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Timestamp: 2018-07-21 21:07:02+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 98', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 53', 'sentenza ', 'art. 98', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'art.12', 'art.30', 'sentenza ', 'art. 30', 'art. 374', 'sentenza ', 'art. 1406', 'art. 16', 'art. 30', 'art. 6', 'art. 18', 'art. 45', 'art. 30', 'art. 98', 'art. 53', 'art. 45', 'art. 31', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 113', 'art. 24', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 33', 'sentenza ']

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Francesca Romana Ciangola. Funzionario e comunicatore pubblico.
Incompatibilità nel pubblico impiego e dovere di esclusività
Pubblicato il marzo 19, 2018 da Francesca Ciangola
Il dovere di esclusività del pubblico dipendente previsto dall’art. 98 della Costituzione (“i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione“) viene tradizionalmente posto come cardine del regime di incompatibilità nel pubblico impiego. Da tale principio si è sviluppata la normativa vigente sul punto, recata principalmente dal più volte modificato ed integrato art. 53 D. Lgs. 165/2001. Tra le modifiche più rilevanti cui è stato soggetto l’art. 53 citato, certamente rilevano le innovazioni condotte dalla legge 190/2012 (“Disposizioni per la repressione e la prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”), che associano, in diverse accezioni, il canone del divieto di conflitto di interessi alla disciplina delle seconde attività da parte del pubblico dipendente.
Incompatibilità e conflitto di interessi
Il canone dell’astensione in caso di conflitto di interessi come fondante l’incompatibilità del pubblico dipendente, rispetto alla generica previsione dell’esclusività, pare rafforzato alla luce anche di interpretazioni successive, istituzionali e della giurisprudenza; il generale principio di esclusività, del resto, correlato al concetto di servizio e quindi implicante un rapporto di subordinazione (e alla tipologia tipica del rapporto di lavoro del dopoguerra, periodo di riferimento del legislatore costituente), avrebbe dovuto, a parere di chi scrive, già da qualche anno cedere il passo alle visioni moderne ed elastiche dei rapporti di lavoro, scollegate dal vincolo di subordinazione quale caratteristica del rapporto di lavoro tout court.
Già l’intervento della legge 190/2012, come visto, aveva spostato l’interesse sulla possibilità di conflitto tra i propri interessi professionali e quelli della pubblica amministrazione presso la quale si prestava servizio.
Precise indicazioni istituzionali, poi, hanno posto l’attenzione su altri aspetti delle “seconde attività”; ad esempio, il Piano Nazionale Anticorruzione del 2013, Allegato 1, pur raccomandando alle amministrazioni la necessaria attenzione sulle seconde attività (cautela nella concessione delle autorizzazione, regolamentazione specifica, attenzione anche ai casi di conflitto di interesse potenziale), riporta delle aperture inequivocabili, e auspica di tenere presente “..che talvolta lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali costituisce per il dipendente un’opportunità, in special modo se dirigente, di arricchimento professionale utile a determinare una positiva ricaduta nell’attività istituzionale ordinaria; ne consegue che, al là della formazione di una black list di attività precluse, la possibilità di svolgere incarichi va attentamente valutata anche in ragione dei criteri di crescita professionale, culturale e scientifica nonché di valorizzazione di un’opportunità personale che potrebbe avere ricadute positive sullo svolgimento delle funzioni istituzionali ordinarie da parte del dipendente“;
In disparte di tali interpretazioni privilegiate, rimane ferma poi la disciplina recata dall’art. 53 comma 6, che, per talune attività espressamente elencate, prevede una disciplina estremamente elastica, che consente di omettere la fase autorizzatoria per attività, connesse alla libera manifestazione di pensiero, autorizzate “ex lege”.
Le interpretazioni e le disposizioni suddette suggeriscono una apertura nei confronti del divieto generale di svolgere altre attività, da collegarsi al più al concreto rischio di confliggenza con le pubbliche funzioni che a una apodittica interferenza tra qualsiasi attività esterna e la funzione di pubblico impiegato. Viceversa, alcune interpretazioni della magistratura procedono in senso inverso, prefigurando scenari estremamente rigidi e di difficile configurazione pratica.
Gratuità degli incarichi e danno erariale
Recentemente, la Corte dei Conti sezione giurisdizionale Lombardia, n. 48/2018, ha affermato che l’attività gratuita, ove non provato contro ogni ragionevole dubbio che sia stata remunerata, può essere in palese conflitto di interesse, come nel caso in questione ove si verificava una commistione tra interessi personali, familiari e ruolo d’ufficio ricoperto. Tale evenienza, per la Corte, può rilevare dal punto di vista disciplinare, poiché “”un funzionario pubblico rigorosamente osservante dei propri doveri, anche etici, d’ufficio, deve evitare qualsiasi contaminazione, onerosa o gratuita, soprattutto se resa pubblica e quasi ostentata” ma non può concretarsi in danno erariale. Per la Corte “…tali inopportune condotte, che ben si presterebbero alla predetta doverosa valutazione in punto di responsabilità disciplinare da parte dell’U.P.D. del Comune di …” concretizzano “…(responsabilità autonoma rispetto a quella penale o giuscontabile, in quanto disancorata da profili di reato, non acclarati ad oggi, o di danno erariale) per il ben evidente travalicamento dei compiti istituzionali di un tecnico comunale, a prescindere sia dalla remunerazione o meno“.
Ugualmente, con la pronuncia 206 del 2017, la sezione Emilia Romagna della Corte dei Conti interviene nello specifico sulla posizione dei professori universitari, comunque dipendenti pubblici; la magistratura contabile afferma che i più recenti interventi legislativi in materia consoliderebbero i divieti in tema di cumulo di incarichi e incompatibiltià, proprio citando la legge 190/2012, introduttiva della comma 7 bis al predetto art. 53 per cui “L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti”. Di conseguenza, per la Corte in caso di incarichi gratuiti non si ravvisano ipotesi di responsabilità erariale, pur in presenza di violazione delle norme di incompatibilità
Gratuità degli incarichi e responsabilità disciplinare
Se per la Corte dei Conti, quindi, non sussiste responsabilità amministrativa qualora non si siano percepiti compensi, per la Corte di Cassazione, espressa sul punto sempre nell’anno 2017 (sentenza 28797), la situazione, nel caso di mancata retribuzione per motivi di inadempimento del datore di lavoro, può condurre comunque ad esiti estremamente sfavorevoli: “L’instaurazione di un rapporto di lavoro intermittente” così argomenta la Corte,”…è senz’altro riconducibile all’assunzione di impiego alle dipendenze di terzi e non può certo assumere alcun rilievo che le prestazioni, rese a titolo oneroso, non siano state di fatto retribuite per l’inadempimento del datore. La gratuità dell’incarico, che può eventualmente escludere la incompatibilità, è ravvisabile solo in presenza di prestazioni rese affectionis vel benevolentiae causa, ossia per una finalità di solidarietà in luogo di quella lucrativa, e non va confusa con la mancata riscossione da parte del dipendente delle somme allo stesso dovute in forza di pattuizioni contrattuali, sottoscritte in violazione dell’obbligo di esclusività“.
Laddove quindi, per la Corte dei Conti, la responsabilità amministrativa per attività incompatibile è da escludersi in caso tale attività non sia stata retribuita, a prescindere dal motivo, per la Corte di Cassazione la medesima fattispecie è assunta a giustificazione per considerare legittima la misura del licenziamento, e comporta, da parte del datore di lavoro, l’onere di individuare le motivazioni della mancata retribuzione. Si dovrebbe dedurre probabilmente, a seguire questa interpretazione, lo stato d’animo del prestatore e gli originari accordi con il “secondo” datore di lavoro per addivenire ad una decisione ponderata.
Incompatibilità e vita privata del dipendente
Sempre la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Liguria n. 155/2017, è intervenuta nel caso di un docente universitario che aveva acquisito una quota di una S.R.L., dedita ad attività imprenditoriale e commerciale, diventandone poi presidente del Consiglio di amministrazione.
La Corte ricorda, dapprima, i principi generale in materia di incompatibilità e di cumulo di incarichi ed impieghi, per poi ritenere sussistente l’incompatibilità nel caso di specie, e individua “La ratio di tale divieto, … nel principio costituzionale di esclusività della prestazione … Il dovere di esclusività della prestazione lavorativa del pubblico dipendente e la disciplina delle incompatibilità che ne consegue rispondono, pertanto, a specifiche esigenze connesse all’imparzialità ed al buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto volte a garantire che tutta l’attività dei pubblici uffici sia espletata nel rispetto dei canoni dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità e sia anche condotta in modo da evitare il concretizzarsi di conflitti di interesse”.
Continua la Corte sostenendo, con una inflessibilità piuttosto sconcertante, che “Al pubblico dipendente è, pertanto, vietato spendersi come tale nella vita sociale, al fine di garantirsi opportunità che altrimenti gli sarebbero precluse e il principio di esclusività costituzionalmente sancito dall’art. 98, comma 1, Cost., lo obbliga a riservare all’attività di ufficio tutta la propria energia lavorativa, per garantire il più efficiente esercizio dell’attività professionale, per evitare l’insorgenza di conflitti di interesse fra pubblica amministrazione e terzi e per tutelare il prestigio e l’imparzialità di quest’ultima. Da ciò consegue che in tutti i casi di incompatibilità non è consentita l’effettuazione di alcun apprezzamento sull’intensità e la continuatività dell’attività concomitante, poiché il divieto di cumulo non solo tiene conto del nesso di funzionalizzazione che sussiste fra le energie lavorative del dipendente e l’attività di ufficio, ma è anche fondato sull’opportunità di evitare le disfunzioni e gli inconvenienti che deriverebbero alla pubblica amministrazione di appartenenza dalla circostanza che il proprio dipendente si dedichi ad attività imprenditoriali, formando centri di interesse alternativi all’ufficio pubblico rivestito…”.
La magistratura contabile conclude, sostenendo “che la distinzione tra regime a tempo pieno e regime a tempo definito sia ininfluente ai fini dell’applicazione del divieto assoluto ed inderogabile di esercizio del commercio e dell’industria, e dell’accettazione di cariche in società costituite a fini di lucro… se il dovere di esclusività della prestazione lavorativa del pubblico dipendente (e il divieto di svolgere incarichi incompatibili che ne consegue) rappresenta un contenuto fondamentale della prestazione allo stesso richiesta, è evidente che una parte della retribuzione è corrisposta per remunerare quella specifica prestazione. Se quella prestazione non viene resa ne risulta alterato il sinallagma contrattuale in quanto una parte della retribuzione è corrisposta senza una corrispondente controprestazione e, quindi, con danno del datore pubblico che può, pertanto, essere quantificato nella parte della remunerazione, idealmente collegata all’esclusività della prestazione, inutilmente erogata”.
La lettura di queste affermazioni, svincolate dal tessuto normativo come sopra esposto, parrebbe suggerire non solo l’assoluta e intaccabile preclusione per ogni pubblico dipendente di effettuare qualsivoglia attività ulteriore, ma la compenetrazione dello stesso con l’attività lavorativa, la quale sarebbe talmente pervasiva con la personalità del dipendente da impedire qualsiasi attività ulteriore, anche gratuita.
E’ pur vero che la sentenza si riferisce ad un caso di incompatibilità assoluta, quali l’accettazione di cariche in società con fini di lucro, ma comunque il riferimento alla vita sociale, quindi privata, del dipendente quale connesso al dovere di esclusiva, e la destinazione di una quota di stipendio al diritto di esclusiva da parte dell’amministrazione, pare riferibile a tutte le situazioni di svolgimento di altre attività.
La deduzione di una destinazione di parte della retribuzione all’astensione da altre attività è davvero singolare; ciò farebbe supporre che tale destinazione pro quota varrebbe solo in caso di attività incompatibile, mentre non sarebbe operante in caso di attività compatibile o autorizzata. Addirittura, la sentenza, per quantificare il danno e concludere l’assunto di cui sopra, conclude “A tal proposito, trattandosi di quantificare il valore della esclusività della prestazione in un rapporto di pubblico impiego, si ritiene possa ragionevolmente soccorrere, come criterio di riferimento, il rapporto tra retribuzione complessiva ed indennità di esclusiva, laddove quest’ultima è prevista nel settore del pubblico impiego e cioè nel comparto, dei medici e dei veterinari del S.S.N., in cui l’obbligo di esclusività della prestazione viene remunerato con la corresponsione di una specifica indennità che nel periodo di riferimento 1996 – 1998 ammontava a circa il 30% della retribuzione complessiva del medico. Nel caso in esame, il danno subito dall’amministrazione può, pertanto, essere equitativamente quantificato nella misura di …comprensiva di rivalutazione, corrispondente a circa il 30% degli emolumenti di € … corrisposti al convenuto nel periodo gennaio 1996 – ottobre 1998“.
Nel caso di specie quindi, una previsione di indennità tipica di un altro contratto e non riportata in altri comparti, viene assunta a riferimento per equiparare situazioni del tutto diverse e, soprattutto, non normate dalla contrattazione di riferimento; viene operata una sorta di analogia legis con riferimento ad una prerogativa contrattuale (un aggiunta allo stipendio ordinario), normata appunto dal contratto e non da legge ordinaria, e peraltro riservata in via aggiuntiva al solo personale dirigente con una data esperienza pregressa. L’ARAN, a proposito dell’indennità di esclusiva di medici e veterinari SSN, ha più volte chiarito la rigidità della prerogativa, riservata ai soli casi previsti dal contratto.
La breve disamina per indicare, ancora una volta, come l’incertezza e la singolarità degli interventi si moltiplichi in un campo molto normato, ma poco chiarito dal legislatore.
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Assenze per infortunio sul lavoro e obblighi di reperibilità
Pubblicato il marzo 9, 2018 da Francesca Ciangola
Uno dei temi più dibattuti scaturiti dal nuovo decreto sulle visite fiscali (DM 206/2017), in vigore dal 13 gennaio 2018, ha riguardato gli infortuni sul lavoro, che, come noto, nella disciplina previgente rientravano nelle cause di esclusione, diversamente dal decreto di riforma; tale eliminazione ha ingenerato la plausibile convinzione che, non essendo più incluse tra le eccezioni, anche le assenze per infortunio fossero soggette a visita fiscale.
Ebbene, in questi giorni viene in evidenza il parere, reso dall’Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ad una Fondazione-amministrazione pubblica e poi trasmesso a tutte le restanti amministrazioni con nota del 20 febbraio. Questo parere, a firma di un dirigente amministrativo (Capo Ufficio legislativo) e non del Ministro, interviene a chiarimento dell’esclusione, motivando che l’assenza per infortunio sarebbe stata eliminata come causa di esenzione dall’obbligo di reperibilità poiché non rientrerebbe tra le competenze dell’INPS, quanto tra quelle dell’INAIL. Tale interpretazione sarebbe suffragata anche da un messaggio INPS dell’agosto 2017, che precisava la propria incompetenza ad effettuare visite fiscali nei casi di infortunio e malattia professionale, di competenza appunto dell’INAIL.
Non è la prima volta che si ricorre, nel nostro sistema giuridico teoricamente “rigido”, ad un utilizzo estremamente elastico (si perdoni l’iperbole) del sistema delle fonti, per cui una norma (sia pur non di rango primario ma regolamentare) viene “spiegata” non con una circolare del Ministro, ma con un interpretazione di un suo funzionario; ci si ricorderà della questione, ben più grave, del congedo obbligatorio per il padre lavoratore (peraltro recentemente ampliato nella durata), per cui, a fronte di una legge che ricomprendeva tutti i lavoratori dipendenti, il combinato disposto di due interpretazioni (anche allora, di funzionari della Funzione Pubblica e dell’INPS), ne limitarono la portata ai soli dipendenti privati, con un semplice parere (valevole ancor oggi).
Anche stavolta, il chiarimento nei confronti di coloro che, ideologicamente forse, ancora si basano su un sistema gerarchico delle fonti e su una interpretazione logico-sistematica delle stesse, lascia dubbiosi in ordine alla forma e al contenuto.
Per quanto riguarda la forma, permangono dubbi sulla competenza di un dirigente pubblico ad interpretare una norma di legge. Sempre la forma ci fa chiedere se prevalga l’interpretazione di un ufficio o un principio di diritto della Corte di Cassazione, che pochi mesi fa, successivamente al messaggio 3265/2017 dell’INPS sopra riportato, disponeva testualmente che “le visite di controllo richieste dal datore di lavoro ai sensi dell’art. 5 L. 300/1970 nei confronti dei lavoratori privati assenti dal lavoro per infortunio sul lavoro o malattia professionale devono essere eseguite secondo le competenze e procedure previste per le assenze per malattia”, ritenendo senza fondamento l’assegnazione della materia delle visite fiscali all’INAIL.
La sostanza poi ci fa chiedere come mai si consideri la materia dell’infortunio estranea alla disciplina delle visite fiscali, quando la competenza passa all’INPS, e non lo fosse quando la stessa era della ASL (ugualmente incompetente in tema di infortunio), competente in tema di visite fiscali prima dell’istituzione del Polo Unico.
Come spesso accade, la pratica può venire in soccorso; a fronte dell’impossibilità di richiedere la visita fiscale all’INAIL, e all’indisponibilità dell’INPS di ricevere tali richieste, il datore di lavoro semplicemente si trova a non poter procedere, e continua come prima, non richiedendo la visita fiscale in caso di infortunio, e chiedendosi, una volta di più, significato e valore delle norme.
Pubblicato su “Sinergie di Scuola”
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Assenze, assenteismo e malattia tra dati ufficiali, informazione e legge
Pubblicato il gennaio 9, 2018 da Francesca Ciangola
Pochi giorni fa è stato pubblicato dall’INPS il resoconto annuale delle assenze per malattia dei lavoratori dipendenti pubblici e privati.
Gli organi di informazione non ne hanno parlato molto, eppure i dati riportati sono interessanti per le valutazioni, sempre numerose da parte dei media e pressoché negative (per usare un eufemismo) nei confronti del pubblico impiego.
Dai dati pubblicati, si evincono infatti notizie positive; il numero sia dei certificati trasmessi che degli eventi di malattia nel settore pubblico risulta in diminuzione rispetto all’anno precedente, nonostante la platea dei dipendenti pubblici sia di età media nettamente superiore rispetto al settore privato, per le note misure di contenimento della spesa pubblica, del personale e del turn over.
Nel settore privato, invece, si riscontra un aumento rispetto al 2015.
L’Osservatorio INPS, inoltre, riporta tra gli altri i dati della produzione dei certificati per giorno della settimana; si evidenzia come il giorno in cui vengono trasmessi più certificati sia il lunedì, e questo, nonostante la vulgata da bar, è fenomeno del tutto comprensibile, poiché si sommano nello stesso giorno i certificati del week end non lavorativo, mentre il venerdì è il giorno in cui si presentano meno certificati rispetto al resto della settimana. Quindi: non è vero che a cavallo del fine settimana si verifichino più segnalazioni di malattia; inoltre, di lunedì e di venerdì il settore privato produce più certificati del settore pubblico, come ben evidenziato anche nelle tabelle messe a disposizione dall’I.N.P.S.
Questi i dati.
Diversa la vulgata massemediologica che, recentemente digiuna di furbetti del cartellino, prosegue nello screditamento della categoria.
Opposta, infine, la reazione del legislatore a fronte dei dati ufficiali, come evidenziato dal Decreto 206/2017 della Presidenza del Consiglio, Dipartimento Funzione Pubblica, recentemente pubblicato.
Il decreto infatti:
nonostante i dati, conferma la disparità di trattamento delle fasce orarie di reperibilità, confermando le 7 ore giornaliere per il pubblico e le 4 per il privato, benché anche il Presidente dell’INPS avesse auspicato una equiparazione del trattamento, anche a fini organizzativi;
nonostante i dati, inserisce la possibilità di visite reiterate del medico fiscale (“cadenza sistematica e ripetitiva”, viene l’angoscia solo a leggere), misura che comporterà un notevole aumento dei costi;
nonostante i dati, conferma l’obbligo, già previsto dal d. lgs. 165/2001, del controllo nei giorni antecedenti o successivi le festività o i giorni non lavorativi.
Quando eravamo studenti di Giurisprudenza, imparavamo che la norma va letta non acriticamente, ma anche sistematicamente, cercando di capire la ratio che la ispira e il fine cui è diretta; in questo caso, non è la disciplina del controllo (che non si discute) che colpisce, quanto l’aggravamento, la discriminazione, la pervicacia nel disegnare una realtà che i dati dipingono come diversa.
Poco male per i lavoratori onesti, la netta maggioranza, che non subiranno alcun cambiamento nella loro condotta lavorativa; male per i cittadini tutti, che vedranno una fetta ulteriore dei bilanci dello Stato impegnata in visite fiscali, il cui inasprimento probabilmente non era necessario.
Nel frattempo, ladiscrasia tra dati ufficiali, informazione e legge va avanti, e si accompagna a risultati costituzionalmente sconcertanti: a due anni e mezzo dalla sentenza della Corte Costituzionale che dichiarava l’illegittimità del blocco contrattuale per il pubblico impiego, gran parte dei lavoratori sono ancora con il contratto bloccato.
Fermi i contratti, da nove anni, e ferma la Corte Costituzionale, e il suo ruolo di supremo garante delle regole fondanti l’ordinamento giuridico dello Stato, evidentemente considerato poco importante dal legislatore e dall’informazione.
Che la discrasia cui accennavamo sia in realtà, questa sì, finalizzata ad uno scopo preciso?
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Mobilità esterna nel pubblico impiego. Fattispecie ed effetti.
Pubblicato il ottobre 20, 2017 da Francesca Ciangola
La magistratura contabile si è lungamente occupata delle procedure di mobilità esterna, argomento sovente trattato per i rilievi ai fini del contenimento della spesa pubblica e delle possibilità concesse al datore di lavoro di operare nella legittimità.
La Corte dei Conti (es. sez. controllo Lombardia 287/2015), reitera spesso consolidata giurisprudenza, per cui la mobilità tra enti diversi è libera perché non genera variazione della spesa complessiva, risolvendosi in un mero trasferimento di una unità di personale da un comparto ad un altro (operazione neutrale dal punto di vista della finanza pubblica). Le molteplici pronunce susseguitesi sul tema hanno confermato che la fattispecie di cui trattasi si ascrive a quella di cessione di contratto, che implica una immissione nell’ente di accoglimento senza soluzione di continuità, caratteristica che, come vedremo, è foriera certamente di aspetti positivi per il lavoratore.
Anche da parte datoriale, non dottrinale o sindacale, l’ARAN, con parere RAL 1848 del maggio 2016 e in proposito di preavviso in connessione con un processo di mobilità tra enti, ha ribadito come “la durata del periodo di preavviso, nel caso in esame, ai sensi dell’art.12 del CCNL del 9.5.2006, debba essere calcolata con riferimento all’anzianità di servizio maturata sia presso l’ente presso il quale il dipendente attualmente lavora, sia presso la diversa amministrazione di provenienza, prima del trasferimento…” rammentando poi che “in base alle previsioni dell’art.30 del D.Lgs.n.165/2001, in tutti i casi di mobilità di personale tra enti o amministrazioni pubbliche, il rapporto di lavoro del dipendente non si estingue ma continua con gli stessi contenuti e con le medesime caratteristiche con un nuovo e diverso datore”.
Anche la Corte di Cassazione, nella sua funzione tutrice del diritto e di massima interprete delle leggi, è intervenuta sul punto più volte. Solo a titolo di esempio, con la sentenza 8617/2016 la Corte ha stabilito che il passaggio diretto tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 30 sopra ricordato, è assimilato alla fattispecie di cessione di contratto, con mantenimento del trattamento economico goduto nell’amministrazione di provenienza e dell’anzianità acquisita. La Corte ha rammentato, come già più volte in passato, anche il tradizionale divieto di reformatio in pejus per i lavoratori, che, peraltro, giustifica il mantenimento del trattamento più favorevole, ricordando che non è consentito alle amministrazioni disporre trattamenti economici in violazione di legge o dei contratti.
E’ evidente che nel silenzio della legge, che non può normare ogni singola situazione ma per regola per situazioni generali ed astratte, la giurisprudenza assume un ruolo privilegiato di indicazione per l’interprete, soprattutto se le interpretazioni si consolidano in un’unica direttrice generalmente seguita.
Non ci si dimentica, comunque, che nel nostro sistema ordinamentale di civil law il precedente giurisprudenziale, a differenza che nei sistemi di c.d. “case law”, non è idoneo a formare diritto inoppugnabile; tuttavia, ci sono dei casi dove la generale tendenza del diritto applicato, peraltro perseguita con univocità anche da magistrature diverse, viene suffragata da un’interpretazione, diremmo, quasi insindacabile.
Ebbene, proprio nel caso di specie sono intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ovvero il supremo organo interpretativo della legge. Le Sezioni Unite, ad opera del processo di riforma del d. lgs. 40 2006 sul codice di procedura civile, art. 374, vedono assegnato un potere maggiore delle sezioni semplici (che per discostarsi dai precedenti delle sezioni Unite, debbono rimettere, con provvedimento motivato, la decisione alle stesse), e si pronunciano, inoltre, su questioni di particolare importanza.
Se le sezioni semplici della Corte di Cassazione sono così limitate dal pronunciarsi, sic et simpliciter, in maniera difforme dalle Sezioni Unite, qualsiasi interprete o operatore del diritto, in sede datoriale, sindacale, di studio o applicativa, trova certamente inibita una interpretazione contrastante con i principi di massima enucleati dalle Sezioni Unite stesse.
In relazione all’argomento di specie, con la sentenza n. 26420 del 2006, le Sezioni Unite, sul punto del trasferimento per mobilità tra pubbliche amministrazione e sul mantenimento dei diritti acquisiti connessi all’anzianità di servizio maturata nell’ente di provenienza, enuncia principi fondamentali, che testualmente si riportano di seguito:
a) l’espressione “passaggio diretto” non qualifica un particolare tipo contrattuale civilistico, ma solamente, nel campo laboristico privato, l’esenzione dall’obbligo di assunzione tramite ufficio di collocamento, e, nel campo pubblicistico, un particolare strumento attuativo del trasferimento del personale, da una amministrazione ad un’altra, che necessita di essere inquadrata negli schemi dominatici generali. Con tale espressione, e con l’altra analoga di mobilità, si indicano fenomeni giuridici diversi, che necessitano di una definizione individuale sulla base della disciplina positiva concreta del fenomeno; …
b) in entrambi i casi, è richiesto un accordo trilaterale, ma il contenuto ne è profondamente diverso; infatti nel settore privato vi è libertà del nuovo datore di lavoro di determinare le condizioni essenziali del rapporto di lavoro (mansioni, trattamento economico), mentre la mobilità nel settore pubblico è soggetta a vincoli quanto a conservazione dell’anzianità, della qualifica, del trattamento economico;
c) la dottrina amministrativa, già sotto la vigenza del Lgs. n. 29 del 1993, aveva qualificato in maniera pressochè unanime tale fenomeno, denominato nel testo legislativo passaggio diretto, come modificazione meramente soggettiva del rapporto, con continuità del suo contenuto, e quindi come cessione di contratto;
d) tale qualificazione sembra corretta alla luce del tipo contrattuale delineato nell’art. 1406 cod. civ., e della giurisprudenza di questa Corte. Infatti la cessione del contratto, ammissibile anche per il contratto di lavoro (Cass. 6 novembre 1999 n. 12384), comporta il trasferimento soggettivo del complesso unitario di diritti ed obblighi derivanti dal contratto, lasciando immutati gli elementi oggettivi essenziali (Cass. 5 novembre 2003 n. 16635, Cass. 6 dicembre 1995 n. 12576, Cass. 9 agosto 1990 n. 8098);
e) tale qualificazione riceve conforto dalla 28 novembre 2005, n. 246, art. 16, il quale, nel modificare il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 30 pur mantenendo la rubrica di “passaggio diretto”, nel testo della norma parla testualmente di “cessione del contratto”, così offrendo un elemento per la interpretazione dell’espressione atecnica “passaggio diretto” anche per il passato;
f) riceve altresì conforto da specifiche disposizioni normative precedenti, le quali si giustificano nell’ambito di tale qualificazione giuridica. Così, ad es. il P.R. 13 maggio 1987, n. 268, art. 6, comma 23, (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo sindacale relativo al comparto del personale degli enti locali), … dispone espressamente che il personale trasferito a seguito di mobilità è esente dall’obbligo del periodo di prova, purchè abbia superato analogo periodo presso l’ente di provenienza. E il D.P.C.M. 16 settembre 1994, n. 716, art. 18 (regolamento della mobilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, che si applica anche ai dipendenti non collocati in disponibilità) dispone la conservazione della anzianità maturata e del trattamento economico, se più favorevole.
Alla luce di quanto richiamato, pare evidente la indiscussa equiparazione del personale trasferito per mobilità al restante personale dipendente, in termini di riconoscimento di anzianità pregressa e di ogni diritto alla stessa anzianità correlato, ponendosi ogni atto eventualmente difforme in violazione di norme di legge.
Si rammenta infatti quanto disposto, alla luce di quanto sopra trattato, dall’art. 45 comma 2 del D. Lgs. 165/2001, per cui 2. “Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, parita’ di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi”.
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Principio onnicomprensività retribuzione dei dipendenti; i confini di un limite.
Pubblicato il aprile 24, 2017 da Francesca Ciangola
Il principio dell’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti costituisce un canone fondamentale considerato, tradizionalmente, corollario del dettato costituzionale recato dall’art. 98 comma 1 Costituzione, per cui: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione“.
Come rammentato da costante giurisprudenza, poi (es. la recente pronuncia della Sezione Abruzzo n. 53/2017, esaminata di seguito), altri riferimenti normativi supportano la generale ricomprensione di ogni emolumento nel trattamento fondamentale ed accessorio dei lavoratori pubblici, ovvero:
– l’art. 53 comma 2 D. Lgs. 165/2001:, a norma del quale “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati. ”
– l’art. 45 comma 1 D. Lgs. 165/2001, per cui: “Il trattamento economico fondamentale ed accessorio ((fatto salvo quanto previsto all’articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all’articolo 47-bis, comma 1,)) e’ definito dai contratti collettivi.”
A ben vedere, la lettura delle disposizioni costantemente assunte quali fondamento del principi di onnicomprensività, non sembra far emergere in maniera cristallina l’inderogabilità dei limiti del divieto, essendo tese, prima facie, a ribadire caratteristiche del rapporto di lavoro pubblico (esclusività), regole sulle incompatibilità (generale divieto di incarichi ulteriori e comunque non autorizzati), ma non ad escludere esplicitamente la retribuibilità di ogni ulteriore incarico.
Le disposizioni richiamate sono state lungamente assunte, dalla giurisprudenza, proprio come fondanti un’accezione restrittiva delle possibilità, per i pubblici dipendenti, di ottenere incarichi remunerati all’interno della medesima amministrazione; la magistratura contabile è giunta a definire i doveri di ufficio di un dipendente parametro di riferimento dei confini della retribuzione, da valutarsi non solo con riferimento all’ufficio dove lo stesso è incardinato, ma anche in relazione alla qualifica posseduta e alle mansioni della stessa (Corte dei Conti Sicilia n. 180/2012).
L’interpretazione costante in senso rigido del principio, considerata l’apparente genericità del disposto normativo, sembra essere stata agevolata dalle misure di contenimento della spesa pubblica, come noto particolarmente stringenti in tema di spesa per il personale.
L’analisi normativa, oltre alle disposizioni viste, certamente non direttamente deponenti per la restrittività del principio, riporta due norme più immediatamente riconducibili al principio di onnicomprensività, l’una abrogata, peraltro, l’altra riferita alla sola categoria dei dirigenti, ovvero:
– l’art. 31 del D.P.R. 347/1983, che, disciplinando proprio il principio di onnicomprensività per il personale degli enti locali, disponeva “il divieto di corrispondere ai dipendenti, oltre a quanto specificamente previsto dall’accordo, ulteriori indennità, proventi o compensi dovuti a qualsiasi titolo in connessione con i compiti istituzionali attribuiti a ciascun dipendente“; sul punto del rapporto di connessione e della non rilevanza, ai fini dell’eventuale erogazione di compensi ulteriori, della competenza e dell’ufficio di assegnazione, intervenne, a conferma della generalità del principio, anche il Consiglio di Stato, con sentenza 5449/2014. Tale disposizione, certamente esplicita, è stata espressamente abrogata dal D.L. 5/2012 (convertito nella L: 35/2012), dimostrando l’inequivoca intenzione del legislatore di eliminare dall’ordinamento una norma certamente discriminatoria (perché rivolta esclusivamente ai dipendenti enti locali) e certa sul punto dell’estrema “larghezza” del principio di onnicomprensività;
– l’art. 24 del D. Lgs. 165/2001, che, esclusivamente per il personale dirigente, dispone che “il trattamento economico…remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione preso cui prestano servizio o su designazione della stessa…”.
La breve rassegna normativa riportata manifesta quindi una declinazione del principio svolta principalmente su base interpretativa, invece che normativa testuale, perlomeno per il personale non dirigente, per il quale un divieto espresso, inequivoco e generalizzato non pare trovare fondamento testuale.
Del resto, il principio siffatto trova temperamenti, e deroghe normative espresse, addirittura anche per il personale dirigenziale.
Un esempio di deroga generale al principio è costituito dagli “incentivi per funzioni tecniche” disciplinati dall’art. 113 del vigente Codice Appalti (D. Lgs. 50/2016), che prevedono apposite risorse finanziarie, sia pur per funzioni tassativamente elencate (e da sottoporsi ad apposita disciplina regolamentare), comunque non ricomprese nei doveri di ufficio.
Ancora, un altro esempio è quello costituito dei chiarimenti interpretativi pubblicati dal M.I.U.R. il 28 marzo 2017; a proposito di attività connesse ai progetti di alternanza scuola lavoro (legge 107/2015), il Ministero conferma la non ineluttabilità del principio, prevedendo che le attività aggiuntive:
– per i D.S.G.A. (personale non dirigenziale) possano essere retribuite, sia pur ricorrendo determinante caratteristiche e se svolte al di fuori dell’orario di lavoro, prefigurando la scelta del lavoratore tra il pagamento o il recupero orario;
– per i dirigenti, vedano operare la generale portata del principio di onnicomprensività (a prescindere dal caso di specie) che tuttavia, alla luce di quanto previsto dal C.C.N.L. Scuola comparto dirigenti, può essere derogato qualora si tratti di compensi di natura obbligatoria che, in quanto tali, sfuggono alle regole dell’art. 24 sopra visto e consentono la retribuzione per incarichi aggiuntivi anche dei dirigenti.
Alla luce di questa breve ricostruzione, che dimostra che non sussistono preclusioni assolute ed esplicite alla retribuibilità di incarichi aggiuntivi per i dipendenti pubblici, e che tali preclusioni, laddove esplicitate, vigono in particolar modo per i dirigenti e sono suscettibili anch’esse di deroghe ed eccezioni, sembrerebbe il momento di ripensare un divieto che ha trovato generale e indiscriminata applicazione nel comparto del pubblico impiego.
Un possibile cambio di rotta lo indica, come sopra accennato, proprio la Corte dei Conti; con il parere n. 53/2017 della sezione di controllo per l’Abruzzo, la magistratura contabile giunge ad affermare che “Deve ritenersi, in sostanza, che per la generalità dei pubblici dipendenti (che non rivestano qualifica dirigenziale) il principio di onnicomprensività operi in modo più attenuato, atteso che, ai sensi degli articoli 2, comma 3, e 45, comma 1, del d.lgs. 165/2001, permane sempre l’obbligo di definire il complesso della remunerazione (fondamentale e accessoria) agli stessi spettante nella contrattazione collettiva o, in talune ipotesi, in quella individuale. Tuttavia, per i soggetti non dirigenti, tale vincolo concerne solo gli incarichi, espletati nella medesima amministrazione e compresi nel rapporto contrattuale ad essi applicabile, e non tutti quelli per cui il conferimento o la designazione siano operate dalla struttura di riferimento ovvero in ragione della qualifica rivestita all’interno di esse. Per tali ultimi incarichi l’ordinamento non preclude di norma ai dipendenti che non rivestano posizione dirigenziale l’attribuzione di un compenso”.
Sembra opportuno quindi, alla luce di quanto descritto, che le pubbliche amministrazioni abbandonino ogni ipotesi restrittiva in senso assoluto in tema di retribuibilità di incarichi ulteriori ai propri dipendenti, e che, soprattutto, venga operata una netta distinzione tra personale dirigente e non dirigente; nei confronti di quest’ultimo, sarà necessario porre particolare attenzione alla motivazione della eventuale operatività del principio di onnicomprensività, non essendo sufficienti generici riferimento alla onnicomprensività della retribuzione o a rapporti di connessione tra attività ulteriore e qualifica rivestita.
E’ consigliabile, al fine di evitare qualsivoglia forma di contenzioso, dimostrare con scrupolo nelle assegnazioni di incarichi (specie per i personale non dirigente) la ricomprensione degli stessi nel rapporto contrattuale, qualora si reputi operante il canone dell’onnicomprensività, definendo i limiti del rapporto stesso a prescindere dal ruolo o qualifica rivestita.
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I furbetti dei giornaletti
Pubblicato il febbraio 8, 2017 da Francesca Ciangola
Poco più di un anno fa, con questo articolo, (seguito da questo) si tentava di smontare con dati precisi le ricostruzioni fantasiose e le martellanti notizie tese ad attaccare il pubblico impiego per finalità varie ed intuibili. A distanza di più di un anno, ha raggiunto i sette anni il blocco contrattuale del settore pubblico (otto per alcuni comparti), e i quasi due anni la dichiarazione di illegittimità da parte della Corte Costituzionale di detto blocco (rarissimo caso di illegittimità costituzionale senza esito alcuno, bisognerebbe studiarselo questo precedente); ciò nonostante, anzi forse a causa di, la campagna mediatica si è resa più virulenta, incessante, condotta da centurie armate di share più che di competenze giuridiche, da telecamere portate a spalla da qualche stagista di tivù private prima ancora che dagli organi inquirenti, e da una informazione che si conferma, considerato il livello di totale sconnessione dalla realtà, forse il problema principale di questo Paese. Per punti, di seguito, una breve ricognizione delle fandonie degli ultimi giorni, con indicazione dei dati di fatto. I furbetti del week end La scorsa settimana, noti organi di stampa, probabilmente a corto di furbetti freschi di giornata nonostante le telecamere piazzate ormai in ogni dove, e esaurite le canoniche metodiche da servetti della notizia per cui la stessa vicenda viene rilanciata più volte come fosse nuova (apertura indagini-rinvio a giudizio-condanna-provvedimento espulsivo sullo stesso caso=quattro news furbetti al posto di uno), hanno cominciato a martellare con la stessa notizia, perlopiù scopiazzata dalla medesima fonte, data la sincronia degli argomenti e delle parole usate. Il roboante annuncio preparava ad una “stretta” ( i termini quelli sono, è inutile cercarne altri, stretta, giro di vite, furbetti, storico gap…) sui furbetti del week-end, ovvero tutti quei dipendenti pubblici che, COME NOTO, si ammalano di lunedì e venerdì per profittare del week end lungo, creando allarme sociale, fenomeni deflattivi, rischi per l’ordine pubblico, e aizzando talmente l’opinione pubblica tanto da dover preannunciare l’intervento della Ministra in persona, che “avrebbe” stilato (attenzione perché le fonti sono fumose e non istituzionali) una sorta di decalogo per punire i comportamenti malsani, tra cui, ad esempio, proprio le malattie nei giorni descritti. Ora, se un fenomeno allarma, quanto meno lo stesso, a rigor di correttezza, dovrebbe essere spiegato, dovrebbe dimostrarsi cioè se esso riguarda solo il pubblico, di quanto riguarda solo i dipendenti pubblici rispetto ai privati, e se i numeri delle assenze sono così evidentemente superiori rispetto ai giorni restanti della settimana. Lapalissiano. Bene. Anzitutto, il bravo dubbioso, il laureato all’università non della vita cerca le fonti istituzionali, dapprima il sito web del Ministero semplificazione, per verificare se sia stata la Ministra a dar miccia alle polveri del redde rationem, a preannunciare (come sarebbe normale) le misure draconiane, i decaloghi, le normative future. Ebbene, l’home page del sito istituzionale, invece, ci accoglie in prima pagina con una notizia risalente al primo dicembre, che preannuncia l’accordo sul rinnovo dei contratti a 7/8 anni (dipende dal comparti) dal blocco. Come noto, ricordiamo per inciso, il referendum costituzionale si è svolto dopo tre giorni, e quell’accordo rimane colà, come il fazzoletto di rubabandiera, quale mero annuncio non seguito da fatto alcuno. A parte la direttiva (6 righe) che ricorda alle amministrazioni pubbliche di far allattare le mamme, scaturita dal fatto che una SPA come Poste Italiane non l’ha fatto fare (mentre le amministrazioni pubbliche si adeguano con le salette dell’allattamento), poco altro. Appurato che non risultano intervenuti comunicati ufficiali, bisogna scandagliare le fonti che hanno lanciato l’allarme. La fonte primigenia del clamore pare risiedere in questa notizia dell’Ansa datata 27 gennaio ore 14.46; la stessa informa, dapprima, su un prossimo decreto di riforma che abbraccerà vari temi, fra tutti “un focus sarà dedicato proprio a contrastare i ‘furbetti’ del weekend, che saltano ripetutamente il lunedì e il venerdì“, per poi andare a riportare i numeri dell’ultimo conto annuale della Ragioneria dello Stato sulle assenze in generale (da cui risulta, peraltro, UN DECREMENTO DELLE ASSENZE dei dipendenti pubblici). Né dalla notizia né dal conto annuale si traggono lumi sui dati relativi alle assenze “ripetute” del lunedì e del venerdì, né tantomeno si sa del paragone con le assenze dei dipendenti privati, di cui del resto la Ragioneria dello Stato nel conto annuale non si occupa; ciò non esime, tuttavia, la Redazione Ansa a lanciare la frecciata, tre giorni dopo, per cui, relativamente alle assenze per malattia, “per recuperare lo storico gap con il privato c’è probabilmente ancora strada da fare“. Da queste affermazioni, in parte apodittiche e non suffragate da adeguata documentazione, discendono le notizie riportate sull’home page dei principali giornali italiani, che, nel non approfondire una virgola sui dati da cui discendono le affermazioni, rivelano un imbarazzante quanto evidente conformità di giudizio, espresso financo con gli stessi termini: di “musica che cambia” (visto il periodo sanremese), proprio a proposito dei furbetti del week end, parla la Rai, pagata anche coi soldi dei furbetti per scrivere che il pubblico impiego marca visita nel week end (che poi nel week end non si lavora, ma và a guardare il capello, forse intendevano dire di venerdì, chissà), come fa qui sulla scia dei maggiori organi di informazione. Di seguito, sempre preannunciando misure draconiane contro quell’evidente dato di fatto di assenze principalmente abusate a ridosso del week end, una piccola rassegna del divario nell’utilizzo dei dipendenti pubblici, rispetto ai privati, dell’istituto della malattia: ecco a voi lo storico gap di Repubblica, lo storico gap de il Fatto quotidiano, lo storico gap di Sky TG24, lo storico gap di TGcom. Parimenti, i link riportati stigmatizzano quel fenomeno, COME NOTO E ARCINOTO, delle assenze reiterate in prossimità del week end, come fa con virulenza (è solo un esempio) il Corriere nel suo decalogo sui licenziamenti, parlando apertamente del lunedì e venerdì dei furbetti del week end qui. Ritenendo inutile continuare a linkare storici gap e sontuosi copia-incolla, che lanciano la notizia del furbetto del week end e dello storico gap ma riportano, in realtà, solo i dati della Ragioneria generale, che non analizzano i singoli giorni di assenza nel il paragone col settore privato, proviamo a trovare qualche fonte che suffraghi le vergogne italiche sì unanimemente denunciate. Bisogna attrezzarsi, allora, per cercare le notizie che, istituzionalmente, possano aiutarci per scovare il furbetto dalla sua tana truffaldina, e far emergere il problema per quello che è: la dimostrazione che l’impiegato pubblico, il lunedì e il venerdì, si dà secco, con numeri vergognosi, tanto da meritarsi gogna, decaloghi, minacce di licenziamento, comparsate fisse da Del Debbio con tribunale del popolo degli artigiani, stock di 3 puntate dell’Arena, di un centinaio di commenti al giorno del popolo del web. Non è difficile; l’INPS, carrozzone pubblico come gli altri non si sa perché recentemente (come un anno fa, due anni fa, tre anni fa…) rispolverato come simbolo dell’efficienza in quanto dovrebbe subentrare alla ASL per andare a visitare il furbetto appestato, tutti gli anni pubblica la “Certificazione di malattia dipendenti privati e pubblici“, poiché gestisce la certificazione telematica di tutti i lavoratori dipendenti, e a questo link riporta, in versione sintetica, i dati relativi all’anno 2015 tratti dalle certificazioni mediche di tutti i dipendenti, pubblici e privati. In sintesi Per quanto riguarda i furbetti del week end nel premettere che le assenze (meglio, le certificazioni prodotte) del lunedì possono essere superiori al resto dei giorni perché sommano gli eventi patologici del sabato e della domenica (quando non si lavora e quindi non si manda il certificato, non è difficile, con uno sforzo ci si arriva), è utile riportare quanto limpidamente riportato a pagina 5/6, per cui (maiuscolo):
PER QUANTO RIGUARDA IL LUNEDI’, NEL 2015 NEL SETTORE PRIVATO IL 30,5% DEI CERTIFICATI E’ STATO PRESENTATO DI LUNEDI’, CONTRO IL 27,6% DEL SETTORE PUBBLICO;
PER QUANTO RIGUARDA IL VENERDI’, IL SETTORE PUBBLICO SI “AMMALA” SEMPRE MENO DEL PRIVATO, MA ANCHE MENO IN ASSOLUTO, NEL SENSO CHE IL VENERDI’ E’ IL GIORNO IN CUI CI SI AMMALA MENO RISPETTO AGLI ALTRI GIORNI DELLA SETTIMANA.
Corollario: non solo non esiste alcun fenomeno dei furbetti del week end, ma è il contrario. A ridosso del fine settimana, ci si ammala molto di più nel privato che nel pubblico. Il venerdì, per entrambi i settori, è il giorno in cui ci si ammala meno in assoluto. L’ipotetica abitudine ad ammalarsi di più a ridosso del week end è una solenne bufala per quanto riguarda il venerdì; per quanto riguarda il lunedì, giornata in cui i certificati di una giornata ordinaria vanno considerati moltiplicati per tre come sopra visto, ci si ammala molto di più nel privato che nel pubblico. Per quanto riguarda lo storico gap
LA DURATA MEDIA DEL COMPLESSO DEGLI EVENTI DI MALATTIA (PAG. 7) E’ MAGGIORE NEL PRIVATO CHE NEL PUBBLICO, OVVERO 18,4 CONTRO 17,6.
Corollario: i giorni di assenza per malattia come durata media sono superiori nel privato che nel pubblico. Lo storico gap è una notizia falsa. Una ultima cosa, senza sconfessare nessuno, che tanto nessuno ne parla. Nel silenzio di Del Debbio e di Giletti, continuano, settimanalmente, a partire dipendenti comunali di molti comuni italiani, per supporto alle attività tecniche e amministrative nei comuni in difficoltà per gli eventi sismici di questi mesi. Senza indennità, col contrato bloccato da 8 anni, senza essere invitati sul palco di Sanremo, nel silenzio più totale, lasciano famiglie e bambini e vanno. Chissà, lì sotto le tende e in mezzo alle neve, dove lo timbrano il cartellino.
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Permessi legge 104/92 per i conviventi: il silenzio di Inps e Funzione Pubblica
Pubblicato il dicembre 31, 2016 da Francesca Ciangola
Come si ricorderà, con la sentenza n. 213 del settembre 2016 la Corte Costituzionale ha riconosciuto anche ai conviventi (a pochi mesi dalla legittimazione normativa delle unioni civili di cui alla Legge 76/2016, e a prescindere da questo inquadramento normativo) la possibilità di fruire dei permessi retribuiti per assistere persone in condizione di disabilità grave.
Il riconoscimento è avvenuto con sentenza additiva, pronuncia che, per la dottrina dominante, riconosce implicitamente quanto previsto nello stesso ordinamento, attraverso una estensione obbligata delle norme già previste dal legislatore; in questo caso, anche ai lavoratori dipendenti pubblici o privati conviventi con persone che necessitano di assistenza si applicherebbero i benefici previsti dall’art. 33 della legge 104/1992.
A distanza di qualche mese dalla pronuncia, sarebbe interessante sapere quanti datori di lavoro, pubblici e privati, abbiano dato luogo all’applicazione concreta dell’estensione, oppure, come sembra più probabile, si rimanga ancora in attesa di qualche nota di chiarimento.
Già, perché in questi tempi di linee guida, circolari che sostituiscono le leggi, sentenze dal valore para-normativo, contratti collettivi che latitano da quasi un decennio senza alcuna integrazione ancora solo normativa, è diventato quasi impossibile per chiunque gestisca il personale, in particolare nel pubblico impiego, districarsi, anche quando si posseggano competenze giuridiche.
La sentenza della Consulta non può essere ignorata infatti, e chiunque si trovi in condizione di fruire del beneficio ben potrebbe rivendicare la pronuncia additiva, che non fa che interpretare la legge in maniera estensiva. È però improbabile che singoli operatori del diritto applichino senza indicazioni del legislatore, o note di chiarimento istituzionali, una estensione di un istituto dai sicuri riflessi economici; eppure, sul punto, sembrano silenti gli auspicati interventi dell’INPS o del Dipartimento Funzione Pubblica (anzi, per quanto riguarda quest’ultimo, si deve notare come il sito web istituzionale riporti quale ultima circolare pubblicata una risalente addirittura al novembre 2015!).
Si potrà obiettare che le circolari non sostituiscono le leggi, come da giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione, ma questi sono tempi in cui le leggi latitano a favore dei decreti, le linee guida, sconosciute all’impianto costituzionale, dettano norme dal valore più o meno implicito di legge ordinaria, ed interventi di singoli funzionari addirittura interpretano le leggi negando l’applicazione a singoli settori, come ci ricorda l’annosa questione dei congedi obbligatori per lavoratori padri, riconosciuti dalla c.d. legge “Fornero” a tutti i lavoratori dipendenti, ed esclusi, per volontà di due dirigenti della Funzione Pubblica e dell’INPS, per i dipendenti pubblici, nel silenzio generale e ormai da anni.
In questa confusione di fonti del diritto, di norme sopravvenute contrastanti tra loro, di integrazioni postume e avvisi di rettifica, a colpi di pareri che sembrano stilettate tra Consiglio di Stato e Governo, di riforme bocciate dalla Corte Costituzionale, occorrerebbe una nuova stagione di riscoperta di regole, competenze, rispetto e riconoscimento dei ruoli.
Confidiamo nel 2017.
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Il nuovo anno del pubblico impiego
Pubblicato il settembre 8, 2016 da Francesca Ciangola
Nel maggio del 2016 la Corte dei Conti ha redatto l’annuale Relazione sul lavoro pubblico, documento che, tradizionalmente, è connotato da due caratteristiche: quello di fotografare con scrupolo e dovizia di dati certi la situazione, non solo contabile, dei più di 3 milioni di lavoratori che costituiscono l’ossatura dello Stato, e quella di essere, sistematicamente, ignorata dai media nazionali, e non solo.
In un Paese che preferisce i fatti di cronaca spicciola all’approfondimento, l’analisi del pubblico impiego condotta dagli studi di confederazioni di artigiani invece che da magistrati dello Stato, le vicende dei cartellini marcatempo di alcuni in luogo di indagini su andamento, problemi e produttività della macchina amministrativa della Nazione, l’analisi della Corte è un faro che dovrebbe guidare l’azione politica di riforma, anzitutto, ma anche offrire spunti di osservazione utilissimi per ogni lavoratore pubblico.
Dall’indagine svolta dalla Corte emergono infatti numerosi elementi interessanti, non solo dal punto di vista contabile. Viene illustrato come, anzitutto, i tanti anni di contenimento della spesa per il lavoro pubblico abbiano prodotto un calo complessivo della spesa stessa ben superiore alle attese (con un risparmio nettamente superiore rispetto a quanto preventivato), sia per il blocco di ogni progressione economica sia per le severe misure di contenimento del turn over; e come le misure restrittive abbiano posto l’Italia tra i paesi più virtuosi per rapporto tra PIL e spese lavoro dipendenti, e perfettamente in linea con altri per rapporto tra dipendenti pubblici e popolazione.
Di converso, il drastico calo del personale (per la scuola quasi del 9% tra 2008 e 2014), è una delle concause per cui l’Italia, in disparte delle chiacchiere da talk show o delle invettive livorose dei commentatori del web, riscontra un forte rischio in termini di efficienza del lavoro pubblico, per le conseguenze ovvie delle stesse misure: dall’invecchiamento della popolazione dipendente (per esempio, i cinquantenni ministeriali sono circa la metà dei dipendenti, mentre negli altri paesi industrializzati la medesima categoria si colloca al di sotto del 30%), alla preparazione dei dipendenti (la laurea risulta ancora poco richiesta per l’accesso all’impiego pubblico rispetto agli altri paesi), che sconta anche il fenomeno dello “skillmismatch”, ovvero del divario tra titolo di studio posseduto da chi ricopre una funzione e quello effettivamente richiesto.
La più grave conseguenza, quella più evidente approfondita dalla relazione, è che la somma degli elencati e altri fattori denota scarsa attenzione al personale e ad incentivi economici, a detrimento, come ovvio, dell’efficienza, della produttività, della professionalità. Dei servizi resi alla collettività, in poche parole.
L’amara realtà che emerge dalla relazione, di cui consigliamo la lettura, offre uno sguardo amaro sul lavoro pubblico, le cui soluzioni non possono prescindere, come raccomandato dalla stessa Corte Costituzionale ormai ben più di un anno fa, da una rinnovata stagione contrattuale sia normativa che economica, che riscopra la dignità e valorizzi la professionalità di chi lavora con impegno, quotidianamente, nonostante le difficoltà.
Che questo sia l’anno del cambiamento dovrebbe essere l’augurio di tutti.
Il privato è pubblico. Cronaca di un fatto personale e rischio macchia d’olio.
Pubblicato il maggio 13, 2016 da Francesca Ciangola
Scrivo oggi di un caso personale, che racconto approfittando della minima visibilità del sito sia per lasciar traccia di un problema potenzialmente di grandi dimensioni e di notevole rischio sociale, sia per invogliare tutti ad informarsi, in tutti i modi possibili, della propria posizione.
Parlo di quella contributiva, gestita oggi, in virtù di accorpamenti successivi, quasi esclusivamente dall’INPS.
Questo racconto ha inizio qualche anno fa, quando decisi di richiedere il PIN INPS, ovvero quel codice che permette di accedere ai servizi del sito per via telematica; all’inizio, essendo allora il mio ente di riferimento l’INPDAP, quel codice mi serviva per regolare i rapporti con la colf, poi, causa estenuanti sedute burocratiche per regolare detti rapporti (rammento un giorno di ferie perso presso una sede INPS concluso in un buco nell’acqua, dopo ore tre di fila, causa mancanza di personale addetto) e causa blocco contrattuale incidente gravosamente sul reddito personale, quel rapporto è venuto meno, e così la mia relazione con detto sito web e relativo Istituto.
Negli anni, moltiplicatesi le notizie minacciose sul proprio futuro pensionistico, decido di riprendere le fila del mio rapporto telematico, e di richiedere il mirabolante PIN dispositivo, che consente di accedere ad ulteriori funzioni rispetto alle ordinarie, quali anche quella che interessava a me, ovvero la ricongiunzione di contributi precedentemente versati in vari enti di previdenza.
Superato lo scoramento nell’apprendere di dover pagare chissà quanto detta ricongiunzione (quando si tratta di contributi che necessariamente lo Stato ti obbligava a versare presso vari Enti, e io ne annovero tre perché sempre le cose più difficili senza colpa mi capitano), cerco di procedere nell’accedere ai servizi, incontrando nei giorni difficoltà continue e sconfortanti, dal tenore talora umoristico quale quella (opportunamente salvata) che ti blocca i servizi perché “la tua mail risulta compatibile con quella inserita nel sistema”. Temendo che, qualora fosse stata detta mail viceversa incompatibile, mi sarebbe arrivata la notifica della cancellazione netta di 17 anni di anzianità, vado avanti; meglio, tento di andare avanti perché il mio sistema ha un browser troppo vecchio (rispetto al loro che riconosce come strano il fatto che gli indirizzi mail siano correttamente inseriti) per consentire di inoltrare la domanda.
Così, nell’attesa di scaricare le ultimissime versioni, mi viene la balzana idea di controllare il mio estratto conto contributivo, ovvero quel documento che attesta tutti i contributi versati dal datore di lavoro nella tua esistenza lavorativa. Detto documento per la scrivente consta appunto di vari estratti, relativi a diverse (oggi confluite nell’INPS) gestioni contributive, per lavori svolti nel settore privato (durante il periodo infra e post universitario, che noi “fannulloni” modestamente ci siamo sempre fatti il mazzo pure quando non possedevamo la summa maxima della professionalità acquisita, ovvero il cartellino) e nel settore pubblico.
Constatato che il settore privato, più o meno e scavando nei meandri dei ricordi di gioventù, corrisponde alla realtà (menzione d’onore alla Fininvest oggi Mediaset precisa come un orologio), la constatazione amara arriva dalla verifica della certificazione dei contributi pubblici, settore nel quale lavoro ininterrottamente da (aiuto) dalla bellezza di 16 anni e 8 mesi, i quali corrispondono ad un montepremi finale di mesi 200 ad oggi.
Ebbene, la lettura del freddo documento, accessibile dopo una serie di passaggi, blocchi, ripartenze dal via senza 20 euro e messaggi che neanche il Principe di Persia, fa emergere l’amara realtà versione INPS: dal mio estratto conto mancano la bellezza di mesi 24, ovvero due anni di lavoro ininterrotto, svolto per la pubblica amministrazione, spariti, puff, tamquam non esset.
Cercando di mantenere la calma e ripartendo dal via, aggirando blocchi, messaggi e bla bla bla, tempo due giorni riesco ad inoltrare per ogni anno incongruente (i buchi riguardano un periodo intercorrente tra il 1999 e il 2016) le singole segnalazioni al sito dell’INPS, il quale le raccoglie (certe volte fa finta, dice spiacente c’è stato un errore poi verifichi e ti ha segnato tre diversi protocolli), le protocolla e le definisce in lavorazione, rimandando ad un indefinibile buco spazio-temporale la definizione della faccenda.
Dimentico, per un momento, l’esistenza di un responsabile di procedimento e un tempo procedimentale obbligatorio, faccio finta che la legge valga solo per me.
Nel frattempo, verifico che un vecchio estratto conto cartaceo del 2010, richiesto in un trip momentaneo da sindrome contributiva, riportava anche i periodi omessi per la quasi generalità dei buchi contributivi attuali (non esprimendosi sui più recenti in quanto, appunto, risalente al 2010).
Quindi: il datore di lavoro li ha comunicati i contributi, poi il sito INPS, che ingloba l’INPDAP dal 2012, com’è come non è, non li riporta più.
Il giorno dopo chiamo il call center INPS, quello che da anni, come per la gran parte delle strutture pubbliche e private, sostituisce ogni forma di rapporto con i lavoratori pubblici con lo schermo di poveretti costretti a sorbirsi contumelie in cambio di deresponsabilizzazione e precarietà.
La gentile e simpatica signora che mi risponde, alle mie rimostranze e richieste di informazioni, risponde:
* Che i fenomeni di omissione contributiva sull’estratto conto possono capitare (con quale frequenza statistica non lo può sapere lei chiaramente);
* Che l’estratto conto INPS reperibile dal sito web è solo informativo, mentre quello che fa fede è quello ufficiale;
* Alla ovvia richiesta dell’utente sul “come faccio a richiedere quello ufficiale”, informa che lo stesso può essere richiesto solo quando si va in pensione;
* Alla conseguente richiesta dell’utente “allora può esistere un certificato informativo falso che ti accompagna per tutta la vita lavorativa e uno vero che ti mantengono tipo sorpresa quando vai in pensione? “ E come fai a controllare allora?”, entrando in empatia con la richiedente, risponde che di solito quelli finali sono giusti;
* Alla sospettosa richiesta dell’utente sul “perché quello di anni fa è corretto e poi vengono tolti i dati?” risponde che gli stessi vengono aggiornati in continuazione. La motivazione per cui vengono tolti dati giusti, nel corso degli anni, ed eliminati ovviamente al ribasso è ignota.
* Alla richiesta delle richieste, ovvero “e se domani facendo tutti gli scongiuri possibili mi piglia un colpo la pensione di reversibilità come me la calcolano? Chi controlla i calcoli essendo l’unica beneficiaria al momento mia figlia di anni nove?” definitivamente capisce che sono simpatica, e indica come unica strada possibile e corretta quella già percorsa, ovvero le singole segnalazioni.
Questi i fatti, a titolo di sfogo, riassumibili in un’amara consapevolezza: gli estratti conto INPS potrebbero saltare interi anni di contribuzione, anche in casi di lavoro per lo Stato a tempo indeterminato (così a lume di naso ipotesi più semplici da verificare e difficilmente “occultabili”).
Le modalità per la correzione dei dati sono indefinite nel tempo e non consentono di individuare referenti diretti.
Non c’è bisogno che vi si indichi quale danno gigantesco (di questi tempi) potrebbe provocare sulla vita vostra e dei vostri familiari ricevere una pensione anni dopo oppure consistentemente più bassa del dovuto.
Ora i consigli, a titolo informativo, che invito a divulgare il più possibile:
* Armatevi di santissima pazienza, chiedete il PIN all’INPS, rimboccatevi le maniche, resiste ad ogni tentativo di blocco, manutenzione, messaggio di errore (esempio, nel momento in cui scrivo il messaggio è questo Error 500: javax.servlet.ServletException: it.inpdap.common.exceptions.InpdapException), domande su chi sei, un fiorino, inserimento di mail che non vale perché corrisponde, e cercate di ottenere il vostro estratto contributivo.
* Controllate che siano inseriti i dati esatti, e fate domanda di rettifica per ogni anno che dovesse risultare incompleto. Salvatevi e stampatevi ogni ricevuta, protocollata, di richiesta.
* Controllate ogni mese l’estratto conto contributivo.
* Tenete una cartellina con tutti i dati stampati e le singole richieste, e indicate ai vostri familiari dove la lasciate (dopo una sonora grattata agli zebedei et similia ad ogni eventuale ripetizione dell’operazione).
In bocca al lupo, e attenzione.
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Funzionario pubblico. Laurea in Giurisprudenza, Master in comunicazione istituzionale. Scrivo articoli di approfondimento normativo, in via ordinaria per la rivista Sinergie di scuola ma anche per altri siti web. Sono autrice di monografie di interesse per i lavoratori pubblici, per i quali svolgo anche attività di formazione.
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