Source: http://www.autoritalavoripubblici.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4886
Timestamp: 2013-05-19 17:01:50+00:00
Document Index: 29780611

Matched Legal Cases: ['art.19', 'art.21', 'art.91', 'art.20', 'art.71', 'art.239', 'art.11', 'art.1965', 'art.143', 'art. 14', 'art.57']

L’opera, ubicata nella periferia sud-est di Napoli, in fase di avanzata esecuzione ma in condizioni di stallo delle attività, è stata affidata dal Presidente della regione Campania - designato “Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di Rientro della Regione Campania” con delibera del Consiglio dei Ministri in data 24.07.2009 - a un Commissario ad acta, individuato nel Direttore U.O.S.C. - Gestione delle attività tecniche e manutentive, della Azienda Ospedaliera a Rilievo Nazionale (A.O.R.N.) Antonio Cardarelli (Ospedale Cardarelli), di Napoli. Allo stato, il Commissario ad acta ha proposto al Presidente della Giunta regionale della Campania, uno schema di transazione con il Concessionario sul quale si è espressa favorevolmente l’Avvocatura dello Stato con due pareri, rispettivamente n.42919 del 7.4.2011 e n.95526 del 30.7.2011. Considerato in fatto
Il Concessionario è stato designato con la procedura di cui all’art.19, co. 2 e art.21, co.2, lett.b), della legge n.109/94 e art.91 del DPR n.554/99, sulla base di un progetto preliminare redatto dalla ASL NA 1 nel dicembre 2003, ispirato ai modelli indicati dal Prof. Umberto Veronesi e arch. Renzo Piano, secondo le linee del cd. “Meta-progetto Renzo Piano”. Prevede 500 pl di cui: per Degenza ordinaria 333 pl; Day-hospital e day-surgery 80 pl; Terapia intensiva 37 pl; Degenza low-care 50 pl. La convenzione di concessione è stata sottoscritta in data 21.10.2004. Per la realizzazione dell’opera e per i connessi aspetti urbanistici, nonché per le esigenze della conferenza dei servizi, è stato sottoscritto un protocollo d’intesa tra Regione Campania, Comune di Napoli ed ASL NA 1. Il protocollo è sottoposto al monitorato dal “Comitato di coordinamento per la vigilanza sull’accordo”.
L’oggetto della convenzione di concessione riguardava, oltre alla progettazione, costruzione ed esproprio delle aree, i servizi di gestione tecnica ed economica degli edifici. Le opere dovevano essere realizzate in 42 mesi con una durata della concessione pari a 300 mesi. L’investimento totale previsto in origine di € 210.639.715,35 era ripartito per € 128.153.483,91 per la costruzione, € 35.280.000 per le forniture ed € 47.206.231,43 a disposizione dell’amministrazione. Il 57 % a carico della Pubblica Amministrazione, il 43 % a carico del privato. La copertura finanziaria di parte pubblica veniva assicurata con un mutuo dello Stato al 95 % e al 5 % della Regione Campania (art.20, Legge 67/88 e art.71 legge 448/98). Il corrispettivo previsto in conto capitale, erogato a s.a.l., era pari a € 119.153.189; per la gestione si prevedeva un canone, da aggiornare ogni anno, differenziato per i vari servizi elencati nella convenzione.
Le motivazioni per le quali l’esecuzione dell’opera è stata commissariata sono i gravi ritardi nella esecuzione, l’andamento anomalo degli stessi, la non ottemperanza della A.S.L. Napoli 1 alle varie diffide ad adeguarsi alle prescrizioni del “Comitato di coordinamento per la vigilanza sull’accordo”. Si era infatti determinata una forte contrapposizione tra ASL NA 1 e Concessionaria a causa, in particolare, di una perizia di variante redatta dalla PFP SpA a seguito del nuovo “Piano regionale ospedaliero” della Campania di cui alla LR n.24/2006 (in seguito attuato prima con la Legge regionale n.16/2008 e poi con le misure previste nel Decreto n.49/2010), ma mai approvata dalla ASL NA 1 (delibera n.893 del 3.10.2008). La ASL NA 1 rilevava lavori in difformità dal progetto e, pur se li riconosceva accettabili, non li ammetteva in contabilità in quanto non coperti dall’approvazione della detta perizia di variante; la mancata approvazione della perizia, comportava però il rallentamento dei lavori da parte della Concessionaria fino al blocco degli stessi. La G.R.C. si determinava quindi a nominare con D.P.G.R.C. n°133/2009 un Commissario ad acta per operare celermente, in via sostitutiva, la ripresa delle attività. A tale situazione di degrado dei rapporti ASL NA 1 e PFP, si aggiungeva un procedimento penale … [omissis] … a seguito anche di una segnalazione dello stesso Commissario ad acta alla Procura della Repubblica, conclusosi con … [omissis] …
La proposta contiene la risoluzione del Contratto di concessione originario del 21.10.2004 e contemporaneamente un distinto contratto con il medesimo Concessionario, al fine di completare la sola costruzione dell’opera originaria, senza dunque la gestione dei servizi e con la revoca del contributo privato di cui al Piano Economico Finanziario, nonché con la rinuncia all’arbitrato in corso. A tale soluzione il Commissario giungeva dopo aver valutato diversi scenari per far fronte alla ripresa dei lavori, pure partecipati in via preliminare allo stesso Presidente, con nota prot. n.19/CAodm del 04.02.2011, scenari coì riassumibili:
Su tali proposte il Presidente della Giunta Regionale richiedeva, un parere all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con articolata nota n.1600/C del 02.03.2011. L’Avvocatura Distrettuale dello Stato con il citato parere n.42919-P del 07.04.2011 consigliava, in sintesi, come strada percorribile “immune da profili di illegittimità” la risoluzione consensuale del contratto. Il Presidente, all’esito di tale parere, invitava il Commissario ad acta “ad attenersi alle indicazioni e suggerimenti ivi formulati e, quindi, a porre in essere gli atti propedeutici a ciò finalizzati, avvalendosi per ciascuna determinazione da assumere, già in questa fase, esclusivamente dell’assistenza e supporto legale della stessa Avvocatura distrettuale, oltreché, laddove avessero a verificarsi le condizioni per la loro instaurazione, durante quella delle negoziazioni per la eventuale definizione consensuale del rapporto concessorio”.
Il Commissario ad acta raggiungeva un’intesa preliminare con il Concessionario, prevedendo la risoluzione alla luce del parere dell’Avvocatura, ma aggiungendo, rispetto ai tre scenari delineati in fase propositiva, l’affidamento dei lavori strettamente necessari al completamento delle opere già contrattualmente affidate, ivi comprese le opere per l’adeguamento al Decreto n.49/2010, al medesimo Concessionario, senza procedure di evidenza pubblica, ben intesi, limitatamente ai plessi già edificati secondo il contratto, i cui lavori sono stati conteggiati, ad oggi, per l’importo di € 69 ml su € 128 Mln. Le nuove parti di opere (altri edifici e parcheggi, ecc.) derivanti dal citato Decreto n.49/2010, assommanti a circa € 32 Mln, le ulteriori apparecchiature elettro-biomedicali, necessarie a rendere funzionante l’opera, assommanti a circa € 40 Mln, i servizi della originaria concessione (dalla manutenzione edile ed impiantistica ed apparecchiature elettro-biomedicali, alla pulizia, ai servizi no core, ristorazione, rifiuti, albergo, ecc.), saranno realizzate con distinti contratti da affidare con procedure di evidenza pubblica ex d.lgs. n.163/2006.
Per conformarsi all’Atto di indirizzo n.3284/C del 14.01.2010 del Presidente della G.R.C., in altre parole, trovare una soluzione idonea al completamento dell’opera a fronte dei ritardi registrati da parte della stazione appaltante, il Commissario ad acta, già con nota n.19/CAodm del 4.2.2011, esplicitava dettagliatamente al Presidente della G.R.C. le criticità delle diverse soluzioni, evidenziando i maggiori tempi ed i maggiori costi qualora fossero state riappaltate le opere necessarie a completare l’opera originaria ad un distinto soggetto, ed i maggiori costi per il presumibile esito dell’arbitrato in corso. Nella citata nota, faceva leva, tra l’altro, sulla consistente aliquota di contratto già eseguita per circa il 54% delle opere della concessione originaria (degenze 52,84 %; poliambulatorio 45,66 %; hall 54,25%; l’albero dei collegamenti orizzontali su tre livelli dalla hall all’edificio ospedale 78,40 %; albergo 97,91 %; edificio direzionale 90,84 %; edificio impianti 29,57 %; sovrapasso pedonale 55,41%; cunicolo impianti 91,39 %; sistemazioni esterne 14,21 %; impianto ICT 0%; apparecchiature elettromedicali 0%). I termini del proposto accordo risultavano:
Circa lo stato dei lavori, gli stessi sono risultati sospesi dall’ottobre 2010, ed è stata attivata la procedura di licenziamento collettivo di 36 operai con l’impegno di riassumerli alla ripresa dei lavori. Circa il grafico degli scostamenti dei lavori rispetto al cronoprogramma, si è rilevato un normale allineamento della produzione dall’inizio dei lavori nel settembre 2005 fino a giungo 2007, e, invece, una continua divaricazione fino al mese di giungo 2009, mese nel quale si perveniva allo stallo delle attività. Mentre, il quadro complessivo dei subappalti (elenco delle imprese subappaltatrici e fornitrici con riferimento temporale dalla stipula del contratto ad oggi, con i dati societari e i riscontri ai fini del protocollo di legalità della Prefettura), risultava documentato con tabelle riepilogative chiare e complete di schede distinte in subappalti lavori, subappalti forniture in opera, subappalti servizi e subappalti forniture. Sono state rilevate nel complesso: n. 24 subappalti di lavori; n. 19 forniture in opera; n. 13 servizi; n.26 forniture. Sono stati altresì riportati gli estremi delle autorizzazioni rilasciate dalla Prefettura di Napoli in materia antimafia e autorizzazioni del Concedente. In ordine ai maggiori costi, il progetto preliminare cui si riferisce la delibera D.G. n.1078 del 31.08.2004 di aggiudicazione definitiva, Contratto di concessione del 21.10.2004, rep. n°1158 del 28.10.2004, riporta i seguenti valori economici (da adeguare verosimilmente ai nuovi valori dell’IVA). Opera originaria
(alla luce del Decreto n.49/2010, limitatamente alle sole opere già previste in contratto) Lavori e forniture € 209.776.240
- Opere edili ed impiantistiche (variante), limitatamente alle sole opere già previste nel contratto: € 30.485.324
- Fabbricato direzionale e NAS”: € 16.270.000 - Apparecchiature elettro-biomedicali (ulteriori, necessarie a rendere funzionale l’opera al suo start up, non previste in fase di gara) € 40.000.000
La questione oggetto della presente, deve essere esaminata sotto un duplice profilo: un primo, con riferimento agli aspetti intrinseci della vicenda e, di conseguenza, contenutistici dell’atto di transazione ipotizzato; un secondo, con riferimento agli aspetti giuridici dell’istituto della transazione, alla luce dell’art.239 del d.lgs. n.163/2006, della delibera n.308 del 13.09.2001, dell’art.11 della legge n.241 del 1990 nonché di alcune pronunce del Consiglio di stato e del giudice comunitario. Altri caratteri ancor più generali dell’istituto (art.1965 e 1966 del cc, ecc.) quali: la disponibilità dei diritti oggetto della transazione; la sussistenza della controversia; la reciprocità delle concessioni cd. aliquid datum, aliquid retentum; la finalizzazione delle rinunce alla definizione di una controversia già insorta; la forma scritta ab substantiam; devono ritenersi assorbiti sia dal vaglio operato dall’Avvocatura, sia dal risultato dell’esame in seguito svolto sui primi punti enunciati. Quanto al primo profilo, un aspetto fondamentale per inquadrare l’operato del Commissario ad acta, riguarda le responsabilità della contrapposizione alla base di tutte le problematiche.
In effetti, l’estinzione della concessione di gestione e insieme dei presupposti di intervento dei capitali privati (€ 91 mln equivalenti a circa il 43 % dell’investimento), obbliga, l’A.O.R.N. deputata alla futura gestione della struttura, al riappalto dei servizi non clinici ammontanti a circa € 668 mln ripartiti in 25 anni nel Piano economico e finanziario della originaria concessione. Ma trattandosi di opera fredda, cioè di opera priva di un flusso di cassa adeguato a ripagare gli investimenti - tralasciando la parte residuale del flusso generato dall’attività alberghiera dell’Ospedale -, la quasi totalità del flusso di cassa doveva essere assicurato proprio dall’acquisto dei servizi da parte della ASL NA 1, come avviene in tutte le opere di tale tipologia; dunque, sotto tale profilo, di assicurare la copertura economica dei servizi, non vi è un sostanziale cambiamento riconducibile alla risoluzione della concessione e alla predisposizione di nuovi appalti di gestione. Anzi, non può neppure escludersi una maggiore convenienza, dovendo riaffidare tali servizi con procedure di evidenza pubblica nelle quali potranno meglio valorizzarsi, seppure con la dovuta cautela, i ribassi percentuali (nell’aggiudicazione della concessione, la riduzione del “canone di disponibilità” del servizio ha avuto un peso di soli 27 punti su 100). Dunque, con o senza risoluzione, rimane invariata l’esigenza - nell’ambito del Piano di Rientro - di reperire altri finanziamenti per predisporre la futura gestione dell’Ospedale, salvo i maggiori costi di costruzione e transazione enunciati dal Commissario e in buona parte necessitati dal Decreto 49/2010. Il punto in discussione, in realtà, richiama una considerazione più generale sulla finanza di progetto qualora applicata alla realizzazione di ospedali: la concessione in esame non viene ripagata dal mercato, come nelle opere calde, in quanto il flusso di cassa è molto contenuto, e l’Amministrazione, per garantire i servizi sanitari alla comunità, è tenuta essa stessa all’acquisto dei servizi (cfr. art.143, co.9, d.lgs. n.163/2006) versando un rateo cd. “canone di disponibilità” o di servizio, con l’obbligo di corrispondere un importo minimo garantito (nelle opere monitorate si è rinvenuto un range dal 65 % al 75 %, tale da assicurare sempre il ri-pagamento degli investimenti), raggiunto il quale, il concedente interviene per riequilibrare il Piano economico e finanziario facendosi carico della mancata richiesta di prestazione da parte degli utenti (sistema tariffario cd. take or pay). Ciò trasmoda in un’operazione di prestito indiretta, nella quale si deve garantire al soggetto finanziatore - tramite il Concessionario - l’invariabilità degli indici di rendimento del capitale investito, oltre ai costi della società di progetto, degli utili d’impresa e delle spese. Inoltre, nel caso in esame, la gestione non appariva così conveniente: a fronte di un rateo annuo del canone di servizio di € 18.434.572,24, le penali, apparivano troppo contenute e comunque non collegate a cause di risoluzione automatica della concessione, espresse invece genericamente nell’art. 14 della convezione.
Lo schema di accordo, in parte integrato e modificato rispetto all’originaria proposta formulata al Presidente della GRC, è coerente con le altre valutazioni dell’Avvocatura. Le opere riposte a carico del (nuovo) contratto succedaneo alla concessione di cui si propone la risoluzione, infatti, da eseguire a cura di PFP SpA, sono state disaggregate e minimizzate, in modo tale da procedere a nuovi e distinti appalti per quelle necessarie al Decreto n.49/2010, ma non strettamente legate alle opere dell’originaria concessione, nonché per quelle necessarie per la trasformazione da Azienda sanitaria ad A.O.R.N. In tal modo, sono state dissipate le perplessità avanzate dall’Avvocatura circa la possibilità di affidare al Concessionario i lavori suppletivi connessi al Decreto n.49/2010 alla luce dell’art.57, co.2, lett. a), del d.lgs. n.163/2006 (procedura negoziata senza previo bando), perplessità formulate in risposta agli interrogativi posti sul punto dal Presidente della regione Campania con nota n.1660 del 2.3.2011. E accollando, opportunamente, l’esecuzione a PFP SpA delle opere previste nella concessione e non ancora eseguite dato il fermo dei lavori: stante, infatti, l’avanzata esecuzione del plesso ospedaliero, non sarebbe stato conveniente trasferire l’esecuzione ad altro operatore, attesi i tempi del riappalto e le possibili difficoltà nel recupero della disponibilità fisica del cantiere, ecc. (nella concessione le opere ritornano nella proprietà del Concedente solo con l’estinzione della concessione stessa).
Quanto a profili più generali di cui si è fatto cenno, già l’Autorità, con delibera n.308 del 13.09.2001, aveva ribadito il dovere delle amministrazioni aggiudicatrici di esplicitare le ragioni in base alle quali viene soddisfatto l’interesse pubblico con la transazione, sia in relazione all’equilibrio tra le reciproche concessioni concordate tra le Parti, sia rispetto a una definizione stragiudiziale della controversia nei confronti di quella alternativa in sede arbitrale o giurisdizionale. Sul primo punto, per quanto riportato nelle premesse, l’equilibrio delle rispettive concessioni sembra potersi rinvenire, laddove: da un lato, la ASL Napoli 1 - Centro (e per essa il Commissario ad acta), concede la somma complessiva di € 44 Mln; dall’altro, la PFP SpA, rinuncia a tutte le pretese avanzate, anche in sede arbitrale (e ad esso rinunziando), completando le opere previste nel contratto, comprese le variazioni strettamente necessarie a rendere l’opera conforme ai nuovi atti di programmazione regionale e alle richieste della Azienda atte a rendere immediatamente funzionale l’ospedale. Fornendo altresì la progettazione definitiva per adeguare le opere alle richieste sanitarie impartite con Decreto n.49/2010 e da appaltarsi successivamente ecc. Ed ancora, appare bilanciato lo scambio tra le Parti, laddove l’anticipazione del contributo pubblico della concessione, viene recuperato nel quadro economico dall’incremento del 7 % di ribasso sui lavori da eseguire fino alla riconsegna dell’opera.