Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=48434
Timestamp: 2020-07-10 00:14:57
Document Index: 391284328

Matched Legal Cases: ['artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 354', 'artículo 8', 'artículo 76', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 335', 'artículo 11', 'artículo 76', 'artículo 118', 'artículo 354', 'artículo 4', 'Artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 16']

Sentencia C-452 de 2003 Corte Constitucional - EVA - Función Pública
Fecha de Expedición: 03 de junio de 2003
Tema: CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - Subtema: Generalidades
El artículo 354 de la Constitución Política prescribe que el Contador General de la Nación es un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder Público, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría. Igualmente, la norma Superior en referencia defiere a la ley la determinación de las condiciones conforme a las cuales el Contador General cumplirá las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. (¿)La jurisprudencia constitucional también se ha referido al carácter vinculante de las decisiones del Contador General frente a las entidades públicas. En este aspecto, en la sentencia C-487 de 1997, en la cual se resaltó que por mandato directo del Constituyente corresponde a este funcionario determinar las normas contables que deben regir en el país y que deberán ser aplicadas por todas las entidades públicas por ser, en esas materias, sus subordinadas. En esa ocasión la Corte precisó que "En esa perspectiva, las decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los `productos finales¿, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado.
Tema: SUPERINTENDENCIAS - Subtema: Organización y Funcionamiento
Las superintendencias son órganos o entidades públicas de creación legal, que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control que les asigne la ley o les delegue el Presidente de la República. Su régimen jurídico está señalado en la Constitución y en la ley. La Carta Política consagra, de manera expresa, estas referencias sobre la organización de las superintendencias y las atribuciones de los superintendentes: i) las superintendencias forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público (art. 115); ii) Corresponde al Congreso de la República la creación, supresión o fusión de estos organismos (art. 150-7); iii) los superintendentes podrán ser delegatarios para el ejercicio de funciones asignadas al Presidente de la República (art. 211); iv) el Presidente de la República ejercerá a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, inspección y vigilancia de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios (art. 370), y v) la Comisión Nacional de Valores tendrá el carácter de superintendencia (art. tr. 52). Por su parte, la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, dispone que las superintendencias podrán ser creadas por la ley como organismos con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, en cuyo caso harán parte integrante del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional (arts. 38 y 66) o como entidades descentralizadas, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial y sujetas al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos (arts. 38 y 82).
C-452-03 -Proyecto de circulación restringida-
En contra de estas normas propone el siguiente cargo de inconstitucionalidad: Las normas demandadas le atribuyen la función de dictar, establecer, determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las Superintendencias de Valores, de Servicios Públicos Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Economía Solidaria y entidades de control, cuando tal función le corresponde constitucionalmente al Contador General de la Nación[9]. Es decir, sólo el Contador General de la Nación, en virtud del artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, tiene la atribución de determinar las normas contables que deben regir en el país[10]. Por ello, infiere, las normas acusadas vulneran los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150 nl 7, 189 nls 22 y 24, y 354 de la Constitución Política.
El segundo grupo lo integra con las expresiones para todo el sector público, pública, del sector público, del sector público, por la Nación y del Estado contenidas, respectivamente, en los literales a), b), e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996.
Agrega que Las normas de los diferentes literales demandados parcialmente del artículo 4º de la Ley 298 de 1996, son todas normas contables de aplicación tanto al sector público como al sector privado, y reúnen las políticas, principios y normas sobre la contabilidad, normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales para unificar, centralizar y consolidar la contabilidad, el señalamiento y definición de los estados financieros e informes contables, anexos contables y notas explicativas de los estados financieros, la determinación de los libros de contabilidad que deben llevar las diferentes entidades y los documentos de soporte de ellos y las operaciones realizadas, la expedición de normas sobre contabilización de obligaciones contingentes, y la expedición de normas y procedimientos para elaborar, registrar y consolidar los inventarios de bienes. Todas estas normas contables están reguladas por el Decreto Reglamentario 2649 de 1993, aplicables tanto al sector público como al sector privado, para los entes contables obligados a llevar contabilidad[11].
De otro lado, solicita que se esté a lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995 en lo atinente a la demanda contra el artículo 9º, numeral 10, de la Ley 32 de 1979 y, además, que se lleve a cabo un juicio constitucional análogo frente a las otras o las restantes disposiciones objeto de la presente demanda[12].
De otro lado, la Sala precisa que, en la medida en que el actor configura los cargos de inconstitucionalidad sobre la base de la vulneración de la expresión determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley contenida en el artículo 354 de la Constitución, y que a partir de esta norma extiende sus comentarios a la eventual vulneración de los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150-7, 189-22 y 189-24 Superiores, aunque sin proponer argumentos adicionales de inconstitucionalidad, se avocará el análisis de las normas demandadas sólo por los cargos formulados.
Posteriormente, en la reforma constitucional de 1968, en la que se enfatiza en la planificación del desarrollo económico y social de la Nación, se introdujeron reformas referentes a la contabilidad gubernamental. De una parte, el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de ese año asigna al Contralor General de la República la atribución de Prescribir los métodos de la contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales. Así mismo, el artículo 76, literal a), dispuso que La ley determinará el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la nación. Entretanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República. Esta fórmula fue la respuesta institucional dada en la época a los debates suscitados en torno a la conveniencia de asignar las funciones de registro y de control a un mismo organismo.
Evidentemente el proceso de perfeccionamiento de la estadística de la contabilidad tanto en el sector público como en el sector privado, es algo por lo cual tiene que seguirse luchando. En el sector público, habría mucho que discutir: yo quise introducir en la reforma constitucional del 68, una norma para trasladar la contabilidad pública al Ministerio de Hacienda y conservarle a la Contraloría su función de vigilancia, separar el ejercicio de la contaduría, la llevada de cuentas, de la función de control. Todavía creo que es una reforma que debe realizarse, no parece que el sistema de refundir en unas solas manos el examen y contabilidad de los movimientos fiscales, con el control, sea una cosa razonable. Así como en el sector privado el contador público tiene que ser una persona independiente de aquellos empleados de las compañías que llevan la contabilidad. (Palabras del Señor expresidente de la República, doctor Carlos Lleras Restrepo en la Universidad Central el 20 de agosto de 1986).
Se trata de una propuesta gestada en el último tiempo, a través del examen sobre el manejo de la contabilidad nacional y de la experiencia vivida en este sentido por otros países de América Latina: la conformación del sistema nacional de contabilidad, que tendría como órgano rector, la Contaduría General Este organismo produciría el ordenamiento de la contabilidad en todas las actividades del Estado en lo relacionado con su economía, sus finanzas, su labor empresarial, su administración presupuestal y sus relaciones comerciales, internas y externas.
La contabilidad del Estado no puede ser relegada a una simple división del Ministerio de Hacienda o a la modesta oficina de presupuesto en los demás ministerios o entidades públicas. Si se quiere moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional, respetar el imperio de la ley, de la Justicia y de la austeridad, la contabilidad no debe reducirse a la elemental tarea de registro, rechazando la nitidez de un lenguaje que carece de eufemismos y subterfugios. (...)
De esta manera, a la Contraloría General de la República, como organismo de control, le correspondería estrictamente la función de vigilar la ejecución de los presupuestos del sector público y la gestión y utilización de los bienes y recursos públicos.
Para los propósitos del examen de constitucionalidad que se avoca en este proceso, interesa resaltar lo señalado en la sentencia C-478 de 1992[22], en la que se distinguió la naturaleza de las funciones del Contralor General de la República y del Contador General de la Nación. Según lo expuesto por la Corte, en la Constitución económica existen dos autoridades con atribuciones para unificar, mediante reglas generales, una determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. (art. 268-1 CP). Además deberá Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas.
Corresponde a la Corte analizar si las expresiones para todo el sector público, pública, del sector público, del sector público, por la Nación y del Estado, contenidas en los literales a), b), e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996 y que delimitan el campo de aplicación de las normas contables que emita el Contador General de la Nación vulneran el artículo 354 de la Constitución, en lo que hace referencia a la facultad para determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
De acuerdo con lo señalado, para establecer la constitucionalidad de las normas demandadas, en primer lugar debe resaltarse que, al ser el Contador General de la Nación un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder Público, carece de competencia para expedir normas con fuerza de ley y que sus actuaciones son de carácter administrativo, sujetas, por lo tanto, a la Constitución y la ley. Ello es así en tanto no sería asignable una naturaleza legislativa a las actuaciones del Contador General, sin que se vulneraran los postulados del Estado social de derecho y del principio democrático.[24] De tal manera que, cuando la Constitución emplea en el artículo 354 la expresión normas contables, hace referencia a la determinación de parámetros técnicos de contabilidad, de naturaleza administrativa, que deben corresponder al justo desarrollo de los principios consagrados en la Constitución y la Ley y dentro de los límites que éstas le fijen.
En esas circunstancias, la finalidad de la función de determinar las normas contables que deben regir en el país asignada al Contador General de la Nación no fue la de investir a un funcionario administrativo con prerrogativas especiales para que ejerciera paralelamente la potestad reglamentaria, sino garantizar el cumplimiento de las demás funciones que, frente al sector público, la Constitución asignaría a dicho funcionario. Este aspecto se fundamenta en una interpretación sistemática y teleológica de la expresión invocada por el actor, la cual debe entenderse como elemento integrante del artículo que la contiene y no como una mera expresión literal y descontextualizada.
Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública así como la de elaborar la cuenta general, en cabeza del Contador General el cual, conforme a la ley deberá determinar las normas contables que deben regir en el país para que con base en ellas exista un sistema nacional de contabilidad.[25] (subrayado fuera de texto).
Finalmente, según el artículo 354 de la Carta Política, el Contador General de la Nación está facultado para determinar las normas contables que deben regir en el país pero únicamente en aquellos ámbitos que la ley le autorice. La Constitución prescribe expresamente que tal atribución se ejercerá conforme a la ley. Así, al fijar las condiciones para el cumplimiento de las funciones a cargo de este funcionario, el Legislador ha dispuesto en las normas demandadas que las respectivas funciones se ejercerán frente a las entidades del sector público, sin aludir al sector privado. Por lo tanto, sólo frente a este escenario el Contador General de la Nación cuenta con la respectiva autorización legal para cumplir con las funciones comprendidas en los literales parcialmente impugnados.
Por todo lo anterior, las normas del artículo 4º de la Ley 298, que son objeto de impugnación, representan el ejercicio legítimo de las facultades constitucionales del Legislador. De su redacción no se concluye forzosamente que se haya incumplido el mandato contenido en el artículo 354 de la Carta Política, según el cual al Contador General de la Nación corresponde determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley, en la medida en que, como se observa, el Constituyente reconoce expresamente una amplia libertad de configuración legislativa en esta materia y en su desarrollo no se adoptan medidas irrazonables ni desproporcionadas. Además, el ejercicio de esta función por parte del Contador General estará orientado al cumplimiento de las demás atribuciones señaladas en el artículo 354, las cuales se refieren exclusivamente al sector público. Igualmente, existe un alto grado de coherencia material interna entre los preceptos demandados, las demás funciones asignadas en el artículo 4º y el contenido general y la finalidad de la Ley 298 de 1996 en torno a las especificidades del sector público y de la contabilidad pública.
En consideración al cargo formulado y a las intervenciones dadas en este proceso, corresponde a la Corte examinar si los apartes acusados del Decreto 663 de 1993 y de las Leyes 32 de 1979, 142 y 174 de 1994, 222 de 1995, 454 de 1998 y 510 de 1999, que asignan a Superintendencias y a órganos de control la función de determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las que deban sujetarse las entidades vigiladas, vulneran o no el artículo 354 de la Constitución Política, que otorga al Contador General de la Nación la función de determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
De otro lado, para el eficiente cumplimiento de las funciones a su cargo y dada la especificidad de los sectores económicos en que participan, las superintendencias y órganos de control podrán fijar aquellos parámetros requeridos para la cabal aplicación de la ley y las normas reglamentarias. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-397 de 1995[28] en la cual señaló que la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución.
La jurisprudencia constitucional también se ha referido al carácter vinculante de las decisiones del Contador General frente a las entidades públicas. En este aspecto, en la sentencia C-487 de 1997[30], en la cual se resaltó que por mandato directo del Constituyente corresponde a este funcionario determinar las normas contables que deben regir en el país y que deberán ser aplicadas por todas las entidades públicas por ser, en esas materias, sus subordinadas. En esa ocasión la Corte precisó que En esa perspectiva, las decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los productos finales, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado[31].
En el mismo sentido, en la sentencia C-1190 de 2000[32], al revisar la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 298 de 1996, concluyó que: los organismos de vigilancia e inspección deben aplicar las políticas, principios y normas que determine la Contaduría General de la República y en los términos y condiciones que ésta establezca.
ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado
[16] Cfr. Ley 42 de 1923, art. 6º.
[17] Cfr. Ley 42 de 1923, arts. 9, 10, 11, 13 y 15.
[18] En la referida sentencia, la Corte Suprema de Justicia expresó: El decreto 294 se dictó en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 17 de 1972, facultades que miran únicamente a que el Presidente de la República actualice y reforme las Normas Orgánicas del Presupuesto Nacional. Dado que el propio literal a) del artículo 76 del acto legislativo del 68 considera que el organismo encargado de llevar las cuentas públicas es entidad que la ley debe determinar, y como la 17 de autorizaciones extraordinarias no concede esa atribución, ni la menciona siquiera, es patente que tampoco la incluyó entre las potestades concedidas al Ejecutivo y que, de contera, el decreto 294, en estos respectos, las excede. Por tal motivo las disposiciones cuestionadas son violatorias del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta. Sala Plena, Sentencia de 20 de septiembre de 1973. M.P. José Gabriel de la Vega.
[20] Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23] Ley 298 del 23 de julio de 1996, por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones.
[24] De conformidad con el principio democrático la ley debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad. Sentencia C-1190-01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[26] El contenido del artículo 4º de la Ley 298/96 puede revisarse en el Acápite de Normas Demandadas de esta sentencia.
Artículo 10. Contabilidad Pública. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con éstos.
[34] La Ley 298/96 contiene dos artículos que ilustran acerca de la primacía de las normas que determine el Contador General de la Nación sobre las que emitan los organismos que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control. De un lado, el artículo 11 dispone que Las entidades u organismos de carácter público que actualmente se encuentran sujetos a normas contables expedidas por organismos que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, deberán aplicar las políticas, normas y principios contables que determine la Contaduría General de la Nación, en los términos y condiciones que ésta establezca. De otro lado, el artículo 16, al referirse a la vigencia transitoria de las normas, establece que Las normas de contabilidad pública que venían siendo expedidas por los organismos competentes, continuarán vigentes hasta tanto el Contador General de la Nación, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, determine las políticas, principios y normas de Contabilidad Pública.