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Timestamp: 2018-11-15 02:58:13+00:00
Document Index: 156481136

Matched Legal Cases: ['artigo 8', 'artigo 8', 'artigo 57', 'artigo 61', 'artigo 57', 'artigo 55']

Consulta pública e audiência prévia sobre o sentido provável da decisão relativa à definição dos mercados do produto e mercados geográficos, avaliações de PMS e imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações regulamentares, relativamente ao mercado retalhista e mercados grossistas de segmentos terminais e segmentos de trânsito de circuitos alugados, nos termos do artigo 8.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro
1.INTRODUÇÃO E ENQUADRAMENTO 3
2.apreciação na generalidade 6
2.1.Respostas recebidas 6
2.2.Entendimento do ICP-ANACOM 9
3.apreciação na especialidade 13
3.1.Definição de circuito alugado 13
3.2.Mercado retalhista de circuitos alugados 16
3.2.1.Definição do mercado de produto e do mercado geográfico 16
3.2.2.Aplicação do teste dos “três critérios” ao mercado retalhista de circuitos alugados 27
3.2.3.Supressão das obrigações regulamentares 30
3.3.Mercados grossistas de circuitos alugados 32
3.3.1.Definição dos mercados de produto e dos mercados geográficos 32
3.3.2.Aplicação do teste dos “três critérios” aos mercados grossistas de segmentos de trânsito 48
3.3.3.Avaliação de PMS nos mercados grossistas de segmentos terminais e segmentos de trânsito nas “Rotas NC” 57
3.3.4.Supressão de obrigações no mercado grossista de segmentos de trânsito nas “Rotas C” 60
3.3.5.Imposição de obrigações nos mercados grossistas de segmentos terminais e de segmentos de trânsito nas “Rotas NC” 66
3.3.5.1.Caracterização dos problemas de concorrência específicos dos mercados grossistas de segmentos terminais e de segmentos de trânsito nas “Rotas NC” e imposição de obrigações 68
3.3.5.2.Obrigação de acesso e utilização de recursos de rede específicos 72
3.3.5.3.Obrigação de não discriminação 76
3.3.5.4.Obrigação de transparência 78
3.3.5.5.Obrigação de controlo de preços e contabilização de custos 80
3.3.5.6.Obrigação de separação de contas e de reporte financeiro 83
4.CONCLUSÃO 84
Tabela 1 – Obrigações a impor às empresas identificadas com PMS nos mercados grossistas de segmentos terminais e segmentos de trânsito nas “Rotas NC” 67
Em 16 de Dezembro de 2009, o Conselho de Administração do ICP-ANACOM aprovou o sentido provável da decisão relativo à definição dos mercados do produto e mercados geográficos, avaliação de poder de mercado significativo (PMS) e imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações regulamentares nos mercados de fornecimento retalhista de circuitos alugados (antigo Mercado 7) e de fornecimento grossista de segmentos terminais e de trânsito de circuitos alugados (Mercado 6 e antigo Mercado 14 da Recomendação sobre Mercados Relevantes de Produtos e Serviços de Comunicações Electrónicas1) – doravante designado(a) por ‘análise dos mercados’.
Nos termos do artigo 8.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, Lei das Comunicações Electrónicas (LCE), sempre que o ICP-ANACOM, no exercício das competências previstas na referida lei, pretenda adoptar medidas com impacte significativo no mercado relevante, deve publicitar o respectivo projecto dando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem em prazo fixado para o efeito.
Entre as competências previstas na LCE que exigem a realização deste procedimento geral de consulta encontram-se, de acordo com o n.º 1 do artigo 57.º da mesma lei e com o n.º 3 dos “Procedimentos de Consulta do ICP-ANACOM”, aprovados por deliberação de 12 de Fevereiro de 2004, a definição de mercados relevantes de produtos e serviços, a declaração de empresas com PMS nos mercados relevantes e a imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações às empresas com ou sem PMS.
Neste enquadramento, o Conselho de Administração deliberou que o projecto de medidas supra mencionado fosse submetido a consulta pública por um período de 30 dias úteis.
Simultaneamente, e em conformidade com o previsto nos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, os interessados foram notificados para, no prazo de 30 dias úteis, se pronunciarem sobre o sentido provável da decisão acima referido.
A consulta decorreu até ao dia 3 de Fevereiro de 2010, tendo o ICP-ANACOM recebido respostas das seguintes entidades, que agradece, relevando o carácter aprofundado e sistematizado de muitas delas, a merecer, por isso, atenção e reflexão especial:
APRITEL – Associação dos Operadores de Telecomunicações (APRITEL)2
BT Portugal – Telecomunicações, Unipessoal, Lda. (BT)3
Grupo PT (Portugal Telecom SGPS, S.A., PT Comunicações S.A. (PTC), PT Prime – Soluções Empresariais de Telecomunicações e Sistemas, S.A., TMN – Telecomunicações Móveis Nacionais, S.A. e PT Acessos de Internet Wi-Fi, S.A.)4
Grupo SGC AR Telecom (ARTelecom)5
OniTelecom Infocomunicações, S.A. (OniTelecom)6
Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP)7
Sonaecom – Serviços de Comunicações, S.A. (Sonaecom)8
Vodafone Portugal, Comunicações Pessoais, S.A. (Vodafone)9
ZON TV Cabo Portugal, S.A. e suas participadas (ZON)10
A Autoridade da Concorrência (AdC) foi notificada para, no mesmo prazo e nos termos do artigo 61.º da LCE, emitir parecer quanto ao projecto de medidas. Aquela Autoridade enviou em 19 de Janeiro de 2010, nestes termos, o seu parecer11 relativamente ao sentido provável de decisão em causa.
Tendo em conta que a Comissão Europeia (CE) tem defendido que deve ser auscultada depois da consulta nacional12 e atendendo à sensibilidade da matéria, foi decidido proceder em primeiro lugar à consulta nacional e à audiência dos interessados e só posteriormente, após analisados os comentários e aprovada a decisão final, notificar a CE e as Autoridades Reguladoras Nacionais (ARN) dos restantes Estados-Membros, nos termos do artigo 57.º, n.º 1 da LCE.
Nos termos da alínea d) do n.º 3 dos “Procedimentos de Consulta do ICP-ANACOM”, aprovados por deliberação de 12 de Fevereiro de 2004, o ICP-ANACOM disponibiliza no seu sítio na Internet as respostas recebidas, salvaguardando qualquer informação de natureza confidencial13.
De acordo com a alínea d) do n.º 3 dos referidos procedimentos de consulta, o presente documento contém referência a todas as respostas recebidas e uma apreciação global que reflecte o entendimento desta Autoridade, o que no entanto, atendendo ao carácter sintético deste relatório, não dispensa a consulta das respostas recebidas.
O relatório restringe-se às matérias objecto de consulta, designadamente a definição de mercados relevantes, a análise de PMS e a definição das obrigações a impor, relativamente aos mercados em análise, constituindo o presente relatório parte integrante da decisão relativa à mesma “análise dos mercados”.
A AdC concordou com o teor do sentido provável de decisão, considerando que a análise desenvolvida é adequada e genericamente coerente com a aplicação da metodologia do Direito da Concorrência e que a definição de mercados geográficos se revela apropriada à identificação de condições concorrenciais heterogéneas. Aquela Autoridade não se opõe, assim, à definição dos mercados relevantes, nem às avaliações de poder de mercado significativo (PMS) e imposição e supressão de obrigações regulamentares realizadas pelo ICP-ANACOM no âmbito do projecto de decisão adoptado, acrescentando que considerará a definição adoptada por esta Autoridade na definição de mercados que venha a adoptar no âmbito da Lei n.º 18/2003 de 11 de Junho e do Regulamento (CE) n.º 1/2003, de 16 de Dezembro de 2002.
A BT, reconhecendo a importância e a necessidade actual da ‘análise dos mercados’, manifesta a sua concordância com a mesma na generalidade.
A RTP comunicou nada ter a informar sobre o documento em consulta.
A OniTelecom congratula-se com o facto de os circuitos Ethernet serem analisados nesta sede e com as obrigações impostas, nesta matéria, ao Grupo PT, ainda que aquela entidade as considere limitadas.
A APRITEL e a OniTelecom saúdam o facto de a ‘análise dos mercados’ abordar agora vários temas que consideram críticos, nomeadamente:
a neutralidade tecnológica e de débito (nomeadamente com a inclusão dos circuitos suportados em tecnologias Ethernet e a inclusão de todos os débitos);
o reconhecimento da especificidade dos circuitos “Continente-Açores-Madeira” (CAM) e de acesso a cabos submarinos;
a obrigação de adopção de processos eficientes (nomeadamente, para encomenda, reparação de avarias e migração de circuitos);
a definição de um SLA abrangente e de compensações adequadas em caso do seu incumprimento; e
o reconhecimento da existência de margem para a redução dos preços grossistas,
mas consideram que o ICP-ANACOM deveria ter ido mais longe no tratamento e concretização destas matérias na ORCA. Por seu turno, a APRITEL saúda o facto de várias das suas propostas remetidas ao ICP-ANACOM (nomeadamente sobre aspectos operacionais da ORCA e a sua actualização face à evolução tecnológica) terem sido acolhidas, mas lembra que essas alterações propostas ainda estarão dependentes da efectiva alteração da ORCA e de consultas públicas adicionais.
Por outro lado, tanto a APRITEL como a OniTelecom manifestam preocupação em relação a outras conclusões e decisões do ICP-ANACOM, nomeadamente, a definição de mercados geográficos grossistas, a conclusão de que o mercado grossista dos segmentos de trânsito nas “Rotas C” não deve ser sujeito a regulação ex ante (com a consequente supressão das obrigações anteriormente impostas) e a supressão da obrigação da aplicação da regra de “retalho-menos” nos circuitos grossistas tradicionais (nomeadamente nas “Rotas NC”), mantendo-se apenas a regra da orientação dos preços para os custos.
A ARTelecom refere apoiar o contributo enviado pela APRITEL, não tendo mais informação a acrescentar.
Tal como a APRITEL e a OniTelecom, a Sonaecom acolhe com agrado o (mesmo) conjunto significativo de temas abordados pela ‘análise dos mercados’, mas referindo que a sua concretização estará dependente de deliberações autónomas ou de alterações a propor pela PTC à actual ORCA, impondo-se uma conclusão urgente do presente processo de consulta, bem como do processo decisório que lhe irá suceder. Considera ainda a Sonaecom que deveriam ter sido já avançadas medidas concretas, nomeadamente para a resolução dos constrangimentos identificados ao nível de processos e respectivos SLA.
No mesmo sentido da APRITEL e da OniTelecom, a Sonaecom manifesta reservas face a medidas definidas na ‘análise dos mercados’, como as já mencionadas anteriormente (por aquelas entidades), e ainda quanto à supressão da regulação do mercado retalhista, num contexto em que, segundo a Sonaecom, a concentração do mercado mantém-se bastante elevada.
A Vodafone reconhece a abordagem tecnologicamente neutra do ICP-ANACOM (advogada pela CE), mas considera que esta se encontra incompleta no que respeita ao contributo dos circuitos grossistas para os diversos mercados retalhistas de comunicações electrónicas. Apesar de considerar tardio o sentido provável de decisão e “protelar a tomada de decisões urgentes relativamente às características da oferta regulada”, a Vodafone partilha ainda o entendimento do ICP-ANACOM quanto aos objectivos da ‘análise dos mercados’ e à sua intervenção ex ante nos mercados, a qual deve ser a mínima necessária para combater as falhas de mercado e deve ser eliminada na presença de concorrência.
Nesta circunstância, atendendo às conclusões da análise de PMS e consequente supressão de obrigações ex ante, a Vodafone considera haver uma acrescida responsabilidade do regulador no acompanhamento, monitorização e fiscalização da entidade e mercado “desregulados”. Este operador desenvolve ainda considerações, no âmbito da segmentação geográfica, referindo que “o fracasso da política regulatória relativo à oferta de serviços de banda larga fixa constitui um incentivo à saída de alguns mercados regionais”.
A ZON defende que alguns aspectos da ‘análise dos mercados’ poderão “conduzir a um aprofundar das assimetrias existentes no mercado de circuitos alugados, em particular, o conceito de mercado geográfico traduzido nas Rotas “C” e “NC””. Esta entidade, contudo, foca a sua resposta fundamentalmente nos aspectos relacionado com os circuitos CAM e Inter-Ilhas, nomeadamente ao nível dos preços e da necessidade da sua revisão.
O Grupo PT, embora não concordando totalmente com o projecto de decisão do ICP-ANACOM, saúda em particular a circunstância de o ICP-ANACOM considerar o mercado retalhista de circuitos alugados não sujeito a regulação ex ante e congratula-se com o facto de a ‘análise dos mercados’ ir de um modo geral ao encontro da política desenhada a nível comunitário. No entanto, e não obstante reconhecer que as conclusões da ‘análise dos mercados’ conduzem a uma menor regulação do Grupo PT face à situação actual, este grupo considera que estas não só ficam aquém da Recomendação da CE, como também ficam por extrair todas as consequências da evolução do mercado, em particular da separação (“spin-off”) da PT Multimédia (agora ZON) do Grupo PT.
Particularmente quanto aos mercados grossistas, considera o Grupo PT que, à semelhança da decisão de 14 de Janeiro de 2009 sobre os Mercados 4 e 5, deveria ter sido valorizado, quer nos mercados dos segmentos de trânsito, quer no dos segmentos terminais, o impacto do desenvolvimento das infra-estruturas de cabo coaxial e infra-estruturas alternativas em fibra óptica, bem como de soluções móveis, para a prestação de serviços de banda larga, os quais concorrem, em especial as infra-estruturas de cabo, com os circuitos alugados na oferta de produtos de elevado débito na “last mile”. Neste contexto, o Grupo PT assinala um “total ‘esquecimento’” da infra-estrutura de cabo na análise aos mercados dos circuitos alugados (retalhista e grossista) e do seu “impacto na definição da estrutura competitiva de um mercado”.
Considera ainda o Grupo PT que a análise dos mercados “apresenta erros de análise e metodológicos que levam a conclusões incorrectas em diversos aspectos”, destacando a delimitação dos mercados de produto retalhista e grossistas (que, a seu ver e conforme detalhado de seguida, deveriam ser segmentados em função do débito e da tecnologia), o critério subjacente à definição do mercado das “Rotas C” e a conclusão de que o território nacional será um todo homogéneo no que respeita ao mercado de segmentos terminais.
Na carta junta ao documento de resposta à consulta, o Grupo PT sistematiza as suas ideias fundamentais relativamente a alguns aspectos específicos e considerados, a seu ver, mais críticos, na ‘análise dos mercados’:
As soluções Ethernet não devem ser incluídas nos mercados relevantes de circuitos alugados, apresentando “clientes alvo”, funcionalidades e preços distintos destes, não sendo suficiente invocar a neutralidade tecnológica.
Caso essas soluções sejam incluídas nos mercados relevantes de circuitos alugados deveria, no mínimo, existir uma segmentação em função da interface (SDH/PDH vs. Ethernet). Adicionalmente, para o mercado retalhista e grossista dos segmentos terminais, esta segmentação em função da interface deveria ser acompanhada de uma segmentação por capacidade (ou débito).
Deve existir uma segmentação geográfica também ao nível do mercado grossista dos segmentos terminais, atendendo a diferentes condições concorrenciais em diferentes áreas do território, existindo, no seu entender, uma assimetria entre as condições concorrenciais dos grandes centros urbanos e empresariais (e.g. Lisboa e Porto) e as do resto do território nacional.
O mercado grossista dos segmentos de trânsito, como um todo, não cumprirá, a seu ver, o teste dos “três critérios” (e, nessa medida, qualquer avaliação de PMS parece deslocada), tendo em conta a existência e abrangência das redes de transporte alternativas (e.g., de operadores de rede de distribuição por cabo – doravante designados por operadores de cabo – e utilities, neste caso em fibra óptica) e a redução no volume de circuitos alugados aos operadores alternativos.
O critério para a definição de “Rotas C” não se encontra devidamente fundamentado e deveria contemplar as rotas onde existem dois (e não três) ou mais operadores co-instalados, tendo o Grupo PT concluído que a co-instalação do terceiro operador não tem impacto significativo na queda dos volumes de segmentos de trânsito.
No que respeita às obrigações impostas às empresas do Grupo PT que actuam nestes mercados, considera que não cumprirá os requisitos do artigo 55.º da LCE, nomeadamente quanto à sua proporcionalidade, e que a imposição da obrigação de acesso (a circuitos Ethernet) e a aplicação da regra de “retalho menos”, provocará “um claro desincentivo ao investimento”. Adicionalmente, a decisão sobre a imposição destas medidas deve ser precedida por um juízo aprofundado quanto ao balanço económico entre benefícios e prejuízos expectáveis que resultarão da sua aplicação.
Entendimento do ICP-ANACOM
É entendimento do ICP-ANACOM que a ‘análise dos mercados’ se encontra adequadamente fundamentada, tendo sido avaliadas as diferentes opções regulatórias possíveis, de acordo com os normativos nacionais e comunitários, nomeadamente ao nível da lei da concorrência. A concordância na generalidade e a inexistência de quaisquer reservas suscitadas pela AdC corrobora este entendimento.
No entanto, considera-se que poderá haver margem para melhorias em determinados aspectos, tendo em conta informação fundamentada apresentada pelos interessados.
O ICP-ANACOM também acompanha o entendimento da CE14 que considera “que, nos últimos anos, os mercados das comunicações electrónicas revelaram uma forte dinâmica competitiva, é essencial que só sejam impostas obrigações regulamentares ex ante nos casos em que não exista uma concorrência efectiva e sustentável” e que “no intuito de assegurar que a regulamentação seja proporcionada e adaptada a condições de concorrência variáveis, as autoridades reguladoras nacionais deverão poder definir mercados a nível subnacional e suspender obrigações regulamentares nos mercados e/ou áreas geográficas em que exista uma concorrência efectiva entre infra-estruturas”15.
Com efeito, o ICP-ANACOM, na ‘análise dos mercados’, deixou de considerar como relevantes para efeitos de regulação ex ante dois mercados de circuitos alugados incluídos na anterior análise (mercado retalhista de circuitos alugados e mercado grossista de segmentos de trânsito nas “Rotas C”), suprimindo assim as obrigações ex ante impostas ao Grupo PT nesses mercados.
Tal resulta, essencialmente, de se ter verificado que as barreiras à entrada naqueles mercados já não são significativas, pela existência de infra-estruturas e ofertas alternativas num conjunto significativo de rotas no território nacional, a que acresce, no caso do mercado retalhista, a manutenção de uma oferta grossista regulada nos segmentos terminais e nos segmentos de trânsito nas “rotas NC”.
Em relação à segmentação geográfica, discorda o ICP-ANACOM do comentário da Vodafone sobre “o fracasso da política regulatória” relativa “à oferta de serviços de banda larga fixa”. Desde o início do processo de liberalização das comunicações fixas que o ICP-ANACOM tem vindo a intervir “do lado da oferta”, nomeadamente para assegurar a existência de ofertas grossistas por parte do operador detentor de PMS, eliminando barreiras à entrada nos mercados relevantes e contribuindo assim para assegurar condições de concorrência aos operadores beneficiários de tais ofertas grossistas. É assim que em Portugal, ao longo dos últimos anos, estão disponíveis todas as ofertas grossistas presentes noutros mercados da União Europeia, com condições de oferta (nomeadamente de preço) comparáveis, às quais acresce uma oferta de referência no domínio das condutas, que foi pioneira no espaço europeu. A este propósito, o ICP-ANACOM remete para as avaliações da política regulatória efectuadas pela CE (vide relatórios de implementação) e da própria ECTA16.
Aquilo que o ICP-ANACOM não tem poder nem capacidade para fazer é, “do lado da procura”, alterar as condições socioeconómicas do país, nomeadamente no que respeita à procura de banda larga e, no caso em apreço, de capacidade dedicada, bem como à dinâmica da concorrência entre tecnologias, em particular na disputa entre tecnologias baseadas em cobre e cabo (dando suporte àquilo que se convencionou designar por banda larga fixa) e as tecnologias baseadas em standards desenhados para utilizações móveis – no caso o UMTS – e que, sendo baseados em rádio, têm vindo a ter utilizações designadas por banda larga móvel. Esta dinâmica concorrencial leva, como é de todos conhecido, a que Portugal registe, ao nível da UE, a segunda mais alta taxa de penetração na designada “banda larga móvel” e a sexta mais baixa na designada “banda larga fixa”17, não sendo de excluir que se verifique – no mercado – uma certa canibalização da “banda larga fixa” pela “banda larga móvel”.
Acresce ainda que o ICP-ANACOM tem vindo a identificar, ao longo do seu processo de intervenção regulatória, que preços de terminação de chamadas nas redes móveis muito elevados têm vindo a permitir uma subsidiação cruzada a favor de operadores deste tipo de redes, os quais, como atrás referido, são os fornecedores da designada “banda larga móvel”. O ICP-ANACOM acredita que o continuado abaixamento de tais preços de terminação irá contribuir para um melhor nivelamento entre estes dois mercados, contribuindo para a criação de condições mais efectivas de concorrência, nomeadamente no que respeita “à oferta de serviços de banda larga fixa”.
Por último, não pode o ICP-ANACOM deixar de registar que a Vodafone, não obstante considerar a “política regulatória” relativa “à oferta de serviços de banda larga fixa” como um “fracasso”, tomou a decisão, recente, de entrar nesse mercado, sendo o último operador a fazê-lo, o que não parece consentâneo com a argumentação agora apresentada.
No que respeita ao conteúdo da análise agora em discussão, refira-se que no sentido de promover uma maior concorrência a todos os níveis no mercado, tanto de circuitos alugados como nos mercados adjacentes (que se suportam naqueles), o ICP-ANACOM entendeu definir condições mais incisivas, ao nível da definição do mercado do produto (inclusão dos circuitos Ethernet que, para a generalidade dos clientes, são utilizadas para o mesmo fim que os circuitos alugados tradicionais) e da imposição e/ou manutenção de obrigações ex ante ao Grupo PT (o acesso aos circuitos Ethernet, alterações ao nível da qualidade de serviço ou ainda um tratamento específico dos circuitos CAM).
Neste contexto, a decisão do ICP-ANACOM contribuirá para a promoção da concorrência na oferta de redes e serviços de comunicações electrónicas, na medida em que os circuitos alugados, em especial os grossistas, suportam uma gama alargada de serviços de comunicações electrónicas. Além do mais, a regulação proporcional que se mantém até à data não terá tido um impacto negativo nas decisões de investimento, tanto do Grupo PT como dos operadores alternativos e das utilities, tendo em conta especialmente as recentes evoluções ao nível das redes em fibra óptica e serviços (e.g. triple-play) nelas suportados. É convicção desta Autoridade que a promoção da concorrência induz o investimento.
O ICP-ANACOM não pode deixar ainda de assinalar que, de facto, tem em conta na sua análise as infra-estruturas alternativas à do operador histórico, na medida em que estas são efectivamente ou potencialmente utilizadas no suporte de circuitos alugados, quer a nível retalhista, quer a nível grossista – vide definição dos mercados grossistas geográficos. Ora, os operadores de cabo não estão activa e directamente presentes com ofertas em qualquer um dos mercados de circuitos alugados, até porque se focam especialmente na oferta de serviços “triple-play” a clientes residenciais e não na oferta a clientes empresariais (especialmente médias e grandes empresas, os principais utilizadores de circuitos alugados) ou a operadores, não sendo conhecida qualquer oferta grossista disponibilizada por parte de qualquer operador de cabo.
As restantes questões suscitadas na apreciação na generalidade, nomeadamente quanto à definição de mercado, análise de PMS e imposição de obrigações nos mercados grossistas relevantes, serão analisadas nos pontos específicos do presente relatório.
Em conclusão, o ICP-ANACOM regista a concordância da AdC com o projecto de decisão e reconhece a necessidade e urgência da revisão da ORCA, na sequência da decisão do presente processo. Constata, entretanto, e como seria de esperar, diferenças importantes entre as posições do Grupo PT e do conjunto dos operadores alternativos, nomeadamente quanto à inclusão de circuitos alugados suportados em tecnologias Ethernet, à desregulação do mercado de retalho e desregulação parcial do mercado de segmentos de trânsito, bem como à aplicação da regra de “retalho menos”, em que as posições expressas vão em direcções opostas.
Definição de circuito alugado
A APRITEL, a OniTelecom, a Sonaecom e a Vodafone saúdam explicitamente a adopção do princípio da neutralidade tecnológica na ‘análise dos mercados’, traduzida nomeadamente na inclusão dos circuitos Ethernet na definição dos mercados. Esta decisão vem ao encontro de anteriores reivindicações apresentadas pela APRITEL e por determinados operadores, como já assinalado anteriormente, apenas pecando por tardia, de acordo com a OniTelecom e a Vodafone.
O Grupo PT concorda na generalidade com a definição de circuito alugado, mas nota que o diagrama genérico apresentado na página 17 da ‘análise dos mercados’ não está correcto (quanto às tecnologias de rede fixa) nem alinhado com o texto correspondente.
Por outro lado, para o Grupo PT, o ICP-ANACOM deveria ter estendido a sua análise às tecnologias suportadas na infra-estrutura de cabo, as quais permitem (em particular a versão DOCSIS 3.0) oferecer serviços Ethernet ao mercado empresarial18, o que já estará a acontecer tanto nos grandes centros urbanos como numa “base geográfica mais alargada a nível nacional”, e “parece configurar a possibilidade de suporte autónomo (isto é sem recurso a qualquer oferta grossista, ou equivalente), de segmentos terminais Ethernet”, isto é, “para alavancar uma oferta Ethernet (…) ao nível das soluções de alto débito”.
Neste sentido, para o Grupo PT, os operadores de cabo, apesar de “não disporem de soluções grossistas”, devem ser avaliados, “em particular, no contexto dos segmentos terminais, onde concorrem com as soluções de fibra actualmente em desenvolvimento”, caso contrário, a decisão do ICP-ANACOM é “potencialmente violadora do princípio da neutralidade tecnológica (…) [ao] beneficia[r] uma tecnologia em detrimento das outras e, mais relevante, coloca um determinado grupo de operadores (os operadores de cabo) em posição de beneficiarem com a actuação regulatória no mercado dos circuitos”19.
O Grupo PT considera assim que o ICP-ANACOM não terá ponderado devidamente a aplicabilidade transversal do princípio da neutralidade tecnológica às várias tecnologias (incluindo também FWA), o que, a seu ver, seria contraditório com a prática seguida na análise dos mercados de banda larga.
O ICP-ANACOM constata uma aceitação generalizada da aplicabilidade do princípio da neutralidade tecnológica aos mercados dos circuitos alugados, aqui especificamente no que respeita à própria definição de circuito alugado, ainda que o Grupo PT questione (aliás, de um modo geral ao longo da sua resposta) a não inclusão das tecnologias de cabo coaxial nesta definição, bem como na definição do mercado do produto. A este respeito, em secção(ões) posterior(es), é analisado em maior detalhe o caso da tecnologia Ethernet como tecnologia de suporte ao serviço de circuitos alugados retalhistas e grossistas.
O diagrama incluído na ‘análise dos mercados’, reconhece-se, é um diagrama genérico relativo às tecnologias de suporte utilizadas na rede fixa para a prestação de serviços de comunicações electrónicas e não apenas de suporte ao serviço de circuitos alugados. Neste sentido, procurar-se-á ajustar na decisão final o referido diagrama para o âmbito restrito dos circuitos alugados.
O ICP-ANACOM não concorda com a argumentação do Grupo PT relativamente às tecnologias (e operadores) de cabo. Em primeiro lugar, os operadores de cabo não estão activa e directamente presentes nos mercados de circuitos alugados, retalhista ou grossistas, nem se prevê que o estejam em larga escala no curto e médio prazo, não havendo assim evidências concretas que venha a impor qualquer constrangimento concorrencial ao Grupo PT. Em segundo lugar, e mais importante, as tecnologias e suportes físicos que utilizam cabo coaxial, ainda que já permitam uma oferta alargada de serviços (e outras tecnologias, como Ethernet), apresentam duas características fundamentais, as quais condicionam fortemente, para não dizer que impossibilitam na prática, uma oferta alargada e concorrencial de circuitos alugados:
– O cabo coaxial é um meio físico que tem tido uma utilização essencialmente partilhada, tendo as redes HFC20 dos operadores de cabo sido implementadas com uma topologia ponto-multiponto, numa primeira fase unicamente para a oferta de serviços de difusão de televisão, não sendo por isso viável implementar generalizadamente soluções ponto-a-ponto, que constituem a base da oferta de circuitos alugados (nomeadamente de circuitos Ethernet em fibra óptica), sem prejuízo para que estas soluções ponto-a-ponto possam ir sendo introduzidas na rede.
– A tecnologia DOCSIS permite actualmente elevados débitos, mas foi especificamente desenvolvida de uma forma assimétrica, i.e., com débitos muito mais elevados no sentido descendente (na razão de 4 para 1). Adicionalmente, a tecnologia DOCSIS 3.0 é recente e está optimizada para o tipo de serviços habitualmente disponibilizados pelos operadores de cabo (principalmente de difusão televisiva e, mais recentemente, de acesso em banda larga, também de um modo assimétrico).
Ou seja, a actual oferta das redes HFC e dos operadores de cabo permitirá apenas, sem investimentos elevados, um acesso partilhado e de capacidade assimétrica21, e não uma oferta alargada de circuitos alugados, caracterizados especificamente por serem ligações dedicadas (ponto-a-ponto), simétricas, transparentes e com garantia de qualidade de serviço, nomeadamente em termos de capacidade garantida.
Adicionalmente, do lado da oferta retalhista a empresas, não há actualmente um serviço comercial de aluguer de circuitos ou sequer de capacidade simétrica prestado por operadores de cabo22, independentemente da tecnologia, notando-se, a este respeito, que as soluções VPN não estão incluídas no mercado relevante de circuitos alugados.
Por outro lado, o segmento alvo dos operadores de cabo é o segmento residencial, pelo que, no período que decorre até à próxima análise deste mercado, não é expectável que estes operadores entrem, de forma sistemática e abrangente, no mercado retalhista ou grossista de circuitos alugados. Qualquer oferta abrangente (e não meramente pontual, ou, por exemplo, como resposta a eventuais concursos limitados) de circuitos alugados obrigaria a elevados investimentos por parte destes operadores, tanto a nível da rede física de suporte como a nível de processos e recursos (internos), demorando também a poder efectivamente concretizar-se.
Com efeito, o princípio da neutralidade tecnológica aplicar-se-ia directa e efectivamente neste caso (das tecnologias de cabo) se houvesse uma qualquer oferta de circuitos alugados (retalhista ou grossista, o que é reconhecido pelo Grupo PT na sua resposta) ou um plano ou indício de que os operadores de cabo a iriam lançar. Ora, ao contrário do que o Grupo PT afirma, não há qualquer indício de que os operadores de cabo venham a actualizar tecnologicamente as suas redes para oferecerem autonomamente, e de uma forma abrangente, circuitos alugados (nomeadamente, segmentos terminais Ethernet). O ICP-ANACOM não prevê assim que, no curto e médio prazo, possa surgir uma oferta abrangente de circuitos alugados (independentemente da tecnologia) por parte dos operadores de cabo e de modo a poder vir a constranger o comportamento do Grupo PT nestes mercados.
O ICP-ANACOM não concorda assim com o comentário do Grupo PT relativamente ao alegado benefício em particular a favor dos operadores de cabo, porquanto estes não estão (nem se prevê que vem a estar proximamente) em directa concorrência com aquele grupo. O objectivo desta Autoridade é promover a concorrência com o fim último de beneficiar o consumidor, e não procurar beneficiar qualquer operador ou conjunto de operadores (que, no caso dos circuitos alugados, nem sequer estão activamente presentes no mercado).
Em conclusão, entende-se que não existem, para já, quaisquer indícios relevantes de concorrência potencial por parte dos operadores de cabo que possam limitar o poder de mercado do Grupo PT. A este respeito, é de notar que mesmo em países onde a cobertura de redes de cabo é bastante superior à cobertura em Portugal, (e.g., Holanda, Bélgica ou Malta) as redes de cabo não foram explicitamente consideradas nos mercados relevantes de circuitos alugados, como exercendo concorrência efectiva ou mesmo potencial. Sem prejuízo, e uma vez que os circuitos Ethernet estão incluídos nos mercados relevantes de circuitos alugados, se e quando os operadores de cabo passarem a disponibilizar circuitos alugados (nomeadamente baseados nesta tecnologia), estes serão devidamente tidos em conta em futuras análises destes mercados.
Finalmente, quanto à inclusão de outras tecnologias, como FWA, de acordo com o princípio da neutralidade tecnológica, à partida (e de um modo lato), poderiam ser consideradas, mas há que ter em conta alguns aspectos específicos relativamente aos circuitos alugados. A este respeito, veja-se a secção dedicada à definição do mercado do produto na ‘análise dos mercados’ – secção 3.2.1.
Entende assim o ICP-ANACOM, e no que diz respeito à matéria supra, manter as conclusões da ‘análise dos mercados’, nomeadamente quanto à ausência de substituibilidade, tanto do lado da procura como da oferta, entre os serviços prestados pelos operadores de cabo e o serviço de circuitos alugados (tradicionais e suportados em Ethernet). Vide também a este respeito a secção 3.2.1 do presente relatório.
Mercado retalhista de circuitos alugados
São apresentados, de seguida, os comentários recebidos nesta consulta sobre as matérias específicas sobre o mercado retalhista de circuitos alugados, assim como a posição do
ICP-ANACOM sobre os mesmos.
Definição do mercado de produto e do mercado geográfico
Na sequência da análise apresentada no sentido provável de decisão do ICP-ANACOM, relativamente ao mercado retalhista de circuitos alugados, definiu-se o seguinte mercado retalhista:
Mercado dos circuitos analógicos e circuitos digitais sem distinção de débito, independentemente da tecnologia de suporte, abrangendo todo o território nacional.
Para a AdC, a metodologia adoptada pelo ICP-ANACOM é genericamente coerente com o Direito da Concorrência.
A generalidade dos operadores alternativos salienta a inclusão de todos os débitos na definição do mercado do produto.
O Grupo PT concorda com a metodologia adoptada, em linha com o Direito da Concorrência e com a metodologia recomendada pela CE. No entanto, considera que as conclusões da ‘análise dos mercados’ não são “inteiramente correctas face à realidade do mercado”.
Apesar de concordar genericamente com a análise de substituibilidade entre circuitos digitais de baixo débito e analógicos ou entre circuitos alugados e serviços FWA, Redes locais via rádio e VPN, o Grupo PT mantém o entendimento manifestado em resposta à anterior análise de mercado (de 2005) quanto à não substituibilidade entre serviços assimétricos e outros serviços de dados, defendendo nomeadamente que os serviços suportados em tecnologias simétricas xDSL não pertencem ao mesmo mercado relevante, dado não serem transparentes e dedicados (a capacidade é estatística e não garantida), requererem custos adicionais ao nível do equipamento terminal, sendo ainda a capacidade de transmissão condicionada pelo comprimento dos lacetes onde se suportam. Esta posição não é partilhada pela APRITEL, a OniTelecom e a Sonaecom, que se manifestaram em sentido oposto, defendendo a inclusão das tecnologias simétricas xDSL.
Adicionalmente, e também ao contrário da generalidade dos operadores alternativos, considera o Grupo PT que serviços de circuitos suportados em tecnologia Ethernet não devem fazer parte do mesmo mercado dos serviços tradicionais, sustentando que o princípio da neutralidade tecnológica (princípio que não prossegue uma finalidade própria, mas que, segundo o Grupo PT, é “instrumentalizado pela necessidade de proteger a concorrência no mercado”) pretende evitar que uma determinada tecnologia (e o operador que a desenvolveu) seja beneficiada em detrimento de outras, para além de poder criar distorções no mercado por via da falta de convergência entre produtos diferentes. Para o Grupo PT, este princípio não é absoluto e só poderá ser invocado se a concorrência puder vir a ser afectada ou distorcida, além de entender que se podem admitir diversas excepções, nomeadamente quando é necessário promover determinados serviços específicos.
Sustenta neste contexto que “o facto de os serviços prestados através da tecnologia Ethernet ficarem de fora do mercado relevante não irá beneficiar nenhum operador em particular e certamente não provoca qualquer distorção no mercado”, uma vez que outros operadores já têm ofertas nela baseadas. Por outro lado, refere que “o mercado vem paulatinamente ditando a substituição [e até abandono] das tecnologias tradicionais para tecnologias Ethernet/IP, pelo que este é um efeito independente de qualquer medida de cariz regulatório” e que resulta, entre outras razões, da maior eficiência e poupanças de custos.
Apesar deste reconhecimento, o Grupo PT julga não ser suficiente este aspecto para sustentar a inclusão da Ethernet no mercado dos circuitos alugados, pois alguns clientes não valorizam os factores diferenciadores das tecnologias tradicionais (“latência, contenção, transparência e qualidade de serviço” ou segurança)23 e, mais motivados pelo factor preço, migram para soluções Ethernet (para conectividade “ponto-multiponto”). Considera ainda o Grupo PT que existe uma procura diferenciada consoante o tipo de solução em causa e considera ainda mais relevante não existir “qualquer migração em sentido inverso, isto é, de serviços com base em soluções Ethernet para serviços de circuitos tradicionais”. Neste sentido, “em linha com a prática regulatória seguida pelo ICP-ANACOM em outros casos24”, o Grupo PT considera justificar-se a exclusão dos circuitos Ethernet do mercado de produto.
Sustenta ainda o Grupo PT que o princípio da neutralidade tecnológica não deveria ser invocado neste caso, uma vez que estas distintas tecnologias reflectem-se em diferentes funcionalidades/produtos oferecidas(os) aos utilizadores finais. Ainda que reconheça que ao nível do transporte e velocidade de transmissão simétrica existe uma aproximação entre circuitos tradicionais e “soluções” Ethernet25, estas últimas soluções não oferecem aos utilizadores uma “ligação exclusiva e não partilhada, ao contrário do que sucede com os circuitos alugados tradicionais”, que a seu ver reúnem características que ainda são requeridas por algumas aplicações específicas usadas por alguns clientes. Sustenta ainda esta entidade que “as soluções Ethernet não permitem estabelecer um canal permanente e transparente entre dois pontos (…), [utilizando-se] multiplexagem estatística”.
Em conclusão, o Grupo PT defende, em face das diferenças em termos de funcionalidades e qualidade de serviço (e.g. níveis de serviço), segurança26 e também de preços, entre as tecnologias tradicionais e a tecnologia Ethernet, que os serviços prestados com base nesta última não devem ser incluídos no mesmo mercado.
Sem prejuízo, e caso isso não aconteça, o Grupo PT julga que o ICP-ANACOM deveria, pelo menos, segmentar o mercado do produto por tipo de interface, i.e., em serviços suportados em Ethernet e os serviços tradicionais sobre SDH/PDH27, os quais poderão ser ainda segmentados por capacidade28.
A respeito da segmentação por capacidade, o Grupo PT sustenta a não existência de “substituibilidade em cadeia, uma vez que não poderiam ser considerados os referidos escalões intermédios” (10 Mbps e 100 Mbps) em virtude destes apenas existirem no âmbito da oferta Ethernet (que não devem pertencer ao mesmo mercado, como exposto supra) e uma vez que considera existirem “problemas com a aplicação do (…) teste do SSNIP29”30, sendo que na ‘análise dos mercados’ a diferença de preço entre um circuito de capacidade superior e o de capacidade imediatamente inferior ronda em 1,5 a 2 vezes o preço deste último, envolvendo grandes aumentos de capacidade de que o cliente não necessita31.
O Grupo PT propõe assim a segmentação do mercado retalhista em circuitos tradicionais e circuitos Ethernet (por tipo de interface) e cada um destes segmentos, por sua vez, segmentado em função da capacidade (três patamares distintos cuja definição considera confidencial)32.
Já relativamente à definição do mercado geográfico de circuitos alugados, o Grupo PT, embora compreenda o exercício seguido, manifesta ainda (tal como o tinha feito a propósito da anterior análise de mercado) algumas reservas quanto à abrangência e conclusões do ICP-ANACOM, sublinhando a existência de “uma pressão concorrencial assimétrica no território nacional”, isto é, “em zonas com um tecido empresarial mais denso e com maior capacidade de atracção de investimento, a pressão exercida pelos operadores ditos alternativos é mais intensa do que em outras zonas do território”.
Em relação a esta matéria, os argumentos mais aprofundados do Grupo PT, que considera faria sentido identificar logo na definição do mercado retalhista, são desenvolvidos a propósito da análise dos mercados grossistas.