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Timestamp: 2019-07-15 18:31:28+00:00
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OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A EFICINCIA DAS POLTICAS PBLICAS
Ronaldo Chadid1 RESUMO O presente artigo aborda a atuao dos Tribunais de Contas no controle da gesto das verbas pblicas e na interveno da aplicao das polticas pblicas, compreendido em suas trs etapas integrantes: formulao, implementao e controle. A pesquisa foi realizada atravs de levantamentos bibliogrficos acerca do tema e do estudo dos diplomas legais que regem e norteiam a atuao do controle externo. Tem como objetivo demonstrar que o controle exercido pelos Tribunais de Contas deve ser um instrumento de efetivao das polticas pblicas, a partir da contextualizao do controle com os novos paradigmas apontados pela doutrina contempornea e em conformidade com os ditames constitucionais. Nessa perspectiva, almeja-se superar a ideia do controle formal limitado apenas aos aspectos inerentes legalidade, e buscando na Constituio Federal valores que propiciem uma atuao voltada para uma anlise qualitativa das polticas pblicas, em especial luz do Princpio da Eficincia. Palavras-chave: Controle Externo. Tribunal de Contas. Polticas Pblicas
This article addresses the role of the Courts of Accounts in control of the management of public funds and the intervention of the application of public policy, understood in its members three steps: formulation, implementation and control. The survey was conducted through literature surveys on the subject and the study of statutes that govern and guide the actions of external control. Aims to demonstrate that the control exercised by the Courts of Accounts must be an effective instrument of public policy, from the context of the control with the new paradigms highlighted by contemporary doctrine and in accordance with constitutional dictates. From this perspective, the goal is to overcome the idea of formal control only limited aspects inherent lawfulness, in the Federal Constitution and seeking values that provide a performance-oriented qualitative analysis of public policies, particularly in light of the Principle of Efficiency. Key-Words: External Control. Court of Auditors. Public Policy
Conselheiro e Corregedor-Geral do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Graduado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran; Especialista em Direito Civil e Empresarial pelo Instituto Nacional de Ps-Graduao/UCDB. Cursou MBA em Gesto Pblica pela Uninter de Curitiba/Pr; Mestre em Direito do Estado pela Universidade de Franca/SP; Doutorando em Direito Administrativo, pela Universidade de Salamanca / Espanha. E-mail: ronaldochadid@terra.com.br
O confronto das arrecadaes tributrias com as polticas pblicas desenvolvidas pela Administrao Pblica tem revelado o descontentamento da sociedade, face uma realidade de precariedades em setores essenciais para a dignidade da pessoa humana, como sade e educao. cedio que a boa aplicao dos recursos pblicos constitui ponto nodal do modelo democrtico-republicano do Estado Brasileiro, trazendo como permanente desafio o aperfeioamento de mecanismos e o fortalecimento das instituies envolvidas no sistema de Controle da Administrao Pblica, dentre elas, a atuao dos Tribunais de Contas. Destarte, as expectativas da subsistncia do Errio e da regular manuteno da mquina pblica com a verificao correta da utilizao do dinheiro pblico esto lanadas responsabilidade dos Tribunais de Contas. Eis, portanto, a justificativa do presente artigo: verificar como a atuao dos Tribunais de Contas, no exerccio do controle externo sobre as polticas pblicas implementadas pela Administrao Pblica, podem garantir a boa aplicao dos recursos e a efetividade dos servios, atravs da fiscalizao de todas as fases que compem a realizao das polticas pblicas. Como objetivo geral, foca-se o estudo do papel do controle externo frente aos atos da Administrao Pblica, identificando os diferentes modos de interveno em fases especficas das polticas pblicas, e principalmente, verificar como a atuao dos Tribunais de Contas pode contribuir para a real concretizao dos direitos fundamentais, na busca de uma gesto pblica aprimorada. A escolha do tema da pesquisa resulta da necessidade de aperfeioamento das aes dos Tribunais de Contas diante da sinalizao de descrdito da sociedade quanto aos institutos de poder e dos seus rgos de controle, aproximando as decises emanadas das Cortes de Contas dos valores principiolgicos que regem a Administrao Pblica, na busca da efetivao das polticas pblicas. A metodologia utilizada foi a bibliogrfica exploratria, pautada no estudo da doutrina e da legislao pertinente ao tema abordado, buscando-se contextualizar no mbito da tratativa das polticas pblicas, o importante papel desempenhado pelos rgos incumbidos do controle externo.
1. CONSIDERAES GERAIS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E A REPARTIO ORGNICA-FUNCIONAL DO PODER
O Estado Democrtico de Direito, consubstanciado no artigo 1 da Carta Republicana2, vincula o ordenamento jurdico ptrio, dentre outros, participao popular, limitao e ao controle do poder estatal. No particular aspecto da limitao e do controle, vislumbra-se que os poderes devem exercer suas competncias em prol e em respeito aos direitos fundamentais, sob o constante e sistematizado controle. Portanto, no h como se falar em democracia, sem a existncia do controle, que alm da salvaguarda dos direitos fundamentais do cidado, evita o abuso de poder. Acerca da estreita relao existente entre a democracia e o controle, explica Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
Essa concepo [de controle], como facilmente se percebe, s pode permear num pas que adote um regime democrtico. O controle, como uma funo do Estado, exige, como o regime democrtico, um grau de desenvolvimento da sociedade e dos agentes da Administrao para alcanar seu escopo, evoluindo de modo permanente, como num ciclo de realimentao: democracia controle democracia.3
Reconhecido por princpio fundamental da Administrao Pblica, o Controle pode ser definido como conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. 4 Dentre as vrias espcies e classificaes de controle, em uma primeira ciso estrutural, temos o controle poltico e o administrativo. O primeiro, exercido estruturalmente entre os Poderes, cuja repartio e entrelaamento d origem ao que se chama de controle de freios e contrapesos expresso oriunda do direito norte-americano check and balances5.A exemplo, temos o controle exercido pelo Executivo sobre o Legislativo atravs do veto poltico por alegao de contrariedade ao interesse pblico (art. 66, 1, CF) e aquele exercido pelo Legislativo e Executivo sobre o Judicirio quando os integrantes das Cortes de Superposio (art. 101, pargrafo nico) so aprovados e nomeados por aqueles.
Art; 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...). 3 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de contas especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao Pblica. p. 24. 4 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 929. 5LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12.ed. rev., atual. eampl. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 73.
Pensa-se que justamente neste propsito que s Funes Orgnicas do Estado Brasileiro no se talharam caracterstica da autonomia, como preferiu fazer o Constituinte Originrio ao definir a distribuio de poder poltico, administrativo e financeiro aos Entes de Federao. Tal entrelaamento de controle importante na esfera poltica, visto que justamente no campo macroestrutural, os Poderes com funes orgnicas: criadora e fiscalizadora (Legislativo), gerencial (Executivo) e pacificadora (Judicirio) do a estabilidade necessria para atingimento dos objetivos colimados pelo detentor primitivo do poder o povo (art. 1, pargrafo nico, CF). Para o jurista Jos dos Santos Carvalho Filho, o controle jurisdicional consiste na relevante misso de aferir a constitucionalidade e a legalidade, mormente sob o prisma da salvaguarda dos direitos fundamentais do cidado. E destaca:
A importncia do controle judicial, convm que se diga, mais destacada se levarmos em conta os direitos e garantias fundamentais, estatudos na Constituio. O Judicirio, por ser um Poder equidistante do interesse das pessoas pblicas e privadas, assegura sempre um julgamento em que o nico fator de motivao a lei ou a Constituio. Assim, quando o Legislativo e o Executivo se desprendem de seus parmetros e ofendem tais direitos do indivduo ou da coletividade, o controle judicial que vai restaurar a situao de legitimidade, sem que o mais humilde indivduo se veja prejudicado pelo todo-poderoso Estado.6
Trata-se, portanto, do controle exercido pelo Poder Judicirio, compreendendo a apreciao de atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operaes materiais e, at mesmo, omisso da Administrao, sendo certo que os limites de interferncia no mrito administrativo tem comportado novas interpretaes, conforme leciona Benjamin Zymler:
A proteo judiciria assegura a incolumidade do princpio da legalidade que orienta a atuao dos poderes pblicos. Quanto ao alcance desse mecanismo controlador, de se destacar a crescente tendncia de ampliao do controle jurisdicional, que vem propiciando enfocar a ao administrativa no mais pela tica de legalidade e da constitucionalidade formal apenas. Passam a constituir objeto de apreciao pelo Judicirio os motivos e os fins do ato administrativo, no como consectrios da discricionariedade e mrito, mas sim como elementos integrantes da legalidade.7
Tratando-se de controle, no se pode olvidar daquele exercido pelo detentor da res pblica: o povo. Neste contexto, temos o controle social fundamentado no modelo
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. 7 ZYMLER. Benjamin. Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Editora Forum, 2006, p. 263.
republicano, ganhando especial destaque com a aprovao da Lei Federal n 12.527, de 18 de novembro de 2011, a qual entrou em vigor em maio de 2012, regulamentando o direito de livre acesso s informaes sob tutela do poder pblico, previsto no artigo 5 da Constituio Federal, consolidando o regime democrtico do pas, ampliando a participao cidad e fortalecendo os instrumentos de controle da gesto pblica. Quanto ao controle administrativo, este situa-se num campo mais pragmtico e concreto, vez que pretende alvejar os rgos incumbidos de exercer uma das funes do Estado a funo administrativa8. da essncia deste ltimo, a preocupao com a regular movimentao da mquina pblica e as suas consequncias, j que decorre das aes governamentais a dignificao da pessoa humana atravs das prestaes mnimas existenciais pelo Estado, bem como as relaes internacionais que associa a capacidade de gesto do pas aos riscos para pretensos acordos internacionais. Neste mirante, por mais que o controle administrativo desenvolva-se em nvel mais especfico que o poltico, a m atuao dos rgos incumbidos do primeiro tem o condo de atingir toda estrutura poltica do pas. Ou seja, atuam em campos distintos, mas so de importncia elementar para o Estado. Em passo acelerado, para no se desviar dos objetivos deste artigo, temos ainda no campo das classificaes, o controle nominado pelo Poder que o exerce, e, partindo deste parmetro, outra diviso: se interno ou externo. Feitas tais consideraes, passa-se ao estudo do Controle AdministrativoFinanceiro Externo exercido pelos Tribunais de Contas (art. 71, CF). As funes e atribuies dos Tribunais de Contas prestam-se na maioria dos casos, ao controle posterior de atos de gesto da Administrao Direta e Indireta, em especial, em relao anlise dos aspectos de legalidade e regularidade dos atos administrativos executivos. De maneira mais contida tambm atua preventivamente como no caso do confronto das propostas das Leis Oramentrias aos princpios norteadores da Administrao Pblica, (p. ex.: art. 78, 2 da Constituio do Estado de Mato Grosso do Sul). No que concerne ao controle posterior, deparando-se com irregularidades e ilegalidades, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, por exemplo, pode aplicar aos responsveis as medidas sancionatrias previstas no artigo 44 da Lei
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 929.
Complementar n. 160, de 02 de janeiro de 2012, c.c Art. 195 e seguintes do seu Regimento Interno (Resoluo Normativa n. 57 de 7 de junho de 2006), quais sejam: multa, inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana, declarao de inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Pblico. Ademais, para resguardo do errio pblico, os diplomas legais em comento preveem ainda as seguintes medidas repressoras: impugnao da despesa (art.312, inciso II, alnea b do Regimento Interno); ressarcimento do dano causado ao errio (art. 61 da Lei Complementar n. 160/2012); o bloqueio de bens e contas bancrias da entidade e do rgo jurisdicionado que no realizar tempestivamente sua prestao de contas (art.57, inciso II da Lei Complementar n. 160/2012) e arresto dos bens dos responsveis julgados em dbito com a Fazenda Pblica mediante solicitao Procuradoria Geral do Estado (art. 199 do Regimento Interno). Caso o Tribunal de Contas constate a malversao de verbas pblicas decorrente de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, a aplicao de multa (dotada de eficcia executiva) medida que se impe, j que neste caso, ainda que na funo atpica de julgamento do rgo fiscalizador, a atuao vinculada. No entanto, superando o modelo da tripartio clssica, a distribuio orgnica e funcional do Poder Estatal no se limita mais s tradicionalmente constitucionalizadas: legislativa, executiva e jurisdicional. Embora uno e indivisvel, o poder do Estado possui diversos modos de expresso de forma que cada um deles se desdobra numa funo a ser exercida. Deste modo, o Poder redistribudo de modo a possibilitar a execuo de especialidades de diferentes funes. Neste sentido, a competncia, longe de ser um instituto que reparte o Poder Estatal, simplesmente incumbe a determinados entes e rgos a misso de exercit-lo, seja de modo exclusivo, compartilhado ou em associao.9 Sendo, pois, detentor de garantias de autonomia funcional, administrativa e financeira, idnticas a dos demais Tribunais do Judicirio, foram-lhe incumbidas funes que o identificam e o distinguem como uma estrutura poltica da soberania, no desempenho de diversas atribuies de proteo de direitos fundamentais10, e que traduzem os anseios do chamado Estado de Bem-Estar Social.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O parlamento e a sociedade como destinatrios do trabalho dos Tribunais de Contas. O novo Tribunal de Contas. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005. p.97. 10 Idem, p. 104.
2. O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
O Welfare State, Estado de Bem-Estar, constitui-se um sistema de proteo social, desenvolvido ps-Segunda Guerra Mundial e que emergiu dos pases capitalistas, configurando-se, segundo Marta Rodrigues:
(...) como um campo de escolhas e de solues de conflitos para decidir sobre a distribuio dos frutos do trabalho social e o acesso de camadas expressivas da populao proteo contra os riscos inerentes vida em sociedade (como invalidez, excluso, doena, desemprego involuntrio).11
E complementa a autora que, neste contexto, o Estado propicia dentre as diversas medidas econmicas e de poltica social a segurana no mercado de trabalho (com p. ex. garantia de salrios, de postos e condies de trabalho e representao dos interesses do trabalho), garantia de renda (seguro-desemprego, auxlio-famlia e auxlio-doena), proteo contra riscos da vida social (sade, habitao e educao) e pleno emprego, tornando-os direitos sociais assegurados pelo Estado e que, no Estado de Bem-Estar Social constituem-se a prpria expresso dos direitos de cidadania. A evoluo do reconhecimento desses direitos sociais varia entre os Estados, pois depende de sua trajetria poltica, histrica, cultural, educacional e econmica, o que leva a diferentes tipos de Estado de Bem-Estar Social. No Brasil, cedio que as bases institucionais e legais para Welfare State iniciaram na dcada de 1930-1940, tendo como marco fundamental a CLT (Consolidao das Leis do Trabalho), mas que, ainda de maneira seletiva tornou o sistema de proteo brasileiro quase que exclusiva a determinados setores, em especial ao funcionalismo pblico. Como os governos populistas entre 1945 a 1964, e posteriormente aps o Golpe de 1964 o Welfare State brasileiro caracterizou-se pela centralizao poltica e financeira no nvel federal e que resultaram na ineficincia e ineficcia dos programas sociais, que eram de alto custo e de pouco alcance aos beneficirios. Com a Nova Repblica, ps-regime militar, vieram a tona os graves problemas sociais, de excluso social, de pobreza e persistncia na desigualdade de renda e atrasos nos servios essenciais vida como sade e educao e, medida em que foram reconhecidos direitos sociais o Estado foi ampliando a sua atuao em resposta s necessidades da populao.
RODRIGUES, Marta Maria Assuno. Polticas pblicas. So Paulo: Publifolha, 2011. p.63.
O Estado ento, considerado o sujeito em melhores condies para satisfao das necessidades relacionadas dignidade da pessoa humana, qualifica as de maior relevncia, exercendo sua atuao. No entanto, conforme bem observa Maral Justen Filho, o Estado no , necessariamente o agente econmico mais eficiente, de forma que, mesmo que qualificado o servio como pblico, a atuao estatal pode ser absolutamente secundria, como no caso dos servios de comunicao de massa por meio de televiso12. Assumindo o Estado outros encargos de natureza econmica e social boa parte dos servios qualificados como pblicos ou se encontram centralizadas no Poder que diretamente exerce sua atividade, ou sofrem a chamada descentralizao por servios, tcnica ou funcional, que ocorre quando o Ente (Unio, Estados ou Municpios) cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado, atribuindo-lhe a titularidade e a execuo de determinado servio pblico (empresas pblicas, autarquias e fundaes pblicas), ou pela a descentralizao por colaborao, por meio das mais variadas formas: por acordo de vontades, como concesses, terceirizaes, parcerias pblico-privadas, ou por ato administrativo unilateral, como autorizaes e permisses13. A escolha pela centralizao ou descentralizao desses servios pblicos reflete o plano de implementao das Polticas Pblicas adotado pelo Ente Federativo, muitas vezes pautadas, no em qualidade ou resultados, mas apenas no fator quantitativo afim de cumprir apenas o percentual constitucional e legal institudo como obrigatrio para as despesas pblicas.
3. POLTICAS PBLICAS NO DESENVOLVIMENTO DOS DIREITOS SOCIAIS
A doutrina diverge sobre a natureza das Polticas Pblicas, se seriam atos, normas ou atividades. Norberto Bobbio define Polticas Pblicas como a interveno do Estado no ordenamento da sociedade por meio de aes jurdicas, sociais e administrativas14, dando significado ao termo a conjunto de atos.
JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Didtica, 2003. p. 3435. 13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2011. p. 4558. 14 BOBBIO, Norberto et alii. Dicionrio de poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1998. p. 782.
Maria Paula Dallari afirma que so programas de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.15 Assim, Polticas Pblicas contextualizam a existncia de programas de ao, ou seja, por atividades coordenadas16 e que, a nosso ver, devem ser implementadas por meio de normas e aes que objetivem a concretizao das necessidades socialmente relevantes. Essa interveno, realizada nas mais diversas reas pelo Estado constitui expresso das Polticas Pblicas e condicionam a aplicao do investimento e das despesas do Errio. Nesse contexto, a implementao das Polticas Pblicas no se condiciona criao de novo rgo ou repartio mas, ao contrrio, consiste em estabelecer uma conexo entre as atribuies de rgos j existentes, de modo a efetivar um direito social17. No caso brasileiro, as Polticas Pblicas no mbito assistncia social esto assentes em programas de distribuio de renda mnima que atendem s populaes carentes e que representam um poder eleitoral muito grande nas mos do Poder Executivo.18 J as despesas em seguridade social, educao, sade, cultura, cincia, tecnologia, comunicao social, meio ambiente que formam o ncleo substancial do regime democrtico19, constituem a base do investimento na consecuo da ordem social, e mais que isso, na afirmao dos alicerces para o desenvolvimento do pas. Nesse ponto que as Polticas Pblicas devem ser exemplarmente geridas e dimensionadas. Bem diagnosticar as demandas e necessidades, planejar os meios e disponibilizar os recursos adequados so os objetivos a serem alcanados para o desenvolvimento dos direitos sociais e para o incremento da efetividade e eficincia do gasto. No entanto, os dispndios em, por exemplo, educao e sade, que deveriam estar ligados ao progresso do pas, assegurando aos cidados as condies mnimas de insero num mundo globalizado, os indicadores governamentais20 demonstram que as Polticas Pblicas encontram-se em dissonncia com o que a sociedade necessita e o mercado almeja,
DALLARI, Maria Paula. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 241. CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Limites da iniciativa parlamentar sobre polticas pblicas. fev. 2013. p. 22. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD122JoaoTrindadeCavalcanteFilho.pdf. Acesso em : 25.03.2013. 17 Idem, ibidem. 18 APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2012. p. 147. 19 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 1166. 20 Ver: Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul.ndice de desenvolvimento da educao bsica e gastos em educao: contribuies para anlise das contas municipais do estado do Mato Grosso do Sul. Campo Grande: DGGM, 2012.< http://www.tce.ms.gov.br/publico/ideb/TCE_RELATORIO_IDEB_codigo_qr_completo.pdf>
uma vez que ainda h grande excluso de pessoas que no tenham tido acesso instruo escolar fundamental e sade bsica, ou que tenham um baixo rendimento ou aproveitamento, e que se identifica pela baixa produo de textos, na impropriedade corrente da utilizao da lngua portuguesa e na evidente deficincia para realizao de operaes matemticas bsicas. Neste passo que, o encontro das Polticas Pblicas com o princpio constitucional da eficincia se faz necessrio para consolidao da ordem social e do crescimento cultural, econmico e sustentvel do pas.
4. POLTICAS PBLICAS E O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA EFICINCIA
Dentre os princpios constitucionais da Administrao Pblica diretamente ligados anlise qualitativa da aplicao das Polticas Pblicas encontra-se o princpio da eficincia. Bem observa Alexandre de Moraes, que a Emenda Constitucional n. 19/98 acresceu expressamente o princpio da eficincia aos princpios constitucionais da Administrao Pblica, quedando as discusses que pairavam em torno da existncia implcita desse princpio na Constituio Federal21. No entanto, ainda persistem as controvrsias sobre as delimitaes do significado de efetividade, eficcia e eficincia. Se as Polticas Pblicas so a traduo das normas insculpidas na Constituio Federal, a efetividade, eficcia e eficincia devem ser analisadas sob a tica da realizao de seus ditames. Efetividade da norma, assim considerada, ocorre quando o comportamento adotado pelos destinatrios das normas esto em consonncia com o esperado. Eficcia da norma se considera quando o texto legal formulado para que os objetivos sejam alcanados e, eficincia da norma se os benefcios oriundos da lei compensam os custos impostos por ela, alm de serem os menores possveis. Portanto, segundo a doutrina de Fernanda Marinela, a eficincia abrange a efetividade e a eficcia, de modo que, exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional e consistente na busca de resultados prticos de produtividade, de economicidade, com a consequente reduo de desperdcios do dinheiro pblico.22
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada. 8. ed.So Paulo: Atlas, 2011. p. 725. MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 3. ed. Salvador: Juspodium, 2007. p. 44.
Comunga desse entendimento o mestre constitucionalista Alexandre de Moraes, posicionando-se no sentido de que o princpio da eficincia compe-se das seguintes caractersticas: direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparncia, participao e aproximao dos servios pblicos da populao, eficcia, desburocratizao e busca da qualidade23, e que refletem mais e mais a vinculao dos atos de Poder aos ditames constitucionais. O desenvolvimento do pas traduzido na implementao das Polticas Pblicas se realiza pela atuao do Estado frente os planos traados pela Administrao Pblica, o que requer a aplicao direta do princpio da eficincia como forma de concretizao da prpria Constituio Federal.
5. POLTICAS PBLICAS E A CONCRETIZAO DA CONSTITUIO
A descentralizao dos servios pblicos deveria ser o reflexo das Polticas Pblicas traadas pelos governos, nas suas diversas esferas de Poder (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e que devem ser compatveis e harmnicas com os fundamentos e objetivos preconizados pela Constituio Federal24. Nesse contexto, imprescindvel atentar para a constitucionalizao dos diversos ramos do direito, ocasionada pela incidncia no seu domnio dos princpios constitucionais, tanto os especficos como (e principalmente) os de carter geral, que se irradiam por todo o sistema jurdico.25 Bem observa Alexandre de Moraes que, tendo a Constituio Federal estabelecido vrios objetivos fundamentais a serem seguidos pelas autoridades constitudas, devem estes servir como vetores de interpretao, de edio das leis e de sua aplicao. No sendo os objetivos do art. 3 de natureza taxativa, os poderes pblicos devem buscar os meios e instrumentos para promover condies de igualdade real e efetiva, devendo existir uma poltica legislativa e administrativa com a adoo de normas especiais tendentes a corrigir os efeitos de tratamento desigual, buscando a concretizao da igualdade social26. Em ltima anlise significa que as Polticas Pblicas possuem natureza limitada. Ao contrrio do que se preconiza parte da doutrina, entendendo que dentre suas caractersticas
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada. 8. ed.So Paulo: Atlas, 2011. p. 728-730. Vide arts. 1 e 3 da Constituio Federal. 25 REIS, Jos Svio dos. Princpio da eficincia: o que se espera das instituies. In: Revista do Ministrio Pblico de Minas Gerais. ed. 22. 2011. 26 MORAES, Alexandre de. Idem. p. 78.
encontra-se a abrangncia e a no limitao a leis e regras27, opinamos pelo carter vinculativo das Polticas Pblicas aos preceitos, fundamentos, princpios e objetivos constitucionais, uma vez que a Lei Maior configura-se como Carta Poltica de observao obrigatria e que no se presta apenas como limitadora do agir dos poderes pblicos28, mas como verdadeira diretriz governamental e interpretativa na formulao de Polticas Pblicas. No desafio de, no somente fiscalizar burocraticamente os atos de administrao, mas de certificar e interferir nas aes da Administrao Pblica que devem buscar a realizao da Justia Social abandona-se o conceito estanque e restrito das atribuies e funes dos Tribunais de Contas.
6. FUNES E COMPETNCIAS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E A FUNO DE EFETIVAO DAS POLTICAS PBLICAS
A Constituio Federal, em seus artigos 70 e 71, concedeu aos Tribunais de Contas diversas funes e competncias, que a doutrina elenca em nove bsicas29: a) funo fiscalizadora com a competncia de realizar auditorias e inspees nos rgos e entidades; b) funo judicante, na medida em que efetivamente realiza o julgamento de contas da atividade do Poder Pblico; c) funo sancionadora, multando os responsveis pela prtica de atos irregulares ou ilegais e determinando o ressarcimento dos prejuzos ao errio; d) funo pedaggica, no exerccio da competncia de emitir comunicaes, recomendaes e orientaes; e) funo consultiva, quando lhe compete emitir pareceres; f) funo informativa, no envio de informaes ao Poder Legislativo, expedir alertas previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e divulgar dados sobre a atividade da Administrao; g) funo normativa, ao editar normas de sua competncia; h) funo ouvidora, no recebimento de denncias;
SOUZA, Celina. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf. Acesso em: 27 de maro de 2013. p. 36. 28 DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 13. 29 ZYMLER, Benjamin, ALMEIDA, Guilherme Henrique De La Rocque. O controle externo das concesses de servios pblicos e das parcerias pblico-privadas. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 143-144.
i) funo corretiva, quando fixa prazos para correo de irregularidades ou que sustem os atos impugnados.
6.1 Jurisdio Especial dos Tribunais de Contas
Importante e controversa a questo da funo judicante dos tribunais de contas, que, embora evidente na constituio, gera debates diante da inadmissibilidade de jurisdio a outro poder que no o Judicirio. A discusso faz parte do estudo de renomados doutrinadores30, como lembra Luiz Bernardo Dias Costa:
Como o texto da Constituio Federal apresenta o vocbulo julgamento das contas, vrios autores conferem a caracterstica de jurisdicional a essa atribuio, como por exemplo, Carlos S. de Barros Jr., Jarbas Maranho e Acio Mennucci. Por outro lado, Cretella Jnior e Odete Medauar no vislumbram nessa e em qualquer outra atribuio do Tribunal de Contas natureza jurisdicional.31
Enfatiza Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
consabido que para o exerccio de qualquer funo, exige-se a definio por lei anterior e a determinao de seus limites. Nesse ponto, mostra-se incompreensvel o n grdio que se pretende atribuir questo, dividindo de um lado os que defendem o exerccio da funo jurisdicional pelos Tribunais de Contas e, de outro, em pleno antagonismo, os que simplesmente a inadmitem.32
Em uma singela pesquisa do tema no direito comparado33, tm-se as lies de Alessandro Pizzorusso, ao abordar a tratativa da jurisdio da Corte de Contas Italiana, que nesse aspecto, muito se aproxima do direito ptrio34:
Si bien la Constitucin se inspira, aparentemente, en el princpio de la unidad de jurisdiccin teoricamente deducible de la prohibicin de instituir jueces extraordinarios o especiales lo cierto es que su mismo texto
Enfatiza Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que: No apenas parte da doutrina que reconhece a funo jurisdicional, mas parcela mais dedicada ao estudo do tema. Jarbas Maranho refere-se ao julgamento de contas como desempenho de atividade judicante pelo rgo. 31 Costa, Luiz Bernardo Dias. Tribunal de Contas: evoluo e principais atribuies no Estado Democrtico de Direito. Belo Horizonte: Editora Forum, 2006, p. 104 32 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, p 172. 33 Segundo Frederico Pardini:"a anlise comparativa dos dispositivos constitucionais e legais coloca o Tribunal de Contas do Brasil formal e potencialmente frente at mesmo de Tribunais de Contas considerados os melhores existentes, como o da Frana, Blgica e Itlia, tribunais esses que tanto contriburam, inicialmente, para definir, no incio do perodo republicano, o modelo inicial da nossa Corte de Contas. (PARDINI, Frederico. Trbiunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional, Tese de Doutorado, Faculdade de Direito da UFMG, 1997) 34 Igualmente, tem-se a lio de Elio Fazzalari, ao reconhecer que a Corte de Contas exerce funo jurisdicional. in FAZZALARI, Elio, Istituzioni di Diritto Processuale, 8 ed. CEDAM, Padova, 1996, p.237
introduce ciertas excepciones explcitas a esta regla () al reconecer la jurisdiccin del Tribunal de Cuentas.35
Encontramos o mesmo posicionamento no direito espanhol, onde Yolanda Gmez Snchez assevera que: las funciones fiscalizadora y jurisdicional del Tribunal de Cuentas estn rigorosamente diferenciadas em lo que a su naturaliza se refiere y es preciso reconocer que, funcionalmente, la segunda est concebida como complemento o instrumento de la primeira y no como mero agregado basado en motivos de especializacin u oportunidade36. No ponderado entendimento de Frederico Pardini:
claro que o contedo da jurisdio dos Tribunais do Poder Judicirio difere do contedo da jurisdio do Tribunal de Contas da Unio. O contedo da jurisdio do Tribunal de Contas, exercida com exclusividade, examina a legalidade, legitimidade e economicidade expressas pelos elementos e valores contidos na prestao ou na tomada de contas pblicas; enquanto a jurisdio dos rgos judicantes do Poder Judicirio, exercida, tambm, com exclusividade, examina a legalidade e, de certa forma, a moralidade relativas ao comportamento, direito e deveres das duas partes que compe a relao processual.37
Comunga do mesmo entendimento o ilustre Promotor Rogrio Roberto Gonalves de Abreu, que ao abordar o contedo do inciso II do artigo 71 da Constituio Federal explica que:
Neste caso, no estamos perquirindo elementos de ordem poltica, mas de ordem exclusivamente tcnica, torna-se o Tribunal de Contas o rgo constitucionalmente competente, agora nos termos do artigo 71, II, da Constituio Federal, para julgar tais contas prestadas e, constatando tecnicamente a ocorrncia de prejuzo ao errio, assume o TC a funo de responsabiliz-lo pela devida recomposio do patrimnio pblico lesado pelo ato administrativo praticado. (...) Diante das consideraes acima formuladas, e considerando-se que o controle judicial dos atos administrativos se limita apreciao da legalidade e formalidade, no sendo permitido ao Poder Judicirio, no exerccio de tal controle, adentrar no mrito do ato para pesquisar-lhe a chamada justia da deciso, fcil visualizar-se estarem completamente excludas, por absoluta incompetncia constitucional do poder judicante (consagrando-se a competncia constitucional dos Tribunais de Contas), quaisquer ataques ao mrito de
PIZZORUSSO, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p. 91 36 SNCHEZ, Yolanda Gmez. El Tribunal de Cuentas: el control econmico-financeiro externo en el ordenamento constitucional espaol. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, 2001. p. 221. 37 PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas: rgo de destaque constitucional. In FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, p. 173/174.
julgamento realizado pelo Tribunal de Contas, ou seja, ao mrito do ato administrativo decisrio.38
No obstante os posicionamentos que defendem o monoplio absoluto do Poder Judicirio, o texto constitucional prev casos cuja competncia para julgamento foi atribudo a rgo distinto, a saber: julgar as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (competncia exclusiva do Congresso Nacional); julgar o presidente e o vice-presidente da Repblica, nos crimes de responsabilidade, e os ministros de Estado, nos crimes da mesma natureza, conexos com aquele (competncia privativa do Senado Federal); processar os ministros do Supremo Tribunal Federal, o procurador-geral da Repblica e o advogado-geral da Unio nos crimes de responsabilidade (competncia privativa do Senado Federal); julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa, perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio (Competncia do Tribunal de Contas da Unio).39 Em evidncia, portanto, que a jurisdio de contas privativa do Tribunal institudo pela Constituio para julgar as contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos. certo tambm, que o judicirio no tem funo primeira no exame de tais contas, no tem autoridade para rever, para apurar o alcance dos responsveis, para os liberar. Essa funo prpria e privativa do Tribunal de Contas40, com exceo ocorrncia de preterio a direito subjetivo do jurisdicionado quando, por exemplo, existir algum tipo de cerceamento de defesa, afronta ao contraditrio ou ao devido processo legal. Isto em funo do princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio, conforme determina o art. 5, inc. XXXV41 da Constituio Federal. Ensina Nelson Nery Jnior que: embora o destinatrio principal desta norma seja o legislador, o comando constitucional atinge a todos indistintamente, vale dizer, no pode o legislador e ningum mais impedir que o jurisdicionado v a juzo deduzir pretenso42.
ABREU, Roberto Gonalves de. Limites ao controle judicial dos atos dos Tribunais de Contas. in FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, p.179. 39 In FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, p. 154 40 JAPPUR, Jos. Jurisdio do Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro n. 3. 41 Art. 5, XXXV, CF. a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada; 42 NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 2. ed. So Paulo: RT, 1995. p. 87.
De igual maneira, ensina Arruda Alvim: Em primeiro lugar, verifiquemos a ubiquidade. Por este termo, entende-se que a administrao da justia, no sistema jurdico brasileiro, alcana tudo e todos, garantia que deflui do art. 5, XXXV, da CF/88 43. E mais adiante conclui o autor:
(...) tambm na Constituio Federal, o enunciado de que a instruo de qualquer processo, inclusive na esfera administrativa (art. 5, LV), ser necessariamente contraditria, com ampla defesa e com meios e recursos a isso inerentes. Para o processo civil (lato sensu) e penal, vale dizer, h meno expressa garantia para aquele que acusado, ou, para aquele que possa perder seus bens, est assegurado constitucionalmente o direito ao devido processo legal (art. 5, LIV). Diz-se, ademais, na CF, que nenhuma leso ou ameaa de leso a direito pode ser subtrada apreciao do Judicirio (art. 5, XXXV); se algum sofrer uma condenao civil sem ter tido sequer a oportunidade de ser ouvido, estar-se-, obliquamente, violando a Constituio Federal, especialmente, o art. 5, incs. XXXV c/c LIV44.
O Supremo Tribunal Federal tambm tem se posicionado firmemente no sentido de assegurar o pleno direito de defesa no julgamento de contas de prefeitos, realizado pela Cmara de Vereadores, com base em parecer elaborado pelo Tribunal de Contas que recomenda a rejeio (art. 31, 1, e 71 c.c art. 75, CF)45. De forma complementar, cumpre destacar que o STF tambm se pronunciou sobre a impossibilidade do Judicirio anular decises em processos de contas, salvo se no observado o devido processo legal.46 Destarte, em uma anlise sistmica do texto constitucional, e amparado no entendimento doutrinrio e jurisprudencial que reconhece a jurisdio especial das Cortes de Contas, certo que, excetuando-se a hiptese de preterio a direito subjetivo do jurisdicionado, no pode o Poder Judicirio rever as decises emanadas das Cortes de Contas, pois como bem explanou Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: Todas as manifestaes das Cortes de Contas tm valor e fora coercitiva, como j referido, mas apenas a inscrita no inc. II do art. 71 da Constituio Federal Julgar as contas dos [...] corresponde a um julgamento, merecendo de todos os rgos, o respeito, sendo, em tudo e por tudo, exatamente igual manifestao do Poder Judicirio. Oportunamente, traz-se baila as brilhantes palavras de Seabra Fagundes:
ARRUDA ALVIM. Manual de direito processual civil: parte geral. v. 1. 9. ed. So Paulo: RT, 2005. p. 9394. 44 Idem, ibidem. 45 Cf. observado por Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco ( Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p.539) referindo-se aos acrdos RE 261.885, Rel. Ilmar Galvo, julgado em 5.12.2000, DJ de 16.3.2001 e cf ainda deciso do Ministro Celso de Mello no RE 235.593, dj DE 22.4.2004. 46 Cf. observado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. ( Tribunais de Contas do Brasil, Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, p.194) referindo-se ao REsp n. 55.821/PR, Rel. Victor Nunes, julgado em 18.09.1967, DJ de 24.11.1967; MS n. 7.280. Relator: Henrique Dvila, publicado no DJ 17/09/1964
O teor jurisdicional das decises, nesses casos, se depreende da prpria substncia delas; no do emprego da palavra julgamento pelos textos do direito positivo. Resulta do sentido definitivo da manifestao da Corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciao (pelo Poder Judicirio), o seu pronunciamento seria mero e intil formalismo, restando inexplicvel a mobilizao, para faz-lo, de um rgo altamente qualificado pelos requisitos de investidura e garantias dos seus membros (...)47
Por fim, examinando a questo, conclui Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que o exerccio da funo de julgar no restrito ao Poder Judicirio, sendo certo que os Tribunais de Contas possuem competncia constitucional de julgar contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos. O termo julgamento no pode ter outro significado que no corresponda ao exerccio da jurisdio, o que s efetivo se produzir coisa julgada. Avaliando as decises que no reconhecem a existncia de coisa julgada nas decises proferidas pelos Tribunais de Contas, comenta o autor:
Um detido exame das poucas decises judiciais que no prestigiaram a definitividade das decises das Cortes de contas revela que, lamentavelmente, incorreram em alguns dos seguintes equvocos: a) desconheceram o funcionamento dos Tribunais de Contas e confundiram-no com mera auditoria; b) no tiveram cincia da amplitude concedida ampla defesa nessas Cortes e, portanto, buscaram impedir sua efetividade em face da alegao de cerceamento defesa e ao contraditrio; c) gravssimas deficincias na defesa das decises dos Tribunais de Contas, normalmente atribudas aos rgos que tm pode dever representar a prpria Administrao e tambm sujeitos jurisdio desses tribunais; d) preconceito atribuvel a uma deformada imagem dessas Cortes, decorrentes de acontecimentos episdicos.48
cedio que o ordenamento jurdico ptrio adota o sistema de jurisdio nica, ou ingls, significando que somente o Poder Judicirio exerce a funo jurisdicional. Entretanto, como visto anteriormente, a Constituio Federal admitiu expressamente vrias excees a esse decantado monoplio absoluto do Poder Judicirio, como por exemplo, o julgamento das contas do Presidente da Repblica, cuja competncia privativa do Congresso Nacional. Certamente, a discusso acerca do sistema da jurisdio una frente jurisdio especial dos Tribunais de Contas no matria pacfica na doutrina e se trata de um tema cujo estudo precisa ser aprofundado, pois como bem esclarece Jorge Ulisses Jacoby:
FAGUNDES, Seabra. Os Tribunais de Contas na estrutura constitucional brasileira. In FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, pgs. 180/181 48 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012, pgs. 194/195.
Num extremo, por m vontade ou ignorncia, ou ambas, perfilam os que desprezam a relevncia dessas instituies e, como corolrio, s podem ver nas respectivas decises res nullius; no outro, integrantes de uma elite mais esclarecida, atenta ao inegvel avano institucional que se vem operando, reconhecem que so salutares e necessrias, ponderando pelo valor jurdico e ampla eficcia das decises dos Tribunais de Contas. Em decorrncia, parcela de juristas de escol tem demonstrado pouco interesse no aprofundamento do tema, enquanto outra, por incompreenso das peculiaridades dessa atividade, procura forar ou ajustar os matizes ao espectro inadequado das teses do direito processual, deformando sua natureza jurdica e seus exatos contornos.49
No obstante a importncia das informaes consubstanciadas nas obras bibliogrficas, bem como, o relevo intelectual dos posicionamentos sobre o exerccio da jurisdio dos Tribunais de Contas, vale lembrar, oportunamente, que sua existncia no plano terico no conduz ao que ocorre na prtica, eis que as Cortes de Contas desempenham seu papel constitucional nos termos delineados no inciso II do artigo 71 da Carta Republicana, julgando as contas de gesto, e garantindo atravs de suas decises (com fora de ttulo executivo), a salvaguarda do errio pblico. Alm dessas, e no menos importante, os Tribunais de Contas, possuem outra funo, que constitui reflexo dos anteriores: a funo de efetivao ou de efetividade das Polticas Pblicas, o que pode ser realizado de diferentes formas no exerccio de suas competncias. Isso porque alm de ser, formalmente, o rgo de previso constitucional que fiscaliza a efetivao das Polticas Pblicas, materialmente o rgo constitucional subordinante, uma vez que, na realizao de suas funes constitui expresso imediata da soberania, alm de ser garantidor dos valores maiores do Estado Democrtico de Direito50. Muito embora se entenda que no caiba aos Tribunais de Contas avaliar sobre a discricionariedade para escolha das convenincias para determinado caso, no se sujeitando reviso nem mesmo pelo Poder Judicirio, tal interpretao no se presta restrio absoluta. O art. 70 da Constituio Federal, alude legalidade, legitimidade e economicidade para fins de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, onde segundo Maral Justen Filho, a expresso legitimidade deve ser interpretada em sentido mais amplo que a legalidade, pois no significa apenas a compatibilidade do ato com as normas legais, mas a correo do ato segundo os princpios fundamentais e as
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites Revisibilidade Judicial das Decises dos Tribunais de Contas. Disponvel em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/1998/02/-sumario?next=4. Acesso em 11/09/2013. 50 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Idem. p.104-105.
circunstncias concretas existentes poca da realizao do ato e que, abranger, sob alguns aspectos o exerccio da discricionariedade, ainda que no contemple o mrito da escolha do agente estatal.51 Pode se considerar prprio da natureza do poder conferido aos Tribunais de Contas interferirem no exerccio das atividades dos demais Poderes na medida em que constitucionalmente responsvel pela funo de verificar a compatibilidade de suas atividades com a Constituio Federal. Nesse sentido cumpre identificar em que momento efetuado o controle das Polticas Pblicas. Sabrina Nunes Iocken entende que referido controle se d no exerccio das funes a que chama de provocao, comprometimento e sancionatria. Na funo de provocao, quando induz que determinado problema seja inserido na agenda poltica atravs de alertas ou determinados estudos tcnicos. Na funo de comprometimento quando na constatao de irregularidades exige do poder pblico um compromisso de correo e por ltimo, na funo sancionatria quando aplica multas52. No entanto, no exerccio de qualquer das funes exercidas pelos Tribunais de Contas o objeto deve recair sobre os elementos que subsidiaram a discricionariedade administrativa para implementao dos programas avaliados ou eleitos como os essenciais. Assim, seja de maneira preventiva, concomitante realizao da execuo da obra ou servio, ou posterior a eles, as decises das Cortes de Contas devem pautar-se na valorao de contedo definido nos dispositivos constitucionais que so de carter impositivo e vinculado aos direitos fundamentais e realizao de seus objetivos. A exemplo disso, fazer com que os Municpios implementem o disposto no art. 4753 da Lei Complementar n 123/06, proporcionando o desenvolvimento local, por meio do incentivo das contrataes de micro e pequenas empresas nos processos licitatrios, na forma preconizada pela legislao, constitui dever de observncia dos Tribunais de Contas, uma vez que, a fiscalizao, no somente a verificao quanto a regularidade contratual oriunda das licitaes deve ser objeto de sua apreciao.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 1134. IOCKEN, Sabrina Nunes. As funes do Tribunal de Contas no controle de polticas pblicas. Dissertao. Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal de Santa Catarina. 20.09.2012. 53 Art. 47, da Lei Complementar 123/2006: nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos Municpios, poder ser concedido tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao do respectivo ente.
Interferir nas decises de escolha e implementao de aes que tenham reflexo no equilbrio ambiental, e para garantir um meio ambiente preservado com preocupao no bem-estar humano, constitui tarefa dos Tribunais de Contas quando se avaliam, por exemplo, os contratos de limpeza pblica e aterramento em todas as suas fases, necessitando ateno especial em funo da complexidade decorrente da diversidade de interesses e valores em questo para fazer suplantar o interesse social frente ao particular. Outro exemplo a exigncia do Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental para realizao de obras pblicas. Promover a capacitao dos jurisdicionados para assuntos tcnicos e fomentar a discusso do Controle Pblico da Administrao propiciando o estudo sobre aspectos estratgicos e tcnicos da Administrao Pblica tambm constitui forma de atuao dos Tribunais de Contas para implementao das Polticas Pblicas. Realizar parcerias com Associaes de Municpios, Controladoria Geral da Unio e Ministrios Pblicos; realizar avaliaes junto populao sobre a qualidade dos servios oferecidos; divulgar amplamente os gastos e investimentos pblicos nos diversos setores eleitos pela Administrao Pblica; proceder ao levantamento atualizado dos investimentos e anlise em conformidade com os planos de ao; realizar inspees peridicas in loco dos investimentos em infraestrutura realizados para aferir a capacidade de durao das obras realizadas; instituir poltica de gesto de pessoas idnticas aos utilizados na iniciativa privada junto aos Tribunais de Contas e aos jurisdicionados constituem ferramentas eficientes, possveis e desejveis para tornar Polticas Pblicas em resultados reais de melhoria e desenvolvimento do pas. 6.2 Auditorias Operacionais Instrumento de Efetividade para as Polticas Pblicas
No exerccio da funo de auditoria, merece especial destaque em relao ao tema em comento, a auditoria operacional54, cujo conceito bem explanado pelo estudo apresentado por Arlindo Carvalho Rocha:
O conceito que mais se aproxima do que deva ser uma auditoria operacional, dentro do enfoque do Controle Externo, entretanto, aquele que concebe a Auditoria Operacional como uma avaliao da eficcia de uma entidade em cumprir seus objetivos, programas e metas, e da legalidade, economicidade e eficincia na administrao de seus recursos.(...) Preliminarmente, cabe ressaltar que a auditoria operacional uma evoluo natural da auditoria tradicional, que deixou de ser especificamente contbil para tornar-se
Tambm denominada como auditoria gerencial, auditoria de programas, auditoria de resultados ou auditoria moderna.
abrangente, acrescentando verificao da legalidade e correo dos registros contbeis, a determinao da economicidade e eficcia das entidades.55
Embora no seja um assunto novo, a auditoria operacional uma tcnica de emprego e estudo relativamente recentes nos rgos de controle externo. Sabe-se que o precursor da adoo deste mtodo foi o Tribunal de Contas da Unio, que o aplica desde meados da dcada de 90. Trata-se de uma aprimorao da auditoria de regularidade, que surgiu diante da necessidade de dar uma resposta sociedade quanto atuao da Administrao Pblica na gesto das verbas pblicas. A idia que a legalidade apenas um aspecto a ser analisado no ato do administrador, pois conforme prpria determinao do artigo 70 da Carta Magna, tm os Tribunais de Contas poderes para exercer a "fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas" (grifo nosso). Nessa esteira, temos que a adoo da auditoria operacional faz-se necessria diante da necessidade do controle e da permanente avaliao do desempenho das entidades governamentais vinculadas ao aspecto tico-moral de responder sociedade pelo bom emprego dos recursos pblicos, pois um dos princpios fundamentais das sociedades democrticas o de que o Poder Pblico tem a obrigao de prestar contas de suas aes, no s explicitando os objetivos e programas contemplados com recursos pblicos, como tambm a forma como tais recursos foram empregados e os resultados obtidos.56 Portanto, no basta para implementao das Polticas Pblicas que os gastos limitem-se ao percentual a ser dispendido em cada rea, determinada pelo Estado como essencial ao atendimento das necessidades sociais. Assim, cresce a importncia da valorizao do contedo das Polticas Pblicas na medida em que deve abarcar desde a anlise dos motivos que tornam necessria determinada interveno, o planejamento das aes para o desenvolvimento da iniciativa, a definio dos agentes encarregados de implement-la, o levantamento das normas disciplinadoras pela qual ser regida, at a fundamental avaliao de
ROCHA, Arlindo Carvalho. Funo da Auditoria Operacional na Avaliao e no Controle de Entidades Governamentais. Acesso em 28/03/2013. Disponvel em: http://www.betatreinamento.com.br/visita/Funcao%20da%20Audit%20Op.htm
impactos, sejam potenciais em uma avaliao ex-ante, que estabelece expectativas e justifica a aprovao da poltica sejam reais, medidos durante ou aps sua execuo.57 Assim, seja de maneira preventiva58, concomitante59 realizao da execuo da obra ou servio, ou posterior60 a eles, as decises das Cortes de Contas devem pautar-se na valorao de contedo definido nos dispositivos constitucionais que so de carter impositivo e vinculado aos direitos fundamentais e realizao de seus objetivos. Desta forma, gradativamente, amplia-se o processo fiscalizatrio e, conjuntamente com a anlise da regularidade e legalidade na realizao das receitas e na aplicao das receitas, deve o Tribunal de Contas realizar a auditoria governamental e operacional com vistas a acompanhar, aprimorar e contribuir com a eficincia das Polticas Pblicas., pois como bem delineou Jorge Ulysses Jacoby Fernandes:
No novo milnio, tal como j prev a atual Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e de todas as esferas de governo, os Tribunais de Contas analisam a eficincia dos rgos jurisdicionados. Por esse motivo, no mundo inteiro, as entidades de fiscalizao externa caminham por abandonar o controle contbil e buscar o controle gerencial, que no se limita a dizer se a despesa foi realizada de acordo com os critrios de validade da contabilidade, mas define a contabilidade analtica de custos e busca de resultados efetivos. Luz para o princpio da eficincia, colaborando com o processo decisrio de polticas pblicas, como o controle tradicionalmente estabelece o feedback para o sistema administrativo, o redirecionamento das aes programadas.61 Grifou-se
MENEGUIN, Fernando B; FREITAS, Igor Vilas Boas de . Aplicao em avaliao de polticas pblicas: metodologia e estudos de casos. In: Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado, n. 123, Maro de 2013. p. 1. URL: www.senado.gov.br/conleg/nepsf1.html<acesso em 25.03.2013> 58 TCU. Acrdo 436/2008 Plenrio (...) Elabore procedimento formal para conduo de processos licitatrios, em ateno ao princpio constitucional da eficincia, com vistas ao atendimento da legislao pertinente, delegando atribuies e imputando responsabilidade as diversas reas envolvidas nas contrataes. TCU. Acrdo 341/2009 Plenrio: Realize a anlise de custo/beneficio em cada Processo de contratao, relacionado a terceirizao de servios de sua rea-meio, para aferir se mais vantajoso terceirizar o servio ou execut-lo com empregados do prprio quadro, tendo em vista os princpios constitucionais da eficincia e da economicidade, insculpidos nos arts. 37, caput, e 70, caput, da Constituio Federal de 1988. 59 TCU. Acrdo 331/2009 Plenrio (Voto do Ministro Relator) Inadmissvel que a prpria Administrao reconhea como legitima a superestimava de quantitativos de servios como forma de margem de segurana para eventuais distores. Assiste total razo a Secob nesse ponto. Em hiptese alguma a insuficincia do projeto bsico justifica a adoo de ato incompatvel com os princpios da legalidade - por absoluta falta de amparo na Lei de Licitaes - e da eficincia, ensejador de expedio de determinao ao rgo para que proceda a sua anulao, sem prejuzo da aplicao de multa aos Responsveis que lhe deram causa. 60 Irregularidades na contratao de servios de hemodilise e terapia substitutiva renal - TRS pela Secretaria de Sade do Distrito Federal/SES-DF. Realizao de Inspeo. Constatao de ineficincia na prestao dos servios. Contrato Irregular firmado com a Empresa Imunotech Ltda. Suspenso. Pendncia na adoo de providncias determinadas ou recomendadas pela CGU e auditoria do prprio rgo. Conhecimento. Procedncia. Determinaes e comunicao. Restituio unidade tcnica para acompanhamento ( ACRDO 2357/2011 ATA 36 - PLENRIO. Relator: JOS JORGE - REPRESENTAO. Dirio Oficial da Unio: vide data do DOU na ATA 36 - Plenrio, de 31/08/2011)
FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby. Tribunal de Contas do Brasil: Jurisdio e Competncia. 2 ed. Belo Horizonte:Frum, 2005, p.265
Cabe salientar que, ao contrrio do Poder Judicirio que tem limitada as informaes sobre atuao financeira da Administrao Pblica para conseguir fazer valer a implementao das Polticas Pblicas, os Tribunais de Contas mantm em seus registros uma quantidade enorme de informaes; verdadeiro aparato tcnico para identificao das reais prioridades sociais e que podem culminar com a reviso (e no substituio) dos atos praticados pelos demais Poderes, e que coloca o Tribunal de Contas na ordem do dia e na vanguarda para efetivao das Polticas Pblicas para o progresso e crescimento do pas.
As Polticas Pblicas devem traduzir os fundamentos, objetivos e princpios insculpidos na Constituio Federal, e por esta fora normativa a atuao do Poder Pblico deve estar limitada. No entanto, num aspecto mais importante, que o de dar direcionamento s aes oriundas das Polticas Pblicas eleitas pela Administrao, revela-se a vinculao de sua atuao para preservao e garantia da dignidade da pessoa humana, a realizao dos direitos sociais e a constituio do Estado de Bem-Estar social. As Polticas Pblicas, portanto, constituem-se de modelos, de programas, de atos e de normas que consolidam os direitos sociais que devem ser inspecionados, analisados e fiscalizados pelos Tribunais de Contas, rgos constitucionalmente incumbidos de garantir a regular aplicao da verba pblica com vistas garantia do desenvolvimento de polticas pblicas que sejam consentneas com o esperado pela sociedade, guardando obedincia no apenas lei, mas tambm a valores de ordem constitucional como a economia, a eficincia e a efetividade. certo que os Tribunais de Contas sofreram grande evoluo com o advento da Constituio Federal de 1988, passando a desempenhar funes e competncias que ultrapassam os conceitos de tripartio de poderes. Com efeito, o modelo de controle preconizado pela nossa Carta Magna atribui aos Tribunais de Contas misso que supera a barreira da legalidade, buscando satisfao de resultado, estando por conseqncia, compelidos e autorizados a buscar os valores contidos em princpios constitucionais na aferio das polticas pblicas. A forma de se proteger os valores constitucionais e a realizao das Polticas Pblicas pelos Tribunais de Contas deve ocorrer tanto de maneira preventiva, quanto no momento da atuao da Administrao, bem como em momento posterior, assegurando o correto emprego do dinheiro pblico, a busca do interesse social e o desenvolvimento do pas, o que ser possvel atravs do aprimoramento dos meios de atuao e do fortalecimento dos rgos incumbidos pelo controle externo. Nesse contexto, apresentam-se os Tribunais de Contas em sua atuao preventiva atravs de pareces aos jurisdicionados, onde, oportunamente, pode emitir alertas e orientaes quanto destinao das verbas pblicas e sua regular aplicao. Concomitante atuao do gestor pblico, as auditorias operacionais apresentam-se como o instrumento adequado para, no apenas resguardar a legalidade do ato, mas tambm analisar o planejamento, a
organizao, a eficincia, a economicidade e por fim, o resultado das polticas pblicas em relao aos objetivos pretendidos. Em uma derradeira situao, constatada a malversao do dinheiro pblico, podem as Cortes de Contas sancionar os ordenadores de despesas com medidas que vo desde a aplicao de multas at a impugnao dos valores despendidos para o ressarcimento ao errio. Em conformidade com o exposto, dispe o ordenamento jurdico brasileiro de um sistema de controle capaz de, atravs de uma atuao nos moldes delineados pela Constituio Federal de 1.988, buscar do poder pblico o desenvolvimento e a efetivao de polticas pblicas que garantam sociedade sade, educao, moradia e condies de vida que correspondam ao princpio fundamental da Repblica Federativa do Brasil: a Dignidade da Pessoa Humana, e ainda, que expressem a eficincia, a economicidade e os demais valores constitucionais que regem a atuao do administrador pblico. Como consignou o ento Ministro Carlos Ayres Britto: o Tribunal de Contas cuida de tudo o que de todos; evita a desadministrao e o desgoverno, e contribui para o melhor compartilhamento do patrimnio social. O desiderato constitucional esse: se na prtica os Tribunais de Contas ainda no corresponderam confiana que a lei maior lhes atribuiu, tratase de disfuno ou defeco que urge corrigir.
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