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Timestamp: 2016-10-22 21:35:56
Document Index: 288517904

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'Art. 17', 'Art. 32', 'Art. 15', 'Art. 50', 'Art. 51', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 51', 'Art. 6', 'Art. 51', 'Art. 301', 'BGE', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 69', 'Art. 118', 'Art. 25', 'Art. 80', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153']

2A.74/1999 (22.03.2000)
2A.74/1999/odi
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Hungerb�hler, R. M�ller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiberin M�ller.
Schweizerischer Verband f�r k�nstliche Besamung (SVKB), Postfach 466, Zollikofen, Beschwerdef�hrer, vertreten durch F�rsprecher Urs Gasche, Bollwerk 15, Postfach 5576, Bern,
GesundheitsdirektiondesKantons Z�rich,
VerwaltungsgerichtdesKantons Z�rich,
Art. 31 und 4 aBV
(Voruntersuchung der Besamungstauglichkeit), hat sich ergeben:
A.- Der Schweizerische Verband f�r k�nstliche Besamung (SVKB; im Folgenden: der Verband) erhielt am 18. Juni 1996 vom Bundesamt f�r Landwirtschaft gest�tzt auf die Art. 17 ff. der Verordnung vom 29. August 1958 �ber die Rindvieh- und Kleinviehzucht (Tierzuchtverordnung, TZV; SR 916. 310, AS 1995 2033) eine bis zum 30. September 2006 und in der ganzen Schweiz g�ltige Bewilligung f�r die Gewinnung, Aufbereitung, Lagerung und den Vertrieb von Samen von Stieren und Ebern. Diese Verordnung wurde ersetzt durch die Verordnung vom 28. Januar 1998 �ber Rindvieh- und Kleinviehzucht (AS 1998 691). Entsprechend wurde die Bewilligung vom 16. Juni 1996 mit Verf�gung vom 17. M�rz 1998 angepasst. Die Bewilligung f�r Organisationen f�r die k�nstliche Besamung (so genannte "KB-Organisationen") wird in Art. 32 ff. der Verordnung vom 28. Januar 1998 geregelt; diese ist mittlerweilen ersetzt worden durch die Verordnung �ber die Tierzucht vom 7. Dezember 1998 (SR 916. 310); dort ist die "Bewilligungspflicht f�r KB-Organisationen" in den Art. 15 ff. geregelt. Die k�nstliche Besamung unter Einschluss der betreffenden Bewilligungspflicht hingegen wird in Art. 50 und speziell in Art. 51 ff. der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916. 401) geordnet.
B.- Im Jahr 1997 beabsichtigte der Verband, neben der herk�mmlichen Vornahme der Besamung von Nutztieren durch die
Besamungstechniker als zus�tzliche tarifpflichtige Dienstleistung eine Voruntersuchung im Hinblick auf die Besamungstauglichkeit des zu besamenden Rinds anzubieten. Diese umfasst nach den Angaben des Verbands die �ussere Beurteilung des Tieres sowie eine umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane. Je nach Bedarf soll erg�nzend ein Milchprogesterontest durchgef�hrt werden.
Nach verschiedenen Briefwechseln zwischen dem Verband und dem kantonalen Veterin�ramt erliess die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich am 17. Juli 1997 eine Verf�gung. Darin stellte sie unter anderem fest, die ins Auge gefasste Voruntersuchung umfasse T�tigkeiten, welche als tier�rztlich im Sinne des z�rcherischen Gesundheitsgesetzes qualifiziert werden m�ssten. Weiter wurde festgestellt, die Bewilligungen zum Besamen umfassten die im Rahmen der Voruntersuchung n�tigen T�tigkeiten nicht. Gegen diese Verf�gung rekurrierte der Verband an den Regierungsrat des Kantons Z�rich, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 6. Mai 1998 abwies. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich am 16. Dezember 1998 ab.
C.- Dagegen hat der Verband am 12. Februar 1999 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und festzustellen, dass die von ihm angebotene �berpr�fung der Besamungstauglichkeit keine den Tier�rzten vorbehaltene T�tigkeit darstelle.
Die Gesundheitsdirektion sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
D.- Mit Verf�gung vom 17. M�rz 1999 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch des Verbands um Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem den Kanton Thurgau betreffenden Verfahren (2A. 591/1998) abgewiesen; ebenfalls abgewiesen hat er das Gesuch um Sistierung des Verfahrens.
1.- a) Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier
Kognition (BGE 124 II 499 E. 1a S. 501, mit Hinweisen).
b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder st�tzen sollten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 123 I 275 E. 1b S. 277). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbst�ndiges kantonales Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht gest�tzte Anordnungen zu �berpr�fen sowie auf �brigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung(BGE123I275E. 1bS.277, mitHinweis).
c) Gem�ss Art. 51 Abs. 1 lit. a und c in Verbindung mit Art. 6 lit. b der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916. 401) regelt das Bundesamt f�r Veterin�rwesen die Ausbildung der Besamungstechniker und stellt den F�higkeitsausweis aus. Aufgrund dieses F�higkeitsausweises erteilt der Kanton die Bewilligung zum Besamen an die Besamungstechniker (Art. 51 Abs. 2 lit. a TSV). Der Kantonstierarzt �berwacht die k�nstliche Besamung in seuchenpolizeilicher Hinsicht (Art. 301 Abs. 1 lit. e TSV).
Das Recht des Kantons Z�rich enth�lt keine Bestimmungen, die sich ausdr�cklich auf die T�tigkeit des Besamungstechnikers beziehen. Hingegen finden die besonderen Vorschriften �ber das Veterin�rwesen des z�rcherischen Gesetzes vom 4. November 1962 �ber das Gesundheitswesen (im Folgenden: Gesundheitsgesetz) sowie die allgemeinen Bestimmungen der Gesundheitsgesetzgebung Anwendung. Gem�ss � 36 des Gesundheitsgesetzes ist f�r die tier�rztliche T�tigkeit eine Bewilligung erforderlich, die - soweit die T�tigkeit selbst�ndig ausge�bt wird - den Inhabern des eidgen�ssischen Tierarztdiploms erteilt wird. � 38 des Gesundheitsgesetzes bestimmt, dass f�r die Tier�rzte sinngem�ss die in � 7 ff. geregelten gemeinsamen Bestimmungen f�r die Berufe der Gesundheitspflege gelten. Nach�7desGesundheitsgesetzesisteineBewilligungderDirektiondesGesundheitswesensunteranderemerforderlich, umgegenEntgeltoderberufsm�ssig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche St�rungen festzustellen und zu behandeln oder �berhaupt medizinische
Verrichtungen vorzunehmen (lit. a).
Im vorliegenden Fall ist nicht die Tragweite des bundesrechtlich geregelten F�higkeitsausweises der Besamungstechniker streitig. Es geht vielmehr allein darum, ob die unabh�ngig von einer Besamung vorgenommene "Voruntersuchung", namentlich die "umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane" zwecks �berpr�fung der Besamungstauglichkeit, nach Massgabe der kantonalrechtlichen gesetzlichen Regelung bewilligungspflichtig bzw. den Tier�rzten vorbehalten ist. Somit st�tzt sich der angefochtene Entscheid, der dies bejaht und damit den Besamungstechnikern die entsprechende Untersuchungverbietet, auf selbst�ndiges kantonales Recht, weshalb die vorliegende in gereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegen zu nehmen ist.
2.- a) Die dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Verf�gung der Direktion der Volkswirtschaft hat zwei Feststellungsverf�gungen zum Inhalt, welche bestimmte T�tigkeiten der Besamungstechniker anvisieren. Dabei fragt sich, ob der Verband, als "Anbieter" dieser neuen Dienstleistung, in eigenem Namen und/oder im Namen der Besamungstechniker zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.
b) Nach st�ndiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde grunds�tzlich rein kassatorischer Natur; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht geeignet ist, die verfassungsm�ssige Lage wieder herzustellen (BGE 123 I 87 E. 5 S. 96, mit Hinweis). Ob sich hier eine solche Ausnahme rechtfertigt und somit auf die Begehren des Beschwerdef�hrers - soweit mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids - einzutreten ist, kann aus dem gleichen Grund ebenfalls offen bleiben.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurzgefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Der Beschwerdef�hrer hat sich mit der Begr�ndung im angefochtenen Entscheid im Einzelnen auseinander zu setzen und zu erkl�ren, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungsm�ssige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b). Wird eine Verletzung des Willk�rverbots geltend gemacht, kann der Beschwerdef�hrer sich nicht damit begn�gen, den angefochtenen Entscheid einfach als falsch oder willk�rlich zu bezeichnen und ihm seine Sicht der Dinge gegen�berzustellen; er hat vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 11/12).
3.- Unter dem Schutz des hier noch anwendbaren Art. 31 aBV steht jede gewerbsm�ssig ausge�bte, privatwirtschaftliche T�tigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient. Art. 31 aBV beh�lt jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen �ber die Aus�bung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschr�nkungen k�nnen dem Schutz der �ffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit oder von Treu und Glauben im Gesch�ftsverkehr dienen. Unzul�ssig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu beg�nstigen. Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bed�rfen sodann einer gesetzlichen Grundlage, m�ssen durch ein �berwiegendes �ffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 125 I 276 E. 3a, mit Hinweisen).
Die vom Beschwerdef�hrer neu angebotene Voruntersuchung stellt - nicht anders als die Besamungst�tigkeit auch - eine private, auf Erwerb gerichtete und damit unter den Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit fallende T�tigkeit dar; die - letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht best�tigte - Verf�gung des Veterin�ramtes, wonach die vom Beschwerdef�hrer angebotene Voruntersuchung von der Bewilligung zum Besamen nicht erfasst wird, greift in die Handels- und Gewerbefreiheit ein.
4.- a) Der Beschwerdef�hrer r�gt, � 38 in Verbindung mit � 7 Abs. 1 und � 36 des Gesundheitsgesetzes stelle deshalb keine gesetzliche Grundlage f�r den besagten Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit dar, weil nach der grammatikalischen Auslegung von � 7 des Gesundheitsgesetzes eine Bewilligung nur erforderlich sei, wenn es kumulativ um die Feststellung und die Behandlung von Krankheiten, Verletzungen oder sonstigen gesundheitlichen St�rungen gehe. Diese Vorschrift k�nne daher nicht als gesetzliche Grundlage f�r ein Verbot herangezogen werden, weil der Besamungstechniker ja gerade keine Behandlung einleite.
b) Grunds�tzlich beschr�nkt sich die Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich der Auslegung und Anwendung kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts auf eine Willk�rpr�fung (BGE 123 I E. 2b S. 261; 118 Ia 175 E. 2a S. 177, je mit Hinweisen). Ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit, der eine Pr�fung mit freier Kognition erlauben w�rde, liegt nicht vor: Mit dem vorliegenden Eingriff wird den Besamungstechnikern ihre urspr�ngliche Berufsaus�bung in keiner Weise verunm�glicht; es wird ihnen einzig verboten, eine bestimmte, dar�ber hinausgehende T�tigkeit auszuf�hren.
c) Das Verwaltungsgericht hat letztlich offen gelassen, ob die - von ihm Vorsorgeuntersuchung genannte - Voruntersuchung unter die Kategorie "Feststellung und die Behandlung von Krankheiten, Verletzungen oder sonstigen gesundheitlichen St�rungen" f�llt: Es betonte, selbst wenn davon auszugehen w�re, dass eine solche Vorsorgeuntersuchung nicht der umfassenden Abkl�rung von Krankheiten oder sonstigen gesundheitlichen St�rungen, sondern lediglich einer ersten Grobabkl�rung diene, w�re diese T�tigkeit jedenfalls unter die Handlungen zu z�hlen, die das Gesetz subsidi�r mit "�berhaupt medizinische Verrichtungen" umschreibe.
Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts geht es bei der vom Beschwerdef�hrer angebotenen Voruntersuchung darum, neben der �usseren Beurteilung des Genitalbereichs die inneren Geschlechtsorgane zu untersuchen. Dabei spielt die Handfertigkeit beim Abtasten der Organe eine zentrale Rolle; die Untersuchung der beiden Eierst�cke etwa erfordert infolge deren anatomischer Lage weiter im K�rperinnern ein st�rkeres Eindringen mit der Hand als beim Einf�hren des Besamungsger�ts.
Der Beschwerdef�hrer kritisiert, Anwendungen im K�rperinnern d�rften nicht einfach als medizinisch qualifiziert werden; so werde die Besamung, die ja auch eine Anwendung im K�rperinnern darstelle, als nicht medizinisch anerkannt.
Diese Argumentation �berzeugt nicht, ist doch den Besamungstechnikern die Besamungst�tigkeit nicht etwa erlaubt, weil sie nach Massgabe des kantonalen Rechts nicht als medizinisch gelten w�rde, sondern weil sie vom Bundesrecht ausdr�cklich vorgesehen und geregelt wird (vgl. oben E. 1c). Die vom Verband angebotene Voruntersuchung geht indessen �ber die eigentliche Besamungst�tigkeit hinaus.
Der Beschwerdef�hrer beanstandet ferner den Vergleich des Verwaltungsgerichts mit der - von der kantonalen Rechtsprechung als medizinische Verrichtung qualifizierten - Akupunktur und der Dentalhygiene, da diese beiden T�tigkeiten, im Gegensatz zur Voruntersuchung, kurativen Inhalt h�tten. In der Tat unterscheiden sich die Akupunktur und die Dentalhygiene in dieser Hinsicht von einer Voruntersuchung, die als solche am K�rper des Tieres nichts �ndert. Das bedeutet aber nicht, dass die Qualifikation von reinen Untersuchungshandlungen, welche ein Eindringen in das K�rperinnere eines Rindes erfordern, als medizinisch v�llig unhaltbar und damit willk�rlich w�re.
Insgesamt durfte das Verwaltungsgericht, ohne in Willk�r zu verfallen, zum Schluss kommen, dass die vom Beschwerdef�hrer angebotene Voruntersuchung als medizinisch im Sinne von �7 des kantonalen Gesundheitsgesetzes gilt und daher der Bewilligungspflicht unterliegt.
5.- Ob das willk�rfrei ausgelegte kantonale Recht mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar ist, pr�ft das Bundesgericht frei (BGE 124 I 25 E. 4a S. 32, mit Hinweis).
a) Das �ffentliche Interesse an der Beschr�nkung der beruflichen T�tigkeit des Besamungstechnikers ergibt sich, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festh�lt, einerseits aus tierseuchenpolizeilichen �berlegungen (vgl. Art. 69 aBV bzw. Art. 118 der neuen Bundesverfassung, BV) und anderseits aus Gr�nden des Tierschutzes (vgl. Art. 25bis aBV bzw. Art. 80 BV). Dabei f�llt vor allem ins Gewicht, dass das Tier bei Vornahme von Manipulationen durch Personen ohne gen�genden Kenntnisstand einer st�rkeren Belastung und Gef�hrdung ausgesetzt ist. Ebenso stellt die M�glichkeit, dass eine unrichtige Diagnose erfolgt oder dass �bertragbare Krankheiten nicht erkannt werden, eine Gefahrenquelle dar.
b) Die Massnahme, die Voruntersuchung den Tier�rzten vorzubehalten, ist zur Wahrung dieses �ffentlichen Interesses geeignet. Sie ist aber auch erforderlich: Entgegen der Argumentation des Beschwerdef�hrers gen�gt eine Verpflichtung des Besamungstechnikers, einen Tierarzt beizuziehen, wenn der Verdacht besteht, dass der Zustand des Tieres tier�rztliche Abkl�rung und Behandlung erfordert, gerade nicht: Entgeht dem Besamungstechniker etwa eine ernsthafte, m�glicherweise �bertragbare Krankheit, so kann sich der Tierhalter aufgrund der Voruntersuchung in einer falschen Sicherheit wiegen. Dieser Gefahr kann nicht anders als damit begegnet werden, dass den Besamungstechnikern die angebotene Voruntersuchung nicht erlaubt wird. Dass der vom Beschwerdef�hrer aufgef�hrte Kanton Graub�nden offenbar eine andere L�sung kennt, �ndert an dieser Beurteilung nichts. Die Sicherheit von Mensch und Tier geht zudem dem Interesse des Beschwerdef�hrers am Anbieten einer zus�tzlichen Dienstleistung und damit einer neuen Einkommensquelle eindeutig vor. Damit ist der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit verh�ltnism�ssig.
6.- Die nach dem Gesagten unbegr�ndete Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwerdef�hrer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG).
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen.
3.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 3'000. -- wird dem Beschwerdef�hrer auferlegt.
4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, der Gesundheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich sowie dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.