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Timestamp: 2018-07-16 10:22:51
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ZONAS DE RESERVA CAMPESINA EN EL PROCESO DE PAZ, UNA LUCHA POR LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS CAMPESINOS EN COLOMBIA, LA EXPERIENCIA DEL SUMAPAZ | Revista Misión Jurídica
ZONAS DE RESERVA CAMPESINA EN EL PROCESO DE PAZ, UNA LUCHA POR LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS CAMPESINOS EN COLOMBIA, LA EXPERIENCIA DEL SUMAPAZ [1]
Myriam Sepúlveda López myriam.sepulveda@unicolmayor.edu.co
Jorge Ivan Sotelo Gaviria – jsoteg@hotmail.com
Campesino, Derechos Humanos, Efectividad, Evaluación, Paramo, Proceso de Paz, Reforma Agraria, Reforma Rural Integral, Sumapaz, Zonas de Reserva Campesina.
Through this research, described, and evaluated the effectiveness of the figure of Peasant Reserve Areas as tools for development and social, environmental and land management, from the institutional, legal and historical level and their relationship with the processes agrarian peasants. Whose aim of the study is to evaluate the process of creation of a Peasant Reserve Zone to find itself this is effective, in accordance with constitutional and legal guarantees established in response with a new paradigm of post conflict with a focus on rights to rural areas.
In the juncture, is relates the importance of Peasant Reserve Areas investigated in the framework of the peace process in the search of social solutions in rural areas, scenarios of the Colombian armed conflict, as a facilitator for peace building mechanism relates.
To perform the evaluation, it was taken as example the social and legal process of the formation of a new peasant reserve zone in the region of Sumapaz, from a descriptive and ethnographic perspective, taking its historical background, which means the process for community, social, economic and environmental impact on the region as a tool to improve the quality of life of farmers.
Farmer, Human Rights, Effectiveness, Evaluation, moorland, Peace Process, Agrarian Reform, Comprehensive Rural Reform, Sumapaz, Peasant Reserve Zones.
El presente artículo, gira en torno al estudio académico del proceso de constitución de una Zona de Reserva Campesina (ZRC), para la región del Sumapaz, mediante el cual, la población campesina busca en el ejercicio de sus derechos, desarrollar aspectos como la movilización social y reivindicación histórica y su vez mejorar sus condiciones de calidad de vida.
El propósito y objeto del estudio consiste en poder evaluar el proceso de constitución de una Zona de Reserva Campesina de Sumapaz (ZRC) para encontrar si este es efectivo, en cumplimiento de garantías constitucionales y legales establecidas, como respuesta dentro un nuevo paradigma del posconflicto con un enfoque de derechos que vuelven a mirar y reconocer la importancia de lo rural.
Es clave resaltar el momento coyuntural del país dentro del proceso de paz, que busca solucionar el conflicto armado y a su vez plantear alternativas para los problemas estructurales de la violencia en Colombia a nivel rural. Haciendo especial énfasis en las ZRC, como mecanismo facilitador para la construcción de la paz.
Esto parte, de describir el proceso histórico, político social, administrativo y jurídico del proceso de constitución de la ZRC, teniendo en cuenta el papel institucional que se viene desarrollando en la región, el cual podría llegar a tener gran impacto en las condiciones de sus habitantes.
A su vez, se describen los procesos históricos de organización y movilización social de la región, su relación con la institucionalidad pública y el entorno jurídico que ha enmarcado el proceso de constitución de la reserva campesina. Seguido a esto, se identificó y describió ese proceso demográfico y geográfico de la comunidad del Sumapaz, el recorrido histórico de la población, los sucesos relevantes y el proceso organizativo y asociativo de los campesinos pretendientes de la constitución de ZRC para la comunidad.
En un principio se identificó y analizó el devenir histórico del campo colombiano, la dinámica de la tierra y los problemas agrarios suscitados por fallas institucionales y legislativas, que repercutieron en la vulneración a los derechos a campesinos y en la manifestación de movilizaciones campesinas.
Posteriormente, se recopilan y describen aspectos normativos aplicables tanto a la figura de las ZRC, como a la regulación, protección, garantía de los derechos a campesinos y la legitimación social y política de la movilización social, específicamente, aquellas normas aplicables desde el ámbito jurídico empezando por el nivel constitucional, internacional, legal y jurisprudencial sobre la figura de las ZRC, que inciden en la efectividad del proceso, precisando las fases y etapas del proceso de constitución.
Para poder lograr de manera confiable y válida la investigación con enfoque cualitativo, el cual buscó describir las características de la región del Sumapaz y sus habitantes, con un método deductivo, de corte socio jurídico, orientada con el tipo de investigación descriptiva a partir de lo histórico, evaluativa desde lo jurídico e institucional, y etnográfica desde lo social, que permita dar cuenta de las condiciones de la comunidad que busca constituir la ZRC. Se usaron técnicas de recolección de información en campo visitas programadas y la observación etnográfica y participativa, con el fin de describir eventos del fenómeno campesino, organizativo y político de la comunidad en búsqueda de reconocimiento. Con las visitas al territorio, se aporta la evidencia tomada en un informe de diario de campo como instrumento para la recolección y captura de información.
Lo anterior, se centró en evaluar el impacto a través de la constitución de una ZRC nueva, sobre los derechos de los campesinos, las actividades de las comunidades, sus necesidades y sobre la dinámica territorial por medio de la gestión pública institucional en el ámbito jurídico administrativo y socio político, no solo como el Estado garantista y mediador, sino como fuente de obligaciones constitucionales, que buscan la efectividad y la consecución de los derechos y bienestar de la sociedad campesina.
Para la investigación que precede este artículo, parte metodológicamente desde un enfoque cualitativo, buscando describir las características y condiciones del proceso históricas, sociales de la población de la localidad del Sumapaz, respecto al proceso de constitución de la ZRC. Sustentada de la consulta de fuentes documentales y teóricas, para logar describir de forma general del hechos históricos que tuvieron influencia, eventos políticos que marcaron la dinámica social campesina, referentes legislativo y normativos reseña sobre los procesos del Sumapaz, buscando la conexión del proceso de constitución de Zonas de Reserva Campesina y las conclusiones del caso sumapaceño, a partir del método deductivo, como enfoque de razonamiento, en el cual se desciende desde lo general, con la preguntas, ¿que son las Zonas de Reserva Campesina?, ¿cuáles son las características del fenómeno campesino y el problema agrario colombiano?, y, posteriormente, lo particular hacia el caso de una ZRC para el Sumapaz, tomando como base el contexto socio político en el territorio rural.
En primer lugar, la forma de la investigación utilizada, es teórico práctica, de corte socio jurídica, clasificación de Jaramillo (1999), complementada con el tipo de investigación descriptiva de acuerdo a Sabino (2000). En segundo lugar, al referirse al objetivo de evaluar la efectividad del proceso de constitución de la ZRC para el Sumapaz de acuerdo a la definición de Sandin (2003) se desarrolla la noción de evaluación de (ICFES, 2002) la metodología evaluativa y otros aspectos conceptuales como: institución, programa, evaluación e investigación evaluativa para determinar sus alcances dentro del caso de estudio.
Luego, mediante el método etnográfico, se realizó el acercamiento al Sumapaz y a sus habitantes, para conocer e interactuar mediante una observación directa las actividades relacionadas con las formación de una ZRC, para la perspectiva y visión campesina propia sobre el proceso.
1.1.1 El Sumapaz
Esta zona se encuentra ubicada en el sur de la ciudad de Bogotá D.C, corresponde a la localidad número 20 de la ciudad, establecida como la localidad más extensa del distrito. Posee un ambiente diferente al paisaje urbano, netamente rural, pueden pasar horas sin verse a una persona en el camino o kilómetros donde lo único que se aprecia es un majestuoso ambiente natural de verdes y azules, entre montañas y el cielo. Características trascendentales para comunidad local al tener, cuidar y preservar una fuente única de recursos naturales. La zona se caracteriza por ser montañosa y de extensos valles, una de las fuentes hídricas más grandes de Colombia que alimenta a los ríos Magdalena y Orinoco, su clima es lo suficientemente frio como para albergar la mayor extensión de páramo en el mundo.
Cuenta con cerca de las 2.531,82 hectáreas que corresponden al 33% de la localidad, aproximadamente el 15.8% del área total del Distrito Capital y el 21% del área rural de Bogotá, esta comprende las 14 veredas del corregimiento de San Juan, ubicado al sur de la localidad en la cuenca del río Sumapaz y las veredas de Ánimas y Sopas del corregimiento de Nazareth, ambos corregimientos pertenecientes a la localidad de Sumapaz.
1.1.2 Antecedentes históricos de la región del Sumapaz
A mediados del siglo XIX, época en la que empezó en la región el proceso de colonización del Sumapaz, momento donde el páramo era reconocido como un lugar desolado, un corredor que tendría un papel decisivo en las movilizaciones colonas campesinas hacia el oriente del país.
Con el reconocimiento del Decreto Nacional 489 del 7 de noviembre de 1895 y la Ley 162 de 1896, surgieron conflictos entre terratenientes, colonos y arrendatarios, quienes cuestionaron los patrones tradicionales de tenencia y explotación de tierras y generaron sucesivos enfrentamientos, que se tornaron en recurrentes de invasiones y desalojos dentro de la Hacienda Sumapaz. Esta etapa de luchas, conflictos, triunfos y retrocesos para la población, como rezago colonial, disputas entre colonos y arrendatarios, asentamientos latifundios en tierras baldías y tierras realengas para la explotación de maderas, dio origen gran parte de los conflictos agrarios y de tenencia de la tierra.
Paralelamente a los conflictos agrarios nacionales, se conformó la Sociedad Agrícola de la Colonia de Sumapaz asociada al Partido Comunista en 1928, bajo la dirección de Erasmo Valencia, quien más tarde fundaría el Partido Agrario Nacional (PAN) en 1930, con el fin de dotar a los campesinos de una capacidad organizativa y participativa propia en las corporaciones de elección popular.
Debido a los conflictos de la tierra y los procesos de movilización campesina producidos en los años veinte y treinta, suscitado por el sistema latifundista de explotación agraria y la falta de reforma, conllevo al levantamiento de la población colona del Alto del Sumapaz, específicamente del corregimiento de San Juan, con lo cual surge el Movimiento Agrario del Sumapaz en el año de 1924, liderado por Erasmo Valencia y Juan de la Cruz Varela, lo que obligó a la primera intervención estatal en la región que llevó, mediante el Decreto 1110 de 1928, a la creación de La Colonia Agrícola del Alto del Sumapaz, (también denominado Movimiento Agrario del Alto del Sumapaz) donde se reguló lo concerniente a la adjudicación de baldíos para colonias agrícolas, procedimiento establecido en la Ley 114 de 1922.
En un comienzo, la movilización campesina tuvo como objetivo solucionar los problemas que el modelo latifundista había traído con respecto a la tenencia y ocupación de la tierra, por eso, luego del resurgimiento de la violencia en la década de 1940, muchos colonos de Sumapaz habían logrado reconocimiento de la posesión de sus tierras por vía de adjudicación de baldíos y la parcelación de varias haciendas. Dentro del proceso de democratización del territorio, en este periodo se avanzó en el reconocimiento jurídico de los procesos de movilización campesina y de las problemáticas reivindicadas (Cadavid, 2014).
En los años 50, en el periodo conocido como ‘‘la violencia’’, y en medio de la lucha campesina por equilibrar la distribución inequitativa de la tierra, surge el despliegue de represión armada anticomunista, que inicia con el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán. Sánchez (1985) llama a este periodo la tercera fase, caracterizado por la resistencia armada de los años 60 y la conformación de agrupaciones sociales en la provincia del Sumapaz. Incentivados por la represión política y militar del Gobierno, algunos campesinos del Sumapaz y Tequendama se desplazaron en 1956 a la región de Guayabero, donde se unieron a las guerrillas del sur del Tolima (Londoño, 2011, p. 741).
En este contexto se expidió la Ley 135 de 1961, (impulsada por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA) que pretendía reformar la estructura social agraria en contra de la concentración, fortalecer la explotación económica equitativa y la distribución ordenada y racional de la tierra. Sin embargo, a pesar de que esta disposición legal diseñó estrategias y herramientas financieras y jurídicas para facilitar el acceso a la propiedad de la tierra a los campesinos, no significó mejores condiciones de vida para los campesinos del Sumapaz. Por eso, desde la década de 1960, la organización campesina en el alto de Sumapaz se fortaleció de manera importante y se enfocó en la consecución de condiciones dignas para la permanencia en el territorio, con lo que el Movimiento Campesino fortificó su alianza y apoyó al Partido Comunista Colombiano (PCC), lo cual generó, por parte de grandes propietarios de la región apoyados por el gobierno, acciones de represión, amenazas y asesinatos selectivos (Marulanda, 1990).
La comunidad campesina del Sumapaz y del oriente del Tolima, respondió de manera armada en lo que Tirado (1989) denominó el Nuevo Orden Revolucionario y que llevó la violencia de la protesta social liberal a las zonas rurales y poblaciones veredales. Tras otra ola de represión militar por parte del gobierno, se generarían nuevas condiciones para la apropiación indebida de terrenos y la reconcentración de la propiedad en el Sumapaz, especialmente por medio del desplazamiento forzado de los campesinos de la región que, según Cadavid (2014) citando a Varela y Romero (2007), continúo hasta entrados los años 90´s. La oposición campesina, entonces, pasó de acciones de Resistencia Civil (Prada, 2011) a la Resistencia Armada (Tirado, 1989) y sería fundamental en la mañana de 9 de Abril de 1948, cuando se engendraría una violencia que, aún hoy, no se ha curado.
La movilización campesina se consolidaría posteriormente en el Sindicato de Trabajadores Agrícolas del Sumapaz – SINTRAPAZ, el cual agremió a más de la cuarta parte de la población y estaba orientado a la defensa del territorio rural. Por ello, uno de sus objetivos más importantes fue la exigencia de respeto por los derechos humanos, lo cual, a su vez, se enmarca en una línea estratégica de solución política del conflicto descrito por el trabajo de campo de Cadavid (2014).
La lucha campesina en la región del Sumapaz es una historia de transformaciones agrarias, de organizaciones de bases articuladas y fortalecidas que se han centrado en la lucha por la propiedad del territorio, y que se ha convertido con el tiempo en un sujeto político colectivo que representa y defiende los derechos individuales del campesino. Por tal motivo, la movilización social y campesina en la región del Sumapaz trabaja en pro del desarrollo local fortaleciéndose a través de organizaciones como SINTRAPAZ, las iniciativas locales y su articulación con las políticas públicas.
1.1.3 El páramo y la ZRC
Para reconocer la importancia de la experiencia de constitución de una (ZRC) en el Sumapaz, es necesario reconocer la importancia ecológica y ambiental del territorio, así como destacar y describir las características geográficas y las condiciones actuales de la región con especial atención al páramo del Sumapaz, Parque Nacional Natural, que hoy día se encuentran de manera crucial resguardado por medidas de protección ambiental.
Por eso es importante comprender que el Sumapaz es parte fundamental del recurso hídrico mundial, en lo que refiere a las cuencas y nacimientos de ríos como el Magdalena y el Orinoco. Además es el abastecedor principal de agua para Bogotá (Alcaldía Bogotá, 2004).
Por es, en 1977, una porción del territorio de la localidad se declaró Parque Nacional Natural (PNN) mediante la Resolución 153 del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA), que comprende aproximadamente el 43% del total del área de la región y el complejo de páramos más grande del mundo.
El PNN Sumapaz, es uno de los lugares más biodiversos en géneros y especies de flora colombiana, posee un gran número de organismos, muchos de ellos endémicos que hacen del Parque un reservorio importante de diversidad biológica, ecológica y genética, compuesto por el páramo Cruz verde Sumapaz. Adicionalmente es regulador hídrico de 3 regiones hidrográficas como el Rio Meta, Magdalena y Guaviare. Sin embargo, de las 333.420 Ha, que componen su extensión total (Von Humboldt, 2012) solo 142.112 Ha se encuentran protegidas bajo la figura de Parque Nacional Natural.
Por eso la región está en la mira de las locomotoras minero-energéticas, por ejemplo con iniciativas de empresas como EMGESA, para la construcción de megaproyectos hídricos que han encontrado oposición en la comunidad. Esto se constató en la movilización social, realizada el día 9 de agosto de 2015 donde líderes, juntas comunales, organizaciones base, ambientales y juveniles ser reunieron en la vereda Bajo Ariari del municipio de Cabrera, Cundinamarca, en torno a la defensa del territorio y la conservación de la fuentes hídricas. La comunidad sumapaceña rechaza la implementación de los megaproyectos (represa, hidroeléctrica, minería, hidrocarburos y plantaciones industriales) invocando el derecho al agua, la vida y la pervivencia en el territorio para evitar la contaminación de las fuentes hídricas.
No solo se debe tener en cuenta el perjuicio ambiental que se generaría, también está la afectación a aquellas familias que, siendo poseedoras de terrenos sin título, se encuentran en la informalidad de la propiedad y se verían desplazadas sin opción de reparación. Por eso se planteó el fortalecimiento de la soberanía y autonomía sobre el buen uso del agua como bien común, protegiendo los nacimientos y rondas hídricas, mejorando el proceso de acueductos comunitarios veredales y la construcción de nuevos acueductos, con distritos de riego administrados por la organización comunitaria garantizando el agua potable y la estrategia del manejo de aguas residuales en el marco de tecnologías ecológicas alternativas a través del Plan Ambiental de la Localidad PAL (Alcaldía Bogotá, 2012). Elemento que se fortalecería con la constitución de las (ZRC) y del Plan de Desarrollo Sostenible (PDS), para la región como instrumento de planificación ambiental campesino.
Es por esto, que la (ZRC) se implementa como una herramienta de apropiación y defensa del territorio, que se formaliza a través del (PDS) y se desarrolla de manera participativa donde se incluyen normas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible para actividades productivas y uso del suelo. Este plan expone los riesgos socio ambientales generados por actividades minero energéticas, el rechazo a los proyectos neoliberales y las posibles consecuencias ambientales, mediante el no acuerdo de condiciones y acercamiento para la entrada de la empresa a la región (Asosumapaz, 2013). La comunidad propone Prácticas culturales de conservación ambiental en la población a través de las cuales ya se ha ido mejorando el manejo de los recursos naturales como el agua y bosques.
“¡El agua no se vende!” proclamación local, argumentado que “La comunidad NO considera la posibilidad de inserción al mercado de servicios ambientales, como fuente de ingresos, no comercializable” (Diario de Campo. PDS 27 de agosto. (2016)
Es por eso que en la audiencia de socialización de PDS del 27 de Agosto de 2016, los voceros de la comunidad expusieron su negativa a las modalidades de pago por servicios ambientales, pues ven en esto una forma de comercializar los recursos que no representa un esquema dinámico para el beneficio social, sino que propone iniciativas de “conservación” como medio para hacer del agua una mercancía.
1.1.4 Los campesinos del Sumapaz
¡Esta es otra Bogotá!, así podría describirse al Sumapaz según lo sistematizado en el trabajo de campo, al describir la región y sus habitantes. Una región ajena al ruido, la contaminación y la velocidad de la urbe, características con alto significado social, pues la calidad de vida con la que han contado sus habitantes, gira en torno a la paz natural que se siente al habitar la zona, pues al entrar en contacto con la tierra y percibir el sustento de la misma, se encuentra una armonía con la vida, que atrae a sus habitantes.
El Sumapaz es la idea originaria de un entorno inexplorado, donde la mano del hombre ha sabido cuidar el territorio. Su baja densidad poblacional, así como su vocación agropecuaria de baja escala, han permitido que el lugar represente un sentido de conservación y preservación natural como fuente, de riqueza hídrica y biológica.
Esta armonía y adaptación al entorno, lleva al fuerte arraigo de los campesinos con el páramo, con la tierra, arraigo cultural que completa décadas a través de varias generaciones familiar asentadas en la región. Históricamente, el Sumapaz tiene importancia y participación política descrita en los recorridos políticos del conflicto en Colombia, especialmente en el centro del país, dando a esta población campesina, posturas consolidadas ideológicamente en la defensa del territorio.
Esta defensa social campesina, se sustenta en la construcción de un modelo de desarrollo auto sostenible, basado en la seguridad y soberanía alimentaria. El 22,2% de la población padece la inseguridad alimentaria, es decir tienen incertidumbre sobre la disponibilidad diaria de alimentos en el hogar, pues, como lo identifica el ILSA (2013), los sistemas productivos y de comercialización para la zona son deficientes e insuficientes, a lo que se suma la falta de ingresos, o ingresos muy bajos, y hábitos alimenticios poco saludables dentro de la población.
Figura 5. Mural San juan, Soberanía alimentaria
Fuente: Informe de Diario de Campo 2016
Es a través de murales, como el ubicado en la vereda de San Juan (figura 1), que la comunidad expresa las intenciones productivas, para sí mismos, como para la comercialización masiva, sirviendo de proveedor directo de alimentos cosechas allí, para el distrito capital.
Fue la misma comunidad a través de los estudios del Plan de Desarrollo sostenible PDS, quien definió las dimensiones del desarrollo local del Sumapaz en los niveles ambiental, social, económico e institucional, y analizó la viabilidad y conveniencia general para la implementación de la figura de reforma agraria de (ZRC) en la Localidad, análisis de lo que serían las principales recomendaciones en términos de objetivos, ejes de intervención y estrategias para su desarrollo.
1.1.5 Estado del proceso de Constitución de la (ZRC) del Sumapaz
La experiencia del Sumapaz, con la constitución de una ZRC en la localidad, parece una histórica de nunca acabar, pues pese a las gestiones y los esfuerzos de la comunidad por reunir y cumplir con los requisitos exigidos administrativamente, luego de más de 5 años en proceso formal, no se vislumbraba éxito sobre reconocimiento legal a la solicitud de constitución.
Actualmente, el trámite de constitución de la ZRC tiene origen en la comunidad, representada por SINTRAPAZ. Mediante la Resolución 3180 del 25 de noviembre de 2011, expedida por el INCODER, se dio inicio al trámite administrativo para seleccionar, delimitar y constituir una ZRC del Sumapaz, bajo los objetivos, procedimientos, criterios orientadores y componentes establecidos en la Ley 160 de 1994, el Decreto 1777 de 1996 y el Acuerdo 024 de 1996, que se describirán adelante.
Luego de esto, desde el mes de agosto de 2013, el proceso se detuvo en la etapa de socialización de propuesta de Plan de Desarrollo Sostenible – PDS, para la zona, pese a lo previsto en el Acuerdo 024 (artículo 8). En el primer semestre de 2016, se realizó una convocatoria pública a las entidades integrantes del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, del Sistema Nacional Ambiental y demás organismos públicos y privados, con el fin de promover la concertación interinstitucional, para el diseño, financiamiento y armonía del PDS, así como los planos cartográficos y buscar las alianzas público privadas con los intereses sociales y los requerimientos técnicos y jurídicos.
La constitución de una (ZRC), por vías de hecho
A causa de la prolongación indefinida del proceso de constitución, la comunidad, haciendo valer sus pretensiones y por medio de una manifestación soberana, se auto declaró, el 13 de febrero de 2015, como una ZRC. Este proceso se realizó de forma pacífica y democrática mediante asamblea de SINTRAPAZ (acompañada de ANZORC), realizada en el corregimiento de San Juan, bajo el postulado que las Zonas de Reserva Campesina son territorio de paz, soportados en la autonomía campesina y territorial.
En consecuencia la auto proclamación de una ZRC de hecho, pese a estar por fuera del ordenamiento jurídico, y no tener validez ante terceros de manera oficial, marca un precedente de legitimización popular, y lleva a concluir que la falta de respuesta institucional debilita profundamente la confianza y credibilidad en las personas que deberían verse beneficiadas y cobijadas con la gestión pública a realizar para el establecimiento de la figura. La comunidad del Sumapaz no la primera en hacerlo.
Es entonces cuando el principio de efectividad de los derechos, frente a la ausencia de diligencia administrativa del Estado, toma relevancia y contexto. Exponer a una comunidad que, como se describe, sufre por circunstancias sociales, políticas y económicas antepuestas, la obliga a actuar en contra de las mismas autoridades y hasta del marco normativo, evento que deslegitima tanto la gestión pública, tanto como a la norma misma, al no lograr exitosamente llegar a sus objetivos y obligaciones.
Ulteriormente, se logró la realización de la convocatoria y celebración Audiencia pública pendiente, que fue llevada a cabo el 27 de agosto de 2016, debido al cambio institucional en el tema de tierras, con la liquidación del INCODER y la entrada de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, entidad nueva, esta última, bajo la premisa de los compromisos agrarios pactados en el proceso de negociación de la Habana. Esto volvió a poner a las ZRC en el panorama público luego de 14 años de suspensión y falta de gestión administrativa para continuar con el procedimiento, no solo de esta ZRC sino de la otras presentadas.
Como resultado de la convocatoria realizada se tuvo la participación de gran cantidad de instituciones públicas, algunas de las cuales realizaron su intervención con relación a la ZRC. Esta audiencia consistió en la exposición técnica del PDS por parte de SINTRAPAZ, para revisar de la propuesta de constitución y solicitar los ajustes del PDS y de actualizar y precisar datos y aspectos sobre los cuales se recomendaron, durante la audiencia, por parte de los diferentes interventores y participantes, acuerdos que se plasmaron unos compromisos faltantes para la culminación del procedimiento.
Finalmente, la constitución de las zonas podría someterse a lo que pase en el proceso paz, condicionamiento que hoy parece estar en vilo, pues las propuestas realizadas, son el objeto de la renegociación del marco para la paz. La viabilidad de constitución y reactivación de la figura depende, sobre todo, de la actitud institucional, tal como lo expreso el delegado de la agencia durante el evento. Actitud que fue bien recibida por la comunidad durante el transcurso de la audiencia y pactada como parte del acuerdo final.
Frente a los compromisos, las organizaciones campesinas locales, apoyadas por ANZORC, decidieron iniciar actividades para la actualización, ajustes del PDS, actualización de información, atención de observaciones y diálogo y concertación de actividades con las instituciones relacionadas, iniciando con el grupo de trabajo de acceso a tierras, de la Agencia Nacional de Tierras. El ideal es poder cumplir con los requerimientos lo antes posible, con el fin de dar continuidad al trámite, aprovechando la reactivación bajo los postulados del proceso de paz y las modificaciones institucionales.
1.1.6 Las expectativas de las ZRC en el proceso de paz.
En Colombia se vive actualmente un momento coyuntural e histórico, en el marco de la implementación de los Acuerdos de Paz que llevaron al final del conflicto armado interno entre el grupo guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y el gobierno nacional. Oportunidad en la cual se busca poder comenzar una fase de construcción de paz, mediante una implementación en que se resuelvan las causas estructurales e históricas del conflicto, especialmente en el campo, a través de las salidas concertadas a la violencia y cese al fuego principalmente.
En las negociaciones para la paz, se generaron unas expectativas, que sin importar el resultado plebiscitario, engendraron en la población una alternativa al fin del conflicto y la necesidad de llegar de mejorar la condiciones de vida de los nacionales a través del dialogo, en especial en las zonas rurales, donde la población es campesina, que ha sufrido el conflicto de cerca, siendo actor, víctima y publico a la vez, durante más de 60 años.
Un elemento importante, que se destacó en el trabajo de campo, fue la actitud de la comunidad campesina relacionada con la constitución de la ZRC, pues en lo expuesto durante la audiencia pública del 27 de agosto, se mostró una visión positiva, frente a la posibilidad de la reactivación de la figura, como mecanismo para a su vez reactivar el campo en Colombia. Cabe anotar que la audiencia fue anterior a las votaciones del plebiscito del 26 de septiembre de 2016.
Como se afirmó arriba, los campesinos del Sumapaz, ven con buenos ojos las posibilidades de implementar la ZRC, pues parte del primer punto del Acuerdo final con las FARC, versa de una política de Desarrollo Agrario Integral. Es por eso, que en el ejercicio de derechos que desarrollan las organizaciones y asociaciones campesinas alrededor de las zonas de reserva campesina, van de la mano con la iniciativas de paz, propuestas en el acuerdo final, pues como lo refiere el documento oficial, en el punto primero. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral:
Que a la transformación estructural del campo y en particular al cierre de la frontera agrícola, contribuyen los campesinos, las campesinas y las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras y demás comunidades étnicas en sus territorios, con un ordenamiento socio ambiental sostenible. Para ello es necesario el reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina ((ZRC)) y demás formas de asociatividad solidaria. (La Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2016).
La incorporación de la figura de las ZRC en el proceso de paz tiene gran trascendencia en la investigación, por el papel que le reconoce al campesino con la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria con el planteamiento de la Reforma Rural Integral – RRI, marco para la implementación de acciones y medidas en favor de la población campesina más vulnerable.
Con base en los eventos recientes la comunidad del Sumapaz tiene para culminar la consolidación de procesos sociales y comunitarios de desarrollo, bajo el auspicio de las implementación de los acuerdos, pues fue a través de la negociación del Acuerdo que el gobierno retomó el procedimiento. Como se manifestaba en la audiencia del 27 de agosto, es a través de iniciativas como estas que el campesinado se fortalece y empodera de forma asociativa en organizaciones de base, y se afianza para mejorar tanto las condiciones de vida propias como la del resto de la población, al ser la despensa agrícola para la nación, sino el precursor del páramo y de las fuentes de hídricas de la región.
No obstante, los cambios institucionales del gobierno nacional, frente al sector agropecuario, son recientes y aun incipientes, pues las instituciones creadas están en etapa de conformación y planeación, tanto administrativamente como políticamente, para adherirse a los lineamientos de la política sectorial y al plan nacional de Desarrollo, que tiene como factor la reducción de presupuesto del año 2017 de inversión para agricultura.
2.1 Reseña histórica de la dinámica campesina en Colombia
El papel de la normatividad en materia agraria y las intenciones movilizadoras demandantes de los derechos campesinos en la historia de la segunda mitad del siglo XX, se entreteje por la falta de acción e inefectiva del Estado en el ámbito rural, situación que agudiza el problema agrario, convirtiéndose en uno de los principales factores que causan la actual confrontación armada y social en los territorios rurales.
Ejemplo de estas transformaciones y evoluciones, es la relación existente entre el conflicto armado y el problema agrario, agudizado por otros fenómenos sociales y económicos como la pobreza, además del narcotráfico. Según Fajardo (2002) en Colombia se pasó de la lucha por la tierra y por la violencia política, a una disputa territorial por la cadena productiva del narcotráfico, elementos que se relacionan íntimamente con los habitantes a partir de las representaciones con la tierra y el ejercicio pleno de derechos.
Por lo tanto, los problemas sociales recientes, asociados al conflicto armado, tienen raíces históricas relacionadas con momentos determinantes de la cuestión agraria, las agitaciones sociales y agrarias de los años veinte y treinta del siglo XX; la violencia bipartidista de mediados de siglo; los intentos frustrados de reformismo durante el Frente Nacional (FN) y la movilización campesina por la tierra de los años setenta; la articulación definitiva entre el problema agrario y el conflicto armado en los años ochenta y noventa, y, finalmente, el vínculo del conflicto armado con el narcotráfico y su etapa más reciente de disputas y alianzas por las economías regionales de la coca.
De ese modo, para mitigar la tensión rural, se impulsó la Ley 200 de 1936. Lo cual, a través de la política de La Revolución en Marcha, no sólo le permitió legalizar títulos de propiedad baldía a latifundios sino, que también permitió la adquisición de parcelas a arrendatarios y la normalización de los colonos, pues, cómo la explica Albán (s.f), el propósito consistía en atacar la improductividad de la tierra más no su subutilización. A pesar del carácter marginal de estas medidas, generaron una férrea oposición de los gremios agricultores del partido Conservador y ciertas facciones del Liberal, lo que llevó a López Pumarejo a frenar la iniciativa distributiva.
Esta resistencia quedaría plasmada en la Ley 100 de 1944, que dio reversa al ímpetu reformista de López Pumarejo e incluso llegó a ser catalogada como una verdadera contrarreforma agraria (Albán s.f), pues se dejó de lado la intención de convertir al latifundio en una empresa agrícola y reafirmó nuevamente las relaciones de aparcería, tendiendo a polarizar nuevamente la situación en el campo para los años 40 (Arango, 1986, 1987).
Como respuesta a este proceso, el campesinado que había sido expulsado de sus predios por la Violencia de mitad de siglo, empezó a cuestionar el nuevo orden y la nueva la fisionomía de la estructura agraria colombiana, organizándose no solamente en las conocidas autodefensas campesinas y las llamadas Repúblicas Independientes sino también en cuadrillas lideradas por reconocidos bandoleros sociales que cuestionaban la predominancia de latifundio.
Es así como los anteriores procesos sociales y agrarios han tenido su origen en la formulación de las diversas políticas públicas, que evidencian la gradual convergencia entre el problema agrario, correlación el conflicto armado y el narcotráfico. En los años sesenta y setenta, el proceso reformista de las estructuras sociales y políticas del agro colombiano de Lleras Restrepo fue suspendido por el Pacto del Chicoral y reemplazado por el plan de Desarrollo Rural Integrado (DRI), así como, una inclinación más liberal por la agricultura comercial en detrimento del campesinado.
Luego de finalizada la lucha sectaria campesina con la dictadura de Rojas Pinilla, es el Estado colombiano quien se propuso impulsar algunos programas de colonización, de rehabilitación y de amnistía en las zonas de mayor conflictividad (Cundinamarca, Tolima, Valle del Cauca, Magdalena Medio, Llanos Orientales), sin embargo, estas iniciativas no solo fueron un rotundo fracaso en materia de redistribución, sino que tampoco redujeron los niveles de violencia, puesto que el anticomunismo de Rojas Pinilla condujo a la reactivación de la Violencia por sus ataques a las regiones de influencia comunista, especialmente en el Sumapaz y el oriente del Tolima, que solo iría disminuyendo de manera gradual con el pacto bipartidista del Frente Nacional descrito por Sánchez (1990), sino también como efecto de los movimientos mundiales anticomunistas en América.
Para finales de la década del 50 el ámbito rural colombiano se encontraba atravesado por los coletazos del bandolerismo social. Violencia tardía (Sánchez, 1990) de grupos de autodefensas campesinos que no eran más que el resultado de la desorganización de las organizaciones populares en un cambio masivo en la tenencia efectiva de la tierra. La convergencia de estos dos procesos se manifestó en un ambiente de tensión social y política en el campo que haría emerger en los próximos años, nuevos movimientos y conflictos protagonizados por grupos heterogéneos (aparceros, indígenas, colonos, etcétera).
Puesto que en los años 60`s el contexto sociopolítico presentaba más violencia y si bien el Frente Nacional se mostró exitoso en cuanto a ponerle fin a la lucha bipartidista, González (2010) encuentra que el haber establecido el reparto pacífico del poder y la obligatoria distribución paritaria de los puestos públicos entre los partidos Liberal y Conservador, tuvo como resultado la exclusión de toda fuerza política no matriculada en los dos partidos tradicionales, entre ellos los colonos. El gobierno de Lleras Camargo, consiente del contexto que lo precedía, no interpretó a la violencia bajo la mirada del sectarismo político, también consideró que este fenómeno encerraba tensiones sociales y económicas que tenían su mejor expresión en el mundo rural colombiano.
Para esto, la administración de Lleras decidió adelantar una serie de programas sociales y económicos diseñados para rehabilitar las zonas del país golpeadas por la Violencia y para acelerar el ritmo de crecimiento económico nacional. Dentro de este cuadro se enmarca el intento reformista de Lleras, que no solo consideró necesario afectar la tenencia de la tierra con el fin de establecer explotaciones medianas y pequeñas, sino también para retener a la población en el campo a cuenta del inusitado proceso de urbanización que experimentaba el país, así como por el temor al surgimiento de movimientos campesinos radicales que se defendían de la violencia oficial y el avance electoral del Movimiento de Restauración Liberal (MRL).
Estas medidas se vieron reforzadas por el contexto internacional de la Guerra Fría y la Revolución Cubana, por lo cual el gobierno, en conjunto con los EE.UU, promovió la Alianza para el Progreso (APP), cuyo eje central, según Machado (2011), era el impulso de una serie de reformas agrarias y tributarias aparejadas con una ampliación de los mercados y la configuración de nuevos espacios para el desarrollo del capital, que tendrían como resultado una profundización de la democracia.
En ese contexto se dio inicio a un período reformista institucional con la promulgación de la Ley 135 de 1961, la cual creó el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA, que adquirió un papel protagónico en la función pública del mercado de tierras y los problemas agrarios. Ley que estableció población objetivo y territorios afectados, con el propósito de reducir la concentración de la tierra, fomentar una adecuada explotación de tierras incultas o deficientemente explotadas y la creación de mejores condiciones de los asalariados agrícolas, es decir, era una iniciativa que buscaba la distribución de la tierra en zonas de colonización y la redistribución de la propiedad al interior de la frontera agrícola.
A pesar del carácter distributivo de la reforma, estas generaron una serie de tensiones y conflictos en el campo colombiano que no incluyeron sólo a los propietarios y campesinos sino que también, involucraron al poder central y a los políticos regionales. Estos últimos no solo asumieron una postura selectiva frente a las políticas del poder central sino que, además, trataron de impulsar una imagen rebelde dentro del campesinado hacia el Estado.
Con la Ley 1 de 1968 se buscó acelerar la expropiación de los predios mal aprovechados y la adjudicación a los campesinos, se reconoció y organizó al campesinado en la Asociación de Usuario Campesinos (ANUC) cuyo objeto fue agrupar al sector campesino para canalizar las reivindicaciones y así mismo, apoyara las acciones del institucionales del INCORA, la cual con el paso de los años generó sus propias dinámicas y exigencias. Como respuesta se dieron una ola de invasiones (de terrenos) en los primeros años de la década del 70, al punto que se estima que fue la movilización más importante en el siglo XX en el país.
Con la polarización rural de los 70, el sesgo al campesino sobre el modelo de desarrollo agrario, se inicia con un periodo de freno y desmonte de la reforma agraria que es precedido por una incitada ola de invasiones y protesta social campesina, así como por el surgimiento de las acciones reivindicativas indígenas en varias regiones del territorio colombiano, principalmente en la Costa Caribe, Cundinamarca, Huila y Tolima, por el poco avance de la reforma en las regiones donde mayor presión había por la tierra, como respuesta al auge de su movilización y organización, que se expresó en un auge de la movilización campesina.
La respuesta que frenaría esas situaciones seria la Ley 6 de 1975, conocida como la Ley de Aparcería que tuvo como objetivo la neutralización de las impugnaciones a la propiedad que venían haciendo los aparceros debido a que se reglamentaba la relación de sujeción y no permitía cualquier tipo de reclamo por la mejora realizada a un fundo ya que revivió la figura del contrato de aparcería.
Posteriormente, durante los años 80, el tema agrario no fue una prioridad para el gobierno nacional, frente al reto que planteaba para ese entonces la expansión del movimiento insurgente (principalmente el ELN y las FARC), que avanzaba desde sus bastiones históricos a zonas más integradas a la vida política y económica nacional, teniendo como resultado la alteración del orden público en varias zonas del país. En esa vía se puede entender la guerra del Caquetá y las distintas campañas cívico militares que se adelantaron y contemplaron como medida el Estatuto de Seguridad, que tenía como principal objeto hacerle frente al auge del accionar insurgente y debilitar a sus redes de apoyo, pero el cual terminó estigmatizando aún más la movilización campesina al calificarla como una extensión del movimiento armado revolucionario.
Es por eso que el problema agrario sería un tema fundamental en los años 90, entendido como un nodo central en la política nacional. Según Gros y Cusminsky, 1988, (p. 292) esto inició gracias a la premisa de atender las zonas propensas y afectadas por el conflicto armado en el marco de la política de paz del presidente Betancourt, que implementó en varias regiones del país el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), que además de diagnosticar regiones como el Magdalena Medio, el Urabá, el Cauca, entre otras, buscó implementar planes de desarrollo económico de emergencia en las regiones afectadas.
La llegada del Estado Social de Derecho, como forma de organización política consagrada en la Constitución Política Nacional de 1991, se planteó el paradigma según el cual el Estado tiene la obligación de proteger los derechos fundamentales, así como también los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de los ciudadanos, (Machado, Vásquez y Núñez, 2005), abriendo la puerta una nueva reforma agraria a través de la Ley 160 de 1994.
2.1.1 El surgimiento ZRC
Con el nuevo paradigma constitucional, se renovó el debate sobre los derechos de los campesinos, en lo relativo a la Carta que establece la responsabilidad del Estado para garantizar el acceso a la tierra y la protección de la propiedad privada, con una prioridad a las actividades agrícolas y es desde ahí que resulta trascendental cómo ha evolucionado la lucha campesina en respuesta a los nuevos mecanismos jurídicos.
A raíz del cambio estructural del constitucionalismo colombiano, el conflicto por parte de la población campesina dejó de limitarse a las luchas tradicionales por la tierra y las políticas agrícolas, se expandieron a las luchas y movilizaciones por la reivindicación de los derechos humanos y el cubrimiento de los derechos económicos sociales y culturales de los trabajadores agrarios.
Por esta razón durante el período comprendido entre 1991 y 1994, se llevaron a cabo 158 luchas agrarias, en medio de las cuales se efectuaron 27 paros cívicos, 82 movilizaciones ciudadanas y 43 tomas de entidades públicas, que involucraban a la población campesina (Archila, 2005), esto como manifestación de la inconformidad histórica. Es allí, donde Salas y Zorro (2012) determinan que la población campesina inicio el proceso de reivindicación, en el marco del movimiento social colombiano, debido a las multitudinarias marchas realizadas al largo de los 90’s como respuesta a la estrategia de erradicación de los cultivos de coca a través de las fumigaciones con glifosato, situación que aun hoy está en discusión en el territorio colombiano.
Fue así que se retomó una movilización permanente, especialmente en aquellas regiones afectadas por la siembra de cultivos de uso ilícito, que dieron ejemplo a los antecedentes de la Macarena, como lo narra Molano (1989), pues cerca de veinte mil campesinos y colonos de la reserva ecológica que basaban su sustento en el cultivo de hoja de coca, marcharon y protestaron en el municipio de San José del Guaviare, demandado del gobierno nacional alternativas de crédito, servicios públicos, facilidades de acceso a tierras dentro de la reserva y vías de transporte, elementos que en el momento no existían. Esto debido a falta de figuras e instrumentos que permitieran la interacción directa de las instituciones y las necesidades del campesinado, situación que se acompañó de represalias armadas por parte de las autodefensas.
En consecuencia, después de la marcha de La Macarena el gobierno expidió el decreto Ley 1 de 1989, en el cual se declara el área de manejo especial La Macarena y la reserva Sierra de la Macarena, especificando las áreas y las condiciones ambientales aplicables, con el fin de amenorar la tensión popular. Pero no logró ponerse en marcha inmediatamente, por lo que según Fajardo (2000), citado por Arévalo (2011), se presentó una propuesta al en su momento gerente del Instituto Colombiano De Reforma Agraria INCORA, que finalmente se convertiría en la figura (ZRC), incorporada en la Ley 160 de 1994.
Igualmente, a través de la Ley 160 de 1994, se planteó por el Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativo (ILSA. 2013) que no se podría afirmar que las ZRC en sí, constituyeran una forma reforma a la estructura de distribución de la tierra, pero sí, que contribuyen positivamente a que el latifundio merme la ocupación baldíos y permiten un acercamiento importante a la garantía y goce efectivo del derecho a la tierra y los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales del campesinado
Luego de estos años de creada la figura de las Zonas, uno de los hechos más importantes y en donde los problemas rurales y de conflicto convergen con mayor claridad, es la continua protesta de la base social campesina tras la producción y comercialización de la hoja de coca debido a los condicionamientos del gobierno de los Estados Unidos para promover la fumigación de los cultivos ilícitos y los fuertes controles contra los insumos para la producción de cocaína durante la década de los 90´s, que terminaron por llevar a las regiones cocaleras a una profunda crisis económica y social. Esta crisis se expresaría a través de las llamadas marchas cocaleras de 1996 y 1997, duramente reprimidas por la fuerza pública, pero que ponían en evidencia que detrás de la guerra contra las drogas, se combatía no sólo a los narcotraficantes y guerrilleros, sino a miles de campesinos en las zonas de colonización que encontraban en el cultivo de coca una economía campesina viable y rentable frente a la pobreza que, según Ramírez (2001), se adaptaba a los problemas de atraso de la ruralidad en Colombia.
Debido a las marchas que reunieron a más de 130.000 campesinos durante los años de 1996 y 1997, con la reglamentación del Decreto 1777 se generaron los espacios para que las comunidades solicitaran formalmente ante el Instituto Colombiano De Reforma Agraria INCORA la constitución de las ZRC en cuatro principales zonas. Este decreto es complementado procedimentalmente a través del Acuerdo 024 de 1996, con la participación de otros entes públicos, como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural – CMDR, otras instituciones públicas locales o regionales y organizaciones privadas, esto con serias oposiciones que presentaron polémica como lo describe Fajardo (2002).
Adicionalmente, ANZORC (2011) planteó que la figura de las ZRC tiene su esencia en el reconocimiento estatal de las luchas agrarias que se han desarrollado desde hace varios siglos. Sin embargo, esta figura fue elaborada, como propuesta, inicialmente por los campesinos de la región del Duda (Meta), cuando se inició la preparación de la Ley 30 de 1987, en donde plantearon al gobierno la necesidad de crear instrumentos de protección para sus parcelas, frente a la presión de los latifundios, garantizando una oferta adecuada de servicios
Como producto de la presión campesina y gremial del sector agrario de base, formuladas las solicitudes de constitución de las primeras ZRC, se inicia el denominado Proyecto Piloto de Constitución de (ZRC) en el año 1998, el cual desarrolló la primera experiencia metodológica para su implementación, dada la falta de experiencia del gobierno colombiano, con el fin de constituir de manera participativa y operativa a las Zonas.
De acuerdo a esto, se detenta una correlación histórica entre las ZRC y las luchas, manifestaciones y movilizaciones organizativas campesinas, las cuales con la consolidación de las (ZRC) dentro del ordenamiento jurídico y la constitución de algunas de ellas, marcaron un logro extraordinario en el largo camino de la reforma agraria en el país. Elemento que se fortalece, constituye y afianza a nivel social y político necesario en la búsqueda de la justicia social y ahora de la paz.
Luego de la expedición de la Ley 160 del 1994, a la fecha se han constituido 6 zonas, mediante el Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina (PPZRC). Se contó con el apoyo del INCORA, para la creación de las otras tres primeras zonas como lo fueron el sur de Bolívar, en Arenales y Morales, bajo Cuembí y Comandante o (ahora Perla Amazónica); en Puerto Asís, Putumayo y, por último, la del Valle del Rio Cimitarra en el Magdalena Medio. Según los registros se intervinieron en 831.111 hectáreas a un total de 99.406 personas inicialmente registradas en las constituciones.
Desde el comienzo, la divulgación de la figura produjo reacciones de sectores agros empresariales, ganaderos, agrícolas y campesinos, en oposición a que la figura se perfilaba como una propuesta técnica y geopolítica novedosa por su idea centrada en el manejo sostenible del territorio y de reforma agraria. Situación inicial que se detuvo, como se evidencia, con la constitución de la última ZRC en el año 2002 y que, coincidentemente, marca el inicio de un periodo de gobierno que se caracterizó por una ausencia de vocación social y agraria compatible con el campesinado.
En la primera década del siglo, por medio de la Ley 709 de 2002, se adelantaron una serie de reformas que llevaron a la liquidación del INCORA, el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural DRI, el Instituto de Pesca y Agricultura, y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras. Instituciones que vendrían a ser reemplazadas por INCODER, a partir del Decreto 1300 de 2003, como una entidad de orden nacional adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de ejecutar la política agropecuaria, facilitar el acceso a factores productivos y articular el actuar institucional que agrupó.
Para el año 2010, luego de un encuentro nacional realizado en Barrancabermeja en el que se debatiera la suspensión realizada a la ZRC del Valle del Rio Cimitarra, realizada mediante el Acuerdo 240 de 2011 del Consejo Directivo del INCODER, lo anterior como manifestación de voluntad gubernamental al cambio de gobierno, como parte del anuncio de la aparente reactivación de la política agraria en cuestión de ZRC, que adicionalmente recogió el inicio del trámite nuevas zonas entre ellas la de la región del Sumapaz, caso que se analiza.
En realidad, desde el año 2003 hasta el año 2015, el INCODER, tuvo una gestión misional salpicada por escándalos de corrupción, noticias e investigaciones que desprestigiaron la institucional a tal punto que mediante la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de Desarrollo -, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias con las cuales, a través del Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015, suprime al INCODER y se ordena su liquidación. Evento que nos sitúa hoy día, ante un escenario de cambios, para dar paso a dos nuevas entidades, como lo propone el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 del gobierno actual.
Actualmente el INCODER, ahora en liquidación, deja en proceso y tramites de constitución a nuevas ZRC en varias regiones de la geografía colombiana. Sin que todavía estas sean una realidad, estas iniciativas tienen la misma particularidad de provenir de las comunidades, es su demanda de prioridades al Estado. Entre los nuevos procesos se encuentran alrededor de 14 iniciativas reconocidas, entre ellas la del Sumapaz, retomadas ahora por la Agencia Nacional de Tierras ANT.
2.1.2 La evaluación como metodología de investigación
El punto elemental de análisis es el concepto de evaluación entendido como la forma de identificar, describir y medir los resultados y los efectos de un programa, actividad o proyecto de forma sistemática y objetiva, lo que se busca también determinar la relevancia social y jurídica de las instituciones y la satisfacción y cumplimiento efectivo, donde se pueda visualizar y analizar el impacto resultante.
El anterior concepto de evaluación, se refiere a la acción y a la consecuencia de evaluar. Un verbo cuya que permite indicar, según el Diccionario de la Real Academia Española, los conocimientos, aptitudes y rendimiento del objeto o sujeto estudiado. La evaluación sirve de complemento cuando se quiere analizar y conocer las tendencias de la realidad social.
En un contexto socio jurídico, la evaluación sistemática y objetiva de las políticas públicas y de las normas, comprenden conocer la forma en que estas se relacionan y el rol del sujeto al que se dirige la norma, cuya relevancia se encuentra en los resultados que se obtiene luego de determinar la relevancia con la que la norma llega al sujeto, postulando como objetivos de la norma jurídica, su desarrollo, valido, eficiente, sostenible y efectividad, elementos que a su vez aportan la sostenibilidad.
2.1.3 El concepto de campesinos
Por otra parte, el derecho se debe a la sociedad, para el caso concreto esa parte de la sociedad a la que se refiere la investigación, es aquella que se ubica en el campo, a los que siembran y labran la tierra. El campesino, sujeto social, político, económico, es el individuo, motor rural de iniciativas, persona con igualdad de derechos en igualdad de condiciones.
Bajo el precepto constitucional es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el propósito de proporcionar ingresos y mejorar la calidad de vida de la población campesina, considerando que la ONU (2013) reconoce, aprueba y define a nivel internacional la definición general, de campesino de la siguiente manera:
Un campesino es un hombre o una mujer de la tierra, que tiene una relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la producción de alimentos u otros productos agrícolas… trabajan la tierra por sí mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña escala de organización del trabajo… están tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los sistemas agroecológicos. (ONU, 2013. Artículo 1 numeral 1)
En síntesis, este documento, tiene especial énfasis en la función social, no de la propiedad sino del sujeto que trabaja la tierra, de la lucha social y del sistema agroalimentario, en el numeral 2, El término campesino puede aplicarse “a cualquier persona que se ocupe de la agricultura, la ganadería, la trashumancia, las artesanías relacionadas con la agricultura u otras ocupaciones similares en una zona rural, a las personas sin tierra” (ONU, 2013) y los califica bajo el entendido de familia como unidad básica. Siendo esta la única definición oficial a la fecha que se tiene de campesino.
Según cifras del IDPAC (2011), aunque los campesinos del país representan el 77 % de la población nacional, ocupan solo el 13% de las tierras con vocación agropecuaria, lo que desencadena un problema de concentración inequitativa de la propiedad pues, como lo expone el IDPAC, más de 11 millones de personas en Colombia son campesinos.
2.1.4 ¿Que son las Zonas de Reserva campesina?
Esta figura, podría definirse ampliamente como el instrumento para construir y conservar la identidad campesina, las familias modos de vivir, creando un patrimonio cultural que se relaciona con la visión del mundo, las creencias y las normas que tiene la población campesina. Ese patrimonio cultural es todo lo que la población ha podido producir (testimonios arquitectónicos, ritos, mitos, símbolos, música, juegos, creencias, conocimientos ancestrales, formas de producción, formas de organización, entre otros). El rescate de la identidad les permite a los campesinos lograr el reconocimiento social como resultado de la interacción cultural al interior de la propia comunidad. A partir de la identidad, los colonos campesinos fortalecen sus valores y mejoran las relaciones existentes.
Para esto, se implementa como un mecanismo de ordenamiento social y productivo del territorio rural que parte de iniciativas agrarias, constituido en áreas geográficas con características agroecológicas, socioeconómicas, culturales y ambientales especiales, en las que se busca impulsar la Reforma Rural Integral, mediante alternativas participativas, concertadas y equilibradas entre la economía campesina, familiar y comunitaria y el medio ambiente, en un marco de derechos humanos y paz.
En dichas áreas geográficas las características agroecológicas, socioeconómicas, culturales y ambientales señaladas en la ley, hacen referencia a: i) la preexistencia de procesos de colonización y predominio de comunidades campesinas, ii) predominio de tierras baldías, iii) necesidad de regulación, limitación y formalización sobre predios rurales, iv) existencia de conflictos sociales a superar, v) prácticas agropecuarias y ambientales que deban tender hacia un ordenamiento socio ambiental sostenible, vi) áreas donde se adelantare procesos de restitución jurídica y material de tierras a víctimas del conflicto armado interno, vii) redes sociales y productivas que contribuyan a la generación y consolidación de la reforma rural integral participativa, viii) agro biodiversidad.
Podrán adjudicarse bajo extensiones mínimas y máximas determinadas en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. Todo lo anterior según lo establecido en el artículo 80 de la Ley 160 de 1994 y decretos reglamentarios
Asociado a esto, el Instituto Latinoamericano para un Derecho y una sociedad Alternativos (ILSA, 2013), esboza una definición adicional en la define como una figura que pretende establecer áreas continuas de fincas campesinas ya sea que sus responsables se encuentren previamente establecidos o que se asignen y titulen a nuevos pobladores. En estas fincas se impulsarán proyectos de producción y comercialización, en rubros conocidos por los campesinos, cuya implementación sea viable económica y ambientalmente. Complementarán el proyecto componentes institucionales de crédito, vivienda, educación, infraestructura y otros servicios referidos en Cartilla Figuras de gestión del territorio (2012).
2.1.5 Los derechos de los campesinos
En cuanto a derechos humanos, la población campesina constituye un grupo social específico en condiciones de vulnerabilidad. Debido a esto requieren de una mejor comprensión y protección, así como de medidas inclusivas por parte del Estado colombiano.
El derecho se basa un orden normativo e institucional que busca regular toda conducta de las personas en sociedad, como lo explica Céspedes (2010). En este sentido, los derechos humanos se pueden definir como cualidades inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, religión, lengua, origen nacional o étnico, color o cualquier otra condición, sin discriminación alguna. Estos derechos son interrelacionados, interdependientes e indivisibles tal como se estableció por la ONU (1948) en la declaración universal de los derechos humanos.
Es así que los movimientos sociales han sido fuente para el reconocimiento de derechos humanos, civiles, políticos y económicos, de los actuales sistemas modernos, los cuales se pueden clasificar en tres grupos de que corresponden a tres generaciones, a saber: derechos humanos de primera generación, o derechos civiles y políticos; derechos humanos de segunda generación o derechos económicos, sociales; y derechos humanos de tercera generación, o los derechos de la solidaridad o de la fraternidad, (Naranjo, 2006). Esto para brindar una idea general sobre el ámbito las cualidades inherentes de las personas bajo el marco constitucional, las libertades sociales para el ejercicio efectivo de los derechos bajo un sistema garantista y la relación armónica con las autoridades públicas responsables.
Acerca de los Derechos Económicos Sociales y Culturales DESC, que refiere la normatividad de las ZRC y desglosados en el marco legal, tienen que ver con el desarrollo de condiciones básicas de la dignidad humana, expresadas como la posibilidad de tener un nivel de vida adecuado. Dentro de estos se encuentran derechos como la educación, la vivienda, la alimentación, la salud y el trabajo, entre otros. Es así que Céspedes (2010) afirma que a partir del reconocimiento y cumplimiento de aquellas condiciones fundamentales sociales que se requieren para vivir de manera plena, es lo que permite al ser humano su realización en condiciones dignas reales.
Además los campesinos, como sujetos de derechos, en especial de DESC, constituyen un grupo social específico, en condiciones de vulnerabilidad y marginalidad. Por lo tanto el enfoque progresivo de los derechos campesinos, requiere de normas e instituciones más efectivas con medidas especiales que permitan asegurar y garantizar su ejercicio.
Por lo tanto, los derechos económicos, sociales y culturales deben alcanzarse progresivamente fundamentados en el principio internacional de la realización progresiva de los derechos, encaminada en la obligación de asegurar condiciones, recursos y materiales que permitan avanzar gradual y constantemente hacia la más plena realización efectiva y legitima. Además, el desarrollo progresivo de los derechos no se limita a los DESC, sino que abarca también los derechos fundamentales. Es por eso que el principio de la progresividad es inherente a todos los instrumentos de derechos humanos a medida que se elaboran y amplían. Los tratados sobre derechos humanos con frecuencia incluyen disposiciones que implícita o explícitamente prevén la expansión de los derechos en ellos contenidos.
2.1.6 Principio de Efectividad de los Derechos
Bajo los postulados del Estado Social de Derecho colombiano, el logro de los objetivos y fines del Estado, es la prioridad bajo un ideal democrático, realizando oportuna y eficazmente los derechos, en la prestación del servicio público; como se reseña en el marco jurisprudencial mediante la Sentencia T 068/98 de la Corte Constitucional (1998) que desarrolla este principio, desde el caso de una acción de tutela.
Para cumplir con la obligación de garantizar y promover los derechos Económicos, Sociales y Culturales de los campesinos, el Estado debe desarrollar unas estrategias enfocadas en la ampliación del marco normativo de estos derechos y en la ampliación de mecanismos eficientes y eficaces de protección y exigibilidad hacia los DESC.
Lo expuesto por la Corte Constitucional (1998), tiene importancia en las normas jurídicas de carácter social dentro de la teoría de la norma jurídica. Según Bobbio (1990) surge el problema de si una norma es o no cumplida por sus destinarios, evento último en el que sería ineficaz. Es autor especifica que para lograr identificar si una norma es o no eficaz es necesario una revisión histórico social, para determinar el comportamiento de la sociedad en relación con la norma. A su vez expone otros criterios de valoración normativa como la validez y la justicia. Por lo que manifiesta las siguientes premisas: i) puede una norma ser Justa sin ser válida; ii) puede ser válida una norma sin ser justa; iii) puede ser válida sin ser eficaz y (iv) puede ser Eficaz sin ser válida.
Por lo tanto, la institucionalidad administrativa, necesita un apoyo logístico suficiente, una infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos sectores que permitan suponer la transformación de un Estado predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones (Céspedes, 2010).
Según lo definido por Correas, s.f, citando a Kelsen, sobre la eficacia del Derecho y la efectividad de la norma, el derecho emanado de forma regular es legal dentro del sistema, es legítimo mientras respete el orden y la legalidad. Las normas están sujetas a su efectividad, mediante la verificación empírica observable, dependiendo de si la conducta es efectivamente realizada o no, en un sentido de obediencia que se despliegue dentro de la norma en armonía con el sentido y objetivo de sistema o derecho que desarrolla. Se obtiene así el resultado previsto y los objetivos de conseguir lo que se planteó.
El ordenamiento territorial a nivel rural pretende establece que mediante la constitución de ZRC, se trata de impedir la concentración de la propiedad y controlar el crecimiento de la frontera agraria para así estabilizar el frente colonizador. Por lo cual se podría afirmar que los procesos de ampliación de la frontera agrícola en Colombia han sido motivados por conflictos sociales y de interés económico, determinando condiciones que han incidido la reducción de su dinamización (Fajardo, 1996).
Reconociendo estos elementos la figura se torna en un instrumento de ordenamiento social, ambiental y productivo de la propiedad rural y del territorio con equidad, mediante la formación, organización y participación ciudadana; la consolidación de redes sociales y la generación de alianzas y relaciones con actores públicos y privados a nivel local, regional, nacional e internacional, que permitan generar condiciones para el desarrollo rural integral en el marco de los derechos humanos y la paz y desarrollo integral de las regiones en las cuales se implementan.
2.1.7 Con la constitución Política de Colombia 1991
La legislación colombiana tuvo nueva connotación respecto al reconocimiento de los derechos fundamentales de los nacionales, protección y garantías para su ejercicio, luego de la promulgación de la Constitución de 1991. También la Carta entrega una visión del campesino como sujeto de derechos dentro del ordenamiento jurídico y político del país, en lo relativo a los derechos de los trabajadores agrarios, la función social de la propiedad y la introducción de los derechos al medio ambiente. La supremacía y valor jerárquico que posee la Constitución política de Colombia dentro del sistema jurídico como norma de normas, se encuentran en su artículo 4.
Por otra parte, el Estado se obligó con la nueva Constitución, a través de las instituciones públicas, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos como fines esenciales, desarrollados mediante los instrumentos jurídicos legales que regulan cada materia. Entre ellos la obligación del Estado a través de sus entidades ordenar el uso y la ocupación de las tierras rurales con el fin de asegurar la soberanía alimentaria, mejorar la calidad de vida de los habitantes, generar inclusión social y garantizar la efectividad de los derechos sociales, económicos, culturales, políticos y ambientales de la nación.
Para dar cumplimiento a esto, conforme al Estado Social de Derecho, la visión del sector rural, de una política para la reforma agraria y de los campesinos, de los derechos, garantías y mecanismos efectivos para atender la población rural, fueron desarrollados en la Ley 160 de 1994, que re define el concepto de adjudicación de predios baldíos y constituye una nueva forma organizativa rural y territorial como impulso de la económica campesina con núcleo familiar, definidas en los capítulos XII y XIII. Instrumento legal dirigido jurídicamente como una estrategia productiva y ambiental con el propósito de estabilizar la frontera agrícola, concentrada en las zonas de reserva campesina.
También en la Carta de 1991, cambio la visión que se tenía de los campesinos y los derechos, garantías y mecanismos para su lograr su efectividad, los cuales se encuentran en el título II, clasificados en: los derechos fundamentales, los derechos sociales, económicos y culturales, y los derechos colectivos y del ambiente, en los artículos 42 al 46, 48, 49, 51, 57 60, 63 al 66, 67 79, 80 y 82 de la CPN
El Artículo 58 de la CPN, plantea que el Estado debe propender por el acceso a la propiedad de la tierra por parte de trabajadores agropecuarios y de los campesinos que no tienen tierra o de aquellos que las tienen en ínfimas cantidades. Es también uno de los objetivos de la reforma agraria, adicionalmente como medida para frenar el fenómeno de concentración
Frente a esto, inmersa en las cualidades de la propiedad, planteada en el mismo artículo, se encuentra la función social, que consiste en explotar económicamente y productivamente la propiedad en los casos de tierras rurales, siendo útil y favoreciendo los intereses generales de la sociedad, estableciendo la relación e intervención del Estado en los límites jurídicos y sociales de su uso. También estipula la obligación y función ecológica inherente que deben desarrollarse en las actividades económicas de la tierra, sin detrimento de del medio ambiente y como medida de protección constitucional, contra el uso irracional de recursos naturales, de actividades contaminantes: limitaciones del derecho a la propiedad frente a terceros y frente a la ley.
Luego de esto, se encuentra la función de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de trabajar la tierra y de acceder a la propiedad, elevadas por primera vez a canon constitucional por el constituyente de 1991, con el propósito de alcanzar una nueva estructura social, que permita una mejor redistribución de la riqueza y del ingreso, como lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia C 037 de 1994, como modelo incluyente para el desarrollo económico de la población de una forma más democrática y de una participación activa a la población de bajos recursos, específicamente frente a los procesos de privatización. Por esto también se ha comprendido a las ZRC, como una alternativa de económica solidaria para el desarrollo rural.
Complementariamente está el Artículo 64 de la CPN, que obliga al Estado a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios, en formas individuales y asociativas, así como el acceso a otros servicios como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial, entre otros, con el fin de aumentar los ingresos de los campesinos y mejorar su calidad de vida.
En el Artículo 65 de la CPN, se determinó que el Estado protegerá la producción de alimentos, entendiéndola como la consolidación del derecho humano a la alimentación que permita, además, la soberanía alimentaria. Establece que la producción de alimento, más aun, la calidad de dichos alimentos, tendrán mayor nivel de protección cuando la tierra es apta para dicha función.
Es el Estado el llamado a proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. En el artículo 79 la CPN establecer que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y que se vinculará a la comunidad a participar en las decisiones que puedan afectarlo.
A través del artículo 80 de la CPN, se reguló el uso de los recursos naturales de manera sostenible, en pro de su conservación y renovación, incorporando la obligación a todos, de proteger la biodiversidad e integridad de los ecosistemas previniendo el deterioro del ambiente, situación que tomará gran importancia con la presencia del Parque Nacional Natural del Sumapaz, como fuente hídrica mundial comprometida con los megaproyectos y las actividades mineras.
2.1.8 Leyes y normas reglamentarias de las ZRC
En lo que corresponde a la investigación, se hace referencia de manera específica a la Ley 160 de 1994, el Decreto 1777 de 1996 y el Acuerdo 024 de 1996, que representan el marco jurídico de las Zonas de Reservas Campesinas. Lo atinente a la definición, alcances, reglamentación y procedimiento se exponen a continuación:
La Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, establece un subsidio para la adquisición de tierras, reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria1 y dictan otras disposiciones publicada en el diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994, mediante el cual entra en vigencia en el ordenamiento jurídico nacional. Inicialmente crea Sistema Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino:
Un mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos. Implementando un nuevo esquema de intervención político a nivel rural, tal como lo reza (Ley 160 de 1994, artículo 2)
Relacionado con lo anterior, uno de los principios de la Ley 160 de 1994, es el ordenamiento social, ambiental y productivo de la propiedad rural mediante el fomento de la pequeña propiedad, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, promover y consolidar la paz a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina. Para el caso puntual de la investigación, el numeral noveno se encuentra como parte del objeto de la Ley:
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen. (Ley 160 de 1994, artículo 1, numeral 9)
Es dentro del capítulo XIII, denominado Colonizaciones, Zonas de Reserva Campesina y Desarrollo Empresarial desde el artículo 79 hasta el artículo 84, donde a través de 6 artículos, se desarrollan las actividades dirigidas al ordenamiento de la propiedad en función del fenómeno de la concentración de la tierra, las condiciones para los colonos y las tierras baldías.
El artículo 80 nos trae la primera definición de las ZRC, definición y alcances que son ampliados mediante las normas reglamentarias.
Las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del Instituto Colombiano De Reforma Agraria INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. (Ley 160 de 1994, artículo 80)
Adicionalmente, el articulo 80 agrega uno de los aspectos más relevantes de las ZRC, para esta investigación y es la conceptualización de la efecto,vidad de las ZRC frente al el ejercicio y aplicabilidad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, elementos que tiene la trascendencia en el caso, porque la finalidad esencial, desde el rango constitucional hasta las leyes en el marco de un Estado Social de Derecho es servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
En otras palabras y tal como lo señala el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR, IICA y BM (2003) el agente central de los procesos, no es solamente el campesinado aislado e individualmente, sino la comunidad campesina a través sus organizaciones, representantes colectivos de los intereses sociales dentro del proceso de la consolidación social y económica de los campesinos tanto individual como asociativamente.
Situación que en forma crítica se desvirtúa con el actuar institucional ineficiente e inefectivo respecto a la figura. Aparte normativo que señala lo siguiente en el párrafo tercero del citado artículo:
En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción (CPN, artículo 9) (negrilla fuera del texto original).
Con lo anterior se quiere hacer referencia a que la efectividad de las actividades de la gestión pública, especialmente con lo relativo a derechos DESC, es obligación y fin del Estado, del gobierno y de las autoridades públicas. Efectividad que a su vez es exigible e imperante en el contexto colombiano cuando aquellos derechos son siendo desconocidos y vulnerados por el actuar mismo de las entidades.
Uno de los elementos más cuestionados son las Zonas de Desarrollo Empresarial ZDE, planteadas en los artículos 82 y 83. Zonas que se presentan como una excepción del articulo 81 y que contemplan la posibilidad de que se establezcan a través de capital privado para la producción agropecuaria, explotación agrícola o ganadera. Situación reglamentada mediante el Acuerdo 028 de 18 de diciembre de 1995, donde se define los criterios metodológicos de selección y procedimiento. Sin embargo, pese a los intereses privados en la constitución de las ZDE, en el país al momento no se ha logrado constituir ninguna.
Por último, el capítulo XIII, en lo preceptuado en el artículo 84, se vincula la participación de otras entidades públicas dentro del proceso de constitución de las ZRC, de manera obligatoria, específicamente a las alcaldías municipales, así como las organizaciones representativas de los intereses de los colonos. Se pretende que la comunidad actúe protagónicamente en la elaboración, construcción y ejecución de los planes de desarrollo para que, en coordinación con las entidades intervinientes, gestionen el proceso.
Por otra parte, en el párrafo segundo, prescribe que las reglamentaciones que se realicen estarán a cargo del INCORA, luego INCODER, ahora Agencia Nacional de Tierras ANT, relacionadas con los procesos de colonización y que deberá incluir de manera básica la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible y también las áreas especiales que no pueden ser objeto de ocupación y explotación.
En cuanto a las normas específicas vigentes reglamentarias y regulatorias a las ZRC, se relacionan el Decreto 1777 de 1996 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y los Acuerdos 024 de 1996 y 010 de 1999. A continuación sus principales aspectos respecto a su constitución y planificación de la figura.
Expedido por el presidente Ernesto Samper, reglamentó parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, conforme a los artículos 79 al 84, en lo relativo a las zonas de reserva campesina, asignando la competencia a la junta directiva del INCODER proporcionando las características de constitución y delimitación “en zonas de colonización, en las regiones en donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográficas cuyas características y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales”.
Se destaca que el objeto de las ZRC es fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social, así como la posibilidad de comprender zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades, modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. Crea la opción adicional de realizar la sustracción de áreas de las zonas de reserva forestal establecidas mediante la Ley 2 de 1959 en los casos en que hayan sido intervenidas por el hombre, previo aval de la autoridad ambiental competente, previo estudio y solicitud de la Junta Directiva del Instituto.
A su vez, señaló en el Decreto 1777 de 1996, los objetivos de constitución de las ZRC, los cuales son:
Evitar corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica.
Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política.
Fortalecer los espacios de concertación social. Política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. , (artículo 2)
Continuando con el decreto, que a través de solo seis artículos concreta elementos reglamentarios de las ZRC, definiendo aspectos como formas de financiación o cofinanciación de entidades dentro del Sistema Nacional de Reforma Agraria (ya determinadas en la Ley 160 de 1994), de proyectos de utilidad pública e interés social en las zonas constituidas, dentro del Plan de Desarrollo Sostenible de la Zona la necesidad de las características agroecologías y socioeconómicas de la región y de los CMDR – Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
El procedimiento del Acuerdo 024 de 1996
Por medio del acuerdo 024 del año de 1996, el INCORA, facultado por la Ley 160 de 1994, fija los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina. Es a partir de este acuerdo, se estipula que la constitución de ZRC se hará en regiones donde se adelanten procesos de colonización, en aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas lo requieran por su particular importancia o vulnerabilidad (art. 1). Por tanto se amplía el campo de acción de las ZRC, más allá del criterio de colonización y predominio de baldíos de la Ley 160 de 1994 y se extiende a otras áreas que por su particular vulnerabilidad o importancia ambiental o social requieran de un mecanismo similar al adoptado por ellas.
Los criterios de selección de las iniciativas a emprender formalmente, dependen de que no se presenten restricciones expresas, señaladas en el Acuerdo 024, en cuanto a traslapes con áreas como del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales, reservas forestales, territorios indígenas, títulos colectivos de comunidades negras, Zonas de Desarrollo Empresarial ZDE y áreas reservadas para otros fines. Estos territorios que se exceptúan de la posibilidad de constitución de ZRC, eventualmente serían ampliados conforme a lo establecido en el Proyecto de Ley de tierras y Desarrollo Rural, dotando de disposiciones más restrictivas al respecto.
Adicional a los establecido por el acuerdo 024, el decreto 1777 expone la necesidad de formular un instrumento de planificación que comprenda, además, las características agroecológicas y socioeconómicas de la región, el denominado Plan de Desarrollo Sostenible (artículo 4), el cual define las actividades, programas e inversiones que deberán realizarse por las entidades públicas y privadas y las organizaciones sociales.
Dentro de esta descripción normativa, adicionalmente es importante destacar la función amortiguadora de ZRC que, podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. En las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras (parágrafo 1, artículo 1, Decreto 1777 de 1996).
El otro aspecto trata del ordenamiento social y de la tenencia de la tierra en las ZRC, se enfoca en la estabilización de la frontera agrícola y la generación de arraigo en el territorio, con énfasis especial en la función amortiguadora de las áreas de preservación en zonas de recuperación para la producción mediante la formulación de planes de manejo adaptados a la normatividad y a las condiciones medioambientales y sociales del territorio.
De manera semejante, la ZRC, tiene como esencia el ordenamiento social de la propiedad, ordenamiento productivo, la zonificación ambiental, erradicación de actividades ilícitas como el cultivo de coca, mediante las cuales se han liberado áreas protegidas para su restauración. Esto tiene como fin contribuir a la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, como los Parques Nacionales Naturales; a la protección de las riquezas naturales y culturales de la Nación; a la función ecológica de la propiedad; a la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y garantía del desarrollo sostenible; y, además, busca mejorar las condiciones de vida de la población, al garantizar el desarrollo de actividades que permitan la satisfacción de necesidades básicas, como es acceso a la propiedad privada y la alimentación.
2.1.9 Disposiciones legales ambientales de las ZRC
Las ZRC son una propuesta para articular las acciones institucionales y sociales en las zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas y establecer su priorización y organización con el fin de estabilizar y equilibrar la economía de manera sostenible y sustentable, tanto por la vocación de los suelos como por la composición de ecosistemas, en las cuales el protagonista son las organizaciones y comunidades gestoras comprometidas con la conservación y uso racional de los recursos naturales.
Para empezar, el Decreto Ley 2811 de 1974, Código de los Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente, fundado en el principio que el ambiente es patrimonio común de la humanidad, necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos. La Ley 388 de 1997, en el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos de Colombia establece los principios del ordenamiento del territorio, los objetivos y acciones urbanísticas, la clasificación del suelo y los instrumentos de planificación y gestión del suelo, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, el Decreto 2372 de 2010, define las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras y su objeto es reglamentar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y los procedimientos generales relacionados.
Complementariamente, los procesos de sustracción de áreas de reserva forestal sujetas a la regulación de la Ley 2 de 1959 para constituir las ZRC, ya que la sustracción es una figura que permite ordenar los territorios de una mejor manera para las familias colonas y ocupantes de la tierra caracterizada por el poblamiento de colonos, campesinos y comunidades de desplazados, con características y problemáticas ambientales, agroecológicas y socioeconómicas con diversos arraigos. Es otra figura del derecho ambiental relacionada en los proceso de constitución, ejemplo el caso del proceso ZRC del Catatumbo, en el departamento de Norte de Santander.
Es por eso, que el procedimiento para la constitución de las ZRC contempla que las Zonas de Reserva Campesina no pueden constituirse al interior de Parques Nacionales Naturales, como anteriormente se menciona en el Decreto 1777 de 1996, razón por la cual de las 76.902,15 hectáreas que abarca la localidad de Sumapaz, 45.308,43 hectáreas corresponden al Parque Natural Nacional de Sumapaz. Por esto, según ASOSUMAPAZ (2013), la ZRC abarcará tan solo el 33% de la localidad, es decir, 25318,82 hectáreas.
De otra parte, la CAR realizó, en el área de jurisdicción del Páramo de Sumapaz, el diagnóstico ambiental de las zonas rurales de las localidades de Usme y Sumapaz, el cual hace parte del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca – POMCA del Río Sumapaz que en la actualidad se encuentra en proceso de ajuste en concordancia con el Decreto No.1640 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Por lo tanto el Plan de Manejo para la zona de amortiguación como el POMCA del Rio Sumapaz, cuenta con los respectivos diagnósticos ambientales requeridos hasta el momento.
También se tiene el Decreto 1729 de 2002, sobre cuencas hidrográficas en ordenación, para el planeamiento del uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener un equilibrio adecuado entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico biótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos.
Con el fin de desacelerar el deterioro del ecosistema, la comunidad planteó un PDS diseñado en pro del PNN, para poder hallar medidas que nos generen el fortalecimiento de acciones encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático en la zona; por ser este un territorio de importancia fundamental desde el enfoque ambiental.
A propósito de este enfoque, la comunidad planteó unos objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Sostenible de la ZRC en la Localidad del Sumapaz, que (Asosumapaz, 2013), se orienta a fortalecer la gestión ambiental alrededor de las microcuencas de la ZRC de la localidad del Sumapaz, con el ordenamiento ambiental del territorio en las 16 veredas que proyectan consolidarse como ZRC
También, a través de lo mencionado en la Ley 99 de 1993 (artículo 1, numeral 4), se estableció dentro de los principios generales ambientales de la normatividad colombiana:
Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial complementado con lo referido en el artículo 61 esta Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.
Como consecuencia de lo definido en el SINAP, a través del artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el Art. 89 de la Ley 812 de 2003, se definió la obligación de la implementación de un programa de protección de zonas de manejo especial, para el uso eficiente y ahorro del agua de la siguiente manera “las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente”. Situación que está referida dentro de la Ley 160 y el Decreto 1777 y desarrollada muy superficialmente en el Plan de Desarrollo Sostenible (PDS) de la ZRC del Sumapaz de 2013. Esto se reflexionó y evidenció en la audiencia pública llevada a cabo el día 27 de agosto de 2016.
Por cuanto gran parte de la localidad 20 de Bogotá, es parte de Parque Natural del Sumapaz y otra está dentro de las áreas protegidas, es de relevancia jurídica precisar aspectos ambientales, por eso, a través de la Ley 165 de 1994, se aprobó el Convenio sobre la Diversidad Biológica, firmado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, sobre el cual se formuló la Política Nacional de Biodiversidad, y se establece la obligación de conformar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.
Por último dentro de las referencias normativas está la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, que desconoció aspectos ambientales de los ecosistemas paramunos, prevaleciendo intereses económicos de proyectos minero energéticos, a través de Ley 1753 de 2015, situación que se analizó y evidenció en el fallo de inconstitucionalidad de la Corte Constitucional Sentencia C 035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), donde primó el valor ambiental y la importancia estratégica de los páramos. Esta sentencia se desarrolla en el marco jurisprudencial.
2.1.10 Jurisprudencia sobre ZRC
En Colombia, ubicados en el marco de la Constitución de 1991 y luego de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, han habido importante pronunciamientos recientes de la Corte Constitucional en cuestión de derechos y ZRC.
En la sentencia de C 371 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), se demandaron los artículos 80, 81 y 84 de la Ley 160 de 1994, que son los artículos que consagran las Zonas de Reserva Campesina (ZRC). La discusión versó sobre el bloque de constitucionalidad y la necesidad de realizar consulta previa como derecho fundamental de las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y rom, cuando se vean posiblemente afectadas comunidades étnicas en procesos de constitución de ZRC:
Las Zonas de Reserva Campesina son una figura para la ordenación social, ambiental y productiva de una región. Sus finalidades más importantes son solucionar conflictos socioeconómicos y ambientales ligados a la tierra, evitar su concentración, acaparamiento y fragmentación antieconómica, ordenar la adjudicación de baldíos y orientarla hacia campesinos de escasos recursos, fomentar la pequeña propiedad rural, proteger y fortalecer las economías campesinas, ordenar los procesos de colonización y contribuir a la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los campesinos, como el derecho a la alimentación y al acceso progresivo a la tierra (Corte Constitucional, 2014).
La Corte indicó que para la creación de una ZRC debe examinarse si en el área en la que se pretende constituir, existen territorios de pueblos indígenas y tribales o presencia de dichos pueblos, caso en el cual deberá garantizarse el derecho a la consulta previa y advirtió la obligatoriedad de participación de las entidades públicas de garantizar dicho derecho a las comunidades indígenas presentes en regiones donde se pretende la constitución de una ZRC.
Es por eso que en la Constitución se prevén los deberes del Estado frente al acceso a la tierra y, de manera especial, el acceso progresivo a ella por los trabajadores agrarios, de la misma manera deben ajustarse los mecanismos y sistema normativo para que de esa manera se regularice las situaciones que se presentan. En ese sentido, a través de la Sentencia C 644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillen Arango), la Corte Constitucional expuso los motivos por los que declaró inexequibles constitucionalmente los artículos de la Ley 1450 de 2011 , por la cual se establece el Plan de Desarrollo 2010 2014, en cuanto a la regresión del derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a éste como la vocación de permanencia sobre la misma, en lo que respecta a los mecanismos legales que le permiten a la población acceder al predios baldíos, como el imperativo del Estado Social de Derecho, en el bien jurídico de proteger los derechos y de mejorar progresivamente las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos. En este caso atendiendo el caso particular de los campesinos y los fenómenos históricos que le anteceden en cuestión de reforma agraria.
A su vez, en el pronunciamiento, la Corte expresa la importancia del campo entendida como bien jurídico de rango constitucional, como una “realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado”. Por otra parte, en la Sentencia C 644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillen Arango), se determina que el gobierno nacional debe la adoptar medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural progresivamente.
Es por eso, que siguiendo la tendencia y la línea jurisprudencial y primando el interés social y común, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C 035 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), analiza la constitucionalidad del articulado 108 de la Ley 1450 de 2011y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 2018. La Corte declaró la inconstitucionalidad de aquellos artículos de Áreas de reserva minera estratégica, en los que se afectaban al medio ambiente o un riesgo a la sostenibilidad alimentaria de las poblaciones, por lo que prevalece frente a los derechos económicos adquiridos por particulares mediante licencias ambientales y contratos de concesión para evitar un daño a los recursos naturales no renovables y a la salud humana.
La Corte cita un concepto de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo sobre el desarrollo sostenible como “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Corte Constitucional, 2014), concepto que gira en torno al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales, que según la Corte fue recogida en el artículo 80 de nuestra Constitución, adicionalmente desarrollada en los objetivos de las Zonas de Reserva Campesina, como mecanismo de planeación territorial y ambiental.
No obstante, no son recientes, como producto de un momento político, que derivan que una línea de análisis histórica, como se puede evidenciar a través de la Sentencia C 006 del año 2002, en la cual la Corte misma, señala el tratamiento diferencial que la legislación le debe dar al trabajador agrario, en cuanto al acceso a la propiedad rural, con la (UAF), el legislador busco evitar que la parcelación de la tierra en minifundios que la hagan improductiva e impedir la concentración de la propiedad, redefinido como el fenómeno del fraccionamiento antieconómico de la propiedad en extensiones menores a las de la medida permitida y de la productividad, es por eso que en la sentencia se declaró exequible el artículo 45 de la Ley 160 de 1994, en el cual se definen expresamente las excepciones para el fraccionamiento de los predios objeto de reforma agraria.
Como se mencionó anteriormente, la línea de protección al trabajador agrario no es un efecto jurídico reciente. Esto se aprecia en la Sentencia C 006 de 2002, donde la Corte se remite a sus propios fallos para reconocer el papel de la reforma agraria y del campesinado a través del constitucionalismo. Allí hace referencia la sentencias C 021 de 1994 y C 223 de 1994, que resaltan la importancia de la actividad agropecuaria y del campo, como medio para garantizar el ejercicio de los derechos sociales, económicos y culturales, también conocidos como “derechos de la segunda generación, cuyo significado esencial lo constituye el reconocimiento de que el hombre debe vivir y desenvolverse dentro de unas condiciones económicas, sociales y culturales acordes con su propia condición, cuyo logro es responsabilidad del Estado” (Corte Constitucional, 2002). La Corte tiene en cuenta que estos fallos fueron anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994 y a la aparición de la figura de las ZRC en la vida jurídica nacional, momento en el que está vigente la Ley 135 de 1961.
Finalmente, para terminar con la relación de algunos de los fallos de la Corte Constitucional, se encuentra la Sentencia T 068 de 1998 (M.p. Alejandro Martínez Caballero), en la que a través de una acción de tutela se exige a una entidad pública la realización de una actividad efectiva para proteger inmediata y eficazmente los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados, debido a la inefectividad institucional.
Por esta razón, en las sentencias referida, la Corte, a través del análisis del caso, logra establecer las obligaciones de las entidades públicas para, así, lograr los objetivos y fines del Estado, que, a su vez, requieren de una función administrativa eficiente que responda a las exigencias sociales planteadas en el modelo del Estado Social de Derecho, de tal manera que concrete la efectividad de los deberes jurídicos mediante la función de sus instituciones.
Cuando las instituciones, bajo el principio de efectividad de los derechos, no cumplen con las obligaciones que ello les involucra, existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa de forma omisiva, según la sentencia, que de acuerdo a la población a la que se dirija, afectaría los derechos fundamentales reconocidos, lo cual no sólo afecta derechos individuales, sino también afecta a todo el aparato jurisdiccional en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones. “Un estado de cosas contrario a la Constitución” como explicó por la Sala Plena de la Corte Constitucional (2002).
2.1.11 Marco Jurídico Internacional
En efecto, y partiendo de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 aprobada por la Asamblea General de Las Naciones Unidas, todos los seres humanos somos iguales y tenemos derechos inalienables como el derecho a la propiedad, individual y colectivamente, que está establecido en el artículo 17. También a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales del artículo 22, así como el derecho al trabajo y otros derechos desarrollados en esta proclamación universal.
Complementariamente se encuentran, los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, aprobados por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, cuyo texto describe las condiciones de equidad e igualdad, para el reconocimiento de los derechos desarrollados en los pactos, como lo son, el derecho al trabajo, asociación sindical, seguridad social, la familia, alimentación, salud, educación y participación política entre otros, todos desarrollados por el constituyente en 1991.
Es ahí, donde tiene especial importancia y conexión los Derechos Económicos sociales y culturales de la población campesina en Colombia con el desarrollo de figuras alternativas como las Zonas de Reserva Campesina, debido a su enfoque programático hacia el desarrollo equitativo e igualitario en la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, desarrollados en el artículo 80 de la Ley 160 de 1994, como se definió en el marco legal.
Por otro lado, es posible observar avances significativos frente a la búsqueda de instrumentos internacionales de protección del campesinado y su actividad se encuentra la Declaración Internacional de los Derechos Campesinos y Campesinas, aprobada por el Consejo de Derechos Humanos ONU (2013). Establece los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, aprobado por parte del Comité Consultivo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En él se puede apreciar la propuesta de los Congresos mundiales de la Vía Campesina suscrita en Ginebra y que contiene los propósitos de lograr que este instrumento jurídico internacional se haga una realidad en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tiene el gran valor de haber sido elaborado por las bases campesinas de organizaciones de muchos países del mundo, entre las que se cuenta a la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina en Colombia (ANZORC).
En ella se reconocen a los campesinos, mujeres y hombres, como sujeto de derechos, paso esencial hacia el reconocimiento, la promoción y la protección de los derechos de los campesinos a nivel internacional, en el cual también resalta su papel en el desarrollo de actividades agropecuarias como parte el derecho fundamental a la protección contra el hambre de la humanidad, mediante el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios.
De la misma forma, a nivel internacional, se ha desarrollado la Ley Marco sobre el derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria y nutricional de la población, para el disfrute de una vida sana y activa, en la cual se reconoce como un derecho humano, formalmente el derecho a la alimentación, conexa con la vida conforme lo establece su artículo 25, donde se establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure, al igual que a su familia, la salud y el bienestar, en especial a la alimentación. Esto con carácter vinculante en adoptar las medidas necesarias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos y evitar el hambre.
3.1 Consideraciones históricas y sociales
El Estado colombiano ha realizado una serie expediciones legislativas, que generaron unos efectos jurídicos y sociales en su aplicación y ejercicio, como se puede ver en el marco teórico. Este marco legislativo tuvo resultados sociales negativos, que desembocaron e incentivaron la violencia social, política y el detrimento económico de la población, en algunas regiones del país, especialmente en zonas de carácter rural, dentro de ellas el Sumapaz.
La raíz de esos conflictos, se centra en las disputas de la propiedad rural, la ocupación de campo y el uso y acceso a las tierras productivas, pues Colombia ha sido históricamente un país con vocación rural y agraria, en el que los factores y medios de producción tienen protagonismo en el modelo económico, contrariado con fenómenos sociales como el desplazamiento forzado, violación de derechos humanos y abandono institucional en la prestación de servicios públicos, entre otros, siendo sujeto pasivo la población campesina, que ha sido considerada como un activo bruto del medio productivo del campo.
El país no ha sido capaz, hasta el momento, de realizar una reforma agraria redistributiva e integral, no sólo por los costos políticos que acarreaba sino también porque nunca se consideró en las distintas políticas agrarias que se formularon, es decir a una política no se le puede pedir ni interpelar por objetivos que nunca han sido establecidos. Este hecho permite entender los escasos y marginales intentos redistributivos en las partes integradas del territorio nacional.
De hecho, los procesos de colonización se introdujeron como mecanismo por medio del cual se liberó la tensión existente en el campo, al constituirse en una válvula de escape a las contradicciones que se generaron en las regiones donde la frontera se había cerrado hace poco o estaba en proceso de cerrarse, tal como evidencia con la región del Sumapaz.
En conclusión no hubo propósito ni voluntad política para modificar la estructura agraria, ni para facilitar y promover el ascenso social y político de los pobladores rurales. Esto está vinculado a la infectividad e ineficacia institucional del sector rural para afrontar las necesidades del pueblo y de los fenómenos sociales históricos.
De esta manera, las ZRC más allá de ser una figura para el ordenamiento territorial, son escenarios de cambio, social, económico, ambiental y político, que se desarrolla de manera directa para los beneficiados, pues se propende por la mejora de las condiciones de vida y la búsqueda de oportunidades de desarrollo local. Esto responde a los intereses generales constitucionales y legales establecidos en el bloque constitucional.
De acuerdo a lo anterior se puede inferir que la figura de las ZRC, es producto de una lucha campesina permanente a través de movilizaciones, organizaciones y participación, donde el campesino entró en el juego participativo y emancipatorio de condiciones sociales justas, a través de la organización, preparación y fortalecimiento político de las comunidades rurales.
La región del Sumapaz ha realizado un importante aporte a la construcción la lucha política campesina. Mediante las movilizaciones y una postura política indeleble, las organizaciones campesinas del Sumapaz, han demostrado fidelidad a su objetivo social, presentado a lo largo de los procesos históricos y caracterizado mediante una observación etnográfica, como método y técnica, para describir que a lo largo de las demandas sociales de dignidad, igualdad, oportunidad, y al reconocimiento de esto, con la constitución de una ZRC.
El campesino se presenta empoderado como sujeto político involucrado, que encontró respuesta a las situaciones que lo exponen a condiciones en las cuales se ve afectado y, a su vez, encontró los mecanismos democráticos y cívicos para contrarrestar estas medidas y sus efectos, algunos de los cuales se puede evidenciar en el proceso histórico del agro en Colombia. Se ve la necesidad de retomar la iniciativa civil, planteando la necesidad de que los movimientos populares puedan ser protagonistas en la construcción de una paz y justicia social, que garantice demandas legítimas de las formas de vida comunitaria dignas en los ámbitos rurales.
La retoma de manera articula y organizativa, es el ejemplo del Sumapaz, una zona de contrastes, riqueza natural abundante, riqueza poblacional, trascendencia política, procesos sociales de movilización y fortalecimiento de corrientes generacionales precedentes como una construcción histórica de resistencia popular, iniciativas locales y oportunidades comunitarias con un solo objetivo: el reconocimiento de la dignidad del campesino al mejorar las condiciones de vida.
Conforme a los fenómenos sociales a nivel rural, la falta de gestión e inversión pública, para los sectores productivos de pequeños y medianos propietarios y poseedores de la tierra, se generó un fenómeno político y jurídico, donde le campesino se volvió un sujeto estigmatizado y relegado a un segundo plano por políticas de exclusión social y agraria, donde la atención se centra en discusiones de interés político y económico, y no sobre las calidades y cualidades de vida de los personas de zonas rurales. La llegada de las ZRC al ordenamiento jurídico responde a las movilizaciones sociales campesinas de los años 90 para atender de manera especial a regiones afligidas por el conflicto armado, la violencia por varios factores sociopolíticos, la siembra de cultivos de uso ilícito y la fuerza pública represiva, entre otros.
Con la aparición del nuevo modelo del Estado social de derecho, se abrió un escenario de cambio para reconocer la diversidad étnica y cultural de la nación, viendo al campesinado como elemento importante en la construcción de Estado. Este reconocimiento conlleva a la implementación de acciones institucionales y sociales que permitan la elevación formal de las condiciones sociales del campesino como persona, y como grupo social, para darle el reconocimiento como un sujeto de derechos que merece una protección especial.
En síntesis, conforme a los puntos anteriores, las ZRC, se presenta como un mecanismo efectivo para las comunidades campesinas de base, como población vulnerable que, mediante la figura puede articular sus iniciativas, necesidades y posibilidades hacia objetivos comunes, donde se marca el interés colectivo y general de buscar alternativas de desarrollo a través de la participación y democratización.
Es a través de la búsqueda y constitución de las ZRC que las organizaciones comunitarias fortalecen los procesos de evolución y crecimiento social y cultural, desde las bases populares, al consolidar la identidad colectiva e individual del campesino, su vinculación y relación con la tierra, pues mediante los procesos de regularización y formalización de la propiedad, soberanía alimentaria e inversión para proyectos productivos agro sostenibles, se conecta con el propósito y misión
A su vez, al campesino gana un estatus jurídico y político de interacción con las instituciones, pues al movilizarse y demandar legítimamente el libre ejercicio de sus derechos, interactúa también con el sistema jurídico, como sujeto político y como sujeto de derechos. La movilización social y la dinámica campesina, toma importancia, pues la efectividad y consecución de objetivos organizativos residen en la participación ciudadana y representación política, porque es la movilización social un esfuerzo común, con base en experiencias colectivas a causa de las desigualdades sociales del campo en Colombia, como lo es la lucha por la tierra.
3.2 Consideraciones jurídicas
En lo desarrollado en el marco jurídico, se puede ver el estado actual de la normatividad y sus avances, una visión sistemática de factores, donde el beneficiario es el protagonista y el medio es la norma, pero cuando el medio no llega y no cumple sus propósitos referentes a su beneficiario ¿qué sucede?
Respecto al marco jurídico, las disposiciones constitucionales se expresan de forma coherente, entre el precepto normativo y los fines estatales, al reconocer al deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política del 91, estableciendo una prestación oportuna y eficaz del servicio público para hacer valer de derechos Económicos, Sociales y Culturales – DESC de los campesinos.
Este es el punto de partida para el análisis de la efectividad de los derechos y de las normas jurídicas, pues, como se refleja en la investigación, la legislación colombiana se transforma con la Constitución Política Nacional de 1991, que trajo al ordenamiento normativo la necesidad de reconocer de los derechos fundamentales de los nacionales, así como ofrecer protección y garantías para su ejercicio, y la visión del campesino como sujeto de derechos dentro del ordenamiento jurídico y político del país.
La importancia constitucional de las normas relativas a los derechos de los campesinos, de los trabajadores agrarios, a las actividades agrícolas y a los aspectos ambientales, radican en la supremacía y valor jerárquico que posee la Constitución Política de Colombia dentro del sistema jurídico, como norma de normas. A esto se suma, la intención de garantizar la armonía del sistema normativo y de los medios jurídicos para satisfacer las condiciones mínimas de efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos. Por eso la Ley 160 de 1994 que plantea a las ZRC como instrumento para aplicabilidad de los principios constitucionales.
Partiendo de las definiciones expuestas, las ZRC son instrumentos para desarrollar una política orientada a las comunidades y territorios, política que tiene relaciones y efectos con área diversas de las prioridades y actividades públicas, por lo que el Estado debe tomar la decisión política de darles un fundamento legal sólido, garantías jurídicas de permanencia y aplicabilidad real.
Adicionalmente, revisando el recorrido de la jurisprudencia, la Corte Constitucional plantea que el campo no puede ser reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de autoridades nacionales o locales, por el acceso igualitario a la propiedad, en planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que administra el Estado. Ofreciendo su compresión como un “bien jurídico protegido” para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la supervivencia y el progreso personal, familiar y social. Las reflexiones van hacia a afuera del proceso
Por el contrario, del actual marco normativo interno e internacional, es evidente que aún se presentan dificultades y limitaciones el acceso efectivo de la tierra en favor de los campesinos, para la constitución de las ZRC lo que agrava las condiciones de vulnerabilidad de la población rural – la no protección a sus derechos económicos, sociales y culturales -, al disminuir la cantidad de terrenos disponibles para delimitación y constitución de Zonas de Reserva Campesina y adjudicación de tierras para sus beneficiarios.
Lo anterior puede tener raíz en el poco reconocimiento gubernamental de la figura ZRC y a la poca vinculación por parte del gobierno nacional en la concertación con comunidades, especialmente en el otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos a favor de la población campesina en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales.
Con el fin de responder a la pregunta problema de investigación referente a si, el proceso de constitución de una ZRC es o no efectivo, se tiene las gestiones jurídico administrativas de las entidades que ha existido relacionadas al proceso de constitución de una ZRC.
3.3 Consideraciones institucionales
La secuencia institucional, iniciada por el INCORA, sucedida por el INCODER y actualmente en cabeza de la ANT, muestra demoras e incumplimientos graves a los plazos legales para tramitar las solicitudes de constitución de ZRC que actualmente se encuentran en proceso de trámite. Se evidencia un rezago importante en la gestión institucional ya que al momento de realizarse las modificaciones institucionales entre la liquidación del INCODER, a finales de 2015, y el inicio de actividades de las ANT, se amplían los tiempos de suspensión de trámites y subrogación la competencia de la nueva entidad, rompiendo la continuidad de los procesos. Aunque las actividades debían seguirse ejecutando, de una entidad a la otra, la ruptura institucional presenta demoras y dilaciones adicionales entre la supresión de la primera y la creación de la segunda.
Como es el caso del Sumapaz, las entidades no han dado culminación del trámite de la nueva ZRC, agravando a un más la situación. Institucionalmente, no se ha logrado constituir ninguna zona desde la creación del INCODER hasta su liquidación, estando pendiente procedimientos como la convocatoria a celebrar audiencias públicas y presentación de proyectos de Acuerdo, en muchas de las solicitudes.
Desde principio de efectividad de los derechos y de las normas jurídicas, estaríamos frente al problema jurídico de la legitimidad del Estado Social de Derecho en su capacidad para resolver las dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho, bajo el postulado de la ineficiencia administrativa para atender efectivamente el proceso de constitución de las zonas de reserva campesina, marcando lo que la Corte Constitucional ha denominado estado de cosas inconstitucional.
El estado de inefectividad institucional advierte sobre la necesidad de tomar medidas encaminadas a superar la transgresión de las normas superiores. Medidas efectivas que favorezcan el goce y ejercicio de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los fines y objetivos del Estado Social de Derecho. Frente a estas necesidades se plantean cambios y reformas del sector rural, se divisan posibilidades mayores al realizar proyecciones sobre escenarios del posconflicto como elemento crucial de acción institucional. Una acción programada y articulada para que de manera efectiva se logre mejorar la calidad de vida del campesinado colombiano.