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Timestamp: 2016-10-25 01:38:52+00:00
Document Index: 332336589

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 5', 'art. 98', 'art. 99', 'art. 101', 'art. 97', 'art. 5', 'art. 45', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 55', 'art. 54', 'art. 99', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 106', 'art. 48', 'art. 50', 'art. 50', 'ATF ', 'art. 60', 'art. 58', 'art. 61', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 35', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 156', 'art. 153', 'art. 159']

2A.437/2004 (01.12.2004)
2A.437/2004 /svc
La Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande (Loterie Romande), rue Marterey 13, 1005 Lausanne, recourante,
repr�sent�e par Me G�rald Mouquin, avocat,
case postale 3290, 1002 Lausanne,
Commission f�d�rale des maisons de jeu, 3003 Berne,
Commission f�d�rale de recours en mati�re de maisons de jeu, Case postale 5972, 3001 Berne.
mesures provisionnelles concernant l'automate
de jeu "Tactilo",
recours de droit administratif contre la d�cision de la Commission f�d�rale de recours en mati�re de
maisons de jeu du 23 juillet 2004.
Les appareils " Tactilo " et " Touchlot " proposent diff�rents jeux o�, moyennant une mise, un tirage au sort �lectronique est effectu�, de mani�re al�atoire et selon un plan des gains �tabli � l'avance, avec la perspective pour le joueur de r�aliser un gain en argent. Depuis 1996, la qualification juridique de ces appareils donne lieu � des discussions entre la Conf�d�ration et les cantons: la controverse porte sur le point de savoir si le " Tactilo " et le " Touchlot " tombent sous le coup de la loi f�d�rale du 18 d�cembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeux (loi sur les maisons de jeu, LMJ; RS 935.52) ou, � supposer qu'ils constituent une nouvelle forme de loterie, de la loi f�d�rale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (loi sur les loteries; RS 935.51).
Par d�cision du 10 juin 2004, la Commission f�d�rale des maisons de jeu (ci-apr�s aussi la Commission des maisons de jeu ou CFMJ) a ouvert une proc�dure administrative aux fins d'�tablir si le " Tactilo " et le " Touchlot " constituent des appareils � sous r�gis par la l�gislation sur les maisons de jeu. En m�me temps, elle a interdit de mani�re superprovisionnelle notamment � la " Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande ", pour la dur�e de la proc�dure devant elle, d'exploiter ou de donner � exploiter des appareils " Tactilo " ou d'autres appareils de loterie en plus des 700 machines pour 350 emplacements en Suisse romande qui ont �t� autoris�es par la " Conf�rence Romande de la loterie et des jeux (CRLJ) ". Elle a �galement prononc� qu'un �ventuel recours contre sa d�cision n'aurait pas d'effet suspensif. Elle a confirm� ces dispositions le 8 juillet 2004, apr�s avoir entendu les soci�t�s de loterie concern�es.
La " Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande (Loterie Romande) " a contest� aussi bien les mesures superprovisionnelles (par �criture du 28 juin 2004) que les mesures provisionnelles (par �criture du 19 juillet 2004) devant la Commission f�d�rale de recours en mati�re de maisons de jeu. Par d�cision du 19 juillet 2004, le Pr�sident de cette autorit� a rejet� la demande de restitution de l'effet suspensif et constat� que les interdictions contenues dans la d�cision du 10 juin 2004 continuaient � s'appliquer; il a de plus refus� d'interdire par voie de mesures provisionnelles � la Commission des maisons de jeu de proc�der � des investigations suppl�mentaires en relation avec les appareils de jeu " Tactilo ". Le 23 juillet 2004, il a joint les proc�dures de recours dirig�es contre les d�cisions de la Commission des maisons de jeu du 10 juin et du 8 juillet 2004; pour le surplus, il a confirm� son prononc� du 19 juillet 2004.
Contre cette d�cision, la " Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande (Loterie Romande) " a interjet� le 5 ao�t 2004 un recours de droit administratif aupr�s du Tribunal f�d�ral. Elle fait valoir que la Commission des maisons de jeu n'est pas comp�tente pour mener la proc�dure administrative qu'elle a engag�e, d�s le moment o� le " Tactilo " est un appareil de loterie. Elle prend les conclusions suivantes:
I. Constater la nullit� de la d�cision de mesures provisoires rendue le 23 juillet 2004 par M. le Pr�sident de la Commission f�d�rale de recours en mati�re de maisons de jeu, ainsi que toutes les autres d�cisions rendues dans la cause ouverte le 10 juin 2004 par la Commission f�d�rale des maisons de jeu.
II. Annuler dites d�cisions".
Le 10 septembre 2004, le Pr�sident de la Cour de c�ans a rejet� la requ�te contenue dans le recours de restituer l'effet suspensif par voie de mesures provisionnelles.
La Commission f�d�rale de recours en mati�re de maisons de jeu et la Commission f�d�rale des maisons de jeu concluent respectivement au rejet du recours et � ce qu'il soit rejet� dans la mesure o� il est recevable.
1.1 Selon l'art. 97 de la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (OJ, RS 173.110) en relation avec l'art. 5 de la loi f�d�rale sur la proc�dure administrative (PA, RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les d�cisions fond�es sur le droit public f�d�ral - ou qui auraient d� l'�tre -, � condition qu'elles �manent des autorit�s �num�r�es � l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ ou dans la l�gislation sp�ciale ne soit r�alis�e. Lorsqu'il s'agit d'une d�cision incidente, il faut que cette voie de droit soit ouverte contre la d�cision finale (art. 101 lettre a OJ a contrario) et que la d�cision incidente soit de nature � causer un pr�judice irr�parable au recourant (art. 97 OJ en relation avec les art. 5 et 45 al. 1 PA). Cette condition vaut aussi pour les d�cisions incidentes qui sont s�par�ment susceptibles de recours en vertu de l'art. 45 al. 2 PA (ATF 127 II 132 consid. 2a p. 136; 125 II 613 consid. 2a p. 619 s.). Un int�r�t de nature juridique n'est pas exig�; s'il est digne de protection, un int�r�t de fait, en particulier �conomique, suffit, pour autant que l'int�ress� ne cherche pas seulement � r�duire la dur�e ou les co�ts de la proc�dure (ATF 130 II 149 consid. 1.1 p. 153; 127 II 132 consid. 2a p. 136; 125 II 613 consid. 2a p. 620; 120 Ib 97 consid. 1c p. 99 s.).
1.2 Le litige porte sur une d�cision incidente par laquelle le Pr�sident de la Commission de recours en mati�re de maisons de jeu a refus� de restituer l'effet suspensif (cf. art. 55 al. 3 PA) au recours dirig� contre le prononc� de mesures provisionnelles par la Commission f�d�rale des maisons de jeu. Les d�cisions de cette autorit� peuvent �tre attaqu�es devant la Commission de recours en mati�re de maisons de jeu (art. 54 LMJ); les d�cisions de cette derni�re peuvent � leur tour faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral, pour autant qu'il s'agisse non pas du point de savoir si une installation satisfait aux exigences techniques dont d�pend son homologation, mais de sa qualification juridique; tel est bien le cas en l'esp�ce, o� la question est de savoir si le " Tactilo " et le " Touchlot " constituent des appareils � sous tombant sous le coup de la loi sur les maisons de jeu (cf. art. 99 al. 1 lettre e OJ; arr�t 2A.494/2001 du 27 f�vrier 2002, consid. 1; ATF 123 II 88 consid. 1a/dd p. 92).
1.3 On peut en revanche se demander si et dans quelle mesure la d�cision attaqu�e est de nature � causer � la recourante un pr�judice irr�parable: la recourante indique en effet qu'elle n'a pour l'instant pas l'intention d'installer d'autres appareils " Tactilo " que ceux, au nombre de 700 pour la Suisse romande, qui ont d�j� �t� autoris�s par la " Conf�rence Romande de la loterie et des jeux (CRLJ) " et ne sont pas concern�s par les mesures provisionnelles en cause. Dans ces conditions, les mesures provisionnelles prises par la Commission des maisons de jeu et la d�cision du Pr�sident de la Commission de recours en mati�re de maisons de jeu de ne pas restituer l'effet suspensif au recours dirig� contre celles-ci ne sont pas de nature � lui causer un pr�judice irr�parable. Le seul fait que la Commission des maisons de jeu a engag� une proc�dure, � laquelle la recourante peut participer, ne constitue pas un pr�judice ouvrant la voie du recours de droit administratif; dans ce contexte, son recours vise uniquement � diminuer la dur�e ou les co�ts de la proc�dure, ce qui, selon la jurisprudence, ne lui donne pas qualit� pour recourir contre une d�cision incidente de proc�dure (ATF 120 Ib 97 consid. 1c p. 99 s.). Au surplus, si l'on devait entrer en mati�re, le recours s'av�rerait mal fond�, comme cela a �t� relev� � propos du dossier parall�le " Swisslos Interkantonale Landeslotterie " (2A.438/442/2004).
2.1 La loi sur les maisons de jeu r�git les jeux de hasard qui offrent des chances de r�aliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage mat�riel (art. 1 al. 1 LMJ). Elle ne s'applique pas aux loteries et aux paris professionnels (art. 1 al. 2 LMJ). La loi sur les maisons de jeu constitue le noyau de la l�gislation suisse sur les jeux de hasard et une lex generalis par rapport � la loi sur les loteries (cf. Markus Schott, Les jeux, sont-ils faits ?, in: Risiko und Recht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, B�le/Berne 2004, p. 495 ss, 499). Les loteries repr�sentent une sous-cat�gorie des jeux de hasard (cf. Jean-Fran�ois Aubert, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, Zurich/B�le/Gen�ve 2003, n. 5 ad art. 106 Cst.; Schott, op. cit., p. 502; Paul Richli, Harmonisierungsbedarf zwischen den Gesetzgebungen �ber Spielbanken, Geschicklichkeits-Spielautomaten und Lotterien, in: PJA 1995 p. 459 ss, 462). La Commission f�d�rale des maisons de jeu veille au respect des dispositions de la loi sur les maisons de jeu et prend les d�cisions n�cessaires � son application (art. 48 LMJ). En cas d'infractions � la loi ou d'irr�gularit�s, elle ordonne les mesures n�cessaires au r�tablissement de l'ordre l�gal ou � la suppression de l'irr�gularit� (art. 50 al. 1 LMJ). Elle peut prendre des mesures provisionnelles pour la dur�e de l'enqu�te (art. 50 al. 2 LMJ). Au vu de ces comp�tences tr�s larges, qui sont calqu�es sur celles de la Commission f�d�rale des banques (cf. arr�t 2A.192/2001 du 9 octobre 2001, consid. 1b; Message du Conseil f�d�ral du 26 f�vrier 1997 relatif � la loi f�d�rale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu, in: FF 1997 III 137 ss, p. 154), on ne saurait dire - comme le fait la recourante - qu'en l'esp�ce la Commission des maisons de jeu est manifestement incomp�tente pour mener la proc�dure engag�e par elle et que, par voie de cons�quence, les dispositions qu'elle a prises sont nulles (sur la notion de nullit�, voir ATF 130 III 430 consid. 3.3; 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99 et les renvois): le " Tactilo " et le " Touchlot " sont incontestablement des appareils � sous. Celui qui envisage d'exploiter un tel appareil pour des jeux d'adresse ou des jeux de hasard doit le pr�senter � la Commission des maisons de jeu. Celle-ci d�cide s'il s'agit d'un appareil � sous servant � des jeux de hasard, qui, sous r�serve des dispositions transitoires de l'art. 60 LMJ, ne peut plus �tre exploit� que dans des maisons de jeu b�n�ficiant d'une concession, ou s'il s'agit d'un appareil servant � des jeux d'adresse et qui rel�ve de la comp�tence des cantons (cf. les art. 58 ss de l'ordonnance du 23 f�vrier 2000 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu [RS 935.521] et les art. 61 ss de l'ordonnance du m�me nom du 24 septembre 2004 [RO 2004 4395 ss]). En vertu de ses larges comp�tences destin�es � assurer l'application uniforme du droit f�d�ral, la Commission des maisons de jeu est habilit�e - comme la Commission f�d�rale des banques dans son domaine (voir ATF 130 II 351 consid. 2 et les nombreux renvois) - � examiner si certaines activit�s tombent sous le coup de la loi et � mener ainsi une " proc�dure d'assujettissement ". Comme elle doit veiller de mani�re g�n�rale au respect des " dispositions l�gales ", la t�che de surveillance qui lui est confi�e ne se limite pas aux maisons de jeu; il lui appartient aussi d'examiner si d'autres jeux de hasard rel�vent de la l�gislation sur les maisons de jeu, dans la mesure o� la qualification de ceux-ci est incertaine (voir l'ATF 130 II 351 consid. 2.1 en droit des march�s financiers).
2.2 Les investigations suppl�mentaires devront �tablir si le " Tactilo " et le " Touchlot " entrent effectivement dans le champ d'application de la loi sur les maisons de jeu ou b�n�ficient de la r�serve des comp�tences cantonales pr�vue � l'art. 1 al. 2 LMJ. A l'heure actuelle, il n'est pas (encore) possible d'�tablir un pronostic quant � l'issue de la proc�dure. On ne peut a priori exclure que la l�gislation sur les maisons de jeu s'applique �galement aux appareils de loterie: il existe � ce sujet des expertises juridiques et techniques divergentes. L'expert Rouiller parvient � la conclusion que l'exploitation d'appareils de loterie repr�sente une forme moderne du jeu de loterie traditionnel et entre, sous certaines r�serves, dans le champ d'application de la loi sur les loteries (avis de droit des 13 juin/22 d�cembre 2000), alors que, de l'avis de l'expert Poledna, le l�gislateur a voulu soumettre � la loi sur les maisons de jeu tous les jeux pratiqu�s � l'aide d'appareils � sous, y compris les loteries (avis de droit des 3 juin 2002 et 4 ao�t 2003). A l'origine, le Conseil f�d�ral est aussi parti de cette id�e dans son Message (FF 1997 III 137 ss, p. 163). La commission d'experts institu�e en relation avec la r�vision de la loi sur les loteries est parvenue � la conclusion que le " Tactilo " et le " Touchlot " ne sont, du point de vue des joueurs et sur le plan du fonctionnement, " pas tr�s diff�rents " des automates de jeu d'argent qui rel�vent de la loi sur les maisons de jeu. A la diff�rence des loteries traditionnelles, ils favoriseraient une utilisation prolong�e en raison de la rapidit� du jeu. De plus, leur taux de redistribution de 90% serait aussi �lev� que celui des jeux propos�s par les maisons de jeu (entre 90 et 99%), alors que le taux de redistribution des jeux de loterie serait normalement seulement de l'ordre de 45 � 65% (rapport explicatif relatif au projet de loi f�d�rale sur les loteries et paris, p. 11 et 36). De son c�t�, le 19 mai 2004, le Conseil f�d�ral a d�cid� de suspendre provisoirement la r�vision de la loi sur les loteries et de laisser aux tribunaux le soin d'�tablir la d�limitation entre la loi sur les loteries et la loi sur les maisons de jeu, qui a une importance surtout pour les appareils de loterie " Tactilo " et " Touchlot " (communiqu� de presse du DFJP du 19 mai 2004; wwww.ofj.admin.ch). Ainsi, on ne peut pas exclure que le " Tactilo " et le " Touchlot " constituent des appareils � sous tombant sous le coup de la loi sur les maisons de jeu. Il n'en va pas diff�remment � la lumi�re de l'arr�t 2P.304/2A.492/2001 du 3 mai 2002, dont se pr�vaut la recourante: dans cette jurisprudence, le Tribunal f�d�ral s'est limit� � consid�rer qu'il existait un motif objectif de traiter l'appareil � sous qui �tait en cause diff�remment du " Tactilo " et du " Touchlot "; il n'a pas examin� plus avant la question de savoir si celui-ci �tait r�gi exclusivement par la loi sur les loteries, du moment qu'il n'�tait pas pr�tendu que la loi sur les maisons de jeu s'appliquait aussi aux appareils de loterie (cf. consid. 5.1.2).
2.3 Le fait que, dans le cadre de la loi sur les loteries, les cantons ont autoris� sous certaines conditions l'exploitation d'appareils " Tactilo " et " Touchlot " n'exclut pas que la Commission des maisons de jeu m�ne une " proc�dure d'assujettissement ": en vertu du droit f�d�ral, les appareils � sous servant aux jeux de hasard sont prohib�s en dehors des maisons de jeu au b�n�fice d'une concession (art. 4 al. 1 LMJ). La notion d'appareil � sous servant aux jeux de hasard est d�finie par le droit f�d�ral. En vertu des art. 3 et 106 al. 4 Cst., les cantons peuvent, dans les limites du droit constitutionnel, interdire l'utilisation d'appareils de jeu qui sont autoris�s par le droit f�d�ral. En revanche, ils ne peuvent autoriser des appareils que le droit f�d�ral prohibe (arr�ts 1A.22-29/2000 du 7 juillet 2000, consid. 2c; 1P.332/2001 du 13 ao�t 2001, consid. 2b; s'agissant de l'art. 35 al. 2 aCst.: ATF 125 II 152 consid. 4b p. 161). Les investigations en cours devront �tablir si, en vertu de la loi sur les loteries, le " Tactilo " et le " Touchlot " peuvent �tre exploit�s en dehors des maisons de jeu b�n�ficiant d'une concession. La Commission des maisons de jeu a d'ores et d�j� laiss� entendre que, dans ce cadre, elle allait examiner en particulier la question soulev�e par la recourante de savoir si le fait que l'existence d'un plan (voir � ce sujet p. ex. ATF 123 IV 175 consid. 2c p. 181 ss; 123 IV 225 consid. 2d p. 229 s., 213 ss) est essentielle pour distinguer les loteries des autres jeux de hasard exclut de ranger les appareils de loterie dans la cat�gorie des appareils � sous servant aux jeux de hasard, au sens de la loi sur les maisons de jeu.
2.4.1 Au plan f�d�ral, il a d'abord �t� admis que la controverse sur la d�limitation pourrait �tre tranch�e par le l�gislateur (BO 1998 CN 1944 [intervention du Conseiller f�d�ral Koller]). A la suite de la d�cision prise par le Conseil f�d�ral, le 19 mai 2004, de suspendre provisoirement la r�vision et de laisser aux tribunaux le soin de proc�der � cette d�limitation, la Commission f�d�rale des maisons de jeu, en sa qualit� d'autorit� - ind�pendante de l'administration - charg�e de la surveillance des maisons de jeu, se trouvait dans l'obligation d'agir. Lors de la discussion de l'interpellation Lauri au Conseil des Etats (03.3138 Jeux automatiques de type Tactilo. Moratoire), la Conseill�re f�d�rale Metzler avait relev� que la Commission des maisons de jeu en tant qu'instance ind�pendante n'�tait pas li�e par le fait que le D�partement avait jusque-l� tol�r� ces appareils (cf. BO 2003 CE 642). Lorsqu'il est apparu que la question de l'homologation des appareils de loterie ne serait pas r�gl�e par le biais d'une r�vision de la loi sur les loteries, la Commission des maisons de jeu �tait en droit de se saisir du probl�me, quand bien m�me elle y avait d'abord renonc� au vu des d�marches l�gislatives initialement pr�vues.
2.4.2 Afin de garantir le bon d�roulement de la proc�dure et le respect des int�r�ts publics et priv�s que la l�gislation sur les maisons de jeu prot�ge (art. 2 al. 1 LMJ; respect de l'interdiction des appareils � sous servant aux jeux de hasard en dehors des maisons de jeu, lutte contre le blanchiment, lutte contre la d�pendance au jeu, protection de la jeunesse, pr�servation des rapports de concurrence avec les exploitants de maisons de jeu qui sont soumis � des obligations l�gales particuli�res), il �tait n�cessaire d'interdire l'installation d'autres appareils de loterie jusqu'� ce que la controverse soit tranch�e et d'emp�cher ainsi la cr�ation de faits accomplis ou de situations difficilement r�versibles. Il �tait de plus urgent d'agir, car il �tait possible qu'apr�s la d�cision du Conseil f�d�ral de suspendre la r�vision de la loi sur les loteries, tout un r�seau d'appareils de loteries soit mis en place sur la base des autorisations cantonales durant la " proc�dure d'assujettissement ". Si elle �tait d�cid�e, l'interdiction d�finitive d'exploiter les appareils en cause obligerait tous les int�ress�s � engager des moyens relativement importants pour les retirer du march� et porterait aux droits des soci�t�s de loterie une atteinte plus grave qu'une interdiction pr�ventive d'installer ceux-ci, prononc�e � titre provisoire. La recourante peut continuer d'exploiter les appareils qui ont d�j� �t� autoris�s; on peut parfaitement attendre d'elle, qui poursuit un but d'utilit� publique ou de bienfaisance (art. 5 al. 1 de la loi sur les loteries), qu'elle restreigne temporairement ses affaires � ceux-ci, d'autant plus qu'elle affirme elle-m�me n'avoir pas l'intention pour le moment d'installer d'autres machines.
3.1 Compte tenu de ce qui pr�c�de (consid. 2.1-2.3), la conclusion implicite de la recourante, tendant � ce que le Tribunal de c�ans ordonne � la Commission des maisons de jeu de mettre un terme � la proc�dure administrative engag�e par elle ou de statuer � titre pr�alable sur sa comp�tence, ne peut �tre admise. Le recours de droit administratif doit �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable.
3.2 Au vu de l'issue de la proc�dure, la recourante qui succombe doit supporter les frais de justice (art. 156 al. 1 en relation avec les art. 153 et 153a OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens (cf. art. 159 al. 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante, � la Commission f�d�rale des maisons de jeu et � la Commission f�d�rale de recours en mati�re de maisons de jeu.