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Timestamp: 2020-06-01 17:18:43
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Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 143', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 71', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 37', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 20', 'artículo 149', 'artículo 21', 'artículo 46', 'artículo 68']

Sinopsis del estatuto de Autonomía de Navarra
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Exponer el proceso de elaboración y aprobación de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), requiere recapitular, aunque sea brevemente, la historia de Navarra, ya que es en su historia en donde se encuentra el fundamento de la peculiar vía de acceso de Navarra a la autonomía, distinta a la del resto de Comunidades Autónomas.
Para ello debemos remontarnos a 1515, año en el que el Reino de Navarra se incorpora a la Corona de Castilla tras su conquista por Fernando el Católico, sin embargo, la unión no le hizo perder su carácter independiente y siguió "Reino de por sí", así lo recoge la Novísima Recopilación de 1735, de este modo todas las instituciones tradicionales del Reino de Navarra continuaron ejerciendo sus funciones: el Monarca, las Cortes, el Consejo Real y la Cámara de Comptos, creándose además otras tras la incorporación, de no menor importancia, como son la figura del Virrey y la Diputación del Reino.
Ya en el siglo XIX, debemos señalar, que, ninguna de las Constituciones españolas, con excepción de la de Bayona, reconocieron los fueros de Navarra, y como consecuencia derogaron las instituciones de Navarra y los propios fueros, tan sólo durante los períodos de retorno absolutista recuperó Navarra sus instituciones.
Finalmente, tras la primera guerra Carlista, el General Espartero firmó el Convenio de Vergara, por el cual se comprometía a "proponer a las Cortes la concesión o modificación de los fueros", dicho compromiso se llevó a cabo mediante la Ley de 25 de octubre de 1839, de confirmación de los fueros, en la que se confirmaban los fueros "sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía", esta cláusula obligaba a interpretar los fueros de modo compatible con lo que ha de entenderse por "Unidad Constitucional", facilitando la incardinación de los fueros en el ordenamiento jurídico español y conciliando la Constitución y los fueros. Por ello la propia ley contiene, en su artículo 2, un mandato al Gobierno para que presente ante las Cortes un proyecto de modificación de los fueros "oyendo antes" a la Provincia de Navarra, por tanto, es importante resaltar que existió una negociación política previa entre Diputación y Gobierno.
El cumplimiento de este mandato se culminó con la aprobación de la Ley de modificación de los fueros de Navarra, conocida como Ley Paccionada, que fue sancionada el 16 de agosto de 1841 y que como veremos continua vigente en la actualidad.
Después de la Ley Paccionada de 1841, Navarra defendió su fuero preservando el régimen foral instaurado, que destacaba principalmente por su carácter pactado y por el alcance de la unidad constitucional. Esa defensa se manifestó en diferentes momentos: cuando se firmó en 1877 el Convenio de Tejada en materia económica, o durante la dictadura de Primo de Rivera con la firma del Convenio aprobado por Real Decreto ley de 4 de noviembre de 1925, de bases para la aplicación del Estatuto Municipal de 1924 en Navarra, igualmente se manifestó la naturaleza pactada del régimen foral en el Real Decreto de 15 de agosto de 1927 que aprobó el Convenio Económico con Navarra, que reconoció expresamente la autonomía fiscal de Navarra y el carácter pactado del cupo del régimen fiscal navarro.
Durante el régimen franquista se respetó el régimen foral y se reconoció su carácter pactado, tal y como se recoge en la exposición de motivos y en las disposiciones finales de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo, aprobada por Ley de la Jefatura del Estado de 1 de marzo de 1973. Tras la muerte de Franco se inicia el proceso de transición política, el paso de un régimen autoritario a un sistema constitucional, etapa trascendental para Navarra que vio en juego su propio ser singular, por un lado se iniciaba un nuevo orden jurídico constitucional y de otro se encontraba la problemática de su posible integración en el País Vasco.
Proceso de elaboración y aprobación de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Es en 1977 cuando se abre el proceso de transición política, que se inicia tras la celebración de las elecciones generales el 15 de junio de ese año y que desemboca con la aprobación de la Constitución de 1978, que es la primera en la historia que aborda el problema de los derechos históricos de los territorios forales.
La Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, hoy derogada, estableció en su articulo 36 que "la aplicación de la presente ley [.....] en Navarra se realizará conforme a lo que dispone la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, con las modificaciones que puedan introducirse de acuerdo con la Diputación Foral". Esto significaba que la actualización foral se realizaría en Navarra con pleno respeto al régimen foral, originando un proceso paccionado para la actualización del régimen foral mediante la democratización y renovación de las instituciones forales, concretándose en el Real Decreto 121/1979, de 26 de enero, que fue aprobado por el Gobierno, de acuerdo con la Diputación Foral y cuyo preámbulo expresamente declaraba que "el Gobierno y la Diputación Foral han realizado los contactos oportunos, y al llegar a un acuerdo en la forma que se establece en este Real Decreto, entienden que lo hacen "amejorando" el sistema institucional navarro, expresión ésa tradicional en su régimen foral. Y ello de forma que, además de respetar su tradición histórica responde a las actuales exigencias de democratización de sus instituciones forales, cuyas peculiaridades se han desenvuelto siempre en un profundo y solidario respeto a la indisoluble unidad de la Nación española."
Mediante este Real Decreto, Navarra actualizó su régimen foral iniciando un proceso de amejoramiento foral peculiar, debido a que desde 1841 las modificaciones en el Régimen Foral habían sido precedidas de conversaciones y pactos entre la Diputación Foral y el Gobierno, y por ello se habilitó el párrafo primero de la disposición adicional 1ª de la Constitución como vía de actualización y reforma del régimen foral de Navarra, vía que fue aceptada tanto por el Gobierno como por las Cortes Generales, y que se inició formalmente el 8 de junio de 1979, con la solicitud por parte de la Diputación Foral de la apertura de negociaciones con el Estado.
Sin embargo, aunque las negociaciones y acuerdos se entablaron entre Gobierno y Diputación Foral, no podemos desconocer la importante y decisiva intervención del Parlamento Foral en el proceso de elaboración y aprobación del Amejoramiento del Fuero de Navarra, tanto mediante la aprobación de los proyectos de Bases de Negociación, como por la previa aprobación del texto definitivo de la LORAFNA.
La intervención del Parlamento Foral venía prevista en los artículos 3.2.1 y 5 del precitado Real Decreto 121/1979. Por un lado, se establecía que la Diputación Foral de Navarra debía someter a la aprobación del Parlamento Foral las cuestiones que afectasen a la integridad, garantía y desarrollo del régimen foral (art.3.2.1), por otro, la Diputación Foral debía igualmente someter a la aprobación del Parlamento Foral la propuesta de distribución de funciones, composición y forma de elección de los órganos de las instituciones forales, ya que únicamente el texto que sobre la citada propuesta resultara definitivamente aprobado por el Parlamento Foral sería el negociado con el Gobierno por la Diputación Foral para pactar el correspondiente acuerdo (art.5).
Dando cumplimiento a estos artículos, la Diputación Foral remitió al Parlamento dos Proyectos de Bases, uno de Negociación para el Amejoramiento del Fuero de Navarra (publicado en el B.O.N nº 13, de 30-1-1980, y en el B.O.P.N. nº 0-3, de 17-9-1981) y el segundo, sobre distribución de funciones, composición y forma de elección de los órganos de las Instituciones Forales (B.O.P.N nº 3, de 18-3-1980).
Al Proyecto de Bases de Negociación para el Amejoramiento del Fuero de Navarra se presentaron 8 enmiendas a la totalidad y 50 al articulado, publicadas en el B.O.P.N. nº 4, de 20-3-1980, siendo debatidas en la Comisión de Régimen Foral durante los días 26 y 27 de mayo y 2,4,6,9,12 y 14 de junio (Diarios de Sesiones de la Comisión de Régimen Foral nº 13 a 20). El dictamen de la Comisión fue publicado en el B.O.P.N nº 23 de 26-6-1980, y aprobado por el Parlamento en su sesión plenaria de fecha 30 de junio y 1 de julio de 1980, publicándose en el B.O.P.N nº 24, de 29 de julio de 1980, y recogido en los Diarios de Sesiones nº 1 y 2, de 20 de agosto de 1981. En su trámite en comisión se alteró el título del Proyecto, pasando a denominarse "Bases de Reintegración Foral y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra", título con el que definitivamente se aprobó. Las Bases de Reintegración y Amejoramiento, referidas a las competencias, fueron muy debatidas y finalmente consensuadas entre PSOE, UPN y UCD.
En cuanto al Proyecto de Bases sobre distribución de funciones, composición y forma de elección de los órganos de las Instituciones Forales, se presentaron 6 enmiendas a la totalidad y 242 al articulado (B.O.P.N nº 10 de 10 de abril de 1980), debatiéndose en la Comisión de Régimen Foral en las sesiones celebradas los días 22, 25 y 30 de septiembre y 2,6 y 9 de octubre ( Diario de Sesiones de la Comisión nº 24 a 29). El dictamen de la Comisión, se publicó en el B.O.P.N. nº 31, 30-10-1980 y fue aprobado por el Parlamento Foral en la sesión plenaria celebrada los días 10,11,12 y 13 de noviembre de 1980 ( Diario de Sesiones del Parlamento nº 9,10,11 y 12, de 1-10-1981), publicándose las Bases en el B.O.P.N nº 35, de 27 de noviembre de 1980.
De las Bases de Reintegración y Amejoramiento podemos destacar las siguientes características:
- La atribución residual de competencias a Navarra, así se establece en la Base Tercera "corresponden a Navarra todas la facultades y competencias que, conforme a lo dispuesto en la Base anterior, no se reserven al Estado. En consecuencia, corresponderán asimismo a Navarra todas las facultades y competencias que el Estado le atribuya, transfiera o delegue y también que atribuya, transfiera o delegue a las Comunidades Autónomas".
- La continuidad del sistema tradicional del Convenio Económico en lo relativo a la actividad financiera y tributaria de Navarra (Base Sexta).
- El reconocimiento y mantenimiento de la teoría clásica del pacto entre la Diputación Foral y el Gobierno del Estado (Base Octava).
- El establecimiento de una Junta Arbitral, encargada de resolver todas las cuestiones que se susciten, entre el Estado y Navarra, respecto a la aplicación e interpretación del nuevo pacto foral.
- La falta de precisión de las futuras competencias
En cuanto a las Bases sobre distribución de funciones, composición y forma de elección de los órganos de las Instituciones Forales, recogen los principios propios del régimen parlamentario.
Las Bases aprobadas por el Parlamento Foral sirvieron de marco y directriz a seguir por la Diputación Foral para negociar con el Gobierno del Estado, estableciéndose en las mismas el procedimiento definitivo para la Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, el cual tal y como reconoce expresamente su Base 8ª gira nuevamente entorno a la teoría del pacto:
"Base Octava. La Reintegración Foral y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra se llevará a cabo de conformidad con las presentes Bases y mediante pacto entre la Diputación Foral y el Gobierno del Estado que, previa ratificación del Parlamento Foral y de las Cortes Generales, se incorporará al ordenamiento jurídico a través de una Ley de rango adecuado a su contenido y naturaleza. Cualquier modificación posterior de dicha Ley deberá ajustarse al mismo procedimiento seguido para su aprobación."
Tras la aprobación de las Bases, tanto la Diputación como el Gobierno de la Nación designaron sendas Comisiones iniciando las negociaciones el 19 de diciembre de 1980 y terminando el 24 de febrero de 1982, tras la celebración de 12 sesiones.
En dicha fecha se llegó a un acuerdo definitivo sobre el texto actual del Amejoramiento, entonces borrador, pero que ya no iba a sufrir modificación alguna, siendo rubricado en Madrid por ambas Comisiones el 8 de marzo de 1982. Una vez suscrito el acuerdo fue ratificado por la Diputación al día siguiente, el 9 de marzo y por el Parlamento Foral el día 15 del mismo mes (Diario de Sesiones nº 28, de 1-6-1982).
En el Parlamento Foral el debate y votación del texto se realizó de acuerdo con las normas aprobadas por la Mesa Interina el 11 de marzo, que actualmente coinciden con las previstas para el procedimiento de lectura única.
Del total de 70 miembros, el texto fue aprobado por 49 votos afirmativos, 5 negativos y ninguna abstención, estando ausentes 16 parlamentarios, entre los cuales se contaban los nueve pertenecientes al Grupo Parlamentario "Herri Batasuna" y los cinco del Grupo "Amaiur", que habían abandonado su labor en el Parlamento desde diciembre de 1981. El texto aprobado fue publicado en el B.O.P.N nº 14, de 30 de marzo de 1982.
Posteriormente, con fecha de 17 de marzo de 1982, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de Ley Orgánica correspondiente y lo envió a las Cortes Generales para su tramitación.
Tanto en el Congreso como en el Senado, el proyecto de Ley Orgánica siguió un procedimiento legislativo singular, tramitándose por el procedimiento de lectura única, es decir, sin trámite de enmiendas, procedimiento previsto en los artículos 150 y 129 de los Reglamentos del Congreso y del Senado, respectivamente, y que sólo permite la oposición total o su aprobación íntegra. La decisión autónoma de las Cortes de tramitar el proyecto de ley orgánica por este procedimiento legislativo singular, sólo se explica en clave de pacto, es decir por el reconocimiento de la existencia de un acuerdo previo de voluntades entre el Estado y Navarra.
La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, fue aprobada por el Congreso en la sesión de 30 de junio de 1982 y en el Senado en la sesión de 26 de julio, y tras su sanción y promulgación, se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 16 de agosto de 1982, haciendo coincidir el día de publicación con el 141 aniversario de la Ley Paccionada.
Podemos concluir que la vía de Navarra es especial, ya que Navarra, después de la Constitución y antes de la LORAFNA, no se configuraba como un ente preautonómico, ni era una provincia dotada de un régimen singular, sino que se trataba de un ente foral singular dotado de autonomía y capacidad de autogobierno, esta naturaleza foral y singular ha sido reconocida por el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 94/1985, de 29 de julio (F.2). Y por ello no se ajusta al sistema de aprobación de los Estatutos de Autonomía del artículo 143 ni del 151 de la Constitución, siguiéndose una vía singular, la del pacto entre Estado y Navarra, que luego fue incorporado al ordenamiento jurídico mediante Ley Orgánica.
La integración del régimen foral de Navarra en la Constitución se realiza a través del párrafo primero de la disposición adicional primera (artículo 2 LORAFNA) y del apartado 2 de la disposición derogatoria de la Constitución. La disposición adicional primera establece que:
"La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía."
La disposición derogatoria, apartado 2, sostiene, a sensu contrario, la vigencia para Navarra de la Ley de confirmación de fueros de 1839, al establecer que:
"En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogada la Ley 25 de octubre de 1839, en lo que pudiera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley 21 de julio de 1876."
En cuanto a la naturaleza de la LORAFNA hay que recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que en unos casos la identifica, con algún matiz, con un Estatuto de Autonomía y en otros destaca más su carácter singular. Ejemplo de lo primero es la sentencia 16/1984, de 6 de febrero, cuyo fundamento 3 dice:
"3. El hecho de que el acceso de Navarra a su actual régimen autonómico se haya llevado a cabo por una vía peculiar -mediante lo previsto en la Disposición adicional primera de la Constitución- y de que la denominación utilizada en la Ley Orgánica de 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, para referirse a la Entidad autonómica por ella regulada sea la de Comunidad Foral y no la de Comunidad Autónoma, no supone que no le sean aplicables esas disposiciones constitucionales, o que quede al margen de ellas. La Constitución, en efecto, emplea el término genérico de "Comunidades Autónomas", sin distinguir entre las diversas vías seguidas para acceder a la autonomía, o las diversas denominaciones que se hayan adoptado, para referirse a las Entidades territoriales que resultan de la aplicación del principio de autonomía de nacionalidades y regiones, y emplea el término de "Estatuto de Autonomía" para referirse a la norma institucional básica de dichas Comunidades. Así, en la misma Disposición Adicional Primera de la CE se especifica que la vía por ella prevista de la actualización general del régimen foral "se llevarán a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía".
La Comunidad Foral Navarra se configura, pues, dentro de ese marco constitucional, como una Comunidad Autónoma con denominación y régimen específicos, que no excluyen su sometimiento, como las restantes Comunidades Autónomas, a los preceptos constitucionales que regulan el proceso autonómico. Ello se traduce en el mismo contenido material de la LORAFNA, que no sólo se configura según líneas idénticas a otros Estatutos, sino que contiene numerosas disposiciones que suponen el reconocimiento del sometimiento de la Comunidad Foral a las reglas generales que ordenan el proceso autonómico."
Como ejemplo del reconocimiento del carácter singular de la LORAFNA o del Régimen Foral de Navarra, se pueden citar, la sentencia 28/1984, de 28 de febrero, en cuyo fundamento 2 dice:
"Con posterioridad, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) viene a reformar y modernizar el Régimen Foral -como señala su preámbulo-, teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional primera, párrafo primero, de la Constitución, siguiendo el proceso de reintegración y amejoramiento reflejado en el Decreto anterior."
Y la sentencia 140/1990, de 20 de septiembre, según la cual el marco competencial de Navarra es más amplio que el derivado de los artículos 148 y 149 de la Constitución y, por tanto, que el del resto de Comunidades Autónomas, al reconocer la existencia de derechos históricos de Navarra en determinadas materias, recogidas en virtud de su régimen foral en la LORAFNA.
Las reformas de la LORAFNA en sus años de vigencia.
Tras haberse celebrado en el año 2002, al término de la quinta legislatura, el vigésimo aniversario de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, procede destacar la primera, y hasta ahora única, modificación efectuada en el Amejoramiento a lo largo de esos veinte años, en la que, previo pacto, se reformaron sus artículos 29 y 30. Concretamente fue modificada por Ley Orgánica 1/2001, de 26 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, cuyo texto fue previamente aprobado por el Parlamento de Navarra, en sesión celebrada el día 26 de octubre de 2000.
El artículo 29, relativo al procedimiento de elección del Presidente del Gobierno de Navarra o Diputación Foral, ha sido modificado con el objeto de, por un lado, exigir que para la designación del Presidente sea requisito imprescindible ostentar la condición de Parlamentario Foral y, por otro, de poner fin al procedimiento anteriormente vigente, que salvaguardaba el sistema procurando su estabilidad mediante la elección automática del candidato del partido que contara con mayor número de escaños, una vez transcurridos dos meses desde la primera votación sin que ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Cámara. Sin embargo, este sistema ha sido reformado, por la poca estabilidad que originaba el procedimiento extraordinario al encontrarse el Gobierno en minoría en el Parlamento, y sustituido por el sistema más generalizado, tanto en el Estado como en la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas, de disolución automática de la Cámara con convocatoria de nuevas elecciones, si transcurrido el plazo de treinta días naturales a partir de la primera votación ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Cámara.
Por su parte, con la modificación del artículo 30 el Presidente queda investido de la facultad, de la que hasta entonces carecía, de disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones, al margen de lo establecido al efecto para el supuesto fracaso del proceso de investidura.
La más reciente modificación ha sido la realizada por la Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre, supone la adaptación del texto vigente a la nueva realidad jurídico-política existente, tras casi tres décadas de vigencia del mismo.
En relación con las instituciones de la Comunidad Foral de Navarra, recogidas en el título I, se adecua la regulación de las tres Instituciones Forales de Navarra (en especial del Parlamento de Navarra y del Presidente del Gobierno de Navarra, que pasa a configurarse como Presidente de la Comunidad Foral), y se introduce una mención expresa tanto al Defensor del Pueblo de Navarra como al Consejo de Navarra.
En lo que se refiere a las facultades y competencias de Navarra , recogidas en el título II, cabe destacar lo siguiente: la adecuación de la terminología del año 1982 a la utilizada hoy en el ordenamiento jurídico vigente; la supresión de algunas figuras jurídicas ya inexistentes; la introducción en el Amejoramiento de una referencia expresa al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y a la Fiscalía Superior de la Comunidad Foral de Navarra; se da un contenido sustantivo a la actuación exterior de la Comunidad Foral y a sus relaciones con la Unión Europea; Finalmente, se perfilan mejor las funciones de la Junta de Cooperación.
Por otra parte, en el artículo 71 se ha modificado el procedimiento para su propia reforma, en el que se establece que la iniciativa corresponderá a la Diputación Foral o al Gobierno de la Nación. Tras las correspondientes negociaciones, la Diputación Foral y el Gobierno formularán, de común acuerdo, la propuesta de reforma, que será sometida a la aprobación del Parlamento Foral y de las Cortes Generales, por el mismo procedimiento seguido para la aprobación de la presente Ley Orgánica, introduciendo con ello un novedoso sistema de negociación entre Navarra y el Gobierno de España, que se ampara en la propia exposición de motivos del Estatuto, que contempla dicha negociación como una necesidad constitucional de convergencia de voluntades, entre la Diputación Foral y el Gobierno en el ejercicio de su potestad legislativa.
Además, ya desde un punto de vista estrictamente técnico, se derogan cuatro disposiciones transitorias (primera, segunda, quinta y sexta), pues ya han sido debidamente cumplidos los mandatos contenidos en ellas.
El artículo 10 de la LORAFNA dispone que las Instituciones Forales de Navarra son el Parlamento o Cortes de Navarra, el Gobierno o Diputación Foral y el Presidente de la Comunidad Foral de Navarra.
El Parlamento representa al pueblo navarro, ejerce la potestad legislativa, aprueba los presupuestos y las cuentas de Navarra, impulsa y controla la acción de la Diputación Foral y desempeña las demás funciones que le atribuye el ordenamiento jurídico (art. 11). La Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, reguladora de las elecciones al Parlamento de Navarra, establece que la Cámara estará compuesta por cincuenta diputados forales, elegidos por sufragio directo por un período de cuatro años, en una única circunscripción electoral, que comprenderá todo el territorio navarro. El Parlamento goza de autonomía normativa, financiera y de personal, rigiéndose en la actualidad por el Reglamento de Parlamento de Navarra, de 2 de febrero de 1995 (modificado en las sesiones del Pleno celebradas los días 13 de junio de 2000. 13 de marzo de 2003, 9 de junio de 2005 y 15 de marzo de 2007).
La Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente tiene por objeto establecer la composición, atribuciones, organización, funcionamiento y régimen jurídico de estas instituciones. El artículo 2 dispone que el Gobierno de Navarra es el órgano colegiado que, bajo la autoridad y dirección de su Presidente, establece la política general y dirige la Administración de la Comunidad Foral. El Presidente del Gobierno de Navarra será elegido por el Parlamento, de entre sus miembros, en la forma establecida en el artículo 29 de la LORAFNA y en el Reglamento del Parlamento, tal y como ya ha sido señalado en el epígrafe anterior. Por su parte, la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, se ocupa de la regulación de la organización y el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Foral y de los entes públicos de ella dependientes.
De entre las modificaciones realizadas por la Ley Orgánica 7/2010 en el título I debe destacarse la del artículo 30, que pretende romper el límite del transcurso del término natural de la legislatura para el mandato del nuevo Parlamento, cuando sea elegido como consecuencia de la disolución anticipada del anterior por decisión del Presidente de la Comunidad Foral de Navarra, aumentándolo al término ordinario de una nueva legislatura completa (cuatro años).
Actividad tributaria y financiera de Navarra
Como manifestación de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se ha venido rigiendo por el sistema tradicional de Convenio Económico. Este sistema, que tiene su origen en la Ley Paccionada de 1841, ha permitido a Navarra mantener, desde entonces, su autonomía en materia fiscal.
A partir de la Constitución de 1978, la continuidad del sistema tradicional de Convenio aparece recogida, primero, en la Base 6ª de las "Bases de Reintegración Foral y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra", texto aprobado por el Pleno del Parlamento foral el 1 de julio de 1980, y después, en el artículo 45. 3 de la Ley Orgánica 13/1982 de Amejoramiento del Fuero, que recoge expresamente la potestad de Navarra para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, y dispone que en el correspondiente Convenio Económico deberán respetarse los principios contenidos en el Título Preliminar del Convenio Económico de mil novecientos sesenta y nueve.
El convenio vigente fue aprobado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra (BOE nº 310, de 27 de diciembre de 1990). Este texto ha sufrido varias modificaciones y actualizaciones:
-Ley 12/1993, de 13 de diciembre, de adaptación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra a la Ley del impuesto sobre el valor añadido, y a la Ley de impuestos especiales (BOE nº 298 de 14 de diciembre de 1993) (Se modifican los artículos 28 a 31 y la disposición transitoria tercera)
-Ley 19/1998, de 15 de junio, por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. (BOE nº 143 de 16 de junio de 1998)
-Ley 25/2003, de 15 de julio, por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. (BOE nº 169 de 16 de julio de 2003).
-Ley Orgánica 10/2003, de 15 de julio, que, con el carácter de complementaria a la Ley 25/2003, de 15 de julio, por la que se aprueba la modificación del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, modifica la disposición final primera de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. (BOE nº 169 de 16 de julio de 2003).
-Ley 48/2007, de 19 de diciembre, por la que se modifica la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. (BOE nº 304 de 20 de diciembre de 2007 y corrección de errores en BOE nº 24, de 28 de enero de 2008).
El artículo 45.2 del Amejoramiento del Fuero recoge las dos principales finalidades del sistema del convenio económico: definir los criterios de armonización fiscal que determinan la competencia de la Hacienda de Navarra o del Estado sobre los distintos conceptos impositivos y establecer la cuantía de la aportación que Navarra pagará anualmente al Estado por los servicios y funciones que éste le presta.
El hecho de que el Convenio Económico se apruebe mediante ley ordinaria viene dispuesto en la Ley de Amejoramiento del Fuero, cuyo artículo 45.4 determina que debido a la naturaleza paccionada de los convenios económicos, éstos, una vez suscritos por el Gobierno de la nación y la Diputación, serán sometidos a la aprobación del Parlamento Foral y, cumplido dicho trámite, a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley ordinaria.
Desarrollo legislativo del Amejoramiento
En cuanto al desarrollo legislativo del Amejoramiento debemos recordar que según el artículo 11 de la LORAFNA, el Parlamento de Navarra representa al pueblo navarro, ejerce la potestad legislativa, aprueba los Presupuestos y las Cuentas de Navarra, impulsa y controla la acción de la Diputación Foral y desempeña las demás funciones que le atribuye el ordenamiento jurídico.
En Navarra las leyes que aprueba el Parlamento reciben el nombre de leyes forales, tal como lo establece la LORAFNA en su artículo 20.1. Las leyes forales tienen idéntico rango que las leyes estatales, sólo están sujetas a la Constitución y a la LORAFNA y únicamente están sometidas al control de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional, como también lo recoge el Amejoramiento en su artículo 37. Por tanto, no hay relación de jerarquía entre la ley estatal y la ley foral, sino que entre ellas rige el principio de división competencial.
Como clases de leyes forales podemos señalar las siguientes:
a) Leyes forales de desarrollo del Amejoramiento o de mayoría absoluta: como su nombre indica requieren de mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Como establece el artículo 20.2 del Amejoramiento, únicamente lo son las leyes forales expresamente citadas en el mismo y aquellas otras que sobre organización administrativa y territorial determine el Reglamento de la Cámara.
b) Leyes forales ordinarias: son las demás leyes forales, que se aprueban por mayoría simple. (Art.20.1).
c) Leyes forales de delegación: previstas en el artículo 21 del Amejoramiento. Las normas que apruebe la Diputación Foral derivadas de la delegación reciben el nombre de Decretos Forales Legislativos.
d) El caso singular de los Decretos Forales provisionales reguladores de impuestos indirectos, modificativos de las leyes de los correspondientes impuestos que tendrán carácter provisional, pero de eficacia inmediata y en su caso retroactiva, hasta que sean aprobados definitivamente por el Parlamento mediante su ratificación por el Pleno de la Cámara.
A continuación se relacionan, según su orden cronológico de aprobación, las Leyes Forales denominadas de mayoría absoluta que prevé el artículo 20.2 de la LORAFNA y que expresamente determina el artículo 149 del Reglamento del Parlamento de Navarra, de 2 de febrero de 1995:
- Ley Foral 19/1984, de 20 de diciembre, de la Cámara de Comptos de Navarra.
- Ley Foral 3/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular.
- Ley Foral 4/1985, de 25 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos de Navarra.
- Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, reguladora de las elecciones al Parlamento de Navarra (modificada por las Leyes Forales 11/1991, de 16 de marzo; 13/1998, de 6 de octubre y 4/2004, de 2 de junio).
- Ley Foral 5/1987, de 1 de abril, por la que se modifica la Compilación del Derecho Civil Foral o Fuero Nuevo de Navarra
- Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (Modificada por Ley Foral 15/2002, de 31 de mayo, y por Ley Foral 11/2004, de 29 de octubre, para la actualización del régimen local de Navarra).
- Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de consultas populares de ámbito local.
- Ley Foral 4/2004, de 2 de junio, de modificación del artículo 21 de la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, reguladora de las elecciones al Parlamento de Navarra.
- Ley Foral 11/2004, de 29 de octubre, para la actualización del régimen local de Navarra.
- Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente. (Deroga la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra).
- Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, del Patrimonio de Navarra.
Junto a estas leyes forales interesa resaltar otra serie de leyes que vienen a completar el desarrollo tanto competencial como institucional del Amejoramiento:
- Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, reguladora del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, cuyo texto actualizado y refundido fue aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto.
- Ley Foral 8/1987, de 21 de abril, de creación de la Universidad Pública de Navarra.
- Ley Foral 19/1996, de 4 de noviembre, de incompatibilidades de los miembros del Gobierno de Navarra y de los altos cargos de la Administración de la Comunidad Foral (modificada por la 10/2007, de 4 de abril).
- Ley Foral 8/1999,de 16 de marzo, del Consejo de Navarra.
- Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra (Modificada por la Ley Foral 3/2005, de 7 de marzo).
- Ley Foral 18/2001, de 5 de julio, por la que se regula la actividad audiovisual en Navarra y se crea el Consejo Audiovisual de Navarra (Modificada por la Ley Foral 3/2005, de 7 de marzo).
- Ley Foral 32/2002, de 19 de noviembre por la que se regula el sistema bibliotecario de Navarra.
- Ley Foral de 35/2002, de 20 de diciembre, de la Ordenación del Territorio y Urbanismo. La Ley Foral 2/2004 modifica su disposición adicional quinta.
- Ley Foral 24/2003, de 4 de abril, de Símbolos de Navarra.
- Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
- Ley Foral 8/2006, de 20 de junio, de Seguridad Pública de Navarra.
- Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos.
- Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra.
En cuanto a la jurisprudencia constitucional existente, destacamos una serie de sentencias que de forma directa se refieren a las competencias de la Comunidad Foral de Navarra :
-STC 16/1984, de 16 de febrero (Pleno). Impugnación por el Gobierno: Caso Presidente de la Diputación Foral de Navarra.
-STC 28/1984, de 26 de Febrero (Sala primera). Recurso de amparo contra acuerdos de la Mesa del Parlamento de Navarra sobre cese de parlamentarios forales.
-STC 94/1985, de 29 de Julio (Pleno). Conflicto positivo de competencia: Caso escudo del Gobierno Vasco.
-STC 86/1988, de 3 de mayo (Pleno). Conflicto positivo de competencia: Competencias de Navarra en materia de transportes.
-STC 10/1989, de 24 de Enero (Sala Segunda). Recurso de amparo contra doce Decretos Forales dictados por la Diputación Foral de Navarra el 23 de mayo de 1984. Jefes de sección y vocales.
-STC 179/1989, de 2 de noviembre (Pleno). Recurso de inconstitucionalidad contra el núm.2 del apartado 2 del art.165 del Reglamento del Parlamento de Navarra, sobre mayoría absoluta para la aprobación del Convenio Económico.
-STC 100/1990, de 30 de marzo (Pleno). Cuestiones de inconstitucionalidad: Interpretación de la disposición adicional tercera del Amejoramiento del Fuero.
-STC 140/1990, de 20 de septiembre (Pleno). Conflicto de competencia. Decreto 236/1984, de 21 de noviembre, del Gobierno de Navarra, por el que se aprueba el Reglamento para la elección de Órganos de Representación de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra.
-STC 141/1990, de 20 de septiembre (Pleno). Recurso de Inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del Reglamento del Parlamento de Navarra, de 12 de junio de 1985 sobre cese o remoción del Presidente o miembros de la Mesa de la Cámara.
-STC 111/1992, de 14 de Septiembre (Sala Primera). Recurso de amparo interpuesto por el Gobierno de Navarra contra once Autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, desestimatorios de recursos de súplica. Reconocimiento a ocho funcionarios de su derecho a un quinquenio extraordinario.
-STC 116/1994, de 18 de abril (Pleno). Resuelve varias cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas, en relación con el artículo 46.1 de la Ley Foral 21/1984, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra.
-STC 149/1994, de 12 de mayo (Pleno). Resuelve varias cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas, en relación con el artículo 68 de la Ley Foral 3/1988, de 12 de mayo, de Presupuestos Generales de Navarra.
-STC 43/1996, de 14 de marzo (Pleno). Recursos de Inconstitucionalidad contra la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.
-STC 61/1997, de 20 de marzo (Pleno). Recursos de Inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y sobre el Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
-STC 207/1999, de 11 de noviembre (Pleno). Recurso de Inconstitucionalidad contra los artículos 47.3 y 48 de la Ley Foral de Navarra 7/1989, de 8 de junio, de Medidas de Intervención sobre Suelo y Vivienda.
-STC 15/2000, de 20 de enero (Pleno). Recurso de Inconstitucionalidad. Nombramiento del Presidente de la Comunidad Foral por designación del partido político, federación de partidos, agrupación o coalición electoral que cuente con mayor número de escaños.
-STC 73/2000, de 14 de marzo (Pleno). Cuestión de Inconstitucionalidad de varios preceptos de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Foral de Navarra, en lo que afecta a la presa de Itoiz.
-STC 166/2000, de 15 de junio (Pleno). Recurso de Inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats.
-STC 164/2001, de 11 de julio (Pleno). Recursos de Inconstitucionalidad contra la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
Para concluir, podemos resaltar que, el Parlamento de Navarra ha legislado de un modo prolífico sobre una gran variedad de materias a lo largo de sus seis legislaturas y ha producido un elevado número de leyes, alcanzando su zenit en la V Legislatura con 117 leyes forales aprobadas. Producción normativa con la que la Institución representativa de los navarros ha desarrollado el Amejoramiento, completando su esquema organizativo e institucional, contribuyendo a la mejora de su autogobierno, y ha innovado y perfeccionado el ordenamiento foral, regulando en unos casos aspectos normativos no contemplados por el legislador foral y, en otros casos, respondiendo a la conveniencia de revisar la normativa existente para adaptarla a una sociedad en constante evolución.
Por lo que se refiere a bibliografía básica sobre el Estatuto, cabe mencionar los trabajos de del Burgo, Santamaría, Pérez Calvo o Razquín entre otros
Sinopsis elaborada por: Silvia Domenech Alegre, Letrada del Parlamento de Navarra. Diciembre, 2003.
Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución, diciembre, 2007.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. 2011