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Timestamp: 2018-01-21 10:11:56
Document Index: 219709259

Matched Legal Cases: ['artículo 53', 'artículo 26', 'artículo 24', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 416', 'artículo 12']

Concepto 31 de 2004 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
Noviembre 08 de 2004
Concepto N° 31 de 2004
Directora Jurídica de Hacienda
Radicado 2-2004-56584
Asunto. Traslado acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Nelly Lucía Hurtado Robles contra el Distrito Capital, radicado 2004 – 2616, M.P. Dr. César Palomino Cortés.
Ver el Fallo del Consejo de Estado Exp. Número Interno 0001 -2003
La ciudadana Nelly Lucía Hurtado Robles, a través de apoderado judicial, ha interpuesto acción de nulidad y de restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 1.048 y 1.276 de 2.003, ambas proferidas por el Secretario de Hacienda Distrital, y mediante las cuales el citado funcionario negó la solicitud de quinquenio presentada en su momento por la ciudadana.
En tal sentido y en desarrollo del artículo 53 del Decreto Ley 1.421 de 1.993, de los Decretos Distritales 854 de 2.001, artículos 1, numeral 11, y 15, y 101 de 2.004, nos permitimos trasladar el asunto antes indicado, con el propósito de que la Secretaría de Hacienda represente judicialmente los intereses del Distrito Capital a su cargo y que se derivan de la expedición de los actos administrativos antes indicados.
No obstante ello y en desarrollo del artículo 26 literal del Decreto Distrital 331 de 2.003, según el cual corresponde a este Despacho apoyar, coordinar y orientar a los organismos y entidades distritales que representan los intereses del Distrito Capital en materia judicial, nos permitimos presentarle los siguientes criterios jurídicos que consideramos necesarios e importantes para atender la mejor atención del negocio:
Verificar los antecedentes que reposan en el expediente, los presentados por la accionante y los que ustedes poseen en la Secretaría a efectos de determinar si ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta.
Sea del caso comenzar indicando que sobre este aspecto nos parece importante que en el texto de contestación de la demanda se desarrollen, como fundamentos jurídicos, adicionales a los ya expuestos por el Secretario de Hacienda en los actos administrativos que negaron la solicitud, anotando que, pueden ser consultados en el sistema de información legal Régimen Legal de Bogotá y son el resultado de la doctrina y jurisprudencia de las Altas Cortes, de organismos del Nivel Nacional y de la posición jurídica, entre otras entidades distritales, de la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá:
Concepto 655 de 2.003 del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Radicación 1.393 de 2.002 Consejo de Estado.
Concepto 109 de 2.003 Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.
Concepto 30 de 2.004 Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.
Fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente 2.003 – 0001, actor José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional C – 110 de 1.994, C – 377 de 1.998 y C – 201 de 2.002 aplicación del Convenio 151 de la O.I.T. y exequibilidad Ley 411 de 1997 que aprueba el citado Convenio.
Oportunamente, le estaremos comentando respecto de los pronunciamientos judiciales en los siguientes procesos, cuyas resultas fueron favorables a la Administración:
Radicados 2.002 – 01397 y 2.002 – 01089, Fallos Tribunal Administrativo de Cundinamarca, caso de las pensiones de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Radicado 2.003 – 01185, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Personería de Bogotá, tema negativa pago quinquenio.
Ahora bien, allende las anteriores consideraciones, vemos igualmente importante remitirles las siguientes consideraciones de tipo doctrinario y que esbozan, en términos generales, la posición de la Administración sobre el porqué no es posible pagar actualmente el quinquenio:
Recientemente la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en concepto 30 de 2.004, se ha ocupado de analizar la naturaleza jurídica del quinquenio, concluyendo que se trata de una prestación social y no de un factor salarial.
La citada Dirección analizó la recompensa por servicios denominada quinquenio, encontrando que la misma venía contemplada, en los siguientes términos, desde el artículo 24 del Acuerdo Distrital 35 de 1.993:
Del mismo modo se indica que el citado artículo fue reglamentado por el Decreto 796 de 1974, el cual mantenía los requisitos y el porcentaje establecido en el Acuerdo Distrital 44 de 1961 y que a partir de 1976 hasta 1992 la Administración Distrital suscribió Actas Convenio con organizaciones sindicales, las cuales se extendían a la Administración Central del Distrital
En primer lugar es necesario señalar que la competencia que tiene el Gobierno Nacional para fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública; y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, encuentra sustento adecuado y suficiente en los literales e) y f) del artículo 150 de la Constitución.
Este marco fue señalado por el Congreso de la República en la Ley 4 de 1992, en la que estableció el campo de aplicación, los criterios y objetivos que debía tener en cuenta el Gobierno Nacional para la fijación del régimen prestacional para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; además los miembros del congreso Nacional y los Miembros de la Fuerza Pública.
Esta última posición es reiterada posteriormente por la misma Sala de Consulta y del Servicio Civil en la radicación 1.393 de 2.002, a la que podríamos llamar como un buen soporte técnico y jurídico no sólo del Decreto 1919, sino de las decisiones de la Administración al momento de negar las solicitudes de pago del quinquenio.
En este orden de ideas y dado que la competencia exclusiva para definir el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales corresponde al nivel nacional de gobierno, tanto bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886, como de la Constitución de 1991, la segunda conclusión que se quiere exponer es que el ejercicio de esta competencia por parte de autoridades diferentes de las mencionadas, tiene como consecuencia que los actos expedidos por éstas, carecerán de todo efecto y no generaran derechos adquiridos, según lo dispone el artículo 10 de la Ley 4 de 1992.
Sobre este particular, son de resaltar los fallos que ya profirió el Consejo de Estado en relación con el Decreto 1919 de 2.002, en proceso de nulidad iniciado por José Gregorio Hernández Galindo, y en el que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la citada Corte aceptó la legalidad de la norma, cuando se cuestionó si la misma le era o no aplicable a los empleados públicos de las instituciones de Educación Superior.
Estas mismas consideraciones han sido ya acogidas y reiteradas por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, cuando analizó en la acción popular interpuesta por el Contralor Distrital contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, expediente 2002 - 1089, la cesación de los efectos jurídicos del Acuerdo 24 de 1.989 expedido por el Consejo Superior de la Universidad y demás normas concordantes, por medio de las cuales se regula el régimen pensional de los docentes y el Acta Convenio de 1.992, suscrita entre el rector y la comisión negociadora del sindicato, que acordó hacer extensivos los beneficios de la Convención Colectiva 1.992 1993 a los empleados públicos.
El Tribunal concluyó que a los empleados públicos de la Universidad les son aplicables las normas de la Ley 4 de 1.992 y el Decreto 1919 de 2.002, no vulnerándose el principio de la autonomía universitaria.
De otra parte es importante abordar el tema de los derechos adquiridos de carácter laboral con la expedición del Decreto 1919 de 2002.
A esta misma conclusión arribó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para quien el alcance del Decreto 1133 de 1994 "no puede ser tan amplio que llegue hasta el punto de convalidar actos administrativos, expedidos sin competencia alguna, tales como fueron los acuerdos que a partir de 1968 crearon o regularon prestaciones sociales. Ha sido reiterada la jurisprudencia del Concejo de Estado en el sentido de señalar que "es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia". (se resalta)
Desde este punto de vista, tal como lo dispone el Decreto 1919 solamente son protegidas las situaciones jurídicas consolidadas, esto es, las prestaciones que se hayan causado o que hayan ingresado al patrimonio del servidor público, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002. Las demás situaciones no consolidas, aquellas en las que el derecho no se ha perfeccionado son, en términos de la jurisprudencia, meras expectativas que no gozan de protección constitucional y están sujetas a las modificaciones que la ley introduzca.
Precisamente, al abordar el estudio de los Decretos 1133 de 1994, cuyo artículo 2° fue subrogado por el Decreto 1808 del mismo año, referentes los dos a las prestaciones sociales de los empleados públicos del Distrito Capital, el Consejo de Estado, en radicación 1.393, expresa lo afirmado en los siguientes términos:
Sostiene la parte actora que con la negativa del pago del quinquenio se desconocen las conquistas logradas por los empleados públicos y se viola el Convenio 151 de la OIT, aprobado por la Ley 411 de 1997.
De hecho, la necesidad de que las normas generales contenidas en el Convenio 151 sean adaptadas a la normativa interna del país está reconocida por el mismo instrumento en los artículos 7º y 8 °. Es así como el artículo 7° señala que los Estados deben adoptar medidas que, "tomando en cuenta las especificidades nacionales", fomenten la negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o que "al menos" permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones y el artículo 8° dispone que en caso de conflicto, se deberá buscar un acuerdo, "de manera apropiada a las condiciones nacionales", por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.
En el mismo sentido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó, en el Concepto 1.355 de 2001, del cual fue ponente el Consejero Luis Camilo Osorio, que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe la negociación colectiva a los empleados públicos se encuentra vigente, toda vez que los artículos 7° y 8° del Convenio 151 de la OIT, sobre condiciones de empleo y solución de conflictos, se entienden sin perjuicio de la facultad ya mencionada por parte de las autoridades para expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y emolumentos de los empleados públicos, previo agotamiento de medios de concertación.
Por lo que la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos que emana de sus potestades constitucionales derivadas de los artículos 150 numeral 19, literales e) y f) y 189 numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 se ajusta a la Constitución Política y en ese sentido no vulnera el derecho de asociación sindical de los empleados públicos.
Nos gustaría que una vez ustedes hayan elaborado el escrito de contestación de la demanda, celebremos una reunión, en coordinación con la Subdirección de Conceptos y antes de la fijación en lista, a efectos de unificar los criterios jurídicos que se presentarán ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital.
Esta Subdirección permanecerá atenta para colaborar con su Despacho en todo aquello que estime pertinente.
Anexos: Lo anunciado en (1 copia acta de notificación, 1 copia auto admisorio de la demanda y copia de la demanda y sus anexos)
Dr. Manuel Avila Olarte