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Timestamp: 2017-07-25 16:52:08
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[Sentencia T-0210-12] – Pensión de vejez
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Sentencia T-210/12
Referencia: expediente T-3259569
Acción de tutela instaurada por Ana Benigna Rivera Tovar contra el Instituto de Seguros Sociales
En el proceso de revisión del fallo proferido en única instancia, por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá el 7 de septiembre de 2011.
Ana Benigna Rivera Tovar interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, solicitando la protección de su derecho a la seguridad social en conexidad con sus derechos fundamentales a la vida y al libre desarrollo de la personalidad, los cuales consideró vulnerados por la decisión de la entidad accionada de negarle el reconocimiento de la pensión de vejez, argumentando que no cumplió con el número mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento del derecho, luego de no tener en cuenta cerca de quince (15) meses de cotizaciones como independiente porque la actora no acreditó haber hecho los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud durante ese período de tiempo. Los hechos en los que fundamenta su solicitud son los siguientes:
1.1.	Ana Benigna Rivera Tovar nació el 04 de octubre de 1946 y se afilió al Instituto de Seguros Sociales el 23 de enero de 1975.
1.2.	El 25 de octubre de 2001 solicitó el reconocimiento de su derecho a la pensión de vejez al Instituto de Seguros Sociales, petición que fue negada por la entidad accionada mediante Resolución No. 030474 de 2001, argumentando que en esa época tan sólo había aportado 669 semanas, de las cuales 487 habían sido aportadas en los 20 años anteriores al momento en que cumplió la edad mínima para pensionarse, concluyendo que no cumplía con los requisitos legales para ser acreedora del derecho.
1.3.	El 14 de mayo de 2009 presentó al Instituto de Seguros Sociales una nueva solicitud de reconocimiento de su derecho a la pensión de vejez. Mediante Resolución No. 017390 del 26 de mayo de 2011, el Instituto de Seguros Sociales resolvió negarle el reconocimiento del derecho porque, en su concepto, la peticionaria no cumplió con el número de semanas cotizadas mínimas para pensionarse. Para fundamentar su decisión, manifestó:
“Que según certificado de historia laboral, con fecha de proceso 27/04/2011, e imputación de tiempos de conformidad con los Decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999, acredita un total de 948 semanas válidamente cotizadas al ISS para el Sistema General de Pensiones, de las cuales 466 corresponden a los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de la edad mínima requerida para adquirir la prestación.
Que es pertinente informar a la asegurada que no se tuvieron en cuenta los períodos cotizados como independiente del 2003-03 hasta el 2004-06; no fueron tenidos en cuenta en el centro general de pensiones por no tener soporte de pago en salud de conformidad con el Decreto 510 de 2003.”
1.4.	Sin embargo, la señora Ana Benigna Rivera Tovar afirmó que sí cumple con el número mínimo de semanas cotizadas necesarias para pensionarse, ya que en su historia laboral está acreditada la cotización de mil veintidós (1022) semanas. Asimismo, afirma que la decisión de no tener en cuenta quince (15) meses de aportes no le parece justa, “toda vez que ellos siguieron recibiendo el aporte de pensiones sin requerirme nunca para informarme de la situación.”
1.5.	Por lo anterior, solicita que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida y al libre desarrollo de la personalidad, y en consecuencia, que se ordene al Instituto de Seguros Sociales que le reconozcan la pensión de vejez desde el mes de octubre de 2001.
3.	Sentencia de única instancia
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá profirió sentencia del 7 de septiembre de 2011 declarando la improcedencia de la acción de tutela, porque en su concepto, la señora Ana Benigna Rivera Tovar cuenta con la acción laboral ordinaria para tramitar su solicitud de reconocimiento de su derecho pensional. Igualmente, consideró que la tutela es improcedente porque la actora no logró acreditar que hizo uso de ésta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
1.	Mediante Auto del 6 de febrero de 2012, la Magistrada Ponente decretó la practica de pruebas tendientes a determinar cuáles son las condiciones de vida de la señora Ana Benigna Rivera Tovar. Con ese fin, ordenó a la actora que informara a la Sala de Revisión:
–	¿Cuál es su nivel de escolaridad?
–	¿La vivienda que habita es propia, familiar o arrendada?
–	¿Cuántas personas conviven con usted en /la vivienda que habita? ¿Cuál es el parentesco o tipo de relación que estas personas tienen con usted?
–	¿Quién asume las funciones de jefatura de su hogar?
–	¿Quién o quiénes asumen los gastos de su hogar?
–	¿Está afiliada actualmente a alguna empresa promotora de salud (EPS)?
–	¿Cuál es su estado de salud?
–	¿Cuáles son sus obligaciones o gastos mensuales?
–	¿Tiene actualmente alguna fuente de ingresos que le permita suplir sus necesidades básicas en forma independiente?
2.	En respuesta a la anterior solicitud, mediante comunicación radicada en la Secretaría Genera de esta Corporación el 15 de febrero del año en curso, la señora María Benigna Rivera Tovar informó que: i) es técnica en secretariado comercial; ii) la vivienda que habita es familiar; iii) convive con su madre, su hermana y una sobrina; iv) ella asume la jefatura del hogar; v) los gastos del hogar son asumidos por todas ellas; vi) está afiliada a la Nueva EPS; vii) respecto de su estado de salud informó que “sólo le molesta el colesterol”; viii) sus gastos mensuales son el pago de servicios públicos, alimentación, arreglos de la vivienda y transporte; y ix) actualmente, su fuente de ingresos la constituye la pensión de vejez que le reconoció el Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución No. 042581 del 18 de noviembre de 2011, a partir del 1° de junio de 2009, con una mesada pensional equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente.
Asimismo, manifestó que aportaba copia del respectivo acto administrativo para que la Sala de Revisión la revisara y evaluara si “el pago recibido es adecuado o si el Instituto de Segur[os] Social[es] Pensiones es deudor de valores correspondientes a intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 e indexación de los valores emitidos.”
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
La acción de tutela interpuesta por la señora Ana Benigna Rivera Tovar le plantea a la Corte Constitucional el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad encargada del reconocimiento y pago de un derecho pensional (Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y D.C.), los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de una persona que está reclamando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez (Ana Benigna Rivera Tovar), al negarle el reconocimiento de su derecho argumentando que no cumplió con el número de semanas mínimas requeridas, luego de no haber tenido en cuenta las semanas cotizadas por la actora como independiente durante quince (15) meses, porque no acreditó haber cotizado durante ese mismo lapso de tiempo al Sistema de Seguridad Social en Salud?
Sin embargo, teniendo en cuenta que la señora Ana Benigna Rivera Tovar informó a la Sala de Revisión que el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez mediante Resolución No. 042581 del 18 de noviembre de 2011, deberá determinarse si en el caso objeto de estudio se configura una carencia actual de objeto por haberse superado los hechos que ocasionaron la interposición de la acción de tutela.
Para resolver el problema jurídico, se reiterará la jurisprudencia de la Corte sobre la vulneración de los derechos fundamentales de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones cuando en el trámite del reconocimiento de su derecho se exigen requisitos que no han sido establecidos en la Constitución o en la ley. Posteriormente, se reiterará la jurisprudencia de la Corte sobre la carencia actual de objeto por haberse superado los hechos que estaban vulnerando los derechos fundamentales de la actora, y se aplicará al caso objeto de estudio.
3.	La exigencia de requisitos adicionales a los establecidos en la Constitución y en la ley para el reconocimiento de derechos pensionales, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de los afiliados al Sistema
El Instituto de Seguros Sociales negó el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez de la señora Ana Benigna Rivera Tovar por considerar que no cotizó el número mínimo de semanas requerido para adquirir el derecho a la pensión de vejez, a pesar de que en su historia laboral aparece acreditado que cotizó mil veintidós (1.022) semanas, ya que al momento de hacer la imputación de tiempos la entidad accionada no tuvo en cuenta quince (15) meses de aportes como independiente, “por no tener soporte de pago en salud de conformidad con el Decreto 510 de 2003.”
Al respecto, en anteriores oportunidades, la Corte Constitucional ha resuelto problemas jurídicos similares al que se plantea en esta ocasión. En efecto, en la sentencia T-072 de 2008, esta Corporación tuteló el derecho al debido proceso administrativo de una persona a quien el Instituto de Seguros Sociales le negó el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez, argumentando que no cumplió con el requisito de haber cotizado mil (1.000) semanas, ya que no tuvo en cuenta las semanas que fueron cotizadas por el actor como independiente durante un lapso de tiempo en el que no realizó aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, con fundamento en lo establecido en el artículo 3° del Decreto 510 de 2003.
La Corte, luego de analizar el contenido de la norma citada y del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, concluyó que estas no eran aplicables al caso en estudio porque regulaban una hipótesis diferente, como lo era aquella en que una persona que estaba afiliada como dependiente debía hacer cotizaciones adicionales como independiente o por prestación de servicios. Adicionalmente, consideró que la norma invocada busca que la base de cotización para pensiones y para salud sea semejante y precisó que en el evento en que no lo sea, la consecuencia no es que estas semanas no se tengan en cuenta al momento de hacer la imputación de tiempo para el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez, sino que el excedente que se aporta a pensiones sea devuelto al cotizante y no se contabilice para determinar el monto de la prestación.
Por las razones expuestas, en el fallo que se reitera, la Corte consideró que la decisión del Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho al debido proceso del actor, porque desconoció el principio de legalidad al establecer requisitos adicionales a los consagrados en la Constitución y la ley para acceder a la pensión de vejez, e impuso una consecuencia que no estaba prevista en las normas en las que fundamentó su decisión, especialmente onerosa frente al derecho fundamental a la seguridad social en pensiones.
Los argumentos expuestos por la Corte en esa sentencia citada han sido reiterados, entre otros, en los fallos T-1249 de 2008, T-450 de 2010 y T-482 de 2010. En esas sentencias, proferidas al analizar supuestos fácticos análogos al que ocupa a la Sala, la Corte ordenó al Instituto de Seguros Sociales tramitar el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez de los peticionarios mediante acto administrativo sujeto a los recursos de ley, y tomando en cuenta todos los aportes realizados por los afiliados, incluidos aquellos que no se tuvieron en cuenta en la negativa inicial, porque los peticionarios no acreditaron la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud.
En la citada T-482 de 2010, la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación resolvió un caso con antecedentes similares al que en esta oportunidad se revisa, tutelando el derecho a la seguridad social del actor. Como fundamento de su decisión, la Corte manifestó que la decisión del Instituto de Seguros Sociales de no tener en cuenta las semanas de aportes que el actor no cotizó al Sistema de Seguridad Social en Salud, no tenía fundamento constitucional, legal, ni reglamentario. En esa oportunidad se dijo:
“[…] esta Sala enfatiza que no cotizar al sistema de salud y sí al de pensiones, no genera como consecuencia que no se tenga en cuenta las semanas cotizadas en éste último. Aspecto diferente y el cual esta Sala no pretende desconocer si no reiterar, es que la persona con capacidad de pago tiene la obligación de cotizar al sistema de salud, empero, se reitera, su incumplimiento no genera el desconocimiento de las semanas cotizadas en el sistema general de seguridad social en pensiones.
13. Por lo anteriormente expuesto, esta Sala considera que el actuar del Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho a la seguridad social de Luis Enrique Bermúdez, por cuanto negó el reconocimiento del derecho a su pensión de vejez, al considerar que sólo le faltaba cumplir un requisito -cotización al sistema de salud para que sean tenidas en cuenta las cotizaciones al sistema de pensiones- que no lo establece ni la Constitución ni la ley ni los decretos reglamentarios.”
Además de lo expuesto, es pertinente indicar que la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del Decreto 510 de 2003, norma que tuvo como fundamento el ISS para negar la prestación solicitada por la accionante, mediante sentencia del 6 de abril de 2011.
En la sentencia citada, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa consideró que el Gobierno Nacional desbordó su facultad reglamentaria con la expedición del inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del Decreto 510 de 2003, porque en dicha norma modificó las condiciones establecidas en la ley que pretendía reglamentar. Específicamente, la Sala Segunda del Consejo de Estado estableció:
“En resumen, el inciso segundo del parágrafo del artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 2003, demandado, al señalar que en caso de resultar diferente la base de cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tengan en cuenta para la liquidación de la pensión, está señalando una restricción no prevista en la Ley que dice reglamentar.
Tampoco prevé la ley la posibilidad de que en esos eventos, los aportes excedidos sean devueltos al afiliado con la fórmula que se utiliza para la indemnización sustitutiva o la devolución de saldos, como lo dispone el inciso demandado.”
Lo anterior lleva a concluir que, en el caso en estudio, la vulneración al debido proceso de la señora Ana Benigna Rivera Tovar no sólo obedeció a no aplicar la jurisprudencia constitucional, vinculante para los órganos administrativos, sino que se originó también en la aplicación de una norma declarada nula desde el 6 de abril y, por lo tanto, excluida del ordenamiento antes de la expedición de la Resolución No. 017390 el 26 de mayo de 2011.
Asimismo, la Sala de Revisión encuentra que la decisión inconstitucional e ilegal del Instituto de Seguros Sociales de negar el derecho a la pensión de vejez de la señora Ana Benigna Rivera Tovar, vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, ya que la actora no contaba con una fuente de ingresos propia que le permitiera subsistir en condiciones dignas.
No obstante, como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, la señora Ana Benigna Rivera Tovar informó a la Sala de Revisión que, mediante Resolución No. 042581 del 18 de noviembre de 2011, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez. Por lo anterior, es necesario estudiar si con esa decisión se superaron los hechos que en su momento lesionaban los intereses iusfundamentales de Ana Benigna Rivera Tovar.
4.	Reiteración de jurisprudencia sobre el hecho superado. Estudio en el caso concreto
La Corte ha entendido que cuando las situaciones de hecho que amenazan o vulneran los derechos fundamentales de las personas cesan o desaparecen durante el trámite de la tutela, esta acción, como mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales, pierde su razón de ser. Al respecto, la Corte ha dicho:
Por lo tanto, cuando la Corte encuentra que ha cesado la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, la tutela pierde su finalidad constitucional y corresponde al juez de tutela declarar la carencia de objeto. Ahora bien, en la Resolución No. 042581 del 18 de noviembre de 2011, el Instituto de Seguros Sociales manifestó que a pesar de haberle negado a la señora Ana Benigna Rivera Tovar el reconocimiento de la pensión de vejez, realizaría un nuevo estudio de oficio de la solicitud pensional. En ese segundo estudio, la entidad accionada encontró que la accionante era beneficiaria del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, razón por la cual, para acceder a la pensión de vejez, debía cumplir con los requisitos aprobados mediante Decreto 758 de 1990, es decir, la señora Rivera Tovar debía contar con más de 55 años de edad, y haber cotizado más de quinientas (500) semanas en los veinte (20) años anteriores a la fecha en que cumplió la edad mínima para pensionarse, o mil (1.000) semanas en cualquier tiempo.
Asimismo, encontró que la señora Ana Benigna Rivera Tovar cumplió la edad mínima para pensionarse el 4 de octubre de 2001, y que en la historia laboral de la actora se acreditó el aporte de mil ocho (1008) semanas al Sistema General de Pensiones, razón por la cual consideró procedente reconocerle la pensión de vejez a partir del 1 de junio de 2009, por un monto equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, liquidado con base en “el promedio de lo devengado o cotizado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizado con IPC.”
Así las cosas, la Sala de Revisión considera que en el caso objeto de estudio, el pronunciamiento del juez de tutela ha perdido su finalidad, pues la situación generadora de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora Ana Benigna Rivera Tovar ha sido superada dado que el Instituto de Seguros Sociales reconoce, actualmente, que la peticionaria reúne las semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez.
Finalmente, mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 15 de febrero de 2010, la actora anexó copia de la Resolución No. 042581 del 18 de noviembre de 2011, “con el fin de que sea revisada en su integridad por su despacho y se evalúe que el pago recibido es adecuado o si el Instituto de Seguro[s] Social[es] Pensiones es deudor de valores correspondientes a intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 e indexación de los valores emitidos.”
La Sala debe aclarar que esa petición resulta abiertamente improcedente, pues esta Corporación tiene competencia para revisar que las decisiones judiciales proferidas por todos los jueces de la República al conocer acciones de tutela, y escogidas mediante un trámite de selección eventual por esta Corporación, se ajusten a la jurisprudencia constitucional y brinden un amparo efectivo a los derechos fundamentales para, de esa forma, unificar la interpretación en la materia. No le corresponde a la Corte, en cambio, ejercer un control de legalidad sobre actos administrativos que no han sido objeto de recursos en la vía gubernativa, ni por medio de los mecanismo judiciales pertinentes; que no fueron objeto de controversia dentro de las instancias del trámite de tutela, y que no corresponden al problema jurídico objeto de estudio. Por las anteriores razones, la Sala de Revisión modificará el fallo proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá el 7 de septiembre de 2011, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, declarando en consecuencia, la carencia actual de objeto por existir un hecho superado.
Primero.- MODIFICAR el fallo proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá el 7 de septiembre de 2011, y en su lugar DECLARAR la carencia actual de objeto de la acción de tutela instaurada por la señora Ana Benigna Rivera Tovar, por haberse superado los hechos que estaban vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y mínimo vital de la actora.