Source: https://www.slideshare.net/reyessgus68/modulo1-46040929
Timestamp: 2018-08-18 01:31:42
Document Index: 156272810

Matched Legal Cases: ['artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 134', 'artículo 135', 'artículo 134', 'artículo 40', 'artículo 49', 'artículo 26', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 1', 'artículo 110', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 46', 'artículo 55', 'artículo 61', 'artículo 134', 'artículo 79', 'artículo 110', 'artículo 56', 'artículo 80', 'artículo 25', 'artículo 110', 'artículo 74', 'artículo 40', 'artículo 42', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 61']

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1. Índice Objetivo | 9 Introducción | 10 UNIDAD 1 • EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA Objetivo | 13 Introducción | 14 Temas 1. Enfoques sobre el papel del Estado en la economía | 15 2. Intervencionismo estatal y asignación de recursos | 17 3. Eficiencia y equidad | 20 4. Reformas económicas y Estado eficaz| 22 Fuentes de consulta | 26 UNIDAD 2 • DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y LAS FINANZAS PÚBLICAS Objetivo | 29 Introducción | 30 Temas 1. ¿Qué es la Constitución? | 31 2. Régimen político y de gobierno | 36 3. Papel del Estado en el desarrollo y la planeación: áreas estratégicas y prioritarias | 38 4. Derechos sociales y económicos | 43 5. Responsabilidades de los servidores públicos | 45 Fuentes de consulta | 46 UNIDAD 3 • MARCO Y ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y LAS FINANZAS PÚBLICAS Objetivo | 49 Introducción | 50 Temas 1. Ley de Planeación | 51 2. Planeación del Desarrollo Regional | 54 3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) | 57 4. Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) | 63 5. Ley de Coordinación Fiscal: federalismo fiscal (LCF) | 68 6. Ley de Ingresos de la Federación (LIF) | 71 7. Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) | 75 8. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (RLFPRH) | 79 Fuentes de consulta | 84
2. Módulo 1 ! Introducción • Tema 1 | 7 Unidades Unidad 1 El papel del Estado en la economía Unidad 2 Disposiciones constitucionales sobre la planeación del desarrollo y las finanzas públicas Unidad 3 Marco y análisis jurídico sobre la planeación del desarrollo y las finanzas públicas
3. Módulo 1 ! Introducción • Tema 1 | 8
4. Módulo 1 ! Introducción • Tema 1 | 9 Objetivo Al concluir el módulo 1, el participante será capaz de conocer las razones, los mecanismos y las consecuencias de la intervención del Estado en la economía, así como su fundamentación jurídica.
5. Módulo 1 ! Introducción • Tema 1 | 10 Introducción A lo largo de la historia, el Estado ha desempeñado un papel fundamental para el desarrollo económico y social mediante el conjunto de políticas parciales o sectoriales que integran la política económica, de manera que el Estado orienta el desarrollo de la sociedad, determina el crecimiento económico, influye de manera importante el nivel del empleo y de los precios y es responsable de la estabilidad macroeconómica. En la actualidad, más allá de los inevitables extremos, la intervención estatal no se cuestiona como tal, lo que se debate es cuál es la mejor forma de intervención para una conducción “sana” del desarrollo económico y social, en otras palabras, cómo lograr un Estado eficaz. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es el marco que hace posible la intervención del Estado en la economía y establece la planeación del desarrollo nacional como el eje que articula las políticas públicas que lleva a cabo el Gobierno de la República, pero también como la fuente directa de la democracia participativa a través de la consulta con la sociedad. De acuerdo con el artículo 25 de la CPEUM, corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, y para ello debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como regular y fomentar las actividades que demande el interés general. Adicionalmente, en su artículo 26, la CPEUM establece que el Estado “organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación”. En cumplimiento de estos dos mandatos constitucionales y de lo que establece la Ley de Planeación, la gestión de gobierno debe realizarse dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Bajo ese sistema, y a través de la consulta y la participación de la sociedad se elaboran el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales de cada una de las dependencias del Ejecutivo Federal. A partir de esos instrumentos de planeación que determinan objetivos, estrategias y acciones globales y sectoriales que norman la gestión gubernamental de seis años, el Titular del Poder Ejecutivo Federal presenta cada año una iniciativa de Ley de Ingresos al Congreso de la Unión y un Proyecto de Presupuesto Egresos a la Cámara de Diputados, documentos que contienen los requerimientos de ingresos y la estructura y destino del gasto público para el año siguiente, ambos necesariamente alineados a los objetivos de la planeación. En este módulo se expondrán los elementos generales de la intervención del Estado y los principales fundamentos jurídicos que norman el ejercicio de la hacienda pública en su vinculación con las atribuciones del Estado, a través de la planeación, para alcanzar los objetivos del desarrollo nacional.
6. Unidad 1 El papel del Estado en la economía
7. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Introducción Tema 1 | 12 Temas Tema 1. Enfoques sobre el papel del Estado en la economía Tema 2. Intervencionismo estatal y asignación de recursos Tema 3. Eficiencia y equidad Tema 4. Reformas económicas y Estado eficaz
8. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Introducción Tema 1 | 13 Objetivo Al término de la unidad, el participante será capaz de identificar los motivos, las formas y las consecuencias de la intervención del Estado en la economía.
9. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Introducción Tema 1 | 14 Introducción Esta unidad aborda los diferentes enfoques en torno al papel del Estado en la economía. Para algunas corrientes de pensamiento, el estado no debe intervenir en la economía, ya que el pleno empleo, la asignación eficiente de los recursos de la sociedad y el crecimiento económico sólo se logran a través del funcionamiento pleno y libre del mercado, y la distribución del ingreso debe resultar de una economía eficiente. El Estado debe limitar sus acciones a sus funciones “clásicas”; la defensa del territorio, la seguridad nacional y la garantía de las libertades y derechos de los ciudadanos. Desde otra perspectiva, además de las funciones “clásicas”, la intervención del Estado en la economía es indispensable para garantizar el desarrollo, la equidad y la satisfacción de las necesidades sociales, ya que el mercado no garantiza el pleno empleo ni el bienestar colectivo y sólo se orienta a las actividades con fines de lucro. Se conoce como el Estado de bienestar. Otra posición plantea que ante las fallas del mercado, es el Estado el que debe intervenir para crear las condiciones necesarias para el óptimo funcionamiento de los mercados, incluyendo el manejo de las finanzas públicas y la política monetaria para enfrentar los ciclos económicos y los choques externos. A lo largo de la historia de las naciones, el Estado ha jugado en todo momento un papel fundamental para el desarrollo económico y social. A través de instrumentos como las políticas comerciales y de fomento a las inversiones, la inversión pública en infraestructura, la emisión de moneda y el desarrollo de la banca central, las políticas monetarias y de gasto público frente a los ciclos económicos y los programas del Estado de bienestar (alimentación, educación, salud y asistencia social, vivienda, pensión para el retiro, seguro de desempleo, entre otros), el Estado orienta el desarrollo de la sociedad, determina el crecimiento económico y el nivel del empleo y de los precios, y la estabilidad macroeconómica. En la actualidad la intervención estatal no se cuestiona como tal, lo que se debate es cuál es la mejor forma de intervención para una conducción “sana” del desarrollo económico y social, en otras palabras, cómo lograr un Estado eficaz.
10. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 1 • Tema 1 | 15 Tema 1. Enfoques sobre el papel del Estado en la economía Las diversas y complejas relaciones entre el Estado y la economía que se plantean en la literatura económica se pueden agrupar en dos grandes vertientes para definir en términos generales el papel del Estado en la economía.
11. Módulo 2 ! Unidad 1 ! Tema 1 • Tema 1 | 16 Más allá del enfoque clásico, la delimitación del papel del Estado en la economía y su función en el contexto económico son temas objeto de intensos debates. No existe consenso en, hasta dónde debe intervenir el Estado en la economía y hasta dónde debe permitirse la libertad total del mercado. Sin embargo, desde cualquier enfoque se reconoce que las políticas fiscal y monetaria son las alternativas de intervención pública más directas para influir y orientar el comportamiento macroeconómico, así como el desarrollo económico y social. Pero también existe debate y controversia en torno a lo que se debe privilegiar: la intervención indirecta vía la regulación de tasas de interés y de la cantidad de dinero en la economía, o bien, la intervención directa a través de medidas impositivas, subsidios y gasto público para promover la inversión y el consumo, la justicia social y la redistribución del ingreso para combatir el hambre, la pobreza y la desigualdad. Las visiones estratégicas del papel del Estado en la economía y de las alternativas de políticas económicas para el crecimiento económico y el desarrollo social se ven reflejadas de una u otra forma en la organización y prioridades de las finanzas públicas, de ahí su importancia. A partir de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el Estado tiene una función rectora en el desarrollo económico y en el bienestar social que debe desempeñar con eficacia, por ello, las políticas gubernamentales de intervención en la economía y los programas sociales son fundamentales para erradicar el hambre, combatir la pobreza, impulsar el crecimiento económico a través del incremento de la productividad de los factores de producción y de la regulación de la competitividad. El mercado no garantiza condiciones de equidad en el reparto de los beneficios económicos ni la erradicación de la pobreza. Un ejemplo de intervención del Estado en la economía es el programa: Cruzada Nacional Contra el Hambre El Gobierno Federal con el objetivo de combatir la pobreza alimentaria ha implementado la Cruzada Nacional contra el Hambre, a la cual define como una estrategia de inclusión y bienestar, que busca garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición a millones de mexicanos que viven en condición de pobreza extrema. Ver más: http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2013/01/Decreto- Cruzada-Contra-el-Hambre.pdf
12. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 2 • Tema 1 | 17 Tema 2. Intervencionismo estatal y asignación de recursos Para las escuelas de pensamiento de enfoque liberal1 los agentes económicos, al buscar su máximo bienestar individual como consumidores o los mayores beneficios en la utilización de sus activos como oferentes, no sólo están llevando a cabo la asignación más eficiente de los recursos sino también generan bienestar social. Así, toda intervención externa al libre mercado, como los impuestos o la fijación oficial de precios, distorsiona la eficiencia económica que sólo se logra a través de la libre competencia, es decir, por medio de una economía plenamente orientada por el mercado. Desde esta perspectiva, las desigualdades sociales no son un tema de la economía y su atención por parte del Estado no debe realizarse atentando contra el libre mercado. A diferencia de los enfoques liberales que postulan un Estado mínimo y la reducción al máximo de su intervención en la economía, el enfoque del Estado del bienestar2 postula que ante la incapacidad de la economía orientada sólo por el mercado de mantener el pleno empleo y de atender necesidades sociales, se requieren programas de gobierno para la seguridad social, la vivienda y seguros contra el desempleo. Esa visión del Estado se complementa con la reivindicación de las políticas monetarias para evitar el crecimiento de los precios (inflación) y la inestabilidad del tipo de cambio, junto con las políticas impositivas y de gasto para mantener un nivel de demanda agregada3 que promueva las inversiones y el empleo en tiempos de recesión de la economía. Desde otra perspectiva, además de las funciones anteriores, algunas teorías postulan que la intervención del Estado sólo debe concentrarse en corregir las fallas de mercado4 y fortalecer los arreglos institucionales que afectan el funcionamiento de los mercados. Entre las principales fallas de mercado, se pueden mencionar las externalidades negativas (cuando la sociedad tiene que pagar los costos de actividades privadas, como por ejemplo: los costos por remediar la contaminación que generan las empresas), la información asimétrica (no todos los agentes económicos tienen el mismo acceso a la información y ésta, implica costos de transacción) y la tendencia a la formación de monopolios y los acuerdos tipo cártel (acuerdos entre empresas del mismo sector cuyo fin es eliminar o reducir a la competencia en un determinado mercado). 1 Doctrina económica desarrollada por Adam Smith y David Ricardo que reclama la mínima interferencia del Estado en la economía. 2 Se refiere al enfoque intervencionista del Estado, una de sus características es que el Estado sólo debe intervenir en la economía a través de buenas prácticas de gobernanza que promuevan la transparencia y rendición de cuentas para disminuir la información asimétrica y de organismos reguladores que eviten la formación de monopolios. 3 Cantidad total que una economía desea gastar en bienes y servicios. 4 La imperfección de un sistema de precios que impide asignar de una forma eficiente los recursos.
13. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 2 • Tema 1 | 18 Entre los principales arreglos institucionales que deben corregirse y fortalecerse para el adecuado funcionamiento de los mercados están los derechos de propiedad, la gobernanza, la seguridad, la transparencia y rendición de cuentas. La teoría reconoce seis razones por las que el mercado no funciona óptimamente: FALLAS DE MERCADO En México, entre las diversas bases jurídicas para orientar y normar el ejercicio presupuestal con el objetivo de promover el desarrollo, está el artículo 134 de la CPEUM. Ausencia de Competencia Es la tendencia a la formación de monopolios y oligopolios; es decir, a la concentración del mercado. Desinterés por los bienes públicos Se refiere a la incapacidad o desinterés del sector privado por generar una determinada oferta de bienes y servicios que son necesarios. Externalidades Costos que paga la sociedad o terceros, por impactos negativos de las actividades productivas de las empresas y que éstas no absorben. Mercados incompletos Condición en la que el mercado participa de manera insuficiente en un sector como es el caso de determinadas coberturas de seguros, o de generación de bienes que por su naturaleza deben complementarse a partir de otros mercados de bienes. Información asimétrica La falta de información o el acceso diferenciado, genera condiciones de desigualdad entre los agentes económicos y da lugar a la captura de rentas (ganancias superiores a las que se obtendrían con plena competencia). Desempleo de los factores de producción La economía de mercado puede funcionar en equilibrio aún con recursos productivos ociosos, en especial, con desempleo de la mano de obra.
14. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 2 • Tema 1 | 19
15. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 3 • Tema 1 | 20 Tema 3. Eficiencia y equidad Si bien el mercado asigna los recursos con eficiencia, por sí solo no genera crecimiento económico homogéneo territorialmente ni equitativo socialmente. Además, sin una adecuada regulación los mercados pueden producir estructuras monopólicas y burbujas especulativas, las cuales terminan minando el propio crecimiento y la estabilidad de una economía. Otro problema social de una economía solamente orientada por el mercado es el desempleo de los recursos productivos, en especial la mano de obra. Así, las políticas económicas y la regulación de los mercados pueden ser medios para promover la eficiencia y la equidad frente a las limitaciones del mercado y las tendencias de la concentración de poder económico y del ingreso. Bajo esa perspectiva, las políticas económicas deben propiciar las condiciones para el pleno desarrollo de las inversiones y democratizar la productividad, pero también deben impulsar las inversiones con visión de desarrollo nacional equilibrado entre regiones, y socialmente equitativo e incluyente. La eficiencia en el aprovechamiento de los recursos de una nación también se puede impulsar a través de las políticas gubernamentales. Una visión integrada del desarrollo económico y social requiere del adecuado balance entre las políticas de liberalización de los mercados, fomento de la libre competencia, intervención del Estado y regulación, para impedir prácticas monopólicas y externalidades que paga la sociedad, así como también se requieren inversiones públicas para el desarrollo de la infraestructura y programas gubernamentales para la satisfacción de los derechos sociales universales y la equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo. De este modo, la justificación de la intervención estatal parte de la necesidad que tiene el Estado de intervenir en la economía y orientar el desarrollo. Los principales objetivos de la acción del Estado pueden ser: ! Erradicación del hambre y combate a la pobreza; ! Garantizar los derechos sociales universales; ! Democratizar la productividad, promover el desarrollo equitativo del libre mercado y regular a las empresas dominantes; ! Garantizar el derecho a la educación y promover el desarrollo del capital humano con educación de calidad; ! Garantizar los derechos sociales básicos; ! Generar una hacienda pública equitativa y eficaz, con transparencia y rendición de cuentas; ! Modernizar y extender la infraestructura necesaria para el crecimiento y la competitividad. En este marco se da actualmente el debate que se resume en la necesidad de definir cuánto mercado y cuánto Estado; tal vez una propuesta viable es la de promover tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario
16. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 3 • Tema 1 | 21 Importante Es necesario incrementar los recursos disponibles tanto para el sector público como para el sector privado. El sector público deberá destinar mayores recursos al fortalecimiento del Estado de Derecho, invertir en el desarrollo de capacidades y a fortalecer las instituciones del país.
17. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 4 • Tema 1 | 22 Tema 4. Reformas económicas y Estado eficaz Como consecuencia del estancamiento inflacionario de las economías desarrolladas y de las crisis de la deuda de los países en desarrollo, en la segunda mitad del siglo XX se desplegaron todo tipo de reformas económicas e institucionales que transformaron el modelo económico y social de las economías en desarrollo, emergentes y desarrolladas. El enfoque central de las reformas de entonces fue promover la liberalización de todos los mercados posibles, la privatización de las empresas que estaban en manos del Estado, la reducción o eliminación en su caso de los subsidios y la reducción al máximo del déficit del gasto público. Este proceso de reformas prometió un elevado crecimiento de las economías con constante progreso en las condiciones de vida para la población. Los resultados obtenidos quedaron muy lejos de lo que se había prometido en términos de crecimiento, equidad y bienestar social para la mayoría de los países. Más aún, su secuela fue la crisis financiera y la recesión global. Otra consecuencia del insuficiente crecimiento económico, de la creciente desigualdad en la distribución del ingreso en prácticamente todas las economías y por la recesión global, ha sido la revisión de los postulados de las teorías y la práctica de las políticas económicas, para replantear la necesidad y pertinencia de la intervención estatal, buscando alcanzar mayores tasas de crecimiento, mejoría real de las condiciones de vida de la población y un desarrollo más equitativo e incluyente. Las reformas macroeconómicas del pasado no fueron equilibradas, asignaban demasiada importancia a las políticas anti inflacionarias y no atendían lo suficiente las medidas contra el desempleo y la promoción del crecimiento. Las reformas impulsaron la privatización y el fortalecimiento del sector privado, pero dieron muy poca importancia al mejoramiento del sector público; no mantuvieron el equilibrio adecuado entre el Estado y el mercado. A la luz de la crisis global de 2008 se hizo obligada la revisión del papel del Estado y del diseño de las políticas económicas, para aceptar que se requiere la intervención estatal, siendo necesario revisar el enfoque y proceso de las reformas, para identificar la mejor relación del equilibrio posible entre el libre mercado y la intervención del Estado. Pero además, no basta con reconocer que el Estado tiene una función sustantiva en la promoción del crecimiento económico y el desarrollo social, igual o más importante es reconocer que su intervención debe ser eficaz, es decir, que la acción gubernamental no se limite a contener fallas de mercado o situaciones de inequidad, sino que las políticas públicas cumplan realmente los objetivos para las que son diseñadas y la población reciba realmente en forma equitativa los beneficios de la acción del Estado. Así, hoy en día se reformula la visión del papel del Estado, con acento especial en la relevancia de su eficacia en satisfacer los derechos sociales y promover el desarrollo económico, y su estrecha relación con reformas que promuevan la productividad, el desarrollo del capital humano y la verdadera competencia en los mercados.
18. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 4 • Tema 1 | 23 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 El Presidente Enrique Peña Nieto, ejerciendo la facultad que le confiere la CPEUM y con fundamento en la misma, la Ley de Planeación y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, presentó el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. El PND 2013 – 2018 proyecta, en síntesis, hacer de México una sociedad de derechos, en donde todos tengan acceso efectivo a las retribuciones que otorga la Constitución. El Plan traza los grandes objetivos de las políticas públicas y establece las acciones específicas para alcanzarlos. El Plan Nacional de Desarrollo tiene como objetivo primordial llevar a México a su máximo potencial. Para ello se establecen cinco metas nacionales y tres estrategias transversales para todas las políticas públicas. El Plan considera también 31 objetivos, 118 estrategias, 819 líneas de acción y 14 indicadores, plasmando de manera concreta y específica el camino para lograr las metas nacionales.
19. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 4 • Tema 1 | 24 El Plan Nacional de Desarrollo, como piedra angular del Sistema Nacional de Planeación Democrática, instruye la realización de 17 programas sectoriales, 19 programas especiales, 3 programas transversales y 2 programas regionales. Las cinco Metas Nacionales: 1) Un México en Paz. El objetivo es: lograr un pacto social fortalecido entre el Estado y la ciudadanía que responda a los retos democráticos y de seguridad que enfrenta el país 2) Un México Incluyente. El objetivo es: hacer realidad un país donde se asegure el ejercicio efectivo de los derechos sociales. 3) Un México con Educación de Calidad. El objetivo es: lograr una política que articule la educación, la cultura y el deporte con el conocimiento científico, el desarrollo tecnológico y la innovación. 4) Un México Próspero. El objetivo es: elevar el crecimiento y que esto se refleje en los bolsillos de los mexicanos. 5) Un México con Responsabilidad Global. El objetivo es: proyectar a nuestro país como una nación que defiende el derecho internacional, que promueve el libre comercio y es solidaria con los distintos pueblos del mundo. Estrategias Transversales i) Democratizar la Productividad. Implementar políticas públicas, para que los diversos sectores de nuestra sociedad se modernicen y se transformen, a fin de generar más valor por su trabajo. ii) Gobierno Cercano y Moderno. Ser un gobierno eficiente, eficaz, al servicio de la sociedad. La relación entre gobierno y ciudadanos tiene que ser ágil, sencilla y oportuna. iii) Perspectiva de Género. Todas las dependencias y organismos públicos promoverán la igualdad entre mujeres y hombres. Esto significa que, lejos de tener un único programa en favor de la equidad, todas las políticas públicas habrán de impulsarla. Indicadores del Plan Indicadores de México en Paz ! Estado de Derecho. ! Tasa de Victimización. Indicadores de México Incluyente ! Carencias de la población en pobreza extrema. ! Inseguridad alimentaria.
20. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Tema 4 • Tema 1 | 25 Indicadores de México con Educación de Calidad ! Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares. ! Eficiencia terminal del Sistema Educativo Nacional. Indicadores de México Próspero ! Competitividad Global. ! Crédito Interno al Sector Privado. Indicadores de México con Responsabilidad Global ! Presencia Global. ! Índice de Globalización. Indicadores Transversales ! Índice Global de Productividad Laboral de la Economía. ! Índice de Integridad Global. ! Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico (EGDI, por sus siglas en inglés). ! Índice de Desigualdad de Género. Al Plan Nacional de Desarrollo se vuelve, con mayor profundidad, en el tercer módulo de este diplomado.
21. Módulo 1 ! Unidad 1 ! Fuentes de consulta • Tema 1 | 26 Fuentes de consulta Básicas Ayala, J. (1996). Estado y desarrollo: La formación de la economía mixta mexicana en el siglo XX. México: SEMIP_UNAM. Stiglitz, J. (1998). Política fiscal, déficit y excedentes. Macroeconomía. Barcelona, España: Ariel. Stiglitz, J. (2000). Los fallos del mercado. La Economía del sector público. España: Antoni Bosch. Stiglitz, J. (2003). El Rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina. Recuperado el 31 de marzo de 2014 de: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/15561/lcge2204eStiglitz.pdf Complementarias Aspe, P. (1993). El Camino Mexicano para la Transformación Económica. México: Fondo de Cultura Económica. Ayala, J. (2003). Instituciones para Mejorar el Desarrollo: un nuevo pacto social para el crecimiento y el bienestar. México: Fondo de Cultura Económica. Cabrera, J., Gutiérrez, A y Antonio, R. (2006). Cambio Estructural de la Economía Mexicana. México: Editorial Facultad de Economía-UNAM. Ros, J. (2008). La Desaceleración del Crecimiento Económico en México desde 1982. En el Trimestre Económico, 75 (4), 537-560. Tello, C. (2007). Estado y Desarrollo: México 1920 – 2006. En Investigación Económica, 262, 205-212.
22. Unidad 2 Disposiciones constitucionales sobre la planeación del desarrollo y las finanzas públicas
23. Módulo 1 ! Unidad 2 | 28 Temas Tema 1. ¿Qué es la Constitución? Tema 2. Régimen político y de gobiernos Tema 3. Papel del Estado en el desarrollo y la planeación Tema 4. Derechos sociales y económicos Tema 5. Responsabilidades de los servidores públicos
24. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Introducción Tema 1 | 29 Objetivo Al término de la unidad, el participante será capaz de reconocer el fundamento constitucional que otorga al Estado la facultad para formular y administrar las políticas públicas, así como las atribuciones y responsabilidades que otorga la ley a los servidores públicos.
25. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Introducción Tema 1 | 30 Introducción El régimen político y la forma de gobierno de cualquier Estado se encuentran en su Constitución o norma fundacional. El Estado mexicano no es la excepción, la Constitución Política establece las normas fundamentales de convivencia social, los derechos y garantías de todo ciudadano y la forma de gobierno: una República representativa, democrática, laica y federal. Además, la Constitución confiere al Estado la responsabilidad de la rectoría del desarrollo nacional, bajo los principios de integralidad y sustentabilidad, desarrollo que debe fortalecer la soberanía de la nación y su régimen democrático, fomentando el crecimiento económico y el empleo, la justa distribución del ingreso y de la riqueza, con pleno respeto a la libertad y dignidad de los individuos. El Estado debe además garantizar los derechos sociales que consagra la Constitución cuyo carácter es universal, es decir, protege por igual a todos los ciudadanos, y, en la medida en que existan desigualdades, debe proteger de manera especial a los más vulnerables. Las actividades que realiza el Estado, a través de los Poderes de la Unión, que se dividen - Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, que a su vez constituyen en el sentido más amplio el gobierno, sólo pueden desarrollarse en apego a la Constitución Política, así como sus leyes reglamentarias y el orden normativo secundario, de donde se desprende la existencia de un régimen de responsabilidades. Para cumplir con los mandatos constitucionales, dentro de los primeros seis meses del mandato, el Titular del Ejecutivo Federal debe presentar un Plan Nacional de Desarrollo, así como los programas sexenales para cada uno de los sectores de la Administración Pública Federal, y cada año debe presentar un proyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación, que justifique los ingresos y la previsión de las asignaciones del gasto para cumplir con los objetivos, estrategias y acciones comprometidas en la planeación de mediano plazo. El sustento fundamental de las acciones de gobierno está en los ingresos y egresos que constituyen la hacienda pública. En ese marco, el destino de los recursos públicos, además de ser fundamental para alcanzar los objetivos de desarrollo económico y social, es un asunto de interés público, por lo cual la forma en que se organice y distribuya el gasto público, así como su ejercicio cotidiano, deben realizarse de manera que cualquier ciudadano interesado pueda valorar y juzgar. En México, para cumplir con los objetivos sexenales y fortalecer el logro de los planes de desarrollo nacional, después de diversas reformas jurídicas, en la actualidad la planeación, programación, presupuestación y evaluación del gasto público se realiza bajo los principios de rendición de cuentas y transparencia, aplicando el sistema de Presupuesto basado en Resultados (PbR). A lo largo de esta unidad se revisarán los fundamentos legales del PbR.
26. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 1 • Tema 1 | 31 “La Constitución es la ley fundamental del país (…) es la suma de los factores reales de poder que rigen en ese país (…) es un recurso pacífico, legal y organizado para someter al Gobierno a la voluntad del pueblo”. Tema 1. ¿Qué es la Constitución? El origen etimológico de la palabra constitución deviene del latín constitutio-onis, forma o sistema de gobierno que tiene cada Estado, y en los estados modernos la constitución es la ley fundamental. Las constituciones son el cuerpo normativo que refleja los acuerdos sociales para la protección de las garantías y derechos ciudadanos y las formas de gobierno. Reflejan los arreglos institucionales que por la voluntad del pueblo se crean en una sociedad para dar cumplimiento a sus demandas de igualdad, justicia, fraternidad y paz social. La CPEUM se caracteriza por ser rígida, se elabora y reforma a través de un procedimiento especial señalado en el mismo texto fundamental. El artículo 135 establece cómo debe ser modificada y aprobada.
27. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 1 • Tema 1 | 32 La CPEUM es el documento fundamental de nuestro país, mediante el que se regula: ! La organización del Estado y el ejercicio del poder (forma de estado). ! Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos (forma de gobierno). ! Las formas de organización de los poderes (forma administrativa) ! Los procedimientos por los que se crean las leyes (forma normativa).
28. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 1 • Tema 1 | 33 Cuadro sinóptico 1 Tipos y funciones de la Constitución Constitución Funciones El criterio para esta clasificación de las constituciones puede encontrarse en la relación de cada Constitución con las leyes y la autoridad ordinaria que las dicta. Legisladora: Entra en vigor cuando se introduce un cambio político básico o se crean nuevos estados. Política: Responde a la propia esencia de la Constitución, pues clarifica la problemática central de toda política, es decir, quién dirige a quién, en qué sentido, con qué fin, por qué medios y con qué limitaciones. Organizativa: Al ser un reglamento o código, por el cual se articula la organización del Estado, consta de una parte dogmática y otra organizativa. Jurídica: Cualquier forma de gobierno que sujeta al funcionamiento de esta ley fundamental, por eso se habla de Estado de Derecho. Ideológica: Es una declaración programática que refleja la ideología del grupo o grupos que la realizan, aunque sea en función de todos los ciudadanos. Transformadora: Evoluciona de acuerdo con las exigencias sociales del momento. Tipos Rígida: se elabora a través de un procedimiento especial señalado en el mismo texto fundamental. Por ejemplo: la Constitución Mexicana. Flexible: puede ser modificada por la vía legislativa ordinaria. Por ejemplo: la Constitución Inglesa y las leyes fundamentales de Israel y Nueva Zelanda.
29. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 1 • Tema 1 | 34 Importante Para los objetivos de este curso, es importante mencionar que, entre las muchas reformas que se han incorporado al texto original de nuestra Constitución, deben destacarse las relacionadas con las normas y criterios para el ejercicio de los recursos públicos, con la creciente incorporación de obligaciones de transparencia y rendición de cuentas. En el contexto de las reformas para elevar la eficacia, eficiencia, y honradez en el ejercicio de los recursos públicos, destaca la transformación del proceso de planeación, programación, presupuestación y evaluación, obligando a la adopción de un enfoque basado en resultados. La estructura del Estado mexicano esta caracterizada por la división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y corresponde al Ejecutivo, en sus funciones de gobierno, la recaudación de impuestos, derechos productos y aprovechamientos5 , así como la programación y presupuestación del gasto público. Esas funciones tienen su soporte en el marco constitucional, en leyes y normas que regulan la recaudación fiscal y el ejercicio de los recursos públicos y ha dado lugar a los arreglos institucionales a través de los cuales la Administración Pública, federal, estatal y municipal debe rendir cuentas a la sociedad. El artículo 134 constitucional contiene las normas para el ejercicio de todos los recursos públicos, sean federales, estatales o municipales, y establece la obligatoriedad de la evaluación de los resultados en su aplicación. 5 En el Módulo 2 de este Diplomado se explica cada uno de estos conceptos.
30. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 1 • Tema 1 | 35 Adicionalmente, con el objetivo de armonizar la contabilidad gubernamental en los tres órdenes de gobierno, y para garantizar la transparencia y rendición de cuentas, en noviembre del año 2012 se reformó la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Para nuestros temas de estudio resalta en la reforma a la ley la obligatoriedad de presentar la información financiera del gasto público señalando los resultados logrados con esos recursos. Es así que el Estado, a través de sus instituciones, tiene la obligación de realizar determinadas acciones, con el fin, en primer orden, de cumplir los propósitos que establece la Constitución, garantizar que los gobernados ejerzan los derechos contenidos a su favor en ella y que se cumplan los objetivos, estrategias y líneas de acción del Plan Nacional de Desarrollo, señalando con precisión los resultados de las políticas, programas y proyectos. Para una mejor idea de cómo se distribuyen las obligaciones y responsabilidades del Estado es útil conocer cómo se divide conceptualmente la Constitución: Cuadro sinóptico 2 Partes de la CPEUM Partes de la CPEUM Dogmática Comprende los primeros 29 artículos, que establecen los derechos fundamentales del hombre. Quedan inscritos en Título Primero, Capítulo 1, bajo el nombre: "De los derechos humanos y sus garantías". Orgánica Derecho orgánico: Ley que establece los principios por los que deberá regirse la legislación de un país. Regula: ! La forma de gobierno. ! La división de poderes. ! La distribución de facultades entre los órganos federales y locales. ! La supremacía de la Constitución. ! Su inviolabilidad. Quedan inscritos en: ! Título Segundo, Capítulo 1, bajo el nombre de: “De la soberanía nacional y de la forma de gobierno”. ! Título Tercero, Capítulo 1 “De la división de poderes”; Título Cuarto “De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado”. ! Título Noveno, “De la inviolabilidad de la Constitución”. Programática social Establece las directivas de acción para que los poderes constituidos generen las condiciones necesarias. Así, el derecho social puede ejercerse, quedando inscrito en los artículos 3, 4, 27, 123, y en el capítulo económico que comprende los artículos 25, 26, 27, 28 y 73.
31. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 2 • Tem a 1 | 36 Tema 2. Régimen político y de gobierno Existen múltiples acepciones de concepto Estado, pero para los fines de este Diplomado nos es suficiente entenderlo como la organización política de una sociedad asentada de manera permanente en un territorio que ocupa y gobierna con soberanía, en el cual define y aplica un orden jurídico para la convivencia armónica de la sociedad y el bien público. De acuerdo a la clasificación de Andrade (1987) los componentes del Estado son: La población, compuesta por todos los individuos que nacen y viven en el mismo territorio bajo las mismas reglas sociales de que se dotan a sí mismos como ciudadanos de un Estado. Su principal valor radicará en su universalidad. No existirá el Estado si no hay población y viceversa. El territorio es el espacio geográfico ocupado por determinada población, sobre el cual esta ejerce plenamente de manera soberana sus derechos de posesión y usufructo bajo un orden jurídico, y ese derecho es además reconocido por la comunidad internacional. El poder del Estado se identifica con la capacidad exclusiva y legítima del uso de la fuerza pública para preservar la cohesión social, la soberanía sobre el territorio y el desarrollo y acatamiento del orden jurídico. El Poder del Estado se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El régimen político está constituido por las instituciones creadas por la Constitución, las cuales, en el uso del poder, cumplen con los fines establecidos para ellas. De esta manera, el Estado queda estructurado para alcanzar los objetivos que por excelencia le corresponden sin que la ejecución de las facultades con que cuentan, y con el uso del poder público, vulneren o restrinjan los derechos de los gobernados. El artículo 40 de la CPEUM sustenta nuestra forma de gobierno:
32. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 2 • Tem a 1 | 37 Dentro de esta República, el Supremo Poder de la Federación será ejercido conforme lo señala el artículo 49 constitucional.
33. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 3 • Tema 1 | 38 Tema 3. Papel del Estado en el desarrollo y la planeación: áreas estratégicas y prioritarias En la parte programática o capítulo económico de la CPEUM, que comprende los artículos 25, 26, 27, 28 y 73, quedan sustentadas las facultades del Estado para planear el desarrollo y ejercer los recursos públicos.
34. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 3 • Tema 1 | 39
35. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 3 • Tema 1 | 40 Los artículos citados configuran las relaciones entre el Estado y la sociedad para alcanzar el bienestar y la igualdad que la propia Constitución proclama. ! Es responsabilidad del Estado la rectoría del desarrollo nacional. ! La nación es la propietaria original de las tierras y aguas que constituyen el territorio nacional. ! Se le reserva el aprovechamiento de ciertas áreas y actividades consideradas como estratégicas o prioritarias para el desarrollo nacional. ! Tiene la responsabilidad de dirigir la planeación de un desarrollo nacional democrático e integral. La CPEUM dota al Estado de recursos suficientes para contar con una administración pública eficaz, y así proporcionar las herramientas necesarias para la formulación y administración de las políticas públicas. Las políticas públicas las vemos materializadas a través de la Administración Pública, que finalmente es quien las ejecuta, ayudando, con esto, al desarrollo de una sana convivencia social, política y económica de los individuos que le dan vida al Estado. Su propósito es resolver los problemas más delicados para una sociedad, como pueden ser el hambre, la pobreza, la alimentación, el empleo, la salud, la vivienda digna, entre otros aspectos. El artículo 26 constitucional dota al Estado de una plataforma legal, para conducir el desarrollo nacional a través de la planeación y es el fundamento de la Ley de Planeación (LP) decretada en 1983. Con base en ella, el titular del Ejecutivo Federal debe presentar un Plan Nacional de Desarrollo (PND) correspondiente a cada sexenio con los objetivos, estrategias y líneas de acción para toda la Administración Pública Federal (APF). En este sentido, en la Ley de Planeación el siguiente artículo refiere el concepto de planeación nacional de desarrollo. Políticas públicas Conjunto de actividades que requieren de decisiones interrelacionadas para cumplir los objetivos planteados en atención de las necesidades ciudadanas y los medios para alcanzarlos.
36. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 3 • Tema 1 | 41 Así, la planeación debe entenderse como la descripción de los objetivos generales de desarrollo nacional, las estrategias y políticas públicas que cada gobierno debe realizar a lo largo de su administración para cumplir con los mandatos constitucionales, avanzar en el logro de las aspiraciones nacionales de libertad justicia y bienestar, de forma universal, incluyente y equitativa. Por ello, los principios que rigen la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo están expresados en el artículo 2 de la Ley de Planeación. ! El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales en lo político, económico y cultural. ! La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, federal y representativo que la constitución establece; y la consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, impulsando su participación activa en la planeación y ejecución de las actividades de gobierno; ! La igualdad de derechos para lograr una sociedad más igualitaria. La igualdad de derechos entre mujeres y hombres, la atención de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todos los aspectos de la calidad de la vida, para lograr una sociedad más igualitaria, garantizando un ambiente adecuado para el desarrollo de la población; ! El respeto irrestricto de los derechos humanos y sus garantías, las libertades y los derechos sociales, políticos y culturales;
37. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 3 • Tema 1 | 42 ! El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional; ! El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo en un marco de estabilidad económica y social; ! La perspectiva de género, para garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo, y ! La factibilidad cultural de las políticas públicas nacionales.
38. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 4 • Tema 1 | 43 Tema 4. Derechos sociales y económicos Para la planeación se requiere contemplar los derechos sociales y económicos que dicta la CPEUM. Los antecedentes históricos de éstos son: ! En el proyecto de reforma a la Constitución de 1917 se plantearon diversas medidas que tenían como fin resarcir social y económicamente a las clases más desprotegidas, que habían sido mermadas en su nivel de vida por las políticas públicas de la administración del presidente Porfirio Díaz. De esta forma, surgen los artículos 3, 27 y 123. ! Concluida la Segunda Guerra Mundial, y con la influencia de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, surgió la tendencia de reconocer los derechos económicos, sociales y culturales de las comunidades. En forma gradual se integraron y reconocieron en diferentes instrumentos jurídicos internacionales, así como en organismos internacionales especializados, como la Organización Internacional del Trabajo y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. ! Los derechos humanos de tipo colectivo, como son los derechos sociales, culturales y económicos, surgen como resultado de la Revolución Industrial en el viejo continente y en México. La Constitución de 1917 incluyó los derechos sociales por primera vez en el mundo, y constituyen una obligación de hacer del Estado. La esfera de protección de los derechos sociales, económicos y culturales tienen las siguientes características: ! Toda persona tiene derecho a la seguridad social; al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias; a formar sindicatos para la defensa de sus intereses; a un nivel de vida adecuado que le asegura, a él y a su familia, la salud, la alimentación, el vestido, la vivienda y los servicios sociales necesarios; y a la educación en sus diversas modalidades. Los mencionados derechos tienen su sustento en los artículos 3, 4, 27 y 123 de la CPEUM.
39. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 4 • Tema 1 | 44
40. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Tema 5 • Tema 1 | 45 Tema 5. Responsabilidad de los servidores públicos Para ejecutar la planeación se requiere de servidores públicos que desempeñen sus funciones apegadas al marco jurídico, lo que fortalece el compromiso con la sociedad para alcanzar los objetivos encomendados por la Constitución y la transparencia de las acciones realizadas. Con el propósito de regular esta actividad, es necesario el establecimiento de controles administrativos o jurídicos, para que en caso de que un funcionario público no cumpla con el cometido señalado por las leyes, y como consecuencia de ello perjudique al gobernado o a la propia administración pública, sea sancionado por ese motivo, previo a la instauración de los procedimientos correspondientes donde se respeten los derechos fundamentales que otorga la Constitución para todos los gobernados. Por ello, en el Título Cuarto “De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado” de la CPEUM, se prevé la posibilidad de que los servidores públicos, cualquiera que sea su rango, sean sancionados si fueron responsables, con motivo del desempeño de su encargo, de un perjuicio causado al gobernado o a la administración pública, para lo cual, la propia Constitución autoriza la creación de leyes para regular los procedimientos a seguir para sancionar a estos individuos, dependiendo de la gravedad de su conducta, del rango del funcionario y del daño provocado.
41. Módulo 1 ! Unidad 2 ! Fuentes de consulta | 46 Fuentes de consulta Básicas Cámara de Diputados. (2012). Ley Federal para las Entidades Paraestatales. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/110.pdf Cámara de Diputados. (2012). Ley General del Desarrollo Social. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/eval_mon/1699.pdf Cámara de Diputados. (2013). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf CONEVAL (2013). Paquete informativo presupuestario. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/PaqueteInformativoPresupuestario.aspx Presidencia de la República. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de http://www.pnd.gob.mx SHCP. (2012). Política de Egresos. Recuperado el 18 de mayo de 2013 de http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/conceptualizacion.aspx SHCP. (2011). Transparencia presupuestaria. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp Complementarias Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). (1996). Gestión del ciclo del proyecto y planificación del proyectos orientados a objetivos. Recuperado el 31 de marzo de 2014 de http://www.cca.org.mx/ps/lideres/cursos/pdpsml/docs/ciclo_proyecto.pdf Mokate, K. y Saavedra, J. (2006). Gerencia Social: Un enfoque Integral para la Gestión de Políticas y Programas. Recuperado el 31 de marzo de 2014 de http://www.comfama.com/contenidos/servicios/GerenciaSocial/Cursos/Indes/Documentos% 20generales%20sobre%20Gerencia%20Social/Mokate-Saavedra.pdf SHCP. (2011). Transparencia presupuestaria. Recuperado el 21 de mayo de 2013 de http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp
42. Unidad 3 Marco y análisis jurídico sobre la planeación del desarrollo y las finanzas públicas
43. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Introducción • Tema 1| 48 Temas Tema 1. Ley de Planeación Tema 2. Planeación del Desarrollo Regional Tema 3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) Tema 4. Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) Tema 5. Ley de Coordinación Fiscal: federalismo fiscal (LCF) Tema 6. Ley de Ingresos de la Federación (LIF) Tema 7. Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) Tema 8. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (RLFPRH)
44. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Introducción • Tema 1| 49 Objetivo Al término de la unidad, el participante será capaz de analizar las leyes y reglamentos vinculados al proceso presupuestario de la Administración Pública Federal (APF) así como valorar el impacto de las políticas públicas y el marco jurídico en el desarrollo regional.
45. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Introducción • Tema 1| 50 Introducción El marco jurídico y normativo establece las disposiciones que regulan los criterios, metodologías e instrumentos para que los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) administren eficientemente los recursos económicos que dispongan y así, satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Asimismo, fortalecer la vinculación entre planeación, programación, presupuestación, ejercicio, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y transparencia, todo ello con énfasis en la eficacia, eficiencia, calidad y economía de los bienes y servicios públicos. En nuestro país, los ingresos públicos se generan a través de una política fiscal, que junto con la monetaria, son parte de la política económica gubernamental. La Constitución Mexicana otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional basado, primordialmente, en el fomento del crecimiento económico y la justa distribución del ingreso; con lo cual se pretende consolidar el principal fin: el bienestar común. Nos centraremos concretamente en cómo las políticas públicas y el marco jurídico que se han implementado en México, tienen injerencia directa en el desarrollo regional, lo que implica hacer un esbozo muy general de las leyes y reglamentos vinculadas al proceso presupuestal.
46. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 1 • Tema 1| 51 Tema 1. Ley de Planeación La Ley de Planeación (LP) es el conjunto de normas de orden público e interés social, que tiene por objeto establecer los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de éstas, las actividades de la APF. La LP en su capítulo primero, artículo 1o , establece las disposiciones generales para su funcionamiento: En el artículo 3 de la mencionada ley se establecen los propósitos de la planeación:
47. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 1 • Tema 1| 52 El artículo 2 de la Ley de Planeación refiere que la planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país, y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la CPEUM; por esa razón estará basada en los siguientes principios: I El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y autodeterminación nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural; II La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático, republicano, federal y representativo […] constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo… III La igualdad de derechos entre mujeres y hombres… IV El respecto irrestricto de las garantías individuales, y de las libertades y derechos sociales, políticos y culturales; V El fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional; VI El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo en un marco de estabilidad económica y social; VII La perspectiva de género, para garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo, y VIII La factibilidad cultural de las políticas públicas nacionales.
48. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 1 • Tema 1| 53 En el Capítulo Segundo, Sistema Nacional de Planeación Democrática, artículo 14 de la misma ley expresa las atribuciones que la SHCP tendrá, con el propósito de homogeneizar las actividades de planeación de los distintos entes públicos: I Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo; II Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de los gobiernos de los estados, los planteamientos que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados, así como la perspectiva de género; III Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales que señale el Presidente de la República; IV Cuidar que el Plan y los programas que se generen en el Sistema, mantengan congruencia en su elaboración y contenido; V Coordinar las actividades que en materia de investigación y capacitación para la planeación realicen las dependencias de la Administración Pública Federal; VI Elaborar los programas anuales globales para la ejecución del Plan y los programas regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de sector, y los respectivos gobiernos estatales; VII Verificar, periódicamente, la relación que guarden los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos y prioridades del Plan y los programas regionales y especiales a que se refiere esta Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el Plan y los programas respectivos, y VIII Promover la incorporación de indicadores que faciliten el diagnóstico del impacto de los programas en mujeres y hombres.
49. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 2 • Tema 1| 54 MESORREGIÓN 1 SUR-SURESTE Campeche Chiapas Guerrero Oaxaca Quintana Roo Tabasco Veracruz Yucatán MESORREGIÓN 2 CENTRO-OCCIDENTE Aguascalientes Colima Guanajuato Nayarit Michoacán Jalisco San Luis Potosí Zacatecas MESORREGIÓN 4 NORESTE Chihuahua Durango Coahuila Nuevo León Tamaulipas MESORREGIÓN 5 NOROESTE Baja California Baja California Sur Sinaloa Sonora MESORREGIÓN 3 CENTRO Distrito Federal Hidalgo México Morelos Puebla Querétaro Tlaxcala Tema 2. Planeación del desarrollo regional El desarrollo regional es un instrumento que busca armonizar políticas, particularmente en los ámbitos social, económico, territorial y de sustentabilidad. Organiza la acción institucional y sectorial para promover el equilibrio entre regiones, a través de acciones específicas que permitan consolidar un desarrollo nacional integral, sustentado en el reconocimiento de que el espacio geográfico impone condiciones a la distribución de la población, a las actividades productivas, a la vida económica en su conjunto y a las formas y niveles de vida de los mexicanos. La planeación del desarrollo regional debe ser vista como una actividad continua de planeación y puesta en práctica de acciones, cuyo fundamento es el respeto de la libertad de cada región y entidad de controlar su propio destino en armonía con el resto del país; propiciar la interacción en sentido ascendente (desde los estados hacia la región y de ésta a la Federación) y en sentido descendente (de la Federación hacia la región). La sociedad civil organizada y el sector privado son actores fundamentales que deben incorporarse a este proceso de planeación del desarrollo regional. Las mesorregiones son las unidades base del sistema de planeación para el desarrollo regional; se componen de varias entidades federativas que, en forma práctica, se integran para coordinar proyectos de gran envergadura, con efectos que trascienden los límites de dos o más entidades federativas. La definición de estas mesorregiones busca organizar el país para facilitar la planeación y la colaboración entre entidades y la Federación. Para este propósito, se han definido las siguientes cinco mesorregiones:
50. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 2 • Tema 1| 55 Un estado con intereses en dos regiones puede participar en ambas, lo cual permite una articulación entre mesorregiones. Los programas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y las mediciones del Sistema Nacional de Indicadores deberán proporcionar los elementos para analizar la estructura y los procesos de cada una de ellas e implantar un proceso de mejoramiento continuo, en el que la justificación de cada puesto y cada proceso debe reflejar su contribución al logro de los objetivos de su entidad. Por otra parte, habrá un esfuerzo continuo para hacer que los procesos sean cada vez más eficaces y más apegados a las demandas de la sociedad. Parte importante de este esfuerzo de mejoramiento es el compromiso con la capacitación y la superación continua de los servidores públicos. Instrumentos para la planeación regional: 1 COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE). Organismo público descentralizado del gobierno estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio; tiene como funciones básicas las siguientes: ! Coordinar las relaciones entre los gobiernos federal, estatal y municipal, derivadas de las acciones de planeación. ! Elaborar y actualizar el plan estatal de desarrollo. ! Proponer a los gobiernos federal y estatal programas anuales de inversión para el estado y los municipios. ! Evaluar los programas y acciones concertadas entre la federación y el Estado. CDS Convenio de Desarrollo Social (CDS). El PND establece que la coordinación entre la federación y los estados se llevará a cabo a través de este convenio. El CDS constituye un acuerdo de colaboración entre el gobierno federal y el de la entidad federativa, incluyendo a municipios, por medio del cual se concertan compromisos jurídicos, financieros y programáticos, para desarrollar las acciones previstas en los planes y programas de desarrollo, donde se conjunta la acción de los tres órdenes de gobierno. Los recursos que por medio del CDS se destinan a estos programas son canalizados para impulsar:
51. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 2 • Tema 1| 56 2 ! Proyectos productivos. ! Equipamiento urbano. ! Empleo. ! Educación. ! Vivienda. ! Medio ambiente. COPLADEM Comité de Planeación para el desarrollo Municipal (COPLADEM). Es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, creado por decreto del Ejecutivo Estatal, por ley del Congreso local, encargado de promover y coordinar la formulación, instrumentación y evaluación del plan municipal de desarrollo; es el mecanismo más adecuado de participación y decisión entre la comunidad y el gobierno municipal. Convenio de coordinación Estado - Municipio Este convenio es celebrado por el gobierno de la entidad federativa con sus respectivos gobiernos municipales; para transferir recursos, realizar acciones y obras conjuntas, en beneficio del desarrollo estatal y municipal. Los compromisos derivados de este tipo de convenios se ejecutan de manera coordinada atendiendo los siguientes aspectos, entre otros: ! Programas de inversión y gasto estatal a favor del municipio. ! Promoción y fomento económico. ! Administración de obras y servicios públicos. ! Adquisición y suministro de bienes municipales.
52. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 57 Tema 3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se decretó con la finalidad de reglamentar al Presupuesto de Egresos de la Federación y a los ejecutores del mismo. En el Capítulo I de la LFPRH queda establecida la definición y objeto de la misma, quedando inscrito en el artículo 1o lo siguiente: Los ejecutores del gasto están obligados a rendir cuentas por la administración de los recursos públicos, y se identificará a los siguientes: ! El Poder Legislativo. ! El Poder Judicial. ! Los entes autónomos. ! Los tribunales administrativos. ! La Procuraduría General de la República. ! La Presidencia de la República. ! Las dependencias. ! Las entidades.
53. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 58 La presente Ley en sus artículos 24, 25-III, 27 y 28 establecen el procedimiento a seguir al momento de llevar a cabo la programación y presupuestación del gasto público. También, enumera los componentes que son importantes definir para llevar a cabo este proceso, bajo la metodología del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED). Los lineamientos a considerar son las políticas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas sectoriales, los criterios de política económica y el programa financiero del sector público, entre los más importantes. Gasto público federal Son las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública, inversión física, inversión financiera, así como la responsabilidad patrimonial que realizan los ejecutores del gasto; los cuales contarán con una unidad de administración encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público.
54. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 59
55. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 60 Particular atención merece su capítulo II, relativo a la Evaluación. En su artículo 110 y 111 se destaca:
56. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 61 Las dependencias y entidades deberán observar las disposiciones generales que emitan la SHCP y la Secretaría de la Función Pública (SFP), en el ámbito de sus respectivas atribuciones, para dar correcta aplicación a lo dispuesto en esta Ley. Los responsables de la administración ejercerán dentro del marco de la Administración por Resultados; para ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en la LFPRH. Las evaluaciones, a las cuales estarán sujetos los ejecutores del gasto, se realizarán por parte de las dependencias que a continuación se desglosan: ! La SHCP realizará la evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. ! Las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados analizarán y evaluarán las metas de los programas aprobados, con base en el informe trimestral desglosado que envíe el Ejecutivo Federal. ! El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social coordinará las evaluaciones en materia de desarrollo social en términos de lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social y lo dispuesto en la LFPRH. ! La Secretaría de la Función Pública organizará y coordinará el sistema de control y evaluación gubernamental, inspeccionará el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos. ! El artículo 2° Transitorio de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal DOF 02- 04-2013, establece que la Secretaría de la Función Pública continuará ejerciendo sus funciones hasta la creación de Órgano Constitucional Autónomo que se propone crear en materia de anticorrupción.
57. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 3 • Tema 1| 62 La evaluación del desempeño se realizará a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales.
58. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 4 • Tema 1| 63 Tema 4. Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) La Contabilidad gubernamental es la técnica que sustenta los sistemas de contabilidad gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, captando los diversos eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio, con el fin de generar información financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo confiable en la administración de los recursos públicos. Al expedirse la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) se derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), esta ley tiene como objeto establecer los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización. Esta Ley fue reformada en noviembre de 2012 para armonizar la contabilidad gubernamental federal, estatal y municipal, incorporando un nuevo capítulo relacionado con la transparencia y rendición de cuentas, ampliando las obligaciones de acceso a la información para que la sociedad conozca los resultados financieros en el ejercicio de todos los recursos públicos, en especial en el tema de contratación de deuda. En el artículo 1o de la LGCG queda inscrita la obligación de los distintos entes públicos de cumplir con la misma.
59. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 4 • Tema 1| 64 Los gobiernos estatales deberán coordinarse con los municipales para que éstos armonicen su contabilidad; el Gobierno del Distrito Federal deberá coordinarse con los órganos político- administrativos de sus demarcaciones territoriales. El Consejo Nacional de Armonización Contable es el órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental y tiene por objeto la emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de información financiera que aplicarán los entes públicos. La información financiera a la que se hace referencia es la información presupuestaria y contable, expresada en unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los eventos económicos que lo afectan, la cual puede representarse por reportes, informes, estados y notas, que expresan su situación financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio.
60. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 4 • Tema 1| 65 Todos los entes públicos deberán producir, en la medida que corresponda, la información contable y presupuestaria a que se refiere el artículo 46 de la misma ley. Los ayuntamientos de los municipios emitirán información periódica y elaborarán sus cuentas públicas conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de esta Ley, a más tardar, el 31 de diciembre de 2012. Todos los entes públicos deberán operar y generar en tiempo real estados financieros, sobre el ejercicio de los ingresos y gastos y sobre las finanzas públicas. En apoyo al cumplimiento de esta disposición, el Presupuesto de Egresos de la Federación podrá prever un fondo concursable para que la Secretaría de Hacienda otorgue subsidios a las entidades federativas y a los municipios. Esta información presupuestaria y programática que forme parte de la cuenta pública deberá relacionarse con los objetivos y prioridades de la planeación del desarrollo. Asimismo, es
61. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 4 • Tema 1| 66 necesario incluir los resultados de la evaluación del desempeño de los programas federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente, así como los vinculados al ejercicio de los recursos federales que les hayan sido transferidos. Para ello, se utilizarán indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y objetivos de cada uno de los programas, así como vincular los mismos con la planeación del desarrollo. El Capítulo II, artículo 61 establece que además de la información prevista en las respectivas leyes en materia financiera, fiscal y presupuestaria y la información señalada en los artículos 46 a 48 de esta Ley, la Federación, las entidades federativas, los municipios, y en su caso, las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluirán en sus respectivas leyes de ingresos y presupuestos de egresos u ordenamientos equivalentes, apartados específicos con la información siguiente: a) Las prioridades de gasto, los programas y proyectos, así como la distribución del presupuesto, detallando el gasto en servicios personales, incluyendo el analítico de plazas y desglosando todas las remuneraciones; las contrataciones de servicios por honorarios y, en su caso, previsiones para personal eventual; pensiones; gastos de operación, incluyendo gasto en comunicación social; gasto de inversión; así como gasto correspondiente a compromisos plurianuales, proyectos de asociaciones público privadas y proyectos de prestación de servicios, entre otros; b) El listado de programas así como sus indicadores estratégicos y de gestión aprobados, y c) La aplicación de los recursos conforme a las clasificaciones administrativa, funcional, programática, económica y, en su caso, geográfica y sus interrelaciones que faciliten el análisis para valorar la eficiencia y eficacia en el uso y destino de los recursos y sus resultados. En el proceso de integración de la información financiera para la elaboración de los presupuestos se incorporan los resultados que deriven de los procesos de implantación y operación del presupuesto basado en resultados y del sistema de evaluación del desempeño, establecidos en términos del artículo 134 de la CPEUM. En el capítulo V, artículo 79, establece que los entes públicos están obligados a publicar en sus páginas de Internet, a más tardar el último día hábil de abril, su programa anual de evaluaciones, así como las metodologías e indicadores de desempeño. Los entes públicos deberán divulgar a más tardar a los 30 días posteriores a la conclusión de las evaluaciones, los resultados de las mismas e informar quiénes realizaron dichas evaluaciones. Las Secretarías de Hacienda y de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, en el ámbito de su competencia, de conformidad con el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria enviarán al consejo los criterios de evaluación de los recursos federales administrados a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal así como los lineamientos de evaluación que permitan homologar y estandarizar tanto las evaluaciones como los indicadores estratégicos y de gestión para que dicho consejo, en el
62. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 4 • Tema 1| 67 ámbito de sus atribuciones, proceda a determinar los formatos para la difusión de los resultados de las evaluaciones, conforme a lo establecido en el artículo 56 de esta Ley. En el artículo 80 se establece que a más tardar el último día hábil de marzo, en los términos del artículo anterior y demás disposiciones aplicables, se revisarán y, en su caso, se actualizarán los indicadores de los fondos de aportaciones federales y de los programas y convenios a través de los cuales se transfieran recursos federales, con base en los cuales se evaluarán los resultados que se obtengan con dichos recursos. Los indicadores actualizados deberán incluirse en los informes trimestrales y en las cuentas públicas, en los términos de los artículos 48 de la Ley de Coordinación Fiscal y 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. La Secretaría de Hacienda, con el apoyo técnico de la Secretaría de la Función Pública y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, entregará conjuntamente con las dependencias coordinadoras de los fondos, programas y convenios, el último día hábil del mes de abril de cada año a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, un informe sobre las adecuaciones efectuadas, en su caso, a los indicadores del desempeño, así como su justificación. En ese mismo plazo, la Secretaría de Hacienda entregará a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, un informe del avance alcanzado por las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en la implantación y operación del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño, en lo que corresponde a los recursos federales transferidos y, en su caso, las medidas que se aplicarán coordinadamente entre estos órdenes de gobierno para el logro de los objetivos definidos en las disposiciones aplicables. El consejo establecerá las normas, metodologías, clasificadores y los formatos con la estructura y contenido de la información para armonizar la elaboración y presentación de la información a que se refiere este artículo. Asimismo, tratándose de programas sociales, el Consejo desarrollará lo anterior a partir de los indicadores que prevé la Ley General de Desarrollo Social y en coordinación con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
63. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 5 • Tema 1| 68 Tema 5. Ley de Coordinación Fiscal: federalismo fiscal (LCF) Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir, entre ellos, dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. La potestad tributaria se encuentra atribuida al Estado, la cual se desenvuelve cuando el órgano competente establece las contribuciones respectivas. La competencia tributaria es una facultad general y abstracta para la actuación de los órganos públicos en esta materia; deriva del poder del Estado y se encuentra sometida a un orden jurídico preestablecido. En este orden de ideas se tiene que la potestad tributaria, que esencialmente emana del poder legislativo, en México se presentará tanto en la Federación como en los estados. En tales condiciones se tiene por un lado al Gobierno Federal y por otro un Gobierno Estatal, los cuales serán independientes uno del otro pero encontrándose en estrecha interrelación, lo que se ha denominado federalismo cooperativo en materia fiscal. El instrumento central, que otorga vigor a la coordinación fiscal nacional, es la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1978, cuya última reforma data del 12 de diciembre de 2011. El marco legal vigente, al que se ajusta nuestro Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se encuentra regulado por la Ley de Coordinación Fiscal, por virtud de la cual obtienen fuerza legal los Convenios de Coordinación que celebran la Federación y aquellos estados que aceptan ajustarse a sus disposiciones. Entre sus funciones más importantes se encuentran las siguientes:
64. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 5 • Tema 1| 69 ! Coordinar el régimen fiscal y evitar problemas relacionados con la potestad y competencia tributaria entre la Federación, las Entidades Federativas, Municipios y Distrito Federal. ! Regular el Sistema Fiscal entre las Entidades. ! Instaurar el Fondo General de Participaciones. ! Determinar las participaciones a las Entidades. ! Uniformar la manera en que se da la colaboración administrativa. ! Crear organismos para el manejo de la coordinación fiscal. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio. Se considerará para la recaudación federal participable la que obtenga la Federación de sus impuestos y de los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería. No se incluirán en la recaudación federal participable, los siguientes conceptos: ! Impuestos del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados. ! Impuesto del 2% en las demás exportaciones. ! Derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo. ! Impuesto sobre automóviles nuevos. ! Impuesto especial sobre producción y servicios (parte correspondiente). ! Excedente de los ingresos que obtenga la Federación. Los estados entregarán, íntegramente, a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales, garantizando que no sea menor a lo recaudado por los conceptos que se dejan de recibir por la coordinación en materia de derechos. La SHCP tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto estimado que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate. En el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los fondos siguientes: I Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; II Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
65. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 5 • Tema 1| 70 IV Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; V Fondo de Aportaciones Múltiples; VI Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos; VII Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, y VIII Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. El ejercicio de los recursos deberá sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales (Art. 49-V LCF). La suscripción de los Convenios lleva a la práctica como compromiso el principio establecido por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), respecto a que los Estados se obligan a derogar o suspender la vigencia de determinadas cargas tributarias, a cambio de la participación en los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de los que deja de cobrar el Estado, incluyendo aquéllos que son homologables a impuestos Federales. Observe el siguiente esquema donde se distinguen los impuestos federales y estatales:
66. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 6 • Tema 1| 71 Tema 6. Ley de Ingresos de la Federación (LIF) La Ley de Ingresos de la Federación es el ordenamiento legal, que faculta a las autoridades gubernamentales, en materia de Hacienda Pública, para llevar a cabo sus funciones de recaudación; al igual que establece el cálculo del monto total de los ingresos públicos y la estructura de sus fuentes, tanto como todas las directrices, principios y objetivos de la política de ingresos. Los Ingresos de la Federación son los recursos que el Estado obtiene para el desempeño de sus funciones, las cuales se expresan como objetivos de las diferentes políticas públicas que él mismo lleva a cabo. Los ingresos públicos pueden ser clasificados bajo diferentes criterios, entre los que destacan: Cuadro sinóptico 3 Clasificación de los ingresos públicos Ingresos Públicos I) Ingresos ordinarios i) Ingresos corrientes A) Gobierno Federal a) Tributarios 1) Directos: • ISR • Impuesto al Activo • Giros 2) Indirectos: • IVA • IEPS • Impuestos al comercio exterior • Giros b) No tributarios 1) Derechos 2) Aprovechamientos 3) Productos B) Organismos y empresas paraestatales PEMEX, CFE, CAPUFE, ASA, Lotería Nacional, IMSS, ISSSTE, etc. ii) Ingresos de capital II) Ingresos extraordinarios El artículo 74 de la Constitución establece plazos muy específicos para la elaboración de la Ley de Ingresos de la Federación. En su fracción IV establece:
67. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 6 • Tema 1| 72 El Proyecto de la Ley de Ingresos y el Decreto de Ley de Ingresos de la Federación debe cumplir estrictamente con los elementos señalados por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la que establece en su artículo 40 el proyectos de la Ley de Ingresos contendrá: I. La exposición de motivos en la que se señale: ! La política de ingresos del Ejecutivo Federal; ! Los montos de ingresos en los últimos cinco ejercicios fiscales; ! La estimación de los ingresos para el año que se presupuesta y las metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales; ! La explicación para el año que se presupuesta sobre los gastos fiscales, incluyendo los estímulos, así como los remanentes de Banco de México y su composición; ! La propuesta de endeudamiento neto para el año que se presupuesta y las estimaciones para los siguientes cinco ejercicios fiscales; ! La evaluación de la política de deuda pública de los ejercicios fiscales anterior y en curso; ! La estimación de las amortizaciones para el año que se presupuesta y el calendario de amortizaciones de los siguientes ejercicios fiscales; ! La estimación del saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público para el año que se presupuesta y los siguientes cinco ejercicios fiscales. II. El proyecto de decreto de Ley de Ingresos, el cual incluirá: ! La estimación de ingresos del Gobierno Federal, de las entidades de control directo, así como los ingresos provenientes de financiamiento;
68. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 6 • Tema 1| 73 ! Las propuestas de endeudamiento neto del Gobierno Federal, de las entidades y del Distrito Federal, así como la intermediación financiera, en los términos de los artículos 73 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ! Un apartado que señale el saldo total de la deuda contingente derivada de proyectos de inversión productiva de largo plazo, los ingresos derivados de dichos proyectos, así como, en su caso, los nuevos proyectos a contratar y su monto, por entidad y por tipo de inversión, en los términos de esta Ley y de la Ley General de Deuda Pública; ! En su caso, disposiciones generales, regímenes específicos y estímulos en materia fiscal, aplicables en el ejercicio fiscal en cuestión; ! Disposiciones en materia de transparencia fiscal e información que se deberá incluir en los informes trimestrales, ! El aprovechamiento por rendimientos excedentes de Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios o de la contribución que por el concepto equivalente, en su caso, se prevea en la legislación fiscal. III. En caso de considerarse ingresos por financiamiento, se deberá incluir en la Ley de Ingresos: ! Los ingresos por financiamiento; ! El saldo y composición de la deuda pública y el monto de los pasivos; ! El saldo y composición de la deuda del Gobierno Federal y el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento solicitado diferenciando el interno del proveniente del exterior; ! Saldo y composición de la deuda de las entidades y el impacto sobre la misma del techo de endeudamiento solicitado, diferenciando el interno y el externo; ! Justificación del programa de financiamiento al sector privado y social, las actividades de fomento y los gastos de operación de la banca de desarrollo, así como los fondos de fomento y fideicomisos públicos; ! La previsión de que, en caso de otorgarse avales y garantías, estos se ajustarán a lo dispuesto en la normatividad aplicable; ! Memorias de cálculo con las que se efectuaron las estimaciones presentadas; proyecciones de las amortizaciones y disposiciones a tres años en adición al ejercicio fiscal de que se trate. La elaboración de la Ley de Ingresos pasa por un calendario muy preciso. El establecimiento de plazos estrictos para su aprobación es consecuencia de la dificultad que enfrentan las Cámaras para la aprobación de la misma año con año. Es por ello que la LFPRH, en su artículo 42, determina las fechas a cumplir. Uno de lo aspectos a resaltar de la Ley de Ingresos es la estimación y pronóstico de los precios del petróleo que continúan siendo la fuente de recursos más importante para la Hacienda Pública Federal. Es por ello que para evitar el uso discrecional de los excedentes petroleros por parte del Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión legisló en la LFPRH lo siguiente:
69. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 6 • Tema 1| 74 La LFPRH determina con toda precisión en el artículo 21, el mecanismo que se tiene que seguir para reformular la Ley de Ingresos ante una disminución de mas del 3% de los ingresos previstos en el decreto elaborado por el Congreso de la Unión, con base en las expectativas económicas existentes en los meses en los que se elaboró y aprobó.
70. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 7 • Tema 1| 75 Tema 7. Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) El Estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus objetivos, los cuales se llevan a cabo de conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello, dicho documento es llamado Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y está encaminado a: ! Satisfacer las necesidades comunes de la sociedad. ! Orientar la actividad económica nacional. ! Emitir gastos de transferencia: pensiones, subsidios, etc. ! Otorgar crédito interno a través de la banca de desarrollo. La cuestión más importante del gasto público está en determinar la distribución correcta de los recursos disponibles, entre necesidades privadas y necesidades sociales, determinando el grado de redistribución de la riqueza. El control de fiscalización en nuestro país es eficaz, pues permite evaluar los resultados de la ejecución del Presupuesto, de manera clara, a través de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. El Estado tiene que realizar una larga serie de gastos para poder subsistir y cumplir todos aquellos fines que el ordenamiento jurídico le obliga. Así, para poder ofrecer los bienes y servicios públicos que la población demanda (escuelas, carreteras, hospitales, seguridad pública, impartición de justicia, transferencias y apoyos a los grupos vulnerables, entre otros), el Estado debe resolver el problema fundamental de cómo allegarse los ingresos necesarios, mediante impuestos o la venta de bienes o servicios, para después decidir la manera más eficiente de ejercer su gasto. Dentro de estos mecanismos de gobierno se encuentra el referente a la elaboración y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación y del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que no son simples procedimientos administrativos para que el Estado se allegue de recursos y los gaste, sino verdaderos instrumentos políticos de evaluación y control del servicio público y de conservación del equilibrio de poderes. Así, el Estado prevé, en términos de cantidades de dinero, los gastos que habrá de hacer en determinado periodo y los ingresos que serán necesarios para cubrirlos. A la totalidad de egresos incluidos en el presupuesto se le denomina Gasto Neto Total. El Gasto Neto Total se puede dividir en los siguientes rubros:
71. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 7 • Tema 1| 76
72. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 7 • Tema 1| 77 En el nivel administrativo, el presupuesto se divide en cuatro grandes partes: Con la LFPRH, se crea un marco legal que busca dotar de certeza al proceso de negociación anual de la política económica gubernamental, incorporando disposiciones en materia de contabilidad gubernamental, de estructura programática y el establecimiento de medidas que fortalecen la coordinación y colaboración de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso de elaboración, discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos.
73. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 7 • Tema 1| 78 Dentro del extenso contenido de la nueva ley, destaca la institucionalización del presupuesto programático, puesto que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación se elaboran, ahora, con base en objetivos cuantificables acompañados de indicadores de desempeño que guarden congruencia con el PND. El Ejecutivo Federal tiene que entregar al Legislativo el documento con la Iniciativa de la LIF y su proyecto del PEF a más tardar el día 8 de septiembre, previo al ejercicio anual del que se trate, siendo la fecha límite para la aprobación del Presupuesto por parte de la Cámara de Diputados el 15 de noviembre. Para la aprobación del PEF se necesita la existencia de una condición necesaria y una suficiente; es condición necesaria que exista quórum y esto implica que en la Cámara de Diputados deban estar en el salón de sesiones al menos 251 legisladores. La condición suficiente se relaciona con la votación, que se verifica por mayoría absoluta, salvo los casos en que la Constitución y el Reglamento Interior del Congreso exigen las dos terceras partes de los votos, como es el caso del veto presidencial a un proyecto de ley o decreto
74. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 8 • Tema 1| 79 Tema 8. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (RLFPRH) Este ordenamiento tiene por objeto reglamentar la LFPRH en las materias de programación, presupuesto, aprobación, ejercicio, contabilidad, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Este reglamento está organizado en siete títulos: Título primero. Disposiciones Generales. Título segundo. Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de Responsabilidad Hacendaria. Título tercero. De la Programación, Presupuesto y Aprobación. Título cuarto. Del Ejercicio del Gasto Público Federal. Título quinto. Del Gasto Federal en las Entidades Federativas. Título sexto. De la Contabilidad Gubernamental. Título séptimo. De la Información, Transparencia y Evaluación. Las dependencias coordinadoras de cada sector, para la orientación y coordinación de la planeación, programación, presupuesto, ejercicio, control y evaluación del gasto público de las entidades ubicadas bajo su coordinación, deberán establecer los procedimientos técnicos administrativos, acordes con las necesidades y características del respectivo sector. Asimismo, deberán analizar, integrar y remitir a la Secretaría y a la Función Pública, la información de las entidades ubicadas bajo su coordinación, así como la documentación que les fuere solicitada. En lo relacionado a los déficit presupuestarios, el presente reglamento estipula que deben ser distintos de cero: se debe considerar el aumento del costo financiero del sector público, derivado de un incremento en las tasas de interés; el costo de la reconstrucción provocada por desastres naturales; el valor presente neto del beneficio fiscal para que en alguna medida superen ampliamente el costo de la misma en el ejercicio fiscal que se implemente; la previsión del pago de pasivos correspondientes a ejercicios fiscales anteriores; la previsión de una caída de los ingresos tributarios no petroleros, entre los más importantes. En caso de determinarse un saldo a favor de la Federación en algunos de los fondos, éstos deberán enterar los recursos a la Tesorería y afectar la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal correspondiente como un aprovechamiento; el destino específico de las erogaciones adicionales será determinado por la Secretaría, en términos del artículo 19, fracción II de la Ley. En este reglamento se marca el siguiente calendario para la realización de las actividades de programación y presupuesto: ! De enero a marzo: Formulación de escenarios de gasto y de programas prioritarios. ! De enero a junio: Etapa de programación.
75. Módulo 1 ! Unidad 3 ! Tema 8 • Tema 1| 80 ! De abril al 15 de junio: Integración del informe del avance físico y financiero de los programas presupuestarios. ! De junio a julio: Etapa de presupuesto. ! De junio a agosto: Elaboración e integración del proyecto de Presupuesto de Egresos y elaboración de la exposición de motivos, proyecto de decreto, anexos, tomos y apartados específicos establecidos en la ley, así como del proyecto de Ley de Ingresos y de los Criterios Generales de Política Económica. ! A más tardar el 8 de septiembre: Envío del Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados el proyecto de Presupuesto de Egresos, así como los Criterios Generales de Política Económica, la iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal. ! A partir de la fecha de aprobación del Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputados, durante los 20 días naturales siguientes, la publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos y sus anexos en el Diario Oficial de la Federación. ! A partir de la fecha de publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos: n Dentro de los 10 días hábiles posteriores. § Elaboración y envío por parte de las dependencias y entidades de sus proyectos de calendarios de presupuesto, en los términos del artículo 61 de este reglamento. § Comunicación de la Secretaría a las dependencias y entidades de los calendarios de presupuesto autorizados. § Publicación en el Diario Oficial de la Federación por parte de la Secretaría, de los calendarios de presupuesto autorizados por ramo y entidades de control directo que integran el gasto neto total. § Comunicación de la Secretaría a las dependencias y entidades de la distribución de sus presupuestos aprobados por unidad responsable, conforme al nivel de desagregación en términos de los artículos 29 y 30 de este reglamento. n Durante los 20 días naturales posteriores, la Secretaría integrará el presupuesto aprobado conforme a lo siguiente: § Envío de los tomos del Presupuesto de Egresos a la Cámara de Diputados. § Divulgación al público de los tomos del Presupuesto de Egresos a través de medios de comunicación electrónica, en apego a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental n Dentro de los 15 días hábiles posteriores: publicación en el Diario Oficial de la Federación, por parte de la Secretaría, del monto y la calendarización del gasto federalizado. ! Dentro de los 5 días hábiles después de recibir de la Secretaría la comunicación los calendarios de presupuesto autorizados: