Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-pleno-revision-26829271
Timestamp: 2019-11-13 17:35:31
Document Index: 79488618

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 20', 'artículo 73', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 73', 'ARTÍCULO 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'ARTÍCULO 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'ARTÍCULO 73', 'artículo 73', 'artículo 193', 'artículo 193', 'ARTÍCULO 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 103', 'artículo 107', 'artículo 11', 'artículo 22', 'artículo 14', 'artículo 103', 'Artículo 103', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 45', 'artículo 49', 'artículo 14', 'artículo 45', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 17', 'artículo 8', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 23', 'Artículo 8', 'Artículo 23', 'artículo 3', 'artículo 123', 'artículo 3', 'artículo 123', 'artículo 11', 'artículo 11']

Ejecutoria num. P. XXVII/97 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 26829271
Número de Resolución: P. XXVII/97
AMPARO EN REVISIÓN 1195/92. JULIO ÓSCAR TRASVIÑA AGUILAR. MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO. SECRETARIO: JOSÉ PABLO PÉREZ VILLALBA.AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NO LO SON LOS FUNCIONARIOS DE UNA UNIVERSIDAD CUANDO EL ACTO QUE SE LES ATRIBUYE DERIVA DE UNA RELACION LABORAL.
AMPARO EN REVISIÓN 1195/92. JULIO Ó.T.A.. MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO. SECRETARIO: J.P.P.V..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTOS para resolver el toca número 1195/92, relativo al recurso de revisión interpuesto por el quejoso J.Ó.T.A., en contra de la sentencia dictada por el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Michoacán, en el juicio de amparo 545/92; y,
Por escrito presentado el dos de julio de mil novecientos noventa y dos, en la Oficialía de Partes Común a los Juzgados de Distrito en el Estado de Michoacán, del que correspondió conocer, por razón de turno, al Juez Tercero de Distrito en dicha entidad, J.Ó.T.A. demandó el amparo y la protección de la Justicia Federal contra las autoridades y por los actos que a continuación se mencionan:
"1. Congreso Local o Cámara de Diputados del Estado de Michoacán en cuanto autoridad ordenadora, con domicilio en Madero Oriente, número 97, zona centro, de esta ciudad capital;
"2. Gobernador del Estado de Michoacán de Ocampo, en cuanto autoridad ordenadora, con domicilio en M.P., número 63, Palacio de Gobierno, P.P. o Segunda Planta, zona centro de esta ciudad capital; y,
"3. Secretario de Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo, en cuanto autoridad ordenadora, con domicilio en M.P., número 63, Palacio de Gobierno, P.P. o Segunda Planta, zona centro de esta ciudad.
"IV. Actos reclamados:
"1. Del Congreso Local o Cámara de Diputados del Estado de Michoacán, reclamo: ÚNICO. El decreto y aprobación del artículo 4o. transitorio de la vigente Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., mediante la ley o Decreto Legislativo Número 1 (uno), de fecha 18 (dieciocho) de septiembre de 1986 (mil novecientos ochenta y seis) publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 10, del Tomo CX, de fecha 18 (dieciocho) de septiembre de 1986 (mil novecientos ochenta y seis), así como todos y cada uno de sus efectos y consecuencias.
2. Del gobernador y secretario de Gobierno del Estado de Michoacán, reclamo: ÚNICO. La promulgación y publicación del Decreto Legislativo Número 1 ya referido últimamente, así como todos y cada uno de sus efectos y consecuencias.
El quejoso señaló como garantías violadas las contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales y narró como antecedentes de los actos reclamados:
"1o. En el contrato colectivo de trabajo celebrado entre la Universidad Michoacana y el sindicato de profesores de la misma, el 18 de septiembre del año de 1979, revisado en el mes de enero próximo pasado, y vigente a esta fecha, se estableció desde hace más de 10 años a esta fecha, en su cláusula 54, lo siguiente: 'Cláusula 54. Licencia con goce de salario por superación académica. El personal académico, por cada 6 años de servicio ininterrumpidos, disfrutará de 1 año de licencia con goce de salario (año sabático) para dedicarse al estudio y a la realización de actividades que le permitan superarse académicamente, conforme al reglamento que para el efecto elaboren conjuntamente la universidad y el sindicato.'
"2o. El Consejo Universitario de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., con base en las atribuciones que le fueron conferidas en la ley orgánica del 14 de marzo de 1963, relativa al decreto número 19, mediante su acuerdo de fecha 2 de septiembre de 1982, aprobó el Reglamento para el disfrute del Año Sabático por parte de los Trabajadores Académicos, de aquella institución educativa, mismo que entrara en vigor el mismo día de su publicación, y en donde se establece lo siguiente:
"'Cláusula primera. Los trabajadores académicos e investigadores ordinarios de carrera o tiempo completo de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., por cada seis años de servicio gozarán de un año sabático, el cual consiste en separarse de sus labores durante un año, percibiendo durante ese lapso su salario íntegro y sin menoscabo de su antigüedad. Lo anterior con el objeto de realizar actividades y estudios que les permitan superarse académicamente. Para el efecto de ejercitar este derecho, se deberá observar y satisfacer lo dispuesto en el presente reglamento'.
"3o. Con fecha 22 de enero de 1986, el Congreso Local o Cámara de Diputados del Estado de Michoacán aprobó el Decreto Legislativo Número 290, consistente en una nueva Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., misma que entrara en vigor el día siguiente inmediato al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, que lo fue el día 3 de febrero de 1966. Con este decreto legislativo se abroga la ley orgánica promulgada el 14 de marzo de 1963, sus reformas y adiciones del 15 de octubre de 1966 y del 23 de marzo de 1983, conforme a su artículo primero transitorio. Consecuentemente, fueron abolidos el Estatuto Universitario, de fecha 29 de mayo de 1963, el Manual General de Organización, del mes de febrero de 1980, el Reglamento para el Disfrute del Año Sabático por parte de los Trabajadores Académicos, de fecha 2 de septiembre de 1982 y el ordenamiento relativo a la Estructura Orgánica, del 25 de enero de 1983, al haber sido abrogado su correspondiente sustento legal, que era la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., de fecha 14 de marzo de 1963, con sus reformas y adiciones del 15 de octubre de 1966 y 23 de marzo de 1983, atento lo prescrito en el artículo primero transitorio del decreto número 299 que nos ocupa, así como en las tesis de jurisprudencia siguientes:
"'370. REGLAMENTOS. CESAN DE REGIR CUANDO ES ABROGADA LA LEY QUE LOS ORIGINÓ. Como todo reglamento es una norma rigurosamente subordinada a determinada ley, cuyas disposiciones deben desarrollar y pormenorizar, requiere por necesidad una ley preexistente, de tal suerte que abrogada ésta, dejan de estar vigentes los reglamentos fundados en la misma o referidos a ella (Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito).'
"'317. REGLAMENTOS. CESAN DE ESTAR VIGENTES CUANDO ES ABROGADA LA LEY EN QUE SE SUSTENTAN Y CUYOS PRECEPTOS PORMENORIZAN. Según lo previene el artículo 9o. del Código Civil, la vigencia de una ley no sólo puede cesar en cuanto a una parte de sus disposiciones, si son contrarias a las normas de la nueva ley «derogación», sino también de manera total «abrogación». Ahora bien, el artículo 2o. transitorio de la Ley Federal del Trabajo promulgada el 23 de diciembre de 1969, declara explícitamente que «se abroga» la ley anterior, lo que significa que dejan de regir todos y cada uno de sus preceptos (aun aquellos que no pugnaran en nada con ninguna de las normas que contiene el nuevo ordenamiento, ni con el sistema de éste), y dicha situación trae asimismo aparejada la insubsistencia del Reglamento de Higiene del Trabajo, que se expidió sobre la base de la ley del 18 de agosto de 1931. De conformidad con lo que se concluye de las enseñanzas de los tratadistas G.F. y F.T.R.(.y salvo casos excepcionales, por ejemplo, los «reglamentos autónomos», como lo son los denominados gubernativos y de policía), el reglamento supone siempre la preexistencia de una ley cuyas disposiciones desarrollan y pormenorizan. El concepto mismo del reglamento exige por necesidad, como requisito esencial e ineludible, la previa existencia de la ley a que aquél se refiere, y es, por tanto, lógicamente inadmisible pensar en un reglamento que desenvolviera los preceptos de una futura ley. El reglamento tiene su medida, su único fundamento y su sola justificación, en la respectiva ley, a cuyo espíritu y a cuya estructura debe apegarse estrictamente, dado que la única función de aquél consiste en determinar, de manera general y abstracta, los medios que han de emplearse para llevar a la práctica las prescripciones de la ley, desenvolviendo y detallando éstas. Así, se reitera que el reglamento debe apoyarse, específicamente, en una determinada ley, que se haya emitido con anterioridad, y que continúe en vigor cuando pretenda aplicarse el propio reglamento. Por su parte, otro autor, A.T.U., ha aclarado que «la abrogación de la Ley Federal del Trabajo del 18 de agosto de 1931 trae consigo, no sólo la derogación de todos sus preceptos y disposiciones conexas, sino de los reglamentos expedidos en relación con la misma, como son los reglamentos de inspección del trabajo, de higiene del trabajo ... y otros más, que pierden su vigencia a partir del 1o. de mayo de 1970», razón por la cual «se deberán dictar los reglamentos que sean menester», referidos al nuevo ordenamiento legal. En estas condiciones, y puesto que el presidente de la República no ha expedido, con posterioridad al 1o. de mayo de 1970, ninguna disposición por la que decidiera mantener en vigor el Reglamento de Higiene del Trabajo a que se alude, cabe reiterar que es indebida la pretensión de aplicar, en perjuicio de la promovente, el mencionado reglamento.' (Informe 1977. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, página 146).
"'260. REGLAMENTO DE HIGIENE DEL TRABAJO EXPEDIDO CONFORME A LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO DE 1931. NO PUEDE SERVIR DE BASE LEGAL PARA IMPONER UNA MULTA, SI AQUÉL DEJÓ DE TENER VIGENCIA. Si el Reglamento de Higiene del Trabajo expedido sobre la base de la Ley Federal del Trabajo de 18 de agosto de 1931, quedó sin vigencia a partir del día primero de mayo de 1970, fecha en que entró en vigor la Ley Federal del Trabajo promulgada el 23 de diciembre de 1969, ya que el artículo 2o. transitorio del precitado ordenamiento legal dispone expresamente «que se abroga la ley anterior»; y, por lo otra parte, ninguno de sus demás dispositivos transitorios establece la vigencia posterior del referido reglamento, éste no puede servir de base legal para imponer la multa combatida, toda vez que había dejado de tener vigencia en la época en que se generaron los hechos que motivaron la imposición de la indicada sanción.' (Informe 1980. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, número 40, página 136).
"4o. Es importante agregar que la ley orgánica últimamente referida, sólo y exclusivamente establece, según se prescribe en su artículo 8o., a las autoridades siguientes: I. El Consejo Universitario; II. El Rector; III. El Consejo Técnico de Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales; IV. El Consejo de Investigación Científica; V. Los directores de Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales; y VI. La Comisión de Rectoría. Por otra parte, si bien es cierto, en los artículos 8o., fracción III y 23 de la ley orgánica vigente, se hace mención a los Consejos Técnicos de las Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales de la Universidad Michoacana, también es igualmente cierto, que dicha ley es omisa en atribuciones específicas a tales consejos técnicos, prescribiéndose que se establecen en el estatuto y reglamento respectivos, según texto del párrafo final del numeral invocado últimamente.
"5o. Cabe agregar que en el capítulo de transitorios del decreto legislativo últimamente referido, se prescribe, lo siguiente:
"' ... Artículo tercero ... a fin de que el Consejo Universitario quede integrado en los términos de esta ley en un plazo no mayor de sesenta y cinco días ... Artículo cuarto. Cinco días después de cumplirse el plazo a que se refiere el artículo anterior, el Consejo Universitario se instalará y en esa misma sesión elegirá a los miembros de sus Comisiones permanentes ... Artículo séptimo. El Consejo Universitario dispondrá de un plazo máximo de ciento veinte días para la adecuación y aprobación del estatuto. Artículo octavo. Durante el lapso a que se refiere el artículo anterior, prevalecerán (sic): I. El Estatuto Universitario, los reglamentos existentes y la estructura orgánica aprobada por el Consejo Universitario en acuerdo del 25 de enero de 1983, con las modificaciones que han sufrido, en lo que no contravenga a la presente ley; y, II. El Manual General de Organización publicado en febrero de 1980, en lo que no contravenga a la estructura orgánica mencionada en la fracción precedente, y en la presente ley.'
"Como se observa del texto antes escrito, estos ordenamientos legales fueron declarados prevalecientes (sic), pero no vigentes.
"Para mayor claridad y precisión del significado y diferencias de aquellos conceptos, transcribo sus respectivas definiciones y fuente de obtención, a continuación:
"'P.. (del latín prevalescere) int. Sobresalir una persona o cosa; tener alguna superioridad o ventaja entre otras.'
'P.. (lat. Prevalescere) int. Sobresalir una persona o cosa; tener alguna ventaja o superioridad entre otras. Obtener, conseguir una cosa en oposición de otros. Arraigar y crecer las plantas. Fig. Aumentar o crecer una cosa o material. (es V. irreg. y se conjuga como «agradecer»). (Diccionario para juristas. J.P. de M.. Primera edición, 1981. Mayo Ediciones).'
"La definición del concepto que se transcribe inmediatamente antes, no es sinónimo de vigencia o vigor, categorías jurídicas cuyo respectivo significado es:
"'Vigente. (del lat. Vigente, entis, p.a. de vigere, tener vigor). Adj. Aplícase a las leyes, ordenanzas, estilos y costumbres que están en vigor y observancia.'
"'Vigente. (lat. V.. p.a. de vigere, tener vigor). Adj. Se aplica a las leyes, ordenanzas, estilos, costumbres, etc., que todavía se encuentran en vigor y observancia. Cfr. Derecho vigente.'
"'Vigor. (del latín vigor-oris) M.F. de obligar en las leyes u ordenanzas'.
"'Vigor. (lat. vigor). M.F. o actividad notable de las cosas inanimadas o animadas. V. o eficacia de las acciones en la ejecución de las cosas. Fuerza de obligar en las leyes y ordenanzas de los estilos o costumbres.'
"6o. Con base en aquella nueva y vigente ley orgánica, el 10 de abril del año de 1986 fueron electos los consejeros profesores y alumnos, propietarios y suplentes, representantes al Consejo Universitario Constituyente, para un ejercicio de 2 años, término que concluyó el 11 de abril del año de 1988 como fecha máxima, en cualquier supuesto. Esta elección se hizo con base en la convocatoria que para tal efecto, publicara el rector y presidente del Consejo Universitario, el día 10 de febrero de 1986, por acuerdo de la Comisión Integradora del Consejo Universitario Constituyente. En los términos del artículo cuarto transitorio del decreto número 299 ya indicado, el Consejo Universitario Constituyente se instaló el día 15 de abril del año de 1986, iniciándose a partir del día siguiente a dicha fecha, el término o plazo de 120 días estipulado en el artículo séptimo transitorio ya invocado, el que concluyera el día 14 de agosto del mismo año de 1986, sin que aquel órgano colegiado y máxima autoridad universitaria hubiese adecuado y aprobado el nuevo estatuto universitario y demás reglamentos necesarios e indispensables para una actividad, funcionamiento y estructura legales de la Universidad Michoacana, y suplir así la falta de los mismos, al haber sido abolidos todos los anteriores que habían nacido con sustento en la ley orgánica promulgada el 14 de marzo de 1963.
"7o. Con fecha 18 de septiembre de 1986, el Congreso Local o Cámara de Diputados del Estado de Michoacán aprobó la ley o Decreto Legislativo Número 1, que contiene reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., mismo que entrara en vigor el mismo día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, que lo fue en la misma fecha inmediatamente antes señalada. El cuerpo medular de este decreto legislativo está constituido por el ' ... Artículo único. Se adiciona el artículo 8o., con una fracción VI, con nueve párrafos y con las subfracciones A, B y C, se reforma el párrafo inicial del artículo 9o., se reforma la fracción V del artículo 12, y se deroga la fracción VII de este mismo precepto. Se deroga la fracción I del artículo 13. Se deroga todo el artículo 14. Se reforma el artículo 20. Asimismo, se abroga el Decreto Legislativo Número 398 publicado en el Periódico Oficial del 23 de junio de 1986, de la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., para quedar en la siguiente forma ...'.
"Por otra parte, sin tener ninguna relación ni congruencia con el cuerpo medular del decreto legislativo de que me ocupo, en el capítulo de transitorios del mismo decreto se prescribe lo siguiente:
"'Artículo cuarto. El Consejo Universitario deberá adecuar y aprobar en un plazo prudente el Estatuto Universitario. Mientras no se realicen estas adecuaciones y se aprueben, prevalecerán (sic) en todo aquello que no se oponga a este decreto: El Estatuto Universitario, los reglamentos existentes (sic) y la estructura orgánica aprobada por el Consejo Universitario en acuerdo del 25 de enero de 1983; asimismo, el Manual General de Organización publicado en febrero de 1980. Artículo quinto. Se abroga el Decreto Legislativo Número 398 de 23 de junio de 1986, así como todas las normas y disposiciones que se opongan a este decreto ...'.
"Este artículo es uno de los actos reclamados.
"Como se observa del texto inmediatamente antes transcrito, el legislador nuevamente declara la prevalencia de los ordenamientos reglamentarios últimamente referidos, pero no su vigencia, los que por lo demás, ya no tenían existencia legal, es decir, no tenían eficacia obligatoria ni atributiva de imperio.
"8o. Por bienio 1991-1992, soy delegado sindical y secretario general del Comité Ejecutivo de la Sección Sindical de Profesores de la Escuela de Medicina Dr. I.C., perteneciente al Sindicato de Profesores de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H..
"9o. Con base en la cláusula 54 del Contrato Colectivo de Trabajo celebrado entre la Universidad Michoacana y el Sindicato de Profesores de la Universidad Michoacana, desde antes del año de 1982 revisado anualmente y vigente a la fecha, solicité al rector de la Universidad Michoacana, entre los días 5 y 7 del mes de febrero del año próximo pasado, el otorgamiento de licencia por un año, con goce de salario, o año sabático, prestación que me fuera concedida verbalmente por esta autoridad, para ejercerlo a partir del día 2 de marzo del año en curso al último día de febrero del año de 1993, a condición de que previamente obtuviera el suscrito, también, la autorización del Consejo Técnico de la Escuela de Medicina, Dr. I.C., de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., la que solicité mediante mi oficio (sic) de fecha 10 de febrero del año en curso, y con base en la cláusula ya transcrita del contrato colectivo de trabajo ya invocado.
"10. A mi solicitud relativa al escrito últimamente referido, acompañé constancia certificada de servicio y antigüedad, así como mi nombramiento de profesor investigador titular 'B'. Habiendo acreditado con dichos documentos, tener una antigüedad de más de 15 años continuos en la prestación de mis servicios docentes a la Universidad Michoacana, así como ser profesor investigador titular 'B'.
"11. Mediante acuerdo de fecha 24 de febrero del año en curso, el Consejo Técnico y el director de la Escuela de Medicina de la Universidad Michoacana, resolvió mi solicitud ya mencionada, en la forma y términos siguientes:
"'Por este conducto de la manera más atenta me permito informar a usted que en atención a su oficio (sic) de fecha 10 de febrero en donde solicita al Consejo Técnico la autorización para su año sabático me permito comunicar a usted que en el pleno del mismo efectuado el 24 defebrero del año en curso, se realizó la revisión de la reglamentación correspondiente en la cláusula VII que dice: «Los trabajadores académicos o investigadores ordinarios de carrera o tiempo completo, que fueron designados funcionarios académicos o sindicales, así como los que desempeñan un cargo de supervisión o coordinación en alguna dependencia universitaria, deberán diferir el disfrute del año sabático hasta el momento en que se separen del cargo.». Por lo anterior el cuerpo colectivo pide se haga la aclaración al respecto y se realicen por parte de usted los trámites correspondientes en relación a su cargo como delegado sindical de esta Sección de Medicina y que en la próxima sesión de consejo se acepte su solicitud.'
"Como consta en dicho acuerdo, el Consejo Técnico de referencia, aplicando la cláusula VII del Reglamento para el Disfrute del Año Sabático por parte de los Trabajadores Académicos, y tomando en cuenta que soy delegado sindical, se negó a aceptar y dar trámite a mi solicitud de permiso o licencia con goce de sueldo, en los términos de la cláusula 54 ya invocada, y tramite mi separación a dicho cargo sindical, para que sea aceptada mi solicitud.
Para todos los efectos legales, señalo también como acto reclamado, la disposición o acuerdo últimamente transcrito, en cuanto consecuencia, efecto y ejecución del artículo cuarto transitorio, señalado como acto reclamado.
Por otra parte, se considera innecesario transcribir los conceptos de violación expresados por el quejoso, toda vez que como se precisará en el considerando respectivo, se advierte la existencia de una causal de improcedencia que impide el estudio de éstos.
Por acuerdo de nueve de julio de mil novecientos noventa y dos, el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Michoacán admitió la demanda de amparo, que registró con el número 545/92; y, previos los trámites legales, dictó sentencia el doce de agosto del mismo año, la que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
"ÚNICO. Se sobresee en el presente juicio de garantías".
Dicha sentencia se apoya en las siguientes consideraciones:
"PRIMERO. Son ciertos los actos reclamados, pues así lo manifiestan las autoridades responsables al rendir sus informes justificados.
"SEGUNDO. No obstante la existencia de los actos reclamados por el quejoso, no se transcribirán ni analizarán los conceptos de violación que se invocan en la demanda, pues se advierte una causa que hace improcedente el juicio, la que en términos del último párrafo del artículo 73 de la ley de la materia, debe examinarse previamente por ser una cuestión de orden público.
"El quejoso reclama el decreto y aprobación del artículo 4o. transitorio de la vigente Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., así como todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, la promulgación y publicación de ese decreto y el acuerdo de veinticuatro de febrero del año en curso, emitido por el Consejo Técnico y el director de la Escuela de Medicina de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., que dice: 'Por este conducto de la manera más atenta me permito informar a usted que en atención a su oficio de fecha 10 de febrero en donde solicita al Consejo Técnico la autorización para su año sabático me permito comunicar a usted que en el pleno del mismo efectuado el 24 de febrero del año en curso se realizó la revisión de la reglamentación correspondiente en la cláusula VII que dice: «Los trabajadores académicos o investigadores ordinarios de carrera o tiempo completo, que fueron designados funcionarios académicos o sindicales, así como los que desempeñan un cargo de supervisión o coordinación en alguna dependencia universitaria, deberán diferir el disfrute del año sabático hasta el momento en que se separen del cargo». Por lo anterior, el cuerpo colectivo pide se haga la aclaración al respecto y se realicen por parte de usted los trámites correspondientes en relación a su cargo como delegado sindical de esta Sección de Medicina y que en la próxima sesión de consejo se acepte su solicitud.'.
"De lo anterior se advierte que el quejoso al reclamar la aprobación, promulgación y publicación del Decreto Legislativo Número 1 (uno) y el artículo 4o. transitorio del mismo, lo hace porque en el acuerdo que transcrito quedó con anterioridad, el Consejo Técnico de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., le aplica esa reglamentación y como el quejoso no señaló como autoridad responsable al Consejo Técnico que lo emitió, jurídicamente no es posible examinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acuerdo que emitió, puesto que no se le llamó a juicio, ni fue oído.
"En consecuencia, al actualizarse la causal de improcedencia que prevé el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 116, fracción III, de la Ley de Amparo, procede sobreseer en el juicio, con fundamento en el artículo 74, fracción III, de la invocada ley.
En virtud de lo anterior, no se entrará a estudiar los razonamientos tendientes a demostrar la violación de garantías que con el decreto cuya aprobación, promulgación y publicación reclama el quejoso y que constituye el problema de fondo al haberse decretado el sobreseimiento del juicio respecto del acuerdo que constituye la aplicación del mismo, sirviendo de apoyo la jurisprudencia publicada bajo el número doscientos setenta y cuatro, a fojas cuatrocientos setenta y tres, de la Octava Parte, del A. de 1917-1985, cuyo rubro es: 'SOBRESEIMIENTO. NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO.'
Inconforme con lo anterior, el quejoso interpuso recurso de revisión mediante dos escritos que presentó, uno a las nueve horas con quince minutos del cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y dos y el otro a las catorce horas con veinticinco minutos de ese mismo día.
Por acuerdo de siete de septiembre de mil novecientos noventa y dos, el Juez Federal del conocimiento, ordenó enviar los autos al Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito en turno, para los efectos legales correspondientes.
Recibidos los autos y escritos de expresión de agravios, en el Segundo Tribunal Colegiado de dicho circuito, al cual, por razón de turno, correspondió conocer del asunto, su presidente, mediante resolución de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y dos, resolvió que dicho tribunal carece de competencia para ello, por reclamarse la inconstitucionalidad de una ley y como consecuencia de esto, ordenó remitir el asunto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Recibido el asunto en este alto tribunal, por auto de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y dos, su presidente admitió el recurso.
El agente del Ministerio Público Federal de la adscripción, formuló pedimento en el sentido de que se confirme la sentencia recurrida.
Mediante acuerdo de primero de diciembre de mil novecientos noventa y dos, se ordenó turnar el asunto al M.J.T.L.C..
Previo dictamen del Ministro ponente, la presidencia de este máximo tribunal turnó los presente autos a la Tercera S., en la que por acuerdo de su presidente se avocó a su conocimiento y ordenó pasarlos de nuevo al Ministro a quien se habían turnado.
En sesión de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y tres, por unanimidad de cuatro votos se acordó retirar la vista del asunto.
En diversa sesión celebrada por la Tercera S. el diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y tres, por unanimidad de cuatro votos se resolvió declarar que dicha S. carece de competencia legal para conocer del recurso y ordenó remitir éste al Tribunal Pleno para los efectos conducentes.
Por auto del presidente de este alto tribunal, de dieciséis de junio de mil novecientos noventa y tres, se ordenó devolver el expediente de que se trata al M.J.T.L.C. para la formulación del proyecto respectivo.
En sesión de veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, se acordó a petición del M.D.V.R., aplazar la vista del asunto.
Por acuerdo de presidencia de veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, se turnaron los autos del presente asunto al Ministro precitado, en virtud de la renuncia del señor M.J.T.L.C..
Con motivo de las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, por acuerdo del presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de veintidós de febrero de mil novecientos noventa y cinco, se turnaron los autos al señor M.J.V.C. y C..
Previo dictamen del Ministro de referencia, el presidente de la Suprema Corte remitió los autos a la Primera S., en la que, por diverso auto de su presidente, se radicó el asunto y se ordenó la devolución del mismo al Ministro ponente.
En sesión pública celebrada el cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cinco, a petición del M.J. de J.G.P., los integrantes de la Primera S., acordaron por unanimidad, remitir el presente toca al Pleno de esta Suprema Corte. En sesión de primero de febrero de mil novecientos noventa y seis, a petición del señor M.G.P. se acordó el aplazamiento, para la sesión del jueves ocho de febrero del año en curso; el doce del mismo mes y año el Ministro ponente solicitó retirar el proyecto.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en lo dispuesto en el punto sexto, del acuerdo número 7/1995, del día diecinueve de junio de mil novecientos noventa y cinco, emitido por el Tribunal en Pleno, en virtud de que se interpone contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito, en la audiencia constitucional en un juicio de amparo en el que se reclamó la inconstitucionalidad de una ley local, particularmente, del artículo 4o. transitorio de la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H..
Los agravios formulados por el recurrente, son del tenor literal siguiente:
"PRIMERO. El a quo, al decretar el sobreseimiento del juicio de amparo de que me ocupo, mediante su auto de fecha 12 de agosto del año en curso, viola en mi perjuicio los artículos 1o. y 11 de la Ley de Amparo, así como las tesis de jurisprudencia que se transcriben al final de este apartado. Así, siendo las autoridades universitarias y, especialmente, el Consejo Técnico de la Escuela de Medicina de la Universidad Michoacana, autoridades que carecen de hecho legalmente de fuerza pública, no pueden ser autoridades responsables para los efectos del amparo, por lo que la omisión de la parte quejosa, de señalar a aquel Consejo Técnico como autoridad responsable, es legalmente correcto y por lo demás, tal omisión no se encuentra prevista como causal de improcedencia ni sobreseimiento del juicio de amparo.
"Tesis de jurisprudencia:
"'AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.', A. 1975, Octava Parte, tesis 46, p. 89. 'AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo están en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.' (A. 1975, Octava Parte, tesis 53, página 98).
"'SOBRESEIMIENTO, PROCEDE DECRETARLO EN EL JUICIO DE AMPARO CONTRA LEY RESPECTO DEL ACTO DE APLICACIÓN SI ÉSTE FUE EFECTUADO POR UN PARTICULAR. Si se promueve un juicio de amparo contra una ley con motivo del primer acto de aplicación de la misma efectuado por el propio quejoso, impugnándose también la inconstitucionalidad de dicho acto de aplicación, debe decretarse el sobreseimiento en el juicio respecto de tal acto, de conformidad con lo previsto por los artículos 74, fracción III, en relación con el 73, fracción XVIII, y 1o. de la Ley de Amparo, pues el juicio de amparo no procede contra actos de particulares, sino de autoridad; sin que obste para ello que esta Suprema Corte haya considerado que es posible impugnar una ley cuando la misma es aplicada por un particular, ya que de ello no se sigue que el amparo proceda contra este acto, sino sólo que el mismo habilita al quejoso para reclamar la ley que se aplica.' (Informe de Labores de 1989, Segunda Parte, Tercera S., páginas 240-241).
"'ACTOS DE PARTICULARES. No pueden ser objeto del juicio de garantías, que se ha instituido para combatir los de las autoridades que se estimen violatorios de la Constitución.'
"'UNIVERSIDAD DEL ESTADO DE SONORA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE. De acuerdo con lo previsto en el artículo 3o. de la ley orgánica respectiva, la Universidad de Sonora es un organismo descentralizado que funciona como persona moral distinta del Estado, cuyos órganos internos no pertenecen a éste, por lo que las actividades que desarrollan dentro de la institución no son actos de autoridad, en virtud de que carece de fuerza pública. Por consiguiente, como las responsables recurrentes no tienen el carácter de autoridad para los efectos del amparo y, por tanto, se trata de actos de particulares los que provienen de éstas, en todo caso en la especie no existe materia para suspender los actos que se reclaman.'
"En lo expuesto en este apartado, se hace consistir el consiguiente agravio.
"SEGUNDO. Mediante la resolución que se combate, el a quo viola en mi perjuicio los principios jurídicos de exacta y adecuada aplicación de la ley al caso específico y de fundamento y motivación legal de toda resolución, ya que según los presupuestos contenidos en los artículos 73, fracción XVIII y 116, fracción III, de la Ley de Amparo no guarda ninguna relación con la resolución que se combate, por lo que ésta resulta infundada y sin motivación legal.
"A mayor abundamiento, la resolución que se combate no encuadra en los presupuestos contenidos en la fracción XVIII del artículo 73 de la invocada Ley de Amparo, ya que en dicha fracción se precisa que 'los demás casos en que la improcedencia resulten de alguna disposición de la ley', y en el caso que nos ocupa, la causal que el a quo arguye, no se encuentra prevista en ninguna disposición legal.
"Este criterio tiene fundamento en la jurisprudencia siguiente:
"'IMPROCEDENCIA, CAUSAL DE, PREVISTA EN LA FRACCIÓN XVIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. La fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que instituye la improcedencia del juicio de amparo en los demás casos en que la misma resulte de alguna disposición de la ley, no establece una causa concreta de improcedencia, sino que señala, en forma genérica, la que opera cuando resulte de la aplicación de uno o varios preceptos legales distintos del propio artículo 73; en esas condiciones, para la aplicación de la citada fracción, debe relacionarse con otro precepto legal que determine la improcedencia del juicio en un caso concreto.' Amparo en revisión 1785/70. M.S.P. de A.. 17 de febrero de 1971. Unanimidad de 4 votos. Ponente: A.J.C.. (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 26, Tercera Parte, página 171).
"'IMPROCEDENCIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN XVIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO, EN EL SENTIDO DE QUE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO QUE EN FORMA ENUNCIATIVA PREVÉ, DEBE DERIVAR DE CUALQUIER MANDAMIENTO DE LA PROPIA LEY DE AMPARO O DE LA CONSTITUCIÓN. Conforme a la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, el juicio de amparo es improcedente en los demás casos a los referidos en las fracciones anteriores, en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley. Esta fracción debe de interpretarse en el sentido de que la causa de improcedencia del juicio de amparo que en forma enunciativa prevé, debe derivar necesariamente de cualquier mandamiento de la propia Ley de Amparo o de la Constitución. Tal sucede en el caso en que la improcedencia del juicio de amparo, tratándose de actos derivados de consentidos, se establece en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de una causa diversa de las contempladas en las diecisiete fracciones del artículo 73, pues conforme a lo dispuesto por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, debe aplicarse esta jurisprudencia, atendiendo a su obligatoriedad.'. Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa. Revisión administrativa 1360/80. E.B.Z.. 18 de marzo de 1981. Unanimidad de votos. Ponente: G.D.G.P..
"'IMPROCEDENCIA, CAUSAL DE, PREVISTA EN LA FRACCIÓN XVIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA ES APTA PARA COMPLEMENTARLA. Es correcto considerar que se surten los supuestos de la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, si se invoca el artículo 193 bis de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, antes de sus últimas reformas (idéntico al 193 de la ley reformada), que se refiere a la obligatoriedad de observar la jurisprudencia establecida por este alto tribunal, e igualmente una tesis jurisprudencial, puesto que la indicada tesis jurisprudencial, relacionada con el artículo 193 bis de la ley en cita, constituye la «disposición legal» a que alude dicha fracción.' (A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, páginas 666 y 667).
"'IMPROCEDENCIA, CAUSAL DE, PREVISTA EN LA FRACCIÓN XVIII DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. La fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que instituye la improcedencia del juicio de amparo en los demás casos en que la misma resulte de alguna disposición de la ley, no establece una causa concreta de improcedencia, sino que señala, en forma genérica, la que opera cuando resulte de la aplicación de uno o varios preceptos legales distintos del propio artículo 73; en esas condiciones, para la aplicación de la citada fracción, debe relacionársele con otro precepto legal que determine la improcedencia del juicio en un caso concreto.' (A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, Segunda Parte, S. y Tesis comunes, página 293).
"TERCERO. El a quo, al pretender fundar su resolución en la falsa afirmación de que el Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H. no fue citado a juicio, inventa una omisión inexistente, ya que la verdad es que dicho Consejo Técnico sí fue citado a juicio, ya que al ser citada la Universidad Michoacana por conducto de su representante legal, se estaba citando a aquel propio Consejo Técnico, pues en los términos de los artículos 2o., 8o., 9o., 10, 12, 20, 24, 22 y 23 de la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana, los consejos técnicos de escuelas no tienen personalidad jurídica propia y, en cuanto partes de la Universidad Michoacana, son representados legalmente, por el rector de la misma, que es su representante legal.
"Con la anterior resolución, se violan en mi perjuicio los artículos 1o., 11, 73, 124 y demás concordantes de la Ley de Amparo, en lo que se hace consistir, el consiguiente agravio, conforme a los razonamientos de este apartadotercero."
fundados los agravios anteriormente citados; empero, devienen en inoperantes y, por ello, insuficientes para revocar la sentencia recurrida.
El quejoso reclamó en su demanda de garantías el artículo cuarto transitorio del Decreto Número 1, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán, de fecha dieciocho de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, mediante el cual se reformó la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., publicada en el mismo periódico el tres de febrero del propio año, a través de su acto de aplicación, consistente este último, en el acuerdo emitido el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y dos, por el Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la Universidad indicada.
El Juez de Distrito resolvió sobreseer en el juicio de garantías relativo, sobre el argumento de que al haber impugnado el quejoso el artículo antes precisado, por virtud de que le fue aplicado en un acuerdo emitido por el Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la universidad de que se viene hablando, y al no haber señalado a este último como autoridad responsable, el juicio intentado resulta improcedente de conformidad con los artículos 73, fracción XVIII y 116, fracción III, de la ley de la materia.
Al respecto y en vía de agravios, el inconforme expresa medularmente lo siguiente:
1) El Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., no es una autoridad para los efectos del amparo, ya que tal y como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no se trata de un órgano que disponga de la fuerza pública, sea de hecho o legalmente; y,
2) Además, debe tenerse en cuenta que dicho consejo sí fue llamado a juicio, pues se citó a la universidad de que se trata por conducto de su representante legal, que es el rector, ya que el consejo no tiene personalidad jurídica.
Para analizar los agravios antes citados se estima necesario formular algunas reflexiones en torno al contenido del término de "autoridad", para los efectos del juicio de amparo.
El artículo 103 constitucional establece:
"I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.
"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados, y
"III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan las esferas de la autoridad federal."
Ni este precepto ni el artículo 107 de la propia Carta Magna, en el que se consagran los principios procesales del juicio de amparo, definen el término "autoridad", por lo que en este sentido se trata de normas programáticas.
Es decir, se deja al legislador ordinario la determinación del concepto contenido en el ordenamiento constitucional.
Sin embargo, tampoco éste definió el vocablo aludido, pues se limitó al efecto a un aspecto accidental del concepto y no a su esencia.
Ciertamente, en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales se establece:
Es decir, el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio.
De esta manera, la definición de que se trata ha quedado a cargo de los Tribunales Federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo interprete de la Constitución General de la República.
Al respecto, existe publicado en el A. al Semanario Judicial de la Federación criterio en el sentido de que el concepto de autoridad sólo comprende a quienes disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.
En efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número 300, en la página 519 del A. al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988, y su expresión literal es la siguiente:
"AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término 'autoridades' para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen."
Sin duda el criterio supraindicado se basa a su vez en el concepto de "imperio" entendido como la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para asegurar la ejecución de las decisiones y mandatos de la justicia.
Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la alusión a esta potestad como elemento esencial del concepto "autoridad", según las ideas que sobre el particular expresó I.L.V..
Así, el primer precedente, relativo al amparo en revisión promovido por M.F.T., publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo IV, página 1067, en lo conducente señala que:
... al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trata, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, enseñan el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el término 'autoridades' para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo procede, no solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra meras autoridades de facto, por más que se les suponga usurpadoras de atribuciones que legalmente no les correspondan.
De esta manera, los Tribunales del Poder Judicial de la Federación han venido sosteniendo que la autoridad para efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del Estado, sea persona o funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por circunstancias de derecho o de hecho dispongan de la fuerza pública y estén en posibilidad, por ello, de ejercer actos públicos, esto es, en ejercicio del poder de imperio.
Sobre el particular, advertimos a manera de ilustración de la aseveración precedente las siguientes tesis:
"AUTORIDADES INTERNAS DE LAS COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. Jurídicamente es incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades ejecutoras de los actos reclamados a la asamblea general de comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes comunales de un poblado, cuando en realidad esas autoridades internas de la comunidad no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo, porque si bien es cierto que en las fracciones I y II del artículo 22 de la Ley Federal de la Reforma Agraria se incluye a las asambleas generales y a los comisariados entre las autoridades de los núcleos de población ejidales o comunales que poseen tierras, también lo es que de las atribuciones que los artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas autoridades internas, se desprende que no tienen el carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza pública, sino que son órganos de dirección de los ejidos o comunidades correspondientes." (Publicada en la página 59 de los Precedentes que no han integrado jurisprudencia, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1969-1985, Semanario Judicial de la Federación).
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE UNA ESCUELA OFICIAL. El director de una escuela oficial ni de hecho ni legalmente se encuentra en posibilidad de ejercer actos públicos, ni de imponerlos por la fuerza pública, por lo que no tiene el carácter de autoridad y el amparo dirigido en su contra es improcedente." (Tesis sustentada por el entonces único Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, publicada en la página 139 del Informe del año de 1971).
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. Del artículo 14 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades del director de la Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos del citado director carecen de la imperatividad y coercitividad que caracterizan a todo acto de autoridad, pues sólo le otorga facultades propias de un administrador de empresa para el buen desempeño de sus funciones, pero ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario, incurrir con carácter imperativo y coercitivo en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, sus actos tienen el carácter de actos de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo procede contra actos de autoridad que violen garantías individuales conforme los artículos 103 y 107 constitucionales y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo." (Tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 835 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993).
Sin embargo, la jurisprudencia establecida por este alto tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma.
Y es que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia debe irse adaptando a esos cambios, a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica.
De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo interprete de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales.
Efectivamente, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo.
De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica.
Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata.
De esta guisa, la aplicación generalizada de criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal.
Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un poder ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.
En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo.
En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella.
Estas ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. A manera de ejemplo cabe citar las siguientes:
En el amparo en revisión número 3996/34, promovido por J.C.O., contra actos de la Secretaría Particular de la Presidencia de la República, la Segunda S., después de aludir a la ejecutoria pronunciada en el amparo promovido por M.F.T., que constituye el primer precedente de la jurisprudencia clásica relativa al concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, que ha sido reseñada con antelación, expresó lo siguiente:
"A juicio de la S., deben precisarse aún más conceptos, encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución con esa misma característica, provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro fuera de las órbitas de sus atribuciones legales. Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, la Secretaría Particular del ciudadano presidente de la República tenga o no el carácter de una autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, en el presente caso el acto que se reclama sí constituye una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, puesto que según se desprende de los documentos de autos, la oficina mencionada giró un oficio fechado el dos de junio de mil novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud de estar plenamente acreditada la violación de la cláusula quinta del contrato de arrendamiento relativo, se declara administrativamente la caducidad del mismo, y en comunicación posterior, de veinticinco de junio del propio año, se dice que por no haber comprobado que se cumplió con las estipulaciones del mismo contrato, se da éste por rescindido y se le concede un plazo de cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de alegatos, presentado por la quejosa ante la S., se asienta que el comandante de resguardo del Bosque de Chapultepec, encargado de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de autoridad competente y ordenó se rompieran los sellos que se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las mercancías y objetos que se encontraban en dicho lugar. De los términos de la primera de las comunicaciones mencionadas, se desprende sin duda alguna, que los actos que reclama sí tienen el carácter de actos de autoridad para los efectos del amparo, ya que la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos sí dan lugar a un juicio de amparo y en tal virtud, revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la cuestión constitucional planteada." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV, páginas 5037 y 5038).
En este caso, se aprecia que la Segunda S., al aclarar los conceptos vertidos en el precedente indicado, alude no tanto al empleo de la fuerza pública como al elemento definitorio de la autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a la naturaleza del acto reclamado, en tanto éste afecte la situación jurídica de un particular.
En la contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el Noveno Tribunal Colegiado y los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de Trabajo del Primer Circuito, la Segunda S., en su actual integración consideró:
"SEXTO. A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.
"El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone:
"'Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"'I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales;'
"Idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo.
"El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: 'Autoridad ... III. Los juristas entienden por «autoridad»: la posesión de quien se encuentra investido de facultades o funciones o la persona o cosa que goza (o se le atribuye) 'fuerza, ascendencia u obligatoriedad.' Por extensión la expresión se aplica para designar a los individuos u órganos que participan del Poder público, nombrando así a los detentadores (legítimos) del Poder.
"'De lo anterior se desprende que el significado persistente de auctoritas expresa, primeramente, ascendencia, fuerza, vínculo; en segundo lugar, manifiesta capacidad, atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos de «autoridad».
"'El significado jurídico relevante de la noción de autoridad presupone la idea de una investidura (i.e. potestad, función). La noción de autoridad jurídica gira, así, alrededor del concepto de facultad la cual indica el poder o capacidad de un individuo (o grupo) para modificar la situación jurídica existente...'
"La Ley Orgánica de la administración pública federal, establece en sus artículos 1o., 2o., 3o. y 45:
"'Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.
"'La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos, integran la administración pública centralizada.
"'Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.'
"'Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:
"'I.S. de Estado, y
"'II. Departamentos Administrativos.'
"'Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la Administración Pública Paraestatal:
"'I. Organismos descentralizados: ...'
"'Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.'
"Ahora bien, de acuerdo con la doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas que derivan de la actuación del Estado y sus órganos:
"Las relaciones de coordinación son los vínculos que se entablan por una diversidad de causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados.
"Las relaciones de supra a subordinación son las que surgen entre los órganos de autoridad, por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos en virtud de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos dado que si no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza pública.
"En otros términos, el calificativo del acto de autoridad involucra a un órgano del Estado constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas.
"Al respecto G.F. expresa: 'Cuando las facultades otorgadas a un órgano implican el poder de decisión y ejecución, es decir, la autorización para realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, se tiene el concepto de autoridad ... Los órganos de la administración que tienen el carácter de autoridades, pueden concentrar en sus facultades las de decisión y las de ejecución; y en este caso, se les conoce con el nombre de órganos ejecutivos, pero también puede suceder que sólo tengan facultades de decisión y que la ejecución en sus indeterminaciones se lleve a cabo por otro órgano diferente.'.
"Además, para que el acto de un órgano estatal sea conceptuado como tal, debe realizarse con motivo de relaciones de supra o subordinación; o sea, entre sujetos colocados en diferentes planos, los particulares por un lado y el Estado por el otro, investido con su imperio.
"En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización.
"La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las Secretarías de Estado y por los Departamentos Administrativos y que la Administración Pública Paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados.
"De acuerdo con lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo.
"A.S.R. define a la descentralización administrativa en los siguientes términos: 'La descentralización administrativa es la técnica de la organización jurídica de un ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su Poder político regulador y de la tutela administrativa.'.
"... Cabe agregar que esta S. en consideración que no todos los actos de la indicada comisión son, necesariamente, actos de autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del Poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas."
Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado con el rubro de: "AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.", que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de la fuerza pública.
En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades, su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de éste ni de sus actos de autoridad.
Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones:
El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.". Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados.
Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización.
La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados.
La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal.
En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo.
Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que:
"Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea : I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social."
En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: "Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.".
Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo.
La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado.
La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno.
Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos.
Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado.
Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía.
En el caso que nos ocupa se trata de un organismo público descentralizado, pues el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., en forma expresa y clara, así lo establece:
Artículo 1o. La Universidad Michoacana de San Nicolás de H. es una institución de servicio descentralizada del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios; dedicada a la educación media-superior y superior, en sus diversos niveles y modalidades, la investigación científica, la difusión de la cultura y la extensión universitaria.
De esta guisa, en la línea de pensamiento sustentada en esta resolución, resulta que no puede argumentarse indefectiblemente que la universidad de que se viene hablando, no pueda ser considerada autoridad para los efectos del juicio amparo, ya que se trata de un organismo público descentralizado que forma parte del Estado, al ser un componente de la administración pública del Estado de Michoacán.
Y es que se trata de un establecimiento público creado por una ley que le dio vida y la dotó de personalidad, encomendándole un servicio público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue una autonomía especial reconocida inclusive en el orden constitucional autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.
En efecto, es cierto que la autonomía de las universidades presenta orígenes, evolución y rasgos muy específicos; sin embargo, tal y como se encuentra concebida en nuestro orden jurídico, no es sino una fórmula para conseguir el funcionamiento más eficaz de las universidades públicas en cuanto instituciones creadas para la prestación de un servicio público.
Sobre el particular, debe destacarse que en sus orígenes estas instituciones en el orden universal responden básicamente a dos moldes: las universidades del mundo anglosajón, en el que surgen como iniciativas independientes del Estado y se desarrollan al margen de la actividad de éste. Más bien, son producto de la iniciativa privada que aporta el patrimonio inicial y establece sus estatutos. Su vida se rige por las reglas del mercado y en esa medida no tiene vínculo de compromiso el Estado con ellas; así, su autonomía no es resultado de una concesión de los Poderes públicos sino consecuencia de su especial concepción; y las universidades del sistema napoleónico en el que se les considera como una función del Estado y, por ende, se conceptúan como servicios integrados en la jerarquía administrativa de éste, de tal suerte que sus autoridades y financiamiento son públicos.
Posteriormente, advertimos con el decurso del tiempo el surgimiento de las universidades públicas en el mundo anglosajón y la reivindicación de autonomía para las universidades públicas en los países que seguían el sistema napoleónico.
De manera especial llama la atención para efectos del presente fallo el fenómeno mencionado en último término: la reivindicación de autonomía para las universidades públicas.
Al respecto, debe señalarse que el movimiento que surgió en los albores de este siglo en América Latina y se desarrolló más tarde en Europa (por ejemplo en España a finales de la década de los años sesenta y comienzo de los años setenta) tuvo por finalidad esencial terminar con la autoridad del Estado en la dirección universitaria, y en su sustitución por una dirección colegiada formada por profesores, estudiantes y graduados en igualdad de representación así como lograr su autogestión. Este nuevo modelo se viene a generalizar a lo largo de la primera mitad del siglo XX en América Latina.
Sin embargo, estas nuevas formas adoptadas por las universidades americanas no cristalizan la autonomía en los términos de las universidades anglosajonas, es decir, no se conciben como entidades autosuficientes en un mercado abierto; su creación es precisamente a manera de una fundación privada; encuentran su origen en la ley y parte importante de su financiamiento en los fondos públicos, aunque el Estado se excluye de su gobierno interno y fijación de reglas funcionales. Se caracteriza por ser, pues, un modelo de autogestión.
En este sentido, las universidades de que se viene hablando surgen como un punto intermedio entre los modelos universitarios supraindicados, que van configurándose en forma diversa en las distintas latitudes.
Particularmente en nuestro país, esta evolución alcanza un sistema en el que, siendo la educación un servicio público por definición constitucional, se previene una prestación de manera mixta, esto es, tanto por el Estado como por los particulares, aunque sujeto en el último caso, a los lineamientos y objetivos planteados en la propia Carta Magna.
De esta forma, advertimos la existencia, por un lado, de las universidades privadas cuya autonomía refleja sin duda alguna el modelo universitario anglosajón, aunque en cierta forma moderado por la sujeción a una plataforma de principios constitucionales y, por otro, las universidades públicas dotadas de una autonomía.
Pero esta autonomía de las universidades públicas, de manera alguna, puede conducir a la afirmación de su concepción como entidades ajenas al Estado.
El fenómeno de la autonomía universitaria en México, sin duda, tiene sus primeros asomos en la legislación del entonces Colegio de San Nicolás de H. en el Estado de Michoacán, del año de mil novecientos diecisiete, en la legislación de San Luis Potosí, en mil novecientos veintitrés y en la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México de mil novecientos veintinueve.
A manera de antecedente y para una mejor compresión de este aspecto, cabe referirnos, aunque someramente, a la evolución de la Universidad Nacional Autónoma de México, como un modelo universitario nacional.
Este establecimiento educativo fue creado en mil novecientos diez mediante su ley constitutiva, en la que se consideró como un órgano del Estado, supeditándola al ente público en cuanto a la designación de su rector, quien era nombrado directamente por el presidente de la República (artículo 3o.), y por lo que se refiere a su jefatura, que recaía en el secretario de Instrucción Pública y Bellas Artes (artículo 3o.). Además, el rector debía rendir informes anuales a dicha dependencia (artículo 17).
En mil novecientos veintinueve se expidió, por el presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias, la ley orgánica de esta universidad, en la que se le otorgó expresamente autonomía. No obstante, en esta etapa la institución aún se encontraba directamente vinculada con la organización jerárquica del Estado, ya que el Consejo Universitario, en su integración, requería de un delegado de la Secretaría de Educación Pública (artículo 8o.); su rector era designado por este consejo de una terna propuesta por el presidente de la República (artículos 12, inciso d) y 14); y subsistía la obligación de la universidad de rendir un informe al presidente de la República (artículo 32).
En 1933 se promulgó una nueva ley orgánica que vino a otorgar expresamente autonomía absoluta a la universidad, pero su vigencia fue efímera.
Finalmente, en el año de mil novecientos cuarenta y cuatro, el treinta de diciembre, se expidió su actual ley orgánica, publicada en el Diario Oficial el seis de enero de mil novecientos cuarenta y cinco, en cuya exposición de motivos se aclaró que la finalidad de este ordenamiento es llevar a la práctica las consecuencias derivadas de la definición misma de la universidad como una corporación pública, dotada de plena capacidad jurídica y que tiene por objeto impartir la educación superior y organizar la investigación científica para formar profesionistas y técnicos útiles a la sociedad, y extender la cultura.
Bajo esta óptica, la universidad pública en nuestro país se conceptúa como parte del Estado y no fuera de éste, y por ello sujeta al orden jurídico nacional. Su autonomía no la excluye del aparato estatal en forma absoluta ni es ilimitada. Así, en la ley en comento se establece expresamente, en su artículo 2o., fracción I, que la Universidad Nacional Autónoma de México tiene derecho para organizarse como lo estime mejor,dentro de los lineamientos generales señalados en su ley orgánica.
Ya en el nivel constitucional, se confirma lo anterior, al fijarse las bases esenciales de la autonomía universitaria.
El nueve de junio de mil novecientos ochenta, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 3o. de la Carta Magna, en la que se elevó al rango constitucional el principio de autonomía universitaria.
El texto del apartado correspondiente quedó, en lo conducente, en los siguientes términos:
VIII. Las Universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar o difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio ...
En estas condiciones, la autonomía universitaria en el rango constitucional se vino a configurar como una auténtica garantía institucional, es decir, una protección constitucional de las características esenciales de dichas instituciones, para el aseguramiento de la libertad académica en el nivel de enseñanza superior.
Su contenido, de conformidad con el texto constitucional, se traduce en la capacidad de decisión de estos establecimientos respecto de la normatividad de su organización y funcionamiento, la designación de sus órganos de gobierno, selección de profesores y personal no docente, admisión de estudiantes, fijación de programas de estudios y disposición de su patrimonio e ingresos.
Pero esta capacidad de decisión está limitada por el propio texto constitucional desde dos puntos de vista; uno, porque la norma suprema alude al otorgamiento de la autonomía por la ley, esto es, la fuente de la autonomía se localiza en la voluntad del Estado, pues es éste quien crea las universidades públicas, otro, consistente en que en el ejercicio de esta autonomía se supedita a los principios constitucionales que informan la enseñanza nacional, y al respeto del derecho de libertad académica. Aun en la disposición de sus ingresos las universidades públicas pueden ser objeto de control por parte del gobierno, en la medida en que reciben un subsidio de éste, y forma parte del mismo. En este sentido, al nutrirse de los fondos públicos, la universidad queda en dicho renglón contemplada en la cuenta pública, y en su carácter de organismo descentralizado debe actuar en concordancia con las disposiciones de orden público, pues autonomía no significa inmunidad, ni extraterritorialidad, en excepción de orden jurídico.
Para una mayor claridad del alcance del principio de la autonomía universitaria, conviene referirnos, en este orden de ideas, al proceso legislativo de la reforma de que se viene hablando.
En la iniciativa presidencial relativa, cuya lectura tuvo lugar en la sesión de la Cámara de Diputados celebrada el dieciséis de octubre de mil novecientos setenta y nueve, se expresó, entre otras cuestiones, lo siguiente:
La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la nación mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura superior se organicen, administren y funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Fortalecer estas instituciones arraigadas y obligadas con la colectividad nacional e independientes entre sí es requisito indispensable para el cumplimiento de su objeto. Las universidades e instituciones de educación superior que derivan su autonomía de la ley, deberán responsabilizarse primeramente ante las propias comunidades y en última instancia ante el Estado del cumplimiento de sus planes, programas, métodos de trabajo y de que sus recursos han sido destinados a sus fines. La universidad se consolidará de esta manera idóneamente para formar individuos que contribuyan al desarrollo del país.
En el dictamen relativo, se aclaró que:
"Mediante el ejercicio y observancia de la autonomía universitaria, se hace responsables a las universidades autónomas, de cumplir con su natural función de impartir educación superior, ante sus comunidades, ante el Estado y ante sí mismas, dejando a éstas la facultad de formular sus planes, proponer sus programas y ejecutar sus métodos de trabajo, a través de una libre organización e independiente administración de sus recursos, declarando el compromiso del Estado de respetar irrestrictamente la autonomía de las instituciones de cultura superior.
Se precisa también que la autonomía jamás podrá ser interpretada o concebida como fórmula de endeudamiento (sic), que implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Confirma el principio constitucional de igualdad de los mexicanos ante la ley. Contra el pueblo de México no caben fueros ni privilegios, ni derivados del artificio de una supuesta jerarquía social, ni aun de la noble y digna posición de la libre búsqueda de la verdad; se confirma que aun en este campo, tiene aplicación el precepto de que no hay libertad sin ley, y que es el Estado en uso pleno de la soberanía popular, el que otorga, y en su caso limita o restringe, el uso de tales facultades. No cabe otro Estado dentro del Estado Mexicano. No existe en el orden jurídico nada sobre él, ni más allá, del régimen constitucional.
En el debate correspondiente, cabe destacar las intervenciones de los siguientes legisladores, en lo que interesa al presente fallo.
El diputado G.F.Z. señaló:
Sólo en una nación como México, con auténtica y profunda vocación revolucionaria, se sustenta que la soberanía radica en el pueblo, se integra su gobierno mediante el sufragio universal, se toma la valiosa opinión, se busca la participación de todos en la orientación del destino común, y ahora se otorga la autonomía a las universidades para darles garantías y libertades a los universitarios en el enseñar, investigar y difundir la cultura; dota a la universidad para darles garantías y libertades a los universitarios en el enseñar, investigar y difundir la cultura; dota a la universidad del derecho a organizarse, de funcionar y de aplicar sus recursos económicos como lo estime más conveniente; es decir, le da capacidad para dictar sus propios ordenamientos legales ...
El diputado F.O.A.:
La autonomía universitaria se constituye por un conjunto de libertades que permiten a las casas de cultura superior suplir con plenitud su misión de servir a la ciencia, a la cultura y a la sociedad. La libertad de debatir todas las corrientes, doctrinas y estructuras sociales sin limitación alguna; la de gobernarse a sí mismas con disposiciones propias, con autoridades elegidas en su seno; la de designar a su personal, bien académico o administrativo; determinar sus planes de estudio y su normas; decidir respecto a su propia política de admisión; establecer equilibrio entre enseñanza e investigación y determinar su desarrollo mediato o inmediato.
El diputado J.M.P. manifestó:
Autonomía no es extraterritorialidad o falta de respeto a las leyes que rigen a los habitantes de un país y de un Estado. La autonomía es la facultad de autogobernarse en lo académico, pero dentro de los lineamientos generales de una ley orgánica que no se dan los universitarios a sí mismos, pues ello equivaldría a sustraerse de la vida de la sociedad a la que pertenecen y al orden legal de la República; autonomía es la facultad de autogobierno que le permite a la universidad administrar sus fondos, nombrar sus profesores, elegir sus autoridades, aplicar medidas disciplinarias para los fines educativos, formular sus planes y programas congruentes con la realidad del país; autonomía quiere decir que los profesores son libres para exponer su cátedra y que en ningún caso el Estado pretenda imponer maestros ni doctrinas a la comunidad universitaria; la autonomía debe ser respetada desde fuera, pero también implica la obligación de respetarla desde dentro ... Que no se pretenda que la autonomía es un sinónimo de impunidad.
El diputado C.S.C. expresó:
"La autonomía se refiere, como la iniciativa lo dice, como el dictamen lo establece, a una independencia de las universidades respecto de los órganos del Poder del Estado, respecto del gobierno; establece la facultad para autodeterminar su vida, para decidir sus planes de estudio, designar a sus autoridades, administrar su presupuesto; pero no la separación entre las universidades y el Estado, del tipo de la separación de la iglesia respecto del Estado.
Debe quedar claramente establecido que las relaciones de autonomía que se proponen en la enmienda dictaminada por las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Educación Pública, se limitan al texto concreto de la ley. Como una demostración de autonomía que el Estado concede a las universidades respecto del gobierno, y a la responsabilidad de financiar sus actividades, que el Estado asume hacia las universidades e institutos autónomos de educación superior, obliga a éstas, deben responder a la sociedad y al Estado con actividad en el cumplimiento de sus funciones, y también desde el punto de vista económico podemos aceptar que las universidades reciban subsidios, a veces muy elevados, y no tengan que rendir cuentas ante nadie. Si la Cámara de Diputados puede intervenir para indagar la marcha económica de las instituciones públicas; si el Ejecutivo mismo envía la cuenta pública para su examen por la Cámara de Diputados, es claro que las universidades e institutos superiores públicos autónomos tienen el deber de rendir cuentas ante la correspondiente Cámara de Diputados, acerca del uso adecuado de los fondos que el Poder público y el Estado les proporcionan para cumplir sus funciones.
El senador G.M.G. señaló:
Es menester, entonces, como señala el dictamen sometido a nuestra soberanía, que la universidad justifique ampliamente el subsidio que recibe, ya que en esa forma se mantendrá firme el principio de rendir cuentas al pueblo que las hace posible. El uso racional y escrupuloso de los recursos asignados a las universidades ayudará a que no se rezaguen en ningún momento frente a otras instituciones privadas de educación superior, que por sus características han podido, en alguna medida, aventajarla en no pocos campos, alterando la vía de nuestro desarrollo económico y social.
El senador J.G.G.R. manifestó:
En la relación entre universidad y pueblo éste no es quien recibe, sino fundamentalmente el que da. De aquí nace la obligación que deben tener las universidades para destinar sus presupuestos a los fines estrictamente académicos que se les encomienda, y para rendir cuentas ante la sociedad como lo sostiene el dictamen y es pertinente aclararlo, porque el Estado Federal y los Estados miembros de la Federación, cuando otorgan subsidios a las universidades, lo hacen en nombre del pueblo y el pueblo siempre mantendrá el derecho de ser informado sobre el destino de esos presupuestos.
La reforma de que se viene hablando fue aprobada en la Cámara de Diputados por mayoría de 266 votos, con 41 en contra; por mayoría de 52 votos a favor y uno en contra en el Senado, y por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
En esta tesitura, no puede admitirse la argumentación que niega rotundamente el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo a las universidades públicas, consistente en que se trata de organismos descentralizados autónomos que no forman parte del Estado, porque precisamente, siendo organismos descentralizados no son sino una fórmula de organización de la administración pública en la que si bien se da una desvinculación de dichos entes en diversos grados respecto de la relación jerárquica de la organización centralizada, no obstante ello, no se conciben fuera del Estado sino dentro de él, sólo que por razones de eficacia y especialidad, en la prestación del servicio que se les encomienda, se les otorga una autonomía técnica o bien orgánica, o ambas, pero limitada y sujeta al orden jurídico y a sus propios fines.
Así, las universidades como organismos descentralizados son entes públicos que forman parte de la administración pública y, por ende, del Estado, y si bien presentan una autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno, tal circunstancia atiende a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en la libertad de enseñanza, pero no implica de manera alguna su disgregación de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, y restringida a sus fines, por lo que no se constituye como un obstáculo que impida el ejercicio de las potestades constitucionales y legales de éste para asegurar el regular y eficaz funcionamiento del servicio de enseñanza.
Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución, y por el contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen público, ejercen un poder jurídico de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública.
En la especie, el quejoso reclama, por estimarlo inconstitucional, el artículo cuarto transitorio del Decreto Legislativo publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán el dieciocho de septiembre de mil novecientos ochenta y seis, mediante el cual se reformó la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., publicada en el propio diario de fecha tres de febrero del mismo año, cuyo texto es el siguiente:
Artículo cuarto. El Consejo Universitario deberá adecuar y aprobar en un plazo prudente el Estatuto Universitario. Mientras no se realicen estas adecuaciones y se aprueben, prevalecerán en todo aquello que no se oponga a este decreto: El Estatuto Universitario, los reglamentos existentes y la Estructura Orgánica aprobada por el Consejo Universitario en acuerdo de 25 de enero de 1983; asimismo, el Manual General de Organización publicado en febrero de 1980.
Dicho precepto lo impugna a través de su acto de aplicación, consistente en el acuerdo emitido el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y dos por el Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la universidad indicada, en tanto que en él se aplicó la cláusula VII del Reglamento para el Disfrute del Año Sabático o licencia por superación académica, supeditando su otorgamiento a la separación del quejoso de su cargo como dirigente sindical. Cabe precisar que tal determinación se dio en respuesta a la solicitud que previamente hiciera el ahora recurrente, para que le fuera otorgado el disfrute de la mencionada prestación laboral, apoyándose para ello en la cláusula 54 del Contrato Colectivo de Trabajo celebrado entre la Universidad Michoacana y el Sindicato de Profesores de la misma, pues así lo refiere el propio impetrante en el punto nueve del capítulo de antecedentes.
Conforme al artículo 8o. de la citada ley orgánica, el Gobierno de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H. está formado, entre otras autoridades, por los consejos técnicos de sus facultades, quienes, de conformidad con su artículo 23, son los encargados de regular el funcionamiento de estas dependencias universitarias. Dichos preceptos son de la siguiente expresión literal, en lo que interesa al presente estudio:
"Artículo 8o. La autonomía de la universidad se deposita en la comunidad universitaria, constituida por sus autoridades, trabajadores académicos, administrativos, alumnos; y su gobierno estará formado por: I. El Consejo Universitario; II. El rector; III. Los Consejos Técnicos de Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales; IV. El Consejo de Investigación Científica; V. Los directores de Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales; y VI. La Comisión de Rectoría ..."
Artículo 23. Los Consejos Técnicos de Escuelas, F., Institutos y Unidades Profesionales, son los encargados de regular el funcionamiento de estas dependencias universitarias ...
Por otra parte, el artículo 3o. constitucional, en su fracción VII, establece:
"Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo, conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere, y ..."
En concordancia con lo expuesto, ha de considerarse que en el presente caso la actuación atribuida al Consejo Técnico de la Facultad de Medicina de la universidad indicada, al mediar solicitud por parte del impetrante para obtener la prestación prevista en la cláusula 54 del contrato colectivo de trabajo que rige las relaciones laborales en la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., consistente en el otorgamiento del año sabático, no reúne el carácter de un acto unilateral, esto es, no se trata de una determinación tomada por el organismo, ante sí y por sí, sino simplemente de la respuesta que, en su carácter de patrón, dio a la petición de uno de su empleados, como lo es el ahora recurrente, calidad que, como se ha indicado, prevé el artículo 3o. constitucional, en su fracción VII, que establece que las relaciones laborales entre las universidades y sus trabajadores académicos se regirán por el artículo 123 apartado A de la Carta Magna; en tal virtud, el referido consejo técnico, en el caso que nos ocupa, y como el propio inconforme afirma, no resulta, porque su actuación así lo determina, ser autoridad para efectos del presente juicio de amparo, lo que desde luego no implica que en otros supuestos, atendiendo a la naturaleza de los actos emitidos y por las consideraciones vertidas en este apartado sí pueda tener el carácter de autoridad, hipótesis en la cual, contrariamente a lo aducido por el quejoso, deberá ser llamada a juicio, pues el hecho de que se designe como responsable a su superior jerárquico "Universidad Michoacana de San Nicolás de H.", no otorga a ésta el carácter de responsable en relación con quien emite el acto reclamado, apreciación que emerge del criterio sustentado por la Segunda S. de esta Suprema Corte, en su anterior integración, en la jurisprudencia 17, consultable en el A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo III, Materia Administrativa, página 15, cuyo texto es como sigue:
"AUTORIDAD RESPONSABLE. TIENE ESE CARÁCTER LA QUE EMITE EL ACTO RECLAMADO Y NO SU SUPERIOR JERÁRQUICO. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo, es autoridad responsable la quedicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por lo tanto, la autoridad que debe señalarse en la demanda cuando se reclaman actos concretos, como es el caso de una resolución administrativa, es precisamente la que suscribe la resolución, es decir, la que materialmente la emite, de manera que si una resolución administrativa aparece firmada por una autoridad subalterna de la señalada como responsable, esto no significa que debe tenerse por cierto el acto en cuanto es atribuido al superior, independientemente de que pertenezca a la misma dependencia y de las relaciones de jerarquía que entre ellas existan; puesto que el citado artículo 11 no establece que tiene el carácter de autoridad responsable el superior de quien emite el acto reclamado por el solo hecho de serlo."
En estas condiciones, se impone confirmar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de garantías relativo.
Se sobresee en el juicio de amparo 545/92, promovido por J.Ó.T.A., contra los actos y autoridades que se precisan en el resultando primero de este fallo.
N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C. (ponente), D.R., G.P., G.P., O.M., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.A.. Estuvo ausente el M.R.P., previo aviso a la Presidencia.
Nota: La tesis relativa a la presente ejecutoria fue publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, febrero de 1997, página 118.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V-Febrero, tesis P. XXVII/97 y P. XXVIII/97, de rubros: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO." y "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NO LO SON LOS FUNCIONARIOS DE UNA UNIVERSIDAD CUANDO EL ACTO QUE SE LES ATRIBUYE DERIVA DE UNA RELACIÓN LABORAL.".