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Timestamp: 2018-02-18 09:00:37+00:00
Document Index: 33183102

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﻿CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE - Sentenza n. C-496-09 del 17 novembre 2011 - Contratti di formazione - Studio Cerbone
CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE – Sentenza n. C-496-09 del 17 novembre 2011 – Contratti di formazione
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CORTE DI GIUSTIZIA CE-UE – Sentenza n. C-496-09 del 17 novembre 2011
RAPPORTO DI LAVORO – CONTRATTI DI FORMAZIONE E LAVORO – SANZIONE PECUNIARIA – AIUTI PER LA TRASFORMAZIONE DI CONTRATTI DI FORMAZIONE E LAVORO IN CONTRATTI A TEMPO INDETERMINATO
La Repubblica italiana è stata condannata a pagare la somma di Euro 30 milioni, per non avere adottato entro i termini prescritti tutte le misure necessarie per recuperare gli aiuti concessi dall’Italia in virtù dell’articolo 15 della legge n. 196/97 per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato.
– dichiarare che, non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi alla sentenza 1° aprile 2004, causa C-99/02, Commissione/Italia (Racc. pag. I-3353), concernente il recupero presso i beneficiari degli aiuti che, ai sensi della decisione della Commissione 11 maggio 1999, 2000/128/CE, relativa al regime di aiuti concessi dall’Italia per interventi a favore dell’occupazione (GU 2000, L 42, pag. 1), sono stati dichiarati illegali ed incompatibili con il mercato comune, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale decisione e dell’art. 228, n. 1, CE;
– ordinare alla Repubblica italiana di versare alla Commissione una penalità giornaliera di un importo inizialmente fissato a EUR 285.696, e successivamente ridotto a EUR 244.800, per il ritardo nell’esecuzione della citata sentenza Commissione/Italia, dal giorno in cui sarà pronunciata la sentenza nella presente causa fino al giorno in cui detta sentenza Commissione/Italia sarà stata eseguita;
– ordinare alla Repubblica italiana di versare alla Commissione una somma forfettaria il cui importo risulta dalla moltiplicazione di un importo giornaliero inizialmente fissato a EUR 31.744, e successivamente ridotto a EUR 27.200, per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione dal giorno della pronuncia della citata sentenza Commissione/Italia al giorno della pronuncia della sentenza nella presente causa per quanto concerne la decisione 2000/128;
2 In data 11 maggio 1999, la Commissione ha adottato la decisione 2000/128, i cui artt. 1-4 del dispositivo sono formulati nei termini seguenti:
L’Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti che non soddisfano alle condizioni di cui agli articoli 1 e 2 già illegittimamente concessi. Il recupero ha luogo conformemente alle procedure di diritto interno. Le somme da recuperare producono interessi dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino a quella del loro recupero effettivo. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale.
6 In seguito a richieste d’informazioni formulate in data 28 febbraio, 12 aprile, 28 giugno e 19 agosto 2005, la Repubblica italiana ha comunicato alla Commissione che 588 imprese avevano beneficiato di aiuti superiori a EUR 500.000 e 871 di aiuti compresi tra EUR 250.000 e EUR 500.000 e che, nel mese di settembre del 2005, 1009 imprese su 1457 erano state destinatarie di ordini di recupero, e numerosi ricorsi avverso questi ultimi erano stati proposti dalle imprese beneficiarie.
11 Il 10 novembre 2006, le autorità italiane hanno comunicato alla Commissione che l’importo totale da recuperare presso 1.059 imprese ammontava a EUR 444.738.911,88, di cui EUR 2.481.950,42 erano già stati recuperati.
12 Il 19 dicembre 2006, constatando il mancato avanzamento del procedimento di recupero, la Commissione ha fatto presente alle autorità italiane la facoltà che essa aveva di adire la Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE. Con lettera del 23 marzo 2007, queste ultime hanno risposto informando la Commissione che il totale di aiuti da recuperare ammontava a EUR 519.958.761,97, di cui EUR 1.626.129,22 erano già stati rimborsati.
17 Dando seguito a una richiesta della Commissione volta a ottenere un aggiornamento completo dello stato di avanzamento del procedimento di recupero, in data 11 settembre 2008 la Repubblica italiana ha inviato elementi in base ai quali la somma globale da recuperare risultava ammontare a EUR 389.712.614,57, di cui erano stati già recuperati EUR 37.508.710,80 al 3 settembre 2008.
18 Il 14 novembre 2008, le autorità italiane hanno inviato alla Commissione un nuovo conteggio dell’importo da recuperare, che veniva ridotto a EUR 363.526.898,76, di cui EUR 43.348.730,34 erano già stati riversati, e in quell’occasione hanno sostenuto che la riscossione coattiva delle somme era effettuata da una società a cui era attribuita completa discrezionalità nella determinazione della tempistica di riscossione dei crediti, ma che poteva essere chiamata a rispondere del proprio operato solo trascorso un termine di tre anni calcolato a partire dalla ricezione del ruolo.
19 Il 22 giugno 2009, la Repubblica italiana ha informato la Commissione che le somme da recuperare dovevano essere ridotte a EUR 281.525.686,79, di cui EUR 52.088.600,60 erano già stati recuperati.
21 Per quanto attiene all’inadempimento dedotto dalla Commissione, essa ritiene che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Repubblica italiana non avesse recuperato l’importo totale degli aiuti illegittimamente versati, ossia EUR 519.958.761,97, indicato nella lettera di tale Stato membro del 23 marzo 2007.
23 La Repubblica italiana contesta l’importo totale da recuperare, fissandolo a EUR 251.271.032,37, pur ammettendo che, al mese di luglio 2010, aveva ottenuto un rimborso di soli EUR 63.062.555,46, ai quali si devono tuttavia aggiungere EUR 73.353.387,28 a diverso titolo, come risulta dagli elementi contenuti in un DVD allegato alla controreplica.
24 A tale proposito, in udienza, la Commissione ha ammesso che l’importo totale degli aiuti distribuiti è effettivamente pari a EUR 251.271.032,37, e che la Repubblica italiana ha effettivamente recuperato aiuti per un importo pari a EUR 63.062.555,46.
27 A tale proposito, occorre rammentare che, secondo costante giurisprudenza, la data di riferimento per valutare l’esistenza di un inadempimento ai sensi dell’art. 228, n. 2, CE si colloca alla scadenza del termine fissato nel parere motivato emesso in forza di tale disposizione (v. sentenze 12 luglio 2005, causa C-304/02, Commissione/Francia, Racc. pag. I-6263, punto 30, e 7 luglio 2009, causa C-369/07, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-5703, punto 43), nella fattispecie il 1° aprile 2008.
36 A tale proposito, occorre rammentare che spetta alla Corte, in ciascuna causa e in relazione alle circostanze del caso di specie di cui è investita nonché al grado di persuasione e di dissuasione che le sembra necessario, determinare le sanzioni pecuniarie adeguate per garantire l’esecuzione più rapida possibile della sentenza che ha precedentemente constatato un inadempimento e impedire la ripetizione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione (sentenza 31 marzo 2011, causa C-407/09, Commissione/Grecia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
38 Facendo riferimento al metodo di calcolo illustrato nella comunicazione 13 dicembre 2005, SEC(2005) 1658, relativa all’applicazione dell’art. 228 CE, come aggiornata dalla comunicazione 20 luglio 2010, SEC(2010) 923, relativa all’applicazione dell’art. 260 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e all’aggiornamento dei dati utilizzati per il calcolo delle somme forfettarie e delle penalità proposte dalla Commissione alla Corte di giustizia nell’ambito dei procedimenti d’infrazione (in prosieguo: la «comunicazione del 2010»), la Commissione ritiene che una penalità giornaliera di un importo inizialmente fissato a EUR 28.696 e ridotto, conformemente alla comunicazione del 2010, a EUR 244.800 – calcolata a partire da un importo forfettario di base di EUR 600, cui si applicano un coefficiente di gravità di 8, un coefficiente di durata di 3 e un fattore n di 17 – sia proporzionata alla gravità e alla durata dell’infrazione, tenuto conto della necessità di dare a tale penalità un effetto coercitivo e dissuasivo.
39 A tale proposito, la Commissione sostiene, da un lato, che le disposizioni del Trattato CE relative agli aiuti di Stato costituiscono una delle pietre angolari della realizzazione del mercato interno, come emergerebbe in particolare dalla struttura dell’art. 87 CE e dalla giurisprudenza della Corte. Dall’altro, gli effetti pregiudizievoli derivanti dal mancato recupero degli aiuti illegali sarebbero ancora più gravi se si considera che il loro importo è notevole e che sono stati versati a un ampio numero di imprese, rientranti tra l’altro in diversi settori economici. Essa fa altresì presente che la durata dell’infrazione alla data in cui è stata adita la Corte era di 62 mesi, e rileva peraltro che la sua valutazione è confermata dai punti 118-120 della citata sentenza 7 luglio 2009, Commissione/Grecia.
40 La Repubblica italiana sostiene che l’importo della penalità chiesta dalla Commissione è sproporzionato ed erroneo. Tale importo non terrebbe conto, da un lato, dei progressi nell’esecuzione dell’obbligo gravante su tale Stato membro, grazie ai quali un importo equivalente al 70% delle somme da recuperare è stato effettivamente riversato dalle imprese interessate, nonché, dall’altro, delle difficoltà intrinseche nel recupero in questione. Detto Stato membro sottolinea inoltre la sproporzione del coefficiente di gravità, che dovrebbe essere fissato a 1, rispetto al coefficiente 4 proposto dalla Commissione nella causa che ha dato origine alla sentenza 25 novembre 2003, causa C-278/01, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-14141), avente ad oggetto questioni di salute umana e di ambiente.
43 Inoltre, per quanto concerne il recupero di aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune, la giurisprudenza della Corte nonché il tredicesimo ‘considerando’ e l’art. 14, n. 3, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE (GU L 83, pag. 1) prevedono che lo Stato membro erogatore proceda al recupero effettivo e immediato di detti aiuti al fine di garantire l’effetto utile della decisione della Commissione che dispone il recupero degli aiuti illegittimamente versati (v., in tal senso, sentenza 5 ottobre 2006, causa C-232/05, Commissione/Francia, Racc. pag. I-10071, punti 42, 43 e 50).
51 Alla luce di quanto precede, affinché la penalità sia adeguata alle circostanze specifiche del caso di specie e commisurata all’inadempimento accertato, occorre fissarne l’importo tenendo conto dei progressi realizzati dallo Stato membro convenuto nell’esecuzione della decisione 2000/128 (v., in tal senso, sentenza Commissione/Spagna, cit., punto 50), nei limiti in cui dal fascicolo emerga che tale Stato membro è in grado di fornire la prova diretta e attendibile di detta esecuzione, in modo che la fissazione di tale penalità variabile risulti praticabile. Orbene, nella fattispecie, la Repubblica italiana ha allegato alla sua controreplica un DVD contenente prove, sotto forma di ricevute di pagamento, che certificano in maniera diretta e attendibile i trasferimenti di denaro che rappresentano il recupero degli aiuti illegali già rimborsati. Interrogata per iscritto, la Commissione ha affermato che il raffronto tra tali ricevute dei versamenti per le singole imprese e gli importi riportati nella tabella riassuntiva figurante anch’essa in allegato a detta controreplica corrobora le dichiarazioni della Repubblica italiana in merito all’importo degli aiuti già recuperato, ossia EUR 63.062.555. In tale contesto, la produzione da parte di detto Stato membro di tali ricevute può essere considerata come una prova diretta e attendibile dell’esecuzione dei suoi obblighi nel caso di specie.
61 A tale proposito, il recupero di aiuti incompatibili con il mercato comune è diretto a eliminare la distorsione di concorrenza provocata dal vantaggio concorrenziale di cui il beneficiario di tale aiuto gode sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando così la situazione anteriore al versamento di detto aiuto (v., in tal senso, sentenza 4 aprile 1995, causa C-348/93, Commissione/Italia, Racc. pag. I-673, punto 27).
64 Stando a quanto risulta dalle discussioni svoltesi in udienza, si deve osservare che la Repubblica italiana e la Commissione concordano sull’importo totale degli aiuti distribuiti, che ammonta a EUR 251.271.032,37. Inoltre, quest’ultima ammette che si devono considerare come recuperati aiuti per un importo complessivo di EUR 63.062.555.
72 Per quanto attiene alle ipotesi nelle quali gli aiuti devono essere recuperati presso imprese in stato di fallimento o soggette a procedura fallimentare diretta alla realizzazione dell’attivo e all’accertamento del passivo, occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, il fatto che un’impresa sia in difficoltà o in stato di fallimento non ha alcuna incidenza sull’obbligo di recupero (v., segnatamente, sentenza 6 dicembre 2007, causa C-280/05, Commissione/Italia, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
73 Secondo una giurisprudenza altrettanto costante, il ripristino della situazione anteriore e l’eliminazione della distorsione di concorrenza risultante dagli aiuti illegittimamente erogati possono, in linea di principio, essere conseguiti con l’iscrizione al passivo fallimentare del credito relativo alla restituzione degli aiuti in questione (sentenza 14 aprile 2011, causa C-331/09, Commissione/Polonia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 60 e giurisprudenza ivi citata).
76 Per quanto riguarda le ipotesi in cui gli aiuti illegali in questione devono essere recuperati presso imprese contro le quali sono state prese invano misure cautelari ed esecutive individuali, occorre rammentare che spetta allo Stato membro interessato adottare, e poi comunicare alla Commissione, tutte le misure che consentano di ottenere il rimborso degli aiuti illegali nonché, se necessario, quelle dirette a provocare la loro liquidazione giudiziaria, in modo che esso possa far valere i suoi crediti sugli attivi di tali imprese (v., in tal senso, sentenza 6 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punto 28 e giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, incombe allo Stato membro apportare la prova, in primo luogo, dell’apertura di una procedura fallimentare contro le imprese interessate e, in secondo luogo, dell’iscrizione dei crediti al passivo fallimentare conformemente ai principi rammentati ai punti 72-74 della presente sentenza.
78 Da ultimo, per quanto concerne i casi in cui gli ordini di recupero degli aiuti illegali di cui trattasi sono oggetto di contestazioni dinanzi ai giudici nazionali, spetta allo Stato membro interessato, conformemente all’obbligo del recupero effettivo degli aiuti incompatibili con il mercato comune, impugnare qualsiasi decisione nazionale che priva di effetto la decisione della Commissione, in particolare per ragioni afferenti, come nella fattispecie, all’applicazione delle norme sulla prescrizione (v., per analogia, sentenza 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland, Racc. pag. I-1591, punti 34 e 38) o sulle prove. Di conseguenza, e per motivi analoghi a quelli esposti al punto 74 della presente sentenza, la prova di tale diligenza è sufficiente a escludere gli aiuti in questione dal volume degli aiuti non ancora recuperati che devono essere presi in considerazione per il calcolo della penalità.
79 Facendo riferimento al metodo di calcolo illustrato nella comunicazione 13 dicembre 2005, come aggiornata dalla comunicazione del 2010, la Commissione ritiene che una somma forfettaria giornaliera inizialmente fissata a EUR 31.744 e ridotta, ai sensi di tale ultima comunicazione, a EUR 27.200, calcolata partendo da un importo forfettario di base di EUR 200 cui si applica un coefficiente di gravità di 8, un coefficiente di durata di 3 e un fattore n di 17, moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione tra il 1° aprile 2004 e il giorno della pronuncia della presente sentenza, sia adeguata alla gravità dell’infrazione e rivesta il carattere dissuasivo necessario.
84 Nel caso di specie, oltre alla gravità dell’inadempimento in discussione, come accertata ai punti 60-63 della presente sentenza, occorre rilevare che, alla data di chiusura della fase orale, ossia più di sette anni dopo la data della pronuncia della citata sentenza 1° aprile 2004, Commissione/Italia, e più di dodici anni dopo l’adozione della decisione 2000/128, avvenuta l’11 maggio 1999, la Repubblica italiana non era ancora in grado di stabilire con precisione l’importo totale definitivo degli aiuti da recuperare, come emerge dalla controreplica di tale Stato membro.
85 Inoltre, è soltanto – nella migliore delle ipotesi – due anni dopo la pronuncia della stessa sentenza Commissione/Italia che detto Stato membro ha adottato le prime misure coerenti per rimediare alle difficoltà di individuazione e di recupero degli aiuti dichiarati illegali e incompatibili dalla decisione 2000/128, come emerge dai punti 10-19 della presente sentenza e come la Repubblica italiana ha ammesso in udienza. In particolare, l’adozione del decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, destinato a risolvere il problema procedurale causato dalla sospensione, da parte dei giudici italiani, degli ordini diretti a recuperare gli aiuti illegali in questione è avvenuta solo dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato emesso il 1° febbraio 2008, e ha consentito di rimediare solo in parte al ritardo accumulato nel recupero degli aiuti oggetto della richiamata decisione (v., per analogia, sentenze 22 dicembre 2010, causa C-304/09, Commissione/Italia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 40-42, e 5 maggio 2011, causa C-305/09, Commissione/Italia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 38-40).
87 Le giustificazioni invocate dalla Repubblica italiana a tale riguardo, secondo cui il ritardo nell’esecuzione di tale sentenza sarebbe dovuto a difficoltà interne, collegate alla complessità dei provvedimenti da attuare per individuare i beneficiari degli aiuti illegali in questione e per recuperare presso di loro tali aiuti, non possono essere accolte. Come la Corte ha più volte dichiarato, da un lato, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione (v., segnatamente, sentenza 4 giugno 2009, causa C-568/07, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-4505, punto 50) e, dall’altro, la soppressione di un aiuto illegale mediante recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità, conseguenza che non può dipendere dalla forma in cui l’aiuto è stato concesso (v., in tal senso, sentenza Commissione/Polonia, cit., punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
89 Inoltre, la Corte considera che il contesto giuridico e fattuale dell’inadempimento accertato può costituire un indice del fatto che la prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione impone l’adozione di una misura dissuasiva (v., in tal senso, sentenza 9 dicembre 2008, causa C-121/07, Commissione/Francia, Racc. pag. I-9159, punto 69).
91 Invero, oltre all’accertamento della mancata esecuzione immediata ed effettiva della decisione 2000/128 operato nella citata sentenza 1° aprile 2004, Commissione/Italia, la cui mancata esecuzione ha dato luogo al presente procedimento, la Corte ha accertato numerosi altri inadempimenti, in particolare con la sentenza 1° giugno 2006, causa C-207/05, Commissione/Italia, nonché con le citate sentenze 6 dicembre 2007, Commissione/Italia, 22 dicembre 2010, Commissione/Italia, e 5 maggio 2011, Commissione/Italia.
95 Come contrappunto alle considerazioni esposte ai punti 58-63, 84 e 85 della presente sentenza, relative alla durata dell’inadempimento nonché alla sua gravità, si deve tenere conto degli elementi addotti dalla Repubblica italiana che dimostrano che il recupero degli aiuti illegali in questione è stato reso più delicato dal fatto che essi erano stati versati in forza di un regime di aiuti, che la decisione 2000/128 aveva assoggettato la compatibilità degli aiuti in parola a condizioni e che, pertanto, la sua esecuzione presupponeva, in via preliminare, da parte di tale Stato membro, l’individuazione dei beneficiari di detti aiuti e dell’importo ricevuto da ciascuno di essi.
1) La Repubblica italiana, non avendo adottato, alla data in cui è scaduto il termine impartito nel parere motivato emesso il 1° febbraio 2008 dalla Commissione delle Comunità europee ai sensi dell’art. 228 CE, tutti i provvedimenti che comporta l’esecuzione della sentenza 1° aprile 2004, causa C-99/02, Commissione/Italia, avente ad oggetto il recupero presso i beneficiari degli aiuti che, ai sensi della decisione della Commissione 11 maggio 1999, 2000/128/CE, relativa al regime di aiuti concessi dall’Italia per interventi a favore dell’occupazione, sono stati giudicati illegali e incompatibili con il mercato comune, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale decisione e dell’art. 228, n. 1, CE.
2) La Repubblica italiana è condannata a versare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una penalità di importo corrispondente alla moltiplicazione dell’importo di base di EUR 30 milioni per la percentuale degli aiuti illegali incompatibili il cui recupero non è ancora stato effettuato o non è stato dimostrato al termine del periodo di cui trattasi, calcolata rispetto alla totalità degli importi non ancora recuperati alla data della pronuncia della presente sentenza, per ogni semestre di ritardo nell’attuazione dei provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza 1° aprile 2004, causa C-99/02, Commissione/Italia, a decorrere dalla presente sentenza e fino all’esecuzione di detta sentenza 1° aprile 2004.