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Timestamp: 2018-03-25 00:03:13+00:00
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Antecipação do fato gerador do ICMS com substituição tributária: uma análise da cláusula de restituição
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Edison Caldas Gonçalves
1 Antecipação do fato gerador do ICMS com substituição tributária: uma análise da cláusula de restituição Rodrigo Ortiz Saldanha Pós-graduado em Direito Tributário pela UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL UFRGS. Possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL - PUCRS (2004). Atua nas áreas de Direito Civil, Tributário, Administrativo e Empresarial. Sócio do Escritório PACÍFICO SALDANHA & ADVOGADOS ASSOCIADOS S/S 1 INTRODUÇÃO A Emenda Constitucional 03/93 introduziu na Constituição Federal, o 7º do artigo 150, onde ficou disposto sobre possibilidade da lei atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido 1. Após a introdução de tal dispositivo na Carta Política, ao invés de se acalmarem as discussões sobre a substituição tributária progressiva, que já fazia parte do ordenamento jurídico, ocorreu o contrário. A doutrina, em grande maioria, ataca o instituto com alegações de inconstitucionalidade por vários motivos. No presente estudo faremos uma análise do ponto central da discussão, que entendemos ser a cláusula de restituição última parte do dispositivo. 1 Artigo 150, 7º da CF/88.
2 Em uma primeira parte, definiremos o conceito de substituição tributária, bem como suas espécies. Separadamente, definiremos a chamada substituição tributária progressiva através da doutrina que se ocupa do assunto, procurando identificar onde se encontra o problema que gera acalorada discussão. No segundo momento, através de uma análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e da doutrina, buscaremos identificar como deve ser interpretada a parte do dispositivo estudado cláusula de restituição, bem como procuraremos determinar quais são os argumentos da Corte para fundamentar seus julgados e quais as alegações de grande parte dos juristas para objetá-los. Num terceiro e último capítulo, colocaremos nosso entendimento sobre o que o Supremo Tribunal Federal realmente comunicou com a decisão da primeira Ação Direta de Inconstitucionalidade ADIn 1.851/AL. Além disso, separaremos o significado de uma decisão em tese e colocaremos em análise a apreciação de prováveis casos concretos à luz dos postulados normativos aplicativos da razoabilidade e proibição de excesso. Por fim, a título de conclusão, buscaremos verificar se chegamos a um resultado adequado para abrandar a discussão, sem é claro exaurir o assunto, pois o intuito do presente trabalho é apenas uma singela contribuição no longo caminho para se chegar ao consenso. 2. INSTITUTO E ESPÉCIES A substituição tributária é definida por quase a totalidade da doutrina brasileira como uma forma de sujeição passiva direta, onde a responsabilidade de recolher o tributo devido é definida por lei.
3 CARRAZZA assim define a figura do substituto: (...) o substituto, embora não tenha realizado o fato imponível, é posto pela lei na posição de verdadeiro sujeito passivo da obrigação tributária, respondendo integralmente não só pelo adimplemento do débito tributário como também pelo cumprimento das obrigações acessórias (deveres instrumentais tributários) do contribuinte 2. do substituto, in verbis: De forma sintética, MELO conceitua a substituição tributária e a figura Trata-se a substituição de imputação de responsabilidade por obrigação tributária de terceiro que não praticou o fato gerador, mas que tem vinculação indireta com o real contribuinte. O substituto tem decorrer naturalmente do fato imponível, da materialidade descrita (hipoteticamente) na norma jurídica, não podendo ser configurado por mera ficção do legislador 3 ". O mesmo autor sustenta que na substituição tributária, num plano préjurídico, o legislador afasta por completo o verdadeiro contribuinte que realiza o fato gerador, prevendo a lei, desde logo, o encargo da obrigação a uma outra pessoa (substituto) que fica compelida a pagar a dívida própria, eis que a norma não contempla a dívida de terceiro (substituto) 4. De uma forma pacificada, a doutrina subdivide o instituto em três espécies. CARRAZZA entende que pode ser dividida em duas e que só a substituição tributária pra trás pode prosperar no Brasil 5. Sobre o tema, acompanhamos a maioria e entendemos a possibilidade da existência das três espécies, sendo elas a substituição tributária regressiva, concomitante e progressiva. 2 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 11 ed. São Paulo: Malheiros, p MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 1997, p Idem, ibidem. 5 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 11 ed. São Paulo: Malheiros, p. 276.
4 De acordo com MELO, na substituição tributária regressiva, a lei tem atribuído a responsabilidade a uma terceira pessoa distinta da obrigação tributária já realizada, por razões de comodidade, praticidade, sendo utilizada para operações de pequeno porte, ou realizadas por contribuintes de proporções modestas, que não mantêm organização adequada de seus negócios, ou até sem um efetivo estabelecimento 6. A espécie de Substituição Tributária concomitante caracteriza-se pela atribuição da responsabilidade pelo pagamento do imposto a outro contribuinte e não àquele que esteja realizando a operação ou prestação de serviço, concomitantemente à ocorrência do fato gerador. Nesta espécie, por exemplo, se encontra a Substituição Tributária dos serviços de transportes de cargas. Ao presente trabalho interessa verificar a possibilidade do contribuinte postular a restituição do tributo pago a maior em virtude de ocorrência de fato gerador real com valor menor do que o presumido, em decorrência da utilização pelo Estado da substituição tributária progressiva. Essa terceira espécie caracteriza-se pela cobrança antecipada de tributo por fato gerador presumido, que ocorrerá futuramente. Por ser objeto do estudo, analisaremos a substituição tributária progressiva de forma mais minuciosa em subcapítulo substituição tributária progressiva Fundamentada nos princípios da eficiência e praticidade, este que para ISENSEE, citado por DERZI, é o nome que designa a totalidade das condições que garantem uma execução eficiente e econômica das leis 7, a substituição tributária 6 MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 1997, p DERZI, Mizabel Abreu Machado. A Praticidade, a Substituição Tributária e o Direito Fundamental à Justiça Individual. In Tributos e Direitos Fundamentais. Dialética. São Paulo
5 progressiva alcançou o status de norma constitucional expressa, através da Emenda Constitucional número 03/93. Importante dizer que não faremos aqui uma análise histórica do tema, pois não importa em objetivo principal, já que este se suporta em fazer uma análise do problema de uma maneira diferente à utilizada por muitos operadores do direito e até por parte da doutrina. Passaremos, portanto, ao estudo específico do tema proposto tomando como ponto de partida a Constituição Federal de Assim, após a mencionada emenda constitucional, o artigo 150 da Constituição da República Federativa do Brasil passou a conter um parágrafo 7º, que assim dispõe: 7.º A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido. Em obediência ao inciso XII, do 2º do artigo 155 da Constituição da República, ingressou no mundo jurídico a Lei Complementar número 87/96, para dispor sobre substituição tributária, dispondo sobre a possibilidade de se tributar antecipadamente um fato gerador que venha a ocorrer posteriormente: Art. 5º Lei poderá atribuir a terceiros a responsabilidade pelo pagamento do imposto e acréscimos devidos pelo contribuinte ou responsável, quando os atos ou omissões daqueles concorrerem para o não recolhimento do tributo. Art. 6 o Lei estadual poderá atribuir a contribuinte do imposto ou a depositário a qualquer título a responsabilidade pelo seu pagamento, hipótese em que assumirá a condição de substituto tributário. (Redação dada pela Lcp 114, de )
6 1º A responsabilidade poderá ser atribuída em relação ao imposto incidente sobre uma ou mais operações ou prestações, sejam antecedentes, concomitantes ou subseqüentes, inclusive ao valor decorrente da diferença entre alíquotas interna e interestadual nas operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro Estado, que seja contribuinte do imposto. 2 o A atribuição de responsabilidade dar-se-á em relação a mercadorias, bens ou serviços previstos em lei de cada Estado. (Redação dada pela Lcp 114, de ) Art. 7º Para efeito de exigência do imposto por substituição tributária, inclui-se, também, como fato gerador do imposto, a entrada de mercadoria ou bem no estabelecimento do adquirente ou em outro por ele indicado. Art. 8º A base de cálculo, para fins de substituição tributária, será: (...) II - em relação às operações ou prestações subseqüentes, obtida pelo somatório das parcelas seguintes: a) o valor da operação ou prestação própria realizada pelo substituto tributário ou pelo substituído intermediário; b) o montante dos valores de seguro, de frete e de outros encargos cobrados ou transferíveis aos adquirentes ou tomadores de serviço; c) a margem de valor agregado, inclusive lucro, relativa às operações ou prestações subseqüentes. (...) 2º Tratando-se de mercadoria ou serviço cujo preço final a consumidor, único ou máximo, seja fixado por órgão público competente, a base de cálculo do imposto, para fins de substituição tributária, é o referido preço por ele estabelecido. 3º Existindo preço final a consumidor sugerido pelo fabricante ou importador, poderá a lei estabelecer como base de cálculo este preço. 4º A margem a que se refere a alínea c do inciso II do caput será estabelecida com base em preços usualmente praticados no mercado considerado, obtidos por levantamento, ainda que por amostragem ou através de informações e outros elementos fornecidos por entidades representativas dos respectivos setores, adotando-se a média ponderada dos preços coletados, devendo os critérios para sua fixação ser previstos em lei.
7 5º O imposto a ser pago por substituição tributária, na hipótese do inciso II do caput, corresponderá à diferença entre o valor resultante da aplicação da alíquota prevista para as operações ou prestações internas do Estado de destino sobre a respectiva base de cálculo e o valor do imposto devido pela operação ou prestação própria do substituto. 6 o Em substituição ao disposto no inciso II do caput, a base de cálculo em relação às operações ou prestações subseqüentes poderá ser o preço a consumidor final usualmente praticado no mercado considerado, relativamente ao serviço, à mercadoria ou sua similar, em condições de livre concorrência, adotando-se para sua apuração as regras estabelecidas no 4 o deste artigo. (Redação dada pela Lcp 114, de ) (...) Art. 10. É assegurado ao contribuinte substituído o direito à restituição do valor do imposto pago por força da substituição tributária, correspondente ao fato gerador presumido que não se realizar. 1º Formulado o pedido de restituição e não havendo deliberação no prazo de noventa dias, o contribuinte substituído poderá se creditar, em sua escrita fiscal, do valor objeto do pedido, devidamente atualizado segundo os mesmos critérios aplicáveis ao tributo. 2º Na hipótese do parágrafo anterior, sobrevindo decisão contrária irrecorrível, o contribuinte substituído, no prazo de quinze dias da respectiva notificação, procederá ao estorno dos créditos lançados, também devidamente atualizados, com o pagamento dos acréscimos legais cabíveis. A Lei Complementar 87/96 sofre duras críticas da doutrina, pois constatado que em diversos pontos a mesma delega à lei ordinária de cada unidade federativa competência para disciplinar o assunto. CARRAZZA firmemente defende que tal competência é privativa da lei complementar, ex vi` do citado art , XII, b, da CF. Não poderia, destarte, ser objeto de delegação, se por mais não fosse em razão do princípio geral de Direito Público contido no aforisma 'delegatur delegare non potest 8. 8 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 11 ed. São Paulo: Malheiros, p. 282.
8 O prestigiado jurista lembra que é próprio das competências concedidas pela Constituição o atributo da indelegabilidade 9, defendendo a inconstitucionalidade dos artigos da referida lei complementar que delegaram tais competências. Apesar do dever de lembrar tais críticas, não nos aprofundaremos na análise da possibilidade de delegação, seguindo no sentido de definir a substituição tributária progressiva, apontando onde reside o problema que gera enorme discussão acerca do instituto, bem como chegar ao objetivo do presente trabalho definir sobre a obrigatoriedade ou não da devolução do valor pago a maior do que o presumido nos casos em que a lei definir que o pagamento do tributo se dará por meio do que se denomina substituição tributária progressiva. CARDOSO define a substituição tributária progressiva no ICMS como o instituto que dispõe sobre a incidência do imposto, no início da cadeia de circulação da mercadoria, cobrado do industrial, produtor ou atacadista, sobre o preço que será realizado quando da venda do varejista para o consumidor final 10. DERZI entende que a peculiaridade da substituição tributária progressiva ou para frente reside em que o acontecimento do fato descrito na norma secundária antecede temporalmente o acontecimento do fato descrito na norma primária 11. O melhor estudo sobre o tema em terrae brasilis foi feito por GRECO, que entendeu ser o ponto central da discussão a antecipação do recolhimento do tributo, que pode ser com ou sem a figura da substituição. Por esta razão, entendeu o ilustre jurista que uma análise que afirme que o dispositivo regula a 'substituição tributária' é 9 Idem. Ibidem. 10 CARDOSO, Lais Vieira. Substituição Tributária no ICMS e a Restituição do Imposto Pago a Maior. In ICMS: Questões fundamentais. MP Editora p DERZI, Mizabel Abreu Machado. A Praticidade, a Substituição Tributária e o Direito Fundamental à Justiça Individual. In Tributos e Direitos Fundamentais. Dialética. São Paulo p. 270.
9 afirmação, data vênia, parcial, pois sua abrangência é maior do que aparentemente sugere; e desfocada do núcleo central do tema, pois este é a antecipação em relação à ocorrência do fato gerador, e não a figura passiva da substituição 12. autor: Cumpre consignar mais algumas palavras sobre o entendimento do "Na realidade, embora a denominação normalmente utilizada para designar a figura seja substituição tributária, o cerne das preocupações não é gerado por esta categoria especial da sujeição tributária, mas sim pela figura da antecipação do fato gerador do tributo, pela qual a exigência é feita antes que ocorra o fato legalmente qualificado para fins de nascimento da denominada obrigação tributária 13 ". Além disso, para se falar em substituição progressiva válida, esta deve atender às cláusulas de vinculação, atribuição e restituição. A cláusula de vinculação pressupõe uma diferenciação entre pressuposto de fato e fato gerador. Nas palavras do autor:... é fundamental a distinção entre pressuposto de fato e fato gerador. O primeiro consistente na parcela da realidade, econômica ou jurídica, que o tributo visa a alcançar; enquanto o segundo corresponde apenas ao evento concreto, denotador do pressuposto de fato, que a lei escolheu como deflagrador da exigência fiscal. A Constituição Federal, ao discriminar as competências tributárias, está, efetivamente, descrevendo a materialidade dos pressupostos de fato que podem ensejar a exigência fiscal... no ICMS o pressuposto de fato é a existência de um ciclo econômico de produção e circulação de mercadorias, enquanto seu fato gerador será o negócio jurídico translativo de propriedade ou posse etc. 12 GRECO, Marco Aurélio. Substituição Tributária: antecipação do fato gerador. Malheiros. São Paulo. p Idem. Ibidem.
10 O pressuposto de fato tem características próprias, distintas do fato gerador, embora um deva ser compatível com o outro. Assim, por exemplo, o pressuposto de fato deve corresponder a certa manifestação de capacidade contributiva. Por outro lado, somente poderá ser escolhido como fato gerador um evento que indique a existência do pressuposto de fato" 14. Logo adiante, o autor define a cláusula de vinculação: "... ao invés da legislação atrelar a exigência de recolhimento do dinheiro aos cofres públicos ao momento em que estiver concluída a ocorrência do fenômeno (econômico ou jurídico) qualificado pelo ordenamento, ela conecta a exigência a uma fase preliminar, como que antecipando as conseqüências que, no modelo tradicional, só seriam deflagradas depois da ocorrência do próprio fenômeno. Sublinhe-se que o fato qualificado para fins de deflagrar o recolhimento deve ser fase preliminar do fenômeno, econômico ou jurídico, que compõe a materialidade da competência tributária constitucional prevista, e não necessariamente do fato gerador do tributo" 15. Por atribuição entende a necessidade de uma terceira pessoa ter vínculo objetivo ou subjetivo com o respectivo ciclo econômico da mercadoria. Pessoa esta a quem o legislador atribui a responsabilidade pelo recolhimento do tributo em contemplação a fato gerador futuro: "O dispositivo constitucional analisado exige que o dever de antecipar alcance apenas quem for qualificado como sujeito passivo do tributo. Vale dizer, alguém que se encontre vinculado por algum nexo objetivo ou subjetivo com seu pressuposto de fato" Idem. Ibidem. 15 Idem. Ibidem. 16 Idem. Ibidem.
11 Por último, na definição da cláusula de restituição, aduz que: "o sentido do dispositivo constitucional é claramente o de proteger o contribuinte contra exigências maiores do que as que resultam da aplicação do modelo clássico do fato gerador da obrigação tributária. Não há uma autorização constitucional para cobrar mais do que resultaria da aplicação direta da alíquota sobre a base de cálculo existente ao ensejo da ocorrência do fato legalmente previsto (fato gerador). Antecipa-se o imposto devido; não se antecipa para arrecadar mais do que o devido. Portanto, a devolução é de rigor sempre que o fato não ser realizar ou, realizando-se, não se der na dimensão originalmente prevista. O excesso tem a natureza de uma cobrança indevida, e a Constituição não está legitimando o indébito 17. Maior parte da doutrina não acompanha o entendimento mencionado, entendendo que o 7º do artigo 150 da Constituição da República dispõe apenas sobre antecipação no regime da substituição do sujeito passivo na obrigação tributária. Isso ocorre porque não atentam para o fato de que no momento da positivação de tal dispositivo na Carta Política, o legislador teria prescindido do modelo clássico da tributação, onde a essência desta está centrada na obrigação, e esta não existe enquanto não ocorrido o fato gerador 18. É neste conceito clássico-obrigacional que se vê presa grande parte da doutrina. ROQUE ANTÔNIO CARRAZZA, cânone do direito tributário pátrio, claramente coloca-se na posição clássica, ao entender e refutar qualquer argumento que vá de encontro à sua defesa de inconstitucionalidade do próprio dispositivo, introduzido pelo constituinte derivado. Nesse sentido, o autor defende ser inconstitucional o referido instituto: 17 Idem. Ibidem. 18 Idem. Ibidem.
12 A substituição pra frente, por estribar-se num fato futuro, de ocorrência imprevisível, é inconstitucional (e, pois, injurídica), ainda que se prevejam, em favor do substituto, mecanismos de ressarcimento prontos e eficientes, o que, diga-se de passagem, ainda não aconteceu 19. O interessante é frisar que o autor somente entende por inconstitucional o parágrafo introduzido pela Emenda 03/93 pelo simples fato de entender não ser possível a tributação por fato gerador que ainda não aconteceu, modelo clássico de tributação. Assim firma sua convicção: Deveras, a Emenda Constitucional 3/1993 criou a absurda figura da responsabilidade tributária por fato futuro. O preceito em tela autoriza a lei a fazer nascer tributos de fatos que ainda não ocorreram mas que, ao que tudo indica, ocorrerão 20. Continua o autor afirmando que o instituto é inconstitucional, porque, segundo ele, atropela o princípio da segurança jurídica, em sua dupla manifestação: certeza do direito e proibição do arbítrio 21. Defende que a segurança jurídica como princípio aplicado no âmbito do direito tributário exige que o tributo só nasça após a ocorrência real (efetiva) do fato imponível 22. Em que pesem as duras críticas e os fortes fundamentos alegados pela parcela da doutrina alinhada à tese capitaneada pelo autor, entendemos ser equivocada tal posição. 19 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 11 ed. São Paulo: Malheiros, p Idem. p Idem, ibidem. 22 Idem. Ibidem.
13 Efetivamente, o legislador lançou mão de uma nova concepção, e isso é válido, pois a competência tributária constitucionalmente conferida às entidades tributantes comporta todos os modelos operacionais que não contrariem o desenho e a amplitude dela decorrentes (que configurariam sua 'essência') nem violem o conjunto de princípios do sistema de garantias asseguradas ao contribuinte 23. Portanto, a criação da figura da antecipação é opção legislativa 24. A Carta Magna não proíbe a criação de novas figuras, desde que seu conteúdo não seja contrariado. Além do mais, parece frágil o argumento sobre o qual se sustentam os críticos do instituto, uma vez que a antecipação do fato gerador não viola o princípio da segurança jurídica ao ponto de causar efeitos interventivos que impossibilitem sua eficácia mínima. Ao contrário, o próprio constituinte derivado, ao inserir o referido dispositivo através da EC 03/93 cuidou de preservar a segurança jurídica no momento em que determinou como assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido 25. Dessa forma, resta claro que a discussão central encontra-se na possibilidade de antecipação do fato gerador, que pode ocorrer com ou sem a substituição, bem como se viu que tal figura é constitucional, sendo opção legislativa válida e apta a ser utilizada para promover outros princípios, como o da praticidade, antes referido, e eficiência. Com tais definições, poderemos caminhar adiante e adentrar no ponto central do trabalho, onde será analisada a cláusula de restituição, consagrada na última parte do dispositivo estudado. 23 GRECO, Marco Aurélio. Substituição Tributária: antecipação do fato gerador. Malheiros. São Paulo. p DÓRIA, A. Sampaio. Da Lei Tributária no Tempo. p. 204 e ss. Apud GRECO, Marco Aurélio. Substituição Tributária: antecipação do fato gerador. Malheiros. São Paulo. p CF/88, artigo 150, 7º.
14 3. CLÁUSULA DE RESTITUIÇÃO Como já dito, a intenção é verificar se há obrigatoriedade ou não da devolução do valor pago a maior do que o presumido nos casos em que a lei definir que o pagamento do tributo se dará através da antecipação do fato gerador com substituição no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS. A doutrina se divide sobre como deve ser interpretada a cláusula de restituição. Porém, o Supremo Tribunal Federal em suas duas últimas decisões em sede de controle concentrado de constitucionalidade, firmou entendimento que acalorou mais a discussão sobre o tema. Dessa forma, se faz necessário visualizar o entendimento do Supremo Tribunal Federal nos últimos julgados e as posições que ganham destaque na doutrina para, após análise, ressaltar os pontos que entendemos positivos em tais entendimentos e contribuir da forma mais salutar, através de uma crítica construtiva doutrina e jurisprudência O primeiro leading case sobre o assunto foi a ADIn 1.851/AL, sobre a qual o Supremo Tribunal Federal publicou decisão em 21/11/2002. No presente caso, a Confederação Nacional do Comércio (CNC) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do Governador do Estado de Alagoas, onde o objeto era a declaração de inconstitucionalidade da cláusula segunda do Convênio ICMS 13/97, que assim dispõe: Cláusula segunda Não caberá a restituição ou cobrança complementar do ICMS quando a operação ou prestação subseqüente à cobrança do imposto, sob a modalidade da substituição tributária, se realizar com valor inferior ou superior
15 àquele estabelecido com base no artigo 8º da Lei Complementar 87, de 13 de setembro de Além disso, mais algumas questões foram objeto de exame, porém, colocaremos o foco para o ponto que interessa ao presente estudo. Como relator, o Ministro Ilmar Galvão votou pela improcedência da ação, firmando seu entendimento no sentido de que: "O fato gerador do ICMS e a respectiva base de cálculo, em regime de substituição tributária, de outra parte, conquanto presumidos, não se revestem de caráter de provisoriedade, sendo de ser considerados definitivos, salvo se, eventualmente, não vier a realizarse o fato gerador presumido. Assim, não há falar em tributo pago a maior, ou a menor, em face do preço pago pelo consumidor final do produto ou do serviço, para fim de compensação ou ressarcimento, quer da parte do Fisco, quer de parte do contribuinte substituído. Se a base de cálculo é previamente definida em lei, não resta nenhum interesse jurídico em apurar se correspondeu ela à realidade 26 ". Afirmou ainda que a imediata e preferencial restituição do imposto pago se daria somente na hipótese de não vir a ocorrer o fato gerador presumido 27, realizando uma interpretação literal e fechada do dispositivo. Justificou sua interpretação no sentido de que se fosse outra, valeria pela inviabilização do instituto, implicando no retorno ao regime de apuração mensal do tributo, tornando inócuo o instrumento eminentemente prático introduzido na ordem constitucional pelo legislador derivado. Para o ministro, sua exegese propicia ao Estado maior comodidade, economia, eficiência e celeridade 28 em sua atividade ligada à imposição tributária. 26 ADI Alagoas; Voto Min. Ilmar Galvão, DJU , republicado DJ Idem. 28 Ibidem.
16 Aurélio Mello. Houve divergência, liderada pelos Ministros Carlos Velloso e Marco A primeira objeção ao voto do relator foi no sentido de que se o fato gerador tem, na base de cálculo, a sua expressão valorativa, ou a sua dimensão material, força é convir que o fato gerador se realize nos termos dessa sua dimensão material, nem mais, nem menos 29, razão pela qual seria inconstitucional tal cláusula, dado que a mesma nega a restituição do excesso de I.C.M.S. recolhido, na hipótese de a base de cálculo do fato gerador ocorrer em montante menor do que o valor pago, tendo em vista a base de cálculo presumida 30. Em seu voto de divergência, o Ministro Marco Aurélio consignou sua preocupação em estar a Corte mantendo uma interpretação na qual se admita a cobrança de um tributo a partir de um fato gerador que não corresponderá ao cobrado, a partir de uma simples presunção. Afirmou que a interpretação dada pelo relator poderia admitir a cobrança indevida e o enriquecimento ilícito por parte do Estado, ao reverso do sentido da norma, que é de proteção ao contribuinte. Logo adiante, assevera: O artigo 150, 7º, visa justamente a coibir os desvios, a sonegação. Jamais servira de base a concluir-se que, mediante ele, em apego demasiado ao que previsto quanto à restituição, no caso de não se realizar o fato gerador possa o Estado, por via indireta, majorar o tributo 31. Por fim, questiona o fato de se admitir uma presunção definitiva, porque o termo contraria o sentido do vocábulo e a ordem natural das coisas. Como já dito, apesar da divergência, por maioria, foi acolhido o voto do relator para, no mérito, declarar constitucional a cláusula questionada, estendendo o 29 ADI Alagoas; Voto Min. Carlos Velloso, DJU , republicado DJ Idem. 31 ADI Alagoas; Voto Min. Marco Aurélio Mello, DJU , republicado DJ
17 entendimento para todas as demais mercadorias tributadas no regime de antecipação do fato gerador com substituição. No momento, encontra-se ainda pendente de julgamento a ADIn 2.777/SP, promovida pelo Governador do Estado de São Paulo em face dele próprio e da Assembléia Legislativa do Estado. Neste caso, questiona-se a constitucionalidade do inciso II do artigo 66-B da Lei Estadual número 6.374/89. Assim está redigido o referido dispositivo: Art. 66-B Fica assegurada a restituição do imposto pago antecipadamente em razão da substituição tributária: (...) II caso se comprove que na operação final com mercadoria ou serviço ficou configurada obrigação tributária de valor inferior à presumida. O relator, Ministro Cezar Peluso, ao proferir seu voto, afirmou que a substituição tributária no Estado de São Paulo é obrigatória e não envolve nenhum benefício fiscal, mas visa a assegurar a máxima arrecadação pelo Estado, em razão da antecipação ficta do fato gerador e da transferência da responsabilidade pelo recolhimento do imposto. Considerou, ainda, que, na hipótese de não ocorrência do fato gerador no valor presumido, o Estado tem o dever de restituir o montante pago a maior, por faltarlhe competência constitucional para a retenção de tal diferença, sob pena de violação ao princípio constitucional que veda o confisco. Entendeu pela improcedência da ação e constitucionalidade do dispositivo.
18 Em voto-vista, o então Ministro Nelson Jobim firmou a divergência, com o argumento de que em atendimento à segurança jurídica, em razão do fato gerador presumido ser definitivo e não provisório e, em razão ainda da eficiência arrecadatória e da facilidade fiscalizatória, a substituição tributária para frente não possibilita a devolução do valor pago a maior 32. O julgamento encontra-se com cinco votos para cada entendimento, pendente de desempate, suspenso para o voto do Ministro Carlos Britto. fixada na cláusula de restituição. Como se pôde analisar, a questão é intrincada e a discussão está A maioria da doutrina, por diversos e distintos argumentos, entende que é dever do Estado restituir preferencialmente a quantia do imposto pago a maior em caso do fato gerador real se revelar em menor dimensão econômica que o presumido. CARDOSO defende que a interpretação mais correta da parte do dispositivo questionado é no sentido da necessidade de haver restituição preferencial e imediata da quantia paga, caso não ocorra o fato gerador do tributo, o que se dá sempre que o fato gerador final ocorrer de forma distinta do fato que fora tributado na fonte. Ou seja, deve haver a restituição do tributo sempre que o fato gerador presumido não acorrer, tanto pela não-ocorrência efetiva da circulação final da mercadoria como por sua ocorrência de forma distinta da presumida, o que também significa que o fato presumido na ocorreu, pois ocorreu outro fato, por valor inferior ou superior àquele 33. Aduz a jurista que uma interpretação diversa iria de encontro aos princípios da livre-iniciativa e da livre concorrência, contrariando a constituição. 32 CARDOSO, Lais Vieira. Substituição Tributária no ICMS e a Restituição do Imposto Pago a Maior. In ICMS: Questões fundamentais. MP Editora p CARDOSO, Lais Vieira. Substituição Tributária no ICMS e a Restituição do Imposto Pago a Maior. In ICMS: Questões fundamentais. MP Editora p. 190.
19 CARRAZZA, ao admitir em hipótese a constitucionalidade do instituto, alega que as razões de praticidade que geraram a adoção das pautas fiscais não têm primazia sobre a segurança e a certeza da tributação, postulados constitucionais que exigem que os contribuintes recolham, a título de tributo, exatamente o que devem; nunca, mais. Do contrário haverá, da parte da pessoa política tributante, enriquecimento sem causa, que o direito repele e o senso comum inadmite 34. Entende que cabe ao contribuinte comprovar que o quantum estimado pelo Fisco supera a realidade e, feita esta prova, deve ser assegurado, ao mesmo, o direito de creditar-se do excesso, sob pena de exigir-se tributo com efeito de confisco, já que não decorrerá de operações ou prestações ocorridas; além, é claro, de vulnerar-se o princípio da não-cumulatividade do ICMS 35. No mesmo ditame é o parecer de GRECO, que entende pela restituição quando o fato gerador real não se der no mesmo valor do presumido: O sentido do dispositivo constitucional é claramente o de proteger o contribuinte contra exigências maiores do que as que resultam da aplicação do modelo clássico do fato gerador da obrigação tributária. Não há uma autorização constitucional para cobrar mais do que resultaria da aplicação direta da alíquota sobre a base de cálculo existente ao ensejo da ocorrência do fato legalmente previsto (fato gerador). Antecipa-se o imposto devido; não se antecipa para arrecadar mais do que o devido. Portanto, a devolução é de rigor sempre que o ato não se realizar ou, realizando-se, não se der na dimensão originalmente prevista. O excesso tem a natureza de uma cobrança indevida, e a Constituição não está legitimando o indébito 36. A avassaladora maioria dos juristas entende, portanto, ser devida a devolução do valor pago a maior porque não se admite no sistema tributário pátrio 34 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 11 ed. São Paulo: Malheiros, p Idem, p GRECO, Marco Aurélio. Substituição Tributária: antecipação do fato gerador. Malheiros. São Paulo. p. 31.
20 cobrança de tributo sobre manifestações de riqueza desvestidas de concretude 37, sendo vedada a cobrança de tributo sobre valores irreais e superdimensionados, por afronta ao princípio da capacidade contributiva e ao da vedação do confisco. 4. UMA ANÁLISE DA CLÁUSULA DE RESTITUIÇÃO Após verificarmos o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema através de recentes julgados, bem como a posição da doutrina que majoritariamente opõe-se à jurisprudência da Corte, cabe tecermos algumas considerações e realizarmos uma análise sob outro foco, a fim de consignar críticas pontuais e contribuir para a discussão. Primeiramente, cabe referir que os casos analisados pelo STF são diferentes, não tratando da mesma questão. O decidido na ADIn 1.851/AL foi que o dispositivo constitucional, mais precisamente na parte que regula a restituição, não obriga que seja devolvida a diferença quando o valor da operação final se revelar inferior ao presumido. Já o que se pretende com a ADIn /SP é que a Corte Constitucional esclareça se a Carta proíbe ou não que uma lei ordinária determine a restituição do valor pago a maior. A nosso ver resta claro que a Lei Maior não determina a restituição do valor pago a maior, porém, também não proíbe que a lei ordinária, de competência dos Estados, determine a restituição. Portanto, como exemplo para esclarecer, a lei paulista colocada em discussão na ADIn /SP é constitucional ao prever a restituição da diferença. Porém, também seria constitucional se não a prevesse. 37 GRUPENMACHER, Betina Trieger. ICMS Considerações Sobre a Base de Cálculo. In Grandes Questões Atuais do Direito Tributário. 10º vol. Dialética. São Paulo/SP. p. 35.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.777-8 SÃO PAULO : MIN. CEZAR PELUSO : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO : PGE-SP - ELIVAL DA SILVA RAMOS
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.777-8 SÃO PAULO RELATOR REQUERENTE(S) ADVOGADO(A/S) REQUERIDO(A/S) REQUERIDO(A/S) ADVOGADO(A/S) ADVOGADO(A/S) : MIN. CEZAR PELUSO : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
O ICMS pago antecipado por substituição tributária em São Paulo José Antonio Pachecco*
O ICMS pago antecipado por substituição tributária em São Paulo José Antonio Pachecco* Elaborado em 01/2009. Publicado originalmente em www.fiscosoft.com.br. Introdução Consolidou-se no Estado de São Paulo