Source: http://www.appaltiecontratti.it/2016/01/18/anticorruzione-e-trasparenza-tra-legislazione-giurisprudenza-e-prassi/
Timestamp: 2017-03-23 06:09:39+00:00
Document Index: 27767114

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 11', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 45', 'art. 19']

Anticorruzione e trasparenza tra legislazione, giurisprudenza e prassi CHI SIAMO
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di Massimo Proietti, Livia Panozzo e Barbara Neri (1)
Con la determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (d’ora in avanti, ANAC) ha emanato l’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione (di seguito, aggiornamento al PNA) (2), le cui disposizioni si applicano anche alle società/enti di diritto privato in controllo pubblico ed enti pubblici economici. Le indicazioni contenute nell’aggiornamento al PNA sono state elaborate in una logica di continuità rispetto a quanto previsto nel precedente PNA (3) e si configurano in termini di aggiornamento dello stesso.
L’obiettivo dell’aggiornamento è quello di offrire un supporto operativo che consenta, alle pubbliche amministrazioni e agli altri soggetti tenuti all’introduzione di misure di prevenzione, di apportare eventuali correzioni volte a migliorare l’efficacia complessiva dell’impianto a livello sistemico.
Rispetto all’ambito soggettivo del precedente PNA, si devono registrare sia integrazioni legislative (art. 11 del d.lgs. n. 33/2013 come modificato dall’art. 24 bis del d.l. n. 90/2014) che atti interpretativi dell’ANAC (Linee Guida di cui alla determinazione n. 8/2015) (4) che hanno ampliato l’ambito soggettivo di applicazione del PNA alle società/enti in controllo pubblico.
Con riferimento alle società in controllo pubblico, all’interno dell’aggiornamento al PNA, viene posta particolare enfasi sulla completezza dell’analisi organizzativa dei processi/procedimenti e dell’individuazione delle misure di prevenzione.
Vengono, infine, richiamate interamente le già citate Linee guida per le società e altri enti in controllo pubblico, adottate dall’ANAC con determinazione n. 8/2015.
1. Come migliorare il processo di gestione del rischio di corruzione
L’analisi dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (d’ora in poi, PTPC) svolta dall’Autorità ha evidenziato un generalizzato livello di inadeguatezza del processo di gestione del rischio.
Per supportare le amministrazioni e gli altri soggetti tenuti all’adozione dei PTPC o delle misure anticorruzione a superare le carenze riscontrate, l’ANAC ha ritenuto utile precisare all’interno dell’aggiornamento al PNA alcuni principi generali, nonché fornire indicazioni metodologiche, rispetto a quanto già indicato nel precedente PNA, sulle fasi di analisi e valutazione dei rischi, nell’ottica del rispetto dei principi generali sulla gestione del rischio, funzionale al rafforzamento dell’efficacia dei PTPC e delle misure di prevenzione.
L’Autorità, a tal fine, prevede che la mappatura dei processi debba considerare tutte le attività svolte dall’amministrazione/ente, prestando particolare attenzione ad alcune aree di attività che sono identificate nell’aggiornamento al PNA come tipicamente esposte al rischio di corruzione.
Tale mappatura deve includere, oltre alle aree c.d. ”obbligatorie” dal precedente PNA (appalti, gestione del personale, autorizzazioni e concessioni), altre attività riconducibili ad aree con alto livello di probabilità di eventi rischiosi.
Ci si riferisce, in particolare, alle aree concernenti lo svolgimento di attività di: gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio; controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni; incarichi e nomine; affari legali e contenzioso.
Queste aree, insieme a quelle fin qui definite “obbligatorie”, sono ora denominate “aree generali”.
Oltre alle “aree generali”, ogni amministrazione/ente ha ambiti di attività peculiari che possono far emergere “aree di rischio specifiche”, che non sono meno rilevanti o meno esposte al rischio di quelle “generali”, ma si differenziano da queste ultime unicamente per la loro presenza, in relazione alle caratteristiche tipologiche delle amministrazioni/enti.
Concorrono all’individuazione di tali “aree di rischio specifiche”:
le analisi di eventuali casi giudiziari e di altri episodi di corruzione o cattiva gestione accaduti in passato nell’amministrazione o in amministrazioni dello stesso settore di appartenenza;
incontri (o altre forme di interazione) con i responsabili degli uffici;
incontri (o altre forme di interazione) con i portatori di interesse esterni, con particolare riferimento alle associazioni impegnate sul territorio nella promozione della legalità, alle associazioni di categoria e imprenditoriali;
aree di rischio già identificate da amministrazioni similari per tipologia e complessità organizzativa.
Nel seguito una sintesi dei principali interventi riguardanti la gestione del rischio:
analisi del contesto esterno – caratteristiche dell’ambiente in cui la società opera, con riferimento sia ai fattori legati al territorio, sia alle relazioni e alle possibili influenze esterne. Il PTPC deve evidenziare, anche attraverso l’utilizzo di tabelle riepilogative, i dati e i fattori considerati e la connessione con le misure di prevenzione adattate;
analisi del contesto interno – aspetti legati all’organizzazione interna e alla gestione operativa che influenzano la sensibilità dell’organizzazione al rischio corruttivo (ad es. sistema di responsabilità, livello di complessità della società, processi decisionali, etc.);
mappatura dei processi: organi di indirizzo, struttura organizzativa, ruoli e responsabilità;
valutazione dei rischi – l’Autorità rileva alcune criticità nella metodologia precedente utilizzata per la ponderazione del rischio, suggerendo un approccio più prudenziale, basato anche su fattori e indicatori di rischio;
trattamento del rischio – l’aggiornamento al PNA supera la distinzione fra misure “obbligatorie” e misure “ulteriori” prevista in precedenza. L’Autorità propone ora di distinguere fra “misure generali”, che incidono in materia trasversale sull’intera amministrazione/ente e “misure specifiche”, che intervengono su problemi specifici individuati tramite l’analisi del rischio. Per ogni misura devono essere previste le tempistiche, i responsabili, destinati all’attuazione della misura, e gli indicatori di monitoraggio e i valori attesi;
monitoraggio PTPC – è necessario indicare modalità, periodicità e relative responsabilità. Il monitoraggio riguarda tutte le fasi di gestione del rischio al fine di poter intercettare rischi emergenti, identificare processi organizzativi tralasciati nella fase di mappatura, prevedere nuovi e più efficaci criteri per analisi e ponderazione del rischio. È opportuno che delle risultanze del monitoraggio si dia conto all’interno del Piano, nonché all’interno della relazione annuale del RPC;
monitoraggio sull’attuazione delle misure – la programmazione operativa consente al RPC di dotarsi di uno strumento di controllo e di monitoraggio dell’effettiva attuazione delle misure, attraverso indicatori di monitoraggio. Per le amministrazioni più complesse (per dimensione organizzativa, ecc.) è auspicabile che sia prevista almeno una verifica infra-annuale, al fine di consentire opportuni e tempestivi correttivi in caso di criticità emerse, in particolare a seguito di scostamenti tra valori attesi e quelli rilevati attraverso gli indicatori di monitoraggio associati a ciascuna misura. Nel caso di misure in corso di attuazione va data evidenza della realizzazione della fase di attuazione prevista, mentre in caso di mancata attuazione va esplicitata la motivazione dello scostamento, oltre ad una nuova programmazione.
Attraverso tali indicazioni l’Autorità manifesta la volontà di stimolare “una rapida correzione di rotta”, affinché si possa giungere ad un “successo dei nuovi Piani anticorruzione”, che le amministrazioni dovranno adottare entro il 31 gennaio del 2016, nella consapevolezza che i risultati possono essere validamente perseguiti con precise individuazioni di eventi rischiosi e di possibili misure di prevenzione.
Pare utile rilevare, peraltro, che il “buon esito” dipende, non solo dalla collaborazione e dalla partecipazione di tutti i soggetti coinvolti, ma anche dal tempo che sarà stato possibile dedicare allo studio e all’applicazione di tali indicazioni, dal momento che quest’ultime sono state rese pubbliche soltanto a novembre 2015, a soli due mesi dalla scadenza prevista per l’aggiornamento dei PTPC (31 gennaio 2016), suggerendo, peraltro, un doppio passaggio con l’approvazione di un primo schema di PTPC e, successivamente, del PTPC definitivo, al fine di favorire il più largo coinvolgimento degli organi di vertice e dell’organizzazione.
È auspicabile, quindi, che anche nella proprie attività di vigilanza l’Autorità tenga in debita considerazione la variabile tempo e la necessità di procedere per affinamenti continui, dal momento che i framework di riferimento per i processi di gestione del rischio (tra i quali lo standard UNI ISO 31000:2010 citato anche dall’aggiornamento al PNA) sono finalizzati ad un miglioramento dell’organizzazione, che si sviluppa secondo il ciclo di Deming (5)(come rappresentato nella figura 1) che è alla base del miglioramento continuo di qualsiasi processo.
2. Il Responsabile della Prevenzione della corruzione: nomina, ruolo e responsabilità
2.1 Nomina del Responsabile della Prevenzione della corruzione
L’aggiornamento al PNA, nell’evidenziare che il RPC deve essere nominato dal CdA o da un organo equivalente (es. AU), conferma i requisiti già espressi nelle Linee Guida per le società partecipate di cui alla determinazione ANAC n. 8/2015; in particolare il RPC deve essere:
un dirigente che ricopre un ruolo apicale, in posizione di stabilità;
un dirigente senza un vincolo fiduciario con l’organo di vertice (che nelle società si ritiene individuabile nell’Amministratore Delegato);
un dirigente che non sia stato destinatario di provvedimenti giudiziali di condanna, né di provvedimenti disciplinari e che abbia dato dimostrazione nel tempo di comportamento integerrimo;
un dirigente a cui, in caso di inadempimento o omesso controllo delle misure anticorruzione, possano essere applicate le sanzioni disciplinari;
un dirigente senza responsabilità gestionali che possano configurare un conflitto di interesse.
Per far fronte alle esigenze delle realtà più piccole, l’aggiornamento al PNA precisa che se la società è priva di dirigenti o questi sono in numero limitato, il RPC può essere individuato anche in un profilo non dirigenziale, purché abbia le idonee competenze; in casi eccezionali può coincidere con l’Amministratore, purché privo di deleghe gestionali: non potrà pertanto mai essere nominato l’Amministratore Unico.
2.2 Misure a supporto del RPC
La Società deve adottare misure idonee ad assicurare che il RPC svolga il proprio compito in modo imparziale, al riparo da possibili ritorsioni. A maggiore garanzia del RPC, le misure adottate vanno indicate nell’atto di nomina. In merito ANAC ha sottolineato che, nel corso del 2015, verificherà che gli atti di nomina siano coerenti con tale finalità. Nel seguito alcune misure che, a titolo esemplificativo, potrebbero essere indicate nell’atto di nomina:
il RPC può essere revocato dal Consiglio di Amministrazione solo per giusta causa;
obbligo di rotazione e la conseguente revoca dell’incarico nel caso in cui, nei confronti del RPC, siano stati avviati provvedimenti penali per condotte di natura corruttiva;
nei casi di cui sopra ed in caso di risoluzione del contratto di lavoro del dirigente nominato RPC, si applica la disciplina di cui all’art. 15 del d.lgs. 39/2013: comunicazione all’ANAC della contestazione, affinché questa possa formulare una richiesta di riesame prima che la risoluzione divenga efficace;
durata incarico non inferiore alla durata in carica dell’organo che lo nomina.
Oltre a quanto sopra, la società deve dotare il RPC di una struttura organizzativa di supporto adeguata, per qualità del personale e per mezzi tecnici, al compito da svolgere, che ne garantisca l’indipendenza. Tale struttura può essere dedicata al RPC o condivisa con altre strutture che si «occupano delle misure di miglioramento della funzionalità dell’amministrazione». Le indicazioni organizzative, ovvero la composizione della struttura e la regolazione dei rapporti tra PTPC e l’eventuale ufficio di supporto, vanno esplicitati nel PTPC.
Il PTPC può anche individuare i c.d. Referenti, che svolgono attività informativa nel confronti del RPC per avere riscontri sulla formazione, sul monitoraggio del PTPC e sull’attuazione delle misure preventive della corruzione: in tema l’aggiornamento al PNA precisa che ciò non “attenua” in alcun modo la responsabilità del RPC, in quanto tali figure sono un ausilio per l’attività che questi è chiamato a svolgere. In tale ottica, dunque, la nomina di Referenti viene suggerita per le organizzazioni complesse (es. con uffici periferici) o per le società di piccole dimensioni appartenenti ad un gruppo, se è stata predisposta un’unica programmazione delle misure di prevenzione da parte del RPC della capogruppo. Viene, invece, considerata inopportuna nelle organizzazioni meno complesse, in quanto ciò potrebbe inficiare la diretta interlocuzione tra RPC e responsabili di uffici.
Sempre nell’ottica di individuare misure a supporto del RPC, l’aggiornamento al PNA stabilisce che il PTPC debba prevedere obblighi informativi nei confronti del RPC a carico tutti i soggetti coinvolti nelle fasi di elaborazione, verifica e attuazione del PTPC, nonché il dovere di collaborazione con il RPC, la cui violazione deve essere ritenuta particolarmente grave in sede di responsabilità disciplinare.
In tale ottica la società deve adottare soluzioni organizzative e procedurali che consentano una maggiore partecipazione dei responsabili degli uffici a tutte le fasi di predisposizione e attuazione del PTPC; inoltre le misure di prevenzione della corruzione devono essere tradotte in obiettivi organizzativi ed individuali assegnati agli uffici e ai loro dirigenti. Su tali aspetti ANAC effettuerà le opportune verifiche.
2.3 L’atto di nomina del RPC
L’atto di nomina del RPC deve dunque contenere:
l’indicazione dei compiti assegnati;
l’assegnazione dei poteri idonei e congrui per lo svolgimento dell’incarico con autonomia ed effettività, ivi inclusi i poteri di vigilanza sull’attuazione effettiva delle misure previste nel PTPC/PTTI;
l’indicazione della struttura organizzativa di supporto assegnata (personale e mezzi tecnici);
l’eventuale retribuzione di risultato legata al conseguimento di obiettivi predeterminati;
l’indicazione delle misure adottate dalle Società con lo scopo di assicurare che il RPC svolga il proprio compito in modo imparziale, al riparo da possibili ritorsioni;
la specifica delle conseguenze derivanti dall’inadempimento degli obblighi connessi al ruolo, con l’indicazione dei profili di responsabilità disciplinare.
La nomina va comunicata tempestivamente all’ANAC attraverso il sito istituzionale di quest’ultima (www.anticorruzione.it) ed a tutto il personale, sollecitandone la collaborazione.
2.4 La responsabilità del RPC
Considerata l’applicazione del CCNL Dirigenti ai dirigenti in forza presso una Società, si riporta nel seguito una sintesi delle responsabilità poste in capo alla figura del RPC:
la mancata predisposizione del PTPC e la mancata adozione del Piano di formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità disciplinare secondo le previsioni contenute del CCNL dirigenti industria;
ai sensi dell’art. 1, cc. 9, 10 e 12, della legge n. 190/2012, in caso di commissione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il RPC risponde sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all’immagine della società, salvo che provi tutte le seguenti circostanze: di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il PTPC e di aver verificato l’efficace attuazione dello stesso e la sua idoneità; di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del PTPC; di aver proposto la modifica del PTPC in caso di accertamento di significative violazioni delle prescrizioni ovvero in caso di mutamenti nell’organizzazione o nell’attività della società; di aver verificato, d’intesa con il dirigente competente, l’effettiva rotazione degli incarichi così come stabilito nel PTPC e nel Piano dei controlli approvato dal Consiglio di Amministrazione; di aver definito il Piano di formazione con l’indicazione del personale da inserire.
In caso di ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal piano, il RPC risponde per omesso controllo, sul piano disciplinare, come disposto dall’art. 1, c. 14, della legge n. 190/2012.
3. Obiettivi e strumenti di vigilanza dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
L’ANAC è dotata di poteri di tipo consultivo, di poteri di natura regolatoria e di poteri di vigilanza e sanzione; ai diversi compiti assegnati è tuttavia sotteso un medesimo fine ossia quello di accompagnare le amministrazioni e gli enti nell’adempimento sostanziale delle disposizioni contenute nella normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza e, in seguito all’adozione del d.l. n. 90/2014, anche in materia di contratti pubblici.
Proprio nell’ottica di collaborazione che da sempre contraddistingue i rapporti tra l’Autorità e le amministrazioni e gli enti, sembra collocarsi l’indicazione fornita dall’ANAC in chiusura dell’aggiornamento al PNA, laddove sono illustrati in maniera dettagliata gli aspetti sui quali, nell’ambito dei PTPC che dovranno essere adottati dalle amministrazioni entro il 31 gennaio 2016, si concentrerà in via prioritaria la verifica, la vigilanza e il controllo dell’Autorità.
In particolare, si fa riferimento al processo di formazione del PTPC e si specifica che l’amministrazione dovrà, nel proprio Piano, illustrare le soluzioni adottate per assicurare il coinvolgimento, in sede di elaborazione dello stesso, degli organi di indirizzo politico-amministrativo, tanto con riguardo alla definizione dei contenuti delle misure di prevenzione previste nel Piano, quanto in relazione alle indicazioni fornite al personale che opera nell’amministrazione ai fini della piena attuazione delle suddette misure, che può essere realizzata solo con il concorso di tutti i soggetti interessati.
La vigilanza, inoltre, avrà ad oggetto, in via prioritaria, la connessione tra analisi conoscitive e individuazione delle misure. Ciò significa che all’interno del Piano deve essere chiarito il nesso sussistente tra l’analisi del contesto esterno e interno realizzato a monte, l’individuazione delle aree sensibili, dei processi a rischio e degli eventi rischiosi, e l’identificazione delle misure a valle. Deve essere cioè evidente la ragione per la quale è stata selezionata una misura e non un’altra, deve essere esplicitata il motivo per il quale l’amministrazione ha ritenuto che quel dato rischio possa essere contrastato con quella certa misura, considerato che il ventaglio di misure nell’ambito delle quali l’amministrazione può scegliere quella che ritiene più confacente è molto ampio. Ciò implica, peraltro, che per ciascuna misura sia correttamente programmata la tempistica di attuazione, siano indicati i soggetti responsabili, i target e gli indicatori che consentano di verificarne l’effettiva attuazione. L’eventuale omissione di queste informazioni sarà valutata dall’Autorità come mancanza degli elementi essenziali del Piano e potrà comportare l’esercizio del potere di ordine.
La vigilanza dell’ANAC, inoltre, si concentrerà sulla descrizione delle modalità prescelte dall’amministrazione per il monitoraggio sull’effettiva attuazione delle misure: il PTPC dovrà, in sostanza, indicare fasi, scadenze e modalità per l’attività di monitoraggio. Anche in questo caso, l’omessa previsione degli strumenti, delle responsabilità e dei tempi per il monitoraggio delle misure sarà considerato come mancanza degli elementi essenziali del PTPC e quindi potrà costituire presupposto per l’attivazione del potere di ordine.
Anche il potere sanzionatorio di cui l’Autorità dispone ha, in ultima analisi, una valenza di tipo collaborativo. Si pensi al potere di sanzione attribuito all’Autorità dall’art. 19, c. 5, del d.l. n. 90/2014. Stando ad esso, salvo il caso in cui il fatto costituisca reato, l’Autorità Nazionale Anticorruzione applica una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l’adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità o dei Codici di comportamento. L’Autorità ha disciplinato le modalità di esercizio di questo potere, con riferimento ai casi in cui a detto potere può ricorrere e al procedimento da seguire, in uno specifico regolamento, approvato il 9 settembre 2014. I punti di forza della disciplina sono sostanzialmente due. Il primo consiste nell’aver interpretato la nozione di “soggetto obbligato” in senso estensivo, come comprensiva cioè sia dei soggetti tenuti alla predisposizione materiale del PTPC, del PTTI e del Codice di comportamento, sia dei soggetti chiamati ad approvarli. Il secondo elemento rilevante sta nella definizione di “omessa adozione”. L’Autorità, infatti, ha voluto ribadire con forza che occorre superare la logica dell’adempimento formale delle norme e, quindi, andare oltre la mera adozione degli strumenti previsti. In quest’ottica, considerata la necessità che i documenti siano effettivamente frutto di una analisi del contesto nel quale l’amministrazione opera e contengano misure concrete appositamente tarate sull’amministrazione che le adotta, all’omessa adozione della deliberazione dell’organo competente ad adottare i provvedimenti è ricondotta anche l’adozione di provvedimenti “vuoti”, ossia privi di quegli elementi in grado di garantire l’effettività della disciplina in materia di anticorruzione e trasparenza. Sono quindi da considerare come omessi i provvedimenti puramente ricognitivi di misure vigenti in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza e codici di comportamento o i provvedimenti il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni e quindi privi di misure specifiche da approntare sulla base dell’analisi delle esigenze dell’amministrazione interessata.
Quanto al procedimento, ANAC avvia l’attività di vigilanza, d’ufficio o su segnalazione e, qualora nel corso delle proprie verifiche dovesse constatare la mancata avvenuta pubblicazione di uno dei tre strumenti previsti dall’art. 19, c. 5, lett. b), del d.l. n. 90/2014, attiva il procedimento sanzionatorio. La norma in realtà prevede che il potere sanzionatorio possa essere attivato unicamente laddove lo strumento non sia stato adottato. L’ente o l’amministrazione, in sostanza, potrebbe aver adottato lo strumento ma non aver provveduto alla sua pubblicazione. L’ANAC tuttavia può verificare la mancata pubblicazione del documento e da questa, supponendo che la mancata pubblicazione celi la mancata adozione del provvedimento, può chiederne notizia all’amministrazione o all’ente inviando una vera e propria contestazione, che prende le forme di una comunicazione di avvio del procedimento, nella quale sono indicati gli elementi previsti già dalla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo. Successivamente alla contestazione, ha luogo la fase istruttoria nella quale il responsabile del procedimento può disporre ispezioni e accertamenti anche avvalendosi della Guardia di Finanza o di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e può richiedere ai soggetti obbligati delle amministrazioni interessate documenti, informazioni o chiarimenti volti ad accertare l’effettiva omessa adozione dei provvedimenti e il grado di partecipazione dei diversi soggetti obbligati ai comportamenti omissivi. Inoltre, qualora ne facciano richiesta, può dare audizione ai soggetti obbligati. Il procedimento può concludersi con l’archiviazione, qualora dagli accertamenti svolti risulti che i provvedimenti erano stati effettivamente adottati, con la diffida ad adottare i provvedimenti omessi, entro un termine breve, non superiore ai 60 giorni, o con l’irrogazione, per ciascuno dei soggetti obbligati, di una sanzione pecuniaria di cui si definisce la quantità, in relazione alle responsabilità accertate nella omessa adozione del provvedimento. In particolare, i criteri seguiti per la quantificazione della sanzione pecuniaria entro i limiti minimi e massimi previsti dall’art. 19, c. 5, lett. b), del d.l. n. 90/2014 sono quelli già previsti dall’art. 11 della legge n. 689/1981 (la gravità dell’infrazione, la rilevanza degli adempimenti omessi, l’opera svolta dal soggetto obbligato per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze dell’infrazione contestata) cui si aggiungono due ulteriori parametri, ossia la contestuale omissione di più di uno dei provvedimenti obbligatori di cui all’art. 19, c. 5, lett. b), del d.l. n. 90/2014, e l’eventuale reiterazione di comportamenti analoghi a quelli contestati.
Sicuramente le sanzioni che l’Autorità irroga, di tipo pecuniario, sono sanzioni di carattere punitivo ed afflittivo. Tuttavia, i criteri utilizzati per la valutazione dell’importo della sanzione dimostrano che lo scopo è la “rieducazione” del sanzionato, che viene indotto a non commettere più l’illecito in futuro, come dimostra in particolare, il criterio delle azioni poste in essere dal soggetto che ha commesso la violazione, al fine di attenuare le conseguenze dell’infrazione commessa. La finalità dell’Autorità non è tanto quella di reprimere le infrazioni commesse quanto piuttosto quella di tutelare l’interesse pubblico violato. Ciò implica, però, il rischio che il potere dell’Autorità abbia un debole effetto deterrente proprio a causa del ruolo di accompagnamento che l’Autorità svolge nei confronti delle amministrazioni. Anche la possibilità di diffidare i soggetti obbligati, concedendo loro ulteriori sessanta giorni per l’adozione dei provvedimenti omessi, priva di forza il potere sanzionatorio perché pare probabile che, se in questo lasso di tempo il soggetto inadempiente provveda all’adozione dei documenti, l’Autorità poi eviti di irrogare la sanzione o comunque irroghi una sanzione vicina al minimo edittale, con la conseguenza di ridurre l’effetto deterrente del potere sanzionatorio.
Un utile effetto potrebbe invece realizzarlo la sanzione accessoria di tipo reputazionale prevista per la mancata approvazione degli strumenti in questione: laddove adottato, infatti, il provvedimento di irrogazione della sanzione è pubblicato sul sito internet dell’Autorità con conseguenze sul piano reputazionale in termini di immagine e percezione sociale del soggetto sanzionato.
Ancora più debole sembra essere il potere di ordine, attribuito all’ANAC dall’art. 1, c. 3, della legge n. 190/2012 e dall’art. 45, c. 1, del d.lgs. n. 33/2013. Le norme richiamate prevedono, in sostanza, che l’Autorità possa ordinare l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal PNA e dai PTPC delle singole amministrazioni e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza. Si tratta, dunque, di un potere che l’Autorità ha di ordinare ad una amministrazione l’adozione di misure previste dai piani anticorruzione e il rispetto degli obblighi di trasparenza nonché di interrompere comportamenti che con questi piani e regole siano in contrasto. Come nel caso del potere sanzionatorio, al fine di individuarne i presupposti giuridici e disciplinarne il procedimento, l’ANAC ha adottato la delibera n. 146/2014.
Quanto ai presupposti, l’Autorità non ha ritenuto sufficiente per l’attivazione del potere il solo presupposto espressamente previsto dalla normativa, ossia la mancata adozione di atti e comportamenti richiesti dai piani e dalle regole sulla trasparenza o l’adozione di atti e comportamenti contrastanti con detti piani e regole, ma ha individuato due ulteriori requisiti necessari per l’esercizio del potere: si tratta, da un lato, dell’esistenza di una “grave distanza dalla legalità”, ossia della notevole distanza tra la situazione concreta accertata e l’interesse pubblico curato dalla legge con la previsione dell’adozione di determinati atti e comportamenti, e dall’altro, dell’urgenza dell’intervento di riconduzione alla legalità.
Quanto al procedimento, si sottolinea come la contestazione dell’addebito e successivamente il provvedimento di ordine siano rivolti all’amministrazione in quanto tale poiché la norma non fa riferimento, come nel caso del potere sanzionatorio ex art. 19, c. 5, lett. b), del d.l. n. 90/2014, alla nozione di “soggetto obbligato”. Il provvedimento di ordine viene quindi notificato al rappresentante legale dell’amministrazione e comunicato al RPC o al RT, a seconda del tipo di violazione.
Si tratta di un potere conformativo e dissuasivo, a scopo collaborativo con l’esercizio del quale l’amministrazione viene aiutata ad una rapida riconduzione alla legalità. In sostanza l’Autorità dovrebbe, esercitando questo potere, indicare all’amministrazione le azioni da porre in essere per diventare adempiente rispetto agli obblighi previsti dalla legge e dai Piani. Non si tratta di un potere di tipo sanzionatorio, ma può essere funzionale a “prevenire” l’esercizio del potere sanzionatorio, nel senso che l’Autorità può dapprima adottare un ordine e poi, in caso di mancato adempimento da parte dell’amministrazione, avviare il procedimento di irrogazione della sanzione per mancata adozione dell’atto previsto dalla legge.
L’unica forma di sanzione prevista dal legislatore è quella di tipo reputazionale che discende dalla pubblicazione del provvedimento di ordine sul sito dell’Autorità e dell’amministrazione destinataria.
(1) Il contributo contiene le relazioni svolte in occasione del seminario “Anticorruzione e trasparenza tra legislazione, giurisprudenza e prassi” organizzato da Maggioli Formazione con il patrocinio di AITRA – Associazione Italiana Trasparenza e Anticorruzione a Bologna il 26 novembre 2015. In particolare, il primo capitolo è relativo all’intervento del dr. Massimo Proietti, Responsabile Prevenzione della Corruzione e Trasparenza di Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato Spa; nel secondo capitolo è riportato il testo dell’intervento tenuto dall’avv. Livia Panozzo, Responsabile Prevenzione della Corruzione e Trasparenza di Consip Spa.; il terzo capitolo, infine, contiene la relazione svolta dalla dr.ssa Barbara Neri, ex funzionario ANAC ed esperta in materia di anticorruzione e trasparenza.
(2) L’aggiornamento si è reso necessario in virtù degli interventi normativi che hanno fortemente inciso sul sistema di prevenzione della corruzione a livello istituzionale. Particolarmente significativa è la disciplina introdotta dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, recante in particolare il trasferimento all’ANAC delle competenze sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza, in precedenza attribuite al Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP).
(3) Il precedente PNA (2013-1016) è stato predisposto dal Dipartimento Funzione Pubblica e approvato dalla CIVIT (oggi ANAC) in data 11 settembre 2013.
(4) Determinazione n. 8 del 17 giugno 2015 recante “Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici”.
(5) Il Ciclo di Deming o Deming Cycle (ciclo di PDCA – plan–do–check–act) è un modello studiato per il miglioramento continuo della qualità in un’ottica a lungo raggio. Serve per promuovere una cultura della qualità che è tesa al miglioramento continuo dei processi e all’utilizzo ottimale delle risorse.