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Timestamp: 2020-07-05 22:14:57+00:00
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Il Quantitative Easing alla prova dei giudici tedeschi - Ius in itinere
Il Quantitative Easing alla prova dei giudici tedeschi
di Dott. Fabio Tumminello · Pubblicato 15 Maggio 2020 · Aggiornato 15 Maggio 2020
Con sentenza emessa lo scorso 5 maggio, la Corte costituzionale federale tedesca (Bundesverfassungsgericht, di seguito “BVerfG“) si è pronunciata su un caso inerente alla compatibilità del programma di acquisto di titoli di Stato promossi dalla Banca Centrale Europea (“BCE”) nell’ambito del c.d. Quantitative Easing (“QE”, noto anche come Public Sector Purchase Programme, o PSPP) con la disciplina comunitaria in materia di politiche monetarie. La sentenza verte su un tema particolarmente discusso in sede europea – soprattutto in questi mesi di forte crisi dovuta all’emergenza epidemiologica e al suo impatto sulle economie dell’Eurozona – e ha destato scalpore perché raramente si è assistito ad uno scontro frontale tra corti nazionali e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (“CGUE”). La BVerfG ha infatti affermato che tanto la sentenza della CGUE sul caso Weiss, quanto le Decisioni adottate dalla BCE per disciplinare gli acquisti nell’ambito del QE risultino essere ultra vires, ossia istruite al di là dei poteri assegnate alle istituzioni dell’UE, dichiarandole non applicabili in Germania.
Il caso Weiss: la decisione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea
Con la crisi economica che sconvolse l’economia mondiale a partire dal 2008, l’Eurozona si trovò a fronteggiare fasi di stagnazione economica, caratterizzate da un’inflazione molto bassa, tale da rendere concreto il rischio di deflazione. Nel 2015, la BCE, allora presieduta da Mario Draghi, mise in atto un sistema basato sull’acquisto di titoli degli Stati membri; l’obiettivo fu quello di garantire maggiore liquidità alle banche nazionali, un abbassamento dei tassi di interesse su mutui e prestiti e, conseguentemente, maggiore facilità di accesso al credito per imprese e individui[1]. Alla luce degli effetti economici di tali misure, la legittimità del QE nell’ambito del quadro giuridico europeo, già fortemente dibattuta, fu oggetto di un rinvio pregiudiziale da parte della stessa BVerfG alla CGUE.
Nel 2017 alcuni cittadini tedeschi, infatti, proposero ricorso avanti la BVerfG, contestando la validità della Decisione della BCE (UE) 2015/774[2] e le successive decisioni che ne andarono a più riprese a modificare il contenuto[3], affermando come queste fossero state adottate fuori dalle competenze previste a favore della BCE, in materia di politica economica dall’art. 119 e dall’art. 127 TFUE[4], chiedendo poi di chiarire l’interpretazione degli artt. 123 e 125 TFUE.
Investiti della questione[5], i giudici di Lussemburgo hanno confermato la validità della Decisione sia sotto il profilo relativo agli obiettivi di politica monetaria perseguiti – ben delineati nei consideranda della decisione stessa[6] – sia per quanto concerne il contenuto delle attribuzioni e delle competenze assegnate al Sistema europeo delle Banche Centrali (SEBC): secondo la Corte, infatti, il legislatore europeo, nel definire i compiti e gli obiettivi della BCE, fa riferimento ad un generico obiettivo di “mantenimento della stabilità dei prezzi” (art. 127 TFUE)[7], senza però specificare il contenuto di dette attribuzioni[8]. Sul punto, la CGUE non ha ritenuto che la Decisione esulasse da quanto previsto dai trattati europei: nell’indeterminatezza degli strumenti a disposizione delle istituzioni comunitarie, la “necessità di preservare un margine di sicurezza per prevenire l’eventuale comparsa di un rischio di deflazione”[9] ben giustificava un simile intervento.
Particolarmente critico era però il profilo relativo agli effetti di tale programma di acquisto. Le misure attuate nell’ambito del QE nascevano sì come misure di politica monetaria, ma avevano effetti diretti sull’economia reale, traducendosi in una maggiore facilità nell’accesso al credito e la conseguente modificazione dei comportamenti di banche, imprese, individui e famiglie[10]. Da questo punto di vista, parrebbe dunque che la decisione sia stata adottata oltre le competenze della BCE, che può intervenire solamente in materia di politica monetaria. La CGUE ha risolto la questione affermando come “una misura di politica monetaria non può essere equiparata ad una misura di politica economica per il solo fatto che essa è suscettibile di produrre effetti indiretti … nel quadro della politica economica”[11].
Inoltre, i giudici del Lussemburgo affrontavano altresì un altro aspetto altrettanto discusso, ossia la proporzionalità delle misure adottate nell’ambito del QE rispetto agli obiettivi di controllo dell’inflazione perseguiti. In linea teorica, secondo la CGUE, l’acquisto massiccio di titoli di debito statali risultava certamente idoneo ad evitare il rischio deflazione, ma ciò andava adeguatamente bilanciato con un sistema di controlli capaci di mantenere in equilibrio il sistema nel suo complesso. Nell’opinione della Corte, il QE rispettava questo principio di proporzionalità: esso, infatti, è stato ideato con obiettivi, limiti di intervento e durata ben definiti, e la stessa SEBC ha messo in atto una serie di meccanismi pensati per evitare che l’acquisto di titoli di Stato potesse creare effetti sproporzionati o pregiudizievoli per l’integrità economica del sistema bancario europeo[12].
Restava infine ancora aperta la questione relativa alla supposta violazione del divieto di finanziamento diretto dalla BCE agli Stati membri di cui all’art. 123 TFUE[13] e della c.d. no-bailout clause prevista dall’art. 125 TFUE[14]. Invero, prima facie, i trattati europei sembrano escludere la possibilità che la BCE possa mettere in atto “iniezioni di denaro” dirette nei circuiti nazionali – ad esempio acquistando titoli di debito direttamente dagli emittenti. Come specificato dalla Corte, tale divieto nulla osta a che detti titoli siano riacquistabili dai creditori degli Stati emittenti[15], ossia intervenendo nei c.d. mercati secondari[16]. Occorre però che siano rispettati due requisiti: (1) l’acquisto di titoli di Stato non può avvenire in condizioni tali da conferire “un effetto equivalente a quello dell’acquisto diretto di titoli del debito pubblico”[17]; (2) detti programmi di acquisto devono essere regolati in modo tale da non dissuadere gli Stati membri – di cui vengono acquistati i titoli di debito – dal condurre “una sana politica di bilancio”[18].
Ad opinione della CGUE, entrambi i requisiti venivano soddisfatti dal QE. La Corte ha evidenziato, infatti, come il funzionamento del sistema di acquisto di titoli di Stato preveda una serie di salvaguardie pensate proprio per rendere il QE aderente alle previsioni dei trattati, quali, ad esempio, limiti temporali e quantitativi nell’acquisto dei titoli (il c.d. black-out period), e nella loro eventuale detenzione (non più del 33% su una determinata emissione), a cui si aggiungono anche una programmazione di acquisti esclusivamente finalizzata agli obiettivi di mantenimento dei livelli di inflazione e la condivisione di dati sul flusso di acquisti solamente in forma aggregata. Come evidenziato dalla Corte stessa, il sistema che viene così a crearsi tutela la regolarità dei mercati finanziari sia per gli Stati membri, che saranno comunque chiamati a perseguire politiche economiche sane e prudenti, sia per gli investitori privati, che non avranno comunque la certezza – almeno in teoria – che i titoli di Stato acquistati saranno poi facilmente rivendibili alla BCE[19]. Allo stesso modo, anche la rivendita e/o detenzione dei titoli non sono intesi come regola e deroga del funzionamento del QE, ma sono, piuttosto, scelte rimesse alle valutazioni della stessa BCE, che decide autonomamente in che modo muoversi sui mercati finanziari. Ciò vale anche in caso di acquisto di titoli con rendimento a scadenza negativo: rispetto a questa categoria di titoli, la Corte ha specificato come il loro acquisto, pur avendo “un effetto equivalente a quello dell’acquisto diretto di titoli”, non viola il divieto di cui all’art. 123 TFUE in quanto “non è idoneo a facilitare l’identificazione, da parte degli operatori privati, dei titoli che il SEBC dovrà acquistare” [20].
In conclusione, poggiando su una consolidata giurisprudenza, la pronuncia della CGUE ha riconosciuto la validità della Decisione (UE) 2015/774, confermando come l’azione della BCE sia stata rispettosa di quanto previsto dei trattati europei.
La recente sentenza della BVerfG
La questione è però recentemente tornata agli onori delle cronache, dopo che la BVerfG è stata nuovamente chiamata a pronunciarsi sul punto. I giudici di Karlsruhe, nel recepire la sentenza della CGUE[21], hanno infatti evidenziato come la stessa fosse arbitraria e mancante nella parte relativa alla valutazione di proporzionalità delle misure adottate dalla BCE con gli obiettivi di controllo dell’inflazione fissati dalla decisione[22].
In primo luogo, pur riconoscendo come l’interpretazione dei trattati sia di competenza della CGUE, i giudici tedeschi hanno contestato come, nel decidere sul caso di specie, la CGUE abbia palesemente contraddetto i principi legali condivisi dai Stati membri, giungendo ad una decisione completamente “arbitraria” sia per quanto riguarda il riconoscimento della competenza della BCE in tale settore sia, in particolare, sotto il profilo della necessità e della proporzionalità delle misure adottate. Alla luce di ciò, la BVerfG si è sostanzialmente arrogata il diritto di svolgere una propria autonoma valutazione della decisione relativa all’adozione del QE, in particolare per quanto riguarda la proporzionalità della misura rispetto agli obiettivi previsti in tema di controllo dell’inflazione. Agli occhi dei giudici tedeschi, è apparsa palesemente insufficiente la valutazione della misura resa dalla CGUE, in particolare alla luce dell’impatto economico del programma o sulla possibile disponibilità di strumenti o modalità di intervento meno “radicali”. Il timore della BVerfG è che gli acquisti realizzati mediante QE, senza un adeguato meccanismo di controllo, diventino sempre più frequenti e consistenti[23]. Da qui, gli effetti del QE risultano essere ampiamente sproporzionati, creando un sistema in cui gli Stati membri saranno via via sempre più dipendenti dagli acquisti effettuati dalla BCE tramite QE. In ogni caso, la mancanza di documentazione allegata sul punto non ha permesso alla BVerfG un adeguato riesame della sentenza sotto questo profilo[24], così come non è risultato nemmeno possibile stabilire con certezza se la Decisione rispetti i limiti del mandato della BCE (e, dunque, se vi sia stata o meno una violazione dell’art. 127 TFUE) e del divieto di finanziamento diretto ex art. 123 TFUE[25].
La BVerfG, pur riconoscendo la compatibilità del QE alla disciplina dei trattati europei, alla luce dei rischi prospettati, ha invitato il governo federale tedesco a non applicare il QE nella sua attuale forma – negando quindi l’applicazione della Decisione (UE) 2015/774 nella giurisdizione tedesca – e, anzi, ha suggerito tanto al governo quanto alla Bundesbank di adottare adeguati provvedimenti per assicurarsi che le istituzioni europee rispettino i propri limiti di d.
Quale futuro per l’integrazione europea?
La BVerfG ha richiesto alla BCE di produrre, entro tre mesi, documenti esplicativi circa l’impatto del QE. In attesa dei prossimi sviluppi processuali, la sentenza ha subito generato forti reazioni da parte di molti commentatori, compresi i diretti interessati.
La CGUE, con un duro comunicato del 8 maggio[26], ha rammentato come “solo la Corte di giustizia … è competente a constatare che un atto di un’istituzione dell’Unione è contrario al diritto dell’Unione”, atteso che “Eventuali divergenze tra i giudici degli Stati membri … potrebbero compromettere infatti l’unità dell’ordinamento giuridico dell’Unione e pregiudicare la certezza del diritto”. Anche la BCE ha difeso la propria posizione, prendendo atto della decisione dei giudici tedeschi ma ribadendo la legittimità del proprio intervento[27].
Altrettanto risoluta la risposta della Commissione europea che, per il tramite della sua Presidente Ursula von der Leyen, ha riaffermato la supremazia del diritto comunitario e la natura vincolante delle pronunce della CGUE per i giudici nazionali, preannunciando una possibile procedura di infrazione contro la Germania ex art. 258 TFUE[28].
Le conseguenze future di questa pronuncia sono però ancora poco prevedibili: certamente la frattura tra Karlsruhe e Lussemburgo è profonda e il rischio – da molti temuto – è che altre corti nazionali seguano “l’esempio” della BVerfG nel contestare la legittimità delle sentenze della CGUE[29]. D’altra parte, come evidenzia Mark Schieritz sul Die Zeit, la CGUE potrebbe facilmente provare la legittimità della propria pronuncia, rispondendo puntualmente a quanto sostenuto dai giudici tedeschi[30]. A conferma di ciò, la sentenza della BVerfG – che pure non appare solidissima in punta di diritto (i giudici tedeschi non hanno nemmeno fatto riferimento a quanto previsto dalla disciplina dell’EMU, ossia l’Unione Economica e Monetaria) – sembra piuttosto una “sfida” alla primacy del diritto comunitario su quello nazionale e della stessa CGUE, che ha competenza esclusiva nel dichiarare l’invalidità di un atto adottato dalle istituzioni comunitarie[31].
[1] Meritano di essere citate le parole della stessa BCE, che al §2 dei consideranda della decisione (UE) 2015/774 riconosce come tali sistemi di acquisto abbiano come fine quello di “migliorare ulteriormente la trasmissione della politica monetaria, facilitare l’erogazione del credito all’economia dell’area dell’euro, rendere più accessibili le condizioni di finanziamento di famiglie e imprese e contribuire a ricondurre i tassi di inflazione a livelli prossimi al 2%, in coerenza con l’obiettivo principale della BCE di mantenere la stabilità dei prezzi.”.
[2] Decisione (UE) 2015/774 della Banca Centrale Europea, su un programma di acquisto di attività del settore pubblico sui mercati secondari (BCE/2015/10), 4 marzo 2015 (disponibile qui https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/oj_jol_2015_121_r_0007_it_txt.pdf).
[3] Come da Allegato 1 della Decisione (UE) 2020/188 della Banca Centrale Europea su un programma di acquisto di attività del settore pubblico sui mercati secondari (BCE/2020/9), 3 febbraio 2020 (disponibile qui https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020D0188&from=it#ntr2-L_2020039IT.01001201-E0002).
[4] Si veda nota 7.
[5] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Weiss e altri, causa n. C-493/17, sentenza 11 dicembre 2018 (disponibile qui http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=IT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=189363).
[6] Ibid., §§29 – 45.
[7] Tra i compiti della BCE si annovera anche la facoltà di “definire e attuare la politica monetaria dell’Unione, svolgere le operazioni sui cambi in linea … detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri, promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento” (art. 127 TFUE), e, più in particolare, secondo quanto disposto dal Protocollo n. 4 allo Statuto del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), “la BCE e le banche centrali nazionali possono aprire conti intestati a enti creditizi, organismi pubblici e altri operatori del mercato e accettare come garanzia attività, ivi compresi i titoli scritturali.” (art. 17) e tutte le “operazioni per i loro scopi amministrativi e per il proprio personale.” (art. 24) (disponibile qui https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c_32620121026it_protocol_4.pdf).
[8] CGUE, Weiss e altri, cit., §55.
[9] Ibid., §56.
[10] Ibid., §§65-66.
[11] Ibid., §61.
[12] Ibid., §§80-99.
[13] Il quale dispone che “Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea … alle amministrazioni statali”.
[14] Secondo il quale “L’Unione non risponde né si fa carico (dal punto di vista economico-finanziario, nda.) degli impegni assunti dalle amministrazioni statali … fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto economico specifico”.
[15] CGUE, Weiss e altri, cit., §103, in cui vengono citate le sentenze sui casi Pringle, causa C-370/12, 27 novembre 2012, §132, e Gauwelier e altri, causa C-62/14, sentenza 16 giugno 2015, §95.
[16] Come previsto anche dall’art. 18 dello Statuto della BCE, il quale dispone come il SEBC possa “operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili” secondo i criteri stabiliti dalla BCE.
[17] CGUE, Weiss e altri, cit., §106, Gauwelier e altri, cit., §97.
[18] CGUE, Weiss e altri, cit., §107, Gauwelier e altri, cit., §§100-102 e §109.
[19] CGUE, Weiss e altri, cit., §§ 109 – 144.
[20] Ibid., §156.
[21] BVerfG, Weiss, 2 BvR nn. 859/15, 1651/15, 2006/15 e 980/16 (https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html).
[22] Si veda il report ECB decisions on the Public Sector Purchase Programme exceed EU competences, n. 32/2020, 5 maggio 2020 (https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen /EN/2020/bvg20-032.html).
[23] BVerfG, Weiss, cit., §169, in cui la Corte afferma come il QE “the more it grows in volume and the longer it is continued”.
[24] Ibid., §184.
[25] Ibid., §§189 – 190.
[26] CGUE, comunicato stampa n. 58/20, 8 maggio 2020, a seguito della sentenza della Corte costituzionale tedesca del 5 maggio 2020 (disponibile in italiano qui https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2020-05/cp200058it.pdf).
[27] ECB takes note of German Federal Constitutional Court ruling and remains fully committed to its mandate, 5 maggio 2020 (https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb.pr200505~00a09107a9.en.html).
[28] Bruxelles valuta la procedura d’infrazione contro la Germania per la sentenza sulla Bce, Huffpost, 10 maggio 2020 (https://www.huffingtonpost.it/entry/bruxelles-valuta-la-procedura-dinfrazione-contro-la-germania-per-la-sentenza-sulla-bce_it_5eb827f1c5b669fcb84c8a12).
[29] Quatremere J., La Cour constitutionnelle allemande s’érige en juge de la BCE, Libération, 5 maggio 2020 (https://www.liberation.fr/planete/2020/05/05/la-cour-constitutionnelle-allemande-s-erige-en-juge-de-la-bce_1787462).
[30] Schieritz M., Konfus, euroskeptisch, ökonomisch fragwürdig, Die Zeit, 5 maggio 2020 (https://www.zeit.de/wirtschaft/2020-05/anleihekaeufe-ezb-bundesverfassungsgericht-waehrungsunion-coronahilfen).
[31] CGUE, Foto-Frost, causa C-314/85, §17.
27 anni, laureato in giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Torino, praticante avvocato iscritto all’Albo del Foro di Torino e vincitore del Premio Sperduti 2017, Moot Court sul tema dei diritti umani e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Particolare interesse per i diritti umani, con specifica attenzione per il fenomeno migratorio, sia per quanto concerne la tutela dei diritti fondamentali sia per l’aspetto geopolitico.
Già autore per M.S.O.I. ThePost, settimanale di politica ed affari internazionali organizzato da M.S.O.I. Torino (Movimento Studentesco per l’Organizzazione Internazionale), e Nomodos, rivista giuridica nata nel contesto del Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Torino.
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