Source: https://grutzpalk.wordpress.com/2016/05/25/stellungnahme-zum-entwurf-eines-gesetzes-zur-neuausrichtung-des-verfassungsschutzes-im-land-niedersachsen-drs-172161-im-rahmen-der-anhoerung-im-ausschuss-fuer-angelegenheiten-des-verfassungsschutz/
Timestamp: 2020-07-08 10:13:16
Document Index: 73189469

Matched Legal Cases: ['§25', '§ 16', '§6', '§1', '§1', '§6', '§3', '§4']

Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes im Land Niedersachsen (Drs. 17/2161) im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Angelegenheiten des Verfassungsschutzes am 29. Januar 2015 – grutzpalk
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Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes im Land Niedersachsen (Drs. 17/2161) im Rahmen der Anhörung im Ausschuss für Angelegenheiten des Verfassungsschutzes am 29. Januar 2015
Der Verfassungsschutz ist 1.) eine Behörde, deren Behördenkultur erstaunlich uneinig über ihren Kompetenzbereich ist. Während Polizeibeamte sich unter dem Sammelbegriff „Freund und Helfer“ vereinigen können, scheint es Verfassungsschützern schwerer zu fallen, ihre Tätigkeit in einer vergleichbaren Formel zusammenzufassen. Die Schwierigkeiten der Selbstverortung wirken sich 2.) auch in der Festlegung der eigentlichen – präventiven – Tätigkeit aus. Der weit gefasste präventive Auftrag erschwert es 3.) auch, ein hinreichend transparentes Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten zu entwickeln.
Im Weiteren wird also das Gesetzesvorhaben aus der Perspektive der drei Problemfelder: 1.) Selbstverortung, 2.) Prävention und 3.) Verfahren beleuchtet und bewertet.
Auf längere Sicht wäre es sicherlich geboten, den Verfassungsschutz mit sozialwissenschaftlichen Methoden zu durchleuchten, so wie das bei der Polizei seit einigen Jahren passiert (z.B. Behr 2000; Liebl 2015). Das könnte helfen, die Organisationskultur der Behörde besser zu verstehen und sie gezielter als bisher möglich zu verändern. Als Sozialwissenschaftler würde ich mich freuen, wenn der in Niedersachsen angestoßene Prozess dazu die Möglichkeit bieten würde (z.B. Grutzpalk 2013).
Das Problem der Selbstverortung
Der Blick in die Vorworte der Verfassungsschutzberichte der letzten fast vierzig Jahre bestätigt den Befund, dass die Behörde und ihre politische Führung seit Jahrzehnten auf einen Nenner zu bringen versucht, was genau eigentlich Aufgabe des Verfassungsschutzes ist. Seit einigen Jahren hat man sich auf den Begriff des „Frühwarnsystems“ geeinigt (Arbeitsgruppe 2014; S. 8). Doch was genau das wiederum ist, wer gewarnt wird und wie – das bleiben auch weiterhin nur unklar beantwortbare Fragen.
Der Verfassungsschutz ist also – trotz gesetzlicher Ausformulierung seines Auftrages – eine Behörde, die auffällig intensiv um eine anwendbare Deutung ihres Tätigkeitsfeldes ringt. Dieses Problem der beruflichen Selbstdeutung sind nicht zuletzt darin begründet, dass das Personal des Verfassungsschutzes in den Ländern:
1. keine eigene spezifische Berufsausbildung erfährt und aus Berufserfahrungshorizonten von Polizei über Verwaltungspraxis bis hin zum akademischen Betrieb bunt zusammengewürfelt ist und
2. gegenüber der Polizei – der Behörde, mit der man sich am ehesten vergleichen zu können glaubt – zahlenmäßig kaum ins Gewicht fällt. In Niedersachsen stehen sich z.B. gut 24.000 Polizisten und gut 280 Verfassungsschützer gegenüber. Die Chance, die Behörde durch ihre Mitarbeiter zu kennen ist also schon numerisch sehr klein. So werden häufig Erwartungen an die Behörde herangetragen, die stark durch fiktionale Vor¬stellungen von der Arbeit der Geheimdienste geprägt bleiben.
Dass im Allgemeinen Berufsrollen häufig von medialen Vorstellungen „in television, movies, magazines, and novels“ gelenkt werden, hat die soziologische Forschung umfangreich darstellen können (Fuchs Ebaugh 1988; S. 58f.). Den besonders intensiven Zusammenhang von fiktionalem Fremd- und dienstlichem Selbstbild bei Nachrichtendiensten hat Eva Jobs in einem sehr lesenswerten Artikel dargelegt. Sie stellt fest:
„Trotz der offensichtlichen Fiktionalität prägt das (in Literatur und Filmen JG) erdachte Bild die grundsätzliche Vorstellung der Realität stärker als in den meisten anderen Genres. Für diesen Bereich fehlt schlicht der Abgleich, wie er etwa für Polizei oder Militär aus Alltagserfahrungen heraus möglich ist.“
Wenn man so etwas wie ein Rollenverständnis des Verfassungsschützers ermitteln möchte, wird man also wohl nicht umhin kommen, die fiktionalen Beschreibungen von Geheimdiensten und ihrer Tätigkeiten deutlicher mit einzubeziehen, als das bei anderen Berufsfeldern möglich und auch nötig ist. Dieses Rollenverständnis wird von außen an den Verfassungsschutz als Erwartung herangetragen und von innen als Distinktionsmöglichkeit zur Polizei für plausibel gehalten. Nun halten sich Verfassungsschützer im Zweifelsfall weder für James Bond noch für Moneypenny. Das Distinktionsmerkmal, das nach meiner Beobachtung stärker ins Gewicht fällt ist das des Geheimnisses.
Schon Max Weber (1980; S129) hatte in seiner Bürokratiesoziologie festgestellt, dass die fachmännische Verwaltung von Wissen in Behörden zur Herausarbeitung eines Nimbus führen kann, der sich insbesondere mit dem Begriff des „Amtsgeheimnisses“ in Verbindung bringen lässt. Behörden betonen durch diesen Verweis auf ein spezifisches und nur ihnen zugängliches Wissen, dass sie über besondere Machtmittel verfügen:
„Die bureaukratische Verwaltung bedeutet: Herrschaft kraft Wissen: dies ist ihr spezifisch rationaler Grundcharakter. Über die durch das Fachwissen bedingte gewaltige Machtstellung hinaus hat die Bureaukratie (oder der Herr, der sich ihrer bedient), die Tendenz, ihre Macht noch weiter zu steigern durch das Dienst-wissen: die durch Dienstverkehr erworbenen oder ‚aktenkundigen’ Tatsachenkenntnisse. Der nicht nur, aber allerdings spezifisch bureaukratische Begriff des ‚Amtsgeheimnisses’ – in seiner Beziehung zum Fachwissen etwa den kommerziellen Betriebsgeheimnissen gegenüber den technischen vergleichbar – entstammt diesem Machtstreben.“
Die beruflich gebotene Möglichkeit der Geheimhaltung (der beruflichen Inhalte als auch der eigenen beruflichen Identität) kann bei Nachrichtendiensten dazu führen, dass die Behörde von außen gespiegelt bekommt, mysteriös und geheimnisvoll zu sein, so dass sich ein verfassungsschützerischer Habitus, so er sich überhaupt herausbildet, am ehesten in der Artikulation von Geheimnisfülle darstellt. Diese Entwicklung liegt auch deswegen nah, weil Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Behörde am Ehesten mit über den Vergleich mit fiktionalen „Geheimagenten“ zu einer beruflichen Selbstverortung finden. In der Öffentlichkeit nach ihrem Beruf gefragt bezeichnen sich Verfassungsschützer dann gerne als „Terroristenjäger“ oder „Geheimpolizist“, was die Sache bekanntermaßen nur sehr unzutreffend beschreibt.
Die von der Arbeitsgruppe zur Reform des Niedersächsischen Verfassungsschutz (2014; S. 10) in der Behörde festgestellte „falsch verstandene Geheimhaltung“ hat nach meiner Einschätzung eine ihrer Wurzeln in der Schwierigkeit für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Verfassungsschutzes, ein positives Rollenbild des Nachrichtendienstlers zu formulieren. Die oft kurze Verweildauer in der Behörde führt darüber hinaus dazu, dass regelmäßig neue Rollenintegrationen über mediale Rollenvorstellungen stattfinden.
Als positiv ist am vorliegenden Gesetzentwurf zu bewerten, dass die parlamentarische Kontrolle gegenüber der Behörde deutlich gestärkt wurde. Besonders die in §25 ermöglichte Beauftragung einer oder eines Sachverständigen „zur Wahrnehmung der Kontrollaufgaben des Ausschusses“ halte ich für eine brauchbare Möglichkeit, die Tendenz zur Geheimhaltung bei Verfassungsschutzbehörden auszugleichen. Zudem wird durch diese Stärkung der Machtinstrumente deutlich, wer steuernde Einheit des Verfassungsschutzes ist (nämlich das Parlament) und dass diese steuernde Einheit nicht nur über eine höchstmögliche Legitimation, sondern auch über deutliche bürokratische Überprüfungsrechte verfügt.
Als kritisch ist vor dem Hintergrund dieser Überlegungen m.E. anzusehen, dass der vorliegende Gesetzentwurf das Berufsbild der Verfassungsschützerin und des Verfassungsschützers nicht deutlich genug schärft. Eine Verpflichtung der Mitarbeiter z.B. auf das Rollenbild des „Nachrichten-Dienstleisters“ (Scheiber 2012; S. 34) bleibt aus. Statt dessen ist der Gesetzentwurf durch eine Vielzahl an Rollenbildern geprägt. Formulierungen wie „Gefahr im Verzuge“ (z.B. § 16a) machen eine Vergleichbarkeit des Verfassungsschutzes mit der Polizei denkbar, die Möglichkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel und die verordnete Konkurrenz zu „geheimdienstlichen Tätigkeiten für eine fremde Macht“ (§6) machen den Verfassungsschutz zum Geheimdienst, die Vorfeldanalyse wiederum verlangt – schon aufgrund der scharfen Trennung von jeglicher polizeilicher Kompetenz – schon fast soziologische Kompetenzen, gilt es doch, die Möglichkeit einer Entwicklung verfassungsfeindlicher Gefahren zu erkennen und zu dokumentieren, noch bevor sie z.B. in den Wirkungskreis des Strafrechts vordringen. Die im Gesetz verbliebene „Aufklärungsfunktion“ des Verfassungsschutzes (§1) wiederum kann so ausgelegt werden, dass die Behörde über ein Wissen verfügt, das sie ermächtigt, die Bevölkerung zu belehren. Sie bekommt dadurch zusätzlich zu den polizeilichen, nachrichtendienstlichen und soziologischen Kompetenzen auch noch eine pädagogische Kompetenz zugesprochen.
Das Problem der Prävention
Der Verfassungsschutz wird, wie sich zeigte, oft als Frühwarnsystem definiert. Damit offenbart er sich als moderne Behörde, denn es ist ein Merkmal moderner Verwaltungen, präventiv tätig sein zu wollen (Grutzpalk & Zischke 2012). Dabei ist allerdings der Gedanke der Prävention deutbar. Dabei wirft sowohl das Beobachtungs- als auch das Handlungsfeld einer möglichen Prävention Fragen auf.
Das Beobachtungsfeld: Ein Frühwarnsystem hat die Aufgabe, vor der tatsächlichen Entstehung einer Gefahr auf die Möglichkeit ihrer Entstehung hinzuweisen. Da der Verfassungsschutz keine polizeilichen Befugnisse hat und es Aufgabe der niedersächsischen Polizei ist „Straftaten zu verhüten“ (§1 NGefAG) muss die Frühwarnkompetenz also „im Vorfeld von Gefahren“ liegen (z.B.: Erläuterungen zum Gesetzentwurf zu §6). Wo aber solch ein Vorfeld verortet werden kann, bereitet Definitionsschwierigkeiten, die bereits angesprochen wurden: Wie lässt sich eine Bestrebung erkennen, die sich vor dem Feld strafrechtlicher Bewertung bewegt, aber so zielsicher auf dieses zusteuert, dass eine nachrichtendienstliche Beobachtung gerechtfertigt ist? Die freiheitlich demokratische Grundordnung liefert m.E. ein Mindestmaß an Anhaltspunkten für solch ein Ermitteln im Vorfeld strafrechtlicher Relevanz.
Deswegen ist es m.E. als positiv zu bewerten, dass der Gesetzentwurf nicht dem (an sich nachvollziehbaren) Vorschlag der Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes (2014; S. 16) darin folgt, die Ausformulierung der freiheitlich demokratischen Grundordnung aus dem Gesetz zu streichen und statt dessen auf den „demokratische(n) Rechtsstaat des Grundgesetzes im Ganzen“ zu verweisen. Ohne die Ausformulierung der fdGO ließe sich m.E. nämlich kaum ein differenzierbares Vorfeld bestimmen, in dem die Behörde tätig sein kann.
Das Handlungsfeld: Der Soziologe Eckhart Pankoke hat dargelegt, dass der Gedanke staatlicher Prävention im Verlauf seiner Geschichte eine Ausweitung von der „Abwehr von Gefahren“ hin zur „Förderung von Entwicklungen bei den Akteuren“ erfahren hat (Pankoke 1979; S. 44). Rafael Behr (2012; S. 188) hat darüber hinaus noch eine „präventive Wende“ in der Polizeiarbeit ausgemacht. Es wurde ab den 1980er Jahren „als Ziel des polizeilichen Erfolgs“ ausgegeben, „vor die Lage“ zu kommen. Auch polizeiliches Arbeiten ist in diesem Verständnis also eine weit im Vorfeld möglicher Gefahren aktive Tätigkeit. Bei der Polizei mag das am Einsatz pädagogischer Methoden in der Prävention deutlich werden: Der „Verkehrskasper“ ist insofern ein präventiver Ansatz, als dass er Verhaltenspotentiale bei zukünftigen Verkehrsteilnehmer vorzeitig zu beeinflussen versucht.
Verfassungsschutzbehörden ringen immer wieder mit sich selbst, wenn es um die Ausformulierung eigenständiger präventiver Handlungsformen der Behörde geht (vgl Grumke & Pfahl-Traughber 2010). Es ist beim vergleichenden Blick auf polizeiliches Vorgehen naheliegend, dass die Möglichkeiten der Prävention einmal im Verfassen schriftlicher Berichte und zum anderen im Erstellen pädagogischer Formate gesehen werden.
Dabei stellt sich regelmäßig das Problem der Kompetenz: Verfassungsschützer haben selten genug eine pädagogische Ausbildung. Es lässt sich beobachten, dass Verfassungsschutzbehörden deswegen Personen rekrutieren, denen sie die pädagogische Kompetenz zutrauten, präventiv (im Sinne pädagogischer Maßnahmen) tätig zu werden. Doch in Schulen soll der Verfassungsschutz in Niedersachsen nicht mehr tätig werden. Hier ist positiv zu bemerken, dass im neuen §3, 3 eine mögliche präventive Handlungsform der Verfassungsschutzbehörde beschrieben wird:
„Die Verfassungsschutzbehörde hat Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1 durch Information entgegenzuwirken und ihrem Entstehen vorzubeugen. Sie erfüllt diese Aufgabe auch durch Angebote an Personen zur Aufgabe von Bestrebungen und Tätigkeiten nach Absatz 1.“
Der Gesetzgeber zeigt damit in wünschenswerter Klarheit auf, welche Art der präventiven Tätigkeit er sich von seiner Behörde wünscht und wie die Behörde dabei vorgehen soll.
Kritisch ist dabei allerdings zu sehen, dass auch das Unterbreiten von Aussteigerangeboten einer pädagogischen und sozialarbeiterischen Kompetenz bedarf, die Verfassungsschützer häufig nicht in die Behörde mitbringen und die durchaus im Kontrast zu den anderen Aufgabenschwerpunkten stehen können. Je nachdem, wie wichtig dem Gesetzgeber dieser gesetzliche Auftrag der Behörde ist, müsste hier wohl eine deutliche personelle Umstellung des Verfassungsschutzes erfolgen.
Das Problem des Verfahrens
Behördliche Tätigkeit lässt sich u.a. auch daran erkennen, dass es geregelte Verfahren gibt, in denen verschiedene Gesichtspunkte abgewogen werden um „brauchbare Entscheidungsgesichtspunkte herauszufiltern“ (Luhmann 1975; S. 4) und die durch eine Entscheidung zu einem (zumindest vorläufigen) Abschluss kommen. Ein Verfahren ist deutlich erkennbar an einem geregelten Ablauf und an einer Entscheidung.
Der Verfassungsschutz tritt häufig als eine Behörde in Erscheinung, die im verwaltungsrechtlichen Sinne gar keine Verfahren durchführt. Es werden keine Entscheidungen durch das schematisierte Abwägen von Argumenten produziert, sondern Daten gesammelt, ausgewertet und zu Informationen verdichtet. Darin ähnelt der Verfassungsschutz eher einem wissenschaftlichen Betrieb als einer Behörde.
Wenn der Gesetzgeber jetzt fordert, die Behörde solle „auch Informationen einschließlich personenbezogener Daten, die gegen eine Bestimmung als Beobachtungsobjekt sprechen“ verarbeiten (§4, 1), steckt dahinter ein nachvollziehbarer Gedanke: Der Verfassungsschutz soll sich nicht auf ein Bild von seinem Beobachtungsobjekt „einschießen“ und ihm keine weitere Möglichkeit bieten, sich anders darzustellen. Dieses Anliegen ist positiv zu bewerten, denn hier wird die Behörde zur Entwicklung und Einhaltung von Verfahrensmaßstäben gezwungen, deren Einhaltung von außen überprüfbar bleiben.
Kritisch dagegen ist zu sehen, dass der Verfassungsschutz aufgrund seines weit abgesteckten Forschungsauftrages (s.o.) vermutlich über ein sowohl juristisch als auch soziologisch gestaltetes Verfahren verfügen muss, dessen Erstellung mit einiger Spannung entgegengesehen werden kann. Hier ist insbesondere abzuwarten, wie der Begriff der potentiellen Gefahr deutlicher erfasst werden kann.
In der Summe steckt ein großes Potential zur Erneuerung des Verfassungsschutzes in dem aktuellen Gesetzentwurf. Das Verfahren zur Festlegung von Beobachtungsobjekten wird präzisiert, der Präventionsauftrag ist deutlicher als zuvor formuliert und die Behörde ist einer mächtigeren parlamentarischen Kontrolle unterworfen.
Kritisch bleibt zu bewerten, dass die Berufsrolle einer Verfassungsschützerin / eines Verfassungsschützers noch deutlicher vom Gesetzgeber hätte festgeschrieben werden können. Es bleibt also eine Aufgabe der Zukunft, ein positives und realistisches Rollenbild des Verfassungsschutzberufs (z.B. als Nachrichten-Dienstleister?) zu formulieren.
Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes (Hrsg.) (2014): Handlungsempfehlungen; Hannover
Behr, Rafael (2012): Die „Gewalt der Anderen“ oder: Warum es in der aktuellen Gewaltdebatte nicht (nur) um Gewalt geht, In: Thomas Ohlemacher und Jochen-Thomas Werner (Hrsg.): Empirische Polizeiforschung XIV: Polizei und Gewalt, Frankfurt am Main, S. 177-196
Behr, Rafael (2000): Cop Culture. Der Alltag des Gewaltmonopols. Männlichkeit, Handlungsmuster und Kultur der Polizei; Opladen
Boltanski. Luc (2013): Rätsel und Komplotte. Kriminalliteratur, Paranoia, moderne Gesellschaft; Berlin
Fuchs Ebaugh, Helen Rose (1988): Becoming an Ex. The Process of Role Exit; Chicago
Grumke, Thomas und Armin Pfahl-Traughber (Hrsg.) (2010): Offener Demokratieschutz in einer offenen Gesellschaft; Opladen
Grutzpalk, Jonas (2014): Was ist Verfassungsschutz? Eine Analyse der Vorworte von Verfassungsschutzberichten 1976-2004; online veröffentlicht unter: vsbalsquellengattung.blog.de
Grutzpalk, Jonas (2013): Auf dem rechten Auge blind, inkompetent oder einfach nur schlecht vernetzt? Zur Erforschung des Wissensmanagements in Sicherheitsbehörden: In: Der Kriminalist. Fachzeitschrift des Bundes Deutscher Kriminalbeamter, Juni; S. 21-23.
Grutzpalk, Jonas und Tanja Zischke (2012): Nachrichtendienste in Deutschland; online veröffentlicht unter: www.bpb.de/politik/innenpolitik/innere-sicherheit/135216/nachrichtendienste?p=all
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Weber, Max (1980): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, Tübingen.
Nach der Schule in Münster und einem Austauschjahr in Italien studierte ich ab 1991 erst Jura, dann Politikwissenschaften, Soziologie und vergleichende Religionswissenschaften in Münster und Bonn. Als Erasmus-Student verbrachte ich 1995 ein Trimester am Trinity-College in Oxford. Zwischen 1994 und 2000 arbeitete ich - zuletzt als wissenschaftlicher Angestellter - für die Max-Weber-Gesamtausgabe im Teilprojekt "Rechtssoziologie". Die Promotion bei Friedrich Fürstenberg über Gewaltdiskurse deutscher und französischer Intellektueller schloss ich 2002 ab. Studienbegleitend absolvierte ich Praktika bei einer politischen Stiftung in Kairo und Tel Aviv, EU- und EU-nahen Institutionen in London, Brüssel und Luxemburg sowie bei einem Schulbuchverlag in Hannover. Zwischen 1998 und 2010 war ich Lehrbeauftragter an den Universitäten Bonn und Potsdam und an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin und zwischen 2003 und 2009 Referent für “Verfassungsschutz durch Aufklärung“ im Brandenburger Innenministerium. Seit 2010 bin ich Professor für Politikwissenschaften und Soziologie an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung (HSPV) NRW in Bielefeld. Mehr auf meiner Website grtzplk.de	Zeige alle Beiträge von grutzpalk
Veröffentlicht am 25. Mai 2016 25. Mai 2016 Autor grutzpalkKatgeorien VerfassungsschutzSchlagwörter Geheimdienst, James Bond, Nachrichtendienst, Prävention, Verfassungsschutz
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