Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2147-de-mayo-11-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f77df034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-20 23:27:11
Document Index: 397348500

Matched Legal Cases: ['artículo 130', 'artículo 38', 'artículo 113', 'artículo 179', 'artículo 183', 'artículo 237', 'artículo 291', 'artículo 110', 'artículo 183', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 183', 'artículo 37', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 183', 'artículo 179', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 150', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 109', 'artículo 110', 'artículo 109', 'artículo 127', 'artículo 110', 'artículo 14', 'artículo 110', 'artículo 4', 'artículo 110', 'artículo 30', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 110', 'artículo 152', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 39', 'artículo 87', 'artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 133', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 4', 'artículo 110', 'artículo 338', 'artículo 107', 'artículo 1', 'artículo 109', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 133', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 110']

﻿ SENTENCIA 2147 DE MAYO 11 DE 2004
SENTENCIA 2147 DE 11 DE MAYO DE 2004
CONTENIDO:CONTRIBUCIÓN A PARTIDOS O CAMPAÑAS POLÍTICAS. COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:CAMPAÑA POLÍTICA, FINANCIACIÓN DEL PARTIDO POLÍTICO, INVERSIÓN EN CAMPAÑA POLÍTICA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:393 DE SEPTIEMBRE DE 2004, PG.1426
Sentencia 2147 de mayo 11 de 2004
CONTRIBUCIÓN A PARTIDOS O CAMPAÑAS POLÍTICAS
COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES
EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto tanto por el demandante como por el demandado Jairo Enrique Calderón Carrero, este último a través de apoderado, contra la sentencia de 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se decretó la pérdida de la investidura de concejal del segundo.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumió el conocimiento de este asunto en aplicación de lo preceptuado por el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, norma que contempla tal posibilidad entratándose de situaciones que revistan importancia jurídica o trascendencia social, como ocurre con uno de los aspectos aquí debatidos y que tiene que ver con la financiación de los partidos y movimientos políticos y sus campañas electorales.
Así, el artículo 113 preceptúa que “los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo (...) el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”; el artículo 179, numeral 4º, se refiere a “quienes hayan perdido la investidura de congresista”; el artículo 183 prescribe que “los congresistas perderán su investidura...”; el artículo 237 numeral 5º al enumerar las funciones del Consejo de Estado, le atribuye la de “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas”; el artículo 291 dispone que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren perderán su investidura...”.
Por ello cuando el artículo 110 consagra una prohibición genérica para todos aquellos que ejerzan funciones públicas y establece la respectiva sanción, hace la diferenciación en el mismo sentido, y ha de entenderse entonces que cuando habla de la pérdida de investidura se refiere, como lo hacen las demás normas constitucionales que se han citado, a los miembros de las corporaciones públicas quienes son escogidos por elección, y por ello a juicio de la Sala sí se consagra allí una causal de pérdida de investidura adicional a las enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Nacional para los congresistas...” (negrillas fuera de texto).
No es acertado considerar que cuando el artículo 110 dice que “El incumplimiento de cualquiera de esas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de la pérdida de la investidura”, está señalando que esta segunda consecuencia, la pérdida de la investidura, se predica respecto de los altos servidores públicos de las ramas ejecutiva y judicial. Por el contrario, a juicio de la Sala la expresión “pérdida de la investidura” tiene una connotación jurídica propia y diferente a la aludida, a la luz de la Constitución. En efecto, si se observa con atención al texto íntegro de la Carta, sin dificultad se encuentra que el término “investidura” lo reservó el constituyente para referirse exclusivamente a quienes son miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Fue así como dijo, que “El elegido —aludiendo a los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa— es responsable del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (art. 133); que no podrán ser miembros del Congreso “quienes hayan perdido la investidura de congresistas” (art. 179-4); que “Los congresistas perderán su investidura:...” (art. 183); que “La pérdida de la investidura —se refiere a la de los congresistas— será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley...” (art. 184); que “Son atribuciones del Consejo de Estado:... 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas,...” (art. 237) y, que “Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura” (art. 291). Fluye de lo anterior, que la investidura es propia de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que en consecuencia, son ellos y solo ellos, quienes pueden perderla. Los demás servidores públicos podrán ser objeto de remoción del cargo mediante la destitución, la declaración de insubsistencia del nombramiento, la declaratoria de vacante, etc., mas no la pérdida de la investidura, entendida esta, en el estricto y preciso sentido jurídico que le reservó la Constitución.
“... De conformidad con los términos de la solicitud de pérdida de investidura, el demandante invocó como causal de pérdida de la investidura la consagrada en el artículo 110 de la Constitución.
Al respecto se advierte que no obstante las tesis opuestas que existieron en esta corporación sobre la aplicabilidad del artículo 110 de la Carta como causal de pérdida de investidura de los congresistas, es claro que después de la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de febrero 5 de 1996, que declaró la inexequibilidad de la expresión “el artículo 183”, contenida en el artículo 37-7 de la Ley 270 de 1996, porque excluía la causal prevista en el artículo 110 ibídem, resultan aplicables al proceso de pérdida de investidura todas las causales señaladas en la Constitución, incluyendo la contenida en el artículo 110 de la Carta.
Al respecto, se observa que para la configuración de la conducta descrita en el artículo 110 de la Carta no es necesario demostrar que la coacción ejercida se ha concretado en actos de violencia física o amenazas directas, toda vez que el término “inducir”, así como lo precisó la Sala en la sentencia de agosto 17 de 1994, expediente AC-1899, está referido a dirigir la voluntad del funcionario o del particular que ejerce funciones públicas hacia un fin determinado, que lo perjudica en la medida en que disminuye sus ingresos, y correlativamente beneficia a quien realiza la inducción o al tercero en cuyo favor se realiza el aporte. Igualmente se destaca que así como lo ha dicho la Sala (Cfr. sent. de abr. 19/95. Exp. AC-2444), para que exista inducción, se requiere de una acción o conducta activa por parte de quien ejerce funciones públicas sobre quien es inducido a realizar la contribución, sin que para quedar incurso en la prohibición sea suficiente la mera permisividad, condescendencia o conducta complaciente de la persona a quien se le atribuye la conducta prohibida. Tampoco cabe dentro de la conducta descrita en la norma constitucional el ejercicio de una facultad legítima por parte de quien desempeña funciones públicas, como lo sería el ejercicio de las atribuciones de reestructuración por parte de quien está legitimado para ello.
“Y fue esta restricción a la participación en política consagrada en el artículo 110 del ordenamiento constitucional, la que fue transgredida una y otra vez por el congresista Jhony Aparicio Ramírez con su actuar doloso, pues aun a sabiendas de la exigencia de esta prohibición constitucional como está demostrado en las declaraciones rendidas ante la honorable Corte Suprema de Justicia dentro del proceso penal que se le adelanta en su contra, quiso burlarla de manera soterrada al exigir a sus subordinarios que entregaran los aportes pecuniarios no a él mismo, sino a terceras personas pertenecientes al mismo grupo político, para así pagarles el trabajo electoral que lo llevó a la Cámara de Representantes” (se destaca).
En el caso en estudio, como se precisó anteriormente, la causal invocada es la segunda establecida en el artículo 110 de la Constitución y el solicitante de la pérdida de investidura pretende demostrarla acudiendo a la prueba testimonial y aportando algunos documentos...”.
Ahora bien, esta corporación en sentencia de fecha de 20 de marzo de 2001 (Exp. AC-12.157, M.P. Darío Quiñones Pinilla), al examinar los alcances de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 1º, constitucional, en armonía con el artículo 179, numeral 5º, consideró necesario establecer si los concejales tienen la categoría de “funcionario”, concluyendo que no, previo el siguiente análisis:
Obsérvese que el constituyente utiliza muy frecuentemente el término funcionario (arts. 118, 125, 178-4, 189-13, 208, 249, 260, 268-8, 278, 292 y 313-8), y en otras oportunidades se refiere a los empleados públicos (arts. 126, 127, 150-19, 189-18, 278 y 312). Ninguno de esos preceptos constitucionales consagra claras diferencias de trato para aquellos servidores públicos que cataloga como empleados y para quienes califica como funcionarios; por lo que esta utilización terminológica obedece a la similitud de los conceptos jurídicos. Así, por ejemplo, el artículo 127 de la Carta señala que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos...”. En el inciso siguiente, esa misma norma, dice que “los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades...”. En consecuencia, si el intérprete realiza una lectura rígida de esas normas, los funcionarios públicos que ejercen jurisdicción o autoridad podrían participar en política, lo cual dejaría sin sentido la prohibición del artículo 127 superior que busca rodear de transparencia e imparcialidad las elecciones populares. Así mismo, tampoco podría decirse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal e, el Congreso de la República solo podría fijar el régimen salarial de los empleados públicos y le está vedada esa función frente a los salarios de los funcionarios.
En esta oportunidad la Sala no abordará el análisis concerniente al hecho de si los concejales son o no “funcionarios públicos” pues, tal verificación no resulta relevante para los fines de estructurar la causal de pérdida de investidura en estudio, cual es, precisamente, la consagrada en el artículo 110 constitucional dirigida contra los “servidores públicos” en general, independientemente de que pertenezcan a las especies o categorías de “empleados” o “funcionarios” públicos “trabajadores oficiales” o “miembros de las corporaciones públicas”.
De otra parte, en vista de que la Sala no ha profundizado suficientemente, en torno a cuál debe ser el verdadero significado de la primera de las dos modalidades prohibitivas previstas en el artículo 110 constitucional, esto es, la relacionada con “realizar o efectuar contribuciones” para “financiar” partidos, movimientos o candidatos, lo cual se explica por la circunstancia de que es esta la primera oportunidad en que se halla abocada a realizar dicha labor, frente a un caso concreto como el subexamine, en el que dicho aspecto se plantea, es preciso abordar detalladamente el análisis del tema, en aras, precisamente, de fijar en lo posible el ámbito de sus implicaciones, o, a lo menos, aproximarse en la construcción de la hermenéutica correspondiente.
Ya la Sala en oportunidad anterior, de manera tangencial, pues se trataba de un asunto distinto relacionado con la segunda conducta prohibida consagrada en el artículo 110 Constitucional —inducir a realizar aportes— señaló que: “En cuanto a la expresión “contribuciones”, el vocablo es amplio, por lo que se entiende que pueden ser de diferente naturaleza, esto es, en dinero o en especie” (1) .
Sin embargo, como lo precisó la Sala en sentencia de fecha 5 de junio de 2001 (Exp. AC-11.759, M.P. Manuel S. Urueta Ayola), atrás citada en lo pertinente, el artículo 110 constitucional hace parte integrante del título IV denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos”, razón por la cual, concluyó, este tiene directa y estrecha relación con el artículo 109 que le precede, en el que se regula el tema de la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. Allí se dispone que (2) :
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos o candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos” (negrillas fuera de texto).
En ese contexto se puede apreciar claramente que la expresión “contribución alguna” no se refiere a cualquier clase de colaboración con un partido, movimiento o candidato, como transportar, por ejemplo, ocasionalmente, a alguno de los directivos o al candidato mismo al sitio donde tendrá lugar alguna reunión o manifestación política, o participar el servidor público con sus familiares y amigos en actividades que aquellos o este programen para difundir o discutir sus propuestas de campaña o realizar alguna otra ayuda análoga o equivalente, pues todo indica que la aludida expresión comprende exclusivamente lo que guarda relación con “financiar”, expresión que gramaticalmente significa “aportar el dinero necesario para una empresa”; y en una segunda acepción “sufragar los gastos de una actividad, de una obra” (3) y, en concordancia con lo anterior, “financista” o “financiador” es la persona “que aporta el dinero necesario para una empresa” (4) .
Así pues, resulta menester concluir que la expresión “contribución” a la que alude el artículo 110 constitucional, en armonía con el alcance que le atribuye a dicho vocablo la norma que le antecede, en cuanto utiliza las expresiones “limitar el monto de gastos” así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales y el volumen origen y destino de los ingresos, no puede significar cosa distinta que financiar o entregar dinero para el funcionamiento de partidos o movimientos o para promover campañas. A eso precisamente se circunscribe la primera de las prohibiciones que allí se prevén. Consideración esta última que aparece corroborada por el hecho indiscutible según el cual en los artículos 12 a 17 de la Ley 130 de 1994 que aluden a la financiación estatal y privada de los partidos, movimientos y campañas, en desarrollo del artículo 109 Constitucional, circunscriben las expresiones “aportes”, “ayuda” o “contribuciones”, estatal o particular, precisamente, a la entrega de sumas de dinero.
... De otra parte, la contribución pública a la financiación de los partidos y movimientos políticos (actividad política) no puede confundirse con el subsidio a sectores específicos de la población —organizaciones femeninas, negritudes, discapacitados etc.—, o extenderse a estos, menos todavía si se tiene presente que la ley estatutaria sobre organización y régimen de los partidos y movimientos de este modo se convertiría en subterfugio para decretar un género de auxilios constitucionalmente prohibidos (C.P., art. 355).
En punto a las erogaciones la ley solo puede limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales (C.P., art. 109). Sobre el destino de sus ingresos, las organizaciones políticas, deben rendir públicamente cuentas, lo que supone, desde luego respetando su objeto propio y sus estatutos, libertad de disposición. Por lo demás, la publicidad de las cuentas, brinda al Estado la posibilidad y los medios suficientes para verificar y controlar exhaustivamente que los ingresos procedentes de su colaboración efectivamente se destinen a financiar el funcionamiento del partido o movimiento.
Excepcionalmente, si en los presupuestos de los partidos o movimientos se incorporan partidas y rubros que se nutren del apoyo financiero estatal, la ley puede por sí misma exigir que se debatan y aprueben democráticamente. Si bien la ley no puede en principio establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos o movimientos políticos (C.P., art. 108), sí tiene plena legitimidad para hacerlo —siempre que ellas sean razonables— cuando medie el apoyo financiero estatal. La razonabilidad de las condiciones introducidas por la ley, por lo expuesto, se echa de menos en lo que se refiere a la fijación del destino específico de las partidas que integran la ayuda estatal, no así en lo que concierne a la necesidad de que el partido o movimiento apruebe democráticamente el respectivo presupuesto. El estímulo a la democratización interna de los partidos y movimientos puede ser buscado por el legislador a través del indicado medio, esto es, supeditando el apoyo financiero estatal a la aprobación democrática de los presupuestos que se sirven del mismo. Adviértase que un método de decisión diferente, puede conducir a que el gobierno de los fondos públicos, en últimas, responda a la libre disposición por parte de los círculos restringidos y elitistas de los partidos y movimientos...” (destacado fuera del texto).
En fin, la participación en política —hoy permitida por la Constitución en los términos dichos— no dispensa al servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes constitucionales ni puede interferir con la actividad pública y si acontece que estos principios resultan contrariados en la práctica, se tiene un abuso del derecho, sancionable con arreglo a las leyes. Ello explica normas como la del inciso final del artículo 127 y la del artículo 110, a cuyo tenor está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones —dice la norma— será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura...” (negrillas fuera de texto).
En lo que tiene que ver con los aportes o la financiación de la propia campaña, aun cuando no es ese el tema de que aquí se trata, la Sala considera oportuno advertir que esa posibilidad sí está permitida dentro de los parámetros establecidos por el artículo 14, inciso 2º de la Ley 130 de 1994 que más adelante se transcribe.
De otra parte, a juicio de la Sala no resulta de recibo el argumento del demandado según el cual las disposiciones de los decretos 3074 de 1968 y 2400 del mismo año constituyen la “excepción” a que se refiere el artículo 110 de la Carta, pues tales decretos, anteriores a la expedición de esta, no pueden tenerse como fundamento de exclusión de una prohibición referida a una figura (la pérdida de investidura) que no existía cuando ellos se dictaron, y si se les pretendiera dar el alcance buscado por aquel, en aplicación del artículo 4º, ibídem, sus regulaciones resultarían incompatibles con el claro y perentorio mandato del artículo 110.
El argumento que plantea el demandado en el sentido anotado tiene como sustento lo dispuesto en el artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992, en cuanto señaló que, a partir de su vigencia, para todos los efectos, continúa vigente, en todas sus partes, el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, norma según la cual
“Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario aun cuando medie autorización escrita de los empleados. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones o descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.
Tal inciso fue modificado por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, al prescribir:
“Modifícase y adiciónase el Decreto 2400 de 1968 en los siguientes términos: “... El inciso 2º del artículo 10, quedará así: queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones o descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.
Resalta la Sala que mientras el artículo 10, inciso 2º del Decreto-Ley 2400 de 1968, prohibía terminantemente “hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario, aun cuando medie autorización escrita de los empleados”, el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que lo reemplazó, los permite siempre que medie autorización libre y escrita del empleado.
Además, llama la atención el hecho de que la Ley 27 de 1992 se remitió expresamente a la disposición original que establecía la prohibición absoluta respecto de la deducción de los aportes aun con el consentimiento expreso de quien lo ofrecía y no a la modificatoria que los permitió siempre y cuando mediara la libre autorización escrita del empleado, lo cual bien pudo traslucir la intención de retomar el primigenio enunciado normativo y no el modificatorio para así acatar los nuevos derroteros sentados por el artículo 110 constitucional, en armonía con el 109, ibídem, en cuanto se refiere a la obligada contribución que debe hacer el Estado a la financiación de los partidos y movimientos políticos y de sus campañas electorales.
En criterio del demandado, se reitera, la Ley 27 de 1992 consagra la excepción de que trata el artículo 110 constitucional. De ahí que considere que, en la actualidad, los servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado, sí pueden realizar aportes a los partidos y a los movimientos políticos y a sus campañas y que estos, inclusive, podrían descontarse por nómina siempre que medie autorización libre y escrita del otorgante.
1. Concepto de 7 de junio de 1993 de la Sala de Consulta (Rad. 513, M.P. Humberto Mora Osejo), en cuya parte pertinente se expresó:
2. El artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que sustituyó el artículo 10, inciso 2º del Decreto-Ley 2400 del mismo año, permite hacer descuentos o retenciones de los sueldos o salarios siempre que “medie la autorización libre y escrita del empleado”.
Por su parte el artículo 10, inciso 1º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, sin perjuicio del derecho al sufragio había prohibido a los empleados “desarrollar actividades partidarias, entendiendo por tales la de (sic) “aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes, intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza, tomar en cuenta la afiliación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra, coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos”.
Y el mismo artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, en su inciso 2º, prohibía terminantemente hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario, aun cuando medie autorización escrita de los empleados”.
“Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado”.
“Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas”.
De conformidad con las normas citadas es claro para la Sala que la prohibición de hacer aportes y de retener o descontar sumas de dinero con destino a los partidos políticos, a los movimientos políticos y aun a los candidatos tiene como excepción, por expreso mandato legal, posterior a la expedición de la Constitución de 1991, los que se hagan voluntariamente en el caso de los aportes y previa autorización libre y expresa en el caso de los descuentos y retenciones...”.
“... Y con respecto a las excepciones a la prohibición en cuestión, si bien no existe ley especial que regule de manera expresa las excepciones a que se refiere la norma constitucional, la Ley 27 de 1992 (art. 30) dispuso que el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuaría vigente, y a su vez dicha norma fue sustituida por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que permite los descuentos o retenciones sobre sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, siempre y cuando exista “autorización libre y escrita del empleado”. En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de agosto 24 de 1994, expediente AC-1587, y de marzo 21 de 1995, expediente AC-2362...”.
No hubo, pues, una ley que directamente regulara el régimen de excepciones que admite el artículo 110 en referencia, para dar cumplimiento al precepto constitucional según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido” (ibíd., art. 169), que coincide con aquel que prescribe: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella...” (ibíd., art. 158).
4. La Ley 27 de 1992 está amparada por la presunción de legalidad de las normas jurídicas, mientras la corporación judicial encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución no disponga lo contrario, y frente a ella es inadmisible la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pues esta solo es viable para casos concretos y ante una violación ostensible de la ley suprema del Estado.
En tal sentido es menester que esta corporación advierta que lo regulado respecto de la materia anotada (financiación de partidos, movimientos y campañas electorales) en la Ley 130 de 1994, contentiva del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y las relativas a su financiación y la de las campañas electorales, debe considerarse derogatoria de lo que haya podido establecer sobre el punto, en sentido contrario o más allá del ámbito de regulación, la Ley 27 de 1992. Ello debe entenderse así en razón de que la normativa posterior no solo contiene un desarrollo íntegro del asunto sino que igualmente lo trata de manera especial, acorde con los lineamientos de la nueva Constitución; además de que la materia está sometida a la regulación de una ley estatutaria por expreso ordenamiento constitucional, contenido en el artículo 152, literal c (5) , aspecto este último que, por sí solo, tendría entidad suficiente para disipar cualquier duda que pueda subsistir en torno al punto relacionado con la normatividad que debe prevalecer.
En lo concerniente a los antecedentes de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que cita el demandado en defensa de su tesis cabe señalar que, indudablemente, estos constituyen lo que se ha dado en llamar “obiter dicta” (6) o dichos al pasar, en la medida en que los asuntos tratados por los respectivos proveídos tuvieron como tema central la segunda modalidad prohibida de que trata el artículo 110 constitucional referida a la inducción o constreñimiento para recibir aportes como causal de pérdida de investidura. No se trata entonces de que se haya adoptado una posición definida sobre un caso específico o concreto como el aquí dilucidado. Si bien en los apartes transcritos de tales antecedentes se admite la posibilidad de que la Ley 27 de 1992 pudo contener la excepción contemplada en el artículo 110, ello, en gracia de discusión, solo pudo alegarse válidamente hasta antes de la expedición de la Ley 130 de 1994 contentiva, como ya se dijo, del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de las normas relacionadas con su financiación y la de sus campañas electorales.
Ahora, si el artículo 110 constitucional prohíbe hacer contribución, entendida según ya se precisó, como financiar a los partidos, movimientos o candidatos, ¿no será entonces obvio concluir que la citada ley es referente obligado en el análisis del tema? La respuesta en este caso también resulta marcadamente positiva. Y, agrega la Sala, que, a no dudarlo, la regulación especial y completa que contiene la Ley 130 de 1994 sobre la materia impone que esta se aplique con preferencia frente a otras leyes anteriores que la hayan tratado tangencialmente. La hermenéutica que es de usanza en este tipo de situaciones insoslayablemente conduce a tal conclusión.
PAR. 1º—Las sumas previstas en los literales a y b serán de libre destinación e inversión en actividades propias de los partidos y movimientos políticos.
PAR. 2º—El Consejo Nacional Electoral reglamentará anualmente la forma de distribución del porcentaje señalado en el literal d de este artículo, de manera que consulte el número de votos obtenidos en la elección anterior para la Cámara de Representantes.
c) En el caso de las elecciones de alcaldes y concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($ 150) por voto válido depositado por la lista o lista de los candidatos inscritos. En el caso de las elecciones de gobernadores y diputados, se reconocerán los gastos a razón de doscientos cincuenta pesos ($ 250) por voto válido depositado por los candidatos o listas debidamente inscritos;
La reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos sociales, según el caso, excepto cuando se trate de candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería jurídica, en cuyo evento la partida correspondiente le será entregada al candidato o a la persona, natural o jurídica que él designe.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a del artículo 39 de la presente ley.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección, el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el banco”.
Por lo demás, para disipar cualquier duda en cuanto a la falta de vigencia de la Ley 27 de 1992 para la fecha en que sobrevinieron los supuestos fácticos atribuidos al demandado como tipificadores de la conducta que se reprocha, esto es, marzo 4 de 2002, debe la Sala advertir que la Ley 443 de 11 de junio de 1998, que rige desde su promulgación, efectuada en el Diario Oficial Nº 43.320 de 12 de junio de 1998, en su artículo 87 expresamente derogó, entre otras, a la Ley 27 de 1992 al señalar:
De manera pues que aun si se aceptara en gracia de discusión lo planteado por el demandado, de todas formas a partir del 12 de junio de 1998 su tesis quedaría desprovista de sustento; por lo mismo, no sería válida para la fecha en que cometió la falta que se le atribuye.
La prueba documental obrante a folio 20, emanada del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, contentiva de la “relación de contribución de los miembros correspondientes a la campaña electoral” del candidato Francisco Canossa Guerrero, claramente indica que entre los contribuyentes o aportantes se halla el demandado “Jairo Enrique Calderón Carrero”, identificado por su número de cédula de ciudadanía 79.343.364, con dirección: transversal 70 Nº 7C-34, con un valor de $ 15.000.000; y según consta en acta 3 de 4 de marzo de 2002, suscrita por el gerente financiero de la campaña Aníbal García Ramos, los $ 15.000.000 que el movimiento Ecoliberalismo recibió y que allí se relacionan provienen de Jairo Enrique Calderón Carrero con dirección transversal 70 Nº 7 C-34, teléfono 4143047 (fl. 16).
A juicio de la Sala no puede dársele a los testimonios de los señores Francisco Canossa, Juan Carlos Zapata Trujillo y Daniel Arturo Garay Quevedo el valor probatorio que pretende el recurrente, esto es, que se tenga por cierto su dicho en cuanto a que el demandado no entregó el dinero como aportante o contribuyente sino como mensajero o intermediario de los dos últimos mencionados, pues, curiosamente, este argumento no fue aducido por el concejal al contestar la demanda, oportunidad en la que tampoco solicitó la práctica de los testimonios de los mismos para tal efecto, ni acompañó prueba documental alguna indicativa de que la entrega de los cheques y el dinero en efectivo se hizo en representación de terceros.
En esas condiciones, pierden credibilidad las declaraciones de los testigos que afirman ser los aportantes o contribuyentes, pues esta última aseveración no se referenció, en lo más mínimo, en su debida oportunidad, dado que, se repite, en la contestación, el demandado inexplicablemente no adujo que eran otros los verdaderos aportantes ni que actuaba en condición de intermediario de los mismos, situación que, si fuera cierta, por su reciente ocurrencia e importante significación, no tenía por que haberla olvidado. Tampoco se justifica el propósito inicial de ocultar lo que posteriormente se quiso demostrar pues tal proceder no hace más que provocar suspicacias en torno a si la conducta del inculpado fue o no transparente.
De igual manera, a folio 163, obra un documento en el que se lee que Daniel Garay Quevedo entrega $ 5.000.000 ($ 2.000.000 en efectivo y $ 3.000.000 en cheque Nº 0126202 del Banco Popular) como aporte a la mencionada campaña. Sin embargo, el demandado firma que recibe, sin que en parte alguna aduzca su calidad de intermediario, calidad esta que tampoco aparece alegada en los documentos en donde constan los aportes entregados a la campaña del parlamentario Canossa.
Consumados los hechos, esto es, rendidas las cuentas un mes después de las elecciones ante los organismos oficiales (Consejo Nacional Electoral) por parte del representante Canossa Guerrero en las que aparece como aportante el demandado, identificado claramente con su cédula, dirección y teléfono, aspecto este que además fue avalado por la contadora Gloria Fabiola Quiñones Cortés, quien en declaración jurada rendida en este proceso (fls. 176 y ss.), manifestó que tal informe se elaboró teniendo en cuenta lo que ella personalmente constató en los documentos soportes puestos a su disposición, difícilmente puede desecharse esa realidad objetiva para darle paso a la versión que el demandado pretende hacer valer, fuera de la oportunidad procesal, sin explicar para nada la razón justificativa de tan radical viraje si se tiene en cuenta que, como quedó visto, otros fueron los planteamientos iniciales de la defensa.
“La firma que aparece registrada en estos documentos es mía. Esa firma está avalando esos documentos. El aval que un contador público da en cualquier documento se constituye en público, transmitido esto, quiere decir que todo lo que se registra en documento firmado por contador público es cierto y es tomado fielmente de documentos soportes... Una vez finalizada la campaña para Senado del doctor Francisco Canossa la tesorería de la campaña realizó y elaboró las planillas de ingresos y gastos de la misma, planillas estas que me fueron entregadas con sus correspondientes soportes para la verificación de la información. Los ingresos estaban soportados por actas de donación o contribución y los gastos con facturas y cuentas de cobro a favor de terceros que fueron exclusivamente utilizados para la campaña. Una vez confrontados, actas de ingreso y soportes de gastos dí el visto bueno...”.
Al respecto, la Sala destaca que al tenor de lo preceptuado por el artículo 10 (7) de la Ley 43 de 1990 lo manifestado por la citada contadora amerita el reconocimiento de un alto grado de convicción en atención al rol que desempeña frente al asunto y a la responsabilidad especial que en torno al mismo asume.
Pero además, debe la Sala señalar que aun cuando se aceptara, en gracia de discusión, que el origen último de los aportes se halla en el patrimonio de los aludidos particulares, lo cierto es que el demandado actuó en todo momento como el artífice o promotor de los mismos, según se desprende de los documentos que dan cuenta de su participación en el asunto, en los cuales no se dejó constancia alguna de su condición de intermediario, como tardíamente se adujo, de donde se infiere que este deliberadamente se presentó ante el beneficiario del aporte como el merecedor del reconocimiento político que ello supone y, siendo así, consecuentemente, debe asumir la responsabilidad por cualquier otro tipo de implicación, como la que en esta causa se le pretende deducir.
La exégesis que se deja expuesta fácilmente habría quedado descartada si los particulares hubiesen entregado su aporte directamente al candidato mismo, como lo prevé el artículo 15 de la Ley 130 de 1994 ya transcrito. Norma que excluye la posibilidad de la intermediación alegada en la medida en que exige que la entrega de la suma respectiva se realice en la forma indicada, esto es, al candidato mismo, en aras precisamente de identificar al aportante y auspiciar la transparencia en este género de actuaciones.
Consecuente con todo lo que se deja dicho, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, en cuanto atañe al segundo cargo de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia».
(Sentencia de 11 de mayo de 2004. Expediente 25000-23-15-000-2002-02147-01. Magistrado Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(1) Sentencia de 8 de febrero de 2000. Expediente AC-8931, M.P. Daniel Manrique Guzmán.
(3) Diccionario de la Lengua Española. Vigésima Segunda Edición. 2001.
(6) La Corte Constitucional en sentencia SU-047 de 29 de enero de 1999 (Exp. T-180.650, actora: Viviane Morales Hoyos, Ms.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero) definió el “obiter dicta” como “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario (...) por lo que tienen fuerza persuasiva, que puede ser mayor o menor según el prestigio y jerarquía del tribunal, pero no son vinculantes (...) constituyen entonces, en principio, un criterio auxiliar pero no obligatorio para los otros jueces”.
(7) El texto de esta norma reza: “De la fe pública. La atestación o firma de un contador público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en el caso de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que estos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance.
EXTRACTOS: «Teniendo en cuenta la máxima importancia que tiene abordar el tema de la prohibición consagrada en la norma cuando se trata de candidatos a cargos de elección popular, a continuación expresamos nuestro criterio sobre el particular que es el mismo contenido en la aclaración de voto conjunta a la sentencia proferida dentro los expedientes acumulados 11001-03-15-000-2003-01280-01 con el 11001-03-15-000-2003-01279-01 en la cual se incluyen los argumentos expuestos en el proyecto inicialmente presentado a la Sala y que a continuación se transcribe, previa inclusión del texto objeto de análisis.
Así las cosas la Sala decidirá lo relativo a los aspectos generales y al alcance de la disposición que, conforme a la Constitución, determinan la configuración de la causal para establecer si los argumentos aducidos y las pruebas recaudadas demuestran o no que la conducta del representante Wellington Ortiz Palacio se adecua a los mencionados parámetros que hagan procedente la sanción constitucional que se impetra.
La Sala estima oportuno entonces efectuar un análisis del alcance de la disposición en cuanto tiene que ver con la primera parte de la prohibición, vale decir con “hacer contribución alguna”, teniendo en cuenta que se trata de una norma de rango superior dirigida a una determinada conducta social que se espera de quienes desempeñan funciones públicas. Ello implica que debe ser examinada no aisladamente sino dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy (1) : “... no puede ningún sistema jurídico..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Bajo estas condiciones debe destacarse que una de las principales formas de intervención en la vida política es la conformación de los cuerpos colegiados, quienes, según lo previsto en el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente (2) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
Si en desarrollo de esta particular forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) se deja de lado la especial función de quienes así concurren, se escindirían sin justificación razonable, los mecanismos constitucionales de acceso al poder (art. 40-1, 112 y otros Conc.), entre los cuales está la actividad de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, quienes deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que esto se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141 de mayo 20/93, pág. 7), cuando se expresó:
“Seguramente la iniciativa no logra satisfacer plenamente el ideal de un estatuto completo y complejo de los partidos pero sí logra de manera inmediata de ser aprobada por las plenarias constituir una herramienta que defienda la democracia de participación, la democracia representativa, la organización legal de los partidos y la transparencia en su organización, en sus ingresos y en sus gastos y la contribución indispensable del Estado en hacer más democráticos y limpios los partidos a su interior y más seria y eficaz su labor, dentro de la sociedad civil y el Estado democrático”.
Dentro de este contexto constitucional, quienes se dedican a la actividad política, deben mantener lazos con la organización y ayudar para el funcionamiento del grupo que los respalda y con el que se sienten ideológicamente identificados, por lo cual es válido considerar que como toda actividad, esta también genera gastos y por ello las contribuciones que puedan aportar para estos fines, en principio están ajustadas al ordenamiento jurídico.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “Función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los congresistas estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones (3) , pero como se anotó, estos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución. Esta interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
“Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares” (destaca la Sala).
De acuerdo con lo anterior en nuestro concepto debió prosperar el recurso de apelación».
María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.
(1) Alexy Robert. Teoría del discurso y derechos humanos. Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(2) Inciso corregido por la secretaría general de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional Nº 125, del 25 de septiembre de 1991.
(3) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996. Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
EXTRACTOS: «Estimo respetuosamente que el concejal Jairo Enrique Calderón Carrero no debió perder la investidura, bajo la imputación jurídica de quebranto del artículo 110 constitucional, sobre aporte a campaña política, por varias razones:
I. En primer lugar, porque la comprensión jurídica dada por la Sala al artículo 110 de la Carta Política no lo comparto, como así lo sostuvimos varios miembros de la Sala (1) en la aclaración de voto a la sentencia dictada dentro del proceso 11001-03-15-000-2003-01280-01 acumulado con el 11001-03-15-000-2003-01279-01, y que reitero hoy (*) .
II. En segundo lugar no comparto el fallo, porque de todas maneras y de no aceptarse la interpretación que considero la ajustada al artículo 110 constitucional, estimo igualmente que el concejal Jairo Enrique Calderón Carrero no debió perder la investidura porque la imputación fáctica de haber donado él, a la campaña del Senado del señor Francisco Canossa Guerrero, la suma de $ 15.000.000, no fue demostrada. En efecto:
El hecho de que se hubiese probado el giro que él realizó de dos títulos valores, no demuestra la causalidad de la emisión de estos; los cheques son documentos que solo prueban el derecho de legitimación del ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorporó (C. Co., art. 619), el girador y el banco.
Creo que la valoración probatoria fue equivocada en ese aspecto toda vez que se invirtió la carga de la prueba, que por ley corresponde al actor cuando imputa hechos bajo la formulación de afirmaciones definidas (CPC, art. 177). Y no fue acertada la valoración probatoria porque en la sentencia se señaló que el demandado debió desvirtuar el hecho relativo a que el aporte lo efectuó él y no terceros, aunque ante la ley tal extremo de hecho es carga procesal del demandante.
Además las anotaciones dejadas en los archivos del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, contentivas de la relación de contribución de los miembros correspondientes a la campaña electoral, que fue la prueba documental (fl. 20) que se tuvo en cuenta, en mi forma de ver no es instrumento de demostración del nexo causal del giro. Basarse en esos datos, de anotaciones incompletas, propicia la injusticia, en este juicio de pérdida de investidura, al no constarse con él el asentimiento de voluntad del donante en los propios archivos.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones de discrepancia sobre la sentencia de la referencia».
(1) Jesús María Lemos Bustamante, María Inés Ortiz Barbosa, Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta y María Elena Giraldo Gómez.
(*) Se refiere a la misma aclaración de voto que transcribe, en las páginas anteriores de esta revista, el salvamento de voto de los consejeros Juan Ángel Palacio Hincapié y María Inés Ortiz Barbosa (N. del D.).
EXTRACTOS: «Con el respeto por el pronunciamiento mayoritario de la Sala, considero que en el caso que fue objeto de estudio no debió aplicarse el artículo 110 de la Constitución Política, por las razones que expongo a continuación, no sin antes hacer las siguientes consideraciones previas:
Valoración normativa.
El carácter normativo de la Constitución.
Lo anterior no resulta ajeno cuando el juez ha de aplicar una disposición constitucional a un caso concreto de manera directa, y ello se explica en la medida de que la fuerza normativa de la Constitución implica que esta no es un simple catálogo de aspiraciones políticas sino que, tal y como lo establece el artículo 4º de la Carta Política, es una “norma de normas” de aplicación directa tanto en su parte dogmática como en la orgánica, y su vinculación constitucional significa que todas las situaciones y realidades políticas están sujetas a sus preceptos e impide que existan algunas por encima o al margen de lo que ella dispone.
“(...) La Constitución en norma (sic) de normas, pero en modo alguno es una norma ordinaria que solo se distingue de las demás en razón de su jerarquía formal. La Constitución es el eje central del ordenamiento jurídico. El cumplimiento de su misión como parámetro objetivo del ordenamiento y dinamizador del mismo, no podría realizarse sin la variedad de formas que asumen sus normas: normas clásicas, normas de textura abierta, normas completas, normas de aplicación inmediata, normas programáticas, normas de habilitación de competencias, normas que consagran valores, normas que prohíjan principios, normas que contemplan fines, etc. Igualmente, es propio de una Constitución democrática y pluralista como la colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y adaptación a la realidad” (1) .
En este sentido, la doctrina (2) ha identificado las siguientes reglas aplicables a la interpretación constitucional: 1. Debe prevalecer el contenido finalista de la Constitución, atendiendo su fundamento en la dignidad humana, la prevalencia del interés general, el trabajo y la solidaridad; 2. Debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3. Las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y común; 4. Debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5. Debe tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas existentes; 6. Las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo.
De la lectura de este artículo, consagrado como principio fundamental de responsabilidad jurídica, se desprende que deben existir unos límites impuestos a los funcionarios como requisito sine qua non para determinar en un momento dado su responsabilidad, observando para este fin los parámetros que al respecto señale la Constitución, o en su defecto la ley cuando radica en cabeza del legislador el establecimiento de tales criterios. En otras palabras, no puede juzgarse de extralimitada una actuación cuando la ley no ha regulado el alcance de tales limitaciones, habiendo lugar a ello.
Por consiguiente, negar de una manera tan categórica que solo el Estado y los particulares están habilitados para financiar partidos y movimientos políticos o campañas electorales, es negar el espíritu mismo del constituyente que contempló la posibilidad de que los funcionarios públicos sí pudieran hacer contribuciones de esa naturaleza aunque solo fuera de manera excepcional.
De ser así, se vulnerarían las más elementales reglas de interpretación jurídica, y con ello el precepto de que “la voluntad normativa contenida en la Constitución no puede precisarse al margen de la interpretación” (3) .
En estos términos dejo consignado mi salvamento, reiterando mi respeto por los planteamientos de la providencia».
(2) Hoyos, Arturo. La interpretación constitucional. Editorial Temis. Bogotá, 1993, págs. 16 a 21.
EXTRACTOS: «Considero extraño que el legislador no haya regulado así sea parcialmente las excepciones a la prohibición del artículo 110 de la Constitución Política, especialmente en lo relacionado con aportes a miembros de las corporaciones de elección popular (Congreso, asambleas, concejos) que pertenezcan al mismo partido o movimiento situación que puede servir para el fortalecimiento de los mismos. Y se entiende que es lógica esa colaboración entre miembros de las corporaciones ya citadas por cuanto el partido o movimiento constituye una institución política que tiene representación en dichas corporaciones.
En las anteriores condiciones dejo plasmada mi aclaración de voto a la sentencia antes señalada».
En mi opinión, la prohibición pretende que los funcionarios no abusen de su cargo utilizando los recursos públicos, pues el término “contribución” utilizado en la norma constitucional tiene un vínculo estrecho con la función pública, comoquiera que se relaciona con los tributos, con los recursos estatales, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia, cuando ha aclarado el significado de dicho término en el artículo 338 superior.
La norma debe ser interpretada de manera razonable y sistemática atendiendo la especial condición de quienes son miembros de corporaciones públicas de elección popular, pues son los únicos servidores públicos cuyas funciones se desarrollan como parte de su actividad política partidista, con miras incluso a su reelección, es decir, que ejercen su actividad pública sin tener que renunciar a su actividad partidista, de suerte que no hay incompatibilidad entre su condición de servidor público y su militancia y actividad político partidista, lo que se explica porque su gestión pública es ante todo de carácter político, consistente en representar al pueblo en una corporación pública; y por otra parte, su designación y continuidad en el cargo no se la deben a otro servidor o funcionario público, sino al electorado de su partido o movimiento político, el cual a su vez depende de su capacidad de movilización o convocatoria de militantes y simpatizantes, lo que además de los factores que generan aceptación y credibilidad por la población, requiere necesariamente de financiación, la cual de suyo tiene como una de sus fuentes principales el aporte de sus miembros, con mayor razón si se tiene en cuenta que la financiación estatal es parcial y generalmente posterior a las elecciones.
De allí que en la aclaración de voto que con otros consejeros suscribí respecto de la sentencia de 23 de marzo de 2004 que puso fin al proceso de pérdida de investidura 11001-03-15-000-2003-01280-01, y cuyos criterios retomo en lo sustancial en este salvamento, el citado precepto supremo debe ser examinado dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy (1) : “... no puede ningún sistema jurídico..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Al efecto se tiene que él hace parte del título IV de la Carta denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos” y del capítulo 2 “De los partidos y movimientos políticos”, el cual inicia con el artículo 107, que antes y después de ser modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003, garantiza el derecho a todos los nacionales a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse; en tanto que el artículo 109 ibídem, modificado por el 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, establece la obligatoriedad para el Estado de contribuir (verbo utilizado antes de la modificación) o concurrir (verbo actual), a la financiación de las campañas electorales y de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
La anotada obligación no solo surge de que el Estado tiene entre otros, el fin esencial de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución como lo informa el artículo 2º, sino también de que Colombia es un Estado social de derecho, una de cuyas características principales es que está organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista, como se consagra en su artículo 1º ibídem; características que han sido objeto de desarrollo doctrinario y jurisprudencial, destacándose que lo sustancial es el funcionamiento del sistema democrático en toda su extensión, para lo cual se resalta con especial énfasis el reconocimiento, protección (garantía) y ejercicio de los derechos políticos, que la Carta consagra, en este caso particularmente el previsto en el numeral 4º del artículo 40 ibídem en cuanto regula el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Las disposiciones en comento institucionalizan procedimientos democráticos conformes con el Estado social de derecho y si todo colombiano tiene derechos de participación democrática y una de las formas previstas por la Constitución es la conformación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, la efectividad de tales derechos se materializa, mediante la actividad política en el más alto sentido de la expresión, canalizada mayormente a través de los partidos, movimientos o agrupaciones, en los cuales los ciudadanos interesados en promover sus ideas encuentran espacios democráticos y vías de acceso a formas más prácticas de intervención en la vida política como la conformación de los cuerpos colegiados, que según el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente (2) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
En desarrollo de esa forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) los partidos, movimientos y agrupaciones políticas deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que ello se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso Nº 141 de mayo 20/93, pág. 7), cuando se expresó:
Lo analizado conduce a determinar entonces si la prohibición en estudio debe entenderse como absoluta para los miembros de las corporaciones de elección popular, (congresistas, diputados, concejales y ediles) y así precisar cuál es el bien jurídico protegido con la prohibición y el efecto nocivo producido en el caso en que se incurra en ella.
El bien jurídico protegido es sin duda la moralidad y transparencia de la actividad del servidor público pues se pretende conjurar la corrupción que pueden causar las contribuciones dadas a cambio de favores, es decir evitar las relaciones clientelistas en la gestión del servidor aportante y el elegido; bien que no se lesiona por el solo hecho de contribuir a los partidos, movimientos o campañas políticas como una forma de fortalecimiento de los mismos, pero sí cuando este fin se distorsiona y afecta la transparencia de su función o de la participación ciudadana: menos aún podría incurrir en la prohibición un candidato que no desempeña funciones públicas.
Así las cosas el artículo 110 de la Constitución consagra una prohibición que cobija a quienes desempeñen funciones públicas, pero debe entenderse que se trata de funciones públicas que no son de representación popular y enteramente políticas, y tenerse en cuenta que las personas que ejercen esa representación y se dedican a la actividad política conformando cuerpos colegiados le deben su investidura y su permanencia en el cargo a sus electores, de donde no es posible que se establezca una relación clientelista entre él y los demás miembros de su partido o movimiento que resulten elegidos, de allí que no están incursos en la prohibición que se comenta por el solo hecho de contribuir, siempre que la contribución no se haga para fines u objetos ilícitos dentro de la actividad política del movimiento, tales como la compra o trasteo de votos, compra de avales políticos para inscribirse en el certamen electoral, o de rotación de la curul, lo cual haría procedente la pérdida de la investidura.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “Función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los concejales estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones (3) , pero como se anotó, estos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político administrativo en el municipio mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución y la ley. Esa interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
Bajo estas consideraciones debe entenderse la primera parte de la prohibición, es decir, la de hacer contribuciones, contenida en el artículo 110 de la Constitución Política, de modo que se ha de considerar que esa parte no cobija a los aportes que los miembros de corporación de elección popular hagan a su propio movimiento o partido político y que no se efectúen con fines ilícitos o espurios, como los atrás mencionados, pues al tratarse de servidores públicos que acceden y permanecen en sus cargos como miembros de un partido o movimiento político, de suyo deben contribuir a la financiación de uno u otro a que pertenezcan para procurar los objetivos del mismo dentro del marco de la ley. Esa es la interpretación que razonablemente se aviene al carácter de dichos servidores y al ordenamiento jurídico aquí comentado.»
Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta.
(2) Inciso corregido por la secretaria general de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional Nº 125 del 25 de septiembre de 1991.
(3) Sentencia C-037 de 5 febrero de 1996, Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
NOTA: También salvaron el voto los consejeros Ricardo Hoyos Duque, Olga Inés Navarrete Barrero, Jesús María Lemos Bustamante y Germán Rodríguez Villamizar, pero el texto de sus salvamentos no había sido divulgado todavía el 20 de agosto de 2004, fecha de cierre de edición de esta revista (N. del D.).