Source: https://legalnabudowa.pl/przeznaczenie-terenu-w-planie-zagospodarowania-przestrzennego
Timestamp: 2019-10-20 17:18:38+00:00
Document Index: 6565099

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 164', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 15', 'SA/Gl ', 'SA/Wr ']

Przeznaczenie Terenu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego | Legalna Budowa
09.10.2019 • Marta Kawecka
Jednym z podstawowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenu. Zwykle każdy teren posiada określone jedno podstawowe przeznaczenie. Można jednak spotkać się z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają dla danego terenu kilka różnych przeznaczeń. W poniższym komentarzu znajduje się informacja, w jakiej sytuacji jest dopuszczalne mieszane przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W artykule również można znaleźć omówienie postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zostały ocenione przez sądy administracyjne.
Jednym z głównych i obligatoryjnych elementów planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Powyższy przepis został uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
I tak, w świetle § 4 pkt. 1 powyższego Rozporządzenia, wszystkie ustalenia, które dotyczą planowanej funkcji, jaką ma pełnić dany obszar, powinny zawierać określenie przeznaczenia tego terenu lub zasad jego zagospodarowania. Poza tym, każdy obszar, dla którego określa się przeznaczenie, powinien posiadać symbol literowy oraz numer, który wyróżni go spośród innych terenów.
Z kolei w świetle §7 omawianego Rozporządzenia, projekt rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać między innymi:
– linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, oraz;
– linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu;
Wyżej wymienione elementy nie mogą być ustalane dowolnie. Rozporządzenie (w swoim załączniku nr 1) określa bowiem podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W załączniku nr 1 ustalono również kolorystykę, jaka powinna być stosowana na mapach planu (w części graficznej planu) dla poszczególnych terenów.
Poniżej podajemy kilka przykładów różnego przeznaczenia terenów, wraz z określeniem jakie oznaczenia literowe i graficzne przewiduje w takich wypadkach Rozporządzenie:
„dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – oznaczenie literowe: MN, kolor: jasnobrązowy,
dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: oznaczenie literowe: MW, kolor: ciemnobrązowy,
dla terenów zabudowy usługowej: oznaczenie literowe: U, kolor: czerwony,
dla terenów rolniczych: oznaczenie literowe:, R, kolor: żółty,
dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych: oznaczenie literowe: RM, kreskowanie żółto-jasnobrązowe.”
Oznaczenia graficzne planu przestrzennego
W trakcie przygotowywania projektu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się również sprecyzowane jednokolorowe oznaczenia graficzne, zgodne z Polską Normą PN-B-01027. Oznacza się nimi granice oraz linie regulacyjne i elementy zagospodarowania przestrzennego.
Wszystkie barwne oznaczenia graficzne powinny być umieszczane w taki sposób, aby projekt zachował czytelność i przejrzystość, a poszczególne elementy były dobrze widoczne. Również mapa, na której jest wykonywany projekt rysunku planu miejscowego, musi być czytelna, a wszystkie linie i granice wyraźne (§ 9 ust. 3 Rozporządzenia).
Ustawodawca dopuszcza stosowanie oznaczeń wielobarwnych i jednobarwnych, a także literowych i cyfrowych – w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych (§ 9 ust. 4 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.). Co więcej, możliwe jest sporządzenie projektu rysunku planu miejscowego w jednobarwnej technice graficznej, jeżeli taka forma wyjaśnia wystarczająco ustalenia planu (§ 9 ust. 5 Rozporządzenia).
Plan miejscowy – dopuszczanie różnego przeznaczenia terenu
W przepisach prawa brak jest natomiast wyjaśnienia, czy na danym terenie możliwe jest dopuszczenie różnego przeznaczenia, łącznie lub alternatywnie. Na ten temat nie wypowiada się ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. Pozornie mogłoby się wydawać, że nie jest to możliwe. Władztwo planistyczne jest przecież zastrzeżone dla gminy. Tymczasem dopuszczenie w planie różnego przeznaczenia terenu skutkuje tym, że realnie to inwestor ostatecznie przesądza o tym, jaka jest funkcja danego obszaru.
Kompetencje gminy do określenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego
Rozważając kompetencje gminy do określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim ocenić granice władztwa planistycznego gminy. Regulacje na ten temat znajdują się zarówno w aktach prawnych międzynarodowych jak i krajowych, w tym w Konstytucji RP oraz ustawach.
Jako pierwsze akty prawne powołać można Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego oraz Konstytucję RP. W ich świetle społeczności lokalne posiadają swobodę działania w każdej sprawie, w zakresie, który jest określony przez prawo. Swoboda ta dotyczy wszystkich kwestii, które nie są wyłączone z kompetencji społeczności lokalnych, ani nie wchodzą w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 i 11, sporządzonej w Strasburgu 15.10.1985 r.). Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Gmina ma za zadanie wykonywać wszelkie powierzone jej zadania samodzielnie oraz w granicach prawa.
Jednym z zadań gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym także uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jest to tak zwane władztwo planistyczne. Polega to na tym, że gmina zyskuje możliwość samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu.
Władztwo planistyczne gminy nie jest całkowite. Jego ograniczenia zostały określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Orzecznictwo sądowe dzieli te ograniczenia na materialne i formalne. Materialne polegają na tym, że gmina ma obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ograniczenia formalne dotyczą trybu postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu, który jest szczegółowo określony w ustawie. Przykładowo, w toku całej procedury gmina ma obowiązek dokonania określonych uzgodnień czy przedstawienia projektu do zaopiniowania. Powyższe ograniczenia nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11).
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego daje ważną wskazówkę przy odpowiedzi, czy gmina może w planie miejscowym dany teren przeznaczać na realizację różnych funkcji. NSA podkreśla, że ograniczeń władztwa przestrzennego gminy nie można domniemywać. Z kolei przepisy prawne nie wyrażają zakazu dopuszczania kilku funkcji na tym samym obszarze. Stąd wniosek – że gmina może w planie miejscowym ten sam obszar przeznaczyć na realizację różnych funkcji. Tak też wypowiedział się między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r. (II SA/Gl 259/19).
Uprawnienie gminy, do dopuszczania na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach nie jest – co oczywiste – nieograniczone. Gmina nie może doprowadzać do naruszeń prawa. W szczególności nie mogą być na tym samym obszarze przewidziane takie sposoby zagospodarowania terenu, które wykluczają się wzajemnie. Tego typu zapisy planu naruszałyby zasady ładu przestrzennego (przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Poniżej omówiono kilka przykładów zapisów planów miejscowych, co do których wypowiedziały się sądy administracyjne – jako prawidłowe lub niezgodne z przepisami.
Łączenie zabudowy wielkopowierzchniowej z zabudową mieszkaniową
Do tej drugiej kategorii, a więc niezgodnej z przepisami, zostały zaliczone poniższe zapisy planu:
„określające jako przeznaczenie podstawowe – obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC i 97.1.UC tych obiektów, dopuszczające zrealizowanie innych alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych odpowiednio w Rozdziale 9 i 10 uchwały (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa);
określające jako przeznaczenie podstawowe – usługi komercyjne nieuciążliwe i równocześnie alternatywnie – ulica publiczna klasy dojazdowej.”
W wyroku z dnia 8 sierpnia 2012r. (wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1334/12) Naczelny Sąd Administracyjny ocenił powyższe zapisy za niezgodne z prawem. Jako przesłanki swojej decyzji wskazał fakt, że zakwestionowane zapisy nie określają przeznaczenia terenu w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził nadto, że plan nie określa kto i w jakim momencie ma decydować o tym, że zabudowa wielkopowierzchniowa nie będzie realizowana. Szczególnie istotnym argumentem było także to, że wskazane rodzaje funkcji zabudowy ( to jest: obiekty handlowe powyżej 2000 m2 albo alternatywnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa) są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie.
Wynika z tego, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (różnych przeznaczeń) w sposób alternatywny lub uzupełniający, pod warunkiem, że określone na danym terenie funkcje wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne oraz, że są uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 1962/11)
Łączenie funkcji działalności gospodarczej i zieleni
W innym orzeczeniu, sąd administracyjny uznał za prawidłowe i dopuszczalne łączenie funkcji: działalności gospodarczej i zieleni.
Stan faktyczny w tej sprawie był taki, że pewien obszar został oznaczony symbolem „AG, ZP”. Jako przeznaczenie tego terenu określono: istniejące składowisko kopalnianych odpadów poflotacyjnych, przeznaczone do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną. Organ nadzoru uznał, że taki zapis planu jest niedopuszczalny i zaskarżył go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Sąd ten, w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. (II SA/Wr 545/12) wyjaśnił, że dopuszczalne jest określenie dla pewnego terenu różnych funkcji. Chodzi jednak o to, by plan miejscowy wskazywał na konkretne warunki, kiedy każdy z wariantów przeznaczenia może być realizowany. Sąd uznał, że omawiany sposób określenia przeznaczenia terenu (to jest działalność gospodarcza i zieleń) jest jednoznaczny oraz precyzyjny. Cele związane z aktywnością gospodarczą i cele związane z zielenią urządzoną nie stanowią funkcji oddzielnych czy wzajemnie siebie wykluczających.
Dopuszczalne łączenie funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej
W wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. (II OSK 2490/12) Naczelny Sąd Administracyjny także potwierdził możliwość określenia funkcji dla danego terenu w sposób łączny lub alternatywny.
Tym razem przedmiotem sporu były zapisy części ogólnej planu miejscowego. Konkretnie Sąd wypowiadał się na temat zasad, na jakich mogło być realizowana przeznaczenie podstawowe i uzupełniające. Rada gminy wskazała przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu jako część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie lub obiekcie w sposób określony w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie dopuściła możliwość realizacji poszczególnych przeznaczeń razem lub osobno. W kwestionowanym planie znajdował się również zapis pozwalający na realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bądź zabudowy usługowej (usługi z wyłączeniem usług uciążliwych) na jednym z terenów, zamiennie lub jednocześnie, bez określenia proporcji zajęcia obszaru wskazanego terenu. Tym samym, została dopuszczona możliwość wyboru jednej z dwóch funkcji, z których każda mogła być wiodąca, a nawet jedyna.
Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że takie alternatywne przeznaczenie terenów jest dopuszczalne. Za prawidłowe uznał także to, że realizacja poszczególnych funkcji ma nastąpić zamiennie lub jednocześnie, bez określenia proporcji wskazanych przeznaczeń.
Sąd wydał opinię, że dla mieszkalnictwa usługi nieuciążliwe stanowią niezbędne uzupełnienie. W związku z tym nie występuje między nimi sprzeczność czy też wzajemne wykluczanie się funkcji.
Łączenie w zapisach planu miejscowego funkcji: tereny elektroenergetyki i tereny rolnicze
W jednej ze spraw wydane zostało orzeczenie, w którym za dopuszczalne uznano połączenie przeznaczenia oznaczonego symbolem „EW/R” jako tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka – siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze.
Tego typu przeznaczenie rada gminy dopuściła na 8 terenach (oznaczonych kolejno od 1 EW/R do 8 EW/R). W planie ustalono dla nich użytkowanie rolnicze oraz lokalizacje nie więcej niż 13 siłowni wiatrowych, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Nie określono konkretnego położenia elektrowni wiatrowych ani w części tekstowej ani na rysunku.
Powyższe zapisy jako prawidłowe uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2013 r. (II OSK 2478/12).
W uzasadnieniu Sąd ponownie stwierdził, że dopuszczenie realizacji na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), jest zgodne z prawem.
Jednym z podstawowych i obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenu. Musi to być zawarte i w części opisowej i w części graficznej (w mapie). Plan musi zawierać również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Możliwe jest to, by na danym terenie przewidziano realizację dwóch różnych funkcji: łącznie lub alternatywnie. Należy to do władztwa planistycznego gminy. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne, pod warunkiem że przewidziane funkcje nie wykluczały się wzajemnie i nie były ze sobą sprzeczne.
Czynności przed odbiorem przyłącza
08.12.2015 • Marta Kawecka
30.01.2018 • Marzena Kuchta
12.04.2017 • Marta Kawecka
LegalnaBudowa.pl 2017-12-04