Source: http://storiaefuturo.eu/la-legge-266-91-lungo-processo-riconoscimento-del-volontariato/
Timestamp: 2018-04-21 06:03:05+00:00
Document Index: 113676100

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 93', 'art. 2', 'art. 78', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 18', 'art. 1817', 'art. 49', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 2']

La legge 266/91: il lungo processo di riconoscimento del volontariato - Storia e Futuro
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Posted in Articoli, Numero 45 - Articoli, Numero 45 - Dicembre 2017
La legge 266/91: il lungo processo di riconoscimento del volontariato
Società, economia e politica negli anni ‘80
Dalla metà degli anni ‘70, in tutti i paesi ad economia avanzata, si determinò una netta inversione rispetto alle condizioni dei trent’anni precedenti, con la fine delle politiche espansive pubbliche in seguito alla contrazione dei tassi di crescita e alla crisi energetica provocata dai conflitti arabo – israeliani del 1973 e del 1979. Stagnazione o recessione economica in concomitanza con l’aumento dei prezzi delle materie prime provocarono forti tassi di inflazione con conseguente indebitamento dei bilanci statali. Si era entrati nell’epoca postfordista, dove al declino dell’industria manifatturiera e alla sua successiva delocalizzazione nei paesi in via di sviluppo, corrispose l’esplosione della microcomponentistica, della telefonia e dell’elettronica.
A ciò si aggiunse il boom dell’economia finanziaria, i cui profitti erano realizzati non sulla produzione di beni e merci, bensì sulla circolazione di denaro, con ripercussioni anche sul controllo statale dell’economia. Il mercato del lavoro assunse così, anche in seguito ai processi di automazione e informatizzazione che avevano investito la grande industria, una fisionomia molto più mobile e instabile, con l’emergere continuo di nuovi settori e nuovi servizi. Cambiò così anche la fisionomia della manodopera, che divenne più flessibile e con un maggiore livello di istruzione per rispondere ai continui mutamenti delle domande di mercato.
Allo stesso tempo crebbe esponenzialmente il settore dei servizi, con i ceti impiegatizi passati nel nostro paese (tra il 1974 e il 1982) dal 20,3 al 32,4 per cento della popolazione attiva (Ginsborg 1998, 96). Si era trattato peraltro di un processo rapidissimo: in nessun altro paese avanzato dell’Occidente come in Italia infatti la società passò in un così breve volgere di tempo allo sviluppo di forme tipiche di una società postindustriale dopo un altrettanto rapido processo di industrializzazione (Paci 1997, 711 – 712). La maggior dinamicità dell’economia nascondeva tuttavia diverse contraddizioni, come crescita di precarietà nei rapporti di lavori e compressione dei salari nei settori esposti alla concorrenza internazionale, tanto nell’industria che nei servizi. In particolare in questi ultimi, era cresciuta la quota di addetti ai lavori urbani dequalificati del cosiddetto terziario povero (addetti alle pulizie, fast food, distribuzione, servizi alle persone) senza nessuna tutela sindacale e spesso legati ai meccanismi del subappalto (Ginsborg 1998, 113 – 116; Paci 1997, 743 – 745).
Nell’epoca postfordista scomparve dagli obiettivi «il discorso pubblico della piena occupazione», l’obiettivo fondamentale del «capitalismo regolato statalmente espresso nello Stato sociale» (De Bernardi 2014, 45) e si dovette fare i conti con una crescita molto bassa (1 – 2% massimo), alta disoccupazione, bassa natalità. Nel nostro paese si scontavano anche situazioni del tutto particolari. Mentre le spese previdenziali avevano subìto un costante aumento, anche in seguito alla riforma Brodolini del 1969 (pensioni calcolate con il meccanismo retributivo), un aumento esponenziale si era verificato per le pensioni di invalidità, per il cui ottenimento venivano considerate anche le condizioni economiche dell’area di residenza, con la conseguenza che esse erano divenute un sussidio indiretto nelle aree con scarse possibilità di occupazione, come al Sud (Ferrera 1987, 54 – 55). Il Rapporto sulla povertà curato dal prof. Giovanni Sarpellon (relativo al periodo 1973 – 1978) nell’ambito di un programma sperimentale finanziato dalla Comunità economica europea aveva contribuito a rivelare una situazione ancora più allarmante1. In esso si calcolava che al 1978 circa 2,6 milioni di famiglie si trovassero in una situazione di indigenza, vale a dire circa il 15% delle famiglie italiane, comprensive anche di persone con più di un reddito da lavoro (Sarpellon 1982, 100 – 119).
Ulteriori motivi di preoccupazione erano determinati dal fatto che al contrario di sanità e previdenza le spese per l’assistenza – e quindi per i settori più emarginati della popolazione come portatori di handicap, anziani, minori – erano tra le più basse tra i paesi sviluppati. Gli unici a ricevere un sussidio di tipo universalistico erano: cittadini con oltre 65 anni di età con reddito insufficiente; mutilati ed invalidi civili; ciechi civili e sordomuti. Coloro che si ritrovavano in situazioni di indigenza ma che non rientravano nelle condizioni appena nominate restavano esclusi da qualsiasi benefit economico. Infine ulteriori situazioni di difficoltà riguardavano i giovani, cui a causa di rigidità di sistema veniva impedito un celere ingresso nel mondo del lavoro, il che aveva portato, alla fine degli anni ‘80, ad uno dei più alti tassi di disoccupazione giovanile del mondo occidentale (25% alla fine degli anni 80, quasi il doppio al Sud) (Paci 1997, pp. 747 – 748).
Sul banco degli imputati finì il welfare state, giudicato incapace di far fronte ai bisogni della popolazione, eccessivamente costoso per i bilanci statali e generatore di parassitismo e ingiustizia sociale. L’offensiva era partita dalla Gran Bretagna, dove nel 1979 la vittoria del governo conservatore di Margareth Thatcher aveva avuto come suo punto fondamentale il taglio della spesa pubblica, in nome di una filosofia neoliberista che si può riassumere con lo slogan “meno Stato più mercato”: l’accezione negativa “Stato assistenziale” in luogo di welfare state (stato del benessere) o al più neutro “stato sociale” cominciò ad emergere proprio in questo periodo (Conti – Silei 2013, 175). Ideologia a parte, la crisi del welfare aveva fatto crescere a dismisura in tutti i paesi occidentali la corsa al mercato nella sostituzione di ciò che i servizi pubblici non riuscivano più a garantire. Non era sfuggito a questo trend nemmeno il nostro paese. Tra il 1982 e il 1993 si assistette infatti ad un aumento consistente di occupati nel settore dei servizi privati che andarono a costituire dei veri e propri duplicati di quelli pubblici nel campo dell’istruzione, della sanità, dell’assistenza, dei trasporti e delle comunicazioni, appannaggio soprattutto di utenti con redditi medio – alti (Paci 1997, 724 – 725).
Sul piano politico, con la conclusione del compromesso storico e il ritorno della conventio ad excludendum verso il Pci era finita la spinta a sinistra che aveva caratterizzato i decenni ‘60 – ‘70 e che aveva portato all’approvazione di riforme importanti come la scuola media obbligatoria, l’ordinamento regionale, la riforma pensionistica, la riforma del diritto di famiglia, il divorzio e la riforma sanitaria in senso universalistico. Sulla scena stava emergendo Bettino Craxi che, divenuto segretario del Psi nel 1978, approfittò della debacle rovinosa della Dc di De Mita alle elezioni del 1983 (passata dal 38,3 al 32,4%, il punto più basso dal 1948) per assumere la presidenza del Consiglio nell’agosto dello stesso anno. L’avvento di Craxi inasprì notevolmente i rapporti tra Psi e Pci, rivalità che si manifestò anche nelle visioni antitetiche della società italiana. Mentre il Psi puntava la propria lente sui nuovi ceti medi dinamici e intraprendenti della piccola media impresa e dell’intermediazione finanziaria, con l’ambizione di rappresentare anche gli imprenditori – «la principale forza della sinistra italiana riscoprì tutto il fascino del crollismo», con giovani, operai, studenti e donne costretti «a restare attori subalterni e marginali finchè il Pci, loro rappresentante, non avesse avuto accesso al governo» (Gervasoni 2014, 240). Allo scopo di portare il suo partito all’egemonia sulla sinistra Craxi inoltre incalzò il Pci sul piano delle riforme istituzionali, rilanciando le elaborazioni degli intellettuali di «Mondo Operaio» in merito all’introduzione dell’elezione diretta del Capo dello Stato.
Il disegno di Craxi tuttavia era quello di utilizzare il presidenzialismo in senso dirigista, plasmandolo di decisionismo e leaderismo e «trasformando il Psi in partito pigliatutto, dal profilo ideologico debole e docilmente in mano al leader» (De Bernardi 2014, 87). Si rinnovava così la debole e litigiosa alleanza tra Dc e Psi – supportata da Psdi, Pli e Pri, il cosiddetto Pentapartito – «un’intesa lacerata dal sospetto, dalla rivalità personale, da interminabili giochi di potere» che rese impossibile qualsiasi riforma e tentativo di programmazione. Dall’altro lato lo stesso Pci, dopo la fine del compromesso storico, non riuscì ad elaborare una strategia chiara da proporre: «per la maggior parte del tempo supplicava i socialisti di abbandonare la loro alleanza con la Dc e di formare un governo di sinistra, per poi fare l’occhietto alla Dc di quando in quando» (Ginsborg 20062, 570). Inevitabile quindi per il Pci un declino elettorale inesorabile, che lo vide passare dal 30,4% del 1979 al 29,9 del 1983 al 26,6 del 1987. Il risultato di questa situazione fu un sistema politico bloccato, con un governo che non riusciva a governare e un’opposizione incapace di diventare forza di governo.
Lo stesso sindacato si dibatteva in una crisi profonda, perdendo negli anni ‘80 quella capacità di mobilitazione e di spinta al cambiamento che l’aveva contraddistinto negli anni ‘60 – ‘70. Si trattava di un processo che riguardava tutti i paesi occidentali e che aveva come cause sia l’attacco neoliberista e la ristrutturazione economica sia errori interni agli stessi sindacati, con burocrazie invecchiate, capaci ancora di mobilitare masse imponenti di lavoratori ma incapaci di leggere adeguatamente i segni del cambiamento, ancorati alla logica del livellamento salariale in un momento in cui invece la flessibilità del mondo del lavoro imponeva il contrario (Ginsborg 1998, 113). A ciò si aggiunse anche una divisione interna agli stessi sindacati. Le sigle principali (Cgil – Cisl – Uil) si divisero sulla questione della scala mobile – una misura che permetteva l’adeguamento automatico degli stipendi al costo della vita – con la Cgil contraria al taglio dei tre punti di contingenza stabiliti dal governo Craxi e Cisl e Uil schieratesi con il governo. Il successivo referendum vide la grave sconfitta della Cgil e assieme ad essa del Pci che l’aveva appoggiata. Si diffuse inoltre, specie nel pubblico impiego, un nuovo tipo di sindacato, quello dei Cobas, un modello di autonomismo caratterizzato da «una molteplicità di agitazioni spontanee sottratte al controllo di Cgil, Cisl e Uil… con molteplici disagi sul pubblico e un’importante slittamento dell’opinione pubblica a scapito del movimento dei lavoratori» (Di Giacomo – Di Nunzio 2016, 117). In crisi apparivano tuttavia anche le due principali “Chiese” o subculture che avevano dominato dall’immediato dopoguerra, vale a dire quella social – comunista e quella democristiana.
Se negli anni ‘40 – ‘50 e in parte anche nei ‘60 la società italiana appariva strettamente irreggimentata, in base all’appartenenza ideologica, nelle organizzazioni ecclesiastiche o di partito – parrocchie, Case del popolo, associazionismo (Azione cattolica, Anpi, Udi, Cif ecc) – negli anni ‘80 il quadro era mutato radicalmente. Il Concilio, il ‘68, i mutamenti socio – economici dell’epoca post fordista avevano fatto venire meno la tensione ideologica, con un inesorabile calo di iscritti ai partiti, in particolare dei giovani e la perdita di posizione nelle aree di maggiore insediamento. Avanzavano infatti le Leghe, che trascinate dall’impetuosa crescita delle piccole – medie imprese stavano iniziando a formarsi sull’onda della «protesta antistatale e del populismo territoriale» (Crainz 2012, 173). Appariva chiaro che, in seguito ai mutamenti sociali ed economici, gli equilibri disegnati dall’Assemblea costituente erano ormai venuti meno e che era necessaria un’ampia riforma per rivedere l’impianto istituzionale, consentendo non solo l’approvazione di provvedimenti in tempi più rapidi ma facendo in modo che gli stessi partiti, ormai sempre più delegittimati da forme di clientelismo e corruzione, recuperassero credibilità agli occhi dell’opinione pubblica. Non giunse però a nessun risultato la Commissione bicamerale presieduta dal liberale Aldo Bozzi che lavorò dal 1983 al 1985. La Commissione, formata da 41 membri in misura proporzionale alle forze elettorali dei vari partiti, avrebbe dovuto riformare la Costituzione, il Parlamento (ci si orientava verso una riduzione del numero dei parlamentari con un Pci orientato verso il monocameralismo e il Psi verso l’elezione diretta del Capo dello Stato), il funzionamento degli organi di governo (con un rafforzamento dei poteri di indirizzo e coordinamento e la limitazione della decretazione d’urgenza) e il sistema elettorale, materia quest’ultima su cui (anche allora) si verificarono le divergenze più significative. La vastità delle questioni da dirimere – ben 147 punti – e la volontà di mantenersi comunque fedeli all’impianto istituzionale del 1948 dimostrarono tuttavia «la determinazione degli apparati dei partiti politici a non consentire modifiche che rimettessero in questione i loro patrimoni acquisiti» (Pombeni 2016, 330).
Peraltro mai come negli anni ‘80 il ceto politico italiano appariva così forte, con circa duecentomila persone che dal livello nazionale a quello locale facevano parte di esso (Paci 1997, 738). Questo ceto aveva approntato strumenti per garantire la propria riproduzione e il mantenimento dei propri privilegi: «la classe dirigente di oggi» ha scritto Pietro Scoppola – «si è formata nei palazzi della politica e non nel fuoco delle grandi lotte e delle grandi prove; ha costruito intorno a sè, secondo le dinamiche del potere, una sfera di garanzie e di privilegi che l’ha sempre più isolata dalla mentalità e dai problemi della gente. La mancanza di ricambio, tipica del sistema italiano, ha accentuato i difetti» (Scoppola 1990, 425). In effetti, sottolinea ancora Paci, la chiusura e la separatezza del ceto politico favorirono quelle pratiche spartitorie tra i partiti di governo (e in parte anche tra l’opposizione: per esempio nelle Usl) che permisero poi lo sviluppo di un vero e proprio sistema di corruzione (Paci 1997, 738). L’avvento della tv commerciale non solo veicolò un messaggio di edonismo e conformismo antitetico a quello degli anni ‘60 – ‘70 ma cambiò allo stesso tempo anche i tradizionali rituali della politica. L’ingessata tribuna elettorale venne sostituita dai talk show in cui si mescolavano intrattenimento ed informazione. I partiti persero così la loro funzione di «strumenti di mediazione degli interessi e delle aspirazioni dei cittadini» e i cittadini trovarono proprio nella televisione «lo spazio per esprimersi e valorizzarsi» (De Bernardi 2014, 100).
Non tutta la società italiana tuttavia si adeguò passivamente ai tempi, rifugiandosi nell’individualismo o adottando la legge del profitto come propria filosofia di vita. Era emersa infatti, o lo stava facendo con forme inedite e quantitativamente più numerose, la cosiddetta “società civile”, quella che Paul Ginsborg non definisce come qualcosa che sta al di fuori della politica – e quasi in contrapposizione ad essa – bensì come «zona di interazione [tra Stato e famiglia] che favorisce la diffusione del potere anziché la sua concentrazione»2 (Ginsborg 1998, 181). Si trattava di nuovi soggetti come volontariato, associazionismo, circoli, club, cooperative, movimenti che agivano per apportare cambiamenti profondi nella società premendo allo stesso tempo per un riconoscimento del proprio ruolo di pubblica utilità. Fedele testimone di questa espansione era stato un rapporto dell’Eurisko del 1983, il quale rilevò che il 10,7% degli italiani compresi tra i 18 e i 55 anni dedicava gran parte del proprio tempo ad attività non retribuite ma utili alla comunità: si trattava all’incirca di 3 milioni e 260 mila persone che impegnavano mediamente 7 ore ogni settimana (per 40 settimane in un anno), ma il 70% di esse si impegnava sostanzialmente nell’ambito dell’associazionismo sociale; l’impegno partitico era solo al 19% e quello sindacale all’11% (Iref – Cnel 1984, 20 – 22). Furono soprattutto i giovani a cercare nuovi stimoli all’infuori della militanza politica, e questo è stato visto come un’ulteriore dimostrazione del riflusso e della ricerca di soddisfazione nell’individualismo. In realtà anche nell’epoca delle grandi mobilitazioni i giovani politicizzati rappresentavano comunque una minoranza: per molti di essi tuttavia l’impegno politico fu sostituito dall’impegno nel sociale, soprattutto nelle organizzazioni di volontariato, spinti dal desiderio «di fare qualcosa di utile… e immediatamente visibile» (Cavalli – Leccardi 1997, 797).
Anche agli osservatori contemporanei non sfuggì che stavano cambiando le forme di partecipazione alla politica. Giuseppe Cotturri infatti parlò non a caso di «militanza senza appartenenza»: se le parole “militanza” e “appartenenza” erano, nel movimento operaio, strettamente connesse con la forma partito, in quel momento stava maturando «un’altra figura di soggettività collettiva, dai contorni più ampi di quelli del partito e basata su fattori eminentemente culturali» e in grado, come per la mobilitazione politica, di avere un carattere di lungo periodo (Cotturri 1986, 27). Anche in Italia perciò cominciavano ad intravedersi i segni del passaggio alla società postfordista, processo contrassegnato dalla nascita di movimenti in cui le questioni sollevate erano assai meno legate alla collocazione dei soggetti nella sfera lavorativa e più invece a tematiche legate alla sfera individuale: genere, età, riappropriazione dello spazio, qualità della vita. Attenuatasi la forza delle subculture politiche, al loro posto era subentrato «un universo di piccoli gruppi, spesso focalizzati su un unico tema, non ideologici ma pragmatici, non esclusivi ma inclusivi e caratterizzati da un atteggiamento non violento. Molto spesso le loro iniziative esprimevano il bisogno di esercitare un controllo sulle attività dello Stato, di costringerlo a funzionare in modo più efficiente (o anche solo con un minimo di efficienza), di ottenere una partecipazione al potere e alle risorse da esso detenute» (Ginsborg 1998, 229). Questi movimenti, nelle quali le leadership erano formate da personale con alta preparazione tecnica (gli esperti avevano sostituito gli ideologi) si ponevano effettivamente in un’ottica di critica al principio della delega, sottolineando il proprio affrancamento dalla tutela della politica e accentuando così la loro tendenza «ad agire come gruppo di pressione, cercando di influenzare direttamente i reticoli di policy makers dove venivano prese le decisioni sulle politiche pubbliche» (Della Porta 1996, 121). Rispetto all’epoca precedente, la contaminazione fra diverse culture era evidente.
Lo si evince ad esempio dalla grande manifestazione pacifista del 24 ottobre 1981 contro l’installazione dei missili nucleari a Comiso da parte della Nato, con trecentomila persone appartenenti ad anime politicamente diverse – di nuova sinistra, comunista, cattolica, anarchica, non violenta: «Niente servizi d’ordine, niente cordoni, niente spezzoni di corteo divisi in base all’appartenenza ideologica» (Marcon 2004, 169). Parimenti in ambito di movimento ambientalista, è del 1980 la nascita di Legambiente, che sorta «per raccogliere le istanze ambientaliste presente nell’associazionismo sociale vicino ai partiti della sinistra storica» divenne il punto di riferimento delle diverse anime dell’ambientalismo, ponendosi anche come interlocutrice di partiti, imprese e autorità locali «in relazione ai più diversi aspetti della questione ambientale: le centrali energetiche come i parchi naturali, la protezione delle acque come la tutela dei centri storici, la gestione dei rifiuti, l’inquinamento urbano e quello industriale e… la questione del nucleare» (Neri Serneri 2003, 393). Si segnalano anche le cosiddette «Associazioni per amore» sorte per tutelare soggetti deboli (portatori di handicap, malati mentali, tossicodipendenti) o anche vittime del terrorismo o di stragi – per esempio, l’Associazione dei parenti delle vittime della strage di Bologna (Della Porta 1996, 98 – 99). Questo processo di crescita tumultuosa aveva investito e per certi aspetti sconvolto anche il tradizionale associazionismo di sinistra come l’Arci, che nel corso del congresso di Abano del 1987 aveva cambiato radicalmente la propria fisionomia, passando dall’essere un’associazione ricreativo – culturale di tipo tradizionale ad una di tipo “federale” che lasciava ampio margine a tante altre organizzazioni autonome. Anche i numeri del resto segnalavano la crescita imponente, con un numero di iscritti che balzò tra 1988 e 1994 da poco più di 500 mila a quasi 1,1 milioni (Ginsborg 1998, 241).
E’ in questo contesto di trasformazioni sociali ed economiche con lo sviluppo di nuovi ceti e il declino delle subculture politiche, di crisi delle politiche pubbliche di welfare, di incapacità della politica ad autoriformarsi e di affermazione di valori postmaterialisti che il volontariato trovò terreno fertile per svilupparsi e divenire protagonista del processo di trasformazione. Ma prima di addentrarci in questo percorso, è necessario specificare che cosa sia il volontariato, in modo non solo da darne una definizione univoca ma anche per circoscrivere il fenomeno e non confonderlo così con altre espressioni del Terzo settore.
Nonostante il grande uso – o forse si potrebbe dire l’abuso – che si fa del termine volontariato, di esso è pressochè impossibile trovare una definizione univoca e ciò contribuisce così non solo a creare confusione ed ambiguità ma anche a caricare il termine di un alone mitologico. Spesso il volontariato viene confuso con il Terzo settore – di cui invece costituisce solo una parte – questo perchè «mescola insieme molteplici dimensioni analitiche», contribuendo così a comprendere in modo assai generico sia i soggetti che compiono azione di volontariato (tanto singoli individui che organizzazioni) che i contenuti delle attività sociali svolte dai soggetti (Ranci 1998, 793). Su questa commistione si è soffermato anche Adalberto Melucci affermando che il termine volontariato «mescola caratteri analitici (volontarietà dell’azione), osservazioni fattuali (presenza di fenomeni collettivi con elementi di membership volontaria), dimensioni organizzative (organizzazioni o istituzioni che utilizzano almeno in parte lavoro volontario e/o forniscono prestazioni su base volontaria)» (Melucci 1991, 32). Le stesse rilevazioni statistiche hanno contribuito ad alimentare confusione, se si tiene conto che non sono stati mai univoci i criteri per arrivare ad una quantificazione numerica del fenomeno. Vige infatti da un lato una intepretazione basata sui dati delle organizzazioni iscritte nei registri regionali, dall’altra una interpretazione estensiva, che prende in considerazione anche attività svolta autonomamente da singoli individui, senza una frequenza precisa. Così, se l’Iref – Istituto ricerche formative ed educative – per il 1997 aveva calcolato la presenza di circa 5,4 milioni di volontari, nello stesso anno l’Istat ne aveva rilevato circa 3,8 milioni, mentre un’altra indagine della Doxa del 1998 arrivava a 3,9 milioni (Ranci Ortigosa 2002, 10 – 11). Statistiche più recenti, come quella pubblicata dall’Istat nel 2014 aggiornano la cifra a 6,63 milioni, una percentuale del 12,6% della popolazione in costante crescita dal 2011, quando si attestava al 10%3. Quanto difficile sia la definizione di volontariato lo riscontriamo dal fatto che nella stessa legge quadro 266/91 ci dice cosa sia l’attività di volontariato (art. 2) e l’organizzazione di volontariato (art. 3) ma non l’essenza dello stesso.
Le caratteristiche che ricorrono maggiormente sono state comunque delineate dall’ex presidente della Caritas don Giovanni Nervo e per l’autorevolezza della fonte abbiamo deciso di utilizzare questa definizione per dare una volta per tutte una definizione di volontariato:
In realtà è piuttosto difficile definire il volontariato perché il termine stesso è molto generico, perché il fenomeno è molto complesso, perché molte realtà che vanno sotto il nome di volontariato sono composite. Sembra comunque che almeno quattro elementi siano costitutivi del volontariato: la spontaneità: esso opera per libera scelta; la finalità di servizio; la gratuità; la continuità dell’impegno (Prezioso 2001, 93).
In genere, la caratteristica principale che viene in mente quando si parla di volontariato è la gratuità, oggetto di disposizioni già nelle prime leggi settoriali degli anni ‘70. L’art. 93 della legge 22 dicembre 1975 n. 685 – disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope e prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza – prevedeva che l’attività dei volontari non potesse essere retribuita: «la preoccupazione di evitare azioni dei singoli volte al conseguimento di corrispettivi» (Panuccio 1993, 1082) o il timore che sotto l’etichetta di volontariato si nascondesse lavoro non retribuito fu non a caso uno dei punti di maggiore delicatezza nella discussione della futura legge quadro. Gratuità tuttavia non deve essere intesa come assenza totale di retribuzione, secondo una logica che tende ad esaltare l’autopromozione e il fare da sè. Dato che la mancanza di retribuzione potrebbe infatti nascondere altri fini, come l’acquisizione di prestigio o di potere o vantaggi nella propria carriera lavorativa, l’art. 2 comma 1 della legge 266/91 aggiunge alla gratuità, come ulteriore specificazione, «l’assenza di fini di lucro anche indiretto», da perseguire quindi «esclusivamente per fini di solidarietà».
La finalità di servizio identifica invece l’immediata operatività, in prima persona, al fine di risolvere i problemi del disagio o dell’emarginazione. Il sociologo Costanzo Ranci, pur non escludendo affatto che i volontari partecipassero alla vita politica, sottolineava tuttavia la sostanziale diversità nella «dimensione pubblica del loro partecipare: anzichè l’adesione al partito politico o ai sindacati o la partecipazione alle manifestazioni di piazza […] la testimonianza diretta, la fornitura di servizi di rilevante utilità sociale, la collaborazione diretta con le amministrazioni locali nell’affrontare operativamente i problemi del disagio sociale» (Ranci 2006, 87).
La continuità dell’impegno contraddistingue invece il volontariato dall’azione individuale, «atti isolati legati all’emotività e alla occasionalità». Proprio perché maggiormente in grado di assicurare questa continuità nei servizi il vicepresidente Caritas don Giuseppe Pasini considerava come assolutamente migliore e da preferire il volontariato organizzato rispetto a quello individuale (Pasini 1984, 12 – 13).
La spontaneità invece, l’ultima ma forse la più importante delle caratteristiche, veniva particolarmente sottolineata dal senatore Dc Nicolò Lipari il quale definiva il volontariato come
Il complesso di quelle esperienze di “associazione ai fini sociali”… il cui elemento caratterizzante è appunto offerto dalla “volontà” degli associati, dalle motivazioni individuali che, al di là di ogni coercizione o doverosità giuridica, caratterizzano il libero contributo dei singoli a servizi socialmente rilevanti per fini complessivi che l’autorità pubblica ritiene coerenti ai propri e quindi meritevoli di tutela (Lipari 1985, 235).
L’articolo 2 della legge 266/91 indica la solidarietà come una delle caratteristiche distintive dell’attività di volontariato, che viene prestata in modo personale e spontaneo. Il fatto che questa solidarietà sia spontanea, che implica donare qualcosa di sè stessi, la distinguerebbe dalla «solidarietà obbligatoria» tipica del welfare state, basata su un patto tra i cittadini per contribuire al benessere collettivo e soprattutto difendersi dai rischi. Anzi, in questa accezione, il volontariato comincerebbe proprio là dove finisce la solidarietà obbligatoria (Ranci 2006, 39 – 40).
Dalla carità alla lotta all’emarginazione: il nuovo volontariato.
Come sottolineato nel IIo Rapporto sul volontariato sociale, è fuorviante parlare di volontariato come di un fenomeno nuovo, dato che molte organizzazioni hanno avuto origine nel XIX secolo o anche prima: più correttamente perciò si dovrebbe parlare di «stagioni diverse del volontariato» (Frisanco – Ranci, 1999, 47). Dello stesso parere anche alcuni studiosi inglesi, per i quali il volontariato avrebbe sempre mantenuto una presenza più o meno costante nella società, aumentando la sua presenza in certi settori in seguito all’emergere di nuovi bisogni e restringendosi o riadattandosi in altri: «our collective starting point is that the voluntary sector has continued to thrive, to adapt, to respond to challenges thrown its way, to retreat in certain areas and to grow in others» (Hilton – Mc Kay 2011, 4). Oltre alle Misericordie, che hanno avuto la loro origine nel XIII secolo dalla necessità di fornire assistenza ai pellegrini che si recavano in Terra Santa, le organizzazioni con una consolidata presenza nel panorama italiano e presenti fin dal XIX secolo possono essere identificate, per quanto riguarda quelle di ispirazione cristiana, nel Volontariato vincenziano e nelle Conferenze di S. Vincenzo, fondate nel 1833. Esistevano poi organizzazioni che si occupavano del terzo mondo, fondate tra gli anni ‘20 e ‘30 del ‘900: la Lega missionaria studenti dei padri gesuiti dell’Istituto Massimo di Roma nel 1927 e l’Ummi (Unione medico missionaria italiana) per iniziativa del padre missionario Diodato Desenzani nel 1933. Nel dopoguerra si aggiunsero il Cuamm (Collegio universitario aspiranti medici missionari) di Padova, nel 1950, fondato da un giovane medico, Francesco Canova, sulla base di una esperienza prebellica in Giordania in favore dei nomadi e dei contadini arabi, e il Celim (Centro laici italiani per le missioni) di Milano nel 1954, organizzazioni che sono attive ancora oggi (Del Zanna, 1984, 419). Per quelle di ispirazione laica annoveriamo le Pubbliche assistenze, sorte attorno alla metà del XIX secolo, l’Associazione italiana della Croce Rossa (1866), ma anche i tanti nuclei di Vigili del fuoco volontari delle vallate alpine costituitisi in epoca risorgimentale per fronteggiare incendi e calamità4. Si trattava di iniziative che per quanto lodevoli sul piano dello slancio e dell’umanità erano tuttavia limitate ad un approccio caritatevole, di riparazione momentanea. Basta sfogliare ad esempio le pagine della rivista della Croce rossa ancora agli inizi degli anni ‘60 per notare quante fossero le occasioni per lodare “il buon cuore” di baronesse, nobildonne o alti rappresentanti del governo. Del resto, come abbiamo messo in luce sopra, i partiti politici avevano rigidamente inquadrato l’iniziativa personale all’interno delle proprie organizzazioni collaterali. Il Partito comunista poteva offrire la possibilità di riunirsi nelle Case del popolo, ai giovani la possibilità di militare nell’Associazione pionieri italiani (Api), alle donne nell’Unione donne italiane (Udi), agli sportivi nell’Unione italiana sport popolare (Uisp) e per chi avesse avuto bisogno di fruire di cultura nell’Arci (Associazione ricreativa culturale italiana). La Chiesa e la Dc offrivano la consolidata realtà delle parrocchie e dell’Azione cattolica per i giovani, per le donne il Centro italiano femminile e per lo sport il Centro sportivo italiano. E’ chiaro che l’azione volontaria si trovava a dover fare i conti con questa situazione, e le stesse organizzazioni con radicamento secolare come le Pubbliche assistenze dovettero faticare non poco per vedere riconosciuta la propria autonomia, se ancora nel 1965 circolava l’ipotesi di scioglierle per decreto e incamerarne i beni (Conti 2004, 157).
Tuttavia anche nell’epoca del massimo collateralismo sono da annoverare esperienze che si distinguono per una forte autonomia dai circuiti ufficiali della Chiesa e della politica e seppure minoritarie il loro spirito pionieristico fu ripreso negli anni ‘60, all’epoca dei grandi fermenti post conciliari e studenteschi. Un’esperienza certamente significativa dal punto di vista del volontariato fu quella del Servizio civile internazionale (Sci), che iniziò ad essere operativo in Italia intorno al novembre 1945, quando alcuni volontari (11 italiani e 8 inglesi) si impegnarono per rimuovere le macerie del municipio di Francavilla in provincia di Chieti e per trasformare parte dei detriti in materiale per la riparazione di una strada. Il riconoscimento della Branca Italiana del Sci – che fu fondato dallo svizzero Pierre Ceresole nel 1920 – avvenne nel 1949, e operò in varie parti del nostro territorio nazionale con le esperienze dei campi di lavoro che permisero la costruzione di opere di pubblica utilità, come strade comunali, scuole, asili o addirittura ponti (Sabatini 1995, 18 – 19). Lo spirito con cui operava lo Sci era sintetizzato nel motto “ non parole ma fatti” con il quale si voleva sottolineare come fosse molto più utile alla patria operare per sanare situazioni di emergenza o di disagio sociale che non imbracciando le armi. Non a caso molti obiettori di coscienza, contrari all’uso delle armi, provenivano proprio dallo Sci. Fondamentale si rivelò lo sforzo dello Sci in alcune tragiche circostanze, come l’alluvione di Firenze del 1966 o il terremoto del Belice del 1968.
Propugnatore di un volontariato che intendeva rendere partecipi i diretti interessati del destino del proprio territorio fu Danilo Dolci, un triestino figlio di un ferroviere trasferitosi a Trappeto, in provincia di Palermo, il quale operò non solo con i metodi non violenti per sensibilizzare autorità e opinione pubblica sulle misere condizioni del luogo, ma anche costituendo a Partinico un Centro studi e iniziative e un Centro per la piena occupazione. In questo modo Dolci intendeva, con inchieste ed indagini, «occuparsi della realtà sociale siciliana e dei suoi problemi concreti, evitando approcci intellettualistici o elitari» (Marcon 2004, 102). Se i suoi scioperi della fame o “alla rovescia” occupatono le cronache negli anni ‘50, il frutto di questa azione di sensibilizzazione si fece sentire nel 1968, quando dopo il terremoto del Belice si costituirono numerose assemblee popolari e comitati cittadini che collegandosi tra loro dettero vita ad un Piano programmatico di sviluppo di zona. Lo scopo era dirigere l’opera di ricostruzione in base alle esigenze della popolazione locale, evitando che i finanziamenti statali finissero nelle mani della Mafia (Bianchi – Strada 1971, 30).
L’immediato dopoguerra si caratterizzò anche per alcune esperienze pedagogico – assistenziali di valorizzazione dell’individuo che si ponevano in alternativa al modello autoritario ereditato dal fascismo. É il caso di Nomadelfia, una comunità costituita da don Zeno Saltini inizialmente nell’ex campo di concentramento di Fossoli (area ottenuta in concessione nel 1946), composta da bambini sbandati, abbandonati a se stessi o rinchiusi in orfanatrofio. Scopo di Nomadelfia era la rieducazione dei fanciulli secondo una pedagogia autenticamente cristiana, recuperando la spiritualità di una Chiesa povera per i poveri e realizzando un’autentica comunità «dove la fraternità è legge». Per fare questo all’interno di essa era stata bandita ogni forma di possesso individuale. La comunità fu duramente avversata dalla Chiesa e anche dalle autorità, tanto che dovette spostarsi in provincia di Grosseto (e dal paese di Nomadelfia essa prese il nome) e lo stesso don Zeno fu ridotto allo stato laicale nel 1952, per poi essere reintegrato nel sacerdozio solo dieci anni dopo con Giovanni XXIII. Nell’esperienza di Nomadelfia comunque si riscontrano tutta una serie di istanze “anticipatorie” come il lavoro di comunità, l’educazione antiautoritaria e l’assistenza deistituzionalizzata.
Gli anni ‘60 segnarono indubbiamente un momento di svolta per il volontariato, che passò dalla tradizionale funzione di carità e mutualismo ad una consapevolezza politica vera e propria: quella di operare per cambiare radicalmente la struttura economica e sociale che favoriva l’emarginazione. Secondo Luciano Tavazza, fondatore del Movi (Movimento di volontariato italiano), il motivo principale di questo cambiamento era da ravvisare nella scelta della Chiesa di schierarsi a fianco dei poveri, ponendo così alcuni interrogativi:
Volontario, sei schierato con la tua attività dalla parte dei poveri, o senza volerlo, fai una pura opera di mantenimento del tessuto sociale esistente, agendo da naftalina della storia […]? La tua relazione con le singole persone nell’azione gratuita è ispirata ai principi del dono inteso come beneficenza, assistenza, paternalismo o invece alla loro promozione affinchè riassumano dignità, diritti, responsabilità della propria vita? […] É il tuo contributo volto alla rimozione delle cause della sofferenza? Il tuo rapporto personale con lo Stato e la comunità civile si ispira ad una cittadinanza attiva per la maturazione di una reale democrazia, oppure costituisce un rifugio nel sociale per evitare di affrontare gli impegni primari previsti dalla Costituzione? (Tavazza 2001, 13 – 14)
Molteplici e complessi sono stati i fattori che hanno permesso questo cambio deciso di prospettiva, spesso interagenti tra loro. Gli anni ‘60 furono il periodo di massima espansione economica della storia italiana, in cui furono poste le basi della modernizzazione del paese. I governi di Centro sinistra elaborarono a tal proposito ambiziosi progetti di pianificazione economica – dalla Nota aggiuntiva del ministro del Bilancio Ugo La Malfa del 1962 al Piano quinquennale 1966 – 70 fino al Progetto ‘80 – che si proponevano oltre che di gestire razionalmente le risorse dell’impetuosa crescita anche di porre un freno agli squilibri della società. Emerse in questo modo una nuova sensibilità nei confronti degli individui con particolari problemi di ordine fisico o psichico: ci si accorse che anche costoro avevano dei bisogni che andavano oltre l’aspetto meramente biologico. Il sistema assistenziale italiano era assolutamente inadeguato, diviso in 40mila enti a seconda delle tipologie di “bisognosi”, con competenze spesso sovrapposte e scarsissime risorse a disposizione. Per non escludere neanche gli indigenti dal processo di modernizzazione del paese ci si pose perciò il problema di utilizzare le risorse per un generale riassetto dei servizi sul modello dei paesi del Nord Europa, tanto che, nel Progetto 80, si parlava di sviluppare «un compiuto e moderno sistema di sicurezza sociale»5. Per rendere operativo questo disegno occorreva non solo un miglioramento dei settori previdenziali e assistenziali ma anche il decentramento dei servizi sociali. Con legge 271 del 16 maggio 1970 fu così finalmente approvato l’ordinamento regionale (previsto in Costituzione ma non ancora attuato) anche se bisogna aspettare la legge 382/75 e poi il dpr 616/77 per vedere finalmente l’attuazione vera e propria. A livello socio – sanitario prese forma invece il dibattito sull’unità locale: queste ultime avrebbero dovuto essere “presidi territoriali” (con una popolazione che veniva stimata tra i 15 mila e i 50 mila abitanti) con il compito di assumersi funzioni e competenze ripartite tra diversi organismi6. Per la loro flessibilità, per le loro dimensioni ridotte e per la loro capacità di soddisfare le esigenze della cittadinanza esse erano considerate strutture adatte a far fronte alle carenze dello stato centralizzato.
La contestazione studentesca contribuì a scuotere notevolmente il quadro. Partendo dalla protesta nei confronti dell’inadeguatezza del sistema scolastico e di quello universitario essa si era trasformata in una sorta di critica senza appello ai valori dominanti della società, come l’individualismo, il consumismo sfrenato, l’indifferenza. Ad essere messi sotto accusa furono i partiti, la Chiesa, la famiglia (tipica espressione della società borghese) ma anche alcune professioni, come la psichiatria, la magistratura, l’assistenza sociale, giudicate come creazioni del capitalismo. Fu proprio nell’ambito della critica alle professioni che maturò la volontà di superare le “istituzioni totali” come gli ospedali psichiatrici, i riformatori e gli ospizi. Non è un caso che in questo periodo molte inchieste giornalistiche avessero messo in luce le condizioni in cui si viveva all’interno di carceri e riformatori, dove regole rigide e inflessibili e punizioni corporali costituivano la norma. Diversi operatori sociali capirono quindi che era necessario trattare i reclusi con umanità, rovesciando la logica segregativa che aveva portato a rinchiuderli. Il caso più noto è quello dell’ospedale psichiatrico di Gorizia dell’equipe del prof. Basaglia, dove «i reparti vennero aperti, la recinzione perimetrale abbattuta, le mura smantellate e i pazienti cominciarono a fare avanti ed indietro tra l’ospedale e la città circostante» (Forgacs 2014, 214) ma altri casi, meno noti, si possono citare per le provincie di Napoli e Reggio Calabria, dove i direttori di alcune carceri minorili decisero di aprire le porte e far circolare liberamente i ragazzi (Senzani 1969, 190). Per sensibilizzare l’opinione pubblica, oltre che per aiutare queste persone ad integrarsi, sorsero così gruppi misti formati da volontari, medici, infermieri e assistenti sociali che operavano, pur con molte difficoltà, anche all’interno di enti locali o di tribunali.
Parallelamente al livello istituzionale – politico in questo periodo fu nell’universo cattolico che cambiò la coscienza sulle tematiche dell’emarginazione, dei disadattati, della pace, ma anche del Terzo mondo grazie al nuovo clima di apertura innescato dal Concilio Vaticano II e da alcune encicliche, come la Pacem in terris di Giovanni XXIII o la Populorum progressio di Paolo VI. Il povero non era più considerato soggetto da aiutare con l’elemosina e da lasciare nella miseria per nobilitarlo con la pratica caritatevole, ma persona che aveva diritto a reclamare un ordinamento sociale più giusto per uscire dalle proprie sofferenze. Fu anche in questo caso una presa di coscienza politica, che mise in discussione alcuni capisaldi della dottrina sociale della Chiesa, come la libera iniziativa o la proprietà privata. Anche in questo caso diverse inchieste giornalistiche avevano smosso l’opinione pubblica, mettendo in luce l’esistenza di vere e proprie bidonvilles nelle città dove la popolazione viveva in condizioni disperate, in baracche fatiscenti senza i più elementari servizi: è il caso ad esempio della baraccopoli di Pratorotondo a Roma, abitata da circa un migliaio di persone (perlopiù immigrati di origine calabrese) dove a risvegliare le coscienze degli abitanti era stato il padre salesiano don Gerardo Lutte. L’operato del padre tuttavia dette fastidio ai suoi superiori, ma alla minaccia di allontanamento interevennero gli abitanti del quartiere, tra cui alcuni militanti del Pci, scongiurando così il peggio. Ciò che è da rilevare dalla vicenda di Pratorotondo è che le pur rilevanti aperture del papato giovanneo e paolino non trovarono pronte ad accoglierle l’episcopato italiano, che rimase arroccato nella difesa di alcuni principi come quello dell’unità dei cattolici. La Chiesa fu perciò messa in discussione proprio sulla questione della povertà, e accusata di privilegiare i rapporti con i centri di potere, di preferire l’amministrazione dei propri ingenti averi (tra cui anche moltissimi istituti) invece dell’azione a favore dei deboli e degli oppressi. Si costituirono così gruppi spontanei e comunità di base che predicavano un ritorno della Chiesa alle origini povere, privilegiando la difesa dei deboli e di coloro che erano rimasti esclusi dalla crescita economica. Queste rivendicazioni, vagamente connotate in senso rivoluzionario, non mancarono di influenzare i nuovi gruppi di volontariato cattolico nati sulla spinta religiosa post Concilio. Un’esperienza che riassume in sè tutte le pulsioni di questa fase iniziale è quella del Gruppo Abele di Torino. Sorto intorno al 1966 per iniziativa di don Luigi Ciotti da un piccolo gruppo «motivato religiosamente ma politicamente “pluralista” al suo interno» nel documento base si dichiarava che era nato «dall’esigenza di alcuni giovani di condividere in modo coerente i problemi e le difficoltà di chi è più povero nella nostra società… da un desiderio di una vera autenticità cristiana realizzabile solo attraverso impegni concreti e non a parole» (Marcon 2004, 132). Dato che i problemi dei giovani emarginati – calcolati in circa 800 mila in Italia – risiedevano nelle difficili condizioni familiari e ambientali e queste a sua volta erano una conseguenza delle storture della società «il Gruppo si propone di capovolgere l’atteggiamento indifferente ed egoistico esemplificato, nella Bibbia, dalla figura di Caino» per prendere decisamente le parti di Abele7. Ci si proponeva quindi un obiettivo politico, il cambiamento della società e della sua logica emarginante, che aveva creato «istituzioni totali» nel tentativo di nascondere le proprie contraddizioni e di «salvare la propria religiosità». La volontà di cambiamento si poneva tuttavia su un livello non semplicemente contestativo, poiché le soluzioni sperimentate avrebbero dovuto diventare, nelle intenzioni dei promotori, «un servizio pubblico all’interno della realizzazione dell’unità locale dei servizi» collegandosi anche «con comitati di quartiere e altre forze di base»8. All’interno del Gruppo si viveva in comunità e si lavorava in cooperative per sottolineare la comune fede nell’uomo. Molti dei volontari (circa 200 nella sola Torino) erano persone qualificate come medici, psicologi o magistrati che offrivano in modo disinteressato la propria esperienza.
Un’altra esperienza significativa, costituitasi per il recupero dei disabibili nel dicembre 1966, è rappresentata dalla Comunità di Capodarco di don Franco Monterubbianesi, che prese nome dalla località tra Fermo e Porto S. Elpidio, nelle Marche, dove si era costituito il primo nucleo. Il gruppo si diffuse nel giro di pochi anni in varie regioni italiane, da Roma al Friuli, dalla Sardegna alla Lombardia, formando dei nuclei indipendenti rispetto alla casa madre, ma ciò che è importante sottolineare è la specializzazione dei servizi erogati da Capodarco che portò alle primissime convenzioni con il ministero della Sanità utilizzando, all’indomani della promulgazione della legge Marcora nel 1972, i primi obiettori di coscienza9. Era un segno inequivocabile di un’evoluzione del volontariato dallo spontaneismo contestativo iniziale verso una professionalizzazione dei servizi che, al di là delle diffidenze iniziali, lasciava presupporre anche l’evoluzione futura dei servizi di welfare locali.
In questa fase assistiamo anche al costituirsi di esperienze radicali ma non in contrasto con la Chiesa. Nacque infatti sempre su impulso del ‘68 ma su basi ideologiche totalmente diverse la Comunità di S. Egidio, su iniziativa di gruppi di studenti di alcuni licei romani e dell’Università La Sapienza. Questi ragazzi, pur condividendo in modo radicale la vita con i poveri – operavano nelle baraccopoli romane o nelle comunità rom o tra gli anziani che rischiavano di finire negli istituti – non erano certo ispirati dalla lotta di classe, ma si rifacevano al bisogno di una religiosità ispirata alle parole del Vangelo, con un approccio pragmatico e che spesso escludeva quasi del tutto l’aspetto religioso. Fu solo nel 1973 che si ebbe la prima organizzazione stabile della comunità, quando fu trovato un ex monastero di clausura con una piccola chiesa dedicata a Sant’Egidio nel popolare quartiere di Trastevere: da lì la decisione di adottarne anche il nome (Montonati 1999, 17).
Non mancarono così di manifestarsi i primi risultati concreti, quali le prime leggi settoriali di riconoscimento del volontariato. Un primo esempio lo si riscontra in ambito di riforma carceraria – legge 26 luglio 1975 n. 354: Norme sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà – che si proponeva di introdurre una serie di misure per il miglioramento delle condizioni detentive e l’abolizione di alcune misure anche lesive della dignità personale, come la divisa a strisce o il letto di contenzione. Ma soprattutto un passo avanti veniva fatto in direzione del reinserimento e del recupero tramite misure alternative alla detenzione, come l’affidamento in prova ai centri di servizio sociale o il regime di semilibertà, grazie al quale il detenuto avrebbe potuto svolgere attività lavorativa all’esterno del carcere. All’art. 78 si prevedeva che l’amministrazione valutasse l’utilizzo dei volontari in ambito rieducativo e culturale, oltre che in regime di semilibertà e di affidamento10.
L’altro ambito di riconoscimento riguardava la tossicodipendenza, problema che aveva assunto dimensioni preoccupanti proprio perchè strattamente correlato all’emarginazione e non più a semplici fenomeni d’evasione. La nuova legge 685/75 (Discipline degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi casi di tossicomania) – prevedeva, oltre alla depenalizzazione per l’acquisto (di cui era prevista una limitata quantità per uso personale) anche una serie di misure di reinserimento e di recupero del tossicodipendente che evidenziavano come fosse stato superato l’approccio meramente repressivo della precedente legge 1041/54. Tra le novità, oltre alla costituzione di Comitati regionali per la prevenzione delle tossicodipendenze e una rete territoriale di Centri medici di assistenza sociale (Cmas) da gestire prima da parte dei comuni e poi dalle Usl, agli articoli 93 e 94 venivano immesse nuove figure come gli assistenti volontari (a cui veniva data possibilità di operare nei Cmas), il cui operato sarebbe stato regolato da apposite convenzioni con le Regioni (Cippitelli, 35 – 36).
Un passo avanti decisivo fu compiuto però con l’approvazione dell’articolo 45 della nuova legge di riforma sanitaria 833/78 che riconosceva «la funzione delle associazioni di volontariato liberamente costituite aventi finalità di concorrere al conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario nazionale». L’importanza dell’articolo, oltre che per l’inizio di una presa di coscienza del fenomeno anche da parte delle forze politiche, consiste nel fatto che per la prima volta si riconosceva alle «associazioni di volontariato» (definizione molto ambigua che stava a significare quanta confusione ed incertezza fosse ancora presente nell’identificazione del significato vero del fenomeno) la possibilità di entrare come soggetti di diritto nella programmazione sanitaria in quanto «formazioni sociali esistenti sul territorio». Decisiva tuttavia fu anche la mobilitazione di organizzazioni secolari come le Misericordie o le Pubbliche Assistenze. Se queste ultime, per mezzo del presidente Patrizio Petrucci, avevano affermato la piena disponibilità ad inserirsi e a collaborare nell’ambito delle costituende Usl, vincendo la concorrenza di chi intendeva continuare ad operare nel tradizionale ambito del trasporto dei malati (Conti 2004, 186), il presidente delle Misericordie Alfredo Merlini spiegò che oltre a contribuire ad un rilancio dei servizi sociali altre necessità si erano interposte, come quella di evitare il trasferimento delle proprie organizzazioni ai Comuni, come previsto dal dpr 616/77 (Manzi 1979, 13). Era comunque un segno preciso di come la mobilitazione collettiva avesse costretto anche le organizzazioni di volontariato di tipo tradizionale a cambiare radicalmente la propria mission per poter continuare ad esistere.
La Caritas e l’organizzazione del volontariato
Fu anche per reagire alla situazione di delegittimazione che aveva investito la Chiesa che fu istituita nel 1971 la Caritas, che sostituì l’ormai inefficace ed inadatta Pontificia opera di assistenza (Poa). La Caritas ebbe il merito di accogliere alcune delle istanze provenienti dalla contestazione – come la necessità di una maggiore attenzione verso gli ultimi e i deboli – avviando al contempo una notevole riflessione all’interno dell’universo cattolico sui problemi della società italiana. Il presidente don Giovanni Nervo – che ricoprì la carica dal 1971 al 1975 per poi divenire vicepresidente – non mancò a tal proposito di manifestare le sue preoccupazioni per una Chiesa che stava dimostrando scarsa attenzione al problema della povertà e per l’inadeguatezza di molte istituzioni da essa controllate. Fin dall’inizio della sua presidenza l’azione di Nervo fu volta allo studio delle numerose iniziative di volontariato che si stavano formando o si erano formate, raccogliendo attorno a sè un nucleo di «professionisti, educatori, esperti di assistenza, psicologi, assistenti sociali» per comprendere a fondo il fenomeno, «individuandone ricchezze e debolezze, aprendo una riflessione attenta sul ruolo avuto e sul nuovo che il volontariato avrebbe dovuto assumere nel rapporto fra privato sociale e strutture statali e nella rifondazioe dello Stato provvidenza in Italia» (Tavazza 2001, 17). Questo nucleo iniziale era formato da personalità come mons. Giovanni De Menasce, fondatore della Scuola Ensiss (Ente nazionale scuole italiane servizio sociale), Luciano Tavazza, all’epoca presidente dell’Enaoli (Ente nazionale orfani lavoratori italiani, poi sciolto nel 1978), don Franco Monterrubbianesi (fondatore della Comunità di Capodarco), Maria Teresa Tavassi (Ufficio studi della Caritas), fino ai futuri dirigenti regionali del Movi (Movimento di volontariato italiano) Vodia Cremoncini per la Lombardia e Mario Nasone per la Calabria.
Dopo una serie di incontri preliminari di studio, tra il 27 e il 30 settembre 1975 la Caritas organizzò a Napoli Volontariato e promozione umana, il primo convegno nazionale in assoluto sul tema, che rappresenta non solo il primo momento di dibattito, di confronto e di vera e propria scoperta dei gruppi nati dalla metà degli anni ‘60 in poi, ma che gettava anche le basi per la futura organizzazione del volontariato. L’incontro era aperto a qualsiasi gruppo di qualunque estrazione politica, con alcune linee guida proposte da Nervo: a quali nuovi tipi di bisogno si sarebbe dovuto rispondere (per esempio la droga, fenomeno che 10 anni prima non esisteva o quasi), come si poneva il rapporto con le istituzioni alla luce della legge 382 e quindi del decentramento dei servizi sociali, se si trattava solo di un fenomeno passeggero o giovanile, quali potevano essere le possibili forme di collegamento tra i vari gruppi operanti nel campo dei bisogni (Nervo 2011, 19 – 20). Il dato che balzava agli occhi era che degli 80 gruppi rilevati al convegno di Napoli (ma moltissimi probabilmente nemmeno ne avevano avuto notizia) solo in minima parte si poteva dire che fossero ispirati da motivazioni strettamente religiose, e anzi, anche in quelli che sembravano la continuazione del vecchio associazionismo cattolico, era difficile trovare una linea di demarcazione netta con motivazioni politiche, sociali, culturali. Quindi definire un profilo ecclesiale a queste iniziative risultava impreciso, perché esse erano in realtà “trans confessionali” con matrici ideologiche che si intrecciavano tra loro11. Tutti i gruppi inoltre si trovavano su posizioni di aperta contestazione rispetto all’assetto della società, tanto da parlare addirittura di lotta di classe «quasi come cosa scontata» ma rispetto all’aggressività dei movimenti extraparlamentari si notava un atteggiamento diverso, indice di avvenuta crescita politica: «si sta affermando dal basso il bisogno della riappropriazione di quella delega politica che fino ad oggi continua a deresponsabilizzare la gente; nasce l’età della partecipazione; soprattutto si afferma il senso del locale, del quotidiano, del concreto, come vera materia di decisione» (Franchini 1975, 404). I gruppi presenti a Napoli non intendevano superare i partiti, ma era loro ferma convinzione che coesistessero con altri movimenti incaricati di sensibilizzare la gente e di sollevare la domanda politica. Per parte sua, «il volontariato si propone come agente di cambiamento a partire non da premesse ideologiche, ma dai bisogni reali della gente, scoperti insieme alla gente» (Franchini 1976, 406).
Al convegno di Napoli del 1975 ne seguirono altri due di approfondimento, Volontariato, territorio, partecipazione, servizi sociali nel settembre 1976 e nel luglio 1977 Il contributo del volontariato in una società pluralistica per il superamento dell’emarginazione. Nel primo il tema centrale era costituito dall’impegno dei cristiani nella realtà locale (e in modo specifico nel quartiere), mentre quello del ‘77 assumeva più carattere di seminario, con la relazione centrale sul problema dell’emarginazione affidata al sociologo Giovanni Sarpellon, futuro presidente della Commissione sulla povertà. In quest’ultimo convegno Luciano Tavazza annunciò che i tempi delle tavole rotonde erano finiti e che era ora di creare un collegamento tra i vari gruppi di volontariato per la realizzazione di un Movimento di Volontariato Democratico aperto a tutti gli uomini di buona volontà, indipendentemente dalle loro idee politiche. Per far ciò si era proceduto con una sorta di sondaggio, inviando ai vari gruppi due quesiti: se fossero favorevoli ad un collegamento tra loro su base regionale – in forma federativa – e se concordavano di evitare nello Statuto (o Carta) qualsiasi riferimento alla matrice cristiana dell’iniziativa: questo non per paura di dichiarare la propria identità, ma «per evitare ogni discriminazione iniziale, che renda più difficile quell’impegno nel comune servizio all’uomo» (Tavazza 2001, 35). Va da sè che quest’ultima dichiarazione presupponeva anche autonomia dalla Caritas (che rimaneva un organismo pastorale della Cei), pur continuando con quest’ultima a mantenere rapporti di collaborazione. Le risposte furono in gran parte positive. Il Mo.vo.d.i (Movimento di volontariato democratico italiano) si costituì a Roma durante l’assemblea generale del 22 – 24 aprile 1978 quando fu istituito un Comitato di collegamento nazionale provvisorio, composto dai presidenti delle federazioni regionali (o da nuclei promotori qualora non presenti), con compiti perlopiù di collegamento per la preparazione della nuova assemblea e dello Statuto. Pochi mesi dopo fu deciso di cambiare il nome in Mo.v.i (Movimento di volontariato italiano) su richiesta del presidente Anpas Riccardo Masieri che temeva una confusione possibile con la testata del suo movimento: “Volontariato democratico” (Tavazza 2001, 35).
Ma affinchè il fenomeno volontariato potesse godere di una vasta attenzione mediatica fu decisivo il coinvolgimento di un’istituzione come la Fondazione Agnelli, che già da qualche anno si stava muovendo autonomamente con indagini intraprese con l’intenzione di lanciare alcune proposte per una nuova politica dei servizi sociali, e in particolare per una nuova filosofia dell’intervento pubblico nell’economia e nel sociale. Fu pubblicata così la prima ricerca sulle esperienze di volontariato nel Centro nord nella cui introduzione il direttore della Fondazione, Marcello Pacini, parlò della necessità di istituzioni pubbliche che garantissero i servizi anzichè gestirli direttamente (Pacini 1979, V). Determinante fu anche il contributo di un nucleo di studiosi e personalità prevalentemente del mondo cattolico: oltre ai già citati Luciano Tavazza e don Giovanni Nervo spiccavano i nomi di giuristi come Corrado Paracone e Nicolò Lipari, di sociologi come Vincenzo Cesareo, Achille Ardigò, Filippo Barbano, Giovanna Rossi Sciumé, di esponenti della Caritas come don Aldo Ellena e don Giuseppe Pasini, di esponenti politici come Maria Eletta Martini e infine dei presidenti delle Misericordie Alfredo Merlini e dell’Associazione nazionale pubbliche assistenze, Patrizio Petrucci (Pacini 1999, 33).
Si giunse così alla convocazione del convegno di Viareggio del 28 – 29 febbraio – 1 marzo 1980, che vide la partecipazione di centinaia di persone e che suscitò per la prima volta l’interesse del grande pubblico sul fenomeno volontariato, con ampia diffusione anche sui mass media nazionali. Tra gli invitati spiccava la presenza del ministro dell’Interno Virginio Rognoni, che nel saluto iniziale espresse la necessità di non pensare al volontariato come supplenza dello Stato ma come riscoperta del solidarismo contro «l’aridità della massificazione collettiva» (Pacini 1980, 18). Dalla tre giorni di dibattiti scaturì un quadro abbastanza preciso della situazione, in cui molto era stato fatto ma molto di più restava da fare. Spiccava ancora infatti una tendenza alla frammentarietà dei gruppi, che tendevano a rimanere piuttosto isolati e a non costituirsi in confederazioni, e soprattutto il vuoto giuridico nella legislazione, in parte determinato dallo scetticismo degli stessi gruppi, contrari a regolamentare un fenomeno che invece si contraddistingueva per la sua spontaneità (Bassi 1980, 121 – 124).
Appuntamenti come quello viareggino furono replicati ogni due anni a Lucca, divenendo occasione per fare il punto della situazione e per discutere tra partiti e operatori sociali su come stava evolvendo la situazione del volontariato in Italia. Proprio a Lucca nel 1984 fu fondato, su iniziativa della parlamentare Dc Maria Eletta Martini il Centro nazionale per il volontariato, che impresse una spinta decisiva verso la legge quadro e nella collaborazione con le istituzioni. Di esso fecero parte anche Achille Ardigò, mons. Nervo, il presidente della provincia di Lucca Giuseppe Bicocchi, Luciano Tavazza e don Aldo Ellena: «Il Cnv si poneva l’obiettivo di promuovere una nuova cultura nei rapporti tra società e Stato, tra volontariato e pubbliche istituzioni, lavorando anche per una legislazione a carattere nazionale in materia» (D’Angelo 2014, 328 – 329). Sempre al III convegno di Lucca, nel 1984, fu presentato e discusso il ddl 575 denominato legge quadro sul volontariato che vedeva come primo firmatario il giurista Niccolò Lipari. Il ddl, presentato in Senato il 13 marzo 1984 era il risultato del lavoro di un valente gruppo di giuristi all’interno della Commissione nazionale sui problemi del volontariato che era stata convocata per iniziativa del ministro del Lavoro e della previdenza sociale Franco Foschi il 23 aprile 198112. Oltre a Lipari decisiva fu anche la collaborazione di altri studiosi come il membro del Consiglio superiore della Magistratura prof. Antonio Martone, l’esperto di diritto del lavoro prof. Vincenzo Panuccio e il docente di diritto sindacale prof. Tiziano Treu, i quali erano stati aggregati alla commissione nel 1982. Il ddl era comprensivo di 13 articoli che intendevano fissare per le organizzazioni di volontariato i criteri per le convenzioni con le strutture pubbliche, le agevolazioni fiscali (deduzioni, ma anche possibilità di accogliere donazioni e lasciti), ampia libertà in merito alla scelta della forma giuridica e in particolar modo, agli articoli 2 e 6, l’incompatibilità con qualsiasi forma di lavoro subordinato. All’art. 8 si stabilivano i rapporti con le strutture pubbliche e per questo venivano stabilite delle norme piuttosto severe: il criterio generale era quello della richiesta di requisiti particolari quali l’iscrizione ad albi per ottenere l’accesso a rimborsi e finanziamenti; l’ente locale a sua volta doveva richiedere la presentazione di una particolare documentazione, quali statuti, bilanci, relazioni periodiche. Specificando che con quel disegno di legge si intendeva tracciare «un nuovo ruolo dell’esperienza giuridica in una società del benessere che non sia solo vittima delle conflittualità mercantili né si adagi nella passiva attesa di provvidenze statali» il senatore Lipari si chiedeva se si era riusciti a disegnare davvero uno «statuto del volontariato» augurandosi tuttavia che il disegno di legge non si perdesse nei meandri del Parlamento (Lipari 1985, 233).
Il Pci alla scoperta del volontariato
Mentre i cattolici avevano ormai posto le basi per l’organizzazione del volontariato, il principale partito della sinistra appariva ancora incerto, tanto che la parola “volontario” fu usata in un’occasione ufficiale solo per menzionare quanto di buono fatto dalle cooperative rosse e dai giovani della Fgci in occasione del terremoto dell’Irpinia (Cotturri 1991, 74). Tuttavia gli osservatori più attenti all’interno del Partito comunista non avevano mancato di segnalare che era in atto un superamento della concezione della politica come rivendicazione e delega, cosa che metteva in discussione lo stesso ruolo dei partiti, delle istituzioni, dei movimenti di massa. In occasione del Comitato centrale del 3 – 5 dicembre 1981 fu Aldo Tortorella a menzionare la necessità di sostenere l’associazionismo culturale di base e in tale contesto nominò il volontariato (prima volta nel partito in un’occasione ufficiale), accostato ad altre forme «che rappresentano strumenti nuovi, anche per la gestione di servizi e di attività di interesse collettivo» (Cotturri 2016, 58). Enrico Berlinguer sembrò cogliere queste sollecitazioni intervenendo direttamente dalle colonne di “Rinascita”. Fin dall’epoca della campagna referendaria sull’aborto – notava il segretario del Pci – nuove forze e nuovi movimenti erano entrati in scena, soprattutto donne, giovani ed emarginati cui il partito aveva il dovere di dare una risposta. A detta del segretario del Pci la crisi della politica era determinata proprio dall’incapacità di comprendere appieno le istanze di questi nuovi soggetti. Occorreva perciò non solo che si mettesse in discussione l’economia, il tipo di sviluppo economico, la spesa pubblica, «gli orientamenti ideali e culturali dominanti» ma anche una prassi che vedeva considerate come degne di rilievo e di attenzione «soltanto quelle masse, quelle organizzazioni e quei movimenti i quali esprimano esigenze e rivendicazioni di tipo economico sindacale». Berlinguer sottolineava l’importanza dei movimenti per la pace ma anche quelli legati alla condizione femminile, i movimenti per il miglioramento della condizione giovanile, quelli per il miglioramento della condizione degli anziani, quelli che denunciavano le condizioni di arretratezza del Mezzogiorno oppure «i temi non meno allarmanti e acuti della disgregazione sociale che impera soprattutto in quelle giungle costituite dalle periferie dei grandi centri e nelle aree dove vengono condannate a vivere le masse del sottoproletariato urbano e dei poveri». Auspicava quindi che il Pci, attorno alle tematiche citate, promuovesse «movimenti di massa sul piano locale e provinciale e sul piano nazionale» (Berlinguer 1981, 11 – 13).
Le parole di Berlinguer e di Tortorella non caddero nel vuoto. Il 18 – 19 maggio 1982 infatti il Pci organizzò un convegno espressamente incentrato sul tema del volontariato. Decisivo in tal senso fu l’impegno del Dipartimento culturale del Partito – Sezione associazionismo ed iniziative culturali di massa, con il contributo determinante del Centro riforma per lo Stato. Il direttore di quest’ultimo, Giuseppe Cotturri, fu anche l’autore della lunga relazione iniziale, che faceva una sintesi delle varie posizioni emerse sul volontariato in ambito democristiano, socialista e comunista. Il relatore aveva notato come si stesse delineando un nuovo tipo di associazionismo non più separato dallo Stato o in contrapposizione ad esso ma una socializzazione della politica «che ridefinisce la politica e il pubblico come spazi più ampi di quelli propri dello Stato, pervenendo così a ridurre gli apparati e quindi invertire una tendenza che nello stato sociale ha trovato forme ipertrofiche» (Cotturri 1982, 8). Caratteristica di questi nuovi soggetti, per Ingrao, era il fatto che essi non fossero espressione del tradizionale associazionismo che aveva avuto origine nei luoghi di lavoro in risposta a situazioni di conflitto, ma muoveva da bisogni «che riguardano sfere di rapporti interpersonali in cui sono intervenute profonde mutazioni nelle etiche, nelle normative legali, nei fondamenti materiali: sessualità, procreazione, vita di coppia, rapporti tra genitori e figli» (Ingrao 1982, 185). Rino Serri riconosceva che non si doveva dar vita ad un Terzo settore antagonista rispetto allo Stato – come invece teorizzavano i cattolici, per i quali il volontariato era la risposta alla deresponsabilizzazione indotta da un welfare che tutto voleva regolare, anche i rapporti famigliari – ma che anzi ci doveva essere reciproca collaborazione per costruire «un ruolo nuovo, più complesso, più democratico dell’intervento pubblico» che allo stesso tempo allargasse la partecipazione (Serri 1982, 51). Autocritico fu l’intervento finale di Aldo Tortorella, il quale pose l’accento sul fatto che il volontariato richiamava alcune questioni, come quella della solidarietà, che il movimento operaio sembrava aver smarrito nel corso del tempo, troppo “distratto” dalla questione della presa del potere: «Come può accadere che un partito politico (e un sindacato possiamo aggiungere) che ha queste origini – e cioè radici nel solidarismo mutualistico, difensivo verso uno stato ostile… ad un certo punto non solo se le dimentica, ma quasi considera secondari questi momenti? La solidarietà non basta da sola» (Tortorella 1982, 146).
Le tematiche del volontariato e dei cambiamenti che potevano produrre su welfare e politica non sembravano tuttavia interessare più di tanto la maggioranza dei quadri del Pci. Almeno in questa prima fase, il partito, avviato verso il XVI Congresso del 1983, era impegnato in uno sforzo di elaborazione che non si discostava dall’impostazione tradizionale di una forte azione pianificatrice statale. Il documento Materiali e proposte per un programma economico sociale e di governo dell’economia ne era l’esemplificazione: esso riproponeva i classici schemi della programmazione economica, la piena occupazione, una forte base energetica, il controllo dell’inflazione e una serie di politiche sociali (lavoro, decongestione urbana, servizi sociali per consumi collettivi, centri per gli anziani e un difensore civico nella sanità). Del «fare autonomo dei gruppi sociali» quindi non c’era traccia, e tutt’al più si faceva menzione ad un terzo settore inteso come coordinamento di cooperative, movimento sindacale , organizzazioni artigianali e contadine «in modo da creare un grande settore autogestito» (Chiaromonte 1981, 24).
Negli anni 1984 – 86 fu soprattutto la sinistra ingraiana, per mezzo del laboratorio rappresentato dal Centro per la riforma dello Stato, a lavorare per il riconoscimento del volontariato. Questo sforzo si legava del resto ai numerosi approfondimenti del Crs in materia di riforme istituzionali, di crisi dei partiti e del welfare state (cui fu dedicato un convegno nel 1980), analisi che fu allargata anche ai partiti delle socialdemocrazie europee (in particolare al caso svedese) e ai problemi della democrazia, nella quale era stato segnalato l’emergere di forme di nuove soggettività individuali, non riconducibili ai partiti tradizionali, che mettevano in discussione lo stesso operato, le espressioni e gli obiettivi del movimento operaio. Proprio perchè tra queste nuove forme di soggettività era compreso anche il volontariato fu creato un gruppo di lavoro per lo studio di esso di cui furono coordinatori Giuseppe Cotturri (direttore del Crs) e Raffaella Fioretta, in collaborazione con il Centro riforma per lo Stato e la sezione Lavoro del partito. Grazie all’azione di questo gruppo il Pci adottò una posizione ufficiale sul volontariato con un documento approvato dalla II Commissione del Comitato Centrale, reso noto nel novembre 1984. In esso veniva marcata in modo netto la necessità per i militanti di entrare nelle organizzazioni di volontariato, le quali avevano saputo reagire alla massificazione generale sviluppando grande impegno per i rapporti interindividuali. Lungi dal rappresentare «un cedimento ad ideologie altrui» lo stare dentro queste esperienze doveva invece essere considerato «uno dei modi di sviluppo dell’identità e ispirazione originaria del movimento comunista»13. Il lavoro di sensibilizzazione non aveva mancato di dare i suoi frutti, tanto che alcuni esponenti del partito cominciarono a criticare quell’atteggiamento che li aveva visti guardare sempre con diffidenza qualsiasi iniziativa che non provenisse dai partiti; Enrico Menduni, del Comitato Centrale del Pci, parlò a tal proposito di «statolatria» (Del Zanna 1984, 175).
Dopo l’approvazione del documento il Pci elaborò a sua volta un disegno di legge che fu presentato congiuntamente il 10 ottobre 1985 sia alla Camera (ddl 3219 degli on. Colombini, Migliasso, Ingrao, Zangheri) che al Senato (ddl 1525 d’iniziativa dei senatori Taramelli, Tedesco Tatò, Morandi, Pollastrelli e altri). L’on. Leda Colombini specificò che il volontariato, concepito nel ddl come integrativo e non sostitutivo dei servizi pubblici, era un fenomeno proprio delle società industrialmente più avanzate, non più relegato solo alla sanità o all’assistenzialismo. Al volontariato veniva data la possibilità di organizzarsi in tutte le forme ritenute opportune, dalla persona giuridica alle associazioni non riconosciute, purchè fossero fondate su prestazioni personali e volontarie dei soci (a parte qualche eccezione di lavoro dipendente ma solo nel limite strettamente indispensabile). All’art. 5 – e qui stava la maggiore differenza con il progetto del senatore Lipari – era riconosciuto anche il volontariato delle singole persone (non solo quello delle organizzazioni), previa iscrizione ad un albo comunale. Non era previsto invece – e questa era l’altra grossa differenza con il progetto Dc – un tempo minimo di operatività per poter stipulare convenzioni con gli enti pubblici. Si ricollegava poi all’ampio dibattito sull’obiezione di coscienza l’art. 18, che offriva agli enti locali la possibilità di utilizzare come volontari anche dei militari di leva, in modo da creare un nuovo rapporto tra esercito e società civile (Colombini 1987, 205 – 217).
Al XVII Congresso del Pci di Firenze dell’aprile ‘86 non mancarono gli accenni ai «movimenti giovanili» (tesi 29), al movimento delle donne (tesi 30), e infine all’associazionismo culturale, ai movimenti ecologisti e al volontariato che esprimevano «l’esigenza di dar vita a forme di rappresentanza, di partecipazione e di gestione anche dirette che valorizzino – insieme con i partiti, i sindacati, le organizzazioni economiche – altre forme di autonoma organizzazione della società civile» (tesi 31)14. Si trattava tuttavia della presa d’atto che determinati fenomeni erano ormai una realtà, ma non si era approfondito come ottenere la loro collaborazione ai fini di un grande cambiamento istituzionale. Si potrebbe pensare che i motivi fossero da ricercare nella stessa incomprensione o comunque malcelata diffidenza del partito riguardo alle nuove forme di fare politica, come ha scritto Valentine Lomellini a proposito del Pci nei confronti del movimento per la pace (Lomellini 2014, 140). Tuttavia sarebbe limitato anche trasmettere l’immagine di un Pci del tutto indifferente, con il solo Crs a portare avanti la causa dei movimenti e il resto del partito refrattario. Sembra piuttosto che la preoccupazione maggiore del Pci fosse quella di utilizzare le nuove forme di socialità, come il volontariato, in funzione di un rilancio dei servizi di welfare per rispondere al tentativo di smantellamento dello stato sociale da parte del «centralismo neoliberista». Nel luglio 1985 infatti su “Rinascita” comparve un dibattito sul welfare con il coinvolgimento di molti dirigenti ed intellettuali del partito. Il leit motiv era la consapevolezza che all’offensiva neoliberista che intendeva smantellare lo stato sociale la sinistra europea non aveva saputo dare una risposta efficace. Giorgio Napolitano proponeva perciò il welfare mix (combinazione di pubblico, mercato e settore delle istituzioni solidaristiche non di mercato) come modo più efficace per affrontare la crisi del welfare «nei suoi aspetti di burocratizzazione ed inefficienza» ma anche per adeguarlo «al mutare dei bisogni e delle aspettative, delle sensibilità, della soggettività di molteplici gruppi sociali» (Napolitano 1985, 16). Claudio Napoleoni, intervistato da Bruno Gravagnuolo, metteva in luce che l’aumento di disoccupazione avrebbe prodotto una quantità di tempo libero che doveva essere valorizzato «in produzioni che non abbiano un corrispettivo di mercato» – come la cultura o la difesa dell’ambiente, facendo intravedere uno sviluppo verso una società modellata su una nuova articolazione dei consumi determinata dalla diminuzione di lavoro. Per questo occorreva riformulare il welfare «in una prospettiva di potenziamento e riqualificazione dei servizi» in cui i soggetti fossero «protagonisti non passivi del nuovo tipo di prestazioni» (Gravagnuolo 1985, 18). Luciano Barca affermava che era necessario uscire dall’impasse pubblico – privato puntando alla valorizzazione di tutte quelle esperienze «(dalla lotta alla tossicodipendenza alla promotion sui mercati, dall’acquisto di prodotti intermedi per l’agricoltura a lavori specializzati) [che] viene fatta in Italia da gruppi che si organizzano liberamente insieme per conseguire obiettivi economici e sociali». Accennava inoltre alla necessità di un loro riconoscimento quanto più celermente possibile (Barca 1985, 19). Infine, tra i vari interventi, spiccava quello dell’economista Federico Caffè, che deplorava la campagna mediatica contro l’assistenzialismo. Secondo Caffè la polemica si poneva come obiettivo quello di togliere tutto ciò che di meritorio era stato realizzato grazie alle elaborazioni di A. Marschall e W. Beveridge. L’assistenzialismo inteso come pensione di invalidità non doveva essere messo in discussione, casomai bisognava criticarne gli abusi e le degenerazioni. Compito della sinistra non era quello di accodarsi alle «lamentazioni comuni» ma prendere atto piuttosto che lo stato del benessere non era ancora stato realizzato, rimanendo fedeli «agli ideali del progressismo riformatore, siano o meno vendibili sul mercato delle idee correnti» (Caffè 1985, 26 – 27).
Un’esperienza concreta e originale per ridare slancio ai servizi di welfare era venuta d’altra parte dalla regione rossa per eccellenza, l’Emilia Romagna, dove ancora in occasione delle elezioni regionali del 1980 fu presentato l’inedito esperimento della Carta dei diritti. Essa fu oggetto di un apposito convegno a Bologna il 10 – 11 novembre 1981. La Carta dei diritti intendeva fornire un concreto riconoscimento a tutta una serie di nuovi soggetti di cui il deputato Augusto Barbera forniva un lungo elenco:
Associazioni, gruppi, leghe, collettivi, comitati impegnati nel perseguimento di fini collettivi, nella tutela di quelli che vengono chiamati “interessi diffusi”, interessi generali che spesso trascendono gli interessi degli associati e che concernono la lotta per la pace, l’ambiente, la qualità dei consumi, il malessere degli emarginati, la condizione femminile, la sessualità, il tempo di vita: e cioè leghe ecologiche, collettivi naturistici, comitati di consumatori, gruppi per la difesa del patrimonio paesaggistico e naturalistico, collettivi per la lotta alle tossicodipendenze, leghe e collettivi omosessuali, collettivi femminili e femministi, comitati anziani, gruppi per l’inserimento degli handicappati, leghe per la lotta ai tumori e alla nocività ambientale, collettivi sorti attorno a radio locali, gruppi pacifisti, collettivi di obiettori, comitati di quartiere (Barbera 1982, 21).
Svariati i modi in cui la Carta dei diritti avrebbe conferito a tutti questi soggetti poteri di iniziativa, garantendo loro ad esempio l’accesso ai mezzi di comunicazione di massa o alle informazioni con l’uso di sistemi informatici, dandogli la possibilità di costituirsi parte civile oppure coinvolgendoli nelle amministrazioni locali (per esempio sentendo il parere delle associazioni ecologiste nei procedimenti di verifica di impatto ambientale). Era prevista inoltre l’istituzione del difensore civico, cui era riservato il compito di tutelare diritti concreti – «diritti del malato, del consumatore, difesa dell’equilibrio ambientale» – ma anche la promozione di «leggi per la protezione civile e l’assistenza che valorizzino il volontariato» (Barbera 1982, 29 – 31). Commentando il convegno dalle colonne di “Rinascita”, Moris Bonacini sosteneva che si trattava di un modo per rispondere alla crisi della politica e «al decisionismo della riforma istituzionale che non produce altro che irrigidimento ed emarginazione delle autonomie locali», condensando in questo giudizio, evidentemente, la propria netta contrarietà ai progetti di Grande riforma che venivano dal Psi di Craxi (Bonacini 1981, 32 – 33).
Ma anche a metà anni ‘80 non mancarono realtà particolarmente all’avanguardia. Figura di riferimento fu in questo caso l’assessore ai servizi sociali della regione Toscana Bruno Benigni, che nell’85 aveva fatto approvare una legge regionale sul volontariato che per molti versi anticipava quella in elaborazione al Senato. La legge prevedeva la costituzione di una Consulta e di un Albo regionale: la Consulta promuoveva e sollecitava iniziative da parte delle istituzioni regionali, mentre nell’Albo erano già state inserite all’incirca 700 associazioni e molte altre erano in attesa. La legge regionale prevedeva inoltre anche la costituzione di un apposito fondo per l’aggiornamento con un’anticipazione di circa il 70% dei costi da parte delle istituzioni (Benigni 1988, 115 – 117).
Un nuovo soggetto politico? Le iniziative tra 1988 e 1989 e il dibattito sulla trasformazione del Pci
Lo sblocco dell’impasse istituzionale continuò a restare motivo di attenzione per le forze politiche anche dopo il fallimento della Commissione Bozzi, ma il fatto significativo da segnalare è che nella seconda metà degli anni ‘80 cresceva sempre di più all’interno dei partiti la platea di coloro che erano convinti che le nuove forme di socialità potessero apportare un contributo decisivo per il cambiamento. Queste sensazioni erano del resto rinforzate da tutta una serie di indicatori. Un primo veniva dai rapporti dell’Iref, che continuavano a trasmettere l’immagine di un paese in cui un numero sempre più alto di persone dedicava parte del proprio tempo ad attività a favore degli altri. Un secondo indicatore lo si può identificare nella cooperazione sociale, che aveva ottenuto un primo riconoscimento nel 1984 da parte della Commissione centrale per la cooperazione, organo del ministero del Lavoro, e appariva in costante crescita (almeno un quarto delle cooperative proveniva dal volontariato)15. Conseguenza di ciò era che altri partiti avevano presentato disegni di legge sul volontariato: oltre ai ddl Lipari (Dc, divenuto il 296 nella X legislatura) e Taramelli (Pci, divenuto il 648) si aggiunsero via via il ddl Gualtieri (Pri, n. 784), Onorato (Sinistra indipendente, n. 1582), Filetti (Msi, n. 1682) e Acquaviva (Psi, n. 2085).
Tra il 1988 e il 1989 si susseguirono anche numerose iniziative miranti a creare un nuovo soggetto politico che desse rappresentanza a tutte quelle nuove espressioni riconducibili sotto la definizione di Terzo settore o privato – sociale. La prima di queste fu la Conferenza nazionale del volontariato, dell’associazionismo sociale e delle cooperative di solidarietà sociale tenutasi ad Assisi il 25 – 26 marzo 1988 che fu convocata su sollecitazione del ministro per gli Affari speciali16 Rosa Russo Jervolino e dello stesso presidente del Consiglio Giovanni Goria. Luci e ombre contraddistinguevano la situazione. Da un lato spiccava la grande crescita della cooperazione sociale, su cui si stava lavorando per giungere ad una legge quadro. Il concetto innovativo che aveva permesso di superare ogni difficoltà, cioè di soddisfare esigenze di elevazione morale anche al di fuori dei soci, consisteva nell’aver saputo creare una categoria intermedia che univa la solidarietà alla mutualità propria della cooperazione, permettendo così «una condizione nuova di intreccio tra soci ordinari, utenti e volontariato» (Vecchi 1988, 42 – 43). Dall’altro invece un inatteso stop aveva subìto il disegno di legge Bassanini n. 2970 – Norme per il sostegno degli enti e associazioni che perseguono finalità umanitarie, scientifiche, culturali, religiose, politiche, sindacali, di promozione sociale e civile, di salvaguardia dell’ambiente naturale e del patrimonio culturale e artistico – presentata ancora nella precedente legislatura. La prima novità consisteva nel fatto che si potevano dedurre dal reddito complessivo dichiarato erogazioni fino all’importo di due milioni di lire annuali per enti o associazioni scientifiche, culturali, religiose, politiche, sindacali. Medesimo principio della scelta dell’associazione era stato stabilito per la destinazione del tre per mille del gettito Irpef della dichiarazione fiscale; a tal proposito doveva essere istituito un fondo apposito presso il ministero del Tesoro. Permettendo al cittadino di scegliere a chi destinare i soldi della propria dichiarazione fiscale si riteneva di rimediare a quello squilibrio rappresentato dal finanziamento pubblico ai partiti che secondo le parole dello stesso Bassanini avrebbe posto in condizione di grave inferiorità altre forme di partecipazione democratica, frenando così lo sviluppo del pluralismo associativo pure previsto in Costituzione all’art. 1817. Lo stallo era dovuto proprio alla potenziale “pericolosità” del provvedimento, cioè a causa della spinosa questione delle deduzioni, oltre che per l’esigua cifra stanziata relativamente alle strutture da mettere a disposizione alle associazioni da parte degli enti locali (Riggio 1988, 69 – 70). Commentava comunque favorevolmente questa Conferenza nazionale un quotidiano come “Il Manifesto”, e pur mettendo in guardia sul fatto che questo variegato universo corresse il rischio di strumentalizzazioni e lottizzazioni era pronto a scommettere sul suo apporto decisivo per il miglioramento dello stato sociale18.
Il passo successivo fu compiuto a Verona il 24 – 25 febbraio 1989 con la cosiddetta Convenzione nazionale dell’associazionismo italiano promossa da Acli, Aics (Associazione italiana cultura sport), Arci, Endas (Ente nazionale democratico di azione sociale), Movimento Popolare, Mo.Vi. Lo scopo dell’incontro era quello di approvare la Carta dell’Associazionismo, sollecitare la discussione parlamentare sulla legge Bassanini ferma in Commissione parlamentare e più in generale, nelle parole dell’esponente del Pci Rino Serri, rifondare la politica. La Carta, suddivisa in 7 punti, analizzava la situazione contraddittoria del panorama italiano, con una società che chiedeva «più stato» inteso come capacità di decidere e allo stesso tempo «meno stato» cioè meno burocrazia. Con l’articolo 6 si chiedeva espressamente, oltre all’approvazione del ddl Bassanini, anche un cambiamento del quadro normativo, raggiungibile attraverso la riforma delle autonomie locali, in modo da favorire una politica di convenzioni tra organizzazioni del terzo settore e istituzioni. Infine ampliando il più possibile il coinvolgimento ad altri soggetti e definendo un vero e proprio progetto di fondazione dell’associazionismo19. Ferocemente critico era stato invece il senatore del Psi Gennaro Acquaviva, che definiva il ddl Bassanini come un progetto su cui aleggiava «un anacronistico spirito sessantottino e qualche fantasma di casa del Popolo con annessa mescita e gioco di bocce»20. L’esponente socialista, specificò qualche tempo dopo, giudicava che fosse dannoso immettere nel circuito pubblico ulteriore denaro, pur sotto forma di sgravi fiscali, e riteneva anche che ad essere finanziati dovessero essere i progetti e non i soggetti, posizione che come vedremo mantenne anche nel corso della discussione sul ddl sul volontariato (Acquaviva 1991, 65 – 66). La legge comunque, al di là del siluro di Acquaviva, stentava a camminare, questo perché, secondo il comunista Fabio Mussi, i partiti volevano continuare di persona l’erogazione dei contributi. Lo stesso Bassanini rispose ad Acquaviva che la legge sarebbe stata solo «un primo passo, un primo riconoscimento del ruolo sociale e politico delle associazioni e di settori consistenti della società civile». L’associazionismo casomai avrebbe dovuto stimolare i partiti a rinnovarsi e a spezzare i legami clientelari21.
Gli Stati generali si tennero il 14 ottobre 1989 a Roma e subito i relatori (tra cui Giovanni Bianchi, presidente delle Acli) riferirono della bocciatura dell’aspetto più significativo del ddl Bassanini, vale a dire la costituzione di un fondo pari al due per mille (non più del tre per mille come precedentemente) del gettito Irpef da ripartire tra le associazioni in base alle indicazioni date dai cittadini nella denuncia dei redditi. Inoltre era saltata la copertura finanziaria, con i voti della maggioranza governativa e del Msi, per le strutture da mettere a disposizione delle organizzazioni di terzo settore. Si rendeva necessaria perciò l’elaborazione di un nuovo ddl, e per far questo era stata avviata una ricerca da parte dell’Iref sulla legislazione associazionistica in tre regioni: Lombardia, Umbria e Sicilia22. La tematica generale era tuttavia lo strapotere dei partiti, accusati di impedire ad altri soggetti di emergere. Era necessario perciò, secondo Rino Serri, «strutturare la Convenzione dell’associazionismo sul territorio, renderci visibili, organizzare un appuntamento prima delle amministrative del ‘90», in modo da riportare i partiti alla loro funzione originaria, ossia da strumenti di ricerca del consenso ad «elaboratori di sintesi politiche e programmatiche». Bassanini indicava la bocciatura della proposta come la riprova del fatto che i partiti volevano tenere in mano i cordoni della borsa e non passare la mano ai cittadini. Giovanni Lolli del Pci assicurava il sostegno alla legge anche nei mesi successivi mentre Gianni Fontana, senatore Dc, ammise il proprio dissenso dal suo partito prendendo impegno a ripristinare le parti bocciate23.
Il tentativo di strutturare come soggetto politico l’universo del Terzo settore si intrecciò con il processo di riforma e trasformazione del Partito comunista. Il dibattito sulla legittimazione di volontariato, associazionismo e cooperazione sociale era ormai entrato piuttosto profondamente nella politica e il Pci non aveva fatto eccezione, dimostrando anzi, verso la fine degli anni ‘80, notevole attivismo ed interesse, come dimostrato dal numero di esponenti nazionali e locali coinvolti. A questo trend generale c’è da aggiungere anche la necessità per il partito di reagire alla perdita di consensi elettorali, rivolgendosi alla società civile (intesa semplicisticamente come tutto ciò che stava al di fuori dei partiti) per una rigenerazione della vita politica nazionale. Si accentuò quindi ulteriormente quella tendenza, già in atto con Berlinguer, a considerare il sistema partitocratico (di cui pure il Pci era allo stesso tempo difensore tenace) da superare senza compromessi trasformando il partito – secondo le parole di Occhetto in un’intervista all’”Unità” del 28 febbraio 1987 – in una «struttura di servizio della società civile», concezione del tutto estranea «alla tradizione politicista togliattiana» (Guiso 2012, 287). L’ascesa di Occhetto ai vertici del partito, vicesegretario nel giugno 1987 e segretario nel maggio 1988, accelerò questo processo, tanto che la volontà di identificare il cambiamento si espresse anche in alcuni gesti simbolici, come la correità di Togliatti ai crimini staliniani (Di Giacomo – Di Nunzio 2016, 159 – 160). Significativo fu anche il mutamento su una delle linee guida che avevano contraddistinto il partito in materia istituzionale, vale a dire il mantenimento del sistema proporzionale. La relazione di Occhetto al XVIII Congresso, tenutosi a Roma dal 18 al 22 marzo 1989, si proponeva infatti «di rendere possibile un’alternativa programmatica e di governo alla direzione del paese entro un nuovo sistema di alternanza». Per fare ciò era necessario non che un altro partito si sostituisse alla Dc al centro del sistema politico, bensì «una modifica della legge elettorale» (anche se non si specificava come) che desse ai cittadini «la possibilità di decidere più direttamente sui programmi e sui governi» (Occhetto 1989, pp. 42 – 43). Il frenetico susseguirsi degli eventi in Europa orientale rese quanto mai necessaria per il segretario comunista un’altrettanto rapida accelerazione nella svolta, sancita dall’ormai celeberrimo intervento alla sezione della Bolognina il 12 novembre 1989. L’iter per il XIX Congresso straordinario per la costituzione di una nuova formazione politica (ponendo perfino in dubbio se potesse chiamarsi, o potesse essere, un partito) fu avviato con il voto del Comitato Centrale del 20 novembre 1989. La proposta di Occhetto incassò 219 voti contro 73 no (tra cui Ingrao e Natta) e 34 astenuti. La nuova formazione politica, nei pensieri del suo segretario, avrebbe dovuto includere tutta l’area dei nuovi movimenti (verdi, «sinistra sommersa», associazionismo e volontariato) oltre che l’area radicale, i cattolici democratici e in definitiva «chiunque ci voglia stare». Per avviare il dialogo il 12 febbraio 1990 fu organizzato un incontro nazionale al cinema Farnese a Roma tra Pci e rappresentanti del mondo dell’associazionismo (Movi e Acli in particolare). Questi ultimi risposero che non potevano rinunciare alla propria autonomia ma che apprezzavano l’invito a cambiare il Pci per cambiare la società. Occhetto alcuni giorni dopo cercò di chiarire come sarebbe stata impostata la nuova formazione della sinistra. Alla società civile riconosceva un grado molto più elevato di maturità, tuttavia era impensabile che quest’ultima fosse separata dalla politica. Bisognava perciò ripensare i legami fra società, partiti e istituzioni tramite una riforma della politica che fosse insieme riforma elettorale e trasformazione dei partiti, con un obiettivo chiaro: «Il primato delle idee e dei programmi». La nuova formazione della sinistra avrebbe dovuto collegarsi ai movimenti «in forme nuove come i forum o i comitati permanenti» ma allo stesso tempo le correnti avrebbero dovuto essere superate da una specie di percorso «confederativo» per un’opera di ricerca e di iniziativa «tra posizioni idealmente diverse sul terreno del programma» (Rondolino 1990, 7). Cotturri invece riprendeva alcuni concetti elaborati negli anni precedenti come la suggestione di un «nuovo processo costituente» con l’associazionismo come soggetto politico e con un nuovo patto esteso non solo al Pci, ma anche a tutti i partiti che intendevano aderire. Necessarie perciò modifiche costituzionali che permettessero l’allargamento dei processi decisionali anche ai movimenti, in particolare era necessario modificare l’art. 49, che se riconosceva il diritto dei cittadini a fare politica, lo riservava in pratica solo ai partiti, e il referendum propositivo che fosse però preceduto dal confronto e dall’elaborazione comune assieme ai cittadini, oltre che con le forze parlamentari (Cotturri 1990, 2). Durante il XIX congresso del Pci, le elaborazioni del Crs sembravano in parte essere state accolte: Occhetto parlava della necessità di una «glasnost italiana… che dia visibilità e voce ai diritti dei cittadini» e che veniva identificata nella «possibilità di alternativa e più potere di decisione e di controllo da parte dei cittadini». Si rendeva perciò indispensabile «una profonda riforma istituzionale» e soprattutto «una riforma elettorale, che sposti il potere di decisione verso i cittadini» in modo che fossero messi nelle condizioni di scegliere non solo un partito, bensì anche «i programmi e i governi». Insomma, aggiungeva Occhetto, con la svolta il Pci intendeva portare avanti «un processo costituente della società e della politica italiana»24.
Come Occhetto intendesse procedere però destò interrogativi e perplessità. All’ultimo segretario del Pci si è imputato di fatto un «confuso eclettismo» che non avrebbe scosso più di tanto le gerarchie interne (Crainz 2012, 172) oppure la colpa di aver affossato una eredità pluridecennale, con tuttta la sua ricchezza e originalità (Chiarante 2009, 125) o ancora l’intento di usare – e non coinvolgere – le nuove soggettività, portando non allargamento «ma restrizione dell’area effettiva in cui si prendono le decisioni» (Cotturri 2016, 115). Sarebbe sbagliato tuttavia liquidare la fase di passaggio dal Pci al Pds come un’ennesima occasione mancata per colpa del cieco leaderismo del suo gruppo dirigente. Se i progetti di marca Crs, come il coinvolgimento di soggetti al di fuori del Parlamento nell’elaborazione di progetti di legge, rimasero sostanzialmente lettera morta, è anche vero che il Pci – Pds si rese comunque protagonista di un importante passaggio istituzionale. Ricordiamo due fatti. Innanzitutto l’impegno profuso dal partito per promuovere il referendum sull’abolizione della preferenza multipla del 18 giugno 1991 (mentre la Dc si era dimostrata in gran parte ostile e Craxi aveva invitato addirittura ad andare al mare) e del 18 aprile 1993, che sancirono il passaggio al maggioritario. In secondo luogo è da ricordare l’impegno nei confronti di una riforma che attribuisse maggiori poteri di iniziativa all’ente locale con la presentazione di un ddl che modificava in senso maggioritario la legge elettorale dei Comuni e introduceva l’elezione diretta del sindaco (Guerrieri 2014, 262). Queste due ultime riforme furono introdotte con la legge 81/1993, tappa di avvicinamento verso la riforma costituzionale del 2001 con la quale, oltre alla parità tra Stato, Regioni e Comuni, fu sancito anche «il coinvolgimento diretto, nelle scelte di governo, di attori esterni alle istituzioni» (Baccetti 2014, 59). Il volontariato era uno di questi attori e il Pci, che come abbiamo visto con la Carta dei diritti o con le leggi regionali non aveva affatto disdegnato interessanti sperimentazioni per rivitalizzare l’ente locale, recitò di conseguenza un ruolo di primo nell’approvazione della legge quadro.
La discussione e l’approvazione della legge quadro
Con la fine anticipata della IX legislatura si era bloccata anche la discussione dei disegni di legge sul volontariato, la cui relatrice era stata designata nella persona della senatrice Maria Paola Colombo Svevo. Nella X legislatura i ddl furono ripresentati al Senato pressochè identici nella forma, solamente cambiati nella numerazione: il ddl Lipari (Dc) diveniva il n. 296, il ddl Taramelli (Pci) il n. 648 e quello Gualtieri (Pri) il n. 784. Dopo essere stati assegnati alla I Commissione in sede referente il 2 febbraio 1989, come relatore fu nominato il senatore Leopoldo Elia, il quale nella prima seduta del 15 febbraio 1989 annunciò sostanzialmente la ripresa dei lavori dopo l’interruzione forzata. In realtà, a causa del ritardo nella presentazione della relazione tecnica da parte del Governo si dovette attendere il 13 settembre 1989 per la convocazione di una riunione, cui seguì un altro lungo periodo di inattività. Lo stallo aveva allarmato il presidente del Senato Spadolini che in una lettera a Leopoldo Elia aveva chiesto un’accelerazione nei lavori, questo dopo aver ricevuto innumerevoli sollecitazioni da parte di vari gruppi parlamentari25. Dobbiamo arrivare così al 25 settembre 1990 per una prima bozza del testo unificato predisposto dal Comitato ristretto, e il 27 settembre per la sua presentazione in Commissione con ulteriori modifiche. La senatrice del gruppo Comunista Tossi Brutti espresse le sue perplessità sul fatto che pochi fossero i rappresentanti di sole 6 regioni in seno al costituendo organismo di coordinamento, l’Osservatorio nazionale del volontariato. Le preoccupazioni della Tossi Brutti trovarono parzialmente concorde il ministro per gli Affari sociali Rosa Russo Jervolino, che si dichiarò disposta a rivedere la composizione dei rappresentanti delle regioni, non nascondendo la sua preoccupazione per i due anni di attività richiesti alle organizzazioni per l’iscrizione ai registri. Il ministro tuttavia richiamava le positive modifiche portate in seno al Comitato ristretto, come l’art. 8 che prevedeva la cancellazione dagli albi delle organizzazioni che non avessero rispettato i requisiti richiesti o l’art. 10 sul «diritto all’informazione», che era stato formulato per coordinarlo al meglio con la legge 241/90 sul procedimento amministrativo26. L’opposizione maggiore fu espressa da parte dei membri del gruppo parlamentare socialista, con il senatore Acquaviva, già duramente critico sui vari progetti associazionistici, a contestare gli sgravi e i finanziamenti, a suo dire assegnati a pioggia e non in base a progetti specifici mirati. La discussione tra il ministro Jervolino e il sen. Guizzi dimostrò del resto che i socialisti avevano inteso il volontariato sotto un’ottica molto allargata, che comprendeva anche associazionismo e cooperative sociali: non a caso il ddl 2085 del Psi si intitolava Legge quadro in materia di associazionismo di volontariato. Tale concezione fu ribadita dai socialisti anche il 26 febbraio 1991, quando il testo del disegno di legge unificato fu portato in Assemblea per la discussione. Acquaviva lo giudicava alquanto riduttivo rispetto all’ampiezza del fenomeno e nemmeno sembrava che si volesse operare un’accurata selezione tra le organizzazioni, come invece stabiliva il ddl 2085 con sovvenzioni mirate. Giudicava riduttivo anche il concetto di fondo, cioè un volontariato distinto da altre forme organizzative (come cooperative e associazionismo), e per evitare strumentalizzazioni proponeva che ad accedere ai benefici fossero solo organizzazioni iscritte in appositi albi regionali che testimoniavano un’attività continuativa di almeno 5 anni, due bilanci consultivi annuali in pareggio e almeno due relazioni sulle iniziative realizzate27. Sostanzialmente positivo però fu ritenuto il ddl 296 unificato dalle altre forze politiche. Il relatore Elia, nella seduta del 28 febbraio, sottolineava l’atteggiamento rispettoso assunto dai partiti nei confronti delle esigenze del volontariato, in cui il diritto doveva limitarsi a lambire – secondo l’espressione di Arturo Carlo Jemolo a proposito della famiglia – le organizzazioni e non a condizionarle pesantemente. La legge, secondo Elia, aveva avuto il merito di prescrivere «con una formula che rappresenta una novità per tutta l’esperienza dell’associazionismo, la condizione di una vita democratica interna per le organizzazioni del volontariato» e dall’altro lato rifiutava «uno schema rigido per le convenzioni con le istituzioni pubbliche». Il testo, proseguiva il relatore, presentava altre novità anche dal punto di vista giurisprudenziale, in quanto da un lato aveva la caratteristica «di una legge quadro nei confronti delle potestà legislative delle regioni e delle province autonome» in altre norme invece «contiene disposizioni che solo il legislatore avrebbe potuto adottare». Il tutto nel rispetto dei principi costituzionali:
La disciplina in discussione in definitiva non si limita al mero riconoscimento del fenomeno del volontariato, nell’ambito fissato dall’articolo 2 della Costituzione, ma introduce anche con la dovuta prudenza elementi di salvaguardia e di favor che discendono coerentemente dal complesso dei valori costituzionali28.
Dopo l’analisi dell’art. 1 «La Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione dell’attività di volontariato come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo…»29 la discussione fu deferita a data da destinarsi su richiesta del sen. Fabbri, socialista, per una ulteriore ed approfondita analisi del testo. La discussione riprese così il 28 maggio seguente con il dibattito sui tre articoli successivi concernenti: attività di volontariato (art. 2), organizzazioni di volontariato (art. 3), assicurazione degli aderenti ad organizzazioni di volontariato (art. 4). L’attività di volontariato doveva intendersi come quella «prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte». Confermato anche il carattere non retributivo della prestazione, con al limite il riconoscimento di un rimborso spese30. Relativamente alle organizzazioni di volontariato si ribadivano le caratteristiche già emerse: assenza di lucro, democraticità della struttura, elettività e gratuità delle cariche.
Nei giorni seguenti si passò alla discussione degli articoli di carattere più tecnico, cominciando il 29 maggio con gli articoli 5 (risorse economiche) e 6 (Registri delle organizzazioni di volontariato istituiti dalle Regioni e dalle province autonome). La discussione più significativa dell’art. 6 riguardò un emendamento della senatrice del gruppo Comunista – Pds Tossi Brutti (6.6) che chiedeva come requisito una continuità di almeno due anni per l’iscrizione nei registri. Esso venne respinto e si mantenne il principio che per l’iscrizione bastava la documentazione: tale continuità era prevista solo per poter usufruire delle agevolazioni fiscali e per poter stipulare convenzioni. Il resto degli articoli fu discusso il 30 maggio 1991. L’art. 7 (convenzioni) prevedeva che Stato, regioni, province autonome ed enti locali potessero stipulare convenzioni con organizzazioni con almeno 6 mesi di iscrizione nei registri. L’art. 8 (agevolazioni fiscali) riprendeva, tra le altre, l’impostazione del ddl Bassanini sui limiti di deducibilità, vale a dire 2 milioni oppure il 50% della somma erogata entro il limite del 2 per cento del reddito dichiarato fino ad un massimo di 100 milioni di lire. Le deduzioni erano previste per organizzazioni riconosciute idonee ed iscritte da almeno due anni. Se inalterati erano rimasti gli art. 9 e 10 – (Norme regionali e delle province autonome e diritto all’informazione ed accesso ai documenti amministrativi) le modifiche più significative riguardarono l’art. 11 – Osservatorio nazionale per il volontariato. L’emendamento 11.5 del relatore Elia infatti migliorava di molto l’impianto iniziale: oltre ai 10 membri delle organizzazioni di volontariato più rappresentative presenti in almeno 6 regioni, veniva previsto l’inserimento di due esperti e di tre rappresentanti dei sindacati. Ampliate di molto le funzioni che prevedevano una maggior collaborazione con gli enti locali e con le Regioni nell’attività di ricerca, formazione, consulenza, progetti di informatizzazione e banche dati. L’emendamento Elia al comma 2 proponeva anche la formazione di un fondo per il volontariato presso il dipartimento Affari sociali del Consiglio dei ministri finalizzato al sostegno di progetti in collaborazione con gli enti locali. Si trattò in quest’ultimo caso anche di una precisa scelta politica per convincere la componente socialista a votare il ddl, dato che un emendamento in tal senso (13.0.1), poi ritirato, di Guizzi e Acquaviva, prevedeva la costituzione di un fondo di rotazione associativo centrale. Un fondo speciale di promozione dei servizi alle associazioni, previsto sempre dall’emendamento Guizzi – Acquaviva, fu accolto sempre da Elia con l’art. 13 bis (Fondi speciali presso le regioni) in cui si prescriveva che le Fondazioni bancarie (istituite con la legge Amato/Carli 218/90) dovessero assicurare una quota non inferiore ad 1/15 dei propri proventi per la costituzione di fondi speciali al fine di istituire centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato con la funzione di sostenerne e qualificarne l’attività. Rimasto invariato l’art. 14 – Norme transitorie finali – e l’art. 15 – Flessibilità nell’orario di lavoro – nella stessa seduta del 30 maggio fu possibile passare alle dichiarazioni di voto. Sostanzialmente favorevoli i vari gruppi parlamentari, dai comunisti ai democristiani fino al Gruppo federalista europeo di Strik Lievers, cui si associarono anche i socialisti, che pur criticando una «concezione del volontariato riduttiva, vagamente pietistica e troppo legata a visioni ottocentesche» definirono il disegno di legge un primo passo in direzione di un miglioramento futuro, e per questo meritevole di sostegno31. Nella seduta del 30 maggio il Senato approvava quindi a grande maggioranza il testo e lo inviava alla Camera, che a sua volta non approntava che limitatissime modifiche all’impianto: solo l’aggiunta di un articolo 9 sulla valutazione dell’imponibile e l’art. 15 che sostituiva il 13 bis sui Fondi speciali presso le regioni, lasciando però invariato il testo. Nelle dichiarazioni di voto alla Camera il 31 luglio 1991, si verificò una delle più ampie convergenze della storia repubblicana. Dal gruppo Comunista – Pds al Msi, passando attraverso i Verdi e la Dc, tutti votarono compattamente a favore del testo di legge, con sole tre astensioni. La legge quadro sul volontariato 266/91 diveniva realtà dopo un iter legislativo durato circa sette anni, ma frutto di un dibattito che affondava le proprie radici molto più in là nel tempo. L’amplissima maggioranza era il segno inequivocabile che ormai il volontariato era stato riconosciuto da tutto l’arco costituzionale come attività di interesse pubblico ed era uscito definitivamente «da un mondo ritenuto residuale per diventare soggetto politico necessario allo sviluppo democratico ed economico del Paese» (Tavazza 2001, 147).
É una storia apparentemente “minore” quella di cui ci siamo occupati con questo saggio, anche se è una tendenza generale quella di dar poco peso ai soggetti non istituzionali di natura associativa che invece, come ha messo in luce Degl’Innocenti già a proposito delle società di mutuo soccorso, hanno avuto un ruolo fondamentale nel consolidamento della democrazia (Degl’Innocenti 2012, p. 20). A differenza della sociologia ben poco spazio infatti ha trovato il volontariato (e in generale le varie espressioni del Terzo settore) nella storiografia, se si escludono ricostruzioni da parte di protagonisti del volontariato stesso, come Luciano Tavazza o don Giovanni Nervo. La confusione o indeterminatezza sul termine, spesso confuso con il Terzo settore in toto, nasce anche dalla scarsa conoscenza storica del fenomeno: da qui si è resa necessaria una circumnavigazione intorno al concetto, utilizzando una definizione di don Nervo che abbiamo ritenuto efficace per riassumerne le caratteristiche salienti.
La scarsa visibilità in campo storiografico stride tuttavia con il contributo decisamente importante che il volontariato ha saputo dare in almeno tre direzioni: evoluzione istituzionale, coinvolgimento attivo della cittadinanza, evoluzione del sistema politico, tre linee che è opportuno ricordarlo, sono sempre intrecciate tra loro.
Partendo dal primo punto, possiamo affermare che non sarebbe possibile comprendere come il Terzo settore sia divenuto il terzo pilastro del sistema di welfare italiano senza comprendere parallelamente il ruolo di apripista avuto dal volontariato, che regolamentato con la legge 266/91, è stato il primo soggetto di terzo settore ad essere istituzionalizzato. Alla legge 266/91 seguì la quasi contemporanea legge sulle cooperative sociali (la 381/91, comprensibile vista l’origine di molte cooperative proprio dal volontariato), la legge 460/97 sulle Onlus, la legge 328/2000 di riforma dell’assistenza (il cui impianto era regolamentato ancora dalla legge Crispi del 1890!), la legge 383/2000 sull’associazionismo sociale e infine la riforma del titolo V della Costituzione (legge 3/2001) con l’introduzione del principio di sussidiarietà. Il volontariato evolve nella forma “moderna” che conosciamo, non più legato a carità e mutualismo, nel momento in cui cominciò ad essere sentita l’esigenza di un welfare decentrato, territoriale e a misura di cittadino. L’introduzione dell’ordinamento regionale fu la logica conseguenza, anche se furono necessari parecchi anni prima che esso entrasse effettivamente in funzione. Come abbiamo avuto modo di vedere con esperienze come la proteste nei quartieri fra fine anni ‘60 e i primi anni ‘70 anche il volontariato è strettamente legato alla dimensione territoriale e questo legame non a caso è ribadito anche nei primissimi convegni organizzati dalla Caritas tra il ‘75 e il ‘77; il Movi (Movimento di volontariato italiano, fondato nel ‘78) ribadisce a sua volta questa dimensione organizzandosi su base regionale. L’attenzione per il territorio, di cui il volontariato si è fatto indiscusso portatore, ha avuto parimenti il merito di conferire molta più autonomia all’ente locale. Con la riforma costituzionale del 2001 si è raggiunto il culmine di questo processo. Secondo Enzo Balboni ci troviamo di fronte ad un radicale mutamento rispetto alla visione “sacrale” dei padri costituenti di un potere centrale che doveva garantire uniformità di prestazioni su tutto il territorio nazionale. Fatti salvi i principi di uguaglianza e solidarietà, «ora si è passati progressivamente, ma con modalità sempre più accelerata a partire dagli anni ’90, ad una redistribuzione di funzioni anche relative alla protezione dei diritti sociali a favore di ambiti territoriali non centrali privilegiando soprattutto gli enti politici – in primis Regioni e Comuni – ed aprendo dunque il nostro sistema all’idea di non uniformità e dunque di differenziazione» (Balboni 2003, 30). Il processo di riconoscimento giuridico del Terzo settore avrebbe comportato l’attuazione di quel pluralismo sociale presente in Costituzione all’art. 2 ma rimasto in gran parte latente fino a quando, con la crisi dei sistemi di welfare, si è scoperto il valore delle nuove formazioni sociali accanto – o addirittura in contrapposizione – a quel pluralismo “politico – sindacale” che fino a quel momento aveva prevalso nettamente: «Formazioni sociali che avevano assunto come proprio scopo il conseguimento volontario di obiettivi di solidarietà sociale diventano parte integrante della Repubblica, che si allarga e si integra come Stato – Comunità nella costruzione e nel funzionamento della nuova welfare community» (Borrello 2011, 157).
In secondo luogo, abbiamo visto come la nascita dei gruppi di volontariato sia legata anche ad un tentativo di rispondere alla chiusura della politica, e non è un caso che proprio dalla fine degli anni ‘70, quando si era reso evidente la crisi del sistema istituzionale, inizino ad organizzarsi concretamente le forze del volontariato, integrandole via via nel sistema. Lo sviluppo dell’associazionismo, dei movimenti ambientalisti, pacifisti, antinucleari e del nuovo volontariato presuppone una mobilitazione dal basso che intende agire e risolvere i problemi senza rimettersi alla delega dei partiti. Il nucleo forte del nuovo volontariato non a caso si forma attorno alle tematiche dell’emarginazione, tanto che la Caritas, che ebbe il merito di organizzare il volontariato, accolse molte delle critiche che provenivano dai gruppi spontanei o dalle comunità di base, bacchettando la scarsa capacità di azione della politica e le chiusure della Chiesa stessa. Questo agire collettivo ha portato del resto al già citato riconoscimento del principio di sussidiarietà tra la fine degli anni ‘90 e gli inizi del 2000, non solo con la riforma del titolo V ma anche con la legge 328/2000 – Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali – con la quale si realizza finalmente la riforma dell’assistenza, auspicata almeno fin dall’immediato dopoguerra e con la quale, accanto ad un nucleo essenziale di prestazioni stabilite dallo Stato viene garantita e pienamente stimolata l’operatività delle organizzazioni del terzo settore. Ancor prima è opportuno citare la legge Bassanini 59/97 di riforma della pubblica amministrazione che stabiliva, in un quadro di condivisione, la possibilità per i cittadini di partecipare e contribuire al miglioramento delle amministrazioni. Con termini anglosassoni si parlerebbe di empowerment, il coinvolgimento attivo della cittadinanza, in cui, per dirla con Cotturri, «lo stato deve prestare attenzione e sostegno al fare autonomo della società civile, riconoscere ai cittadini la capacità di realizzare l’interesse generale» conferendo loro «una capacità di incidere prima sconosciuta» (Cotturri 2013, 48 – 49). Aggiungiamo inoltre alcune considerazioni sull’estrema attualità di alcune questioni incontrate nel corso della nostra trattazione, come la riforma costituzionale e, a margine, la questione del referendum propositivo, nodi ancora oggi non risolti, oppure la deducibilità fiscale per le donazioni a favore dell’associazionismo, che è stata ripresa (ed estesa) con il meccanismo del 5×1000. Tutte questioni che dimostrano la complessità ma anche l’innovatività degli argomenti dibattuti.
Sul piano politico, se determinante è stato il ruolo della componente cattolica non si può tuttavia negare anche l’apporto di parte comunista, che pur arrivando “in ritardo” rispetto ai democristiani e pur con le dovute differenziazioni (il Crs incarnava una visione senz’altro più avanzata, di democrazia diretta, mentre il resto del Partito, coinvolto progressivamente, puntava al miglioramento dei servizi pubblici) non mancò di dare un contributo importante all’approvazione e al miglioramento della legge quadro. Si tratta di un punto senz’altro da sottolineare sia per sfatare il mito negativo di un Pci poco propenso a dare corda ad iniziative nate fuori del sistema dei partiti sia perchè attorno al volontariato si instaurò quel dialogo tra la componente progressista della Dc (in particolare l’area delle Acli che con l’Iref aveva quantificato e studiato il fenomeno associazionistico) e il Pci che ridisegnò i confini della sinistra italiana, plasmando la classe dirigente post Tangentopoli. Basti pensare a personaggi come come Rosa Russo Jervolino, ministro degli Affari sociali con i governi Goria, De Mita e Andreotti e poi sindaco di Napoli per due mandati con il centro sinistra, a Tiziano Treu, componente della Commissione giuridica per i problemi del volontariato e poi ministro del Lavoro nel primo Governo Prodi, a Maria Eletta Martini, fondatrice del Centro nazionale del volontariato di Lucca nel 1984 e poi passata nelle fila della Margherita, così come è opportuno citare un personaggio come Franco Bassanini, della Sinistra indipendente, sulla cui proposta di legge sull’associazionismo sociale ci siamo a lungo soffermati e che è stato ministro della Funzione pubblica sempre con il governo Prodi I. Da parte di questi esponenti sincero è stato il tentativo di fare del volontariato un grimaldello per scardinare l’impasse istituzionale, la degenerazione partitocratica e l’involuzione verso l’individualismo. Da qui i tentativi, piuttosto velleitari in verità, di fare del volontariato un soggetto politico vero e proprio, accanto agli organismi rappresentativi tradizionali come partiti o sindacati, per una vera riforma della politica che permettesse di dare voce reale alle istanze dal basso. L’obiettivo doveva essere, secondo l’espressione del presidente Acli Giovanni Bianchi alla Convenzione di Verona del 1989, quello di costituire una sorta di «lobby democratica e popolare» che facesse pressione sui partiti. In realtà, l’affrancamento dalla politica è probabilmente uno dei tasti più dolenti. Si pensi ai criteri di riconoscimento delle organizzazioni di volontariato, che permettono comunque alla pubblica amministrazione – e quindi alla politica – di ritornare a dettare regole e controlli. Se come abbiamo visto uno dei nodi era quello dell’insufficiente stanziamento di risorse, in molti casi l’assegnazione di appalti e servizi al volontariato e alle cooperative sociali tradisce la volontà di esternalizzare a basso costo servizi che Stato e regioni non sono in grado e nemmeno hanno la volontà di garantire, secondo logiche al massimo ribasso che hanno di fatto inficiato lo spirito iniziale no profit. Si è aggiunta poi la legge sulle imprese sociali (155/2006) e il 5×1000 (legge 266/2005) che hanno reso il quadro ancora più frammentato e corporativo, in cui ogni settore si è configurato come una sorta di nicchia tra le varie componenti, geloso dei propri privilegi e delle proprie prerogative. Molti tra i protagonisti del dibattito lamentano il tradimento dello spirito iniziale, con una sussidiarietà intesa solo come risparmio di denaro pubblico e i cui difetti sono stati pure acuiti dalle differenze tra regioni e regioni. Certamente i limiti del welfare particolaristico – clientelare italiano, unito alla logica di mutuo accomodamento, non sono certo di aiuto per i soggetti del terzo settore come il volontariato, che contrariamente a quello che si può immaginare, sviluppano di più le proprie potenzialità là dove i servizi sono più efficienti. Tuttavia la strada percorsa dal volontariato in Italia non è stata certo priva di risultati significativi, sia nel campo della lotta all’emarginazione sociale sia in quello dell’innovatività dei servizi sia in quello della promozione di cittadinanza. La sua vicenda va piuttosto collocata nel contesto di «trasformazioni sovranazionali e riforme delle politiche territoriali» messe in moto dalla globalizzazione, in cui si misurano riforma degli Stati nazione, integrazione europea e riforma dei sistemi di welfare. (Cotturi 2013, 74).
1 Il programma era giunto alla conclusione che in Europa si trovavano all’incirca 30 milioni di poveri.
2 Ginsborg aggiunge anche che la società civile «costruisce solidarietà orizzontali anziché vincoli di subordinazione verticale, incoraggia il dibattito e l’autonomia di giudizio anziché il conformismo e l’obbedienza».
3http://www.istat.it/it/files/2014/07/Statistica_report_attivita_gratuite.pdf?title=Attivit%C3%A0+gratuite+a+beneficio+di+altri+-+23%2Flug%2F2014+-+Testo+integrale.pdf
4 Cfr. per esempio Incendi e pompieri di altri tempi nel Trentino – i 100 anni dei vigili del fuoco di Mezzolombardo, in “Antincendio e protezione industriale”, n. 9, 1969, pp. 575 – 576.
5 Cfr. Il Progetto 80 ed i servizi sociali, in “Prospettive Assistenziali”, n. 8 – 9 (ottobre 1969 – marzo 1970).
6 Programma economico nazionale per il quinquennio 1966 – 70, in Ministero del Bilancio e della programmazione economica, La programmazione economica in Italia, vol. V, Roma, Sograro, 1967, pp. 117 – 122.
7 Una proposta alternativa ad un problema. Il Gruppo Abele – documento base (a tutto dicembre 1975), in “Animazione sociale”, n. 17, gennaio – marzo 1976, p. 77.
8 Ivi, p. 82.
9 Obiezione di coscienza, servizio civile, volontariato, in “Animazione sociale”, n. 34, aprile – giugno 1980, p. 50.
10 Cfr. Voto definitivo al Senato sulla riforma penitenziaria, in “L’Unità”, 18 luglio 1975, p. 2.
11 Un nuovo cristianesimo sociale? Le scelte di 80 gruppi cristiani dal 1968 ad oggi, in “Il Regno”, n. 2, 15 gennaio 1976, pp. 32 – 33.
12 Cfr. la circolare inviata agli assessori regionali all’assistenza e ai servizi sociali in “Animazione sociale”, n. 41, settembre – ottobre 1981, pp. 73 – 74.
13 Il popolo dei volontari – Documento Pci sul volontariato, in “Materiali ed atti”, n. 2, Partecipazione e potere locale. Supplemento a “Democrazia e diritto”, n. 6, novembre – dicembre 1984, pp. 96 – 97.
14 Cfr. Tesi politiche e programmatiche, in “L’Unità”, 9 aprile 1986, pp. 10 – 11.
15 Sposando etica e lavoro. Le cooperative di solidarietà sociale, in “Il Regno – attualità”, n. 12, 1987, p. 304.
16 Il ministero per gli Affari speciali fu istituito dal Governo Goria all’indomani delle elezioni politiche del giugno 1987; con l’avvicendamento di Goria con De Mita nell’aprile del 1988 assunse la denominazione di ministero per gli Affari sociali.
17 Proposta di legge Bassanini, Aniasi, Rodotà, Scotti, Zangheri, Guerzoni, Serri n. 2970 del 19 giugno 1985, in Solidarietà e sviluppo. Volontariato, associazionismo sociale e cooperative di solidarietà sociale. Atti della I conferenza nazionale indetta dalla presidenza del Consiglio dei ministri e dal ministero per gli Affari sociali. Assisi, 25 – 26 marzo 1988, in “Quaderni di vita sociale”, n. 2, aprile – giugno 1988, pp. 243 – 244.
18 Volontariato terra di confine, in “Il Manifesto”, 25 marzo 1988.
19 Associazionismo. Una legge per il finanziamento, in “Il Regno”, n. 6, 15 marzo 1989, p. 154; Carta dell’associazionismo, in “Animazione sociale”, n. 16 (nuova serie), aprile 1989, pp. 61 – 63.
20 Verona – una legge da rifare. Associazioni bocciate da Acquaviva (Psi), in “Il Manifesto”, 26 – 27 febbraio 1989.
21 Ivi
22 Cfr. Stati generali dell’associazionismo – per la riforma della società e della politica: verso un nuovo rapporto tra gente ed istituzioni, Roma, 14 ottobre 1989, p. 14.
23 Annamaria Guadagni, Cari partiti mollate i soldi, in “L’Unità”, 15 ottobre 1989.
24 Un nuovo inizio: la fase costituente di una nuova formazione politica. La relazione di Occhetto al XIX Congresso, in “L’Unità”, 8 marzo 1990, p. 24.
25 Cfr. Archivio storico Senato Repubblica, Disegni di legge X legislatura, fasc. ddl 296 – I commissione sede referente, lettera del presidente del Senato Spadolini a Leopoldo Elia del 6 giugno 1990.
26 Ivi, I commissione sede referente, seduta del 27 settembre 1990.
27 Ivi, Resoconto sommario Assemblea 26 febbraio 1991, intervento del senatore Acquaviva.
28 Ivi, Resoconto sommario Assemblea 28 febbraio 1991, intervento del relatore sen. Elia.
29 Ivi, Resoconto sommario Assemblea 28 maggio 1991. L’unica variazione di rilievo fu l’approvazione di un emendamento del senatore Boato mirante a togliere la parola «sociale» dopo «pluralismo».
30 Ivi, Resoconto sommario Assemblea 28 maggio.
31 Ivi, Resoconto sommario Assemblea 30 maggio.
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