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Timestamp: 2020-05-29 06:40:58+00:00
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Conteúdo Jurídico | A omissão do poder público na concessão do licenciamento ambiental e na fiscalização ambiental em face da iniciativa privada: o caso de Mariana
12 mar 2020, 04:12
ANTÔNIO CÉSAR MELLO[1]
Resumo: Esse estudo propõe a análise da omissão do poder público na concessão do licenciamento ambiental e na fiscalização ambiental em face da iniciativa privada no caso de mariana, sendo este um problema de cunho social que afeta toda a coletividade sob aspectos: econômicos, sociais, culturais e ambientais. Diante disso, foram explorados a importância dos princípios e da interpretação destes frente ao caso concreto, evidenciando assim as medidas de precaução e prevenção, bem como a importância no cumprimento do ordenamento jurídico especifico e dos mecanismos criados, para minimizar os efeitos de tragédias decorrentes de atividades desenvolvidas por empreendimentos de alto risco. As metodologias utilizadas foram a revisão bibliográfica e análise documental.
Palavras-chave: Omissão. Licenciamento Ambiental. Fiscalização. Precaução. Prevenção.
Abstract: This study proposes to analyze the omission of the public power in the granting of environmental licensing and environmental supervision in the face of private initiative in the case of Mariana. This being a social problem who affects all the collective in the following aspects: economicy, social, culture and environmental. In reason of that ware explored the importance of the principles and their interpretation in relation to this specific case, highlighting the precautionary and preventive measures, as well as the importance in the compliance with the specific legal order and the mechanisms created, to minimize the effects of tragedies resulting from activities developed by high-risk enterprises. The methodologies used were the literature review and document analysis.
Keywords: Omission. Environmental Licensing. Enforcement. Precaution. Prevention.
Sumário: 1 Introdução. 2 Conceito do Objeto de Pesquisa e Estudo do Caso. 3 Omissão do Poder Público e da Iniciativa Privada. 4 Princípio da Prevenção e da Precaução. 5 Interpretação e Importância dos Princípios em Face do Caso de Mariana. 6 Considerações Finais. 7 Referências Bibliográficas.
O Brasil é um país conhecido por sua riqueza em recursos naturais, tendo em vista que possui uma das maiores florestas do mundo. Entretanto, a sociedade não preserva o meio ambiente, agindo de forma negligente, possuindo, assim, sua parcela de culpa na degradação do meio ambiente.
Nesse ínterim, a mídia produz propagandas sobre a preservação da natureza no intuito de desenvolver uma consciência coletiva a fim de trazer melhoria na qualidade de vida da população brasileira. Diferentemente de outros países que cuidam do meio ambiente, o Brasil explora seus recursos naturais e minerais de forma desenfreada, não refletindo sobre os impactos futuros que essas ações irão acarretar.
Em detrimento disso, é importante destacar a atividade extrativista, pois esta se encontra entre as práticas que mais incidem sob o PIB brasileiro. Contudo, não se pode menosprezar os riscos e prejuízos que podem vir a ocorrer nos locais das minas e barragens, tanto que, de acordo com o atual cenário brasileiro, há a incidência de problemas ambientais decorrentes dessa atividade econômica.
Diante de tragédias causadas pelas irregularidades na mineração, as pessoas que habitam nas proximidades desses empreendimentos de alto risco ficam susceptíveis a possíveis acidentes que ocorrem por falta de alerta, ou descumprimento de adaptações, violando assim os diretos humanos em razão dos prejuízos imensuráveis causados a população.
Visando evitar esses desastres, foram criados mecanismos para controlar essas atividades, sendo eles aparatos legais munidos de sanções aplicadas nos casos de negligência por partes das empresas, além da criação do licenciamento ambiental, que tem como função primordial conter atividades de alto potencial de destruição do meio ambiente.
2.CONCEITO DO OBJETO DE PESQUISA E ESTUDO DE CASO
Desde a revolução industrial o desenvolvimento econômico tem causado danos irreparáveis ao meio ambiente. Em uma guerra desenfreada entre as empresas que são apoiadas pelos governos, tudo é valido para a obtenção do lucro. Nesta proporção, o tempo corre em contagem regressiva para a aniquilação dos recursos naturais impossibilitando a vida. Diante disso, o direito tem que ser lapidado para se encaixar aos moldes da nova sociedade, criando aparatos legais para proteger bens coletivos.
Segundo o artigo 225, caput da Constituição da República Federativa do Brasil:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL,1988, p. 67).
Nesse sentido, visando a anuência estatal para a exploração de recursos naturais que geram degradação ambiental, é concedido o licenciamento ambiental, sendo um mecanismo para fiscalizar e controlar atividades econômicas em empresas, setores e empreendimentos de alto risco.
O licenciamento ambiental tem como finalidade garantir que o meio ambiente seja protegido e respeitado sob os aspectos de instalação e operação das atividades, tendo em vista sempre os princípios fundamentais do direito ambiental, sendo estes os princípios da prevenção e da precaução. O conceito legal de licenciamento ambiental está positivado no inciso I do artigo 1º da Resolução 237, de 19 de setembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que aduz:
No Brasil, de acordo com o Decreto federal n. 99.274 de 6 de junho de 1990, capitulo IV, “Do Licenciamento das Atividades”, a licença aplicada é a tripla licença. Já o artigo 19 expõe que o Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I- Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II- Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III- Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.
O Estado de Minas Gerais, cenário da tragédia de Mariana, de acordo com Fiorillo, Morita e Ferreira (2019) emite a licença tripla e dependendo do porte do empreendimento, o processo de concessão pode estar suscetível a simplificações.
A tragédia socioambiental ocorreu no dia 5 de novembro de 2015 e foi ocasionada pelo rompimento da “Barragem de Fundão” que armazenava rejeitos de minério de ferro da mineradora Samarco. Sendo a região de Mariana muito importante para o país no ciclo do ouro no século XVIII.
Em decorrência disso, a lama da barragem se misturou com os metais pesados utilizados para a exploração do ouro, e que eram armazenados em camadas profundas no solo, contaminando todas as áreas pelas quais passava, percorrendo uma distância de 663 km de rios, resultando na destruição de 1.469 (hum mil quatrocentos e sessenta e nove) hectares de vegetação, incluindo Áreas de Preservação Permanente (APP), segundo laudo técnico preliminar do IBAMA do ano de 2015.
Os prejuízos foram imensuráveis em todas as esferas. Houve destruição da fauna e da flora, assoreamento de rios, mudança no fluxo hídrico, desequilíbrio nos ecossistemas, e a lama tóxica chegou a atingir a bacia do Rio Doce. Além disso, também houveram impactos socioeconômicos, de acordo com o laudo técnico preliminar feito pelo IBAMA em 2015. É importante salientar que mesmo com essas consequências diretas e indiretas, o Estado continua se abstendo da sua função.
3.OMISSÃO DO PODER PÚBLICO E DA INICIATIVA PRIVADA
O Estado é uma instituição política, social e jurídica que possui elementos característicos, sendo eles o território, o povo e a soberania, tendo a Constituição da República Federativa do Brasil como fonte normativa. Para Grotius (2005, p.175), chama-se soberano quando seus atos não dependem da disposição de outrem, de modo a poderem ser anulados ao bel-prazer de uma vontade humana estranha.
Por ser uma instituição jurídica, o Estado detém o poder de redigir normas, tendo como a sua primeira função legislar. Cicco e Gonzaga (2012, p.43), conceituam o Estado como:
Uma instituição abrangente de Estado seria uma instituição organizada, política, social e juridicamente, ocupa um território definido e na, maioria das vezes sua lei maior é a constituição escrita. E dirigido por um governo soberano reconhecido interna e externamente, sendo responsável pela organização e pelo controle social, pois detém o monopólio legitimo do uso da força e da coerção.
Diante disso, o Estado dita normas de comportamento aos seus integrantes com vistas à harmonia e a convivência pacífica destes. Além de ter a função de executar essas normas, fazendo com que elas sejam cumpridas em todo seu território e aplicando sanções quando necessário.
Segundo o filosofo Montesquieu (1748), o Estado distribui suas funções em poderes, as quais dispõem de uma estrutura bem ordenada e universal, sendo conhecido como o princípio da tripartição dos poderes, dividindo as atribuições do governo em três órgãos: executivo, legislativo e judiciário. Sendo assim, os poderes são independentes e harmônicos entre si, conforme artigo 2° da Constituição da República Federativa Brasileira (1988), porém, cada poder é dotado de autoridade para impedir abusos ou executar funções pertencentes a outros poderes. Esse mútuo controle de atribuições, cuja função é impedir que um poder prevaleça sobre os outros, é conhecido como sistema de freios e contrapesos.
Em decorrência disso, por um ato de vontade, o homem cede seus direitos ao Estado em busca de proteção, para que ele se encarregue das funções subdividindo-as entre seus órgãos, agindo de forma justa, como garantidor do direito e da Constituição, satisfazendo, assim, suas necessidades, visando sempre o bem comum da coletividade, acima do interesse privado.
Um dos grandes problemas do Estado contemporâneo é existir em função dos interesses de todos os indivíduos que o compõem, pois para o atendimento desses interesses busca a consecução de fins gerais. E, visando atingir esses objetivos, o Estado exerce um poder que pretende alcançar o máximo de eficácia, sobrepondo-se a todos os demais poderes e submetendo até aqueles que lhe dão existência, ao mesmo tempo é a expressão suprema de ordem jurídica, assegurando a plena eficácia das normas jurídicas, mesmo contra si mesmo. (DALLARI, 2007, p. 48-49).
Entretanto, diante do atual cenário brasileiro, o Estado que tem a incumbência de assegurar a eficácia do ordenamento jurídico, não está cumprindo o seu papel, considerando-se que quando acontece alguma tragédia há a omissão por parte deste. Conforme Diniz (2013, p. 436), a omissão consiste na “abstenção de um ato ou de cumprir um dever legal; não realização da conduta exigida pela lei, sem a qual o resultado não teria ocorrido gerando responsabilidade civil”, ou seja, agir com negligência, inobservando um dever.
No caso de Mariana houve a omissão de ambas as partes, tanto do poder público quanto da iniciativa privada, representada pela Samarco, empresa responsável pela barragem, controlada pela Vale e BHP Billiton, sendo notificada 73 vezes e recebendo 25 autos de infração do IBAMA, que totalizam R$350,7 milhões.
De acordo com a análise dos autos, verifica-se que há a incidência de irregularidades do tipo: uso de produtos nocivos que degradam o meio ambiente, não apresentação de relatórios mensais para o IBAMA, deixar de adotar medidas de precaução e contenção em caso de risco ambiental grave ou irreversível, além de não apresentar os projetos para controle da erosão e reconformação de cursos d'água-retaludamento e disciplinamento das águas das chuvas, dentre outros, culminando assim no rompimento da barragem.
Segundo Nathalia Passarinho, 2019, depois da tragédia de Mariana se torna imprescindível a existência de um plano de contingencia e evacuação, tendo em vista que a legislação exige que haja a elaboração de um plano de emergência para cada barragem. Entretanto, o da barragem de fundão em Mariana (MG), não obteve uma estratégia para alertar os moradores de Bento Rodrigues.
A portaria do Departamento Nacional de Produção Mineral estipula que as empresas que administram minas devem garantir alertas de rotas de evacuação para a população que vive na região próxima. Visto que, não teria tempo para uma intervenção das autoridades. Em Mariana não houve sistema de sirenes nas barragens e as comunidades próximas não tiveram orientação de como deveriam proceder em caso de evacuação (PASSARINHO, 2019).
Em relação ao acontecido, funcionários da Samarco contaram que avisaram aos moradores via telefone sobre o rompimento da barragem, contudo, consta no registro do plano de emergência entregue ao governo que não haviam números para entrar em contato com os moradores. Diante do exposto, é correto afirmar que se faz necessário um projeto eficiente de evacuação, que tenha um alerta rápido para toda a população, de acordo com a Passarinho, 2019.
É importante salientar que mesmo depois da tragédia de Mariana há uma proposta por parte dos parlamentares que visa a flexibilização do licenciamento ambiental, conforme as seguintes alterações: poderá ser concedida na forma de redução dos prazos de análise, aumento de prazos de renovação das licenças, simplificação do procedimento de licenciamento ou outras medidas definidas pelos órgãos licenciadores. Em situações específicas a obra seria submetida a uma licença única, caso apresente tecnologias ambientais para reduzir os danos. Em outros casos, o empreendedor poderá renovar a licença automaticamente por declaração, desde que mantenha as condições que deram origem à concessão”. (BRITO, 2018)
Considerando-se que existem várias barragens e sítios de mineração em operação na maioria dos estados brasileiros, a segurança do meio ambiente e da população que mora nas proximidades de empreendimentos de alto risco deve ser prioridade em todas as esferas do poder público com a fiscalização, monitoramento e implementação dos requisitos exigidos pelo licenciamento ambiental.
O acontecido de Minas Gerais e as simultâneas ameaças de fragilização da regulação ambiental são um alerta sobre os riscos do atual padrão de desenvolvimento. Diante disso a sociedade brasileira precisa debater a garantia de direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais em face de um modelo extrativista que gera tantos danos e ameaças à vida.
4. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO
O direito ambiental é uma disciplina autônoma, mas, mesmo tendo caráter interdisciplinar, segue princípios específicos ligados à proteção ambiental no intuito de orientar o desenvolvimento e a aplicação de políticas. Os princípios da prevenção e da precaução, que são base, embora utilizado por muitos doutrinadores como sinônimos, possuem suas peculiaridades.
O princípio da prevenção tem como embasamento a tomada de medidas para evitar risco de atividade humana que se pressupõe ser danosa, podendo assim o dano ser considerado algo certo, acarretando também consequências já iminentes. Esse princípio tem como objetivo não só a reparação do dano se este ocorrer, mas também, antes de tudo, enfatizar a necessidade de medidas preventivas.
Esse princípio está previsto no artigo 225, §1º, inciso IV da Constituição da República Federativa do Brasil, vejamos:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado bem como de uso comum do povo e essencial á sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e a coletividade o dever de defendê-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações.
§1º-Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV- exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio do impacto ambiental, a que se dará publicidade, (BRASIL,1988, p. 67).
O princípio da prevenção foi inserido na Política Nacional de Meio Ambiente, art. 2º, incisos I, IV e IX, a regra de proteção e de preservação do ambiente:
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
Visto que o princípio da prevenção se baseia no propósito de evitar danos ao meio ambiente, pois se estes vierem a acontecer, o prejuízo será irreparável. Machado (2012, p. 46) divide este princípio em cinco itens, vejamos:
1º) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas do mar, quanto ao controle da poluição; 2º) identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico; 3º) planejamento ambiental e/ econômico integrados; 4º) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; e 5º) Estudo de Impacto Ambiental.
Enquanto o princípio da precaução, conjectura a ausência de informações ou de incertezas científicas sobre a potencialidade de danos graves e irreversíveis de uma intervenção no meio ambiente. Diante disso, na dúvida, por ser um dano incerto e de consequências desconhecidas, é necessário optar por uma postura mais conservadora, visando a conservação do meio ambiente.
Este princípio está explícito na Conferência do Rio 92 que aduz:
Com o fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério da precaução de acordo com suas capacidades. Quando haja perigo de dano grave e irreversível, a falta de certeza cientifica absoluta não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente. Princípio 15 da declaração do Rio 92.
Assim, a ausência da certeza cientifica absoluta não deve servir de argumento para adiar a adoção de medidas efetivas, visando evitar a degradação ambiental, ou seja, a incerteza cientifica gera em favor do meio ambiente, cabendo aos interessados o ônus de provar que as atividades pretendidas não são perigosas ou poluentes.
5.INTERPRETAÇÃO E IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS EM FACE DO CASO DE MARIANA
Princípios são um conjunto de normas ou padrões de conduta a serem seguidos por uma instituição ou pessoa. São os alicerces da norma, seu fundamento em essência, sendo assim, se traduzem como o refúgio em que a norma encontra sustentação para racionalizar a sua legitimação. Segundo Miguel Reale (1986, p. 60):
Princípios são, pois verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios certas proposições, que apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidências, são assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessários.
O artigo 4° da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em caso de omissão da lei, são os métodos de integração normativa a analogia, os costumes e os princípios gerais do direito. Em relação aos princípios, esses são valorativos, entre eles não há hierarquia e quando existem conflitos entre princípios, estes se resolvem pela técnica da ponderação diante do caso concreto, tornando-se possível a interpretação dos princípios, conforme Miguel Reale (1998, p. 304) preceitua:
(...) o legislador, por conseguinte, é o primeiro a reconhecer que o sistema das leis não é suscetível de cobrir todo o campo da experiência humana, restando sempre grande número de situações imprevistas, algo que era impossível ser vislumbrado se quer pelo legislador no momento da feitura da lei. Para essas lacunas há a possibilidade do recurso aos princípios gerais do direito, mas é necessário advertir que a estes não cabe apenas essa tarefa de preencher ou suprir as lacunas da legislação.
Interpretar consiste em retirar do princípio seu exato alcance e real significado, podendo o intérprete alargar ou restringir o sentido da norma. Tendo em vista que os princípios são uma espécie de norma, a arte de interpretá-los pode ser denominada como hermenêutica.
Etimologicamente, a palavra hermenêutica provém do grego, Hermeneúein, interpretar, e deriva de Hermes, deus da mitologia grega, considerado o intérprete da vontade divina. Maximiliano (1993, p.9-10) explica que:
Graças ao conhecimento dos princípios que determinam a correlação entre as leis dos diferentes tempos e lugares, sabe-se qual o complexo de regras em que se enquadra um caso concreto. Estrema-se do conjunto a que parece aplicável ao fato. O trabalho não está concluído. Toda lei é uma obra humana e aplicada por homens; portanto, imperfeita na forma e no fundo, e dará duvidosos resultados práticos, se não verificarem, como esmero o sentido e o alcance das suas prescrições. Incumbe ao intérprete àquela difícil tarefa. Procede à análise e também a reconstrução ou síntese. Examina o texto em si, o seu sentido, o significado de cada vocábulo. Faz depois obra de conjunto, compara-o com outros dispositivos da mesma lei, e com os de leis diversas, do país, ou de fora. Inquire qual o fim da inclusão da regra no texto, e examina este tendo em vista o objetivo da Lei toda e dos Direitos em geral. Determina por este processo o alcance da norma jurídica e, assim realiza, de modo completo, a obra moderna da hermenêutica.
Sendo assim, a interpretação não possui como alicerce apenas a lei seca, e sim um processo sociológico de adaptação do direito ao fato e contexto social atual, ou seja, essa atividade se desenvolve de acordo com as necessidades sociais.
Diante do caso de Mariana, é perceptível a violação de princípios, normas e leis que se fossem cumpridos poderia ter evitado a tragédia e as consequências decorrentes dela. Evidenciando, assim, a importância das medidas de prevenção e precaução, sendo estas, de acordo a política nacional de meio ambiente, a elaboração de um plano de contingência e evacuação em caso de emergência, de responsabilidade do empreendedor, além de implantar um sistema eficiente para alertar a população no caso de rompimento de barragens.
É importante destacar a necessidade de “inspeção regular que deve ser realizada com a periodicidade estabelecida de acordo com a classificação de risco e dano potencial da barragem, devendo ser realizadas pelo empreendedor durante os ciclos de inspeções”, de acordo com a Agência Nacional de Águas (ANA). Segundo a resolução ANA nº 236/17, artigo 13 , § 1º, a inspeção de Segurança Regular ISR deverá ser realizada pelo empreendedor, no mínimo, uma vez por ano.
Diante do apresentado, verifica-se a importância dos princípios (carga valorativa) como também a interpretação destes pelo direito (hermenêutica), frente ao caso concreto, visualizando assim a teoria de Miguel Reale, que defende ser impossível falar em norma, sem analisar o valor e o fato (teoria tridimensional). Sendo o fato, o caso de Mariana, valorar os princípios do direito ambiental (prevenção e precaução) e as normas, as leis regem o direito ambiental, ressaltando o licenciamento ambiental.
Observa-se que o processo de concessão do licenciamento ambiental é extenso, complexo, possuindo várias etapas e é indispensável, não podendo ser flexibilizado a concessão desse mecanismo técnico e jurídico, que tem como objetivo controlar e monitorar atividades desenvolvidas por empreendimentos de alto risco, no intuito de evitar a degradação ambiental e oferecer efetividade ao desenvolvimento sustentável.
Outro aspecto importante a ser ressaltado e que se molda em torno da empresa é que, ao obter a licença para instalar o empreendimento de alto risco em determinado local, esta deve estar ciente da responsabilidade advinda deste, devendo cumprir com as medidas impostas pelo órgão competente, que deve fiscalizar a segurança das barragens, orientando o empreendedor das medidas preventivas a serem tomadas e aplicando as sanções cabíveis quando descumpridas.
Isto posto, presume-se que diante da tragédia de Mariana e da incidência de tragédias similares, a omissão se dá não pela ausência de ordenamento jurídico específico, mas sim pelo não cumprimento deste, deixando assim sociedade e meio ambiente reféns de possíveis catástrofes que poderiam ser evitadas.
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[1] Professor do Centro Universitário Católica do Tocantins; doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Fernanda Ribeiro de Sousa, o autor
Acadêmica do curso de Direito no Centro Universitário Católica do Tocantins
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SOUSA, Fernanda Ribeiro de. A omissão do poder público na concessão do licenciamento ambiental e na fiscalização ambiental em face da iniciativa privada: o caso de Mariana Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 29 maio 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/54311/a-omisso-do-poder-pblico-na-concesso-do-licenciamento-ambiental-e-na-fiscalizao-ambiental-em-face-da-iniciativa-privada-o-caso-de-mariana. Acesso em: 29 maio 2020.