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Timestamp: 2017-08-21 10:36:35
Document Index: 239230848

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Carolina Montoya Contreras
1 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2,. ISSN Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca Informe en derecho presentado ante el Tribunal Constitucional en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. Informe en derecho presentado ante el Tribunal Constitucional en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N Pa b lo Co n t r e r a s V., Go n z a l o Ga rc í a P., To m á s Jo r d á n D., Álva r o Vi l l a n u eva R. Resumen: El informe afirma la inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley Nº en base a tres principales argumentos. En primer lugar, vulneraría el principio y garantía de reserva legal de los derechos fundamentales, puesto que hace recaer la regulación de los precios de los planes de las ISAPRES en las instrucciones generales dictadas por la Superintendencia de ISAPRES. En segundo lugar, la tabla de factores de riesgos, consagrada en dicho artículo, vulnera el principio de igualdad al establecer una diferenciación no justificada en razón de las condiciones de sexo y edad. Finalmente, afecta la libertad del cotizante de elegir el sistema de salud, puesto que la ISAPRE, al fijar los precios, podría marginar a los usuarios del sistema privado de salud, sin que éstos puedan optar efectivamente. Ab s t r ac t: The report states the unconstitutionality of article 38 ter of Law Nº based on three main arguments. First, it would violate the legal reserve warrantee and principle of the fundamental rights; hence it makes the regulation of the ISAPRES plan s prices fall under the general guidelines passed by the Superintendence of ISAPRES. Secondly, the risks factor table established in said article violates the principle of equality by setting an unjustified differentiation conditional to sex and age. Finally, it affects the freedom of the subscriber to really choose the health system, since the ISAPRE could marginalize the users of the system when fixing prices, hence restricting the real freedom of the choosing. Pa l a b r a s Cl av e: Derecho de protección a la salud. Reserva legal de derechos. Principio de igualdad. Tabla de factores de riesgo. ISAPRES. Pablo Contreras V. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Alberto Hurtado, Abogado, Magíster en Gobierno y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado [a la fecha de presentar el informe, el autor era candidato al Magíster en cuestión]. Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Alberto Hurtado y Adolfo Ibáñez. Gonzalo García Pino, Abogado y Magíster en Derecho Público, Pontificia Universidad Católica de Chile, Doctor en Derechos Fundamentales, Universidad Carlos III de Madrid. Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Alberto Hurtado y Adolfo Ibáñez. Tomás Jordán D. Abogado y Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile; Diploma en Estudios Especializados, Diploma en Estudios Avanzados y Magíster en Derecho Público, mención Derecho Constitucional, por la Universidad Autónoma de Barcelona. Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Alberto Hurtado. Álvaro Villanueva R. Abogado P. U. Católica de Chile, Doctor (c) Derechos Fundamentales U. Carlos III de Madrid. Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Alberto Hurtado; del Magíster de Gobierno y Sociedad, U. Alberto Hurtado; y del Magíster de Planificación y Gestión en Políticas Públicas, U. Central. Estudios Constitucionales, Año 8, 5, Nº , 2007, pp
2 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. Key w o r d s : Right to health care. Legal reserve of rights. Equality principle. Risk factors table. ISAPRES. In t r o d u c c i ó n El presente informe en Derecho fue presentado por los autores con fecha 20 de mayo de 2010, ante el Excmo. Tribunal Constitucional, en el proceso incoado de oficio para analizar la inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley Nº , en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, número 7º de la Constitución Política de la República. Por motivos editoriales, el informe ha sido modificado respecto del sistema de citas y bibliografía y ha sido reducido en lo que se refiere a los argumentos jurídicos de las ISAPRES y los fundamentos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que antecedieron a este proceso. En consecuencia, el informe se estructura de la siguiente forma. En primer lugar, desarrolla aspectos relacionados con el alcance de la competencia del Excmo. Tribunal Constitucional para efectos del control de constitucionalidad abstracto y los posibles alcances fácticos o metajurídicos de una resolución jurisdiccional. En segundo lugar, el informe analiza el problema de déficit de reserva legal del artículo 38 ter en cuestión, puesto que es la regulación administrativa de la Superintendencia de ISAPRES a través de sus Instrucciones Generales donde se norma la forma de fijar los precios de los planes de salud. En tercer término, se analiza la afectación del principio constitucional de igualdad al aplicar los factores de sexo y edad para determinar el precio de los planes y sus alzas. Finalmente, se establece que existe una vulneración del derecho de acceso a la salud y de la libre elección del sistema de salud, toda vez que el artículo 38 ter cuestionado faculta a las ISAPRES para fijar precios de forma discriminatoria, provocando la salida de usuarios del sistema privado de salud al ámbito público. 1. So b r e la diferente n at u r a l e z a d e l juicio de constitucionalidad respecto del examen de inaplicabilidad La secuencia de casos presentados al Excmo. Tribunal Constitucional sobre la materia de autos, lleva a la existencia de un predominio del caso concreto y del examen de los bienes jurídicos en juego, para los casos en que ha debido pronunciarse sobre la inaplicabilidad de la norma jurídica cuestionada. Por el contrario, en un juicio de inconstitucionalidad, como el de autos, máxime si es promovido de oficio por el propio Tribunal, necesariamente debe consistir en el análisis abstracto de la inconciliabilidad de una norma con el orden constitucional vigente. En efecto, la doctrina contemporánea coincide en 634 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
3 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N señalar que [p]or control abstracto hay que entender aquel control cuyo único objeto es comprobar si la ley es constitucional o no haciendo abstracción de la aplicación de la misma a un caso concreto 1. Es de tal generalidad el alcance de la sentencia del Excmo. Tribunal Constitucional en este tipo de causas que [...] deroga formalmente el precepto que declara anticonstitucional dejando [...] de formar parte del ordenamiento jurídico. En dicho sentido [...] se dice que el Tribunal Constitucional es legislador negativo [...] 2, no pudiendo dictar la ley, facultad reservada a los órganos colegisladores, pero sí se le permite derogarla. Con motivos de los procesos de inaplicabilidad de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, las ISAPRES, de forma reiterada y sistemática, efectuaron presentaciones ante el Excmo. Tribunal Constitucional basadas en análisis abstractos, en lo relativo a su propio régimen de funcionamiento. En dichas causas, las ISAPRES en caso alguno enfrentaron argumentativamente el juicio de inaplicabilidad asociado al caso concreto de que se trataba, desconociendo el carácter propio de control concreto que comprende la inaplicabilidad de normas por ser contrarias a la Carta Fundamental y de cuya validez depende el respectivo fallo. Por ello, es permitido tomar por válidas dichas argumentaciones, toda vez que el juicio de inconstitucionalidad permite un análisis de esa naturaleza. Por el contrario, los fallos del Excmo. Tribunal Constitucional y su iter decisorio han sido argumentados de una forma diferente, con el fin de adecuarse a la naturaleza propia del juicio, sin que ello se haya alterado de manera sustancial la doctrina de tales sentencias, así como la argumentación de los demandantes. Finalmente, debe tenerse presente lo que el constituyente originario señaló sobre estas materias, paradojalmente citando como ejemplo las materias referidas a seguridad social. En efecto, en el seno de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución el comisionado señor Guzmán manifestó [ ] dudas en cuanto a la procedencia de establecer en el texto fundamental la integración que la legislación en materia de seguridad social debe tener con la economía del país, porque, si bien se trata de un principio de buen sentido indiscutible, es impropio de un texto constitucional y no se divisa qué efecto jurídico podría derivarse de su consagración. Advierte que por esa vía sería factible entender que se está abriendo la facultad de recurrir de inconstitucionalidad o de inaplicabilidad, según el caso, 1 Pérez Ro y o, Javier (2003): Curso de Derecho Constitucional (Marcial Pons, Madrid, 2003), p Pérez Royo (2003), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 635
4 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. respecto de una ley sobre seguridad social por estimarse que no armoniza con la legislación económica o con la política económica en práctica, lo que, a su juicio, desnaturalizaría completamente las funciones de los órganos jurisdiccionales 3. En otras palabras, no es propio del Tribunal Constitucional considerar variables de tipo económicas para efectos de determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, por cuanto, lo que les propio y natural es el efectuar análisis jurídicos que dispongan sólo si la disposición legal cuestionada se adecua o no a la Carta Fundamental. Pretender que este órgano de control debiese tomar en consideración variables o condicionantes extrajurídicas simplemente sería vulnerar lo estatuido en el artículo 7º de la Constitución Política. En consecuencia, y considerando lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política, en orden a que los órganos del Estado sólo pueden realizar aquello que expresamente les faculta el ordenamiento jurídico; la eventual declaración de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la ley citada debe realizarse en abstracto, considerando única y exclusivamente si éste se adecua o no a la Carta Fundamental, sin tomar en consideración circunstancias de facto tales como las eventuales consecuencias económicas que generaría su declaración de inconstitucionalidad. 2. De las cuestiones previas Existe un conjunto de argumentos que rodean el caso y que no necesariamente tienen fundamento jurídico y que, sin embargo, pueden ser determinantes en la resolución de la constitucionalidad de la norma cuestionada. A dichos asuntos les hemos denominado cuestiones previas, toda vez que se refieren a si el Excmo. Tribunal Constitucional debe examinar, estar atento, medir o evaluar las consecuencias políticas, sociales y legislativas del fallo. Además, existen otros elementos adicionales que se enmarcan dentro de la reflexión jurídica previa y que tienen una directa relación con las consecuencias. Por un lado, está el dilema de si el Tribunal con su declaración de inconstitucionalidad crea o no una laguna jurídica en el sistema de ISAPRES; y, por otro lado, si una declaración de constitucionalidad abre o no un nuevo dilema que es la autorización por el Excmo. Tribunal Constitucional de la renuncia voluntaria de derechos fundamentales mediante cláusulas contractuales. 3 Co m i s i ó n d e e s t u d i o d e la n u e va Co n s t i t u c i ó n Política d e la Re p ú b l i c a (1978): Actas Oficiales (Sesión 403ª, 18 de julio de 1978). 636 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
5 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N La s c o n s e c u e n c i a s e x t r a j u r í d i c a s d e l fa l lo La presión como marketing del terror Hemos sido testigos todos estos días a raíz de este caso de un verdadero bombardeo informativo acerca de las consecuencias de este fallo. Ello constituye una pretensión desmedida por parte de quienes impugnan sucesivos fallos de mayoría en acciones de inaplicabilidad previas. La argumentación relativa a las consecuencias políticas y sociales no se ha detenido. Muchas de ellas recuerdan campañas articuladas con el objeto de señalar que la derogación de la Tabla de Factores de Riesgo de las ISAPRES lleva aparejada una solución y un descalabro. La solución serían las tarifas planas que deberían soportar todos los afiliados. El descalabro sería el pago injusto y superlativo que muchos niños, jóvenes y adultos jóvenes varones deberían efectuar como subsidio para permitir la presencia dentro de las ISAPRES tanto de mujeres adultas jóvenes como de mujeres y hombres de la tercera edad. Por ende, los primeros pagarían más de lo que en justicia costarían sus planes de salud. En otras palabras, ellos pagarían las consecuencias de este fallo de alcance general. En este sentido, la presión hacia los magistrados del Excmo. Tribunal Constitucional es indudable y no nos imaginamos lo que supondrá esa dimensión en el plano personal. Sin embargo, esta presión no hace Derecho. La invocación de una argumentación no hace más que manifestar quién es más fuerte y quién puede pagar por ese tipo de defensa. Esto, por lo demás, no es una novedad en la historia constitucional de los fallos que deben emitir los jueces Las consecuencias políticas en casos difíciles Cabe primeramente traer a colación de modo ilustrativo un caso de discriminación. Se trata de todo lo que rodeó al caso Brown v. Board of Education en los Estados Unidos de América. Alguien podrá sentir herida la susceptibilidad de hacer una asociación entre el predominio racial blanco manifestado en la segregación educativa y su equiparación con las ISAPRES. Nuestro interés está muy lejos de hacer esa burda asociación. De hecho, los firmantes somos casi todos usuarios de ISAPRES y nadie ha propiciado su desaparición ni menos la demonización del sistema privado de salud. Nuestra argumentación tiene por base el hecho de que estas instituciones pueden administrar de otra manera este conflicto sin hacer discriminaciones. Volvemos al ejemplo. La asociación sí puede hacerse entre la parte débil del eslabón: los negros como las mujeres de mayor edad. En este caso la fórmula lleva a la misma solución: a la discriminación con resultados segregatorios. No obstante, las diferencias entre un caso y otro Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 637
6 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. son abismantes. Es evidente que la potencialidad del conflicto político, social y racial era algo más que un peligro inminente para todo el edificio constitucional americano. Por lo mismo, el clima de presiones existentes en la sociedad, necesariamente, se trasladó al seno de la Corte. Robert Burt explica con lujo de detalles esa dimensión conflictiva, al punto de atribuir a uno de los jueces Hugo Black un papel de aterrorizador e intimidador de los demás jueces. Claramente, esa notable Suprema Corte americana integrada, entre otros, por Frankfurter y Jackson sabía que su decisión no iba a producir satisfacción e iba a ser duramente cuestionada. Sin embargo, optaron por un camino que intenta ignorar las consecuencias o que las sustrae al papel exacto que éstas tengan. Así, avanzaron en lo que es propio de las democracias, dejar que las consecuencias de aquella sentencia sean sometidas a nuevos debates aunque en intervalos indeterminados y repetidos en forma múltiple. 4 Justamente ese ha sido el papel y función que han cumplido los sucesivos fallos del Excmo. Tribunal Constitucional en las acciones de inaplicabilidad desde el caso de Silvia Peña vs. ING Salud hasta la fecha. Han pasado largos dos años con el tema puesto en discusión. Esta misma demostración de la secuencia del debate es el mentís más significativo frente a la exageración del descalabro, de caída del sistema, de devaluación del régimen privado de salud, de demolición de la iniciativa privada en salud y de cuanta retórica quiera hacerse para defender esta discriminación. Los jueces americanos en sus deliberaciones frente a un caso angustioso y verdaderamente límite, llegaron a una conclusión históricamente cierta: una decisión de la Corte que invalide (leyes estaduales) no traerá aparejada la transición social. Es obvio que nuestra decisión no pone fin sino que marca el comienzo de la lucha en torno a la segregación 5. Por ello, es evidente que estamos frente a un comienzo de tomarnos los derechos fundamentales con toda la seriedad que esto implica y con toda la extensión que de ellos se derivan. Los derechos constitucionales no requieren de la interpositio legislatoris para que tengan validez. Tienen validez por sí mismo, son directamente aplicables y se reclama para sí la defensa de ese núcleo intangible que constituye el contenido esencial del derecho. En consecuencia, puede afirmarse con claridad que, dentro de dicho contenido esencial, la discriminación arbitraria resulta inconstitucional. 4 Bu rt, Robert (2000): Constitución y Conflicto (Eudeba, Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Primera Edición), p Bu rt, Robert (2000), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
7 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N La reforma constitucional frustrada (Boletín N ) Después de las reformas constitucionales del 2005, que establecieron las atribuciones del Tribunal Constitucional en el artículo 93 N 6 y N 7, han existido iniciativas que tienden a morigerar los efectos de dicha reforma. Justamente éstas pusieron hincapié en las consecuencias de declarar inconstitucional un precepto legal. Es así como una moción parlamentaria (Boletín N ) pretendió establecer un plazo de un año para la entrada en vigencia del Fallo del Tribunal Constitucional que hubiere declarado la inconstitucionalidad de una ley. Con ello, se pretendía crear una especie de período de creación normativa para que el Congreso Nacional regulara la materia que quedaría no cubierta con la inconstitucionalidad. Una reforma de esta naturaleza no prosperó por múltiples razones; pero, entre otras, porque imponía al Tribunal Constitucional que prefigurara las razones por las cuales había que legislar. Es decir, ponía un énfasis superlativo en las consecuencias jurídicas y extendía los mandatos del Tribunal a ser una especie de eslabón del proceso legislativo, pasando de un examen de constitucionalidad a una verdadera idea o iniciativa de legislar. Es evidente que un plazo de esa naturaleza podía generar el efecto adverso, que es el propiciar la declaración de mayores inconstitucionalidades que las que verdaderamente existían, puesto que significaba dejarle al Congreso la tarea de resolver el problema. No obstante, una declaración de inconstitucionalidad por el mayor de los quórums constitucionales que tiene el ordenamiento es suficiente cautela de la deferencia del legislador. Y ello lleva a no mirar las consecuencias sino como el inicio de un proceso de debate que el legislador debe resolver, se demore lo que se demore La inexistencia de laguna Conceptualización de las lagunas jurídicas En otro plano argumentativo, las ISAPRES han sostenido que la declaración de inconstitucionalidad del artículo 38 ter implicará la consagración de una laguna jurídica que impediría el funcionamiento del sistema o que lo entrabaría de tal manera, toda vez que le restaría la estructura de medición del riesgo para una empresa dedicada a los seguros. Las lagunas se producen cuando el juez no puede resolver un problema planteado por ley. 6 De estas lagunas la doctrina distingue cuatro tipos: 6 Ca lv o Ga rc í a, Manuel (ed.) (1995): Interpretación y argumentación jurídica. Trabajos del Seminario de Metodología Jurídica Vol. I (Prensas Universitarias de Zaragoza, Primera Edición), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 639
8 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. En primer lugar, se puede decir que existen lagunas verdaderas o propias cuando la ley sólo da al juez una orientación general, señalándose expresa o tácitamente hechos, conceptos o criterios no determinados en sus notas particulares y que el juez debe estimar e investigar para el caso concreto (laguna técnica). También se da una laguna verdadera cuando la ley calla en absoluto, ya intencionadamente, ya porque no se previó el caso, ya porque de ningún modo podía resolverse, por no suscitarse la cuestión hasta después de dictada (laguna normativa). También se puede hablar de lagunas lógicas, de conflicto, de colisión. Éstas se producen cuando hay dos leyes que se contradicen, haciéndose recíprocamente ineficaces. Además existen también las llamadas lagunas axiológicas, críticas, ideológicas, de lege ferenda o falsas, que aparecen cuando una norma es inaplicable por abarcar casos que el legislador no habría ordenado de haber conocido aquéllos. 7 De la descripción de las lagunas surge con nitidez que, en la presente causa, no nos encontramos frente a una laguna normativa, puesto que la ley regula el asunto y no lo omite. Tampoco nos encontramos frente a una laguna lógica, puesto que no hay dos leyes que se vuelven ineficaces por sus contenidos diferenciados. En un cierto sentido, se podría argumentar que es una laguna técnica puesto que deliberadamente se reguló lo principal por ley y se abandonó su complemento a una norma reglamentaria instrucciones generales de la Superintendencia y que vendría a ser cuestionado cuán complementario resultaba la regulación hecha por la Superintendencia de ISAPRES La falsa laguna o laguna axiológica No obstante lo señalado precedentemente, parece más claro situarse frente a una falsa laguna, toda vez que el legislador no pretende crear esta discriminación por ley. No sería razonable atribuirle al legislador la determinación legal de una discriminación de esta naturaleza. Por razones axiológicas derivadas del ámbito dentro del cual puede legislar el Congreso Nacional, es evidente que existe un contenido esencial indisponible a sus mandatos. El artículo 19 N 2 inciso final de la Constitución Política de la República establece que ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. Con ello se descarta plenamente la idea de que pudiese configurarse una laguna técnica, puesto que la autoridad, en este caso la Superintendencia de ISAPRES, también está indisponible para la regulación de una discriminación. Más adelante, analizaremos el tópico de la reserva legal, pero por ahora nos basta acreditar la imposibilidad que aquello suceda. 7 Calvo García (1995), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
9 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N El problema del ordenamiento, no de la norma Por lo demás, la creencia de que nos podríamos encontrar frente a una laguna nos lleva a recordar los fundamentos más básicos de la teoría del Derecho. El destacado jurista Norberto Bobbio destacaba la diferencia entre la teoría de la norma jurídica y la teoría del ordenamiento jurídico. A veces, como resulta el ejemplo que analizamos, un problema mal resuelto en el plano de la norma individual encuentra una solución más satisfactoria en el plano del ordenamiento. 8 Es evidente que la dimensión del ordenamiento que aquí está presente es el orden constitucional y cuando se afecta un derecho fundamental, como la igualdad de trato, no es posible concebir que nos encontremos frente a una laguna. Allí lo que hay es la aplicación de un principio constitucional que expulsa a una norma inconciliable con el principio. No existen lagunas en el constitucionalismo, puesto que siempre es posible derivar un artículo constitucional hacia la interpretación de un caso. Si el Derecho fuera sólo un sistema de reglas, las lagunas serían inevitables, como también lo sería la libre creación judicial, pero el sistema es cerrado en la medida que siempre hay principios a los que puede recurrirse y, por lo tanto, no hay en él ningún caso posible que no pueda ser decidido sobre la base de criterios jurídicos. 9 Por ende, tratándose de un caso de igualdad, entre otros derechos fundamentales, que se conecta con valores esenciales como la dignidad humana, según las propias sentencias del Excmo. Tribunal Constitucional, en la materia que vemos, no puede sino prevalecer una discusión desde el ámbito de los principios La renuncia de derechos fundamentales Dentro del plano de las consecuencias puede analizarse la perspectiva contraria a la seguida por el Excmo. Tribunal Constitucional en sus votos de mayoría en las acciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Qué pasa si el Tribunal no reúne el quórum suficiente para declarar la inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N ? No se trata en este punto de estudiar la subsistencia de las acciones de inaplicabilidad como recurso remedial frente a una discriminación. La pregunta es otra para el ámbito de los derechos fundamentales. Trae aparejada alguna consecuencia jurídica en la limitación de derechos fundamentales la tesis de acoger la constitucionalidad de la norma? 8 Bo b b i o, Norberto (1996): Teoría general del derecho (Debate, Madrid, Cuarta Reimpresión), p Pr i e t o Sa n c h í s, Luis (1997): Constitucionalismo y positivismo (Fontamara, México), p. 21. Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 641
10 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. A nuestro juicio, sí. La constitucionalidad reivindicaría el accionar de las ISAPRES mediante un ejercicio abusivo de la libertad contractual que se pretendía limitar. En otro apartado de este alegato, hacemos la reflexión acerca de la concurrencia y ponderación de la libertad de elegir entre el sistema público y privado de salud, la libre iniciativa empresarial de las ISAPRES y la libertad de negociación contractual entre éstas y sus afiliados. No obstante, queremos ir a un punto más preciso. Es perfectamente posible que si el Tribunal admite la constitucionalidad de la norma, se produzca la autorización para proceder a la renuncia de derechos fundamentales por vía contractual. Con ello, se produciría una limitación fáctica de los derechos fundamentales. Recordemos con Joaquín Brage Camazano que las limitaciones de los derechos fundamentales no sólo pueden provenir de la restricción que realice el legislador o la autoridad administrativa, sino que también abarca a los fallos de los Tribunales de Justicia y Constitucionales. 10 En este entendido, se asume la tesis amplia sostenida por la mayoría de la doctrina en orden a identificar que las restricciones de los derechos fundamentales designan cualesquiera medidas, de alcance general o particular, que reducen el ámbito de aplicabilidad del derecho. 11 Por qué puede producirse una renuncia de derechos fundamentales en este caso y en qué consistiría? Lo primero es acreditar este hecho, el propio artículo 34 de la Ley N , y como vía de ejemplo, estructura la posibilidad de celebrar contratos con personas no cotizantes de un sistema previsional 12. Por ende, dentro de las reglas de libre contratación están las normas que enjuiciamos del artículo 38 ter. La renuncia de derechos fundamentales es una materia que ha tratado el Tribunal Constitucional chileno, pero no de una manera sistemática. Entre otros casos, cabe destacar el fallo de 8 de septiembre de 2009 en donde acredita los elementos consustanciales de un contrato de salud, el cual incorpora reglas de derecho público. El Tribunal en su considerando Quincuagésimo primero sostiene que: 10 Br a g e Ca m a z a n o, Joaquín (2004): Los límites a los derechos fundamentales (Madrid, Dykinson). 11 Díez-Pi c a zo, Luis María (2005): Sistema de derechos fundamentales (Thomson, Civitas, Segunda Edición, Madrid), p Artículo 34.- Las instituciones de salud previsional, podrán celebrar contratos de salud con personas que no se encuentren cotizando en un régimen previsional o sistema de pensiones. Estos contratos se regirán por las disposiciones de esta ley en cuanto les sean aplicables y en especial por lo dispuesto en los artículos 26, 27, 28, 33, 38, 38 bis y 38 ter. 642 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
11 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N [ ] conforme se ha observado, lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 19 de la Constitución Política de República, configura la base de orden público incorporada a todo contrato de salud previsional y que, como tal, no puede ser restringida o aminorada por la ley ni por cláusula contractual alguna sino al contrario, aquéllas deben, como manifestación de la fuerza normativa que singulariza a la Constitución que afecta igualmente las relaciones contractuales entre particulares, no sólo respetar lo previsto en el citado precepto constitucional, sino que, además, promover cada uno de sus imperativos. Dicho de otra manera, por acuerdo consensual entre las partes, por más que valga como ley según lo dispuesto en el artículo 1545 del Código Civil 13, no se pueden sustraer contenidos materiales de rango constitucional disminuyendo el alcance de un derecho fundamental Renuncia general o particular a un derecho determinado? Condiciones de la renuncia particular El tema de la renuncia de derechos ha sido materia de estudio por la doctrina civilista, la cual ha entendido que se puede renunciar a un derecho siempre que no contraríe el interés, el orden público ni perjudique a terceros. Nuestro Código Civil indica en el artículo 12 que podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia. No obstante, la doctrina civilista suele sostener que los derechos de la personalidad son irrenunciables; y cabe a estos efectos, habida cuenta de su común ratio garantista, una asimilación entre los conceptos de derechos de la personalidad y de derechos fundamentales. Habría que concluir, pues, que los derechos fundamentales son irrenunciables. 14 Parecería, entonces, que la mera declaración de establecer que las normas sobre derechos constitucionales o fundamentales son de orden público y, por tanto, no negociables en el marco contractual; resolvería de raíz el problema que suscitaría la constitucionalidad de la norma impugnada. La dificultad estriba en un antecedente adicional. Lo que no es admisible es la renuncia general a un derecho en donde previa e indeterminadamente uno abdica de un ejercicio de conductas consustanciales a la dignidad, libertad e igualdad humanas. Sin embargo, la renuncia a un derecho a un caso concreto es parte consustancial de las libertades humanas, sin que medie un criterio paternalista de por medio. Por lo demás, sucede todos los días. Nadie reivindica sus derechos sistemáticamente al ciento por ciento, puesto 13 Art Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales. 14 Díez-Pi c a zo (2005), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 643
12 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. que la dimensión judicializadora de la vida cotidiana puede resultar intolerable. Por lo mismo, los derechos fundamentales son derechos subjetivos y éstos se caracterizan por dejar a su titular la facultad de hacer valer, cuando lo estime oportuno, la protección de los intereses protegidos por aquéllos. 15. No obstante, esta cláusula tiene limitaciones y uno de los autores que ha puesto énfasis en esta materia reconoce dos criterios que nos llevan a excluir claramente el caso del artículo 38 ter de la Ley Nº Es así como uno puede renunciar siempre que de ello no se beneficie el Estado. Lo anterior, sería la degradación de los derechos constitucionales y la inversión del principio que el Estado está al servicio de la persona humana (artículo 1 inciso 4 de la CPR). En este caso se produce tal beneficio, puesto que al restringirse la libertad del usuario de una Isapre terminan las personas escogiendo el sistema estatal de salud. Esta ausencia de libertad desemboca en una restricción no aceptable. Y el segundo criterio que pone Luis María Díez-Picazo es que la renuncia sea esencialmente revocable. 16 Como se trata de un ejercicio de un derecho fundamental, siempre está dentro de su órbita jurídica el retomar el ejercicio de sus derechos naturales. Sin embargo, tratándose de una materia contractual como la existente entre una Isapre y su afiliado, en donde se rigen bajo fórmulas de contratos de adhesión, la posibilidad de la revocabilidad está descartada. No existen perspectivas posibles de renegociar las reglas contractuales y, dentro de ellas, la evolución que tienen factores como la edad o el sexo en el costo de los planes de salud. Por tanto, las perspectivas de posibles reconocimientos de la constitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N implicaría abrir las consecuencias jurídicas de la renuncia de derechos fundamentales. La propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional advertía de las razones por las cuales era irrenunciable, pero sus efectos para el caso concreto eran necesarios de precisar. Es evidente que el principio de la dignidad humana, los derechos constitucionales y, dentro de ellas, las reglas de igualdad, y el derecho de protección a la salud son consustanciales a configurar un derecho de salud con contenidos contractuales más fuertes que aquellos que resultasen de la mera negociación entre las partes. Que, si bien, existe una limitada perspectiva de renuncia a los derechos fundamentales no es aplicable al caso concreto que analizamos y, desde un punto de vista abstracto, constituiría una renuncia general que es repudiada por la doctrina civilista y constitucionalista. 15 Díez-Pi c a zo (2005), p Díez-Pi c a zo (2005), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
13 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N La violación de la reserva legal El Excmo. Tribunal Constitucional ha declarado en cuatro casos la inaplicabilidad del artículo 38 ter de la Ley N La argumentación se ha centrado en un conjunto amplio de derechos fundamentales que fundamentan plenamente su inaplicabilidad al caso concreto. No obstante, del juicio de inaplicabilidad no se puede señalar la certeza de que todos los casos tengan una identidad que lleve al mismo resultado. Dicho de otra manera, la dimensión abstracta del juicio de inconstitucionalidad supone descartar, tanto prima facie como definitivamente, la perspectiva y posibilidad de que algunos de sus contenidos se encuadre dentro de la Constitución. La inconstitucionalidad debe ser manifiesta, clara y amplia como el quórum que se exige para declararla. Creemos que esa situación se da, en primer lugar, por la violación del principio de reserva legal respecto del desarrollo del principio de igualdad. La tesis que explicaremos es que el artículo 38 ter no cumple con los estándares constitucionales exigidos en materia de respeto al principio de reserva legal en el desarrollo de derechos fundamentales. El Excmo. Tribunal Constitucional ha tenido un tratamiento sistemático de la relación entre ley y reglamento, al punto de ser una de las materias más emblemáticas de su jurisprudencia. Como es conocida la evolución del Tribunal ha tenido dos momentos diversos respecto de la relación entre ley y reglamento. Por una parte, estuvo el debate inicial en torno al dilema de reserva absoluta o relativa de ley. Esta discusión se zanjó de manera casi definitiva a favor de la tesis sobre la reserva legal relativa. 17 En esta jurisprudencia se admitió un aporte doctrinal que distinguía la existencia de varias reservas legales y no una modalidad genérica de reserva. Por lo mismo, en la Sentencia Rol N 254 se reconoció la existencia de esta variedad de reservas legales relativas y se justificó la necesidad de decretos o reglamentos que bajo la razonabilidad técnica permitieran darle viabilidad a los contenidos prácticos de una ley Existe la discusión acerca del denominado falso precedente de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1994, relativo a la restricción vehicular en donde se volvió a determinar la vigencia de la teoría absoluta de la reserva de ley a través de la cual se impide normar un derecho o restringir una actividad mediante una norma administrativa. Ver Ministerio Se c r e ta r í a General d e la Presidencia (2010): Doctrina Constitucional del Presidente Ricardo Lagos Escobar ( ). Tomo I (Santiago, Gobierno de Chile, Editorial LOM), pp Uno de los promotores de esta teoría es quien acompaña los argumentos a este documento de téngase presente y que se sostuvieron desde Ver Ga rc í a Pi n o, Gonzalo (2004): La Reserva Legal de Derechos Constitucionales: Poder Legislativo contra la Administración? (Santiago, Colección de Investigaciones Jurídicas, N 5, Universidad Alberto Hurtado). Esta historia doctrinaria y jurisprudencial está recogida en Za p ata La r r a í n, Patricio (2008): Justicia Constitucional. Teoría y Práctica en el Derecho Chileno y Comparado (Edi- Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 645
14 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. Sin embargo, esta flexibilidad en la colaboración reglamentaria para acompañar las disposiciones que reglan un derecho fundamental no se puede hacer al margen de los criterios que ha sostenido el Tribunal Constitucional. La diversidad de reservas legales ha dado paso a la discusión acerca de cuál es la mejor manera de reforzar ciertos contenidos de algunas reservas legales. Es así como se distingue la presencia de cuatro tipos de reservas que se asocian a la concretización o desarrollo de los contenidos normativos de una ley. Esta conceptualización se hace al amparo del artículo 19 N 26 que establece el respeto al contenido esencial de los derechos. Es así como se ha propuesto la distinción de las reservas legales regulatorias, complementarias, limitativas y negativas. 19 Cuando analizamos el caso del artículo 38 ter, a cuál reserva legal nos estamos refiriendo? Para ello hay que describir los artículos de esta ley involucrados. Por una parte, está el artículo 2 letra n) que define algunos términos de la ley de ISAPRE y, entre ellos, la denominada tabla de factores. Se entiende por aquella tabla elaborada por la Institución de Salud Previsional cuyos factores muestran la relación de precios del plan de salud para cada grupo de personas, según edad, sexo y condición de cotizante o carga, con respecto a un grupo de referencia definido por la Superintendencia, en instrucciones de general aplicación, el cual asumirá el valor unitario. Esta tabla representa un mecanismo pactado de variación del precio del plan a lo largo del ciclo de vida, el que es conocido y aceptado por el afiliado o beneficiario al momento de suscribir el contrato o incorporarse a él, según corresponda, y que no podrá sufrir variaciones en tanto la persona permanezca adscrita a ese plan. En este artículo se sostiene que esta tabla se elabora por cada ISAPRE, pero bajo instrucciones de general aplicación de la Superintendencia de ISAPRES. En esta normativa administrativa se debe precisar el grupo de referencia que resulta identificado de un conjunto de factores, dentro de los cuales está la edad, el sexo y la condición de cotizante o carga. Por ahora, este artículo nos permite definir la naturaleza de la reserva legal. Por lo anterior, es que el artículo esencial es el que se impugna en este proceso. Qué nos dice el artículo? Artículo 38 ter.- Para determinar el precio que el afiliado deberá pagar a la Institución de Salud Previsional por el plan de salud, la Institución deberá aplicar a los precios base torial Jurídica de Chile, Santiago), pp y Ca r m o n a Sa n ta n d e r, Carlos ( ): Tendencias del Tribunal Constitucional en la Relación Ley-Reglamento, en Revista de Derecho Público (Volumen 61, 1998/1999), pp García Pino (2004), p Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
15 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N que resulten de lo dispuesto en el artículo precedente, el o los factores que correspondan a cada beneficiario, de acuerdo a la respectiva tabla de factores. La Superintendencia fijará, mediante instrucciones de general aplicación, la estructura de las tablas de factores, estableciendo los tipos de beneficiarios, según sexo y condición de cotizante o carga, y los rangos de edad que se deban utilizar. Cada rango de edad que fije la Superintendencia en las instrucciones señaladas en el inciso precedente se sujetará a las siguientes reglas: 1.- El primer tramo comenzará desde el nacimiento y se extenderá hasta menos de dos años de edad. 2.- Los siguientes tramos, desde los dos años de edad y hasta menos de ochenta años de edad, comprenderán un mínimo de tres años y un máximo de cinco años. 3.- La Superintendencia fijará, desde los ochenta años de edad, el o los tramos que correspondan. 4.- La Superintendencia deberá fijar, cada diez años, la relación máxima entre el factor más bajo y el más alto de cada tabla, diferenciada por sexo. 5.- En cada tramo, el factor que corresponda a una carga no podrá ser superior al factor que corresponda a un cotizante del mismo sexo. En el marco de lo señalado en el inciso precedente, las Instituciones de Salud Previsional serán libres para determinar los factores de cada tabla que empleen. En todo caso, la tabla de un determinado plan de salud no podrá variar para los beneficiarios mientras se encuentren adscritos al mismo, ni podrá alterarse para quienes se incorporen a él, a menos que la modificación consista en disminuir de forma permanente los factores, total o parcialmente, lo que requerirá autorización previa de la Superintendencia; dicha disminución se hará aplicable a todos los planes de salud que utilicen esa tabla. Cada plan de salud sólo podrá tener incorporada una tabla de factores. Las Instituciones de Salud Previsional no podrán establecer más de dos tablas de factores para la totalidad de los planes de salud que se encuentren en comercialización. Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso precedente, las Instituciones de Salud Previsional podrán establecer nuevas tablas cada cinco años, contados desde las últimas informadas a la Superintendencia, manteniéndose vigentes las anteriores en los planes de salud que las hayan incorporado. Las Instituciones de Salud Previsional estarán obligadas a aplicar, desde el mes en que se cumpla la anualidad y de conformidad con la respectiva tabla, el aumento o la reducción de factor que corresponda a un beneficiario en razón de su edad, y a informar al cotizante respectivo mediante carta certificada expedida en la misma oportunidad a que se refiere el inciso tercero del artículo 38. No es del caso explicar este artículo en su globalidad, sino que aquellos elementos que interesan. Primero, en estricto rigor los elementos que determinan el precio final de un plan supone la combinación de tres criterios: edad, sexo y si es carga o cotizante. Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 647
16 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. Esto no es menor, porque la ley hace un juicio de igualdad en los tres casos y no en los dos que se suelen impugnar. Lo anterior, tiene toda lógica porque el criterio comparativo que utiliza el legislador en el caso de cotizante o carga es una relación comparativa entre ellos y esa relación es razonable y proporcional, porque lo lleva a establecer en la ley que una carga no puede tener un costo superior a un cotizante. Con ello, si bien no termina de precisarse los costos definitivos, porque aún falta considerar los criterios de edad y sexo, sí nos ilumina que el legislador cumplió su tarea en esa parte. Segundo, lo anterior aísla sólo los elementos edad y sexo como las categorías sospechosas y de escrutinio estricto. Para ello la ley establece que la Superintendencia fijará, mediante instrucciones de general aplicación, la estructura de las tablas de factores, estableciendo los tipos de beneficiarios, según sexo y condición de cotizante o carga, y los rangos de edad que se deban utilizar. Definidas esas tablas y al interior de las mismas las Instituciones de Salud Previsional serán libres para determinar los factores de cada tabla que empleen. Por ende, nos encontramos frente a una materia que regula el establecimiento de una diferencia basada en edad y sexo que pretende no ser arbitraria. Dicho de otra manera, se trata de un asunto regulado por el inciso final del artículo 19 N 2. En la distinción de reservas que hemos hecho este artículo está clasificado dentro de aquellas materias que suponen ser una reserva legal negativa. 20 Como no resulta claro cuándo nos encontramos frente a una prohibición y puede admitirse plenamente la existencia de una colaboración reglamentaria, a lo menos hay que sostener que nos encontramos frente a la reserva más exigente, aquélla en donde el legislador debe prever todas las circunstancias que no redunden en una limitación y afectación esencial del derecho. Para determinar con exactitud si cumple o no con los requisitos que permiten enjuiciar plenamente que nos encontramos frente a una norma admisible constitucionalmente, estudiaremos los elementos que ha puesto la doctrina y la jurisprudencia constitucional. A efectos de tener una colaboración reglamentaria en forma, la doctrina ha exigido la presencia de una previa cobertura legal cuestión que se cumple en este caso. Por otro lado, se exige que cumpla efectivamente con la ejecución de una ley. Dentro de ella, Francisco Zúñiga ha establecido que, a lo menos, debe paliar las deficiencias eventuales de la propia ley García Pino (2004), p Zúñiga Urbina, Francisco: Ley y reglamento en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (del afrancesamiento a la germanización), ponencia no publicada. 648 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
17 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N En este punto resulta sorprendente la determinación del factor edad por parte del legislador. Salvo la determinación del rango etáreo hasta los dos años y el superior a los ochenta años que resulta clara, simplemente nos encontramos frente a un mandato que sugiere la abierta deslegalización en el rango etáreo que va desde los 2 hasta los 80 años! Esta es una materia que la abandona al complemento normativo de la Superintendencia de ISAPRES. Cabe paliar tal deficiencia en una reserva legal negativa que puede establecer una discriminación arbitraria mediante norma administrativa de aplicación enteramente libre por parte de las ISAPRES? A nuestro juicio, no es posible, y es aquí donde reside la inconstitucionalidad flagrante. No obstante, hay más elementos de juicio que nos permiten fundamentar esta inconstitucionalidad y para ello recurriremos a la jurisprudencia del propio Tribunal en la causa Rol N 335. Ahí estableció tres requisitos para examinar la ponderación en el cumplimiento de la normativa administrativa que regula elementos limitativos de un derecho. Por una parte, exige norma legal habilitante previa, cuestión que ya advertimos se cumple en la especie. En segundo lugar, que no afecte el núcleo esencial del derecho. Aquí ya hemos sostenido que por tratarse de la regulación de una prohibición o reserva legal negativa, su propia determinación normativa llevó a tornar impracticable la libertad de elegir entre el sistema público o privado de salud (artículo 19 N 9, inciso final de la CPR). Y, finalmente, que se trate de un límite determinado del derecho fundamental. Pues bien, la norma legal habilitante otorga un rango amplísimo en materia de edad y produce una autorización indeterminada para regular el derecho en circunstancias que sus potestades eran perfectamente acotadas. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, debe recordarse que, cuando la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución trató lo que debía comprenderse como materias propias de ley dispuso que los asuntos [ ] laborales, sindicales, previsionales y de seguridad social que estuvieren regladas en leyes de importancia, codificadas o no codificadas, no pudieran ser modificadas por un simple decreto 22. Todo este conjunto de argumentos nos lleva a sostener que no cumple en la especie con satisfacer los requisitos constitucionales básicos para configurar una reserva sobre una materia que exige escrutinio estricto como la determinación de una diferencia no arbitraria basada en sexo o edad. Resulta claro que la norma legal afecta en la esencia el derecho, puesto que torna una libertad en impracti- 22 Co m i s i ó n d e e s t u d i o d e la n u e va Co n s t i t u c i ó n Política d e la Re p ú b l i c a (1978): Actas Oficiales (Sesión 409ª; 10 de agosto de 1978). Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 649
18 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. cable y la deslegalización degenera el derecho a la igualdad transformándolo en una discriminación. En consecuencia, el artículo 38 ter de la Ley N debe declararse inconstitucional. 4. La discriminación arbitraria por sexo y edad 4.1. El principio de igualdad y no discriminación arbitraria El principio de igualdad tiene una doble configuración: como principio jurídico objetivo y como derecho subjetivo. Su carácter objetivo está relacionado con el imperativo que recae sobre los poderes públicos de proteger el contenido de este derecho, constituyéndose como ente primariamente obligado y limitado, el poder legislativo, el cual deberá evitar la existencia de normas que establezcan tratos discriminatorios, abogando por la superación de las condiciones factuales de desigualdad en busca de la igualdad sustancial o material 23. El principio de igualdad otorga el derecho de carácter subjetivo de exigir un trato igual. Desde esta perspectiva lógico-subjetiva, el principio de igualdad tiene un carácter relacional, precisando normas, situaciones y relaciones jurídicas. Se funda en una pluralidad de entidades que se relacionan entre sí, de modo que sino hay nexo relacional no hay igualdad que analizar 24. Para efectuar un juicio de igualdad es necesaria una base sobre la cual comparar las situaciones y poder establecer la existencia o no de diferencias de trato, requiriéndose en consecuencia un tertium comparationis (término de comparación), esto es, indicar los supuestos de hechos con los que se ha de comparar aquél en que el recurrente se encuentra a fin de verificar si ha existido o no la discriminación que alega 25. Se efectúa un examen definiendo si existen decisiones o acciones que producen diferencias entre personas, grupos de personas o cosas similares o con elementos comunes, por medio de una comparación entre ellas 26. En definitiva, y en razón del principio de igualdad, se 23 Gava r a d e Ca r a, Juan Carlos (2004): El Principio de Igualdad, en Gava r a d e Ca r a, Juan Carlos (Ed.), Constitución, Desarrollo, Rasgos de Identidad y Valorización en el XXV Aniversario ( ) (Institut de Ciences Polítiques i Socials, J. M. Bosch Editor, Barcelona, España), p Pérez Lu ñ o, Antonio E (2005): Dimensiones de la Igualdad (Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, Universidad Carlos III de Madrid, Fundación el Monte, Cuadernos Bartolomé de las Casas N 34), p Su ay Ri n c ó n, José (1985): El principio de Igualdad en la Justicia Constitucional (Instituto de Estudio de Administración Local, Madrid), p Gava r a d e Ca r a (2004), pp. 62 y 63. Vid. Gava r a d e Ca r a, Juan Carlos (2005): Contenido y función del término de comparación en la aplicación del principio de igualdad (Thomson Aranzadi, Navarra), p. 36. En relación al término de comparación Pérez Luño sostiene: La relación de igualdad se explicita en la comparación entre los entes de los que se predica. Se precisa contar, por ello, con un elemento que haga 650 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
19 In f o r m e e n d e r e c h o p r e s e n ta d o a n t e el Tr i b u n a l Co n s t i t u c i o n a l en el proceso de inconstitucionalidad del artículo 38 ter de la Ley N debe velar por la no existencia de leyes de tipo particulares en contraposición de la abstracción requerida de las normas jurídicas, no impidiendo la posibilidad de disponer de normas específicas que comprendan a una categoría concreta de personas, exigiéndose una plena justificación de la especialidad de la ley. Bajo este marco, cabe examinar el principio de igualdad en la ley y la posibilidad de disponer tratamientos diferenciados que aparentemente vulnerarían esta igualdad de derecho. El respeto primario a la igualdad está fundado en el aforismo de origen filosófico platónico-aristotélico que hay que tratar igualmente a los iguales, imposibilitando al legislador de establecer normas que atenten contra esta igualdad formal. Junto a este postulado de carácter general, tiene cabida la continuación del aforismo precedente que indica que debe tratarse desigualmente a los desiguales, es decir, que frente a situaciones de hecho es posible disponer de normas que afecten al principio de igualdad formal, consagrando disposiciones que dispongan una desigualdad de trato. El tratamiento diferenciado es una regla de excepción, pues, primariamente debe concurrir como modelo de aplicación el principio de igualdad como no diferenciación, procediendo la desigualdad normativa únicamente cuando esté justificada 27. Así, el principio de igualdad se desarrolla por dos vías derivadas del posible la comparación: un tertium comparationis. Esto equivale a decir que dos o más entes iguales, es decir, pertenecen a una misma clase lógica, cuando en ellos concurre una cualidad común, el tertium comparationis que opera como elemento definitorio de la clase y son desigualdades cuando tal circunstancia no se produce. La determinación de este término de comparación es básica para calificar a dos o más entes como iguales. La exigencia de un juicio comparativo se explicita en la necesidad de establecer qué entes y qué aspectos de los mismos van a considerarse relevantes a efectos de la igualdad. Vid. Pérez Lu ñ o (2005), p Para Robert Alexy, la desigualdad normativa está justificada cuando existen razones suficientes que justifique la diferencia. La igualdad es la regla general, por cuanto, si no existe razón suficiente para desigualar deberá aplicarse un tratamiento igual, pero, en caso de concurrir razones jurídicas suficientes deberá disponerse la diferenciación normativa. Para saber cuándo existe una razón suficiente que justifique un tratamiento diferenciado, Alexy construye un modelo abstracto basado en la teoría de los principios. Para justificar la existencia de la igualdad de hecho, y darle el carácter de derecho subjetivo, atribuye a la desigualdad de hecho la forma de principio, otorgándole significación y valor jurídico a la igualdad de hecho, de manera que el principio de la igualdad de hecho será razón suficiente para constituir un derecho subjetivo a la desigualdad de iure y se constituya como fundamento para la creación de la igualdad de hecho, sólo si desplaza a todos los otros principios opuestos que estén en juego (entre ellos, el principio de igualdad de iure; principio formal de libertad de formación del legislador democráticamente legitimado, pues el Tribunal Constitucional (TC) limitará claramente la libertad normativa del legislador, por cuanto el TC es quien hace la valoración y la exigencia al legislativo para hacer efectiva la igualdad de hecho; principios vinculados a libertades negativas, etc.). De esta forma, existe una razón suficiente cuando la igualdad de hecho (considerada como principio) tiene prioridad ante todos los demás principios opuestos relevantes. Vid. Al e x y, Robert (1993): Teoría de los Derechos Fundamentales (Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid), pp Gregorio Peces-Barba utiliza el concepto de relevancia para indicar la calidad de las razones que se deben aducir para permitir un trato diferenciado. Para hacer posible la igualdad material, reflexiona el profesor Peces- Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2 651
20 Pablo Contreras V., Gonzalo García P., Tomás Jordán D., Álvaro Villanueva R. contenido constitucional de este principio: la aplicación general del principio de igualdad con miras a evitar toda diferenciación injustificada que conlleve una discriminación prohibida, y por medio del tratamiento diferenciado entre las personas, estableciendo ciertas desigualdades normativas protectoras de ciertas personas o grupos de personas, con la finalidad de corregir situaciones de desigualdad factual 28. La Constitución Política en el art. 19 N 2 consagra la igualdad ante la ley, que más bien se refiere a la igualdad en la ley, al exigir que los textos legales no deben contener materialmente distinciones subjetivas, representando un límite a la acción legislativa (como límite al poder) 29 y al contenido de la ley. El texto constitucional se sitúa como una matriz de igualdad donde todos queden sujetos a un mismo ordenamiento 30, imponiendo ciertas restricciones básicas al contenido legal, alineando la igualdad entre las personas, al no reconocer a personas o grupos privilegiados, declarando abolida la esclavitud, la igualdad de hombres y mujeres y la prohibición de la discriminaciones arbitrarias por parte de la ley y de la autoridad 31. El imperativo de igualdad representa la consagración de otra dimensión igualitaria referida la igualdad en la aplicación de la ley, donde se obliga al sujeto pasivo a evitar la comisión de acciones que provoquen situaciones de desigualdad. Barba, deben consagrarse diferencias de trato, pero dichas fundamentaciones deben ser tales que permitan la diferenciación. La determinación de la relevancia es compleja desde la perspectiva teórica, debido a que no estamos ante relaciones de hecho sino ante valoraciones que deben hacerse para fijar el ámbito de los contenidos normativos y las consecuencias jurídicas (en este caso, de diferenciación). ( ) La relevancia o irrelevancia de las condiciones se ha planteado hasta ahora sólo en relación con hechos o circunstancias personales, que afectan a los contenidos de la relación jurídica pero, con el proceso de especificación de los derechos, la igualdad de trato formal como diferenciación se extiende también a la atribución de derechos a los titulares que, como hemos visto, se encuentran en inferioridad por razones culturales, físicas o de situación. Vid. Pec e s-ba r b a, Gregorio (1999): Curso de Derechos Fundamentales, Teoría General (Universidad Carlos III de Madrid, Boletín Oficial del Estado, Madrid), pp Jordán Díaz, Tomás (2008): La Protección de los Derechos Sociales: Modelos Comparados de Tutela Jurisprudencial (España y Chile) (Santiago, Colección de Investigaciones Jurídicas, N 10, Universidad Alberto Hurtado 2006, publicada el 2008), pp. 98 y No g u e i r a Al c a l á, Humberto (1997): El Derecho a la Igualdad en la Jurisprudencia Constitucional, en Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso (Vol. XVIII, Actas de las XXVII Jornadas de Derecho Público), p Fe r n á n d e z Go n z á l e z, Miguel Ángel (2001): Principio Constitucional de Igualdad ante la Ley (Editorial ConoSur, Santiago), p Textualmente establece el art. 19 N 2: La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. 652 Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 2
Anuario de Derechos Humanos 2005 Ley N 19.966, que Crea un Régimen General de Garantías en Salud Sinopsis y Análisis desde la Perspectiva de los Derechos Humanos Tomás Jordán D.* I. Antecedentes El Régimen
34-2011/55-2011 Inconstitucionalidad
34-2011/55-2011 Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las catorce horas con quince minutos del día diecinueve de enero de dos mil quince. Los presentes