Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/t-424-14-clientearth-v-komisja-europejska-wyrok-sadu-521960266
Timestamp: 2020-08-11 12:32:21+00:00
Document Index: 110562619

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 296', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 228', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 50', 'art. 64', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 296', 'art. 296', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 296', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 101', 'art. 11', 'art. 17', 'art. 192', 'art. 289', 'art. 294', 'art. 294', 'art. 17', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 289', 'art. 17', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 289', 'art. 294', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 263', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 134']

T-424/14, CLIENTEARTH v. KOMISJA EUROPEJSKA -...
Opublikowano: ZOTSiS 2015/11/II-848
T-424/14
ECLI:EU:T:2015:848
1. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Obowiązek uzasadnienia - Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
2. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona procesu podejmowania decyzji - Dokumenty sporządzone w ramach ocen skutków przeprowadzonych przez Komisję, związanych z toczącym się procesem podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska - Odmowa dostępu - Obowiązek uzasadnienia - Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
3. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie - Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów - Zakres - Wyłączenie obowiązku - Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów - Granice
4. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona procesu podejmowania decyzji - Przesłanki - Konkretne, rzeczywiste i poważne zagrożenie dla wspomnianego procesu - Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit pierwszy)
5. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona procesu podejmowania decyzji - Odmowa dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach ocen skutków przeprowadzonych przez Komisję, związanych z toczącym się procesem podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska - Możliwość oparcia się na ogólnym domniemaniu stosowania wyjątku od prawa dostępu
6. Skarga o stwierdzenie nieważności - Zaskarżony akt - Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania aktu
7. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona procesu podejmowania decyzji - Odmowa dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach ocen skutków przeprowadzonych przez Komisję, związanych z toczącym się procesem podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska - Możliwość oparcia się na ogólnym domniemaniu stosowania wyjątku od prawa dostępu - Szczególny interes zainteresowanego - Brak wpływu
8. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich - Decyzje - Charakter niewiążący dla sądu Unii
(art. 228 TFUE)
9. Instytucje Unii Europejskiej - Prawo publicznego dostępu do dokumentów - Rozporządzenie nr 1049/2001 - Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów - Ochrona procesu podejmowania decyzji - Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów - Pojęcie - Interes dotyczący opracowania propozycji politycznej - Wyłączenie
(por. pkt 31, 32)
2. Artykuł 296 TFUE nie może być interpretowany w ten sposób, że Komisja jest zobowiązana oddalić w uzasadnieniu decyzji o odmowie dostępu do dokumentów opartej na art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, tytułem zapobiegawczym, każdy hipotetyczny argument, który na późniejszym etapie mógłby zostać przeciwstawiony jej analizie.Dlatego też w sytuacji gdy skarżący nie zakwestionował w swoim ponownym wniosku o udzielenie dostępu możliwości stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja może poprzestać na pozytywnym przedstawieniu powodów, z jakich uważa, że powyższy przepis ma zastosowanie, przy czym nie jest ona zobowiązana do odrzucenia lub negatywnej oceny innych ewentualnych wykładni tego przepisu.
3. W przypadku gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne. Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, by uzasadnić stosowanie danego wyjątku.Jednak dana instytucja może oprzeć się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze.Aby można było skutecznie powołać się na ogólne domniemanie w stosunku do osoby, która wnosi o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, po pierwsze, żądane dokumenty powinny należeć do tej samej kategorii dokumentów lub mieć ten sam charakter. Jest to, obok kryterium ilościowego, kryterium jakościowe, a mianowicie fakt, iż żądane dokumenty dotyczą tego samego postępowania, a nie jedynie kryterium ilościowe, czyli większa lub mniejsza liczba dokumentów objętych wnioskami tej osoby o udzielenie dostępu.Po drugie, stosowanie ogólnych domniemań jest podyktowane zasadniczo bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia dostępu do dokumentów w niektórych postępowaniach z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku naruszenia tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji stron trzecich. Stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w akcie prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego przed instytucją Unii, na potrzeby którego żądane dokumenty zostały przekazane, jest jednym z kryteriów pozwalających uzasadnić przyjęcie ogólnego domniemania.
(por. pkt 59, 63, 66 67, 75)
4. Stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wymaga wykazania, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję i przeznaczonego do jej użytku wewnętrznego może stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję oraz że owo ryzyko naruszenia jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.Ponadto aby naruszenie procesu podejmowania decyzji zostało objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, powinno ono być poważne. Ma to miejsce w szczególności, gdy ujawnienie danych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia danych dokumentów.Jednak nie wymaga się od instytucji przedstawienia dowodów zmierzających do wykazania istnienia takiego ryzyka. Wystarczy w tym względzie, że zaskarżona decyzja zawiera konkretne informacje, które pozwalają uznać, iż w dniu jej wydania ryzyko naruszenia procesu podejmowania decyzji było racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne, i że wspomina ona w szczególności o istnieniu w dniu jej wydania obiektywnych powodów pozwalających założyć w rozsądny sposób, że naruszenia takie będą mieć miejsce w wypadku ujawnienia dokumentów żądanych przez zainteresowanego.
(por. pkt 60-62)
5. Gdy Komisja przygotowuje i opracowuje propozycje polityczne, powinna ona działać w sposób w pełni niezależny i czuwać nad tym, by jej propozycje wpisywały się wyłącznie w interes ogólny. W tym celu Komisja może oprzeć się na ocenach skutków, sporządzonych na potrzeby przygotowania i opracowania takich propozycji.W szczególności ocena skutków pozwala pogrupować informacje, na podstawie których Komisja będzie mogła ocenić w szczególności stosowność, niezbędność, charakter i treść takich propozycji. Zważywszy, że sprawozdanie z oceny skutków zawiera porównanie różnych opcji politycznych branych pod uwagę na tym etapie, ujawnienie tego sprawozdania, choćby w fazie projektu, jak również opinii wydanych w tym względzie przez radę rodzi duże ryzyko, że osoby trzecie będą starały się, poza konsultacją publiczną zorganizowaną przez Komisję, wywierać w precyzyjny sposób wpływ na dokonany przez
Komisję wybór opcji politycznej oraz treść propozycji politycznej, którą Komisja ma przyjąć.W konsekwencji dla celów stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Komisja może domniemywać, nie dokonując konkretnej i indywidualnej oceny każdego z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania oceny skutków, że w zasadzie ujawnienie tych dokumentów poważnie narusza proces podejmowania przez nią decyzji w zakresie opracowania propozycji politycznej.To ogólne domniemanie może być stosowane tak długo, jak Komisja nie podejmie decyzji co do ewentualnej propozycji politycznej, to znaczy dopóki inicjatywa polityczna nie zostanie, stosownie do okoliczności, przyjęta lub zarzucona. Stosuje się ono bez względu na to, czy propozycja rozważana w tym przypadku przez Komisję ma charakter ustawodawczy czy inny.
(por. pkt 83, 85, 87, 96, 97, 99, 100)
(por. pkt 117)
7. Zamiary i interesy, którym miały służyć złożone przez zainteresowanego wnioski o udzielenie dostępu, nie mają wpływu na zastosowanie ogólnego domniemania, na podstawie którego Komisja mogła odmówić dostępu do żądanych dokumentów.
(por. pkt 121)
8. Opinia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jako taka nie wiąże sądu Unii i stanowi wyłącznie zwykłą wskazówkę co do naruszenia przez daną instytucję zasady dobrej administracji. Postępowanie przed Rzecznikiem, który nie może wydawać wiążących decyzji, stanowi bowiem dla obywateli Unii alternatywną drogę pozasądową wobec skargi do sądu Unii, która to droga odpowiada szczególnym kryteriom i niekoniecznie ma ten sam cel, co skarga sądowa. A fortiori, wykładnia prawa Unii dokonana przez Rzecznika nie może być wiążąca dla sądu Unii.
9. Jeśli chodzi o argument, że społeczeństwo ma interes w tym, by rozumieć i śledzić rozwój ocen skutków, które są podstawą wniosków ustawodawczych, aby móc wykonać przysługujące mu prawo udziału w procesach demokratycznych poprzez inicjowanie debaty publicznej, należy przypomnieć, że interes strony skarżącej w uzupełnieniu informacji, którymi dysponuje dana instytucja, oraz w aktywnym uczestnictwie w toczącym się postępowaniu nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego, i to mimo że wspomniana strona skarżąca działa jako organizacja pozarządowa zgodnie ze swym celem statutowym, który polega na ochronie środowiska. Analogicznie, interes interesariuszy, którzy uczestniczyli w konsultacji zorganizowanej przez Komisję w ramach sporządzenia oceny skutków, jak również każdej innej zainteresowanej strony w uzupełnieniu informacji uwzględnionych przez tę instytucję po przeprowadzeniu takiej konsultacji oraz w aktywnym uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym sporządzenia sprawozdania z oceny skutków, a nawet w opracowaniu propozycji politycznej, nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego, nawet jeśli daną stroną jest organizacja o celu niezarobkowym, której przedmiotem działania jest ochrona środowiska.
(por. pkt 150, 151)
W sprawach połączonych T-424/14 i T-425/14
ClientEarth, z siedzibą w Londynie (Zjednoczone Królestwo), reprezentowana przez adwokatów O. Brouwera, F. Heringę oraz J. Wolfhagena,
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez F. Clotuche-Duvieusart oraz M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników,
mającej za przedmiot, po pierwsze, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy udzielenia dostępu do sprawozdania z oceny skutków dotyczącego projektu wiążącego instrumentu określającego strategiczne ramy procedur kontroli i nadzoru opartych na ryzyku i odnoszących się do przepisów Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska oraz w sprawie odmowy udzielenia dostępu do opinii rady ds. oceny skutków, a po drugie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie odmowy udzielenia dostępu do projektu sprawozdania z oceny skutków odnoszącego się do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska na poziomie państw członkowskich w zakresie polityki Unii w dziedzinie środowiska oraz w sprawie odmowy udzielenia dostępu do opinii rady ds. oceny skutków,
w składzie: M. E. Martins Ribeiro, prezes, S. Gervasoni (sprawozdawca) i L. Madise, sędziowie,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 czerwca 2015 r.,
Skarżąca, ClientEarth, jest organizacją non-profit, której celem jest ochrona środowiska.
W dniu 20 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła do Komisji Europejskiej dwa wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43). Pierwszy z tych wniosków dotyczył 'przeprowadzonej przez Komisję oceny skutków w zakresie wdrożenia filaru »dostęp do wymiaru sprawiedliwości« konwencji z Aarhus', zaś drugi - 'przeprowadzonej przez Komisję oceny skutków w zakresie zmiany europejskich ram prawnych dotyczących kontroli i nadzoru nad środowiskiem na poziomie krajowym i Unii Europejskiej'.
Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. Komisja oddaliła drugi wniosek, o którym mowa w pkt 2 powyżej. Komisja wskazała w tym względzie, że ów wniosek dotyczył '[s]prawozdania z oceny skutków dotyczącego projektu wiążącego instrumentu określającego strategiczne ramy procedur kontroli i nadzoru opartych na ryzyku i odnoszących się do przepisów [Unii] w dziedzinie środowiska' oraz opinii rady ds. oceny skutków (zwanej dalej 'radą') wydanej w przedmiocie tego sprawozdania (zwanych dalej łącznie 'dokumentami żądanymi w sprawie T-425/14'). Odmowa to została oparta na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. Komisja oddaliła pierwszy wniosek, o którym mowa w pkt 2 powyżej. Komisja wskazała w tym względzie, że ów wniosek dotyczył 'projektu sprawozdania z oceny skutków odnoszącego się do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska na poziomie państw członkowskich w zakresie polityki Unii w dziedzinie środowiska' oraz opinii rady wydanej w przedmiocie tego projektu (zwanych dalej łącznie 'dokumentami żądanymi w sprawie T-424/14', które razem z dokumentami żądanymi w sprawie T-425/14 będą zwane dalej 'żądanymi dokumentami'). Odmowa to została oparta na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
W dniu 4 marca 2014 r. skarżąca złożyła do Komisji, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, dwa wnioski potwierdzające.
Pismami z dnia 24 marca 2014 r. Komisja poinformowała skarżącą, że zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 termin udzielenia odpowiedzi na te wnioski potwierdzające został przedłużony o 15 dni roboczych.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. (zwanym dalej 'decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r.') Komisja potwierdziła odmowę udzielenia dostępu do dokumentów żądanych w sprawie T-425/14 z uwagi na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (zwanym dalej 'decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r.', przy czym decyzja ta oraz decyzja z dnia 1 kwietnia 2014 r. będą zwane dalej łącznie 'zaskarżonymi decyzjami') Komisja potwierdziła odmowę udzielenia dostępu do dokumentów żądanych w sprawie T-424/14 z uwagi na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
W pierwszej kolejności, Komisja wskazała w zaskarżonych decyzjach przede wszystkim, że w kontekście dyskusji i negocjacji zmierzających do przyjęcia przez nią wniosków ustawodawczych dotyczących odpowiednio kontroli i nadzoru w dziedzinie środowiska (decyzja z dnia 1 kwietnia 2014 r.) oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w tej dziedzinie (decyzja z dnia 3 kwietnia 2014 r.) przystąpiła ona do przeprowadzenia oceny skutków, która była jeszcze w toku. Komisja wyjaśniła w tym względzie, że ocena skutków miała pomóc w przygotowaniu takich wniosków i że strategiczne wybory ('policy choices') zawarte we wniosku ustawodawczym miały być wsparte treścią oceny skutków.
Następnie Komisja stwierdziła, że ujawnienie żądanych dokumentów na tym etapie naruszyłoby poważnie zainicjowane procesy podejmowania decyzji, ponieważ wpłynęłoby w istocie na przysługujący Komisji zakres swobody i ograniczyłoby jej zdolność do znalezienia kompromisu. Ponadto takie ujawnienie mogłoby sprzyjać naciskom z zewnątrz mogącym zaszkodzić trudnym procesom decyzyjnym, podczas których powinna panować atmosfera zaufania. Komisja odwołała się poza tym do przepisów art. 17 ust. 1 TUE i art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE.
Z jednej strony, Komisja wskazała w tym względzie w decyzji z dnia 1 kwietnia 2014 r., że kontrole i nadzór stanowiły kluczowy element realizacji polityk publicznych, w której to dziedzinie instytucje starają się od 2001 r. przyciągnąć uwagę i promować działanie na szczeblu Unii Europejskiej, oraz że dyskusję należało chronić przed czynnikami związanymi z wpływem zewnętrznym, ponieważ taki wpływ naruszyłby jakość kontroli nad państwami członkowskimi.
Z drugiej strony, w decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. Komisja położyła nacisk na delikatny charakter kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, na możliwe różnice zdań między państwami członkowskimi oraz na fakt, iż dziesięć lat upłynęło od momentu złożenia przez nią wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2004, C 96, s. 22, zwanego dalej 'projektem dyrektywy z 2003 r.').
Komisja dodała wreszcie w zaskarżonych decyzjach, że różne dokumenty dotyczące dwóch opracowywanych właśnie ocen skutków były już dostępne w Internecie i że wszystkie pozostałe dokumenty dotyczące wspomnianych ocen skutków miały zostać opublikowane w chwili przyjęcia wniosków ustawodawczych przez kolegium komisarzy.
W świetle tych okoliczności Komisja stwierdziła w zaskarżonych decyzjach, że należało odmówić dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ procesy podejmowania decyzji były na bardzo wczesnym i delikatnym etapie ('at a very early and delicate stage').
W drugiej kolejności, Komisja uznała, że żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadniał ujawnienia żądanych dokumentów. Komisja zauważyła w tym względzie, że Unia była zobowiązana do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, a zatem zdrowia ludzkiego. Ów cel mógłby zostać osiągnięty dzięki niedyskryminacyjnemu dostępowi do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Jednakże, z jednej strony, Komisja nie była w stanie określić, w jaki sposób ujawnienie na tym etapie żądanych dokumentów pomogłoby osobom mieszkającym w Unii wpływać pośrednio na środowisko, w którym żyły, zważywszy, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości był już możliwy przed sądami krajowymi, zaś omawiane procesy podejmowania decyzji zmierzały jedynie do ułatwienia tego dostępu. Ponadto Komisja dodała, że w 2013 r. została przeprowadzona konsultacja społeczna, podczas której zainteresowane strony, w tym przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, mogły uczestniczyć w określeniu ogólnego zarysu propozycji. Z drugiej strony, Komisja uznała, że ujawnienie na tym etapie naruszyłoby procesy podejmowania decyzji oraz wpłynęłoby na możliwość osiągnięcia możliwie najlepszego kompromisu. Poza tym zdaniem Komisji interes publiczny zostałby lepiej zapewniony, gdyby omawiane procesy podejmowania decyzji mogły być kontynuowane w braku wszelkich nacisków zewnętrznych.
W trzeciej kolejności, Komisja wykluczyła możliwość przyznania częściowego dostępu w rozumieniu art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ żądane dokumenty były w całości objęte wyjątkiem.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 11 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła niniejsze skargi.
Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 27 kwietnia 2015 r. sprawy T-424/14 i T-425/14 zostały połączone do celów łącznego rozpoznania w procedurze pisemnej i wydania wyroku, zgodnie z art. 50 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. wezwał Komisję do złożenia dokumentu w sprawie T-424/14 oraz zadał stronom pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia odpowiedzi na nie podczas rozprawy.
Rozprawa, która początkowo została wyznaczona na dzień 9 czerwca 2015 r., została przełożona na wniosek skarżącej na dzień 16 czerwca 2015 r.
Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
W sprawie T-424/14 skarżąca wnosi do Sądu o:
- stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r.;
W sprawie T-424/14 Komisja wnosi do Sądu o:
W sprawie T-425/14 skarżąca wnosi do Sądu o:
- stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 kwietnia 2014 r.;
W sprawie T-425/14 Komisja wnosi do Sądu o:
Na poparcie swych skarg skarżąca podnosi jeden zarzut, który dzieli się zasadniczo na dwie części, z których pierwsza dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, zaś druga - naruszenia obowiązku uzasadnienia.
Należy wpierw zbadać drugą część jedynego zarzutu.
W przedmiocie drugiej części jedynego zarzutu, opartej na naruszeniu obowiązku uzasadnienia
Skarżąca zarzuca Komisji naruszenie ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Komisja nie wyjaśniła bowiem przede wszystkim, dlaczego art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 miał zastosowanie do sprawozdań z oceny skutków oraz do opinii rady. Następnie Komisja nie uzasadniła szczegółowo twierdzenia, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby procesy podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Wreszcie Komisja nie uzasadniła też w sposób wymagany prawem wskazywanego przez nią braku nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Nie jest wymagane, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę (wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Interporc/Komisja, C-41/00 P, Rec, EU:C:2003:125, pkt 55; z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C-266/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:75, pkt 80; z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, Zb.Orz., EU:C:2008:392, pkt 166; z dnia 24 maja 2011 r., NLG/Komisja, T-109/05 i T-444/05, Zb.Orz., EU:T:2011:235, pkt 81).
Jeśli chodzi o wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, każda decyzja wydana przez instytucję na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 powinna być uzasadniona. Jeżeli instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zobowiązana wyjaśnić, po pierwsze, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje, a po drugie, w przypadkach określonych w ust. 2 i 3 tego artykułu, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający jednakże ujawnienie danego dokumentu (wyroki: z dnia 11 marca 2009 r., Borax Europe/Komisja, T-121/05, EU:T:2009:64, pkt 37; z dnia 12 września 2013 r., Besselink/Rada, T-331/11, EU:T:2013:419, pkt 96; zob. również podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C-39/05 P i C-52/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:374, pkt 48 i 49).
Instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest zatem przedstawić uzasadnienie pozwalające zrozumieć i skontrolować, po pierwsze, czy żądany dokument jest faktycznie objęty wskazanym wyjątkiem oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Sison/Rada, T-110/03, T-150/03 i T-405/03, Zb.Orz., EU:T:2005:143, pkt 61; ww. w pkt 30 wyrok NLG/Komisja, EU:T:2011:235, pkt 83; ww. w pkt 31 wyrok Besselink/Rada, EU:T:2013:419, pkt 99; zob. również podobnie i analogicznie ww. w pkt 30 wyrok Interporc/Komisja, EU:C:2003:125, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszych sprawach z uzasadnienia zaskarżonych decyzji streszczonego w pkt 9-16 powyżej wynika, że Komisja oparła odmowę udzielenia dostępu na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Po pierwsze, uznała ona w istocie, że ujawnienie żądanych dokumentów na tym etapie naruszyłoby poważnie procesy podejmowania decyzji związane z przyjęciem wniosków ustawodawczych dotyczących odpowiednio kontroli i nadzoru w dziedzinie środowiska (decyzja z dnia 1 kwietnia 2014 r.) oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w tej dziedzinie (decyzja z dnia 3 kwietnia 2014 r.). Komisja położyła w tym względzie nacisk zarówno na przedmiot i rolę oceny skutków w kontekście takiego procesu oraz na konieczność zasadniczej ochrony jej przestrzeni do namysłu i negocjacji, jak również na fakt, iż dyskusje dotyczące tych dwóch dziedzin były prowadzone od dawna. Po drugie, Komisja wykluczyła istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie dokumentów w istocie z tego względu, że nie była ona w stanie określić, w jaki sposób ujawnienie pomogłoby osobom mieszkającym w Unii wpływać pośrednio na środowisko, w którym żyły, zważywszy, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska był już możliwy przed sądami krajowymi, że zainicjowane procesy podejmowania decyzji zmierzały jedynie do ułatwienia tego dostępu oraz że w celu uwzględnienia opinii zaineresowanych stron w 2013 r. została przeprowadzona konsultacja społeczna. Wprost przeciwnie Komisja uważa, że interes publiczny zostałby lepiej zapewniony, gdyby omawiane procesy podejmowania decyzji mogły być kontynuowane w braku wszelkich nacisków zewnętrznych.
Tak więc przede wszystkim z zaskarżonych decyzji wynika jednoznacznie, że zdaniem Komisji żądane dokumenty były objęte zakresem wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ były one w istocie związane z procesami podejmowania decyzji prowadzącymi do przyjęcia wniosków ustawodawczych, o których mowa powyżej, a ich ujawnienie naruszyłoby poważnie wspomniane procesy.
Należy dodać w tym względzie, że Komisja nie była zobowiązana do przedstawienia specyficznego uzasadnienia dotyczącego samej możliwości stosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 do żądanych dokumentów. Zważywszy w szczególności, że skarżąca - jak sama przyznała podczas rozprawy - nie zakwestionowała w ogóle w swoich wnioskach potwierdzających możliwości stosowania tego przepisu do żądanych dokumentów, należy uznać, iż skoro zgodnie z orzecznictwem art. 296 TFUE nie może być interpretowany w ten sposób, że wymaga on, by dana instytucja ustosunkowała się szczegółowo do uwag przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, C-539/10 P i C-550/10 P, Zb.Orz., EU:C:2012:711, pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo), przepis ten nie może być też interpretowany w ten sposób, że Komisja jest zobowiązana oddalić w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, tytułem zapobiegawczym, każdy hipotetyczny argument, który na późniejszym etapie mógłby zostać przeciwstawiony jej analizie. Dlatego też Komisja mogła poprzestać w zaskarżonych decyzjach na pozytywnym przedstawieniu powodów, z jakich uważała, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 miał zastosowanie, przy czym nie była ona zobowiązana do odrzucenia lub negatywnej oceny innych ewentualnych wykładni tego przepisu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 10 maja 1960 r., Barbara i in./Wysoka Władza, od 3/58 do18/58, 25/58 i 26/58, Rec, EU:C:1960:18, s. 411).
Następnie należy zauważyć, że z motywów zaskarżonych decyzji wynika, iż zgodnie z orzecznictwom przytoczonym w pkt 31 i 32 powyżej Komisja przedstawiła jasne i zrozumiałe uzasadnienie powodów, z jakich uważała, po pierwsze, że dostęp do żądanych dokumentów naruszał interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, a po drugie, że nie istniał nadrzędny interes publiczny uzasadniający jednak ich ujawnienie.
Wreszcie w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 30 powyżej należy dodać, że - jak wynika to jasno z pism skarżącej, a zwłaszcza z argumentów, jakie przedstawia ona w ramach pierwszej części jedynego zarzutu - uzasadnienie zaskarżonych decyzji pozwoliło jej na zrozumienie powodów odmowy udzielenia dostępu oraz na przygotowanie jej skarg. Ponadto owo uzasadnienie jest też wystarczające, aby umożliwić Sądowi dokonanie jego kontroli.
Zważywszy na powyższe, należy uznać, że zaskarżone decyzje są dostatecznie uzasadnione.
W konsekwencji drugą część jedynego zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie pierwszej części jedynego zarzutu, opartej na naruszeniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001
Na poparcie pierwszej części jedynego zarzutu, opartej na naruszeniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, skarżąca podniosła na początku trzy zastrzeżenia; zastrzeżenie pierwsze, podniesione tytułem głównym, dotyczące zasadniczo niemożności stosowania do żądanych dokumentów wyjątku przewidzianego w tym przepisie, zastrzeżenie drugie, podniesione posiłkowo, dotyczące zasadniczo braku ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji, oraz zastrzeżenie trzecie, podniesione w dalszej kolejności posiłkowo, dotyczące zasadniczo istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów.
W odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd podczas rozprawy skarżąca odstąpiła od pierwszego zastrzeżenia podniesionego w jej pismach, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
W tych okolicznościach należy zbadać kolejno zastrzeżenia drugie i trzecie podniesione przez skarżącą.
W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, opartego na braku ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji
Skarżąca twierdzi zasadniczo, że zaskarżone decyzje są wadliwe pod względem prawnym, ponieważ Komisja niesłusznie stwierdziła istnienie ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Konkretnie, po pierwsze, skarżąca zauważa, że żądane dokumenty, które zostały sporządzone przez Komisję działającą w charakterze prawodawcy i pełniły istotną rolę w procesie legislacyjnym, w miarę możliwości powinny być przedmiotem szerszego dostępu i być bezpośrednio dostępne.
Po drugie, skarżąca twierdzi, że ocena skutków charakteryzuje się przejrzystością i bazuje na zapoznaniu się z opinią zainteresowanych stron.
Po trzecie, skarżąca uważa, że ujawnienie żądanych dokumentów nie narusza ewidentnie procesów podejmowania decyzji, ale wprost przeciwnie może im sprzyjać. Przede wszystkim podnosi ona w tym względzie, że uzasadnienia zawarte w zaskarżonych decyzjach mają wyłącznie ogólny i hipotetyczny charakter. Następnie argumenty Komisji, zgodnie z którymi ujawnienie ograniczyłoby jej zakres swobody i zmniejszyłoby jej zdolność do osiągnięcia kompromisu, są bez znaczenia, a zakres swobody Komisji przy opracowaniu sprawozdania z oceny skutków jest w każdym razie mniejszy niż w ramach samego procesu podejmowania decyzji. Ponadto poza faktem, iż opinia publiczna jest w stanie zrozumieć, że projekt może zostać zmieniony, Komisja nie wykazała, iż ujawnienie mogło rzeczywiście stworzyć presję publiczną, która mogła doprowadzić do fiaska procesów legislacyjnych. Poza tym żądane dokumenty, które zawierają informacje dotyczące głównie faktów, nie mogą zostać uznane za dokumenty chronione tylko ze względu na fakt, iż są związane z kontrowersyjną kwestią polityczną. Skarżąca dodaje w tym względzie w replikach, że w każdym razie gdyby żądane dokumenty zawierały chronione informacje, można byłoby przyznać częściowy dostęp na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001. W sprawie T-424/14 doniosłość polityczna kwestii oraz możliwe różnice zdań między państwami członkowskimi nie mają związku ze ścisłą interpretacją wyjątku; w sprawie T-425/14 Komisja niesłusznie twierdzi, że czynniki związane z wpływem zewnętrznym naruszają jakość kontroli nad państwami członkowskimi. Wreszcie sam fakt, iż procesy podejmowania decyzji znajdują się na wczesnym etapie, jest niewystarczający.
Po czwarte, w odpowiedzi na argumenty Komisji, z jednej strony, skarżąca nie zgadza się w replikach z przyjęciem ogólnego domniemania z tego względu, że takie domniemanie nie ma podstawy w prawie Unii i jest całkowicie sprzeczne z zasadą przejrzystości. Z drugiej strony, skarżąca zauważa, że wnosząc o dostęp do dokumentów, nie chciała naruszyć procesów podejmowania decyzji przez Komisję, ani nie działała w interesie prywatnym, i że interesy, których realizacji sprzyjały jej wnioski o udzielenie dostępu, zostały uznane w decyzji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Komisja odpowiada w istocie, że należy uznać istnienie ogólnego domniemania, na podstawie którego dostęp do żądanych dokumentów mógł zostać odmówiony w niniejszym przypadku, i że nie popełniła ona w żadnym razie błędu, gdy stwierdziła istnienie ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji.
Po pierwsze, należy stwierdzić na wstępie, że Komisja oparła odmowy udzielenia dostępu w zaskarżonych decyzjach na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Zgodnie z tym przepisem dostęp do dokumentu, który został sporządzony przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymany przez instytucję i który odnosi się do spraw, w których decyzja nie została wydana przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Po drugie, żądane dokumenty objęte są zakresem stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, czego zresztą skarżąca już nie kwestionuje (zob. pkt 41 powyżej). Dokumenty te zostały bowiem sporządzone w ramach dwóch ocen skutków przeprowadzonych na potrzeby dwóch procesów podejmowania decyzji przez Komisję dotyczących inicjatyw politycznych w dziedzinie, odpowiednio, dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (sprawa T-424/14) oraz kontroli i nadzoru w tej samej materii (sprawa T-425/14). Bezsporne jest, że owe procesy podejmowania decyzji były w toku w chwili, gdy Komisja wydała zaskarżone decyzje.
Po trzecie, z zaskarżonych decyzji wynika, że Komisja uznała, iż ujawnienie żądanych dokumentów mogło poważnie naruszyć toczące się procesy podejmowania decyzji, które znajdowały się na bardzo wczesnym i delikatnym etapie. Wniosek ten opiera się na kilku względach. Po pierwsze, Komisja stwierdziła, że wspomniane ujawnienie naruszyłoby jej zakres swobody, jak również jej zdolność do poszukiwania kompromisu. Po drugie, Komisja wskazała, że należało zachować atmosferę zaufania podczas dyskusji i negocjacji zmierzających do opracowania propozycji politycznych. Tymczasem zdaniem Komisji ujawnienie żądanych dokumentów stworzyłoby ryzyko nacisków z zewnątrz mogących zaszkodzić delikatnym procesom, które były w toku. Komisja podkreśliła ponadto w tym względzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 3 TUE powinna ona promować interes ogólny oraz wykonywać swe zadania w sposób całkowicie niezależny. Po trzecie, z jednej strony, Komisja wskazała w decyzji z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sprawa T-425/14), że kontrole i nadzór w dziedzinie środowiska stanowiły kluczowy element realizacji polityk publicznych, że dyskusję należało chronić przed czynnikami związanymi z wpływem zewnętrznym, ponieważ taki wpływ naruszyłby jakość kontroli nad państwami członkowskimi, oraz że instytucje zajmowały stanowisko w tej kwestii od 2001 r. Z drugiej strony, w decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sprawa T-424/14) Komisja położyła nacisk na delikatny z politycznego punktu widzenia charakter kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, na możliwe różnice zdań między państwami członkowskimi oraz na fakt, iż dziesięć lat upłynęło od momentu złożenia przez nią projektu dyrektywy z 2003 r.
Z lektury uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika więc, że Komisja oparła się na względach natury ogólnej, które dotyczą zasadniczo, z jednej strony, zachowania jej przestrzeni do namysłu, jej zakresu swobody, jej niezależności oraz atmosfery zaufania podczas dyskusji, a z drugiej strony, ryzyka nacisków z zewnątrz mogących wywrzeć wpływ na przebieg prowadzonych dyskusji i negocjacji. Komisja oparła się też na bardziej specyficznych względach dotyczących dwóch toczących się procesów podejmowania decyzji i związanych w szczególności z ich bardzo wczesnym i delikatnym etapem, z faktem, iż omawiane kwestie były od dawna przedmiotem refleksji oraz ze znaczeniem tych kwestii, jak również - w przypadku decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sprawa T-424/14) - z delikatnym charakterem problematyki dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz z istnieniem możliwych różnic zdań między państwami członkowskimi. Z zaskarżonych decyzji nie wynika natomiast w żadnym razie, że Komisja dokonała konkretnej i indywidualnej oceny żądanych dokumentów.
Skarżąca kwestionuje zasadność tych uzasadnień zaskarżonych decyzji, ponieważ mają one w istocie wyłącznie ogólny i hipotetyczny charakter i nie pozwalają na wykazanie istnienia ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji Komisji. Komisja zwraca się natomiast do Sądu o przyjęcie istnienia ogólnego domniemania, na podstawie którego mogła ona w zaskarżonych decyzjach odmówić dostępu do żądanych dokumentów.
W tej sytuacji, przed zbadaniem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, należy zbadać argumenty Komisji zmierzające do wykazania istnienia ogólnego domniemania, na podstawie którego instytucja ta może odmówić dostępu do dokumentów dotyczących - tak jak żądane dokumenty - oceny skutków związanej z toczącym się procesem podejmowania decyzji.
- W przedmiocie istnienia ogólnego domniemania odmowy dostępu do żądanych dokumentów
Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, zgodnie z jego motywem 1, jest przejawem wyrażonej w art. 1 akapit drugi TUE woli wyznaczenia nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Jak przypomina motyw 2 tego rozporządzenia, prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji wiąże się z demokratycznym charakterem tych instytucji (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 34; wyroki: z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P, Zb.Orz., EU:C:2010:541, pkt 68; z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C-506/08 P, Zb.Orz., EU:C:2011:496, pkt 72; z dnia 17 października 2013 r., Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:671, pkt 27; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C-365/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:112, pkt 61).
W tym celu rozporządzenie nr 1049/2001 zmierza, jak wskazują jego motyw 4 i art. 1, do zapewnienia możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (ww. w pkt 30 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 61; wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C-64/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:802, pkt 53; ww. w pkt 55 wyroki: Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 69, Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 28).
Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny (ww. w pkt 30 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 62). Konkretnie, zgodnie z motywem 11 rozporządzenia nr 1049/2001, art. 4 tego rozporządzenia przewiduje system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (ww. w pkt 55 wyroki: Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 70, 71; Szwecja/MyTravel i Komisja, EU:C:2011:496, pkt 74; Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 29).
Ponieważ takie wyjątki wprowadzają odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny być one interpretowane i stosowane w sposób ścisły (zob. ww. w pkt 30 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w pkt 55 wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z zasadą ścisłej interpretacji, w przypadku gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. ww. w pkt 55 wyroki: Szwecja/MyTravel i Komisja, EU:C:2011:496, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo; Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 31). Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, by uzasadnić stosowanie danego wyjątku (wyroki: z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation/Komisja, T-2/03, Zb.Orz., EU:T:2005:125, pkt 69; z dnia 7 czerwca 2011 r, Toland/Parlament, T-471/08, Zb.Orz., EU:T:2011:252, pkt 29; zob. również podobnie ww. w pkt 55 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 64).
Stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 wymaga wykazania, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję i przeznaczonego do jej użytku wewnętrznego może stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję oraz że owo ryzyko naruszenia jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne (ww. w pkt 59 wyrok Toland/Parlament, EU:T:2011:252, pkt 70).
Ponadto aby naruszenie procesu podejmowania decyzji zostało objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, powinno ono być poważne. Ma to miejsce w szczególności, gdy ujawnienie danych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia danych dokumentów (wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r., Mu?iz/Komisja, T-144/05, EU:T:2008:596, pkt 75; ww. w pkt 59 wyrok Toland/Parlament, EU:T:2011:252, pkt 71; wyrok z dnia 9 września 2014 r., MasterCard i in./Komisja, T-516/11, EU:T:2014:759, pkt 62).
Należy jednak zaznaczyć, iż orzecznictwo to nie może być interpretowane w ten sposób, że wymaga od instytucji przedstawienia dowodów zmierzających do wykazania istnienia takiego ryzyka. Zgodnie z orzecznictwem wystarczy w tym względzie, że zaskarżona decyzja zawiera konkretne informacje, które pozwalają uznać, iż w dniu jej wydania ryzyko naruszenia procesu podejmowania decyzji było racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne, i że wspomina ona w szczególności o istnieniu w dniu jej wydania obiektywnych powodów pozwalających założyć w rozsądny sposób, że naruszenia takie będą mieć miejsce w wypadku ujawnienia dokumentów żądanych przez skarżącą (wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja, T-476/12, będący przedmiotem odwołania, EU:T:2014:1059, pkt 71; zob. również podobnie ww. w pkt 59 wyrok Toland/Parlament, EU:T:2011:252, pkt 78, 79).
Pomimo orzecznictwa przytoczonego w szczególności w pkt 59 powyżej Trybunał orzekł jednak, iż dana instytucja może oprzeć się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 50; zob. również ww. w pkt 55 wyroki: Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc Trybunał uznał istnienie ogólnych domniemań odmowy dostępu do dokumentów w pięciu przypadkach, mianowicie w odniesieniu do dokumentów z akt administracyjnych dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa (wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Zb.Orz., EU:C:2010:376, pkt 61), dokumentów wymienianych między Komisją a stronami dokonującymi zgłoszenia lub osobami trzecimi w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (wyroki z dnia 28 czerwca 2012 r.: Komisja/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, Zb.Orz., EU:C:2012:393, pkt 123; Komisja/Agrofert Holding, C-477/10 P, Zb.Orz., EU:C:2012:394, pkt 64), pism procesowych złożonych przez instytucję w ramach postępowania sądowego (ww. w pkt 55 wyrok Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 94), dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C-514/11 P i C-605/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:738, pkt 65), jak również dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 101 TFUE (ww. w pkt 55 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 93).
Sąd uznał istnienie ogólnych domniemań w trzech dodatkowych przypadkach, mianowicie w odniesieniu do ofert oferentów w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w przypadku wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez innego oferenta (wyrok z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA, T-339/10 i T-532/10, Zb.Orz., EU:T:2013:38, pkt 101), dokumentów związanych z tak zwanym postępowaniem EU Pilot (wyrok z dnia 25 września 2014 r., Spirlea/Komisja, T-306/12, Zb.Orz., będący przedmiotem odwołania, EU:T:2014:816, pkt 63), jak również dokumentów przekazanych Komisji przez krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie art. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 TFUE] i [102 TFUE] (Dz.U. L 1, s. 1) (wyrok z dnia 12 maja 2015 r., Unión de Almacenistas de Hierros de Espa?a/Komisja, T-623/13, Zb.Orz., EU:T:2015:268, pkt 64).
Z jednej strony, z orzecznictwa przytoczonego w pkt 64 i 65 powyżej wynika, że aby można było skutecznie powołać się na ogólne domniemanie w stosunku do osoby, która wnosi o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, żądane dokumenty powinny należeć do tej samej kategorii dokumentów lub mieć ten sam charakter (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 50; ww. w pkt 55 wyroki: Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z drugiej strony, z orzecznictwa tego wynika, że stosowanie ogólnych domniemań jest podyktowane zasadniczo bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia dostępu do dokumentów w niektórych postępowaniach z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku naruszenia tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji stron trzecich (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie LPN i Finlandia/Komisja, C-514/11 P i C-605/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:528, pkt 66, 68, 74 i 76; ww. w pkt 65 wyrok Spirlea/Komisja, będący przedmiotem odwołania, EU:T:2014:816, pkt 57, 58). Stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w akcie prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego przed instytucją Unii, na potrzeby którego żądane dokumenty zostały przekazane, jest jednym z kryteriów pozwalających uzasadnić przyjęcie ogólnego domniemania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., McCullough/Cedefop, T-496/13, EU:T:2015:374, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:325, pkt 75).
W niniejszym przypadku, w pierwszej kolejności, należy ustalić, czy żądane dokumenty należą do tej samej kategorii lub mają ten sam charakter.
Należy przypomnieć w tym względzie przede wszystkim, że - jak Komisja wyjaśniła podczas rozprawy, a skarżąca tego nie zakwestionowała - na żądane dokumenty składają się projekty sprawozdania z oceny skutków, sfinalizowane sprawozdanie z oceny skutków po uzyskaniu pozytywnej opinii rady przekazane do konsultacji między służbami Komisji, jak również opinia rady w przedmiocie tych projektów. Dokumenty te wpisują się w proces przygotowania dwóch ocen skutków, z których pierwsza odnosi się do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zaś druga - do zmiany ram prawnych kontroli i nadzoru w tej dziedzinie.
Następnie należy zaznaczyć, że wytyczne dotyczące oceny skutków, przyjęte przez Komisję w dniu 15 stycznia 2009 r. (zwane dalej 'wytycznymi') definiują ocenę skutków w następujący sposób:
'Ocena skutków stanowi szereg logicznych etapów, przez które należy przejść podczas przygotowania propozycji [politycznych]. Jest to proces, w ramach którego informacje na temat zalet i wad możliwych opcji politycznych zostają zebrane dla decydentów politycznych w drodze badania ich potencjalnych skutków. Wyniki tego procesu zostają streszczone i zaprezentowanie w sprawozdaniu [z oceny skutków].
Sporządzenie [oceny skutków] stanowi element kluczowy przy przygotowywaniu przez Komisję propozycji, zaś kolegium komisarzy bierze pod uwagę sprawozdanie [z oceny skutków], gdy podejmuje decyzje. [Ocena skutków] pomaga w podjęciu decyzji, lecz jej nie zastępuje; przyjęcie propozycji politycznej nadal pozostaje decyzją polityczną podejmowaną wyłącznie przez kolegium.'
Wreszcie z wytycznych wynika, że ocena skutków dokonywana jest wieloetapowo. Etapy te obejmują w szczególności sporządzenie projektu sprawozdania z oceny skutków, przedstawienie projektu radzie celem zaopiniowania, jego sfinalizowanie w świetle zaleceń sformułowanych przez radę, jego przekazanie do konsultacji między służbami Komisji, na którym to etapie projekt sprawozdania może jeszcze być przedmiotem istotnych zmian wymagających nowej opinii rady, i w końcu jego przekazanie do kolegium komisarzy.
W świetle tych elementów należy uznać, że żądane dokumenty - w zakresie, w jakim wpisują się w proces przygotowania dwóch ocen skutków - należą do tej samej kategorii dokumentów. tak że warunek wskazany w pkt 66 powyżej jest spełniony.
Wniosku tego nie podważa argument podniesiony przez skarżącą podczas rozprawy, zgodnie z którym złożone przez nią wnioski o udzielenie dostępu nie stanowiły 'wniosków ogólnych' i nie dotyczyły ogółu dokumentów.
Prawdą jest, że Trybunał wskazał, iż wszystkie sprawy, w których zapadły wyroki przywołane w pkt 64 powyżej, charakteryzowały się tym, że rozpatrywany wniosek o udzielenie dostępu nie dotyczył jednego dokumentu, lecz ogółu dokumentów, oraz wyjaśnił, że przyjęcie w takiej sytuacji ogólnego domniemania odmowy dostępu pozwala danej instytucji rozpatrzyć całościowy wniosek i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (zob. ww. w pkt 55 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 67-69 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z orzecznictwa wynika jednak, że kryterium decydującym o zastosowaniu ogólnego domniemania odmowy dostępu jest, obok kryterium ilościowego, kryterium jakościowe, a mianowicie fakt, iż żądane dokumenty dotyczą tego samego postępowania, w tym przypadku dwóch postępowań zmierzających do przygotowania ocen skutków (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo), a nie - jak utrzymuje zasadniczo skarżąca - jedynie kryterium ilościowe, czyli większa lub mniejsza liczba dokumentów objętych jej wnioskami o udzielenie dostępu (zob. podobnie ww. w pkt 65 wyrok Spirlea/Komisja, będący przedmiotem odwołania, EU:T:2014:816, pkt 75).
W drugiej kolejności, należy stwierdzić, że nie istnieje tekst prawny regulujący konkretnie zasady dostępu do żądanych dokumentów, jak Komisja przyznała zresztą w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie.
Jednakże mając na względzie rozważania przedstawione w pkt 67 powyżej, należy zaznaczyć, że - wbrew temu co skarżąca podniosła podczas rozprawy - sama ta okoliczność nie pozwala uzasadnić wykluczenia wszelkiej możliwości przyjęcia istnienia ogólnego domniemania, na podstawie którego dostęp do żądanych dokumentów może zostać odmówiony.
Wprost przeciwnie w niniejszym przypadku należy uznać, że takie ogólne domniemanie jest konieczne, zważywszy na reguły dotyczące przygotowywania i opracowywania przez Komisję propozycji politycznych, w tym w razie potrzeby wniosków dotyczących aktów ustawodawczych.
Po pierwsze, z jednej strony, należy zaznaczyć w tym względzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1-3 TUE:
'1. Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. [...]
Komisja jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich zadań. [...]'
Z drugiej strony, należy przypomnieć, że w dziedzinach, które są objęte - podobnie jak polityka Unii w dziedzinie środowiska zgodnie z art. 192 ust. 1 TFUE i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w jego ust. 2 - zwykłą procedurą ustawodawczą opisaną w art. 289 ust. 1 TFUE i w art. 294 TFUE, Komisja przedstawia projekt Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej zgodnie z art. 294 ust. 2 TFUE. Na podstawie tego projektu rozpoczyna się wspomniana procedura ustawodawcza.
Prawo inicjatywy prawodawczej przyznane Komisji przez te przepisy oznacza, że do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego, poza przypadkiem, gdy na mocy prawa Unii jest ona zobowiązana do przedstawienia takiego wniosku. Na podstawie tego uprawnienia, w razie przedstawienia wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego, Komisja, która zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy, powinna również określić przedmiot, cel i treść tego wniosku (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja, C-409/13, Zb.Orz., EU:C:2015:217, pkt 70).
Tak więc Komisji, która wspiera interes ogólny oraz jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich zadań, powierzono zadanie polegające na identyfikowaniu ogólnego interesu wszystkich państw członkowskich i proponowaniu właściwych rozwiązań w celu zaspokojenia go (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Rada/Komisja, C-409/13, Zb.Orz., EU:C:2014:2470, pkt 43).
W konsekwencji gdy Komisja przygotowuje i opracowuje propozycje polityczne, powinna ona działać w pełni niezależny sposób i czuwać nad tym, by jej propozycje wpisywały się wyłącznie w interes ogólny.
Odpowiednio należy umożliwić tej instytucji działanie na tym etapie w pełni niezależny sposób i na rzecz interesu ogólnego.
Po drugie, należy zauważyć, że gdy Komisja przygotowuje i opracowuje propozycje polityczne, może ona oprzeć się tak jak w niniejszym przypadku na ocenach skutków, sporządzonych na potrzeby przygotowania i opracowania takich propozycji.
W tym względzie, z jednej strony, ocena skutków, która w myśl wytycznych stanowi 'kluczowe narzędzie pozwalające czuwać nad tym, by projekty Komisji i prawodawstwo [Unii] były opracowywane na podstawie przejrzystych, pełnych i wyważonych informacji', wpisuje się - jak wynika to zresztą z jej definicji zawartej w tych wytycznych, przytoczonej w pkt 70 powyżej - w przygotowanie przez Komisję propozycji politycznych, w tym wniosków ustawodawczych.
W szczególności ocena skutków pozwala pogrupować informacje, na podstawie których Komisja będzie mogła ocenić w szczególności stosowność, niezbędność, charakter i treść takich propozycji.
W tym celu sprawozdanie z oceny skutków zawiera zgodnie z wytycznymi w szczególności sekcje poświęcone 'opcjom politycznym', 'ocenie wpływu' oraz 'porównaniu opcji'.
Wynika stąd, że wbrew argumentom skarżącej nie można uznać, iż sprawozdanie z oceny skutków ogranicza się do określenia samych ram faktycznych procesu przygotowywania i opracowania propozycji politycznych.
Z drugiej strony, należy dodać, że sporządzanie ocen skutków pozwala Komisji upewnić się, że przestrzegane są przepisy art. 11 ust. 3 TUE, zgodnie z którym '[instytucja ta] prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii'.
Ocena skutków zostaje bowiem sporządzona - jak wynika to z wytycznych - zgodnie z procedurą obejmującą kilka etapów. W szczególności po zakończeniu fazy przygotowawczej sporządzenie takiej oceny wymaga zapoznania się z opinią zainteresowanych stron i ekspertów.
Otóż wytyczne stanowią, że ocena skutków 'uwzględnia wkład szerokiego ogółu zewnętrznych interesariuszy zgodnie z prowadzoną przez Komisję polityką przejrzystości i otwarcia w stosunku do innych instytucji i społeczeństwa obywatelskiego', zaś sprawozdanie z oceny skutków przedstawia wyniki konsultacji, a w szczególności różne wyrażone opinie oraz sposób, w jaki zostały one uwzględnione. Na podstawie wyników tej konsultacji zostaje sporządzony projekt sprawdzania z oceny skutków, który zostaje następnie przekazany do zaopiniowania przez radę i sfinalizowany po przedstawieniu przez nią uwag, a w końcu zostaje on przekazany do konsultacji między służbami Komisji, a później do kolegium komisarzy.
Prawdą jest, że wynika stąd, iż z uwagi na zorganizowanie konsultacji publicznej ocena skutków wpisuje się - co strony zresztą zgodnie potwierdzają - w cel przejrzystości i otwarcia procesu podejmowania decyzji przez Komisję zmierzającego do przygotowania i opracowania propozycji politycznych oraz w cel udziału zainteresowanych stron w tym procesie.
Jednakże zważywszy w szczególności na rozważania przedstawione w pkt 79-84 powyżej, należy zaznaczyć, że po zapoznaniu się z opinią zainteresowanych stron i po zebraniu niezbędnych informacji w ramach sporządzenia oceny skutków Komisja musi, jak sama podnosi w istocie, być w stanie podjąć decyzję - na podstawie tych informacji, w pełni niezależnie, w interesie ogólnym i bez nacsków z zewnątrz oraz bez wpływu ze strony osób trzecich - w sprawie inicjatyw politycznych, które ma zaproponować.
Tym bardziej jest to ważne w celu ochrony istoty prawa inicjatywy przyznanego Komisji na mocy traktatów i jej zdolności do przeprowadzenia w pełni niezależnej oceny stosowności propozycji politycznej. Konkretnie należy bowiem chronić wspomniane prawo inicjatywy przed wszelkim wpływem wywieranym przez podmioty mające interes publiczny lub prywatny, które starałyby się zmusić Komisję, poza zorganizowanymi konsultacjami, do przyjęcia inicjatywy politycznej, do jej zmiany lub do zrezygnowania z niej, co wydłużyłoby, a nawet skomplikowałoby dyskusję w ramach tej instytucji.
Tymczasem zważywszy, że sprawozdane z oceny skutków zawiera - jak wynika to z pkt 88 powyżej - porównane różnych opcji politycznych branych pod uwagę na tym etapie, ujawnienie tego sprawozdana, choćby w fazie projektu, jak również opinii wydanych w tym względzie przez radę rodzi duże ryzyko, że osoby trzecie będą starały się, poza konsultacją publiczną zorganizowaną przez Komisję, wywierać w precyzyjny sposób wpływ na dokonany przez Komisję wybór opcji politycznej oraz treść propozycji politycznej, którą Komisja ma przyjąć. Gdyby te same osoby lub organizacje, które przekazały uwagi podczas konsultacji publicznej, uzyskały natychmiast dostęp do dokumentów składających się na ocenę skutków, mogłyby one przekazać nowe uwagi lub negatywne oceny dotyczące możliwych opcji i hipotez, twierdząc właśnie, że ich punkt widzenia nie został wystarczająco lub należycie uwzględniony, podczas gdy Komisja musi dysponować, po etapie konsultacji publicznej, niezależną przestrzenią do namysłu wolną chwilowo od wszelkich wpływów i nacisków zewnętrznych.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że dla celów stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja może domniemywać, nie dokonując konkretnej i indywidualnej oceny każdego z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania oceny skutków, że w zasadzie ujawnienie tych dokumentów poważnie narusza proces podejmowania przez nią decyzji w zakresie opracowania propozycji politycznej.
Po pierwsze, jeśli chodzi w tym względzie o okres, przez jaki to ogólne domniemanie może być stosowane, z jednej strony, należy stwierdzić, że zgodnie z wytycznym sprawozdanie z oceny skutków oraz opinia rady zostają opublikowane wraz z propozycją polityczną w Internecie po ich przyjęciu przez kolegium komisarzy. Z drugiej strony, z wytycznych wynika, że nawet gdyby uznano, że nie zachodzi potrzeba przedstawienia inicjatywy politycznej, sprawozdanie z oceny skutków wyjaśniające powody, z jakich postanowiono nie podejmować działania, zostaje sporządzone, rozpatrzone przez radę i opublikowane w Internecie jako dokument roboczy.
Zważywszy na te elementy, należy uznać, że ogólne domniemanie przyjęte w pkt 97 powyżej może być stosowane tak długo, jak Komisja nie podejmie decyzji co do ewentualnej propozycji politycznej, to znaczy dopóki inicjatywa polityczna nie zostanie, stosownie do okoliczności, przyjęta lub zarzucona.
Po drugie, ogólne domniemanie przyjęte w pkt 97 powyżej stosuje się bez względu na to, czy propozycja rozważana w tym przypadku przez Komisję ma charakter ustawodawczy czy inny.
Prawdą jest, że - jak zauważa skarżąca - względy dotyczące zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji i związana z tym ścisła interpretacja wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001 mają w świetle orzecznictwa szczególne znaczenie, gdy dana instytucja działa w charakterze prawodawcy, jak wynika to z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takim przypadku. Przejrzystość w tych kwestiach przyczynia się do umocnienia demokracji, gdyż umożliwia obywatelom skontrolowanie ogółu informacji, które legły u podstaw aktu ustawodawczego. Możliwość poznania przez obywateli podstaw działań prawodawczych jest bowiem warunkiem skutecznego wykonywania przez nich ich demokratycznych praw (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 46; wyrok z dnia 22 marca 2011 r., Access Info Europe/Rada, T-233/09, Zb.Orz., EU:T:2011:105, pkt 57).
Należy jednak zauważyć przede wszystkim, że chociaż prawo inicjatywy w zakresie przyjęcia aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE należy zasadniczo i w braku odmiennych regulacji do Komisji zgodnie z przepisami art. 17 ust. 2 TUE, jednak stosownie do art. 14 ust. 1 TUE i art. 16 ust. 1 TUE to Parlament i Rada pełnią wspólnie funkcję prawodawczą. Podobnie z art. 289 ust. 1-3 TFUE wynika, że aktem ustawodawczym jest każdy akt przyjęty w drodze procedury ustawodawczej, to znaczy, z jednej strony, każde rozporządzenie, każda dyrektywa lub każda decyzja, przyjęte wspólnie przez Parlament i Radę na wniosek Komisji w drodze zwykłej procedury ustawodawczej omówionej w art. 294 TFUE, a z drugiej strony, każde rozporządzenie, każda dyrektywa lub każda decyzja, przyjęte w drodze specjalnej procedury ustawodawczej, to znaczy w zależności od przypadku przez Parlament z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu.
Wynika stąd, że gdy Komisja przygotowuje i opracowuje wniosek dotyczący aktu, choćby aktu ustawodawczego, instytucja ta nie działa sama jako prawodawca, ponieważ, z jednej strony, ów proces przygotowania i opracowania jest bezwzględnie procesem poprzedzającym procedurę ustawodawczą w ścisłym znaczeniu tego słowa, podczas którego to procesu należy zresztą określić sam charakter aktu, którego dotyczy wniosek, a z drugiej strony, to Parlament i Rada pełnią funkcję prawodawczą.
Następnie w zakresie, w jakim skarżąca nawiązuje do art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, należy zaznaczyć, iż prawdą jest, że ów przepis uznaje specyfikę procesu legislacyjnego, gdy stanowi, że 'dokumenty ustawodawcze, tj. dokumenty sporządzone lub otrzymane w związku z procedurami dotyczącymi przyjęcia aktów, które są prawnie wiążące dla [państw członkowskich] lub w państwach członkowskich, będą dostępne bezpośrednio' (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 47).
Jednakże nawet przy założeniu, że żądane dokumenty powinny zostać uznane za 'dokumenty ustawodawcze' w rozumieniu wspomnianego art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1029/2001, należy zaznaczyć, że ów przepis stosuje się jedynie '[z zastrzeżeniem] art. 4 i 9' tego rozporządzenia (zob. podobnie ww. w pkt 30 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 41). Tymczasem jak zostało stwierdzone w pkt 97 i 99 powyżej, przy stosowaniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia Komisja ma prawo domniemywać, że w zasadzie ujawnienie żądanych dokumentów poważnie narusza proces podejmowania decyzji w zakresie opracowania propozycji politycznej, tak długo jak Komisja nie podejmie decyzji w tym względzie.
Wreszcie należy zauważyć w każdym razie, że wbrew temu co skarżąca podniosła na rozprawie w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na piśmie, wymagające udzielenia odpowiedzi ustnej, orzecznictwo w dziedzinie dostępu do dokumentów nie stoi na przeszkodzie przyjęciu ogólnych domniemań w kontekście legislacyjnym. Przypomniawszy orzecznictwo przytoczone w pkt 101 powyżej oraz specyfikę procesu legislacyjnego w świetle art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, Trybunał uznał bowiem po raz pierwszy możliwość oparcia się przez instytucję na ogólnych domniemaniach w odniesieniu do decyzji odmawiającej dostępu do opinii służb prawnych Rady dotyczącej projektu dyrektywy Rady (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 46, 47, 50).
Po trzecie, należy uznać, że - wbrew temu co skarżąca podniosła na rozprawie - art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. L 264, s. 13) również nie stoi na przeszkodzie uznaniu istnienia ogólnego domniemania wskazanego w pkt 97 powyżej.
Prawdą jest, że art. 6 rozporządzenia nr 1367/2006, który dodaje do rozporządzenia nr 1049/2001 szczególne zasady odnoszące się do wniosków o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska (ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 79), potwierdza i wzmacnia obowiązek ścisłej interpretacji wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1, ust. 2 tiret drugie, ust. 3 i 5 tego rozporządzenia. Z art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 wynika bowiem, że wspomniane wyjątki należy interpretować w ścisły sposób, uwzględniając interes publiczny związany z ujawnieniem oraz kwestię, czy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2011 r., LPN/Komisja, T-29/08, Zb.Orz., EU:T:2011:448, pkt 107).
Jednakże, z jednej strony, nawet bez potrzeby sprawdzenia, czy w niniejszym przypadku żądane dokumenty zawierają informacje dotyczące emisji do środowiska, należy zaznaczyć, że fakt, iż art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 zawiera wyjaśnienia dotyczące ścisłej interpretacji wyjątków od dostępu do dokumentów, przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, co może prowadzić do dostępu do informacji dotyczących środowiska szerszego niż dostęp do innych informacji zawartych w dokumentach posiadanych przez instytucje, nie ma decydującego wpływu na kwestię, czy dana instytucja powinna dokonać konkretnej i indywidualnej oceny żądanych dokumentów lub informacji (zob. podobnie ww. w pkt 108 wyrok LPN/Komisja, EU:T:2011:448, pkt 107, 117). Zgodnie bowiem z tymi zasadami wynikającymi z orzecznictwa całość żądanych dokumentów może być chroniona jako kategoria.
Z drugiej strony, w zakresie, w jakim skarżąca powołała się w tym kontekście na ustalenie istnienia nadrzędnego interesu publicznego, należy odesłać do przeprowadzonej poniżej analizy trzeciego zastrzeżenia podniesionego przez skarżącą.
Z powyższego wynika, że żaden z argumentów podniesionych przez skarżącą nie pozwala na podważenie wniosku przedstawionego w pkt 97 powyżej, dotyczącego istnienia ogólnego domniemania.
W konsekwencji zgodność z prawem zaskarżonych decyzji - w zakresie, w jakim Komisja uznała, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby poważnie procesy podejmowania decyzji przez tę instytucję - należy zbadać w świetle tego ogólnego domniemania.
- W przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła istnienie ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania decyzji
Jak wynika z pkt 97 i 99 powyżej, dla celów stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja może domniemywać, nie dokonując konkretnej i indywidualnej oceny każdego z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania oceny skutków, że w zasadzie ujawnienie tych dokumentów poważnie narusza proces podejmowania przez nią decyzji w zakresie opracowania propozycji politycznej, tak długo jak Komisja nie podejmie decyzji w tym względzie.
Zgodnie z orzecznictwem przyjęcie ogólnego domniemania nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. analogicznie ww. w pkt 55 wyrok Komisja/EnBW Energie Baden-Württemberg, EU:C:2014:112 pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszych sprawach, jak wynika z pkt 51 i 52 powyżej, zawarte w zaskarżonych decyzjach odmowy udzielenia skarżącej dostępu są oparte - poza względami właściwymi dla każdej z tych decyzji - na względach natury ogólnej dotyczących konieczności zachowania przez Komisję przestrzeni do namysłu, jej zakresu swobody, jej niezależności oraz atmosfery zaufania podczas dyskusji, jak również dotyczących ryzyka nacisków z zewnątrz mogących wywrzeć wpływ na przebieg prowadzonych dyskusji i negocjacji. Powyższe motywy zaskarżonych decyzji opierają się zatem w istocie na względach uzasadniających przyjęcie istnienia ogólnego domniemania wskazanego w pkt 113 powyżej.
W pierwszej kolejności, bezsporne jest w tym względzie, że - jak zostało już wskazane w pkt 50 powyżej - żądane dokumenty zostały sporządzone w ramach dwóch ocen skutków, będących w toku w momencie wydania zaskarżonych decyzji i dotyczących ewentualnych inicjatyw politycznych w dziedzinie, odpowiednio, dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz zmiany ram prawnych kontroli i nadzoru w tej samej materii.
W szczególności z wyjaśnień złożonych przez Komisję na rozprawie, których prawdziwość pod kątem okoliczności faktycznych nie została zakwestionowana przez skarżącą, wynika, że w momencie wydania zaskarżonych decyzji nie podjęto żadnej decyzji w sprawie ewentualnych inicjatyw politycznych, które mogły zostać podjęte w dziedzinach objętych dwiema omawianymi ocenami skutków. Wprawdzie w odniesieniu do dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska Komisja stwierdziła, że w dniu 21 maja 2014 r. wycofała projekt dyrektywy z 2003 r., jednak nastąpiło to po wydaniu decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r., tak że nie należy brać tej okoliczności pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem owej decyzji. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności opartej na art. 263 TFUE zgodność z prawem danego aktu Unii powinna być bowiem oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania tego aktu (wyroki: z dnia 7 lutego 1979 r., Francja/Komisja, 15/76 i 16/76, Rec, EU:C:1979:29, pkt 7; z dnia 25 czerwca 1998 r., British Airways i in./Komisja, T-371/94 i T-394/94, Rec, EU:T:1998:140, pkt 81; z dnia 14 stycznia 2004 r., Fleuren Compost/Komisja, T-109/01, Rec, EU:T:2004:4, pkt 50).
Żądane dokumenty objęte są więc zakresem stosowania ogólnego domniemania przyjętego w pkt 97 powyżej.
W drugiej kolejności, po pierwsze, należy stwierdzić, że skarżąca nie podnosi żadnego argumentu pozwalającego na obalenie wspomnianego ogólnego domniemania.
Przede wszystkim bowiem argumenty streszczone w pkt 46 powyżej, dotyczące ogólnego i hipotetycznego charakteru uzasadnień zaskarżonych decyzji, ograniczonego zakresu swobody Komisji, braku wykazania rzeczywistego ryzyka presji publicznej, niechronionego charakteru żądanych dokumentów oraz nieistotnego charakteru faktu, iż procesy podejmowania decyzji są na wczesnym etapie, nie pozwalają w żadnym razie na obalenie ogólnego domniemania, na podstawie którego Komisja mogła w niniejszym przypadku odmówić dostępu do żądanych dokumentów, nie dokonując konkretnej i indywidualnej oceny tych dokumentów. Dlatego też, z jednej strony, należy zauważyć, że w zakresie, w jakim w ramach tych argumentów skarżąca ujemnie ocenia w istocie ogólny charakter powodów przyjętych w zaskarżonych decyzjach, podanie powodów odmowy mających ogólny charakter jest uzasadnione zastosowaniem ogólnego domniemania, które pozwala właśnie odejść od konkretnej i indywidualnej oceny żądanych dokumentów. Z drugiej strony, wprawdzie skarżąca wyraża wątpliwości co do tego, czy naciski zewnętrzne faktycznie mają wpływ na zakres swobody Komisji, należy jednak stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła konkretnych dowodów pozwalających obalić w niniejszym przypadku ogólne domniemanie.
Następnie należy zaznaczyć, że zamiary i interesy, którym miały służyć złożone przez skarżącą wnioski o udzielenie dostępu, również nie mają wpływu na zastosowanie w niniejszym przypadku ogólnego domniemania, na podstawie którego Komisja mogła odmówić dostępu do żądanych dokumentów. Z jednej strony, należy dodać w każdym razie, że wniosek, iż Komisja mogła odmówić dostępu do tych dokumentów, jest oparty na istnieniu obiektywnego ryzyka poważnego naruszenia procesów podejmowania przez nią decyzji. Z drugiej strony, z orzecznictwa wynika, że prawo dostępu do dokumentów nie zależy od charakteru szczególnego interesu, jaki wnioskujący o udzielenie dostępu może mieć w otrzymaniu żądanej informacji (ww. w pkt 108 wyrok LPN/Komisja, EU:T:2011:448, pkt 137; postanowienie z dnia 27 marca 2014 r., Ecologistas en Acción/Komisja, T-603/11, EU:T:2014:182, pkt 74; zob. również podobnie i analogicznie ww. w pkt 30 wyrok Sison/Rada, EU:C:2007:75, pkt 43, 44).
Jeśli chodzi wreszcie o nawiązanie do decyzji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, o której mowa w pkt 47 powyżej, z jednej strony należy przypomnieć, iż w razie stwierdzenia przez Rzecznika 'działania niezgodnego z zasadą dobrej administracji' orzeczono już, że opinia Rzecznika jako taka nie wiąże sądu Unii i stanowi wyłącznie zwykłą wskazówkę co do naruszenia przez daną instytucję zasady dobrej administracji. Postępowanie przed Rzecznikiem, który nie może wydawać wiążących decyzji, stanowi bowiem dla obywateli Unii alternatywną drogę pozasądową wobec skargi do sądu Unii, która to droga odpowiada szczególnym kryteriom i niekoniecznie ma ten sam cel, co skarga sądowa (wyrok z dnia 25 października 2007 r., Komninou i in./Komisja, C-167/06 P, EU:C:2007:633, pkt 44).
A fortiori, wykładnia prawa Unii dokonana przez Rzecznika nie może być wiążąca dla sądu Unii.
Z drugiej strony, należy zaznaczyć w każdym razie, że rozważania zawarte w decyzji Rzecznika przytoczonej przez skarżącą - w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy wniosku o udzielenie dostępu odrębnego od wniosków rozpatrywanych w niniejszych sprawach - są bez znaczenia, w związku z czym nie pozwalają na obalenie ogólnego domniemania.
Po drugie, w ramach zastrzeżenia trzeciego skarżąca przedstawia natomiast argumenty oparte na istnieniu nadrzędnego interesu publicznego, do których badania należy na tym etapie odesłać (zob. pkt 128-163 poniżej).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Komisja słusznie uznała w zaskarżonych decyzjach, iż ujawnienie spornych dokumentów mogło poważnie naruszyć procesy podejmowania przez nią decyzji.
Wynika stąd, że zastrzeżenie drugie podniesione przez skarżącą na poparcie pierwszej części jedynego zarzutu winno zostać oddalone jako bezzasadne.
W przedmiocie zastrzeżenia trzeciego, opartego na istnieniu nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych dokumentów
Skarżąca zarzuca Komisji, że instytucja ta naruszyła art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, błędnie wykluczając istnienie nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych dokumentów.
Po pierwsze, skarżąca zauważa, iż wspomniany w zaskarżonych decyzjach sam fakt, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska jest już możliwy i że procesy podejmowania decyzji zmierzają jedynie do ułatwienia tego dostępu, nie oznacza, że nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu żądanych dokumentów. Po drugie, przejrzystość niezbędna do zrozumienia procesu legislacyjnego stanowi sama w sobie interes publiczny, który należy chronić w szczególności w dziedzinach, w które wpisują się dwie rozpatrywane oceny skutków. Po trzecie, Komisja nie uwzględniła tego interesu publicznego i oparła się wyłącznie na kwestionowanym zresztą przez skarżącą ryzyku naruszenia procesów podejmowania decyzji przez Komisję. Po czwarte, społeczeństwo ma interes w tym, by rozumieć i śledzić rozwój ocen skutków, które są podstawą wniosków ustawodawczych, aby móc wykonać przysługujące mu prawo udziału w procesach demokratycznych poprzez inicjowanie debaty publicznej. Tymczasem samo ujawnienie, podczas przyjmowania przez Komisję wniosku ustawodawczego, analiz stanowiących wsparcie dla jej decyzji jest niewystarczające w tym względzie, w szczególności w wypadku, gdyby Komisja nie podjęła żadnej inicjatywy po sporządzeniu oceny skutków. Skarżąca dodaje ponadto w swych replikach, z jednej strony, że wbrew temu co Komisja podniosła w swych pismach, ona sama nie służy żadnemu interesowi prywatnemu ani takiego interesu nie reprezentuje, lecz służy interesowi ogólnemu i taki interes reprezentuje, tak że jej wnioski o udzielenie dostępu nie mogą być postrzegane jako wnioski będące odzwierciedleniem zwykłego interesu prywatnego, a z drugiej strony, że Rzecznik uznał istnienie szczególnego interesu publicznego w zrozumieniu i zbadaniu rozwiązań alternatywnych, które nie zostały przyjęte.
Skarżąca dodaje ponadto w sprawie T-424/14, po pierwsze, że interes publiczny oparty na przejrzystości i udziale w debacie publicznej jest tym bardziej istotny, gdyż proces legislacyjny dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Z rozporządzenia nr 1367/2006, które uznaje interes we wniesieniu skarg sądowych w sprawach dotyczących środowiska, wynika bowiem, że w przypadku informacji dotyczących środowiska interes publiczny uzasadniający ich ujawnienie występuje zawsze. Po drugie, interes społeczeństwa w byciu informowanym o wykonaniu zobowiązań wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zawartej w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. L 124, s. 1, zwanej dalej 'konwencją z Aarhus'), istnieje tym bardziej, że Komisja wycofała projekt dyrektywy z 2003 r., w ciągu dziesięciu lat nie przyjęto jeszcze żadnego aktu i chociaż w 2013 r. Komisja poinformowała o prowadzonych pracach, nie przekazała jednak informacji w sprawie planowanych kierunków działania. Po trzecie, fakt, iż prawdopodobnie wskutek niezapoznania się z opinią interesariuszy rada wydała dwie opinie negatywne w przedmiocie wstępnych wersji sprawozdania z oceny skutków dotyczącego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, świadczy o istnieniu interesu publicznego w tym znaczeniu, że interesariusze mogliby przekazać dodatkowe informacje i zostać poinformowani o ewentualnych brakach w ocenie skutków.
Skarżąca zauważa wreszcie w replice, którą złożyła w sprawie T-425/14, że fundamentalne znaczenie dostępu do informacji w sprawach dotyczących środowiska zostało podkreślone w art. 5 ust. 7 lit. a) konwencji z Aarhus.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 zastosowanie przewidzianego w nim wyjątku jest wyłączone, gdy ujawnienie danego dokumentu jest uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym.
W tych okolicznościach zadaniem danej instytucji jest wyważenie konkretnego interesu, który powinien podlegać ochronie poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, mianowicie większe uczestnictwo obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 45; ww. w pkt 55 wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 32; wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Rada/in 't Veld, C-350/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:2039, pkt 53).
Nadrzędny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ujawnienie dokumentu, niekoniecznie musi się różnić od zasad stanowiących podstawę rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 31 wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 74, 75; ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 92).
Jednakże przedstawienie rozważań o charakterze wyłącznie ogólnym nie wystarczy do wykazania, że nadrzędny interes publiczny przeważa nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia danych dokumentów (zob. podobnie ww. w pkt 55 wyrok Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 158; ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 93; ww. w pkt 55 wyrok Komisja/EnBW, EU:C:2014:112, pkt 105).
Ponadto wymóg, by wnioskodawca przedstawił w konkretny sposób okoliczności, na których opiera się nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów, jest zgodny z orzecznictwem Trybunału (ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 94; zob. również podobnie ww. w pkt 64 wyrok Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, pkt 62; ww. w pkt 55 wyrok Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 103; ww. w pkt 64 wyroki: Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 126; Komisja/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, pkt 68).
W niniejszym przypadku z zaskarżonych decyzji wynika, że zdaniem Komisji żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadniał ujawnienia żądanych dokumentów. Komisja wskazała w istocie, z jednej strony, że wprawdzie cel polegający na zachowaniu, ochronie i poprawie jakości środowiska, a zatem zdrowia ludzkiego mógł zostać osiągnięty dzięki niedyskryminacyjnemu dostępowi do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, jednakże podkreśliła ona, iż nie była w stanie określić, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów pomogłoby osobom mieszkającym w Unii wpływać pośrednio na środowisko, w którym żyły. Komisja uznała bowiem, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości był już możliwy przed sądami krajowymi, zaś omawiane procesy podejmowania decyzji zmierzały jedynie do ułatwienia tego dostępu. Ponadto Komisja dodała, że w 2013 r. została przeprowadzona konsultacja społeczna, podczas której zainteresowane strony, w tym przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, mogły uczestniczyć w określeniu ogólnego zarysu propozycji. Z drugiej strony, Komisja uznała, że ujawnienie żądanych dokumentów na tym etapie naruszyłoby procesy podejmowania decyzji oraz wpłynęłoby na możliwość osiągnięcia możliwie najlepszego kompromisu. Wprost przeciwnie interes publiczny zostałby lepiej zapewniony, gdyby omawiane procesy podejmowania decyzji mogły być kontynuowane w braku wszelkich nacisków zewnętrznych. Ponadto Komisja wskazała, że wiele dokumentów dotyczących procesów podejmowania decyzji zostało już udostępnionych.
Żaden z argumentów przedstawionych przez skarżącą i streszczonych w pkt 128-131 powyżej nie pozwala na podważenie tej oceny.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o argument, że w szczególności w dziedzinach, w które wpisują się dwie omawiane oceny skutków, przejrzystość niezbędna do zrozumienia procesu legislacyjnego stanowi sama w sobie interes publiczny, który powinien być chroniony, czego Komisja nie uwzględniła, należy uznać, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 136 powyżej tak ogólne stwierdzenie nie pozwala wykazać, iż zasada przejrzystości posiadała w niniejszym przypadku jakąś szczególną wagę, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 55 wyrok Szwecja i in./API i Komisja, EU:C:2010:541, pkt 157, 158).
W każdym razie należy dodać przede wszystkim, że - jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z zaskarżonych decyzji, czego skarżąca nie zakwestionowała - wiele dokumentów dotyczących dwóch omawianych ocen skutków zostało udostępnionych publicznie przed wydaniem przez Komisję zaskarżonych decyzji.
Należy uznać, że publikacja ta pozwoliła na uwzględnienie interesu publicznego w byciu poinformowanym o procesach podejmowania decyzji przez Komisję, aczkolwiek bez naruszenia tych procesów.
Następnie bezsporne jest między stronami, że rozpatrywane w niniejszych sprawach oceny skutków zostaną opublikowane, jak tylko Komisja przyjmie propozycje polityczne w dziedzinach objętych niniejszymi sprawami.
Tymczasem wbrew argumentom skarżącej taka publikacja, która zbiega się z przyjęciem propozycji politycznych, wystarczy, by umożliwić społeczeństwu zrozumienie procesu, w tym przypadku procesu legislacyjnego, który rozpocznie się wraz z tymi propozycjami.
Wreszcie, z jednej strony, w zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że samo ujawnienie, podczas przyjmowania przez Komisję wniosku ustawodawczego, analiz 'stanowiących wsparcie' dla jej decyzji jest niewystarczające, należy uściślić, że - jak wynika to z wytycznych - sprawozdanie z oceny skutków przewiduje różne możliwe opcje polityczne i klasyfikuje je stosownie do wykorzystanych kryteriów oceny. Ponadto nawet po opublikowaniu przez Komisję sprawozdania z oceny skutków skarżąca może złożyć wniosek o udzielenie dostępu do wcześniejszych wersji tego sprawozdania, aby - w razie potrzeby i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na które Komisja mogłaby się powołać - zapoznać się z kolejnymi zmianami, którym został on poddany.
Z drugiej strony, w zakresie, w jakim skarżąca nawiązuje do przypadku, gdy Komisja nie podejmie żadnej inicjatywy po sporządzeniu oceny skutków, należy zaznaczyć, że - jak Komisja potwierdziła podczas rozprawy w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd - z wytycznych wynika, że gdy po sporządzeniu oceny skutków Komisja postanawia nie przedstawiać propozycji, sprawozdanie z oceny skutków zostaje opublikowane na stronie internetowej 'www.europa.eu' w formie dokumentu roboczego.
W związku z tym należy również oddalić argumenty podniesione przez skarżącą w sprawie T-424/14 i oparte na twierdzeniu, że interes społeczeństwa w byciu informowanym o wykonaniu zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus istnieje tym bardziej, że Komisja wycofała projekt dyrektywy z 2003 r., w ciągu dziesięciu lat nie przyjęto żadnego aktu i chociaż w 2013 r. Komisja poinformowała o prowadzonych pracach, nie przekazała jednak informacji w sprawie planowanych kierunków działania.
Zważywszy bowiem na rozważania zawarte w pkt 76-97 powyżej w przedmiocie ogólnego domniemania, należy uznać, że na tym etapie procesu podejmowania decyzji sam brak wskazania na planowane przez Komisję kierunki działania nie pozwala na wyróżnienie takiego interesu, który miałby pierwszeństwo przed względami uzasadniającymi odmowę udzielenia dostępu do dokumentów żądanych w sprawie T-424/14.
Stwierdzenie to jest tym bardziej oczywiste, że - jak zostało wskazane powyżej - Komisja zadbała nie tylko o przeprowadzenie konsultacji publicznej w przedmiocie wykonania zobowiązań Unii dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ale również o opublikowanie różnych dokumentów po przeprowadzeniu tej konsultacji, czego skarżąca zresztą nie kwestionuje. Ponadto jak skarżąca przyznaje, Komisja poinformowała, choćby tylko pobieżnie, o prowadzonych pracach w komunikacie z dnia 2 października 2013 r., który przekazała w sprawie T-424/14 po zarządzeniu przez Sąd środka organizacji postępowania. Otóż zapowiedziała ona swój zamiar wycofania projektu dyrektywy z 2003 r. oraz zastanowienia się nad innymi sposobami wykonania zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus oraz dodała, że przeprowadzała ocenę skutków i czekała na wyrok Trybunału.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o argument, że społeczeństwo ma interes w tym, by rozumieć i śledzić rozwój ocen skutków, które są podstawą wniosków ustawodawczych, aby móc wykonać przysługujące mu prawo udziału w procesach demokratycznych poprzez inicjowanie debaty publicznej, należy przypomnieć, że orzeczono już, iż interes strony skarżącej w uzupełnieniu informacji, którymi dysponuje dana instytucja, oraz w aktywnym uczestnictwie w toczącym się postępowaniu, nie stanowił nadrzędnego interesu publicznego, i to mimo, że wspomniana strona skarżąca działała jako organizacja pozarządowa zgodnie ze swym celem statutowym, który polegał na ochronie środowiska (zob. podobnie ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 95; zob. również podobnie i analogicznie ww. w pkt 121 postanowienie Ecologistas en Acción/Komisja, EU:T:2014:182, pkt 75).
Analogicznie należy uznać, że interes interesariuszy, którzy uczestniczyli w konsultacji zorganizowanej przez Komisję w ramach sporządzenia oceny skutków, jak również każdej innej zainteresowanej strony w uzupełnieniu informacji uwzględnionych przez tę instytucję po przeprowadzeniu takiej konsultacji oraz w aktywnym uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym sporządzenia sprawozdania z oceny skutków, a nawet w opracowaniu propozycji politycznej, nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego, nawet jeśli daną stroną jest, tak jak skarżąca, organizacja o celu niezarobkowym, której przedmiotem działania jest ochrona środowiska.
Mając na względzie orzecznictwo przytoczone w pkt 150 powyżej, na powyższe ustalenie nie ma wpływu okoliczność, że skarżąca - jak sama twierdzi w swych pismach - reprezentuje interes ogólny, przy założeniu że twierdzenie to jest prawidłowe. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 121 wynika ponadto, że prawo dostępu do dokumentów nie zależy od charakteru szczególnego interesu, jaki podmiot wnoszący o udzielenie dostępu mógłby mieć lub jakiego mógłby nie mieć w uzyskaniu żądanej informacji.
W każdym razie argument skarżącej omówiony w pkt 150 powyżej winien zostać oddalony z tych samych względów co względy przedstawione w pkt 140-144 powyżej.
Z tych samych powodów należy oddalić argument przedstawiony przez skarżącą w ramach sprawy T-424/14 i dotyczący istnienia interesu publicznego w zakresie, w jakim interesariusze mogliby przekazać dodatkowe informacje i zostać poinformowani o ewentualnych brakach w ocenie skutków, które zostały ujawnione w dwóch negatywnych opiniach rady na temat wstępnych wersji sprawozdania z oceny skutków dotyczącego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
Poza tym argument skarżącej, że Rzecznik uznał istnienie szczególnego interesu publicznego w zrozumieniu i zbadaniu rozwiązań alternatywnych, które nie zostały przyjęte, winien zostać oddalony z powodów analogicznych do powodów przedstawionych w pkt 122-124 powyżej.
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca Komisji nieuwzględnienie interesu publicznego związanego ze zrozumieniem procesów podejmowania decyzji i z udziałem w tych procesach oraz oparcie się wyłącznie na ryzyku naruszenia procesów podejmowania przez nią decyzji, wystarczy przypomnieć, że, po pierwsze, skarżąca nie zdołała udowodnić w ramach drugiego zastrzeżenia podniesionego na poparcie pierwszej części jedynego zarzutu, że Komisja niesłusznie uznała, iż ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby procesy podejmowania przez nią decyzji, a po drugie, że z pkt 140-153 powyżej wynika, iż interes związany ze zrozumieniem procesu legislacyjnego i z udziałem w tym procesie nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego mającego pierwszeństwo przed ochroną wspomnianych procesów podejmowania decyzji.
W czwartej kolejności, jeśli chodzi o argumenty podniesione przez skarżącą w sprawie T-424/14, stosownie do których interes publiczny oparty na przejrzystości i udziale w debacie publicznej jest tym bardziej istotny, gdyż proces legislacyjny dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z uwagi na rozporządzenie nr 1367/2006, należy przypomnieć, że - jak zostało już stwierdzone w pkt 108 powyżej - art. 6 rozporządzenia nr 1367/2006 dodaje do rozporządzenia nr 1049/2001 szczególne zasady odnoszące się do wniosków o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska. Otóż, po pierwsze, art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nawiązuje do przepisów art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i stanowi, że 'z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa [Unii], uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska'. To domniemanie prawne odnosi się do ostatniej części zdania w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wykluczającej odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, jeśli interes publiczny nadrzędny względem chronionych interesów uzasadnia ujawnienie danego dokumentu. Po drugie, art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że [w] odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia [...] nr 1049/2001 podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska". To ostatnie zdanie wspomina o 'innych wyjątkach określonych w art. 4 rozporządzenia [...] nr 1049/2001', w związku z czym ma zastosowanie do wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1, ust. 2 tiret drugie oraz ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 64 wyrok LPN i Finlandia/Komisja, EU:C:2013:738, pkt 79-81, 83).
Z jednej strony, wynika stąd, że wprawdzie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 przewiduje domniemanie prawne, zgodnie z którym z wyjątkiem dochodzeń nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska, lecz owo domniemanie dotyczy jedynie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
W niniejszym przypadku bezsporne jest, że Komisja zastosowała wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Wynika stąd, że bez potrzeby sprawdzenia, czy informacje zawarte w żądanych dokumentach odnoszą się do emisji do środowiska, art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma znaczenia w niniejszych sprawach.
Z drugiej strony, jeśli chodzi o art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 w zakresie, w jakim skarżąca zamierza powołać się na niego, należy zaznaczyć, że samo odniesienie do 'interesu publicznego, któremu służy ujawnienie' jest - z uwagi na jego ogólnikowość oraz zważywszy na względy przedstawione w pkt 140 powyżej - niewystarczające, by wykazać istnienie nadrzędnego interesu publicznego mającego pierwszeństwo przed ochroną procesów podejmowania decyzji.
W piątej kolejności, argument podniesiony w replice złożonej w sprawie T-425/14, zgodnie z którym fundamentalne znaczenie dostępu do informacji w sprawach dotyczących środowiska zostało podkreślone w art. 5 ust. 7 lit. a) konwencji z Aarhus, winien zostać oddalony z tych samych względów co względy zawarte w pkt 140 powyżej.
Wreszcie w świetle powyższego należy również oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym wspomniany w zaskarżonych decyzjach fakt, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska jest już możliwy i że procesy podejmowania decyzji zmierzają jedynie do ułatwienia tego dostępu, nie oznacza, że nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu żądanych dokumentów. Zakładając nawet bowiem, że - jak twierdzi skarżąca - sam fakt, iż dostęp do wymiaru sprawiedliwości w tej dziedzinie jest już otwarty, nie oznacza, że nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny, jednak jak wynika z powyższych rozważań, skarżąca nie wykazała istnienia jakiegokolwiek nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów.
Mając na względzie powyższe rozważania, należy uznać, że zastrzeżenie trzecie winno zostać oddalone w całości.
W związku z tym należy również oddalić pierwszą część jedynego zarzutu jako bezzasadną, a tym samym jedyny zarzut w całości jako bezzasadny.
Wynika stąd, że rozpatrywane skargi należy oddalić w całości.
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
2) ClientEarth zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 listopada 2015 r.