Source: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=69&tipo=2
Timestamp: 2018-06-19 10:16:40
Document Index: 50031033

Matched Legal Cases: ['artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 66', 'artículo 2', 'artículo 137', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 13', 'artículo 69', 'artículo 68', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 69', 'artículo 69']

Sinopsis artículo 69 - Constitución Española
Sinopsis artículo 69
Concordancias: Artículos 1.2, 2, 13.2, 23, 62, 66, 67, 70, 71, 74, 90, 115, 116, 137, 141, 155, 168.
I. El Senado, Cámara de representación territorial
1. El constituyente optó, al diseñar el modelo parlamentario en nuestra Constitución, por articular un sistema bicameral. Las diversas hipótesis sobre las causas de dicha elección pueden encontrarse en el comentario al artículo 66.
En todo caso, queda claro que los autores de la Constitución se sintieron obligados a justificar la opción por el bicameralismo y lo hicieron buscando una explicación o fundamentación específica para el Senado. Que dicha necesidad fuese evidente o que el resultado sea un acierto es algo realmente discutible. Nadie se sintió, en cambio, obligado a justificar la aparición de un Senado en la Ley para la Reforma Política. Esto es tanto más contradictorio cuanto que no suele ser habitual la estructura bicameral en los procesos constituyentes.
2. Como puede comprobarse de los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución, el Senado no fue una de las cuestiones centrales del debate constitucional. Es cierto que puede afirmarse, grosso modo, que las fuerzas de centro-izquierda eran más partidarias del monocameralismo mientras que los partidos de centro-derecha apostaban más por el bicameralismo. Pero ni unos ni otros hicieron del Senado caballo de batalla en el debate constitucional. Quizá esta sea una de las explicaciones que existan para la relativa oscuridad conceptual y, sobre todo, para la común afirmación doctrinal sobre el Senado como una de las piezas menos logradas en el entramado constitucional.
A la hora de justificar el bicameralismo se optó por darle una fundamentación territorial aprovechando el nuevo modelo de ordenación política que en ese ámbito abrían tanto el artículo 2 como el propio Título VIII. De ahí la célebre expresión según la cual: "El Senado es la Cámara de representación territorial".
3. Sin embargo, pocas afirmaciones existen en la Constitución que sean más ambiguas y perjudiciales para la institución que teóricamente tratan de describir. Haciendo ahora abstracción del carácter descriptivo y no prescriptivo del artículo (que debiera ser el propio de las normas jurídicas), cabe afirmar que el art. 69.1 ha sido y es durante todos estos años de vigencia constitucional una auténtica "cárcel de oro" para el propio Senado.
La primera dificultad estriba en desentrañar la propia expresión "representación territorial". Dejando a un lado la clásica afirmación según la cual "las hectáreas no son susceptibles de representación", la afirmación es esencialmente ambigua. En efecto, en 1978 el modelo territorial español no dejaba de ser (como luego se ha visto) un embrión en desarrollo que podría haber tomado variables muy distintas, todas ellas perfectamente constitucionales. Por no haber no había ni un mapa autonómico diseñado en la Constitución, que prefirió optar por el principio dispositivo. De ahí que descubrir el significado de la representación territorial en 1978 era poco menos que una quimera.
Por otra parte, conviene recordar que el artículo 137 de la Constitución señala al menos tres ámbitos o niveles en los que se distribuye el poder territorialmente, y de todos ellos predica la autonomía. Municipio, provincia y Comunidad Autónoma serían así, al menos en teoría, susceptibles de entenderse cobijados bajo la expresión "representación territorial". Más aún, la base electoral fundamental del Senado sigue siendo, como luego se dirá, la provincia.
4. Afirmada la oscuridad del concepto, se puede establecer otra vía de aproximación. Si el Senado es la Cámara de representación territorial ello podría derivarse del haz de competencias que a este respecto le atribuye la propia Constitución.
5. Si la expresión "representación territorial" es en sí misma ambigua y si la claridad no la ofrece un elenco de competencias que podamos considerar como claramente territoriales ¿dónde está el sentido de la expresión contenida en el artículo 69.1? Es difícil contestar con sinceridad y acierto a esta pregunta. Más bien parece correcto afirmar que la citada aserción del artículo 69.1 es una fórmula básicamente retórica que se compadece mal con las facultades atribuidas al Senado. Se produce así la paradoja de que a la Cámara Alta se la juzga por algo que la Constitución dice, pero que no es sustancialmente verdad. Y no lo es no por la incapacidad del Senado para desarrollar este papel constitucional, sino por la ausencia de voluntad constitucional para dotar a la Cámara de medios que hagan posible aquella afirmación. Lo contrario es hacer un análisis de palabras poéticas sin contenido jurídico alguno.
II. Elección provincial de los Senadores
1. El artículo 69.2 señala que en cada provincia se elegirán cuatro senadores. Lógicamente hay que interpretar este precepto en relación con los restantes apartados del artículo y por lo tanto hay que entender que cuando se habla de provincias la Constitución se refiere exclusivamente a las provincias no insulares.
2. La opción por la provincia como circunscripción electoral denota, como antes se indicó, una falta de criterio claro sobre el alcance territorial de la representación. Ello es tanto más notorio cuanto que los senadores elegidos con base provincial o insular representan aproximadamente cuatro quintas partes del total del Senado.
3. A los efectos de fijar el sistema electoral, el art. 166 LOREG establece un sistema plurinominal, mayoritario, de voto restringido y listas abiertas.
Comenzando por esta última característica resulta llamativo que cuando, tantas quejas se vierten en la opinión pública y en la doctrina contra el sistema de listas cerradas y bloqueadas que conlleva la fórmula D'Hondt, resulta que existe para el Senado un auténtico sistema de listas abiertas en el que el votante es dueño y señor de sus preferencias pudiendo elegir un máximo de tres nombres (en las provincias peninsulares) a su libre albedrío. Resulta curioso constatar, sin embargo, cómo con precisión casi matemática, el votante suele escoger disciplinadamente los tres candidatos del mismo partido. Aún más, el elector respeta escrupulosamente incluso el orden alfabético en el que por exigencia del art. 172.3 a) LOREG aparecen alineados los candidatos de una misma formación. Salvo rarísimas excepciones el número de votos obtenidos por los candidatos de un partido es mayor cuanto más se acerque su apellido a la letra a y se aleje de la letra z. Esto no es sino una muestra más de aquellas falsedades teóricas (superioridad de las listas abiertas sobre las cerradas), que de tanto repetirse se convierten en tópico aunque no por ello se transformen automáticamente en verdades.
III. Las circunscripciones insulares
1. Otra muestra del "carácter territorial" que a la representación se quiere ofrecer en el Senado está impreso en el artículo 69.3. Este precepto parte de la realidad insular como un "hecho diferencial", que justifica un trato específico en forma de circunscripción específica.
2. Este artículo otorga una sobrerrepresentación de cuatro escaños a las provincias insulares buscando con ello hacer más patente la presencia de esta realidad insular en el Senado. A la vez, el sistema electoral previsto en la LOREG convierte en mayoritario puro el sistema de las islas pequeñas toda vez que la circunscripción uninominal impide cualquier tipo de juego a la proporcionalidad. Por ello puede decirse que en las islas menos pobladas (v. gr. Hierro) es donde menos votos se requieren para ser elegido senador. Ello ha comportado la aparición de fuerzas políticas de carácter estrictamente insular que con frecuencia logran obtener los escaños en juego.
IV. Las circunscripciones de Ceuta y Melilla
El constituyente ha querido realizar una regulación expresa de la realidad específica que representa que Ceuta y Melilla sean parte del territorio español. Estas ciudades con Estatuto de Autonomía (Estatuto que aún no existía, lógicamente, cuando se aprueba la Constitución), obtienen así una reafirmación de su españolidad y una representación más que proporcional a lo que significa su población. Quizá sea éste otro de los elementos de la llamada "representación territorial".
Hay que resaltar la imprecisión terminológica del apartado al afirmar que son "las poblaciones de Ceuta y Melilla" las que eligen dos senadores cada una de ellas, ya que parece referir la capacidad electoral a un elemento subjetivo y poblacional más que a un elemento territorial. Como no cabe pensar que este artículo sea una excepción a lo previsto en el artículo 13.2 respecto de la titularidad exclusiva del sufragio para los ciudadanos españoles (es decir los pobladores extranjeros de Ceuta y Melilla no están incluidos en el art. 69.4), podría aventurarse una interpretación que permita afirmar la titularidad de este derecho como atribuida a unas poblaciones independientemente de la existencia de una realidad territorial subyacente (que puede existir o no). No parece, sin embargo, que esta sea la verdadera ratio constitutionis. Más bien cabe pensar en un lapsus calami, que comporta una inexactitud evidente.
VI. Los Senadores designados por las Comunidades Autónomas
1. La principal innovación introducida en la estructura del Senado respecto de la Cámara diseñada en la Ley para la Reforma Política es la contemplada en el artículo 69.5. Con esta fórmula se intenta introducir también un "reflejo territorial" en la composición de la Cámara. Conviene recordar que en el Senado preconstitucional existía un grupo de senadores de designación regia que lógicamente desaparecen con la nueva Constitución democrática. En su lugar, aunque no en número estrictamente idéntico, aparecen los senadores designados por las Comunidades Autónomas.
2. La primera cuestión interesante a analizar es la relación representativa que estos senadores aportan. En efecto, dado que su designación proviene de la Asamblea de la Comunidad Autónoma se ha planteado en varias ocasiones el fundamento de la relación representativa que subyace a este mandato. Frente a la elección directa que antes se ha descrito, los senadores designados lo son por un órgano de la Comunidad Autónoma: el Parlamento o Asamblea. De ahí que en varias credenciales aportadas por senadores designados se afirme que lo son en representación de una Comunidad Autónoma. Sin que ello deje de ser cierto, no lo es menos que los designados lo son por ser miembros de un determinado grupo político o, al menos, por ser propuestos por uno de ellos. De hecho, una vez que los senadores designados se incorporan al Senado no existen, en puridad, diferencias sustanciales con los senadores electos y aquéllos pasan a formar parte de los Grupos Parlamentarios constituidos en torno a las fuerzas políticas de diverso signo. No se conoce aún un caso en el que todos los senadores designados por una Comunidad Autónoma hayan pasado a formar parte de un grupo parlamentario específico diferente de los ya constituidos.
3. La Constitución ha optado por fijar sólo los elementos básicos de la designación de estos senadores del art. 69.5, mientras que remite la globalidad de su regulación a la normativa autonómica. Esta regulación en algunos casos está plenamente contenida en el respectivo Estatuto y en otros se desarrolla a través de una ley de la Comunidad Autónoma. La diversidad normativa origina unas diferencias en el régimen jurídico de los senadores designados cuyo análisis exige una pormenorizada travesía por el ordenamiento autonómico. Tres son, sin embargo, los elementos de carácter común garantizados en su homogeneidad por la Constitución: el número de senadores que designa cada Comunidad Autónoma, el órgano que los designa y la llamada a un cierto carácter proporcional en la designación.
4. En punto al número de senadores que corresponde designar a cada Comunidad Autónoma, la Constitución fija un parámetro lineal y otro variable. El lineal exige que cada Comunidad cuente, al menos, con un senador por la vía del art. 69.5. Este senador cuya designación es independiente de la población con que cuenta cada Comunidad Autónoma sólo podrán designarlo las Comunidades que tengan tal rango constitucional. Es decir, no tienen atribuida esta capacidad las ciudades con Estatuto de Autonomía como Ceuta y Melilla a las que antes se hacía referencia. Esta vía asegura, pues, diecisiete senadores con carácter fijo.
Ya que el número de habitantes es un dato variable en función de diversas circunstancias, el art. 165.4 LOREG señala que: "A efectos de dicha designación el número concreto de senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población del derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado". O lo que es lo mismo, el número de senadores del 69.5 queda congelado en el momento de las elecciones al Senado independientemente de las alteraciones que se puedan producir con posterioridad en los censos poblacionales.
5. La Constitución exige que los senadores autonómicos sean designados por la Asamblea Legislativa o en su defecto, por el órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma. De hecho en todos los casos es el Parlamento autonómico el que viene designando y acreditando a estos senadores de acuerdo con su Estatuto, su Reglamento y, cuando existe, con la ley autonómica que fija el proceso de designación de los senadores. Precisamente la posibilidad de que sean los gobiernos autonómicos y no los Parlamentos los que designen a los senadores es una de las cuestiones que han sido objeto de debate como una posible reforma del Senado.
6. Junto con el respeto al número de senadores que corresponda designar, la única limitación constitucional que se exige a la Asamblea Legislativa es que respete "la adecuada representación proporcional". En el comentario al artículo 68.3 se ha hecho ya referencia a la maleabilidad del concepto "proporcional" aplicado a un régimen electoral. Esta dificultad conceptual se acentúa cuando se piensa que, en muchos casos, se trata de repartir dos o tres escaños solamente (evidentemente la proporcionalidad es imposible cuando sólo se designa un senador).
En varias Comunidades la legislación autonómica ha resuelto el problema estableciendo criterios claros y taxativos sobre las reglas a aplicar para la designación de senadores. Cuando esto no es así, han surgido inevitables conflictos e interpretaciones contrapuestas sobre lo que significa la "adecuada representación proporcional". El Tribunal Constitucional, que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto, ya señaló (STC 40/1981) que "la adecuada "representación proporcional" exigida sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible, siempre que no altere su esencia. Será preciso, en todo caso, evitar la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima corrección".
Es decir, máxima flexibilidad, que se ve confirmada en la STC 76/1989 cuando afirma la constitucionalidad posible de diversos modelos de proporcionalidad siempre que el criterio se respete. No hay, pues, un único modelo ni se puede exigir la aplicación analógica de la regla D'Hondt que rige para el Congreso de los Diputados como único sistema (STC 4/1992).
VI. El mandato del Senado y de los senadores
1. El art. 69.6 se ocupa, al igual que hace el 68.4 con el Congreso de los Diputados, de la duración del mandato del Senado y de los senadores. Hay que decir que hasta ahora ambos períodos han coincidido siempre habiéndose producido elecciones simultáneas para ambas Cámaras. Pero ello no es inexcusable. La previsión del art. 115.1 de la Constitución que permite disolver y convocar elecciones por separado para cada Cámara no elimina en absoluto esta posibilidad.
2. Existe, sin embargo, una especialidad que requiere de una exégesis más detallada. Mientras que el Congreso es elegido de manera íntegra y simultánea el mismo día no sucede lo mismo con el Senado. Ya se ha indicado como existen una serie de senadores, los designados por la vía del art. 69.5, que lo son por las Comunidades Autónomas y no siempre en la misma fecha. Esta circunstancia se despliega en unas peculiaridades que conviene analizar.
2.1. En primer lugar, dado que la normativa es básicamente autonómica, ésta puede optar con absoluta legitimidad por vincular el mandato senatorial con el propio de la Asamblea autonómica o por el contrario, desvincular ambas circunstancias. Esta opción, confirmada en cuanto a su constitucionalidad por las SSTC 40/1981 Y 76/1989, conlleva que en aquellos casos en los que ambos mandatos van unidos, o por decirlo más claramente, en los que el mandato autonómico es conditio sine qua non para acceder al mandato material, la pérdida del primero conlleva la pérdida del segundo. Así lo contempla expresamente la legislación autonómica y se prevé en el artículo 18 f) del Reglamento del Senado.
2.2. La flexibilidad normativa implica también la diversidad en la duración del mandato. Así existen casos en los que el mandato se vincula a la legislatura del Senado (caso de la C.A. de Galicia), y casos en los que el mandato se vincula a la legislatura autonómica (casos de la C.A. del País Vasco o de la C.A. de Cataluña).
Esta última opción suscita problemas jurídicos cuando el Senado es disuelto o finaliza su mandato sin que lo haya hecho la legislatura autonómica. Algunas Comunidades han planteado el mantenimiento del mandato de estos senadores. Sin embargo, la solución constitucionalmente correcta parece ser claramente la contraria. El Senado no es una Cámara permanente que se renueve por partes (como sucede v. gr. con el Senado de los Estados Unidos), y por ello cuando la legislatura acaba, finaliza también el mandato para todos aquellos senadores que no formen parte de su Diputación Permanente. Cosa distinta es que las Asambleas mantengan, en función de la legislación aplicable, un vínculo para renovar la credencial y el mandato de los senadores designados que venían ejerciendo esa función. Esta es la solución, técnicamente irreprochable, que ofrece el artículo 1.2 del Reglamento del Senado. Cualquier otra solución chocaría, al menos hoy en día y sin que se produzca una reforma de la Cámara, con la naturaleza temporal que al Senado otorga nuestra Constitución y con el mandato claro y expreso del artículo 69.6.
VII. La reforma del Senado
La reforma de la Cámara alta es una de las cuestiones de debate secular de nuestra historia constitucional, ya que existe un amplio consenso acerca de que dicha reforma debe ser acometida, si bien no hay consenso alguno sobre cómo debería realizarse, en concreto, dicha tarea.
En diversas Legislaturas se han creado Ponencias de estudio dirigidas a reformar el Senado, sin que ninguna de ellas tuviera éxito. Durante la X Legislatura trabajó una Ponencia de estudio con dicho objetivo, en el seno de la Comisión de Reglamento, en la que, actualmente está constituida una Ponencia de Estudio sobre el funcionamiento del Senado, que retomó los trabajos de la anterior.
Sería deseable que se la mencionada Ponencia tuviera éxito en su labor y que la reforma del Senado se convirtiese en realidad, ya que parece improrrogable, cuarenta años después de la entrada en vigor de la Constitución, que el Senado responda, tanto en lo que se refiere a sus funciones como en lo que respecta a su composición, a su carácter constitucionalmente atribuido de Cámara de representación territorial.
Se ha hablado anteriormente de esta cuestión por lo que no procede reiterar aquí los argumentos anteriores: la existencia de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, la creación de Grupos Territoriales, la vinculación existente entre el Senado y la Conferencia de Presidentes, al ser el Palacio del Senado la sede de ésta, no son elementos suficientes para poder considerar al Senado como una verdadera Cámara de representación territorial, lo cual, y esto es muy relevante señalarlo, no le priva en absoluto de utilidad, ya que el Senado ejerce con rigor, y en ocasiones con gran relevancia, sus funciones legislativa (como cámara de segunda lectura, que enmienda en un altísimo porcentaje de casos las iniciativas legislativas), presupuestaria y de control al Gobierno; sin embargo, siendo esto obvio, también lo es que ni sus funciones ni su composición responden la previsión constitucional del artículo 69.
Es preciso que ambas vertientes, la funcional y la representativa, sean actualizadas y reformadas para que el bicameralismo español sea plenamente efectivo en cuanto al beneficio para la representación y, por tanto, contrapeso de poder, que dicha estructura del Parlamento debe comportar.
Sobre el contenido de este artículo son de especial interés los trabajos de García-Escudero, Fernández-Segado, Punset y Visiedo, citados en la bibliografía que se inserta.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por José María Codes, Letrado de las Cortes Generales. 2017.