Source: https://ricostruireitalia.it/2020/05/26/proposte-per-la-ripartenza-degli-appalti-pubblici/
Timestamp: 2020-07-13 22:07:48+00:00
Document Index: 175626956

Matched Legal Cases: ['art. 36', 'art. 32', 'art. 106', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 110', 'art 205', 'sentenza ']

Proposte per la ripartenza degli Appalti pubblici
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È fatto noto che la ripresa economica debba passare attraverso il rilancio del settore delle costruzioni, il cui indotto è capace di un effetto moltiplicatore di rare proporzioni. Cosa fare nell’immediato per aprire cantieri e costruire opere?
Innanzitutto, va detto che vi sono opere, per miliardi di euro, già affidate ma ferme perché le stazioni appaltanti non hanno la cassa per pagare gli stati di avanzamento lavori; e sotto questo profilo basterebbe finanziarle per ottenere l’immediato avvio delle attività di cantiere.
E’ poi bene sapere che in Italia, in questo momento, vi sono almeno 30 miliardi di opere che aspettano solo di essere cantierate all’esito di gare già bandite ed avviate, che attendono solo (alcune da anni) di essere concluse con aggiudicazione e contratto. Basterebbe compulsare con decisione le stazioni appaltanti, magari assegnando termini perentori per la conclusione dei procedimenti, e si avrebbe l’effetto di avviare l’esecuzione di altre importanti commesse pubbliche.
Infine, occorre introdurre semplici ma significative modifiche normative con l’obiettivo di snellire, semplificare e velocizzare le procedure di gara.
Appalti di lavori sotto soglia: vigenza, oltre al Regolamento, della sola disciplina prevista dall’art. 36, comma 2, lett. C del d.lgs. n. 50/2016 (procedura negoziata con invito ad almeno 10 operatori) estesa agli appalti di lavori di importo tra i 150.000 euro e le soglie di rilevanza europea (5.350.000 euro), prevedendo la possibilità di indire la procedura anche sulla base di uno studio di fattibilità/progetto preliminare, lasciando all’appaltatore l’onere della progettazione di livello successivo (con facoltà dell’amministrazione di corrispondere l’acconto del 20% dell’importo dei lavori contestualmente all’approvazione dell’esecutivo da parte del committente); abrogazione della restante disciplina del codice. Si avrebbero affidamenti più veloci e soprattutto si velocizzerebbe la fase normalmente precedente l’indizione delle procedure, quella della progettazione.
Si discute da tempo di quali siano le cause che impediscono il sollecito affidamento dei contratti pubblici e sbaglia vistosamente chi attribuisce al giudice amministrativo il blocco o anche solo il ritardo nell’avvio dei lavori, perché il processo amministrativo è veloce ed efficace e perché ogni soluzione alternativa, come quelle paventate in questi giorni, e cioè di limitare al solo risarcimento del danno la tutela per il ricorrente vittorioso, oltreché porsi in contrasto con i principi di effettività della tutela giurisdizionale, porterebbe un cospicuo aggravio per l’erario, costretto a far eseguire l’appalto a chi si è illegittimamente aggiudicato la gara e a risarcire contemporaneamente il danno a chi avrebbe dovuto aggiudicarsela.
Bisogna una volta per tutte snellire la disciplina delle gare affrancandola da una serie di compiti che il legislatore ha impropriamente trasferito alla stazioni appaltanti e che ne appesantiscono l’attività contribuendo a moltiplicare il contenzioso.
Occorre infine superare definitivamente gli assurdi ostacoli che il codice degli appalti frappone alla sollecita realizzazione delle opere ed all’esercizio dei diritti dell’appaltatore (ragione ulteriore per abrogarlo), facendo attenzione a non riproporre i medesimi errori.
Solo alcuni esempi per dimostrare l’assurdità di alcune regole.
a. L’art. 32 del codice mostra una concezione del tutto autoritaria della disciplina degli appalti pubblici, a dispetto del tanto invocato rapporto paritetico che si instaura con la stipulazione del contratto d’appalto la cui disciplina di riferimento dovrebbe essere il diritto civile; basti pensare che dopo l’aggiudicazione di una gara, magari durata anni, la stazione appaltante non ha alcun obbligo di stipulare il contratto e se tarda, decorsi sessanta giorni, all’aggiudicatario non restano che due possibilità: restare “appeso” per anni con il rischio di essere chiamato da un momento all’altro a stipulare il contratto e ad eseguirlo, magari a condizioni offerte anni prima e non più remunerative; in alternativa, ritirarsi in buon ordine con il solo effetto di liberarsi dal vincolo, ma rinunciando per sempre all’appalto che si è aggiudicato e senza aver diritto ad indennizzo alcuno.
La norma, contenuta al comma 8 è peraltro scritta con i piedi perché prescrive che se “la stipulazione del contratto non avviene nel termine fissato, l’aggiudicatario può… recedere dal contratto” e ha diritto, prosegua la norma, al solo “rimborso delle spese contrattuali documentate” (sic!).
Una abnorme compressione di diritti, peraltro, in palese contraddizione con i principi che governano il procedimento amministrativo, che prevedono il danno da ritardo, compensato con l’indennizzo, e la responsabilità del responsabile del procedimento.
b. Il combinato disposto dell’art. 106, comma 2, lett b) e dell’art. 108, comma 1, lett b) porta alla seguente aberrazione: se la stazione appaltante si accorge che il proprio progetto esecutivo è sbagliato e la variante necessaria a rimediare all’errore supera il 15% dell’importo iniziale dell’opera, invece di prendersela con i progettisti, deve risolvere il contratto all’appaltatore, che non ha alcuna responsabilità, e senza che a questi vada alcun risarcimento (sic!).
Il legislatore ha scelto l’opzione di bloccare un’opera in corso per almeno uno o due anni (tempo di chiusura del contratto + tempo di redazione del progetto e indizione e aggiudicazione di una nuova gara), spendere molto di più per l’aggiornamento del progetto e punire ingiustificatamente l’esecutore.
c. In base all’art. 108, comma 1, lett. c), la stazione appaltante può in ogni momento, durante l’esecuzione del contratto, andare motu proprio a rispolverare il procedimento di gara, la cui impugnazione sarebbe di contro soggetta a termini perentori e brevi in omaggio a principi di celerità e certezza del diritto, e – se ravvisa una qualche irregolarità anche solo formale in ordine all’ammissione in gara dell’appaltatore – può a distanza di anni risolvere il contratto in corso.
d. Il ricorrente vittorioso, che ottiene dal giudice amministrativo di poter sostituire l’aggiudicatario illegittimo, deve subentrare nell’aggiudicazione, non alle condizioni che aveva offerto in gara ma a quelle che aveva offerto chi se la era aggiudicata illegittimamente, magari proprio perché portatore di un’offerta anormalmente bassa!
Lo stabilisce l’art. 110 comma 2 che confonde in modo grossolano l’ipotesi dello scorrimento della graduatoria per inadempimento del primo aggiudicatario con l’ipotesi nella quale un partecipante alla gara si vede affermare giudizialmente il diritto all’originaria aggiudicazione in luogo di un altro concorrente.
e. L’art 205 del codice mortifica del tutto illogicamente l’istituto dell’accordo bonario in corso d’opera; innanzitutto elimina la possibilità per l’impresa di nominare un proprio rappresentante nella commissione incaricata di individuare una proposta di accordo (oggi decide uno solo), in secondo luogo pone per l’accordo il limite massimo del 15 % dell’ammontare dell’appalto, costringendo l’appaltatore ad instaurare il contenzioso per far valere i propri diritti e precludendo d’altra parte alla stazione appaltante, anche quando sa di avere torto, di transigere ed evitare gli effetti negativi di una causa.
Il tutto aggravato dalla lentezza cronica della giustizia civile, che può arrivare dopo anni a condannare pesantemente l’amministrazione con aggravio di interessi e rivalutazione monetaria, ma senza salvare comunque l’impresa che non ha la solidità per attendere un ristoro di danni subiti dieci anni prima.
In una prospettiva più ampia, la semplificazione del codice appalti può consistere nel “ritorno” al testo delle direttive europee del 2014. È infatti noto che l’Italia, nel dare attuazione alle suddette direttive, ha aggiunto una innumerevole serie di adempimenti ed appesantimenti procedurali che non sono assolutamente richiesti dal diritto europeo ma sono il frutto di quella mentalità del sospetto sopra indicata.
Solo per fare un esempio, l’articolo 80 del codice appalti, che inserisce una lunga serie di requisiti per la partecipazione alla gara, corrisponde all’articolo 57 della direttive europea, che però obbliga la stazione appaltante ad escludere l’operatore solo nel caso in cui sia stata accertata con sentenza passata in giudicato la responsabilità degli amministratori per alcuni specifici reati o per mancato pagamento di imposte e contributi. Poi l’articolo 57 prevede alcuni altri casi in cui la stazione appaltante può escludere gli operatori economici, ma si tratta di casi limitati e di facile comprensione.
Quindi il legislatore italiano ha aggiunto una serie di casi di esclusione dalla gara non previsti dalla direttiva, i cui effetti devastanti e contrari allo stato di diritto sono stati sopra illustrati. Basti pensare che il modello di DGUE, uguale per tutti gli Stati membri, quando è utilizzato per una gara italiana reca sempre una appendice per i “requisiti aggiuntivi” rispetto a quelli europei.
Si potrebbe quindi pensare di abrogare l’attuale codice appalti e sostituirlo con la Direttiva europea (94 articoli), corredandolo da un regolamento di esecuzione. Non è una ipotesi fantasiosa: Regno Unito e Germania hanno fatto esattamente così e altri Stati europei hanno fortemente limitato la possibilità per il legislatore nazionale di appesantire le norme europee sugli appalti. In un recente studio sono stati comparati i diversi modi con cui gli Stati europei hanno dato attuazione alle direttive europee ed il risultato è stato che Italia e Romania sono quelli cha hanno appesantito di più le disposizioni di diritto europeo con obbligazioni di carattere nazionale.
Una semplificazione di questo genere migliorerebbe molto il lavoro che deve essere svolto dalle stazioni appaltanti, eliminando o almeno riducendo quel clima di sospetto che permea tutte le norme del codice appalti e che induce il funzionario pubblico alla “fuga dalla firma”.
Basti pensare al tempo ed alle risorse inutilmente spese per le pubblicazioni sui quotidiani e sulla GURI, quando le imprese si informano sui bandi attraverso le società di analisi dati on line. O alle procedure per garantire la pubblicità delle sedute, posto che ormai l’integrità della documentazione è garantita dalla piattaforma sulla quale si svolge la procedura, o ancora al tempo necessario per verificare il possesso dei requisiti, mentre ben si potrebbe – per il diritto europeo – invertire l’ordine di apertura delle buste (ora è possibile solo sotto soglia). Ancora, per il sotto soglia, si potrebbero prevedere procedure davvero più semplici, che si limitino a garantire i principi di concorrenza e trasparenza, senza imporre adempimenti che a volte coincidono addirittura con quelli sopra soglia.
Una soluzione come quella prospettata aumenterebbe di molto la velocità e l’efficacia dei procedimenti di aggiudicazione, dando più fiducia agli operatori economici ed ai dipendenti delle stazioni appaltanti. Maggiore fiducia significa anche maggiore discrezionalità e quindi maggiore responsabilità: occorre allora che la responsabilità contabile sia ricondotta alla sola ipotesi dolosa, salvo arricchimento personale – come sopra indicato – ed anche che il reato di abuso d’ufficio sia ricondotto ad una fattispecie meno generica, che preveda la responsabilità penale solo nel caso della realizzazione di un vantaggio personale (e quindi sia di fatto ricondotto alla corruzione o concussione).
Maggiore responsabilità del funzionario pubblico significa inoltre maggiore specializzazione e competenza dello stesso, che si può raggiungere con un forte programma di formazione ma, soprattutto, con la concentrazione degli appalti in capo a soggetti specializzati come le centrali di committenza.
In sintesi, forte semplificazione normativa che potrebbe ridurre le fonti applicabili alle direttive europee accompagnate da un regolamento di esecuzione – che comprenda anche la normativa antimafia – con eliminazione della sterminata produzione di soft law e conseguente abolizione o forte riduzione del ruolo dell’ANAC. Anche qui l’esperienza comparatistica può essere utile: in alcuni Stati, l’Autorità competente per gli appalti pubblici è composta non solo da funzionari pubblici e magistrati, ma anche da rappresentanti delle imprese, in una prospettiva collaborativa che consente di prevenire conflitti ed incomprensioni.