Source: http://gurs.regione.sicilia.it/Pareri/P020287.HTM
Timestamp: 2019-09-22 23:00:01+00:00
Document Index: 150204468

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 11', 'art. 28', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 28', 'art. 65', 'art. 53']

Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 287 del 2002
Pos. 3 Prot. N. /287.02.11
Oggetto: Vigilanza e controllo nei confronti delle aziende sanitarie - Limiti e modalità.
1. Con la lettera in riferimento codesto Assessorato pone all'Ufficio un quesito sulla vigilanza esercitata dai collegi sindacali delle aziende sanitarie - e indirettamente dalla Regione alla quale gli stessi riferiscono - sulla gestione delle predette aziende.
In particolare, premesso che a volte, nonostante l'avviso contrario e la richiesta di riesame da parte dell'Autorità vigilante, l'azienda interessata "mantiene il provvedimento adottato che continua a produrre effetti giuridici", vien chiesto se esistano "ulteriori modalità di interventi possibili per l'esercizio del potere di vigilanza che tutelino maggiormente l'Amministrazione regionale".
Al riguardo codesto Assessorato, dopo aver citato la nota del Ministero della sanità 8 agosto 1997 pure qui trasmessa, che esclude, tenuto conto dell'autonomia "imprenditoriale" delle u.s.l., qualsiasi "rapporto di sottoposizione che leghi l'autorità apicale di un'azienda sanitaria al vertice dell'Amministrazione regionale", ne deduce che nel sistema oggi vigente, in presenza di atti ritenuti illegittimi e non ritirati o modificati dalle interessate, il potere di vigilanza de quo non consente "l'annullamento degli stessi", trovando "il suo limite nell'autonomia riconosciuta a ciascuna azienda sanitaria"; e può ulteriormente esplicarsi solo nelle "fattispecie previste dal legislatore per la dichiarazione di decadenza del direttore generale o per la non riconferma dello stesso".
2. La richiesta di parere illustra dettagliatamente il sistema in cui s'inquadra l'attività in questione, i cui punti salienti possono così riassumersi:
a) vigilanza da parte del collegio sindacale, che riferisce all'Assessore regionale per la sanità (art. 3-ter D.Lgs. 30-12-1992, n. 502, inserito dal D.Lgs. 19-6-1999, n. 229);
b) interventi sostitutivi del predetto Assessore (rispettivamente nomina di un commissario ad acta o di un commissario straordinario) in caso di omissione di "un atto obbligatorio per legge" o di "mancanza del legale rappresentante" dell'azienda sanitaria (art. 11, primo e secondo comma l.r. 3-11-1993, n. 30);
c) controllo da parte dell'Assessore competente sugli atti tassativamente elencati nell'art. 28, quinto comma della l.r. 26-3-2002, n. 2;
d) dichiarazione di decadenza del direttore generale dell'azienda nei casi previsti dall'art. 12 della l.r. n. 30/1993; in particolare per "gravi motivi o violazioni di legge o dei principi di buon andamento e imparzialità dell'Amministrazione, nonché in tutte le ipotesi di gravi disavanzi di gestione" (quinto comma).
La sintesi che precede evidenzia che il quesito in esame riguarda il punto sub a): si vuole cioè conoscere se l'Autorità vigilante possa intervenire incisivamente sugli atti delle u.s.l. a seguito di irregolarità rilevate dai collegi sindacali.
3. Ai sensi dell'art. 2, comma 2 - sexies del D. Lgs. n. 502/1992 - aggiunto dall'art. 2 del D. Lgs. n. 229/1999 - la Regione disciplina fra l'altro "le modalità di vigilanza e di controllo" sulle u.s.l.; ciò che la nostra Regione ha fatto, come si è visto, con le leggi sopra richiamate. Pertanto, la soluzione del problema qui rassegnato va necessariamente cercata nel sistema delineato dalle predette leggi regionali e dalle norme fondamentali dello Stato.
In questa prospettiva, l'analisi compiuta nella richiesta di parere è da condividere in tutti i suoi aspetti; in particolare quelli relativi alla natura giuridica delle u.s.l. e ai limiti posti all'attività regionale di controllo sulle medesime. Limiti che, sebbene in via di principio riconducibili all'autonomia delle stesse u.s.l., derivano, da un punto di vista più concreto, dal predetto regime di controllo.
Sotto il primo profilo, non c'è dubbio che la più recente definizione delle u.s.l. (art. 3, comma 1 - bis D. Lgs. n. 502/1992, aggiunto dal D. Lgs. n. 229/1999) "valorizza decisamente l'autonomia" di tali aziende; com'è vero che i direttori generali delle medesime hanno "piena autonomia gestionale" (art. 3 - bis, quinto comma D. Lgs. n. 502/1992, aggiunto dal D. Lgs. n. 229/1999) e che la Regione, secondo la dottrina, non può invaderne la sfera di competenza (per questi aspetti cfr. Roversi Monaco F., "Il nuovo servizio sanitario nazionale", Maggioli, Rimini 2000, pag. 109 ss.). Appare in altri termini ineccepibile quanto sostenuto dal Ministero della sanità circa l'esclusione in radice di rapporti gerarchici tra l'Amministrazione regionale e le aziende sanitarie, nonché sulla più pregnante autonomia ad esse attribuita dalla recente riforma, proseguendo sulla linea di precedenti interventi legislativi.
Queste considerazioni però, come si è accennato, non risolvono ancora il problema in esame, che va inquadrato nel controllo sugli atti delle u.s.l. positivamente e complessivamente considerato.
Passando così al secondo profilo, va innanzitutto ricordato che l'art. 4, ottavo comma della legge 30 dicembre 1991, n. 412, nell'abolire in via generale il controllo preventivo sugli atti delle u.s.l., ha demandato in capo alle regioni il controllo preventivo solo per gli atti contestualmente elencati, e riconsiderati dalla nostra Regione nel citato art. 28, quinto comma della l.r. n. 2/2002.
Ora, posto che tale elencazione ha carattere tassativo, rappresentando "un'eccezione al principio generale, introdotto dalla stessa norma, dell'abolizione del controllo preventivo sugli atti delle unità sanitarie" (cfr. T.a.r. Lombardia, 24 novembre 1997, n. 2022; T.a.r. Lazio, sez. I, 4 maggio 2000, n. 3623), può certamente affermarsi la non assoggettabilità a controllo di ogni altro atto delle u.s.l. non compreso nella predetta elencazione; il che vale ovviamente a fortiori nella sede - diversa da quella del controllo preventivo - cui la fattispecie si riferisce.
Per gli atti non soggetti a controllo preventivo, la legge regionale si limita ad affermare che gli stessi "diventano esecutivi dopo il decimo giorno dalla relativa pubblicazione", e che mensilmente ne viene trasmesso l'elenco all'Assessorato regionale della sanità. Fermo restando che "tutti gli atti, contestualmente all'affissione all'albo, sono inviati in copia al collegio dei revisori" (art. 65, settimo e ottavo comma l.r. 1 settembre 1993, n. 25, come sostituito dall'art. 53 l.r. n. 30/1993).
Infine, né lo Stato né la Regione dettano norme di dettaglio relative alla vigilanza esercitata dal collegio sindacale; mentre la legge regionale disciplina, come si è visto, sia gli interventi sostitutivi che le sanzioni a carico dei direttori generali delle u.s.l. .
Emerge dalle considerazioni fin qui svolte che il vigente controllo sulle u.s.l. contempla in sostanza due interventi dell'Autorità vigilante, incisivi quanto separati l'uno dall'altro: da un lato il controllo preventivo sugli atti adottati, ridotto quanto a limiti oggettivi e competenza, ma non per questo meno penetrante (cfr. C. Stato, sez. V, 11 settembre 2000, n. 4800); e dall'altro un compiuto sistema sostitutivo e sanzionatorio nei confronti del direttore generale (v. sopra, par. 2). Mentre, tra l'uno e l'altro, l'ordinaria gestione delle u.s.l. non sembra dare spazio a un controllo costante e minuzioso, dotato di mezzi cogenti; essendo l'attività gestionale intermedia, ora in considerazione, affidata alla "responsabilità" dei direttori generali delle aziende, come riflesso - fatto, questo, come si è detto, in sé non determinante - dell'autonomia riconosciuta alle medesime.
Su quest'ultimo punto, non è del resto superfluo ricordare che secondo la giurisprudenza, quando il controllo preventivo sugli atti delle u.s.l. è già previsto nell'idonea sede, l'attività ispettiva regionale sulle stesse u.s.l. non può riguardare la legittimità dei provvedimenti posti in essere (cfr. T.a.r. Abruzzo, 27 maggio 1996, n. 156; T.a.r. Abruzzo, 26 ottobre 2001, n. 865).
Risultano dunque confermate dal presente esame le conclusioni della richiesta di parere; alle quali, per conseguenza, ferme restando le osservazioni ivi fatte circa l'eventuale denunzia alla procura della Corte dei conti ovvero alla procura della Repubblica, non si ritiene di aver nulla da aggiungere.