Source: http://www.juramagazin.de/149606.html
Timestamp: 2020-08-15 13:05:24
Document Index: 368690051

Matched Legal Cases: ['§ 44', '§ 23', '§ 35', '§ 44', '§ 36', '§ 32', '§ 43', '§ 39', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44']

Wie in Tabelle 9 dargestellt, sind die endgültigen Zuwendungsbescheide erst in der zweiten Hälfte des Haushaltsjahres oder sogar erst im darauf folgenden Jahr ergangen. Dabei ist sehr häufig der Zuwendungszweck zu pauschal beschrieben worden.
Ein besonderes Problem ergab sich zudem daraus, dass die Mitzeichnung durch den BfH offenbar nur bei den endgültigen Bewilligungsbescheiden erfolgte. Da aber der überwiegende Teil der Bewilligung zunächst nur auf vorläufigen Bescheiden basierte, erhielten die Haushaltsabteilung und Herr Müller als BfH regelhaft erst während des laufenden Haushaltsjahrs im Rahmen der Mitzeichnung Kenntnis von den der AJa zugewendeten Mittel. Dabei kam es häufig zu Beanstandungen durch die Haushaltsabteilung oder den BfH, nicht aber zu einer Versagung der Mitzeichnung.
Die Gewährung von Zuwendungen ohne Zuwendungsbescheide
Einen eindeutigen Verstoß gegen die Bestimmung der VV Nr. 4.1 zu § 44 LHO beging das Fachamt im Haushaltsjahr 1990, indem es bis zum Erlass des Zuwendungsbescheides am 22. Oktober 1990 der AJa insgesamt 950.000 DM an Vorauszahlungen ohne (Vorauszahlungs-)Bescheide gewährte. Auch die maßgebliche Dienstvorschrift der BAGS über das Verfahren bei der Bearbeitung von Zuwendungen erlaubte dieses Verfahren nicht, sondern räumte lediglich die Möglichkeit ein, vorläufige Bewilligungsbescheide mit Abschlagszahlungen zu erlassen.
Der Zuwendungsbescheid bildet die Grundlage eines rechtmäßigen Mittelzuflusses an den Zuwendungsempfänger. Aus ihm ergibt sich, warum und zu welchem Zweck die öffentlichen Gelder bereitgestellt werden und unter welchen Voraussetzungen der Empfänger das Geld verwenden darf. Kommt es später zwischen Zuwendungsgeberin und Zuwendungsnehmer hierüber zum Streit, ist maßgeblich, was durch den Bescheid bestimmt wurde. Hat der Zuwendungsnehmer z. B. eine Bestimmung der ANBest-I nicht beachtet und Einnahmen nicht wieder eingesetzt, sondern etwa Rücklagen gebildet, bildet der Bescheid die Grundlage für die Aufhebung und Rückforderung durch die Behörde.
Indem das Fachamt Zahlungen gänzlich ohne Bescheid erbracht hat, erhielt die AJa Leistungen ohne jede Zweckbindung. Damit setzte sich das Amt der Gefahr aus, für den Fall der nicht zweckgerechten Verwendung der Mittel keine eindeutige Grundlage für die Rückforderung von Geldern zu haben.
Die Gewährung von Zuwendungen per Vorauszahlungsbescheid Abgesehen von der ersten Bewilligung von Zuwendungen im Jahr 1988 erfolgte die Zahlung von Zuwendungsmitteln an die AJa wie bereits dargestellt auf der Basis von sogenannten Vorauszahlungsbescheiden. Mit diesen Bescheiden wurde eine Abschlagszahlung auf die zu erwartende Bewilligung einer Zuwendung geleistet. Nach dem Bescheidtext erfolgte die Bewilligung unter der Bedingung, dass auf den jeweiligen Hauptantrag eine Zuwendung für den genannten Zweck mindestens in Höhe der Vorauszahlung endgültig bewilligt werde und außer den Allgemeinen Nebenbestimmungen auch die im endgültigen Bescheid enthaltenen besonderen Bewirtschaftungsgrundsätze verbindlich werden. Diese Zuwendungsbescheide enthielten in der Regel eine kurze Beschreibung, wofür die Mittel bestimmt waren. Die VV zu §§ 23, 44 LHO kennen die Figur der „Vorauszahlungsbescheide" nicht. Jedoch handelt es sich auch bei diesen Bescheiden um Verwaltungsakte im Sinne der §§ 35 HmbVwVfG bzw. 31 SGB X. Nach diesen gleichlautenden Bestimmungen ist ein Verwaltungsakt jede auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Entscheidung einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles. Obwohl die Vorauszahlungsbescheide unter dem Vorbehalt eines späteren endgültigen Bewilligungsbescheides ergingen, stellen sie selbst Verwaltungsakte und damit formal Bescheide im Sinne der VV Nr. 4.1 zu § 44 LHO dar. So werden mit ihnen Zuwendungen für den Einzelfall gewährt und ­ wenn auch knapp ­ der Zuwendungszweck beschrieben. Auch die Regelung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Bescheidung führt wegen § 36 Abs. 2 Nr. 2 HmbVwVfG bzw. § 32 Abs. 2 Nr. 2 SGB X zu keinem anderen Ergebnis. Nach diesen Vorschriften kann ein Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen wie hier einem Vorbehalt versehen werden. Ob diese Vorauszahlungsbescheide damit auch rechtmäßig waren, kann hier dahinstehen. Denn auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der nicht nichtig ist, bleibt nach § 43 Abs. 2 HmbVwVfG und § 39 Abs.2 SGB X bis zu seiner Aufhebung gegenüber dem Empfänger wirksam, d.h. er entfaltet volle Rechtswirkung.
Obwohl diese Vorauszahlungsbescheide damit formell eine hinreichende Grundlage für die Leistung einer Zahlung an die AJa boten, erfüllten sie materiell nicht die Anforderungen der VV Nr. 4. zu § 44 LHO ff. So ist z. B. der Vorauszahlungsbescheid für das Haushaltsjahr 19891283 hinsichtlich der Verbindlichkeit des Finanzierungs- und Wirtschaftsplanes der AJa völlig widersprüchlich. Mit dem Einleitungssatz des Bescheides wird eine Vorauszahlung „unter Zugrundelegung der ANBest-P" bewilligt. Dies ist einmal fehlerhaft, weil der Bescheid auch einen Vorauszahlungsteil für die institutionelle Förderung enthält, also die ANBest-I anzuwenden gewesen wäre. Zum anderen heißt es dann aber im weiteren Bescheidtext, dass die Bewilligung unter der Bedingung erfolgt, dass die ANBest-P und die im endgültigen Bescheid enthaltenen besonderen Bewirtschaftungsgrundsätze verbindlich werden. Damit wird die Wirksamkeit der ANBest-P in Frage gestellt. Dies verträgt sich aber nicht mit VV Nr. 4.2.9 zu § 44 LHO.
Danach sind die ANBest-P oder ANBest-I anzuwenden. In Nr. 1.2. der ANBest-I ist geregelt, dass der Wirtschafts- und Finanzierungsplan verbindlich ist. Ähnliche Regelungen enthält Nr. 1.2. der ANBest-P.
Das im Zeitpunkt des Erlasses des Vorauszahlungsbescheides vom 13. März 1989 tatsächlich ein Wirtschafts- und Finanzierungsplan keine verbindliche Wirkung erhalten sollte, lässt sich auch aus dem endgültigen Bewilligungsbescheid für die Institutionelle Förderung 1989 vom 15. Mai 19901284 schließen. Dort wird unter der Nr. 4 der Haushalts- und Wirtschaftsplan vom 17. November 1989 für verbindlich erklärt. Dieser Plan existierte aber zur Zeit des Erlasses des Vorauszahlungsbescheides ersichtlich noch nicht. Für den Zuwendungsempfänger bedeutete dies, dass er durch den Vorauszahlungsbescheid hinsichtlich des zweckgebundenen Einsatzes seiner Mittel gar nicht an konkrete Planungsvorgaben gebunden wurde, auch wenn er bei Beantragung der Mittel solche Wirtschafts- oder Finanzierungspläne eingereicht hatte.
Dies ist von besonderer Bedeutung. Der für verbindlich erklärte Wirtschafts- oder Finanzierungsplan ist für den Zuwendungsempfänger ebenso wie für die Zuwendungsgeberin die Grundlage der Finanzplanung, der Ressourcensteuerung hinsichtlich des Personal- und Sachmitteleinsatzes für ein Haushaltsjahr. Bei der Projektförderung hat der Finanzierungsplan nicht selten auch Bedeutung im Zusammenhang mit der Dauer einer Maßnahme, die - wie z. B. beim Bereich Historischer Schiffbau - über mehrere Jahre angelegt war. Solange es hier an einer Verbindlicherklärung fehlt, steht für den Zuwendungsempfänger eine Entscheidung darüber, dass die Zuwendungsgeberin das zugrundeliegende finanzielle Gesamtkonzept akzeptiert, in Bescheidform aus. Umgekehrt konnte die Zuwendungsgeberin, das Amt AO, aus den Vorauszahlungsbescheiden heraus die AJa nicht an dem mit dem Zuwendungsantrag eingereichten Wirtschaftsplan festhalten. Damit konnte die AJa bis zu einem endgültigen Bewilligungsbescheid von den ursprünglichen Annahmen ihrer Wirtschaftsplanung abweichen, ohne dass sie damit die bewilligte Vorauszahlung in Frage gestellt hätte.
Damit erfüllten diese Bescheide materiell nicht die von der VV Nr. 4. zu § 44 LHO ff. geforderten Festlegungen. Dies ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil die Erteilung von Vorauszahlungsbescheiden nicht die Ausnahme, sondern die Regel war. Damit war die Rechtsgrundlage für die Bewilligung der Mittel an die AJa für weite Strekken eines Haushaltsjahres ein Bescheid, der die nach der VV Nr. 4. zu § 44 LHO ff. maßgeblichen Regelungen missachtete.
Die Ursache für diese Bewilligungspraxis dürfte sich schlicht aus dem Umstand ergeben haben, dass die AJa nicht rechtzeitig vor Beginn des nächsten Bewilligungszeitraumes, also in der Regel des nächstfolgenden Haushaltsjahres den Antrag auf Zuwendungen stellte. Damit konnte das Amt AO wiederum nicht rechtzeitig das Vorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen prüfen, um einen endgültigen Bescheid vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres zu erlassen. Da andererseits die laufenden Kosten bei der AJa zu decken waren, blieb nur die Leistung von Abschlagszahlungen auf der Basis sogenannter Vorauszahlungsbescheide. Allerdings hat sich das Amt AO auch nicht nachdrücklich an die AJa gewandt, um eine frühzeitige Antragstellung der AJa durchzusetzen. Bewilligungszeiträume wie das Jahr 1991, in dem der Wirtschaftsplan offenbar in der ersten Jahreshälfte zwischen AO 2, Herrn Meyer, und der AJa abgestimmt wurden, bevor ein endgültiger Bewilligungsbescheid erlassen wurde belegen vielmehr, dass das Fachamt auf diese Form der Bearbeitung des Zuwendungsantrages parallel zum bereits laufenden Haushaltsjahr regelmäßig eingegangen ist. 3.1.3.3. Die Erteilung endgültiger Bewilligungsbescheide
Nach den Feststellungen über die rechtlichen Konsequenzen, die mit der regelmäßigen Erteilung von Vorauszahlungsbescheiden verbunden sind, setzt sich das Amt AO der Kritik aus, die endgültigen Bewilligungsbescheide für die AJa zu spät erlassen zu haben. Wie die Tabelle 8 aufzeigt, datieren z. B. die Bescheide für die Institutionelle Förderung der AJa für das Jahr 1989 vom 15. Mai 1990 und für 1990 vom 22. Oktober 1990. Da ­ wie ausgeführt ­ die vorläufigen Zuwendungsbescheide keine ausreichende Grundlage für eine verbindliche Vergabe der Zuwendung darstellten, kommt dem Erlass endgültiger Bescheide um so mehr Bedeutung zu. Erst mit Ihnen wurde abschließend der Zweck festgelegt und die zugrundeliegende Finanzplanung für verbind1285
Vgl. Akte der BAGS, AJa, Institutionelle Förderung 1991, S. 61. Der Bewilligung sollte ein Wirtschaftsplan vom 24.4.1990 zugrundegelegt werden, der nach dem Abschlussvermerk in diversen Gesprächen mit AO 2 und AO 215 überarbeitet wurde.