Source: https://www.studiocataldi.it/news_giuridiche_asp/news_giuridica_17516.asp
Timestamp: 2017-10-23 06:23:12+00:00
Document Index: 94297564

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art.10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 3', 'in fine']

Legge di stabilità 2015 e patronati. Tagli e nuovi equilibri fra patrocinio e funzioni di servizio
Una riflessione sulla vicenda specifica dell'iter di approvazione della Legge di stabilità 2015 per la parte riguardante i Patronati
A caldo, rispetto a una vicenda tutta da declinare per le prospettive del nuovo Welfare, una riflessione sulla vicenda specifica dell'iter di approvazione della Legge di stabilità 2015 per la parte riguardante i Patronati, la loro funzione, le loro condizioni di esistenza e agibilità. Pur in prima approssimazione, la lettura del testo di legge – e del suo contorto iter di formazione – conferma l'evoluzione in atto per entrambi i poli di riferimento-- gli enti previdenziali, da un lato, i patronati, dall'altro, e per un'utenza dei servizi che resta alle prese con la complessità dei diritti da far valere, già nel momento di una prima informazione circa l'”an”, il quantum, il “quando”. Di seguito, quindi, un si sviluppa un tentativo, solo un tentativo, di mettere sul tappeto tutti gli interessi, i termini dei problemi che si propongono all'attenzione degli interpreti e degli utenti stessi. Sicuramente, però, è già chiaro come enti previdenziale e patronati siano ciascuno per suo conto, ma in termini poi “confluenti”, protagonisti del nuovo Welfare con una tendenza – chiara per INPS, meno per i Patronati – a farsi carico (impadronirsi?) dell'intero dei problemi sociali, anche con inziative volte a modificare il quadro istituzionale dello Stato sociale. A questi temi appena si accenna, nelle pagine seguenti, con la prospettiva di un progressivo smottamento, sempre più veloce, dello Stato sociale per come costruito in cento anni di storia, a fronte del quale è destinato a affermarsi il riconoscimento, in concreto, della autonoma gestione delle proprie situazioni di diritto e di fatto. E' un po' l'idea che comincia ad affermarsi di una persona artefice del proprio benessere e della fruizione dei “propri” servizi, rispetto alla quale lo Stato, gli enti pubblici e i corpi intermedi sono chiamati a svolgere attività di sostegno, incentivazione, supplenza solo laddove serva per fare fronte al cambiamento.
1. Gli scenari di riferimento: Le ricorrenti vicende della “Casta”, da un lato; la consolidata presenza e autorevolezza dei patronati nel Welfare, dall'attuale a quello che verrà
2. I Patronati nell'iter della Legge: dal Disegno di legge, al Testo della Camera, alla conclusione in Senato
2.1 I patronati nel disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri
2.2. I patronati nel testo approvato dalla Camera: taglio ridotto e riordino strutturale
2.3. Alla fonte dell'evoluzione del Patronato: la riforma telematica dei servizi di welfare
2.4. Alla fine della giostra con l'approvazione del testo emendato dal Senato
2.5. Nelle prime valutazioni prevalgono ancora le motivazioni emozionali
3. Qualche elemento per spunti di riflessione su ruolo e funzioni del Patronati
3.1. La ratio riformatrice del Welfare in sintonia con riforma fiscale e riordino del 3° settore
3.2.Una riflessione, in generale, su welfare e strutture di servizio:- Convergenza di finalità etico-finanziarie e di esigenze organizzativo-gestionali; - Prospettive evolutive e di servizio che si intravedono per i Patronati (quelli che rimarranno); - Riforme e tasse occulte: fenomeno in espansione nei rapporti fra cittadini e pubblici servizi.
3.3.Quale futuro per i Patronati. Ricchezza di prospettive evolutive in duplice direzione per una platea riqualificata:- perplessità per i modi del ridimensionamento della platea; - gli scenari del futuro assetto del Welfare: Patronati protagonisti del decentramento dei servizi o della sussidiarietà orizzontale ?; - E se invece degli enti pubblici fosse la “gente” protagonista del Sistema come operatore dei servizi con patronati a supporto per superare il guado del digital divide ?
I) Gli scenari di riferimento: le ricorrenti vicende della “casta”, da un lato, la consolidata presenza e autorevolezza del patronato nel Welfare, dall'attuale a quello che verrà
Il dibattito sulla Legge di stabilità 2015, in Parlamento e sui mass media ha riguardato, fra l'altro, l'ennesimo confronto sul finanziamento dei Patronati e, di riflesso, sulla loro sorte e funzione con una novità che inizialmente è emersa poco, coperta durante l'iter di approvazione della legge dalle proteste e boati mediatici per il taglio del contributo pubblico, inizialmente molto pesante.
Infatti, a fronte di un comma 10 dell'articolo 26 del D.D.L. approvato dal Consiglio dei ministri con il limitato obiettivo di tagliare il finanziamento pubblico per i patronati ([i]), la posizione di tutti i Patronati è stata unanime nel richiederne l'abolizione con motivazioni che sono apparse senz'altro condivisibili, pur dovendosi riconoscere, ritengo, che parimenti gravi e “ingiustificati” di per sé apparivano altri tagli in diversi settori e prestazioni sociali. A rafforzare la fondatezza delle motivazioni della protesta è stato significativo, del resto, l'appoggio di utenti, autorità locali enti e organizzazioni sindacali per eliminare del tutto il taglio dal disegno di legge governativo e, poi, dalle varie versioni dell'iter parlamentare. Proteste e solidarietà, giova rilevarlo, centrata, come per altri “tagli”, sui riflessi negativi per l'utenza di questo o quel servizio ma anche sul rischio per l'occupazione nel particolare settore in un momento in cui il problema centrale del Paese resta, appunto, la disoccupazione.
la compattezza della posizione dei patronati, peraltro, era destinata a un progressivo ridimensionamento da altre previsioni del disegno di legge emendato in corso di esame da sapiente mix di più rigorosi requisiti necessari per “essere patronato” e per restare sul relativo mercato di servizi con norme che, in modo un po' affastellato a prima lettura: - confermavano, sistematizzandolo, l'ampliamento delle aree di intervento e servizio già frutto di specifici interventi legislativi; - aprivano la strada alla possibilità di richiedere un corrispettivo, una sorta di rimborso spese, per determinati servizi resi alla clientela nel presupposto che i patronati sono enti senza scopo di lucro che non è sinonimo di gratuità assoluta delle prestazioni.([ii])
I motivi del possibile disaccordo fra i patronati oggi attivi apparivano intuitivi già a una prima lettura dell'articolo del disegno di legge di stabilità emendato dalla Camera e poi dal Senato prima della definitiva approvazione che ne ha confermato la portata eversiva – non necessariamente in senso negativo – del preesistente sistema da cui è scaturito un panorama di circa trenta istituti di patrocinio previdenziale. Per comprendere la portata del disaccordo fino in fondo, peraltro, non appare superflua una cronaca dell'iter parlamentare del disegno di legge a partire da o un “passo indietro: un richiamo delle vicende che negli ultimi anni hanno riguardato i patronati dei quali da parte di alcuni ([iii]) si continua a mettere in discussione la utilità e la stessa presenza.
Questa posizione, ricca di sfumature politico - ideologiche, si è tradotta in ricorrenti attacchi da diverse parti con proposte giunte fino al tentativo di farne dichiarare la illegittimità costituzionale con referendum dichiarato inammissibile in ragione del valore sociale delle finalità perseguite da detti patronati ([iv]). La conferma del persistere di questa latente – ma non sempre – ostilità è venuta dalle vicende mediatiche degli ultimi mesi con riproposizione di tesi oltranziste spesso nel negare la utilità del patronato che resta secondo alcuni strumento di politica sindacale, parte integrante della casta da eliminare o ridimensionare. E ciò anche con un taglio del contributo pubblico, come voluto dall'iniziale disegno di legge di stabilità quasi a riconoscere la irrilevanza del relativo servizio o quanto meno il sovradimensionamento del relativo contributo pubblico.
Del resto, Governi di vario colore politico negli ultimi tempi hanno sistematicamente “condiviso”, almeno inizialmente in occasione di manovre finanziarie, questa posizione volta a una regolamentazione evoluta del sistema patronati con alcune proposte – poi trasfuse con aggiustamenti in norme di seguito richiamate - che puntavano a ridurre il finanziamento e arricchire i requisiti per il riconoscimento quale patronato (essenzialmente riguardanti una maggiore e migliore presenza sul territorio nazionale). Un passo avanti nella “tranciatutura”, seguito immancabilmente – quasi un percorso rituale, da diversi passi indietro sotto la spinta di pressioni lobbistiche, forse; sicuramente a fronte di criticità occupazionali e soprattutto di una parallela evoluzione istituzionale del welfare di cui non sembra cogliersi la portata.
Di là dalle polemiche, infatti, a fronte di un crescente proliferare d'istituti di patronato – non limitabile con meccanismi di dubbia legittimità – ritengo che la tendenza ad arricchire la sfera dei requisiti fosse frutto, dell'esigenza di sostenere lo sforzo riorganizzativo degli Enti previdenziali alla vigilia della completa telematizzazione dei servizi piuttosto che della (esclusiva) necessità di una maggiore e migliore qualificazione dei servizi di patronato.([v]) E ciò anche consentendo, come vedremo, il superamento, per certe aree, del principio di gratuita dei servizi.
Collegata con questa trasformazione dei servizi previdenziali, d'altra parte, era già presente – ad altra motivazione di requisiti più selettivi - una doverosa attenzione per le difficoltà dei patronati “maggiori” nel dover soddisfare richiesti crescenti in modo esponenziale – per quantità e varietà - con grossi investimenti organizzativi e finanziari a fronte di una ripartizione del Fondo (fisso come per tutti i Fondi ([vi])) fra una moltitudine di soggetti con competenze e presenze sul territorio segmentate.
Il rilievo di questa valutazione è cresciuto nel tempo poiché se rispetto alle iniziali funzioni di patrocinio la qualità del servizio si muoveva nell'ambito del rapporto patronato-lavoratore con gli ordinari meccanismi di mercato, con la crescita del ruolo di supporto gestionale per INPS (vedi poi) è diventato sempre più importante che il patronato fosse all'altezza del ruolo tecnologico ed anche amministrativo, affidatogli dall'Istituto. Un servitore di due padroni, se così si può dire portatori di esigenze omogenee nel fine ma non necessariamente negli obiettivi gestionali.
A partire dai primi tentativi di riordino del sistema, si è avviato così un riposizionamento delle attività dei patronati con crescita della essenzialità del loro ruolo e delle loro prestazioni che non ha impedito che permanessero, in alcuni settori, perplessità circa detto ruolo e sul relativo finanziamento ritenuto, nella sostanza, pubblico e, soprattutto strumento per finanziare indirettamente il sindacato, come ricordato nel nostro articolo citato in precedente nota. ([vii])
D'altra parte, ferma restando la chiosa sull'impatto occupazionale di posizioni oltranziste spinte da ricorrenti scandali, non sono da sottovalutare motivazioni volte a garantire la migliore qualità della presenza dei patronati per evitare che possano diventare strumento di brogli come pure ricordato da G. Amato in Prima si tagli ai disonesti – Patronati INPS( http://www.giulianoamato.it) Allo stesso tempo, l'opacità delle gestioni finanziarie dei fondi pubblici da parte della “politica” sta inducendo il legislatore a perfezionare le normative in tema di gestione degli enti e organismi del terzo settore, e non solo, tra l'altro con l'introduzione di un più accurato sistema di contabilità e bilancio volto a garantire la trasparenza dell'azione amministrativa e disponibilità di maggiori elementi di valutazioni di quanti siano chiamati a effettuare controlli.
Da queste prime considerazioni sul panorama delle iniziative sul tema dei servizi di patronato e sui ricorrenti tentativi di ridimensionarne il “peso” per la finanza pubblica – vedremo, poi, come è colta e superata in certo qual modo l'obiezione circa la natura “privata” della fonte del finanziamento - emerge, insomma, un quadro di motivazioni variegate e spesso antitetiche fra loro, come spesso accade per riforme che siano frutto di spinte e controspinte emozionali che nel tentativo, vano a nostro avviso, di contemperare tutte le esigenze finiscono per affrontare le questioni per successive approssimazioni con sullo sfondo esigenze diversificate e spesso antitetiche. Prevale ora l'una o l'altra, di volta in volta, cosi che vinta, ad esempio, una battaglia per ridurre i costi della politica, ci si accorge poi che si son messi a rischio migliaia di posti di lavoro. O come è accaduto con gli esodati: alzata l'età pensionabile per sistemare i costi della previdenza, sono rimasti scoperte migliaia di persone.
II^ I Patronati nell'iter della Legge Stabilità 2015: dal Disegno di legge, al Testo della Camera, alla conclusione del Senato
II.1. I patronati nel disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri
Questo lo scenario sullo sfondo delle vicende dell'autunno 2014 quando la messa a punto della Legge di stabilità 2015 ha fornito l'occasione per riprendere in esame la questione, affrontata dal Governo in termini di “spending review”: il disegno di legge originario per la “Legge di stabilità 2015” si preoccupava essenzialmente di ridurre il Fondo messo a disposizione dei Patronati quale voce di bilancio del Ministero del lavoro. In modo rozzo, giova aggiungere, poiché si riduceva il Fondo considerandolo semplicemente una posta del Bilancio del Ministero del lavoro e si trascurava, quindi, che almeno nella forma il Fondo continua a essere alimentato dai soldi dei lavoratori in percentuale sulle contribuzioni previdenziali sicché il Ministero resta un intermediario garante della più appropriata distribuzione. E' una dimenticanza, che come si è detto, continua a destare molto scalpore senza, peraltro, turbare i vari Governi che da tempo hanno sottratto ben altre disponibilità finanziarie all'INAIL con la foglia di fico del versamento di tali somma alla Tesoreria unica.
Al preannuncio di un taglio, pesante rispetto all'ammontare del Fondo, si è sviluppato, così, un forte movimento di protesta sempre su toni emozionali, peraltro, che non mettevano al centro della discussione la riforma degli enti previdenziali, con sostanziala chiusura, per l'INPS soprattutto, di sportelli informativi e gestionali che ha reso l'intera vicenda beffarda: chiudiamo gli sportelli perché tanto ci sono i patronati, tagliamo i fondi ai patronati che non possono in linea di massima chiedere soldi ai clienti per le pratiche finanziate. Il tutto sempre in vista di una riforma complessiva del settore già da tempo preannunciata.
Lamentele e proteste si sono, peraltro, sviluppate essenzialmente su un terreno mediatico emozionale con petizioni, pronunciamenti di consigli comunali, organi istituzionali ecc.: tutti orientati a spiegare l'importanza del lavoro dei patronati, il rischio (certezza) che per questa via i lavoratori dovrebbero pagare i servizi, con il taglio si perderebbero tot posti di lavoro ecc.
Le argomentazioni di alto rilievo sociale e morale hanno continuato a fare il paio, però, con le analoghe prospettazioni di tutti i soggetti privati e del terzo settore che si lamentavano anch'essi per tagli che metterebbero a rischio provvidenze e servizi essenziali. Per questo, meglio sarebbe stato, a nostro avviso, se la questione patronati fosse stata inquadrata subito, come abbiamo già proposto in altra sede, nel contesto della riforma dei servizi del welfare per una scelta chiara (anche nelle conseguenze per i patronati) circa la titolarità dei servizi di accoglienza, front end, “sportello” e altro ancora da fornire alla persona con garanzia di idoneità e di capacità organizzativa.
II.2. I Patronati nel testo approvato dalla Camera: taglio ridotto e riordino strutturale
Comunque, le lamentele e proteste d'intensità crescente hanno prodotto anche in questa occasione un ripensamento tradotto dal Governo in un “emendamento” approvato dalla Camera dei deputati che, da un lato, ha ridotto il taglio, sempre a occhio per un ammontare - da 150 a 75 milioni di euro - ritenuto ancora insostenibile dagli interessati. Dall'altro lato, una serie di commi, sviluppando spunti già presenti nella preesistente legislazione, ha previsto altre condizioni per il riconoscimento e hanno confermato il ridisegno di attribuzioni e ruolo dei Patronati.
L'intervento, cioè, si è sviluppato su tre livelli, con quello finanziario articolato al suo interno nel senso che per il 2015 prevede la riduzione del finanziamento in cifra assoluta, mentre per il 2016 la pone a regime quale minore aliquota di prelievo alla contribuzione previdenziale. Il ridimensionamento, cioè, diventa strutturale – non più legato a contingenti difficoltà – e restituisce il taglio in parte alla fonte, le contribuzioni previdenziali con ciò superando le obiezioni di carattere generale ricordate all'inizio. Il tutto completato con la previsione di un impegno a riformulare entro il 2015 le normative tecniche di gestione (v. poi).
Sull'altro versante, delle modifiche strutturali, occorre premettere come finiscano per avere anche esse valenza finanziaria all'interno del sistema con la distribuzione del Fondo, pur ridotto, tra un minor numero di patronati. E' un effetto “secondario” poiché la finalità è primariamente diretta a riqualificare e riposizionare la presenza dello specifico servizio sul territorio con un correttivo riguardante il numero minimo di territori e località da coprire con il servizio stesso. Resta il riferimento a una percentuale rapportata, però, non al numero di province ma alla sommatoria della popolazione delle regioni pari almeno a 60% della popolazione nazionale.
Per chi ha memoria è una sorta di ritorno al passato, all'originaria normativa che prevedeva la presenza in almeno due terzi delle province. Rispetto al passato, però, la modifica assume una più marcata finalità di riferimento al carico di lavoro derivante dalla potenziale clientela piuttosto che di garanzia di qualità della presenza: un'ulteriore conferma della crescita del ruolo di servizio per gli Enti previdenziali, ribadito dalla precisazione che la percentuale deve essere distribuita sul territorio nazionale secondo criteri di adeguatezza definiti dal Ministero del lavoro. E' un punto delicato e fonte di perplessità poiché di regola la qualità dovrebbe essere verificata dai riscontri della clientela finale secondo gli strumenti tipici di questo “mestiere” senza trascurare, certamente, la qualità della trattazione delle pratiche e loro successo (se di patrocinio).
Può consistere, ad esempio, nella specializzazione qualitativa di un patronato rispetto alla vasta gamma di servizi disponibili mentre nella specie il riferimento a valutazione degli enti di riferimento lascia intravedere una privilegiata attenzione per il ruolo di terminali di servizio sostanzialmente subordinati: non partecipi certamente in posizione paritaria alla costruzione degli strumenti di lavoro (subiti salvo selezionata partrcipazione in test), né in grado di contestarne l'impostazione quali partner alla pari, rappresentanti degli utenti e non semplici operatori “dipendenti”.
Non solo, ma come si dirà più avanti, sono resi più stringenti i motivi di revoca dell'autorizzazione, sempre al fine di delimitare l'area degli interlocutori per la fornitura dei servizi previdenziali con l'attribuzione di una patente di “inutilità” per organismi che non realizzino una “massa critica” di prestazioni che giustifichino, oltretutto, la spesa per i contributi “organizzativi”.
Da questi due meccanismi traspariva chiaramente, quindi, la trama di un intervento a regime e strutturale sui patronati per ridurne il costo per la finanza “pubblica” (obiettivo progressivamente scolorato) ma soprattutto per accrescere la garanzia di adeguatezza e livello del servizio funzionale alle gestioni previdenziali nel loro rapido evolversi e, di riflesso, alla realizzazione della migliore qualità del servizio. O meglio al mantenimento dei livelli di servizio messi in definitiva in discussione dalla chiusura degli sportelli territoriali degli enti.
Volendo rileggere la vicenda in termini di bilancio sociale, stakeholder del Patronato siano gli utenti, da un lato, gli enti previdenziali, dall'altro con uno specifico impegno nel far coesistere queste due facce di una stessa medaglia così come tentato, alla fine del percorso della Legge di stabilità 2015, con la previsione espressa di “servizi del patronato per gli enti”
II.3) Alla fonte dell'evoluzione del Patronato: la riforma telematica dei servizi di welfare
Proprio la complessità e, a suo modo, organicità delle previsioni legislative, insomma, rendono indispensabile che, come avevamo già anticipato, si prenda atto e mosse dalle vicende degli enti previdenziali, quale momento di una riforma del Welfare che a cascata parte dalla riorganizzazione degli enti previdenziali, parti di un tutto in cui gli enti stessi e i patronati hanno ruoli distinti ma necessariamente sinergici fra loro.
Gli enti previdenziali, infatti, appaiono oggi ridotti di numero e pesantemente ridimensionati per le spese di esercizio da interventi di leggi che, succedutesi nel tempo, confermano l'appartenenza delle contribuzioni previdenziali alle entrate “pubbliche ” in senso lato; proprietà dello Stato che ne modula la distribuzione (in fondo, a piacimento), prelevandone quote per tagli lineari, promuovendo iniziative virtuose degli enti stessi per realizzare servizi di qualità a costi decrescenti rendono atto della intervenuta informatizzazione dei servizi previdenziali da mettere a valore con riduzione di pesanti adempimenti di sportello e relative strutture territoriali e la massima utilizzazione di impianti e applicazioni informatiche mirate a consentirne l'utilizzazione agli stessi utenti, da un lato, a operatori intermedi, dall'altro quali i patronati, appunto.
Sullo sfondo si delinea, così, un ulteriore tassello di una manovra confusa, nel senso che lo scopo finale resta, in definitiva, la realizzazione di un modello in cui l'intera popolazione gestisca direttamente e con la telematica le proprie pratiche; quanto meno per quella massa di contatti con gli uffici che rispondono a esigenze di chiarimenti, informazioni, istanze e domande ecc.
Per restare al tema, potrebbe concludersi, così, che compito del Patronato diventa non solo quello di “patrocinare” suo autentico DNA ma anche quello di traghettare l'utenza verso questo nuovo mondo di relazioni con la pubblica amministrazione, stando “accanto” anche in termini di supplenza al posto dell'utente.
In questo contesto di evoluzione operativa e di servizio può collocarsi, quindi, l'obiettivo di ridimensionare la platea di fornitori di servizi di patrocinio (meglio, in sostanza, la platea di fornitori di servizi alle persone per conto degli enti) che, come si è detto, è confermato nella versione approvata dalla Camera in prima lettura dal fatto che alla diminuzione, ridotta, del contributo statale si aggiunge la chiusura dei patronati per le ridotte dimensioni del servizio reso([viii]): il non aver realizzato per due anni consecutivi almeno il 2,5% del totale delle attività degli Istituto; il non dimostrare di aver svolto attività almeno in otto Paesi esteri.
Il quadro complessivo già comincia a essere chiaro e coerente nel suo complesso con un ridimensionamento a vantaggio, insomma, di chi garantisca maggiore capacità di fronteggiare le richieste di servizio in crescita esponenziale per la richiamata chiusura delle Sedi territoriali; dell'INPS, soprattutto.([ix]) Poco importa, ma è valutazione che esula dal nostro intento ricognitivo, che in questo modo sia difficile costituire un Patronato dedicato a servizi di alto valore aggiunto di “patrocinio”; scolora oggettivamente il potenziale contraddittorio con l'ente previdenziale mentre prioritario rischia di diventare, diventa l'essere capaci di svolgere i servizi di front end e di prestazione dismessi dalle strutture interne degli enti per garantire adeguati livelli di servizio alla clientela, ormai “diffusa” e potenzialmente indeterminata. Da ciò requisiti stringenti, al punto che a detta degli interessati si correva il rischio di eliminare dalla scena del servizio di patrocinio oltre la metà dei circa trenta operatori attivi.
A maggior ragione, poi di fronte a queste trancianti novità gli impegnativi riflessi della dimensione del “taglio” pur ridotto e dei requisiti di “esistenza” del patronato rendevano problematico coniugare detta parte con quella volta su un altro piano a realizzare un arricchimento (per certi aspetti di sapore compensativo, quasi)- delle competenze del patronato – di cui all'articolo 10 rivisitato – per: - funzioni e servizi di welfare a “corrispettivo”, aggiuntivi o meglio puntualizzati rispetto al passato; servizi in campi diversi da quelli propri del DNA di patrocinio, che richiedono la presenza di professionalità specializzate ed esperte
Sul punto, infatti, già precedenti disposizioni e lo stesso testo originario dell'art. 10 avevano richiamato parte di questi servizi e, da ultimo, riguardato le prestazioni a “punteggio zero” facendone rientrare alcune nel novero di quelle valutabili per il calcolo del “contributo”. L'emendamento approvato dalla Camera partendo dalla formulazione in più punti generica dell'art.10 è andato ben oltre ampliando e puntualizzando la sfera delle funzioni e la relativa remunerabilità, sotto varie forme.
Infatti, nel dettaglio, l'art. 10 della Legge 152 riscritto dall'emendamento approvato dalla Camera sotto la consueta locandina “Attività diverse” che possono essere svolte senza scopo di lucro (e quindi con possibilità di remunerazione che copra i costi di produzione. Sul punto più ampiamente http://www.altalex.com/index.php?idnot=65438) elenca un ampio ventaglio di funzioni e attività che vanno ben al di là del mondo del welfare e delle sue problematiche anche conflittuali con i soggetti erogatori delle prestazioni previdenziali e assistenziali.
Per meglio comprendere la portata della proposta approvata dalla Camera giova considerare che già la legge 152/01 prendeva in considerazione, come si è detto le attività diverse con una norma articolata che si riporta in nota ([x]). Si trattava di una previsione significativa per la possibilità di richiedere un qualche “corrispettivo” e già di per se ampia, ridimensionata, nei fatti, e delimitata dalla generica ampiezza di alcune previsioni: un meccanismo frequente nella nostra legislazione con previsioni di ampia genericità, come per le competenze INAIL in materia di prevenzione, ad esempio, riconosciute in modo generico dalla legge 626 del 1994 (con scarsa condivisione da parte del “sistema prevenzione) poi rese solide dal decreto 81/2008 e successive integrazioni.
Su questa linea il testo approvato dalla Camera ha previsto una gamma più ampia - e o meglio articolata - di effettiva possibilità di servizi che di seguito si richiama.
c) l'articolo 10 (della legge 201) è sostituito dal seguente:
«Art. 10. - (Attività diverse). -- 1. Gli istituti di patronato possono altresì svolgere senza scopo di lucro, in Italia e all'estero, con esclusione di quelle ammesse al finanziamento di cui all'articolo 13:
a) in favore di soggetti privati e pubblici, attività di sostegno, informative, di consulenza, di supporto, di servizio e di assistenza tecnica in materia di: previdenza e assistenza sociale, diritto del lavoro, sanità, diritto di famiglia e delle successioni, diritto civile e legislazione fiscale, risparmio, tutela e sicurezza sul lavoro;
b) le attività e le materie di cui alla lettera a), oltre che in materia di supporto a servizi anagrafici o certificativi e di gestione di servizi di welfare territoriale, possono essere svolte in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi dell'Unione europea anche sulla base di apposite convenzioni stipulate con le amministrazioni interessate, secondo i criteri generali stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da emanare entro il 30/6/ 2015, sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale; SEGUE in nota( [xi])
Già in prima battuta è evidente l'impegno per meglio chiarire l'ambito di intervento superando la genericità dell'”attacco” del primo comma “Gli istituti…..attività di sostegno, informative, di servizio e di assistenza tecnica” che demandava a successivi interventi la migliore declinazione delle attività stesse.
L'intento di arricchire in prospettiva di generalizzazione dei servizi è confermato dal riferimento della lettera a) a soggetti privati e pubblici anziché a “i soggetti di cui all'articolo 7” del testo originario della legge 153; con il che si opera, a nostro avviso, una cesura nel rapporto fra patronato e mondo dei lavoratori da cui continua a promanare sul versante finanziario. Una cesura netta, riproposta in più punti dell'articolato, che conferma l'evoluzione del Patronato come ente di servizi; di tutti i servizi che richiedano un colloquio, sempre più telematico, con amministrazioni pubbliche e non solo. Fra essi, fra i quali si devono collocare anche quelli di patrocinio conflittuale in senso classico con modalità tutte da riscrivere, salvo ipotizzare un progressivo ridimensionamento di tale prospettiva rivendicativa, a vantaggio di altre organizzazioni – ad esempio quelle di consumatori – che si affacciano alle porte del sistema.
I successivi passaggi arricchiscono questa prospettiva di sviluppo dei servizi sia con il rischiamo a servizi di supporto anagrafico e telematico sia con il chiaro riferimento alla duplice finalità di sostenere il processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione e di sostenere la popolazione nelle procedure di accesso telematico alla medesima, sulla base di convenzioni specifiche gli istituti di patronato con attività di informazione, di istruttoria, di assistenza e di invio di istanze, con contributo all'erogazione del servizio.
La riformulazione è arricchita, poi, dal comma 65 del testo approvato poi dalla Camera di fondamentale importanza ai nostri fini in quanto chiarisce come l'intero sistema di finanziamento debba essere riconsiderato a partire dal 2016 dando per scontato che “”A seguito dell'entrata in vigore della riforma complessiva degli istituti di patronato, anche con riferimento alle attività diverse che possono svolgere e dei relativi meccanismi di finanziamento diversi di cui, rispettivamente, agli articoli 10 e 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152, e successive modificazioni, nell'ambito della legge di bilancio per il triennio 2016-2018, sono rimodulate, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, le modalità di sostegno degli istituti di patronato e di assistenza sociale, al fine di assicurare la semplificazione e la tempestività nell'erogazione dei trasferimenti pubblici in loro favore, nonché di definire aliquote di contribuzione e meccanismi di anticipazione delle risorse a valere sui contributi incassati dagli enti previdenziali atti a garantire la corretta ed efficiente gestione delle attività d'istituto.
Così come chiarito dall'Ufficio Studi del Senato ([xii]) quest'ultimo “comma”, cioè, demanda ai provvedimenti inerenti alla manovra di finanza pubblica per il triennio 2016-2018 (anche in relazione all'attuazione, nel corso del 2015, delle norme sulle "attività diverse" summenzionate) la rimodulazione delle modalità di sostegno degli istituti di patronato e di assistenza sociale, al fine di assicurare la semplificazione e la tempestività nell'erogazione dei trasferimenti pubblici in loro favore, nonché di definire aliquote di contribuzione e meccanismi di anticipazione delle risorse, a valere sui contributi incassati dagli enti previdenziali, idonei a garantire la corretta ed efficiente gestione delle attività degli istituti.
Nello stesso momento, quindi, in cui si introducono incisive riforme per l'accesso e per il rimanere in vita dei patronati, si chiarisce anche che le soluzioni adottate non sono affatto esaustive delle esigenze di riforma dell'intero sistema, preannunciando nuovi interventi essenzialmente sul versante “finanziario” riguardante contribuzioni (e, riteniamo, anche corrispettivi)
II.4) Alla fine della giostra con l'approvazione del testo emendato dal Senato
Questa la cronaca tormentata del primo passaggio alla Camera della Legge di stabilità 2015 riguardante le vicende e la vita stessa degli Istituti di Patronato che, nati – come conferma l'uso del termine “patrocinio” - da una esigenza “antagonista” rispetto alle Pubbliche amministrazioni”([xiii]), di sostegno quale propaggine virtuosa e operosa del sindacato dei lavoratori, si avvia sempre più a posizionarsi come parte integrante del c.d. “terzo settore” – nel frattempo oggetto esso stesso di iniziative di riforma - cerniera di chiusura e sostenibilità, ormai, dello Stato sociale che sempre più si propone come coacervo in divenire, di welfare nazionale, welfare regionale e territoriali (richiamato nella nuova versione dell'art. 10 approvata dalla Camera), sussidiarietà verticale o orizzontale ecc.
In questo contesto non può meravigliare il fatto che in INPS ci si lamenti del fatto che le pratiche sono spesso mal gestite dagli operatori del patronato costringendo quelli interni a interventi di correzione e sistemazione delle pratiche stesse, con una chiara anticipazione di quello che potrà essere il prossimo terreno di confronto fra l'INPS e i patronati, non più solo patrocinanti dei lavoratori ma anche fornitori di servizi all'Istituto stesso. Fornitori, sia detto per inciso, che restano collocati in posizione subalterna rispetto all'Istituto non tanto sul piano politico e relazionale quanto su quello ben più solido e condizionante, delle scelte operative, informatiche, amministrative ecc.
La cronaca, in ogni caso, conferma come ancora una volta un intervento proposto in termini di banale “risparmio” e di “spending review” si sia trasformato ben presto in una minaccia “devastante”, per stare alle mode mediatiche, per l'intero sistema dei patronati, nonché occasione per ridimensionare il sistema stesso, accelerandone, altresì, il processo di trasformazione verso un ruolo di intermediario nella fornitura di servizi per soggetti pubblici, imprese, lavoratori e popolazione tutta. Servizi di vario tipo, compreso il sostegno alla “gente” nel colloquio telematico e nella fruizione di servizi anche consulenziali; traghettatori, insomma, dell'utenza stessa verso il nuovo millennio.
Si trattata, riteniamo, di una evoluzione ben avviata da tempo e già consolidata nei fatti, nemmeno colta peraltro dal Governo nel ridurre tutto a un problema di finanziamento dei patronati-sindacati. Può sconcertare, pertanto, il fatto che a fronte di questa evoluzione in atto, frutto anche di precedenti interventi legislativi, il Governo nel mettere a punto il disegno di legge di Stabilità 2015 non abbia avvertito l'esigenza di interventi strutturali del tipo di quelli da ultimo recepiti nel testo di legge, limitandosi a ipotizzare tagli, drastici, del finanziamento.
Tagli drastici con tutti i limiti di interventi episodici, fatti sotto l'urto di emozioni del momento e, comunque, adottati senza, a monte, una chiara enunciazione dei principi ai quali ricondurre, nel valutarli, i singoli pezzi. Al punto che sotto la spinta delle emozioni mediatiche, l'intero “emendamento” appare “dettato” dalla Commissione parlamentare e dalle forze che essa esprime per organicità di costruzione e chiarezza degli obiettivi perseguiti.
II.5) Nelle prime valutazioni prevalgono ancora le motivazioni emozionali?
Pur in presenza di queste criticità, il fronte di lotta è rimasto inizialmente unanime nell'esprimere soddisfazione, da un lato, fermo restando che né la riduzione del “taglio” (del 50%) né la riforma dei requisiti per essere e rimanere patronato (il 2,5% è stato ridotto all'1,5%) né quella dell'articolo 10 hanno soddisfatto l'intera gamma dei soggetti interessati, pur concordemente protesi a promuovere l'abolizione del taglio che è stata riproposta al Senato col supporto di un milione di firme a perorare la causa dell'eliminazione. Da ciò un nuovo intervento che non si limitato, peraltro, a valutare la congruità della riduzione del contributo ma è intervenuto anche su altri punti nei termini di seguito riportati non prima di una riflessione metodologica, per così dire, sulla trattazione della questione in sede politco-mediatica.
Guardando alla vicenda dall'esterno, infatti, può apparire prevalente nella vicenda una prospettazione emozionale da parte dei patronati, con grande rilievo del danno per la popolazione, e per gli stessi istituti di patrocinio e loro dipendenti. Tutti aspetti senz'altro importanti ma non quanto quelli riguardanti l'assetto organizzativo e di servizio del welfare che i vari Governi stanno disordinatamente ridisegnando – non esprimiamo ancora una volta giudizi di valore – nel presupposto che a valle delle gestioni dei servizi pubblici, ci debba essere un tessuto connettivo di terzo settore che agevoli l'uscita della Pubblica amministrazione dal mercato dei servizi sostituendosi a essa nel contatto con l'utenza.
Non è un'aspirazione o un progetto politico ma una solida realtà nei comportamenti di tutte le Pubbliche amministrazioni a fronte dei quali occorre che Parlamento e Governi prendano atto della necessità di fare i conti on questa nuova realtà evitando di fare di tutta l'erba un fascio con tagli delle risorse finanziarie di enti che costituiscono insieme ad altri come i CAF, la spina dorsale del nuovo assetto che si va delineando. Con il rischio – ma su questo torneremo poi – di un sovraffollamento di soggetti intermediari – con derive conflittuali.([xiv]) - e di crescente evidenza del ruolo che indirettamente vanno assumendo i sindacati – sempre più visti con ostilità e sospetto da più parti – per funzioni e compiti i più vari gestiti per il tramite di soggetti specializzati della loro rete di enti derivati
A prescindere da questa riflessione di ordine generale, resta il fatto che ancora una volta, ma con ben altra ampiezza di prospettiva, nei tre passaggi fondamentali – Testo del Governo, testo della Camera, testo del Senato poi divenuto definitivo – la manovra è uscita dalle ristrettezze della Spendig Review per delineare un compiuto riassetto del sistema Patronati con un testo finale che si ripropone di seguito con le parti relative alla rideterminazione di taglio e requisiti e l'evidenza di una integrazione dell'articolo 10 di cui si segnala il richiamo di un parere di Istituti di assistenza sociale che non è chiaro a chi si riferisca.
Con riferimento all'esercizio finanziario 2015 gli specifici stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il finanziamento degli istituti di cui al comma 1 dell'articolo 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152, sono complessivamente e proporzionalmente ridotti di 35 milioni di euro. I risparmi derivanti dal primo periodo conseguono a maggiori somme effettivamente affluite al bilancio dello Stato in deroga a quanto previsto dal citato articolo 13, comma 1, della legge n. 152 del 2001. Con effetto dall'eserizio finanziario 2016, ai commi 4 e 5 dell'articolo 13 della legge n. 152 del 2001, le parole: «dell'80 per cento» sono sostituite dalle seguenti: «del 72 per cento». A valere sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati dall'anno 2014, l'aliquota di prelevamento di cui al comma 1 dell'articolo 13 della legge n. 152 del 2001 è rideterminata nella misura dello 0,207 per cento.310. Alla legge 30 marzo 2001, n. 152, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'articolo 2, comma 1, lettera b), le parole: «in almeno un terzo delle regioni e in un terzo delle province del territorio nazionale» sono sostituite dalle seguenti: «in un numero di province riconosciute la cui somma della popolazione sia pari ad almeno il 60 per cento della popolazione italiana, come accertata nell'ultimo censimento nazionale, e che abbiano sedi di istituti di patronato in almeno otto Paesi stranieri»; b) all'articolo 3, comma 2, le parole: «in almeno un terzo delle regioni e in un terzo delle province del territorio nazionale» sono sostituite dalle seguenti: «in un numero di province riconosciute la cui somma della popolazione sia pari ad almeno il 60 per cento della popolazione italiana, come accertata nell'ultimo censimento nazionale, secondo criteri di adeguata distribuzione nel territorio nazionale individuati con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali»; c) l'art. 10 è sostituito SEGUE IN NOTA[xv]
III) Qualche elemento per spunti di riflessione a caldo
III^.1 Ratio riformatrice del welfare in sintonia con riforma fiscale e riordino del 3° settore
Questa la confusa cronaca di una riforma italiana conclusa dal comma 312 ora riportato che “rassicura” – così ci sembra di capire – circa la perfettibilità della riforma: operativa per il 2015: lo stesso anno da dedicare ad un futuro, ulteriore, intervento. Pur con questo limite, l'intervento appare molto strutturato con ricadute che dovrebbero essere significative – di là da giudizi di valore – sull'assetto del “sistema patronati”. E non può non destare perplessità, solo per inciso, la circostanza che l'azione di governo parta da un banale taglio lineare e poi in pochi giorni non solo può ridurlo in modo determinante, ma è poi in condizione di fare propria una serie di disposizioni che avrebbero meritato ciascuna per suo conto un ampio approfondimento andando a incidere su assetti consolidati, posti di lavoro, modelli organizzativi di patronati e enti previdenziali (e non solo). Il tutto con parziali ripensamenti e affinamenti di requisiti, che possono ingenerare l'idea che l'intera manovra sia calibrata ad personam.
Di là da queste considerazioni – di stile legislativo, più che altro, a fronte di norme che dettano requisiti basati su valori del passato e non per il futuro - la riforma risponde a esigenze organizzative, di controllo e regolarità del sistema che appaiono indiscutibili e in linea, giova aggiungere, con analogo intervento che si è sviluppato in parallelo con la riforma dei Centri di assistenza fiscale, un altro struttura considerata un simbolo del “potere” sindacale oggetto di critiche spesso veementi.
Infatti, detta riforma - coeva con quella dei patronati - appare già a prima vista strutturata in modo analogo a quest'ultima, laddove declina puntualmente i Requisiti per l'autorizzazione allo svolgimento dell'attivita' di assistenza fiscale con disposizioni che proprio per l'assonanza con quelle richiamate nelle pagine precedenti, ,meritano di essere riprodotte integralmente
1. Nel decreto .. 31 maggio 1999, n. 164,concernente …CAF …sono apportate le seguenti modificazioni: a) nell'articolo 7: 1) la rubrica e' sostituita dalla seguente:OMISSIS; 2) nel comma 1, la lettera d) e' sostituita dalla seguente: «d) le sedi e gli uffici periferici presso le quali e' svolta l'attivita' di assistenza fiscale, compresi………, devono essere presenti in almeno un terzo delle province. …OMISSIS…»; SEGUE IN NOTA ([xvi])
Esula dai nostri obiettivi ricognitivi una valutazione nel merito degli anzidetti requisiti e meccanismi di controllo che ci interessano, piuttosto, per l'assonanza con quelli riguardanti i patronati a conferma che, come accennato all'inizio, è in atto una profonda riconsiderazione dei meccanismi operativi e del ruolo stesso degli organismi del terzo settore e, in generale, della propensione stessa a lasciare alla responsabilità degli aventi titolo a erogazioni o benefici pubblici la valutazione e attestazione dei relativi requisiti e della correttezza formale e sostanziale delle gestioni contabili e della coerenza delle utilizzazioni. Per tutti, in altro campo, valga per tutte la recente riforma dell'ISEE con una significativa riduzione delle ipotesi di autocertificazione.
III^. 2 Una riflessione di ordine generale su welfare e strutture di servizio
Convergenza di finalità etico-finanziario e di esigenze organizzativo-gestionali
Tornando al tema della nostra riflessione per riprendere accenni già anticipati nella parte iniziale, è chiaro che per i patronati, ma non solo, coesistono con le norme in esame due convergenti finalità:
- l'una etico-finanziario per fornire alla popolazione, agli elettori ai contribuenti migliori e più evidenti garanzie di buon fine e corretto utilizzo dei soldi pubblici che finanziano in vario modo detti organismi: E' superfluo ricordare le motivazioni di questo obiettivo nel momento che quotidianamente viene squadernato, certo non per patronati e caf direttamente, un diffuso “mal uso” delle risorse pubbliche. Nel momento, oltretutto, in cui chi governa deve poter scegliere fra i destinatari dei finanziamenti in base a valori certi e documentati;
- --- l'altra, organizzativo-gestionale, legato all'esigenza degli enti pubblici erogatori di servizi e prestazioni economiche di avere interlocutori affidabili, adeguatamente organizzati e professionalmente qualificati ai quali affidare porzioni sempre più ampie della gestione di tali servizi, per la parte soprattutto riguardante il rapporto con la clientela e l'utenza.
L'insieme di questi elementi, spesso contraddittori, è comunque indicativo di un processo evolutivo in atto. Si tratta di fenomeni variamente qualificabili in termini di sussidiarietà verticale e orizzontale, di ritiro del pubblico dai momenti di gestione operativa dei servizi ecc.
In ogni caso è sufficientemente chiaro che, da un lato, sono sempre più ampi gli spazi di gestione affidati a enti del terzo settore, dall'altro che in quest'ambito sta prevalendo la tendenza a superare le distinzioni, a volte gli steccati, fra le varie specializzazioni e organizzazioni che le esprimono come dimostrano le nuove normative per i patronati che in definitiva possono svolgere non solo i servizi del proprio DN ma tutta una serie di altri servizi un tempo riservati a altri soggetti. Proprio su questo presupposto, in definitiva sono nate le reti di servizi di varie organizzazioni, come ad esempio per la CGIL con una rete di servizi richiamata nella Carta dei servizi sul web con i relativi enti di riferimento: INCA • Istituto di Patronato 8 - CAAF • Centri Autorizzati di Assistenza Fiscale 9 - SOL • Servizi Orienta Lavoro 10 - UVL • Uffici Vertenze e Legali 11 LA RETE Auser • Alpa • Federconsumatori • Sunia • Apu • Mediaequa 12
Analoga soluzione è stata adottata da altri organismi anche per i quali si porranno, riteniamo, problemi di ripartizione di compiti e di calibratura delle relative strutture responsabili, a evitare dispersione di risorse, duplicazioni d'interventi e ruoli. Scelte e decisioni in tale quadro non potranno non tenere conto dei requisiti che, in cambio di tali aperture, sono richiesti perché gli enti operativi possano esercitare i servizi propri del loro dna. Solo dopo (in ordine logico) aver garantito il rispetto dei requisiti minimo, il singolo ente potrà porsi l'obiettivo di arricchire la propria presenza con gli altri servizi – quelli dell'articolo dieci del patronato, per intenderci – anche per gli elementi rispetto ai quali si prevedono forme di rimborsi o corrispettivi non lucrativi.
Da ciò il rilievo centrale delle questioni riguardanti la sostenibilità della presenza all'estero, delle percentuali di popolazione servita ogni anno, delle percentuali di fatturato realizzato per valori minimi superiori al previsto 1,5%:valore irrilevante per alcuni, limite forse irraggiungibile per altri.
L'esperienza di applicazione sul campo delle nuove regole potrà consentire opportuni aggiustamenti di tiro rispetto a un trend evolutivo di cui non è dato al momento di conoscere la conclusione e che coinvolge pubbliche amministrazioni, operatori del terzo settore quali i patronati, la stessa utenza direttamente o indirettamente chiamata in causa.
Prospettive evolutive e di servizio che s'intravedono per i Patronati (quelli che rimarranno)
Per quanto riguarda i patronati, certamente essi sembrano destinato a essere struttura di governo e servizio delle richieste e pretese che gli utenti – tutta la gente - propongono ad amministrazioni pubbliche, del terzo settore e anche private. Una struttura, giova aggiungere, necessariamente integrata con le funzioni, gli uffici e le regole degli enti previdenziali, e non solo, in posizione almeno per il momento sostanzialmente subalterna finché continueranno a essere gli enti stessi a decidere se, come, quando fornire i servizi; con quali scelte informatiche, fa l'altro, per pesanti riflessi in termini organizzativi e di investimenti per patronati non (ancora) legittimati a concorrere alle scelte tecnologico-organizzative quali portatori di interessi coincidenti nel fine ma non necessariamente nei mezzi per realizzarlo.
Come tutto ciò possa coniugarsi con il DNA del patronato; con il persistere di forte esigenza di patrocinio come potenziale contraddittorio è tema che esula dai confini di questa ricognizione, senza escludere come ipotesi di lavoro la nascita di altre formazioni di servizio che, come l'associazione consumatori ad esempio, si facciano carico di detto patrocinio. Sempre sullo sfondo ma ben presente è chiaro così come i lavoratori, i cittadini saranno sempre più chiamati a contribuire ai costi dei servizi resi in forma telematica attraverso l'impegno dei patronati: indirettamente quali contribuenti di uno “Stato” impegnato a finanziarie i servizi pubblici e gli strumenti con i quali erogarli; direttamente, pur se a costi calmierati, nelle ipotesi, adombrate dal richiamato articolo della Legge di stabilità 2015, di non gratuita di specifici servizi.
Riforme strutturali e tasse occulte: fenomeno in espansione nei rapporti cittadini-pubblici servizi.
Per questa via, così, in un Paese dove la pressione fiscale è già altissima continua a crescere inesorabilmente l'area grigia dei costi che i privati e le imprese devono sostenere quotidianamente per servizi d'intermediari occorrenti per fruire di prestazioni e servizi primari. E' una tassazione “occulta” fatta di una molteplicità di fornitori di servizi che difficilmente si coglie nelle statistiche sulla pressione fiscale e che, fra l'altro, sarà crescente: il frutto dl mix fra ritmo (comunque sostenuto) di crescita della informatizzazione nella offerta dei servizi pubblici e ritmo (più lento) di crescita della familiarità dell'utenza con gli strumenti della IT. Il tutto aggravato dalla tendenza – monopolistica – degli operatori della P.A. a costruire i sistemi di colloquio telematico con l'utenza a misura delle proprie esigenze di impianto e gestione.
E' forse un prezzo da pagare per la trasformazione del sistema Paese, dando per scontato comunque che resta sempre incerta l'area dei soggetti che finiscono per pagare il prezzo del cambiamento fermo restando che abbandonata la scelta del primo dopoguerra – tutte le entrate pubbliche da imposizione diretta, grosso modo, l'unica gestibile realmente in termini di progressività – l'area della imposizione indiretta non dovrebbe ampliarsi continuamente e a dismisura per la necessità di utilizzare intermediari professionali, sicuramente egregi nel servizio – per poter svolgere adempimenti anche elementari per pagare o per poter avere dallo Stato od anche fra privati. Con una crescita significativa di costi di esercizio dell'”essere cittadino” o lavoratore o imprenditore, o utente, che andrebbe quanto meno calcolata nelle statistiche sulla pressione fiscale. Allo stesso modo in cui andrebbero calcolate, nelle statistiche sull'occupazione le percentuali di occupazione in nero comunque significative a fini statistici di là da ogni valutazioni di merito sul loro formarsi.
Sono scenari futuri, si ritiene dai più che ritengono il problema possa superarsi con un gigantesco programma di alfabetizzazione digitale, sul quale torneremo da ultimo.
III.3) Quale futuro per i Patronati. Ricchezza di prospettive evolutive in duplice direzione per una platea “riqualificata”
Le perplessità per i modi del ridimensionamento della platea
Sicuramente più pressante resta un chiarimento a sistema - e non nel contingente di polemiche politiche e mediatiche - circa il presente e il futuro del patronato come istituzione e dei patronati come realtà operanti già oggi sul territorio nazionale (sono circa trenta). La cronaca di questi ultimi mesi conferma come ci sia stata una “tentazione” di ridimensionare la funzione e il ruolo (marginalmente anche il costo) del patronato come istituzione: tentativo sventato ma che conferma il persistere nel nostro tessuto politico sociale di forti tendenze ostili al patronato quale longa manus del sindacato.
Comunque se la manovra contro l'istituzione sembra sventata - il Patronato esce anzi rafforzato come tale da tutta la vicenda – è incombente per i patronati il riassetto organizzativo e di servizio che con la percentuale del 2,5% prima ricordata avrebbe rischiato di tagliarne fuori la stragrande maggioranza, lasciando in vita soprattutto quelli più direttamente espressione di confederazioni sindacali. In vita e con maggiori risorse (si dividono in pochi un Fondo poco ridimensionato) e possibilità di servizio, remunerato o non.
La remunerabilità è conseguenza auspicata da molti, funzionale alla riforma del welfare che, come abbiamo visto, supera la tradizionale antinomia fra pubblico e privato, puntando piuttosto a valorizzare il ruolo di servizio verso gli enti e quello egualmente di servizio non identificabile però, rispetto agli utenti, con le tradizionali forme di patrocinio.
In tutto questo restano perplessità per il ridimensionamento del numero di patronati, mancando – fra l'altro – un'esplicita indicazione del fine ultimo di un intervento che riduca, anche drasticamente, la platea dei fornitori di servizio di “patronato”. Non convincono, infatti, le motivazioni di ordine gestionale, di qualità del servizio reso agli enti (e indirettamente agli utenti), che possono essere soddisfatte per altre vie; né si comprende l'enfasi sui servizi resi all'estero (un tempo tacciati di essere procacciatori di voti) a meno che non si voglia in questo modo minimizzare l'impatto del progressivo ridimensionamento della presenza dei consolati all'es tero. Tutte supposizioni, comunque, alimentate dalla “sobrietà” delle Relazioni ai disegni di legge e successivi emendamenti governativi, a fronte della doviziosità di articoli e commi di laboriosa lettura complessiva e di dettaglio.
Lascia perplessi, soprattutto, il riferimento - che sembra emergere dalla confusa cronaca - al possesso di requisiti riferiti ad attività che prendono le mosse dal “passato ”, risultando difficilmente costruibili nei termini richiesti con un impegno – una sorta di “partenza a freddo” - a partire dalla approvazione della Legge di stabilità. Se una più attenta lettura dovesse confermare le perplessità già espresse da taluni al riguardo, la norma apparirebbe come intervento a giochi fatti che cambia regole riguardanti profili organizzativi, gestionali e finanziari con rischio di chiusura per alcuni enti e di riattizzare polemiche di cui non si avverte certo il bisogno che abbiamo richiamato all'inizio.
Non intendiamo certamente entrare nel merito di queste tematiche così “intricate” di interessi, servizi, passioni politiche ecc. Resta l'impressione, però, d'iniziative che potrebbero non superare il vaglio di costituzionalità pur in assenza, nella specie, di un principio d'irretroattività (sostanziale) delle leggi civili. Già sul piano formale, infatti, l'assenza di tale vincolo nel caso di specie può apparire discutibile ad una lettura non formalistica dei principi costituzionali, come suggerito dalla Corte costituzionale che, nella sentenza n.103 del 2013 (http://www.neldiritto.it/inprimopiano.asp?idarticolo=9508), ha osservato, pur con riferimento alle leggi di interpretazione autentica, che sussistono al riguardo limiti che “il legislatore deve rispettare nell'emanazione di questa tipologia di leggi e che attengono alla salvaguardia, oltre che di norme costituzionali, di fondamentali valori di civiltà giuridica quali il rispetto del principio generale di ragionevolezza (e nel conseguente divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento), del principio di tutela dell'affidamento, della coerenza e certezza dell'ordinamento giuridico e del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. “
La questione si presta insomma a diversificate letture, al pari del resto dell'intero impianto della Legge di stabilità 2015 riguardante gli Istituto di patrocinio che sembra delineare, per concludere, la prospettiva di un nuovo assetto dei servizi pubblici di welfare in cui si incrociano tematiche della sussidiarietà, dei rapporti pubblico-privato, del ruolo del “digital divide” e non solo.
La vicenda, cioè, supera chiaramente i confini di una spending review, delle polemiche sulla “casta” e sul ruolo specifico dei patronati per toccare temi generali del futuro del Paese, che è alle prese con una complessa e per molti aspetti traumatica transizione da un modello di Stato sociale consolidato da un secolo di battaglie, conquiste, ripiegamenti ecc ad un nuovo modello di welfare, di rapporti di lavoro, di diritti (o interessi legittimi a ben guardare) di cittadinanza.
Gli scenari del futuro assetto organizzatorio del Welfare:Patronati protagonisti del decentramento gestionale dei servizi o sussidiarietà orizzontale ?
Negli scenari che abbiamo prima richiamato per rapidi cenni, così, l'intera materia potrebbe riassumersi in termini di centralità del ruolo degli erogatori di servizi: l'INPS per brevità, che si propone sempre più come un monolite al centro di…”tutto”; tutto quello che riguarda i servizi non direttamente sanitari diretti alla popolazione nelle sue varie articolazioni. Questi servizi, o parte di essi, l'ente li ha fino a poco tempo fa erogati tramite proprie strutture diffuse sul territorio (una “sede” per ogni campanile) al servizio di un'utenza sterminata per informazioni, gestione dati e richieste, erogazione di servizi. Il monolite si è progressivamente arricchito di sempre nuove funzioni - previdenziali da un lato, assistenziali, dall'altro, giuslavoristiche dall'altro ancora – secondo una linea di sviluppo centripeta che ha identificato il proprio obiettivo nella semplificazione del panorama istituzionale del welfare, nella unità di gestione dei servizi, nella omogeneità di trattamento (con il superamento dei fondi sostitutivi ad esempio).
Il tutto per disegnare nuovi modelli gestionali e anche per una riconosciuta qualità dei servizi dell'INPS che negli ultimi decenni ha indotto il legislatore a affidare sistematicamente nuovi compiti all'Istituto nella convinzione, fra l'altro, di poter superare problemi e criticità via via emergenti, come nel caso dei falsi invalidi, dell'eccesso di pensioni di invalidità, di assenteismo patologico di pubblici dipendenti.
Proprio nel momento di massima espansione centripeta, peraltro, si è completato il parallelo percorso d'informatizzazione dei servizi e riversamento telematico verso l'utenza dei relativi processi di front end e gestione pratiche. Si tratta di una trasformazione significativa che anche sotto la pressione di ricorrenti spending review l'INPS ha coniugato con un percorso di progressivo ridimensionamento della presenza fisica sul territorio; una sostanziale chiusura, insomma, degli sportelli territoriali sostituiti dalla possibilità per gli utenti di gestire da soli le proprie richieste di informazioni e dati, da un lato, le vere e proprie pratiche gestionali, dall'altro.
All'accorpamento delle competenze in un unico centro di responsabilità, si è accompagnata, insomma, una segmentazione delle stesse nel senso di una sostanziale dismissione di parti significative delle componenti gestionali e operative secondo una interpretazione tutta italiana della restituzione al mercato di funzioni e compiti operativi.
Tutto questo processo si è realizzato utilizzando ruolo e funzioni dei patronati (su altri fronte dei CAF) in termini solo apparentemente di sussidiarietà orizzontale. Nella sostanza, infatti, detti organismi devono muoversi come terminali operativi degli enti, sostituti delle loro strutture territoriali di front end, chiamati a gestire più che servizi, procedure o fasi di esse nei modi e con gli strumenti definiti da INPS e da esso messi a disposizione dei patronati stessi.
In questo modo si finisce per assegnare ai Patronati un ruolo di succedaneo delle strutture territoriali dell'Istituto, tendenzialmente “chiuse” ormai per il primo livello di contatto con l'utenza. E' una forma tutto sommato arcaica di decentramento “burocratico” verso strutture in condizione subalterna dal punto di vista tecnico e operativo che non può non condizionare la possibilità, nel quotidiano, di una gestione fuori dalle righe di una singola pratica. Si potrebbe parlare, così, dell'applicazione di una sorta di principio di sussidiarietà che in termini divulgativi http://it.wikipedia.org/wiki/Principio_di_sussidiariet%C3%A0 può essere visto in un duplice senso. Verticale: la ripartizione gerarchica delle competenze deve essere spostata verso gli enti più prossimi al cittadino e, pertanto, più vicini ai bisogni del territorio; = Orizzontale: il cittadino, sia come singolo che attraverso i corpi intermedi, deve avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidano sulle realtà sociali a lui più prossime. Una sorta, a nostro parere, poiché detto principio esprime un'idea di forte partecipazione paritaria, a differenza della realtà del sistema che sta nascendo, molto burocratizzante del ruolo dei Patronati e degli stessi utenti finali. E' un meccanismo certamente suggestivo – mi calcolo da solo e direttamente un'imposta, attivo la pratica per la pensione da casa ecc. – ma che per rimaner tale presupporrebbe ben altra semplificazione di procedure e percorsi gestionali. Altrimenti resterà crescente il carico di lavoro per gli enti e organismi intermedi; carico di lavoro a fronte, per il momento di una scarsa autonomia gestionale come sta dimostrando l'avvio del nuovo sistema ISEE: è il frutto di una riforma snodatasi per un decennio per arrivare, infine, alla fase operativa, priva…. degli indispensabili supporti tecnico – amministrativi. Ed è già un successo che ciò non abbia costituito alibi per un ulteriore rinvio della operatività della riforma.
E se invece degli enti pubblici protagonista del sistema fosse la gente – operatrice in prima persona - con patronati (e altri) posti a servizio e supporto per superare il digital divide ?
A fronte di queste perplessità, quindi, si potrebbe proporre una lettura più radicale delle linee di tendenza che emergono, ipotizzando uno scenario nel quale gli attori principali siano gli enti pubblici e la popolazione di utenti, chiamati a colloquiare, fare pratiche ecc. con gli strumenti resi disponibili. In questo scenario di astratta autosufficienza degli utenti stessi, peraltro, occorre scontare l'esistenza di un digital device particolarmente consistente e “duro” proprio nella stragrande maggioranza di utenti di servizi di welfare; una situazione destinata comunque a rimanere tale per i prossimi decenni. Da ciò l'esigenza di una forte presenza di soggetti che si pongono accanto al singolo utente di servizi previdenziali per sostenerlo nel colloquio telematico, a supporto o anche in supplenza delegata dall'utente stesso: una fase ponte fra il vecchio mondo e quello nuovo da costruire senza perdersi nessuno per strada.
In entrambe le ricostruzione, il dato significativo resta, però, la capacità, la possibilità per l'intermediario, di incidere sulle modalità di costruzione e fruizione del servizio che dovrebbe vedere i due protagonisti in posizione sostanzialmente paritaria con possibilità – per il patronato nel caso di specie – di incidere sulle modalità di servizio: promuovendo, fra l'altro, la continua semplificazione del servizio INPS fino a renderlo effettivamente gestibile – è la funzione appunto di accompagno – dalla generalità degli utenti in modo diretto per tutte le funzioni che non richiedano una vocazione e una professionalità patrocinante o informatico.
Al termine del percorso, così, il patronato potrebbe recuperare il proprio DNA e la propria vocazione di patrocinante – cosa diversa, come abbiamo visto, dal fornitore di servizi - che si pone accanto all'utente dei servizi di welfare per la migliore fruizione del servizi stessi e loro prodotti piuttosto che per sbrigare singole pratiche. A questo punto, però, il discorso rischia di diventare insidioso se non ben governato rispetto a principi posti a monte dell'intero processo di trasformazione in atto nel Paese. L'espansione tour court della sfera di servizi, finanziarti e non, che il Patronato può/deve svolgere, infatti, potrebbe creare perplessità circa il rispetto delle normative nazionali e comunitarie in termini di concorrenza e di “aiuti di Stato”.
Proprio queste perplessità, così, finirebbero per vanificare una spinta propulsiva verso il nuovo Welfare che veda al centro del sistema la persona con i suoi bisogni e la sua capacità di farvi fronte. Fino a comprendere, come in questo caso, la propria disponibilità e capacità di gestire l'intero delle sue posizioni giuridiche, dei suoi interessi nel mondo privato e nei rapporti con la Pubblica amministrazione.
[i] . “Con riferimento all'esercizio finanziario 2015 gli specifici stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali per il finanziamento degli istituti di cui al comma 1 dell' articolo 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152, sono complessivamente e proporzionalmente ridotti di 150 milioni di euro. I risparmi derivanti dal precedente periodo conseguono a maggiori somme effettivamente affluite al bilancio dello Stato in deroga a quanto previsto dal citato articolo 13, comma 1, della legge n. 152 del 2001. Con effetto dall'esercizio finanziario 2016 al comma 4 dell' articolo 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152, le parole “dell'80 per cento” sono sostituite dalle seguenti: “del 45 per cento”. A valere sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati dall'anno 2014, l'aliquota di prelevamento di cui al comma 1 dell'articolo 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152 è rideterminata nello 0,148 per cento”.
[ii] Senza anticipare considerazioni del prosieguo, la manovra sembra ispirarsi, per questi aspetti, a meccanismi di intervento per servizi pubblici e privati che ricorda in parte meccanismi di marketing che lasciano formalmente gratuito o a basso costo un servizio affiancandolo con altri servizi collaterali o con un'altra modalità del primi, più costosa ma migliore, che a poco a poco soppianta nei fatti la prima.
[iii] Fra i quali lo stesso Renzi nelle proposizioni scaturite dalla prima Leopolda rispetto alla quale un vecchio militante lanciò un vero e proprio grido di dolore!!
[iv] Sul punto v. il nostro il patronato: centralità di ruolo e ricorrenti tentazioni di confonderlo con la “casta” https://www.studiocataldi.it/news_giuridiche_asp/news_giuridica_15440.asp…A conclusione della ricognizione potremmo tornare sul punto a fronte del dilatarsi delle competenze generali e di servizio – cosa diversa dal patrocinio - che potrebbe far perdere quei caratteri identitari che hanno motivato la posizione della Corte costituzionale con la richiamata sentenza ove si legge che- Secondo la Costituzione, i diritti di natura previdenziale dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di patronato, sono garantiti dall'art. 38, secondo comma e la garanzia, non solo per ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni testuali ("preveduti e assicurati"), presenta necessariamente, accanto all'aspetto sostanziale, anche un aspetto procedimentale, tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si scontra con la farraginosa complessità del sistema Dalla connotazione pubblicistica dell'interesse previdenziale, . - La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali - sostanziali e strumentali - cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato" di cui all'art. 38 e che le prestazioni offerte da tali strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei lavoratori. Questo è il nucleo costituzionale irrinunciabile, un nucleo che lascia largo spazio alla discrezionalità legislativa, nella disciplina degli aspetti organizzativi, finanziari e funzionali della materia. Di contro, l'abrogazione referendaria del decreto n. 804 del 1947 contraddice puntualmente questo nucleo, eliminando strutture operanti nel campo previdenziale direttamente riconducibili a quelle previste dall'art. 38, quarto comma, della Costituzione e finendo per trasferire le loro attività, oggi non lucrative e garantite a tutti i lavoratori, al campo dell'autonomia privata, cioè delle libere scelte individuali. È, in proposito, rivelatrice la richiesta di abrogazione referendaria dell'art. 3, secondo comma, già ricordato come quello che, dal punto di vista dei caratteri delle prestazioni, rispecchia direttamente e senza possibilità di opzioni diverse per il legislatore - quanto alla natura non di lucro dell'attività e alla generalità delle prestazioni - il senso della garanzia previdenziale voluta dalla Costituzione. il quale esclude l'ammissibilità del referendum abrogativo di disposizioni che non possono essere soppresse senza con ciò ledere principi costituzionali.”tel. 0646981 - fax 064698916 - info@cortecostituzionale.it
[v] Da un lato, intatti, si è richiesto una maggiore diffusione dei servizi sul territorio, dall'altro si adombravano controlli sulla base dei dati degli enti previdenziali, dall'altro ancora si integrava l'elenco dei servizi finanziati con attività tipicamente di front end e sportello a parametro 0 nell'elencazioni di base . Tutte cose funzionali alla chiusura degli sportelli INPS sul territorio e al trasferimento sui canali telematici di servizi che richiedono, ovviamente, adeguati livelli di qualità anche per le informazioni più banali. Più avanti si tornerà sul punto. Non si tratta, peraltro, solo di ipotesi di chi scrive ma appaiono, piuttosto, frutto di trasparenti scelte strategiche enunciate già in passato dal Presidente dell'INPS. Ovviamente, già si poneva un problema di compatibilità fra funzioni per i lavoratori e funzioni per gli enti, tralasciando di registrare le perplessità di coloro che, abbandonate le sollecitazioni per chiudere i patronati si sono interrogati sul perché a questo punto non si chiudessero (o trasformassero) gli enti previdenziali.
[vi] Detto meccanismo, infatti, si caratterizza per definire a monte quanto la collettività può spendere per un certo obiettivo, proponendo ai gestori, poi, di modulare le modalità e l'entità degli interventi in termini compatibili con il tetto massimo costituito appunto dalla dotazione del Fondo. Per questo può annoverarsi fra gli strumenti tipici della “assistenza”, diversi da quelli nei quali è il bisogno, comunque definito a monte, a determinare l'ammontare del complessivo impegno finanziario.
[vii] Per valutazioni riprese poi in considerazione da G. Amato in Sul finanziamento diretto e indiretto del sindacato http://www.camera.it/temiap/XVI_0439.pdf e che divergono da affermazioni di dirigenti di patronati circa la necessità per alcuni di interventi degli enti promotori per colmare deficit finanziari; una divergenza di vedute frutto anche della mancanza di informazioni complete sui profili finanziari della gestione che la Legge di stabilità 2015 intende superare con la previsione di specifiche modalità di bilancio (v. poi)
8. L'articolo 16 della legge 201 prevede che 1. In caso di gravi irregolarità amministrative o di accertate violazioni del proprio compito istituzionale, il Ministro del lavoro e della previdenza sociale nomina un commissario per la gestione straordinaria delle attività di cui all'articolo 8.; 2. L'istituto di patronato e di assistenza sociale è sciolto ed è nominato un liquidatore nel caso in cui: a) non sia stato realizzato il progetto di cui all'articolo 3, comma 2, o non sia stato concesso il riconoscimento definitivo di cui all'articolo 3, comma 4, o siano venuti meno i requisiti di cui agli articoli 2 e 3; b) l'istituto presenti per due esercizi consecutivi un disavanzo patrimoniale e lo stesso non sia ripianato dall'organizzazione promotrice entro il biennio successivo; c) l'istituto non sia più, per qualsiasi motivo, in grado di funzionare. In caso di gravi irregolarità amministrative o di accertate violazioni del proprio compito istituzionale, il Ministro del lavoro e della previdenza sociale nomina un commissario per la gestione straordinaria delle attività di cui all'articolo 8.
[ix] Si attiva, così, un circuito – “virtuoso” nelle intenzioni – di prerequisiti di qualità che riecheggia quello previsto per la partecipazione a gare per forniture pubbliche per le quali , almeno fino ad epoca recente, un requisito di partecipazione era l'aver maturato nel triennio precedente un determinato fatturato in operazioni analoghe. di Maggiore garanzia per la stazione appaltante, si ritiene, ma anche maggiore difficoltà, ovviamente, di partecipazione di soggetti qualificati in condizioni di obiettivo disagio per tale dimostrazione, rassegnati a partecipare a sistematici raggruppamenti temporanei di imprese.
[x] 1. Gli istituti di patronato possono altresì svolgere senza scopo di lucro attività di sostegno, informative, di servizio e di assistenza tecnica: a) in favore dei soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, finalizzate alla diffusione della conoscenza della legislazione, alla promozione dell'interesse dei cittadini in materia di sicurezza sociale, previdenza, lavoro, mercato del lavoro, risparmio previdenziale, diritto di famiglia e delle successioni e anche all'informazione sulla legislazione fiscale nei limiti definiti dal presente articolo; b) in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi comunitari, sulla base di apposite convenzioni stipulate con le amministrazioni interessate, secondo i criteri generali stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale. 2. In relazione alle materie di cui al comma 1, lettera a), gli istituti di patronato possono svolgere, anche mediante stipula di convenzione, attività finalizzate all'espletamento di pratiche con le pubbliche amministrazioni e con le istituzioni pubbliche e private e al conseguimento delle prestazioni e dei benefici contemplati dall'ordinamento amministrativo, anche con riferimento alle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, nonchè stipulare convenzioni con centri autorizzati di assistenza fiscale già costituiti 3. Gli istituti di patronato svolgono, ai sensi dell'articolo 24 del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni, attività di informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro gratuitamente nei confronti dei lavoratori e, sulla base di apposite tariffe, emanate a norma del comma 4, nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati, sulla base di apposite convenzioni stipulate secondo le modalità e i criteri stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. 4. Le convenzioni di cui ai commi 1, lettera b), e 2, prevedono il rimborso delle spese sostenute dagli istituti di patronato e di assistenza sociale da parte delle istituzioni pubbliche e private convenzionate.
[xi]c) in favore dei soggetti indicati nelle lettere a) e b), a sostegno del processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, con l'obiettivo di sostenere la popolazione nelle procedure di accesso telematico alla medesima, sulla base di convenzioni specifiche gli istituti di patronato possono svolgere attività di informazione, di istruttoria, di assistenza e di invio di istanze, con contributo all'erogazione del servizio secondo lo schema di convenzione definito con apposito decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, da emanare entro il 30 giugno 2015, sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale.
2. Gli istituti di patronato possono svolgere, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, attività di informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro gratuitamente nei confronti dei lavoratori e, sulla base di apposite tariffe, nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati, sulla base di apposite convenzioni stipulate secondo le modalità e i criteri stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da emanare entro il 30 giugno 2015.
3. Gli istituti di patronato possono svolgere attività di consulenza e trasmissione telematica di dati in materia di assistenza e previdenza sociale, infortuni e malattie professionali, in favore dei soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, incluse nell'attività di cui all'articolo 13, che vengono ammesse, in base a convenzione sottoscritta con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a contributo per l'erogazione del servizio. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale, sono individuate le prestazioni, non rientranti nel finanziamento di cui all'articolo 13, per le quali è ammessa l'esigibilità del citato contributo per l'erogazione del servizio, per ciascuna prestazione a favore dell'istituto di patronato, da parte dell'utenza o degli enti pubblici beneficiari. Con il medesimo decreto sono definite le modalità di partecipazione all'erogazione del servizio di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni. Con decreto del direttore generale per le politiche previdenziali e assicurative del Ministero del lavoro e delle politiche sociali l'elenco delle prestazioni e dei predetti contributi per l'erogazione del servizio è adeguato ogni 4»;
d) all'articolo 14, comma 1, lettera a), dopo le parole: «documentazione contabile» sono aggiunte le seguenti: «attraverso l'adozione di uno schema di bilancio analitico di competenza definito dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, redatto secondo le disposizioni del codice civile, comprendente anche le attività svolte all'estero».
[xii] Che richiama i precedenti della attuale riforma ricordando che l'articolo 13, comma 1, della L. 152/2001 disciplina il finanziamento per l'attività di istituti di patronato e assistenza sociale, secondo i criteri stabiliti con specifico regolamento (emanato con il D.M. 10 ottobre 2008), mediante il prelevamento di un'aliquota, pari allo 0,226%, a decorrere dal 2001, sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati da tutte le gestioni amministrate dall'INPS,dall'INPDAP,dall'INAIL,eIPSEMA. Il D.M. 10 ottobre 2008, n. 193, stabilisce poi modalità di ripartizione .
[xiii] E' questa la radice dell'istituto nato, in l'epoca più recente, dal collocarsi accanto al lavoratore e sostegno della sua richiesta/pretesa di prestazioni e servizi degli enti previdenziali. Collocazione che, del resto, aveva una specifica ragion d'essere al primo avvio anticipato da iniziative dell'allora CGIL (1945) recepite dalla legge del 1947 Concetto bene espresso, all'epoca, con la qualificazione di “patrocinio” che, come si legge in definizioni sul web non è: ● Farsi carico della vita o dei problemi dei clienti;● Prendere decisioni per i clienti;● Rinforzare i sentimenti d'impotenza o di dipendenza;● Fornire mediazione;● Fornire consulenza; Ma significa: parlare, agire o scrivere (con un minimo di conflitti d'interesse) per conto degli interessi che si ritengono parte di un gruppo svantaggiato o di una persona per promuovere, proteggere e difendere il loro benessere e la loro giustizia sociale;● agendo in modo partigiano ( Essendo dalla loro parte invece che con altri);● essendo principalmente preoccupati dei loro bisogni fondamentali;● rimanendo leali e responsabili verso di loro in un modo empaticoe vigoroso (pur rispettando i diritti degli altri).
[xiv] Con prime avvisaglie in comunicati di commercialisti preoccupati della possibile invasione di campo
[xv] «Art. 10. – (Attività diverse) — 1. Gli istituti di patronato possono altresì svolgere senza scopo di lucro, in Italia e all'estero, con esclusione di quelle ammesse al finanziamento di cui all'articolo 13: a) in favore di soggetti privati e pubblici, attività di sostegno, informative, di consulenza, di supporto, di servizio e di assistenza tecnica in materia di: previdenza e assistenza sociale, diritto del lavoro, sanità, diritto di famiglia e delle successioni, diritto civile e legislazione fiscale, risparmio, tutela e sicurezza sul lavoro. Lo schema di convenzione che definisce le modalità di esercizio delle predette attività è approvato con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sentiti gli enti di patronato e i Ministeri competenti per materia, da emanare entro il 30 giugno 2015; b) le attività e le materie di cui alla lettera a), oltre che in materia di supporto a servizi anagrafici o certificativi e di gestione di servizi di welfare territoriale, possono essere svolte in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi dell'Unione europea anche sulla base di apposite convenzioni stipulate con le amministrazioni interessate, secondo i criteri generali stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da emanare entro il 30 giugno 2015, sentiti gli istituti di patronato e DI ASSISTENZA SOCIALE; c) in favore dei soggetti indicati nelle lettere a) e b), a sostegno del processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione, con l'obiettivo di sostenere la popolazione nelle procedure di accesso telematico alla medesima, sulla base di convenzioni specifiche gli istituti di patronato possono svolgere attività di informazione, di istruttoria, di assistenza e di invio di istanze, con contributo all'erogazione del servizio secondo lo schema di convenzione definito con apposito decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, da emanare entro il 30 giugno 2015, sentiti gli istituti di patronato e di ASSISTENZA SOCIALE. 2. Gli istituti di patronato possono svolgere, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, attività di informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro gratuitamente nei confronti dei lavoratori e, sulla base di apposite tariffe, nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati, sulla base di apposite convenzioni stipulate secondo le modalità e i criteri stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da emanare entro il 30 giugno 2015. 3. Gli istituti di patronato possono svolgere attività di consulenza e trasmissione telematica di dati in materia di assistenza e previdenza sociale, infortuni e malattie professionali, in favore dei soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, incluse nelle attività di cui all'articolo 13, che vengono ammesse, in base a convenzione sottoscritta con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a contributo per l'erogazione del servizio. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentiti gli istituti di patronato e di ASSISTENZA SOCIALE, sono individuate le prestazioni, non rientranti nel finanziamento di cui all'articolo 13, per le quali è ammessa l'esigibilità del citato contributo per l'erogazione del servizio, per ciascuna prestazione a favore dell'istituto di patronato, da parte dell'utenza o degli enti pubblici beneficiari. Con il medesimo decreto sono definite le modalità di partecipazione all'erogazione del servizio di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni.[xv]Con decreto del direttore generale per le politiche previdenziali e assicurative del Ministero del lavoro e delle politiche sociali l'elenco delle prestazioni e .. contributi per l'erogazione del servizio è adeguato ogni quattro anni»; d) all'articolo 14, comma 1, lettera a), dopo le parole: «documentazione contabile» sono aggiunte le seguenti: «attraverso l'adozione di uno schema di bilancio analitico di competenza definito dal Ministero del lavoro …e redatto secondo le disposizioni del c. c. comprendente anche le attività svolte all'estero»; e) all'articolo 16, comma 2, dopo la lettera c) sono aggiunte le seguenti:«c-bis) l'istituto abbia realizzato per due anni consecutivi attività rilevante ai fini del finanziamento di cui all'articolo 13, comma 7, lettera b), sia in Italia sia all'estero, in una quota percentuale accertata in via definitiva dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali inferiore all'1,5 per cento del totale. Le disposizioni di cui alla presente lettera trovano applicazione nei confronti degli istituti di patronato riconosciuti in via definitiva e operanti da oltre cinque anni alla data di entrata in vigore della presente disposizione con effetto dall'attività dell'anno 2014, definitivamente accertata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali; c-ter) l'istituto non dimostri di svolgere attività, oltre che a livello nazionale, anche in almeno otto Stati stranieri, con esclusione dei patronati promossi dalle organizzazioni sindacali agricole». 311. All'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) i commi 9, 10, lettere a), b) e c), 11 e 12 sono abrogati;b) al comma 13, le parole: «entro un anno…… sono sostituite dalle seguenti: «entro il 30 giugno 2015».312. A seguito dell'entrata in vigore della riforma complessiva degli istituti di patronato, anche con riferimento alle attività diverse che possono svolgere e dei relativi meccanismi di finanziamento diversi di cui, rispettivamente, agli articoli 10 e 13 della legge 30 marzo 2001, n. 152, e successive modificazioni, nell'ambito della legge di bilancio per il triennio 2016-2018, sono rimodulate, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, le modalità di sostegno degli istituti di patronato e di assistenza sociale, al fine di assicurare la semplificazione e la tempestività nell'erogazione dei trasferimenti pubblici in loro favore, nonché di definire aliquote di contribuzione e meccanismi di anticipazione delle risorse a valere sui contributi incassati dagli enti atti a garantire la corretta ed efficiente gestione delle attività d'istituto.
[xvi] 3) nel comma 2, la lettera d) e' sostituita dalla seguente: «d) relazione tecnica dalla quale emerga il rispetto dei requisiti sulle garanzie di idoneita' tecnico-organizzativa del centro anche in relazione a quanto previsto dal comma 1, lettera d), la formula organizzativa assunta anche in ordine ai rapporti di lavoro dipendente utilizzati nel rispetto del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, e successive modificazioni, i sistemi di controllo interno volti a garantire la correttezza dell'attivita', anche in ordine all'affidamento a terzi dell'attivita' di assistenza fiscale e a garantire adeguati livelli di servizio nonche' il piano di formazione del personale differenziato in base alle funzioni svolte dalle diverse figure professionali che operano nei centri. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono stabilite le modalita' dell'attivita' formativa tenendo conto…..OMISSIS…; 4) dopo il comma 2 sono inseriti i seguenti: «2-bis. I centri costituiti ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettere d), e) ed f), del citato decreto legislativo n. 241 del 1997, dopo il primo anno di attivita', presentano entro il 31 gennaio, con riferimento all'anno precedente, una relazione sulla capacita' operativa e sulle risorse umane utilizzate anche in ordine alla tipologia di rapporti di lavoro instaurati e alla formazione svolta, sull'affidamento a terzi dell'attivita' di assistenza fiscale e sui controlli effettuati volti a garantire la qualita' del prodotto, la qualita' e l'adeguatezza dei livelli di servizio, sul numero di dichiarazioni validamente trasmesse all'Agenzia delle entrate. 2-ter. L'Agenzia delle entrate verifica che il numero delle dichiarazioni validamente trasmesse da ciascun centro sia almeno pari all'uno per cento del rapporto risultante tra la media delle dichiarazioni trasmesse dal centro nel triennio precedente e la media delle dichiarazioni complessivamente trasmesse dai soggetti che svolgono attivita' di assistenza fiscale nel medesimo triennio. ….OMISSIS…….; b) nell'articolo 10, comma 3, e' aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Se dalle verifiche effettuate emerge la mancanza di almeno uno dei requisiti di cui all'articolo 7, comma 2, lettera d), e comma 2-ter, la decadenza dall'autorizzazione allo svolgimento dell'assistenza fiscale interviene successivamente al completamento dell'attivita' di assistenza in corso allo scadere del termine di cui al comma 3.»; c) nell'articolo 11, dopo il comma 1 e' inserito il seguente: «1-bis. Per l'attivita' di assistenza fiscale, oltre alle societa' di servizi di cui al comma 1, i centri possono avvalersi esclusivamente di lavoratori autonomi individuati tra gli intermediari di cui all'articolo 3, comma 3, lettere a) e b), …….che agiscono in nome e per conto del centro stesso.».Centri di qualità e quantità dei servizi2. I centri di assistenza fiscale gia' autorizzati alla data di entrata in vigore del presente decreto presentano la relazione di cui al comma 1, lettera a), numero 3), entro il 31 gennaio 2015. 3. Per i centri autorizzati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, il requisito del numero di dichiarazioni trasmesse nei primi tre anni di attivita' si considera soddisfatto se e' trasmesso annualmente un numero di dichiarazioni pari all'uno per cento, con uno scostamento massimo del 10 per cento, del rapporto risultante tra le dichiarazioni trasmesse dal centro…OMISSIS…. Le disposizioni indicate nel periodo precedente si applicano anche per i centri di assistenza fiscale gia' autorizzati ---OMISSIS…con riferimento alle dichiarazioni trasmesse negli anni 2015, 2016 e 2017.
(02/02/2015 - Pasquale Acconcia)