Source: http://docplayer.cz/2371317-Duvodova-zprava-zprava-z-hodnoceni-dopadu-regulace.html
Timestamp: 2018-02-21 14:15:16+00:00
Document Index: 19802925

Matched Legal Cases: ['zákona č. 361', 'zákona č. 361', 'čl. 10', 'čl. 2', 'čl. 3', 'čl. 8', 'čl. 2', 'čl. 53', 'čl. 10', 'čl. 28', 'zákona č. 273', 'zákona č. 124', 'zákona č. 185', 'zákona č. 141', 'zákona č. 101', 'zákona č. 361', 'zákona č. 361', 'čl. 34', 'čl. 34', 'čl. 10']

Důvodová zpráva. Zpráva z hodnocení dopadů regulace - PDF
Důvodová zpráva. Zpráva z hodnocení dopadů regulace
Download "Důvodová zpráva. Zpráva z hodnocení dopadů regulace"
1 Důvodová zpráva Obecná část Přípravě návrhu zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů (dále jen návrh zákona ) předcházelo zpracování Analýzy kontrolních mechanismů v bezpečnostních sborech z června 2008, která obsahovala i návrh základních tezí řešení této problematiky. Tato analýza byla vytvořena meziresortní pracovní skupinou složenou ze zástupců Ministerstva vnitra, Policie České republiky (dále jen policie ), Ministerstva financí Celní správy České republiky (dále jen celní správa ), Ministerstva spravedlnosti Vězeňské služby České republiky (dále jen vězeňská služba ), Bezpečnostní informační služby, Úřadu pro zahraniční styky a informace a Vojenského zpravodajství. Předkládaný návrh zákona z této analýzy vychází a vycházel z ní i první legislativní návrh, který vláda schválila dne 23. března 2009 usnesením č Návrh zákona, který byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 794/0, byl však projednán toliko v organizačním výboru a k jeho projednání na plénu Poslanecké sněmovny již v 5. volebním období nedošlo. 1. Důvod předložení Zpráva z hodnocení dopadů regulace Trestná činnost příslušníků bezpečnostních sborů bývá typicky trestnou činností profesionálů, protože vzhledem ke své činnosti bývají příslušníci těchto sborů velmi dobře obeznámeni se způsoby a podmínkami páchání protiprávních jednání, která odhalují či jinak potlačují a se způsoby jejich šetření a stíhání. U příslušníků inspekčních orgánů zařazených ve stejné instituci jako je pachatelpříslušník nebo zaměstnanec lze pak navíc předpokládat v některých případech i určitou institucionální podjatost plynoucí z existujících kontaktů, popř. určité solidarity s těmi, jejichž trestnou činnost mají odhalovat a stíhat. Orgán, který má být schopen trestnou činnost v bezpečnostních sborech odhalit a vyšetřit, musí být orgánem odborně a jinak zdatným, aby na tyto pachatele - profesionály stačil. Z toho vyplývá i pochopitelný požadavek na institucionální nezávislost a vysoké odborné schopnosti takového orgánu. Bezpečnostní sbory v každém demokratickém státě by proto měly podléhat efektivní a nezávislé kontrole zákonnosti chování příslušníků a zaměstnanců, která vedle vnitřní kontrolní činnosti samotných sborů zaručí dodržování právních předpisů v těchto sborech. Vláda České republiky se proto ve svém programovém prohlášení zavázala, že předloží návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů (dále jen generální inspekce ), který zavede nezávislou kontrolu zákonnosti chování příslušníků a zaměstnanců bezpečnostních sborů. V souladu s tím pak usnesením vlády č. 1 z 5. ledna 2011, kterým vláda schválila Strategii boje proti korupci, uložila vláda Ministerstvu vnitra předložit návrh zákona o 44 a.
2 Generální inspekci bezpečnostních sborů s tím, že tento návrh zákona má zajistit nezávislou kontrolu bezpečnostních sborů. Název: Návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů Cíl předkládané úpravy: Cílem této nové úpravy je vytvořit systém nezávislého a účinného stíhání trestných činů příslušníků a zaměstnanců vybraných bezpečnostních sborů (policie, celní správy, vězeňské služby) a generální inspekce. Cílem návrhu zákona je rovněž zajištění rovnocenného postavení generální inspekce ve vztahu k ostatním bezpečnostním sborům, jak z hlediska využití institutů spojených s vyšetřováním trestných činů, tak různých jiných oprávnění a zvláštních postavení bezpečnostních sborů, která jsou ošetřena v řadě zvláštních zákonů. Ve vytipovaných zvláštních zákonech napříč celým právním řádem České republiky je tak nutné k výčtům oprávněných subjektů nově doplnit i generální inspekci. Důležitou částí návrhů změny zvláštních zákonů je: Převedení pravomoci vykonávat kontrolu ve stanoveném rozsahu odhalování, prověřování a vyšetřování trestných činů příslušníků a zaměstnanců bezpečnostních sborů z pověřených orgánů těchto sborů (resp. Inspekce policie) na nový inspekční orgán. Zajistit novému inspekčnímu orgánu postavení policejního orgánu v rámci trestního řádu a s ním související procesní oprávnění. Zajistit novému inspekčnímu orgánu postavení bezpečnostního sboru a promítnout jeho specifika do úpravy služebního poměru příslušníků tohoto bezpečnostního sboru. Na základě provedeného rozboru právního řádu legislativně ošetřit výkon dalších souvisejících oprávnění a povinností. Zhodnocení platného právního a věcného stavu problematiky Současný právní stav z hlediska postavení jednotlivých orgánů a jejich postupu podle trestního řádu při odhalování, prověřování a vyšetřování trestné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů je třeba členit podle fáze přípravného řízení trestního. a) Fáze prověřování trestných činů Inspekce policie (dále jen Inspekce ) je útvarem Ministerstva vnitra. V rámci Inspekce jsou zařazeni příslušníci policie (dále jen policista ) povolaní k plnění úkolů Ministerstva vnitra. V čele Inspekce stojí ředitel, kterého jmenuje a odvolává vláda. Ředitel je ze své funkce odpovědný vládě. Obsahem činnosti Inspekce je vyhledávat, odhalovat a prověřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je policista nebo zaměstnanec policie, a zjišťovat pachatele těchto trestných činů. Inspekce je proto policejním orgánem ve smyslu 12 trestního řádu. Do zahájení stíhání konkrétního podezřelého šetří tyto trestní případy Inspekce sama, poté předává případ k zahájení trestního stíhání proti obviněnému policistovi/zaměstnanci specializovanému státnímu zástupci, který pak formálně podle trestního řádu sám vede vyšetřování konkrétního obviněného. Podle jeho pokynů je mu pak Inspekce ve vyšetřování nápomocna. 45 a.
3 Příslušníci zařazení v Inspekci disponují stejnými oprávněními jako policisté. Jedná se o oprávnění podle zákona o policii, kterým se vedle trestního řádu řídí při své práci. Zákon o policii je však zákonem psaným pro celou policii, pro veškeré její činností vykonávané nejrůznějšími službami a útvary, a pouze část jeho ustanovení lze aplikovat na Inspekci a policisty v ní zařazené, zbytek ustanovení nelze při činnosti Inspekce z povahy věci uplatnit. V celní správě se prováděním vnitřní kontrolní činnosti a inspekční činností jako hlavní náplní své činnosti zabývají Samostatné oddělení (SO 050) Inspekce generálního ředitele zařazené v rámci Generálního ředitelství cel a dále oddělení (010) Inspekce a vnitřní kontroly na celních ředitelstvích. Působnost těchto útvarů nespočívá jen v inspekční činnosti jako takové, zaměstnanci zařazení v těchto útvarech zajišťují také úkoly v oblasti plánování a provádění kontrolní činnosti, prevence, služební a pracovní kázně a integrity v celní správě, vyřizování stížností a petic aj. Prověřování a vyšetřování trestných činů příslušníků celní správy provádí policie. Pozn.: Současně však jsou pověřené orgány celní správy vymezeny trestním řádem jako policejní orgány příslušné k prověřování trestných činů spáchaných porušením vymezených celních a daňových předpisů, a to i v případě, že se jedná o trestné činy spáchané příslušníky bezpečnostních sborů, služeb či ozbrojených sil. Pověřeným orgánem vězeňské služby ve smyslu 12 odst. 2 trestního řádu je Inspekce vězeňské služby, která má postavení policejního orgánu v řízení o trestných činech příslušníků této služby. Tento orgán tvoří příslušníci vězeňské služby zařazení na oddělení prevence a stížností ve vazebních věznicích a věznicích a příslušníci vězeňské služby zařazení do oddělení prevence odboru kontroly Generálního ředitelství vězeňské služby. Osobní působnost se vztahuje na všechny příslušníky vězeňské služby, vyjma ředitele, zástupců ředitele a vedoucího oddělení prevence a stížností, které z hlediska podezření z trestné činnosti prověřuje oddělení prevence odboru kontroly Generálního ředitelství vězeňské služby. Případy podezření ze spáchání trestného činu příslušníkem justiční stráže nebo vězeňské stráže prošetřuje oddělení prevencí a stížností té věznice, kam je příslušník zařazen. Trestnou činnost příslušníků Úřadu pro zahraniční styky a informace prověřují podle 12 odst. 2 trestního řádu pověřené orgány tohoto orgánu, které jsou policejním orgánem ve smyslu 12 odst. 2 trestního řádu. Trestnou činnost příslušníků Bezpečnostní informační služby prověřují podle 12 odst. 2 trestního řádu taktéž pověřené orgány tohoto orgánu, které jsou policejním orgánem ve smyslu 12 odst. 2 trestního řádu, konkrétně pracovníci odboru inspekce Bezpečnostní informační služby. Pokud jde o Vojenské zpravodajství, má postavení policejního orgánu podle 12 odst. 2 trestního řádu při prověřování trestných činů pověřené orgány Vojenského zpravodajství, přičemž v případě ostatních příslušníků ozbrojených sil je tímto orgánem Vojenská policie. Hasičský záchranný sbor žádnou vlastní činnost v postavení policejního orgánu nevyvíjí a prověřování i vyšetřování případné trestné činnosti jeho příslušníků nebo zaměstnanců je svěřeno policii. 46 a.
4 Výše uvedené působnosti se týkají fáze prověřování trestního řízení, tedy úseku mezi zahájením úkonů v trestním řízení podle 158 odst. 3 a zahájením trestního stíhání podle 160 odst. 1, kterým již začíná fáze vyšetřování. b) Vyšetřování V případě trestných činů příslušníků vězeňské služby, celníků, hasičů, zaměstnanců policie, celní správy, vězeňské služby, hasičského záchranného sboru a příslušníků a zaměstnanců ozbrojených sil vede vyšetřování policie. V případě trestných činů policistů, příslušníků Vojenské policie a Vojenského zpravodajství, příslušníků Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace vede vyšetřování narozdíl od prověřování specializovaný státní zástupce, kterému Inspekce předává případy k zahájení trestního stíhání. Jde-li o zaměstnance policie, pak předává Inspekce věc policii k provedení vyšetřování, popř. si státní zástupce provede vyšetřování sám. Státní zástupce samozřejmě při vyšetřování využívá kapacitu Inspekce, se kterou spolupracuje. Problémem je, že vyšetřování kromě administrativních procesních úkonů zahrnuje celou řadu výkonných policejních činností, na které státní zástupce nemá ani výcvik, ani materiální či personální prostředky. Ač má ve vyšetřování oprávnění policejního orgánu, nedisponuje vlastním personálem, který by pro něj mohl operativně zajistit různé zajišťovací úkony. Nedisponuje ani přístupem do různých policejních databází a není součástí týmu, ve kterém je praktické policejní know-how. Výsledkem je stav, kdy si státní zástupce může opatřovat některé důkazy pouze prostřednictvím Inspekce (pověřeného orgánu Bezpečnostní informační služby, Úřadu pro zahraniční styky a informace či jiného policejního orgánu), kterému dá ve vyšetřování pokyny k jejich opatření. Je třeba podotknout, že trestní řád tak jako tak umožňuje státnímu zástupci rozhodnout v jakékoliv trestní kauze (nikoliv pouze u trestných činů policistů, příslušníků Vojenského zpravodajství a Vojenské policie, příslušníků Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace), že si fázi vyšetřování provede sám. Děje se to především u kauz, u nichž státní zástupce vyhodnotí, že vyžadují intenzivnější kontrolu z jeho strany. (možnost tohoto postupu je zásadní zejména u trestních kauz, u kterých státní zástupce nabude podezření z podjatosti daného policejního orgánu, nebo u kauz natolik komplikovaných a závažných, že si zaslouží, aby si jejich vyšetřování koordinoval státní zástupce sám). Tato možnost není návrhem zákona nijak dotčena. Současně má státní zástupce již dnes v zájmu zajištění větší objektivity šetření oprávnění rozhodnout, že trestní případ nebude prověřovat policejní orgán standardně příslušný podle trestního řádu, ale jiný policejní orgán, například jiný útvar policie než ten, ze kterého jsou policisté-pachatelé. Ani toto řešení není návrhem zákona dotčeno.státní zástupce tak bude mít i nadále možnost svěřit prověření či vyšetření určité trestní kauzy jinému vhodnému policejnímu orgánu. Jde zejména o ty trestní kauzy, k jejichž vyšetření je nezbytná určitá úzká specializace či odbornost, například o případy vražd, komplikovaných dopravních nehod, hospodářské kriminality spáchané policistou, organizovaná kriminalita to vše jsou často buď komplikované či specializované druhy trestné činnosti, k jejichž vyšetřování nemusí mít v konkrétním případě generální inspekce dostatek informací, schopností či prostředků. V těchto případech může být věcně vhodnější nechat kauzu pod dozorem státního 47 a.
5 zástupce prověřit a vyšetřit jiným policejním orgánem podle 12 trestního řádu (například policejním specialistou na vraždy, dopravní nehody apod.). S ohledem na uvedené je vhodnější nechat v zásadě i fázi vyšetřování v rukou policejního orgánu (generální inspekce) a na dozorujícím státním zástupci nechat, aby ad hoc vyhodnotil, zda chce kauzu po fázi prověřování sám poté i vyšetřovat a popř. také, který policejní orgán (generální inspekce nebo například některý z útvarů policie) pověří prověřením a vyšetřením této kauzy. Často vytýkaným problematickým rysem úpravy Inspekce ministra vnitra byl z pohledu odborníků i nevládních organizací způsob jmenování jejího ředitele a bezprostřední zodpovědnost tohoto ředitele výhradně ministru vnitra. Ruku v ruce s tím je dlouhodobě negativně vnímáno i institucionální začlenění Inspekce do resortu Ministerstva vnitra. Taktéž je negativně pohlíženo na absenci dostatečné, například parlamentní kontroly tohoto orgánu. Tyto problémy částečně vyřešil již zákon č. 273/2008 Sb., který odňal pravomoc jmenovat ředitele Inspekce ministrovi vnitra a svěřil ji vládě. Tentýž zákon upravil i změnu označení Inspekce ministra vnitra na Inspekce Policie České republiky. Systém vnitřní i vnější kontroly policie již delší dobu kritizují nevládní organizace, které jej považují za nedostatečně nezávislý. Obdobně situaci dlouhodobě vnímají i některé orgány, jako například Rada vlády pro lidská práva či Veřejný ochránce práv, které upozorňují, že celá řada mezinárodních organizací (například OSN či Rada Evropy) již opakovaně doporučovala vytvořit mechanismus nezávislého vyšetřování deliktních jednání policistů. Tomu odpovídá i laická percepce problému: průzkumy veřejného mínění opakovaně dokládají, že velká část české veřejnosti nedůvěřuje policii a nevěří v její schopnost sama se zbavit policistů-pachatelů ve vlastních řadách. Dokladem je kupř. výzkum provedený agenturou STEM/MARK v roce 2004, kdy pouze 34 % respondentů uvedlo, že podle jejich názoru jsou stížnosti občanů na policisty důsledně prošetřovány. Opakovaně medializované případy selhání policisty poukazují na absenci funkční kontroly činnosti policie. Média i celá veřejnost velice negativně vnímají kauzy typu Berdych a spol., které odkryly závažnou spolupráci policistů s organizovaným zločinem. Ještě více negativně jsou vnímána opakovaná podezření z politického zneužívání Inspekce, neboť jde o orgán, který měl být právě schopen kriminalitu policistů potlačit. 2. Přehled možných variant řešení a vyhodnocení jejich nákladů a přínosů Obecně platí, že jakýkoliv orgán, který by měl stíhat trestnou činnost příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen inspekční orgán ), musí být z hlediska svého postavení samozřejmě policejním orgánem ve smyslu trestního řádu a musí disponovat minimálně takovými právními, materiálními, informačními, analytickými a personálními prostředky, jaké mají útvary kriminální policie pověřené šetřením závažné trestné činnosti. Podoba a činnost inspekčního orgánu je v zásadě podobná činnosti služby kriminální policie a vyšetřování. Institucionální začlenění inspekčního orgánu, resp. generální inspekce varianty: Z hlediska institucionálního řešení inspekčního orgánu přicházejí v úvahu následující 48 a.
6 varianty: Varianta I. zachování současného stavu Při zachování současného stavu by Inspekce zůstala začleněna ve struktuře Ministerstva vnitra, byť by jejího ředitele jmenovala vláda. Činnost inspekčního orgánu by zajišťovali policisté povolaní k plnění úkolů Ministerstva vnitra. Právě tento fakt může vyvolávat dojem, že Inspekce nemůže mít dostatečně nezávislé postavení. Objevuje se také názor, že policisté povolaní k plnění úkolů Ministerstva vnitra nemají zájem na rozkrývání trestné činnosti svých kolegů, se kterými sloužili, nebo ke kterým mohou cítit sounáležitost. V čele Inspekce by byl i nadále ředitel, jmenovaný a odvolávaný vládou a jí ze své funkce také odpovědný. Obsahem činnosti Inspekce by stále bylo odhalovat a prověřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je policista nebo zaměstnanec policie, odhalovat a zjišťovat pachatele těchto trestných činů, analyzovat trestnou činnost policistů a zaměstnanců policie a podílet se na tvorbě a realizaci koncepcí předcházení a zamezování této trestné činnosti. Do zahájení stíhání konkrétního podezřelého by Inspekce šetřila tyto trestní případy sama. Poté by předala případ k zahájení trestního stíhání proti obviněnému policistovi specializovanému státnímu zástupci (v případě zaměstnance policie pak policejnímu orgánu), který by sám vedl vyšetřování konkrétního obviněného. Inspekce by mu byla ve vyšetřování nápomocna. Zhodnocení varianty: Tato varianta (která vychází z právního statutu Inspekce) je z hlediska finančních nákladů nejvýhodnější, nicméně neřeší žádný ze shora zmíněných problémů. Varianta II. Druhou představitelnou variantou je převedení inspekčního orgánu do působnosti Ministerstva spravedlnosti, aniž by se měnila působnost, kterou má dnešní Inspekce. V této variantě by bylo zřejmě nejlepším řešením inspekční orgán podřídit struktuře státního zastupitelství. Zhodnocení varianty: Jako jedinou výhodu by u tohoto řešení bylo možno spatřovat vyjmutí inspekčního orgánu z působnosti Ministerstva vnitra a jeho těsnější provázání se státními zástupci, kteří tak jako tak dnes vedou vyšetřování policistů, příslušníků Vojenského zpravodajství a Vojenské policie, příslušníků Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace. Organizačně a z hlediska logistického zajištění by toto řešení přineslo zřejmě pouze komplikace a zvýšené náklady na zajištění chodu inspekčního orgánu, pro kvalitu stíhání trestné činnosti policistů by tento přesun do působnosti jiného resortu nepředstavoval žádnou změnu. Varianta III. 49 a.
7 Poslední variantou je zákonem ustavit samostatný inspekční orgán stojící mimo příslušná ministerstva. V podstatě by se jednalo o nový bezpečnostní sbor vytvořený v rámci odpovídající zákonné úpravy. Příslušníci tohoto sboru by byli ve služebním poměru podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. Logickým legislativním důsledkem návrhu tohoto právního řešení by byla proto (mimo jiné) i novelizace uvedeného zákona, která by jej doplnila o ustanovení týkající se tohoto nového sboru a příslušníků zařazených v tomto sboru. Nelegislativním důsledkem by bylo vybudování vlastního nezávislého organizačního, ekonomického a technického zázemí a vlastních informačních a analytických systémů. Inspekční orgán by částečně personálně a ekonomicky vycházel z Inspekce a obdobných kontrolních útvarů jednotlivých dotčených bezpečnostních sborů (které by byly vyčleněny z těchto sborů). Tento inspekční orgán by měl postavení policejního orgánu podle trestního řádu. Zhodnocení varianty: Výhodou tohoto řešení je úplná organizační a personální nezávislost inspekčního orgánu na jednotlivých ministerstvech/dotčených bezpečnostních sborech a také ve sjednocení kontroly dotčených bezpečnostních sborů. Jeho nevýhodou je, že jde o organizačně, legislativně a zejména ekonomicky náročný krok. U vědomí všech výše uvedených faktů se vláda České republiky ve svém programovém prohlášení zavázala, že předloží návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů, kterým zavede jejich nezávislou kontrolu. Tedy zvolila z uvedených možných variant variantu III. V souladu s tímto programovým prohlášením pak vláda v rámci schválené Strategie boje proti korupci uložila ministru vnitra úkol předložit do 30. června 2011 vládě návrh zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů. Rozsah personální působnosti generální inspekce zahrnující příslušníky ve služebním poměru a zaměstnance v pracovním poměru varianty Bez ohledu na institucionální začlenění je třeba vyřešit otázku personální působnosti generální inspekce. Otázku personální působnosti lze nahlížet ze dvou úhlů pohledu. Působnost generální inspekce má zajistit dostatečný prvek nezávislosti při stíhání trestných činů osob, které jsou v úzkém vztahu s bezpečnostními sbory v postavení policejních orgánů, tedy mají určité nadprůměrné znalosti o vedení trestního řízení a jsou do určité míry obeznámeni s metodami objasňování trestné činnosti. Zároveň však nelze na skutečnost, že na určitou fyzickou osobu dopadá působnost generální inspekce jakožto příslušného policejního orgánu, nahlížet jako na svého druhu handicap. Generální inspekce nebude mít oproti běžným policejním orgánům žádné výjimečné pravomoci ani zdroje nebo vybavení. Bude se jednat o zcela standardní útvar, jehož výjimečnost bude spočívat pouze v nezávislosti na policejních sborech, které bude řešit. A právě toto kriterium nezávislosti je proto hlavním vodítkem při stanovení personální působnosti generální inspekce, neboť nelze opominout, že využití tohoto výjimečného prvku musí být dostatečně hospodárné a nelze jej využívat tam, kde jeho využití není dostatečně opodstatněné. Každé rozšíření působnosti totiž u nepočetného sboru, kterým má generální inspekce být, znamená zvýšení nákladů na její vznik i provoz. Generální inspekce stíhá: 50 a.
8 Varianta I: pouze příslušníky ve služebním poměru Tato varianta nezohledňuje fakt, že již v současné době vykonávají občanští zaměstnanci celou řadu činností se značnou důležitostí, vlivem a potřebou zvýšeného dohledu. Do budoucna v souvislosti s racionalizací personální politiky lze očekávat nárůst trendu, kdy občanští zaměstnanci budou vykonávat některé činnosti, které dosud vykonávali příslušníci ve služebním poměru (tak již je tomu například v případě zaměstnanců policie, kteří podle zákona o policii obecně mohou vykonávat úkoly policie, jejich oprávnění jsou však omezena na činnosti jako je vedení správních řízení apod. nezahrnující přímý výkon bezpečností povahy). Současně i na občanské zaměstnance dopadá stejné podezření jako na příslušníky ve služebním poměru z možnosti existence falešné kolegiality mezi nimi a orgány je stíhajícími. Často mohou občanští zaměstnanci disponovat obdobnými kontakty do bezpečnostního sboru jako jeho příslušníci. Stejně tak není vyloučena jejich velmi dobrá obeznámenost s postupy při plnění činnosti sboru. Varianta II: příslušníky ve služebním poměru a zaměstnance v pracovním poměru pouze v případě trestných činů spáchaných v souvislosti s plněním jejich pracovních úkolů Tato varianta částečně zohledňuje postavení a vliv, který mohou mít i občanští zaměstnanci bezpečnostního sboru. Z hlediska působnosti generální inspekce vychází z předpokladu, že trestná činnost, která je spojena s pracovními úkoly občanských zaměstnanců, je tím nebezpečnějším druhem trestné činnosti, na jejímž potírání je vyšší zájem. Z hlediska dostatečné nezávislosti vyšetřování trestných činů zaměstnanců však toto rozdělení smysl postrádá, neboť vyšetřování i běžné kriminality občanských zaměstnanců jejich kolegy ze sboru může postrádat dostatečné prvky nezávislosti. Zejména jde o fakt, že zaměstnanec sboru má řadu kontaktů uvnitř sboru a je pravděpodobné, že jeho trestný čin budou šetřit osoby, které zná, ke kterým má vztah. Tento argument je však významný zejména v případě zaměstnanců policie, u kterých bez ohledu na stíhání kriminality spáchané v souvislosti či bez souvislosti s výkonem zaměstnání může nastat ovlivnění postupu policejního orgánu způsobené osobními vazbami mezi pachatelem a policejním orgánem. U zaměstnanců ostatních sborů by případná vazba na policisty, kterým by bylo jejich stíhání svěřeno, byla spíše náhodná. Jiný problém může způsobit vymezení, jaká a jak těsná souvislost s pracovními úkoly zde musí být (jakýkoliv čin spáchaný během pracovní doby, jakýkoliv čin spáchaný s jinými příslušníky policie nebo zaměstnanci policie, pouze činy zneužívající nějakou konkrétní pravomoc zaměstnance...). Příslušnost toho či onoho policejního orgánu (policie nebo generální inspekce) by tak nebyla jasně předem zákonem známa. V praxi by takové řešení mohlo vést k tomu, že v případě nejasností by nakonec zřejmě rozhodl o příslušnosti státní zástupce. Vzhledem k tomu, že však neexistuje a nemůže existovat informování o případech, na kterých generální inspekce a policie právě pracují, neexistuje ani systémová možnost jak zabránit tomu, aby na též věci díky této nejasné hranici vymezení působnosti začaly pracovat současně policie (pověřený orgán jiného bezpečnostního sboru) i generální inspekce. Varianta III: příslušníky ve služebním poměru a zaměstnance v pracovním poměru Tato varianta vychází ze v současnosti platného stavu, kdy se působnost Inspekce vztahuje jak na příslušníky, tak zaměstnance policie. Tato varianta, ačkoli přináší nárůst náplně práce, zároveň zohledňuje požadavek na dostatečnou nezávislost vyšetřování trestné činnosti, které by jinak uvnitř sborů mohlo být ovlivněno, a jasně zohledňuje postavení a vliv, 51 a.
9 který mohou mít i občanští zaměstnanci bezpečnostního sboru. Na druhou stranu, pokud se týká zaměstnanců bezpečnostních sborů, požadavky na jejich stíhání nejsou u všech sborů podléhajících inspekci rovnoměrně rozvrstveny. Je nepochybné, že příslušníci bezpečnostních sborů, které mají za určitých podmínek postavení policejního orgánu, mohou být velmi kvalifikovaně obeznámeni s metodami a postupy v rámci trestního řízení. Toto riziko se v případě zaměstnanců (s výjimkou zaměstnanců Policie České republiky) výrazně snižuje, čímž se potřeba stíhání veškeré jejich trestné činnosti oslabuje, avšak nelze říct, že by byla neopodstatněná. Na druhou stranu možnost, že stíhání bude výrazně ovlivněno díky osobním vazbám mezi zaměstnancem sboru a policejním orgánem, který takového zaměstnance stíhá, je v případě policie téměř stoprocentní, v případě ostatních sborů je spíše výjimečná, resp. nepřesahuje výrazně pravděpodobnost, které tato možnost dosahuje u běžné populace. Popsaný stav směřuje k potřebě vytýčit ještě variantu čtvrtou, která bude obsahovat smíšený model vyhovující jak požadavkům na dostatečnou nezávislost, tak potřebě vztáhnout působnost generální inspekce jen na ty případy, kde je tento prvek nezávislosti nutný a jeho využití je hospodárné. Varianta IV: smíšený model Na základě všech pro a proti uvedených u předchozích variant je podle názoru předkladatele optimální zvolit variantu, podle které bude působnost generální inspekce dopadat na veškerou kriminalitu příslušníků vybraných sborů a zaměstnanců policie, v případě ostatních sborů však postačí, bude-li působnost na zaměstnance zachována pouze pro nebezpečnější formu jejich trestné činnosti, tedy pro trestné činy, které zaměstnanci spáchají v souvislosti s výkonem pracovních úkolů, kde lze tedy předpokládat, že zneužijí oprávnění a znalosti, které jejich postavení zaměstnance zařazeného v bezpečnostním sboru přináší. Problémy se spory o příslušnost, které mohou v hraničních případech nastat, lze účinně řešit pomocí existujících nástrojů rozhodnutím státního zástupce, kromě toho se vzhledem ke zkušenostem praxe s nejednoznačně založenou působností policejního orgánu (například policejní orgán v rámci celní správy, jehož působnost může kolidovat s orgány policie) se lze domnívat, že praxe přinese brzy rozumné vymezení respektované všemi zúčastněnými. Rozsah personální působnosti generální inspekce bezpečnostní sbory, na něž by se působnost generální inspekce vztahovat neměla V současné době je bezpečnostním sborem podle zákona č. 361/2003 Sb.: policie (včetně policistů zařazených v Inspekci), Bezpečnostní informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace, celní správa, vězeňská služba a Hasičský záchranný sbor České republiky. V případě zpravodajských služeb České republiky (mimo jiné Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace) nelze z povahy věci a charakteru činnosti zpravodajských služeb umožnit kontrolu vnějšímu subjektu pracujícímu standardními metodami policejního orgánu. Úkolem zpravodajských služeb České republiky je zabezpečovat určité zákonem stanovené informace a poskytovat je klíčovým ústavním a jiným státním činitelům a orgánům jako podklad pro jejich rozhodování. Rozsah působnosti zpravodajských služeb České republiky je tedy ve srovnání s ostatními bezpečnostními sbory výrazně užší. Na rozdíl od většiny ostatních bezpečnostních sborů (zejména policie, celní správy a vězeňské služby) není úkolem zpravodajských služeb České republiky prosazovat 52 a.
10 a vynucovat dodržování právních norem a nejsou správními orgány (až na velmi omezené výjimky, kdy tak vystupují zásadně vůči vlastním příslušníkům a zaměstnancům). Specifikum zpravodajských služeb spočívá dále v tom, že pojmovým znakem jejich činnosti je nakládání s utajovanými informacemi všech stupňů utajení, resp. práce v utajení, tedy činnost, při níž musí být rozsáhle zastírána příslušnost ke zpravodajské službě. Je tak nezbytné, aby osoby, které plní vůči příslušníkům zpravodajských služeb úkoly policejního orgánu, byly v obdobném postavení jako samotní příslušníci zpravodajské služby. To platí jak o znalosti prostředí uvnitř dané zpravodajské služby, včetně její organizace, pracovních a řídících postupů a interních norem, tak prostředí, v němž zpravodajská služba působí (případná trestná činnost příslušníků zpravodajských služeb, zejména ta nejzávažnější, bude nezřídka úzce spojena s tímto specifickým prostředím). Osoby plnící úkoly policejního orgánu vůči příslušníkům zpravodajských služeb by se též v rámci některých řízení musely bezprostředně seznamovat s materiály obsahujícími nejcitlivější zpravodajské a operativní informace, včetně informací týkajících se identit příslušníků zpravodajské služby a jejích zpravodajských zdrojů, a to i v případech, ve kterých zpravodajská služba dosud neukončila svou činnost. Praktickým důsledkem těchto skutečností je mimo jiné to, že osoby plnící v případě příslušníků zpravodajských služeb úkoly policejního orgánu musí být držiteli osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení Přísně tajné a musí podléhat stejným pravidlům z hlediska ochrany své identity, příslušnosti a činnosti jako příslušníci zpravodajských služeb. Popsané požadavky nelze zásadně klást na osoby stojící vně zpravodajských služeb, a to i s ohledem na zachování principu need-to-know, jenž je klíčový jak pro ochranu utajovaných informací, tak pro zpravodajskou činnost samotnou. Základním předpokladem pro činnost zpravodajských služeb je zajištění toho, aby se s příslušnými údaji seznamoval co nejužší okruh osob. Podřazením zpravodajských služeb generální inspekci by se však okruh osob, které by se potenciálně mohly s klíčovými (a nejcitlivějšími) údaji zpravodajské služby seznámit, neúměrně rozšířil. Tím by se reálně zvýšilo riziko dekonspirace příslušníků zpravodajské služby, jejích aktivit a informačních zdrojů a z toho vyplývající nevratné narušení činnosti zpravodajské služby. Takové rozšíření přístupu k údajům zpravodajských služeb by mělo nepochybně dopady i na jejich postavení v mezinárodní zpravodajské komunitě, resp. na ochotu zahraničních partnerů spolupracovat s českými zpravodajskými službami a poskytovat jim zásadní informace. Obdobné riziko pro činnost zpravodajských služeb a bezpečnost jejích příslušníků a informačních zdrojů by představovala preventivní a prověřovací činnost generální inspekce, a to zejména, byl-li by při ní využíván odposlech a záznam telekomunikačního provozu či operativně pátrací prostředky. Bez vědomí zpravodajské služby by tak docházelo k bezprostředním zásahům do její činnosti, přičemž tyto zásahy by nepochybně mohly nejen zmařit časově, organizačně a materiálně náročné operace zpravodajské služby, ale i rozsáhle dekonspirovat její příslušníky a informační zdroje a tím přímo ohrozit jejich život a zdraví. Je proto třeba ponechat v současnosti existující systém prověřování příslušníků zpravodajských služeb vnitřním kontrolním orgánem a vyšetřování státním zástupcem. Naopak v případě příslušníků Hasičského záchranného sboru České republiky zejména vzhledem k charakteru jejich práce nebyl shledán důvod jejich trestnou činnost stíhat jiným způsobem, než u běžných občanů. Hasiči z povahy své práce nedisponují znalostmi, které by 53 a.
11 je stavěly do pozice osob schopných páchat profesionálním způsobem trestnou činnost a nedisponují znalostmi postupů odhalování a stíhání trestné činnosti. Dále bylo analýzou zjištěno, že až na výjimky nevzniká trestná činnost charakteristicky spojovaná s Hasičským záchranným sborem České republiky. V souvislosti s přípravou návrhu zákona provedl Hasičský záchranný sbor České republiky šetření o počtech trestních řízení proti příslušníkům Hasičského záchranného sboru České republiky za dobu jeho existence, t.j. od do Šetřením bylo zjištěno, že za uvedenou dobu bylo v trestním řízení odsouzeno celkem 24 příslušníků Hasičského záchranného sboru České republiky, z toho 10 v souvislosti s řízením motorového vozidla. Působnost nové generální inspekce je spojována zejména se skutečností, že sbory, které jsou do její působnosti zařazeny, v sobě obsahují složky, které vedou trestní řízení, jsou tedy obeznámeny s postupy orgánů činných v trestním řízení, což z nich v případě, že budou páchat trestnou činnost, činí kvalifikované zločince. Rovněž je třeba zajistit, aby stíhání v rámci sborů bylo dostatečně nezávislé, tedy bez osobní vazby příslušníka nebo zaměstnance na policejní orgán, který proti němu trestní řízení vede. Hasičský záchranný sbor nespadá ani do jedné z těchto kategorií. Není nadán postavením policejního orgánu a osoby v něm zařazené tedy nejsou z povahy své práce obeznámeny s postupy v trestním řízení, zároveň zde absentuje i případná silnější vazba na příslušníky policie, kteří doposud hasiče a zaměstnance Hasičského záchranného sboru stíhají. Ze všech těchto důvodů tak není nutné vztahovat působnost nové generální inspekce i na tento sbor a vzhledem k ekonomickým dopadům, které jsou s každým dalším rozšířením (v případě Hasičského záchranného sboru je to rozšíření o cca 9 a půl tisíce osob) působnosti generální inspekce nezbytně spojeny, takové řešení rozhodně nelze doporučit. V případě trestné činnosti vojáků analýza současného stavu neprokázala potřebu zvýšené intenzity stíhání jejich trestných činů a je vhodné ponechat proto systém jejich stíhání v nezměněné podobě. Působnost generální inspekce by se taktéž neměla vztahovat na vyšetřování trestné činnosti jejích vlastních příslušníků a zaměstnanců vzhledem k potřebě zajistit nezávislé stíhání jejich trestné činnosti. Zhodnocení nezbytnosti návrhu zákona Policejní orgán typu generální inspekce, který bude mít působnost ve vztahu ke třem různým bezpečnostním sborům, nelze zřídit jinak, než zvláštním zákonem vymezujícím jeho status, působnost a pravomoc. Úprava tohoto typu totiž věcně nespadá do obsahu ani jednoho z existujících souvisejících zákonů (zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, zákon č. 13/1993 Sb., Celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, či trestní řád). Rizika spojená s nečinností V případě nečinnosti zůstane neřešena problematika zajištění nezávislosti stíhání trestné činnosti příslušníků dotčených bezpečnostních sborů a systém této vnější kontroly bude ponechán v současném neuspokojivém stavu (viz výše). Nebude tak splněn úkol schválené Strategie boje proti korupci, která si vytkla za cíl zajistit nezávislou kontrolu bezpečnostních sborů, aby zefektivnila i boj proti korupci mezi příslušníky a zaměstnanci bezpečnostních sborů. Nebyla by tak dokončena ani Reforma policie, jejíž součástí je i vize 54 a.
12 modernizace, zefektivnění stíhání trestné činnosti pracovníků policie a zrušení institucionálních vazeb mezi policií a orgánem, který tuto trestnou činnost stíhá. 3. Dopady návrhu zákona vyhodnocení nákladů a přínosů Zhodnocení ekonomických dopadů návrhu zákona - náklady na veřejnou správu Navržená úprava předpokládá, že Generální inspekce bezpečnostních sborů nahradí jako instituce činnost Inspekce a z části také činnost vnitřních inspekčních orgánů vězeňské služby a celní správy. Současně se však její působnost rozšíří o působnost ve směru k občanským zaměstnancům vězeňské služby a celní správy včetně provádění zkoušek způsobilosti vůči těmto zaměstnancům. Navržená úprava rovněž předpokládá, že působnost generální inspekce se rozšíří o vyšetřování trestných činů příslušníků a zaměstnanců výše uvedených bezpečnostních sborů (na úkor činnosti státních zástupců). V návrhu zákona je rovněž doplněno oprávnění generální inspekce o použití agenta podle 158e trestního řádu. Některé nové činnosti vzniknou i na straně celní správy a vězeňské služby (činnost v postavení policejního orgánu ve vztahu k některým trestným činům). V souvislosti s výše uvedeným se proto někteří příslušníci ve služebním poměru a někteří zaměstnanci v pracovním poměru, resp. jejich existující tabulková místa a s nimi související prostředky přesunou na generální inspekci. Finanční prostředky bude nutné čerpat ze čtyř zdrojů: rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra, Ministerstva financí a Ministerstva spravedlnosti budou sníženy a vzniklý rozdíl bude převeden na nově vznikající kapitolu generální inspekce. Zbylé potřebné prostředky budou doplněny ze státního rozpočtu. Struktura plánovaného nárůstu nákladů: 1. Mzdové náklady V této oblasti dojde k nárůstu systemizovaných míst jak příslušníků generální inspekce, tak občanských zaměstnanců. V případě příslušníků je nárůst míst dán nárůstem agendy a rozšířením rozsahu zákonných úkolů oproti dosavadní úpravě (z části prověřování a vyšetřování příslušníků a zaměstnanců celní správy a vězeňské služby, zkouška spolehlivosti u příslušníků a zaměstnanců těchto dvou sborů aj.) V případě občanských zaměstnanců je nárůst vyvolán potřebou zajistit organizační a administrativní chod nového samostatného bezpečnostního sboru, který nemůže být nadále organizačně závislý na sborech či resortech, jejichž příslušníky má za úkol stíhat. Inspekce totiž doposud využívala výhod, které jí poskytovalo zázemí velkého bezpečnostního sboru policie, i Ministerstva vnitra. 2. Kapitálové výdaje a) Nemovitosti, které jsou v současné době plně využívány Inspekcí, budou ze Zařízení služeb Ministerstva vnitra převedeny opatřením na generální inspekci. Inspekce však často využívá objekty, které kapacitně nestačí, a po rozšíření nového sboru bude nutné hledat prostory nové. Nově vzniklý sbor bude nucen řešit tuto situaci pronájmem vhodných prostor. V jednom případě bude potřeba nového objektu řešena delimitací nemovitosti v hospodaření resortu Ministerstva spravedlnosti, v jednom případě by generální inspekce měla využít možnosti nájmu v objektu v hospodaření Ministerstva financí. 55 a.
13 b) Napojení objektů na ostatní subjekty státní správy v rámci probíhající elektronizace státní správy. Pořízení informačních technologií. 3. Další běžné výdaje Jedná se o navýšení výdajů spojených s nutností rozšířit autoprovoz, kapacitu služebního ubytování, kapacitu provozu, údržby a ostrahy budov, kancelářské vybavení, kriminalistickou techniku, zvláštní finanční prostředky, ubytování příslušníků a zaměstnanců aj. Majetek, který současná Inspekce využívá, bude převeden na generální inspekci, takže k dalšímu navýšení nároků na státní rozpočet dojde jen v míře, ve které bude třeba jeho doplnění. Podíl jednotlivých resortů na hrazení nákladů: Ministerstvo vnitra sníží svůj rozpočet o objem finančních prostředků, který se odvíjí od činnosti Inspekce ( tis. Kč na rok 2011). Na základě opatření přesune na generální inspekci majetek, který je Inspekcí plně využíván. Ministerstvo spravedlnosti (resp. vězeňská služba) přislíbilo, že je schopno převést na generální inspekci finanční prostředky odpovídající nákladům na tabulky příslušníků, které bude na generální inspekci převádět. Jedná se o tisíc Kč, což představuje mzdové a související náklady na 10 příslušníků. Ministerstvo financí (resp. celní správa) je předběžně připraveno převést prostředky na 9 tabulek příslušníků, tedy 5,61 mil. Kč. Ve věci přesunu financí v souvislosti se vznikem generální inspekce přijala vláda v roce 2009 usnesení č. 325/2009 zavazující tři dotčené resorty. Vzhledem k tomu, že se jedná o vznik nové samostatné organizační složky státu a samostatné kapitoly státního rozpočtu, bude třeba současně s převodem finančních prostředků z kapitoly Ministerstva financí, Ministerstva spravedlnosti a Ministerstva vnitra nárokovat další finanční prostředky ze státního rozpočtu. Dosavadní Inspekce čítá 209 tabulkových míst příslušníků a 3 místa občanských zaměstnanců. Předpokládaný počet zaměstnanců převáděných z ostatních složek Ministerstva vnitra na generální inspekci je předběžně odhadnut na cca 16. Pro generální inspekci se počítá s 335 tabulkami, přičemž z tohoto počtu má 60 tabulek být občanských zaměstnanců a 275 tabulek v služebním poměru. Spolu s počty tabulkových míst, které generální inspekce získá od ostatních resortů, činí rozdíl mezi plánovaným počtem tabulek pro příslušníky ve služebním poměru 47tabulek, v případě tabulek pro občanské zaměstnance činí tento rozdíl 41 tabulek. Předpoklad finančních potřeb generální inspekce od 1. ledna 2012 počítá s celkem 335 pracovníky generální inspekce (příslušníci ve služebním poměru a zaměstnanci), s ročními náklady na její fungování ve výši tis. Kč a jednorázovými náklady na vznik generální inspekce a její prvotní vybavení ve výši tis. Kč. První rok činnosti nového sboru se tedy počítá s rozpočtem ve výši tis. Kč. Z toho: tis. Kč pokryje snížení dosavadních rozpočtů tří dotčených resortů, tis. Kč představuje nárůst běžného ročního provozu a tis. Kč tvoří jednorázové investiční náklady spojené se vznikem. 56 a.
14 Rekapitulace nároků na státní rozpočet na vznik a fungování generální inspekce nárůst v tis. Kč v 1. roce nárůst v tis. Kč v dal. letech Mzdové náklady (bylo však doporučeno ministru vnitra tyto prostředky navýšit) Kapitálové výdaje Nemovitosti (pokud bude potřeba získat v Praze, pak )* (bylo však doporučeno ministru vnitra tyto prostředky navýšit) (pokud bude potřeba získat v Praze, pak )* Informační technologie Běžné výdaje (autoprovoz a ostatní) Celkem ( ) ( ) * Jde o předpokládaných tis. Kč za nájem za nový pražský objekt, v případě že by se nepodařilo dohledat vhodnou nemovitost mezi volnými nemovitostmi, které jsou v hospodaření státu. Shrnutí: První rok fungování generální inspekce: tis. Kč. Z toho: tis. Kč (snížení dosavadních rozpočtů tří dotčených resortů) tis. Kč (nárůst běžného ročního provozu) tis. Kč (jednorázové investiční náklady spojené se vznikem GI) Nový požadavek na státní rozpočet pro první rok tedy činí: tis. Kč tis. Kč, tj tis. Kč. Následné roky fungování (bez přihlédnutí k inflaci a k nepředvídaným potřebám nového sboru): tis. Kč ročně. Nový požadavek na státní rozpočet na následující roky fungování tedy činí tis. Kč. Výše uvedené finanční a personální dopady budou promítnuty do návrhu rozpočtových kapitol a systemizací zainteresovaných resortů a to počínaje rokem 2012 a následující léta (rozpočtový výhled). Předložená systemizace bude obsahovat počty příslušníků generální inspekce i občanských zaměstnanců. Dopady na zaměstnanost Návrh počítá s vytvořením 47 nových tabulek pro občanské zaměstnance a 41 tabulek pro příslušníky. Jiné dopady na zaměstnanost se nepředpokládají. Zhodnocení sociálních a environmentálních dopadů navrhovaného zákona Navrhovaná úprava nemá bezprostřední ani sekundární dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci jednoho z pohlaví, neboť nijak nerozlišuje ani nezvýhodňuje jedno z pohlaví a nestanoví pro něj odlišné podmínky. Navrhovaná právní úprava má zcela stejné dopady na muže i na ženy. 57 a.
15 Navrhovaná úprava není spojena se sociálními dopady a nedopadá na životní prostředí. Nikoliv nepodstatným důsledkem opatření navrhovaných v předkládaném návrhu zákona by mělo být posílení důvěry občanů v právní řád, policii a další bezpečnostní sbory a v důsledku toho zlepšení bezpečnostního klimatu společnosti. Konzultace První analytické práce z dotčené oblasti byly zpracovány v rámci dokumentu Reforma policie, který byl analytickým podkladem pro probíhající reformu policie. Tento dokument prošel rozsáhlým konzultačním procesem mezi odbornou i laickou veřejností včetně politické reprezentace napříč spektry. Již v této fázi se projevila silná tendence k preferování varianty III. Následně v legislativním procesu přípravy zákona o policii došlo ke konsenzu mezi navrhovatelem a Parlamentem, ze kterého vyplynul závazek předložit návrh samostatného zákona o nezávislé generální inspekci. Dále byla vedle analýzy obsažené v Reformě policie zvlášť zpracována v úvodu zmíněná Analýza kontrolních mechanismů v bezpečnostních sborech z června 2008 jako podklad pro volbu varianty konkrétního řešení a vytvoření legislativního návrhu. První legislativní návrh byl předložen k vyjádření všem zainteresovaným subjektům v rámci vnitroresortního připomínkového řízení všech tří ministerstev (Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí a Ministerstvo spravedlnosti), která návrh zákona připravovala, dále i subjektům v meziresortním připomínkovým řízení a politické reprezentaci. Vláda ho schválila a byl předložen do Parlamentu, kde však v rámci volebního období nebyl zařazen na pořad jednání. Současná vláda se znovu zavázala, že návrh zákona předloží, a to jak ve svém programovém prohlášení, tak usnesením č. 1/2011, kterým přijala Strategii boje proti korupci, v rámci níž byl stanoven úkol návrh tohoto zákona předložit. Návrh zákona prošel meziresortním připomínkovým řízením a byl ke konzultaci předložen i vybraným výborům Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky. Implementace a vynucování Implementace předkládaného návrhu zákona vyžaduje rozšíření činnosti Inspekce, jednak díky rozšíření její personální působnosti, jednak díky změně jejího právního a ekonomického postavení (přeměna na organizační složku státu a účetní jednotku a vytvoření samostatné rozpočtové kapitoly). Přezkum účinnosti Účinnost předloženého návrhu zákona bude ověřována standardními metodami správní kontroly a dozoru a pravidelným vyhodnocováním realizace zákona. 4. Návrh řešení Návrh zákona nově upravuje v intencích zvolené varianty č. III (viz výše), postavení, působnost a pravomoc generální inspekce jako hlavního orgánu vnější kontroly dotčených bezpečnostních sborů. Návrh obsahuje varianty způsobu jmenování a odvolání ředitele, a to předsedou vlády a prezidentem republiky. Předkladatel konečný výběr varianty ponechává na vládě. Příslušníci generální inspekce budou podobně jako příslušníci Inspekce ve služebním poměru k České republice. 58 a.
16 Do působnosti generální inspekce podle návrhu zákona bude spadat odhalování, prověřování a vyšetřování skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je příslušník v návrhu zákona uvedeného bezpečnostního sboru nebo jeho zaměstnanec (v případě zaměstnanců nebude rozsah stejný pro všechny bezpečnostní sbory, u zaměstnanců policie půjde o veškerou kriminalitu, zaměstnance vězeňské služby a Celní správy bude generální inspekce stíhat pouze za trestné činy spáchané v souvislosti s plněním pracovních úkolů) a taktéž provádění zkoušky spolehlivosti. V případě samotných příslušníků a zaměstnanců generální inspekce bude fázi vyšetřování provádět státní zástupce. V trestním řízení bude mít generální inspekce podle návrhu zákona postavení policejního orgánu v souladu s trestním řádem a bude v řízení vázána pokyny státního zástupce, který vykonává dozor v přípravném řízení trestním, jako každý jiný policejní orgán. Vytvořením generální inspekce vznikne inspekční orgán zcela nezávislý na příslušných ministerstvech či bezpečnostních sborech, čímž bude zamezeno ovlivňování procesu odhalování a stíhání trestné činnosti osob spadajících do personální působnosti generální inspekce, těmito osobami a institucemi. Kontakty: JUDr. Benedikt Vangeli, odbor bezpečnostní politiky MV ČR, JUDr. Eva Romancovová, odbor bezpečnostní politiky MV ČR, 5. Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami a s právem ES/EU Navrhované řešení usiluje o dosažení souladu právní úpravy s předpisy tvořícími ústavní pořádek a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky. Řešená problematika se dotýká především Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen EÚLP ) a na ni navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP ). Z některých ustanovení EÚLP (zejm. čl. 2 právo na život, čl. 3 zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení a trestu a čl. 8 právo na respektování soukromého a rodinného života) totiž ESLP dovodil mimo jiné také povinnost státu provést účinné, nezávislé a nestranné vyšetřování případů, kdy došlo k zásahu do daného práva či svobody zaručené EÚLP, zvláště jestliže podezřelým ze spáchání daných činů je příslušník bezpečnostního sboru. Klasickými v této souvislosti jsou zvláště případy použití síly ze strany příslušníků policie, jejichž výsledkem je poškození zdraví či dokonce smrt. Specificky v těchto případech vystupuje do popředí požadavek nezávislosti a nestrannosti vyšetřování, který znamená nikoli pouze to, že mezi vyšetřovateli a osobami vyšetřovanými nesmí existovat žádné hierarchické a institucionální spojení, ale též že tyto osoby jsou na sobě nezávislé i v praxi (srov. například rozsudek ze dne 15. května 2007 ve věci č /99 Ramsahai a ostatní proti Nizozemí, a judikaturu zde citovanou, rozsudek ze dne 8. dubna 2004 ve věci č /95 Tahsin Acar proti Turecku, , a rozsudek ze dne 4. května 2001 ve věci č /95 McKerr proti Spojenému království, , a mnohé další). Je proto v zásadě nepřípustné, aby úkony vyšetřování trestného činu spáchaného policistou prováděli též policisté. ESLP v řadě případů konstatoval porušení EÚLP především z toho důvodu, že prvotní úkony prováděli kolegové policistů podezřelých ze spáchání 59 a.
17 trestného činu (viz například rozsudek Ramsahai a ostatní, cit. výše, 337). V řadě případů ESLP došel ke stejnému závěru i v případech, kdy vyšetřování například prováděli policisté, kteří stejně jako vyšetřovaní policisté hierarchicky podléhali generálnímu inspektorovi policie (viz například rozsudek McKerr, cit. výše, 128, ). Ačkoli ESLP uznal praktické důvody, pro které podezření ze zabití, do kterého byli zapleteni, byť i jen nepřímo, policisté, vyšetřovali policisté z oddělení kriminálního vyšetřování, konstatoval porušení čl. 2 EÚLP (rozsudek ze dne 4. května 2001 ve věci č /96 Kelly a ostatní proti Spojenému království, 26, 114, 136 a 138). Skutečnost, že dozorem nad vyšetřováním je pověřena jiná a nezávislá instituce než ta, jejíž příslušník je podezřelý ze spáchání trestného činu, není podle názoru ESLP dostatečnou zárukou nezávislosti vyšetřování (rozsudek Ramsahai a ostatní, cit. výše, 337, rozsudek Kelly, cit. výše, 114, a další). Dozor státního zástupce proto například není sám o sobě zárukou nezávislosti vyšetřování vraždy, z jejíhož spáchání je podezřelý policista, bude-li prověřování či vyšetřování provádět jiný policista. Jakkoli výše zmíněná judikatura ESLP se ve svém důsledku přímo dotýká jen některých trestných činů vymezených v trestním zákoně, představujících především závažné zásahy do tělesné a duševní integrity obětí, bylo by velice nesnadné omezovat uplatnění požadavků EÚLP jen na nějaký vybraný okruh trestných činů. Principy nestrannosti a nezávislosti vyšetřování promítnuté do navrhované právní úpravy jsou proto vztaženy na celou oblast působnosti generální inspekce. V této souvislosti je namístě poznamenat, že EÚLP zajišťuje pouze určitý minimální standard ochrany lidských práv a nijak nebrání poskytnout na vnitrostátní úrovni standard vyšší (viz čl. 53 EÚLP). Je přitom zřejmé, že veřejnost očekává nezávislost a nestrannost vyšetřování jakýchkoli trestných činů spáchaných příslušníky bezpečnostních sborů bez ohledu na jejich povahu či závažnost. Navrhovatel je přesvědčen, že předkládané řešení může obstát v konfrontaci s předpisy tvořícími ústavní pořádek, jakož i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky; je však třeba mít na paměti, že se judikatura ESLP dynamicky vyvíjí směrem ke stále vyšším standardům ochrany lidských práv a že tyto standardy bude muset ve své praktické činnosti naplňovat především sama generální inspekce, dozorující státní zastupitelství a koneckonců i bezpečnostní sbory, jichž se návrh zákona týká. Problematika stíhání trestné činnosti příslušníků bezpečnostních sborů dosud není předmětem úpravy práva Evropských společenství (ES). Návrhu zákona se dotýkají následující akty práva ES/EU: Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech Rámcové rozhodnutí Rady 2006/960/SVV ze dne 18. prosince 2006 o zjednodušení výměny operativních a jiných informací mezi donucovacími orgány členských států Evropské unie Návrh zákona odkazuje v části o mezinárodní spolupráci na úpravu zákona o policii. Předpisy Evropské unie se zpravidla týkají vzájemné přeshraniční spolupráce v mezích vnitrostátního práva a obvykle nezavádějí nové kompetence policistů ani nerozšiřují kompetence stávající. 60 a.
18 Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (tzn. Schengenská prováděcí úmluva) a s ní související předpisy Evropské unie (například nařízení Rady 2004/871/ES o zavedení některých nových funkcí Schengenského informačního systému - SIS nebo rozhodnutí Rady 2005/211/SVV o zavedení některých nových funkcí v SIS) jsou pro Českou republiku závazné podle podmínek Přístupového aktu. Inspekce bude orgánem oprávněným k přístupu k záznamům v Schengenském informačním systému a orgánem oprávněným navrhovat Policejnímu prezidiu provedení operace (pořízení, vymazání nebo změnu záznamu) v tomto systému za podmínek stanovených Schengenskou prováděcí úmluvou a zákonem. Rámcové rozhodnutí 977/2008/SVV přijala Rada Evropské unie s ohledem na návrh Evropské komise a stanovisko Evropského parlamentu především z důvodu stanovení jednotných pravidel zpracování osobních údajů předávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech mezi členskými státy Evropské unie a státy přidruženými mezinárodní smlouvou k provádění schengenských předpisů (rámcové rozhodnutí je předpisem, který tzv. rozvíjí schengenské aquis a jako takové se vztahuje také na Norsko, Island, Švýcarsko a výhledově též Lichtenštejnsko viz body 44 až 47 preambule rámcového rozhodnutí). Tato pravidla mají zlepšit vzájemnou důvěru mezi příslušnými orgány a zajistit, že předávané osobní údaje budou adekvátně chráněny při současném dodržení základních práv subjektu údajů (dotčené osoby). Před přijetím rámcového rozhodnutí nebyly předpisy existující na evropské úrovni pro tento účel dostačující. Rámcové rozhodnutí se snaží zachovat ducha a strukturu směrnice 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, která se však nevztahuje na zpracování osobních údajů zpracovávaných za účelem veřejné bezpečnosti, obrany, bezpečnosti státu nebo činnosti státu v oblasti trestního práva, a zároveň se snaží zohlednit specifické potřeby policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Působnost rámcového rozhodnutí je omezena pouze na osobní údaje zpracovávané za účelem předcházení trestným činům, jejich vyšetřování, odhalování nebo stíhání nebo za účelem výkonu trestů, které jsou předávány nebo zpřístupňovány členskými státy Evropské unie a státy přidruženým mezinárodní smlouvou k provádění schengenských předpisů (Irsko, Norsko, Švýcarsko a výhledově též Lichtenštejnsko). Kromě těchto osobních údajů se některé články rámcového rozhodnutí týkají i osobních údajů předávaných z České republiky orgánům nebo informačním systémům Evropské unie zřízeným na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jde o orgány a informační systémy zřízené na základě kapitol 1, 4 a 5 části třetí hlavy IV Smlouvy o fungování Evropské unie), nebo osobních údajů předávaných do České republiky orgány nebo informačními systémy zřízenými na základě Smlouvy o Evropské unii nebo Smlouvy o založení Evropského společenství (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jde o Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o fungování Evropské unie). Pokud jde o orgány nebo informační systémy Evropské unie zřízené na základě hlavy VI Smlouvy o Evropské unii (jak je uvedeno výše, po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jde o orgány a informační systémy zřízené na základě kapitol 1, 4 a 5 části třetí hlavy IV Smlouvy o fungování Evropské unie), pro oblast justiční a policejní spolupráce je relevantní Europol, Eurojust, Schengenský informační systém a celní informační systém, jakož i systémy, které zavádějí přímý přístup pro orgány členských států k některým systémům jiných členských států (například automatizované předávání profilů DNA, daktyloskopických otisků a údajů o registraci vozidel). Vzhledem k tomu, že se ve 61 a.
19 vztahu k nim uplatňuje specifická komplexní úprava ochrany osobních údajů, jsou z působnosti tohoto rámcového rozhodnutí vyloučeny (viz čl. 28 rámcového rozhodnutí ve spojení s bodem 39 preambule). V úvahu tak přichází pouze případy, kdy orgány Evropské unie předávají osobní údaje do České republiky. Implementace rámcového rozhodnutí do českého právního řádu si vyžádala novelu zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, zákona č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii, zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, a zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Návrh zákona byl jako sněmovní tisk č. 192 schválen dne 23. března 2011 schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky. Návrh zákona vychází téměř plně z této novely zákona o Policii České republiky; liší se pouze tam, kde to plyne z odlišné povahy činnosti inspekce. Některá ustanovení zákona, která se týkají ochrany osobních údajů, jsou z povahy věci širší než pravidla stanovená rámcovým rozhodnutím. Proto obsahuje nově navržený 48 odkaz na plnění podmínek stanovených předpisy Evropské unie o policejní spolupráci, který je speciální vůči některým obecným pravidlům (například vůči ustanovení o souhlasu se změnou účelu zpracování předaných údajů podle 47 odst. 5 návrhu zákona). Návrh zákona používá jak při formulaci obecných ustanovení, tak při implementaci předmětného rámcového rozhodnutí, zavedené pojmy českého práva. Pokud tedy například dosavadní text 52 odst. 2 stanoví povinnost opravy, likvidace nebo blokování nepravdivých nebo nepřesných osobních údajů, jde o tytéž údaje, které článek 18 rámcového rozhodnutí nazývá údaji nesprávnými, neúplnými nebo neaktuálními. Na zpracování osobních údajů se v tomto ohledu vztahují také 20 a 21 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, přičemž povinnosti může subjekt údajů vymáhat i stížností podanou k Úřadu pro ochranu osobních údajů podle 29 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Do návrhu zákona by měla být včleněna obecná ustanovení s tím, že podrobnosti budou uvedeny ve vnitřních předpisech, které jsou ze zákona pro příslušníky bezpečnostních sborů závazné. Jedná se o realizaci výslovného zákonného zmocnění, in concreto ustanovení 5 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů: služební předpis stanoví zejména rozsah oprávnění příslušníků, kteří řídí výkon služby dalších příslušníků, dávat podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby.. Inspekce tak bude ex lege disponovat určitými oprávnění či povinnostmi, přičemž konkretizace tohoto zákonného zmocnění bude provedena vnitřními předpisy. Podle 46 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, služební kázeň spočívá v nestranném, řádném a svědomitém plnění služebních povinností příslušníka, které pro něj vyplývají z právních předpisů, služebních předpisů a rozkazů. Naopak příslušník nesmí splnit rozkaz, jehož splněním by zřejmě spáchal trestný čin. Porušení vnitřních předpisů může být postiženo též jako kázeňský přestupek, pokud určitá povinnost nebude uložena rozkazem. V takovém případě by přicházela v úvahu i trestní odpovědnost za trestný čin neuposlechnutí rozkazu (úmyslně nebo z nedbalosti), který je obsažen v ustanovení 399 trestního zákoníku. Povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích. Proto ukládání povinností formou vnitřních předpisů a rozkazů má v případě příslušníků bezpečnostních sborů jednoznačnou oporu v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. 62 a.
20 Tato varianta implementace je zvolena především s ohledem na skutečnost, že předpisů Evropské unie o policejní spolupráci existuje více, přičemž nezřídka upravují i problematiku zpracování osobních údajů (srov. například rozhodnutí 2008/633/SVV o přístupu do Vízového informačního systému, rozhodnutí 2009/917/SVV o používání informačních technologií pro celní účely, rozhodnutí 2006/960/SVV o zjednodušení předávání informací, prümská rozhodnutí 2008/615/SVV a 2008/616/SVV, rozhodnutí 2009/371/SVV o Europolu nebo připravovanou úpravu přístupu do Eurodacu nebo evropského systému jmenné evidence cestujících). Evropská unie se zároveň netají ve Stockholmském programu ambicemi dále rozvíjet úpravu ochrany osobních údajů. Implementace provedená ve všech detailech zákonem by tedy vyžadovala terminologické a legislativní rozlišení jednotlivých druhů spolupráce, resp. jednotlivých druhů osobních údajů (v závislosti na implementovaném instrumentu například osobní údaj z Vízového informačního systému, obecný evropský osobní údaj apod.), přestože se povaha činnosti inspekce v těchto případech v zásadě neliší a rozdílné jsou pouze nahodilé jednotlivé podmínky (například charakter relevantní trestné činnosti, druh informačního systému apod.). Návrh zákona se v oblasti ochrany a zpracování informací, včetně osobních údajů, úzce přidržuje úpravy podle zákona o Policii České republiky. Ten již při svém vzniku obsahoval implementaci rámcového rozhodnutí Rady 2006/960/SVV o zjednodušení výměny operativních a jiných informací mezi donucovacími orgány členských států Evropské unie, a to zejména zapracováním oprávnění předávat informace včetně osobních údajů příslušným institucím členských států EU v rozsahu a za účelem stanoveným mezinárodní smlouvou nebo předpisy EU o policejní spolupráci (zejm. 80 odst. 6 zákona o Policii České republiky). Technické detaily implementace je vhodnější upravit vnitřními předpisy. Totéž lze uvést o dalších předpisech, jejichž implementace byla provedena přijetím zákona o Policii České republiky v roce 2008, a jejichž aplikace při činnosti inspekce není z povahy věci vyloučena. Rámcová rozhodnutí nemají přímo z primárního práva (čl. 34 odst. 2 písm. b/ dřívější Smlouvy o Evropské unii) přímý účinek a tuto povahu si zachovávají i po přijetí Lisabonské smlouvy. Toto pravidlo evropského práva však neklade překážky tomu, aby právní řády členských států spojovaly s rámcovými rozhodnutími a dalšími akty EU různé právní účinky. Příkladem může být rušení smluv platných mezi členskými státy pomocí rozhodnutí Rady podle čl. 34 odst. 2 písm. c) Smlouvy o Evropské unii. Dalším příkladem je opakovaná změna Schengenské prováděcí úmluvy (jako části schengenského acquis), která je pro Česku republiku závazná z Aktu o přistoupení jako smlouva podle čl. 10 Ústavy, různými právními instrumenty Evropské unie, včetně směrnic (například 2001/51/ES nebo 2002/90/ES), nařízení (například 562/2006/ES), rozhodnutí (například 2003/725/SVV) a rámcových rozhodnutí (například 2002/946/SVV). Tyto právní nástroje Evropských společenství a Evropské unie tím, že mění Schengenskou prováděcí úmluvu, dostávají uvnitř českého právního řádu účinky, se kterými primární právo Evropské unie počítat vůbec nemusí. Předkladatel se proto domnívá, že tuto formu implementace, kdy text zákona uvádí nejdůležitější ustanovení, včetně všech specifických oprávnění subjektů údajů, a zároveň se příslušnému bezpečnostnímu sboru vytváří povinnost zajistit související technické detaily vnitřním předpisem, lze považovat za korektní. Jak plyne i například z rozhodnutí Evropského soudního dvoru (dále jen ESD ) v případu (C-105/03) Pupino, má členský stát povinnost vykládat v nejvyšší možné míře vnitrostátní právo v souladu s účelem a ve smyslu povinností plynoucích z rámcového rozhodnutí. Meze, které ESD pro tuto povinnost stanovil (srov. odst. 44 a 45 judikátu), nemají nic společného s problematikou implementovaných rámcových 63 a.
Důvodová zpráva Obecná část Přípravě návrhu zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů (dále jen návrh zákona ) předcházelo zpracování Analýzy kontrolních mechanismů