Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1062-de-octubre-29-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042585af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-25 18:19:52
Document Index: 181190008

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﻿ SENTENCIA C-1062 DE OCTUBRE 29 DE 2008
SENTENCIA C-1062 DE 29 DE OCTUBRE DE 2008
CONTENIDO:SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE GAS LICUADO DE PETRÓLEO. PRINCIPIO DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 62 DE LA LEY 1151 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:SISTEMA DEL SERVICIO PÚBLICO DE GAS NATURAL DOMICILIARIO, APROBACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, GAS LICUADO DE PETRÓLEO
Sentencia C-1062 de octubre 29 de 2008
Sentencia C-1062 de 2008
Ref.: Expediente D-7223
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Actor: Dora Mariño Flórez
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, perteneciente a la Ley 1151 de 2007, publicada en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de ese mismo año:
“ART. 62.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término del dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
En la presente oportunidad corresponde a esta corporación determinar si con desconocimiento de los artículos 341 superior y 22 de la ley orgánica del plan nacional de desarrollo, en la expedición del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, se incurrió en violación del principio de identidad legislativa, porque según la demandante su texto final sería resultado de modificaciones que no guardan correspondencia con la propuesta inicial presentada por el Gobierno Nacional y su aprobación no habría contado con su aval, en cuanto su contenido habría alterado el equilibrio financiero del plan de inversiones públicas, adoptado en ese ordenamiento legal.
También debe establecer si la norma acusada desconoce el principio de unidad de materia (Const., art. 158), al regular asuntos atinentes al servicio público domiciliario de gas licuado de petróleo que no tendrían relación de conexidad con la temática de la Ley 1151 de 2007, por la cual se aprobó el plan nacional de desarrollo para el periodo 2006-2010, y si las medidas allí consagradas conculcan las normas constitucionales que invoca la demandante, relacionadas con la solidaridad y los derechos de igualdad y propiedad privada (Const., arts. 13 y 58).
A fin de despejar los anteriores interrogantes, la Corte abordará primero, por razones de orden metodológico, las acusaciones que tienen que ver con el trámite que surtió el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 en el Congreso de la República, para lo cual recordará las subreglas jurisprudenciales sobre el control constitucional de las normas de la ley del plan de desarrollo económico, la posibilidad de introducir enmiendas y artículos nuevos durante el segundo debate del respectivo proyecto, así como el alcance y significado de los principios de unidad de materia e identidad legislativa; hecho ese análisis, entrará al estudio de las acusaciones contra dicha disposición por razones de orden material.
3. Análisis de los cargos por presuntos vicios en la aprobación del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007.
3.1. Cuestión preliminar.
Teniendo en cuenta que uno de los cargos de la demanda, concretamente el referido a la presunta violación del principio de identidad legislativa, apunta a la posible existencia de un típico vicio de procedimiento, antes de entrar a estudiarlo es menester verificar que la acción de inconstitucionalidad se haya ejercido oportunamente, pues de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, “las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
A este respecto la Corte constata que la acción de la referencia fue interpuesta en tiempo, ya que la referida ley fue publicada en el Diario Oficial 46.700 de 25 de julio de 2007 y la demanda fue presentada el 25 de febrero de 2008, esto es dentro del término previsto en la citada norma superior.
En consecuencia, desde este punto de vista, resulta viable proceder al análisis de esa acusación.
3.2. Significado de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo.
Esta corporación ha señalado (1) que para realizar el control constitucional, formal y material, de la ley del plan de desarrollo económico se deben tener en cuenta como parámetros normativos las disposiciones que regulan la actividad legislativa referente a la expedición de dicha ley, a saber, el artículo 341 constitucional, las normas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes (L. 5ª/92) y especialmente a la ley orgánica del plan de desarrollo (L. 152/94).
De acuerdo con el artículo 341 superior, el trámite de la ley del plan nacional de desarrollo debe cumplir, en líneas generales, el siguiente itinerario legislativo:
(i) Elaborado por el gobierno el proyecto correspondiente, con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y previa consulta al Consejo Nacional de Planeación, será presentado a consideración del Congreso, con las enmiendas que considere pertinentes, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo presidencial respectivo; (ii) con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria; (iii) durante el trámite de la aprobación, el Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero; sin embargo, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; (iv) si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
Estas pautas fueron desarrolladas por la Ley 152 de 1994 (arts. 20 a 23), orgánica de la ley del plan de desarrollo económico, fijando, entre otras, las siguientes reglas sobre presentación, debate e introducción de modificaciones al proyecto correspondiente, a las que se hace mención por ser pertinentes para la solución del asunto que se analiza:
(i) Al proyecto gubernamental del plan nacional de desarrollo se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días; (ii) con base en el informe rendido en primer debate, cada una de las cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días; (iii) en cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero; (iv) para tales modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público; (v) cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara y en caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y se someterá nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente; (vi) en ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir; (vii) en cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan nacional de desarrollo.
En punto a la posibilidad de introducir enmiendas a los proyectos de ley, de manera general los artículos 160 de la Constitución y 178 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, permiten que durante el segundo debate las cámaras incluyan las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias, sin necesidad de que la iniciativa regrese a la comisión de donde proviene.
De esa forma, se adopta el principio de “identidad flexible”, en virtud del cual no existe obligación para las células legislativas de preservar el mismo texto de los proyectos en todo su trámite en el Congreso, aunque ellos sí deben ser los mismos en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios. Por tal razón, para su validez constitucional es necesario que las adiciones introducidas tengan un vínculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate en la comisión constitucional permanente (identidad legislativa) (2) y además, guarden relación de conexidad con la materia general que identifica al proyecto (unidad de materia). Sobre el tópico, esta corporación ha señalado:
“... una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate” (3) .
Así pues, la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que debe observar los principios de identidad legislativa y unidad de materia, de forma tal que si en el debate parlamentario se presentan diferencias entre los textos aprobados por ambas cámaras, que no afecten la esencia misma del proyecto, se debe acudir a la instancia de las comisiones de conciliación (Const., art. 161), con el fin de superarlas, evento en el cual se requerirá “(i) que el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el artículo haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el artículo tenga una relación material con el asunto o general del proyecto de ley” (4) .
Esta Corte ha advertido que las anteriores reglas tienen connotación particular tratándose de la aprobación del proyecto de ley sobre plan nacional de desarrollo, dado que la iniciativa gubernamental involucra diversas instancias administrativas, nacionales y territoriales, al igual que a la rama judicial y exigen la participación de la comunidad, siendo su resultado “una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos” (5) .
A fin de determinar el significado y aplicación de dichas reglas en el trámite de aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo, conviene tener presente que de conformidad con el artículo 339 superior dicho plan contendrá una “parte general” donde se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y también un “plan de inversiones públicas”, que contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
Según la jurisprudencia, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del plan de desarrollo no son únicamente de carácter presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas, cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, pues es propio de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de índole instrumental en cuanto están destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo (6) .
Partiendo del contenido de la ley del plan nacional de desarrollo, esta Corte igualmente ha señalado que como la temática de dicha la ley son las metas y prioridades de la política económica, social y ambiental en el periodo presidencial en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, la regla de la unidad de materia “implica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto tendrían una relación de conexidad con el asunto que se regula en la ley del plan, por lo cual el Congreso podría incluir todo tipo de metas y estrategias” (7) .
Al respecto se ha precisado que de acuerdo con los artículos 342 de la Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, el Congreso puede modificar únicamente el plan de inversiones, en tanto que según el artículo 23 de dicha ley, el gobierno puede hacerlo con cualquiera de las dos partes del plan nacional de desarrollo; además existe otra limitación, relacionada con la exigencia constitucional de que los cambios introducidos al plan de inversiones deban mantener el equilibrio financiero y de que cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá visto bueno del Gobierno Nacional. Las demás modificaciones al plan de inversiones, contrario sensu, no requieren aval.
También ha expresado esta corporación, que el alcance de los principios de unidad de materia, e identidad flexible en la expedición de la ley del plan, está influenciado por el principio “de coherencia” (L. 152/94, art. 3º), según el cual “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este”. En palabras de esta Corte:
“... en lo referente al principio de unidad de materia en la ley del plan de desarrollo la corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el plan nacional de desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del plan de desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (solo puede modificar el plan de inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con esta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate” (8) .
Los anteriores criterios han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573 y C-795 de 2004 (en ambas M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) (9) , y más recientemente en el fallo C-376 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), donde se destacó que esa conexidad directa con los objetivos del plan de desarrollo puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar útiles para la consecución de aquellas finalidades, lo que incluye “instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental”, aserto que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3º del artículo 150 constitucional, conforme al cual la ley aprobatoria del plan de desarrollo contendrá también las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue reiterado también en la Sentencia C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), por la cual se declaró exequible el artículo 146 del actual plan de desarrollo, sobre el manual de tarifas mínimas para los prestadores de servicios de salud.
Así pues, constitucionalmente es admisible la inclusión de modificaciones y artículos nuevos al proyecto de ley del plan nacional de desarrollo durante el segundo debate, siempre que se observen las reglas anteriormente mencionadas, lo cual habrá de verificar la Corte en el caso concreto en relación con el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, revisando al efecto el trámite surtido por esa disposición en las cámaras legislativas y determinando así mismo, si las modificaciones que según la demandante fueron incorporadas a su texto respetaron los principios de identidad legislativa y unidad de materia, que rigen la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo.
3.3. La norma demandada y su trámite legislativo.
El artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, dispone que dentro de los 18 meses siguientes a la expedición de esa ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, debe adoptar los cambios necesarios para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el respectivo prestador del referido servicio, quien deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
Ordena igualmente que el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se elimine a partir del 31 de diciembre de 2010 y que a partir de la entrada en vigencia de la regulación, dicho margen sea destinado a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida la CREG, integrando su monto al margen de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo.
Al revisar el trámite legislativo surtido por la disposición acusada, se observa lo siguiente:
El 6 de febrero de 2007, el gobierno radicó ante la secretaría de la Cámara de Representantes (10) el proyecto de ley 201, por el cual se expide el plan nacional de desarrollo e inversiones “Estado comunitario desarrollo para todos”, incluyendo en el artículo 6º, dentro de la descripción de los principales programas de inversión, el numeral 4.2 titulado “agenda interna: estrategia de desarrollo productivo”, donde aparece, entre otras, la siguiente propuesta relacionada con el uso domiciliario del gas licuado de petróleo:
“... se promoverá la competencia en el mercado de biocombustibles. Se impulsarán usos alternativos del gas licuado de petróleo, incentivando en todo caso el abastecimiento de la demanda domiciliaria y se establecerá un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria del gas licuado de petróleo que permita identificar el prestador del servicio”.
Más adelante, dentro del título II referente al plan de inversiones públicas, capítulo IV, “mecanismos para la ejecución del plan”, sector minas y energía, el artículo 44 del proyecto, dispuso lo siguiente:
“ART. 44.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de los (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, establecerá el mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo utilizados para el servicio público domiciliario. Así mismo, durante este periodo la CREG establecerá un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio público domiciliario de gas licuado de petróleo, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 1º de enero de 2009”.
La medida fue justificada por el gobierno, en los siguientes términos:
“Industria del gas licuado de petróleo. Con el objetivo de promover el desarrollo de la industria del gas licuado de petróleo y de esta manera fortalecer la canasta de energéticos disponible en el país, el Ministerio de Minas y Energía evaluará e implementará un esquema de regulación técnica y económica que permita impulsar los usos alternativos de este energético, siempre y cuando se asegure el abastecimiento de la demanda domiciliaria.
Por otra parte, la CREG establecerá un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido. En concordancia con lo anterior, la CREG establecerá el mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas, buscando la eliminación del margen de seguridad” (no está resaltado en el texto original).
La propuesta en comento hizo parte de las ponencias para primer debate en Cámara (11) y Senado (12) , siendo aprobada por las comisiones terceras y cuartas conjuntas de ambas cámaras (13) el 22 de marzo de 2007 (14) con el mismo texto de la iniciativa gubernamental, agregándole solamente la expresión “dieciocho”, referida al término fijado a la CREG para establecer el mecanismo apropiado para la reposición y mantenimiento de los cilindros de GLP y el esquema de responsabilidad, medida que fue justificada con los mismos términos empleados en la exposición de motivos.
Las ponencias para segundo debate tanto en la Cámara de Representantes (15) como en el Senado de la República (16) propusieron modificar el texto en mención aprobado en primer debate, “con el fin de reducir el término allí establecido y hacer unas precisiones en cuanto a la función que deberá regular la CREG y prorrogar el término en el cual deberá eliminarse el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, principalmente”.
El texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara (17) es del siguiente tenor literal:
“ART. 68.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de doce (12) meses siguientes a la expedición de esta ley (sic). La Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados (sic) de petróleo y de los tanques estacionarios, utilizados para el servicio público domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros, de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG”.
La plenaria del Senado de la República aprobó el anterior texto (18) , pero añadiéndole al final del inciso segundo la expresión “y su monto se integrará al margen de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo”, razón por la cual, ante la divergencia con el aprobado por la plenaria de la Cámara, debió ser sometido a conciliación, al igual que otras normas del proyecto, siendo acogido por la comisión accidental de mediación (19) el texto del artículo 68 que aprobó el Senado con la citada enmienda, cuyo informe fue aprobado por las plenarias de Senado y Cámara el 4 de mayo de 2007 (20) .
El texto finalmente aprobado es del siguiente tenor:
“ART. 62.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de doce (12) meses siguientes a la expedición de esta ley. La Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados (sic) de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG. Y su monto se integrará al margen de distribución del servicio del gas licuado”.
3.4. Observancia de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobación del artículo acusado. Improcedencia del aval del Gobierno Nacional.
Conocido el trámite que cumplió el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 en el Congreso de la República, la Corte debe ahora determinar si en su aprobación fueron observados los principios de identidad legislativa y unidad de materia por parte de las corporaciones legislativas, pues como se recordará se controvierte la validez constitucional de la norma acusada porque habría sido aprobada desconociendo dichos principios. Así mismo, debe verificarse si las enmiendas introducidas en el texto de la norma acusada requerían del aval del Gobierno Nacional.
3.4.1. Para la demandante el texto del artículo impugnado es resultado de modificaciones que no tienen relación con la propuesta gubernamental consagrada en el artículo 44 del proyecto de ley, que en consonancia con el programa de inversión previsto en el artículo 6º numeral 4.2 de la misma iniciativa, ordena establecer un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria del gas licuado de petróleo, que permita identificar el prestador del servicio.
Subyace en esta acusación la creencia errada de que el texto de los proyectos de ley debe mantenerse incólume durante todo el trámite en el Congreso, cuando la verdad es que el principio de identidad no presenta tal rigidez, ya que permite introducir a las cámaras las enmiendas y artículos nuevos que estimen necesarios, siempre y cuando tengan conexidad con la materia tratada y aprobada en primer debate y con la temática general de la iniciativa.
Si se revisa la evolución del artículo demandado que se presenta a continuación en el cuadro adjunto, se advertirá sin dificultad que en el trámite de aprobación no hubo desconocimiento del principio de identidad legislativa, ya que las medidas que propuso el gobierno en el artículo 44 del proyecto de ley del plan, fueron modificadas en primero y segundo debate, conservando la esencia de la propuesta.
Texto del proyecto original Texto aprobado en primer debate Texto aprobado en segundo debate Texto conciliado Texto definitivo
“ART. 44.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de los (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, establecerá el mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo utilizados para el servicio público domiciliario. Así mismo, durante este periodo la CREG establecerá un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio público domiciliarios de gas licuado de petróleo para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 1º de enero de 2009”. “ART. 46.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de los dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, establecerá el mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo utilizados para el servicio público domiciliario. Así mismo, durante este periodo la CREG establecerá un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio público domiciliario de gas licuado de petróleo para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 1º de enero de 2009”. “ART. 68.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de doce (12) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado (sic) de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010”.
A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, al margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG”. “ART. 62.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de doce (12) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado (sic) de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, al margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG”. Y su monto se integrará al margen de distribución del servicio del gas licuado”. “ART. 62.—Servicio domiciliario de gas licuado. Dentro del término de doce (12) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado (sic) de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliarios sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de gas licuado de petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido.
El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010.
A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, al margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG”. Y su monto se integrará al margen de distribución del servicio del gas licuado”.
Como puede apreciarse, el artículo 44 del proyecto contiene las siguientes medidas en relación con el servicio domiciliario de gas licuado de petróleo: (i) el establecimiento por la CREG en un plazo de 18 meses de un mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo utilizados para dicho servicio; (ii) la adopción por ese organismo de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, para que garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminación del margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001.
En el trámite surtido en comisiones y plenarias se introdujeron las siguientes modificaciones a la norma impugnada: (i) la autorización a la CREG, para adoptar en un plazo de 12 meses siguientes a la expedición de la ley, los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de GLP y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporada en la tarifa; (ii) la introducción de un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio, quien deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminación del margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010; (iv) la destinación de ese margen a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida la CREG; (v) la integración de ese monto al margen de distribución del servicio del gas licuado.
Evidentemente existe concatenación entre la materia a la que se refieren las modificaciones incluidas al texto del artículo 62 en segundo debate con el aprobado en primer debate y con la propuesta del gobierno contenida en el artículo 44 del proyecto, pues como explican los intervinientes, la enmienda atinente a la incorporación en la tarifa de la remuneración asociada a la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques de gas se aviene a la iniciativa del ejecutivo de adoptar un mecanismo para financiar tales actividades; además, el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor, también guarda conexidad con la norma aprobada en primer debate, que también se refería a dicho esquema; finalmente, las modificaciones sobre eliminación del esquema de seguridad, su destinación provisional y su integración al margen de distribución, tienen relación con la propuesta de eliminación del margen presentada por el gobierno, aprobada también en primer debate por las células legislativas.
Es cierto que con tales enmiendas el texto original del artícuIo 44 del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo tiene alteraciones, pero, se repite, las mismas no implicaron cambios que rompieran su identidad temática y tampoco la de la norma aprobada en primer debate; por tal razón, no se observa vicio alguno de inconstitucionalidad en cuanto a ese aspecto, ya que tales modificaciones son manifestación de la facultad de que gozan las cámaras legislativas para reformar e innovar los textos de los proyectos de ley en segundo debate, preservando la identidad legislativa y la unidad de materia.
3.4.2. Otra acusación que plantea la demandante consiste en que las modificaciones hechas por el Congreso en segundo debate requerían del aval del Gobierno Nacional, pues en su opinión implicaron alteración del equilibrio financiero. Para resolver esta inquietud, se recordará que en reciente pronunciamiento (21) esta corporación expresó que no en todos los casos en que a un proyecto de iniciativa gubernamental se le introducen propuestas de origen parlamentario es necesario contar con el respectivo aval del Gobierno Nacional.
Debe tenerse en cuenta además, que como la ley contentiva del plan de desarrollo es una de las normas cuya proposición corresponde privativamente al gobierno, son entonces aplicables a este caso las reglas sobre el aval, que la jurisprudencia de esta Corte ha admitido de manera general como una forma válida de cumplir el requisito superior relativo a la iniciativa gubernamental.
También se debe observar lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 341, según el cual “El Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.
Como la propia Corte ha resaltado (22) , esa restricción se refiere únicamente al contenido del plan de inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el plan de desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno Nacional.
La regla en comento es además reiterada y desarrollada por la ley orgánica del plan de desarrollo (L. 152/94) cuyo artículo 22 prevé: “En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al plan de inversiones públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero”.
Contrario sensu, la misma norma constitucional advierte que cualquier posible incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto original, o la inclusión de proyectos de inversión que no hubieren sido contemplados en él, alteraciones que necesariamente afectarían el equilibrio financiero calculado por el gobierno previamente a la presentación del proyecto, solo podrán realizarse en cuanto exista la aprobación de aquel (23) .
Establecido el significado del aval gubernamental en la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo, debe determinarse si las enmiendas introducidas por las cámaras legislativas al texto de la propuesta gubernamental contenida en el artículo 44 del proyecto de ley implicaron modificación del plan de Inversiones originalmente propuesto por el gobierno, incrementando las autorizaciones de endeudamiento o incluyendo nuevos proyectos de inversión.
Al efecto, debe tenerse presente que la mencionada disposición está ubicada en el título II, “plan de inversiones públicas”, capítulo IV “mecanismos para la ejecución del plan”, sección cuatro, “infraestructura y desarrollo sostenible”, lo cual indica que por su ubicación y naturaleza el Congreso estaba facultado para enmendarla o adicionarla, respetando, eso sí, la restricción antes anotada, referente a la preservación del equilibrio financiero, si este resultare afectado con tales modificaciones, pues de lo contrario no habría lugar a exigir el requisito del aval gubernamental, tal como se explicó anteriormente.
Pero más allá de ese simple criterio nominativo, la Corte debe examinar el contenido material de la norma acusada, a efectos de determinar si comporta la inclusión de nuevos proyectos que alteren el equilibrio del plan de inversiones, pues solo en ese evento su aprobación durante el trámite legislativo requeriría de la aquiescencia y conformidad del Gobierno Nacional (24) .
Una simple lectura al contenido del artículo finalmente aprobado permite afirmar que las modificaciones a las que se hizo referencia en el numeral anterior, introducidas por las cámaras legislativas al texto original del artículo 62 acusado, no requerían del visto bueno del gobierno pues, como lo hacen ver los intervinientes, dicha disposición no es un nuevo programa de inversión sino un instrumento normativo para la ejecución del plan, ya que como se verá más adelante, la adopción de medidas relacionadas con la reposición y mantenimiento de cilindros y tanques de gas, el esquema de responsabilidad y la eliminación del margen de seguridad, son estrategias y mecanismos orientados a hacer viable los propósitos consignados en la parte general de la ley del plan.
Tampoco las enmiendas se refieren al incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental, pues se repite, a través de ellas se establecen distintas medidas en relación con el servicio domiciliario de gas licuado de petróleo, a saber: financiación de la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios, el esquema de responsabilidad en la prestación del servicio y la eliminación del margen de seguridad.
No obstante lo anterior, el secretario general de la Cámara de Representantes, en comunicación dirigida a esta Corte (fls. 37 y 38, cdno. ppal.), certifica que las modificaciones relacionadas con el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, “tuvieron origen en las ponencias presentadas por los ponentes (sic) directamente, por lo que se entiende que cuentan con el aval del Gobierno Nacional” y también explica que en relación con el artículo 68 del proyecto de ley, antecedente de la norma acusada, “se presentó una proposición aclaratoria, en la cual se hizo énfasis que no se modificaba ‘el propósito de las disposiciones allí incluidas’”, sometida a aprobación de la plenaria de esa corporación, como consta en la Gaceta del Congreso 288 de 2007 (pág. 58), donde al respecto se lee lo siguiente:
“Dirige la sesión el presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: señor secretario de las proposiciones de los congresistas que son aprobadas por la subcomisión para votarlas en bloque.
En la subcomisión con la presencia de la directora de Planeación Nacional les dieron el sí, delegados del Ministerio de Hacienda” (se resalta).
En suma, las modificaciones introducidas por las cámaras al texto del proyecto de ley del plan no requerían el aval del Gobierno Nacional (ni del Ministerio de Minas y Energía, que reclama la demandante), pues esas enmiendas no afectan el equilibrio financiero, ni implican incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión de proyectos de inversión, por tratarse simplemente de medidas de índole instrumental que permiten realizar las metas propuestas en la parte general de dicho plan. Además, no existe norma constitucional que exija que tales modificaciones requieran el consentimiento escrito del Ministro de Minas y Energía, en lo atinente al cambio de política en la prestación del servicio, como equivocadamente sostiene la demandante.
De otra parte, se observa que la eliminación del denominado “margen de seguridad” previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 (25) , y la asignación de los recursos respectivos a la implementación del nuevo esquema adoptado en el artículo 62 acusado, no tiene ningún efecto en el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los presupuestos plurianuales allí contenidos, sino que son recursos parafiscales que provienen de los usuarios del servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la comercialización del gas licuado de petróleo.
En efecto, como los recursos a los que alude la norma provienen del valor comercial que paga el usuario por la prestación del servicio domiciliario de gas y no implican erogación alguna para el Estado, no era indispensable, entonces, que tal modificación hecha en segundo debate por las cámaras legislativas contara con el aval del Gobierno Nacional.
Contrariamente al planteamiento de la actora, para esta Corte nada impedía a las cámaras adoptar esos cambios en relación con el margen de seguridad, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 el Congreso está habilitado para imponer —y también suprimir—, contribuciones parafiscales, definiendo sus elementos estructurales y demás consecuencias jurídicas, como en efecto lo hizo al eliminar dicho margen que había sido creado en la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010, orientando en el entre tanto los recursos respectivos a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, e integrando su monto al margen de distribución del servicio del gas licuado, modificaciones que guardan íntima relación con la prestación del correspondiente servicio público domiciliario.
3.4.3. Para la demandante el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 también desconoce el principio de unidad de materia, pues en su sentir su contenido normativo no tiene relación alguna con el plan de inversiones públicas, donde quedó consignado como propósito del gobierno, en lo que respecta al gas licuado de petróleo, únicamente el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria de ese combustible, siendo además una norma de carácter instrumental que carece de conexidad teleológica con los planes y metas contenidos en la parte general del plan.
Para absolver el interrogante planteado, se recordará que aunque las células legislativas no están obligadas a preservar el mismo texto de los proyectos de ley en todo su trámite en el Congreso, las modificaciones que introduzcan en segundo debate sí deben tener un vínculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate y, además, deben guardar relación de conexidad con la materia general que identifica al proyecto.
Tratándose de la ley del plan de desarrollo esa conexidad debe ser directa e inmediata, pues aun cuando es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de múltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales allí contenidas es su vínculo con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución (26) .
Con el objeto de indagar si las medidas adoptadas en el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 respetan el principio de unidad de materia, conviene tener presente los objetivos generales del Plan de Desarrollo 2006-2010 consagrados en el artículo 1º, a saber: (i) el Estado comunitario; (ii) la política de defensa y seguridad democrática; (iii) la política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo y equidad; (iv) la política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido; (v) la gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible; (vi) un mejor Estado al servicio del ciudadano; y, (vii) una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo.
Dentro del título II de dicha ley, denominado “plan de inversiones públicas”, el artículo 6º describe las principales acciones y programas de inversión que las autoridades se proponen adelantar durante el respectivo periodo de gobierno, con el fin de hacer realidad el logro de esos objetivos. Dentro de ese artículo, el numeral 3.6, titulado “infraestructura para el desarrollo”, entre otras estrategias, ordena poner en práctica el acceso al servicio domiciliario de gas, señalando que “el gobierno avanzará en la consolidación del marco regulatorio de las actividades de distribución y comercialización” (se resalta); posteriormente el numeral 4º del mismo artículo, titulado “crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad”, dispuso en el numeral 4.2, titulado “agenda interna: estrategia de desarrollo productivo”, que “se impulsaron usos alternativos del gas licuado de petróleo, incentivando en todo caso el abastecimiento de la demanda domiciliaria y se establecerá un esquema de responsabilidad del gas licuado de petróleo que permita identificar el prestador del servicio” (no está en negrilla en el texto original).
Para la Corte es ostensible la existencia de una relación directa e inmediata de la temática de la disposición acusada con la razón de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el periodo 2006-2010, como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las cámaras legislativas durante el proceso, de su aprobación, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento.
En efecto, el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, según se precisó anteriormente, es una norma instrumental que aparece consagrada como tal dentro del capítulo IV titulado “mecanismos para la ejecución del plan”, sección V “infraestructura y energía sostenible”, y fue ideada por el gobierno para llevar a cabo las metas incluidas en la parte general del plan, de la cual forma parte el mencionado numeral 3.6, titulado “infraestructura para el desarrollo”, donde está consignada la estrategia del “marco regulatorio” para la prestación del servicio de gas domiciliario; así mismo, lo acusado instrumentaliza la meta referente al “crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad” (num. 4º), de la cual hace parte el citado el numeral 4.2, que apunta a la adopción de un “esquema de responsabilidad” en la prestación de dicho servicio.
No puede aceptarse entonces la tesis de la demanda, según la cual no existe relación de conexidad ni coherencia entre las medidas a que se refieren los cambios introducidos al texto original del artículo 44 del proyecto por las comisiones conjuntas de ambas cámaras, con la materia aprobada en los debates ni con el tema general del proyecto del plan nacional de desarrollo, por las siguientes razones:
Como se pudo constatar, la propuesta inicial del gobierno en relación con el servicio domiciliario de gas licuado de petróleo comprendía tres aspectos fundamentales: (i) el establecimiento por la CREG en un plazo de 18 meses de un mecanismo apropiado para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo, utilizados para dicho servicio; (ii) la adopción por la CREG de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del mismo servicio, para que este garantice la calidad y seguridad del combustible distribuido; (iii) la eliminación del margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001.
En comisiones y plenarias se introdujeron cambios que conservan la esencia de dicha propuesta, pues para financiar la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques se ordenó a la CREG incorporar a la tarifa del servicio la remuneración asociada a esas actividades; se aprobó igualmente la inclusión de un esquema de responsabilidad “de marca” en cilindros de propiedad de los distribuidores, para identificar el prestador del servicio; y se eliminó el margen de seguridad a partir del 31 de diciembre de 2010, destinando hasta la llegada de esa fecha los recursos correspondientes para la implementación del cambio de esquema e integrando ese monto al margen de distribución del servicio del gas licuado.
Todas esas medidas tienen relación directa e inmediata con las mencionadas metas del plan nacional de desarrollo, que se refieren a la adopción de un marco regulatorio para la prestación del servicio domiciliario de gas licuado de petróleo y el establecimiento de un esquema de responsabilidad del distribuidor, resultando además adecuadas para su consecución, según lo ponen de presente los intervinientes en este proceso, en tanto propician la meta señalada en el plan nacional de desarrollo de contar con una infraestructura adecuada de servicios para el progreso y crecimiento sostenible del país, cuya realización se vería seriamente comprometida si no se adoptan mecanismos para resolver los problemas de seguridad y calidad en la prestación de dicho servicio.
Según exponen los intervinientes, el legislador se vio obligado a tomar esas medidas porque el esquema de prestación del servicio de gas, basado en un parque universal de cilindros y tanques estacionarios, ofrecía limitaciones para el oportuno mantenimiento y reposición de esos elementos, en detrimento de la calidad y seguridad del servicio, con falencias tales como incumplimiento de normas técnicas sobre envase, ausencia de revisión de los cilindros, transvase sin control y fuera de la planta, “tercerización” del traslado a través de fleteros y exceso de “vida útil” de los cilindros, entre otras.
En este sentido, conviene advertir que los reproches formulados en la demanda, que cuestionan la conveniencia y oportunidad del nuevo esquema de prestación del servicio domiciliario de gas licuado, a partir de su parangón con las medidas adoptadas con anterioridad por la CREG, no pueden ser analizados por esta corporación, ya que tales criterios “resultan extraños a la competencia atribuida a la Corte al conocer de las demandas de constitucionalidad” (27) .
No sobra recordar que el texto final del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 fue sometido a conciliación, dada la divergencia entre los textos aprobados en segundo debate por las plenarias de ambas cámaras, actuación que en relación con esa norma se adelantó respetando el principio de unidad de materia, ya que como quedó expuesto en líneas precedentes, el asunto sobre el cual versaron las enmiendas, fue debatido y aprobado por las comisiones y abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente, estando también acreditado que el asunto sobre el que versan esos cambios tiene una relación material con el asunto o general del proyecto de ley, que es la adopción del plan nacional de desarrollo.
Por lo anterior, tampoco prospera el cargo por presunto desconocimiento del principio de la unidad de materia.
4. Inhibición para pronunciarse de fondo sobre el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda.
El representante del Ministerio de Minas y Energía solicita a esta Corte se declare inhibida para realizar el análisis material del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, porque en su sentir la demandante no concreta los argumentos en los que se fundamenta su pretensión, limitándose aI emitir juicios de valor y vagas e imprecisas consideraciones personales, qué no plantean una confrontación de la norma acusada con los textos superiores que cita como infringidos. Tal inhibición resulta procedente, por las siguientes razones:
Conforme a reiterada jurisprudencia, presupuesto indispensable para que esta Corte pueda pronunciarse de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad, es la existencia del concepto de violación, en el que los cargos que se endilguen a las normas acusadas sean claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada (28) .
La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual, hará el análisis de constitucionalidad correspondiente.
Además, esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio constitucional, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse o, precisamente, un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción (29) .
Así, no basta proponer cualquier acusación para entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que los cargos que se expongan satisfagan las básicas exigencias para hacerlos admisibles y permitir que las normas acusadas sean susceptibles de confrontación con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin que, como en el presente caso, se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando en realidad carecen de sustento.
En la presente oportunidad, la actora ataca de fondo el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, porque en su criterio desconoce los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas públicas, al ordenar a la CREG adoptar un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores, que crea, en su criterio, una desigualdad en perjuicio de los prestadores de ese servicio en la medida en que les impone una carga patrimonial injusta e innecesaria, consistente en la adquisición de los cilindros de los usuarios, lo que también desconoce el derecho de propiedad, porque se les priva de elementos básicos del derecho de dominio, tales como el uso y goce de la cosa.
Como puede advertirse, la demandante no ofrece razones de fondo suficientes para realizar el control constitucional del precepto demandado, pues no expresa cómo se produce la presunta violación del principio de igualdad en contra de los distribuidores del servicio domiciliario de gas y se limita a señalar que el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de su propiedad representa un gravamen que altera el equilibrio ante las cargas públicas, sin explicar quiénes son esas otras personas que están colocadas en la misma situación fáctica y resultan eximidas de asumir tal obligación. Tampoco expone las razones por las cuales considera que la diferencia de trato es arbitraria y carece de una justificación objetiva y razonable, ni indica la forma en que se produce la presunta violación del principio de solidaridad, por parte de la norma acusada.
Cabe recordar, al respecto, que según constante jurisprudencia de esta corporación, no todo trato desigual conlleva discriminación, sino solo aquel que carece de justificación objetiva y razonable, por lo cual quien alega violación a la igualdad tiene el deber de acreditarla y argumentarla, de manera que el juez de la Carta pueda así contar con elementos de juicio suficientes para pronunciarse sobre ella. Sobre este tópico esta Corte ha expresado:
“Refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del principio de igualdad, esta corporación ha indicado que no resulta suficiente que el actor aluda a la existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas, aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que, se expongan además las razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el trato resulta arbitraria y que se sustentante (sic) la pretendida discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida (30) .
Lo anterior obedece a que, tal como lo ha señalada igualmente la Corte, el principio de igualdad no significa que el legislador haya de dar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, por cuanto no todos se encuentran en las mismas condiciones ni gozan de las mismas prerrogativas institucionales y personales.
El juicio de igualdad no puede quedarse en la mera verificación de si, en determinada situación de hecho, se ha otorgado o no un tratamiento normativo idéntico a todos los destinatarios de la ley ya que, en el evento de que algunos de los supuestos de hecho varíen en relación con determinados destinatarios, resulta constitucionalmente admisible que el tratamiento reconocido no sea el mismo, sin que pueda afirmarse válidamente que tal circunstancia comporte la vulneración del principio de igualdad (31) .
No es, en consecuencia, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley lo que determina ‘per se’ el quebranto del principio de igualdad, sino la arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte realmente la configuración de una situación de discriminación.
En consecuencia, se reitera, cuando se pretende la declaración de inconstitucionalidad de determinada disposición legal por violación del principio de igualdad, resulta imperioso al actor exponer en forma clara y precisa las razones con fundamento en las cuales considera que la diferencia de trato establecida a través de la disposición acusada es realmente injustificada, arbitraria y, por tal razón, generadora de una inaceptable discriminación” (32) .
Así mismo, para sustentar la acusación la accionante también se refiere a la manera como la CREG había reglamentado anteriormente el servicio domiciliario de gas, que en su parecer cumplía con las finalidades que persiguen las medidas consignadas en el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues allí se adoptaron mecanismos para identificar la empresa que realiza el suministro y asegurar la responsabilidad del distribuidor por la calidad y seguridad del producto, que en sentir de la actora demuestran que el esquema de responsabilidad de marca planteado en el artículo demandado no es nuevo, situando de esta manera la controversia en el plano de actuación administrativa del mencionado organismo, cuyos actos escapan al control de esta corporación.
Otra razón que impide a esta Corte efectuar ese análisis material, consiste en que al tenor de la norma acusada el establecimiento del esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor debe ser introducido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, facultad que no fue cuestionada por la demandante y ya fue ejercida por ese organismo al expedir la Circular 050 del 13 de agosto de 2007 y la Resolución 063 de julio 12 del mismo año, que sometió a consulta pública la propuesta de reglamento técnico de distribución y comercialización minorista de gas licuado de petróleo, finalmente adoptado mediante Resolución 023 de marzo 5 del 2008, donde están consignados los parámetros generales del nuevo marco regulatorio, desarrollando aspectos tales como los requisitos para la operación y distribución domiciliaria del combustible, comercialización, contratos, infraestructura, medición, entre otros aspectos básicos de la prestación de dicho servicio.
Téngase presente que la validez de tales actos no puede ser examinada por la Corte Constitucional sino por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (CCA, art. 82), a la cual podría acudir la demandante, si a bien lo tiene y cree hallar fundamento, en procura de obtener respuesta a los cuestionamientos planteados sobre el nuevo esquema de la prestación del servicio domiciliario de gas licuado de petróleo.
De otra parte, en cuanto respecta a la presunta violación del derecho de propiedad, observa esta Corte que los argumentos no son claros, ya que no obstante que el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 es diáfano al disponer que el nuevo esquema operará con cilindros “de propiedad” de los distribuidores, que haga posible identificar el prestador del servicio, la demandante considera que no se garantiza ese derecho al distribuidor, porque para ejercer su actividad se tiene que desprender del uso y goce de esos bienes, para retener únicamente la “nuda propiedad” y agrega que esa medida no es el único medio que asegura la identificación y responsabilidad del empresario distribuidor.
Como puede observarse, los argumentos son contradictorios y, además, nuevamente la censora se fundamenta en criterios de conveniencia y eficacia, que no pueden ser tenidos en cuenta en el análisis constitucional, con el agravante de que para poder encontrarle sentido a la acusación, la Corte tendría que analizar de fondo el nuevo esquema de prestación del servicio domiciliario de gas, examinando los mencionados actos administrativos que fijaron el marco regulatorio, asunto del cual tampoco se puede ocupar por carecer de competencia.
Por lo anterior, la Corte no se pronunciará sobre los cargos de orden material, atinentes a la presunta violación de los principios de igualdad y solidaridad y del derecho de propiedad, por ineptitud sustantiva de la demanda.
1. INHIBIRSE para fallar sobre los cargos contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, atinentes a la presunta violación de los principios de igualdad y solidaridad y derecho de propiedad, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, por los cargos analizados, referentes a la presunta violación de los principios de identidad legislativa y unidad de materia.
(1) C-305 de 2004 (mar. 30), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(2) C-702 de 1999 (sep. 20), M.P. Fabio Morón Díaz.
(3) C-1147 de 2003 (dic. 2), M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(4) C-305 de 2004.
(5) C-305 de 2004.
(6) C-191 de 1996 (mayo 8), M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) C-305 de 2004.
(8) C-305 de 2004.
(9) Con varias aclaraciones y salvamentos de voto a propósito del alcance de este principio.
(10) Gaceta del Congreso 32 de febrero 8 de 2007.
(11) Publicada en la Gaceta del Congreso 85 del 21 de marzo de 2007.
(12) Gaceta del Congreso 87 del 21 de marzo de 2007.
(13) Gacetas del Congreso 137 del 24 de abril de 2007 y 143 del 26 de abril del mismo año.
(14) Ver certificación a folio 554, cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes.
(15) Gaceta del Congreso 142 del 26 de abril de 2007.
(16) Gaceta del Congreso 144 del 26 de abril de 2007.
(17) Gaceta del Congreso 233 del 1º de junio de 2007.
(18) Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007.
(19) Gacetas del Congreso 159 y 160 del 3 de mayo de 2007.
(20) Ver certificaciones folio 1 cuaderno de pruebas, Senado de la República y cuaderno de pruebas Cámara de Representantes.
(21) C-177 de 2007 (mar. 14), M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(22) Cfr. C-094 de 1996 (mar. 7), M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(23) C-714 de 2008 (jul. 16), M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(24) En Sentencia C-507 de 2008 (mayo 21), M.P. Jaime Córdoba Triviño, esta Corte expuso los criterios a partir de los cuales puede dilucidarse si una determinada norma del plan nacional de desarrollo incide sobre el equilibrio del plan de inversiones públicas, y por ende, requiere la iniciativa, o en su defecto, el aval del Gobierno Nacional. En esa oportunidad explicó que, en adición a lo que resulta de la literalidad del precepto, aquel debe examinarse a la luz de, por lo menos, tres distintos criterios, uno de orden material, otro de naturaleza orgánica y otro de carácter teleológico.
(25) “ART. 23.—Margen de seguridad. Por razones de seguridad dentro del precio de venta del GLP la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) incluirá un rubro denominado ‘margen de seguridad’, con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la comercialización del GLP. El recaudo y administración de dicho rubro será reglamentado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley y será reajustado anualmente de acuerdo con el IPC. En cualquier caso, la CREG deberá otorgar participación a los distribuidores de GLP en la reglamentación que se expida. En dicha reglamentación se buscará en forma concertada un mecanismo que permita que los distribuidores tengan participación en el recaudo y administración de los recursos, estableciendo todos los controles necesarios.
La reposición y mantenimiento de los cilindros serán realizados de acuerdo con la regulación que al efecto expida la Comisión de Regulación de Energía y Gas (GREG), dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, para garantizar el buen estado de los cilindros en el tiempo y la seguridad para el usuario”.
(26) C-305 de 2004 (mar. 30), M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(27) C-865 de 2001 (ago. 15), M.P. Eduardo Montealgre Lynett.
(28) C-1052 de 2001 (oct. 4) y C-568 de 2004 (jun. 8), M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(29) C-555 de 2005 (mayo 26), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
(30) Cita en la cita: “Sentencia C-1031 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”.
(31) Cita en la cita: “Sentencia C-115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil”.
(32) C-264 de 2008 (mar. 11), M.P. Clara Inés Vargas Hernández.