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Timestamp: 2017-03-25 07:50:21
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La estrategia petrolera perversa: menos Estado, menos soberanía
La estrategia petrolera perversa: menos Estado, menos soberanía (Primera Parte) | Homozapping: Texto publicado originalmente en la edición de Proceso No. 1937
La reforma constitucional aprobada por el Congreso “no es sólo un cambio en la estructura de la propiedad de los hidrocarburos, sino un cambio en la estructura del Estado”, se fortalece el “hiperpresidencialismo”, se genera una “severa mutilación de las facultades del Congreso”, se pierde soberanía ante los tribunales internacionales y el gobierno “se queda sin el instrumento legal necesario para la intervención y la expropiación” en el sector energético.
Con esa contundencia resume Diego Valadés, ex ministro de la Suprema Corte, ex procurador capitalino y general de la República, y ex director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM las consecuencias más graves de los cambios al 25, 27 y 28 constitucionales más los 21 artículos transitorios que se volverán “la auténtica trampa” de la reforma energética.
“Es una reforma que no necesitábamos. Bastaba con modificar el artículo 10 de la Ley de Asociaciones Público-Privadas donde existía una prohibición de firmar contratos con Pemex. Hubiéramos modificado esto sin necesidad de tocar la Constitución. Era mejor porque la asociación no le da al socio derechos reales sobre la propiedad de los hidrocarburos. En los contratos aprobados sí se los dan”, reflexiona el experto en Derecho Constitucional.
-¿Entonces, sí hay una privatización de los recursos del subsuelo? –se le pregunta.
-Por supuesto que la hay. Después de la extracción, por supuesto que hay privatización. Puede ser por las cuatro modalidades de contratos que proponen: por utilidad compartida, por producción compartida, por licencia o por una combinación de éstas.
“No pueden decir que no privatizan porque eso sería forzar los términos. La situación real es un resultado directo del orden jurídico que aprobaron. Es un cambio radical en los recursos en materia de petróleo, de gas, hidrocarburos y derivados”, abundó.
No hay espacio para el optimismo en la reflexión del doctor Valadés. Entrevistado por Proceso, apenas horas después del largo monólogo legislativo en el Senado donde la oposición planteó objeciones, argumentos y datos para echar abajo esta reforma, el especialista va más allá y observa un “diseño perverso” en la mecánica de esta reforma.
“Mi impresión es que quien planeó esto lo diseñó para que así saliera. Le dijo a Peña Nieto: vamos a aguantarnos el primer año sin presupuesto, con un crecimiento menor al 1 por ciento, van a haber propuestas, pero necesitamos sacar las reformas primero, sobre todo, la energética, para que fluyan las inversiones el próximo año y entonces tengamos un crecimiento de 3 o 4 por ciento”, afirmó.
-¿Quién planeó esto?
-No lo sé. Dicen que el secretario de Hacienda, Luis Videgaray es un hombre muy inteligente. Y algo tiene que ver en todo esto, ¿no?
Valadés, militante priista, ex funcionario en el gobierno de Carlos Salinas, alumno aventajado de Jorge Carpizo, ex rector de la UNAM, hace un símil con lo ocurrido en 1989-1990, tras la caída del Muro de Berlín, que representó el fin de la guerra fría y del bloque soviético.
“Recuerdo que en 1990 muchos festejábamos la caída del Muro de Berlín porque representaba el fin del modelo bipolar. Ahora, los defensores de la reforma energética, adentro y fuera del país, están tan felices como si se hubiera caído el Muro de Berlín mexicano. Eso representaba para ellos el artículo 27 constitucional”, afirmó.
Las consecuencias, sobre todo, serán negativas para la democratización del Estado, para la gobernabilidad y para la pluralidad del país, abundó el autor de El Control del Poder e impulsor de una reforma para incorporarle al régimen político elementos semiparlamentarios.
“Han sacrificado el modelo del tamaño de Estado por su democratización. Lo acabamos de ver en la reforma político-electoral mínima que aprobaron, a toda prisa, antes de la energética. A todos los voceros del ‘Estado pequeño o mínimo’ les preocupa el tamaño sólo desde el terreno económico, no en el terreno de la democratización”.
-¿Se frena cualquier proceso de democratización tras esta reforma?
-La debilidad estructural del Estado mexicano es otro tema y otra consecuencia preocupante de la reforma. El Estado mexicano es un Estado que no encuentra instrumentos para frenar la corrupción hacia adentro. No lo pudo hacer en Pemex durante años. Si no lo pudo hacer con los de casa, mucho menos lo podrá hacer con los poderes extranjeros.
-¿Por qué señala que una de las consecuencias será el hiperpresidencialismo?
-Lo que se va a fortalecer no es el Estado mexicano sino sólo uno de sus poderes, el presidente de la República, quien va a tener el control del nombramiento de los responsables de las nuevas instituciones. Y va a ser debilitado el Congreso, porque con la reforma a Pemex y a la CFE, que pasan a ser empresas públicas del Estado, el Congreso pierde el control nada menos que en relación con uno de los procesos productivos más importantes para la economía del país. Pierde el Poder Judicial porque los asuntos energéticos se irán al arbitraje internacional.
“Vamos a perder, por tanto, niveles de gobernabilidad. Nuestro déficit de gobernablidad se va a ir acentuando. La ingobernabilidad va a ser mayor.
La destrucción de Pemex
“El destino de Pemex está presente en los transitorios. A Pemex le dan 3 años de vida y una prórroga por 2 años. Las asignaciones de Pemex sólo tendrán vida durante 5 años”, indicó.
-Los defensores argumentan que está la “ronda cero” para privilegiar a Pemex frente a los privados en las nuevas inversiones.
-La “ronda cero” a favor de Pemex sólo tendrá vida durante los primeros cinco años.
Valadés se refiere así a los artículos 3 y 6, décimo sexto y vigésimo sexto del decreto. De última hora, las comisiones dictaminadoras le hicieron un agregado al tercero transitorio que pone de plazo dos años para que Pemex y la CFE dejen de ser organismos descentralizados y se conviertan en “empresas productivas del Estado”. Asimismo, se creará un nuevo organismo, ajeno a la paraestatal que se llamará Centro Nacional de Control de Gas Natural, responsable “de la operación del sistema nacional de ductos de transporte y almacenamiento”.
“Si el problema era la ineficacia de Pemex como organismo, pudieron haber hecho otras muchas cosas. Hubieran podido establecer otra empresa, crear una para la extracción de gas, otra para la exploración y la producción. Las opciones eran muchísimas, pero decidieron darle un golpe mortal”, reflexionó Valadés.
“Desaparecieron un modelo, modificaron la naturaleza del Estado y fortalecen el hiperpresidencialismo en un proceso de alta concentración de poder”, sintetizó.
-¿Por qué el Congreso pierde facultades de control sobre las empresas del petróleo?
-El artículo 93 de la Constitución autoriza que el Congreso forme comisiones de investigación con relación a los organismos descentralizados. Pemex se convierte en desconcentrado al cambiar a “empresa pública del Estado”. De manera que ya no se podrán realizar comisiones de investigación especiales. El Congreso ya no podrá llamar a comparecer al director de Pemex. Ya no podrá realizar investigaciones especiales. Hay una severa mutilación de las facultades del Congreso.
-¿Y en el caso del nuevo Fondo Mexicano del Petróleo? ¿Hay algún tipo de control?
-Al establecer con relación al Fondo Mexicano del Petróleo, que estará radicado en el Banco de México, van a operar ahí las reglas del secreto bancario y no habrá acceso a la información.
El especialista en Derecho Constitucional pone especial énfasis en el artículo 4 transitorio donde se establecen los modelos de contratos con privados y, sobre todo, en el 7 transitorio, cuyos dos párrafos establecen:
“Las disposiciones legales sobre contenido nacional deberán ajustarse a lo dispuesto en los tratados internacionales y acuerdos comerciales suscritos por México”.
Valadés advierte que este párrafo “anula la capacidad de expropiación y de intervención del Estado mexicano sobre su industria más importante”, además de llevar a los tribunales internacionales todo lo relacionado a los contratos.
-¿Por qué perdemos esa capacidad de expropiar o de intervenir?
-En el Tratado de Libre Comercio se dejaron restricciones muy severas en materia de expropiación e intervención. Al desaparecer la base constitucional que permitía las reservas energéticas de México en el TLCAN, el Estado mexicano se queda sin el instrumento para intervenir y expropiar.
-¿Por ejemplo, ya no podrá, intervenir como sucedió en el caso de la industria aeronáutica o expropiar a las compañías petroleras?
-Así es. Imagínese un problema de desabasto de gas o de gasolina o de energía eléctrica por parte de los privados. El Estado no podrá intervenir la industria.
Valadés recordó que cuando fue embajador en Guatemala, vivió un caso de desafío de las empresas gaseras en Nicaragua. La industria, dominada por la española Repsol, presionó para que el gobierno le incrementara el precio del gas y provocó desabasto. El gobierno nicaragüense tuvo que ceder, aún cuando el gobierno de Hugo Chávez en Venezuela entró a su rescate.
“Este es el resultado potencial de esta reforma. Es gravísimo”, abundó.
-Siempre se ha considerado al artículo 27 de la Constitución como uno de los ejes torales de la Constitución y del modelo que le permitió al país desarrollarse. Se habla de su fuerte carga histórica. Al cambiarlo, ¿qué es lo que sucede?
-Nunca he participado en la corriente jurídica que quiere sacralizar el pasado. Las instituciones jurídicas deben ser para el futuro. El 27 constitucional fue clave en la discusión de 1917 y en 1934 para ampliar la noción de desarrollo y de futuro que fue el país. Fue el resultado de un proceso revolucionario que no fue cualquier cosa en esta nación.
“Han sacrificado el modelo de tamaño del Estado por su democratización. Lo vimos en la reforma político-electoral reciente. Vamos hacia un modelo como en China, donde a los liberales económicos no les preocupa si el Estado es autoritario o controlado por un partido político, sino que garantice los espacios de inversión y liberalización al máximo, aún cuando esta liberalización tenga un impacto negativo en la democratización del Estado”.
Al abundar sobre el cambio de concepción en torno a los artículos 27 y 28 constitucionales, ambos modificados “de fondo” por el Congreso, Valadés advierte que triunfaron las tesis del “Estado subsidiario” que planteó el PAN, sobre todo, desde la campaña electoral presidencial de Manuel Clouthier en 1988.
“En esta reforma están plenamente aplicadas las tesis de la subsidiariedad que es una noción conservadora del Estado y que se expuso cuando Clouthier fue candidato presidencial del PAN.
“El Estado debe limitarse a participar de manera subsidiaria en aquellas áreas donde los privados no puedan entrar, como en la seguridad pública. Conforme a esta doctrina, que es válida desde el punto de vista conservador, pero no comparto, están modificando la estructura del Estado mexicano”, explicó.
Al artículo 28 constitucional le va peor. Desde su reforma en febrero de 1983, al inicio del gobierno de Miguel de la Madrid, para establecer las áreas de “rectoría del Estado mexicano” ya prácticamente no le queda nada como sector estratégico.
De última hora, para salvar la formas, los dictaminadores del Senado incorporaron una frase en el párrafo octavo del artículo 28 constitucional, que lo vincula con las modificaciones al párrafo sexto y la adición de un séptimo párrafo al 27 constitucional, que es donde se autorizan los nuevos modelos de contratos con privados.
“No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; la planeación y control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente, así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión”.
-¿Qué consecuencias jurídicas tendrán los 21 artículos transitorios de la reforma?
-En el artículo cuarto transitorio están las modalidades de contratos y contraprestación que pagará el Estado o sus empresas productivas (ya no hablan sólo de Pemex) en las actividades de exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos: a) en efectivo; b) con un porcentaje de utilidad, para los contratos de utilidad compartida; c) con un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de producción compartida; d) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de licencia.
.”Ahora, lo que antes no se podía ya se podrá. De manera que la propiedad de los hidrocarburos, a través de los pseudotransitorios, le da derechos a los privados sobre lo que se haya extraído. Así sea sólo de 1 por ciento, antes esos derechos eran todos de los mexicanos, al 100 por ciento. Ahora ya no. Por supuesto, no será de 1 por ciento sino de mucho más”, abundó.
-¿Ahí está entonces la privatización?
-Exacto. No pueden decir que no privatizan porque eso sería forzar los términos. La situación es un resultado directo del orden jurídico. Es una situación de derecho. Es un cambio radical en los recursos en materia de petróleo, gas, hidrocarburos y derivados. Después de la extracción, por supuesto que hay privatización.
-¿Cómo analiza los contenidos de los demás artículos transitorios? Hay un consenso al decir que constituyen lo más delicado de la reforma.
-Mire, en esencia, la reforma constitucional está contenida en un solo párrafo del dictamen aprobado que es el artículo UNO:
“Se reforman los párrafos cuarto, sexto y octavo del artículo 25; el párrafo sexto del artículo 27; los párrafos cuarto y sexto del artículo 28; y se adicionan un párrafo séptimo al artículo 27, recorriéndose los subsecuentes en su orden; un párrafo octavo al artículo 28, recorriéndose los subsecuentes en ese orden; para quedar como sigue”.
“Eso es lo constitucional, estrictamente hablando. Lo demás no es constitucional. Punto”, remató.
-¿Entonces, por qué tantos transitorios?
-En realidad, los transitorios tratan de ocultar muchas trampas de la reforma o de hacer explícitas muchas cosas que no son transitorias sino de fondo, como el modelo contractual que está en el artículo cuarto, el quinto que habla sobre la capacidad del Estado y sus empresas, o todo lo relacionado con el Fondo Petrolero. Eso no es transitorio. Es de fondo.
-¿Qué sucede si no se cumple con lo establecido con los transitorios? ¿Puede haber un litigio ante la Suprema Corte?
-Es un problema técnico jurídico muy complejo. Algunos juristas dividen lo que es realmente transitorio de una reforma y lo que no es. En estricto sentido, por lo menos 11 de los 21 artículos de esta reforma no son transitorios, son de fondo. Los transitorios sólo deben ser aplicativos a la norma, no sustantivos en cuanto a su contenido.
“Ahora, las empresas trasnacionales les van a dar un carácter constitucional a algo que no es constitucional, y cuando haya un conflicto de jurisprudencia, lo van a llevar a sus territorios, a sus tribunales, a su arbitraje”.
Valadés pone el claro ejemplo del artículo séptimo transitorio, donde establece que las disposiciones deberán ajustarse a lo dispuesto en los tratados internacionales y acuerdos comerciales suscritos por México.
“Este simple párrafo anula la soberanía, la capacidad de expropiación y de intervención del Estado mexicano en su industria más importante. Esta es una reforma que no necesitábamos”, concluyó.