Source: http://ilpenalista.it/articoli/focus/l-epidemia-da-covid-19-prime-riflessioni-merito-possibili-profili-di-responsabilit
Timestamp: 2020-05-30 05:54:36+00:00
Document Index: 118680888

Matched Legal Cases: ['art. 452', 'art. 452', 'art. 438', 'art. 40', 'sentenza ', 'art. 451']

﻿ L’epidemia da Covid-19: prime riflessioni in merito a possibili profili di responsabilità penali nei luoghi di cura | ilpenalista.it
L’epidemia da Covid-19: prime riflessioni in merito a possibili profili di responsabilità penali nei luoghi di cura
19 Maggio 2020 | Vittorio Nizza, Silvia Gabbai Attività medico-chirurgica
La diffusione in Italia del Covid-19 ed il contagio negli ospedali | | L'epidemia colposa | Un’alternativa: l’omicidio o le lesioni colpose | Le strutture ospedaliere: posizioni di garanzia, obblighi di sicurezza e responsabilità degli enti | Il contagio Covid-19 come infortunio sul lavoro | L’omissione di cautele contro gli infortuni | La responsabilità amministrativa dell’Ente | Le responsabilità dei ruoli dirigenziali locali e nazionali |
La diffusione in Italia del Covid-19 ed il contagio negli ospedali
In data 22 marzo 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità ha qualificato l’attuale situazione di emergenza sanitaria come “pandemia”, situazione già dichiarata dalla stessa Organizzazione come di rilevanza internazionale il 30 gennaio 2020. Il Covid-19 è stato pertanto riconosciuto come un virus con una capacità di diffusione molto rapida e in vastissimi territori e continenti.
Le Autorità italiane si sono pertanto trovate ad affrontare tale situazione emergenziale attraverso l’adozione di una serie di provvedimenti straordinari volti a prevenire e contenere la diffusione del virus. Il Governo ha emanato le prime ordinanze restrittive il 21 febbraio (a seguito della diagnosi dell’infezione da Covid-19 sul c.d. “paziente 1” presso l’ospedale di Codogno) fino alla pubblicazione del DPCM del 4 marzo 2020 con la dichiarazione dello stato di emergenza e del DPCM del 9 marzo con l’estensione della c.d. “zona rossa” su tutto il territorio nazionale. Imponendo a tutta la popolazione il divieto di spostamento dalle proprie abitazioni se non per comprovate esigenze di lavoro, salute o necessità.
La gestione dell’emergenza sanitaria ha ovviamente coinvolto tutte le strutture sanitarie nazionali, pubbliche e private, con necessità di interventi straordinari a livello locale, regionale e nazionale, con un adeguato coordinamento. Tra le problematiche principali che il servizio sanitario, a tutti i livelli, si è trovato a fronteggiare a fronte di una forma virale sconosciuta - con effetti e cure ancora da comprendere, dalla rapida diffusione e contagiosità - vi sono state sicuramente la necessità di ampliare il numero di posti letto e delle terapie intensive per i pazienti contagiati affetti da polmoniti, nonché di predisporre e garantire dispositivi di sicurezza per il personale sanitario e dipendente, al fine di prevenire e controllare la diffusione del contagio all’interno ed all’esterno delle strutture stesse.
Non solo: ovviamente occorreva predisporre adeguate misure di contenimento al fine di evitare la possibile diffusione del virus anche ad altri pazienti ricoverati per altre cause e - già di per sé - soggetti maggiormente a rischio.
A tal fine sono state elaborate a livello nazionale, in conformità alle indicazioni formulate dell’Organizzazione Mondiale di Sanità, un serie di indicazioni di comportamento e Linee guida (reperibili sul sito del Ministero della Salute) da parte dell’Istituto Superiore di Sanità con la collaborazione dei gruppi di lavoro specifici, nonché della Commissione Tecnico Scientifica del Dipartimento della Protezione Civile affiancata da un gruppo di esperti specificatamente nominati.
In ogni caso veniva delegata alle Regioni l’attuazione di piani di emergenza specifici per garantire idonei livelli di trattamento, individuando opportune soluzioni organizzative al fine di soddisfare il potenziale incremento delle necessità di ricovero. Inoltre è stato rimesso alle Regioni, in relazione alle specifiche dinamiche epidemiologiche, il compito di identificare, ove necessario, strutture o stabilimenti da dedicare alla gestione esclusiva di pazienti affetti da Covid-19.
Alcune Regioni si sono dotate di specifiche unità di crisi, anche volte al coordinamento di tutte le aree coinvolte; sono stati nominati commissari straordinari per la gestione dell’emergenza Covid-19. Inoltre sono state attivate, sulla base delle indicazioni del Governo, Unità Speciali di Continuità Assistenziale per l’assistenza e la sorveglianza sul territorio del paziente Covid-19 al fine di implementare la gestione dell’emergenza sanitaria con il servizio sanitario locale, le ASL e i medici di base sul territorio.
Numerose sono le criticità originate dalla gestione di tale emergenza sulle quali si sono sollevati dubbi in merito a eventuali responsabilità per supposte mancanze o ritardi. Sarebbe stato presentato – addirittura - un esposto anche nei confronti della OMS per una sottovalutazione iniziale della gravità della situazione. In particolare vengono in rilievo, per ciò che qui interessa, eventuali profili di responsabilità in capo ai ruoli dirigenziali delle strutture sanitarie o assistenziali di vario genere e livello relativi alla diffusione ( o a un mancato contenimento) del virus all’interno delle strutture ospedaliere o assistenziali con contagi sia tra i pazienti sia tra il personale sanitario per la mancanza o la non sufficienza dei dispositivi di sicurezza individuali forniti al personale sanitario o delle misure di contenimento della diffusione del virus da paziente a paziente.
Il tema giuridico assume connotati molto simili alla ben nota responsabilità da infezioni ospedaliere o nosocomiali (tecnicamente Ica) che sono definite come quelle infezioni che non erano presenti (quindi non erano manifeste clinicamente né erano in incubazione) all’ingresso del paziente nell’ambiente di ricovero o di assistenza e insorgono durante il ricovero e la degenza o, più raramente, dopo le dimissioni del paziente. Sarebbero da ritenere tali quelle i cui sintomi o segni sono sorti dopo il terzo giorno di ricovero. I principali meccanismi di trasmissione sono stati classificati nel contatto tra una persona infetta e una sana (contatto diretto con le mani o tramite le goccioline emesse nell’atto del tossire o starnutire) o indiretto, tramite un veicolo comune contaminato.
Le categorie di persone a rischio per le infezioni ospedaliere sono principalmente i pazienti, ma può essere esposto anche tutto il personale ospedaliero, gli assistenti volontari, come purtroppo sempre più frequentemente sta accadendo nel corso di questa emergenza.
Le infezioni ospedaliere sono un fenomeno diffuso, ben descritto nella letteratura scientifica e costituiscono la “complicanza” più frequente e grave dell’assistenza sanitaria e possono verificarsi in ogni ambito assistenziale. Dagli ospedali; alle strutture di lungodegenza; agli ambulatori; all’assistenza domiciliare e alle strutture residenziali territoriali. Compresi i servizi di trasporto tramite ambulanze.
Secondo quanto si è appreso attraverso gli organi di stampa, una parte rilevante dei contagi ospedalieri da corona-virus (soprattutto dopo l’entrata in vigore delle misure di contenimento del 9 marzo) sarebbe avvenuto all’interno delle strutture sanitarie e avrebbe coinvolto anche buona parte del personale dipendente.
Parrebbe infatti che il personale sanitario non sia stato messo nelle condizioni per poter operare in sicurezza, per la mancanza o inadeguatezza dei presidi protettivi individuali o per l’adozione degli stessi, ove presenti, in maniera intempestiva rispetto al verificarsi della situazione di crisi sul territorio nazionale.
Occorre precisare come molte strutture ospedaliere fossero già dotate di linee guida interne per evitare il diffondersi in generale delle infezioni nosocomiali. Tuttavia, a fronte di questa specifica tipologia di infezione, parrebbe che non vi siano state indicazioni univoche da parte della comunità scientifica e delle autorità nazionali, quanto meno inizialmente, dei dispositivi da adottare.
Inoltre, si sarebbero verificate carenze nel reperimento e distribuzione di tali dispositivi su tutto il territorio nazionale a fronte del rapidissimo diffondersi del contagio e dell’aumento esponenziale dei ricoveri e delle conseguenti necessità di contenimento. La distribuzione dei presidi di sicurezza individuali al personale sanitario è stata affidata in via esclusiva alla Protezione Civile nazionale, per il tramite delle unità locali.
È, inoltre, vivacemente dibattuta la problematica della carenza, o comunque tardività, in certe Regioni, dell’effettuazione dei tamponi necessari per individuare la presenza del virus anche presso il personale sanitario, con il rischio che operatori sanitari “positivi”, anche se ancora asintomatici, abbiano di fatto costituito un ulteriore veicolo – inconsapevolmente - di contagio. Le stesse indicazioni fornite dall’Istituto Superiore di Sanità relative alle situazioni in cui effettuare i tamponi, però, sono state più volte modificate con l’evolversi della diffusione del virus.
Altrettanto critica è apparsa la situazione presso quelle strutture sanitarie, sia pubbliche che private, in particolare le residenze sanitarie assistenziali e le case di riposo, i cui ospiti o pazienti appartengono a quelle categorie di soggetti che, per età o presenza di pregresse o concomitanti gravi patologie, sono considerate particolarmente a rischio. È emerso, infatti, che buona parte di tali strutture avrebbe costituito dei veri e propri focolai del virus, probabilmente veicolato dal personale sanitario esterno (essendo stato praticamente azzerato il contatto con i parenti dall’esterno a seguito delle limitazioni governative) o dagli altri pazienti.
Alcune Regioni, infatti, per far fronte alla carenza di posti letti presso gli ospedali, hanno disposto la possibilità di trasferire pazienti Covid dagli ospedali alle RSA che si dichiarassero sufficientemente attrezzate per accoglierli. Sembrerebbe che tali strutture si siano rivelate, invece e per la maggior parte, prive di misure di isolamento adeguate per far fronte al diffondersi al proprio interno di contagi.
Si pone pertanto il problema di valutare se possano configurarsi possibili profili di responsabilità, principalmente di natura penalistica, per il verificarsi di tali situazioni ed in capo a quali soggetti possano imputarsi le (mancate) decisioni gestionali per fronteggiare la diffusione del contagio.
L'epidemia colposa
La gestione dell’attuale emergenza, alla luce purtroppo dei numeri elevatissimi di contagiati e di vittime, ha indotto ad ipotizzare possibili profili di responsabilità di carattere penale nei confronti di alcuni soggetti che, a vario titolo, sono intervenuti o avrebbero dovuto intervenire nella gestione dell’emergenza. In particolare potrebbe rilevare, sotto un profilo penale, la condotta di coloro che rivestono ruoli dirigenziali all’interno del servizio sanitario e delle strutture ospedaliere e socio-assistenziali sia pubbliche che private. Non vengono invece affrontate le possibili responsabilità configurabili in capo ai singoli cittadini per violazione delle disposizioni relative alle misure di contenimento (quarantena domiciliare) né dei singoli sanitari.
Risultano, infatti, al momento aperti presso alcune Procure della Repubblica fascicoli di indagine in cui si ipotizza la configurabilità dei reati di epidemia colposa ex art. 452 c.p. Parrebbe, per quel che è dato sapere, che al momento siano per lo più nei confronti di soggetti ignoti. L’attenzione degli inquirenti sembrerebbe concentrata sulla gestione di alcuni casi presso le strutture ospedaliere quali, a titolo esemplificativo, mancate chiusure dei reparti a fronte del riscontro di casi positivi; mancata adozione tempestiva dei dispositivi di sicurezza individuali. Nonché presso le RSA per il trasferimento di pazienti positivi dagli ospedali alle stesse strutture nonché per la mancata adozione di misure contenitive al diffondersi della patologia all’interno della struttura. Sotto tale profilo, potrebbero essere valutate anche le ordinanze regionali che consentivano tali trasferimenti.
Il reato di cui all’art. 452 c.p. punisce a titolo di colpa “chiunque cagiona un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni” (condotta prevista dall’art. 438 c.p. a titolo doloso). Si tratta di un reato posto a tutela della salute pubblica. Occorre infatti, per integrare il reato, che la condotta di diffusione dei germi patogeni sia in grado di causare un’epidemia.
Secondo la scienza medica per “epidemia” si intende una malattia infettiva o contagiosa suscettibile, per la propagazione dei suoi germi patogeni, di una rapida ed imponente manifestazione in un medesimo contesto e in un dato territorio colpendo un numero di persone tale da destare allarme sociale e un correlativo pericolo per un numero indeterminato di individui.
La giurisprudenza ha però specificato che la nozione giuridica di epidemia è più ristretta e circoscritta rispetto al concetto elaborato in campo scientifico. Il legislatore, infatti, ha circoscritto la punibilità alla condotta di causazione dell’epidemia attraverso la diffusione di germi patogeni. Si tratta pertanto di un reato a forma vincolata. La condotta per integrare il reato in oggetto deve estrinsecarsi secondo una precisa modalità di realizzazione, ossia mediante la propagazione colpevole di germi patogeni di cui l’agente sia in possesso.
La Cassazione ha di recente confermato l’orientamento maggioritario che esclude la configurabilità della fattispecie in oggetto nella forma omissiva. “La norma evoca, all’evidenza, una condotta commissiva a forma vincolata di per sé incompatibile con il disposto dell’art. 40 comma 2 c.p. riferibile esclusivamente alle fattispecie a forma libera, ovvero a quelle la cui realizzazione prescinde dalla necessità che la condotta presenti determinati requisiti modali” (Cass. pen. 9133 del 2018).
Sulla base di quella che a oggi è l’interpretazione giurisprudenziale maggioritaria della norma di epidemia colposa, tale reato sembra difficilmente configurabile nel quadro dell’attuale crisi emergenziale, poiché le possibili condotte contestabili sembrerebbero essere tutte di natura omissiva.
Diversamente opinando, vi è un altro snodo cruciale rispetto alla possibilità di configurare il reato di epidemia colposa, ossia la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa. Tanto nelle ipotesi di colpa specifica quanto in quelle di colpa generica occorre che l’evento pregiudizievole fosse prevedibile ed evitabile dal soggetto agente. Occorre pertanto individuare quale sia stata la regola cautelare violata e valutare se, nel singolo caso concreto, una condotta conforme alla regola cautelare sarebbe stata idonea a prevenire ed evitare eventi del genere di quello effettivamente occorso (c.d. concretizzazione del rischio).
Occorre altresì chiedersi se una condotta appropriata (il c.d. comportamento alternativo corretto) avrebbe o no prevenuto ed evitato l’evento e se tale comportamento fosse in concreto esigibile dal soggetto agente. Di recente la Cassazione ha escluso la responsabilità del direttore generale di un importante nosocomio per la diffusione all’interno dello stesso della legionella che aveva portato alla morte di due pazienti. Secondo i supremi giudici anche il rispetto di tutte le linee guida in materia non avrebbe consentito all’imputato di evitare il verificarsi di casi di legionellosi nosocomiale in considerazione dell’impossibilità, evidenziata dei periti, di eliminare completamente l’infezione da legionella dagli ospedali, dell’enormità delle dimensioni della struttura ospedaliera e delle sue particolari condizioni di vetustà (Cass. pen. 7783 del 2016).
Simile ragionamento – di prevedibilità ed evitabilità dell’evento – si complica ancora a fronte di una situazione (quale quella attuale) ove il servizio sanitario si è trovato a dover fronteggiare un virus sconosciuto, con un alto tasso di contagio e di pericolosità, con indicazioni da parte della stessa comunità scientifica spesso non esaustive e comunque che necessariamente sono state integrate ed aggiornate con l’evolversi della situazione.
Addirittura, in una prima fase, le indicazioni provenienti dalla comunità scientifica (compreso l’OMS) parlavano di un contesto non preoccupante, poco più grave di una normale influenza.
La situazione invece ha avuto una rapidissima evoluzione, con un numero di contagi esponenziale, almeno nella fase iniziale. Non solo, ma parrebbe che l’inidoneità e/o l’insufficienza dei presidi di sicurezza e delle misure contenitive spesso siano state dovute proprio all’impossibilità materiale di reperire in tempi rapidissimi il materiale sufficiente ed idoneo per contenere e/o evitare il contagio.
Un’alternativa: l’omicidio o le lesioni colpose
Potrebbero tuttavia venire in rilievo altri delitti contro la persona, quali i reati omicidio o lesioni colposi, di cui agli articoli 589 e 590 c.p. Sebbene non sia totalmente da escludere, pare difficile poter ipotizzare fattispecie dolose, a titolo al più di dolo eventuale, se non forse in casi estremi, ed esempio di scelte dirigenziali in insanabile e consapevole contrasto con indicazioni o linee guida specifiche.
Occorre premettere come possano eventualmente rilevare solo i casi riguardanti soggetti contagiati che abbiano riportato dei sintomi, o comunque delle conseguenze dall’aver contratto il Covid-19. Sembrerebbe, infatti, che molti soggetti pur avendo contratto il virus non abbiano manifestato alcun sintomo né alcuna forma di malessere o sofferenza fisica. Si tratta di ipotesi di soggetti totalmente asintomatici, seppure “portatori sani”.
Ebbene tali casi sono stati riscontrati a seguito dell’effettuazione di tamponi perché magari si trattava di persone venute a stretto contatto con soggetti affetti da coronavirus, come ad esempio il personale sanitario.
Sotto un profilo strettamente penalistico, il concetto di “malattia” rilevante ai fini della configurabilità del reato di lesioni deve essere inteso “come un processo patologico evolutivo necessariamente accompagnato da una più o meno rilevante compromissione dell'assetto funzionale dell'organismo”. Le mere alterazioni anatomiche che non interferiscano in alcun modo con il profilo funzionale della persona non possono integrare la nozione di "malattia", nella sua accezione penalistica. Un processo patologico o una modificazione di tipo anatomico che non determini alcuna incidenza sulla normale funzionalità dell’organismo non andrebbe ad integrare la nozione di “malattia” quale evento naturalistico dei reati di lesione (Cass. pen. SSUU. 2437 del 2009).
Si rileva tra l’altro come tali reati ipotizzati nei confronti dei soggetti dirigenti delle strutture sanitarie e assistenziale risulterebbero aggravati dalla violazione della normativa antinfortunistica, per la mancata adozione di tutti i presidi di sicurezza adeguati.
Risulta difficile poter fare una valutazione unitaria a fronte di uno scenario molto diverso di contesti eventualmente accertabili. Tuttavia, anche in questo caso si propongono alcune considerazioni (ovviamente di rango generale) sulla possibile configurabilità anche di tali fattispecie. A parere di chi scrive, infatti, anche rispetto a tali reati sembrerebbe arduo il raggiungimento della prova della sussistenza tanto dell’elemento soggettivo quanto nel nesso di causalità.
Sotto il primo profilo, verrebbero in considerazione le valutazioni già esposte in ordine al reato di epidemia colposa rispetto alla valutazione delle prevedibilità ed evitabilità dell’evento, nonché dell’esigibilità della condotta alternativa lecita da parte del soggetto agente. Pare, infatti, che possano essere contestate per lo più condotte di tipo omissivo.
Bisognerebbe capire per ciascun paziente od operatore sanitario contagiato, ad esempio, quali presidi, sia sotto il profilo dei dispositivi di sicurezza individuali sia delle misure contenitive, di isolamento, sarebbero stati realmente efficaci per evitare il singolo contagio. Se tutte le indicazioni in tal senso siano state fornite dalle Autorità e dalla comunità scientifica nei tempi opportuni e se le strutture sanitare fossero effettivamente in grado di attuarle, anche rispetto alla disponibilità di mezzi tecnici reperibili, nonché di personale. In considerazione della situazione di emergenza in cui le strutture si sono trovate ad agire e della scarsità di informazioni scientifiche relative ad un virus del tutto nuovo, le possibili ricostruzioni accusatorie non paiono nè immediate né convincenti.
Allo stesso modo sembra particolarmente tortuosa la strada per raggiungere la prova della sussistenza del nesso di causa, tra la condotta doverosa e il contagio, la conseguente patologia polmonare (o di altra natura, quali complicanze cardiache) e, eventualmente, la morte del contagiato.
Secondo l’orientamento ormai costante fatto proprio dalla giurisprudenza a partire dalla “sentenza Franzese” in relazione alla causalità omissiva, il giudice deve procedere, dopo aver individuato la legge statistica o universale di copertura sufficientemente valida e astrattamente applicabile al caso concreto (c.d. sussunzione sotto leggi scientifiche) ad effettuare il c.d. giudizio controfattuale. Occorre pertanto verificare, se ipotizzata come tenuta la condotta alternativa doverosa omessa, l’evento si sarebbe verificato “secondo un elevato grado di probabilità logica”, calcolato tenendo conto della specifica caratterizzazione del fatto storico, non essedo sufficiente il mero coefficiente di probabilità statistica. Infine occorre valutare che non sussistano cause alternative che possano aver causato l’evento.
Con specifico riferimento all’ambito sanitario, la giurisprudenza ha inoltre precisato come occorra valutare non solo se la condotta doverosa, sulla base di una legge scientifica e delle peculiarità del caso concreto, avrebbe inciso positivamente sulla sopravvivenza del paziente, ma anche se avrebbe consentito un maggior tempo di sopravvivenza del malato o una minor intensità lesiva della patologia in atto.
In particolare, sempre con specifico riferimento all’ambito medico, si è ancora precisato come sia fondamentale e preliminare per poter effettuare il giudizio controfattuale, procedere all’esatta ricostruzione degli eventi, ossia di tutta la sequenza fattuale, il momento iniziale e la successiva evoluzione della malattia. Occorre per individuare tutti gli elementi rilevanti in ordine alla causa dell’evento stesso, poiché solo conoscendo tutti gli aspetti fattuali e scientifici del sorgere e del progredire della malattia è possibile analizzare la condotta omissiva del sanitario e procedere al giudizio controfattuale.
Alla luce di tali considerazioni, diventa fondamentale per poter dar prova della sussistenza del nesso causale tra la condotta omissiva della struttura sanitaria o assistenziale e il contagio del personale e dei pazienti all’interno della stessa (come infezione nosocomiale), individuare esattamente il momento e le modalità del contagio. Prova non particolarmente semplice considerato che sinora non vi sono evidenze sicure in merito alla modalità di trasmissione del virus, al periodo di incubazione nonché al tasso di contagiosità del Covid-19 (essendo tale virus ancora in fase di studio).
Sul punto forse si potrebbe distinguere la situazione dei pazienti – o degli ospiti - già presenti all’interno delle strutture, rispetto a quella del personale sanitario.
Per ciò che riguarda i pazienti che hanno manifestato sintomi da Covid-19 dopo il loro ricovero per altra causa, è altamente probabile che l’abbiano contratto all’interno della struttura ospedaliera stante il divieto pressoché totale di visite da parte di soggetti esterni introdotto con il decreto del 9 marzo. Rimarrebbe comunque da stabilire l’esatto periodo di incubazione. Diverso invece per i pazienti lungodegenti e, quindi, in maniera ancor più evidente per gli ospiti delle case di riposo o di assistenza la cui occasione di contagio non può che essere stata all’interno della struttura.
Per ciò che riguarda, invece, il personale sanitario si ritiene che la prova della sussistenza del nesso eziologico possa essere più complessa essendo necessario dimostrare che il contagio sia avvenuto nell’ambiente di lavoro o a causa dello svolgimento dell’attività lavorativa. Tale prova non può essere ricostruita a livello meramente presuntivo, per il sol fatto di svolgere la propria attività in un ambiente maggiormente “a rischio”. Non possono, infatti, essere esclusi a priori i rischi di contagio per il personale medico anche all’esterno del luogo di lavoro, anche solo ponendo in essere quella attività minime ed essenziali di contatto sociale consentite, soprattutto nei momenti “di picco” della diffusione del virus tra la popolazione.
Infine, si rileva come, quanto meno con riferimento alla ipotesi di pazienti deceduti sia opportuna una valutazione medico legale sull’effettiva causa della morte. Pare, infatti, che i soggetti maggiormente colpiti dal virus e per i quali, secondo le percentuali riferite dalla Protezione Civile, l’infezione ha determinato un esito letale fossero soggetti anziani e/o soggetti portatori di ulteriori gravi patologie. I dati giornalmente comunicati, inoltre, si riferiscono a pazienti deceduti “positivi al Covid-19” senza specificazione ulteriore. Diventerebbe pertanto necessario – accertamento dagli esiti tutt’affatto che scontati - determinare quale sia stata la reale causa o concausa efficace ed efficiente del decesso.
Alla luce di quanto detto, si ritiene di difficile configurabilità l’ipotesi di responsabilità penale in capo ai dirigenti delle strutture sanitarie e assistenziali per i casi di contagio da Covid-19 avvenuti all’interno delle proprie strutture sia tra i pazienti che tra il personale dipendente.
Maggiormente ipotizzabile sarebbe invece una responsabilità sotto il profilo civile per danni per complicanza ospedaliera. Il soggetto danneggiato ha infatti solo l’onere di provare la sussistenza del contratto (o contatto sociale) e l’insorgere della malattia, mentre incombe sulla struttura la prova di aver agito nel pieno rispetto di diligenza e prudenza nonché di aver adottato tutte le misure possibili, compatibilmente con le indicazioni della comunità scientifica e le previsioni normative.
Le strutture ospedaliere: posizioni di garanzia, obblighi di sicurezza e responsabilità degli enti
Con specifico riferimento alle strutture ospedaliere o assistenziali di vario genere e livello occorre dar conto di ulteriori aspetti che potrebbero rilevare a fronte di ipotesi accusatorie di responsabilità di carattere penale.
In primo luogo, occorre rilevare come eventuali profili di omissioni nella gestione della situazione di emergenza sembrerebbero per lo più eventualmente attribuibili ai ruoli dirigenziali – direttore generale, direttore sanitario o socio-sanitario, direttore amministrativo - delle strutture ospedaliere o assistenziali, quali le RSA, chiamati a effettuare scelte organizzative e preventive. Al più potrebbero essere coinvolti i responsabili dei dipartimenti o dei reparti per eventuali violazioni, nonché per il mancato rispetto all’interno degli stessi di linee guida od indicazioni già operative per la gestione dell’emergenza Covid-19. Situazioni che potrebbero verificarsi, ad esempio, per la mancata effettuazione di tamponi a soggetti già ricoverati con evidenti sintomi; la mancata chiusura tempestiva del reparto in caso di scoperta di pazienti positivi non tempestivamente rilevati e, quindi, non isolati; la mancata informazione e richiesta di effettuazione dei tamponi di controllo al personale a fronte di colleghi o comunque di personale nel medesimo turno risultato positivo.
Giova anche in questo caso ricordare come, in ogni caso, tanto i dirigenti quanto il personale sanitario di vario livello si sia trovato a gestire una situazione straordinaria che ha richiesto uno sforzo di risorse e di personale senza precedenti – a fronte di un’oggettiva insufficienza di risorse – in una continua corsa contro il tempo.
Il contagio Covid-19 come infortunio sul lavoro
Non può, tuttavia, essere sottovalutato che gli ospedali, le case di ricovero e cura e le case di riposo, sia pubbliche che private, rientrano tutte nell’ambito di applicazione della normativa relativa ai luoghi di lavoro ai sensi del d.lgs. 81 del 2008. Tali strutture sono comunque considerate luoghi a rischio sotto specifici aspetti; ad esempio, è fatto obbligo di organizzare il servizio di prevenzione e protezione in tutte le strutture di ricovero e cura con più di 50 addetti. Si tratta in ogni caso di ambienti di lavoro particolarmente complessi ed eterogenei, con una casistica di possibili rischi sul lavoro vasta e varia – tra cui ovviamente il rischio biologico - per cui debbono essere considerate tutte le differenti attività, studiati i vari ambienti di lavoro, le caratteristiche strumentali ed infrastrutturali. Potrebbero pertanto essere ipotizzate specifiche violazioni della normativa.
L’aggiornamento e l’adeguamento però del sistema di valutazione dei rischi in conformità a diffondersi dell’epidemia Covid-19 non può che essere parametrato anche in questo caso con le evidenze contingenti.
Le strutture infatti si sono ritrovate, su indicazione nazionale e regionale, a titolo esemplificativo, in tempi rapidissimi, a riorganizzare i reparti, laddove tutta l’attività “ordinaria”, ove possibile, è stata sospesa e rimandata per dedicare tutte le risorse disponibili alla cura dei pazienti colpiti dal Covid-19; riallestire gli edifici, creare spazi di accesso e percorsi alternativi per le varie tipologie di pazienti, dislocare pazienti, richiamare personale sia medico che infermieristico nonché inserirne di nuovo neoassunto per l’occasione o trasferito da altre strutture.
In alcuni casi sono state proprio realizzate o convertite differenti realtà. Si è dovuto procedere a reperire materiale e macchinari necessari per le cure, oltre che tutti i dispositivi e i mezzi necessari per il contenimento e la prevenzione della diffusione del virus tra gli operatori e tra i pazienti.
Tali valutazioni, quindi, da effettuarsi caso per caso, non possono non incidere anche su eventuali profili di responsabilità specifiche per violazione della normativa antinfortunistica astrattamente ipotizzabili. Si consideri come per le imprese siano ancora in corso numerose trattative per stabilire protocolli che riescano a sintetizzare l’esigenza di compatibilità tra sicurezza e lavoro. In modo da consentire una ripresa adeguata per i singoli settori produttivi. Il rispetto scrupoloso delle prescrizioni concordate dalle parti potrebbe essere fatto valere a fronte di future contestazioni per infortuni sul lavoro a seguito di contagi da coronavirus sul luogo di lavoro. Inail ha chiarito che, con specifico riferimento ai medici, agli infermieri e agli altri operatori di strutture sanitarie in genere, dipendenti dal servizio sanitario nazionale o da altra struttura sanitaria pubblica o privata, i contagi da Covid-19 avvenuti nell’ambiente di lavoro oppure per causa determinata dallo svolgimento dell’attività lavorativa, sono inquadrati nella categoria degli infortuni sul lavoro.
L’omissione di cautele contro gli infortuni
Con riferimento, ancora, alle eventuali responsabilità dei datori di lavoro o delle altre figure aziendali specifiche per il mancato o non corretto rispetto delle misure di sicurezza, sembrerebbe non trovare applicazione alle varie condotte ipotizzabili rispetto alla gestione della situazione contingente il reato di omissione colposa di cautele o difese contro disastri o infortuni di cui all’art. 451 c.p. La norma potrebbe venire in rilievo solo nella condotta tipica in forma omissiva (“mancata collocazione di apparecchi o altri mezzi all’estinzione di un incendio o al salvataggio o al soccorso contro disastri o infortuni sul lavoro”).
Secondo l’interpretazione maggioritaria, però, il reato si configurerebbe a seguito del mancato apprestamento di mezzi per contenere ex post gli ulteriori effetti lesivi che potrebbero derivare da una situazione già compromessa (in ciò differenziandosi dalla corrispondente fattispecie in dorma dolosa). Il reato in forma omissiva si consumerebbe infatti, alla scadenza del termine imposto per la collocazione degli apparecchi o dei mezzi previsti. Ad esempio a seguito di prescrizioni impartite dall’Asl o dallo Spresal.
Infine ci si limita a rilevare come in ipotesi di comprovate responsabilità per un soggetto apicale o sottoposto di una struttura ospedaliera per reati quali l’omicidio o le lesioni personali potrebbe porsi un profilo di responsabilità anche dell’ente ai sensi del d.lgs. 231/2001. La Cassazione infatti ha ritenuto che rientrino tra i destinatari della norma, quali soggetti economici, anche le aziende sanitarie, pubbliche e private nonché quelle in regime convenzionato (Cass. pen. 28699/2010; Cass. pen. SS.UU. 38343 del 2014).
Naturalmente perché si configuri la responsabilità dell’ente occorrerebbe in ogni caso che questi abbia tratto un interesse o vantaggio dalla commissione del reato. La giurisprudenza è pacifica nel ricomprendere nel concetto di vantaggio anche il mero risparmio di spesa per non aver aggiornato o integrato i dispositivi di protezione.
Nel caso di specie, però sarebbe comunque da approfondire tale aspetto, posto che il mancato adeguamento delle misure di sicurezza alla situazione contingente sembrerebbe dovuto non ad una scelta aziendale, ma ad un’impossibilità di reperimento delle stesse sul mercato.
Tra l’altro, si ricorda, che proprio per sopperire alla difficoltà di reperimento dei materiali, la stessa Protezione Civile si è attivata in tal senso distribuendo gli stessi, in base alle necessità, alle Regioni affinché le fornissero alle varie realtà locali.
Le responsabilità dei ruoli dirigenziali locali e nazionali
La diffusione del Covid-19 ha determinato una situazione di emergenza a livello mondiale. Si è evidenziato precedentemente come le istituzioni a vari livelli si siano attivate per cercare di contenere e prevenire la diffusione del virus nonché per fronteggiare la condizioni di pressione ai limiti della sostenibilità che si è venuta a creare sulle strutture sanitarie, soprattutto in alcune zone particolarmente colpite.
Si è già anticipato come il Ministero della Salute abbia emanato una serie di circolari e linee guide (elaborate dal Gruppo di Lavoro ISS Prevenzione e Controllo delle Infezioni – Covid-19) rivolte alle strutture sanitarie con le indicazioni da seguire ad esempio in merito alla riorganizzazione delle attività ritenute differibili. All’effettuazione dei test diagnostici e criteri da adottare nella determinazione delle priorità; alla gestione del paziente Covid-19 e ai pazienti positivi già portatori di altre patologie.
Sono state indicate linee guida specifiche per l’utilizzo dei dispositivi di sicurezza da parte del personale sanitario. Sono state fornite indicazioni specifiche per le strutture residenziali sociosanitarie. Tali indicazioni sono state oggetto di successivi aggiornamenti con in relazione all’evolversi della situazione di criticità e delle conoscenze scientifiche del virus stesso.
Inoltre, è stato rimesso alle regioni la predisposizione di un piano di emergenza per garantire idonei livelli di trattamento, individuando opportune soluzioni organizzative che consentano di soddisfare il potenziale incremento della necessità di ricovero. Le singole Regioni, pertanto, si sono attivate in maniera differente in relazione alla predisposizione di nuove strutture idonee ad accogliere pazienti.
In alcune regioni è stato chiesto alle RSA di dare disponibilità per il trasferimento presso le loro strutture di pazienti positivi non gravi e di provvedere al coordinamento tra le ASL e i medici di base sulla trattazione dei pazienti in isolamento domiciliare organizzando e coordinando l’effettuazione dei tamponi per diagnosticare precocemente la presenza del virus.
La protezione civile è stata coinvolta nella gestione del reperimento e distribuzione di materiale sanitario (dispositivi di protezione e strumentazione) in conseguenza delle diverse esigenze manifestate su base territoriale. Le varie realtà regionali e locali hanno provveduto ai vari centri e ai medici sul territorio.
È chiaro come tutta la catena di coordinamento sia stata e sia tuttora determinante nella gestione dell’emergenza e abbia inciso in maniera assolutamente rilevante nelle decisioni prese all’interno dei singoli nosocomi o delle strutture sociosanitarie. E ciò anche sotto il profilo dell’individuazione dell’elemento soggettivo nell’eventuale ipotesi di profili di rilevanza penale.
In molti casi sono state sollevate polemiche e perplessità sulle scelte intraprese a livello nazione e locale. In particolare, si è discusso di una sottovalutazione quanto meno iniziale della gravità della situazione, di carenze nella distribuzione dei materiali sanitari e – quanto meno per alcune Regioni - nel monitoraggio della diffusione dei contagi attraverso i tamponi. Ci si chiede pertanto se possano esser configurabili della responsabilità per i reati già analizzati sinora – in particolare di lesioni ed omicidio colposo - anche in capo ai soggetti deputati ad affrontare la situazione a livello nazionale (Ministero della Salute, Istituto Superiore di Sanità, Protezione Civile) e locale (Regioni e Comuni).
Francamente la diffusione del virus e le sue conseguenze a livello mondiale hanno dimostrato come l’iniziale approccio da parte della comunità scientifica – compreso l’OMS - abbia sottostimato le conseguenze dell’infezione da Covid-19 per un’evidente carenza di informazioni. I primi provvedimenti meno restrittivi e, forse, non adeguati, soprattutto con riferimento alla mancata tempestiva imposizione di presidi di protezione individuali, sono stati probabilmente adottati sulla base di quelle indicazioni.
L’evolversi del contagio ha determinato la necessità di un rapido intervento a tutti i livelli, con l’implementazione di tutta una serie di misure contenitive e preventive. Non sempre, tuttavia, le scelte intraprese sono sembrate idonee e sufficienti. Si pensi ad esempio alla problematica dei medici di base spesso lasciati privi di ogni mezzo di tutela individuale – per mancata distribuzione di mascherine certificate e altri presidi - e di coordinamento da parte delle ASL o dell’effettuazione dei tamponi, in molti casi quasi impossibili da ottenere per pazienti senza una sintomatologia già grave ed evidente.
Tuttavia anche con riferimento a queste ipotesi non può che porsi un problema di valutazione della sussistenza degli elementi costitutivi del reato, in particolare della colpevolezza. Di non facile soluzione appare anche in questo caso il giudizio a cui sarebbe chiamata l’autorità giudicante in ordine alla prevedibilità e prevenibilità in capo al soggetto agente dell’evento lesivo. Ci si deve chiedere inoltre se un diverso comportamento fosse esigibile da parte delle istituzioni sulla base non solo delle loro conoscenze scientifiche in quel momento storico ma soprattutto dei mezzi tecnici ed economici a loro disposizione.
Appaiono dubbi – almeno in una prospettiva astratta e generale - profili di responsabilità penali confronti di tali soggetti, sebbene ovviamente ogni possibile valutazione non può che essere adeguata all’analisi delle singole specificità ed agli accertamenti in corso da parte delle autorità competenti.