Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5342
Timestamp: 2020-08-12 18:32:25+00:00
Document Index: 60365699

Matched Legal Cases: ['art. 340', 'art. 232', 'art. 232', 'art. 340', 'art. 63', 'art. 340', 'art. 230', 'art. 38', 'art. 232', 'art. 233', 'art. 38', 'art. 232', 'art. 340', 'art. 340', 'art. 340', 'art. 43', 'art. 40', 'art. 339', 'art. 63', 'art. 40', 'art. 340']

Alla Confindustria Basilicata
Alla SOGIN S.P.A.
AG 37/12
Oggetto: richiesta di parere ai sensi del Regolamento interno sulla istruttoria dei quesiti giuridici – Confindustria Basilicata – Ente aggiudicatore nei settori speciali – Sistemi di qualificazione ex art. 340 D.P.R. 207/2010 e art. 232 D.lgs 163/2006 – Richiesta di requisiti di certificazione di qualità aziendale
In esito all’istanza di parere in oggetto, si comunica che il Consiglio dell’Autorità, nella seduta del 20 febbraio 2013, ha approvato le seguenti considerazioni.
Con nota acquisita al prot. gen. n. 92814, in data 27 settembre 2012, Confindustria Basilicata ha sottoposto all’Autorità una richiesta di parere ai sensi del Regolamento interno sulla istruttoria dei quesiti giuridici, concernente la corretta interpretazione della disciplina applicabile ai sistemi di qualificazione nei settori speciali.
Rappresenta, nello specifico, l’istante che l’art. 232 del D.lgs 163/2006 affida agli enti aggiudicatori operanti nei settori speciali la facoltà di istituire autonomi sistemi di qualificazione delle imprese, rispetto ai quali l’art. 340 del D.P.R. 207/2010 declina - a titolo esemplificativo - i requisiti che è possibile prevedere.
A tal riguardo, espone l’istante che la SOGIN S.p.a., società di gestione di impianti nucleari, operante in qualità di ente aggiudicatore, nel predisporre un “Disciplinare di qualificazione per esecuzione lavori”, ha inserito la richiesta del possesso del sistema di qualità aziendale, “da comprovarsi attraverso copia del certificato del Sistema di gestione UNI EN ISO 90001”. In tal senso, la società suddetta avrebbe disposto - a pena di mancata ammissione all’iscrizione all’albo - un requisito che, a giudizio del richiedente, appare contrastare con la qualificazione delle imprese già qualificate SOA per le classifiche I e II, le quali – in virtù della espressa disposizione dell’art. 63 del D.P.R. 207/2010 – ricevono una esplicita esenzione dall’obbligo del possesso del medesimo sistema di qualità aziendale.
Alla luce di quanto premesso, il richiedente, considerata la previsione dell’art. 340, comma 4, del D.P.R. 207 ove si richiama il necessario “rispetto dei requisiti di proporzionalità e adeguatezza” dei sistemi di qualificazione, “in modo da escludere ingiustificate o abusive limitazioni della concorrenza”, domanda di conoscere l’avviso dell’Autorità con riguardo alla corretta applicazione delle predette norme, affinché SOGIN S.p.a. ne possa prendere atto nel proprio disciplinare di qualificazione. In altri termini, domanda il richiedente se sia consentito richiedere, ai fini dell’iscrizione nei sistemi di qualificazione degli enti aggiudicatori, il requisito del possesso della certificazione di sistema qualità aziendale anche ad imprese qualificate SOA per le classifiche di importo I e II.
La questione sottoposta all’Autorità - ritenuta rilevante ai sensi del Regolamento sull’istruttoria dei quesiti giuridici in considerazione dell’importanza economica e sociale degli interventi nei settori speciali - presuppone l’approfondimento della disciplina dell’istituto dei sistemi di qualificazione nei settori speciali e la verifica della compatibilità del caso in esame con le disposizioni del Codice dei contratti pubblici.
Si deve premettere che la parte III del Codice recepisce la Direttiva 31 marzo 2004/17/CE, la quale ha dettato una disciplina distinta e separata, ancorché assimilabile (e per molti versi assimilata, in virtù della tecnica del rinvio) a quella degli affidamenti di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari. Detta disciplina presiede a settori originariamente esclusi dall’assoggettamento alle regole della concorrenza, in ragione delle specificità che caratterizzano taluni mercati e i soggetti che vi appartengono. Il legislatore comunitario, pertanto, tiene distinte due discipline, quella dei settori ordinari e quella dei settori speciali cd ex- esclusi, in quanto consapevole di non poter intervenire con regole concorrenziali in mercati nei quali, per preservare fini di utilità generale o per necessità strutturali, operano soggetti pubblici o privati- concessionari di servizi considerati di utilità sociale, in regime di monopolio o di diritti speciali ed esclusivi.
Tanto premesso, con riguardo alla qualificazione, occorre osservare che l’art. 230, comma 1, del Codice rinvia - per i requisiti di carattere generale - alle disposizioni dell’art. 38, mentre - per l’accertamento dei requisiti di capacità tecnico- professionale ed economico- finanziaria - dispone che gli enti aggiudicatori possono, alternativamente, (1) istituire e gestire propri sistemi di qualificazione ai sensi del successivo art. 232 ovvero (2) applicare gli articoli da 39 a 48 del Codice. Gli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici possono, inoltre, (3) accertare i requisiti di capacità tecnico - professionale ed economico - finanziaria mediante un procedimento autonomo ai sensi dell’art. 233 che richiama il rispetto dei principi di cui agli artt. da 39 a 50 (ferma sempre restando l’applicazione dell’art. 38).
La disciplina della qualificazione nei settori speciali si caratterizza, dunque, in modo evidentemente peculiare, specie laddove gli enti aggiudicatori istituiscano e gestiscano un proprio sistema di qualificazione degli operatori economici, interessati a partecipare alle gare. L’art. 232 del Codice, dopo aver riaffermato che gli enti aggiudicatori nei settori speciali possono istituire e gestire un proprio sistema di qualificazione, dispone che, nel caso in cui tale sistema sia finalizzato all’aggiudicazione di lavori, esso debba conformarsi ai criteri di qualificazione di cui al Regolamento n. 207/2010.
Sulla scorta di tale rinvio legislativo, il Regolamento – con riguardo ai requisiti di qualificazione degli operatori economici nei settori speciali – chiarisce che essi “sono stabiliti dagli enti aggiudicatori in relazione alla normativa tecnica, alle regole dell’arte, alle omologazioni e alle esigenze di sicurezza e continuità del servizio resa dagli enti aggiudicatori, che caratterizzano le attività rientranti nei settori di cui agli articoli da 208 a 213 del Codice” (art. 340, comma 1, Reg.); e, dopo un elenco di carattere esemplificativo dei requisiti che possono essere presi in considerazione nei suddetti sistemi di qualificazione (cfr. comma 3), afferma con una norma di chiusura che, in ogni caso, tali requisiti “sono fissati nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza, comunque, in modo da escludere ingiustificate o abusive limitazioni della concorrenza” (comma 4).
Assume il richiedente, con specifico riferimento a tale ultimo comma, che il sistema di qualificazione predisposto da SOGIN S.p.a. – laddove pretende requisiti più stringenti rispetto ad omologhe categorie richieste nel sistema di qualificazione SOA per i lavori nei settori ordinari – dovrebbe considerarsi sproporzionato e inadeguato, nonché tale da determinare ingiustificate limitazioni alla concorrenza, con particolare riferimento al requisito della comprova del certificato del sistema di gestione UNI EN ISO 9001, rilasciato da un organismo di certificazione accreditato in Italia da ACCREDIA o per l’estero da altro ente di accreditamento, partecipante agli accordi di mutuo riconoscimento (MLA EA).
A tale riguardo, occorre in primo luogo precisare che appare incontestato che la SOGIN S.p.a. sia una società che si occupa della gestione di impianti nucleari e che operi in qualità di ente aggiudicatore nei settori speciali. In particolare, SOGIN è la società di Stato incaricata della bonifica ambientale dei siti nucleari italiani e della gestione e messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi. Essa ha il compito di localizzare, realizzare e gestire il Parco Tecnologico, comprensivo del Deposito Nazionale dei rifiuti radioattivi.
Pare, inoltre, utile osservare che l’art. 340, comma 3, del DPR 207/2010, nell’elenco esemplificativo di requisiti cui i sistemi di aggiudicazione degli enti aggiudicatori possono fare riferimento, richiama espressamente - tra le voci contemplabili - “l’organizzazione aziendale per la qualità” (art. 340, comma 3, lett. e)). Sotto tale profilo appare ammissibile, dunque, la specifica richiesta di SOGIN S.p.a. di un sistema di certificazione per la qualità.
Resta, dunque, da valutare se tale richiesta appaia sproporzionata e inadeguata e se sia causa di distorsioni della concorrenza. Al riguardo, occorre anzitutto richiamare la piena autonomia della parte III del Codice, che disciplina i settori speciali, dalla parte II, relativa ai settori ordinari. Per quanto è stato già argomentato, la parte III del Codice si distingue in virtù di un criterio di specialità rispetto alla parte II, in quanto essa si applica a settori ancora parzialmente esclusi dalla concorrenza e – nella fattispecie – caratterizzati da una riserva, di rilievo anche costituzionale (art. 43 Cost.), relativa a fonti di energia che ha carattere di preminente interesse generale. In tal senso, la qualificazione nei settori speciali forma un sistema del tutto autonomo, parallelo a quello predisposto dal legislatore nel caso dei settori ordinari, ma caratterizzato dalla specificità settoriale, sganciata dai parametri valutativi dei settori ordinari. Ne deriva, in via immediata, che proporzionalità e adeguatezza vanno stimate in relazione alle tipologie di attività per le quali il sistema viene predisposto. Nella specie, il settore della bonifica ambientale dei siti nucleari, a dovuta ragione, richiede un più elevato livello di qualificazione rispetto a quanto viene richiesto per i settori ordinari. Non vi è alcun dubbio, infatti, che per l’assolvimento dei propri compiti istituzionali SOGIN Spa sia tenuta ad un più accurato grado di verifica dei requisiti di partecipazione, che certamente – per la specificità settoriale della bonifica di siti nucleari - non può essere assimilato ai lavori nei settori ordinari. L'adeguatezza e la proporzionalità dei requisiti soggettivi di partecipazione alle gare pubbliche, con particolare riguardo proprio alla capacità tecnica, deve essere infatti valutata con riguardo non solo all’importo della base d’asta ma anche, e soprattutto, all'oggetto concreto dell'appalto in gara con riferimento in particolare alle sue specifiche peculiarità.
Peraltro, proprio in virtù della previsione normativa che consente agli enti aggiudicatori la scelta di adottare un autonomo sistema di qualificazione, appare evidente che in tal caso non trova spazio il principio secondo cui il sistema SOA appare condizione necessaria e sufficiente per la qualificazione dei partecipanti (art. 40 Codice), ma si riespande il principio secondo cui spetta alle stazioni appaltanti individuare e verificare i requisiti che devono possedere i candidati o i concorrenti, tenendo conto della natura del contratto ed in modo proporzionato al valore dello stesso, fermo restando che detti requisiti non devono essere manifestamente irragionevoli, irrazionali, sproporzionati, illogici ovvero lesivi della concorrenza.
Appare conferente, dunque, l’orientamento giurisprudenziale citato da SOGIN Spa, a tenore del quale “le determinazioni in materia di requisiti soggettivi di partecipazione alle gare non devono essere illogiche, arbitrarie, inutili o superflue e devono essere rispettose del principio di proporzionalità, il quale esige che ogni requisito individuato sia al tempo stesso necessario ed adeguato rispetto agli scopi perseguiti” (TAR Lazio, Roma, II, 8 giugno 2012, n. 5221. Sul punto, cfr. altresì Cons. Stato, V, 29 dicembre 2009, n. 8914; Cons. Stato, V, 23 dicembre 2008, n. 6534).
Tale orientamento è peraltro confermato dalla costante interpretazione di questa Autorità, a parere della quale “L’ampia discrezionalità di cui gode la stazione appaltante in merito alla fissazione dei requisiti di partecipazione ad una gara, che ben possono essere diversi, ulteriori e più restrittivi di quelli legali, conosce il limite della logicità e della ragionevolezza dei requisiti richiesti e della loro pertinenza e congruità rispetto all’oggetto dell’appalto ed all’interesse pubblico perseguito” (Parere di precontenzioso 23 settembre 2010, n. 168. Cfr., ex multis, Parere di Precontenzioso 12 gennaio 2011, n. 5, Parere di Precontenzioso 16 giugno 2010, n. 120).
Un’ulteriore riflessione può, infine, essere svolta sulla base del Regolamento attuativo del Codice.
L’art. 339, comma 1, lettera l), di detto Regolamento prevede, infatti, che ai contratti nei settori speciali si applichino le disposizioni dello stesso Regolamento contenute “nella parte II, titolo III, capo I (disposizioni generali), capo II (autorizzazione degli organismi di attestazione), capo III (requisiti per la qualificazione), con esclusione dell’articolo 91 (decadenza dell’attestazione di qualificazione) nel rispetto dei presupposti di cui all’articolo 230 del Codice, fermo quanto previsto dall’articolo 340 (requisiti di qualificazione)”. Da un lato, dunque, vi è un esplicito rinvio alla parte II, titolo III, capo I, del Regolamento e, dunque, anche all’art. 63, il cui comma 1 prevede che “Ai fini della qualificazione, ai sensi dell'articolo 40, comma 3, lettera a), del codice, le imprese devono possedere il sistema di qualità aziendale conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000, ad esclusione delle classifiche I e II”.
Dall’altro, non si può mancare di osservare, in primo luogo, che detto rinvio appare prettamente relativo al caso in cui gli enti aggiudicatori decidano di non organizzare propri sistemi di qualificazione, ma di utilizzare tout court gli articoli relativi alla qualificazione nei settori ordinari (e, dunque, l’art. 40 in materia di qualificazione SOA), secondo quanto si è visto sopra; in secondo luogo, che la formula di chiusura della norma in commento (“fermo quanto previsto dall’art. 340”) consente che – nella predisposizione di sistemi di qualificazione nei settori speciali – i requisiti “sono stabiliti dagli enti aggiudicatori in relazione alla normativa tecnica, alle regole dell’arte, alle omologazioni e alle esigenze di sicurezza e continuità del servizio reso dagli enti aggiudicatori, che caratterizzano le attività rientranti nei settori di cui agli articoli da 208 a 213 del Codice”. Né potrebbe essere diversamente, ove si ponga mente che non vi è dubbio che nei settori speciali la normativa tecnica, le regole dell’arte o le esigenze di sicurezza del servizio pretendono incontestabilmente una specialità dei requisiti, secondo criteri di maggior rigore, più aderenti e proporzionati al tipo di attività da svolgere. Nel caso concreto, appare dunque evidente che – nel campo della bonifica ambientale dei siti nucleari – si possano pretendere dei requisiti di organizzazione aziendale di profilo più alto di quelli che si richiedono agli operatori economici che operano nel settore dei lavori ordinari.