Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-procedimiento-administrativo-nulidad-744313201
Timestamp: 2018-11-16 05:49:28
Document Index: 354732492

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STC 104/2018, 4 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 744313201
STC 104/2018, 4 de Octubre de 2018
Número de Recurso: 5228-2017
Por escrito registrado en este Tribunal el 27 de octubre de 2017, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón remitió testimonio del Auto de 16 de octubre de 2017 por el que acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, por la eventual vulneración indirecta o mediata del artículo 149.1.18 CE.
Don Amadeo Santacruz Blanco, solicitó por escrito de fecha 24 de mayo de 2016, al amparo de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de trasparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón, a la presidenta de la Corporación Empresarial Publica de Aragón —que lo era la Consejera de Economía, Industria y Empleo del Gobierno de Aragón—, determinada información relativa a la disposición de fondos públicos en favor de la mercantil Aramón. Montañas de Aragón, S.A., y al criterio de clasificación de determinadas empresas participadas por dicha corporación y por entes públicos.
El asesor técnico del servicio de régimen jurídico, coordinación administrativa y asuntos generales del Departamento de Economía, Industria y Empleo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de transparencia de Aragón, por escrito de fecha 6 de junio de 2016, acusó recibo de esa solicitud y comunicó que el plazo máximo para resolver era de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para decidir, esto es el día 25 de junio de 2016, siendo este la Consejera de Economía, Industria y Empleo, que ha delegado su competencia en el secretario general técnico de Economía, Industria y Empleo. Asimismo se le informa que opera el silencio administrativo positivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31.2 de la citada Ley.
El 28 de junio de 2016 —trascurrido un mes desde la solicitud— el interesado recibió notificación del acuerdo del secretario general técnico del citado departamento de 23 de junio de 2016 por el que se decidía, al amparo del artículo 31.1 de la Ley de transparencia de Aragón, ampliar por otro mes el plazo para resolver, lo que se justificaba considerando que “las cuestiones planteadas son complejas y afectan a la adopción de decisiones discrecionales propias del ámbito de gestión empresarial de terceros, operadores económicos (Aramón)”.
El interesado mediante escrito presentado el 1 de julio de 2016, manifestó que había operado el silencio administrativo positivo, por lo que solicitaba que le fuera proporcionada la información interesada. Mediante resolución del Secretario General Técnico de Economía, Industria y Empleo, se dio contestación a dicho escrito exponiendo que la información podía afectar a derechos o intereses de terceros, por lo que se había acordado dar traslado de la solicitud de información a Aramón, concediéndole un plazo de quince días para formular alegaciones.
Mediante un nuevo escrito presentado el 12 de julio de 2016, el solicitante consideraba que la información no afectaba a derechos e intereses de terceros, afirmaba la existencia de un acto administrativo firme producido por silencio, por lo cual todos los actos posteriores eran nulos de pleno derecho y la Administración debía ejecutar dicho acto facilitándole la información solicitada, sirviendo el escrito como de requerimiento a los efectos del artículo 29.2 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. El 9 de agosto de 2016, la Administración dictó resolución expresa denegando al interesado la información requerida. El Sr. Santacruz recurrió dicha resolución en vía contencioso-administrativa, dando lugar al procedimiento ordinario núm. 301-2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.
Por otra parte, don Amadeo Santacruz Blanco entabló recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra la inactividad de la Administración por falta de ejecución de un acto firme por parte de la Consejera de Economía, Industria y Empleo del Gobierno de Aragón. Dicho acto se habría producido por silencio positivo, al no obtener respuesta, dentro del plazo previsto, a la petición que, al amparo de la Ley de transparencia de Aragón, había efectuado a la presidencia de la Corporación Empresarial Pública de Aragón, que ostenta dicha Consejera. El recurrente solicitó en el suplico de la demanda que se dictara sentencia por la que se condenase a la Administración demandada a la ejecución del acto firme recaído por silencio en el expediente iniciado a su instancia por escrito de 24 de mayo de 2016.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó providencia en fecha 19 de julio de 2017 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común e improrrogable de diez días, para que pudieran formular alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 31.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 8/2015, por la eventual inconstitucionalidad de dicho precepto autonómico, por la posible transgresión del artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, norma estatal básica. El Fiscal interpuso recurso de reposición contra la providencia por estimar que debía consignarse expresamente el artículo o artículos de la Constitución que se consideraban infringidos, así como el título o títulos competenciales del artículo 149.1 CE que atribuirían la condición de norma básica a la ley estatal de transparencia y que la Sala consideraba infringidos por el artículo 31.2 de la Ley 8/2015.
El órgano judicial dictó Auto de 16 de octubre de 2017, en el que planteó cuestión de inconstitucionalidad del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón, por la eventual vulneración indirecta o mediata del artículo 149.1.18 CE.
Tras reproducir parcialmente la fundamentación de la STC 166/2014 , sostiene que el régimen de silencio que se fija en la ley estatal forma parte de la estructura general del iter procedimental, que no tiene encaje en las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas respecto de las especialidades derivadas de su organización propia, correspondiendo en exclusiva al Estado a fin de asegurar un tratamiento común de todos los administrados en la materia en cuestión. Sostiene que en la citada Sentencia, el Tribunal Constitucional entiende que forma parte del modelo general de procedimiento administrativo, que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado.
Descarta que pueda operar la STC 102/2016 , de 25 de mayo, como sostiene la Administración demandada, al no encontrarnos en el caso que dicha Sentencia contempla. En este caso es la ley autonómica la que es posterior a la ley básica estatal, sin acomodarse a lo establecido en ésta en cuanto al régimen del silencio. Por lo que, como recuerda la mencionada Sentencia, el Tribunal ha declarado que el control de la adecuación de la legislación autonómica a la legislación básica, no puede llevarse a cabo por aplicación del principio de la prevalencia de las normas del Estado, sino que es un auténtico control de constitucionalidad reservado al Tribunal Constitucional.
Por providencia del Pleno de 12 de diciembre de 2017, se acordó admitir a trámite la cuestión que plantea la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en relación con el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), decide reservar para sí el conocimiento de la presente cuestión; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como a las Cortes y al Gobierno de Aragón, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, comunicar la presente resolución a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.
Mediante escrito presentado el 23 de noviembre de 2017 —antes de la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad—, el Procurador de los Tribunales don Adolfo Morales Hernández-Sanjuán, en representación de Aramón. Montañas de Aragón, S.A. (en adelante Aramón), bajo la dirección Letrada de doña Mercedes Gorgas Mínguez, solicitó que se le tuviera por personado. Admitida a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, por diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2017, se le tuvo por personado en la representación indicada, y, conforme establece el artículo 37.2 LOTC, se le concedió un plazo de quince días para que formulara alegaciones.
El 22 de diciembre de 2017, se registró escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados por el que comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
Mediante escrito registrado el 5 de enero de 2018, la representación procesal de Aramón, solicitó que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón. Razona que la inconstitucionalidad del precepto deriva de su contradicción con la norma dictada por el Estado “en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del procedimiento administrativo común”. Entiende que la norma estatal infringida (art. 20 de la Ley 19/2013), ha sido dictada legítimamente por el Estado al amparo de un título competencial que le ha reservado la Constitución, esto es, el “procedimiento administrativo común”, al que se refiere el artículo 149.1.18 CE, que comprende, entre otras, la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de la obligación de dictar una resolución expresa en un plazo determinado. Afirma que existe contradicción entre dicho precepto y el artículo 31.2 de la Ley aragonesa de trasparencia, por cuanto que el sentido del silencio es precisamente el contrario al de la norma básica estatal, al que contradice, “pese a su carácter básico”.
Las alegaciones presentadas por la Letrada de las Cortes de Aragón, interesando la desestimación de la cuestión, fueron registradas en este Tribunal el día 9 de enero de 2018.
La Letrada de las Cortes de Aragón reconoce, en primer lugar, el carácter formalmente básico del artículo 20 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, en tanto que la disposición final octava de la misma no lo enumera entre los preceptos no amparados por los títulos competenciales que allí se citan. Por otra parte, considera que de la STC 166/2014 , de 22 de octubre, resulta que el precepto también es materialmente básico. En virtud del alcance que el Tribunal Constitucional da al “procedimiento administrativo común”, son materialmente básicos los preceptos de las leyes estatales que establecen la obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos administrativos en un plazo determinado y regulan las consecuencias que derivan del incumplimiento de aquella. Sentado lo anterior, entiende que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, puede salvarse por vía interpretativa.
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló sus alegaciones por escrito registrado el día 9 de enero de 2018, interesando que se estime íntegramente la cuestión de inconstitucionalidad planteada, declarando que el precepto objeto de la misma es contrario a la Constitución por contravenir la normativa básica del Estado.
Tras citar el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona por el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Aragón y exponer las razones en que se sustenta dicho planteamiento, destaca el carácter formalmente básico del artículo 20.4 de la Ley 19/2013, enmarcando la regulación del mismo en el ámbito del artículo 149.1.18 CE “procedimiento administrativo común”. Con reproducción literal de la STC 166/2014 , de 2 de octubre, (FFJJ 4 y 6), considera que la norma común que impone la obligación de dictar resolución expresa y el sentido en cada caso de su incumplimiento por la Administración actuante, poseen carácter básico, al ser normas de procedimiento dentro de la categoría de las que aseguran un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de las relaciones con las distintas Administraciones públicas.
Las alegaciones de la Comunidad Autónoma de Aragón se registraron el 15 de enero de 2018, solicitándose en las mismas la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
El Fiscal General del Estado presentó sus alegaciones el 29 de enero de 2018, solicitando que se estime la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto del artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón, por su posible contradicción con lo establecido en el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, en relación con lo prevenido en el artículo 149.1.18 CE, declarándose la inconstitucionalidad y nulidad del precepto cuestionado.
Entrando en el fondo del examen de la inconstitucionalidad del precepto, afirma que se trata de un supuesto en que la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la CE, sino de su examen a la luz de otra norma infraconstitucional dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del “procedimiento administrativo común”, función que le ha sido encomendada por el artículo 149.1.18 CE. La norma de contraste, el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, es básica conforme a la disposición final octava de la misma, conforme a la cual “se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos… y 149.1.18 de la Constitución, referencia esta última que únicamente puede aludir al procedimiento administrativo común”. Refiere que pocas dudas puede suscitar desde una perspectiva estrictamente formal, que la norma pertenezca al “procedimiento administrativo común”, añadiendo que materialmente la STC 166/2014 , con cita de otras, ha afirmado en el fundamento jurídico 6 que sin duda forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en el ejercicio de su competencia el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un determinado plazo (art. 42 de la Ley 30/1992), así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación, pues de lo contrario aquella previsión inicial no pasaría de ser una mera declaración de principios.
Por último, el 2 de febrero de 2018, se registra el escrito de alegaciones presentado por la representación de don Amadeo Santacruz Blanco, por el que se solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
Mediante providencia de 2 de octubre de 2018 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 4 del mismo mes y año.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 31.2 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de transparencia de la actividad pública y participación ciudadana de Aragón (Ley de transparencia de Aragón) por la eventual vulneración indirecta o mediata del artículo 149.1.18 CE de la Constitución.
Dispone el artículo 31 de la Ley de transparencia de Aragón:
2. Si en el plazo máximo establecido no se hubiera notificado resolución expresa, el interesado o la interesada podrá entender estimada la solicitud, salvo con relación a la información cuya denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o en una norma de derecho comunitario .
El tenor literal del artículo 20 de la Ley de trasparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, es el siguiente:
Debemos examinar en primer lugar el óbice procesal que ha planteado el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón en relación con la eventual existencia de un error material en la realización del juicio de relevancia. Dicho error se residencia en la inexistencia —a juicio de la Comunidad Autónoma— del título ejecutivo exigido como presupuesto de la acción ejercitada. Afirma que al haber existido una oposición de tercero a la solicitud de información, por aplicación del artículo 20.2 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buena gobierno—al que remite el artículo 26 de la Ley de transparencia de Aragón—, no es posible el reconocer el derecho de acceso a la información por silencio administrativo. En este caso, es incompatible la exigencia de una motivación expresa prevista en el artículo 20.2 de la ley estatal con el silencio positivo, por lo que no existiría el acto firme cuya ejecución se pretende.
De acuerdo con el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), es requisito necesario para la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad que la norma legal cuestionada sea “aplicable al caso” y “de cuya validez dependa el fallo”. Asimismo, el artículo 35.2 LOTC exige que el órgano judicial que plantea la cuestión deberá “especificar o justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión”. Por tanto, no basta con que el Tribunal ordinario considere que la norma es aplicable al caso, sino que también ha de satisfacerse el requisito de la relevancia, ya que la aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, pero no es, en modo alguno, condición suficiente (SSTC 17/1981 , de 1 de junio, FJ 4, y 156/2014 , de 25 de septiembre, FJ 2). El juicio de relevancia ha sido definido por este Tribunal como “el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada” (por todos, AATC 93/1999 , de 13 de abril, FJ 3, y 21/2001 , de 30 de enero, FJ 1) y que “constituye una de las más esenciales condiciones procesales de las cuestiones de inconstitucionalidad en garantía de que su planteamiento no desborde la función de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, por no versar sobre la norma de cuya validez depende el fallo, único objeto posible de este tipo de procedimientos” (STC 201/2011 , de 13 de diciembre, FJ 2, entre otras muchas).
Incumbe a los jueces y tribunales, prima facie , realizar el juicio de relevancia, “sin que le corresponda a este Tribunal sustituir o rectificar su criterio, salvo en los casos en que de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos, se advierta que la argumentación judicial en relación con dicho juicio de relevancia carece de consistencia” (STC 86/2016 , de 28 de abril, FJ 3, y las allí citadas).
De lo expuesto se desprende que el órgano judicial ha razonado acerca de la existencia del acto administrativo exigido como presupuesto de la acción ejercitada, al entender que se ha producido un acto firme que no admite una posterior resolución expresa que no fuera confirmatoria de la estimación de la solicitud obtenida por silencio. De este modo, y desde la perspectiva externa y formal de verificación que corresponde a este Tribunal, la relación de dependencia entre la constitucionalidad del precepto legal cuestionado y el fallo que haya de dictarse, aparece suficientemente justificada. El legítimo planteamiento de la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón, por el que niega que concurra el título ejecutivo, no deja de ser una de las posibles interpretaciones alternativas, pero la misma no puede llevar a que, por este Tribunal, se sustituya, rectifique o integre el criterio del órgano judicial proponente, pues no se advierte que la argumentación judicial en relación con la relevancia sea notoriamente inconsistente (por todas, desde la STC 17/1981 de 1 de junio, FJ 1, pasando por la STC 139/2005 , de 26 de mayo, FJ 5, hasta la STC 200/2011 , de 13 de diciembre, FJ 2).
Desestimado el óbice procesal, conviene precisar que, tal y como exponen las partes personadas, nos encontramos con un caso de inconstitucionalidad mediata, pues la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución sino de su examen a la luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias, que, en este caso, tanto para el órgano judicial que promueve la cuestión como para las partes personadas, se concretan en la regulación del “procedimiento administrativo común”, que le es encomendada al Estado por el artículo 149.1.18 CE.
En estos casos, ha señalado este Tribunal que la existencia de la infracción constitucional denunciada precisa de las dos siguientes condiciones (entre otras, SSTC 39/2014 , de 11 de marzo, FJ 3; 94/2014 , de 12 de junio, FJ 2; 166/2014 , de 22 de octubre, FJ 3; 155/2016 , de 22 de septiembre, FJ 3, y 28/2017 , de 16 de febrero, FJ 4): en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario fallaría la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la validez misma de la norma estatal con la que se pretende confrontar la norma autonómica cuestionada; y en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial porque efectivamente si la norma autonómica es compatible con el contenido de la norma estatal debe concluirse entonces que aquélla ha respetado las competencias del Estado, o lo que es lo mismo, que se ha mantenido dentro de su propio ámbito competencial (así, SSTC 181/2012 , de 15 de octubre, y 132/2013 , de 6 de junio).
De acuerdo con las premisas anteriores, en primer lugar debemos examinar si el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, que establece el silencio administrativo negativo frente a la inactividad de la Administración en relación con una solicitud de acceso a información pública, pertenece, como afirma el órgano judicial que promueve la cuestión, así como todas las partes personadas, a la regulación del “procedimiento administrativo común” que el artículo 149.1.18 CE reserva al Estado. Conviene precisar que el encuadre formal efectuado por los recurrentes y por el órgano judicial, incluso el realizado por el propio legislador, no nos exime de examinar el encaje material del artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno en el orden constitucional de competencias a la vista de nuestra propia doctrina.
Debe descartarse el encuadre en el titulo competencial previsto en el artículo 149.1.1 CE, al que se refiere la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno —condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles—, pues éste queda necesariamente desplazado, una vez que el precepto puede ser encuadrado en el artículo 149.1.18 CE, “bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común”, en tanto que regla más precisa que asegura, en este ámbito, la uniformidad normativa que la Constitución ha querido preservar en todo el territorio del Estado (SSTC 319/1993 , de 27 de octubre, FJ 5 y 251/2006 , de 25 de julio, FJ 11). De este modo la cláusula general del artículo 149.1.1 CE, queda desplazada por el título más específico que ostenta el Estado.
Por otra parte, la norma estatal tampoco se ampara en el título competencial previsto en el artículo 149.1.13 CE. Al respecto, debemos recordar que “es preciso realizar una interpretación restrictiva del artículo 149.1.13 CE, puesto que una lectura excesivamente amplia del mismo podría constreñir o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas” (STC 29/1986 , FJ 4). En esta línea, hemos insistido reiteradamente en que el artículo 149.1.13 CE, como regla de carácter transversal en el orden económico, se proyecta sobre los distintos sectores de la economía, pero con el importante matiz de que las normas estatales dictadas al amparo de este título pueden fijar “las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (por todas, STC 34/2013 , de 14 de febrero, FJ 4). De lo cual deriva que no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga “una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico” (STC 21/1999 , de 25 de febrero, FJ 5, entre otras muchas)” (STC 141/2014 , de 11 de septiembre, FJ 5 C). En este caso, no es la finalidad del precepto garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado o la unidad económica, ni pretender el logro de objetivos de la economía general o sectorial o incidir en los principios rectores de la política económica y social [SSTC 34/2013 , de 14 de febrero, FJ 4 b)].
De modo que el titulo competencial, de entre los citados por la disposición adicional octava de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, en el que puede residenciarse formalmente la referida norma es el previsto en el artículo 149.1.18 CE. La regulación de los efectos que produce en el procedimiento la inactividad de la Administración tiene un carácter marcadamente procedimental, como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal. Ahora bien, hemos indicado que el adjetivo común, referido al procedimiento administrativo “que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio artículo 149.1.18—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae . La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 166/2014 , de 22 de octubre, FJ 4).
Expuesto lo anterior es el momento de abordar si el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, al establecer el silencio negativo como respuesta a la pasividad de la Administración, responde a la determinación de los principios o normas que se insertan en la competencia exclusiva del Estado relativa al establecimiento del “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) o desbordan ese marco al invadir competencias propias de la Comunidad Autónoma. Conviene recordar ahora que “forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia —con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012 , de 29 de octubre, FJ 5— el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado … así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación” (STC 166/2014 , de 22 de octubre, FJ 6), en este caso el establecimiento del silencio negativo frente a la falta de respuesta de la Administración. En tal sentido, recientemente hemos indicado en la STC 70/2018 , de 21 de junio, FJ 9, —con cita de la STC 143/2017 , de 14 de diciembre FJ 23—, que “tiene cabida en el procedimiento administrativo común el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo, tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos … como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto … se establece una regla general predicable a todo tipo de procedimiento o a un tipo de actividad administrativa”
A lo anterior, debemos añadir que la norma se inserta en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, cuyo objeto es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad (art. 1 de dicha ley). En tal sentido, el alcance subjetivo y objetivo sobre el que se proyecta el derecho de acceso a la información pública en la ley estatal evidencia un extenso desarrollo del principio constitucional de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos [art. 105 b) CE] —como destaca su exposición de motivos—, al incrementar la transparencia de la actividad de todos los sujetos que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas, configurando ampliamente el derecho de acceso del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Sin embargo, tal derecho de acceso puede potencialmente entrar en conflicto con otros derechos o intereses protegidos que pueden limitar el mismo (derecho al honor, intimidad personal y familiar, protección de datos de carácter personal, secreto profesional, incluso la seguridad y defensa del Estado). Ante esta eventual colisión, el legislador estatal ha tomado la cautela de proteger estos derechos e intereses frente a la posibilidad de que puedan verse vulnerados o afectados como consecuencia de la falta de respuesta de la Administración a tales solicitudes, justificándose de este modo la regla del silencio negativo establecida en el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, por lo que la norma estatal “cumple una función típica de las normas de “procedimiento administrativo común”: “garantizar un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas” [SSTC 227/1988 , de 29 de noviembre, FJ 27 y 55/2018 , de 24 de mayo, FJ 9 b)].
Por lo expuesto puede concluirse que el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, al establecer el silencio negativo como respuesta a la pasividad de la Administración, ha sido dictado legítimamente al amparo de los principios o normas que se insertan en la competencia exclusiva del Estado relativa al establecimiento del “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE). Esta conclusión lleva a que rechacemos los argumentos expuestos por la representación procesal de don Amadeo Santacruz Blanco, que justifica el silencio positivo establecido en la Ley de transparencia de Aragón, en la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón de disponer normas propias en materia de funcionamiento de las Administraciones aragonesas, o en la fijación de un régimen más favorable para el derecho de acceso, pues la previsión del artículo 31.2 de la ley aragonesa se estaría adentrando en criterios sobre la estructura general del procedimiento administrativo cuya competencia le corresponde exclusivamente al legislador estatal, ex artículo 149.1.18 CE (STC 166/2014 , FJ 6).
Es preciso finalmente verificar si la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, es efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial (SSTC 181/2012 y 132/2013 ).
En conclusión, puede afirmarse que el artículo 20.4 de la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno está amparado por el título competencial del artículo 149.1.18 CE (regulación por el Estado del “procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”) y que la contradicción entre aquel precepto estatal y el aquí cuestionado —artículo 31.2 de la Ley de transparencia de Aragón—, es efectiva e insalvable, pues uno y otro establecen regímenes de silencio administrativo incompatibles. De ello se sigue lógicamente la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el artículo 149.1.18 CE, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el artículo 39.1 LOTC. Esta declaración debe extenderse a la expresión “y sentido del silencio” contenida en la rúbrica del artículo 31 de la Ley de transparencia de Aragón, la cual carece de sustento al haberse expulsado del ordenamiento jurídico el precepto cuestionado.
Voto particular que formula el Magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto de la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5228-2017.
Considero que esa acrítica asunción del criterio sostenida por algunas de las partes no refleja plenamente nuestra doctrina constitucional sobre la distribución de competencias normativas para la determinación del sentido del silencio, que este Tribunal sistematizó en la STC 143/2017 , de 14 de diciembre, y aplicó en la reciente STC 70/2018 , de 21 de junio. Aunque las cita, no aplica correctamente, a mi juicio, la doctrina sentada en ellas.
En el fundamento jurídico 23 de la STC 143/2017 , de 14 de diciembre, se afirmó la siguiente distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el silencio administrativo:
En virtud de su competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo común, al Estado le corresponde establecer las reglas que regulan el sentido del silencio administrativo en dos supuestos: “tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos (como, por ejemplo, los párrafos 2 y 3 del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, en relación con la adquisición de facultades relativas al dominio público o al servicio público o los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones), como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto —ordenación del territorio y urbanismo—, se establece una regla general predicable a todo tipo de procedimientos o a un tipo de actividad administrativa (como, por ejemplo, en relación con el trámite de información pública en los procedimientos de elaboración de los planes urbanísticos [STC 61/1997 , FJ 25 c)], o el régimen del silencio en los procedimientos bifásicos de aprobación de los planes urbanísticos [STC 141/2014 , de 11 de septiembre, FJ 8 B) c)].”
Más allá de esas reglas comunes, la determinación del sentido del silencio para concretos procedimientos administrativos constituiría “una especialidad procedimental ratione materiae , vinculada al concreto régimen sustantivo de la materia de que se trate”. De acuerdo con la distinción entre procedimiento administrativo común y procedimientos ratione materiae , que el texto constitucional no reserva en exclusiva al Estado, “hay que entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”.
Esta doctrina impone ciertos límites a la capacidad del legislador estatal de establecer el sentido del silencio en cualesquiera procedimientos administrativos, pues la determinación del sentido del silencio puede invadir la competencia autonómica para regular los procedimientos ratione materiae .