Source: http://www.foederalist.eu/2013_07_01_archive.html
Timestamp: 2017-04-27 08:56:29
Document Index: 39373501

Matched Legal Cases: ['Art. 113', 'Art. 115', 'Art. 115', 'EuG', 'EuG', 'Art. 25', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 17', 'Art. 63', 'Art. 136', 'Art. 48', 'Art. 48']

der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht
nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den
intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei
zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen
Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien –
(EVP), SPD
(SPE), FDP
(ALDE), Grüne
(EGP) und Linke
(EL). Heute: Haushalts- und Steuerpolitik. (Zum
Anfang der Serie.)
Steuerdumping und Steuerflucht mag im Bundestag eigentlich niemand. Zu
den großen europapolitischen Neuerungen der letzten Jahre zählt
ohne Zweifel der Fiskalpakt, der Ende 2011 vereinbart wurde und die
Euro-Mitgliedstaaten zur Einführung strikter nationaler
Schuldenbremsen verpflichtete. Obwohl diese Reform damals (auch
in diesem Blog) stark umstritten war, wurde ihre Ratifikation im
Deutschen Bundestag zuletzt von
einem breiten Bündnis unterstützt, dem sich außer CDU/CSU und
FDP auch SPD und Grüne anschlossen. Seit 1. Januar 2013 ist der
Fiskalpakt nun in Kraft, und Änderungen daran wird es auf absehbare Zeit wohl kaum geben. Doch die Wellen, die er schlug, führen
dazu, dass mit Ausnahme der Sozialdemokraten nun noch einmal alle
Parteien in ihren Wahlprogrammen dazu Stellung nehmen.
zufrieden mit ihrer Leistung sind dabei die Regierungsparteien. So
fordert die CDU/CSU eine „strikte Einhaltung nationaler
Schuldenbremsen“, die FDP will den Fiskalpakt
„konsequent“ umsetzen. Etwas verlegen wirken hingegen die Grünen,
die die Ratifikation des Vertrags als die „[i]n der Gesamtabwägung
[…] bestmögliche Entscheidung“ rechtfertigen, nun aber seine
Ergänzung um ein „Investitions- und
Wachstumspaket“ fordern (dazu demnächst mehr). Die Linken
schließlich betonen, dass sie den
Fiskalpakt „als einzige Partei
im Deutschen Bundestag“ abgelehnt haben.
der nationalen Haushalte
war der Fiskalpakt nicht die einzige Maßnahme, um die
Haushaltsdisziplin die Mitgliedstaaten zu steigern: Durch eine Reihe
von Beschlüssen wie das „europäische Semester“, das „Sixpack“
und das „Twopack“ erhielt die Europäische Kommission neue
Befugnisse bei der Kontrolle der nationalen Haushalte – ein
Verfahren, das bislang allerdings noch an
einigen inneren Widersprüchen krankt. Die Positionen zu diesem
Thema ähneln jenen zum Fiskalpakt: Während die CDU/CSU die „Möglichkeiten zur
Überwachung und Überprüfung der nationalen Haushalte durch die
Europäische Kommission“ in Zukunft noch weiter stärken will,
wendet sich die Linke „gegen
die Pläne aller anderen im Bundestag vertretenen Parteien, die
EU-Kommission zu einem sanktionsbewehrten Kontrollinstrument der
Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten zu machen“. Besonders konkret werden die Parteien in dieser Frage jedoch nicht: Die
von Wolfgang Schäuble von Oktober 2012
etwa werden auch im CDU/CSU-Programm nicht explizit übernommen.
Insgesamt scheint es, als ob eine noch striktere europäische
Kontrolle der nationalen Haushaltsausgaben nicht mehr ganz vorne auf
der Tagesordnung der Parteien steht. Oder jedenfalls haben sie
derzeit keine konkreten Pläne dazu, mit denen sie Wahlkampf führen
von Steuern
größere Aktivität hingegen zeigen die Parteien, wenn es um die
Einnahmeseite der nationalen Haushalte geht. So sind sie sich fast
alle darüber einig, dass bestimmte Steuern europaweit harmonisiert
werden sollen, um einen Steuerwettbewerb
zwischen den EU-Mitgliedstaaten
zu vermeiden. Besonders entschlossen sind hier die Grünen, für
die die nationale Souveränität in Steuerfragen oft nur noch eine
„leere Hülle“ ist. Die FDP hingegen ist die einzige Partei, in
deren Programm die europaweite Angleichung von Steuern kein Thema
beliebtesten Kandidaten für eine europaweite Angleichung sind die
Unternehmenssteuer und die Finanztransaktionssteuer. CDU/CSU, SPD,
Grüne und Linke sind sich hier (abgesehen von einigen Unterschieden
bei der Umsetzung) weitgehend einig. SPD, Grüne und Linke fordern
zudem eine europaweit koordinierte Vermögensabgabe. Darüber hinaus
schlagen die Sozialdemokraten einheitliche Mindeststandards für
Steuern auf Kapitaleinkommen vor, und die Linken wünschen sich eine
Bankenabgabe sowie eine europaweite „Reichensteuer“ von 75 Prozent auf Einkommen, die eine Million Euro im Jahr
übersteigen. Die Grünen schließlich wollen noch eine europäische
Harmonisierung des Mehrwertsteuerverfahrens und setzen sich für eine
„Angleichung der Energie- und Umweltsteuern“ ein, „um
beispielsweise Tanktourismus einzudämmen“.
Die Erfolgsaussichten all dieser Pläne sind allerdings ungewiss. Zwar
enthält das europäische Primärrecht durchaus Grundlagen für eine
Angleichung von Steuersätzen (einschlägig sind Art. 113
AEUV für indirekte und Art. 115
AEUV für direkte Steuern), doch ist dafür auf jeden Fall ein
einstimmiger Beschluss im Rat notwendig. Und da nicht jede Regierung
bereit ist, ihre niedrigeren Steuersätze auf das deutsche Niveau
anzuheben, wird die von den deutschen Parteien gewünschte
Harmonisierung wohl nur durch sanften Druck oder gegen Zugeständnisse in anderen Bereichen
möglich sein. Immerhin werden sie dabei andere Länder wie Frankreich an ihrer Seite haben, die ebenfalls an dem steuerpolitischen Unterbietungswettbewerb in der EU zu leiden haben.
gilt auch für den europaweiten Kampf gegen Steuerhinterziehung, den
sich sämtliche deutschen Parteien als Ziel ins Programm geschrieben haben.
Besonders populär ist für diesen Zweck der bessere Informationsaustausch
zwischen den Mitgliedstaaten (etwa durch eine Ausweitung der
Zinsertragsrichtlinie, die die Europäische Kommission vor
einigen Monaten vorgeschlagen hat)
– eine Maßnahme, die SPD, Grüne, Linke und FDP gleichermaßen
hinaus haben vor allem die Oppositionsparteien noch weitere Ideen, um
Steuerflucht zu bekämpfen: Die Grünen etwa wollen die Steuerpflicht
von Privatpersonen „wie die USA an die Nationalität koppeln und so
Steuervermeidung per Wegzug verhindern“. Außerdem sollen eine
„europäische schwarze Liste“ mit Steueroasen eingeführt und
Finanztransaktionen in und aus diesen Ländern europaweit mit einer
Strafsteuer belegt werden. Transnational aktive Unternehmen sollen
bei der Steuererklärung „länderbezogene
Offenlegungspflichten“ haben und ihre Gewinne jeweils „in den
Ländern versteuern müssen, in denen sie erwirtschaftet werden“.
Zudem sollen „kooperationsunwillige Banken“, die „wiederholt
und schwerwiegend gegen Steuergesetze verstoßen“, europaweit die
Lizenz verlieren. Diesen
letzten Vorschlag unterstützt auch die Linke, die außerdem noch
„automatische
Meldepflichten für Banken“, „die
Möglichkeit, verdächtige Guthaben einzufrieren“ sowie die
Einführung von „Kapitalverkehrskontrollen“
fordert. Die SPD wiederum macht sich die europaweite Bekämpfung des
Betrugs bei der Umsatzsteuer zum Ziel.
unklar bleibt in all diesen Fällen allerdings, auf welchem Weg diese
Ziele erreicht werden sollen. Vertragliche Grundlage wäre auch in
diesem Fall Art. 115
AEUV,
der einen einstimmigen Beschluss aller nationalen Regierungen im
Ministerrat voraussetzt. Dort aber haben sich bislang Österreich und
Luxemburg eifrig quergestellt – um ihre Ziele umzusetzen, müsste
es der nächsten deutschen Bundesregierung also noch gelingen, diese
beiden Länder umzustimmen. Oder sie greift auf den Plan B zurück, den die SPD im Programm hat:
Diese nämlich möchte den „Kampf gegen Steuerdumping und
Steuerbetrug“ künftig auch zur „Bedingung für Finanzhilfen im
Rahmen der Euro-Rettungspakete“ machen. Damit würde man zwar nicht
alle Mitgliedstaaten erreichen, aber immerhin einige von denen, die
am meisten unter den Folgen von Steuerhinterziehung leiden. (Und die
zugleich natürlich am wenigsten Widerstand gegen Vorschläge aus
Deutschland leisten können.)
dem Inkrafttreten des Fiskalvertrags steht die europäische Kontrolle
der nationalen Haushaltsausgaben für die deutschen Parteien nicht
mehr im Zentrum der politischen Debatte. Stattdessen richtet sich die
Aufmerksamkeit zunehmend auf die Einführung von Mindeststandards auf der
Einnahmeseite. Um die Steuerkonkurrenz zwischen den
Mitgliedstaaten zu verringern, wollen sich fast alle Parteien für
eine europaweite Harmonisierung bestimmter Steuersätze und für eine
effektivere Bekämpfung von Steuerflucht und Steuerhinterziehung
einsetzen. Das größere Engagement zeigt dabei allerdings die derzeitige Opposition, besonders die
Grünen: Außer für Unternehmensgewinne und Finanztransaktionen wollen sie auch für große Vermögen und Einkommen eine europaweite Mindestbesteuerung festlegen. Am Ende wird es wohl vor allem darauf ankommen, für welche dieser Maßnahmen sich im Ministerrat
der nötige Konsens aller Mitgliedstaaten finden lässt.
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge 6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion 7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende 9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik 13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung Bild: By User Exxu on de.wikipedia (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.
Die nationalen Parlamente tragen aktiv zur guten Arbeitsweise
der Union bei […].
Ganz so einfach, wie die Inschrift vermuten lässt, ist die Sache nicht: Bei der Bundestagswahl geht es auch um die Zukunft Europas. In der Frage, wie dem
Demokratiedefizit der Europäischen Union am besten abzuhelfen ist,
gibt es im Wesentlichen zwei Positionen: Auf der einen Seite stehen
die supranationalen Föderalisten, die in erster Linie auf das
Europäische Parlament und die Europawahl setzen, Vetorechte der Mitgliedstaaten
reduzieren wollen und allgemein eine klarere Aufgabentrennung zwischen
der europäischen und der nationalen Ebene anstreben. Den
entgegengesetzten Standpunkt vertreten die Intergouvernementalisten.
Sie verstehen die Europäische Union weniger als eine eigenständige
überstaatliche Ebene, sondern eher als eine Art multilaterales
Forum, in dem die Mitgliedstaaten zu einem Meinungsaustausch und
Interessenausgleich und schließlich zu gemeinsamen Entscheidungen
erwarten sich die Intergouvernementalisten deshalb auch nicht vom
Europäischen Parlament (an dessen Wahl sich ein Großteil der
Bevölkerung ohnehin nicht beteiligt), sondern vielmehr von den
nationalen Parlamenten. Denn schließlich ist an fast allen
europäischen Beschlüssen der Ministerrat beteiligt, der sich aus
Vertretern der nationalen Regierungen zusammensetzt – und diese
Regierungen sind ihren nationalen Parlamenten gegenüber
verantwortlich, die ihrerseits direkt von der Bevölkerung gewählt
sind. Auf diese Weise lässt sich eine Kette konstruieren, bei der
die nationalen Wahlen zugleich auch zur demokratischen Legitimation
der Europäischen Union dienen. Indem die Menschen in den
Mitgliedstaaten ihr jeweiliges nationales Parlament wählen, geben
sie zugleich auch ihr Votum über die Ausrichtung der
gesamteuropäischen Politik ab.
Schwächen des europäischen
National-Parlamentarismus
Mir persönlich kam dieses
intergouvernementalistische Argument (das von Giandomenico
Majone bis Richard
Bellamy einige prominente Vertreter hat) nie besonders
überzeugend vor, und zwar aus mehreren Gründen. Erstens ist dem
Versuch, europäische Politik über die nationalen Parlamente zu
legitimieren, immer eine Veto-Logik
inhärent, die die EU als Ganzes schwerfällig und oft
entscheidungsunfähig macht. Zweitens sind 28 nationale Demokratien
nicht dasselbe wie eine europäische: Dass der Parlamentarismus so
gut politische Legitimität erzeugen kann, liegt nicht zuletzt daran,
dass die Bürger bei den Wahlen
einer Partei oder Koalition eine Mehrheit erteilen können, damit
diese anschließend ihr Programm umsetzt. Auf europäischer Ebene
jedoch funktioniert dieser Mechanismus nicht: Denn
auch wenn jede Regierung von ihrem nationalen Parlament kontrolliert
wird, ist für die Entscheidungen des Ministerrats vor allem das
Kräfteverhältnis zwischen
einzelnen Mitgliedstaaten entscheidend, auf das die Bürger kaum
einen Einfluss haben.
Vor allem in der Eurokrise hat der Einfluss des Rates und das
Machtungleichgewicht zwischen den Mitgliedstaaten so weit zugenommen,
dass für die Bürger vieler südeuropäischer Länder die Wahl zum
Deutschen Bundestag wichtiger ist als die
zu ihrem eigenen Parlament. Nur dass sie bei der Bundestagswahl
eben nicht teilnehmen dürfen.
dritte Schwäche des europäischen Nationalparlamentarismus aber
besteht darin, dass europäische Themen bei nationalen Wahlen in
aller Regel schlicht keine Rolle spielen. So funktioniert etwa das
für die Europäische Kommission (mit Ausnahme des
Kommissionspräsidenten)
derzeit im Wesentlichen so, dass jede nationale Regierung einen
Kommissar vorschlägt, der dann von allen übrigen Beteiligten
abgenickt wird. Es ist daher nicht ganz abwegig zu behaupten, dass
die demokratische Legitimität des nächsten deutschen
Kommissionsmitglieds in erster Linie auf dem Ergebnis der
Bundestagswahl im nächsten September beruhen wird. Aber spielt das
im Wahlkampf irgendeine Rolle? Gewiss, wer aufgepasst hat, der weiß,
dass die SPD (SPE) gern Martin
Schulz in der nächsten Kommission sehen will. Aber die CDU
(EVP)? Noch einmal Günther Oettinger? Über die Frage wird noch
nicht einmal diskutiert.
ist es durchaus nicht so, dass die deutschen Parteien selbst sich der
europäischen Bedeutung der Bundestagswahl nicht bewusst wären.
Liest man ihre Wahlprogramme – das der CDU/CSU
(EVP), der SPD
(SPE), der FDP
(ALDE), der Grünen
(EGP) und der Linken
(EL) –, dann findet man nicht nur in jedem einen Abschnitt zur
Europapolitik (der mal mehr, mal weniger ausführlich ausfällt).
Auch in den anderen thematischen Abschnitten wimmelt es geradezu von
europäischen Bezügen. Ob in der Wirtschafts- und Finanzpolitik, bei
Energiewende und Klimaschutz, in der Landwirtschaft, dem
Verbraucherschutz oder der Außen- und Verteidigungspolitik: Immer
wieder kündigen die Parteien an, dass sie diese oder jene Maßnahme
nicht allein auf nationaler Ebene einführen, sondern sich für einen
entsprechenden Beschluss im EU-Rahmen einsetzen wollen.
der Öffentlichkeit aber spielt diese europäische Agenda der
deutschen Parteien kaum eine Rolle. Das ist zum einen wenig
verwunderlich, denn die Ankündigung, eine Partei werde nach ihrem
Wahlsieg auf nationaler Ebene dies und jenes tun,
ist für die Medien natürlich ungleich spannender als die, eine
Partei werde auf europäischer Ebene dies und jenes anstreben,
in der ungewissen Hoffnung, dafür auch unter den anderen Regierungen
im Ministerrat eine Mehrheit zu gewinnen. Zum anderen ist es
aber auch sehr zu bedauern. Denn noch funktioniert die EU ja tatsächlich
in vielen Bereichen vor allem wie ein intergouvernementaler Verbund und ist daher zu ihrer Legitimation auf die nationalen
Parlamentswahlen angewiesen. Nicht zuletzt wegen der Eurokrise haben
wir in den nächsten Jahren einige große
Veränderungen in der europäischen Politik zu erwarten, die vor
allem von den nationalen Regierungen und Parlamenten beschlossen
werden müssen. Wenn wir als Wahlbürger eine demokratische Debatte
darüber führen wollen, dann wäre jetzt also die beste Gelegenheit
den nächsten Wochen soll es deshalb in diesem Blog eine Serie über
die europäischen Pläne in den Wahlprogrammen der fünf großen
deutschen Parteien geben. Dabei wird mehreren großen Themenbereichen
in loser Folge jeweils ein Artikel gewidmet sein. Ziel soll es sein,
vor allem jene Vorschläge zu vergleichen, mit denen die Parteien
ausdrücklich nicht nur nationales, sondern auch gesamteuropäisches
Recht setzen wollen. Denn
am 22. September werden die Deutschen eben nicht nur die
Abgeordneten ihres nationalen Parlaments wählen – sondern indirekt
auch ihre Vertreter in allen intergouvernementalen Organen der
Die Bundestagswahl und Europa – Überblick: 1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen 2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht 3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz 4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte 5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge 6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion 7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende 8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt 9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht 10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee 11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten 12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik 13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung Bild: By RudolfSimon (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.
Nationale Wahlen und Referenden,
Von außen sieht der EuGH in Luxemburg dem UN-Gebäude in New York zum Verwechseln ähnlich. Am vergangenen Donnerstag
ist in Luxemburg das jüngste Urteil in der Angelegenheit Kadi
gefallen. Dabei handelt es sich ohne Zweifel um eine der interessantesten Rechtssachen überhaupt, die in den letzten Jahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verhandelt wurden.
Schon der Hintergrund des Falls erinnert an einen Hollywood-Thriller:
Unter anderem geht es dabei um Al-Qaida, die Taliban, den UN-Sicherheitsrat und um einen Mann, der eines Tages weltweit als Terrorist geächtet war,
ohne auch nur die Gründe dafür zu erfahren. Das Urteil selbst wiederum
dürfte nicht nur für die Rechtsordnung der EU, sondern auch für
die der Vereinten Nationen von bleibender Bedeutung sein.
Vorgeschichte des Falls Kadi
geht bereits auf das Jahr 1998 zurück, als eine Gruppe Terroristen
um Osama bin Laden Bombenanschläge auf die US-amerikanischen
Botschaften in Kenia und Tansania verübte und sich anschließend
nach Afghanistan flüchtete, wo ihm die Taliban Zuflucht gewährten.
Nachdem die USA vergeblich seine Auslieferung gefordert hatten,
wandten sie sich an den UN-Sicherheitsrat. Im Oktober
1999 verabschiedete dieser einstimmig eine Resolution,
in der er alle Staaten verpflichtete, alle Finanzmittel im Besitz der
Taliban einzufrieren.
Wessen Vermögen damit genau gemeint war, sollte ein
„Sanktionsausschuss“ festlegen. Dieser setzte sich aus Vertretern all
jener Staaten zusammen, die auch dem Sicherheitsrat angehören. In nicht-öffentlichen Sitzungen erstellte er eine Liste von
Taliban-Mitgliedern, deren Konten alle UN-Mitgliedstaaten sperren mussten.
den Anschlägen vom 11. September 2001 weitete der Sicherheitsrat die Zuständigkeiten dieses
Sanktionsausschuss in einer neuen
Resolution noch einmal aus. Die Liste der Taliban-Mitglieder wurde um etliche Personen ergänzt,
die man verdächtigte, mit Al-Qaida zusammenzuarbeiten (ihre aktuelle
Fassung findet sich hier).
Und neben vielen anderen kam dabei auch der saudi-arabische Geschäftsmann
Yassin Kadi auf die Liste, der einen Teil seines Vermögens in der
Europäischen Union angelegt hatte.
hatte sich in der Anti-Terror-Politik eher auf eine
passiv-ausführende Rolle verlegt: In mehreren
hatte der Ministerrat die einschlägigen UN-Resolutionen samt
„Terroristenliste“ in europäisches Recht umgesetzt; die
Kommission wurde beauftragt, die Liste zu aktualisieren, wann immer
der Sanktionsausschuss einen neuen Namen darauf setzte. Am
20. Oktober 2001 wurden deshalb durch eine
sämtliche Finanzmittel von Yassin Kadi in der EU eingefroren. Zwei
Monate später erhob Kadi gegen diese Verordnung Klage vor dem
Europäischen Gerichtshof.
Grundrechtsschutz oder Vorrang des UN-Rechts?
zielte das Argument, mit dem Kadis Anwälte dem Rat und der
Kommission entgegentraten, in den Kern des europäischen
Rechtsstaatsverständnisses selbst: Denn offensichtlich war er in die
UN-Terroristenliste – und damit auch in die entsprechende
Verordnung der EU – ohne irgendeine Form von rechtlichen Verfahren
aufgenommen worden. Mit dem Einfrieren seines Vermögens war er
bestraft worden, ohne dass man vor einem Gericht seine Schuld
bewiesen hätte, ja sogar (da der Sanktionsausschuss für die
Aufnahme von Namen in die Liste keine spezifischen Gründe angeben musste) ohne dass ihm einzelne Tatvorwürfe bekannt gewesen wären. Die
entsprechenden Verordnungen verstießen daher, so Kadi, gegen sein Grundrecht
auf rechtliches Gehör und eine effektive gerichtliche Kontrolle.
Rat widersprach dieser Position mit einem eher formellen, aber darum
kaum weniger gravierenden Argument: Er verwies darauf, dass die
Terroristenliste ja nicht von ihm selbst, sondern vom
UN-Sanktionsausschuss im Namen des UN-Sicherheitsrats beschlossen
worden war, und dass die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (und
damit auch alle Mitgliedstaaten der EU) gemäß Art. 25
dazu verpflichtet sind, den Beschlüssen des Sicherheitsrates Folge
zu leisten. Da die UN-Resolutionen mit
der Terroristenliste zudem keinerlei Umsetzungsspielraum ließen,
könne die EU sie nur 1:1 übernehmen. Alles andere, so der Rat, würde gegen
das Völkerrecht verstoßen, zu dessen Einhaltung sich die EU verpflichtet habe.
erste Kadi-Urteil
die EU-Richter ergab sich damit ein Dilemma zwischen dem Respekt vor
der Rechtsordnung der Vereinten Nationen einerseits und der
Verteidigung der individuellen Grundrechte andererseits. In einer
ersten Entscheidung (Wortlaut)
gab das Europäische Gericht erster Instanz (EuG) 2005 zunächst dem
Ministerrat Recht: Für „die Frage, ob eine
Person oder eine Organisation eine Bedrohung für den Weltfrieden und
die internationale Sicherheit darstellt, wie auch die Frage, welche
Maßnahmen gegenüber den Betroffenen zu ergreifen sind, um dieser
Bedrohung zu begegnen“, sei allein der UN-Sicherheitsrat zuständig,
und es falle nicht in die Zuständigkeit des europäischen Gerichts,
„die Vereinbarkeit der fraglichen Resolutionen des Sicherheitsrats
selbst mit den durch die Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten
Grundrechten [zu] prüfen“.
Dagegen jedoch legte Kadi
Rechtsmittel ein. Sein Fall kam deshalb vor den EuGH, der ihm 2008
schließlich Recht gab. In seinem Urteil (Wortlaut)
erklärte das höchste EU-Gericht, dass es eine „grundsätzlich
umfassende“ Grundrechtskontrolle aller EU-Rechtsakte gewährleisten
müsse, „und zwar auch in Bezug auf diejenigen Handlungen […],
[die] der Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrats nach
Kapitel VII der UN-Charta dienen sollen“. Die umstrittene
Verordnung sei daher, wenigstens was Yassin Kadi betraf, für nichtig
Ein europäisches
„Solange I“
Völker- und Europarechtlern sorgte dieses erste Kadi-Urteil des EuGH
für einige Aufmerksamkeit. Schickte sich der Gerichtshof hier zu
einer Art Rebellion gegen den UN-Sicherheitsrat an? Sollte
ausgerechnet die Europäische Union, Vorreiter bei der Entwicklung
einer supranationalen Verfassungsordnung, der Konstitutionalisierung
des Völkerrechts einen solchen Knüppel zwischen die Beine werfen?
häufig aber wurde das Kadi-Urteil in dieser Debatte mit dem
„Solange-I-Beschluss“
verglichen, mit dem das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG)
1974 Rechtsgeschichte schrieb. Damals ging es um einen weniger
spektakulären, in der Problematik jedoch ähnlich gelagerten Fall:
Ein deutsches Unternehmen hatte geklagt, dass eine EG-Verordnung
gegen bestimmte Grundrechte verstoße, die ihm nach dem deutschen
Grundgesetz zustünden. In einem Vorlageverfahren hatte der EuGH
daraufhin nur auf den Vorrang des Europarechts verwiesen: Die
Verordnung könne nicht einfach unter Verweis auf nationale
Grundrechte ignoriert werden, da sonst jeder Staat die Möglichkeit
hätte, EG-Beschlüsse im Alleingang zu sabotieren. Das BVerfG
widersprach dem jedoch: Auch wenn das Europarecht prinzipiell Vorrang
habe, könne es nicht einfach den deutschen Grundrechtsschutz
aushebeln. Das BVerfG werde daher auch weiterhin europäische
Rechtsakte einer Grundrechtskontrolle unterziehen, „solange“
(daher der Name des Urteils) die europäische Integration „nicht
so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen
[…] Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog
des Grundgesetzes adäquat ist“.
dem Kadi-Urteil
übertrug der EuGH 2008 offenbar das Prinzip, das das BVerfG 1974 für
das Verhältnis zwischen deutschem und europäischem Recht
aufgestellt hatte, auf das Verhältnis zwischen europäischem und
UN-Recht. Tatsächlich wurde dies in einem späteren Verfahren bis in
die Formulierungen hinein deutlich: Nachdem der EuGH die erste
Verordnung gegen Yassin Kadi für nichtig erklärt hatte, fertigte
die Kommission nämlich kurzerhand eine neue an, in der sie sein
Vermögen erneut einfrieren ließ (Wortlaut).
Kadi zog daraufhin erneut vor Gericht und erhielt diesmal schon in
erster Instanz Recht. In seinem Urteil (Wortlaut)
erklärte das EuG 2010 noch einmal, dass es auf eine Grundrechtskontrolle
nicht verzichten werde – und zwar „solange [!] die
vom [UN-]Sanktionsausschuss geschaffenen Überprüfungsverfahren
offenkundig nicht die Garantien eines wirksamen gerichtlichen
Rechtsschutzes bieten“.
Solange II:
Anerkennung für die Grundrechtssprechung des EuGH
Allerdings war das noch nicht das Ende der Geschichte. Schon 1974 wollte sich der EuGH nämlich nicht einfach damit abfinden, dass das deutsche
Bundesverfassungsgericht europäische Rechtsakte einer nationalen
Grundrechtskontrolle unterzog. In den folgenden Jahren begannen die europäischen Richter deshalb eine eigene Grundrechtssprechung zu entwickeln – nicht
auf Basis eines festen Katalogs (der kam erst 2009 mit der
EU-Grundrechtecharta), sondern anhand weitgehend selbst erfundener
Grundrechte, die sie aus den „gemeinsamen Verfassungstraditionen“
der Mitgliedstaaten ableiteten. Damit
allerdings waren sie so überzeugend, dass das BVerfG 1986 in dem
berühmten „Solange-II-Beschluss“
seine Entscheidung von 1974 revidierte. Es erklärte nun, dass es
künftig bei europäischen Rechtsakten auf eine eigene nationale
Grundrechtskontrolle verzichten werde, „solange die Europäischen
Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des [EuGH] einen
wirksamen Schutz der Grundrechte […] gewährleisten, der dem vom
Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im
wesentlichen gleichzuachten ist“. Wenigstens was Grundrechtsfragen
betrifft, sind die Konflikte zwischen europäischer und nationaler
Rechtsordnung seitdem weitgehend beigelegt. Die Beziehung zwischen
BVerfG und EuGH gilt heute offiziell als „Kooperationsverhältnis“,
und beide respektieren die Grundrechtssprechung des jeweils anderen
als im Wesentlichen gleichwertig mit ihrer eigenen.
Kadi II: Bietet ein
UN-Ombudsmann schon effektiven Rechtsschutz?
Vergleich zwischen dem Kadi-Urteil und dem Solange-I-Beschluss ging
deshalb bei vielen Beobachtern mit der Hoffnung einher, dass auch der
EuGH einmal zu einer Art Solange II
gelangen würde: zu einem neuen Urteil, das – nach entsprechenden
Verbesserungen des Grundrechtsschutzes auf UN-Ebene – die
europäische und die globale Rechtsordnung wieder miteinander versöhnen würde.
Und tatsächlich reagierte der UN-Sicherheitsrat auf das Kadi-Urteil,
indem er den Schutz für Terrorverdächtige etwas verbesserte. Seit
2006 müssen Staaten, die einen Namen auf die Liste des
Sanktionsausschusses setzen wollen, dafür Gründe vorlegen. Seit
2009 werden diese Gründe teilweise veröffentlicht; außerdem
wurde das neue Amt eines Ombudsmanns
geschaffen, an den sich Menschen wenden können, die zu Unrecht auf
der Liste stehen. Der Ombudsmann erstellt dann einen Bericht und gibt
eine Empfehlung ab. Ob der Name wirklich von der Liste gestrichen
wird, entscheidet aber weiterhin allein der Sanktionsausschuss.
dies nun schon eine Garantie auf
rechtliches Gehör und effektive gerichtliche Kontrolle? Die
Europäische Kommission und der Ministerrat jedenfalls legten nach
dem EuG-Urteil im zweiten Kadi-Verfahren 2010 Rechtsmittel vor dem
EuGH ein und stützen sich dabei auf das Argument, dass die Vereinten
Nationen inzwischen mit dem Ombudsmann ja selbst eine Art
Rechtsschutz gegen Beschlüsse des Sanktionsausschusses böten. Auch
der Generalanwalt des EuGH, Yves Bot, schloss sich dieser Sichtweise an. In seinem Schlussantrag (Wortlaut)
betonte er das „gegenseitige Vertrauen“, das zwischen EU und UN
herrschen sollte, und verwies darauf, dass „die Achtung der
Grundrechte ein gemeinsamer Wert dieser beiden Organisationen“ sei.
Scheinbar gestärkt wurde diese Position noch dadurch, dass Yassin
Kadi selbst im Oktober 2012 nach einem Ombudsmann-Antrag vom
UN-Sanktionsausschuss aus der Terroristenliste gestrichen und sein
eingefrorenes Vermögen wieder freigegeben wurde. Würde der EuGH
also zurückrudern?
tat es nicht. In dem Urteil von letztem Donnerstag, das den
Schlusspunkt unter das Kadi-II-Verfahren setzte (Wortlaut),
bekräftigte er nachdrücklich, dass „die auf Ebene der UNO
eingeführten Verfahren […] – trotz der daran […] vorgenommenen
Verbesserungen – der Person, deren Name in der [Terroristenliste]
aufgeführt ist, nicht die Gewähr eines effektiven gerichtlichen
Rechtsschutzes bieten“. Ein Ombudsmann könne eben kein Gericht
ersetzen. Und daher werde der EuGH auch künftig nicht auf eine
eigene europäische Grundrechtskontrolle von UN-Beschlüssen
für ein Weltverfassungsgericht
als mancher Freund der Vereinten Nationen hoffte, ist Kadi II
nicht zu einem europäischen Solange II
Weiterhin erkennt der EuGH die UN-Rechtsordnung gewissermaßen nur
unter Vorbehalt an; weiterhin behält er sich vor, die Umsetzung von
völkerrechtlich verpflichtenden Resolutionen des UN-Sicherheitsrats
unter Verweis auf europäische Grundrechte zu verweigern. Aber was
bedeutet das nun für die Konstitutionalisierung des Völkerrechts,
von der sich so viele von uns eine bessere, gerechtere und
demokratischere Weltordnung erhoffen?
meinen Augen ist in dieser Sache
nicht das letzte Wort gesprochen. Denn so sehr ich die Skepsis des
EuGH gegenüber dem UN-Sanktionsausschuss und seinem Ombudsmann
teile: Langfristig kann es nicht unser Ziel sein, die EU von einem
immer weiter ausgreifenden Völkerrecht abzuschotten. Vielmehr müssen
wir die Völkerrechtsordnung selbst demokratischer und
rechtsstaatlicher machen. Ein erster wichtiger Schritt auf diesem Weg wäre die Einrichtung eines
Weltverfassungsgerichts, das künftig das Handeln der
übrigen UN-Organe an einer neuen Grundrechtecharta messen könnte.
Ausgangspunkt für diese globale Charta könnten etwa die Allgemeine
Erklärung der Menschenrechte oder die beiden Internationalen
Pakte über bürgerliche
und politische sowie über wirtschaftliche,
soziale und kulturelle Rechte sein. Auf dieser Basis könnte das
Weltverfassungsgericht in Fällen wie dem von Yassin Kadi zu einem globalen Grundrechtsgaranten werden –
und zu einem wichtigen Gegengewicht für den UN-Sicherheitsrat, der
nach dem heutigen Völkerrecht nahezu unumschränkt schalten und
walten kann, ohne dabei auf die Rechte des Einzelnen Rücksicht zu
würde die Einrichtung eines Weltverfassungsgerichts eine Reform der
UN-Charta erfordern. Natürlich wird es Widerstände dagegen geben.
Und natürlich ist ein Erfolg nicht in den nächsten paar Jahren zu
erwarten. Trotzdem stünde es der EU gut an, dieses Ziel so bald wie
möglich auf die globale Agenda zu setzen. Denn wie es so treffend im
Kadi-II-Urteil heißt:
solche gerichtliche Kontrolle ist unerlässlich, um einen gerechten
Ausgleich zwischen der Erhaltung des internationalen Friedens und der
internationalen Sicherheit und dem Schutz der Grundfreiheiten und -rechte der betroffenen Person, die gemeinsame Werte der UNO und
der Union darstellen, zu gewährleisten.
Präsidentschaftskandidaten brauchen in den USA oft schon für den Vorwahlkampf ein Stadion. In Europa genügte dafür bislang ein Hinterzimmer. Aber das soll sich ändern. Wenn es nach dem
Europäischen Parlament geht, dann soll die nächste Europawahl –
und besonders der nächste Europawahlkampf – etwas ganz Besonderes
werden. In der Entschließung
„über verbesserte praktische Vorkehrungen für die Wahlen zum
Europäischen Parlament im Jahre 2014“, die sie vor einigen Tagen
verabschiedeten, appellieren die Europaabgeordneten jedenfalls
eindringlich an alle beteiligten Akteure, diesmal doch bitte endlich
die europäische Dimension der Wahl in den Vordergrund zu stellen:
Unter anderem fordern sie die nationalen Parteien auf, „die
Bürgerinnen und Bürger vor und während der Wahlkampagne über ihre
Zugehörigkeit zu einer europäischen Partei sowie über […] deren
politisches Programm zu informieren“. Außerdem werden die Mitgliedstaaten gebeten, „politische Werbesendungen der europäischen Parteien
zuzulassen“ und „dafür Sorge zu tragen, dass die Namen
– und gegebenenfalls die Embleme – der europäischen Parteien auf
dem Stimmzettel abgedruckt sind“. Klingt banal?
Bemerkenswerterweise würde es sich bei all diesen Maßnahmen um
Neuheiten in der Geschichte der Europawahlen handeln.
Die eigentliche
Besonderheit aber werden die Spitzenkandidaten für das Amt des
Kommissionspräsidenten sein, die die europäischen Parteien 2014
erstmals schon vor der Wahl
nominieren werden. Grundlage dafür ist Art. 17
Abs. 7 EU-Vertrag, wo es zur Wahl des Kommissionspräsidenten
schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden
Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das
Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das
Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische
Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner
der Vergangenheit wurde dieses Verfahren meist so umgesetzt, dass die
Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat weitgehend
freihändig einen Kandidaten aussuchten, den das neu gewählte Parlament dann
abnickte, um keine institutionelle Krise auszulösen. Demgegenüber
setzte sich in den letzten Jahren jedoch die Überzeugung durch, dass
das Vorschlagsrecht des Europäischen Rates eher als ein formeller
Akt zu verstehen sein sollte, ähnlich wie das des deutschen
Bundespräsidenten bei der Wahl des Bundeskanzlers nach Art. 63
GG. Die eigentliche Entscheidung hingegen sollen die Bürger
selbst treffen, indem sie bei der Europawahl einer Partei und einem
Spitzenkandidaten zu einer Mehrheit im Parlament verhelfen. Die
Europaabgeordneten jedenfalls erwarten in ihrer Entschließung, dass
bei der Ernennung des Kommissionspräsidenten „der Kandidat
[...], der von der europäischen Partei unterstützt wurde, die die
meisten Sitze im Parlament errang, als Erster den Versuch unternehmen
darf, sich die Unterstützung der benötigten absoluten Mehrheit im
Parlament zu sichern“.
braucht hier wohl nicht eigens betont zu werden, welche
demokratischen Vorteile dieses neue Verfahren mit sich bringt. Zum
einen gibt es den Bürgern bei der Besetzung eines der wichtigsten
Ämter der EU einen viel direkteren Einfluss; zum anderen wird es zu
einer Personalisierung und damit zu einer größeren Medienpräsenz
der Europapolitik führen. Außerdem wahrt es das institutionelle
Gleichgewicht zwischen Parlament und Kommission und vermeidet dadurch
eine Reihe von Problemen, die mit
einer Direktwahl des Kommissionspräsidenten verbunden wären. Zugleich
jedoch bringt das neue Verfahren auch eine Herausforderung für die
europäischen Parteien mit sich, die die
Kommissionspräsidentschaftskandidaten nominieren müssen. Schon auf
nationaler Ebene sind Kandidatenfragen oft hart zwischen den
verschiedenen Flügeln einer Partei umstritten – um wie viel größer
ist erst das Konfliktpotenzial für die heterogeneren und weniger
vernetzten europäischen Parteien. Wie einigt man sich auf einen Kandidaten, der in den
nationalen Öffentlichkeiten von 28 Mitgliedstaaten gleichermaßen
Zugkraft entwickeln kann? Wie geht man dabei mit den Befindlichkeiten
der nationalen Mitgliedsparteien um, welche Rolle gibt man im
Nominierungsverfahren den einzelnen Parteimitgliedern? Und vor allem: Wie kann man sicherstellen, dass bei der
Nominierung tatsächlich ein transnationaler Meinungsbildungsprozess
stattfindet – und nicht nur jede nationale Mitgliedspartei einen
Kandidaten aus dem eigenen Land zu puschen versucht?
Parteien haben bereits eine Antwort auf diese Fragen gegeben,
nämlich die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE) und die
Europäische Grüne Partei (EGP). Beide haben auf Kongressen in den
vergangenen Jahren ein mehrstufiges Verfahren und einen Zeitplan für
die Nominierung ihrer Spitzenkandidaten beschlossen.
der SPE stehen während des gesamten Verfahrens die 38
Mitgliedsverbände (33 nationale
Mitgliedsparteien sowie fünf
Mitgliedsorganisationen, etwa der SPE-Jugendverband YES) im
Mittelpunkt. Ein Kandidat, der sich für das Amt des
Kommissionspräsidenten aufstellen lassen will, muss dafür zunächst
bis Ende Oktober 2013 die schriftliche Unterstützung von seiner
eigenen nationalen Partei sowie von mindestens fünf weiteren
Mitgliedsverbänden einwerben. Dabei kann jeder Verband nur einen
Kandidaten unterstützen, sodass es insgesamt maximal sechs
Kandidaten geben kann, die alle aus unterschiedlichen Ländern
endgültige Entscheidung zwischen diesen bis zu sechs Kandidaten
fällt schließlich im Februar 2014 auf einem SPE-Parteikongress, zu
dem jeder der 38 Mitgliedsverbände eine bestimmte Anzahl von
Delegierten entsendet. Die Zahl der Delegierten jeder nationalen
Mitgliedspartei orientiert sich dabei grob an der Einwohnerzahl ihres
Landes sowie an der Zahl der Sitze, die sie bei der letzten
Europawahl gewonnen hat. (Bei dem letzten
Parteikongress 2012 etwa waren es 345 Delegierte, darunter 28 der
deutschen SPD, 9 der österreichischen SPÖ und 4 der luxemburgischen
LSAP.)
sind die Delegierten in ihrer Wahl nicht frei. Vielmehr führt jeder
der 38 Mitgliedsverbände zuvor zwischen Dezember 2013 und Januar
2014 eine interne Abstimmung durch, für wen seine Delegierten auf
dem Kongress stimmen müssen. Deren genauer Ablauf ist den Verbänden
selbst überlassen; Voraussetzung ist nur eine „direkte oder
indirekte Konsultation der Mitglieder“. Die Ergebnisse werden dann
proportional auf die Delegierten übertragen: Wenn sich also zum
Beispiel drei Viertel der SPD-Mitglieder für Kandidat A und ein
Viertel für Kandidat B aussprechen, so müssten auf dem
Parteikongress 21 der 28 SPD-Delegierten für A und 7 für B stimmen.
Wer auf dem Kongress die Mehrheit der Delegiertenstimmen auf sich
vereinigt, wird schließlich zum Spitzenkandidaten der SPE erklärt.
erinnert dieses Verfahren stark an die primaries,
mit denen die US-amerikanischen Parteien ihre
Präsidentschaftskandidaten nominieren. Wie partizipatorisch es
letztlich wird, ist allerdings noch nicht sicher vorauszusagen. So
könnte es sein, dass schon in der ersten Phase zu viele potenzielle
Kandidaten an den erforderlichen sechs Unterstützungserklärungen
scheitern, sodass die Auswahl zuletzt sehr begrenzt ist. Oder die
Konsultationen der nationalen Parteimitglieder könnten allzu
„indirekt“ ausfallen, sodass der Spitzenkandidat letztlich hinter
weitgehend geschlossenen Türen von den nationalen Parteienführungen
ausgeklüngelt wird.
ist demgegenüber das Verfahren
der EGP. Hier können die nationalen Parteien zunächst bis zum
19. Oktober 2013 einen oder mehrere Kandidaten nominieren. Diese
müssen dann bis zum 7. November Unterstützungserklärungen von
mindestens fünf nationalen Mitgliedsparteien vorlegen, wobei diesmal
jede Partei nur einen Kandidaten unterstützen kann. Insgesamt wird
so auch bei der EGP das Tableau auf maximal sechs Kandidaten
reduziert; anders als bei den Sozialdemokraten können dabei aber
mehrere Kandidaten aus demselben Land kommen.
größte Unterschied allerdings betrifft die zweite Phase des
Nominierungsverfahrens. Hier nämlich planen die Grünen im Gegensatz zur SPE keine nationalen Vorwahlen, sondern eine gesamteuropäische
– und zwar in Form einer Online-Abstimmung, an der sich alle
Unionsbürger über 16 Jahren beteiligen können, die sich zu „den
Grundwerten, den politischen Zielen und der politischen Arbeit“ der
EGP bekennen. Bei dieser Abstimmung sollen dann zwei
Spitzenkandidaten gewählt werden, wobei entsprechend der
Parteitradition wohl mindestens einer dieser Kandidaten eine Frau
sein soll. Allerdings gibt es dafür bislang noch keine expliziten
Verfahrensmechanismen: Wie genau die Online-Abstimmung funktionieren
wird, soll erst ein EGP-Parteitag im Herbst 2013 beschließen.
in allem könnte das Auswahlverfahren bei den Grünen also deutlich
partizipatorischer werden als bei der SPE. Zwar ist die
Online-Abstimmung auch mit einigen technologischen Fallstricken
verbunden: Wie kann man im Internet eine sichere und anonyme Wahl
organisieren? Und grenzt man damit nicht die weniger internetaffinen
Wähler, etwa Ältere oder sozial Schwache aus? Vor allem aber wird
sie die erste genuin transnationale Abstimmung in der europäischen
Geschichte sein: Erstmals werden Bürger in allen Mitgliedstaaten zur
selben Zeit eine Auswahl zwischen denselben Kandidaten treffen –
und allein das verspricht schon ein demokratiepolitischer Höhepunkt
vielversprechend sind hingegen die Pläne der übrigen europäischen
Parteien. Zwar haben auch die christdemokratische EVP und die
liberale ALDE angekündigt, dass sie zur Europawahl mit eigenen
Spitzenkandidaten antreten werden, doch bislang hat keine von ihnen
dafür ein Verfahren beschlossen. Die ALDE will sich mit dieser Frage
auf ihrem Kongress Ende November befassen und dann gegebenenfalls
Anfang Februar 2014 einen speziellen Nominierungsparteitag
einberufen. Die EVP, die sich neben der SPE die besten
Hoffnungen auf den Wahlsieg machen kann, hat hingegen noch gar keinen Zeitplan. Zu der Nominierungsfrage war von ihr zuletzt nur zu hören,
dass der polnische Premierminister Donald Tusk (PO/EVP),
der immer wieder als möglicher Favorit der Partei genannt worden
war, Mitte Juni sein
Desinteresse an einer Kandidatur erklärte.
Das ist in mehrerer Hinsicht bedauerlich. Denn natürlich ist es noch immer möglich, dass auch die EVP zuletzt einen spannenden Vorwahlkampf hinlegen wird. Doch je knapper die Zeit wird, desto
unwahrscheinlicher wird es, dass dieser transparent und unter breiter
Beteiligung von Parteimitgliedern und Sympathisanten abläuft. Es steigt die Gefahr, dass die Christdemokraten zuletzt in
aller Eile einen Kandidaten aus dem Hut zaubern, der ebenso
uncharismatisch ist und für die europäische Öffentlichkeit ebenso
unbekannt bleibt wie all die anderen Kommissionspräsidenten in den
letzten zwanzig Jahren. Das aber könnte den demokratischen Impuls
dieses Europawahlkampfes insgesamt beschädigen: Denn an wem
soll der mühevoll ausgesuchte Spitzenkandidat der SPE sich denn messen, wenn nicht an einem leidenschaftlichen und
überzeugten Kandidaten der EVP?
an einem spannenden Wahlkampf
wir sollten uns nicht täuschen: Noch ist es keineswegs ausgemacht, ob sich die politische Initiative bei der
Ernennung des Kommissionspräsidenten tatsächlich dauerhaft vom Europäischen Rat zum Europäischen Parlament verschoben hat. Die deutsche Bundeskanzlerin
Angela Merkel (CDU/EVP) jedenfalls äußerte
erst vor einigen Wochen ihre Ansicht, „dass es dem
Gleichgewicht aller Institutionen guttut, wenn die Staats- und
Regierungschefs bei dieser Entscheidung auch gefragt sind“. Und die
Süddeutsche Zeitung berichtete
kürzlich über die 2014 anstehende Neubesetzung der Spitzenämter
in EU und NATO, ohne die europäischen Parteien in dem Artikel auch
nur zu erwähnen.
Entscheidung über die wichtigsten politischen Ämter der EU in die
Hände des Europäischen Parlaments – und damit in die Hände der
europäischen Wähler – zu legen, ist ein zentraler Schritt bei der
Demokratisierung der Europäischen Union. Mit einem transparenten und
partizipatorischen Vorwahlverfahren können die europäischen
Parteien jetzt ihren Beitrag dazu leisten. Am Ende haben sie schließlich ein gemeinsames Interesse daran, dass es 2014 einen
spannenden Wahlkampf gibt: Ihr Ziel muss es sein,
dabei so viel öffentliche Aufmerksamkeit zu erzeugen, dass es zuletzt auch die europäischen Bürger für eine Selbstverständlichkeit halten, dass der Kommissionspräsident bei der Europawahl gewählt wird und nicht im Nachhinein unter den Staats- und Regierungschefs ausgeknobelt.
Weitere Artikel zur Europawahl in diesem Blog: ● Noch 365 Tage bis zur Europawahl 2014! ● Europawahl 2014: Wie die europäischen Parteien ihre Spitzenkandidaten wählen ● Nach der Wahl ist vor der Wahl: Zwischenstand auf dem Weg zur Europawahl 2014 ● Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie ● Martin Schulz, Alexis Tsipras und noch immer kein Christdemokrat: erste Vorentscheidungen im Europawahlkampf ● Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (1) ● Umfragen zur Europawahl 2014: Eine Prognose für das nächste Europäische Parlament (2) ● „Green Primary Debate“ in Berlin: Eindrücke aus einem transnationalen Wahlkampf
● Grüne Enttäuschungen, liberale Kompromisse – und immer noch kein Christdemokrat: Neues aus dem Europawahlkampf ● Krisenstaaten wählen links, kleine Länder liberal, und die Christdemokraten sind vor allem in der Eurozone stark: Zur Wahlgeografie der Europäischen Union
● Nach der Europawahl Bild: By Bill Morgan [CC BY-NC-ND-2.0], via Flickr.
Die Europäische Union wirkte zuletzt etwas derangiert – eine Erneuerung könnte ihr nicht schaden. Als
1992 mit dem Vertrag von Maastricht die Europäische Union gegründet
wurde, da wussten die Unterzeichner, dass die Einigung nicht für
ewig gelten würde. In den Schlussbestimmungen des Abkommens war
nämlich ausdrücklich ein Artikel eingefügt worden, der vorsah,
vier Jahre später eine Konferenz für eine neue Vertragsreform
einzuberufen. Das Ergebnis dieser Konferenz war der 1997
verabschiedete Vertrag von Amsterdam. Auch dieser enthielt in einem
Protokoll eine solche Revisionsklausel, die die nächste Reform auf
„[s]pätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt, zu dem die Zahl der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union 20 überschreiten wird“,
datierte. Es folgte der Vertrag von Nizza 2001, dem eine „Erklärung
zur Zukunft der Union“ angehängt war, die ebenfalls schon den Weg für
die nächste Vertragsreform festlegte.
Erst im Vertrag von Lissabon
wurde mit dieser Tradition gebrochen: In dessen Präambel hieß es nun
ausdrücklich, das Abkommen folge „dem Wunsch, den […] Prozess,
mit dem die Effizienz und die demokratische Legitimität der Union
erhöht und die Kohärenz ihres Handelns verbessert werden sollen,
abzuschließen“. Zahlreiche Beobachter werteten das damals als
einen klaren Schlusspunkt. Wenige Wochen vor Inkrafttreten des
Vertrags stellte der Brüssel-Korrespondent der Zeit,
Jochen Bittner, in
seinem Europa-Blog fest:
Wichtigste am Lissabon-Vertrag dürfte letztlich nicht das sein, was
er Europa bringt. Sondern das, was Europa durch ihn verliert. Es
verliert die Ausrede, sich zunächst einmal an Haupt und Gliedern
straffen zu müssen, bevor es schlagkräftiger in der Welt wirken
kann. Die Zeit der Vertragsdebatten ist endgültig vorüber.
war Anfang November 2009. Fast auf den Tag genau ein halbes Jahr
später beschloss der Europäische Rat an einem abenteuerlichen Wochenende die
ersten Notkredite für Griechenland. Es folgten weitere
Rettungsaktionen für Irland und Portugal, die Gründung des ersten
„Euro-Rettungsschirms“ EFSF
als privatrechtliche Aktiengesellschaft, dann der Euro-plus-Pakt,
und der ESM
als eigenständige völkerrechtliche Abkommen. 2012 erklärte die
Gesellschaft für deutsche Sprache „Rettungsroutine“
zum Wort des Jahres. Doch während die Eurokrise immer weiter
eskalierte, blieben die EU-Verträge (bis auf eine kleine
Ergänzung in Art. 136 AEUV) unangetastet. Statt dass ein
Europäischer Konvent, wie im „ordentlichen Änderungsverfahren“
nach Art. 48 EUV
vorgesehen, eine umfassende Vertragsreform ausgearbeitet hätte,
übten sich die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat in
der Kunst der Improvisation. Und die Krise ging weiter und weiter und
„neuer europäischer Realismus“?
lässt sich daraus lernen? Der Brüssel-Korrespondent der
Zeitung, Martin
Winter, bot am vergangenen Wochenende seine
eigene Interpretation für die ausbleibende Vertragsreform. Die
Eurokrise, so schreibt er, habe die „zentrale Gewissheit“
erschüttert, „wonach sich Europa […] unausweichlich immer weiter
in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“. Sie führe zu einem
„neuen
europäischen Realismus“ unter den nationalen Regierungen, die erkannt hätten, dass „ihre gemeinschaftliche Basis dünn ist“
und nur „für Notoperationen am Währungssystem“, aber nicht „für
den großen politischen Sprung“ ausreiche. Die Krise habe gezeigt,
dass die Bindung der Bürger an die EU gering sei und nur die
Nationalstaaten die notwendigen „Rettungsmilliarden“ mobilisieren
sei es auch ganz in Ordnung, dass der Europäische Rat im
Institutionengefüge der EU immer mehr Macht gewinne; schließlich
seien auch die Kommission und das Europäische Parlament kein „Hort
höherer europäischer Weisheit“. Eine Vertragsreform aber sei „in
dieser von Ängsten, Unsicherheit und einer wachsenden Euroskepsis
geprägten Zeit“ nicht nur riskant, sondern auch unnötig: „Der
Vertrag von Lissabon mag nicht perfekt sein, aber die Geschäfte der
EU lassen sich mit ihm regeln.“ Wünschenswert sei allenfalls ein
„allgemeiner europäischer Kongress“, um „über das Wünschbare
im Lichte des Möglichen“ zu reden – wobei Winter offen lässt,
wie sich dieser Kongress zusammensetzen und was seine genaue Aufgabe
möchte da, bei allem Respekt, in ungefähr jedem einzelnen Punkt
widersprechen. Erstens sind die EU-Verträge in der Fassung von
Lissabon eben nicht ausreichend, um die Eurokrise zu überwinden und
ihre Wiederholung in Zukunft zu vermeiden. Zweitens ist die
Machtverschiebung in Richtung des Europäischen Rates unter einer
demokratischen Perspektive alles andere als banal. Drittens gibt es
auch unter den Regierungen der Mitgliedstaaten starke Fürsprecher
einer Vertragsreform. Und viertens ist die Integrationsmüdigkeit in
der europäischen Bevölkerung keineswegs ein unabänderliches
Faktum, gegenüber dem die Politik nur resignieren kann. Im Folgenden
also in aller Kürze meine Einschätzung, weshalb ein Europäischer
Konvent notwendig ist, wann er wahrscheinlich kommen wird und warum er
ein Erfolg werden könnte.
Erstens: Die Eurozone
braucht ein Transfersystem
wichtigste Anlass, sich ausgerechnet jetzt Gedanken um eine große
neue Vertragsreform zu machen, sind natürlich die anhaltenden
Kalamitäten der Währungsunion. Die Eurokrise hat uns eindrücklich
vor Augen geführt, dass das im Vertrag von Maastricht vorgesehene
System, bei dem jeder Mitgliedstaat seine eigene Wirtschafts- und
Sozialpolitik betreibt und nur durch eine Budgetdefizit-Grenze und
eine Nichtbeistandsklausel diszipliniert werden soll, nicht
dass die akuten Ängste vor einem Staatsbankrott in den letzten
Monaten etwas seltener geworden sind, sollte nicht darüber
hinwegtäuschen, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum ist.
Tatsächlich ist die Mäßigung der Eurokrise vor allem ein Verdienst
der EZB, die mit ihrem OMT-Programm den massiven Aufkauf von
Staatsanleihen der Krisenstaaten in Aussicht gestellt hat. Doch
dieses Programm kann keine dauerhafte Lösung sein, sondern hat uns
allenfalls ein wenig Zeit verschafft, um die nötigen grundsätzlichen
Reformen anzugehen. Diese sind in erster Linie institutioneller Art:
Bis heute fehlen
der Eurozone die interregionalen Stabilisatoren, die sie
bräuchte, um asymmetrische Schocks zu bewältigen. Möglichkeiten
für solche Stabilisatoren gibt es zuhauf: von der europäischen
Arbeitslosenversicherung über einen Konjunkturausgleichsfonds
bis zu einem größeren
EU-Budget und europäischen
Staatsanleihen. Sie alle haben ihre Vor- und Nachteile, die hier
nicht im Einzelnen dargestellt werden sollen. Auf jeden Fall aber
werden sie zu mehr finanziellen Transfers zwischen den
Mitgliedstaaten führen – genau darin besteht ihre
Stabilisierungsfunktion, ohne die die Eurozone auf die Dauer nicht
überlebensfähig ist.
jeder dieser Stabilisatoren macht gleich eine Vertragsreform
notwendig. So wäre eine Ausweitung des EU-Budgets ohne Weiteres im
Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens möglich, und eine
europäische Arbeitslosenversicherung ließe sich wohl notfalls auf
stützen. Doch wenn künftig mehr Geld auf europäischer Ebene
umverteilt wird, dann wird zunehmend auch eine europäische Kontrolle
über die Verwendung dieser Mittel notwendig. Anstelle der schwachen
und weitgehend wirkungslosen Koordinierung der nationalen
Wirtschaftspolitiken müsste eine gemeinsame
europäische Strategie treten, die von den EU-Organen auch
tatsächlich durchgesetzt werden kann.
damit stellt sich zuletzt auch die Frage der Machtverteilung und der
Demokratie: Wer soll künftig über die Höhe und Ausgestaltung der
finanziellen Transfers, wer über die Ausrichtung der europäischen
Wirtschaftspolitik entscheiden?
Zweitens: Dem
Europäischen Rat fehlt die Legitimation
den Jahren der Eurokrise ließ sich, wie Martin Winter zu Recht
feststellt, eine Machtverschiebung vom Europäischen Parlament und
der Europäischen Kommission zu den nationalen Regierungen
beobachten. In den bereits vergemeinschafteten Bereichen, etwa der
Umwelt- oder Wettbewerbspolitik, leisteten die supranationalen Organe
zwar weiterhin gute Arbeit. Doch für die wirtschafts-, finanz- und
steuerpolitischen Fragen, die im Mittelpunkt der Krise stehen,
fehten ihnen schlicht die Kompetenzen. Insofern ist es nicht
überraschend, dass die zentralen Rettungsmaßnahmen alle im
Europäischen Rat beschlossen wurden. Aber beweist das schon, dass
die Eurozone auch in Zukunft intergouvernemental regiert werden
diese Frage zu beantworten, braucht man nicht einmal darauf zu
verweisen, wie schlecht die Erfolgsbilanz der Staats- und
Regierungschefs in der Krise bislang ausgefallen ist: Wieder und
wieder kamen ihre Maßnahmen zu spät und waren zu schwach, um das
Krisenfeuer dauerhaft auszulöschen. Noch gravierender als die
Ineffizienz des Europäischen Rates ist seine schwache Legitimation.
Denn auch wenn jeder der Staats- und Regierungschefs von seiner
nationalen Wählerschaft gewählt worden ist und von seinem
nationalen Parlament kontrolliert wird, machen 28 einzelstaatliche
Demokratien noch keine europäische: Am Ende ist für die Beschlüsse
des Europäischen Rates nämlich vor allem das Kräfteverhältnis
zwischen den einzelnen
Mitgliedstaaten entscheidend, und auf dieses haben
die Bürger kaum einen Einfluss.
man europäische Finanztransfers und eine größere
wirtschaftspolitische Kontrolle der EU demokratisch legitimieren
will, so führt zuletzt kein Weg am Europäischen Parlament vorbei.
Hier ist es, wo künftig die wirtschafts- und sozialpolitischen
Strategieentscheidungen fallen müssen – unterstützt von einer
Europäischen Kommission, deren Wahl künftig
nicht mehr den nationalen Regierungen, sondern der Parlamentsmehrheit
überlassen sein müsste. Diese Parlamentarisierung der EU aber
ist ohne eine große Vertragsreform unmöglich. Und darum brauchen
wir so bald wie möglich einen Europäischen Konvent.
Drittens: Auch viele
Regierungen fordern Reformen
wir einen Konvent brauchen, ist natürlich noch keine Garantie dafür,
dass wir ihn auch bekommen werden: Schließlich müsste seine
Einsetzung nach Art. 48
EUV von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat
selbst beschlossen werden. Aber stimmt die Vermutung Martin Winters,
dass sich unter den nationalen Regierungen eine allgemeine
Verweigerungshaltung ausgebreitet habe? Ich habe einen anderen
von Seiten der deutschen Bundesregierung sind die Rufe nach einer
Vertragsreform in den letzten Monaten etwas leiser geworden. Die
„Zukunftsgruppe“, die Guido Westerwelle (FDP/ALDE) einberufen
hatte, um über die Vollendung der Politischen Union zu diskutieren,
hat sich im September 2012 zum
vorläufig letzten Mal getroffen. Aber das beweist nicht mehr,
als dass wir uns mitten im Bundestagswahlkampf befinden – und die
Spitzen der deutschen Regierungsparteien offensichtlich beschlossen
haben, in dieser Zeit die
Thematisierung brisanter europapolitischer Fragen fürs Erste lieber
zu vermeiden. Blickt
man hingegen ein wenig über den nationalen Tellerrand hinaus, so
lassen sich eine ganze Reihe von Aktivitäten beobachten, die alle
auf die Vorbereitung einer größeren Vertragsreform hindeuten. So
stellte der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy
(CD&V/EVP) im Dezember 2012 einen dreistufigen
Plan zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion vor, der
für die Zeit nach 2014 explizit die Einführung einer
interregionalen „Schockabfederungsfunktion“
sowie eine „verstärkte
Bündelung von Zuständigkeiten auf europäischer
Ebene zuallererst mit einer entsprechenden Einbeziehung des
Europäischen Parlament“ vorsieht. Vor wenigen Tagen kündigte Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso
(PSD/EVP) die Einrichtung einer Arbeitsgruppe an, die ökonomische
und rechtliche Bedingungen für gemeinsame
Staatsanleihen und einen europäischen Schuldentilgungsfonds
prüfen soll. Der französische Finanzminister Pierre Moscovici
(PS/SPE) wiederum setzt sich schon länger für
eine europäische Arbeitslosenversicherung ein. Und die
italienische Außenministerin Emma Bonino (RI/ALDE) forderte erst vor
wenigen Wochen in einem Interview einen umfassenden
Schritt zu einem föderalen Europa, übrigens ganz im Sinne ihres
Premierministers Enrico Letta (PD/SPE-nah), der in seiner
Antrittsrede die
„Vereinigten Staaten von Europa“ zu seinem Ziel erklärte.
gibt es auch andere Stimmen, etwa aus Irland und den Niederlanden, wo
sich seit diversen gescheiterten Referenden die Begeisterung für
neue Vertragsreformen allgemein in Grenzen hält. Aber letztlich
scheint mir doch, dass sich auch im Europäischen Rat allmählich die
Einsicht ausbreitet, dass die europäische Währungsunion nicht
dauerhaft so weitermachen kann wie in den letzten Jahren. Ich gehe
deshalb davon aus, dass die Diskussion über die Zukunft der EU
zwischen den deutschen Bundestagswahlen im September 2013 und der
Europawahl im Mai 2014 deutlich an Fahrt gewinnen wird. In der
zweiten Jahreshälfte 2014, wenn Italien die Präsidentschaft im
Ministerrat innehat, könnte dann ein neuer Anlauf zur Einberufung
eines Europäischen Konvents erfolgen, der 2015 seine Arbeit aufnehmen würde.
Viertens: Und die
Bürger?
die Europaskepsis der Bevölkerung? Auch hier scheint mir die Deutung
falsch, dass sich die Menschen in großer Zahl nach einer Rückkehr
zum Nationalstaat oder nach mehr Intergouvernementalismus sehnen würden. Im Gegenteil, der dramatische
Vertrauensverlust, den die Europäische Union in den letzten
Jahren durchmachte, dürfte gerade eine Folge des improvisierten
Krisenmanagements des Europäischen Rates sein, der sich ohne
Gesamtkonzept von einer Ad-hoc-Entscheidung zur nächsten hangelte.
Bei seinen immer neuen, häufig über Nacht beschlossenen und für
„alternativlos“ erklärten Rettungs- und Sparpaketen verband er
eine intransparente
Entscheidungsfindung mit unnötig
drastischen Maßnahmen. Kein Wunder, wenn viele Bürger sich da
frustriert abwandten!
diese Entwicklung ist nicht unumkehrbar. Eine große
Mehrheit der Europäer steht bis heute hinter der Einheitswährung
und unterstützt eine Demokratisierung der EU. Und auch die
Bereitschaft zu transnationalen Finanztransfers dürfte größer
sein, wenn deutlich würde, dass ihre Empfänger bedürftige
europäische Mitbürger sind und nicht nur Banken und ausländische
Finanzminister. Ein Europäischer Konvent könnte diese Wünsche
aufgreifen, die öffentliche Debatte anregen und eine breite
gesellschaftliche Partizipation ermöglichen. Wenn dann zuletzt auch
noch die Bevölkerung selbst in einem gemeinsamen gesamteuropäischen
Referendum (für das Mehr Demokratie e.V. vor
einiger Zeit ein
sehr vernünftiges Modell präsentiert hat) über den neuen
Vertrag entscheiden kann, scheint mir persönlich ein Erfolg
wahrscheinlicher als ein Scheitern.
Automatismus, nach dem sich Europa „unausweichlich
immer weiter in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“, gibt es
nicht und hat es nie gegeben. Was es aber gibt, sind gute Gründe,
die wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Europäischen Union zu
stärken und das Europäische Parlament zum zentralen
Entscheidungsorgan zu machen. Und darum wird die Debatte über eine
europäische Vertragsreform auch in den nächsten Jahren nicht von
der politischen Agenda verschwinden.
Europäische Arbeitslosenversicherung,
Europäischer Konvent,
Vertragsreform,