Source: https://www.hausarbeiten.de/document/212247
Timestamp: 2019-09-16 20:17:51
Document Index: 106688897

Matched Legal Cases: ['Art. 20', 'Art. 72', 'Art. 74', '§ 3', 'Art. 20', 'Art. 70', 'Art. 72']

Pflegekammern in Rheinland-Pfalz. Versorgungssicherheit oder Illusion? | Hausarbeiten publizieren
Eine Bewertung aus rechtlicher und politischer Sicht
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen viii
1.1. Gesellschaftlicher Auftrag der Pflege
1.2.1. Versorgungssicherung der Bevölkerung
1.2.2.Veränderungen bei den Anforderungen an die Pflege
1.2.3. Fremdbestimmung statt Eigenbestimmung
1.2.4. Herausforderungen der Pflegeausbildung
1.5. Erkenntnisinteresse
2. Organe der funktionalen Selbstverwaltung
2.1. Historische Entwicklung der Kammer
2.2. Das Prinzip der Kammer und deren Definition
2.3. Entstehung und besondere Merkmale von Kammern
2.4. Aufgaben von Berufskammern
3. Die Pflegekammer
3.1. Ziele einer Pflegekammer im Einzelnen
3.2. Aufgaben einer Kammer für Pflegeberufe
3.3. Abgrenzung zu anderen Berufsorganisationen
3.3.1. Berufsverbände
3.3.2. Gewerkschaften
3.3.3. Pflegereferate
3.3.4. Arbeitsgemeinschaften
3.3.5. Zwischenergebnis
4. Zweckmäßigkeit einer Pflegekammer
4.1. Argumente für die Errichtung einer Pflegekammer
4.2. Argumente gegen die Errichtung einer Pflegekammer
4.3. Beurteilung durch den Verfasser
5. Stand in der Bundesrepublik Deutschland
5.1. Historische Bestrebungen der Pflege
5.2. Entwicklungen in den Bundesländern
5.2.1. Bayern
5.2.2. Berlin
5.2.3. Bremen, Hamburg, Saarland
5.2.4. Hessen
5.2.5. Mecklenburg-Vorpommern
5.2.6. Niedersachsen
5.2.7. Nordrhein-Westfalen
5.2.8. Sachsen
5.2.9. Sachsen-Anhalt
5.2.10. Schleswig-Holstein
5.2.11. Baden-Württemberg, Brandenburg, Thüringen
6. Initiierung der Pflegekammer in Rheinland-Pfalz
6.1. Ausgangssituation der Pflege in Rheinland-Pfalz
6.2. Politische und verbandspolitische Positionierung
6.3. Agenda 2015
6.3.1. Der Weg zur Meinungsbildung
6.3.2. Novellierung des Heilberufsgesetzes
6.3.3. Struktur und Aufbau einer Pflegekammer
6.3.4. Finanzierung der Pflegekammer
6.3.5. Zeitplan in Rheinland-Pfalz
7. Rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Pflegekammer
7.1. Prof. Dr. Hans-Ullrich Gallwas (1994)
7.2. Dr. Markus Plantholz (1994)
7.3. Prof. Dr. Otfried Seewald (1997)
7.4. Prof. Dr. iur. Gerhard Igl (1998)
7.5. Prof. Dr. iur. Gerhard Igl (2008)
7.6. Prof. Dr. iur. Heinrich Hanika (2010)
7.7. Zusammenfassung und Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit
8.3. Ausblick
9.1. Rechtsquellen und Urteile
9.1.1. Gesetzesverzeichnis
9.1.2. Urteilsverzeichnis
9.2. Literatur
9.5. Sonstige Quellen
10. Anhangsverzeichnis
Abbildung 1: Besondere Merkmale von Kammern
Abbildung 2: Aufgaben einer Pflegekammer im Überblick
Abbildung 3: Vergleich der berufsvertretenden Aufgaben
Abbildung 4: Angebot und Nachfrage für Pflegekräfte in Rheinland-Pfalz
Tabelle 1: Entwicklung der Zahl Pflegebedürftiger von 1999 bis 2050
Die Pflege ist auf dem Weg ihr Selbstbewusstsein zu finden. Der Ruf nach beruflicher Selbstbestimmung durch die Errichtung von Pflegekammern wird lauter. In vielen Bundesländern gibt es nach über 22 Jahren der Argumentation und Diskussion sowohl gesellschaftliche als auch politische Initiativen zur Errichtung einer Pflegekammer. „Es herrscht in Pflegekreisen eine Stimmung des Umbruches und Aufbruches, in der die Vielzahl bestehender beruflicher Missstände erkannt und benannt, und gleichzeitig innerberufliche Kräfte zu deren Beseitigung mobil gemacht werden.“[1]
Der damalige Arbeitsminister Norbert Blüm war der Ansicht, dass Pflege jeder ausüben könne. Das Einzige was man seiner Meinung nach bräuchte, wäre „eine rechte Hand, ein bisschen Geschick und ein warmes Herz“, so Blüm im Jahr 1995. Die Begründerin der professionellen Krankenpflege Florence Nightingale erklärte dagegen bereits 1859: „Krankenpflege ist eine Kunst, die erlernt werden muss.“ Dieses Beispiel soll die Diskrepanz zwischen der Innen- und Außensicht des Berufes aufzeigen.[2] Doch welcher Ansicht ist zuzustimmen? Was ist Pflege und was sind ihre Aufgaben?
Der International Council of Nurses (ICN)[3] definiert Pflege wie folgt:
„Pflege umfasst die eigenverantwortliche Versorgung und Betreuung, allein oder in Kooperation mit anderen Berufsangehörigen, von Menschen aller Altersgruppen, von Familien oder Lebensgemeinschaften, sowie von Gruppen und sozialen Gemeinschaften, ob krank oder gesund, in allen Lebenssituationen (Settings). Pflege schließt die Förderung der Gesundheit, Verhütung von Krankheiten und die Versorgung und Betreuung kranker, behinderter und sterbender Menschen ein. Weitere Schlüsselaufgaben der Pflege sind Wahrnehmung der Interessen und Bedürfnisse (Advocacy), Förderung einer sicheren Umgebung, Forschung,
Mitwirkung in der Gestaltung der Gesundheitspolitik sowie im Management des
Gesundheitswesens und in der Bildung.“[4]
Diese Definition verdeutlicht uns die wesentlichen Merkmale[5]:
- Hervorhebung der Eigenständigkeit der Pflege,
- Hohe Bedeutung der Pflege in fast allen Lebenssituationen,
- Bedeutung der Pflegenden im Bereich der Prävention und
- Forschung und Mitwirkung in der Gestaltung der Gesundheitspolitik als eine Schlüsselaufgabe der Pflege.
Der Verfasser ist der Ansicht, dass vor allem auf den Punkt Prävention ein besonderes Augenmerk gelegt werden sollte. Wenn die Auswirkungen der demografischen Entwicklung nicht in einer beängstigenden Zunahme der Pflegebedürftigkeit enden sollen, so sollte dem Ausbau einer altersspezifischen Prävention und Gesundheitsförderung eine höhere Bedeutung beigemessen werden.
Der Gesetzgeber hält in den Ausbildungszielen fest, dass die professionelle Pflege den Auftrag hat, entsprechend dem allgemein anerkannten Stand pflegewissenschaftlicher, medizinischer und weiterer bezugswissenschaftlicher Erkenntnisse fachliche, personale, soziale und methodische Kompetenzen zur verantwortlichen Mitwirkung insbesondere bei der Heilung, Erkennung und Verhütung von Krankheiten zu vermitteln. Die Pflege ist dabei unter Einbeziehung präventiver, rehabilitativer und palliativer Maßnahmen auf die Wiedererlangung, Verbesserung, Erhaltung und Förderung der physischen und psychischen Gesundheit der zu pflegenden Menschen auszurichten.
Dabei sind die unterschiedlichen Pflege- und Lebenssituationen sowie Lebensphasen und die Selbständigkeit und Selbstbestimmung der Menschen zu berücksichtigen.[6]
Durch die Definition der Begrifflichkeiten und der Erläuterungen der Aufgaben soll verdeutlich werden, dass Pflege ein hochkomplexes Aufgabengebiet ist, das sowohl qualifizierte als auch motivierte Mitarbeiter benötigt. Den vielleicht unüberlegten Ausführungen von Herrn Blüm aus dem Jahr 1995 ist deshalb keine Beachtung zu schenken.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Pflege ein „wichtiger humanethischer Wert und eine existenzielle Dienstleistung“[7] ist, die aufgrund ihres eigenständigen gesellschaftlichen Auftrags nicht länger von der Politik ignoriert werden darf.
In den folgenden Kapiteln werden die Missstände zur aktuellen Situation in der Pflege dargestellt und es soll die Relevanz einer gesicherten Versorgung für die Bevölkerung verdeutlicht werden. Ausgehend von aktuellen Zahlen möchte der Verfasser darauf hinweisen, welchen Beitrag eine Pflegekammer zur Versorgungssicherheit der Menschen in Deutschland leisten kann.
Das Sozialstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 1 GG[8] verpflichtet den Gesetzgeber dazu, die gesundheitliche und pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu erhalten oder zu verbessern. Die implizite Forderung, nämlich Solidarität zu realisieren, meint einerseits die Bereitstellung finanzieller Mittel, aber vor allem andererseits den effektiven und sinnvollen Einsatz dieser Mittel. Übertragen auf die Pflege können wir festhalten, dass die professionell Pflegenden vom Gesetzgeber den Auftrag zu erhalten haben, die gesetzlich verankerte Solidarität umzusetzen. Durch die Erteilung eines solchen Auftrages käme der Staat seiner Verpflichtung nach, Rahmenbedingungen zu schaffen, die es den Pflegenden erlauben, ihr Expertenwissen zum Wohle der Bevölkerung einzubringen.[9]
Der Verfasser sieht die adäquate pflegerische Versorgung im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung der Pflegebedürftigkeit als stark gefährdet. Im Sondergutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen aus dem Jahr 2009 heißt es hierzu wie folgt:
„Pflegebedürftigkeit ist in den Gesellschaften des langen Lebens zu einem weiteren bestimmten Gesundheitsrisiko geworden. Den Zustand eines Menschen mit Pflegebedarf kennzeichnet ein Höchstmaß körperlicher, psychischer und sozialer Vulnerabilität, die dazu führt, dass sich der Lebensalltag nur mit fremder Hilfe aufrechterhalten lässt. Die überwiegende Mehrheit – 82 Prozent - aller Pflegebedürftigen in Deutschland ist 65 Jahre alt oder älter, jeder Dritte bereits über 85. Im Alter über 90 Jahre ist die Hälfte der Bevölkerung pflegebedürftig.“[10]
Quellen: Statistisches Bundesamt; Bundesministerium für Gesundheit;
Verband der privaten Krankenversicherung e.V. Köln;
Bevölkerungsvorausschätzung des DIW (Variante II B), eigene Darstellung.
Wie aus einer Unterrichtung durch die Bundesregierung[11] hervorgeht, erhalten derzeit rund 2,42 Millionen Menschen Leistungen aus der Pflegeversicherung. Dies betrifft ca. 2,29 Millionen Menschen der sozialen und rund 142.000 Menschen der privaten Pflegeversicherung. Aufgrund der demografischen Entwicklung sei zu erwarten, dass die Anzahl der Pflegebedürftigen mit einer erheblichen Dynamik zunehmen werde. Im Jahr 2010 hat der Anstieg ca. 2,4 Prozent betragen.
Einem Bericht des Deutschen Institutes für Wirtschaftsforschung[12] zufolge wird die Zahl der Pflegebedürftigen bis zum Jahr 2020 auf 2,94 Millionen zunehmen (Tabelle 1). Dies ist – bezogen auf die Pflegebedürftigen von 1999 – eine Steigerung von 50 Prozent. Die Wachstumsrate beträgt den Schätzungen zufolge im Zeitraum von 1999 bis 2050 im Durchschnitt rund 2 Prozent. Weiter wird ausgeführt, dass von 2020 bis 2050 die Zahl der Pflegebedürftigen nochmals um 1,8 Millionen zunehmen wird (jährliches Wachstum von 1,6 Prozent). Bis 2050 ist dem DIW zufolge mit einer Steigerung um 145 Prozent zu rechnen.
In dieser dringlichen Situation ist es doch nahe liegend, dass der Staat und seine Politiker zur Absicherung einer adäquaten pflegerischen Versorgung die Förderung der Pflegeberufe - wie beispielsweise bei Mediziner, Psychotherapeuten und Architekten - zur Staatsaufgabe erklärt. „Es kann und ist dem Staat daher nicht verwehrt, sich bei der Erfüllung dieser Aufgabe der Hilfe von Organen zu bedienen, die er - auf gesetzlicher Grundlage (Pflegekammergesetze) – aus der Berufsgruppe selbst heraus sich bilden lässt und die durch ihre Sachkunde die Grundlage dafür schaffen helfen, dass staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen.“[13]
Der Anstieg der Zahl der Pflegebedürftigen ist nach Ansicht des Verfassers jedoch nicht nur als Belastung und Herausforderung zu sehen, sondern auch als Chance zu begreifen, die sich im Gesundheitssektor ergebenden Beschäftigungspotenziale zu nutzen. Immerhin waren Ende 2010 rund 4,8 Millionen Menschen in Deutschland (und damit etwa jeder neunte Beschäftigte) im Gesundheitswesen tätig.[14] Das Beschäftigungswachstum von 1,9 Prozent im Vergleich zum Vorjahr ist also noch zu toppen.
Seit einigen Jahren befindet sich das Gesundheitswesen in Deutschland in einem stetigen Veränderungsprozess. Dieser ist insbesondere durch die sich abzeichnenden Entwicklungen wie Alterung der Gesellschaft, Wandel der Familienstrukturen (vor allem die Zunahme der Single-Haushalte), Fortschritt in Wissenschaft und Technik bei gleichzeitigem Strukturwandel der Gesundheitsversorgung geprägt.[15]
Nicht der im vorherigen Kapitel beschriebene quantitative Anstieg, sondern auch die qualitative Veränderung des Pflegebedarfs sowie die sinkenden Verweilzeiten (Begründung folgt) im stationären Bereich führen zu massiven Veränderungen im Bereich der ambulanten und stationären Versorgung.[16] Bis 2020 darf man dem DIW zufolge im vollstationären Bereich mit einem Zuwachs von 57 Prozent, im ambulanten Bereich von 50 Prozent rechnen. Und die Schere in den Anforderungen zwischen ambulant und stationär droht sich weiter zu öffnen. Da die Zahl der Schwer- und Schwerstpflegebedürftigen stärker steigen wird als die der „Erheblich Pflegebedürftigen“, wird sich der Grad der Pflegebedürftigkeit ebenfalls erhöhen. Aus demografischen Gründen kann man also mit Gewissheit sagen, dass die Nachfrage nach professioneller außerfamiliärer Hilfe stärker zunehmen wird als die Zahl der Pflegefälle.[17]
Der oben beschriebene Umwandlungsprozess im Gesundheitswesen wird durch den medizinisch-technischen Fortschritt hervorgerufen. Die Ursachen dieser Entwicklung kann man einerseits in der Verschiebung des Krankheitsspektrums in Richtung auf chronisch-degenerative Krankheiten und andererseits in der zunehmenden Multimorbidität begründen.[18]
„Die Zahl älterer und alter Patienten mit Mehrfacherkrankungen nimmt in allen Versorgungsbereichen zu. (…) Die Versorgung der mehrfach Erkrankten muss die Funktionseinschränkungen in den Mittelpunkt stellen. Trotz der steigenden Bedeutung der Mehrfacherkrankungen - ca. zwei Drittel der über 65-Jährigen weisen mindestens zwei chronische Erkrankungen auf ­- gibt es nur sehr wenige Leitlinien, die sich auf ältere Patienten mit mehreren chronischen Erkrankungen beziehen. (…) Multimorbidität führt zu vermehrten Arztkontakten, häufigeren und längeren Krankenhausaufenthalten sowie einer steigenden Zahl von Arzneimittelverordnungen (Polypharmazie).“[19] Diese jedoch enorm gewachsenen Versorgungsansprüche hält der Verfasser langfristig für nicht finanzierbar.
Weitere wichtige Veränderungen erkennt Igl[20] im Gesundheits- und Pflegewesen selbst:
- Die Einführung des neuen Finanzierungssystems für die Krankenhäuser (Fallpauschalen) führt zu sinkenden Verweildauerzeiten der Patienten im stationären Bereich. Dadurch verändern sich auch die Anforderungen an die Pflege im ambulanten Bereich. Gleichzeitig werden dadurch erhöhte Anforderungen an die Kooperation der in der Krankenhausversorgung beteiligten Berufe gestellt.
- Neue Leistungsformen, wie z.B. Integrierte Versorgung, verändern die Kommunikationsstrukturen und die Formen der Zusammenarbeit verschiedener Gesundheitsberufe und damit die Anforderungen an die Qualifikation und Tätigkeit der Pflegefachkräfte.
- Neue Entwicklungen in der Informations- und Kommunikationstechnologie führen zu Veränderungen in der Organisation und Tätigkeit der Pflege.
- Die interne und externe Qualitätssicherung ist mit höheren Anforderungen an die Pflegefachkräfte verbunden.
Positiv zu vermelden ist jedoch, dass sich durch den strukturellen Wandel innerhalb der Familie diese - wie vielfach befürchtet - keinesfalls auflöst. Zwar nimmt der Trend zu Single-Haushalten zu (es wohnen nicht mehr alle Familienangehörigen unter einem Dach), doch ist bisher nicht empirisch nachgewiesen, dass das Verantwortungsgefühl hinsichtlich der Pflege Angehöriger abgenommen hat. Bedingt durch die erhöhte Mobilität werden Pflegeleistungen im 21. Jahrhundert auch über räumliche Distanz erbracht. Das Familienverständnis verschiebt sich vom „Alles selber tun“ zum „Organisieren der Versorgung“. Außerdem bleiben hochbetagte Menschen im Ergebnis viel länger zuhause als noch vor einer Generation. Auch daraus lässt sich eine zunehmende Pflegebedürftigkeit der Bewohner von Einrichtungen der stationären Altenhilfe folgern. Moers sieht aus diesen Trends neue Berufsprofile professioneller Pflege wachsen: weniger körperbezogene Pflegeaufgaben und mehr beratende, unterstützende, anleitende und versorgungssteuernde Aufgaben.[21]
Es bleibt festzuhalten, dass die veränderten Arbeitsbedingungen, unter denen Pflege heute geleistet wird, zum einen mit einer zunehmenden Arbeitsverdichtung und zum anderen mit einer geforderten Steigerung der Pflegequalität verbunden sind. Gerade stationäre Einrichtungen zeichnen sich durch eine hohe Fluktuation und einen Stellenabbau im Pflegebereich ab.[22] Die Nachwuchssicherung empfindet der Verfasser aktuell als die größte Herausforderung der Pflege. Mit den bereits beschriebenen demografischen Entwicklungen, sowie der Zunahme der chronischen Erkrankungen und der Pflegebedürftigkeit, ist vor allem die stationäre Pflege in einem nicht zu tolerierenden Zustand.
Die im vorangegangenen Kapitel dargestellten Veränderungen sollen auch verdeutlichen, dass es zunehmend auf interprofessionell und interdisziplinär getragene Lösungsansätze ankommt. Der Pflege kommt in diesem Bereich eine wachsende Bedeutung zu. Ein gesetzlich legitimiertes Mitspracherecht wird den Pflegenden jedoch nicht eingeräumt. Menge, Inhalt und Qualität der Gesundheitsleistungen werden primär nach ökonomischen und medizinischen Kriterien bestimmt.[23] Doch warum ist die größte Gruppe im Gesundheitswesen nicht in Entscheidungen eingebunden?
Barbara Schwochert, ehem. Geschäftsführerin des DBfK, hat schon Mitte der Neunziger festgestellt, „dass die fehlende formale Macht unserer Berufsgruppe dadurch sichtbar wird, dass Organisationen oder andere Berufsgruppen für die Pflegeberufe Entscheidungen treffen und Kontrollfunktionen ausüben, die originär in unserer Kompetenz liegen müssten.“[24]
Der Jurist und Soziologe Hans Böhme spricht bereits 1990 von einer sich abzeichnenden „Schizophrenie der Krankenpflege“.[25] Damit meint er, dass die Krankenpflege in den letzten Jahrzehnten zwar ein enormes Selbstbewusstsein und Selbstvertrauen entwickelt hat, jedoch weiterhin lediglich Handlangerfunktionen ausübt. Er ist der Auffassung, dass eben dieses neu gewonnene Selbstverständnis und Selbstbewusstsein vor allem durch die Fremdbestimmung durch Arzt und Verwaltung erschüttert wird. Dass jedoch die Pflegekammer die geeignete Instanz sein könnte, um diese Situation zu verbessern, bezweifelt er.
Damals war die Lobby der Pflege zu unorganisiert bzw. zu uneinig. Diese Situation hat sich heute jedoch verändert. Der DPR - mit seinen 16 Verbänden – und die Nationale Konferenz zur Errichtung von Pflegekammern in Deutschland wurden mittlerweile gegründet und fordern die Politik vehement auf, Pflegekammern zu gründen. Initiativen in einzelnen Bundesländern unterstützen diese Forderung lautstark.
Um eine sachgerechte, professionelle Pflege für die Bürgerinnen und Bürger des Landes sicherstellen zu können, sieht es auch der Verfasser als eine Notwendigkeit an, dass der fortschreitenden Fremdbestimmung über die Inhalte und Leistungen der Pflege Einhalt geboten wird.[26]
Zuerst die gute Nachricht. Einem Bericht der Bundesagentur für Arbeit zufolge[27] ist die Beschäftigung in den Gesundheits- und Pflegeberufen in den letzten 10 Jahren um ein Fünftel gewachsen. Angesichts des erheblichen Bedarfs an hoch qualifizierten und spezialisierten Pflegefachkräften ist diese Entwicklung auch dringend nötig. Jedoch bedarf es langfristig einer Aufwertung der Pflegediensttätigkeit, um qualifiziertes Personal für die entsprechenden Berufsfelder gewinnen zu können. Doch wann ist eine Pflegekraft ausreichend qualifiziert? Reicht ein Hauptschulabschluss aus, um die Herausforderungen stemmen zu können?
Deutschland bildet im Hinblick auf die akademische Pflegeerstausbildung und die sich aus dem Krankenpflegegesetz ergebenen Kompetenzen im EU-Vergleich zusammen mit Luxemburg und Österreich das Schlusslicht. Während sich in Europa die universitäre Ausbildung weitestgehend etabliert hat, erfolgt die Ausbildung in den Pflegeberufen hierzulande hauptsächlich an Krankenpflege-, Kinderkrankenpflege- und Altenpflegeschulen. Es bestehen für die berufliche Grundausbildung von Krankenpflegeschüler/innen auch keine gesetzlichen Richtlinien, wonach Curricula und Examensinhalte festgelegt werden könnten. Die Diskrepanz zwischen der europäischen und der bundesdeutschen Ausbildung könnte somit größer nicht sein.[28]
Das Thema „Professionalisierung der Pflegeberufe“ könnte alleine schon diese Thesis füllen und kann deshalb vom Verfasser nicht weiter beleuchtet werden. Es soll jedoch noch kurz auf die aktuellen Entwicklungen in Deutschland eingegangen werden.
Im Zuge der Reform des Arzneimittelgesetzes wurde der Zugang zur Kranken- und Altenpflegeausbildung für Personen mit Hauptschulabschluss geöffnet. Die Fachöffentlichkeit reagierte größtenteils kontrovers:[29]
- „Jede Herabsetzung der Zugangsvoraussetzungen führt dazu, dass die Attraktivität und die Qualität dieser Berufe sinken.“ (Martina Hasseler, Prof. für Pflegewissenschaft)
- „Die Pflege braucht einen berufe- wie sozialrechtlich klar definierten, eigenverantwortlichen Aufgabenbereich. Daran angepasst eine akademische Ausbildung, die den Namen wert ist, eine grundständige Ausbildung, die den internationalen Vergleich besteht.“ (Thomas Moser, Diplom-Pflegewirt)
- „Die Öffnung auch der Altenpflegeausbildung ist ein wichtiges Signal der Chancengleichheit an qualifizierte und geeignete Hauptschüler.“ (Bernd Meurer, Präsident des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste e.V.)
- „Mit einer Herabsetzung der allgemeinen schulischen Voraussetzungen wird möglicherweise ein großer Teil der Abiturienten, die immer etwa ein Drittel der Auszubildenden ausmachen, von dieser Ausbildung abgehalten. (…) Durchlässigkeit in unserem Bildungssystem ist sehr zu befürworten, aber keine Herabsetzung von Anforderungen für den Eintritt in die Pflegeausbildung.“ (Sabine Bartholmeyczik, Uni Witten/Herdecke Institut für Pflegewissenschaft)
Doch führt eine Herabsetzung der Zugangsvoraussetzungen – so wie es Frau Hasseler behauptet - unwiderruflich zu einer Qualitätsminderung dieser Berufe? Tatsächlich wird dies durch einige Studienergebnisse aus den USA bestätigt. Dort wurde nämlich festgestellt, dass ein vermehrter Einsatz von Pflegekräften mit Bachelor-Abschluss zu einer geringeren Sterblichkeit nach chirurgischen Eingriffen, und zu weniger Harnwegsinfektionen, Pneumonien, Thrombosen, sowie einer geringeren Mortalitätsrate führten.[30]
Auch Andreas Westerfellhaus gesteht der Ärzte Zeitung: „Die zwölfjährige Schulqualifikation als Voraussetzung würde den Pflegeberuf kräftig aufwerten und nachhaltig unterstreichen, wie professionell es in diesem Berufsfeld inzwischen zugehe.“[31]
Das Zeichen aus Europa hat nicht lange auf sich warten lassen. Im Herbst 2012 haben in Brüssel die parlamentarischen Beratungen zur geplanten Änderung der EU-Richtlinie 2005/ 36/ EG begonnen. Danach sollen die Zugangsvoraussetzungen zur Pflegeausbildung verbindlich von zehn auf zwölf Jahre allgemeinbildende Schule bzw. vergleichbarer Abschlüsse angehoben werden. Führende Pflegewissenschaftler aus Deutschland sprechen sich für die Reform zur Pflegeausbildung aus. Sie halten in einem offenen Brief an die deutschen Abgeordneten aller Parteien im EU-Parlament fest, dass nur durch eine entschiedene Aufwertung der Pflege, durch mehr und bessere Aus- und Weiterbildung und durch bessere Arbeitsbedingungen das Rekrutierungsproblem und der Fachkräftemangel in der Pflege in den Griff zu bekommen sei. In 24 der 27 EU-Mitgliedsstaaten wurde die Anhebung der Zulassungsvoraussetzungen bereits vollzogen. Wenn der Pflegestandort Deutschland nicht noch weiter zurückfallen soll, ist dieser Schritt die notwendige Konsequenz.[32]
Auch Hanika resümiert, dass es erheblicher Anstrengungen aller an der pflegerischen Erstausbildung Beteiligten bedarf, wenn Deutschland den Anschluss an die europäischen Standards erreichen will.[33]
Auf der Grundlage der bestehenden Literatur beschreibt diese Bachelorarbeit die Ziele einer Pflegekammer und schildert sowohl die Vorteile als auch die Nachteile dieser. Es werden die konkreten Aufgaben einer Kammer für Pflegeberufe vorgestellt und die Rechtmäßigkeit einer solchen Länderkammer anhand von mehreren Gutachten skizziert.
Aufgrund der immer wiederkehrenden Kritik an einer Verkammerung der Pflegeberufe reicht eine rechtliche Klarstellung jedoch nicht aus. Deshalb ist es Ziel dieser Arbeit, ebenfalls die Zweckmäßigkeit einer Pflegekammer darzustellen. Dabei werden folgende Fragen beantwortet:
- Kann eine Pflegekammer die gesellschaftlichen Herausforderungen in der Pflege beheben?
- Wäre eine solche Institution zweckmäßig?
- Welches Bundesland ist der berufsständischen Selbstverwaltung in der Pflege am nächsten?
- Sind Pflegekammern und die damit einhergehenden Einschränkungen in die Freiheit des Menschen rechtmäßig?
Die Arbeit soll in der vorliegenden Fassung verdeutlichen, dass die Pflege mithilfe einer Kammer in der Lage sein könnte, die beruflichen Interessen der Pflege und gleichzeitig die Qualität der pflegerischen Berufsausübung sicherzustellen.
Diese Bachelorarbeit basiert auf der hermeneutischen Methode[34] und wurde nach den formalen Richtlinien zum Erstellen einer wissenschaftlichen Arbeit des Fachbereiches I der Hochschule Ludwigshafen am Rhein angefertigt.
Nach der Erläuterung der Problemstellung gleich zu Beginn, geht der Verfasser erst auf das allgemeine Kammerwesen, dann spezifisch auf die Pflegekammer ein. Nach der Erläuterung der Aufgaben und Ziele wird die Zweckmäßigkeit einer solchen Institution geprüft. Da es mittlerweile in vielen Bundesländern Initiativen zur Errichtung einer Pflegekammer gibt, müssen diese vollständig dargestellt werden. Aus Gründen, die in Kapitel 1.5. genauer dargestellt werden, legt der Verfasser dabei einen Schwerpunkt auf Rheinland-Pfalz. Mindestens genauso wichtig wie die Zweckmäßigkeit einer Pflegekammer ist ihre Rechtmäßigkeit, die anhand der bestehenden Rechtsgutachten genau beleuchtet wird. Das aktuelle Gutachten von Herrn Prof. Mario Martini liegt dem Verfasser bis zur Veröffentlichung jedoch nicht vor.
Ergänzend dazu wurde ein Experteninterview mit dem Präsident des Deutschen Pflegerats geführt. Da der Verfasser anstrebte, sowohl einen Fürsprecher, als auch einen Gegner der Verkammerung in der Pflege zu Wort kommen zu lassen, wurde ebenfalls ein schriftliches Interview mit dem Präsidenten des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste e.V. vereinbart. Die Antworten auf die Fragen lagen dem Verfasser jedoch trotz mehrerer Rückfragen bis zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Arbeit nicht vor.Zur Sicherstellung der Korrektheit der Angaben wurden darüber hinaus immer wieder Rücksprachen mit einem verantwortlichen Mitarbeiter des Ministeriums für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie in Rheinland-Pfalz geführt.
Zur Erarbeitung der Thematik und der weiteren Recherche wurden verschiedene Quellen genutzt. Der Großteil der Arbeitsmaterialien entstammte entweder der Zentralbibliothek oder der Teilbibliothek des Fachbereiches IV der Hochschule Ludwigshafen am Rhein. Weiter zu nennen sind die Bibliothek der Medizinischen Fakultät Mannheim und die Hasso-Plattner-Bibliothek der Universität Mannheim. Außerdem bediente sich der Autor einiger Suchmaschinen im Internet.
Während seines Studiums der Gesundheitsökonomie an der Fachhochschule Ludwigshafen am Rhein hörte der Verfasser erstmals von einer Pflegekammer. Der dort lehrende Professor für Wirtschaftsrecht und Recht der Europäischen Union, Prof. Dr. iur. Heinrich Hanika, forscht ebenfalls im Medizin- und Pflegerecht und setzt sich seit Jahren öffentlich für die Pflegekammer ein.
Ein zweites Mal kam der Verfasser während seines Praxissemesters am Ministerium für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Demografie des Landes Rheinland-Pfalz mit der Kammer für Pflegeberufe in Berührung. Zehn Jahre - so auch während des Praxissemesters - wurde dieses Ministerium von der aktuellen Ministerpräsidentin Malu Dreyer geführt, die sich nach Gesprächen mit den Pflegeverbänden im letzten Jahr für eine Verkammerung der Pflege ausgesprochen hat. Deshalb arbeitete der Verfasser unter anderem an der Ausgestaltung einer möglichen Pflegekammer und der damit notwendigen Novellierung des Heilberufsgesetzes mit.
Die Selbstverwaltung verfügt in Deutschland über eine lange Tradition und genießt eine hohe Wertschätzung. Sie verfügt in der neuzeitlichen Entwicklung über eine freiheitliche Traditionslinie und das in einem Land, dessen Staats- und Verwaltungsstrukturen lange Zeit durch autoritäre Strukturen geprägt waren. Dass sich die Selbstverwaltung in zahlreichen Lebensbereichen etabliert ist daran zu erkennen, dass nicht nur von kommunaler, sondern auch von wirtschaftlicher, berufsständischer, akademischer, studentischer, kultureller und sozialer Selbstverwaltung die Rede ist. Institutionen der Selbstverwaltung sind beispielsweise Gemeinden oder Kreise, genauso wie die Industrie- und Handelskammern, die Handwerkskammern und Innungen, die Anwalts- und Ärztekammern, die Universitäten und verfassten Studentenschaften, die Sozialversicherungsträger, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die Wasser - und Bodenverbände etc. Die Selbstverwaltung, die außerhalb des kommunalen Bereichs stattfindet, wie beispielsweise die der Pflegekammer, bezeichnet man üblicherweise als funktionale Selbstverwaltung.[35]
Der Verfasser geht hier von Selbstverwaltung im Rechtssinne aus, d.h. „in Orientierung an der klassischen Formel von H. J. Wolff als selbstständige, fachweisungsfreie Wahrnehmung enumerativ oder global überlassener oder zugewiesener eigener öffentlicher Aufgaben durch unterstaatliche Träger oder Subjekte öffentlicher Verwaltung.“[36]
Kennzeichnend für die Selbstverwaltung sind zum einen die Erledigung eigener Angelegenheiten und zum anderen die Übertragung weiterer staatlicher Aufgaben, die auch in eigener Verantwortung, jedoch unter staatlicher Aufsicht durchgeführt werden. Mit diesem Selbstverwaltungsrecht ist die Befugnis, eigene Rechtsgrundsätze zu erlassen, verbunden.[37] Mit seinem Beschluss vom 09.05.1972 hat das Bundesverfassungsgericht bestätigt, dass die Selbstverwaltungsidee und auch der Autonomiegedanke im Verfassungsrecht verankert sind:
„Die Verleihung von Satzungsautonomie hat ihren guten Sinn darin, gesellschaftliche Kräfte zu aktivieren, den entsprechenden gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Zugleich wird der Gesetzgeber davon entlastet, sachliche und örtliche Verschiedenheiten berücksichtigen zu müssen, die für ihn oft schwer erkennbar sind und auf deren Veränderungen er nicht rasch genug reagieren könnte.“[38]
Die Entwicklung der autonomen Selbstverwaltung war schon immer eng verbunden gewesen mit der staatlichen Vorherrschaft. Abhängig von ihr war die Bedeutung der Rechtssetzungsfähigkeit autonomer Verbände. Die berufsständische Selbstverwaltung - wie wir sie heute kennen - hat sich jedoch erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entwickelt.[39]
Nach alter deutscher Rechtsauffassung konnte jeder Verband für seinen Bereich rechtliche Entscheidungen treffen, weshalb sich vor allem in den mittelalterlichen Städten eine Vielzahl von Vereinigungen mit unterschiedlichsten autonomen Satzungen bildeten. Als Vorläufer der berufsständischen Selbstverwaltung gilt deshalb das im 12. Jahrhundert entwickelte Zunftwesen. Zur damaligen Zeit waren Zünfte Vereinigungen von Handwerkern, die auf Anordnung der Stadtherren als Organe zur Überwachung von Preis- und Marktvorschriften oder als freiwilliger Zusammenschluss auf gegenseitige Hilfestellung fungierten. Neben den Zünften waren die Innungen mit dem Recht der Satzungsgebung über Arbeitslöhne der Gehilfen, Warenpreise und Gerichtsbarkeit ausgestattet. Es lässt sich festhalten, dass bis zum Beginn der Neuzeit nicht nur die ständischen Organisationen, sondern auch die Kommunen mit Satzungsautonomie ausgestattet waren.[40]
Mit dem Absolutismus kam es jedoch zu einem Entwicklungseinbruch, da jede Form autonomer Selbstverwaltung innerstaatlicher Verbände ausgeschaltet wurde. „Hatte man zuvor die Ansicht vertreten, dass jedem Verband von sich aus Satzungsautonomie zustehe, wurde jetzt die Auffassung vertreten, dass die Rechtsbildung eine monopole Funktion des Staates sei.“[41]
Ab 1802 entstand allerdings ein durch das moderne, liberalisierte Gedankengut der französischen Revolution gestärktes Kammerwesen. Die Interessengemeinschaften erhielten den Charakter hoheitlich legitimierter und beauftragter Körperschaften des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die erstmals auch öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnahmen und den Interessen des Staates dienten.[42]
Nachdem es im gesamten Reichsgebiet sukzessiv zu Körperschaftsgründungen kam, wurde im Jahr 1830 für die beiden Städte Barmen und Elbersfeld die erste Handelskammer gegründet. Die gesetzliche Legitimierung folgte jedoch erst durch die Verfassung von 1848, die erstmals das Recht zur freien Bildung von Vereinigungen enthielt.[43]
Durch die neue allgemeine Kammergesetzgebung für alle bis dato gegründeten Industrie- und Handelskammern in Preußen wurde den Kammern die bis heute beibehaltene Organisationsrechtsform einer rechtsfähigen Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung verliehen. Nach der Verfassung von 1848 - auch Paulkirchenverfassung genannt - folgten Gesetzgebungsakte zu den Kammern der Rechtsanwälte (1878) sowie der Heilberufe (1887) und den weiteren berufsständischen Kammern und Wirtschaftskammern. „Dass die Kammern durch den Gesetzgeber begründet wurden (…) macht deutlich, dass es sich durchweg um eine Neukonzeption handelt, und nicht um die Fortführung mittelalterlich geprägter ständischer Strukturen, wie es vielfach außerhalb des fachwissenschaftlichen Diskurses angenommen bzw. suggeriert wird. Mit der Rechtsform der Körperschaft des öffentlichen Rechts und dem Selbstverwaltungsrecht wurden vielmehr moderne, für die demokratische Legitimationsvermittlung und einen dezentralen Staatsaufbau typische Organisationsrechtsformen verwendet, die auf der gesamtstaatlichen Ebene erst ein halbes Jahrhundert später etabliert werden sollten.“[44]
Während der Weimarer Republik musste gleichzeitig mit der Einrichtung der parlamentarischen Demokratie die Rolle und Funktion autonomer Selbstverwaltung überdacht werden. Mit dem Übergang in die Demokratie wurde die Funktion der staatlichen Organe auf eine bloße Rechtsaufsicht reduziert. Der Konflikt zwischen staatlicher (parlamentarischer) Gesetzgebung und autonomer Selbstverwaltung war dabei vor allem im Punkt Gesetzgebungskompetenz vorprogrammiert.[45]
Während des Dritten Reiches wurden entsprechend dem Führerprinzip alle Kammern zu absolut weisungsabhängigen Untergliederungen des Staates umorganisiert. Der totalitäre Staat benutzte sie als Disziplinierungsinstrument. Wollte die Kammer ihre Rechtssetzungskompetenz nutzen, so wurde vorausgesetzt, dass die Autonomie mit den Zielen des totalitären Staates übereinstimmte.[46]
Durch die 1953 erlassene Handwerksordnung und das 1956 in Kraft getretene Gesetz zur Regelung der Industrie- und Handelskammern, wurde nach dem temporären Funktionsverlust während des national-sozialistischen Regimes erneut die rechtliche Grundlage für ihre Existenz geschaffen. Heutzutage bestehen hierzulande die folgenden Berufskammern: Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, Industrie- und Handelstag und der Handwerkskammertag (als Spitzenorganisation der obigen Kammern), Landwirtschaft-, Wirtschafts-, und Arbeitnehmerkammern, sowie Kammern für freie Berufe (Rechtsanwalts-, Notar-, Architektenkammern und die der Heilberufe - außer der Pflege.)[47]
In der Bundesrepublik Deutschland unterscheidet man zwischen drei Formen von Kammern[48]:
- Kammern der gewerblichen Wirtschaft (Handwerkskammer, Industrie- und Handelskammern),
- Kammern des Wirtschaftslebens (Arbeitnehmerkammern, Landwirtschaftskammern, Wirtschaftskammern) und
- Berufsständische Kammern der freien Berufe (z.B. Ärztekammern).
Dieses Prinzip beruht auf einer spezialgesetzlichen Grundlage und findet in den jeweiligen Kammergesetzen der Bundesländer seinen Niederschlag.
Bisler definiert Kammern als „organisatorische Zusammenschlüsse, die auf freier Initiative der Interessenten beruhen und die den verschiedenen ideellen und materiellen Gruppeninteressen, Einfluss auf die staatlichen Entscheidungen, am Markt oder in sonstigen ökonomischen, sozialen oder kulturellen Prozessen verschaffen sollen, ohne dass sie bereit sind, sich unmittelbar an Regierungsverantwortung am politischen Prozess zu beteiligen.“[49]
Krüger versteht unter Kammer den öffentlich-rechtlichen Zusammenschluss von Angehörigen eines Berufes oder Wirtschaftszweiges, deren Mitglieder in autonomer Selbstverwaltung gemeinsame berufsständische Aufgaben regulieren.[50]
Auch Kleine-Cosack hielt Folgendes fest: „Die Mitgliedschaft in einer Kammer setzt die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Beruf voraus. Kammern haben öffentliche und nicht private Aufgaben zu erfüllen, im Gegensatz zu frei gebildeten Gruppierungen.“[51]
Darüber hinaus sind Kammern Körperschaften des öffentlichen Rechtes, die - wie oben beschrieben - als mitgliedschaftlich organisierte, rechtsfähige Verbände, staatliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln unter staatlicher Aufsicht wahrnehmen.[52] Die Verfassungsmäßigkeit dieses Aspektes in Bezug auf eine Pflegekammer soll im Laufe dieser Arbeit geklärt werden. Als Träger von Selbstverwaltung obliegen den Kammern zum einen die Besorgung dezentralisierter staatlicher Aufgaben und zum anderen die Besorgung nichtstaatlicher öffentlicher Funktionen der Interessenvertretung.[53]
Eine öffentlich-rechtliche Körperschaft kann nur durch einen förmlichen Gesetzgebungsakt geschaffen werden. Der Gesetzgeber kann aber eine Körperschaft nicht aus heiterem Himmel oder aus dem bloßen Nichts künstlich schaffen.[54] Er ist darauf angewiesen - wie Huber in einem Standardwerk unserer Wirtschaftsverfassung eindrucksvoll darstellte - „dass er das lebendige Substrat einer zweckgebundenen Gemeinschaft vorfindet, dem er dann, (…) durch die Verleihung der Kooperationsqualität, die notwendige organisatorische und rechtliche Form zu geben vermag. Auf dieser Grundlage einer im natürlichen Substrat vorgeformten Zweckgemeinschaft allein ist es möglich, eine Körperschaft, d.h. einen Verband mit autonomer Willens- und Handlungsfähigkeit zu schaffen.“[55] Bleibt noch zu klären, wer in diesem Entscheidungsprozess der Gesetzgeber ist, der Bund oder die Länder?
Unser Grundgesetz geht vorerst vom Prinzip der Länderkompetenz aus, denn da heißt es: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“[56] Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz hat der Bund beispielsweise in auswärtigen Angelegenheiten, für das Währungswesen, für das Post- und Fernmeldewesen, den gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht usw. Es ist ein sehr knapper Katalog, der eine Zuständigkeit zur Schaffung von Pflegekammern nicht umfasst.[57] Aufgrund des Art. 72 GG muss ebenfalls festgestellt werden, ob der Gesetzgebungsakt zur Schaffung einer Kammer im Bereich der sog. „konkurrierenden Gesetzgebung“ zugestanden werden kann. „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“[58]
Nach dem neuesten Gutachten von Prof. Igl ist dieser Sachverhalt allerdings geklärt: „Die Gesetzgebungskompetenz für die Errichtung von Pflegekammern liegt bei den Ländern. Eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes kann nicht aus der Kompetenz für die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) entnommen werden, da es sich bei der Errichtung von Kammern und die Einführung einer Zwangsmitgliedschaft um Regelungen zur Berufsausübung handelt, die nicht der hier aufgeführten Kompetenz der Berufszulassung zugerechnet werden können, dies auch nicht im Sinne einer Annexkompetenz.“[59]
Mithilfe des folgenden Modells möchte der Verfasser auf die besonderen Merkmale von Kammern hinweisen. Die inhaltlichen Anreize liefern dabei die Ausführungen von Krüger[60].
Die Existenz von Berufskammern beruht auf der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts. Dadurch haben sie die Möglichkeit als selbstständige Verwaltungsträger tätig zu werden. Da die Grundrechte die Grenzen für die Errichtung autonomer Selbstverwaltung einschränken, kommt sie in der heutigen Zeit nur in ausgewählten Bereichen zum Einsatz.[61]
Deshalb „bedient er sich der einem Berufsstand, einer Branche oder einem Wirtschaftszweig innewohnenden Verwaltungskraft und Sachkompetenz, die er sich insofern zunutze macht, indem er das vorgefundene Substrat verkammert. Charakteristisch ist dabei das am gegenseitigen Nutzen orientierte Verhältnis zwischen Staatsgewalt und gesellschaftlichem Interesse.“[62] Das Prinzip der Staatsverwaltung und auch die Schaffung von Richtlinien oder Berufsordnungen, ist somit nicht nur das Ergebnis der staatlich gewährten Autonomie, sondern auch eine Forderung oder ein Auftrag des Gesetzgebers.[63]
Grundsätzlich bestehen für Körperschaften des öffentlichen Rechts die Möglichkeiten einer freien oder einer Pflichtmitgliedschaft. Der Verfasser geht hier grundsätzlich von einer Pflichtzugehörigkeit aus, „denn nur von einem zwangsweisen Beitritt des zu verkammernden Pflegepersonals verspricht man sich die Lösung der Probleme, die man den freien Verbänden nicht zutraut.“[64]
Unumstritten ist allerdings, dass die Pflichtmitgliedschaft des Pflegepersonals die grundrechtlich garantierte Freiheit des Einzelnen beschränkt und somit als Eingriff in eine verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf.[65] Auf diese und auf weitere rechtliche Bedingungen im Zusammenhang mit der Pflichtmitgliedschaft geht der Verfasser in Kapitel 7 genauer ein.
Die Kammern sind Träger der öffentlichen Verwaltung, weshalb sie über die Befugnis zum Erlass hoheitlicher Akte verfügen. Dies bedeutet, dass sie staatlicherseits mit der Fähigkeit ausgestattet sind, einseitige verbindliche Rechtsakte vorzunehmen, die vorwiegend den Mitgliedern der Kammer gelten.[66] Dies ist auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts notwendig, um die Wahrnehmung und Durchsetzung der ihr obliegenden Aufgaben zu ermöglichen:
„Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts soll durch die Übertragung hoheitlicher Funktionen auf die Kammer erreicht werden, die gesellschaftlichen Kräfte zu aktivieren, den entsprechenden gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Zugleich wird der Gesetzgeber davon entlastet, sachliche und örtliche Verschiedenheiten berücksichtigen zu müssen, die für ihn oft schwer erkennbar sind und auf deren Veränderungen er nicht rasch genug reagieren kann.“[67]
Durch das Hoheitsrecht wird die berufliche Selbstverwaltung erfüllt und dadurch werden die berufsfachliche Kontrolle der Berufsangehörigen und die sachgemäße pflegerische Versorgung der Bevölkerung gewährleistet.
Nach den einzelnen Ländergesetzen bleibt der Disziplinierungsbereich der berufsständischen Kammern auf die jeweilige berufliche Betätigung der Mitglieder beschränkt. Bei Nichteinhaltung festgelegter beruflicher Mindeststandards seitens der Berufspraktiker oder auch bei Missachtung beruflichen Verhaltenskodex‘ ist eine Kammer ermächtigt, entsprechende Disziplinierungsmaßnahmen durchzuführen. In der Tatsache, dass das Disziplinarrecht dem Berufsstand selbst überlassen wird, sehen Kritiker eine weitere Schwäche des Kammersystems. Sie sind der Auffassung, dass die korrekte Berufsausübung der gesellschaftlichen Kontrolle und unabhängiger Gerichte bedarf, welche die Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften - ohne Interessenskollisionen - zu überwachen haben.[68]
Wie Abb. 1 zu entnehmen ist, thront der Bundesadler über allen Merkmalen der Kammern. Dies soll verdeutlichen, dass die Berufskammern unter einer gesetzlich fixierten Staatsaufsicht stehen. Sie hat zum Ziel, die Mitglieder, die Körperschaft selbst, die freiheitlich-demokratische Rechtsordnung oder die Interessen des Staates vor einem rechtswidrigen Verhalten des Vorstandes der Körperschaft zu schützen.[69]
Diese staatliche Aufsicht stellt keineswegs eine Fachaufsicht dar, sondern wacht darüber, dass die Erledigung der Aufgaben einer Kammer im Rahmen geltender Rechtsvorschriften vollzogen wird. Sie ist somit eine Rechtsaufsicht.[70]
Kammern sind Organe der Selbstverwaltung, weshalb sie ihre Aufgaben in Eigen-verantwortlichkeit und Selbstständigkeit erfüllen. Das Aufgabengebiet wird hierbei durch die Kammergesetze der einzelnen Bundesländer festgelegt.[71]
Aus der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts ist festzuhalten, dass körperschaftlich strukturierte Träger wirtschaftlicher und beruflicher Selbstverwaltung nur dann institutionalisiert werden können, wenn sie „legitime öffentliche Aufgaben“ erfüllen.[72] Damit sind Aufgaben gemeint, „an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber so geartet sind, dass sie weder im Wege privater Initiativen wirksam wahrgenommen werden können, noch zu den im engeren Sinne staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muss.“[73]
In wie weit Berufskammern - insbesondere Pflegekammern - diese Bedingung erfüllen können, soll unter anderem im Kapitel 7 „Rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Pflegekammer“ geklärt werden.
Zu den Aufgabenbereichen von Kammern gehören sowohl externe Aufgaben, wie die Standesvertretung, als auch interne Aufgaben, wie beispielsweise die Standesförderung und Standesaufsicht.
Berufsständische Kammern sind dazu berechtigt, Anfragen, Vorstellungen und Anträge an die zuständigen Behörden zu richten. Sie sind jedoch dazu verpflichtet, diese Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen sowie auf Verlangen der Aufsichtsbehörden Stellungnahmen abzugeben, Gutachten zu erstellen und Sachverständige zu benennen.[74] Der Staat muss bei der Standesvertretung der Kammern darauf achten, dass die mit der Vertretung des Berufstandes gegenüber dem Staat betraute Körperschaft stets das Gesamtinteresse ihrer Mitglieder im Auge behält. Ebenso müssen die unterschiedlichen Interessen abwägend und ausgleichend berücksichtigt werden und im Rahmen seiner speziellen Aufgabe muss der Staat das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen.[75]
Unter Standesförderung versteht der Verfasser vor allem die Entwicklung und die Pflege des Berufsverständnisses, aber auch die Überwachung der Ausbildung und die Förderung der Fort- und Weiterbildung. Auch die Festsetzung ethischer Normen und die Regelung der Berufsausübung durch eine Berufsordnung gehören zur Standesförderung.[76]
Zur Standesaufsicht gehört neben der Erfassung aller Personen, die im Berufsstand tätig sind, die Regelung und Überwachung der Berufszulassung und der Berufsausübung an Hand des einschlägigen Berufsrechts sowie ethischer Normen. Außerdem regelt die Kammer in diesem Zusammenhang die Untersagung der Berufsausübung und die Schlichtung von Streitigkeiten, die sich im Zuge der Berufsausübung ergeben[77].
Sowohl bei der Standesaufsicht als auch bei der Standesförderung kommt es darauf an, ob sich die Wahrnehmung der einzelnen Befugnisse und die sonstigen Verwaltungstätigkeiten in die Gesamtaufgaben der Körperschaft einfügen, d.h. sie dem Interesse der Kammermitglieder dienen und besondere Sach- und Personenkenntnis voraussetzen.[78]
Das Hauptziel einer Pflegekammer besteht darin, die Gesundheit und das Wohlergehen derjenigen Personen zu schützen, welche die Leistungen der in der Kammer registrierten Mitglieder nutzen oder benötigen.[79] Dafür bedarf es der „Sicherstellung einer sachgerechten professionellen Pflege für die Bürgerinnen und Bürger (des jeweiligen Bundeslandes; Anm. d. Verf.) entsprechend aktueller pflegewissenschaftlicher Erkenntnisse“[80] Eine Pflegekammer könnte als Instrument der berufsständischen Selbstverwaltung die Erfüllung dieser Aufgabe in die Hand nehmen.
[1] Kellnhauser, Krankenpflegekammern und Professionalisierung der Pflege, 2012, S. 19.
[2] Förderverein zur Errichtung einer Pflegekammer in Niedersachsen e.V., Pflege – Ein gesellschaftlicher Auftrag. Gute Argumente für die Verkammerung der Pflegeberufe, 2006, S. 4.
[3] Zusammenschluss von mehr als 130 internationalen Berufsverbänden der Pflege, der weltweit 13 Millionen Pflegende vertritt (siehe www.icn.ch).
[4] Deutscher Berufsverband für Pflegeberufe, Definition der Pflege, ohne Stand, http://www.dbfk.de/download/download/ICN-Definition%20der%20Pflege%20-%20ICN%20deutsch%20DBfK.pdf, Zugriff: 01.02.2013.
[5] Ahrenholz-Sikorski, Professionalisierung der Pflege, in: Batzdorfer/ Immenroth (Hrsg.): Pflegeberufe - Karriere, Wandel und Professionalisierung, 2011, S. 20.
[6] Gesetz über die Berufe in der Krankenpflege (Krankenpflegegesetz – KrPflG), § 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 16. Juli 2003 (BGBl. I S. 1442), das zuletzt durch Artikel 35 des Gesetzes vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2515) geändert worden ist.
[7] Gerecke, Selbstverwaltung der Pflegeberufe, Teil 1, 1999, S. 538.
[8] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Art. 20 des Gesetzes vom 23. Mai 1949
(BGBl. I S. 1), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 11. Juli 2012 ( BGBl. I S. 1478) geändert worden ist.
[9] Albrecht, et al., Memorandum zur Kammer für Pflegeberufe, 2002, S. 5.
[10] Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen, Koordination und Integration - Gesundheitsversorgung in einer Gesellschaft des längeren Lebens, 2009, S. 21.
[11] Deutscher Bundestag, Fünfter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung und den Stand der pflegerischen Versorgung in der Bundesrepublik Deutschland, Stand: 12.01.2012, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/083/1708332.pdf, Zugriff: 01.02.2013.
[12] Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Starker Anstieg der Pflegebedürftigkeit zu erwarten, Vorausschätzungen bis 2020 mit Ausblick auf 2050, Stand: 30.10.2012, http://www.diw.de/sixcms/detail.php/286205, Zugriff: 01.02.2013.
[13] Roßbruch, Sind Pflegekammern verfassungsrechtlich zulässig und berufspolitisch notwendig? Sieben Thesen zur rechtlichen und berufspolitischen Begründung der Errichtung von Pflegekammern, 2001,
S. 5 ff.
[14] Statistisches Bundesamt: Anstieg auf rund 4,8 Millionen Beschäftigte im Gesundheitswesen, Stand: 15.12.2011, https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2011/12/PD11_470_23621.html, Zugriff: 01.02.2013.
[15] Hessisches Sozialministerium, Positionspapier des Fachbeirates Pflege zur Errichtung einer Kammer für Pflegeberufe in Hessen, Stand: Juni 2007,
http://www.landespflegerat-hessen.de/downloads/Positionspapier%20Fachbeirat-Gesundheitsministerium.pdf, Zugriff: 01.02.2013.
[16] Hanika et al., Pflegekammern in Deutschland - Durchbruch oder endlose Warteschleife?!, 2005, S. 206.
[17] DIW, (Fn. 12), S. 5.
[18] Hanika, et al., (Fn. 16), S. 204.
[19] Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen, (Fn. 10), S. 19 f.
[20] Igl, Weitere öffentlich-rechtliche Regulierung der Pflegeberufe und ihrer Tätigkeit, 2008, S. 5.
[21] Moers, Professionalisierung der Pflege – Bloße Statusaufwertung oder bessere Betreuung , 2001, S. 35.
[22] Ahrenholz-Sikorski, (Fn. 5), S. 21.
[23] Förderverein zur Errichtung einer Kammer in Niedersachsen e.V., Wir machen uns für gute Pflege stark. Sie auch? Fragen zur Landtagswahl 2008, S. 5.
[24] Schwochert, Kammer für Pflegeberufe, 1994, S. 530.
[25] Böhme, Sind Pflegekammern rechtlich zulässig und berufspolitisch zweckmäßig?, 1990, S. 745.
[26] Nationale Konferenz zur Errichtung von Pflegekammern in Deutschland, Brauchen wir Pflegekammern in Deutschland???!, ohne Stand, http://www.pflegekammer.de/BRAUCHEN%20WIR%20EINE%20PFLEGEKAMMER%20IN%20DEUTSCHLAND.pdf, Zugriff: 01.02.2013.
[27] Bundesagentur für Arbeit, Der Arbeitsmarkt in Deutschland, 2011, S. 3.
[28] Hanika, Pflegeaufgabenprofile in Europa versus Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland, 2009, S. 593.
[29] Bartholmeyczik, et al., Per Hauptschulabschluss in die Pflege, Heilberufe 7/2009, S. 48.
[30] Ahrenholtz-Sikorski, (Fn. 5), S. 28.
[31] Ärzte Zeitung Verlags GmbH, Die Pflege drängt auf Eigenständigkeit, Stand: 13.06.2012, http://www.aerztezeitung.de/kongresse/kongresse2012/berlin2012-hauptstadt/article/815209/pflege-draengt-eigenstaendigkeit.html, Zugriff: 01.02.2013.
[32] dip, An die deutschen Abgeordneten aller Parteien im EU-Parlament, Stand: 11.09.2012, http://www.dip.de/fileadmin/data/pdf/pressemitteilungen/Stellungnahme-Pflegewissenschaft-EU-Richtlinie-120910.pdf Zugriff: 01.02.2013.
[33] Hanika, (Fn. 28), S. 597.
[34] Unter Hermeneutik versteht man im Allgemeinen das Auslegen und Verstehen von Texten (nach Lexikon für Psychologie und Pädagogik, ohne Stand, http://lexikon.stangl.eu/237/hermeneutik/,
Zugriff: 01.02.2013).
[35] Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 2011, S. 50.
[36] Roßbruch, (Fn. 13), S. 7 m.w.N.
[37] Roßbruch, (Fn 13), S. 7.
[38] BVerfGE 33, S. 125 ff.
[39] Krüger, Siegfried, Ist die Krankenpflege kammerfähig?, 1995, S. 2.
[40] Krüger, Siegfried, (Fn. 39), S. 3.
[41] Krüger, Siegfried, (Fn. 39), S. 3.
[42] Albrecht, Die Kammer für Pflegeberufe als eine Möglichkeit der beruflichen Selbstverwaltung: Ursprünge, Chancen, Möglichkeiten und Grenzen, 2000, S. 9.
[43] Albrecht, (Fn. 42), S. 9.
[44] Kluth, (Fn. 35), S. 36.
[45] Krüger, (Fn. 39), S. 3.
[46] Krüger, (Fn. 39), S. 3.
[47] Kellnhauser, (Fn. 1), S. 155.
[48] Großmann, Die Kammer – Schreckgespenst oder notwendiges Professionalisierungsinstrument, 1997, S. 106.
[49] Bisler, Parlamentarische Demokratie und Gruppeninteressen, 1990, S. 16.
[50] Krüger, (Fn. 39), S. 2.
[51] Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, 1986, S. 150.
[52] Schwochert, (Fn. 24), S. 530.
[53] Großmann, (Fn. 48), S. 106.
[54] Braun, Kammern für die Pflegeberufe - geht das rechtlich überhaupt?, 1990, S. 742.
[55] Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1953, S. 186 f.
[56] GG, (Fn. 8), Art. 70 Abs. 1.
[57] Braun, (Fn. 54), S 744.
[58] GG, (Fn. 8), Art. 72 Abs. 1.
[59] Igl, (Fn. 20), S. 114.
[60] Krüger, (Fn. 39), S. 4 f.
[61] Krüger, (Fn. 39), S. 4 f.
[62] Kleine-Cosack, (Fn. 51), S. 29.
[63] Krüger, (Fn. 39), S. 4 m.w.N.
[64] Plantholz, Gutachten über die rechtlichen Probleme und Möglichkeiten der Errichtung einer Pflegekammer auf Landesebene, 1994, S. 76.
[65] Seewald, Die Verfassungsmäßigkeit der Errichtung einer Kammer für Pflegeberufe im Freistaat Bayern, 1997, S. 78.
[66] Krüger, (Fn. 39), S. 5.
[67] BVerfGE 33, S. 125 ff. (S. 156).
[68] Dielmann, Brauchen wir Pflegekammern?, 1996, S. 64.
[69] Albrecht, Rechtliche und soziologische Grundlagen einer Kammer für Pflegeberufe, 2000, S. 324 m.w.N.
[70] Kellnhauser, (Fn. 1), S. 156.
[71] Kellnhauser, (Fn. 1), S. 156.
[72] Roßbruch, (Fn. 13), S. 5.
[73] BVerfGE 38, S. 281 (S. 299), NVwZ 2002, S. 335 f.; vgl. auch BVerwGE 107, S. 169 (S. 173 ff.).
[74] Schwochert, (Fn. 24), S. 531.
[75] BVerfGE 15, S. 235 (S. 241).
[76] Schwochert, (Fn. 24), S. 531.
[77] Gallwas, Zur Verfassungsmäßigkeit der Errichtung einer Pflegekammer im Freistaat Bayern,
1994, S. 60.
[78] BVerfGE 15, S. 235 (S. 242).
[79] Förderverein zur Errichtung einer Pflegekammer in Niedersachsen e.V., (Fn. 2), S. 17.
[80] Förderverein zur Errichtung einer Pflegekammer in NRW gem. e.V., Ziele und Aufgaben einer Pflegekammer, Stand: 30.10.2003, http://www.pflegekammer-nrw.de/Ueberblick.htm, Zugriff: 01.02.2013.
Daniel Böhm (Autor)
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Daniel Böhm (Autor), 2013, Pflegekammern in Rheinland-Pfalz. Versorgungssicherheit oder Illusion?, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/212247
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