Source: https://schultzundseldeneck.de/newsletter-nr-47-mai-2017.html
Timestamp: 2019-05-22 06:56:46
Document Index: 153576395

Matched Legal Cases: ['Art. 100', 'Art. 14', 'Art. 100', '§ 172', '§ 172', '§ 34']

Newsletter Nr. 47 | Mai 2017
gleich zwei verwaltungsgerichtliche Entscheidungen haben in den vergangenen Wochen für erheblichen Wirbel gesorgt:
- Das OVG Berlin-Brandenburg hält das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz hinsichtlich seiner Bestandsschutzregelung für verfassungswidrig und hat die Frage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt.
- Das Verwaltungsgericht Berlin hat in zwei Urteilen festgestellt, dass der Berliner Baunutzungsplan - jedenfalls für die betroffenen Grundstücke - hinsichtlich seiner Festsetzungen über das Nutzungsmaß funktionslos und außer Kraft getreten ist.
In beiden Verfahren war Schultz und Seldeneck in Person unseres Kollegen Axel Dyroff auf Klägerseite beteiligt. Einzelheiten zu den Entscheidungen erläutern wir Ihnen nachfolgend. Gerne stehen Ihnen die Autoren für Rückfragen zu den Beiträgen zur Verfügung.
Zweckentfremdungsverbots-Gesetz: Teilweise verfassungswidrig!
Berliner Baunutzungsplan: Teilweise funktionslos!
Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 6. April 2017 (OVG 5 B 14.16 u.a.) mehrere Berufungsverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Regelungen des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als sie sich Rückwirkung beimessen.
Hintergrund: In Berlin gilt seit dem 1. Mai 2014 ein Ver­bot der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum. Seit­her darf Wohn­raum we­gen ei­ner be­son­de­ren Ge­fähr­dung der Wohn­raum­ver­sor­gung nur mit Ge­neh­mi­gung des zu­stän­di­gen Be­zirks­amtes zu ande­ren als Wohn­zwecken ge­nutzt wer­den. Als Zweck­ent­frem­dung gilt u.a. die Nut­zung als Ferien­woh­nung oder die Nut­zung für ge­werb­liche oder be­ruf­liche son­stige Zwecke. Das neue Ber­liner Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot-Ge­setz unter­stellt aber nicht nur vor­han­de­nen Wohn­raum dem Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot. Viel­mehr wer­den auch Räu­me, die zur dau­ern­den Wohn­nut­zung nur geeig­net sind, aber im Zeit­punkt des In­kraft­tre­tens des Ver­bots be­reits zu ande­ren Zwecken, z.B. als Ferien­woh­nung oder als Rechts­an­walts­kanz­lei, ge­neh­mi­gungs­frei ge­nutzt wur­den, in den Be­griff des Wohn­raums und damit in das Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot ein­be­zo­gen (Rück­wir­kung).
Sachverhalt:Die Kläger und Kläge­rin­nen meh­re­rer Be­ru­fungs­ver­fah­ren sind Eigen­tü­mer/in­nen bzw. Mie­ter/in­nen von sol­chen Räu­men, die be­reits vor Inkraft­tre­ten des Ver­bots als Ferien­woh­nun­gen ge­nutzt wur­den und auch wei­ter­hin als sol­che ge­nutzt wer­den sol­len. Sie begeh­ren die Ertei­lung soge­nann­ter Ne­ga­tiv­at­tes­te, mit de­nen das zu­stän­dige Bezirks­amt bestä­ti­gen soll, dass für die Nut­zung der Räu­me eine zweck­ent­frem­dungs­recht­liche Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich ist. Ihre Kla­gen hat­ten vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin kei­nen Er­folg.
Entscheidung: Auf ihre Berufungen hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg die Ver­fah­ren aus­ge­setzt und dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fra­ge zur Ent­schei­dung vor­ge­legt, ob die Rege­lun­gen des Zweck­ent­frem­dungs­ver­bot-Ge­set­zes inso­weit verfas­sungs­ge­mäß sind, als sie sich Rück­wir­kung bei­mes­sen.
Grundsätzlich sieht es das OVG zwar für rechtmäßig an, dass bei einer Mangellage die Zweckentfremdung von Wohnraum untersagt wird. Diese Regulierung darf – aus Sicht des OVG – jedoch nur Sachverhalte nach in Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbotes betreffen. Das aktuelle Zweckentfremdungsverbot-Gesetz knüpft jedoch an Sachverhalte aus der Vergangenheit an. Nach dem eindeutigen Wortlaut fallen auch Ferienwohnungen, die bereits vor Inkrafttreten eingerichtet und genutzt wurden, unter das Zweckentfremdungsverbot. Hier teilt das OVG die auch von Schultz und Seldeneck vertretene Auffassung, dass es sich um eine unzulässige Rückwirkung handelt, welche unverhältnismäßig ist und die Verfügungsberechtigten/Nutzungsberechtigten in ihrem Recht auf Eigentum (Art. 14 GG) verletzt. Das OVG ist daher zu der Überzeugung gelangt, dass das Zweckentfremdungsverbot-Gesetz hinsichtlich dieser Bestandsschutzregelung verfassungswidrig ist. Das OVG darf aber wegen des Gewaltenteilungsgrundsatzes ein Gesetz nicht selbst verwerfen - das Verwerfungsmonopol liegt hier beim BVerfG. Folgerichtig hat das OVG die Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG (sog. "konkrete Normenkontrolle") dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass das OVG nicht etwa nur Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit hat, sondern von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes überzeugt sein muss.
Kommentar: Die Entscheidungsgründe liegen noch nicht vor. Mündlich hat das OVG ausgeführt, dass es bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes sämtliche verwaltungsgerichtlichen Verfahren – insbesondere im einstweiligen Rechtschutz – zu Gunsten der (Bestands-)Ferienwohnungsbetreiber entscheiden würde. Dem Land Berlin wurde somit ein deutlicher Hinweis erteilt, dass es bis zu einer Entscheidung des BVerfG nicht vollendete Tatsachen schaffen und nicht erfolgreich mit Rückführungsanordnungen gegen solche Betriebe vorgehen können wird, die bereits vor dem 01.05.2014 bestanden.
Vorsorglich zur Klarstellung: Die Entscheidung bezieht sich nur auf solche Ferienwohnungen, die bereits vor dem 01.05.2014 bestanden haben und als solche genutzt wurden. Die OVG-Entscheidung ist jedoch kein Freibrief für die nachträgliche Nutzungsänderung von Wohnraum zu Ferienwohnungen.
Viele Bauherren im Westteil der Stadt haben schon schmerzliche Erfahrungen mit dem alten West-Berliner Planungsrecht gemacht. So sieht der übergeleitete Baunutzungsplan von 1958/1960 für innerstädtische Grundstücke eine GFZ von maximal 1,5 vor, was den Bauherrn von der (im Ermessen der Behörde liegenden) Erteilung von Befreiungen abhängig macht. Nunmehr hat die 19. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin in zwei wegweisenden Urteilen vom 17. März 2017 festgestellt, dass der Berliner Baunutzungsplan - jedenfalls für die betroffenen Grundstücke - hinsichtlich seiner Festsetzungen über das Nutzungsmaß funktionslos und außer Kraft getreten ist.
Sachverhalt: Die Klägerinnen planen den Ausbau von Dachgeschossen auf zwei Grundstücken in Berlin-Neukölln. Beide liegen im Bereich des Baunutzungsplans, welcher hier die Baustufe V/3 mit einer höchstzulässigen GFZ von 1,5 ausweist. Zudem befinden sich die Grundstücke im Erhaltungsgebiet, und zwar sowohl zur „Erhaltung der städtebaulichen Eigenart“ als auch zur „Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung“ (sog. Milieuschutz). Die Klägerinnen beantragen zunächst die Erteilung von Befreiungen vom Nutzungsmaß, welche ihnen verweigert werden. Zur Begründung führt das Bezirksamt unter anderem aus, dass die geplanten GFZ-Maße von 4,52 und 4,41 über dem nach den „Leitlinien“ des Bezirkes befreiungsfähigen Maß von 3,75 liegen. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erheben die Klägerinnen Klage zum Verwaltungsgericht mit dem Hauptantrag, festzustellen, dass die Bauvorhaben wegen insoweit eingetretener Funktionslosigkeit des Baunutzungsplans keiner planungsrechtlichen Befreiung von der GFZ und der GRZ bedürfen.
Entscheidung: Das Verwaltungsgericht gibt den Klagen statt. Die streitigen Befreiungen seien nicht erforderlich, weil der Baunutzungsplan hinsichtlich der Nutzungsmaße GFZ und GRZ funktionslos geworden sei. Das Urteil stützt sich bei seiner Entscheidung auf eine Fülle von sich ergänzenden Argumenten:
So sei zunächst festzustellen, dass auf keinem der Grundstücke in den jeweiligen Baublöcken die vom Baunutzungsplan festgesetzte GFZ von 1,5 eingehalten werde. Insofern bestünden im Hinblick auf die hohe tatsächliche Nutzung zum Zeitpunkt der Festsetzung sogar Zweifel daran, dass die Maßfestsetzung in der Baustufe V/3 jemals vollzugsfähig war (!).
Jedenfalls aber habe nach Inkrafttreten des Baunutzungsplanes im Jahre 1958/1960 eine Entwicklung eingesetzt, die eine Verwirklichung des Planungszieles auf unabsehbare Zeit ausschließt.
Im Rahmen dieser „Entwicklung“ sei zunächst bereits der bloße Zeitablauf von nahezu sechs Jahrzehnten zu berücksichtigen, in denen keine nennenswerten Bemühungen zur Reduzierung des Maßes stattgefunden haben.
Hinzu komme, dass in dieser Zeit die bestehende bauliche Struktur durch die Erteilung von Befreiungen weiter verfestigt wurde.
Weiterhin haben sich nach Auffassung des Gerichts auch die städtebaulichen Vorstellungen in einer Weise geändert, die eine Annäherung an eine GFZ von 1,5 als ausgeschlossen erscheinen lassen. Dies gelte zunächst für Bereiche, die als Sanierungsgebiete ausgewiesen wurden und in denen erhebliche private und öffentliche Mittel in Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen geflossen sind.
Hinzu komme, dass die streitgegenständlichen Grundstücke im Bereich einer Milieuschutzverordnung und einer städtebaulichen Erhaltungsverordnung liegen, wobei letztere bereits seit mehr als 20 Jahren gilt. Damit sei ein Rückbau baulicher Anlagen nahezu ausgeschlossen.
Schließlich belegten auch die "Städtebaulichen Leitlinien" des Bezirks, wonach Befreiungen im Bereich der Baustufe V/3 bis zu einer GFZ von 3,75 möglich sind, dass die vorhandene Altbebauung "offensichtlich nicht (mehr) zur Diskussion" stehe, sondern "gerade umgekehrt als Maßstab dient, an dem sich Neubauvorhaben und Dachgeschossausbauten orientieren sollen".
Nachdem das Gericht die Berufung wegen „grundsätzlicher Bedeutung der Sache“ zugelassen hat, ist nunmehr ein Verfahren in zweiter Instanz beim 2. Senat des OVG Berlin-Brandenburg anhängig.
Kommentar: Wenn die Urteile in zweiter Instanz bestätigt werden, dann wird dies enorme Auswirkungen auf die planungsrechtliche Beurteilung einer Vielzahl von Bauvorhaben im ganzen Westteil der Stadt haben, seien es Neubauten, Aufstockungen oder Dachgeschossausbauten. Zwar hat nach der bisherigen Rechtsprechung die Beurteilung der Funktionslosigkeit von Festsetzungen in Bauleitplänen in der Regel für den konkreten Baublock zu erfolgen. Bei Anlegung der vom Verwaltungsgericht aufgestellten Kriterien wird aber klar, dass die festgestellten Befunde (Zeitablauf von sechs Jahrzehnten, routinemäßige Erteilung von Befreiungen, Festlegung von Sanierungsgebieten) auch auf eine Vielzahl anderer Grundstücke und Baublöcke zutreffen.
Besondere Tragweite hat hier der Ansatz des Verwaltungsgerichts, die Belegenheit in einem Erhaltungsgebiet nach § 172 BauGB als Beleg für die Funktionslosigkeit der Maßfestsetzungen heranzuziehen: Da die Festlegung von Erhaltungsgebieten (insbesondere von Milieuschutzgebieten i.S.d. § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) derzeit von einigen Bezirken als das Instrument der Wahl zur Erhaltung preisgünstigen Wohnraums angesehen wird, ist die Zahl solcher Gebiete in Berlin, auch und gerade im Westteil der Stadt, in den letzten Jahren rasant gestiegen. Neben Kreuzberg, das traditionell schon immer über recht großflächige Milieuschutzgebiete verfügte, finden sich solche nunmehr auch in beachtlichem Umfang in Neukölln, Schöneberg, Moabit und Wedding.
Wenn die Maßfestsetzungen obsolet sind, ist ein Bauvorhaben diesbezüglich nach § 34 BauGB zu betrachten. Entscheidend ist dann, ob sich das Vorhaben hinsichtlich seiner absoluten Maße (Grundfläche, Höhe etc.) in die nähere Umgebung „einfügt“. Dies wird in der Regel dann der Fall sein, wenn es sich innerhalb des von der Umgebung vorgegeben Rahmens hält, das heißt also z.B. die Höhe des höchsten prägenden Gebäudes in der Umgebung aufnimmt. Auf die verwirklichte rechnerische GFZ oder GRZ kommt es dann nicht mehr an, Befreiungen sind nicht mehr erforderlich.