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Timestamp: 2019-03-20 21:48:05+00:00
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Tributação e o incentivo ao desenvolvimento sustentável - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 10/2015 . Elaborado em 05/2015 .
A sociedade contemporânea vive um momento em que as discussões acerca do desenvolvimento sustentável estão em alta, o que vem movimentando os mais diversos setores, econômico, social, político.
A constatação de que os recursos naturais não estariam permanentemente disponíveis tem instigado cada vez mais a adoção de medidas no sentido de prolongar a utilização desses recursos de uma maneira equilibrada.
Essa preocupação já tem inclusive despertado atenção do setor empresariado, que, embora ainda permaneça voltado para a obtenção do crescimento econômico, já vem se obrigando a praticar uma mudança de comportamentos.
Diante desse contexto, os imperativos constitucionais se mostram bastante presentes, sobretudo os relativos aos princípios da Ordem Econômica Financeira, diante do que se tem refletido sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico do país, em especial no tocante à defesa do meio ambiente.
Partindo dessa premissa, o presente estudo visa desenvolver uma reflexão em torno das atividades interventivas do Estado no sentido de promover a proteção do meio ambiente, focando-se especificamente na tributação, já que considerada pela doutrina contemporânea como um meio de transformação social.
Assim, dividiu-se o presente trabalho em dois capítulos, destinando-se o primeiro para um breve excurso sobre a defesa do meio ambiente na atualidade, resguardando-se o segundo capítulo para uma análise em torno da atuação interventiva do Estado por meio da tributação, com vistas a um desenvolvimento sustentável.
1. UM BREVE EXCURSO SOBRE A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NO CENÁRIO CONTEMPORÂNEO
A preocupação com o meio ambiente não representa nenhuma novidade. Trata-se de uma temática há muito debatida, mas cujo enfrentamento vem assumindo novos contornos na contemporaneidade.
A discussão sobre sustentabilidade traz reflexos nos mais variados setores, econômicos, políticos, culturais, sendo crescente a busca pelo tão aclamado desenvolvimento sustentável.
No momento em que se passa a falar em desenvolvimento sustentável, em não raras vezes incorre-se em uma verdadeira confusão de sentidos terminológicos. Primariamente confundiu-se desenvolvimento com a questão do crescimento econômico.
Assim, relacionando os termos crescimento econômico com desenvolvimento, discorre Furtado
[...] o crescimento econômico, tal qual o conhecemos, vem se fundando na preservação dos privilégios das elites que satisfazem seu afã de modernização; já o desenvolvimento se caracteriza pelo seu projeto social subjacente. Dispor de recursos para investir está longe de ser condição suficiente para preparar um melhor futuro para a massa da população. Mas quando o projeto social prioriza a efetiva melhoria das condições de vida dessa população, o crescimento se metamorfoseia em desenvolvimento. (2004, p. 483)
Diante dessa reflexão, tem-se que desenvolvimento não se limita à capacidade econômica de uma empresa, mas sim à maneira como ela emprega seus recursos, de modo que, uma vez empregados pensando-se na melhoria das condições ambientais, poderá se falar no seu desenvolvimento.
Contudo, o que se nota na prática da concorrência de mercado é justamente a busca desenfreada pelo crescimento econômico. O intento de alcançar o desenvolvimento pode implicar em diminuição na aferição de lucro pela empresa. Por esse motivo é que, muitas vezes, as técnicas voltadas para o desenvolvimento acabam sendo descartadas do planejamento empresarial.
De acordo com os ensinamentos de Veiga (2010, p.51), nos modelos econômicos convencionais, os fatores que deviam ser maximizados eram as utilidades individuais e não as necessidades de um sistema biótico. “Consequentemente, as políticas econômicas ficaram cegas para quaisquer condicionantes de ordem ecológica.”
Felizmente, na atualidade já é possível vislumbrar uma mudança de comportamento. Ainda que lentamente, o setor empresarial tem expandido seu olhar para além das metas de crescimento econômico, dispendendo peculiar atenção à questão ambiental.
Sobre esse aspecto, observa Renata Figueiredo:
[...] atualmente, as grandes empresas, especialmente as de capital aberto, já vêm elaborando relatórios integrados que abrangem não só os aspectos fiscais e contábeis, mas também abarcam informações sobre as questões relativas ao meio ambiente. São indicados, por exemplo, dados relacionados: à política ambiental (compromisso, abrangência e divulgação; comunicação com as partes interessadas, sistema de gestão); ao desempenho (consumo de recursos ambientais, emissões e resíduos, seguro ambiental); e ao cumprimento legal (área de conservação permanente, reserva legal, passivos ambientais, processos administrativos e judiciais). (2013, p. 27)
Tal mudança de percepção é de suma importância, pois o controle por parte da empresa dos aspectos ecológicos, como a quantidade de resíduos eliminados pela empresa, possibilita um planejamento interno de ações voltadas para corrigir esses problemas de maneira mais eficiente.
Conforme alerta Nusdeo,
Não é mais possível ignorar a origem, as transformações e o destino dos materiais e da energia utilizados pelo homem em sua atividade econômica, seja de produção, seja de consumo. Isso porque tanto a origem quanto o destino estão profundamente imbricados nesse conjunto de atividades e nas transformações por ele impostas, passando a condicionar o sistema como um todo. (2010, p. 269)
Celso Ribeiro Bastos lembra que foi a partir da Constituição de 1988 que o meio ambiente passou a ser tratado como um princípio constitucional, o que para ele pode ser explicado em face de uma maior conscientização da humanidade para os problemas gerados pelo descaso com o meio ambiente, sendo imperativa a utilização de forma racional do mesmo, já que a humanidade necessita de um ambiente equilibrado e saudável para sua própria sobrevivência. Assim:
A defesa do meio ambiente é, sem dúvida, um dos problemas mais cruciais da época moderna. Os níveis de desenvolvimento econômico, acompanhados da adoção de práticas que desprezam a preservação do meio ambiente, têm levado a uma gradativa deteriorização deste, a ponto de colocar em perigo a própria sobrevivência do homem. (2004, p. 156)
Buscando compreender o sentido da concepção de desenvolvimento sustentável, discorre Veiga (2010, p. 10) que “a sustentabilidade no tempo das civilizações humanas vai depender da sua capacidade de se submeter aos preceitos de prudência ecológica e de fazer um bom uso da natureza.”
De fato, as novas iniciativas voltadas para a busca do quase mitológico desenvolvimento sustentável são louváveis. Contudo, aplicadas de maneira isolada não se mostram suficientes. É preciso que se tenha um planejamento concreto de execução, o que acaba refletindo em diversos outros setores. Ciente dessa dificuldade, atenta Brandão para o fato de que
As rupturas tecnológicas rumo à produção e ao consumo sustentável demandam custos e despesas adicionais não verificados nos moldes de produção anterior, que funcionavam, em tese, de modo estável. De fato, para que os investimentos em novas tecnologias não se tornem insustentáveis, a sociedade civil, as corporações e os governos devem estar engajados. (2013, p. 26)
Desse modo, é possível vislumbrar que os desafios da sustentabilidade não se limitam à questão ambiental, mas se estendem ao campo econômico e social, pressupondo mudanças estruturais.
2. A INTERVENÇÃO DO ESTADO POR MEIO DE UMA TRIBUTAÇÃO SUSTENTÁVEL
Conforme preceitua a Carta Magna de 1988, a Ordem Econômica “tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”. Partindo desse propósito, elenca em seu artigo 170, um rol exaustivo de princípios destinados a cumprir com esse fim, estando dentre eles a defesa do meio ambiente.
Da compreensão do caput do artigo já é possível vislumbrar que por trás de todos os princípios norteadores da ordem econômica brasileira está o princípio basilar e que serve de fundamento para o texto constitucional, qual seja, a dignidade da pessoa humana. Assim, ao elencar a defesa do meio ambiente, está, na verdade, tratando do direito que todo ser humano tem a ter uma vida sustentável.
Não obstante, o legislador constituinte ainda viabilizou, por meio do artigo 170, VI, a interferência estatal na atividade produtiva, ao prever expressamente que a defesa do meio ambiente se dará “
A tutela do meio ambiente recebe maior atenção no capítulo destinado a tratar da ordem social, o qual estipula, em seu artigo 225, que “t
Ainda nesse mesmo dispositivo, a Carta Constitucional recepcionou um importante princípio, que, conforme conta Gilmar Mendes et al (2013, p. 351) “surgiu inicialmente na Conferência Mundial do Meio Ambiente, realizada em 1972 em Estocolmo”. Trata-se do Princípio do Desenvolvimento Sustentável, que encontra respaldo no trecho do artigo 225 que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e as futuras gerações.
Conforme pontua o mesmo autor,
Para que as atividades econômicas não se desenvolvam alheias ao fato de que os recursos ambientais são finitos e esgotáveis, é que o princípio do desenvolvimento sustentável foi inserido na nossa Carta Magna, com o objetivo de harmonizar a economia e o meio ambiente, de forma a garantir que as presentes e futuras gerações possam desfrutar de referidos bens. (MENDES et al, 2013, p. 351)
Dentre os instrumentos que viabilizam a intervenção do Estado na economia, com vistas à proteção do meio ambiente, tem-se a tributação.
A criação de tributos no Brasil se dá nos moldes da competência tributária atribuída pela Constituição Federal aos quatro entes da administração pública direta de maneira distinta.
A definição geral de tributo, por sua vez, vem insculpida no artigo terceiro do Código Tributário Nacional, que assim preceitua:
Art. 3º: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Conforme analisa Hugo de Brito, “o Direito Tributário existe para delimitar o poder de tributar, transformando a relação tributária, que antigamente foi uma relação simplesmente de poder, em relação jurídica.”(2002, p. 53)
Nesse sentido, tem-se que o direito tributário visa evitar os abusos no exercício do poder de tributar exercido pelo Estado. Sob essa perspectiva, denota-se o viés extremamente protecionista com que operam as normas que disciplinam os tributos, as quais devem estar voltadas para a proteção dos contribuintes em face do arbítrio do poder estatal.
Com efeito, o tributo se mostra como um verdadeiro instrumento de reforma social. Como bem observa Machado (1987, p. 13), a tributação direciona a economia, permitindo que sejam alcançados os fins sociais.
Desse modo, a política tributária deve orientar-se de modo a promover não somente o desenvolvimento econômico, como também a justiça social. Sobre esse aspecto, entende Mello (1978, p.05) que a política tributária deve ser analisada pelos seus fins, pela sua causa última, atendendo às perspectivas e finalidades do Estado.
Quando se fala em uma tributação ambiental, se constata que “todas as entidades federativas têm competência para atuar na proteção do meio ambiente dentro dos limites que a Constituição brasileira determina” (AMARAL, 2007, p. 45). E a adoção de medidas de proteção em cada uma das três esferas do governo é imprescindível, uma vez que se está a tratar de um assunto de interesse coletivo.
Tem-se que, para fins de proteção e preservação ambiental, as espécies tributárias relevantes à tributação ambiental são os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria e as contribuições de intervenção no domínio econômico.
Somente a União possui competência para instituir um imposto ambiental próprio, que tenha por fato gerador, por exemplo, a poluição.
De acordo com Loraine Bicca, a utilização de imposto como instrumento tributário de proteção ao meio ambiente poderá se dar de maneira direta ou indireta, sendo que, no primeiro caso, haveria a criação de um imposto eminentemente ambiental, que teria como hipóteses de incidência a poluição ambiental e a utilização de recursos naturais. Por outro lado, a utilização indireta se daria por meio de incentivos fiscais, aproveitando-se dos impostos já existentes, que não incidem sobre a poluição. (BICCA, 2008, p. 115)
No caso da utilização do imposto como instrumento de proteção ambiental indireta, tem-se que tal medida buscaria induzir o contribuinte a um comportamento não poluidor, ou menos poluidor.
Neste ínterim ganha espaço a função extrafiscal da tributação. Diferenciando as funções fiscal e extrafiscal, refere Catão que
Quando o Estado legitimamente exerce seu poder de tributar, de acordo com uma determinada carga média aplicada indistintamente a toda a coletividade, atua “fiscalmente”. Por outro lado, quando essa atividade é reduzida setorialmente, visando-se estimular especificamente determinada atividade , grupo ou valor juridicamente protegido como a cultura ou o meio-ambiente, convencionou-se denominar de função ‘extrafiscal’ ou ‘extrafiscalidade’. (2004, p.04)
É no campo da extrafiscalidade que se inserem os incentivos fiscais, que condizem com um tratamento diferenciado excepcionalmente outorgado pelo lgislador tributário, no intuito de estimular atividades desejadas, seja para atender a finalidades políticas, sociais ou econômicas. Esses incentivos concretizam-se pelo abrandamento ou pela supressão de uma imposição fiscal sobre determinados fatos jurídicos. (CATÃO, 2004, p. 215).
A permissão para a concessão de incentivos fiscais vem prevista no texto constitucional, no seu artigo 151, cujo inciso primeiro prevê a possibilidade da adoção de tal medida com vistas a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país.
Através da concessão de incentivos fiscais o ente tributante consegue estimular determinadas condutas a serem adotada pelos contribuintes, como aquelas voltadas à preservação ambiental.
Existem várias espécies de incentivos fiscais, podendo consistir em imunidades, investimentos privilegiados, isenções, alíquotas reduzidas, suspensão de impostos, créditos especiais, dentre tantos outros. Independentemente do mecanismo adotado, todos eles têm a finalidae de impulsionar ou atrair os particulares para a prática de atividades elegidas pelo Estado como prioritárias. (ATALIBA; et al, 1991, p. 167)
Por meio desses incentivos é possível cogitar-se do alcance de uma coexistência harmônica entre economia e meio ambiente. Como bem reflete Derani (2007, p.132), o tão aclamado desenvolvimento sustentável implica no ideal de um desenvolvimento harmônico da economia e da ecologia, que devem ser ajustadas numa correlação de valores, onde o máximo econômico reflita igualmente um máximo ecológico.
A preocupação com a sustentabilidade tem despertado cada vez mais os olhares da coletividade, que demonstra estar mais atenta ao mandamento trazido pelo artigo 225 da Carta Constitucional, segundo o qual cabe não apenas ao Estado, mas à toda a coletividade o dever de defender o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
Tem-se notado que inclusive o ramo empresarial já vem lançado mão de mecanismos de controle dos impactos que a sua atividade desencadeia no meio ambiente, desapegando-se da antiga concepção que equiparava desenvolvimento com crescimento econômico.
Essa mudança de percepção, embora louvável, ainda se mostra muito tímida em relação aos resultados que se fazem necessários para o alcance de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Nesse sentido, a intervenção do Estado se mostra imprescindível, não apenas mediante o exercício do seu poder de polícia, mas também mediante o estímulo a ações voltadas para esse fim coletivo.
Desse modo, por meio da presente pesquisa, foi possível vislumbrar que a tributação se mostra como um importante mecanismo de intervenção do Estado, especialmente no meio econômico, com vistas a direcionar comportamentos voltados para a sustentabilidade.
Dentro da ideia de uma tributação sustentável, tem-se que o instrumento que pode se mostrar mais eficiente no sentido de despertar uma mudança no comportamento da coletividade, abrangendo inclusive o meio empresarial, é a concessão de incentivos fiscais.
Como visto, o incentivo fiscal permite que se dispense um tratamento diferenciado aos contribuintes que adotem ações voltadas para a proteção do meio ambiente, o que acaba estimulando e induzindo um comportamento não poluidor.
Com isso, foi possível constatar que a concessão de incentivos fiscais e a mudança de comportamento dela advinda acaba proporcionando um harmonioso convívio entre a economia e o meio ambiente, o que é indispensável para que se alcance um desenvolvimento sustável.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito econômico. São Paulo: Celso Bastos, 2004
BICCA, Loraine. A Extrafiscalidade Tributária e a Proteção Ambiental no Mercosul. Dissertação de Mestrado, UFSM – RS, 2008.
BRANDÃO , Renata Figueiredo. Incentivo Fiscal Ambiental: parâmetros e limites para sua instituição á luz da Constituição Federal de 1988. Tese de Doutorado, Faculdade da USP – SP, 2013. Dipsonível em: <http: www.teses.usp.br>. Acesso em: 20 de maio de 2015.
BRASIL. Congresso Nacional. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. D.O.U. 05.10.1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>
Acesso em 15 mai. 2015.
CATÃO. Marcos André Vinhas. Regime Jurídico dos Incentivos Fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
FURTADO, Celso. Os desafios da nova geração. In: Revista de Economia Política. Vol. 24, n. 4 (96) outubro-dezembro 2004
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. Malheiros: São Paulo – SP, 2002. P. 53
MELLO, Gustavo Miguez de. Uma visão interdisciplinar dos problemas jurídicos, econômicos, sociais, políticos e administrativos relacionados com uma reforma tributária. In Temas para uma nova estrutura tributária no Brasil. Mapa Fiscal. Editora, Sup. Esp. I Congresso Bras. de Direito Financeiro, 1978, RJ;
NUSDEO, Fábio. Curso de Economia : introdução ao direito econômico. 6. Ed. Ver. e atual. São Paulo: RT, 2010.
SEGALA, Michele Machado. A adoção da tributação como mecanismo de incentivo ao desenvolvimento sustentável. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4489, 16 out. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/43509>. Acesso em: 19 mar. 2019.
Marcelo Sarkis Soares 22/10/2015 10:40
O incentivo fiscal é uma forma de terceirizar a atuação do Estado, como de resto estão terceirizados todos os serviços de sua competência. O Estado brasileiro, com efeito, age apenas como um atravessador de serviços, estes financiados pelo contribuinte.
Os Princípios constitucionais da Prevenção e da Responsabilidade, na prática, apenas serão implementados quando a sociedade civil sentir na pele os efeitos deletérios da irresponsabilidade ambiental, pois o Estado brasileiro, a rigor, apenas age segundo interesses próprios