Source: https://bundesblatt.weblaw.ch/?method=dump&bbl_id=104093&format=htm
Timestamp: 2020-01-22 05:16:34+00:00
Document Index: 207252967

Matched Legal Cases: ['art.\n1176', 'arrêt ', "l'article 36", "l'article 1", 'art. 3', 'art. 4', 'art. 42']

FF 1964 Volume 47 P. 1167
Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le financement des routes nationales (Du 3 novembre 1964)
Monsieur le Préaident et Messieurs, Les dépenses pour le réseau des routes nationales fixé par l'Assemblée fédérale étant bien plus élevées qu'on ne l'avait admis en 1961, lors des délibérations relatives à la perception d'une taxe supplémentaire sur les carburants, le problème du financement de ces constructions se pose de nouveau. Avant de l'aborder, il importe de considérer les dépenses faites jusqu'à ce jour, la façon dont le financement a été assuré jusqu'ici et les perspectives d'avenir. Mais nous devons aussi, indiquer, dans ses grandes lignes, le programme de construction, parce qu'il est d'une importance fondamentale pour le financement de l'ouvrage.
I. La fixation du réseau des routes nationales et les premiers projets relatifs au financement Après que la loi sur les routes nationales fut entrée en vigueur, en 1960, et que les conseils législatifs eurent fixé, la même année, le réseau de ces routes, nous leur soumîmes, par un message du 19 juillet 1960, un premier plan de financement. En plus de la part ordinaire prévue par l'arrêté fédéral du 23 décembre 1959 (40% des 60% du produit net des droits d'entrée sur les carburants destinés à la construction routière), ce plan prévoyait la perception d'une taxe supplémentaire de 7 centimes par litre de carburant. Le referendum ayant été demandé au sujet du nouvel arrêté, le peuple le rejeta le 5 mars 1961. L'arrêté adopté à sa place entra en vigueur le 15 janvier 1962 (RO 1962, 7).
Notre plan de financement d'alors était fondé sur les estimations de la «Commission pour l'étude du plan d'ensemble du réseau des routes principales suisses», dite commission de planification, instituée par le département fédéral de l'intérieur en 1954. Cette commission comprenait des directeurs cantonaux des travaux publics et des finances, des spécialistes (cantonaux ou privés) de la construction des routes, des spécialistes de la planification routière, des membres d'associations automobiles ainsi que des représentants des départements fédéraux intéressés. Elle estima
1168 à 3,8 milliards de francs les dépenses totales pour le réseau des routes nationales qu'elle avait projeté. Ces estimations furent adaptées, en 1960, à ce qu'on pouvait savoir alors, après que l'Assemblée fédérale eut décidé d'étendre le réseau primitif et que les premières expériences -- encore brèves -- faites par les cantons sur quelques sections, eurent montré qu'il fallait s'attendre à des frais plus élevés. Nous prîmes donc pour base de notre plan de financement de 1960 un montant de dépenses de 5,7 milliards de francs pour l'ensemble du réseau des routes nationales. A ce moment-là, nous ne laissions subsister aucun doute quant à l'impossibilité d'établir des devis exacts, dans le stade de la planification générale, c'està-dire sans disposer de projets de construction proprement dits. Dans notre message du 5 juin 1961, nous nous exprimions comme suit au sujet du deuxième projet de financement: Vu cet état de choses, il semble bien qu'on ne pourra établir des devis avec une grande exactitude tant que notre pays n'aura pas acquis suffisamment d'expérience dans la construction d'autoroutes et de routes express. Pour s'en rendre compte, il suffit de penser aux problèmes que pose, par exemple, la seule construction de la route nationale N 2 Bàie-Chiasso, par suite de conditions topographiques extrêmement défavorables. Il est dans la nature des choses que certaines exigences posées aux constructeurs de routes n'apparaissent clairement qu'au moment de l'élaboration des plans de construction. Citons, à titre d'exemple, les améliorations apportées aux premiers avant-projets sur la base de connaissances acquises entre-temps, les fondations plus profondes des ouvrages d'art, la stabilisation d'une mauvaise infrastructure, les adaptations au réseau existant ou à des installations, les assainissements, les remembrements de terrains, les remplacements de chemins de dévestiture coupés, ainsi que la construction de passages supérieurs et inférieurs plus nombreux pour permettre l'exploitation du sol. Il serait tout à fait impossible, à l'heure actuelle, d'évaluer avec sûreté l'augmentation des frais à laquelle il faut s'attendre. Plus les projets seront détaillés, plus l'estimation des frais sera aisée. Il semble donc indiqué, avant d'élaborer de nouveaux devis, d'attendre que l'établissement des projets do détail soit suffisamment avancé pour donner de nouvelles indications. Nous tenons toutefois pour certain que les dépenses totales occasionnées par la construction du réseau des routes nationales dépasseront en fin de compte les estimations faites jusqu'à ce jour.
La situation évolua réellement de cette façon.
II. Les estimations de septembre 1963
Les estimations de 1960, qui indiquaient un montant de dépenses de l'ordre de 5,7 milliards de francs, furent établies sur la base de projets généraux, à l'échelle de 1:5000, pour 11 pour cent seulement de la longueur totale du réseau des routes nationales de première et de deuxième classe.
Abstraction faite du tronçon d'autoroute de quatre kilomètres entre Lucerne et Hergiswil et de la semi-autoroute Trimmis-Landquart, aucune construction nouvelle n'était en somme achevée. Les travaux sur la future autoroute Lausanne-Genève n'étaient véritablement en cours dans le canton de Vaud que sur la moitié ouest du parcours, plus simple; les frais de
construction avaient à peine atteint la cote de 30 millions de francs. Depuis lors, la construction des routes nationales fut entreprise dans une grande partie du pays et l'on a, les travaux finis, ouvert à la circulation différentes sections, pour lesquelles les décomptes ont été établis. Par conséquent, on dispose aujourd'hui de données plus exactes qu'il y a trois ans.
Il a été possible de reviser les estimations de 1960 et de calculer des valeurs moyennes plus sûres. Lors de l'augmentation de la taxe douanière de 5 à 7 centimes par litre en septembre de l'année dernière, nous avons donné officiellement connaissance du résultat des nouvelles estimations sur la base des prix de 1963. En se fondant sur le stade atteint dans l'établissement des projets pour l'ensemble du réseau des routes nationales, y compris les routes express urbaines, on peut évaluer les dépenses à 12,5 milliards de francs au total.
Cette constatation donna lieu à une intervention parlementaire ; M. Dietschi, député au conseil des Etats, déposa un postulat invitant le Conseil fédéral à donner des précisions. Le chef du département fédéral de l'intérieur eut ainsi l'occasion d'informer à fond le Conseil des Etats sur l'ensemble de ces questions.
'Dès lors, la question de l'estimation et du calcul des frais des routes nationales est constamment soulevée, conjointement avec les problèmes les plus divers, et préoccupe l'opinion publique.
Pour permettre d'arriver à des conceptions claires et éviter des malentendus, nous tenons à préciser que les chiffres communiqués au mois de septembre 1963 ne représentent pas un excédent de dépenses effectives, ni des dépassements de crédits. Il s'agit, au contraire, d'un rajustement des estimations antérieures imposé par l'extension du réseau, les expériences faites depuis le début de la construction et la situation dans l'industrie du bâtiment. Ce qui doit surtout importer aux conseils législatifs, c'est que les montants inscrits annuellement au budget pour la construction des routes nationales ne soient pas dépassés; cette condition peut être remplie, à l'avenir, si l'on attribue aux cantons des crédits fixes, dans les limites du programme annuel.
Les estimations ne reposent pas sur une base uniforme mais sur l'état de fait devant'lequel on se trouve dans les différentes phases de la construction d'une route nationale; il est donc nécessaire d'examiner brièvement les différentes étapes de l'établissement des projets et de la construction.
Selon les dispositions de la loi sur les routes nationales, leur construction se fait en quatre phases : -- la planification, -- l'établissement des projets généraux, -- l'élaboration et la mise au point des projets de détail et enfin -- la construction proprement dite.
Feuille fédérale. 116e année. Vol. II.
1170 La planification En général, on ne distingue pas assez l'une de l'autre les notions de planification et d'établissement des projets. La planification consiste à prévoir les développements dans un champ de l'activité humaine, à déterminer les besoins qui en résultent dans les domaines intellectuel, culturel et technique et à proposer les mesures de nature à les satisfaire. Au stade de la planification, l'estimation des frais et surtout l'établissement de devis sont difficiles pour la raison que le moment de la réalisation et les détails de l'oeuvre ne sont généralement pas exactement connus d'avance.
Le réseau des routes nationales proposé par la commission de planification, à l'échelle de 1 : 25 000, ne pouvait être que l'expression d'une conception générale de la politique routière, conception qui devait encore être concrétisée par l'établissement de projets. Si la commission de planification a néanmoins procédé à des estimations de frais, elle l'a fait pour les raisons suivantes: -- Pour de nombreuses liaisons entre deux points, il existe différentes variantes. La question du coût, parmi de nombreux autres critères, joue ici un grand rôle. Il a donc fallu évaluer les frais pour chaque variante, ce qui était à peine faisable, techniquement, à ce stade peu avancé des travaux. La tâche était d'autant plus difficile que la Suisse, caractérisée par des conditions très complexes, ne disposait d'aucune expérience dans ce domaine. Tant que la même incertitude existe pour toutes les variantes et que leur coût général est estimé trop haut ou -- comme on l'a constaté -- trop bas, les comparaisons sont néanmoins concluantes.
-- Contrairement à différents autres travaux de planification, l'étude du plan d'ensemble des routes nationales a été considérée non seulement comme l'expression d'une intention générale, mais aussi comme premier pas vers la réalisation rapide du réseau routier d'ordre supérieur qui manque à la Suisse. Aussi la question dii financement de l'oeuvre s'estelle immédiatement posée au moment où le réseau a été techniquement défini. Il s'agissait, en effet, d'étudier dans quelle mesure les ressources disponibles pour la construction des routes devaient être complétées par des contributions supplémentaires de la Confédération, des cantons et des usagers. Pour répondre à cette question, il fallait de nouveau procéder à des estimations, malgré leur caractère problématique. Une sousestimation des besoins financiers aurait eu des suites préjudiciables si elle avait conduit à la décision de renoncer à s'assurer de nouvelles ressources. Ce ne fut pas le cas, car les premières estimations, qui se révélèrent trop basses par la suite, montrèrent déjà qu'il fallait trouver de nouvelles voies aussi pour le financement.
-- Les responsables de la planification des routes nationales étaient animés du désir d'établir le plan d'ensemble d'une oeuvre formant un tout et
1171 réalisable dans un temps relativement court. Il était donc logique de considérer les dépenses dans leur intégralité et non comme un investissement dont le montant varie chaque année selon les ressources à disposition, le total de ces investissements pouvant être ainsi indiqué d'avance mais pas de façon sûre.
A vrai dire, les planificateurs des routes nationales ont toujours parlé d'estimations des frais. Peut-être n'a-t-on pas relevé avec toute la clarté voulue ce qu'il y avait d'incertain dans ces estimations. Ce fait n'a cependant pas été déterminant pour les conseils législatifs lorsqu'ils ont fixé le réseau des routes nationales, car il s'agissait en premier lieu d'une décision de principe à prendre, en matière de politique routière, par l'autorité suprême pour tenir compte des exigences du trafic.
L'établissement des projets généraux L'établissement de's projets généraux à l'échelle de 1 : 5000, confié aux cantons, est une phase particulièrement importante de la construction des routes nationales, car il s'agit d'élucider des questions concernant les terrains traversés par la future route, les zones bâties, l'aménagement régional, les intérêts des communes, le reste du réseau routier, l'économie rurale et forestière, les nécessités de la défense nationale, la protection de la nature et du patrimoine national. On tend alors sans cesse à implanter, dans la mesure du possible, les autoroutes dans des zones où il n'y a pas d'autres ouvrages publics ou privés, ce qui conduit en général à des aménagements plus coûteux. La disposition de la loi sur les routes nationales, selon laquelle la nécessité de réaliser une oeuvre irréprochable du point de vue technique et économique, tout en respectant des intérêts immatériels et généraux, éventuellement contraires, oblige alors les plamficateurs à faire' des concessions qui entraînent le plus souvent de notables dépenses supplémentaires.
Le projet général doit être accompagné d'une récapitulation des frais, qui sera plus qu'une simple estimation. Toutefois, comme les pièces à l'appui d'un devis proprement dit, fondé sur des relevés de masses et des prix unitaires, font encore défaut, il faut également, à ce stade des travaux, se contenter de calculer des montants globaux. L'estimation des frais de construction des routes express est encore plus, incertaine, car chaque déplacement de tracé et toute modification de projet peut avoir des conséquences financières très lourdes.
L'élaboration et la mise au point dos projets définitifs Selon la loi sur les routes nationales, la mise sur pied du projet définitif incombe aux cantons. Les projets doivent être mis à l'enquête publique.
Quiconque a un intérêt légitime à la construction peut faire opposition au projet ou faire valoir ses droits et requêtes. Les revendications les plus courantes sont: déplacement de routes et de chemins, aménagement de
1172 passages supérieurs et inférieurs supplémentaires, mesures assurant des développements futurs, mesures de protection contre les influences néfastes de l'autoroute sur le voisinage, remplacement de talus par des murs de soutènement, déplacement de conduites de tout genre, aménagement de nouveaux accès, exigences supérieures concernant l'esthétique des ouvrages d'art. La loi dispose que les gouvernements cantonaux statuent sur les oppositions et les requêtes. Les revendi cations faites notamment par les corporations publiques sont en général fondées et doivent, par conséquent, être acceptées dans l'ensemble ou en partie tout au moins. Cette procédure de mise à l'enquête des plans entraîne donc, la plupart du temps, d'importantes dépenses supplémentaires qui n'avaient pu être prévues par les auteurs des projets.
Tout projet de construction suppose l'établissement d'un devis aussi exact que possible. Mais celui-ci n'est pas non plus exempt d'incertitude, car même avec un travail consciencieux, certains éléments de dépenses demeurent inconnus avant l'exécution de la construction. Ces devis permettent cependant des supputations plus exactes des dépenses relatives aux différentes sections que celles qu'on peut faire sur la base des projets généraux.
La construction La construction routière, celle des autoroutes en particulier, peut occasionner des dépenses supplémentaires imprévisibles, · les ouvrages étant particulièrement exposés aux risques inhérents; aux difficultés de la fondation.
Il n'est en effet pas possible de procéder à des sondages préliminaires assez vastes quand il s'agit de routes aussi longues. Il s'ensuit souvent de nouvelles dépenses supplémentaires, à ce stade aussi. De même, différents faits, qui ont leur importance pour la construction, n'apparaissent souvent qu'au cours de l'exécution des travaux ; on peut citer entre autres : les dépenses supplémentaires pour travaux de fondation des ouvrages d'art, les difficultés d'ordre géologique telles que glissements de terrain, affaissements, les matériaux d'excavation se révélant inutilisables pour les remblais à cause de leur mauvaise qualité ou parce que la qualité inférieure n'entre pas en ligne de compte en raison des intempéries ; les travaux supplémentaires pour l'assainissement de terrains; les déplacements non prévus de prises d'eau et de conduites de tout genre; la consolidation de bâtiments, voies ferrées et routes; les difficultés dans l'obtention de matériaux, d'où prix plus élevés; les frais occasionnés par la prolongation du délai imparti pour la construction, et cela pour des faits dont l'entrepreneur n'est pas responsable; les frais causés par des détournements de la circulation; les dégâts dus à des causes majeures.
1173 Le renchérissement A ces risques de frais supplémentaires inhérents à la construction routière vient s'ajouter le renchérissement général, qui devint très rapide lorsque débuta la construction des routes nationales dans tout le pays.
Cette hypothèque qui grève notre vie économique est l'un des principaux soucis du Conseil fédéral. Il n'est pas nécessaire d'en indiquer les causes ici. Il a des effets multiples sur la construction.
En premier lieu, il faut mentionner la hausse des prix des matériaux et des salaires. Elle est relativement facile à déterminer mais n'est pas la seule cause de l'augmentation des frais. Le manque de main-d'oeuvre entraîne une diminution des prestations et rend difficile la constitution des cadres et représente pour l'industrie du bâtiment une incertitude dans les calculs.
Il est naturel que ce phénomène se manifeste, dans une époque de suractivité, par une hausse des prix de l'offre qui dépasse la limite du renchérissement déjà mentionné. Il importe d'autant plus de régler le rythme de la construction de façon qu'une saine concurrence puisse subsister.
Une autre cause très importante de dépenses supplémentaires est l'acquisition de terrains. L'évolution des prix fonciers au cours de ces dernières années est devenue un fait si connu qu'il est superflu d'insister.
Si l'on considère qu'une superficie de plus de 3500 hectares est nécessaire à l'établissement du réseau des routes nationales, on saisit facilement l'incidence de l'augmentation du prix du terrain sur le coût final de la construction.
Heureusement, les cantons ont acquis des terrains par anticipation, depuis plusieurs années. Pour diverses sections, les frais d'acquisition et de remembrement de terrains ont évolué comme suit:
Section de route nationale
Frontière cantonale Genève/Vaud-- Lausanne . . ' Place du Wankdorf-- Koppigen . . . . .
Contournement Hergiswil Niederumen-Mühlehorn Oerlingen--Flurlingen Zurich--Richterswil .
Devis généraux des îantons (Projets 1:5000)
Coût final prévisible
En million de francs
31,559 10,130 1,930 11,000 1,510 3f',500
70,000 11,190 2,983 13,631 2,268 76,500
Frais supplémentaires en%
86 10 55 24 50 - 94
en moyenne 74
1174 Conclusions Se fondant sur les expériences toujours peu nombreuses dans ce domaine, le service des routes et des digues a, en été 1963, déterminé en pour-cent les augmentations des dépenses imputables aux différents facteurs d'influence : En pour-cent
-- Renchérissement général, frais de construction et acquisition de terrains
-- Modifications de tracés entraînant des frais plus élevés et travaux annexes supplémentaires (la procédure de la mise au point des projets, prescrite par la loi, a ici une influence prépondérante, car il s'agit en l'occurence de considérer des intérêts contraires tels que la nécessité d'établir des projets économiques et de sauvegarder d'autres intérêts légitimes)
-- Standard d'aménagement plus élevé (c'est ici que se manifeste l'évolution constante de la situation, attendu que l'augmentation ininterrompue du trafic à laquelle on ne s'était jamais attendu nécessite des solutions plus coûteuses que celles prévues par la commission de planification) . .
-- Parcours en tunnel plus longs (ceux-ci sont avant tout motivés par le fait que ce n'est qu'au cours de l'établissement des projets que l'on peut décider si des tunnels, non souhaitables en soi, sont nécessaires)
-- Dépenses supplémentaires résultant des difficultés d'exécution (elles sont imputables avant tout aux conditions géologiques et géotechniques)
Dépenses supplémentaires par rapport aux estimations de 1960 .
Nous avons dit que l'estimation globale des facteurs qui ont déterminé l'augmentation des dépenses repose sur des données très hétérogènes et que, par conséquent, des écarts sensibles peuvent exister entre différentes sections de routes. Pour illustrer cet état de choses par des cas concrets, on a choisi les sections suivantes qui sont soit achevées soit dans un stade de construction permettant d'entrevoir le coût final.
1175 Route nationale No Canton
N1BE N 1BE N 1 SO N 1 SO N 1 AG N 2 NW N SAG
N 1 GE N 1 VD N l/N 9 VD N 3 ZH N 3 GL N 13 GR
O (2) (a) (4) (6) () (*)
Sections faciles Route du Grauholz, 6,6 km (achevée) Schönbühl--Koppigen, 15,5 km (achevée) . . .
Wasseramt, 9,5 km (en construction) Gau, 14,75 km (en construction) .
Rothrist-Lenzburg, 27,0 km (en Frontière cantonale Lucerne-Unterwald-le-Bas-Hergiswil, 3,9 km (achevée) . .
Kaiseraugst-Rheinfelden, 5,7 km (en construction) Oerlingen-Flurlingen, 9,7 km (achevée) 2. Sections difficiles Route Suisse et Grand- Saconnex-- frontière cantonale Genève/Vaud, 9,6 km (achevée) Frontière cantonale Genève-VaudLa Maladière, 47,1 km (**) (achevée) Contournement de Lausanne, 10,6 km (achevée) Zurich-Brunau-Richterswil, 22,7 Route du Walensee, 11,8 km (achevée) Tunnel du Saint-Bernardin, 6,6 km (en construction)
Estimation première par le canton
Nouveau devis ou coût final prévisible (*) indiqué par le canton
en million ä de francs
18,64 f 1 )
29,06 (!)
43,30 ( 2 )
42,25 (3)
33,20 (*) 56,50 (!)
51,92 (3) 88,44 (3)
124,53 ( 2 )
170,00 (3)
12,30 ( 2 )
14,39 ( 6 )
20,22 ( 2 )
31,50 (3)
27,00 H
27,89 (")
. *1,72 (!)
113,61 (3)
209,72 t1)
417,00 (4)
232,40 (")
162,00 (')
363,00 (3)
41,70 P)
72,50 (<·)(")
142,00 (3)
Sur la base du projet général, 1 : 5000.
Sur la base du projet de construction, 1:1000.
Devis le plus récent (d'après l'état actuel des sections en construction).
Coût final prévisible.
Coût final.
En partie y compris les frais pour corrections routières à la charge du canton.
Le tracé de l'autoroute Genève-Lausanne emprunte en général un terrain de configuration simple. En revanche, on a rencontré à plusieurs endroits des conditions géologiques et géotechniques particulièrement défavorables qui ont compliqué sérieusement la construction de certains tronçons de l'autoroute et des ouvrages d'art.
1176 Les dépenses globales des routes nationales de lre classe, récapitulées dans le tableau ci-dessus, donnent la somme de 1321 millions de francs; ces routes mesurent ensemble 163,4 km. Il en résulte un prix moyen probable de 8,1 millions de francs par kilomètre. Les dépenses sont donc de .3 pour cent plus élevées que l'estimation faite par le service des routes et des digues en été 1963.
Les exemples qui précèdent montrent que le rapport entre l'estimation première des frais et les calculs les plus récents ou la somme finale présumable varie entre 1:0,9 et 1:2,7, selon les difficultés de construction plus ou moins grandes des différentes sections, et selon que l'estimation a eu lieu sur la base du projet général ou déjà du projet de construction. L'inexactitude des estimations premières par rapport aux calculs plus récents ou à la somme finale présumable se retrouve partout, dans les cantons de Vaud et de Genève pour l'autoroute Genève-Lausanne, dans le canton de Zurich pour la route de corniche, dans le canton de Glaris, pour celle du Walensee, en Argovie pour les routes nationales, et même pour le tunnel du Saint-Bernardin dans le canton des Grisons. A ce sujet, il convient de faire remarquer que les projets ont été élaborés par des spécialistes très différents, notamment par des offices cantonaux, des bureaux cantonaux d'autoroutes placés sous la direction de chefs expérimentés dans le domaine de la construction de barrages ou dans d'autres secteurs du génie civil, ou encore par d'importants bureaux d'ingénieurs privés affiliés en partie à des entreprises de construction disposant d'une grande expérience pratique. Les constatations générales faites par le service des routes et des digues sont confirmées par les différents cantons.
Les forts écarts entre les frais de construction et les estimations premières, constatés dans toutes les régions du pays, dans des conditions très différentes et concernant des ouvrages de tous genres, font ressortir clairement qu'il est impossible, étant données les conditions topographiques, de faire des estimations sûres des frais de construction sans disposer d'expériences préalables et à un stade encore peu avancé des travaux. La difficulté réside dans la nature même de l'oeuvre.
Les routes nationales ne sont pas une oeuvre unique, dont la construc-' tion n'est entréprise que sur la base de devis sûrs. On est en présence d'une pluralité d'ouvrages, qui constituent une mosaïque dont la composition demande plus de deux décennies. Seul le projet définitif établi pour une section fournit des indications précises concernant les frais. Le coût total effectif de cette mosaïque ne pourra être déterminé que plus tard. Vouloir établir les projets définitifs pour tout le réseau avant le début de la construction serait peu sage. L'adaptation à des conditions nouvelles conduirait à de perpétuels recommencements.
1177 Les conditions paraissent être à peu près les mêmes en Allemagne et en France.
Il y a en Allemagne un plan d'aménagement indiquant tout un réseau d'autoroutes, de routes fédérales et de «Landstrassen» à déclarer routes fédérales. On ne dispose pas d'informations précises sur le coût total. Les travaux sont exécutés selon des plans de quatre ans, qui" sont déterminants pour l'ouverture des crédits. Ceux qui ne peuvent pas être exécutés avec les ressources provenant de l'imposition de l'huile minérale suivant le plan pour les années 1959 à 1970 seront renvoyés à la période suivante.
Le rapport du ministre fédéral des communications pour 1962 contient un chapitre concernant le 2e plan de quatre ans pour l'aménagement des routes fédérales de grande communication durant les années 1963 à 1966.
S'exprimant sur les travaux à exécuter après 1970, le rapport se borne à dire: Dans la mesure où l'on peut faire des prévisions, les ressources nécessaires à l'exécution du plan d'aménagement de 1971 à 1980 dépassent largement les 20 000 millions de marks qui n'ont pas été employés au titre des travaux de 1959 à 1970.
Le service des routes et des digues a appris du directeur compétent de Bonn que la construction des autoroutes en Allemagne coûte, en moyenne» à peu près 50 pour cent de plus que la somme estimée primitivement.
Pour.certaines sections, les frais supplémentaires sont faibles, pour d'autres ils se montent jusqu'à 100 pour cent. Le rapport susmentionné donne les explications suivantes: Ces sommes sont supérieures à celles qui sont prévues dans le plan de 1957.
L'augmentation des prix n'en est qu'exceptionnellement la cause. Les frais supplémentaires sont dus en partie au mode d'aménagement plus coûteux des nouvelles routes, lequel consiste, par exemple, à créer des points de jonction d'une plus grande capacité, à élever ou abaisser partiellement le niveau des routes nationales et à accroître la, sécurité au moyen d'accotements, de pistes pour l'arrêt, de postes pour les véhicules lents, de glissières, etc. L'accroissement des frais est dû principalement au fait que, pour tenir compte des constructions et de l'usage des terrains, il a fallu choisir des tracés plus coûteux que ceux qu'on avait prévus. Cela rassort particulièrement du chiffre élevé des ressources de l'Etat fédéral qui ont dû êi;re affectées à la construction de ponts.
La France a un «plan directeur du réseau des routes nationales» qui date de 1960. Il prévoit 1700 km d'autoroutes. Suivant une publication dont dispose le service des routes et des digues, la dépense serait de 4500 millions de nouveaux francs, ce qui représente un prix de 2,65 millions par kilomètre. Selon les informations fournie» au service des routes et des digues par le directeur des constructions routières à Paris, on compte actuellement en France, pour les autoroutes simples, une dépense de 3,4 millions de nouveaux francs par kilomètre. Les estimations initiales doivent être revisées non seulement en raison du renchérissement mais aussi
1178 et surtout en raison des nouveaux plans de construction. Ainsi l'auto.route au nord de Paris coûtera deux fois plus qu'on ne l'avait prévu, à cause de l'adaptation au futur aéroport. En France comme en Allemagne, le financement est réglé définitivement chaque année au moment de l'adoption du budget. D'après ce que le service des routes et des digues croit pouvoir constater, on n'a ni en Allemagne ni en France une idée précise du coût total du réseau.
Nous tirerons les conclusions de ces faits dans le chapitre pour le financement.
III. L'état des travaux L'état des travaux de planification et d'établissement des projets est actuellement le suivant: -- Planification. Alors que les travaux de planification sont achevés pour les routes interurbaines, l'incertitude persiste en ce qui concerne les routes express. Dans quelques villes, diverses variantes s'opposent encore, qui s'écartent sensiblement des propositions de la commission de planification. Tant qu'une décision n'aura pas été prise à ce sujet, il sera impossible d'établir des pronostics sûrs en matière de dépenses. Le service fédéral des routes et des digues, se fondant sur les expériences faites, tend à réduire le standard d'aménagement des routes express, pensant que celles-ci seront déchargées ultérieurement d'une partie de leur trafic par des routes de contournement.
-- Les projets généraux ont été établis pour la moitié des routes interurbaines; il y a incertitude en ce qui concerne le coût des sections pour lesquelles il n'y a pas encore de projets définitifs.
-- Projets définitifs. Les projets sont établis pour 30 pour cent appartenant au réseau des routes interurbaines ; les tronçons déjà ouverts à la circulation sont compris dans ce chiffre.
Le réseau des routes nationales fixé par les conseils législatifs comprend les longueurs suivantes: Routes nationales de l re classe Routes nationales de 2e classe Routes nationales de 3e classe
env. 700 km env. 630 km env. 440 km
Total des sections de routes interurbaines Routes express urbaines
env. 1770 km env.
Ensemble du réseau des routes nationales
env. 1830 km
1179 A la fin du mois de juillet de cette année, l'état de la construction était le suivant: Sections achevées
Routes nationales de l re classe Routes nationales de 2e classe Routes nationales de 3e classe
84,5km(env. 12%) 80,7 km (env. 13%) 105,0 km (env. 24%) 270,2 km (env. 15%)
Les sections suivantes sont en cours de construction: Routes nationales de lre cla?se 173,6 km Routes nationales de 2e classe .
25,0 km ·Routes nationales de 3e classe .
37,0 km Total 235,6 km
(env. 25%) (env. .4%) (env. 8%) (env. 13%)
Au 30 juin 1964, le relevé des dépenses clé construction se présentait comme suit: du 1er janvier 1959 au 30 juin 196',
Article 1. Projet et direction des vaux
du 1er janvier 1964 au 30 juin 1964
2. Acquisition de terrains/Remembrement parcellaire . .
3. Travaux de construction . .
136945085 (745%)
28014949 (860%)
601 287 686 (32,75%)
103467 890 (31,80%)
1 097 645450 (59,80%) 193951 185 (59,60%)
Total 1835878221
(100%) 325434024
Le relevé du compte des routes nationales, réparties par classes, s'établit comme suit : Classe
Routes nationales de lre classe . .
Routes nationales de 2e classe . .
Routes nationales de 3e classe . .
1 390 726 000.-- 261 503 000. -- 183 649 000. --
1 835 878 000. --
Le total des dépenses représente une participation de la Confédération de 1 578 855 000 francs (86 % du total des dépenses).
Compte des routes nationales (en francs) Recettes Année
Droits sur les carburants Quote-part
Projets Achat de terrains Administration Construction
( + ) Excédent des recettes ( -- ) Dépenses par année
{ + ) Provision ( -- ) Dépenses capitalisées (l) Cumulé
62261 972
62 261 972
73 896 202
3 002 636 76 898 838
89 886 400
76 170 859 51 836 494
128 007 353 430 055 244 1 903 823
4 848 295 436 807 362 -- 308800009 -- 311969589
98130371 111 935908
210 066 279 626 771 906 1 561 224
16 284 469 644 617 599 -- 434551320 -- 746520909
1964(a) 82 600 490 114 581 428
197 181 918 370 237 563 1 300 000 (3) 19 524 580 391 062 143 -- 193880225 -- 940401 134
1 229 117 91 115517 236 000 000 1 179608
(*) Montant avancé par la Confédération.
( a ) Etat au 30 septembre 1964.
(3) Estimation.
4694419 +
+ 62261972 +
66956391
960718 +
75938120 + 142894511
237 179 608 -- 146064091 --
1181 IV. Le programme de construction des routes nationales et les volumes annuels de construction Dans notre message du 19 juillet 1960 concernant le financement de la construction des routes nationales, nous avons esquissé un programme de travaux (programme C/D) élaboré et mis au net avec le concours des cantons. Selon ce programme, les principales routes du réseau auraient dû être achevées au cours des années 1966 à 1970. Pour diverses raisons, il ne sera pas possible de suivre en tout point ce programme. L'une des raisons en est que l'établissement et en particulier la mise au net des pro jets ont pris beaucoup plus de temps qu'on ne l'avait prévu. La deuxième raison en est que, par suite de la persistance de la «surchauffe économique», les entrepreneurs ne disposaient pas de tout le potentiel de travail nécessaire pour construire les routes nationales et manquaient de personnel à tous les échelons. Ces faits bien connus ont eu pour conséquence inéluctable un ralentissement général des travaux relatifs aux routes nationales. En d'autres termes, l'exécution du programme C/D a été presque partout retardée.
Aujourd'hui, la situation est un peu différente. Sur de longues sections, et en partie sur des sections coûteuses, la'construction des routes nationales bat son plein, conformément aux programmes annuels que nous avons approuvés jusqu'ici sur la base des anciennes évaluations des frais. Cet état de choses et le fait que les frais ont augmenté entre-temps obligent de dépenser des sommes élevées, ce qui a, par exemple, empêché de respecter la limite de 500 millions de francs prévue dans le budget de 1964 pour la construction des routes nationales. A vrai dire, on peut s'attendre que les frais de construction proprement dits ne dépasseront pas le montant de 500 millions de francs. Mais les frais d'acquisition des terrains, d'établissement des projets et de direction des travaux entraîneront un dépassement de la somme totale inscrite au budget, la part de ces frais étant supérieure à ce qu'avait admis le service des routes et des digues en établissant le budget.
Cette situation momentanée ne s'accorde pas du tout avec les efforts que font actuellement la Confédération, les cantons et les groupements économiques pour lutter contre le renchérissement. Ces efforts rendent encore plus épineuse la question du programme à éta.blir pour la construction des routes nationales. Lors des délibérations relatives aux arrêtés urgents concernant la lutte contre le renchérissement, les conseils législatifs ont insisté pour que les collectivités publiques montrent de la retenue dans leurs constructions. Notre service des routes et des digues a par conséquent essayé d'établir un programme de construction à long terme qui devrait permettre d'aménager à une allure normale les diverses parties du réseau des routes nationales dans des conditions répondant à la situation économique du moment. Les cantons ont" été invités, au printemps dernier, à s'exprimer sur cette proposition. On pensait qu'ils feraient de simples propositions de
1182 modification, dans les limites prévues. La plupart n'ont cependant pas réservé bon accueil à la proposition. Ils craignent que les travaux ne soient trop freinés à un moment où les routes deviennent toujours plus encombrées.
Réunie les 11 et 12 septembre 1964 pour discuter principalement le programme de construction et le financement des routes nationales, la conférence des départements cantonaux des travaux publics confirma son point de vue. Dans une lettre du 12 septembre, elle signala au Conseil fédéral l'urgence de cette construction. Se fondant sur toutes les données disponibles et en particulier sur les nécessités techniques de la circulation, les besoins du tourisme et la capacité de production des entreprises de construction intéressées, elle estime qu'un crédit fédéral annuel de 700 millions de francs est indispensable. Elle reconnaît pleinement que la plus grande partie possible de cette dépense devrait être couverte par des recettes supplémentaires pour éviter des effets inflationnistes indésirables. Elle accepte donc sans réserve l'idée d'un relèvement immédiat du droit de douane sur les carburants, combiné avec des prestations appropriées fournies par la Confédération au moyen de ses ressources générales.
Nul ne conteste la nécessité et l'urgence d'une réalisation aussi rapide que possible du réseau des routes nationales fixé par l'Assemblée fédérale.
Le problème de la construction des routes nationales doit cependant être considéré aussi sous l'angle de l'économie générale. En effet, il y a d'autres travaux tels que la construction de logements, d'installations d'épuration des eaux, d'écoles, d'universités, d'hôpitaux et des constructions servant aux communications qui sont aussi urgents et même plus. Les cantons eux-mêmes connaissent de tels cas d'urgence manifeste. Par conséquent, il faut trouver un sain équilibre entre la construction des routes et les autres tâches.
Notre intention est de satisfaire autant que possible les besoins des cantons, en nous tenant à des investissements annuels compatibles avec les nécessités budgétaires. Le futur programme de construction devra répondre aux principes suivants : achever d'abord les sections de routes nationales en construction, n'entreprendre de nouvelles sections que selon un ordre de priorité fondé principalement sur les conditions du trafic et dans les limites des ressources à disposition. Cela revient à dire qu'il faudra faire porter l'effort sur les grandes sections et que les petites sections intermédiaires ne devront être mises en chantier que si c'est absolument nécessaire pour des raisons objectives bien établies. La réponse à la question de savoir si la Confédération peut verser jusqu'à 700 millions de francs par année dépend de l'évolution conjoncturelle et des possibilités de financement.
Il convient de poursuivre l'établissement des projets pour tout le réseau des routes nationales, car cela est indispensable si l'on veut assurer les tracés et éviter plus tard des difficultés lors de la construction.
1183 V. Le financement 1. Considérations générales Nous pouvons, sur la base de l'exposé ci-dessus, faire quelques constatations fondamentales, en partie nouvelles, qui devront servir de directives pour le financement de nos routes nationales.
-- Il est impossible d'estimer quelque peu définitivement le total des dépenses du réseau. Des devis précis ne sont possibles que pour quelques tronçons de routes faisant l'objet de plans détaillés.
-- Vu l'ampleur et la durée de l'oeuvre, le total des frais ne joue plus un rôle décisif. Ce qui importe, c'est de fixer lo montant maximum annuellement disponible et d'obtenir que les différents tronçons soient construits d'une manière judicieuse et selon des procédés économiques.
-- Le financement doit, autant que possible, être réglé en connexion avec celui de l'ensemble des tâches nationales ayant une vaste portée financière et en accord avec la politique conjoncturelle.
-- La construction n'a pas de terme; elles eiat une oeuvre de très longue durée, si ce n'est permanente. Lorsque le réseau prévu le 21 juin 1960 sera achevé, ou même déjà avant, des travaux complémentaires s'imposeront.
Notre projet de financement doit dans ses grandes lignes tenir compte de ces constatations. Il ne peut plus être établi sielon les méthodes classiques, qui supposent l'existence d'un devis général exact, ayant force contraignante et comprenant un petit supplément pour les imprévus. Comme la dépense totale ne peut être déterminée que selon des ordres de grandeur imprécis, nous devons nous fonder sur d'autres critères pour le financement.
-- La fixation des dépenses annuelles doit tenir compte de l'ensemble des tâches nationales. Les pouvoirs publics ayant usé de retenue dans tous les domaines en matière d'investissements et notre économie s'étant développée d'une manière extraordinairement rapide, de nombreuses, tâches n'ont pas été exécutées; nous ne serons maîtres de la situation créée par ce retard que si nous nous limitions strictement à ce qui estle plus urgent et le plus nécessaire, compte tenu de nos possibilités financières.
Si l'on considère les engagements qui ont été pris jusqu'ici dans le cadre du programme de construction autorisé, il ne sera pas possible en 1965 non plus de maintenir les investissements au-dessous de 600 millions de francs. Au surplus, les investissements ne pourront, à l'avenir, pas être fixés uniquement en fonction de La politique des transports et-
1184 communications, mais ils devront être adaptés aux dépenses que permettront les conditions économiques et conjoncturelles du moment. Il n'est pas possible, en ce qui concerne la construction des routes, de modifier d'un jour à l'autre la politique des dépenses. Lorsqu'on décide de construire un tronçon, ce n'est qu'après quelques années que les répercussions financières de cette décision se font sentir. En revanche, les conditions économiques sont fort changeantes et il faut prendre constamment des mesures rapides et efficaces de politique conjoncturelle.
Les dépenses doivent être couvertes autant que possible par les recettes complémentaires à affectation spéciale du compte financier de l'exercice en cours. Un regard sur l'évolution de la motorisation depuis 1959 nous montre plus que jamais que les pouvoirs publics devront s'occuper de la construction des routes pendant une durée imprévisible.
De 1959 à 1963, le nombre des automobiles s'est accru en moyenne de 81 000 unités par année (véhicules de l'armée non compris). Le nombre des véhicules à moteur a augmenté de 114 000 unités. A titre de comparaison, mentionnons que la commission de planification des routes de 1958 avait, dans une estimation qu'elle voulait optimiste, calculé que l'effectif des automobiles serait en 1985 de 837 000 unités car il était déjà, à fin 1963, de 836 000 unités environ. Une telle évolution ne justifie pas, pour une oeuvre particulière, un système de financement comportant la capitalisation des investissements et leur amortissement à longue échéance, car il en résulterait une rapide accumulation de dettes dont on ne saurait assumer la responsabilité.
C'est pourquoi les dépenses doivent être couvertes autant que possible par les recettes courantes. Ce mode de couverture répond aussi aux exigences de la conjoncture. Le mode de financement influence considérablement les efforts faits pour maintenir le pouvoir d'achat de notre monnaie. A ce point de vue aussi, les investissements ne sont admissibles que si l'on en prélève simultanément la valeur dans l'économie.
Selon un principe généralement admis, il incombe principalement aux usagers de fournir les ressources complémentaires qui sont nécessaires. Pour maintenir un rythme de construction rationnel, compatible avec les besoins de la politique des transports et communications, et pour permettre aux usagers de s'acquitter plus aisément de la prestation complémentaire, nous prévoyons une subvention particulière.
Cette subvention, liée à la durée et à l'ampleur de ladite prestation, sera prélevée sur les ressources générales de la Confédération bien que cela ne soit pas en accord avec la situation conjoncturelle.
Jusqu'à présent et parce qu'une partie importante des droits d'entrée sur les carburants est affectée à la construction des routes, nous avons refusé d'accorder une subvention prélevée sxir les res-
1185 sources générales de la Confédération. On avait admis le principe qu'un tel apport de fonds ne pourrait se faire que lorsque les importations fléchiraient d'une manière inattendue et pour empêcher un arrêt des travaux de construction courants. L'article 2, 4e alinéa, de l'arrêté fédéral du 23 décembre 1959 (RO I960,396) s'en tient expressément à cette interprétation restrictive de l'article 36 ter, 2e alinéa, de la constitution et prévoit que le financement de la construction doit être assuré, en cas de nécessité, par le prélèvement d'une taxe supplémentaire. L'utilisation des ressources générales de la Confédération est tacitement exclue. En effet, il ne faut pas oublier que 60 pour cent de recettes douanières affectées aux routes sont déjà prélevés sur les recettes générales classiques. Comme ,dar.s le passé, il ne nous serait pas possible d'approuver une augmentation de ce pourcentage.
Le financement doit être conçu de telle manière que les avances de la Confédération soient limitées et puissent être amorties dans un délai très court. Dans le message de juillet 1960, nous avons indiqué que sur le total de dépenses estimé primitivement à 5,7 milliards de francs, un endettement temporaire de 0,8 à 1,2 milliard était supportable. Nous sommes prêts, en raison de notre plan de financement et de l'augmentation des frais, à prendre notre parti d'un endettement plus prononcé, parce qu'une augmentation est inévitable si l'on ne veut pas réduire les travaux en cours et ceux qui doivent être entrepris d'urgence pour des raisons de politique routière.
La souplesse. Jusqu'à maintenant, les frais étaient indéterminés et les recettes limitées. Il en est résulté que chaque plan de financement devenait partiellement inapplicable au bout de peu de temps. Les recettes doivent donc désormais s'ajuster automatiquement aux frais et aux sommes dues à la Confédération au titre de la construction des routes nationales.
2. Le point de vue des associations intéressées au trafic routier Le 23 novembre 1963, une assemblée générale extraordinaire du «Touring Club Suisse» a décidé, vu les dépenses supplémentaires qu'ira pliquent les routes nationales, de lancer une initiative tendant à augmenter de 60 à 80 pour cent la part du produit net des droits sur les carburants destinée aux routes, à consacrer le revenusuppl émentaire exclusivement aux routes nationales et à limiter à 7 centimes par litre la taxe supplémentaire. Par la suite, des discussions ont eu lieu entre des représentants de la Confédération et la fédération routière suisse, organisation faîtière de toutes les associations intéressées au trafic routier, au sujet du futur financement des routes nationales. Les discussions ont porté surtout sur Feuille fédérale. 116« année. Vol. II.
1186 le montant des investissements annuels, le montant de la taxe supplémentaire et l'ampleur d'une prestation complémentaire éventuelle de la Confédération. Le financement tel qu'il est exposé dans le présent message est une proposition de compromis qui représente le maximum des concessions de la Confédération. Par lettre du 14 octobre 1964, le «Touring Club Suisse» a déclaré, après la conclusion des pourparlers, qu'il lancerait dans tous les cas une initiative. Son exigence principale est que toute prestation complémentaire des consommateurs soit assortie d'une prestation équivalente de la Confédération. Cela équivaudrait pour celle-ci à payer 110 millions de francs en 1965, sur la base d'une taxe supplémentaire de 5 centimes. Le «Touring Club Suisse» demande d'autre part que l'on recourt à l'emprunt pour compléter le financement et que les droits soient désormais aussi perçus sur l'essence utilisée par les véhicules de la Confédération.
L'«Automobile Club Suisse» approuve les propositions du Conseil fédéral, tout en déclarant qu'elles ne lui donnent pas toute satisfaction et en posant comme condition que le volume des constructions atteigne au moins 700 millions annuellement.
3. l'imposition de l'essence et do l'huile Diesel Dans notre message de juillet 1960, nous nous sommes exprimés sur cette question. Auparavant déjà, la commission de planification avait proposé, en cas de prélèvement d'un droit supplémentaire, de donner suite à un voeu formulé de longue date en matière de politique routière, en supprimant les facilités douanières accordées pour l'huile Diesel. Lors de la revision de la loi sur le tarif douanier, nous étions toutefois convaincus qu'il fallait continuer à faire une différence entre l'essence et l'huile Diesel, eu égard à la réorganisation de l'armée et aux besoins accrus en véhicules à moteur Diesel. L'Assemblée fédérale s'est ralliée à cette manière de voir en adoptant la loi sur le tarif douanier. Peu de temps s'étant écoulé depuis cette décision, nous avions renoncé à soumettre le problème à une discussion approfondie lors de l'examen du deuxième projet, de juin 1961, concernant l'augmentation du droit supplémentaire sur les carburants.
Déjà dans la campagne précédant la votation sur le premier projet relatif au droit supplémentaire, des voix s'étaient élevées pour demander l'abolition de cette facilité. Pendant ces derniers mois, lors des discussions sur l'évolution des frais et le nouveau plan de financement, on a entendu, dans le public, des critiques encore plus vives au sujet du traitement de faveur prévu pour l'huile Diesel. Dans ces conditions, nous nous voyons amenés à soulever de nouveau cette question.
Etant donné qu'une modification du régime en vigueur dépasse le cadre du financement des routes nationales, nous vous soumettrons prochainement un projet ayant pour but de supprimer les inégalités résultant du traitement imposé aux huiles Diesel.
1187 4. Le régime d'exception en faveur de l'agriculture, de l'économie forestière et des pêcheurs professionnels Nous vous proposons d'appliquer le régime d'exception à l'augmentation du droit de douane supplémentaire, bien que des raisons valables militent contre une telle mesure. En principe, chaque consommateur de carburant sous n'importe quelle forme bénéficie de l'extension du réseau routier. Aussi le régime d'exception a-t-il été institué pour des raisons purement financières en vue de décharger certaines branches professionnelles que la Confédération doit soutenir énergiquement. De ce point de vue, une autre façon de procéder ne se défendrait guère.
Afin d'épargner à l'administration des douanes des dépenses irrationnelles, les remboursements inférieurs à 5 francs devraient être supprimés.
Selon la consommation actuelle de carburants, les remboursements pour un supplément de droit de 7 centimes s'élèvent à 5 millions de francs. A cela s'ajoute la réduction en faveur de l'agriculture, de 10 francs par 100 kg d'huile Diesel brut, soit 3,5 millions de francs.
5. La question des taxes Dans nos deux messages concernant le droit d'entrée supplémentaire, nous avons mentionné brièvement la question de la perception d'une taxe pour l'utilisation des routes nationales. Avec la commission de planification, nous arrivons de nouveau à la conclusion que cela n'entre pas en ligne de compte comme mesure générale. Nous nous étions cependant réservé alors de revenir en temps opportun sur la question des péages pour la traversée de tunnels routiers alpins. Le fait que les travaux du tunnel du SaintBernardin ont commencé ne préjuge nullement la solution à la question de la perception d'une taxe. Si nous en parlons maintenant, c'est parce qu'une telle taxe contribuerait à décharger le compte des routes nationales. Après avoir consulté les cantons et les organisations faîtières, nous vous présenterons un message relatif à la construction du tunnel routier du Saint-Gothard, dans lequel nous parlerons de ce problème.
6. Le nouveau projet de financement Le financement est assuré par l'ancienne part de 24 pour cent du produit net des droits sur les carburants, un droit supplémentaire et des contributions complémentaires provenant des ressources générales de la Confédération. Le projet prévoit de porter, dès l'entrée en vigueur de l'arrêté, la taxe complémentaire actuelle de 7 centimes à 12 centimes: Parallèlement, la Confédération prélèvera annuellement 40 millions de francs sur ses ressources générales. Chaque fois que l'avance générale de la Confédération dépassera 200 millions de francs, la taxe spéciale sera augmentée d'un nouveau
1188 centime. Parallèlement à l'augmentation des prestations des consommateurs, la contribution complémentaire de la Confédération sera augmentée annuellement de 10 millions de francs par centime de surtaxe. On procédera d'une manière inverse au cas où l'avance générale subirait une réduction. Ce serait une solution durable, souple et adaptée aux besoins. Revenir constamment sur des bases de financement qui avaient été reconnues comme justes, uniquement parce que les frais évoluent alors que leur mode de financement est rigide, n'est pas indiqué et imposerait un travail inutile au législateur.
Pour déterminer le montant admissible des droits de douane, il importe de considérer jusqu'à quel point ceux-ci sont supportables pour le consommateur, de tenir compte de la différence de prix des carburants à l'étranger et enfin des avantages qu'offrent les routes nationales. La notion de la charge supportable est toute relative. Quand on considère la charge résultant d'une augmentation de 5 centimes de la taxe supplémentaire, on constate que cet argument, souvent invoqué au cours des discussions, ne peut avoir qu'une importance secondaire, ce qui d'ailleurs est clairement démontré par l'évolution de la motorisation, qui dépasse toutes les prévisions.
Imposition annuelle en francs sur la base d'une taxe supplémentaire de 5 centimes' Kilomètres parcourus en une année
La comparaison avec l'étranger fait ressortir que, même avec une augmentation de 5 centimes, la Suisse compte parmi les pays où le carburant est le meilleur marché. Il ne faut pas oublier que différents pays perçoivent, en plus des droits de douane, des taxes pour les autoroutes, que les impositions augmenteront encore à l'étranger avec le rythme de la construction et que le niveau fiscal est d'une manière générale plus élevé qu'en Suisse. Les prestations complémentaires des possesseurs de véhicules à moteur seront plus que compensées par les avantages qu'offrent les routes nationales.
Mentionnons, ici, seulement le gain de temps, la diminution de la fatigue, la plus grande sécurité et la moindre usure des véhicules. Un examen attentif montre une fois de plus qu'en Suisse l'imposition affectée à la construction des routes est très basse, malgré l'ampleur des plans.
1189 L'influence de la hausse du prix des carburants sur l'ensemble des prix à la consommation ne doit pas être surestimée. Selon les constatations de la commission de planification, seul un tiers du trafic des voitures de tourisme revêt un caractère commercial, ce qui limite les possibilités de répercussions sur l'ensemble des prix.
Comparaison des prix de l'essence dans quelques pays d'Europe (Source: Enquête auprès de nos repréisentations à l'étranger) Pays
Essence ordinaire e./lit.
Suisse 52 Autriche 54 Grande-Bretagne 58 Allemagne de l'Ouest 59/63 Pays-Bas .
61 Suède 62 Norvège 64 Belgique/Luxembourg 67 Espagne 67 Danemark 68 Italie 77 France 85 Au cours des discussions concernant le nouveau financement, on mentionne sans cesse la possibilité de se procurer des fonds par voie d'emprunt.
Nous étudions depuis longtemps cette possibilité de réduire temporairement l'écart entre le produit des droits et les investissements. Mais la demande sur le marché des capitaux est actuellement supérieure aux fonds disponibles. En outre, un emprunt ne serait que partiellement souscrit par une épargne complémentaire. Les souscriptions à un emprunt pour les routes ne se feraient par conséquent qu'au détriment d'autres investissements. Il est important qu'une partie aussi grande que possible des fonds nécessaires diminue le pouvoir d'achat, et cela est surtout possible si l'on augmente la taxe supplémentaire sur les carburants. Vu la situation conjoncturelle actuelle, l'accent doit être mis sur ce point.
La question fondamentale n'est pas de savoir si la Confédération prélèvera-les avances et le montant des subventions qu'elle accordera sur les excédents des comptes annuels ou se procurera les fonds par des prescriptions ou par l'emprunt. Ce qui est important est de savoir quelle sera la, charge que le consommateur de carburants supportera par rapport aux: dépenses totales. Les avances seront d'autant plus élevées que cette charge sera plus faible. Mais comme une partie importante des dépenses doit être finalement couverte par le consommateur, une faible charge subsistera plus longtemps qu'une charge plus élevée. Si les emprunts devaient non seulement
1190 combler les déficits, mais encore avoir pour conséquence une diminution des droits de douane, la charge du consommateur d'aujourd'hui serait alors reportée sur le consommateur de demain. On pourrait admettre cette thèse si la construction des routes nationales devait être terminée dans un temps prévisible et qu'ensuite les pouvoirs publics n'aient plus qu'à entretenir les routes et à les remettre en état. Mais tout montre que la construction des routes nationales est une oeuvre de longue haleine. Elle impliquerait constamment de nouveaux emprunts et une augmentation de la dette et des intérêts. Pour amortir ces emprunts, le prix des carburants ou les impôts devraient finalement aussi être augmentés. L'expédient consistant à émettre des emprunts serait particulièrement peu indiqué du fait que les usagers étrangers de la route ne seraient pas touchés. Pour toutes ces raisons, l'emprunt ne peut intervenir qu'à titre subsidiaire.
7. Les diverses dispositions de l'arrêté fédéral L'arrêté fédéral institue un nouveau régime en matière de taxe supplémentaire. Les articles 1er et 2 indiquent la relation, déjà décrite, entre l'avance générale de la Confédération, le montant de la taxe supplémentaire, ainsi que les contributions complémentaires prélevées sur les fonds généraux de la Confédération. Le 3e alinéa de l'article 1er est une disposition nouvelle, qui prévoit que contrairement à la réglementation douanière existante, le dédouanement se fera au nouveau tarif immédiatement après l'entrée en vigueur de toute augmentation ou diminution. Ainsi l'augmentation frappera également les quantités dédouanées directement dans les entrepôts privés. La diminution se répercutera immédiatement sur le prix à la consommation.
L'article 2, 2e alinéa, autorise le Conseil fédéral à émettre des emprunts pour couvrir les avances annuelles.
Les dispositions sur le remboursement de la taxe supplémentaire (art. 3) et l'établissement d'un rapport par le Conseil fédéral (art. 4) s'inspirent du droit en vigueur. L'article 5 abroge l'arrêté fédéral actuel concernant la perception d'une taxe supplémentaire.
Le projet de financement de la plus grande oeuvre de notre génération fait ressortir d'une façon particulièrement frappante le double aspect de la situation actuelle, à savoir, d'une part, un retard considérable des prestations des services publics qu'il importe de rattraper d'urgence et qui, pour le seul secteur des routes, exige des investissements énormes et, d'autre part, des moyens limités qui ne suffisent pas à couvrir tous les besoins et qui, pour des considérations conjoncturelles, doivent être utilisés avec retenue.
1191 Notre proposition est le reflet d'exigencei? contradictoires. Nous avons cherché une formule de financement fondée sur une participation maximum aux frais et un maximum d'avances, mais qui cadre avec nos tâches, l'économie et son aspect présent. Les routes nationales exigent des sacrifices considérables des consommateurs d'essence; d'autre part, les contributions fédérales complémentaires sont à la limite de ce qui peut se justifier.
Par conséquent, si la taxe supplémentaire telle que nous la demandons était refusée, le programme de construction des routes devra être réduit.
Les routes nationales sont nécessaires et urgentes. Elles ne doivent toutefois pas être construites au détriment cl'autres tâches ni trop exiger de nos finances. C'est seulement ainsi qu'elles peuvent être utiles à notre économie.
L'arrêté fédéral que nous vous proposons est fondé sur les articles 28 et 36 ter, 2e alinéa, de la constitution.
Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous vous recommandons d'adopter le projet d'arrêté ci-joint et saisissons cette occasion pour vous renouveler, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
Berne, le 30 novembre 1964.
Au noni du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, L. von Moos 15435
1192 (Projet)
le financement des routes nationales
vu les articles 28, 36ter et 85, chiffre 10, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 3 novembre 1964, arrête: Taxe supplémentaire à affectation spéciale Article premier 1
Une taxe supplémentaire sur les carburants pour moteurs sera perçue pour couvrir la part de la Confédération aux frais de construction des routes nationales en tant que la part du produit net du droit d'entrée sur lesdits carburants n'y suffit pas.
2 La taxe supplémentaire se monte à 12 centimes par litre. Chaque fois que l'avance de la Confédération pour la construction des routes nationales augmentera ou diminuera de 200 millions, le Conseil fédéral haussera ou abaissera ce supplément d'un centime. Le montant des avances au moment de l'entrée en vigueur du présent arrêté servira de base pour le calcul de l'augmentation de la taxe supplémentaire, tandis que la diminution de cette taxe sera calculée suivant le montant des avances au moment de la dernière augmentation.
3 En cas de dédouanement de marchandises se trouvant en entrepôt privé (art. 42 de la loi sur les douanes), la taxe supplémentaire sera celle qui est applicable au moment du dédouanement définitif.
1193 Contributions complémentaires prélevées sur les ressources générales de la Confédération
Art. 2 La Confédération versera chaque année, dès l'entrée en vigueur du présent arrêté, des contributions complémentaires aux frais de construction des routes nationales. Ces contributions s'élèveront à 40 millions de francs tant que la taxe supplémentaire atteindra 12 centimes par litre; elles augmenteront ou diminueront de 10 millions de francs pour chaque centime en plus ou en moins.
2 Le Conseil fédéral est autorisé à émettre des emprunts pour couvrir les avances annuelles.
Remboursement de la taxe supplémentaire
Art. 3 La taxe supplémentaire perçue sur les carburants utilisés à des fins agricoles, sylvicoles et piscicoles sera restituée au consommateur ou à son profit. Le Conseil fédéral peut décider la restitution de cette taxe dans le cas où un allégement est accordé quant au droit de base grevant les carburants qui servent à d'autres fins. Il ne sera pas remboursé de montant inférieur à 5 francs (taxe supplémentaire et la taxe de base).
2 Le Conseil fédéral règle la procédure de restitution. Il peut prévoir que la restitution de la taxe supplémentaire sera calculée sur la base d'une consommation normale et moyenne. Un allégement peut être accordé de la même manière et simultanément quant au droit de base. Les cantons, communes et organismes privés pourront être appelés à collaborer.
Art. 4 · Le Conseil fédéral adressera à l'Assemblée fédérale, après chaque nouvelle fixation de la taxe supplémentaire mais au moins tous les trois ans, un rapport concernant la couverture de la part de la Confédération aux frais des routes nationales.
Dispositions d'exécution et transitoires
Art. 5 Le présent arrêté remplace l'arrêté fédéral du 29 septembre 1961 (*) concernant la perception d'une taxe sur les carburants pour moteurs destinée à financer à titre complémentaire ks routes nationales.
t1) RO 1962, 7.
1194 Art. 6 1
Le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution et les dispositions transitoires et fixe la date de l'entrée en vigueur du présent arrêté.
H fixe les taux par 100 kg brut.
2 Le Conseil fédéral est chargé d'ordonner la publication du présent arrêté conformément aux dispositions de la loi du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.
MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le financement des routes nationales (Du 3 novembre 1964)
10 097 526