Source: http://lexbrowser.provincia.bz.it/doc/it/216839/corte_costituzionale_sentenza_9_gennaio_2018_n_9.aspx?view=1
Timestamp: 2019-11-19 06:37:22+00:00
Document Index: 85714662

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Lexbrowser - Corte costituzionale - sentenza 9 gennaio 2018, n. 9
Sentenze della Corte costituzionale 2018 Corte costituzionale - sentenza 9 gennaio 2018, n. 9
Commercio – commercio al dettaglio nelle zone produttive – possibile apertura di un solo centro commerciale di rilevanza provinciale – denunciata disparità di trattamento – difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza – inammissibilità della questione
Sentenza 9 gennaio 2018 (26 gennaio 2018), n. 9; Pres. Lattanzi, Red. Cartabia
Ritenuto in fatto 1.– Con ordinanza (reg. ord. n. 7 del 2015) del 14 novembre 2014 (come risulta dal decreto di correzione di errore materiale 17 novembre 2014, n. 53), il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 44 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), nella versione introdotta dall’art. 8, comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 ottobre 2014, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, acque pubbliche, energia, aria, protezione civile e agricoltura), dell’art. 44-bis della legge provinciale n. 13 del 1997, nonché dell’art. 3, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 marzo 2013, n. 3 (Modifica della legge provinciale 19 febbraio 2001, n. 5, “Ordinamento della professione di maestro di sci e delle scuole di sci” e di altre leggi provinciali) – recte: dell’art. 44-ter, comma 3, della legge provinciale n. 13 del 1997, come sostituito dall’art. 3 della legge provinciale n. 3 del 2013 – per violazione degli artt. 3 (limitatamente all’art. 44-bis della legge provinciale n. 13 del 1997), 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Questi atti sono stati impugnati per due ordini di motivi. In via principale, se ne chiede l’annullamento, previa disapplicazione degli artt. 44-bis e 44-ter della legge provinciale n. 13 del 1997, per contrasto con i principi di liberalizzazione sanciti, in ambito europeo, dalla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, la quale sarebbe direttamente applicabile; in ambito nazionale, dal decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), dall’art. 31, comma 2, del decreto- legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, nonché dall’art. 3 del decreto- legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248. In via subordinata, la ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti a causa del metodo seguito per la scelta del sito, in quanto sarebbero mancate un’adeguata pubblicità preventiva, la predeterminazione dei criteri di scelta e una partecipazione dei concorrenti in condizioni di parità.
1.2.– Così descritto l’oggetto del giudizio rimesso alla sua cognizione, il Tribunale regionale espone che – in attuazione dei principi di liberalizzazione sanciti dalle fonti europee e nazionali sopra citate, nonché del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27 – la Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la propria legge 16 marzo 2012, n. 7 (Liberalizzazione dell’attività commerciale), il cui art. 5 ha novellato l’art. 44-ter della legge provinciale n. 13 del 1997, sostanzialmente ribadendo il previgente divieto del commercio al dettaglio in zone produttive, eccettuati il centro commerciale di rilevanza provinciale e alcune attività inerenti a merci ingombranti.
Nel frattempo, anche l’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2012, è stato modificato. Una prima modifica è stata apportata dall’art. 30, comma 5-ter, del decreto- legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, stabilendosi che tra i vincoli che, al ricorrere dei presupposti previsti dall’art. 31, comma 2, le Regioni e gli enti locali possono porre all’apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio, senza discriminazione tra operatori, vi è anche la previsione di «aree interdette agli esercizi commerciali» o di «limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali». Un’altra modifica è stata apportata dall’art. 22-ter del decreto- legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 116, prevedendosi espressamente che i limiti alla localizzazione di esercizi commerciali e attività produttive o commerciali possono essere imposti «solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali».
1.3.– Ciò premesso, il giudice a quo esclude di potere applicare direttamente le richiamate norme statali di liberalizzazione, in luogo delle norme provinciali, soprattutto perché le modifiche all’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, hanno «reinserito le Regioni ‘nel gioco’, attribuendo loro la facoltà di interdire alcune zone agli esercizi commerciali per determinati motivi che sembrano tassativamente elencati», sicché l’antinomia tra i due ordini di fonti va impostata come questione di legittimità costituzionale.
«Riassumendo», il rimettente ritiene che, «in virtù della clausola di retroattività, al caso in esame ( delibera n. 238/13) debba applicarsi l’articolo 44 L.P. 13/97 nella versione novellata dall’art. 8 L.P. 10/14. Non essendo rilevante ai fini della decisione [del giudizio a quo] (annullamento o meno della delibera n. 238/13 e dei provvedimenti propedeutici) non occorre sollevare questione di legittimità costituzionale nei confronti dello stesso comma 11 dell’articolo 8 L.P. 10/14, benché anch’esso sia fortemente indiziato di illegittimità costituzionale».
Tali disposizioni violerebbero anzitutto l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., per ragioni analoghe a quelle considerate nella sentenza n. 38 del 2013: anziché limitarsi a identificare aree interdette agli esercizi commerciali per i motivi tassativamente previsti dall’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, la Provincia autonoma avrebbe disciplinato in maniera esaustiva il commercio al dettaglio in zone produttive, introducendo limitazioni con giustificazioni diverse da quelle consentite. Le stesse norme provinciali violerebbero altresì l’art. 41 Cost., interpretato dal rimettente alla luce dell’art. 31 del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, il quale avrebbe allargato la libertà economica di cui al primo comma della disposizione costituzionale, restringendo al contempo i limiti di cui al secondo comma.
1.5.– L’art. 44-bis della legge provinciale n. 13 del 1997 violerebbe altresì l’art. 3 Cost., al quale sarebbe riconducibile il divieto di disparità di trattamento, di cui è conseguenza applicativa il divieto di discriminazione tra operatori commerciali sancito dall’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.
A tale proposito, il rimettente si domanda se, in attesa dell’apposito regolamento, la disciplina di riferimento vada ricercata nel novellato art. 44, comma 4, della legge provinciale n. 13 del 1997 o nel previgente art. 44-ter, comma 3, e – dichiarandosi «nel dubbio assoluto sulla disciplina da applicare, non risolvibile in via interpretativa» – ritiene «necessario sollevare anche la questione di legittimità costituzionale nei confronti del comma 3 dell’articolo 3 L.P. 3/13» (recte: dell’art. 44-ter, comma 3, della legge provinciale n. 13 del 1997, come novellato dall’art. 3 della legge provinciale n. 3 del 2013), sotto il profilo della violazione degli art. 117, secondo comma, lettera e), e 41 Cost. (anche per il contrasto con l’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011).
2.2.– Nel merito, le norme provinciali assolverebbero a funzioni urbanistiche (contenimento del consumo del suolo; tutela dell’ambiente urbano, anche alla luce delle particolari caratteristiche dell’Alto Adige) legittime anche nella prospettiva dell’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, e quindi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Considerato in diritto 1.– Con ordinanza (reg. ord. n. 7 del 2015) del 14 novembre 2014, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale riguardanti la legislazione della Provincia autonoma di Bolzano in materia di esercizio del commercio al dettaglio nelle zone produttive.
Tali disposizioni violerebbero gli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, perché – anziché limitarsi a prevedere aree interdette agli esercizi commerciali per i motivi contemplati dall’art. 31, comma 2, del decreto- legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 – disciplinano in maniera esaustiva il commercio al dettaglio in zone produttive, introducendo restrizioni con giustificazioni diverse da quelle previste dal citato art. 31, comma 2.
1.2.– Una seconda questione ha ad oggetto il solo art. 44-bis della legge provinciale n. 13 del 1997, il quale violerebbe l’art. 3 Cost., perché la previsione di un singolo centro commerciale di rilevanza provinciale nelle zone produttive contrasterebbe con il divieto di disparità di trattamento previsto nell’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, a sua volta riconducibile al principio costituzionale di eguaglianza.
Pertanto, il rimettente ritiene rilevante e non manifestamente infondata anche la questione di legittimità costituzionale del citato art. 44-ter, comma 3, per violazione degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., anche in relazione all’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, perché anche la disposizione in questione afferma, con riguardo alle zone produttive, una regola generale incompatibile con quella sancita dallo Stato, basata sulla libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali.
Essa si basa sulla laconica affermazione che la previsione di un unico centro commerciale contrasterebbe con il divieto di discriminazione tra gli imprenditori di cui all’art. 31 del d. l. n. 201 del 2011, come convertito dalla legge n. 214 del 2011, il quale a sua volta sarebbe «conseguenza applicativa» del «divieto di disparità di trattamento proclamato dall’articolo 3 [della] Costituzione». A tacere del fatto che il nesso tra la norma legislativa e il principio costituzionale è affermato in termini apodittici, una motivazione siffatta non considera – benché le parti abbiano argomentato in proposito anche nel giudizio a quo – le modalità di selezione della zona anzidetta e, in particolare, la possibilità che il ricorso a forme di evidenza pubblica soddisfi le richiamate esigenze di par condicio.