Source: http://www.mpil.de/de/pub/publikationen/archiv/rechtsprechung-voelkerrecht/r86.cfm?fuseaction_rspr=act&act=r8693_285
Timestamp: 2018-10-20 15:47:39
Document Index: 375678151

Matched Legal Cases: ['§48', '§48', 'Art.92', 'Art.93', '§1', '§48', '§48', '§48', '§48', '§48', '§818', '§48', 'Art.92', 'EuG', '§48', 'Art.92', 'EuG', '§48', 'Art.189', 'EuG', 'Art.189', '§48', '§48', '§48', 'EuG', 'EuG', '§48', 'Art.164', 'EuG', '§48', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', '§48', 'EuG', '§48', 'EuG', '§48', 'EuG', 'EuG', '§48', '§48', 'Art.177']

1849. BEIHILFEN
[a] Die Rückforderung von gemeinschaftsrechtswidrigen Beihilfen richtet sich mangels gemeinschaftsrechtlicher Regelungen nach nationalem Verwaltungsverfahrensrecht.
[b] Spätestens mit dem Eintritt der Bestandskraft der Kommissionsentscheidung, welche die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit einer nationalen Beihilfe feststellt und die Bundesrepublik Deutschland zur Rückforderung verpflichtet, beginnt die einjährige Rücknahmefrist des §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG. Nach Ablauf dieser Frist kann die Beihilfe nicht mehr zurückgefordert werden.
[a] For lack of pertinent Community law, the demand for return of aid granted by a member state in violation of Community law is governed by that state's law on administrative procedure.
[b] According to §48 (4) (1) of the German Administrative Procedure Act, a decision granting aid can only be revoked within a one-year period. This period starts running no later than the time at which the Commission's decision becomes final that a state aid was granted in violation of Community law and that the Federal Republic of Germany is required to demand its return. After the expiration of this period, the return of the aid can no longer be demanded.
Oberverwaltungsgericht Koblenz, Urteil vom 26.11.1991 (6 A 11676/90), JZ 1992, 1084 mit Anmerkung von Stober (ZaöRV 53 [1993], 422)
Zur Erhaltung von Arbeitsplätzen gewährte das Land der Klägerin 1983 eine Beihilfe in Millionenhöhe, ohne die Kommission vorher zu unterrichten. Die Kommission stellte in einer an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Entscheidung vom 14.12.1985 (ABl. Nr.L 72/30) fest, daß diese Beihilfe materiell mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar (Art.92 EWGV) und formell unter Verstoß gegen Art.93 Abs.3 EWGV gewährt worden sei. Sie müsse daher zurückgefordert werden. Da eine Rückforderung nicht erfolgt war, stellte der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 2.2.1989 (Rs.94/87, Slg.1989, 175) fest, daß die Bundesrepublik wegen Nichtausführung der Kommissionsentscheidung gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe. Daraufhin erließ die zuständige Landesbehörde am 26.9.1989 einen Bescheid, in dem die Klägerin unter Rücknahme der Bewilligungsbescheide aufgefordert wurde, die Zuwendung zurückzuzahlen. Die Berufung des beklagten Landes gegen die klagestattgebende Entscheidung des Verwaltungsgerichts (EuZW 1990, 389) blieb ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, da der Bescheid des Beklagten vom 26.9.1989 rechtswidrig ist.
Die Rücknahme der ... Bewilligungsbescheide sowie die Rückforderung der der Klägerin gewährten Leistungen sind nach nationalem Recht zu beurteilen; denn das Recht der EG enthält nach dem derzeitigen Stand seiner Entwicklung keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte und die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen ... Vorliegend findet §1 Abs.1 LVwVfG i.V.m. §48 VwVfG Anwendung. Nach §48 Abs.1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der - wie die in Rede stehenden Bewilligungsbescheide - ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf gemäß §48 Abs.1 Satz 2 VwVfG nur unter der Einschränkung der Abs.2 bis 4 zurückgenommen werden. Nach §48 Abs.2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Gemäß §48 Abs.2 Satz 6 VwVfG i.V.m. §818 Abs.3 BGB ist die Verpflichtung zur Herausgabe des Erlangten ausgeschlossen, wenn sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung berufen kann. §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG bestimmt, daß die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Tatsachen, welche die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, zulässig ist.
Diese Regelungen stehen mit dem Europäischen Recht in Einklang. Da die rechtsetzenden Organe der Gemeinschaft bisher keine Rechtsnormen geschaffen haben, die die Rückforderung von unter Verletzung der Art.92 ff. EWGV gewährten Beihilfen regeln, bestehen für einen Normenkonflikt insoweit keine Anhaltspunkte. Im übrigen hat der EuGH (Slg.1983, 2633, 2634), ohne später hiervon abzuweichen, ausgeführt, daß Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die für den Ausschluß einer Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen auf Kriterien wie den Vertrauensschutz, den Wegfall der ungerechtfertigten Bereicherung oder den Ablauf einer Frist abstellen, "jedoch unter dem Vorbehalt, daß dabei die gleichen Voraussetzungen gelten wie für die Wiedereinziehung rein nationaler Geldleistungen und daß das Interesse der Gemeinschaft voll berücksichtigt wird". Diese Bedingungen erfüllen die Regelungen des §48 Abs.2 bis 4 VwVfG; denn eine Diskriminierung irgendwelcher Tatbestände ist nicht erkennbar, und die Bestimmungen lassen (etwa bei der Berücksichtigung des "öffentlichen Interesses") auch Raum für die Berücksichtigung des Interesses der Gemeinschaft.
Hiervon ausgehend durften die Bewilligungsbescheide ... im September 1989 nicht mehr zurückgenommen werden.
Es kann im vorliegenden Fall letztlich dahingestellt bleiben, ob die Beihilfegewährung durch den Beklagten materiell-rechtlich gegen Art.92 EWGV verstoßen hat oder insoweit zumindest die bestandskräftige Entscheidung der Kommission vom 14.12.1985 auch der Klägerin entgegengehalten werden kann (was aufgrund des Urteils des EuGH Slg.1983, 2771, 2786 ff. - durchaus zweifelhaft erscheint); denn auch wenn man materielle Rechtswidrigkeit der zurückgenommenen Bewilligungsbescheide unterstellt, ist der angefochtene Bescheid jedenfalls deshalb aufzuheben, weil die in §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG bestimmte Frist versäumt worden ist.
Der Anwendung dieser Vorschrift kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, ihr stehe "vorrangiges EG-Recht, wie es durch die Kommissionsentscheidung von 1985 konkretisiert worden ist", entgegen. Zwar stellt auch die Entscheidung eine Rechtsquelle des - sekundären - Gemeinschaftsrechts dar. Indessen hat die Entscheidung keinen Rechtssatzcharakter im Sinne einer abstrakt-generellen Rechtsnorm, sondern ist gemäß Art.189 Abs.4 EWGV (lediglich) für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet, hier also die Bundesrepublik Deutschland. Die Funktion einer (die Anwendung nationalen Rechts ausschließenden) unmittelbar gegenüber den betroffenen Individuen wirkenden Ermächtigungsgrundlage kann sie - wie auch die Bundesrepublik Deutschland in dem den vorliegenden Fall betreffenden Verfahren vor dem EuGH geltend gemacht hat - nicht erfüllen. Insofern vermag auch der Hinweis des Beklagten auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 73, 339, 374 ff.) seine Ansicht von vornherein nicht zu stützen, da es in jenem Fall um die Anwendung von allgemein und unmittelbar geltenden Verordnungen im Sinne des Art.189 Abs.2 EWGV ging.
Wie der Große Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 70, 356), dem der Senat folgt, entschieden hat, erfaßt die hiernach im vorliegenden Fall grundsätzlich anwendbare Vorschrift des §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG nicht nur die Fälle, in denen die Rücknehmbarkeit eines begünstigenden Verwaltungsakts darauf beruht, daß der Behörde bei Erlaß des Verwaltungsakts nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen bekannt waren, sondern regelt auch die Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat, und findet somit auch Anwendung, wenn die Behörde nachträglich erkennt, daß sie den beim Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat. Allerdings setzt die Kenntnis davon, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, für sich allein nicht die Rücknahmefrist in Lauf, vielmehr ist erforderlich, daß der Behörde sämtliche für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind; denn die Jahresfrist des §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG ist von ihrem Sinn und Zweck her eine Entscheidungs- und keine Bearbeitungsfrist. Sie beginnt daher erst, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden ... Auch bei Anwendung dieser Maßstäbe begann die Jahresfrist im vorliegenden Fall jedoch spätestens im Juni 1986 zu laufen.
Zu diesem Zeitpunkt war - wie das VG, auf dessen Ausführungen insoweit Bezug genommen wird, zutreffend im einzelnen dargelegt hat - die Entscheidung der Kommission in Bestandskraft erwachsen.
Wie sich aus dem bereits seit Januar 1986 zwischen dem Bundesminister für Wirtschaft und dem Minister für Wirtschaft und Verkehr des beklagten Landes über eine eventuelle Klageerhebung geführten Schriftwechsel sowie aus mehreren Vermerken ergibt, war der Beklagte sich ferner über die (damals noch drohende) Bestandskraft der Kommissionsentscheidung und deren Bedeutung im klaren. Insbesondere war ihm bekannt, daß damit gegenüber der Bundesrepublik Deutschland die Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung verbindlich feststand und entsprechend der Aufforderung der Kommission eine Entscheidung hinsichtlich der Rückforderung der Beihilfe getroffen werden mußte. Schließlich kannte der Beklagte auch alle Umstände, die im Rahmen der Interessenabwägung und der Ermessensausübung nach §48 VwVfG zu berücksichtigen sind. Aufgrund eines bereits am 15.1.1986 mit dem Geschäftsführer der Klägerin geführten Gesprächs wußte er, daß diese sich auf Vertrauensschutz beruft. Darüber hinaus hatte er Kenntnis von allen Umständen, die für die Schutzwürdigkeit des Vertrauens sprechen können. Andererseits kannte er aber auch die Gesichtspunkte, die das für öffentliche Interesse an der Rücknahme maßgebend sein können. Insbesondere war ihm ausweislich der zwischen dem 1.1. und 30.6.1986 entstandenen Verwaltungsakten das gewichtige Interesse der Europäischen Gemeinschaft am Schutz des Gemeinsamen Marktes vor Wettbewerbsverzerrungen bekannt.
Soweit der Beklagte demgegenüber mit der Berufung erneut geltend macht, mit der Bestandskraft der Entscheidung der Kommission sei lediglich die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide aus dem Jahre 1983, nicht aber die Frage entschieden gewesen, ob der Rücknahme der Bewilligungsbescheide ausnahmsweise ein Vertrauensschutz der Klägerin entgegengestanden habe, könnte diese Argumentation nur dann von Bedeutung sein, wenn eine diesbezügliche Entscheidung vom Europäischen Gerichtshof hätte erwartet werden können (so daß objektiv gesehen noch keine Entscheidungsreife bestanden hätte) oder jedenfalls im konkreten Fall getroffen worden wäre. Weder die eine noch die andere Voraussetzung ist jedoch erfüllt.
Da der EuGH bereits im Jahre 1983 entschieden hatte, daß die Rückforderung von unter Verstoß gegen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts erteilten Beihilfen durch die nationalen Behörden sich nach den Vorschriften und Modalitäten des nationalen Rechts richtet ..., war vom EuGH eine Entscheidung zu der Frage, ob nach §48 VwVfG die Voraussetzungen für die Rücknahme der Bewilligungsbescheide gegeben sind, nicht zu erwarten, da Auslegung und Anwendung nationaler Rechtsvorschriften nicht zu seinem in Art.164 EWGV festgelegten Jurisdiktionsbereich gehören. Tatsächlich hat der EuGH in seinem Urteil vom 2.2.1989 sich auch nicht zur Anwendung des §48 VwVfG geäußert, sondern vielmehr unter den Rn.10 und 11 in den Entscheidungsgründen wörtlich ausgeführt:
"Im vorliegenden Fall hat sich die Bundesregierung darauf beschränkt, der Kommission die mit der Durchführung der Entscheidung verbundenen politischen und rechtlichen Schwierigkeiten mitzuteilen, ohne irgendwelche Schritte gegenüber dem betroffenen Unternehmen zu unternehmen, um die Beihlife zurückzufordern, und ohne der Kommission Modalitäten der Durchführung der Entscheidung vorzuschlagen, die es ermöglicht hätten, die fraglichen Schwierigkeiten zu überwinden.
Unter diesen Umständen ist, ohne daß die Argumente geprüft werden müßten, die die Beklagte aus der Anwendbarkeit der nationalen Verfahrensvorschriften auf die Rückforderung von Beihilfen herleitet, festzustellen, daß sich die Beklagte nicht auf eine absolute Unmöglichkeit, die Entscheidung durchzuführen, berufen kann."
Wenn der Beklagte demgegenüber aus der Feststellung des EuGH, die Bundesrepublik könne sich (wegen ihrer vom EuGH gerügten Untätigkeit gegenüber der Klägerin) nicht auf eine absolute Unmöglichkeit berufen, herleitet, der EuGH habe entschieden, daß für den konkreten Fall das allgemeine Hindernis der Unmöglichkeit der Durchführung der Kommissionsentscheidung zweifelsfrei ausgeschlossen sei, so unterstellt er dem EuGH eine Äußerung, die in dieser Konsequenz in dem genannten Urteil nicht zu finden ist. So hat der EuGH auch in einer neueren Entscheidung zu dem hier streitigen Problemkreis (NVwZ 1990, 1161) ausgeführt, daß dann, wenn sich der Empfänger einer rechtswidrigen Beihilfe ausnahmsweise auf Umstände berufen könne, aufgrund derer sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe geschützt sei, es Sache des nationalen Gerichts, so es befaßt werde, sei, alle Umstände zu würdigen und dem EuGH gegebenenfalls Auslegungsfragen vorzulegen.
Enthält jedoch das Urteil des EuGH vom 2.2.1989 zur Anwendung des §48 VwVfG keine neuen Gesichtspunkte, so greift auch das Argument des Beklagten, ihm werde mit der Fristberechnung ab Bestandskraft der Kommissionentscheidung praktisch abverlangt, einen Rückforderungsbescheid zu erlassen, ehe feststehe, ob sich die Klägerin auf Vertrauensschutz berufen könne, nicht; denn insoweit stellt sich die Situation nach Erlaß des Urteils des EuGH vom 2.2.1989 nicht anders dar als zuvor.
Schließlich ist der Beklagte, wie das Verwaltungsgericht zutreffend im einzelnen dargelegt hat, selbst davon ausgegangen, daß er spätestens zum Zeitpunkt der Bestandskraft der Entscheidung der Kommission objektiv in der Lage war, über die Rücknahme der Bewilligungsbescheide zu entscheiden, und hat auch tatsächlich eine Entscheidung getroffen und der Klägerin dies mündlich mitgeteilt.
War nach alledem die in §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG normierte Jahresfrist zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides am 26.9.1989 bereits abgelaufen, so kann dieser keinen Bestand haben.
Auch wenn dies zur Folge hat, daß damit die Durchführung der Entscheidung der Kommission vom 14.12.1985 unmöglich wird, führt dies entgegen der Ansicht des Beklagten unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH nicht etwa zu einem Verbot der Anwendung des §48 Abs.4 Satz 1 VwVfG im vorliegenden Fall; denn es versteht sich von selbst, daß dann, wenn "Kriterien" "für den Ausschluß einer Rückforderung" (EuGH aaO) grundsätzlich anerkannt werden, ihr Vorliegen im Einzelfall dazu führen muß, daß die Rückforderung "unmöglich" wird. So hat der EuGH in seinem Urteil vom 20.9.1990 (aaO) entgegen der Darstellung von Ehlers (DVBl. 1991, 605 ff., 612) auch nicht entschieden, "daß der Ablauf der Frist des §48 Abs.4 VwVfG nicht von der Pflicht zur Rückforderung einer gemeinschaftswidrigen nationalen Beihilfe entbindet", sondern vielmehr festgestellt (vgl. Rn.19 der Entscheidungsgründe), daß eine Bestimmung, die die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts nur binnen bestimmter Frist zuläßt, wie alles andere nationale Recht dergestalt angewendet werden muß, daß die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung nicht praktisch unmöglich und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt wird. Diese Feststellung ist in dem genannten Verfahren lediglich gegenüber der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat ergangen ... Für den nationalen Richter kann Entsprechendes solange nicht gelten, wie das Normengefüge aus nationalem und Gemeinschaftsrecht so ausgestaltet ist, daß §48 VwVfG durch keine allgemeingültige (gemeinschaftsrechtliche oder gemeinschaftsrechtliche Fälle erfassende nationale) Norm verdrängt wird.
Im Revisionsverfahren hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 28.9.1994 (11 C 3.93, EuZW 1995, 314) nach Art.177 Abs.3 EGV ein Vorabentscheidungsverfahren eingeleitet. Der Europäische Gerichtshof hat durch Urteil vom 20.3.1997 (Rs. C-24/95, EuZW 1997, 276) entschieden: "Die zuständige Behörde ist gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, den Bewilligungsbescheid für eine rechtswidrig gewährte Beihilfe gemäß einer bestandskräftigen Entscheidung der Kommission, in der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und ihre Rückforderung verlangt wird, selbst dann noch zurückzunehmen, wenn sie die nach nationalem Recht im Interesse der Rechtssicherheit dafür bestehende Ausschlußfrist hat verstreichen lassen".