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Timestamp: 2016-10-21 09:09:03
Document Index: 164290905

Matched Legal Cases: ['Art. 11', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 101', 'e contrario', 'Art. 45', 'Art. 97', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 61', 'BGE', 'Art. 58', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 104', 'e contrario', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 51', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 97', 'Art. 98', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 153']

2A.276/2006 (12.07.2006)
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch F�rsprecher Urs Prestinari,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Oliver Buchs und F�rsprecher Stephan Kratzer,
Verf�gung der Bedingungen der Interkonnektion (Mobilterminierung),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Zwischenverf�gung der Eidgen�ssischen Kommunikationskommission (ComCom) vom 4. Mai 2006.
Mit Eingabe vom 23. Januar 2006 reichte die unter dem Markennamen sunrise auftretende TDC Switzerland AG bei der Eidgen�ssischen Kommunikationskommission (ComCom) ein gegen die Swisscom Mobile AG gerichtetes Interkonnektionsgesuch ein. Darin beantragte sie prim�r, die Geb�hr f�r den Interkonnektionsdienst "Swisscom Mobile Terminating Service" (im Wesentlichen: anbieter�berschreitende Verbindungsleistungen bei der Mobiltelefonie) im Hinblick auf deren H�he und Preisstruktur zu �berpr�fen und r�ckwirkend auf den 1. Januar 2006 kostenorientiert festzulegen; zugleich sei die Swisscom Mobile AG zu verpflichten, denselben Dienst nebst einer Verrechnung pro Minute zus�tzlich mit einer Verrechnung pro Anruf kostenorientiert anzubieten. Diese Begehren wurden durch verschiedene Eventualantr�ge erg�nzt.
In ihrer Stellungnahme vom 3. M�rz 2006 beantragte die Swisscom Mobile AG, auf das Gesuch nicht einzutreten und eventuell den fraglichen Mobilterminierungspreis auf 20 Rappen pro Minute festzusetzen. Dar�ber hinaus stellte sie verschiedene prozessuale Begehren: Insbesondere ersuchte sie, �ber das Eintreten auf das Gesuch sei mit einer selbst�ndig anfechtbaren Verf�gung zu entscheiden. Sollte auf das Interkonnektionsgesuch eingetreten werden, sei das Verfahren bis zu einem rechtskr�ftigen Entscheid �ber die Frage der Marktbeherrschung in einer h�ngigen Untersuchung der Wettbewerbskommission zur Terminierung beim Mobilfunk zu sistieren; bei Ablehnung dieses Sistierungsgesuchs sei dar�ber ebenfalls in einer selbst�ndig anfechtbaren Zwischenverf�gung zu befinden.
Mit Zwischenverf�gung vom 4. Mai 2006 stellte die Kommunikationskommission fest, sie sei f�r die Beurteilung des fraglichen Interkonnektionsgesuchs vom 23. Januar 2006 zust�ndig, und entschied, darauf einzutreten. Gleichzeitig wies sie den Antrag von Swisscom Mobile AG auf Sistierung des Verfahrens ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 15. Mai 2006 an das Bundesgericht beantragt die Swisscom Mobile AG, die Verf�gung der Kommunikationskommission vom 4. Mai 2006 sei aufzuheben und auf das Interkonnektionsgesuch der TDC Switzerland AG vom 23. Januar 2006 sei nicht einzutreten. F�r den Fall, dass auf das Interkonnektionsgesuch eingetreten werde, sei die Verf�gung insoweit aufzuheben, als damit die Sistierung des Verfahrens verweigert wurde, und das Interkonnektionsverfahren sei bis zum rechtskr�ftigen Entscheid �ber die Frage der Marktbeherrschung in der h�ngigen Untersuchung der Wettbewerbskommission zur Terminierung beim Mobilfunk zu sistieren. Dar�ber hinaus ersucht die Swisscom Mobile AG darum, ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit verfahrensleitender Verf�gung vom 19. Mai 2006 hat der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts im Sinne einer superprovisorischen Massnahme angeordnet, dass bis zum Entscheid �ber das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung alle Vollziehungsvorkehren zu unterbleiben haben.
1.1 Nach Art. 11 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) m�ssen marktbeherrschende Anbieterinnen von Fernmeldediensten andern Anbieterinnen nach den Grunds�tzen einer transparenten und kostenorientierten Preisgestaltung auf nichtdiskriminierende Weise Interkonnektion gew�hren, wobei sie die Bedingungen und Preise f�r ihre einzelnen Interkonnektionsdienstleistungen gesondert auszuweisen haben.
Grunds�tzlich werden die Bedingungen der Interkonnektion zwischen den beteiligten Unternehmungen direkt vereinbart. Eine beh�rdliche Regelung ist gesetzlich nur subsidi�r f�r den Fall vorgesehen, dass sich die Parteien nicht innert vern�nftiger Frist einigen k�nnen. Gem�ss Art. 11 Abs. 3 FMG verf�gt die Eidgen�ssische Kommunikationskommission auf Antrag des Bundesamtes f�r Kommunikation die Interkonnektionsbedingungen nach markt- und branchen�blichen Grunds�tzen, wenn innert drei Monaten zwischen dem zur Interkonnektion verpflichteten Anbieter und dem Anfrager keine Einigung zustande kommt (vgl. BGE 132 II 47 E. 2.1 S. 50; 131 II 13 E. 1.2 S. 16, mit Hinweisen).
1.2 Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen Zwischenentscheid. Gem�ss Art. 101 lit. a OG (e contrario) sind Zwischenverf�gungen nur dann selbst�ndig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid offen steht. Verf�gungen �ber die Zust�ndigkeit und die Sistierung eines Verfahrens gelten grunds�tzlich als selbst�ndig anfechtbar (vgl. Art. 45 Abs. 2 lit. a und c VwVG). Vorliegend erscheint allerdings fraglich, ob ein eigentlicher Zust�ndigkeitskonflikt besteht oder nicht eher �ber eine sonstige Prozessvoraussetzung gestritten wird. So oder so ist jedoch erforderlich, dass die Zwischenverf�gung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann, wobei dieser Nachteil nicht rechtlicher Natur zu sein braucht, sondern ein (qualifiziertes) tats�chliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse daf�r gen�gt (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 und 45 Abs. 1 VwVG; BGE 127 II 132 E. 2a S. 136; 125 II 613 E. 2a S. 619).
Endverf�gungen der Kommunikationskommission in Anwendung von Art. 11 Abs. 3 FMG unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. Art. 11 Abs. 4 und Art. 61 Abs. 1 FMG; BGE 132 II 47 E. 1.1 S. 49; 131 II 13 E. 1.3, je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall geht es in der Sache um den Mobilterminierungspreis der Beschwerdef�hrerin im Verh�ltnis zur Beschwerdegegnerin, d.h. um den Preis, den diese jener f�r die Verbindung eines Anrufs aus ihrem Netz mit demjenigen der Beschwerdef�hrerin zu bezahlen hat. Der angefochtene Entscheid, mit dem die Kommunikationskommission auf das Interkonnektionsgesuch der Beschwerdegegnerin eintritt und die Sistierung des Verfahrens ablehnt, hat f�r die Beschwerdef�hrerin weitreichende Folgen. Es steht ein umfangreiches Verfahren an, in dem unter anderem die Frage beantwortet werden muss, ob die Beschwerdef�hrerin den schweizerischen Mobiltelefoniemarkt beherrscht; gleichzeitig ist mit Blick auf die gegebenenfalls erforderliche kostenorientierte Preisgestaltung die Kostenstruktur bei der Beschwerdef�hrerin abzukl�ren, wobei diese daf�r grunds�tzlich den Nachweis zu erbringen hat (vgl. Art. 58 Abs. 3 der Verordnung vom 31. Oktober 2001 �ber Fernmeldedienste, FDV; SR 784.101.1). Die der Beschwerdef�hrerin entstandenen Aufwendungen w�rden ihr auch im Falle des Obsiegens in der Hauptsache nicht verg�tet, weil die Zusprechung einer Parteientsch�digung im erstinstanzlichen Interkonnektionsverfahren mangels gesetzlicher Grundlage ausgeschlossen ist (BGE 132 II 47 E. 5 S. 61 ff.). Der angefochtene Zwischenentscheid bewirkt damit einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil f�r die Beschwerdef�hrerin, weshalb sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zul�ssig erweist.
1.3 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde k�nnen die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Nicht �berpr�fen kann das Bundesgericht die Angemessenheit des angefochtenen Entscheides (Art. 104 lit. c OG e contrario). Da es sich bei der Kommunikationskommission nicht um eine richterliche Beh�rde handelt, greift die Kognitionsbeschr�nkung von Art. 105 Abs. 2 OG nicht (BGE 132 II 47 E. 1.2 S. 49; 131 II 13 E. 3.1-3.3 S. 18 ff.).
2.1 Die Beschwerdef�hrerin macht zun�chst geltend, ihr Mobilterminierungspreis sei nie Gegenstand von Verhandlungen mit der Beschwerdegegnerin gewesen und diese habe es vers�umt, von der Beschwerdef�hrerin innert der vertraglich vorgesehenen Frist und in der erforderlichen Form eine Preisanpassung zu verlangen. Dem regulatorischen beh�rdlichen Eingriff st�nden die Grunds�tze der Vertragsfreiheit und des Verhandlungsprimats entgegen, wie sie aus Art. 11 Abs. 3 FMG hervorgingen. Die Kommunikationskommission sei somit sachlich nicht zust�ndig, die Interkonnektionsbedingungen zu verf�gen.
Die Vorinstanz geht demgegen�ber davon aus, es k�nne aus den vorliegenden Beweismitteln nicht zweifelsfrei geschlossen werden, ob bzw. in welchem Umfang �ber den Mobilterminierungspreis der Beschwerdef�hrerin ausdr�cklich verhandelt worden sei. Sie f�hrt jedoch aus, bei der Interkonnektion unter Einschluss der Mobilterminierung handle es sich um ein doppelt synallagmatisches Vertragsverh�ltnis und Netzzusammenschaltungen w�rden in der Praxis mit in sich geschlossenen Vertragswerken geregelt. Da die Parteien unbestrittenermassen Verhandlungen �ber die Mobilterminierungspreise der Beschwerdegegnerin gef�hrt h�tten, sei aufgrund der Wechselseitigkeit der Preise davon auszugehen, dass auch die entsprechenden Preise der Beschwerdef�hrerin Verhandlungsgegenstand gebildet h�tten.
2.2 Nach Art. 11 Abs. 3 FMG verf�gt die Kommunikationskommission die Interkonnektionsbedingungen, wenn innert drei Monaten bei den daf�r gesetzlich vorgeschriebenen Verhandlungen zwischen dem zur Interkonnektion verpflichteten Anbieter und dem Anfrager keine Einigung zustande kommt. Die um Interkonnektion nachsuchende Anbieterin kann dem Bundesamt f�r Kommunikation (als instruierende und antragstellende Beh�rde) zu Beweiszwecken die Aufnahme von Interkonnektionsverhandlungen oder von Neuverhandlungen schriftlich mitteilen (so genannte Notifikation der Verhandlungsaufnahme; Art. 51 FDV). Anzuzeigen ist lediglich die Aufnahme von Verhandlungen. �ber den Inhalt braucht nichts mitgeteilt zu werden.
2.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin steht die sachliche Zust�ndigkeit der Vorinstanz (im Sinne von Art. 7 Abs. 1 VwVG) nicht in Frage. Sie ist die sachlich kompetente Beh�rde, die im Streitfall �ber Interkonnektionsbedingungen entscheidet. Bei der vorgeschriebenen Verhandlungsfrist von drei Monaten handelt es sich um eine eigenst�ndige spezialgesetzliche Prozess- bzw. Eintretensvoraussetzung. Diese Voraussetzung muss erf�llt sein, damit die Kommunikationskommission die Interkonnektionsbedingungen hoheitlich festlegen darf. Wird die Frist von drei Monaten nicht eingehalten, ist ein regulatorisches Verfahren ausgeschlossen und damit unzul�ssig.
2.4 Interkonnektion erfolgt selten einseitig. Inhaltlich geht es in aller Regel um eine Zusammenschaltung von Fernmeldenetzen, die mit dem Austausch von Fernmeldeleistungen verbunden ist. Das Interkonnektionsverh�ltnis zwischen zwei Anbieterinnen wird denn auch �blicherweise als ein einziges Vertragsverh�ltnis erachtet bzw. durch ein in sich geschlossenes Vertragswerk geregelt. Entscheidend ist letztlich die Wechselseitigkeit des Interkonnektionsverh�ltnisses (vgl. das zur Publikation vorgesehene Urteil des Bundesgerichts 2A.450/2005 und 2A.452/2005 vom 21. April 2006, E. 7.2).
Im vorliegenden Fall geht es um die Interkonnektionsbedingungen bei der Mobilterminierung zwischen zwei Anbieterinnen von Mobiltelefoniediensten, die im entsprechenden schweizerischen Markt eine wesentliche Rolle spielen und die auf die wechselseitigen Verbindungen angewiesen sind. Die Beschwerdef�hrerin kann sich demnach nicht darauf berufen, �ber die Bedingungen f�r ihre eigenen Interkonnektionsleistungen h�tten zwischen den Parteien nie Verhandlungen stattgefunden. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdef�hrerin mit Schreiben vom 28. Juli 2005 die Beschwerdegegnerin ersuchte, ihren Mobilterminierungspreis per 1. Januar 2006 auf dasselbe Preisniveau wie dasjenige der Beschwerdef�hrerin zu senken. Diese Verhandlungsaufnahme wurde dem Bundesamt f�r Kommunikation mit der Zustellung einer Kopie des Schreibens notifiziert. Aufgrund der einheitlichen Betrachtungsweise muss somit davon ausgegangen werden, dass die Interkonnektionsverhandlungen stattgefunden und auch die reziproken Mobilterminierungspreise der Beschwerdef�hrerin als potentiellen Gegenstand mitumfasst haben, selbst wenn die Parteien �ber die letzteren eventuell noch nicht ausdr�cklich verhandelten (vgl. dazu das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts 2A.450/2005 und 2A.452/2005 vom 21. April 2006, E. 7.3).
2.5 An dieser Rechtslage �ndert auch der vertragliche Preisanpassungsmechanismus nichts, der �nderungen per Ende Jahr unter Einhaltung einer dreimonatigen Ank�ndigungsfrist vorsieht. Zun�chst erscheint fraglich, ob ein vertragliches Anpassungsgesuch in jedem Fall �berhaupt mit Verhandlungen im Sinne von Art. 11 Abs. 3 FMG gleichgesetzt bzw. ob auf vertraglicher Grundlage die gesetzliche Prozessvoraussetzung von Art. 11 Abs. 3 FMG ge�ndert werden kann. So oder so m�sste aber in einem wechselseitigen Interkonnektionsverh�ltnis auch der vertragliche Anpassungsmechanismus so ausgestaltet sein bzw. ausgelegt werden, dass durch das Gesuch um Preisanpassung durch die eine Partei die Preise beider Parteien zum Verhandlungsgegenstand w�rden. Nur so liesse sich die vertragliche Regelung allenfalls mit dem Gesetz in Einklang bringen.
2.6 Bildete der Mobilterminierungspreis der Beschwerdef�hrerin somit Gegenstand der mehr als dreimonatigen Verhandlungen, verletzte die Vorinstanz Bundesrecht nicht, indem sie auf das Interkonnektionsgesuch der Beschwerdegegnerin eintrat.
3.1 Was die von der Beschwerdef�hrerin angestrebte Sistierung des Interkonnektionsverfahrens betrifft, beruft sich diese im Wesentlichen darauf, die Wettbewerbskommission f�hre gegenw�rtig eine Untersuchung �ber die Frage der Marktbeherrschung bei der Mobilfunkterminierung durch. Zwecks Koordination des Interkonnektionsverfahrens mit dem wettbewerbsrechtlichen Verfahren sei das erste daher zu sistieren.
3.2 Die Sistierung eines Verfahrens gilt grunds�tzlich als rechtm�ssig, wenn sie sich als sachlich gerechtfertigt erweist. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn dem Ausgang eines anderen Verfahrens f�r den Entscheid im eingestellten Prozess eine wesentliche pr�judizielle Bedeutung zukommt (vgl. BGE 123 II 1 E. 2b S. 3; 122 II 211 E. 3e S. 217, mit Hinweis). Sprechen sachliche Gr�nde gegen eine Sistierung, ist umgekehrt eine Verweigerung derselben selbst dann nicht bundesrechtswidrig, wenn ein paralleles Verfahren l�uft.
3.3 Gem�ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelangt das sektorielle Interkonnektionsregime neben dem allgemeinen Wettbewerbsrecht zur Anwendung (Urteil des Bundesgerichts 2A.503/2000 und 2A.505/2000 vom 3. Oktober 2001 [so genannter Commcare-Entscheid; vgl. ZBl 103/2002 S. 244], E. 6c). Die Konsultation der Wettbewerbskommission im Interkonnektionsverfahren soll eine gewisse inhaltliche Koordination der beiden Verfahren sicherstellen (BBl 1996 III 1427). Abgesehen vom gemeinsamen Ankn�pfungspunkt der Marktbeherrschung handelt es sich jedoch um zwei verschiedene Verfahren. Dabei hat nicht grunds�tzlich das wettbewerbsrechtliche dem interkonnektionsrechtlichen vorzugehen. Vielmehr ist unabh�ngig von der Abfolge davon auszugehen, dass die involvierten Beh�rden die Analyse der Marktbeherrschung aufeinander abstimmen. In der Regel wird sich dabei die untere Instanz an der Rechtsprechung der h�heren ausrichten.
Ob ein erstinstanzlicher Entscheid in der Untersuchung der Wettbewerbskommission kurz bevorsteht, ist unklar. Je nach Verfahrensgang kann dies unter Umst�nden noch lange dauern. M�glich ist auch, dass die Frage der Marktbeherrschung in den kartellrechtlichen Untersuchungen offen bleibt, etwa weil ohnehin kein missbr�uchliches Verhalten vorliegt. Ebenso wenig kann eine Priorit�t des wettbewerbsrechtlichen Verfahrens aus den unterschiedlichen Rechtsmittelwegen abgeleitet werden. Eine kartellrechtliche Verf�gung der Wettbewerbskommission l�sst sich zun�chst bei der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen (vgl. Art. 44 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber Kartelle und andere Wettbewerbsbeschr�nkungen, Kartellgesetz, KG; SR 251) und deren Entscheid (in Anwendung von Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 98 lit. e OG) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechten. Gegen den interkonnektionsrechtlichen Entscheid der Kommunikationskommission kann demgegen�ber einzig direkt beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (vgl. E. 1.2). Das Interesse an einer beschleunigten h�chstrichterlichen Beantwortung der Frage der Marktbeherrschung w�rde insofern sogar eher f�r einen Vorrang des Interkonnektionsverfahrens sprechen. Weder in der einen noch in der anderen Richtung ergibt sich hieraus jedoch eine allgemeing�ltige Priorit�t. In beiden Verfahren bleibt der Rechtsschutz so oder so unabh�ngig davon garantiert, ob im einen oder anderen Verfahren eine Sistierung angeordnet wird oder nicht. Auch durch das gesetzliche Koordinationsziel wird der Rechtsschutz nicht beschnitten; vielmehr dient dieses gerade einer einheitlichen und damit in sich geschlossenen Praxis.
Entscheidend ist indes, dass Interkonnektion letztlich die Beseitigung des Wettbewerbsvorteils bezweckt, �ber den die pflichtige Anbieterin nur deshalb verf�gt, weil sie den fraglichen Bereich des Telekommunikationsmarkts beherrscht. Die Rechtsordnung versucht zu simulieren, dass die zwischen den konkurrierenden Anbieterinnen von Fernmeldedienstleistungen geltenden Interkonnektionsbedingungen unter funktionierenden Wettbewerbsverh�ltnissen zustande kommen. Von dieser Wettbewerbssituation sollen am Ende der Telekommunikationsmarkt als Ganzes und insbesondere die Endkunden der Fernmeldediensteanbieterinnen profitieren (zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts 2A.450/2005 und 2A.452/2005 vom 21. April 2006, E. 2.3.1). Selbst wenn zwischen den Fernmeldediensteanbieterinnen finanzielle Ausgleichszahlungen auch noch nachtr�glich stattfinden k�nnen, profitieren die Endkunden erst und nur dann von g�nstigeren Tarifen, wenn die interkonnektionsrechtlich bedingte Verbilligung der Preise tats�chlich festgelegt ist und Anwendung findet. Das begr�ndet ein erhebliches �ffentliches Interesse an einer bef�rderlichen Erledigung des Interkonnektionsverfahrens.
3.4 Im vorliegenden Fall ist die Interkonnektion als solche (in technischer Hinsicht) an sich nicht in Frage gestellt. Das Interkonnektionsverfahren zu sistieren br�chte aber ein erhebliches Risiko der Verz�gerung der Einf�hrung der allenfalls verbilligten Preise mit sich. Die damit verbundenen �ffentlichen Interessen verm�gen zwar nicht unbedingt die Notwendigkeit vorsorglicher Massnahmen zu begr�nden (vgl. BGE 127 II 132, insbes. E. 4c S. 139), sprechen aber deutlich gegen eine Sistierung des Hauptverfahrens. Die Beschwerdef�hrerin macht keine �berzeugenden Gr�nde geltend, die zu einer anderen Beurteilung f�hren k�nnten. Die mit dem angefochtenen Entscheid verf�gte Verweigerung der Sistierung des Interkonnektionsverfahrens l�sst sich daher sachlich rechtfertigen und verst�sst nicht gegen Bundesrecht.
4.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1, Art. 153 und 153a OG). Da die Beschwerdegegnerin durch interne Mitarbeiter vertreten wird, ist praxisgem�ss von der Zusprechung einer Parteientsch�digung f�r das bundesgerichtliche Verfahren abzusehen (vgl. dazu das Urteil 2A.191/2005 vom 2. September 2005, E. 6).