Source: http://blog.aktualne.cz/blogy/pavel-hasenkopf.php?itemid=32320
Timestamp: 2020-01-25 17:37:47+00:00
Document Index: 44572100

Matched Legal Cases: ['soud ', 'čl. 63', 'čl. 74', 'čl. 68', 'čl. 62', 'čl. 112']

31. 08. 2018 | 09:31
Přečteno 3244 krát
(4. díl: Politická a právní odpovědnost ústavních orgánů)
Závěr: Nástin současného českého ústavního modelu
Nyní je snad již nepochybné, že zavedení přímé volby prezidenta bylo zcela zásadním krokem s nepřímými dopady na podstatu celého českého ústavního systému.
Česká republika i nadále zůstává parlamentní republikou; nikoli proto, že si to někteří politici přejí, ale proto, že stále splňuje její základní definiční znak, že vláda musí mít důvěru parlamentu, v českém případě Poslanecké sněmovny. Nezmutovala však do podoby poloprezidentského systému (jak bylo vysvětleno v pasáži o poloprezidentském systému, on sám je jen mutací parlamentního systému, a oba jsou na hony vzdáleny systému prezidentskému: v parlamentním systému hraje prim parlament, v poloprezidentském hraje prim prezident, v prezidentském jsou si parlament a prezident rovny).
V čem se po zavedení přímé volby prezidenta liší český ústavní systém od poloprezidentského? Rozdíly existují v rovině ústavněprávní i v rovině politické.
V ústavněprávní rovině:
- za prvé a především, český prezident nemá možnost libovolně rozpustit Poslaneckou sněmovnu; poloprezidentský systém totiž často vede k dvojvládí, kohabitaci, kdy prezident musí spolupracovat s vládou, která mu politicky nevyhovuje, protože vláda, která by mu vyhovovala, by nezískala parlamentní většínu – tomu prezidenti v poloprezidentském systému čelívají vypsáním předčasných parlamentních voleb, ve kterých doufají ve zvolení takového parlamentu, který by dal důvěru vládě podle jejich politického gusta, popř. mohou učinit tématem parlamentních voleb nějaké své vlastní politické téma a učinit je fakticky referendem o své vlastní politice; tuto možnost český prezident nemá – smí rozpustit Poslaneckou sněmovnu jen za podmínek, které v praxi takřka nenastávají, rozhodně ale nemá právo rozpustit Sněmovnu proto, že mu nevyhovuje její politické složení;
- za druhé, český prezident zůstal politicky neodpovědný (což je ovšem poměrně snadno překonatelná překážka);
- za třetí, český prezident nemá právo předsedat vládě (na rozdíl od československých prezidentů); ani to by nebyla zásadní překážka, protože na premiéra může silný exekutivní prezident potenciálně pohlížet jako na jakéhosi svého náměstka pro řízení vlády.
Další zásadní rozdíly jsou v politické rovině:
- za čtvrté, přímá volba prezidenta v České republice není důsledkem hluboké politické krize, v jaké se octla Francie ve druhé polovině 50. let. Zatímco ve Francii byla poptávka po silném politickém vůdci a nová ústava byla ušita na míru gen. De Gaullovi v podstatě podle jeho zadání, v České republice byla přímá volba zavedena jako vějička pro voliče, přičemž se nepředpokládalo, že volič bude nějak zásadně míchat kartami. Zatímco Francouzi věděli, do čeho jdou, v České republice se jen pár jednotlivců zoufale chytalo za hlavu; v České republice v souvislosti se zavedením přímé volby prezidenta neproběhla žádná společenská změna, nedošlo jako ve Francii k „revoluci v hlavách lidí“, lidem to bylo jedno;
- za páté, první přímo zvolený český prezident není generál de Gaulle, nechová se prezidentsky, nadto jeho schopnost vytvářet si zbytečně a snad i záměrně nepřátele, rozdělovat společnost a vyvolávat vůči sobě nenávist často až hysterickou je jen obtížně překonatelná; on sám sobě je tak brzdou, aby mohl plně využívat své pravomoci a být „národním vůdcem“, protože národní vůdce potřebuje všeobecnou politickou podporu a ne se stát sám předmětem politického boje.
Je jedno, jak současný český ústavní systém jednou nazvou akademici a jestli pro něj zřídí nějakou extra škatulku, říkejme mu klidně čtvrtprezidentský systém. Podstatné je, že až do roku 2013 fungovaly tyto základní mocenské vztahy:
1. Lid volil Parlament,
2. parlament volil prezidenta, který mu však nebyl odpovědný,
3. prezident jmenoval vládu,
4. vláda byla odpovědná Poslanecké sněmovně a musela tedy mít její důvěru,
5. premiér se stal prostředníkem mezi prezidentem a ostatními členy vlády (novinka zavedená od roku 1993).
Protože prezident si byl vědom, že je produktem parlamentu a nadto není nikomu odpovědný, musel se při výkonu svých pravomocí, jinak poměrně širokých, držet zpět a v podstatě nemohl sám vstupovat do politiky vyjma období, kdy neexistovala sněmovní většina určující vládu. Proto začaly být jeho pravomoci vykládány restriktivně, proto se začalo říkat, že prezident své pravomoci má vykonávat čistě formálně a z vůle vlády, nikoli iniciativně. Kdyby své pravomoci prezident aplikoval bez ohledu na vládu, pak by mohl snadno sklouznout do pozice sice ještě ne diktátora (na to by jeho pravomoci nestačily ani při tom nejextenzivnějším výkladu), ale osoby, která svých pravomocí používá zcela libovolně a politicky bezohledně, bez politického kontextu, bez politické opory, bez politického mandátu, bez legitimity, čistě podle svého osobního politického gusta. Politickou legitimitu propůjčovalo prezidentovým rozhodnutím až jejich souznění s politickými vizemi vlády, tedy to, že vždy byly vykonávány na doporučení nebo alespoň se souhlasem vlády a že žádnému vládnímu doporučení si žádný prezident nikdy nedovolil v zásadních věcech nevyhovět, a i když šel někdy do sporu, nakonec vždy ustoupil (např. v případě Lisabonské smlouvy).
Na tomto místě je třeba vysvětlit, že (v právu obecně) existuje zcela zásadní rozdíl mezi doporučením a návrhem: doporučení svazuje politicky, ale právně je bezvýznamné, prezident na jeho základě vůbec nemusí začít konat. Návrh je právní úkon, kterým navrhující přebírá právní iniciativu a de iure spouští proces, na jehož konci je prezidentovo rozhodnutí, popř. odmítnutí návrhu. (Šachovou terminologií řečeno, pokud vláda prezidentovi něco doporučuje, pak ho vyzývá ke hře a čeká, zda prezident hrající bílými výzvu přijme a udělá nějaký první tah; ale tam, kde vláda něco navrhuje, sama hraje bílými; pro nešachisty: první táhne a hru vždy zahajuje bílý.)(pozn. 83)
Od roku 2013 platí tyto mocenské vztahy:
1. Lid volí Parlament,
2. lid volí i prezidenta, který však není nikomu odpovědný,
3. prezident jmenuje vládu, ale
4. vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně a musí mít její důvěru,
5. premiér je stále prostředníkem mezi prezidentem a ostatními členy vlády.
Prezident přímou volbou získává politický mandát srovnatelný s mandátem Parlamentu jako celku. Zatímco dříve prezident stál mezi Poslaneckou sněmovnou a vládou, dnes vláda stojí mezi prezidentem a Sněmovnou. Odmyslíme-li si jeho politickou neodpovědnost, odpadly důvody, proč by prezidentovy pravomoci měly být vykládány restriktivně, odpadly důvody, proč by se prezident při jejich používání měl držet zkrátka a v podstatě by nikdy neměl ignorovat vládní doporučení a měl by bez dalšího vyhovět všem vládním návrhům (včetně návrhu premiéra na jmenování určité osoby ministrem).(pozn. 84)
Český prezident v rámci exekutivy může hrát roli vládního protihráče. Nemůže ale hrát svoji vlastní politickou hru, prezident nemůže být politickým vůdcem, protože nenese politickou odpovědnost a nemá možnost rozpustit ze svých vlastních politických důvodů Poslaneckou sněmovnu. Neměl by tedy jít do pozitivního právního sporu s vládou, protože nemůže prosadit nějaké své rozhodnutí proti vůli vlády a politickou porážkou by tratil na politické autoritě. Může však vládu korigovat tím, že nevyhoví nějakému jejímu doporučení či odmítne nějaký její návrh. Jinými slovy, prezident a vláda jsou nyní v pozici, kdy mohou svá rozhodnutí vzájemně blokovat – ten, kdo se snaží prosadit nějaké rozhodnutí proti vůli druhého, tahá za kratší konec provazu, ten, kdo nějaké rozhodnutí proti vůli druhého učinit odmítá, tahá za delší konec provazu. V nově nastaveném českém parlamentním systému prezident začal suplovat jinak prakticky neexistující dělbu moci: zatímco dosud měla reálnou moc jen lidem zvolená Sněmovna, resp. sněmovní většina a jí vygenerovaná vláda, nově má faktickou a srovnatelnou moc i lidem zvolený prezident, který vládu podřízenou sněmovní většině jmenuje a je schopen ji v dílčích věcech brzdit. V případě rozporu se sněmovní většinou se prezident může stát zastáncem a ochráncem politické menšiny.
V českém ústavním systému to není novinka, že máme ústavní pojistky spíše zabudovány uvnitř jednotlivých mocí než mezi nimi vzájemně: Senát se snaží kontrolovat Sněmovnu, Ústavní, Nejvyšší a Nejvyšší správní soud se rovněž „hlídají“ navzájem, a nyní tedy může podobný vztah reálně existovat i uvnitř exekutivy – lze si dovolit říci, že českému „ústavnímu pořádku“ je vlastní konzervativní zásada, že je lépe neučinit žádné rozhodnutí než učinit špatné rozhodnutí, resp. že zásadní politická rozhodnutí se mají opírat o maximální možný konsensus.(pozn. 86) V anglosaských zemích je jiným projevem tohoto přístupu, jehož účelem je dosažení maximální politické stability a právní jistoty, precedenční právo.
Česká ústava tedy vlastně umožňuje každému prezidentu, aby si na začátku svého mandátu vybral z dvou možností:
- může být prezidentem pasivním, své pravomoci využívat jen formálně a i nadále hrát dosavadní roli instituce, která vstupuje do hry jen v situacích, kdy neexistuje vládní většina, s cílem ji co nejrychleji nalézt, a ve všem ostatním poslušna vlády (s tím, že bude obtížněji vysvětlovat svým voličům, proč něco učinila, ač měla možnost to odmítnout), nebo
- může být prezidentem aktivním, své pravomoci využívat beze zbytku a hrát roli instituce korigující vládu: může např. odmítnout sjednat nějakou velmi spornou mezinárodní smlouvu.
Existuje zde ale jeden limit: nelze hrát dobře obě role současně, resp. nelze mezi nimi plynule přecházet; prezident by se měl rozhodnout, zda bude prezidentem pasivním nebo aktivním, protože bude-li střídavě obojím, přestane být předvídatelným a důvěryhodným. A ideálně by toto své rozhodnutí měl budoucí prezident učinit ještě v průběhu své předvolební prezidentské kampaně, sdělit je voličům a nechat je otestovat testem voleb. Ano, může se stát – a v slabé verzi se to vlastně už stalo - že otázka, zda má být prezident aktivní nebo pasivní bude jedním z ústředních témat přímé prezidentské volby.
Lze si představit dvojí možnou právní argumentaci proti nastíněnému pojetí aktivního prezidenta, argumentaci ústavními zvyklostmi a argumentaci prezidentovou neodpovědností.
Argumentovat ústavními zvyklostmi je naprostý právní nesmysl, a to ze tří důvodů:
- zvyklosti nejsou na rozdíl od právního obyčeje právně závazné; zvyklost je tradice, zvyklost znamená, že nějaké chování je dlouhodobě opakováno (zřejmě proto, že pro jednajícího je užitečné ho opakovat); ale zvyklosti chybí to, co z ní teprve dělá právní obyčej, a to všeobecné přesvědčení o právní závaznosti nějaké zvyklosti, tj. že nějaké chování je nejen opakováno, ale že je dodržováno, protože je považováno za povinné; samy spory o naše ústavní zvyklosti jsou dokladem toho, že toto všeobecné přesvědčení chybí, že jde o přesvědčení jen určité části politiků a akademiků, proti kterým stojí řada jiných politiků a akademiků, kteří jsou přesvědčeni o opaku;(pozn. 87)
- i kdyby přesvědčení o všeobecné závaznosti tzv. ústavních zvyklostí či některých z nich panovalo, na výsledku by to nic nezměnilo, protože nežijeme v anglosaském systému a náš ústavní pořádek s žádnými zvyklostmi ani obyčeji nepočítá, a to navzdory osobní slabosti některých již zesnulých soudců Ústavního soudu a profesorů občanského práva pro anglosaský právní systém (kterou si dovolím sdílet);
- zavedením přímé volby prezidenta se změnily ústavněprávní okolnosti, v jejichž kontextu tzv. ústavní zvyklosti fungovaly: pokud někdo žije v tropech a má celoživotní zvyklost chodit co nejúsporněji oblečen, pravděpodobně tuto svou zvyklost opustí poté, co se přestěhuje k polárnímu kruhu.
To, že se něco ještě nikdy nestalo není samo o sobě právním důvodem k tomu, aby se to nesmělo stát. Vše je jednou poprvé.
Zbývá poslední bod: Co s prezidentovou neodpovědností?
Za prvé, již jsme si řekli, že to s ní v minulosti nikdy nebylo zvlášť žhavé – prezidenti Masaryk a zejména Beneš – byť v mimořádné situaci za Druhé světové války – nejenže neměli problém zasahovat do politiky, ale občas ji i vytvářeli. Beneš si i v prezidentské funkci např. zachoval zcela mimořádný vliv na zahraniční politiku a nikdo si mu nedovolil připomenout, že je politicky neodpovědným prezidentem a měl by se podřídit svým nástupcům ve funkci ministra zahraničních věcí.
Za druhé, právě platná Ústava už od roku 1993 dala prezidentovi, byť neodpovědnému, řadu funkcí, které nepodléhají kontrasignaci, tudíž nikdo za ně striktně vzato nenese politickou odpovědnost …
A za třetí a především, jedna věc je být politicky neodpovědný de iure a jiná věc je cítit se politicky odpovědný de facto. V okamžiku nějaké hlubší politické krize, v okamžiku společenské poptávky po silném prezidentovi, učiní-li nějaký kandidát součástí své prezidentské předvolební kampaně slib, že se bude cítit všem (nejen svým) voličům politicky odpovědný z výkonu své funkce a bude-li následně zvolen, stane se via facti z třetího odstavce článku 54 mrtvá litera Ústavy. Předpokládám, že prezident, který by byl takto zvolen, by vzápětí prosadil ústavní reformu, která by mu umožnila být skutečným politickým vůdcem, tj. v první řadě si prosadí možnost rozpouštět Sněmovnu podle své politické úvahy a svých politických priorit, a ve druhé řadě prosadí vyškrtnutí ústavního článku o své neodpovědnosti. Anebo si rovnou prosadí ústavu zcela novou, protože politická atmosféra mu to umožní.
(83) Vláda pochopitelně může činit jen takové návrhy, ke kterým má ústavní či zákonnou pravomoc. Proto zní mimořádně diletantsky, když někdo např. v souvislosti s prezidentovými kontrasignačními pravomocemi podle čl. 63 odst. 1 Ústavy mluví o vládních návrzích.
(84) Nicméně návrhu premiéra na odvolání ministra je prezident povinen vyhovět, protože mu to výslovně nařizuje čl. 74 Ústavy, který je lex specialis vůči čl. 68 odst. 5 Ústavy, a ten je zase speciální normou vůči čl. 62 písm. a) Ústavy. (Platí, že speciální norma má přednost před obecnou normou téže právní síly; příklad: svítí-li na křižovatce červená, řidič musí zastavit, i když je jinak na hlavní.)
(85) Viz výklad o tom, jak se z kontrasignace coby nástroje právní kontroly prezidenta stal nástroj politické kontroly prezidenta vládou (v pasáži „Kontrasignace“ shora).
(86) Ústavním pořádkem se podle čl. 112 Ústavy rozumí Ústava, Listina základních práv a svobod a ústavní zákony, čili normy téže právní síly na samé špičce právní pyramidy, někdy se používá prostě pojem „ústava“ (s malým počátečním písmenem), protože sám pojem ústavní pořádek je podle všeho slovakismus a příhodnější by bylo použít pojem „ústavní řád“ (právní řád > právny poriadok > ústavny poriadok > ústavní řád).
(87) Právní obyčej je snad nejstarší typ právní normy, který byl vlastní většině souborů norem od nejstarších dob, je to předchůdce precedenčního práva i právních kodifikací. Některé kodifikované právní systémy zašly až tak daleko, že právní obyčej ze sebe vykázaly a jako formu práva zakázaly (tento termín se používá vždy v singuláru, protože se jím rozumí masa všech současně platných nepsaných závazných zvyklostí, podobně jako pojmem „zákon“ se často rozumí masa všech platných zákonných ustanovení). Tam, kde se obyčeje uznávají, se může jejich úprava případ od případu lišit, zde vycházím z pojetí mezinárodního práva, které tzv. mezinárodní obyčej (international custom) uznává za právní formu rovnocennou mezinárodním smlouvám a vyžaduje pro uznání nějakého chování za obyčejové dva znaky: 1. usus longaevus, dlouhodobé nepřetržité užívání, tedy že jde o zvyklost, a 2. opinio necessitatis, tj. všeobecné přesvědčení o právní závaznosti daného chování. V případě sporu o to, zda nějaké chování je či není součástí obyčeje je pak třeba prokázat obě složky.