Source: http://www.slideshare.net/lvera50/diagtvdigitalchile
Timestamp: 2015-09-01 14:23:22
Document Index: 329064726

Matched Legal Cases: ['artículo 28', 'in fine', 'artículo 17', 'Artículo 19', 'in fine', 'in fine', 'Artículo19']

Diagtvdigitalchile
Diagnóstico #TVDigitalChile: Ni Sustentabilidad Del Diseño Industrial Ni Resguardo Del Interés Público* Chiara Sáez B.1 y Jaime Mondría2 • 31 de enero de 2013* Este documento de discusión fue elaborado a solicitud de la Fundación Friedrich Ebert en Chile.1 Socióloga. Ph.D. en Comunicación. Profesor Asistente e integrante del Programa de Libertad de Expresión y Ciudadanía del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile.2 Actor. Gestor Cultural. Activista.• Ambos autores forman parte de la Mesa de Ciudadanía y TV Digital: www.ciudadaniatv.cl 1 2.
INTRODUCCIÓNEl proyecto de ley que permite la introducción de la TV Digital en Chile se encuentra ya en su fase devotación en particular por el pleno del Senado. El proyecto ya ha pasado por distintas comisiones de laCámara (Ciencia y tecnología, Cultura y Hacienda) y del Senado (Unidas de Transportes y Educación,además de Hacienda), por lo que el momento de su promulgación está cada vez más cerca. No obstante,aún falta una comisión mixta y algunos senadores han anunciado que recurrirán al TribunalConstitucional, lo que podría significar la prolongación de la discusión legislativa por un tiempo más.Si bien el debate legislativo ha acaparado la atención en torno al tema, el gobierno ha sido otro actorrelevante de la discusión y de la implementación de la TV digital en el país, principalmente a través de laSubsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) y la Secretaría General de Gobierno (Segegob). En amboscasos introduciendo el punto de vista del Ejecutivo en el debate legislativo, pero en el caso de la Subteltambién llevando a cabo una política pública no explicitada como tal y cuya lógica da cuenta de unaforma específica -y debatible- de imaginar la digitalización del sistema televisivo.El propósito de este documento de discusión es dar cuenta del momento en el cual se encuentra eldebate legislativo y el actuar gubernamental en torno a la TV digital, problematizando el diseño que sele está dando a la industria televisiva en este nuevo contexto y en qué medida estos desarrolloslegislativos y políticos están incorporando la perspectiva de interés público, entendiendo por ello: “Las exigencias que se hacen dentro de un sistema político en nombre de objetivos (estados finales que se desean alcanzar) que supuestamente -a la luz de ciertos valores fundamentales o compartidos- representan un beneficio general para toda la sociedad, comunidad o público, por encima de anhelos, satisfacciones o conveniencias individuales” (McQuail, 1998: 57).El seguimiento que los autores del presente documento hemos venido realizando al debate sobre ladigitalización (ver, por ejemplo: Sáez y Mondría, 2012), nos confirma la necesidad de comprender deuna manera integrada la doble dimensión económica y política del proceso. Diversos autores hanreconocido la democratización de los medios como componente fundamental de una democratizaciónpolítica completa. Es así como Sparks y Reading (1995) argumentan que el empoderamiento de lasociedad civil debe ser la meta de una política de medios. Mientras Keane (1991) agrega que las políticaspúblicas en este ámbito siempre deberían intentar aumentar el nivel del poder de los ciudadanos en lacomunicación antes que disminuirlo. Para McChesney, por último, la concentración mediática pone enpeligro las condiciones necesarias para una gobernanza democrática efectiva, dado que existe unacontradicción flagrante entre “un sistema de medios corporativos altamente concentrados, saturados depublicidad, que buscan el lucro y las requerimientos comunicativos de una sociedad democrática” (1999:IX).Hemos identificado 11 temas en los cuales vemos que no está asegurado el desarrollo de una industriatelevisiva competente, dinámica e innovadora en el entorno digital, como tampoco el derecho a lacomunicación de la ciudadanía, en sus diversas formas organizativas. Estos son: 2 3.
1. FINANCIAMIENTO REGRESIVO DE INFRAESTRUCTURASLa preocupación por las condiciones financieras que permitan la transición digital ya formaba parte delmensaje con el cual la Presidenta introdujo el proyecto al Parlamento, al señalar que: “La barrera que impide mayor pluralidad y números de actores del mercado no está conformada de manera exclusiva por un problema meramente tecnológico o de espacio en el espectro radioeléctrico. También existen condicionantes económicas, en concreto, el financiamiento tanto para mejorar la calidad de los contenidos, como para facilitar el ingreso de nuevos actores a la industria de la televisión, y, en particular, favorecer el desarrollo preferente de las estaciones de carácter local y comunitario (Bachelet, 2008: 8)”.La preocupación del gobierno en ese momento era el carácter restringido del régimen de subsidios y laausencia de mecanismos específicos que permitieran el desarrollo de medios propios en el ámbitoregional, local y comunitario. Para ello, introdujo en el proyecto de ley la posibilidad de fortalecer eldenominado Fondo de Antenas (FDA) con fondos públicos especiales para una cantidad más amplia decausales de financiamiento o subsidio (a las zonas fronterizas, extremas y apartadas -criterios yapresentes en la ley-, se agregaron como argumentos “alto costo o inexistencia de interés comercial quehacen imposible un financiamiento privado”), estableciendo al mismo tiempo preferencia paraconcesionarios de tipo local y comunitario.Sin embargo, durante su tramitación por las comisiones unidas del Senado, se ha decidido trasladar elFDA en su totalidad (a través de una indicación presentada por el Ejecutivo) al Fondo de Desarrollo delas Telecomunicaciones (FDT), el cual a su vez dará prioridad (mediante la introducción del artículo 28B,letra d) a aquellos concursantes que acrediten “la convergencia tecnológica de los medios respecto delos cuales se asignan”. Con esta propuesta, el Ejecutivo da cuenta de una manera de entender ladigitalización donde no se promueve el acceso al espectro por parte de sectores de la sociedad queaporten a la diversidad de los contenidos.Sólo se promueve el financiamiento de la convergencia (proyectos de TV abierta que operen al mismotiempo en otros soportes digitales), aun cuando habrá canales que ni siquiera puedan llegar por sí solosal estándar mínimo de contar con una antena para emitir en digital, como es el caso de los canalescomerciales pequeños como de los canales comunitarios pierden de manera casi absoluta cualquierposibilidad de poder acceder a fondos públicos para digitalizar sus infraestructuras (como referencia,el FDA en su presupuesto 2012 contó con 400 millones de pesos. Cifra suficiente para digitalizar diezcanales comunitarios o bien dos canales regionales). Esta decisión habla de un desacople entre ladigitalización que se imagina el gobierno y el proceso de digitalización en el cual se encuentran losactores del sistema que le dan diversidad al mismo.La preocupación sobre los énfasis de política pública aumenta al comprobar el presupuesto públicoasignado a la Subtel para los próximos dos años, pues éste señala que: “Se podrá comprometer un mayor gasto de hasta $10.000.000.000 por sobre lo autorizado en este ítem, destinados a financiar proyectos para la implementación de la televisión digital a nivel nacional y cuyo pago se efectuará entre los años 2013-2015” (Dipres, 2012). 3 4.
Con cargo a estos recursos se podrán financiar los servicios de Administración de Banda Ancha, hasta$667.358.000 y los gastos en personal, estudios y otros gastos de funcionamiento hasta $385.165.000.Por lo tanto, quedarán disponibles 9 mil millones de pesos (9.000.000.000) para empresasconvergentes que se introduzcan en el sector la televisión digital. Es decir, habrá dinero público paraapoyar el desarrollo de empresas ya asentadas en el mercado de las telecomunicaciones, pero nohabrá dinero público para apoyar la digitalización de canales comunitarios (no – lucrativos, que semiden por su beneficio social, antes que por su rentabilidad económica), como tampoco para apoyar acanales comerciales de carácter local o regional.En el caso de los canales locales o semi-regionales3 se encuentra en proceso de implementación unprograma gubernamental de desarrollo de competencias (Subtel, 2012) cuyo objetivo principal esdesarrollar las competencias técnicas para la televisión digital de libre recepción (TVD) en los operadoreslocales y ampliar la cobertura de transmisiones de TV Digital a regiones. Por medio de este programa elEstado facilita equipos comprados, cedidos por convenios de cooperación internacional o por lospropios fabricantes para probar sus capacidades a lo largo del país. Sin embargo, este proyecto nocontempla subvenciones adicionales a la facilitación de equipamiento por parte de la Subsecretaría deTelecomunicaciones. Para el año 2013 este proyecto contará con 185 millones de pesos (Dipres, 2012),pero ellos irán destinados a cuestiones administrativas únicamente (gastos en personal, en bienes yservicios de consumo y estudios).De esta manera, los únicos recursos públicos disponibles serán los del fondo CNTV, que se renuevan añoa año, pero en un contexto donde aumentarán los demandantes sin que exista seguridad de uncrecimiento proporcional de los recursos-, a partir de lo cual es difícil pensar en un modelo de negociosque facilite la entrada y sustentabilidad en el tiempo de actores comerciales medianos y pequeños oactores no lucrativos. No se avizoran políticas de fomento para estos canales. Lo que la legislacióncontempla son únicamente fondos vía concursos. Pero es imposible para cualquier empresa nueva ypequeña visualizarse a dos años, si año a año debe concursar por fondos inciertos. Con esta política, lagran demanda de espacio para nuevos contenidos que refresquen las pantallas chilenas se convertirá enuna enorme frustración.Mientras tanto, según dejaron consignado en audiencia pública, los actuales operadores de alcancenacional (incluido TVN, el canal público) agrupados en la Asociación Nacional de Televisión (ANATEL)están planeando emitir en alta definición la misma programación que emiten actualmente, excluyendola opción de transmitir de modo simultáneo más de una señal, brindar portabilidad, movilidad o incluirlas nuevas aplicaciones de la tecnología adquirida4. Esta utilización exigua de las capacidades espectralesha llevado a la autoridad a fijar en la ley la obligación de utilizar el remanente de la capacidad detransmisión, para realizar ofertas de arriendo de su espectro, pero este remanente es posible defocalizar en mejorar la robustez y cobertura de su señal, por tanto, por la vía de los actualesconcesionarios de alcance nacional no habrá espacio disponible para nuevos contenidos.3 No existen canales regionales en Chile, al menos en dos sentidos: no existen canales que cubran una región completa, ajustándose a la división administrativa del país. Tampoco existen canales regionales en el sentido que los define la ley actualmente en discusión y que podrían llegar a cubrir más de una región en su cobertura. Lo que existen son canales locales que cubren un número de localidades, alto o bajo, la mayoría dentro de una misma región.4 Señales portátiles son aquellas aptas para ser recibidas en dispositivos portátiles como por ejemplo teléfonos celulares y computadores. Señales móviles son aquellas señales aptas para ser recibidas por dispositivos en movimiento rápido, como por ejemplo buses y trenes. 4 5.
Este modelo de negocios es coherente con la oposición de los canales agrupados en ANATEL aestablecer cuotas de pantalla para la producción audiovisual independiente: no están planeandogenerar nuevas pantallas y, por lo tanto, no les interesa la creación ni la promoción de los productoresde contenidos. Lo única preocupación de la industria es que no migren los ingresos publicitarios, suprincipal soporte, aproximadamente 500 millones de dólares anuales. En el ámbito financiero tambiénes de su interés recibir un pago por los derechos de propiedad intelectual de sus señales, cuando éstasson levantadas por el cable y por el satélite.Con respecto a la migración digital, los canales de alcance nacional planean establecer una línea detransmisión compartida para ahorrar en infraestructura y para abaratar la compra de equipos. Alconcurrir todos juntos al proveedor, conformarán un poder comprador tecnológico sin precedentes en lahistoria de la industria de la televisión en Chile. Según estimaciones, con 20 torres se alcanza unacobertura aproximada al 80% de la población del país. En la actualidad, la concesionaria que alcanzamayor penetración cuenta con 200 de estas torres. Cuesta pensar que invertirán 900% más dinero parabrindar servicios para el restante 20% de la población. Para estos efectos el proyecto de ley aprobadopor las comisiones unidas de Educación y Transportes ha establecido que en zonas apartadas, la TV decarácter nacional llegará sólo por satélite y que las personas que ahí habitan, deberán tener undecodificador especial. La ley no explicita quién cubrirá los costos de este decodificador, además deomitir extender este abaratamiento de costos a los concesionarios restantes (regionales, locales,comunitarios, educativos y culturales) con el consiguiente beneficio para sus respectivas audiencias. Laspromesas de la televisión digital no alcanzarán para todos y quienes vivan en zonas apartadas entrarán aeste cambio tecnológico con desventaja. Esto podría ser remediado introduciendo en la ley, que al momentode digitalizar sus señales, los canales pre existentes, se vean obligados a brindar la misma cobertura quebrindaban en analógico.En este contexto, TVN colabora con los privados comerciales, en vez de realizar una alianza estratégicacon proyectos educativos, culturales y comunitarios para reforzar un modelo de televisión pública quemarque distancia de los proyectos estrictamente comerciales. Claramente, aquí hay una falla de origeny es que TVN sólo puede hacer lo que la ley le permita y ésta no faculta a la TV pública a estableceralianzas de ningún tipo con organizaciones que representen a la sociedad civil. Sin embargo,paradójicamente, se encuentra lista para ser votada una ley “corta” de TVN, proyecto de un únicoartículo que acentúa sólo las facultades comerciales de TVN.2. SERVICIOS INTERMEDIOS DE INFRAESTRUCTURA: CONCENTRACIÓN MEDIÁTICA Y DESREGULACIÓNLos llamados “Servicios Intermedios de Infraestructura (SII) entraron al parlamento con el proyectooriginal. Fueron eliminados en la Cámara de Diputados y los senadores de las comisiones unidasdecidieron reponerlos en el cuerpo de la ley. No hay ningún otro aspecto de la ley que genere opinionesasí de taxativas, lo cual ya es un indicador de que este es un tema clave de la discusión.Los SII constituyen un nuevo tipo de concesionario que se adjudica parte del espectro con el únicopropósito de arrendar su capacidad espectral a terceros que no cuenten con infraestructura. Este nuevotipo de concesionario sólo figura en la ley del Consejo Nacional de Televisión y no en la ley General deTelecomunicaciones. En esta última, figuran las concesiones de espectro y por otra parte los “serviciosintermedios de telecomunicaciones” pero no los “servicios intermedios de infraestructura“. No obstante 5 6.
estar en la ley del CNTV, estas concesiones serán otorgadas por la Subtel (un organismo gubernamental,no un organismo estatal autónomo).Lo paradójico es que a pesar de la relevancia que tiene la introducción de los SII en la nuevaconfiguración de la industria televisiva chilena, en la ley apenas figuran en pocas líneas de un inciso,introduciéndose como un actor completamente desregulado.En una de las audiencias públicas de las Comisiones Unidas del Senado, el Colegio de Ingenieros levantóuna alerta sobre la incorporación de esta figura por la concentración de espectro que representa, puespuede poseer más de una concesión por zona, ventaja que otros concesionarios no tendrán. Es decir, siel Subsecretario de Telecomunicaciones de turno lo decide, podría asignarle todo el espectro que va aquedar disponible luego del traspaso de los actuales operadores a un solo concesionario nuevo deservicios intermedios, para que lo arriende a terceros. Aunque la ley establece que los SII debenestablecer tarifas no discriminatorias de arriendo, nada dice de su posible discrecionalidad almomento de decidir a quién arrendarle espectro y a quién no.Además de las desventajas que se mencionan en el párrafo anterior, estos servicios quedan sinresponsabilidad por los contenidos que emiten, y es evidente, ¡porque no emiten contenidos propios!.Tampoco deben emitir las campañas de interés público, ni las campañas de ley de votaciones yescrutinios, y no deben garantizar el pluralismo del artículo uno, ni dar acceso a personas concapacidades diferentes, ni programar cuatro horas culturales, como todos los demás concesionarios.Ah, pero pueden acceder a los recursos del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Y podríanadjudicarse esos 9 mil millones de pesos extra que se asignará a este Fondo por los próximos dosaños. Como si no fueran suficientes todos los riesgos con los cuales se introduce la figura de los SII, estasconcesiones tendrán una duración 10 años mayor que las concesiones de radiodifusión televisiva. Esdecir, durarán 30 años.Llegados a este punto, quedan varias preguntas sin responder, entre ellas, ¿Por qué se quiere introduciresta figura en el modelo televisivo chileno? ¿Qué intereses empresariales están apoyando laintroducción de los SII? ¿Qué modelo industrial de digitalización genera la introducción de los SII? ¿Esesta la mejor opción para la digitalización de la industria televisiva del país? ¿Hay países donde estemodelo ha funcionado y pueden servir como referencia? ¿Esos países -en caso de existir- quesimilitudes o diferencias presentan con Chile en relación a aspectos como PIB, desarrollo de la industriatelevisiva, acceso al espectro a proyectos sin fines de lucro, diversidad de oferta de canales locales yregionales? Nada de esto se conoce en el debate público sobre TV digital. Por eso no deja de despertarsuspicacias el interés por introducir en la ley una figura que nadie defiende abiertamente en los espaciosestablecidos para la confirmación de la opinión pública.3. PRODUCCIÓN AUDIOVISUAL INDEPENDIENTE SIN PANTALLAEn la ley en debate, el concepto de producción audiovisual independiente remite a empresas cuyosdirectores o representantes legales no poseen una concesión de televisión abierta o analógica. Lalegislación comparada muestra que otros países han tenido especial cuidado en promover y proteger ala producción independiente como un instrumento de pluralismo y diversidad, en el contexto de latransición a la TV digital terrestre. Nuevos contenidos de carácter plural y diverso, nuevos formatos, son 6 7.
algunas de las ventajas de incluir producción de productores independientes. En el caso de España, laLey General Audiovisual (2010) establece un 10% de producción audiovisual independiente y fija que almenos el 5% debe ser producción reciente. En el caso de la Ley de Servicios de ComunicaciónAudiovisual de Argentina (2009), el porcentaje de producción independiente en canales de alcancenacional estaría en el 10%. En este último caso, también se establecen cuotas de pantalla para loscanales regionales y locales.En el debate de las comisiones unidas se aprobó una propuesta que se refiere a las cuotas de producciónindependiente, pero sin establecer un porcentaje específico de ellas, mientras que otra indicación másconcreta (12% del total de programas emitidos) fue rechazada sin discusión. Otras medidas de impulso ala industria audiovisual independiente están relacionadas con la regulación de los porcentajes dereposiciones y programas de antigua producción. Sin embargo, ninguno de estos temas ha logradoquedar aún introducido en la ley, lo cual abre una serie de preguntas sobre la factibilidad de que ladigitalización implique realmente una mayor diversidad en la oferta de contenidos y un impulso a laindustria audiovisual nacional.4. LA LETRA CHICA AMENAZA LA GRATUIDADUna de las demandas ciudadanas de mayor trascendencia mediática ha sido mantener la gratuidad delos servicios televisivos que hoy son gratis, en base a la propia definición de la TV abierta como universaly gratuita. Esto ha quedado asegurado en el nuevo artículo 17 del proyecto de ley, que consagra lagratuidad de los “servicios de radiodifusión televisiva”. Pero nada dice acerca de resguardar la gratuidadal interior los SII ni de las nuevas aplicaciones interactivas que podría permitir la TV digital (una de laspromesas de su carácter convergente).Es cierto que estas nuevas aplicaciones permiten el telecomercio de un modo más cercano entre elespectador y el radiodifusor, es por eso que la defensa de la gratuidad no busca impedir el comercio ylos nuevos negocios, lo que busca es que la visualización de los contenidos sea siempre gratuita.En el caso de los SII, se da la paradoja de que tal como está el avance de la ley, ellos podrán cobrar porla visualización de determinados contenidos y al mismo tiempo podrán optar a los recursos públicosdel Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, mientras que proyectos no lucrativos no tendránprioridad a acceder a estos recursos en la medida que no cuenten con las suficientes capacidadesiniciales para operar en un ambiente convergente.5. AMENAZAS AL ACCESO UNIVERSAL Y LA INNOVACIÓNLa TV digital, además de mejorar la calidad del sonido y de la imagen, trae aparejada la posibilidad deemitir, simultáneamente a un programa de televisión, datos anexos, relacionados o no, con el programaque se está viendo. Por ejemplo: estadísticas del futbol, estado de las carreteras, comportamiento delclima, agenda cultural. Esta atribución de la TV Digital se conoce como datacasting o middleware. Lanorma ISDB-t, adoptada por Chile tiene a Ginga como el programa asociado para desarrollo de usosinteractivos. Sin embargo, la norma técnica que ha establecido la Subtel para la importación dereceptores de TV y set top boxes con los cuales se podrá visualizar la TV digital (Resolución Exenta N° 7 8.
7.219 de 2009) no estableció como requisito que este equipamiento traiga incorporado el middlewareGinga.Con esta Resolución el gobierno anterior dictaminó una norma técnica que está pensada en el escenariode una TV analógica y no de una TV de la convergencia digital. Esto tiene consecuencias tanto respectodel modelo industrial como del interés público. En términos industriales, no promueve la innovaciónpor parte de organismos públicos o privados que -con fines comerciales o no (hablamos, por ejemplo detele-gobierno, tele-educación, tele-medicina)- estén interesados en generar servicios adicionalesespecíficos para la TV digital. ¿Qué sentido tendría que desarrollen servicios para las cuales después noexistan aparatos de TV que los soporten?. En términos de interés público, la existencia de una normatécnica que no exige la inclusión del middleware, atenta contra el acceso universal, pues el acceso apersonas con discapacidad visual, sólo es posible a través de aplicaciones que se generan en estaplataforma. Quizás esta es la razón por la cual en las comisiones unidas se ha aprobado una indicaciónque resguarda el acceso universal a los contenidos solamente por personas que posean unadiscapacidad auditiva.6. INCORPORACIÓN LIMITADA DE PUEBLOS ORIGINARIOS AL SISTEMA TELEVISIVONo ha sido hasta el último día de audiencias públicas en el Senado (30 de enero de 2012) cuando se hapodido escuchar a representantes de los pueblos indígenas en el debate legislativo, denunciando lasomisiones del proyecto y compartiendo sus propuestas. El Observatorio por el Derecho a laComunicación de la Coordinadora Latinoamericana de Cine y Comunicación de los Pueblos Indígenasseñaló que la ley de TV digital eludía tanto la legislación nacional (Ley Indígena, 19.253) comolineamientos de organizaciones internacionales ratificados por Chile (Convenio 169 OIT, DeclaraciónONU sobre Derechos de los Pueblos Indígenas) respecto de pueblos indígenas y medios decomunicación (CLACPI, 2012).Junto a lo anterior sugirieron incisos a incorporar en distintos artículos de la ley, relativos a las siguientesdemandas: incorporar el respeto y promoción de los pueblos indígenas como parte de las obligacionesde “correcto funcionamiento” de la TV; permitir a los distintos grupos étnicos acceder a concesiones deTV digital con un alcance geográfico acorde con sus respectivas zonas de asentamiento histórico; agregar2 horas semanales de contenidos sobre pueblos indígenas en canales de TV abierta dentro de lasexigencias de horas de programación cultural e incorporar a representantes de los pueblos indígenas (2)en el CNTV. Esta última propuesta es la única acogida en cierta medida, al introducirse en el perfil delconsejero, que uno de ellos sea “representativo de los pueblos originarios”. No obstante las otras tresdemandas siguen siendo debatidas por el Pleno, así como una indicación que permitiría aplicar laexigencia de dos horas de contenidos sobre pueblos indígenas también a los canales regionales y unareserva especial de espectro de dos frecuencias de alcance nacional para pueblos originarios.7. ¿CONDICIONES PARA LA DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DEL ESPECTRO Y DEL DIVIDENDO DIGITAL?El espectro es un recurso natural no renovable. Durante la tramitación en el Senado de la ley quepermite la introducción de la TV digital se ha incorporado la sugerencia de declararlo como un biennacional de uso público, en concordancia con lo que ya han decidido varios países al respecto, dadas suscaracterísticas de recurso limitado y crecientemente escaso. 8 9.
Organismos de la gobernanza internacional (Ver: Artículo 19, 2007; ONU; 2010) establecen comomandato a los países una distribución equitativa del espectro en tres tercios: 33,3% televisión estatal,33,3% televisión privada no lucrativa y 33,3% televisión privada comercial. Cada uno de ellos responde adistintos modelos de sustentabilidad, objetivos y formas de organización. En el entorno regional, tantoArgentina como Uruguay ya tienen una legislación que reconoce estos tres tercios en el ámbitotelevisivo. En Chile, el proyecto de ley original estableció una reserva de espectro del 40% para canalesregionales, locales, comunitarios, culturales y educativo-infantiles. La primera pregunta que surge alver los canales agrupados en ese 40% es ¿qué es lo que el proyecto de ley pretende reservar oproteger: cuál es la pauta que conecta a estos distintos tipos de modelos televisivos? No tienen elmismo alcance ni tienen el mismo modelo de negocios.Lo anterior adquiere mayor complejidad en Chile porque somos el único país con una TV pública quedebe autofinanciarse. Por ello, si no hay un cambio en el financiamiento exclusivamente comercial deTVN, lo adecuado sería que la reserva del 40% corresponda únicamente a proyectos sin fines de lucro,independiente de su cobertura, dado que el 60% restante quedaría exclusivamente para proyectoscomerciales, casi dos tercios del espectro. Sin embargo las comisiones unidas del Senado han agregadouna indicación al proyecto de ley según el cual dos de estas frecuencias correspondientes a la reservadel 40% del espectro serán, una para fines educativos y otra de carácter cultural, cuyo otorgamientocorrerá por cuenta del CNTV.Cuál es el problema con esta aparente buena noticia: en primer lugar, que no hay ningunaespecificación con respecto al carácter comercial o no comercial de estas frecuencias que saldrán de lareserva, ni sobre los potenciales adjudicatarios o sobre la necesidad de audiencias públicas paraconocer los proyectos o un comité asesor ad hoc para su otorgamiento que incluyera a representantesde organismos estatales y gremiales (Ministerio de Educación, Colegio de Profesores, Consorcio deUniversidades, Colegio de Periodistas, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Agrupaciones deArtistas o productores audiovisuales, entre otros) todo lo cual aumenta la posibilidad dediscrecionalidad en su asignación. Debe considerarse además la inversión en infraestructuras querequerirá el proyecto. Esta cuestión ya deja fuera a una gran cantidad de colectivos, organizaciones yplataformas interesadas.Esta indicación, lamentablemente, distorsiona (generando un resultado opuesto a su objetivo original)una propuesta introducida en el debate legislativo por la Mesa de Ciudadanía y TV Digital, la cualsolicitaba un tele-radiodifusor público de alcance nacional para la emisión de contenidos educativos,culturales y comunitarios, con infraestructura de TVN y administración del CNTV. La indicación aprobadaexcluye el acceso a los proyectos comunitarios y sus contenidos. Tampoco dice nada respecto decontenidos relacionados con pueblos originarios. La reserva de espectro queda aún más desdibujadaque en el texto original.Por ello, consideramos que el resguardo de una distribución equitativa del espectro, debieramantenerse también (y no únicamente) al momento de distribuir el dividendo digital. En la actualidadlas frecuencias para TV son de los canales 2-13 (12 frecuencias) y del 21- 69 (39 frecuencias). La TVdigital sólo ocupará 30 de estas frecuencias, quedando desocupadas las restantes 21 (los actualescanales VHF 2 a 13 y los 9 restantes de la banda UHF), una vez termine el simulcasting (proceso de 9 10.
transición donde actuales concesionarios emitirán en analógico y digital simultáneamente). Esta porciónque queda en desuso, se conoce como Dividendo Digital, parte del espectro muy apetecida por lasempresas de telefonía, dado que con el acceso a estas franjas pueden mejorar su oferta de tecnología3G o 4G.En tanto dividendo, ésta porción del espectro debiera repartirse con posterioridad a la transición digital.Sin embargo, tanto en Chile como en otros países (García Leiva, 2009) el dividendo con frecuenciaempieza a ser repartido antes del término de la digitalización, casi exclusivamente con fines comerciales.Por esta razón, hacemos un llamado de alerta a los legisladores para que la reserva de espectro que sesolicita respecto de todo el espectro disponible previo a la digitalización, se replique también dentro deldividendo digital una vez se termine el simulcasting.De cualquier modo, la reserva de espectro -aplicada al total del espectro disponible y replicable en elcontexto del dividendo digital-, no debiera reducirse del porcentaje actualmente propuesto (40%), salvoen el caso que el espectro se redistribuya equitativamente en 3 sectores.8. TELEVISIÓN COMUNITARIA: UNA LEGALIDAD REGRESIVALas comisiones unidas han conseguido eliminar el cambio a la definición de concesiones comunitariasintroducido en la Cámara de Diputados y que abría la puerta a que pudieran ser adjudicatariasorganizaciones con fines de lucro. Sin embargo, junto a esta mejora, ha venido un cambio regresivorespecto a la zona de cobertura de las concesiones comunitarias, el que será menor incluso al de lasconcesiones de carácter local (lo que ya era discutible del proyecto original).El debate académico internacional sobre radiodifusión y derecho a la comunicación es enfático enseñalar que las concesiones comunitarias pueden remitir a comunidades geográficas como de intereses(culturales, étnicos, lingüísticos) y que la participación de la comunidad de referencia en las distintasfases del proceso comunicativo es la variable sustantiva determinante para señalar si un proyecto escomunitario o no (AMARC, 2010; Lewis, 2008; Banco Mundial, 2008). Los cambios al proyecto realizadospor las Comisiones unidas no se hacen cargo de estos hallazgos del debate internacional y se sostienensobre la errónea creencia de que las televisiones comunitarias tienen que ser pobres y de cortoalcance.Por último, otro tema que ha quedado sin ser abordado es el referido al reconocimiento de los canalescomunitarios actualmente existentes. A pesar de que el tema se discutió en las comisiones unidas, elEjecutivo no estuvo de acuerdo con la indicación relacionada, que tenía por objeto establecer que almomento de otorgarse las primeras concesiones comunitarias por cada zona de cobertura, se puntuarapositivamente la experiencia previa de los potenciales adjudicatarios en la elaboración de contenidoscomunitarios en la zona.El Ejecutivo consideró que esta valoración del trabajo ya realizado constituía una forma dediscriminación positiva que afectaba a los nuevos proyectos que quisieran presentarse. Lo curioso esque en el caso de los actuales canales agrupados por Anatel, la Subtel no ha tenido problemas enotorgarles el derecho automático a digitalizarse, les serán entregadas licencias sin concurso y contarán 10 11.
con derecho preferente a renovación consagrado por la Ley General de Telecomunicaciones. En unasituación similar se encuentran los canales locales y semi-regionales, que gozan actualmente delbeneficio del Proyecto de Desarrollo de Competencias, descrito más arriba. Por último, no debeolvidarse que estos canales comunitarios pre-existentes, son a-legales, pues es la legislación la que noles ha dado cabida y la asignación de frecuencias de TV abierta fue congelada por la propia Subtel aprincipios de los 2000s precisamente con el argumento del advenimiento de la TV digital. Todo ello haceinsostenible el argumento del Ejecutivo para haberse negado a este mínimo acto de reconocimiento.Por último, cabe agregar la inquietud que genera la segunda parte del argumento de la Subtel ante lascomisiones unidas para negarse a reconocer a las televisiones comunitarias actualmente existentes,cuando ha señalado que “La calidad de concesión nacional, regional, local o local comunitaria seconfigurará de acuerdo a la cantidad de concesiones que posean los concesionarios”. Esto afirmacióndeja varias preguntas en el aire: ¿significa que el espectro se va a repartir todo en un solo acto? ¿Estadistribución respetará la reserva de espectro para concesiones no lucrativas? ¿Ante una distribuciónde este tipo, pueden competir en igualdad de condiciones proyectos comunitarios con proyectoscomerciales? Este tipo de preguntas llevan de manera necesaria a la pregunta acerca de si existe o no elplan de espectro de la digitalización de la televisión, que la Subtel tan celosamente se niega a hacerpúblico.9. UN PLAN DE ESPECTRO OCULTO AL DEBATE PÚBLICOTeóricamente, el plan de espectro contiene la información sobre la cantidad de espectro disponible parala transición digital. Permite saber con cuantas posibles concesiones de alcance nacional, regional ylocales se podrá contar en el contexto digital, ya sea en Santiago como en otras regiones, los posiblesriesgos de saturación de espectro en determinadas zonas durante el período de simulcasting e inclusocuando sólo haya emisiones en digital. Parte del argumento técnico ante la demanda de transparenciaha sido que no habrá escasez de espectro. Sin embargo, en caso de que eso fuera cierto se necesitaríatambién establecer una relación entre lo disponible y lo posible, considerando el número de canales queestá dispuesto a absorber el actual modelo de financiamiento basado en la publicidad y fondos públicosconcursables.La Subtel encargó en 2010 el estudio necesario para el desarrollo de este plan, el cual tenía el mes demarzo de 2011 como fecha de término. Sin embargo, a principios de 2013 esta información aún no espública. Los senadores tampoco lo conocen y es preocupante ya que hay ciertos artículos de la ley (asícomo las indicaciones que se vinculan al espectro, específicamente a las reservas de espectro, y al usode las bandas comúnmente conocidas como VHF y UHF) que se podrán discutir con absoluta claridad sise cuenta con esa información. No es lo mismo un 40 % de N = 100 que un 40% de N = 20. De locontrario, los Senadores al igual que los Diputados, legislarán a ciegas tomando decisiones que sontrascendentales para nuestro sistema comunicacional sin tener a la vista los antecedentes necesariospara asegurar que esas decisiones sean las más oportunas para el interés común del país.Por esta razón, hace un año atrás la Mesa de Ciudadanía y TV Digital elevó una solicitud a la Subtelutilizando los mecanismos de la Ley de Acceso a la Información Pública para obtener una respuestaoficial sobre la situación en la cual se encuentra tanto el estudio encargado por esta Subsecretaría comolas decisiones que han tomado las autoridades del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones 11 12.
sobre la difusión de los datos arrojados por dicho estudio. La decisión se basa en la idea de que paraformarnos una opción fundada en datos concretos y no relativos, así como para destrabar la tramitaciónde la ley es necesario que todos los sectores que intervengan en el debate cuenten con la mismacantidad de información.Esta solicitud fue rechazada en primera instancia por la Subtel, defendiendo un secretismodecimonónico en torno a la información, argumentando el carácter estratégico de la misma. A partirde ahí se elevó una nueva solicitud al Consejo de la Transparencia, que le dio la razón a la Subtel.Quedaba finalmente la opción de apelar a la resolución en la Corte de Apelaciones, cuestión que serealizó durante octubre de 2012, luego de lo cual la Corte ha redactado un fallo que confirma ladenegación del acceso y que además elevó una condena en costas para el abogado que llevó a cabo eljuicio, lo cual debe ser considerado un precedente nefasto para la promoción de la acción de lasociedad civil en el debate.No deja de resultar inquietante que la Subtel se niegue a entregar el plan de espectro y al mismotiempo exponga un argumento circular según el cual la cobertura de cada tipo de concesión seconfigurará de acuerdo a la cantidad de concesiones que posean los concesionarios.10. CONCESIONES: ARTICULACIÓN ENTRE CONTENIDOS Y COBERTURAActualmente, las definiciones que hace la ley de canales de TV nacionales, regionales y locales, operaúnicamente en base a un criterio técnico: el alcance de la zona de cobertura. Se pierde así laoportunidad de establecer por ley otras diferencias más profundas, en base a contenidos, al carácter delas concesiones. Una concesión nacional, regional o local, además de brindar cobertura en las zonasconcesionadas debiera entregar contenidos dirigidos a los públicos que alcanza.En este sentido, en el proyecto de ley falta una mayor correlación entre la cobertura que tendrán losdistintos tipos de concesionarios y el modo en que su proyecto programático venga a dar cuenta dela(s) identidad(es) que se manifiestan en esas zonas geográficas. Donde está menos desarrollada estadefinición es en el caso de las concesiones de carácter regional, en un contexto de alta diversidadregional que incluye zonas desérticas, zonas andinas, zonas agrícolas, zonas frías, etc. Una concesión decarácter regional en su programación debería enfocarse principalmente a la difusión de contenidosgeneralistas con vinculación regional, relativos a las regiones en que opere.Considerando que Chile es un país altamente centralizado (alrededor de un tercio de la población seconcentra en la capital) y que este hecho afecta al tipo de comunicación que se genera, establecer quelas regiones estén mandatadas a transmitir contenidos que den cuenta de su identidad, puede ser unamanera de revertir esta tendencia y poner en igualdad de condiciones a los discursos que se emitendesde Santiago como contenidos “nacionales” con los contenidos que construyan su cada una de laszonas regionales identificadas. Al respecto, los datos de la última Encuesta Nacional de Televisión(CNTV, 2011) indican que para el 54% de los encuestados los noticieros dedican tiempo insuficiente a lacobertura de noticias regionales, al tiempo que en todas las evaluaciones, los canales regionales tiendena salir peor evaluados que los canales nacionales: solo un 14% de los encuestados de regionales sedeclara satisfecho con la TV regional, siendo el principal motivo de insatisfacción la baja cantidad decontenidos regionales, lo cual indica un problema no resuelto y un desafío en este nicho de la oferta. 12 13.
Eso supone también establecer a priori cuántos canales regionales estarán disponibles. La preguntaacerca de si es sustentable que exista más de un canal por región lleva también a la pregunta por el tipode financiamiento que tendrá (¿público, privado, mixto?) y remite de paso a la necesidad de que existaun plan de espectro, no que se repartan las licencias según quien llegue primero a la distribución de lasmismas.11. CAMBIOS EN TVNLa digitalización implica un cambio a la Ley de TVN, que ha tenido su propio desarrollo en el Parlamento.La reforma a la ley de TVN, se terminó de discutir en el Parlamento en octubre de 2009 y hasta unosmeses antes del cierre del presente informe, se encontraba a la espera de la votación de ley del CNTVpara ser votadas de manera conjunta. Pero en mayo 2012, el ejecutivo envió al Parlamento un nuevoproyecto para reformar la ley de TVN, que por su brevedad y especificidad se conoció como “Ley cortade TVN”, que ya está lista para ser votada por la Sala del Senado.Esta nueva iniciativa, de un solo artículo, permite a TVN ampliar el giro comercial y omite referirse a lamisión de servicio público del canal nacional que profundizaba la Ley introducida previamente adiscusión en el Congreso, pero viene a solucionar falencias de terminología tecnológica. Algunas de lasactividades de TVN, como la señal en Internet, estarían al límite de lo permitido. La empresa es unacorporación de derecho público, que sólo puede realizar las actividades que la ley le faculte ex profeso, yuna ley publicada el 8 de enero de 1992 obviamente no contempla la posibilidad de emitir contenidos através de la web.Por ello, si bien los principales cambios que implica la digitalización para la televisión pública chilenaestán asociados a una ley propia, hay algunas indicaciones introducidas en el debate de la Ley del CNTVque también remiten a TVN. De ellas, hay dos que levantan alertas.La primera, se refiere a que TVN podrá optar a una segunda concesión con medios propios (6 MHz), quetendrá por objeto la transmisión de señales de carácter regional de la propia concesionaria o de otrosconcesionarios que no cuenten con medios propios, en cuyo caso se entenderá que la capacidad detrasmisión de esta nueva concesión constituirá un remanente (o sea, que puede ser arrendada). Al igualque en el caso de los servicios intermedios de infraestructura, decisiones trascendentales en latransformación del sistema televisivo quedan introducidas sin explicitar su aplicabilidad, apenasreseñadas en el articulado de la ley que debiera regularlas.El segundo punto se refiere a una indicación que ha quedado introducida y pudiera volver a ser votada,la cual indica que las frecuencias que quedarán disponibles luego del fin del simulcasting pasarán aformar parte del patrimonio de TVN, para su uso o administración (arriendo u explotación directa), locual -si lo sumamos a la ley corta de TVN, que le permitirá a la TV pública hacer negocios como si fueraempresa privada- plantea una vía de financiamiento de TVN por medio del arriendo de su parteasignada del espectro, lo cual es una medida que debiera ser discutida más ampliamente. 13 14.
CONCLUSIONESEl modelo que se está construyendo a partir de las decisiones del Senado y las opciones de políticapública no reconocidas como tales por el gobierno de turno, prefiguran una digitalización inquietante,tanto desde una perspectiva industrial como de interés público y derecho a la comunicación. Algunos delos riesgos que se derivan de la configuración adquirida por el proyecto de ley y por las decisiones delgobierno son los siguientes: − No habrá dinero público para apoyo en infraestructuras a canales comerciales medianos o pequeños, ni tampoco para canales comunitarios, pero sí habrá 9 mil millones de pesos en dos años para proyectos de TV digital que provengan desde el sector de las telecomunicaciones. − Se introduce de manera completamente desregulada la figura de los Servicios Intermedios de Infraestructura (SII) que no tendrá prácticamente obligaciones en relación a la ley del CNTV y abre la puerta a nuevas formas de concentración del espectro. − Sigue sin estar asegurada plenamente la gratuidad de todos los servicios que brindará la TV digital. − Pueblos originarios y proyectos comunitarios (geográficos o de intereses) no contarán con ningún apoyo específico para poder incorporarse al nuevo sistema televisivo, porque son los que presentan actualmente mayores condiciones de precariedad económica y reconocimiento institucional y el proyecto de ley sigue sin apoyar ningún cambio a esta condición. − La norma técnica que se exige a los aparatos de TV que entran a Chile es tan mínima, que no obliga a las empresas del rubro a incorporar (o permitir la introducción) del middleware necesario para poder desarrollar los contenidos interactivos asociados a la digitalización de la TV, con el consiguiente menoscabo de una industria innovadora emergente y de los discapacitados visuales, que requieren de aplicaciones desarrolladas en este entorno para poder acceder a los contenidos televisivos. − Aumentará la demanda por los fondos concursables del CNTV para la generación de contenidos de calidad, pero no hay un mandato legal relativo a un aumento de estos recursos. Y el financiamiento por concursos, en el escenario de la introducción de nuevos actores medianos y pequeños, no es sostenible como modelo de negocios. − Los actuales concesionarios no generarán nuevas señales dentro de su frecuencia en digital, de manera que seguirán emitiendo los mismos contenidos, con la consiguiente infravaloración del espectro otorgado y la negativa a establecer cuotas de pantalla para la producción audiovisual independiente, que seguirá sin poder contar con la TV como ventana de exhibición. − TVN desdibuja cada vez más su posición de canal público, tanto en el sentido industrial como en su misión de servicio. La Ley Corta le permitirá alianza con los canales privados, antes que permitirle aliarse con sectores sociales que apuestan por fortalecer la TV pública por medio de un tele-radiodifusor abierto a la producción educativa, cultural y comunitaria. Se le otorga la posibilidad a optar por una nueva frecuencia, al tiempo que se le permite (vía Ley Corta) operar cada vez menos diferenciado de una empresa privada para hacer negocios con sus activos. 14 15.
− No se garantiza la cobertura de las zonas más alejadas o de difícil acceso en iguales condiciones que el resto del territorio chileno. − No está asegurada una reserva de espectro de los proyectos sin fines de lucro en un contexto en el cual la Subtel se ha negado sistemáticamente a hacer público el plan de espectro que permitirá saber con cuántos canales de cada tipo se podrá contar en el escenario de la TV digital.Siendo esta la situación del proceso, no deja de llamar la atención el silencio del CNTV, queprácticamente ha desaparecido de la discusión, cuando le corresponde un rol más activo desde laposición independiente que la administración del Estado le ha asignado y se están definiendo cuestionestan trascendentes que van a reconfigurar completamente el sistema televisivo.La defensa de una perspectiva de interés público, que problematice el derecho a la comunicación eneste cambio tecnológico ha sido tachada de ideológica y menospreciada en el debate sobre laintroducción de la TV digital en el país. Por nuestra parte, no compartimos la idea de que las actualesdecisiones que están configurando el escenario digital sean solamente técnicas. Ellas también remitena nociones ideológicas sobre cómo se entiende el rol del Estado en este tránsito y los sectores a loscuales éste debe apoyar en el proceso.El debate sobre el sistema de medios en Chile hoy se ha desplazado paulatinamente al problema de laconcentración de la propiedad privada. Este problema no está desvinculado de las políticas decomunicación implementadas durante los últimos 20 años, que se han caracterizado por la falta derespaldo e impulso a medios comunitarios, étnicos, ciudadanos, educativos, culturales, locales oregionales, en un contexto más amplio de políticas que han fortalecido de manera casi exclusiva (salvomuy tibiamente en el caso de TVN) al sector comercial. La base política de este estado de cosas es ladenominada “Doctrina Tironi”, en honor al funcionario de gobierno de principios de los 90s para quienun sistema mediático basado solo en el mercado era más democrático porque en él los anunciantes sedebían a las preferencias de las audiencias. Y también era un sistema mediático más moderno. Dondelos medios “no deberían servir más como promotores de cambios políticos sino que como agentes quecontribuyan a la estabilidad del sistema” “creando un consenso básico en torno a una democraciapluralista y una economía de mercado abierta” (Tironi& Sunkel, 1993).Después de 20 años, no se puede volver a tropezar con la misma piedra... 15 16.
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