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Timestamp: 2020-05-26 12:05:46+00:00
Document Index: 108408037

Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'artigo 45', 'artigo 156', 'artigo 156', 'artigo 45', 'artigo 5', 'artigo 54']

A inconstitucionalidade e a ilegalidade da Portaria PGFN nº 820/2004 - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 02/2005 . Elaborado em 12/2004 .
Aceitar que a Fazenda Nacional possa questionar em juízo a decisão final em sede administrativa significa esvaziar de sentido qualquer atuação do contribuinte nesta esfera. Aquilo que foi previsto no inciso LV do art. 5º para proteger o cidadão passaria a servir ao Estado.
O Senhor Coordenador-Geral da Representação Judicial da Fazenda Nacional, em face da Nota/PGFN/CAT/nº. 087/2004, solicitou parecer acerca da possibilidade jurídica da anulação, mediante ação judicial, de decisão de mérito proferida pelo Conselho de Contribuintes. (1)
Em 15.07.2004, o Procurador da Fazenda Nacional emitiu o Parecer PGFN/CRJ/nº. 1.087/2004, obtendo nesta data a imediata concordância do Procurador-Geral Adjunto da Fazenda Nacional Substituto, que submeteu o parecer à apreciação de seu chefe. Em 19.08.2004, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional aprovou as conclusões do parecer, submetendo o mesmo à apreciação do Senhor Ministro de Estado da Fazenda, cuja aprovação foi publicada no D.O.U. nº. 162, Seção 1, de 23.08.2004, pp. 15-17.
Em 29.10.2004, foi publicada a Portaria PGFN nº. 820, que "disciplina, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a submissão de decisões dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais à apreciação do Poder Judiciário".
A Portaria PGFN nº. 820 foi editada pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional "com base no que consta no Parecer PGFN/CRJ/Nº. 1.087/2004", razão pela qual ambos devem ser analisados simultaneamente.
O art. 1º da Portaria dispõe que: "A submissão de decisões dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais à apreciação do Poder Judiciário, observará, [n]o âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, o disposto nesta Portaria".
Com base no Parecer nº. 1.087/2004, a Portaria nº. 820/2004 admite a possibilidade de submeter as decisões dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais à apreciação do Poder Judiciário.
Os fundamentos jurídicos expostos no Parecer são assim resumidos: 1) "as decisões do Conselho de Contribuintes, não restam dúvidas, revestem-se da natureza de ato administrativo (...)"; 2) como tal, as decisões do Conselho de Contribuintes revestem-se dos elementos ou requisitos de quaisquer atos administrativos, quais sejam: a competência do agente, a finalidade, a forma, o motivo e o objeto do ato; 3) para invalidá-los, têm competência tanto a Administração Pública quanto o Poder Judiciário, uma vez que "a anulação consiste na declaração de invalidade do ato administrativo ilegítimo e ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário"; 4) "(...) nenhum ato do Poder público poderá ser subtraído do exame judicial (de legalidade ou da lesividade do patrimônio público), seja de que categoria for (vinculado ou discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou poder", sob o pálio dos incisos XXXV e LXXIII do artigo 5º da Constituição da República; 5) diante dos incisos XXXV e LV do art. 5º, "pode-se afirmar que a norma do art. 45 do Decreto nº. 70.235, de 1972 (recepcionado, este, com status de lei em sentido material), deve ser interpretada conforme a Constituição, no sentido de que não visou a impedir o acesso da Administração Pública ao Poder Judiciário, porque, se assim não for, seria ela (norma do artigo 45) incompatível com o princípio do monopólio da jurisdição pelo Poder Judiciário", ou seja, "a decisão final proferida pelo Conselho de Contribuintes, desfavorável a qualquer dos sujeitos da relação jurídico-tributária, pode ser submetida ao crivo do Poder Judiciário, seja para controle de legalidade, seja para controle de juridicidade, ou em razão de erro de fato ocorrido no julgamento administrativo".
A análise necessariamente abrange dois planos distintos: a inconstitucionalidade e a ilegalidade da Portaria PGFN nº. 820/2004, baseada no Parecer PGFN/CRJ/nº. 1.087/2004.
Ignorar as raízes históricas que originaram o elenco de direitos previsto no art. 5º, subverter a sua interpretação em favor da Administração Pública e contra o cidadão, e a partir daí propor uma interpretação (des)conforme a Constituição para que dispositivos legais estabelecidos desde 1972 (5) sejam adaptados à ‘nova’ realidade subjacente à Lei Maior, é equivocado e perigoso!
Seria como uma subversão do Estado Democrático de Direito para o ‘Estado Administrativo Autoritário’, onde a própria Administração Pública teria poder de autuar, julgar, recorrer e, ao final – com a eventual vitória do contribuinte –, poderia ainda recorrer ao Poder Judiciário, sob a justificativa de que esta interpretação foi a "menos autorizada", e não por vício de ilegalidade, fraude etc. É o que pretende a Portaria PGFN nº. 820, com base no Parecer PGFN/CRJ/nº. 1.087.
E, como se sabe, "não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais". Com muito mais razão, é inconstitucional – e, portanto, nula – qualquer portaria que pretenda fazer com que o processo administrativo seja esvaziado e se torne ineficaz, abolindo de seu funcionamento os princípios reitores da Administração Pública elencados no art. 37, caput, da Constituição da República.
Sob o plano constitucional, não há qualquer fundamento válido capaz de corroborar a interpretação dada pelo Procurador da Fazenda Nacional signatário do parecer analisado. (6) Neste sentido, é manifesta a inconstitucionalidade da Portaria PGFN nº. 820/2004, que submete decisões dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais à apreciação do Poder Judiciário, quando favoráveis aos contribuintes.
Por um lado, "não se pode perder de vista que, em linha com o disposto no inciso IX do artigo 156 do Código Tributário Nacional, a decisão administrativa irreformável extingue o crédito tributário, entendendo-se por decisão irreformável aquela que seja definitiva na órbita administrativa, não podendo ser objeto de ação anulatória". (13) Por outro, segundo os arts. 42 e 45 do Decreto nº. 70.235/72, "é possível concluir que proferida decisão final no processo administrativo fiscal há a preclusão de seu critério jurídico para a Fazenda, de forma que a mesma se torna imutável para a Administração Pública". (14)
Quando ocorre a decisão final no processo administrativo em favor do contribuinte significa que o próprio Ministério da Fazenda manifestou-se – provocado pela impugnação e recursos do contribuinte – definitivamente sobre a questão, corrigindo ilegalidade ou abuso cometido por autoridade fiscal. (15)
O argumento levantado pela Fazenda Nacional, via parecer, sustenta que é possível o Poder Judiciário anular a ‘ilegalidade’ (decisão administrativa final "menos autorizada") (16), da ilegalidade efetiva (da autoridade fiscal a qual deu ensejo ao processo administrativo originariamente). (17)
É escandaloso que, "fixada a premissa de que tanto a PGFN quanto a Secretaria da Receita Federal são órgãos específicos singulares integrantes do MF (...), bem como que todas as instâncias administrativas estão sob o crivo e controle direto do próprio MF (...); é de rigor a conclusão de que as decisões proferidas no âmbito do processo administrativo fiscal favoráveis aos contribuintes constituem-se, em última análise, no expresso reconhecimento (pela própria Administração Pública, em sua função judicante), de pretérita ilegalidade perpetrada pela própria Administração Pública (em sua função fiscalizadora – vide art. 142 do CTN)". (18)
A evidência cabal de que o interesse único que move a Fazenda Nacional nesta empreitada fadada ao fracasso é a previsão estabelecida no art. 2º da Portaria nº. 820, pelo qual seria possível submeter decisões do Conselho de Contribuintes ao Poder Judiciário, desde que expressa ou implicitamente afastem a aplicabilidade de leis ou decretos e: versem sobre valores superiores a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais); e/ou cuidem de matéria cuja relevância temática recomende a sua apreciação na esfera judicial; e/ou possam causar grave lesão ao patrimônio público. (19)
Em conseqüência, "a ausência de interesse da Administração Pública em recorrer ao Poder Judiciário (via ‘PGFN’) quando da contestação do expresso reconhecimento (pela Administração Pública – função judicante) de pretérita ilegalidade cometida pela própria Administração Pública (‘função fiscalizadora’) está consignada em duas regras jurídicas, quais sejam: 1ª regra jurídica – construída a partir da análise conjunta do inciso I do art. 267 c/c o inciso III do art. 295 – ambos do CPC (a PGFN carece de interesse processual) e 2ª regra jurídica – construída a partir da análise conjunta do art. 3º c/c o inciso II do art. 295 – ambos do CPC (a PGFN é parte manifestamente ilegítima)". (24)
É possível pleitear ainda, a ilegalidade desta portaria, com base no teor dos arts. 42 e 45, ambos do Decreto nº. 70.235/72, que dispõe sobre o processo administrativo fiscal, cuja recepção é reconhecida pelo parecer, embora o mesmo exponha uma interpretação (des)conforme a Constituição para aplicá-los.
Como antecedente histórico, o Parecer refere-se à derrota do Fisco em julgamento unânime em favor de contribuinte (Fundo de Previdência Privada) perante o Conselho de Contribuintes. Ocorrida a preclusão administrativa, a Procuradoria da Fazenda Nacional interpôs recurso hierárquico visando a anulação da decisão, para o Senhor Ministro de Estado da Fazenda, com fulcro nos arts. 19 e 20 do Decreto-lei nº. 200/67. Admitido o recurso pelo Ministro da Fazenda, o contribuinte impetrou o MS 8810/DF, obtendo como resultado a concessão da segurança, por unanimidade (1ª Seção do STJ). Contra o v. acórdão foram opostos embargos de declaração, visando ao prequestionamento da matéria, de modo a ensejar a interposição de recurso extraordinário, que foram rejeitados. Contra o acórdão embargado foi interposto Recurso Extraordinário, o qual encontra-se aguardando o juízo de admissibilidade, para subida ao STF.
Em resposta à seguinte consulta: "1. Existe a possibilidade de se questionar na justiça as decisões dos Conselhos de Contribuintes? 2. Sendo afirmativa a resposta à questão anterior, qual a espécie de ação a ser manejada? 3. No caso de ser possível a interposição de ação para questionamento das decisões dos CC, a quem cabe a iniciativa?".
As normas, explícitas ou implícitas, constantes no art. 5º referem-se aos direitos dos cidadãos (individual ou coletivamente considerados) e impõem os deveres correlatos aos mesmos direitos. Neste sentido, é clara a sistematização escolhida pela Constituição da República, quando enuncia em Título próprio os direitos e garantias fundamentais, subdivididos em direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5º), direitos sociais (arts. 6º a 11), nacionalidade (arts. 12 e 13), direitos políticos (arts. 14 a 16) e partidos políticos (art. 17).
"Não é dado à Administração Pública recorrer ao Judiciário para invalidar a sua própria decisão proferida, regularmente, em processo administrativo fiscal" (cf. Célio Armando Janczeski, Da impossibilidade da Fazenda Pública ir a Juízo pedir a anulação de decisão administrativa a ela contrária. Disponível na Internet: http://www.sinescontabil.com.br [04.11.2004]).
Refere-se aos arts. 42 e 45 do Decreto nº. 70.235/72.
Segundo Sergio André da Silva, é irrelevante analisar a aplicação deste dispositivo constitucional em favor do Estado, já que inexiste "lesão ou ameaça de lesão a direito da União Federal, uma vez que foi ela mesma, por intermédio de um de seus órgãos, que realizou o ato jurídico que seria objeto de contestação judicial, anulando o ato administrativo de exigência fiscal antes praticado pelas autoridades fazendárias" (cf. Questionamento judicial, pela Fazenda Nacional, de Decisão Administrativa Final – Análise do Parecer PGFN/CRJ nº. 1.807/2004, Revista Dialética de Direito Tributário, São Paulo, nº. 109, out 2004, p. 98).
Cf. Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, pp. 91-92.
De acordo com o articulista, filiam-se a esta corrente: Aurélio Pitanga Seixas Filho, Rubens Gomes de Sousa, Carlos da Rocha Guimarães, Ministro José Delgado, Gilberto de Ulhôa Canto, Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas e Yoshiaki Ichihara (cf. op. cit., p. 91).
Contando com o apoio doutrinário de: Sergio André da Silva, Ricardo Lobo Torres, Paulo de Barros Carvalho, Ives Gandra da Silva Martins, Alberto Xavier, Maria Terese Carcombo Lobo, Hugo de Brito Machado, Valdir de Oliveira Rocha, Luiz Emygdio F. da Rosa Jr., Bernardo Ribeiro de Moraes, Sacha Calmon Navarro Coêlho, Misabel Abreu Machado Derzi, Marco Aurélio Greco, Eduardo Botallo, Dejalma de Campos e Luiz Fernando Mussolini Jr. (cf. op. cit., p. 92).
A portaria amplia a hipótese de manifesta ilegalidade para "(...) expressa ou implicitamente afastem a aplicabilidade de leis ou decretos (...)" (cf. art. 2º). Sabe-se que: "No julgamento de recurso voluntário, de ofício ou especial, fica vedado aos Conselhos de Contribuintes afastar a aplicação, em virtude de inconstitucionalidade, de tratado, acordo internacional , lei ou ato normativo em vigor" (cf. art. 22-A da Portaria nº. 55/98, de 16.03.98, que aprovou os Regimentos Internos da Câmara Superior de Recursos Fiscais e dos Conselhos de Contribuintes, acrescentado pela Portaria nº. 103/2002).
Sergio André da Silva entende que, "(...) o Parecer PGFN/CRJ nº. 1.087/2004 é um ato de terrorismo contra o processo administrativo fiscal, uma medida que visa dilapidar os instrumentos institucionais de defesa dos contribuintes, ao invés de fortalecê-los, uma clara demonstração de que a Fazenda vê o processo administrativo não como um direito constitucional dos contribuintes, decorrente do princípio do devido processo legal e seus corolários, mas sim como uma espécie de concessão, que pode ser a qualquer instante suprimida" (cf. Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, pp. 93-94). No mesmo sentido, ver: Parecer da Comissão Especial de Assuntos Tributários da OAB/SP, da lavra de Lúcia Valle Figueiredo.
"Diante dessas considerações, cremos não haver como se sustentar que a manifestação dos Conselhos de Contribuintes é algo completamente alheio à própria Fazenda Nacional, a justificar o questionamento de decisão da corte administrativa perante o Judiciário no caso de decisão que reconheça a ilegalidade do ato administrativo questionado" (cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, pp. 94 e 96).
Cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, p. 97. "Se a decisão for favorável ao contribuinte, ela vinculará a Fazenda Nacional e estará definitivamente decidida (artigo 156, inciso IX, do Código Tributário Nacional); se for desfavorável ao contribuinte, este ainda poderá socorrer-se do Judiciário" (cf. José Antônio Spinola Negro, Revisão de decisão contrária ao Fisco, Gazeta Mercantil, 30.11.2004).
Cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, p. 96. "E mais, o artigo 45 do Decreto 70.235/72 determina que nos casos de decisão definitiva favorável ao contribuinte, deverá a Fazenda exonerá-lo, de ofício, dos vínculos decorrentes do processo administrativo correspondente" (cf. José Antônio Spinola Negro, Gazeta Mercantil, 30.11.2004).
"A decisão administrativa final num processo administrativo equivale à manifestação definitiva da Fazenda sobre aquela determinada questão. Neste caso, é a própria Fazenda que se manifesta pela inexistência do débito" (cf. José Antônio Spinola Negro, op. cit.).
"Em poucas palavras, pode-se dizer que tal atividade é a possibilidade da própria Administração Pública, por meio do Conselho de Contribuintes, de rever seus atos e, quando necessário, repará-los, adequando-os às disposições legais vigentes". "Frise-se que, quando há uma decisão favorável ao contribuinte, significa que a própria Fazenda Pública, por intermédio daquele Tribunal, reconhece que houve equívoco da fiscalização e o retifica" (Leonardo Siade Manzan. Parecer PGFN nº. 1.087, de 19 de julho de 2004: fim do Conselho de Contribuintes? Revista Jurídica Consulex, ano VIII, nº. 188, 15.11.2004, p. 58).
"Nessa linha de convicções, definir se o inciso XXXV do artigo 5º da Constituição Federal aplica-se ao Estado é irrelevante, pois, no presente caso, sequer é possível falar na ocorrência de lesão ou ameaça de lesão a direito da União Federal, uma vez que foi ela mesma, por intermédio de um de seus órgãos, que realizou o ato jurídico que seria objeto de contestação judicial, anulando o ato administrativo de exigência fiscal antes praticado pelas autoridades fazendárias" (Cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., cit., p. 98). No mesmo sentido, ver: Leonardo Siade Manzan, Revista Jurídica Consulex, cit., p. 59.
Marcelo Fróes Del Fiorentino, Inconstitucionalidade e o parecer jurídico da Fazenda Nacional, Valor Online, 13.10.2004.
"Art. 2º. As decisões dos Conselhos de Contribuintes e da Câmara Superior de Recursos Fiscais podem ser submetidas à apreciação do Poder Judiciário desde que expressa ou implicitamente afastem a aplicabilidade de leis ou decretos e, cumulativa ou alternativamente: I – versem sobre valores superiores a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais); II – cuidem de matéria cuja relevância temática recomende a sua apreciação na esfera judicial; e III – possam causar grave lesão ao patrimônio público".
A indignação que tomou os militantes da área do Direito Tributário no país foi uníssona, no sentido de rechaçar a existência espúria deste diploma maculado de inconstitucionalidades e ilegalidades insanáveis. "Dessa forma, é imperativo que os operadores do Direito Tributário trabalhem pela valorização do processo administrativo tributário, opondo-se a medidas que tenham por finalidade a sua debilitação (...)" (Cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, p. 99). No mesmo sentido, ver: Luiz Rogério Sawaya Batista, O Parecer da PGFN em face da segurança jurídica. Filme de comédia ou horror? (fonte: Câmara do Japão).
"Com efeito, parece-nos que nos casos em que a decisão decorrer da prática de ato ilícito (...) tem a Administração o direito de reconhecer tal fato, anulando a decisão, sendo certo que, caso o administrado discorde do entendimento manifestado pela Administração, ser-lhe-á garantido o acesso ao Poder Judiciário. Nessa situação, o único limite imponível ao poder da Administração Pública de anular suas decisões seria o prazo decadencial previsto no artigo 54 da Lei nº. 9.784/99".
Cf. José Antônio Spinola Negro, Revisão de decisão contrária ao Fisco, Gazeta Mercantil, 30.11.2004.
Cf. Sergio André da Silva, Questionamento judicial..., Revista Dialética de Direito Tributário, nº. 109, p. 97. No mesmo sentido, ver: Carolina Sayuri Nagai. Parecer PGFN CRJ 1087/04 – Possibilidade da anulação das decisões do Conselho de Contribuintes (fonte: Câmara do Japão. Disponível na internet).
No mesmo sentido, ver: Parecer da Comissão Especial de Assuntos Tributários da OAB/SP, da lavra de Lúcia Valle Figueiredo
ANDRADE, Fábio Martins de. A inconstitucionalidade e a ilegalidade da Portaria PGFN nº 820/2004. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 10, n. 577, 4 fev. 2005. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/6287. Acesso em: 26 maio 2020.