Source: http://www.justice.gouv.fr/bulletin-officiel/dacg93c.htm
Timestamp: 2019-07-20 07:59:09+00:00
Document Index: 270142773

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Circulaire relative à la politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites et de recours aux délégués du procureur
CRIM 2004-03 E5/16-03-04
NOR : JUSD0430045C
Annexe I. - Les contentieux relevant du rappel à la loi (art. 41-1, 1° CPP)
Annexe II. - Les contentieux relevant de l'orientation sanitaire sociale ou professionnelle (art. 41-1, 2° CPP)
Annexe III. - Les contentieux relevant de la régularisation d'une situation constitutive d'une infraction (art. 41-1, 3° CPP)
Annexe IV. - Les contentieux relevant de la réparation du dommage résultant des faits (art. 41-1, 4° CPP)
Annexe V. - Les contentieux relevant de la médiation pénale (art. 41-1, 5° CPP)
Annexe VI. - Les contentieux relevant de la composition pénale (art. 41-2 et 41-3 CPP)
Annexe VII. - Stages alternatifs aux poursuites, en général
Annexe VIII. - Le stage de citoyenneté
Annexe IX. - Réquisition du délégué du procureur aux fins de mise en oeuvre d'une mesure alternative aux poursuites (art. 41-1, 1°, 2°, 3°, 4° du CPP)
A la suite de la publication, le 29 janvier 2001, du décret d'application de la loi du 23 juin 1999 relatif aux alternatives aux poursuites et à la composition pénale, la direction des affaires criminelles et des grâces a pris l'initiative, dès que les conditions ont pu être réunies, d'organiser, avec le concours de l'Ecole nationale de la magistrature, la formation des délégués du procureur dont les textes législatifs et réglementaires avaient consacré le principe.
En effet, face au recrutement sans cesse croissant - le nombre de délégués du procureur est passé de 500 à plus de 1 000 en trois ans - et aux missions de plus en plus nombreuses et diverses confiées à ces collaborateurs des parquets, il est apparu indispensable de mettre en place une formation visant à la fois une harmonisation de leurs pratiques et le respect des principes déontologiques dans l'exercice des fonctions susceptibles de leur être confiées aux termes du code de procédure pénale.
Lors des réunions régionales d'évaluation organisées par la direction des affaires criminelles et des grâces, au cours desquelles un dialogue très constructif a pu se nouer, vous avez été, avec les procureurs de la République, directement associés aux constats qu'il convient aujourd'hui de tirer du bilan établi à l'issue des premières actions de formation entreprises.
Le rôle des délégués du procureur s'inscrit, d'abord, dans le recours par les parquets aux mesures alternatives aux poursuites et notamment à la composition pénale. Cependant, ce bilan fait aussi apparaître la délégation d'autres fonctions, telles des missions de représentation, de notification aux victimes d'avis de classement sans suite...
Force est de constater que ces dernières années ont vu les parquets soumis à de fortes contraintes face auxquelles leurs moyens sont souvent demeurés insuffisants : augmentation de la délinquance, de la demande sociale de justice et développement des politiques locales de sécurité, dans un contexte judiciaire caractérisé par des problèmes chroniques d'effectifs, l'allongement des délais de jugement et de la durée des débats.
La diversité des situations locales explique pour une bonne part l'hétérogénéité observée dans les pratiques des parquets en matière de recours aux alternatives aux poursuites et aux délégués du procureur, tant au plan quantitatif que qualitatif.
Cependant, les rencontres régionales avec les responsables du ministère public ont clairement montré qu'au-delà de cette diversité, il peut exister des lignes de force communes. En tout état de cause, il est aujourd'hui indispensable d'harmoniser les méthodes, de renforcer la rigueur et l'efficacité de ces mesures et de respecter leur caractère pleinement judiciaire.
Les présentes instructions rappellent ces principes essentiels qui fondent la légitimité des alternatives aux poursuites et s'attachent à répondre à l'ensemble des questions juridiques ou méthodologiques qui peuvent encore exister. Cette circulaire d'action publique s'inscrit dans le cadre des réformes législatives entreprises par le garde des sceaux, tout particulièrement la loi du 9 mars 2004. Elle fixe, en conformité avec le principe de réponse systématique aux infractions pénales, des règles claires quant à l'articulation qui doit s'instaurer dans la hiérarchie des différentes réponses judiciaires concourant ainsi à la mise en oeuvre d'une politique pénale globale et cohérente.
A cette fin, cette circulaire expose les conditions juridiques et les critères de politique pénale qui doivent fonder le recours aux mesures alternatives aux poursuites et les modalités de leur mise en oeuvre (I) ainsi que les conditions qui doivent présider au recrutement, à la formation et à l'emploi des délégués du procureur (II).
La circulaire est accompagnée de fiches techniques relatives aux types de contentieux relevant de chaque mesure, d'une fiche technique consacrée aux " stages " ainsi que de modèles de réquisitions proposés aux parquets.
I. - LES ALTERNATIVES AUX POURSUITES : DE VERITABLES REPONSES JUDICIAIRES AU SERVICE D'UNE POLITIQUE PENALE COHERENTE
Parce qu'elles sont de véritables réponses judiciaires, il convient de respecter les conditions préalables à l'emploi des alternatives aux poursuites (I.1) permettant d'apprécier pleinement l'opportunité de l'orientation (I.2) et d'observer davantage de rigueur et de vigilance dans leur mise en oeuvre (I.3).
1. Les conditions du recours aux alternatives aux poursuites
1.1. Les conditions procédurales
1° La procédure d'enquête.
La reconnaissance légale des mesures alternatives aux poursuites en fait des réponses pénales à part entière, justifiant un respect scrupuleux des règles de procédure pénale. Ainsi, la constatation de l'infraction par une procédure de police judiciaire est le préalable nécessaire à toute orientation d'une affaire en application des articles 41-1 et suivants du code de procédure pénale. Pour cette raison, les mains courantes ou tout autre compte rendu d'événement, transmis directement au parquet, ne sauraient fonder une mesure de ce type. S'il est possible, pour certains contentieux, de recourir à des modes de procédures simplifiés, il n'est en aucun cas envisageable d'ordonner une quelconque mesure alternative en l'absence de pièces de police judiciaire aussi essentielles que la saisine du service enquêteur ou l'audition du mis en cause.
Outre la question probatoire, cette exigence première est le seul moyen de s'assurer des conditions de régularité de la procédure d'enquête ainsi que de la valeur des charges retenues contre le mis en cause.
Si une cause de nullité affecte la procédure ou que les éléments constatés paraissent insuffisants, il convient de procéder à son classement sans suite et de ne pas utiliser la voie des alternatives aux poursuites pour pallier l'absence de possibilité de poursuites pénales.
2° L'enregistrement et le suivi de la procédure.
Toute procédure orientée par le parquet vers une mesure alternative aux poursuites doit faire l'objet d'un enregistrement systématique dans la chaîne pénale, même si son exécution est opérée dans une maison de justice et du droit ou une antenne de justice. A cette fin, il doit être rappelé aux officiers de police judiciaire la nécessité d'une transmission sans délai de la procédure dès que la décision a été prise dans le cadre de la permanence du parquet.
Pour permettre la connaissance des antécédents d'un individu, il est impératif que le type de mesure choisie soit expressément mentionné par le bureau d'ordre ainsi que la décision finale intervenue. Ainsi sera dûment enregistré :
- soit, le motif précis et adéquat du classement en cas de réussite ;
- soit, la nouvelle orientation d'action publique.
1.2. Les conditions de fond
1° Le champ d'application.
Excepté le cas spécifique de la composition pénale, dont le domaine d'application a été élargi par la loi du 9 mars 2004 précitée, il n'existe aucune restriction légale quant aux contentieux susceptibles de relever du champ des alternatives aux poursuites impliquant tant des personnes physiques que des personnes morales.
Il paraît nécessaire d'opter pour de telles mesures dans des cas relevant d'une délinquance de faible importance. Dès lors, les atteintes conséquentes à l'intégrité de la personne, notamment les agressions sexuelles, ne peuvent faire l'objet de telles décisions qui ne répondent ni à la nature, ni au degré de gravité de ces infractions.
Ainsi, vous veillerez à ce qu'en présence de préjudices corporels, économiques ou matériels importants, si des poursuites devant le tribunal correctionnel ne sont pas exercées, la victime soit orientée vers une procédure civile et vers tout service de conseil et de soutien utiles.
Par ailleurs, les mesures de l'article 41-1 du code de procédure pénale paraissent particulièrement inadaptées à certaines matières comme les délits de presse ou les accidents de la circulation compte tenu, notamment, de la spécificité de leur régime procédural.
Dans tous les cas, il convient de réserver le recours aux alternatives aux poursuites à des faits simples, élucidés, reconnus par le mis en cause, ou à tout le moins non sérieusement contestables par celui-ci.
2° Les renseignements de personnalité.
Comme n'importe quelle réponse pénale, l'orientation d'une affaire, en application des articles 41-1 et suivants du code de procédure pénale, suppose la réunion préalable d'éléments de personnalité suffisants pour favoriser le choix de la mesure, sa nature et son quantum. Cette nécessité est la contrepartie de la diversification des mesures dont l'objectif est la recherche d'une personnalisation efficace de la réponse pénale.
A cette fin, il revient au procureur de la République de veiller à la collecte de ces informations essentielles soit par des instructions données aux officiers de police judiciaire, soit par un recours plus fréquent aux enquêtes sociales rapides. Il ne s'agit pas, toutefois, à ce stade, de dresser un état complet de la personnalité de l'auteur mais au moins de disposer d'informations vérifiées sur la situation de famille, la réalité d'un travail ou d'un domicile. Cependant, les situations laissant présumer l'existence de conduites addictives ou de perturbations psychologiques justifient le recours à une enquête plus orientée pour pouvoir apprécier la pertinence d'une éventuelle mesure d'ordre sanitaire.
2. L'opportunité du recours aux alternatives aux poursuites
2.1. Le sens du choix de la mesure
1° La définition des mesures.
La catégorie des alternatives aux poursuites, au sens large, est constituée des mesures énoncées à l'article 41-1 ainsi que de la mesure de composition pénale prévue à l'article 41-2 du code de procédure pénale même si celle-ci emprunte une partie de son régime aux décisions juridictionnelles, notamment l'inscription au casier judiciaire. Toutes ces réponses présentent comme caractéristique commune de relever de l'exercice des prérogatives du procureur de la République sans que soit mise en mouvement l'action publique.
Les présentes instructions s'attachent donc à définir la spécificité de chaque mesure étant précisé que l'activité d'aide ou de réparation prévue à l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 a fait l'objet de directives particulières dans la circulaire du garde des sceaux du 13 décembre 2002 :
a) Le rappel à la loi (art. 41-1, 1° CPP) consiste, dans le cadre d'un entretien solennel, à signifier à l'auteur la règle de droit, la peine prévue et les risques de sanction encourus en cas de réitération des faits. Il doit favoriser une prise de conscience chez l'auteur des conséquences de son acte, pour la société, la victime et pour lui-même sans se réduire à de simples considérations morales. Il apparaît donc qu'un avertissement, signifié par officier de police judiciaire ou par courrier, présente à un moindre degré ces caractéristiques minimales.
b) L'orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle (art. 41-1, 2° CPP) consiste à demander à l'auteur des faits de prendre contact avec un type de structure désignée ; il est opportun de lui communiquer les coordonnées des structures ad hoc et de veiller au respect de la liberté de choix du médecin traitant dans l'hypothèse où l'intéressé en fait la demande.
S'il ne peut exister, en matière d'orientation sanitaire, une quelconque obligation de résultat ou même de suivi régulier, il est en revanche exigé de l'auteur des faits qu'il produise une preuve concrète de l'accomplissement de cette démarche. En ce sens, cette mesure se distingue clairement de l'injonction thérapeutique et de l'obligation de soins inscrite dans un contrôle judiciaire. Par ailleurs, l'orientation vers une structure sociale doit servir de cadre juridique, sous réserve de la procédure spécifique de composition pénale, à la mise en oeuvre des " stages " alternatifs aux poursuites : stage de sensibilisation à la sécurité routière, stage parental et stage de citoyenneté.
c) La régularisation d'une situation constitutive d'une infraction (art. 41-1, 3° CPP) tend à faire disparaître, effectivement et rapidement, une infraction issue de la violation de dispositions législatives ou réglementaires, notamment en demandant à l'intéressé d'obtenir le titre qui lui fait défaut et d'en justifier, ou bien, de respecter à l'avenir les normes requises.
d) La réparation du dommage résultant des faits (art. 41-1, 4° CPP) recherche le désintéressement effectif de la victime, soit par la restitution de l'objet frauduleusement soustrait, soit par le dédommagement de nature pécuniaire. En aucun cas, cette mesure ne peut servir de fondement à l'accomplissement d'une obligation de faire, sous forme d'activité non rémunérée. A la marge, la notion de " réparation " peut revêtir une dimension morale et donc procéder d'une démarche pédagogique comme l'expression d'excuses à l'égard de la victime.
e) La mesure de médiation pénale (art. 41-1, 5° CPP) consiste, sous l'égide d'un tiers, à mettre en relation l'auteur et la victime afin de trouver un accord sur les modalités de réparation mais aussi de rétablir un lien et de favoriser, autant que possible, les conditions de non réitération de l'infraction alors même que les parties sont appelées à se revoir.
f) La composition pénale (art. 41-2, 41-3 du CPP), dont la loi du 9 mars 2004 a notablement étendu le champ d'application, est une transaction proposée par le procureur de la République à l'auteur des faits, consistant en une sanction acceptée par celui-ci et validée par un magistrat du siège : cette mesure constitue une alternative aux poursuites " renforcée " se situant en haut de l'échelle des réponses pénales de ce type. Dans l'hypothèse où la mesure est un travail non rémunéré, il convient de se conformer aux dispositions de l'article L. 412-8 du code de la sécurité sociale. Par ailleurs, il faut observer que la composition pénale est le seul cadre légal permettant de faire exécuter un travail non rémunéré.
2° Les critères de choix.
Plusieurs critères permettent de déterminer le choix de la mesure.
J'observe, en premier lieu, que certaines catégories d'infractions, d'une gravité relative, font trop souvent l'objet de classement en opportunité en raison notamment de " la faiblesse du trouble ou du préjudice ". Compte tenu du principe de réponse pénale systématique voulu par le garde des sceaux, je vous demande de veiller à ce que le rappel à la loi soit davantage utilisé pour le traitement de ces contentieux, comme les vols à l'étalage commis par des primo-délinquants, et que cette réponse soit, d'une façon générale, mise en oeuvre comme une alternative aux classements. Si, toutefois, une victime souhaite être indemnisée, d'évidence, la procédure sera orientée vers une mesure de réparation (cf. infra) et non vers un rappel à la loi.
A l'inverse, la mesure de composition pénale, d'une " densité " particulière compte tenu de sa spécificité procédurale, de son contenu et ses effets juridiques, doit être exclusivement réservée aux affaires qui auraient pu faire l'objet d'une citation devant le tribunal correctionnel. Il convient alors de proposer à l'auteur la mesure de composition la plus adaptée à la situation concrète, en préservant les intérêts de la victime.
Entre ces deux réponses pénales, intervenant sur des champs de gravité bien distincts, les autres alternatives aux poursuites constituent une échelle de mesures dont les critères de mise en oeuvre, souples et variés, doivent tendre vers la réalisation d'objectifs identifiés.
Certaines d'entre elles sont principalement axées sur les conséquences de l'acte (réparation du dommage, régularisation d'une situation illicite), tandis que d'autres sont davantage tournées vers les causes de la transgression (orientation vers une structure sociale, sanitaire ou professionnelle).
Il apparaît donc que certains contentieux appellent très logiquement certains types de mesures : une atteinte aux biens rend opportune la réparation du dommage, un usage de substances illicites peut justifier une orientation sanitaire...
La régularisation d'une situation illicite concerne un champ d'application plus spécifique, dans la mesure où l'infraction procède souvent de la violation d'une réglementation technique, notamment dans les domaines de l'urbanisme ou de l'hygiène et de la sécurité.
La médiation pénale, pour sa part, permet une approche globale de la situation par son double objectif de prévention de la réitération et de désintéressement de la victime. Celle-ci doit être choisie en fonction d'éléments qualitatifs tels que le rapport de proximité entre l'auteur et la victime (cadre familial, voisinage, relation de travail) et l'efficacité attendue de cette mesure, plutôt qu'une comparution devant une juridiction de jugement, pour apaiser le conflit qui oppose les parties.
Il vous revient donc de veiller particulièrement à la cohérence d'ensemble et à l'harmonisation au sein de vos ressorts des critères de choix retenus quant à ces orientations d'action publique qui participent à la crédibilité des mesures alternatives aux poursuites et donc à leur perception par l'opinion publique et les partenaires de l'institution judiciaire.
Sur ce point, je vous demande que ces choix d'action publique soient mieux explicités aux élus dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance et dans les enceintes habituelles d'exercice de la démocratie ainsi qu'aux officiers de police judiciaire lors de réunions spécifiques consacrées à ce thème.
2.2. L'instauration d'articulations cohérentes
1° Les alternatives aux poursuites et les autres réponses pénales.
Il convient de bien situer les alternatives aux poursuites dans la chaîne de traitement judiciaire par rapport aux autres réponses pénales, en fonction d'un principe de réponse graduée intégrant la gravité des faits mais aussi les impératifs de gestion des flux.
Les apports des réformes récemment intervenues doivent être pris en compte, particulièrement la création des juridictions de proximité et l'extension de la procédure de l'ordonnance pénale à certains délits.
A cet égard, je vous rappelle que la compétence pénale des juges de proximité est circonscrite, dans le champ contraventionnel, aux infractions limitativement fixées par décret. Toutefois, celles-ci concernent des situations touchant au quotidien des citoyens - nuisances sonores, violences légères, injures, circulation routière - pour lesquelles des mesures alternatives aux poursuites sont parfois décidées. Afin d'unifier, autant que possible, le traitement judiciaire des contraventions en matière de circulation routière, il vous appartient de veiller à ce que ces affaires soient prioritairement traitées dans le cadre de ces nouvelles voies de jugement.
D'une manière plus générale, le traitement judiciaire des contraventions des quatre premières classes fera l'objet d'instructions d'action publique spécifiques, la présente circulaire s'appliquant essentiellement aux contraventions de 5° classe ainsi qu'aux délits de petite et moyenne gravité.
2° La décision sur l'action publique en cas d'échec.
Toute la crédibilité de ces mesures se fonde sur la certitude d'une sanction, en cas d'échec imputable à l'auteur. J'appelle votre attention sur le fait que cette consigne de cohérence, désormais énoncée au dernier alinéa de l'article 41-1 du code de procédure pénale, s'applique à toutes les affaires, y compris les moins graves ; en effet, en pareille hypothèse, le comportement de l'auteur peut être révélateur d'une absence de prise de conscience du caractère illégal de son acte et de ses conséquences dommageables. Encore faut-il précisément déterminer la notion d'échec et les éléments qui justifient le choix d'une autre réponse pénale.
Pour les mesures prévues par l'article 41-1 du code de procédure pénale, trois hypothèses doivent être distinguées :
- le refus de déférer à la convocation : dans cette première hypothèse, sous réserve de la délivrance d'une seconde convocation et des vérifications d'usage, il convient, sauf circonstances particulières ou élément nouveau, d'engager les poursuites étant précisé que la voie de la composition pénale, fondée sur une adhésion minimale de l'auteur à la mesure, paraît alors inopportune ;
- l'exécution incomplète des obligations imposées à l'auteur, notamment un dédommagement partiel de la victime : il convient, éventuellement, d'apprécier l'opportunité de poursuites compte tenu de la part d'échec imputable à l'auteur et des difficultés objectives survenues dans la réalisation de la mesure. La mise en oeuvre d'une mesure de composition pénale peut alors constituer une solution juste et équilibrée ;
- la réitération des faits alors que l'intéressé a déjà bénéficié d'une procédure alternative aux poursuites : en cette circonstance, il convient de privilégier des poursuites pénales sauf à proposer, dans le cadre de la composition pénale, une mesure particulièrement substantielle et tangible comme un travail non rémunéré, une amende ou une mesure de suspension du permis de conduire. Je vous rappelle, de surcroît, qu'il est toujours possible, sous réserve du délai de prescription, d'engager des poursuites pour les faits initiaux.
Pour ce qui concerne la mesure de composition pénale, l'absence d'adhésion de l'auteur à la mesure proposée ou son inexécution, doit nécessairement conduire à la mise en oeuvre de poursuites pénales.
Les échecs en ces matières peuvent aussi révéler des erreurs d'orientation et amener à revoir les choix initiaux.
En tout état de cause, j'attache une importance particulière à ce qu'il soit apporté une réponse graduée et proportionnée à tout échec imputable à l'auteur de l'infraction. Un telle situation ne peut, sauf circonstance particulière, donner lieu à un simple classement sans suite.
Il paraît souhaitable de privilégier comme mode de poursuites, pour éviter tout effet de surcharge au niveau de l'audiencement, la voie de l'ordonnance pénale lorsque celle-ci est juridiquement possible.
Outre la bonne gestion des flux, cette solution présente l'avantage d'apporter, en cas d'échec de la mesure alternative, une réponse rapide et lisible compensant le temps écoulé depuis la commission de l'infraction.
3. Les modalités de mise en oeuvre des mesures alternatives aux poursuites
3.1. Les règles communes à l'ensemble des mesures
1° Les droits de la défense.
La place et le rôle de la défense dans les procédures alternatives aux poursuites méritent une attention toute particulière. Certaines pratiques et approches de la question sont parfois contradictoires sur l'ensemble du territoire national.
Il convient, au préalable, de prendre acte que la médiation pénale et la composition pénale sont des mesures éligibles à l'aide juridictionnelle.
Au-delà de ces régimes spécifiques, les principes généraux interdisent tout traitement différencié de mesures qui sont des réponses pénales quant au respect des droits de la défense. Une solution contraire conduirait à empêcher l'exercice de tels droits dans la mise en oeuvre de mesures alors même que l'assistance d'un avocat est possible dans le cadre d'instances non judiciaires, notamment disciplinaires. L'ouverture des droits de la défense se justifie d'autant plus que ces mesures doivent être ordonnées selon des conditions procédurales précises et ne peuvent, en tout état de cause, être considérées comme dépourvues de portée juridique, notamment en terme de responsabilité civile. Compte tenu de ces observations, je vous demande de faire respecter ces principes, étant précisé qu'il convient, dans une démarche pragmatique, que les procureurs de la République se rapprochent des barreaux pour déterminer toutes les modalités utiles, notamment quant à la consultation des dossiers et à l'assistance des mis en cause et des victimes.
2° Les droits de la victime.
Corrélativement, la place et le rôle de la victime doivent également être renforcés. Ainsi que le prévoit le nouvel article 40-2 du code de procédure pénale, celle-ci doit toujours être informée de la mesure alternative décidée par le procureur de la République. Lorsqu'une mesure de médiation pénale ou de réparation du dommage est diligentée, l'information doit spécialement porter sur le droit de la victime d'être assistée par un conseil et l'importance de produire toutes les pièces permettant d'établir la réalité du préjudice.
3.2. Les règles relatives à la délégation
1° L'établissement du mandat.
Après avoir choisi l'une des mesures énoncées aux articles 41-1 et 41-2 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut confier sa mise en oeuvre, selon les cas, à un délégué du procureur ou à un médiateur, dans le cadre d'un mandat écrit. Toutefois, comme le prévoit désormais la loi, il sera possible, pour les affaires les plus simples, de demander à l'officier de police judiciaire de notifier dès la clôture de l'enquête une mesure de rappel à la loi à la condition, le cas échéant, que le désintéressement matériel ou financier de la victime ait été préalablement vérifié.
La réquisition doit répondre aux exigences de clarté, de rigueur et de précision inhérentes à la rédaction d'un tel acte. A cette fin, il relève de la responsabilité du procureur de la République de définir clairement le champ de la mission : la mention de la qualification pénale retenue, l'identification sans équivoque de la mesure ainsi que le délai de réalisation imparti, constituent les données minimales devant figurer au mandat.
Dans l'hypothèse où le désintéressement de la victime est l'objectif poursuivi, il est également nécessaire d'énoncer le quantum indemnisable du préjudice subi.
Concernant la procédure de composition pénale, il convient, compte tenu de la nature des sanctions applicables, d'être très rigoureux quant au contenu de la proposition de composition qui sera transmise à l'auteur par le délégué du procureur. Le mandat précisera la nature et le quantum des mesures prononcées, y compris en ce qui concerne la réparation du préjudice. S'il peut être admis que le procureur de la République prédétermine des limites relatives au quantum, en fonction par exemple de la valeur des objets volés, la marge laissée au délégué du procureur doit rester étroite, ce dernier étant tenu de rendre compte de toute difficulté constatée.
Par ailleurs, pour faciliter l'organisation du dispositif et favoriser la fluidité des circuits de transmission, il est envisageable de prévoir un " mandat subsidiaire " dans l'hypothèse où la mesure principale s'avérerait impossible à exécuter : une mesure de rappel à la loi, au cas où la carence de la victime rendrait inopérante la réparation du dommage initialement prescrite. Cette méthode, pragmatique et flexible, paraît particulièrement adaptée dans le cadre du réseau judiciaire de proximité, compte tenu de l'éloignement géographique de certains sites. D'une façon générale, des instructions fermes seront données par les procureurs de la République afin que les délégués du procureur prennent l'attache du parquet chaque fois que nécessaire, sans prendre d'initiative qui dénature, outrepasse ou modifie la teneur du mandat reçu.
2° L'exécution et le contrôle de la mission.
Sous réserve de la procédure spécifique de composition pénale, la mise en oeuvre des alternatives aux poursuites se déroule en trois étapes : la notification de la mesure, sa réalisation effective et le contrôle de son exécution. A l'issue de ce processus, le procureur de la République prend sa décision sur l'action publique.
Compte tenu de la nature pénale de ces mesures, vous veillerez à ce que les lieux dans lesquels elles s'exercent présentent la lisibilité et la symbolique judiciaires nécessaires : palais de justice, tribunaux d'instance, maisons de justice et du droit, antennes de justice...
Le compte rendu final, rédigé par le délégué ou médiateur du procureur, doit être précis, fidèle et comporter, le cas échéant, toutes les informations utiles permettant d'apprécier les circonstances concrètes d'un incident survenu dans l'exécution de la mesure.
Je vous rappelle, à cet égard, que la constatation de difficultés empêchant le respect d'un échéancier doit faire l'objet d'un rapport particulier au parquet en vue d'une éventuelle prolongation de celui-ci.
II. - LE DELEGUE DU PROCUREUR : UN COLLABORATEUR DE JUSTICE AU SERVICE DU MINISTERE PUBLIC
L'article 69 de la loi du 9 mars 2004 consacre l'existence des délégués et médiateurs du procureur de la République (art. 41-1 du CPP). La mission du délégué du procureur, qu'elle soit exercée, par des personnes physiques (II.1) ou par le secteur associatif (II.2), doit respecter les conditions fondant la légitimité de celle-ci (II.3).
1. Le choix des collaborateurs, personnes physiques
1.1. Le recrutement et la formation
1° Le recrutement, une étape essentielle.
La possibilité pour le ministère public de s'appuyer, dans l'exercice de ses missions, sur des personnes issues de la société civile constitue, au-delà de la question des moyens, une faculté essentielle pour l'institution judiciaire.
Elle favorise l'implication des citoyens dans l'action judiciaire et offre une diversité des compétences au service de la justice. Les critères attachés au recrutement des délégués du procureur doivent donc être à la mesure de ces enjeux et procéder d'une recherche constante de qualité et de sens du service public. Dans cet objectif, il convient de ne pas nécessairement privilégier le recrutement de personnes issues de professions en lien direct avec les questions de sécurité. Par ailleurs, la complexité liée aux contentieux techniques peut rendre opportune l'habilitation de personnes spécialement qualifiées, notamment dans les domaines du droit du travail ou de l'environnement. Il appartient également au procureur de la République de veiller à ce que l'âge des candidats, pour rester parfaitement compatible avec l'exercice de la mission, n'excède pas 75 ans.
Les dispositions du décret du 29 janvier 2001 doivent être rigoureusement respectées. Par exemple, l'activité de délégué du procureur est notamment inconciliable avec le statut d'assistant ou d'agent de justice, d'assesseur au tribunal pour enfants, une charge d'officier public et ministériel, ainsi qu'avec un mandat politique : maire, adjoint, élu d'une collectivité territoriale.
Pour préserver la nécessaire impartialité du délégué du procureur, celui-ci ne doit pas non plus avoir un lien de parenté ou d'alliance avec un membre de la juridiction. Je vous demande, en conséquence, de donner aux procureurs de la République toutes les instructions utiles pour que soient garanties les conditions impératives de sérénité qu'impose l'exercice de cette mission judiciaire.
En outre, il convient d'être dûment renseigné sur les antécédents et la moralité de l'intéressé, notamment par l'interrogation de l'autorité administrative.
2° Les procédures d'habilitation et la formation.
En application de l'article R. 15-33-36 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut procéder, en cas d'urgence, à l'habilitation provisoire du délégué du procureur dans l'attente de la décision de l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet.
Toutefois, il convient de privilégier une approche large de la notion " d'urgence " et de considérer que l'habilitation provisoire est possible dès qu'une candidature paraît correspondre aux besoins immédiats du service.
Cette procédure doit en effet être encouragée pour que, dans la perspective de la décision définitive, la période intermédiaire puisse utilement être consacrée à la formation de l'intéressé ainsi qu'à la vérification de sa motivation. Au terme de la période provisoire, il paraît utile que le procureur de la République adresse aux candidats retenus une lettre de mission précisant clairement les objectifs, le contenu des mandats et les modalités de leur mise en oeuvre.
A l'inverse, la constatation d'un comportement fautif dans l'exécution de la mission, ou la survenance d'un fait incompatible avec l'exercice de celle-ci, justifie pleinement la mise en oeuvre d'un retrait provisoire d'habilitation dans les conditions réglementaires prévues à cet effet.
D'une façon plus générale, la formation initiale et continue des collaborateurs de justice doit être une préoccupation constante de l'ensemble de l'institution judiciaire.
Si une formation nationale des délégués du procureur, avec le concours de l'Ecole nationale de la magistrature, doit être soutenue et pérennisée, il est tout aussi nécessaire que des actions de formation initiale et continue soient initiées ou développées dans les juridictions, en associant tout spécialement la protection judiciaire de la jeunesse et les services de probation et d'insertion pénitentiaires.
Je ne verrais que des avantages à ce que l'initiative, la coordination voire l'organisation de ces formations s'inscrivent dans le cadre des actions déconcentrées de formation au niveau des cours d'appel.
1.2. La rémunération et le statut
1° Le paiement des frais de justice.
Les règles relatives à l'indemnisation des missions, prescrites par l'article R. 121-2 du code de procédure pénale doivent être scrupuleusement respectées.
En conséquence, je vous demande d'appeler l'attention des procureurs de la République sur le fait que ne peut être payée que la réalisation des mesures inscrites dans la réquisition, à l'exclusion de toutes les autres missions non prévues par le code de procédure pénale, que cette indemnisation ne peut faire l'objet d'une quelconque " forfaitisation " et que, par ailleurs, s'il peut être envisagé un cumul et donc le paiement de deux mesures telles que l'orientation vers une structure sociale, sanitaire ou professionnelle et une réparation décidées pour une même personne mise en cause, il ne peut, d'évidence, être cumulé le rappel à la loi et les autres mesures prévues par l'article 41-1 du même code.
2° Le statut.
Les délégués du procureur sont des collaborateurs de la justice indemnisés sur les frais de justice criminelle. A ce titre, il appartient au procureur de la République d'appeler l'attention de ces collaborateurs sur leurs obligations envers l'administration fiscale, ainsi que je vous l'indiquais dans ma note du 10 octobre 2002.
En ce qui concerne les données relatives à la législation sociale, le décret du 17 janvier 2000 portant application des dispositions de l'article L. 311-3, 21° - dont relèvent les délégués du procureur - n'a toujours pu être mis en oeuvre.
Cependant, dans l'attente de la résolution de ces difficultés d'application, la jurisprudence administrative relative à la responsabilité de l'Etat envers ses collaborateurs bénévoles doit pouvoir s'appliquer aux délégués du procureur dans l'hypothèse de la survenue d'un dommage subi au cours ou à l'occasion de l'accomplissement de leurs missions.
2. La place du secteur associatif
2.1. Préserver un lien direct entre le parquet et l'intervenant
1° Les associations habilitées.
La suppression de la règle de la " double habilitation " par le décret du 3 mai 2002, permettant désormais aux membres d'une association habilitée d'exercer la mission confiée à celle-ci, sans être personnellement habilités, ne saurait rompre le lien direct et personnel qui doit exister entre le parquet et les intervenants. A cette fin, il paraît opportun que le procureur de la République connaisse ces personnes pour qu'il puisse, en concertation avec l'association, orienter l'affaire en fonction de considérations intuitu personae ou de compétences particulières.
2° Le cas particulier des associations de délégués du procureur.
Dans le même sens, il convient, dans l'hypothèse de la constitution d'une association par des délégués du procureur, de ne pas conférer à celle-ci un rôle ayant une incidence sur l'accomplissement des missions judiciaires. Je vous demande donc de rappeler le caractère nécessairement limité de telles initiatives qui peuvent toutefois favoriser les relations entre délégués du procureur et permettre une mutualisation de leurs connaissances et savoir-faire.
2.2. Valoriser les compétences dans le choix des mesures
1° L'harmonisation des pratiques.
La mise en oeuvre d'une mesure alternative aux poursuites, confiée à un tiers habilité, ne doit présenter aucune différence majeure selon la qualité du tiers : " associatif " ou " individuel ". Or, il apparaît que l'approche, essentiellement socio-éducative de certaines associations, peut constituer un facteur de confusion dans la réalisation et la perception de certaines mesures alternatives aux poursuites.
Je vous demande de veiller à ce que les pratiques soient harmonisées sur ce point et que la nature pénale des mesures alternatives aux poursuites soit clairement rappelée à ces partenaires.
2° L'utilisation des compétences particulières.
En principe, la désignation d'une personne physique habilitée concerne des mesures dont la mise en oeuvre est simple et ne nécessite ni négociation ni arbitrage. Ces personnes doivent donc se voir réserver des tâches d'exécution non complexes.
En revanche, les associations spécialement habilitées seront requises chaque fois que des compétences professionnelles particulières ou un partenariat spécifique, dans les domaines sanitaire, social ou professionnel, sont nécessaires à la mise en oeuvre et à la réussite de la mesure.
3. La légitimité du délégué du procureur
3.1. La déontologie
1° Le respect des termes de la mission.
Le premier devoir du délégué du procureur est de respecter les termes de son mandat, c'est-à-dire de se conformer exclusivement à la mission impartie, sans jamais excéder les prérogatives qui lui sont dévolues, ni abuser de l'autorité que lui confère la fonction.
S'agissant de la mise en oeuvre d'une mesure de réparation, si le délégué du procureur peut demander à la victime des précisions sur son préjudice, il ne doit pas organiser de négociation ni proposer d'arbitrage relativement à son quantum, ce mode d'intervention relevant de la médiation pénale. De la même manière, il ne peut, en cas de contestation, statuer sur le montant de l'indemnisation.
Par ailleurs, il est exclu que les délégués du procureur servent d'intermédiaires pour le versement d'une somme d'argent en réparation d'un préjudice.
Dans un objectif de lisibilité de ce dispositif judiciaire, les délégués du procureur présenteront clairement le sens et les limites de leur intervention aux justiciables concernés et rappelleront, lors de l'entretien, que la décision sur l'action publique relève exclusivement du procureur de la République.
2° Les devoirs d'objectivité, de loyauté et de confidentialité.
Il convient également de rappeler aux délégués du procureur, lors de l'habilitation, que l'exercice d'une mission judiciaire suppose une " distance nécessaire " par rapport aux situations individuelles, au contexte local et aux attentes fortes de l'opinion publique et qu'il est impératif, par souci d'objectivité et de loyauté, de se démettre d'une affaire en raison d'un rapport de proximité ou d'intérêts particuliers.
A cette même occasion, il est utile de leur préciser le contenu précis de l'obligation de secret professionnel édicté par l'article R. 15-33-34 du code de procédure pénale et la sanction encourue en cas de violation de l'obligation au secret.
3.2. Un rôle limité aux missions légales
1° Un rôle limité en dehors de l'institution judiciaire.
J'appelle votre attention sur l'impossibilité pour un délégué du procureur d'exercer toute mission de représentation institutionnelle du procureur de la République, notamment dans les instances territoriales de concertation.
D'une façon plus générale, il est possible d'associer un délégué du procureur à certaines actions de sensibilisation et d'information sur la Justice, notamment dans le cadre scolaire, à la condition que cette intervention ponctuelle soit volontaire et bénévole.
2° Un rôle à valoriser au sein de l'institution judiciaire.
Il est souhaitable que le rôle des délégués du procureur soit davantage identifié et valorisé au sein de la juridiction, tout particulièrement à l'égard des magistrats du siège et des services déconcentrés de la justice.
Au sein des parquets, vous veillerez également à ce que les conditions d'encadrement des délégués du procureur soient renforcées, au besoin en désignant un magistrat référent.
Le procureur de la République organisera une réunion annuelle entre tous les délégués du procureur et l'ensemble des magistrats du parquet afin, notamment, de communiquer toutes les données utiles sur la politique pénale conduite ou sur les orientations ministérielles et régionales diffusées.
Selon les modalités localement les plus opportunes, tous moyens seront pris pour que les délégués du procureur soient connus et clairement identifiés dans leur fonction par les officiers de police judiciaire.
Plus particulièrement, il appartient au procureur de la République ou au magistrat référent désigné par lui d'assurer le suivi et l'évaluation de l'activité des délégués du procureur. A cette fin, ils seront régulièrement réunis afin de faire le point sur leurs pratiques, leurs difficultés ainsi que sur les attentes réciproques.
Par ailleurs, comme suite à ma transmission du 6 janvier 2004, un état statistique sommaire sera dorénavant établi annuellement par chaque délégué du procureur intervenant hors cadre associatif. Les parquets disposeront ainsi des moyens leur permettant de mieux apprécier l'activité détaillée par mesure et par collaborateur, les délais moyens de réalisation ainsi que le taux de réussite. La direction des affaires criminelles et des grâces établira la synthèse de l'ensemble des résultats obtenus et vous en tiendra informés.
Pour formaliser leur participation à l'action judiciaire, il est possible de délivrer aux délégués du procureur une attestation professionnelle de fonction, selon des modalités que le procureur de la République doit déterminer en accord avec le président du tribunal de grande instance.
Afin de suivre la mise en oeuvre de ces directives, mes services organiseront des déplacements dans vos ressorts, dans les prochains mois, afin d'évaluer leurs effets et d'en apprécier la portée.
Je vous serais obligé de bien vouloir me rendre compte de toute difficulté relative à l'application de la présente circulaire.