Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00127-282-2013-de-febrero-17-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_5a69603a43ca45a8b5c6820c6209d107&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-21 00:39:05
Document Index: 170259477

Matched Legal Cases: ['artículo 249', 'artículo 190', 'artículo 251', 'artículo 4', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 365', 'artículo 180', 'artículo 6', 'artículo 20']

﻿ SENTENCIA 2013-00127/282-2013 DE FEBRERO 17 DE 2017
SENTENCIA 2013-00127 DE 17 DE FEBRERO DE 2017
CONTENIDO:PENSIÓN GRACIA. LOS ENTES TERRITORIALES SON LOS TITULARES DIRECTOS DE LOS RECURSOS GIRADOS POR LA NACIÓN QUE PROVENGAN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, POR CUANTO LE SON ASIGNADOS DIRECTAMENTE POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN. REITERA LA TESIS DE LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN SEGUNDA 2012-00119(3561-2014) DE FEBRERO 2 DE 2017 Y DEL CONCEPTO 2240 DE AGOSTO 27 DE 2017 DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. EN EFECTO, NEGAR LA PENSIÓN GRACIA POR ASUMIR QUE EL HECHO DE PAGAR CON LOS RECURSOS DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ES UN GASTO ASUMIDO POR LA NACIÓN NO ES UNA INTERPRETACIÓN INCORRECTA.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, DOCENTE NACIONALIZADO, DOCENTE NACIONAL, PENSIÓN DEL DOCENTE, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, CLASES DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, ASIGNACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Sentencia 2013-00127/282-2013 de febrero 17 de 2017
Exp.: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013)
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandado: Felio Jesús Bello García
Temas: Reconocimiento pensión gracia; titularidad de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones girados por la Nación a los entes territoriales: por mandato constitucional recae directamente en los entes territoriales (reiteración de tesis); condena en costas Ley 1437 de 2011: ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes.
3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 249 (inciso segundo) del CPACA a esta corporación le atañe conocer del presente litigio, en única instancia.
3.2 Cuestión preliminar. La Sala no se ocupará de los reproches contenidos en la contestación del recurso, atinentes a la nulidad del trámite por la omisión de disponer acerca de la caución, previo a la admisión, y a que el referido medio de impugnación fue presentado por fuera de la oportunidad prevista en el ordenamiento.
En primer lugar, porque el recurso se tramitó bajo las reglas de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), dentro de las cuales no se consagró la caución como requisito previo a la admisión de la demanda, como lo establecía el artículo 190 del CCA; y en segundo, porque de conformidad con el artículo 251 (inciso final) del CPACA, en atención al asunto controvertido, la entidad recurrente contaba con cinco (5) años para su interposición, luego de ejecutoriada la respectiva providencia judicial(3).
3.3 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si le asiste razón jurídica a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en el planteamiento expuesto en el recurso extraordinario de revisión, en el entendido de que a la contraparte no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia por cuanto es imposible computar el tiempo laborado en calidad de docente nacionalizado, con el ejercido como maestro de carácter nacional.
3.4 Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine.
El numeral 3º del artículo 4º de la aludida ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]».
“ART. 6º—Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 1975(8), quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que «La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación [...]».
[...] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[...] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[...] otra pensión o recompensa de carácter nacional’.
5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, corno se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.
6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[...] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, Nº 2, artículo 15 lb.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [...] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley(9).
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, solo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta (50) años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6º (parágrafo 1º) prevé que salario es «[...] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones […]».
3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
a) Copia de cédula de ciudadanía del señor Felio Jesús Bello García, en la que consta que nació el 25 de diciembre de 1952, es decir, cumplió 50 años de edad el 25 de diciembre de 2002 (f. 40 c. 2).
b) Que de conformidad con la certificación de 25 de febrero de 2004 (f. 38 c. 2), expedida por el secretario de educación del municipio de Santa Cruz de Lorica (departamento de Córdoba), el señor Felio Jesús Bello García prestó sus servicios como docente territorial, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 (8 de septiembre de 1976), por un tiempo de cuatro (4) años, seis (6) meses y un (1) día.
c) Que de conformidad con las certificaciones visibles en los folios 30 y 184 del cuaderno 2, expedidas por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., el señor Felio Jesús Bello García prestó sus servicios como docente para esa entidad territorial, conforme se indica a continuación:
Entidad territorial Desde Hasta Tiempo laborado
Bogotá, D.C. 15-02-1988 30-11-1988 -- 09 15
Bogotá, D.C. 16-01-1989 03-12-1989 -- 10 17
Bogotá, D.C. 22-01-1990 30-11-1990 -- 10 08
Bogotá, D.C. 21-01-1991 23-05-1991 -- 04 02
Bogotá, D.C. 27-05-1991 13-07-2009 18 01 16
d) Que según certificación expedida por el jefe de la oficina de nómina de la secretaría de educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., los recursos con los que se le cancelaban al señor Felio Jesús Bello García su actividad docente, «[...] provenían de la Nación de la transferencia que hace [...] a través del Sistema General de Participaciones» (f. 180 c. 2).
e) Que el Ministerio de Educación Nacional, mediante constancia del 4 de noviembre de 2009 (f. 188 c. 2), certificó que «[...] revisada la documentación que reposa en los archivos [de esa cartera] no se ha encontrado registro a nombre del señor Felio Jesús Bello García [...]».
f) A folio 41 del cuaderno 2 obra declaración del señor Felio Jesús Bello García, en la que manifiesta, bajo la gravedad del juramento, que se ha «[...] desempeñado con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta».
En el presente caso, la UGPP arguye en su recurso extraordinario de revisión que el señor Felio Jesús Bello García no tiene derecho a gozar de la pensión gracia, «[...] por cuanto pretende sumar a los tiempos nacionalizados aquellos en los cuales tuvo una vinculación a la docencia oficial con carácter nacional [...]». Además, el nombramiento realizado por el Distrito Capital en 1991, «[...] solo podía ser como docente nacional dependiente del Ministerio de Educación Nacional, pues para ese momento la educación en el país se encontraba completamente asumida con recursos de la Nación».
Por su parte, en la providencia objeto de recurso se consideró que el señor Bello García acreditó los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, para tener acceso al beneficio prestacional consagrado en ese ordenamiento.
En ese orden, de acuerdo con los antecedentes expuestos, no existe discusión acerca del vínculo al servicio oficial del señor Bello García con el municipio de Santa Cruz de Lorica, ya que de la certificación aportada se deduce que la misma es de carácter territorial (f. 38 c. 2). Así lo consideró también el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, y la UGPP al reconocer expresamente en el recurso que en esa primera vinculación el docente ostentaba la calidad de nacionalizado (f. 391 c. ppal.).
Entonces, el litigio gira en torno a establecer la naturaleza de la vinculación docente con el Distrito Capital de Bogotá, pues la entidad recurrente estima que es de carácter nacional, en consideración a que para la época en que el señor Bello García empezó a laborar con esa entidad territorial, los gastos que generaba la educación eran asumidos directamente por la Nación.
Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la UGPP en la medida en que se encuentra demostrado que los nombramientos docentes de que fue objeto el señor Bello García, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fueron realizados por el Distrito Capital de Bogotá, tal como consta en los actos de nombramiento y posesión visibles en los folios 91 a 94 del cuaderno dos (2).
Por otra parte, según se pudo constatar, la fuente de los recursos para el pago de los salarios al señor Bello García, por su labor docente en el Distrito de Bogotá, provenían del Sistema General de participaciones (f. 180 c. 2); es por ello, que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, no le es dable a la UGPP inferir que esos recursos provienen directamente de la Nación.
En efecto, en pronunciamiento reciente, la Sala de esta subsección(10), ratificó la tesis que al respecto prohíjan la sala de consulta y servicio civil(11) y la subsección A de la sección segunda(12), cuyas conclusiones coinciden en establecer que los entes territoriales son los «titulares directos» de los recursos girados por la Nación que provengan del Sistema General de Participaciones, por cuanto le son asignados directamente por mandato de la Carta Política.
Por otra parte, la Sala tampoco comparte el criterio de la UGPP que aboga por otorgar la calidad de nacionales a los docentes vinculados al servicio oficial con posterioridad a 1991, bajo en entendido de que dependen directamente del Ministerio de Educación Nacional.
En primer lugar, porque si bien la Ley 43 de 1975(13), en su artículo 1º, estableció que la educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación, y pese a que en el artículo 10 ídem dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria [...]», el legislador dejó abierta la posibilidad de que las entidades territoriales, con cargo a su propio presupuesto, implementaran nuevos cupos para docentes.
Y en segundo término, porque es el propio ordenamiento, en especial el contenido en la Ley 91 de 1989, el que dispone calidades especiales a los maestros según el tipo de vinculación; así, establece distinciones entre el personal nacional, nacionalizado y territorial, cuya diferencia esencial radica principalmente en que los dos últimos ingresan al servicio oficial docente por nombramiento de las entidades territoriales, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, esto es, que la plaza a ocupar no esté a cargo de la Nación.
Por lo demás, se tiene que por parte del señor Felio Jesús Bello García se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (16 de agosto de 1976, f. 38), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 25 de diciembre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como profesor.
En ese orden de ideas, la Sala negará las súplicas contenidas en el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 25 de noviembre de 2010 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25-000-2005-06946-02, promovido por el señor Felio Jesús Bello García contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).
Condena en costas. Conforme al criterio adoptado por la Sala de esta subsección en pronunciamiento del 17 de noviembre de 2016, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, «[...] a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, circunstancia que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma»(14) (artículo 180 del CPACA).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la UGPP, se tiene que derecho de acción fue ejercido en forma legítima por esa entidad, el cual estuvo orientado a la protección de las actuaciones de la administración, ya que de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales en la materia consideró que el señor Felio Jesús Bello García no tenía derecho a la pensión gracia.
Asimismo, en lo que respecta a la actividad judicial propiamente dicha, no se observa que la UGPP haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses; de igual forma, infiere la Sala que el recurso extraordinario de revisión fue ejercido con la posibilidad de que el superior funcional revisara soluciones probables diferentes a las que arribó el tribunal de instancia, pues esa posibilidad no está excluida debido a los constantes cambios en la jurisprudencia. Razones suficientes para prescindir de la condena en costas.
1. Niéganse las súplicas del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 25 de noviembre de 2010 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Subsección C de la Sección Segunda), mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25-000-2005-06946-02, promovido por el señor Felio Jesús Bello García contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), de conformidad con la motivación.
2. No condenar en costas a la parte recurrente.
3 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del artículo 6º (numeral 6º) del Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, facultó a la UGPP para «[a]delantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen».
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00119-01 (3561-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de agosto de 2015, expediente 11001-03-06-000-2014-00287-00 (2240), M.P. Germán Alberto Bula Escobar.
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Subsección A de la Sección Segunda, sentencia del 2 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-00827-01 (2748-14), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
13 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías [...]».
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 05001-23-33-000-2013-00091-01 (823-2015), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.