Source: http://www.senat.fr/rap/l03-193/l03-1931.html
Timestamp: 2018-06-21 12:31:31+00:00
Document Index: 275186334

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 5", "l'article 7", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 51"]

II. L'ÉVOLUTION DE L'ALLIANCE ÉLARGIE
L'admission de 10 nouveaux pays membres en l'espace de cinq ans intervient dans une période de profonde transformation qui a vu l'OTAN conduire pour la première fois des opérations militaires, mais en dehors du cadre de sa mission de défense collective. Les crises intervenues depuis la fin de la guerre froide ont directement conditionné l'évolution des concepts stratégiques, des priorités militaires et des structures de l'Alliance atlantique. C'est donc très largement une « nouvelle OTAN » qu'intégreront au printemps prochains les sept futurs nouveaux membres.
Le « double élargissement » -de l'OTAN et de l'Union européenne- ne peut que renforcer la nécessité de clarifier l'articulation entre la politique européenne de sécurité et de défense en cours d'émergence et le rôle de l'Alliance atlantique.
Enfin, il semble important à votre rapporteur, dans ce contexte, de faire le point sur la place de la France dans l'Alliance, marquée par une position politique spécifique, mais également par une contribution militaire majeure et un soutien à la transformation des structures et au renforcement des capacités.
A. DU CONCEPT STRATÉGIQUE DE 1999 AU SOMMET DE PRAGUE DE 2002 : LA TRANSFORMATION DE L'OTAN
Il n'entre pas dans le cadre du présent rapport, limité à la question de l'élargissement et à son contexte, de trancher les multiples débats de nature politique et stratégique suscités par l'évolution de l'Alliance atlantique et de ses fonctions. Cela serait au demeurant difficile compte tenu de l'extrême diversités des thèses en présence. Ainsi considère-t-on parfois qu'une telle alliance militaire permanente a perdu sa raison d'être avec la fin de la guerre froide et se trouve marginalisée au profit de coalitions de circonstances configurées selon les crises. D'autres, voire parfois les mêmes, craignent son « instrumentalisation » et s'inquiètent de la voir multiplier ses interventions sur les théâtres les plus divers.
Votre rapporteur s'en tiendra à quelques constatations.
Tout d'abord, l'OTAN, qui était demeurée « l'arme au pied » durant plus de quarante-cinq ans, a conduit en Bosnie-Herzégovine à partir de décembre 1995 sa première opération militaire, inaugurant ainsi plusieurs actions de maintien de la paix, y compris hors d'Europe. Elle a également mené en 1999, au Kosovo, une opération de guerre ne relevant pas davantage de sa mission de défense collective.
L'OTAN apparaît donc, de facto, comme une structure présentant aux yeux de ses membres, et parfois de l'ensemble de la communauté internationale, une réelle utilité dans le règlement des crises, où qu'elles se situent et quel que soit leur degré d'intensité.
Enfin, pour mieux répondre à la gamme très diversifiée des missions qu'elle pourra être amenée à accomplir, l'OTAN souhaite transformer une organisation lourde conçue pour faire face à un conflit majeur et privilégier la souplesse et la réactivité de ses capacités.
1. Des Balkans à l'Afghanistan : nouvelles missions et nouveau champ d'action géographique
. Un changement majeur : l'implication de l'OTAN dans des opérations militaires
C'est au cours de l'année 1992 et au sujet du conflit dans l'ex-Yougoslavie que les pays membres de l'OTAN se sont pour la première fois déclarés prêts à mettre les moyens de l'Alliance au service des opérations de maintien de la paix placées sous l'égide des Nations-Unies ou d'organisations régionales. Amorcée par un contrôle de l'embargo et des zones d'exclusion aérienne instaurés par les Nations Unies, l'implication de l'Alliance est devenue plus forte avec l'autorisation de lancer des frappes aériennes pour desserrer l'étau autour de Sarajevo. Enfin, le 15 décembre 1995, le Conseil de sécurité des Nations Unies chargeait l'OTAN de mettre en oeuvre les aspects militaires de l'accord de paix, validant le mandat de la Force de mise en oeuvre (IFOR) puis de la force de stabilisation (SFOR) en Bosnie-Herzégovine.
Après cette première opération ne relevant pas de la mission de défense collective prévue par l'article 5 du Traité de Washington, l'OTAN a été engagée sur trois autres théâtres.
Au Kosovo, elle a conduit du 23 mars au 10 juin 1999, sans mandat explicite des Nations Unies mais dans la lignée de plusieurs résolutions mettant en garde le gouvernement yougoslave, l'opération « Force alliée » infligeant des frappes aériennes sur le territoire de la République fédérale de Yougoslavie. À la fin du conflit, elle s'est vue confier par le Conseil de sécurité des Nations Unies la responsabilité d'une présence internationale de sécurité au Kosovo (KFOR).
En août 2001, l'OTAN intervenait en Macédoine à la demande du président Trajkovski pour mettre fin à l'insurrection armée de groupes albanophones et favoriser la reprise du dialogue politique entre les différentes parties. Cette mission a été reprise par l'Union européenne en avril 2003.
On sait que l'OTAN n'a pas été engagée en tant que telle dans les opérations militaires dirigées contre le régime des talibans et Al Qaïda, même si nombre de ses membres ont pris part à la coalition formée autour des États-Unis. Des moyens de surveillance aérienne de l'Alliance (avions radars Awacs) ont été toutefois mis à la disposition des États-Unis, en remplacement d'appareils américains engagés dans les opérations. Par ailleurs, une force navale de l'OTAN a été activée en Méditerranée orientale (opération « Active endeavour ») pour des missions de surveillance qui se poursuivent toujours et qui ont été élargies en février 2003 à l'escorte de navires civils franchissant le détroit de Gibraltar.
L'OTAN se retrouve cependant engagée en Afghanistan où elle assure, depuis août 2003, le commandement et la coordination de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) déployée autour de Kaboul et mandatée par le Conseil de sécurité des Nations Unies (résolution du 20 décembre 2001), force à laquelle elle apportait déjà un soutien important. Elle effectue ainsi sa première intervention « hors-zone » euro-atlantique. À la fin de l'année 2003, le principe d'une extension progressive des missions de la FIAS hors de Kaboul a été décidé.
En ce qui concerne l'Irak, où sont engagées, aux côtés de la coalition américano-britanniques, les troupes de huit autres pays membres, et de six des sept futurs nouveaux membres, l'Alliance a décidé d'apporter un soutien9(*) à la Pologne pour la direction d'une division multinationale. Le débat sur une implication directe de l'OTAN en Irak semble aujourd'hui prématuré, tant qu'un certain nombre de conditions liées au transfert de souveraineté et au rôle des Nations Unies ne sont pas définies. Le fait qu'un tel débat puisse s'ouvrir le moment venu confirme en tout état de cause l'extension du champ d'intervention géographique potentiel de l'Alliance.
. La définition d'un rôle élargi pour l'Alliance atlantique
Il semble bien que cette entrée de l'OTAN dans le domaine des opérations militaires concrètes et l'extension du champ géographique de ses interventions résultent moins d'une doctrine préétablie que de positions dictées par les circonstances.
Toutefois, les instances politiques ont pris acte de ces évolutions et les ont pleinement intégrées au « corpus » doctrinal et stratégique de l'Alliance atlantique.
Formulé en avril 1999, en pleine guerre du Kosovo, et approuvé par les 19 chefs d'États et de gouvernements, le nouveau concept stratégique de l'Alliance rappelle que son « objectif essentiel et immuable ... consiste à sauvegarder la liberté et la sécurité de tous ses membres par des moyens politiques et militaires », mais il souligne qu'elle doit également tenir compte de « l'incertitude et l'instabilité dans la région euro-atlantique et alentour, et la possibilité de voir se produire à la périphérie de l'Alliance des crises régionales, susceptibles d'évoluer rapidement ». En cas de survenance d'une telle crise, « l'OTAN s'efforcera ... de contribuer à sa gestion efficace, conformément au droit international, ce qui inclut la possibilité de conduire des opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l'article 5 » et suppose des capacités militaires adaptées à ce type de missions qui devront en outre être prises en compte dans les travaux de planification de l'Alliance et dans les entraînements et exercices.
Ces opérations seront décidées « au cas par cas et par consensus, conformément à l'article 7 du Traité de Washington ». La mention de cet article qui se réfère aux principes de la Charte des Nations Unies et rappelle la responsabilité primordiale du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale vise à souligner que le concept stratégique de l'OTAN s'inscrit dans le cadre de la Charte, ce qui correspondait notamment à la préoccupation française.
Toutefois, le concept stratégique ne mentionne pas explicitement la nécessité d'une résolution des Nations Unies autorisant le recours à la force, restant sur ce point dans une certaine ambiguïté. Les conditions de déclenchement de l'opération « Force alliée » qui se poursuivait au moment de la réunion du sommet de Washington ont bien entendu pesé sur cette formulation. Il apparaît que l'Alliance n'a pas souhaiter se placer sous la tutelle automatique de l'ONU, afin d'éviter d'être paralysée par un blocage au Conseil de sécurité.
Le nouveau concept stratégique demeure également assez flou sur la zone d'intervention potentielle de l'OTAN, évoquant à plusieurs reprises des risques pesant sur la région euro-atlantique et à ses alentours, mais également une large gamme de menaces allant du terrorisme à la prolifération des armes de destruction massive, dont il est évident qu'elles peuvent émaner de nombreuses régions du monde.
Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont conforté les évolutions qui avaient marqué l'Alliance au cours de la décennie précédente. Elles ont d'une part démontré que les menaces nouvelles pesant sur les pays de l'Alliance ne se limitaient pas à une région du monde déterminée, rendant de ce fait dépassé le débat sur la possibilité d'intervenir « hors zone ». Elles ont également accéléré la priorité accordée à la transformation des capacités militaires de l'Alliance en vue de les adapter à ces menaces.
Il est vrai qu'en déclarant, par la voix de hauts responsables, que « la mission détermine la coalition » et en n'assignant aucun rôle militaire à l'Alliance en tant que telle dans l'opération Enduring freedom, malgré l'invocation, pour la première fois depuis sa fondation en 1949, de la clause de défense collective de l'article 5, les États-Unis ont conduit nombre d'observateurs à s'interroger sur leur conception de la vocation future de l'OTAN.
Les critiques émises outre-atlantique après l'opération « Force alliée » au Kosovo, présentée comme une illustration d'un contrôle excessif et pesant des instances politiques au détriment de l'efficacité opérationnelle, ont très certainement joué dans ce qui a été ressenti comme une mise à l'écart de l'Alliance, de surcroît théorisée par une formule privilégiant les coalitions de circonstances. En sens inverse, on peut estimer qu'il y avait une certaine logique à ce que les États-Unis, pays agressé, souhaitent diriger seuls la riposte, des considérations purement fonctionnelles militant également en défaveur d'une OTAN encore focalisée sur le théâtre européen, alors que la zone des opérations relevait d'un grand commandement américain.
Par ailleurs, l'invocation de l'article 5 du traité de Washington n'impliquait nullement une action collective de l'OTAN. Cet article impose à chaque partie au traité un devoir d'assistance à la partie attaquée, « dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, ... en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée ... ». Il importe donc de dissocier la solidarité liant les membres de l'Alliance et le cadre dans lequel s'exerce la riposte, étant entendu qu'une opération sous l'égide de l'OTAN s'imposait dans le scénario d'un conflit sur le sol européen.
Il est ainsi difficile de conclure, à la lumière des opérations d'Afghanistan, que le Kosovo aura été la première et la dernière opération de guerre conduite par l'OTAN. Quoiqu'il en soit, les orientations qu'elle a récemment prises ne semblent pas traduire une résignation de l'Alliance atlantique à se cantonner dans des opérations de « basse intensité » axées sur le maintien de la paix.
En effet, si le sommet de Prague, le 21 novembre 2002, fut celui de l'invitation de sept nouveaux pays membres, il a également lancé la « transformation » de l'Alliance atlantique.
La déclaration adoptée par les chefs d'États et de gouvernements de l'Alliance souligne la nécessité de mieux « relever les défis pour la sécurité des forces, des populations et du territoire de nos pays, d'où que ces défis puissent venir », et elle mentionne en particulier le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs. « Pour remplir la gamme complète de ses missions, l'OTAN doit pouvoir aligner des forces capables de se déployer rapidement partout où elles sont nécessaires, sur décision du Conseil de l'Atlantique Nord, de mener des opérations soutenues, à longue distance et dans la durée ... et d'atteindre leurs objectifs ».
Trois décisions principales découlent de cette orientation :
- la création d'une force de réaction de l'OTAN « souple, déployable, interopérable et apte à soutenir des opérations prolongées et qui comporte des éléments terrestres, maritimes et aériens prêts à se transporter rapidement partout où il le faudra, selon la décision du Conseil » ;
- la mise en place d'une structure de commandement « plus légère, plus efficiente, plus efficace et plus facile à déployer » ;
- l'engagement des pays membres à concentrer leurs efforts sur le renforcement de certaines capacités militaires prioritaires (engagement capacitaire de Prague).
Cette déclaration consacre la vocation de l'Alliance à effectuer, sans limitation géographique, toute la gamme des missions militaires, du maintien de la paix au combat de haute intensité.
Il s'agit donc d'une extension très notable de la vocation de l'OTAN, étant souligné qu'en ouvrant une plus large gamme d'options, on ne renforce pas nécessairement la probabilité de les voir appliquer. Il faut en effet rappeler que le consensus au sein des instances politiques reste à la base du fonctionnement de l'OTAN. Si rien ne semble plus désormais s'opposer à ce que l'OTAN soit sollicitée pour intervenir sur des théâtres très éloignés de la zone euro-atlantique, on peut également estimer qu'il sera plus difficile de réunir un consensus pour engager l'Alliance dès lors que l'opération projetée n'aurait qu'un lien très ténu avec les intérêts de sécurité des différents pays membres.
Par ailleurs, une autre limite s'impose à une multiplication des opérations de l'OTAN : celle des forces armées capables d'être déployées. Du fait de l'engagement américain et britannique en Irak, alors que l'opération Enduring freedom contre les talibans et Al Qaïda se poursuit, l'OTAN peine aujourd'hui à rassembler les effectifs que certains jugent nécessaires à l'action de la FIAS en Afghanistan, et ce en dépit d'une diminution de la présence dans les Balkans.
2. Le renforcement de l'efficacité de l'OTAN : la force de réaction et la réforme des structures de commandement
L'engagement capacitaire de Prague recense un certain nombre de domaines10(*) sur lesquels les pays membres devront prioritairement renforcer leurs capacités militaires. Il s'inscrit dans la logique de l'initiative sur les capacités de défense (DCI - Defense capabilities initiative), décidée à Washington en 1999, dont le résultat avait été assez décevant, en partie notamment parce qu'elle fixait des objectifs trop ambitieux touchant à une gamme extrêmement vaste de capacités. L'Alliance a donc souhaité encourager ses membres à concentrer l'effort sur quelques domaines-clef. C'est le même esprit qui inspire l'Union européenne et son plan d'action européen sur les capacités (ECAP), une coordination étant assurée pour assurer la complémentarité des deux démarches.
Mais au delà des équipements, c'est un nouveau fonctionnement qui est recherché. L'ancien secrétaire général de l'OTAN, Lord Robertson, a amplement développé ce thème en faisant remarquer qu'avec 1,4 million de soldats et 1 million de réservistes, les 18 pays de l'OTAN autres que les États-Unis n'engageaient que 55.000 hommes dans des opérations multinationales, soit 3,9% du nombre de soldats d'active, et semblaient pourtant avoir atteint la limite de leurs capacités. On estime, au sein des instances militaires de l'OTAN, que pourrait être fixé un objectif général de 40% de forces prêtes au déploiement et de 8% de forces disponibles pour un déploiement à tout moment.
L'Alliance accorde donc aujourd'hui une priorité à l'augmentation du volume des forces effectivement utilisables. La constitution d'une force de réaction et la réforme des structures de commandement participent de cette volonté.
. La Nato Response Force (NRF)
Les dirigeants de l'Alliance ont décidé à Prague, sur initiative américaine, de créer une force de réaction de l'OTAN (NRF - Nato Response Force). Cette force interarmées, comprenant des éléments aériens, navals, terrestres et de forces spéciales, permettrait à l'OTAN de déployer jusqu'à 21.000 hommes, selon des délais très brefs (5 à 30 jours), pour remplir des missions de sécurité collective ou de gestion de crises, sans limitation géographique d'intervention. Placée sous l'autorité du Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR), elle devrait être dotée des moyens nécessaires pour s'engager de manière décisive, dès son entrée sur un théâtre d'opérations, avec une capacité de se maintenir entre 30 et 60 jours avant l'arrivée de renforts.
La NRF est une force disponible en permanence mais constituée d'unités changeant par rotations de 6 mois. Elle obéit au principe du « réservoir de forces », les nations étant sollicitées selon un cycle de 6 mois pour identifier au sein de leurs armées les moyens et les personnels mobilisables en cas de besoin dans le cadre de cette force. Les états-majors et les unités affectés à la NRF durant cette période de 6 mois seront placés en alerte dans chacun de leurs pays respectifs et activés pour une opération donnée sur décision des instances de l'Alliance.
Du fait de ces rotations, la NRF n'est en rien concurrente à la force de réaction rapide européenne, dont la vocation est différente, puisqu'elle se limite aux missions de Petersberg, mais qui repose sur le même principe du « réservoir de forces ».
L'objectif premier de la NRF est d'offrir une capacité très rapide de déploiement, pouvant se réduire à cinq jours, afin de pouvoir engager des forces militaires au stade précoce d'une crise. Mais il s'agit également de faire de cette capacité nouvelle un « véhicule » pour la transformation de l'Alliance, afin que les pays membres s'inspirent de cet exemple pour remplacer les grandes unités statiques conçues lors de la guerre froide par des forces plus souples et plus réactives.
La NRF dispose depuis le 15 octobre 2003 d'une capacité initiale d'environ 8.000 hommes (dont 1.800 Français). La capacité intérimaire (18.000 hommes) sera atteinte fin 2004 et la capacité opérationnelle (25.000 hommes) à la fin 2006. Elle sera principalement composée de forces européennes, les Américains intervenant en appui pour certaines capacités (transport stratégique, avions ravitailleurs, navires de transport, dispositif de surveillance au sol).
. La réforme des structures de commandement
La réforme des structures de commandement de l'OTAN n'est pas une orientation nouvelle. Elle a été initiée en 1994 et depuis lors, le nombre de quartiers généraux a été notablement réduit, passant de près de 80 à 20 seulement en 2003. Les décisions prises à Prague visent à poursuivre ce mouvement d'allègement des structures. Le nombre d'état-major passera de 20 à 11, leur effectif total ne baissant cependant que de 12%. Ces décisions apportent surtout un changement majeur, avec le remplacement des deux grands commandements à vocation géographique par des commandements fonctionnels.
La réforme des structures de commandement est dictée par l'impératif de projection sur les théâtres d'opération. Cet impératif a en partie été pris en compte en ce qui concerne les forces elles-mêmes, avec la certification de six grandes forces de réaction rapide, comme le Corps de réaction rapide du commandement allié Europe (ARRC - basé à Rheindalen en Allemagne), le Corps germano-néerlandais (Munster en Allemagne), le Corps européen (Strasbourg) et les corps d'armée à déploiement rapide turc (Istanbul), espagnol (Valence) et italien (Milan). Dans un second temps, il doit également être pleinement pris en compte au niveau des états-majors.
La structure de commandement héritée de la guerre froide reposait sur une répartition géographique des responsabilités entre le Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR), situé à Mons en Belgique et compétent pour la zone s'étendant du nord de la Norvège à l'Europe méridionale et de la côte atlantique à la frontière est de la Turquie, et le Commandant suprême allié de l'Atlantique (SACLANT), situé à Norfolk au États-Unis et compétent pour la zone de l'Atlantique. Chacun de ces deux grands commandements avait en outre autorité sur des commandements subordonnés11(*).
La nouvelle structure de commandement abolit cette division géographique entre le théâtre centre-européen et méditerranéen d'une part, et l'atlantique d'autre part.
Elle repose sur une répartition fonctionnelle entre un commandement opérationnel (Allied Command Operation - ACO), situé à Mons et responsable de toutes les opérations de l'Alliance, quel qu'en soit la localisation, et un commandement entièrement dédié à la transformation de l'OTAN (Allied Command Transformation - ACT), situé à Norfolk.
Le commandement « opérations », auxquels seront rattachés trois commandements interarmées régionaux et six commandements de composante, tous situés en Europe, doit pouvoir conduire simultanément trois missions du niveau d'un corps d'armée, dont une à l'extérieur de la zone OTAN.
Le commandement pour la transformation constitue l'innovation essentielle de la nouvelle structure. Il doit englober tout ce qui concerne la recherche, la doctrine, les concepts, la formation, l'entraînement et l'expérimentation. Selon l'expression de son premier commandant, l'amiral américain Giambastiani, il s'agira du « centre intellectuel pour la transformation de l'Alliance ». Deux centres d'entraînement situés en Norvège et en Pologne seront placés sous la responsabilité de l'ACT.
La proximité de l'ACT avec le nouveau commandement interarmées américain (United States Joint Forces Command), situé lui aussi à Norfolk, doit permettre d'enrichir la réflexion commune de tous les alliés en vue d'adapter leurs forces à l'évolution du contexte stratégique, de redéfinir leurs doctrines et de dégager des priorités en termes de capacités. Il s'agit ici d'atténuer le risque de voir se creuser un fossé entre les Américains et leurs alliés sur le plan de l'approche opérationnelle, des pratiques d'entraînement et de l'organisation, et par conséquent de préserver l'interopérabilité des forces.
Cette réforme opère une centralisation des compétences dans un domaine où les responsabilités sont actuellement beaucoup plus diffuses. Le commandement pour la transformation aura également un rôle déterminant pour la configuration de la NRF. Il agira notamment pour la diffusion vers les alliés des doctrines, équipements ou technologies qu'il aura expérimentés.
B. LA FRANCE DANS LA NOUVELLE OTAN
La France est depuis 1966 le seul État membre de l'Alliance atlantique à ne pas participer à la structure militaire intégrée. Elle le demeurera après l'élargissement de 2004.
Cette posture singulière, comme les positions parfois distinctes de celles d'une majorité d'Alliés qu'elle peut être amenée à exprimer dans les instances politiques de l'OTAN, n'empêchent en rien la France d'avoir pris une part active à toutes les évolutions majeures qui ont marqué l'Alliance atlantique depuis une décennie. Cela est vrai pour l'élargissement, qu'elle a soutenu sans réserve. Elle a également apporté une contribution majeure à toutes les opérations militaires menées par l'Alliance. Elle entend également s'impliquer pleinement dans la transformation engagée au sommet de Prague. Pour autant, les autorités françaises n'ont pas évoqué un possible retour dans la structure militaire intégrée et continuent de subordonner leur implication au respect de certains principes, tels que la primauté du contrôle politique dans une Alliance fonctionnant par consensus.
1. Une contribution active aux évolutions de l'Alliance
. Une contribution majeure aux opérations militaires
Votre rapporteur a indiqué, à propos des conséquences financières de l'élargissement, que la France finançait 15,3% du budget civil et 13,8% du budget militaire12(*) de l'OTAN, ce qui fait d'elle, avec près de 90 millions d'euros en 2003, le troisième contributeur financier après les États-Unis et le Royaume-Uni.
Elle est surtout l'un des principaux contributeurs militaires aux opérations de l'OTAN, à la fois en volume et sur la durée.
C'est à l'occasion de la crise bosniaque, dans la gestion de laquelle la France s'est impliquée dès 1992, qu'elle a établi une coopération militaire entre ses forces et l'OTAN, avant que les forces françaises déployées en Bosnie-Herzégovine ne soient placées sous le commandement de l'OTAN à partir de fin 1995, dans le cadre de l'IFOR puis de la SFOR. La contribution française à la SFOR s'élevait encore à 2.500 hommes en 2001 et 2002. Elle a depuis diminué, parallèlement à la réduction des effectifs de la force, s'établissant actuellement à 1.063 hommes. Nous sommes ainsi les sixièmes contributeurs après les États-Unis (2.074 hommes), l'Italie (1.351), l'Allemagne (1.265), le Royaume-Uni (1.241) et le Canada (1.232).
Avec près d'une centaine d'avions sur un millier déployés et son groupe aéronaval, la France a également été le premier contributeur européen à l'opération « Force alliée » en Yougoslavie au printemps 1999. Elle a participe à tous les types de missions (missions de bombardement, appui au sol, renseignement et observation, ravitaillement en vol, extraction d'équipages). Dès la mis en place de la KFOR au Kosovo, la France a engagé un fort contingent et elle assure depuis lors la responsabilité d'un secteur difficile, comportant une forte population serbe, autour de Mitrovica. Elle a également assuré le commandement de l'ensemble de la force d'octobre 2001 à octobre 2002 et doit le prendre à nouveau pour un an en octobre prochain.
Numériquement, le Kosovo est l'engagement le plus important opéré par la France dans le cadre de l'OTAN. Notre contingent s'élevait à 5.390 hommes en 2001 et 5.000 hommes en 2002, avant que le volume global de la KFOR ne soit notablement réduit. La France compte aujourd'hui 3.165 hommes au Kosovo. Elle est le deuxième contributeur après l'Allemagne (3.418).
En Macédoine, la France a également pleinement participé aux différentes opérations de l'OTAN entre août 2001 et avril 2003. En dernier lieu, on comptait 150 Français sur les 400 hommes déployés par l'OTAN.
Enfin, avec 527 hommes, la France est le troisième contributeur à la FIAS en Afghanistan, derrière l'Allemagne (1.521 hommes) et le Canada (1.312).
Au total, avec 4.760 hommes engagés sur trois théâtres, la France est le troisième contributeur aux opérations de l'OTAN, derrière l'Allemagne (6.596), qui effectue tous ses engagements extérieurs dans le cadre de l'Alliance, et l'Italie (5.206 hommes). Par comparaison, les États-Unis ne comptent que 4.471 hommes dans ces opérations et le Canada 2.544. Le Royaume-Uni a pour sa part engagé d'importantes capacités dans les phases de démarrage des opérations avant de réduire sa participation. La SFOR est la seule opération où il continue de se placer en contributeur majeur.
. Une implication forte dans la transformation
La France a pris une part active à toutes les évolutions qui ont marqué l'Alliance atlantique depuis la fin de la guerre froide.
Elle a soutenu la candidature des pays d'Europe centrale et orientale, plaidant d'emblée pour un élargissement aussi vaste que possible. Elle a directement oeuvré à la préparation des candidats par des programmes de coopération militaire et de défense, ainsi que par des formations au français qui est l'une des deux langues officielles de l'Alliance.
Elle s'est pleinement associée à toutes les opérations militaires de l'OTAN, aux missions de combat comme au maintien de la paix, dans les Balkans comme en Afghanistan, adhérant ainsi à la redéfinition du rôle de l'Alliance.
Enfin, elle soutient les deux initiatives principales décidées lors du sommet de Prague : la constitution de la force de réaction (NRF) et les nouvelles structures de commandement. En effet, alors qu'elle vient de procéder à une réforme sans précédent de son appareil militaire, avec la professionnalisation et une réorientation autour de la mission de projection, elle ne peut que constater une réelle convergence entre ses préoccupations et celles de l'Alliance. D'une certaine manière, nos forces armées se situent même en avance sur cette transformation de l'OTAN, ayant intégré des évolutions qui sont encore loin d'être prises en compte chez beaucoup de nos alliés.
La France s'est prononcée dès l'origine en faveur du projet de force de réaction de l'OTAN. Elle a indiqué qu'elle partageait l'objectif d'une Alliance réactive et elle a engagé les efforts nécessaires pour y conformer ses propres forces.
La France a prévu une contribution très significative (de l'ordre de 25%) à la NRF, dont on doit rappeler qu'en dehors de certains moyens de soutien, elle ne comprendra pas en principe de forces américaines. Elle a toutefois posé trois conditions préalables: le respect du statut de nos forces, qui demeureront sous commandement national jusqu'à leur insertion éventuelle dans la NRF, le contrôle politique de l'emploi de la force par le Conseil de l'Atlantique Nord et la compatibilité de la NRF et de la force de réaction rapide européenne. Sur ce dernier point, la France estime que le réservoir de forces affecté à la NRF doit être suffisamment vaste, en termes d'états-majors et de forces, pour éviter de geler des moyens qui pourraient être nécessaires dans le cadre d'une opération nationale ou d'une opération de l'Union européenne.
Sur un plan pratique, le niveau de nos contributions a déjà été fixé pour les premières versions de la NRF qui vont se succéder, par période de six mois, à compter de cette année. Le haut degré de réactivité exigé de la NRF et le type de missions envisagées conduisent à y affecter des forces ou des capacités spécifiques : troupes aéroportées, forces spéciales, avions de combat, sous-marins nucléaires d'attaque. Nos armées entendent également disposer de capacités de commandement adaptées. C'est déjà le cas pour le commandement de la composante aérienne, et le processus de certification de cette capacité « réaction rapide » (HRF - High Readiness Forces) a été engagé pour les composantes terrestre et maritime.
En ce qui concerne la refonte des structures de commandement, la France, bien que n'étant pas partie prenante à la structure militaire intégrée, soutient également la volonté de l'Alliance de privilégier une organisation moins lourde et plus réactive.
Elle se montre d'ailleurs très intéressée par la constitution à Norfolk du commandement dédié à la transformation (ACT - Allied Command Transformation). Soulignant que ce commandement est dissocié du nouveau commandement opérationnel, dont devraient désormais relever toutes les forces appartenant à la structure militaire intégrée, les autorités françaises considèrent l'ACT comme un commandement « stratégique », dépourvu de toutes responsabilités opérationnelles. Elles estiment dans ces conditions que la France a pleinement vocation à participer à cette nouvelle structure de commandement.
Sur un plan militaire, la participation de la France aux travaux du nouveau commandement « transformation » de Norfolk lui permettrait de bénéficier de la réflexion américaine en vue d'améliorer la compatibilité de nos forces avec celles des États-Unis. Par ailleurs, l'ACT doit déterminer les orientations relatives à la NRF en termes de doctrine et d'entraînement. Il doit également décider des certifications des capacités proposées pour intégrer la NRF. Le niveau de la contribution française à la NRF semble dons également plaider en faveur d'une participation à l'ACT.
Concrètement, la France revendique une trentaine de poste à Norfolk. Elle propose également de mettre certains de ses moyens d'expertise à la disposition de l'ACT.
2. Une position politique fondamentalement inchangée : le commandement national de nos forces, la primauté des instances politiques de l'Alliance
. Le maintien hors de la structure militaire intégrée
En décidant en 1966 de quitter la structure militaire intégrée de l'OTAN, la France voulait affirmer le principe du commandement national de ses forces jusqu'à leur insertion éventuelle sous commandement OTAN en cas de conflit. Elle souhaitait ainsi exclure toute possibilité d'engagement automatique de ses forces sans décision politique nationale préalable.
En participant significativement aux premières opérations de l'OTAN, à partir de 1995, la France s'est rapprochée des instances militaires de l'Alliance. Elle a réintégré le Comité militaire, plus haute autorité militaire de l'Alliance, qui réunit les chefs d'état-major des armées des pays membres. Elle a également inséré certains officiers au Grand quartier général des forces alliées en Europe (SHAPE) en raison de sa participation aux opérations. On sait pas ailleurs qu'un retour dans la structure militaire intégrée avait été envisagé dans le cadre d'une négociation globale sur un renforcement du poids des pays européens dans les grands commandements de l'OTAN, mais que faute d'accord, cette hypothèse ne s'est pas concrétisée.
Actuellement, la France participe à toutes les instances intergouvernementales de l'Alliance (Conseil de l'Atlantique Nord, Comité militaire, État-major international notamment), hormis celles traitant de la planification de défense (Comité des plans de défense - DPC) et d'emploi des armes nucléaires.
Sur le plan des équipements de défense, elle participe aux groupes chargés de préparer l'acquisition de moyens répondant à certains besoins collectifs de l'Alliance (défense anti-missile de théâtre, programme AGS de surveillance du champ de bataille, programme de renouvellement des satellites de télécommunications de l'OTAN), ainsi qu'à certains programmes d'équipement propres à certains pays seulement, mais conduits en coopération dans le cadre d'agences de l'OTAN (hélicoptère de transport NH90, système de commandement et de conduite des opérations aériennes).
La France ne participe pas au fonctionnement de la structure militaire intégrée mais dispose de missions militaires ou d'officiers de liaison auprès des principaux états-majors (SACEUR, SACLANT, commandements régionaux et sub-régionaux ...) pour tenir compte des besoins de coordination et d'interopérabilité nécessaires à une éventuelle implication des forces françaises dans les opérations de défense collective ou de gestion de crise. En outre, comme on l'a indiqué plus haut, des officiers français ont été « insérés », terme qui suppose qu'ils peuvent être retirés à tout moment, dans des états-majors, de manière limitée et ciblée, notamment pour suivre le développement de certains concepts ou des planifications opérationnelles qui concernent la France. Il en va de même lorsque la France participe à des opérations de l'OTAN.
Au total, la présence française dans les postes de commandement de l'OTAN est actuellement de 170 personnes, chiffre qu'il faut rapporter aux 2.805 Américains, aux 2.212 Allemands, aux 1.216 Italiens, aux 632 Turcs ou aux 405 Espagnols.
Un déséquilibre apparaît donc entre la participation effective de la France aux opérations militaires et sa présence au sein des structures de commandement. Inversement, on pourrait cependant estimer que c'est la représentation de certains pays dans les postes de commandement qui est disproportionnée par rapport à leur implication dans les opérations militaires.
Concrètement, une présence accrue dans la structure militaire intégrée permettrait d'être associé à la planification des opérations. Sur un plan plus politique, certaines voix s'expriment en Europe, par exemple en Allemagne, pour estimer que le retour de la France dans la structure militaire intégrée rendrait beaucoup moins sensible le débat sur la complémentarité ou la concurrence entre l'OTAN et la politique européenne de sécurité et de défense. M. Armand de Decker, président de l'Assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe occidentale et président du Sénat de Belgique a plaidé en ce sens lors d'une audition devant notre commission le 14 janvier dernier.
Toutefois, comme l'a souligné devant notre commission M. François Heisbourg, président de la Fondation pour la recherche stratégique, cette question revêt une moindre importance pratique dès lors que les nouvelles capacités dont l'OTAN souhaite se doter - la NRF, le commandement « transformation » - se développent hors de la structure militaire intégrée et que la France souhaite pleinement y participer.
. L'attachement à la primauté du contrôle politique
Les autorités françaises continuent de veiller au maintien du contrôle politique exercé par le Conseil de l'Atlantique Nord, ou prévaut la règle de l'unanimité. Ce principe est fondamental aux yeux de la France. Il exclut toute automaticité dans les actions de l'OTAN, afin de préserver le pouvoir d'appréciation de l'instance politique.
Il est clair que la primauté des instance politique demeure essentielle au moment où les missions de l'Alliance sortent du cadre de la défense collective et peuvent l'amener à intervenir hors de la zone euro-atlantique. De même, l'ambiguïté dans laquelle est restée le concept stratégique quant à la subordination d'intervention ne relevant pas de l'article 5 à un mandat préalable des Nations Unies justifie l'appréciation des situations au cas par cas et la possibilité de ne pas engager l'Alliance si le consensus n'est pas réuni.
Ainsi, le 29 janvier dernier, le ministre des affaires étrangères a estimé devant l'Assemblée nationale que « cet élargissement du champ d'intervention de l'OTAN répond à des exigences de sécurité. Mais il doit continuer de se faire en étroite concertation avec l'ensemble des Alliés, et sur la base d'un mandat des Nations Unies ». Il a également déclaré que « face à des situations de crise, l'Alliance doit pouvoir réagir rapidement. Mais la rapidité de réaction ne signifie pas l'automaticité de l'engagement. Les Alliés, au sein du Conseil, doivent être en mesure de s'assurer du cadre de l'intervention, notamment la conformité aux principes de la charte des Nations Unies et l'adéquation des moyens militaires aux objectifs politiques ».
Le rappel de cette exigence est utile au moment où sont intervenus des débat sur la possibilité, dans le cadre d'une crise, de donner aux commandements stratégiques chargés des opérations une plus grande marge de manoeuvre, ou sur le rôle respectif du Conseil de l'Atlantique Nord, organe politique de direction de l'Alliance, et du Comité des plans de défense, organe compétent pour la structure militaire de l'OTAN, auquel la France ne participe pas.
Les critiques émises à l'encontre de la gestion des opérations aériennes au Kosovo et le différend survenu au début de l'année 2003 à propos de mesures préventives de défense de la Turquie en cas d'attaque irakienne sont largement à l'origine de ces discussions, mais l'élargissement pourrait leur donner un écho supplémentaire.
Tout en soutenant les objectifs de flexibilité et de rapidité d'action de l'Alliance face à une situation de crise, la France a eu l'occasion d'indiquer qu'elle ne s'opposait pas à des délégations d'autorité au profit des commandants stratégiques chargés des opérations à conditions qu'elles soient encadrées par un contrôle politique suffisant, le Conseil de l'Atlantique Nord devant conserver la faculté de valider ces délégations avant qu'elles prennent effet. Elle souhaite également que ce dernier conserve toutes ses prérogatives de nature politique (évaluation politique d'une situation de crise, approbation des plans d'opérations), la compétence du Comité des plans de défense en matière de mesures de réponses aux crises devant se limiter à la structure militaire intégrée, au système aérien de défense intégré et aux forces nucléaires de l'OTAN.
C. L'OTAN ET L'EUROPE DE LA DÉFENSE : UNE COORDINATION NÉCESSAIRE
1. Concurrence ou complémentarité des démarches ?
Les conflits des Balkans ont provoqué l'implication de l'OTAN dans des opérations de réponses aux crises sur le continent européen, mais ils ont également fait prendre conscience aux Européens de leur faiblesse militaire, de leur incapacité à régler eux-mêmes, sans recours à l'OTAN, les crises se déclarant à leurs frontières. L'idée d'une Europe de la défense a ainsi cheminé dans les opinions publiques et chez les dirigeants européens alors même qu'en pratique, les crises européennes imposaient un engagement croissant de l'OTAN en Europe.
Il est assez rapidement apparu qu'il ne devait pas y avoir contradiction entre les deux démarches. L'OTAN a encouragé le développement en son sein d'une identité européenne de sécurité et de défense, qui s'accordait avec la préoccupation américaine de « partage du fardeau ».
Du point de vue de l'OTAN, le projet de politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a été pris en compte dès 1999, dans le cadre du nouveau concept stratégique. Les modalités de coopération entre l'OTAN et l'Union européenne ont été confirmées lors du Conseil européen de Nice, en décembre 2000.
Il faut toutefois rappeler qu'en l'état actuel des institutions européennes, c'est le traité de Nice qui définit les contours de la PESD et la limite aux missions dites « de Petersberg » : missions humanitaires et d'évacuation, missions de maintien de la paix, mission de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix.
Les travaux sur la future Constitution européenne ont conduit à proposer sur ce point deux novations :
- d'une part, une extension du champ de la PESD au delà des missions de Petersberg, afin de couvrir des « actions conjointes en matière de désarmement », les « missions de prévention des conflits et le maintien de la paix » et les « opérations de stabilisation à la fin des conflits » ;
- d'autre part, l'inclusion dans les textes européens d'une clause de défense mutuelle, assortie de certaines conditions.
Sur le premier point, la présidence italienne a repris les propositions de la Convention, qui n'ont semble-t-il pas soulevé de difficultés particulières.
La question de la clause de défense mutuelle a en revanche suscité de fortes réserves, compte tenu du statut de neutralité de certains États membres et des craintes exprimées par certains autres qui y voient une concurrence avec l'article 5 du Traité de Washington.
La Convention s'était accordée sur la possibilité d'une « coopération plus étroite en matière de défense mutuelle » entre certains États membres désireux de souscrire à cette clause. Dans le cas où l'un des États participants à cette coopération plus étroite serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, « les autres États participants lui portent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres, conformément aux dispositions de l'article 51 de la Charte des Nations unies ».
Le compromis élaboré par la présidence italienne visait quant à lui à prévoir une clause moins contraignante à laquelle tous les États membres, y compris les pays neutres, pouvaient adhérer. Cette clause reviendrait à ce qu'en cas d'agression contre un État membre, les autres États lui « doivent aide et assistance », sans précision du caractère militaire ou non de cette assistance qui, en tout état de cause ne saurait affecter « le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ».
Avec la poursuite de la Conférence intergouvernementale, l'issue de ce débat reste en suspens. Plusieurs pays considèrent que le projet politique européen ne se conçoit pas sans une clause de défense collective entre ses membres, une telle clause liant déjà de surcroît 10 États membres de l'Union européenne dans le cadre du traité de l'Union de l'Europe occidentale. Ils se heurtent toutefois à la difficulté induite par la présence de pays neutres et aux réserves émanant de ceux qui voient dans une telle évolution de l'Union européenne un risque pour l'Alliance atlantique
2. La coordination entre l'OTAN et l'Union européenne
Au delà du débat assez théorique, compte tenu des moyens militaires limités des européens, sur la concurrence entre l'Alliance atlantique et la PESD, c'est surtout sur un plan pratique qu'il convenait d'établir une coordination entre les deux institutions.
. L'accès de l'union européenne aux capacités de l'OTAN
La mise en place de l'accord dit « Berlin plus », régissant la mise à disposition de l'Union européenne des moyens et des capacités de l'OTAN pour des opérations dans lesquelles l'Alliance ne serait pas engagée militairement en tant que telle, a été durablement retardée par un différend gréco-turc.
En décembre 2002, une déclaration commune de l'OTAN et de l'Union européenne a finalement posé les principes d'une coopération politique et militaire étroite entre les deux organisations. Cette déclaration sur la PESD établit le cadre formel pour une coopération dans la gestion de crises et la prévention des conflits. Elle garantit à l'Union européenne, pour ses propres opérations militaires, un accès aux moyens logistiques et de planification de l'OTAN.
Les arrangements permanents entre l'OTAN et l'Union européenne :
- garantissent l'accès de l'Union européenne à des capacités de planification de l'OTAN pouvant contribuer à la planification d'opérations dirigées par l'Union européenne ; garantissent l'accès de l'Union européenne à des capacités de planification de l'OTAN pouvant contribuer à la planification d'opérations dirigées par l'Union européenne ;
- établissent une présomption de disponibilité au profit de l'Union européenne des capacités et moyens communs de l'OTAN préidentifiés ;
- identifient une série d'options de commandement européen pour des opérations dirigées par l'Union européenne renforçant le rôle de l'adjoint européen du SACEUR et lui permettant d'assumer pleinement ses capacités européennes.
C'est sur la base de ces arrangements qu'a été transférée à l'Union européenne l'opération de l'OTAN en Macédoine à partir d'avril 2003. La force européenne a bénéficié des moyens de l'OTAN relevant du commandement régional de Naples. La relève de la SFOR par l'Union européenne, si elle est confirmée au sommet de l'Alliance atlantique au mois de juin prochain, pourra elle aussi s'effectuer dans ce cadre.
. Les capacités européennes de planification et de conduite d'opérations
L'année 2003 a été marquée par un vif débat consécutif à la proposition lancée le 29 avril par la France, l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg de doter l'Union européenne d'une capacité de planification et de conduite d'opérations autonome.
Intervenant dans le contexte de la crise irakienne, quelques semaines après qu'un désaccord soit intervenu au sein du Conseil de l'Atlantique Nord sur la planification de mesures de soutien à la Turquie et que de profondes divisions se soient manifestées entre pays de l'Union européenne, ce projet de quartier général européen qui aurait été installé à Tervuren près de Bruxelles a d'emblée été fortement critiqué par les États-Unis et plusieurs de nos partenaires européens. Les adversaires du projet y ont vu un risque de double-emploi avec les moyens de l'OTAN.
Sur un plan militaire, il s'agissait dans l'esprit des quatre pays promoteurs du projet d'offrir une alternative aux deux options actuellement disponibles en cas d'opération de l'Union européenne :
- soit le recours aux moyens et capacités de l'OTAN, conformément aux arrangements « Berlin plus ». Dans cette hypothèse l'état-major stratégique de l'Union européenne se situerait au sein du Grand quartier général des forces alliées en Europe à Mons (SHAPE), le commandant d'opération étant l'adjoint européen du SACEUR ;
- soit, en l'absence de recours aux moyens de l'OTAN, l'utilisation d'un état-major national d'un État membre de l'Union européenne, capable de se transformer en état-major multinational, seuls le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne disposant d'une telle capacité.
Après plusieurs mois de discussions difficiles, le compromis agréé par le Conseil européen de Bruxelles le 12 décembre 2003 sur la base de propositions conjointes de l'Allemagne, de la France et du Royaume-Uni prévoit une capacité européenne collective de planification et de conduite d'opérations autonomes placée au sein de l'État-major de l'Union européenne, alors qu'une cellule de l'Union européenne serait établie à SHAPE pour les opérations avec recours aux moyens de l'OTAN.
La cellule permanente de planification et de conduite d'opérations civiles et militaires de l'Union européenne menées sans recours aux moyens de l'OTAN assurera la liaison entre les différents travaux sur l'anticipation des crises, le soutien à la planification et à la coordination des opérations civiles, le développement des relations civilo-militaires, la planification stratégique pour les opérations à dimension civilo-militaire. Elle contribuera également au renforcement du quartier général national désigné pour conduire une opération autonome de l'Union européenne. Enfin, elle pourra se transformer temporairement en un « centre d'opération » chargé de gérer la mission, pour la durée d'une mission donnée, ce centre étant dissous en fin de mission.
Le texte adopté à Bruxelles précise toutefois que pour la conduite des opérations militaires autonomes de l'Union européenne, l'option principale est l'utilisation des quartiers généraux nationaux qui peuvent être « multinationalisés », comme ce fut le cas pour la première opération européenne autonome en république démocratique du Congo à l'été 2003. Le recours à un centre d'opération européen semble répondre à certaines circonstances particulières, notamment en cas de mission à la fois civile et militaire. Ce dispositif ne paraît pas devoir impliquer à court terme un renforcement de l'effectif de l'état-major de l'Union européenne, qui comporte actuellement 130 personnes. En revanche, la mise en place d'un centre d'opération exigerait du personnel supplémentaire pour la durée de la mission.
Quant à la petite cellule européenne permanente au SHAPE, elle permettra d'améliorer les opérations de l'Union menées avec les moyens de l'OTAN, pérennisant la solution mise en oeuvre pour l'opération Concordia en Macédoine.
En ce qui concerne la France, il est utile de rappeler les propos tenus le 8 janvier dernier par le Président de la République, soulignant que l'Europe devait se préparer à des situations dans lesquelles l'OTAN ne voudra pas ou ne pourra pas intervenir, ce qui implique de poursuivre « inlassablement la construction de la politique européenne de sécurité et de défense, en toute transparence avec l'OTAN, mais avec fermeté et détermination ». Le Chef de l'État a également déclaré qu'au sommet d'Istanbul, il rappellerait « l'attachement de la France à l'Alliance atlantique » mais aussi que « la France conçoit ses engagements dans l'Union européenne et dans l'Alliance comme parfaitement compatibles. Il n'existe pas, il ne peut pas exister, d'opposition entre l'OTAN et l'Union européenne ».
Votre rapporteur a déjà indiqué qu'avec les élargissements concomitants de l'OTAN et de l'Union européenne, trois-quarts des membres de chaque organisation seront également membres de l'autre. Dans ces conditions, il est impératif que s'établisse, sans esprit de concurrence de part et d'autre, un parfaite coordination entre les deux organisations.
* 9 Soutien à la constitution de la force, aide à la planification, établissement d'une liaison protégée de télécommunications par satellite.
* 10 Défense contre les armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires; renseignement, surveillance et acquisition d'objectifs; surveillance air-sol; systèmes de commandement, de contrôle et de communications; efficacité au combat, y compris munitions à guidage de précision et neutralisation des défenses aériennes ennemies; moyens de transport aérien et maritime stratégique; moyens de ravitaillement en vol; et unités déployables d'appui tactique et de soutien des forces au combat.
* 11 Sous l'autorité de SACEUR, deux commandements régionaux (CincNorth à Brunssum au Pays-Bas ; CincSouth à Naples en Italie) et onze commandements interarmées répartis en Europe ; sous l'autorité de SACLANT, cinq commandements en chef répartis entre les États-Unis, le Royaume-Uni et le Portugal.
* 12 La France ne contribue pas à tous les budgets militaires de l'OTAN, mais seulement à ceux en liaison avec les activités auxquelles elle participe : opérations de maintien de la paix, organismes au fonctionnement desquels elle est associée (état-major international, partenariat pour la paix, agence de standardisation, centre de programmation ...), exercices et centres d'entraînement, collège de défense, investissements de sécurité.