Source: http://docplayer.es/1878711-Las-tasas-municipales-ordenanza-fiscal-informe-tecnico-economico-y-valor-del-aprovechamiento.html
Timestamp: 2018-03-23 17:59:09
Document Index: 94850424

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 20', 'Artículo 133', 'Artículo 105', 'Artículo 106', 'Artículo 7', 'artículo 96', 'artículo 93', 'artículo 16', 'Artículo 59', 'Artículo 213', 'Artículo 122', 'Artículo 137', 'Artículo 31', 'Artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 25', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 4']

LAS TASAS MUNICIPALES: ORDENANZA FISCAL, INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO Y VALOR DEL APROVECHAMIENTO - PDF
Download "LAS TASAS MUNICIPALES: ORDENANZA FISCAL, INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO Y VALOR DEL APROVECHAMIENTO"
Juan Antonio Acosta Olivares
1 LAS TASAS MUNICIPALES: ORDENANZA FISCAL, INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO Y VALOR DEL APROVECHAMIENTO Subdirector de Gestión de Tributos Organismo Autónomo de Gestión Tributaria y Otros Servicios del Ayuntamiento de Málaga ÍNDICE: 1.- AUTONOMÍA LOCAL, SUFICIENCIA FINANCIERA Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA POR PARTE DE LAS ENTIDADES LOCALES NATURALEZA Y ALCANCE DE LAS ORDENANZAS FISCALES MUNICIPALES LAS TASAS: EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA Y DE PROPORCIONALIDAD EL INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO LA CUANTÍA DE LAS TASAS Y LA VALORACIÓN DEL APROVECHAMIENTO EL VALOR CATASTRAL COMO REFERENCIA PARA LA VALORACIÓN DEL APROVECHAMIENTO LA OCUPACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO LOCAL: LOS CAJEROS AUTOMÁTICOS LAS EMPRESAS SUMINISTRADORAS DE SERVICIOS DE CARÁCTER GENERAL UN CASO PARTICULAR: LA TELEFONÍA MÓVIL INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA TASA POR UTILIZACIÓN PRIVATIVA O APROVECHAMIENTO ESPECIAL DEL DOMINIO PÚBLICO LOCAL BIBLIOGRAFÍA ANEXO: ZONAS DE VALOR COMO REFERENTE PARA EL CÁLCULO DEL APROVECHAMIENTO
2 1.- AUTONOMÍA LOCAL, SUFICIENCIA FINANCIERA Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA POR PARTE DE LAS ENTIDADES LOCALES. Las entidades locales tienen constitucional y legalmente atribuidas determinadas funciones y competencias para la gestión de sus intereses; su ejercicio exige y justifica la disponibilidad de instrumentos y recursos adecuados para ello. Tal y como reconoce la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), los municipios: - son entidades básicas de la organización territorial del Estado - tienen derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses y - tendrán plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines en el ámbito de sus respectivas competencias. 1 El ejercicio de la autonomía local implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley. El artículo 4.1, a) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reconoce a los Municipios, las Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones territoriales: - la potestad reglamentaria, como facultad para producir las normas necesarias para regular la vida ciudadana que el artículo 5 califica como Ordenanzas. - la potestad de autoorganización, que se concreta en la producción de normas de regulación interna que el artículo 20.1.c) de la Ley anterior califica como Reglamentos Orgánicos. - la potestad tributaria entendida como la posibilidad de intervenir en aspectos fiscales y - la potestad financiera, como el derecho y la facultad de obtener los recursos necesarios para la gestión de sus competencias. 1 Artículo 133 (CE). 1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley. 2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes. 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de Ley. 4. Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las Leyes. Artículo 105. Ley 7/85: 1. Se dotará a las Haciendas locales de recursos suficientes para el cumplimiento de los fines de las entidades locales. 2. Las Haciendas locales se nutren, además de tributos propios y de las participaciones reconocidas en los del Estado y en los de las Comunidades Autónomas, de aquellos otros recursos que prevea la Ley. Artículo 106. Ley 7/85: 1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla. 2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. 3. Es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de las entidades locales de ámbito superior o de las respectivas Comunidades Autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras entidades locales, con las Comunidades Autónomas o con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. Artículo 7. Ley 58/2003, General Tributaria: Fuentes del ordenamiento tributario. 1. Los tributos se regirán: a) Por la Constitución. b) Por los tratados o convenios internacionales que contengan cláusulas de naturaleza tributaria y, en particular, por los convenios para evitar la doble imposición, en los términos previstos en el artículo 96 de la Constitución. c) Por las normas que dicte la Unión Europea y otros organismos internacionales o supranacionales a los que se atribuya el ejercicio de competencias en materia tributaria de conformidad con el artículo 93 de la Constitución. d) Por esta Ley, por las Leyes reguladoras de cada tributo y por las demás Leyes que contengan disposiciones en materia tributaria. e) Por las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales. 2
3 Podemos apreciar que el art de la LBRL utiliza el término potestad reglamentaria en lugar de potestad normativa y, además, lo enumera en un mismo apartado, junto a la potestad de autoorganización. Parece, por ello, que la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local está aludiendo a los reglamentos y en especial al Reglamento Orgánico. Sin embargo, el Reglamento Orgánico es la expresión genuina de la potestad de autoorganización, mientras que la potestad normativa ( reglamentaria ) se expresa fundamentalmente en las Ordenanzas, en cuanto normas de regulación social. Para GALÁN GALÁN, A. 2 hay que distinguir entre normas locales autónomas y normas locales heterónomas. Las primeras son aquéllas que forman parte del ordenamiento local y que provienen del ente local exponencial de dicho ordenamiento. Son internas o propias de dicho ente y constituyen la expresa manifestación del ejercicio de sus prerrogativas y potestades como Administración Pública. Las segundas son externas, ajenas, que le vienen impuestas desde fuera, desde arriba y son fruto de la potestad normativa de otro ente de nivel territorial superior. CHAMORRO GONZÁLEZ señala que el principio de autonomía implica una capacidad propia ajena a intromisiones provenientes de otros Entes para gestionar su propia esfera de intereses. Como un claro ejemplo de las primeras, el art. 2.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece que: Para la cobranza de los tributos ( ) la hacienda de las entidades locales ( ) ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes. Las ordenanzas fiscales constituyen una de las manifestaciones más expresas y evidentes del ejercicio de estas prerrogativas. Las administraciones de las ciudades tienen muy diferentes necesidades organizativas y requieren la disponibilidad de potestades en diverso grado dependiendo del tamaño de su población, de la problemática de su crecimiento, de la relevancia económica y social de sus problemas, etc. En consecuencia, la organización de las potestades municipales debería acomodarse a las peculiaridades de cada municipio, al menos dentro de un cuadro de categorías básico, que permitiera diferenciar entre las poblaciones grandes, medianas y pequeñas. De entre ellas, en las mayores, parece evidente que toda la gestión de los intereses municipales no puede confiarse exclusivamente al ayuntamiento y al alcalde, sino que resulta posible admitir, junto a ello, otros órganos deliberantes y ejecutivos. A su vez, la potestad normativa que corresponda a los municipios, puede distribuirse entre los diferentes órganos que integran la Administración municipal, de un modo jerarquizado, de forma que las regulaciones de mayor trascendencia social o económico queden reservadas al ayuntamiento Pleno y las de carácter organizativo y, 2 La potestad normativa local autónoma, Atelier, Barcelona,
4 desde luego, las de naturaleza ejecutiva, puedan dejarse a la responsabilidad de los órganos ejecutivos 3. Las ordenanzas son disposiciones normativas aprobadas por acuerdo del Pleno correspondiente, que regulan los servicios, actividades y los ingresos de las entidades locales. El concepto de ordenanza se vincula a tres bloques funcionales que son muy diferentes: - las llamadas actividades, que conforman la reglamentación social - los servicios públicos como actividad prestacional y - los ingresos, que producen las denominadas ordenanzas fiscales. La autonomía financiera no es más que una manifestación del principio de autonomía local: ambas se deben producir de forma simultánea y no se entiende la existencia de una sin la otra. Los ayuntamientos como Administración cercana a los ciudadanos que gestiona intereses públicos reciben demandas directas que exigen respuesta, a veces, de forma inmediata. Por ello, las entidades locales precisan disponer de recursos propios que se utilicen racionalmente para satisfacer dichas demandas. 4 Desde la perspectiva financiera, la autonomía significa: - la capacidad de disponer de recursos propios - la capacidad de decisión sobre el empleo de los mismos - el no sometimiento a otras instancias en el ámbito económico y - la responsabilidad ante los ciudadanos por las decisiones que se puedan adoptar; en este sentido, la asociación entre las demandas ciudadanas y el pago de los tributos resulta evidente. La Constitución Española en su art. 142 incorpora expresamente el principio de suficiencia a favor de las entidades locales como fórmula para garantizar el fin de su tradicional penuria económica. No obstante, puede apreciarse una cierta ambigüedad y un matizado valor normativo al principio de suficiencia financiera, que puede inferirse si tenemos en cuenta las siguientes consideraciones 5 : a) La suficiencia se refiere a todas las competencias locales, tanto propias como delegadas; cualquier atribución de gestión cuyo coste gravite sobre las arcas locales genera 3 Ver La diversificación formativa del ordenamiento local de Santiago MUÑOZ MACHADO. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 7 bis, Quincena Abr L. PAREJO ALFONSO, Derecho básico de la Administración local. Ed. Ariel, Barcelona J.M. BAÑO LEÓN, Los límites constitucionales de la potestad reglamentaria (remisión normativa y reglamento independiente en la Constitución de 1978), Ed. Civitas/Univ. Complutense, Madrid 5 Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de
5 una incidencia financiera sobre recursos propios que debe ser compensada; en especial la prestación de los denominados servicios impropios 6. b) El modo concreto en que se plasme el principio de suficiencia en el sistema de financiación local constituye una decisión que ha de adoptar el legislador de acuerdo, esencialmente, con criterios de oportunidad política, resultando, por ello, escasamente accesible al control jurisdiccional 7 ; y c) La suficiencia es exigible para el conjunto de todas las corporaciones locales y, por tanto, para garantizar la disponibilidad presupuestaria de todas y cada una de ellas es necesario tener en cuenta la disponibilidad del Estado en su conjunto; depende de los medios realmente existentes y de los que pueda disponer el Estado en su conjunto. 8 Esta suficiencia financiera, sin embargo, no ha supuesto la absoluta desaparición de la tutela financiera. ARIAS ABELLAN, D. 9 la define como el conjunto de potestades atribuidas por el Ordenamiento jurídico a un Ente público cuyo ejercicio supone la vigilancia o comprobación sobre la adecuación de la actividad de otro ente público que ni la LBRL ni la LRHL han suprimido totalmente. 2.- NATURALEZA Y ALCANCE DE LAS ORDENANZAS FISCALES MUNICIPALES. Tal y como expresábamos en el apartado anterior, la potestad tributaria no es más que una de las manifestaciones del ejercicio del principio de autonomía local, constitucionalmente consagrado. 10 Las ordenanzas fiscales son las normas reguladoras del ámbito tributario derivadas del ejercicio de la potestad tributaria que concretan el principio de autonomía y el ejercicio de la misma, que deberán, en todo caso: a. Respetar los principios tributarios de carácter general contenidos en el art. 6 del texto refundido de la LRHL con pleno sometimiento a la Ley. b. Contener los elementos esenciales que determina el art. 16 del mismo texto y algunos adicionales que no se contienen específicamente en el mismo pero que resultan de inexcusable incorporación, como más adelante especificaremos. Las ordenanzas fiscales aprobadas por las entidades locales, constituyen una auténtica manifestación y un ejercicio pleno del principio de autonomía local que reconoce nuestra legislación 11 y una demostración evidente del desarrollo y de la aplicación de estas prerrogativas establecidas en favor de la Administración y de la hacienda del Estado, en general y de las entidades locales, en particular. En el art. 12 del propio texto refundido de la LRHL se señala que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo 6 El art. 26 de la Ley 7/85, de Régimen Local establece los servicios mínimos que deben prestar los municipios con carácter obligatorio, por sí o asociados con otros. 7 Sentencias del Tribunal Constitucional 179/1985 y 104/ STC 96/1990: Su finalidad no es más que la de garantizar en el marco de las disponibilidades presupuestarias la suficiencia financiera de todas y cada una de las corporaciones locales para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada. 9 La tutela financiera de las Entidades locales. Marcial Pons-Diputació de Barcelona, Madrid, Guía de Ordenanzas Municipales de Valentín MERINO ESTRADA. Edit. Bayer Hnos. S.A. 11 Constitución Española, Ley 58/2003,General Tributaria y Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local 5
6 prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás Leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo. Además, su segundo apartado añade que a través de sus ordenanzas fiscales las entidades locales podrán adaptar la normativa a que se refiere el apartado anterior al régimen de organización y funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido material de dicha normativa. En principio cabe entenderlas, por tanto, como normas que dictan estos entes como mecanismo de adaptación de aquellos aspectos que no están definidos con precisión o que aparecen simplemente apuntados en el ordenamiento jurídico general. Dicho en otros términos, completan y desarrollan las previsiones contenidas en la Ley. Además, se convierte en el instrumento adecuado para lograr la conciliación entre los dictámenes normativos y el régimen de organización y funcionamiento interno de cada entidad local. En teoría, éste es su fundamento y su intencionalidad y no otra. Sin embargo, en realidad la función y la funcionalidad de las ordenanzas fiscales van mucho más allá; así se sabe y así se acepta. En muchas ocasiones y en la práctica, incluso vienen a desempeñar el papel que a otro nivel y en otro sentido realiza la misma Ley: llegan a convertirse en verdaderas leyes en su ámbito de aplicación. No obstante, el propio legislador viene a advertir que, en cualquier caso, no se podrá contravenir el contenido de las normas. Bien, pero qué pasa cuando la norma no existe en determinados casos, se calla, omite precisiones o no resulta suficiente para aplicarla desde el punto de vista práctico? cómo actúa la entidad local en estos supuestos? El art. 8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria concreta aquellos elementos que, en la regulación de un tributo, deberán de estar previstos y regulados por Ley. Efectivamente, en relación a las tasas municipales, el texto refundido de la LRHL contienen estos elementos esenciales hecho imponible, supuestos de no sujeción, sujetos pasivos, cuota tributaria, devengo, gestión- sin embargo lo hace de forma un tanto singular e imprecisa, en algunos casos. Podemos apreciar algunos ejemplos de ello. a) En relación al hecho imponible. Establece el art. 20 del texto refundido de la LRHL al referirse a las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público loca que las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes ; lo cual viene a convertir la posterior relación en una lista abierta y orientativa que, en ningún caso, puede entenderse como lista cerrada. El legislador utiliza esta técnica enunciativa para ejemplificar los supuestos de exacción pero contempla la posibilidad de que existan otros no mencionados expresamente que, puedan convertirse en hechos imponibles por cumplir los principios esenciales de la tasa Para que se pueda exaccionar una tasa es preciso: a) que se trate de un aprovechamiento especial o privativo, b) que su uso sea legítimo y c) que los bienes sean de dominio público local. 6
7 En este sentido, tal y como reconoce la revista El Consultor, no resulta descartable sostener que los buzones de Correos pueden estar sujetos a la tasa por aprovechamiento del dominio público local. 13 b) En relación a las normas de gestión. A pesar de las múltiples alternativas que se pueden presentar en este aspecto, el texto refundido solo hace unas vagas referencias a dos cuestiones concretas: - que las tasas pueden exigirse en régimen de autoliquidación; lo cual es una obviedad. - que las entidades locales podrán establecer convenios de colaboración con entidades, instituciones y organizaciones representativas de los sujetos pasivos de las tasas, con el fin de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de aquéllas, o los procedimientos de liquidación o recaudación; lo cual también parece una obviedad. Constituyen ejemplos especialmente significativos del grado de detalle que se utiliza para la regulación de las tasas en contraposición con el que se emplea para la regulación de los impuestos. Es decir, el grado de precisión que el texto refundido que aprueba la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) utiliza para definir los diferentes elementos impositivos (hecho imponible, sujeto pasivo, cuota tributaria, gestión del tributo), se sustituye por unas genéricas, vagas y obvias referencias cuando se trata de la regulación de las tasas; a pesar de que éstas gozan de esa misma naturaleza tributaria. Cómo debemos entender que el grado de minuciosidad con la que se regula en el texto refundido el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, haciendo alusión incluso a normas catastrales que completan y condicionan en gran medida la aplicación del mismo, se sustituya por una mera referencia a que los ayuntamientos podrán establecer una tasa por el servicio de recogida de basuras, cuando en la práctica esta tasa puede llegar a convertirse en un segundo IBI afectando a los mismos sujetos pasivos, a los mismos inmuebles e, incluso puede llegar a emplear los mismos elementos tributarios para configurar la tarifa, verbigracia el valor catastral? En el primer caso, el IBI, la intervención del ayuntamiento se circunscribe a poco más que la aprobación de un tipo de gravamen y unas bonificaciones potestativas, sin 13 El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EC 1106/2004), únicamente prevé, en su art. 21.2, y exclusivamente para la modalidad de tasas por utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público local, la exención a favor del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales por los aprovechamientos inherentes a los servicios público de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional. Y en este sentido hemos de decir que Correos ha evolucionado, sufriendo diferentes cambios: en 1992, deja de ser una Dirección General para transformarse en organismo autónomo de carácter comercial y cinco años después, en entidad pública empresarial. En junio de 2001 estrena una nueva forma de gestión bajo un nuevo régimen jurídico: el de sociedad anónima estatal. Deja, pues, de ser explotado el servicio directamente por el Estado, pues aunque estamos ante una forma de gestión directa, cuando tal explotación se lleva a cabo a través de una sociedad mercantil el servicio no se explota directamente. Esta postura puede ser discutida, y de hecho lo será por parte del Estado, pero creemos que es perfectamente sostenible, dado el principio contenido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre [BOE del 18), General Tributaria (LGT 2003), art. 14, que prohíbe la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales. 7
8 embargo, en el segundo de los casos, la tasa de basuras, el mismo ayuntamiento dispone de absoluta libertad que roza la discrecionalidad- para el establecimiento de elementos tributarios, normas de gestión, establecimiento de tarifas, regulación de supuestos de no sujeción, e incluso verdaderos beneficios fiscales encubiertos en forma de descuento, tarifas reducidas, subvenciones compensatorias y un largo etcétera. No ocurre así en el caso de los impuestos; en particular, los de carácter obligatorio 14. En estos casos, el texto refundido de la LRHL contiene los elementos esenciales para que se pueda aplicar de forma directa, incluso, en ausencia de un pronunciamiento expreso de la entidad local. Ante la ausencia de este pronunciamiento expreso el texto refundido contempla todos los elementos necesarios para que el tributo pueda exigirse, abundando de esta forma en su naturaleza preceptiva. Esta previsión alcanza, incluso, a la fijación de un tipo de gravamen mínimo que se aplicaría por defecto, una fórmula de gestión e, incluso, un régimen de beneficios fiscales preceptivos. Sí es cierto que también en estos casos, la existencia de una ordenanza municipal ayuda a concretar y adaptar las disposiciones legales a las características organizativas y a las especificidades de cada ayuntamiento; amen de cumplir con esa otra función adicional de completar o aclarar cuestiones sustanciales o procedimentales de otra naturaleza: - aportación de documentos o concreción de requisitos - aprobación de modelos y plazos - concreción de beneficios fiscales: forma o modelo, plazo de solicitud o documentos a aportar. - otros aspectos sustantivos y formales En cualquier caso, las ordenanzas deberán contener los elementos esenciales que establece el artículo 16 del texto refundido de la LRHL y aquellos otros que exigen la jurisprudencia: a) La determinación del hecho imponible, los sujeto pasivos y responsables del tributo, las exenciones, reducciones y bonificaciones, la base imponible y liquidable, el tipo de gravamen o la cuota tributaria, el período impositivo y el devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación. d) Los elementos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias e) Por último y cuestión fundamental como ya veremos, el informe técnicoeconómico que debe justificar la cuantía de la tasa Artículo 59. del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Enumeración de impuestos. 1. Los ayuntamientos exigirán, de acuerdo con esta Ley y las disposiciones que la desarrollan, los siguientes impuestos: a) Impuesto sobre Bienes Inmuebles. b) Impuesto sobre Actividades Económicas. c) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. 2. Asimismo, los ayuntamientos podrán establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con esta Ley, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas fiscales. 15 STS de 12 de marzo de 1997, de 23 de mayo de 1998, de 6 de marzo de 1999 y de 1 de julio de
9 Al margen de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, en la mayor parte de las ocasiones los elementos anteriores están condicionados, en gran medida por la forma que la entidad local utilice para la prestación de los servicios o la realización de las actividades 16. En cuanto al trámite de aprobación de las ordenanzas, se encuentra perfectamente descrito en el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, siendo, además, un procedimiento común para el establecimiento, la supresión y la ordenación de tributos: 1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas. 2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial. 3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario. 4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación. 5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente. En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden. 16 Para profundizar más sobre las diferentes formas de gestión de los servicios públicos consultar el estudio de Jorge SANJUÁN ALBACETE que trata de analizar los efectos que la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, ha tenido en las diferentes formas de gestión de los servicios públicos locales (a excepción de las sociedades mercantiles participadas por las Entidades locales), con especial detenimiento en los organismos autónomos y en las novedosas en el ámbito local entidades públicas empresariales. 9
10 En relación al contenido del presente artículo conviene tener en cuenta que antes de proceder al acuerdo de aprobación inicial del Pleno sería necesario: a. Una propuesta técnica con los fundamentos y elementos objetivos que la justifican, conteniendo todos los elementos que se detallan en el apartado 1 de anterior mención, acompañado, especialmente, de los estudios económicos que resulten necesarios y suficientes para justificar la existencia del necesario equilibrio entre el valor de los aprovechamientos o los costes de los servicios o actividades y las cantidades a exaccionar de los sujetos pasivos. Insiste la jurisprudencia sobre la necesidad de justificar los ingresos que se esperan alcanzar mediante la aplicación de la tasa. b. El pronunciamiento de la Intervención General por su afección sobre el presupuesto municipal 17 y, en su caso, y cuando así sea requerido para ello el informe del Secretario General o de la Asesoría Jurídica Municipal 18 o del Tribunal Económico- Administrativo municipal para aquellos municipios en los que exista y se estén sometidos al Título X de la Ley 7/85 LBRL 19. c. En su caso, y siempre que así se prevea en el correspondiente reglamento orgánico interno de funcionamiento de la entidad local, el pronunciamiento de la Junta de Gobierno Local, las Comisiones Informativas y el cumplimiento del plazo previo de alegaciones de los grupos políticos. d. A continuación se produciría la aprobación provisional por el Excmo. Ayto. Pleno. Con posterioridad se seguirían los trámites referidos en el citado art. 17 de la LRHL. 3.- LAS TASAS: EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA Y DE PROPORCIONALIDAD 20. La aplicación de una tasa, al igual que ocurre con cualquier otro tributo, debe estar presidida por el escrupuloso respeto al principio constitucional de capacidad económica. Así lo establece el art. 31 de la Constitución Española, el art. 3 de la vigente Ley General Tributaria y el art. 8 de la Ley 8/1989 de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos. 21 El principio de capacidad económica puede entenderse en un doble sentido: 17 Artículo 213 y ss, del texto refundido de la LRHL 18 Artículo 122 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local. 19 Artículo 137 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local 20 Para profundizar en el estudio de las tasas consultar: Tasas y precios públicos en el Derecho español de MARTÍN FERNÁNDEZ, F.J., IEF-Marcial Pons, Madrid, 1995; Tasas y precios públicos en el ordenamiento jurídico español de ABAD FERNÁNDEZ, M. y otros, IEF-Marcial Pons, Madrid, 1991; Problemas actuales de las tasas de RUIZ GARIJO, M, Lex Nova, Valladolid, Artículo 31 (CE). 1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. 2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley. Artículo 3. Ley 58/2003, General Tributaria: Principios de la ordenación y aplicación del sistema tributario. 1. La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad. 2. La aplicación del sistema tributario se basará en los principios de proporcionalidad, eficacia y limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales y asegurará el respeto de los derechos y garantías de los obligados tributarios. 10
11 a. en sentido directo, entendida como disponibilidad de una renta o de un patrimonio b. en sentido indirecto, entendiéndola como la potencialidad que se demuestra cuando se produce un acto de consumo de un bien o servicio aunque sea público- o cuando se realiza una actividad aunque resulte obligatoria-. En cualquier caso, el principio de capacidad económica no es interpretado de forma unánime por la doctrina. Algunos autores (Yebra, Martul-Ortega o Lago Montero) consideran que el principio de capacidad económica es un típico concepto jurídico indeterminado que no supone más que una mera declaración de principios, pero que en realidad carece de contenido normativo; para otros (Rubio de Urquía, Arnal Suría o Pérez Royo) es necesaria una aplicación correcta y rigurosa de este principio, que exige que se tenga en cuenta obligatoriamente en relación a las tasas. El Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de Junio de 2001 señala que la idea clave, a modo de conclusión, es que en la tasa existe una solicitud de prestación del servicio por parte de los particulares, los cuales se mueven por su interés particular, es decir reciben algo que les beneficia, y este es el fundamento del tributo-tasa, no la capacidad de pago del particular». La Resolución de 28 de octubre de 2008, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de la Gestión de la Tasa por utilización privada o aprovechamiento especial de dominio público local contiene, en este sentido, una contundente afirmación digna de ser resaltada: En relación al principio de capacidad económica que debe prevalecer en el establecimiento de cualquier exacción en general y en el de las tasas en particular art del texto refundido de LRHL- este informe afirma que en ninguna de las ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local para los ejercicios 2001 y 2002, aprobados por los Ayuntamientos fiscalizados son un total de 31- se ha tenido en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos a la hora de determinar su cuantía. Señalar que entre los municipios fiscalizados existen algunos de importante tamaño como Cádiz, Córdoba, Albacete, Palma de Mallorca, Santa Cruz de Tenerife, Gijón, Logroño o Murcia, entre otros. Hay que tener en cuenta que en el propio informe se detallan la pluralidad de criterios y de variables que se han utilizado en los diferentes ayuntamientos y en los respectivos informes técnico-económicos para justificar y graduar las respectivas exacciones analizadas; sin embargo, a juicio de los fiscalizadores no se advierten indicios de la aplicación de este principio o no resultan suficientes para relacionarlo con la capacidad económica de los sujetos pasivos. Afirmación contundente y preocupante que podría llevarnos a las siguientes reflexiones: - No será que se trata de un principio que puede entrar en confrontación directa con otros principios propios o elementales de la filosofía de una tasa, como el de valor de mercado o con el de utilidad del aprovechamiento que la misma norma art a)- emplea? 11
12 - No será que tendría que perfilarse en mejor y mayor medida la aplicación de este principio en el ámbito de las tasas y en concreto para las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial en el ámbito local? - No será que los gestores locales tienen que utilizar su imaginación para intentar conciliar la liberalidad o ambigüedad de las normas con los principios tributarios genéricos, la suficiencia financiera, la aplicación práctica de los tributos y el sentido común? Las Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1995, la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 1 de Diciembre de 1995 o la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede de Granada, de 7 de Octubre de 1996 señalan: La tasa es un tributo que se ajusta mal al criterio de la capacidad económica de los llamados a satisfacerla -y, esta idea se evidencia, con cierta singularidad, en el caso de la tasa por recogida de basuras ; el mismo art de la Ley 39/1988 lo viene a reconocer así, cuando dice que «para la determinación de la cuantía de las tasas deberán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas», no se trata de un mandato imperativo de la ley a quienes deben organizar el sistema de tasas locales, sino de un criterio orientativo, un consejo a seguir, una posibilidad entre otras, que se materializa en el término legal «deberán», y así se dice, precisamente, porque la tasa no está pensada -como el impuesto- para medir las capacidades económicas individuales, sino ante todo; para financiar servicios públicos por vía diferente a los impuestos. No obstante, no significa esto que a la hora de establecerlas y, sobre todo de cuantificarlas, no se atienda a índices de capacidad de riqueza, o lo que es igual, a parámetros adecuados para medir o cuantificar el coste del servicio a financiar por medio de tasas. Y desde esta perspectiva, ése ha sido el criterio seguido por el Ayuntamiento de Granada que ha graduado la tasa por recogida de basuras de los establecimientos hoteleros, en atención a su categoría, y la correspondiente a los restaurantes, según el número de contenedores de los residuos y desechos, parámetros que son consecuentes con el tributo que se analiza, como igualmente válidos hubieran resultado otros módulos que tengan relación con el vertido de residuos urbanos por estos establecimientos. En consecuencia, tampoco es de apreciar en este punto, causa susceptible de invalidar las disposiciones de la Ordenanza municipal reguladora de la tasa por recogida de basuras, para el ejercicio de Algunas Sentencias han sido mucho más contundentes en relación al principio de capacidad económica y llegan a afirmar que: La Ciencia de la Hacienda ha distinguido siempre, dentro de los tributos, tres especies, los impuestos basados en la capacidad económica o de pago de los contribuyentes, medida fundamentalmente por la renta, el patrimonio o el gasto, las contribuciones especiales como recuperación por los entes públicos del coste de realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, que originan un beneficio especial o un aumento de valor a favor de los contribuyentes, y por último, las tasas fundadas en el beneficio que los ciudadanos reciben por razón de los servicios públicos que les prestan los entes públicos, cuya cuantía máxima viene determinada por el coste del servicio, imputable a cada acto de prestación de servicios o por la ocupación privativa o aprovechamientos especiales del dominio público. 12
13 La inclusión de la capacidad económica en la cuantificación de las tasas, desnaturaliza las mismas, y aumenta la dificultad de su cuantificación 22. En cuanto al principio de proporcionalidad, se contempla en el art. 84 de la Ley de Bases del Régimen Local y en los artículo 1 al 22 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Habrá de ser respetado, por tanto, por las entidades locales en el ejercicio de sus actividades por cuanto así también lo impone el art. 106 de la Constitución Española que exige que las potestades administrativas estén sometidas al fin que las justifica. En relación a las tasas por prestación de servicios o realización de actividades, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1988 llega a afirmar que sólo cuando claramente se demuestra la exigencia de un reprobable exceso entre lo recaudado por las tasas y los costes del servicio procede la anulación de las liquidaciones. La Sentencia de 6 de junio de 2006 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Gijón llega a afirmar que, en relación a la aplicación de la tasa por aprovechamiento de la vía pública por la instalación de cajeros automáticos que: La exigencia de 107 euros anuales a una entidad bancaria por el aprovechamiento especial de la vía pública potencialmente las 24 horas de cada día del año, no puede considerarse desproporcionado. Como vemos la aplicación de este principio se reduce a una cuestión de puro sentido común por encima de cualquier otra valoración, a pesar de lo que pueda contenerse en el supuesto informe técnico-económico que lo apoye. Por último añadir que según la jurisprudencia la tasa tiene, además, una naturaleza retributiva. Es decir, que se trata de un tributo exigido como contraprestación de una actuación administrativa o servicio prestado, que es lo que la diferencia del impuesto. La nota de reciprocidad en la contraprestación la diferencia del impuesto, y el principio de «tarifa suficiente» busca una cierta proporcionalidad entre el beneficio obtenido y el coste del servicio EL INFORME TÉCNICO-ECONÓMICO 24. El informe técnico-económico, que debe de formar parte del expediente de aprobación de la ordenanza reguladora de la tasa, se convierte en el elemento más vulnerable del expediente de aprobación o modificación de la misma. Es además, uno de los elementos más controvertidos en los Tribunales y de los que más pronunciamientos provoca. Además, su ausencia o insuficiencia provocan la nulidad absoluta de la ordenanza que la regule 25. Este informe no puede considerarse como un simple elemento formal que precede a la aprobación de la ordenanza, su presencia es el instrumento esencial para la determinación de la cuantía de la deuda tributaria y, además, la garantía necesaria de 22 Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de STSJ del País Vasco de 9 julio de Derecho de los bienes públicos. Julio V. GONZÁLEZ GARCÍA. Edit. Tirant lo Blanch Así lo reconoce, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de
14 que ésta se encuentra sometida al principio de reserva de ley que reconocen los artículos 8 de la Ley General Tributaria y 31.3 de la Constitución Española. Si falta en la ordenanza, al ser un elemento esencial de la misma, provocaría su invalidez y anulabilidad inmediata. 26 Como sabemos existen dos clases diferentes de tasas que presentan singularidades muy concretas y diferentes, tal y como veremos más adelante con mayor grado de detalle: - La tasa por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local - La tasa por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos. En cualquier caso, podemos extraer una serie de conclusiones en relación a dicho informe: 1. Que, tal y como reconoce el art de la Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, el informe técnico-económico deberá de estar presente en cualquier tipo de expediente regulador de una tasa; incluso en aquellos casos en que el expedientes consista en una simple actualización de tarifas de ejercicios anteriores Que deberá de contener referencias expresas y justificadas de todas las variables necesarias cuanto más, mejor- para valorar la utilidad derivada del aprovechamiento, el coste del servicio o de la actividad. 3. Que deberá contener una previsión de los ingresos estimativos que la tasa proporcionaría principio de equilibrio entre ingresos y utilidades o costes-. 4. Que la tarifa debe quedar estructurada de tal forma que se respete el principio de capacidad económica de los sujetos pasivos obligados a satisfacerla Tasas por prestación de servicios o realización de actividades. En esta modalidad de la tasa, su importe no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Salvo esta última expresión en su defecto, el valor de la prestación recibida- que resulta de difícil interpretación, parece claro que las referencias legales aluden al conjunto de la exacción en relación al coste del servicio o la actividad; que también habría que entenderla referida a su totalidad. Es decir, que no cabrían valoraciones individuales y personalizadas para obtener un equilibrio constante entre coste y exacción. Se admite, por tanto, la posibilidad de que el desequilibrio individual se pueda producir en aras de otros principios generales, como el de capacidad de pago, pero no en relación al conjunto de la exacción; tal y como reconoce, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de STS de 1 de julio de STS de 21 de marzo de En cualquier caso, conviene justificar en el expediente de modificación de la ordenanza que la actualización de las tarifas no provoca distorsiones en relación al precio de mercado, el valor de los aprovechamientos o el coste de los servicios o de las actividades afectadas. 14
15 Su cuantificación se traduce en una cuestión eminentemente contable. Se trata de ir sumando los diferentes componentes que inciden de forma directa o indirecta en la prestación del servicio o en la realización de la actividad. Con los costes directos no parecen existir demasiados problemas: se trataría de ir imputando sumando todos aquellos que forman parte de la prestación del servicio o de la actividad. El problema estriba en encontrar una solución adecuada o razonable para la imputación de los costes indirectos. Para ello, se utilizan habitualmente criterios contables contabilidad de costes o estudios estadísticos que permitan la distribución porcentual de costes cuando inciden en diferentes servicios o actividades. Parece claro que habrá que considerar los costes de amortización y los costes financieros, en todo caso; así como aquellos otros que resulten necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan. 28 Otra cuestión añadida, posteriormente, es lograr una aplicación individualizada y razonable de las cuotas entre los obligados a satisfacerla. La estructuración de la tarifa es otra de las cuestiones más delicadas de la exacción de la tasa. Supongamos que partimos de una tasa significativa en este aspecto: la tasa por la recogida domiciliaria de basuras. Su recepción obligatoria y la realización de este servicio en una situación de monopolio, justifican la consideración de la exacción como tasa; independientemente de la forma de la prestación del servicio. Una de las características esenciales de la misma es, además, su extenso ámbito de aplicación; como ya señalamos en otros apartados se convierte en un tributo con muchas similitudes con el impuesto local por antonomasia: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. La imputación directa de costes también parece fácil: operarios directamente utilizados para la recogida y el desplazamiento de residuos, los costes de las maquinarias y herramientas, los combustibles, los costes de reparación, los gastos de mantenimiento, las amortizaciones, los alquileres que resulten imputables al servicio formarán parte de la evaluación de la tarifa. Cuestión más complicada es determinar los gastos administrativos o generales que inciden, en cierta medida en el servicio final. La contabilidad de costes, en su caso, puede ser un instrumento adecuado para ello. 29 Una vez calculado el coste total imputable a la gestión del servicio o a la realización de la actividad gravada, la siguiente cuestión consiste en determinar la forma de estructurar la tarifa. En ocasiones, tal y como sucede en el caso de esta tasa, la exacción se puede llegar a convertir en un segundo I.B.I., si se utilizan variables como la valoración catastral como fórmula para la graduación de las cuotas. 28 Art de la Ley 8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos 29 Cálculo de costes e indicadores de gestión en los servicios municipales Thomson-Civitas-Edición
16 Para lograr una proporcionada aplicación y consideración de los principios de capacidad económica, equilibrio, progresividad y justa distribución de la carga tributaria tendríamos que emplear una adecuada combinación de variables para ello. que: La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007, antes citada señala Y precisamente una situación de este tipo es la que se nos plantea ahora, porque a la vista del llamado estudio económico-financiero formado por el Ayuntamiento demandado, que no es, sino una simple relación de costes sin justificación alguna y de ingresos previsibles, no puede venirse en conocimiento de la realidad de los datos que figuran y, en el caso presente, y, en concreto, como se ha llegado a la cifra de ptas., que figura en concepto de coste del servicio de recogida de basuras, lo que se podría haber justificado sin ningún esfuerzo. Pero es que además, concurre la circunstancia de que planteada esta cuestión, en relación con la posible inclusión de los costes de limpieza viaria y de playas, en el período de información pública, la hoy recurrente no recibió respuesta razonada a sus alegaciones, a pesar de que el artículo 21.1 de la Ley 39/1988, establece claramente que "las Entidades Locales no podrán exigir tasas por los servicios siguientes...e) Limpieza en la vía pública".y todavía más, con posterioridad, en el recurso contencioso administrativo, la representación procesal del Ayuntamiento de Tossa de Mar ha mantenido la conducta procesal elusiva antes referenciada. Por esta sola razón, procede la declaración de nulidad del Acuerdo de modificación de la Ordenanza. Pero es que además, y a falta de una mínima justificación en otro sentido, hay que entender que los gastos de colocación de papeleras y de conservación y mantenimiento de las mismas, forman parte del servicio público de limpieza viaria, por lo que su coste no puede incorporarse al del servicio de recogida de basuras y en la tasa que grava la prestación de este servicio, de acuerdo a lo antes dicho. En fin, debido a que el estudio económico no es sino una mera relación de costes e ingresos, tampoco se concretan o justifican los conceptos o cuantías del "gasto de legalización de basurero" y "canon abocador Ajuntament Lloret de Mar", así como los intereses y comisiones de anticipos, y premio de cobranza del Consell Comarcal de la Selva. Recientemente el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía 30 ha venido a confirmar la procedencia de cobrar la tasa de basura en función al valor catastral de la vivienda, entre otras cuestiones, por respetar el principio de capacidad económica. Afirma la referida Sentencia que: Podrá ser criticable por más o menos acomodado a la ortodoxia y a la técnica un método de cuantificación de una tasa concreta como la que nos ocupa, pero ello, no necesariamente acarrea su ilegalidad, salvo que se acreditara ir en contra del principio de capacidad económica, y ello no acontece en el supuesto de litis donde precisamente para velar por tal principio se procura adecuar el mayor o menor importe de la tasa al mayor o 30 Sentencia de 23 de enero de 2009 en relación a la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por recogida de residuos sólidos urbanos en el Ayuntamiento de Vélez-Málaga 16
17 menor pago de IBI, revelador, siquiera indiciariamente, de una determinada capacidad económica en el sujeto pasivo. Se reconoce la imposibilidad de indagar, caso por caso, la basura generada por cada uno de los sujetos pasivos que hagan uso del servicio. En la Sentencia del Tribunal Supremo, de 21 marzo 2007, se señala que resultan evidentes las dificultades que en algunos supuestos pueden plantearse, al elaborar los estudios económicos justificativos, especialmente en el caso de pequeños municipios. Así lo indicó ya la Sentencia de 8 de marzo de 2002, con ocasión de la tasa de apertura de establecimientos, en la que después de relacionar el complejo contenido del estudio económico referido a dicha tasa, se dijo por la Sala, ser consciente de que "los requisitos expuestos son un «desideratum», y que en ciertos aspectos será obligado admitir ciertas aproximaciones, sin base estadística suficiente, pero, en todo caso, exhorta sobre la necesidad ineludible de huir de la arbitrariedad y de evitar la indefensión de los contribuyentes, que son frecuentemente la parte débil e indefensa de la relación jurídico-tributaria." Esta Sentencia viene a recordar que, en el estudio técnico-económico, no sirve con una mera relación numérica, sin explicación, ni motivación alguna, de los costos que corresponden a los distintos servicios, además, se exige que exista un detalle de los ingresos previstos que la tasa comporta. Su omisión puede provocar la falta de un trámite esencial del procedimiento que obligaría a la anulación de la misma Tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local. Son muchas las afirmaciones que podemos extractar de los pronunciamientos jurisdiccionales. El artículo 25 del texto refundido de la LRHL señala que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente. De la propia dicción del articulado podemos deducir su conflictividad: el valor de mercado en las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local y el coste del servicio en las tasas por prestación de servicios o realización de actividades, se convierten en los únicos referentes válidos para su adecuada cuantificación. Como señalábamos con anterioridad no existen más precisiones legales sobre la forma de aplicar el principio de capacidad económica y el resto de los principios generales de orden tributario o la forma de conjugarlo con los conceptos anteriores (valor de mercado o coste del servicio). Al margen de lo anterior, supongamos, por ejemplo, que se pretende exigir una tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de la vía pública por las 31 TSJ Comunidad Valenciana, Sección 3ª, Sentencia de 26 de sept. de
18 instalaciones de mesas y sillas, habitual en bares, restaurantes y similares. La cuestión más delicada radica en encontrar una respuesta lógica para esta cuestión: cómo calcularíamos el valor de mercado o el valor de la utilidad derivada del aprovechamiento del dominio público o del suelo ocupado? En la práctica, podemos emplear determinados referentes que constituyen elementos indiciarios, en muchos casos, para calcular dicho valor: valor teórico de compraventa (no existe para el dominio público), valor catastral (tampoco existe), beneficio medio presunto (es prácticamente imposible precisarlo), valor de un usufructo (demasiado forzado) Como vemos ninguna de las variables anteriores nos conduce de forma rigurosa al valor de la utilidad derivada del aprovechamiento y, por tanto, el valor de referencia para la cuantificación de la tasa en los términos exigidos por la normativa que conocemos. Son más bien ejercicios teóricos de aproximación para justificar lo que, en realidad sucede: son variables que se usan como excusa para llegar a una exacción, en general, y una cuota, en particular, razonable. El Informe de fiscalización de la Gestión de la Tasa por utilización privada o aprovechamiento especial de dominio público local 32 afirma que la doctrina ha considerado como valor de mercado lo que costaría el arrendamiento del suelo público si fuera privado, teniendo en cuenta, en primer lugar, el valor de adquisición del suelo según su zona o categoría, y adicionalmente la duración del aprovechamiento y la superficie ocupada. También se afirma que la utilidad obtenida incluye la intensidad de uso del bien y su eventual valor de mercado, pero no la modalidad del uso u otros criterios como la rentabilidad esperada. En otros términos, para determinar adecuadamente el valor del aprovechamiento tendríamos que considerar: 1. El precio del arrendamiento si el suelo fuese privado. 2. El precio de adquisición. 3. La duración y la superficie ocupada. 4. La intensidad del uso 5. Su valor de mercado. La conjugación de todos estos elementos se convierte en una ardua tarea sobre la que no cabe otra receta que la de aplicar un importante componente de esfuerzo, imaginación y sentido común. 5.- LA CUANTÍA DE LAS TASAS Y LA VALORACIÓN DEL APROVECHAMIENTO. El artículo 24.1 de la LRHL establece que, con carácter general, el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local debe fijarse, con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán 32 BOE núm. 36 de 11 de febrero de
19 señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada. Curiosas expresiones que nos obligan a efectuar algunas consideraciones: - Empezando por el final: En el caso de la utilidad privativa o el aprovechamiento especial las ordenanzas fiscales podrán fijar los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de esta utilidad. Es decir, que la definición de estos criterios y parámetros corresponde a las propias entidades locales; sin que exista una referencia que pueda servir para su concreción. Esta ambigüedad de la norma es la que provoca numerosos pronunciamientos jurisdiccionales que, ante la falta de concreción, no pueden estar basados más que en la lógica y en el sentido común. - En general, se utilizan diferentes conceptos subjetivos que son de difícil concreción y que, del mismo modo, conducen a que las entidades locales apliquen grandes dosis de racionalidad y tengan que esperar posteriormente el pronunciamiento de los Tribunales. Si no fuese de esta forma cómo podríamos llegar al establecimiento de las tasas tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público? No debemos olvidar, además, que en base a su naturaleza tributaria debemos de tener en cuenta además, tal y como, reconoce la jurisprudencia constantemente: - el principio de capacidad económica y justicia tributaria - el principio de equilibrio y proporcionalidad - el principio de limitación de la exacción en función del aprovechamiento o del coste del servicio o de la actividad Como podemos advertir, resulta complicado encontrar la fórmula ajustada para lograr el adecuado equilibrio de todos estos factores; sobre todo por la presencia de la numerosa subjetividad e indefinición de los términos empleados. Asimismo, el propio artículo 24.1 de la LRHL prevé excepcionalidades y criterios particulares de determinación del importe de las tasas, cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, y cuando se trate de utilización privativa o aprovechamientos especiales a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros de carácter general que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario. Este último caso merece especial atención por la peculiaridad de fijación de su importe «en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas». En este mismo sentido la Ley 15/1987, de 30 de julio, de Tributación de la Compañía Telefónica Nacional de España, en su artículo 4.º sustituye, para el caso de esta empresa, todos los tributos de carácter municipal, con excepción del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, por una compensación en metálico de periodicidad anual, consistente en un 1,9 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación en cada término municipal. 19
20 Resulta especialmente significativo como el legislador, en estos casos concretos y por medio de estas excepcionalidades se aparta de los principios esenciales ordenadores del sistema tributario o al menos no hace alusión alguna al respecto, por lo que hemos de entender que: a. están intrínsecamente contenidos en la formulación, o b. es una excepción de tal calibre que, en aras de su aplicación práctica, justifica la violación de esos principios esenciales. En cualquier caso, en base a la redacción de la norma hemos de suponer que se han efectuado los estudios empíricos necesarios y suficientes para justificar que, en el caso concreto de las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, la utilidad derivada del aprovechamiento del suelo, subsuelo o vuelo resulta equivalente al 1 5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal. En el particular caso de la Compañía Telefónica, la tasa se sustituye por una compensación en metálico que debemos entender, también, que representa la utilidad del aprovechamiento y que representa el 1 9% de sus ingresos brutos en el término municipal. En estas condiciones, por tanto, no resultan extrañas las conclusiones contenidas en el Informe de fiscalización de la Gestión de la Tasa por utilización privada o aprovechamiento especial de dominio público local (BOE núm. 36 de 11 de febrero de 2009) y que más adelante analizaremos con mayor detalle. 33 Una vez valorado el aprovechamiento, bien de forma individual bien de forma conjunta, se presenta otra cuestión extremadamente compleja: cómo estructuramos internamente la tarifa para lograr la adecuada distribución del aprovechamiento entre los potenciales afectados logrando, simultáneamente el respeto a los principios tributarios generales que antes comentábamos? Podemos citar el caso concreto del aprovechamiento del dominio público local por la entrada y salida de vehículos (popularmente conocido como vados). La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Málaga de 7 de marzo de 2006 afirma que: Puesto que el número de plazas de cada aparcamiento define directamente la intensidad de la utilidad proporcionada (a más plazas mayor utilización del dominio público), dicho criterio debe regir, pues, no ya como corrector de la fijación de la tarifa, sino como elemento directamente determinante del reparto de la carga tributaria entre cada uno de los sujetos pasivos que participan de la utilización del dominio, lo que, en último extremo, lleva a rechazar también la fórmula empleada por la misma disposición cuestionada, que precisa la cuantía de la tasa para cada propietario en sentido inverso al número de plazas (a más plazas menor cuantía). El empleo de este criterio, que evidencia la equivocación sufrida por el redactor de la norma a la hora de concretar el hecho gravable, estaría justificado si se gravara no sólo 33 En este informe se utilizan diferentes calificativos para referirse a este tipo de cuantificación especial de las tasas: criterios generales, criterios particulares o criterios peculiares con los términos que se utilizan para referirse a este procedimiento especial de cuantificación. 20
PONENCIA 2 LAS TASAS, EL COSTE DE LOS SERVICIOS Y EL VALOR DE LOS APROVECHAMIENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO. LOS PRECIOS PÚBLICOS. LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES ÍNDICE: 1. Introducción.... 2 2. Las tasas....