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Timestamp: 2019-12-06 13:52:56+00:00
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La Sentenza TAR Sardegna sui piani personalizzati L 162/98 e ISEE: riflessioni ed effetti pratici sui diritti esigibili - Sociale e Salute
di Rita Polo 17/07/2012
Il TAR Sardegna lo scorso 14 maggio, con sentenza definitiva (n. 475/2012), accogliendo il ricorso dei nostri 30 familiari (genitori di bambini con disabilità grave e alcuni giovani e adulti in proprio), assistiti con competenza professionale e generosità dagli avvocati Giuseppe e Giulia Andreozzi e Riccardo Caboni, ha stabilito che la Regione deve prendere in considerazione per i piani personalizzati L 162/98, quale capacità economica, il solo reddito del beneficiario, cioè della persona con disabilità. È confermato dunque dal TAR Sardegna, quanto era stato già stabilito con l'ordinanza sospensiva TAR n. 61/2/2012 e dal Consiglio di Stato (sentenza n. 01632/2012 26/4/2012) che aveva respinto l’appello della Giunta regionale (contro la sospensiva di febbraio): una sorta di match tre a zero per le famiglie. Approfondire ci può aiutare a capire meglio, in che modo, i diritti diventano esigibili.
Il Collegio dei giudici, accogliendo la richiesta dei ricorrenti, sancisce che per l’eventuale riduzione del finanziamento concesso, ci si deve riferire al reddito del solo assistito e annulla la parte della delibera di Giunta che prevedeva il riferimento all’“ISEE familiare”; in tal modo ribadisce il principio del diritto “individuale”, della dignità intrinseca della persona, alla piena inclusione e partecipazione, secondo le finalità di equità e di non discriminazione. E lo fa, direi “tecnicamente”, riportando per intero in quanto lo considera utile, il comma 2 ter del Dlgs 109/98 che spiega, motiva il senso profondo di tale criterio speciale, “più favorevole”, per le persone con disabilità grave per la compartecipazione al costo dei servizi, che esprime il dovere dello Stato di realizzare l’inclusione (e non l’istituzionalizzazione): “al fine di favorire la permanenza dell’assistito nel nucleo familiare di appartenenza”.
Dai giudici amministrativi vengono così ricollegate, alla norma sulla valutazione del reddito individuale, le altre disposizioni nazionali (sui livelli essenziali delle prestazioni) e la LR 23/2005, legge regionale sul sistema dei servizi sociosanitari, che – evidenziano i giudici – interpreta in modo compiuto, rafforzativo, lo stesso dettato nazionale del Dlgs 109/98. Ciò in quanto, nel caso specifico, si tratta di prestazioni svolte nell’ambito di un piano definito per un soggetto, handicappato grave, nell’ambito di “percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria”; il richiedente è una persona con disabilità permanente grave o un anziano ultrasessantacinquenne non autosufficiente certificato (requisito soggettivo) e, la prestazione richiesta, è prestazione sociale agevolata all'interno di un percorso integrato di natura sociosanitaria (requisito oggettivo). Si rileva dunque nella Sentenza che la LR 23/2005 è in linea con la L 328/2000 nazionale e la Regione Sardegna è in contrasto con se stessa, quando non la applica.
Vi è poi il dettato nazionale che vede, come da Costituzione, la competenza legislativa nazionale di rango superiore alle leggi e regolamenti regionali e locali, per garantire “i livelli essenziali” di assistenza e di prestazioni, senza limitazioni di ordine o natura economica o finanziaria, ma uniformemente garantiti in tutto il territorio nazionale, dunque diritti esigibili.
Viene confermato anche dai giudici amministrativi sardi, che l’area grigia fra ciò che è sanitario e ciò che è socioassistenziale non è poi cosi grigia per la legge, come sostengono avvocati di prestigio nazionale fra cui, l’avvocato Trebeschi di Brescia. Ciò che si riferisce alle persone con disabilità grave (ai sensi della L 104/98) è per sua caratteristica (della persona e non del “servizio”) sociosanitario, nel senso che la differenza fra ciò che è sociosanitario e ciò che è socioassistenziale è insussistente, inconsistente, vista dalla parte dei diritti, dai pronunciamenti del Consiglio di Stato e fino alla Corte Costituzionale.
Ora, non si tratta solo di un orientamento giuridico corretto che qui si sta affermando, ma dell’interpretazione stessa più congrua ed equa dello strumento “ISEE”, nell’ottica della Costituzione e della Convenzione Onu, per cui non si possono avere interpretazioni da parte di amministrazioni locali nei propri regolamenti e discipline regionali o comunali.
La Sentenza sarda sull’ISEE “personale” nei progetti 162/98, conferma tutto questo e si inserisce nell’alveo del gruppo sempre più consistente dei pronunciamenti che costituiscono l’orientamento prevalente della giurisprudenza che indica il principio del “reddito individuale” immediatamente precettivo e che ha visto importanti osservazioni dei vari TAR regionali, relativamente all'esigenza di considerare la situazione economica del solo assistito, coerente con le direttive in materia di prestazioni sociosanitarie (DPCM 14 febbraio 2001) e di livelli essenziali di assistenza (DPCM 29 novembre 2001).
La giurisprudenza, sulla materia “ISEE”, è ormai pacifica (cfr. di G. Latti, “I diritti esigibili” Ed. F. Angeli, 2010, a pag. 60 e segg.). Anche recenti sentenze del Consiglio di Stato (ad esempio la n. 1607 e la n. 5185, del 2011) collegano il principio speciale del Dlgs 109/98 art. 3, comma 2-ter, ai principi della Convenzione Onu di “valorizzazione della dignità intrinseca della persona con disabilità”, al diritto all’autonomia individuale e vita indipendente, all’inclusione nella comunità (v. artt. 3 e 19); al diritto cioè, di essere sostenuti dallo Stato, e dunque da Regioni e Comuni, che deve provvedere a forme di mantenimento inclusione “compresa l’assistenza personale necessaria per permettere alle persone con disabilità di vivere all’interno della comunità, di inserirsi e impedire che siano isolate o vittime di segregazione”. La persona con disabilità è considerata, nella legge sovrannazionale e dalla nostra Costituzione italiana secondo i principi di uguaglianza e di tutela della dignità della persona, come soggetto autonomo, a prescindere dal contesto familiare in cui è collocato, anche se ciò può comportare un aggravio economico per gli enti pubblici. E ciò rappresenta un ulteriore argomento interpretativo in favore della applicabilità del comma 2-ter dell’art del Dlgs n. 109/98.
Sentenza dunque, molto importante per tutto il movimento delle persone con disabilità e le nostre organizzazioni in Sardegna, e con conseguenze anche in ambito nazionale.
Alcune osservazioni, talune amare, possono offrire spunti ulteriori alle riflessioni più generali.
I giudici sardi respingono tutte le eccezioni di rito di inammissibilità del ricorso di natura tecnica avanzate dalla Regione fra cui, ad esempio, che erroneamente fosse un ricorso collettivo; i giudici non trovano “ruoli in conflitto” e dunque ammettono che i singoli ricorrenti, tutti, hanno posizioni sostanzialmente omogenee e sono portatori del medesimo interesse. Qui c’è da leggere fra le righe la bravura e professionalità dei nostri avvocati, insieme alla forza e competenza dell’intero movimento di base delle nostre associazioni del Comitato dei familiari per l’attuazione della L.162 in Sardegna, dell’impegno del gruppo promotori che come “kamikaze dei diritti umani” hanno affrontato uniti una causa legale, hanno lottato e ottenuto, in 30 familiari, il successo per i 30mila (tanti sono i progetti personalizzati 162 in Sardegna) per il diritto, di tutti e di ciascuno, ai progetti personalizzati di assistenza e di vita indipendente.
La velocità del provvedimento definitivo da parte dei giudici del Tar ha evitato, alla Regione, il risarcimento del danno esistenziale. Viene da pensare che i giudici non avessero dubbi.
Il richiamo degli avvocati della regione al DL 2011 (Decreto salva-Italia) quale norma di futura applicazione (!) è stato ritenuto dal tribunale, ovviamente, inapplicabile. Saranno questioni giuridiche tecniche, ma noi abbiamo considerato vergognoso che la nostra Regione cerchi di far applicare possibili norme future, forse più sfavorevoli per i propri cittadini, un probabile ISEE più “restrittivo”, come è noto ai lettori di Handilex.org e Superando.it, (vedi la proposta della FISH Nazionale sulla riforma dell’ISEE e l’articolo del presidente Pietro Barbieri “I disorientamenti e le certezze”), norme che ancora non sono neanche definite e per le quali, come federazioni nazionali con le nostre organizzazioni, stiamo infatti tenendo alta la guardia.
Il nostro impegno, cioè la visione e l’azione, le nostre battaglie per i diritti umani e i diritti esigibili consistono proprio nel collegare le questioni, i problemi politici, amministrativi, economici e finanziari con i diritti dell’uomo, cioè di ciascuno; nell’individuare il legame che sussiste fra aspetti giuridici tecnici e quelli di sostanza, la pratica quotidiana (personale, familiare e della comunità) e l’alto valore giuridico e civile, di rango costituzionale e sovrannazionale, così come è rappresentato nel “paradigma” della Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità.
Ricordo l’impegno della Ledha Lombardia e ANFFAS di Brescia e i suoi avvocati apripista, come Francesco Trebeschi, Gaetano De Luca, ma anche l’azione di formazione per le pubbliche amministrazioni di consulenti giuridici con l’ottica “costituzionalista” dei diritti umani di Carlo Giacobini e Handylex.org (e anche di Massimiliano Gioncada), la competenza e impegno dell’avv. Salvatore Nocera sui temi, l’azione instancabile al Sud e in Sicilia di associazioni e avvocati esperti come Francesco Marcellino e l’impegno di tutto il movimento “dal basso”, a partire da quello storico di Germano Tosi e il gruppo ENIL per la vita indipendente. Questo faticoso e articolato processo di esercizio di diritti, che passa anche per i tribunali, con questi risultati nell’orientamento della giurisprudenza, sta ulteriormente aumentando rafforzando la nostra consapevolezza e visione, il nostro empowerment, l’esercizio del diritto umano delle persone con disabilità alla piena partecipazione e inclusione come persone, in famiglia e nella società.
Ancora una parentesi sull’ISEE e una spiegazione pratica, che proponiamo e riteniamo utile, elaborata alla luce e grazie alla sentenza sarda che si deve ottemperare, per attuare i diritti, cioè renderli esigibili, per tutti e per ciascuno. Sappiamo tutti che lo strumento ISEE, ormai in vigore da anni è stato ormai testato e presenta delle criticità. Ciò ha portato a sperimentazioni, proposte serie di modifica, come ad esempio da parte del Forum delle Associazioni Familiari (vedi www.forumfamiglie.org), con l’elaborazione del Quoziente Familiare. Diverse sono le relative buone prassi realizzate in alcune amministrazioni locali; proposte arrivano direttamente dalle organizzazioni e dal movimento delle persone con disabilità, come quella già citata della FISH Nazionale, che è un contributo competente alla riforma dell’ISEE attualmente in corso.
Il Dlgs 109/1998, cioè la legge che sancisce lo “strumento” ISEE (Indicatore Situazione Economica Equivalente), individua “criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche”. Dunque, l’ISEE, non è un misuratore di ricchezza; il riferimento, è comunque il richiedente e la finalità è la maggiore equità fra i cittadini. Ce ne rendiamo tutti conto, ad esempio, se lo consideriamo rispetto alla valutazione economica del solo reddito IRPEF, che è certamente “parziale” mentre nello strumento ISEE vengono indicati anche i patrimoni, mobiliari immobiliari, etc. Lo strumento che, seppur imperfetto tende all’equità della valutazione economica e sociale, e le modalità di applicazione dei principi e delle norme, dunque, ci sono.
Su invito della Regione che deve ottemperare alla sentenza (e alla legge), stiamo provvedendo, famiglie e persone con disabilità, a portare ai Comuni l’ISEE personale, “di prestazione”. Nella dicitura leggiamo “Prestazione sociale agevolata richiesta per (ad esempio) servizi sociosanitari domiciliari, L 162/98…”. I CAAF hanno recepito la novità, non senza alcune difficoltà iniziali, e rilasciano appunto gli “estratti” dall’ISEE relativo al nucleo familiare, i documenti che attestano il “solo reddito” dell’assistito, come richiesto dal Dlgs 109/98 e dalla sentenza del Tar Sardegna.
Facciamo due casi pratici: caso 1) l’ISEE personale del richiedente nel caso sia, in un nucleo familiare, il figlio con disabilità grave (dunque a carico) viene rappresentato con l’ISEE di prestazione (“estratto” dall’ISEE) che vede il coefficiente della scala di equivalenza per il solo soggetto con disabilità (x 1,5); mentre caso 2) se la persona con disabilità grave, richiedente ha lui (es. è il genitore) a carico altri nel nucleo familiare, il paramento da moltiplicare terrà conto di coloro che sono nel suo nucleo a carico (x 1,5 +… n...tot ), che in pratica incidono nel suo reddito personale, perché a carico, fiscalmente, concretamente “pesano” sul suo reddito (per informazioni o quesiti scrivere a comitatofamiglie162@gmail.com). Se i CAAF, per un disabile grave con figli a carico considerano i dati del solo “stato personale” non tenendo conto degli oneri che riducono il reddito personale, fanno un grave errore, un danno, cui si può legalmente ricorrere. Non vi è dunque una discriminazione per gli adulti con disabilità, nel caso siano loro gli “aventi diritto”.
Infine, ci poniamo alcune domande. Dato che il quadro normativo (regionale, nazionale, internazionale) c’è ed è chiaro, dato che la consapevolezza in noi diretti protagonisti è cresciuta, perché queste norme che sanciscono diritti umani, non diventato diritti esigibili? Perché sono state e sono ancora tante le difficoltà attuative incontrate in questi anni da parte delle famiglie e persone con disabilità, che ci hanno portato con le nostre organizzazioni alle battaglie e alle azioni legali in tantissime regioni italiane? Battaglie, impegnative, che certo vorremmo non fare, poi vinte in grande maggioranza, con l’aiuto di avvocati ed esperti giuridici molto validi.
E ora, in Sardegna, la battaglia legale, è finita? No. Sembra che continui. La Regione può decidere di andare avanti e, eventualmente, fare un altro appello al Consiglio di Stato contro la sentenza definitiva del TAR, la scadenza dei tempi del possibile ricorso, è entro luglio. Dunque se la Regione ricorrerà, prenderemo atto che l'Assessore e la Regione fanno causa CONTRO i sardi con disabilità grave, speriamo di non arrivare a dover denunciare un’ulteriore vessazione ingiustificata. Sarebbe una vera vergogna, una “azione temeraria” contro le persone con disabilità grave della Sardegna. Spero che ovviamente, come chiesto all'Assessore dal Comitato dei familiari per la 162, non lo facciano e interrompano il contenzioso, rivelando alla fine se hanno veramente o no “un maggiore interesse” come amministrazione, cioè quello di dare il giusto, nel rispetto della legge, e di non sperperare soldi nei ricorsi contro di noi, proprio in questo momento cosi grave di crisi sociale