Source: https://www.cccyl.es/es/extracto-doctrinal/i-procedimiento-elaboracion-anteproyectos-ley-proyectos-dis/b-principios-buena-regulacion/4-principio-seguridad-juridica
Timestamp: 2020-04-09 17:38:47
Document Index: 5224682

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 66', 'artículo 37', 'artículo 4', 'artículo 132', 'artículo 130', 'artículo 9', 'artículo 129', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 129']

4. Principio de seguridad jurídica - Consejo Consultivo de Castilla y León
4. Principio de seguridad jurídica
Este Consejo Consultivo advierte que algunas de las leyes que se modifican en el anteproyecto de ley de medidas tributarias y administrativas son también objeto de modificación en el anteproyecto de ley de medidas de reducción de cargas administrativas para la dinamización empresarial, objeto del reciente Dictamen 41/2017, de 7 de abril, de este Consejo. En concreto, en ambos casos se modifican la Ley 7/2006, de 2 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de la Comunidad de Castilla y León, y la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León.
A este respecto, debe advertirse de que la modificación reiterada de las leyes, en este caso además muy próximas en el tiempo, conlleva una indeseable confusión e incertidumbre sobre la regulación aplicable y una inestabilidad normativa que son contrarias a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la LPAC, y en concreto, el principio de seguridad jurídica. El apartado 4 de dicho precepto señala que “A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”. Resulta obvio que la continua modificación normativa, como la indicada, no permite la consecución de dichos objetivos.
Idéntica observación ha de realizarse en relación con las sucesivas modificaciones de los artículos relativos a las relaciones de puestos de trabajo (cuya última reforma se llevó a cabo por la Ley 5/2014, 11 septiembre, de medidas para la reforma de la Administración de la Comunidad de Castilla y León) y al grado personal (cuyo artículo 66, apartados 3 y 4, fue objeto de modificación por la Ley 7/2015, de 30 de diciembre, de Medidas Tributarias); regulación que, en el primer caso, se modifica y en el segundo, se deroga, para remitir su normación a la vía reglamentaria. Asimismo, se advierte que tanto el anteproyecto de ley de medidas de reducción de cargas administrativas para la dinamización empresarial como el anteproyecto de ley objeto del presente dictamen incorporan un nuevo apartado 23 al artículo 37 de la Ley 7/2006, de 2 de octubre, citada, lo que revela una evidente falta de planificación normativa e introduce confusión en la regulación.
(Dictamen 170/2017, de 26 de abril)
Desde la óptica de los principios de buena regulación, y en particular del de seguridad jurídica, debe hacerse un reproche a la tramitación realizada. El artículo 4.2 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, determina que “Las zonas designadas como vulnerables deberán ser examinadas y, en su caso, modificadas o ampliadas por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en un plazo adecuado y como mínimo cada cuatro años, a fin de tener en cuenta los cambios o factores que no hubiesen sido previstos en el momento de su designación”.
Desde la aprobación del Decreto 40/2009, de 25 de junio, por el que se designan las zonas vulnerables a la contaminación de la aguas por nitratos procedentes de fuentes de origen agrícola y ganadero y se aprueba el Código de Buenas Prácticas Agrarias, que ahora se deroga en el proyecto, ha transcurrido en exceso el período de 4 años previsto en la norma para su revisión.
En relación con ello, consta en la Memoria que “ante el retraso de Castilla y León y otras CCAA en la designación de las zonas vulnerables se han iniciado los procedimientos orientados a sancionar a España por el incumplimiento de la Directiva 91/676/CEE, de nitratos. En este marco tuvo lugar una reunión el día 26 de abril de 2019 en Madrid con aDebe recordarse que, como señala la exposición de motivos de la LPAC, “en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado”. A tal efecto, el artículo 132 de la LPAC regula la “Planificación normativa” previa y el artículo 130 la “Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación”, esto es la evaluación posterior. Aspectos estos que deberán tenerse en cuenta al ejercer la iniciativa legislativa.
Asistencia de los técnicos responsables de la Comisión en esta materia, responsables del Miteco, Confederaciones Hidrográficas, CCAA y expertos de universidades, orientada a conocer los avances en todos los aspectos de la Directiva que la Comisión estima que se están incumpliendo. En esta reunión se dieron pautas claras y precisas sobre la declaración de zonas vulnerables y se determinó como fecha límite para la declaración efectiva de nuevas zonas el día 31 de julio de 2019. (…)”; plazo que, más allá del fijado en el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, ha resultado nuevamente incumplido.
Como señala el dictamen del Consejo de Estado nº 955/2017, de 30 de noviembre, “Entre los `principios de buena regulación´, establecidos con carácter general en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, está el principio de seguridad jurídica -por otra parte garantizado en el artículo 9 de la CE- que exige `generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y compresión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas´ (artículo 129.4). Lejos de ser esta una declaración retórica, ha de informar toda la elaboración de las disposiciones de carácter general, como la que se examina. Pues bien, ni la demora de veinte años para actualizar el Real Decreto 1838/1997 que ahora se sustituye, (…), ni el haberlo intentado y luego frustrado en el 2015, para ahora volverlo a intentar (…) parece suficientemente justificado; no puede considerarse que cumpla los meritados principios de buena regulación”.
Tal y como se hizo constar en el comentario al artículo 1.2 del proyecto de decreto, bajo la aparente sencillez de la definición de su ámbito de aplicación se esconde un complejo sistema, tras cuyo análisis cabría afirmar que el régimen verdaderamente singular no es el recogido en el régimen adicional y transitorio del proyecto sino, de forma atípica, en su articulado. (…).
Así las cosas, la complejidad descrita puede repercutir negativamente en el usuario que, a buen seguro, se mantiene en la confianza de que las características de los centros, frente a lo que resulta del proyecto, son homogéneas en todos ellos. Por ello, parece recomendable que ya desde el preámbulo de la norma, y en las acciones informativas que sobre ella puedan desarrollarse, se insista en que el alcance de la reforma, al menos a medio plazo, va a ser muy limitado, al pervivir para casi la totalidad de los centros el régimen anterior y crearse incluso un régimen paralelo, más limitado que el general, para esos mismos centros autorizados o en vías de ello que pretendan establecer unidades de convivencia ex novo.
En definitiva, los principios de buena regulación y, en particular, el de seguridad jurídica que ha de guiar la labor administrativa de elaboración de normas, pretende que la iniciativa normativa genere “un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas” (art. 129.4 LPAC), lo que, a la vista de lo expuesto, no se logra en el proyecto. Ello permite poner en duda la adecuación de la técnica normativa empleada, pues la situación descrita parecería aconsejar una modificación del Decreto 14/2001, sin perjuicio de las singularidades a su régimen general que pudieran precisar tanto las modificaciones y ampliaciones de centros autorizados, como la autorización de centros de nueva creación desde que la modificación sea efectiva.
(Dictamen 629/2019, de 30 de enero y, en el mismo sentido, dictámenes 215/2015, de 27 de agosto, o 258/2017, de 21 de junio)
La disposición indica en su apartado primero que “no tendrán que adaptarse al contenido de esta norma”, aunque con posterioridad se realizan algunas salvedades (párrafo 2º y transitoria segunda.2).
(…) la dicción literal de la disposición podría permitir entender que las empresas de turismo activo a las que se refiere, en tanto no se produjera un cambio en su titularidad o en la relación de actividades inscritas en el registro (circunstancias que podrían no darse en la práctica) no estarían sujetas en su funcionamiento a los preceptos tales como los reguladores de los equipos y material (artículo 8), responsable de la actividad (artículo 12), la seguridad física y la prevención de accidentes (artículo 14), obligaciones de la empresa (artículo 15) u obligaciones de los usuarios (artículo 16).
Esta especie de exoneración, ni se justifica en el expediente ni se cohonesta con la idea de seguridad de las personas usuarias o con el “interés general en establecer unos requisitos y condiciones debido al riesgo que implican las actividades y que están implícitos en la naturaleza del turismo activo”, a los que alude el preámbulo de la disposición, ni respeta, en definitiva, los principios de buena regulación, en particular, el de seguridad jurídica que ha de guiar la labor administrativa de elaboración de normas y pretende que la iniciativa normativa genere “un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”, por lo que se considera que en este punto el proyecto vulnera el artículo 129.4 de la LPAC. Lo anterior se entiende sin perjuicio de que pudiera concederse a las citadas empresas un período de adaptación adecuado.
Esta observación tiene carácter sustantivo y deberá ser atendida para que resulte procedente el empleo de la fórmula “de acuerdo con el dictamen del Consejo Consultivo”.
(Dictamen 38/2020, de 25 de febrero)