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Timestamp: 2016-10-25 20:58:06+00:00
Document Index: 155865760

Matched Legal Cases: ['art. 73', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 96', 'art. 73', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 93', 'art. 73', 'art. 73', 'art. 124', 'art. 73', 'art. 125', 'art. 4', 'art. 73', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 31', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 30', 'art. 33', 'art. 53', 'art. 60', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 54', 'art. 60', 'art. 54', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 124']

98 IA 281
98 Ia 28143. Extrait de l'arr�t du 3 mai 1972 dans la cause Groupement vaudois des �coles de circulation et Veulliez contre Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Libert� du commerce et de l'industrie. Base l�gale. S�paration des. pouvoirs. Art. 31 Cst. 1. La voie du recours au Conseil f�d�ral (art. 73 al. 1 lettre c LPA) n'est pas ouverte contre les violations du droit constitutionnel f�d�ral, sous r�serve des cas d'attraction de comp�tence (consid. 3). 2. Base l�gale pour les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (art. 31 al. 2 Cst.): une base l�gale mat�rielle suffit selon la jurisprudence. Le droit cantonal peut en revanche imposer une base l�gale formelle; pour les ordonnances de l'autorit� ex�cutive, il exige en g�n�ral une d�l�gation l�gislative en faveur de cette autorit� ou une comp�tence d�coulant directement de la constitution (consid. 5). 3. Une ordonnance d'ex�cution ne peut pas poser de nouvelles r�gles qui restreindraient les droits des administr�s ou leur imposerait de nouvelles obligations (consid. 6). Faits � partir de page 282
BGE 98 Ia 281 S. 282
A.- L'arr�t� du 30 d�cembre 1970 "sur l'exploitation des �coles de conduite", �dict� par le Conseil d'Etat du canton de Vaud en application de l'arr�t� du Conseil f�d�ral du 2 juillet 1969 "concernant les moniteurs et �coles de conduite", contient notamment les dispositions suivantes:
"Art. 4. - Le tarif des heures d'enseignement th�orique et pratique est arr�t� par les associations professionnelles de moniteurs de conduite reconnues par l'Etat.
Le tarif doit comprendre toutes les prestations que l'�cole de conduite est en droit de percevoir de ses �l�ves.
Le tarif doit pr�voir une distinction entre les le�ons particuli�res et celles qui sont donn�es � des groupes comprenant deux personnes BGE 98 Ia 281 S. 283ou plus; dans le tarif de groupe, le prix doit �tre r�duit proportionnellement au nombre des participants.
Art. 5. - Avant qu'il ne puisse entrer en vigueur, le tarif doit avoir �t� pr�alablement soumis au d�partement, qui le retourne avec ses observations � l'association professionnelle.
Le tarif, y compris celui pour les groupes d'�l�ves, doit �tre remis � chaque �l�ve; il doit en outre �tre affich� en bonne place dans les salles de th�orie.
Art. 6. - L'�cole de conduite doit conclure, aupr�s d'une compagnie concessionnaire, pour chaque v�hicule affect� � l'enseignement pratique de la conduite, une assurance-accidents occupants en faveur de ses �l�ves et une assurance-casco sans franchise couvrant le dommage subi par le v�hicule mis � disposition de l'�l�ve pour les le�ons et les examens officiels.
Art. 8. - L'�cole de conduite doit remettre � chaque �l�ve une attestation valant quittance de prime d'assurance et comportant les mentions suivantes:
a) le nom de la soci�t� d'assurance;
b) l'identit� de l'�l�ve;
c) le montant des prestations d'assurance en cas de dommage corporel ou mat�riel;
d) la renonciation de l'�cole de conduite � faire valoir ses droits contre l'�l�ve-conducteur pour les dommages caus�s au v�hicule mis � la disposition de l'�l�ve;
e) les conditions de validit� de l'assurance;
f) les modalit�s concernant l'annonce d'un sinistre;
g) le montant de la prime d'assurance;
h) la signature de l'exploitant de l'�cole de conduite.
Art. 10. - La licence d'exploitation est retir�e par le d�partement:
a) si le permis de moniteur de conduite a �t� retir� � celui qui exerce sa profession � titre individuel ou en qualit� de patron ou de g�rant d'une �cole de conduite (article 12 de l'arr�t� du Conseil f�d�ral concernant les moniteurs et �coles de conduite);
b) si l'�cole de conduite n'est plus au b�n�fice de l'assurance pr�vue aux articles 6 � 8 du pr�sent arr�t�;
c) si l'exploitation de l'�cole de conduite suscite des plaintes fond�es, notamment quant � l'application du tarif, l'obligation de remettre les quittances ou la valeur de l'enseignement;
d) si le patron ou le g�rant d'une �cole de conduite emploie comme moniteur une personne n'ayant pas le permis de moniteur de conduite.
Dans les cas c) et d), le retrait de la licence d'exploitation doit �tre pr�c�d� d'un avertissement.
Dans tous les cas, le d�partement doit donner au titulaire de la licence d'exploitation la possibilit� de se d�terminer, oralement ou par �crit." BGE 98 Ia 281 S. 284B. - Agissant par la voie du recours de droit public, le Groupement vaudois des �coles de circulation et Raymond Veulliez, � Lausanne, requi�rent le Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du 30 d�cembre 1970. Invoquant les art. 4 et 31 Cst., ils soutiennent que certaines dispositions de cet arr�t� sortent du pouvoir r�glementaire d�l�gu� aux cantons par la Conf�d�ration, sont d�pourvues de base l�gale, arbitraires et portent enfin une atteinte injustifi�e � la libert� professionnelle et � la libert� des contrats.
C.- Conform�ment � l'art. 96 al. 2 OJ, le Tribunal f�d�ral a proc�d� � un �change de vues avec le Conseil f�d�ral, qui s'est reconnu comp�tent sur la base de l'art. 73 al. 1 lettre c de la LF du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (LPA), dans la mesure o� les recourants invoquaient une violation de l'ACF du 2 juillet 1969, le Tribunal f�d�ral ayant de son c�t� � examiner les griefs fond�s sur les art. 4 et 31 Cst. ou tir�s de la force d�rogatoire du droit f�d�ral; estimant que seul l'examen de l'art. 9 de l'arr�t� attaqu� relevait de sa comp�tence, le Conseil f�d�ral a propos� au Tribunal f�d�ral de se saisir en premier lieu des recours, ce que ce dernier a accept�.
D.- Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours. Les deux recourants ont �t� autoris�s � d�poser un m�moire compl�tif, conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ.
1. (Jonction de cause).
2. (Qualit� pour recourir).
3. Certains moyens des recourants pourraient �ventuellement relever du Conseil f�d�ral, comme il a �t� admis de part et d'autre lors de l'�change de vues avec cette autorit�. Il importe d�s lors de pr�ciser les griefs sur lesquels le Tribunal f�d�ral peut se prononcer.
Selon l'art. 73 al. 1 lettre c LPA, le recours au Conseil f�d�ral est notamment ouvert contre les actes l�gislatifs cantonaux pour violation "d'autres dispositions du droit f�d�ral n'appartenant ni au droit priv� ni au droit p�nal". Il ne peut s'agir en principe que du droit f�d�ral autre que le droit constitutionnel. Admettre le contraire conduirait � ce r�sultat absurde que les actes l�gislatifs cantonaux pourraient �tre attaqu�s pour inconstitutionnalit� � la fois par le recours de droit public au Tribunal f�d�ral et par le recours de l'art. 73 LPA au Conseil f�d�ral. Ce n'est certainement BGE 98 Ia 281 S. 285pas ce qu'a voulu le l�gislateur. Le Message relatif au projet de LPA pr�cise d'ailleurs que, pour le recours au Conseil f�d�ral, on a repris les anciens art. 124 � 134 OJ (FF 1965 II 1410). Le fait que l'art. 73 al. 1 lettre c LPA emploie le terme de "droit f�d�ral", alors que la disposition correspondante de de l'ancienne OJ (art. 125 al. 1 lettre b) parlait de "lois f�d�rales", ne signifie pas qu'on ait voulu �tendre la comp�tence du Conseil f�d�ral aux violations de la constitution; si telle avait �t� la volont� des auteurs du projet de loi, ils l'auraient dit, avec motivation � l'appui. Selon toute probabilit�, on a simplement voulu, par la modification en question, inclure la possibilit� pour le Conseil f�d�ral de statuer accessoirement sur certaines questions constitutionnelles, en vertu du principe d'attraction de comp�tence, lorsqu'il est saisi d'un recours portant principalement sur une pr�tendue violation d'une loi f�d�rale.
En l'esp�ce, les recourants all�guent principalement la violation des art. 4 et 31 Cst., et incidemment seulement celle de l'ACF du 2 juillet 1969, assimilable � une loi f�d�rale. Dans la mesure o� ils pr�tendent que le Conseil d'Etat, outrepassant la d�l�gation de pouvoir consentie aux cantons par cet arr�t�, a empi�t� sur un domaine relevant du droit f�d�ral, ils se pr�valent implicitement de la force d�rogatoire du droit f�d�ral, de sorte que le Tribunal f�d�ral est en tout cas comp�tent en vertu de l'art. 73 al. 2 lettre a LPA.
En raison du caract�re pr�pond�rant des griefs d'ordre constitutionnel, il a �t� admis, lors de l'�change de vues, que le Tribunal f�d�ral se saisirait de l'affaire en premier et qu'il pourrait se prononcer sur tous ces griefs, y compris sur la pr�tendue violation de principes g�n�raux du droit public d�coulant notamment de l'art. 4 Cst.
5. Les recourants soutiennent que l'exigence de la base l�gale n'a pas �t� respect�e pour les art. 6 et 8 lettre d de l'arr�t� attaqu�. On peut admettre que le recourant Veulliez soul�ve implicitement le m�me grief contre l'art. 4 lorsque, dans son m�moire compl�tif o� il prend position � l'�gard de l'interpr�tation donn�e par le Conseil d'Etat dans sa r�ponse, il pr�tend "qu'il s'agit l� d'une interpr�tation excessive de l'art. 20 ACF du 2 juillet 1969".
Pour les prescriptions cantonales r�serv�es par l'art. 31 al. 2 Cst., la jurisprudence admet qu'une base l�gale au sens mat�riel BGE 98 Ia 281 S. 286suffit (RO 91 I 462 s.); il appartient en revanche au droit public cantonal de pr�ciser s'il faut une base l�gale au sens formel ou au sens mat�riel. Mise � part la clause g�n�rale de police, il faudra g�n�ralement, d'apr�s ce droit, une d�l�gation l�gislative ou une comp�tence d�coulant directement de la constitution pour que l'autorit� ex�cutive puisse �dicter valablement une r�glementation restrictive de la libert� du commerce et de l'industrie. Il n'y a aucune raison de ne pas appliquer dans ce domaine les m�mes principes que dans d'autres, par exemple en mati�re de restrictions � la propri�t� priv�e; dans la mesure o�, de fa�on g�n�rale, la jurisprudence r�cente se montre plus exigeante dans l'application du principe de la l�galit�, cette r�gle vaut aussi pour la libert� du commerce.
6. Il s'agit donc d'examiner si les dispositions attaqu�es, �dict�es en la forme d'un simple arr�t� du Conseil d'Etat, satisfont � ces exigences g�n�rales et si elles ont �t� �dict�es conform�ment � la constitution vaudoise.
a) Pour justifier formellement son intervention, le Conseil d'Etat se fonde tout d'abord sur l'art. 11 de l'ACF du 2 juillet 1969, en disant que la surveillance des �coles de conduite "implique sans doute le pouvoir d'�dicter des prescriptions sur les rapports de l'�cole avec son client ou avec des compagnies d'assurance, pour autant qu'elles soient justifi�es par un but de police".
On ne saurait se rallier � cette mani�re de voir.
L'art. 11 charge bien les cantons de la surveillance des �coles de conduite, mais il d�finit ce pouvoir avec pr�cision, en parlant uniquement d'un r�pertoire � tenir, d'inspections et du contr�le � exercer sur les moniteurs dont un trop grand nombre d'�l�ves ont obtenu des r�sultats d'examens insuffisants. Il s'agit d'un simple pouvoir administratif d'ex�cution; il n'y est pas question du pouvoir de r�glementer les rapports juridiques entre les �coles de conduite et leurs clients. Au surplus, m�me si l'art. 11 comprenait une d�l�gation l�gislative, cela ne signifierait pas encore que la comp�tence pour l'exercer appartienne au Conseil d'Etat, car ce texte par le de cantons sans autres pr�cisions.
b) Le Conseil d'Etat invoque en outre l'art. 20 de l'ACF du 2 juillet 1969, aux termes duquel "les dispositions cantonales en mati�re de tarif, d'obligation de d�livrer des quittances etc. sont r�serv�es". Qu'il s'agisse d'une simple r�serve d�clarative en faveur d'un droit cantonal autonome, ou d'une r�serve BGE 98 Ia 281 S. 287constitutive ou v�ritable r�serve - la question n'a pas besoin d'�tre tranch�e en l'esp�ce -, les r�gles � �dicter par le canton ne pourraient l'�tre que dans les formes et selon les r�gles de comp�tence du droit cantonal. Il n'en serait autrement que si l'art. 20 d�signait lui-m�me l'autorit� cantonale comp�tente pour �dicter les r�gles qu'il r�serve (FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht p. 122 IV). Mais ce n'est pas le cas; le proc�d�, bien qu'utilis� parfois, serait d'ailleurs discutable en raison de l'autonomie reconnue aux cantons en mati�re d'organisation (AUBERT, Trait� de droit constitutionnel, n. 722).
aa) La constitution vaudoise consacre express�ment le principe de la s�paration des pouvoirs (art. 30); elle attribue la fonction l�gislative au Grand Conseil (art. 33) et confie au Conseil d'Etat les fonctions ex�cutives et l'administration du canton (art. 53), chargeant plus particuli�rement cette autorit� d'ex�cuter les lois et les d�crets et de prendre � cet effet les arr�t�s n�cessaires (art. 60). Le mot "arr�t�" vise ici, de toute �vidence, non seulement des d�cisions d'esp�ce, mais aussi des actes r�glementaires. Il ne peut cependant s'agir que de r�glements d'ex�cution, car eux seuls sont n�cessaires � l'ex�cution des lois (cf. RO 90 I 324). Tout au plus faut-il r�server en outre d'�ventuelles ordonnances de n�cessit� fond�es sur la clause g�n�rale de police; mais cette derni�re ne saurait �tre invoqu�e en l'esp�ce. Le Conseil d'Etat ne pouvait donc �dicter les dispositions litigieuses que si elles ont le caract�re de disposition d'ex�cution.
bb) L'ordonnance d'ex�cution ne peut disposer qu'intra legem, et non pas praeter legem. Elle peut �tablir des r�gles compl�mentaires de proc�dure, pr�ciser et d�tailler certaines dispositions de la loi, �ventuellement en combler de v�ritables lacunes; mais, � moins d'une d�l�gation expresse, elle ne peut pas poser de nouvelles r�gles qui restreindraient les droits des administr�s ou leur imposeraient des obligations, m�me si ces r�gles sont encore conformes au but de la loi (RO 95 I 232 consid. 6, 345 consid. 4; GIACOMETTI, Allgemeine Lehren, p. 241 s.; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e �d. no 235 II; GRISEL. op.cit. p. 82 s.).
Les limites exactes du pouvoir d'�dicter des r�glements d'ex�cution sont cependant difficiles � pr�ciser in concreto, et l'on peut les �tendre plus ou moins. En l'esp�ce, certaines des dispositions - non attaqu�es par les recourants - de l'arr�t� BGE 98 Ia 281 S. 288cantonal ne sortent probablement pas de ces limites. En revanche les art. 4, 6 et 8 lettre d les d�passent incontestablement.
En effet, imposer aux �coles de conduite un tarif obligatoire et exhaustif (art. 4), les obliger � conclure une assurance-casco sans franchise et exiger qu'elles renoncent � tous droits envers l'�l�ve-conducteur pour les dommages caus�s - m�me intentionnellement - par lui au v�hicule, c'est poser d'importantes r�gles de droit mat�riel qui sont nouvelles par rapport � la LCR et qui ne sont pas n�cessaires � l'ex�cution de cette l�gislation. Il y e�t fallu une d�l�gation de la part de l'autorit� l�gislative; or le Conseil d'Etat ne fait �tat d'aucune d�l�gation de ce genre, en dehors de deux dispositions l�gales dont on verra plus loin qu'elles ne suffisent pas.
Au sujet de l'art. 4 de l'arr�t� cantonal, le Conseil d'Etat rel�ve, dans sa r�ponse au recours, que le tarif pr�vu n'aura qu'un caract�re subsidiaire, en ce sens qu'il ne s'appliquera qu'� d�faut de convention contraire des parties; il s'agirait donc d'une sorte de contrat-type. Mais cela ne ressort nullement du texte de l'art. 4; d'autre part, cette interpr�tation semble contredite par des pi�ces annex�es au m�moire compl�tif du recourant Veulliez; elle est en outre d�mentie par l'art. 10 lit. c de l'arr�t� cantonal, qui pr�voit le retrait de la licence d'exploitation en cas de plaintes fond�es quant � l'application du tarif. De toute fa�on, l'observation du Conseil d'Etat sur ce point n'est pas d�terminante, car un contrat-type a par d�finition des effets de droit mat�riel qui rel�vent de la loi au sens formel, et non d'un simple r�glement d'ex�cution.
C'est en vain �galement que le Conseil d'Etat soutient, � propos de l'art. 8 lettre d de l'arr�t� attaqu�, que cette disposition ne change rien � la situation r�sultant des r�gles du droit civil sur le mandat, parce que l'�l�ve pourra n�anmoins �tre recherch� par l'�cole de conduite en cas de dommage caus� au v�hicule par dol ou faute grave. En effet, une telle conclusion ne ressort aucunement de cette disposition, au texte de laquelle le juge civil s'estimera peut-�tre li� et qui pourra de ce fait avoir des effets juridiques propres. Elle avait donc aussi besoin d'une base l�gale formelle. Au demeurant, si elle ne changeait vraiment rien aux r�gles du mandat, elle e�t �t� superflue, et son annulation pour des motifs formels ne compromettra pas le but vis�.
BGE 98 Ia 281 S. 289
c) Pour justifier son intervention par voie r�glementaire, le Conseil d'Etat invoque encore les art. 54 de la loi cantonale sur les routes du 5 septembre 1933 et 71 de la loi cantonale du 11 f�vrier 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat.
La premi�re de ces dispositions se borne � dire que le Conseil d'Etat est charg� de l'application de la LF sur la circulation des v�hicules automobiles et des cycles et de son r�glement d'ex�cution, et qu'il y pourvoit soit directement, soit par l'interm�diaire du D�partement des travaux publics. Si la comp�tence conf�r�e par l� au gouvernement comprend le pouvoir d'�dicter des r�glements d'ex�cution, conform�ment � l'art. 60 Cst. cant. on ne saurait cependant soutenir sans arbitraire que cet art. 54 constitue une clause de d�l�gation habilitant le Conseil d'Etat � �dicter des r�glements suppl�tifs.
La m�me constatation s'impose � propos de la seconde disposition: compris dans un chapitre qui r�partit les t�ches du gouvernement entre ses sept d�partements, l'art. 71 de la loi du 11 f�vrier 1970 attribue la police de la circulation routi�re au D�partement de la justice, de la police et des affaires militaires. Le Conseil d'Etat croit pouvoir en d�duire que ce d�partement �tait comp�tent pour �dicter l'arr�t� du 30 d�cembre 1970, et qu'� plus forte raison il l'�tait lui-m�me, Conseil d'Etat. En r�alit�, ledit art. 71 n'ajoute rien aux attributions constitutionnelles ou l�gales de l'autorit� ex�cutive et il est insoutenable d'en tirer le pouvoir d'�dicter des r�glements suppl�tifs, et m�me des r�glement d'ex�cution.
d) Ainsi les art. 4, 6 et 8 lettre d, d�pourvus de base l�gale suffisante, doivent �tre annul�s, avec cette pr�cision que l'art. 6 ne doit l'�tre que dans la mesure o� il oblige les �coles de conduite � conclure une assurance-casco, les recourants n'ayant pour le surplus pas contest� cet article. L'annulation de l'art. 4 entra�ne �galement celle de l'art. 5 al. 1, qui est en �troite d�pendance avec lui.
Le grief de d�faut de base l�gale �tant admis, il n'est pas n�cessaire d'examiner encore si les dispositions �num�r�es ci-dessus sont contraires � la libert� du commerce et de l'industrie et � la force d�rogatoire du droit f�d�ral.
7. (Annulation des mots "l'application du tarif" � l'art. 10 al. 1 lettre c, pour les m�mes motifs que l'annulation de l'art. 4).
BGE 98 Ia 281 S. 290
Par ces motifs le Tribunal f�d�ral:
Admet partiellement les recours en ce sens que sont annul�s les art. 4, 5 al. 1, 6 (� partir des mots "et une assurancecasco..."), 8 lettre d'et 10 al. 1 lettre c (par la suppression des mots "l'application du tarif") de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 30 d�cembre 1970 sur l'exploitation des �coles de conduite.
art. 124 � 134