Source: https://svjt.se/svjt/1995/401
Timestamp: 2020-01-28 16:06:49+00:00
Document Index: 44294600

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen\n', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? | SvJT
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna?
Av SVEN NORBERG*
Den fråga som ställs i rubriken till mitt ämne idag torde framför allt syfta på vad EG-rättens inordnande i den svenska rätten får för konsekvenser för de svenska domstolarna. Jag avser därför att lägga särskild vikt vid det som alltjämt, trots att vi nu är med i den Europeiska unionen, heter EG-rätt.1 I den lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen (härefter kallad EU-lagen), som trädde i kraft
* Domare vid EFTA-domstolen i Genève. Artikeln bygger på ett anförande hållet vid en utbildningsdag för domare i Stockholm den 27 januari 1995. 1 Efter ikraftträdandet av Maastrichtfördraget om den Europeiska unionen den 1 november 1993 förefaller en i och för sig förståelig begreppsförvirring råda rörande den korrekta terminologin för att beteckna den Europeiska unionen, de olika institutionerna samt fördragen. Maastrichtfördraget består av sju Delar, av vilka Del I i artiklarna A-F innehåller de gemensamma bestämmelserna för Unionen. Av artikel A framgår sålunda att Unionen, som i sig varken är ett rättssubjekt eller har rättskapacitet, grundas på de Europeiska gemenskaperna med tillägg av de politikområden och de samarbetsformer som fördraget upprättar. Med de Europeiska gemenskaperna avses den tidigare Europeiska ekonomiska gemenskapen, vilken genom Maastrichtfördragets artikel G numera döpts om till den Europeiska gemenskapen, samt Europeiska kol- och stålgemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen. Dessa Gemenskaper, vilka till skillnad från Europeiska unionen också är rättssubjekt med egen rättskapacitet, behandlas i Maastrichtfördragets Del II–IV, vari ändringar och tillägg görs i respektive fördrag. I fördragets Del V behandlas den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, medan Del VI innehåller bestämmelserna om samarbete om rättsliga- och inrikes frågor. Samarbetet i de frågor som regleras i dessa två delar (ofta benämnda Unionens andra och tredje pelare) är emellertid av annan karaktär än det som bedrivs i den första (de Europeiska gemenskapernas ”EG-pelare”). Medan i den första pelaren EG:s institutioner fattar beslut om ny lagstiftning och i de flesta fall dessa beslut tas genom majoritetsavgörande, är samarbetet i de två övriga pelarna av mellanstatlig karaktär som förutsätter enighet bland staterna. Ännu viktigare är emellertid att samarbetet i de senare pelarna ej kan leda till ny EG-rätt utan endast till mellanstatliga överenskommelser. Del VII slutligen innehåller de avslutande bestämmelserna. Genom Maastrichtfördraget görs sålunda ändringar i fördragen om de tre Europeiska gemenskaperna, vilka emellertid även i fortsättningen tillämpas självständigt var för sig. Av artikel L i Maastrichtfördraget framgår vidare att EG-domstolens kompetens genom fördraget endast utökas i vad avser de bestämmelser däri vilka ändrar Paris- och Romfördragen, ävensom rörande tolkningen av slutbestämmelserna i artiklarna L–S i Maastrichtfördraget. Härav följer att EG-domstolen alltjämt är de Europeiska Gemenskapernas domstol och ingenting annat. Likaså torde det alltjämt vara korrekt att också i fortsättningen använda termen EG-rätt för det rättsområde vilket på detta sätt faller under EGdomstolens kompetens. Det bör vidare framhållas att den fullständiga och korrekta benämningen på Kommissionen alltjämt är de Europeiska gemenskapernas kommission, förkortad EG-kommissionen. I denna uppsats används därför om inte annat framgår av sammanhanget förkortningen EG, dels för att beteckna den Europeiska gemenskapen, dels efter en artikelhänvisning för att beteckna EG-fördraget i dess lydelse efter Maastrichtfördragets ikraftträdande.
402 Sven Norberg SvJT 1995 den 1 januari 1995 (SFS 1994:2063), anges i fyra paragrafer, tre korta och en längre, vad som till följd av medlemskapet skall gälla för den svenska rättsordningen.
I 1 § talas om att i lagen finns bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Vidare sägs i 2 §, att de fördrag och andra instrument som sedan 1951 upprättats av EG:s medlemsstater (och som anges i 4 §) samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning antagits av Europeiska gemenskaperna (med andra ord EG:s regelverk) skall gälla här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument.
Enligt 3 § får Europeiska gemenskaperna efter den svenska anslutningen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §.
Slutligen består 4 § av en förteckning i 20 punkter över fördrag och andra instrument slutna mellan medlemsstaterna, som börjar med Parisfördraget 1951 om Europeiska kol- och stålgemenskapen och slutar med 1994 års anslutningsfördrag med Norge, Österrike, Finland och Sverige. I en särskild förordning (SFS 1994:1501) kungörs de 20 fördragen och andra instrument.
På detta mycket enkla och ganska lakoniska vis har den största förändringen någonsin av den svenska rättsordningen genomförts. Innan jag går närmare in på vad EU-medlemskapet kan betyda för våra domstolar vill jag först sammanfatta några av de viktigaste karaktärsdragen i EG-rätten, den rättsordning som mer än någonting annat kommer att påverka, tränga in i och förändra den svenska rätten. Förvisso togs ett stort steg härvidlag redan den 1 januari förra året i och med att EES-avtalet trädde ikraft. EESavtalets omfattande innehåll av EG-rätt och homogenitetskraven i avtalet (att dessa regler i praktiken skulle leda till samma resultat som EG:s regler om den inre marknaden), har rent faktiskt medfört att övergången till medlemskap i EU vid detta årsskifte utgör ett betydligt mindre steg än eljest.
Vad innebär då innehållet i de paragrafer i EU-lagen som jag nämnt och vad kommer detta att särskilt betyda för domstolarna i vårt land? För att försöka belysa detta avser jag här först att helt kort beröra EG-rättens innehåll, dvs. dess rättskällor. Därefter tänker jag något behandla frågan om EG-rättens förhållande till de nationella rättsordningarna för att sedan helt kort säga något om EG-domstolens tolkningsmetoder. I ett senare avsnitt tänker jag därefter behandla frågan om vilka krav detta ställer på domsto-
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 403
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 403 larna för att så slutligen beröra en del praktiska problem i sammanhanget.
II. EG:s Rättsordning
1. Rättskällorna
EG-rättens rättskällor kan delas in i fyra slag, den skrivna rätten, allmänna rättsprinciper, EG-domstolens rättspraxis samt andra rättsordningar. Jag tänker här endast beröra de tre första kategorierna.
A. De skrivna rättsreglerna består i huvudsak av två slag, de grundläggande fördragen eller primärrätten, samt de rättsakter som institutionerna antagit, den s. k. sekundärrätten som till största delen består av förordningar som är direkt tillämpliga samt direktiv för lagstiftningsharmoniseringen.
Kännetecknande för alla dessa rättsregler är bl. a. den så gott som totala avsaknaden av den typ av egentliga förarbeten2 som vi är vana vid i Sverige. Varje rättsakt i sekundärrätten inleds emellertid av en preambel som ofta är mycket lång, ibland flera sidor, men som ger vägledning av betydelse för tolkningen av en rättsaktens bestämmelser.3 EG-domstolens rättspraxis innehåller också exempel på att uttalanden under parlamentets eller en kommittés behandling av lagstiftningsärendet kan beaktas.4 När det gäller institutionernas rättsakter är det också väsentligt att vara medveten om att förordningar och direktiv endast publiceras på ett giltigt sätt i de Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), vilken sedan årsskiftet också utges på svenska. Dessa texter får inte ens tryckas om eller tryckas av i en nationell författningssamling, eftersom detta skulle kunna riskera att fråga uppkom om den rättsliga karaktären hos författningen i fråga. Därför har också en ändring gjorts i 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar av innebörd, att rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av Europeiska gemenskapen som gäller här i landet kungörs i EGT.
B. De allmänna rättsprinciperna utgörs av två slag. Det ena består av sådana principer som grundar sig på EG-rättens speciella karaktär och som kan härledas ur fördragens bestämmelser. Det andra slaget består av sådana principer som grundar sig på de gemensamma rätts-
2 Exempelvis är de s. k. travaux préparatoires från förhandlingarna om fördragen hemliga och kan inte användas av domstolen. 3 Se t. ex. målet C-106/89 Marleasing [1990]ECR I-4135 särskilt s. 4160 grund 12. 4 Se t. ex. målet 29/69 Stauder [1969] ECR 425 grund 5 och mål 83/78 Pigs Marketing
Board mot Redmond [1978] ECR 2371 grund 54 samt målet 69/84 Padovani [1985] ECR 1868 grund 12.
404 Sven Norberg SvJT 1995 traditioner som kan finnas i medlemsstaterna. I likhet med EG-rätten i övrigt är också dessa principer ständigt stadda i utveckling.
a) Vad gäller principer som explicit kommit till uttryck i fördragen skall här endast ges tre exempel. Artikel 4 EG innehåller den grundläggande legalitetsprincipen enligt vilken varje EG-institution endast får handla inom ramen för de befogenheter som fördraget tilldelat den. Härigenom ges underlag för en legalitetsprövning hos EG-domstolen av alla rättsakter eller andra beslut som institutionerna antar. Det är inte ovanligt att denna prövning resulterar i att en rättsakt upphävs på grund av att det föreskrivna förfarandet inte iakttagits eller att en felaktig rättsgrund åberopats. Artikel 5 EG uttrycker den utomordentligt viktiga principen om skyldighet för medlemsstaterna att lojalt samarbeta och verka för uppfyllandet av fördragets mål. Av den rikhaltiga rättspraxisen5 framgår, att EG-domstolen gått mycket långt i att här inläsa en positiv skyldighet för medlemsstaterna att inte endast handla i Gemenskapens intresse utan också så att Gemenskapens mål uppnås. Medlemsstaterna har sålunda befunnits positivt skyldiga att vidta alla åtgärder av lagstiftande, verkställande och dömande art som behövs för att kunna ge full verkan åt EG-rätten.6 Härigenom kan man också säga att artikel 5 gör alla nationella domstolar till EG-domstolar, när de har att tillämpa EG-rätten. Artikel 6 EG (tidigare 7 EEG) innehåller den grundläggande bestämmelsen om förbud mot diskriminering, vilken under årens lopp i praktiken tillsammans med andra bestämmelser kommit att utvecklas till en generell princip om likabehandling.
b) De principer som grundas på gemensamma rättstraditioner rör framför allt sådana principer som brukar förknippas med det allmänna begreppet den enskildes rättssäkerhet. Särskilt gäller detta de principer som följer av Europarådets konvention om skydd för de mänskliga fri- och rättigheterna, vilken varit av stor betydelse för rättsutvecklingen inom EG.7 Skyddet för de mänskliga rättigheter som
5 Antalet avgöranden där EG-domstolen direkt åberopat artikel 5 EG torde idag vara mer än 200. Se John Temple Lang: Community Constitutional Law: Article 5 EEC Treaty i Common Market Law Review 1990 s. 645 ff. 6 Se t. ex. mål 96/81, Kommissionen mot Nederländerna, [1982] ECR 1791, mål 21/81, Openbaar Ministrie mot Bout, [1982] ECR 381 och förenade målen 314 till 316/81 och 83/82, Procureur de la République mot Waterkeyn [1982] ECR 4337, mål 14/83 Von Colson och Kamann mot Land Nordrhein-Westfalen, [1984] ECR 1891, mål C-106/89, Marleasing
SA mot Comercial Internacional Alimentacion SA [1990] ECR I-4135 samt mål C-91/92 Paolo Faccini Dori mot Recreb Sol [1994] ECR I-3325 särskilt grund 26–30. 7 Europaparlamentet, Rådet och Kommissionen underströk i en gemensam deklaration den 5 april 1977 den vikt de fäste vid Konventionen och åtog sig att respektera dess rättigheter, EGT C103, den 27 april 1977. I preambeln till den Europeiska
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 405
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 405 omfattas av Europarådskonventionen ingår enligt EG-domstolen också som en del av EG-rätten och åberopas ofta vid EG-domstolens tolkning av EG-rätten.8 Konventionen har ansetts ge uttryck för gemensamma principer som medlemsstaterna har accepterat. Här måste dock framhållas, att, när det i övrigt gäller att stödja sig på gemensamma rättstraditioner, domstolen inte utgår från någon sorts minsta gemensamma nämnare vad gäller skyddsnivån i de olika medlemsstaterna utan snarare har en tendens att följa de medlemsstater som har en mer progressiv hållning.
En av de viktigare allmänna principer som mycket ofta åberopas av EG-domstolen är den s. k. proportionalitetsprincipen (numera genom Maastricht artikel 3b intagen i EG-fördraget). Domstolen slog redan tidigt fast att, med hänsyn till att detta var en allmänt accepterad rättsregel, en reaktion på en olaglig handling måste stå i proportion till handlingens verkan.9 I en lång serie avgöranden har denna proportionalitetsprincip utvecklats och kommit att spela en mycket stor roll både i EG-domstolens rättspraxis och i det senare lagstiftningsarbetet inom EU. Karaktäristiskt för principen är att den begränsar myndigheternas kompetens att besluta om sådana åtgärder som ingriper i den enskildes rättssfär. Ingen gemenskapsåtgärd skall gå längre än vad som krävs för att uppnå fördragets syften.
Särskilt viktig har proportionalitetsprincipen varit i ärenden rörande bestämmelsen i artikel 30 EG om den fria rörligheten för varor. I de fall där EG-domstolen haft att pröva huruvida en medlemsstat har rätt att åsidosätta denna regel under åberopande av de särskilda undantagsreglerna i artikel 36 EG, avseende hänsyn till bl. a. allmän moral, ordning eller säkerhet, har domstolen säkerställt, att sådana åtgärder inte inneburit ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av handeln mellan de avtalsslutande parterna. Här har domstolen alltid slagit fast att medlemsstaterna är skyldiga, att i sådana fall använda sig av de åtgärder som är minst ingripande för att uppnå det syfte som skall skyddas. Ett exempel på detta är den s. k. Cassis de Dijon-princi-
enhetsakten hänvisades också till Europarådskonventionen. I artikel F.2 i Maastrichtfördraget anges slutligen att Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna som de garanteras i Europarådskonventionen och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Också i artikel K.2.1 som behandlar samarbetet i anslutning till personers fria rörlighet hänvisas till Europarådskonventionen. 8 Se bl. a. målet 44/79 Hauer [1979] ECR 3745 grund 17-19, målet 36/75 Rutili [1975] ECR 1232 grund 32, målen 209-215, 218/78 Van Landewijk [1980] ECR 3248 grund 81, målet 63/83 Kirk [1984] ECR 2718, målen 46/87 och 227/88 Hoechst III [1989] ECR 2924 grund 17 och 18 samt målet C-260/89 ERT mot Dimotiki [1991] ECR 2925 domslutet punkt 6. 9 Målet 29/69 Stauder mot Ulm [1969] ECR 419.
406 Sven Norberg SvJT 1995 pen10 som bl. a. utgör en avvägning mellan, å ena sidan, principerna om den fria rörligheten för varor och om icke-diskriminering på grund av nationalitet och, å andra sidan, hänsynen till de allmänna samhällsintressena samt den allmänna proportionalitetsprincipen.
Sammanfattningsvis kan det sägas att de allmänna rättsprinciperna utgör både tolkningsregler för fördragen och EG:s övriga lagregler samt övergripande regler som ogiltigförklarar rättsakter som strider mot dem. De måste ständigt hållas i minnet och kan sägas utgöra EG-juristens intellektuella redskap.
De allmänna rättsprinciperna gäller beträffande alla rättsakter av institutionerna, såväl de lagstiftande som de verkställande. De gäller emellertid också beträffande nationella myndigheters rättsakter varigenom EG-rätt genomförs eller tillämpas. Detta innebär med andra ord att i alla medlemsstater nationella åtgärder av detta slag måste kunna rättsligt överprövas, även om detta inte generellt gäller i förhållande till den nationella konstitutionen.
C. När det gäller EG-domstolens rättspraxis som rättskälla bör först erinras om att, även om någon formell bundenhet vid tidigare rättspraxis inte föreligger, domstolens avgöranden otvetydigt torde utgöra den främsta rättskällan när det gäller att bestämma innehållet i EG-rätten. Förklaringarna härtill är flera. Sålunda saknar lagstiftaren (Rådet eller i vissa fall Kommissionen), mer än vad som är fallet i en nationell rättsordning, möjligheter att på ett auktoritativt sätt göra uttalanden eller på annat sätt verka för tolkningar i viss riktning av rättsreglerna. Domstolens roll som uttolkare av EG-rätten blir därför här än mer framträdande än vad som är brukligt på nationell nivå. Den omfattande skrivna rätten till trots föreligger också ett mycket stort behov av utfyllnad av rättsregler. Också i detta hänseende spelar domstolens rättspraxis en mycket stor roll. Det förhållandet att EG-rättens regler också skall tillämpas av nationella domstolar och myndigheter i samtliga medlemsstater har givit samarbetet mellan de nationella domstolarna och EGdomstolen i form av förhandsavgöranden av den senare en mycket stor betydelse. Av det mycket flitiga utnyttjandet av de speciella ”interventions-förfaranden”,11 som medlemsstaterna har tillgång till och varigenom de i praktiken i alla mål inför domstolen kan framföra sina synpunkter, kan också utläsas vilken betydelse dessa tillmäter EG-domstolens rättspraxis som rättskälla.
10 Målet 120/78 Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [1979] ECR 649. 11 Jfr artiklarna 20 och 37 i stadgan för EG-domstolen.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 407
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 407 2. EG-rätten och medlemsstaternas nationella rättsordning
Av EG-domstolens fasta praxis framgår att EG-rätten utgör en både fullständig och självständig rättsordning. Samtidigt ingår den också i varje medlemsstats rättsordning. Frågan om EG-rättens förhållande till medlemsstaternas rättsordningar i allmänhet och dess ställning till eventuella däremot stridande nationella rättsregler uppmärksammades relativt tidigt i Gemenskapens historia av EGdomstolen och har sedan dess ständigt varit föremål för utveckling, särskilt genom förhandsavgöranden enligt artikel 177 EG.
Detta kom först till uttryck i det banbrytande fallet Van Gend en Loos,12 där EG-domstolen bl. a. slog fast att Gemenskapen utgjorde en ny rättsordning inom folkrätten till förmån för vilken staterna begränsat, även om det skett inom avgränsade områden, sina suveräna rättigheter och inom vilken rättsubjekten inte endast är medlemsstater utan också dessas invånare.13 Genom avgörandet i Van Gend en Loos slog domstolen fast att en rättsregel, för att den skall kunna ha direkt effekt, så att enskilda kan stödja sig därpå och också få rättigheter därur, måste vara klar, otvetydig och ovillkorlig samt ägnad att vara riktad till enskilda. I sådana fall kan dessa också åberopa rättsregeln nationellt inför domstolar och myndigheter, vilka är skyldiga att tillämpa regeln och erkänna dess direkta effekt i förhållande till den enskilde. För att sådana rättsregler skall ha direkt effekt för den enskilde gentemot det allmänna krävs inte att de har genomförts genom lagstiftningsåtgärder på nationell nivå. En medlemsstat kan enligt domstolen inte stödja sig på sin egen underlåtenhet att genomföra rättsregeln.
Principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt har av EG-domstolen motiverats med gemenskapsrättens särskilda karaktär, även om den i och för sig torde vara en logisk följd av principen om direkt effekt. Det skulle helt enkelt inte vara möjligt att uppnå en enhetlig tillämpning och tolkning av EG-rätten, om möjligheten att bruka EG-rätten nationellt skulle vara beroende av hur den i varje enskild medlemsstat förhöll sig till de nationella reglerna. Särskilt betydelsefullt blev här avgörandet i Costa mot ENEL-fallet14 där EG-domstolen slog fast att det inte var möjligt för medlemsstaterna att ge företräde åt senare, ensidiga åtgärder som
12 Målet 26/62 Van Gend en Loos [1963] ECR 1. 13 I sitt Yttrande 1/91 den 14 december 1991 över det första utkastet till EES-avtal återgav Domstolen i allt väsentligt vad man uttalat i Van Gend en Loos. Av intresse var emellertid att notera att Domstolen inte längre talar om att Gemenskapen utgör en särskild rättsordning ”inom folkrätten” och att man inte heller längre säger att staterna har begränsat sina suveräna rättigheter ”inom avgränsade områden” utan nu säger ”inom allt större områden”. 14 Målet 6/64 Costa mot ENEL [1964] ECR 585.
408 Sven Norberg SvJT 1995 stred mot den rättsordning till vilken de genom medlemskapet anslutit sig.
Medlemsstaterna har endast rätt att avvika från EG-reglerna när detta sker i kraft av ett särskilt stöd härför i den berörda fördragsbestämmelsen. Regeln i artikel 189 EG om att en förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat skulle vidare vara utan betydelse, om medlemsstaterna kunde beröva förordningen dess verkan genom en ensidig lagstiftningsåtgärd. Ingen nationell rättsregel kan därför gå före EG-rätten utan att Gemenskapens rättsgrund skulle hotas. Flera väsentliga avgöranden av EG-domstolen har senare vidareutvecklat detta principiella ställningstagande.15
3. EG-domstolens tolkningsmetoder
Utöver de traditionella tolkningsmetoder som förekommer vid domstolar är det framför allt två aspekter som bör nämnas när det gäller EG-domstolens tolkningsmetoder.
Först och främst är det väsentligt att hålla i minnet, att det endast är EG-domstolen som kan ge en auktoritativt giltig tolkning av EG-rätten. Sammantaget med att grundfördragen har ställning som EG:s konstitution leder detta till att den mest relevanta jämförelsen för domstolens tolkningsmetoder snarare torde vara de metoder som kan komma till användning vid författningstolkning än vad som brukar följa av traditionell folkrätt.
Mest karakteristiskt och uppmärksammat vad gäller EG-domstolen torde vidare vara den dynamiska och teleologiska tolkningsmetod som domstolen många gånger använder sig av. Denna innebär att domstolen framför allt utgår från vad som kan vara syftet med bestämmelsen sedd i sitt sammanhang. Det sammanhang som då avses är framför allt Gemenskapens allmänna målsättningar som de kommit till uttryck i artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget. Domstolen beaktar härvid den alldeles speciella naturen hos Gemenskapen och brukar ofta tala om att den ser till en bestämmelses effektivitet (”effet utile”). Detta innebär att bestämmelsen tolkas så, att syftet med den om möjligt uppnås. Med andra ord, den tolkning bör användas som ger bestämmelsen dess största effekt och största praktiska värde.
Av denna med nödvändighet summariska redovisning för några av de viktigaste dragen hos EG-rätten hoppas jag inte bara att det framgått att EG-rätten uppfyller mycket högt ställda krav vad gäller rättsstatlighet och särskilt högt värnar om den enskildes rättssäker-
15 Se t. ex. målet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125, målet 106/77 Simmenthal [1978] ECR 629 samt målet C-213/89 Factortame I [1990] ECR I2433.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 409
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 409 het, utan också att det blir en utomordentligt viktig och inte alltid helt lätt uppgift för våra domstolar att säkerställa att EG-rätten får det genomslag och den verkan i Sverige som följer av EU-medlemskapet. Sammanfattningsvis kan sägas att EG-rättens rättssystem är mycket logiskt. Det är mycket vanligt att man med kännedom om grundläggande principer kan logiskt resonera sig fram till hur det bör vara. Samtidigt använder sig EG-domstolen i sina ofta mycket långa domar av utförligt strukturerade och resonerande skrivningar. Detta medför att man kan behöva studera en hel del för att inte i ett närliggande fall hamna helt fel.
III. Vilka krav ställer detta på våra domstolar?
1. Jura novit curia eller hur skaffar man sig information?
I och med ikraftträdandet av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen har givetvis också våra domstolar från årsskiftet blivit skyldiga att på samma sätt som alltid sker då en ny lagstiftning träder i kraft se till att den genast tillämpas och fullt ut får genomslag. Detta blir särskilt viktigt med den typ av rättsregler som EGrätten innehåller, vilka i så hög grad tar sikte på att skapa rättigheter för den enskilde och att säkerställa att också dessa rättigheter kan tryggas. Vad gäller lagstiftningen finns nu grundfördragen, den s. k. primärrätten, publicerade på svenska i SFS 1994:1501. Publiceringen i tre band omfattar ca 2 700 sidor. Det bör observeras att dessa texter publiceras i sin ursprungliga form. De är med andra ord ej här publicerade i en konsoliderad version. Sådana inofficiella konsoliderade versioner, som är nödvändiga för dem som skall arbeta med dessa texter, utges emellertid av EG:s publikationskontor samt av privata utgivare. Senare under våren kommer all sekundärrätt, dvs. framför allt alla direktiv och förordningar som institutionerna utfärdat före den 1 januari 1995, att publiceras i en särskild utgåva på svenska i EGT. Enligt uppgift kommer den att omfatta omkring 180 volymer.
Vad gäller de nya rättsregler som dagligen tillkommer, publiceras dessa sedan årsskiftet också i en svensk utgåva av EGT. Här är det mycket väsentligt att vara medveten om att alla förordningstexter, vilka ju skall tillämpas direkt här i Sverige, endast publiceras i denna utgåva och inte i SFS. Direktiven publiceras också där, men de bestämmelser som i Sverige utfärdas för genomförandet av dessa direktiv publiceras, beroende på vilken författningsnivå det rör sig om, i SFS och/eller i myndigheternas författningssamlingar.
410 Sven Norberg SvJT 1995 När det gäller EG-domstolens praxis, vilken nu också kommer att bli en styrande rättskälla för svenska domstolar, omfattar den idag, efter 42 års dömande verksamhet, på ett av EG-språken omkring sju hyllmeter. Numera tillkommer varje år omkring 7 000 sidor domar och andra avgöranden. Domssamlingen som under de sista nio åren utgivits på nio språk utges numera efter Sveriges och Finlands inträde i EU på sammanlagt elva språk. En av de mest betydelsefulla förändringarna på senare år när det gäller publiceringen av domssamlingen är att man har eftersträvat att ge ut den samtidigt på alla språken. Detta följer av den sedan 1994 tillämpade regeln att ingen dom skall avkunnas förrän översättningar föreligger på alla officiella språk. Å andra sidan innebär detta att en stor lucka i de flesta språkversioner utom den franska finns för domar meddelade under åren 1992 och 1993.
Vad gäller de olika språkversionerna måste läsaren vara förtrogen med domstolens arbetsrutiner, vilket härvidlag särskilt syftar på förhållandet att domstolens interna arbetsspråk är franska. Detta betyder att alla domsförslag endast upprättas på franska och att domarnas överläggningar hålls på franska. Även om i varje mål endast ett av de elva språken är det officiella rättegångsspråket och domen i det målet endast är autentisk på detta språk, har de deltagande domarna vanligen aldrig sett någon annan text än den franskspråkiga. Eftersom än så länge inte heller utarbetandet av de officiella översättningarna sker med någon som helst avstämning eller kontroll mellan de olika språkversionerna, vilket alltid äger rum beträffande lagtext, kan det många gånger vara nödvändigt att jämföra en översättning mot den franska texten av domstolens avgörande.
Upplysningar rörande nya avgöranden av domstolen och förstainstansrätten lämnas i veckovisa rapporter från EG-domstolen. Dessa utges på samtliga språk och tillhandahålls genom en kostnadsfri prenumeration av domstolen.
Det bör vidare framhållas, att i EGT intas kungörelser rörande alla nya mål som inkommer till domstolen. Likaså kungörs i EGT domslutet i samtliga avgöranden. På grund av bl. a. svårigheter att ordna alla översättningar tar det emellertid idag omkring två månader från det att ett avgörande har givits till dess att kungörelse sker i EGT.
Det förhållandet att några skiljaktiga meningar aldrig redovisas i EG-domstolens domar kan ibland medföra att det inte varit möjligt att uppnå den önskvärda klarheten i skrivningarna. Ett studium av generaladvokatens utlåtande kan emellertid ibland ge ytterligare vägledning.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 411
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 411 2. Vad betyder avsaknaden av förarbetsuttalanden?
Jag övergår nu till att helt kortfattat belysa något av vad tillämpningen och tolkningen av EG:s skrivna rättsregler kan innebära för våra domstolar. Som alla vid det här laget känner till sker ju den helt övervägande delen av tillämpningen av EG-rätt på nationell nivå hos nationella domstolar och myndigheter. Endast i en bråkdel av fallen är EG-domstolen inblandad. Som jag tidigare nämnde saknar emellertid EG-rättens skrivna regler så gott som varje slag av sådana förarbetsuttalanden, som vi är vana vid i Sverige.
Innan man förundras över detta ur ett svenskt perspektiv märkliga förhållande, kan det vara intressant att se på frågorna om lagförarbeten i ett mer europeiskt sammanhang. I ett komparativt perspektiv karaktäriseras ju den svenska rättskälleläran av den utomordentligt stora vikt som tillmäts förarbetsuttalanden, särskilt av föredragande statsråd.16 Dekanerna vid våra juridiska fakulteter framhöll i ett yttrande 1992 till Regeringen angående följderna av ett närmande till Europa17 att ”lagförarbetenas osedvanliga tyngd vid tolkning och tillämpning” saknar motsvarighet på annat håll. En jämförelse av europeiska lagkommentarer (inklusive från de övriga nordiska länderna), där de svenska regelmässigt domineras av sammanställningar av motivuttalanden, talar här sitt tydliga språk. I förhållande till EG-rätten blir skillnaden därför avsevärd. Detta måste givetvis också få återverkningar då våra domstolar skall tolka och tillämpa dessa regler.
Redan i sitt yttrande 1992 över regeringens förslag till EES-lag18 anförde lagrådet bl. a. att ”domstolarna överhuvud torde komma att få en ökad betydelse i EES-perspektivet. Rättsutvecklingen inom EG sker i stor utsträckning genom domstolspraxis och ytterst genom EG-domstolens avgöranden. Några egentliga förarbeten eller motiv till EG:s rättsakter finns inte, vilket innebär att det vid sidan av själva författningstexten ges liten vägledning för domstolar och andra berörda hur en bestämmelse är avsedd att tolkas. Det finns anledning att anta att också svensk lagstiftningsteknik kommer att i vissa hänseenden förändras med ett EES-avtal ....”. Lagrådet pekade härvid på att det skulle komma att ställas stora krav på de dömande instanserna i det blivande systemet.
I propositionen om svenskt medlemskap i den Europeiska unionen19 uttalade föredraganden att lagrådets nu nämnda bedömning
16 Jfr Bernitz i JT 1991-92 s. 36. 17 Europagemenskap och rättsvetenskap, Iustus förlag 1992 s. 16–17. 18 Prop. 1991/92:170 s. 218. 19 Prop. 1994/95:19 s. 529.
412 Sven Norberg SvJT 1995 rörande förändringen av svensk lagstiftningsteknik inte skilde sig i detta avseende i fråga om EG-samarbetet.
”I framtida svenska lagförarbeten på de områden som omfattas av EGrätten kommer det således att finnas begränsat utrymme för sådana motivuttalanden om hur vissa regler bör tolkas som hos oss av tradition har tillmätts stor betydelse i domstolarnas rättstillämpning. Från EGrättslig synpunkt finns det i och för sig inte något som hindrar att i en proposition eller ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad direktivbestämmelse skall tillämpas ... Ett motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att utgöra ett auktoritativt besked om bestämmelsens rätta tolkning utan bör snarast ses som ett på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen.”
Den tillämpning av EG-rätt som nu skall ske vid svenska domstolar, ställer givetvis helt andra och större krav på domarens förmåga till självständig analys och tänkande, genomgång av rättspraxis, nationell såväl som internationell doktrin etc., än vad som är fallet då utförliga förarbetsuttalanden kan ge vägledning hur ”lagstiftaren” önskar se en svensk lagtext tillämpad i praktiken.
3. Ifrågasättande av regelverket eller lagprövning och annan normkontroll20
Det är givet att de länder som ursprungligen skapade EG har haft en lång anpassningsperiod till dagens EG-rättsliga förhållanden. Under de mer är fyrtio år som EG-domstolen verkat och utvecklat EG-rättens principer har de gradvis kunnat vänja sig vid EG-rättens speciella särdrag och också vid att tillämpa dem på nationell nivå. Att det dock fortfarande kvarstår väsentliga frågor rörande förhållandet mellan nationell rätt och EG-rätten visar inte minst den debatt som uppstått i flera av EG:s medlemsstater i anslutning till Maastrichtfördragets ratificering. Senast belystes detta av utslaget i oktober 1993 av tyska Författningsdomstolen i Karlsruhe rörande Tysklands möjligheter att ratificera fördraget om den Europeiska Unionen.
Av vad jag sagt i det föregående torde framgå att en helt ny situation för de svenska domstolarna inträder i och med skyldigheten att tillämpa EG-rätten. Kravet på en EG-konform tolkning och tillämpning av dessa rättsregler tvingar med nödvändighet också fram en skyldighet att, på ett sätt som inte torde ha förekommit tidigare i svenska domstolar, ständigt ha beredskap att ifrågasätta och pröva det nationella regelverkets förenlighet med EG-reglerna. Svenska
20 Egentligen borde med lagprövning endast avses kontroll av egentliga lagar. För en kontroll som avser även förordningar och myndighetsföreskrifter borde snarare den mer vidsträckta termen normkontroll användas. Jfr engelska uttrycket ”judicial review”.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 413
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 413 jurister måste med andra ord nu vänja sig vid att vara mindre auktoritetsbundna i förhållande till lagstiftaren och inte minst hans motivuttalanden. Detta har också uttryckts så att domstolarna får en skyldighet att ge rättsskydd även mot åtgärder som vidtas av den nationella lagstiftaren.21 Vad jag nu sagt skall inte i och för sig uppfattas som ett utslag av bristande tillit till svenska normgivares eller juristers förmåga att genomföra EG-reglerna på ett korrekt vis. I det hänseendet tror jag inte att vi är på något vis sämre rustade än andra, snarare tvärt om. Erfarenheterna från EG visar emellertid, att brister vid genomförandet på nationell nivå av EG-reglerna många gånger uppstår trots de allra bästa intentioner från de nationella lagstiftarnas sida. Bristerna kan inte bara bero på otillräckliga kunskaper i EG-rätten utan kanske oftare på bristfällig information om vad som avses med de nya reglerna. Man måste här komma ihåg att varje nytt direktiv eller förordning som slutligen antas av rådet i regel under ett eller flera år genomgått en omfattande bearbetning i expertgrupper, kommittéer osv. Resultatet av sådana förhandlingar och kompromisser försämrar den tekniska kvaliteten. Språkförbristning kan också vara en förklaring. Ofta har det visat sig att tillräcklig information inte lämnats den som slutligen skall ansvara för genomförandet på den nationella nivån. Ett annat förhållande som drabbar alla tre forna EFTA-stater som skall genomföra det omfattande EG-regelverket består i att man vid utarbetandet av ett EG-direktiv mycket försiktigt kan ha kryssat mellan de Scylla och Carybdis som kan utgöras av medlemsstaternas nationella regleringar.22 Man har med andra ord av olika skäl kanske inte funnit det möjligt att i harmoniseringsarbetet alltför radikalt förändra invanda traditioner och bruk. Det är uppenbart att motsvarande möjligheter inte står till buds för den som först i efterhand tar över dessa regler.
Som bekant torde våra förvaltningsmyndigheters fristående ställning i förhållande till regeringsmakten vad gäller beslut i enskilda ärenden (jfr RF 11:7) vara unik i Europa. En annan sida av denna självständiga ställning, som om möjligt i ännu högre grad är speciell för Sverige, är emellertid vårt system för delegering av normgivning. Detta innebär som bekant att kompetens att utfärda föreskrifter i stor omfattning har delegerats från riksdag och regering till myndighetsnivå. Särskilt ymnigt förekommande torde detta ha blivit efter införandet av 1974 års regeringsform (jfr RF 8:11, 8:13). Inte minst i samband med det mycket omfattande
21 O. Abrahamsson i SvJT 1993 s. 808. 22 Ett exempel härpå är området för finansiella tjänster.
414 Sven Norberg SvJT 1995 arbetet med att i svensk rätt genomföra EG-rättslig lagstiftning är detta förhållande också mycket påfallande. Av det sammanlagda antalet av omkring 2 000 EG-rättsakter som ingått i EES-avtalet torde i Sverige inte mindre än omkring 70 procent vara av det slaget, att de i svensk rätt genomförts i form av föreskrifter utfärdade på myndighetsnivå. Arbetet har sålunda endast krävt ca 100 lagändringar och ett 40-tal regeringsförordningar. I vissa fall kan emellertid för genomförandet av en enda EG-rättsakt föreskrifter behöva utfärdas på samtliga tre författningsnivåer. På myndighetsnivån inträffar det också ofta att flera myndigheter har befogenheter inom området för en och samma rättsakt. I vissa fall har detta kunnat leda till att normgivning till följd av en enda bestämmelse i ett EG-direktiv leder till att fem olika myndigheter utfärdar bestämmelser var och en för sitt område med i sin tur inte mindre än fem olika besvärsordningar.
Som ett sådant exempel kan jag hänvisa till marknadskontrollen av produkter i Sverige. Beträffande alla s. k. new approach-direktiv för produkter (t. ex. EG:s maskindirektiv) kan det förekomma, att möjligheten att förbjuda en produkt kan komma att hanteras av en rad olika myndigheter, t. ex. Konsumentverket, Boverket och Arbetarskyddsstyrelsen, där var och en ingriper utifrån de hänsyn den har att beakta och med sitt särskilda förfarande och besvärsordning.
Alla som medverkat i koordineringen av beslutsfattandet i regeringskansliet, där de enskilda departementens olika sakintressen måste vägas mot varandra, vet hur svårt detta kan vara. Genom att regeringsbeslutet fattas av regeringen som kollektiv finns dock garantier för allas samverkan däri. Det krävs inte något större mått av fantasi för att inse att svårigheter kan uppkomma om genomförandet av EG-direktiv skall verkställas på myndighetsnivå, där motsvarande tvingande koordineringsmekanism med andra berörda myndigheter saknas. Mot bakgrund av hur det emellertid ser ut med fördelningen av normgivningskompetensen i vårt land och vad jag nämnt om de omfattande bemyndiganden som härvidlag givits från riksdag och regering till våra förvaltningsmyndigheter torde domstolarnas skyldighet att utöva normkontroll inte utan vidare vara en alldeles enkel uppgift. Den stora mängden självständiga normgivare som har att genomföra EG-reglerna försvårar ju inte bara överblicken över regelverket utan också koordineringen och enhetligheten vid uppgiftens genomförande.23 Samtidigt måste emellertid beaktas att
23 Många direktiv innehåller endast föreskrifter om att medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 415
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 415 inom förvaltningsrätten ett mycket stort antal påbud också är straffsanktionerade. Något straff får givetvis inte, ens i form av böter, utmätas om det brustit vid meddelandet av det aktuella påbudet.
Det är givet att den uppgift, som våra domstolar härigenom står inför och som ytterst kan röra frågan om en normprövning på lagnivå, kan te sig både främmande och svår, inte minst i ljuset av våra traditioner härvidlag.
4. Hur skall en svensk domare nu klara av detta?
Jag är medveten om att vad jag hittills anfört kan förefalla utomordentligt ambitiöst, och kanske det rent av verkar något naivt att tro att detta skall kunna genomföras omgående. Det är också givet att man inte över en dag kan få allt detta på plats. Det är dock väsentligt att alla jurister men framför allt domarna lär sig känna igen de situationer, där fråga om tillämpningen av en EG-regel kan bli aktuell eller där en kränkning av en rättighet är sannolik. Man måste med andra ord kunna tillräckligt mycket om EG-rättens grundläggande principer så att man lär sig se hur man kan bedöma om det finns en EG-dimension på den fråga man har att avgöra. Att kunna känna igen alla sådana situationer är förvisso inte så lätt, men detta liknar många fall man möter som domare. EG-domstolens tidigare president, dansken Ole Due, fick i höstas här vid den svenska juriststämman frågan hur en vanlig domare skulle kunna klara av detta och svarade mycket enkelt att man måste ha en intuitiv känsla för när en sådan situation föreligger.
I vilka typer av mål träffar man då på frågor, där EG-reglerna kan behöva tillämpas? Efter att ha tillämpat EES-avtalets regler under ett år, borde det redan finnas en viss erfarenhet av detta i Sverige. Beträffande EES torde de regler som framför allt kunde bli aktuella vara de som rör de fria varurörelserna (artiklarna 30 och 36 EG), den fria handeln med tjänster (särskilt finansiella tjänster och etableringsfrågor), diskrimineringsfrågor av olika slag (kanske särskilt vad gäller indirekt beskattning eller arbetsrättsliga regler), miljörätten samt mänskliga rättigheter. Vad som har tillkommit genom EU-medlemskapet och särskilt kan bli aktuellt vid våra förvaltningsdomstolar är reglerna på jordbrukspolitikens, skattepolitikens och handelspolitikens områden. Numera gäller i Sverige sålunda Gemenskapens tulltaxa och många av de handels- och
antar inom det område som omfattas av direktivet. Regeringen har för att få en bättre överblick på central nivå i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen bl. a. ålagt de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen att underrätta regeringen om de föreskrifter de meddelat för att uppfylla Sveriges skyldigheter enligt införlivade EG-rättsakter.
416 Sven Norberg SvJT 1995 associationsavtal som EG slutit under årens lopp är sådana att de nu också direkt skall tolkas och tillämpas av svenska domstolar.24 Frågor som uppkommer om tolkningen av tulltaxan är ytterst för EG-domstolen att klargöra, och domstolen har varje år ett stort antal sådana ärenden. Likaså har mervärdeskattedirektiven visat sig kunna leda till många frågor inför EG-domstolen.
En missuppfattning som ibland förekommer är, att utgå från att allt som behöver beaktas är reglerna i EG:s sekundärrätt och att i de fall denna i ett visst hänseende saknar särskilda harmoniseringsregler det skulle vara fritt fram att tillämpa nationella regler. En sådan missuppfattning bortser emellertid från EG-fördragets grundläggande regler om bl. a. de fyra friheterna. Då dessa är direkt tillämpliga, är det endast i den mån man på ett område helt harmoniserat reglerna för den nationella lagstiftningen som inte grundreglerna skall tillämpas.25 Ett praktiskt exempel rörde vissa tillsatser till ett visst slag av livsmedel, där ett EG-direktiv var under utarbetande men ännu inte antaget. Den svenska myndigheten utgick felaktigt från att man då kunde generellt förbjuda dessa tillsatser utan att beakta att då dessa tillsatser godkänts i flera andra EES-länder, de enligt Cassis de Dijon-principen därför måste accepteras också i Sverige. Det gäller med andra ord att tänka i två dimensioner dvs. dels i den dimension som består i fördragets grundläggande regler och dels i den som kan bestå i harmoniseringsreglerna.
Särskilt så här i början av ett medlemskap i EU kan det kanske kännas svårt att tillämpa de nya reglerna, och någon kanske tvekar inför risken att göra fel. Eftersom det emellertid torde vara ännu mera fel att inte tillämpa dem när de skall tillämpas är en sådan ursäkt ett klent försvar. Enligt min mening gäller här snarare talesättet, att det är skönare att lyssna till en sträng som brast än att aldrig spänna en båge.
IV. Förhandsavgöranden enligt artikel 177 EG
1. Allmänt om förhandsavgörandenas rättsliga karaktär
Inom EG har de nationella domstolarna möjlighet, att när svårigheter uppstår vid tillämpningen av EG-rätten begära ett bindande förhandsavgörande från EG-domstolen. För de svenska domstolarna öppnades redan för ett år sedan under EES-avtalet möjligheten att
24 Jfr t. ex. målet 181/73 Haageman mot Belgien [1974] ECR 449, målet 104/81 Haupzollamt Mainz mot Kupferberg [1982] ECR 3641 och målet 12/86 Demirel mot staden Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719. 25 Minimumharmonisering (ibland kallad optionell harmonisering) utseluter i princip inte en tillämpning av de grundläggande reglerna. Jfr t. ex. målet 227/82 van
Bennekom [1983] ECR 3883 grund 35.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 417
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 417 begära rådgivande yttrande i en tolkningsfråga från EFTA-domstolen, vilket redan Marknadsdomstolen och Högsta Domstolen hunnit göra.26 Vi hade nog förväntat oss att, med hänsyn till att EESavtalet innehåller så mycket förvaltningsrätt, någon svensk förvaltningsdomstol skulle ställa en fråga till oss i EFTA-domstolen. Så har emellertid ännu ej skett men det är alltjämt möjligt vad gäller förhållanden som inträffade före årsskiftet att från EFTAdomstolen intill utgången av mars månad begära rådgivande yttranden rörande tolkningen av EES-avtalet.
EG-domstolen är enligt artikel 177 EG behörig att ge förhandsavgöranden rörande a) tolkningen av EG-fördraget, b) giltigheten och tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemenskapens institutioner samt c) tolkningen av stadgar för organ som har upprättats av Rådet, när stadgarna så föreskriver.
Det är väsentligt att understryka att domstolen i ett sådant ärende inte avgör den inför den nationella domstolen omtvistade frågan utan endast har att avgöra tolkningen av den aktuella gemenskapsrättsregeln. När EG-domstolen har lämnat sin tolkning ankommer det på den nationella domstolen att besluta i fallet och att därvid beakta EG-domstolens beslut. EG-domstolen har här exklusiv behörighet att tolka gemenskapsrätten men det är endast den nationella domstolen som har behörighet att avgöra det aktuella fallet.
Det speciella förhållandet mellan den nationella domstolen som riktar en tolkningsfråga till EG-domstolen och den senare brukar allmänt betecknas som en form för judiciellt samarbete domstolarna emellan. EG-domstolen brukar sålunda själv ange, att artikel 177 skapar ett särskilt område för judiciellt samarbete som av den nationella domstolen och EG-domstolen, båda inom sin respektive jurisdiktioner och med syfte att säkra att EG-rätten tillämpas på ett enhetligt sätt, kräver att de gör direkta och kompletterande bidrag till utarbetandet av ett beslut.27 På detta sätt klargörs också att EG-domstolen i och för sig inte har någon överordnad ställning i förhållande till de nationella domstolarna utan att de båda domstolarna samarbetar, så att var och en utövar sin egen domsrätt. Härigenom åskådliggörs också på ett mycket klart sätt hur gemenskapsrätten tränger in i de nationella rättsordningarna, där den både kan ges direkt verkan och företräde framför nationella rättsregler.
26 EFTA-domstolens mål E-4/94 KO mot De Agostini och E-5/94 KO mot TV-Shop, respektive E-7/94 Data Delecta AB m. fl. mot MSL Dynamic Ltd. 27 Målet 16/65 Schwartze mot Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide [1965] ECR 877.
418 Sven Norberg SvJT 1995 Artikel 177 har varit utomordentligt väsentlig för utvecklingen av EG-rätten och inte minst för att bevara den enhetliga tolkningen därav på nationell nivå. Det är heller ingen överdrift att säga, att domstolens behörighet enligt artikel 177 på många sätt kommit att vara det viktigaste elementet för utvecklingen av EG-rätten.
Som redan nämnts förutsätter rollfördelningen mellan EG-domstolen och de nationella domstolarna enligt artikel 177, att en klar åtskillnad också görs mellan den nationella domstolens och EGdomstolens roller. Medan det ankommer på den nationella domstolen att bedöma fakta i målet och slutligt avgöra detsamma har åt EG-domstolen endast anförtrotts uppgiften att besluta rörande tolkningen av EG-rätten och om giltigheten av rättsakter utfärdade av gemenskapens institutioner. Härav följer att det inte heller ankommer på EG-domstolen att uttala sig, huruvida en nationell bestämmelse överensstämmer med EG-rätten eller ej. Detta hindrar dock inte att domstolen i sin dom kan uttala sig på ett sådant sätt, att tvivel inte behöver råda huruvida den nationella rättsregeln strider mot EG-rätten.
En annan aspekt på den strikta åtskillnaden mellan EG-domstolens roll och den nationella domstolens roll i sådana ärenden är, att det endast är EG-domstolen som kan förklara att en rättsakt eller annan åtgärd av en EG-institution är ogiltig.28 Det är att märka att i ärenden enligt artikel 177 domstolen inte kan upphäva en rättsakt utan endast förklara den icke giltig. Upphävandefrågan förutsätter talan enligt artikel 173. Om i ett ärende om förhandsavgörande domstolen förklarar att en gemenskapsåtgärd inte är giltig och detta endast är riktat till den ifrågavarande domstolen, är detta emellertid tillräckligt också för varje annan domstol, som kan ha att ta ställning till åtgärden ifråga. Två frågor som en längre tid varit omstridda men som numera i betydande grad har klargjorts av EG-domstolen rör, a) vilka dömande organ som har rätt att ställa frågor om tolkningsbesked till EGdomstolen samt b) förutsättningarna för deras skyldighet att göra så.
a) När det gäller frågan om vilka organ som kan föras in under benämningen domstol bör det först understrykas att det ankommer på EG-domstolen själv att bedöma detta. I det här sammanhanget spelar det heller ingen roll, huruvida organet ifråga i hemlandet räknas som eller kallas för domstol. Avgörande är om det har dömande funktioner. Det bör också understrykas att den prövning
28 I målet 314/85 Foto-Frost mot Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] ECR 4199 förklarade domstolen att nationella domstolar inte har behörighet att förklara gemenskapsåtgärder ogiltiga och de om de har någon tvivel därom måste hänföra frågan till EG-domstolen.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 419
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 419 som EG-domstolen här har att göra är av ett annat slag än den som görs enligt artikel 6.1 i Europarådskonventionen angående skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Rättspraxis visar att EG-domstolen varit ganska liberal, när det gäller att bedöma om ett organ i en medlemstat uppfyller kravet på att vara domstol eller ej. I ett avgörande från april förra året i det s. k. Almelo-målet29 räknade EG-domstolen upp ett antal kriterier som man dittills tillämpat vid sin prövning av frågan. Organet ifråga skall sålunda vara a) upprättat genom lag, b) ett permanent organ, c) en obligatorisk rättsinstans, d) använda en kontradiktorisk rättegångsordning, e) träffa sitt avgörande på grundval av lagtillämpning (härmed torde bl. a. avses i motsats till ren skälighetsbedömning) och f) vara oavhängigt.
Redan i första målet inför EFTA-domstolen, där dom meddelades den 16 december 1994 (mål E-1/94, Restamark angående det finska importmonopolet för alkohol), fick vi frågan, huruvida vi för motsvarande bestämmelser rörande rådgivande yttranden i EFTAdomstolen (Artikel 34 i övervaknings- och domstolsavtalet med samma ordalydelse vad gäller uttrycket domstol som i artikel 177 EG) skulle följa EG-domstolens rättspraxis. Även om EFTA-domstolen inte formellt är tvungen att göra så vid detta slag av bestämmelser, uttalade vi i domen att de skäl som lett EG-domstolen till dess tolkningar av samma uttryck i artikel 177 också var relevanta när det gällde vår tolkning av motsvarande bestämmelser. Därefter kom frågan upp huruvida besvärsinstansen för tullfrågor, den s. k. Tullilautakunta eller Tullnämnden, fyllde dessa kriterier.
Jag skall inte här gå in i alla detaljerna men vill understryka, att ett av de kriterier som EG-domstolen brukat använda sig av inte accepterades som utslagsgivande. Detta rörde kravet att förfarandet skulle vara kontradiktoriskt. I det mål vari frågan ställts till EFTAdomstolen hade som i de flesta förvaltningsbesvär i Sverige och i Finland endast en part, här importören av varorna, uppträtt. I EFTA-domstolens dom uttalade vi också att detta var någonting som var mycket vanligt i såväl Finland som i Sverige i förvaltningsprocessen, inklusive inför högsta instans. Vi sade vidare (grund 27) att, om rätten att begära ett rådgivande yttrande från EFTA-domstolen skulle vara avhängigt av att rättegången inför den nationella domstolen var kontradiktorisk, detta skulle få till följd att förvaltningsdomstolarna i Finland men också i Sverige i stor utsträckning skulle vara oförmögna att hänföra frågor till EFTA-domstolen. En sådan konsekvens skulle vara desto mer orimlig eftersom i de flesta
29 C-393/92 Municipality of Almelo and others mot Energiebedrijf Ijsselmij NV [1994] ECR I1477 grund 21.
420 Sven Norberg SvJT 1995 fall det är dessa domstolar som är de kompetenta dömande organen för tillämpningen av EES-reglerna.
Som det angivna exemplet visar har vi här en rättstradition i Finland och i Sverige som avviker från vad som är vanligt i övriga Europa, inklusive Danmark, Norge och Island, och som också kan vara svår att förklara särskilt om principerna i förvaltningsprocessen om officialprövning och utredningsskyldighet också förs in i diskussionen. Det är bara att hoppas att också EG-domstolen om den får att pröva sådana frågor rörande svenska förvaltningsdomstolar skall kunna föra ett liknande resonemang som det vi förde i Restamark-målet.
b) Frågan om skyldigheten att ställa frågor till EG-domstolen aktualiseras genom bestämmelsen i artikel 177 tredje stycket enligt vilken en domstol i en medlemsstat, mot vars beslut talan inte får föras enligt nationell lag, är skyldig att, om den anser att en fråga rörande tolkningen av fördraget eller giltigheten och tolkningen av rättsakter uppkommit inför den och att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, hänskjuta frågan för förhandsavgörande till EG-domstolen. När det gäller innebörden av denna bestämmelse skall framhållas, att den inte endast avser domstolar i högsta instans utan också är giltig på alla de situationer där domstolens beslut i det aktuella fallet inte kan överklagas. Här brukar också ibland framhållas att även om EG-domstolen ännu inte haft att ta ställning till detta, detsamma också torde gälla för en domstol vars avgörande endast kan prövas i en högre instans efter att prövningstillstånd har meddelats. En annan fråga som uppkommer i detta sammanhang är vilken typ av rättsakter som kan bli föremål för EG-domstolens tolkning. Från rättspraxis framgår att med rättsakter av gemenskapens institutioner inte bara avses de bindande och icke bindande rättsakter som räknas upp i artikel 189 EG utan även alla andra slags rättsakter. Hit hör också alla de internationella avtal som ingåtts av EG och som därigenom blivit en del av EG-rätten.
Vad gäller rättsverkan av ett tolkningsbesked bör skillnad göras mellan rättsverkan i det aktuella fallet i vilken frågan har ställts och rättsverkan i andra ärenden. Det är alldeles klart, att beslutet är bindande för den domstol som har begärt beskedet i den bemärkelsen att EG-domstolen en gång för alla har bestämt tolkningen eller giltigheten av de rättsregler eller den rättsakt som frågan gällt. Domstolen har alltså beslutat härom och inte endast avgivit ett yttrande. Den nationelle domaren har sedan att tillämpa denna tolkning på de fakta som föreligger i det aktuella fallet. Skulle det
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 421
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 421 dessutom ha varit så, att tolkningsbeskedet har krävts av en domstol i första instans vars avgörande sedan överklagas till högre instans är den sistnämnda instansen givetvis också bunden av den tolkning som EG-domstolen gett.
Vad härefter gäller frågan huruvida även andra domstolar i andra identiska eller snarlika ärenden är bundna av den tolkning som EG-domstolen har gett i ett ärende enligt artikel 177, har domstolen accepterat att en nationell domstol alltid har rätt att begära ett nytt tolkningsbesked istället för att följa ett tidigare, även om frågan i det nya fallet har varit densamma som den som redan är besvarad. I regel hänvisar domstolen i sådana fall till sitt tidigare avgörande.
2. Några praktiska aspekter på förfarandets användning30
För det första bör noteras att det helt och fullt ankommer på den nationella domstolen att fatta beslut om hänskjutande av en fråga till EG-domstolen. Den senare har inte att överpröva huruvida detta var berättigat eller ej och kan sålunda varken kritisera grunderna för eller syftet med tolkningsbegäran.
Av domstolens praxis kan man också finna, att domstolen är mycket flexibel vid tillämpningen av artikel 177 EG. De enda tillfällen då det förekommer att EG-domstolen vägrar avge yttrande är om det är uppenbart att den ställda frågan alls inte rör tillämpning av EG-rätten, om den är för allmänt formulerad eller ej klart anger vad sakförhållandet gäller, om tvisten i det mål saken gäller är fiktiv eller konstruerad samt om målet redan avdömts av den nationella domstolen.
Begäran om förhandsavgörande skall innehålla en beskrivning av fakta i målet inför den nationella domstolen samt en framställning av EG-rättsregelns förhållande till de nationella rättsregler som kan vara aktuella. Det är här väsentligt för den nationella domstolen att om detta inte är uppenbart förklara varför den behöver svar på den fråga den ställer. Vidare måste det hållas i minnet, att det endast är den redogörelse över fakta i målet och eventuella nationella rättsregler som den nationella domstolen
30 Utöver vad som tas upp i det följande hänvisas också till en artikel av Martin Johansson och Maria Westman-Clément i SvJT 1994 s. 23 ff. angående EFTA-domstolens rådgivande yttranden. Artikeln innehåller en utförlig genomgång av EG-domstolens rättspraxis i olika hänseenden och behandlar särskilt mot bakgrund av flera av EGdomstolens rättsfall frågorna om hur en begäran om förhandsavgöranden skall vara formulerad och vad den skall innehålla. Sommaren 1993 hölls vid King’s College i London en mycket givande konferens med deltagande av domare, advokater, rättsvetenskapare och andra intresserade. De papper som presenterades vid konferensen och diskussionen har publicerats i en mycket läsvärd volym utgiven av Mads Andenas: Article 177 references to the European Court — Policy and Practice, Butterworths 1994.
422 Sven Norberg SvJT 1995 lämnar tillsammans med sin fråga som tjänar till underlag för de yttranden som alla medlemsstaternas regeringar, kommissionen och parterna i målet har rätt att avge enligt artikel 20 i stadgan för EG-domstolen. Beslutet att hänskjuta en fråga till EG-domstolen måste därför både vara självständigt och självförklarande.
Vad gäller formuleringen av själva frågan till EG-domstolen skall denna utformas som en allmän rättsfråga och inte hur EG-rätten skall tillämpas i det aktuella fallet. Man ser emellertid fortfarande oerhört ofta att nationella domstolar frågar om huruvida den nationella rätten eller rättsregeln överensstämmer med EG-rättens bestämmelser i ett visst hänseende. EG-domstolen är emellertid alltid i sådana fall fri att omformulera den nationella domstolens fråga. Detta sker också mycket ofta. Skälet till en omformulering, kan också vara att EG-domstolen i regel har bättre förutsättningar att bedöma vilken EG-rättslig regel det kan vara fråga om samt att formulera frågan på ett sätt som kan ge ett meningsfullt och ändamålsenligt svar som vägledning för den nationella domstolens avgörande av saken.
Vad gäller själva förfarandet inför EG-domstolen skall här mycket översiktligt endast tas upp de olika stegen däri. Förfarandet inleds sålunda med att den nationella domstolen har fattat ett beslut om att ställa en fråga till EG-domstolen samt, ofta efter det att parterna fått yttra sig däröver, formulerat sin fråga. Frågan tillsammans med en beskrivning av fakta i målet skickas sedan på svenska tillsammans med akten i målet (kopia därav torde vara tillräckligt) in till EG-domstolen i Luxemburg. Omedelbart efter att ärendet inkommit till domstolen och diarieförts där föranstaltar justitiesekreteraren om översättning av frågan jämte beskrivningen av målets fakta till de övriga tio officiella språken. Rättegångsspråket är det språk som används av den nationella domstolen. Då dessa översättningar föreligger översänds de till parterna i målet, EG-kommissionen samt samtliga EG-staters regeringar, vilka bereds tillfälle att avge yttrande inom två månader från delgivningen. Denna tidsfrist som är fastlagd i artikel 20 i stadgan för EG-domstolen kan inte förlängas. Det brukar ofta understrykas att medlemsstaternas möjligheter att avge yttranden i mål rörande förhandsavgöranden enligt artikel 177, vid sidan av de nationella domstolarnas möjligheter att ställa frågor till EG-domstolen, är det viktigaste sättet för en medlemsstat att påverka EG-domstolens utveckling av rättspraxis. Kommissionen såsom fördragets väktare inkommer alltid med yttrande medan medlemsstaterna förevisar en varierande grad av aktivitet. Till de oftast ”intervenerande” hör emellertid den brittiska regeringen.
Vad betyder EU-medlemskapet för de svenska domstolarna? 423
SvJT 1995 EU-medlemskapet och de svenska domstolarna 423 Sedan tidsfristen för yttrande utlöpt beslutar EG-domstolen efter en förberedande rapport av referenten i målet normalt om målets utsättande till muntlig förhandling. Till den muntliga förhandlingen kallas samtliga som har rätt att yttra sig i målet. I samband därmed tillställs de också de yttranden som avgivits i målet. Inför förhandlingen upprättar referenten i målet en skriftlig rapport, vari han sammanställer alla relevanta fakta i målet inklusive vad som anförts av parter och övriga i sina yttranden till domstolen. Denna skriftliga rapport tillställs dem som skall närvara vid den muntliga förhandlingen omkring tre veckor före densamma, varigenom dessa bereds tillfälle att kontrollera att domstolen rätt uppfattat deras ståndpunkter. Rapporten för förhandlingen görs också tillgänglig för allmänheten dagen före förhandlingen.
Den muntliga förhandlingen består sedan enbart av muntliga slutanföranden (pläderingar) som, om domstolen i det enskilda fallet ej medgett annat, är tidsbegränsade till högst 30 minuter om domstolen sitter i plenum och högst 15 minuter inför en avdelning om tre domare. Ett väsentligt syfte med och inslag i den muntliga förhandlingen är, eftersom i mål om förhandsavgöranden endast en skriftväxling förekommer, att ge alla parter tillfälle att bemöta synpunkter som anförts av övriga parter i målet. Ett annat viktigt inslag i den muntliga förhandlingen är möjligheten för EG-domstolen att ställa frågor till de närvarande. Denna möjlighet utnyttjas flitigt, såväl vad gäller sakförhållandena i målet som beträffande alla slags rättsfrågor som kan komma upp.
Efter den muntliga förhandlingens avslutande återstår för den generaladvokat som utsetts i målet att till domstolen avge yttrande med förslag till avgörande. Ett sådant yttrande föreligger normalt inom två till fyra månader efter huvudförhandlingens avslutande. Först därefter kan EG-domstolen skrida till överläggning, varvid generaladvokaten inte är närvarande. Domstolens dom, som endast är autentisk på rättegångsspråket, brukar härefter avkunnas inom ytterligare två till fyra månader.
Domstolens arbetsbörda är sedan flera år mycket omfattande, vilket inneburit att tidsutdräkten för förhandsavgöranden, vilken för omkring 20 år sedan var mellan sex och nio månader under senare år uppgått till mellan 18 och 24 månader.
Avslutningsvis kan vidare framhållas att förfarandet med förhandsavgöranden är helt kostnadsfritt för den nationella domstolen och för de parter som förekommer i målet. Det finns även möjligheter för EG-domstolen att bevilja rättshjälp för en part som behöver sådan, men det torde vara mycket ovanligt att så sker. Till skillnad från övriga mål vid EG-domstolen krävs inte vid mål om
424 Sven Norberg SvJT 1995 förhandsavgöranden att enskild part företräds av advokat, om detta inte har krävts vid den nationella domstolen.
V. Avslutning
Vad jag nu anfört om de omställningar eller anpassningar som den svenska rättsordningen står inför kan eventuellt förefalla dramatiskt. Givetvis får det juridiska synsätt som så tydligt präglar EG, dess institutioner och regelverk, en både direkt och indirekt påverkan på hela det svenska samhällslivet. Detta innebär också, att juristernas roller förändras och förstärks samtidigt som domstolarnas betydelse för konfliktlösning och vidareutveckling av rätten ökar kraftigt.
Jag tror emellertid inte att detta, även om det ibland som jag nyss beskrivit ställer nya krav på domstolarna, behöver vara mer omöjligt att åstadkomma för svenska domare än för domare i andra medlemsstater. I själva verket torde våra domare vara bättre förberedda än domarna i andra länder som blivit medlemmar i EG först efter dess grundande. Härtill kommer att vi kanske också på ett annat sätt är vana vid att vid varje lagstiftningsreform mycket lojalt sträva efter att efterkomma lagstiftarens intentioner.
Det kan här vara av intresse att peka på att exempelvis i ett land som Italien, där det kanske oftare än i många andra EU-stater visat sig att de lagstiftande organen inte förmått eller varit beredda att efterfölja EG-rättens förpliktelser, de nationella domstolarna visat en stor beredskap att begära tolkningsbesked enligt artikel 177 EG hos EG-domstolen. Särskilt påfallande är det att konstatera hur många sådana framställningar som kommit från italienska domstolar i första instans. Även i Storbritannien, som kanske inte eljest gjort sig känt för att vara en av de främsta anhängarna av en långtgående Europeisk integration, kan man konstatera att domstolarna varit mycket benägna att begära tolkningsbesked från EG-domstolen. Sålunda torde under senare år House of Lords vara den av medlemsstaternas högsta domstolar som oftast ställer frågor till EG-domstolen. House of Lords har också visat prov på stor beredskap att följa EG-domstolens tolkningsbesked även i frågor som varit utomordentligt känsliga från konstitutionella utgångspunkter, såsom att åsidosätta en av parlamentet beslutad lag.31 Detta visar också domstolarnas centrala roll för att rättssäkerhetsgarantierna i en rättsstat skall fungera!
31 Se t. ex. Factortame-målet C 213/89 [1990] ECR I-2433.
SvJT 1995 s. 401