Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2018-07-04-taryfy-wod-kan-czy-na-pewno-na-3-lata
Timestamp: 2019-02-22 22:08:49+00:00
Document Index: 37143550

Matched Legal Cases: ['art. 240', 'art. 24', 'Art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 29', 'art. 24', 'art. 29']

W połowie czerwca 2018 roku kończy się okres intensywnych prac związanych z zatwierdzaniem przez organ regulacyjny taryf za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
W połowie czerwca 2018 roku kończy się okres intensywnych prac związanych z zatwierdzaniem przez organ regulacyjny taryf za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Biuletyn Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest sukcesywnie uzupełniany o kolejne decyzje o zatwierdzeniu taryf. W coraz większej liczbie miejscowości nowe ceny i stawki zaczęły obowiązywać. Funkcja regulatora przypisana nowej instytucji jaką są Wody Polskie wynika wprost z art. 240 Ustawy Prawo Wodne i jest istotną zmianą systemową, gdyż wcześniej rola ta leżała w kompetencjach samorządów, na terenie których przedsiębiorstwa wod-kan prowadziły działalność. Kolejną zasadniczą kwestią jest okres funkcjonowania nowych taryf, który został wydłużony z 12 miesięcy do 36 miesięcy.
Test nowego systemu zatwierdzania taryf
Do 12 marca 2018 roku (90 dni przed wyznaczonym ustawowo dniem zakończenia obowiązywania poprzednich taryf) większość przedsiębiorstw prowadzących działalność polegającą na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wysłała do jedenastu regionalnych dyrekcji Wód Polskich wnioski o zatwierdzenie taryf. Było to o tyle karkołomne zadanie, że dopiero 2 marca 2018 roku opublikowano rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (dalej: rozporządzenie taryfowe). Przepisy zawarte w kolejnych projektach rozporządzenia (publikowanych od 4 stycznia 2018) ulegały dynamicznym zmianom (m.in. kwestia maksymalnej marży, ujęcie amortyzacji od środków finansowanych z dotacji i subwencji), potęgując stan niepewności w środowisku przedsiębiorstw wod-kan i dając w praktyce ich służbom finansowym jedynie tydzień na zaznajomienie się najnowszymi wytycznymi i na opracowanie wniosku. Presja czasu, wykorzystywanego nie rzadko na nieoficjalne konsultacje z samorządami (poza oficjalną procedurą zatwierdzania taryf) spowodowała, że nie wszystkie przedsiębiorstwa przesłały wnioski w terminie.
Ostatecznie, zgodnie z „Informacją o stanie prac nad wnioskami taryfowymi” opublikowaną przez Wody Polskie, do 27 kwietnia 2018 złożono 2547 wniosków. Przypomnieć jeszcze należy 45-termin, w którym organ regulacyjny zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku (w praktyce wydłużany w ramach procedury) i pojawiające się w mediach informacje o trudnościach organizacyjnych w budowaniu ogromnej instytucji jakim są Wody Polskie. Unaocznia to skalę wyzwania, jakim była dla organu regulacyjnego weryfikacja wniosków taryfowych. Średnio w każdym dniu okresu od 13 marca do 12 czerwca Wody Polskie powinny były wydać 28 decyzji zatwierdzających (2-3 decyzje dziennie na każdą z regionalnych dyrekcji).
W praktyce znaczna część wniosków taryfowych zawierała braki, skutkujące sformułowaniem przez organ regulacyjny wezwań do złożenia przez wnioskodawców wyjaśnień i przedstawienia dodatkowych danych i informacji. Analizując przykłady takich wezwań oraz bazując na rozmowach z przedstawicielami regulatora wydaje się, że duża część uwag koncentrowała się na braku wykazania przez dane przedsiębiorstwo zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Duży wzrost cen był przyczyną dosyć częstych decyzji o odmowie przyjęcia taryfy i wezwania do przedstawienia nowej (według Wód Polskich na koniec kwietnia, w przybliżeniu na każde 2 decyzje o zatwierdzeniu przypadała jedna odmowna).
Negocjacje taryfowe
Zarówno w trybie odpowiedzi na wezwanie do przekazania informacji do wniosku taryfowego, w trybie odwołania od decyzji odmownej lub w trybie przygotowania nowego wniosku po uprzedniej decyzji odmownej – przedsiębiorstwa przygotowywały i przesyłały do zatwierdzenia zaktualizowane wnioski taryfowe. Część przedsiębiorstw korzystała z możliwości roboczego kontaktu z przedstawicielami regulatora – w formie konsultacji telefonicznych i spotkań roboczych w siedzibach regionalnych dyrekcji. Wydaje się, że to bardzo efektywne rozwiązanie, wpływające pozytywnie na szybkość procedury. Wyjątkiem były sytuacje, gdy w biurach Wód Polskich pojawiali się wnioskodawcy bez wcześniejszego zaanonsowania wizyty, co ograniczało szanse na przygotowaną, merytoryczną rozmowę i zaburzało pracę komórek odpowiedzialnych za weryfikację wniosków taryfowych.
Znając realia wybranych procedur o zatwierdzenie taryf, wydaje się, że okres po wydaniu wezwania o uzupełnienie wniosku lub decyzją o odmowie zatwierdzenia taryfy był traktowany jako nienazwane – negocjacje, których przedmiotem były procentowe zmiany cen i stawek. Nie analizując tu w szczegółach zasad obliczenia cen i stawek taryfowych – zarówno przedsiębiorcy jak i regulator powoływali się w procedurze na ten sam przepis § 3. pkt. 1 Rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym projekcję taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przygotowuje się w sposób zapewniający (m.in.) łącznie:
ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
W uproszczeniu - regulator akcentował w przypadku proponowanego wzrostu cen brak ochrony odbiorców usług przez przedsiębiorców. Na co przedsiębiorcy kontrargumentowali, że dla zapewnienia długoterminowego funkcjonowania muszą uwzględnić niezbędne przychody, np. wynikające z wpływu na koszty planowanych nowych inwestycji.
Problem z interpretacją wskazanego przepisu ustawodawca przewidział już na etapie przygotowania Rozporządzenia taryfowego. Jego wersja z dnia 4 stycznia 2018 zawierała np. rozwiązanie ograniczające poziom marży, zgodnie z którym:
„Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności: (…) marżę zysku, która nie może przekroczyć 5%”.
Ostatecznie powyższy przepis (podobnie jak bezwzględny zakaz wliczenia do uzasadnionych kosztów działalności wod-kan amortyzacji od części środków finansowanych dotacja lub subwencją) – nie wszedł w życie.
Tym niemniej, wydaje się że intencja ustawodawcy co do ograniczenia wzrostu cen i stawek wod-kan stanowiła motyw przewodni w przeprowadzonych procedurach zatwierdzania taryf. Zmodyfikowane taryfy uwzględniające mniejsze niż wcześniej podwyżki – były już akceptowane.
Część przedsiębiorców antycypowała postawę regulatora polegającą na szczególnym zainteresowaniu wnioskami uwzględniającymi wzrosty cen, przedstawiając taryfy, w których podwyżki nie były planowane, lub planując nawet obniżki.
Niektóre z tak działających przedsiębiorstw planują w szybkiej perspektywie skrócenie obowiązującego okresu taryfowego i merytoryczną dyskusję z regulatorem na temat nowych cen i stawek. Procedura ta będzie przebiegać już, jak się wydaje, w bardziej komfortowych czasowo w warunkach – bez presji przeprowadzenia w terminie ustawowym 2,5 tysiąca procedur.
Warunki do skrócenia 3-letniego okresu taryfowego
Już w trakcie procedury legislacyjnej wprowadzającej nowe zasady określania cen i stawek zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, środowisko przedsiębiorstw wod-kan wskazywało na duże ryzyko ustalania cen za usługi w wydłużonym 3-letnim okresie. Głosy te zostały częściowo uwzględnione w postaci przepisu zawartego w art. 24j. znowelizowanej w 2017 roku Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ustawa zaopatrzeniowa):
Art. 24j. [Wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy i zatwierdzenie nowej taryfy]
1. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b–24e i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Powyższy przepis jest swoistym wentylem bezpieczeństwa, który zabezpiecza możliwość stosowania przez przedsiębiorstwo właściwych cen i stawek, w sytuacji, gdy aktualna taryfa (a więc i poziom generowanych przychodów z działalności wod-kan) staje się nieadekwatna do rzeczywiście ponoszonych, uzasadnionych kosztów. Przy czym, podstawa do zastosowania art. 24j istnieje zarówno w przypadku niedoszacowania cen i stawek, jak i ich przeszacowania.
Należy pamiętać w tym kontekście o przepisie zawartym w art. 29 Ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi, że karze pieniężnej podlega, kto stosuje taryfy (…) zawyżając ceny lub stawki opłat.
Wydaje się, że obecnie brak jest jednoznacznej formuły w jakiej weryfikacja następcza ewentualnego stosowania zawyżonych cen i opłat miałaby przebiegać. Z oczywistych względów – brak jest również praktyki w tym zakresie. Zainteresowanie instytucji państwowych w tym aspekcie jest jednak widoczne choćby w wyniku analizy Raportu NIK Kształtowanie cen usług za dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków z 2016r. Opisano i zakwestionowano tam praktykę stosowania ceny usług wod-kan uwzględniającej koszty wynikające z planowanego ale niezrealizowanego w okresie taryfowym planu inwestycyjnego.
Przykład ten obrazuje wydaje się najważniejszy czynnik ryzyka w planowaniu uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa wod-kan. Realizacja planu inwestycyjnego z definicji obarczona jest wieloma ryzykami, w tym związanymi (na poziomie poszczególnych przedsięwzięć) z:
harmonogramem fazy przedinwestycyjnej i inwestycyjnej,
zapewnieniem źródeł finansowania,
różnicą w kosztach powziętych na etapie przetargu w stosunku do wartości kosztorysowej,
różnicą pomiędzy planowanymi i rzeczywistymi kosztami operacyjnymi.
Przykładowy katalog sytuacji, w których warto rozważyć zastosowanie skrócenia okresu taryfowego i zmianę cen i stawek obejmuje:
Zmiany w eksploatowanym majątku w skutek (przewidywanego lub rzeczywistego) przyjęcia na stan nowych środków trwałych;
Zmianę planowanych wskaźników makroekonomicznych;
Zmianę liczby klientów;
Inne parametry i czynniki kosztotwórcze nienależne od przedsiębiorstwa.
Ad. 1. Do wcześniejszych rozważań na temat planu inwestycyjnego w kontekście taryf, należy jeszcze dodać aspekt jego finansowania. Również zmiana planowanych źródeł finansowania przedsięwzięć wod-kan może wpłynąć na przyszłe przepływy a więc na uzasadnione koszty działalności. Przykładem może być zmiana finansowania z dotacji UE na kredyt bankowy (np. po powzięciu decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie). W takim przypadku uzasadnione koszty zostaną powiększone o odsetki, ewentualne raty kapitałowe powyżej amortyzacji oraz o amortyzację (jeśli przedsiębiorstwo stosowało zasadę braku uwzględnienia w niezbędnych przychodach amortyzacji - od części środków współfinansowanych dotacją lub subwencją). Istotnym aspektem jest również aktualizacja wiedzy o poziomie kosztów eksploatacyjnych nowej infrastruktury – związane np. z koniecznością dodatkowego zatrudnienia, materiałów i energii.
Ad. 2. Istotna zmiana planowanych (np. w ramach procedury uchwalania kolejnego budżetu państwa) wskaźników makroekonomicznych może wpłynąć na warunki gospodarowania przedsiębiorstwa. Wyższe przewidywania inflacyjne wpływają na poziom kosztów. W sposób bezpośredni oficjalne prognozy wskaźników makroekonomicznych wpływają w niektórych przedsiębiorstwach np. na poziom płac regulowanych układem zbiorowym (algorytm: wskaźnik CPI z założeń budżetowych + X punktów procentowych).
Ad. 3. Zmiana liczby klientów może mieć nawet spektakularny charakter w przypadku niektórych grup taryfowych: np. w sytuacji zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej przez dużego klienta przemysłowego. Może być to szczególnie istotne w przypadku mniejszych przedsiębiorców wod-kan, gdzie wrażliwość na kondycję kluczowych klientów jest newralgiczna – zarówno pod względem finansowym jak i technologicznym (potencjalne zmiany w sposobie oczyszczania ze względu na zmianę parametrów fizykochemicznych ścieków).
Ad. 4. Inne parametry i czynniki kosztotwórcze nienależne od przedsiębiorstwa – otwarty katalog czynników kosztotwórczych, których nowy zakres lub zmiana kosztów jednostkowych wpływają na bazę kosztową działalności wod-kan. Jako przykłady można tu podać nieprzewidywany wzrost stawek od podatku od nieruchomości (lub rezygnacja samorządu ze zwolnienia z podatku), podwyżka ceny hurtowego zakupu wody, oczyszczania ścieków w instalacji zewnętrznej.
To na przedsiębiorcy wod-kan ciąży obowiązek zapewnienia dowodów i argumentów za skróceniem okresu obowiązywania taryfy. Przepis art. 24j podpowiada, że dla jego zastosowania należy wykazać zmianę warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Ogólnikowość przepisu (w połączeniu interpretacją wskazanego art. 29) skutkować będzie dużą uznaniowością w jego interpretacji – np. przez przedsiębiorców, rozważających zakres i poziom istotności zmian, przy których należy go stosować. O ile łatwo sobie wyobrazić, że regulator nie powinien mieć wielu obiekcji do skrócenia okresu taryfowego ze względu na zmniejszenie cen, to dopiero praktyka wskaże jak będzie przebiegać procedura wnioskowania cen wyższych.
Pełni funkcję Kierownika Projektu w wyspecjalizowanej firmie doradczej DS CONSULTING. Od blisko 20 lat realizuje projekty dla samorządów, przedsiębiorstw komunalnych i instytucji m.in. w sektorach: wod-kan, odpadów, transportu, kultury.