Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-47-de-febrero-4-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_adde6e8a99640032e0430a0101510032&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-15 23:46:40
Document Index: 203447426

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 49', 'artículo 282', 'artículo 5', 'artículo 282', 'artículo 282', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 282', 'artículo 282', 'artículo 49', 'artículo 282', 'artículo 25', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 27', 'artículo 10', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 56', 'artículo 5', 'artículo 19']

﻿ Sentencia T-47 de febrero 4 de 2011
SENTENCIA T-47 DE 04 DE FEBRERO DE 2011
CONTENIDO:LA ADMINISTRACIÓN DEBE GARANTIZAR LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA. EL ESTADO TIENE LA OBLIGACIÓN DE CUBRIR CABAL Y PLENAMENTE TODOS LOS ASPECTOS DEL DERECHO A LA VIVIENDA ADECUADA. LA CORTE ASIGNA EFECTOS INTER COMUNIS, CUANDO, POR SE ESTA EN IGUALDAD DE CONDICIONES, SE PRESENTAN NECESIDADES COMUNES, Y SE TIENE EL MISMO DERECHO A QUE SE ADOPTEN LAS DECISIONES IDÓNEAS Y NECESARIAS ENCAMINADAS A SATISFACER LAS NECESIDADES BÁSICAS APREMIANTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PERSONERO MUNICIPAL, DERECHO A VIVIENDA DIGNA
Sentencia T-47 de febrero 4 de 2011
Sentencia T-047 de 2011
Ref.: Expediente T-2805777
Acción de tutela instaurada por Diana Milena Franco Atehortua en su calidad de personera municipal de Yumbo, a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, contra el municipio de Yumbo —Valle—, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo Imviyumbo, y —vinculados— el Departamento Administrativo de Planeación e Informática del municipio de Yumbo, el Concejo Municipal de Yumbo y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
EXTRACTOS: «II. Consideraciones o y fundamentos
1. La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. De acuerdo con la acción de tutela, las respuestas de las entidades demandadas y vinculadas, y los fallos de instancia, esta Sala de Revisión advierte que el caso plantea diversos problemas constitucionalmente relevantes. A continuación se expondrán, de un lado, los elementos que conducen a la Corte a advertir el problema y, de otro lado, los problemas jurídicos propiamente dichos.
2.1. Primer problema jurídico. Sobre la legitimidad de los personeros municipales para interponer tutelas a nombre de otras personas. Igualmente, está en controversia si la personera municipal tiene legitimidad para interponer la acción de tutela a nombre de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares. De un lado, esencialmente la alcaldía sostiene que las personerías no tienen legitimidad para incoar acciones de tutela, a menos que demuestren la imposibilidad en la cual se encuentran los auxiliados de promover su propia defensa, y eso, en este caso, no ocurrió. Empero, la personera y el Juzgado de Primera Instancia son de otra opinión. Estos consideran que los personeros siempre cuentan con esa facultad, si una persona así se los solicita, y como en este caso los titulares de los derechos se lo requirieron expresamente, entonces la personera adquirió legitimidad en la causa. De este modo, el segundo interrogante que debe resolver la Sala podría formularse así: ¿puede no reconocerse legitimidad a un personero municipal para instaurar acción de tutela a nombre de otras personas, a pesar de que ellas mismas se lo hubieran solicitado así (expresamente)?
2.2. Segundo problema jurídico. Sobre la falta de solución a las necesidades de vivienda digna de cada familia damnificada. En la acción de tutela y en la sentencia de primera instancia, se asume que la administración pública les viola el derecho a la vivienda digna de los peticionarios. La alcaldía e Imviyumbo, en cambio, aseveran que no se ha surtido tal violación. La Corte, de su lado, advierte que la administración pública les proveyó a las familias afectadas un albergue inicial, pero no ha introducido ningún cambio en él, en términos de mejoramiento de las condiciones de bienestar (privacidad, servicios públicos). También constata que la administración municipal ha intentado en dos oportunidades proveer una solución definitiva a esa necesidad insatisfecha, pero debido a exigencias de naturaleza jurídica, y a la falta de presupuesto que les permita garantizar de inmediato, cabal y plenamente, el derecho a una vivienda para cada unidad familiar afectada por el desastre, no ha sido posible alcanzar una solución definitiva para cada uno de esos grupos familiares. Finalmente, toma nota de que la administración no ha abierto espacios de participación para los damnificados, y cree no estar obligada a hacerlo. En ese sentido, la Sala considera que hay un problema adicional: ¿viola la administración pública el derecho a la vivienda digna de quienes han perdido sus únicos lugares de habitación por un desastre natural cuando, luego de tres años de la pérdida, no les garantiza una solución definitiva bajo el argumento de que ha habido limitantes jurídicos y presupuestales que se lo han impedido, si se constata que entre tanto no ha adelantado ninguna actuación para satisfacer las necesidades de vivienda surgidas en el asentamiento transitorio donde habitan, no les ha participado el plan de satisfacción definitiva y no ha logrado exhibir que exista un plan detallado para ello?
3. Ahora bien, antes de resolver los problemas jurídicos, la Corte debe decidir si la acción de tutela es procedente, pues en este proceso fundamentalmente la Alcaldía de Yumbo e Imviyumbo han manifestado que no lo es, en vista de que se erigen pretensiones —según la alcaldía— propias de las acciones de cumplimiento, y se invocan derechos colectivos, para proteger los cuales está dispuesta la acción popular.
Cuando se reclama protección de derechos fundamentales amparables mediante tutela, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar. Procedencia de la acción de tutela, aun cuando pueda instaurarse acción popular
4. Según el artículo 86 constitucional, la acción de tutela es un medio de protección subsidiario de derechos fundamentales(39). Eso significa, en nuestro ordenamiento, que la tutela procede cuando no haya otros medios de defensa judicial —eficaces— para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, o cuando los haya pero con ella busque evitarse un perjuicio irremediable. En este caso, los demandados sostienen que hay otros medios de defensa judicial eficaces: la acción de cumplimiento y la acción popular. Sin embargo, la Corte Constitucional considera que ninguno de estos instrumentos está llamado a desplazar la procedencia de la tutela, por las razones expuestas a continuación.
5. Para empezar, la acción de cumplimiento no es procedente en este caso. Porque las personas a nombre de quienes se interpuso el amparo reclaman —por interpuesta persona— la protección de derechos fundamentales (vivienda digna, participación en los asuntos que los afectan e integridad étnica y cultural). Y, como lo señalan el artículo 9º de la Ley 393 de 1997(40) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional(41), cuando una persona solicita el amparo de un derecho susceptible de protegerse mediante tutela (un derecho fundamental), entonces la acción de cumplimiento es improcedente.
6. Con todo, la Sala advierte que en este proceso se ha sostenido que algunos de los derechos invocados por los demandantes no son fundamentales y, por tanto, tampoco susceptibles de protección mediante tutela. Si esto fuera cierto, entonces cabría considerar como equivocado el anterior argumento, enderezado a descartar la procedibilidad de la acción de cumplimiento. Sin embargo, la Sala opina que la acción de tutela debe interpretarse de conformidad con el principio iura novit curia, y que de acuerdo con este, la acción de tutela bajo examen presenta cuando menos tres problemas de derechos fundamentales.
7. En efecto, la tutela debe ser entendida de conformidad con el principio iura novit curia —‘el juez conoce el derecho’—. Tener en cuenta este principio en la interpretación de una acción de tutela significa que si, a título de mera hipótesis, los accionantes invocan algunos derechos no fundamentales para soportar su pretensión, pero aun así el juez advierte a partir de los hechos una violación de derechos fundamentales no invocados por la parte, debe adoptar una decisión congruente con ese juicio. En este caso eso supone que para decidir en torno a la procedencia de la tutela, la Corte Constitucional no podría limitarse, simplemente, a verificar si los derechos explícitamente invocados por la personera son derechos fundamentales. Lo que debe examinar el juez es si la realidad del caso permite advertir prima facie al menos un problema de derechos fundamentales. Solo si ni siquiera prima facie se advierte un problema de derecho fundamental, entonces puede decirse que la controversia debe ser ventilada en un escenario diferente al de tutela.
8. Pues bien, en esta oportunidad la Sala percibe al menos tres problemas fundamentales —relacionados con derechos de esa naturaleza—.
8.1. En primer lugar, según la tutela, en el proceso de reubicación de los damnificados ha faltado un espacio para su participación efectiva en las decisiones relacionadas con la satisfacción de algunas de sus necesidades básicas (alojamiento digno y servicios públicos domiciliarios). Ese elemento fáctico, tiene relevancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales. Efectivamente, como lo ha dicho la Corte Constitucional por ejemplo en la Sentencia T-143 de 2010, cuando hay personas damnificadas por el desenlace de un acontecimiento natural, la administración pública está en la obligación de adoptar medidas para solucionar transitoria y definitivamente la emergencia, previa garantía de espacios para la participación de los afectados en las decisiones que se adopten con la finalidad de satisfacer sus necesidades básicas(42).
8.2. En segundo lugar, de conformidad con los hechos de la demanda, en el proceso de reubicación de los damnificados tampoco se ha tenido en cuenta la pertenencia de los demandantes a una comunidad afro. Por tanto —así se alega en la tutela— se han desconocido ciertas especificidades culturales en la adopción de las políticas encaminadas a garantizar soluciones transitorias y definitivas para la falta de vivienda. También este aspecto del caso es relevante a partir de los derechos fundamentales, porque como más adelante se desarrollará, tanto la Constitución Política (art. 7º y 55, trans.) como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo(43), que hace parte del bloque de constitucionalidad(44), reconocen el derecho fundamental de las comunidades afro-descendientes a la integridad cultural y a su supervivencia como comunidades diversas. El Convenio, por ejemplo, dispone expresamente que “[d]ebe[n] respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos” (art. 5.b). Así, dado que si fueran en realidad comunidades afro (asunto que se decidirá posteriormente) podrían estar en riesgo ciertos valores, prácticas e instituciones por adoptar políticas que no consulten esa condición, el asunto tiene una dimensión importante, a la luz de los derechos fundamentales.
8.3. En tercer lugar, y con arreglo a los hechos, la realidad que con mayor énfasis pretende proyectarse con la tutela es la falta de una vivienda digna, en la cual se encuentran los damnificados desde hace más de tres años. La falta de una vivienda digna es también, cuando menos prima facie, un problema de derecho fundamental, como se desprende de lo que ha dicho la Corte, por ejemplo, en la Sentencia T-1094 de 2002(45). En esa oportunidad, la corporación examinó un caso en el cual estaba en riesgo la protección, entre otros, del derecho a la vivienda digna de un grupo familiar, por la amenaza de un desastre natural. La supuesta violación o amenaza de derechos fundamentales provenía —según el caso— de que la administración omitió cumplir ciertos deberes legales. Por ello, se evaluó si lo procedente era la acción de tutela o la de cumplimiento. Con todo, la Corte juzgó que la acción de tutela era el mecanismo adecuado, y no la acción de cumplimiento, justamente porque se trataba de obtener el amparo de derechos fundamentales; entre los cuales incluyó el derecho a la vivienda digna. Dijo, en específico:
“[e]l hecho de que la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la integridad física y la vivienda digna se concrete en este caso por la omisión de la administración en el cumplimiento de sus deberes legales, no torna improcedente la acción de tutela por la existencia de otro medio de defensa judicial, en este caso la acción de cumplimiento. Como bien lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, en caso de confluir la vulneración de derechos fundamentales y el incumplimiento de deberes legales por parte de la administración, es la acción de tutela el medio judicial a ejercer dada la necesidad de proteger en forma inmediata dichos derechos fundamentales” (resaltados añadidos).
9. En suma, la Corte Constitucional considera que, en realidad, en la tutela se persigue la protección de derechos fundamentales y esa es, de acuerdo con lo expuesto, una razón suficiente para excluir la procedencia de la acción de cumplimiento.
10. Pero, por otra parte, también se cuestiona la procedibilidad de la tutela bajo el argumento de que los demandantes invocan cuando menos un derecho colectivo (al medio ambiente). Con fundamento en esa constatación, los demandados pretenden enervar la procedencia del amparo, pues el medio de defensa adecuado sería la acción popular. Sin embargo, al menos por dos razones esa conclusión debe quedar descartada. En primer término, porque de acuerdo con jurisprudencia de esta Corte, es constitucionalmente posible examinar el fondo de una acción de tutela, incluso en casos en los cuales también quepa instaurar acción popular. Así quedó establecido en la Sentencia SU-913 de 2009(46). En esa oportunidad, la Corte decidió estudiar un caso que bien habría podido resolverse mediante acción popular, y señaló que en ese evento en específico procedía el examen de fondo del asunto, por las siguientes razones:
“la jurisprudencia de esta Corte ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que cuando unos determinados hechos puedan dar lugar a una acción de tutela o a una acción popular, la tutela será de todas formas procedente. Así, por ejemplo, en el campo de los servicios públicos domiciliarios se ha afirmado que “la acción de tutela dirigida a obtener obras de alcantarillado no es improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial como las acciones populares, cuando se demuestra que existe una violación o amenaza directa al derecho fundamental de la persona que interpone la tutela y que esta situación tenga una relación de causalidad directa con la omisión de la administración que afecte el interés de la comunidad, dado que en estos casos se genera una unidad de defensa, que obedece al principio de economía procesal y al de prevalencia de la acción de tutela sobre las acciones populares”(47).
Como se observa, esta posición jurisprudencial resulta acertada en la medida en que resuelve un problema sistémico del contencioso constitucional, esto es, aquel que se presenta cuando teóricamente caben acciones diversas para la protección de una misma situación jurídica. Sin querer llegar al extremo de afirmar que la acción de tutela excluye en estas hipótesis la acción popular, lo claro es que la jurisprudencia ha establecido que por unidad de defensa, por economía procesal y por prevalencia de la acción de tutela, esta prima sobre aquella”(48).
11. Pero, en segundo término, porque en este caso la tutela se emplea para evitar un perjuicio irremediable(49) (inminente y grave, que demanda acciones urgentes)(50). En efecto, tal como se evidencia de los hechos, el perjuicio que pretenden impedir es más que inminente: es actual. Al día de hoy, y desde hace más de tres años, los peticionarios de amparo experimentan la falta de una vivienda que les brinde condiciones suficientes de privacidad, pues todo este tiempo varias familias han vivido en un albergue transitorio, sin divisiones internas. El perjuicio además es grave, pues es la vida privada de los miembros de estas familias la que ha quedado en vilo durante tanto tiempo. Y, junto con la privacidad, han perdido ámbitos valiosos de libertad para desarrollar su personalidad sin injerencias injustificadas, y de dignidad para vivir como quieran(51). La intervención de los jueces de tutela se requiere, por lo tanto, con urgencia, pues de lo que se trata es de perseguir que las instituciones estatales adelanten todas las actuaciones proporcionales, en orden a evitar que se prolongue innecesariamente la situación de indignidad en la cual se encuentran las personas damnificadas, desde mediados del año dos mil siete (2007).
Hechas estas precisiones, procede la Sala a resolver los problemas previamente enunciados.
Sobre el primer problema jurídico. Los personeros municipales tienen legitimidad para instaurar acciones de tutela cuando así se los requiere el titular del derecho fundamental invocado
12. La acción de tutela es un medio de protección de derechos fundamentales que puede instaurar una persona por sí misma, o por intermedio de otra que “actúe a su nombre” (C.P., art. 86,). La Constitución misma dispone que el Defensor del Pueblo, por ejemplo, tiene competencia para interponer acciones de tutela a nombre de otras personas (C.P., art. 282.3)(52). No obstante, en este proceso se discute es si la personera municipal de Yumbo tenía legitimidad para hacerlo. La Corte concluye que sí la tenía, por las razones que expone enseguida.
13. Para empezar, la Constitución establece que el Ministerio Público debe ser ejercido, entre otros, “por los personeros municipales” (C.P., art. 118). Por ello, a los personeros les corresponde, como a todo el Ministerio Público, la “guarda y promoción de los derechos humanos” (ídem). Para garantizar el cumplimiento de esos fines, en el Decreto 2591 de 1991 se les confirió legitimidad directa para instaurar acciones de tutela a nombre de otras personas, si estas así se lo solicitan, y por eso en el artículo 10, último inciso, se lee que también pueden ser ejercidas por “los personeros municipales”(53). Pero, además, este decreto dejó abierta la posibilidad de que el propio Defensor del Pueblo ratificara esa posibilidad, mediante la delegación en los personeros de la facultad que la Constitución directamente le asigna, y tal es la razón por la cual el artículo 49 autorizó a cada personero municipal para interponer acciones de tutela, “por delegación expresa del Defensor del Pueblo”. Esa delegación expresa —ha dicho la Corte— se surtió mediante la Resolución 001 de 1992, expedida por el Defensor del Pueblo, mediante la cual esta última autoridad delegó en los personeros municipales de todo el país “la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”(54).
14. Así las cosas, para que los personeros municipales adquieran legitimidad en la causa, basta con que el titular de los derechos o el interesado, según el caso, consientan en ello “o” estén en situación de indefensión (Res. 001/92).
14.1. En cuanto a lo primero, debe reiterarse que la autonomía de la voluntad del titular o de los interesados es decisiva para establecer si un personero, o incluso el Defensor del Pueblo, están legitimados en la causa. No en vano el artículo 282.3 de la Constitución establece la potestad del Defensor del Pueblo de interponer el amparo a nombre de otras personas “sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados”. Eso sí, dado que la autonomía de la voluntad resulta una garantía para el interesado, su invocación no puede tener el efecto de perjudicarlo. Por eso es innecesario demostrar de manera solemne el consentimiento expreso del titular, o del interesado. En este aspecto también rige lo que ha dispuesto la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de la agencia oficiosa ejercida por particulares; es decir, que los personeros pueden agenciar derechos de otras personas si puede, “razonablemente, suponerse que la persona directamente involucrada no se opondría [a la interposición del amparo] y que no existe manifestación en contrario de parte de esta”(55).
14.2. En cuanto a lo segundo, los personeros también pueden instaurar la acción de tutela a nombre de quienes estén en situación de indefensión. Por ejemplo, y según el caso, a nombre de menores(56); personas de la tercera edad(57); personas amenazadas en su vida o integridad personal(58); disminuidos físicos, psíquicos o sensoriales(59); personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales(60); personas que se encuentren privadas de la libertad(61), entre otros(62).
15. Por consiguiente, ni la Constitución, ni el Decreto 2591 de 1991, ni la Resolución 001 de 1992, ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional exigen que los personeros municipales demuestren, de un modo específico, la imposibilidad en que se haya el titular de derechos fundamentales de promover su propia defensa. Así las cosas, en este caso no cabe duda de que la personera de Yumbo obró en ejercicio de sus competencias, pues al momento de instaurar la acción de tutela contaba con la aquiescencia de los titulares de derechos fundamentales. No puede pasar inadvertida para la Sala la presencia en el expediente de cuatro memoriales, en los cuales justamente Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela le pidieron a la Personera de Yumbo que interpusiera a su nombre, y a nombre de sus respectivos núcleos familiares, sendas acciones de tutela, con el fin de que se les garantizaran —según sus propias palabras— “la reubicación inmediata, de mi familia y la asignación de una vivienda en zona rural, que garantice nuestro sustento, costumbres y tradiciones, que la vivienda asignada cuente con los servicios públicos domiciliarios básicos de energía eléctrica, acueducto [y] alcantarillado”(63). Por consiguiente, la personera de Yumbo sí tiene legitimidad por activa en este proceso(64).
Sobre el segundo problema jurídico. El derecho a la vivienda digna de los damnificados por desastres naturales, y su exigibilidad mediante acción de tutela
16. En la acción de tutela y en la sentencia de primera instancia bajo revisión, se asume que la administración pública les viola a los peticionarios de amparo el derecho a la vivienda digna. A esa conclusión llegan tras constatar, por una parte, que los grupos familiares damnificados por la naturaleza perdieron sus viviendas desde hace poco más de tres años y no han obtenido sendas unidades de vivienda y, por otra, que desde esa época están además refugiadas en un albergue que no reúne las condiciones necesarias para considerarse como vivienda digna. La administración pública, de su lado, argumenta no haberles violado su derecho a la vivienda digna a las familias afectadas por el embate de la avalancha, porque tan pronto ocurrió esta, les ofreció un asentamiento y, luego, adelantó en dos ocasiones distintas gestiones para reubicarlos en una urbanización, solo que por motivos de orden legal no ha sido posible materializar ese proyecto. En específico, manifiesta que: en el primer intento, la dirección del PBOT les rechazó el plan, porque la zona en la cual estaba el terreno a urbanizar era de intensa actividad agrícola, y en un terreno de esa naturaleza no es viable adelantar urbanizaciones; y, que en el segundo intento, no fue posible urbanizar por falta de desarrollo del plan de ordenamiento territorial en centros poblados y cabeceras corregimentales.
La Sala estima que la administración municipal sí les violó a los demandantes su derecho a la vivienda digna, aunque por razones distintas de las que esgrimieron en este proceso el juzgado de primera instancia y los tutelantes.
17. Para desarrollar la respuesta a este punto, la Corte procede a definir los siguientes aspectos. Primero, hará referencia a una clasificación posible de las obligaciones vinculadas con el derecho a la vivienda digna, elaborada en función del modo de cumplimiento. Esa clasificación contribuirá para establecer, posteriormente, si todas ellas pueden ser exigidas por los peticionarios, en este momento, mediante tutela. Segundo, ofrecerá una aproximación, suficiente para resolver el caso concreto, a los criterios adecuados para determinar cuáles facetas del derecho la vivienda digna que pueden ser protegidas mediante tutela, cuando la interponen personas afectadas por desastres naturales. Tercero, definirá en este caso si se violó el derecho a la vivienda digna de los peticionarios y, si es así, adoptará la decisión e impartirá las órdenes que correspondan.
i. Derecho a la vivienda digna y obligaciones correlativas. Distinción entre deberes de cumplimiento inmediato y progresivo.
18. Según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna” (art. 51). Asimismo, de acuerdo con el pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales —en adelante Pidesc—, y otros instrumentos internacionales(65), toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º)(66). No obstante, ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que simplemente tener derecho a un tejado(67). Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades(68). O, como lo reconoció el comité de derechos económicos, sociales y culturales en la Observación General 4, tener vivienda digna “significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.
19. Pues bien, el Estado tiene la obligación de cubrir cabal y plenamente todos esos aspectos del derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo Pidesc dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.)(69). Y el comité de derechos económicos, sociales y culturales ha interpretado que el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”(70). La Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en la Sentencia C-507 de 2008 dijo:
“la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’”(71).
20. Sin embargo, que el Estado pueda cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el derecho a la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el Estado cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato. El comité de derechos económicos, sociales y culturales(72), la doctrina internacional más autorizada en la materia(73) y la Corte Constitucional coinciden en que —como lo expresó esta última en la Sentencia C-671 de 2002—(74) algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato:
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”(75).
21. En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural —y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada— están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato —o en el corto plazo—, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo(76). En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares(77); (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho(78) —como mínimo, disponer un plan—(79); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones(80); (iv) no discriminar injustificadamente(81); (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación(82); (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho(83) y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado(84).
22. En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural(85).
Así las cosas, es preciso indicar cuáles obligaciones asociadas al derecho a la vivienda digna pueden exigirse mediante acción de tutela, en casos de personas damnificadas por desastres naturales.
ii. Derecho a la vivienda digna de las personas afectadas por desastres naturales. Criterios para establecer las facetas del derecho que pueden exigirse mediante acción de tutela, en esos casos.
23. A partir de la distinción entre obligaciones de cumplimiento instantáneo y de cumplimiento progresivo, y además con fundamento en los casos resueltos por la jurisprudencia de esta Corte, es posible enunciar tres criterios básicos para determinar cuáles obligaciones correlativas al derecho a la vivienda digna pueden ser exigidas mediante acción de tutela, en casos de desastres naturales. Estos criterios deben articularse, naturalmente, y en especial para un caso como este, con los desarrollos internacionales, legales y jurisprudenciales del derecho a la vivienda digna, y con las obligaciones asociadas a las tareas de prevención, atención y superación de desastres. Por tanto, la que se ofrece enseguida, no es más que una aproximación a estos criterios, suficiente en orden a resolver el caso concreto:
23.1. Primer criterio. Las personas damnificadas por embates de la naturaleza pueden exigir el cumplimiento de todas las obligaciones cuando “contienen elementos que son de inmediata exigibilidad”(86). Ahora bien, ¿cuáles obligaciones tienen elementos de inmediata exigibilidad? En esencia son las citadas anteriormente, en el fundamento 21 de esta providencia. Ciertamente, en la ocasión en la cual la Corte ofreció el criterio precitado, solo asumió como obligaciones de cumplimiento inmediato las de respetar (es decir, las que le exigen al Estado abstenerse de injerir directa o indirectamente en el disfrute del derecho) y las de proteger (esto es, las que le imponen al Estado adoptar medidas para que terceros no irrespeten el derecho). Excluyó, en esa providencia, de la exigibilidad mediante tutela, todas las obligaciones de garantizar (que demandan del Estado la adopción de medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho). Pero ahora rectifica: no todas las obligaciones de garantía están excluidas del ámbito de obligaciones exigibles mediante tutela. El cumplimiento de la obligación de adoptar un plan, para realizar efectivamente las facetas prestacionales de los derechos, puede reclamarse con el amparo(87).
Ahora bien, para aclarar este criterio, a continuación se exponen las obligaciones que una persona damnificada por embates de la naturaleza puede reclamarle al Estado por medio del ejercicio de la tutela, y en virtud del derecho a la vivienda digna. Se aclara que algunas de ellas tienen su fundamento, no solo en el derecho a la vivienda digna, sino también en el derecho a la igualdad, a la dignidad, a la libertad, a la participación, entre otros. Si se incluyen aquí como derivadas del derecho a la vivienda es porque los derechos humanos —como lo dice la Proclamación de Teherán— son “indivisibles” y además —como dice la Declaración de Viena— “interdependientes”(88). Esa concepción coincide, en el fondo, con el criterio de fundamentalidad de la vivienda digna, inicialmente adoptado por la Corte en su jurisprudencia, y de acuerdo con el cual “el derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales”(89). En últimas, lo decisivo es que si algunas obligaciones tienen fundamento adicional en otros derechos, es porque el amparo efectivo e integral del derecho a la vivienda digna, solo es posible allí donde están protegidos todos los demás derechos fundamentales. Dicho esto, procede la Corte a exponer las obligaciones a que viene aludiéndose:
a) La obligación de garantizar un contenido mínimo o esencial del derecho que debe realizarse progresivamente. Cuando no es posible satisfacer en toda su extensión una necesidad básica, como es la de contar con vivienda en condiciones apropiadas, el Estado tiene la obligación inmediata de cubrir por lo menos el contenido básico de la misma. La acción de tutela puede invocarse para perseguir que ese deber sea cumplido. Con todo, ese contenido básico o esencial varía, desde luego, en función de las variables del caso concreto. Por ejemplo, si se trata de personas que están en riesgo de perder, o que han perdido sus únicas viviendas, por la amenaza o acontecimiento efectivo de un desastre natural (terremoto, deslizamiento de tierra, avalancha, desbordamiento de aguas encauzadas, erupciones volcánicas, entre otros), el contenido básico debe consistir en garantizarles provisionalmente a las víctimas albergue seguro y digno(90), si es posible y aconsejable en atención a las circunstancias particulares de la calamidad (por ejemplo, dada la magnitud de la tragedia, la disponibilidad de recursos, el número de víctimas, etc.).
b) La obligación de adoptar un plan admisible e incluyente, a falta de derechos plenos. En todo caso, las víctimas de una tragedia de la naturaleza tienen derecho a que de inmediato el Estado adopte las medidas a su alcance para realizar de manera completa, y en el futuro más próximo posible, el derecho a la vivienda digna. Tienen derecho a un plan serio. El Estado puede, entonces, excusarse de no lograr un cumplimiento pleno de la obligación en el corto, o incluso en el mediano plazo. Pero son en principio obligaciones estatales de cumplimiento inmediato, susceptibles de exigirse mediante tutela, las siguientes: (i) tener siquiera un plan, para la realización satisfactoria el derecho en cuestión(91); (ii) tener un plan, trazado de modo admisible (garante de los demás derechos, razonado, y con especificación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a desarrollarse)(92); (iii) y, finalmente, tener un plan que incluya efectivamente a los titulares, dentro del grupo de beneficiarios(93).
c) La obligación de adoptar el plan de forma que se proteja, en la mayor medida posible, el derecho al retorno. Los planes de vivienda deben garantizar, en la medida de lo posible, el derecho al retorno de los damnificados a los sitios donde estaban sus viviendas, si es aconsejable en términos de prevención de desastres, o a lugares que tengan semejanzas relevantes. Esta obligación se deduce, específicamente, de los principios rectores de los desplazamientos internos(94). En efecto, estos últimos no solo contienen deberes estatales para la protección de las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia, sino también para los afectados por el desplazamiento derivado de “desastres” naturales (Principio 6, lit. d). Pues bien, según el Principio 28, “[l]as autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual”(95).
d) La obligación de facilitar la deliberación y participación de los afectados, en las decisiones que los involucren(96). La facilitación de espacios participativos (que comprendan intervención plural, deliberación y decisión efectiva de los afectados por una decisión) es un fin esencial del Estado (C.P., art. 2º). Pero, además, es un medio precioso, del cual deben servirse especialmente los poderes públicos en una democracia constitucional deliberativa, para enriquecer el criterio en la toma de decisiones. Con apoyo en un método de esa naturaleza, la autoridad pública puede, entre otras cosas, mejorar el conocimiento de los diversos intereses involucrados, detectar errores fácticos y lógicos en sus razonamientos y en la planeación de sus proyectos, enriquecer el inventario de soluciones imaginables para los problemas (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y colectivos) que debe resolver, conseguir apoyos voluntarios para la planeación, ejecución y evaluación de las políticas, hacer transparente el proceso de adopción de las decisiones públicas y contribuir a la toma de decisiones imparciales. La acción de tutela puede ser, entonces, instaurada con miras a garantizar que las decisiones adoptadas por la administración pública, en orden a materializar el derecho a la vivienda digna, cuenten con la participación de los directamente involucrados(97).
e) La obligación de no discriminar injustificadamente a los titulares del derecho a la vivienda digna. Si no es posible garantizarles a todas las personas plena y cabalmente el derecho a la vivienda digna, sino que es preciso admitir la progresiva realización de ese derecho, entonces es obligatorio que los grados de cumplimiento beneficien de un modo igual a los sectores de la población que estén en condiciones similares. Está prohibido, por lo tanto, ofrecer tratamientos discriminatorios injustificados en la implementación o desmonte de sistemas de beneficios y cargas, y en la particular asignación o retiro de ventajas y deberes. De modo que si, por ejemplo, se crean subsidios a favor de los damnificados por un desastre natural, no es posible excluir del grupo de los candidatos a personas afectadas por la tragedia con fundamento en motivos caprichosos, o en criterios expresamente prohibidos (C.P., art. 13,). Cuando se contravenga esta prohibición, los afectados pueden reclamar el amparo de su derecho a la vivienda digna por medio de la acción de tutela(98).
f) La obligación de proteger especialmente a las personas desaventajadas. Además de lo anterior, en la asignación de beneficios y la distribución de cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta(99). Ahora bien, las víctimas de un desastre natural son, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, de por sí sujetos de especial protección constitucional, debido al riesgo en el cual se sumergen de sufrir desarraigo, de experimentar la destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, y la grave afectación del tejido social al cual pertenecen(100). Pero incluso dentro de ese grupo de personas afectadas por los embates de la naturaleza, hay algunos sujetos expuestos a mayores riesgos que otros, como es el caso de los menores de edad, las personas de la tercera edad, los disminuidos físicos síquicos o sensoriales, las personas en condiciones de pobreza extrema, entre otros. La Constitución no solamente autoriza tomar acciones afirmativas en casos de esa índole(101), sino que además las ordena como forma de proteger especialmente a estas personas en su derecho a la vivienda digna y, así, para reclamar protección especial a este respecto puede usarse la tutela(102).
g) La obligación de no interferir arbitrariamente en el derecho. Ningún derecho puede ser objeto de intervenciones injustificadas o arbitrarias. Tampoco el derecho a la vivienda digna, ni sus desarrollos iniciales. Por ejemplo, la tutela puede usarse para proteger el derecho a la vivienda digna si a una persona que claramente reúne las condiciones para beneficiarse de un subsidio para adquisición de vivienda nueva o usada, le niegan la asignación del mismo con base en motivaciones insuficientes. En esos casos, la Corte ha tutelado el derecho a la vivienda digna, por considerar que la negativa injustificada se convierte en obstáculo desproporcionado para la satisfacción de una necesidad básica(103).
h) La obligación de no retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Está prohibido el retroceso injustificado, en el nivel de protección del derecho a la vivienda digna(104). La acción de tutela es el mecanismo de protección, con el que cuenta el titular del derecho a la vivienda digna, cuando se presente una actuación que resulte regresiva, vista desde el grado de cubrimiento del mismo(105).
23.2. Segundo criterio. Pero, las personas afectadas por una tragedia de la naturaleza no pueden pedir con la acción de tutela el cubrimiento íntegro y cabal de las obligaciones de cumplimiento progresivo, emanadas del derecho a la vivienda digna. Eso significa que, por ejemplo, un número significativo de personas no podría, amparado exclusivamente en su condición de víctimas del desastre, exigirle al Estado que le garantice a cada grupo familiar afectado una vivienda en plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural. La consecución de un cubrimiento acabado e ideal de todos los aspectos de ese derecho exige —cuanto menos— participación, deliberación, toma de decisiones, ejecuciones y evaluaciones. Por tanto, demanda tiempo, recursos técnicos y financieros, además de desarrollos normativos (ley, jurisprudencia, reglamentaciones) y académicos (doctrina). Ningún juez está en principio habilitado para pretermitir, injustificadamente, todos estos pasos, ni tampoco para sustituir sin razones suficientes las instancias constitucionales de participación, deliberación y decisión en asuntos públicos.
Por tanto, es válido aseverar que “[l]a progresividad justifica la imposibilidad de exigir judicialmente en casos individuales y concretos, el inmediato cumplimiento de todas las obligaciones que se derivarían del ámbito de protección de un derecho constitucional”(106), como el derecho a la vivienda digna. Para que obligaciones de esa índole sean exigibles con la acción de tutela, hace falta un desarrollo previo de las condiciones jurídicas y materiales necesarias. De hecho, así lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia T-251 de 1995(107). El caso era el de una persona, que solicitaba se le ordenara a la administración abstenerse de demolerle su casa de habitación, la cual estaba ubicada en predios de la nación y en zona de alto riesgo. La corporación debía precisar, entonces, si la acción de tutela podía prosperar para proteger el derecho a la vivienda digna. En ese contexto, concluyó que solo era posible amparar los ámbitos de desarrollo progresivo de ese derecho, “una vez se cumpl[ier]an ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen posibles [...]. Sin embargo, una vez dadas las condiciones antes señaladas, el derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin”(108).
23.3. Tercer criterio. Sin embargo, cuando se advierta que en un período relevante, han faltado avances o ha habido progresos pero insuficientes, y no se justifique adecuadamente la falta de adelantos en grado óptimo, la acción de tutela puede usarse para ponerle fin al marasmo institucional. Esa es la razón que ha hecho decir a la Corte, por ejemplo, que “[a] medida que pasan los años, si las autoridades encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la realización de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el paso del tiempo”(109). De hecho, la falta de avances efectivos a lo largo del tiempo, cuando no tiene justificación adecuada, puede conducir en ciertos casos incluso a que el juez de tutela tome la competencia para fijarle plazos a la administración, dentro de los cuales esta debe mostrar progresos precisos y definidos en la protección de un derecho, como por ejemplo la vivienda digna. Así lo hizo, por citar un caso, en la Sentencia T-036 de 2010(110). En esa ocasión, le ordenó a la autoridad pública garantizarles a los miembros de una familia una vivienda digna en el término de seis meses y, entre tanto, ofrecerles un albergue. Eso dispuso, efectivamente, tras advertir en primer lugar que la vivienda de ese grupo familiar estaba ubicada en zona de “calamidad pública” desde hacía casi un año y medio; en segundo lugar, que la administración contaba con instrumentos jurídicos para proteger los derechos fundamentales de los integrantes del grupo familiar; y, por último que a pesar de eso, no había adelantado ninguna gestión relevante durante todo el tiempo para evitar un desenlace trágico(111). La Corte juzgó, entonces, que no podía resignar la protección de los derechos fundamentales involucrados, o librar su suerte a la iniciativa de la administración pública. Por eso la obligó a adoptar acciones concretas, en un término perentorio, que repercutían en el goce real del derecho amenazado.
Pues bien, hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a determinar si la administración pública violó el derecho a la vivienda digna de los peticionarios, por haber incumplido una o más obligaciones exigibles.
iii. En este caso, la administración violó el derecho a la vivienda digna por tres omisiones. Falta de adopción de un plan concreto, de facilitación de espacios participativos y de avances óptimos en el cubrimiento cabal del derecho.
24. Antes de determinar si la administración omitió adelantar gestiones encaminadas a cumplir con las obligaciones derivadas del derecho a la vivienda digna, para esta Sala es importante destacar dos iniciativas de la Alcaldía de Yumbo, Valle, en la atención de las familias damnificadas. En primer lugar, debe destacar que en el momento inmediatamente posterior a la tragedia, actuó de un modo acorde con los derechos fundamentales. En efecto, una vez la alcaldía se enteró de que el desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina acabó por destruir las viviendas de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares, declaró la urgencia manifiesta para adelantar las actuaciones administrativas que fueran idóneas y necesarias en orden a atender la emergencia, y en ese contexto les asignó a las familias damnificadas un albergue provisional. Esa conducta, como se dijo, garantiza el contenido esencial del derecho a la vivienda digna, cuando se trata de personas que han perdido sus casas de habitación por embates de la naturaleza. También es notable, a juicio de esta Sala, que luego de proveerles un asentamiento transitorio, la administración municipal hubiera decidido poner en marcha un plan para reubicarlos y que, en ejercicio de esa iniciativa, hubiera adquirido, en dos momentos diferentes, lotes con la finalidad de construir en ellos una urbanización con esa finalidad.
25. Sin embargo, y según quedó especificado anteriormente, la Constitución, los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, reconocen que esas actuaciones no son suficientes para proteger en un grado óptimo el derecho a la vivienda digna. A continuación se explicitan, entonces, las omisiones que pueden advertirse en el modo de proceder de la administración pública, al momento de atender y superar la emergencia por la cual atraviesan las familias de los peticionarios de amparo, por causa de un desastre que arrasó sus viviendas.
26. En primer término, la Sala observa que la administración cuenta con un plan de reubicación, en la adopción del cual no participaron las familias afectadas. Y como ninguna de las entidades que intervino en el proceso de tutela, estima que sea una obligación estatal la de abrir oportunidades para la participación de los directamente afectados por la decisión, es previsible que tampoco en las etapas de ejecución y evaluación de esa política se les proporcione esa oportunidad de participar. La Corte Constitucional considera que eso sería violar el derecho fundamental de todos los damnificados a la vivienda digna, pues una obligación estatal, asociada a esa garantía constitucional, es la de facilitar espacios para la participación de la comunidad en los asuntos que les atañen. No se trata, vale la aclaración, de postular el derecho de cada damnificado a ser escuchado directamente, o a votar o vetar las decisiones. Se trata de abrir espacios para intercambiar ideas al menos con voceros de los grupos afectados, y de tener en cuenta seriamente sus puntos de vista. Por tanto, la Corte le ordenará a la administración que inmediatamente se notifique de esta providencia adelante las gestiones idóneas y necesarias para que en el término de los ocho (8) días siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios suficientes de participación efectiva en la etapa de adopción o diseño de la política pública, a Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y sus respectivos grupos familiares.
27. En segundo término, y concordancia con lo anterior, la Corte advierte que el plan de reubicación no es concreto. En otras palabras, y de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, la administración tiene una idea aceptable para amparar el derecho a la vivienda digna de los grupos familiares damnificados, pero no un plan con la especificación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se va a llevar a cabo. Tiene entonces claro el qué hacer, pero no ha especificado el cuándo, el cómo ni el dónde. Y, a falta de una garantía plena y cabal del derecho a la vivienda digna, las personas afectadas por embates de la naturaleza tienen derecho al menos a un plan con esas especificidades, que pueda exigir mediante las acciones constitucionales y legales, en los términos específicos exigidos por el ordenamiento jurídico (acción de tutela, de cumplimiento o, según el caso, desacato). El plan debe consagrar, pues, al menos los siguientes aspectos:
(a) Los tiempos. Debe detallarse cuándo se estima que van a adelantarse las etapas de diseño o adopción efectiva (estudios técnicos, financieros y formulación de los pasos a seguir), ejecución (por ejemplo, los desarrollos o reformas normativas que deban tener lugar —expedición de planes parciales, modificaciones al plan de ordenamiento territorial, entre otras— contrataciones que resulten idóneas y necesarias para efectuar la reubicación, y la construcción efectiva de las soluciones habitacionales) y evaluación de la política pública, y en qué momentos de cada etapa se abrirá el espacio para la participación de la comunidad;
(b) Los modos. Debe especificar cómo se van a adelantar las etapas de diseño, ejecución y evaluación de la política pública (qué entidades o grupos van a participar, qué grado de participación deben tener, cuáles serán los métodos de decisión en caso de que otros entes participen);
(c) Los lugares. Debe quedar precisado dónde se va a ejecutar la política, especialmente la obra de urbanización.
Dado que hace falta precisar estos puntos, la Corte le ordenará a la administración que en un término inferior a tres meses, contados a partir del momento en el que se le notifique esa providencia, adopte un plan concreto, con las citadas especificaciones de tiempo, modo y lugar.
28. Finalmente, la Corte Constitucional considera que para haber pasado más de tres años desde que ocurrió la tragedia, en la cual las familias de los demandantes perdieron sus viviendas, la administración pública no ha avanzado lo suficiente en dirección hacia el cubrimiento pleno y cabal derecho a la vivienda digna.
28.1. Ciertamente, como ya se mencionó, la alcaldía municipal ha tenido iniciativas acertadas, en términos de aproximación al cumplimiento óptimo de las obligaciones dimanadas de los derechos fundamentales. Pero esas aproximaciones, debe reiterarse, no han sido suficientes. La Corte es consciente, desde luego, de que para adelantar proyectos relacionados con el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo en ciertas áreas (áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales) es preciso contar con especificaciones y complementaciones del plan de ordenamiento territorial, en la forma de planes parciales(112). Por tanto, es perfectamente admisible que la administración pública no les haya proporcionado a las familias de los peticionarios sendas unidades de vivienda con condiciones ideales, pues para ello requiere haber desarrollado previamente la normatividad que habilite la construcción de las mismas.
28.2. Sin embargo, lo que no resulta válido es que en estos más de tres años, las condiciones habitacionales de los grupos familiares damnificados no haya experimentado ninguna mejora apreciable, en términos de bienestar. La Constitución y los tratados de derechos humanos, no le ordenan al Estado que avance progresivamente en la protección del derecho a la vivienda digna de una determinada manera, pero sí le exigen que avance gradualmente, y si no lo hace debe al menos justificar por qué no lo hace. En este caso no está justificado, entonces, que en todo este período las personas afectadas por el desbordamiento de las quebradas no hayan gozado ni siquiera una mejora mínima en sus condiciones de bienestar. En términos prácticos, la falta de avances significa que todas las familias afectadas han tenido que vivir, durante aproximadamente tres años, en circunstancias que por lo menos presentan dos deficiencias: falta de condiciones que hagan posible su vida privada, y carencia de servicios públicos domiciliarios en estado óptimo.
28.3. La administración habría podido, cuando menos, avanzar en la solución de esas dos insuficiencias. Desde luego, no es en principio a la Corte Constitucional a quien le compete definir las formas en las cuales debían ser resueltos gradualmente esos problemas, relacionados con el derecho a la vivienda digna. Pero, a título de ejemplo, las autoridades públicas habrían podido disponer su traslado hacia otro albergue transitorio, que les permitiera una vida en condiciones mínimas de dignidad, o mejores facilidades sanitarias o mejor luminosidad. También se habría podido alcanzar ese objetivo mediante la instalación o adaptación de unidades que cumplieran funciones semejantes (por ejemplo lámparas, elementos de aseo, divisiones internas del asentamiento que proporcionaran más privacidad, adecuaciones físicas al albergue, aumento del espacio del salón en el cual se encuentran).
28.4. En suma, el Estado en cabeza de la administración pública incumplió su obligación de avanzar gradualmente en satisfacción del derecho a la vivienda digna. Por lo tanto, la Corte Constitucional le ordenará a la Alcaldía Municipal de Yumbo y al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo Imviyumbo que coordinen lo indispensable para que inmediatamente se notifique de esta providencia adelante las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres meses, garantice:
(i) a cada familia damnificada (dentro del albergue en el cual se encuentra o en otro lugar distinto que cumpla funciones similares) condiciones de privacidad. Por lo tanto, la separación entre grupos familiares no podrá seguir efectuándose con sábanas, sino con materiales que protejan de manera aceptable a cada núcleo del ruido, los olores y la vista de los demás;
(ii) a todas las familias damnificadas, un mejoramiento de los servicios públicos del lugar donde estén ubicadas las familias, de modo que cuenten con mejor luminosidad y más unidades sanitarias.
Así las cosas, la Corte Constitucional tutelará el derecho a la vivienda digna. Y las conclusiones anteriores serán tenidas en cuenta al momento de dictar las órdenes encaminadas a protegerlo. Pero, además, la Sala le asignará efectos inter comunis a esta decisión, en lo relacionado con la adopción de estas medidas, y en vista de que todas las personas que perdieron sus hogares a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), están en igualdad de condiciones, presentan necesidades comunes, y tienen el mismo derecho a que se adopten las decisiones idóneas y necesarias encaminadas a satisfacer sus necesidades básicas apremiantes asociadas a la falta de una vivienda digna. En ese sentido, la Sala le confiere a la decisión efectos inter comunis, en un caso en el cual está autorizada a hacerlo, según la Sentencia SU-1023 de 2001(113). En esa oportunidad, por cierto, le dio efectos inter comunis a su decisión, tras constatar que “todos los pensionados pertenecen a una comunidad, en situaciones de igualdad de participación, y con el fin de evitar entre ellos desequilibrios injustificados”. Pero, resuelto esto, queda por definir si la Corte debe pronunciarse acerca de la pertenencia de los demandantes a una comunidad afro colombiana.
Las comunidades étnica y culturalmente diversas cuentan con autonomía para fijar los criterios de pertenencia a las mismas. La exigencia de una certificación oficial es contraria a la Constitución
29. Dentro del proceso, la personera municipal de Yumbo reclamó para sus patrocinados un tratamiento diferenciado, en función de su pertenencia a una comunidad afro colombiana. Ninguno de los intervinientes se opuso a que, si se lograba acreditar adecuadamente la pertenencia de los peticionarios a una comunidad con esas características, se les confiriera un tratamiento acorde con su diversidad étnica y cultural. Pero, algunos de ellos sí se opusieron a que se los considerara como afro descendientes, esencialmente porque no hay elementos de juicio que conduzcan a esa conclusión. En principio, esta controversia supondría que la Corte debe resolver si a unas personas se les violan sus derechos fundamentales por no conferirles el tratamiento culturalmente diferenciado que merecen los miembros de una comunidad afro colombiana, bajo el argumento de que no hay elementos de juicio suficientes para concluir que pertenecen efectivamente a una comunidad con esas características.
30. A juicio de la Corte, empero, ninguna de las pretensiones elevadas en la acción de tutela tendría mayor vocación de prosperidad por el hecho de que los tutelantes pertenezcan a una comunidad afro colombiana, especialmente protegida por la Constitución, como pasa a demostrarse a continuación.
30.1. En efecto, como quedó expuesto en los antecedentes de este fallo, la Personera de Yumbo le solicita al juez de tutela adoptar varias órdenes. En primer lugar, ordenarle al municipio de Yumbo, al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo —Imviyumbo— o a quien el juez estime responsable, adjudicarles a los patrocinados, de inmediato y con títulos de propiedad, y luego entregarles real y materialmente, sendas unidades de vivienda para sus respectivos grupos familiares. En términos concretos, la acción de tutela busca que a los peticionarios de amparo se les garantice de forma completa y acabada el derecho a la vivienda digna. Pero, como quedó especificado anteriormente, ese derecho no es exclusivo de las minorías étnicas y culturales, sino de toda persona. Y no pierde su carácter progresivo, por tratarse de una comunidad diversa. Por tanto, la realización integral del mismo sigue demandando tiempo, recursos técnicos y financieros, desarrollos normativos (ley, jurisprudencia, reglamentaciones) y académicos (doctrina). El juez de tutela no tiene competencia para pretermitir esos espacios, ni para sustituir a las autoridades y a las personas que están llamadas a ejercer las atribuciones y derechos que van aparejados a esas instancias. Ni siquiera, si solo se llegara a acreditar, para ello, que las personas pertenecen a una comunidad afro colombiana.
30.2. En segundo lugar, en la acción de tutela se le solicita al juez ordenarle a la administración municipal tener como contraprestación económica de las unidades de vivienda asignadas, el valor de los predios entregados al municipio por la reubicación. Sin embargo, esa tampoco es una implicación de considerar a los demandantes como miembros de una comunidad afro colombiana. De hecho, no es un efecto de los derechos fundamentales, sino de regulaciones precisas de orden económico, cuyo acatamiento no necesariamente tiene que ver con el goce efectivo del derecho a la vivienda digna. Así, podría ocurrir, por ejemplo que las familias damnificadas estuvieran en una nueva casa de habitación, con condiciones óptimas de bienestar, y con ello estaría garantizado de forma suficiente el derecho a una vivienda digna, sin que por solo el hecho de no haberse surtido una compensación como la solicitada, se estuviera produciendo una violación fundamental trascendente.
30.3. En tercer lugar, la personera le pide al juez que le ordene a la administración garantizar la ubicación de las nuevas unidades de vivienda entregadas a los tutelantes, en zona rural. No obstante, la prosperidad de esa solicitud no necesariamente depende de que los damnificados sean miembros de una comunidad afro colombiana. De conformidad con lo expuesto en la consideración 23.1, literal c, de este fallo toda persona tiene derecho en tanto que desplazada por la fuerza de los desastres naturales, a retornar en la mayor medida posible a su lugar de habitación. Cuando eso no es viable, porque así lo aconsejan los principios relativos a la prevención de desastres, esa obligación se materializa en el derecho a un lugar que sea similar, en aspectos relevantes definidos en función del arraigo del damnificado, al que abandonó. Por tanto, tampoco esta petición depende de la etnia o cultura diversa de los peticionarios.
30.4. Y, finalmente, en la demanda se solicita ordenarles a las autoridades públicas obligadas, asegurar que las viviendas por asignarse cuenten con los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado. No obstante, ese es un derecho de toda persona, como se mencionó en precedencia.
31. Así las cosas, la Corte Constitucional concluye que el problema no tiene que ver, propiamente, con si los peticionarios tienen derecho a un tratamiento específico, derivado de su identidad afro colombiana, pues está visto que el mérito de ninguna de las pretensiones depende necesariamente de que esté presente o no ese atributo. Por tanto, lo que en últimas parecen estar reclamando es que el juez de tutela defina la controversia relacionada con la identidad étnica y cultural de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares. Sin embargo, la Corte Constitucional estima que no es a las autoridades estatales, y por tanto tampoco a esta Corte, a quienes les corresponde definir la identidad de una persona, sino a la propia comunidad, en ejercicio de su autonomía.
32. Efectivamente, ni la Corte Constitucional, ni ningún órgano público, por ejemplo de la rama judicial, de la rama ejecutiva, o de la rama legislativa puede definir si un sujeto pertenece a una comunidad indígena o afro colombiana. En ese punto, la corporación reitera lo dicho en la Sentencia T-703 de 2008(114). En esa ocasión, decidía si a una persona podía serle rechazada su aspiración de acceder a un cupo especial universitario para miembros de comunidades indígenas, bajo el argumento de que no pertenecía a ningún pueblo indígena porque no se encontraba registrado en el censo que de esa población lleva el Gobierno Nacional. La Corte consideró que a una certificación estatal no puede atribuírsele el poder de constituir la identidad étnica o cultural de un sujeto ni, por tanto, su pertenencia a una comunidad diversa, pues eso violaría el derecho de las comunidades a autogobernarse y el de sus miembros —eventualmente— a la identidad. En específico, expresó:
“[e]n el contexto de las anteriores consideraciones, el censo de la dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia puede servir como mecanismo válido de verificación de la condición indígena de sujetos particulares(115). No obstante, esto no implica que represente un instrumento constitutivo de la misma y, en dicho orden, que sea la prueba determinante para la acreditación de la condición de indígena perteneciente a cierta comunidad. De lo contrario, se desconocería el principio de autonomía de los pueblos indígenas —el cual comprende el derecho de la comunidad a autoidentificarse—, se generaría una intromisión del Estado en la conformación misma de la comunidad indígena y podría contrariarse, en casos concretos, la identidad cultural real de un indígena”.
Por lo tanto, la intervención del juez constitucional se justifica es precisamente allí donde considere que hay una interferencia en la autonomía de las comunidades para definir los criterios de pertenencia de una persona a las mismas, y que ello incide en el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución.
33. Empero, en este caso la Corte no advierte que antes de instaurar el amparo la administración pública hubiera rechazado considerar a los demandantes como miembros de una comunidad afro colombiana. Tampoco percibe que, antes de interponer la acción de tutela, los peticionarios hubieran reivindicado un criterio autónomo de reconocimiento y que las autoridades públicas demandadas lo hubieran despreciado. No hay, en específico, ningún indicio de que se hubiera interferido en el derecho de la comunidad al autogobierno, ni en el de los actores a su identidad. Por tanto, no existen razones que habiliten la intervención del juez de tutela en ese punto.
No obstante, como dentro del proceso sí hubo al menos dos argumentos encaminados a oponerse a la consideración de los demandantes como afro colombianos, es preciso señalar lo siguiente.
34. Por una parte, no es válido rechazar la reivindicación de una identidad, sobre la base de que el Gobierno Nacional no ha aportado las credenciales que justifiquen esa demanda. Ya se vio cómo esa exigencia equivale a interferir excesivamente en el derecho a la autonomía. Y, por otra parte, tampoco es válido exigir más pruebas de la identidad, que la compatibilidad entre los atributos de una persona y los criterios de pertenencia establecidos en ejercicio del autogobierno. Muchos menos si, como en este caso, se descarta la identidad de las personas de forma impersonal, por ejemplo por la vía de aducir que en el sitio donde ocurrió la tragedia algunas personas eran afro colombianas, pero otras no. Pues si pretende desvirtuar un asunto tan sensible como ese, la administración tendría que demostrar específicamente que estas personas no satisfacen adecuadamente los criterios de pertenencia.
35. Con todo, es preciso señalar que si una comunidad afro colombiana existe, pero no tiene criterios para reconocer a uno de sus miembros, o los tiene pero en conjunto con otros, entonces debe tenerse en consideración lo dicho por la Corte en la Sentencia T-703 de 2008(116), antes citada, a propósito de la condición indígena de una persona. Es válido citarlo, porque la aproximación allí ofrecida puede aplicarse mutatis mutandis a la pertenencia de un sujeto a una determinada y específica comunidad étnica y cultural diversa:
“la demostración de la condición indígena debe darse a partir de la identidad cultural real del sujeto, que pregona su pertenencia a una determinada comunidad, y de la aceptación por parte de la comunidad de tal pertenencia e identidad. Para el establecimiento de dicha situación, pueden ser aplicados diversos mecanismos, como las certificaciones de la máxima autoridad de cada comunidad o resguardo; las certificaciones del censo interno que, de acuerdo con la Ley 89 de 1890 y el artículo 5º de la Ley 691 de 2001, debe llevar cada comunidad; estudios sociológicos y antropológicos atinentes a la identidad cultural de la comunidad y del sujeto, etc. Dentro de dichos mecanismos deben tener mayor peso los que la propia comunidad indígena ha adoptado en ejercicio de su autonomía y, en todo caso, debe primar la realidad sobre formalidades como la inscripción en un determinado censo, que puede estar desactualizado o contener errores”.
36. Así las cosas, que efectivamente exista una comunidad afro descendiente en este caso, no es un punto que le corresponda decidir a la Corte Constitucional. Pero, evidentemente, sí es de su competencia indicar que las razones esgrimidas en este proceso por las entidades que se opusieron a reconocer a los demandantes como pertenecientes a una comunidad afro colombiana, no son válidas. En consecuencia, si los tutelantes reivindican nuevamente su derecho a ser reconocidos como miembros de una comunidad étnica socio culturalmente diversa, no se les pueden negar los derechos de los que es titular toda persona con esos atributos constitucionales, con fundamento en los argumentos aquí presentados para oponerse a esa reclamación.
37. En consecuencia, la Sala revocará el fallo expedido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali el veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), el cual a su vez revocó el proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo Valle el dos (2) de junio de dos mil diez (2010). En su lugar, concederá la tutela del derecho fundamental a la vivienda digna Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de los miembros de sus respectivos grupos familiares. Para proteger adecuadamente ese derecho, les ordenará a la Alcaldía de Yumbo Valle y al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo —Imviyumbo— que coordinen lo indispensable con las entidades estatales competentes para que:
i. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres (3) meses, si existe un plan de vivienda de interés social dentro del plan de desarrollo municipal, los incluyan en un orden prioritario. En caso de que no exista un plan para ello, inferior a tres (3) meses deberá adoptar un plan municipal de realización plena del derecho a la vivienda digna para todas las personas que perdieron sus viviendas a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007). Ese plan debe tener las especificaciones de tiempo, modo y lugar, establecidas en el fundamento jurídico 27 de esta providencia.
ii. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en el término de los ocho (8) días siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios suficientes de participación efectiva en la etapa de adopción o diseño de la política pública, a todas las personas que perdieron sus viviendas a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007).
iii. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres (3) meses cada una de las familias damnificadas, que perdieron sus viviendas a causa del desbordamiento de las quebradas Peñalisa y La Cristalina ocurrido el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), cuente (dentro del albergue en el cual se encuentra o en otro lugar distinto que cumpla funciones similares): (a) con condiciones de privacidad. Por lo tanto, la separación entre grupos familiares no podrá seguir efectuándose con sábanas, sino con materiales que protejan de manera aceptable a cada núcleo del ruido, los olores y la vista de los demás; y (b) con un mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios del lugar donde estén ubicadas las familias, de modo que cuenten con mejor luminosidad y más unidades sanitarias.
Finalmente, para que las familias puedan estar debidamente asesoradas, la Corte Constitucional enviará copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo del Valle del Cauca, en orden a que, en ejercicio de las funciones a que se refiere el artículo 282 de la Carta, los oriente e instruya en el ejercicio y defensa de sus derechos, atendiendo a las consideraciones establecidas en este fallo (C.P., art. 281, Nº 1) y, efectúe el seguimiento correspondiente al cumplimiento de esta sentencia.
1. REVOCAR el fallo expedido por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Santiago de Cali el veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), el cual a su vez revocó el proferido en primera instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yumbo Valle el dos (2) de junio de dos mil diez (2010). En su lugar, CONCEDER LA TUTELA del derecho fundamental a la vivienda digna de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de los miembros de sus respectivos grupos familiares.
2. ORDENAR a la Alcaldía de Yumbo Valle y al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo —Imviyumbo— que coordinen lo indispensable con las entidades estatales competentes, especialmente con el departamento del Valle del Cauca y la Nación, de suerte que:
i. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia, adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres (3) meses, si existe un plan de vivienda de interés social dentro del plan de desarrollo municipal, los incluyan en un orden prioritario. En caso de que no exista un plan para ello, en el mismo término de tres (3) meses deberá adoptar un plan municipal de realización plena del derecho a la vivienda digna de Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y de sus respectivos grupos familiares. Ese plan debe especificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar que se referenciaron en el fundamento jurídico 27 de la parte motiva de esta providencia.
ii. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en el término de los ocho (8) días siguientes cuente con un plan para garantizarles espacios suficientes de participación efectiva en la etapa de adopción o diseño de la política pública, a Luzmila Collazos Martínez, Roguer Dávila Puertas, Nancy Vergara y Juan Carlos Quintero Yela, y sus respectivos grupos familiares.
iii. Inmediatamente se notifiquen de esta providencia adelanten las gestiones idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres (3) meses, cada una de las familias damnificadas que interpusieron esta tutela cuenten (dentro del albergue en el cual se encuentra o en otro lugar distinto que cumpla funciones similares): (a) con condiciones de privacidad. Por lo tanto, la separación entre grupos familiares no podrá seguir efectuándose con sábanas, sino con materiales que protejan de manera aceptable a cada núcleo del ruido, los olores y la vista de los demás; y (b) con un mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios del lugar donde estén ubicadas las familias, de modo que cuenten con mejor luminosidad y más unidades sanitarias.
3. ENVIAR, por conducto de la secretaría general de la Corte Constitucional, copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo del Valle del Cauca, en orden a que, en ejercicio de las funciones a que se refiere el artículo 282 de la Carta, los oriente e instruya en el ejercicio y defensa de sus derechos, atendiendo a las consideraciones establecidas en este fallo (C.P., art. 281, Nº 1) y, efectúe el seguimiento correspondiente al cumplimiento de esta sentencia.
(39) En desarrollo de este precepto, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 —‘Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política’— establece: “ART. 6º—Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
(40) El artículo 9º de la Ley 393 de 1997 declara expresamente: “[l]a acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela”.
(41) Lo ha dicho la Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia T-1094 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa oportunidad, la corporación debía resolver la acción de tutela instaurada contra un municipio, por no haber adoptado algunas decisiones en orden a evitar que el riesgo en el cual se encontraban ciertas personas, de ser víctimas de un desastre natural, se materializara en pérdidas fundamentales relevantes, tales como lesiones a la vivienda digna, a la vida, a la integridad física. La Corte debía resolver si, en vista de que había normas para la prevención y atención de desastres, la acción de cumplimiento era procedente, y concluyó que no, porque los derechos invocados eran fundamentales y podían protegerse mediante tutela. Expresó, al respecto: “[e]l hecho de que la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la integridad física y la vivienda digna se concrete en este caso por la omisión de la administración en el cumplimiento de sus deberes legales, no torna improcedente la acción de tutela por la existencia de otro medio de defensa judicial, en este caso la acción de cumplimiento. Como bien lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, en caso de confluir la vulneración de derechos fundamentales y el incumplimiento de deberes legales por parte de la administración, es la acción de tutela el medio judicial a ejercer dada la necesidad de proteger en forma inmediata dichos derechos fundamentales [...]. No solo es improcedente la acción de cumplimiento en este caso por cuanto la accionante busca la protección directa de sus derechos constitucionales fundamentales. Lo es igualmente porque la acción de cumplimiento no procede para el cumplimiento de normas que establezcan gastos (par. del art. 9º de la L. 393/97)”.
(42) En esa ocasión, la Sala Primera resolvió que la administración pública les violó a los tutelantes, víctimas de un acontecimiento natural que los privó de su fuente de agua potable, su derecho al consumo de agua, y más específicamente su derecho a la participación, entre otras razones, porque “la política concebida para brindarles una solución definitiva no está planeada en condiciones óptimas, pues carece de un proyecto de acción concreto para ponerla realmente en marcha, ni establece cuál habría de ser la participación de los pueblos indígenas en cada una de las etapas por las que debe pasar toda política pública enderezada a garantizar derechos fundamentales”. Este derecho no es exclusivo de los pueblos indígenas y tribales, pues la Corte también lo ha extendido a los usuarios del sistema de salud en la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y a quienes reclaman la protección de su derecho a la vivienda digna en la Sentencia T-790 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(43) Aprobado mediante la Ley 21 de 1991.
(44) La pertenencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo al bloque de constitucionalidad fue reconocida por la Corte en la Sentencia SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell. SV Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Jaime Vidal Perdomo). En esa ocasión, la corporación señaló, al estudiar la tutela interpuesta a nombre de una comunidad indígena, que “el citado convenio (...) hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los artículos 93 y 94 de la Constitución, [e] integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación”.
(45) (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(46) (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. AV Jorge Iván Palacio Palacio).
(47) Sentencia T-022 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(48) Sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
(49) De acuerdo con el propio artículo 6º, numeral 3º, del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es procedente para proteger derechos fundamentales, derivados de la conculcación de un derecho colectivo, si con ella se persigue evitar un perjuicio irremediable. Dice, por eso, que el amparo no procederá “[c]uando se pretenda proteger derechos colectivos [a menos] que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”.
(50) Las características del perjuicio irremediable fueron delimitadas por la Corte desde la Sentencia T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y luego reiteradas en la Sentencia C-531 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). En aquella se dijo: “[a]l examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: || A).El perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia. || C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino solo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconvenientes. || D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”.
(51) Así, en la Sentencia T-882 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la corporación señaló como un ámbito propio de la dignidad humana, el derecho del sujeto a vivir como quiera.
(52) Dice el artículo 282 de la Constitución: “[e]l defensor del pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: [...] 3. Invocar el derecho de hábeas corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que les asiste a los interesados”.
(53) Expresamente, el tenor del precepto es el siguiente: “[a]rtículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. || También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud. || También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales” (D. 2591/91).
(54) Auto 030 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía). En esa oportunidad, la corporación juzgó inconstitucional la nulidad del auto admisorio de una acción de tutela instaurada por un personero municipal, porque —según la Corte— en esa ocasión dijo que el personero estaba habilitado expresamente por la Resolución 001 de 1992, expedida por el Defensor del Pueblo, porque aunque era general era expresa. Manifestó, específicamente: “[l]a Corte rechaza el criterio del juez de instancia para declarar la nulidad de dicho auto, pues el Defensor del Pueblo, en cumplimiento de las funciones que el artículo 282 de la Constitución Política le impone, profirió la resolución número 001 de 1992, en la cual delegó en los personeros municipales en todo el país, la facultad de interponer acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en estado de indefensión, cumpliendo de esta forma con el mandato contenido en el artículo 49 del Decreto 2591 de 1991. || Entonces, cuando se habla de una delegación expresa del señor Defensor del Pueblo a los personeros municipales, no quiere decir que deba hacerse individualmente para cada uno de ellos, como parece entenderlo el juez de instancia, pues dicha delegación se hizo en forma general a través de la Resolución 001 de 1992, la cual se aplica para todos personeros municipales del país”.
(55) Esto lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia T-555 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), al resolver el caso de una estudiante de consultorio jurídico que interpuso acción de tutela en nombre de un sindicado, sin poder para representarlo y sin expresar las circunstancias que la habilitarían para actuar como agente oficiosa. La Corte estimó que estaba legitimada por activa, en vista de que defendía la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y, en el caso concreto, resultaba razonable presumir que el titular no se opondría a dicha defensa. Luego fue ratificado en la Sentencia T-197 de 2009 (M.P.-E- Clara Elena Reales Gutiérrez).
(56) En la Sentencia T-439 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que un padre estaba legitimado para actuar a nombre de su hijo, por ser este menor de edad.
(57) En la Sentencia T-095 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte estimó que una mujer estaba legitimada para agenciar los derechos de su madre con 69 años de edad, que requería un tratamiento urgente, por ser esta de la tercera edad y, además, tener padecimientos de salud.
(58) En la Sentencia T-786 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para agenciar derechos de otras personas que fueron beneficiarias de una medida cautelar decretada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por tener en riesgo serio su vida y su integridad personal.
(59) En la Sentencia T-443 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para interponer acción de tutela a nombre de su cónyuge, por sufrir esta última con cáncer en estado terminal. Asimismo, en la Sentencia T-223 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte consideró que una persona estaba legitimada para agenciar los derechos de su hermana, en vista de que padecía diabetes, insuficiencia renal y trombosis.
(60) En la Sentencia T-113 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez), la Corte consideró que una mujer perteneciente a las comunidades indígenas estaba legitimada para agenciar los derechos de su hijo mayor de edad, por pertenecer este a una minoría étnica y cultural, especialmente protegida. La Corte dijo que “[l]a jurisprudencia constitucional ha reconocido especialmente la posibilidad de que los derechos fundamentales de las personas indígenas o las comunidades indígenas sean defendidos por terceros, sin relación de familiaridad alguna, cuando las situaciones y los casos así lo demanden”.
(61) En la Sentencia T-555 de 199 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte juzgó que una estudiante de consultorio jurídico estaba legitimada para actuar a nombre de una persona, por estar esta última privada de la libertad.
(62) ver sentencias T-630 de 2005 y T-843 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(63) Folios 369, 374, 379 y 384. Primer cuaderno.
(64) Con esto se reitera, por lo demás, lo dicho por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-234 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual la Corte al decidir si un personero municipal contaba o con legitimidad para actuar, manifestó lo siguiente: “[s]e plantea por parte de la demandada la inexistencia de un interés para actuar o de ilegitimidad de personería, justamente de la personera municipal, que en desarrollo de las funciones que le son propias, es la autoridad llamada a adelantar acciones como la que propuso, para dar origen a este proceso. En efecto el legislador previó la competencia de los personeros municipales para interponer acciones de tutela o representar al Defensor del Pueblo en las que este interponga directamente, cuando medie delegación expresa del mismo (D. 2591/91, art. 49). En este sentido el defensor del pueblo en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el artículo 282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo el país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión (Res. 001 de abr. 2/92); luego no queda duda sobre la legitimidad o interés para actuar de la personera para formular la presente acción”.
(65) De conformidad con lo dicho por el comité de derechos económicos, sociales y culturales, en su Observación General 4, los siguientes son, entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5º de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la sección III de la declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 [...] el párrafo 1 del artículo 8º de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
(66) El Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
(67) Dice el comité de derechos económicos, sociales y culturales, “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general 4.
(68) Sentencia T-044 de 2010. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la cual se le negó un subsidio para adquisición de vivienda, bajo el argumento de que era propietaria de un inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido desplazada por la violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar en ese otro inmueble por temor a las amenazas que originalmente la hicieron desplazarse, y que entre tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante, la corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica una violación de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó como una “necesidad humana básica real, [que] es la de contar con un lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez les depare a las personas la posibilidad de salvaguardar su dignidad”.
(69) El Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales establece en su artículo 2.1: “[c]ada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (resaltados añadidos).
(70) Observación general 3.
(71) Sentencia C-507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad, en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso suponía una afectación en la prestación del servicio misional, la corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior. [...] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
(72) En la Observación general 3, el comité dice respecto del principio de progresividad: “el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.
(73) Esa doctrina está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver Sentencia C-251 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) —Fundamento jurídico 8—. En relación con el punto, pueden destacarse los siguientes tres principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección. Bajo ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicación inmediata y completa por parte de los Estados partes, tales como prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2. del Pacto”.
(74) (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En ella, la corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la prohibición —la cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo— de no retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última prohibición la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
(75) Sentencia C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). Antes citada.
(76) De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental —salud—, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida, art. 50, C.P.). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
(77) Sentencia C-251 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime), al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situación”.
(78) El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los Estados partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En un sentido similar, puede verse la citada Sentencia C-251 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
(79) Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí, al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado social de derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos’”.
(80) En la jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la Sentencia T-143 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), antes citada, con respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la satisfacción del derecho al agua potable. También en la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(81) El comité, en su Observación General 4, manifestó que “el derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran en los dos pactos internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables” (punto 9). Ver también los Principios de Limburgo, punto 22.
(82) Esa obligación no es incompatible con la prohibición de discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la referida Sentencia C-251 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial protección de las autoridades (C.P., art. 13)”.
(83) La Observación general 4 dice: “[l]a tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
(84) Ver la Sentencia C-507 de 2008, antes citada.
(85) Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación General 4 del comité de derechos económicos, sociales y culturales, sobre el artículo 11.1 del Pidesc. Esa interpretación es reconocida como válida, por esta Corte, entre otras en la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(86) Como lo dijo en la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), al examinar si mediante tutela una persona podía exigir la asignación de un subsidio por haber perdido, durante un terremoto, una vivienda en construcción. En esa ocasión, empero, la Corte consideró que no podía decidirse de fondo la tutela, porque había otro medio de defensa judicial.
(87) Por ello, al considerar un caso en el cual se demandaba el cumplimiento inmediato de una obligación prestacional, de desarrollo progresivo, la Corte señaló que si bien el accionante no tenía “derecho a gozar de manera inmediata e individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí t[enía] derecho a que por lo menos exist[ier]a un plan’”. Sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).Más adelante reiterada en múltiples ocasiones. Por ejemplo, en la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda).
(88) Desde la Sentencia T-414 de 1992 (M.P Ciro Angarita Barón), la Corte le ha reconocido valor de criterio doctrinal a la Proclamación de Teherán. En esa oportunidad, la corporación usó una de las proclamaciones para precaver a las libertades de las eventuales afectaciones que podrían cernirse sobre ellas a causa del desarrollo tecnológico. Más recientemente, ese valor ha sido ratificado, por ejemplo, en la Sentencia T-760 de 2008 —anexo 2— (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual la Corte Constitucional indicó que la Proclamación de Teherán, dictada por la conferencia internacional de los derechos humanos, había sido promulgada como un pronunciamiento “acerca de los progresos logrados en los veinte años de vigencia de la Declaración Universal (1948) y del programa que se deb[ía] preparar para el futuro”.
(89) Sentencia T-021 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(90) Al menos en un par de ocasiones la Corte Constitucional ha ordenado la provisión de albergues transitorios para los afectados por el riesgo, o la materialización efectiva, de un desastre natural. Así, en la Sentencia T-1094 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional decidió tutelar el derecho a la vivienda digna de una familia a la cual se había conminado a salir de su vivienda, en la cual trabajaba, por el riesgo de un desastre natural. La Corte Constitucional le ordenó a la administración decidir en un término perentorio sobre la adquisición o eventual expropiación de ese terreno a los propietarios y, entre tanto, continuarle “proveyendo a la accionante y a su esposo un alojamiento seguro y digno”. También en la Sentencia T-036 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional conoció el caso de una familia cuya única vivienda estaba expuesta a alto riesgo de ser arrasada por un desastre natural, y pese a que la administración municipal conocía ese hecho, no había adelantado acciones con el fin de reubicarlos. La corporación le ordenó a la administración pública que los reubicara definitivamente en el término de seis meses y, entre tanto, les proveyera un albergue transitorio.
(91) En la Sentencia T-199 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto), la Corte Constitucional juzgó que a un grupo de personas se le había violado su derecho a la vivienda digna, porque las autoridades pública no adoptaron un plan oportunamente en orden a evitar el advenimiento de un desastre natural que destruyera sus hogares y demás derechos fundamentales, “a pesar de conocer desde el año 1998 la situación de riesgo en que se encontraban los accionantes y de contar con el informe elaborado por la entidad departamental competente desde septiembre del año de 2008, no adoptaron las medidas dirigidas a prevenir y mitigar el riesgo en el que se encontraban los residente del sector La Clavellina ni adelantaron las gestiones ante las entidades del orden nacional o departamental o el propio Dapard para la ejecución de las obras recomendadas”. Por eso les ordenó, en específico, adoptar un plan con específicas coordenadas, para satisfacer adecuadamente el derecho conculcado.
(92) Sentencia T-143 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa). La Corte Constitucional consideró que la administración pública les había violado sus derechos a los miembros de una comunidad, porque a pesar de ver insatisfecha una de sus necesidades básicas a causa de un acontecimiento de la naturaleza, y la administración había adoptado un plan para conjurar esa violación, ese plan no contaba con especificaciones de tiempo, modo y lugar. En concreto, la corporación manifestó: “la Sala advierte al menos dos deficiencias en la forma de proteger los derechos fundamentales por parte de la administración pública, que se presentan en este caso. En primer término, no está clara la planeación acerca de las circunstancias de tiempo y modo en que habrá de adelantarse esa política, lo cual es un indicio de que no existe un plan real debidamente concebido para ponerla en marcha […]”.
(93) Sentencia T-1094 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), antes citada. La Corte juzgó que para garantizarle el derecho a la vivienda digna al grupo familiar afectado por la amenaza de la naturaleza, la administración debía adquirir o expropiar el bien en riesgo, o —en caso negativo— incluirlo en los planes de urbanismo y en los proyectos de vivienda de interés social ya adoptados por ella. De forma específica, por eso, le ordenó, entre otras cosas, “al alcalde municipal de Barbosa, Antioquia: 1) que decida definitivamente, en un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la comunicación de la presente sentencia, sobre la adquisición o eventual expropiación del predio de la accionante y su destinación al uso exclusivo como zona forestal, de forma que se eliminen los riesgos existentes sobre su vida e integridad según los dictámenes periciales allegados en el presente proceso; y, 2) que en caso de una decisión negativa respecto a la adquisición o expropiación del predio de la accionante, la incluya junto con su esposo en los planes de urbanismo y de vivienda social que viene adelantando el municipio según lo informado por el alcalde local”.
(94) Naciones Unidas, Doc E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del representante especial del secretario general de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas, Francis Deng.
(95) La observancia de estos Principios en la interpretación de los derechos fundamentales contenidos en la Constitución, y en los tratados internacionales de derechos humanos, ha sido admitida ampliamente por la jurisprudencia de esta Corte. Específicamente en la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte declaró “la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada”. Para ello, primero mostró cuáles eran los derechos de la población desplazada, y en ese contexto usó los mencionados principios rectores de los desplazamientos internos. Para justificar la toma en consideración de esas directrices, la Corte Constitucional indicó que “[d]iversos organismos e instancias internacionales han recomendado la aplicación de estos principios por parte de las diversas autoridades de los Estados en los que se presente el problema del desplazamiento interno forzado, tales como la Comisión interamericana de derechos humanos, la comisión de derechos humanos del consejo económico y social de la Organización de Naciones Unidas, el secretario general de la Organización de Naciones Unidas, la Organización de la Unión Africana, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la Organización del Commonwealth y diversos gobiernos”.
(96) Sobre el derecho a la participación, en la doctrina y con especial referencia a los derechos de las personas damnificadas, puede verse a propósito del tsunami ocurrido en India el texto de Hope, Lewis: “Human rights and natural disaster. The Indian ocean tsunami”, en 33 Human Rights, 12, 2006, pág. 16. Sobre el derecho a la participación para la garantía del derecho a la vivienda digna, puede verse la investigación sobre el ordenamiento sudafricano de Wolf, Ralph: “Participation in the right of acces to adequate housing”, en 14 Tulsa Journal of Comparative and International Law, 269, 2006-2007, pág. 269 y ss.
(97) Sentencia T-790 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esa ocasión, la Corte le ordenó a la administración que abriera un espacio de participación para la comunidad cuyo derecho a la vivienda digna estaba bajo amenaza. En ese caso, constató que se requería tutelar el derecho a la vivienda digna de unos ciudadanos, cuyos hogares de habitación estaban en riesgo de derrumbarse, y le ordenó a la administración que neutralizara las causas del riesgo. Esta misma exigencia la ha hecho la Corte al examinar la forma en la cual deben ser garantizadas facetas prestacionales de otros derechos, tales como la salud [Sent. T-760/2008 (M.P. Manuel José cepeda Espinosa)] y el agua potable [ver Sents. T-143/2010 y T-418/2010 (M.P. María Victoria Calle Correa)].
(98) En la Sentencia T-743 de 2006 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la Corte Constitucional consideró que se había violado “el derecho a la igualdad en conexidad con el derecho a la vivienda digna” de las personas de un núcleo familiar, al haberles negado su inclusión en el censo oficial de afectados por un desastre natural, en primer lugar porque efectivamente lo eran, y en segundo lugar porque solo en virtud de su inscripción en el censo podían acceder a beneficios que protegían su derecho a la vivienda digna.
(99) En la Sentencia T-657 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una mujer cabeza de familia, madre de cuatro menores de edad. En ese contexto, consideró que la mujer tenía derecho a que se la protección de su necesidad de vivienda digna, y a que impartieran las órdenes necesarias con el fin de satisfacerla adecuadamente, porque “la Constitución ha recalcado la especial protección que debe brindarse a quienes hacen parte de un grupo de personas en situación de vulnerabilidad, —por su edad, situación económica o física etc.—, haciendo necesaria la creación de un marco más amplio de protección, mediante el diseño de acciones afirmativas para garantizar la efectividad del derecho a la igualdad y de manera colateral todos los demás derechos”.
(100) En la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), antes citada, la Corte consideró que los damnificados por acontecimientos naturales son, como los desplazados, personas en condiciones de debilidad manifiesta. Para sustentarlo dijo: “[l]as personas víctimas de situaciones sociales extremas o de los embates de la naturaleza, constituyen, entre el espectro de personas en situación de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razón del desarraigo, destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido social al cual pertenecen”.
(101) Así, por ejemplo, en la Sentencia C-217 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional juzgó conforme a la Carta la diferenciación dispuesta en un decreto legislativo, entre subsidios de vivienda para damnificados por el terremoto del eje cafetero. En específico, el decreto contemplaba un subsidio de vivienda especial para los poseedores o propietarios de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo, al cual no tenían derecho los propietarios o poseedores de otros bienes. La Corte consideró que ese tratamiento resultaba constitucional, porque los beneficiarios del crédito especial pertenecían “al sector de los más pobres”.
(102) En la Sentencia T-1057 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la corporación juzgó relevante el hecho de fuera precisamente a una mujer madre cabeza de familia, a la que se le hubiera privado de la posibilidad de recibir beneficios para vivienda, luego de verse afectada por un desastre natural. En ese contexto, concedió la tutela del derecho a la vivienda digna.
(103) En la Sentencia T-742 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte consideró que se violaba el derecho fundamental a la vivienda digna de una persona, al haberle negado el subsidio para adquisición de vivienda nueva o usada con fundamento en una aplicación distorsionada de la normatividad aplicable. En esa oportunidad, además de otras razones, la Corte consideró que se violaba la Constitución porque la entidad encargada de asignarlo había interpretado que no tenía derecho al subsidio una persona que contaba con un mero derecho de posesión sobre un bien inmueble, a pesar de que lo realmente excluido por la ley era que la persona fuera propietaria de otro bien inmueble destinado a vivienda. Otro caso semejante, en los aspectos que tienen relevancia, fue resuelto en la Sentencia T-044 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa. Unánime), pues en ella la Corte Constitucional tuteló el “derecho a la vivienda digna” de una persona, porque la entidad encargada de asignar el subsidio de vivienda lo excluyó del grupo de solicitantes con fundamento en un motivo contrario a la Constitución. En esa ocasión dijo que toda restricción en el derecho fundamental a la vivienda digna “deviene inconstitucional si supone una interferencia ilegítima en los derechos fundamentales de la persona”.
(104) En la Sentencia C-444 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social”.
(105) En la Sentencia T-068 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), antes citada, la corporación concedió la tutela del derecho a la vivienda digna, porque a una persona desplazada por la violencia pretendía lanzársela de un bien inmueble que era su único lugar de habitación, lo cual —si se hubiera llevado a cabo— era a juicio de la corporación regresivo, comparado con el nivel de protección al que tenía derecho.
(106) Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(107) (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
(108) En un sentido similar, inicialmente, se pronunció la Corte en la Sentencia T-308 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En esa providencia, a la corporación le correspondía resolver el caso de los residentes de una zona aledaña a un campo donde la fuerza pública practicaba polígono, y quienes reclamaban por la amenaza permanente que dichos ejercicios suponían para sus derechos fundamentales. Entre ellos, invocaban el derecho a la vivienda digna. La Corte, entonces, debía determinar si el derecho a la vivienda digna era susceptible de protección mediante tutela, y concluyó que sí porque estaban dadas las condiciones jurídico materiales para ello. No obstante, aseguró que el derecho a la vivienda digna, como derecho económico, social y cultural, aunque “en principio, [n]o [es] susceptibl[e] de protección inmediata por vía de tutela[, una s]ituación diferente se plantea una vez las condiciones jurídico-materiales se encuentran cumplidas de manera que la persona ha entrado a gozar de un derecho de esta categoría. En dado caso, el derecho constitucional materializado adquiere fuerza normativa directa y a su contenido esencial deberá extenderse la necesaria protección constitucional”.
(109) T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(110) (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). En una dirección semejante, lo hizo posteriormente en la Sentencia T-657 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
(111) En ese caso la Corte advirtió los elementos citados. En primer lugar, observó que la administración tenía conocimiento del alto riesgo de la zona donde estaba ubicada la vivienda, pues dentro de la sentencia quedó consignado que la acción de tutela se interpuso a finales del año dos mil nueve (2009) y que esa zona había sido declarada como de calamidad pública desde el “5 de junio de 2008”. En segundo lugar, constató que la administración municipal tenía a su alcance distintas medidas directamente estipuladas por la ley. En específico, advirtió que “según lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, subrogado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, es obligación de los alcaldes levantar y mantener actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a deslizamientos, o que de otra forma presentan condiciones insalubres para la vivienda; adelantar programas de reubicación de los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas; que, además, pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria o directa o mediante expropiación; ordenar la demolición de las edificaciones afectadas y la desocupación de los inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo, con la colaboración de las autoridades de policía, en caso de que sus ocupantes se rehúsen a ser desalojados”. Finalmente, pudo apreciar que la administración, a pesar de todo, no había adelantado ninguna gestión relevante para proteger a los tutelantes en sus derechos fundamentales. La Corte calificó la omisión administrativa del siguiente modo: “la negligencia y omisión del señor alcalde son evidentes y prácticamente absolutas”. Y concluyó que con ella vulneró “el derecho a la vivienda digna de los accionantes”.
(112) Como lo dijo la Corte en la Sentencia C-431 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime), los planes parciales son los “instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales (art. 19 [L. 388/97])”.
(113) (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería).
(114) (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
(115) De conformidad con el artículo 19 del Decreto 2546 de 1999, las autoridades públicas están en la obligación de llevar un registro y control sobre las comunidades indígenas.
(116) (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).