Source: http://www.senat.fr/rap/l10-138/l10-138_mono.html
Timestamp: 2020-01-23 23:44:36+00:00
Document Index: 292008609

Matched Legal Cases: ["l'article 48", "l'article 72", "l'article 37", "l'article 7", "l'article 42", "l'article 42", "l'article 7", "l'article 2", "l'article 38", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 72", "l'article 119"]

30 novembre 2010 : Allocations individuelles de solidarité versées par les départements ( rapport - première lecture )
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Rapport n° 138 (2010-2011) de M. Charles GUENÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 novembre 2010
I. LE CADRE CONSTITUTIONNEL DES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS ET D'EXTENSIONS DE COMPÉTENCES
II. LE POIDS SUR LES FINANCES DÉPARTEMENTALES DES TROIS ALLOCATIONS VISÉES PAR LES PROPOSITIONS DE LOI
A. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION (RMI) ET LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)
1. Le revenu minimum d'insertion (RMI)
2. Le revenu de solidarité activé (RSA)
3. L'évolution du coût du RSA est liée à la conjoncture économique
B. L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE (APA)
1. Le fonctionnement de l'allocation personnalisée d'autonomie
2. Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie
3. Un nombre de bénéficiaires et un coût croissants à moyen et long terme
C. LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP (PCH)
1. Le fonctionnement de la prestation de compensation du handicap
2. Le financement de la prestation de compensation du handicap
3. L'évolution du coût de la prestation et du nombre de ses bénéficiaires
III. LE CONTEXTE « D'EFFET DE CISEAUX » SUBI PAR LES BUDGETS DÉPARTEMENTAUX
A. À MOYEN TERME, DES DÉPENSES QUI CROISSENT PLUS RAPIDEMENT QUE LES RECETTES
B. UNE ÉVOLUTION ACCENTUÉE CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES PAR LA DIMINUTION DU PRODUIT DES DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX
C. DES MARGES DE MANoeUVRE FISCALES RÉDUITES PAR LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
IV. LES PROPOSITIONS DE LOI : UN DISPOSITIF INADAPTÉ
A. DES PROPOSITIONS DE LOI QUI VISENT PRINCIPALEMENT LE PROBLÈME DU FINANCEMENT DE LA DÉPENDANCE
B. LA NÉCESSITÉ DE NE PAS « COURT-CIRCUITER » LES TRAVAUX EN COURS
C. LE RISQUE DE REMETTRE EN CAUSE LA DÉCENTRALISATION DE LA MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES DE SOLIDARITÉ
D. UN COÛT DE 3,34 MILLIARDS D'EUROS POUR L'ETAT QUI NE PEUT ÊTRE PRIS EN CHRAGE DANS LE CONTEXTE ACTUEL DES FINANCES PUBLIQUES
ARTICLE 1er (Art. 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion) - Compensation intégrale des charges résultant du revenu de solidarité active
ARTICLE 2 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie sur la base des comptes administratifs des départements
ARTICLE 3 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile
ARTICLE 4 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement
ARTICLE 5 - Compensation intégrale des charges résultant de la prestation de compensation du handicap
ARTICLE 6 - Application aux départements et collectivités d'outre-mer
ARTICLE 7 - Gage
ANNEXE 1 - PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR
ANNEXE 2 - ARTICLE 34 DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2010
Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 novembre 2010
au nom de la commission des finances (1) sur
· la proposition de loi de MM. Jean-Pierre BEL, Claude HAUT, Yves KRATTINGER, Gérard MIQUEL, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre DEMERLIAT, Edmond HERVÉ, François MARC, Marc MASSION, François REBSAMEN, Michel SERGENT, Jean-Marc TODESCHINI, Michel BOUTANT, Bernard CAZEAU, Yves DAUDIGNY, Mme Josette DURRIEU, MM. Jacques GILLOT, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude JEANNEROT, Claude LISE, Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Rachel MAZUIR, Marcel RAINAUD, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Serge ANDREONI, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mme Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Martial BOURQUIN, Mmes Bernadette BOURZAI, Claire-Lise CAMPION, Françoise CARTRON, MM. Yves CHASTAN, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Marc DAUNIS, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-Luc FICHET, Bernard FRIMAT, Mmes Samia GHALI, Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Ronan KERDRAON, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Etienne ANTOINETTE, Serge LARCHER, Georges PATIENT, Mme Dominique VOYNET et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements,
· la proposition de loi de MM. Yvon COLLIN, Jean-Michel BAYLET, Nicolas ALFONSI, Mme Anne-Marie ESCOFFIER, M. François FORTASSIN, Mme Françoise LABORDE, MM. Daniel MARSIN, Jacques MÉZARD, Jean MILHAU, Jean-Pierre PLANCADE, Robert TROPEANO, Raymond VALL et François VENDASI relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements,
· la proposition de loi de Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Marie-France BEAUFILS, Odette TERRADE, M. Jean-François VOGUET, Mmes Mireille SCHURCH, Éliane ASSASSI, Josiane MATHON-POINAT, MM. François AUTAIN, Michel BILLOUT, Mme Annie DAVID, M. Jean-Claude DANGLOT, Mmes Michelle DEMESSINE, Évelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mmes Brigitte GONTHIER-MAURIN, Gélita HOARAU, M. Robert HUE, Mme Marie-Agnès LABARRE, M. Gérard LE CAM, Mme Isabelle PASQUET, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR et Bernard VERA, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.
Par M. Charles GUENÉ,
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
62, 64 et 107 (2010-2011)
Trois propositions de loi identiques relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements seront discutées le jeudi 9 décembre 2010, dans le cadre de la séance mensuelle réservée aux initiatives des groupes politiques d'opposition et des groupes minoritaires des assemblées, selon les dispositions de l'article 48 alinéa 5 de la Constitution.
Ces textes ont été déposés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés1(*), par le Président et douze autres de nos collègues membres du groupe du rassemblement démocratique et social européen (RDSE)2(*) et par les membres du groupe communiste, républicain et citoyen3(*).
Par ces propositions de loi, les auteurs ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières que rencontrent les départements dans leur ensemble. Ces difficultés résultent notamment des charges qui pèsent sur eux au titre des trois allocations individuelles de solidarité visées par les propositions de loi : le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Le coût de ces prestations augmente et les compensations versées par l'Etat ne couvrent pas cette augmentation, qui pèse lourdement sur les budgets départementaux.
Toutefois, votre rapporteur juge inappropriée la solution proposée par les trois propositions de loi. Ces dispositifs visent à compenser intégralement le coût subi par les départements au titre du RSA et de la PCH et à hauteur de 90 % celui résultant de l'APA.
Le coût net subi par les départements est inégalement réparti entre ces trois allocations. Plus des trois quarts de ce coût résultent de la prise en charge de l'APA. Or, le Président de la République a annoncé, mardi 16 novembre 2010, l'organisation d'un débat national, dans le courant de l'année 2011, sur la réforme du financement de la perte d'autonomie, qui permettra de réformer le fonctionnement de cette prestation. Les propositions de loi ici examinées court-circuitent donc ce nécessaire débat sur la dépendance, dont l'absence pourrait, à bon droit, être contestée par l'opposition.
Par ailleurs, les dispositifs proposés conduiraient à une déresponsabilisation totale des départements dans la gestion de ces allocations et remettraient finalement en cause le principe même de leur décentralisation.
Enfin, le coût pour l'Etat de ces dispositifs, 3,34 milliards d'euros, n'est pas réaliste dans le contexte actuel des finances publiques, eu égard à la nécessité de réduire les déficits.
L'article 72-2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 20034(*), dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'interpréter l'article 72-2 de la Constitution, notamment dans sa décision du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale5(*). Il a estimé qu'il résultait de cet article que « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat est obligé de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert du fait de cette compétence.
A contrario, dans la même décision, le Conseil constitutionnel précise que, « en ce qui concerne les créations et extensions de compétences [...] qui présentent un caractère obligatoire [...], il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».
Il résulte de cette interprétation que :
- qualifier l'attribution d'une compétence de transfert implique l'obligation constitutionnelle de transférer le montant intégral des dépenses que l'Etat supportait au titre de cette compétence avant son transfert ;
- qualifier d'extension, plutôt que de transfert, l'attribution d'une compétence aux départements supprime cette obligation constitutionnelle. La seule obligation de l'Etat est alors d'accompagner l'extension de ressources, en veillant au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Il a paru plus pertinent à votre rapporteur de prendre en compte les données fiables les plus récentes et les plus complètes concernant les trois allocations visées par les propositions de loi, c'est-à-dire les montants financiers correspondant à l'année 2009, plutôt que des projections, encore imprécises, concernant le coût de ces allocations en 2010. Ce choix peut expliquer la divergence entre certains chiffres évoqués lors des débats ou mentionnés par l'Assemblée des départements de France et la réalité des données figurant dans le présent rapport.
Le transfert du RMI par la loi de décentralisation de décembre 20036(*) a été qualifié de transfert de compétences. Ainsi, l'Etat a transféré aux départements une compensation financière égale à ce que lui coûtait cette politique antérieurement à son transfert. Cette compensation s'opère par un transfert de fiscalité, en l'occurrence une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Cette fraction a été définitivement figée pour correspondre aux dépenses engagées par l'Etat au titre du RMI en 2003.
Par conséquent, les charges résultant de l'augmentation du RMI et du nombre de ses bénéficiaires postérieurement à l'année 2003 ont été prises en charge par les départements, sans ajustement de la compensation versée par l'Etat.
La compensation des charges résultant du transfert du RMI n'a pas été modifiée par l'instauration du RSA, qui a fait l'objet d'une compensation spécifique, s'ajoutant à celle du RMI.
Le RSA est composé de deux parts :
- premièrement, un RSA dit « socle », qui correspond à la part de l'allocation portant les revenus de l'allocataire jusqu'au niveau du montant forfaitaire ou revenu minimum garanti (c'est-à-dire au niveau de l'ancien RMI). Les allocataires qui ne disposent d'aucun revenu professionnel ne bénéficient que du RSA socle ;
- deuxièmement, un RSA dit « chapeau », qui correspond à une fraction des revenus professionnels de l'allocataire et s'ajoute au RSA socle. C'est ce RSA chapeau qui, en s'ajoutant au RSA socle, doit permettre d'inciter les allocataires à la reprise d'une activité professionnelle.
Les départements ne prennent à leur charge que le RSA socle. Toutefois, la mise en oeuvre du RSA a entraîné pour eux des modifications de compétences par rapport à l'exercice de la compétence du RMI. Ainsi, en vertu de la loi, le département s'est vu :
- déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;
- maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;
- confier la charge équivalant à l'allocation parent isolé (API), hors dispositifs d'intéressement liés à l'API.
A la différence du RMI, la création du RSA a été qualifiée d'extension - et non de transfert - des compétences déjà exercées par les départements. Le législateur n'avait donc pour obligation constitutionnelle que d'attribuer des ressources qui préservent le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Le choix a toutefois été fait de procéder au même type de compensation que pour le RMI, c'est-à-dire de verser aux départements un montant équivalent au coût que représentaient ces compétences lorsqu'elles étaient exercées par l'Etat. En vertu de la loi, le montant définitif du droit à compensation ne sera établi qu'au vu des comptes administratifs définitifs des départements pour l'année 2010. Ainsi, jusqu'à cette date, la compensation des compétences nouvelles exercées par les départements depuis la généralisation du RSA se fait à l'euro près, à la différence de la compensation du RMI, dont les départements doivent prendre à leur charge l'augmentation.
Le tableau ci-dessous présente, pour chaque département, les dernières données disponibles concernant le montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA (en incluant l'ancien RMI), les dépenses réellement constatées et le reste à charge des départements7(*). Il inclut les 500 millions d'euros du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) créé par l'article 37 de la loi de finances pour 20068(*) afin de contribuer aux charges résultant du RMI pour les départements.
Coût et compensation du revenu de solidarité active
Dépenses 2008
FMDI versé en 2009 au titre de 2008
Reste à charge des départements
20 547 479
16 186 604
1 746 914
2 613 961
87,28 %
40 101 734
29 944 045
4 737 702
86,48 %
31 363 370
22 430 417
3 879 134
5 053 819
10 055 336
9 264 387
507 804
6 111 907
4 482 022
693 201
936 684
76 036 835
75 680 032
2 046 667
-1 689 864
102,22 %
20 210 430
16 552 847
1 692 614
1 964 969
90,28 %
34 631 725
25 530 554
4 060 708
5 040 463
19 483 723
15 354 718
1 960 827
2 168 178
88,87 %
26 403 335
20 059 098
2 758 228
3 586 009
86,42 %
56 324 731
42 402 489
6 897 046
7 025 196
87,53 %
10 545 880
8 909 593
827 312
808 975
92,33 %
290 815 702
314 297 172
6 530 983
-30 012 453
110,32 %
43 567 350
40 871 813
2 166 307
529 230
8 744 863
6 326 127
994 232
1 424 504
29 208 438
27 150 627
1 757 249
300 562
53 104 097
46 359 099
4 450 720
2 294 278
35 850 286
25 178 565
4 322 233
6 349 488
9 212 153
8 948 489
464 192
-200 528
102,18 %
11 629 929
12 606 562
262 826
-1 239 459
110,66 %
15 761 440
17 385 039
-2 115 158
113,42 %
30 980 703
23 101 792
3 313 114
4 565 797
26 535 443
23 821 738
1 631 910
1 081 795
8 941 996
6 833 923
957 744
1 150 329
27 806 245
28 810 283
715 953
-1 719 991
106,19 %
35 316 680
25 148 025
4 158 185
6 010 470
38 837 646
31 816 621
3 229 126
3 791 899
90,24 %
37 745 156
28 142 049
3 965 881
5 637 226
25 054 385
18 560 307
2 532 281
3 961 797
60 081 599
44 628 764
6 005 055
9 447 780
101 570 173
86 598 731
7 884 436
7 087 006
104 690 473
110 402 958
2 609 666
-8 322 151
10 394 798
7 937 845
1 127 436
1 329 517
127 768 357
103 266 816
10 855 025
13 646 516
89,32 %
145 845 187
128 688 913
9 711 023
7 445 251
42 684 797
33 703 018
4 128 173
4 853 606
88,63 %
12 000 146
10 236 811
866 166
897 169
36 532 105
34 485 440
1 664 379
382 286
67 648 819
51 310 500
6 822 620
9 515 699
12 102 663
7 790 096
1 598 218
2 714 349
77,57 %
25 074 992
20 745 095
1 736 571
2 593 326
22 682 650
16 821 078
2 390 925
3 470 647
43 413 484
38 495 836
2 599 510
2 318 138
8 130 453
6 139 601
933 967
1 056 885
82 403 782
70 032 404
6 266 867
6 104 511
41 556 636
29 831 234
4 587 174
7 138 228
10 797 360
9 458 804
740 231
598 325
26 179 166
23 307 064
1 530 170
1 341 932
3 588 183
2 841 122
331 148
415 913
51 390 587
38 699 647
5 126 232
7 564 708
23 981 672
19 254 256
2 091 130
2 636 286
31 429 911
31 736 247
802 736
-1 109 072
103,53 %
13 395 420
9 641 735
1 590 437
2 163 248
10 235 259
8 103 935
1 074 573
1 056 751
67 269 415
52 856 992
6 665 291
7 747 132
18 180 246
11 491 644
2 649 961
4 038 641
77,79 %
37 717 251
30 554 004
3 274 199
3 889 048
74 140 973
48 784 958
9 974 714
15 381 301
18 741 206
14 126 222
1 871 879
2 743 105
85,36 %
358 346 770
267 905 477
41 106 963
49 334 330
52 788 637
39 291 968
5 226 865
8 269 804
84,33 %
22 429 111
17 186 078
2 142 914
3 100 119
188 523 095
143 371 049
22 154 994
22 997 052
47 198 183
37 714 539
4 285 859
5 197 785
45 494 758
41 603 012
2 453 240
1 438 506
17 150 492
14 825 346
1 076 246
93,72 %
68 599 934
57 149 941
5 970 248
5 479 745
79 900 893
56 264 482
8 865 468
14 770 943
81,51 %
50 552 372
28 927 062
7 788 004
13 837 306
116 331 999
105 868 539
7 170 057
3 293 403
12 676 967
9 452 302
1 313 129
84,92 %
28 060 239
21 918 496
2 733 232
3 408 511
35 677 005
28 871 344
3 019 242
3 786 419
89,39 %
14 797 469
14 045 826
736 371
23 397 675
22 767 295
955 277
-324 897
277 186 459
234 345 639
20 001 272
22 839 548
118 568 629
102 852 182
8 261 086
7 455 361
67 256 376
46 697 060
7 466 148
13 093 168
62 783 486
44 747 755
6 352 262
11 683 469
81,39 %
15 258 035
14 485 718
939 976
-167 659
101,10 %
56 161 694
41 587 201
6 322 866
8 251 627
85,31 %
29 696 979
25 000 637
2 150 239
2 546 103
21 689 201
17 180 812
2 008 544
2 499 845
93 433 985
91 471 316
3 111 028
-1 148 359
55 697 654
49 192 077
3 365 723
3 139 854
21 277 219
16 959 937
1 956 412
2 360 870
36 208 246
28 063 443
3 854 693
4 290 110
27 182 722
20 357 902
2 822 898
4 001 922
28 669 186
18 197 078
4 111 123
6 360 985
77,81 %
23 067 003
16 742 310
2 441 337
3 883 356
14 657 012
8 186 970
2 581 772
3 888 270
70 539 092
60 921 662
4 138 596
5 478 834
110 092 481
89 654 852
8 255 200
12 182 429
261 515 340
198 626 080
28 807 902
34 081 358
86,97 %
139 860 921
98 416 182
15 855 833
25 588 906
94 057 159
67 847 478
9 507 139
16 702 542
82,24 %
171 654 497
147 954 250
9 948 379
13 751 868
152 602 301
140 009 331
6 290 556
6 302 414
95,87 %
66 349 555
52 334 792
5 840 559
8 174 204
87,68 %
384 627 561
328 592 810
33 175 130
22 859 621
94,06 %
5 974 575 149
4 941 715 037
532 860 112
91,08 %
Le tableau ci-dessus présente les montants de l'année 2008 qui correspondent aux dernières données pouvant être consolidées de manière fiable, département par département.
En revanche, le taux de couverture global peut être calculé pour l'année 2009 car, bien que la répartition du FMDI entre les départements ne soit pas encore disponible, son montant - 500 millions d'euros - est connu. Ainsi, pour l'ensemble des départements, en 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat s'est élevé au total à 5,76 milliards d'euros, le montant à la charge des départements a été de 6,47 milliards d'euros et, par conséquent, le montant non compensé par l'Etat a été de 708,6 millions d'euros, soit un taux de couverture de 89 %.
Au 31 mai 2010, 1,33 million de personnes percevaient le RSA socle, à la charge des départements.
Votre rapporteur relève que le nombre de bénéficiaires du RSA et le coût de cette prestation sociale ne sont pas nécessairement appelés à croître.
En effet, comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de bénéficiaires du RMI a diminué de manière nette dans les périodes de reprise économique. Or, les modalités de compensation par l'Etat sont figées. Il en ressort que le coût de la prise en charge de cette allocation par les départements pourra diminuer à l'avenir et qu'il est probable que les périodes de forte croissance économique se traduisent par une diminution du coût net restant à la charge des départements au titre du RSA.
Evolution du nombre d'allocataires du RMI
Source : ministère du travail, de l'emploi et de la santé
L'APA est une prestation destinée aux personnes âgées en perte d'autonomie et nécessitant un soutien financier. Créée par la loi du 21 juillet 20019(*), elle est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. Un tarif national fixe le montant maximum du plan d'aide à domicile en fonction du degré de perte d'autonomie du bénéficiaire. Elle s'est substituée à la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 1997. Les personnes qui perçoivent aujourd'hui la PSD ne sont plus que celles bénéficiant déjà, au 31 décembre 2001, de cette allocation et qui ont souhaité la conserver. A compter du 1er janvier 2002, la PSD n'a plus été attribuée.
Un barème national permet également de déterminer, en fonction des ressources de l'usager, la participation restant à sa charge.
L'APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque allocataire. Elle peut être mobilisée pour financer divers services : aide ménagère, accueil de jour, accueil temporaire, adaptation du logement, etc.
Il y a deux types d'APA : l'APA à domicile, pour les bénéficiaires qui demeurent dans leur propre logement, et l'APA en établissement, pour les allocataires hébergés en maison de retraite.
A la différence du RMI et à l'instar du RSA, l'APA n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat mais une création de compétences à la charge des départements. Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales.
La contribution nationale au financement de l'APA est opérée via la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées10(*), la CNSA a pour mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de leur égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.
Comme l'indique le rapport d'étape de la mission commune d'information sur la dépendance11(*), cette loi a créé, dans le même temps, deux ressources fiscales nouvelles destinées spécifiquement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées, et directement affectées à la CNSA : « d'une part, la contribution solidarité autonomie (CSA), corollaire de la « journée de solidarité », d'autre part, la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. A ces deux ressources nouvelles, s'ajoutent le versement, à la CNSA, d'une fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, ainsi que la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ».
Le budget de la CNSA se décompose en six sections distinctes selon des règles strictes de répartition et d'affectation de ressources et de charges, afin de présenter l'origine des produits et la destination des charges de la caisse par catégories de prestations fournies et de destinataires. Le concours de la CNSA au financement de l'APA est retracé dans la section II de ses comptes.
Ainsi, le montant annuel du concours de la CNSA aux départements est établi par différence entre, d'une part, la somme des recettes encaissées à la section II de son budget au cours de l'année et, d'autre part, les autres dépenses à la charge de cette section. Il est donc, à la différence de la compensation du RMI et du RSA, décorrélé de la charge réelle de l'APA pour les départements. Le taux de couverture ne peut donc être déterminé, chaque année, qu'une fois le budget de la CNSA exécuté.
Les comptes prévisionnels de la CNSA pour 2011
Section II : Allocation personnalisée d'autonomie
Nature des recettes
Concours versés aux départements au titre de l'APA
1 087,6
Contribution des régimes d'assurance vieillesse
1 623,9
Le concours versé aux départements est réparti annuellement aux départements en fonction de six critères.
Trois critères dits de base, qui prennent en compte :
- le besoin de financement des départements, c'est-à-dire l'importance relative des dépenses réalisées par chacun d'entre eux au titre de l'APA ;
- la capacité contributive des départements, appréciée au regard de leur potentiel fiscal ;
- les charges qui pèsent sur ceux-ci en matière sociale, évaluées par le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
Trois critères dits correctifs, destinés à :
- limiter la contribution à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;
- introduire, au bénéfice des départements, une clause de sauvegarde qui prévoit que les montants répartis sont majorés pour les départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;
- introduire une règle de plafonnement de la charge des départements.
Coût et compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2009
Concours de la CNSA
Dépenses APA 2009
9 586 083
33 458 346
15 165 206
45 130 173
14 339 238
37 700 123
4 777 676
14 776 199
3 733 391
12 111 656
32 805 083
116 875 766
11 654 364
38 556 744
8 679 695
29 345 296
6 441 115
18 977 513
8 629 993
25 597 559
13 877 594
35 164 368
12 601 345
39 262 135
50 264 630
144 421 827
17 817 661
60 419 890
7 779 492
21 723 439
13 174 508
39 019 055
21 802 707
57 055 945
10 897 297
28 759 658
11 348 896
34 677 639
5 488 337
23 450 503
5 738 121
18 376 162
12 587 144
40 041 373
21 063 905
55 266 789
12 455 177
22 960 467
17 512 408
44 989 065
11 604 846
45 268 457
12 528 593
41 923 041
11 433 932
34 134 429
10 164 415
27 663 402
30 409 314
96 785 654
22 642 938
72 563 787
24 741 306
90 164 210
11 740 466
27 892 023
36 358 022
114 849 244
35 016 152
129 613 040
21 527 773
74 349 567
9 854 853
26 163 399
15 369 674
38 555 318
20 180 904
84 958 725
7 400 870
19 792 619
12 631 464
37 255 288
11 557 198
31 087 663
22 975 058
67 141 449
8 043 963
26 223 103
24 893 189
75 501 640
14 990 658
46 267 148
7 961 826
23 544 176
13 395 738
36 500 153
3 000 325
8 562 523
19 507 262
48 181 873
15 967 880
47 273 543
11 533 321
30 788 848
6 267 609
16 669 373
9 484 103
28 171 121
19 193 069
64 459 638
5 666 719
13 958 369
20 678 663
60 975 292
20 956 450
65 752 653
9 847 845
27 659 248
59 396 584
188 249 385
11 052 262
32 727 024
10 806 956
30 582 132
44 661 584
161 326 243
17 796 207
55 471 862
19 911 843
52 214 507
9 936 284
32 381 497
16 482 723
43 335 885
20 332 326
74 648 061
13 637 302
45 422 730
28 968 178
97 678 192
6 672 082
18 303 637
20 312 682
58 184 060
16 091 730
44 353 167
36,28 %
7 125 890
31 104 503
8 144 702
42 011 904
11 322 197
121 508 747
30 708 110
119 343 447
11 508 094
44 804 893
8 708 020
54 095 053
12 535 663
34 059 280
15 814 786
52 825 583
15 995 132
45 400 346
8 923 253
29 650 611
30 245 209
92 857 912
14 155 289
41 117 857
16 199 262
41 567 551
12 647 305
31 176 586
14 218 793
40 286 554
10 775 135
29 635 632
11 436 493
29 512 683
3 423 936
11 867 710
9 625 250
43 796 273
3 912 295
67 867 838
18 877 373
85 395 266
17 084 794
60 355 604
12 217 252
53 132 440
16 333 450
48 202 494
13 368 809
38 892 013
1 904 881
3 842 984
24 665 452
80 450 889
146 528
600 969
60,85 %
1 548 171 170
5 029 156 238
Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessus, au total, la CNSA a contribué en 2009 à hauteur de 1,55 milliard d'euros au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards d'euros pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards d'euros correspondant à un taux de couverture de 30,8 %.
Evolution de la répartition de la prise en charge de l'APA
Source : rapport n° 90 (2009-2010), Tome III : médico-social, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, Sylvie Desmarescaux, au nom de la commission des affaires sociales.
A la différence du RSA, l'APA est une allocation dont le coût devrait, à moyen et à long terme, augmenter de manière sensible, proportionnellement à la hausse de la part de la population âgée dans la population française. Si le nombre de bénéficiaires du RSA peut diminuer en valeur absolue et rester stable, à long terme, en pourcentage de la population française, tel n'est pas le cas de la part de la population dépendante au sein de la population totale.
En 2009, plus de 1,1 million de personnes bénéficiaient de l'APA.
Le tableau ci-dessous présente les prévisions d'évolution de la population française des personnes âgées dépendantes.
Projection, sur une base de 100 en 2005, du nombre de personnes âgées dépendantes
Source : Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.
L'augmentation de plus de 50 % de la population dépendante d'ici à 2040 conduira nécessairement à une augmentation de la charge que représente l'APA pour les départements. La hausse constatée depuis la création de l'allocation, en 2002, et présentée dans le graphique ci-dessous, devrait donc se poursuivre.
On constate toutefois une nette décélération du nombre de bénéficiaires de l'APA. Celui-ci n'a augmenté que de 2,1 % entre les mois de juin 2008 et de juin 2009, contre + 4,4 % l'année précédente. Le coût de l'APA, multiplié par 2,5 entre 2005 et 2008 ne devrait pas connaître, à l'avenir, une évolution dans des proportions comparables.
Evolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie
La prestation de compensation du handicap (PCH) est inscrite dans la loi du 11 février 200512(*) pour l'égalité des droits et des chances. Elle est mise en place depuis le 1er janvier 2006.
Le financement de la PCH revient au conseil général mais c'est la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) qui instruit et évalue la demande et la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) qui statue sur son attribution éventuelle.
L'attribution de la PCH dépend de trois critères de recevabilité :
- un critère de handicap ;
- un critère de résidence : résider de manière habituelle et régulière en France ;
- un critère d'âge : avoir plus de 20 ans (sauf pour l'aménagement du logement ou du véhicule), avoir moins de 60 ans ou moins de 65 ans pour les personnes dont le handicap répondait aux critères avant 60 ans ou celles qui continuent une activité professionnelle.
La PCH peut contribuer au financement de plusieurs charges, dans la limite de montants et de durées fixés par la loi : les aides humaines, les aides techniques, spécifiques ou exceptionnelles, l'aménagement du logement et l'aménagement du véhicule, les aides animalières, etc.
De la même manière que l'APA avec la PSD, la PCH s'est substituée à l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) à compter du 1er janvier 2006. Toutefois, les personnes admises au bénéfice de l'ACTP avant cette date peuvent continuer à la percevoir. L'ACTP est une prestation d'aide sociale versée par le conseil général, destinée aux personnes handicapées dont le taux d'incapacité, reconnu par la CDAPH, est au moins de 80 % et qui ont besoin de l'aide d'une autre personne pour les actes essentiels de la vie quotidienne.
A l'instar de l'APA, la création de la PCH n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat. Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales. La PCH est donc financée par les conseils généraux.
Toutefois, comme pour l'APA, une contribution de la CNSA participe au financement de la PCH.
La section III du budget de la CNSA est consacrée aux dépenses liées à la PCH et aux MDPH. Les prévisions pour l'année 2011 de dépenses et de recettes de cette section figurent dans le tableau ci-dessous.
Section III : Prestation de compensation du handicap et
Concours versés aux départements au titre de la PCH
Concours versés aux départements au titre des MDPH
Allocation éducation de l'enfant handicapé
La part ainsi financée est donc, comme pour l'APA et à la différence du RMI ou du RSA, décorrélée du coût réel de l'allocation. Ainsi, pendant ses deux premières années d'existence, le taux de couverture de la PCH par la CNSA a été supérieur à 100 %, c'est-à-dire que les départements ont perçu des recettes qu'ils n'ont pas eu à utiliser pour financer la PCH, comme l'indique le graphique ci-dessous.
Evolution des dépenses et des concours au titre de la PCH de 2006 à 2011
Coût et compensation de la prestation de compensation du handicap en 2009
Contribution de la CNSA
Dépenses de PCH
4 182 690
6 124 242
68,30 %
5 381 717
7 493 019
71,82 %
3 226 123
4 836 174
1 237 560
1 234 517
100,25 %
1 067 792
1 556 674
68,59 %
8 078 001
18 041 077
2 664 530
4 697 839
2 607 409
127,02 %
1 348 963
2 421 998
2 451 413
3 229 839
75,90 %
3 465 723
7 577 053
2 352 380
5 245 908
15 158 929
19 706 592
5 315 034
8 180 854
64,97 %
1 314 920
1 151 984
114,14 %
3 377 159
7 601 694
4 815 460
7 336 732
2 820 292
4 365 718
1 996 188
3 801 222
1 869 183
3 221 455
1 761 547
4 926 637
4 270 581
8 558 536
5 371 355
9 417 353
1 170 163
1 670 048
3 319 534
5 692 359
58,32 %
4 115 640
8 367 372
3 642 010
10 484 502
4 683 338
5 908 924
3 204 935
3 610 881
7 855 918
12 694 694
5 551 428
8 036 350
69,08 %
9 170 390
20 947 624
1 607 518
2 900 948
11 189 993
31 819 330
35,17 %
8 522 670
24 991 365
7 560 191
11 848 411
2 069 125
2 977 468
4 489 274
8 700 332
9 424 955
18 329 241
2 024 476
2 562 770
2 467 117
5 016 872
2 475 613
4 270 936
7 414 786
8 826 226
2 050 710
3 770 033
54,40 %
9 380 464
12 890 892
4 905 640
4 514 993
108,65 %
1 546 493
3 875 079
2 892 087
6 041 811
838 441
1 169 500
71,69 %
5 829 888
9 093 500
4 185 931
6 299 584
4 937 246
6 519 542
1 857 501
2 479 855
2 365 214
3 130 019
5 977 596
15 055 666
1 486 579
2 288 726
5 607 173
7 889 734
71,07 %
8 308 855
8 955 547
2 271 819
3 062 843
23 103 309
37 629 351
7 425 204
11 823 971
2 544 539
5 109 476
49,80 %
12 471 269
10 856 661
114,87 %
4 858 850
6 060 696
5 284 493
6 862 800
2 173 336
4 087 198
3 875 035
7 997 886
8 959 730
11 739 738
5 768 460
9 062 898
63,65 %
13 064 574
25 282 612
2 032 284
2 086 272
4 702 054
7 197 174
4 391 393
5 347 462
3 111 723
6 637 630
4 656 646
13 820 534
13 447 367
23 942 603
11 092 153
21 203 948
9 312 109
13 101 467
8 668 498
16 214 096
2 924 009
5 775 970
5 267 694
9 566 318
3 316 445
4 250 722
2 181 501
3 449 890
7 204 131
8 932 492
4 010 165
4 242 260
4 736 178
7 490 459
3 466 472
5 816 644
3 404 173
6 221 789
54,71 %
3 099 811
87,39 %
3 446 493
3 952 110
1 177 370
1 483 134
79,38 %
8 039 325
12 236 652
65,70 %
8 617 508
12 978 199
11 533 326
16 264 466
9 719 673
14 022 318
8 379 376
14 093 033
3 617 081
6 503 028
3 711 506
11 521 408
1 236 678
671 756
184,10 %
7 123 054
4 720 762
150,89 %
509 690 657
843 278 945
Ainsi, en 2009, la contribution de la CNSA au titre de la PCH s'est élevée à 509,7 millions d'euros, à comparer à un coût global pour les départements de 843,3 millions d'euros, soit un montant non compensé de 333,6 millions d'euros et un taux de couverture de 60,44 %.
Le nombre de bénéficiaires de la PCH a connu une forte augmentation depuis sa création en 2006. En juin 2009, 71 700 personnes percevaient la PCH. En outre, l'augmentation du nombre de bénéficiaires de la PCH ne se traduit pas par une diminution d'une même ampleur des bénéficiaires de l'ACTP, comme l'indique le graphique ci-dessous.
Evolution du nombre de bénéficiaires de la PCH et de l'ACTP
ACTP + PCH
Source : Etudes et résultats n° 710, novembre 2009, « L'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation de compensation du handicap au 30 juin 2009 », direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques.
Votre rapporteur relève toutefois que la forte hausse récente du nombre de bénéficiaires de la PCH et de son coût pour les départements résulte davantage de la montée en puissance d'un dispositif relativement récent que d'une tendance lourde de long terme. Il n'y a en effet aucune raison que l'augmentation du coût de la PCH se poursuive à un rythme élevé à moyen et à long terme puisque ce coût correspond principalement à l'évolution de la part de la population handicapée nécessitant un soutien au sein de la population française.
Le financement des trois allocations visées par les présentes propositions de loi s'inscrit dans un contexte financier d'autant plus difficile pour les départements que l'évolution de leurs ressources a connu une décélération sensible, les confrontant ainsi à un « effet de ciseaux » entre leurs recettes et leurs dépenses.
L'effet de ciseaux auquel les départements sont confrontés a fait l'objet d'une analyse dans le rapport au Premier ministre rendu en avril 2010 par Pierre Jamet13(*).
Ce rapport met en exergue, sur la période 2000-2008, un différentiel de 1,3 point en moyenne entre les taux annuels de croissance des recettes et des dépenses. Par ailleurs, « si l'on s'en tient aux seules recettes et dépenses de fonctionnement, le différentiel passe à deux points par an sur la même période, les dépenses s'étant accrues de 9,3 % en moyenne annuelle entre 2000 et 2008 et les recettes, de 7,3 % ».
Or, comme l'ont signalé à votre rapporteur les représentants de l'Assemblée des départements de France qu'il a auditionnés, le reste à charge des départements au titre des trois allocations visées par les présentes propositions de loi représente une part importante et croissante de leur budget de fonctionnement.
Ainsi, en 2009, ce reste à charge est évalué à 4,52 milliards d'euros pour des dépenses de fonctionnement totales estimées par l'Observatoire des finances locales à 50,9 milliards d'euros, soit une part de 8,9 % sur laquelle la marge de manoeuvre des conseils généraux est extrêmement limitée.
Cet écart entre l'évolution des recettes et des dépenses s'est accentué depuis le deuxième semestre de l'année 2008 en raison de trois facteurs résultant directement de la crise économique :
- d'une part, le nombre de bénéficiaires du RSA a fortement augmenté : 1,14 million de personnes étaient bénéficiaires du RMI en juin 2008, 1,33 million étaient allocataires du RSA socle en juin 2010, soit une hausse de plus de 16 % en deux ans ;
- en parallèle, durant la même période, le rapport Jamet indique que « la part de la CNSA dans le financement de l'APA s'est réduite », cette réduction résultant notamment de la diminution des recettes de cotisations sociales perçues par la CNSA, qui varient avec l'activité économique ;
- enfin, la crise immobilière a conduit à un « effondrement » des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont la part est élevée dans les budgets départementaux puisqu'elles représentaient, en 2008, 19,9 % de l'ensemble de leurs recettes fiscales. Le montant des DMTO a ainsi diminué de près de 33 % entre 2007 et 2009, passant de 7,95 milliards d'euros à 5,35 milliards d'euros, comme l'indique le graphique ci-dessous.
Evolution du produit des DMTO départementaux
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.
Sur ce point, votre rapporteur souligne cependant que les perspectives pour l'année 2010 sont bien meilleures pour les départements puisque, selon les données fournies par la direction générale des collectivités locales, le montant des DMTO départementaux devrait augmenter d'environ 35 % en moyenne entre 2009 et 2010.
Enfin, les difficultés des départements pourraient être accentuées par la réforme de la taxe professionnelle, dont les collectivités territoriales connaîtront les effets à compter du 1er janvier 2011, après l'année de transition qu'a constitué 2010.
Les départements percevront 48,5 % du montant global de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Toutefois, ils ne disposeront pas du pouvoir de moduler le taux de cette imposition. Il en résultera nécessairement une diminution de leur autonomie fiscale. Le rapport Jamet estime à cet égard que « les pertes de marges de manoeuvre sont évidentes » pour les départements.
Votre rapporteur souligne toutefois qu'à compter de l'année 2011, comme en 2010, l'Etat garantit la compensation à l'euro près des éventuelles pertes de recettes subies par les départements du fait de la réforme de la taxe professionnelle, au travers des deux dispositifs que sont la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) départementales.
L'analyse des données chiffrées figurant dans le tableau ci-dessous indique que le problème de la compensation des allocations individuelles à la charge des départements concerne, comme on l'a vu plus haut, très majoritairement l'APA, plutôt que la PCH ou le RSA, dans la mesure où l'APA représente plus des trois quarts du montant net résultant pour les départements de la prise en charge des trois allocations visées par les présentes propositions de loi. Ce constat est renforcé par une différence de dynamisme entre les trois prestations, à moyen et à long terme.
Répartition du « reste à charge » des départements
au titre des trois allocations en 2009
Coût à la charge des départements
Part dans le coût total
En effet, comme l'a rappelé votre rapporteur, si le nombre d'allocataires du RSA est appelé à augmenter en période de crise, comme c'est le cas actuellement, il n'a pas tendanciellement vocation à croître en pourcentage de la population et peut même diminuer en volume en période de reprise économique. Le même constat peut être dressé pour les bénéficiaires de la PCH. En revanche, tel n'est pas le cas de l'APA. Le coût de cette prestation devrait en effet augmenter au fur et à mesure du vieillissement de la population française.
Ainsi, tant en termes de montants à la charge des départements à court terme qu'en termes d'évolution à moyen et à long terme, c'est la question de la dépendance qui pèsera sur les finances départementales.
Or, le Président de la République a annoncé l'organisation d'un débat sur la dépendance dans le courant de l'année 2011 et l'inscription de la réforme, à l'issue de ce débat, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Si elles étaient adoptées, les présentes propositions de loi préempteraient donc les conclusions de ce débat public, ce qui serait regrettable. Votre rapporteur rappelle que des voix se sont élevées pour critiquer le manque de concertation préalable à l'adoption de la réforme des retraites. Il serait dommage qu'en évitant le débat public proposé par le Président de la République les mêmes critiques puissent être formulées concernant le projet de loi relatif à la dépendance.
Par ailleurs, le Sénat s'est engagé très tôt dans une réflexion sur les modalités de financement de la dépendance, avec la mission commune d'information sur le cinquième risque, présidée par notre collègue Philippe Marini et dont le rapporteur est notre collègue Alain Vasselle. Un rapport d'étape, précité, a déjà été publié et la mission doit continuer ses travaux dans le courant de l'année 2011. Elle pourra également faire entendre son point de vue dans le débat public annoncé pour l'année prochaine.
Enfin, à plus court terme, le projet de loi de finances rectificative pour 2010, que le Sénat examinera en séance publique à partir du 16 décembre prochain, prévoit, dans son article 3414(*), la création d'un fonds de 150 millions d'euros destinés, à court terme, à soutenir financièrement les départements qui se trouvent confrontés aux difficultés les plus importantes.
Outre le calendrier de la réforme de la dépendance que les présentes propositions de loi viennent contrarier, leurs dispositifs présentent des inconvénients qui ne permettent pas à votre commission de les accepter.
Ainsi, la proposition de compenser les dépenses départementales au titre de l'APA à hauteur de 90 % ne paraît pas conforme à la clef de répartition qui avait été envisagée lors de la création de cette allocation. Georges Tron, secrétaire d'Etat auprès du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, chargé de la fonction publique, a rappelé, dans le cadre de la discussion, au Sénat, le 24 novembre 2010, d'amendements reprenant les dispositions des présentes propositions de loi, que « lors des négociations avec les départements, le gouvernement de l'époque, celui de Lionel Jospin, a retenu un mode de répartition du coût de deux tiers à la charge des départements et d'un tiers pour l'État, sans que cela soit inscrit dans la loi ». A cet égard, la mise en place d'un « ticket modérateur » de 10 % à la charge des départements constitue un transfert de charge important des départements vers l'Etat.
D'autre part, les propositions formulées par ces trois textes iraient toutes dans le sens d'une déresponsabilisation des départements dans la gestion des allocations.
C'est particulièrement vrai pour le RSA et la PCH, pour lesquels la mise en oeuvre des propositions de loi entraînerait une compensation intégrale des dépenses engagées. Les départements n'auraient plus aucun intérêt à contrôler le fichier des bénéficiaires et à vérifier leur situation. Il n'est pas raisonnable de faire dépendre mécaniquement le versement de compensations financières par l'Etat d'une politique départementale. Votre commission des finances avait pu constater, lors de l'examen de la proposition de loi de notre ancien collègue Michel Mercier, renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion15(*), que l'un des principaux avantages de la décentralisation du RMI avait été d'améliorer de manière significative la qualité de la gestion de l'allocation et du fichier de ses bénéficiaires. Cette amélioration résulte directement du fait que les départements sont financièrement intéressés à la bonne gestion du fichier des allocataires. Il en est résulté des économies réelles pour les finances publiques que l'adoption des présentes propositions de loi annihilerait totalement.
In fine, votre rapporteur estime que la réforme proposée pour le financement de ces allocations remettrait en cause le principe même de la décentralisation du RMI et de la gestion décentralisée de la PCH. Les départements se contenteraient d'agir comme des établissements publics mettant en oeuvre localement une politique nationale, sans être impliqués financièrement dans cette mise en oeuvre.
Enfin, votre rapporteur relève que les présentes propositions de loi auraient pour l'Etat un coût budgétaire inacceptable dans le contexte actuel de nos finances publiques.
Il convient de rappeler que l'Etat a respecté l'ensemble de ses obligations constitutionnelles dans la création, l'extension ou le transfert des compétences visées par les propositions de loi. Il a même excédé ses obligations avec la création du FMDI qui ajoute 500 millions d'euros au montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA et de l'ancien RMI.
Les propositions de loi créent des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales pour financer les trois allocations visées. D'après les calculs de votre rapporteur, le coût pour l'Etat de l'adoption de ces propositions de loi aurait été de l'ordre de 3,34 milliards d'euros en 2009, correspondant principalement à la compensation des dépenses de l'APA à hauteur de 90 %, ce qui n'apparaît pas réaliste dans le contexte actuel des finances publiques.
Enfin, votre commission des finances relève qu'en application de l'article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui a vocation à s'appliquer à compter de l'année prochaine, l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'Etat, sauf le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), est inclus dans une enveloppe normée, dont le montant est figé en euros courant sur l'ensemble de la période visée. Par conséquent, les propositions de loi vont à l'encontre des règles adoptées par le législateur pour garantir l'amélioration de la situation des finances publiques.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances n'est donc pas favorable à l'adoption des trois présentes propositions de loi. Cependant, elle a décidé de ne pas les rejeter, ni de les modifier afin que la discussion en séance publique porte sur le texte originel rédigé par leurs auteurs, conformément aux dispositions de l'article 42 de la Constitution et de l'article 42-6 du règlement du Sénat.
Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les charges résultant pour les départements du revenu de solidarité active (RSA).
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA)16(*) qui définit les modalités de contribution financière des départements au titre du RSA. Il prévoit qu'à compter de 2010, la compensation des charges résultant, d'une part, du transfert du RMI et, d'autre part, de l'extension de leurs compétences du fait de la mise en oeuvre du RSA est réajustée année après année, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), sur la base des comptes administratifs des conseils généraux.
Il en résulterait qu'au lieu d'une compensation figée sur la base d'un coût historique, la compensation des charges de RSA des départements se ferait à l'euro près, année après année. A titre indicatif, pour l'année 2009, l'application de ce dispositif aurait représenté pour l'Etat un coût de 708 millions d'euros.
Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements du RSA irait à l'encontre du principe même de la décentralisation de cette politique de solidarité.
Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.
Commentaire : le présent article propose de compenser les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sur la base de leurs comptes administratifs.
L'article 2 modifie le code de l'action sociale et des familles (CASF) en créant au sein de la section I du chapitre II du titre III du livre I une sous-section 3 intitulée : « Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement », constituée d'un article L. 232-11-1.
La modification envisagée du CASF vise notamment à prévoir qu'à compter de 2010 les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'APA à domicile et en établissement sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux. Ces compensations seront ajustées par département, après avis de la CCEC, dans les conditions classiques des compensations de transferts de compétences17(*).
Ainsi, l'article 2 crée un droit à compensation qui n'existe pas pour l'APA actuellement, cette allocation n'ayant pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat. Les modalités précises de la compensation figurent dans les articles 3 et 4 des présentes propositions de loi.
Celles-ci excluent de la définition de ce droit à compensation le montant de la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 199718(*).
Il en résulte que le montant du droit à compensation serait calculé en fonction du coût de l'APA net de la PSD, c'est-à-dire, pour l'année 2009 par exemple, sur la base d'un coût de 4,27 milliards d'euros et non de 5,03 milliards d'euros.
Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. La réforme du financement de la dépendance doit donner lieu à un débat public qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.
Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) à domicile.
L'article 3 traite de la compensation des dépenses des départements engagées pour l'APA à domicile.
Dans ce cas, le calcul du droit à compensation se fait sur la base du plan d'aide moyen national - c'est-à-dire sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA à un bénéficiaire - établi par la CNSA, sur les trois derniers exercices.
Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est supérieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA au niveau national. Cette disposition vise à responsabiliser les conseils généraux en ne prenant pas en compte, pour le calcul du droit à compensation, les dépenses moyennes d'APA par bénéficiaire qui seraient supérieures à la moyenne nationale. Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est inférieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base des montants départementaux.
Puis, pour chaque département, la compensation effectivement versée par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à sa situation. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.
Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Le présent article préempte les conclusions du débat public sur le financement de la dépendance qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.
Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en établissement.
L'article 4 traite de la compensation financière de l'APA en établissement. De manière similaire à ce qui est proposé pour l'APA à domicile, le montant du droit à compensation dépend de la situation du département par rapport à la moyenne nationale. Si le montant moyen accordé au titre de l'APA en établissement est supérieur au montant national, le département n'est compensé que sur la base de la moyenne nationale. En revanche, si le montant moyen accordé est inférieur au montant moyen national, le département bénéficie d'une compensation sur la base du montant départemental.
Comme pour l'APA à domicile, la prise en charge par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à la situation de chaque département. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.
L'application des dispositions prévues par les articles 2 à 4 des présentes propositions de loi pour la compensation de l'APA aurait eu, en 2009, un coût pour l'Etat de 2,3 milliards d'euros.
Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les dépenses engagées par les départements au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH).
L'article 5 des propositions de loi prévoit qu'à compter de 2010, les charges supportées par les départements au titre de la PCH sont compensées à l'euro près sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux.
Le dispositif est donc similaire à celui proposé pour le RSA. Son application en 2009 aurait coûté à l'Etat 333 millions d'euros.
Pour les raisons déjà exposées, votre rapporteur n'est pas favorable au présent article. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements de la PCH irait à l'encontre du principe même de l'exercice de cette compétence par les conseils généraux.
Commentaire : le présent article propose que le Gouvernement prenne par ordonnances les mesures d'adaptation des présentes propositions de loi aux départements et collectivités d'outre-mer.
L'article 6 prévoit que pour les départements et collectivités d'outre-mer, le Gouvernement prendra, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'application des dispositions envisagées par les présentes propositions de loi.
Par coordination avec sa position sur le fond des dispositions contenues dans les présentes propositions de loi, votre commission des finances ne peut accueillir favorablement le présent article.
Elle relève par ailleurs que de nombreuses critiques émanent des parlementaires sur le renvoi systématique par les projets et propositions de loi de l'application à l'outre-mer à une ordonnance du Gouvernement.
Enfin, une disposition habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi, en application de l'article 38 de la Constitution, ne peut être introduite dans la législation par une initiative parlementaire. Il en ressort que cette habilitation est irrecevable.
Commentaire : le présent article vise à garantir la recevabilité financière des propositions de loi.
Enfin, l'article 7 permet la recevabilité financière des propositions de loi. L'ensemble des compensations prévues par elles doivent se faire via des prélèvements sur recettes à la charge de l'Etat.
Il en résulte que l'article 7 prévoit que la compensation des pertes de recettes pour l'Etat se fait par majoration des droits portant sur le tabac.
Réunie le mardi 30 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Charles Guené, rapporteur, sur les propositions de loi n° 62 (2010-2011) de M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, n° 64 (2010-2011) de M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues du groupe du rassemblement démocratique, social et européen, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, et n° 107 (2010-2011) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.
M. Jean Arthuis, président. - Nous allons examiner trois propositions de loi identiques des groupes socialistes, RDSE et CRC-SPG, relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.
M. Charles Guené, rapporteur. - Les trois allocations visées sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).
Par ces propositions de loi, les auteurs ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières que rencontrent les départements dans leur ensemble. Ces difficultés résultent notamment des charges qui pèsent sur eux au titre des trois allocations visées par les propositions de loi.
Le transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements, en 2004, a bien été qualifié, au regard de l'article 72-2 de la Constitution, de transfert de compétences. Il en résulte que l'Etat a eu l'obligation de transférer aux départements des ressources équivalentes à celles qu'il consacrait à cette compétence avant son transfert. Cela a été fait par l'attribution de fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette obligation a même été dépassée puisqu'à l'initiative de notre commission des finances, l'Etat verse aux départements 500 millions supplémentaires par an au titre du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI).
La généralisation du RSA a, en 2009, été qualifiée de simple extension de compétences des départements - et non de transfert. L'Etat n'a donc pour obligation constitutionnelle que de transférer des ressources garantissant le respect du principe de la libre administration des collectivités territoriales. Il a toutefois fait le choix de procéder à une compensation similaire à celle du RMI, par versement d'une fraction de TIPP qui sera figée sur le montant des dépenses engagées par les départements au titre du RSA en 2010.
En 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat au titre du RSA s'est élevé au total à 5,76 milliards d'euros, le montant à la charge des départements a été de 6,47 milliards d'euros et, par conséquent, le montant non compensé par l'Etat a été de 708,6 millions d'euros, soit un taux de couverture de 89 %.
Le financement de l'APA et celui de la PCH obéissent à une logique différente. La création de l'APA, en 2002, et celle de la PCH, en 2006, n'ont pas non plus constitué des transferts de compétences. Seul l'objectif constitutionnel de préservation du principe de libre administration s'applique. Aucun dispositif de compensation des charges par transfert de fiscalité n'a été mis en place. C'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui participe au financement de ces dispositifs, qui sont à la charge des départements. La section II du budget de la CNSA retrace en recettes des contributions sociales qui sont affectées à sa participation au titre de l'APA. Le montant de la contribution de la CNSA n'est donc pas corrélé au coût de l'APA. Il évolue en fonction du produit des contributions.
En 2009, la CNSA a contribué à hauteur de 1,55 milliard au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards correspondant à un taux de couverture de 30,8 %. Ce taux de couverture est en diminution linéaire depuis 2002, où il s'élevait à 43 %.
La section III du budget de la CNSA retrace pour sa part les dépenses affectées à sa participation au titre de la PCH. Dans ce cas non plus, le montant de la contribution de la CNSA n'est pas corrélé au coût de la PCH pour les départements.
En 2009, la contribution de la CNSA au titre de la PCH s'est élevée à 509,7 millions, à comparer à un coût global pour les départements de 843,3 millions, soit un montant non compensé de 333,6 millions d'euros et un taux de couverture de 60,4 %. Il résulte d'ailleurs du fait que le montant global de la participation de la CNSA au financement de la PCH est sans lien avec le coût de celle-ci, que le taux de couverture a été, les deux premières années de création de la prestation, supérieur à 100 %. Il l'est encore pour certains départements.
Ces trois propositions de loi visent donc, en réalité, à réformer le financement de la dépendance.
Le reste-à-charge pour les départements pour les trois allocations a représenté 4,52 milliards en 2009, dont les trois-quarts pour l'APA. S'ajoute à ce constat le fait qu'en dynamique, c'est également l'APA qui pèsera, à moyen et long terme, sur les budgets départementaux. En effet, le coût du RSA varie avec la conjoncture économique. Il diminue nettement lors des phases de reprise de croissance avec la contraction nette du nombre de ses bénéficiaires, par exemple de 12 % entre 2005 et 2008.
Le coût de la PCH, quant à lui, a fortement augmenté ces dernières années mais cette hausse correspond principalement à la montée en charge d'un dispositif relativement nouveau. Il n'y a pas de raison qu'à moyen terme le coût de cette prestation, qui bénéficie aux populations handicapées, ne se stabilise pas.
La situation est toute autre pour l'APA. En effet, comme l'a notamment relevé le rapport de la mission commune d'information sur le cinquième risque, le coût de la prise en charge de la dépendance augmentera nécessairement avec le doublement, d'ici à 2050, de la proportion des personnes âgées de plus de 75 ans dans l'ensemble de la population française. Si le coût de l'APA est aujourd'hui le plus élevé pour les finances départementales, c'est aussi celui qui devrait augmenter le plus.
Or, ce coût s'inscrit dans un contexte financier difficile pour les départements. Comme l'a relevé le rapport sur les finances départementales rédigé par Pierre Jamet, les départements ont connu ces dix dernières années un « effet de ciseaux » entre la progression de leurs recettes et de leurs dépenses de fonctionnement. Les dépenses ont en effet globalement augmenté de 2 points de pourcentage de plus, par an, que les ressources.
Ce contexte s'est aggravé avec la crise économique récente, qui a produit un triple effet : le nombre de bénéficiaires du RSA a progressé de 16 % entre juin 2008 et juin 2010 ; les contributions de la CNSA se sont réduites du fait de la diminution du produit des cotisations sociales affectées aux départements ; enfin, les recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements on reculé d'un tiers entre 2007 et 2009, alors qu'ils représentent le cinquième des recettes fiscales des départements.
Pour le RSA et la PCH, les propositions de loi préconisent une solution simple : l'Etat prendrait à sa charge l'intégralité du coût de ces prestations supporté par les départements. Chaque année, au vu des comptes administratifs, l'Etat compenserait à l'euro près le reste à charge des départements. Le coût de cette solution pour l'Etat aurait été en 2009 de 708 millions au titre du RSA et de 333 millions au titre de la PCH.
Pour l'APA, la solution est un peu différente. En effet, les propositions de loi maintiennent à la charge des départements, un « ticket modérateur » de 10 %. L'Etat ne compenserait donc que 90 % des dépenses d'APA des départements. En outre, cette compensation ne porterait pas sur le montant de la prestation spécifique de dépendance que l'APA remplace progressivement. Par conséquent, le coût de cette solution pour l'Etat peut être évalué à 2,3 milliards d'euros pour 2009 au titre de l'APA.
Au final, les propositions de loi visent à transférer des départements à l'Etat une charge correspondant à 3,34 milliards d'euros, sans modifier les dispositifs du RSA, de l'APA ou de la PCH et sans proposer la création de nouvelles recettes.
Je ne peux préconiser l'adoption de ces propositions de loi pour plusieurs raisons.
D'abord, parce qu'elles visent principalement à modifier la prise en charge financière de la dépendance. Or, il ne vous a pas échappé que le Président de la République a annoncé, le 16 novembre dernier, un débat national sur ce sujet qui doit se tenir dans le courant de l'année 2011 avant une inscription de la réforme dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
Il serait particulièrement malvenu, au moment où certains se sont émus du manque de concertation préalable à la réforme des retraites, de « court-circuiter » le débat qui nous est proposé. Je signale par ailleurs que le Sénat a contribué et va continuer à contribuer à ce débat avec sa mission commune d'information sur le cinquième risque, que préside Philippe Marini, rapporteur général.
Par ailleurs, la compensation à l'euro près des dépenses de RSA et de PCH conduirait à déresponsabiliser totalement les départements dans la mise en oeuvre de ces politiques. Or, un des avantages majeurs de leur gestion décentralisée est qu'ils sont mieux gérés que si la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le faisait au niveau national, puisque c'est l'intérêt financier du département de le faire de manière fine. Ensuite, le « ticket modérateur » de 10 % proposé pour l'APA paraît relativement faible au regard de la répartition actuelle de cette charge. Un débat doit avoir lieu sur cette question.
Enfin, le coût pour l'Etat de la solution proposée, qui aurait été de 3,34 milliards en 2009 si elle avait été mise en oeuvre, est excessif et irréaliste dans le contexte actuel des finances de l'Etat.
Ainsi, il me semble que ces trois textes remettent en cause le principe même de la décentralisation de ces allocations.
En conséquence, je propose à la commission de ne pas élaborer de texte, de discuter en séance publique sur la rédaction de nos collègues et de proposer alors le rejet des articles.
M. Jean Arthuis, président. - Ces propositions de loi sont tout à fait adaptées à l'opposition : elles sont populaires et elles coûtent tant qu'on ne saurait les défendre quand on est aux responsabilités...
M. Albéric de Montgolfier. - Quand le Gouvernement Jospin a créé l'APA, il a pris soin de ne pas prévoir une compensation intégrale, et voilà qu'on nous la propose quasiment aujourd'hui, qui plus est sans recette nouvelle : ce n'est guère acceptable.
M. Éric Doligé. - De fait, il est bien sympathique d'espérer ainsi en une solution miracle qui supprimerait les difficultés financières des départements. Mais il faut bien trouver une recette nouvelle. Les besoins de financement des départements sont évalués à 2,3 milliards, c'est ce que rapporte une journée de solidarité.
M. Jean Arthuis, président. - Ou peut-être serons-nous conduits à devoir revenir aux 39 heures.
M. Éric Doligé. - Effectivement.
Mme Marie-France Beaufils. - Si les départements demandent une telle compensation, c'est que la situation a bien changé depuis 2002. Sont-ils responsables de l'augmentation du RSA, de l'APA et de la PCH ? Peuvent-ils en maîtriser les dépenses, comme vous le dites ? Non, puisque ces allocations correspondent à des droits ouverts par la loi ! Et si l'Etat était responsable de la gestion, nous savons qu'il en coûterait plus cher au contribuable... Ces textes ont le mérite de proposer une solution pour le financement du cinquième risque, il faut en débattre.
Mme Nicole Bricq. - Ces textes se font l'écho d'une revendication des départements, il est sain pour la démocratie que le Parlement s'en saisisse ! Vous dites que l'Etat n'a pas les moyens de prendre à sa charge les dépenses liées au handicap et à la dépendance, mais la suppression de la taxe professionnelle coûte 5 milliards d'euros par an. Dans la loi dite « TEPA », vous avez étendu les abattements sur les droits de succession aux plus gros héritages, ce qui conduit à exonérer non plus 90 % mais 95 % des successions : le surcoût représente les 2,3 milliards qui manquent au cinquième risque. Mais le Président de la République, bien sûr, n'en n'a pas parlé...
La commission a décidé de ne pas adopter de texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle a décidé également de demander au Sénat de ne pas adopter les articles des propositions de loi et de rejeter celles-ci.
M. Jean-Christophe Moraud, directeur général de l'Assemblée des départements de France ;
M. Guillaume Denis, directeur général adjoint de l'Assemblée des départements de France ;
Mme Marylène Jouvien, chargée des relations avec le Parlement de l'Assemblée des départements de France.
Création d'un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement en 2010 sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)
I. - Il est institué en 2010 un prélèvement exceptionnel de 75 millions d'euros sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie retracées au sein de la section mentionnée au IV de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles. Ce prélèvement est affecté à un fonds de soutien aux départements en difficulté géré pour le compte de l'État par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
II. - Les crédits de ce fonds sont répartis entre les départements pour lesquels la part des personnes âgées de plus de 75 ans dans leur population est supérieure à la part des personnes âgées de plus de 75 ans dans la population nationale.
Cette répartition est opérée entre les départements éligibles en fonction :
1° Du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans de chacun de ces départements ;
2° Du rapport entre le revenu moyen par habitant de chaque département et celui de l'ensemble des départements concernés ;
3° Et du potentiel fiscal de chacun de ces départements déterminé selon les modalités définies à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales.
Le revenu moyen par habitant est calculé en prenant en compte le dernier revenu imposable connu et la population définie à l'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales.
III. - Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.
IV. - Un décret précise les modalités d'application du présent article, en particulier la pondération des critères mentionnés au II.
Le Gouvernement a décidé la mise en place, à titre exceptionnel, d'un mécanisme de soutien aux départements en difficulté financière, à hauteur de 150 millions d'euros, comprenant deux volets.
Le premier, qui fait l'objet du présent article, consiste à créer un fonds de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement de 75 millions d'euros sur les réserves de la section IV de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : « Promotion des actions innovantes et renforcement de la professionnalisation des métiers de service ».
Ce fonds sera géré par la CNSA pour le compte de l'État et ses crédits seront répartis entre les départements pour lesquels la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne nationale, en fonction des trois critères suivants :
- le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans ;
- le rapport entre le revenu moyen par habitant de chaque département et le revenu par habitant de l'ensemble des départements. Le revenu pris en considération est le dernier revenu imposable connu ;
- le potentiel fiscal.
Les modalités exactes de répartition, notamment la pondération des trois critères retenus, seront précisées par décret.
L'aide ainsi accordée aux départements sera complétée par une enveloppe de soutien d'un montant de 75 millions d'euros, qui constitue le second volet du mécanisme d'aide exceptionnelle. Cette enveloppe sera mobilisée au bénéfice des départements en difficulté en se fondant sur l'analyse de leur situation financière. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit à ce titre une ouverture complémentaire sur le programme « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », gagée à due concurrence sur le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » par la mobilisation de crédits non versés au Fonds national des solidarités actives en raison d'une montée en charge du revenu de solidarité active « activité » plus lente que celle initialement prévue.
* 1 Proposition de loi n° 62 (2010-2011).
* 2 Proposition de loi n° 64 (2010-2011).
* 3 Proposition de loi n° 107 (2010-2011).
* 4 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
* 5 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005.
* 6 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
* 7 La répartition du FMDI de l'année 2010 se fera sur la base des dépenses engagées par les départements en 2009 et n'est pas encore disponible. Seule la répartition du FMDI de l'année 2009, sur la base des dépenses des départements en 2008, permet d'aboutir à des montants objectifs concernant le taux de couverture département par département. Le tableau présente donc les données pour l'année 2008.
* 8 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 9 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
* 10 Loi n° 2004-626.
* 11 Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.
* 12 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 13 Rapport au Premier ministre sur les finances départementales, Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, 20 avril 2010.
* 14 L'article 34 du projet de loi de finances rectificative pour 2010 figure en annexe 2 au présent rapport.
* 15 Voir le rapport n° 235 (2007-2008), sur la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion, Auguste Cazalet, rapporteur, au nom de la commission des finances.
* 16 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
* 17 C'est-à-dire dans les conditions prévues à l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 18 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.