Source: http://www.senat.fr/rap/l12-022/l12-0220.html
Timestamp: 2018-04-20 01:24:06+00:00
Document Index: 274670690

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 121"]

9 octobre 2012 : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'UEM ( rapport - première lecture )
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2012
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire,
197, 205 et T.A. 18
21 et 23 (2012-2013)
L'ensemble des Etats de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni et de la République tchèque, ont arrêté le 30 janvier 2012 le texte d'un traité intergouvernemental (c'est-à-dire ne relevant pas du droit communautaire). Ce traité, signé par les chefs d'Etat et de Gouvernement le 2 mars 2012, s'intitule « traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire », ce que l'on abrège désormais par le sigle « TSCG ».
Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification du TSCG. Il comprend un article unique ainsi rédigé :
« Est autorisée la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, entre le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, le Royaume de Danemark, la République fédérale d'Allemagne, la République d'Estonie, l'Irlande, la République hellénique, le Royaume d'Espagne, la République française, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d'Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande et le Royaume de Suède signé à Bruxelles, le 2 mars 2012, et dont le texte est annexé à la présente loi ».
Votre commission des finances vous demande d'adopter ce projet de loi, pour les raisons exposées dans le présent rapport.
Le TSCG est la contrepartie des interventions de la BCE qui permettent d'éviter l'éclatement de la zone euro
La phase aiguë de la crise que la zone euro a connue au second semestre 2011 a pris fin en raison, selon l'expression de notre ancienne collègue Nicole Bricq1(*), du « contrat implicite » entre la Banque centrale européenne (BCE) et les Etats sur la gouvernance de la zone euro, le rôle plus actif de la BCE ayant pour contrepartie une plus grande discipline budgétaire des Etats.
La France s'est engagée à ratifier le TSCG en échange d'avancées en matière de croissance, qui ont été satisfaites
Lors de la campagne pour la récente élection présidentielle, François Hollande a souligné que les déficits publics ne pourraient être réduits de manière satisfaisante sans politique de soutien de la croissance.
Un plan en faveur de la croissance a ainsi été annoncé par le Conseil européen le 29 juin 2012. Ce document comprend, outre des réformes structurelles qui feront sentir leur effet à long terme, un plan de 120 milliards d'euros (soit environ 1 point du PIB de l'Union européenne), destiné à soutenir la croissance à court terme.
L'actuel Président de la République ayant présenté ce plan comme la contrepartie de la ratification, par la France, du TSCG, l'absence de ratification de ce traité susciterait une grave crise de confiance. La parole de la France a, de fait, été engagée.
Le TSCG assouplit de facto le pacte de stabilité
Une absence de ratification du TSCG serait d'autant plus paradoxale que, comme on le verra ci-après, et contrairement à ce qui est généralement affirmé, le TSCG a pour résultat non de renforcer, mais d'assouplir, de fait sinon de droit, le pacte de stabilité.
En effet, bien qu'il ne modifie pas le pacte de stabilité (son article 2 précise qu'il est inférieur au droit communautaire), le TSCG prévoit des règles plus souples et, surtout, définies en termes de solde structurel.
Le « pacte budgétaire » : un assouplissement paradoxal
Les articles 3 et 8 du TSCG concernent la règle de solde. Concrètement, la France devra s'engager à respecter une trajectoire de solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture), lui permettant d'atteindre en fin de période son « objectif à moyen terme » (OMT), qu'elle a choisi de définir comme correspondant à l'équilibre structurel des comptes publics. Cette règle est plus souple et tient mieux compte des impératifs de la politique économique que le volet « correctif » du pacte de stabilité, parce qu'elle est entièrement définie en termes de solde structurel, c'est-à-dire corrigé des fluctuations de la conjoncture. Autrement dit, si en 2013 la France, tout en réduisant son déficit structurel comme prévu, ne ramenait pas son déficit effectif sous le seuil des 3 points de PIB à cause d'une croissance inférieure aux prévisions, la règle du TSCG serait tout de même respectée. Par ailleurs, le TSCG prévoit la possibilité de s'écarter temporairement de la trajectoire de solde structurel, pourvu que l'écart soit rapidement corrigé, et même, en cas de « circonstances exceptionnelles », de modifier ou repousser l'OMT.
Certes, le TSCG ne modifie pas le pacte de stabilité, mais on rappelle que la Commission et le Conseil n'ont pas - au titre de ce pacte - compétence liée pour imposer des sanctions à un Etat. Ainsi, un Etat ayant transposé en droit interne la règle du TSCG par des dispositions suffisamment « contraignantes » (politiquement, sinon juridiquement) pour être crédibles pourra bénéficier d'une certaine bienveillance de la part des institutions communautaires. En sens inverse, un Etat donnant l'impression qu'il n'entend pas réellement respecter les obligations du TSCG (ou a fortiori qui ne l'aurait pas ratifié) risque de se voir appliquer le volet « correctif » du pacte de stabilité dans toute sa sévérité, voire son absurdité économique.
L'extension de la logique du vote à la « majorité qualifiée inversée » : « beaucoup de bruit pour rien » ?
L'article 7 tend quant à lui à étendre la logique du vote à la « majorité qualifiée inversée »2(*), sans qu'il soit évident à ce stade qu'il « durcisse » le pacte de stabilité.
On peut tout d'abord se demander dans quelle mesure sa nécessaire conciliation avec le droit communautaire, supérieur au TSCG, ne le prive pas de toute portée juridique. L'article 2 du TSCG prévoit explicitement que le traité est inférieur au droit communautaire, et l'article 7 que la procédure qu'il prévoit ne s'entend que « dans le respect total des exigences procédurales établies par les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée ». Cela permet-il de modifier les procédures de vote au sein du Conseil ?
On peut également se demander comment cet article pourrait être concrètement appliqué, la rédaction retenue semblant interdire un vote formel au sein du Conseil. Ainsi, comment serait-il « établi » qu'une majorité est opposée à la décision proposée ou recommandée ?
Une troisième question concerne la signification de l'expression selon laquelle les Etats de la zone euro « s'engagent à appuyer » les propositions ou recommandations de la Commission européenne : une formulation aussi vague concerne-t-elle nécessairement le vote au sein du Conseil ? Surtout, rien dans la rédaction de l'article 7 n'oblige les Etats à « appuyer » une adoption sans modification du texte de la Commission.
Ainsi, les Etats semblent conserver la possibilité de vider les sanctions de leur contenu à la majorité qualifiée ordinaire. On rappelle en particulier que la règle de majorité qualifiée inversée instaurée par le six-pack de novembre 2011, dans le cas des deux premiers niveaux de sanction (en cas de déficit excessif ou d'absence d'action suivie d'effets), n'empêche pas les Etats de décider ensuite, le cas échéant, de modifier à la majorité qualifiée ordinaire le texte de la Commission, et de vider les sanctions de toute portée.
En revanche, il existe un cas où l'article 7 - à supposer qu'il ait une portée juridique - modifie incontestablement la situation actuelle, dans le sens d'un assouplissement. Il s'agit de celui, prévu par le pacte de stabilité, où la Commission européenne recommande au Conseil de prolonger le délai fixé à un Etat pour revenir sous le seuil des 3 points de PIB. En effet, les Etats de la zone euro seront désormais obligés, à moins d'une majorité qualifiée parmi eux s'y opposant, de soutenir la recommandation de la Commission.
L'impact du TSCG sur la procédure de sanctions du volet « correctif » du pacte de stabilité (article 7 du TSCG)
Les trois niveaux de sanction
Pacte budgétaire du TSCG*
1. Déficit excessif (dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB)
1. MQO** : décision que l'Etat n'a pas respecté ses engagements
2. MQI** : sanctions
3. MQO** : possibilité de vider les sanctions de leur contenu
· Règle inspirée de la MQI** (pour le seul déficit) : les Etats de la zone euro doivent « appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission », sauf s'il est « établi » qu'une MQ** d'Etats de la zone euro est contre.
· Une portée juridique à confirmer (le TSCG peut-il modifier la procédure de décision du Conseil ?)
· Une portée pratique qui paraît limitée : « appuyer » une proposition ou recommandation de la Commission ne semble pas interdire d'en demander la modification.
· Un assouplissement : le Conseil aurait besoin de la MQ** pour empêcher l'augmentation du délai fixé à un Etat pour ramener son déficit sous les 3 points.
2. Pas d'action suivie d'effets (amende de 0,2 point de PIB)
3. Pas de respect de la mise en demeure (amende de 0,2 à 0,5 point de PIB)
Sanction à la MQO**
* Ces dispositions s'appliquent seulement dans le cas du critère de déficit (pas, par conséquent, dans celui du critère de dette), et concernent le seul vote des Etats de la zone euro ayant ratifié le TSCG. En revanche, elles s'appliquent aux décisions relatives à tout Etat de la zone euro (qu'il ait ou non ratifié le TSCG).
** MQO : majorité qualifiée ordinaire. MQI : majorité qualifiée inversée. MQ : majorité qualifiée.
L'enjeu : la France doit se doter d'une loi organique suffisamment crédible pour pouvoir revendiquer auprès de ses partenaires les bénéfices de cet assouplissement de facto du pacte de stabilité
On est en réalité très loin de l'affirmation de Nicolas Sarkozy, alors Président de la République, qui lors de sa conférence de presse du 5 décembre 2011 avec la Chancelière de la République fédérale d'Allemagne a déclaré que le prochain traité comprendrait « une règle d'or renforcée et harmonisée au niveau européen pour que tous les budgets des 17 comportent une disposition constitutionnelle qui permette aux cours constitutionnelles nationales de vérifier que le budget national va vers le retour à l'équilibre ».
Le TSCG et le projet de loi organique sont une occasion historique de faire évoluer en pratique, sinon en droit, le pacte de stabilité, d'une règle qui, dans le cas de son volet « correctif », est définie en termes de solde effectif, et donc très contraignante et peu pertinente d'un point de vue économique, à une règle plus souple et qui permet de surmonter l'opposition entre discipline budgétaire et recherche de la croissance, définie en termes de solde structurel. C'est une occasion qu'il s'agit de ne pas laisser passer.
Il est permis de penser que c'est bien parce qu'il fait cette analyse que le Gouvernement a décidé d'anticiper la transposition du TSCG. En effet, le projet de loi organique doit entrer en vigueur le 1er mars 2013. Or, le TSCG n'oblige les Etats à le transposer en droit interne qu'un an après l'entrée en vigueur du traité, soit, au plus tôt, le 1er janvier 2014.
I. UN « PACTE BUDGÉTAIRE » RATIFIÉ DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN EN ÉVOLUTION
A. UN TRAITÉ AU DÉPART PRÉSENTÉ COMME L'OBLIGATION D'INSCRIRE UNE RÈGLE CONTRAIGNANTE DANS LA CONSTITUTION
1. Le point de départ : le « contrat implicite » entre les Etats et la BCE
Pour la zone euro, le pire a été évité au second semestre 2011 grâce à un « contrat implicite » entre les Etats et la BCE sur la gouvernance de la zone euro, dont le TSCG constitue un élément essentiel, et qui permet de légitimer un rôle plus actif de la banque centrale.
En effet, le « pacte budgétaire » était le préalable explicitement fixé par Mario Draghi à un rôle plus accru de la BCE. Ce n'est qu'après les engagements pris à cet égard par la France et l'Allemagne, le 5 décembre 2011, que la BCE a réalisé, en décembre 2011 et en février 2012, ses deux opérations de « LTRO »3(*) à trois ans, pour des montants de respectivement 489 et 530 milliards d'euro.
Ce « contrat implicite » apparaît clairement quand on examine la chronologie des principales décisions de l'automne 2011 :
- le 26 octobre 2011, les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro ont annoncé l'« adoption, par chaque Etat membre de la zone euro, de règles relatives à l'équilibre structurel des finances publiques traduisant dans la législation nationale, de préférence au niveau constitutionnel ou à un niveau équivalent, les règles du pacte de stabilité et de croissance, et ce avant la fin de 2012 ». Il s'agissait toutefois à ce stade d'un simple engagement politique ;
- le 1er décembre 2011, Mario Draghi, président du conseil des gouverneurs de la BCE, a déclaré, devant le Parlement européen : « Ce dont d'après moi notre union économique et monétaire a besoin, c'est d'un nouveau pacte budgétaire (fiscal compact). (...) D'autres éléments pourraient suivre, mais l'ordre importe »4(*) ;
- lors du sommet franco-allemand du 5 décembre 2011, Nicolas Sarkozy, alors Président de la République, et Angela Merkel, ont annoncé leur intention d'adopter au plus tard en mars 2012 un nouveau traité impliquant, selon les termes de Nicolas Sarkozy, « une règle d'or renforcée et harmonisée au niveau européen pour que tous les budgets des 17 comportent une disposition constitutionnelle qui permette aux cours constitutionnelles nationales de vérifier que le budget national va vers le retour à l'équilibre » ;
- c'est seulement ensuite que la BCE a réalisé, en décembre 2011 et en février 2012, ses deux opérations de « LTRO »5(*) à trois ans, pour des montants de respectivement 489 et 530 milliards d'euros, mettant fin à la grave crise de confiance qui, au second semestre 2011, avait mis en péril la capacité de l'Espagne et de l'Italie à se financer sur les marchés, suscitant ainsi un risque de crise économique majeure6(*).
2. Un traité présenté comme la seule solution à la crise de la zone euro et interprété de manière rigide
a) Selon le précédent Gouvernement, une nécessaire révision de la Constitution pour appliquer le TSCG
Lors d'une conférence de presse commune du 5 décembre 2011, Nicolas Sarkozy, alors Président de la République, et la Chancelière de la République fédérale d'Allemagne, ont on l'a vu annoncé leur intention d'adopter un nouveau traité impliquant, selon les termes de Nicolas Sarkozy, « une règle d'or renforcée et harmonisée au niveau européen pour que tous les budgets des 17 comportent une disposition constitutionnelle qui permette aux cours constitutionnelles nationales de vérifier que le budget national va vers le retour à l'équilibre ».
Ainsi, l'article 3 du traité dispose que les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (...) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».
Dans le contexte du débat sur le projet de loi constitutionnelle, le TSCG a donc pu être perçu comme une « manoeuvre » de politique intérieure, et a, légitimement, suscité une certaine méfiance.
Ainsi, en France, la lecture « officielle » du TSCG au printemps 2012 était que les dispositions de droit interne devaient être juridiquement contraignantes (bien que l'adverbe ne figure pas dans le texte).
Si tel avait été le cas, il aurait été nécessaire de réviser la Constitution. En effet, de telles dispositions auraient dû s'imposer aux lois de finance et lois de financement de la sécurité sociale, ce que n'aurait pas permis une simple loi organique.
Notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, avait toutefois exprimé un certain scepticisme sur cette lecture « maximaliste ». Ainsi, dans un rapport7(*) de février 2012, elle indiquait : « On observe que le traité se réfère à des « dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles », sans préciser que ces règles doivent être juridiquement contraignantes. Dans ces conditions, un Etat pourrait considérer qu'une règle politiquement contraignante, par exemple une loi de programmation des finances publiques adoptée en début de mandat, constitue un engagement suffisant ».
b) Un traité qui, selon le précédent Gouvernement, impliquait de se conformer à une règle de solde structurel, mais aussi d'effort structurel
De même, toujours dans sa lecture « maximaliste » du TSCG, le précédent Gouvernement considérait que celui-ci impliquait de respecter à la fois la trajectoire de solde structurel, et ses engagements pris en termes d'effort structurel.
On rappelle que l'effort structurel se définit comme la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes. Il s'agit donc de l'écart du solde structurel par rapport à celui de l'année précédente, corrigé pour ne prendre en compte que ce qui dépend de l'action du Gouvernement : les fluctuations spontanées de l'élasticité des recettes au PIB, qui contribuent à l'évolution du solde structurel, sont ici neutralisées.
L'article 3 du TSCG, comme d'ailleurs le volet « préventif » du pacte de stabilité tel que modifié par le six-pack de novembre 2011, prévoit, outre la trajectoire de solde structurel, une référence à un critère d'effort structurel, sans préciser si ces deux critères sont ou non cumulatifs.
L'encadré ci-après reproduit le passage concerné de l'article 3 du TSCG. Comme notre ancienne collègue Nicole Bricq l'explique dans son rapport précité de février 2012, l'expression « analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé » correspond à l'effort structurel.
Les dispositions de l'article 3 du TSCG relatives aux critères de solde structurel et d'effort structurel
La règle de solde « est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. Les parties contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ».
La question de l'articulation des critères de solde structurel et d'effort structurel n'est pas anodine. Par exemple, il serait possible que la trajectoire de solde structurel soit respectée malgré un effort structurel (c'est-à-dire des mesures sur les dépenses et les recettes) très faible, voire inexistant, en raison de recettes tendant spontanément à augmenter plus rapidement que le PIB (ce qui se produit généralement en situation de croissance forte). En sens inverse, la trajectoire de solde structurel pourrait ne pas être respectée malgré un effort structurel conforme aux prévisions, en raison du phénomène contraire dans le cas des recettes.
Interrogé à ce sujet par la commission des finances, le précédent Gouvernement considérait que les deux critères étaient cumulatifs. Il en découlait que, selon lui, il était nécessaire de « définir une règle d'objectif de solde structurel et de mesure des déviations significatives mesurées en solde structurel et en effort structurel ».
La nécessité de retenir une règle constitutionnelle définie en termes de solde structurel, selon le précédent Gouvernement
« La Commission et le Conseil, à l'occasion de l'examen des programmes de stabilité dans le cadre du semestre européen, examinent s'il y a « déviation significative » par rapport à cette trajectoire d'ajustement vers l'OMT (ou, pour les Etats qui l'ont atteint, par rapport à l'objectif lui-même). Cette déviation significative est mesurée de deux façons :
« - soit un écart du solde structurel par rapport à la trajectoire d'amélioration vers l'OMT représentant 0,5 % PIB (annuel) ou 0,25 % PIB en moyenne sur 2 ans ;
« - soit une déviation de l'effort structurel (évolution des dépenses nettes des mesures nouvelles en recettes, comparée à un taux de croissance potentiel de moyen terme de l'économie) représentant au moins 0,5 point de PIB par an (ou cumulativement sur deux ans). Ce dernier critère a été ajouté lors de la réforme de 2011, alors que le principe d'un OMT et d'une trajectoire définis en solde structurels figurent dans le règlement initial de 1997.
« Ces deux critères d'absence de déviation significative par rapport à l'OMT ou de la trajectoire de convergence vers celui-ci doivent être vérifiés pour éviter que la Commission n'adresse à l'Etat membre concerné un avertissement au titre de l'article 121.4 TFUE, susceptible de conduire à une recommandation du Conseil sur l'adoption de mesures de correction dans un délai prescrit, et une éventuelle décision du Conseil constatant l'insuffisance de ces mesures (qui serait alors assortie d'une décision de sanction financière adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée au titre du règlement n°1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011, sous la forme d'un dépôt rémunéré représentant au maximum 0,2 % du PIB).
« Le mécanisme mis en place par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (SCG) prévoit l'inscription des éléments de ce « volet préventif » du Pacte de stabilité et de croissance dans le droit national. Cette transcription prévoit que la règle, couvrant l'ensemble des administrations publiques, reposera sur les mêmes critères que ceux qui sont décrits ci-dessus, comprendra un mécanisme de correction déclenché automatiquement en cas de déviation significative et des institutions indépendantes (ou fonctionnellement autonome) chargées de surveiller au plan interne comment ces règles sont observées. L'application de ces principes conduira à définir une règle d'objectif de solde structurel et de mesure des déviations significatives mesurées en solde structurel et en effort structurel.
« Il est donc probable que la règle adoptée par les deux Chambres en juillet 2011 ne suffise pas à se conformer aux nouvelles prescriptions du TSCG, puisqu'il est nécessaire de transcrire dans le droit national l'objectif en termes de solde structurel (OMT) - l'effort structurel n'étant utilisé que pour vérifier l'ajustement vis-à-vis de cette cible. »
Source : réponse du précédent Gouvernement à une question de notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale (rapport n° 390 (2011-2012),21 février 2012)
* 1 Rapport d'information n° 501 (2011-2012), 17 avril 2012.
* 2 On rappelle que cette procédure, introduite dans le pacte de stabilité par le six-pack de novembre 2011, prévoit que, dans les principaux cas de sanctions, la recommandation de la Commission est réputée adoptée, sauf si le Conseil vote contre à la majorité qualifiée.
* 3 « Longer-term refinancing opérations », opérations de refinancement à plus long terme.
* 4 Traduction par la commission des finances.
* 5 « Longer-term refinancing operations », opérations de refinancement à plus long terme.
* 6 Depuis, la BCE est allée encore plus loin. Ainsi, elle a annoncé le 6 septembre 2012 la mise en place d'un « programme d'opérations monétaires sur titres » (outright monetary transactions, OMT), consistant en des achats d'obligations souveraines sur le marché secondaire, explicitement destiné à éviter une augmentation insoutenable des taux d'intérêts de certains Etats. L'Etat bénéficiaire doit faire l'objet d'un programme du FESF/MES comprenant la possibilité d'acquisition de titres par le FESF/MES sur le marché primaire.
* 7 Rapport n° 390 (2011-2012), 21 février 2012.