Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1474012034755.html
Timestamp: 2018-07-23 03:52:48+00:00
Document Index: 21092471

Matched Legal Cases: ['§ 75', '§ 75', '§ 258', '§ 154', 'kko ', 'kko ']

Muu päätös 3885/2016 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 3885/2016
Taltionumero: 3885
Diaarinumero: 3711 ja 3725/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:T3885
Asia	Asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskevat valitukset
Valittajat	1. Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulma
Helsingin hallinto-oikeus 21.10.2015 nro 15/0876/5
Nurmijärven kunnanvaltuusto on päätöksellään 8.10.2014 (§ 75) hyväksynyt Kirkonkylän asemakaavan korttelia 2007 ja osaa korttelista 2017 sekä katu- ja virkistysaluetta koskevan asemakaavamuutoksen (Mahlamäentien alue).
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulman sekä A:n ja B:n valitukset. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.
Esteellisyyttä koskevat valitusperusteet
Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.
Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.
Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.
Hallintolain 28 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3 kohdan mukaan jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4 kohdan mukaan jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; tai 7 kohdan mukaan jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
Toimielinten kokouspöytäkirjojen mukaan, niiltä osin kuin valituksissa on esitetty, kirkkovaltuuston jäsen ja kirkkoneuvoston varapuheenjohtaja C ja kirkkoneuvoston ja seurakunnan kiinteistöjohtokunnan jäsen D ovat olleet valtuutettuina päättämässä asiasta 8.10.2014 § 75. D on osallistunut asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 29.9.2014 § 258 ja 26.5.2014 § 154. Kirkkoneuvoston jäsenenä ja 27.4.2014 saakka Nurmijärven Sähkö Oy:n hallituksen puheenjohtajana toiminut E ja Nurmijärven Sähkö Oy:n hallituksen jäsenenä 28.4.2014 lähtien toiminut F ovat osallistuneet asian käsittelyyn asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnassa 8.4.2014. Nurmijärven Sähkö Oy:n hallituksen jäsen G on puolestaan osallistunut asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 26.5. ja 29.9.2014.
Nurmijärven seurakunnan hallinnoima alue sijaitsee Kirstaantien toisella puolella vastapäätä kaavamuutosaluetta. Kirkko ja sen ympäristö rakennuksineen on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY, Nurmijärven kirkonmäki). Nurmijärven Sähkö Oy on Nurmijärven kunnan liikelaitos. Kumpikaan taho ei omista maata kaava-alueella.
Johtopäätökset esteellisyysväitteiden osalta
C ja D eivät ole valituksissa esitetyllä perusteella olleet kunnanvaltuuston jäseninä esteellisiä päättämään kaavasta, koska kaava-asia ei ole koskenut heitä tai heidän läheisiään henkilökohtaisesti. E ei ole ollut kunnanvaltuustossa päättämässä kaavasta 8.10.2014.
Nurmijärven seurakunnan hallinnoiman kirkonmäen alueen asema valtakunnallisesti merkittävänä rakennettuna kulttuuriympäristönä on kaavoituksessa huomioon otettava seikka. Seurakunta ei kuitenkaan omista maata kaavamuutosalueella eikä se muutoinkaan ole kaava-asiassa asianosainen. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaavaehdotuksesta annettavat lausunnot ja mielipiteet eivät sido kaavan valmistelua tai siitä päättämistä ja että kaavasta ei myöskään ole katsottava olevan odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa seurakunnalle, D ja E eivät ole olleet valituksissa esitettyjen seurakunnan luottamustoimiensa vuoksi esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun kunnanhallituksessa. Hallinto-oikeuden arvioitavana ei ole seurakunnan luottamushenkilöiden mahdollisesti väitetty esteellisyys seurakunnassa lausuntoa valmisteltaessa.
Nurmijärven Sähkö Oy ei omista maata kaava-alueella eikä muutoinkaan ole asianosainen kaavamuutosasiassa. Kunnan ja Nurmijärven Sähkö Oy:n edut eivät ole ristiriidassa keskenään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että sähköyhtiölle on hyötyä mahdollisimman tiiviistä rakentamisesta ja sen myötä potentiaalisista uusista asiakkaista. D tai E eivät siten ole asemansa tai sähköyhtiön antaman, kaava-asiassa sitovaa vaikutusta vailla olevan lausunnon vuoksi olleet esteellisiä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn kunnanhallituksessa. Hallinto-oikeus katsoo, että D ja E eivät ole olleet mainittujen luottamustoimiensa vuoksi esteellisiä myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla perusteella.
H ei ole osallistunut asian valmisteluun tai asiasta päättämiseen asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnassa tai kunnanhallituksessa tai kunnanvaltuustossa eikä asiassa ole ilmennyt, että hän olisi muullakaan tavoin osallistunut kaava-asian valmisteluun.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Saman lain yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; --- 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; --- 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen.
Valtioneuvoston vahvistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 kulttuuri- ja luonnonperintöä, virkistyskäyttöä ja luonnonvaroja koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Tällainen inventointi on muun ohessa Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Tämä inventointi korvasi vastaavan aikaisemman julkaisun Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.
Edellä mainitussa RKY-inventoinnissa Nurmijärven Kirkonmäkeä on kuvattu muun ohella seuraavasti: Nurmijärven Kirkonmäki, kirkko, seurakuntakeskus, pappila, hautausmaa, siunauskappeli ja asuinrakennukset muodostavat yhtenäisen 1800- ja 1900-luvun rakentamista edustavan kokonaisuuden.
Nurmijärven Kirkonmäki ja sen rakennukset liittyvät vahvasti kirjailija Aleksis Kiven elämään ja tuotantoon. Kirkonmäen maisemallinen yhteys kirkkojärveen ja nykyiseen kuivatuksen seurauksena syntyneeseen peltomaisemaan on katkennut metsittymisen seurauksena.
Kaavamuutosalue ja sen suunnittelutilanne sekä ympäristön rakentuminen
Nurmijärven Kirkonkylässä oleva 3,7 hehtaarin suuruinen kaavamuutosalue rajautuu Keskustiehen, Kirstaantiehen ja Mahlamäentiehen sekä puistoalueeseen.
Kaavan hyväksymispäätöksen ajankohtana voimassa olleessa, 8.11.2006 vahvistetussa Uudenmaan maakuntakaavassa kaavamuutosalue on keskustatoimintojen rajalla sijaitsevaa taajamatoimintojen aluetta. Alueen etelä- ja lounaispuolella on kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue tai kohde. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa, joka oli hyväksytty 20.3.2013 ja sittemmin 30.10.2014 vahvistettu ja määrätty lainvoimaa vailla voimaan tulevaksi, alueen käyttötarkoitusta on täsmennetty siten, että se on keskustatoimintojen rajalla sijaitsevaa taajamatoimintojen tiivistettävää aluetta.
Alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Voimassa olevissa asemakaavoissa vuosilta 1976, 2001 ja 2006 alue on asuinkerrostalojen (AK), rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten (AR) ja erillispientalojen (AO2) korttelialuetta sekä puistoa (VP).
Alueen etelä- ja lounaispuolella oleva Kirkonmäki on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (Nurmijärven Kirkonmäki, RKY 2009). Kaavamuutosalueen ympärillä on lisäksi linja-autoasema, paloasema, liikerakennuskortteli, koulurakennuksia urheilukenttineen ja olemassaolevaa pientaloasutusta sekä Helsingintien ja Mahlamäentien väliselle, entisen Perloksen tehtaan alueelle rakentumassa oleva kerrostaloalue.
Kaavamuutoksen tavoite ja sisältö
Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on eheyttää Kirkonkylän keskeisen alueen taajamakuvaa ja yhdyskuntarakennetta sijoittamalla tehokkaampaa rakentamista harvaan rakennetuille kiinteistöille. Samalla tarkastellaan alueen tonttiliittymien sijoittumista. Lisäksi osalle viheralueverkoston irrallista, rakentamatonta ja vähäisellä käytöllä olevaa puistoaluetta sijoitetaan tontteja. Kaavamuutos mahdollistaa asumisen sijoittumisen hyvien kulku- ja joukkoliikenneyhteyksien sekä palveluiden äärelle. Alueen suunnittelussa otetaan huomioon sen sijainti valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön läheisyydessä.
Alueen länsiosassa on jo entuudestaan kerrostaloja ja itäosassa pientaloja. Keskeisin muutos voimassaolevaan asemakaavaan nähden on rakentamisen tehokkuuden kasvattaminen Kirkonmäkeä vastapäätä sijaitsevassa kerrostalokorttelissa Kirstaantie 4:ssä, jossa kahdesta kiinteistöstä yhdistettävälle tontille on mahdollista rakentaa kaksi uutta, enintään kolmekerroksista asuinkerrostaloa. Pientaloalueelle on mahdollista rakentaa neljä uutta taloa. Kaavamuutos mahdollistaa 2 808 k-m² uutta kerrostalorakentamista ja 672 k-m² uutta pientalorakentamista. Alueelle arvioidaan tulevan 100 uutta asukasta.
Asemakaavamuutoksen mukaan korttelin 2017 Kirstaantiehen rajautuvalle asuinkerrostalojen korttelialueen (AK-5) muodostuvalle tontille 10 saa rakentaa kaksi enintään kolmikerroksista kerrostaloa. Tontin rakentamistehokkuus on e=0.70. Kaavassa on rakennusten sijaintia ja ulkoasua koskevia määräyksiä. Saman korttelin toisen, kolmikerroksisten asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) rakentamistehokkuus on e=0.45 ja korttelissa voi olla neljä kerrostaloa, kuten voimassa olevassa vanhassa asemakaavassa.
Asemakaavamuutoksella alueen itäosaan muodostetaan kaksi erillispientalojen korttelialuetta (AO2), 2007 ja 2011. Kortteleissa on 10 tonttia, joille saa rakentaa enintään kaksiasuntoisen ja kaksikerroksisen asuinrakennuksen, ja yksi tontti, jolle saa rakentaa kaksi mainitunkaltaista asuinrakennusta.
Alueelle on osoitettu myös kaksi pientä lähivirkistysaluetta/ taajamametsää (VL-1) sekä kaksi yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten aluetta (ET) muuntamoja varten.
Mahdollisuus lausuntojen ja mielipiteiden antamiseen sekä muistutusmenettely ja siihen liittyvä velvollisuus kunnan kannanoton ilmoittamiseen ovat kaavoitusmenettelyyn liittyvää vuorovaikutusta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten, myös maanomistajien, mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä säädetty tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Se, etteivät esitetyt mielipiteet ja annetut muistutukset ole johtaneet kaavaehdotuksen muuttamiseen lähialueen asukkaiden ja maanomistajien toivomalla tavalla silloinkaan, kun niitä on laajasti esitetty, ei tee menettelyä lainvastaiseksi.
Kaavoitettavan alueen valinta, alueen koko, alueen täsmentyminen kaavoitusmenettelyssä ja maanomistajien yhdenvertainen kohtelu
Kunnan harkintavaltaan kuuluu, mitä alueita ja missä järjestyksessä se kaavoittaa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai -asetuksessa ei ole säädetty kaavoitettavan alueen vähimmäiskokoa eikä siitä, että kaavoitettavan alueen tulisi sisältyä kunnan kaavoitusohjelmaan. Asemakaavan tulee kuitenkin perustua sellaisiin riittäviin selvityksiin, joiden perusteella on mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä mainittujen kaavan sisältövaatimusten täyttymistä. Hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavamuutoksen laatimisessa käytettyjen selvitysten perusteella kaavan sisältövaatimusten täyttymistä on mahdollista arvioida riittävästi.
Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulman hallitsema asuinkerrostalokiinteistö 543-2-17-3 Kirstaantie 2:ssa on kaavan luonnosvaiheen jälkeen kaavaehdotuksessa rajattu kaava-alueen ulkopuolelle sen vuoksi, että siihen ei olisi kaavassa kohdistunut muutoksia. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavoitettava alue voi kaavoitusmenettelyn kuluessa täsmentyä. Kaavaehdotusta ei ole sen nähtävilläolon jälkeen muutettu kaava-alueen rajauksen osalta.
Kunta ei ole ylittänyt asiassa harkintavaltaansa eikä kaavapäätös ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen sen vuoksi, että Kirstaantie 2:n kiinteistö ei edellä todetulla perusteella kuulu lopulliseen kaavamuutosalueeseen. Tällä ratkaisulla ei ole heikennetty maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaisia kiinteistönomistajan vaikutusmahdollisuuksia kaavan valmistelussa.
Päätös ei loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta myöskään sen vuoksi, että noin 18 m²:n suuruinen, voimassa olevassa asemakaavassa puistoalueeksi osoitettu alue A:n ja B:n omistamasta kiinteistöstä 543-402-22-96 on nyt osoitettu korttelin 2007 reunassa kaava-alueeseen rajautuvaksi Kirstaantien katualueeksi, eikä päätös loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavamuutosalueella korttelissa 2007 maata omistavalle taholle on osoitettu kaksi tonttia.
Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan valmisteluaineistoon liittyvällä kaavaselostuksella ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä, vaan siinä esitetään vuorovaikutusmenettelyä varten kaavan arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin maankäyttö- ja rakennusasetuksen 25 §:ssä tarkemmin säädetään. Asemakaavan muodostavat kaavakartta, -merkinnät ja -määräykset. Kaavaselostus ei voi olla muutoksenhaun kohteena eikä hallinto-oikeudella ole toimivaltaa muuttaa kaavaselostusta. Kaavaselostuksen ei voida katsoa sisältävän sellaisia virheitä tai puutteita, ettei kaavan ratkaisujen riittävä arviointi sen perusteella olisi mahdollista.
Osayleiskaava ja kunnan maankäyttöstrategia
Alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, vaan vuodelta 1992 peräisin oleva Kirkonkylän oikeusvaikutukseton yleiskaava. Oikeusvaikutuksettomalla yleiskaavalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitettua asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta.
Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty kunnan maankäyttöstrategian oikeusvaikutuksista. Nurmijärven kunnan maankäytön kehityskuva 2040 -linjauksella ei siten ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa asemakaavamuutoksen lainmukaisuutta.
Nurmijärven Kirkonmäen RKY-alueen huomioon ottaminen kaavoituksessa ja selvitysten riittävyys tältä osin
Nurmijärven Kirkonmäen RKY-alueen läheisen sijainnin vaikutusta kaavamuutokseen on arvioitu muun muassa seuraavien selvitysten avulla: Nurmijärven rakennusperintöselvitys (2010), Nurmijärven arkeologinen inventointi (Museovirasto/ Johanna Seppä 2006), Missä maat on mainioimmat (Uudenmaan kulttuuriympäristöt, Uudenmaan liiton julkaisuja E 114- 2012), 3D-malli luonnostelua varten (9/2013), kirkon korkeusaseman mittaukset sekä Kulttuuriympäristön huomioiminen Mahlamäentien asemakaavassa -selvitys (8.4.2014).
Asemakaavan tulee perustua sellaisiin riittäviin selvityksiin, joiden perusteella on mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä mainittujen kaavan sisältövaatimusten täyttymistä.
Kaavan valmisteluaineistossa olevista selvityksistä ilmenevät muun muassa kaavamuutosalueen eteläpuolella sijaitsevaan, valtakunnallisesti merkittäväksi rakennetuksi kulttuuriympäristöksi luokiteltuun Kirkonmäen alueeseen liittyvät kulttuuriympäristön arvot. Selvitysten sekä kaavaselostuksen havainnekuvien perusteella on mahdollista riittävällä tavalla arvioida kaavamuutoksen erityisesti Kirstaantien varteen mahdollistaman kerrostalorakentamisen vaikutuksia kaupunkikuvaan sekä rakennettuun ympäristöön liittyvien arvojen vaalimiseen.
Kulttuuriympäristön huomioiminen Mahlamäentien asemakaavassa -selvityksessä on todettu muun ohella, että Kirkonkylän keskustan rakentaminen on pääosin ikärakenteeltaan sekoittunutta ja kunkin aikakauden rakentaminen kuvastaa aikansa tyyliä. Kirkonkylän vanhinta kerrostumaa edustaa Kirkonmäki, jossa on historiallisia arvorakennuksia omaava väljä, puistomainen alue arvokkaine pappiloineen ja hautausmaineen. Kirkkoa ja pappilaa ympäröivä kasvillisuus ja puusto sekä hautausmaa muodostavat arvokkaan puistokokonaisuuden. Kirkon pääsisäänkäynti sijoittuu Aleksis Kiven tien varteen Kirkonmäen eteläpuolella, samoin Kirkonmäen arvokas, rakennusperintöselvityksessä mainittu rakennuskanta, puistikko sekä hautausmaan alueet. Kirstaantien varrella Kirkonmäeltä ulottuvan näkymän ulkopuolella on 1960-luvulla rakennettu, rakennusperintökohteena mainittu Kirkkorinne-niminen talo. Kirkon portailta näkymää pohjoiseen parkkipaikan toiselle puolelle rajoittaa osittain puusto. Kirstaantien alkuun on rakennettu kolmikerroksinen kerrostalo vuonna 2006.
Selvityksessä on todettu, että kaavaehdotuksen mukainen vaaleampi väritys keventää AK-5 -korttelin 2017 rakennuskokonaisuutta, mutta samalla tekee siitä 2000-luvulla rakennetun oloisen jatkaen Kirstaantie 2:ssa sijaitsevan rakennuksen linjaa. Nykyaikaisia parvekkeita ja ikkunoita lukuun ottamatta uusi rakennus on pyritty pitämään kaavamääräyksin tyyliltään mahdollisimman ajattomana. Tontti, jolle kerrostalorakentamista suunnitellaan, on alaltaan melko pieni (noin 4 000 m²) ja sijaitsee maastollisesti piilossa kaukomaisemasta. Leikkauskuvat havainnollistavat kohteen tilallisia ratkaisuja, mittakaavaa, mitoitusta, korkeuksia ja etäisyyksiä. Uusi rakentaminen estää kirkon näkymistä ainoastaan heti takanaan sijaitsevissa kohteissa (eli korttelissa 2017). Muutoin maisemaa rajaavat maastonmuodot, olemassa oleva rakennuskanta sekä puusto.
Selkeimmät muutokset tapahtuvat lähimaisemassa. Ennestään Kirstaantie 4:n kohdalla ollut avoin, vasta Myllymäen (eli korttelin 2017 takaosan) kerrostalojen ja puuston rajaama pihapiiri tulisi uuden rakentamisen myötä rajautumaan jo kadun varresta. Tämä vie huomiota yhä enemmän Kirstaantien kirkon puolelle.
Kaavaselostuksen mukaan Kirkonmäen kulttuuriympäristö on otettu huomioon rakentamisen massoittelussa. Kaava-alue sijaitsee kirkon pääsisäänkäyntiin nähden pohjoisessa, vastakkaisella puolella kirkonmäkeä. Pohjoispuolen kulttuurihistoriallista miljöötä on heikentänyt ja mittakaavaa laajentanut jo pysäköintialueen (1962) ja seurakuntakeskuksen (1985) rakentaminen. Pohjoispuolelle sijoittuu pääasiassa tuoreempaa rakennuskantaa (v. 1935 – 2006), kun taas Kirkonmäen eteläpuolella sijaitsevat 1800-luvun ja 1900-luvun rakennushistorialliset kohteet sekä Nurmijärveen liittyvä kulttuurimaisema-alue. Kerrostalojen sijoittaminen kadun varteen tukee perinteistä raittimaisuutta.
Keski-Uudenmaan maakuntamuseon lausunnossa 11.6.2014 on todettu muun ohella, että varsinainen lähestymissuunta Kirkonmäelle on etelästä käsin ja eteläsuunta on maisemallisesti arvokkaampi tarkastelusuunta. Kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta on tavoitteellisempaa säilyttää tämä pienipiirteinen ja vihreän puustoinen alue. Asemakaavan mahdollistama rakentaminen ei ole ristiriidassa kulttuuriympäristön vaalimisen kanssa.
Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunkikuvallista ja maisemallista vaikutusta arvioitaessa sekä erityisten arvojen säilyttämisessä on otettava huomioon, että asemakaavaa laadittaessa joudutaan sovittamaan yhteen erilaisia, myös toistensa kanssa ristiriidassa olevia tavoitteita. Kaavamuutosalue on Kirkonkylän keskustan tuntumassa ja tavoitteena on tiivistää yhdyskuntarakennetta palvelujen ja liikenneyhteyksien läheisyydessä. Samalla on otettava huomioon, että kaavamuutosaluetta vastapäätä sijaitsevan valtakunnallisestikin merkittävän Nurmijärven Kirkonmäen alueen kulttuuriympäristölliset arvot eivät vaarannu.
RKY-alueen läheisyys ja sen maisemallinen asema on otettu kaavamuutoksessa huomioon Kirstaantie 4:ään osoitetun kerrostalorakentamisen osalta antamalla kaavamääräyksiä rakennusten sijoittamisesta, kerrosluvusta, julkisivumateriaalista ja väristä sekä kattomuodosta. Kaavamuutoksessa Kirstaantie 4:ään osoitettu rakentaminen ei olennaisesti poikkea samassa korttelissa ja Kirstaantie 2:ssa jo entuudestaan olevasta rakentamisesta. Lähiympäristössä on eri aikakausina toteutettua rakentamista. Edellä mainittuihin seikkoihin nähden ja ottaen huomioon Keski-Uudenmaan maakuntamuseon lausunnossa todetut seikat Kirkonmäen eteläpuolen asemasta maisemallisesti arvokkaampana osana aluetta, kaavamuutoksen kaupunkikuvalliset tai muutkaan vaikutukset eivät ole sellaisia, että niillä hävitettäisiin rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vastaisesti.
Rakentamisen tiivistäminen, kerrostalojen kerrosluku ja puistoalueen pieneneminen
Rakennusoikeuden määrän osalta hallinto-oikeus toteaa, että kaavapäätöksen lainmukaisuus ei edellytä, että kaavamuutosalueen rakentamistehokkuus olisi sama tai alempi kuin alueella tällä hetkellä voimassa olevassa asemakaavassa tai ympäröivällä alueella. Alueella jo entuudestaan olevien kerrostalojen kerrosluku on sama, enintään kolme, kuin kaavamuutoksella osoitetun kerrostalorakentamisenkin. A:n ja B:n asuinkiinteistö sijaitsee Kirstaantie 11:ssä erillispientalojen korttelialueella, jossa on vastaava rakentamistehokkuus e = 0.25 kuin kaavamuutoksella muodostettavissa erillispientalojen kortteleissa 2007 ja 2011.
Edellä mainittuihin seikkoihin nähden kaavamuutos, jolla ainoastaan vähäisessä määrin tiivistetään alueen rakentamista, luo edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle eikä se kaavan laatimisen perusteet huomioon ottaen aiheuta kenenkään elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä tai maanomistajille kohtuutonta haittaa.
Mahlamäentiehen rajautuva ja sen suuntainen, voimassaolevassa asemakaavassa erillispientalokortteleiden pohjoispuolella oleva puistoalue pienenee kaavamuutoksessa hieman ja on osoitettu merkinnällä lähivirkistysalue, taajamametsä (VL-1).
Toisaalta Kirstaanpolun länsipuolelle on osoitettu pienehkö uusi VL-1 alue. Kaavoitettavalla alueella lähiympäristöineen on kaavamuutoksen jälkeenkin katsottava olevan riittävästi lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
Edellytykset liikenteen järjestämiselle
Kaavan laatimisessa on käytetty seuraavia liikenneselvityksiä: Paloaseman eteläpuolen asemakaavaan liittyvä Ojakkalantien ja Helsingintien liittymän liikennevaloratkaisu -selvitys (Muistio, Ramboll 2010), Nurmijärven Kirkonkylän ja Rajamäen liikenne-ennuste ja liikenneverkon toimivuustarkasteluselvitys (Strafica 2007), Nurmijärven Kirkonkylän keskustan liikenteellinen kehittäminen -selvitys (LT-konsultit 2004) ja suunnittelualueen pohjoisosaa koskeva vuonna 2007 hyväksytty ja vuonna 2009 päivitetty Perloksen alueen kunnallistekniikan suunnitelma (Ramboll).
Kaavaselostuksessa on todettu, että suunnittelualueen pääkatuja ovat Kirstaantie ja Mahlamäentie. Kirstaantie palvelee tonttiliikenteen lisäksi ajoa kirkkoon ja seurakuntakeskukseen. Mahlamäentien varrella sijaitsevia keskeisiä kohteita ovat päivittäistavarakauppa ja Perloksen asuinalue. Mahlamäki (kaavamuutoksessa Kirstaanpolku) ja Kinkerikuja palvelevat tonttiliikennettä. Kaava-alueen pohjoisosasta, Kirstaanpolun päädystä on kevyen liikenteen yhteys Mahlamäentielle. Alueenkäyttöratkaisuja on kaava-alueen pohjoisosassa tehty voimassa olevaan Mahlamäentien katusuunnitelmaan (2007) pohjautuen. Siinä ja aiemmissa liikenneverkon tarkasteluissa esitetty katuverkon lopullinen linjaus tulee ratkaistavaksi vasta Paloaseman eteläpuolen asemakaavan (2-174) yhteydessä. Kaavoitusohjelman mukaan Paloaseman eteläpuolisen kaavan laatiminen tehdään vuosina 2015 – 2018. Samassa yhteydessä tehdään tarkempi liikenneselvitys. Mahlamäentien asemakaava ei käsittele näiden katujen laajempia yhteyksiä Kirkonkylässä, mutta mahdollistaa aiemmissa suunnitelmissa esitetyt tieyhteyksien muutokset.
Kun otetaan huomioon, että kaavamuutoksella tiivistetään rakentamista sallimalla kahden kerrostalon ja neljän pientalon lisärakentaminen olemassaolevalle asuinalueelle, joka sijaitsee valmiin katuverkon varrella, kaavamuutos perustuu liikenteellisten vaikutusten osalta riittäviin selvityksiin ja luo riittävät edellytykset liikenteen järjestämiselle. Kaavaselostuksen mukaan kerrosalan muutos suhteeessa olemassa olevan kaavan mitoitukseen on kaavaan tiivistämisen jälkeen vain 1 725 k-m2. Liikenteen lisääntymistä tämän johdosta voidaan pitää vähäisenä, eikä lisärakentamisella ole vaikutusta laajempiin liikenteenteellisten yhteyksien toimivuuteen.
Hallinto-oikeus voi tutkia valitusten johdosta vain sen, onko asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevassa päätöksessä kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitettuja virheellisyyksiä siltä osin kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta, kuten sitä, olisiko jokin muu maankäytöllinen ratkaisu parempi kuin tehty kaavaratkaisu.
Kaavaa hyväksyttäessä ei ole menetelty virheellisesti, kunta ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A ja B pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallintolainkäyttölaki 37, 38 ja 41 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 55 ja 204 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari ja Minna Ruuskanen, joka on myös esitellyt asian.
1. Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulma on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.
Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulma on uudistanut aiemmin hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lausunut lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Kaava-asian valmistelevaan päätöksentekoon asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnassa sekä kunnanhallituksessa on osallistunut luottamushenkilöitä, jotka ovat esteellisiä.
Nurmijärven Sähkö Oy on kaavaa koskevassa lausunnossaan toivonut mahdollisimman tiivistä rakentamista kaukolämpöverkon alueella, ja halunnut kaava-alueelle muuntajan. Koska kyseessä on voittoa tavoitteleva osakeyhtiö, sen päämääränä on hankkia itselleen mahdollisimman suuri määrä asiakkaita. Näin ollen Nurmijärven Sähkö Oy:n hallituksen jäsenet ovat esteellisiä käsittelemään edustamansa yhtiön intressejä luottamushenkilöinä kunnan elimissä.
Sähköyhtiön hallituksen puheenjohtajana 27.4.2014 saakka toiminut E on ollut asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnassa käsittelemässä kaava-asiaa 8.4.2014. Tässä vaiheessa sähköyhtiö oli jo antanut lausunnon, jossa se vaati alueen rakentamista mahdollisimman tiiviisti. Asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnan puheenjohtaja F, joka on ollut sähköyhtiön hallituksen jäsen 28.4.2014 lähtien, on ollut käsittelemässä kaava-asiaa lautakunnan kokouksessa 16.9.2014. Sähköyhtiön hallituksen puheenjohtajana 28.4.2014 lähtien toiminut D on käsitellyt kaava-asiaa kunnanhallituksen jäsenenä 26.5. ja 29.9.2014. Jälkimmäinen kokous pidettiin Nurmijärven Sähkö Oy:n tiloissa. Sähköyhtiön hallituksen jäsen G on käsitellyt Mahlamäen kaava-asiaa kunnanhallituksen jäsenenä 26.5.2014. Mahdollisesti hän on osallistunut asian käsittelyyn myös 29.9.2014. Lisäksi D on ollut 17.6.2014 hyväksymässä kuntasuunnittelulautakunnassa Mahlamäen kaavaan liittyvät maankäyttösopimukset.
Kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n sisältövaatimuksia. Kaavamuutoksessa on osayleiskaavan vastaisesti vähennetty puisto- ja viheralueita sijoittaen puistoalueelle asuinrakentamista.
Mahlamäen alueen kaava lisää alueen liikennemäärää. Nykyiset katujärjestelyt eivät tule kestämään tulevaa liikennekuormitusta. Kirstaantietä ei voida leventää, jotta se kestäisi lisääntyvän rakentamisen aiheuttaman liikennekuormituksen kasvun.
Nurmijärven alueella Kirkonmäki on kunnan arvokkain kulttuuriympäristö. Kaavamuutoksessa ei ole riittävästi otettu huomioon alueen rajautumista valtakunnallisesti arvokkaaseen Kirkonmäkeen. Kunnan omassa rakennusperintöselvityksessä vuodelta 2010 Kirstaantie 4:n tontti kuuluu Kirkonmäen aluekohteeseen. Kaavamuutos ei vaali olemassa olevaa rakennuskantaa eikä kunnioita siihen liittyviä arvoja. Kolmikerroksiset kerrostalot kirkon välittömässä tuntumassa hallitsevat maisemaa ja vievät kirkolta aseman lähimaisemaa hallitsevana elementtinä.
Kunnan Maankäytön kehityskuva 2040 -julkaisun vaikutus kaavan laatimiseen on virheellinen. Se ei vastaa sitovuudeltaan, tarkkuudeltaan eikä painoarvoltaan vuonna 1992 voimaan tullutta Kirkonkylän osayleiskaavaa. Lisäksi julkaisua on kaavaselostuksessa siteerattu virheellisesti toteamalla, että sen tehokkuustavoite edellyttäisi rakentamistehokkuutta e=0.65 kerrostaloalueelle. Tällaista lukua julkaisussa ei ole, vaan siinä on mainittu 0.5 kerrostaloalueiden vähimmäistehokkuutena. Kehityskuvan mukaan tiiviin rivitalorakentamisen tavoitetehokkuus on e=0.35, joka on jo voimassa olevan kaavan mukainen tehokkuus. Kaavamuutoksella tehokkuus on nostettu 0.7:ään. Kaavaselostuksessa voimassa oleva osayleiskaava mainitaan tarkoitushakuisesti yhtäältä vanhentuneeksi ja toisaalta siihen vedotaan niiltä osin kuin se tukee kaavamuutosta.
Kaavamuutosta ei sen koosta ja keskeisestä sijainnista huolimatta ole mainittu kunnan kaavoitusohjelmassa, vaan se on tuotu valmisteluun niin sanotun tonttiprojektin nimissä yksityisen maanomistajan halutessa lisätä tehokkuutta omistamillaan alueilla. Tämä ei ole hyvää kaavoittamista.
Asunto-osakeyhtiön tontti numero 3 on rajattu luonnosvaiheessa kaavaehdotuksen ulkopuolelle, vaikka se kuuluu samaan kortteliin kuin Kirstaantie 4. Kaavamuutos vaikuttaa monin tavoin asukkaiden elinolosuhteisiin yhtiön kiinteistön alueella, minkä vuoksi yhtiö olisi muistutusten jättämisen sijaan maanomistajana halunnut päästä vaikuttamaan kaavan sisältöön.
Kaavaehdotus on ollut alusta alkaen ristiriitainen ja lähiasukkaat ovat vastustaneet sitä. Kaavaselostuksessa asukkaiden mielipiteitä ei ole otettu huomioon.
2. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin, kuin ne koskevat kaavamuutoksen korttelin 2017 kerrostalorakentamista sekä kortteleissa 2007 ja 2011 toteutettavia tie- ja puistoaluemuutoksia. Lisäksi A ja B ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Muutoksenhakijat ovat vaatimustensa tueksi esittäneet muun ohella seuraavaa:
Päätös on kumottava lainvastaisena, koska kunta on kaavoitusviranomaisena jättänyt noudattamatta yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita ja maankäyttö- ja rakennuslakia ja näin käyttänyt väärin toimivaltaansa ja harkintavaltaansa.
Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa eikä kaavan suunnittelussa ole otettu huomioon asukkaiden muistutuksia eikä näkökulmia.
Korttelissa 2007 oleva valittajien omistama maa-alue on poistettu kaava-alueesta. Tästä on informoitu vasta kaavapäätöksen 8.10.2014 jälkeen. Korvausta maa-alueesta ei ole tarjottu. Sen sijaan toiselle korttelin 2007 maanomistajalle on osoitettu kaksi uutta tonttia. Kunnan toiminta tässä asiassa ei ole ollut hyvää hallintoa ja se on ollut yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista.
Kaavan valmistelussa ja päätöksenteossa ei ole noudatettu esteellisyyssäännöksiä. Kaavamuutoksen valmistelu ja päätöksenteko on ollut sekä kunnan että asianosaisten puolella hyvin pitkään samojen henkilöiden hallussa. Seurakunnan ympäripyöreä ja ristiriitainen lausunto on annettu kirkkoneuvoston hyväksymänä seurakunnan kiinteistöpäällikön toimesta, ja hyväksyjinä kirkkoneuvostossa ovat olleet E (kunnanvaltuuston jäsen, asemakaavoitus- ja rakennuslautakunnan jäsen ja aikaisempi puheenjohtaja sekä kirkkovaltuuston edustaja kirkkoneuvostossa), C (kirkkovaltuuston jäsen, kirkkoneuvoston varapuheenjohtaja ja kunnanvaltuuston jäsen) ja D (kirkkoneuvoston varapuheenjohtaja, kirkkovaltuuston jäsen ja kunnanvaltuuston jäsen). Nämä henkilöt ovat olleet päätöksentekijöitä sekä asianosaisen että kaavoituspäätöksen tekijän roolissa.
Nurmijärven Sähkö Oy on puoltanut tiivistä rakentamista ja kolmikerroksisten talojen kaavoittamista. Lämmön ja sähkön toimittajana yrityksen liikevaihto kasvaa ja tulos paranee. Nurmijärven Sähkö Oy:n lausuntoa ovat olleet hyväksymässä yhtiön hallituksen puheenjohtajana vuonna 2013 toiminut E sekä hallituksen puheenjohtajana vuonna 2014 toiminut D. Molemmat ovat olleet myös kunnan kaavoitusprosessissa päättäjinä.
Kunnanvaltuuston jäsen H on osallistunut kaavamuutoksen valmisteluun. Hän on myös paikallisen kiinteistövälityksen toimitusjohtaja. Tässä roolissa hän jääväsi itsensä, mutta vasta asian lopullisessa käsittelyssä valtuustossa.
E osallistui kaava-asian käsittelyyn asemakaavoituslautakunnassa 16.9.2014, jolloin kaavaluonnokseen tehtiin muutoksia rakennusten enimmäiskorkeudesta.
Alue 1700-luvun ristikirkkoineen ja sitä ympäröivine mäkineen on Nurmijärven kirkonkylän ja koko pitäjän tärkein ja herkin alue. On virheellistä väittää, ettei kirkon välittömään läheisyyteen, kirkon portailta noin 60 metrin etäisyydelle rakennettavat kaksi betonielementtistä ja kolmekerroksista laatikkotaloa vaikuttaisi näkymään. Museoviraston lausunto on tässä mielessä kaksisuuntainen.
Lisääntyvän liikenteen ongelmia ja vaikutuksia ei ole selvitetty eikä ratkaistu. Kirstaantie on ahdas jo nykyisellään. Vastaantulevaa paloautoa, roska-autoa tai linja-autoa on väistettävä jalkakäytävälle tai kirkon parkkipaikalle. Seurakunnan tilaisuudet aiheuttavat ruuhkia ja estävät asukkaiden liikennöintiä. Kaavaselostuksen virtuaalikuvat eivät vastaa todellisuutta, minkä vuoksi niiden esittäminen päättäjille, joilla ei ole paikallistuntemusta, on harhaanjohtavaa.
Merkittäviä taloudellisia etuja on kaavoitettu voittopuolisesti kahdelle maanomistajalle sivuuttaen kaavan ympäristölle, alueen asukkaille ja naapuruston maanomistajille aiheutuvat haitat. Kaavamuutos on tehty pääasiassa kahden maanomistajan maille vastoin kunnan maapoliittisen ohjelman linjausta, jonka mukaan kunta kaavoittaa pääsääntöisesti vain omalle tai toimeksiantajan maalle. Maankäytön kehityskuva 2040 -julkaisu määrittelee keskusta-alueelle rakennustehokkuudeksi 0.65. On kunnan rakentamisperiaatteiden vastaista, että juuri tälle maisemallisesti ja kulttuurillisesti herkälle alueelle on sallittu tehokkuus 0.70, joka lähes kaksinkertaistaa aikaisemman asemakaavan rakentamistehokkuuden. Nurmijärvellä on runsaasti kerrostaloille sopivaa maata muuallakin keskustassa, kuten Maaniitun koulun takana ja Kirkonmäen eteläpuolella.
Nurmijärven kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut aiemmin asiassa esittämäänsä ja lausunut, että valitukset hylätään aiheettomina.
Asunto Oy Nurmijärven Kirstaankulma on antanut vastaselityksen.
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.