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Timestamp: 2018-01-20 20:48:14
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'artículo 62', 'Artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 121', 'Artículo 271', 'artículo 41', 'artículo 41']

Expediente: 0821-D-2008
Publicado en: Trámite Parlamentario nº 11
CODIGO PENAL: INCORPORACION DEL ARTICULO 62 BIS (DELITOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA INCLUIDOS EN LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCION PENAL).
GINZBURG, NORA RAQUEL
AMENTA, MARCELO
GRIBAUDO, CHRISTIAN ALEJANDRO
ARTÍCULO 1º: Incorpórese al título X del Código Penal el artículo 62 bis, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 62 bis: La acción penal iniciada dentro del plazo legal, será imprescriptible cuando se tratare:
1. De un delito cometido en fraude a la administración pública.
2. De los delitos previstos en los capítulos VI (Cohecho y tráfico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato) del título XI del Código Penal.
Motiva el presente Proyecto de Ley la necesidad de implementar en nuestro país mecanismos legales que den respuesta eficaz a la lucha contra la corrupción, por la complejidad característica de esos delitos, su dificultad probatoria y la grave amenaza que representan a la estabilidad y seguridad de la sociedad. La corrupción socava las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia, comprometiendo el desarrollo.
Tal como ha sido señalado internacionalmente por diversas organizaciones y plasmado legislativamente en algunos países, hace falta mucho más que la simple tipificación de ciertas conductas delictivas en el Código Penal. Consideramos que el instituto de la prescripción es una herramienta que debe tenerse en cuenta para combatirla.
El concepto de la prescripción de la acción penal alude a la imposibilidad de perseguir y castigar a alguien luego de transcurrido un cierto tiempo desde la comisión del hecho delictivo. Los plazos de prescripción establecidos por el Código Penal argentino en su artículo 62 se relacionan con la gravedad de los delitos presuntamente cometidos. Normalmente, el parámetro usado para determinar ese grado de seriedad del delito es la cuantía de la pena prevista para el mismo.
La presente propuesta implica establecer la imprescriptibilidad de la acción penal instada dentro del plazo legal, cuando se trate de delitos cometidos en fraude a la administración pública o bien de aquellos previstos en los capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato) del título XI del Código Penal.
Tal como ha sido indicado, es requisito ineludible que la acción penal en cuestión haya sido promovida dentro del plazo legal, para evitar las "cazas de brujas", fenómeno que lamentablemente es bastante frecuente en nuestro país, y que no permanezca indefinidamente una situación que puede ser explotada por muchos. Si el delito se presume que existió debe ser denunciado dentro del término fijado para la prescripción de la acción, y no cuando a alguien se le ocurra. A partir de allí será imprescriptible, es decir no quedará sujeto a los avatares del proceso, muchas veces dilatado injustificadamente.
I. La corrupción: concepto, complejidad característica, efectos sobre el sistema democrático y el Estado de Derecho.
En primer lugar, es necesario referirse a las características propias de los delitos de corrupción, que los diferencian de otras conductas delictivas.
La corrupción se erige hoy como uno de los flagelos de mayor importancia institucional, por lo cual es imprescindible para los Estados combatirla y controlarla.
El asentamiento y propagación de los sistemas de corrupción conforman un obstáculo de gran envergadura para el desarrollo sustentable de las naciones: debilitan el sistema democrático, obstaculizan sistemáticamente la tutela y el cumplimiento efectivo de los Derechos Humanos.
La corrupción ha sido entendida como apropiación privada, en forma ilegal, de un bien que es público (1). También se ha señalado que ese fenómeno se constituye a partir de la realización de acciones legales e ilegales que afectan el uso correcto de los bienes del Estado (2), o la utilización de potestades publicas para la satisfacción de intereses personales, traicionando intereses colectivos (3). Transparencia Internacional ha definido la corrupción como el abuso de poder en beneficio privado.
Tal como señala Guillermo Todarello (4) la corrupción en la Administración Pública se constituye por "aquellos actos irregulares llevados a cabo por empleados y funcionarios públicos que deciden utilizar su poder a fin de procurar un beneficio propio en perjuicio del interés general que le fuera confiado".
Los elementos que componen el acto de corrupción son:
-Un beneficio
-Trasgresión normativa
-Interacción (porque involucra al menos a dos actores)
-Aprovechamiento de una posición de poder
-Un perjuicio
La doctrina señala que es justamente el elemento del ocultamiento el que explica los enormes obstáculos que deben enfrentar los Estados para combatir la corrupción, dadas las severas dificultades probatorias.
La corrupción es considerada como un "sistema protector del delito" (5), lo cual se da cuando los actos de corrupción conforman un sistema destinado a proteger el despliegue y desarrollo de un determinado accionar ilícito. El ejemplo clásico citado por la doctrina es el de un individuo que transita en auto a excesiva velocidad y al ser detenido por personal policial, ofrece al agente una determinada suma de dinero a cambio de que olvide lo ocurrido. El policía acepta, omite labrar el acta correspondiente, toma el dinero que le da el conductor y éste sigue su camino. La primera acción -transitar con exceso de velocidad- es una forma de trasgresión normativa que es ocultada por una segunda trasgresión (entrega de la suma de dinero al agente) que es un acto de corrupción y además un delito (cohecho).
Existen supuestos en que las trasgresiones normativas son enormemente complejas: el narcotráfico, el terrorismo, lavado de dinero, tráfico de armas, tráfico de órganos, estafas impositivas. En todos ellos se despliegan un conjunto de acciones de gran complejidad, que buscarán proteger el sistema operativo de las amenazas que pongan en peligro su desarrollo y continuidad. Tratándose de organizaciones delictivas, las "amenazas" pueden provenir de diversos actores y circunstancias: jueces, fiscales, policías, agentes municipales, organismos de recaudación que pueden solicitar informes. También la sanción de leyes, decretos u ordenanzas que puedan impactar negativamente en la actividad ilícita.
Dado que todas esas circunstancias y actores comprometen su continuidad, se desarrollan una cantidad de actividades en paralelo que ayuden a "protegerla". Allí tienen lugar, como cuarta y quinta capa de apoyo, la impunidad judicial, el lavado de dinero, la protección política o policial.
Todo lo descrito ilustra la enorme complejidad de los sistemas de corrupción instaurados en nuestra sociedad.
Asimismo, la importancia de combatirla reside en el gran daño que ocasiona al sistema democrático y al Estado de Derecho, basados en la representación que ejercen los funcionarios en relación a los ciudadanos. Si los agentes se sirven de su cargo para enriquecerse, lo que se deteriora es la confianza depositada por los ciudadanos a través del sufragio, y en consecuencia el sistema democrático.
El estado de corrupción (6) reinante en muchos países de América Latina tiene graves efectos sobre la moral social y sobre el sistema económico. Por un lado, la corrupción es considerada una enfermedad que socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral, la justicia y el desarrollo integral de los pueblos. Al combatirla se fortalecen las instituciones democráticas, se evitan distorsiones en la economía, vicios en la gestión publica y el deterioro de la moral social.
Hoy se encuentra instalada en los ciudadanos la idea de que el funcionario "se sirve" del Estado, se enriquece con la función pública y con la política. Existe la sensación de que todos llegan al poder para aumentar su patrimonio personal.
Por otro lado, la corrupción impacta en la vida económica de los pueblos: en los procesos económicos y en el crecimiento sustentable de los países. Constituye una variable esencial en los análisis de costos de cualquier proyecto de inversión, público o privado. Se expresa en tasas de riesgo país y en los índices de bolsas, y se traduce en tasas de interés. Al tener esa traducción económica, sin duda que impacta en los índices de costo de vida.
Ante este estado de cosas, es fundamental aumentar los controles ejercidos por los propios ciudadanos. El funcionario administra los fondos de cada miembro de la comunidad y estos deben poder controlar dicho accionar de diversas formas. Un mecanismo que consideramos apto es la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de corrupción siempre, reiteramos, que la acción se haya promovido dentro del plazo legal.
II. La corrupción en Argentina según standards internacionales
El informe de Transparencia Internacional (TI) con fecha Septiembre de 2007 ubicó a Argentina entre los países con mayor corrupción de América Latina, apareciendo en el lugar 105 de la tabla de posiciones, sobre un total de 180 países relevados. La corrupción en el país es percibida como "desenfrenada", de acuerdo a los parámetros del organismo.
España y Uruguay comparten el puesto 25 de la lista, superados por Chile, con el puesto 22.
El informe alertó sobre la relación directa entre pobreza y corrupción.
III. Delitos contra la Administración Pública en el Código Penal Argentino
El título XI de la parte especial del Código Penal Argentino abarca catorce capítulos en los que quedan comprendidos como contrarios a la Administración Pública un grupo importante de delitos de naturaleza diversa.
La mayoría de la doctrina coincide en que al referirse a la Administración Pública, la ley busca proteger el normal funcionamiento de los órganos del gobierno. El objeto de protección es la regularidad y eficiencia de la función pública concebida en su sentido más extenso: el ejercicio de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales en los niveles nacional, provincial y municipal, frente al comportamiento de sus titulares o al de terceros, destinatarios o no del acto funcional.
Considerando la finalidad del presente proyecto de ley, las figuras que deben prever la imprescriptibilidad de la acción penal son los delitos cometidos en fraude a la administración pública y todos las previstos en los capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato), XIII (Encubrimiento y Lavado de Activos de origen delictivo), del título XI del Código Penal.
Las Constituciones de Ecuador y Venezuela, que prevén la imprescriptibilidad de la acción penal que aquí impulsamos, se refieren a "los delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito" (Ecuador) y a los "delitos contra el patrimonio del Estado" (Venezuela).
III. La cláusula ética de la Constitución Nacional, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción
Al menos tres normas de primerísimo rango señalan a nuestro país la obligación de combatir la corrupción aplicando medidas y mecanismos eficaces.
En primer lugar, la reforma constitucional de 1994 dio gran importancia a los delitos de corrupción en la Administración Pública al incorporar el artículo 36, que bajo el título "Nuevos derechos y garantías" establece en el anteúltimo párrafo: "Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos".
En segundo lugar, Argentina es signataria y ratificó por ley 24.759 la Convención Interamericana contra la Corrupción. La misma define con precisión la figura del funcionario público y de la función pública como así también los actos de corrupción. Obliga a los Estados signatarios a incorporar y adecuar ciertas figuras penales a sus legalidades punitivas domésticas (Art.1, 6, 7 y 12). Estamos hablando de figuras jurídicas penales de un Tratado Supranacional firmado por nuestro país y otros 34 países de América el 29 de Marzo de 1996 y ratificado por Argentina el 27 de Noviembre de ese mismo año.
Recordemos que conforme surge del Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional de 1994 (primer párrafo) esa legalidad supranacional tiene jerarquía superior a las leyes. Ello significa que las normas de la Convención de Caracas tienen rango superior a los Códigos de fondo de nuestro país.
En tercer lugar, es de importancia medular la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscripta en Nueva York, Estados Unidos de América, el 31 de Octubre de 2003 y aprobada por Ley 26.097, sancionada con fecha 10 de mayo del 2006, publicada en el Boletín Oficial el 9 de Junio del 2006.
Por último, conforme lo establecía el último párrafo del artículo 36 de la Constitución Nacional, con fecha 29 de Septiembre de 1999 fue sancionada la ley 25.188 de Ética en el ejercicio de la función pública. La misma establece deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías.
IV. Legislación vigente en Ecuador y Venezuela. Iniciativa reformista en Perú
Dos Constituciones latinoamericanas contienen expresamente normas que establecen la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de corrupción. En primer lugar, la Constitución de Ecuador establece en el Capítulo 2, artículo 121 segundo párrafo: "Los dignatarios elegidos por votación popular, los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios y servidores públicos en general, estarán sujetos a las sanciones establecidas por comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán aun en ausencia de los acusados. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aunque no tengan las calidades antes señaladas; ellos serán sancionados de acuerdo con su grado de responsabilidad".
Por su parte, la Constitución venezolana establece en su Artículo 271:
"En ningún caso podrá ser negada la extradición de los extranjeros o extranjeras responsables de los delitos de deslegitimación de capitales, drogas, delincuencia organizada internacional, hechos contra el patrimonio público de otros Estados y contra los derechos humanos. No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de estupefacientes. Asimismo, previa decisión judicial, serán confiscados los bienes provenientes de las actividades relacionadas con tales delitos. El procedimiento referente a los delitos mencionados será público, oral y breve, respetándose el debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o de sus interpuestas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil".
Perú, país cuya opinión pública ha estado conmocionada por escándalos de corrupción de sus gobernantes (7) ha sido sede de fuertes debates e iniciativas en torno del tema, por parte de Organizaciones No Gubernamentales, organismos del Estado como la Defensoría y legisladores. En 2003 se realizó la campaña de Reforma Constitucional contra la prescripción de los delitos de corrupción, difundiendo el proyecto de ley presentado por la congresista Anel Townsend al respecto. Luego se inició una campaña masiva de recolección de firmas, por parte de ciudadanos y organizaciones sociales.
En mayo 2005, doce parlamentarios pidieron al Presidente del Congreso dar prioridad al debate de los treinta proyectos de ley presentados sobre la modificación del artículo 41 de la Constitución de Perú, estableciendo la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de corrupción.
Actualmente, el artículo 41 cuarto párrafo de esa norma establece: "El plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado".
Para concluir, la grave situación de Argentina en relación a los delitos de corrupción, detallada en párrafos anteriores de acuerdo a standards internacionales, la existencia de normas internacionales vinculantes que exigen la toma de medidas eficaces para combatirla, el ejemplo de otros países que ya han establecido la imprescriptibilidad de la acción penal para este tipo de delitos, las fuertes iniciativas legislativas que se desarrollan en otros países, nos llevan a afirmar que hay razones más que suficientes, de tipo jurídico, institucional y social para impulsar esta propuesta legislativa.
Por lo demás, esta norma también se establece en resguardo del funcionario honesto. En efecto, cuando en una causa penal se decreta el sobreseimiento por prescripción de la acción, siempre queda una sombra de duda sobre la comisión o no del ilícito. La prescripción es de orden público y al imputado, que tal vez se sienta damnificado por haberse encontrado involucrado en un proceso penal, no le es permitido rechazarla y solicitar que el pronunciamiento verse sobre el fondo de la cuestión, es decir sobre si es culpable o inocente del delito enrostrado. Ello le dejará sin duda un sabor amargo pues la verdad real no fue dilucidada y sólo cabe concluir que su inocencia fue declarada en virtud de una causa meramente formal, como es el paso del tiempo, y ello no es suficiente para quien se sabe inocente
Por todas las razones expuestas, solicito al cuerpo por su intermedio la aprobación del presente Proyecto de Ley.
1) GRONDONA, Mariano: La corrupción. Buenos Aires, Planeta, 1993. Pág. 151.
2) CORR, Edwin. Primera Conferencia Interamericana sobre problemas de fraude y corrupción en el Gobierno: Informe Final. Miami, 1989 (citado por Roberto Luis Quintela en su artículo: Delitos de cuello blanco. Revista Encrucijadas, mayo de 2002, Pág. 83 y ss.)
3) RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ, Jaime. Organismos Ad Hoc de lucha contra la corrupción y Código de Ética. Conferencia del Ministerio para las administraciones públicas, Madrid. (Citado por Roberto Luis Quintela, Ob. Cit).
4) TODARELLO Guillermo: El Derecho Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento ilícito. Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 5 y ss.
5) SUAREZ Francisco e ISUANI Fernando: La corrupción al servicio del delito. La Gaceta de Económicas. Universidad de Buenos Aires. Año 3, Nº 26, 27/10/2002.
6) TODARELLO Guillermo: El Derecho Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento ilícito. Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 8 y ss.
7) Sitio web de la congresista peruana Anel Townsend, http://anticorrupcion.blogia.com