Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-00208-de-octubre-1-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_7945562552b24048e0430a0101514048&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 09:52:11
Document Index: 51932642

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 16', 'artículo 18']

﻿ Sentencia 2005-00208 de octubre 1º de 2009
SENTENCIA 2005-00208 DE 01 DE OCTUBRE DE 2009
CONTENIDO:ENTREGA DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA A DESPLAZADOS. LA CONDICIÓN DE SER PROPIETARIO O NO PARA ENTREGARLES EL SUBSIDIO A LOS DESPLAZADOS QUE SERÁN REUBICADOS NO VULNERA EL DERECHO A LA IGUALDAD, PUES BUSCA DISTRIBUIR RECURSOS SEGÚN LAS CONDICIONES DE DESPLAZAMIENTO Y EL INTERÉS DE RETORNO O REUBICACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, DERECHO A VIVIENDA DIGNA, POBLACIÓN DESPLAZADA, DERECHO A LA IGUALDAD
Sentencia 2005-00208 de octubre 1º de 2009
Ref: Exp. 110010324000 2005 00208 01
Acción: Nulidad Simple
Actora: Blanca Irene López Garzón
Bogotá, D.C., primero de octubre de dos mil nueve.
Antes de proceder al estudio de fondo de los cargos presentados por la actora, se advierte que cuando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural afirma que la actora no señaló los motivos por los cuales es parte en la acción lo que propone es la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; la Sala considera que en la medida en que hizo parte del acto administrativo acusado expedido por el Gobierno Nacional - Presidente de la República y ministros del ramo, esta entidad es parte en el presente proceso.
En efecto, el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 29 del Decreto 2304 de 1989, dispone que las entidades públicas y las privadas que ejerzan funciones públicas son partes en todos los procesos contencioso administrativos que se adelanten contra ellas o contra los actos que expidan y que por lo tanto el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente a sus representantes legales o a quien estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones; por lo anterior mediante providencia del 27 de abril de 2006, esta Sección de oficio ordenó que se le notificara de la admisión de la demanda, con lo cual se pretende que la entidad tenga la oportunidad de defender las disposiciones acusadas.
La Sala tampoco declarará la excepción de inepta demanda y la solicitud de proferir por ello una sentencia inhibitoria presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que considera que falta la individualización precisa del acto cuya nulidad se pretende, porque si bien es cierto que la demanda es confusa, de su lectura cuidadosa se puede desprender cuáles son los actos acusados y los motivos de inconformidad.
Pese a las falencias en la demanda, la Sala la admitió mediante auto del 27 de abril de 2006, porque consideró que interpretando con amplitud el escrito de la ciudadana se infiere que quiso expresar que las disposiciones demandadas son discriminatorias, en cuanto, para grupos diferentes a los desplazados las condiciones para adquirir vivienda son más favorables, que no tienen en cuenta la prioridad que deben tener personas que tienen condiciones más adversas, que los recursos no son suficientes y que las medidas no son definitivas y que por ello se violó la Constitución Política y la Ley 387 de 1997 por la cual se adoptan medidas relacionadas con el desplazamiento forzado; por lo anterior la Sala hará el estudio de fondo de las disposiciones acusadas del Decreto 951 de 2001 para analizar si existe algún reparo que pudiere constituir algún fundamento para anular los actos acusados.
En cuanto a la observación del citado ministerio en el sentido de que el artículo 18 acusado del Decreto 951 del 24 de mayo de 2001 fue modificado por una norma posterior, se anota que ha sido jurisprudencia reiterada de la corporación que la modificación o derogatoria de una acto no lo exime del conocimiento de su posible ilegalidad, por los efectos que produjo o pudo producir mientras estuvo vigente, por lo cual la Sección se referirá al cargo que la actora presenta contra el citado artículo.
La disposición acusada, en la parte pertinente dispone:
“DECRETO 951 DE 2001
ART. 2º—Otorgantes del subsidio.
1. Retorno. Se facilitará y promoverá el retorno voluntario de las familias al municipio de ocurrencia del desplazamiento inicial, siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan,
ART. 5º—Aplicación del subsidio familiar de vivienda. Para cada componente señalado en el artículo anterior, se promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado, así:
ART. 6º—Plan de acción zonal para la población desplazada.
ART. 7º—Contenidos del plan de acción zonal.
ART. 8º—Tipos de solución habitacional a los que se destina el subsidio de vivienda.
ART. 9º—Subsidio a la vivienda usada.
ART. 10.—Subsidio al mejoramiento de vivienda.
ART. 11.—Subsidio de arrendamiento. Para el caso de la población desplazada, el subsidio familiar de vivienda podrá otorgarse para el pago del arrendamiento de un inmueble, dentro de las condiciones establecidas por este decreto, en cuyo caso este se pagará en instalamentos, durante un plazo máximo de 24 meses.
ART. 12.—Condiciones especiales del subsidio de vivienda para arrendamiento. Los beneficiarios del subsidio de vivienda para arrendamiento, podrán acceder a la diferencia entre el subsidio de vivienda para arrendamiento y el valor del subsidio previsto para alguna de las opciones de solución de vivienda previstas en el presente decreto, siempre y cuando reúnan los requisitos establecidos para acceder a estos últimos. En caso de resultar una porción no utilizada del subsidio de arrendamiento, esta podrá destinarse al acceso a la solución de vivienda.
ART. 13.—Subsidio para adquisición de materiales de construcción. ….
ART. 14.—Valor del subsidio. Para la población desplazada el valor del subsidio de vivienda será el siguiente:
ART. 15.—Modalidades de postulación al subsidio.
ART. 17.—Criterios de calificación de las postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda. La calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables:
ART.18.—Fórmula para la calificación y asignación de los subsidios de vivienda para población desplazada. La fórmula que se aplicará para la calificación de las postulaciones y la asignación del subsidio es:
5. Tiempo de desplazamiento (Td): Se tiene en cuenta el tiempo transcurrido entre la fecha de expulsión reportada en el sistema único de registro y la fecha de postulación. De acuerdo con el número de días transcurridos, la calificación será la siguiente: Entre 91 y 180 días el valor de la variable es 8.5.
ART. 19.—Puntaje promedio en las postulaciones colectivas. (...)
ART. 20.—Requisitos que deben presentar las entidades oferentes de programas de vivienda para desplazados, en postulación colectiva.
ART. 21.—Financiación del subsidio de vivienda. (...)
ART. 22.—Esquema de operación institucional.
ART. 23.—Comisión Intersectorial para el seguimiento de la política de vivienda urbana para población desplazada.
ART. 24.–Responsabilidades de las entidades nacionales con respecto a la política de vivienda para desplazados. Corresponde a las entidades nacionales, en su respectivo ámbito de competencia y de acuerdo con los objetivos establecidos en el plan nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, articular la acción gubernamental en vivienda para la población desplazada, en el marco de los principios y objetivos definidos por la Ley 387 de 1997.
ART. 25.—Participación de los entes territoriales en la política habitacional para población desplazada.(...)
ART. 26.—Vigencia.
Augusto Ramírez Ocampo”.
(se resaltan las disposiciones acusadas).
La Ley 3ª de 1991, por la cual se crea el sistema nacional de vivienda de interés social y se establece el subsidio familiar de vivienda, que la actora considera infringida, dispone sobre la materia:
“ART. 5º—Se entiende por solución de vivienda, el conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitari8as satisfactorias de espacio, servicios públicos, y calidad de estructura, o iniciar el proceso para iniciarlas en el futuro.
— Construcción o adquisición de vivienda;
— Adquisición o urbanización de terrenos para el desarrollo progresivo;
— Habilitación legal de los títulos de inmuebles destinados a vivienda.
ART. 6º—Establécese el subsidio familiar de vivienda como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establezca la ley.
La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de las soluciones de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios” (resalta la sala).
Y la Ley 387 de 1997 por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia, que la actora considera quebrantada, dispone en lo pertinente:
ART. 2º—De los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley se orienta por los siguientes principios:
Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.
El desplazado forzado de los derechos civiles fundamentales reconocidos Internacionalmente.
El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.
La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.
El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación.
El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
El desplazado y/o los desplazados forzados tienen de derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.
Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia.
ART. 3º—De la responsabilidad del Estado. Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia
Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano.
ART. 4º—De la creación. Créase el sistema nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia para alcanzar los siguientes objetivos:
Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario o reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana.
Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y protección de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario”.
Antes de proceder a examinar las disposiciones acusadas frente a los cargos que la actora les endilga, conviene reiterar lo señalado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el sentido de que la ley 3ª de 1991 está destinada a aplicarse dentro de un estado de normalidad, contrario a lo que ocurre con la Ley 387 de 1997 y con el Decreto 951 de 2001 tienen como destinatarios a la población desplazada de que trata el artículo 1º de la ley, lo que quiere decir que regulan situaciones completamente diferentes pero no excluyentes.
En relación con el cargo contra el artículo 5º del Decreto 951 de 2001 que condiciona la entrega del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada que va a ser reubicada, al hecho de ser propietario o no, que según la actora ha permitido que se dé prioridad a hogares poseedores de bienes inmuebles que excluye a gran número de personas desplazadas, considera la Sección que los criterios adoptados por la norma demandada atienda las condiciones en que se encuentra el desplazado, pues para efecto de su retorno es claro que prevalece el mejoramiento o construcción de vivienda en sitio propio al arrendamiento o adquisición de esta y que para efectos de la reubicación se dé prioridad a la aplicación del subsidio para arrendamiento de vivienda que para el mejoramiento y adquisición de esta, como bien lo sostiene el Ministerio del Interior y de Justicia; lo anterior indica que el desplazado en reubicación pueda acceder al arriendo de vivienda sea propietario o no, precisamente por no estar en el lugar de origen.
Los anteriores criterios no son discriminatorios porque lo que se busca es distribuir recursos teniendo en cuenta las condiciones particulares de los desplazados y sus hogares y su interés de retorno o reubicación, por lo cual no se vulnera el derecho a la igualdad.
En relación con el artículo 11 de la norma acusada que señala que el subsidio familiar de vivienda puede otorgarse para el pago de arrendamiento de un inmueble, no es cierto que esto constituya una limitación para los propietarios como para los no propietarios en reubicación, precisamente porque no se encuentran en su lugar de origen; considera que los dos años en que se puede conceder este subsidio es un tiempo prudencial para que los desplazados hayan adquirido condiciones de estabilidad social y económica; el gobierno no está obligado indefinidamente a otorgar este subsidio porque, entre otras razones cuenta con unos recursos que son limitados y que además se deben invertir en otras medidas a favor de las personas desplazadas, como son la educación y la salud, entre otras.
El artículo 12 ídem contrario a lo que afirma la demandante, da la posibilidad de que los desplazados que reciben subsidio para arriendo de vivienda, puedan acceder a alguna de las opciones de vivienda previstas en el decreto, siempre y cuando cumpla con los requisitos, luego no existe violación a norma superior alguna.
Respecto del artículo 14 que fija el valor del subsidio, que la actora considera que es insuficiente para adquirir una vivienda y que el término de dos años de arriendo también lo es, se debe tener en cuenta que se trata de una ayuda razonable, que se concede en virtud del principio de solidaridad social para superar la etapa de crisis, para lo cual existen unos recursos que deben distribuirse con criterios razonables; ni la Constitución Política ni la ley exigen que el subsidio de arrendamiento se mantenga indefinidamente ni que el subsidio para la adquisición de vivienda se otorgue por el 100% de su valor; el mismo instrumento internacional que la actora cita en su demanda dice que se deben tomar las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación.
Para la sección el artículo 16 del decreto demandado en manera alguna resulta discriminatorio al establecer una distribución territorial de los subsidios para la población, por cuanto atiende criterios tales como: departamentos con mayor número de desplazados o con mayor demanda de subsidios habitacionales para programas de retorno o donde el desplazamiento tenga mayor impacto en relación con su estado de pobreza y por lo tanto la distribución no se realiza de manera caprichosa lo cual es acorde con la Constitución Política y la ley y no se vulnera el principio de igualdad; estos criterios de distribución se ubican dentro de la facultad que tiene el gobierno de establecer prioridades y ponderaciones acordes con las necesidades existentes y los recursos destinados para ello.
Lo expuesto también se puede considerar para negar la nulidad del artículo 18 de la disposición acusada que fija la fórmula para la selección de candidatos beneficiarios de los subsidios de vivienda con criterios objetivos y el gobierno puede fijarlos porque como ya se dijo ni la Constitución Política ni la ley lo obliga a proveer los recursos a toda la población desplazada y por el contrario le permite establecer prioridades porque los mecanismos de calificación para la asignación de subsidios incluyen componentes relacionados con la política habitacional y el tipo de solución de vivienda y además tiene en cuenta el número de miembros del hogar, vulnerabilidad étnica, condición de la mujer jefe de hogar, tiempo de desplazamiento, vinculación a un plan de acción zonal, entre otros, todos aplicables de manera diferente para el retorno como para la reubicación, como se desprende de la norma.
Sobre el particular la Corte Constitucional mediante Sentencia T-025 de 2004 ha manifestado: “dadas las magnitudes del problema de desplazamiento en Colombia, así como el carácter limitado de los recursos con los que cuenta el Estado para satisfacer este cometido, es forzoso aceptar que al momento de diseñar e implementar una determinada política pública de protección a la población desplazada, las autoridades competentes deben efectuar un ejercicio de ponderación y establecimiento de áreas prioritarias en las cuales se prestará atención oportuna y eficaz a dichas personas”.
Al no tener vocación de prosperidad las censuras endilgadas a las disposiciones acusadas del Decreto 951 de 2001, se impone a la Sala negar las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas.
RECONÓCESE personería a Rosa Inés León Guevara como apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para los efectos y según los términos del poder que obra a folio 208.