Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1998-91164-de-septiembre-18-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0a6d045faa6802ace0530a01015102ac&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-03-27 01:22:52
Document Index: 387410862

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 65', 'artículo 50', 'e contrario', 'artículo 65', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 42', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 76', 'artículo 57', 'artículo 330', 'artículo 76', 'artículo 72', 'artículo 76', 'artículo 333', 'artículo 10', 'artículo 42', 'artículo 211', 'artículo 107', 'artículo 211', 'artículo 107', 'artículo 211', 'artículo 49', 'artículo 52', 'artículo 330']

﻿ Sentencia 1998-91164 de septiembre 18 de 2014
SENTENCIA 1998-91164 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:PROYECTO DE EXPLOTACIÓN MINERA –LICENCIA AMBIENTAL. EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA AMBIENTAL PARA LA EXPLOTACIÓN MINERA DEBE ESTAR SUJETO A LA PRESENTACIÓN DE UNA INICIATIVA QUE OFREZCA CERTEZAS SOBRE LA ADQUISICIÓN DE RECURSOS QUE PERMITAN RESARCIR LOS EFECTOS NEGATIVOS AMBIENTALES, SOCIALES Y ECONÓMICOS. EL ARTÍCULO 65 DE LA CONSTITUCIÓN LE IMPONE AL ESTADO LA PROTECCIÓN DE RECURSOS AGRÍCOLAS, EL 79 REIVINDICA EL DERECHO DE LA CIUDADANÍA A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO Y EL 80 LE IMPONE A LAS INSTITUCIONES PLANIFICAR LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, MINERÍA, LICENCIA AMBIENTAL, EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ACTIVIDAD MINERA, ELEMENTOS DE LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS, PERMISO DE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS, LICENCIA DE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINEROS
Sentencia 1998-91164 de septiembre 18 de 2014
Ref.: Expediente 250002324000199891164 01
Actor: Mineros El Dorado S.A.
Dada la extensión de los actos acusados, se transcribirán algunos apartes de la parte considerativa y la integridad de la parte resolutiva de las resoluciones objeto de demanda, así:
“Ministerio del Medio Ambiente
RESOLUCIÓN NÚMERO 0564
(Junio 26 de 1998)
“Por la cual se niega una licencia ambiental”
En uso de las facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 y el Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994 y,
Que el 26 de octubre de 1994 el señor Luis Fernando Godoy De La Rosa, obrando e su condición de gerente y representante legal de la Sociedad Mineros El Dorado S. A., presentó ante el Ministerio del Medio Ambiente, solicitud de licencia ambiental única, con el fin de llevar a cabo la explotación y apropiación de los yacimientos auríferos que se determinan y detallan en los contratos de concesión Minera números 4971 y 4974 del 27 de julio y del 1º de agosto de 1994 respectivamente, suscritos con el Ministerio de Minas y Energía, en relación con áreas ubicadas en los municipios de Ataco y Chaparral del departamento del Tolima. Dicho proyecto se realizaría mediante el empleo de dragas con cucharas, dotadas de sistemas mecánicos para concentrar y separar las arenas auríferas. En tierra se extraería el oro propiamente dicho, por procesos gravimétricos.
Con base en lo anterior se tiene que la gestión social se articula a una conceptualización de la gestión ambiental, la cual a su vez parte de una visión integral del medio ambiente, entendiendo cómo las múltiples interrelaciones de procesos tanto físico - naturales, como sociales, involucran factores bióticos y abióticos de los ecosistemas, y las dimensiones cultural, política y económica del sistema social que interactúa como el medio natural.
Analizado el estudio de impacto ambiental el proyecto que nos ocupa se demostró que si bien es cierto el proyecto es viable desde el punto de vista técnico con algunas restricciones, desde el punto de vista ambiental no lo es, porque existe marcada oposición por parte de la comunidad y gran incertidumbre en el aspecto económico, en razón a que de acuerdo con el análisis elaborado, al desarrollar este no se estaría garantizando que el margen de rentabilidad del mismo fuera el más óptimo para Mineros El Dorado S. A., en forma tal que le permitiera cumplir con las obligaciones pecuniarias establecidas en la ley, para el pago de tasas retributivas y por el uso de los recursos, así como con la inversión del 1% del costo total del proyecto por el uso del agua en el río Saldaña y el cumplimiento de todas las medidas en el plan de manejo.
Que de conformidad con los razonamientos que anteceden el proyecto no ha superado la extensa oposición social por parte de autoridades y entidades locales, municipales, regionales y departamentales, organizaciones indígenas y sociales, federaciones, asociaciones gremiales, la sociedad civil, líderes comunitarios, la Cámara de Representantes, Senado de la República; Organizaciones No Gubernamentales y la comunidad en general, por lo tanto este ministerio considera que el proyecto explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, no es viable desde el punto de vista social y genera enorme incertidumbre en el aspecto económico.
Que mediante Auto 337 del 1º de junio de 1998, se declaró reunida la información suficiente para decidir sobre el trámite de la licencia ambiental solicitada.
ARTÍCULO PRIMERO: Negar la licencia ambiental única solicitada por la Empresa Mineros El Dorado S. A., para realizar el proyecto de explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, en jurisdicción del municipio de Ataco, departamento del Tolima, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
ARTÍCULO SEGUNDO: Por la Secretaría, notifíquese la presente providencia al representante legal de la Empresa Mineros El Dorado S. A. y/o al apoderado de la empresa.
ARTÍCULO TERCERO: Publíquese la presente providencia en la Gaceta Ambiental del Ministerio del Medio Ambiente.
ARTÍCULO CUARTO: Por secretaría legal de este ministerio, remítase copia de la presente providencia a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, a la gobernación del departamento del Tolima, a las alcaldías municipales de Coyaima, Saldaña, Ataco, Ortega, Natagaima, Purificación y Chaparral en el departamento del Tolima, y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente providencia procede por vía gubernativa el recurso de reposición, el cual podrá ser interpuesto personalmente y por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la misma, ante el despacho del Ministro del Medio Ambiente, conforme lo establece el Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,
Ministro del Medio Ambiente”
RESOLUCIÓN NÚMERO 0748
(Junio 5 de 1998)
En uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 50 y ss. del Decreto 01 de 1984, la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 y el Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994 y,
Que el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución 564 del 26 de junio de 1998, por medio de la cual se le negó licencia ambiental, a la empresa Mineros El Dorado S. A., para la realización del proyecto de explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, en jurisdicción del municipio de Ataco, departamento del Tolima.
Que encontrándose dentro del término procesal correspondiente, la doctora María Uriza Pardo, actuando en calidad de apoderada de la empresa Mineros El Dorado S. A., interpuso recurso de reposición contra la resolución enunciada en el considerando anterior, con el fin de que se modifiquen los artículos primero a quinto de la misma, para lo cual fundamentó el recurso entre otras en las siguientes consideraciones:
En conclusión, además de la labor realizada por las autoridades ambientales es importante reconocer que los mecanismos de participación comunitaria y las personas que potencialmente puedan resultar afectadas por los proyectos, son fundamentales para el proceso de evaluación y control de la gestión ambiental sectorial.
En consecuencia, el hecho de que se haya elaborado el estudio de impacto ambiental de acuerdo con los términos de referencia y que se haya desplegado toda una actividad encaminada a la información sobre el proyecto a la comunidad en relación con la problemática social, no implica necesariamente que la autoridad ambiental, en este caso el Ministerio del Medio Ambiente, deba obligatoriamente otorgar la licencia ambiental solicitada, pues el estudio de impacto ambiental es el desarrollo precisamente de unos lineamientos de carácter general que además debe involucrar una concertación con la comunidad afectada, todo lo cual, una vez evaluado permite hacer un pronunciamiento, teniendo en cuenta desde luego todas las normas aplicables al caso.
En el acto recurrido es fácilmente entendible que “… la gestión social se articula a una conceptualización de la gestión ambiental, la cual a su vez parte de una visión integral del medio ambiente, entendiendo como las múltiples interrelaciones de procesos tanto físico-naturales, como sociales, involucran factores bióticos y abióticos de los ecosistemas, y las dimensiones cultural, política y económica del sistema social que interactúa como el medio natural”. Esto significa que el ministerio de ninguna manera está separando el tratamiento de lo técnico de lo social, como lo afirma la apoderada de la empresa Mineros El Dorado S. A., lo cual de verdad constituye una falacia.
ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la Resolución 564 del 26 de junio de 1998, por medio de la cual se negó la licencia ambiental única solicitada por la empresa Mineros El Dorado S.A. para la realización del proyecto explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, en jurisdicción del municipio de Ataco, departamento del Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte resolutiva de la presente providencia, en consecuencia la misma se confirma en todas y cada una de sus partes.
ARTÍCULO SEGUNDO: Por la secretaría legal de la subdirección de licencias ambientales de este ministerio, notifíquese la presente providencia al representante legal de la empresa Mineros El Dorado S. A. y/o al apoderado de la empresa.
ARTÍCULO CUARTO: Por secretaría legal de la subdirección de licencias ambientales de este ministerio, remítase copia de la presente providencia, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, a la gobernación del Tolima; a las alcaldías municipales de Coyaima, Saldaña, Ataco, Ortega, Natagaima, Purificación y Chaparral en el departamento del Tolima y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno por cuanto la misma agota la vía gubernativa.
6.2. Planteamiento jurídico.
Sea lo primero señalar que el recurso de apelación objeto de análisis, lo interpuso el apoderado judicial de la sociedad Mineros de Antioquia S.A.(15) en su condición de litisconsorte de la parte actora en virtud de la cesión de derechos litigiosos que pertenecían a la sociedad Mineros El Dorado S. A., por lo que los efectos jurídicos de la presente decisión se entenderán que afectan a la sociedad Mineros de Antioquia S. A. y no a Mineros El Dorado S. A.(16), quien fue la que encausó la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con el texto del extenso recurso de apelación interpuesto, observa la Sala que los argumentos de inconformidad planteados por el apoderado de la sociedad actora, fundamentalmente se refieren a la supuesta falsa motivación y al desvío de poder en que incurrió el Ministerio del Medio Ambiente de la época, al expedir los actos administrativos demandados mediante los cuales negó la licencia ambiental solicitada para la ejecución del proyecto de explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, en jurisdicción de varios municipios del departamento del Tolima.
Corresponde entonces a la Sala dilucidar, en primer lugar, si el ministerio demandado profirió las resoluciones 564 y 748 ambas de 1998 apoyado en una falsa motivación al no quedar demostrada la inviabilidad del proyecto de explotación minera y, en segundo lugar, si dichos actos administrativos fueron proferidos por el ministerio demandado, desbordando las competencias constitucionales y legales que le confieren la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994 y demás normas del nivel nacional, mediante las cuales se regulan las atribuciones para el otorgamiento de una licencia ambiental única para el desarrollo de proyectos económicos, como lo es la actividad minera.
6.3. Acerca de la presunta falsa motivación en que incurrió el Ministerio de Medio Ambiente de la época al proferir las resoluciones 564 de 1998 y 748 ambas de 1998.
Reiteró el apelante, al manifestar sus razones de inconformidad frente a la decisión del a quo, que los actos demandados adolecen de falsa motivación toda vez que la decisión administrativa adoptada, omitió considerar los elementos que demuestran que el proyecto minero, era plenamente sostenible en el tiempo y contaba con los recursos económicos pertinentes para cumplir con sus obligaciones ambientales en el tiempo.
Es así como para el recurrente, el proyecto minero era completamente viable y contaba con los recursos necesarios para cumplir a plenitud con las obligaciones ambientales estipuladas en la ley, apoyándose en el estudio técnico elaborado por la firma Rescan Environmetal Services —Rescan—. Además dice que contrario a lo considerado por el tribunal de primera instancia, no existe prueba suficiente en el proceso que acredite que el proyecto generaría cierta afectación negativa a la población.
Al respecto encuentra la Sala, que la motivación que sustenta la negativa para la concesión de la licencia ambiental única al proyecto que pretendía desarrollar la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones expuestas por parte del Ministerio del Medio Ambiente de la época, tanto en los actos administrativos demandados como en las actuaciones llevadas a cabo durante el curso del debate procesal, se amparan en que el proyecto no demostraba la suficiente armonización y conservación de los intereses ambientales, que podían estar en juego al iniciarse una actividad económica como lo es la actividad de explotación minera aurífera del valle aluvial del río Saldaña, cuyo impacto sobre el medio ambiente y la conservación de la diversidad de intereses colectivos de las comunidades no sólo indígenas sino de la población en general asentadas en la cuenca del río Saldaña en el departamento del Tolima, podía poner en entredicho la sostenibilidad no sólo del proyecto, sino además del bienestar de la mencionada población.
Al respecto, la Sala encuentra sólidas y jurídicamente sustentadas las consideraciones que en la Resolución 564 del 26 de junio de 1998, tuvo en cuenta el ministerio para valorar durante el proceso de expedición de la licencia ambiental, si era legal y conveniente otorgarla o negarla. Debe llamarse la atención en el sentido de que las motivaciones que dieron lugar a la negativa de la concesión de la licencia ambiental, están plenamente documentadas en el expediente tal y como se verá enseguida, por lo que pierde piso el argumento de la apelación según el cual, el proyecto sí era sostenible y viable desde todo punto de vista y no reportaba efectos negativos para la comunidad en general.
6.3.1. Análisis de la prueba documental con que se cuenta en el expediente:
Lo primero que debe advertirse es que en el expediente no obra el estudio elaborado por la firma canadiense Rescan, dado su extenso volumen según informó al despacho la primera instancia, estudio del cual se apoya el apelante para destacar y defender la viabilidad del proyecto de explotación aurífera.
En cambio en el cuaderno de anexos de la demanda, obran las siguientes pruebas documentales que acreditan la inviabilidad del proyecto que pretendía desarrollar la sociedad actora, no solo por la oposición social debido al rechazo de la comunidad como lo quiere hacer ver y cuestiona el apelante, sino por las características técnicas y la repercusión negativa del proyecto, frente al impacto sobre el medio ambiente de esa región del Tolima donde se llevaría a cabo la explotación minera. Las pruebas que obran y a las cuales esta instancia otorga total credibilidad según las reglas de la sana crítica, son las siguientes:
1. A folio 148 obra oficio 0326 del 31 de enero de 1997 suscrito por la directora general de asuntos indígenas del Ministerio del Interior dirigido al jefe de la oficina jurídica del Ministerio del Medio Ambiente, en el cual le informa lo siguiente:
“Igualmente les manifestamos que la dirección general de asuntos indígenas del Ministerio del Interior, considera que el mencionado proyecto podría afectar cerca de 80 comunidades indígenas, las cuales agrupan aproximadamente a treinta mil personas (30.000) asentadas en la ribera del río Saldaña, en jurisdicción de los municipios de Coyaima, Ortega y Chaparral.
Por lo anterior, esta dirección concluyó que era necesario realizar la consulta con el pueblo Pijao de las comunidades afectadas” (resaltado fuera de texto).
2. Precisando aún más la anterior información acerca de la población indígena que se vería afectada por la explotación aurífera que pretendía desarrollar la sociedad actora, aparece a folios 173 y 174, Oficio 2521 del 29 de mayo de 1997 suscrito por la coordinadora del grupo de apoyo jurídico del Ministerio del Interior dirigido al subdirector de evaluación y ordenación ambiental sectorial del Ministerio del Medio Ambiente, en el que certificó lo siguiente:
“Al respecto, esta dirección le informa que el área de influencia del proyecto de la referencia afecta las siguientes comunidades indígenas:
1. En el municipio de Coyaima: Chenche - Buena Vista, Doyares Potrerito, Doyares Centro, Totarco Tamarindo, Totarco Piedra, Totarco Dinde, Santa Marta Palmar, Saragoza Tamarindo, Sanja Honda, Tres Esquinas, Chenche Media Luna, Doyares Porvenir, Bocas de Babi, Palmar, Buena Vista, Santa Marta Inspección, Santa Marta Diamante, Amayarco, Chenche Zaragoza.
2. En el municipio de Ortega: Guaipa I, Cuaipa Centro, San Diego, Balsillas, Paso Ancho, Resinto Palmarosa, Aico, Cucuana, Vuelta del Río, Guatavita Tua, Bocas de Tetuan, Palermo, Sortija, Nicolás Ramírez, Cucharo San Antonio.
Ahora bien, existiendo comunidades indígenas que se verán afectadas por el proyecto, es necesario realizarse un estudio de impacto a la integridad económica, social y cultural de las comunidades indígenas involucradas y surtirse un proceso de consulta que cuente con la amplia participación de tales comunidades”.
3. A folio 175 figura concepto de la procuradora delegada para asuntos ambientales y agrarios (E) de fecha 9 de abril de 1997 dirigido al director ambiental sectorial del Ministerio del Medio Ambiente, en el cual señaló lo siguiente:
“Esta procuraduría delegada en ejercicio de la labor de vigilancia y control del trámite de la licencia ambiental solicitada a este ministerio por la empresa Mineros El Dorado S. A., revisó el estudio de impacto ambiental presentado por dicha firma, para el proyecto que pretende desarrollar en los municipios de Ataco y Chaparral - Tolima.
A través de tal revisión se estableció que:
3. La explotación aurífera no debe realizarse en el cauce del río, debido al gran impacto que esta ocasionaría por la alteración de las características físico-químicas y sedimentológicas del mismo, afectando de esta manera los distritos de riego y la población allí asentada.
De otorgarse la licencia ambiental a dicho proyecto, el Ministerio del Medio Ambiente con apoyo de Cortolima, debe comprometerse a dar un estricto control y seguimiento, que garantice la efectividad de las medidas ambientales establecidas en el plan de manejo” (resaltado fuera de texto).
De acuerdo con las anteriores pruebas documentales, se tiene certeza acerca de la presencia de población indígena en la zona aledaña al río Saldaña que se vería afectada por la explotación minera, como también se acreditó el concepto negativo que dio el Ministerio Público, al considerar que no era procedente desarrollar el proyecto, debido al impacto negativo y las alteraciones a los componentes físico, químico y sedimentológicos de la región ribereña al río Saldaña.
4. Así mismo obra Auto 161 del 26 de marzo de 1997 expedido por la subdirección de ordenación y evaluación ambiental del Ministerio del Medio Ambiente, que dispuso lo siguiente: “Con anterioridad a la toma de una decisión por parte del Ministerio del Medio Ambiente sobre el otorgamiento de la licencia ambiental, realícese el proceso de consulta con las comunidades indígenas afectadas con la ejecución del proyecto, previa identificación de estas comunidades, por parte del Ministerio del Interior”(17) (resaltado fuera de texto).
5. Es preciso señalar que el Auto 161 fue objeto de recurso de reposición interpuesto por Mineros El Dorado, el cual fue revocado mediante Auto 519 del 1º de agosto de 1997 que a su vez luego fue aclarado por el Auto 565 del 15 de agosto de 1997, todos expedidos por la subdirección de ordenación y evaluación del Ministerio del Medio Ambiente, mediante los cuales dispusieron lo siguiente: el Auto 519: “Ordenar la realización del proceso de consulta previa, con las comunidades indígenas de acuerdo a la certificación expedida por la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, las cuales son las siguientes…”. Por su parte el Auto 565 dispuso: “Aclarar el artículo QUINTO del Auto 519 del 1º de agosto de 1997, en el sentido de que la Empresa Mineros El Dorado S. A., deberá poner a disposición de los interesados dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, copia del estudio de impacto ambiental presentado ante esta ministerio en las alcaldías municipales de Coyaima, Saldaña, Ataco, Ortega, Natagaima, Purificación y Chaparral —departamento del Tolima—, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente proveído”(18).
6. A folios 183 al 192 del cuaderno de anexos de la demanda aparece un escrito dirigido al Ministro del Medio Ambiente de fecha 27 de mayo de 1997, en el cual 245 habitantes del municipio de Ataco, Tolima, solicitan que se realice en dicho municipio, la audiencia pública para discutir el proyecto de explotación aurífera y, se le conceda a la empresa Mineros El Dorado S. A., la licencia ambiental para que proceda a la explotación de los aluviones de oro en el mencionado municipio.
7. Por su parte el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras “INAT”, mediante oficio del 27 de noviembre de 1997 dirigido al director ambiental sectorial del Ministerio del Medio Ambiente, presentó concepto técnico sobre el estudio de impacto ambiental para la explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, Ataco - Tolima, en el que señaló lo siguiente(19):
“Se estima que la eventual explotación aurífera por parte de la compañía Mineros El Dorado ocasionaría impactos negativos irreversibles, que perjudicaría la actividad agrícola de los distritos de Saldaña y del futuro triángulo del Tolima, excluyendo de la producción 20.000 has. de cultivo de arroz e impedir el desarrollo de otras 30.000 has. proyectadas.
Además, se considera que se perjudicaría la actividad más importante de la región ya que es la mayor generadora de empleo y estabilidad social para una población beneficiada directamente que llega a las 50.000 personas y otras 20.000 en el área de influencia” (negritas del texto original).
8. A folio 220 del cuaderno anexos de la demanda, figura edicto expedido por el Ministro del Medio Ambiente de fecha 15 de agosto de 1997, mediante el cual CONVOCA a la celebración de la audiencia pública que se llevaría a cabo el viernes 5 de septiembre de 1997 en el municipio de Chaparral, Tolima, dentro del proyecto de explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, a ejecutar por la empresa Mineros El Dorado S. A., localizado en el municipio de Ataco (departamento del Tolima). En el folio 221 figura la publicación del edicto en la página 2A del Diario La República del 25 de agosto de 1997.
9. Por su parte a folios 254 al 262 del mismo cuaderno, figura el concepto técnico elaborado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Ideam de fecha 16 de enero de 1998, respecto del estudio de impacto ambiental de la explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, dirigido al director ambiental sectorial del Ministerio del Medio Ambiente, en el que se analizaron los aspectos de hidrología, climatología e hidráulica y sedimentología del proyecto aurífero, concluyendo lo siguiente:
“Con relación a los efectos sobre el estado del río durante y después de la explotación, los consultores realizaron mediante una metodología que no es clara, varios procedimientos de análisis comparativo y estados más críticos de aportes de sólidos al cauce, tanto en niveles altos como bajos, realizando todas las combinaciones posibles, obteniendo resultados relativos que al final llevaron a definir que los efectos aguas abajo no pueden causar cambios morfodinámicos en el río como tampoco perjudicar los distritos de riego; esta fase se debió comprobar con análisis más detallados contando con mediciones en secciones intermedias y muestreos en superficie y de material de fondo representativos y bien distribuidos. Sobre este aspecto es importante recalcar que se debió calibrar un modelo morfológico adecuado que permitiera conocer este comportamiento simulando todas esas situaciones.
Los estudios realizados en los aspectos climáticos, hidrológicos y sedimentológicos no son suficientes para la evaluación del impacto ambiental de la explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña.
Además se requiere una caracterización del contexto regional en materia económica, social y cultural para tener un referente de evaluación ambiental” (subrayas y negritas fuera de texto).
De acuerdo con la extensa prueba documental relacionada en precedencia, se observa la actuación administrativa adelantada por el Ministerio de Ambiente previa a la expedición de los actos administrativos demandados, que acredita la ponderación en la toma de la decisión cuestionada de negar la licencia ambiental solicitada por la actora, debido a que no solo la población indígena sino la comunidad en general, recibiría los efectos negativos que se estimaba podía generar el proyecto, así como las expresiones de oposición al mismo por parte de entidades gremiales públicas, llamando la atención que fue un número muy reducido de la población (apenas 245 habitantes del municipio de Ataco), los que expresaron su respaldo al proyecto.
También se acreditó la interpretación efectuada al estudio de impacto ambiental de Mineros El Dorado elaborado por la firma Rescan, el cual no fue acogido por el INAT, ni por el Ideam, ni por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, al considerar el impacto negativo por la alteración de las características físico-químicas y sedimentológicas del mismo, resultando afectados los distritos de riego y la población asentada en la ribera del río Saldaña.
En este orden de ideas y, después de hacer una valoración integral de las anteriores actuaciones administrativas que se adelantaron durante el curso del proceso que antecedió a la negativa de la expedición de la licencia ambiental, así como los espacios de concertación y diálogo que se realizaron con el fin de evaluar el impacto económico y ambiental del proyecto de explotación aurífera, observa la Sala que resultan acertadas las disposiciones jurídicas y consideraciones fácticas en las que se apoyó y a las que recurrió el ministerio demandado, para justificar las razones por las que el proyecto no debía adelantarse.
Entre ellas se encuentra el cumplimiento de los cometidos trazados en disposiciones de rango constitucional, como el artículo 65 relativo a la protección que debe otorgar el Estado al desarrollo de la actividad agrícola; el artículo 79 que proclama el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano y el artículo 80 según el cual, el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
Así mismo el ministerio en los actos acusados, dio cumplimiento a la función señalada en el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, disposición legal que establece las funciones del Ministerio del Medio Ambiente, entre ellas, la de evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente, en los casos que se señalan en el título VIII de la presente ley.
En términos concretos, contrario a lo esgrimido por el apelante, no existe material probatorio suficiente que permitiese verificar para aquel momento, la sostenibilidad del proyecto dentro de la esfera de lo que se ha entendido como la noción del desarrollo sostenible, que la Constitución de 1991 apropia a partir de los instrumentos de derecho internacional, cuando se habla de garantizar el aprovechamiento balanceado y sostenible de los recursos naturales de acuerdo con las necesidades básicas de la población.
La definición del concepto de desarrollo sostenible se encuentra consagrada en el artículo 3º de la Ley 99 de 1993 que dice: “Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
De allí que se encuentre probado que en el proceso administrativo que se surtió, no existió una garantía para las comunidades en el sentido de que el proyecto permitía, por una parte, materializar un balance entre la actividad económica que iniciaría a partir de la concesión de la licencia ambiental y de otra parte, con el sostenimiento de los recursos naturales a largo plazo(20). De esta realidad, dan cuenta las intervenciones y el consenso general de la comunidad sobre el impacto del proyecto, tema que se profundizará más adelante.
Es así como la sostenibilidad del proyecto efectivamente estaba en entre dicho, no porque no se pudiera estimar que reportara una ganancia económica para la demandante —que es lo que pretende demostrar la actora—, sino porque no existía plena certeza de que fuera a darse una compensación justa y plena que resarciera los efectos negativos ambientales, sociales y económicos que la actividad económica, de haberse desarrollado, hubiera ocasionado a la comunidad y al medio ambiente.
En el entendido de los parámetros y principios de armonía entre la libertad económica y la conservación, protección y promoción del desarrollo sostenible que se deriva de los tratados internacionales, en especial, los principios de derecho ambiental que enmarcan el Convenio de Río(21) y la Declaración de Estocolmo(22), dicha inseguridad sobre el balance y proporcionalidad del proyecto, frente a la compensación que se esperaba generara el mismo, ponía en riesgo la sostenibilidad económica del área geográfica que soportaría el impacto por la explotación minera que se pretendía desarrollar.
A la luz de los estudios técnicos y ambientales, así como de la consultoría internacional realizada por Rescan, encuentra la Sala que sí existía justificación sobre la rentabilidad económica del proyecto, así como los ingresos que se esperaban se derivaran del mismo, tal y como lo reconoce el Ministerio del Medio Ambiente en la resolución acusada(23), de eso no hay duda.
No obstante lo anterior y teniendo en cuenta el conflicto que delimita el problema jurídico sobre la presencia de una falsa motivación en las resoluciones atacadas, considera la Sala que el ministerio demandado efectuó una valoración general y no desde el punto de vista estrictamente social o político, acerca del impacto que el proyecto ocasionaría con fundamento en la evaluación técnica y los diferentes conceptos elaborados por organizaciones gremiales de la región. Así mismo se refirió a los aspectos económicos del proyecto, tal y como lo deja ver el siguiente análisis de la Resolución 564 de 1998:
“La información económica presentada en el estudio de impacto ambiental no incluye estimativos de costos de capital y operativos que permitan un análisis detallado, sin embargo los datos suministrados por Mineros El Dorado S. A. muestran que la inversión ambiental del proyecto asciende a $15.054.000.000 y representa el 23.3% del costo total por lo que se puede calcular el costo del proyecto que asciende a $64.609.442.000, ahora bien el valor del oro a precios de junio de 1998 permiten calcular los ingresos totales del proyecto que ascenderían a $91.515.012.000 y las utilidades serían de $26.905.569.940 por los 15 años de vida del proyecto y de $1.926.826.424 por año, lo que representa cerca del 3% de rentabilidad.
En estas condiciones con una rentabilidad en el límite económico existe incertidumbre en la implementación del plan de manejo ambiental y cualquier incumplimiento en este aspecto generaría un fuerte impacto ambiental con fuertes repercusiones en la parte social y económica para la cuenta del río Saldaña”(24).
Lo anterior, junto a la solicitud de indemnización y reparación de perjuicios que sintetiza lo expuesto en el estudio técnico, en donde se justifica el balance de ingresos y ganancias proyectadas sobre la actividad de explotación esperada para los siguientes catorce años, y que se reitera en el escrito de apelación, indica que el monto destinado a la reforestación de la microcuenca correspondía a una suma de $11.125.000, cantidad de dinero que corresponde asumir al proyecto, así como se detalla una inversión anual de $48.500.000 destinados a la reforestación(25).
Dichas cifras, en resumidas cuentas, representan lo que la parte actora consideraba era la destinación dineraria suficiente que soportaba la compensación ambiental que se pudiera generar, por los efectos colaterales del proyecto de explotación minera.
No obstante lo anterior, este análisis refuerza el argumento de que dichos montos ofrecidos no resultan plenamente compensatorios del efecto social, económico y ambiental que se derivaría del proyecto minero, además que no permiten derivar con claridad la relación de proporcionalidad entre las ganancias del proyecto frente a las pérdidas o costos sociales que deberá asumir la comunidad, pues los ingresos y la reparación que se esperan recibir, de acuerdo con la estimación que se hace en el recurso de apelación por parte de la actora, es de $1.922.112.139 anuales, lo que representa un total de $26.909.569.940, por un periodo aproximado de catorce años(26).
Por tanto, de acuerdo con las falencias que degeneran en la incertidumbre sobre la compensación del proyecto de explotación aurífera en la cuenca del río Saldaña, que son advertidas por el ministerio al momento de velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental consignada en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1753 de 1994(27), a juicio de la Sala se constituyen en ponderadas razones que llevaron a la autoridad ambiental a considerar como pertinentes y suficientes para proceder a la negativa de la licencia ambiental(28).
Lo anterior, por cuanto el impacto ambiental que debería asumir la comunidad de los territorios aledaños, se repite, resulta inconmensurable frente al efecto o ingreso económico que se derivaría de la actividad de explotación económica para la empresa actora. Lo cierto es que no existe claridad sobre los efectos nocivos del proyecto, ni los medios de internalización por los cuales la empresa minera asumiría los costos de dicha actividad.
Por lo anterior, es que al hablar de los ingresos y ganancias que el proyecto aurífero representaría, entre otros factores de tipo social y cultural, es que se puede afirmar sin duda alguna que la estimación económica con la que se esperaba la actora reparara el daño ambiental, no resultaba suficiente al momento de hablar de compensación, reparación o internalización del costo social(29).
De configurarse tal situación, se estaría anteponiendo de forma ilegítima e ilegal, el interés particular de la empresa actora para el desarrollo de una actividad libre, por encima de un interés general que representa la sostenibilidad y el desarrollo equitativo de una región del país, colocándola en un escenario de desigualdad de condiciones frente a otras, debido a unas cargas sociales, ambientales y económicas que la población no tenía por qué asumir, y que impedirían su desarrollo pleno como territorio y como área de confluencia de una diversidad cultural, étnica, raizal y poblacional que define la identidad pluricultural del mismo territorio.
Con la incertidumbre económica a la que se refiere el ministerio, se pone en entredicho y es lo que quiere hacer prevalecer la autoridad ambiental en el proceso, la sostenibilidad de la comunidad y la protección de sus intereses económicos y sociales proyectados a largo plazo.
Aunado a lo anterior, la situación se agrava por el hecho —como expresamente lo identifica el ministerio(30)—, de la inexistencia en la previsión del pago de las tasas retributivas que exige el artículo 42 de la Ley 99 de 1993(31), como especie de tasa de compensación ambiental y, que tiene como propósito, servir de medio de internalización del costo social que surge cuando se presenta una actividad económica que afecta las fuentes de aguas en un territorio determinado(32), tal y como acontecería en el presente caso con la cuenca del río Saldaña.
Bajo este contexto, encuentra la Sala que el proyecto, bajo la experticia técnica del Ministerio de Ambiente, después de realizada una valoración sobre el impacto económico, social y ambiental en dicha instancia administrativa, no demostró una estabilidad económica, ni una sostenibilidad jurídica que garantizara la conservación y protección de los recursos naturales del área geográfica que hacía parte de la cuenca del río Saldaña, tal como quedó debidamente motivado en los actos administrativos demandados.
En relación con las anteriores motivaciones del ministerio demandado, considera el apelante que el tribunal cometió un error en la apreciación de los estudios realizados, por lo que está inventando razones para negar la licencia por inconvenientes de tipo cultural, técnico y político, cuando de las consideraciones del ministerio se entiende que desconoció el estudio elaborado por la firma Rescan, razón única y suficiente por la cual negó la licencia ambiental única solicitada por la actora.
No es compartida por la Sala esta aseveración, ya que a pesar de que es clara la existencia del estudio donde se hace una valoración técnica y económica de la proyección e impacto del proyecto de explotación aurífera, éste resulta insuficiente y no genera la certeza sobre los alcances de la actividad de explotación, así como tampoco sobre la compensación en todas las esferas de la vida de la comunidad y de los diferentes grupos poblacionales que habitan los municipios del departamento del Tolima, afectados por la explotación minera y que deberían internalizar los efectos del proyecto.
Sobre este particular resulta muy ilustrativa la prueba que obra en el cuaderno de anexos del expediente, en la cual el Comité Prodefensa del río Saldaña Usosaldaña, elaboró un informe fechado marzo de 1998 que contiene la evaluación crítica del estudio de impacto ambiental de la explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, redactado por la firma Rescan, en el cual le criticó lo siguiente:
“El Ministerio del Medio Ambiente, seleccionó a la empresa Rescan Evironmental Services Ltda., del Canadá para realizar la evaluación de estudio de impacto ambiental de la explotación aurífera del valle aluvial del río Saldaña, y a continuación se analizan algunos aspectos que consideramos de vital importancia y que deben de ser tenidos en cuenta para negar el proyecto de explotación aurífera que pretende realizar Mineros El Dorado S. A.:
9.1. Viabilidad económica.
Los costos ambientales son aún más elevados ya que no se tienen en cuenta costos de protección de islas y de barras en el bloque 4 y lo más grave aún los daños y perjuicios que se causan aguas abajo del proyecto.
Es decir, de nuevo el informe es bastante superficial y no tiene en cuenta la realidad del proyecto.
9.2. Hidráulica del río Saldaña
Como puede observarse, la apreciación del equipo canadiense nos indica que en los aspectos biológicos al estudio de impacto ambiental fue bastante débil y dada la extensión de dicho estudio, consideramos que no fue un olvido de la empresa, sino una estrategia para evitarse futuros problemas en el manejo de la vida acuática del río Saldaña y por lo tanto no incluirlo en el plan de manejo ambiental y por consiguiente en los costos.
9.3. Sedimentación del río Saldaña.
En el numeral 4.5 del informe de los canadienses, se hace eso sin ninguna demostración de los aspectos de Mineros El Dorado S. A., donde afirma que el arrastre de sedimentos es muy bajo y en el peor de los casos solo representaría un 10% del aumento en la carga natural de sedimentos.
Esta aseveración es bastante facilista y contradictoria con lo expresado por los mismos canadienses en el numeral 3.7.2 donde se expresa que el río Saldaña cerca a Ataco es un sistema altamente dinámico y entrelazado y en este mismo numeral concluye que Mineros El Dorado S. A., está errado al asumir que los “terrenos planos” permanecen como “terrenos” y no se conviertan en canales de río.
Con el anterior análisis, se considera errónea la apreciación del equipo canadiense sobre el manejo de la hidráulica y el comportamiento de los sedimentos en el río Saldaña.
9.4. Aspectos sociales.
No es comprensible cómo en el estudio realizado por los canadienses acerca del proyecto de Mineros El Dorado S. A., que presenta un amplio y mayoritario rechazo de la comunidad del Tolima, por no decir absoluto a la instalación de la paladraga, no se haga un análisis profundo de la situación social y solamente se menciona en el numeral 1.1 que durante la audiencia pública realizada en el municipio de Chaparral, asistieron 5.400 personas y se presentaron 59 ponencias.
Consideramos que en el análisis de los aspectos sociales, como en el resto del documento, el estudio de los canadienses no presenta una confiabilidad técnica o científica como era de esperarse para la trascendencia del proyecto de Mineros El Dorado S. A. y por las hojas de vida de los integrantes del equipo canadiense.
9.6. Conclusión.
Del análisis realizado sobre el reporte de la misión canadiense, nos permite concluir que el proyecto no es viable ni técnica, ni económica, ni ambientalmente y aún pone en peligro grave la economía de aguas abajo por la resuspensión de mercurio metílico, como se expresa en el numeral 4.6 mercurio, debido al metal que ha sido depositado por explotaciones antiguas de la mediana minería con retroexcavadora y canalón y que regresa a la corriente del río Saldaña para depositarse aguas abajo.
Es lamentable que el Ministerio del Medio Ambiente hubiese perdido una importante oportunidad para realizar una evaluación objetiva, con un importante soporte técnico y científico que le hubiese permitido tener mayores elementos de juicio y no las contradicciones que se presentan, pero con un análisis como el que hemos realizado, nos permite concluir que existen elementos de juicio suficientes dentro del informe de los canadienses para descalificar el proyecto desde el punto de vista ambiental y quedan serias dudas del punto de vista técnico” (fls. 211 al 217 cdno. anexos 2) (resaltado fuera de texto).
De acuerdo con la prueba anteriormente transcrita observa la Sala que no era viable el proyecto de explotación aurífera desde los puntos de vista económico, hidráulico, sedimentológico ni social, prueba que analizada bajo la luz de la sana crítica ofrece total credibilidad y convencimiento para llegar a la conclusión de que la autoridad ambiental no se equivocó en la negativa de conceder la licencia ambiental cuestionada.
Ante la manifiesta insostenibilidad del proyecto de explotación minera, en el sentido que no se encuentra definido el mecanismo ni los recursos que serían destinados a la compensación social, económica y ambiental del proyecto, ni que éstos resultaran proporcionales a la explotación, el ministerio tomó una decisión que resultó precavida y va encaminada a velar por la protección de los recursos naturales, con el fin de evitar una afectación irreversible de la diversidad, no solo natural, sino cultural y social, sobre las áreas afectadas y la población en general.
En este sentido, como garante de los principios a la diversidad biológica y cultural a la que hacen referencia los artículos 7º y 8º de la Constitución Política, encuentra la Sala que el ministerio lo que hizo fue, adoptar una decisión para evitar la afectación y generación de un impacto ambiental negativo que pudiera llegar a ser irreversible, al no existir las condiciones ni garantías suficientes sobre los efectos concretos que este proyecto podría llegar a generar sobre el medio ambiente.
En desarrollo de estas preceptivas constitucionales, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, dispone en su numeral 6º, lo siguiente: “Artículo 1. Principios generales ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Con el propósito de evitar un perjuicio irreversible sobre la cuenca del río Saldaña, como principal área en la que se esperaba desarrollar el proyecto de explotación aurífera y, ante la incertidumbre e inseguridad económica y ambiental a las que se exponía a la comunidad, el ministerio adoptó la decisión administrativa de negar la expedición de la licencia ambiental, teniendo como fundamento adicional y de gran calado, la manifiesta oposición de la comunidad.
Por las razones expuestas, la Sala llega a la conclusión de que la motivación efectuada por el ministerio demandado en los actos acusados, fue ponderada y se ajustó a la valoración de los elementos probatorios aportados al proceso, perdiendo piso la causal invocada de falsa motivación, ya que la negativa en el otorgamiento de la licencia ambiental única, resultó ser una decisión que se ajustó al contenido del artículo 5º del Decreto 1753 de 1994, que dispone lo siguiente:
Licencia ambiental única: Es la otorgada por la autoridad ambiental competente y que, a solicitud de los peticionarios, incluye el permiso, autorizaciones y concesiones, necesarios para el desarrollo del proyecto, obra o actividad. La vigencia de estos permisos, concesiones y autorizaciones, de acuerdo con su naturaleza, podrá ser la misma de la licencia ambiental.
Para el otorgamiento de la licencia ambiental única se observarán las siguientes reglas:
a. La autoridad ambiental competente ante la cual se solicita la licencia ambiental única, asumirá la competencia para el otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones a que haya lugar; para ello observará las normas que en cada región sean aplicables;
b. El otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones solicitados se hará en el mismo acto de otorgamiento de la licencia ambiental única;
c. La autoridad ambiental competente solicitará a las entidades cuya competencia asume en virtud de la solicitud de la licencia ambiental única, la información técnica, jurídica administrativa que sean indispensables para decidir sobre el otorgamiento de los permisos autorizaciones y concesiones necesarias para el desarrollo del proyecto, obra o actividad” (resaltado fuera de texto).
6.2.2. Acerca de causal de presunta desviación de poder en la expedición de los actos acusados.
Considera el apoderado de la actora, tanto en el escrito de demanda como en la apelación(33) que el ministerio actuó con desviación de poder, por cuanto partiendo de su plena e indiscutible competencia legal para conferir o negar las licencias ambientales, tomó como único criterio para no otorgarla, la supuesta manifestación de la comunidad que habita el valle aluvial del río Saldaña de oponerse al mismo, siendo que según el apelante, dicha decisión no puede tener un carácter vinculante y mucho menos definitivo que pueda llegar a convertirse en la única motivación para la decisión que deba tomar la autoridad ambiental.
También considera el apelante que la decisión de negar o conceder la licencia ambiental, debía estar sometida a unos límites y basarse en los conceptos técnicos emitidos en relación con el plan de manejo ambiental o con el estudio de impacto ambiental, que son los documentos y elementos que tienen que ver con la viabilidad técnica del proyecto.
Para desarrollar este punto de la apelación debe tenerse de presente el contenido de los numerales 14 y 15 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, según los cuales será el ministerio el encargado de adoptar los mecanismos que permitan la prevención del daño y el deterioro ambiental que puedan generarse por las actividades económicas, así como expedir, negar o suspender las licencia ambientales que se requieran para este tipo de actividades(34).
Por su parte, los artículos 49 y 52 de la misma legislación, regulan los criterios mínimos que deben ser tenidos en cuenta por el ministerio para la expedición de las licencias ambientales que permitan dar inicio a los procesos que por su gran impacto ambiental y económico se consideran proyectos de gran minería, como el que se analiza bajo el presente proceso(35).
En este sentido, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993(36), resulta complementario a las anteriores disposiciones, para el caso especial de la protección de los recursos naturales que son propiedad de las comunidades indígenas o negras. En desarrollo de estas disposiciones legales, el gobierno expidió el Decreto Reglamentario 1753 de 1994, el cual dispone respecto del alcance de las atribuciones del ministerio en materia de la expedición de la licencia ambiental, lo siguiente:
“ART. 27.—Los estudios de impacto ambiental no son objeto de aprobación sino de conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental decide sobre el otorgamiento o no de una licencia ambiental”.
En este orden de ideas, se tiene que la expedición de la licencia ambiental se encuentra condicionada, a cumplir con la regulación exigida en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, que señala que la solicitud de licencia deberá incluir por parte del peticionario, el estudio del impacto ambiental y los efectos socioeconómicos que se van a llegar a generar por el proyecto económico. Lo anterior, tiene como propósito servir de elemento que describa un escenario de prevención del impacto sobre el medio ambiente, así como servir de instrumento de participación y construcción colectiva de la decisión que se quiera tomar sobre el proyecto económico a adelantar.
En este sentido, para la Sala surgen dos planteamientos necesarios de analizar con el propósito de verificar si se configuró la causal de desviación de poder por parte del ministerio, excediendo así el límite de sus competencias. En primer lugar es determinante verificar si durante el proceso que precedió la decisión de la autoridad administrativa sobre la negativa en otorgar la licencia ambiental, la entidad adoptó una política de prevención del daño ambiental permitiendo la participación de las comunidades, no solo indígenas o étnicas sino de otros grupos gremiales e institucionales de la región y, ii) en segundo lugar, analizar si el proyecto fue avalado o no por las mismas comunidades.
De acuerdo con las consideraciones expuestas en precedencia, encuentra esta Sala que las razones que apoyaron la negativa para el reconocimiento de la licencia, se fundamentaron en la incertidumbre que el mismo proyecto generó respecto al impacto social, económico y ambiental que debería pasar a asumir la comunidad, como quedó descrito en el numeral 6.3, cuando se descartó la causal de falsa motivación.
Respecto de la participación de la comunidad, tanto de los grupos indígenas como de los líderes y representantes comunitarios, es claro que estos tuvieron un espacio de participación y discusión, en donde se les garantizó suficiente ilustración sobre el proyecto, tal como se verifica en seguida. Distinto es que al unísono hubieran expresado su desacuerdo total con el mismo, aspecto al que no se le puede restar importancia como lo pretende hacer ver el apelante.
Es así como, obra a folios 233 al 245 del cuaderno de anexos de la demanda, el acta que contiene las conclusiones de la audiencia pública ambiental convocada por el Ministerio del Medio Ambiente y que se llevó a cabo el día 5 de septiembre de 1997 en el municipio de Chaparral, Tolima. La importancia de esta acta radica en que fue redactada y suscrita por una comisión integrada por diferentes autoridades y agremiaciones regionales, que dada la condición y cargo que ostentaban para la fecha del evento, denotan imparcialidad y credibilidad respecto de las conclusiones que consignaron en el documento(37).
Las más importantes conclusiones a las que se llegó en la audiencia pública y que fueron claramente resumidas por la comisión redactora, fueron las siguientes:
“La comisión espera que estas conclusiones, que se han redactado con el propósito de hacer constar de manera clara la posición adoptada por el pueblo del Tolima en la audiencia pública ambiental, sean consideradas por el Ministerio del Medio Ambiente no solo en su parte técnica, ecológica, ambiental, social, económica y cultural, sino además como un reflejo inequívoco del rechazo generalizado de los habitantes del sur del Tolima al proyecto de Mineros El Dorado S. A. en la cuenca del río Saldaña.
1. Salvo Mineros El Dorado S. A. nadie se pronunció durante la audiencia pública en favor de la licencia ambiental para el proyecto de explotación aurífera en el valle aluvial del río Saldaña. La oposición de las autoridades locales y departamentales fue total. Igualmente se opusieron las organizaciones indígenas y las restantes organizaciones sociales, los líderes comunitarios y demás participantes.
Así, se pronunciaron en contra: el gobernador del Tolima, la asamblea departamental del Tolima, Cortolima, el INAT, los alcaldes de Chaparral, Ataco, Coyaima, Saldaña y Purificación, los personeros de Chaparral, Ataco, Purificación, Guamo e Ibagué y la Federación de Personeros del Tolima. Las autoridades indígenas representadas por las tres organizaciones que tienen presencia en el Tolima, CRIT, FICAT y ACIF, también expresaron un rotundo no al proyecto. Igualmente de manera negativa se manifestaron las asociaciones gremiales y las organizaciones de la sociedad civil. La ADT (Asociación para el Desarrollo el Tolima) presentó como ponencia un documento de rechazo al proyecto de Mineros El Dorado S. A., suscrito por numerosas personalidades, agremiaciones y empresarios regionales en el marco del segundo encuentro de tolimenses, realizado en Ibagué en noviembre de 1996. Negativamente también se pronunciaron todos los parlamentarios que representan fuerzas políticas del Tolima.
2. Tras la presentación del proyecto por parte de Mineros El Dorado S. A. y de su estudio de impacto ambiental, las intervenciones técnicas auspiciadas por Cortolima, por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT) y por la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras del río Saldaña, pusieron en evidencia las graves inconsistencias técnicas del estudio de impacto ambiental de la empresa solicitante de la licencia, principalmente por las siguientes razones:
a) Es gratuita y anticientífica la afirmación de Mineros El Dorado S. A. de que la explotación aurífera propuesta no vaya a aportar más sedimentos al cauce del río Saldaña… el mismo estudio de impacto ambiental es contradictorio (págs. 64 y 66 del volumen principal). Se evidenció que con la ejecución del proyecto se aumentaría gravemente el aporte de sedimentos al río y con ello se dificultaría o haría imposible la operación de los acueductos de Coyaima, Saldaña y un importante número de veredas de Purificación, lo mismo que se frustraría la posibilidad de un acueducto para Ataco a partir de las aguas del río Saldaña, cuya necesidad ya se siente. Igualmente se dificultaría en grado sumo o se haría imposible la operación del Distrito de Adecuación de Tierras del río Saldaña, que hoy permite la explotación agrícola de 22 mil hectáreas al año, con un promedio de ganancias de $500.000 por hectárea. (…)
b) Es falsa la información del solicitante de la licencia de que no se generarán transformaciones del suelo donde se hará la explotación (202 hectáreas) que lo despojen de su capacidad natural para el uso agrícola… Por el contrario, las exposiciones técnicas evidenciaron que las transformaciones a que sería sometido el suelo con esta explotación a gran profundidad, serían graves e irreversibles… De otro lado se suscitaron serias dudas sobre la clasificación que Mineros El Dorado hace sobre la calidad del suelo que se afectará directamente… Resultó claro para la audiencia que las transformaciones a que sería sometido el suelo y el subsuelo con la ejecución del proyecto, serían irreversibles y gravemente negativas…
c) Deja mucho que desear el análisis que la entidad solicitante de la licencia hace del impacto social y cultural que la ejecución del proyecto generaría. No se consideran en el estudio todos los posibles efectos negativos ni se proponen medidas razonables que puedan mitigar o atenuar tales efectos. Sobre el empleo por ejemplo, no se habló… No hizo Mineros El Dorado S. A., el intento de cuantificar el efecto migratorio sobre la población de Ataco… Por lo mismo tampoco se contemplan las medidas sanitarias y sociales que este fenómeno demandaría y su posible costo para el municipio.
d) Se generaron serias dudas sobre la viabilidad económica del proyecto y sobre la posibilidad de que las regalías anunciadas por Mineros El Dorado para el municipio de Ataco por la explotación aurífera, alcancen a cubrir la nueva demanda de servicios públicos y de trabajo social del municipio para cubrir crecientes necesidades de la población nueva… Las contradicciones no parecieron gratuitas, sino una maniobra para manipular las cifras a efectos de calcular las regalías.
e) La audiencia se mostró muy preocupada por la ausencia en el EIA de una valoración seria y real del peligro o contingencia de la violencia política en la región, que podría ser potenciada por la ejecución del proyecto de Mineros El Dorado S. A.
f) Igualmente fue evidente para los asistentes a la audiencia la falencia del EIA de Mineros El Dorado S. A., en cuanto a las consecuencias culturales, sociales y políticas que la implementación del proyecto tendría para las comunidades indígenas del sur del Tolima. La totalidad de los representantes de las organizaciones indígenas de la región expresaron claramente el terrible impacto negativo que para sus valores y cultura ancestral tendría un tratamiento al río y a las riquezas del subsuelo como el propuesto por Mineros El Dorado.
El resultado negativo de la consulta a las comunidades indígenas ordenada por el parágrafo del artículo 330 de la Constitución y por el artículo 76 de la Ley 93 de 1997, debe ser vinculante para el Ministerio del Medio Ambiente, a la luz de los compromisos internacionales de Colombia y de su legislación interna (Convenio 169 de la OIT, Ley 21 de 1991, arts. 5º, 6º, 7º y 15).
g) La audiencia comparó el peso económico de la explotación agrícola actual y potencial de la región que depende de las aguas del río Saldaña y la infraestructura para aprovecharla, y el peso económico de la actividad aurífera propuesta en el contrato de explotación con el Ministerio de Minas y Energía, y se concluyó que es mucho más importante y significativo mantener y proteger la economía agrícola, sin arriesgarla con proyectos menores como el de Mineros El Dorado (al respecto se pueden ver las cifras estimadas en la ponencia del INAT).
El proyecto de Mineros El Dorado, en síntesis, no es sustentable ni ambiental, ni social, ni económica, ni paisajística, ni culturalmente. Y tiene una seria resistencia política.
De acuerdo con las anteriores conclusiones a las que se llegó luego de llevada a cabo la audiencia pública, la Sala estima que la oposición al proyecto de explotación aurífera que pretendía desarrollar la sociedad actora, no solo se fundamentó en la oposición social o política del proyecto como lo manifiesta el apelante, sino que se analizaron todos los efectos negativos del mismo desde distintas ópticas como la técnica, económica y por supuesto la social, las cuales sin asomo de duda tienen gran repercusión en el tema ambiental.
La institución de la audiencia pública en materia ambiental, está regulada en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, en los siguientes términos:
ART. 72.—De las audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales en trámite. El Procurador General de la Nación o el delegado para asuntos ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres (3) entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de una audiencia pública que se celebrará ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respectiva.
(Sic) La audiencia de que trata el presente artículo se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativa, bien sea para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental.
La audiencia pública será convocada por la autoridad administrativa ante la cual se solicita, mediante edicto, con una anticipación de por lo menos 30 días a la toma de la decisión a debatir. El edicto comunicará la fecha, lugar y hora de celebración y el objeto de la audiencia. Será presidida por el jefe de la entidad competente o su delegado. El edicto permanecerá fijado en secretaría por 10 días, dentro de los cuales deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y en el boletín de la respectiva entidad.
También podrá celebrarse una audiencia pública, durante la ejecución de una obra que haya requerido permiso o licencia ambiental, cuando fuere manifiesta la violación de los requisitos exigidos para su otorgamiento o de las normas ambientales”.
Por su parte el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, establece la consulta previa:
En cuanto a la figura de la consulta previa, en el cuaderno de anexos obra un informe de fecha 27 de septiembre de 1997 de la reunión preparatoria a la consulta previa que se llevaría a cabo con las comunidades indígenas en el área de influencia del proyecto(38). Ese informe suscrito por profesionales de la dirección ambiental sectorial del Ministerio del Medio Ambiente, da cuenta de lo siguiente:
“(…) Los intervinientes de la comunidad reiterativamente manifestaron que con consulta o sin consulta no querían el proyecto y que su desplazamiento a esta reunión era para exponer esta negativa y lograr de inmediato que el Ministerio del Medio Ambiente en este caso tomara la decisión de negar la licencia ambiental.
Las entidades de control presentes en la reunión como son la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, manifestaron a la comunidad que la consulta a realizar era un mecanismo otorgado por la legislación para que los pueblos indígenas pudieran participar, conocer el proyecto, exponer y clarificar dudas e interrogantes sobre el mismo. De igual manera, el ingeniero Gómez de la empresa Mineros El Dorado S. A., contestó algunos interrogantes planteados por los indígenas sobre el proyecto con relación a la afectación del río Saldaña, aduciendo además la voluntad de la empresa de querer explicar a la comunidad indígena el proyecto en las reuniones que se lleven a cabo en el territorio de las mismas”.
De acuerdo con las pruebas transcritas y la jurisprudencia citada, observa la Sala que el Ministerio del Medio Ambiente, sí adoptó una política de participación y de inclusión de las comunidades que podían verse afectadas por los impactos del proyecto que pretendía desarrollar la actora. También resulta claro que la repuesta de la comunidad al respecto fue negativa, en el sentido de desaprobar la viabilidad del mismo, por considerarlo inconveniente.
El análisis y estudio de estas circunstancias fácticas, encuentra pleno soporte legal y constitucional para que el ministerio, como autoridad ambiental y competente para el caso, entrara a mirar las condiciones que de mejor manera garantizaban el ejercicio de los derechos colectivos y fundamentales de la población, así como la protección de los recursos naturales.
En esta medida, lo que prevaleció en el presente caso, fue la decisión del Ministerio ajustada a derecho y sin desviación de las razones ni argumentos, en miras a promover y proteger el mejor interés para la comunidad. Sobre todo, partiendo de la incertidumbre económica y ambiental que exponía el caso, tal como quedó valorado en la parte considerativa de los actos demandados.
Según lo visto, la Sala no comparte el argumento de la apelación relativo a la expedición de los actos demandados con desviación de poder, por cuanto no se observa que la actuación del Ministro del Medio Ambiente de la época al haberlos proferido, se hubiera alejado del ámbito propio de sus competencias constitucionales y legales ni se observa tampoco que en los actos cuestionados, se hubiera dejado de dar cumplimiento a los fines que el ordenamiento jurídico le imponían, que no eran otros que los de velar por la protección del medio ambiente, garantizar el desarrollo sostenible de la región y procurar a toda costa la protección de la comunidad en general, frente al beneficio que podría reportar la explotación minera para la sociedad actora a título particular.
La Sala considera que la entidad demandada, sí expresó de manera clara en los actos cuestionados, los motivos determinantes de la negación de la licencia, que no se limitan a la oposición popular de los habitantes de la región aledaña a donde se llevaría a cabo el proyecto, sino que valoró las distintas pruebas como los conceptos técnicos elaborados por distintas entidades públicas y privadas que dominan el tema ambiental, que al unísono expresaron sus reparos por los efectos físico, químico, hidrológicos y sedimentológicos, que afectarían la cuenca del río Saldaña.
De allí que los anteriores hechos evidencian que no existió interés ilegítimo alguno por parte del ministro demandado al expedir los actos acusados, sino que estos son la expresión de razones del buen servicio que como autoridad pública ambiental le correspondía adoptar.
De otra parte, si bien es cierto que el pronunciamiento de la comunidad en la consulta o en la audiencia pública no puede ser el único criterio que justifique la toma de la decisión administrativa en materia de licencias ambientales, igualmente lo es que sí le corresponde a la autoridad ambiental valorar esta manifestación de voluntad de la comunidad frente a los distintos medios probatorios con los que se cuenta en la actuación administrativa, para sopesar en definitiva la decisión a adoptar, máxime cuando de por medio se discuten los intereses que pueden afectar la existencia de grupos y comunidades indígenas, como podría haber acontecido en este caso.
En suma se puede afirmar que la decisión de no conceder la licencia ambiental solicitada por Mineros El Dorado S. A., obedeció no sólo a la oposición popular sino a la oposición de las distintas entidades ambientales de la región, aunado a las insuficiencias que se detectaron respecto de los estudios técnicos y sobre sostenibilidad económica del proyecto, que se convirtieron en factores objetivos y definitivos para haber adoptado dicha determinación.
De esta manera, lo que condicionó la negativa al momento de proferir la licencia por parte del ministerio y cuya decisión quedó contenida en la Resolución 564 de 1998, es que la indeterminación del impacto del proyecto en materia socioeconómica, a lo que se opuso la comunidad y que quedó manifiesta en la audiencia pública llevada a cabo el 5 de septiembre de 1997, lo convertía en una amenaza potencial respecto a la preservación de los recursos naturales, la estabilidad del medio ambiente y la conservación de los intereses de los grupos poblacionales que hacen parte de la comunidad que habita la cuenta del río Saldaña en el departamento del Tolima. Una afectación potencial de gran magnitud sobre los recursos ambientales, que necesariamente repercute, en una afectación de los intereses sociales de la población.
En este sentido, la decisión del ministerio respetó la normatividad ambiental al momento de proferir las resoluciones 564 y 748 de 1998 dentro del pleno ejercicio de sus competencias y de acuerdo con los motivos y supuestos de hecho y de derecho valorados en el caso, haciendo improcedente la causal de desviación de poder, invocada por el apelante.
1. CONFIRMASE la sentencia del 7 de septiembre del 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del presente recurso de apelación.
(15) A folio 433 aparece certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Medellín según el cual la sociedad Mineros de Antioquia S. A. fue constituida la sociedad anónima Mineros de Antioquia S. A. mediante escritura pública 6161 del 14 de noviembre de 1974, cuyo objeto social es invertir directamente o por medio de aportes en sociedades en actividades de conservación y exploración de los recursos naturales renovables o no renovables.
(16) A folio 525 del cuaderno 1 obra certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia que dice: “Según escritura pública Nº 1674 del 24 de julio de 2002, de la Notaría 17 de Medellín, registrada en esta cámara de comercio el 14 de agosto de 2002, en el libro 9º, bajo el Nº 7811, aclarada mediante escritura pública Nº 428 de febrero 21 de 2003, de la Notaría 17 de Medellín, inscrita en esta entidad el 8 de abril de 2003, en el libro 9º, bajo el Nº 3579, se declaró LIQUIDADA la sociedad”, refiriéndose a la liquidación de la sociedad Mineros El Dorado S. A.
(17) Aparece a folios 151 a 155 del cuaderno de anexos de la demanda.
(18) Obra a folios 217 y 218 del mismo paginario.
(19) Figura a folios 201 al 2014.
(20) El artículo 333 de la Constitución Política dispone: La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
(21) Convenio sobre la biodiversidad biológica suscrito en la ciudad de Río de Janeiro, Brasil, incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante Ley 162 de 1994, dispone en el artículo 10: Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica: Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
(22) Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente humano suscrita en Estocolmo Suecia 5-16 de junio de 1972, estableció los siguientes principios:
“Principio 1
A este respecto, las políticas que promueven o perpetúan el apartheid, la segregación racial, la discriminación, la opresión colonial y otras formas de opresión y de dominación.
Debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse la capacidad de la tierra para producir recursos vitales renovables”.
(23) Cfr. página 24 Resolución 564 de 1998.
(24) Cfr. página 25 Ibídem.
(25) Cfr. página 16 recurso de apelación.
(26) Cfr. página 29 recurso de apelación.
(27) Decreto hoy sustituido por el 1728 del 2002.
(28) Cfr. página 25 Resolución 564 de 1998.
(29) Mankiw, Gregory. Principios de economía. McGraw Hill. Madrid. 2004. pp. 130-132.
(30) Cfr. página 25 Resolución 564 de 1998.
(31) El artículo 42 de la Ley 99 de 1993 establece: Tasas retributivas y compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
PAR.—Modificado por el artículo 211, Ley 1450 de 2011. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites.
PAR. 2º—Adicionado por el artículo 107, Ley 1151 de 2007, modificado por el artículo 211, Ley 1450 de 2011.
PAR. 3º—Adicionado por el artículo 107, Ley 1151 de 2007, modificado por el artículo 211, Ley 1450 de 2011.
Ver el Decreto Nacional 3100 de 2003”.
(32) Cfr. página 25 Resolución 564 de 1998.
(33) Cfr. folio 14, cuaderno 2.
(34) ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…).
15. Evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente, en los casos que se señalan en el título VIII de la presente ley”.
(35) El artículo 49 de la Ley 99 de 1993, establece. De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental.
El artículo 52 ídem, señala: Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la licencia ambiental, en los siguientes casos: (…) 2. Ejecución de proyectos de gran minería.
(36) “ART. 76.—De las comunidades indígenas y negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.
(37) El acta de la audiencia pública está firmado entre otros, por los siguientes funcionarios públicos y por los voceros de las comunidades indígenas asentadas en la zona donde se llevaría a cabo el proyecto aurífero. Por el Defensor del Pueblo de Ibagué; la Procuradora Agraria del Tolima; la Asociación de Cabildos Indígenas del Tolima “ACIT”; el delegado de la Federación Indígena de Cabildos Autónomos del Tolima “FICAT”; el vocero del Consejo Regional Indígena del Tolima “CRIT”; por un delegado de la Asociación de Usuarios de Aguas del Distrito de Adecuación de Tierras del río Saldaña “Usosaldaña”; también la suscribió un diputado a la asamblea departamental del Tolima y un delegado de la corporación labor pública “Corpublica”.
(38) Visible a folios 229 al 232 cuaderno de anexos.