Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/hospodarska-soutez-a-spojeni-podniku.p162.html
Timestamp: 2020-06-02 11:25:18+00:00
Document Index: 33803768

Matched Legal Cases: ['§ 8', 'zákona č. 63', 'zákona č. 286', '§ 8', 'zákona č. 63', '§ 8', 'zákona č. 63', 'zákona č. 495', 'zákona č. 286', 'zákona č. 132', '§ 8', '§ 8', 'zákona č. 63', 'zákona č. 495', 'zákona č. 286', 'zákona č. 132', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', 'soud ', 'zákona č. 63', 'soud ', 'Soud ', 'Soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 8', '§ 9', '§ 3', '§ 8', 'soud ', '§ 78']

Hospodářská soutěž a spojení podniků | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Hospodářská soutěž a spojení podniků
Ej 279/2004
Hospodářská soutěž: spojení podniků
k § 8a odst. 2 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění zákona č. 286/1993 Sb. (v textu též „zákon o ochraně hospodářské soutěže“ nebo jen „zákon“)
Nelze vytvořit rámec, který by určoval podmínky, při jejichž splnění by Úřad pro ochranu hospodářské soutěže musel podle § 8a odst. 2 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, spojení podniků povolit.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže není povinen sám nabízet možné závazky a omezení, za nichž by byl připraven spojení podniků povolit.
Při posuzování okolností rozhodných pro povolení spojení podniků není rozhodující procenty vyjádřená míra nárůstu dominantního postavení, jestliže koncentrace jednoho ze soutěžitelů již dosahuje vysoké dominantní pozice.
Uznává-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v obdobných případech určitou skutečnost jako výhodu ze spojení podniků, musí ji podle zásady rovnosti zpravidla uznat jako výhodu i v dalším případě, neboť tatáž skutečnost působí kvalitativně stejně nebo podobně. Jinak tomu však bude při hodnocení, zda taková výhoda – ve spojení s ostatními – je v konkrétním případě způsobilá kvantitativně převážit újmu, která může vzniknout narušením soutěže v důsledku spojení konkrétních soutěžitelů, neboť individuální rysy každého jednotlivého případu zpravidla převáží.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2004, čj. 2 A 10/2002-OL-269)
Akciová společnost K. proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení podniků.
Žalobce se správní žalobou domáhal zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) ze dne 6. 3. 2002 a jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 27. 9. 2001 a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Rozhodnutím vydaným v I. stupni žalovaný nepovolil spojení podniků akciové společnosti K., společnosti s ručením omezeným P. a společnosti s ručením omezeným H., k němuž mělo dojít podle § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění zákona č. 495/1992 Sb., zákona č. 286/1993 Sb. a zákona č. 132/2000 Sb., s tím, že žalobce měl získat kontrolu ve společnosti s ručením omezeným P. prostřednictvím nákupu 100 % obchodního podílu od stávajících společníků na základě smluv o převodu obchodního podílu této společnosti, přičemž měl současně získat kontrolu ve společnosti s ručením omezeným H. v důsledku získání vlastnictví minimálně 51 % obchodního podílu této společnosti, a to na základě smluv o převodu obchodního podílu společnosti s ručením omezeným H. od stávajících podílníků, přičemž v současné době vlastní 35 % obchodního podílu společnosti s ručením omezeným H. prostřednictvím své stoprocentně ovládané dceřiné společnosti D. Spojení nebylo povoleno s poukazem na § 8a odst. 2 zákona. Žalovaný na 37 stranách rozhodnutí podrobně odůvodnil: uvedl charakteristiku spojovaných subjektů, a to z hlediska zápisu v obchodním rejstříku těchto společností, včetně uvedeného předmětu podnikání. Vymezil
trh ve všech jeho segmentech, totiž
trh věcný, geografický a časový. Trh vymezil jako trh balené přírodní vody minerální a stolní a trh balené ochucené vody minerální a stolní. Při výpočtu žalobcova podílu na relevantním trhu žalovaný Úřad zjistil, že na obou z těchto trhů bude podíl spojeného subjektu po spojení všech uvedených společností vždy přesahovat 30 % hranici. Při výpočtu použil index Herfindahl-Hirshmannův (HHI). Dále se zabýval posouzením dopadů spojení; rozlišil situaci na trhu balené přírodní vody minerální a stolní a balené ochucené vody minerální a stolní; zásadní negativa přitom shledal na trhu balených přírodních vod minerálních a stolních, kde by stěžovatel zaujímal po spojení také vyšší podíl. Za významný faktor, který může ovlivnit budoucí tržní strukturu na trhu balených přírodních vod minerálních a stolních, považoval i stávající míru využití výrobních kapacit. V dalším zvážil, že vycházel ze zkušeností jiných zemí o tom, že vysoká koncentrace několika subjektů na trhu balených přírodních vod minerálních a stolních se stává bariérou pro vstup nových soutěžitelů, těžko se proniká na zahraniční trh z důvodu preference národně užitých značek, která je významným faktorem na straně poptávky. Spotřebitelé, kteří se přeorientovali na nové dovážené značky, se stejně po krátkém čase vrací k osvědčeným národním značkám. Vysoký tržní podíl je velkou bariérou pro vstup na trh. Sdružení více značek, zejména jedná-li se o značky, které spontánní znalostí vedou u konečného spotřebitele, může vést k významnému posílení portfoliové síly spojeného soutěžitele. Úřad má za to, že zvažovaným spojením vznikne subjekt s portfoliovou silou, který získá výhodu celkového posílení svých pozic vůči zákazníkům, neboť může poskytnout širokou paletu výrobkových značek, má vyšší flexibilitu při tvorbě struktury cen jednotlivých výrobků a při stanovení výše poskytovaných slev bude mít větší potenciál možností pro realizaci vázaného prodeje, bude schopen realizovat úspory z rozsahu při prodeji a marketingu svých výrobků a vzniká hrozba pro odběratele související s odmítnutím dodávek. Úřad uvádí, že by se jednalo v daném případě o dva trhy, avšak je velmi snadné posílit výrobu ochucených minerálních a stolních vod z technologického hlediska. Odchod některých menších výrobců minerálních vod z trhu může mít vliv na uživatele minerálních vod, kteří jsou geneticky zvyklí na určité prameny desítky let. Významný rozdíl v tržních podílech mezi soutěžitelem s nejvyšším tržním podílem a dalšími konkurenty je skutečnost, ke které je nutno přihlížet. Zprávu prof. R. správní orgán hodnotil jako kvalifikovaný materiál odborníka, jehož názory mají napomoci rozvoji výrobců minerálních vod, který však nebere v úvahu možné negativní dopady na stávající trh balených přírodních vod minerálních a stolních v České republice. Struktura nabídky na relevantním trhu balených přírodních vod minerálních a stolních je determinována zejména distribučním systémem tzv. moderní distribuce (hypermarkety, velké supermarkety, diskontní prodejní a maloobchodní řetězce). Uvedeným spojením by vznikl subjekt, který bude mít výhodu pro sjednávání obchodních podmínek se subjekty patřícími do systému tzv. moderní distribuce. Úřad vyšel ze zjištění, která provedl v roce 1999 v souvislosti se stížnostmi týkajícími se požadavku na vstupní poplatek 10 % celkového obratu dodavatele za rok v rámci tzv. moderní distribuce. Jiné obchodní řetězce požadovaly aktivační poplatek při otevření obchodního domu ve výši 250 000 až 300 000 Kč nebo při účasti na promočních akcích v částkách od 10 000 do 60 000 Kč či slevy z faktur v rozsahu 5 % až 21 %, dále byla požadována marketingová podpora při zavádění nového výrobku od 10 000 do 50 000 Kč, v jednom případě až 520 000 Kč, což bylo 5 % z obratu dodavatele. Vývoj maloobchodního trhu je charakterizován obecným trendem koncentrace a významným nárůstem zavádění vlastních obchodních značek ze strany maloobchodníků. Důvody, které vedou ke koncentraci, jsou spatřovány ve změnách zvyklosti konečného spotřebitele, který preferuje nákup pod jednou střechou: 73 % zákazníků navštěvuje týdně dva i více supermarkety a 27 % navštěvuje jeden supermarket týdně. Na základě lepších obchodních podmínek nabízených spojeným podnikem s tím, že se bude jednat o prodej velkých objemů, budou velkoobchody preferovat obchodní značky uvedených výrobců balených přírodních vod minerálních a stolních. Ve svém důsledku by tato situace, při které silný subjekt bude moci nabízet stále lepší obchodní podmínky, znamenala, že šance výrobků malých dodavatelů dostat se do skladových prostor obchodních řetězců se zmenšují, a v konečném důsledku by mohla vést i k zániku obchodní značky na úkor konečného spotřebitele. Mohlo by tak dojít ke snížení možnosti výběru konečného spotřebitele či možností získání široké palety minerálních látek pro lidský organismus. Postupnou další koncentrací může dojít ke vzniku oligopolistické struktury, portfoliový efekt všech značek výrobků společností K., H. a P. umožní vyšší flexibilitu při tvorbě struktury ceny jednotlivých výrobků a poskytne tomuto subjektu větší eventuální možnost pro realizaci vázaného prodeje. Úřad deklaroval, že se velkým výrobcům nemá bránit stát se ještě většími, ale nesmí se to stát za podmínky, že koncentrace naruší hospodářskou soutěž na trhu. Vysoký tržní podíl může znamenat vážnou bariéru pro rozvoj ostatních konkurentů na obou trzích, včetně potenciálních zahraničních dovozců, což může mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže na trhu jako újma, nad kterou nemohou převážit výhody uvedené účastníkem řízení. Trh balených přírodních vod minerálních a stolních je silně marketingově orientovaný. Dostatek volných finančních prostředků vlastníka spojených podniků rovněž přinese rozvoj propagační a marketingové činnosti. Tato skutečnost ve spojení s vysokým tržním podílem při využití povolené kapacity minerálních zdrojů a s vlastněním většího počtu spontánních značek bude ještě více prohlubovat stávající nerovné postavení ostatních výrobců balených přírodních vod minerálních a stolních ve vztahu ke vznikajícímu spojenému subjektu. Úřad uvedl, že za předpokladu, že neexistují žádné celní bariéry pro dovoz přírodních minerálních vod z řady evropských zemí a dovozní clo pro přírodní minerální vody ze zemí EU bylo zrušeno, a přitom i tak byl dovoz v roce 2000 cca 0,1 %, nelze očekávat v blízkém časovém horizontu vstup takového subjektu, který i přesto, že bude disponovat dostatkem volných prostředků a povede masivní propagační činnost, bude schopen docílit účinné protiváhy spojenému podniku K., H. a P. v propagaci výrobků. Vstup každého nového subjektu na trh ČR z hlediska ochrany hospodářské soutěže přispívá k posílení konkurenčního prostředí ve prospěch konečného spotřebitele. Na trhu balených přírodních vod minerálních a stolních není konkurent, který by disponoval srovnatelnými objemy zdrojů jako spojení subjektů K., H. a P. V další části se pak žalovaný Úřad zabýval konkrétními námitkami vznesenými proti povolení spojení a také konstatoval vyjádření třetích stran proti připravovanému spojení, a to jak od výrobců vod, tak od jejich prodejců, případně distributorů, ale také vyjádření a stanoviska, jež podporují připravované spojení.
V rozhodnutí o rozkladu vydaném předsedou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže byl výrok rozhodnutí vydaného v I. stupni změněn tak, že spojení podniků K. a P., k němuž má dojít podle § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění zákona č. 495/1992 Sb., zákona č. 286/1993 Sb. a zákona č. 132/2000 Sb., tím, že společnost K. získá kontrolu ve společnosti P. prostřednictvím nákupu 100 % obchodního podílu v této společnosti od svých současných společníků, a to na základě „Smluv o převodu obchodního podílu firmy P.“, se podle § 8a odst. 2 téhož zákona nepovoluje.
Ve správní žalobě žalobce především namítal, že pokud příslušné orgány v odůvodnění svých rozhodnutí uváděly, že existují závazky, ke kterým by mohlo být při spojení přihlédnuto, měly ve smyslu § 8a odst. 2 zákona takovéto závazky a omezení žalobci uložit, a ne pouze konstatovat, že jím navrhované závazky jsou nedostatečné. Stejné nebo obdobné výhody, které v případě spojení podniků K. a P. označuje Úřad za obecné bez konkretizace, označil u jiných spojení za výhody převažující nad újmou. Je možné, že stejná výhoda má u různých případů spojení různou váhu, ale nemůže být jednou posouzena jako obecná a jindy jako konkrétní. Žalobce sdělil Úřadu svou připravenost projednat jakékoliv závazky a omezení, které by Úřad shledal vhodnými; na to však Úřad reagoval výzvou z 22. 2. 2002, aby žalobce sám závazky a omezení doplnil. Dále žalobce namítl, že navrhované závazky a omezení byly nesprávně posouzeny a není pravda, že by např. žalobcem navržený závazek zajistit, aby členy představenstva společností K. a P. nebyly shodné osoby, neodpovídal příkladu závazku rozbít personální propojení v orgánech fungujících společností uvedenému v původním rozhodnutí jako závazek, který Úřad považuje při obdobných spojeních za
, a dále že závazek průběžně informovat Úřad o plnění závazku neodpovídá příkladu závazku předkládat pravidelně Úřadu zprávy o stavu plnění závazků; následně jsou tyto závazky rozepsány. Žalobce se domnívá, že existují důvody pro to, aby za věcně
trh spojovaných podniků byl v obecné rovině vymezen trh balených nealkoholických nápojů zahrnující jednotlivé segmenty a že
trh měl být vymezen jako trh balených nealkoholických nápojů, který má své jednotlivé segmenty. Poukázal na rozhodnutí Evropské komise, která připustila, že u nealkoholických nápojů existuje trh větší než území jednoho státu, a dále na rozhodnutí Úřadu stran „spojení keramiček“. Vzhledem k tomu, že žalobce rovněž umísťuje své produkty do širšího prostoru, než je území ČR, není zřejmé, proč v daném případě i s ohledem na existenci dalších skutečností Úřad i jeho předseda trvali na tom, že ve světle zákona může být geografickým trhem maximálně území ČR. Žalobci není jasné, jak mohl předseda potvrdit údaje týkající se vymezení postavení K. a P. na trhu, když – co se týče celkového objemu dodávek na dané trhy – vycházel ze stejných údajů jako žalobce, tedy z údajů zveřejňovaných agenturami Canadean nebo GfK nebo ČSÚ. Skutečné dodávky žalobce a P. mohou znát pouze dotčené podniky, a nikoli jejich konkurenti. Jak však z dotazníků vyplývá, údaje o dodávkách jsou údaji převzatými z přehledu agentury GfK a navíc se vztahují k relevantním trhům vymezeným jinak, než jak je v závěru řízení v I. stupni vymezil Úřad. Sdělení, že zamítnutím fúze ušetří každá ze 2 milionů domácností, která nakupuje minerální stolní vody, nejméně 800 Kč ročně, je čistou a ničím nepodloženou spekulací. Předseda Úřadu spatřuje negativní dopad na efektivní hospodářskou soutěž v navýšení tržních podílů K. a P. na trhu balené přírodní vody minerální a stolní ze současných ... % na ... %, jímž by došlo k posílení dominantního postavení, které by vedlo k podstatnému narušení soutěže, a to i přesto, že spojením K. a P. by podíl na trhu balené přírodní vody minerální a stolní vzrostl pouze o 1,5 % dle Úřadu, resp. 0,85 %, jak tvrdí žalobce. Dosažení takového podílu nemůže být tedy posouzeno jako závažné posílení na trhu mající negativní dopad na hospodářskou soutěž, a to ani v případě, že jeden ze spojovaných podniků dosahuje před spojením na příslušném trhu dominantního postavení. Na nezastupitelnost jednoho produktu druhým můžeme usuzovat pouze tehdy, pokud je nebo není jeden výrobek vytlačován z trhu druhým, a to tím, že roste jeho relativní podíl na úkor druhého výrobku na trhu. Protože pravděpodobnost, že by tento růst spotřeby dvou výrobků byl shodný, je malá, dospějeme k názoru opačnému než předseda Úřadu, a to, že v určité míře je jeden výrobek spotřebováván namísto druhého. Zmíněný závěr uvedený v rozhodnutí je výsledkem logického pochybení při hodnocení důkazů. Mělo-li by vymezení druhého trhu být shodné s vymezením trhu ze strany žalobce, pak by do tohoto trhu musely spadat i nápoje colového typu, neboť žalobce tyto nápoje vyrábí a pod trh přírodních vod minerálních a stolových je zařadit nelze. V rozhodnutí je však uvedeno, že nápoje colového typu do takového trhu nepatří; pak ovšem nemůže být správné tvrzení předsedy Úřadu, že druhý
trh vymezený žalobcem je shodný s trhem vymezeným Úřadem. Navíc dle žalobce existují důvody pro to, aby
trh byl vymezen jako trh balených nealkoholických nápojů. Žalobce se domnívá, že v této části je rozhodnutí nepřezkoumatelné co do důvodů, a s ohledem na možnou existenci jednoho trhu balených nealkoholických nápojů se domnívá, že zjištění skutkového stavu je nedostatečné, pokud jde o vymezení věcného relevantního trhu. Pokud znalec z hlediska zastupitelnosti a zaměnitelnosti (s ohledem na vlastnost, cenu a použití) považuje za zastupitelné a zaměnitelné mimo jiné přírodní minerální vody a ochucené minerální vody, není jasné, jak mohl být konkrétně tento posudek použit pro vymezení trhu. Vymezení druhého relevantního trhu a okruhu nápojů, které dle Úřadu do tohoto trhu spadají, je rovněž nepřezkoumatelné co do důvodů. Nepřezkoumatelné nebo nejasné je to, z jakých podkladů byly zjišťovány otázky dovozu či vývozu nápojů, které mají nepochybně význam pro stanovení relevantního trhu z hlediska geografického, který – pokud by byl správně vymezen jako trh přesahující území ČR – by měl být vzat v úvahu při hodnocení dopadu spojení podniků na hospodářskou soutěž v ČR. Údaje v dotazníku uvedené se vztahují k trhům vymezeným jako trh balených vod a trh ochucených nealkoholických nápojů, trh balené vody a ochucených nealkoholických nápojů, tedy nikoli k trhům, jak je posléze vymezil v původním rozhodnutí Úřad. Pokud Úřad i předseda vycházeli z údajů poskytnutých konkurenčními soutěžiteli, kteří tyto údaje označili za své obchodní tajemství, byly žalobcem nepřezkoumatelné a je možné a pravděpodobné, že jde o údaje zkreslené a nepřesné. Žalovaný také odhlíží od té části produkce, která je vyvezena do zahraničí, a rovněž od objemu produktu, který je na území ČR dovážen. Pokud jde o použití indexu HHI, ten se vztahuje v původním rozhodnutí k baleným ochuceným vodám minerálním a stolním a uvádí naprosto stejné hodnoty jako tabulka indexu HHI založená ve spise, která však hovoří o trhu nealkoholických nápojů. Úřad neoslovil všechny soutěžitele, konkurenty na příslušném trhu, neprovedl šetření výrobců R., D., J. a N. a nezabýval se dodávkami vody V. od firmy D. Není uváděno, jaký je index HHI tohoto spojení podniků K. a P., tedy nikoli K., P. a H. Úřad tvrdil, že bariéry vstupu na trh neexistují, a proto nešetřil vstup firmy D. na příslušný trh; na druhé straně tvrdil, že existují podstatné bariéry vstupu na trh. Úřad se rozhodl nepřešetřovat okolnosti vstupu na trh u firmy D., ačkoliv to bylo navrženo. Existencí podstatných bariér vstupu na příslušné trhy odůvodňují Úřad i předseda v jiných rozhodnutích své závěry o újmě. Pokud se v rozhodnutí tvrdí, že nárůst o 1,5 % – či jak vyplývá z výpočtu žalobce, o 0,85 % – na relevantním trhu v případě K. a P. znamená nárůst mající negativní vliv na hospodářskou soutěž, není jasné, jak může být 1 % nárůst podílu uvedených společností zanedbatelný. Dle žalobce svědčí takový nárůst o tom, že neexistuje silná loajalita ke značce či další podstatné bariéry při vstupu na trh. Pokud jde o posouzení navrhovaných výhod a omezení, to je nepřezkoumatelné co do důvodů, neboť není jasné, proč předseda Úřadu považuje příslušné výhody za obecné. Předseda uvádí, že negativní dopad na efektivní hospodářskou soutěž spatřuje v tom, že by spojené podniky mohly společným využíváním přírodních zdrojů čerpání těchto zdrojů zdvojnásobit, čímž by se tržní podíly jednotlivých soutěžitelů zúčastněných na spojení změnily, přičemž z pohledu budoucího možného využití přírodních zdrojů ze stávajících ... % na ... % nelze vyloučit zvýšení tržního podílu spojených podniků až do výše 68,9 %. Úřad se nezabýval tím, zda nárůst o 1,5 %, resp. 0,85 % je závažný či nikoli. Podle názoru žalobce by byl naopak
tohoto spojení podniků poměrně malý, a to jednak vzhledem k nízkému podílu P. na trhu, jednak k relativní stabilitě trhu. Nabízí se otázka, proč se již žalobce – který by toho měl být schopen, pokud je úvaha předsedy Úřadu správná – nepokusil sám získat alespoň ... % podílu na trhu. Základní logickou chybou předsedy je vyvozování skutečností týkajících se podílu na trhu z údajů o produkci. Velikost produkce nemá k velikosti, růstu či poklesu podílu na trhu bezprostřední vztah. Je nutné vycházet ze znalostí vlastní tržní poptávky. Úřad pouze konstatoval, že k takovému jednání, pokud jde o možnost vázaného prodeje, by mohlo dojít za podmínek po spojení podniků a že o možnosti narušení hospodářské soutěže na trhu jsou přesvědčeni i oslovení soutěžitelé. Žalobce se domnívá, že není možné stavět závěry ohledně negativního dopadu spojení na spekulacích ohledně budoucího vývoje. Předseda Úřadu neoslovil žádné soutěžitele ohledně spojení podniků K. s P. poté, co došlo ke změně návrhu.
Názor žalobce vychází z posunutého či dokonce obráceného významu § 8a zákona o ochraně hospodářské soutěže, totiž předpokládá kooperativní funkci správního orgánu, již však správní orgán nemá, rozhodně nikoli prvoplánově. Úkolem Úřadu je veřejnoprávní ochrana soutěže. K tomu vyzývá i zmiňované ustanovení § 8a zákona. K povolení spojení podniků (dále jen „fúze“) dochází za podmínky prokázaných výhod, jež takové spojení přinese, a to nikoli pouze ve prospěch osob na fúzi zúčastněných, resp. národního hospodářství jako celku, nýbrž poměřovat je třeba i uspokojení spotřebitelské poptávky, to, zda zamýšlené spojení přinese výhody spotřebitelům např. ve zvýšení kvality, rozšíření sortimentu, snížení cen apod. Bilanční poměřování dopadů na soutěž a národohospodářských efektů koncentrace je uplatňováno v řadě silných ekonomik (USA, Kanada, Austrálie, Francie, Belgie, Švédsko). Pravidla, jimiž se Úřad při svém rozhodování řídí, mohou vycházet z různých konceptů, z nichž nejbližší, které ovlivňuje naše nazírání na trh, je teorie efektivní soutěže a teorie svobody soutěže. Hayekova teorie efektivní soutěže, vycházející z protipólů trhu dokonalé konkurence a monopolního trhu, byla dále v dílech J. M. Clarka, Posnera a Stiglera rozvinuta a zůstává při faktu nedokonalé konkurence. Je tak třeba usilovat o dosažení efektivní soutěže; hlavním cílem je přitom blahobyt spotřebitelů, nabytý cestou zvyšování efektivity podniků, a ochrana soutěže je nástrojem k dosažení tohoto cíle. Freiburská škola třicátých let XX. století, jež ovlivnila německé kartelové právo (Katzenbach, Hoppmann), vychází z teze, že soutěžní politika má chránit soutěž samu o sobě, přibližovat strukturu trhu co nejvíce modelu dokonalé konkurence a potom se pozitivní ekonomické efekty dostaví samy. Omezení soutěže není možno normativně vymezit a je potřebné je posuzovat případ od případu. Zohledňují se přitom politické a sociální aspekty. Neujasněnost právní filozofie při formulování citovaného paragrafu neumožňuje správnímu orgánu ani soudu důsledně aplikovat to které vyhraněné pojetí soutěžní politiky a současně ani včlenit mezi kritéria přezkumu zákonnosti správního rozhodnutí konkrétní dílčí aspekty, jimiž má být poměr mezi újmou a výhodami poměřován. Je zde tedy významný prostor pro úvahu o povolení fúze, který zákonodárce správnímu orgánu svěřil. Navíc důkazní břemeno leží na soutěžitelích, na správním orgánu však odpovědnost za přesvědčivé zdůvodnění svého stanoviska. To je obtížnější úměrně absenci zákonných kritérií, neboť ani tato skutečnost nezbavuje správní orgán povinnosti své rozhodnutí náležitě odůvodnit; přitom nelze hovořit o volném správním uvážení, nýbrž o volné hodnotící úvaze správního orgánu při posuzování důkazů, jež mu v rámci řízení byly předloženy. Kritéria, jimiž se správní orgán řídí, objektivně existují, jsou užívána na dalších vyspělých trzích a z rozhodnutí žalovaného Úřadu je patrné, že v rámci svých úvah tyto užívané parametry absorboval. Na druhé straně se na úvod sluší připomenout, že zůstává odpovídající zákonu, ale i pravidlům soutěže vůbec, pasivní úloha Úřadu při tomto procesu povolování, alespoň co se týče omezení a závazků nezbytných pro ochranu hospodářské soutěže. Tato možnost míří na odpovědnost Úřadu vůči veřejnému zájmu, jestliže dospěje k závěru, že soutěžitelé zúčastnění na fúzi přesvědčivě doložili převážení výhod nad újmou, jež s sebou spojení pravidelně přináší (měřeno zachováním efektivní soutěže). Lze poukázat i na nařízení Rady EHS č. 4064/89 a nařízení Komise ES č. 447/98 o kontrole spojování podniků, jež byla koncipována obdobně; záleželo na aktivitě účastníků fúze, aby přijali závazky ve prospěch zachování účinné soutěže tak, aby byly zcela odstraněny pochybnosti Komise o přípustnosti fúze a aby bylo zajištěno, že fúze nebude narušovat hospodářskou soutěž. V tomto směru ani nařízení nespecifikovalo, jaké druhy závazků mohou účastníci spojení přijmout (strukturální a nestrukturální), a Komise nehrála v tomto procesu aktivní roli. Ani zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, tak nestanovil a správní orgán nebyl povinen sám iniciativně nabídnout řešení, aby fúze mohla být povolena. K pochopení tohoto závěru stačí poukázat na obdobné názorové soupeření probíhající před přijetím nařízení, totiž názor, že hmotněprávní posouzení fúzí by se mělo zaměřit jen na aspekty soutěže, a názor, že i cíle průmyslové politiky či aspekty zaměstnanosti by měly být brány v úvahu. Ovšem od rozhodnutí případu De Havilland (1991) je všeobecně přijímáno, že kontrola koncentrací je výlučně záležitostí soutěžní politiky a že „....jiné faktory představují pouze pokryteckou zástěrku národních zájmů“ (E. H. P. Hordijk). Nařízení zdůraznilo význam, jaký je třeba přičíst ekonomickému rozměru politiky v oblasti soutěžního práva, totiž důraz na ekonomickou analýzu. Týž autor varuje před přehnaným optimismem, pokud jde o prezentaci ekonomických odhadů fúzí jako věci objektivní, bez subjektivních nebo arbitrážních a politických prvků. Rozhraničení relevantních výrobních a oblastních trhů, zhodnocení pozice na trhu, odhad nedovolených omezení hospodářské soutěže v odpovídajícím tržním kontextu jsou veskrze záležitostí posouzení. To je pak vedeno ekonomickým chápáním, ekonomickou teorií, mírou odpovědnosti či zdravým rozumem. Ekonomická analýza stěží dokáže s matematickou přesností přesvědčit o jediném možném výsledku hmotněprávního přezkumu fúzí. V tomto směru je pak z důvodů shora podaných jasné, že role soudu se vyčerpává na typických prvcích přezkumu správních rozhodnutí, jakými jsou zákonnost,
rozhodnutí, základní principy, přesvědčivost. Čím více je však rozhodnutí závislé na posouzení jiných nežli právních argumentů, tím více odpovědnosti za výsledek se přenáší na správní orgán, a v tom je role orgánu moci výkonné nezastupitelná. Na tom se v konečné fázi projevuje dělba mocí ve státě a soud má za to, že není důvod na tom cokoli měnit. Lze tedy uzavřít, že apel žalobce na aktivní přístup k vyhovění požadavku na povolení spojení není oprávněný, pokud se období, o němž řízení probíhalo, dotýká, to jest za účinnosti zákona č. 63/1991 Sb. (resp. nařízení č. 4064/89). Postoj Úřadu byl konzistentní nejen vůči právní úpravě národní, nýbrž i vůči evropskému právnímu prostředí. Úřad si výtku nezaslouží, i když tento soud by byl připraven kooperativní přístup správního orgánu aprobovat. K porušení zákona však nedošlo. Důvodová zpráva k zákonu č. 286/1993 Sb. předpokládá, že půjde o výhody z pohledu veřejného zájmu a především spotřebitele, a nikoli z hlediska ekonomické bilance spojovaných podniků. Část teorie (J. Bejček, Kartelové právo, 1998) přitom vyjádřila požadavek, aby Úřad hospodářské výhody blíže specifikoval nebo je přímo spojoval s dlouhodobými celospolečenskými hospodářskými výhodami (např. národohospodářsky zdůvodnitelné zlepšení mezinárodní konkurenceschopnosti zúčastněných podniků), část (J. Munková, ZOHS, 1994, s. 57) to však naopak vůbec nepředpokládá.
Uznává-li žalovaný v jiných obdobných případech určitou skutečnost jako výhodu ze spojení soutěžitelů, musí ji podle zásady rovnosti zpravidla uznat jako výhodu též v případě posuzovaném, neboť tatáž skutečnost nutně působí kvalitativně stejně nebo podobně. Jinak je tomu však zpravidla při hodnocení, zda taková výhoda, ve spojení s ostatními, je v daném konkrétním případě způsobilá kvantitativně převážit újmu, která může vzniknout narušením soutěže v důsledku spojení konkrétních soutěžitelů. Zde totiž individuální rysy každého jednotlivého případu zpravidla převáží.
Nelze se ztotožnit s myšlenkou, že je možné vytvořit rámec, který by ohraničoval podmínky, při jejichž splnění by Úřad spojení povolit musel. Takovýto přístup obecně by šel nad rámec zákona a
by zúžil prostor, v němž se může správní orgán pohybovat. Žalovaný shromáždil dostatek důkazů, aby na základě jejich hodnocení mohl přijmout zodpovědně závěr, o němž bude mít za to, že nejlépe odpovídá ochraně soutěžního prostředí. Formulace, kterou žalovaný užil při hodnocení výhod fúze, jež žalobce předestřel, však vypovídá nikoli o přezíravosti, ale spíše o racionalitě přístupu k věci. Žalovaný uznal prakticky bez výhrad předestřené výhody jako zcela
argumentaci: nepolemizuje s ní co do vlastního obsahu, označuje však výhody za nikterak výjimečné. Úřad se nemýlí, považuje-li výhody za obecné a nekonkrétně formulované. Je ovšem otázkou, zda to v daném případě není dostačující. Na tom však polemika může ustat; není totiž sporu o tom, že jde o výhody, jež fúze přinese, a to zpochybněno nebylo. Úřadu nelze (při vědomí složitého vývoje náhledu na proces schvalování fúzí na půdě Komise ES) vytýkat nerozhodný postoj v průběhu řízení, pokud jde o prve deklarovanou připravenost projednat závazky a omezení. Postup, který posléze zvolil, lépe odpovídá postupu Komise a přitom je v souladu se zákonem. Nelze přijmout ani argumentaci komparací jednotlivých případů, neboť z důvodu shora řečeného pro věcnou odlišnost a jedinečnost každého případu nelze vytvořit vzorec, který by definoval požadavky, jejichž splnění by povolení spojení zaručilo.
Obměnou slov lze totéž říci i o tzv. ostatních závazcích, o nichž Úřad uvedl, že k nim přihlíží. Z kontextu příslušného úseku odůvodnění rozhodnutí orgánu I. stupně (s. 35 - 36) však plyne, že tyto závazky byly vymezeny obecně a jako takové reflektují běžné členění na strukturální a jiné. Úřad jednotlivé závazky posoudil a přiřkl jim vždy určitou váhu – význam a svůj zamítavý verdikt náležitě odůvodnil. Žalobce předkládá obecně přijímané závazky, o nichž může mít odůvodněně za to, že budou pozitivně přijaty Úřadem. Úřad jejich prospěšnost poměřuje zákonným kritériem, a provádí tak hodnocení ve vztahu ke konkrétní situaci na trhu. Jeho zamítavý postoj nepostrádá logiku, byť vychází z řady hypotetických předpokladů. Ty by nepochybně nebyly na místě, pokud by ve své podstatě nešlo o ekonomickou prognózu (srov. otázku synergického efektu možného využití přírodních zdrojů). Soud není oprávněn vyjadřovat se ke správnosti fúzí, jež proběhly a nebyly předmětem soudního přezkumu. Úřad vymezil
trh správně, a to ve všech jeho segmentech. Především, trh může být vyměřen velmi úzce. Výrobky, které jsou vzájemně zaměnitelné pro své objektivní vlastnosti (povaha, cena, užití), mají být zařazeny do stejného trhu. K tomu přistupuje kritérium ověření podmínek hospodářské soutěže a struktury nabídky a poptávky. Vyskytuje se také občas opomíjené hledisko dodavatele, totiž zda je schopen výrobce reagovat na změny situace na trhu a změnit výrobu určitého druhu na jiný typ. Evropský soudní dvůr postupně upřesňoval, povýtce často i zužoval věcný trh (Continental can, 1973). Kromě případu Nestlé/Perrier, který Úřad podrobně rozebírá, lze poukázat i na věc Hoffman la Roche (r. 1976) atomizující trh až na jednotlivé vitamíny; obdobně i v případu British Sugar (1988) je definován samostatný trh krystalovým cukrem nebo plochým sklem ve věci Verreplat (1988), slunečnicovým olejem ve věci Médéol/Elosna (1994). Zejména bylo argumentováno zvláštními vlastnostmi, díky nímž jsou schopny uspokojovat stálé potřeby, a nezastupitelností či zaměnitelností. V tomto směru je postup žalovaného1 možný a nevymyká se z rámce daného praxí unijních institucí. Vyměření dvou věcně relevantních trhů je odůvodněno odlišnými vlastnostmi obou typů produktů, pro něž je spotřebitelé kupují (rozdílné fyzikální vlastnosti, chuť, zamýšlené užití, konzumované množství).
Geografický trh zahrnuje oblast, ve které jsou zúčastnění podnikatelé zapojeni do poptávky a nabídky výrobků a služeb a v níž jsou soutěžní podmínky, které mohou být významně odlišné od sousedních oblastí, dostatečně stejnorodé. Nejde v žádném případě o to, kam všude podnikatel umisťuje své dodávky, nýbrž o vlastnosti trhu. Úřad v I. stupni tento požadavek vystihl, když položil důraz na podmínky pro zákazníky i cenové úrovně, které jsou vskutku v ČR homogenní a výrazně se od přeshraničního trhu liší. Přesvědčivý je i argument žalovaného opírající se o případ Union Carbide (1995). U spotřebitelských produktů je obecně často považován za geografický trh právě členský stát, neboť i báze pro distribuci bývá národní; jsou to různé místní specifické požadavky, odpovídající přáním místních spotřebitelů, a také existence odlišného legislativního prostředí [shodně Leon Britton, Centre for European Policy Studies (Brussels 1991), Magnezi/Mavelli 1991]. Rozdílnost soutěžního prostředí jako důvod pro vnímání národního trhu jako samostatného byl vyjádřen ve věci Mannesmann/Hoesch (1992). Ve zmiňované věci Nestlé/Perrier sehrála významnou roli pro určení relevantního geografického trhu věrnost národním výrobcům ze strany spotřebitelů (D. G. Goyder, EC Competition Law, 3. vydání, Oxford). Z hlediska požadavků zákona není rozhodující konkrétními procenty vyjádřená míra nárůstu dominantního postavení. Je nesporné, že koncentrace jednoho ze soutěžitelů dosahuje vysoké dominantní pozice, resp. je jasně dominantní. Jestliže tedy případný rozdíl mezi údaji Úřadu a žalobce činí 0,65 % zvýšeného podílu na trhu, není tato cifra nikterak významná, protože jde o situaci, kdy k vytvoření dominantního postavení nedochází teprve spojením firem, nýbrž stávající dominantní pozice na trhu je posilována. Zde pak hrají roli méně argumenty vztahující se k číselným údajům o nárůstu koncentrace, více však údaje o charakteru fúze a dopadech na trh. I kdyby se Úřad zmýlil při zjišťování podílu na trhu v rozsahu namítaném žalobcem, na zákonnost rozhodnutí by to z uvedeného důvodu vliv nemělo. Soud připomíná, že existují i jiné metody zjišťování postavení na trhu, které více počítají se skutečným vlivem subjektu na dění na trhu a přesným procentním bodům přikládají menší význam (teorie Safe Harbour počítaný L-indexem).
Pokud jde o opakovanou námitku nedostatečného zjištění skutkového stavu při zjišťování podílu žalobce na trhu, pak nezbývá než odkázat především na to, že žalovaný věnoval této otázce dostatečnou pozornost, když si zajistil podklady pro výpočet podílu na trhu způsobem, který je obvyklý, totiž údaji poskytnutými soutěžiteli, ale i údaji zveřejněnými marketingovými agenturami. Žalovaný se také vypořádal s údaji dokládanými v rámci rozkladu tak, že je považoval za účelové, a pokud směřují jen k potvrzení rozdílu v nárůstu podílu žalobce a společnosti P. na trhu o 0,8 %, soud se k významu tohoto rozdílu již vyjádřil. Obsáhlé odůvodnění rozhodnutí žalovaného lze tak stěží označit za nepřezkoumatelné co do důvodů. Zohlednění dovozu a vývozu zastupitelných produktů je ve spisu uvedeno (č. l. 299). Soud ovšem nepovažuje za správné, jestliže Úřad ze dvou kazuistik Evropské komise dovodil zásadu platnou pro český trh, totiž že existuje podstatný rozdíl mezi nárůstem tržního podílu 0,99 % a 1,01 % (v extrémní poloze). Takový závěr by soud akceptoval tehdy, pokud by existoval způsob zjišťování podílu na trhu, jenž by byl objektivizovaný natolik, že by nepřipouštěl žádné diskuze o správnosti podílu soutěžitelů na trhu, a to právě až do úrovně setiny procentního bodu. Jelikož Úřad provádí zjišťování ke každému případu
, vycházeje přitom z rozličných pramenů, včetně vlastního zjišťování, soud může stěží přijmout za svou tezi o zásadním významu rozdílu mezi jedno- či dvouprocentním zvýšením podílu na trhu. O to větší důraz však klade na materiální nebezpečí, které ze spojení plyne. Úřad disponoval dostatečnými informacemi, aby určil podíl žalobce na trhu, a s ohledem na to, co je z hlediska zákona rozhodné, totiž přesah 30 % celkového obratu na celostátním nebo místním trhu daného zboží (§ 8a zákona) – nikoli trhu příhraničního, tedy podílu 50 % či 51 %.
Z provedených důkazů je tak nezpochybnitelně výrazné překročení 30 % podílu žalobce na trhu a nic nesvědčí o tom, že by započtením produkce výrobců N., R. či J. mohlo dojít k výrazné změně poměru sil na trhu. Takovýto závěr nelze z dosavadního šetření žalovaného dovodit. Pokud společnost D. vstoupila na trh v srpnu 2001, nebylo možno s jejím podílem na trhu ještě v březnu roku 2002 počítat, protože ustanovení § 9 odst. 3 zákona hovoří o období kalendářního roku; v tomto případě je nejbližší celý rok 2002. Index HHI je podpůrným technickým prostředkem pro získání informace o koncentraci na trhu a z žalobcovy námitky není zřejmé, jakým způsobem by mohla závěr o podílu na trhu zvrátit informace o hodnotě HHI bez započítání podílu společnosti H. Jde o pomocné kritérium, bez něhož informace o podílu na trhu může obstát sama o sobě. Postup při jeho výpočtu není v rozhodnutí žalovaného naznačen způsobem, jenž by dovolil verifikovat byť jen jeho numerickou správnost. Žalovaný tak neměl důvod zohledňovat podíl na trhu společnosti D., jestliže ta vstoupila na trh v době rozhodování správního orgánu I. stupně a ani v době vydání rozkladového rozhodnutí tato doba nečinila jeden kalendářní rok. Potud je žalobcova výtka neoprávněná.
Žalobce konečně namítá porušení zásady součinnosti správního orgánu s účastníky řízení, které spatřuje konkrétně v tom, že Úřad i předseda Úřadu odmítali s žalobcem problematiku projednávat a spolupracovat při hledání možnosti vyhovět požadavku žalobce při zachování hospodářské soutěže, zejména při vyhledávání přijatelných závazků a omezení. Zásada součinnosti - tak, jak je široce založena v § 3 odst. 2 správního řádu - se v řízení o povolení spojení soutěžitelů uplatní toliko do té míry, pokud zákon o ochraně hospodářské soutěže jakožto zákon speciální nestanoví jinak. Jestliže tento zákon v § 8a odst. 2 stanoví, že je na spojujících se soutěžitelích, aby prokázali, že újma, která narušením soutěže může vzniknout, bude převážena hospodářskými výhodami tohoto spojení, jinak Úřad spojení nepovolí, nelze nikterak dovozovat povinnost Úřadu aktivně hledat možnosti pozitivního řešení. Jedině tehdy, je-li převaha na straně výhod, může Úřad navíc, je-li to za daných okolností nezbytné pro ochranu hospodářské soutěže, ve svém rozhodnutí o povolení stanovit určitá omezení a závazky k zajištění této ochrany. Je-li však Úřad názoru, že žádné případně uložené závazky a omezení nejsou s to zabezpečit, že výhody z případně povoleného spojení převýší újmu z téhož plynoucí, není povinen je uložit – a tedy ani o nich „vyjednávat“. S tímto svým závěrem musí účastníka seznámit a v rozhodnutí jej uvést a odůvodnit. Tak se v posuzovaném případě, přinejmenším v řízení o rozkladu, i stalo. Součinnost správního orgánu s účastníky rovněž nelze spatřovat v tom, že by správní orgán účastníka informoval o tom, že se chystá vydat konečné rozhodnutí ve věci.
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žalobu jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).