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Timestamp: 2018-08-18 12:07:20+00:00
Document Index: 85231980

Matched Legal Cases: ['art. 112', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 62', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 181', 'art. 183', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21']

Lucro cessante e prospettive risarcitorie nel caso di revoca degli atti della procedura di gara di Stefano Taddeucci
Lucro cessante e prospettive risarcitorie nel caso di revoca degli atti della procedura di gara
Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 maggio 2018, n. 2907
30 Mag 2018 di Stefano Taddeucci
“Il danno da perdita di chance presuppone una rilevante probabilità del risultato utile frustrata dall’agire illegittimo dell’amministrazione, non identificabile nella perdita della semplice possibilità di conseguire il risultato sperato, bensì nella perdita attuale di un esito favorevole, anche solo probabile, se non addirittura la prova certa di una probabilità di successo almeno pari al cinquanta per cento o quella che l’interessato si sarebbe effettivamente aggiudicato il bene della vita cui aspirava (Cons. St., sez. IV, 7 marzo 2013, n. 1403; id., sez. V, 27 dicembre 2017, n. 6088; id., sez. V, 25 febbraio 2016, n. 762; id., sez. VI, 18 ottobre 2017, n. 4822.)”.
Il Consiglio di Stato, in merito alle domande risarcitorie (danno emergente e lucro cessante) proposte dalla ricorrente, conferma la decisione del TAR, motivando altresì il rigetto di tali istanze nel modo seguente:
quando il Giudice Amministrativo annulla (in tal caso per vizi della procedura) un provvedimento ma fa salva la riedizione del potere, il quale può essere esercitato in maniera libera (ossia senza alcun vincolo dal punto di vista del risultato: c.d. “giudicato conformativo”), tale annullamento non può mai costituire fonte di una obbligazione risarcitoria in quanto quest’ultima si può configurare solo in presenza di un c.d. “giudicato di spettanza”, ossia solo quando il Giudice abbia accertato il diritto del ricorrente al conseguimento del bene della vita ed abbia quindi imposto alla PA il contenuto da dare al provvedimento oggetto della suddetta riedizione. E’ solo in tale secondo caso che – ove venga riscontrata, in sede di riedizione del potere, l’impossibilità e/o la mancata esecuzione del giudicato – potrà essere riconosciuto il diritto al risarcimento (art. 112 comma 3 D.lgs. 104/2010).
Nel caso di specie, il TAR ha annullato, per difetto di motivazione, la delibera con la quale il Comune ha deciso di abbandonare la partecipazione al programma nazionale di edilizia, obbligando lo stesso Ente ad esplicitare la motivazione di tale provvedimento, ossia ad integrarne il contenuto in modo congruo, ma senza imporre al medesimo l’adozione di un provvedimento di contenuto diverso (che, in tal caso, avrebbe significato la ripresa di tutto quanto il procedimento di partecipazione, e quindi, in teoria, l’invio della proposta della ricorrente al Ministero ai fini della definitiva approvazione).
Non è fondato il richiamo della ricorrente alla norma dell’avviso pubblico la quale stabiliva, a carico del Comune, un’obbligazione risarcitoria nel caso in cui “non si dovesse dar corso alla procedura di approvazione o la stessa procedura di approvazione non si dovesse concludere in modo positivo”.
Il Consiglio di Stato motiva tale infondatezza con il fatto che, in base al medesimo avviso, la proposta di intervento poteva considerarsi “approvata” non già con il semplice recepimento da parte del Comune, bensì soltanto con la (appunto) “approvazione” da parte del Ministero (ed annessa concessione del finanziamento)
Non possono ritenersi applicabili i principi civilistici di correttezza e buona fede fondanti la responsabilità precontrattuale in quanto, nel caso di specie, non si è in presenza di una “procedura ad evidenza pubblica” propriamente detta; e comunque non risultano integrati, a tal fine, i presupposti indicati dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza Ad. Plen. N. 5/2018, ossia:
Lesione di un legittimo affidamento, la quale, per potere essere riconosciuta, deve derivare da una condotta della PA complessivamente (ossia a prescindere dai singoli provvedimenti) contraria ai doveri di lealtà e correttezza;
Onere della prova, a carico del privato, sia del “danno – evento” (ossia la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale) sia del “danno – conseguenza” (ossia la perdita economica subìta a causa di scelte negoziali illecitamente condizionate), sia del nesso causale tra tali danni e l’operato della PA
Ciascuna delle motivazioni addotte dal Consiglio di Stato merita un’analisi critica, concentrata su ciascuno dei tre punti sopra elencati.
Nel caso di specie, si è effettivamente trattato di un “giudicato confermativo”: il TAR ha imposto al Comune soltanto di adottare un nuovo provvedimento che motivasse congruamente il provvedimento precedente (la delibera con la quale il Comune aveva stabilito di interrompere la procedura), ma non ha, contestualmente, accertato il diritto della ricorrente alla spettanza del bene della vita (ossia all’ammissione della proposta) in quanto il conseguimento di tale bene era comunque rimesso alla valutazione discrezionale del Ministero.
Alla stregua di tale orientamento, quindi, l’annullamento, in sede giurisdizionale, del provvedimento, può determinare l’insorgere di una pretesa risarcitoria solo quando sia stata contestualmente accertata la spettanza del bene della vita.
Ora, simile orientamento, se può apparire fondato per negare il diritto al risarcimento del “lucro cessante” (la cui sussistenza è ontologicamente connessa all’accertamento della spettanza del bene), risulta meno invocabile al fine di giustificare il rigetto dell’istanza risarcitoria avente ad oggetto il “danno emergente” (anche questo negato dalla sentenza in commento).
Nella Legge 241/90, ai fini della proponibilità di una domanda risarcitoria, è sufficiente che la PA non abbia rispettato (anche solo colposamente) il termine di conclusione del procedimento (art. 2 bis comma 1). Ciò in quanto, evidentemente, un provvedimento, per quanto di accoglimento dell’istanza del privato, se viene emesso tardivamente, non dà a quest’ultimo l’utilità sperata, arrecandogli quindi un danno. Pertanto: la pretesa risarcitoria del privato, se viene considerata legittima anche solo in presenza della violazione del termine finale del procedimento, a maggior ragione dovrà essere ritenuta tale (“danno emergente”) nel caso in cui sia stata giudizialmente accertata l’illegittimità del provvedimento, a prescindere dall’accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio.
Il Consiglio di Stato evidenzia che, secondo quanto previsto dall’avviso pubblico, l’approvazione della proposta di intervento era costituita soltanto dal parere del Ministero, e non anche dal recepimento da parte del Comune: quindi, il fatto che poi quest’ultimo abbia deciso di interrompere il procedimento, non è idoneo a fondare una pretesa risarcitoria in quanto, quand’anche il Comune avesse portato a termine il procedimento stesso, la proposta avrebbe comunque potuto non essere accolta dal Ministero.
Sul punto va osservato che la delibera con cui il Comune ha deciso di non dare più corso all’intera procedura di partecipazione al programma nazionale di edilizia, si è sostanziata essenzialmente in una “revoca degli atti della procedura”.
La revoca, in base all’art. 21 quinquies comma 2 della Legge 241/90, può avere ad oggetto non solo il “provvedimento” ma anche gli “atti endoprocedimentali”.
La “revoca”, in tal caso, è stata determinata da una nuova valutazione dell’interesse pubblico originariamente assunto a base dell’avviso pubblico indirizzato ai privati, la quale ha indotto il Comune a non proseguire il procedimento.
La norma sopra citata prevede a carico della PA, nel caso del provvedimento di revoca, una obbligazione indennitaria, a prescindere dall’accertamento della illegittimità del medesimo: essa non stabilisce che l’obbligo di indennizzo sorge solo nel caso in cui sia stato accertato, p. es., il difetto di motivazione; tale obbligo viene a sussistere anche quando lo stesso provvedimento sia stato congruamente motivato, e ciò evidentemente in quanto la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, per quanto effettuata con tutti i crismi della chiarezza e della trasparenza, può aver frustrato posizioni giuridiche soggettive riconosciute comunque dall’ordinamento come meritevoli di tutela (art. 21 quinquies comma 1: “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo”).
Se così è, allora, la revoca dell’atto amministrativo, ove sia stata riconosciuta dal Giudice – ciò che è accaduto nel caso di specie – come illegittima (difetto di motivazione), dovrà necessariamente determinare l’insorgere, in favore del privato danneggiato, del diritto ad un ristoro patrimoniale ben più sostanzioso di un semplice “indennizzo”: e ciò a causa della oggettiva diversità delle situazioni in quanto, se così non fosse, la revoca genererebbe, in capo alla PA, lo stesso tipo di obbligazione pecuniaria, sia nel caso in cui sia stata legittima sia nell’ipotesi in cui non lo sia stata.
Il Consiglio di Stato, quindi, ha, curiosamente, omesso di considerare che la revoca (immotivata, e perciò viziata e quindi annullata dal Giudice) degli atti da parte del Comune ha – illegittimamente – impedito alla ricorrente di veder soddisfatto il proprio interesse legittimo alla valutazione della proposta da essa presentata, e ciò ha determinato, come diretta conseguenza, l’impossibilità per il Ministero di verificare l’idoneità della stessa ai fini del relativo finanziamento.
La condotta del Comune ha quindi – illegittimamente (difetto di motivazione) – troncato fin dall’inizio ogni astratta possibilità per la ricorrente di (quanto meno) poter far approdare la propria proposta all’Ente (Ministero) preposto alla decisione finale: tale condotta, pertanto, ha, in modo illegittimo, eliminato fin dall’inizio ogni “chance” della ricorrente, sia pur solo teorica, di conseguire l’interesse per il quale quest’ultima si era determinata a partecipare alla procedura.
Il Consiglio di Stato afferma che la procedura avente ad oggetto l’acquisizione di proposte relative ad interventi di riqualificazione urbana (c.d. “contratti di quartiere II”), da inviare poi al Ministero Infrastrutture e Trasporti per la concessione del finanziamento, secondo le indicazioni contenute nel bando approvato con decreto Ministeriale del 21/11/2003, emanato ai sensi dell’art. 4 comma 3 della Legge 21/2001, non è, tecnicamente, una “procedura ad evidenza pubblica”, e pertanto non sussiste “l’obbligo di interpretare gli atti costitutivi di una procedura di evidenza pubblica secondo buona fede”.
In primo luogo, la suddetta procedura, siccome doveva articolarsi in varie fasi (ossia: indizione di un avviso pubblico, presentazione della proposta, valutazione da parte del Comune e, in caso di approvazione da parte di quest’ultimo, trasmissione della proposta stessa al Ministero Infrastrutture e Trasporti ai fini della decisione finale), richiama la “procedura competitiva con negoziazione” – disciplinata dall’art. 62 del D.lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) – la quale si articola in queste fasi:
Avviso di indizione di gara;
Presentazione delle domande di partecipazione;
Valutazione di tali domande da parte della PA;
Gli operatori economici, le cui domande siano state valutate positivamente, presentano un’offerta iniziale, che costituisce la base per la successiva negoziazione.
Pertanto, non si comprende bene sulla base di quale assunto la procedura oggetto della sentenza in commento non possa essere qualificata come “procedura ad evidenza pubblica” a tutti gli effetti, se l’atto di indizione è della stessa tipologia (avviso) e medesima è la scansione procedimentale (le domande vengono sottoposte ad un primo flirto di idoneità e poi divengono oggetto di un successivo confronto comparativo, al pari di quello che nel caso di specie sarebbe stato chiamato a fare il Ministero, se la procedura fosse continuata).
In secondo luogo, i c.d. “contratti di quartiere” – i quali ebbero inizio con la Legge 662/96 art. 2 comma 63 lett.b) su iniziativa del Ministero dei lavori pubblici per favorire l’integrazione territoriale e sociale delle zone in condizioni di degrado urbanistico ambientale – sono sostanzialmente dei programmi di rigenerazione urbana “partecipata”, ovvero aperta alle istanze ed alla collaborazione dei privati.
Nel D.lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici), vi è un istituto – il c.d. “contratto di partenariato pubblico privato” – il quale è definito, dall’art. 3 comma 1 lett. eee), come “il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connessa all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore”. L’art. 181 comma 1 del D.lgs. 50/2016 stabilisce che “La scelta dell'operatore economico avviene con procedure ad evidenza pubblica”.
Pertanto, con l’espressione “procedura ad evidenza pubblica” si intende non soltanto quella caratterizzata da un rapporto in cui è esclusivamente la stazione appaltante a dettare le condizioni per la realizzazione dell’opera, ma anche quella contraddistinta dalla partecipazione del privato, come ad esempio la finanza di progetto (qui, ai sensi dell’art. 183 comma 10 lett. “c”, viene posto in approvazione il progetto definitivo approvato dal promotore).
In terzo luogo (ma non in ordine di importanza!), stupisce – e non poco – l’affermazione secondo cui l’obbligo della PA di interpretare gli atti di un procedimento amministrativo secondo criteri di correttezza e buona fede, sussisterebbe soltanto in relazione alle procedure ad evidenza pubblica: tali criteri, alla luce dell’art. 1 della Legge 241/90, costituiscono “principi generali dell’attività amministrativa”, che quindi, in quanto comuni a qualsiasi agire della Pubblica Amministrazione, debbono essere applicati anche alle procedure diverse dagli appalti (ed in ogni caso si è visto che la procedura oggetto della sentenza in commento non può non essere qualificata come “procedura ad evidenza pubblica”).
Il Consiglio di Stato afferma, infine, che, in ogni caso, non risultano essere presenti, ai fini della responsabilità precontrattuale della PA (e quindi, nel caso di specie, di una eventuale condanna del Comune al rimborso delle spese di progettazione), i presupposti previsti dalla sentenza Ad. Plen. 5/2018, quali:
● una condotta della PA che, nel suo complesso, sia stata contraria ai doveri di correttezza e lealtà;
● tale condotta deve essere stata colposa o dolosa;
● il privato deve provare il danno (sia sotto il profilo della sussistenza in sé della lesione sia sotto l’aspetto degli effetti da questa prodotti) nonché il nesso causale.
Anzitutto, che la condotta del Comune sia stata scorretta – a prescindere dall’annullamento per difetto di motivazione, in sede giurisdizionale, della delibera di revoca degli atti della procedura – lo ha riconosciuto anche il TAR, il quale ha affermato che il Comune “ben avrebbe potuto… invitare, in doverosa prospettiva collaborativa, alla modifica del progetto, per adeguarlo alle necessità ed agli indirizzi dell’Amministrazione…, non concretando il parere negativo espresso dalla Commissione ragione di immediata esclusione”.
Quanto all’onere, a carico della ricorrente, di dimostrare il “danno – evento”, il “danno – conseguenza” ed il “nesso causale”, al punto 2) della presente analisi si è evidenziato che, ai sensi dell’art. 21 quinquies della Legge 241/90, la revoca dell’atto amministrativo (in tal caso, la delibera con cui il Comune ha deciso di interrompere la procedura) determina, a carico della PA, una obbligazione indennitaria anche quando la stessa è stata posta in essere in modo legittimo. Di conseguenza – lo si ribadisce – la revoca stessa dovrà, fatalmente, condurre al riconoscimento, in favore del privato, di un diritto patrimoniale avente dimensione più risarcitoria che indennitaria nel caso in cui ne sia stata accertata dal Giudice la illegittimità, e quindi in questo secondo ordine di casi anche gli oneri probatori sopra citati dovrebbero subire, causa la diversità oggettiva delle fattispecie, un’attenuazione.
In conclusione, non si intende in questa sede affermare il diritto della ricorrente al risarcimento del danno da lucro cessante da essa richiesto, in quanto, effettivamente, non vi era comunque certezza in ordine al fatto che, se il procedimento avviato dal Comune fosse andato avanti, il Ministero avrebbe approvato la proposta in via definitiva e concesso il finanziamento e che quindi la ricorrente avrebbe senz’altro ottenuto l’utile che si era prefissata di conseguire dalla realizzazione delle opere.
Ma non ci può esimere dal riconoscere quanto meno spropositata, alla luce delle norme sopra richiamate, la decisione del Consiglio di Stato di non accordare alla ricorrente non soltanto il risarcimento del danno emergente, ma anche un’ulteriore ristoro patrimoniale.