Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-11911-de-octubre-7-de-1998?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920418e79f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-28 06:42:38
Document Index: 270065354

Matched Legal Cases: ['artículo 113', 'artículo 333', 'artículo 116', 'artículo 341', 'artículo 333', 'artículo 341', 'artículo 441', 'artículo 116', 'artículo 185', 'artículo 185', 'artículo 185', 'artículo 175', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 135', 'artículo 185', 'artículo 185', 'artículo 186', 'artículo 235']

﻿ AUTO 11911 DE OCTUBRE 7 DE 1998
AUTO 11911 DE 07 DE OCTUBRE DE 1998
CONTENIDO:FUNCIÓN JUDICIAL DEL CONGRESO. LA ACTUACIÓN QUE SE CUMPLA ANTE LA COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN DE LA CÁMARA, ANTE LA COMISIÓN DE INSTRUCCIÓN DEL SENADO, Y ANTE LAS PLENARIAS DE LAS DOS CORPORACIONES, TIENE LA CATEGORÍA DE FUNCIÓN JUDICIAL, POR ELLO, LA "INVIOLABILIDAD DE LOS CONGRESISTAS" OPERA FRENTE AL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y LA FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO DE LOS ACTOS DE GOBIERNO, PERO NO ANTE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONGRESO DE LA REPÚBLICA, FUNCIÓN JUDICIAL DEL SENADO, PROCESO PENAL, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL, AUTO, DELITO, FUNCIÓN JUDICIAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, CÓDIGO PENAL
•Auto 11911 de octubre 7 1998
Aprobado Acta Nº 149
EXTRACTOS: «Lo primero que debe advertirse es el contrasentido que encierra la petición, cuando señala que la Corte Suprema de Justicia carece de competencia para investigar y juzgar a los congresistas por razón de la decisión adoptada en favor del Presidente de la República; dado que su voto en ese y otros menesteres sería inviolable, pero, en cambio, sí la tendría para declarar que efectivamente se impone la inviolabilidad y consecuentemente debería decretarse la nulidad. Pero es que si en gracia de discusión se admitiera la concreción de un caso de inviolabilidad, por ser ésta una causa objetiva de exclusión de la punibilidad, obviamente que debe declararse judicialmente y ello sólo podría hacerlo el órgano competente para investigar y juzgar a los congresistas, competencia que radica exclusivamente en la Corte (Const. Pol., art. 186).
I. Contenido de la función judicial del Congreso
De una vez debe advertirse que determinar la función judicial del Congreso, como institución claramente definida en la Constitución Política, comporta un enfoque sistemático de la Carta, pues ésta no es una mera yuxtaposición de normas inconexas o aisladas sino una verdadera organización y colocación de las mismas en su sede, que es precisamente lo que les da sentido. De nada valdría entonces, frente a una concepción atomista de las normas constitucionales, que dicho texto fundamental estuviera encabezado por un preámbulo con notorio valor normativo; que se distribuyera en títulos y capítulos; que en ella pudiera apreciarse una parte dogmática y otra orgánica; que despuntara con dos títulos rectores, uno de ellos contentivo de los principios fundamentales y el otro referido a los derechos, las garantías y los deberes fundamentales.
En fin, de qué serviría que la propia ley fundamental hiciera énfasis, de entrada, en la importancia de los principios y finalidades que orientan nuestra organización corno República unitaria, si después el intérprete pudiera entender aisladamente una norma como la de la inviolabilidad (art. 185), sin sujeción a directrices y valores como los del estado social de derecho, la forma de organización política y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la soberanía popular, el aseguramiento de la justicia de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, entre otros.
En Colombia, por la referida opción constituyente, el enfoque del derecho necesariamente tiene que ser institucional, en sentido de que las normas forman parte de otros escenarios mayores que las comprenden, han de tener coherencia porque están referidas a valores, como propuesta colectiva y no meramente individual, e imperativamente deben vincularse a la solución de conflictos sociales como finalidad práctica del ordenamiento jurídico.
En relación con la estructura del Estado, el artículo 113 de la Constitución prevé que son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Los órganos que integran estas tres ramas y otros que son autónomos e independientes, tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización de los fines esenciales del Estado (art. 2º).
Así entonces, no obstante que, por misión constitucional, al Congreso de la República le corresponde “reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración” (art. 114), también la misma Carta, en un precepto especial, le fija una colaboración armónica con la administración de justicia, cual es la de ejercer “determinadas funciones judiciales” (art. 116). Nótese que las funciones judiciales del Congreso no están definidas como un apéndice o agregado a su actividad legislativa o de control político, sino que específicamente están prescritas, de manera separada, dentro de una disposición que se refiere a los órganos autorizados para administrar justicia de manera permanente y también excepcional.
Ello para que se entienda que cuando el Congreso avoque tal función judicial no es para continuar, dentro de ese ámbito sagrado, el discrecional ejercicio legislativo o de control político, sino para que asuma el verdadero papel de imparcialidad que corresponde al juez. Y así, la misma Constitución se encarga de trazarle senderos para el ejercicio de esta delicada función judicial, pautas que son bien diferentes por naturaleza a los que le delinean la actividad legislativa y política.
Pues bien, de conformidad con los artículos 174, 175 y 178-3 de la Carta Fundamental, le corresponde a la Cámara de Representantes acusar ante el Senado al Presidente de la República o quien haga sus veces, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional o del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, “cuando hubiere causas constitucionales” para hacerlo, por hechos cometidos en el ejercicio de sus funciones, indignidad por mala conducta o delitos comunes.
La naturaleza jurisdiccional de dicha función del Congreso quedó definida como tal en los artículos 178 a 183 de la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—, cuya constitucionalidad ha sido garantizada por medio del control previo ejercido por la Corte Constitucional, según lo plasmado en la sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, dictada con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa. También, por ser auténticas actividades de administración de justicia, el Código de Procedimiento Penal (arts. 467 a 499) y el reglamento del congreso —Ley 5ª de 1992, artículos 327 a 366; modificada por la Ley 273 de 1996— se ocupan de un debido proceso para asegurar la jurisdiccionalidad y los demás elementos de garantía que lo integran.
Así por ejemplo, de acuerdo con los artículos 353 de la Ley 5ª de 1992, 467 y 489 del Decreto 2700 de 1991, en las actuaciones de investigación y acusación que adelanta la Cámara de Representantes, en relación con los altos funcionarios del Estado que gozan de fuero constitucional dicha corporación ejerce siempre funciones de fiscal. Y el representante investigador, en ejercicio de esa especial función referida a delitos comunes, tendrá las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación, según lo dispone el inciso final del artículo 333 de la mencionada ley.
Resulta indiscutible el carácter judicial de la función que cumplen tanto la Cámara como el Senado en la averiguación y juzgamiento de las conductas anómalas realizadas por los altos dignatarios del Estado que tienen fuero constitucional, sobre todo porque la misma Carta Fundamental así lo dispuso. En efecto, en los delitos de responsabilidad, es decir, los que llegaren a cometer dichos servidores en el ejercicio de sus funciones, y en las causas debidas a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos; mas al procesado se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia si los hechos lo hacen responsable de infracción que merezca otra pena. Este último juicio también se seguirá, previa autorización del Senado, en caso de acusaciones por delitos comunes (arts. 174 y 175 —2 y 3—).
A esa primera actividad enunciada de la Cámara y el Senado se le ha denominado doctrinariamente “juicio político”, precisamente por la naturaleza política de la responsabilidad y las consecuencias de la misma índole para el enjuiciado, pues, al fin y al cabo, aunque de esa naturaleza no dejan de ser penas o limitaciones significativas a derechos tan fundamentales, como es el de la participación en una democracia, lo cual sólo puede conseguirse por medios judiciales.
Pero claro, si el comportamiento investigado, además de la inhabilitación funcional y política, tiene legalmente previstas otras consecuencias penales o se trata de un delito común, al Congreso le corresponde una especie de antejuicio que, a pesar de no ostentar la plenitud del primero, no deja de exigir el compromiso judicial, con más veras si se trata de conductas penalmente más relevantes que las de solo matiz político y corresponde a una tarea que es preparatoria del proceso penal que eventualmente pueda adelantar la Corte Suprema de Justicia. En ambos casos, el “juicio político” o el antejuicio, no puede estar ausente la imparcialidad de los congresistas como jueces.
En el Estado republicano democrático y constitucional, el ejercicio de la autoridad está subordinado a la ley, igual para gobernantes y gobernados, y está limitada por los principios, derechos y garantías fundamentales. Una enorme inseguridad generaría en la comunidad el pensar en la paradoja de la agresión por parte de la misma ley o en nombre de ella, por ello los principios, derechos y garantías fundamentales son límites a la ley.
A partir del preámbulo y de los principios fundamentales que organizan a Colombia como un estado social de Derecho, debe repararse en el énfasis con que aparece definida la responsabilidad y finalidad estatal de asegurar la justicia”, “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
La misma idea de asegurar, es decir, afianzar o institucionalizar, lleva a que tal fin del Estado no se quede en el nivel de declaración meramente retórica o de simple desiderátum, sino que exige la elaboración de los medios necesarios para el consecuente logro. Por ello, cuando el artículo 116 de la Constitución dice que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales, lo pone en el nivel de actuar con un poder-función autónomo, nítidamente separado de sus propias actividades de legislación y control, y aun de la administración o del gobernante o del funcionario al cual le corresponda investigar o juzgar.
Karl Popper, cuando reflexiona sobre, lo que en realidad queremos significar cuando hablarnos de “justicia”, dice que ello significa cumplir ciertas pautas tales como una distribución equitativa de la carga de la ciudadanía, es decir, de aquellas limitaciones de la libertad necesarias para la vida en sociedad; un tratamiento igualitario de los ciudadanos ante la ley y la imparcialidad de los jueces o tribunales, en condiciones de igualdad, es decir, de dar a cada uno lo que le corresponda y de no incurrir en arbitrariedades.
Así la función judicial se ejerza de manera excepcional por un organismo autorizado para hacerlo, los jueces que la detentan están sometidos al imperio de la ley, y sólo a ella, y esto es lo que garantiza su imparcialidad (Const. Pol., art. 230). Este postulado, junto con los principios de aseguramiento de la justicia, igualdad y acceso a la misma (arts. 1º, 2º, 13, 203 y 229), conforman el haz de lo que puede denominarse el derecho a la jurisdicción, como derecho fundamental que está uncido a la seguridad jurídica y que ampara no solo a quienes son sometidos a la persecución penal, sino también a la sociedad colombiana, que estaría en grave peligro si absurdamente se piensa, dentro de su organización como un Estado de Derecho, que los congresistas en función judicial no están limitados por la ley y, por ende, expuestos a la responsabilidad propia de todos los servidores públicos que ejercen tan encumbrada actividad estatal (arts. 6º, 123 y 124).
La función judicial del Congreso ha sido reconocida e individualizada por la Corte Constitucional en las sentencias C-198 de 1994, C-222, 245, 385, 386 y 563 de 1990, y C-148 de 1997, entre otras; también por esta Sala en el auto del 21 de marzo de 1996, cuya ponencia correspondió al magistrado Fernando E. Arboleda Ripoll.
Pues bien, en la sentencia C-222 de 1996, cuya ponencia correspondió al magistrado Fabio Morón Díaz, la Corte por unanimidad dijo explícitamente lo siguiente:
“Para la Corte es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la comisión de investigación y acusación de la cámara, ante la comisión de instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones tiene la categoría de función judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa. Por esta razón el inciso 2º del artículo 341 de la Ley 5ª de 1992, refiriéndose a la comisión de investigación y acusación dispone: “Los requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de Procedimiento Penal”. Y el artículo 333 de la misma ley, en su inciso final, dispone que el representante investigador, “en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación”.
“De lo anterior se infiere que para estos efectos los representantes y senadores tienen las mismas facultades y deberes de los jueces o fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas responsabilidades.
La naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.
Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones penales”. (El énfasis y subrayado fuera de texto).
El caso planteado con ocasión del auto del 21 de marzo de 1996, se refería a una petición de varios ciudadanos integrantes de la “veeduría por la verdad”, quienes pretendían que la Corte asumiera directamente el conocimiento de la denuncia formulada por el Fiscal General de la Nación en relación con el doctor Ernesto Samper Pizano, entonces Presidente de la República, pretensión que fue negada por la Sala en dicha providencia e hizo reflexiones del siguiente jaez:
“Y si bien es cierto la preceptiva constitucional citada (art. 199, se aclara) exige “acusación” previa por parte de la Cámara de Representantes, no debe perderse de vista que tal función entraña la potestad de “investigar” o esclarecer los hechos que se imputen, para allegar los elementos de juicio que permitan formular acusación o precluir la instrucción, según las hipótesis que para la calificación del mérito probatorio del sumario trae el artículo 341 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 441 del Código de Procedimiento Penal.
“Pretender —como lo anotan los peticionarios— que ante la imputación de presuntos “delitos comunes” hecha al Presidente de la República, se obvie la fase de investigación y eventual acusación que por mandato constitucional debe cumplir la Cámara de Representantes, o que ella sea asumida directamente por la Corte, significa desconocer flagrantemente las garantías fundamentales que estructuran el derecho al debido proceso, principio basilar de la función judicial en un estado democrático y social de derecho...”.
“El Congreso de la República en ciertos casos, también administra justicia: El artículo 116 de la Carta Política indica los organismos encargados de “administrar justicia” y al lado de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, aparecen el Congreso de la República, —que como se sabe, lo componen la Cámara de Representantes y el Senado— con la facultad-deber de ejercer “determinadas funciones judiciales”.
“...No obstante lo anterior, y sin desconocer el carácter político del Congreso, ha de tenerse presente que el legislador colombiano, dentro del contexto normativo a que se ha hecho referencia, estableció el mismo procedimiento para la investigación y acusación tanto de fallas constitucionales, como de delitos en relación con el cargo —cometidos en ejercicio de funciones— o delitos comunes”.
II. Inviolabilidad parlamentaria
Por encima de los mencionados preceptos fundamentales relacionados con la misión del Estado de “asegurar la justicia”, que son los que le dan cimiento y sentido profundo a la garantía de la judicialidad, no puede estar una lectura aislada del artículo 185 de la Constitución, según el cual los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. La razón es obvia: judicialidad es decisión “justa” ocurrida en un proceso regular.
Es que, aun dentro del contexto mismo de la condición genérica de congresista, la Constitución dice que “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Y agrega que “el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (art. 133).
En realidad, la prerrogativa constitucional de la inviolabilidad parlamentaria está prevista para lo que se quiere, preservar, esto es, la independencia y autonomía de la función legislativa y de control político, porque esta misma autarquía no es concedible en el ejercicio judicial, dado que la arbitrariedad o el delito apriorísticamente justificado de los jueces significaría la quiebra del estado de derecho.
En este orden de ideas se impone la distinción, sobretodo porque la naturaleza misma de las disímiles funciones que cumple el Congreso en cada caso así lo recomienda. En efecto, los órganos jurisdiccionales, tradicionales o especializados, asumen institucionalmente un papel de imparcialidad (por algo a la justicia se la representa con los ojos vendados).
En la función judicial el sistema jurídico no sólo constituye un límite a su ejercicio: las normas vigentes se erigen en la premisa mayor del razonamiento de los jueces. En sentido contrario, tratándose de la función legislativa, el silogismo arranca con una premisa mayor nutrida básicamente por los objetivos sociales que se pretendan alcanzar con la ley en curso.
La actividad judicial tiene, fundamentalmente, finalidades que debe cumplir dentro del propio sistema jurídico, en la medida que el juez proyecta esencialmente la realización del derecho vigente. Por el contrario, la argumentación legislativa es por naturaleza, y en sentido general, de orden trascendente (extrasistemática), ya que casi siempre pretende lograr ciertas transformaciones en el mundo de las relaciones sociales, mediante la modificación del sistema jurídico.
Ahora bien, desde el punto de vista de los valores propuestos o de los criterios de corrección del argumento, es necesario afirmar que la argumentación legislativa será correcta siempre que se traduzca en buenas razones para convencer a los miembros del escenario democrático en el cual se actúa (Congreso, por ejemplo) o a la opinión pública, en relación con la necesidad del cambio normativo con miras a una finalidad social. La argumentación judicial, en cambio, tiene como criterio último de corrección el que las razones ofrecidas tengan como fundamento un proceso judicial cognoscitivo de las circunstancias del caso y la indudable tendencia práctica de que él apunta a la solución que de la manera más aproximada permite hacer justicia por medio del derecho ya establecido.
De otra parte, el principio de utilidad, en el sentido de buscar el mayor grado de felicidad para el máximo número de asociados, es también la idea que debe presidir el proceso de legislación, mientras que el postulado que debe guiar la labor de los jueces es la consecución de una verdad procesal, que no puede ser predeterminada sino fruto del esfuerzo investigativo y de las constataciones reales.
A manera de conclusión, bien pueda afirmarse que la argumentación jurisdiccional descansa sobre todo en una racionalidad jurídico-formal, por estar siempre referida al sistema normativo imperante, mientras que la argumentación legislativa se basa en una racionalidad más abierta que es la teleológica, porque busca objetivos sociales que trascienden y pueden modificar el ordenamiento jurídico, sin desconocer obviamente la Constitución cuando se ejerce actividad legislativa ordinaria. Los congresistas, a pesar de su condición de “representantes del pueblo”, cuando dinalizan la función judicial se ponen en el mismo límite de los jueces y los vincula la separación de poderes propia del estado de derecho, pues les toca sujetarse a su propia obra: una ley previa y escrita. No es después del caso cuando dicen qué se debe hacer, sino que contemplado el caso miran si se ajusta o difiere de la predeterminación legal.
Desde luego que esta diferencia entre función legislativa y jurisdiccional no puede entenderse en términos muy radicales, al fin y al cabo, tanto el legislativo como los tribunales de justicia son instituciones jurídicas que están marcadas por la finalidad práctica de resolver —bien o mal— conflictos sociales; por ello la diferenciación, sin desconocer la separación orgánica y funcional, obedece más bien una cuestión de perspectiva y de énfasis.
Es posible que la mayor espontaneidad de la función legislativa y de control político (en el sentido de que tienen marcos más amplios de acción) pueda dejar impunes algunas maniobras que no logran detectarse, ya que es difícil el cotejo frente al principio de legalidad por tratarse de la expresión de una nueva voluntad política, pero no puede ser impune la manipulación de la función judicial, pues está en juego la convivencia ciudadana y el recurso social para la decisión pacífica de los conflictos intersubjetivos.
Este criterio ha sido ampliamente reivindicado por la Corte Constitucional no sólo cuando se refiere a la función judicial del Congreso, sino también cuando, con el rigor y la responsabilidad de quien hace una interpretación por vía auténtica del artículo 185 de la Constitución Política, como máximo órgano protector de la integridad de la Carta Fundamental, por abrumadora mayoría (hubo un salvamento parcial de voto) se expresó en la sentencia C-245 de 1996 en los siguientes términos:
“Dicha inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en razón a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder ejecutivo. Pero en manera alguna puede interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al principio general de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún, implique inmunidad judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos.
“Debe entenderse pues que la inviolabilidad opera en los casos en que los congresistas están ejerciendo su función legislativa, su función constituyente derivada, su función de control político sobre los actos del gobierno y de la administración y, eventualmente, su función administrativa, como es la de provisión de ciertos cargos. Pero cosa muy distinta ocurre cuando los congresistas, revestidos de la calidad de jueces, ejercen función jurisdiccional, como ocurre en los juicios que se adelantan contra funcionarios que gozan de fuero constitucional especial (arts. 174, 175, 178-3, 178-4 y 199). Dichos juicios son, por definición constitucional públicos, así lo establece el artículo 175 numerales 1º y 4º. Para la Corte es claro que en este caso los congresistas asumen la calidad de jueces, tal como la Corte lo explicó en reciente jurisprudencia (sent. C-222/96).
“La Corte reconoce pues el valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los congresistas. Como se ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso. Los artículos 133 (responsabilidad política del congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del congresista por violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de influencias), 185 (responsabilidad disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la ley repudian.
“Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si comportamientos del congresista —en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la emisión de su voto—, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria. La verificación de la transparencia adquiere la plenitud de su rigor cuando el Congreso desempeña la función judicial y, por ende, los congresistas asumen competencias de esa naturaleza. Si en este caso se decidiera conceder a la inviolabilidad de voto una latitud incondicionada, la función judicial ejercida por jueces desligados de todo estatuto de responsabilidad —que a ello conduce impedir objetivamente verificar si el comportamiento del congresista se ajustó a la Constitución y a la ley—, perdería definitivamente dicha connotación y, de ese modo, todas las garantías del proceso habrían periclitado.
“Por lo demás, la Corte Constitucional en reciente jurisprudencia ha señalado que para efectos de la actuación judicial, los congresistas gozan de las mismas facultades y deberes de los jueces o fiscales, y de ello derivan igualmente, las mismas responsabilidades. Así lo reconoce, por lo demás, el propio reglamento del Congreso (arts. 333 y 341). Sobre este particular, la Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 5ª de 1992, sostuvo:
“(...)” (Sent. C-222/96, M.P. Fabio Morón Díaz).
“Así entonces, y entendiendo que las actuaciones frente a los funcionarios que gozan de fuero especial —penal y disciplinario— es de índole judicial, el régimen aplicable a los jueces se hace extensivo a los congresistas, y ello implica de suyo “una responsabilidad personal”, que evidentemente trae como consecuencia que su proceder deba ser público y no secreto”.
“Ya en el plano de la función judicial —especial— que ejerce el Congreso, como son los juicios que adelanta contra funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, referido a delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o a indignidad por mala conducta, su actuación debe someterse a los principios generales de esa función pública...”. (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto).
De modo que, en manera alguna, esta Sala ha desconocido la inviolabilidad o indemnidad de los congresistas, en los términos que institucional y teleológicamente debe concebirse la respectiva disposición constitucional, pues, si lo que se pretende es mantener la capacidad funcional del Congreso y garantizar la libre formación de la voluntad de los representantes del pueblo, la misma es de contenido político y no judicial, de modo que debe circunscribirse al acto parlamentario propiamente dicho y no a la función jurisdiccional.
Pero no es de ahora el respeto a la inviolabilidad parlamentaria, como garantía del funcionamiento de los controles recíprocos en la democracia, sino que tal prerrogativa del órgano legislativo, en el contexto explicado, se reclama y se ha hecho valer judicialmente en las decisiones del 6 de septiembre y 6 de diciembre de 1988 (M.P. Rodolfo Mantilla Jácome), 13 de mayo de 1992 (M.P. Jorge Carreño Luengas), 8 de marzo de 1994 (M.P. Gustavo Gómez Velázquez), 19 de junio de 1996 (M.P. Juan Manuel Torres Fresneda) y 18 de junio de 1997 (M.P. Juan Manuel Torres Fresneda).
En la primera de ellas se interpretó la institución del siguiente modo:
“1. El artículo 106 de la Constitución Nacional (hoy, art. 185) que a la letra dice: “Los senadores y los representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo. En el uso de la palabra sólo serán responsables ante la Cámara a que pertenezcan; podrán ser llamados al orden por el que presida la sesión y penados conforme al reglamento por las faltas que comentan”. Debe entenderse dentro del marco del estado de derecho, como un desarrollo del principio de autonomía y del equilibrio de las ramas del poder público y constituye un valioso instrumento en la definición de la democracia siendo en nuestros días uno de los más importantes derechos de la oposición y de las minorías políticas en el Congreso de la República.
2. La actividad política democrática, que en términos generales se concibe en torno al poder, como posibilidad de dirigir el Estado bajo determinadas concepciones ideológicas y programáticas, o ser alternativa cierta para acceder a esa dirección, exige la presencia de mecanismos, que a manera de balanzas, controlen y regulen el ejercicio del poder para que no se torne absoluto y arbitrario en unos casos o caótico en otros.
3. En este orden de ideas, es que se concibe la actividad parlamentaria como expresión de las luchas políticas, allí tienen su escenario natural los diferentes grupos políticos, los que apoyan un gobierno determinado y los que lo combaten y controlan; dentro de esa concepción se entiende entre otras la atribución que tienen las cámaras de citar a los miembros del gobierno para que expliquen sus actividades, de iniciar debates y cuestionar actuaciones en la más sana crítica purificadora.
4. La vitalidad de un sistema político está íntimamente relacionada con estas prácticas democráticas que imponen el riguroso control del ejercicio del poder, la posibilidad de la denuncia oportuna de las malas prácticas y de los comportamientos viciosos. Es por ello propio de los sistemas democráticos la necesaria disponibilidad de los funcionarios para que como una vitrina pública sean examinados por sus actuaciones permanentemente sin tapujos y sin contemplaciones.
5. Es precisamente dentro de ese marco, donde se entiende el artículo 106 de la Constitución Nacional que la garantiza a los senadores y representantes el ejercicio de su actividad con libertad, sin temores al emitir sus votos u opiniones sujetándose lógicamente el decoro y la decencia por cuya violación deberán responder ante su propia cámara. Se trata de una prerrogativa, de un privilegio y de una facultad de los parlamentarios, en el sentido de que no serán responsables por sus votos y opiniones en el ejercicio de su cargo y que podrán decir cosas en ocasiones urticantes y molestas, sin responsabilidad, en el cumplimiento de sus actividades...” (Se ha enfatizado).
En relación con una denuncia por injuria y calumnia contra un senador, la Sala, en providencia del 18 de junio de 1997, volvió sobre el instituto de la indemnidad y agregó a sus anteriores pronunciamientos lo siguiente:
“Frente a ese reparo resulta inaplazable precisar que las afirmaciones criticadas se hallan contenidas dentro del ejercicio del derecho-deber de expresión del congresista y de su participación oficial dentro de un debate de interés nacional lo que guarda estrecha relación con el cumplimiento de funciones tales como las que se indican bajo el numeral 8º del artículo 135 de la Constitución Política, y muy particularmente dentro del ejercicio del control político que se le atribuye al Congreso (L. 5ª/92, art. 6-3) para requerir y emplazar a los ministros del despacho (allí fueron citados los del Interior. Agricultura, Comercio Exterior y Defensa Nacional) y demás autoridades (también concurrió el señor Gobernador de Antioquia) y conocer de las acusaciones que se formulen a los altos funcionarios del Estado...”.
“Siendo ello así, y por no sustraerse al estudio de ese foro un tema tan sensible para los intereses del país como el de la grave crisis de Urabá, tendrá que reconocerse la operancia del artículo 185 constitucional, relativa a la inviolabilidad de los congresistas “por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio de su cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”, lo que no podría ser de otro modo, como que colocar en manos de otro órgano del estado la persecución y eventual sanción de algún exceso en dichas intervenciones, pondría a riesgo la existencia de una mordaza que coartando la necesaria libertad y autonomía de aquel foro, socavara los intereses y la vigencia misma de la democracia”.
Resulta incuestionable, a la luz de la interpretación que se deja expuesta, que la Corte Suprema de Justicia es competente para investigar a los congresistas no sólo por delitos comunes sino también por hechos punibles de responsabilidad, que son los que se cometen en ejercicio de sus funciones. De verdad, resulta muy significativo que a continuación del artículo 185 de la Carta Política, que consagra la inviolabilidad de los congresistas “por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo”, precisamente en el precepto siguiente (art. 186), el constituyente se refirió sin diferenciar al conocimiento de “los delitos que cometan” dichos altos servidores públicos, encomendándole privativamente la competencia a la Corte Suprema de Justicia, como consecuencia de un fuero integral.
Esta normatividad impone concluir que si el constituyente hubiese querido extender la indemnidad de los parlamentarios también para los delitos en que eventualmente llegaren a incurrir en relación con el desempeño del cargo, así lo habrían manifestado expresamente, limitando el señalamiento del artículo 186 a los hechos punibles que no ofrezcan un nexo con el desempeño de la función. De igual manera, tampoco habría incluido en la Constitución el parágrafo del artículo 235, cuya clara vigencia está indicando, adicionalmente, todo lo contrario a lo pretendido: que los congresistas sí responden por los delitos que cometan en relación con las funciones desempeñadas, quedando sólo acerca de éstos cobijados por el fuero al terminar el ejercicio del cargo (fuero funcional).
De otra parte, tampoco es la primera vez que la Corte afirma su competencia para investigar y juzgar a los parlamentarios por delitos cometidos en el ejercicio del cargo o la función, pues así ha quedado claramente dispuesto, entre otras, en las providencias del 23 de noviembre de 1994; 3 de octubre de 1995; 27 de agosto, 10 11 y 16 de septiembre, 5 de noviembre, 10 y 11 de diciembre de 1996; 6 de marzo, 20 de mayo, 22 y 28 de agosto, 18 de septiembre y 22 de octubre de 1997. En todos estos casos, referidos al delito de prevaricato, se adelantó el trámite judicial pertinente. En el expediente radicado Nº 8626, a cuyo contenido pertenece la decisión del 11 de diciembre de 1996, además del delito de prevaricato se investigó el abuso de función pública, otro delito de responsabilidad. Y en la radicación Nº 8664, inclusive, se llegó hasta la sentencia condenatoria del 19 de marzo de 1998, por el delito de prevaricato cometido por el congresista en ejercicio del cargo como miembro de la comisión de investigación y acusación de la cámara.
Declarar infundada la petición de nulidad hecha por el procesado Agustín Hernando Valencia Mosquera.