Source: http://data.riksdagen.se/dokument/G603134
Timestamp: 2019-05-27 07:14:53+00:00
Document Index: 23461669

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 2', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

1982/83:134
Det tar i många fall lång fid från det att ett skattebrott begås till dess en allmän domstol kan döma den som begått brottet till ansvar. Detta medför betydande olägenheter både för samhället och för de enskilda. I en prome­moria (BRÅ PM 1982:1) Skattebrott och skattemål har en arbetsgmpp inom brottsförebyggande rådet (BRÅ) föreslagit åtgärder för att förbättra nuvarande förhållanden. Huvudtanken är att brollmålsförfarandet och själva beskattningsförfarandet skall integreras, dvs. samordnas på ett mer långtgående sätt än enligt gällande ordning. Förslaget har remissbehand­lats och övervägs f.n. av den nyligen filisatta kommissionen mot ekono­misk brottslighet.
Reformbehovet på det aktuella området är emellerfid stort. I avvaktan på kommissionens överväganden föreslås i denna proposUion vissa lag­stiftningsåtgärder som kan bidra till en förkortning av handläggningsti­derna i skattebrottmål.
F.n. anses att en allmän domstol i princip måste vänta på en pågående skatteprocess innan man kan meddela dom i skattebrottmälet. I propositio­nen föreslås en ny regel i skattebrottslagen (1971:69), enligt vilken en allmän domstol får vilandeförklara ett skattebrottmål i avvaktan på utgång­en av en skatteprocess endast i den mån denna är av avgörande belydelse för bedömningen av brottmålet.
Vidare föreslås flera lagregler som kan bidra till att få fram snabbare avgöranden av sådana skattefrågor som är av väsenfiig betydelse för en fömndersökning eUer en rättegång rörande skattebrott. Sålunda föresläs 1 Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 134
Prop. 1982/83:134 2
att sådana skattefrågor skall handläggas med förtur bäde inom skatteför­valtningen och vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vidare föreslås vissa ändringar i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i syfte att förkorta handläggningstidema vid nämnda domstolar. Skattemyndigheterna före­slås bU generellt skyldiga att snarast anmäla misstänkt skattebrottslighet till åklagare. Åklagaren å sin sida föreslås få en skyldighet all se tiU att skattemyndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar hålls underrättade om att ett brottmälsförfarande pågår.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den I juU 1983.
Prop. 1982/83:134 3
Härigenom föreskrivs aU i skattebrottslagen (1971:69) skall införas tre nya paragrafer, 15-17 §§, av nedan angivna lydelse.
Har ett mål om brott enligt den­na lag samband med en fråga om skatt eller avgift som är anhängig vid en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet, får hand­läggningen av brottmålet vila i av­vaktan på utgången i skatte- eller avgiftsfrågan endast om det är av avgörande betydelse för prövning­en av målet att den frågan avgörs först.
En fråga om skatt eller avgift som är anhängig vid en förvalt­ningsdomstol eller en förvaUnings­myndighet skall där handläggas med förtur, om handläggningens resultat är av väsentlig betydelse för en förundersökning angående brott enligt denna lag eller ett åtal för sådant brolt.
Åklagaren skall se lill att den domstol eller myndighet som avses i första stycket underrättas om så­dana omständigheter som kan vara av betydelse för frågan om förturs­behandling.
Förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter skall göra anmälan till åklagaren så snart det finns anled­ning att anta att brott enligt denna lag har begåtts. Detta gäller dock inte om del kan antas alt brottet inte kommer att medföra påföljd enligt denna lag eller om anmälan av annatskäl inte behövs.
Härigenom föreskrivs att 9 och 48 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha nedan angivna lydelse.
9§' Förfarandet är skriftligt.
I handläggningen får ingå muntlig I handläggningen får ingå muntlig
förhandling beträffande viss fråga, förhandling beträffande viss fräga,
när det kan antagas vara tUl fördel när det kan antas vara till fördel för
för utredningen. utredningen eller främja ett snabbt
I kammarrätt, försäkringsrätt, länsrätt och den mellankommunala skat­terätten skall muntlig förhandling hållas, om enskUd som för talan i målet begär del saml förhandUngen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det.
48 § Den som för talan i mäl får anlita ombud eller biträde.
Visar ombud eller biträde oskick- Visar ombud eller biträde oskick­
lighet eller oförstånd eller är han lighet eller oförstånd eller är han
eljest olämplig, får rätten avvisa ho- eljest olämplig, får rätten avvisa ho­
nom som ombud eller biträde i mä- nom som ombud eUer biträde i må­
let, let. Rätten får också förklara ho­
nom obehörig att brukas som om­
bud eller biträde vid rätten anting­
en för viss tid eller tills vidare.
Senaste lydelse 1979: 167.
Prop. 1982/83:134 5
vid regeringssammanträde 1983-02-10
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-WaUén, Peter­son, Andersson, Rainer, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, Holmberg, Hellström, Thunborg
Lagrådsremiss med förslag till åtgärder för att åstadkomma snabbare avgö­randen i skattebrottmål
Överträdelser av reglerna i skatte- och avgiftsförfaltningarna (skatte­brott) beivras i de flesta fall genom s.k. skatte- eller avgiftstillägg. Andra överträdelser resulterar i strafföreläggande. Endast de grövre brotten leder numera fill åtal vid domstol. I dessa fall dröjer det ofta lång tid från det att brottet begås fill dess att tingsrätten kan döma i målet. Delta beror i huvudsak på att skatteförfarandet drar ut på tiden och atl fingsrätten inte anser sig kunna ta ställning till åtalet förrän skatteprocessen har utmynnat i ett slutligt avgörande.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har - inom ramen för sin översyn av lagstiftningen mot organiserad och ekonomisk brottslighet — tagit upp problemen med de länga handläggningstiderna i skattebrottmål. BRÅ: s överväganden har redovisats i promemorian (1982:1) Skattebrolt och skat­temål. Huvudförslaget i promemorian är att taxerings- och brottmålsför­farandena i de aktuella fallen slås samman. Sålunda bör enligt promemo­rian utredningsverksamheten vid skattemyndigheterna och vid de brotlsut-redande organen samordnas. Vidare föreslås ett integrerat domstolsför­farande, där taxeringsfrågan och åtalet behandlas samtidigt inför en och samma domstol, bestående av representanter för såväl skattedomstolar som allmänna domstolar. Det allmännas processföring inför en sådan domstol kan enligt förslaget åtminstone i vissa fall skötas av en enda person. En sammanfattning av förslaget bör fogas fill protokoUet i detta ärende som bilaga 1.
Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av remissutfal-
Prop. 1982/83:134 6
Problemen med de långa handläggningstiderna i skattebrottmål har ock­så tagits upp i riksdagen vid 1981/82 års riksmöte. Med anledning av tre motioner (mot. 1981/82:859, 1227 och 1578) uttalade justitieutskottet -efter att ha konstaterat att det frän flera utgångspunkter är olyckligt med de långa tider som löper tills det föreligger ett avgörande i skattebrollmålen -följande: "Enligt utskottets uppfattning knyter sig ett särskilt intresse till tanken på att genom organisatoriska förändringar tillskapa en ordning som innebär atl en och samma domstol handhar både skattebrottmålet och det därtill anknytande skattemålet. Olika förslag i den riktningen förs fram i motionerna och utskottet hyser i princip sympati för de tankegångar som bär upp motionsförslagen."
Utskottet uttalade vidare alt frägan om ett integrerat domstolsförfarande rymmer flera svära avvägningar och att det är ofrånkomligt med ganska omfattande lagändringar. En ändrad ordning för handläggningen vid dom­stol borde enligt utskottet också föranleda en samordning av utrednings­förfarandet. Frågan om en snabbare handläggning av skattebrottmål och skattemål måste enligt utskottet bli föremål för närmare utredning. Denna borde ske förutsätlningslöst och även andra lösningar än ett integrerat domstolsförfarande måste övervägas. Vad utskottet anfört borde riksda­gen som sin mening ge regeringen till känna (JuU 1981/82:28 s. 8).
Justitieutskottets betänkande godkändes av riksdagen (rskr 1981/82:180).
2 Föredragandens allmänna överväganden
Som har påpekats i skilda sammanhang dröjer det ofta lång tid från det att ett skattebrott begås till dess att frågan om ansvar för brottet kan tas upp till avgörande av en tingsrält. Detta medför betydande olägenheter. Sålunda försämras möjligheterna att få fram bevisning rörande brottet, om alltför läng tid förflyter från brottet fram till huvudförhandlingen i tingsrät­ten. I den mån åtal inte kan väckas eller den misstänkte inte kan delges åtalet, föreligger risk för att brottet preskriberas.
Etl utdraget förfarande medför också i övrigt nackdelar frän både all­männa och enskilda synpunkter. För att straffet skall ha den avsedda allmänpreventiva effekten är det angeläget att det utmäts så nära tidpunk­ten för brottet som möjligt. För den enskilde själv kan det också innebära en onödig psykisk påfrestning om han tvingas vänta länge på en slutlig prövning av brottmålet.
Det råder en bred enighet om att det - pä grund av de förhållanden som nu nämnts — behövs åtgärder för att åstadkomma snabbare avgöranden i skattebrottmål. Detta behov har vitsordals inte bara i riksdagen utan även
Prop. 1982/83:134 7
av praktiskt taget alla de remissinstanser som yttrat sig över BRÅ:s tidigare nämnda promemoria. Det är också en allmänt utbredd uppfattning atl reformbehovet är så pass akut att åtgärder måste vidtas snabbt.
Remissinstansernas reaktion pä förslaget om ett integrerat förfarande är blandad. Åtskilliga remissinstanser finner tanken på en integration intres­sant och väl värd att göras till föremål för vidare överväganden. Man pekar dock inom denna gmpp på en hel del problem som måste lösas innan ett integrerat förfarande kan fungera i praktiken. Det framhålls också atl det för att lösa problemen krävs ett förhållandevis långvarigt utredningsarbete och att det är nödvändigt att under fiden dämpa de mest akuta problemen genom reformer inom ramen för nuvarande system.
En annan grupp remissinstanser är tveksamma till eller avvisar tanken på ett integrerat förfarande enligt BRÅ: s modell. Särskilt gäller detta förslaget om en sammanhållen domstolsprocess. Man pekar bl.a. på olika processueUa problem som måste lösas innan ett integrerat förfarande kan fungera i praktiken. Detta kräver - menar man - en omfattande lagstift­ning, vilket knappast är rimligt med tanke på det relafivt ringa antal mäl, uppskattningsvis drygt 500 per år, som det är fråga om.
När det gäller integration av utredningen och processföringen är många remissinstanser positiva till att särskilda taxeringsintendenter utses för sådana skatlemål som har samband med misstanke om skattebrott, men man är oense om vilka befogenheter sädana intendenter bör ha. En slor majoritet av remissinstanserna har avstyrkt förslaget om att intendenterna får till uppgift att leda förundersökningar och föra talan om ansvar i broltmålsprocessen.
Enligt min mening skulle ett integrerat förfarande i de aktuella fallen innebära åtskilliga fördelar. Genom ett sådant förfarande skulle man kunna uppnå att skattebrollmålen i en hel del fall avgörs snabbare. En annan posifiv effekt av ett sammanhållet förfarande är att de sammanlagda kost­naderna för förfarandet minskar, såväl för staten som för de enskilda. Jag har därför för min del den uppfattningen att en lösning i anslutning till BRÅ-förslaget bör prövas. Remissbehandlingen av BRÅ:s promemoria visar emellertid att ett genomförande av integrationstanken kräver ytterli­gare överväganden i olika detaljfrågor och ett relativt omfattande förbere­delsearbete. En så genomgripande reform kan därför inte genomföras inom tUlräckligt kort tid. Med tanke på det stora reformbehovet bör man emel­lertid undersöka vad som kan göras redan nu, huvudsakligen inom ramen för gällande organisafion.
I detta sammanhang kan erinras om att det f.n. på flera håll pågår ett omfattande utredningsarbete, som bl.a. syftar fill att rafionalisera såväl
Prop. 1982/83:134 8
taxeringsförfarandet och skatleprocessen som rättegången vid de allmänna domstolarna. Jag tänker därvid i första hand på utredningen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (USS), rättegångsutredning­en (Ju 1977:06) och inte minst den nyligen fiUsatta skatteförenklingskom­mittén (B 1982:03). Det är troligt atl detta utredningsarbete inom en inle alltför lång tid kan resultera i lagsttflningsålgärder som kan medverka till att de nu aktueUa problemen lättare kan bemästras.
Regeringen har i november 1982 fiUsatt en kommission (Ju 1982:05) med uppdrag att lämna förslag fiU åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Det är naturligt att frågan om ett integrerat förfarande övervägs ytterligare av kommissionen. Kommissionen har då också möjlighet att följa upp resulta­tet av de reformer som föreslås i det följande och i andra sammanhang samt föreslå de ytterligare åtgärder vid sidan av ett eventuellt integrerat förfarande som behövs för att möta problemen med de långa handlägg­ningstiderna i skattebrottmål.
När det sedan gäUer frågan vilka åtgärder som på kort sikt bör vidtas vill jag inledningsvis anmärka följande. Att det tar så lång fid från det aU ett skattebrott begås fill dess att en fingsrätt kan ta ställning fiU ett åtal för brottet beror som tidigare nämnts i första hand på att tingsrätterna - till följd av skattebedrägeribrottets konstmkfion som ett s.k. effektbrott -anser sig i de flesta fall böra avvakta resultatet av en pågående skattepro­cess innan ansvarsfrågan avgörs. Tidsutdräkten för brottmålens del är alltså väsenfiigen beroende på att utredningen och processen på skattesi­dan tar lång fid i anspråk. Övervägandena i fråga om lämpliga ålgärder måste utgä från nu nämnda förhållanden.
Åtskilliga remissinslanser har i yttranden över BRÅ: s promemoria an­fört att det borde vara möjligt för de aUmänna domstolarna att i många fall ta ställning till åtal för skattebrott utan hinder av att en skatteprocess pågår. Jag återkommer till denna fråga i det följande (avsnitt 3). ~ Även om de aUmänna domstolarna i många fall kan ta ställning till ålal för skattebrott utan hinder av en pågående skatteprocess, måste det Ukväl, på gmnd av det centrala skattebrottets karaktär av effektbrott, ofta bli nödvändigt för domstolarna alt avvakta ett avgörande i skattefrågan, åt­minstone en dom i första instans. Vad åtgärderna i dessa fall måste syfta till är att åstadkomma att de beskattningsfrågor som har samband med misstänkt skattebrottslighel handläggs så snabbt som möjligt. Jag kommer i det följande även att behandla ett antal reformförslag i detta hänseende (avsnitt 4).
Jag har i ärendet samrätt med chefema för finans- och civildepartemen­ten.
Prop. 1982/83:134 9
3 Möjligheten att handlägga skattebrottmål utan att avvakta ut­gången av en skatteprocess
3.1 Gällande ordning
Det är en grundprincip för all handläggning vid de allmänna domstolarna - lät vara inte direkt uttalad i den processrättsliga lagstiftningen - att handläggningen skall äga mm utan onödiga dröjsmål och att målen skall avgöras så snart som möjligt. Utrymmet för att låta mäl vila regleras i princip uttömmande av 32 kap. 5 § rättegångsbalken (RB), om inte särskil­da regler ställts upp för en viss målgrupp. I skattebrottmäl har domstolarna ofta tolkat gällande ordning på det sättet att, om ett skattemål med nära anknytning till brottmålet samtidigt varit anhängigt vid en skalledomstol, brottmålet fått vila i avvaktan på att skattemålet avgjorts slutligt.
I denna praxis ligger — tillsammans med de ofta långa handläggningsti­derna i skattedomstolarna - huvuddelen av förklaringen till att det tar så lång tid innan de allmänna domstolarna kan avgöra skattebrottmål. Praxis torde gmnda sig huvudsakligen på ett äldre rättsfall och på vissa uttalan­den av föredragande departementschefen i samband med fillkomslen av skattebrottslagen. Vid remissbehandlingen av BRÅ: s tidigare nämnda pro­memoria (PM 1982:1) Skattebrott och skattemål har det emeUertid från många håll, bl.a. från de allmänna domstolarna, framhållits att det från saklig synpunkt inte borde möta något hinder mot att avgöra vissa skatte­brottmål pä ett tidigare stadium än som f.n. är fallet. Man menar m.a.o. att vilandeförklaring av skattebrottmäl i dag stundom sker i onödan. Mol den bakgmnden - och med hänsyn till önskemålet om förkortade handlägg­ningstider i skattebrottmål - ter det sig angeläget att undersöka om det är möjligt att genom en ny lagreglering av utrymmet för vilandeförklaring åtminstone delvis komma till rätta med nuvarande olägenheter.
Att den allmänna domstolen över huvud taget anser sig böra beakta ett samtidigt anhängigt skattemål när ett skattebrottmål skall avgöras hänger samman med den utformning som lagstiftaren gett det centrala skattebrot­tet, skattebedrägeriet. Detta brott är konstmerat som ett s.k. effektdelikt, vilket i huvudsak innebär att den skattskyldige för att kunna dömas till ansvar måste visas ha fillfogat det allmänna en ekonomisk skada — i form av uteblivna skatter eller avgifter — genom en orikfig uppgift. För att det i brottmålet skall kunna konstateras all. en sådan skatteskada uppstått, har det som tidigare sagts oftast ansetts nödvändigt att avvakta en lagakraftä­gande dom i skattemålet.
När det gäller frågan om de aUmänna domstolarnas bundenhet vid för­valtningsdomstolarnas avgöranden vid handläggningen av skattebrottmäl kan först och främst konstateras alt det inte finns någon generell skyldighet för en allmän domstol att följa en allmän förvaltningsdomstols skatterätts-liga bedömningar i ett skattemål (se t.ex. NJA 1979 s. 286). I prakfiken
Prop. 1982/83:134 10
torde dock förvaltningsdomstolarnas avgöranden ha en betydande genom­slagskrafl. Särskill gäller detta sådana avgöranden som är till fördel för den tilltalade. Så till vida torde dock den allmänna domstolen vara formellt bunden av en förvaltningsdomstols bedömning att den i princip inle kan döma lill ansvar för skattebedrägeri, om skatleprocessen har utmynnat i etl konstaterande atl skattskyldighet inte föreligger för de belopp som åtalet gäller.
Däremot händer det inte sällan att en allmän domstol frikänner en tilltalad från ansvar för skattebedrägeri, trots att skattedomstolarna funnit atl skattskyldighet föreligger. Detta kan bero antingen på att den allmänna domstolen har en annan uppfattning i frägan om skattskyldighet eller på att rekvisilen för en fällande dom anses brista på den subjektiva sidan. Det bör i sistnämnda hänseende särskill uppmärksammas atl den tilltalades uppsåt måste omfatta även den omständigheten att de ifrågavarande inkomsterna var skattepliktiga för att ansvar för skattebedrägeri skall kunna ådömas. Trodde den tilltalade att skatteplikt ej förelåg, skall han frikännas, om inte s.k. eventuellt uppsåt eller grov oaklsamhet kan konstateras.
Som nämnts inledningsvis har de allmänna domstolarna i princip rätt alt låta handläggningen av mål vila endast i den mån del är tillåtet enligt reglerna om vilandeförklaring i 32 kap. 5 § RB. Enligl detta lagrum får ett mål förklaras vilande om det är av "synnerlig vikt" för prövningen av målet att en fråga, som är föremål för annan rättegång eller behandling i annan ordning, avgörs först. I Gärdes m.fl. kommentar till RB (Stockholm 1949) nämns som ett exempel på när bestämmelsen kan bli tillämplig atl en person åtalats för deklarationsbrott men taxeringsfrågan ännu inte prövats.
Som skäl för att låta skaltebroltmålel vila har, som tidigare nämnts, även åberopats ett uttalande av föredragande departementschefen i propositio­nen angående skattebrottslagen. Departementschefen anförde att - efter­som skattebedrägeriet är ett effektbrott — det fanns "anledning att förvän­ta atl den allmänna domstolen avvaktar lagakraftägande beslut i beskatl-ningsfrågan innan ansvarsmålet avgörs" (prop. 1971:10 s. 247).
Elt annat stöd för vilandeförklaring av skattebrotlmål bmkar hämtas i rättsfallet NJA 1934 s. 88. Högsta domstolens majoritet uttalade där att det för tillämpning av straffbestämmelsen i dåvarande 143 § taxeringsförord­ningen — en regel som var konstmerad som ett s.k. farebrott - förutsattes att det förelåg ett slutligt avgörande i fråga om de taxeringar som åtalet grundade sig på.
På senare tid har vissa tendenser till uppluckring av principen om vilan­deförklaring i nu aktuella fall kunnat skönjas. Från tingsrättshåU har det sålunda hävdats att inte så få domare numera gör en prövning från fall till fall av om det är möjligt att handlägga ett skattebrottmål utan att avvakta lagakraftägande dom i ett skattemål som har samband med brottmålet. Avgörande vid denna bedömning synes vara om skatteprocessen kan väntas ge något resultat som är av betydelse för brottmålet och som inte
Prop. 1982/83:134 11
kan förutses av tingsrätten. Ibland anser man sig kunna döma redan före länsrättens dom, i andra fall avvaktar man denna. Handläggningssältet har motiverats med att en pågående skatteprocess - med tanke på vikten av snabba avgöranden i skattebrottmål - inte bör få hindra brottmålets hand­läggning i de fall där en slutlig dom i skattemålet inte krävs för att man skall kunna bedöma ansvarsfrågan på ett tillräckligt säkert sätt.
3.2 Överväganden
BRÅ har i sin promemoria tagit upp frågan om problemen med de långa handläggningstidema skulle kunna lösas genom en omkonstmklion av det centrala skattebrottet från ett s.k. effektdelikt till ett faredelikt. BRÅ har dock ansett sig sakna anledning att gå närmare in på denna fråga. Ävenjag finner att tanken på en omkonstruktion av skattebrottet inte lämpligen kan ' tas upp i detta sammanhang. Jag vill emellertid påpeka att en reform som innebär att man helt frigör brottsrekvisiten från effekterna i skattehän­seende, t.ex. genom att straffbelägga alla orikliga uppgifter i medborgarnas självdeklarationer, skulle strida mot senare ärs strävanden att använda endast skattetillägg som påföljd vid lindrigare förseelser. Myckel talar alltså för aU man åtminstone på något sätt knyter an till effekterna av en oriktig uppgift. I och med detta måste man ocksä acceptera att det finns ett samband mellan skattebrottmålet och själva skattefrågan.
Vad som kommit fram vid remissbehandlingen av BRÅ-promemorian tyder emellertid på att del inle bara vid tingsrätterna utan även i hovrätter och kammarrätter finns sympati för tanken att skattebrottsprocessen i många fall skulle kunna genomföras utan hinder av att skattefrågan inte är lagakraflvunnet avgjord. Man har också pä sina häll efteriyst en närmare reglering från lagstiftarens sida av frägan i vilken utsträckning de allmänna domstolarna skall få döma i skattebrotlmål som har samband med en icke slutligt avgjord skattefråga.
För min del vill jag först slå fast att en allmän domstol knappast kan döma i ett skattebrottmäl utan att avvakta utgången av skatteprocessen, om skattemålet innehåller svårbedömda skatterättsliga frågor av betydelse för ansvarsdelen. Skulle den allmänna domstolen i ett sådant fall ge sig in på en egen bedömning av skattefrågan och lägga denna bedömning till grund för en dom, kan det föreligga en beaktansvärd risk för att den tilltalade blir dömd för skattebedrägeri trots att - enligt det slufiiga avgö­randet i skatteprocessen - någon skatteskada inte uppkommit. Domen i ansvarsfrågan kan också bli materiellt oriktig på annat sätt. Vidare kan processekonomiska föriuster uppstå. Dels innebär det ett resursslöseri att en besväriig skattefråga ingående prövas på två håll. Och dels har, om skattemålet resulterar i aU skattskyldighet inte befinns föreligga, hela rättegängen i den allmänna domstolen medfört en onödig belastning både för den misstänkte och för samhällel. En oriktig dom i ansvarsfrågan kan
Prop. 1982/83:134 12
också medföra att resningsförfarandet måste tillgripas och alt staten blir skadeståndsskyldig gentemot den tilltalade enligt lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning.
Medan det alltså å ena sidan framstår som olämpligt att allmän domstol dömer i skattebrottmål i de nu berörda situationerna, är det å andra sidan klart att den allmänna domstolen i många fall kan avgöra skattebrottmålet på etl tillräckligt säkert underlag utan alt behöva avvakta ett lagakraft­ägande avgörande i skattemålet. Att man - för att främja snabbheten i broUmälsförfarandet - bör utnyttja detta utrymme är enligt min mening uppenbart.
Med nu redovisade utgångspunkter vill jag anföra följande om möjlighe­terna att döma i ett skattebrotlmål utan hinder av ett samtidigt pågående skattemål.
Av skäl som nämnts tidigare bör det inte komma i fråga att den allmänna domstolen ger sig in på egna bedömningar av komplicerade skatterättsliga frågor, när dessa frågor samfidigt är anhängiga vid skattedomstol. Detta gäller såväl när utgången i hela ansvarsfrågan är beroende av utgången i skattemålet (fällande eller frikännande dom) som när skattemälet är av väsentlig betydelse för uppskattningen av skatteskadans storiek. I dessa fall bör det krävas att skattefrågan har avgjorts slutligt. Det räcker således inle - som enligl BRÅ: s förslag - med ett icke lagakraflvunnet avgörande i skattefrågan. Risken för att högre rätt ändrar en lägre domstols dom och att därmed de ovan redovisade nackdelarna uppkommer är i dessa situa­tioner alltför stor.
Är en skatterättslig fråga, som är av betydelse för utgången i ansvarsde­len, mindre komplicerad men ändå av kvalificerad beskaffenhet, bör det vara möjligl för den allmänna domstolen atl företa brottmålet fill avgöran­de redan med ledning av en lägre skaltedomstols, t.ex. en länsrätts, dom. Det avgörande måste härvid vara hur sannolikt det är att en högre skatle-domstol kommer tUl ett annat avgörande vid ett överklagande. Framstår det för den allmänna domstolen som klart att någon ändring på väsentliga punkter av den lägre skatterättens avgörande inte kommer atl äga mm, bör man kunna avgöra skattebrottmålet redan på grundval av den icke laga­kraftvunna domen i skattemålet.
Om en skattefråga, som är av betydelse för ansvarsfrågan, är av enkel beskaffenhet, bör den allmänna domstolen normalt kunna på egen hand göra erforderliga skatterättsliga bedömningar utan alt avvakta någol avgö­rande från en skattedomstol. Del gäller framför allt okomplicerade frågor där de faktiska omständigheterna i stort sett är ostridiga, t.ex. där en inkomst av arbete eller kapital har utelämnats eller en kapitaltillgång förtigits. I sådana fall bör den allmänna domstolen alltså kunna avgöra brottmålet ulan alt invänta ens länsrättens dom.
Skatteprocessen är f.n. konstmerad som en s.k. beloppsprocess. Detta innebär att skaltedomstolen formellt sett har att ompröva hela den ifråga-
Prop. 1982/83:134 13
varande taxeringen, även om det i prakfiken bara är en viss fråga som är föremål för tvist. På gmnd av detta förhållande har de allmänna domstolar­na hitfills i en del fall ansett sig förhindrade att avgöra elt skattebrottmäl på grund av ett pågående skatlemål, trots atl överklagandet i skattedelen bara gällt en för brottmålet oväsentlig eUer perifer fråga. Det torde knappast kunna anföras några sakliga skäl för att vänta med att avgöra brottmålet i dessa situationer. Även i de nu avsedda fallen bör den allmänna domstolen därför kunna avgöra skattebrottmålet utan hinder av alt skattemälet ännu inte är lagakraflvunnet avgjort. FöreUgger det någon speciell anledning att anta att överprövningen av skattemålet kan komma atl resultera i något som är av betydelse för brottmålet, bör avgörandet av brottmålet givetvis anstå.
En ganska vanlig situafion i skattebrottmål är enligt flera remissinstanser alt målet inte innefattar några rent skatlerättsliga frågor, utan alt det bara gäller om åklagaren kan bevisa att den tilltalade haft vissa inkomster, som - om de kan styrkas - ostridigt är skattepliktiga. Eftersom åklagaren i brottmålet anses ha strängare beviskrav på sig för utelämnade inkomsler än vad taxeringsintendenten har i skattemålet, är det mycket osannolikt att skattemålet resulterar i att den tilltalade taxeras för lägre belopp än de inkomsler som han i brottmålet visas ha haft. På gmnd härav kan det knappast riktas någon avgörande invändning mot att den allmänna domsto­len i nu avsedda fall handlägger brottmålet redan före ett slutligt avgörande i skattemälet, i vissa okomplicerade fall kanske t.o.m. innan ens länsrätten meddelat dom. Man måste dock i dessa situationer alltid beakta möjlighe­ten att den skatlskyldige gör s.k. kvittningsinvändningar. Jag ålerkommer strax till den frågan.
Om åklagaren och den tilltalade är överens när det gäller de objektiva rekvisiten för åtalet och ett bestridande från den tilltalade endasi innefattar invändning om bristande uppsåt, bör det normalt sett inle möta något hinder mot att handlägga brottmålet trots att en skalteprocess pågår.
Jag övergår nu tiU problemet med kvittningsinvändningar i skatteproces­sen. En sådan invändning innebär att den skattskyldige gör gällande att han, även om han anses ha haft den inkomst skattemälet gäller, skall tUlgodoräknas avdrag som han hade kunnat göra om han hade tagit upp inkomsten i sin självdeklarafion, och att därför någon ytterligare skatt inte skall påföras, i varje fall inte med så högt belopp som taxeringsinlendenten yrkat.
Kvittningsinvändningar skiljer sig i prindp inte från andra frågor som är gemensamma för skattemålet och brottmålet. Om invändningen är av sådan art att det är svårt ätt ta ställning lill den från skatterättslig synpunkt, torde det i allmänhet vara nödvändigt att vänta på en lagakraftägande dom i skattemälet innan brottmålet handläggs. Är kvittningsinvändningen där­emot skatterättsligt okomplicerad, kan den allmänna domstolen - i enlig­het med vad jag fidigare anfört - i många fall ta självständig ställning fill den.
Prop. 1982/83:134 14
Ofta torde svårigheterna vid bedöm.ningen av en kvittningsinvändning hänföra sig till bevisningen. 1 skatteprocessen torde normalt avsevärt högre krav ställas i bevishänseende på den skattskyldige än vad som krävs för alt den tilltalade skall fä en invändning om kvittning godtagen i en skattebrottsprocess (i fråga om det sistnämnda, se rättsfallet NJA 1980 s. 359). Detta innebär att, när en tilltalad gör kvittningsinvändning i både skattemålet och brottmålet, den situationen i de flesta fall inle uppkommer att invändningen sedermera godtas i skatteprocessen, trots att den lämnats utan avseende i brottmålet (jfr också prop. 1971:10 s. 249). Detta förhål­lande bör beaktas när den allmänna domstolen bedömer möjligheterna att handlägga brottmålet trots att kvittningsinvändningen inte slutligt prövats i skattedomstolarna.
Om en kvittningsinvändning framställts i skattemålet och är av betydelse även för brottmålet, kan den som framgår av det nyss sagda i princip behandlas på samma sätt som har förordats när det gäller andra frågor som är gemensamma för skattemälet och brottmålet. Kvittningsmöjlighelerna medför emellertid ytterligare en komplikation. En kvittningsinvändning kan - f.ö. på samma sätt som övriga invändningar från den skattskyldiges sida i skattemål - framställas i princip hur sent under processens gång som helst, t.ex. först i regeringsrätten. Under dessa förhållanden skulle man kunna hävda att ett skattebrottmål aldrig borde få handläggas utan att skattemålet är lagakraflvunnet avgjort, eftersom man i samfiiga fall ris­kerar att den skattskyldige framställer en framgångsrik kvittningsinvänd­ning (eller annan invändning), som rycker undan grundvalen för åtalet.
I praktiken är kvittningsinvändningar inte alltför vanliga. Möjligheterna för den skattskyldige att göra en kvittningsinvändning så trovärdig att den kan godtas minskar givetvis ju längre han dröjer med att framställa den. Att en helt ny kvittningsinvändning framställs först i kammarrätt eller i regeringsrätten torde därför vara sällsynt. Möjligheten till eventuella kom­mande kvittningsinvändningar bör mot denna bakgrund i princip inte hind­ra brottmålets handläggning. Om däremot rätten i ett enskilt fall - med hänsyn till särskUda omständigheter i målet - finner det föreligga en beaktansvärd möjlighet att en kvittningsinvändning av betydelse för brott­målet kommer att framställas, bör man självfallet vänta med handläggning­en av brottmålet åtminstone till dess länsrätten meddelat dom i skattemä­let.
Sammanfattningsvis innebär det ovan sagda att de allmänna domstolar­na i avsevärt större utsträckning än f.n. bör göra en prövning i varje enskilt skattebrottmål av i vilken mån en ej avslutad skatteprocess bör hindra att målet avgörs. Bestämmande för rättens bedömning bör vara hur stora möjligheterna är att resultatet av de olika skedena i skatteprocessen kan komma att påverka ansvarsdelen. Beroende på utfallet av denna bedöm­ning kan den allmänna domstolen i vissa fall döma i brottmålet redan före länsrättens dom i skattemålet, i en del fall se sig nödsakad att invänta
Prop. 1982/83:134 15
länsrättens och kanske även kammarrättens dom och i andra fall komma till att ett lagakraflvunnet avgörande i skattefrågan måste avvaktas.
För att ändra pä nuvarande praxis, som innebär att skattebrottmäl i stor utsträckning vilandeförklaras, krävs som fidigare antytts en ny lagsiiftning i ämnet. Eftersom domstolarnas möjligheter att låta mål vila utan hand­läggning i princip regleras av bestämmelserna om vilandeförklaring i 32 kap. 5 § RB, bör den nya regleringen på något sätt anknyta fill dessa bestämmelser. Regleringen skaU ta sikte endast på skattebrottmål, och det torde därför vara lämpligt att införa den i skaltebrottslagen (1971:69), förslagsvis som en ny 15 §.
Det är knappast möjligt att i själva lagtexten närmare beskriva de olika situationer där handläggningen av ett skattebrottmål får resp. inte fär vila. Den nya regeln måste i stället ges etl allmänt innehåll. Jag återkommer i specialmotiveringen till vissa tillämpningsfrågor.
4 Snabbare handläggning av beskattningsfrågor som har samband med misstanke om skattebrott
Genomförs de förslag som jag har lagt fram i föregående avsnitt, torde åtskilliga skattebrottmål kunna avgöras betydligt tidigare än som f.n. är fallet. Bl.a. på grund av det centrala skattebrotlets konstruktion kommer skattebrottsprocessen emellertid även i fortsättningen i många fall att vara på olika sätt beroende av vad som händer i en pågående skatteutredning eller skalteprocess.
I en stor del av de aktuella fallen tar det f.n. avsevärd tid innan förfaran­det vid skattemyndigheter och skattedomstolar kommit så långt att slutlig skatt kan fastställas. Det kan finnas flera orsaker till detta. Sålunda kan den taxeringsrevision, som i många fall föranleder en skatteprocess, kom­ma i gång sent och dra ut på tiden. När revisionen är avslutad, kan det ta en icke obetydlig tid innan den taxeringsinlendent som skaU sköta process­föringen i skattemålet från det allmännas sida hinner bli sä insatt i frågan att han kan väcka talan vid länsrätten. Eventuellt krävs det kompletteran­de utredning. Slutligen tar processen vid skattedomslolarna ofta lång tid. Detta kan bero dels på att mål- och ärendebalanserna - bäde hos taxe-ringsinlendenter och domstolar - på många håll är avsevärda, dels på att domstolarnas processledning inte alltid är fillfredsställande, dels i vissa fall på att den skattskyldige försöker fördröja förfarandet. Även det förhällan-del att målet i många fall är skatterättsligt komplicerat bidrar naturligtvis till de långa handläggningsfiderna.
Att allmänt sett förkorta handläggningstiderna vid länsstyrelsernas skat­teavdelningar och vid skattedomstolarna är angeläget frän flera syn-
Prop. 1982/83:134 16
punkter. Det pågår också f.n. ett omfattande reformarbete med detta syfte, bl.a. vid riksskatteverket och domslolsverkel saml inom USS och skatle­förenklingskommittén.
Det finns anledning anta att del pågående reformarbetet - inte minst på lite längre sikt - kommer att resultera i att frågor om taxering och beskatt­ning i allmänhet kommer att kunna hanteras på ett snabbare och effektiva­re sätt. Med hänsyn till det stora behovet av att snabbt åstadkomma ålgärder för att påskynda förfarandet i skattebrottmål bör emellertid redan nu undersökas om det inte är möjligt att genom vissa mindre ingripande åtgärder skapa utrymme för en snabbare behandling av sådana beskatt­ningsfrågor som har samband med misstanke om skattebrott.
Den åtgärd som ligger närmast till hands är att lotsa de aktueUa beskail-ningsfrågorna snabbare genom de olika instanserna genom att bygga ut och förbättra de regler om förtursbehandling som f.n. finns. Jag behandlar denna fråga i det följande (avsnitt 4.2). För att effektivare förtursregler skall medföra önskat resultat fordras att kommunikationerna mellan olika myndigheter och domstolar fungerar effekfivt. Även den frågan behandlas i det följande (avsnitt 4.3). Vidare tar jag upp vissa frågor om organisafio­nen av länsstyrelsernas skatteavdelningar (avsnitt 4.4) och frågor om hur de aUmänna förvaltningsdomstolarna genom en bättre processledning kan bidra till att förtursbehandlingen av skattemål med brottsmisstanke bUr effektiv (avsnitt 4.5).
4.2 Förtursregler
4.2.1 Gällande ordning
F.n. finns i skilda författningar bestämmelser om skyndsam behandling av beskatlningsfrågor som har samband med skattebrottmål. Enligt 46 § 2 mom. taxeringskungörelsen (1957: 513) skall sålunda åtgärder som ankom­mer på länsrätt och taxeringsintendent vidtas snarast möjligt i ett mål om taxering, om ett skattebrotlmål har förklarats vilande i avvaktan på taxe­ringsmålets utgång.
För länsrätternas del kompletteras den nu nämnda bestämmelsen av regler om förtursbehandling av vissa målgrupper. Enligt 18 § förordningen (1979:573) med länsrättsinstmkfion skall ett mål handläggas med förtur, om målet av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål skall bestämmas i länsrätternas arbetsordningar. Dessa fastställs av kammarrätterna eller - när det gäller de tre största länsrät­terna - av länsrätten själv. Domstolsverket har meddelat allmänna anvis­ningar för innehållet i arbetsordningarna (domstolsverkets författnings­samling 1979:18). I dessa anvisningar finns ingen uttrycklig regel om vilka mål som skall vara förtursmål. I ett tiU anvisningarna fogat exempel på arbetsordning nämns dock vissa målgrupper som skall behandlas med förtur. Som en gmpp nämns "mål, i vilka utgången är av betydelse för
Prop. 1982/83:134 17
skattebrottsprocess". Praktiskt taget samtliga länsrätters arbetsordningar torde innehålla regler om förtursbehandUng av de mål som nu nämnts.
För kammartätternas del regleras förtursbehandlingen av 22 § förord­ningen (1979:571) med kammarrättsinstmktion, som har samma lydelse som motsvarande regel i länsrättsinstmkfionen. Vilka mål som skaU hand­läggas med förtur bestäms alltså i kammarrättemas arbetsordningar, som faststäUs av kammartätterna själva efter domstolsverkets anvisningar. I dessa anvisningar (domstolsverkets författningssamUng 1980:28) nämns ingenting om vilka mål som är förtursmål. Alla kammarrätters arbetsord­ningar innehåller dock föreskrifter om förtursbehandling av skattemål av betydelse för ett skattebrottmål.
När det gäUer regeringsrätten är den instruktionsmässiga regleringen av förturshandläggningen densamma som nyss redovisats för kammarrätter­nas del, se 11 § förordningen (1979:568) med instmkfion för regeringsrät­ten. Enligt regeringsrättens arbetsordning skaU mål, vars utgång är av betydelse för fömndersökning eller åtal rörande skattebrott, handläggas med förtur.
Förtursbehandling vid länsstyrelsernas skatteavdelningar av ärenden som har samband med misstänkt skattebrott föreskrivs endast genom den tidigare nämnda regeln i 46 § taxeringskungörelsen angående taxeringsin­tendenternas arbete.
4.2.2 1978 års BRÅ-promemoria
Brottsförebyggande rådet avgav i augusti 1978 - inom ramen för över­synen av lagstiftningen mot den organiserade och ekonomiska brottslighe­ten - promemorian (PM 1978:6) Förslag rörande förtursregler i vissa skattemål. Man föreslog där generella bestämmelser om snabb handlägg­ning av sådana beskattningsfrågor som hade samband med misstänkt skat­tebrott.
Enligt förslaget skulle i taxeringslagen införas en ny bestämmelse av följande innebörd. Om del i samband med ett ärende om någons taxering inletts förundersökning eller väckts ätal angäende brott mot skatlebrollsla­gen, skulle de åtgärder som ankommer på skattechef, taxeringsinlendent och domstol vidtas ofördröjligen. För domstolarnas del föreslogs härut­över frister för handläggningen. Domstolen skulle sålunda företa målet till avgörande inom tre månader frän det målet kom in, om inte längre tid krävdes med hänsyn tUl målets särskilda beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
Den föreslagna bestämmelsen i taxeringslagen - som ju träffade endast den direkta beskattningen - föreslogs kompletterad av motsvarande regler. för indirekt skalt i lagen (1959:92) om förfarandet vid viss konsumtions­beskattning (förfarandelagen) och i lagen (1968:430) om mervärdeskatt.
Även för de allmänna domstolarnas del föreslogs regler i syfte att garan­tera snabba avgöranden. Enligt promemorian skulle sålunda i skatlebrotts-2 Riksdagen 1982/83. 1 samt. Nr 134
Prop. 1982/83:134 18
lagen införas en ny regel av innebörd att skattebrottmål, som förklarats vilande i avvaktan på lagakraflvunnet beslut om taxering, skulle avgöras så snart det kunde ske och — om synnerligt hinder ej mötte - senast inom en månad från det taxeringen vunnit laga kraft.
När det gäller tid för åtals väckande föreslog man i promemorian en regel, enligt vilken åklagaren ålades atl inom en månad från det taxeringen vunnit laga kraft pröva humvida åtal för brott enligt skaltebrottslagen skulle väckas.
4.2.3 Remissyttranden över 1978 ärs BRÅ-promemoria
Vid remissbehandlingen av 1978 års BRÅ-promemoria visade det sig att ett flertal remissinstanser fann det angeläget att handläggningtiderna för­kortades i de mål som omfattades av förslagen. Många ställde sig positiva lUl förtursregler för skattefrågans behandUng i huvudsak enligt de principer som drogs upp i promemorian.
Det saknades dock inte kritiska röster tUl huvuddragen i förslaget. Ett par remissinstanser ansäg alt det hade behövts en mer djupgående under­sökning för alt kartlägga orsakerna till fördröjningarna. Det sades också att mycket skulle kunna vinnas redan om de allmänna domstolarna kunde förmås att inte mtinmässigt vilandeförklara alla skattebrottmål i avvaktan på elt slufiigt avgörande i skatteprocessen. Vidare påpekades att förturs­regler - för att bli effektiva — måste kombineras med ett fungerande informationssystem myndigheterna emellan och med en fast processled­ning från skattedomstolarnas sida, bl.a. i syfte att motverka förhalnings-tendenser frän den skattskyldige.
De flesta remissinstanser var ense om att skyndsamhetsregler endast eller huvudsakligen behövdes i fråga om skatteprocessen. Man menade att handläggningen av ett skattebrottmål vid allmän domstol som regel kunde slutföras inom rimlig tid sedan väl skatteprocessen utmynnat i ett laga­kraflvunnet avgörande.
När det gäller frågan huruvida särskilda tidsfrister för handläggningen bör införas eller om det räcker med genereUa skyndsamhetsregler var meningarna delade bland remissinstanserna. Bland dem som förordade tidsfrister rådde det oenighet i fråga om hur långa fristerna borde vara. Det påpekades att alltför snävt tUltagna gränser kunde få till följd att den medgivna fristen kom att överskridas i flertalet fall, vilket inte var lämpligt.
Meningarna delade sig också i frågan huruvida skyndsamhetsreglerna borde införas i lag eller om de borde stå i instruktionen för resp. domstol eller myndighet. Bl.a. uttalades från kammarrältshåll att man vid de all­männa förvaltningsdomstolarna hade även andra grupper av mäl där en snabb handläggning var minst lika viktig som för den nu ifrågavarande målgruppen och att frågan om förtursbehandling av sistnämnda mälgmpp var en sådan avvägningsfråga som principiellt setl borde lösas i domstolar­nas arbetsordningar, där förtursfrägan för andra målgmpper behandlas.
Prop. 1982/83:134 19
Det ifrågasattes från några håll om skyndsamhetsregler inte borde infö­ras även på andra områden än de föreslagna. Härvid nämndes bl.a. hand­läggningen av mål och ärenden enligt uppbördslagen och enligt lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen (1981:691) om social­avgifter (den s.k. avgiftslagen). Vidare föreslogs att bl.a. tullmyndigheter­nas verksamhet borde omfattas av förtursregler.
4.2.4 Förtursfrågans fortsatta behandling
BRÅ: s förslag i 1978 ärs promemoria har ännu inte föranlett nägon lagstiftning eller några författningsändringar i övrigt. Domstolsverket har inom ramen för projektet om översyn av länsrättemas organisation och arbetsformer tagit upp vissa frågor som har samband med förtursbehand­ling av skattemål (se DV rapport 1981:5 s. 9-10). De synpunkter som där anläggs har dock främst avseende på möjligheterna att få redan existerande förtursregler att fungera effektivt. Den frågan berörs ytterligare i det föl­jande (avsnitt 4.3 och 4.5).
Även i promemorian (1982:1) Skattebrott och skattemål påpekar BRÅ att "vissa tidsvinster" skulle kunna göras genom mer efiektiva förturs­regler. Samtidigt mäste enligt BRÅ domstolarnas processledning bli stra­mare och de skattskyldigas möjligheter att medvetet förhala förfarandet stävjas. Som tidigare nämnts förordas i promemorian dock en mer radikal lösning på problemen med långa handläggningstider än åtgärder av den typ som nu diskuteras.
En stor gmpp av de remissinstanser som yttrat sig över BRÅ: s nu nämnda promemoria menar att en effektivare förtursbehandling av sådana beskattningsfrågor som har samband med brottsmisstanke skulle i prakfi­ken la bort en stor del av hindren för en rimlig handläggningstid i skatte­brottmål. Endast ett par remissinstanser vänder sig mot förtursregler, med argumentet att sådana regler i princip inte löser problem utan bara flyttar dem. Mot detta säger andra remissinstanser atl det antal skattemål som blir aktueUt för förtursbehandling frän nu aktuella synpunkter är så litet atl det praktiskt selt inte har någon nämnvärd inverkan på handläggningstiderna i övriga skattemål.
4.2.5 Föredragandens överväganden
Arbetsbelastningen vid länsstyrelsernas skatteavdelningar (i Stock­holms län laxeringsavdelningen) och vid de allmänna förvaltningsdomsto­larna är f.n. — och kan inom de närmaste åren förväntas förbli - så hög att handläggningstiderna över lag blir långa. Vill man försäkra sig om att vissa typer av ärenden handläggs snabbt, måste man därför tänka sig en ordning där handläggningen av dessa ärendetyper på något sätt priorileras. Det nu sagda gäller oavsett om man vill följa BRÅ: s förslag om ett integrerat
Prop. 1982/83:134 20
förfarande eller om nuvarande kompetensfördelning mellan olika utre­dande och dömande organ behålls.
Det råder enighet om att del av flera skäl är angeläget att mål om brolt enligt skatlebrollslagen kan avgöras inom relativt kort tid från del alt brottet begicks. Det har heller inle riktats någon invändning mot atl man i detta syfte - och i enlighet med gmndtankarna bakom nuvarande förturs­regler - fidsmässigt prioriterar sådana beskattningsärenden som har sam­band med misstanke om skattebrott.
Om önskemålet är atl få lill stånd en särskilt snabb handläggning av de beskaltningsärenden som nu nämnts, måste man fråga sig om nuvarande regler är tUlräckliga för alt tUlgodose denna önskan. Del är t.ex. väl känt att handläggningstiderna vid länsrättema i många av de åsyftade skaUemå-len är långa, trots att domstolarna åläggs att handlägga dem snabbt både genom regeln i 46 § taxeringskungörelsen och genom bestämmelser i arbetsordningarna. Det har under remissbehandlingen av de fidigare nämnda BRÅ-promemoriorna från många häll efterlysts vad man kallar "effekfivare förtursregler".
Det är en självklarhet att föreskrifter om skyndsam handläggning inte ensamma kan lösa alla problem med för långa handläggningstider. Genom sädana föreskrifter kan emeUertid statsmakternas gmndläggande inten­fioner och prioriteringar komma liU uttryck. Reglerna ger på del sättet en principiell ram för domstolars och andra myndigheters agerande i de en­skilda fallen, men man måste - för att reglerna skall få full effekt - se Ull atl de skUda organen har praktiska fömtsättningar att leva upp till de krav som ställs. Sistnämnda problemafik tas upp i det följande (avsnitt 4.3-4.5). Först skall emellertid behandlas frågan om den mer gmndläggande regleringen av snabbhetskravet när det gäUer handläggning av beskatl­ningsfrågor som har samband med misstanke om skattebrott.
När man överväger utformningen av föreskrifter om prioritering av sådana beskaltningsärenden som har samband med brottsmisstanke är det flera frågor som måste besvaras. Först och främst måste man göra klart för sig hur kvalificerad en misstanke om skattebrott skall vara för all en därmed sammanhängande beskattningsfråga skall handläggas med särskild skyndsamhet. Vidare måste övervägas vilka stadier av beskattningsfrä-gans handläggning en skyndsamhetsregel skall omfatta. Man måste också ta slällning till vilka slag av skatter och avgtfter m.m. som regleringen skall omfatta. När det gäller skyndsamhelskravets närmare utformning måste man dessutom ta upp frågan huruvida särskilda frister för handläggningen skall föreskrivas, eller om del räcker med en generell skyndsamhetsregel, eventuellt i kombination med en förtursbestämmelse. Nära sammanhäng­ande med det sistnämnda är frågan om föreskrifter skall meddelas i lag, i förordning eller i arbetsordningar.
Prop. 1982/83:134 21
Brottsmisstankens kvalifikation
I de skyndsamhets- och förtursregler som f.n. finns är det oftast en fömtsättning för reglemas giltighet atl en skattebroltsprocess pågår, dvs. att åtal för skattebrott väckts eller i varje fall alt en fräga om tvångsmedel i anledning av ett misstänkt skattebrott aktualiserats hos en allmän domstol. Vid remissbehandlingen av de tidigare nämnda BRÅ-promemoriorna har från flera håll sagts att skyndsamhels- resp. förtursreglerna generellt borde omfatla även den situationen att förundersökning pågår men åtal ännu inte väckts.
Skälet för en särskilt snabb handläggning av en skattefråga som har anknytning tiU ett misstänkt skattebrott är - som ovan nämnts - att delta i många fall kan väsentligt bidra till att frågan om ansvar för skallebrottet kan avgöras relafivt snabbi. Delta argument väger tungt även under den förundersökning som föregår ett åtal. Särskilt tydligt framstår della i de faU där åklagaren - på grund av skattefrågans komplicerade natur - inte anser sig kunna väcka åtal innan lagakraftvunnen dom i skattemålel föreligger.
En nackdel med en skyndsamhetsregel uppbyggd kring rekvisitet på­gående fömndersökning är att särskilt snabb handläggning kommer fill stånd även i vissa fall där man i efterhand kan konstatera att förundersök­ningen av någon anledning lades ned utan alt något ätal väcktes. Detta förhållande torde emellertid komma att uppstå bara i ett mycket begränsat antal mål. HärtiU kommer att den misstänkte även i de avsedda fallen har befogade krav på att åtalsfrågan avgörs så snart som möjligl. Den berörda komplikationen bör därför enligt min mening inte hindra en reform i den antydda riktningen.
Vad jag nu har anfört leder till att en skyndsamhetsregel bör omfatta dels den situationen att fömndersökning pågår och dels det fallet atl fömnder-sökningen avslutats och åtal väckts. Det är samlidigt viktigt att betona att skälen för skyndsam behandling bortfaller så snart fömndersökningen läggs ner eller avslutas utan att resultera i att ätal väcks eller dä åtal visserligen väcks men sedermera läggs ner.
För atl en skyndsamhetsregel av den nu angivna omfattningen skall kunna fungera praktiskt, krävs att kommunikafionerna mellan olika inblan­dade organ löper väl. Jag återkommer tiU den frågan i det följande (avsnitt 4.3).
VUka stadier av beskattningsfrågans handläggning bör en skyndsamhets­regel omfatta?
Nuvarande skyndsamhels- och förtursregler inom beskattningsförfarän­det gäller som tidigare nämnts i allmänhet endast det fallet att en skattepro­cess pågår. De som berörs är — fömtom skattedomstolarna — endast taxeringsinlendenten (se 46 § taxeringskungörelsen).
Enligl det förslag till regler om förtursbehandling som BRÅ lade fram år 1978 skulle förtur vid misstänkt skatlebroltslighel gälla inle bara hos taxe-
Prop. 1982/83:134 22
ringsintendenter och skattedomstolar, utan förturen skulle omfatta även de åtgärder som ankommer på skattechef. Härmed avsågs att hela den revi­sionsverksamhet och processförberedande verksamhet som ankommer på länsstyrelsernas skatteavdelningar skulle ske med förtur i nu avsedda fall (promemorian s. 11). Förslaget synes i denna del i allmänhet ha godtagils av remissinstanserna.
När fömndersökning inletts angäende ett misstänkt skattebrott eller ätal väckts för sådant brott, är det som tidigare sagts angeläget att de beskatt­ningsfrågor som sammanhänger med den aktuella brottsmisstanken avgörs snabbt. Detta gäller oavsett om det arbete som återstår att göra, innan beskattningsfrågorna kan slutligt lösas, skall utföras vid länsstyrelsernas revisionsenheter eller besvärsenheter eller vid skattedomstolarna. Skälen för snabb behandUng är i princip lika starka, oavsett pä vilket stadium handläggningen av beskattningsfrågan befinner sig. Det har vid remissbe­handlingen knappast påståtts att en utvidgning av skyndsamhetsreglerna i den nu antydda riktningen skulle medföra nägra väsenfiiga olägenheter för handläggningen av övriga ärenden.
Mol den nu tecknade bakgmnden framstår det som tydligt atl en skynd­samhetsregel för beskattningsfrågor som har samband med misstanke om skattebrott bör omfatta hela verksamheten vid länsstyrelsernas skatteav­delningar (när det gäller den direkta skatten främst revisionsenheler och besvärsenheter) samt vid de domstolar som skall pröva frågorna (länsrät­ter, kammarrätter och regeringsrätten).
VUka typer av skatter, avgifter m.m. bör en skyndsamhetsregel omfatta?
Den nuvarande skyndsamhetsregeln i 46 § taxeringskungörelsen gäller endast direkt beskattning. De förtursregler som finns i skattedomstolarnas arbetsordningar synes enligt sin ordalydelse ofta kunna tolkas så att de avser även andra former av skatter och avgifter. Det är dock osäkert om de alltid tillämpas på det sättet.
BRÅ föreslog i 1978 års promemoria generella skyndsamhetsregler dels i taxeringslagen för mål om direkta skatter, dels i mervärdeskattelagen för mål om mervärdeskatt och dels i den s.k. förfarandelagen för viss annan indirekt beskattning.
BRÅ: s förslag i 1982 års promemoria om ett integrerat förfarande omfat­tade endast inkomst-, förmögenhels- och mervärdeskatt. Man förklarade sig i promemorian visserligen inse vikten av att alla skatter och avgifter behandlas lika, men menade alt en sådan likabehandling inte kan genomfö­ras nu, eftersom det "saknas en enhetlig reglering av de olika skatterna och avgifterna" (promemorian s. III).
Prop. 1982/83:134 23
Den allmänna uppfattningen bland remissinstanserna synes vara att alla skatter och avgifter såvitt möjligt bör behandlas lika när det gäller särreg­lering på grund av misstänkt skattebrottslighet. Redan 1978 års prome­moria kritiserades för att inte vara heltäckande i denna del, och vid remissbehandlingen av 1982 års promemoria har del från flera håll som ett argument mot ett integrerat förfarande enligt den föreslagna modellen framförts att det inle skulle komma att omfatta alla skatter och avgifter.
Från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt är det angeläget att alla former av beskattning och offenfiigt avgiftsuttag sker efter gemensam­ma regler, så längt det nu är möjligt. Det är etl välkänt faktum att skatte­systemet f.n. brister i detta hänseende, men arbete pågår på flera håU för att uppnå större likformighet. Det är under dessa förhållanden angeläget att inte tillskapa regler som ytterligare förstärker nuvarande brister. Härtill kommer - och det är inte det minst vikfiga - att skälen för en särskiU skyndsam behandling av beskattningsärenden på gmnd av misstanke om skattebrott principiellt sett är lika starka, oavsett vilket slags skatt eller avgift misstanken rör. Det kan i sammanhanget erinras om atl socialavgif­terna ger det aUmänna nästan lika stora inkomster som inkomst- och förmögenhetsskatterna.
Mot den nu angivna bakgmnden framstår det som angeläget att en skyndsamhetsregel för beskattningsärenden som har samband med miss­tänkt skattebrottslighet om möjligt får omfatta samtliga sådana skatter och avgifter beträffande vilka fömndersökning och åtal för skattebrott över huvud taget kan bli aktuella. Detta innebär att regeln i princip bör avse handläggningen av alla de skatter och avgifter som nämns i 1 § skalte­brottslagen.
Prioriteringen iförhållande tiU andra typer av mål och ärenden
Det är en gmndprincip både inom den statliga förvaUningen och vid domstolarna att handläggningen av mäl och ärenden skall äga rum ulan onödiga dröjsmål och atl målen och ärendena skall avgöras så snart som möjligt. Redan av dessa allmänna principer följer alltså ett krav på skynd­sam handläggning. Vill man särskilt försäkra sig om att vissa typer av mål och ärenden handläggs snabbt, räcker det därför inte med en regel, enligt vilken dessa skaU handläggas "skyndsamt" e.d. Det fordras i stället att man uttryckligen prioriterar handläggningen av dessa mål framför andra grupper.
En sådan prioritering som nu angetts kan författningstekniskt uttryckas anfingen så att vissa mål skall handläggas "med särskild skyndsamhet" eller sä att målen skall tas upp till behandling "med förtur". Den sist­nämnda tekniken torde vara den i prakfiken vanliga och är dessutom den språkligt enklaste. Den används därför i det följande.
Prop. 1982/83:134 24
sammanhang. För att bötja med de allmänna förvaltningsdomstolarna, har dessa att vid sidan av skattemålen handlägga en mängd skilda typer av frågor inom skiftande ämnesområden. Somliga av dessa frågor är uppen­barligen av minst lika brådskande natur som de nu aktuella skattemålen. Skaltemålen bör inte prioriteras så högt att handläggningen av andra bråds­kande mål - t.ex. mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken -blir lidande.
Även om de berörda skattemålen således inte bör ges generell förtur framför alla andra typer av mål som de aUmänna förvaltningsdomstolarna har att handlägga kan det ifrågasättas om målen bör ges en absolut prioritet framför andra skattemål. På den punkten vUl jag erinra om att skattemål kan vara brådskande av andra skäl än att de har samband med misstanke om skattebrott. Ett exempel är sådana mål som har samband med frågor om bevissäkring eller betalningssäkring. Det kan inte med fog hävdas att skattemål med brottsmisstanke alltid skall gå före alla andra skattemål, alltså även sådana mål där hänsynen tiU en enskild parts rättssäkerhet eller nägot annat skäl starkt talar för en särskilt snabb handläggning.
Det sagda leder till slutsatsen att en förtursregel vid de allmänna förvalt­ningsdomstolarna för sådana skattemål som har samband med brottsmiss­tanke - Uksom enligt gällande ordning — f.n. endast bör ge förtur i förhållande till mål som inte är av sådan karaktär att de kräver särskill snabb handläggning.
Vid remissbehandlingen av 1982 års BRÅ-promemoria sades från ett par håll att skärpta förtursregler för den berörda målkategorin endast innebär atl handläggningen av andra mål blir lidande. Med den uppläggning av förtursregeln som jag nu har förordat förlorar detta argument mycket av sin styrka. Som påpekats vid remissbehandlingen kommer fill detta att de skatlemål som har samband med misstanke om skattebrott är så få till antalet - f.n. högst 500-600 per år i hela landet - att en prioritering av dem inte har någon nämnvärd inverkan totalt sett pä handläggningsfiderna i övriga mål.
Det hittills sagda har gällt handläggningen vid de allmänna förvaltnings­domstolarna. När det gäller direkta skatter och mervärdeskatt återstår att la ställning tUl förtursregelns utformning vid länsstyrelsernas skatteavdel­ningar - i huvudsak pä taxeringsenheter, revisionsenheter, mervärdeskat­teenheter och besvärsenheter. Här är problematiken så till vida enklare som att andra frågor än sådana som har med skatter och avgifter att göra inte handläggs på skatteavdelningarna. Vad som ovan sagts i fräga om absolut prioritet i förhållande till andra skatteärenden vid domstolarna har emellertid giltighet även för handläggningen vid länsstyrelserna. Det kan självfallet förekomma även där att ett ärende är brådskande av andra skäl än att del föreligger etl samband med en misstanke om skattebrott.
Med hänsyn till det sagda bör man inte generellt prioritera handläggning­en av de aktuella skatteärendena framför alla andra ärenden. Man får i
Prop. 1982/83:134 25
stället - precis som när det gäller förvaltningsdomstolarna - nöja sig med att föreskriva att skatteärenden som har samband med misstanke om skattebrott skall handläggas med förtur i förhåUande fill andra ärenden där någon speciell anledning till skyndsam behandling inte föreligger.
I fråga om vissa skatter och avgifter sker handläggningen inle bara eller inte alls vid länsstyrelsernas skatteavdelningar och länsrätterna, utan vid andra myndigheter. Sålunda fattar t.ex. riksskatteverket beslut i fråga om punktskatter och riksförsäkringsverket (i andra instans kammarrätten i Stockholm) är beslutsorgan när det gäller arbetsgivaravgifterna. Vad som nyss sagts i fråga om prioriteringen i förhällande lill andra mäl och ärenden har dock motsvarande tillämpning såvitt avser handläggningen vid dessa andra myndigheter.
En särskild fråga är om del bör införas speciella frister för handläggning­en av de aktuella skattemålen. Denna fråga är komplicerad, bl.a. med hänsyn till målens skiftande omfattning och beskaffenhet. Frågan om frister kan med hänsyn härtill inte lämpligen tas upp i detta sammanhang. Till detta kommer att kommissionen mot ekonomisk brottslighet kommer att överväga ett integrerat förfarande för skattemål och brottmål. Frågan om särskilda frister bör ses mol bakgrund av övervägandena i denna del.
Förtursregelns författningstekniska utformning
En skyndsamhetsregel för handläggningen vid domstolar och andra myndigheter av sådana beskattningsärenden som har samband med miss­tanke om skattebrott bör som nämnts vara uiformad som en förtursregel, som prioriterar handläggningen av dessa ärenden i förhåUande till andra ärenden, under fömtsättning att det beträffande de sistnämnda inte förelig­ger någon särskild anledning fill skyndsam behandling. Vidare har resone­manget utmynnat i att förtursbehandlingen skall omfatla ärenden om så­dana skatter och avgifter som tas upp i I § skaltebrottslagen.
Den uppläggning som förtursregleringen föreslås få kan enklast uppnås genom en samlad reglering i lag. Till förmån för lagformen talar också -som påpekats vid remissbehandlingen av 1982 års BRÅ-promemoria - alt statsmakternas önskemål om en snabb handläggning av dessa ärenden kommer fill ett mer auktoritativt uttryck (jfr 11 kap. 4 § regeringsformen).
Förfarandet vid länsstyrelser och övriga förvaltningsmyndigheter regle­ras i princip av förvaltningslagen (1971:290), medan förvaltningsdomsto­larnas verksamhet följer lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom­stolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291). En förtursregel av del aktuella slaget passar inte på ett naturligt sätt in i någon av dessa lagar. Att tillskapa en särskild lag i ämnet bör å andra sidan såvitt möjligt undvikas. Man bör därför i första hand undersöka om det är möjligt att infoga förtursregeln i en redan befintlig lagstiftning av materiell natur.
De materiella reglema rörande de aktuella skattema och avgifterna finns - vilket framgår redan av uppräkningen i 1 § skattebrottslagen - i ett stort
Prop. 1982/83:134 26
antal författningar. Att införa förtursregler i alla dessa författningar är olämpligt med hänsyn till dels att en omfattande lagstiftning måste göras och dels att förtursreglerna i många fall skulle komma att hamna i mindre adekvata sammanhang.
En lösning som ligger närmare till hands är att införa förtursreglerna i skaltebrottslagen. Man kan därvid på ett enkelt sätt anknyta till uppräk­ningen i lagens 1 §. Man kan vidare i en och samma lag fä en reglering som täcker bäde länsstyrelsernas, förvaltningsdomstolarnas och övriga myn­digheters handläggning. Mot en sådan lösning kan visseriigen med visst fog sägas att skattebrottslagen normalt inle tillämpas av dessa organ och att därför en bestämmelse som riktar sig till dem inte hör hemma i den lagen. Med tanke pä de stora fördelar frän lagteknisk synpunkt som denna lösning har bör det sagda dock inte kunna anses som elt avgörande hinder. Det bör givetvis åligga berörda organ att se till att förturslagstiftningen genom arbetsordningsbestämmelser eller pä annat sätt blir uppföljd på ett effek­tivt sätt. Det måste också anses ingå i t.ex. en domstolschefs allmänna ansvar för arbetets bedrivande att övervaka att förtursreglerna får avsedd effekt vid handläggningen av mäl inom domstolen.
Skyndsamhetsregler för handläggningen vid åklagarmyndigheter och all­männa domstolar
I 1978 års BRÅ-promemoria föreslogs tidsfrister även för handläggning­en av skattebroUsfrågor hos åklagarmyndigheter och allmänna domstolar. Remissinstansernas inställning lill förslaget i denna del var i allmänhet negativ. Man menade dels atl särskilda tidsfrister inte behövdes och dels att sådana frister kunde skapa praktiska problem.
I remissyttrandena över 1982 års BRÅ-promemoria har det varit en nära nog samstämmig uppfattning att handläggningstiderna vid åklagarmyn­digheter och allmänna domstolar inte utgör något större prakfiskt problem. Jag delar den uppfattningen. Sedan skattefrågan väl avgjorts av förvalt­ningsdomstolarna, kan åtalsfrågan resp. brottmålet i allmänhet avgöras relativt snabbt. Något behov av särskilda regler för att skapa garantier för snabba avgöranden av ansvarsfrågan torde således inte föreligga. Härtill kommer att lagstiftaren vid tillskapandet av sådana regler skulle ställas inför mycket känsliga frågor rörande prioriteringen mellan olika typer av brottslighet.
Mol denna bakgrund bör några särskilda skyndsamhetsregler för hand­läggningen av skattebrottmål vid åklagarmyndigheter och allmänna dom­stolar inte införas.
4.3 Bättre kommunikation mellan myndigheterna
4.3.1 Inledning Frågor som har samband med skattebrott handläggs - som framgår av
Prop. 1982/83:134 27
det tidigare sagda - vid elt slort antal olika organ. Ofta pågår aktiviteter rörande samma fråga på fleia håll samtidigt. Det förekommer redan nu ett icke obetydligt samarbete mellan myndigheterna på olika nivåer. Remiss­behandlingen av 1982 års BRÅ-promemoria visar dock atl kommunikatio­nerna på några punkter behöver förbättras. Detta gäller oavsett om man inför ett integrerat domstolsförfarande enligl BRÅ: s modell eller ej.
Vad det i denna del är fråga om är att se till dels att de brottsutredande organen (åklagare och polismyndigheter) så snart som möjligt får känne­dom om misstänkt skattebrottslighel och dels atl de domstolar och andra myndigheter, som har att tillämpa den tidigare (avsnitt 4.2) förordade förtursregeln, får upplysningar om när förutsättningar för förtursbehand­ling föreligger. Frågorna behandlas i det följande i nu nämnd ordning.
Inledningsvis bör även nämrias att BRÅ, inom ramen för översynen av lagstiftningen mot den organiserade och den ekonomiska brottsligheten, har övervägt möjligheterna till etl ökal informationsutbyte myndigheterna emellan i brottsbekämpande syfte. En arbetsgrupp inom BRÅ kommer inom kort att lägga fram en promemoria i ämnet. Ingenting hindrar emeller­fid alt man - såvitt gäller skattebroltsområdet - redan nu överväger ett effektivare undertättelsesystem. De förslag som jag behandlar i det föl­jande kan omprövas om den kommande BRÅ-promemorian och remissbe­handlingen av den ger anledning till det.
4.3.2 Underrättelse om misstänkt skattebrottslighel
Förekommer anledning till misstanke om brott enligt bl.a. skaltebrotts­lagen, skall enligt 43 § taxeringskungörelsen (1957:513) och 26 § mervär­deskatlekungörelsen (1968:431) skattechefen eller en av riksskatteverket särskilt förordnad tjänsteman göra anmälan därom tUl åklagaren. I prakti­ken kan det inte sällan dröja relafivt länge innan denna anmälan görs, vilket medför att förundersökningen rörande skattebrottet fördröjs i mot­svarande mån. Detta förhållande har av BRÅ påtalats som en olägenhet, och ett stort antal remissinslanser har betonat vikten av att anmälan görs på ett så tidigt stadium som möjligt.
Den enda sakliga invändning som framförts mot att misstanke om skatte­brott anmäls så fidigt som möjligt är atl den skattskyldige kan antas bli mindre benägen att samarbeta med den skaltemyndighet som gjort en sådan anmälan (1982 års BRÅ-promemoria s. 125). Det förefaller dock svårt att tro att just den omständigheten alt en formell anmälan görs skulle väsentligt förändra den skattskyldiges vilja att lämna uppgifter för skatte­utredningen. Det avgörande i denna del torde i stället vara den faktiska inställning till frägan om brottslighet som den skatlskyldige av olika skäl tror att skattemyndigheterna har.
Även om det i några fall skulle förekomma att den skattskyldige blir mindre benägen att lämna uppgifter på gmnd av en formell anmälan, kan detta - i enlighet med vad som sägs i BRÅ-promemorian - inte tillmätas
Prop. 1982/83:134 28
så slor vikt att det finns skäl all på grund därav vänta med anmälan. Det bör därför enligt min mening vara en allmän regel att anmälan skall ske så snari anledning förekommer till misstanke om skattebrott.
Att de brottsutredande organen så tidigt som möjligl får kännedom om misstänkt skattebrottslighet är i princip av lika stor vikt oavsett vilken typ av skatt eller avgift misstanken rör. Nuvarande regler på området täcker bara inkomst-, förmögenhets- och mervärdeskatt, även om de i praktiken får genomslagskraft också på vissa andra områden (t.ex. för riksskattever­kets del i fråga om punktskatter, på grund av interna anvisningar).
Riksskatteverkets kontrollavdelning har år 1980 utfärdat anvisningar med arbetsrutiner för anmälningsförfarandet såvitt avser anmälningar från avdelningens sida. I dessa anvisningar preciseras bl.a. vid vilka tidpunkter anmälan skall göras, och vidare vem som skall göra anmälan och fill vilken åklagare anmälan skall ske. Jag anser det angeläget att anvisningar av detta slag vid behov kommer till stånd även för andra myndigheter som handläg­ger frågor om sådana skatter och avgifter som avses i skattebrottslagen.
För att säkerställa att anmälningsmfinerna pä olika håll fungerar till­fredsställande är det av värde med en generell lagföreskrift om anmäl­ningsskyldighet. En sådan föreskrift bör omfatta samtliga skatter och avgifter enligt skattebrottslagen och kan lämpligen införas i denna lag som en ny 17 §. Undantag från anmälningsskyldigheten bör dock göras för de fall där det av någon anledning står klart att någon anmälan inte behövs, t.ex. därför att det undandragna beloppet är så ringa att någon fömnder­sökning inte är aktuell.
4.3.3 Underrättelse om pågående fömndersökning och åtal
För att förtursregler av den art som jag har förordat i det föregående (avsnitt 4.2) skall få någon genomslagskraft i praktiken krävs att de dom­stolar och andra myndigheter som skall tillämpa förtursregeln blir under­rättade, så snart rekvisiten för förtursbehandling är uppfyllda. Det har vid remissbehandlingen av 1978 års BRÅ-promemoria från flera håll påtalats att det föreligger brister i detta hänseende. Även om rutinerna på många håll torde ha förbättrats en del sedan år 1978, är situationen i dag ändå inle tillfredsställande. En undersökning som nyligen genomfördes vid en läns­rätt visade t.ex. att mer än hälften av vid länsrätten anhängiga mål, som hade samband med misstanke om skattebrottslighel och som därför skulle handläggas med förtur, saknade anteckning i diariet om att förtursbehand­Ung skulle ske.
Den information som i detta sammanhang behövs är - om en förtursre­gel utformas i enlighet med vad jag fidigare har förordat - upplysning om pågående förundersökning resp. väckt åtal för brolt enligl skattebrottsla­gen. Eftersom förtursbehandling behövs endast i de fall brottmålet uppe­hålls av en pågående handläggning av en skattefråga, är underrättelse onödig om något sådant uppehållande inte sker. Detta innebär att underräl-
Prop. 1982/83:134 29
telse i praktiken oftast är obehövlig när del gäller mer okomplicerade brolt eUer förseelser enligt skattebrottslagen.
Den information som nu angetts skall lämnas lill olika instanser, beroen­de dels pä vUkel slags skalt eller avgift del är fråga om och dels på vilket stadium skattefrågans handläggning befinner sig. Om brottsmisstanken gäller t.ex. direkt beskattning och beskailningsfrågan inte hunnit längre än tiU revisionstadiet, är det revisionsenheten vid länsstyrelsen som skall underrättas. Är däremot revisionen avslutad och målet ligger hos taxe­ringsintendenten, är det denne som skall få informafionen. Detsamma är fallet om taxeringsintendenten redan väckt talan eller om process redan pågår vid en allmän förvaltningsdomstol på grund av den skatlskyldiges överklagande. Om talan är anhängig vid domstol, är det som tidigare nämnts vikfigt atl även domstolen blir underrättad om det pågående broll­målsförfarandet.
När del gäUer andra typer av skatter eUer avgifter än direkt beskattning bör informationen tiUställas den myndighet och — i förekommande fall -den domstol som handlägger den aktuella frägan. När det gäller t.ex. punktskatt bör underrättelse ske till RSV.
I de fall underrättelse skaU ske tiU länsstyrelse - vare sig det nu gäller taxeringsenheten, revisionsenheten, mervärdeskatteenheten eUer besvärs-enheten - synes det lämpligast att underrättelsen kanaliseras genom che­fen för skatteavdelningen (i Stockholms län chefen för taxeringsavdel­ningen), som genom sin centrala position har bäst möjligheter att överblic­ka vilka befattningshavare som behöver informeras. Nägon särskild under­rättelse frän de brottsutredande organen tiU skaltedomstolen torde inte behövas, utan i denna del kan informationen gå via den som för talan på statens vägnar, normalt taxeringsintendenten. I en del faU kan dock en sådan kontakt från åklagaren vara av värde.
Nästa fråga är hur man bland de brottsbeivrande organen bör fördela ansvaret för att information enligl det nyss sagda lämnas. Den som ligger närmast lill hands att lämna underrättelse om att en brotlmålsprocess inletts är givelvis åklagaren. Han kan också informera om vad som händer i processen, t.ex. att åtalet läggs ner eller att dom meddelas, atl domstolen beslutar vilandeförklara brottmålet i avvaktan på skattefrågans behandling resp. beslutar företa målet fill avgörande ändå.
Under förundersökningsstadiet - alltså innan åtal väckts - är det natur­ligt att underrättelseskyldigheten åvilar förundersökningsledaren. Åklaga­ren torde i praktiken alltid vara förundersökningsledare i de situationer där undertättelse är aktueU.
I enlighet med det ovan sagda bör en regel om underrättelseskyldighet för åklagare tas in i skaltebroltslagen, lämpligen som etl andra stycke i en ny 16 §, alltså efter den tidigare (avsnitt 4.2.5) föreslagna förtursregeln.
Det får ankomma på RÅ att i samråd med företrädare för skatte- och avgiflsmyndigheterna och domstolsverket utarbeta lämpliga rutiner för
Prop. 1982/83:134 30
anmälningsskyldigheten enligt den föreslagna regeln. Särskild uppmärk­samhet bör därvid riktas på problemet med att skattedomstolarna i prakti­ken ofta inte - i varje fall inte tillräckligt snabbt - får reda på att ett visst mål skall handläggas med förtur.
4.4 Vissa frågor rörande organisationen av länsstyrelsernas skatteavdel­ningar m.m.
Skatteavdelningarna på länsstyrelserna är uppdelade på olika enheter med skilda uppgifter. Av intresse i detta sammanhang är framför allt taxeringsenheten och revisionsenheten å ena sidan, vilka handhar frågor rörande taxering och revision, samt besvärsenheten ä andra sidan, som svarar för det allmännas processföring vid skattedomstolarna. Detharfrån flera håll gjorts gällande att en orsak till dröjsmålen i skatteprocessen ligger i bristande samordning mellan dessa enheter.
I 1982 års BRÅ-promemoria föreslogs - delvis som etl sätt att komma till rätta med det nu redovisade problemet - att särskilda taxeringsinten­denter skulle utses för ledningen av skatteutredningar med brottsmiss­tanke. De särskilda intendenterna föreslogs få en ställning i förhållande till de utredande organen inom skatteavdelningen motsvarande den som åkla­garen har i egenskap av förundersökningsledare i förhållande till polisen. Intendenterna skulle enligt förslaget dessutom kunna leda fömndersök-ningar rörande skattebrott åtminstone i mer okomplicerade fall och före­slogs vidare få befogenhet att i en gemensam skatte- och brotlmålsprocess föra det allmännas talan både i skattefrågan och ansvarsfrågan.
Vid remissbehandlingen av BRÅ-promemorian var man i allmänhet ense om att särskUt utsedda taxeringsintendenter för skattemål med brottsmiss­tanke kunde vara av värde för att åstadkomma ett mer rationellt arbete inom skatteavdelningama. Hur långt intendenternas befogenheter borde sträcka sig rådde det däremot delade meningar om. Somliga biträdde förslaget i denna del, medan andra menade att ökat formellt inflytande för intendenternas del pä arbetet vid taxerings- och revisionsenheterna var både onödigt och olämpligt. De flesta remissinstanserna ställde sig nega­tiva till förslaget om särskilda intendenter som förundersökningsledare och processförare i en gemensam process. Ett flertal remissinstanser ansåg att frågan om särskilda intendenter i vart faU krävde ytterligare utredning.
Somjag redan tidigare har nämnt pågår f.n. ett omfattande reformarbete på det nu aktuella området. Sålunda har USS bl.a. till uppgift alt undersö­ka om det är lämpligt att i Sverige - efter tyska förebilder - införa regler om gemensam utredning av skattemål och skattebrottmål genom en och samma myndighets försorg. Utredningen lämnar såvitt nu kan bedömas sitt slutbetänkande under år 1983. Vidare skall skatteförenklingskommit­tén göra en översyn av taxeringsförfarandet och av det allmännas process­föring i skattemål. Även förslag från denna kommitté kan väntas inom inle
Prop. 1982/83:134 31
Det finns åtminstone två urskiljbara orsaker till att det ofta tar tid från det att ett misstänkt skattebrott upptäcks - företrädesvis vid en revision -och tiU dess att taxeringsintendenten väcker talan i en skatteprocess. Den ena orsaken är att revisionen kan vara onödigt omfattande i förhållande fill vad som i praktiken är möjligt att driva med framgång från det allmännas sida i en skatteprocess, m.a.o. i förhållande till vad som är "processbart". Den andra orsaken är att intendenten - sedan revisionen väl avslutats och ärendet överlämnats lUl besvärsenheten — måste använda åtskillig tid till att läsa in målet och eventuellt låta komplettera utredningen innan talan kan väckas.
I båda de hänseenden som nu nämnts kan avsevärda förbättringar upp­nås om intendenten deltar mer aktivt under själva utredningsskedet vid revisions- eller taxeringsenheten. Därmed är inte sagt att intendenten behöver formeUt gå in i ledningen av de skatteutredningar där brottsmiss­tanke föreligger eller i övrigt överta arbetsuppgifter som f.n. ankommer på taxerings- och revisionsenheterna. Vad det är fråga om är huvudsakligen att han eller hon skaU hålla sig informerad om pågående skatteutredningar där brottsmisstanke föreligger och ge råd i fråga om utredningarnas inrikt­ning och omfattning.
För att uppnå en bättre medverkan från intendenlsidan redan under utredningsskedet krävs att man i förväg utser - "öronmärker" - någon eller några befattningshavare vid besvärsenheterna med uppgift att ansva­ra för rådgivning m.m. för sådana skatteutredningar där brottsmisstanke föreligger. Normalt kan det vara lämpligl att chefen för besvärsenheten eUer motsvarande befattningshavare får denna funktion. Pä flera håll torde man redan använda sig av en sådan ordning, men det synes önskvärt atl den snarast blir mer allmän.
Den särskilt utsedde befattningshavaren bör alltså ha fill uppgift att följa arbetet vid taxerings- och revisionsenhetema med sädana skatteutredning­ar där brottsmisstanke föreligger. Han eller hon skall ge råd från process­ekonomisk och processteknisk synpunkt rörande inriktningen och omfatt­ningen av utredningarna. Om det blir aktuellt med t.ex. husrannsakan vid en förundersökning som har samband med ett skatteärende eller att företa en säkringsåtgärd enligt bevissäkringslagen (1975: 1027) för skatte- och avgiftsprocessen, kan det åtminstone i vissa fall vara lämpligt att intenden­ten deltar. Genom att nära följa ärendet redan på utredningsstadiet blir intendenten också på ett tidigare stadium förtrogen med de materiella frågorna i ärendet och kan, sedan revisionen avslutats, snabbare väcka talan hos domstolen.
När det gäller mervärdeskatteenheten kan det vara lämpligt att lägga de nu berörda uppgifterna på det allmänna ombudet för mervärdeskatt.
Prop. 1982/83:134 32
Enligt vad jag erfarit kommer kommissionen mot ekonomisk brottslighet att efter samråd med länsstyrelsernas organisationsnämnd och riksskatte­verket behandla de frågor som jag har nämnt i det föregående. Några särskilda åtgärder i de aktuella hänseendena torde därför inte behöva vidtas i detta sammanhang. Delta hindrar naturligtvis inte att man vid länsstyrelsernas skatteavdelningar redan nu verkar för att den nyss föror­dade ordningen med rådgivning m.m. från besvärsenhetens sida genom­förs.
En annan fråga, som närmast rör kompetensfördelningen mellan skatte­myndigheter och polis, är huruvida det bör anförtros tjänstemän inom skatteförvaltningen att hålla förhör med en för brott misstänkt skaltskyldig och att därvid ställa frågor som kan vara till nytta även för en pågående eller kommande fömndersökning. Som påpekats i 1982 års BRÅ-prome­moria och som anförts från många håll under remissbehandlingen inrym­mer denna frågeställning inte obetydliga problem. Det synes lämpligast alt även dessa frägor övervägs av kommissionen mot ekonomisk brottslighet.
4.5 Effektivare processledning m.m.
4.5.1 AUmänt
Som tidigare nämnts i flera sammanhang är det de långa handläggningsti­derna vid de allmänna förvaltningsdomstolarna - framför allt vid många länsrätter - som utgör en av huvudorsakerna till att avgöranden av skatte­brottmäl dröjer. Att handläggningstiderna vid förvaltningsdomstolarna är långa har flera orsaker. En viktig orsak är naturligtvis de nuvarande stora målbalanserna. De förtursregler som fidigare förordats (avsnitt 4.2) syftar i princip tiU att få fram snabba avgöranden i de aktuella skattemålen trots balanserna.
Förtursregler kan emellertid inte lösa alla problem. För att reglerna skall få genomslagskraft i praktiken krävs att domstolarna - och givetvis även parterna — gör sitt bästa för att leva upp tiU statsmakternas intentioner i fråga om snabb handläggning. Det är väl känt att handläggningen av de aktuella skaltemålen tar avsevärd tid i förvaltningsdomstolarna, trots gäl­lande förtursregler. Frägan är då vad som f.n. kan göras, vid sidan av effektivisering av förtursreglerna och underrättelsemtinerna, för att för­bättra nuvarande situation.
De långa handläggningstiderna torde i många fall bero på en grundläg­gande tröghet i det förfarande som föregår avgörandet i skattemål. Det sker således rutinmässigt en - ofta utdragen - skriftväxUng i målen. Vad det därvid gäller är dels att parterna skall precisera sina yrkanden och grunder och dels all man skall bestämma vilken utredning som skall förebringas. I vissa fall beror dröjsmålen pä att intendenten väcker talan
Prop. 1982/83:134 33
utan fullständigt underlag, t.ex. därför att utredningen vid revisionsenhe­ten ännu inte är klar. I andra fall är det den skattskyldiges ståndpunkt (yrkanden och/eller gmnder) som behöver klarläggas. Det är inte ovanligt att den skattskyldige underlåter att lämna behövliga uppgifter eller ändrar sina uppgifter under ärendets gång.
Förberedelseförfarandet är i allmänhet skriftligt. De frister som sätts ut för yttrande är ofta generöst tilltagna. Det förekommer i stor utsträckning att parterna inte håller utsatta frister utan kommer med yttranden först långt senare. I länsrätten tar den domare på vars ansvar förberedelsen sker, dvs. rolelinnehavaren, praktiskt taget aldrig personligen del i förbe­redelsearbetet utan skriftväxlingen sköts av icke rättsbildad personal.
Det pågår f.n. arbete på flera håll i syfte att komma tUl rätta med nuvarande problem när det gäller det utdragna förberedelseförfarandet i skattemål. Sålunda arbetar domstolsverket på att effektivisera mtinema för bevakning av frister i skattemål, och man anordnar kurser i process-ledningsteknik för förvaltningsdomare. Vidare har skatteförenklingskom­mittén till uppgift att se över skatteprocessen, och sannolikt kommer kommitténs arbete därvidlag att inriktas bl.a. på förberedelseförfarandet.
Det kan antas att förberedelseförfarandet generellt sett kan effektivise­ras i ett lite längre perspektiv genom det reformarbete som nu pågår. Även den successiva minskningen av målbalanserna vid framför allt länsrätterna som kan väntas de närmaste åren torde bidra till att förberedelsetiderna förkortas. Redan nu bör emellertid ett par mer begränsade åtgärder vidtas för att åstadkomma förbättringar för de nu aktuella skattemålen.
Ett viktigt medel för att förkorta förberedelsetidema är - därom har allmän enighet rätt vid remissbehandlingen av 1982 års BRÅ-promemoria - att domstolarna, framför allt länsrätterna, ägnar sig åt en mer kraftfull processledning. En sådan processledning kräver för länsrätternas del att den domare som ansvarar för målet — rolelinnehavaren - tar aktiv del i förberedelsen.
Mot detta kan man invända att roteUnnehavarna med nuvarande målba­lanser inte har fid att ägna sig åt förberedelsen av mål. Man måste emeller­tid komma ihåg att antalet skattemål som har samband med brottsmiss­tanke kan beräknas uppgå till 500-600 per år, en siffra som skall jämföras med det totala antal skattemål som avgörs vid länsrätterna varje år, ca 150000. Det medför ingen orimlig ökning av en länsrättsdomares arbets­börda om han personligen ansvarar för förberedelsen av högst några få skattemål med brottsmisstanke vatje år.
När det gäller de allmänna domstolarna är det en vanlig erfarenhet att förberedelseverksamheten i många - t.o.m. de flesta - faU sker effekti­vast vid ett sammanträde. Vid ett sådant direkt sammanträffande mellan domstolen och parterna kan ofullständigheter och oklarheter i parternas ståndpunkter i aUmänhet snabbt klaras ut. Domaren har heh andra möjlig­heter att inskrida mot otydligheter och ofullständigheter än vid skriftlig 3 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 134
Prop. 1982/83:134 34
förberedelse. Partema kan i många fall direkt lämna besked om sin instäU­ning till motpartens yrkanden i skilda hänseenden.
Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen får muntlig förhandling hållas, när det kan antas vara till fördel för utredningen. Av motiven fill detta stad­gande framgår att förhandling är avsedd att tUlgripas bl.a. i sådana fall där det behövs för att reda ut parternas ståndpunkter och eventuellt undanröja onödiga eUer betydelselösa tvistefrågor, eller med andra ord för att förbe­reda målet för avgörande (prop. 1971:30 del 2 s. 535).
Muntlig förhandUng som ett medel att förbereda mål torde hittills ha använts i mycket begränsad utsträckning vid länsrätterna. Skälet till delta har säkerligen i allmänhet varit den stora belastningen på domarpersonalen när det gäller att avgöra färdigförberedda mäl. Vid flera länsrätter har man emellertickgjort det tUl en mtin att hålla förhandling av förberedande nalur just i skattemål med brottsmisstanke (givetvis i den mån förhandling i det enskilda fallet är av värde) för att leva upp till gällande regler om förtursbe­handling. Erfarenheterna från dessa domstolar är i denna del mycket positiva.
Om man inför en generell skyldighet för roteUnnehavarna vid länsrät­terna alt personligen leda förberedelsen av skattemål med brottsmiss­tanke, är det angeläget att den nu redovisade mtinen med muntlig förhand­ling i förberedande syfte i dessa mål kommer fill användning framför allt i sådana mål där sakförhåUandena är komplicerade. Med hänsyn till det begränsade antalet mål och till att förberedelsen kan drivas på ett mycket mer effektivt sätt genom muntlighet, torde det inte råda något tvivel om att denna verksamhet kan klaras av inom ramen för nuvarande resurser. Det bör dock understrykas att muntlig förhandling inte bör hållas i mål som är av så enkel beskaffenhet att de kan beredas inom rimlig fid genom skrift­växling.
Det bör i detta sammanhang också påpekas att en telefonkonferens mellan domaren och parterna kan vara ett effektivt sätt att driva förbere­delsen framåt. Sådana konferenser torde kunna håUas utan uttryckligt stöd i förvaltningsprocesslagen.
Sedan muntlig förhandling i förberedande syfte hållits i ett mål, är det angeläget att målet avgörs så snart som möjligt. I vissa fall kan förberedel­sen inle avslutas vid förhandlingen, utan parterna kan behöva ytterligare tid för att bemöta vad motparten anfört eller för att precisera sin stånd­punkt i något hänseende. Domaren bör dock se till alt huvudUnjema i parternas yrkanden och åberopanden läggs fast vid förhandlingen och att den ytterligare skriftväxling som kan behövas blir av kompletterande na­tur. Domaren bör mot denna bakgmnd vara mycket restriktiv när det gäller att bestämma frister för skriftliga yttranden efter en munfiig förhandling.
Även i övrigt är det en självklar uppgift för rolelinnehavaren att se fill att frister för yttranden inte sätts för långa och att yttranden kommer in inom förelagd tid. Jag återkommer i det följande (avsnitt 4.5.3) tUl frågan om
Prop. 1982/83:134 35
vUka medel domaren bör ha till sitt förfogande när det gäller att komma tUl rätta med försumlig processföring från en parts sida. Det bör särskilt uppmärksammas att taxeringsintendenterna - om en allmän förtursregel genomförs — i normala faU knappast har befogade anspråk på längre tid än ett par veckor för yttranden. Vidare medför förtursregeln att det inte kan accepteras att man från intendentsidan dröjer med yttranden utöver den förelagda tiden utan att begära anstånd hos domstolen.
Föreskrifter om roteUnnehavamas ansvar för förberedelse av skattemål med brottsmisstanke kan lämpligen tas in i förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion. För att åstadkomma tillräcklig genomslagskraft för den ovan förordade mtinen med muntlig förhandling i förberedande syfte bör 9 § förvaltningsprocesslagen ändras så att det klart framgår att för­handUng får användas som ett medel att nå ett snabbt avgörande.
När det gäller överrätterna är behovet av en genereU föreskrift om roteUnnehavares ansvar för förberedelsen av mål inte lika stort. Man bör emeUertid även i kammartätterna och i regeringsrätten uppmärksamma att muntlig förhandling kan vara ett effektivt sätt att i komplicerade eller omfattande mål bringa förberedelsen tUl ett snabbt slut.
4.5.3 Åtgärder mot försumlig processföring
I remissyttrandena över 1982 års BRÅ-promemoria efterlyste flera re­missinstanser bättre möjligheter för de allmänna förvaltningsdomstolama att ingripa mot parter som försöker medvetet förhala ett slutligt avgörande i skatteprocessen. Man föreslog bl.a. att en motsvarighet tUl preklusionsre-geln i 50 kap. 25 § tredje stycket RB skuUe införas för skatteprocessens del. Enligt den regeln får en part i hovrätten åberopa nya omständigheter och bevis i princip endast om han har giltig ursäkt för sin underlåtenhet att tidigare åberopa omständigheten eller beviset.
Intresset för skatteprocessens del av åtgärder mot försumlig process­föring knyter sig framför allt till ökade möjligheter att avgöra mål trots en parts underlåtenhet att lojalt medverka i förfarandet. Det bör därvid påpe­kas att domstolarna redan med nu gällande lagsfiftning har icke obetydliga sådana möjligheter. Genom att ge en part föreläggande att yttra sig enligt 10 eller 12 § förvaltningsprocesslagen vid påföljd att målet ändå kan kom­ma att avgöras kan domstolen tvinga fram ett ståndpunktstagande från en part.
MöjUgheterna att förelägga en part att yttra sig vid sådan påföljd som nu nämnts torde stå öppna även senare under processen (18 § förvaltningspro­cesslagen; jfr prop. 1971:30 del 2 s. 547 och Wennergren, Förvaltningspro­cess, 2 uppl., s. 154). Ingenting torde t.ex. hindra domstolen att i ett komplicerat mål upprätta en sammanfattning av parternas ståndpunkter och tiUställa parterna den, tillsammans med etf föreläggande om yttrande vid påföljd att målet annars avgörs. Särskilt effektivt kan ett sådant hand-läggningssätt visa sig vid muntlig förberedelse. Rätten kan då göra sam-
Prop. 1982/83:134 36
Frågan om de allmänna förvaltningsdomstolarna skall få större möjlighe­ter än som nu sagts att avgöra mål trots bristande medverkan frän en part — t.ex. genom införande av preklusionsregler — är komplicerad. Inte minst hänger problemen samman med frägan om rättens ansvar för utredningens fullständighet i mäl om skatter och avgifter, dvs. frågan i vad mån sådana mål skall vara av dispositiv eUer indisposifiv karaktär. Uppenbarligen kan man i denna del inte införa några särregler för just skattemål med brotts­misstanke, utan reglerna mäste gmnda sig på mer generella överväganden.
Skatteförenklingskommittén har enligt sina direktiv att överväga frågor om utformningen av skatteprocessen, bl.a. spörsmålet om processen skaU konstmeras som en beloppsprocess eller som en s.k. sakprocess. Frågan om preklusion av rätten att åberopa nytt material i processen hänger intimt samman med de uppgifter kommittén har. Det torde redan ligga inom kommitténs uppdrag att behandla frågor av detta slag.
Andra uppslag till effektivisering av skatteprocessen som kommit fram under remissbehandlingen av 1982 års BRÅ-promemoria, t.ex. införande av en allmän möjlighet tiU s.k. slutdelgivning, möjlighet till överflyttning av mål mellan olika länsrätter och en motsvarighet för skatteprocessens del till nöjdförklaringsinslitutet i brottmål, faller också inom ramen för skatte-förenklingskommitténs uppgifter.
Fram till dess resultatet av skatteförenklingskommitténs arbete förelig­ger, får man alltså i huvudsak klara sig med de medel mot försumlig processföring som finns f.n. SärskUt bör därvid betonas vikten av att följande regler iakttas. Rätten måste i varje enskilt fall se till att frister för yttrande inte sätts längre än som är nödvändigt. Vidare skall föreläggande om yttrande regelmässigt kombineras méd påföljd att målet - om yttrande inte avges — avgörs i befintligt skick, om inte sådan påföljd i det enskilda fallet framstår som obehövlig. Rätlen skall noga bevaka att förelagda frister hålls och skall, om en part underlåter att följa ett föreläggande, döma i målet trots uteblivet yttrande, i den utsträckning det är möjligt med hänsyn tiU bl.a. den s.k. officialprindpen. Muntlig förhandling kan - som tidigare sagts - i många fall vara ett sätt att snabbare och effektivare få fram slutliga ståndpunkter från parternas sida.
En särskild lagstiftningsfråga bör emellertid tas upp redan i detta sam­manhang. Det gäller frägan om avvisande av ombud i förvaltningsproces­sen. Enligt 48 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får den som för talan i ett mål vid förvaltningsdomstol anUta ombud eller biträde. Rätten får enligt andra stycket avvisa ombud eller biträde som visar oskicklighet eller oförstånd eller som eljest är olämplig. Ett avvisningsbe-slut gäller bara i det aktuella målet. Det har från länsrättshåll framförts önskemål om att de allmänna förvaltningsdomstolarna — i likhet med de
Prop. 1982/83:134 37
allmänna domstolarna (se 12 kap. 5 § RB) - får möjlighet att avvisa ombud med verkan även för andra mål vid den domstolen. En sådan möjlighel anser man skuUe underlätta hanteringen av inte så få mål. SärskiU prak­tiskt användbar skulle möjligheten vara i en del skattemål med brottsmiss­tanke.
Anledningen till att man i förvaltningsprocesslagen inte införde samma vida avvisningsmöjUghet som i den aUmänna domstolsprocessen synes ha varit att nägot praktiskt behov av att kunna avvisa ett ombud annat än i ett enskilt mål inte ansågs föreligga (prop. 1971:30 del 2 s. 602). Jag anser att det numera inte längre finns skäl att upprätthålla nägon skUlnad i detta hänseende mellan förvaltningsprocessen och rättegången i aUmän domstol. Jag föreslår alt 48 § förvaltningsprocesslagen ändras i enlighet med det anförda.
Det är en stundom gjord erfarenhet i skatteprocessen att en muntlig förhandling av förberedande natur i ett skattemål med brottsmisstanke kan effektiviseras väsentligt om den skattskyldige får biträdas av den offentUge försvarare som kan ha förordnats för honom på gmnd av det pågående brottmålsförfarandet. Bl.a. kan försvararens medverkan bidra tiU att den skattskyldiges ståndpunkter i skilda hänseenden lättare kan preciseras. Enligt ett beslut av högsta domstolen har en offentlig försvarare under vissa omständigheter rätt till ersättning av allmänna medel för sitt arbete i skatteprocessen (se NJA 1982 s. 212).
Med hänsyn fiU det nu sagda synes det lämpUgt att domaren, när muntUg förhandUng skall hällas i ett skattemål med brottsmisstanke, undertättar en eventuell försvarare om förhandlingen, om dennes medverkan kan antas vara fill fördel för utredningen.
Jag förordar att de föreslagna ändringama i skattebrottslagen och för­valtningsprocesslagen träder i kraft den 1 juli 1983.
1. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69),
Förslaget under 1 har upprättats efter samråd med chefen för finansde­partementet. Förslagen bör fogas fill protokollet i detta ärende som bilaga 3.
Prop, 1982/83:134 38
7.1 Förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)
Har ett mål om brott enligt denna lag samband med en fräga om skatt eller avgift som ännu inte är slutligt avgjord, får handläggningen av brott­målet vila i avvaktan på avgörandet av skatte- eller avgiftsfrågan endast om det är av väsentlig betydelse för prövningen av målet att den frågan avgörs först.
Den föreslagna regeln har behandlats utförligt i den aUmänna motive­ringen (avsnitt 3.3). Regeln är avsedd att komplettera de aUmänna bestäm­melserna om vilandeförklaring i 32 kap. 5 § RB i de situationer som här är aktuella. Domstolen skall för varje skattebrottmål göra en individuell be­dömning av om fömtsättningama för vilandeförklaring är uppfyllda.
Enligt den föreslagna regeln far ett skattebrottmål vila i avvaktan på utgången av en skatteprocess endast i den mån denna är av väsentlig betydelse för prövningen av brottmålet. Häri ligger till att börja med ett krav på att utgången i skattemålet kan antas vara av stor vikt antingen för prövningen av själva skuldfrågan (fallande eller frikännande dom) eller för bestämmandet av påföljd (om t.ex. stor osäkerhet råder i fråga om det undandragna beloppets storlek). Och vidare får avgörandet i brottmålet uppskjutas bara / den utsträckning det behövs med hänsyn till det nu sagda. Kan tiUräcklig klarhet för brottmålets del skapas redan genom t.ex. länsrättens dom i enlighet med vad som sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.3), skall brottmålet företas fill avgörande även om länsrättens dom överklagas.
Innan rätten fattar beslut om brottmålet skall vila med stöd av den föreslagna bestämmelsen, bör samråd självfallet äga mm med åklagaren och den tilltalade eller hans försvarare. Av den tilltalade bör krävas att han anger de omständigheter som han ämnar åberopa i skattemålet och som kan påverka brottmålet.
Den i lagtextförslaget använda termen "fråga om skatt eller avgift" avser en fråga om skatt eller avgift enligt uppräkningen i 1 § skattebrottsla­gen.
Det bör i detta sammanhang påpekas att det f.n. stundom förekommer alt handläggningen av skattebrottmål i praktiken ligger nere under längre tid i avvaktan på utgången i en skatteprocess, trots att inget formellt beslut om vilandeförklaring har fattats. Som nämnts tidigare torde ett sådant förfaringssätt strida mot gmndtankama bakom RB. Det har bl.a. den nackdelen att partema — om de inte delar rättens bedömning i vilandefrå-gan - inte har något beslul att överklaga och därför inte kan få frågan prövad av högre rätt, såvida inte ett särskilt beslut påkallas. Att handlägg­ningen av mål faktiskt vilar utan formell vilandeförklaring bör under alla omsländigheter komma i fråga bara när det gäller korta perioder. Även i
Prop. 1982/83:134 39
sådana fall bör de riktlinjer som angetts i den allmänna motiveringen i fråga om tidpunkten för målets åtempptagande kunna tillämpas.
Den föreslagna regleringen riktar sig i första hand till de allmänna dom­stolarna. De uttalanden som gjorts kan emellertid även tjäna till vägledning för åklagarna, när det gäller tiden för åtals väckande. I vissa fall anser sig åklagaren f.n. inte kunna väcka åtal utan att det föreligger lagakraftägande dom i skattemålet. Det är emellertid angeläget att åklagarna prövar om inte åtal i större utsträckning kan väckas fidigare.
Det bör i detta sammanhang erinras om att åtal i många fall kan väckas på ett betydligt tidigare stadium än annars, om åklagaren inskränker sitt åtal till belopp om vilka tvist ej råder. Som flera remissinstanser påpekat kan det stundom också vara lämpligt att inskränka åtalet till ett visst eller vissa skatteslag. Åklagaren har vissa möjligheter att åtala endast för t.ex. undandragen mervärdeskatt, där de skatterättsliga kompUkationema nor­malt är ringa, och underlåta åtal beträffande en svåmtredd inkomstskatte­fråga. Begränsningar av åtal och fömndersökning i sådana fall torde kunna ske enligt reglerna i 20 kap. 7 § första stycket 2 och 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB.
Riksåklagaren har möjlighet att lämna närmare information till åklagarna i de frågor som nu nämnts.
Det kan också nämnas att man på åklagarhåll på senare tid i vissa fall tillämpat den ordningen att åtal väckts endast beträffande en sådan del av den misstänkta brottsligheten där utredningen kunnat slutföras snabbt, medan fömndersökningen fortsatt eller vUat när det gäUer övrig svåmtredd brottslighet. Ett exempel är att åtal väckts för försvårande av skattekon­troll medan fömndersökningen fortsatt i fråga om svåmtredd skattebrotts­lighet.
Om en fråga om skatt eller avgift behandlas vid en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet, skall frågan där handläggas med förtur, om handläggningens resultat är av väsentlig betydelse för en pågående fömn­dersökning eller ett åtal för brott enligt denna lag.
Åklagaren skall se till att de domstolar och andra myndigheter som avses i första stycket får underrättelse om sådana omständigheter som kan vara av betydelse för frågan om förtursbehandling.
I första stycket föreslås en genereU regel om skyldighet för domstolar och andra myndigheter att handlägga skattefrågor som har samband med misstänkt skattebrottslighet med förtur. Regeln har behandlats i den all­männa motiveringen (avsnitt 4.2.5).
Uttrycket "av väsentlig betydelse" bör ses i samband med den föreslag­na regeln i 15 § skattebrottslagen (se avsnitt 3.3), enligt vUken allmän domstol får vilandeförklara ett skattebrottmål i avvaktan på utgången av
Prop. 1982/83:134 40
en skatteprocess endast om denna är av väsentlig betydelse för bedöm­ningen av skattebrottmålet. Meningen är att bestämmelserna i 15 och 16 §§ skall kortespondera med varandra på det sättet att förtursbehandling inte skall ske, om det kan antas att handläggningen av brottmålet inte stoppas upp av beskatlningsfrågans behandling.
Del framgår av regelns lydelse att förtursbehandling endast kommer i fråga så länge fömndersökning pågår eller åtal är anhängigt. Om fömnder­sökningen läggs ner eller avslutas utan att åtal väcks, skall således förturs­behandlingen upphöra. Detsamma är fallet om ett väckt åtal läggs ner. Vidare bortfaUer givetvis skälen för förtursbehandUng, om skattebrottmå­let avslutas genom lagakraftägande dom.
I andra stycket föreslås en regel som syftar till att de domstolar och andra myndigheter som avses i första stycket skaU få vetskap om att förtursbehandling skaU äga rum. Regeln har behandlats i avsnitt 4.3.3 i den aUmänna motiveringen.
Förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller av­gifter skall göra anmälan till åklagaren så snart det finns anledning att anta att brott enligt denna lag har begåtts. Detta gäller dock inte om det kan antas atl brottet inte kommer att medföra påföljd enligt denna lag eller om anmälan av annat skäl inte behövs.
Den föreslagna regeln är som nätnnts i den allmänna motiveringen (av­snitt 4.3.2) avsedd som en generell föreskrift om anmälningsskyldighet. Det får ankomma på riksskatteverket att efter samråd med berörda myn­digheter förorda lämpliga mfiner för anmälningsskyldigheten. Särskild uppmärksamhet bör därvid riktas mot frågan om hur taxeringsnämnderna skall förfara när man misstänker skattebrott. Vidare ankommer det givet­vis på varje myndighet att — t.ex. genom bestämmelser i arbetsordningen - se till att föreskriften efterlevs i praktiken.
Enligt den föreslagna regeln skall anmälan göras så snart det finns anledning att anta att brott begåtts. Uttryckssättet anknyter till formule­ringen i 23 kap. 1 § RB, som anger fömtsättningarna för att fömndersök­ning skall inledas. Meningen är alltså att anmälan skall äga mm så snart som det finns fömtsättningar för att inleda en fömndersökning. Om det misstänkta skattebrottet är av sådan beskaffenhet att man kan utgå från att det kommer att beivras bara genom skattetillägg och att fömndersökning eller ätal aUtså inte blir aktueUt, behöver någon anmälan inte göras. Detta följer av paragrafens andra mening. Där görs också undantag för sådana fall där det av annat skäl är uppenbart att nägon anmälan inte behövs. Härmed avses bl.a. den situationen att det står klart att anmälan redan skett eller att åklagaren eljest har kännedom om saken.
ansvaret för anmälningarna skall ligga. Den ordning, som f.n. tillämpas vid länsstyrelsernas skatteavdelningar och som innebär att uppgiften ankom­mer på skattechefen eUer pä en särskilt förordnad tjänsteman, torde i och för sig vara ändamålsenlig. Det är nämligen av flera skäl - bl.a. med hänsyn tiU intresset av en enhetlig praxis - angeläget att ansvaret för anmälningarna ligger centralt. Samtidigt är det viktigt att kontakterna mellan dem som upptäcker ett misstänkt skattebrott och dem som skall göra den formella anmälan fungerar smidigt. Att se till att de interna informationskanalerna inom varje myndighet löper effektivt bör vara en viktig uppgift för myndigheten. Beträffande fördelningen av olika funktio­ner inom länsstyrelsernas skatteavdelningar, se vidare avsnitt 4.4 i den allmänna motiveringen.
När det sedan gäller frågan till vilken åklagare anmälan skall göras, finns del f.n. en i viss mån varierande praxis. Somliga länsstyrelser lämnar anmälan till länsåklagare, andra anmäler till lägre åklagare. Mycket talar i denna del för en centraUserad ordning, där statsäklagama får ansvaret för att ta emot alla anmälningar inom länet och sedan fördela arbetet med att leda förundersökningarna på lämpligt sätt. Det kan emellertid inte uteslu­tas att en annan ordning av olika skäl kan vara lämpligare i vissa län. Det får ankomma på riksåklagaren att efter samråd med berörda myndigheter förorda lämpliga mtiner i denna del.
7.2 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
9 § andra stycket
I handläggningen får ingå munfiig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara tiU fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgö­rande av målet.
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.5.2) och innebär ett förtydligande av något som redan gäller, nämligen att muntlig förhandling kan användas som ett medel att nå ett snabbt avgörande i ett mål. Denna möjlighet tar främst sikte på förhandling i förberedande syfte och är avsedd att utnyttjas framför allt i sådana fall där en snabb handlägg­ning framstår som särskilt starkt motiverad, t.ex. i skattemål som har .samband med misstanke om skattebrott. Som har angetts i den allmänna motiveringen bör det normalt krävas att sakförhållandena i målet är av mer komplicerad natur för att förhandling i förberedande syfte skall få hållas.
Det är viktigt att förhandlingen ägnas bara åt de frågor där det är till fördel med muntlighet. Plädering från partemas sida bör normaU inte äga mm vid en förhandling som hålls enbart i förberedande syfte.
Prop. 1982/83:134 42
Den som för talan i mål får anlita ombud eller biträde.
Visar ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han eljest olämplig, får rätlen avvisa honom som ombud eller biträde i målet. Rätten fär ocksä förklara honom obehörig att bmkas som ombud eller biträde vid rätten antingen för viss tid eller lills vidare.
Förslaget, som behandlats i avsnitt 4.5.3 i den allmänna motiveringen, innebär att rättens handlingsmöjligheter när ett ombud eller biträde hand­lar på ett olämpligt sätt anpassas lill vad som gäller i den aUmänna dom­slolsprocessen enligl RB. Rätten föreslås sålunda få möjlighet att - som ett altemativ till avvisning i det aktuella målet - förklara ombudet eller biträdet obehörigt att användas som ombud resp. biträde vid rätten för viss lid eller lills vidare. De motivuttalanden som gjordes vid tillkomsten av reglerna i 12 kap. 5 § RB torde kunna ge vägledning även för förvaltnings-processens del (se bl.a. processlagberedningen i SOU 1938:44 s. 165).
Prop. 1982/83:134 43
Närvarande: f.d. justitierådet Petrén, jusfifierådet Rydin, regeringsrådet Brink.
Enligt protokoU vid regeringssammanträde den 10 febmari 1983 har regeringen på hemställan av statsrådet Rainer beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag tiU
1. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) samt
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Ek­lycke. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)
Med "fråga om skatt eller avgift som ännu inte är slutligt avgjord" torde — såsom framgår av motiven och vid en jämförelse med 16 § - avses sådan fråga som är anhängig vid en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyn­dighet. Lagtexten bör lämpligen förtydligas på denna punkt.
Enligt 32 kap. 5 § rättegångsbalken får en domstol förklara ett mål vilande endast om det för prövning av målet är av synnerlig vikt att en fråga, som är föremål för annan rättegång eller behandling i annan ordning, först avgörs eller annat hinder av längre varaktighet möter mot handlägg­ningen. Av lagrådsremissen framgår att de allmänna domstolarna med stöd av denna bestämmelse i stor utsträckning låter skattebrottmål vila tUl dess att ett vid en skattedomstol samtidigt anhängigt skattemål med anknytning till brottmålet har blivit slutligt avgjort. I syfte att begränsa utrymmet för vilandeförklaring av skattebrottmål i sådana fall föreslås i förevarande paragraf en regel, enligt vUken handläggningen av brottmålet får vila i avvaktan på avgörandet av skatte- eller avgiftsfrågan endast under fömt­sättning att det är "av väsenfiig betydelse" för prövningen av målet att nämnda fräga först avgörs. Det sålunda föreslagna villkoret framstår knap­past som en skärpning i förhållande tiU rekvisitet "synnerlig vikt" i den allmänna bestämmelsen i 32 kap. 5 § rättegångsbalken. För att syftet med den särskilda regleringen i skattebrottslagen skall klart framgå förordar lagrådet att ordet "väsentlig" i lagtexten utbyts mot "avgörande".
"Har ett mål om brott enligt denna lag samband med en fråga om skatt eller avgift som är anhängig vid en förvaltningsdomstol eUer en förvalt-
Prop. 1982/83:134 44
ningsmyndighet, får handläggningen av brottmålet vila i avvaktan på avgö­randet av skatte- eller avgiftsfrågan endast om det är av avgörande bety­delse för prövningen av målet att den frågan avgörs först."
Enligt uttalande i specialmofiveringen till denna paragraf bör uttrycket "av väsentlig belydelse" ses i samband med den i remissen föreslagna regeln i 15 §. Meningen sägs vara att bestämmelserna i 15 och 16 §§ skaU kortespondera med varandra på det sättet att förtursbehandling inte skaU ske, om det kan antas att handläggningen av brottmålet inte stoppas upp av beskattningsfrågans behandling. Som framgått förordar lagrådet att uttryc­ket "av väsentlig betydelse" i 15 § ersätts med "av avgörande betydelse". Det kan synas ligga nära tiU hands att göra motsvarande ändring i 16 §. Emellertid torde det vara vanskligt för den förvaltningsdomstol eller för­valtningsmyndighet där skatte- eller avgiftsfrågan behandlas att bedöma, om handläggningens resultat kan sägas vara av avgörande betydelse för en fömndersökning angående skattebrott eller ett åtal för sådant brott. Med hänsyn härtill och till ändamålet med regleringen bör enligt lagrådets mening uttrycket "av väsentlig betydelse" behållas i 16 §.
Bl.a. fill följd av den jämkning som lagrådet i övrigt förordat i 15 § torde emellertid vissa redaktionella ändringar böra göras i förevarande paragrafs första stycke. Följande lydelse av detta stycke föreslås:
"En fråga om skatt eller avgift som är anhängig vid en förvaltningsdom­stol eller en förvaltningsmyndighet skall där handläggas med förtur, om handläggningens resultat är av väsentlig betydelse för en förundersökning angående brott enligl denna lag eller ett åtal för sådant brott."
Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)
I den allmänna motiveringen till detta förslag (avsnitt 4.5.3) påpekar departementschefen att en muntlig förhandling av förberedande natur i ett skattemål där misstanke om brott föreligger kan effektiviseras väsentligt, om den skattskyldige får biträdas av den offentlige försvarare som kan ha förordnats för honom på gmnd av pågående brottmälsförfarande. Enligt departementschefen synes det lämpligt att, när munfiig förhandling skaU hållas i ett skattemål där brottsmisstanke förefinns, domaren undertättar en eventuell försvarare om förhandlingen, ifall dennes medverkan kan antas vara till fördel för utredningen. Med anledning av dessa uttalanden bör framhåUas att den offentlige försvararen inte i denna egenskap kan tillerkännas ersättning i skattemålet för sin medverkan i detta. Och den omständigheten att skattedomstolen har funnit försvararens deltagande vara till fördel för utredningen i skattmälet medför inte utan vidare att han blir berättigad att i brottmålet fä ersättning för sina insatser i skattemålet. Frågan om ersättning lill försvararen för hans medverkan i skatteproces-
Prop. 1982/83:134 45
sen får bedömas självständigt i brottmålet med tUlämpning av 21 kap. 10 §, jämförd med 7 §, rättegångsbalken (se i anslutning härtill det i remissprotö­kollet anmärkta rättsfallet NJA 1982 s. 212).
Prop. 1982/83:134 46
vid regeringssammanlräde 1983-03-10
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peter­son, Andersson, Rainer, Boström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Thunborg
Proposition med förslag till åtgärder för att åstadkomma snabbare avgöran­den i skattebrottmål
2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.
Jag ansluter mig tiU vad lagrådet har anfört i fråga om 15 och 16 §§ skattebrottslagen och godtar - med en smärre justering av 15 § - de föreslagna ändringarna av lagtexten.
Jag har inte heller någon erinran mot lagrådets uttalanden i anslutning tUl förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen.
Prop. 1982/83:134 47
Sammanfattning av BRÅ: s promemoria (1982:1) Skattebrott och skattemål, hämtad från arbetsgruppens sammanfattning i prome­morian s. 13—17
Det går ofta många år från att en misstanke om skattebrolt väcks och till att ett sådant mål slutligt avgörs i allmän domstol. Detta gäller framför allt de stora och komplicerade fallen. Ibland kan tidsutdräkten bidra till att ålal för skattebrott över huvud taget aldrig väcks.
En orsak till detta missförhållande är att själva skattefrågan i regel först skall prövas av förvaltningsdomstol innan allmän domstol avgör det brott­mål som hänger samman med skattemålet. Förfarandet är dubbelspårigt och håUs isär även på tidigare stadier, t.ex. under själva utredningen. Fömtom att det tar lång tid medför det nuvarande systemet att våra begränsade resurser utnyttjas ineffektivt.
I den här promemorian diskuteras dessa frågor. Ändamålet är att åstad­komma dels att skattebrotten bUr snabbare och effektivare handlagda än nu, dels att de resurser som står tiU förfogande för utredning, processföring och domslolshandläggning utnyttjas bättre.
I avsnitt 1 anges vårt uppdrag och syftet med vår promemoria. Avsnitten 2—4 är rent beskrivande. Där behandlas skattebrottslagen (avsnitt 2), domstolar och andra myndigheter som verkar dels inom skatte- och av­giftsområdet, dels på brottmålssidan (avsnitt 3) samt förfarandet vid utred­ning och handläggning i domstol av skattemål och skattebrottmål (avsnitt 4). Dessa delar har blivit ganska omfattande. Det förklaras av alt vi har velat ge en bakgmnd till våra tankegångar och förslag för att sätta in dessa i sitt sammanhang.
Avsnitt 5 inleds med en redogörelse för reformer som har gjorts under 1970-talet. Därefter pekar vi på de allvarligaste bristerna den nuvarande handläggningen har och frågar oss vUka verkningar dessa brister får när det gäller att ge eftertryck åt skattesystemet och att beivra överträdelser. I avsnittet diskuteras vidare olika tänkbara reformvägar.
En väg är att konstmera om det centrala skattebrottet. En annan är att ge myndighetema ökade resurser. En tredje är att ändra formerna för handläggningen eller att integrera skattemålet och skattebrottmålet. Det finns skäl att pröva alla dessa vägar. Den väg som vi för vår del funnit vara mest intressant och som på sikt skulle ge de största effektivitetsvinsterna vore att integrera handläggningen. En sådan integration bör inte begränsas till domstolsförfarandet utan avse även utredningsstadiet och process­föringen.
I de följande avsnitten, 6—8, redovisar vi hur man skulle kunna integrera utredningen (avsnitt 6), processföringen (avsnitt 7) och domstolsförfaran­det (avsnitt 8).
Prop. 1982/83:134 48
Beträffande utredningen har visserligen betydelsefulla satsningar gjorts för en bättre samordning av främst polisens och skattemyndigheternas insatser. Man bör dock kunna gå längre på den vägen. Något som bör ägnas särskUd uppmärksamhet är att taxeringsintendenten nu spelar en förhållandevis passiv roll under utredningen. Vi har jämfört hans roU med den som en åklagare har under en fömndersökning. Från bl.a. polishåll har man också efterlyst att taxeringsintendenten skall få en mer framträdande ställning och att han skall komma in i målet på ett tidigare stadium än nu.
Vi föreslår därför att det skall finnas särskilda intendenter som har till huvuduppgift att föra det allmännas talan i sådana skattemål där det finns misstanke om skapebrott. En sådan särskild intendent skall på samma sätt som en åklagare komma in i ett ärende redan på utredningsstadiet. Därmed gagnas samarbetet mellan honom och åklagaren. Det bör också innebära att intendenten snabbare och mer effekfivt kan driva skattemålet.
Vi behandlar också mtiner för anmälan om brottsmisstanke och hur de skatteutredningar som skall skötas av den särskUde intendenten skall kunna särskiljas på ett tidigt stadium. Sist i detta avsnitt berörs frägor om sekretess och om samordning av taxeringsrevision och fömndersökning.
När det gäller processföringen i ett integrerat förfarande uppehåller vi oss vid arbetsfördelningen mellan den särskilde intendenten och åklaga­ren. Vår slutsats blir att dessa två tillsammans efter omständigheterna får avgöra vem som skall föra talan i den integrerade processen. I vissa fall kan säkert den särskUde intendenten föra det allmännas talan inte bara i skattemålet utan även i skattebrottmålet. Om tyngdpunkten i ett ärende ligger mer på ansvarssidan än på skattesidan, bör på motsvarande sätt åklagaren ibland kunna ensam föra talan. I många fall blir det emellertid säkert nödvändigt att intendenten och åklagaren samarbetar både under utredningen och när lalan väcks och utförs.
Utan att ta stäUning berör vi frågan om en regional organisafion för utredning och processföring. Vi uppmärksammar även samordningspro­blem vid eflertaxering och när skattemål handläggs vid olika länsrätter, liksom de fall när skattebrottmål inte har direkt samband med något pågående skattemål.
Tyngdpunkten i promemorian ligger på en beskrivning av hur ett integre­rat domstolsförfarande skulle kunna se ut. TUl en början visar vi på oUka lösningar av integrationsfrågan. Det finns varianter från en låg grad av integration med bara en gemensam huvudförhandling i båda målen tUl ett från böljan integrerat förfarande vUket innebär bl.a. att talan i skattemålet och talan i skattebrottmålet väcks i samma domstol. För att helt ta vara på fördelarna bör en fuUständig integration stäUas upp som mål.
Det måste resas särskilda krav på en domstol som skall handlägga både skattemål och skattebrottmål. Kraven gäller kunskaper, erfarenheter, medverkan av nämndemän, handläggningsformer m.m. Detta beskrivs närmare.
Vi avvisar tanken på att inrätta fristående specialdomstolar. En central fråga blir om någon av de existerande domstolarna, dvs. länsrätt eller
Prop. 1982/83:134 49
tingsrätt, i nuvarande sammansättning skulle kunna döma i både skattemål och skattebrottmål. Trots betydande olikheter går utvecklingen mot att skiUnaderna blir mindre meUan allmän domstol och förvaltningsdomstol. Som exempel kan nämnas förändringar av själva domstolsorganisationen och rekryteringen av domare men även reglerna för handläggningen.
Ingen av de nämnda domstolarna är dock i dagens läge och i sin nuvaran­de skepnad lämplig att samtidigt handlägga både skattemål och skattebrott­mål. I stället bör man ta tUl vara inslag från båda håll och anpassa såväl sammansättning som förfarande tiU en gemensam handläggningsform för skatte- och ansvarsfrågan.
I första instans skall domstolen bestå av två juristdomare - en från förvaltningsdomstol och en från allmän domstol — samt nämndemän. Härigenom blir domstolen väl kvalificerad. I andra och tredje instans skall domare från både kammarrätt och hovrätt, resp. regeringsrätten och högs­ta domstolen delta.
Ett nytt inslag blir att nämndemän kommer att medverka i skattemål även i andra instans på samma sätt som de nu gör när hovrätt dömer brottmål. Det skall dock bara gäUa när skattemål handläggs gemensamt med skattebrottmål.
Handläggningen skaU mynna ut i en huvudförhandUng. Också det blir ett nytt inslag vad gäller skattemålen. Vi ser inte detta som någon nackdel. Det kan tvärtom ha betydande fördelar att skattemålet avgörs efter en muntlig huvudförhandUng.
Våra förslag innebär bl.a. att domstolens kompetens, sammansättning och arbetsformer blir desamma oavsett om målen placeras i aUmän dom­stol eller i förvaltningsdomstol. Valet får göras med hjälp av andra kriteri­er. Efter en diskussion av för- och nackdelar med de båda lösningarna finner vi att övervägande skäl talar för att placera målen i förvaltningsdom­stol.
I avsnitt 8 finns också bl.a. ett avsnitt om hur oUka mer komplicerade kombinationer av mål skall handläggas, ett om häktning och ett om hur parts försök att förhala processen skall motverkas.
Avslutningsvis diskuterar vi hur de förändringar vi föreslår kan genom­föras. Eftersom det kan ta tid att genomföra reformen fullt ut pekar vi på möjligheten att gå fram etappvis. Vissa av våra förslag är sådana att de kan genomföras snabbt. Andra fömtsätter dock fortsatta överväganden vars former och omfattning naturligtvis får bero på hur våra förslag tas emot.
Promemorian innehåller inte några förslag till lagtext. Det har inte heller varit vår uppgift att utforma sådana. Vår promemoria är en konkret hållen idéskiss som skall stimulera till debatt om och initiativ fiU hur skattebrott skaU bekämpas.
Vi vill framhålla att man|.i en sådan debatt inte bör jämföra vårt förslag med ett tänkt idealtillstånd utan med den betydligt bistrare verklighet som omger oss. 4 Riksdagen 1982/83. I samt. Nr 134
Sammanställning av remissyttranden över brottsförebyggande rådets promemoria (PM 1982:1) Skattebrott och skattemål
Yttranden över promemorian har till justitiedepartementet avgetts av riksåklagaren (RÅ), domstolsverket (DV), rikspolisstyrelsen (RPS), riks­revisionsverket (RRV), riksskatteverket (RSV), aUmänna ombudet för meUankommunala taxeringar vid RSV, hovrätten över Skåne och Ble­kinge, hovrätten för Nedre Nortland, Stockholms fingsrätt, Malmö fings­rätt, Göteborgs tingsrätt, Trollhättans tingsrätt, kammarrätten i Stock­holm, kammarrätten i Sundsvall, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Malmöhus län, länsrätten i Göteborgs och Bohus län, länsrätten i Väster­bottens län, mellankommunala skatterätten (MKSR), länsstyrelsen i Göte­borgs och Bohus län, länsstyrelsen i Jämfiands län, rättegångsutredningen (Ju 1977:06), utredningen (Fi 1973:01) om säkerhetsåtgärder m.m. i skatte­processen (USS), juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Uppsala, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Föreningen Sveriges åklagare. Föreningen Sveriges länspolischefer. Föreningen Sveriges polis­chefer. Föreningen Sveriges skattechefer. Föreningen auktoriserade revi­sorer FAR, Svenska revisorssamfundet SRS, Föreningen Sveriges taxe­ringsrevisorer. Centralorganisationen SACO/SR, Tjänstemännens central­organisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO) samt Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).
RÅ har bifogat yttranden från överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt, länsäklagarna i Gävleborgs, Kalmar, Värmlands och Örebro län samt länsåklagaren för speciella mål Eric Östberg.
Centralorganisationen SACO/SR har överlämnat ett yttrande från JUSEK. LO har överlämnat ett yttrande från Svenska Metallinduslriarbe-tareförbundet. Svenska poUsförbundet har tUl departementet för känne­dom överlämnat ett yttrande tUl TCO i anledning av promemorian.
1.1 Reformbehovet
Praktiskt taget samtliga remissinstanser har uttalat att handläggningsti­derna i skattebrottmål f.n. är alldeles för långa och att åtgärder behöver vidtas för att förkorta dem. En del remissinstanser har som skäl för en reform också framfört att nuvarande ordning med separata förfaranden i skattemålet och skattebrotlmålet medför att tiUgängliga resurser utnyttjas dåligt.
Prop. 1982/83:134 51
De flesta remissinstanser menar - i enlighet med vad som sägs i prome­morian - att orsaken till de långa handläggningstidema i skattebrottmål framför allt är att söka i det förhåUandet att själva skattefrågan oftast slutligt prövas av förvaltningsdomstol innan tingsrätten behandlar skatte­brottmålet, eller ibland innan ens åtal väcks. Man menar aUmänt att det är det faktum att handläggningstiderna vid förvaltningsdomstolama - fram­för allt vid länsrättema - av flera skäl är långa som prakfiskt sett skapar de största hindren för ett snabbt avgörande av skattebrottmålen. När väl skattefrågan blivit avgjord, avgör fingsrätten enligt de flestas åsikt i all­mänhet brottmålet snabbt.
En annan viktig orsak tiU tidsutdräkten är enligt några remissinstanser att utredningen i skattedelen resp. brottmålsdelen inte görs parallellt, utan att fömndersökningen inte sällan kommer i gång först sedan t.ex. en taxeringsrevision avslutats. Detta sägs stundom ha sin förklaring i att skattemyndigheterna inte på ett tiUräckligt tidigt stadium gör anmälan om brottsmisstanke till åklagaren.
Någon remissinstans har också tagit upp organisationen av länsstyrel­sernas skatteavdelningar som en orsak till att förfarandet drar ut på tiden.
1.3 Reform vägar
1.3.1 Omkonstmklion av det centrala skattebrottet
Det råder i viss utsträckning delade meningar bland remissinstanserna i frågan humvida en omkonstmklion av det centrala skattebrottet - i första hand från ett s.k. effektdelikt till ett s.k. farebrott - är ägnad att inverka på tingsrättemas möjligheter att döma i skattebrottmål utan att invänta laga­kraflvunnet avgörande i skattefrågan eller är i övrigt lämplig.
Flera remissinstanser menar att uttalandet i promemorian om att det enligt gällande ordning "i princip måste finnas ett lagakraflvunnet beslut i beskattningsfrågan innan allmän domstol kan avgöra ett mål om skattebe­drägeri" är alltför kategoriskt. Till denna gmpp hör hovrätten över Skåne och Blekinge, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, kammarrätterna, länsrätten i Göteborgs och Bohus län, Sveriges domare­förbund och rättegångsutredningen. Enligt denna åsikt bör skattebrott-målsprocessen i många - kanske t.o.m. de flesta - fall kunna genomföras innan taxeringsfrågan är slutligt avgjord. Många skattebrottmål är, sägs det, inte skattejuridiskt komplicerade, utan svärighetema hänför sig bara tiU bevisningen. Tingsrätterna är - menar man - stundom för okritiska vid sin prövning av om brottmålet kan avgöras utan hinder av att skattefrågan inte prövats slutligt.
De remissinstanser som nu nämnts saml ytterligare några — bl.a. över­åklagaren i Göteborg, RPS, länsrätten i Stockholms län och Föreningen
Prop. 1982/83:134 52
Sveriges åklagare — menar att en omkonstruktion av skattebrottet inte bör övervägas. Som skäl för denna ståndpunkt anförs dels att en omkonstruk­tion inte behövs med hänsyn till det som sagts ovan och dels att en reform i varje faU inte alltid hjälper, t.ex. i de faU skattedomstolarna måste pröva om en viss uppgift varit oriktig eller ej.
Till förmån för en översyn av skattebrottets konstmktion har några remissinstanser uttalat sig, bl.a. RÅ, länsåklagaren i Gävleborgs län, RSV och Svenska Polisförbundet. Bakom denna ståndpunkt torde ligga tanken att en omkonstmkfion av det centrala skattebrottet till ett s.k. farebrott skuUe underlätta handläggningen vid tingsrätt av sådana skattebrottmål, i vilka något lagakraflvunnet avgörande i skattefrågan inte föreligger. RRV "och länsrätten i Stockholms län ifrågasätter om en omkonstmklion inte borde gå ut på en ökad depenalisering av skattebrottsligheten, dvs. på att i störte utsträckning än i dag låta den straffrättsliga reaktionen ersättas av skattefiUägg.
1.3.2 Resursförstärkning
De remissinstanser som uttalat sig i fråga om resursförstärkningar är ense om att sådana förstärkningar i varje fall inte ensamma kan lösa problemen med långa handläggningslider. När det gäller länsrättemas re­surser menar några att mer resurser borde tillföras för att bemästra balan­serna och därmed avgöra även skaltemålen med brottsmisstanke snab­bare, medan andra har anfört att balansläget numera är bättre och att länsrättsorganisafionen, så snart målen från den senaste fastighetstaxe­ringen har avgjorts, snarare bör krympas. Det har också sagts att tillförsel av resurser på länsrättssidan knappast kan ha annat än marginell betydelse för handläggningstiderna i det fåtal mål som är aktuella i detta samman­hang.
Från åklagarhåll och från den allmänna domstolssidan har anförts att åklagarna och tingsrätterna borde tillföras mer resurser för att kompensera de insatser som samhället gjort på polissidan i fråga om bekämpande av den ekonomiska brottsligheten.
1.3.3 Integrering av förfarandet
Det råder mycket delade meningar i frågan om ett integrerat förfarande bör eftersträvas och hur långt integrationen i så fall bör sträcka sig. Grovt sett kan man säga följande. En gmpp remissinstanser släller sig negativa lill ett integrerat förfarande och anser att reformbehovet kan tillgodoses minst lika bra pä annat sätt och inom ramen för nuvarande system. En annan grupp remissinstanser menar att tanken på ett integrerat förfarande på olika stadier är intressant och bör utredas vidare, men att man under tiden bör företa reformer inom ramen för nu gällande system. Inom denna grupp menar många att en integration i varje fall på domstolssidan är en reform på lång sikt. Flera anser att en fömtsättning för att ett integrerat
Prop. 1982/83:134 53
förfarande skall få någon effekt är att de materiella och processuella regelsystemen för skatter och avgifter först ses över. Några få remissin­stanser synes mena att en integration i enlighet med förslaget kan genomfö­ras relativt snabbt och utan större omgångar.
I avsnitt 2 nedan redogörs närmare för remissinstansemas inställning fiU ett integrerat förfarande på olika stadier, och i avsnitt 3 upptas förslag till reformer inom ramen för nu gällande system.
Många remissinstanser har uttalat sig till förmån för ett bättre och utökat samarbete meUan skattesidan och de brottsutredande organen. Till denna gmpp hör bl.a. överåklagaren i Göteborg, länsåklagaren Östberg, RPS, RSV, kammarrätten i Stockholm, kammarrätten i SundsvaU, länsrätten i Stockholms län, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. För­eningen Sveriges taxeringsrevisorer och Föreningen Sveriges skatte­chefer. Man har inom denna gmpp också anfört att det är viktigt att det nuvarande samarbetet formaliseras och institutionaliseras.
Förslaget att särskilda taxeringsintendenter utses för ledningen av så­dana skatteutredningar där brottsmisstanke föreligger tillstyrks av ett fler­tal remissinstanser, bl.a. DV, RPS, kammarrätten i Stockholm, kammar­rätten i Sundsvall, länsrätten i Stockholms län, länsrätten i Göteborgs och Bohus lån, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, polis­chefsföreningarna. Föreningen auktoriserade revisorer FAR, LO och För­eningen Sveriges skattechefer. Man menar inom denna gmpp också all­mänt att det är av värde att intendenten övertar ledningen av skatteutred­ningen på ett tidigare stadium än som nu ofta är fallet.
Hovrätten över Skåne och Blekinge, Föreningen Sveriges taxeringsrevi­sorer och SAF ifrågasätter däremot värdet av särskilda intendenter som leder skatteutredningar med brottsmisstanke. Huvudargumentet för denna ståndpunkt är att intendentema inte har större kompetens än taxerings­revisorerna själva. Däremot kan det, menar man, vara värdefuUt med löpande informationsutbyte mellan revisor och intendent i de mer kompli­cerade målen. Rättegångsutredningen och TCO menar att frågan om sär­skUda intendenter bör utredas vidare.
En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig negativa tUl tanken på att de föreslagna särskilda taxeringsintendenterna också får befogenhet att leda fömndersökningar i skattebrottmål. Denna ståndpunkt intar bl.a. RÅ, flera statsåklagare, DV, RPS, RSV, hovrätterna, kammarrätterna, läns­styrelserna, Sveriges advokatsamfund. Föreningen Sveriges åklagare och polischefsföreningarna. Huvudskälet för denna åsikt är att intendentema
Prop. 1982/83:134 54
inte kan förväntas ha eller skaffa sig sådan kompetens och erfarenhet som krävs av fömndersökningsledare i komplicerade mål. Man har också pekat på svårigheten för intendenten att hålla isär rollen som ledare av skatteut­redningen och rollen som fömndersökningsledare — de regler som gäller för de båda utredningarna är i många hänseenden ohka, bl.a. i vad avser den skattskyldiges/misstänktes rättigheter och skyldigheter.
Några remissinstanser är positiva till förslaget om att den särskilde intendenten också skall vara fömndersökningsledare, bl.a. länsåklagaren Östberg, RRV, Sveriges domareförbund och LO. Trollhättans tingsrätt synes mena att specialutbildade åklagare borde leda utredningen i såväl skattemälet som brottmålet.
Flera remissinstanser har vänt sig mot tanken på att intendenter och/eller revisorer skulle få befogenhet att självständigt hålla förhör med misstänkta i skattebrottmål. Huvudargumentet för denna ståndpunkt, som intas bl.a. av länsåklagaren i Kalmar län, RPS, länsrätten i Västerbottens län. Svenska Polisförbundet och SAF, är att polisiära uppgifter, som kräver särskild utbUdning och erfarenhet, endast bör tillkomma polisper­sonal. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer år däremot positiv till för­slaget i denna del.
Vikten av att skattemyndighetema på ett tidigt stadium anmäler brotts­misstanke tiU åklagaren har understmkits av många remissinstanser, bl.a. RÅ, RPS, RSV, Stockholms tingsrätt och Föreningen Sveriges åklagare.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att skatteut­redningarna skulle kunna avsevärt effekfiviseras om länsstyrelsernas skat­teavdelningar organiserades om. 1 stället för att som nu vara uppdelad på besvärsenheter och revisionsenheter borde vaije avdelning indelas i ett flertal mindre enheter, med taxeringsintendenter och revisorer stationera­de på varje enhet.
USS påpekar att man har till uppgift bl.a. att undersöka om det är lämpligt att införa regler om gemensam utredning av skattemål och skatte­brottmål genom en och samma skattemyndighets försorg.
En stor majoritet av remissinstansema har ställt sig negativa till förslaget om att de särskilda intendenterna får till uppgift att vara åklagare i skatte­brottmål. I stort sett är det fråga om samma remissinstanser som vänt sig mot tanken på att intendenterna skall vara förundersökningsledare, och de skäl som anförs motsvarar dem som redovisats i det sammanhanget ovan. Ytterligare några remissinstanser, nämligen rättegångsutredningen. För­eningen auktoriserade revisorer FAR, Svenska revisorssamfimdet SRS och Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer har också uttalat sig mot för­slaget om intendenten som åklagare.
Prop. 1982/83:134 55
Förslaget om ett integrerat domstolsförfarande tiUslyrks eller lämnas utan erinran av några remissinstanser, nämligen RRV, Trollhättans tings­rätt, länsrätten i Västerbottens län, länsstyrelsen i Jämtlands län. Juridis­ka fakultetsnämnden vid Uppsala universitet (majoriteten). Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer. Svenska revisorssamfundet SRS och LO.
Ytterligare ett antal remissinstanser anser att tanken på ett integrerat domslolsförfarande i skattemål och skattebrotlmål är intressant och bör göras till föremål för ytterligare utredning, i syfte att komma till rätta med de komplikationer som kan uppstå i en samordnad process. Till denna grupp hör överåklagaren i Göteborg, RPS, länsåklagarna i Örebro och Värmlands län, RSV, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, länsrät­ten i Malmöhus län, rättegångsutredningen. Föreningen Sveriges åklaga­re, polischefsföreningarna, SACO/SR och TCO.
En grupp remissinstanser avstyrker ett integrerat domstolsförfarande enligt den modeU som skisseras i promemorian. Hit hör RÅ, DV, hovrät­terna, Malmö tingsrätt, kammarrätterna, länsrätten i Stockholms län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, USS, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund. Flera skäl anförs för denna ståndpunkt. För det första anförs att komplikationer av principiell natur kan uppstå om rättskipningen i en viss typ av skattemål resp. brottmål överförs till något som i praktiken framstår som en specialdomstol; all åtalad brottslighet kanske inte kan prövas på en gång. Vidare pekas på en mängd praktiska svårigheter med ett blandat förfarande; det sägs bl.a. att en sådan ordning kräver en omfattande processuell lagstiftning, som det blir svårt för de agerande att sätta sig in i. En tanke, som återkommer i många remissytt­randen, är att man för det fåtal mål som den aktuella problematiken rör inte bör acceptera ett förfarande som inrymmer så många komplikationer som det föreslagna. Det sägs också att förslagen inte träffar de verkliga orsa­kerna till de långa handläggningstidema. Det ifrågasätts dessutom av flera instanser om ett blandat förfarande verkligen medför några effekfivitets-vinster; man pekar därvid t.ex. på att var och en av de deltagande juristdo­marna måste så att säga döma i två mål och att även hela skattemålet måste gås igenom vid den gemensamma huvudförhandlingen i enlighet med ome­delbarhetsprincipen.
Några remissinstanser - delvis samma som ställer sig avvisande till den . föreslagna modellen - ställer sig positiva till att på längre sikt och i ett bredare perspektiv överväga om man kan få ett gemensamt förfarande i mål som handläggs av de allmänna domstolarna och mål som handläggs av förvaltningsdomstolama (skattemål - skattebrottmål, mål om trafikbrott - körkortsmål, vårdnadsmål - mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad). Från ett par håll sägs också att total integration allmän domstol - förvaltningsdomstol kanske är det som på sikt bör övervägas,
Prop. 1982/83:134 56
men att tiden ännu inte är mogen för detta. Åsikter av de slag som nu nämnts framförs av länsåklagare Östberg, länsåklagaren i Kalmar län, domstolsverket, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i SundsvaU, länsrätten i Göteborg, en minoritet av fakultetsnåmnden vid universitetet i Uppsala, USS samt Sveriges domareförbund.
SAF säger sig inte ha tillräckUgt underlag för att kunna uttala sig om förslaget till ett integrerat domstolsförfarande.
När det gäller frågan humvida man i ett integrerat förfarande bör förläg­ga handläggningen till länsrätt eller tingsrätt råder delade meningar bland remissinstanserna. Inom skatteadministrationen och vid förvaltningsdom­stolama anser man allmänt att länsrätt bör vara första instans, medan man från åklagar- och polishåll samt på den allmänna domstolssidan stundom framför åsikten att tingsrätt bör ta hand om både skattemålet och brottmå­let (se bl.a. länsåklagaren i Örebro län, RPS, Stockholms tingsrätt och rättegångsutredningen). Totalt sett torde dock de flesta remissinstanser förorda att handläggningen förläggs till förvaltningsdomstol.
Från ett par håll (bl.a. Trollhättans tingsrätt) framförs att det bör räcka med en enda juristdomare - specialutbUdad — i första instans.
Ett sätt att åtminstone delvis komma till rätta med de långa handlägg­ningstidema är enligt RRV och länsrätten i Stockholms län att depenali-sera skattebrotten ytterligare, dvs. att öka utrymmet för skattetillägg på bekostnad av det straffbara området.
En av de flesta framförd åsikt är att det är de långa handläggningstiderna vid förvaltningsdomstolarna - framför allt vid länsrätterna - som skapar de i praktiken största hindren för en snabb handläggning av skattebrottmål. Remissinstanserna är i aUmänhet positiva till åtgärder som syftar till en snabbare handläggning av skattemål där brottsmisstanke föreligger.
En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget att förtursreg-lema för skattemål med brottsmisstanke effektiviseras. Till denna gmpp hör bl.a. RÅ, DV, RSV, hovrätten över Skåne och Blekinge, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, kammarrätten i Stockholm, länsrätten och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, USS, Sveriges advokatsamfund, LO och SAF. Göteborgs tingsrätt och rättegångsutredningen menar där­emot att förtursregler i princip inle löser problem utan endast flyttar dem. Mot detta säger ett par andra remissinstanser att bättre förtursregler för skattemål med brottsmisstanke inte har någon nämnvärd inverkan på handläggningstiderna i övriga skatlemål.
Prop. 1982/83:134 57
Det råder också en bred enighet om att handläggningstiderna i förvalt­ningsdomstolama kan skäras ned om domstolarna tillämpar en stramare processledning, särskiU mot parter som försöker förhala rättegången. Så­lunda måste domstolarna enligt mångas uppfattning bättre än i dag se till att förelagda fidsfrister, t.ex. för avgivände av yttranden, hålls och att anstånd inte beviljas längre än som är absolut nödvändigt. Uttalanden i denna riktning görs bl.a. av RÅ, DV, RPS, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Sundsvall, länsrätten i Stockholms län, länsrät­ten och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, USS, Föreningen Sveri­ges åklagare, MetaUindustriarbetareförbundet, SAF och Föreningen Sve­riges skattechefer. Det sägs från ett par förvaltningsdomstolar att länsrät­ternas möjligheter att i praktiken tillämpa en stramare processledning f.n. ökar, i och med att målbalansema sjunker.
Flera remissinstanser, bl.a. DV och Stockholms tingsrätt, betonar att förvaltningsdomstolarna måste ges bättre vapen i händerna mot parter som söker förhala ett avgörande i målet. USS anser att muntlig förberedelse bör vara i princip obligatorisk i skattemål som har samband med brottsmiss­tanke; man menar att risken för en utdragen skriftväxling därigenom mins­kar betydligt. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län vill att man för skatteprocessens del inför en motsvarighet till 50 kap. 25 § tredje stycket RB, dvs. en preklusionsregel. Länsrätten i Stockholms län förordar en möjlighet tiU "slutdelgivning" med den skattskyldige, vidgade befogen­heter för intendentema samt personella tvångsmedel även i skattemålet. Svenska Revisorssamfundet SRS ställer sig däremot negafivt till tanken på sådana tvångsmedel.
Även andra förslag för påskyndande av handläggningen har lämnats. Kammarrätten i Stockholm, Sveriges domareförbund och Föreningen Sveriges åklagare anser att promemorians förslag om möjlighet för länsrätt att överflytta mål till annan länsrätt är till fördel. Kammarrätten i Stock­holm förordar också vidgade möjligheter för förvaltningsdomstolarna att undvara förhandling i skattemål. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår införande av en möjlighet till nöjdförklaring i skatteprocessen efter mönster från 38 kap. 1 § BrB. Rättegångsutredningen menar att mycket tid skulle vinnas om taxeringsprocessen konstmerades om från en belopps­process till en frågeprocess, något som f.n. övervägs av skatteförenklings­kommittén (B 1982:03).
Som framgått av det ovan sagda (avsnitt 1.3.1) anser flera remissinstan­ser att det redan med nu gällande regler finns goda möjligheter för tingsrät­terna att döma tidigare i många skattebrottmål åtminstone direkt efter länsrättens dom. Några remissinstanser förordar att man tillskapar ett system som mer formaliserar dessa möjligheter och som kanske får omfat­ta samtliga skattebrottmål. Kammarrätten i SundsvaU uttalar sålunda att det borde vara möjligt att skapa regler som förhindrar att någon slutligt döms för ett skattebrott i strid mot skattedomstolamas slutliga avgörande i
Prop. 1982/83:134 58
Många remissinstanser uttalar att ett mer utbyggt samarbete mellan taxeringsintendenter/revisorer och polis/åklagare samt mellan förvalt­ningsdomstolar och allmänna domstolar kan åstadkomma förbättringar. Många tror att särskilda taxeringsintendenter i skattemål med brottsmiss­tanke kan vara fill fördel från denna synpunkt, i synnerhet om vederböran­de kommer in under ett fidigt stadium av skatteutredningen. Som fidigare nämnts har också flera remissinstanser underslmkit vikten av att brottsan­mälan från skattemyndigheter fill åklagare sker så snart misstanke om brott uppkommer.
Stockholms tingsrält och SACO/SR föreslår bättre utbildning för domar­personal som ett sätt att effektivisera handläggningen. Erfarenhetsutbyte i form av utbytestjänstgöring mellan skattemyndigheter och polis/åklagare föreslås av Föreningen Sveriges skattechefer.
Prop. 1982/83:134 59
De remitterade
Härigenom föreskrivs att i skattebrottslagen (1971:69) skall införas tre nya paragrafer, 15-17 §§, av nedan angivna lydelse.
Har ett mål om brott enligt den­na lag samband med en fråga om skatt eller avgift som ännu inte är slutUgt avgjord, får handläggning­en av brottmålet vila i avvaktan på avgörandet av skatte- eller avgifts­frågan endast om det är av väsent­lig betydelse för prövningen av må­let att den frågan avgörs först.
Om en fråga om skatt eller avgift behandlas vid en förvaltningsdom­stol eller en förvaltningsmyndighet, skaU frågan där handläggas med förtur, om handläggningens resul­tat är av väsentlig betydelse för en pågående förundersökning eller ett åtal för brott enligt denna lag.
Åklagaren skaU se tiU att den domstol eller myndighet som avses i första stycket underrättas om så­dana omständigheter som kan vara av betydelse för frågan omförturs-behandling.
I7§
Förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter skall göra anmälan till åklagaren så snart det finns anled­ning att anta att brott enligt denna lag har begåtts. Detta gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt denna lag eller om anmälan av annat skäl inte behövs.
Prop. 1982/83:134 60
förhandling beträffande viss fråga, förhandling beträffande viss fråga,
när det kan antagas vara till fördel när det kan antas vara till fördel för
1 kammarrätt, försäkringsrätt, länsrätt och den mellankommunala skat­terätten skall muntlig förhandling hållas, om enskUd som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det.
nom som ombud eller biträde i må- nom som ombud eller biträde i må­
Prop. 1982/83:134 61
Proposilion ......................................................... .... I
Lagförslag ......................................................... 3
1. Förslag tiU lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) 3
2. Förslag tiU lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) . 4 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 10 februari 1983 5
2 Föredragandens allmänna överväganden ............. 6
3 Möjligheten att handlägga skattebrottmål utan att avvakta utgången
av en skatteprocess.......................................... 9
3.1 Gällande ordning........................................... 9
3.2 Överväganden.............................................. Il
4.................................................................... Snabbare handläggning av beskattningsfrågor som har samband
med misstanke om skattebrott .......................... 15
4.1 Inledande anmärkningar ................................. 15
4.2 Förtursregler ............................................... . 16
4.2.1 Gällande ordning ................................... 16
4.2.2 1978 års BRÅ-promemoria ...................... 17
4.2.3 Remissyttranden över 1978 års BRÅ-promemoria 18
4.2.4 Förtursfrågans fortsatta behandling ........... 19
4.2.5 Föredragandens överväganden ................. 19
4.3 Bättre kommunikation mellan myndigheterna 26
4.3.1 Inledning .............................................. 26
4.3.2 Underrättelse om misstänkt skattebrottslighet 27
4.3.3 Underrättelse om pågående fömndersökning och åtal .. 28
4.4 Vissa frågor rörande organisationen av länsstyrelsemas skat­teavdelningar m.m 30
4.5 Effekfivare processledning m. m....................... 32
4.5.1 Allmänt................................................. 32
4.5.2 Formerna för förberedelse av mål ............ 32
4.5.3 Åtgärder mot försumlig processföring ......... 35
5 Ikraftträdande ............................................... . 37
6 Upprättade lagförslag ....................................... . 37
7 Specialmotivering ............................................ . 38
7.1 Förslaget tiU lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) 38
7.2 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 41
8 Hemställan....................................................... . 42
9 Beslut .......................................................... . 42
Utdrag av lagrådets protokoll den 8 mars 1983 ....... 43
Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 10 mars 1983 ... 46
1 Anmälan av lagrådsyttrande ............................. . 46
2 Hemställan .................................................... . 46
3 Beslut .......................................................... . 46
Bilaga 1 Sammanfattning av BRÅ:s promemoria (1982:1) Skatte­
brott och skattemål ............................. 47
Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över BRÅ:s pro­
memoria (1982:1) Skattebrott och skattemål 50
Bilaga 3 De remitterade lagförslagen ............. 59