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Timestamp: 2020-05-28 16:13:10
Document Index: 72813279

Matched Legal Cases: ['Art. 23', 'Art. 23', '§ 5', 'Art. 23', 'Art. 136', 'Art. 136', 'Art. 119', 'Art. 120', 'Art. 273', 'Art. 136', '§ 4', 'Art. 23', 'Art. 23', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 5', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 136', 'Art. 125', 'Art. 23', 'Art. 136', 'Art. 273', 'Art. 59', 'Art. 23', '§ 64', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', '§ 3', '§ 4', 'Art. 23', '§ 3', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 42', 'Art. 20', '§ 4', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 6', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', '§ 4', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 2', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 40', 'Art. 45', 'Art. 23', '§ 12', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 13', 'Art. 48', 'Art. 5', 'Art. 79', 'Art. 1', 'Art. 48', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 91', 'EuG']

3. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genannte Zeitvorgabe "zum frühestmöglichen Zeitpunkt" ist so auszulegen, dass der Bundestag die Informationen der Bundesregierung spätestens zu einem Zeitpunkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklä- rungen zu unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen Vereinbarungen, abgibt.
a) In ihrer Ausgabe vom 23. Dezember 2010 berichtete die Süddeutsche Zeitung über ein ihr vorliegendes inoffizielles Doku- ment (non paper) der Bundesregierung zur Konzeption des Europäischen Stabilitätsmechanismus, das zur Vorbereitung des nächsten Treffens der Finanzminister der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes Mitte Januar dienen solle. Unter anderem wurde berichtet, dass der geplante Europäische Stabilitätsmechanismus als eigenständige Institution neben die Europäische Zentralbank treten und den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes politisch weitgehend unabhängig "Hilfen in der Not" anbieten solle. Er solle grundsätzlich "unbegrenzt refinanzierungsfähig" sein, wofür die Mitgliedstaaten anteilige Bürgschaften bereitstellen müssten. Hilfen sollten nur unter strengen Bedingungen und gegen werthaltige Sicherheiten wie Goldreserven oder staatliche Unternehmensanteile gewährt werden (Süddeutsche Zeitung, 23. Dezember 2010, "Neuer Vorstoß zur Rettung des Euro" [S. 1] und "Doppelter Schutz für den Euro" [S. 17]).
Der Deutsche Bundestag forderte am 19. Januar 2011 beim Bundesministerium der Finanzen unter Hinweis auf einen Bericht im Handelsblatt (Handelsblatt, 19. Januar 2011 [S. 13], "EU-Kommission will klammen Ländern großzügiger helfen") ein siebenseitiges Papier der Europäischen Kommission mit Überlegungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus an, das dem ECOFIN-Rat vom 18. Januar 2011 vorgelegen habe. Dies lehnte ein Referatsleiter im Bundesministerium der Finanzen mit E-Mail vom gleichen Tage mit der Begründung ab, dem ECOFIN-Rat sei kein Papier zum Europäischen Stabilitätsmechanismus vorgelegt worden; Presseberichte, wonach die Europäische Kommission ein siebenseitiges Papier präsentiert habe, könnten nicht bestätigt werden. Bei der Entwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus handele es sich zudem "um die Vorbereitung eines zwischenstaatlichen Instruments der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und nicht um ein Vorhaben der Europäischen Union". Die Bundesregierung werde "über die Arbeiten an dem permanenten ESM" wie bisher regelmäßig unterrichten.
Ebenfalls am 19. Januar 2011 berichtete ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen sowohl dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages (Protokoll Nr. 17/39 der 39. Sitzung des Finanzausschusses vom 19. Januar 2011, S. 23 ff.) als auch dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union mündlich über die Ergebnisse der Sitzungen der Euro-Gruppe vom 17. Januar 2011 sowie des ECOFIN-Rates vom 18. Januar 2011. Es seien insbesondere Fragen zur Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus diskutiert, Beschlüsse aber nicht gefasst worden. Die Bundesregierung handele dabei auf der Grundlage des Mandats des Europäischen Rates vom Dezember 2010. Der Deutsche Bundestag werde beteiligt, sobald eine Position der Bundesregierung vorliege. Nicht abgestimmte Papiere seien nicht vorlagepflichtig. Zwar gebe es "Papiere und Überlegungen der EU-Kommission" zur Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und zum Europäischen Stabilitätsmechanismus; diese entsprächen aber den Vorgaben des Europäischen Rates (Protokoll Nr. 17/29 der 29. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 19. Januar 2011, S. 15 ff.). Der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen berichtete am selben Tag dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages über die Tagungen der Euro-Gruppe und des ECOFIN-Rates und betonte, dass die Bundesregierung ergebnisoffen in die Verhandlungen gegangen sei. Die Vorbereitung des Europäischen Rates im Februar/März 2011 und die Verhandlungen über die Ausgestaltung des sogenannten "comprehensive package" seien noch in vollem Gange (Protokoll Nr. 17/43 der 43. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 19. Januar 2011, S. 42 ff.).
Am 2. Februar 2011 setzte der Präsident des Europäischen Rates das Thema "Wirtschafts- und Währungsunion" kurzfristig auf die Tagesordnung für die Tagung des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 (vgl. Protokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 9. Februar 2011, S. 14). Der Deutsche Bundestag erhielt am selben Tag einen schriftlichen Vorbericht des Bundeskanzleramtes. Darin wurde ausgeführt, die Beratungen der Staats- und Regierungschefs hätten "vor allem eine Verständigung über die Stärkung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, eine Entscheidung über die Vertragsänderung sowie eine Einigung über die Ausgestaltung des künftigen Europäischen Stabilisierungsmechanismus" zum Gegenstand. Entscheidungen in der Sache würden nicht erwartet. Am 3. Februar 2011 unterrichtete der Staatsminister des Bundeskanzleramtes die Obleute des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union mündlich über die bevorstehende Tagung des Europäischen Rates (vgl. Protokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 9. Februar 2011, S. 11). Der Europäische Rat kündigte am 4. Februar 2011 unter anderem die "Festlegung der praktischen Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus unter dem Vorsitz des Präsidenten der Euro-Gruppe entsprechend dem im Dezember erteilten Auftrag" an (EUCO 2/1/11 REV 1, Schlussfolgerungen, Anlage I, S. 12). Der Deutsche Bundestag erhielt am 7. Februar 2011 einen schriftlichen Nachbericht zu dieser Tagung.
Am 17. Februar 2011 forderte der Deutsche Bundestag die Bundesregierung auf, ihm die vorbereitenden Papiere der Europä- ischen Kommission zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zur Verfügung zu stellen. Dabei verwies er auf einen Artikel der Wochenzeitschrift "Der Spiegel", in dem auf ein solches Papier Bezug genommen worden war ("Jagd auf den Yeti", Heft 7/2011 vom 14. Februar 2011). Das Verbindungsbüro des Deutschen Bundestages in Brüssel teilte in einem internen Bericht vom 21. Februar 2011 ebenfalls mit, im Rat der Europäischen Union fänden Beratungen über die Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus auf der Grundlage eines Textes der Europäischen Kommission statt. Das Bundesministerium der Finanzen kam der Aufforderung des Deutschen Bundestages nicht nach. In seinem Antwortschreiben vom 22. Februar 2011 wies es darauf hin, die zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestages seien über Sitzungen der Euro-Gruppe nur mündlich zu unterrichten.
In der 32. Sitzung des Bundestagsausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 23. Februar 2011 informierte ein Beamter des Auswärtigen Amtes über die geplante Vertragsänderung im Zusammenhang mit der Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Auf welcher Rechtsgrundlage dessen konkrete Ausgestaltung erfolgen werde, stehe noch nicht fest. Bei dem Treffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011 würden die Themen Europäische Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischer Stabilitätsmechanismus wahrscheinlich ebenfalls diskutiert. Es werde dabei aber wohl nur um die Grundlinien gehen; die endgültigen Entscheidungen seien erst beim Europäischen Rat Ende März 2011 zu erwarten (Protokoll Nr. 17/32 der 32. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 23. Februar 2011, S. 10 ff.). Der Ausschussvorsitzende und mehrere Abgeordnete rügten die Unterrichtung durch die Bundesregierung als ungenügend und verlangten übereinstimmend, frühzeitig und detailliert unterrichtet zu werden. Mit Blick auf die weitreichenden Auswirkungen auf die nationalen Haushalte sei der Deutsche Bundestag "von Beginn an in die Schaffung des ESM einzubeziehen" (Protokoll Nr. 17/32 der 32. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 23. Februar 2011, S. 12 f.).
Am 16. März 2011 erklärte der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages, dass nach gegenwärtigem Verhandlungsstand der zukünftige Europäische Stabilitätsmechanismus auf völkerrechtlicher Grundlage errichtet werde und dieser Vertrag vom Deutschen Bundestag gemäß den Bestimmungen des Grundgesetzes zu ratifizieren sei (Protokoll Nr. 17/45 der 45. Sitzung des Finanzausschusses vom 16. März 2011, S. 27). Am gleichen Tag informierte der Bundesminister der Finanzen den Haushaltsausschuss über die voraussichtliche Höhe des effektiven Kreditvolumens des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Man werde dieses jedoch erst im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Form des Europäischen Stabilitätsmechanismus endgültig festlegen (Protokoll Nr. 17/49 der 49. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 16. März 2011, S. 20 f.). Ebenfalls am 16. März 2011 informierte ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union über die Diskussionen der Euro-Gruppe und des ECOFIN-Rates zur Höhe des Garantievolumens von Europäischer Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischem Stabilitätsmechanismus. Die Finanzminister hätten insbesondere verabredet, die Entscheidungen zur Ertüchtigung beider Institutionen nicht "kleckerweise" den nationalen Parlamenten vorzulegen, sondern in einem Paket (Protokoll Nr. 17/34 der 34. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 16. März 2011, S. 5 ff.).
Auf ihrer Sitzung am 21. März 2011 einigte sich die Euro-Gruppe auf die Grundsätze des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Im Bericht des Verbindungsbüros des Deutschen Bundestages in Brüssel vom gleichen Tag über den Stand der Diskussion im Nachgang zur Sondertagung des Europäischen Rates vom 11. März 2011 sowie zur Tagung des ECOFIN-Rates vom 14./15. März 2011 wurde ausgeführt, die Mitgliedstaaten hätten sich bereits auf einige wichtige Aspekte des Europäischen Stabilitätsmechanismus geeinigt. Zahlreiche Fragen -- wie die Konditionalität der Gewährung von Finanzhilfen, die institutionelle Form und Struktur der Organisation, die Einbeziehung des Internationalen Währungsfonds oder die Beteiligung der Nicht-Euroländer -- würden aber derzeit noch diskutiert und nach Ansicht von Beobachtern erst am 24./25. März 2011 von den Staats- und Regierungschefs entschieden (Bericht aus Brüssel 06/2011 vom 21. März 2011, S. 3 f.).
Dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union berichtete ein Beamter des Bundesministeriums der Finanzen am 6. April 2011. Zu den Ergebnissen des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 erklärte er, man habe "ambitionierte Zeitvorgaben" für die Ertüchtigung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und den Errichtungs- und Finanzierungsvertrag für den Europäischen Stabilitätsmechanismus vereinbart (Protokoll Nr. 17/36 der 36. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 6. April 2011, S. 5 ff.). Bezogen auf die nationalen Umsetzungsgesetze im Zusammenhang mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus erklärte er, die Bundesregierung versuche, den Deutschen Bundestag zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu beteiligen (Protokoll Nr. 17/36 der 36. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 6. April 2011, S. 8). Am gleichen Tag berichtete der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen dem Haushaltsausschuss mündlich über die Ergebnisse des Europäischen Rates und über den Fortgang der Verhandlungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (Protokoll Nr. 17/52 der 52. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011, S. 9). Derzeit werde der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus weiter ausgearbeitet, um ihn vor Ende Juli 2011 paraphieren zu können. Danach solle die Ratifizierung in den Mitgliedstaaten erfolgen. Dies bedeute eine vollumfängliche parlamentarische Beteiligung des Deutschen Bundestages (Protokoll Nr. 17/52 der 52. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011, S. 12). Die Rüge eines Abgeordneten, dass die Bundesregierung dem Ausschuss in der vorangegangen Sitzung am 23. März 2011 lediglich eine englische Fassung des "term sheet" vorgelegt habe, obwohl dieses zum Zeitpunkt der Sitzung bereits 48 Stunden alt gewesen sei, wies er zurück (Protokoll Nr. 17/52 der 52. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 6. April 2011, S. 16 f.).
Am 6. Mai 2011 informierte der Bundesminister der Finanzen die Obleute des Haushaltsausschusses und des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union über den aktuellen Sachstand. Mit Schreiben seines Vorsitzenden vom 12. Mai 2011 forderte der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union den Bundesminister der Finanzen erneut auf, den jeweils aktuell zur Verhandlung stehenden Vertragsentwurf zu übermitteln. Nur die Vorlage des Textes stelle zusammen mit den mündlichen Unterrichtungen vor der anstehenden Beschlussfassung auf europäischer Ebene die nach Art. 23 GG erforderliche Beteiligung des Deutschen Bundestages sicher. Es sei aus der Sicht der Abgeordneten nicht hinnehmbar, die verschiedenen Entwürfe -- wie geschehen -- in Österreich anfordern zu müssen, wo der Nationalrat entsprechende Entwürfe von der österreichischen Bundesregierung bereits zugeleitet bekommen hatte (vgl. hierzu die Beratungen des Hauptausschusses in Angelegenheiten der Europäischen Union des Nationalrates XXIV. GP vom 23. März 2011, Stenographisches Protokoll, S. 2). Nach weiteren Vorstößen -- unter anderem des parlamentarischen Geschäftsführers der Antragstellerin -- übermittelte das Bundesministerium der Finanzen am 17. Mai 2011 dem Deutschen Bundestag einen englischsprachigen Vertragsentwurf und am Folgetag dessen deutsche Übersetzung.
Am 31. Januar 2011 erschien in der Wochenzeitschrift "Der Spiegel" unter dem Titel "Agenda für Europa" ein Artikel, in dem über ein Gespräch der Bundeskanzlerin mit dem Präsidenten der Europäischen Kommission über einen "Pakt für Wettbewerbsfähigkeit" berichtet wurde, den sie zusammen mit dem französischen Staatschef dem nächsten Europäischen Rat "vertraulich und informell beim Mittagessen" vorstellen wolle, ohne dass dies auf der Tagesordnung erscheine. Ziel solle sein, das Euro-Währungsgebiet zukünftig besser vor Krisen zu schützen. In einem Papier seien als Maßnahmen unter anderem die Angleichung von Steuern, die Anpassung des Renteneintrittsalters und die Einführung einer Schuldenbremse genannt ("Der Spiegel", "Agenda für Europa", Heft 5/2011 vom 31. Januar 2011). Auf der Internetseite www.euractiv.de war eine Entwurfsfassung dieses Paktes abrufbar. Am 1. Februar 2011 bat der Deutsche Bundestag das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie unter Bezugnahme auf die Berichterstattung des "Spiegels" sowie mehrerer Tageszeitungen um die Übermittlung der "Papiere und Informationen, auf deren Basis die Bundesregierung ihre Initiative vorstellen" werde. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie teilte dem Deutschen Bundestag mit E-Mail vom 2. Februar 2011 mit, dass die angeführten Zeitungsartikel auf einen "Abstimmungsprozess in der Bundesregierung Bezug nähmen, der noch nicht abgeschlossen" sei. In der Regierungspressekonferenz am gleichen Tag kündigte der Regierungssprecher an, dass auf der Tagung des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 tatsächlich auch über Fragen der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der Euro-Währungszone geredet werden solle, und fügte hinzu: "Dazu wird es eine abgestimmte Haltung der Bundesregierung geben" (vgl. Mitschrift der Regierungspressekonferenz vom 2. Februar 2011, abrufbar im Internet unter http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2011/02/2011-2-02-regpk.html). In ihrem Vorbericht zum Europäischen Rat vom 2. Februar 2011 erklärte die Bundesregie- rung, die Bundeskanzlerin werde für "ein starkes Signal" eintreten, die wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zu verbessern, um die Wettbewerbsfähigkeit insgesamt zu erhöhen und die Kohärenz im Euro-Währungsgebiet zu stärken. Weitere Dokumente stellte sie dem Deutschen Bundestag nicht zur Verfügung.
Am 25. Februar 2011 wurde dem Deutschen Bundestag ein vom gleichen Tag datierendes nicht offizielles Dokument (non paper) der Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates mit der Überschrift "Enhanced Economic Policy Coordination in the Euro Area -- Main Features and Concepts" zugespielt, das wesentliche Inhalte des geplanten Paktes für Wettbewerbsfähigkeit beschrieb. Nachdem auch in der Presse über ein solches Papier berichtet worden war, forderte der Deutsche Bundestag am 3. März 2011 dieses unter Hinweis auf die Unterrichtungspflicht nach § 5 Abs. 3 EUZBBG per E-Mail beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie an. Am 9. März 2011 ging beim Deutschen Bundestag ein Drahtbericht des Auswärtigen Amtes ein, aus dem sich ergab, dass auf einem informellen Treffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011 eine Einigung über den "Pakt für Wettbewerbsfähigkeit" erzielt werden solle, damit dieser bei der Tagung des Europäischen Rates am 24./25. März 2011 endgültig gebilligt werden könne.
Die Bundeskanzlerin besuchte am gleichen Tag die 33. Sitzung des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union. Dort berichtete sie, dass Gegenstand des informellen Treffens der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011 neben dem Europäischen Stabilitätsmechanismus auch der Pakt für Wettbewerbsfähigkeit sein werde. Der Pakt sei seit dem 11. Februar 2011 weiterentwickelt worden, aber noch nicht so detailliert, wie sie es sich wünsche. Eckpfeiler bildeten die Themen Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung, Haushalte und Fi- nanzstabilität. Die genannten Politikbereiche fielen in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und sollten künftig von der Europäischen Kommission überwacht werden. Maßstab der Unterrichtung des Bundestages seien nicht Presseberichte, sondern offizielle Dokumente. Ein solches habe es zum Pakt für Wettbewerbsfähigkeit nicht gegeben, weder innerhalb der Bundesregierung noch gemeinsam mit Frankreich. Offizielle Dokumente seien dem Deutschen Bundestag nicht vorenthalten worden (vgl. Protokoll Nr. 17/33 der 33. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 10. März 2011, S. 11 ff.).
Ausweislich des Vertragstextes und der Schlussfolgerungen soll der "Pakt für den Euro" darauf abzielen, die wirtschaftliche Säule der Währungsunion zu stärken, eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes zu erreichen, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und dadurch einen höheren Grad an Konvergenz zu erreichen. Der Schwerpunkt soll vor allem auf die Politikbereiche gelegt werden, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen und die für die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und die Vermeidung schädlicher Ungleichgewichte von entscheidender Bedeutung sind. Die nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten wurden ausdrücklich eingeladen, sich auf freiwilliger Basis zu beteiligen (vgl. Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes vom 11. März 2011, Anlage I, Seite 6 ff.). Die vorgesehenen Maßnahmen ("Anstrengungen") sollen vier Leitlinien beachten: Sie sollen im Einklang mit der bestehenden wirtschaftspolitischen Steuerung in der Europäischen Union stehen und ihrer Verstärkung dienen, mit den bereits bestehenden Instrumenten der Europäischen Union -- der Strategie Europa 2020, dem Europäischen Semester, den Integrierten Leitlinien, dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und dem neuen Rahmen für die Überwachung der Wirtschaftspolitik -- vereinbar sein und auf ihnen aufbauen. Dabei soll der Europäischen Kommission eine zentrale Rolle bei der Überwachung der Erfüllung der Verpflichtungen zukommen. Die Anstrengungen sollen die Politikbereiche abdecken, die für die Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz von maßgeblicher Bedeutung sind. Sie sollen sich auf Maßnahmen konzentrieren, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, wobei in diesen Politikbereichen auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs gemeinsame Ziele vereinbart werden, die teilnehmenden Mitgliedstaaten diese aber selbständig verfolgen sollen. Es ist darüber hinaus vorgesehen, dass alle Staats- und Regierungschefs jedes Jahr konkrete nationale Verpflichtungen eingehen und sich dabei an den Leistungsstärksten innerhalb Europas und unter den strategischen Partnern orientieren. Die Erfüllung dieser Verpflichtungen und die Fortschritte bei der Verwirklichung der gemeinsamen politischen Ziele sollen jährlich einem Monitoring auf politischer Ebene unterzogen werden, das sich auf einen Bericht der Europäischen Kommission stützen soll. Schließlich seien die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten uneingeschränkt der Vollendung des Binnenmarkts verpflichtet. Die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten verpflichten sich in dem Pakt für den Euro, alle Maßnahmen zu ergreifen, die für die Verwirklichung der Ziele einer Förderung der Wettbewerbsfähigkeit, der Beschäftigung, der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und der Stärkung der Finanzstabilität erforderlich sind. Als Gegenstände der Koordinierung werden unter anderem die Verfahren der Lohnbildung und Tarifabschlüsse im öffentlichen Sektor, die Verbesserung der Bildungssysteme, die unternehmerfreundlichere Gestaltung des Handels- und Insolvenzrechts, Arbeitsmarktreformen zur Förderung der "Flexicurity" und Anpassungen der Rentensysteme genannt. Ein besonderes Augenmerk soll in diesem Zusammenhang auch auf die Koordinierung der Steuerpolitik gerichtet werden (vgl. Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes vom 11. März 2011, Anlage I, S. 6 ff.). Die Vereinbarung war Gegenstand der Befassung mehrerer Ausschüsse des Deutschen Bundestages (Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union, Protokoll Nr. 17/34 vom 16. März 2011, S. 10 f.; Haushaltsausschuss, Protokoll Nr. 17/49 vom 16. März 2011, S. 49; Finanzausschuss, Protokoll Nr. 17/45 vom 16. März 2011, S. 60).
c) Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 traten Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien der nunmehr "Euro-Plus-Pakt" genannten Vereinbarung bei. Eine inhaltliche Änderung des Paktes erfolgte nicht mehr. Am 28. März 2011 erhielt der Deutsche Bundestag die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 (EUCO 10/11), die in Anlage 1 den "Euro-Plus-Pakt" enthielten. Die Europäische Kommission bezog den Euro-Plus-Pakt in der Folge auch in die "neue Europäische Ordnungspolitik" ein und stellte klar, dass die neuen Verpflichtungen aus dem Pakt in die nationalen Reform- und Stabilitätsprogramme aufgenommen und dem regulären EU-Überwachungsverfahren unterworfen würden (Mitteilung der Kommission vom 7. Juni 2011 zum Abschluss des ersten Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik, KOM [2011] 400 endgültig, S. 9). Unter dem Dach des Paktes findet sich zudem die ausdrückliche Verpflichtung der teilnehmenden Staaten, "die im Stabilitäts- und Wachstumspakt enthaltenen Haushaltsvorschriften der Europäischen Union in nationales Recht umzusetzen" (EUCO 10/11, S. 19).
aa) Beim Europäischen Stabilitätsmechanismus handele es sich um eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Begriff der Angelegenheit der Europäischen Union sei weit zu verstehen und orientiere sich nicht allein an der formellen Einordnung der Rechtsgrundlage in den supranationalen Integrationsverbund. Der geplante Art. 136 Abs. 3 AEUV und der auf seiner Grundlage zu errichtende Europäische Stabilitätsmechanismus hätten erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschafts- und Währungsunion. Die Ermächtigung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes zur Einrichtung eines ständigen Stabilitätsmechanismus ergänze den bisherigen Charakter der Wirtschafts- und Währungsunion. Die hiermit einhergehenden Pflichten hätten erhebliche Rückwirkungen auf das nationale Haushaltsverfassungsrecht und beträfen damit einen Kernbereich parlamentarischer Verantwortung. Der Umbau der Wirtschafts- und Währungsunion berühre jenen Katalog von Staatsaufgaben, den das Bundesverfassungsgericht als identitäts- prägend herausgestellt und der parlamentarischen Integrationsverantwortung vorbehalten habe. Entstehungsgeschichtlich und institutionell sei der Europäische Stabilitätsmechanismus als "Angelegenheit der Europäischen Union" ausgewiesen. So seien die Planungen von Anfang an auf eine Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion ausgerichtet gewesen; mit dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission seien Organe der Europäischen Union maßgeblich an der Ausgestaltung beteiligt. Die "Vereinbarung über die Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus" in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 (EUCO 10/11, Anlage II, S. 21 ff.) könne als inhaltlich prägendes Gründungsdokument gelten. Der Europäische Rat habe, ausdrücklich unter Rückgriff auf Art. 136 Abs. 3 AEUV, Einvernehmen darüber erzielt, dass die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes einen ständigen Stabilisierungsmechanismus einrichten müssten. Insoweit sei der Europäische Stabilitätsmechanismus ein Geschöpf des Europäischen Rates. Die Statik des Europäischen Stabilitätsmechanismus -- Aufgaben und Finanzierungsstrategie, Leitung, Kapitalstruktur sowie Instrumente -- werde grundlegend bestimmt von den im Europäischen Rat vereinbarten Merkmalen. Im Übrigen habe die Bundesregierung ihrerseits die Finalisierung der Arbeiten zur Ausgestaltung des künftigen Stabilitätsmechanismus als eine dem Europäischen Rat vorbehaltene Angelegenheit behandelt und die Zugehörigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem Gesamtpaket betont, ausgerichtet auf die dauerhafte Stabilisierung des Euro-Währungsgebietes. Auf diese Weise habe sie maßgeblich dazu beigetragen, den Europäischen Stabilitätsmechanismus institutionell und materiell als Angelegenheit der Europäischen Union auszuweisen und innerhalb der Wirtschafts- und Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV) konzeptionell eng mit dem Kapitel über die Wirtschaftspolitik zu verzahnen (Art. 120 ff. AEUV). Auch nach dem beabsichtigten Inkrafttreten des Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus bleibe der enge institutionelle Konnex zur Europäischen Union erhalten. Der Europäische Stabilitätsmechanismus stelle sich als zwischenstaatli- che Organisation ohne eigene Hoheitsgewalt dar, zugleich aber als hybride Kombination aus intergouvernementalen und supranationalen Elementen. Bei der "Aktivierung der Finanzhilfe" werde der Europäischen Kommission eine wichtige Rolle zugedacht, die zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und in Absprache mit der Europäischen Zentralbank (EZB) den tatsächlichen Finanzierungsbedarf des begünstigten Mitgliedstaates ermitteln solle. In Streitfällen solle der Europäische Gerichtshof gemäß Art. 273 AEUV angerufen werden können. Die geplante Vertragsänderung des Art. 136 Abs. 3 AEUV führe in ihrer Zielrichtung zurück in die supranationale Union. Der Europäische Stabilitätsmechanismus erweise sich damit als ein stabilisierender Anbau an die unionsrechtlich geregelte Wirtschafts- und Währungsunion. Der Gesetzgeber habe dem dadurch Rechnung getragen, dass nach § 4 Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG die Bundesregierung den Deutschen Bundestag auch über völkerrechtliche Verträge zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu unterrichten habe, wenn diese eine engere Kooperation in Politikbereichen normieren, die auch in die Zuständigkeit der Europäischen Union fallen. In dem hier betroffenen Politikbereich sei die Europäische Union ausschließlich zuständig.
bb) Aus Art. 23 Abs. 2 GG folge, dass die Bundesregierung die Unterrichtungspflichten nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG in der konkretisierenden Ausgestaltung der §§ 4 ff. EUZBBG hätte erfüllen müssen. Die Bundesregierung sei zur Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt verpflichtet. Angesichts des prozesshaften Charakters der Beschlussfassung beinhalte diese Pflicht auch eine Pflicht zur fortlaufenden Unterrichtung; § 4 Abs. 1 Satz 1 EUZBBG stelle dies klar. Die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung des Deutschen Bundestages solle diesen in die Lage versetzen, seine Mitwirkungsrechte effektiv zu nutzen, und erfasse daher auch vorbereitende Papiere der Europäischen Kommission und des Rates einschließlich inoffizieller Dokumente. Sie habe in der Regel schriftlich zu erfolgen, weil nur dies jene verlässliche Informationsgrundlage schaffe, ohne die von umfassender Unterrich- tung nicht die Rede sein könne. Die Auffassung, wonach über die Sitzungen der Eurogruppe nur mündlich unterrichtet werde, weil § 5 Abs. 4 EUZBBG lex specialis gegenüber § 5 Abs. 3 und 5 EUZBBG sei, sei mit Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG, der den Deutsche Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichtet sehen wolle, unvereinbar.
aa) Der Euro-Plus-Pakt habe seinen Ursprung in einer deutsch-französischen Initiative vom 4. Februar 2011. Diese habe die Bundeskanzlerin gemeinsam mit dem französischen Staatspräsidenten beim Europäischen Rat eingebracht, ohne dass der Deutsche Bundestag im Vorfeld davon unterrichtet gewesen sei. Auf entsprechende Anfragen des Deutschen Bundestages habe der Staatsminister des Bundeskanzleramtes in der Sitzung des Europaausschusses vom 9. Februar 2011 auch nach Einbringung der Initiative mehrfach auf das Fehlen einer abgestimmten Position innerhalb der Bundesregierung sowie darauf verwiesen, dass es noch kein Papier gebe. Unabhängig von der Frage, inwieweit kabinettsinterne Abstimmungsprozesse zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu rechnen seien, habe es sich bei der am 4. Februar 2011 eingebrachten Initiative der Bundeskanzlerin je- denfalls um eine Position der Bundesregierung gehandelt. Wegen ihrer Richtlinienkompetenz sei die Initiative spätestens zu jenem Zeitpunkt auch zu einer Initiative der Bundesregierung geworden. In demselben Augenblick habe diese ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages verletzt. Das Gebot der umfassenden und frühestmöglichen Unterrichtung (Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG) schließe es aus, den Deutschen Bundestag erst im Nachhinein zu informieren. Eine deutsche Initiative sei insoweit erst nach der Abstimmung zwischen Regierung und Parlament zulässig. Die Bezeichnung der Initiative als "persönliche" Initiative der Bundeskanzlerin umgehe die Unterrichtungspflicht aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG.
Die Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sei keine Angelegenheit der Europäischen Union. Die intergouvernementale Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten, die neben derjenigen im Rahmen der Europäischen Union stattfinde, habe -- anders als die in der Europäischen Union -- keine supranationale Qualität. Die erforderliche Einbindung des Gesetzgebers werde deshalb durch Art. 59 Abs. 2 und Art. 24 GG gewährleistet. Im Zusammenhang mit der Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sei zwar die Einfügung eines Art. 136 Abs. 3 AEUV beschlossen worden. Mit dieser Vertragsänderung erhalte die Europäische Union jedoch keine zusätzlichen Hoheitsrechte. Vielmehr gehe es um die Klarstellung, dass das auch an die Mitgliedstaaten gerichtete Verbot des Art. 125 AEUV der Errichtung eines Stabilitätsmechanismus nicht entgegenstehe, hierzu aber nicht die Europäische Union, sondern die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Europäischen Union aufgerufen seien. Die Mitgliedstaaten gründeten mit dem Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus eine neue internationale Finanzinstitution außerhalb der Europäischen Union.
Die Schutzfunktion des Art. 23 GG, den Gesetzgeber vor einem "Kompetenzabfluss durch Kompetenzüberschreitungen" der Europäischen Union zu bewahren, komme nicht zum Tragen. Der Deutsche Bundestag könne und solle, wie in vergleichbaren Fällen der Schaffung internationaler Finanzinstitutionen -- etwa des Internationalen Währungsfonds -- üblich und von der Verfassung vorgesehen, seine Zuständigkeit als nationaler Gesetzgeber uneingeschränkt ausüben. Dieses Recht gehe über eine nur mittelbare Beteiligung im Rahmen des europäischen Rechtsetzungsprozesses hinaus. Die Verfahrensweisen zur Vorbereitung unionaler Rechtsakte, auf die das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union zugeschnitten sei, kämen bei den Verhandlungen zum Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht zur Anwendung, weil die Arbeiten, dem zwischenstaatlichen Charakter entsprechend, nicht in den Ratsgre- mien stattfänden. Der Europäische Rat habe die Finanzminister des Euro-Währungsgebietes auf seiner Tagung am 16./17. Dezember 2010 gebeten, die Arbeiten an der zwischenstaatlichen Vereinbarung abzuschließen und hierbei auch die Mitgliedstaaten einzubeziehen, deren Währung nicht der Euro ist. Dass die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der geplanten Änderung des Art. 136 AEUV auch die wesentlichen Merkmale des Europäischen Stabilitätsmechanismus im Europäischen Rat diskutiert hätten, ändere nichts an dieser Beurteilung. Die Zielsetzung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes habe von Anfang an darin bestanden, den Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht in den institutionellen Rahmen der Europäischen Union einzupassen. Auch die Betrauung von Organen der Europäischen Union mit speziellen Aufgaben sowie die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs im Rahmen einer Schiedsvertragsklausel führten nicht dazu, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus zu einer Angelegenheit der Europäischen Union werde. Art. 273 AEUV fordere für das Tätigwerden des Europäischen Gerichtshofs zwar einen gewissen Zusammenhang mit dem Gegenstand der Unionsverträge. Über die Streitigkeit entscheide der Gerichtshof aber nicht auf der Grundlage des Unionsrechts, sondern auf der Basis des zwischen den Parteien vereinbarten Vertrages. Die Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus falle nicht ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Europäischen Union. Unionsrechtlich intendierte völkervertragliche Regelungen zwischen Mitgliedstaaten seien auch nicht ungewöhnlich. Den zahlreichen Doppelbesteuerungsabkommen mit anderen Staaten der Europäischen Union habe der Deutsche Bundestag stets nach Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Auch aus der besonderen Haushaltsbezogenheit des Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem Grundsatz der parlamentarischen Haushaltsverantwortung seien keine besonderen Informationspflichten abzuleiten.
Der Präsident des Europäischen Rates habe zwischen dem 7. Februar 2011 und dem 11. März 2011 bilaterale Konsultationen mit allen Mitgliedstaaten, die dem Euro-Währungsgebiet angehören, geführt, in einer informellen Runde Vertreter aller dieser Mitgliedstaaten über die Ergebnisse seiner Konsultationen informiert und im Lichte dieser Beratungen den Text erstellt, der den Staats- und Regierungschefs dann auf ihrer informellen Tagung am 11. März 2011 vorgelegt worden sei. Die Bundeskanzlerin habe den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union vorab über die informelle Tagung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes am 11. März 2011 informiert. Am Morgen des 11. März 2011 habe die Antragsgegnerin dem Deutschen Bundestag eine Entwurfsfassung des nun als "Pakt für den Euro" bezeichneten Vorhabens übersandt, auf den sich die Staats- und Regierungschefs am gleichen Tag geeinigt hätten. Nachberichte seien wiederum im Finanz ausschuss am 16. März 2011, im Haushaltsausschuss am 23. März 2011 und im Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union ebenfalls am 23. März 2011 erstattet worden. Das deutsche Aktionsprogramm im Rahmen des Euro-Plus-Paktes sei dem Deutschen Bundestag ebenfalls präsentiert worden. Am 24. März 2011 habe die Bundeskanzlerin im Plenum des Deutschen Bundestages eine Regierungserklärung zur bevorstehenden Tagung des Europäischen Rates vom 24./25. März 2011 abgegeben, auf der der Euro-Plus-Pakt endgültig verabschiedet worden sei. Hierüber habe der Staatsminister des Bundeskanzleramtes die Obleute des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union am 28. März 2011 telefonisch unterrichtet. Damit seien alle Informationspflichten erfüllt.
Die Antragstellerin macht eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG auf Unterrichtung durch die Antragsgegnerin in Angelegenheiten der Europä- ischen Union geltend. Sie begehrt die Feststellung, dass die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag im Zusammenhang mit der Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und des Euro-Plus-Paktes im Frühjahr 2011 nicht den Vorgaben der Verfassung entsprechend unterrichtet habe. Bezüglich des Europäischen Stabilitätsmechanismus wendet sich die Antragstellerin gegen die unterlassene Unterrichtung im Hinblick auf die Tagung des Europäischen Rates am 4. Februar 2011 und rügt die unterlassene Übersendung des Vertragsentwurfs vom 6. April 2011. Betreffend den Euro-Plus-Pakt beanstandet die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Tagung des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 das Unterlassen jeglicher Unterrichtung über die Initiative der Antragsgegnerin sowie einer umfassenden und frühestmöglichen Information über den Pakt.
a) Da der Lauf der Frist nach § 64 Abs. 3 BVerfGG jedenfalls nicht vor einer entsprechenden und eindeutigen Weigerung des zuständigen Ressortministers beginnen kann (vgl. BVerfGE 21, 312 [319 f.]; s. auch BVerfGE 4, 250 [269]), wurde die Antragsfrist hinsichtlich des Antrags zu 1. frühestens am 26. Januar 2011 in Gang gesetzt. An diesem Tag lehnte der Bundesminister der Finanzen gegenüber dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union die Weiterleitung eines inoffiziellen Papiers (non paper) der Europäischen Kommission mit Inhalten und Plänen zum Gesamtpaket ("comprehensive package") von Europäischer Finanzstabilisierungsfazilität und Europäischem Stabilitätsmechanismus ausdrücklich mit der Begründung ab, dass im Hinblick auf Sitzungen der Finanzminister der Euro-Gruppe eine mündliche Unterrichtung ausreiche.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin wurde ein früherer Fristlauf weder durch die E-Mail eines Referatsleiters im Bundesministerium der Finanzen vom 19. Januar 2011 noch durch Erklärungen im Finanzausschuss und im Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom gleichen Tag ausgelöst. Hierin lässt sich bereits keine eindeutige Weigerung der Bundesregierung erblicken, den Deutschen Bundestag über die Entwicklung der Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus und ihn betreffende Vertragsentwürfe zu unterrichten. Noch am 17. Januar 2011 hatte das Bundesministerium der Finanzen auf die Dokumentenanforderung aus dem Bundestag (Referat PA 1 -- Europa) telefonisch zugesichert, inoffizielle Dokumente (non papers) der Europäischen Kommission, sobald sie vorlägen, an den Deutschen Bundestag zu übermitteln; zudem wurde sowohl in der E-Mail vom 19. Januar 2011 als auch in den Erklärungen gegenüber den Ausschüssen ausdrücklich versichert, dass der Bundestag über die Arbeiten an dem permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus wie bisher regelmäßig unterrichtet beziehungsweise beteiligt werde, sobald eine abgestimmte Position der Bundesregierung vorliege. Selbst wenn man die in der E-Mail vom 19. Januar 2011 geäußerte Auffassung, es gehe bei den Überlegungen zur Entwicklung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus um die Vorbereitung eines zwischenstaatlichen Instruments der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes und nicht um ein Vorhaben der Europäischen Union, als Weigerung verstehen wollte, der Unterrichtungspflicht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nachzukommen, könnte diese nicht der Bundesregierung zugerechnet werden. Denn bei den Äußerungen handelte es sich lediglich um die -- überdies informell geäußerte -- Rechtsauffassung eines Referatsleiters beziehungsweise anderer Beamter des Bundesministeriums der Finanzen.
Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag bereits am 17. Mai 2011 und damit vor Stellung des Antrags im Organstreitverfahren den Entwurf zum Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus und am 11. März 2011 zum Euro-Plus-Pakt zugeleitet hat. Das Rechtsschutzbedürfnis im Organstreitverfahren entfällt grundsätzlich nicht deshalb, weil eine beanstandete Rechtsverletzung abgeschlossen ist (BVerfGE 1, 372 [379]; 41, 291 [303]; 121, 135 [152]). Ob besondere Umstän- de im Sinne eines "Fortsetzungsfeststellungsinteresses" erforderlich sind, damit über eine in der Vergangenheit liegende und abgeschlossene Rechtsverletzung entschieden werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung; denn solche Umstände sind hier in Form eines objektiven Interesses an der Klärung der Reichweite der Unterrichtungspflichten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. zum Klarstellungsinteresse BVerfGE 1, 372 [379]; 121, 135 [152]) und in Form einer Wiederholungsgefahr (vgl. BVerfGE 121, 135 [152]; 124, 267 [275]) gegeben. Die Rechtsauffassung, dass es sich bei den verfahrensgegenständlichen Vorgängen nicht um Angelegenheiten der Europäischen Union handele, hat die Antragsgegnerin auch in der Antragserwiderung vorgetragen. Zudem hatte sie vorprozessual vertreten, Papiere, die noch nicht zwischen den Ressorts abgestimmt seien, müssten auch dann nicht dem Bundestag vorgelegt werden, wenn diese von der Bundeskanzlerin zur Grundlage deutscher politischer Initiativen auf europäischer Ebene gemacht würden. Auch bei mündlich eingebrachten Initiativen bestehe keine Unterrichtungspflicht im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Den gerügten Unterlassungen liegen damit jeweils Rechtsauffassungen der Antragsgegnerin zu Grunde, die zukünftig in vergleichbaren Fällen zu gleichen Reaktionen auf geltend gemachte Informationsansprüche des Parlaments führen können.
Verfassungsrechtlicher Maßstab für die Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch die Bundesregierung in und über Angelegenheiten der Europäischen Union ist Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Mit Art. 23 GG hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die traditionelle Aufgabenverteilung zwischen Exekutive und Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt (1.) für die Angelegenheiten der Europäischen Union dergestalt geordnet, dass er dem Deutschen Bundestag weitreichende Mitwirkungsrechte eingeräumt hat (2.). Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verankerten Unterrichtungspflichten der Bundesregierung sind Voraussetzung und Ausdruck dieser Mitwirkungsrechte und haben den daraus folgenden Informationsbedürfnissen des Bundestages -- unter Wahrung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung -- in sachlicher, zeitlicher und förmlicher Hinsicht zu genügen (3.).
1. Das Grundgesetz hat in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen (BVerfGE 104, 151 [207]; vgl. auch schon BVerfGE 49, 89 [125]). Die Rolle des Parlaments ist schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 104, 151 [207]). Zwar sieht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die Notwendigkeit der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in Form eines Bundesgesetzes vor. Der Verkehr mit anderen Staaten, die Vertretung in internationalen Organisationen, zwischenstaatlichen Einrichtungen und Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicherstellung der gesamtstaatlichen Verantwortung bei der Außenvertretung Deutschlands fallen aber grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Exekutive, insbesondere der Bundesregierung. Die grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren, und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen (BVerfGE 68, 1 [87]; vgl. auch BVerfGE 104, 151 [207]). Eine erweiternde Auslegung der Zustimmungs- oder Mitwirkungsbefugnisse des Bundestages unter Überspielung der konkreten Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht im Grundgesetz würde die außen- und sicherheitspolitische Hand- lungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und liefe auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinaus (vgl. BVerfGE 90, 286 [363]; 104, 151 [207]). Sie lässt sich nicht auf einen aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten allumfassenden Parlamentsvorbehalt stützen (vgl. BVerfGE 49, 89 [124 ff.]; 68, 1 [87]).
a) Art. 23 GG sieht für die Ausübung der auswärtigen Gewalt durch die Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union eine Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat vor (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG). Zentraler, wenn auch nicht alleiniger Bezugs- punkt der Mitwirkung des Bundestages ist die Verpflichtung der Bundesregierung, dem Deutschen Bundestag vor einer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Art. 23 Abs. 3 Satz 1 GG) und diese Stellungnahme bei den Verhandlungen zu berücksichtigen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG).
Eine verbesserte Mitwirkung des nationalen Parlaments an den Entscheidungen der an der Rechtsetzung im Rat beteiligten Bundesregierung wurde als Bedingung ausreichender demokratischer Legitimation der supranationalen Rechtsetzung betrachtet (Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag [Hrsg.], Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung, Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, S. 543 [545]). Daher wurde in den Beratungen der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat eine umfassende und frühestmögliche Unterrichtung durch die Bundesregierung gefordert, um Bundestag und Bundesrat zumindest Gelegenheit zur Einflussnahme auf die Mitwirkung der Bundesregierung an Vorhaben der Europäischen Union zu geben (vgl. Möller/Limpert, ZParl 24 [1993], S. 21 [24 ff.]).
Um Angelegenheiten der Europäischen Union kann es sich auch in anderen Fällen handeln. Insbesondere gehören völkerrechtliche Verträge unabhängig davon, ob sie auf eine förmliche Änderung der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) gerichtet sind, zu den Angelegenheiten der Europäischen Union, wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen. Wann ein solches Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand eines einzelnen abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals bestimmen (vgl. auch die Technik lediglich exemplarischer Aufzählung von Vorhaben in § 3 EUZBBG). Maßgebend ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Umstände, einschließlich geplanter Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als ausschlaggebend erweisen können. Für die Zugehörigkeit zu den Angelegenheiten der Europäischen Union kann es etwa sprechen, wenn die geplante völkerrechtliche Koordination im Primärrecht verankert oder die Umsetzung des Vorhabens durch Vorschriften des Sekundär- oder Tertiärrechts vorgesehen ist oder ein sonstiger qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang mit einem in den Verträgen niedergelegten Politikbereich -- also mit dem Integrationsprogramm der Europäischen Union -- besteht, wenn das Vorhaben von Organen der Europäischen Union voran- getrieben wird oder deren Einschaltung in die Verwirklichung des Vorhabens -- auch im Wege der Organleihe -- vorgesehen ist oder wenn ein völkerrechtlicher Vertrag ausschließlich zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union geschlossen werden soll. Ein qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang mit einem der primärrechtlich normierten Politikbereiche der Europäischen Union (vgl. auch § 4 Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG), der ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis zum Unionsrecht begründet, wird insbesondere dann vorliegen, wenn der Sinn eines Vertragsvorhabens gerade im wechselseitigen Zusammenspiel mit einem dieser Politikbereiche liegt, und erst recht dann, wenn der Weg der völkerrechtlichen Koordination gewählt wird, weil gleichgerichtete Bemühungen um eine Verankerung im Primärrecht der Union nicht die notwendigen Mehrheiten gefunden haben.
Schließlich legt auch die historische Auslegung eine weite Interpretation des Begriffs der "Angelegenheiten der Europäischen Union" nahe. Art. 23 Abs. 2 GG hat im Zusammenhang mit der Ratifikation des Vertrags von Maastricht Eingang in das Grundgesetz gefunden, mit einem Vertrag also, der die damals bereits über 30 Jahre alten supranationalen Europäischen Gemeinschaften mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Gemeinsamen Justiz- und Innenpolitik, zwei seinerzeit intergouvernemental organisierten Politikbereichen, unter dem Dach der Europäischen Union zusammenfasste (vgl. BVerfGE 89, 155 [158 ff.]; Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 5. Aufl. 2011, § 3 Rn. 2). Der verfassungsändernde Gesetzgeber des Jahres 1992 hatte somit ein Bild der Europäischen Union vor Augen, in der die -- allein supranationalen -- Europäischen Gemeinschaften und die intergouvernementalen Bereiche unterschieden wurden. Wenn er die Mitwirkungsrechte des Bundestages vor diesem Hintergrund auf die Angelegenheiten der Europäischen Union bezogen hat, liegt es nahe, dass er zwischen den Säulen der Europäischen Union nicht differenzieren wollte. Vielmehr sollte sich Art. 23 Abs. 2 GG auf "alle Vorhaben der Europäischen Union [erstrecken], die für die Bundesrepublik Deutschland bzw. den Bundestag von Interesse sein könnten" (BTDrucks 12/6000, S. 21). Bestätigt wird dies durch die sich im Laufe der Beratungen verfestigende Erkenntnis, dass die europäische Integration ein dynamischer Entwicklungsprozess sei, der auf der Ebene der Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Flexibilität erfordere (BTDrucks 12/3338, S. 6; BTDrucks 12/6000, S. 20). Anhaltspunkte für eine abweichende Auslegung ergeben sich auch nicht aus der Ratifikation des Vertrags von Lissabon, weil nicht erkennbar ist, dass dadurch die Reichweite des Art. 23 Abs. 2 GG reduziert werden sollte.
a) aa) Anknüpfungspunkt der Unterrichtungspflicht ist das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Recht des Deutschen Bundestages auf Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union. Die Unterrichtung muss dem Bundestag in erster Linie eine frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die Willensbildung der Bundesregierung eröffnen. Nur auf einer ausreichenden Informationsgrundlage ist der Bundestag in der Lage, den europäischen Integrationsprozess zu begleiten und zu beeinflussen, kann er das Für und Wider einer Angelegenheit diskutieren und Stellungnahmen erarbeiten. Die Unterrichtung muss so erfolgen, dass das Parlament nicht in eine bloß nachvollziehende Rolle gerät (vgl. BVerfGE 129, 124 [178 f.]; 130, 318 [344 f.]).
Nachdem die ursprünglich vorgesehene Bindung an die Stellungnahmen des Bundestages (so noch der Vorschlag von Möller, Arbeitsunterlage Nr. 67 der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 9. Juli 1992) auf Druck der Bundesregierung auf die -- deutlich schwächere -- Pflicht zur Berücksichtigung der Stellungnahmen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG) reduziert worden war, setzte der Bundestag im Gegenzug eine strengere Fassung der Unterrichtungspflicht durch (vgl. Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag [Hrsg.], Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung, Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, S. 543 [545]). Wenn die Unterrichtungspflichten der Bundesregierung daher im Vergleich mit den in Art. 23 Abs. 3 GG geregelten Mitwirkungsrechten des Bundestages eine überschießende Tendenz aufweisen (vgl. Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 75), so verkörpert dies den spezifischen Zweck dieses institutionellen Arrangements, eine effektive Mitwirkung des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union trotz Fehlens formaler Bindungsmöglichkeiten zu gewährleisten (vgl. Rath, Entscheidungspotenziale des Deutschen Bundestages in EU-Angelegenheiten, 2001, S. 43 ff.).
Der Deutsche Bundestag trifft seine Entscheidungen grundsätz- lich im Plenum (vgl. BVerfGE 130, 318 [342, 350]) und in öffentlicher Beratung. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die sich bei einem weniger transparenten Vorgehen so nicht ergäben (BVerfGE 70, 324 [355]; vgl. auch BVerfGE 40, 237 [249]). Im europäischen Kontext stärkt die öffentliche parlamentarische Willensbildung gleichzeitig die Responsivität von europäischen Entscheidungen für die Interessen und Überzeugungen der Bürger (vgl. Müller-Franken, DVBl 2009, S. 1072 [1080]). Erst die Öffentlichkeit der Beratung schafft die Voraussetzungen für eine Kontrolle durch die Bürger (vgl. BVerfGE 125, 104 [125]; zuletzt BVerfGE 130, 318 [344]). Dies gilt auch, wo die parlamentarische Beratung sich, sei es mitwirkend oder kontrollierend, auf das Entscheidungsverhalten bezieht (zur Kontrollfunktion des Parlaments BVerfGE 67, 100 [130]; 110, 199 [218 f.]; 124, 78 [121]). Die parlamentarische Verantwortung gegenüber den Bürgern ist wesentliche Voraussetzung des von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG geforderten effektiven Einflusses des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 83, 60 [71 f.]; 93, 37 [66]).
Entscheidungen von erheblicher rechtlicher oder faktischer Bedeutung für die Spielräume künftiger Gesetzgebung muss grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen zu klären (vgl. BVerfGE 85, 386 [403 f.]; 95, 267 [307 f.]; 108, 282 [312]). Exemplarisch dafür ist, dass der Deutsche Bundestag auch in einem System intergouvernementalen Regierens die haushaltspolitische Gesamtverantwortung nach diesen Grundsätzen wahrzunehmen hat. Nach seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung muss der Deutsche Bundestag der Ort sein, an dem eigenverant- wortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten (vgl. BVerfGE 129, 124 [178]; 130, 318 [344]). Hierfür gilt der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit als Ausprägung des allgemeinen Öffentlichkeitsprinzips der Demokratie (vgl. BVerfGE 70, 324 [358]).
aa) Das Erfordernis der umfassenden Unterrichtung ist seiner Funktion gemäß auszulegen, dem Deutschen Bundestag die Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte zu ermöglichen. Dem- entsprechend ist eine umso intensivere Unterrichtung geboten, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität der Unterrichtung unter Berücksichtigung der aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgenden Grenzen. Die Regelungen der §§ 4 ff. EUZBBG enthalten insoweit Konkretisierungen, die auch von der Bundesregierung im Grundsatz nicht in Frage gestellt worden sind.
Nach dem Zweck der Unterrichtungspflicht kommt es nicht darauf an, ob die Bundesregierung die Informationen auf offiziellem Wege oder auf andere Weise erlangt hat (vgl. Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77). Unerheblich für das Bestehen einer Weiterleitungspflicht ist ferner, ob die Dokumente und Informationen von Organen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union stammen oder aus der Sphäre anderer Mitgliedstaaten (vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 74; Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77). Auch die eventuelle Geheimhaltungsbedürftigkeit einer Information (vgl. etwa Art. 6 der Geschäftsordnung des Rates; ABlEU 2009 Nr. L 325 vom 11. Dezember 2009, S. 35) steht ihrer Weiterleitung an den Bundestag grundsätzlich nicht entgegen. In Fällen, in denen das Wohl des Staates durch das Bekanntwerden vertraulicher Informationen gefährdet werden kann, kann die Unterrichtung vertraulich erfolgen (vgl. BVerfGE 124, 78 [123 f.], zu Untersuchungsausschüssen). Die Voraussetzungen dafür hat der Bundestag mit dem Erlass seiner Geheimschutzordnung geschaffen (vgl. BVerfGE 67, 100 [135]; 70, 324 [359]; 77, 1 [48]; 130, 318 [362]).
Eine "Überflutung" des Bundestages mit Informationen, die aufgrund ihrer Masse weder administrativ noch durch die Abgeordneten verarbeitet werden können, ist nicht Sinn des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 75). Zwar ist es in erster Linie Aufgabe des Parlaments selbst, im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie für eine sachgerechte Sichtung und Bewertung der unter Art. 23 Abs. 2 GG fallenden Angelegenheiten zu sorgen und die organisatorischen Voraussetzungen für die Verarbeitung der ihm übermittelten Informationen zu schaffen (vgl. Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 107; vgl. auch § 4 Abs. 5 EUZBBG zur begrenzten Möglichkeit eines Verzichts auf Informationen). Doch erlaubt Art. 23 Abs. 2 GG bei Angelegenheiten, die nur von erkennbar geringer Bedeutung für den Bundestag sind, oder bei Vorgängen, die sich noch in einem sehr frühen, wenig konkreten Verfahrensstadium befinden, eine kursorische, auf die wesentlichen Eckpunkte beschränkte Unterrichtung, die den Bundestag in die Lage versetzt, nähere Informationen nachzufordern. Auch einer übermäßigen Belastung der Regierung, die deren Funktions- und Arbeitsfähigkeit bedroht, kann bei geringem Informationsinteresse des Parlaments im Einzelfall im Rahmen einer Abwägung Rechnung getragen werden (vgl. auch BVerfGE 110, 199 [220]; s. aus der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte etwa Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil vom 14. Juli 2010 -- 57/08 --, DVBl 2010, S. 966; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 6. Juni 2011 -- Vf. 49-IVa-10 --, NVwZ-RR 2011, S. 841 [843]).
Rechtsetzungsakten der Europäischen Union und intergouvernementalen Vereinbarungen gehen regelmäßig komplexe und langwierige Abstimmungsprozesse voraus. Die Bundesregierung kann dem Bundestag dabei nur die ihr selbst jeweils vorliegenden Informationen zuleiten, so dass die Pflicht zur umfassenden Unterrichtung nicht statisch, sondern dynamisch zu verstehen ist. Wissensstand und Haltung der Bundesregierung im Hinblick auf einen Vorgang bleiben im Regelfall nicht gleich, sondern sind im Laufe der Zeit Veränderungen unterworfen. Mit zunehmender Konkretisierung eines Vorhabens ist jedoch typischerweise auch eine Zunahme der Informationsdichte auf Seiten der Bundesregierung verbunden. Dabei entsteht mit jedem Erkenntnisgewinn der Bundesregierung zunächst eine Informationsasymmetrie im Verhältnis zum Bundestag, die -- soll die verfassungsrechtliche Vorgabe einer "umfassenden" Unterrichtung nicht wirkungslos bleiben -- grundsätzlich ausgeglichen werden muss. Diese Pflicht zum Ausgleich von Informationsungleichgewichten zwischen Bundesregierung und Bundestag verdichtet sich mit zunehmender Komplexität und Bedeutung eines Vorgangs sowie mit der zeitlichen Nähe zu einer förmlichen Beschlussfassung oder zum Abschluss einer Vereinbarung.
bb) Auch die strikten zeitlichen Anforderungen an die Unterrichtung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ("zum frühestmöglichen Zeitpunkt") sollen gewährleisten, dass der Bundestag in der Lage ist, seine Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen Union effektiv wahrzunehmen.
(1) Entstehungsgeschichtlich erweist sich die strenge zeitliche Vorgabe als bewusste Abkehr von Art. 2 des Zustimmungsgesetzes zu den Römischen Verträgen vom 27. Juli 1957 (BGBl. II S. 753), wo lediglich eine laufende Unterrichtung des Bundestages vorgeschrieben und eine der Beschlussfassung im Rat zeitlich vorgelagerte Unterrichtung nur als Soll-Vorschrift vorgesehen war. Auf dieser Grundlage waren dem Bundestag Informationen häufig erst nach einer Beschlussfassung im Rat zugegangen und damit später als dem Bundesrat und den deutschen Mitgliedern des Europäischen Parlaments (vgl. Möller, Arbeitsunterlage Nr. 84 der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 15. Oktober 1992). Die in der Gemeinsamen Verfassungskommission und im Sonderausschuss Europäische Union zeitweise diskutierten Formulierungen einer "rechtzeitigen" oder einer "regelmäßigen" Unterrichtung wurden daher verworfen. Das Erfordernis einer regelmäßigen Unterrichtung stelle nicht hinreichend sicher, dass der Bundestag die relevanten Informationen so früh wie möglich erhalte (vgl. Abgeordneter Verheugen, Gemeinsame Verfassungskommission, 11. Sitzung am 15. Oktober 1992, Stenographischer Bericht, in: Deutscher Bundestag [Hrsg.], Materialien zur Verfassungsdiskussion und zur Grundgesetzänderung in der Folge der deutschen Einigung, Band 1, Bericht und Sitzungsprotokolle, 1996, S. 543 [545]). Auch der Begriff "rechtzeitig" erschien den Mitgliedern der Gemeinsamen Verfassungskommission zu unbestimmt, da er einen weiten Interpretationsspielraum eröffne und den Unterrichtungszeitpunkt letztlich in das Ermessen der Bundesregierung stelle. Um eine fundierte Willensbildung des Bundestages zu ermöglichen, sei eine umfassende Information zum frühestmöglichen Zeitpunkt unerlässlich (vgl. Möller, Arbeitsunterlage Nr. 84 der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 15. Oktober 1992; Möller/Limpert, a.a.O., S. 26; Schmalenbach, Der neue Europaartikel 23 des Grundgesetzes im Lichte der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission, 1996, S. 144 f.). Mit der gewählten Formulierung "zum frühestmöglichen Zeitpunkt" wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber also eine möglichst präzise, objektiv bestimmbare Zeitvorgabe schaffen (vgl. Möller/Limpert, a.a.O., S. 26).
(3) Offizielle Dokumente, Berichte und Mitteilungen müssen daher ebenso wie alle inoffiziellen Informationen an den Bundestag weitergeleitet werden, sobald sie -- gegebenenfalls über die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union -- in den Einflussbereich der Bundesregierung gelangen (vgl. Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 79). Ein Ermessen der Bundesregierung hinsichtlich des Zeitpunktes der Weiterleitung besteht nicht. Verzögerungen bei der Weiterleitung sind nur zulässig, um der Bundesregierung eine Prüfung der Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG zu ermöglichen. Über Sitzungen der Organe und informelle Beratungen, an denen die Bundesregierung beteiligt ist, muss der Bundestag -- auch wenn noch keine förmlichen Vorschläge oder sonstige Beratungsgrundlagen existieren -- be- reits im Voraus und so rechtzeitig informiert werden, dass er sich über den Gegenstand der Sitzungen eine Meinung bilden und auf die Verhandlungslinie und das Abstimmungsverhalten der Bundesregierung Einfluss nehmen kann (vgl. Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77, 79; Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 113). Über den Verlauf und die erzielten Zwischen- und Endergebnisse ist er unmittelbar im Anschluss an die Beratungen zu unterrichten. Für den Zeitpunkt der Unterrichtung über Initiativen und Positionierungen der Bundesregierung und das Gebot laufender Aktualisierung des Informationsstandes des Bundestages gilt das bereits Gesagte (oben C. I.3.b)aa)[3, 4]).
(1) Adressat der Unterrichtung gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bundestag als Ganzer. Damit soll gewährleistet werden, dass sämtliche Abgeordnete gleichermaßen und unterschiedslos auf die übermittelten Informationen zugreifen können. Allerdings verleiht Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG dem Parlament die Befugnis, seine inneren Angelegenheiten im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung autonom zu regeln und sich selbst so zu organisieren, dass es seine Aufgaben sachgerecht erfüllen kann (vgl. BVerfGE 130, 318 [348 ff.], m.w.N.). Es ist daher in erster Linie Sache des Bundestages selbst, dafür Sorge zu tragen, dass die ihm übermittelten Informationen einer effektiven parlamentarischen Willensbildung zugeführt werden. Insbesondere obliegt ihm die Entscheidung, in welchem Umfang er den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 45 Satz 2 GG ermächtigt, die Rechte des Bundestages gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Der Bundestag kann hierzu die erforderlichen Regelungen treffen und Einzelheiten der Unterrichtung im Wege einer Vereinbarung mit der Bundesregierung festlegen (vgl. § 12 EUZBBG). "Inoffizielle" Informationen einzelner Abgeordneter oder von Fraktionen und deren Beauftragten wie den Obleuten in den Ausschüssen erfüllen den Anspruch des Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht.
Ausnahmen vom Schriftlichkeitsgrundsatz sind nur in engen Grenzen und insbesondere im Hinblick auf das Gebot einer Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt zulässig, unter Umständen aber auch geboten. Da Informationsasymmetrien zwischen Regierung und Parlament nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur best-, sondern auch schnellstmöglich beseitigt werden sollen, sind Konstellationen denkbar, in denen die Bundesregierung eine umfassende und zugleich frühestmögliche Unterrichtung nur mündlich sicherstellen kann (vgl. Schorkopf, in: Bonner Kommentar, Bd. 6, Art. 23 Rn. 144 [August 2011]). Das ist etwa der Fall, wenn zu einer Angelegenheit noch keine schriftlichen Unterlagen vorliegen und in vertretbarer Zeit auch nicht beschafft oder hergestellt werden können, eine Unterrichtung des Deutschen Bundestages jedoch im Hinblick auf die effektive Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte erforderlich ist. Für die Überlassung fremdsprachiger Unterlagen gilt Vergleichbares. Entfällt das Hindernis, ist das entstandene Informationsdefizit unverzüglich auszugleichen. Auch insoweit ist die Festlegung von Einzelheiten einer Regelung durch den Bundestag sowie einer näheren Konkretisierung in Vereinbarungen zwischen Bundestag und Bundesregierung zugänglich.
(1) Die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten sind in einem Beschluss vom 20. Juni 2011 übereingekommen, dass der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus Bestimmungen enthalten solle, nach denen sowohl die Europäische Kommission als auch die Europäische Zentralbank die in dem Vertrag aufgeführten Aufgaben ausführen sollen. Auf der operativen Ebene, bei Aktivierung der Finanzhilfe, wurde namentlich der Europäischen Kommission eine wichtige Rolle zugedacht. Sie soll mit dem Internationalen Währungsfonds und in Absprache mit der Europäischen Zentralbank den tatsächlichen Finanzierungsbedarf des begünstigten Mitgliedstaats ermitteln. Ermächtigt vom Gouverneursrat, verhandelt sie ein makroökonomisches Anpassungsprogramm und überwacht die Einhaltung der politischen Auflagen, wiederum -- in der sogenannten Troika -- mit dem Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank, die bereits in der Durchführung der Schuldentragfähigkeitsanalyse zusammenwirken. Art. 13 Abs. 1 des Entwurfs eines Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus sieht ferner vor, dass der Vorsitzende des Gouverneursrates Aufgaben auf die Europäische Kommission übertragen kann. Bleibt der Kreditnehmer über die Laufzeit des Programms hinaus Schuldner des Europäischen Stabilitätsmechanismus, kann der Rat eine fortdauernde Überwachung veranlassen. Nach Erörterung im Gouverneursrat kann er auf Vorschlag der Kommission beschließen, eine Überwachung nach der Durchführung des Programms durchzuführen, die so lange aufrechterhalten werden kann, wie ein bestimmter Betrag der Finanzhilfe noch nicht zurückgezahlt wurde.
(2) Die Zuordnung zu den Angelegenheiten der Europäischen Union wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus die Organe der Europäischen Union lediglich im Wege der Organleihe in Anspruch nimmt. In der Sache werden den Organen damit, wenngleich nicht in dem eigentlich dafür vorgesehenen Verfahren nach Art. 48 Abs. 1 EUV, weitere Aufgaben und Befugnisse übertragen. Für die Kompetenzausstattung der Organe gelten daher auch insoweit der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV) sowie die Verbote, ihnen eine Kompetenz-Kompetenz einzuräumen oder den Kern der grundgesetzlichen Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 und 20 GG) zu berühren (vgl. BVerfGE 89, 155 [188]; 123, 267 [370 f.]). Andernfalls könnten die der Fortentwicklung der europäischen Integration von Verfassungs wegen gezogenen Grenzen und die insoweit vorgesehenen verfahrensrechtlichen Sicherungen umgangen werden. Jede Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen an die Europäische Union und/oder ihre Organe ist daher in der Sache eine Übertragung von Hoheitsrechten, und zwar auch dann, wenn die Organe für die Erledigung der Aufgabe "nur" im Wege der Organleihe in Anspruch genommen und mit Befugnissen ausgestattet werden.
dd) Die Tatsache, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus im Wege eines gesonderten völkerrechtlichen Vertrages außerhalb der bisherigen Struktur des Unionsrechts etabliert werden soll, führt zu keinem anderen Ergebnis. Wie dargelegt, erfasst die Formulierung "Angelegenheiten der Europäischen Union" auch Vorhaben, die intergouvernemental verwirklicht werden sollen, wenn sie in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Union stehen. Dass der Europäische Stabilitätsmechanismus im Wege intergouvernementaler Zusammenarbeit verwirklicht werden soll, ist somit ebenso wenig maßgeblich wie seine Qualifikation als zwischenstaatliche Organisation ohne eigene Hoheitsgewalt. Jedenfalls durch die Verflechtung mit supranationalen Elementen besitzt der Europäische Stabilitätsmechanismus eine hybride Natur, die ihn zu einer Angelegenheit der Europäischen Union macht. Ob in der gewählten Form des völkerrechtlichen Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus eine Umgehung des Unionsrechts liegt, na- mentlich ob der Vertrag mit Art. 48 EUV vereinbar ist, ist hier nicht zu entscheiden.
Aus dem Gebot umfassender und frühestmöglicher Information ergeben sich deshalb im konkreten Fall hohe Anforderungen an die Qualität, Quantität, Aktualität und Verwertbarkeit der Unterrichtung über die Verhandlungen zum Europäischen Stabilitätsmechanismus. Die Unterrichtung hat sich namentlich ohne Abstriche auf die Weiterleitung der amtlichen Unterlagen und Dokumente aller Organe sowie sonstiger Gremien und Behörden der Europäischen Union und anderer Mitgliedstaaten zu erstrecken. Übermitteln muss die Bundesregierung aber auch Informationen über informelle und nicht schriftlich dokumentierte Vorgänge sowie über Gegenstand, Verlauf und Ergebnis der Sitzungen und Beratungen aller Organe und Gremien der Europäischen Union, in denen sie vertreten ist, sowie über bi- und multilaterale Aktionen von Mitgliedstaaten auf völkerrechtlicher Ebene. Nicht zuletzt verpflichtet Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG die Bundesregierung dazu, den Deutschen Bundestag über eigene Initiativen und Positionen in Angelegenheiten der Europäischen Union betreffend den Europäischen Stabilitätsmechanismus zu informieren. Nur so kann verhindert werden, dass der Deutsche Bundestag in die Rolle des bloßen Nachvollzuges gerät (BVerfGE 129, 124 [178 f.]; 130, 318 [344 f.]).
bb) Ferner hat die Antragsgegnerin dem Deutschen Bundestag den Entwurf eines Vertrages über den Europäischen Stabilitäts- mechanismus in der Form des "Draft Treaty Establishing the European Stability Mechanism (ESM)" nicht übermittelt.
cc) Spätere mündliche oder schriftliche Informationen, insbesondere die Übersendung des zu diesem Zeitpunkt in der erweiterten Euro-Gruppe bereits beratenen Entwurfs des Vertrages über den Europäischen Stabilitätsmechanismus am 17. beziehungsweise 18. Mai 2011, ändern nichts an der Verletzung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Bundesregierung ist verpflichtet, dem Bundestag nicht nur einen abschließend beratenen oder sogar bereits beschlossenen Vertragstext zuzuleiten. Sie muss ihm zum frühestmöglichen Zeitpunkt ihr vorliegende Zwischenergebnisse und Textstufen -- wie den auf den 6. April 2011 datierenden "Draft Treaty Establishing the European Stability Mechanism (ESM)" -- übermitteln. Dass sich Entwürfe ändern und daher Aktualisierungen erforderlich werden, solche Informationen mithin "eine kurze Halbwertszeit" aufweisen können, rechtfertigt es nicht, die schriftliche Unterrichtung auf einen Zeitpunkt zu verschieben, in dem die Ergebnisse bereits feststehen. Denn damit wird der Bundestag gerade in jene für völkerrechtliche Verträge charakteristische Ratifikationslage gebracht, die ihm eine inhaltliche Einflussnahme abschneidet und vor der ihn Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG schützen will. Wie sich bereits aus dem kumulativen Erfordernis frühzeitiger und umfassender Information ergibt, kann bei prozesshaften Vorgängen der vorliegenden Art die Unterrichtungspflicht nicht "in einem Gesamtpaket" erledigt werden.
2. Die Antragsgegnerin hat den Deutschen Bundestag zudem nicht umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über den Euro-Plus-Pakt unterrichtet und damit die Rechte des Bundestages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes stellt eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG dar (a), die wichtige Funktionen des Deutschen Bundestages berührt und deshalb in besonderem Maße dessen umfassende und frühzeitige Unterrichtung gebietet (b). Da die Antragsgegnerin den Deutschen Bundestag über die am 4. Februar 2011 öffentlich vorgestellte Initiative für den Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit nicht informiert sowie ihm das inoffizielle Dokument (non paper) der Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates mit der Überschrift "Enhanced Economic Policy Coordination in the Euro Area -- Main Features and Concepts" vom 25. Februar 2011 nicht übermittelt hat, ist die nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebotene umfassende und frühestmögliche Unterrichtung nicht erfolgt (c).
Dass der Euro-Plus-Pakt überwiegend mit Selbstverpflichtungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten operiert, stellt seine Einordnung als Angelegenheit der Europäischen Union nicht in Frage. Zum einen steht auch eine nur begrenzte rechtliche Verbindlichkeit der Einordnung als Angelegenheit der Europäischen Union angesichts der gebotenen weiten, nicht auf Rechtsetzung beschränkten Auslegung des Begriffs nicht entgegen. Zum anderen entfaltet der Pakt durchaus eine gewisse Bindungswirkung. Zwar sieht er -- anders als der durch das sogenannte "Sixpack" reformierte Stabilitäts- und Wachstumspakt (vgl. oben A. I.3.d) -- keine Sanktionen für seine Verletzung vor. Mit dem jährlich durchzuführenden Benchmarking unter Einbindung der Europäischen Kommission enthält der Euro-Plus-Pakt jedoch ein Durchsetzungsinstrument, auf das in jüngerer Zeit auch das nationale Verfassungsrecht zurückgreift (vgl. Art. 91d GG) und das zudem in unmittelbarem Zusammenhang mit justitiablen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten steht (vgl. hierzu die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum bisherigen Stabilitäts- und Wachstumspakt, EuGH, Urteil des Plenums vom 13. Juli 2004, Rs. C-27/04, Kommission gegen Rat, Slg. 2004, S. I-6649, insb. Rn. 89). Die damit verbundene Rechenschaftspflicht wird jede Bundesregierung treffen und hat bereits im Europäischen Semester und der damit verbundenen Mitteilung der Kommission vom 7. Juni 2011 über den "Abschluss des ersten Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik: Orientierung für die Politik der Mitgliedstaaten 2011--2012" (KOM [2011] 400 endgültig) ihren Niederschlag gefunden. Einen verbindlichen Bezug auf Europäisches Sekundärrecht enthält überdies die Verpflichtung der am Pakt teilnehmenden Mitgliedstaaten, die im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Vorgaben umzusetzen.
b) Da der Euro-Plus-Pakt die Zuständigkeiten des Deutschen Bundestages in nicht unerheblicher Weise berührt, war eine vollständige Unterrichtung des Bundestages bereits in Bezug auf Ini- tiativen und frühe Stadien der Verhandlungen geboten. Namentlich die Selbstverpflichtungen in Bereichen, die der Gesetzgebungszuständigkeit der Mitgliedstaaten unterfallen, wie etwa dem Steuer- und Sozialrecht, und in denen der Gesetzgeber in Zukunft einer Überwachung durch Organe der Europäischen Union unterworfen wird, betreffen die parlamentarische Verantwortung und sind geeignet, die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers einzuschränken. Der Bundestag hatte ein großes Interesse, vorab zu erfahren, darüber zu diskutieren und an der Entscheidung mitzuwirken, ob und gegebenenfalls in welchen Bereichen eine Koordinierung versprochen und welche Bewertungskriterien angestrebt werden sollten.
Zu diesem Zeitpunkt stand fest, dass den Staats- und Regierungschefs auf der unmittelbar bevorstehenden Tagung des Europäischen Rates ein Diskussionsvorschlag für eine verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit unterbreitet werden sollte. Dies geht nicht nur aus den Aussagen des Regierungssprechers auf der Regierungspressekonferenz vom 2. Februar 2011 hervor, wonach die Bundesregierung die wirtschaftspolitische Koordinierung als eine von mehreren jetzt zu ergreifenden Maß- nahmen betrachte und beim Mittagessen der Staats- und Regierungschefs die Diskussion hierüber eröffnet werden solle. Auch der Staatsminister des Bundeskanzleramtes bestätigte nachträglich das Ziel der Bundesregierung, bei der Tagung des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 ein Verfahren zur Ausarbeitung eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit zu beschließen, und dass das Thema Wirtschafts- und Währungsunion am 2. Februar 2011 zusätzlich auf die Tagesordnung genommen worden sei (Protokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 9. Februar 2011, S. 14).
Dies gilt zunächst für den "Vorbericht zum Europäischen Rat am 4. Februar 2011" vom 2. Februar 2011. Darin heißt es ledig- lich, dass die Bundesregierung für ein von den Staats- und Regierungschefs der Eurozone ausgehendes starkes Signal eintrete, zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit die wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet zu verbessern. Nicht erwähnt wurde hingegen, dass die Antragsgegnerin zu diesem Zweck eine Initiative für den Beschluss eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit vorstellen wolle und was der wesentliche Inhalt dieser Initiative sein werde.