Source: https://www.ambientediritto.it/sentenze/2005/CdS/ago-dic/Cds%202005%20n.5196.htm
Timestamp: 2018-02-25 11:31:21+00:00
Document Index: 86305153

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 113', 'art. 113', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 73', 'art. 33', 'sentenza ', 'art. 40', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 23', 'art. 11']

CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196 Annullamento degli atti di gara o dell’aggiudicazione (giurisdizionale, amministrativa o in autotutela) Effetti Diritti acquistati dai terzi di buona fede Atti di gara Inefficacia Nullità Esclusione
a) - quanto all’appello n. 6887/2004:
HERA s.p.a., GEMMO IMPIANTI s.p.a., CO.I.M.I. s.r.l., I.T. - INNOVAZIONI e TECNOLOGIE s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dagli avv.ti Feliciana FERRENTINO, Giovanni PELLEGRINO e Lorenzo LENTINI e presso il secondo elettivamente domiciliate in Roma, corso del Rinascimento 11,
b) - quanto all’appello n. 7263/2004:
HERA s.p.a. GEMMO IMPIANTI s.p.a., COIMI s.r.l., I.T. - INNOVAZIONI e TECNOLOGIE s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dagli avv.ti Feliciana FERRENTINO, Giovanni PELLEGRINO e Lorenzo LENTINI e presso il secondo elettivamente domiciliate in Roma, corso del Rinascimento 11,
visti, nei due appelli, gli atti di costituzione in giudizio delle società HERA s.p.a. GEMMO IMPIANTI s.p.a., CO.I.M.I. s.r.l., I.T. - INNOVAZIONI e TECNOLOGIE s.r.l.;
1) - Con il ricorso di primo grado le odierne appellate, società Hera s.p.a., Gemmo Impianti s.p.a., Co.I.M.I. s.r.l. e I.T. s.r.l. (di seguito ATI Hera), hanno impugnato:
a) - i verbali di gara per l’affidamento dell’appalto misto per la gestione tecnologica integrata e la manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione del Comune di Taranto n. 1 del 12/05/2003; n. 2 del 19/05/2003; n. 3 del 29/05/2003; n. 4 del 16/06/2003; n. 5 del 24/06/2003; n. 6 del 27/06/2003; n. 7 del 07/07/2003; n. 8 del 21/07/2003; n. 9 del 29/07/2003; n. 10 del 17/09/2003; n. 11 del 22/09/2003; n. 12 del 29/09/2003; n. 13 del 06/10/2003; n. 14 del 16/10/2003; n. 15 del 21/10/2003; n. 16 del 06/11/2003; n. 17 del 28/11/2003; n. 18 del 04/12/2003; n. 19 del 10/12/2003; n. 20 del 16/12/2003;
b) - il provvedimento, non conosciuto, di aggiudicazione della gara e del contratto di appalto, ove stipulato;
c) - tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, ivi compresi:
- la determinazione del dirigente Settore LL.PP. del Comune di Taranto n. 89 del 15 luglio 2002, con la quale sono stati approvati gli atti di gara per l’appalto misto per la gestione tecnologica integrata e la manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione del Comune di Taranto (relazione tecnica - Capitolato Speciale di Appalto - bando di gara - avviso di gara - lettera d’invito);
- se del caso, la relazione tecnica, il Capitolato Speciale di Appalto, il bando di gara,. l’avviso di gara, la lettera d’invito, approvati con la determinazione dirigenziale n. 89/02;
- la determinazione del dirigente Studi Pianificazione Controllo Servizio Appalti - Contratti del Comune di Taranto n. 8 del 2 magio 2003 di nomina della Commissione giudicatrice dell’esame delle offerte della gara d’appalto in questione;
- all’occorrenza, la deliberazione di G.M. n. 141 del 31 gennaio 2003 di istituzione del Servizio Appalti - Contratti;
d) - la determinazione dirigenziale n. 25 del 2 marzo 2004, con cui il dirigente responsabile ha preso atto del contenuto dei verbali della Commissione di gara e delle sue determinazioni, ha approvato la graduatoria ed ha aggiudicato definitivamente il servizio all’ATI con capogruppo CITELUM s.a.;
e) - per quanto occorra, la delibera di Giunta municipale n. 50 del 10 gennaio 2003.
- della determinazione dirigenziale n. 65 del 19 marzo 2003 - Direzione Risanamento Città Vecchia e Progetti Speciali - con la quale è stato approvato l’elenco delle imprese da invitare alla gara in argomento, nella parte in cui è stata disposta l’ammissione dell’ATI Hera s.p.a. con Gemmo Impianti s.p.a., I.T. s.r.l. e Co.I.MI. s.r.l.;
- della nota del 23 marzo 2003 con cui è stato inoltrato alla suddetta ATI l’invito a partecipare alla gara;
- del provvedimento di ammissione alla gara dell’ATI ricorrente principale e, in particolare, del verbale di gara n. 1 del 12 maggio 2003 nella parte in cui la suddetta ATI è stata ammessa con riserva e del verbale di gara n. 20 del 16 dicembre 2003, nella parte in cui, sciolta la riserva in senso favorevole all’ATI stessa, quest’ultima è stata ammessa in via definitiva alla gara;
- nonché, ove occorra, dell’avviso di gara del 25 ottobre 2002, nella parte in cui, relativamente all’esecuzione dei lavori, tutte le categorie sono state definite scorporabili ed è stato omesso di indicare la categoria OG10, classifica V, come categoria prevalente, illegittimamente annoverandola tra i lavori scorporabili.
2) - Premette il TAR, in linea di fatto, nella sentenza appellata, che il Comune di Taranto, con determinazione dirigenziale n. 89 del 15 luglio 2002, ha indetto una procedura di gara per l’affidamento del servizio di gestione integrata degli impianti di pubblica illuminazione (importo a base d’asta € 30.212.729,56, IVA esclusa), per un periodo di nove anni; il bando di gara prevedeva in particolare:
Pc = 40 - 10 x (Ctx - Ct min)
Ct max - Ct min
- ATI con capogruppo Citélum: punti 60;
- ATI con capogruppo SO.L.E.: punti 42,6;
- ATI con capogruppo Hera: punti 40,8;
- ATI con capogruppo ACEA Luce: punti 25,65.
- ATI Citélum: punti 30;
- ATI So.L.E.: punti 35,5;
- ATI Hera: punti 35,9;
- ATI ACEA Luce: punti 40;
3) - L’esito della gara e i provvedimenti che ne hanno scandito le varie fasi, sono stati impugnati, in primo grado, dalla costituenda ATI con capogruppo Hera.
4) - Il TAR, dopo aver rigettato il ricorso incidentale anzidetto, ha ritenuto ammissibile e accolto il ricorso principale.
5) - La sentenza è appellata, anzitutto (appello n. 6887/2004) dall’aggiudicataria della gara che, nel contestarla, ribadisce i motivi di ricorso incidentale di primo grado ed insiste, comunque, anche per l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’originario ricorso principale.
6) - Con autonomo ricorso in appello (n. 7263/2004) la sentenza è appellata anche dal Comune di Taranto, che ne chiede la riforma nella parte in cui accoglie l’originario ricorso nel merito.
1) - Gli appelli in epigrafe indicati (n. 6887/2004 e n. 7263/2004), in quanto proposti avverso le stessa sentenza, debbono essere riuniti.
2) - Il primo di essi (n. 6887/2004) è proposto dalla società CITELUM s.a., in proprio e quale mandataria del R.T.I. con SIRAM s.p.a. e COGEI s.r.l., per la riforma della sentenza con la quale il TAR, nell’accogliere il ricorso proposto dalla Hera s.p.a., in proprio e quale mandataria della costituenda A.T.I. con Gemmo Impianti s.p.A., Co.I.M.I. s.r.l. e I.T. - Innovazioni e Tecnologie s.r.l. (in seguito, ATI Hera), ha annullato gli atti di gara per l’affidamento dell’appalto misto per la gestione tecnologica integrata e la manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione del Comune di Taranto.
3) - In particolare, con il primo dei motivi svolti con detto ricorso incidentale - rigettato dal TAR e qui riproposto con il primo motivo d’appello - l’odierna appellante, nel contestare, sul punto, la decisione appellata, lamenta il fatto che i primi giudici abbiano rigettato la censura con la quale l’ATI Citélum aveva denunciato la violazione, da parte dell’ATI Hera, dell’art. 11 del d.lgs. n. 157/95, relativamente alla dichiarazione di impegno a costituirsi in ATI e ad attenersi alle disposizioni di cui alla citata norma; violazione che avrebbe dovuto portare alla sua esclusione dalla gara.
Le appellate, in sede di offerta, hanno dichiarato di partecipare congiuntamente alla gara ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 del d.lgs. n. 157/1995; ebbene, deve ritenersi che, in tal modo, abbiano soddisfatto l’onere previsto dalla disciplina normativa dianzi richiamata; non prescrivendo, il legislatore - né la lettera d’invito - l’uso di formule sacramentali, deve ritenersi sufficiente la dichiarazione di partecipazione congiunta ora detta, ad essa ricollegandosi, naturalmente, sul piano negoziale, tutti gli obblighi ed oneri dalla norma stessa scaturenti e, primi tra tutti, quelli riconducibili ex lege alla costituzione di una associazione temporanea di imprese (art. 11, commi 4 e seguenti del citato decreto legislativo).
Quanto al fatto che il TAR abbia anche prospettato la possibilità, per la stazione appaltante, di verificare, nel prosieguo e prima della stipula del contratto, il rispetto degli impegni prescritti dal legislatore, non si tratta di una sorta di sostituzione - ipotizzata dal TAR - delle dichiarazioni delle concorrenti con la verifica da parte della P.A., ma semplicemente del pacifico riconoscimento, in capo alla stazione appaltante, di una possibilità di controllo dei reali contenuti delle dichiarazioni rese; controllo esperibile, naturalmente, anche nel caso di dichiarazione di impegno resa in termini ripetitivi del dettato normativo primario.
4) - La sentenza appellata è contestata anche nella parte in cui il TAR ha rigettato la censura svolta, con ricorso incidentale, dall’odierna appellante, di violazione della lettera d’invito relativamente alle modalità di sottoscrizione della dichiarazione di presa visione degli impianti e delle condizioni locali (dichiarazione sottoscritta, si assume, in violazione della disciplina di gara, da un tecnico della concorrente e non dal suo legale rappresentante).
Il TAR ha ritenuto la censura infondata in quanto la dichiarazione prevista dal punto 1.c. della lettera d’invito (ovvero, la dichiarazione di presa visione degli impianti e delle condizioni locali) è una dichiarazione di scienza, ossia, un atto con il quale si comunica ad un altro soggetto di essere a conoscenza di un certo fatto, per cui esso può provenire solo dal soggetto che quel certo fatto ha verificato essere esistente. Nel caso di specie essa, per i primi giudici, poteva provenire solo da un dipendente tecnico dell’impresa, non necessariamente da identificare nel legale rappresentante, chiamato a osservare e valutare questioni di natura eminentemente specialistica, sulla base delle quali l’impresa avrebbe poi redatto il progetto tecnico e l’offerta economica. D’altro canto, ha osservato, ancora, il TAR, la lettera d’invito ha previsto specifiche modalità per la compilazione della dichiarazione, dalle quali si desume implicitamente che il regime della stessa era diverso da quello degli altri documenti da allegare all’offerta; quindi, la previsione di cui al successivo punto 3 della lettera d’invito - nella parte in cui si prevede la possibilità che gli atti di gara siano sottoscritti da un procuratore dell’impresa, debitamente autorizzato dal legale rappresentante, oltre che da quest’ultimo - non era applicabile alla dichiarazione di avvenuto sopralluogo.
Per cui - conclude la sentenza appellata - le previsioni di cui ai punti 1.c. e 3 della lettera d’invito (che sembrano in contrasto fra di loro) vanno correttamente interpretate nel senso che il legale rappresentante dell’impresa concorrente (o il procuratore speciale) fa propria la dichiarazione di avvenuto sopralluogo (compiuto da un qualsiasi dipendente dell’impresa, opportunamente qualificato) al momento in cui sottoscrive l’offerta e acclude ad essa i documenti richiesti dal bando. Solo in questo momento, infatti, la dichiarazione di scienza viene a confluire in una dichiarazione di volontà dell’impresa (ossia, nell’offerta), quest’ultima certamente sottoscrivibile solo dal legale rappresentante o da un procuratore appositamente delegato. Ogni altra interpretazione della lettera d’invito (peraltro difficilmente sostenibile) sarebbe da considerare formalistica e contraria al principio del favor partecipationis che presidia immanentemente le gare ad evidenza pubblica.
Se la visita dei luoghi e degli impianti è curata dal tecnico dell’impresa concorrente, è naturale che la relativa dichiarazione, richiesta dalla lettera d’invito, sia sottoscritta dal medesimo (sulla dichiarazione stessa, viene, poi, apposto - a garanzia dell’espletamento dell’accesso - il visto del tecnico dell’Ente).
5) - La sentenza è, poi, gravata nella parte in cui il TAR ha disatteso le censure incentrate sulla non ammissibilità alla gara di una società quale Hera, in considerazione del divieto di partecipazione alle gare extra moenia per le società miste locali a partecipazione maggioritaria pubblica (e ciò anche in relazione alle norme del Trattato CEE poste a presidio della libera concorrenza fra operatori economici).
In particolare - si assume - per tale categoria di società esisterebbe un vincolo teleologico al soddisfacimento dei bisogni della collettività locale; con la conseguenza che l’attività extraterritoriale, da parte delle stesse, dovrebbe ritenersi subordinata alla dimostrazione che in tal guisa viene soddisfatta una specifica esigenza della medesima collettività la quale - lungi dal tradursi in un mero ritorno di carattere imprenditoriale - determini concretamente la promozione della comunità locale d’origine; ciò che implicherebbe l’esigenza di verificare se, nel concreto, l’impegno extraterritoriale distolga, eventualmente e in quale rilevanza risorse e mezzi per l’attività di riferimento
- che la società stessa ha partecipato in proprio e in associazione con altre imprese, mentre i servizi pubblici locali nella regione di provenienza erano gestiti da società controllate, sicché la capogruppo non avrebbe distolto risorse a danno dei comuni aderenti al patto di sindacato;
- che la volontà di prendere parte ad una gara extra moenia era da presumere che fosse stata deliberata dagli organi sociali competenti in seno ai quali gli enti locali erano rappresentati;
- che non è mai entrato in vigore il divieto legislativo di svolgere tale tipo di attività extraterritoriale da parte delle società miste con capitale pubblico-privato.
La Sezione, in proposito (cfr. 3 settembre 2001, n. 4586), ha anche ritenuto insussistenti - alla luce della natura delle società miste - i limiti all’attività extraterritoriale delle stesse, esigendo soltanto che detta attività non incida negativamente sulla gestione del servizio affidato dal Comune.
Questa interpretazione è stata corroborata dal comma 2 dell’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (“disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002”), nella parte in cui prevede che a far tempo dalla scadenza del periodo transitorio “è comunque vietato alle società di capitali in cui la partecipazione pubblica è superiore al 50 per cento, se ancora affidatarie, di partecipare ad attività imprenditoriali al di fuori del proprio territorio”; il che significherebbe, a contrario, che prima di tale disposizione non vi era alcun divieto di attività extra moenia da parte delle s.p.a. a partecipazione maggioritaria pubblica.
Ebbene, per ciò che specificamente attiene al caso di specie, l’ammissione di Hera alla gara in questione - alla luce di quanto sin qui enunciato - non appare censurabile.
Si articola in una capogruppo - che svolge un ruolo di indirizzo e coordinamento - e in Società Operative Territoriali, interamente partecipate dalla capogruppo.
Si aggiunga che la capogruppo Hera, per ciò che attiene alla gara in questione, si riproponeva - nella ripartizione dell’appalto - di curare solo la progettazione, l’esercizio degli impianti e l’approvvigionamento energetico, mentre le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria per la messa in sicurezza, quelle relative al risparmio energetico e alla valorizzazione ambientale erano rimesse alle società mandanti o a subappaltatori.
Infine, per ciò che attiene alla vigenza, al momento dell’indizione della gara, della disciplina limitativa, per le società miste di cui si tratta, dell’attività extraterritoriale (di cui all’art. 35, comma 2, della legge 28 n. 448/2001), come ammesso dalla stessa appellante e come ricordato da questo Consiglio nelle decisioni dianzi citate, si trattava di norma la cui efficacia era espressamente subordinata all’adozione di una disciplina esecutiva di fonte regolamentare che non ha mai visto la luce e che, quindi, non poteva, all’epoca, inibire lo svolgimento di attività siffatte; e, anzi, proprio la previsione ex novo di un divieto siffatto - ad efficacia subordinata all’adozione di apposita disciplina regolamentare - appariva, sul piano logico-interpretativo, indice del fatto che un siffatto divieto non esisteva in precedenza, né era operativo allo stato, essendo rimessa al Governo la sua effettiva introduzione mediante adozione (peraltro, mai intervenuta) di tale peculiare normativa.
6) - Deduce, ancora, l’appellante che l’ammissione alla gara di Hera sarebbe stata illegittima per violazione dei principi comunitari di non discriminazione, imparzialità e libera concorrenza sul mercato.
Sul punto giova anche rammentare la pronuncia della Corte di Giustizia secondo cui gli organismi che beneficiano di sovvenzioni (anche in forma di sottoscrizione del capitale) sono ammessi al confronto concorrenziale secondo le regole comunitarie senza che vi sia alterazione della regola della parità di trattamento; il principio di parità di trattamento degli offerenti di cui alla direttiva 92/50/CEE non è, invero, violato per il solo fatto che l'amministrazione aggiudicatrice ammette a partecipare ad una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi organismi che ricevono da essa stessa, o da altre amministrazioni aggiudicatrici, sovvenzioni, indipendentemente dalla loro natura, che consentono a questi organismi di presentare offerte a prezzi notevolmente inferiori a quelli degli altri offerenti che non beneficiano di tali sovvenzioni (Corte Giustizia CE, 7 dicembre 2000, Arge Gewasserschutz c. Bundesministerium fur Land und Forstwirtschaft).
7) - Con il successivo motivo l’appellante torna sulla disciplina di cui all’art. 35, comma 2, della legge n. 448/2001, che ha modificato l’art. 113 del TU n. 267/2000; norma, la prima, vigente al momento delle operazioni di gara e che inibisce alle società di capitali la cui partecipazione pubblica è superiore al 50%, se ancora affidatarie dirette, di partecipare ad attività imprenditoriali al di fuori del proprio territorio; poiché il termine di entrata in vigore di detta norma è stato, dalla stessa, differito, come dianzi ricordato, all’adozione di una espressa previsione regolamentare governativa, peraltro mai assunta, si eccepisce la manifesta illegittimità costituzionale della norma in parola per violazione degli artt. 3, 41, 117 e 118 Cost..
Già si è detto della compatibilità, a livello comunitario, delle disciplina normativa che non preclude alle società miste a partecipazione maggioritaria pubblica di partecipare alla gare extra moenia; con la conseguenza che non può configurarsi la violazione degli invocati principi costituzionali di cui agli articoli 3 e 117 Cost., che - nella prospettazione dell’appellante - imporrebbero la conformità della disciplina nazionale a quella comunitaria.
Il fatto, poi, che il legislatore abbia previsto un periodo transitorio di non operatività della norma appare conforme ad un corretto principio di gradualità degli interventi normativi; in particolare, è valso ad evitare che soggetti in formazione, quali le società miste derivanti dalla trasformazione - espressamente prevista dalla legge - delle aziende speciali in compagini societarie, potessero vedere preclusa con immediatezza ogni loro possibilità di collocarsi autonomamente sul mercato e di acquisire le necessarie esperienze e capacità di sviluppo anche in ambiti territoriali differenti da quello di provenienza, altrimenti vedendosi le stesse destinate a vedere esaurite le proprie capacità e risorse nell’espletamento dei servizi in affidamento diretto, senza possibilità, nelle more, di sviluppare la propria struttura societaria ed operativa direttamente in un confronto concorrenziale aperto sul mercato.
L’appellante lamenta anche l’illegittimità - a livello costituzionale e comunitario - della disciplina normativa sopravvenuta, che preclude alle società di partecipare a gare d’appalto qualora siano affidatarie dirette di servizi, ma solo a partire dal 1° gennaio 2007 (comma 15 quater dell’art. 113 del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dall’art. 4, comma 234, della legge n. 350 del 24 dicembre 2003).
Pure in tal caso - che involge anche società diverse dalle società miste - valgono le considerazioni reiettive appena svolte in tema di legittimità degli interventi normativi miranti, in un delimitato periodo transitorio e in considerazione di un corretto criterio di gradualità, ad assicurare l’inserimento sul mercato dei soggetti di cui si tratta per rendere effettiva la loro capacità concorrenziale.
8) - L’appellante ribadisce, poi - nel criticare la sentenza appellata - la censura secondo cui Hera avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara in questione in applicazione del disposto di cui all’art. 8, comma 2bis, della legge n. 287/1990, nel testo introdotto dall’art. 11, comma 3, della legge n. 57/2001; norma che prevede che le imprese che gestiscono servizi di interesse economico generale o sono monopolisti legali, qualora intendano intraprendere un’attività imprenditoriale in mercati diversi, hanno l’obbligo di procedere a separazione societaria (“operano mediante società separate”); poiché Hera ha partecipato alla gara con la sua capogruppo Hera s.p.a. e non mediante società operative separate, avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.
9) - Ribadisce, poi, l’appellante il motivo di ricorso incidentale con il quale aveva dedotto che Hera avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per carenza del requisito della qualificazione obbligatoria ai sensi del DPR n. 34 del 2000; insiste anche per l’accoglimento, in subordine, della censura rivolta avverso la clausola del bando che non ha espressamente indicato la categoria prevalente, per violazione delle disposizioni di cui all’art. 73 del DPR n. 554/1999.
- che le norme in materia di lavori pubblici non si applicherebbero integralmente all’appalto in questione in quanto in esso i lavori hanno rilievo economico inferiore al 50% dell’importo a base d’asta;
- che, nella specie, le disposizioni relative agli appalti di lavori si applicherebbero limitatamente alla qualificazione delle imprese chiamate ad eseguire i lavori stessi, sicché le attestazioni SOA per le categorie di opere scorporabili indicate nel bando dovevano essere possedute solo dalle imprese esecutrici;
- il bando di gara era, perciò, da ritenere legittimo nella parte in cui non ha indicato la categoria prevalente (a qualificazione obbligatoria) per la componente lavori.
Nella specie, deduce l’appellante, avrebbero dovuto trovare comunque applicazione - anche in base alla lex specialis della gara - le disposizioni di cui alla legge n. 109/1994, che prescrivono l’indicazione della categoria prevalente e il possesso da parte della mandataria della qualifica nella categoria stessa.
Tale disposizione richiede, invero, che negli appalti misti - quale quello di specie - in cui i lavori non raggiungono un importo pari ad almeno la metà del valore dell’appalto, i lavori stessi siano eseguiti da soggetti qualificati secondo la disciplina generale del settore lavori pubblici, ma non implica anche l’esigenza che l’impresa capogruppo, allorché, come nella specie, non deve realizzare lavori ma si faccia espressamente carico - nella ripartizione dell’appalto - solo di attività di servizio, sia qualificata in alcuna delle categorie di lavori caratterizzanti la parte di appalto che li prevede.
E, in tal senso, appare pienamente legittima e coerente anche la lex specialis della gara, che definisce tutte le opere come scorporabili, senza indicare la categoria prevalente; e ciò proprio nella logica della norma anzidetta, che consente la partecipazione a tali tipi di appalto di imprese - anche mandatarie - prive della prescritta qualificazione SOA, purché le stesse non eseguano lavori e questi vengano eseguiti da altre imprese mandanti debitamente qualificate (e salvo il ricorso al subappalto, nei limiti consentiti dalla legge).
Vero che la disciplina di gara individuava espressamente, quali fonti legislative e regolamentari applicabili alla procedura, il d.lgs. n. 157/1995, la direttiva 92/50/CE, la legge n. 109/1994 e il DPR n. 34/2000, indicando, con riferimento ai lavori, talune specifiche categorie; ma proprio il riferimento alle norme anzidette stava a significare che la disciplina degli appalti di servizi assumeva valore qualificante, mentre quella relativi ai lavori era applicabile nei limiti dallo stesso legislatore stabiliti, implicando, quindi, la qualificazione dell’impresa solo se la stessa - mandataria o mandante non importa - fosse, nella ripartizione dell’appalto, chiamata ad eseguire lavori.
10) - Assume, ancora, l’appellante che l’ATI con capogruppo Hera avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara anche per violazione delle norme in materia di subappalto e di dichiarazioni da rendere a tale riguardo, avendo dichiarato di voler subappaltare la quasi totalità delle lavorazioni oggetto dell’appalto, privando, in tal modo, di qualsiasi compito operativo, nell’ambito dell’ATI, le mandanti Gemmo e Co.I.M.I., le quali hanno dichiarato di assumere, in sede di suddivisione dei compiti nell’esecuzione dell’appalto, la realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria per la messa in sicurezza e risparmio energetico e gli interventi di valorizzazione ambientale, ma hanno, altresì, dichiarato di volere subappaltare gli stessi interventi.
- che non corrisponderebbe al vero che la predette mandanti abbiano reso una dichiarazione di subappalto riguardante parte dei lavori, poiché sarebbero stati indicati, senza alcuna specificazione di parzialità, tutti gli interventi di manutenzione straordinaria e di valorizzazione ambientale, pure oggetto dell’appalto;
- che il richiamo all’art. 33 del CSA non sarebbe stata circostanza idonea a far presumere la volontà di limitare al 30% delle lavorazioni le opere oggetto della dichiarazione di subappalto ove si consideri che la norma suddetta reca il divieto di subappalto con riferimento ai servizi di esercizio e di manutenzione ordinaria, nulla disponendo in ordine alla subappaltabilità dei lavori di manutenzione straordinaria e di valorizzazione ambientale.
11) - L’appellante censura, poi, la sentenza appellata nella parte in cui, nel merito, ha ritenuto fondato il motivo di ricorso relativo alla formulazione del criterio di assegnazione dei punteggi relativi all’offerta economica (criterio contenuto nel capitolato speciale d’appalto).
In particolare, osserva ancora, il rapporto intercorrente, in termini ponderali, tra elementi valutativi quantitativi e valutativi varierebbe in ragione delle caratteristiche peculiari dell’appalto, sicché, ove questo sia caratterizzato da prestazioni ad elevato contenuto tecnico e, al contempo, sul versante dei costi, da fissità ed immodificabilità di una parte di questi, non potrebbe ritenersi irragionevole - al contrario di quanto sostenuto dal TAR - individuare parametri ponderali prevalenti, se non selettivi, con riferimento agli elementi valutativi della qualità tecnica, rispondenti all’interesse della P.A. di ottenere prestazioni e/o servizi rilevanti sotto il profilo tecnico, risultando non significativa l’area di oscillazione dell’offerta economica.
Per l’effetto, non sarebbe stata manifestamente irragionevole la previsione - censurata in primo grado - di un sistema di attribuzione del punteggio che per l’offerta tecnica consentiva un’oscillazione da 0 a 60 punti, mentre, per quella economica, consentiva un’oscillazione tra 30 e 40 punti, ciò corrispondendo alla minore incidenza della variabilità effettiva dell’offerta economica in relazione ai costi fissi ed alla consequenziale minore rilevanza di tale profilo nell’economia complessiva del quadro esigenziale richiesto dall’Amministrazione appaltante.
12) - Tali doglianze non possono essere condivise.
Ebbene, nel caso in esame si è determinato - a seguito dell’utilizzazione del contestato criterio valutativo - un appiattimento del punteggio spettante per l’offerta economica (da un range massimo potenziale di punti 40 ad uno di soli punti 10); in tal modo, il punteggio economico massimo attribuibile, pari, in astratto, ai 4/10 del punteggio totale, si è ridotto, di fatto - con la predetta sterilizzazione del punteggio massimo assegnabile all’offerta economica - ad un rapporto pari a circa 1/6; percentualmente, il valore dell’offerta economica, nell’economia generale dell’attribuzione dei punteggi è disceso, quindi, dal 40% ad un valore di poco superiore al 15%.
In particolare, all’art. 40 del capitolato speciale era precisato che sarebbe stato aggiudicato, l’appalto, all’offerta economicamente più vantaggiosa, valutata secondo i seguenti elementi: valutazione economica - 40 punti; valutazione tecnica - 60 punti.
(Ct max - Ct min).
E questo è esattamente ciò che si è verificato nella specie, dal momento che l’ATI Hera, terza graduata in sede di valutazione dell’offerta tecnica, seguiva la prima graduata ad una distanza di circa 20 punti, non recuperabile, quindi, in sede di offerta economica; mentre se fosse stato utilizzabile l’intero divario tra punti 0 e 40 - dalla stessa lex specialis della gara previsto per l’offerta economica - la posizione delle concorrenti ben avrebbe potuto, astrattamente, invertirsi.
40 - 40 x (Ctx - Ct min)
(BA - Ct min)
(ove Ctx è l’offerta della concorrente presa in considerazione; Ct min l’offerta più economica e BA la base d’asta) sarebbe possibile operare una ripartizione dei punteggi tra le singole offerte economiche che appare connotata da non incongrui rapporti proporzionali, assegnando all’offerta con il maggiore ribasso il punteggio massimo conferibile e poi via via gradando i punteggi fino all’assegnazione potenziale di punti zero all’offerta in ipotesi coincidente con la base di gara (applicando un criterio siffatto il divario di punteggio economico tra le due contendenti eccederebbe i punti 17 a favore dell’odierna appellata, consentendo - anche tenuto conto di quanto si dirà in seguito - un ipotetico rovesciamento dell’esito finale della gara).
Né può convenirsi, infine, con l’appellante nel ritenere che la scelta operata dall’Amministrazione discenderebbe dal carattere assolutamente prevalente, nella specie, della componente tecnica del progetto e dall’estrema complessità dell’appalto; se questo fosse stato vero, come rilevato dai primi giudici, sarebbe bastato differenziare maggiormente il rapporto tra i punteggi massimi relativi alle due componenti, tecnica ed economica, qui in considerazione, mentre era del tutto irragionevole, dapprima, prefigurare - in sede di bando e di lettera d’invito - un differenziale massimo, per l’offerta economica, pari a punti 40 e, subito dopo, in sede di CSA, ridurlo ad un quarto del suo valore, di fatto assegnando, immotivatamente, all’offerta tecnica una preponderanza assolutamente determinante.
13) - Ad avviso dell’appellante il TAR avrebbe errato anche nel ritenere illegittimi i criteri di assegnazione di punteggio tecnico elaborati dalla Commissione valutatrice.
a) - per il progetto dell’attività di gestione globale punti 30;
b) - per il progetto tecnico degli interventi di manutenzione straordinaria, per la messa in sicurezza, del risparmio energetico nonché di altri interventi necessari al miglioramento del servizio, completo di computo metrico non estimativo, punti 25;
c) - descrizione dell’organizzazione aziendale punti 5.
14) - La Commissione valutatrice stabiliva, poi, quale sub-elemento di valutazione relativo al progetto tecnico, “l’analisi dello stato dell’impianto esistente”.
Si tratta, in definitiva, non di una mera specificazione dei criteri indicati dalla lex specialis di gara, ma della vera e propria enucleazione di un criterio nuovo (al quale, tra l’altro, è stato assegnato un punteggio elevato - punti 8 - che ha contribuito significativamente a differenziare i punteggi delle contendenti, avendo per tale voce l’ATI aggiudicataria fruito di un differenziale favorevole di 3 punti rispetto all’ATI So.L.E. e di 2 punti rispetto all’ATI Hera), che la concorrenti avrebbero dovuto preventivamente conoscere per correttamente modulare, sul punto, le rispettive offerte e che, pertanto, non poteva essere introdotto dalla stessa commissione valutatrice senza determinare, di fatto, un’alterazione della par condicio tra le concorrenti medesime e senza violare i principi di buona amministrazione e di trasparenza dell’azione amministrativa.
15) - Vanno, infine, rigettate le eccezioni di inammissibilità delle censure di merito testé esaminate in relazione alla asserita mancanza di prova di resistenza.
16) - Il rigetto delle censure di cui ai punti da 11 a 15 che precedono vale anche ai fini del rigetto dell’appello n. 7263/2004 proposto dal Comune di Taranto (volto a censurare la sentenza appellata nella sola parte in cui ha accolto le predette censure di merito).
17) - L’appello va, invece, accolto per ciò che attiene alla declaratoria, da parte del TAR, di nullità dell’aggiudicazione, anziché di inefficacia della stessa.
In proposito il Collegio si richiama all’orientamento giurisprudenziale espresso di recente dalla Sezione (cfr. 12 novembre 2004, n. 7346), secondo cui all’annullamento degli atti di gara consegue la declaratoria di inefficacia - e non, come ritenuto, invece, dal TAR, la nullità - del contratto medio tempore stipulato.
18) - Per i motivi che precedono l’appello in epigrafe indicato, n. 6887/2004, appare fondato nei soli termini e limiti precisati nell’esposizione che precede e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, deve procedersi alla declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato tra l’odierna appellante e il Comune di Taranto; va, invece, respinto l’appello (n. 7263/2004) proposto dal Comune di Taranto.
a) - riunisce gli appelli nn. 6887/04 e 7263/04;
b) - accoglie in parte l’appello n. 6887/04;
c) - respinge l’appello n. 7263/04;
d) - compensa le spese di giudizio.
A L D O F E R A - C o n s i g l i e r e
M A R Z I O B R A N C A - Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE IL SEGRETARIO PER IL DIRIGENTE
1) Appalti - Natura delle società miste - Gestione del servizio affidato dal Comune - Attività extraterritoriale - Limiti - Condizioni. Sono insussistenti - alla luce della natura delle società miste - i limiti all’attività extraterritoriale delle stesse, esigendo soltanto che detta attività non incida negativamente sulla gestione del servizio affidato dal Comune (cfr. 3 settembre 2001, n. 4586). Pertanto, non possono evidenziarsi particolari problemi per quanto attiene alla dimensione territoriale di riferimento delle società miste a maggioranza pubblica, stante la necessità che per queste, costituite appositamente per lo svolgimento di servizi pubblici, si addivenga, a differenza del modello delle aziende speciali, ad una maggiore flessibilità nel dimensionare il vincolo funzionale, nel senso di valutarne gli effetti secondo i connotati del caso concreto, ammettendo così l’impegno extraterritoriale ove questo comporti apprezzabili ritorni di utilità e soprattutto non distolga in maniera rilevante risorse e mezzi dalla collettività di riferimento (cfr. le decisioni della Sezione: n. 6325 del 27 settembre 2004; 9 maggio 2003, n. 2467; n. 3448 del 25 giugno 2002; cfr. anche Sezione VI, n. 5843/04). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196
2) Appalti - Società miste - Compiti ultronei alla mission istituzionale assegnata dall’ente locale - Presupposti. L’ordinamento giuridico non pone, in linea di principio, alcun limite all’assunzione, da parte delle società miste, di compiti ultronei alla mission istituzionale assegnata dall’ente locale. Rimane, tuttavia, ferma l’esigenza che detta attività non incida negativamente sulla gestione del servizio affidato dal Comune o Comuni interessati. CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196
3) Appalti - Azienda speciale e società mista pubblico-privata - Differenza - ATI - Partecipazione agli atti di gara aventi a oggetto un appalto misto. In tema di partecipazione agli atti di gara aventi a oggetto un appalto misto, l’azienda speciale è configurabile quale ente strumentale del Comune, nell’apparato organizzativo di questo compiutamente integrata, mentre la società mista pubblico-privata è, innanzitutto, un soggetto imprenditoriale, rientrante nello schema organizzativo gestionale proprio delle società di capitali e, pertanto, non sottoposto alle limitazioni di attività cui soggiacciono le aziende speciali. CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196
4) Appalti - Annullamento degli atti di gara - Inefficacia - Nullità - Esclusione. All’annullamento degli atti di gara consegue la declaratoria di inefficacia e - non, la nullità - del contratto medio tempore stipulato (cfr. 12 novembre 2004, n. 7346). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196
5) Appalti - Annullamento degli atti di gara o dell’aggiudicazione (giurisdizionale, amministrativa o in autotutela) - Effetti - Diritti acquistati dai terzi di buona fede. L’inefficacia sopravvenuta derivante dall’annullamento degli atti di gara ovvero del provvedimento di aggiudicazione (in sede giurisdizionale, amministrativa o in via di autotutela) è relativa e può essere fatta valere solo dalla parte che abbia ottenuto l’annullamento dell’aggiudicazione. Secondo tali principi, l’annullamento della deliberazione formativa della volontà contrattuale dell’ente "non pregiudica i diritti acquistati dai terzi di buona fede in base ad atti compiuti in esecuzione della deliberazione medesima" (art. 23 e 25 c.c.). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196
6) Appalti - Atti di gara - Annullamento - Effetti - Giurisprudenza. All’annullamento degli atti di gara consegue la declaratoria di inefficacia e - non, la nullità - del contratto medio tempore stipulato (cfr. 12 novembre 2004, n. 7346). La tesi dell’inefficacia è stata recentemente sostenuta dalla decisione Cons. Stato 6666/2003, secondo cui la caducazione, in sede giurisdizionale o amministrativa, di atti della fase della formazione, attraverso i quali si è formata in concreto la volontà contrattuale dell’Amministrazione, dà luogo alla conseguenza di privare l’Amministrazione stessa, con efficacia ex tunc, della legittimazione a negoziare; in sostanza, l’organo amministrativo che ha stipulato il contratto, una volta che viene a cadere, con effetto ex tunc, uno degli atti del procedimento costitutivo della volontà dell’Amministrazione, come la deliberazione di contrattare, il bando o l’aggiudicazione, si trova nella condizione di aver stipulato privo della legittimazione che gli è stata conferita dai precedenti atti amministrativi (cfr. Cass., 20 novembre 1985, n. 5712): “la categoria che viene in gioco in tal caso non è l’annullabilità, ma l’inefficacia. E, infatti, nei contratti ad evidenza pubblica gli atti della serie pubblicistica e quelli della serie privatistica sono indipendenti quanto alla validità; i primi condizionano, però, l’efficacia dei secondi, di modo che il contratto diviene ab origine inefficace se uno degli atti del procedimento viene meno per una qualsiasi causa” (cfr. Cass., 5 aprile 1976, n. 1197). Più di recente, si è fatto strada nella giurisprudenza amministrativa l’orientamento della caducazione automatica (Cons. St., Sez. V, 25 maggio 1998, n. 677, in un caso di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione; Cons. St., Sez. V, 30 marzo 1993, n. 435, che afferma il travolgimento automatico del contratto per effetto dell’annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione; Cons. St., Sez. VI, 14 gennaio 2000, n. 244, muovendo dal principio di conservazione degli atti, per cui la graduatoria della gara conserva i suoi effetti per il caso in cui venga meno la prima aggiudicazione, afferma che l’annullamento dell’aggiudicazione in favore del primo graduato comporta l’aggiudicazione automatica in favore del secondo graduato; di recente, Cons. St., Sez. V, 5 marzo 2003, n. 1218; Cons. St., Sez. VI, 14 marzo 2003, n. 1518). La tesi della caducazione automatica è stata, poi, di recente approfondita dalla VI Sezione del Consiglio di Stato (cfr. dec. 5 maggio 2003, n. 2332), che ha ripreso la tesi, di matrice dottrinaria, della inefficacia del contratto per mancanza legale del procedimento, vale a dire per carenza del presupposto legale di efficacia del contratto costituito dalla fase di evidenza pubblica (mancanza legale del procedimento), riconducendone l’effetto al principio generale, proprio anche dei negozi giuridici privati collegati in via necessaria, secondo cui simul stabunt, simul cadent. Altro orientamento della VI Sezione del Consiglio di Stato ritiene accoglibile l’impostazione tradizionale relativa alla normale efficacia caducante dell’annullamento dell’aggiudicazione sul contratto conseguente, ma con il temperamento costituito dalla salvezza dei diritti dei terzi in buona fede in applicazione analogica degli artt. 23, comma 2 e 25, comma 2, del codice civile, applicabili alla Pubblica amministrazione in quanto persona giuridica ex art. 11 dello stesso codice (cfr. Cons. St., Sez. VI, 30 maggio 2003, n. 2992). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 28 settembre 2005 (C.c. 17/05/2005), Sentenza n. 5196