Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4242
Timestamp: 2019-12-14 03:25:48+00:00
Document Index: 20441136

Matched Legal Cases: ['art. 49', 'art. 12', 'art. 34', 'art. 49', 'art. 2359', 'art. 38', 'art. 2359', 'art. 30', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 2359', 'art. 34', 'art. 3', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 49', 'sentenza ', 'art. 70', 'sentenza ', 'art. 1336', 'art. 1990', 'art. 2359']

Deliberazione n. 12 Adunanza del 11 Marzo 2010
Rif.VISF/GE/09/68804
Oggetto: procedura aperta per l’affidamento del servizio di realizzazione fornitura e gestione di un servizio integrato per il monitoraggio, controllo e gestione del sistema di sosta e traffico;
Stazione appaltante:Comune di Valmontone;
Esponente: STC srl;
È pervenuta a questa Autorità una segnalazione da parte di una partecipante alla procedura di cui in oggetto, nella quale si contesta “l’illegittima riduzione della platea dei concorrenti a causa dell’inserimento nel bando di una norma contrastante con la vigente legislazione italiana e con l’ordinamento comunitario che di fatto impedisce il ricorso all’istituto dell’avvalimento di cui all’art. 49 del d.lgs. 163/06”.
In effetti, dalla lettura degli atti di gara è emerso che l’art. 12 del bando reca la seguente disposizione “I concorrenti singoli, consorziati o raggruppati ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 163/06 possono avvalersi solo del requisito economico in misura non superiore al 20% dell’impresa ausiliaria (ex art. 49 comma 7 del d.lgs. n. 163/06) ed al fine di presentare domanda con gli allegati di legge”.
Un’ulteriore criticità non rilevata dalla segnalante è stata individuata nel disciplinare di gara, che al pt. 1) (soggetti ammessi alla gara), prevede il divieto di partecipazione per le imprese che si trovino tra loro in una situazione di controllo o di collegamento di cui all’art. 2359 c.c., senza consentire alle stesse di dimostrare che detta relazione non ha influito sulla formulazione dell’offerta, come prescritto dall’art. 38 del codice, è stata avviata specifica istruttoria.
Con la comunicazione di avvio del procedimento (prot. n. 72887/09/VISF del 17.12.2009), nel segnalare quanto emerso all’esito di un primo esame dei documenti di gara, è stato chiesto alla stazione appaltante di fornire chiarimenti in ordine ai motivi che hanno portato a limitare l’utilizzo dell’istituto dell’avvalimento ed a prevedere l’esclusione automatica dei concorrenti in situazioni di controllo o di collegamento di cui all’art. 2359 c.c., non tenendo conto delle modifiche di recente apportate al codice dal d.lgs. 152/2008 e dal d.l. 135/09, convertito dalla legge n. 166/09. Si consideri, infatti, che le modifiche introdotte con il terzo correttivo al codice dei contratti pubblici sono in vigore dal 17 ottobre 2008 e che il decreto-legge c.d. “Ronchi” è entrato in vigore il 26 settembre 2009, mentre il bando risulta spedito per la pubblicazione in GUCE il 22 novembre 2009.
Al riguardo, con nota dell’8 gennaio 2010 (prot. n. 6049/6197 del 4 febbraio 2010), il Comune fa presente che dopo la pubblicazione del bando ha ricevuto dall’odierno segnalante una comunicazione nella quale si chiedeva l’annullamento del bando, in considerazione delle criticità poi evidenziate a questa Autorità. Il Comune ha risposto con nota pubblicata sul proprio sito, assicurando che avrebbe espletato la gara nel rispetto delle normative vigenti. Successivamente, pur non avendo annullato il bando, Il Comune rileva di aver dato, comunque, applicazione alla vigente disciplina, senza escludere alcuna partecipante alla gara. Al contrario - evidenzia sempre il Comune - la società segnalante pur avendo ricevuto rassicurazioni sul fatto che sarebbe stata applicata la normativa vigente, non ha partecipato alla gara, dimostrando di non aver alcun reale interesse a farlo. La procedura si è conclusa con l’aggiudicazione in favore di una delle due imprese che hanno presentato offerta e la stazione appaltante non ha proceduto ad alcuna esclusione.
La gestione delle aree di parcheggio pubbliche a pagamento, oggetto principale dell’affidamento in esame, costituisce concessione di servizio pubblico e rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 30 del codice dei contratti. Pur potendo optare per una gara informale, nondimeno la stazione appaltante ha inteso individuare il concessionario con una procedura aperta che si è svolta in applicazione delle disposizioni del codice, espressamente richiamate nel bando di gara. In particolare, nel fissare la regola contestata secondo cuila facoltà di ricorrere all’avvalimento è stata limitata al solo requisito economico in misura non superiore al 20%, la stazione appaltante ha richiamato l’art. 49, comma 7 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, da ultimo abrogato in seguito all’approvazione del d.lgs. 152/2008 recante “Ulteriori disposizioni correttive e integrative del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163” (c.d. “terzo correttivo”).
Infatti, – in seguito all’apertura da parte della Commissione Europea nei riguardi dell’Italia di una procedura di infrazione, nella quale si contestava, tra l’altro, che le limitazioni al diritto di avvalersi della capacità di altri soggetti, previste dall’art. 49, commi 6 e 7, del d.lgs. n. 163/2006 erano in contrasto con le disposizioni delle direttive appalti pubblici - il legislatore nazionale è intervenuto sopprimendo integralmente il comma 7 e sostituendo il comma 6, ove per i soli lavori si prevedono alcune restrizioni e specificazioni sull’operatività dell’istituto.
Come noto, la disposizione abrogata consentiva di derogare al principio generale dell’avvalimento in base al quale per il concorrente è sempre possibile soddisfare la richiesta relativa al possesso di tutti i requisiti di partecipazione, avvalendosi di quelli di un altro operatore economico o dell’attestazione SOA altrui. In particolare, prima delle modifiche introdotte con il terzo correttivo, alle stazioni appaltanti era permesso di prevedere nel bando di gara che – come nel caso di specie - il ricorso all’avvalimento fosse limitato solo ai requisiti economici o a quelli tecnici, oppure all’integrazione di un preesistente requisito tecnico o economico già in possesso dell’impresa avvalente in misura o percentuale indicata dal bando. La disposizione, in ogni caso, doveva esser letta alla luce della disciplina comunitaria di riferimento che non ammette alcuna limitazione all’avvalimento (Consiglio di Stato sezione V – decisione 19 marzo 2009 n. 1624); pertanto – anche nella vigenza del comma 7, una clausola come quella prevista nel caso di specie - come prospettato dall’esponente - avrebbe potuto costituire una limitazione troppo stringente e tale da snaturare l’istituto (si limita la facoltà di avvalimento al solo requisito economico e per una percentuale molto bassa del 20%).
Al contrario, le direttive comunitarie in materia di appalti con le disposizioni sull’avvalimento hanno cristallizzato un principio generale già riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia come desumibile dai Trattati in ossequio all’effettività del mercato comune e finalizzato ad ampliare la schiera dei soggetti ai quali consentire l’accesso alle procedure di gara; in base a tale principio, gli operatori economici hanno diritto di avvalersi della capacità di altri soggetti senza alcuna limitazione e l’unica condizione ammissibile è quella per cui l’amministrazione aggiudicatrice può verificare che il candidato o l’offerente disporrà delle capacità richieste per l’esecuzione dell’appalto, attraverso la richiesta di idonea documentazione probatoria.
L’ultimo intervento del legislatore, peraltro, si pone sulla stessa linea di quell’orientamento della dottrina e della giurisprudenza nazionale che riconosce la portata generale dell’istituto dell’avvalimento nel nostro ordinamento e lo riconduce tra i principi generali, in quanto tale applicabile anche ai contratti esclusi in tutto o in parte dall’applicazione del codice (da ultimo TAR Milano Sez. I 7 aprile 2009 n. 3227, sull’applicabilità dell’art. 49 del codice ai contratti di servizi di cui all’allegato IIB), pur in assenza di un’espressa previsione nel bando di gara.
Quanto al divieto di partecipazione alla gara per le imprese che si trovino tra loro in una situazione di controllo o di collegamento di cui all’art. 2359 c.c. previsto nel disciplinare di gara, anche in questo caso la stazione appaltante ha richiamato una disposizione del codice, già abrogata al momento della pubblicazione nel bando. Si tratta dell’art. 34 comma 2 del codice riguardante l’automatica esclusione dei concorrenti in situazioni di controllo che è stato da ultimo abrogato dall’art. 3 del d.l. 25 settembre 2009 per conformarsi ai principi enunciati dalla Corte di giustizia, sez. IV, 19 maggio 2009 (causa C-538/07). La Corte, infatti, ha ritenuto “in contrasto col diritto comunitario la disposizione nazionale che stabilisca un divieto assoluto, a carico di imprese tra le quali sussista un rapporto di controllo o che siano tra loro collegate, di partecipare in modo simultaneo e concorrente ad una medesima gara d’appalto, senza lasciare loro la possibilità di dimostrare che il rapporto suddetto non ha influito sul loro rispettivo comportamento nell’ambito di tale gara”.
La nuova disciplina della partecipazione alle gare di imprese in situazione di controllo è stata inserita all’art. 38, ove si chiarisce che “l’eventuale esclusione dei concorrenti può aver luogo solo se la situazione di controllo o la relazione comporti che le offerte sono imputabili ad un unico centro decisionale” (art. 38, comma 1, nuova lett. m-quater). Ai fini della menzionata causa di esclusione i concorrenti allegano, alternativamente: a) la dichiarazione di non essere in una situazione di controllo di cui all’articolo 2359 del codice civile con nessun partecipante alla medesima procedura; b) la dichiarazione di essere in una situazione di controllo di cui all’articolo 2359 del codice civile e di aver formulato autonomamente l’offerta, con indicazione del concorrente con cui sussiste tale situazione; tale dichiarazione è corredata dai documenti utili a dimostrare che la situazione di controllo non ha influito sulla formulazione dell’offerta, inseriti in separata busta chiusa.
La nuova disciplina era già in vigore al momento della pubblicazione del bando relativo alla procedura in esame; pertanto, la stazione appaltante nella predisposizione dei documenti di gara avrebbe dovuto conformarsi a quanto attualmente previsto nel codice, senza vietare aprioristicamente la partecipazione delle imprese in situazione di controllo.
Infine, occorre valutare quanto riferito a sostegno della legittimità del proprio operato dal Comune, ossia la circostanza per cui i rilievi formulati dalla segnalante, unitamente ad una nota di risposta della stazione appaltante, nella quale si assicura che la gara sarebbe stata espletata nel rispetto delle normative vigenti, sono state pubblicate sul sito del Comune prima del termine per la presentazione delle offerte.
Innanzitutto, non sembra che la nota del tutto generica predisposta dal Comune possa ritenersi idonea a chiarire l’intenzione della stazione appaltante di non applicare i limiti all’avvalimento ed il divieto di partecipazione per le imprese in rapporto di collegamento, come previsto nei documenti di gara, in quanto non vi è alcun riferimento agli stessi; tuttavia, la stazione appaltante ha anche provveduto a pubblicare sul sito la lettera della segnalante, ove si contesta l’erroneo riferimento all’abrogato comma 7 dell’art. 49 (limiti all’avvalimento).
Ad ogni modo, sul punto, giova far presente quanto affermato dalla giurisprudenza, secondo la quale un'amministrazione appaltante che riscontri l'illegittimità del bando di gara nella parte in cui richiama una disposizione abrogata – nel caso esaminato si trattava di disposizione del d.lgs. 157/95 sul procedimento di verifica dell’anomalia abrogata dal Codice dei contratti pubblici - deve procedere al suo annullamento e bandire una nuova gara, nel rispetto della normativa vigente (Tar Lazio Roma Sez. II ter, sentenza 29 gennaio 2007 n. 616).
In secondo luogo, deve rilevarsi che le clausole del bando oggetto di interpretazione correttiva da parte della stazione appaltante, incidono direttamente sulla possibilità di partecipare alla procedura, in particolare per quelle imprese che avessero voluto ricorrere all’avvalimento e per quelle in rapporto di controllo con altre partecipanti. Pertanto, trattandosi in ogni caso di modifiche sostanziali alle regole di gara, la stazione appaltante avrebbe dovuto quantomeno posticipare i termini per la ricezione delle offerte (i chiarimenti sono stati pubblicati sul sito il 27.11.09 ed il termine per la ricezione delle offerte è rimasto il 07.12.09); al riguardo, la giurisprudenza ha, infatti, rilevato che “è illegittima la gara espletata dalla stazione appaltante che a seguito di modifiche sostanziali del bando non abbia previsto la riapertura del termine per la ricezione delle offerte, che a norma dell’art. 70 d.lgs. n. 163/06 non può essere inferiore a cinquantadue giorni decorrenti dalla data di trasmissione del bando di gara, oppure non abbia dato prova della particolare urgenza o di particolari condizioni che avrebbero potuto, in astratto, consentire una deroga” (Consiglio di Stato sezione V sentenza 25 agosto 2009 n. 5038).
Infine, la rettifica doveva, comunque, essere resa pubblica con le medesime modalità del bando di gara; infatti, secondo la giurisprudenza “è priva di efficacia nei confronti delle imprese partecipanti alla gara ove non sia portata a conoscenza delle stesse nelle medesime forme attraverso le quali è stata data pubblicità al bando. Tale regola si desume, oltre che dal principio del contrarius actus, senza dubbio applicabile all’autotutela provvedimentale, anche dal principio civilistico dell’identità della forma pubblicitaria, sancito dall'art. 1336, co. 2, c.c., per l’offerta al pubblico, e dall’art. 1990 c.c., per la promessa al pubblico, stante la sua estendibilità anche per la modifica del bando di gara, in quanto lo stesso, pur non avendo la medesima natura giuridica dei predetti atti negoziali, genera nelle concorrenti un livello di affidamento non inferiore a quello generato da tali atti..” (Consiglio di Stato, Sezione VI, decisione 11 maggio 2007 n. 2306).
la limitazione del ricorso all’avvalimento per la sola integrazione di un preesistente requisito economico già in possesso dell’impresa avvalente in percentuale indicata dal bando è in contrasto con la vigente normativa in materia di appalti pubblici;
il divieto di partecipazione per le imprese che si trovino tra loro in una situazione di controllo o di collegamento di cui all’art. 2359 c.c., senza consentire alle stesse di dimostrare che detta relazione non ha influito sulla formulazione dell’offerte è in contrasto con la vigente normativa in materia di appalti pubblici;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture perché comunichi la presente deliberazione al Comune di Valmontone ed alla segnalante e affinché disponga la pubblicazione della delibera sul sito internet dell'Autorità.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 23 Marzo 2010