Source: https://digital.zlb.de/viewer/fulltext/15876137/1/
Timestamp: 2020-02-22 05:00:18
Document Index: 321433312

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 87', 'Art. 89', 'Art. 94', 'Art. 95', 'Art. 85', '§ 26', 'Art. 89', '§ 41', 'Art. 89', '§ 2', 'Art. 66', 'Art. 28', '§ 38', '§ 26', '§ 6', '§ 7', '§ 12', '§ 19', '§ 15', '§ 8', '§ 154', '§ 26', 'Art. 110', 'Art. 87', 'Art. 89', '§ 26', '§ 30', '§ 29', '§ 29', '§ 16', '§ 16', '§ 30', '§ 26', '§ 26', '§ 26', '§ 13', '§ 7', '§ 20', '§ 10', '§ 41', 'Art. 89', '§ 24', '§ 47', 'Art. 89', 'Art. 89', '§ 10', '§ 26', '§ 26']

Haushalten! Aber wie? / Heuer, Jens-Peter - Digitale Landesbibliothek Berlin - Zentral- und Landesbibliothek Berlin
Haushalten! Aber wie? / Heuer, Jens-Peter
Creator: Heuer, Jens-Peter Publication: Berlin: Kommunalpolitisches Forum, 2012
URN: https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-opus-255697
Full text: Haushalten! Aber wie? / Heuer, Jens-Peter
Heuer, Jens-Peter
Berlin: Kommunalpolitisches Forum, 2012
https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-opus-255697
Bezirkliche Haushaltsführung
Der Autor dankt sehr herzlich allen, die die Erarbeitung der Broschüre unterstützt haben – besonders dem Vorstand des kommunalpolitischen forum e.V. (berlin) für die Möglichkeit der Veröffentlichung, Frau Kerstin Franz für die technische Betreuung sowie Frau Anke Behr und Frau Dr. Petra Leuschner für die inhaltliche Beratung und Unterstützung.
Dr. Jens-Peter Heuer: Haushalten! Aber wie? Herausgegeben im Auftrag des kommunalpolitischen forum e.V. (berlin), 2012 Die Vervielfältigung und Verbreitung einschließlich Fotokopien und der auszugsweise Nachdruck bedürfen der Genehmigung des Autors. Die Abbildungen stammen von der Senatsverwaltung für Finanzen (S. 54) und vom Autor. Druck: Bunter Hund, Berlin, www.bunterhund.com
Die Grafiken auf den Seiten 18, 21, 39, 71, 72 und 73 finden Sie auch farbig auf unseren Internetseiten unter www.kommunalpolitik-berlin.de/publikationen
Dr. Jens-Peter Heuer
Grundbegriffe und Regeln des Berliner Haushaltsrechts Verfahren und Verantwortlichkeiten bei der Erarbeitung der Bezirkshaushaltspläne
Rechtliche Grundlagen .................................................................................... 1 Bedeutung, Gliederung und Bestandteile des Bezirkshaushaltsplans ............. 8
Die Bedeutung der Bezirkshaushaltspläne...............................................................8 Grobgliederung – Einteilung des Haushaltsplans in Einzelpläne und Kapitel ........11 Feingliederung – Einteilung in Gruppen und Titel...................................................13 Funktionskennzahl und Kennbuchstabe – Ausgabefelder und Einnahmeblöcke ...15 Verpflichtungsermächtigungen (VE) .......................................................................22 Haushaltsvermerke.................................................................................................23 Der Vorbericht.........................................................................................................26 Die Anlagen zum Haushaltsplan.............................................................................28
Haushaltsgrundsätze ..................................................................................... 31
Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ................................................31 Jährlichkeit und zeitliche Bindung...........................................................................32 Bruttoveranschlagung und Einzelveranschlagung..................................................33 Grundsatz der Gesamtdeckung..............................................................................34 Haushaltsausgleich.................................................................................................35
Die Aufstellung des Bezirkshaushaltsplans – Verfahren und Verantwortlichkeiten....................................................................................... 37
Ablauf und Regelungen im Aufstellungsverfahren..................................................37 Produkte, Kostenrechnung, Budgetierung. Eine Einführung ..................................44 Die Rolle von Bezirksamt und Bezirksverordnetenversammlung bei der Erarbeitung des Bezirkshaushaltsplans..................................................................56
Haushaltsdurchführung und Jahresabschluss im Bezirk................................ 60
Zuständigkeit für die Bewirtschaftung – Der Beauftragte für den Haushalt ............ 60 Abweichungen vom Haushaltsplan – Mehrausgaben und ihre Deckung ............... 62 Haushaltswirtschaftliche Sperren und Verfügungsbeschränkungen ......................64 Nachtragshaushalts- und Ergänzungsplan.............................................................66 Die Überwachung des Haushalts ...........................................................................67 Basiskorrekturen und Jahresabschluss ..................................................................6 8
Statt eines Nachwortes .................................................................................. 75
Sachwortverzeichnis................................................................................................. 76
Beginnen wir mit den bundesgesetzlichen Regelungen. Auch wenn ich mich im Weiteren auf die Bezirke konzentrieren werde, ist darauf zu verweisen, dass das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (GG) Regelungen enthält, die sich letzten Endes auch auf die Bezirkshaushalte auswirken. In Artikel 109 GG wird die Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder festgeschrieben und betont, dass diese (ebenso wie der Bund) bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen haben. Diese Erfordernisse werden im Stabilitätsgesetz von 1967 als „magisches Viereck“ wie folgt definiert: • • • • Stabilität des Preisniveaus hoher Beschäftigungsgrad außenwirtschaftliches Gleichgewicht stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum
Das Stabilitätsgesetz begründet außerdem die fünfjährige Finanzplanung. Diese sogenannte „mittelfristige Finanzplanung“ soll von den jeweils verantwortlichen Regierungen aufgestellt und jährlich fortgeschrieben werden, also nicht der Beschlussfassung durch das Parlament unterliegen. Bestandteil der mittelfristigen Finanzplanung ist die mehrjährige Investitionsplanung. 1969 hat der Bundesgesetzgeber das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) verabschiedet. Ziel war vor allem die Schaffung eines einheitlichen Haushaltsrechts, das bis 1972 vollendet werden sollte. Das Land Berlin hat aus diesem Gesetz nur die Systematik und die Gliederung nach Funktionen übernommen, da die Landeshaushaltsordnung erst 1966 beschlossen worden war und nicht wieder gänzlich in Frage gestellt werden sollte. Bis dahin war im ehemaligen Westteil der Stadt die Haushaltswirtschaft auf der Basis der Gemeindehaushaltsverordnung von 1949 organisiert worden. Im Gesetz über den Länderfinanzausgleich von 1988 wird die Teilnahme des Landes Berlin am Finanzausgleich bei gleichzeitiger Anerkennung des sogenannten „Stadtstaatenprivilegs“ (für Berlin, Hamburg und Bremen) festgeschrieben.
Schließlich ist hinsichtlich der bundesgesetzlichen Regelungen die Einfügung der sogenannten „Schuldenbremse“ in das Grundgesetz zu erwähnen (in Kraft getreten zum 01. August 2009). Danach dürfen die Länder ab 2020 keine neuen Kredite mehr aufnehmen, um ihre (jährlichen) Haushalte auszugleichen. Das bedeutet nicht, dass bis dahin alle „Schulden“ (in Berlin gegenwärtig rd. 64 Mrd. €) abzubauen seien, sondern „nur“, dass dann keine neuen Schulden mehr aufgebaut werden dürfen.
Die grundlegenden Regelungen zum Finanzwesen im Land finden wir in der Verfassung von Berlin. Der Abschnitt VIII mit seinen Artikeln 85 bis 95 regelt im Wesentlichen • • • • • • die Feststellung des Haushaltsplans durch Gesetz (Art. 85 Abs. 1) die Zuweisung von Globalsummen an die Bezirke (Art. 85 Abs. 2) die Begrenzung der Kreditaufnahme – im Regelfall – durch die Summe der geplanten Investitionsausgaben (Art. 87 Abs. 2) die Haushaltsermächtigungen für den Fall, dass der Haushaltsplan zu Beginn des Haushaltsjahres noch nicht festgestellt ist (Art. 89 Abs. 1) die Pflicht und das Verfahren zur Rechnungslegung und Entlastung des Senats (Art. 94) die Rechtsstellung des Rechnungshofs (Art. 95)
Von besonderer Bedeutung für die bezirkliche Haushaltsführung sind die Ausführungen zu den Globalsummen und zur vorläufigen Haushaltswirtschaft. Art. 85 Abs. 2 VvB regelt: „Jedem Bezirk wird eine Globalsumme zur Erfüllung seiner Aufgaben im Rahmen des Haushaltsgesetzes zugewiesen. Bei der Bemessung der Globalsummen für die Bezirkshaushaltspläne ist ein gerechter Ausgleich unter den Bezirken vorzunehmen. Zum Jahresschluß wird das erwirtschaftete Abschlußergebnis auf die Globalsumme für den nächsten aufzustellenden Bezirkshaushaltsplan vorgetragen.“
3 3 Die Globalsummensystematik ist seit 1995 in der Verfassung verankert. Bis dahin hatten die Bezirke Entwürfe von Haushaltsplänen erarbeitet, die in titelkonkreten „Einwendungsverhandlungen“ bei den Senatsverwaltungen für Finanzen und Inneres verteidigt werden mussten. Mit dem Doppelhaushaltsplan 1995/96 gibt es eine „Globalsumme“, die (inzwischen) aus dem Produktsummenbudget, einer Zuweisung für Transferausgaben und einer Zuweisung für Investitionen besteht (ausführlicher dazu siehe Abschnitt 4). Die Formulierung in Satz 1, dass die Globalsumme dem Bezirk „zur Erfüllung seiner Aufgaben“ zugewiesen wird, hat manchen Bezirkspolitiker zur Annahme verleitet, dass ausschließlich der Umfang der Aufgaben den Umfang der Finanzmittel bestimmen würde. Das ist nur bedingt richtig. In der Landeshaushaltsordnung (LHO) wird klargestellt, dass bei der Bemessung der Globalsummen auch „übergeordnete Zielvorstellungen von Abgeordnetenhaus und Senat sowie die Deckungsmöglichkeiten des Gesamthaushalts zu berücksichtigen“ sind (§ 26a Abs. 2 LHO). Das öffnet selbstredend nicht der Willkür Tür und Tor, ermöglicht aber den Landesfinanzern die Argumentation, dass bei der Berechnung der bezirklichen Globalsummen Abschläge (selbstverständlich aus übergeordnetem Interesse) vorgenommen werden können, die dann durch bezirkliche „Prioritätensetzung“ umgesetzt werden müssten. Die Bemühungen – insbesondere im damaligen Bezirk Hellersdorf – eine Verfassungsklage gegen das Land wegen unzureichender Finanzmittelzuweisungen anzustrengen, waren nicht von Erfolg gekrönt. Der Verfassungsgerichtshof hat im Juni 2000 entschieden, dass den Berliner Bezirken – als Teil der Einheitsgemeinde Berlin - die „Beteiligungsfähigkeit für Organstreitverfahren“ fehlt. Das Verfassungsgebot, für einen „gerechten Ausgleich unter den Bezirken“ zu sorgen, wird manchmal als Gebot für eine „gerechte Ausstattung der Bezirke“ missverstanden. Dabei ist sofort einsichtig, dass auch Not gerecht verteilt werden kann. Die Globalsummensystematik, vor allem die Produktbudgetierung wird inzwischen als Instrument dieses gerechten Ausgleichs angesehen. Wie später zu zeigen sein wird, fließen über das Produktbudget sowohl der differenzierte Umfang bezirklicher Leistungserbringung (über „Mengen“) als auch der unterschiedliche Aufwand - und damit u.a. auch unterschiedliche Qualitäten – (über „Preise“) in die Zuweisung ein. Ob dies
zu „Gerechtigkeit“ führt, ist hier nicht zu untersuchen1. Ein Anreiz zu Effizienzbetrachtungen sind Kostenrechnung und Budgetierung allemal, und damit in jedem Fall „gerechter“ als die vorherige kamerale Zuweisung, die lediglich Vorhandenes fortschrieb. Neben der Produktbudgetierung wirkt auch ein sogenannter „vertikaler Finanzausgleich“ zwischen den Bezirken als Instrument eines gerechten Ausgleichs – der Umfang dieser zusätzlich an sozial benachteiligte Bezirke verteilten Mittel (im Haushaltsplan 2010/ 2011 jeweils ganze 7 Millionen €) ist angesichts der Höhe der Gesamtzuweisung an die Bezirke (knapp 6 Milliarden €) getrost zu vernachlässigen. Auf den letzten Satz dieses Absatzes der Verfassung, der sich mit Jahresabschluss und Gewinn-/Verlustvortrag befasst, komme ich im Abschnitt 5 zurück. „Artikel 89 Absatz 1 VvB“ ist in den vergangenen Jahren vor allem unter den Bezirksfinanzern zu einer stehenden Redewendung geworden. Dabei regelt er eigentlich nur einen selten eintretenden Sachverhalt: „Ist der Haushaltsplan zu Beginn des neuen Rechnungsjahres noch nicht festgestellt, so ist der Senat zu vorläufigen Regelungen ermächtigt, damit die unbedingt notwendigen Ausgaben geleistet werden können, um bestehende Einrichtungen zu erhalten, die gesetzlichen Aufgaben und die rechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen, Bauvorhaben weiterzuführen und eine ordnungsgemäße Tätigkeit der Verwaltung aufrechtzuerhalten. Für den Bezirkshaushalt ist das Bezirksamt zu ergänzenden Regelungen ermächtigt.“ Die Festlegungen des Art. 89 Abs. 1 VvB ermächtigen also eigentlich nur den Senat (und die Bezirksämter) zu Regelungen für den Fall, dass das Landesparlament „nicht zu Potte gekommen“ ist und den Haushaltsplan für das beginnende Jahr noch nicht beschlossen hat. Das ist regelmäßig nur dann der Fall, wenn im Herbst des Vorjahres Wahlen stattgefunden haben und die Haushaltsverhandlungen erst nach Bildung der neuen Volksvertretung und der neuen Regierung zum Abschluss gebracht werden (können). In den letzten zehn Jahren war dies lediglich 2002 und 2012 der Fall (im Jahr 2007 gab es einen Doppelhaushalt 2006/2007, der Ende 2005 beschlossen worden war).
Siehe dazu ausführlicher in Jens-Peter Heuer: Budgetierung – Gerechtigkeit für alle?! Kommunalpolitisches forum berlin e.v., Berlin, 2005
5 5 Dass diese Regelungen in den Bezirken dennoch bekannt bleiben, ist zwei Sachverhalten geschuldet. Erstens greifen einige Bezirke immer wieder zum Instrument der Haushaltssperre nach § 41 Abs. 2 LHO und beschränken ihre Verwaltungen darauf, Ausgaben „im Sinne des Artikels 89 Abs. 1 der Verfassung von Berlin“ zu leisten. Und zweitens beschränkt das Landesparlament Bezirksämter durch eine Haushaltssperre „analog Artikel 89 Abs. 1 VvB“, wenn Bezirksverordnetenversammlungen die bezirklichen Haushaltspläne nicht – oder nicht rechtzeitig – beschlossen haben. Dann ist der Haushaltsplan des Landes zwar festgesetzt (und mit ihm auch alle Bezirkshaushaltspläne), aber die Haushaltsdurchführung bleibt beschränkt. Ausführlicher werde ich darauf in einem gesonderten Exkurs im Abschnitt 4 zurückkommen. Bei den Auslegungen des Art. 89 Abs. 1 VvB wird gern der erste Halbsatz überlesen. Dort ist von den „unbedingt notwendigen“ Ausgaben die Rede. Die Finanzverwaltung verweist regelmäßig darauf, dass diese Ausgaben also „sowohl sachlich notwendig als auch zeitlich unaufschiebbar sein müssen ... Die Ermächtigung zur Aufrechterhaltung der Verwaltung gilt nicht schrankenlos. Vielmehr ermöglicht sie die Durchführung von Maßnahmen, die über die bisherige Verwaltungstätigkeit nicht hinausgehen und bei deren Unterlassung es zu schwerwiegenden, nicht wieder rückgängig zu machenden Nachteilen käme.“2 Und damit sind Nachteile für das Land Berlin gemeint, nicht z.B. für die Nutzerinnen und Nutzer von Einrichtungen. Und auch der Begriff „Erhalt bestehender Einrichtungen“ (z.B. einer kommunalen Galerie) kann sehr unterschiedlich ausgelegt werden. Die Einen verstehen darunter lediglich die Durchführung von Notreparaturen – das sind in der Regel die Finanzer. Die Anderen argumentieren, dass eine Galerie selbstverständlich nur durch Ausstellungen „erhalten“ bleibt. Letzten Endes entscheiden die Titelverwalter (siehe Abschnitt 5.1) in den Verwaltungen darüber, wie eng das Verfassungsgebot auszulegen ist. Da gibt es Mutige und Zurückhaltende, Sparsame und nicht ganz so Engherzige, da gibt es aber auch die verschiedensten politischen und persönlichen Sichten auf die Notwendigkeiten. Am Ende droht allen der Rechnungshof mit seinen bekannt rigiden Auffassungen von „unbedingt notwendig“ – aber für Schreckgespenst. manche ist das kein
2 Schreiben der Staatssekretärin für Finanzen vom 18.12.2009 an die Bezirksämter Mitte, Friedrichshain-Kreuzberg und Treptow-Köpenick zu den Besonderheiten der vorläufigen Haushaltswirtschaft ab 01.01.2010 in diesen Bezirken, Ziffer 2.1, Unterstreichung von mir.
Die Landeshaushaltsordnung (LHO) ist das Herzstück des Berliner Haushaltsrechts. In ihrem Aufbau folgt sie dem Haushaltskreislauf, regelt die Aufstellung des Haushaltsplans, seine Durchführung, die Rechnungslegung und die Entlastung der Regierung. Die LHO fasst alle auf Dauer angelegten Rechtsvorschriften für das Haushaltswesen zusammen. Die erste LHO stammt aus dem Jahr 1966, prinzipielle Veränderungen gab es 1978. Im Jahr 1997 wurde eine Neufassung veröffentlicht, die die in der Zwischenzeit eingetretenen Veränderungen grundsätzlicherer Art (Einheit Berlins, Einführung der Globalsummensystematik) und diverse „kleinere“ Veränderungen berücksichtigte. Im Januar 2009 ist eine Neufassung der LHO bekannt gemacht worden, die gemeinsam mit den dazu veröffentlichten Ausführungsvorschriften in einer Loseblattsammlung durch die Finanzverwaltung und im Internet bereitgehalten wird. Da im Folgenden insbesondere die Regelungen der LHO erläutert werden, verzichte ich in diesem Abschnitt der Rechtsgrundlagen auf eine breitere inhaltliche Darstellung. Zu den gesetzlichen Regelungen zählen neben der LHO noch die jährlichen Haushaltsgesetze, das Rechnungshofgesetz sowie das Gesetz über die Gebühren und Beiträge. Das Haushaltsgesetz (HG) dient ausschließlich der Feststellung des Haushaltsplans für das betreffende Jahr und beinhaltet • • • • das Volumen des Haushalts, also die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen die Hebesätze für die Gewerbe- und Grundsteuer die Höchstbeträge für Kredite und Kassenverstärkungskredite (also für die kurzfristigen Darlehensaufnahmen) personalwirtschaftliche Regelungen (hier besonders erwähnenswert die Prämienzahlungen und die Regelungen für Obergrenzen bei Stellen) Das Rechnungshofgesetz (RHG) normiert die allgemeine Stellung sowie die Organisation des Rechnungshofes und beschreibt teilweise seine Aufgaben. Das Gesetz über Gebühren und Beiträge bildet die Grundlage für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen. Beide Gesetze haben – zumindest aus meiner Sicht – keine unmittelbaren Auswirkungen auf die bezirkliche Haushaltsplanung und –durchführung und werden daher nicht weiter betrachtet. Gleiches gilt für eine Reihe weiterer Gesetze,
7 7 die Regelungen für das öffentliche Haushaltswesen enthalten (Allgemeines Zuständigkeitsgesetz, Bezirksverwaltungsgesetz, Universitätsgesetz usw.). Neben den Gesetzen wirken im Haushaltsrecht Verwaltungsvorschriften, die die Gesetze interpretieren und erläutern sollen. Die wichtigsten dieser Verwaltungsvorschriften – Ausführungsvorschriften zur LHO (AV LHO) und die Haushaltstechnischen Richtlinien (HtR) sind in den letzten Jahren grundlegend überarbeitet und neu veröffentlicht worden, nachdem sie ein geradezu biblisches Alter erreicht hatten. So sind die HtR (sie regeln im Einzelnen Aufstellung und einheitliche Gestaltung des Haushaltsplans und lassen ob ihrer Differenzierung und Genauigkeit das Herz jedes Buchhalters höher schlagen) in den Jahren 2006 und 2010 neu gefasst worden, nachdem der Vorgänger aus dem Jahre 1979 stammte. Die Grundstücksordnung (GrO) regelt den An- und Verkauf von Grundstücken sowie die Verwaltung aller Grundstücke, deren Eigentümer das Land Berlin ist, und stammt noch immer aus dem Jahr 1986 – was in dem einen oder anderen Fall für Irritationen sorgen kann. Wesentlich für die bezirklichen Belange sind – als letzte Gruppe der „rechtlichen Grundlagen“ – die Rundschreiben, mit denen die Senatsverwaltung für Finanzen die Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplans begleiten. Die Aufstellungsrundschreiben (AR) regeln vor allem die Termine und machen auf jene Besonderheiten aufmerksam, die sich im Vergleich zu Vorjahren bei der Erstellung des Haushaltsplans verändern. Die Haushaltswirtschaftsrundschreiben (HWR) werden mindestens einmal zu Beginn jedes Jahres versandt. In den 90er Jahren hatten wir allerdings – wegen der darin verkündeten Regelungen zu Haushaltssperren – manchmal bis zu fünf HWR zu verkraften. Und schließlich gibt es die Abschlussrundschreiben (AbRdSchr), die vor allem technische Details für die Erstellung der Jahresabschlüsse enthalten. Die Haushälterinnen und Haushälter in den Fraktionen der BVVen sind gut beraten, wenn sie sich diese Rundschreiben regelmäßig zuleiten lassen – und über den großen Wust an „technischen Informationen“ hinweg kommen.
Bedeutung, Gliederung und Bestandteile des Bezirkshaushaltsplans
Die Bedeutung der Bezirkshaushaltspläne
Die (formale) Bedeutung der Bezirkshaushaltspläne leitet sich zunächst ab aus der Beantwortung der Frage, welche Rolle die Bezirke innerhalb der Verwaltung des Landes Berlin spielen. Gemäß § 2 Abs. 1 Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG) sind die Bezirke Selbstverwaltungseinheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Alleiniger unmittelbarer Verwaltungsträger ist die Gebietskörperschaft Berlin, die Bezirke sind nach Art. 66 Abs. 2 VvB an der Verwaltung (lediglich) nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung zu beteiligen. Die Bezirke handeln (in der Regel) im Namen des Landes, sie sind eben keine Gemeinden im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz. Dies begründet, dass die Bezirkshaushaltspläne keine selbständigen Haushaltspläne wie die der Gemeinden sind, sondern lediglich unselbständige Teile im Rahmen des Gesamthaushaltsplans des Landes. „Die Bezirkshaushaltspläne werden zwar gesondert gedruckt und veröffentlicht, sind aber keine selbständigen Haushaltspläne.“3 Dennoch entfalten sie für die Arbeit der Bezirksverwaltungen dieselbe Wirkung wie der Haushaltsplan des Landes. Der bezirkliche Plan ermächtigt (nicht: verpflichtet) durch seine Feststellung im Haushaltsgesetz die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen und ist damit Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung. In der öffentlichen Wahrnehmung tauchen die Bezirkshaushalte vor allem auf, wenn die Bezirkspolitiker – zuletzt alle zwei Jahre – darauf aufmerksam machen, dass das ihnen für die Erfüllung der Aufgaben zugedachte Geld nicht ausreichend ist. Im Vorfeld der Beratungen zum Doppelhaushaltsplan 2010/2011 erreichten sie eine Erhöhung der Globalsummenzuweisungen für alle Bezirke um 90 (2010) bzw. 78 (2011) Mio. €, bei der Diskussion für den Doppelhaushaltsplan 2012/2013 machten sie – zunächst erfolglos – Mehrforderungen in Höhe von 110 Mio. € geltend. Regelmäßig verweisen die Bezirksvertreter darauf, dass ohne solche Erhöhungen „das Ende der Fahnenstange erreicht“ sei, die Bezirke ihre Aufgaben nicht mehr wahrnehmen könnten. Neben dem „alten“ Streit über die Rolle der Bezirke im Rahmen der Verwaltung des Landes Berlin spielt in dieser Auseinandersetzung auch ein psychologisches Moment hinein: Die Bezirke „fühlen“ sich durch das Land, resp. die Landespolitiker
Pfennig, Gero und Neumann, Manfred J., Verfassung von Berlin, Kommentar, 3. Auflage, Berlin New York 2000, S. 337
9 9 ungebührlich behandelt, in ihren Problemlagen nicht ernst genommen. Dabei sind sie doch für Gemeinwesen verantwortlich, die ansonsten in der Bundesrepublik den Status von Großstädten hätten: Ein Bezirk wie Neukölln hat mehr Einwohner (und ein größeres Haushaltsvolumen) als Landeshauptstädte wie Kiel, Wiesbaden, Mainz, Erfurt, Magdeburg, Potsdam oder Schwerin. Und auch bei den Etatberatungen des Parlaments scheinen die Bezirke nicht „angemessen“ beteiligt zu sein. Die Bezirkshaushalte werden im Wesentlichen im Unterausschuss Bezirke des Hauptausschusses diskutiert, im Hauptausschuss selbst werden dann nur die Ergebnisse „durchgewinkt“. Jedes Einzelkapitel der Hauptverwaltungen erfährt mehr „Aufmerksamkeit“ (und mehr Gestaltung) als ein einziger Bezirkshaushaltsplan. Dabei sind ca. 30 Prozent des Ausgabevolumens des Landes Berlin in den Bezirken4 etatisiert – knapp 6,8 Milliarden € bei einem Gesamtvolumen des Haushalts von 22,6 Milliarden €. Selbst wenn man bei den Ausgabetiteln jene nicht berücksichtigt, die nur der „allgemeinen Finanzwirtschaft“ dienen, also Verrechnungen, Pauschalen, die Veranschlagung von Vorjahresergebnissen, kommen die Bezirke noch auf ein Ausgabevolumen von 6,2 Milliarden € - das ist mehr als dreimal so viel wie die vier Senatsverwaltungen für Integration/Arbeit/Soziales, Wirtschaft/Technologie/Frauen, Justiz und Gesundheit/Umwelt/Verbraucherschutz zusammen. Noch klarer wird dieser Aspekt der Bedeutung der Bezirkshaushaltspläne, wenn man die Ansätze des Landeshaushalts nach dem „Zweck“ der Ausgabe strukturiert.
Struktur der (geplanten) Ausgaben des Landes Berlin 2010 ohne finanzwirtschaftliche Verrechnungen
6.204.967 13.139.110
4.763.523
Hauptverwaltungen Bezirke Soziale Sicherung Sonstige "Zwecke"
Alle hier folgenden Zahlen beziehen sich auf den Haushaltsplan 2010.
Bundesweit einheitlich wird dafür der sogenannte „Funktionenplan“ genutzt (ausführlicher unter 2.3). Die Grafik zeigt, dass 76,7 Prozent aller 2010 in den Bezirken geplanten Ausgaben (ohne Ausgaben der Allgemeinen Finanzwirtschaft) für Zwecke der sozialen Sicherung veranschlagt waren5. Betrachtet man diese Ausgaben detaillierter und im Vergleich mit den veranschlagten Ausgaben für diese Zwecke in den Einzelplänen der Hauptverwaltungen, so zeigt sich folgendes Bild:
Verteilung der Ausgaben der sozialen Sicherung auf die Haushaltspläne der Hauptverwaltungen und Bezirke, 2010
1 00% 80% 896.349 1 22.862 224.91 0 1 03.01 8
So ziale Sicherung gesamt
A rbeitsmarktpo litik
Hauptverw altungen Bezirke
Knapp 85 Prozent aller im Land Berlin geplanten Ausgaben für soziale Zwecke werden über die Bezirkshaushalte abgewickelt. Dabei beträgt der Anteil der Bezirke an den Gesamtausgaben des Landes Berlin für die Umsetzung der Arbeitsmarktpolitik (hier insbesondere: kommunale Leistungen in den Jobcentern) knapp 88 Prozent und für die Familien- und Sozialhilfe sowie die Jugendhilfe deutlich über 90 Prozent. Natürlich bedeutet die „Abwicklung“ über die Bezirkshaushalte nicht zugleich freie Gestaltbarkeit für die Bezirke. Gerade im Bereich der Sozialhilfe oder der Arbeitsmarktpolitik gibt es feste – meist bundesgesetzliche – Regelungen für die Berechnung der Leistungen. Die Bezirke werden deshalb häufig als reine „Zahlstellen“ für Hilfeempfangende betrachtet. Eine solche Reduzierung verkennt die Spielräume, die tatsächlich vorhanden sind. Gerade die politischen Debatten der letzten Jahre zur Jugendpolitik (Ausgestaltung der Hilfen zur Erziehung), zur Arbeit der Bürger- und Ordnungsämter oder der Jobcenter zeigt auch die Unterschiede in der Fähigkeit
In Bezirken wie Neukölln oder Friedrichshain-Kreuzberg beträgt dieser Anteil sogar über 80 Prozent.
1.220.285
11 11 (und/oder der Bereitschaft?) der politisch Verantwortlichen wie der Verwaltungen in den Bezirken, diese Spielräume zu erkunden und zu nutzen. Die Bezirke sind – auch und gerade nach den verfassungsrechtlichen Änderungen in den 90er Jahren6 – in vielen Bereichen nicht nur wichtigste, sondern auch einzige Anlaufstelle für ihre Bürgerinnen und Bürger und haben daher eine besondere Verantwortung für deren Anliegen.
Grobgliederung – Einteilung des Haushaltsplans in Einzelpläne und Kapitel
Die Gliederung des Haushaltsplans findet sich auf jeder Seite des Zahlenteils eines Bezirkshaushaltsplans wieder, hier ein Beispiel aus dem Haushaltsplan für Mitte für die Jahre 2010/2011. Bezirk Titel und Bezeichnung Funktion und Kennbuchstabe Ansätze und Vergleichsbeträge Einzelplan, Kapitel und Haushaltsjahr
Unter der „Grobgliederung“ versteht man die Einteilung des (Gesamt-) Haushaltsplans in Einzelpläne und Kapitel. Der Haushaltsplan setzt sich aus den Einzelplänen der Hauptverwaltungen (von EPl 01 – Abgeordnetenhaus – bis EPl 29 – Allgemeine Finanzangelegenheiten -) und der Bezirke zusammen. In jedem Bezirksplan gibt es die Einzelpläne 31 – BVV – bis 59 – Allgemeine Finanzangelegenheiten -. Im Regelfall entsprach die Nummerierung des Einzelplans im Bezirkshaushalt der Nummerierung des entsprechenden Einzelplans in der Hauptverwaltung, vermehrt um 30.
Insbesondere die Verwaltungsreformgesetze vom 19. Juli 1994 und vom 25. Juni 1998, ausführlich dazu siehe Ernst R. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 3. Auflage, Berlin 1998, S. 315 f.
Bezirke em Bezirk
shaltsplan: Grobgliederung nach Einzelplänen und Einzelplänen und Kapiteln Haushaltsplan: Grobgliederung nach Kapiteln
29 Allgemeine Finanzangelegenheiten
01 Abgeordnetenhaus01 Abgeordnetenhaus 13 Wirtschaft, Technologie, Frauen
03 Regierender Bürgermeister 03 Regierender Bürgermeister
11 Gesundheit, Umwelt, Verbraucherschutz
05 Inneres und Sport 05 Inneres und Sport 09 Integration, Arbeit, Soziales
09 Integration, Arbeit, 09 Integration, Arbeit, Soziales Soziales i.d.R.: 05 Inneres und Sport 03 Regierender Bürgermeister
11 Gesundheit, Umwelt, Verbraucherschutz 11 Gesundheit, Umwelt, Verbraucherschutz
Einzelpläne der Hauptverwaltungen: 01 ... 29
13 Wirtschaft, Technologie, Frauen Technologie, Frauen 13 Wirtschaft,
29 Allgemeine Finanzangelegenheiten 29 Allgemeine Finanzangelegenheiten 31 BVV 37 10 Bildung
Einzelpläne der Bezirke 31 ... 59 in jedem Bezirk
37 34 Gesamtschulen37 34 Gesamtschulen 59 Allg. Finanzangelegenheiten 59 Allg. Finanzangelegenheiten 31 BVV 29 Allgemeine Finanzangelegenheiten 37 10 Bildung
33 Bezirksamt
37 11 Volkshochschule
41 Gesundheit
37 33 Gymnasien
35 Bürgerdienste
37 12 Musikschule
39 Soziales 39 Soziales
37 30 Schule
37 Bildung, Schule, Kultur
37 12 Musikschule 37 Bildung, Schule, Kultur 37 Bildung, Schule, 37 20 Kultur Kultur 37 30 Schule 37 20 Kultur
37 20 Kultur
37 30 Schule 37 33 Gymnasien
39 Soziales
35 Bürgerdienste 35 Bürgerdienste
33 Bezirksamt 33 Bezirksamt
37 11 Volkshochschule 11 Volkshochschule 37 37 12 Musikschule
59 Allg. Finanzangelegenheiten
37 34 Gesamtschulen
31 BVV
Haushaltsplan: Grobgliederung nach Einzelplänen und Kapiteln
33 Bezirksamt 37 10 Bildung 31 BVV
37 11 Volkshochschule 37 10 Bildung
i.d.R.: Amt
Einze verw
13 13 Das hat sich aber in den vergangenen Jahren durch die Zusammenfassung von Einzelplänen auf Landesebene (entsprechend der Struktur der Senatsverwaltungen) etwas verloren. Eine schematische Darstellung zu Einzelplänen und zur Kapitelstruktur findet sich auf der vorhergehenden Seite. Die (zweistelligen) Einzelpläne werden in (vierstellige) Kapitel untergliedert. Die Kapitelstruktur wird den Bezirken durch die Senatsverwaltung für Finanzen einheitlich vorgegeben und selbstverständlich entsprechend den Entwicklungen fortgeschrieben. Dennoch wirken selbst „abgewickelte“ Organisationsformen nach. So werden sich in den kommenden Haushaltsjahren die Kapitel 3731 – Hauptschulen – und 3732 – Realschulen – weiterhin in den Bezirkshaushaltsplänen finden, obwohl durch die Schulreform nunmehr Sekundarschulen eingerichtet wurden. Da im Haushaltsplan aber immer auch das Ist des letzten abgeschlossenen Haushaltsjahres ausgewiesen wird, bleiben diese Kapitel noch mindestens zwei Jahre erhalten. Die Organisationsstruktur der Verwaltung lässt sich auch in der Kapitelstruktur ablesen. In der Regel bildeten jene Kapitel, die auf „0“ enden (z.B. 3520, 3730), die Leistungs- und Verantwortungszentren (LuV) ab, deren Leiter/innen Fach- und Ressourcenverantwortung tragen. Mit Beginn der 17. Legislaturperiode (Ende Oktober 2011) wurden die bisherigen Strukturen der Bezirksämter verändert, die Gliederung in LuV wurde durch die Gliederung in (insgesamt zehn) Fachämter ersetzt. Dies wird sich dann entsprechend in der Kapitelstruktur der zukünftigen Bezirkshaushaltspläne widerspiegeln.
Feingliederung – Einteilung in Gruppen und Titel
Innerhalb der Kapitel werden die Einnahmen und Ausgaben nach aufsteigendem Titel „sortiert“ dargestellt. Die Titel sind fünfstellig, sie weisen zunächst die Hauptgruppe (im Beispiel auf der nachfolgenden Seite die 4), dann die Obergruppe (hier die 42), die Gruppe (hier die 428) und durch zwei weitere Ziffern dann den konkreten Titel aus. Für die Gruppensystematik gilt ein bundeseinheitlicher Gruppierungsplan, der den Vergleich zwischen Bund und Ländern und eine entsprechende Auswertung ermöglicht. An der Hauptgruppe erkennt man auch sofort, ob es sich um eine Einnahme (Hauptgruppen 0 – 3) oder um eine Ausgabe (Hauptgruppen 4 bis 9) handelt. Die Inhalte der Hauptgruppen sind auch in der nachfolgenden Grafik (zusammengefasst) dargestellt.
Haushaltsplan: Feingliederung nach Gruppen und Titeln
41 – Ausgaben für Abgeordnete, Bezirksverordnete, ehrenamtlich Tätige 42 – Gehälter und Entgelte 43 – Versorgungsbezüge 44 – Beihilfen 45 – Personalbezogene Sachausgaben (z.B. Umzugskostenvergütungen)
4 42 428 428 01
- Hauptgruppe: Personalausgaben - Obergruppe: Gehälter und Entgelte - Gruppe: Entgelte der Tarifbeschäftigten - Titel: Entgelte der planmäßigen Tarifbeschäftigten
421 – Bezüge der Senatsmitglieder 422 – Bezüge der Beamten, Richter.. 425 – Vergütungen der Angestellten 426 – Löhne der Arbeiter 427 – Honorare 428 – Entgelte der Tarifbeschäftigten
0 – Einnahmen aus Steuern 1 – Verwaltungseinnahmen (vor allem Gebühren) 2 – Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen 3 – Besondere Finanzierungseinnahmen
... 01 – planmäßige ... 11 – nichtplanmäßige ... 22 – Ausbildungsentgelte
4 – Personal ausgaben 5 – Sächliche Verwaltungsausgaben 6 – Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse 7 – Bauinvestitionsausgaben 8 – Sonstige Investitionsausgaben 9 – Besondere Finanzierungsausgaben
15 15 Die Titel werden auch entsprechend dieser Gruppierungssystematik „gesprochen“. Mancher Haushälter wird nervös, wenn man ihn oder sie beim Titel 42801 nach „Zweiundvierzig Achtzig Eins“ fragt. Sein haushalterisches Grundverständnis beweist mensch durch die Frage nach „Vier(hundert)achtundzwanzig Null Eins“. In den Haushaltsplänen der Hauptverwaltungen begegnet man noch den „Maßnahmegruppen“. Hier werden inhaltlich zusammengehörige Einnahmen und Ausgaben politisch bedeutsamer Komplexe zusammengefasst und im Anschluss an die „sonstigen“ Titel dargestellt. Im Kapitel Wirtschaftsförderung des Einzelplans der Senatsverwaltung für Wirtschaft sind dies z.B. die Einnahmen und Ausgaben der Messe Berlin, der Anstalten öffentlichen Rechts (BSR, BVG, Wasserbetrieb) und der Gemeinschaftaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW).
Funktionskennzahl und Kennbuchstabe – Ausgabefelder und Einnahmeblöcke
Jedem Titel ist eine Funktionskennzahl (FKZ) zugeordnet, die ebenfalls bundeseinheitlich geregelt ist. Sie gibt – unabhängig davon, ob es sich um eine Einnahme oder Ausgabe handelt – Auskunft über die Aufgabenbereiche, dem die jeweiligen Ansätze dienen. Im Haushaltsplan sind sie ebenfalls dreistellig dargestellt (und werden deshalb manchmal mit den Gruppierungen verwechselt). Die ersten Ziffern stehen für 0 – Allgemeine Dienste (politische Führung und zentrale Verwaltung) 1 – Bildungswesen, Forschung, Wissenschaft, kulturelle Angelegenheiten 2 – Soziale Sicherung, Familie und Jugend, Arbeitsmarktpolitik 3 – Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung 4 – Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und komm. Gemeinschaftsdienste 5 – Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 6 – Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen 7 – Verkehrs- und Nachrichtenwesen 8 – Finanzwirtschaft In ein und derselben Funktionshauptgruppe (2) erscheinen also z.B. die Bezüge der Beamtinnen und Beamten der Psychosozialen Dienste des Jugendamtes, die Zuschüsse für Bestattungen nach dem SGB und der Ersatz von Sozialhilfe durch den Sozialversicherungsträger – weil alle diese Einnahmen bzw. Ausgaben mit „Sozialer
Sicherung“ zu tun haben. Die FKZ ist allerdings für den bezirklichen HaushaltsplanAufstellungsprozess nicht relevant. Ganz anders stellt sich die Situation für den Kennbuchstaben (Kb) dar. Der Kennbuchstabe bestimmt für die konsumtiven Sachausgaben sowie für die Einnahmen, welchem Ausgabefeld bzw. welchem Einnahmeblock der Ansatz zugeordnet wird. Dies ist sowohl für den Aufstellungsprozess (Einhaltung der Teilsummen, Umsetzung von Vorgaben und Leitlinien der Senatsverwaltung) als auch für die Haushaltsdurchführung (insbesondere Basiskorrektur nach Jahresabschluss) von Bedeutung. Bei den Ausgaben wird zwischen Personalausgaben (Hauptgruppe 4), investiven (Hauptgruppe 7 und 8) und konsumtiven Sachausgaben unterschieden. Personalausgaben und Investitionen haben keinen Kennbuchstaben. Die konsumtiven Sachausgaben wurden bis Ende der 90er Jahre in „steuerbare“ und „nicht steuerbare“ Ausgaben unterteilt. Unter den „nicht steuerbaren“ Ausgaben wurden all jene Leistungen zusammengefasst, auf die der einzelne Bürger einen einklagbaren Rechtsanspruch hat, also z.B. Leistungen nach dem SGB II – Grundsicherung für Arbeitssuchende - oder nach dem SGB IX – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen -. Die Titel, aus denen diese Leistungen gezahlt werden, erhalten den Kennbuchstaben Z. Alle anderen konsumtiven Sachausgaben galten und gelten als „steuerbar“ – wobei das natürlich nur relativ zu sehen ist. Sie erhielten den Kennbuchstaben A und eine zweistellige Nummer (Ausgabefeld). Zunächst unterschied man in folgende Felder: A 01 – Lernmittel (später: Lehr- und Lernmittel) A 02 – Hochbauunterhaltung A 03 – Tiefbauunterhaltung A 04 – Unterhaltung der Grünflächen A 05 – Erwerb beweglicher Sachen (insb. Beschaffungen) A 06 – Beeinflussbare Sozialleistungen A 07 – Beköstigung (Schulmittagessen) A 08 – Bewirtschaftung A 09 – Pauschalierte Ausgaben (insbesondere Verwaltungsausgaben) A 10 – Einnahmeabhängige Ausgaben (insb. Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen)
17 17 Mit dem Doppelhaushalt 2002/2003 wurde dann das Ausgabefeld „T“ (für Transferausgaben) eingeführt. Hier wurden nunmehr all jene Transferausgaben zusammengefasst, die – im Regelfall über freie Träger – die Bürgerinnen und Bürger erreichen, auf die sie aber eben keinen individuell einklagbaren Rechtsanspruch haben. In dieses Ausgabefeld sind dann schrittweise auch alle Ansätze des Ausgabefeldes A 06 – beeinflussbare Sozialleistungen – eingegliedert worden, so dass sich in den jetzt geltenden Haushaltsplänen dieses Ausgabefeld nicht mehr findet. Dieses Vorgehen hat eine über viele Jahre währende politische Diskussion ausgelöst. Denn die Unterscheidung zwischen „T“ und „Z“ hat ganz praktische Konsequenzen. Während die Mittel für die „Z-Ansätze“ gesondert zugewiesen werden und ihre Unter- oder Überschreitung am Ende des Jahres durch die Finanzverwaltung abgefedert wird, insbesondere also die Überschreitung ohne praktische Konsequenz für die Bezirkshaushalte bleibt, werden die Mittel für die „T-Ansätze“ über die Produktbudgetierung zugewiesen (mehr dazu im Abschnitt 4) und vor allem ihre Überschreitung eben nicht vollständig abgefedert. Damit sind sie der unmittelbaren Steuerung durch die Bezirke überantwortet. Insbesondere im Jugendbereich entspann sich zunächst die Diskussion, ob Hilfen zur Erziehung tatsächlich als „steuerbar“ angesehen werden können. Die Kritiker verwiesen darauf, dass mit dem SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfegesetz) eine dezidierte Rechtsgrundlage für die verschiedenen Hilfen vorhanden sei. Wenn ein Jugendamt die Notwendigkeit einer Hilfe festgestellt hat, seien die Bezirke keineswegs frei hinsichtlich Gewährung oder Nichtgewährung. Das stimmt natürlich, aber aus dieser Rechtsgrundlage ergibt sich noch immer kein individuell einklagbarer Rechtsanspruch. Im Laufe der Jahre hat sich folgende Grundhaltung durchgesetzt: Wo Hilfe nötig ist, wird auch Hilfe geleistet. Über Art, Umfang und Dauer entscheiden die Jugendämter. Damit haben sie auch eine Steuerungsfunktion. Und die Finanzverwaltung hat anerkannt, dass die Anzahl der Hilfebedürftigen im Bezirk nicht nur durch die Bezirksverwaltungen zu beeinflussen ist. Daher werden seit mehreren Jahren „Mengeneffekte“ (Zahl der Hilfen) basiskorrigiert, also in ihren Auswirkungen auf die Bezirkshaushalte zumindest teilweise durch das Land übernommen. Eine Übersicht zur Struktur der (geplanten) Ausgaben in den Bezirken im Jahr 2011 kann der Grafik auf der nachfolgenden Seite entnommen werden.
Struktur der geplanten Ausgaben in den Bezirken 2011
1,6% 0,6% 0,3% 3,6% 1,6% 2,0% 0,5% 0,4%
Lehr- und Lernmittel Hochbau Tiefbau Grün Beschaffungen Bewirtschaftung sonst. A-Teil T-Teil Z-Teil Personal Investitionen
Quelle: Nachschaubericht der Senatsverwaltung für Finanzen zu den Bezirkshaushaltsplänen 2011/2011
19 19 Der Kennbuchstabe bei den Einnahmen verweist auf die sogenannten „Einnahmeblöcke“ (die natürlich auch Einnahmefelder genannt werden könnten). Auch die Zuordnung einzelner Einnahmen hat eine beachtliche Entwicklung durchlaufen. Inzwischen wird unterschieden in nachfolgende Blöcke (in Klammern jeweils die geplanten Einnahmen aller Bezirke zusammen für das Jahr 2011): E 00 – Zuweisungen des Landes (5.837 Mio. €) , Entnahmen aus Rücklagen, Veranschlagung der Vorjahresergebnisse E 01 – „Eigene Einnahmen“ der Bezirke, vor allem Mieten und Pachten (rd. 45 Mio. €), Abführungen aus der Parkraumbewirtschaftung (rd. 10 Mio. €), zweckgebundene gegenüberstehen) E 02 – Managementbedingte Einnahmen (ebenfalls „eigene Einnahmen“), vor allem Werbeerlöse und die Beteiligung der Bezirke an Erlösen aus Grundstücksverkäufen (rd. 15 Mio. €) E 03 – Einnahmen im Zusammenhang mit Verwaltungsausgaben, vor allem Gebühreneinnahmen (196 Mio. €), nicht jedoch Elternbeiträge für die Kindertagesbetreuung E 04 – Einnahmen im Zusammenhang mit Transferausgaben, vor allem Erstattungen der Sozialhilfeträger (553 Mio. €) E 05 – Einnahmen aus Elternbeiträgen für Kindertagesbetreuung (99 Mio. €) Einnahmen (denen korrespondierende Ausgaben
Wesentlich ist hier insbesondere die Kennzeichnung der Einnahmen in E 01 und E 02 als „eigene Einnahmen“. Dies bedeutet, dass es seitens des Landes keine Vorgabe oder Erwartung gibt, die Bezirke also in der Veranschlagung der Titel „frei“ sind – und im Umkehrschluss auch keine Erwartungen an das Land stellen können, wenn die selbstgesteckten Ziele nicht erreicht wurden. Diese Regelung ist ein deutlicher Fortschritt zu vergangenen Jahren, in der faktisch alle Einnahmen (bis auf E 00) der Bezirke zwei Jahre später als „Einnahmeerwartung“ formuliert wurden und den Bezirken damit jeglicher Anreiz für eigene Anstrengung bei der Erzielung von Einnahmen fehlte. Im Einnahmeblock E 00 sind nur die „Entnahmen aus der Rücklage“ interessant. Rücklagen können in den Bezirken z.B. bei nicht vollständig realisierten Investitionen gebildet werden. Damit das Geld nicht verloren geht, wird es in die Rücklage gebucht
und damit im betreffenden Jahr zu einer „Ausgabe“ (Zuführung an die Rücklage, Hauptgruppe 9). Wenn es im nächsten Jahr verbaut werden kann, wird es wieder aus der Rücklage entnommen und ist eine „Einnahme“, ohne dass es einer gesonderten Finanzierung durch das Land bedarf. Die Bildung von Rücklagen unterliegt in der Regel der Zustimmung der Senatsverwaltung für Finanzen. Für bezirkliche Haushälter ist es sicher von Interesse, sich einmal im Jahr eine Übersicht zu allen gebildeten Rücklagen geben zu lassen. Für die Einnahmen, die den Einnahmeblöcken E 03 bis E 05 zugeordnet sind, gibt es im Rahmen der Finanzzuweisung an die Bezirke Vorgaben durch das Land. Die Grundüberlegung (die im 4. Abschnitt detaillierter dargestellt wird) lautet: Für die Summe aller Ausgaben, die durch die Bezirke geleistet werden müssen, stehen die Zuweisungen des Landes (als E 00) und alle anderen bezirklichen Einnahmen (E 03 – E 05) zur Verfügung. Wenn die Vorgabe für E 03 bis E 05 berechnet ist, bleibt für den Rest des „potentiellen Bedarfs“ die Zuweisung. Plant der Bezirk eigene Einnahmen, stehen ihm diese „zusätzlich“ zur Verfügung. Die Vorgaben werden aus den IstEinnahmen des letzten abgelaufenen Haushaltsjahres hochgerechnet, die Feinheiten dieser Berechnungen sind beachtlich und werden hier nicht dargestellt. Dennoch gibt es „haushaltstechnisch“ einen gewaltigen Unterschied zwischen den Einnahmen im Block E 03 einerseits und den Einnahmen in E 04 und E 05 andererseits. Während die Einnahmen in E 04 – also vor allem der Ersatz von Transferausgaben durch Dritte, z.B. die Beteiligung des Bundes an den Kosten der Unterkunft für ALG- II-Beziehende – und die Einnahmen in E 05 – Einnahmen aus Elternbeiträgen für die unterschiedlichen Formen der Kindertagesbetreuung – am Ende des Haushaltsjahres durch das Land basiskorrigiert werden, der Bezirk also durch eine Überoder Unterschreitung der Vorgaben des Landes keine Vorteile erlangt oder Nachteile erleidet, gibt es eine solche Basiskorrektur für die (vor allem Gebühren-) Einnahmen in E 03 nicht. Ein Bezirk hat also (haushaltstechnisch!) nichts davon, wenn mehr Kinder aus seinem Bezirk in Kitas betreut werden. Wenn er höhere Einnahmen aus Geldstrafen und Geldbußen – so z.B. in Folge der Einrichtung oder Ausweitung der Parkraumbewirtschaftung – hat, sieht das zumindest für zwei Jahre ganz anders aus… Eine Übersicht zur Struktur der Einnahmen der Bezirke im Jahr 2011 folgt auf der nächsten Seite.
Struktur der geplanten Einnahmen in den Bezirken 2011
2,9% 2,5% 8,1% 1,4%
E 01 und E 02
Quelle: Nachschaubericht der Senatsverwaltung für Finanzen zu den Bezirkshaushaltsplänen 2010/2011
Die unterschiedliche Behandlung der Einnahmen folgt im Übrigen der unterschiedlichen Behandlung der Ausgaben: Die Ausgaben für Z-Titel (sozusagen das Pendant für die Einnahmen E 04) wird ebenso zu 100 Prozent basiskorrigiert wie die IstAusgaben für die Kindertagesbetreuung (das sind Kostenerstattungen an die kommunalen bzw. freien Träger) als Gegenstück zu den Einnahmen in E 05.
Bei relativ wenigen Titeln der Bezirkshaushaltspläne findet man unmittelbar unter den Ansätzen auch noch Verpflichtungsermächtigungen. Diese sind zu veranschlagen, wenn in einem Haushaltsjahr erstmalig Maßnahmen vorgesehen werden, die zur Leistung in kommenden Haushaltsjahren verpflichten können. Dies tritt regelmäßig dann ein, wenn z.B. eine Baumaßnahme veranschlagt wird, die auch in den kommenden Jahren weitergeführt werden soll, oder wenn Mietverträge mit längeren Laufzeiten abgeschlossen werden. Ein Beispiel: Eine Baumaßnahme hat Gesamtkosten von 8,5 Mio. €. Davon werden im ersten Jahr 500 T€ benötigt, die „Restkosten“ verteilen sich auf die kommenden beiden Jahre. Im Haushaltsplan sind dann 0,5 Mio. € als Ansatz im ersten Jahr und VE für das zweite und dritte Jahr in Höhe von jeweils 4 Mio. € zu veranschlagen. In den darauf folgenden Jahren erscheinen die jeweils vier Mio. € als Ansatz, VE brauchen nicht erneut ausgewiesen werden. Verpflichtungsermächtigungen sind nicht erforderlich für Personalausgaben, bei Verpflichtungen für laufende Geschäfte (das ist in der AV zu § 38 LHO genauer definiert) oder zum Abschluss von Tarifverträgen. Die AV zur LHO definiert auch die Zustimmungsregelungen der Senatsverwaltung für Finanzen. Darüber hinaus hat sich auch der Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses die Zustimmung zu besonders bedeutsamen VE – also eigentlich zum Abschluss entsprechender Verträge – vorbehalten. Die Zustimmung ist jeweils vor Abschluss eines Vertrages einzuholen. Wenn ein Bezirk dies verabsäumt, kann er schon mal auf den Kosten sitzen bleiben – er muss also seinen Vertrag erfüllen, erhält die dafür erforderlichen Mittel aber nicht zugewiesen. Das kann teuer werden… Die gängige Praxis der Doppelhaushaltspläne ändert die Regeln für die Veranschlagung von VE natürlich nicht, es erschwert dem Ungeübten nur die Lesbarkeit.
Nach den Erläuterungen des Titels (die sich auf wesentliche, vor allem neue Sachverhalte konzentrieren sollen) können im Haushaltsplan auch Vermerke angebracht sein. Sie haben bindende oder ermächtigende Wirkung. Im Wesentlichen finden wir in den Bezirkshaushaltsplänen folgende Arten von Vermerken: • Zweckbindungsvermerk:
Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung (siehe Kapitel 3) dienen alle Einnahmen der Deckung aller Ausgaben. Ausgenommen sind die zweckgebundenen Einnahmen, die – wie der Name sagt – in ihrer Verwendung auf bestimmte Zwecke beschränkt werden und daher mit einem Zweckbindungsvermerk zu versehen sind. Die verschiedenen Arten der Zweckbindung werden beim o.g. Grundsatz der Gesamtdeckung erläutert. • Übertragbarkeitsvermerk:
Übertragbarkeit ist die Möglichkeit, Ausgabemittel, die am Ende eines Haushaltsjahres noch nicht verausgabt worden sind, über das Jahr hinaus verfügbar zu halten. Nach LHO sind Mittel für Investitionen und zweckgebundene Einnahmen übertragbar, sie erhalten keinen entsprechenden Vermerk. Alle anderen Ansätze müssen,
sollen sie – für höchstens zwei Jahre – zur Verfügung stehen, schon im Plan mittels Vermerk für übertragbar erklärt werden. Man findet solche Vermerke z.B. bei den Ansätzen für Fraktionszuschüsse. Wenn Mittel übertragbar sind, werden am Ende des Jahres Haushaltsreste gebildet, deren Höhe auch im Haushaltsplan der Planjahre ausgewiesen werden (mit dem Buchstaben „R“ gekennzeichnet). • Deckungsvermerk:
Ausgabemittel stehen grundsätzlich nur für den veranschlagten Zweck zur Verfügung. Um die Haushaltsdurchführung zu erleichtern, können Ansätze für deckungsfähig erklärt werden – man kann also einen „notleidenden“ Ansatz durch Mittel aus einem anderen verstärken. Dies kann gegenseitig oder auch nur einseitig geschehen: dann kann nur der „deckungsberechtigte“ aus dem „deckungspflichtigen“ Ansatz bedient werden. Deckungsfähigkeit setzt immer voraus, dass ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang zwischen den Titeln besteht. Dies wird regelmäßig so sein, wenn die verfolgten Zwecke ähnlich sind – so in den Bezirkshaushalten z.B. bei den beiden Titeln für städtebauliche Sanierungsmaßnahmen oder in den Schulkapiteln bei den Lehr- und Lernmitteln. Achtung: Übergreifende Erläuterungen zur Deckungsfähigkeit finden sich nicht bei den Titeln, sondern im Vorbericht zum Haushaltsplan (siehe Abschnitt 2.7) oder bei den Erläuterungen zu Kapiteln. • Wegfall- oder Umwandlungsvermerk: Bekannt ist vor allem der „kw“-
Vermerk an Stellen. „Kw“ steht nicht für „kann wegfallen“, sondern für „künftig wegfallend“. Formal ist dies die Ankündigung, dass die betreffende Stelle in den kom-
25 25 menden Haushaltsjahren voraussichtlich nicht mehr benötigt wird. Im tatsächlichen Leben ist dies in der Regel mitnichten so. Die Anbringung eines solchen Vermerks ist in den Bezirken meistens der Umsetzung von Sparvorgaben des Landes im Personalbereich geschuldet. Im günstigsten Fall ist die Auswahl der betroffenen Stellen Ergebnis einer aufgabenkritischen Analyse in den jeweiligen Ämtern, häufig genug aber tatsächlich Ausfluss einer „Sozialbetrachtung“ der Amtsleitungen: Wer verlässt das Haus im kommenden Jahr aus Altersgründen? Dann erhält die Stelle einen „kwVermerk“, der aus der Stelle finanzierte Beschäftigte muss aber – wegen des bevorstehenden Ruhestandes – nicht mehr in den Zentralen Stellenpool (ZeP) versetzt werden und steht bis zum endgültigen Ausscheiden weiter zur Verfügung. Erst dann ist die Stelle wirklich „weggefallen“.
In den Verwaltungen sind inzwischen sogenannte „Überhangkapitel“ eingerichtet worden, die die Stellen jener Beschäftigten nachweisen, die künftig wegfallen, deren Stelleninhaber jedoch – aus den verschiedensten, meist sozialen Gründen – nicht zum ZeP versetzt wurden oder werden. In den Bezirken ist dies das Kapitel 3390, in den Hauptverwaltungen das Kapitel **09. Auch Ausgaben können Wegfallvermerke erhalten, praktisch findet man das in den Haushaltsplänen kaum vor. Dasselbe gilt für Umwandlungsvermerke an Stellen, die ankündigen, dass diese zukünftig niedriger bewertet werden. • Sperrvermerke: Ausgaben, die zunächst noch nicht geleistet, und Stellen, die
zunächst noch nicht besetzt werden sollen, erhalten einen Sperrvermerk. Die Gründe können unterschiedlich sein: Der Termin der Fertigstellung eines Gebäudes steht noch nicht ganz fest, trotzdem müssen Betriebskosten schon geplant werden. Die Übernahme einer neuen Aufgabe im Bezirk steht an, aber der Zeitpunkt des Inkrafttretens der entsprechenden Regelung ist noch nicht klar. In solchen Fällen ist dop-
pelte Vorsorge zu treffen: Die Ausgaben oder Stellen werden geplant, ihre Verfügbarkeit aber zunächst zurückgestellt. Die Verordneten der BVV können – ebenso wie die Parlamentarier auf Landesebene – die „Freigabe“ der Mittel von ihrer ausdrücklichen Zustimmung abhängig machen (also nicht nur von einem sachlich bestimmten Zeitpunkt) – dann spricht man von „qualifizierten Sperrvermerken“.
Seit 1997 ist jedem Bezirkshaushaltsplan ein Vorbericht vorangestellt. Dort sollen die charakteristischen Umstände der Haushaltsplanaufstellung kurz und knapp umrissen werden. Da die fünf Mitglieder des Bezirksamtes (in der Regel) mehrere Einzelpläne oder einzelne Kapitel verantworten (eine Stadträtin für Schule, Sport und Immobilien z.B. Teile der Einzelpläne 33, 37 und 40), werden die Einzelpläne, Kapitel, manchmal auch Gruppen oder einzelne Titel den Geschäftsbereichen der Bezirksamtsmitglieder zugeordnet. Hier finden sich dann die Regelungen, dass zum Beispiel sämtliche Personalansätze durch das für Finanzen zuständige BA-Mitglied (oder die entsprechende Serviceeinheit) bewirtschaftet werden. Vergleichbares findet sich auch für die Bewirtschaftungsansätze bei Gebäuden und Freiflächen. Anschließend beschreibt der Vorbericht die Grundsätze der Deckungsfähigkeit der Titel und benennt die Ausnahmen vom Prinzip der Gesamtdeckung. Hier kann z.B. geregelt werden, unter welchen Voraussetzungen höhere Einnahmen im Zuge der Haushaltsdurchführung auch für höhere Ausgaben verwendet werden dürfen. Zwingender Bestandteil des Haushaltsplans ist seit mehreren Jahren eine GenderBudget-Analyse. Hauptverwaltungen und Bezirke sind seit 2008 durch Beschluss des Abgeordnetenhauses verpflichtet, im Rahmen der Haushaltsplanaufstellung darzustellen, wie die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern sowie die Förderung von Frauen gemäß Artikel 10 VvB gesichert wird. Für die Bezirke wird dies durch produktkonkrete Analysen sichergestellt. Die Bezirke haben gemeinsam einen Katalog von Leistungen erstellt, für den geschlechtsspezifische Daten erfasst
27 27 werden. Die Darstellung erfolgt entweder im Vorbericht oder jeweils in den Allgemeinen Erläuterungen der betroffenen Fachkapitel. Die Bezirke haben sich diesem Thema in sehr unterschiedlichem Maße gestellt. Die Palette reicht dabei von einer ausführlichen, auch wertenden Betrachtung der erreichten Ergebnisse – einschließlich Wirkungscontrolling - und substantieller Zielbeschreibung für die kommenden Jahre bis zur auf das Mindeste beschränkten, einfachen tabellarischen Übersicht, die lediglich die Nutzer/innen definierter Leistungen nach Geschlecht differenziert. Schließlich werden im Vorbericht noch all jene Grundstücke und Gebäude aufgeführt, die – in der Regel an freie Träger – entgeltfrei oder unter Wert überlassen wurden. Dabei wird nicht nur das Grundstück beschrieben, sondern auch die tatsächliche und die (eigentlich) ortsübliche Miete ausgewiesen sowie die Rechtsgrundlage benannt, auf der die entgeltfreie oder geminderte Miete vereinbart worden ist (meistens das Kinder- und Jugendhilfegesetz oder die Berliner Ausführungsvorschriften dazu). Wenn man so will auch eine Antwort auf die Frage: Was ist uns diese Arbeit wert? Das Bezirksamt nutzt den Vorbericht auch, um auf die konkreten Umstände der Aufstellung des Haushaltsplans hinzuweisen und die Einhaltung der Leitlinien des Senats zu dokumentieren. Das hat in den 90er Jahren dazu geführt, dass in einigen Bezirken der Vorbericht einen bemerkenswerten Umfang angenommen hatte. Teilweise haben dann auch die Bezirksverordneten – im Rahmen der Beschlussfassung in der BVV - Passagen in den Vorbericht aufgenommen, in denen der „eigentliche“ Bedarf an Finanzmitteln ausführlich beschrieben worden ist. Vielleicht diente dies der eigenen Vergewisserung, vielleicht auch als Alibi bei einer Beschlussfassung. Auf den Finanzstatus hat der Vorbericht natürlich keinerlei Auswirkungen. Weil sich diese Erfahrung durchgesetzt hat, sind die Vorberichte inzwischen wieder auf das Wesentliche konzentriert. Und wenn es doch noch kritische Hinweise – z.B. die Höhe der Zuweisung betreffend – geben sollte, dann haben wir ja noch das Abgeordnetenhaus, das (auf Vorschlag der Finanzverwaltung) regelmäßig beschließt, dass „wertende Aussagen hinsichtlich der ... veranschlagten und beschlossenen Globalsummen ... nicht zulässig und somit zu streichen (sind)...“. Der Vorbericht wird – ob seiner scheinbaren Techniklastigkeit – gern überlesen und meistens unterschätzt. Dennoch ist er natürlich auch Gegenstand der Beschlussfas-
sung in der BVV und sollte daher zumindest einmal unter dem Aspekt „Wo sind unsere Interessen tangiert?“ gelesen werden.
Die Anlagen zum Haushaltsplan
Auch hier konzentriere ich mich auf die Bezirkshaushaltspläne, im Gesamtplan gibt es weitere, durch die LHO bestimmte Anlagen, die hier aber keine Rolle spielen. Als Anlage zum Haushaltsplan kann man den Stellenplan lesen, obwohl er eigentlich zu den Erläuterungen gehört: Er erläutert die im Zahlenteil ausgewiesenen Personalausgaben. „Stelle“ ist ein Oberbegriff für „Planstellen“ (diese gibt es nur bei Beamtinnen und Beamten) und die Stellen der tariflich Beschäftigten (Arbeiter/innen und Angestellte). Im Stellenplan werden folglich – für jedes Kapitel und hier unterteilt nach Beamtinnen bzw. Beamte und tariflich Beschäftigte – die Zahl der vorhandenen Stellen nach Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen aufgeführt. Achtung: Die Zahl der vorhandenen Stellen ist nicht identisch mit der Zahl der Beschäftigten, weil sich Beschäftigte eine Stelle teilen können und auch nicht besetzte Stellen ausgewiesen werden. Nicht im Stellenplan ausgewiesen sind die Beschäftigungspositionen (BePo) – das sind Positionen zur Erfüllung von nicht dauerhaften Aufgaben und damit eben keine Stellen. In früheren Jahren gab es innerhalb der Besoldungen und Vergütungen/Löhne noch Unterscheidungen nach Teilplan A und Teilplan B (Ost- bzw. Westtarife). Dies ist durch das einheitliche Besoldungs- und Entgeltrecht nunmehr hinfällig geworden. Außerdem wurden im Stellenplan auch noch die Beträge ausgewiesen, die für die jeweiligen Stellen – aus Durchschnittssätzen – errechnet wurden, auch das ist nun nicht mehr der Fall. Geblieben sind im Stellenplan die Vermerke, die nicht nur Wegfall- oder Umwandlungsvermerke sein können, sondern auch Amtszulagen oder Zuschüsse ausweisen. Die Stellenübersicht fasst die einzelnen Stellenpläne zusammen – und ermöglicht auch einen Blick auf Zeitreihen. Ebenfalls Anlagen zum Haushaltsplan sind die Gruppierungs- und Funktionsübersichten. Hier werden die Einnahmen und Ausgaben nach Gruppen (siehe Abschnitt 2.3) bzw. Funktionen (siehe Abschnitt 2.4) zusammengefasst. Der Gruppierungs-
29 29 übersicht kann man also auf einen Blick entnehmen, wie hoch z.B. die geplanten Ausgaben für Mieten und Pachten oder die geplanten Einnahmen aus Geldstrafen und Geldbußen im gesamten Haushaltsplan sind (und im vergangenen Jahr waren). Während die Gruppierungsübersichten in den Bezirken sehr übersichtlich sind, wurden die (aber eben auch nicht haushaltsrelevanten) Funktionsübersichten nicht einheitlich strukturiert. Die im Bezirk geplanten Hoch- und Tiefbauinvestitionen werden noch einmal gesondert in sogenannten Baumittellisten zusammengefasst und erläutert. Ein wesentlicher Erkenntnisgewinn im Vergleich zur Veranschlagung in den betreffenden Kapiteln ist nicht erkennbar. Anlagen zum Haushaltsplan sind auch die Wirtschaftspläne der Betriebe nach § 26 LHO und der Parkraumüberwachung. Betriebe gibt es kaum noch, die Parkraumbewirtschaftung hat jedoch in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen. Der Wirtschaftsplan Parkraumüberwachung ist betriebswirtschaftlich strukturiert. Er weist die Einnahmen (also den Nettoertrag der Gebühreneinnahmen aus den Parkscheinautomaten, nachdem der Aufwand der mit der Betreuung der Automaten beauftragten Firma abgeführt ist) und die Ausgaben (für die Bezahlung der Überwachungskräfte und den Sachkostenbedarf) aus – und endet immer bei Null, denn ein Überschuss der Einnahmen gegenüber den Ausgaben wird als Abführung in den Bezirkshaushalt geplant, ist also im Wirtschaftsplan eine Ausgabe, im Bezirkshaushaltsplan (3520 / 12109) eine Einnahme. Ausdrücklich: Was im Zahlenteil des Bezirkshaushaltsplans erscheint, ist also keinesfalls die Summe aller Zahlungen in die Automaten und hat auch nichts mit den „Knöllchen“ zu tun. Viele (nicht alle) Bezirke haben in den letzten zehn Jahren extrem viel Kraft in die Entwicklung der produktorientierten Darstellungen im Bezirkshaushalt gesteckt. Der Produkthaushalt, der hier nicht ausführlich gewürdigt werden kann, dient im Kern einer outputorientierten Lesbarkeit des Haushaltsplans. Es geht also nicht um die Frage, wie viel Geld ich in die Erbringung der Leistung hineinstecke, sondern wie viel Leistung ich aus der Tätigkeit der Verwaltung heraus bekomme. Dazu ist zwischen den Bezirken ein Produktkatalog vereinbart worden, der die Leistungen ausführlich beschreibt (ausführlicher im Kapitel 4). Bei manchen Bezirken ist der Produkthaushalt inzwischen ein eigener „Band“ des Haushaltsplans, der annähernd so dick ist wie der „traditionelle“ Plan. Bei anderen finden sich – in den Allgemeinen Erläuterungen -
geradezu rudimentäre Hinweise auf Produkte, die in den Ämtern bearbeitet werden. Da die Produktbudgetierung inzwischen zentrales Element der Finanzmittelzuweisung ist, erscheint letzteres – zurückhaltend formuliert – als der Zeit nicht mehr angemessen.
Die Verfassung und die Landeshaushaltsordnung normieren verbindliche Regeln zur Haushaltsplanaufstellung und –durchführung, die auch für die Bezirke gelten und unter dem Begriff „Haushaltsgrundsätze“ zusammengefasst sind.
Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
Der Haushaltsplan darf nur Ausgaben und VE beinhalten, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landes notwendig sind (§ 6 LHO). „Zur Erfüllung der Aufgaben des Landes“ darf nicht mit „zur Erfüllung der Aufgaben im Interessen der Bewohner“ verwechselt werden. Grundlage jeder Haushaltsplanaufstellung ist also (eigentlich) eine aufgabenkritische Betrachtung der Leistungen der Öffentlichen Verwaltung. Eng damit verbunden sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 7 LHO). Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit soll die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den eingesetzten Ressourcen angestrebt werden. Wirtschaftlich heißt also ausdrücklich nicht „billig“. Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Da die Maßnahmen sehr unterschiedlichen Charakter haben (von der Beschaffung einer Hard- oder Software bis hin zur Errichtung von Messehallen), werden auch die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sehr verschieden ausfallen. Im Zuge dieser Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist auch zu prüfen, ob der angestrebte Zweck nicht durch andere (private) Anbieter ebenso gut oder besser (für das Land wirtschaftlicher) erreicht werden kann. In den 90er Jahren hat dies zu einem breit angelegten Prozess des „Outsourcing“ geführt – Leistungen, die bis dahin wie selbstverständlich von der Öffentlichen Hand erbracht wurden, gingen schrittweise in die Verantwortung Privater über. Da meine ich nicht in erster Linie die Privatisierung von Öffentlicher Daseinsvorsorge (Wasserbetriebe, Gas- und Stromversorgung) – hier waren wohl vor allem kurzfristige (aber erhebliche) Verkaufserlöse im Blick der Verantwortlichen -, sondern z.B. die Vergabe der Reinigungs- und Pförtnerleistungen in der Öffentlichen Verwaltung. Als ausschlaggebender Faktor bei solchen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen haben sich immer wieder die Personalaufwendungen (und zwar sowohl die augenblicklichen als auch die zukünftigen) erwiesen. Diese „Auslagerungen“ haben aber häufig weder die fiskalpolitischen Zielstellungen tat-
sächlich erreicht noch zu einem Zuwachs an Serviceorientierung in den Verwaltungen geführt. Die LHO verlangt auch, dass bei länger währenden Maßnahmen eine Erfolgskontrolle durchzuführen ist. Die Erfolgskontrolle soll die Kontrolle der Zielerreichung, der Wirkung und der Wirtschaftlichkeit umfassen. Der Grundsatz der Sparsamkeit verlangt, dass die einzusetzenden Mittel auf den unbedingt notwendigen Umfang begrenzt bleiben. Das meint nicht nur die Höhe der einzusetzenden (materiellen) Ressourcen, sondern auch den Zeitpunkt ihrer tatsächlichen Verwendung. Bei solchen Überlegungen sind auch Zinsgewinne bzw. Zinsverluste einzubeziehen.
Jährlichkeit und zeitliche Bindung
Schon die Verfassung legt fest, dass für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen ist. Die LHO schafft in ihrem § 12 die Möglichkeit, dass der Haushaltsplan für zwei Jahre – wenn auch nach Jahren getrennt – aufgestellt werden kann. Der Grundsatz der zeitlichen Bindung bedeutet, dass Ausgaben nur solange geleistet werden dürfen, wie der Zweck verfolgt wird, längstens bis zum Ende des Haushaltsjahres (gleiches gilt für Verpflichtungsermächtigungen). In früheren Jahren hat dies regelmäßig dazu geführt, dass das sogenannte „Dezember-Fieber“ grassierte. Wenn am Ende des Jahres Geld übrig zu bleiben und damit zu verfallen drohte (und es auch nicht zur Deckung anderer Ausgaben benötigt worden ist), dann wurde in den letzten Wochen vor Kassenschluss (regelmäßig Mitte Dezember) beschafft, was das Zeug hielt. Das Fieber ist – zumindest in den Bezirksverwaltungen – kaum noch zu beobachten: Erstens ist das Geld knapp geworden, und zweitens „verschlechtert“ ein solches Vorgehen den Jahresabschluss des Bezirks und wird somit – vor allem von den Serviceeinheiten Finanzen – rigoros unterbunden. In den Hauptverwaltungen kann man das nicht so feststellen. Das Geld dort ist auch knapper als vor zehn Jahren, aber es gibt für die einzelne Verwaltung eben nicht die Notwendigkeit, Überziehungen des Haushaltes zwei Jahre später in eigener Verantwortung wieder zu erwirtschaften – das trägt alles „der Landeshaushalt“. Ausnahmen vom Prinzip der Jährlichkeit und zeitlichen Bindung werden durch die Übertragbarkeit (§ 19 LHO) geschaffen. Wie bereits bei den Übertragbarkeitsvermer-
33 33 ken ausgeführt, sind Ausgaben für Investitionen oder aus zweckgebundenen Einnahmen grundsätzlich übertragbar; es können also in Höhe der (noch) nicht geleisteten Ausgaben Ausgabereste gebildet werden. Dies ist aber nur zulässig, wenn der Zweck der Ausgabe fortbesteht, keine Verfügungsbeschränkungen bestehen und – bei Investitionen – Planungsunterlagen vorliegen. Die Finanzverwaltung kann auch weitere Ausnahmen zulassen. Davon macht sie allerdings nur sehr sparsam Gebrauch, denn „Ausgabereste“ sind in kommenden Jahren nicht finanziert: Das Geld ist ja im Ursprungsjahr tatsächlich nicht ausgegeben worden (anders als bei Zuführungen in die Rücklage), und im Verwendungsjahr muss es dann zusätzlich aufgebracht werden. Der Ausgaberest ist also nur eine Ermächtigung zur Leistung und nicht ihre Finanzierung.
Das Prinzip der Bruttoveranschlagung (§ 15 LHO) besagt, dass Einnahmen und Ausgaben in voller Höhe und getrennt voneinander im Haushaltsplan zu veranschlagen sind. Demnach ist es unzulässig, bei Einnahmen vorweg Ausgaben abzuziehen und umgekehrt auf Ausgaben vorweg Einnahmen anzurechnen. Der Grundsatz sichert vor allem das Etat- und Kontrollrecht des Parlaments und dient so der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit. Beim Kauf eines neuen Dienstwagens für die Bürgermeisterin darf also nicht der Verkaufserlös (oder Schrottpreis) für den alten Wagen angerechnet werden. Auch bei Grundstücksgeschäften ist dieser Grundsatz zu beachten. Relevante Ausnahmen gibt es – auf der Ebene der Bezirksverwaltungen – lediglich bei den Selbstbewirtschaftungsmitteln. Der Grundsatz der Einzelveranschlagung besagt, dass die Einnahmen im Haushaltsplan nach ihrem Entstehungsgrund, die Ausgaben und VE nach ihrem jeweiligen Zweck getrennt veranschlagt werden. Auch mit diesem Grundsatz wird dem Budgetrecht des Parlaments Rechnung getragen. Für denselben Zweck können demnach auch nicht an verschiedenen Stellen des Haushalts Ansätze gebildet werden (Verbot der Doppelveranschlagung). Soll z.B. eine Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit realisiert werden, dürfen nicht einerseits Druck- und andererseits Moderationskosten in verschiedenen Ansätzen „versteckt“ sein. Ausnahmen vom Grundsatz sind nur bei geringfügigen Ausgaben und für sogenannte Sammeltitel in Modellversuchen (z.B. Modellversuch „Schule in erweiterter Verantwortung“) zulässig.
3.4 Grundsatz der Gesamtdeckung
Nach § 8 LHO dienen alle Einnahmen der Deckung aller Ausgaben – kommen also in einen Topf, aus denen alle Ausgaben bestritten werden. Dadurch ist die Haushaltswirtschaft entlastet – Mindereinnahmen an einer Stelle führen nicht (unmittelbar) zur Beschränkung der Ausgaben. Ich hatte schon im vorherigen Kapitel darauf verwiesen, dass die Einnahmen, deren Verwendung auf einen bestimmten Zweck beschränkt ist, eine Ausnahme vom Grundsatz der Gesamtdeckung darstellen. Zweckbindungen können durch gesetzliche Regelungen vorgegeben sein, so darf die Schwerbehindertenabgabe (die Unternehmen an den Landeshaushalt leisten müssen, wenn sie die Quote zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderung unterschreiten) nur für die Unterstützung von Unternehmen bei der Schaffung von Arbeitsplätzen für Menschen mit Behinderung eingesetzt werden. In Bezirken mit Sanierungsgebieten spielt diese „echte Zweckbindung“ z.B. dann eine Rolle, wenn durch Investoren Ausgleichsbeiträge nach §§ 154/155 BauGB zahlen, um (vorzeitig) aus der Sanierung entlassen zu werden: Diese Gelder dürfen dann auch nur zur Finanzierung von städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen eingesetzt werden. Gelder können aber auch von anderer Seite (Dritten) zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden (durch Spenden, Erbschaften oder Stiftungen). Auch diese Zweckbindungen werden durch entsprechende Vermerke deutlich gemacht. In den Vorberichten der Bezirkshaushaltspläne werden die Regeln für die „unechten Zweckbindungen“ erläutert. Auch dies sind Ausnahmen vom Prinzip der Gesamtdeckung. Eine „unechte“ Zweckbindung liegt vor, wenn höhere Einnahmen für neue und/oder höhere Ausgaben verwendet werden dürfen. In der Regel ist im Vorbericht festgeschrieben, dass eine solche Verwendung nur (und nur unter Zustimmung der Finanzbereiche) erfolgen kann, wenn es sich um eine bezirkliche Angelegenheit handelt und ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Mehreinnahmen und Mehrausgaben besteht: so zum Beispiel, wenn ein Ansturm auf die bezirklichen Musikschulangebote zu einem höheren Bedarf an entsprechenden Honorarkräften (Musikschullehrer/innen) führt. Dies ist dann ein Vorgang in der Haushaltsdurchführung – einen Zweckbindungsvermerk im Haushaltsplan gibt es also nicht.
Dass der Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein soll, steht in der LHO explizit nur noch mit Bezug auf die Bezirke (§ 26a). Für das Land ergibt sich dieser Grundsatz sinngemäß aus der entsprechenden Formulierung des Art. 110 Abs. 1 GG. Seit knapp zwei Jahrzehnten deckt die Summe der Einnahmen des Landes nicht mehr die Summe der (geplanten) Ausgaben. Für diese Fälle enthält das Haushaltsgesetz eine Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten. Allerdings ist diese Ermächtigung nicht schrankenlos. Gemäß Art. 87 Abs. 2 VvB dürfen die Einnahmen aus der Kreditaufnahme im Landeshaushalt die geplanten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten – es sei denn, es ist eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu erwarten. Die Auseinandersetzung über die Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsplanes 2002/2003 drehte sich genau um die Frage, ob eine solche „Haushaltsnotlage“ vorliege. Lange Jahre danach waren die Verwaltungen noch damit beschäftigt, ausufernde Vermerke zur Unabweisbarkeit von Leistungen zu schreiben. Für die Bezirke gibt es solche Möglichkeiten der Kreditaufnahme nicht. Zeigt sich bei der Aufstellung des Haushaltsplanes in einem Bezirk ein Defizit zwischen erwarteten Einnahmen und geplanten Ausgaben, bleibt hier nur die Veranschlagung „pauschaler Minderausgaben“. In der Regel werden solche Versprechungen auf die Zukunft („Wir werden weniger ausgeben als derzeitig geplant. Wir wissen nur noch nicht genau, wo.“) im Kapitel 5950 (Allgemeine Finanzangelegenheiten) in einem gesonderten Ausgabetitel 97203 – Pauschale Minderausgaben - „geparkt“.
Der Titel kann aber auch in anderen Kapiteln auftauchen, wenn man sich hinsichtlich der pauschalen Einsparmöglichkeit schon auf ein Amt eingrenzen kann. Natürlich gibt es auch hier Grenzen. Die Senatsverwaltung für Finanzen prüft im Rahmen ihrer
„Nachschau“ (mehr dazu im Kapitel 4) die pauschalen Minderausgaben auf „Plausibilität“ und empfiehlt dem Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses regelmäßig, solche Pauschalen nur zuzulassen, wenn sie in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 1 Prozent der veranschlagten Personal- und Sachausgaben (Hauptgruppen 4, 5, 6 und 9) ausmachen. Das sind aber immerhin zwischen 4 Mio. € (Treptow-Köpenick) und 7,5 Mio. € (Mitte) – die hohe Spreizung zwischen den Bezirken erklärt sich vor allem aus der unterschiedlichen Höhe der geplanten Transferausgaben im Z-Teil und der Personalausgaben. Wenn Bezirke in ihren Planungen diese 1%-Grenze überschreiten, beschließt das Abgeordnetenhaus in der Regel, dass der Betrag der Überschreitung (nicht die Gesamtheit der Pauschalen) mittels eines Ergänzungsplanes aufzulösen ist und bis dahin die vorläufige Haushaltswirtschaft analog Art. 89 Abs. 1 VvB gilt (ausführlich dazu im Kapitel 1). Ausnahmen gelten hier für die Bezirke mit sogenannten „Konsolidierungskonzepten“ (Pankow, Marzahn-Hellersdorf, Spandau und Mitte). Diesen Bezirken ist es gestattet, höhere Pauschalen im Haushaltsplan auszuweisen, da sie in den vergangenen Jahren mit ihren jeweiligen Jahresabschlüssen Defizite angesammelt haben, die nicht innerhalb eines Jahres aufzuholen sind. Der Preis für dieses „Zugeständnis“ des Abgeordnetenhauses gegenüber den genannten Bezirken ist ein Konsolidierungskonzept, dass die Bezirke – in der Regel über Jahre – verpflichtet, das Defizit schrittweise abzubauen und alle im Laufe der Haushaltswirtschaft erzielten „Erfolge“ in den Defizitabbau zu stecken. Damit wird der Spielraum für eigenständiges politisches Agieren spürbar kleiner. Die Entwicklung der Jahresabschlüsse der Bezirke wird im Kapitel 5 noch einmal aufgegriffen.
Die Aufstellung des Bezirkshaushaltsplans – Verfahren und Verantwortlichkeiten
Ablauf und Regelungen im Aufstellungsverfahren
In der Literatur wird in der Regel behauptet, dass das „Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplanes ... mit der Übersendung von Voranschlägen der einzelnen Stellen an die Senatsverwaltung für Finanzen (beginnt)“.7 Die Erarbeitung dieser Voranschläge geschieht aber nicht im freien Ermessen der Einreichenden. Die Verfassung normiert seit 1994, dass jedem Bezirk eine Globalsumme zur Erfüllung seiner Aufgaben zugewiesen wird. Die Landeshaushaltsordnung (LHO) regelt im § 26a Abs. 2 dazu, dass der Bemessung der Globalsummen der Umfang der Bezirksaufgaben und die eigenen Einnahmemöglichkeiten zugrunde zu legen sind. Übergeordnete Zielvorstellungen von Abgeordnetenhaus und Senat sowie die Deckungsmöglichkeiten des Gesamthaushalts sind zu berücksichtigen. Bis zur Verwaltungsreform 1994 ermittelten die Bezirke lediglich einen „Finanzbedarf“ des Bezirks. Die BVV verabschiedete einen „Entwurf“ des Bezirkshaushaltsplans, der der Senatsverwaltung für Finanzen als Beitrag für die Erstellung des Entwurfs des Gesamthaushaltsplanes diente. Dabei gab es die klassischen Instrumente der Dienstkräfteanmeldung (DKA), der Revision und der Einwendungsverhandlungen zwischen Bezirk und Hauptverwaltungen (Inneres und Finanzen), die um die konkreten Titel geführt wurden. Insofern war die Einführung der Globalsumme(n) als Instrument zur Bestimmung des Finanzrahmens der Bezirke ganz sicher ein Schritt in Richtung Erweiterung der Selbständigkeit und Erhöhung der Verantwortung für die personellen, sächlichen und finanziellen Ressourcen in den Bezirken. Die eigenständige Erstellung und das Recht der Beschlussfassung über den bezirklichen Haushaltsplan schaffen also ein Spannungsverhältnis zwischen Einheit des Haushaltsplanes einerseits und bezirklichen Gestaltungsspielräumen andererseits, das ein kooperatives Verfahren der Planaufstellung verlangt. Die Vielzahl der Handelnden - Senatsverwaltung für Finanzen, Abgeordnetenhaus, Bezirksamt und BVV – wird auf der nachfolgenden Seite in einer schematischen Darstellung deutlich. „Kooperativ“ heißt natürlich nicht automatisch „Verhandlung auf Augenhöhe“ – dennoch gibt es vielfältige Zusammenhänge und Abhängigkeiten.
Andreas Musil und Sören Kirchner: Das Recht der Berliner Verwaltung, 2. Auflage, Berlin 2007
Ablauf der Aufstellung der Bezirkshaushaltspläne
Festsetzung durch Abgeordnetenhaus
Prüfung durch SenFin, „Nachschau“ und Empfehlungen an das Abgeordnetenhaus (HA, UA Bezirke)
Berechnung der Produktsummenbudgets, der Transferzuweisungen, der Zuweisungen für kalkulatorische Kosten und für Investitionen
Aufteilung der Zuweisungen auf die Einzelpläne und Ämter („Eckwertebeschluss“) Erarbeitung der titelkonkreten Untersetzung in den Fachabteilungen
Erstellung des Jahresabschlusses der KLR, Ermittlung des kameralen Jahresabschlusses
Revision durch SE Fin, Erstellung Entwurf BABeschluss
Diskussion und Beschlussfassung der BVV BABeschluss, Übergabe an BVV 38
39 39 Nach den Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung bestehen die den Bezirken übermittelten Globalsummen aus Teilsummen für Personalausgaben, für konsumtive Sachausgaben und für Investitionen. Grundlage für die Ermittlung der Globalsummen der Bezirke für das Planjahr sind gemäß den Haushaltstechnischen Richtlinien die Daten der Kosten-Leistungs-Rechnung (KLR) sowie die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft des vorletzten Haushaltsjahres. Die Globalsummen für die einzelnen Bezirke werden in zwei Schritten bestimmt: Zunächst ermittelt die Senatsverwaltung für Finanzen den sogenannten „Bezirksplafond“ für die Gesamtheit aller Bezirke. Der Plafond basiert im Wesentlichen auf einer Fortschreibung der Ist-Ausgaben des vorletzten Haushaltsjahres unter Beachtung der im Senat beschlossenen „Eckwerte“ für die Aufstellung des Haushaltes. Genau an dieser Stelle werden die Weichen für die tatsächliche Finanzausstattung der Bezirke gestellt. Die Senatsverwaltung für Finanzen schreibt natürlich nicht die IstAusgaben einfach fort, sondern legt dieser Plafondbestimmung eigene Überlegungen zum voraussichtlichen Bedarf der Bezirke im Planjahr zugrunde. Ich will das am Beispiel des Bezirksplafonds für das Jahr 2012 illustrieren. Der Bezirksplafond besteht aus den Teilplafonds (TP) für Personal (921 Mio. €), Transferausgaben - unterteilt nach T-Teil (2.833 Mio. €) und Z-Teil (2.153 Mio. €) -, sonstige Sachausgaben (392 Mio. €), kalkulatorische Kosten (447 Mio. €) und dem vertikalen Finanzausgleich (7 Mio. €), saldiert mit den Einnahmevorgaben (863 Mio. €). Er umfasst daher in der Summe für 2012 ein Volumen von knapp 5.890 Mio. €.
Zusammensetzung des Bezirksplafonds 2012
vertikaler Finanzausgl. ( 7 Mio.)
./. Einnahmevorgabe
Einnahmevorgaben E 03 - E 05 (minus 863 Mio.) TP Z in Transf ers (2.153 Mio.)
TP kalk. Kosten in sonst. Sachausgaben (447 Mio.) TP sonst. Sachausg. ohne kalk. Kosten (392 Mio.) TP T in Transfers (2.833 Mio.) TP Personal (921 Mio.) Bezirksplafond (5.890 Mio. €) Teilplaf onds 2012 Bezirksplafond 2012
Der Teilplafond Personal für 2012 wurde beispielsweise berechnet, indem die Personal-Ist-Ausgaben des Jahres 2010 – unterteilt nach Beamten und tariflich Beschäftigten – vermindert werden um den Betrag, der in 2012 nicht mehr benötigt wird, weil ja noch im laufenden Jahr 2010 und im ganzen Jahr 2011 Dienstkräfte ausgeschieden sind und auch für 2012 eine Einsparung im Personalbereich erforderlich sein soll. Die Fluktuationsquote und die Einsparvorgabe bestimmt die Finanzverwaltung. Anschließend wird ein Zuschlag für Tarifentwicklung und Lohndrift „draufgepackt“ – und fertig ist der voraussichtliche Personalmittelbedarf 2012. Auch in den anderen Teilplafonds unterstellt die Finanzverwaltung Mengen- und Kostenentwicklungen – mal nach oben, mal nach unten, mal nachvollziehbar und mal weniger. So wird bei der Berechnung des voraussichtlichen Bedarfs an Sachmitteln eine „allgemeine Preissteigerung“ von jährlich 0,5 % unterstellt - die Energieversorger lassen anderes verlauten. Und der Hinweis, exorbitante Steigerungen würden mittels Basiskorrektur (also nach Abschluss des Haushalts) ausgeglichen, nützt den Verwaltungen im Prozess der Planaufstellung gar nichts. Seit der Haushaltsplanaufstellung 2010/2011 ist der Bezirksplafond im Senat zu beschließen (also nicht mehr allein durch die Senatsverwaltung für Finanzen zu bestimmen) und dem Abgeordnetenhaus zur Beratung zuzuleiten. Nach Kenntnisnahme des Bezirksplafonds im Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses erfolgt in einem zweiten Schritt die bezirkskonkrete Bestimmung der Globalsummen (quasi als „individueller Anteil“ am Bezirksplafond) und die Übermittlung dieser Vorgaben an die Bezirke. Wesentlicher Schritt hierbei ist die Berechnung des Produktsummenbudgets, auf die ich im nächsten Abschnitt etwas ausführlicher eingehe. Bedingt durch die zeitlichen Abläufe (die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung in den Bezirken für das Vorjahr liegen erst Ende Februar vor; die Ermittlung des Bezirksplafonds – einschließlich parlamentarischer Befassung – erfordert einen weiteren Monat; die Feststellung des kameralen Jahresabschlusses dauert in der Regel ebenfalls bis weit in den Monat März) erhalten die Bezirke die Grunddaten des aufzustellenden Haushaltsplanes also erst Anfang bis Mitte April und damit weit später als die Hauptverwaltungen. Den Gesamtablauf der Berechnung der Zuweisung an die Bezirke kann man sich in einer groben schematischen Darstellung wie folgt vorstellen:
Grob schematische Darstellung der Berechnung der Zuweisung an die Bezirke
Ist-Ausgaben der Bezirke 2010 für Personal, Sachausgaben, Transfers, Einnahmen
Annahmen der Finanzverwaltung zur Entw. P, S, T, E bis 2012
Bestimmung eines „Bezirksplafonds 2012“ für die Gesamtheit aller Bezirke als Saldo aus erwarteten Ausgaben gegen erwartete Einnahmen
Bestimmung der bezirksindividuellen Anteile am Gesamtplafond im Wesentlichen durch Budgetierungsverfahren
Zuweisung an Bezirke als „Globalsumme“ für Ausgaben (ohne Investitionen)
Veranschlagung in den Bezirken unter Berücksichtigung der Einnahmen
Der konkrete Zeitplan für die Aufstellung der Bezirkshaushaltspläne ist auch Bestandteil des (jeweils Ende des Vorjahres übermittelten) Aufstellungsrundschreibens der Senatsverwaltung für Finanzen. Die Bezirke werden darin regelmäßig aufgefordert, bis Anfang Juni einen (titelkonkreten) Bezirksamtsbeschluss zum Entwurf des Bezirkshaushaltsplanes herbeigeführt und der Senatsverwaltung für Finanzen übermittelt zu haben. Ebenso regelmäßig weisen die Bezirke darauf hin, dass ihnen dies wegen des (geschilderten) Zeitablaufes nicht möglich sei. Letzten Endes besteht die Finanzverwaltung darauf, bis zu diesem Zeitpunkt zumindest einen „Eckwertebeschluss“ des Bezirksamtes zu erhalten, der Aussagen über das Haushaltsvolumen insgesamt, das Volumen der Verpflichtungsermächtigungen und das nach Personal-, konsumtiven Sach- und Investitionsausgaben unterteilte Ausgabevolumen enthält, um den Entwurf des (Gesamt-)Haushaltsplanes erstellen zu können. Dieser wird in der Regel unmittelbar vor der (parlamentarischen) Sommerpause im Senat beschlossen und dem Abgeordnetenhaus für die erste Sitzung nach der Sommerpause zugeleitet. Anders als die Pläne der Hauptverwaltungen unterliegen die Bezirkshaushaltspläne vor der Einbringung im Parlament nicht der Revision und Beschlussfassung durch Senat oder Finanzverwaltung. Die von der Bezirksverordnetenversammlung beschlossenen Pläne sind gemäß § 30 Satz 2 der Landeshaushaltsordnung dem Abgeordnetenhaus von den Bezirksämtern unmittelbar zuzuleiten. Das Aufstellungsrundschreiben bestimmt daher hier nur die Termine und die gleichzeitige Übersendung an die Senatsverwaltung für Finanzen. Diese erstellt gemäß AV zum § 29 der LHO einen „Nachschaubericht“ und leitet diesen dem Parlament zu. „Die Senatsverwaltung für Finanzen prüft die Bezirkshaushaltspläne lediglich darauf, ob die Globalsummen eingehalten und Rechtsvorschriften sowie Auflagen und Leitlinien beachtet worden sind. Änderungen in den Bezirkshaushaltsplänen werden dabei nicht vorgenommen. Der Senat unterrichtet das Abgeordnetenhaus über das Ergebnis der Prüfung (...) und teilt ggf. von ihm für erforderlich gehaltene Änderungen mit.“8 Für die Entwürfe der Haushaltspläne der Hauptverwaltungen (Einzelpläne 01 – 29) entwickelt sich zwischen September und Ende November eine rege parlamentarische Befassung, die auf den Internetseiten der Senatsverwaltung für Finanzen (schematisch) dargestellt wird.
AV zu § 29 LHO. Der letzte Nachschaubericht 2010/2011 umfasste (mit Anlagen) 131 Seiten
43 43 Die Bezirkshaushaltspläne, die in dieser „Roadmap“ bezeichnenderweise gar nicht vorkommen, haben es dagegen relativ „einfach“. Sie werden durch den Hauptausschuss in erster Lesung zur „Vorberatung“ in den Unterausschuss (UA) Bezirke überwiesen. Dort findet – unter faktischer Abwesenheit der Öffentlichkeit – die bezirksweise Beratung der Pläne einschließlich der Nachschau statt. Der Unterausschuss bezieht sich in seiner Beschlussempfehlung an den Hauptausschuss auf die Vorschläge der Finanzverwaltung. In der zweiten Lesung der Bezirkshaushaltspläne im Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses werden dann – in der Regel ohne die Bezirksvertreter/innen – die Ergebnisse der Beratungen aus dem Unterausschuss schlussverhandelt, ggf. mit Auflagenbeschlüssen zum Haushaltsvollzug versehen und in die Beschlussfassung über Haushaltsgesetz und Haushaltsplan einbezogen. Erst hier erfolgt also die endgültige Festlegung der Globalsummen und der Zuweisungsbeträge an die Bezirke. Durch Beschlussfassung und Veröffentlichung des Haushaltsgesetzes werden dann auch die Bezirkshaushaltspläne festgesetzt.
4.2 Produkte, Kostenrechnung, Budgetierung. Eine Einführung
Ich hatte im vorhergehenden Abschnitt erläutert, wie der bezirkskonkrete Betrag der Zuweisung zustande kommt. Rund 75 Prozent des Zuweisungsbetrages werden über das „Produktsummenbudget“ berechnet9, und dies verlangt zumindest nach einer Einführung in das Thema. Eine ausführliche Darstellung der Kosten-LeistungsRechnung und der Budgetierung kann hier nicht geleistet werden. Warum ist die Produktbudgetierung seit 2000 eingeführt worden? Die Beantwortung dieser Frage verlangt einen Blick zurück. Bis Ende der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts ist die Zuweisung an die Bezirke ausschließlich nach „kameraler“ (besser: modellhafter) Systematik erfolgt. Für die steuerbaren konsumtiven Sachausgaben (siehe Abschnitt 2.4) gab es – ausgehend vom jeweiligen Ist des Vorjahres – „Fortschreibungstatbestände“ für die Bezirke, die in die neue Zuweisung eingeflossen sind: Wurde eine neue Straße öffentlich gewidmet, wurde der Zuweisungsbetrag für das Ausgabefeld A 03 – Tiefbauunterhaltung – um einen konkret berechneten Betrag (nach km Straßenland) fortgeschrieben. Dasselbe galt für die Unterhaltung der Gebäude (nach Kubikmeter umbauter Raum, Baujahr und Ausstattung), für die Grünflächen, die Beköstigung, die Bewirtschaftung der Gebäude usw. Die Zuweisung für Personalausgaben errechnete sich nach der Zahl der Stellen in den jeweiligen Gehalts- und Besoldungsstufen, multipliziert mit einem „Durchschnittssatz“, der für einen Beschäftigten (einschließlich der Arbeitgeberanteile) gebraucht wurde. Die nicht steuerbaren Ausgaben wurden nach dem Ist des Vorjahres zugewiesen. Dieses System war in den 50er Jahren entwickelt und später immer nur noch feiner ziseliert worden. Als Mitte der 90er Jahre die Landesregierung – wegen der rasch wachsenden Haushaltsdefizite – für die Bezirke die „Konsolidierungsbeiträge“ erfand (die Bezirke wurden dazu aufgefordert, von ihrem „modellhaft“ errechneten Bedarf bis zu 50 Prozent durch „politische Schwerpunktsetzung“ einzusparen), formierte sich der Widerstand. Aber diese Problemebene – die Diskussion über die Höhe der Zuweisung – war nicht die einzige, die ein Nachdenken über eine neue Art der Zuweisung auslöste. Eine zweite Problemebene drehte sich um die Gerechtigkeit der Verteilung der Gelder zwischen den Bezirken. Denn die Zuweisung war immer die Fort9
Der „Rest“ sind die sogenannten sonstigen Transfers – also die Zumessungen der Ausgaben für den Z-Teil, die durch die Senatsverwaltung für Finanzen aus den Ist-Ausgaben des vorletzten Haushaltsjahres und unter Berücksichtigung von absehbaren Fortschreibungen errechnet werden.
46 45 schreibung eines – wann und wie auch immer entstandenen – Zustandes. Wer in vielen angemieteten Gebäuden saß, brauchte eine hohe Zuweisung für die Mieten (und konnte den Konsolidierungsbeitrag schlecht an seine Vermieter weiterreichen). Wer viele Kinder und Jugendliche in seinem Bezirk hatte, brauchte mehr Mittel für die bauliche Unterhaltung der Schulen als andere. So hatte jeder seine „Besonderheiten“, deren Finanzierung er oder sie wortreich einklagte. Und es gab eine dritte Problemebene, die – zumindest aus meiner Sicht – die entscheidende war: Es ging um die Frage, ob die Zuweisung der Finanzmittel wirtschaftlichen und qualitativen Orientierungen folgt. Dass diese Frage mit „Nein“ zu beantworten war, lässt sich nicht nur mit dem beschriebenen „Dezember-Fieber“ belegen. Ein Bezirk hatte (fast) keinen Anreiz dazu, mit den ihm zur Verfügung stehenden oder zur Verfügung gestellten Ressourcen wirtschaftlich umzugehen. Wenn er – durch Energiesparmaßnahmen bei der Bauunterhaltung – seine Bewirtschaftungsausgaben senken konnte, folgte zwei Jahre später die „Bestrafung“ durch eine Absenkung der Zuweisung. Wer sich um höhere „eigene“ Einnahmen verdient machte, fand das nach demselben Zeitraum in seinen Vorgaben wieder. Und auf der anderen Seite gab es keine Sanktionen, wenn ein Bezirk mit seinen (landeseigenen) Flächen „aaste“. Die Zahl der Beschäftigten in den Bezirksverwaltungen nahm zwar seit Mitte der 90er Jahre ab, die Zahl der genutzten Quadratmeter aber auf wundersame Weise teilweise noch zu. Wer „verdichtete“, Gebäude aufgab, war „selber schuld“. Natürlich will ich damit nicht sagen, dass es nicht sehr wirtschaftlich und qualitätsorientiert denkende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gab. Und natürlich gab es auch Vorschriften (und den kontrollierenden Rechnungshof). Aber es gab eben kein hinreichendes System von Anreiz und Sanktion, um sich den Vorgaben aktiv zu stellen. Summa summarum: Die Zuweisung an die Bezirke orientierte sich am Ansatz, am vergangenen Ist. Neudeutsch: Die Zuweisung war input-orientiert. Das erreichte Ergebnis (für den Bürger) spielte kaum eine Rolle. Demzufolge orientierte sich auch die Steuerung der Mittelverausgabung an diesen Ansätzen. Noch einmal: Das ist kein Vorwurf gegen die Beschäftigten, das war logische Folge des Systems.
Schon Anfang der 90er Jahre bemühte sich die damalige Landesregierung, durch Beratungsunternehmen Vorschläge für eine – an der Wirtschaft orientierte - Neuordnung des „Unternehmens Berlin“ erarbeiten zu lassen. Ergebnis war ein ganzes Paket an Reformen, vom Dienstrecht über die Verwaltungsstruktur bis hin zur „Budgetierung“ als System der Finanzzuweisung. Es wurde ein output-, also ergebnisorientiertes Modell entwickelt, das zugleich mehr Gerechtigkeit, mehr Eigenverantwortung, mehr Wirtschaftlichkeit (im Interesse des Landeshaushalts) versprach. Viele dieser Reformen sind inzwischen Wirklichkeit, manche sind auch wieder beerdigt worden. Die Budgetierung hat sich nur in den Bezirken durchsetzen lassen. Dafür aber dort gründlich. Wenn man Gerechtigkeit herstellen will, muss man zunächst Vergleichbarkeit schaffen. Wenn am Ergebnis gemessen werden soll – wie können Ergebnisse dann definiert und bewertet werden? Als Ergebnis der Verwaltungstätigkeit werden Produkte definiert. Produkte sind abgeschlossene Verwaltungsleistungen, die eine Organisationseinheit verlassen. Ein Wohnberechtigungsschein, der für den Bürger erstellt wird; eine Angebotsstunde, die in einer Jugendfreizeiteinrichtung „bereitgestellt“ wird, ein Haushaltsplan, der durch die BVV beschlossen wird – das alles sind Produkte. Je nachdem, ob dieses Produkt von „draußen“ (Bürger, Unternehmen, andere Einrichtungen) oder von „drinnen“ (Empfänger innerhalb der Berliner Verwaltung) nachgefragt wird, unterscheiden wir in „externe“ und „interne“ Produkte. Selbstverständlich muss ein solches Produkt klar definiert werden. Bei einem Wohnberechtigungsschein mag das ja noch klar sein, aber was ist eine „Beratung“ in einer Erziehungs- und Familienberatungsstelle? Daher wurden und werden von den entsprechenden Fachleuten in den Bezirksverwaltungen Produktblätter erstellt, die bestimmen, • • • • auf welcher Rechtsgrundlage ein solches Produkt erbracht wird, welche Leistungen sich hinter dem Produkt verbergen, mit welchen Qualitätsindikatoren man die Erbringung der Leistung (des Produkts) messen kann und wie das Produkt zu zählen ist.
48 47 Die Produktblätter werden Jahr für Jahr überarbeitet. Verantwortlich dafür sind „Produktmentorengruppen“, die vor allem aus fachlich Zuständigen aus den Bezirken bestehen. Die Produktblätter können im Intranet auf den Seiten der Finanzverwaltung nachgeschlagen werden. Die Unterscheidung zwischen Leistung und Produkt ist nicht zufällig. Die „Leistung“ ist die kleinste Einheit, der Arbeitsvorgang, der in der Verwaltung erbracht wird. Beim Produkt „Veranstaltung“ sind die Leistungen also sowohl die Veranstaltung selbst, als auch die Herstellung des Informationsmaterials dafür und die Erarbeitung des – zu veröffentlichenden – Berichts darüber. Die Tätigkeit der Verwaltung „zerfällt“ auf diese Art und Weise in Tausende von Leistungen, die in Produkten zusammengefasst werden. Die Produkte ihrerseits bilden eine „Produkthierarchie“, die ich – auszugsweise - auf der nachfolgenden Seite am Beispiel des Jugendamtes dargestellt habe. Wenn man das Ergebnis der Verwaltungstätigkeit so definiert, können der Erbringung dieses Ergebnisses diejenigen Kosten zugeordnet werden, die damit verbunden sind. Man kann also die Produkte zählen (über die Mengenstatistik, die in den Bezirksverwaltungen seit 1999 durchgehend realisiert wird) und gleichzeitig feststellen, welcher kostenseitige Aufwand mit der „Produktion“ verbunden war. Dazu muss der Sachaufwand erfasst sein – also wird jede „Zahlung“ in der Verwaltung mit einer zusätzlichen Kennung versehen, die deutlich macht, der Erstellung welches Produktes die Zahlung diente. Und natürlich muss der Personalaufwand dokumentiert werden – dazu dient die „Zeiterfassung“. Selbstverständlich schreibt nicht jede/r ständig seine Minuten auf: So gibt es die Vereinbarung, dass bei gleichartigen Tätigkeiten ein/e Mitarbeiter/in stellvertretend für alle ihre/seine Zeiten erfasst. Die Bezirke haben sich Ende 1998 dafür entschieden, die Mengen- und Zeitstatistik flächendeckend einzuführen. Dies stellte den substantiellen „Startschuss“ für die Kosten- und Leistungsrechnung und dann auch die darauf aufbauende Budgetierung dar. Die damalige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie übernahm eine Pilotfunktion für die Hauptverwaltungen. Allerdings - gemessen an den Bezirken – faktisch folgenlos.
Beispiel für eine PRODUKTHIERARCHIE
5443 Kindertagespflege
5437 Familienförderung
5445 Ambulante Hilfen zur Erziehung
5467 Jugendberufshilfe
79381 Allgemeine Familienförderung einschließlich Beratung nach §§ 16 - 18 SGB VIII durch freie Träger
79382 Allgemeine Familienförderung einschließlich Beratung nach §§ 16 - 18 SGB VIII (Verwaltungsprodukt )
80144 Berufsorientierende und berufsvorbereitende Leistungen für junge Menschen (ohne individuelle Kostenübernahme)
80388 Verwaltungsprodukt für die vier Transferprodukte der Jugendberufshilfe 80389 bis 80392
Sozialpädagogische Beratung und Unterstützung junger Menschen, ihrer Familien, des sozialen Umfelds unter Beteiligung der Fachkräfte des Jugendamtes Arbeit mit Gruppen zu verschiedenen Themen/Bildungsinhalten
15 weitere Leistungen
50 49 Im Ergebnis kann man die Kosten den Produkten zuordnen: Das ist das Verfahren der Kostenrechnung. Da aber für die Budgetierung, also für die Zumessung von Finanzmitteln an die Verwaltung lediglich von Interesse ist, welche Kosten bei jenen Produkten entstehen, die die Verwaltung verlassen, ist das Ziel der Kostenrechnung die Abbildung aller Kosten in den externen Produkten. Wie diese Kostenrechnung genau abläuft, kann hier nicht beschrieben werden. Eine stark vereinfachte Skizze findet sich auf der nächsten Seite. Um das Problem deutlich zu machen: Natürlich gibt es Kosten, die direkt und genau einem Produkt zugeordnet werden können – so der Kauf eines Klaviers für die Musikschule. Es gibt nur ein Produkt, das in der Musikschule erstellt wird, die Beschaffungskosten für das Klavier können direkt auf das Produkt „Musikschulunterricht“ gebucht werden. Komplizierter wird der Sachverhalt, wenn eine Stromrechnung für ein Gebäude kontiert werden soll, das mehrere Organisationseinheiten nutzen – z.B. das Rathaus. Dann wandern die Kosten nicht direkt auf ein Produkt, sondern auf einen Infrastrukturkostenträger (das Rathaus), werden von dort – z.B. nach der Zahl der Mitarbeiter/innen je Amt – auf die Ämter verteilt (genauer: verrechnet) und anschließend nach der Verteilung der Produkte, die im Amt erstellt werden, auf diese Produkte umgelegt. Das sind Rechnungen, die nur noch die Computer erledigen, die dafür natürlich mit einer Unmenge an Daten gefüttert sein müssen – wie viele Dienstkräfte sind gerade in einer Organisationseinheit tätig, wie sind sie besoldet oder vergütet, welchen Raum nutzen sie, wie viel Arbeitszeit verwenden sie wofür usw. Noch schwieriger wird das Ganze, wenn es nicht um externe Produkte, sondern um interne geht (also Leistungen, die in der Verwaltung verbleiben – wie die Personalaktenführung für die Beschäftigten des Bezirksamtes). Die damit Beschäftigten müssen ja auch „finanziert“ werden, und daher werden die auf den internen Produkten angesammelten Kosten ebenfalls nach „Schlüsseln“ (nach Stellenanteilen) auf die externen Produkte verrechnet. Schon manch Kostenverantwortlicher hat sich gewundert, wie „teuer“ sein Produkt geworden ist, wenn alle Verrechnungen und Umlagen (die er gar nicht kannte und von denen er fest überzeugt ist, dass er sie doch auch nicht braucht) auf seinen Produktkosten angekommen sind…
Das Verfahren der Kostenrechnung Interne Produkte
Gutachten für Rathaus Haushaltsplan
Personal, Sachkosten, Beschaffungen
Infrastrukturkostenträger
Rathaus, Freizeiteinrichtung…
Gemeinkostenebene(n)
Bezirksamt LuV/SE Fachbereich Einrichtung (JFE)
Buchung Verrechnung Umlage
52 51 Am Ende dieses Prozesses hat man im günstigsten Fall eine vollständige Darstellung aller Kosten in den externen Produkten der Verwaltung. Die Senatsfinanzverwaltung prüft die Vollständigkeit der Umlagen und korrigiert Abweichungen über den sogenannten Produktkostenkorrekturfaktor (PKF). Zwei Erkenntnisse haben sich in den Bezirken mittlerweile durchgesetzt: Die Genauigkeit der Buchungen entscheidet maßgeblich über die Ergebnisse. Es hat keinen Sinn, Kosten einfach nur „irgendwo“ hin zu buchen – die Kosten kommen ja doch irgendwann auf den externen Produkten an. Und: Die Kosten der internen Produkte (im Wesentlichen also der Serviceeinheiten der Bezirksämter) machen einen wesentlichen Teil der Kostenstruktur aus und müssen ebenso hinterfragt werden wie die der externen Produkte. Die Kostenrechnung hat die Transparenz in der Leistungserbringung der Bezirke wesentlich verbessert. Mittlerweile können nicht nur die Sachbearbeiter für die KostenLeistungs-Rechnung, sondern auch die meisten Amtsleiter – als Budgetverantwortliche – die umfangreichen Berichte, die das System bereitstellt, hervorragend lesen. Monatlich stellt die Finanzverwaltung Produktvergleichsberichte in das Intranet, aus denen ab Mitte des Jahres verlässliche Informationen zur Entwicklung der Kostenstruktur entnommen werden können. Diese Berichte weisen für jedes Produkt und jeden Bezirk nicht nur die eigene Kosten- und Mengenentwicklung, sondern den Trend für alle Bezirke aus. Letztgenanntes ist deshalb so entscheidend, weil sich die Finanzmittelzuweisung, die Budgetierung der Produkte (für das übernächste Haushaltsjahr) genau aus dieser „Trendentwicklung“ ergibt. Die Berechnung jedes einzelnen Produktbudgets ergibt sich nach der Formel „Menge x Preis“, und die Summe dieser einzelnen Produktbudgets ist dann das Produktsummenbudget für den Bezirk, das – wie erläutert – mehr als drei Viertel der Gesamtzuweisung ausmacht. Was ist Menge, was ist Preis? Zunächst war in der KLR der Bezirke die „Menge“ jene Produktmenge, die in dem betroffenen Bezirk im (vorletzten) Haushaltsjahr tatsächlich erstellt worden war, die sogenannte „Ist-Menge“. Bei einer Reihe von Produkten ist das auch heute noch so. Aber es war von Anfang an geplant, diese Ist-Mengen schrittweise durch die Be-
stimmung von Plan-Mengen abzulösen. Das kann aber nicht für alle Produkte auf die gleiche Art und Weise geschehen. Die bereitzuhaltenden – und damit auch zu finanzierenden - „Mengen“, der Leistungsumfang also, wird bei den Produkten vor allem danach unterschieden, ob es sich um „Nachfrageprodukte“ oder „Angebotsprodukte“ handelt. Ganz klar: Bei einem Produkt wie „Sicherung der Unterrichts an den Grundschulen“ oder bei der Herstellung von Reisepässen entscheidet allein die Nachfrage, die zu produzierende „Menge“ ist durch den Bezirk nicht steuerbar. Der „Planmenge“ muss also eine möglichst exakte Prognose des Bedarfs zugrunde liegen – für die Schulplätze wird diese durch die Senatsverwaltung für Bildung geliefert. Anders bei solchen Produkten wie den Angeboten der Volkshochschule oder bei der Bereitstellung von Sportflächen im Bezirk. Hier können das Bezirksamt und die BVV durch eigene Entscheidungen die Produktmengen (mit) beeinflussen – es handelt sich um „Angebotsprodukte“. Ziele einer Planmengenbestimmung bei diesen Produkten ist die Schaffung gleicher (besser: vergleichbarer) Lebensverhältnisse in allen Teilen der Stadt. Dazu muss auch ein Wertausgleich zwischen den „reicheren“ und den „ärmeren“ Stadtquartieren geschaffen werden. Gerade bei den Angeboten der sozialen Infrastruktur geht es letzten Endes um eine Stabilisierung gefährdeter Stadtteile durch eine – jedenfalls im Vergleich zur Gesamtstadt – überdurchschnittliche Verbesserung des Angebots. Die Berechnung von Planmengen für die einzelnen Produkte war Gegenstand jahrelanger Auseinandersetzungen zwischen Land und Bezirken sowie unter den Bezirken selbst. Da diese Prozesse auch durch die einzelnen „Produktmentorengruppen“ gesteuert wurden, entstand eine Vielzahl von Modellen, die nicht einmal von den wenigen Experten auf diesem Gebiet noch überschaut werden konnten. So kam es zu einer „Bereinigung“ des Wildwuchses, und in den letzten Jahren hat sich für eine Vielzahl von Produkten ein Verfahren durchgesetzt, das die Planmenge in Abhängigkeit von der soziale Situation im Stadtraum bestimmt. Vereinfacht gesagt: Je schlechter die soziale Lage (die an einer Vielzahl von Indikatoren gemessen wird), desto größer die positive Abweichung der Planmenge von der Ist-Menge des vorletzten Haushaltsjahres – und desto höher natürlich auch das Budget, welches dem Bezirk für die Erbringung des Produktes finanziert wird. Das Ganze gilt natürlich auch umgekehrt, denn die Finanzverwaltung achtet genau darauf, dass – zumindest bei den Produkten der sozialen Infrastruktur – in der Regel die Summe der Planmengen aller Bezirke die Summe der Ist-Mengen des vorletzten Haushaltsjahres nicht übersteigt.
54 53 Der „Preis“ für das einzelne Produkt wird nach den Durchschnitts-Stückkosten des vorletzten Haushaltsjahres aller Bezirke festgelegt – und ist für alle Bezirke gleich. Als Durchschnitt fungiert hier der Median – also der Mittelwert zwischen dem 6. und dem 7. Bezirk (bei jetzt 12 Bezirken). Mit der Verwendung des Medians (und nicht des arithmetischen Mittels) wird verhindert, dass einzelne Ausreißer nach oben oder nach unten den Durchschnitt über Gebühr verzerren. Am Beispiel: Wenn ein Bezirk einen Stückkostenpreis von 100 € erreicht und alle anderen elf Bezirke liegen bei 500 €, dann liegt der Durchschnitt bei knapp 467 € - der Median aber bei 500 €. Würde das arithmetische Mittel als „Preis“ zugewiesen, wären elf Bezirke unterfinanziert – zu Gunsten des besonders „preiswerten“. Liegt der Median zugrunde, haben die elf wenigstens keine Verluste, der 12. aber immer noch „Gewinn“ (im Vergleich zu den Kosten, die zwei Jahre zuvor aufgewendet wurden). Das Prinzip zur Berechnung eines Produktbudgets wird auf der nächsten Seite anhand einer Folie deutlich, die die Senatsverwaltung für Finanzen im Jahr 2005 erstellt hat. Im Ergebnis dieser Produktbudgetierung kann also ein Bezirk, der mit seinen Kosten unterhalb des Medians liegt, ein Produktbudget erhalten, das größer ist als der (finanzielle) Aufwand, den er zwei Jahre zuvor geleistet hat (die Umkehrung gilt natürlich auch). Man hat beim einzelnen Produktbudget „Gewinner“ und „Verlierer“ (wobei „Gewinn“ und „Verlust“ natürlich auch davon abhängen, wie sich die Planmenge im Vergleich zur Ist-Menge darstellt). Nachdrücklich sei davor gewarnt, daraus kausale Zusammenhänge zur Effizienz der Produkterstellung abzuleiten. Überdurchschnittliche Stückkosten können auch Ergebnis bewusster politischer Schwerpunktsetzungen sein. Wenn sich ein Bezirksamt dazu entscheidet, bei einzelnen Produkten (oder Produktgruppen) einen besonders hohen Aufwand zu betreiben (überdurchschnittlich Personal und/oder Sachmittel bereit zu stellen), ohne dass sich das in höheren „Mengen“ niederschlägt, dann ist das in der Regel eine bewusste politische Steuerung, die ein „Defizit“ in der Finanzierung in Kauf nimmt: Personalintensive Angebote der „Offenen Tür“ in der Arbeit der Jugendfreizeiteinrichtungen bringen genauso viele „Angebotsstunden“ wie neigungsorientierte Gruppenangebote, die mit deutlich geringeren Personalaufwendungen auskommen.
Ermittlung von Produktbudgets am Beispiel „Lehrveranstaltungen an der Volkshochschule“
- - - - Mittelwert: .61,61 Euro.
Stückkosten je Unterrichtseinheit (in €)
88 72 69 60 52 72 61 56 60 62
Median = einheitlicher Zuweisungspreis x Planmenge = Produktbudget
dr ie Fr
b uz re
. . f k u g d. ln d. ic ow or eb öl nd er da rs i lm le en nk le nd ön uk nb an h W e e el öp te Pa ch .N Ze Sp ck -H lb -K ch -S zni Li h. ar hn li t ei ow p t R Ch za eg m ep ar St Te M Tr
56 55 Solche Entscheidungen sind nachvollziehbar und (meistens) gewollt – sie müssen aber an anderer Stelle wieder ausgeglichen werden. Politische Schwerpunktsetzung verlangt eben auch, dass man sich an anderer Stelle dafür entscheidet, weniger Ressourcen zu verbrauchen als eigentlich zugemessen sind. Der Bezirk entscheidet in alleiniger Verantwortung, wie er mit der Summe aller Produktbudgets, also dem Produktsummenbudget umgeht. Nur wer glaubt, in jedem Bereich mehr Aufwand leisten zu können, als er zentral finanziert bekommt, wird letzten Endes mit seinem Geld nicht reichen. Dasselbe Schicksal droht natürlich auch jenen, die sich nicht regelmäßig mit der Entwicklung der Kosten in ganz Berlin vertraut machen. Das Maß der Dinge ist bei diesem System eben nicht (nur) die Kosten- und Mengenentwicklung im eigenen Bezirk, sondern die im landesweiten Vergleich.
Noch einmal: Dieser Abschnitt diente lediglich der Einführung in die Begrifflichkeiten der Kostenrechnung und der – darauf aufsetzenden – Budgetierung. Ich habe kein Wort über Budgetwirksamkeit und –unwirksamkeit, pauschalierte Zumessungen, Phase 3 und all die anderen wichtigen, den Rahmen einer Einführung aber sprengenden Bestandteile und Besonderheiten des bezirklichen Budgetierungsverfahrens verloren. Dies muss einer gesonderten Broschüre vorbehalten bleiben.
Die Rolle von Bezirksamt und Bezirksverordnetenversammlung bei der Erarbeitung des Bezirkshaushaltsplans
Die Verfassung von Berlin weist die Zuständigkeit für die Beschlussfassung über den Haushaltsplan den Bezirksverordnetenversammlungen zu. Das Bezirksamt ist gemäß §§ 30 und 36 BezVG verpflichtet, eine entsprechende Vorlage bei der BVV einzubringen und den durch die BVV beschlossenen Bezirkshaushaltsplan dem Abgeordnetenhaus unmittelbar zuzuleiten. Dieser muss – so die ausdrückliche Formulierung in § 26a LHO – in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein. In der zweiten Hälfte der 90er Jahre gab es – wegen der den Bezirken auferlegten „Konsolidierungslasten“ – mehrfach den Versuch von Bezirksämtern, diesen Pflichten zu entgehen. Neben dem im Kapitel 1 geschilderten Versuch des damaligen Bezirksamtes Hellersdorf, eine (aus seiner Sicht) auskömmliche Globalsummenzuweisung gerichtlich zu erstreiten, gab es mehrere Anläufe, den Entwurf des Haushaltsplanes gar nicht erst aufzustellen oder in diesem Entwurf „pauschale Mehreinnahmen“ auszuweisen, die durch eine erhöhten Zuweisung des Senats gedeckt werden sollten. Auch solche Bemühungen waren vergeblich, weil das Bezirksamt damit gegen gesetzliche Regelungen bzw. Leitlinien des Senats zur Aufstellung der Bezirkshaushaltspläne verstieß. In den letzten zehn Jahren hat es denn auch solche Versuche, die Beschlussfassung über den Bezirkshaushaltsplan schon an dieser Stelle scheitern zu lassen, nicht mehr gegeben. Die Bezirksämter bringen ihren Entwurf in die BVVen ein – manchmal mit einem Vorbericht, in dem auf die unzureichende Zuweisung aufmerksam gemacht wird. Ich habe im vorhergehenden Abschnitt auf die sich aus den zeitlichen Abläufen ergebenden Probleme für die Bezirksämter hingewiesen. Diese betreffen auch das Wechselspiel zwischen Bezirksamt und Bezirksverordnetenversammlung bei der Aufstellung des Bezirkshaushaltsplanes. Da die BVV das gesetzlich normierte Beschlussorgan zum Haushaltsplan ist, muss das Bezirksamt „seine“ BVV in die Lage versetzen, den Entwurf des Haushaltsplanes (als Beschluss des Bezirksamtes) angemessen zu würdigen. In der Regel wird der Einreichungstermin des BVVBeschlusses zum Haushalt durch die Finanzverwaltung auf Ende September festgelegt. Wenn das BA seinen (titelkonkreten) Beschluss zum Haushaltsplan erst unmittelbar vor der Sommerpause (die natürlich auch die Beratungen in den Gremien der
58 57 BVV betrifft) fasst, die Erörterung damit in die Monate August/September verlegt wird, erfolgen die Beratungen in den Fachausschüssen der BVV und im Gremium selbst oftmals unter extremem Zeitdruck. Dies ist der inhaltlichen Bedeutung des zu fassenden Beschlusses häufig nicht angemessen. Neben der zeitlichen Komponente erschwert aber – und noch viel stärker – die inhaltliche Komplexität den Aufstellungsprozess. Ich habe auf die verschiedenen Teilaspekte der Datengrundlage für die Bezirkshaushaltspläne hingewiesen: Die Zuweisung für den konkreten Bezirk ergibt sich aus den KLR-Daten des vergangenen Haushaltsjahres, den Ergebnissen der Debatten zum Bezirksplafond, den Regelungen zu den Transferleistungen und dem kameralen Haushaltsabschluss, um nur die wichtigsten Elemente zu nennen. Das Bezirksamt ist also aufgefordert, den Verordneten mit dem Entwurf des Haushaltsplanes zugleich eine verständliche und nachvollziehbare Darstellung der Datengrundlagen zu liefern: • Welche Ergebnisse brachte die Kostenrechnung für den Bezirk im vergangenen Jahr und wie wirkte sich dies auf die Budgetierung aus? • Wie haben sich Mediane und Zuweisungspreise für die (knapp 400 externen) Produkte entwickelt? • Welche Veränderungen gab es bei den Produktmengen? Was war davon im eigenen Bezirk gesteuert – und was durch die Veränderungen in den anderen Bezirken? • • • Wie kommt der kamerale Jahresabschluss zustande? Welche Sachverhalte unterlagen Basiskorrekturen und Abfederungen? Welche „Leitlinien“ (als Ausfluss „übergeordneter Zielstellungen von Abgeordnetenhaus und Senat“, siehe § 26a LHO) hat die Finanzverwaltung für die Aufstellung der Bezirkshaushaltspläne vorgegeben? • Wie hat sich das Bezirksamt zu den einzelnen Vorgaben positioniert – und warum? Dies ist nur ein kleiner Ausschnitt möglichst zu stellender, aber notwendig zu beantwortender Fragen der Bezirksverordneten. Mit den Antworten können diese in die Lage versetzt werden, die mit dem Entwurf des Bezirkshaushaltsplanes durch das Bezirksamt vorgelegten Schwerpunkte der bezirklichen Entwicklung in den kommen-
den beiden Jahren nachzuvollziehen und zu bewerten. Der Haushaltsplan ist auch im Bezirk „Materialisierung“ politischer Priorisierung – ungeachtet der Sach- und Sparzwänge, vor denen alle Bezirke gleichermaßen stehen. Aber auch ein solches „Begleitmaterial“ für die Debatte des Bezirkshaushaltsplanes wird nur dann zum wünschenswerten Ergebnis (Konzentration der politischen Debatte in der BVV auf die Schwerpunkte) führen, wenn die Verordneten darauf vorbereitet sind. Das wiederum erfordert eine kontinuierliche Information auch in den Zeiten ohne Haushaltsdebatte über die Ergebnisse der Haushaltsdurchführung, und zwar sowohl hinsichtlich der kameralen Daten als auch hinsichtlich der Kosten- und Leistungsrechnung. Monatliche Auswertungen der Haushaltsüberwachungslisten – in aggregierter Form – sollten ebenso zum Standard der Unterrichtung der Bezirksverordneten gehören wie quartalsweise Unterrichtungen über die Daten der Kostenrechnung – einschließlich einer Bewertung der Risiken der Haushaltsdurchführung. Um auf die Debatten zum Entwurf des Haushaltsplanes vorbereitet zu sein, müssen die (zumindest in Finanzausschüssen tätigen) Verordneten die wesentlichen Regelungen der Finanzverwaltung aufgearbeitet zur Verfügung und zur Diskussion gestellt bekommen und hinsichtlich der Grundzüge des Budgetierungsverfahrens geschult werden. Erst eine solche Basis ermöglicht den (in der Regel ehrenamtlich tätigen) Verordneten eine sachgerechte und angemessene Diskussion des Bezirksamtsentwurfes zum Haushaltsplan. Ansonsten drohen diese Beratungen im Schlagabtausch über Einzelposten (Repräsentationsfonds des Bezirksbürgermeisters, Förderung einzelner freier Träger) zu versanden. Oder die Debatte über das „Wie“ des Haushaltsplanes wird durch eine Debatte über das „Ob“ der Beschlussfassung ersetzt. Oft wird in diesen Debatten verkannt, dass die Verordneten selbstverständlich den Entwurf in jeder Hinsicht (natürlich unter Einhaltung der genannten Vorschriften) verändern können. Wenn sie (mehrheitlich) der Auffassung sind, dass der vorliegende Bezirksamtsbeschluss ihren Vorstellungen von den „Grundlinien der Verwaltungspolitik“, also den anzustrebenden Schwerpunktsetzungen nicht entspricht, steht es ihnen frei, den Entwurf – auch grundlegend – zu verändern. Hilfreich ist dabei, wenn sich die BVV – ggf. durch mehrheitliche Entscheidung - schon frühzeitig auf die Formulierung von „Erwartungen“ an den Bezirksamtsentwurf verständigt hat. So haben BVVen „Leitlinien“ für die Haushaltsplanaufstellung verabschiedet und es sich da-
60 59 durch ermöglicht, den Entwurf des Bezirksamtes an diesen Erwartungen zu messen. Dies macht Positionierungen der Fraktionen in den anschließenden Haushaltsdebatten nachvollziehbar(er). Selbstverständlich ist es das gute Recht einzelner Verordneter oder von Fraktionen, nach einer solchen Prüfung (und ggf. eingereichter, aber abgelehnter Änderungsvorschläge) den Entwurf des Bezirksamtes zum Bezirkshaushaltsplan in Gänze abzulehnen. Es gibt keinen Zwang zur Zustimmung, auch dann nicht, wenn man selbst keine bessere Idee hatte. Problematisch wird dieses Verhalten nur, wenn die Mehrheit der BVV davon erfasst und damit jede Beschlussfassung unmöglich wird. In vielen BVVen gibt es „politische Mehrheiten“, die sich insbesondere im Zusammenhang mit der Wahl einer oder eines Bezirksbürgermeisterin / Bezirksbürgermeisters bilden. Häufig werden aus diesem Anlass „Koalitionsvereinbarungen“ abgeschlossen, deren Sinn es auch ist, Leitlinien bezirklicher Entwicklungen festzuschreiben. Wenn sich die „politische Mehrheit“ der BVV nicht auf ein gemeinsames Vorgehen beim Bezirkshaushaltsplan verständigen kann (oder will), droht die Beschlussfassung in der BVV zu scheitern. Häufig wird dies mit einer „politischen Zeichensetzung“ übersetzt: Die Verordneten vermitteln, dass sie damit gegen aus ihrer Sicht nicht auskömmliche Zuweisungen „von der Landesebene“ protestieren wollen. Eine solche Entscheidung – so nachvollziehbar die Kritik am Zuweisungsmodell oder den Globalsummen im Einzelfall auch sein möge – führt aber immer dazu, dass der Haushaltsgesetzgeber für den betreffenden Bezirk die „vorläufige Haushaltswirtschaft“ in analoger Anwendung des Artikels 89 der Verfassung von Berlin beschließt (siehe auch Kapitel 1). Einer Nicht-Beschlussfassung durch die politische Mehrheit der BVV sollte also immer eine Abwägung vorausgehen: Was bedeuten die durch eine „reguläre“ Beschlussfassung verbundenen Einschnitte im Vergleich mit den Einschränkungen, die mit der vorläufigen Haushaltswirtschaft verbunden sind? Für die Beschlussfassung des Landeshaushaltes bleibt eine fehlende Beschlusslage in der BVV im Übrigen bedeutungslos: Das Abgeordnetenhaus ersetzt den fehlenden BVV-Beschluss durch eine Bewertung des BA-Beschlusses im Rahmen der Nachschau der Finanzverwaltung und legt diesen der eigenen Beschlussfassung zugrunde.
Haushaltsdurchführung und Jahresabschluss im Bezirk
Auch in diesem Abschnitt werde ich mich auf Fragen oder Sachverhalte konzentrieren, die für die bezirkliche Haushaltsdurchführung von besonderem Interesse sind. Gemeinhin behaupten die Finanzer, dass mit der Beschlussfassung über den bezirklichen Haushaltsplan die Rechte der BVV erledigt sind und die Ausführung des Haushaltsplanes Aufgabe der Exekutive, hier also der Bezirksverwaltung sei – die BVV habe nur noch Kontrollrechte. Dabei wird oft vernachlässigt, dass nach § 26a Abs. 1 Satz 3 LHO die „Bezirksverordnetenversammlung … die Beschlussfassung über den Haushaltsplan mit Ersuchen für die Haushalts- und Wirtschaftsführung verbinden (kann).“ Dieses Recht entspricht den vergleichbaren Regelungen auf Landesebene, und das Parlament macht davon über die sogenannten „Auflagenbeschlüsse“ zum Haushaltsplan regen Gebrauch. In den BVVen ist das längst nicht so ausgeprägt, dabei ist es – vor allem für die Verordneten – sicher sinnvoll, klare Anforderungen an das Bezirksamt, z.B. hinsichtlich der Informationspflichten über den Gang der Haushaltswirtschaft, des Umgangs mit über- und außerplanmäßigen Ausgaben oder auch der Verwendung von Mehreinnahmen zu stellen. Der Begriff des „Ersuchens“ eröffnet dem Bezirksamt dann keinen allzu großen Spielraum mehr: „Maßnahmen, die dem angeregten Verwaltungshandeln nicht voll entsprechen, sind nicht vor Kenntnisnahme durch die Bezirksverordnetenversammlung zu vollziehen“ (§ 13 Abs. 2 BezVG).
Zuständigkeit für die Bewirtschaftung – Der Beauftragte für den Haushalt
Die Haushalts- und Wirtschaftsführung gehört zu den Befugnissen der Leiter der Verwaltungszweige – im Bezirk also der Mitglieder des Bezirksamtes und der/des Vorstehers/Vorsteherin der BVV (zuständig für den Einzelplan 31 – BVV -). Jedes Mitglied des BA ist also für die Bewirtschaftung „seiner“ Titel verantwortlich – es sei denn, in der Geschäftsverteilung des Bezirksamtes und/oder im Vorbericht zum Haushaltsplan sind andere Regelungen getroffen worden. So kann dort verankert sein, dass der Baustadtrat für alle Investitionsvorhaben zuständig ist – unabhängig davon, in welchem Einzelplan sie verankert sind. Mit der Einfügung des § 7a in die LHO ist die „Finanzverantwortung“ (obgleich nicht näher definiert) den Organisationseinheiten übertragen worden, die die Fach- und
62 61 Ressourcenverantwortung haben – in der Regel also den Ämtern. Damit tragen die Amtsleitungen eine deutlich höhere Verantwortung. Sie sind zugleich „Beauftragte für den Haushalt“ – können diese Befugnisse aber auch weiter delegieren. Der oder die Beauftragte für den Haushalt (BfdH) ist sowohl für die Erstellung der Unterlagen zur Haushaltsplanaufstellung als auch für die Ausführung des Haushaltsplanes verantwortlich. Letzteres meint nicht nur die beständige Überprüfung der Titelentwicklung in der Haushaltswirtschaft, sondern umfasst auch die Verantwortung für die sachgerechte Einbeziehung der Dienstkräfte, die Umsetzung der Festlegungen des Abgeordnetenhauses oder der Senatsverwaltung für Finanzen, den Schriftverkehr mit dem Rechnungshof, den Jahresabschluss seiner Organisationseinheit usw. usf. Er ist z.B. verpflichtet, den Rechnungshof in Kenntnis zu setzen, wenn auch nur vermutet werden muss, dass durch Handeln oder Unterlassen Schaden für das Land Berlin entstanden ist oder entstehen könnte. Auch der BfdH kann seine Befugnisse übertragen – und zwar sowohl an nachgeordnete Dienstkräfte (das sind dann Titelverwalter, denen eine Anordnungsbefugnis für einzelne Titel in genau zu definierender Höhe übertragen wird) als auch an andere Organisationseinheiten – dann kommt das Instrument der Auftragswirtschaft zum Tragen. Auftragswirtschaft macht im Bezirk zum Beispiel dann Sinn, wenn der Serviceeinheit, die für Immobilien zuständig ist, die Hoheit über alle mit der Bewirtschaftung von Immobilien (also einschließlich der Einnahmen, z.B. aus Mieten) zusammenhängenden Titel übertragen wird – und zwar unabhängig davon, ob es sich um Schulen, Bürodienstgebäude oder Kultureinrichtungen handelt. Dies kann zu deutlichen Synergieeffekten führen. Besonders hervorzuheben ist die Regelung der LHO, dass der Beauftragte für den Haushalt bei „allen Maßnahmen von finanzieller Bedeutung zu beteiligen“ ist. „Finanzielle Bedeutung“ ist hier nicht in Euro und Cent gemeint, sondern umfasst alle Vorhaben – auch solche organisatorischer und verwaltungstechnischer Art! -, die sich unmittelbar auf Einnahmen und Ausgaben auswirken können. (Man beachte: „können“ – also schon bei der Möglichkeit eventueller Auswirkungen.) Vor allem aber verlangt diese Regelung, dass die BfdH frühzeitig einzubeziehen sind, um ihre Sichtweise (und ihre Argumente) schon in das Planungsstadium von (größeren) Maßnahmen einfließen zu lassen.
Abweichungen vom Haushaltsplan – Mehrausgaben und ihre Deckung
Grundsätzlich ist die Verwaltung an den Haushaltsplan gebunden. Sie darf daher eigentlich keine Ausgabe leisten, die nicht im Haushaltsplan veranschlagt und durch ihn gedeckt ist. Dieser Grundsatz findet dort seine Grenzen, wo den sich im Laufe des Jahres ändernden Notwendigkeiten der Haushaltsdurchführung aus Gründen der Zweckmäßigkeit entsprochen werden muss. Der Haushaltsplan kann zwar durch einen Nachtragshaushalt (im Bezirk: durch einen Ergänzungsplan) geändert werden (ausführlicher dazu im Abschnitt 5.5), es ist aber weder möglich noch sinnvoll, wegen jedes noch so geringfügigen Mehrbedarfs einen solchen – parlamentarischen – Vorgang in Gang zu setzen. Daher müssen Abweichungen vom Haushaltsplan innerhalb bestimmter Grenzen und unter definierten Voraussetzungen möglich sein. Die LHO behandelt diese Abweichungen unter dem Oberbegriff Mehrausgaben. Mehrausgaben sind entweder höhere oder neue Ausgaben gegenüber dem Haushaltsplan. Höhere Ausgaben (in einem Titel) sind Ausgaben, die die im Haushaltsplan benannten Ansätze (einschl. evtl. Reste aus den Vorjahren) übersteigen. Neue Ausgaben sind Ausgaben, für die es im Haushaltsplan keinen Titel gab. Für diese Ausgaben sind also im Haushaltsvollzug neue Titel einzurichten. Mehrausgaben sind grundsätzlich zulässig, jedoch können die für Finanzen zuständigen Mitglieder des Bezirksamtes oder die SE Finanzen die Zulassung von ihrem Einverständnis abhängig machen. Wichtigstes Instrument des Ausgleichs solcher Mehrausgaben ist die Deckungsfähigkeit, also die Verstärkung der zur Verfügung stehenden Mittel in einem Ansatz zu Lasten eines anderen. Ich hatte bei der Behandlung der Haushaltsvermerke (Abschnitt 2.6) schon auf die Begrifflichkeiten der Deckungsvermerke verwiesen. Die LHO (§ 20) ermöglicht aber darüber hinaus eine breite „Hilfestellung“ für notleidende Titel. Danach sind innerhalb des Kapitels eines Amtes – und auch innerhalb eines Einzelplanes oder des Bezirkshaushaltes, wenn ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang besteht – jeweils deckungsfähig: • • • die Personalausgaben gegenseitig, die konsumtiven Sachausgaben gegenseitig, die konsumtiven Sachausgaben einseitig (deckungsberechtigt) gegenüber den Personalausgaben,
64 63 • • die Investitionsausgaben einseitig (deckungsberechtigt) gegenüber den Personalausgaben und den konsumtiven Sachausgaben, Personalausgaben (ausgenommen Ausgaben für planmäßige Dienstkräfte) einseitig (deckungsberechtigt) gegenüber konsumtiven Sachausgaben, falls eine notwendige Verwaltungsleistung damit wirtschaftlicher erbracht werden kann. Praktisch können damit Investitionen aus allen anderen Ausgabeansätzen verstärkt werden, außerdem können Sachausgaben aus Personalmitteln finanziert und unter weiteren (einschränkenden) Bedingungen auch Personalausgaben aus Sachmitteln geleistet werden. Gern überlesen wird, dass diese Regelungen zunächst uneingeschränkt nur innerhalb eines Kapitels gelten und bei einer Deckungsfähigkeit quer über den Einzelplan oder gar den ganzen Bezirkshaushalt ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang existieren (und natürlich auch dokumentiert werden) muss. Den Fall, dass ein Amt mehrere Kapitel bewirtschaftet (wie das Schulamt in den Bezirken) hatte der Gesetzgeber offensichtlich nicht vorgesehen, die meisten Bezirke lassen die uneingeschränkte Deckungsfähigkeit zwischen allen Kapiteln eines Amtes stillschweigend zu. Auf eine Besonderheit sei noch hingewiesen: Man darf keinen Titel verstärken, der vorher schon als Quelle für die bessere Ausstattung eines anderen „geschröpft“ wurde. Diese „Abgänge“ müssen zunächst rückgängig gemacht werden, bevor der Titel verstärkt werden kann. Neben der Deckungsfähigkeit gibt es noch weitere Möglichkeiten zum Ausgleich von Mehrbedarfen bei einzelnen Titeln. So dürfen höhere und neue Ausgaben auch aus zweckgebundenen Einnahmen, aus höheren bzw. neuen managementbedingten Einnahmen, aus Verfügungs- bzw. Verstärkungsmitteln bzw. in den Bezirken aus Sondermitteln der BVV ausgeglichen werden. Allerdings finden sich die Sondermittel der BVV in den Haushaltsplänen kaum noch, und die Verfügungs- bzw. Verstärkungsmittel wurden in den letzten Jahren radikal gekürzt. Wenn sich auf diesen Wegen keine Deckung für einen Mehrbedarf finden lässt und dieser trotzdem finanziert werden soll, müssen überplanmäßige (für höhere) bzw. außerplanmäßige (für neue) Ausgaben zugelassen werden. Über deren (nachträgliche) Genehmigung entscheidet die BVV.
Die Landeshaushaltsordnung regelt in ihrem § 10 übrigens auch die Informationspflichten des Bezirksamtes gegenüber der BVV, wenn Maßnahmen geplant sind, die zu Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen führen können. Zwar ist in den Absätzen 1 und 3 zunächst nur davon die Rede, dass der Senat in seinen Vorlagen Auskunft darüber geben soll, auf welche Weise ein Ausgleich gefunden wird, und dass der Senat den Abgeordneten Hilfe leisten soll, wenn die finanziellen Auswirkungen eines (parlamentarischen) Antrages bestimmt werden müssen – aber in Abs. 6 ist dann normiert, dass diese Absätze auch im Verhältnis des Bezirksamtes zur Bezirksverordnetenversammlung entsprechend gelten. Die Einforderung einer solchen Unterstützung ist – gerade auch für „neue“ Bezirksverordnete – sicher hilfreich.
Haushaltswirtschaftliche Sperren und Verfügungsbeschränkungen
Die Haushaltspläne – sowohl der Landeshaushalt als auch jeder Bezirkshaushaltsplan – sind in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen zu planen. Gewissermaßen als Nachwirkung aus diesem Grundsatz ergibt sich, dass bei erkennbarem Zurückbleiben der Einnahmen bzw. bei übermäßigem Ansteigen der Ausgaben gegenüber dem Haushaltsplan Entscheidungen zu treffen sind, die in Richtung „Ausgleich“ wirken sollen. Wenn die Entwicklung der Einnahmen oder Ausgaben es erfordern, können sowohl der Senator für Finanzen (für den Landeshaushalt insgesamt) als auch das für Finanzen zuständige Mitglied des Bezirksamtes die Leistung von Ausgaben bzw. das Eingehen von Verpflichtungen von seiner Einwilligung abhängig machen. Dazu bedient er sich der haushaltswirtschaftlichen Sperren nach § 41 LHO. Dabei regelt Abs. 1 die Sperren für den Gesamthaushalt, Abs. 2 das Recht für die Bezirke. Im Bezirk bedarf es dazu keines BA-Beschlusses – es sei denn, das Bezirksamt als Kollegium hat sich diese Entscheidung vorbehalten. In welchem Umfang die Haushaltssperre wirksam werden soll, entscheiden die genannten Verantwortlichen. Dabei können sowohl Ausgabefelder betroffen sein als auch die Zulassung von Ausgaben an Bedingungen geknüpft werden. Auch die Einbeziehung der Personalansätze (einschließlich des Verbots von Beförderungen oder des Abschlusses neuer Honorarverträge) ist möglich.
66 65 Allerdings darf der Wirkungsgrad von Haushaltssperren nicht überschätzt werden. Es handelt sich um eine „ultima ratio“, das letzte Mittel eigentlich, das zur Erreichung eines Haushaltsausgleichs eingesetzt werden sollte. Langjährige Erfahrungen besagen, dass auf diese Art und Weise kaum mehr als ein Prozent der Ausgaben „ungetätigt“ bleibt. Haushaltswirtschaftliche Sperren, selbst wenn sie sich an Art. 89 Abs. 1 VvB orientieren, blockieren nicht die Sanierung eines Daches, die Auszahlung von Leistungen, auf die ein individueller Rechtsanspruch besteht, oder die Einhaltung geschlossener Verträge. Und vor allem: Eine Haushaltssperre ersetzt nicht die Analyse der Haushaltsabweichungen, die konkrete Auseinandersetzung mit den (sehr unterschiedlich betroffenen) Beauftragten für den Haushalt – und mit der Frage, inwieweit der Haushaltsplan selbst schon die Haushaltssperre „vorgezeichnet“ hat. Neben den haushaltswirtschaftlichen Sperren gibt es noch weitere Formen von Verfügungsbeschränkungen: • • Sperrvermerke (siehe dazu Abschnitt 2.6), Verbindliche Erläuterungen (die ebenfalls die Leistung von Ausgaben an das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen knüpfen können), • Gesetzliche Regelungen – wie Sperren nach § 24 Abs. 3 LHO, wenn für Baumaßnahmen oder größere Beschaffungen die vorgeschriebenen Unterlagen (in der Regel geprüfte Bauplanungsunterlagen - BPU) noch nicht vorliegen. Auch Sperren nach § 47 Abs. 1 LHO für Ausgaben oder Stellen, die künftig wegfallen, lösen eine Verfügungsbeschränkung aus. Aufheben darf die konkrete Verfügungsbeschränkung nur, wer sie verhängt hat – das kann also das Parlament, die BVV, das Bezirksamt oder der/die Finanzstadtrat/-rätin sein. Und natürlich beschränkt auch die vorläufige Haushaltswirtschaft nach Art. 89 VvB die Verfügbarkeit der Titel. Wie dies konkret ausgestaltet ist, teilt die Senatsverwaltung für Finanzen jeweils mit.
5.4 Nachtragshaushalts- und Ergänzungsplan
Lassen sich mit den soeben aufgeführten Instrumenten die im Laufe des Jahres eingetretenen Veränderungen bei Einnahmen und Ausgaben nicht mehr beherrschen oder sind z.B. durch gesetzliche Änderungen Sachverhalte eingetreten, die durch die Haushaltswirtschaft nicht mehr dargestellt werden können, bleibt nur ein Weg – die Einbringung eines Nachtragshaushaltsplans, für den dieselben Regeln gelten wie für den „normalen“ Haushaltsplan beschrieben. Da der Haushaltsplan des Landes Teil des Haushaltsgesetzes ist und Gesetze nur durch Gesetze geändert werden können, muss ein Nachtragshaushaltsgesetz in das Parlament eingebracht werden. Auslöser für solche - regelmäßig vorkommenden – Vorgänge kann übrigens nicht nur fehlende Deckung für zu leistende Ausgaben sein, sondern auch Mehreinnahmen des Landes: So war im Jahr 2009 ein Nachtragshaushalt aufzustellen, weil die Bundesregierung mit den Konjunkturpaketen I und II den Ländern zusätzliche Mittel zur Ankurbelung der Wirtschaft zur Verfügung stellte – und zugleich die Steuereinnahmen durch rechtliche Änderungen stark zurückgingen. Die Bezirke werden an der Erstellung und Diskussion eines Nachtragshaushalts in der Regel nicht beteiligt, sie sind – ebenso in der Regel – auch nicht betroffen. Aber auch den Bezirken steht ein solches Instrument zur Verfügung, wenn die haushaltsrechtlichen Steuerungsinstrumente zur Beherrschung wesentlicher Änderungen der Einnahmen oder Ausgaben nicht ausreichend sind: der Ergänzungsplan. Auch der muss in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein und darf übergeordneten Interessen des Landes nicht widersprechen. Regelmäßig müssen Ergänzungspläne eingebracht werden, wenn Bezirke unter die vorläufige Haushaltswirtschaft analog Art. 89 Abs. 1 VvB fallen. Diese Ergänzungspläne dienen dann der Auflösung von Pauschalen, die über der durch die Finanzverwaltung tolerierten „1%-Grenze“ liegen. Bis zur Bestätigung des Ergänzungsplans durch den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses gelten die Regeln der vorläufigen Haushaltswirtschaft fort. Die Bezirke können in solche Ergänzungspläne auch Sachverhalte aufnehmen, für die ansonsten andere haushaltswirtschaftliche Instrumente zur Verfügung stehen, ihre Pläne gewissermaßen „glattziehen“. Davon wird aber nur äußerst selten Gebrauch gemacht.
Die Überwachung des Haushalts
Der § 10 der LHO, auf den im Abschnitt 5.3 verwiesen wurde, regelt in seinem Abs. 2 auch, dass der Senat den Hauptausschuss des Abgeordnetenhauses im standardisierten Berichtswesen regelmäßig über die Haushalts- und Kostenentwicklung zu informieren hat – und auch dieser Absatz gilt im Verhältnis zwischen Bezirksamt und BVV entsprechend. Leider führt die LHO nicht aus, welche Standards gelten sollen – das bleibt also einer Vereinbarung zwischen Bezirksamt und BVV vorbehalten (oder wird von der BVV im Rahmen von „Auflagenbeschlüssen“ festgeschrieben). Standardisiert liegen den Verwaltungen die Haushaltsüberwachungslisten (HÜL) vor. Dort werden monatlich und getrennt nach Einnahmen und Ausgaben die einzelnen Titel (und auch die innerhalb der Titel gebildeten Unterkonten) aufgeführt und jeweils die Ansätze, die Haushaltsreste aus Vorjahren, die durch Deckungsfähigkeit entstandenen Zu- und Abgänge, die getroffenen Festlegungen (Bindungen), das erreichte Ist und die noch zur Verfügung stehenden Mittel ausgewiesen. Sicher ist es sinnvoll, wenn sich zumindest die Haushälter in den Fraktionen der BVV diese HÜL einmal im Quartal zukommen lassen. Noch viel wichtiger ist es aber, wenn diese Zahlenfriedhöfe durch die Verwaltungen (SE Finanzen) aufgearbeitet und in aggregierter Form den Verordneten übermittelt werden. In meiner Stadträtezeit in Mitte hatte es sich bewährt, beginnend mit dem Monat April und dann monatlich fortlaufend die Verordneten über die Entwicklung der steuerbaren Ausgaben, der Personal- und Transferausgaben (hier differenziert nach den wichtigsten Feldern), der Einnahmen und der Investitionen in Kenntnis zu setzen. Dies erfolgte immer in der Struktur Ansatz – derzeitiges Ist – Prognose zum Jahresende. Diese Übersichten wurden im Finanzausschuss der BVV erläutert und zur Aussprache gestellt. Dadurch wurden die Verordneten in die Lage versetzt, sich frühzeitig über drohende Misslichkeiten zu informieren und die Steuerungsmaßnahmen des Bezirksamtes auch zu bewerten. Genauso wichtig wie die „Überwachung“ der kameralen Haushaltsführung ist die beständige Information zur Kostenentwicklung, die durch den Steuerungsdienst des BA vorgenommen werden sollte. Dabei ist es ausreichend, wenn mit der Behandlung dieser Daten nach Abschluss des 1. Halbjahres begonnen wird (vorher sind die Zahlen nicht hinreichend aussagefähig).
5.6 Basiskorrekturen und Jahresabschluss
Zunächst: Einen Jahresabschluss der Bezirke gibt es zweimal. Auch die Kosten- und Leistungsrechnung des Bezirkes kennt einen Jahresabschluss. Das ist der Prozess der vollständigen Verteilung aller im Laufe des Jahres angefallenen Primärkosten auf die externen Produkte (siehe Abschnitt 4.2). Im Zuge dieses Jahresabschlusses werden alle Umlagen und Verrechnungen vorgenommen und es wird abschließend kontrolliert, ob die getätigten (kameralen) Ausgaben mit den ausgewiesenen Kosten übereinstimmen. Im Ergebnis wird dann der Jahresabschluss an die Senatsverwaltung für Finanzen übermittelt und dort (für alle Bezirke) „konsolidiert“ (geprüft und zusammengefasst.). Wesentlicher für die Bezirke ist jedoch der „kamerale“ Jahresabschluss. Dabei geht es um die Beantwortung der Frage, ob der Bezirk mit der Summe seiner Zuweisungen seine getätigten Ausgaben decken konnte. „Eigene Einnahmen“, also die Einnahmeblöcke E 01 und E 02, für die der Bezirk keine Vorgaben erhalten hatte, bleiben dabei natürlich unberücksichtigt. Technisch ist der Prozess zweigeteilt. Zunächst wird der sogenannte Verwaltungshaushalt abgerechnet, dass heißt, alle Einnahmen, die Bestandteil der Zuweisung waren (außer den Zuweisungen für Investitionen), werden den getätigten konsumtiven Sachausgaben und den Personalausgaben gegenübergestellt. Anschließend wird für den sogenannten Vermögenshaushalt die Zuweisung für Investitionen (die für den Bezirk ja auch eine Einnahme ist) mit den tatsächlichen Ausgaben für Investitionen verglichen. Da im Globalsummenhaushalt über alle Zuweisungen zusammen abgerechnet wird, ergibt sich aus Verwaltungs- und Vermögenshaushalt rechnerisch ein Überschuss oder ein Fehlbetrag für das abgeschlossene Jahr. Maßstab für die Beurteilung sind also immer die Zuweisungen, nicht etwa die bezirklich verantworteten Veranschlagungen. Daher ist es für die Bezirke besonders wichtig, dass die Zuweisungen korrekt erfolgen und gegebenenfalls auch geändert wurden. Die AV zur LHO regelt dazu, dass Zuweisungen an die Bezirke im Laufe des Haushaltsjahres oder zum Jahresabschluss korrigiert werden, wenn sich „bei der Berechnung der Zuweisung unterstellte Grundannahmen wesentlich verändert haben und bei rechtzeitiger Kenntnis dieser Umstände die Zuweisungen an die Bezirke anders berechnet worden wären“ (Pkt. 8.1 der AV zu § 26a LHO).
70 69 Als Instrumente für Änderungen der Zuweisungen stehen die Basiskorrektur(en) und die Abfederung (Abdeckung von Fehlbeträgen) zur Verfügung. Basiskorrekturen gegenüber den ursprünglichen Zuweisungen werden in der Regel im Zusammenhang mit der Feststellung des (vorläufigen) Jahresabschlusses vorgenommen. Zu den benannten „wesentlichen Veränderungen der Grundannahmen“ können gehören: • die Auflagenbeschlüsse des Abgeordnetenhauses, wenn sie Erhöhungen der Zuweisungen an die Bezirke insgesamt, aber keine Verteilung auf die einzelnen Bezirke vorgesehen haben, • Senats- und Abgeordnetenhausbeschlüsse, die in ihren finanziellen Auswirkungen für die Bezirke ins Gewicht fallen (z.B. Tarif- oder Besoldungserhöhungen), • Rechtsänderungen mit den genannten Auswirkungen (z.B. Anpassungen bei den Kosten der Unterkunft oder bei den Regelsätzen im Sozialbereich), • Veränderungen bei den sogenannten Fallzahlen – also bei der Zahl der Leistungsempfangenden (z.B. bei den Hilfen zur Erziehung), • Aufgabenverlagerungen (z.B. vom Senat an die Bezirke, aber auch umgekehrt, oder bei Aufgabenwahrnehmung in einem Bezirk für alle anderen). Dabei steht es im Ermessen der Senatsverwaltung für Finanzen, welche Tatbestände zum Anlass für eine Basiskorrektur genommen werden, welche Finanzmasse hierbei zur Verfügung gestellt werden kann und wie die Aufteilung auf die einzelnen Bezirke vorzunehmen ist. Die AV schreibt ausdrücklich vor, dass „Erörterungen mit den Bezirken vorzusehen sind“ – aber eben auch nicht mehr. In den vergangenen Jahren hat sich hier eine gewisse Systematik ausgebildet, die die Bezirke von den finanziellen Auswirkungen von Rechtsänderungen und Senatsbzw. Abgeordnetenhausbeschlüssen vollständig freistellt, während Fallzahländerungen im Regelfall hälftig vom Land und hälftig von den Bezirken zu schultern sind (die Bezirke also nur 50 % ggf. entstandener Mehraufwendungen ersetzt bekommen). Aufgabenverlagerungen werden über sehr dezidierte Berechnungen im Produktsummenbudget basiskorrigiert.
Abfederungen (Abdeckung von Fehlbeträgen) kommen als Instrument zur Änderung der Globalsummen faktisch nicht mehr vor. Nach Pkt. 8.5 der AV zu § 26a LHO kommen sie nur in Betracht, wenn – trotz Basiskorrekturen – ein Bezirk einen nicht durch ihn zu vertretenden Fehlbetrag erwirtschaftet hat, der eine unzumutbare Schlechterstellung im Vergleich mit anderen Bezirken bedeuten würde. Klassischer Fall ist die Belastung eines Bezirks (Reinigungsaufwand, Pflegeaufwand in Grünflächen) durch die FIFA-Fanmeile anlässlich der Fußball-Weltmeisterschaft. Diese Sachverhalte wurden in den letzten Jahren aber immer über die Basiskorrekturen bereinigt.
Für jeden Bezirk ergeben sich also jährliche Abschlussergebnisse, die in ihrem Saldo zu einem „Guthaben“ oder zu „Schulden“ beim Landeshaushalt führen. Ich habe als Beispiel den Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg gewählt, dessen Jahresergebnisse seit der Fusion im Jahr 2001 sich wie folgt darstellen (alle Angaben in T€): Jahr 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 - 11.013 697 7.728 1.871 - 2.696 3.727 1.465 - 265 2.574 Jahresabschluss Guthaben / Schulden 5.989 - 5.025 - 4.328 3.400 5.271 2.575 6.302 7.766 7.501 10.075
Friedrichshain-Kreuzberg hatte also nach dem ersten Fusionsjahr ein „Guthaben“ von knapp 6 Mio. €. Das Jahr 2002 beendete der Bezirk mit einem negativen Jahresabschluss – wie fast alle Bezirke. Insbesondere die Umstellung auf den sogenannten T-Teil und der damit einhergehende Wegfall von Basiskorrekturen u.a. im Bereich Hilfen zur Erziehung sorgten für ein negatives Ergebnis (alle Bezirke zusammen: minus 144 Mio. €). Danach waren die Jahresabschlüsse im Bezirk fast durchgängig positiv, so dass Ende 2010 ein „Guthaben“ von über 10 Mio. € angesammelt war.
Einen Überblick zur Entwicklung in allen Bezirken vermittelt die nachfolgende Grafik.
Entwicklung des Schulden- / Guthabenstandes der Bezirke, 2001–2010, in Mio.€
F-K 0,0 2001 -10,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Rdf T-S S-Z
Lib Nkn C-W
M-H Pkw
Quelle: Tabelle SenFin, Stand 24.03.2011
Ohne hier auf alle Einzelheiten eingehen zu können: Per 31. Dezember 2010 hatten acht von zwölf Bezirken „Guthaben“ beim Land, darunter vier Bezirke von mehr als 10 Mio. €. Vier Bezirke waren „Schuldenbezirke“, darunter die beiden Hauptschuldner Pankow und Marzahn-Hellersdorf mit jeweils mehr als 25 Mio. €. Über alle Bezirke ergibt sich ein Minus von knapp 15 Mio. €. Die Ergebnisse der Jahresabschlüsse müssen im übernächsten Haushaltsjahr im Zuge der Planaufstellung veranschlagt werden. Sie erscheinen also entweder als Einnahmetitel („Überschuss des vorletzten Haushaltsjahres“) oder als Ausgabetitel („Fehlbetrag des vorletzten Haushaltsjahres“) im Kapitel 5950 – Allgemeine Finanzangelegenheiten – und stehen demzufolge entweder für die Finanzierung zusätzlich zur Verfügung oder müssen durch Kürzungen an anderer Stelle zusätzlich erwirtschaftet werden. Der 2-Jahres-Rhythmus erschwert das „Verfolgen“ dieser Entwicklungen, denn hinsichtlich der Veranschlagung im Bezirkshaushaltsplan stellt sich die gezeigte Entwicklung in Friedrichshain-Kreuzberg seit 2001 wie folgt dar:
Veranschlagung der Jahresabschlüsse FriedrichshainKreuzberg in geraden Jahren (alle Angaben in T€)
7.728 5.989
2.703 2.703 1.465 1.471 6 6 2.574 1.471
isol. Jahresabschluss Vortrag übern. Jahr
74 73 Im Jahr 2002 konnte der Jahresabschluss 2001 direkt veranschlagt werden, da der Haushaltsplan erst zu einem sehr späten Zeitpunkt verabschiedet und festgestellt wurde. Aus dem Abschluss 2001 (+ 5.989 T€) und dem „isolierten“ Jahresabschluss 2002 (isoliert heißt: ohne Berücksichtigung der Ergebnisse aus Vorjahren) in Höhe von minus 11.013 T€ ergab sich der Vortrag für 2004 (minus 5.025 T€), der dann in 2004 wieder als „vorletztes Haushaltsjahr“ erscheint – usw. usf. für die geraden Haushaltsjahre. Für die ungeraden Haushaltsjahre ergibt sich nachfolgende Grafik:
Veranschlagung der Jahresabschlüsse FriedrichshainKreuzberg in ungeraden Jahren (alle Angaben in T€)
6.295 6.295
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 -1.000
vorletztes Jahr isol. Jahresabschluss Vortrag übern. Jahr
2.568 1.871
697 -265
Das Jahr 2003 hatte keinen „Vorlauf“, denn die Ergebnisse des Jahres 2001 waren – wie geschrieben – schon in die Haushaltsplanaufstellung 2002 eingeflossen. In den ungeraden Jahren danach gab es (bis auf eine geringe Unterschreitung in 2009) immer positive Jahresabschlüsse, als Vortrag für 2011 hatten sich beachtliche 6 Mio. € angesammelt. Das „Guthaben“ für Friedrichshain-Kreuzberg am Ende des Jahres 2010 in Höhe von 10.075 T€ (siehe Tabelle auf Seite 69) verteilte sich also auf zusätzliche Mittel für 2011 (in Höhe von 6.030 T€) und für 2012 (in Höhe von 4.045 T€). Auf die Feinheiten der haushaltstechnischen Abwicklung der Jahresergebnisse, die noch viel komplizierter ist, wird hier nicht eingegangen.
Zusätzlich erschwert wird ein sachgerechter Umgang mit den Jahresabschlüssen noch dadurch, dass bei der Erarbeitung von Doppelhaushaltsplänen in den Bezirken zum Zeitpunkt der Planaufstellung vieles noch nicht bekannt ist. Um auch hier bei dem gewählten Beispiel Friedrichshain-Kreuzberg zu bleiben: Als die Verordneten im Spätherbst 2009 die Aufstellung des Haushaltsplanes 2010/2011 diskutierten, war zwar bekannt, welchen Vortrag man aus 2008 mit nach 2010 nehmen würde (scheinbar mickrige 1.471 T€), aber was das – ja ebenfalls aufzustellende - Haushaltsjahr 2011 betraf, war der Jahresabschluss 2009 (der dann mit einem Vortrag von mehr als 6 Mio. € endete) naturgemäß nicht bekannt. In den letzten Jahren war zu beobachten, dass Bezirke mit einem hohen „Guthaben“ (Charlottenburg-Wilmersdorf hatte schon an der 20-Mio.-Marke „gekratzt“) dazu übergegangen sind, diese Mittel zwar nicht bei der Haushaltsplanaufstellung, aber doch im Zuge der Haushaltswirtschaft langsam zu „verbrauchen“ – also durchaus einmal negative isolierte Jahresabschlüsse in Kauf zu nehmen, um so den Vortrag in das jeweils übernächste Haushaltsjahr nicht immer weiter „aufzustocken“. Dieses Vorgehen ist nachvollziehbar: Die Bezirke haben fiskalpolitisch nichts von ihren „Guthaben“, erhalten also keine Zinsen. Dennoch muss hier der Bogen zu den Jahresabschlüssen der Kosten-LeistungsRechnung geschlossen werden. Solch ein zusätzlicher Mittelverbrauch macht – von akuten Notlagen abgesehen – strategisch nur dann Sinn, wenn die Entwicklung der Kostenstruktur der Produkte (als die wichtigsten Bestandteile der Gesamtzuweisung) beachtet wird. Eine dauerhafte Ausweitung der eingesetzten Mittel, denen nicht eine mindestens adäquate Steigerung der produzierten „Mengen“ gegenübersteht, führt eher früher als später zu dauerhaften Verlusten in der Zuweisung. Durch die Verwendung des Medians der Kosten als Instrument der Preisbildung werden die betroffenen Leistungen ihre Budgetgewinne einbüßen. Für die Verantwortlichen heißt das, die Auswirkungen ihrer Entscheidungen zum Mitteleinsatz, auch und gerade unter dem Blickwinkel der langfristigen Budgetentwicklung, gründlich vorzubereiten und beständig zu kontrollieren.
Als der Vorgänger dieses kleinen Heftchens 1999 erschien, endete es mit einem Kapitel „Ausblick: Einstieg in die Budgetierung“. Damals haben wir die (geplanten) Übergänge von der kameralen (modellhaften) Zuweisung hin zum Produktbudgetverfahren beschrieben. Stichworte wie „MUQ“ (Maximale Umverteilungsquote) und „Übergangsbudget“ sind heute längst vergessen, der schrittweise Einstieg (2001 wurden 6,25 Prozent der Mittel über die Budgetierung zugewiesen) ist schon vor Jahren abgeschlossen worden. Dennoch ist auch heute die ursprünglich geplante Zielstellung noch nicht erreicht. Noch immer wird der Z-Teil kameral zugewiesen, sind die Einnahmen (trotz vieler Veränderungen) und die Investitionen nicht in das System integriert. Auf der Ebene der Hauptverwaltungen gibt es zwar eine „produktorientierte Darstellung des Haushaltsplanes“, aber eben (fast) keine Zuweisung, die auf outputorientierten Daten aufbaut. Anfänge wurden lediglich bei der IT-Ausstattung gemacht, in den kommenden Jahren sollen die Produkte der anderen Querschnittsbereiche (Personal, Finanzen) folgen. Der Produkthaushalt der Senatsverwaltungen ist auch in den Haushaltsberatungen nur etwas für unverbesserliche Optimisten. Die Bezirke sind hier viel weiter: Bezirksverordnete und Verwaltungen müssen sich nicht nur mit Modellen der Zuweisung, Einnahmeblöcken und Basiskorrekturen befassen, sondern Budgetanmeldungen, Preisbildung und Mengenentwicklungen beobachten und hinterfragen. Nur auf diese Art und Weise können die meines Erachtens wichtigsten Ziele der Umstellung der Finanzzuweisung – Erhöhung der Transparenz und Verbesserung der Steuerungsfähigkeit – auch erreicht werden. Dies verlangt Kenntnis des Systems (nicht seiner Verästelungen), der Verfahren und Wirkungen und Auseinandersetzung über die Verantwortung, die die Akteure tragen. Vielleicht wird ein Haushalt der Zukunft tatsächlich nicht mehr an Einnahmen und Ausgaben, sondern an Erlösen und Kosten gemessen. Vielleicht wird die Kameralistik durch ein „Ressourcenverbrauchskonzept“ ersetzt. Auf dem Weg dorthin sind schon viele Schritte gegangen worden, aber mindestens ebenso viele liegen noch vor uns.
A Abfederung(en) Abschlussergebnis Auflagenbeschlüsse Auftragswirtschaft Ausgabefeld Ausgaben, außerplanmäßige Ausgaben, höhere Ausgaben, neue Ausgaben, überplanmäßige Ausgabereste B Basiskorrektur(en) Baumittellisten Beauftragter für den Haushalt Bezirksplafond Bezirksverwaltungsgesetz (BezVG) Bruttoveranschlagung, Grundsatz der Budgetierung D deckungsberechtigte (Ansätze) Deckungsfähigkeit deckungspflichtige (Ansätze) Deckungsvermerk E Eckwertebeschluss Einnahmeblock Einnahmen, eigene Einnahmen, zweckgebundene Einnahmevorgabe Einzelpläne Einzelveranschlagung, Grundsatz der Ergänzungsplan F Finanzausgleich, vertikaler Finanzplanung, mittelfristige Funktionenplan Funktionskennzahl (Fkz) Funktionsübersicht G Gender-Budget-Analyse Gesamtdeckung, Grundsatz der Gesetz über den Länderfinanzausgleich Globalsumme(n) Grenze (1Prozent-) Grundstücksordnung Gruppen Gruppierungsplan 70 70 ff. 43 61 15 ff. 63 62 62 63 33 69 29 61 39 f. 8, 56 f. 33 3, 44ff., 51 ff. 24 62 f. 24 24 42 19 f. 19 23, 63 20, 45 11 ff. 33 36, 66 4 1 10 15 f. 29 26 f. 34 1 2, 39 f. 36 7 13 ff. 13
Gruppierungsübersicht H Hauptausschuss (des Abgeordnetenhauses) Hauptgruppen Haushaltsausgleich Haushaltsgesetz Haushaltsgrundsätzegesetz Haushaltskreislauf Haushaltsplan, Anlagen zum Haushaltssperre Haushaltstechnische Richtlinien (HtR) Haushaltsüberwachungslisten (HÜL) Haushaltsvermerke I Investitionen J Jahresabschluss, kameral Jahresabschluss, Kosten-Leistungs-Rechnung Jahresabschluss, Veranschlagung im Haushaltsplan Jährlichkeit, Grundsatz der K Kapitel Kennbuchstabe (Kb) Kosten-Leistungs-Rechnung L Landeshaushaltsordnung (LHO) Leistung (als Bestandteil von Produkten) LHO, Ausführungsvorschriften zur M Maßnahmegruppen Mehrausgaben Minderausgaben, pauschale N Nachschau (-bericht) Nachtragshaushalt (-splan) O Obergruppen P Produktblätter Produkte Produkthaushalt Produkthierarchie Produktkostenkorrektur(faktor) Produktmengen, Planmengen Produktvergleichsbericht 29 9 13 ff. 35 6, 43 1 6 28 ff. 5, 64 f. 7 67 23 ff. 3, 23, 29, 32 f., 39, 63, 68 68 ff. 68, 74 72 ff. 32 11 ff. 15 f., 19 39, 49 ff., 57 2, 3, 6, 37, 57 47 7, 22, 39 15 62 35 42 66 13 ff. 46 f. 46 ff. 29 47 51 51 f. 51
R Rechnungshof, -gesetz	 Rücklagen	 Rundschreiben, Abschluss-	 Rundschreiben, Aufstellungs-	 Rundschreiben, Haushaltswirtschafts-	 S Sachausgaben, konsumtive	 Schuldenbremse	 Sparsamkeit, Grundsatz der	 Sperrvermerk	 Sperrvermerk, qualifizierter	 Stabilitätsgesetz	 Stellenplan	 Stellenübersicht	 T T-Teil	 Transferausgaben	 Transferprodukte	 Transfers, sonstige	 U Überhangkapitel	 Übertragbarkeit	 Übertragbarkeitsvermerk	 Unterausschuss Bezirke (des Hauptausschusses)	 V Verfassung von Berlin	 Verfügungsbeschränkungen	 Verpflichtungsermächtigungen (VE)	 Viereck, magisches	 Vorbericht	 vorläufige Haushaltswirtschaft	 W Wegfallvermerk (kw)	 Wirtschaftlichkeit (-suntersuchung)	 Wirtschaftsplan	 Z zeitliche Bindung, Grundsatz der	 Z-Teil	 Zuweisung	 Zweckbindung (-svermerk)	 6 19 f. 7 7, 42 7
16, 39, 44, 62 f., 68 2 32 25 f. 26 1 28 28
17 17, 39, 67 48 44
25 23, 32 23 43
2, 4, 5, 35, 37 64 f. 22 1 26 ff. 2, 4, 59
24 f. 31 29
32 16 f. 40, 43 f., 68 f. 23, 34
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