Source: https://www.juridice.ro/483542/obligatiile-autoritatilor-administrative-in-cazul-conflictului-dintre-dreptul-uniunii-si-dreptul-national-cauza-costanzo-si-urmarile-ei.html
Timestamp: 2019-11-22 18:51:56+00:00
Document Index: 4623650

Matched Legal Cases: ['articolul 29', 'articolul 29', 'articolul 29', 'articolul 81', 'articolul 6', 'articolul 5', 'articolul 4', 'Articolul 258', 'articolul 267', 'articolul 10', 'articolul 267']

JURIDICE » Obligațiile autorităților administrative în cazul conflictului dintre dreptul Uniunii și dreptul național – cauza Costanzo și urmările ei
Citiri: 6.549
Lucrarea își propune să sublinieze consecințele hotărârii Costanzo pronunțate de Curtea de Justiție în 1989 asupra competențelor și atribuțiilor autorităților administrației publice atunci când aceste autorități acționează în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene. Din perspectiva persoanelor de drept privat direct interesate, lucrarea pune la dispoziția acestora modalitatea prin care pot invoca dreptul Uniunii – ca drept opozabil autorităților administrative – fără a mai necesita intervenția instanțelor de judecată pentru a obține înlăturarea de la aplicare a măsurilor de drept național contrare.
Aplicarea prioritară a dreptului Uniunii implică inaplicarea dreptului național în cazul în care o persoană de drept privat invocă în mod judicios existența unui conflict normativ între dreptul Uniunii și dreptul național. Obligația lăsării în desuetudine a dreptului național incident într-o astfel de situație este opozabilă atât instanțelor naționale, cât și autorităților administrației publice. În acest sens, Curtea de Justiție a decis în cauza Costanzo faptul că principiul aplicării prioritare se extinde și asupra tuturor organelor administrației publice, cărora le revine de asemenea obligația de a nu aplica normele naționale incompatibile cu dreptul Uniunii[1]. În cele ce urmează vom analiza consecințele la nivel național a celor decise de Curtea de Justiție în cauza Costanzo prin raportare la autoritățile administrației publice, alegând să descriem mai întâi elementele „obligației Costanzo”[2] dezvoltate pe cale pretoriană (1), pentru ca apoi să subliniem condițiile în care o atare obligație de înlăturare a normelor naționale este susceptibilă să ia naștere (2) și alegând să încheiem prin evidențierea sancțiunile ce pot fi aplicate în urma nerespectării obligației Costanzo de către oricare dintre organele administrației publice naționale, obligația Costanzo devenind astfel – în limbajul dreptului civil – o obligație perfectă (3).
1. Elementele obligației „Costanzo”
În această primă parte vom rezuma cauza Costanzo (1.1.), pentru ca ulterior să creionăm conținutul obligației Costanzo prin evidențierea dezvoltărilor jurisprudențiale ulterioare de la nivelul Curții de Justiție a Uniunii Europene (1.2.).
1.1. Cauza Costanzo
Cauza Costanzo reprezintă o cauză în care un operator economic a fost exclus de la o procedură de achiziții publice deoarece autoritatea contractantă a considerat că oferta depusă avea un preț anormal de scăzut. Respectiva autoritate contractantă era Municipiul Milano, iar obiectul achiziției publice consta în construirea unui teren de fotbal în scopul desfășurării Campionatului Mondial de Fotbal din Italia din 1990. Temeiul pentru o astfel de excludere îl reprezenta chiar o dispoziție națională prin care se arată faptul că sunt considerate în mod automat ca având un preț anormal de scăzut ofertele ale căror rabat este cu un procent mai mare decât media procentelor ofertelor admise.[3]
Problema pentru compania Fratelli Costanzo a apărut atunci când s-a constatat că toate ofertele care nu depășeau cu cel puțin 9,48% suma de bază trebuiau să fie automat excluse din procedura de atribuire, iar oferta prezentată de Costanzo era mai mică decât respectiva valoarea de bază. De aceea, în temeiul dispoziției naționale, autoritatea contractantă a decis excluderea ofertei Fratelli Costanzo din procedura de atribuire, contractul fiind atribuit unei alte firme de construcții.[4]
Decizia de excludere a fost contestată pe rolul instanței italiene, compania Costanzo susținând faptul că respectiva decizie era lipsită de legalitate deoarece a fost întemeiată pe o dispoziție de drept național contrară dreptului Uniunii, respectiv contrară articolului 29 alineatul (5) din Directiva 71/305 – dispoziția din directivă impunând realizarea unui dialog cu firma ofertantă pentru a se afla de ce oferă un preț atât de scăzut, dialog ce ar fi trebuit să fie purtat, și fără excepție, înaintea emiterii deciziei de excludere.
În fapt, Costanzo a susținut pe rolul instanței naționale că dispozițiile pertinente din directiva incidentă se opuneau unei excluderi automate realizate fără o interpelare anterioară prin care s-ar fi oferit posibilitatea explicării de ce prețul – la prima vedere – pare atât de scăzut, iar prin urmare directiva nu permitea înlocuirea unei proceduri de verificare contradictorie cu un simplu criteriu matematic de excludere, criteriu impus de legislația națională autorităților contractante.
Instanța națională a suspendat judecarea cauzei și a adresat patru întrebări preliminare Curții de Justiție, dorind să afle care este marja de apreciere lăsată statelor membre atunci când acestea sunt chemate să transpună alineatul (5) din articolul 29 al directivei în cauză, care sunt obligațiile ce se impun autorităților administrative naționale atunci când prin transpunerea realizată statul a depășit respectiva marjă – în eventualitatea în care ea ar exista[5] – și dacă o autoritate națională, diferită de o instanță de judecată, poate la rându-i să lase inaplicabile dispozițiile naționale care nu sunt conforme cu alineatul 5 din articolul 29 al directivei în cauză.Răspunsul Curții de Justiție a fost următorul:
Primo, Curtea a stabilit că articolul 29 alineatul (5) din Directiva 71/305 impune o procedură exactă şi detaliată de verificare a ofertelor care par anormal de scăzute și de aceea statele membre nu pot să devieze în mod substanţial de la dispoziţiile articolului 29 alineatul (5) din această directivă.[6] Drept urmare, Curtea a declarat că „ofertanții trebuie să fie asiguraţi că nu vor fi eliminaţi de pe piaţă înainte de a furniza explicaţii cu privire la seriozitatea ofertelor lor” chiar dacă „directiva oferă posibilitatea statelor de a impune verificarea ofertelor care par anormal de scăzute, și nu doar a ofertelor ce în mod evident sunt anormal de scăzute”[7].
Secundo, în ceea ce privește necesitatea de a afla dacă o autoritate națională – diferită de o instanță națională – poate la rându-i să lase inaplicabile dispozițiile naționale considerate de chiar autoritatea în cauză ca fiind contrare dreptului Uniunii, Curtea arată că „s-a stabilit deja că în toate cazurile în care dispoziţiile unei directive par, din punctul de vedere al conţinutului lor, necondiţionale şi suficient de precise, persoanele de drept privat sunt îndreptăţite să le invoce în faţa instanţei naţionale împotriva statului, atunci când acesta s-a abţinut de la a transpune directiva în dreptul intern, în termen, sau atunci când acesta a realizat o transpunere incorectă a directivei”[8], iar această competență oferită instanțelor naționale a fost dată de faptul că „obligaţiile care decurg din aceste dispoziţii (i.e. dispozițiile de drept al Uniunii care îndeplinesc condițiile efectului direct) sunt în sarcina tuturor autorităţilor statelor membre” [9]. De aceea, Curtea adaugă că ar fi ilogic să se considere pe de o parte că, deși în temeiul jurisprudenței Becker[10] și Marshall[11], persoanele de drept privat au dreptul „să invoce dispoziţiile unei directive care îndeplineşte condiţiile menţionate mai sus (i.e. de efect direct – n.n.), în faţa instanţelor naţionale, în vederea cenzurării administraţiei”, dar, pe de altă parte, administrația nu ar avea obligaţia de a aplica dispoziţiile din directivă, „eliminându-le pe cele din dreptul naţional care nu sunt conforme cu acestea”[12].
Ca atare, în Costanzo, Curtea a decis că din moment ce persoanele de drept privat pot cere în numele dreptului Uniunii instanțelor naționale să cenzureze actele administrației, acestea au în mod logic și dreptul conferit direct de dreptului Uniunii de a cere chiar administrației să respecte dreptul Uniunii în etapa precontencioasă – administrația căpătând astfel competența dar și obligația de „a se abţine de la aplicarea dispoziţiilor din dreptul intern care contravin dispozițiilor de drept al Uniunii” ce îndeplinesc condițiile efectului direct.
1.2. Urmările jurisprudențiale ale cauzei Costanzo la nivelul CJUE
Cauza Costanzo a fost continuată prin cauzele de referință Ciola, CIF și Petersen – cauze din care putem să extragem în detaliu care sunt elementele obligației impuse în sarcina autorităților administrative ori de câte ori aceste organe și entități ale administrației acționează în domeniul dreptului Uniunii.
1.2.1. Cauza Ciola
În cauza Ciola[13], domnul Ciola – administrator al unei companii care dobândise dreptul a de închiria 200 de locuri de acostare pe lacul Kostanz – a fost amendat contravențional pentru faptul că nu a respectat cele stabilite într-un act administrativ emis la începutul anilor 1990, închiriind cu 2 locuri mai mult decât limita maximă permisă (i.e. de 60 de locuri) locuri de acostare proprietarilor de bărci rezidenți într-un alt stat decât Austria. Amenda a fost contestată pe rolul instanței de trimitere, domnul Ciola considerând o astfel de sancțiune contravențională ca fiind nelegal stabilită, deoarece actul administrativ în temeiul căruia sancțiunea fusese aplicată era contrar, pe de altă parte, dreptului primar al Uniunii, și anume liberei prestații de servicii. Instanța națională, considerându-se nelămurită, a întrebat Curtea de Justiție dacă libertatea de a oferi servicii se opune posibilității ca un stat membru să stabilească un număr maxim de locuri de acostare ce pot fi oferite de către un prestator de servicii proprietarilor de bărci ce sunt rezidenți într-un alt stat membru, și dacă dispozițiile de drept ale Uniunii incidente oferă posibilitatea domnului Ciola de a susține că interdicția stabilită prin intermediul unei decizii administrative cu caracter normativ adoptată în 1990 nu ar trebui să se aplice/să fie opozabilă în deciziile curților și autorităților administrative austriece după 1 ianuarie 1995 – data în care Austria a aderat la Uniunea Europeană.
Răspunzând la prima întrebare, Curtea a stabilit că deși în situația domnului Ciola nu există o discriminare directă în funcție de naționalitate, ne aflăm totuși în prezența unui criteriu de discriminare indirectă și prin urmare libera prestare a serviciilor se opune unei astfel de măsuri, cu excepția situației în care ar fi justificată de motive imperative de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică – și totodată proporțională cu scopul urmărit. În speță, Curtea a observat că motivul pentru adoptarea acestor limite este unul de ordin economic, respectiv pentru a aduce avantaje economice proprietarilor de bărci rezidenți în Austria și prin urmare nu poate fi considerat a fi un motiv de ordine publică. În consecință, Curtea a declarat că libertatea de prestare a serviciilor se opune unei astfel de măsuri naționale.
Răspunzând la a doua întrebare, Curtea arată în Ciola că instanța dorea în esență să afle dacă deși în temeiul jurisprudenței Simmenthal[14] instanța era îndriduită să înlăture de la aplicare orice dispoziție de drept național care ar fi contrară dreptului Uniunii, totuși nu știe dacă s-ar putea considera că ar avea aceeași competență și raportat la un act administrativ rămas definitiv, precum actul administrativ cu caracter normativ adoptat în 1990. Drept răspuns, Curtea arată faptul că prin litigiul de pe rolul instanței de trimitere nu se contestă validitatea actului administrativ cu caracter normativ, în discuție fiind doar posibilitatea ca atunci când o instanță analizează legalitatea și validitatea unei sancțiuni contravenționale date pentru nerespectarea unei obligații stabilite prin acel act administrativ, aceasta ar trebui să nu ia în considerare orice act administrativ care ar fi contrar dreptului Uniunii – și implicit chiar actul administrativ în temeiul căruia a fost aplicată respectiva sancțiune contravențională.[15]
Ca atare, Curtea arată că, deoarece articolul din tratat ce privește libera prestare de servicii conferă în mod direct drepturi particularilor, orice măsură națională care ar fi contrară acestui drept conferit în mod direct de dreptul Uniunii încetează să mai fie aplicată.[16] Curtea mai subliniază că a stabilit deja în Costanzo că în caz de conflict, nu numai instanțele naționale trebuie să înlăture de la aplicare orice normă națională contrară, ci și toate autoritățile naționale au obligația de a se suspune aplicării prioritare a dreptului Uniunii, și inclusiv autoritățile administrative, iar, pe de altă parte, a stabilit deja în Rewe[17] că dispozițiile naționale despre care se poate constata că s-ar afla în conflict cu dreptul Uniunii pot fi atât legislative, cât și administrative.
Prin urmare, Curtea a declarat în Ciola că nu există niciun motiv pentru ca în cazul unul control al legalității unei sancțiuni contravenționale adoptate, obligația de a înlătura de la aplicare dispozițiile de drept național să depindă de natura dispozițiilor naționale.[18] În plus, Curtea mai declară obiter dicta și că o autoritate națională este oprită de la a aplica împotriva unei persoane măsuri legislative sau administrative care nu se află în conformitate cu o obligație suficient de clară și precisă impusă de o directivă.[19]
1.2.2. Cauza CIF[20]
Cauza CIF este o cauza din domeniul specific al dreptului UE al concurenței, dar în care Curtea de Justiție a dezvoltat la modul general și jurisprudența Costanzo.[21]
C.I.F. este un consorțiu italian de producători de chibrituri, care de altfel deținea monopolul pe piața producerii și vânzării de chibrituri din Italia, monopol ce fusese conferit prin decrete legislative italiene. C.I.F. a fost sancționat de autoritatea națională de concurență în urma unei investigații pornite la plângerea unei companii germane producătoare de chibrituri. CIF a argumentat în cadrul investigației faptul că aranjamentele și acordurile sale cu diferiți producători se află în afara domeniului de aplicare al articolului 81 TCE (acum 101 și 102 TFUE), deoarece erau aranjamente întemeiate pe legislația națională, iar maniera în care funcționa CIF era acoperită în întregime de legislația italiană.
Autoritatea competentă din Italia a considerat, pe de altă parte, că un astfel de comportament este contrar dreptului UE primar – ordonând încetarea efectelor pe viitor a respectivelor acorduri, și indiferent de ce ar fi stabilit legislația națională – respectiv Decretul regal nr. 560/1923 din Italia cu modificările ulterioare. CIF a introdus o acțiune pe rolul instantei naționale, Tribunalul din Lazio, contestând legalitatea acestei decizii administrative.
Tribunalul Lazio – deoarece avea îndoieli că o autoritate națională administrativă ar avea competența să lase neaplicate dispoziții naționale, a hotărât să suspende cauza și să întrebe Curtea de Justiție dacă articolul 81 TCE impune sau permite autorității naționale competente de a lăsa inaplicabile dispoziții legislative care legitimează un anumit comportament al companiei sancționate, impunând prin urmare sancțiuni.
Răspunsul Curții a fost în sensul că, având în vedere jurisprudența stabilă a Curții de Justiție, aplicarea prioritară a dreptului Uniunii impune ca orice măsură națională care este contrară unei dispoziții de drept UE să rămână inaplicabilă, indiferent de faptul că respectiva măsura a fost adoptată înainte sau după intrarea în vigoare a dispoziției de drept UE cu care se află în conflict[22], autoritatea națională având totodată competența apriorică de a constata în mod autonom dacă există sau nu un conflict între cerințele dreptului Uniunii și dispozițiile de drept național aplicabile[23], precum și competența subsecventă „de a lua toate măsurile pentru a facilita realizarea efectului deplin al dreptului Uniunii”[24], și inclusiv competența de impune sancțiuni în sensul de a interzice pe viitor o atare practică, sancțiunile neputând fi însă aplicate pentru un comportament anterior constatării conflictului normativ, comportament care, deși era contrar dreptului Uniunii, se întemeia totuși pe anumite dispoziții de drept național.[25]
Ca atare, în hotărârea CIF Curtea de Justiție a stabilit, pe de o parte, că organele administrației naționale au obligația de a lăsa inaplicabile orice dispoziții naționale care ar fi contrare dreptului Uniunii, chiar dacă astfel, pe viitor, s-ar crea obligații în sarcina persoanelor de drept privat – obligații de care ar fi fost „apărate” prin intermediul dispozițiilor naționale contrare dreptului Uniunii, și, pe de altă parte, că autoritățile administrative au competența de a adopta orice măsuri care sunt necesare pentru a asigura eficiența deplină a dreptului Uniunii.
1.2.3. Cauza Petersen[26]
Cauza Petersen privește aplicarea de către autoritățile administrative a unei dispoziții naționale considerate a fi contrare unui drept conferit în mod direct unui dentist de o dispoziție din Directiva 2000/78/CE[27], respectiv dreptul de a nu fi discriminat în funcție de vârstă. Doamna Petersen a fost destinatara unei decizii administrative considerată de doamna Petersen a fi nelegală, deoarece decizia administrativă era considerată a fi contrară atât dreptului Uniunii, cât și dispozițiilor naționale. Instanța de trimitere, pe de altă parte, arată în trimitere că decizia administrativă este legală prin raportare la dispozițiile naționale – invocând în acest sens la jurisprudența instanțelor supreme din Germania – dar nu este sigură dacă decizia respectivă este în conformitate cu articolul 6 din directiva aplicabilă.[28]
Pentru subiectul articolului nostru ne interesează doar ultima întrebare adresată, și anume: o lege adoptată înainte de [directivă], care este incompatibilă cu aceasta din urmă, nu se aplică în temeiul supremației dreptului comunitar, atunci când dreptul național care transpune directiva (în speță [AGG]) nu prevede un asemenea efect juridic în caz de încălcare a interdicției discriminării? Curtea răspunde, arătând cu titlu preliminar că instanța națională dorește să afle care sunt „consecințele care ar trebui deduse din constatarea potrivit căreia o normă națională anterioară directivei este incompatibilă cu aceasta, atunci când dreptul național nu prevede înlăturarea unei astfel de norme” (s.n.-M.M.B.)[29].
Pentru a soluționa întrebarea, instanța de la Luxembourg subliniază că aceasta a stabilit deja în cauza Costanzo că „toate organele administrației sunt supuse obligației de a respecta supremația dreptului comunitar”, iar „împrejurarea că dispozițiile naționale în cauză în acțiunea principală existau deja înainte de intrarea în vigoare a directivei nu este pertinentă”, la fel cum nu este pertinentă nici „împrejurarea că aceste dispoziții nu prevedeau posibilitatea instanței naționale de a le înlătura în caz de incompatibilitate cu dreptul comunitar”[30].
1.3. Concluzii intermediare
Rezultă că obligația Costanzo poate fi rezumată ca fiind formată din două obligații distincte. Prima este obligația de a înlătura de la aplicare orice dispoziție națională contrară dreptului Uniunii – indiferent de momentul în care acea dispoziție a intrat în vigoare raportat la momentul apariției dispoziției de drept UE cu care s-ar afla în conflict.
A doua este obligația de a lua toate măsurile pentru a facilita realizarea efectului deplin al dreptului Uniunii, cu precizarea că aceste măsuri suferă o limită în timp atunci când prin respectivele măsuri s-ar impune în mod automat obligații în sarcina unor alți particulari, limită care rezultă mai ales din hotărârea CIF mai sus-menționată și rezumată.
2. Condițiile pentru invocarea și aplicarea obligației Costanzo
Pentru ca obligația Costanzo să fie opozabilă autorităților administrației publice naționale, persoanele de drept privat trebuie să facă dovada în procedura precontencioasă că situația lor de fapt se află în domeniul dreptului Uniunii, respectiv în domeniul specific personal, material și temporal (2.1.), dar și faptul că dispozițiile de drept UE invocate a se aplica cu prioritate îndeplinesc condițiile efectului direct (2.2.)
2.1. Condiția situării în domeniul dreptului Uniunii invocat a fi încălcat
2.1.1. Domeniul material (ratione materiae)
Cauze care ne arată de ce este necesar ca in limine litis să se arate de ce situația de fapt se află în domeniul dreptului material al Uniunii sunt cauze precum Hiebler sau Balázs.
În Hiebler[31], Curtea a analizat dacă atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor exercitate de coșarii din landul Corintia se aflau sau nu în domeniul de aplicare al unei directive. Curtea a subliniat că din coroborarea unor dispoziții din respectiva directivă cu anumite considerente ale aceleiași directive reiese că „normele stabilite în aceasta din urmă se aplică, în principiu, oricărui serviciu de interes economic general, doar serviciile de interes general neeconomice fiind excluse din domeniul de aplicare al acestor norme”[32]. Ca atare, Curtea declară că „indiferent de calificarea care le este dată de instanța de trimitere, atribuțiile specifice apărării împotriva incendiilor exercitate de coșarii din landul Corintia intră în domeniul de aplicare al aceleiași directive” (s.n.-M.M.-B.)[33].
Apoi, în Balázs[34], Curtea a arătat că, deoarece „Directiva 98/70 nu are ca obiectiv să armonizeze toate cerințele de calitate sau specificațiile tehnice care s‑ar putea aplica combustibililor în cauză (…), ci se referă numai la specificațiile tehnice privind combustibilii cu impact asupra mediului „[35], atunci „Directiva 98/70, în special articolul 5 din aceasta, nu se aplică unei specificații precum cea privind punctul de aprindere (…) și, astfel, nu se poate opune ca statele membre să supună introducerea pe piață a motorinei unei asemenea cerințe” (s.n.-M.M.-B.)[36].
2.1.2. Domeniul personal (ratione personae)
Ca o situație de fapt să se afle în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, și prin urmare să impună autorităților administrative respectarea obligației Costanzo, nu este suficient ca respectiva situație să-și găsească încadrarea în domeniul material al dreptului UE invocat, fiind necesar și ca persoanele de drept privat să se afle în domeniul personal al respectivei dispoziții. Exempli gratia, în cauza O’Brien[37] Curtea a statuat că „simplul fapt că judecătorii sunt calificați drept titulari ai unei funcții judiciare nu este suficient, în sine, pentru a‑i exclude de la posibilitatea de a beneficia de drepturile prevăzute de acest acord‑cadru”[38] și prin urmare, judecătorii ar fi putut să se prevaleze la rândul lor de drepturile conferite în mod direct de dreptul Uniunii, respectiv de dreptul la egalitate de tratament – dacă anumite condiții ar fi fost satisfăcute, o excludere per se fiind ca atare interzisă.
2.1.3. Domeniul temporal (ratione temporis)
După ce persoana de drept privat interesată va invoca pe rolul autorității administrative, în cadrul procedurii prealabile, faptul că situația sa se află în domeniul material și personal al dispoziției de drept UE ce s-ar afla în conflict cu anumite dispoziții de drept național pe care dorește ca autoritatea administrativă să le înlăture de la aplicare, aceasta va trebui totodată să dovedească că respectiva dispoziție s-ar fi aplicat ratione temporis prin raportare la momentul în care situația de fapt a luat naștere.
Analizând domeniul de aplicare ratione temporis, Curtea a arătat, de exemplu, în T-Mobile Czech Republic și Vodafone Czech Republic[39] că Directiva 2002/22 nu era aplicabilă cu privire la obligațiile de serviciu universal furnizate de o anumită persoană de drept privat pe perioada anterioară aderării Cehiei la Uniune, respectiv pentru anul 2004, între 1 ianuarie și 30 aprilie 2004. Drept urmare, Curtea a stabilit că „Directiva 2002/22 trebuie interpretată în sensul că nu este aplicabilă în scopul determinării cuantumului costului net al obligațiilor de serviciu universal furnizate de întreprinderea desemnată pe perioada anterioară aderării Republicii Cehe la Uniune”[40].
2.2. Condiția efectului direct
Pentru ca o persoană de drept privat să beneficieze de protecția conferită de dreptul Uniunii, invocând dispozițiile de drept al Uniunii pentru a obliga o autoritate administrativă să ignore dispozițiile de drept naționale contrare, aceasta trebuie să arate de ce dispozițiile respective îndeplinesc cerințele pentru a avea efect direct[41], iar, în cazul în care respectivele dispoziții aparțin unei directive, să arate totodată că perioada de transpunere a expirat.[42]
În ceea ce privește proba cu privire la îndeplinirea cerințelor de efect direct, menționăm că la această analiză trebuie supuse dispozițiile de drept UE oricare ar fi ele, și anume indiferent că sunt dispoziții din tratate, dispoziții din regulamente, dispoziții din directive sau dispoziții din decizii, neexistând o prezumție cu privire la faptul că anumite norme de drept UE ar avea întotdeauna efect direct.
De regulă, pentru a dovedi calitatea dispoziției de drept UE de a avea efect direct, persoana de drept privat trebuie să apeleze la jurisprudența Curții de Justiție, jurisprudență în care s-au stabilit condițiile pentru ca o dispoziție de drept UE sa aibă efect direct[43], cât și dacă o anumită dispoziție din tratatele constitutive, din regulamente sau din directive are într-adevăr efect direct. Exempli gratia, Curtea a arătat în Comisia/Cipru[44] cum „resortisanții statelor membre dispun în special de dreptul, izvorând direct din tratat, de a‑și părăsi statul membru de origine pentru a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru și de ședere pe teritoriul acelui stat, pentru a desfășura o activitate economică”[45].
În ceea ce privește dispozițiile conținute într-un regulament UE, menționăm că nu toate dispozițiile unui regulament sunt înzestrate cu o capacitate de a produce efect direct la nivelul național al statelor membre, în acest sens fiind pertinentă cauza SGS Belgium[46], unde Curtea a arătat cum o autoritate administrativă națională nu își putea întemeia o decizie de sancționare doar în temeiul articolelor 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 și aceasta chiar dacă „dispozițiile unui regulament au, în general, un efect imediat în ordinile juridice naționale, fără a fi necesar ca autoritățile naționale să adopte măsuri de aplicare”[47]. Astfel, Curtea arată că „totuși, anumite dispoziții ale unui regulament pot necesita, pentru punerea lor în aplicare, adoptarea unor măsuri de aplicare”[48], iar „articolele 5 și 7 din Regulamentul nr. 2988/95 nu se aplică astfel încât o sancțiune administrativă să poată fi aplicată numai în temeiul acestor dispoziții” (s.n.-M.M.-B.).
Ajungând la directive, Curtea a reiterat în Francovich și alții faptul că „în toate situațiile în care dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de punere în aplicare adoptate în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții naționale neconforme cu directiva”[49]. De altfel, într-o anumită situație de fapt se poate să existe deja jurisprudență Curții de Justiție care să confirme faptul că anumite dispoziții dintr-o anume directivă invocată îndeplinesc condițiile efectului direct[50], precum se poate să existe jurisprudență Curții de Justiție care să infirme faptul că anumite dispoziții dintr-o anume directivă invocată ar îndeplini condițiile efectului direct[51]. Socotim că ambele situații sunt opozabile cu aceeași forță juridică autorităților administrative naționale, acestea neavând posibilitatea să deroge de la cele deja statuate de Curtea de Justiție cu privire la existența sau inexistența efectului direct[52]. În plus, există o jurisprudență marginală în care Curtea renunță la analiza îndeplinirii efectului direct, limitându-se în a arăta faptul că, prin respectiva dispoziție de drept național, statul membru și-a depășit marja de apreciere pe care dreptul Uniunii i-o conferise, urmând astfel să statueze că dreptul Uniunii se opune respectivelor măsuri naționale adoptate de o autoritate publică, deoarece prin respectivele măsuri nu s-a respectat marja de apreciere conferită statului[53] – în acest ultim caz autoritățile administrative devenind de facto lipsite de competență de a acționa într-un anumit mod, competență ce pe de altă parte le era conferită de legislația națională.
Mai dorim să menționăm, înainte de a trece la următorul subiect al articolului, și raportat la analiza efectului direct al dispozițiilor unei directive, faptul în cauza Kostas[54]Curtea a arătat că simpla posibilitate a statului membru de a deroga – în anumite condiții – de la anumite obligații de rezultat impuse prin dispozițiile unei directive nu poate conduce la concluzia că respectivele dispoziții din directivă ar fi eo ipso lipsite de efect direct.
2.3. Excepția generală de la aplicarea obligației Costanzo
Există o situație în care deși condițiile de mai sus ar fi îndeplinite, autoritățile administrației publice ar putea totuși să refuze să-și îndeplinească obligația de înlăturare a normelor naționale considerate de către persoana de drept privat interesată ca fiind aflate în conflict cu dreptul Uniunii invocat, dacă respectiva autoritate dovedește faptul că respectivele dispoziții de drept național pot fi interpretate în conformitate cu dreptul UE aplicabil pentru a atinge același rezultat urmărit de către persoana în cauză.
În acest sens, Curtea a statuat în Rosado Santana[55] că „potrivit jurisprudenței Curții, atunci când nu pot să interpreteze și să aplice reglementarea națională în conformitate cu cerințele dreptului Uniunii, instanțele naționale și organele administrației au obligația să aplice integral dreptul Uniunii și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă particularilor, înlăturând, dacă este nevoie, aplicarea oricărei dispoziții de drept intern contrare” (s.n.-M.M.-B.)[56]. În același sens, Avocatul general afirma în Stichting Natuur en Milieu și alții că obligația de interpretare conformă cu directivele „se impune tuturor autorităților publice ale unui stat membru”(s.n.-M.M.-B.) și de aceea,”obligația de interpretare conformă cu directivele revine cu atât mai mult unei autorități naționale care trebuie să decidă cu privire la acordarea unei autorizații în conformitate cu Directiva PCIP”[57]. Astfel, observăm cum Curtea de Justiție a transportat obligația de interpretare conformă stabilită mai întâi în sarcina instanțelor naționale prin jurisprudența Von Colson, și în sarcina autorităților administrative, iar momentul zero al apariției acestei obligații find hotărârea Henkel[58].
Dar, excepția dată de interpretarea conformă are la rândul ei propriile limite – stabilite tot pe cale pretoriană[59]. Ca atare, atunci când intervine o astfel de limită, autoritățile administative vor trebui, în locul aplicării obligației Henkel de interpretare conformă, să se reîntoarcă la obligația Costanzo de înlăturare de la aplicare și să adopte un act administrativ întemeiat nu pe dreptul național, ci pe dispozițiile de drept UE ce îndeplinesc condițiile efectului direct.
3. Sancțiunile pentru nerepectarea obligației Costanzo
În această ultimă parte vom analiza consecințele neîndeplinirii obligației Costanzo de către organele autorităților publice din România și maniera în care poate fi sancționat juridic un astfel de comportament ce ar deveni contrar cerințelor impuse de aplicarea prioritară – în caz de conflict – a dreptului Uniunii la nivel național. Vom arăta cum fie instanța va constata existența unei culpe procesuale a organelor administrației (3.1.), fie persoana de drept privat va avea dreptul de a introduce o acțiune în răspundere civilă delictuală (3.2.), fie România va risca să fie condamnată pentru neîndeplinirea obligațiilor cu recuperarea ulterioară, de către persoana de drept privat interesată, a eventualelor prejudicii astfel cauzate prin ignorarea dreptului Uniunii de către organele administrației (3.3.).
3.1. Constatarea existența culpei procesuale
În România, există deja o jurisprudență constantă cu privire la faptul că atunci când organele administrației nu asigură aplicarea prioritară a dreptului Uniunii prin punerea în executare a obligației Costanzo, acestea vor suporta chetuielile de judecată ce au luat naștere ca urmare a introducerii unei acțiuni pe rolul instanței de judecată, și asta deoarece s-a stabilit în respectiva jurisprudență că simplul fapt că respectivele organe ale administrației au acționat în conformitate cu dreptul național nu reprezintă un motiv de înlăturare a culpei procesuale atunci când respectiva practică este totuși contrară dreptului Uniunii.
Astfel, Curtea de Apel Pitești[60] a statuat că „în ceea ce priveşte culpa procesuală, (…) o atare culpă este rezultatul neaplicării dreptului european de către autoritatea administrativă” și că „o atare problemă a făcut obiectul analizei CJCE şi a fost elucidată în cauza 103/88 Fratelli Costanzo SpA c. Comune di Milano, în care s-a decis că obligaţia aplicării prioritare a dreptului comunitar revine nu numai instanţelor naţionale, ci şi autorităţilor administrative”, rezultând că „pentru a se supune acestei obligaţii, autorităţile administrative trebuie să se abţină, din proprie iniţiativă, de la aplicarea prevederilor naţionale adoptate de autorităţi centrale, dacă încalcă dreptul comunitar”(s.n.-M.M.-B.).
De asemenea, Curtea de Apel Cluj[61] a subliniat că „în mod corect au fost acordate cheltuielilor de judecată de către instanţa de fond, întrucât pârâta recurentă, prin soluţia de admitere a acţiunii, este căzută în pretenţii faţă de reclamant/ă şi, astfel, se găseşte în culpă procesuală” chiar dacă „se poate admite că, potrivit legii interne, una din cauzele exoneratoare de răspundere civilă este aplicarea întocmai a legii” și asta pentru că „nu se poate reţine cu temei (…) că respectarea de către autoritatea fiscală a dispoziţiilor dreptului intern constituie o cauză de înlăturare a caracterului ilicit al faptei, de vreme ce (…) dreptul Uniunii Europene (…) face parte din dreptul intern şi are aplicabilitate directă şi prioritară faţă de dispoziţii similare din dreptul intern”.
În aceeași notă, Curtea de Apel Bacău[62] a stabilit că, în ceea ce privește critica obligării la plata cheltuielilor de judecată, se „constată că acestea au fost corect apreciate de instanţa de fond, refuzul recurentei de a respecta dreptul Uniunii Europene în pofida unei practici judiciare interne unitare sub acest aspect a pus reclamanta în situaţia de a apela la sprijin calificat pentru valorificarea drepturilor sale” (s.n.-M.M.-B.)[63].
3.2. Răspunderea patrimonială a statului pentru daunele cauzate de administrație
De fiecare dată când o autoritate administrativă ignoră faptul că are obligația de a asigura efectul deplin al normelor de drept UE ce conferă drepturi în mod direct persoanelor de drept privat și de a înlătura prin urmare de la aplicare orice normă de drept național care ar obliga respectiva autoritate să emită un act administrativ contrar dreptului Uniunii, această ignorare dă naștere – dacă creează prejudicii – la un drept la reparare a prejudiciului astfel cauzat. Temeiul juridic pentru introducerea unei acțiuni în despăgubire și de valorificare a dreptului astfel conferit, se regăsește în articolul 4 alin. (3) TUE coroborat cu jurisprudența Francovich[64] și normele de drept național ce stabilesc – ca lex generalis – dreptul de a recupera prejudiciile cauzate prin faptele organelor administrației publice, respectiv articolele 221–224 din Codul civil al României.[65]
În ceea ce privește dreptul la repararea prejudiciului, Curtea a reiterat în Fuß[66] că „potrivit unei jurisprudențe constante, principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii care îi sunt imputabile este inerent sistemului tratatelor pe care aceasta din urmă se întemeiază”[67], iar „această obligație este valabilă pentru orice caz de încălcare a dreptului Uniunii de către un stat membru, indiferent care este autoritatea publică autoare a acestei încălcări și indiferent de autoritatea căreia îi revine în principiu, potrivit dreptului statului membru în cauză, sarcina reparării acestui prejudiciu”[68].
Rezultă că dreptul la repararea prejudiciului cauzat de faptul că autoritățile administrației nu au respectat obligația Costanzo de a înlătura de la aplicare orice normă de drept național contrară dreptului Uniunii ce oferea drepturi și protecție juridică autonomă în mod direct persoanei interesate, este un drept ce își află în mod nemijlocit sursa în dreptul Uniunii, Curtea stabilind de asemenea condiții autonome ce necesită a fi ca atare satisfăcute.[69] Referindu-se apoi la respectivele condiții, Curtea a subliniat că „particularii vătămați au un drept la repararea prejudiciului dacă sunt îndeplinite trei condiții, și anume ca norma de drept al Uniunii încălcată să aibă ca obiect conferirea de drepturi particularilor, încălcarea acestei norme să fie suficient de gravă și să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației și prejudiciul suferit de particulari”[70], iar „punerea în aplicare a acestor condiții care să permită stabilirea răspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcări ale dreptului Uniunii trebuie, în principiu, să fie efectuată de instanțele naționale, conform îndrumărilor date de Curte pentru a efectua această punere în aplicare”[71].
Dacă cele trei condiții autonome Francovich nu sunt îndeplinite – încălcarea normei de drept UE realizată prin lipsirea sa de aplicare prioritară la nivel național nefiind, de exemplu, o încălcare suficient de grav[72] – Curtea a subliniat că într-o astfel de situație există în continuare o obligația și o răspundere statului pentru prejudiciul creat prin nerespectarea dreptului Uniunii de către autoritățile statale, din moment ce în Transportes Urbanos y Servicios Generales a declarat: „exceptând dreptul la repararea prejudiciului care își are în mod direct temeiul în dreptul Uniunii atunci când aceste condiții sunt îndeplinite, statului îi revine obligația ca, în cadrul dreptului național al răspunderii, să repare prejudiciul cauzat, condițiile stabilite de legislațiile naționale în domeniul reparării prejudiciilor neputând fi mai puțin favorabile decât cele referitoare la acțiuni asemănătoare de drept intern (principiul echivalenței) și neputând fi concepute astfel încât să facă, în practică, imposibilă sau excesiv de dificilă obținerea reparării prejudiciului (principiul efectivității)” (s.n.-M.M.-B.)[73].
Dacă însă persoana de drept privat interesată nu reușește nici să obțină în instanță anularea deciziei administrative pronunțate cu nerespectarea dreptului Uniunii și nici să obțină despăgubiri pentru o astfel de decizie nelegală din perspectiva aplicării prioritare și directe a dreptului Uniunii, acesta va putea să apeleze la Comisia Europeană[74] – ca ultimă șansă – pentru a-i solicita să demareze procedura de neîndeplinire a obligațiilor (3.3.).
3.3. Condamnarea României pentru neîndeplinirea obligațiilor
Articolul 258 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene stabilește că „în cazul în care Comisia consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, aceasta emite un aviz motivat cu privire la acest aspect”(s.n.) și că ” în cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene”.
În ceea ce privește respectiva sesizarea Curții și condamnarea unui stat membru din cauza practicii administrative[75], instanța de la Luxembourg a stabilit încă din 1985 faptul că o atitudine administrativă nefavorabilă unui drept protejat de Uniune poate la fel de bine reprezenta o barieră la libera circulație a bunurilor, Franța fiind astfel condamnată pentru neîndeplinirea obligațiilor.[76] În același sens, Curtea a stabilit că, din cauza tratamentului discriminatoriu față de resortisanții din alte state membre, tratament care se regăsea în practica administrativă națională, Grecia trebuie să fie condamnată pentru neîndeplinirea obligațiilor.[77] De altfel, Curtea a declarat într-o cauză împotriva Germaniei faptul că reiese din jurisprudența constantă a Curții „că o practică administrativă poate face obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor atunci când aceasta are, într-o oarecare măsură, o natură consecventă și generală”[78] sau, în alte cuvinte, ca practica administrativă contrară dreptului Uniunii să prezinte „un anumit grad de constanță și de generalitate”[79].
Prin urmare, observăm că o ignorare de către organele și entitățile administrației unui stat membru a obligației și a competenței conferite prin jurisprudența Costanzo, poate să conducă la condamnarea pe rolul Curții de Justiție ca urmare a procedurii demarate de Comisie.[80] Totodată, din momentul în care un stat este condamnat, acel stat este obligat să ia toate măsurile necesare pentru ca o atare practică administrativă să înceteze[81], iar persoanele de drept privat prejudiciate din cauza acelei practici – dacă nu vor primi acoperirea prejudiciului prin intermediul unor măsuri legislative – vor avea dreptul de a introduce o acțiune în răspundere pe rolul instanței naționale, decizia de condamnare a Curții de Justiție căpătând – prin raportare la astfel de acțiuni în răspundere – efect retroactiv[82], cele statuate de Curte fiind aplicabile de la momentul în care a intrat în vigoare dispoziția de drept UE ce conținea obligația considerată a fi încălcată de statul condamnat.
Din cele prezentate am dorit să arătăm că este irevelant faptul că – în dreptul național – unei anumite norme de drept al Uniunii nu îi este garantat un efect deplin prin intermediul dispozițiilor de drept intern adoptate pentru a se asigura deplina respectare a dreptului Uniunii, și asta deoarece Curtea de Justiție a dezvoltat un instrument care să confere posibilitatea persoanelor de drept privat de a-și eficientiza drepturile conferite și în raporturile lor cu organele administrației publice, și asta într-o etapă precontencioasă.
Considerăm că am subliniat faptul că în aceeași măsură ca și instanțele naționale, organele administrației au obligația de a înlătura de la aplicare orice dispoziție națională contrară – indiferent de forma în care respectiva dispoziție contrară se manifestă – dacă nu reușesc totuși să o interpreteze într-o manieră conformă cu drepturile conferite în mod direct de dreptul Uniunii, pentru a garanta astfel eficiența deplină a acestora din urmă.
În același timp, și în ultima parte, am arătat că din moment ce Curtea de Justiție stabilește fie pe calea articolului 258 TFUE, fie pe calea trimiterii preliminare prevăzute în articolul 267 TFUE, existența unui conflict între cerințele dreptului Uniunii și situația legislativă sau administrativă existentă la nivel național, organele administrației au obligația de a conferi efect de plin drept celor constate de Curtea de Justiție, fără a mai aștepta modificări legislative urgente.
În concluzie, considerăm că în urma cauzei Costanzo, justițiabilul beneficiază în fața administrației de o protecție sporită împotriva legii contrare dreptului Uniunii în comparație cu protecția de care beneficiază împotriva legii contrare Constituției, în acest ultim caz fiind nevoit să introducă o acțiune pe rolul instanței pentru a putea solicita ulterior trimiterea unei excepții de neconstituționalitate.
[1] A se vedea și Concluziile avocatului general în C-205/08, punctul 51.
[2] Prin folosirea acestei sintagme, ne-am inspirat din teza de doctorat: M. Verhoeven, The Costanzo Obligation, Intersentia, Cambridge, 2011.
[3] Paragraful 6 din hotărâre: „În scopul accelerării procedurilor referitoare la contractele de achiziţii publice de lucrări, pentru o perioadă de doi ani începând de la data intrării în vigoare a prezentului decret, sunt considerate anormale, în sensul articolului 24 al treilea paragraf din Legea nr. 584 din 8 august 1977, şi sunt excluse din contract, ofertele care prezintă un rabat cu un procent mai mare decât media procentelor ofertelor admise, majorată cu un procent care trebuie indicat în anunţul de participare”.
[4] Paragrafele 10 și 11 din hotărâre.
[5] Transpunerea devenind prin urmare una incorectă, fiind chiar contrară drepturilor conferite ofertanților prin dispoziția din directiva în cauză, și mai ales contrară atât dreptului de a beneficia de o procedură de verificare contradictorie a ofertei ce pare anormal de scăzută, oferindu-se persoanelor de drept privat vizate posibilitatea de a demonstra că oferta este totuși una serioasă.
[6] Paragrafele 20 și 21.
[7] Paragraful 27.
[8] Paragraful 29 din hotărâre.
[9] Paragraful 30 din hotărâre.
[10] Hotărârea din 19 ianuarie 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7.
[11] Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84
[12] Paragraful 31 din hotărâre. Menționăm adiacent că dreptul instanțelor de a lăsa inaplicabile orice dispoziții naționale contrare a fost conferit de Curtea de Justiție printr-o altă cauză faimoasă, respectiv jurisprudența Simmenthal.
[13] Hotărârea din 22 aprilie 1999, Ciola, C‑224/97, EU:1999:212.
[14] Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49
[15] Paragraful 25 din hotărâre.
[16] Paragraful 26: „Next, since the provisions of the EC Treaty are directly applicable in the legal systems of all Member States and Community law takes precedence over national law, those provisions create rights for the persons concerned which the national authorities must observe and safeguard, and any conflicting provision of national law therefore ceases to be applicable (see Case 167/73 Commission v France [1974]ECR 359, paragraph 35)” (nu există o traducere oficială în limba română).
[17] Hotărârea din 7 iulie 1981, Rewe, 158/80, EU:C:1981:163.
[18] Paragraful 33 din hotărâre.
[19] Paragraful 43: „Likewise, a national authority may not apply to a person legislative or administrative measures which are not in accordance with an unconditional and sufficiently clear obligation imposed by the directive” (nu există o traducere oficială în limba română).
[20] Hotărârea din 9 septembrie 2003, CIF, C‑198/01, EU:C:2003:430.
[21] Jurisprudență care face parte din asa numita teorie generala a dreptului Uniunii – fiind astfel capabilă de a se aplica în toate domeniile specifice ale dreptului Uniunii, fiind preluată prin analogie.
[22] Paragraful 48 din hotărâre.
[23] Paragrafele 49-51 din hotărâre.
[24] Hotărârea din 9 septembrie 2003, CIF, C‑198/01, Rec., p. I‑8055, paragrafele 48 și 49, la care trimite chiar Curtea de Justiție în Hotărârea din 16 decembrie 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, paragrafele 52 și 53.
[25] Paragrafele 57 și 58 din hotărârea CIF.
[26] Hotărârea din 12 ianuarie 2010, Petersen, C- 341/08, EU:C:2010:4.
[27] Directiva 2000/78/CE a Consiliului din 27 noiembrie 2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă, JO L 303, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 6, p. 7.
[28] Paragrafele 22-24 din hotărâre.
[29] Paragraful 79 din hotărâre.
[30] Paragraful 80 din hotărâre.
[31] Hotărârea din 5 februarie 2016, C-293/14, EU:C:2015:843.
[32] Paragraful 44 din hotărâre.
[33] Paragraful 45 din hotărâre.
[34] Hotărârea din 15 octombrie 2015, C-251/14, EU:C:2015:687.
[35] Paragraful 38 din hotărâre.
[36] Paragraful 40 din hotărâre.
[37] Hotărârea din 1 martie 2012, C‑393/10, EU:C:2012:110
[38] Paragraful 41 din hotărâre.
[39] Hotărârea din 6 octombrie 2015, C-508/14, EU:C:2015:657.
[40] Paragraful 59 din hotărâre.
[41] Prin efect direct înțelegem capacitatea unei norme de drept al Uniunii să fie aplicată la nivel național drept temei de drept – devenind astfel dispoziția în temeiul căreia se adoptă un act, administrativ sau jurisdicțional (în acest ultim caz, inclusiv o hotărâre judecătorească).
[42] Jurisprudența Ratti (Hotărârea din 5 aprilie 1979, Ratti, 148/78, EU:C:1979:110). Înainte de expirarea perioadei de transpunere autoritățile naționale sunt ținute doar de a nu adopta măsuri care să riște a compromite substanțial rezultatul urmărit de directiva a cărui termen de transpunere nu a expirat încă (a se vedea Hotărârea din 4 iulie 2006, Adeneler și alții, C-212/04, EU:C:2006:443, paragr. 122 și Hotărârea din 26 mai 2011, C-165/09, Stichting Natuur en Milieu și alții, EU:C:2011:348, paragr. 78).
[43] Condițiile pentru ca o dispoziție de drept al Uniunii să aibă efect direct au fost stabilite de Curtea de Justiție pe cale pretoriană, începând cu hotărâreaVan Gend en Loos(hotărârea din 5 februarie 1963, cauza 26/62, EU:C:1963:1).
[44] Hotărârea din 21 ianuarie 2016, C-515/14, EU:C:2016:30.
[45] Paragraful 39 cu trimitere la Hotărârea Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, paragrafele 94 și 95, Hotărârea Ritter‑Coulais, C‑152/03, EU:C:2006:123, paragraful 33, Hotărârea Gouvernement de la Communauté française și gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, paragraful 44, Hotărârea Casteels, C‑379/09, EU:C:2011:131, paragraful 21, precum și Hotărârea Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, paragraful 19.
[46] Hotărârea din 28 octombrie 2010, SGS Belgium și alții, C‑367/09, EU:C:2010:648.
[47] Paragraful 32 cu trimitere la Hotărârea din 17 mai 1972, Leonesio, 93/71, EU:C:1972:39, paragraful 5, și Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, punctul 25.
[48] Paragraful 33.
[49] Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții, C‑6/90 și C‑9/90, EU:C:1991:428, paragraful 11. Pentru o analiză adaptată la dispozițiile articolului 10 din Directiva 1999/31 și a articolelor 1-3 din Directiva 2000/35 cu privire la capacitatea acestora de a produce efect direct, a se vedea Hotărârea din 24 mai 2012, C- 97/11, Amia, EU:C:2012:306, paragr. 38: „Întrucât articolul 10 din Directiva 1999/31 și articolele 1-3 din Directiva 2000/35 îndeplinesc condițiile cerute pentru a produce un efect direct, aceste dispoziții sunt obligatorii pentru toate autoritățile statelor membre, cu alte cuvinte, nu numai pentru instanțele naționale, ci și pentru toate organele administrative, inclusiv autoritățile descentralizate, iar aceste autorități sunt ținute să pună în aplicare dispozițiile respective”.
[50] A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 septembrie 2011, C- 177/10, EU:C:2011:557, paragr: 54-56 cu privire la
[51] Hotărârea din 12 octombrie 2004, Paul și alții (C‑222/02, Rec., p. I‑9425, punctele 30, 42 și 43.
[52] Cu privire la opozabilitatea erga omnes a hotărârilor CJUE, a se vedea hotărârea din 27 martie 1963, Da Costa, cauzele 28/62-30/62, EU:C:1963:6 la care de altfel trimite și avocatul general în Concluziile din 13 mai 2015 în cauzele conexate C-72/14 și C-197/14, EU:C:2015:319, la punctul 55 pentru a sublinia valoarea de precedent a deciziilor interpretative ale Curții de Justiție a Uniunii Europene.
[53] A se vedea și Concluziile din 27 martie 2012, EU:C:2012:174, C-83/11, punctul 81 cu trimitere la Hotărârea din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, paragraful 66.
[54] Hotărârea din 1 iunie 1999, C-319/97, EU:C:1999:272 paragraful 22: „L’appréciation relative à l’effet direct ne saurait dépendre du fait que, en raison de la base juridique d’une directive, les États membres disposent de la faculté de demander à la Commission une dérogation à la mise en oeuvre de cette directive s’ils l’estiment nécessaire. En effet, l’aptitude générale d’une directive à produire un effet direct n’est nullement fonction de sa base juridique mais seulement de ses caractéristiques intrinsèques, telles que rappelées au point précédent du présent arrêt”.
[55] Hotărârea din 8 septembrie 2011, C- 177/10, EU:C:2011:557.
[56] Paragraful 53 cu trimitere la Hotărârea din 22 iunie 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, paragraful 33, Hotărârea din 11 ianuarie 2007, ITC, C‑208/05, EU:C:2007:16, paragrafele 68 și 69, precum și Hotărârea din 25 noiembrie 2010, Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, paragraful 40.
[57] Concluziile din data de 16 decembrie 2009 prezentate în cauzele conexate C‑165/09, C‑166/09 și C‑167/09, EU:C:2011:348, punctul 48, cu trimitere la Hotărârea din 22 iunie 1989, Costanzo, 103/88, paragraful 30 și următorul, Hotărârea din 29 aprilie 1999, Ciola, C‑224/97, paragraful 30, Hotărârea din 14 iunie 2007, Medipac‑Kazantzidis, C‑6/05, paragraful 43, Hotărârea din 12 ianuarie 2010, Petersen, C‑341/08, paragraful 80, și Hotărârea din 14 octombrie 2010, Fuß, C‑243/09, paragraful 61.
[58] Hotătârea din 12 februarie 2004, C-218/01, EU:C:2004:88, paragraful 60: „Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, les autorités compétentes appelées à appliquer et à interpréter le droit national pertinent sont tenues de le faire dans toute la mesure du possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive pour atteindre le résultat visé par celle-ci et se conformer ainsi à l’article 249, troisième alinéa, CE”.
[59] Pentru detalii, a se vedea M. Mazilu-Babel, G. Zanfir, Invocarea şi aplicarea directivelor Uniunii Europene în dreptul intern. Directiva – instrument de interpretare a dispozițiilor normative interne (II), Pandectele Române, nr. 4/2013.
[60] Decizia nr. 1577 din 27 septembrie 2015, Secția a II a Civilă, de Contencios administrativ și fiscal.
[61] Decizia nr. 3530 din 22 aprilie 2015, Secția a II a Civilă, de Contencios administrativ și fiscal.
[62] Decizia nr. 263 din 27 aprilie 2015 și alte astfel 11 decizii de pe rolul aceleiași instanțe în care se preia raționamentul citat.
[63] A se vedea și Hotărârea din 19 noiembrie 2002, Larsy, C-188/00, EU:C:2002:694, paragraful 44: „In that connection, it must be recalled that a breach of Community law will be sufficiently serious if it has persisted despite a preliminary ruling from the Court from which it is clear that the conduct in question constituted an infringement (Brasserie du Pêcheur and Factortame, cited above, paragraph 57)”.
[64] A se vedea și Hotărârea din 10 iulie 2014, C-244/13, Ogieriakhi, EU:C:2014:2068, paragr. 25: „În aceste condiții, invocând jurisprudența rezultată din Hotărârea Francovich și alții (EU:C:1991:428), domnul Ogieriakhi a introdus o acțiune în despăgubire în fața High Court urmărind obținerea reparării prejudiciului suferit ca urmare a unei pretinse transpuneri incorecte a dispozițiilor Directivei 2004/38 în dreptul național. În special, această cerere este întemeiată pe pierderile pe care domnul Ogieriakhi le‑a suferit din cauza rezilierii contractului său de muncă survenite la 24 octombrie 2007 pentru motivul că nu mai beneficia de un drept de ședere în Irlanda”(s.n.-M.M.-B.).
[65] Normele de drept național se aplică cu privire la procedura ce o stabilesc pentru introducerea unei acțiuni în despăgubire, dar nu în ceea ce privește analiza pe fond a existenței unei răspunderi în sarcina autorităților, analiza de fond realizându-se prin raportare la jurisprudența Francovich a Curții de Justiție, și nu la condițiile prevăzute în Codul civil. Totodată, normele naționale se aplică doar în măsura în care nu fac practic imposibilă exercitarea dreptului la reparația prejudiciului, într-o atare ultimă situație statul având indirect obligația de a legifera în mod concret un set de norme de procedură speciale și riscând de altfel să fie condamnat pentru neîndeplinirea obligațiilor.
[66] Hotărârea Curții din 25 noiembrie 2010, C-429/09, Fuß, EU:C:2010:717, paragraful 45.
[67] Paragraful 45 cu trimitere la Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții, C‑6/90 și C‑9/90, Rec., p. I‑5357, punctul 35, Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame, C‑46/93 și C‑48/93, Rec., p. I‑1029, punctul 31, precum și Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, Rep., p. I‑635, punctul 29. Pentru România, a se vedea și Hotărârea din 16 octombrie 2015, Târșia, C-69/14, EU:C:2015:662, paragraful 40.
[68] Paragraful 46 cu trimitere la Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, citată anterior, paragraful 32, Hotărârea din 1 iunie 1999, Konle, C 302/97, Rec., p. I 3099, paragraful 62, Hotărârea din 4 iulie 2000, Haim, C 424/97, Rec., p. I 5123, paragraful 27, și Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C 224/01, Rec., p. I 10239, paragraful 31.
[69] A se vedea și C-46/93 și C-48/93 Brasserie du pêcheur și Factortame, EU:C:1996:79, paragrafrul 66: „Cele trei condiții menționate mai sus sunt necesare și suficiente pentru a da naștere, în beneficiul particularilor, unui drept de a obține repararea prejudiciului, fără a exclude, cu toate acestea, posibilitatea de angajare a răspunderii statului în condiții mai puțin restrictive în temeiul dreptului național”.
[70] Paragraful 47 cu trimitere la Hotărârea Transportes Urbanos y Servicios Generales, citată anterior, paragraful 30.
[71] Paragraful 48 cu trimitere la Test Claimants in the FII Group Litigation, C‑446/04, Rec., p. I‑11753, paragraful 210.
[72] Această condiție nu ar putea fi neîndeplinită dacă încălcarea a fost realizată prin ignorarea vădită a jurisprudenței Curții de Justiție, deoarece într-o atare situație Curtea de la Luxembourg – după cum a a reiterat și în Factortame II (C-46/93 și C-48/93), la paragr. 52, a stabilit faptul că” o încălcare a dreptului Uniunii este suficient de gravă atunci când a intervenit cu ignorarea vădită a jurisprudenței Curții în domeniu” cu trimitere la Hotărârea din 28 iunie 2001, Larsy, C‑118/00, Rec., p. I‑5063, punctul 44, sau Hotararea Basserie du Pecheur si Factortame, paragraful 57: „În orice caz, o încălcare a dreptului comunitar este în mod vădit gravă atunci când aceasta a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri care constată încălcarea pretinsă, a unei hotărâri preliminare sau a unei jurisprudențe consacrate a Curții în materia respectivă din care rezultă caracterul nelegal al comportamentului în cauză”.
[73] Paragraful 31 cu trimitere la Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C‑224/01, Rec., p. I‑10239, paragraful 58, și Hotărârea din 13 martie 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C‑524/04, Rep., p. I‑2107, paragraful 123.
[74] A se vedea http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/make_a_complaint_ro.htm [ultima dată accesat în data de 10 martie 2016].
[75] A se vedea și Concluziile avocatului general în C-292/11P, EU:C:2013:321, punctul 27: „[E]ste însă clar că, de‑a lungul anilor, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a suferit modificări importante și s‑a îndepărtat de la vocația sa de instrument de control normativ și obiectiv. Ea constituie din ce în ce mai mult o cale de contestare nu doar a carențelor normative, ci și a comportamentelor și a practicilor autorităților naționale. Două exemple emblematice ale acestei evoluții sunt încălcarea care constă într‑o practică administrativă și noțiunea de neîndeplinire a obligațiilor structurală și generalizată. Este, așadar, clar că dispozitivul unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE poate cuprinde o mare varietate de fenomene juridice sau de fapt care constituie încălcări ale dreptului Uniunii, depășind simpla confirmare a neconformității unei dispoziții de drept național cu dreptul Uniunii”.
[76] Hotărârea din 9 mai 1985, cauza 21/84, Comisia/Franța, EU:C:1985:184, paragrafele 11-14.
[77] Hotărârea din 12 martie 1998, C-187/96, EU:C:1998:101, paragraful. 23.
[78] Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania, paragraful 50. Pentru a dovedi natura consecventă și generală, Comisia are obligația să depună pe rolul Curții de Justiție dovezi documentate și detaliate cu privire la respectiva practică administrativă contestată (a se vedea Hotărârea din 12 mai 2005, Comisia/Belgia, paragrul 28: S’agissant en particulier d’un recours concernant la mise en œuvre d’une disposition nationale et ainsi que le souligne M. l’avocat général aux points 41 et 43 de ses conclusions, la démonstration d’un manquement d’État nécessite la production d’éléments de preuve d’une nature particulière par rapport à ceux habituellement pris en compte dans le cadre d’un recours en manquement visant uniquement le contenu d’une disposition nationale. Dans ces conditions, le manquement ne peut être établi que grâce à une démonstration suffisamment documentée et circonstanciée de la pratique reprochée à l’administration et/ou aux juridictions nationales et imputable à l’État membre concerné).
[79] Hotărârea din 12 mai 2005, Comisia/Belgia, paragraful 29 cu trimitere la Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/Germania, C‑387/99, EU:C:2004:235, paragraful 42 și la Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda, C-494/01, EU:C:2005:250, paragraful 28. De asemenea, a se vedea și Concluziile avocatului general în C-489/06, EU:C:2008:638, punctele 71 și 72.
[80] Comisia poate declanșa procedura fie din oficiu, fie la sesizarea persoanelor de drept privat deja prejudiciate de un astfel de comportament al autorității administrative naționale.
[81] A se vedea Hotărârea din 13 iulie 1972, Comisia/Italia, cauza 48/71, paragrafele 5-7.
[82] Doar în mod excepțional hotărârea de condamnare pentru neîndeplinirea obligațiilor are un efect doar pentru viitor, și anume doar atunci când Curtea acceptă să limiteze astfel efectele (a se vedea Hotărârea din 8 aprilie 2014, Comisia/Ungaria, C-288/12, EU:C:2014:237, paragraful 64: În această privință, chiar presupunând că hotărârile pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE au aceleași efecte precum cele pronunțate în temeiul articolului 267 TFUE și că, prin urmare, considerații care privesc securitatea juridică ar putea face necesară, cu titlu excepțional, limitarea efectelor lor în timp, din moment ce condițiile stabilite prin jurisprudența Curții referitoare la articolul 267 TFUE ar fi îndeplinite, trebuie să se constate că, în speță, Ungaria nu a dovedit că aceste condiții ar fi îndeplinite[.]” (s.n.-M.M.-B.).
* Mulţumim revistei Dreptul nr. 6/2016
Aflaţi mai mult despre aplicare prioritară, CIF, Ciola, Costanzo, Mihaela Mazilu-Babel, obligația de a înlătura de la aplicare, organele administrației publice, Petersen