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Timestamp: 2020-07-13 18:55:08
Document Index: 228059687

Matched Legal Cases: ['Art. 84', '§ 3', '§ 177', '§ 3', '§ 177', 'BGE', 'BGE', '§ 31', 'BGE', '§ 3', '§ 177', 'Art. 83', 'Art. 8', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 83', 'Art. 83', 'Art. 130', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'Art. 83', 'Art. 83', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 47', 'BGE', '§ 4', '§ 4', 'Art. 84', 'BGE', '§ 31', 'BGE', '§ 177', 'BGE', 'Art. 84', 'Art. 83', 'Art. 51', 'Art. 83', 'Art. 189', 'Art. 89', 'Art. 83', 'Art. 8', 'Art. 29', 'Art. 49', 'Art. 48', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 44', 'Art. 50', 'Art. 130', 'Art. 1', 'Art. 85', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 116', 'Art. 83', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 190']

143 I 272
Vorrang einer Kantonsverfassung gegenüber dem übrigen kantonalen und dem kommunalen Recht (E. 2.2). Bedeutung der Schulgemeinden und der politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden) nach dem Staatsrecht des Kantons Zürich (E. 2.3). Art. 84 Abs. 2 KV/ZH verlangt für den Zusammenschluss einer Schulgemeinde mit einer politischen Gemeinde, dass seitens der Schulgemeinde die Mehrheit der Stimmenden zustimmt. Diese Regelung begründet eine kantonale, durch den Bund gewährleistete Garantie zugunsten der Schulgemeinden. Solche sind daher vor Bundesgericht legitimiert, gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 des revidierten Gemeindegesetzes vorzugehen, das diese Mitwirkung ausschliesst (E. 2.4). § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH entziehen sich jeder verfassungskonformen Auslegung, weshalb sie aufzuheben sind (E. 2.5).
BGE 143 I 272 S. 273
A. Am 25. Oktober 2010 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Vernehmlassung zu einem totalrevidierten Gemeindegesetz, welches die bisherige Fassung vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; nachfolgend: GG/ZH 1926) ersetzen soll. Eine der in die Vernehmlassung geschickten Änderungen betraf die
BGE 143 I 272 S. 274
Schulgemeinden. Gemäss § 31 Abs. 2 der Vernehmlassungsvorlage (nachfolgend: VE-GG/ZH) sah die Direktion vor, dass die Parlamentsgemeinden inskünftig "auch die Aufgaben der Volksschule" wahrnehmen sollten. Unter einer Parlamentsgemeinde versteht das Gemeinderecht des Kantons Zürich jene politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden), welche von der Gemeindeversammlung zu einem Gemeindeparlament übergegangen sind. Dies wurde damit begründet, dass in den Parlamentsgemeinden das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (im Schulbereich) und Gemeindeparlament (in allen übrigen Sachbereichen) nicht mehr zeitgemäss sei.
BGE 143 I 272 S. 275
E. Mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesgericht vom 4. September 2015 erheben die vier Oberstufenschulgemeinden Bülach, Dübendorf-Schwerzenbach, Nänikon-Greifensee und Wädenswil sowie die sechs politischen Gemeinden Bachenbülach, Greifensee, Hochfelden, Höri, Schwerzenbach und Winkel, alle im Kanton Zürich gelegen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 seien aufzuheben. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Sie rügen, die streitbetroffenen Normen verletzten zum einen die Gemeindeautonomie (Art. 83 und 84 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]), zum andern rechtsstaatliche Verfassungsgarantien (so namentlich Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 BV). Der Kantonsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 8. Oktober
BGE 143 I 272 S. 276
2015 entsprach der Abteilungspräsident dem Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.
BGE 143 I 272 S. 277
BGE 143 I 272 S. 278
2.3.3 Das Staatsrecht des Kantons Zürich sieht das Institut der Gemeinde in drei Erscheinungsformen vor. Dabei handelt es sich um die politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden; Art. 83 Abs. 1 KV/ZH), die Schulgemeinden (Art. 83 Abs. 2 KV/ZH) und die kirchlichen Körperschaften (Art. 130 KV/ZH). Deren Selbständigkeit wird anerkannt (Art. 1 Abs. 4 KV/ZH), wenn auch nur in allgemeiner Weise (BGE 136 I 395 E. 3.2.2 S. 398; Urteil 2C_919/2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.2.1, in: ZBl 113/2012 S. 543, RDAF 2013 I S. 350). Die Gemeinden sind berechtigt und verpflichtet, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln (Art. 85 Abs. 1 KV/ZH). Die politischen Gemeinden unterliegen dem Subsidiaritätsprinzip. Kraft ausdrücklicher Anordnung nehmen sie alle öffentlichen Aufgaben
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wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1 KV/ZH).
2.4.1 Anders als politische Gemeinden, deren Bestand in dem Sinne garantiert ist, dass ein lückenloser Teppich vorliegen muss, der restlos das gesamte Kantonsgebiet abdeckt, handelt es sich bei den Schulgemeinden um ein fakultatives Institut. Bildungsaufgaben "können" einer Schulgemeinde übertragen werden, ansonsten die politische Gemeinde auch hierfür zuständig ist (Art. 83 Abs. 1 KV/ZH). Besteht aber eine Schulgemeinde, kann diese mit der "Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde" (Art. 84 Abs. 1 KV/ZH) mit einer anderen Schulgemeinde fusionieren (gleichartige Fusion,
BGE 143 I 272 S. 280
"Kombinationsfusion"). Ein Zusammenschluss ist aber auch mit der politischen Gemeinde möglich, auf deren Gebiet sie sich befindet (ungleichartige Fusion, "Absorptionsfusion"; JAAG, a.a.O., N. 5 zu Art. 84 KV/ZH). In diesem letzteren Fall geht die Schulgemeinde ersatzlos unter, was aber nur mit der "Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde" geschehen kann (Art. 84 Abs. 2 KV/ZH). In einem solchen Fall sieht die Verfassung eine Urnenabstimmung auf Ebene der Schulgemeinde vor (Art. 84 Abs. 3 KV/ZH). Das Einverständnis der aufnehmenden politischen Gemeinde ist entbehrlich (zum Ganzen JAAG, a.a.O., N. 4 ff. zu Art. 84 KV/ZH).
2.4.4 Erkenntnisse lassen sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte gewinnen. Gemäss der seinerzeitigen Kantonsverfassung des Kantons Zürich von 18. April 1869 erfolgte die Bildung neuer und die Vereinigung oder Auflösung bestehender Gemeinden ursprünglich im Weg der Gesetzgebung (Art. 47 Abs. 2 KV/ZH 1869). Am 31. Januar 1904 kam es zu einer Revision dieser Verfassungsbestimmung. Fortan - und dies bis zur Totalrevision von 2005 -
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galt, dass über die Neubildung, Vereinigung oder Auflösung von Schulgemeinden mit Beschluss des Kantonsrats zu befinden war (dazu WALTER WETTSTEIN, Die Gemeindegesetzgebung des Kantons Zürich, 1907, N. 2; HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 2 zu § 4 GG/ZH 1926; GLÄTTLI, a.a.O., N. 1 zu § 4 GG/ZH 1926). Der Verfassungsgeber von 2005 übertrug diese Kompetenz alsdann vom Kantonsrat an die Stimmenden der Schulgemeinde (Art. 84 Abs. 2 KV/ZH).
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2.5.3 Der Wortlaut des Gesetzes ist klar und unzweideutig. Der Blick in die Materialien bekräftigt diese Einschätzung: Schon § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH (Sachverhalt, lit. A) hatte darauf abgezielt, das
BGE 143 I 272 S. 283
Nebeneinander von Gemeindeversammlung (Schulgemeinde) und Gemeindeparlament (politische Gemeinde) zu beseitigen. Der Regierungsrat liess das Ansinnen zwar fallen, doch nahm die vorberatende Kommission es gleich wieder auf (Sachverhalt, lit. B). Der Kantonsrat sah seinerseits von der Neuerung zunächst ab, um sie später doch gutzuheissen. Das einleitende Votum in der Sitzung vom 2. Februar 2015 erhellt die Stossrichtung: Beabsichtigt war, den "alten Zopf" abzuschneiden, um dadurch die "unübersichtliche, verwirrende und groteske" Situation zu beseitigen (Sachverhalt, lit. C). Die Mehrheit des Kantonsrats teilte diese Einschätzung. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde führt der Kantonsrat denn auch aus, nach Ablauf der gesetzlichen Frist (§ 177 GG/ZH 2015) würde die Auflösung "soweit notwendig ersatzhalber aufsichtsrechtlich vorgenommen", mithin gegebenenfalls auch ohne Zustimmung der Stimmberechtigten.
BGE: 142 I 135, 142 III 695, 141 I 36, 140 I 394 mehr... , 139 II 243, 131 I 74, 142 V 402, 141 II 57, 141 V 221, 140 I 285, 139 I 169, 142 I 177, 136 I 395, 142 II 182, 140 I 153, 131 I 91, 138 I 321, 137 I 77, 141 III 155, 141 IV 299, 141 V 206
Artikel: Art. 84 Abs. 2 KV/ZH, Art. 83 und 84 KV/ZH, Art. 51 BV, Art. 83 Abs. 1 KV/ZH mehr... , Art. 189 Abs. 1 lit. e BV, Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, Art. 83 Abs. 2 KV/ZH, Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 BV, Art. 49 Abs. 1 BV, Art. 48 Abs. 5 BV, Art. 51 Abs. 1 BV, Art. 51 Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 51 Abs. 2 Satz 2 BV, Art. 51 Abs. 2 BV, Art. 44 BV, Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 130 KV/ZH, Art. 1 Abs. 4 KV/ZH, Art. 85 Abs. 1 KV/ZH, Art. 62 Abs. 1 BV, Art. 62 Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 116 Abs. 1 KV/ZH, Art. 83 KV/ZH, Art. 84 Abs. 1 KV/ZH, Art. 84 Abs. 3 KV/ZH, Art. 190 BV