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Timestamp: 2016-10-21 18:33:05
Document Index: 205818318

Matched Legal Cases: ['Art. 53', 'Art. 6', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 6', 'Art. 95', 'Art. 96', 'Art. 4', 'Art. 87', 'BGE', 'BGE', 'Art. 189', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 4', 'Art. 40', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 36', 'Art. 94', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 94', 'Art. 85', 'in fine', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 51', 'BGE', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 159']

2P.131/2001 (13.11.2001)
2P.131/2001/ran
Hungerb�hler, Bundesrichter M�ller, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli und Gerichtsschreiber Moser.
Gemeinde Arosa, Rathaus, Arosa, Beschwerdef�hrerin, handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Zinsli, Werkstrasse 2, Chur,
P lakanda AWI A G, Beckenhofstrasse 6, Z�rich, Beschwerdegegnerin 1,A.________, ............., Arosa, Beschwerdegegnerin 2,beide vertreten durch Rechtsanwalt Manfred D�hler, Bahnhofstrasse 8, St. Gallen, Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 4. Kammer,
Gemeindeautonomie (Plakatmonopol), hat sich ergeben:
A.- Die Stimmberechtigten der Gemeinde Arosa haben am 25. Juni 1995 ein neues Gesetz �ber die allgemeine Ortspolizei (im Folgenden: Ortspolizeigesetz) angenommen. Zum Plakat- und Reklamewesen findet sich darin die folgende Regelung:
Der gesamte Plakatanschlag auf �ffentlichem oder
privatem Grund ist der Gemeinde vorbehalten.
Der Gemeinderat kann den Plakatanschlag auf �ffentlichem
oder privatem Grund ganz oder teilweise
einer bestimmten Unternehmung vergeben. Er ist befugt,
hier�ber eine Konzession zu erteilen oder
einen Vertrag abzuschliessen.
Andere Anzeigen und Reklameanlagen d�rfen auf
�ffentlichem und privatem Grund nur mit Bewilligung
des Gemeinderates angebracht werden.
F�r dauernde Vorrichtungen gilt das ordentliche
Art. 53 des Ortspolizeigesetzes erm�chtigt den Gemeinderat zum Erlass von Ausf�hrungsbestimmungen �ber das Plakat-, Anzeige- und Reklamewesen. Die Ausf�hrungsbestimmungen zum Gesetz �ber die allgemeine Ortspolizei vom 20. September 1995 (im Folgenden: Ausf�hrungsbestimmungen) sehen in diesem Zusammenhang vor:
F�r private Plakate und Anzeigen auf �ffentlichem
und privatem Grund dienen die Anschlagstellen der
Allgemeinen Plakatgesellschaft (APG), mit der die
Gemeinde im Vertragsverh�ltnis steht. F�r amtliche
Publikationen dienen die Anschlagkasten der
Als Fremdreklamen gelten Werbungen aller Art auf
fremden Grundst�cken, (...). Fremdreklamen, gleich
welcher Gr�sse und welchen Formates, sind nicht
gestattet (...).
B.- Mit Eingabe vom 5. November 1999 stellten die Plakanda AWI AG, Z�rich, sowie A.________ als Grundeigent�merin bei der Gemeinde Arosa ein Gesuch f�r eine unbeleuchtete, an der Fassade zu befestigende B12 Normplakatstelle (140 x 280 cm) f�r wechselnde Fremdwerbung an der (innerorts gelegenen) Liegenschaft Innere Poststrasse, ............., in Arosa.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 wies der Gemeinderat Arosa das Gesuch ab mit der Begr�ndung, der gesamte Plakatanschlag auf �ffentlichem wie auf privatem Grund der Gemeinde Arosa unterstehe gem�ss kommunalem Polizeigesetz der Aufsicht des Gemeinderats, welcher befugt sei, einer bestimmten Unternehmung eine Konzession zu erteilen.
Solches habe er auch getan, stehe er doch seit vielen Jahrzehnten im Vertragsverh�ltnis mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft Chur. Anderweitige Plakate w�rden nicht bewilligt, umso weniger als der Gemeinderat zusammen mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft kurz vor dem Abschluss eines neuen Plakatkonzepts stehe.
C.- Mit Urteil vom 27. Februar 2001 (mitgeteilt am 22. M�rz 2001) hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden (4. Kammer) einen von der Plakanda AWI AG und A.________ erhobenen Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates gut und wies die Sache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erw�gungen" an die Gemeinde Arosa zur�ck. Zur Begr�ndung f�hrte das Gericht im Wesentlichen aus, ein kommunales Plakatmonopol verstosse, soweit es sich - wie vorliegend - auf privaten Grund beziehe, gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit und sei damit mit der Wirtschaftsfreiheit bzw. der Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren.
Die Gemeinde habe die Bewilligung der fraglichen Plakatstelle zu Unrecht unter Berufung auf das Plakatmonopol abgelehnt. Ebenso als unzul�ssig erachtete das Gericht sodann das Verbot von Fremdreklamen auf Grundst�cken (Art. 6 der Ausf�hrungsbestimmungen).
D.- Mit Eingabe vom 7. Mai 2001 l�sst die Gemeinde Arosa beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde einreichen, mit der sie eine Verletzung der Gemeindeautonomie r�gt und die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 27. Februar 2001 beantragt.
E.-Das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden sowie die Plakanda AWI AG und A.________ beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Allgemeine Plakatgesellschaft, Zweigniederlassung Chur, hat sich nicht vernehmen lassen.
1.- a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Die vorliegende Streitsache beschl�gt nicht den (bundesrechtlichen) Bewilligungsentscheid f�r eine Strassenreklame im Sinne von Art. 6 SVG (SR 741. 01) sowie Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741. 21), gegen welchen dieses Rechtsmittel grunds�tzlich offen st�nde (Urteile des Bundesgerichts 2A.360/1994 vom 12. Februar 1996, E. 1, 1P.402/1999 vom 7. Dezember 1999, E. 1, 1P.783/1999 vom 24. Februar 2000, E. 1 sowie 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, E. 1a); eine solche Bewilligung, welche (lediglich) der Beurteilung der Beeintr�chtigung der Verkehrssicherheit dient (vgl. Art. 96 SSV), wurde vorliegend bereits am 12. November 1999 durch das (gem�ss Art. 4 der kantonalen Verordnung vom 5. Mai 1980 �ber die Strassenreklamen hief�r zust�ndige) Tiefbauamt des Kantons Graub�nden rechtskr�ftig erteilt. Die hier streitige Anordnung st�tzt sich dagegen auf selbst�ndiges kantonales (bzw. kommunales) Recht, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzul�ssig ist.
b) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, schliesst er doch, indem er die Streitsache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erw�gungen" an die Gemeinde zur�ckweist, das kantonale Verfahren nicht ab. Gegen Zwischenentscheide der vorliegenden Art ist die staatsrechtliche Beschwerde (nur) dann zul�ssig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken k�nnen (Art. 87 Abs. 2 OG, in der seit 1. M�rz 2000 g�ltigen Fassung). Ein solcher liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (u.a.) dann vor, wenn eine Gemeinde - wie hier - durch einen R�ckweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia 41 E. 1b S. 44, 221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts 2P.325/1995 vom 17. Januar 1996, in: SJ 1996 S. 496 f., E. 1b; unver�ffentlichte E. 1a von BGE 126 I 133). Damit ist diese Eintretensvoraussetzung erf�llt.
c) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis).
Im vorliegenden Fall wird die Beschwerdef�hrerin durch den angefochtenen Entscheid angehalten, die streitige Plakatstelle zu bewilligen und (im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erw�gungen) das von ihr bisher wahrgenommene Gemeindemonopol f�r den Plakatanschlag auf privatem Grund aufzugeben bzw. auf das Verbot von Fremdreklame zu verzichten.
Sie wird insoweit in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt betroffen und ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert.
Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist mithin einzutreten.
2.- a) Art. 50 Abs. 1 BV gew�hrleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie einger�umt wird (Ulrich Zimmerli, Bund - Kantone - Gemeinden, in: derselbe [Hrsg. ], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen f�r Praxis und Wissenschaft, Bern 2000, S. 60; Hansj�rg Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Daniel Th�rer/Jean-Fran�ois Aubert/ J�rg Paul M�ller [Hrsg. ], Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, � 31, Rz. 43 und 45; Christa Braaker, Die Gemeindeautonomie, in: Thomas Fleiner/Peter Forster/Alexander Misic/Urs Thalmann [Hrsg. ], Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basel 2000, S. 231 f.; Ulrich H�felin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl. , Z�rich 2001, N. 976). Anzukn�pfen ist folglich am Begriff der Autonomie gem�ss bisheriger st�ndiger Rechtsprechung des Bundesgerichts.
Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290, mit Hinweisen).
Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227 mit Hinweisen).
b) Die B�ndner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454 mit Hinweisen). Dies gilt namentlich auch f�r den Erlass von Vorschriften �ber Reklamevorrichtungen (Art. 22 Ziff. 5 lit. g des Raumplanungsgesetzes f�r den Kanton Graub�nden vom 20. Mai 1973; Urteile des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff., E. 2b, sowie 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E. 2a). Sodann sind die Gemeinden (unter Vorbehalt der Zust�ndigkeit von Bund und Kanton) mit der Sorge f�r Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Polizei", Art. 4 lit. f des Gemeindegesetzes des Kantons Graub�nden vom 28. April 1974; vgl. auch Art. 40 Abs. 2 der Verfassung f�r den Kanton Graub�nden vom 2. Oktober 1892 [SR 131. 226]). Sie sind mithin auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zust�ndigkeit des Kantons verbleibt (oben E. 1a). Den Gemeinden ist es somit �berlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften �ber das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie k�nnen sich folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Beh�rde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden k�nnen in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen h�tten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 f. mit Hinweisen). Ebenso k�nnen sie eine Verletzung des Willk�rverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Geh�rs r�gen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E. 3b S. 255; 115 Ia 42 E. 3c S. 46, mit Hinweisen). Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rden mit freier Kognition, sonst nur auf Willk�r hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; 122 I 279 E. 8c S.
291; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, mit Hinweisen).
3.-Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, indem das Verwaltungsgericht in seinem Urteil das Plakatmonopol der Gemeinde Arosa, soweit es sich auf privaten Grund beziehe, als unverh�ltnism�ssigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. in die Eigentumsgarantie betrachte, habe es diese verfassungsm�ssigen Rechte zum Nachteil der Gemeinde in Abweichung von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihrem Gehalt erheblich erweitert und unrichtig angewendet, worin eine Verletzung ihrer Autonomie liege.
a) Art. 27 BV gew�hrleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Aus�bung einer privatwirtschaftlichen Erwerbst�tigkeit umfasst. In den Schutzbereich dieses verfassungsm�ssigen Rechts fallen folglich auch das gewerbsm�ssige Aush�ngen von Plakaten auf privatem Grund (Beschwerdegegnerin 1) bzw. das entgeltliche �berlassen solcher Fl�chen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl (Beschwerdegegnerin 2).
Die Wirtschaftsfreiheit gilt indessen nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschr�nkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zul�ssig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begr�ndet sind (Abs. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Handels- und Gewerbefreiheit gem�ss der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 31 Abs. 2 aBV, in der Fassung der Wirtschaftsartikel von 1947) ist es den Kantonen gestattet, neben den vom Regalvorbehalt gew�hrleisteten historischen Grund- und Bodenregalien (wie das Jagd-, Fischerei-, Berg- und Salzregal) auch weitere Monopole zu errichten, sofern dies durch hinreichende Gr�nde des �ffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gr�nde, gerechtfertigt und verh�ltnism�ssig ist; unzul�ssig sind solche Monopole zur Verfolgung von rein fiskalischen Interessen (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221 f.; 124 I 11 E. 3a/b S. 15 f., mit Hinweisen auf Lehre und Praxis). Gegen�ber Art. 31 Abs. 2 aBV weist der dieser Bestimmung entsprechende Art. 94 Abs. 4 BV eine angepasste Formulierung auf (vgl. zur nicht mehr explizit erw�hnten Rechtsetzungskompetenz der Kantone: H�felin/Haller, a.a.O., N. 665); eingef�gt wurde namentlich ein auf den Entwurf der Verfassungskommission des St�nderates (BBl 1998 S. 439 ff., vgl. dort Art. 85 Abs. 3) zur�ckgehender konkretisierender Passus, wonach "insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, " dem Verfassungsvorbehalt unterliegen (vgl. zu diesem Einschub: Ren� Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einf�hrung, Basel 2000, S. 313, sowie derselbe, Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg. ], Die neue Bundesverfassung, a.a.O, S. 166). Nach dem aus den Materialien hervorgehenden Willen des Verfassungsgebers sollte sich indessen in Bezug auf die Frage der Zul�ssigkeit bestehender bzw. der Errichtung neuer kantonaler Monopole an der bisherigen Rechtslage nichts �ndern (AB 1998 [Separatdruck] S 88 f., Voten Rhinow, Koller und Maissen; vgl. auch bereits die bundesr�tliche Botschaft in BBl 1997 I 296 f.; ebenso: Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 702 in fine, S. 360). Damit bleiben (neue) kantonale Monopole, sofern sie die oben angef�hrten, von der Praxis entwickelten Kriterien beachten, auch nach der Bundesverfassung vom 18. April 1999 mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
b) Lehre und Praxis unterscheiden mehrere Arten von kantonalen Monopolen. Neben den historischen Regalien bestehen rechtliche und faktische Monopole. Wird den Privaten durch Rechtssatz eine bestimmte wirtschaftliche T�tigkeit untersagt und ausschliesslich dem Staat vorbehalten, so liegt ein rechtliches Monopol vor. Demgegen�ber besteht ein faktisches Monopol, wenn das Gemeinwesen kraft seiner Herrschaft �ber den �ffentlichen Grund Private von einer ihnen an sich nicht verbotenen wirtschaftlichen T�tigkeit ausschliesst.
Will eine Gemeinde - wie hier - das Anbringen von Plakaten auf ihrem ganzen Gebiet, einschliesslich der Privatgrundst�cke, sich selber vorbehalten, so muss sie dies mittels eines rechtlichen Monopols tun; ein bloss faktisches Monopol verm�chte lediglich den Plakataushang auf �ffentlichem Grund zu erfassen (vgl. zum Ganzen: BGE 125 I 209 E. 10b S. 222 mit Literaturzitaten). Der Begriff "Monopol" bedeutet im vorliegenden Zusammenhang einerseits, dass sich die Gemeinde das Recht vorbeh�lt, selber - auch anstelle der privaten Grundeigent�mer - �ber den Plakatanschlag auf ihrem Gebiet zu befinden; andererseits �bertr�gt die Gemeinde dieses Recht f�r eine bestimmte Zeitdauer und in einem bestimmten Rahmen durch Konzession (bzw. Vertrag) auf ein einziges Unternehmen, welches dadurch eine Monopolstellung erh�lt. Die Gemeinde k�nnte das ihr vorbehaltene Recht auch selber aus�ben oder auf verschiedene Plakatunternehmen �bertragen (vgl. BGE 125 I 209 E. 10d/bb S. 223).
Um zul�ssig zu sein, muss ein rechtliches Monopol - als Einschr�nkung der Wirtschaftsfreiheit - auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, einem �ffentlichen Interesse entsprechen und verh�ltnism�ssig sein (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221; 124 I 25 E. 3a S. 27, mit Hinweisen). In einem die Gemeinde Lausanne betreffenden Entscheid aus dem Jahre 1974 erachtete das Bundesgericht diese Voraussetzungen bei einem (rechtlichen) Monopol f�r Anschl�ge auf �ffentlichem und privatem Grund, welches mit der Erteilung einer Konzession an eine (einzige) private Unternehmung verbunden war, als erf�llt (BGE 100 Ia 445 E. 5 S. 449 ff.). Hinsichtlich der Verh�ltnism�ssigkeit hielt es fest, ein solches System verschaffe den f�r die Gew�hrleistung des Landschafts- und Ortsbildschutzes sowie der Verkehrssicherheit unerl�sslichen Gesamt�berblick und erm�gliche es dem Gemeinwesen, der Konzession�rin gewisse Bedingungen aufzuerlegen und die Anzahl der Plakate zu begrenzen. Gegen�ber einer blossen (vorg�ngigen) Bewilligungspflicht k�nne mit einem Monopol den �ffentlichen Interessen in einer sichereren, wirksameren und mit geringerem Aufwand verbundenen Weise Rechnung getragen werden (E. 5c S. 452 f. des zitierten Entscheids). In einem Urteil aus dem Jahre 1987 verlangte das Bundesgericht f�r die Statuierung eines derartigen Monopols angesichts des damit verbundenen Ausschlusses des freien Wettbewerbs eine klare und unmissverst�ndliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht, an welcher es im zu beurteilenden Fall fehlte (Urteil P.150/1987 vom 11. Dezember 1987, in:
ZBl 89/1988 S. 326 ff.). Schliesslich hatte sich das Bundesgericht in einem j�ngeren Entscheid eingehend mit der Zul�ssigkeit eines auf den �ffentlichen Grund beschr�nkten (faktischen) Plakatmonopols zu befassen, wobei es zum Schluss kam, ein solches entspreche einem echten �ffentlichen Interesse und erscheine in W�rdigung aller Umst�nde auch als verh�ltnism�ssig (BGE 125 I 209 E. 10 S. 221 ff.); es unterstrich jedoch, dass das faktische Monopol hinsichtlich der Notwendigkeit des Eingriffs weniger strengen Voraussetzungen unterliege als ein rechtliches Monopol (E. 10d/aa S. 223 des zitierten Entscheids).
c) Im angefochtenen Entscheid l�sst das Verwaltungsgericht offen, ob das umstrittene Plakatmonopol der Gemeinde Arosa - soweit es sich auf privaten Grund beziehe - �ber eine gen�gende gesetzliche Grundlage verf�ge, h�lt aber fest, dass eine Reglementierung des Reklamewesens sowohl auf �ffentlichem wie auf privatem Grund einem �ffentlichen Interesse entspreche und zur Wahrung der Verkehrssicherheit, der Landschafts- und Ortsbildpflege sogar unumg�nglich sei.
Hingegen k�nnten diese Rechtsg�ter, wie sich in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graub�nden ohne Plakatmonopol zeige, auch durch eine blosse Bewilligungspflicht f�r Plakatanschlagstellen wirksam gesch�tzt werden. Eine solche ziehe keinen unverh�ltnism�ssigen Verwaltungsaufwand nach sich; so k�nnten Fragen des Ortsbildschutzes und der Verkehrssicherheit sowie allf�llige weitere polizeiliche Voraussetzungen im Rahmen eines normalen Baubewilligungsverfahrens beurteilt werden, wie dies f�r jedes andere beliebige Bauvorhaben der Fall sei. Ein Gemeindemonopol f�r den Plakatanschlag auch auf privatem Grund, wie in den Vorschriften der Gemeinde Arosa vorgesehen, erweise sich als unverh�ltnism�ssig.
Demgegen�ber verweist die Beschwerdef�hrerin auf die in BGE 100 Ia 445 genannten, f�r ein Plakatmonopol auf privatem Grund sprechenden Argumente. Entscheidend sei die Wirkung einer Plakatstelle auf das Publikum, welches sich auf �ffentlichem Grund aufhalte, weshalb eine Differenzierung zwischen dem auch j�ngst wieder als verfassungsm�ssig erkannten Plakatmonopol auf �ffentlichen Grund (BGE 125 I 209) und einem solchen, welches den privaten Grund (mit-)erfasse, nicht gerechtfertigt sei; im Hinblick auf die polizeilichen Interessen seien vielmehr alle Plakatstellen gleich zu regeln. Gerade in Fremdenverkehrsorten sei ein Gesamtkonzept f�r die Plakatierung, dessen Einhaltung nur mittels Monopol und Exklusivvertrag sicherzustellen sei, zur Verhinderung zu hoher Gesamtzahlen bzw. �berm�ssiger Konzentrationen unerl�sslich; auch k�nnten dadurch unansehnliche leer stehende Plakatstellen vermieden werden. Im Weiteren m�sste die Gemeinde ohne Monopol jede einzelne Plakatstelle bewilligen, sofern sie nicht eindeutig un�sthetisch w�re, wobei die einmal erteilte Bewilligung praktisch unwiderruflich sei. Schliesslich erm�gliche der Exklusivvertrag der Gemeinde, f�r offizielle Anschl�ge und Werbung in eigener Sache Plakatfl�chen unentgeltlich zur Verf�gung gestellt zu bekommen. Auch sei das Kontroll- und Aufsichtswesen einfacher und kosteng�nstiger.
d) Wie im angefochtenen Urteil wurden auch in anderen Kantonen Monopole f�r Plakatanschlagstellen auf privatem Grund aus �hnlichen �berlegungen als unverh�ltnism�ssiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erkannt und f�r unzul�ssig erkl�rt (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 31. M�rz 1978, in: ZBl 80/1979 S. 224 ff., E. 4; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 26. Mai 1992, in: ZBl 93/1992 S. 520 ff., E. 5; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 27. April 1994, in: AGVE 1994 S. 233 ff., E. 7). In allen diesen Entscheiden wurde eine blosse Bewilligungspflicht als milderes Mittel zur Wahrung der �ffentlichen Interessen als ausreichend erachtet. Auch die Lehre spricht sich im Allgemeinen gegen die Zul�ssigkeit eines Plakatmonopols oder jedenfalls gegen dessen Ausdehnung auf privaten Grund aus (Etienne Grisel, Libert� du commerce et de l'industrie, Bd. II, Bern 1995, N. 1000, S. 227 f.; derselbe, Les monopoles d'Etat, in: M�langes Andr� Grisel, Neuch�tel 1983, S. 412 f.; Fritz Gygi/Paul Richli, Wirtschaftsverfassungsrecht,
2. Aufl. , Bern 1997, S. 75, Fn. 84; H�felin/Haller, a.a.O., N. 721; Ulrich H�felin/Georg M�ller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. , Z�rich 1998, Rz. 1947; J�rg Paul M�ller, Grundrechte in der Schweiz,
3. Aufl. , Bern 1999, S. 673, Fn. 242; Ren� A. Rhinow/Beat Kr�henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel 1990, Nr. 138 B IV b, S. 441; Claude Ruey, Monopoles cantonaux et libert� �conomique, Diss. Lausanne 1987, S. 285 f.; Karin Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1988, S. 150 f.; Klaus A. Vallender, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl. , Bern 1995, S. 103 f.).
Gelegentlich wird weniger das Plakatmonopol an sich, sondern die daran anschliessende Erteilung einer Exklusivkonzession an einen Privaten kritisiert (Pierre Moor, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 393; Leo Sch�rmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht,
3. Aufl. , Bern 1994, S. 75 f.).
Zu pr�fen ist, ob auf die Rechtsprechung in BGE 100 Ia 445 zur Zul�ssigkeit von Plakatmonopolen, soweit sie sich auf privaten Grund beziehen, zur�ckzukommen ist.
e) aa) Die gesetzliche Grundlage f�r das vorliegend streitige Plakatmonopol findet sich in Art. 51 des dem obligatorischen Referendum unterstehenden Ortspolizeigesetzes der Gemeinde Arosa. Diese Bestimmung ist hinreichend klar und bringt insbesondere deutlich zum Ausdruck, dass sich das fragliche Gemeindemonopol auch auf den privaten Grund erstreckt. Damit liegt eine gen�gende gesetzliche Grundlage im Sinne der Rechtsprechung (vgl. das erw�hnte Urteil des Bundesgerichts in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.) f�r den fraglichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor.
Die unter diesem Titel vorgebrachten Einw�nde seitens der Beschwerdegegnerinnen sind weder nachvollziehbar noch stichhaltig.
bb) F�r ein Plakatmonopol liegt - auch soweit sich dieses auf privaten Grund bezieht - ein �ffentliches Interesse vor. Eine Normierung des Plakatanschlags dr�ngt sich zun�chst aus Gr�nden der Verkehrssicherheit auf, wobei es auch den reibungslosen widmungskonformen Gebrauch des �ffentlichen Grundes im Allgemeinen zu gew�hrleisten gilt.
Sodann bedarf es entsprechender Vorschriften zum Schutz des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes (vgl. BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 450; 60 I 268 E. 2a S. 271); Rechnung zu tragen ist dabei dem Erscheinungsbild einer Ortschaft als Ganzes, der �sthetik einzelner Strassenz�ge und Pl�tze, wie auch der W�rde von historischen St�tten und Amtsgeb�uden sowie der Einzigartigkeit von Natur- und Kunstdenkm�lern. F�r die Verwirklichung dieser Anliegen ist die Erfassung s�mtlicher vom �ffentlichen Raum aus wahrnehmbarer Plakat- und Reklameeinrichtungen grunds�tzlich unerl�sslich - unabh�ngig davon, ob diese sich auf �ffentlichem oder auf privatem Grund befinden.
Dass mit dem vorliegenden Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, rein fiskalische Interessen verfolgt w�rden, kann schon angesichts der relativ geringen Einnahmen von Fr. 12'000.-- bis 13'000.--, welche die Gemeinde aus dem Vertrag mit der Konzession�rin j�hrlich erzielt, ausgeschlossen werden. Im �brigen d�rften diese Betreffnisse zur Hauptsache ohnehin auf Entsch�digungen f�r Plakatierungen auf �ffentlichem Grund zur�ckgehen.
cc) Fraglich ist, ob das Plakatmonopol, soweit esdie privaten Grundst�cke miterfasst, das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip beachtet. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gew�hlte Massnahme zur Verwirklichung des im �ffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vern�nftigen Verh�ltnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschr�nkungen stehen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; 125 I 209 E. 10d/aa S. 223, je mit Hinweisen).
Die Eignung des vorliegend streitigen Monopols steht ausser Frage; indem sich die Gemeinde das Recht zum Plakatanschlag auf ihrem gesamten Gebiet vorbeh�lt bzw. unter restriktiven Auflagen auf eine einzelne Konzession�rin �bertr�gt, kann sie bestm�glich �ber die Wahrung der in Frage stehenden �ffentlichen Interessen wachen. Die Notwendigkeit der Reglementierung ergibt sich dabei einerseits aus verkehrspolizeilichen und andererseits aus landschafts- und ortsbildsch�tzerischen bzw. �sthetischen Gr�nden (oben E. 3e/bb). Die verkehrspolizeilichen Schranken finden sich - wie erw�hnt (oben E. 1a) - in Art. 95 ff. SSV, welche durch Weisungen der eidgen�ssischen Beh�rden zum Teil noch n�her ausgef�hrt werden; aus diesem Grund ist das Anbringen und �ndern von Strassenreklamen von Bundesrechts wegen bewilligungspflichtig (Art. 100 Abs. 1 SSV). Dar�ber hinaus obliegt es dem kantonalen oder kommunalen Recht, zus�tzliche Schranken aus landschafts- und ortsbildsch�tzerischen Gr�nden zu statuieren (vgl. Art. 100 Abs. 2 SSV; Manfred K�ng, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht, Diss. Z�rich 1990, S. 40). Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher regelm�ssig einer kommunalen (Plakat-)Bewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG bzw. der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (vgl. K�ng, a.a.O., S. 139 ff.).
Die Gemeinde kann, im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach Art und Gr�sse normieren bzw. f�r bestimmte Zonen oder Geb�ude �berhaupt untersagen. Soweit es um die Zurverf�gungstellung des �ffentlichen Grundes geht, kann die Gemeinde ihre diesbez�glichen Forderungen schon aufgrund ihrer direkten Herrschaftsgewalt �ber dieses Areal durchsetzen und einer allf�lligen Konzession�rin bzw. den zugelassenen Plakatunternehmen die ihr gut scheinenden Auflagen ohne besondere gesetzliche Grundlage aufzwingen. Sie ist aber zur Durchsetzung ihrer �sthetischen Anliegen auf ein den privaten Grund mitumfassendes allgemeines Monopol nicht angewiesen, wiewohl eine solche Regelung die Erreichung der angestrebten Sachziele wie auch die administrativen Abl�ufe erleichtern mag. Eine Bewilligungspflicht f�r Reklamen auf privatem Grund, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, gen�gt.
Dabei ist es der Gemeinde nicht verwehrt, die Modalit�ten der Plakatierung im Rahmen eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.581/1998 vom 1. Februar 1999, in: RDAF 2000 1 S. 288 ff., E. 3b/c, bzw. in deutscher �bersetzung in: Pra 1999 Nr. 127 S. 686 ff.). Zu unterscheiden ist zwischen Plakatstellen, an denen periodisch neue Plakate angebracht werden, die als solche jeweils keiner speziellen Bewilligung mehr bed�rfen, und sonstigen fest angebrachten Reklamen. F�r die Benutzung von Plakatstellen wird der private Grundeigent�mer praktisch mit einer - von ihm ausgew�hlten - spezialisierten Plakatfirma kontrahieren m�ssen, welche ihrerseits nach Bedarf die Plakate ihrer Kunden anbringt und die einschl�gigen Vorschriften kennt. Eine dahingehende Forderung wird die Gemeinde unabh�ngig vom Bestand eines Monopols stellen d�rfen, indem sie etwa verlangt, dass das Gesuch zum Anbringen der Plakatstelle von einer spezialisierten bzw.
qualifizierten Firma gestellt wird, welche gleichzeitig mit oder anstelle des Grundeigent�mers als Bewilligungsnehmerin ins Recht gefasst wird. Sodann kann sich die Gemeinde bei Plakatstellen auf privatem Grund auch eine Interventionsbefugnis vorbehalten, um gegen polizeiwidrige Anschl�ge einschreiten zu k�nnen oder um beispielsweise eine gewisse Ordnung bei Wahlkampagnen (Sicherstellung der Gleichbehandlung der Kandidaten) zu wahren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.315/1998 vom 7. Dezember 1998, in deutscher �bersetzung in: Pra 1999 Nr. 86 S. 479 ff.).
Die f�r ein Monopolregime sprechenden sachlichen Gr�nde erscheinen zwar nach wie vor als durchaus ausreichend, um das (faktische) Plakatmonopol f�r Reklamen auf �ffentlichem Grund zu rechtfertigen (BGE 125 I 209 E. 10c und d S. 222 ff.). Sie besitzen - entgegen BGE 100 Ia 445 E. 5c S. 451 ff. - aber nicht das erforderliche Gewicht, um dieses Regime - als rechtliches Monopol - auf private Grundst�cke ausdehnen zu k�nnen. Da sich die verfolgten �ffentlichen Anliegen nach dem Gesagten auch auf andere Weise hinreichend wahren lassen, erscheint der mit einer solchen Regelung verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der an der Ausn�tzung m�glicher Plakatstellen interessierten Grundeigent�mer einerseits sowie der als deren allf�llige Vertragspartner ausgeschlossenen konkurrierenden Plakatfirmen andererseits als unverh�ltnism�ssig. Dem kantonalen Verwaltungsgericht l�sst sich insofern keine falsche Handhabung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit vorwerfen, und die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegr�ndet.
f) H�lt das vorliegend streitige Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, nach dem Gesagten bereits vor der Wirtschaftsfreiheit nicht stand, so er�brigt sich die weitere Pr�fung der Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
4.- a) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe das Verbot von Fremdreklamen zu Unrecht als unzul�ssig erkannt.
b) Im angefochtenen Entscheid war das Gericht zum Schluss gekommen, die Unterscheidung zwischen Fremd- und Eigenreklame bilde offensichtlich kein taugliches Kriterium, um zwischen die Verkehrssicherheit gef�hrdenden bzw. das Ortsbild beeintr�chtigenden Reklamen und solchen, die diese Polizeig�ter nicht verletzten, zu differenzieren, weshalb das von der Gemeinde statuierte Fremdreklameverbot gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Das Bed�rfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen Betriebsliegenschaft) hat einen h�heren Stellenwert als das blosse Interesse, sein Grundst�ck gegen Entgelt f�r Fremdreklame zur Verf�gung stellen zu k�nnen. Es ist insoweit nicht unzul�ssig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Reklamen aus �sthetischen Gr�nden in Grenzen zu halten, Fremdreklamen in sch�tzenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zul�sst; lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund kann sich als unverh�ltnism�ssiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie erweisen (Urteil des Bundesgerichts P.593/1985 vom 25. Februar 1987, E. 4, best�tigt im Urteil 1P.122/1998 vom 12. Mai 1998, in: ZBl 101/2000 S. 135 ff., E. 4b). Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Pr�fung. Wenn die Gemeinde Arosa einerseits f�r alle Privatliegenschaften ein Fremdreklameverbot statuiert und andererseits ihrer Konzession�rin f�r Plakatstellen (auf �ffentlichem und privatem Grund) eine generelle Ausnahme von diesem Verbot zugesteht, erscheint dieses Verbot vorab als Mittel zur Durchsetzung des streitigen Plakatmonopols und entbehrt einer selbst�ndigen sachlichen Begr�ndung. Die Gemeinde wird nach dem partiellen Hinfall des Plakatmonopols ihre einschl�gigen Ausf�hrungsregelungen �berpr�fen m�ssen.
5.- a) In seinem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdef�hrerin angewiesen, "die Baubewilligung im Sinne der Erw�gungen zu erteilen". Die Beschwerdef�hrerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, sie habe das Plakatgesuch einzig unter Hinweis auf das kommunale Monopol sowie den Exklusivvertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft abgelehnt, ohne die Bewilligungsvoraussetzungen im Weiteren materiell gepr�ft zu haben. Indem sich das Verwaltungsgericht damit begn�ge, die Plakatwand als mit den "Vorschriften �ber das Ortsbild" vereinbar zu erkl�ren, um alsdann die Gemeinde zur Bewilligungserteilung anzuhalten, verweigere es ihr das rechtliche Geh�r, stelle es den Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest und verletze es willk�rlich kommunale Vorschriften.
b) In den Erw�gungen des angefochtenen Entscheids werden das geltend gemachte Monopol und das damit verkn�pfte Fremdreklameverbot - nach dem Gesagten - zu Recht als unzul�ssige Hindernisse bezeichnet, allf�llige anderweitige baupolizeiliche Schranken dagegen ausdr�cklich vorbehalten.
Allerdings hat das Verwaltungsgericht die von der Beschwerdef�hrerin im Rekursverfahren vorgebrachten �sthetischen Einw�nde unter Hinweis auf die von der Allgemeinen Plakatgesellschaft betriebenen Plakatstellen als unbeachtlich bezeichnet.
Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Gemeinde respektiert werden: Es ist vorab Sache der Gemeindebeh�rden, die Zul�ssigkeit der streitigen neuen Plakatstelle in ortsbildsch�tzerischer bzw. �sthetischer Sicht zu beurteilen, wobei sie selbstverst�ndlich einen rechtsgleichen Massstab anzuwenden hat. Sie hat es im �brigen - wie erw�hnt - in der Hand, das Anbringen von Reklamen und Plakaten mit den ihr zur Verf�gung stehenden bau- und planungsrechtlichen, aber auch gewerbepolizeilichen Mitteln den gebotenen ortsbildsch�tzerischen und �sthetischen Schranken - beispielsweise in Form eines Plakatkonzepts (vgl.
E. 3e/cc) - zu unterwerfen, denen sich auch die privaten Grundeigent�mer zu unterziehen haben. Ob die von der Gemeinde gegebenenfalls zu erteilende kommunale Bewilligung, wie im angefochtenen Urteil angenommen, als Baubewilligung oder aber, wie von der Beschwerdef�hrerin geltend gemacht, als gewerbepolizeiliche Bewilligung zu bezeichnen ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang. Es ist Sache der Gemeinde, diese Fragen bei der Neubeurteilung des Gesuches zu kl�ren und die massgebenden Vorschriften zur Anwendung zu bringen.
6.- Damit ist die staatsrechtliche Beschwerde im Sinne der Erw�gungen abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen, deren Verm�gensinteressen vorliegend zumindest mitbetroffen sind (Art. 156 Abs. 1 und 2, Art. 153 sowie 153a OG). Die anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 haben f�r das Verfahren vor Bundesgericht Anspruch auf Parteientsch�digung durch die Beschwerdef�hrerin (Art. 159 Abs. 2 OG).
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird im Sinne der Erw�gungen abgewiesen.
3.- Die Beschwerdef�hrerin hat die Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden (4. Kammer) sowie (zur Information) der APG Allgemeinen Plakatgesellschaft, Zweigniederlassung Chur, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2001