Source: https://www.monitor-zamowien.pl/artykul/samooczyszczanie-nieskuteczne
Timestamp: 2020-07-14 08:59:47+00:00
Document Index: 76004490

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 7', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 3', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 90']

Samooczyszczanie Nieskuteczne - Zamówienia publiczne i wszystkie niezbędne informacje - Monitor Zamówień Publicznych
Przedmiotem konfliktu stron tym razem było postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę obiektu zawierającego część kinową wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz utwardzeniem placu manewrowego dla potrzeb jednostki wojskowej. Wartość zamówienia nie przekraczała kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie
art. 11 ust. 8 Pzp. Spór rozstrzygnięto podczas rozprawy odwoławczej, sygn. akt: KIO 2106/17, pod przewodnictwem Ernesta Kluzińskiego.
Wykonawca Z. wniósł do KIO odwołanie, w którym zaskarżył wykluczenie go z postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, mimo że odwołujący podjął skuteczne czynności naprawcze, które pozwalają uznać go za wiarygodnego, niepodlegającego wykluczeniu. Zarzucił też zamawiającemu wadliwe przeprowadzenie czynności badania ofert oraz dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej z pominięciem oferty odwołującego.
Zaskarżonym działaniom i zaniechaniom odwołujący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 8 i art. 24 ust. 9 Pzp – przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wykluczenie odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia, mimo że:
odwołujący skutecznie wykazał dostępnymi mu dowodami, że podjęte przez niego działania naprawcze w ramach procedury samooczyszczenia są adekwatne do stwierdzonych naruszeń i gwarantują uniknięcie nieprawidłowego postępowania wykonawcy w przyszłości;
w innym postępowaniu zamawiający udzielił zamówienia odwołującemu, uznając, że – pomimo wcześniejszych naruszeń – ponownie jest on wykonawcą wiarygodnym i nie ma podstaw do jego wykluczenia.
Odwołujący zarzucił ponadto zamawiającemu naruszenie art. 7 ust. 1 Pzp, tj. zasady przejrzystości, równego traktowania wykonawców oraz zasady uczciwej konkurencji – przez całkowicie dowolne, arbitralne wykluczanie odwołującego z wybranych postępowań z powodu braku wiarygodności (art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp) i jednoczesne udzielanie mu innych zamówień, w których w ocenie zamawiającego jest on wiarygodny i rzetelny.
Wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nakazanie unieważnienia czynności wykluczenia odwołującego, nakazanie powtórzenia czynności oceny ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odwołaniu.
Wcześniejsza umowa
W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający zastosował fakultatywne przesłanki wykluczenia wykonawców, w tym przesłankę określoną w art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, zgodnie z którą z postępowania o udzielenie zamówienia można wykluczyć wykonawcę, który z przyczyn leżących po jego stronie nie wykonał albo nienależycie wykonał w istotnym stopniu wcześniejszą umowę w sprawie zamówienia publicznego lub umowę koncesji, zawartą z zamawiającym, o czym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1–4 Pzp, co doprowadziło do rozwiązania umowy lub zasądzenia odszkodowania. Odwołujący w złożonej ofercie zaznaczył, że powyższa przesłanka wykluczenia z postępowania jest spełniona, jednak na podstawie art. 24 ust. 8 Pzp wykazał, że jest wykonawcą rzetelnym, naprawił szkodę oraz podjął odpowiednie środki naprawcze, które pozwolą na uniknięcie w przyszłości analogicznych błędów w realizacji umowy.
Pismem z dnia 1 września 2017 r. zamawiający wezwał wykonawcę Z. do doręczenia dokumentów wewnątrzzakładowych, które zostały wdrożone w celu wyeliminowania ryzyka opóźnień w związku z realizacją umów. O wynikach postępowania poinformowano wykonawców 3 października 2017 r. Okazało się, że odwołującego wykluczono z postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 4 Pzp, ponieważ zdaniem zamawiającego wykonawca ten z przyczyn leżących po jego stronie nie wykonał w istotnym stopniu wcześniejszej umowy zawartej z zamawiającym, co w konsekwencji doprowadziło do rozwiązania umowy. Jednocześnie – w ocenie zamawiającego – wykonawca Z.nie wykazał, iż podjęte przezeń działania naprawcze, o których mowa w art. 24 ust. 8 Pzp, są wystarczające do wykazania rzetelności.
Pierwotną przyczyną wykluczenia wykonawcy Z. była nienależyta realizacja wcześniejszej umowy zawartej pomiędzy stronami 22 sierpnia 2016 r., której przedmiotem była przebudowa systemu wentylacji pomieszczeń warsztatu ślusarskiego, realizowana w systemie „zaprojektuj i zbuduj”. Zgodnie z § 13 umowy realizacja zadania zakładała trzy fazy: opracowanie projektu inwestycji z wynagrodzeniem 1950 zł brutto, opracowanie dokumentacji budowlano-wykonawczej wraz z częścią kosztorysową z wynagrodzeniem 17 550 zł brutto oraz wykonanie robót budowlano-montażowych z wynagrodzeniem 368 550 zł brutto.
Zamawiający uznał, iż doszło do opóźnienia w realizacji dwóch pierwszych faz przedmiotu umowy, w związku z tym pismem z dnia 13 lutego 2017 r. odstąpił od umowy, wskazując następujące przyczyny:
niezorganizowanie przez wykonawcę narady koordynacyjnej oraz nieprzedstawienie programu inwestycji,
nieopracowanie przez wykonawcę dokumentacji budowlanej oraz nieuzyskanie w terminie prawomocnej decyzji – pozwolenia na budowę.
Odwołujący wskazał, że z perspektywy wykonawcy przygotowany przez zamawiającego program funkcjonalno-użytkowy do umowy nie był wystarczająco precyzyjny. Już po zawarciu umowy oraz uzyskaniu stanowisk odpowiednich służb odpowiedzialnych za akceptację rozwiązań okazało się, że pierwotnie zakładana długość kanalizacji teletechnicznej ma być wielokrotnie większa, niż przyjęta przez wykonawcę w złożonej ofercie. W związku z tym koszt realizacji inwestycji znacznie przekroczyłby kwotę wynagrodzenia wskazaną w ofercie. Z uwagi na powyższe uwarunkowania pismem z dnia 13 lutego 2017 r. wykonawca odstąpił od umowy.
Na dowód odwołujący załączył do odwołania kopię umowy zawartej między stronami 22 sierpnia 2016 r. oraz kopię pisma zamawiającego z dnia 13 lutego 2017 r. o odstąpieniu od umowy.
Odwołujący wprowadził w swoim przedsiębiorstwie procedury, które szczegółowo określają sposób realizacji zawartych kontraktów, określone w wewnętrznych dokumentach.
Niezależnie od tego, która z przyczyn rozwiązania umowy ma znaczenie decydujące, odwołujący podkreśla, iż podjęte przez niego środki naprawcze eliminują wszystkie powyższe przyczyny, stwierdzone przez zamawiającego oraz przez odwołującego.
W związku z odstąpieniem od umowy odwołujący zapłacił karę umowną naliczoną przez zamawiającego w wysokości 58 207,50 zł, w ten sposób doszło do naprawienia wyrządzonej zamawiającemu szkody. Na dowód odwołujący załączył kopię stosownej noty księgowej oraz kompensaty umownej.
Odwołujący podjął również działania naprawcze mające na celu uniknięcie nieprawidłowości w realizacji przyszłych umów. Po przeprowadzonej analizie przyczyn rozwiązania tamtej umowy uznał, że konieczna jest zmiana wewnętrznych zasad weryfikacji prawidłowości założeń przedstawianych w SIWZ i w dokumentacji technicznej oraz poprawa wewnętrznych zasad kontroli i organizacji prac kluczowego personelu wykonawcy w zakresie: zasad realizacji zawartych umów, określenia procedur postępowania w trakcie realizacji robót, ustalenia terminów, zgłaszania uwag zamawiającemu oraz udzielania mu odpowiedzi w trakcie realizacji umów.
W tym celu odwołujący wprowadził w swoim przedsiębiorstwie procedury, które szczegółowo określają sposób realizacji zawartych kontraktów, określone w wewnętrznych dokumentach, jak powołanie zespołu ds. koordynacji wykonania podpisanych umów, powołanie zespołu pracowników ds. składanych ofert w zamówieniach publicznych, ustalenie etapów postępowania w kontaktach z zamawiającym, terminarz zgłaszania uwag i odpowiedzi zamawiającemu, zasady i tryb realizacji podpisanych umów. Na dowód przedstawiona została dokumentacja postępowania, oferta odwołującego wraz z wyjaśnieniami i wymienione wyżej dokumenty wewnętrzne.
W ocenie odwołującego wdrożenie i konsekwentne stosowanie powyższych procedur daje gwarancję , że realizacja przyszłych umów będzie przebiegała bez zawinionych opóźnień ze strony wykonawcy. Oprócz tego odwołujący nie współpracuje już z biurem projektowym, które uczestniczyło w realizacji prac projektowych w ramach tamtej umowy, a dodatkowo ukarał naganą pracownika odpowiedzialnego za realizację umowy.
Powołanie zespołu mającego weryfikować proces szacowania cen można ocenić pozytywnie, ale środek taki nie ma przełożenia na terminowość realizacji zamówień/umów.
Nieskuteczna procedura
W zawiadomieniu o wyborze oferty z dnia 3 października 2017 r. zamawiający przedstawił uzasadnienie decyzji o wykluczeniu z postępowania odwołującego. Według zamawiającego wdrożone działania i dokumenty nie są adekwatne do charakteru popełnionego deliktu. Powołanie zespołu mającego pozytywnie weryfikować proces szacowania cen można ocenić pozytywnie, ale środek taki nie ma przełożenia na terminowość realizacji zamówień/umów.
Podczas rozprawy odwołujący, wbrew twierdzeniom zamawiającego, upierał się przy skuteczności swych poczynań. Jego zdaniem wdrożone mechanizmy naprawcze bezpośrednio korelują z przyczynami, które na gruncie wcześniejszej umowy doprowadziły do jej rozwiązania. W ramach czynności naprawczych został powołany zespół ds. koordynacji podpisanych umów z rejonowym zarządem infrastruktury. Dotychczasowa, jednoosobowa koordynacja realizacji danej umowy została uzupełniona działaniami zespołu osób, którego głównym celem jest zapewnienie odpowiedniej koordynacji oraz nadzoru nad poszczególnymi etapami realizacji umów zawartych z zamawiającym. W skład zespołu weszli właściciele firmy wraz z kluczowymi pracownikami – kierownikami budów, kierownikami robót, księgową oraz kosztorysantem. Zadaniem zespołu jest systematyczne, cykliczne koordynowanie procesu realizacji umów, w szczególności dotrzymanie celu priorytetowego, jakim jest zapewnienie prawidłowej i terminowej realizacji umów.
W ocenie wykonawcy stały nadzór i koordynacja zespołu nad realizacją umów, połączone z wprowadzeniem odpowiednich procedur określających zasady, terminy oraz sposób współdziałania z zamawiającym na poszczególnych etapach realizacji robót budowlanych, dają gwarancję, że w przypadku powstania ryzyka opóźnień z winy wykonawcy kierownictwo firmy będzie miało o tym wiedzę i z wyprzedzeniem będzie w stanie podjąć odpowiednie decyzje, w celu uniknięcia powstania nieprawidłowości. W ten sposób został wyeliminowany podstawowy problem związany z niewłaściwym, jednoosobowym nadzorem nad realizacją danej umowy przez wyznaczonego pracownika – w dotychczasowych rozwiązaniach, gdy pracownik nie wykonywał swojej pracy właściwie (np. niepilnował terminów realizacji określonych w umowie, nie nadzorował podwykonawcy odpowiedzialnego za wykonanie części zadań), informacja o powstałych nieprawidłowościach docierała do osób kierujących zakładem ze znacznym opóźnieniem.
Dodatkowo odwołujący powołał zespół pracowników ds. składanych ofert w zamówieniach publicznych, którego zadaniem jest przeprowadzenie analizy warunków realizacji zamówienia określonych w SIWZ oraz wykorzystanie potencjału grupy osób o różnych specjalnościach, w celu zapewnienia prawidłowej wyceny oferty.
Wykonawca wprowadził działania naprawcze zarówno na etapie opracowywania i szacowania ofert, jak również – co zamawiający pominął w decyzji o wykluczeniu – na etapie realizacji umów. Wszystkie działania naprawcze zostały wdrożone po wcześniejszym wyjaśnieniu faktów oraz okoliczności powstania nieprawidłowości w działaniach wykonawcy i są odpowiednim remedium skutecznie eliminującym ponowne wystąpienie nieprawidłowości tego samego rodzaju.
W dalszej części uzasadnienia decyzji o wykluczeniu odwołującego zamawiający przedstawił skalę aktualnie prowadzonego postępowania nr 102/RB. Wskazał, że planowane prace są czaso- i pracochłonne oraz wymagają od wykonawcy zwiększonego zaangażowania, zarówno kadrowego-organizacyjnego, jak i finansowego. Zamawiający podkreślił, że osoba wyznaczona przez odwołującego na kierownika budowy nie wchodzi w skład zespołu ds. składanych ofert w zamówieniach publicznych, co – w ocenie zamawiającego – rodzi ryzyko ponownego „niedoszacowania” oferty. W dalszej części uzasadnienia zamawiający podaje w wątpliwość, czy odwołujący będzie w stanie zrealizować zamówienie po cenie niższej o 15,61% wartości szacunkowej zamówienia, powiększonej o VAT. Zamawiający przywoływał poprzednią umowę, która została rozwiązana przez odwołującego z powodu niedoszacowania.
W ocenie odwołującego argumentacja taka jest nielogiczna i nie odnosi się do istoty problemu. Po pierwsze – pełnienie funkcji kierownika budowy polega na kierowaniu wykonywaniem obiektu budowlanego, pełnieniu samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na etapie realizacji inwestycji. Nie ma związku pomiędzy wykonywaniem funkcji kierownika budowy a prawidłowym oszacowaniem oferty, są to bowiem dwa różne etapy postępowania. Okoliczność, iż przyszły kierownik budowy nie bierze udziału w szacowaniu oferty, nie prowadzi do wniosku, że takie działanie rodzi ryzyko niedoszacowania. Po drugie – na podstawie doświadczeń zdobytych przy poprzedniej umowie można stwierdzić, iż ryzyko niedoszacowania związane było z nieprecyzyjnym opisem przedmiotu zamówienia. Również ten problem został wyeliminowany przez powołanie zespołu pracowników ds. składanych ofert – grupy doświadczonych specjalistów z różnych dziedzin, których współdziałanie daje gwarancję prawidłowej wyceny oferty przez wykonawcę.
Powątpiewania co do prawidłowości wyceny są – we-dług odwołującego – całkowicie nieuzasadnione. Nie powinny być również przedmiotem analizy w zakresie oceny wiarygodności wykonawcy. Ustawa Pzp w art. 90 określa odpowiedni tryb weryfikacji ceny oferty, która wzbudza wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania zamówienia. Jeżeli zamawiający powziął wątpliwość na tym polu, nie powinien z tej przyczyny wykluczać wykonawcy pod pozorem brakuwiarygodności, lecz wszcząć odpowiednią procedurę wyjaśnienia rażąco niskiej ceny.
Inny stan faktyczny
W ostatniej części uzasadnienia decyzji o wykluczeniu zamawiający przytacza wyrok KIO w sprawie 1522/17, który został wydany w innym stanie faktycznym. Ocena dokonywania przez KIO w poprzedniej sprawie nie uwzględniała czynności naprawczych podjętych przez odwołującego po wydaniu rozstrzygnięcia przez Izbę w sprawie 1522/17. W związku z uwagami Izby, która pierwotnie zastosowane przez wykonawcę środki uznała za niewystarczające, odwołujący podjął dalsze działania naprawcze związane z koordynacją i nadzorem nad realizacją zawartych umów – określone w dokumentach wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 2017 r.
Według odwołującego są to działania adekwatne w stosunku do przyczyn, jakie spowodowały odstąpienie od poprzedniej umowy. Wprowadzenie oraz konsekwentne stosowanie przedstawionych procedur daje gwarancję prawidłowej realizacji przyszłych zamówień. Natomiast wskazane w końcowym fragmencie zawiadomienia o wyborze oferty oczekiwania zamawiającego co do rodzaju działań, jakie odwołujący powinien podjąć w ramach samooczyszczenia, są całkowicie nieadekwatne do przyczyn oraz rodzaju naruszeń, które doprowadziły do rozwiązania tamtej umowy.
Procedura samooczyszczenia zapewnia zamawiającemu dużą swobodę w ocenie czynności wykonawcy, nie dopuszcza jednak całkowitej dowolności oraz negowania wszelkich działań ocenianego podmiotu.
Umowa została rozwiązana z powodu nienależytej realizacji etapu projektowego, a nie realizacji robót budowlanych. W związku z tym środki naprawcze powinny być odpowiednie do przyczyn oraz rodzaju naruszeń. Oczekiwania zamawiającego w zakresie wykazania potencjału kadrowego, wykazu sprzętu, oferty na materiały budowlane, kosztorysu uproszczonego nie odnoszą się do rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości – te środki byłyby uzasadnione, gdyby przyczyną rozwiązania wcześniejszej umowy była nienależyta realizacja prac budowlanych, spowodowana niewystarczającą liczbą pracowników, brakiem odpowiedniego sprzętu, niezapewnieniem materiałów budowlanyc...