Source: http://docplayer.fi/806014-He-3-2008-vp-esityksessa-ehdotetaan-saadettavaksi-uusi-valmiuslaki-jolla-kumottaisiin-nykyinen-samanniminen.html
Timestamp: 2018-02-25 10:23:31+00:00
Document Index: 16870839

Matched Legal Cases: ['tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ']

HE 3/2008 vp. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valmiuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanniminen - PDF
HE 3/2008 vp. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valmiuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanniminen
Download "HE 3/2008 vp. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valmiuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanniminen"
1 HE 3/2008 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valmiuslaki, jolla kumottaisiin nykyinen samanniminen laki. Uudistuksen tavoitteena on valmiuslain saattaminen perustuslain vaatimukset täyttäväksi. Lisäksi tavoitteena on ajanmukaistaa viranomaisten toimivaltuussäännökset poikkeusoloissa. Valmiuslain soveltamisalaa rajaavan poikkeusolomääritelmän ehdotetaan edelleenkin käsittävän vain erityisen vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen. Valmiuslain poikkeusolomääritelmää ehdotetaan muutettavan osittain. Uuden valmiuslain mukaan poikkeusoloja olisivat ensinnäkin Suomeen kohdistuva aseellinen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettava hyökkäys ja sen välitön jälkitila, toiseksi Suomeen kohdistuva huomattava aseellisen tai siihen vakavuudeltaan rinnastettavan hyökkäyksen uhka, jonka vaikutusten torjuminen vaatii valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien välitöntä käyttöönottamista, kolmanneksi väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat, sekä neljänneksi erityisen vakava suuronnettomuus, tällaisen suuronnettomuuden välitön jälkitila ja vaikutuksiltaan erittäin vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Valmiuslain soveltamisen aloittamista koskevaa päätöksentekomenettelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönotosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella eikä tasavallan presidentin asetuksella. Ennen tämän käyttöönottoasetuksen antamista on valtioneuvoston, yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, todettava maassa vallitsevan poikkeusolot. Eduskunta päättäisi viime kädessä käyttöönottoasetuksen voimassaolosta ja voimassaoloajasta. Valmiuslain toimivaltuussäännösten soveltamista täydentävien valtioneuvoston asetusten jälkitarkastuksesta eduskunnassa ehdotetaan luovuttavan. Säännösten kirjoitustapaa on täsmennetty. Ehdotetun sääntelyn asiallinen sisältö vastaisi paljolti voimassa olevan valmiuslain nojalla poikkeusoloissa annettavaksi suunniteltuja valtioneuvoston asetuksia. Sääntelyä siis nostettaisiin asetuksista lain tasolle. Esitykseen sisältyy lisäksi ehdotus laiksi poikkeusolojen sosiaali- ja terveydenhuollon neuvottelukunnasta sekä ehdotukset kahdeksan lain muuttamisesta. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta
2 2 HE 3/2008 vp SISÄLLYSLUETTELO ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ...1 SISÄLLYSLUETTELO...2 YLEISPERUSTELUT Johdanto Nykytila Lainsäädäntö ja käytäntö...5 Valmiuslainsäädännön tausta...5 Valmiuslain rakenne ja sisältö...6 Kokemukset valmiuslaista Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö...9 Ruotsi...9 Norja...11 Tanska...13 Saksa...13 Sveitsi...14 Ranska...15 Ihmisoikeussopimusten määräykset...16 EU-oikeus...17 Kokoavia näkökohtia vertailumaiden valmiuslainsäädännöstä Nykytilan arviointi...20 Yleistä...20 Valmiuslain suhde perustuslakiin...20 Suhde EU-oikeuteen...21 Sääntelyn ajanmukaisuus Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Tavoitteet Toteuttamisvaihtoehdot Keskeiset ehdotukset...25 Poikkeusolomääritelmä...25 Toimivaltuuksien käyttöperiaatteet...26 Valmiuslain käyttöönotosta päättäminen...26 Keskeiset muutokset toimivaltuuksissa Esityksen vaikutukset Yleistä Taloudelliset vaikutukset Vaikutukset viranomaisten toimintaan Yhteiskunnalliset vaikutukset Asian valmistelu Valmisteluvaiheet ja -aineisto Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen...30
3 HE 3/2008 vp 3 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT Lakiehdotusten perustelut...32 Valmiuslaki...32 I OSA. YLEISET SÄÄNNÖKSET luku. Lain tarkoitus, soveltamisala ja yleiset periaatteet luku. Toimivaltuuksien käyttöönotosta päättäminen luku. Varautuminen...37 II OSA. TOIMIVALTUUDET POIKKEUSOLOISSA luku. Rahoitusmarkkinoiden ja vakuutusalan toiminnan turvaaminen luku. Hyödyketuotannon ja -jakelun sekä energiahuollon varmistaminen luku. Rakentamisen ja rakennustuotteiden säännöstely luku. Asuntokannan käytön säännöstely luku. Sosiaaliturvaan liittyvät muutokset luku. Sähköisten tieto- ja viestintäjärjestelmien toimivuuden sekä postipalveluiden saatavuuden turvaaminen luku. Kuljetusten turvaaminen ja polttonesteen säännöstely luku. Sosiaali- ja terveydenhuollon turvaaminen luku. Valtiontalouden hoito poikkeusoloissa luku. Julkis- ja yksityisoikeudelliset palvelussuhteet luku. Työvelvollisuus luku. Hallinnon järjestäminen poikkeusoloissa luku. Sotilaallinen puolustusvalmius luku. Väestönsuojelu ja evakuointi...90 III OSA. ERINÄISET SÄÄNNÖKSET luku. Täytäntöönpano luku. Korvaukset ja oikeusturva luku. Rangaistussäännökset luku. Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset Puolustustilalaki Laki poikkeusolojen sosiaali- ja terveydenhuollon neuvottelukunnasta Laki ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa Laki arvo-osuusjärjestelmästä Asevelvollisuuslaki Laki vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta Laki Pelastusopistosta Pelastuslaki Laki poikkeusolojen vakuutustakuusta TARKEMMAT SÄÄNNÖKSET JA MÄÄRÄYKSET VOIMAANTULO SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS...98 LAKIEHDOTUKSET Valmiuslaki puolustustilalain 2 ja 30 :n muuttamisesta poikkeusolojen sosiaali- ja terveydenhuollon neuvottelukunnasta ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetun lain 13 a :n muuttamisesta...139
4 4 HE 3/2008 vp arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 13 a :n muuttamisesta asevelvollisuuslain 79 ja 81 :n muuttamisesta vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetun lain 27 ja 30 :n muuttamisesta Pelastusopistosta annetun lain 13 ja 23 :n muuttamisesta pelastuslain 1 :n muuttamisesta poikkeusolojen vakuutustakuusta annetun lain 1 :n muuttamisesta LIITE RINNAKKAISTEKSTIT puolustustilalain 2 ja 30 :n muuttamisesta ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetun lain 13 a :n muuttamisesta arvo-osuusjärjestelmästä annetun lain 13 a :n muuttamisesta asevelvollisuuslain 79 ja 81 :n muuttamisesta vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetun lain 27 ja 30 :n muuttamisesta Pelastusopistosta annetun lain 13 ja 23 :n muuttamisesta pelastuslain 1 :n muuttamisesta poikkeusolojen vakuutustakuusta annetun lain 1 :n muuttamisesta...153
5 HE 3/2008 vp 5 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Valmiuslainsäädännöllä pyritään varmistamaan väestön turvallisuus ja elinmahdollisuudet sekä yhteiskunnan toimivuus poikkeusoloissa. Tämän tarkoituksen saavuttamiseksi poikkeusoloissa saatetaan tarvita viranomaisten poikkeuksellisia toimivaltuuksia. Toimivaltuuksien tarve voi olla kiireellinen. Koska normaalioloja koskevat toimivaltuudet saattavat tällöin olla riittämättömiä, tulee oikeusjärjestykseen sisältyä säännökset poikkeusoloissa käyttöön otettavista poikkeuksellisista toimivaltuuksista. Poikkeusoloissa tarvittavien toimivaltuuksien tulee perustua lainsäädäntöön, joka on valmisteltu etukäteen normaalioloissa. Näin varmistetaan yhtäältä se, että poikkeusoloissa voidaan ripeästi ryhtyä tilanteen vaatimiin poikkeuksellisiin toimenpiteisiin ja toisaalta se, etteivät toimivaltuudet olisi ylimitoitettuja tai tarpeettoman laajasti perusoikeuksiin puuttuvia. Nykyinen valmiuslaki (1080/1991) säädettiin pitkäaikaisen valmistelun jälkeen tulemaan voimaan syyskuun alusta Laki valmisteltiin siis ennen perusoikeus- ja perustuslakiuudistuksia. Lisäksi Suomesta tuli Euroopan unionin (EU) jäsen lain voimaantulon jälkeen. Merkittäviä muutoksia on tapahtunut myös niin viranomaistoiminnassa ja -organisaatioissa kuin talouselämässäkin. Kaikki mainitut tekijät ovat syynä siihen, että valmiuslain uudistamiseen on ollut aihetta. Suurimmat muutokset lainsäädäntöön koskevat valtiosäännön johdosta tehtyjä sääntelyn tarkennuksia. Sen lisäksi on ollut välttämätöntä tarkistaa valmiuslain poikkeusolomääritelmää sekä ajanmukaistaa viranomaisten toimivaltuuksia poikkeusoloissa. Voimassa oleva valmiuslaki on säädetty poikkeuslakina. Uutta valmiuslakia säädettäessä tavoitteena on ollut lain säätäminen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tämä on merkinnyt sitä, että voimassa olevaan lakiin verrattuna ehdotettu uusi valmiuslaki on huomattavasti laajempi ja yksityiskohtaisempi. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Valmiuslainsäädännön tausta Nykyisen valmiuslain valmistelutyö alkoi 1970-luvulla, jolloin poikkeusolojen kannalta keskeisimmillä toimialoilla perustettiin selvitystyöryhmiä ja -toimikuntia. Työryhmien ja toimikuntien selvitykset koskivat muun muassa valtakunnallisten päälliköiden asemaa ja toimivaltaa, puolustusvalmiuden tehostamisen mahdollistavan lainsäädännön tarvetta, kunnallista valmiussuunnittelua ja kunnallishallintoa poikkeuksellisissa oloissa, hallinnon järjestelyitä poikkeuksellisissa oloissa, terveyden- ja sairaanhoidon turvaamista poikkeuksellisissa oloissa sekä työvelvollisuuslain uudistamista. Eri aloilla tapahtuneen valmiuslainsäädäntövalmistelun yhtenäistämiseksi ja valmiuslainsäädännön tarpeen selvittämiseksi valtioneuvosto asetti tammikuussa 1977 parlamentaarisen komitean. Komitean tuli selvittää, mitä valmiuslainsäädäntöä poikkeuksellisten olojen varalta yleisesti ja eri aloilla tarvitaan ottaen huomioon sekä maanpuolustusvalmiuden että kansanvaltaisten toimintojen turvaamisen vaatimukset ja tehdä tämän selvityksen pohjalta ehdotuksensa valmiuslainsäädännön kehittämiseksi. Komitea totesi mietinnössään (Komiteanmietintö 1979:60) valmiuslainsäädännössä vallitsevien puutteiden keskittyvän erityisesti normaaliolojen ja sotatilan väliin jääviin erilaisiin poikkeuksellisiin oloihin. Komitea ehdotti säädettäväksi lain poikkeuksellisten olojen edellyttämästä varautumisesta ja valmiuslainsäädännön yleisistä perusteista. Lakiin sisältyisivät säännökset muun muassa valmiuslainsäädännön soveltamisalasta, poikkeuksel-
6 6 HE 3/2008 vp listen olojen määritelmästä, kansalaisten perusoikeuksien suojasta, korvausperiaatteista, muutoksenhausta ja lain noudattamisen tehosteista. Tätä niin sanottua puitelakia täydentämään arvioitiin tarvittavan maanpuolustuksen eri osa-alueiden toimivaltuuksia sisältäviä valmiuslakeja. Komitean ehdottamat valmiuslait koskivat puolustusvalmiuden tehostamista, valtionhallinnon ja kunnallishallinnon erityisjärjestelyitä poikkeuksellisissa oloissa, terveyden- ja sairaanhoidon turvaamista poikkeuksellisissa oloissa sekä työvelvollisuutta. Lisäksi komitea ehdotti väestön toimeentulon ja maan talouselämän turvaamisesta poikkeuksellisissa oloissa annetun lain (407/1970) muuttamista siten, että se soveltamisedellytystensä, voimaansaattamisensa ja korvausperusteensa osalta vastaisi puitelaissa omaksuttua mallia. Valmiuslainsäädännön uudistaminen jatkui parlamentaarisen valmiuslainsäädäntökomitean mietinnön pohjalta ensin puolustusministeriössä ja sitten oikeusministeriössä. Valmiuslainsäädäntötyöryhmä (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 6/1987) muokkasi komiteanmietinnöstä ehdotuksen laiksi yhteiskunnan toimintojen turvaamisesta poikkeusoloissa. Työryhmä luopui ehdotuksessaan puitelakimallista. Työryhmän ehdotuksen pohjalta oikeusministeriössä valmisteltiin hallituksen esitys valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 248/1989 vp). Valmiuslaki säädettiin poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 10/1990 vp) perustuslain säätämisjärjestys oli tarpeellinen muun muassa sen vuoksi, että valmiuslaki mahdollisti perusoikeuksista poikkeamisen muissakin kuin silloisen hallitusmuodon 16 :n mukaisissa poikkeusoloissa ja että valmiuslaissa delegoitiin lainsäädäntövaltaa perusoikeuskysymyksissä. Lisäksi valiokunta totesi valmiuslain säätämisen mahdollistavan esimerkiksi kunnallisen itsehallinnon rajoittamisen. Valmiuslaki tuli voimaan syyskuun alusta 1991 ja sillä kumottiin väestön toimeentulon ja maan talouselämän turvaamisesta poikkeuksellisissa oloissa annettu laki, työvelvollisuuslaki (418/1942) sekä erikoistyöleireistä annettu laki (912/1943). Lisäksi valmiuslain säätämisen yhteydessä kumottiin valtiopäiväjärjestyksen 67 a :n 3 momentti, joka oli käynyt tarpeettomaksi. Sanotun momentin mukaan poikkeuksellisia oloja varten voitiin lailla säätää perustuslaeista sellaisia poikkeuksia kuin perustuslain säätämisjärjestyksessä käsitellyllä lailla on säädetty. Momentti säädettiin ajankohtana, jolloin valmiuslainsäädäntö suunniteltiin toteutettavaksi yleisen puitelain ja sen nojalla annettavien erillisten valmiuslakien säätämisellä. Samanaikaisesti valmiuslain kanssa tuli voimaan puolustustilalaki (1083/1991). Molemmat lait voivat tulla sovellettaviksi sodan aikana. Ristiriitatilanteessa puolustustilalain säännöksillä on kuitenkin etusija. Toisaalta puolustustilalain soveltamisen yhtenä edellytyksenä on, etteivät valmiuslain toimivaltuudet ole riittäviä puolustustilalain tarkoituksen saavuttamiseksi. Valmiuslain rakenne ja sisältö Valmiuslaki jakautuu kymmeneen lukuun seuraavasti: 1 luku Lain tarkoitus 2 luku Päätöksentekomenettely 3 luku Yleiset periaatteet 4 luku Toimivaltuudet 5 luku Korvaukset 6 luku Varautuminen 7 luku Lain täytäntöönpano 8 luku Muutoksenhaku 9 luku Rangaistussäännökset 10 luku Erinäisiä säännöksiä. Lisäksi valmiuslain toimivaltuuksia koskeva 4 luku on jaettu alaotsikoin seitsemään osa-alueeseen. Alun perin laissa oli 54 pykälää, ja lakiin tehdyillä muutoksilla on kumottu kuusi pykälää ja lisätty kymmenen pykälää. Valmiuslain 1 :n mukaan lain tarkoituksena on poikkeusoloissa turvata väestön toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä, perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Valmiuslain 2 :ssä määritellään poikkeusolot. Poikkeusolojen määrittelyn perustana on ollut puolustusneuvoston 1970-luvun lopulla hyväksymä kriisityyppiluokitus. Poik-
7 HE 3/2008 vp 7 keusolojen määrittelyä on tarkistettu vuonna Valmiuslaissa poikkeusolot on jaettu viiteen ryhmään. Ensimmäisessä ryhmässä ovat vakavimmat kriisit eli Suomeen kohdistuva aseellinen hyökkäys ja sota. Lisäksi on mainittu sodan jälkitila. Toiseen ryhmään kuuluvat Suomen alueellisen koskemattomuuden vakava loukkaus ja maahan kohdistuva sodanuhka. Kolmantena ryhmänä ovat sellaiset poikkeusolot, jotka aiheutuvat vieraiden valtioiden välisestä poikkeuksellisesta tilasta, joka edellyttää välttämättömiä toimenpiteitä Suomen puolustusvalmiuden kohottamiseksi tai muusta Suomen ulkopuolella sattuneesta erityisestä tapahtumasta, jonka vaikutukset voivat heijastua Suomeen. Säännöstä tarkistettiin vuonna 2000 niin, että siinä mainitaan nimenomaisesti myös sodan uhkaa merkitsevä vakava kansainvälinen jännitystila. Edellytyksenä kolmannen ryhmän mukaisten tilanteiden määrittelylle poikkeusoloiksi on se, että niistä voi aiheutua vakava vaara 1 :n 1 momentissa tarkoitetuille kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteille. Neljänteen ryhmään kuuluvat poikkeusolot, joissa on kyse taloudellisluonteisesta vakavasta uhkasta väestön toimeentulolle tai maan talouselämän perusteille. Viidentenä ryhmänä mainitaan suuronnettomuus. Kaikkien poikkeusolojen määrittelyä koskee lisäksi edellytys siitä, ettei tilanteen hallitseminen ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöön ottamista koskeva päätöksenteko on kolmivaiheinen. Päätöksenteon ensimmäisessä vaiheessa annetaan tasavallan presidentin asetus, jolla valtioneuvosto oikeutetaan käyttämään yksilöityjä valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia. Asetus on annettava määrätyksi, enintään vuoden pituiseksi ajaksi kerrallaan. Toimivaltuuksien käyttö on mahdollista pääsääntöisesti sen jälkeen, kun eduskunta on päättänyt, ettei tasavallan presidentin asetusta ole kumottava. Kiiretilanteessa voidaan tasavallan presidentin asetuksella säätää, että valtioneuvosto saa käyttää asetuksessa säädettyjä toimivaltuuksia välittömästi. Tällainen asetus voidaan antaa enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan ja se on saatettava heti eduskunnan käsiteltäväksi. Päätöksentekomenettelyn toiseen vaiheeseen kuuluvat valtioneuvoston asetukset. Valtioneuvoston antamat asetukset on valmiuslain 6 :n mukaan heti saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Kysymys on kuitenkin jälkitarkastuksesta, sillä asetuksia voidaan alkaa soveltaa välittömästi. Päätöksenteon kolmannen vaiheen muodostaa valtioneuvoston asetusten täytäntöönpano. Täytäntöönpanosta huolehtivat joko ne viranomaiset, joille sellaiset tehtävät viranomaisten tavanomaisen tehtäväjaon mukaan kuuluvat tai joille valtioneuvosto on nämä tehtävät antanut valmiuslain nojalla. Toimivaltuuksista poikkeusoloissa säädetään valmiuslain 4 luvussa. Toimivaltuudet on jaettu seuraaviin ryhmiin: - valvonta ja säännöstely - valtiontalouden hoito - työvoiman käyttö - hallinnon järjestäminen - kunnallishallintoa koskevat erityiset toimivaltuudet - muut toimivaltuudet. Valvontaa ja säännöstelyä koskevaa sääntelyä uudistettiin vuonna 2003 lisäämällä säännökset valtioneuvoston toimivallasta säännöstellä rahoitusmarkkinoita ja vakuutusalaa. Valtioneuvosto voi lisäksi valvoa ja säännöstellä ulkomaankauppaa, tavaroiden tuotantoa ja jakelua, hintoja ja maksuja, tavaroiden laatua, kuljetuksia ja liikennettä sekä rakentamista. Mitä valmiuslaissa säädetään tavaroista, koskee lain 52 :n 1 momentin rinnastussäännöksen mukaan soveltuvin osin myös palveluita. Valtioneuvoston on lisäksi mahdollista valvoa ja säännöstellä palkkauksia sekä antaa määräyksiä palvelussuhteen muista ehdoista. Valtioneuvosto voi myös valvoa ja säännöstellä lakisääteiseen vakuutukseen tai sosiaaliavustukseen luettavia etuuksia ja toimeentulotukea. Valmiuslain valtiontalouden hoitoa koskevat toimivaltuudet mahdollistavat lisätalousarvioesityksen välittömän soveltamisen jo ennen eduskunnan hyväksymistä. Lisäksi laissa on valtuus tietyin edellytyksin lykätä valtion menojen maksatusta. Työvoiman käyttöä koskevat toimivaltuudet sisältävät mahdollisuuden ohjailla työvoiman käyttöä yleisesti sekä erityisesti terveydenhuollossa ja pelastustoimessa. Toimi-
8 8 HE 3/2008 vp valtuudet käsittävät työnvälityspakon voimaansaattamisen, työvelvollisuuden määräämisen terveydenhuollossa ja pelastustoimessa ja yleisen työvelvollisuuden määräämisen. Työvelvollisuuden määräämistä rajoittaa viranomaisten sopivaisuusharkinta. Hallinnon järjestämistä koskevilla säännöksillä on tarkoitus turvata mahdollisimman häiriötön hallintotoiminta poikkeusoloissa. Yleisenä periaatteena pidetään sitä, että viranomaiset vastaavat tehtävistään pääsääntöisesti normaaliorganisaatiollaan. Valmiuslaissa on kuitenkin mahdollistettu erityiset organisatoriset järjestelyt ja viranomaisten tehtävien ja toimintamuotojen muuttaminen. Valmiuslain kunnallishallintoa koskevat erityiset toimivaltuudet mahdollistavat sen, että valtioneuvosto voi määrätä kunnanhallituksen asettamaan valmiustoimikunnan avustamaan kunnanhallitusta. Lisäksi valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää kunnallisvaalien siirtämisestä ja kunnallisten päätöksentekomenettelyjen muuttamisesta. Muut toimivaltuudet -otsikon alle on koottu erilaisia toimivaltuuksia. Säännökset koskevat muun muassa liikkumisrajoituksia, evakuointia sekä tavaroiden ja rakennusten luovutusvelvollisuutta. Lisäksi valtioneuvosto voi muuttaa esimerkiksi velkasuhteita ja muutoksenhakua koskevia määräaikoja. Valmiuslain 37 :n 1 momentin mukaan valtion varoista suoritetaan täysi korvaus lain 15 :n 1 momentin 1 kohdan, :n, 33 :n 1 momentin 34 tai 34 b :n nojalla toteutetun toimenpiteen johdosta vahinkoa kärsineelle, jos vahinkoa ei korvata muun lain nojalla. Lähtökohtana valmiuslaissa on siis täyden korvauksen periaate. Lain 37 :n 2 momentissa säädetään täydestä korvauksesta poikkeamisesta. Valmiuslain säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä arvioidaan, että täyden korvauksen periaatteen soveltaminen voisi olla mahdollista vain tilapäisissä, lyhytaikaisissa ja osaa kansalaisista koskevissa poikkeusoloissa (HE 248/1989 vp). Valmiuslain 6 luku koskee varautumista. Lain 40 :ssä säädetään yleisesti valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien varautumisvelvollisuudesta. Lain 40 a :ssä on puolestaan erityissäännös sosiaali- ja terveydenhuollon varautumisen organisoinnista. Lain täytäntöönpanoa koskevassa 7 luvussa on säännöksiä viranomaisten tarkastusvaltuuksista, virka-avusta sekä tietojenantovelvollisuudesta viranomaisille. Lain 7 luvussa säännellään myös julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan velvollisuutta julkaista tai lähettää tiedotuksia. Lisäksi 7 lukuun sisältyvät kielto soveltaa sopimusehtoa, joka on lain nojalla annettujen määräysten vastainen tai tarkoitettu määräysten kiertämiseen sekä säännökset menettelystä silloin, kun kunnallisvaalien järjestämistä on lain 29 :n 1 kohdan nojalla siirretty. Valmiuslain muutoksenhakua koskeva 8 luku koostuu yhdestä pykälästä (48 ), jossa säädetään valitustiestä, hallintopäätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhausta riippumatta sekä valitusosoituksen antamisesta. Lisäksi säädetään, ettei sellaiseen valtioneuvoston antamaan hallintopäätökseen, joka on 6 :n nojalla saatettava eduskunnan käsiteltäväksi, saa hakea muutosta valittamalla. Nykyisessä valmiuslaissa rangaistussäännöksiä on lain 49 ja 50 :ssä. Lain 49 :ssä on viittaus rikoslain (39/1889) 46 luvun säännöstelyrikoksia koskeviin 1-3 :ään. Työvoimarikkomuksesta poikkeusoloissa, työvelvollisuusrikkomuksesta poikkeusoloissa, luovutusvelvollisuuden laiminlyönnistä ja liikkumisrajoituksen rikkomisesta säädetään lain 50 :ssä. Valmiuslakia on sen voimassaoloaikana muutettu merkittävästi kaksi kertaa, vuosina 2000 ja Vuonna 2007 kumottiin valmiuslain poikkeusolojen vakuutustakuuta koskevat säännökset. Lisäksi valmiuslakiin on neljästi tehty pieniä, lähinnä teknisluontoisia muutoksia. Merkittävimmistä muutoksista ensimmäinen (198/2000) liittyi uuden perustuslain voimaantuloon. Myös perusoikeusuudistuksesta johtuneet vähimmäistarkistukset tehtiin tässä yhteydessä ja lain tarkoitussäännöstä muutettiin. Lisäksi poikkeusolojen määrittelyä valmiuslain 2 :ssä tarkistettiin. Myös toimivaltuuksia koskevia säännöksiä muutettiin. Lakiin lisättiin muun muassa rakentamista (15 ), lakisääteistä vakuutusta, sosiaaliavustuksia ja toimeentulotukea (16 :n 2 momentti) koskevat toimivaltuudet. Lisäksi
9 HE 3/2008 vp 9 pelastustoimen hoitamista poikkeusoloissa koskevat toimivaltuudet (22 a, 25 a, 32, 33, 34 a, 34 b ) siirrettiin valmiuslakiin. Valmiuslakiin lisättiin myös säännös valtakunnan terveydenhuoltopäälliköstä ja poikkeusolojen terveydenhuollon neuvottelukunnasta (40 a ) sekä tehtiin lainsäädännön muuttumisen vuoksi tarvittavia muutoksia. Vuoden 2003 muutoksessa (696/2003) valmiuslakiin lisättiin valtioneuvoston toimivaltuudet säännöstellä rahoitusmarkkinoita ja vakuutustoimintaa poikkeusoloissa (11 13 ). Tässä yhteydessä huomioitiin myös Suomen osallistuminen Euroopan unionin talous- ja rahaliittoon sekä euroalueeseen. Muutoksessa lisättiin valmiuslakiin myös säännökset poikkeusolojen vakuustakuutoimikunnasta (40 b 40 d ). Poikkeusolojen vakuutustakuuta ja vakuutustakuutoimikuntaa koskevat valmiuslain säännökset kumottiin, kun poikkeusolojen vakuutustakuusta säädettiin oma lakinsa (408/2007). Kokemukset valmiuslaista Valmiuslakia ei ole sen voimassaolon aikana sovellettu kertaakaan. Käytännön kokemuksia on siis vain valmiuslain harjoituksista. Lain soveltamista on harjoiteltu valtioneuvoston tasolla järjestetyissä valmiusharjoituksissa, joissa painopiste on ollut päätöksentekomenettelyssä ja ylimpien valtioelinten välisissä suhteissa. Yksittäisten toimivaltuuksien perusteella tapahtuvia viranomaisten toimia on harjoiteltu kunkin hallinnonalan omissa tai yhteisissä harjoituksissa. Lisäksi valtakunnallisilla ja alueellisilla maanpuolustuskursseilla sekä puolustustaloudellisen suunnittelukunnan poolien järjestämissä harjoituksissa on saatu kokemuksia elinkeinoelämän ja kuntien toimenpiteistä ja tehtävistä valmislain soveltamisessa. Valmiuslain soveltamista harjoitellaan eri tason harjoituksissa useita kertoja vuodessa. Suuria hallinnonalojen valtakunnallisia harjoituksia on yleensä toimeenpantu kahden vuoden välein. Harjoituskokemusten perusteella valmiuslain on arvioitu vastaavan hyvin tarkoitustaan viranomaisten poikkeusolojen toimivaltanormina. Eri viranomaiset ovat niiden perusteella ohjeistaneet alaista hallintoaan käytännön toimenpiteistä. Valmiuslakiin on myös tehty sisällöllisiä muutoksia harjoituskokemusten perusteella sekä vuonna 2000 että Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö Ruotsi Ruotsissa joulukuussa 2007 valmistuneessa puolustusselvityksessä (Säkerhet i samverkan. Försvarsberedningens omvärldsanalys. Ds 2007:46) korostetaan uhkakuvien monimuotoisuutta. Jo aikaisemmin Ruotsissa on todettu, ettei maahantuloyritystä, jonka tavoitteena olisi Ruotsin miehittäminen, pidetä mahdollisena lähivuosien aikana, jos maa säilyttää perustavanlaatuisen puolustuskykynsä. Rajoitettuja aseellisia hyökkäyksiä ja terrori-iskuja pidetään kuitenkin mahdollisina. Muuttunut tilanne on aiheuttanut myös organisaatiomuutoksia. Vuonna 2002 perustettiin uusi valmiusviranomainen, Krisberedskapsmyndigheten, ja samalla lakkautettiin Överstyrelsen för Civil Beredskap. Krisberedskapsmyndighetenin tehtävänä on koordinoida kriisivalmiuden kehittämistä ja tukea kriisivalmiudesta vastuullisia tahoja, kuten kuntia ja lääninhallituksia. Kaakkois-Aasiassa joulukuussa 2004 tapahtuneen katastrofin seurauksena Ruotsiin on vuoden 2006 alusta perustettu erityinen valmius- ja analyysiyksikkö erilaisiin kriiseihin varautumista varten. Lisäksi syksyllä 2007 on ehdotettu uuden kriisinhallintayksikön perustamista valtioneuvoston yhteyteen. Yksikkö kehittäisi, yhteensovittaisi ja seuraisi valtioneuvoston toimintaa kriisitilanteissa ja niihin valmistauduttaessa. Uuden yksikön on tarkoitus aloittaa toimintansa maaliskuussa Viranomaisten varautumisen merkitystä korostetaan Ruotsissa. Viranomaisille on esimerkiksi asetettu velvollisuus tehdä riski- ja haavoittuvuusanalyysejä (risk- och sårbarhetsanalys) omalla toimialallaan (Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid
10 10 HE 3/2008 vp extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (2006:544)). Ruotsin hallitusmuodon (Regeringsformen 1974:152, RF) 13 luku koskee sotaa ja sodanuhkaa (Krig och krigsfara). Hallitusmuodon 13 luvun 1 :n mukaan valtiopäivät tulee kutsua koolle valtion joutuessa sotaan tai ollessa vaarassa joutua sotaan. Valtiopäivät voivat kokoontua myös muualla kuin Tukholmassa. Jos valtiopäivät eivät voi kokoontua, ottaa sotavaltuuskunta (krigsdelegationen) valtiopäivien vallan (RF 13:2-3). Jos sotavaltuuskuntakaan ei voi kokoontua, voi hallitus ottaa valtiopäivien tehtävät siinä määrin kuin se on tarpeellisista valtakunnan suojelemiseksi ja sodan loppuun saattamiseksi (RF 13:5). Lainsäädäntövallan jakautumista koskee 13 luvun 6. Sen perusteella hallitus voi antaa asetuksella sellaisia säännöksiä, joista muuten tulisi säätää lailla (obligatoriska lagområdet). Lainkohdan mukaan hallitus voi laissa olevan valtuutuksen nojalla asetuksella antaa määräyksiä eräissä asioissa, joista perustuslain mukaan tulee säätää lailla, jos valtakunta on sodassa tai vaarassa joutua sotaan tai sodan tai sodanuhkan jälkeen vallitsevat poikkeukselliset olot. Säännöksen soveltamisala ulottuu siis laajemmalle kuin vain sodan ja sodan vaaran aikaan. Kuitenkaan 13 luvun 6 ei kata sellaisia tilanteita, jossa valtakuntaa uhkaavalla vaaralla ei ole läheistä yhteyttä sotaan. Puolustusvalmiuden vaatiessa hallitus voi lakiin sisältyvän valtuuden nojalla muussakin tapauksessa säätää asetuksella, että laissa olevaa määräystä pakko-otosta tai muusta sellaisesta käyttöoikeudesta tulee alkaa soveltaa tai että sen soveltaminen on lopetettava. Valtuuttavassa laissa tulee ilmaista tarkasti ne edellytykset, joiden vallitessa 13 luvun 6 :ssä mainittuja toimivaltuuksia saadaan käyttää. Valtuutus ei sisällä oikeutta säätää, muuttaa eikä kumota perustuslakia, valtiopäiväjärjestystä eikä lakia kansanedustajain vaalista. Hallitusmuodon 13 luvun 7 :n mukaan valtakunnan ollessa sodassa tai välittömässä sodan vaarassa ei sovelleta niitä 2 luvun 12 :n 3-5 momentin mukaisia erityisiä menettelysäännöksiä, jotka koskevat perusoikeuksien rajoittamista. Kirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaan kriisitilanteissakin pystytään pääasiallisesti toimimaan hallitusmuodon 1-12 lukujen normaalivaltuuksien puitteissa. Erityinen merkitys on 8 luvun säännöksillä lainsäädäntövallan delegoinnista (esimerkiksi 8 luvun 7 taloudellisista laeista ja 8 luvun 8 maksunlykkäyksistä). Näitä säädöksiä voidaan siis soveltaa muissakin tilanteissa kuin sodassa ja sodan vaarassa. Hallitusmuodon 8 luvun 3 ja 5 koskevat sellaisia asioita, joista säädetään lailla. Hallitus voidaan kuitenkin 8 luvun 7 :n mukaan lailla valtuuttaa antamaan asetuksia tietyistä asioista. Poikkeuksellisissa tilanteissa merkittäviä voivat olla 8 luvun 7 :n 1 momentin 1, 3 ja 5 kohta. Oikeuskirjallisuudessa 8 luvun 7 :n perusteella annettavia säännöksiä on kuvattu sellaisiksi, että nopea eteneminen niissä on perusteltua. Hallitusmuodon 8 luvun 8 :n mukaan hallitus voi asetuksella säätää lykkäyksestä velvoitteiden täyttämisessä. Säännös mahdollistaa lykkäyksen myöntämisen niin yksityiskuin julkisoikeudellisissakin oikeussuhteissa. Kirjallisuudessa on arvioitu, että säännöksen soveltaminen voi olla tarpeellista myös muissa kuin 13 luvussa tarkoitetuissa kriiseissä. Ruotsin hallitusmuodon 13 luvun soveltaminen on siis rajattu sodan tai sodanuhkan aikaan. Siltä osin voimassa on siis edelleen muodollinen erottelu sodan ja rauhan välillä. Toisaalta esimerkiksi 8 luvun mukaisia asetuksenantovaltuuksia voidaan käyttää muissakin tilanteissa kuin 13 luvun mukaisissa kriiseissä. Ruotsissa valmiuslainsäädäntöön kuuluvaa sääntelyä on monissa eri säädöksissä. Kokonaismaanpuolustuksesta ja kohotetusta valmiudesta annetussa laissa (Lag 1992:1403 om totalförsvar och höjd beredskap) säädetään, että valmiutta voidaan kohottaa maan puolustuskyvyn vahvistamiseksi. Kohotettu valmius tarkoittaa joko korotettua (skärpt) tai korkeinta (högsta) valmiutta. Jos Ruotsi on sodassa, on korkein valmius voimassa suoraan lain nojalla. Jos taas kyse on sellaisista erityisistä oloista, jotka johtuvat sodasta Ruotsin rajojen ulkopuolella tai siitä että Ruotsi on ollut sodassa tai vaarassa joutua sotaan voi hallitus päättää korotetun tai korkeimman valmiuden käyttöönotosta.
11 HE 3/2008 vp 11 Lain 7 :n mukaan valmiutta kohotettaessa kuntien ja maakäräjien tulee ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin, jotta ne voisivat täyttää kokonaismaanpuolustukselliset tehtävänsä. Nämä toimenpiteet liittyvät esimerkiksi henkilöstöön. Sama velvoite koskee yksityisiä organisaatioita ja yrityksiä, joiden tulee esimerkiksi sopimuksen mukaan jatkaa toimintaansa myös sodan aikana. Muutoin kohotetun valmiuden sisältö käy ilmi muista säädöksistä. Asetus kriisivalmiudesta ja kohotetusta valmiudesta (Förordning om krisberdskap och höjd beredskap (2006:942)) koskee osittain varautumista. Toisaalta asetus liittyy osittain kokonaismaanpuolustukseen ja kohotettuun valmiuteen. Asetus on toissijainen: sitä sovelletaan vain jos laista tai toisesta asetuksesta ei seuraa muuta Asetuksessa säädetään muun muassa riskija haavoittuvuusanalyysien tekemisestä ja valmiussuunnittelusta. Asetuksen liitteessä on lueteltu viranomaiset, joilla on erityinen vastuu yhteistoiminta-alueilla. Asetuksessa on säännökset myös kohotetusta valmiudesta ilmoittamisesta. Jos valmiutta kohotetaan korotettuun tai korkeimpaan valmiuteen, ilmoitetaan siitä tavallisen säädöksen julkaisun lisäksi radiossa ja televisiossa. Jos koko maassa vallitsee korkein valmius, voi hallitus päättää myös valmiushälytyksen (beredskapslarm) antamisesta. Asetuksessa säädetään toimenpiteistä valmiutta kohotettaessa. Kun valmiutta kohotetaan, hallitus päättää, missä laajuudessa puolustusvoimat järjestetään sodan ajan organisaatioon. Jos valmiushälytys on annettu, siirtyy puolustusvoimat kokonaisuudessaan sodan ajan organisaatioon. Jos valmiushälytys on annettu, aletaan asetuksen mukaan soveltaa välittömästi tiettyjä säädöksiä (27 ). Nämä säädökset koskevat muun muassa seuraavia asioita: - maksujärjestelmiä, säännöstelyä, hintojen sääntelyä (lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) - työoikeudellista lainsäädäntöä ja työnvälitystä (arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262) ja lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång) - koululaitoksen toimintaa (förordningen (1991:1195) om det offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m. ja förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara) - vakuutustoimintaa (lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.) - menettelyä kunnissa, hallintoviranomaisissa ja tuomioistuimissa (lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.). Näissä säädöksissä säännellään samantyyppisiä asioita kuin valmiuslaissa. Esimerkiksi menettelystä kunnissa, hallintoviranomaisissa ja tuomioistuimissa sodan ja sodan uhkan aikana annetun lain mukaan hallitus voi määrätä normaalilainsäädännöstä poikkeavalla tavalla muun muassa kunnallishallinnon järjestämisestä, hallintoviranomaisten asemasta, tuomioistuimista, asioiden käsittelyjärjestyksestä ja määräajoista. Sen lisäksi, että säädökset tulevat valmiushälytyksen myötä suoraan sovellettaviksi, on niissä myös omia soveltamisaikaa koskevia säännöksiä. Useita säädöksiä voidaan alkaa soveltaa hallituksen antaman asetuksen perusteella, jos Ruotsi on vaarassa joutua sotaan tai kyseessä ovat erityiset olosuhteet, jotka johtuvat sodasta maan rajojen ulkopuolella tai siitä, että Ruotsi on aikaisemmin ollut sodassa. Hintojen säännöstelyä koskevaa lakia voidaan soveltaa sotilaallista uhkaa sisältävien kriisien lisäksi myös silloin, kun on muutoin olemassa vaara keskeisten tavaroiden tai palveluiden huomattavasta hintojen noususta. Hallituksen asetus säädösten soveltamisesta tulee alistaa valtiopäivien käsittelyyn. Ruotsissa on kesällä 2007 asetettu selvitys säännöstelyä ja hintojen sääntelyä koskevien säännösten tarpeellisuudesta ja mahdollisesta uudistamisesta (Kommittédirektiv 2007:95). Selvityksen on määrä valmistua tammikuussa Norja Norjassa arvioidaan uhkakuvien muuttuneen. Turvallisuuspolitiikan katsotaan liittyvän vähemmän valtion alueeseen ja enem-
12 12 HE 3/2008 vp män kansainväliseen ympäristöön kuin aikaisemmin. Uusina uhkakuvina mainitaan esimerkiksi terrorismi ja joukkotuhoaseet. Organisaatiomuutoksena voidaan mainita, että aloitti toimintansa uusi turvallisuus- ja valmiusvirasto (Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap). Virastoon on yhdistetty aikaisemmat Direktoratet for sivilt beredskap ja Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Viraston tehtävänä on muun muassa luoda kokonaiskuva norjalaisen yhteiskunnan haavoittuvuudesta ja uhkakuvista. Lisäksi virasto tukee oikeusministeriötä yhteiskunnan siviilipuolustuksen yhteensovittamisessa. Norjan perustuslaki (Kongeriget Norges Grundlov) on vuodelta Perustuslakia on sen säätämisen jälkeen muutettu joitakin kertoja, mutta suuria muutoksia ei ole tehty. Näin ollen kirjoitettu perustuslaki ei anna todellista kuvaa Norjan valtiosäännöstä. Perustuslain 26 :n mukaan kuninkaalla (= hallituksella) on oikeus antaa liikekannallepanomääräys ja aloittaa välttämätön puolustussota sekä solmia rauha. Erityisen tärkeät kansainväliset sopimukset edellyttävät kuitenkin suurkäräjien suostumusta. Perusoikeussääntely on Norjan perustuslaissa varsin vähäistä, eikä perustuslakiin sisälly säännöstä perusoikeuksien rajoittamisesta. Eräiden ihmisoikeussopimusten asemaa on kuitenkin vahvistettu niin sanotulla ihmisoikeuslailla (menneskerettsloven, koko nimi: lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett nr 30). Laissa säädetään, että nimetyt ihmisoikeussopimukset ovat voimassa samalla tavalla kuin kansallinen lainsäädäntö. Lisäksi säädetään kuitenkin, että ristiriitatilanteessa sopimusmääräykset syrjäyttävät muussa lainsäädännössä olevat säännökset. Norjalaisessa lainsäädännössä ei ole määritelty erilaisia valmius- tai poikkeustiloja samaan tapaan kuin esimerkiksi ruotsalaisessa lainsäädännössä. Keskeistä valmiuslainsäädäntöä sisältyy valmiuslakiin (beredskapsloven, koko nimi: lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold nr. 7). Valmiuslain 3 :n mukaan kuningas (=hallitus) voi poikkeuksellisissa oloissa antaa määräyksiä esimerkiksi turvatakseen maan turvallisuuden, yleisen järjestyksen, kansanterveyden tai maan huollon. Tarvittaessa määräyksillä voidaan poiketa laista. Lainkohdan mukaisia poikkeuksellisia oloja ovat sota, sodan uhka ja tilanne, jossa maan itsenäisyys tai turvallisuus on vaarassa. Määräyksistä tulee välittömästi ilmoittaa suurkäräjille. Hallitus tai suurkäräjät voivat kumota määräyksen. Lisäksi lain 5 :n mukaan hallitus voi delegoida lainsäädäntövaltaa keskusja paikallisviranomaisille 3 :ssä tarkoitettujen poikkeusolojen aikana, jos se katsotaan välttämättömäksi. Norjalaisessa valmiuslaissa on säännöksiä myös esimerkiksi sotilas- ja siviiliviranomaisten välisestä suhteesta, rikosasioiden käsittelystä poikkeusoloissa sekä omistus- tai käyttöoikeuden ottamisesta valtiolle. Yhteiskunnan turvallisuutta ja sotilas- ja siviiliviranomaisten yhteistyötä koskevassa selonteossa (Stortingsmelding nr. 39 [ ] Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid) käsitellään valmiuslain 3 :n ulottuvuutta. Poikkeuksellisissa tilanteissa 3 :n katsotaan antavan riittävän lakiperustan toimivallan siirrolle poliisilta puolustusvoimille. Lain 3 :n mukaisen poikkeuksellisten olojen määrittelyn katsotaan olevan harkinnanvarainen ja hallituksella katsotaan olevan merkittävästi harkintavaltaa tilanteen arvioinnissa. Niinpä lain 3 :n katsotaan oleva riittävä säädöspohja myös uusiin uhkakuviin nähden. Valmiuslain lisäksi Norjassa on myös muita poikkeuksellisten olojen toimivaltuuksia koskevia säännöksiä. Tällaisia säädöksiä ovat esimerkiksi laki pakko-otoista sotilaallisiin tarkoituksiin (Lov om militære rekvisisjoner nr 19), laki huolto- ja valmiustoimista (Lov om forsynings- og beredskapstiltak nr 7), laki sosiaali- ja terveydenhuollon valmiudesta (Lov om helsemessig og sosial beredskap nr 56), laki määräajoista ja maksunlykkäyksistä erityisissä oloissa (Lov om fristar og betalingsutsetjing og ymist anna i serlege tilhøve, , nr 1) sekä laki siviilipuolustuksesta (Lov om sivilforsvaret nr 9).
13 HE 3/2008 vp 13 Tanska Tanskassa viime aikoina valmistuneissa valmius- ja puolustusselvityksissä arvioidaan, ettei Tanskaan turvallisuuspoliittisen kehityksen myötä kohdistu perinteistä sotilaallista uhkaa lähitulevaisuudessa. Sen sijaan arvioidaan, että onnettomuuksien, terroritekojen ja muiden ennalta-arvaamattomien tai lyhyellä varoitusajalla esiintyvien tapahtumien todennäköisyys kasvaa. Valmiuslain (beredskabsloven 1054/1992) muutoksella vuonna 2003 siviilipuolustuksen suunnitteluperusta muuttui erottelusta sodan ja rauhan välillä erotteluun ennustamattomiin ja ennustettaviin tapahtumiin. Aikaisemmin kokonaismaanpuolustuksessa painopiste on ollut sodassa ja siviilipuolustuksen tehtävä on ollut tukea puolustusvoimien toimia. Uudet uhkakuvat ovat aiheuttaneet suhteen muuttumisen. Haavoittuvuus liittyy paljolti koko yhteiskunnan infrastruktuuriin. Tanskan perustuslain (Danmarks Riges Grundlov) 19 :n 2 momentin mukaan kuningas (=hallitus) voi päättää voimakeinojen käyttämisestä toista valtiota vastaan, jos maahan tai tanskalaisiin joukkoihin kohdistuu aseellinen hyökkäys. Muutoin voimakeinojen käyttöön tarvitaan kansankäräjien (folketinget) suostumus. Perustuslain 23 koskee kuninkaan (=hallituksen) lainsäädäntöoikeutta poikkeustilanteissa ( i særdeles påtrængende tilfælde ). Kuningas (=hallitus) voi antaa tilapäisiä säädöksiä, jos parlamentti ei voi olla kokoonkutsuttuna. Lainsäädäntövallan delegoinnin rajoituksena on se, etteivät kuninkaan (=hallituksen) antamat säädökset voi olla perustuslain vastaisia. Kansankäräjien tulee käsitellä säädökset ensi tilassa ja hyväksyä tai hylätä ne. Perustuslain VIII luku koskee perusoikeuksia. Lukuun ei kuitenkaan sisälly erityistä säännöstä perusoikeuksiin puuttumisesta poikkeuksellisissa oloissa. Tanskan valmiuslaki (beredskabsloven) koskee paljolti pelastusvalmiutta (redningsberedskab). Pelastusvalmiuden tarkoituksena on valmiuslain 1 :n mukaan estää, rajoittaa ja korjata ihmisiin, omaisuuteen tai ympäristöön kohdistuneita vahinkoja onnettomuuksien tai katastrofien sattuessa ja sotatoimien tai sodan uhkan aikana. Valmiuslaissa on säännöksiä muun muassa pelastusvalmiuden organisoinnista, toimivaltuuksista onnettomuustilanteessa, valmiussuunnittelusta, yksityisen omaisuuden pakkolunastamisesta sekä velvollisuudesta osallistua pelastustoimiin. Muusta valmiuslainsäädännöstä voidaan mainita esimerkiksi laki puolustusvoimien tarkoituksesta, tehtävistä ja organisaatiosta (Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v nr 122). Lain 17 :n mukaan sodan tai muiden erityisten olojen aikana puolustusministeri voi muun muassa puuttua tietoliikenteeseen, merenkulkuun ja kalastukseen sekä lentoliikenteeseen. Lisäksi lainkohdassa säädetään omaisuuden pakko-otosta. Omaisuuden luovuttamista koskevat myös laki pakko-otoista sotilaallisiin tarkoituksiin (Lov om ekspropriation i militære øjemed nr 225) sekä kulkuvälineitten luovuttamista koskeva laki (Lov om tilvejebringelse af befordringsmidler til det militære forsvar og redningsberedskabet nr 228). Saksa Saksan perustuslaki (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) tuli voimaan vuonna Perustuslakiin lisättiin vuonna 1968 X a luku, joka koskee puolustustilaa (Verteidigungsfall). Puolustustila voidaan julistaa, kun valtioon kohdistuu aseellinen hyökkäys tai välitön uhka aseellisesta hyökkäyksestä. Lisäksi perustuslaissa mainitaan jännitystila (Spannungsfall). Kirjallisuudessa jännitystila on liitetty sellaisiin oloihin, jotka edeltävät puolustustilaa. Lisäksi kolmantena hätätilatyyppinä perustuslaissa on mainittu sisäinen hätätila (35 ja 91 artikla), joka saattaisi aiheutua luonnonkatastrofista, vakavasta onnettomuudesta, liittovaltion tai osavaltioiden vapaata demokraattista järjestystä uhkaavasta vaarasta tai uhkista yleiselle turvallisuudelle tai järjestykselle. Sekä puolustustila että jännitystila julistetaan kahden kolmasosan enemmistöllä sekä liittopäivillä (Bundestag) että liittoneuvostossa (Bundesrat). Liittopresidentin täytyy saattaa voimaan päätös. Sisäinen hätätila voi alkaa ilman liittopäivien muodollista päätöstä.
14 14 HE 3/2008 vp Poikkeuksellisissa oloissa on mahdollista siirtää valtaa osavaltioilta liittovaltiolle. Puolustustilan aikana liittovaltion lainsäädäntövaltaan siirtyy sellaisia asioita, jotka normaalioloissa kuuluisivat osavaltioiden kompetenssiin (115 c artikla). Puolustustilan aikana lainsäädäntöprosessia voidaan yksinkertaistaa niin, että kiireellisiä lakiesityksiä voidaan antaa molemmille kamareille yhtä aikaa käsiteltäväksi välittömästi (115 d artikla). Jos liittopäivät eivät puolustustilan aikana voi kokoontua, lainsäädäntötehtävät siirtyvät yhteiskomitealle (Der Gemeinsame Ausschuss), joka on ikään kuin liittopäivät pienoiskoossa (115 e artikla). Perustuslaissa on myös muita poikkeuksellisia oloja koskevia säännöksiä. Perustuslain 1 luku koskee perusoikeuksia. Perusoikeuksien rajoittamista koskee 19 artiklan yleinen säännös. Lisäksi on joitakin poikkeuksellisia oloja koskevia erityisiä säännöksiä. Ensinnäkin 17 a artiklan 2 kohdan mukaan puolustusta ja väestönsuojelua koskevissa laeissa voidaan rajoittaa liikkumisvapautta ja kotirauhaa. Toiseksi 12 a artiklan 4 ja 6 kohdassa säädetään työ- ja palvelusvelvollisuudesta puolustustilan aikana. Tietynikäiset naiset voidaan 4 kohdan mukaan lailla tai lain nojalla (durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes) tarvittaessa kutsua sairaanhoitotehtäviin. Tietyissä valtion viroissa olevien oikeutta jättää työnsä voidaan 6 kohdan mukaan rajoittaa lailla tai lain nojalla. Perusoikeuksien rajoittamisen kannalta merkityksellisiä ovat myös 115 c artiklan 2 kappaleen säännökset. Niiden mukaan puolustustilan aikana voidaan välttämättömässä laajuudessa poiketa pakkolunastusta koskevista korvaussäännöksistä sekä pidentää vapaudenmenetysaikaa joissakin tapauksissa. Saksalainen hätätilalainsäädäntö (Notstandsgesetze) on hajanaista. Erillisiä säädöksiä on muun muassa liikenteen ja tietoliikenteen turvaamisesta (Eisenbahnverkehrssicherstellungsverordnung , Postund Telekommunikationssicherstellungsgesetz ) ja elintarvike- ja energiahuollosta (Ernährungsvorsorgegesetz , Heizöl-Lieferbeschränkungs-Verordnung , Gaslastverteilungs- Verordnung ). Lisäksi vuodelta 1956 on erilaisia pakkoottoja sääntelevä laki (Bundesleistungsgesetz ). Laissa mahdollistetaan yksityisten ja julkisyhteisöjen omaisuuden pakkootot sotilaalliseen käyttöön. Pakko-ottojen käytön mahdollisuus on kuitenkin sidottu siihen, ettei omaisuutta ole muuten oikeaaikaisesti tai ilman kohtuuttomia vaikeuksia saatavissa. Sveitsi Sveitsin liittovaltion perustuslaki (Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999) tuli voimaan vuonna Perustuslaissa on joitakin hätätilaa tai poikkeuksellisia oloja koskevia säännöksiä. Perustuslain 52 artiklassa liittovaltiolle annetaan mahdollisuus puuttua tilanteeseen, jos kantonin sisäinen järjestys häiriintyy tai on vaarassa, eikä kantoni yksin tai muiden kantonien avulla voi selvitä tilanteesta. Kirjallisuudessa esimerkkinä tällaisesta tilanteista on mainittu vallankumoukselliset levottomuudet. Perustuslain 173 ja 185 artiklassa säädetään liittokokouksen (L Assemblée fédérale) ja liittoneuvoston (Le Conseil fédéral) sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden säilyttämiseen liittyvistä toimivaltuuksista. Liittokokouksen ja liittoneuvoston toimivaltuudet ovat osittain päällekkäiset. Oikeuskirjallisuuden mukaan liittokokouksen toiminta on ensisijaista, mutta käytännössä kiireellisissä tapauksissa liittoneuvoston merkitys on suurempi. Liittoneuvosto voi 185 artiklan 3 kappaleen mukaan antaa määräaikaisesti voimassa olevia asetuksia ja määräyksiä torjuakseen yleiseen järjestykseen taikka sisäiseen tai ulkoiseen turvallisuuteen kohdistuvat olemassa olevat tai ilmeiset uhkat. Perustuslain 102 artikla koskee puolestaan välttämättömien tavaroiden ja palvelujen tarjontaa. Liittovaltion tehtävänä on turvata välttämättömien tavaroiden ja palveluiden tarjonta muun muassa sodan uhatessa tai vakavassa taloudellisessa pulassa. Tarpeen vaatiessa voidaan myös poiketa taloudellisen vapauden periaatteesta. Kirjallisuudessa hätätilaoikeuteen on katsottu kuuluvan myös perustuslain 165 artikla, jossa käsitellään kiireellistä lainsäädäntöä.
15 HE 3/2008 vp 15 Artiklan mukaan laki voidaan julistaa kiireelliseksi ja saattaa voimaan välittömästi yksinkertaistetussa menettelyssä. Tällaisen lain tulee olla määräaikainen. Aikaisemman perustuslain aikana kiireelliseksi julistamista käytettiin esimerkiksi rakennusmarkkinoiden vakauttamiseksi vuonna Sveitsin perustuslaissa on myös yleinen perusoikeuksien rajoittamista koskeva artikla. Perusoikeuksien rajoitusedellytykset ovat jossakin määrin samankaltaiset kuin suomalaisessa käytännössä. Ensinnäkin rajoituksen tulee perustua lakiin. Toiseksi rajoituksen tulee olla perusteltu yleisellä edulla tai toisten perusoikeuksien suojaamisella. Kolmanneksi rajoituksen tulee olla suhteellinen tavoiteltuun päämäärään nähden. Neljänneksi perusoikeuksien ydinsisältöä ei tule loukata. Lailla säätämisen vaatimuksesta on kuitenkin mahdollista poiketa vakavan ja välittömän vaaran tapauksessa. Sveitsissä on varsin laaja valmiuslainsäädäntö. Maanpuolustusta koskeva lainsäädäntö on jaettu sotilaallista puolustusta, väestönsuojelua ja pelastustoimea sekä taloudellista puolustusta koskeviin osiin. Uusi väestönsuojelua koskeva laki (loi fédéral sur la protection de la population et sur la protection civile) tuli voimaan vuoden 2004 alussa. Väestönsuojelun katsotaan kohdistuvan suuronnettomuuksiin, hätätilanteisiin ja aseellisiin selkkauksiin. Laissa säädetään muun muassa liittovaltion ja kantonien välisestä tehtävänjaosta, pelastuspalveluvelvollisuudesta ja omaisuuden pakko-otoista poikkeuksellisissa tilanteissa. Väestönsuojelussa korostuvat aikaisempaa enemmän rauhanaikaiset kriisitilanteet. Väestönsuojelua koskevaa sääntelyä täydentävät vuonna 2003 annetut viisi asetusta. Lisäksi erikseen on säädetty esimerkiksi kulttuuriomaisuuden suojelemisesta. Sveitsin taloudellista puolustusta (défense économique) koskeva lainsäädäntö on varsin laaja. Maan taloudellista huoltoa koskeva laki (loi fédérale sur l approvisionnement du pays) on vuodelta Se käsittelee sekä etukäteen varautumista että toimenpiteitä sellaisissa vakavissa tilanteissa, joista talous ei selviä ilman erityisiä toimenpiteitä. Taloudellisen puolustuksen sääntelyyn liittyvät myös varmuusvarastointia koskevat säädökset. Erikseen säädetään elintarvikkeiden ja rehujen, siemenviljan ja lannoitteiden, lääkkeiden sekä poltto- ja voiteluaineiden varastoinnista. Lisäksi säädetään erikseen esimerkiksi juomaveden saannin turvaamisesta ja kuljetusten vakuuttamisesta kriisien aikana. Ranska Ranskan perustuslaissa (La Constitution du 4 Octobre 1958) on joitakin poikkeuksellisia oloja koskevia säännöksiä. Ensinnäkin 35 artiklan mukaan parlamentin tulee hyväksyä sodanjulistus. Lisäksi 36 artiklassa säädetään, että valtioneuvosto määrää piiritystilan (l'état de siège) alkamisesta. Parlamentin tulee kuitenkin hyväksyä päätös kahdentoista päivän kuluessa. Perustuslain 16 artiklassa annetaan presidentille hyvin laajat valtuudet ryhtyä toimenpiteisiin poikkeuksellisissa oloissa. Ensimmäinen edellytys presidentin poikkeustoimivaltuuksien käyttämiselle on se, että tasavallan instituutiot, kansakunnan itsenäisyys, sen alueellinen koskemattomuus tai sen kansainvälisten sitoumusten täytäntöönpano ovat vakavasti ja välittömästi uhanalaisia. Toiseksi perustuslain mukaisen julkisen vallan säännönmukainen toiminta on keskeytynyt. Muodollisina edellytyksinä mainitaan, että presidentin tulee ennen poikkeustoimivaltuuksiin ryhtymistä kuulla tiettyjä tahoja ja että poikkeustoimiin ryhtymisestä pitää ilmoittaa. Presidentin poikkeustoimivaltuuksien tulee johtua tahdosta turvata julkisten viranomaisten toiminnan edellytykset. Toimivaltuuksien rajoituksena voidaan mainita, ettei kansalliskokousta saa hajottaa sillä aikaa kun poikkeukselliset toimivaltuudet ovat voimassa. Ranskan hätätilaa koskeva laki (loi instituant un état d urgence) vuodelta Lisäksi on luonnonkatastrofeja, terrorismia ja teknologiaan liittyviä riskejä koskevaa uudempaa lainsäädäntöä. Hätätila voidaan vuoden 1955 lain mukaan julistaa valtioneuvoston asetuksella kahdeksitoista päiväksi tapauksessa, jossa on välitön vaara järjestyksen vakavista häiriöistä. Pidempään kestävään hätätilaan vaaditaan parlamentin hyväksyntä. Hätätilan julistaminen
16 16 HE 3/2008 vp laajentaa poliisin valtuuksia huomattavasti ja mahdollistaa esimerkiksi liikkumis- ja oleskelurajoitusten asettamisen sekä erilaisten kokoontumispaikkojen väliaikaisen sulkemisen. Ranska on käyttänyt hätätilan julistamisen mahdollisuutta viimeksi marraskuussa Ihmisoikeussopimusten määräykset Joissakin ihmisoikeussopimuksissa, kuten ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 19/1990, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (SopS 8/1976, jäljempänä KPsopimus), määrätään mahdollisuudesta poiketa ihmisoikeuksista yleisen hätätilan aikana (derogation). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklassa määritellään poikkeamisen mahdollistavat olosuhteet ilmaisulla sodan tai muun yleisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää. KP-sopimuksessa poikkeusolot on määritelty yleiseksi hätätilaksi, joka uhkaa kansakunnan olemassaoloa ja joka on virallisesti sellaiseksi julistettu. Toisin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, ei KP-sopimuksessa nimenomaisesti ole mainittu sotaa hätätilana. Kirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaan tämä johtuu siitä, että sopimuksen valmisteluvaiheessa haluttiin välttää käsitystä siitä, että Yhdistyneet Kansakunnat (YK) hyväksyisi sodan. Artiklan sanamuodosta ei kuitenkaan voida päätellä, ettei sota tai vastaava sotilaallinen kriisi voisi olla 4 artiklassa tarkoitettu kansakuntaa uhkaava hätätila. Päinvastoin kirjallisuudessa aseellista, kansainvälistä konfliktia on pidetty tyypillisimpänä esimerkkinä kansakunnan elämää uhkaavasta hätätilasta. Sisältöä ihmisoikeussopimusten hätätilamäärittelyyn saadaan sopimusten tulkintakäytännöstä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut Lawless-tapauksessa ( , Series A no. 315) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan määritelmää niin, että se kattaa valtion organisoitua elämää uhkaavat poikkeukselliset kriisitilanteet. Tuomioistuin arvioi tapauksessa olleen kyse tällaisesta hätätilasta, koska maassa oli väkivaltainen salainen armeija, joka toimi ulkopoliittisesti vaarallisesti maan rajojen ulkopuolella ja terroritoiminta oli lisääntynyt jatkuvasti ja hälyttävästi. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että luonnehdinta Lawless-tapauksessa ja sopimusmääräyksen sanamuoto osoittavat 15 artiklaa tarkoitetun sovellettavan vain hyvin poikkeuksellisesti. Euroopan neuvoston ihmisoikeustoimikunta on Kreikkaa koskeneessa tapauksessa (Yearbook of the European Convention on Human Rights XII, 1969) katsonut, että seuraavien edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi kansakunnan elämää uhkaava hätätila. Ensinnäkin hätätilan tulee olla todellinen tai välittömästi uhkaava. Toiseksi hätätilan vaikutukset koskettavat koko kansakuntaa. Kolmanneksi hätätila vaarantaa koko järjestäytyneen yhteiskuntaelämän jatkuvuuden ja neljänneksi kriisin ja vaaran tulee olla selkeästi niin poikkeuksellinen, että sopimuksen sallimat normaalit rajoitukset ja keinot yleisen turvallisuuden, terveydenhoidon ja järjestyksen ylläpitämiseksi ovat selvästi riittämättömät. Ihmisoikeustuomioistuin on pitänyt mahdollisena, että myös alueellisesti rajoittunut hätätila voi uhata kansakunnan elämää 15 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Jos poikkeusoloilmoitus on kuitenkin annettu alueellisesti rajattuna, ei siihen voida vedota muualla sopimusvaltiossa. YK:n ihmisoikeuskomitea on vuonna 2001 antanut yleiskannanoton sopimuksen 4 artiklan tulkinnasta (General Comment no. 29. States of Emergency [Article 4]). Sopimuksen 4 artiklan soveltamisalasta todetaan seuraavaa. Ensinnäkin aseellisen selkkauksenkin tapauksessa tulee olla kyse kansakunnan elämää uhkaavasta tilanteesta. Toiseksi komitea huomauttaa, että sopimusvaltion tulisi arvioida tiukasti toimenpiteiden oikeutusta ja välttämättömyyttä, jos 4 artiklan mukaista poikkeamismahdollisuutta käytetään muuten kuin aseellisen selkkauksen tapauksessa. Kolmanneksi komitea arvioi, että esimerkiksi luonnonkatastrofin tai suuronnettomuuden sattuessa oikeuksien rajoittamisen tulisi yleensä riittää. Komitea suhtautuu siis pidättyvästi oikeuksista poikkeamiseen tällaisissa tilanteissa.
17 HE 3/2008 vp 17 Poikkeamisen mahdollistavissa artikloissa määrätään myös poikkeuksien välttämättömyydestä. Poikkeaminen on siis sallittua vain siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii. YK:n ihmisoikeuskomitean yleiskannanotossa välttämättömyyden todetaan liittyvän hätätilan kestoon, hätätilan maantieteelliseen ja asialliseen laajuuteen sekä poikkeamistoimenpiteisiin, joihin on turvauduttu. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on puolestaan tapauksessa Brannigan ja McBride ( , Series A no. 258-B) todennut, että välttämättömyyttä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota muun muassa poikkeamisen kohteena olevien oikeuksien luonteeseen, hätätilaan johtaneisiin syihin sekä hätätilan kestoon. Sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa että KP-sopimuksessa on lueteltu sellaisia oikeuksia, joista ei saa poiketa hätätilankaan aikana. Ehdottomina määräyksinä pidetään molemmissa sopimuksissa oikeutta elämään, kidutuksen kieltoa, orjuuden ja velkaorjuuden kieltoa sekä taannehtivan rikoslain kieltoa. Lisäksi KP-sopimuksessa on ehdottomana turvattu oikeus tulla tunnustetuksi henkilönä oikeudellisessa mielessä sekä ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus. Sopimuksessa on myös erityinen poikkeusoloja koskeva syrjintäkielto. Euroopan ihmisoikeussopimuksen osalta on otettava huomioon se, että kuolemanrangaistuksen poistamista koskevasta kuudennesta lisäpöytäkirjasta on kiellettyä poiketa 15 artiklan nojalla. Artikloissa luetellut ehdottomat oikeudet eroavat siis osittain toisistaan. Erojen merkitystä vähentää kuitenkin se, että molemmissa sopimuksissa todetaan valtion velvollisuus kunnioittaa muita kansainvälisiä velvoitteitaan. Ihmisoikeuksien tulkinnallisen kehityksen kautta myös muihin kuin nimenomaisesti ehdottomiksi oikeuksiksi mainittuihin ihmisoikeuksiin voidaan katsoa kehittyneen ehdottomia ainesosia. Tämä koskee esimerkiksi syytetyn vähimmäisoikeuksien turvaamista rikosprosessissa. Sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artikla että KP-sopimuksen 4 artikla sisältävät ilmoitusvelvollisuuden sopimusvaltiolle. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut sitä, että pääsihteerille on tiedotettava poikkeuksista viivytyksettä ja että sopimusvaltion on jatkuvasti harkittava hätätilapoikkeuksien ylläpitämisen tarpeellisuutta. KP-sopimuksen 4 artiklassa ehtona sopimuksen turvaamista oikeuksista poikkeamiselle on lisäksi hätätilan virallinen julistaminen. YK:n ihmisoikeuskomitean mukaan hätätila tulee julistaa sopimusvaltion perustuslain ja muun hätätilan julistamista ja poikkeusolojen toimivaltuuksia koskevan lainsäädännön mukaisesti. Toisin kuin KP-sopimuksessa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei ole nimenomaista vaatimusta hätätilan virallisesta julistamisesta. Ihmisoikeustoimikunta on kuitenkin katsonut, että ainakin jonkinlainen muodollinen hätätilan julistaminen on edellytys sopimusvelvoitteista poikkeamiselle 15 artiklan perusteella. Tätä kantaa tukee sekin, että 15 artiklaan sisältyy vaatimus myös KPsopimuksen määräyksien kunnioittamisesta. Tapauksessa Brannigan ja McBride ihmisoikeustuomioistuin yhtäältä korosti, ettei sen tehtävä ole tulkita auktoritatiivisesti KPsopimuksen määräyksiä. Toisaalta tuomioistuin kuitenkin totesi, että sisäministerin parlamentin alahuoneelle esittämä hätätilapoikkeuksia koskeva yksityiskohtainen tiedonanto vastasi hätätilan julistamista. EU-oikeus Valmiuslainsäädännön kannalta merkityksellisiä ovat erityisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen tavaroiden, työntekijöiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden rajoittamista koskevat 30, 39 ja 58 artikla sekä yleisiä turvallisuuspoikkeuksia koskeva 297 artikla. Perustamissopimuksen 30 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jä-
18 18 HE 3/2008 vp senvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Perustamissopimuksen 39 artiklassa turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä. Vapaata liikkuvuutta voidaan kuitenkin rajoittaa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi. Pääoman vapaasta liikkuvuudesta poiketen jäsenvaltioilla on 58 artiklan mukaan oikeus toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Toimenpiteet ja menettelyt eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista. Tavaroiden, työntekijöiden ja pääoman vapaata liikkuvuutta voidaan siis rajoittaa yleiseen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta tarpeellisilla toimenpiteillä. Lisäksi perustamissopimuksen 30 ja 39 artiklan mukaan myös terveyden suojelu voi olla hyväksyttävä peruste. Sen sijaan EY-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puhtaasti taloudellisilla syillä ei voida perustella perustamissopimuksessa kiellettyjä rajoituksia (asiat C-265/95, C-398/95, C-367/98). Rajoitusten asettamista koskevat yhteisön oikeuden yleiset periaatteet, erityisesti suhteellisuusperiaate. Campus Oil -tapauksessa (72/83) EYtuomioistuin kuitenkin totesi, että öljytuotetoimitusten keskeytyminen ja siitä valtiolle mahdollisesti aiheutuvat vaarat voivat vakavasti vaikuttaa valtion yleiseen turvallisuuteen, jonka suojaaminen on mahdollistettu perustamissopimuksessa. Kun otetaan huomioon niiden seurausten laajuus, joita öljytuotteiden toimitusten keskeytymisestä voi valtion olemassaololle seurata, on kuitenkin todettava, että tavoite öljytuotetoimitusten vähimmäismäärän pysyvästä varmistamisesta ohittaa luonteeltaan puhtaasti taloudelliset seikat ja voi siis olla alalla yleisen turvallisuuden käsitteen alaan kuuluva tavoite. Campus Oil -tapauksen merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon, että siinä oli kyse varautumisesta, ei toiminnasta poikkeusoloissa. Lisäksi on epäselvää, kuinka pitkälle meneviä johtopäätöksiä voidaan tehdä näin vanhan tapauksen perusteella. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tavaroiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden rajoitukset olisivat mahdollisia sellaisen taloudellisen kriisin vuoksi, jolla on vaikutuksia yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen (esimerkiksi sisäiset levottomuuden jonkin hyödykkeen niukkuustilanteessa). Toisaalta on huomattava, että vapaan liikkuvuuden rajoituksia tulee poikkeuksina tulkita suppeasti. Perustamissopimuksen 297 artiklassa jäsenvaltioiden sallitaan poiketa yhteisön oikeuden mukaisista velvoitteistaan. Artiklan perusteella on siis mahdollista poiketa kaikista sopimusmääräyksistä. Artiklassa ei määritellä jäsenvaltioille sallittujen toimenpiteiden laatua. Artikla on kirjoitettu neuvotteluvelvoitteen muotoon ja jäsenvaltion mahdollisuus ryhtyä jäsenyysvelvoitteista poikkeaviin toimenpiteisiin käy siitä ilmi vain epäsuorasti. Perustamissopimuksen 297 artiklan soveltamisalaa on rajattu määrittelemällä ne tilanteet, joissa artiklaa voidaan soveltaa. Soveltamisala on suppeampi kuin neljästä vapaudesta poikkeamista koskevissa artikloissa. Ensinnäkin artikla voi tulla sovellettavaksi ulkoiseen turvallisuuteen liittyvissä tilanteissa (sodassa tai sodan uhkaa merkitsevässä vakavassa kansainvälisessä jännitystilassa). Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa asiassa Komissio vastaan Helleenien tasavalta (C-120/94) todetaan, että kysymystä uhkan olemassaolosta on tarkasteltava kyseessä olevan jäsenvaltion kannalta. Julkisasiamiehen mukaan maantieteellisten ja historiallisten erojen takia kullakin jäsenvaltiolla on omat erityiset ulko- ja turvallisuuspoliittiset ongelmansa ja huolensa. Kun kyse on kolmannen valtion jäsenvaltiolle aiheuttaman vaaran arvioinnista, kyseisellä jäsenvaltiolla on julkisasiamiehen mukaan tähän paremmat mahdollisuudet kuin yhteisön toimielimillä tai muilla jäsenvaltioilla. Kirjallisuudessa on katsottu, että soveltamisedellytys täyttyy aina, kun jäsenvaltio on sodassa, vaikkei sen alueella käytäisikään sotatoimia. Lisäksi on arvioitu, että artiklan soveltumiseksi muuten kuin sodan aikana tulisi jäsenvaltion ulkoisen turvallisuuden olla vakavasti uhattuna. Toinen soveltamistilanne liittyy jäsenvaltion sisäiseen turvallisuuteen. Tämä edellytys on artiklassa kuvattu ilmaisulla yleisen järjestyksen ylläpitämiseen vaikuttavissa vaka-
19 HE 3/2008 vp 19 vissa sisäisissä levottomuuksissa. Kyseessä tulee olla vakavuudeltaan sellainen häiriö, että se vaarantaa valtion normaalin toiminnan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa asiassa Komissio vastaan Helleenien tasavalta (C-120/94) luonnehditaan, että 297 artiklassa tarkoitetut sisäiset levottomuudet ovat sellaisia, että jäsenvaltio on lähellä sisäisen turvallisuuden täydellistä romahtamista. Kirjallisuudessa esimerkkeinä 297 artiklassa tarkoitetuista tilanteista on mainittu sisällissota ja laajamittainen terroritoiminta. Kolmas soveltamisedellytys liittyy kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseen. Kyse on sellaisista jäsenyysvelvoitteiden vastaisista toimenpiteistä, joihin jäsenvaltio ryhtyy täyttääkseen velvoitteet, joihin se on sitoutunut rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseksi. Kirjallisuudessa on katsottu, että ainakin YK:n turvallisuusneuvoston tekemät sitovat päätökset ovat tällaisia kansainvälisiä velvoitteita. Valmiuslain kannalta merkittävää on myös Suomen jäsenyys Euroopan talous- ja rahaliitossa. Jäsenyys on euron käyttöönoton lisäksi merkinnyt myös kansallisen raha- ja valuuttapolitiikan loppumista. Suomen Pankki toimii osana Euroopan keskuspankkijärjestelmää. Lähtökohtana on, että poikkeusoloissa syntyvien ongelmien ratkaisuun pyritään ensisijaisesti EU:n kautta. Päätösvaltaa esimerkiksi säännöstelyn tyyppisistä toimenpiteistä onkin laajasti EU:lla ja Euroopan keskuspankilla. Lissabonin sopimukseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta sisältyy yhteisvastuulauseke. Yhteisvastuulauseke luo unionille ja sen jäsenvaltioille velvollisuuden antaa apua terrori-iskun, luonnonkatastrofin tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi joutuneelle jäsenvaltiolle. Yhteisvastuulausekkeessa edellytetään avun antamista, mutta kukin jäsenvaltio päättää itse avun sisällöstä ja laajuudesta. Eurooppa-neuvosto päätti jo maaliskuussa 2004 ottaa yhteisvastuulausekkeen terrorismia koskevat velvoitteet käyttöön. Kokoavia näkökohtia vertailumaiden valmiuslainsäädännöstä Eri maiden perustuslakien poikkeuksellisia oloja koskevissa säännöksissä on huomattavia eroja. Joissakin perustuslaeissa, kuten Norjan ja Tanskan perustuslaeissa, on vain vähän poikkeuksellisia oloja koskevia säännöksiä. Toisaalta esimerkiksi Ruotsin ja Saksan perustuslaeissa on varsin tarkasti säännelty päätöksentekomenettelyä silloin, kun parlamentti ei poikkeuksellisten olojen vuoksi voi kokoontua. Nämä erot johtuvat osittain perustuslakien erilaisista kirjoitustavoista ja myös perustuslakien säätämisajankohdasta. Toiseksi yleisenä piirteenä vertailuvaltioiden perustuslaeissa on nähtävissä lainsäädäntövallan siirtyminen poikkeuksellisissa oloissa ainakin jossakin määrin täytäntöönpanovallalle (hallitukselle tai presidentille). Saksan ja Sveitsin perustuslaeissa on lisäksi säännöksiä, jotka viittaavat liittovaltion toimivallan korostumiseen osavaltioihin nähden. Kolmanneksi minkään vertailuvaltion perustuslaissa ei ole aivan samankaltaista säännöstä kuin Suomen perustuslain 23. Lain tasoista sääntelyä ei siten edellytetä yhtä voimakkaasti vertailumaiden perustuslaeissa kuin Suomen perustuslaissa. Tämän vuoksi säännösten muotoilussa ei voitane ottaa suoraan esimerkkiä vertailumaista. Neljänneksi myös varsinaisen valmiuslainsäädännön rakenne ja sääntelyn tarkkuus vaihtelevat vertailuvaltioiden välillä. Esimerkiksi Ruotsissa ja Sveitsissä sääntely on varsin kattavaa ja osin yksityiskohtaistakin. Monissa vertailumaissa valmiuslainsäädäntö on Suomeen verrattuna varsin hajautettua. Esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa Suomen valmiuslain säännöksiä vastaavia säännöksiä on useissa eri laeissa. Lopuksi yleisenä kehityspiirteenä vertailumaissa voidaan pitää uudenlaisten uhkien, kuten kansainvälisen terrorismin ja luonnonkatastrofien korostumista. Samalla perinteisten sotilaallisten uhkien on esimerkiksi Pohjoismaissa katsottu muuttuneen kaukaisemmiksi.
20 20 HE 3/2008 vp 2.3 Nykytilan arviointi Yleistä Nykyinen valmiuslaki tuli voimaan vuonna Sen valmistelu ajoittui luvuille. Lisäksi osa säännöksistä perustuu väestön toimeentulon ja maan talouselämän turvaamisesta poikkeuksellisissa oloissa annettuun lakiin. Valmiuslain sääntely on siis osittain peräisin taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti varsin erilaiselta ajalta. Lisäksi valmiuslaki on valmisteltu ja säädetty ennen perusoikeus- ja perustuslakiuudistuksia. Vaikka lakiin tehtiin vuonna 2000 muun muassa perustuslakiuudistuksesta johtuneita korjauksia, ei lakia kokonaisuudessaan saatettu perustuslain vaatimukset täyttäväksi. Valmiuslain uudistamisen tarve liittyykin keskeisesti valmiuslain ja perustuslain väliseen suhteeseen. Valmiuslain suhde perustuslakiin Valmiuslain valtiosääntöoikeudelliset ongelmat voidaan koota seuraavaan kolmeen pääkohtaan. Ensinnäkin valmiuslain mukainen sääntely perustuu paljolti valtioneuvostolle delegoituun lainsäädäntövaltaan. Toiseksi valmiuslain soveltamisala on laajempi kuin tilapäiset poikkeukset perusoikeuksista mahdollistavan perustuslain 23 :n mukainen poikkeusolomääritelmä. Kolmanneksi muun muassa kahdesta edellä mainitusta syystä valmiuslaki on voimassa poikkeuslakina. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kahdesti kiinnittänyt huomiota valmiuslain sääntelyn perustumiseen lainsäädäntövallan delegoinnille. Perustuslakivaliokunta on valmiuslain vuoden 2000 muutoksista antamassaan lausunnossa todennut, että valmiuslain kaltaisen, kriisitilanteiden varalta olevan lain olemassaoloa on pidettävä välttämättömänä. Siksi perustuslakivaliokunta katsoi olevan poikkeuksellisia perusteita poikkeuslakimenettelylle. Valiokunta kuitenkin piti tarpeellisena selvittää mahdollisuuksia valmiuslain uudistamiseen siten, että luovutaan sääntelyn rakentumisesta lainsäädäntövallan delegoinnin varaan (PeVL 1/2000 vp). Tämän käsityksen perustuslakivaliokunta toisti lausunnossaan valmiuslakiin vuonna 2003 tehdyistä muutoksista (PeVL 57/2002 vp). Valmiuslain perustuslainmukaisuuteen liittyy myös kysymys valmiuslain soveltamisalan suhteesta perustuslain 23 :ään. Perustuslakivaliokunta on todennut, että valmiuslain soveltamisalaa määrittävä poikkeusolojen kuvaus on laajempi kuin perustuslain 23 :n valtuuttavassa säännöksessä (PeVL 1/2000 vp). Valmiuslaki säädettiin perustuslain säätämisjärjestyksessä muun muassa lainsäädäntövallan delegoinnin ja silloisen hallitusmuodon 16 :n määritelmää laajemman poikkeusolomäärittelyn vuoksi. Lisäksi joitakin toimivaltuussäännöksiä pidettiin eduskunnan budjettivaltaa ja kunnallista itsehallintoa koskevien hallitusmuodon säännösten vastaisina. Perustuslaista voidaan edelleen säätää rajattuja poikkeuksia perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakiuudistuksen myötä tämä mahdollisuus on kuitenkin kaventunut. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan lähtökohtana on, että poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan pidättyvästi. Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdotuksen välillä tulisi ensisijaisesti poistaa muuttamalla lakiehdotusta, ei säätämällä laki poikkeuslakina (HE 1/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on mietinnössään perustuslakiuudistuksesta todennut, että uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämistä tulee välttää ja että poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä. Lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että hallitus arvioi ennen uutta perustuslakia säädettyjen poikkeuslakien tarpeellisuutta ja suhdetta perustuslain säännöksiin ja ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin sääntelyn saattamiseksi perustuslain vaatimuksia vastaavaksi (PeVM 10/1998 vp). Perustuslain 23 :n mukaan lailla säädettävät, välttämättömät, tilapäiset poikkeukset perusoikeuksiin ovat mahdollisia Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen ja vakavuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mukaan rinnastettavien, kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana. Säännöksessä käytetty ilmaus aseellinen hyökkäys viittaa
YLEISPERUSTELUT. 1 Johdanto
13 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Valmiuslainsäädännöllä pyritään varmistamaan väestön turvallisuus ja elinmahdollisuudet sekä yhteiskunnan toimivuus poikkeusoloissa. Tämän tarkoituksen saavuttamiseksi poikkeusoloissa