Source: https://elibrary.fondazionenotariato.it/articolo.asp?art=07/0712&mn=3
Timestamp: 2020-05-27 06:59:16+00:00
Document Index: 90653677

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 48', 'art. 46', 'art. 49', 'art. 46', 'art. 47', 'art. 38', 'art. 47', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 43', 'art. 46', 'art. 76', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 75', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 71', 'art. 2703', 'art. 72', 'art. 86', 'art. 2703', 'in fine', 'art. 12', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 26', 'art. 76', 'art. 75', 'art. 26', 'art. 48', 'art. 76', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 48', 'art. 38', 'art. 21', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 38', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 45', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 33', 'art. 71', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 40', 'art. 46', 'art. 3', 'art. 40', 'art. 3', 'art. 40', 'art. 35', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 5', 'art. 47', 'art. 8', 'art. 47', 'art. 40', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 3', 'art. 47', 'art. 2', 'art. 47', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2703', 'art. 1', 'art. 28', 'art. 12', 'art. 15', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 40', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 2697', 'art. 483', 'art. 76', 'art. 483', 'sentenza ', 'art. 26', 'art. 13', 'art. 483', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 16', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 28', 'art. 2', 'art. 29', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 29', 'art. 14', 'art. 45', 'art. 9', 'art. 106', 'art. 46', 'art. 40', 'art. 46', 'art. 50', 'art. 3', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 35', 'art. 9', 'art. 35', 'art. 4']

Le dichiarazioni sostitutive di atto notorio di cittadini stranieri o provenienti dall'estero - Gli Atti provenienti dall'estero - e.library - Fondazione Italiana del Notariato
Le dichiarazioni sostitutive di atto notorio di cittadini stranieri o provenienti dall'estero
Il carattere di internazionalità sempre più crescente nei traffici giuridici comporta un aumento esponenziale degli atti provenienti dall'estero, destinati ad esplicare i propri effetti in Italia, nonché degli atti che cittadini stranieri, sempre più frequentemente, necessitano di sottoscrivere in Italia.
Tra essi si annoverano anche le dichiarazioni sostitutive di certificazione e/o di atto notorio, che trovano origine nella disciplina sulla semplificazione amministrativa.
La normativa italiana di riferimento nasce con la legge 4 gennaio 1968, n. 15, subisce alcune successive modifiche legislative ed infine confluisce nel testo unico in materia di documentazione amministrativa D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.
L'esame della materia fa concentrare l'attenzione nel settore del diritto internazionale amministrativo, in riferimento al quale è doveroso premettere il principio cui si uniforma: «leggi, sentenze ed atti amministrativi sono, di per sé, irrilevanti negli ordinamenti stranieri e gli effetti ad essi attribuibili dipendono soltanto dalla volontà dello Stato che li prende in considerazione» [nota 1].
In particolare, si cercherà di analizzare ed esaminare la possibilità che le dichiarazioni sostitutive disciplinate dalla normativa amministrativa italiana possano:
- essere utilizzate da stranieri;
- provengano dall'estero;
- siano destinate all'estero.
L'analisi prenderà avvio con lo studio del testo unico di riferimento, passando poi a definire i limiti di utilizzo delle suddette dichiarazioni da parte di cittadini stranieri e concludendo con l'esame delle implicazioni di grande attualità per l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive negli atti notarili, in virtù delle sempre più frequenti menzioni in tal senso richieste dalla legge.
La normativa di riferimento (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445)
La normativa di riferimento, che trova le sue origini nella legge 4 gennaio 1968, n. 15, è ora contenuta nel D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), il quale, con una «operazione di riassetto sistematico», ha proceduto ad «una vasta opera di accorpamento e necessario coordinamento della normativa in materia di documentazione amministrativa, divenuta» eccessivamente «complessa e ridondante, a causa del continuo accavallarsi di disposizioni legislative e regolamentari» [nota 2].
Con il D.P.R. n. 445/2000, l'ambito di applicazione della normativa in materia di documentazione amministrativa è stato ampliato sia sotto il profilo soggettivo che sotto il profilo oggettivo, sono stati estesi i casi in cui è possibile utilizzare le dichiarazioni sostitutive di certificazione ed è stato esteso in modo generalizzato a tutte le pubbliche amministrazioni ed ai gestori di pubblici servizi il divieto di richiedere al cittadino la presentazione di certificati, ogniqualvolta sia possibile l'acquisizione d'ufficio delle relative informazioni.
Le dichiarazioni sostitutive sono distinte, dallo stesso legislatore, in due diverse categorie [nota 3]:
a) dichiarazione sostitutiva di certificazione, con cui si intende, come precisa l'art. 1, lettera g), «il documento, sottoscritto dall'interessato, prodotto in sostituzione del certificato» ossia del «documento rilasciato da una amministrazione pubblica, avente funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche»;
b) dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, con cui ci si riferisce, invece, al documento sottoscritto dall'interessato, concernente stati, qualità personali e fatti, che siano a diretta conoscenza di questi, resa nelle forme previste dal testo unico.
La possibilità di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive di certificazione, la cui validità temporale è pari a quella degli atti che sostituiscono (art. 48), è prevista per gli stati, qualità personali e fatti elencati nell'art. 46 [nota 4], con le eccezioni previste dall'art. 49 [nota 5].
Nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, gli stati, qualità personali e fatti non elencati nell'art. 46 (ad esclusione sempre delle eccezioni di legge), possono essere comprovati mediante l'utilizzo residuale della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà (art. 47, terzo comma, D.P.R. n. 445/2000) [nota 6], nel rispetto del formalismo prescritto dall'art. 38.
Quest'ultima dichiarazione sostituisce, inoltre, l'atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato, od anche, se resa nell'interesse proprio del dichiarante, stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui tuttavia egli abbia diretta conoscenza (art. 47, secondo e terzo comma) [nota 7].
La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà può riguardare, inoltre, la conformità all'originale della copia di un atto o di un documento conservato o rilasciato da una pubblica amministrazione, della copia di una pubblicazione ovvero della copia di titoli di studio o di servizio o anche dei documenti fiscali che devono essere obbligatoriamente conservati dai privati (art. 19 D.P.R. n. 445/2000).
Le modalità di sottoscrizione e trasmissione delle istanze e delle dichiarazioni sostitutive sono disciplinate dal combinato disposto degli artt. 21 e 38 del D.P.R. n. 445/2000 e raggruppabili in due gruppi diversi, a seconda del soggetto destinatario:
I) Le istanze o le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della pubblica amministrazione, nonché ai gestori di servizi pubblici possono essere indifferentemente
a) sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente addetto,
b) sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore.
In entrambi i casi non è più prevista l'autenticazione della sottoscrizione [nota 8].
L'invio delle istanze e delle dichiarazioni da presentare alla P.A. o ai gestori o esercenti di pubblici servizi può avvenire anche tramite fax o via telematica.
II) Per le istanze o le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà presentate a soggetti diversi da quelli sopra indicati [nota 9] (ossia diversi da organi della P.A. o gestori di servizi pubblici) oppure a questi ultimi al fine della riscossione da parte di terzi di benefici economici, è invece prescritta l'autenticazione delle sottoscrizioni, che può essere indifferentemente redatta da un notaio, cancelliere, segretario comunale, dal dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco.
In tale ultimo caso, l'autenticazione è redatta di seguito alla sottoscrizione e per la stessa sono previste modalità di espletamento e requisiti formali (art. 21, secondo comma).
Il pubblico ufficiale autenticante è tenuto, infatti, a:
- attestare che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità del dichiarante,
- indicare modalità di identificazione, data e luogo di autenticazione,
- indicare il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita,
- apporre la propria firma ed il timbro dell'ufficio.
L'impedimento alla sottoscrizione (intesa nel duplice significato di non sapere o non potere firmare), ad eccezione delle dichiarazioni fiscali, è espressamente disciplinato all'art. 4 del D.P.R. n. 445/2000, a norma del quale la dichiarazione è «raccolta dal pubblico ufficiale, previo accertamento dell'identità del dichiarante». In questo caso, «il pubblico ufficiale attesta che la dichiarazione è stata a lui resa dall'interessato in presenza di un impedimento a sottoscrivere» [nota 10].
Nell'ipotesi in cui il pubblico ufficiale in questione sia un notaio, alla dichiarazione sostitutiva è attribuibile la natura di verbale di constatazione, nel quale il notaio, «dopo aver accertato l'identità del soggetto, riporta il contenuto della dichiarazione di quest'ultimo e la firma, attestando del pari quale sia la causa ostativa alla sottoscrizione» [nota 11].
L'impedimento temporaneo alla sottoscrizione, per ragioni connesse allo stato di salute, sempre ad eccezione delle dichiarazioni fiscali, è invece disciplinato in modo singolare nel secondo comma dell'art. 4, a norma del quale la dichiarazione, contenente espressa indicazione dell'esistenza di un impedimento, è resa al pubblico ufficiale (sempre previo accertamento dell'identità personale) dal coniuge o, in sua assenza, dai figli o, in mancanza di questi, da altro parente in linea retta o collaterale fino al terzo grado.
L'ipotesi di rappresentanza legale dell'interessato incapace è invece disciplinata, analogamente a quanto avveniva nel vigore dell'art. 8 della legge n. 15/1968, che attribuisce il potere di sottoscrivere le dichiarazioni ed i documenti previsti dal D.P.R. n. 445/2000, a seconda del tipo di incapacità, al genitore esercente la potestà, al tutore o allo stesso interessato con l'assistenza del curatore.
L'art. 3 definisce l'ambito soggettivo di applicazione del D.P.R. n. 445/2000, disciplinandone la portata con riferimento ai cittadini italiani e stranieri [nota 12]:
a) è espressamente prevista la diretta applicazione del testo unico sia ai cittadini italiani sia a quelli dell'Unione europea, «alle persone giuridiche, alle società di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei paesi dell'Unione europea»;
b) i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione regolarmente soggiornanti in Italia possono «utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47 limitatamente agli stati, alle qualità personali e ai fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani, fatte salve le speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero»;
c) i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione autorizzati a soggiornare nel territorio dello Stato possono «utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47, nei casi in cui la produzione delle stesse avvenga in applicazione di convenzioni internazionali fra l'Italia ed il paese di provenienza del dichiarante» (art. 3, terzo comma).
d) al di fuori dei casi appena elencati, gli stati, le qualità personali e i fatti sono invece documentati mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana, che ne attesta la conformità all'originale, dopo aver ammonito l'interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri (art. 3, quarto comma).
Osservazioni sulla ratio della normativa italiana
La semplificazione nella produzione della documentazione amministrativa è normativamente disciplinata secondo le caratteristiche della pubblica amministrazione italiana. In altri termini, trattasi di una normativa che può definirsi "speciale" quanto allo Stato cui si riferisce [nota 13].
L'autocertificazione è stata definita «quel particolare strumento che consente di realizzare l'interesse generale alla certezza ed alla sicurezza dei rapporti economici e sociali, valorizzando, ad un tempo, l'esigenza di semplicità dell'attività amministrativa, il ruolo di servizio dell'amministrazione nei confronti dei cittadini, il ruolo attivo di questi ultimi nel perseguimento dell'interesse generale, il conseguente carattere paritario e collaborativo del rapporto fra amministrazione e cittadini» [nota 14].
Il principio sottostante e comunque tutelato dal legislatore è quello di esigenza della certezza pubblica, che risulta necessaria per la sicurezza e l'ordine dei rapporti giuridici [nota 15]. Da ciò deriva il «bisogno di rendere sicuri i rapporti economici e sociali, in sé e nella loro proiezione giuridica, riducendone la complessità attraverso l'esclusione dalla possibilità di contestazione di almeno alcuni dei dati relativi ai soggetti in essi coinvolti» [nota 16].
Dalla predetta necessità di certezza discende tradizionalmente la necessità di un intervento unilaterale del potere pubblico, che svolge nella fattispecie un ruolo predominante, essendo l'unico soggetto in grado di «sottrarre alla disponibilità immediata dei singoli la qualificazione di determinati fatti, stati e qualità rilevanti per la vita della comunità» [nota 17].
Fermo rimanendo il ruolo centralizzato ed insostituibile dell'amministrazione, il ricorso all'autocertificazione introdotto nel nostro ordinamento vede l'amministrazione ed i soggetti interessati chiamati a collaborare su un piano di parità [nota 18], tendente comunque ad assicurare la circolazione della certezza. Da un lato così i soggetti interessati sono «chiamati ad intervenire sia attraverso la loro capacità di contribuire, con una propria assunzione di responsabilità, a semplificare gli adempimenti necessari per assicurare la certezza dei rapporti giuridici», mentre dall'altro lato l'amministrazione «è chiamata ad assicurare la presenza delle condizioni necessarie per garantire ai soggetti dell'ordinamento la plausibilità della rispondenza al vero di quanto affermato dagli interessati riguardo a se stessi», attraverso il suo potere di controllo e facendo valere la responsabilità del dichiarante [nota 19].
Con l'autocertificazione, si realizza quindi un «coinvolgimento diretto, consapevole e responsabile dell'interessato nello svolgimento della funzione amministrativa» [nota 20]. La responsabilità anche penale del dichiarante costituisce l'elemento senza il quale verrebbe messa in discussione l'essenza stessa e la ragion d'essere dell'autocertificazione.
Fermo restando, quindi, un generalizzato diritto di chiunque, qualunque sia la sua cittadinanza, di presentare istanze alla pubblica amministrazione italiana o ai gestori o esercenti di pubblici servizi in Italia, la produzione della documentazione collegata alle suddette istanze, relativa a stati, qualità personali o fatti può avvenire:
- sempre, in ogni caso e da parte di chiunque, con la produzione della certificazione o attestazione rilasciata dalla competente autorità statale, con l'avvertenza che, ove l'autorità emittente sia diversa da quella italiana, occorrerà corredare il documento con una traduzione in lingua italiana, a norma di quanto previsto dall'art. 3 ultimo comma del D.P.R. n. 445/2000;
- avvalendosi delle modalità semplificate disciplinate dagli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000, ossia con la produzione di dichiarazioni sostitutive della certificazione o dell'atto di notorietà nei soli casi previsti dalla legge e precisamente nei limiti in cui le stesse possono soddisfare esigenze omologhe a quelle previste per le dichiarazioni provenienti dal cittadino italiano.
La semplificazione nella produzione della documentazione amministrativa è infatti limitata ai casi di stati, qualità personali e fatti e, nell'ambito di tali categorie, alle fattispecie elencate negli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 [nota 21], salvo ovviamente ipotesi ulteriori previste da leggi speciali successive.
Esaminando le suddette fattispecie, si desume agevolmente quale sia il comune denominatore considerato dal legislatore: si tratta esclusivamente di stati, qualità personali e fatti di cui il dichiarante deve essere a conoscenza, ma di cui il soggetto destinatario (in primis la P.A.) è potenzialmente ed autonomamente a sua volta a conoscenza e la cui veridicità deve essere agevolmente controllabile. L'utilizzo della dichiarazione sostitutiva (o autocertificazione), previsto in modo generalizzato nei confronti di tutte le figure soggettive riconducibili alla amministrazione pubblica o ai gestori di servizi pubblici, trova infatti la sua ragion d'essere nella peculiarità del ruolo di garanzia e controllo necessari per assicurare l'attendibilità delle dichiarazioni stesse.
La disciplina va collegata alla previsione di cui all'art. 43 del D.P.R. n. 445/2000, secondo il quale «le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere atti o certificati concernenti stati, qualità personali e fatti che risultino elencati all'art. 46, che siano attestati in documenti già in loro possesso o che comunque essi stessi siano tenute a certificare», ma sono piuttosto «tenuti ad acquisire d'ufficio le relative informazioni, previa indicazione, da parte dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato».
La ratio della normativa in commento è senz'altro quella della semplificazione, ma nella sola ottica di evitare duplicazioni di atti o certificati già in possesso della p.a. e quindi un inutile onere di ricerca per l'interessato, a tutela comunque della veridicità delle istanze presentate.
In altri termini, con la normativa in commento, l'amministrazione non abdica al principio della certezza pubblica ed al requisito della veridicità della documentazione amministrativa a corredo delle istanze alla stessa presentate, ma piuttosto consente all'interessato di sostituire le normali certificazioni attestanti stati, qualità personali e fatti, nei ristretti limiti di legge, con una dichiarazione appunto "sostitutiva" della certificazione, rimettendone la responsabilità (penale) della veridicità allo stesso dichiarante (art. 76 D.P.R. n. 445/2000).
Le norme di chiusura che consentono alla P.A. da un lato di accettare dichiarazioni sostitutive e dall'altro di non abdicare alIa necessità di certezza pubblica, si rinvengono nell'art. 71 del D.P.R. n. 445/2000, che istituisce l'obbligo, per le amministrazioni procedenti, di «effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47», dettandone le modalità di attuazione [nota 22], nonché nell'art. 72, che disciplina la responsabilità dei controlli [nota 23], e nell'art. 75, che prevede la decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base di una dichiarazione non veritiera.
Dalle osservazioni appena svolte emerge chiaramente come il sistema di semplificazione amministrativa introdotto dal D.P.R. n. 445/2000 trovi ragione di esistere soltanto in un sistema "chiuso", che consenta alla pubblica amministrazione destinataria delle istanze corredate da dichiarazioni sostitutive di controllarne la veridicità o per avere essa stessa l'archivio degli atti e documenti attestanti gli stati, qualità personali e fatti autocertificati o consultando direttamente gli archivi dell'amministrazione certificante o ancora chiedendo a quest'ultima conferma scritta della veridicità della dichiarazione sostitutiva.
Il problema di accertare se le dichiarazioni sostitutive cui al D.P.R. n. 445/2000, dirette alla pubblica amministrazione italiana, possano essere validamente redatte anche all'estero ed anche da cittadini stranieri deve conseguentemente essere affrontato nell'ottica appena delineata: la dichiarazione sostitutiva "funziona" solo se e in quanto garantisce comunque la certezza pubblica, consentendo nella fattispecie, alla pubblica amministrazione italiana, modalità operative di efficacia, di controllo e sanzionatorie esattamente identiche rispetto alla dichiarazione resa in Italia dal cittadino italiano.
Soggetti destinatari delle dichiarazioni sostitutive
I soggetti destinatari delle dichiarazioni sostitutive sono tassativamente elencati dalla normativa in commento. L'art. 2 del D.P.R. n. 445/2000 indica infatti, nell'ordine:
- gestori o esercenti di pubblici servizi, nei rapporti tra loro e in quelli con l'utenza;
- privati che vi consentono.
1. - Il concetto di "pubblica amministrazione", peraltro ricavabile dalla stessa definizione che ne ha dato ripetutamente il legislatore [nota 24], viene inteso in senso assai ampio, onde consentire la massima applicazione della normativa sulla semplificazione nei rapporti tra cittadini e P.A. Sono così inclusi nella qualifica «non solo gli organi statali, ma anche quelli degli enti pubblici territoriali ed in genere degli enti locali», comprese le Camere di commercio [nota 25]. Sono invece esclusi dalla qualificazione gli istituti di credito.
Una delle questioni affrontate già nel vigore della normativa precedente riguardava la nozione di pubblica amministrazione e la possibilità di comprendervi o meno anche la figura del notaio [nota 26].
Sul punto si è concluso in senso decisamente negativo, sul presupposto dell'estraneità del notaio all'apparato amministrativo, del fatto che lo stesso non svolge una funzione amministrativa, del fatto che l'atto notarile non ha natura di provvedimento amministrativo ed ancora in base alla definizione di pubblica amministrazione fornita dallo stesso legislatore prima col decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 ed ora col decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 [nota 27].
2. - La qualificazione di "gestori di pubblici servizi" si ricava dalle stesse definizioni contenute nell'art. 1, lett. o) e p), del D.P.R. 445/2000, ove si fa espresso riferimento ai gestori di pubblici servizi (quali soggetti certificanti e/o procedenti) nei loro rapporti con l'utenza.
Si tratta, quindi, pur sempre, di una pubblica amministrazione, come confermato anche dalle istruzioni ministeriali [nota 28].
Alla domanda relativa a quali siano i soggetti tenuti ad accettare le dichiarazioni sostitutive, è stato recentemente risposto di dover previamente «distinguere le attività riconducibili al servizio pubblico da quelle di tipo privatistico», con le seguenti precisazioni e conclusioni:
- «le norme sulle dichiarazioni sostitutive si applicano» a Poste italiane «soltanto nella gestione del servizio postale e non anche nell'espletamento dei servizi bancari e di intermediazione finanziaria»;
- gli istituti di credito sono assoggettati alla normativa in commento «solo nello svolgimento di un'attività di riscossione dei tributi o del servizio di tesoreria per conto di un ente pubblico» [nota 29].
Non è invece ritenuta ammissibile, «salvo eccezioni, la presentazione di dichiarazioni sostitutive nei confronti dei notai e degli organi giudiziari» [nota 30].
3. - L'art. 2 della legge 24 novembre 2000, n. 340 ed ora l'art. 2 del D.P.R. n. 445/2000 hanno esteso l'utilizzabilità degli strumenti di semplificazione amministrativa anche nei rapporti coi privati che vi consentano, rendendo necessaria in tal caso l'autenticazione della sottoscrizione ai sensi dell'art. 21.
Trattandosi, in questa ipotesi, di soggetto destinatario che, a differenza della pubblica amministrazione, non ha già in suo possesso, né è tenuto a certificare quanto contiene la dichiarazione sostitutiva, non è ovviamente previsto a suo carico alcun obbligo di ricevimento della dichiarazione sostitutiva, ma gli è attribuita una semplice facoltà [nota 31].
L'utilizzo della dichiarazione sostitutiva è conseguentemente subordinato al consenso dei due soggetti del rapporto, ossia il dichiarante ed il ricevente la dichiarazione.
In tal caso, il controllo sulla veridicità dei dati è disciplinato dall'art. 71, quarto comma, del D.P.R. n. 445/2000: l'amministrazione competente per il rilascio della relativa certificazione, previa definizione di appositi accordi, è tenuta a fornire, su richiesta del soggetto privato corredata dal consenso del dichiarante, conferma scritta, della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati da essa custoditi.
Essendo, quindi, la possibilità di controllo subordinata al consenso del soggetto dichiarante, sarà opportuno che l'esistenza del suddetto consenso venga fatta constare «in forma scritta, contestualmente alla dichiarazione sostitutiva» [nota 32].
L'autentica di firma nelle dichiarazioni sostitutive
Nel nostro ordinamento giuridico, le possibili forme di autentica sono sostanzialmente tre: l'autentica formale, le autentiche amministrative e l'autentica minore.
1. - L'autentica formale, prevista e disciplinata dal codice civile e dall'ordinamento del notariato, è riservata a tutte le scritture private aventi contenuto negoziale [nota 33], la cui utilizzazione, per le conseguenti formalità pubblicitarie [nota 34], richiede e giustifica l'applicazione di un formalismo più complesso rispetto alle altre due forme di autentica.
La funzione dell'autentica formale consiste nell'attribuire, alla scrittura privata cui è apposta, l'efficacia probatoria privilegiata prevista dagli artt. 2702 e 2703 c.c., relativa alla paternità della dichiarazione [nota 35].
A norma dell'art. 2703 codice civile, dell'art. 72 legge notarile e dell'art. 86 regolamento notarile, l'autentica si attua con l'accertamento dell'identità personale del soggetto e l'attestazione che la sottoscrizione è stata apposta in presenza del notaio [nota 36].
Quest'ultimo è il soggetto tra i cui normali compiti istituzionali rientra anche l'autentica [nota 37]; gli altri pubblici ufficiali cui fa riferimento l'art. 2703, primo comma, c.c., possono invece autenticare le firme solo previa apposita autorizzazione [nota 38].
Dal punto di vista formale [nota 39], l'autentica notarile, a norma di quanto stabilisce l'ordinamento del notariato, deve essere «stesa di seguito alle firme» «apposte in fine delle scritture private ed in margine dei loro fogli intermedi», «deve contenere la dichiarazione che le firme furono apposte in presenza del notaio e, quando occorrano, dei testi [nota 40] e dei fidefacienti, con la data e l'indicazione del luogo» e con l'apposizione del sigillo.
Dal punto di vista sostanziale, le finalità proprie di questo tipo di autentica, rivolto a tutte le scritture private aventi contenuto negoziale, richiedono il preventivo controllo di legalità da parte del notaio [nota 41] ed il conseguente obbligo di conservazione, ogniqualvolta la scrittura privata sia soggetta a pubblicità immobiliare o commerciale (art. 12, primo comma, lett. e), legge 28 novembre 2005, n. 246 sulla semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005) [nota 42].
Queste modifiche normative sono sintomatiche della progressiva evoluzione verso una piena parificazione della scrittura privata all'atto pubblico, pur nel rispetto della diversa rispettiva struttura.
2. - L'autentica amministrativa è una forma di autentica di sottoscrizione, semplificata rispetto all'autentica formale, che trova applicazione nei soli casi previsti dalla legge [nota 43] (ossia istanze da produrre alla pubblica amministrazione o atti che abbiano un contenuto non negoziale [nota 44]), rientrante nelle tipologie tassativamente indicate dalla legge (dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà).
Essa ha «lo scopo di semplificare il rapporto tra i privati e la pubblica amministrazione ed è destinata all'acquisizione di determinata documentazione sulla base della c.d. autocertificazione» [nota 45].
Questo tipo di autentica trova la sua disciplina originaria nell'art. 20 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 [nota 46], poi trasfuso nell'attuale art. 21, secondo comma, del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, che limita ora la necessità di autenticazione ai soli casi di istanze presentate a soggetti diversi dalla pubblica amministrazione o da gestori di servizi pubblici, prescrivendone modalità sostanziali e formali.
Come già sopra precisato, i soggetti competenti ad autenticare la firma del dichiarante sono individuati, nell'elencazione tassativa prevista dalla legge, nel notaio, nel cancelliere, nel segretario comunale, nel dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco.
A differenza da quanto previsto per l'autentica formale, a nessuno di questi soggetti la relativa competenza è attribuita in modo esclusivo o prevalente rispetto agli altri.
Quanto invece ai requisiti formali dell'autentica [nota 47], diversi da quelli propri dell'autentica formale, l'art. 21 del D.P.R. n. 445/2000 richiede menzioni particolari a fronte di un'attività che deve necessariamente essere svolta dall'autenticante nei confronti del sottoscrittore. E' richiesto, infatti, che l'autentica sia redatta di seguito alla sottoscrizione e che contenga, come già precisato in precedenza, attestazione dei seguenti elementi:
- del fatto che la sottoscrizione sia stata apposta in presenza del soggetto autenticante, previo accertamento dell'identità del sottoscrittore - dichiarante [nota 48],
- data e luogo dell'autentica,
- nome, cognome e qualifica rivestita dal pubblico ufficiale autenticante,
- firma e timbro dell'ufficio [nota 49].
Si tratta di menzioni elencate dalla legge in modo tassativo, la cui omissione potrebbe validamente far propendere per il rigetto della dichiarazione sostitutiva da parte del soggetto destinatario, anche nel caso in cui l'autentica - ove si ritenga ammissibile - sia redatta all'estero.
L'intervento del notaio nell'autentica amministrativa «si limita ad accertare che la dichiarazione, previa ammonizione di rito, è stata a lui fatta in quei termini da quel soggetto e dinanzi a lui sottoscritta. Il notaio quindi non verifica né conferma, direttamente o indirettamente, la veridicità dell'oggetto della dichiarazione, la quale, d'altra parte, ammette qualsiasi prova contraria e non impedisce od ostacola in alcun modo qualsiasi accertamento giudiziale» [nota 50].
Le principali differenze rispetto all'autentica formale possono quindi riassumersi nei seguenti elementi:
- mancanza del controllo di legalità da parte del pubblico ufficiale autenticante;
- diverse modalità di identificazione;
- possibile presenza dei testimoni nella sola autentica formale.
3. - L'autentica c.d. minore si sostanzia, invece, in una semplice attestazione della verità della firma, nelle forme del "visto per l'autenticità della firma" o della "vera di firma" [nota 51].
è una forma di autentica estremamente semplificata, applicabile esclusivamente ai soli casi espressamente previsti da una esplicita disposizione legislativa e ad atti privi di contenuto negoziale.
L'efficacia probatoria dell'autocertificazione
La Suprema Corte [nota 52], in ripetute occasioni, si è espressa sull'efficacia probatoria delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà, riconoscendo alle stesse «attitudine certificativa e probatoria fino a contraria risultanza, nei confronti della pubblica amministrazione in determinate attività e procedure amministrative», ma negando invece alle stesse, in senso assoluto, efficacia in sede giurisdizionale nei rapporti tra privati [nota 53], sia per l'ovvio motivo che al soggetto interessato alla dimostrazione delle qualità o dei fatti in esse attestati non è dato trarre elementi di prova dalle sue stesse dichiarazioni [nota 54], sia perché le sue risultanze possono essere contrastate da qualsiasi altro mezzo probatorio di contenuto contrario.
Se le dichiarazioni sostitutive non possono ascendere al rango di prova documentale con contenuto certo ed incontrovertibile, alle stesse è tuttavia attribuito talora il valore di semplici presunzioni di conoscenza [nota 55], talora un valore indiziario, che ne consente la discrezionale valutazione da parte del giudice [nota 56], alla stregua e nel concorso di ogni altro elemento.
La responsabilità penale nell'autocertificazione
Il corretto funzionamento dell'autocertificazione come strumento di semplificazione nei rapporti con la P.A., fin dal suo impianto, è stato strutturato con l'innalzamento della responsabilità penale del dichiarante.
E' infatti prevista, fin dall'art. 26 della legge n. 15/1968 ed ora dall'art. 76 del D.P.R. n. 445/2000, l'applicazione delle norme del codice penale e delle leggi speciali in materia, per il rilascio di dichiarazioni mendaci, la formazione di atti falsi o il loro uso nei casi previsti dal testo unico in commento, con l'aggravante di considerare come fatte a pubblico ufficiale le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell'atto di notorietà [nota 57] e di rimettere alla discrezionalità del giudice l'applicazione, nei casi più gravi, della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici e dalla professione ed arte, se il reato è commesso per ottenere la nomina ad un pubblico ufficio o l'autorizzazione all'esercizio di una professione o arte.
E' inoltre prevista anche la decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione sostitutiva non veritiera (art. 75).
Come è stato correttamente evidenziato dalla giurisprudenza, «nelle dichiarazioni sostitutive, il collegamento esistente tra il profilo dell'efficacia amministrativa dell'attestazione proveniente dal cittadino e quello della responsabilità penale del dichiarante si presenta come assolutamente inscindibile, giacché l'impegno consapevolmente assunto dal privato a dire il vero costituisce l'architrave che regge l'intera costruzione giuridica degli specifici istituti di semplificazione: è evidente infatti che, in questa parte, il sistema amministrativo collasserebbe laddove l'ordinamento non presidiasse il rispetto di tale patto di reciproca e leale collaborazione tra cittadini e P.A. con adeguate sanzioni (anche di natura penale) » [nota 58].
L'art. 26 della legge n. 15/1968 conteneva una specifica previsione ulteriore rispetto alla normativa attualmente in vigore e precisamente l'ammonizione, da parte del pubblico ufficiale autenticante le sottoscrizioni o destinatario degli atti, nei confronti del soggetto dichiarante stesso, sulla responsabilità penale, in caso di dichiarazione mendace o di esibizione di atto falso o contenente dati non più rispondenti a verità.
Nel D.P.R. n. 445/2000, che costituisce il T.U. attualmente in vigore in materia, è invece scomparsa la previsione dell'ammonimento al sottoscrittore [nota 59], da parte del pubblico ufficiale, sulle conseguenze penali delle dichiarazioni false e della produzione di atti e documenti non veritieri, anche se emerge chiaramente la responsabilità penale del dichiarante, come elemento fondante dell'attendibile veridicità della dichiarazione sostitutiva.
L'art. 48, secondo comma, prevede infatti che la modulistica predisposta dalle pubbliche amministrazioni per la redazione delle dichiarazioni sostitutive contenga il richiamo alle sanzioni penali previste dall'art. 76 per le ipotesi di falsità in atti e dichiarazioni mendaci e analogamente l'art. 3, ultimo comma, prevede che l'autentica della traduzione in lingua italiana, da parte dell'autorità consolare italiana, dei certificati o attestazioni rilasciati da Stati esteri, sia preceduta dall'ammonizione sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri.
Se pertanto la "modulistica" utilizzata per rendere le dichiarazioni sostitutive deve contenere la suddetta menzione, non è ipotizzabile che il richiamo alle sanzioni penali conseguenti alle false dichiarazioni "scompaia" laddove non venga utilizzato un modulo prestampato, ma si faccia ricorso all'intervento di un pubblico ufficiale autenticante che redigerà il relativo documento. Pare conseguenziale ed ineludibile che, in questo caso, l'ammonimento sull'importanza e sulle conseguenze delle dichiarazioni provenga dal pubblico ufficiale, in considerazione proprio del suo ruolo, anche se nessuna norma richiede espressamente la menzione dell'ammonimento nel documento [nota 60].
Da ciò discende che, al di là della imprescindibile constatazione del fatto che comunque ignorantia legis non excusat e che la responsabilità penale del dichiarante non può considerarsi in alcun modo attenuata dalla mancanza di un ammonimento [nota 61], rimane la responsabilità deontologica e professionale di ammonimento da parte del soggetto autenticante, responsabilità ancora più pregnante nei casi in cui il sottoscrittore non sia cittadino italiano e, quindi, più facilmente, possa non conoscere la normativa in commento.
La disciplina della normativa in materia di semplificazione amministrativa non esamina direttamente il problema della lingua in cui le dichiarazioni sostitutive devono o possono essere redatte. Tuttavia si può ricavare un criterio di massima dall'esame dell'intero contesto normativo.
Innanzitutto non bisogna dimenticare che la normativa in commento è rivolta essenzialmente a disciplinare i rapporti con la pubblica amministrazione italiana e la modulistica, ovviamente, sarà in lingua italiana [nota 62].
Una delle poche norme che si occupa della lingua utilizzata è l'art. 3, quarto comma, del D.P.R. n. 445/2000, secondo il quale - laddove non siano utilizzabili ai sensi dei commi 2 e 3 del medesimo articolo - le dichiarazioni sostitutive, le certificazioni o attestazioni di stati, qualità personali o fatti, rilasciate dalla competente autorità estera, devono essere corredate di traduzione in lingua italiana, autenticata dall'autorità consolare italiana.
L'art. 7 del D.P.R. n. 445/2000, nel disciplinare la redazione e la stesura degli atti pubblici, detta prescrizioni formali sul contenuto del testo e precisa che «sono ammessi abbreviazioni, acronimi, ed espressioni in lingua straniera, di uso comune», dal che si deduce che la redazione del documento è implicitamente prevista nella sola lingua italiana.
L'art. 33 del D.P.R. n. 445/2000, nel disciplinare la legalizzazione di firme di atti da e per l'estero, prescrive, per gli atti e documenti formati all'estero da autorità estere e da valere nello Stato, la legalizzazione e, se redatti in lingua straniera, una traduzione in lingua italiana, allegata e certificata conforme al testo straniero dalla competente rappresentanza diplomatica o consolare, ovvero da un traduttore ufficiale.
Nessun'altra norma del D.P.R. n. 445/2000 si occupa dell'aspetto della lingua, tanto meno l'art. 48 che disciplina la predisposizione dei moduli necessari per la redazione delle dichiarazioni sostitutive, dettandone il contenuto formale, con espresso riferimento al richiamo delle sanzioni penali per le ipotesi di falsità in atto o dichiarazioni mendaci ed alla normativa sulla privacy [nota 63].
Dall'insieme delle norme in commento, dalla ratio delle stesse, dalla qualifica soggettiva dei destinatari delle stesse (P.A. italiana, gestori di pubblici servizi, ovviamente italiani), dalla qualifica soggettiva dei soggetti incaricati al ricevimento (organi della P.A., dipendenti della P.A.), dalla qualifica soggettiva dei soggetti abilitati all'autentica delle sottoscrizioni (notaio, cancelliere, segretario comunale, dipendente addetto o incaricato dal Sindaco), aventi come denominatore comune una qualifica riconosciuta dallo Stato italiano, si può ricavare un generale principio di simmetria: se la dichiarazione sostitutiva sostituisce, appunto, una certificazione della P.A. italiana, dovrà essa stessa rivestire la stessa forma linguistica.
Si giunge alla medesima conclusione anche considerando l'ambito di utilizzo della dichiarazione ed il fatto che gli artt. 3 e 33 prevedano la traduzione in lingua italiana delle certificazioni o attestazioni rilasciate da autorità estere, nonché per gli atti e documenti formati all'estero da autorità estere e da valere nello Stato.
In conclusione, parrebbe che la lingua italiana propria del destinatario principale delle dichiarazioni sostitutive (la pubblica amministrazione) condizioni necessariamente la forma di tutte le istanze rivolte al medesimo soggetto, anche se redatte all'estero. [nota 64]
Le dichiarazioni sostitutive redatte e sottoscritte in Italia da stranieri
Le modalità di sottoscrizione delle istanze e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da presentare agli organi della pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblico servizio, a norma dell'art. 38, possono essere duplici:
- sottoscrizione dell'interessato, in presenza del dipendente addetto;
- sottoscrizione dell'interessato non in presenza del dipendente atto, ma con contestuale presentazione di una copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore.
Nel caso, invece, in cui sia richiesta l'autentica della sottoscrizione, a norma dell'art. 21, secondo comma - in quanto l'istanza è indirizzata ad esempio ad un soggetto diverso dalla P.A. o a privati che vi consentono, la stessa deve essere apposta da uno dei pubblici ufficiali indicati nel medesimo articolo, contestualmente alla sottoscrizione della dichiarazione, con il rispetto del formalismo previsto dalla stessa norma.
L'intervento del pubblico ufficiale e l'ammonizione circa la responsabilità connessa a false dichiarazioni sono ritenuti elementi idonei a garantire all'amministrazione «quell'elevato grado di attendibilità» immanente all'ammissibilità delle dichiarazioni sostitutive [nota 65].
1. - Le dichiarazioni sostitutive redatte e sottoscritte in Italia dal cittadino comunitario, sia esso italiano o meno, in virtù dell'equiparazione nascente dall'art. 3, primo comma, sono interamente regolamentate dal D.P.R. n. 445/2000 ed utilizzabili per attestare stati, qualità personali e fatti nei limiti indicati dagli artt. 46 e 47.
La ratio della normativa è certamente in linea con le norme comunitarie in materia di libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali.
La sottoscrizione può pertanto essere fatta dall'interessato in presenza del dipendente addetto oppure la dichiarazione può essere sottoscritta e presentata unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore o ancora la sottoscrizione può essere autenticata a norma del secondo comma dell'art. 21, laddove ne ricorrano i presupposti.
L'equiparazione del cittadino comunitario al cittadino italiano, sotto il profilo di applicazione del D.P.R. n. 445/2000, lascia intendere che anche per il cittadino comunitario siano già ritenuti dal legislatore, a priori, possibili i controlli da parte del soggetto destinatario della sua dichiarazione sostitutiva, nel senso che l'eventuale attestazione richiesta alla pubblica amministrazione straniera è parificata a quella italiana.
2. - Il cittadino di Stato non appartenente all'Unione europea [nota 66] può utilizzare in Italia le dichiarazioni sostitutive previste dagli artt. 46 e 47 [nota 67] ed avvalersi quindi della semplificazione amministrativa disciplinata dal testo unico in esame, alle seguenti condizioni e limitazioni previste espressamente dall'art. 3, secondo comma:
- condizione soggettiva: deve trattarsi di soggetto regolarmente soggiornante in Italia;
- condizione oggettiva: la dichiarazione sostitutiva deve riferirsi esclusivamente a stati, qualità personali e fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani.
Sono fatte salve comunque le speciali disposizioni contenute nelle leggi e nei regolamenti concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero (art. 3, comma 2), nonché i casi in cui la produzione avvenga in applicazione di convenzioni internazionali fra l'Italia ed il paese di provenienza del dichiarante (art. 3, comma 3).
Al di fuori di questi casi tassativi, i cittadini extracomunitari non possono avvalersi delle modalità semplificate di produzione di documenti previsti dagli artt. 46 e 47 del testo unico, ma sono tenuti a documentare in Italia fatti e qualità personali mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati di traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana che ne attesti la conformità all'originale, previa ammonizione dell'interessato sulle conseguenze penali della produzione di atti o documenti non veritieri (art. 3, quarto comma).
Non è pertanto consentito, in linea generale, al cittadino extracomunitario di avvalersi delle dichiarazioni sostitutive, qualora non sia regolarmente soggiornante in Italia, e qualora gli stati, qualità personali e fatti non siano certificabili o attestabili da soggetti pubblici italiani, con le sole eccezioni sopra indicate.
3. - La posizione giuridica del cittadino extracomunitario non regolarmente soggiornante in Italia pare prescindere, sotto il profilo della semplificazione amministrativa qui in commento, dall'esistenza o meno della condizione di reciprocità [nota 68].
L'art. 16 delle disp. prelim. al codice civile, che costituisce il riferimento normativo primario in ordine all'applicazione della legge in generale ed al trattamento dello straniero, stabilisce che quest'ultimo è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità, salve le disposizioni contenute in leggi speciali.
La condizione di reciprocità opera sotto profili giuridici diversi rispetto alla documentazione amministrativa. In altri termini, l'esercizio dei diritti civili (cui si riferisce la condizione di reciprocità) non è minimamente intaccato dalla possibilità o meno di applicazione del D.P.R. 445/2000, che disciplina prevalentemente le istanze da presentare alla pubblica amministrazione e la documentazione relativa.
Se la pubblica amministrazione consente ad un soggetto una semplificazione amministrativa, quale può essere ad esempio sostituire il certificato di nascita con un'autocertificazione, rende meno gravoso l'impegno documentale, ma nel contempo si tutela col fatto che la certificazione originale è in suo possesso e conserva sempre la possibilità di verificarne la veridicità.
Se tuttavia il soggetto è proveniente da un paese extracomunitario e non è regolarmente soggiornante in Italia, mantiene pur sempre il diritto (civile) di presentare istanze alla P.A. italiana, ma lo può fare soltanto fornendo quel certificato di nascita che proviene dal suo paese (tradotto nei modi di legge) ed è l'unico documento che dà certezza della veridicità dei dati attesta. Se si consentisse un uso indiscriminato e generalizzato dell'autocertificazione, senza che il soggetto destinatario sia in possesso anche solo potenziale dei dati originali, si aprirebbe una falla immensa nel sistema di semplificazione, con possibilità di immissione di dati errati e contraffatti.
Se invece il medesimo cittadino extracomunitario è regolarmente soggiornante in Italia, ciò significa che ha già prodotto i suoi dati di "base" (chiamiamoli così) alla P.A. italiana, la quale è quindi in grado di effettuarne il controllo e, di conseguenza, di consentire un utilizzo corretto delle procedure semplificate.
La condizione di reciprocità e la semplificazione amministrativa operano su piani diversi e non sovrapponibili essenzialmente per due diversi motivi:
1) consentire l'utilizzo delle procedure amministrative semplificate non significa limitare o escludere l'esercizio di diritti civili, ma semplicemente sostituire una documentazione diversa rispetto a quella normalmente prevista, la quale ultima è comunque sempre utilizzabile da parte di chiunque voglia produrre istanze alla P.A., con conseguente diverso iter burocratico, ma al contempo equivalenza del risultato finale perseguito;
2) la verifica della condizione di reciprocità, nel caso di procedure amministrative, richiederebbe un esame sull'esistenza o meno, nel paese straniero di riferimento, di una P.A. simile alla nostra e di una normativa sulla semplificazione amministrativa analoga. Il che appare alquanto complicato da accertare.
In altri termini, allo straniero extracomunitario non regolarmente soggiornante in Italia non viene preclusa in alcun modo la possibilità di presentare istanze alla P.A. rispetto ai cittadini comunitari, ma gli viene semplicemente richiesta la documentazione amministrativa originale, a fronte di omogeneità di risultato rispetto ad una procedura documentale amministrativa semplificata.
Nel caso, invece, in cui si tratti di esercizio di diritti civili, la mancanza della condizione di reciprocità precluderebbe in assoluto allo straniero l'esercizio dello specifico diritto in questione, senza alternative praticabili.
In conclusione, l'ammettere o meno l'utilizzo della semplificazione amministrativa non può venire confuso con un problema di reciprocità, in quanto non si tratta di limitare i diritti dello straniero, ma molto più banalmente e semplicemente di velocizzare un iter amministrativo laddove possa trovare concreta applicazione la normativa italiana con i controlli e le sanzioni che ne consentono un corretto funzionamento.
Se manca il presupposto del controllo, invece (e con lo straniero extraCee non soggiornante è facile che non esista alcuna possibilità di controllo), non solo non troverebbe ragion d'essere la semplificazione, ma si consentirebbero abusi potenzialmente devastanti per l'attendibilità dei dati in possesso della P.A.
Basti soltanto pensare a quanto siano "sensibili" i dati anagrafici di una persona rispetto al normale esercizio dei diritti civili, con le implicanze che ne derivano, ad esempio, nel rilascio di documenti di identità o di rilascio di autorizzazioni per l'esercizio di una attività o di una professione.
4. - Il requisito soggettivo richiesto del regolare permesso di soggiorno trova disciplina normativa nell'art. art. 5 del D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 [nota 69], secondo il quale «possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell'articolo 4 [nota 70], che siano muniti di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno rilasciati, e in corso di validità, a norma del presente testo unico o che siano in possesso di permesso di soggiorno o titolo equipollente rilasciato dalla competente autorità di uno Stato appartenente all'Unione europea, nei limiti ed alle condizioni previsti da specifici accordi».
Il permesso di soggiorno, al cui rilascio è competente il questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato, può essere rilasciato nelle ipotesi tassativamente previste dalla legge, per una durata che può variare da tre mesi ad un massimo di due anni, ed è rinnovabile anche più volte.
E' previsto così, a titolo esemplificativo, un permesso di soggiorno di tre mesi per visite, affari e turismo, un permesso superiore ad un anno per un corso di studio o una formazione debitamente certificata, un permesso di soggiorno di durata variabile fino ad un massimo di due anni, per motivi di lavoro, ma, in quest'ultimo caso, il rilascio è subordinato alla stipula del contratto di soggiorno per lavoro [nota 71] col datore di lavoro (italiano o straniero regolarmente soggiornante). Anche in caso di ricongiungimento familiare, il permesso di soggiorno non può essere di durata superiore a due anni [nota 72].
Lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato da almeno sei anni, titolare di un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi, e che dimostri di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari, può chiedere al questore il rilascio della carta di soggiorno - la cui durata è a tempo indeterminato - per sé, per il coniuge e per i figli minori conviventi.
Le dichiarazioni sostitutive redatte e sottoscritte all'estero
1. - Le possibili modalità di formazione delle dichiarazioni sostitutive non cambiano se il cittadino comunitario, compreso quello italiano, si trova fisicamente all'estero: sarà infatti sempre possibile avvalersi della modalità di trasmissione alla P.A. italiana prevista dall'art. 38 ed alternativa rispetto alla sottoscrizione in presenza del dipendente addetto, attraverso l'invio, anche per fax o in via telematica, dell'istanza e della copia fotostatica non autenticata di un documento di identità.
Non è infatti il luogo di redazione e sottoscrizione ad incidere sul contenuto della dichiarazione, né sulla possibilità di controllo della P.A., né tanto meno sulle conseguenze penali e sanzionatorie che possono derivare per il caso di dichiarazione mendace, ma è piuttosto la cittadinanza comunitaria ad assicurare che l'informazione sugli stati, qualità personali o fatti autodichiarati possano essere gestiti dalla pubblica amministrazione destinataria secondo le modalità previste dal D.P.R. n. 445/2000 e che il sottoscrittore sia a conoscenza della normativa di riferimento e delle conseguenze anche penali delle dichiarazioni mendaci.
A questo proposito vanno ricordati sia la ratio dell'art. 3, primo comma, in linea con le norme comunitarie in materia di libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, sia il principio generale di diritto non necessariamente codificato, secondo il quale un'attività di documentazione può formarsi in ogni giurisdizione, sia essa nazionale o straniera [nota 73].
Nel caso invece in cui sia necessaria l'autentica della sottoscrizione a norma dell'art. 21, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000, il cittadino comunitario (compreso quello italiano) che si trovi all'estero, potrà recarsi presso un'autorità diplomatica o consolare italiana che esercita, tra l'altro, le funzioni notarili attenendosi alla legislazione italiana, anche nel caso in cui tutte le parti dell'atto non siano italiane, qualora gli atti debbano essere fatti valere in Italia (decreto presidenziale 5 gennaio 1967, n. 18, art. 45; decreto presidenziale 5 gennaio 1967, n. 200, art. 19). In altre parole, il ricorso all'autorità diplomatica o consolare italiana all'estero consente il raggiungimento dello stesso risultato previsto dall'autentica effettuata in Italia da un notaio italiano.
La circolare del Ministero della difesa 24 gennaio 2002, n. LEV-C-101/U.D.G., relativa agli obblighi coscrizionali in relazione alla cittadinanza, si occupa analiticamente delle dichiarazioni sostitutive rilasciate da cittadini stranieri. Oltre a riportare quanto già previsto dall'art. 3 del D.P.R. n. 445/2000, contiene disposizioni ulteriori e più restrittive, stabilendo quanto segue:
- gli estratti degli atti di stato civile riguardanti cittadini comunitari ed extracomunitari ed i carichi pendenti nel paese di origine di cittadini extracomunitari non possono essere sostituiti con le dichiarazioni sostitutive e non possono essere acquisiti d'ufficio, ma devono essere esibiti direttamente dagli interessati;
- l'autorità diplomatica o consolare italiana provvede ad autenticare la firma apposta sulla documentazione da cittadini stranieri e a legalizzare quella apposta da autorità straniere (art. 33, secondo comma);
- se l'autenticazione risulti disagevole o impossibile, per cause connesse al sottoscrittore del documento da autenticare, la rappresentanza stessa, previo apposito accertamento, attesterà l'autenticità del documento;
- la documentazione redatta da autorità diplomatica o consolare italiana è esente da legalizzazione;
- i documenti corredati da dichiarazioni ufficiali quali attestazioni di registrazioni o autenticazione di firma, apposte da funzionari pubblici dello Stato estero, sono esenti dalla procedura di legalizzazione o comunque di autenticazione di cui sopra, se redatti in paesi che siano esenti da legalizzazione in base a convenzioni bilaterali o multilaterali (Germania, Austria, Belgio, Francia, Danimarca, Irlanda);
- la documentazione redatta da autorità diplomatica o consolare straniera in Italia deve essere legalizzata dalla competente Prefettura.
La circolare precisa inoltre quanto segue: «le disposizioni concernenti la legalizzazione, la traduzione e l'autenticazione della documentazione sono da ritenersi operanti soltanto laddove:
- debba essere richiesta, per disposizione di legge, l'esibizione del certificato da parte dell'interessato;
- debba essere controllata la veridicità della dichiarazione sostitutiva e non sia possibile acquisire d'ufficio il relativo certificato;
- l'interessato presenti certificati invece delle relative dichiarazioni sostitutive e, reso edotto sulla possibilità di sostituirli, non voglia avvalersene».
Quanto ai controlli sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive, previsti dall'art. 71 del D.P.R. n. 445/2000, la medesima circolare stabilisce che gli stessi debbano «essere effettuati a campione soltanto qualora una verifica "a tappeto" incida in modo negativo sul normale svolgimento dell'attività lavorativa dell'organo preposto», rendendo così più pregnante e sistematica l'obbligatorietà dei controlli stessi.
2. - Ci si chiede tuttavia se sia utilizzabile in Italia la dichiarazione sostitutiva resa all'estero dal cittadino comunitario, autenticata da soggetto diverso dall'autorità diplomatica o consolare italiana e, in caso di risposta affermativa, quale debba essere il suo contenuto.
In linea di principio, se le norme comunitarie tutelano il diritto dei cittadini dell'Ue alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali all'interno della Comunità [nota 74] e se «la libera circolazione degli atti notarili da un paese all'altro dell'Unione europea, sulla base di un mutuo riconoscimento degli stessi, è senz'altro un'esigenza sempre più sentita in uno spazio che intende porsi come unico grande mercato o meglio come unico spazio giuridico» [nota 75], è anche vero che appare quantomeno anacronistico, in un periodo epocale di globalizzazione, ipotizzare che solo la presenza dell'interessato nel territorio italiano, o in alternativa presso una sede diplomatica o consolare italiana all'estero, possa consentirgli di fare autenticare la sua sottoscrizione ai sensi dell'art. 21, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000.
La norma da ultimo citata individua i pubblici ufficiali competenti ad autenticare la sottoscrizione nel seguente ordine: notaio, cancelliere, segretario comunale, dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal Sindaco.
Trasferendo l'individuazione del possibile soggetto competente nel territorio di un altro Stato appartenente all'Unione europea, sorge spontanea una prima osservazione tendente ad escludere che sia oggettivamente possibile individuare un soggetto estero omologo del dipendente addetto al ricevimento della documentazione o incaricato dal Sindaco, essendo costui un soggetto determinato e determinabile con riferimento esclusivamente all'ufficio competente al ricevimento dell'atto.
Per quanto riguarda invece il riferimento al notaio, è senz'altro possibile individuare il suo "omologo" estero, sia per la presenza, in molti Stati esteri, di figure professionali simili se non del tutto identiche, sia in virtù del generale principio di equivalenza dell'atto notarile straniero rispetto a quello italiano [nota 76], secondo il quale, sia pure talora a determinate condizioni [nota 77], l'atto notarile italiano può essere sostituito da un atto notarile straniero e viceversa. In altri termini, è la provenienza del documento dal soggetto "notaio" ad attribuire allo stesso una sorta di lasciapassare internazionale [nota 78].
Secondo tale principio, l'atto notarile estero, redatto secondo le regole di forma stabilite dalla lex loci, è equivalente, nella forma e nell'efficacia, all'atto italiano.
L'applicazione del principio di equivalenza alla scrittura privata proveniente dall'estero, quale ad esempio l'autentica della dichiarazione sostitutiva, comporta che l'atto debba contenere elementi minimali quali la certificazione dell'autenticità della sottoscrizione (dovendosi intendere con ciò quanto meno la verifica della identità del sottoscrittore e la genuinità della sua firma). Naturalmente ciò avverrà conformemente alle norme in vigore nel paese nel quale ci si trova ad operare, fermo restando il fatto che chi provvede all'autenticazione dovrà trarre la sua investitura da un potere pubblico ed agire conformemente alle facoltà ed ai poteri che gli sono conferiti dalla legge che lo regola. Tutto ciò per l'evidente esigenza logica che l'atto di cui si tratta si possa legittimamente definire come proveniente dall'estero, in quanto sorto e regolato secondo la legge di un determinato paese [nota 79].
Per quanto riguarda invece soggetti esteri (o meglio pubblici ufficiali) diversi dal notaio, che possano ritenersi legittimati ad effettuare l'autenticazione prevista dall'art. 21, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000, in mancanza di criteri generali normativi, si può prudenzialmente affermare soltanto che si tratterà di individuare, caso per caso, se nella loro normale competenza rientri il potere di autenticazione delle firme e se si possa parlare di equivalenza del documento.
Più in generale, si ribadisce comunque che il problema dell'individuazione del soggetto competente per l'autentica non può prescindere dal preliminare esame dello scopo che la norma si pone: l'autentica della sottoscrizione richiesta dall'art. 21, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000 è finalizzata essenzialmente ad assicurare la provenienza della dichiarazione dal sottoscrittore, per l'ovvia ragione che solo il sottoscrittore può avere quella conoscenza diretta di stati, qualità personali o fatti che autorizza e giustifica il ricorso ad una dichiarazione sostitutiva nei casi previsti dagli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000.
A ciò vi è da aggiungere che la semplificazione amministrativa prevista dalla normativa in commento è condizionata al fatto che sia sempre possibile il potere di controllo del soggetto destinatario dell'istanza sulla sua veridicità.
In altri termini, il D.P.R. n. 445/2000 si pone quasi come norma italiana di applicazione necessaria in considerazione del suo oggetto e del suo scopo, in analogia ad un principio proprio del diritto internazionale privato [nota 80].
3. - Completamente diverso è invece il problema dell'ammissibilità di una dichiarazione sostitutiva resa e sottoscritta all'estero da cittadini extracomunitari.
Nei confronti di costoro operano le limitazioni previste dall'art. 3, ragione per cui il ricorso alle dichiarazioni sostitutive è subordinato al duplice requisito del regolare permesso di soggiorno in Italia e del contenuto della dichiarazione sostitutiva, che deve necessariamente riferirsi a stati, qualità personali o fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici italiani, salva l'applicazione di convenzioni internazionali.
Le suddette limitazioni prescindono ovviamente dalla presenza fisica del cittadino extracomunitario in Italia e non subiscono certamente attenuazioni se il soggetto si trova all'estero. In tale ultimo caso, valgono le osservazioni sopra svolte per i cittadini comunitari che rendano la dichiarazione sostitutiva all'estero.
Al di fuori dei suddetti limitati casi, il ricorso alla dichiarazione sostitutiva ex D.P.R. n. 445/2000 non è consentito al cittadino extracomunitario, il quale sarà tenuto invece alla produzione di certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, corredati da traduzione in lingua italiana autenticata dall'autorità consolare italiana secondo quanto previsto dall'art. 3, quarto comma.
Al riguardo la circolare del Ministero della Difesa 24 gennaio 2002, n. LEV-C-101/U.D.G. pone ulteriori limitazioni quanto alla traduzione ufficiale in lingua italiana dei certificati redatti in lingua straniera, individuandone la competenza in capo ai seguenti soggetti:
c) perito traduttore, che non può mai essere l'interessato, e asseverazione presso la cancelleria della prefettura competente per territorio.
Le dichiarazioni sostitutive destinate all'estero
Per quanto sopra esposto, ossia per i principi informatori del diritto amministrativo internazionale cui sopra si è fatto cenno, nonché per la ratio della normativa italiana di semplificazione amministrativa, correttamente applicabile soltanto in un sistema "chiuso" che consente l'equivalenza funzionale delle dichiarazioni sostitutive (rispetto ai certificati ed agli atti sostituiti) soltanto tra gli imprescindibili paletti della responsabilità penale del dichiarante e dei poteri di controllo della P.A., non è ipotizzabile un corretto e normale utilizzo della semplificazione propria della normativa italiana nei confronti di pubbliche amministrazioni estere, neanche se strutturate in modo del tutto analogo.
Appare conforme, invece, alle universali esigenze di sicurezza e ordine dei rapporti giuridici e, quindi, di circolazione della certezza, che le istanze rivolte a pubbliche amministrazioni straniere siano supportate da certificati od attestati rilasciati dalle amministrazioni di provenienza, tranne ipotesi di semplificazione amministrativa previste nel paese destinatario, utilizzabile soltanto in conformità alla normativa di riferimento.
Ciò non esclude, comunque, che, nell'ambito dell'Unione europea, le esigenze di libera circolazione di persone, servizi e capitali possano condurre, nel tempo, alla totale uniformità della normativa amministrativa e quindi delle relative eventuali semplificazioni.
L'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive negli atti notarili
La c.d. autocertificazione prevista nella materia qui in esame, «sorta in funzione semplificativa del procedimento amministrativo, per effetto della legge 4 gennaio 1968, n. 15 sulla documentazione amministrativa, si è andata estendendo oltre l'ambito prettamente procedimentale, per riguardare anche stipulazioni privatistiche» [nota 81].
Si pensi ad esempio al richiamo contenuto nell'art. 40, secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 [nota 82] in materia di condono edilizio ed agli analoghi richiami contenuti in altre norme ora abrogate (ad esempio art. 46 [nota 83] della legge n. 47/1985; art. 3, comma 13-ter del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90, nel testo inserito dalla legge di conversione 26 giugno 1990, n. 165 [nota 84]).
Il richiamo che si rinviene nelle normative ora citate è ancora alla legge n. 15/1968, nonostante la sua abrogazione e sostituzione, ai giorni nostri, col D.P.R. n. 445/2000.
Ultima in ordine di tempo è la recentissima novella legislativa di cui al decreto legge Bersani 4 luglio 2006, n. 223 [nota 85], che fa rinvio molto più semplicemente alla dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.
Ci si chiede quale sia la portata dei suddetti rinvii e, in particolare, se il richiamo alla legge n. 15/1968 (o al D.P.R. n. 445/2000 che lo ha sostituito) vada inteso o meno in senso letterale, con applicazione dell'intera normativa di riferimento.
Innanzitutto si osserva che il naturale ambito di applicazione della legge di semplificazione amministrativa è riferito unicamente ai rapporti con la pubblica amministrazione e, nei limiti previsti, ai privati che vi consentono, proprio per quel sistema chiuso sopra delineato di autocertificazione, di responsabilità penale e di potere di controllo che solo consente l'utilizzo appropriato della normativa.
Di conseguenza un uso indiscriminato della legge in commento, al di fuori dei ristretti casi di applicazione prevista, snaturerebbe l'istituto, privandolo dei meccanismi di controllo e, quindi, della sua efficacia.
D'altra parte si osserva anche che, se il rinvio ed il richiamo fossero intesi in senso letterale all'intera normativa sulla semplificazione amministrativa, si porrebbero non pochi problemi applicativi, fra cui, in particolare, se ne segnalano due di particolare rilevanza:
- forma della identificazione del soggetto e dell'autentica della sottoscrizione negli atti notarili;
- impossibilità a contrattare per tutti coloro cui è impedito rendere dichiarazioni sostitutive, ai sensi del D.P.R. n. 445/2000.
1. - Differenza fra i diversi tipi di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive previste dalla legge negli atti notarili
Un primo approccio alla problematica non può prescindere dal confronto fra i diversi tipi di rinvio cui il legislatore fa ricorso, sottolineando come l'unico denominatore comune sia la responsabilità penale discendente dal tipo di dichiarazione richiesta.
A) La dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all'art. 40, secondo comma, della legge n. 47/1985 può così sinteticamente caratterizzarsi:
a) profili oggettivi: si applica agli atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali, esclusi quelli di costituzione, modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di servitù, relativi ad edifici o loro parti, limitatamente alle opere iniziate anteriormente al 1° settembre 1967 e concerne l'epoca di costruzione;
b) profili soggettivi: la dichiarazione deve provenire dalla parte alienante;
c) profili sanzionatori: la mancanza di dichiarazione è sanzionata con la nullità dell'atto.
Si osserva che la dichiarazione suddetta non è contenuto necessario di ogni atto avente per oggetto diritti reali, in quanto si applica solo laddove il fabbricato sia stato edificato in epoca anteriore al 1° settembre 1967 e non siano dichiarati e/o dichiarabili gli estremi della licenza edilizia. Ne consegue che, in tutti i casi in cui esista una licenza edilizia, l'alienante può avvalersi, a sua discrezionalità, della semplificazione amministrativa indicata dal legislatore, mentre non ha alcuna facoltà di scelta laddove i fabbricati siano stati edificati in epoca storica precedente a qualsiasi tipo di normativa edilizia.
Si osserva inoltre che è possibile ed agevole il controllo della veridicità della dichiarazione, utilizzando dati in possesso di una pubblica amministrazione (nello specifico, quella comunale).
B) L'analisi della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all'art. 3, comma 13-ter dell'abrogato decreto legge n. 90/1990, anche se ormai abrogata, riveste ancora motivo di interesse per meglio comprendere l'approccio del legislatore alla problematica qui in commento. Nella fattispecie indicata si rinvengono i seguenti elementi:
a) profili oggettivi: si applicava agli atti tra vivi di trasferimento della proprietà di unità immobiliari urbane o di costituzione o trasferimento di diritti reali sulle stesse, nonché dei diritti di garanzia e concerneva l'inserimento o meno, nell'ultima dichiarazione dei redditi, del reddito fondiario dell'immobile;
b) profili soggettivi: la dichiarazione doveva provenire dalla parte alienante o dal suo rappresentante legale o volontario;
c) profili sanzionatori: la mancanza di dichiarazione era causa di nullità dell'atto.
Si osserva che la dichiarazione suddetta, a differenza di quella di cui all'art. 40, secondo comma, della legge n. 47/1985, era contenuto formale necessario per tutti gli atti indicati dal legislatore e non era sostituibile con la produzione di alcuna certificazione amministrativa.
Analogamente a quanto disposto dalla legge n. 47/1985, inoltre, la mancanza di dichiarazione era causa di nullità dell'atto e la veridicità della dichiarazione (inserimento o meno del reddito nella dichiarazione dei reddito) era facilmente controllabile, utilizzando dati in possesso di una pubblica amministrazione (nello specifico, quella finanziaria).
C) La dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all'art. 35, comma 22, del decreto legge n. 223/2006 [nota 86] si discosta, invece, sostanzialmente dalle altre dichiarazioni sostitutive appena citate e può così sinteticamente schematizzarsi:
a) profili oggettivi: si applica agli atti tra vivi di cessioni di immobili e concerne l'indicazione analitica delle modalità di pagamento del corrispettivo, la presenza o meno di un mediatore e, in caso affermativo, l'ammontare della spesa sostenuta, le analitiche modalità del suo pagamento e l'indicazione del numero di partita Iva o del codice fiscale dell'agente immobiliare ;
b) profili soggettivi: la dichiarazione deve provenire da tutte le parti del contratto;
c) profili sanzionatori: la mancanza di dichiarazione, come la sua incompletezza o mendacità, non comportano la nullità dell'atto, bensì l'applicazione di sanzioni amministrative e l'accertamento di valore ai fini dell'imposta di registro.
A differenza delle dichiarazioni sostitutive precedentemente esaminate, la mancanza di dichiarazione non è causa di nullità dell'atto ed il suo contenuto tecnico riguarda dati la cui veridicità non è di agevole il controllo.
La dichiarazione in esame non è inoltre sostituibile con la produzione di alcuna certificazione amministrativa.
Già dall'analisi di questa breve schematizzazione si deduce come dalle scelte legislative sopra indicate emergano sostanziali differenze di fondo sotto diversi profili.
Il primo riguarda le conseguenze dell'omissione della dichiarazione, sanzionata soltanto nelle prime scelte legislative con la nullità dell'atto (legge n. 47/1985 e decreto legge n. 90/1990).
Un secondo profilo riguarda il soggetto in capo al quale è posto l'obbligo di effettuare la dichiarazione sostitutiva, individuato nella parte alienante nei primi interventi legislativi e da ultimo in entrambe le parti.
Un terzo ed ultimo profilo evidenzia, invece, un progressivo allontanamento del ricorso alle dichiarazioni sostitutive previste dalla legge negli atti notarili, dai casi in cui le stesse sostituiscano effettivamente una documentazione amministrativa e/o consentano un controllo sulla veridicità del contenuto.
Se, infatti, in applicazione della legge n. 47/1985, la dichiarazione relativa alla costruzione di un fabbricato in epoca anteriore al 1° settembre 1967 può trovare corrispondenza, nella maggior parte dei casi, in una certificazione amministrativa, e così la dichiarazione dell'inserimento del reddito dell'immobile nell'ultima dichiarazione dei redditi può essere verificata e, conseguentemente, in astratto, anche certificata da una pubblica amministrazione, nelle menzioni previste dal decreto legge n. 223/2006 si assiste, invece, ad un totale scostamento delle dichiarazioni richieste rispetto all'esistenza, anche solo astratta, di una equipollente documentazione e/o certificazione amministrativa. L'evolversi in tal senso dell'utilizzo improprio delle dichiarazioni sostitutive induce a riflettere sulla sua opportunità e sulla sua efficacia.
2. - Forma dell'identificazione e della autentica
Quanto alla modalità di identificazione ed al formalismo della stessa e dell'autentica, si rileva che il richiamo alla legge n. 15/1968 è specifico all'art. 4, che tratta della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà, disciplinandone l'autenticazione della sottoscrizione con indicazione dei soggetti abilitati e rinvio all'art. 20 per le formalità esplicative (attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità del sottoscrittore, indicazione delle modalità di identificazione, di data e luogo dell'autenticazione, di nome, cognome e qualifica del pubblico ufficiale, firma e timbro). In sostanza si tratta delle medesime modalità ora prescritte dall'art. 21, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000.
Ora ci si domanda se le modalità ed il formalismo richiesti dalla normativa sulla semplificazione amministrativa si trasferiscano tout court anche alle dichiarazioni sostitutive contenute in un atto negoziale ai sensi dell'art. 40 della legge n. 47/1985.
La risposta positiva che potrebbe scaturire dal richiamo normativo si scontra inevitabilmente con la normativa che disciplina la redazione degli atti notarili, la quale già prescrive autonomamente, come accennato in precedenza, proprie, diverse ed ulteriori modalità che contemporaneamente si aggiungono e si sovrappongono a quanto richiesto dalla normativa sulla semplificazione amministrativa.
Si pensi, ad esempio, al fatto che l'attività negoziale immobiliare trova espressione sia nell'atto pubblico sia nella scrittura privata autenticata e comunque, in entrambi i casi, il notaio è tenuto all'accertamento dell'identità personale e a rendere tutte le menzioni richieste dalla normativa sulla semplificazione amministrativa, ad eccezione dell'obbligo di fare menzione delle modalità di identificazione del dichiarante. Inoltre l'art. 40 in commento consente che la dichiarazione sostitutiva sia contenuta e inserita nell'atto o anche, in alternativa, in un documento separato ed allegato allo stesso .
A questo proposito l'art. 49 della legge notarile prescrive che il notaio debba essere certo dell'identità personale delle parti e possa raggiungere tale certezza, anche al momento della attestazione, valutando tutti gli elementi atti a formare il suo convincimento, potendo persino avvalersi, in caso contrario, di due fidefacienti da lui conosciuti.
Sotto questo profilo, la responsabilità del notaio in ordine alla certezza dell'identità personale delle parti di un atto notarile trova una disciplina specifica che va ben oltre la disciplina propria della semplificazione amministrativa e che certamente assorbe quanto prescritto da quest'ultima nel caso dell'atto pubblico.
3. - Capacità negoziale del soggetto incapace a rendere dichiarazioni sostitutive
Se le dichiarazioni sostitutive da inserire in un atto negoziale fossero soggette integralmente alla disciplina della semplificazione amministrativa, ne deriverebbe conseguentemente l'incapacità a negoziare per tutti coloro cui non è riconosciuta la capacità di rendere dichiarazioni sostitutive.
Si pensi, ad esempio al cittadino extracomunitario, privo del regolare permesso di soggiorno, impossibilitato a rendere la dichiarazione sostitutiva, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, del D.P.R. n. 445/2000: questo comporterebbe la sua assurda ed ingiustificata incapacità di alienare un bene immobile edificato qualche secolo fa e, più in generale e gravemente, la sua totale incapacità di essere parte di un atto di vendita per impossibilità di rendere le dichiarazioni sostitutive previste dal recente decreto legge Bersani.
Non appare percorribile neppure la strada di richiedere, nella fattispecie, l'atto notorio, anziché la dichiarazione sostitutiva dello stesso, in quanto, soprattutto per le dichiarazioni richieste dal decreto Bersani, il contenuto della dichiarazione riguarda fatti che sono tutto tranne che notori.
E' evidente che, nell'ipotesi sopra delineata, si verrebbe a creare una incapacità di contrattare tanto illegittima quanto ingiustificata, che andrebbe a scontrarsi contro la generale capacità negoziale riconosciuta agli stranieri e creerebbe una vera e propria incapacità negoziale che, se per il diritto interno si colora di profili di incostituzionalità e, in analogia, nel diritto comunitario si scontra contro uno dei principi cardine dell'Unione europea [nota 87], per il diritto internazionale, sia esso amministrativo che privato, va ben oltre i limiti già regolamentati dal principio di reciprocità e dalle convenzioni internazionali.
4. - Significato del richiamo alle dichiarazioni sostitutive
A ben riflettere, l'ambito di applicazione della normativa sulla semplificazione amministrativa non è applicabile per analogia al di fuori dei limiti da essa previsti [nota 88].
Si osserva infatti, sotto un profilo oggettivo, che il D.P.R. n. 445/2000 consente sia dichiarazioni sostitutive di certificazione nei casi elencati dall'art. 46, fra i quali non rientra certamente il settore della certificazione edilizia-urbanistica, sia dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà, anche al di fuori dei casi previsti dall'art. 46, purché relative a «stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato» o «relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza».
Nel caso di dichiarazione relativa all'epoca di costruzione di un fabbricato antecedente al 1° settembre 1967, è evidente che siamo fuori dalle ipotesi previste e disciplinate dal D.P.R. n. 445/2000, in quanto non si tratterà mai, se non in un numero limitato di casi, di dichiarazioni relative a fatti di cui il venditore abbia diretta conoscenza [nota 89].
Sotto un profilo meramente soggettivo, invece, le dichiarazioni sostitutive disciplinate dal D.P.R. n. 445/2000 sono dirette esclusivamente ai soggetti ivi indicati (P.A., gestori di pubblici servizi e privati che vi consentano), mentre nel caso previsto dall'art. 40 della legge n. 47/1985, la dichiarazione sostitutiva non è diretta ad un soggetto determinato (tanto meno a quelli appena elencati), ma rientra in un'attività negoziale ed in una menzione richiesta a pena di nullità del contratto.
Inoltre si osserva che il tipo di semplificazione introdotto dall'art. 40 della legge n. 47/1985 è rivolto non a sostituire una certificazione, ma a facilitare il trasferimento di edifici la cui epoca di costruzione renderebbe spesso estremamente difficile se non impossibile risalire ad un provvedimento autorizzativo o, in altri termini, a consentire la commerciabilità degli immobili, nonostante le menzioni formali richieste a pena di nullità dalla normativa edilizia.
Si tratta, quindi, nella fattispecie in esame, di un tipo di semplificazione non propriamente amministrativa, nel senso indicato dal D.P.R. n. 445/2000.
L'inserimento negli atti notarili delle dichiarazioni sostitutive richieste dalla legge opera quindi in un contesto e con finalità che molto poco hanno in comune con la semplificazione amministrativa cui è diretto il D.P.R. n. 445/2000. Infatti, le dichiarazioni in esame:
- non rientrano nel concetto di produzione di atti e documenti agli organi della P.A. e ai privati che vi consentono;
- non sono strutturate nell'ottica di semplificazione rispetto ad una produzione documentale amministrativa;
- non sono sostituibili, se non in ipotesi estremamente limitate [nota 90], con la produzione di una certificazione o attestazione rilasciata dalla autorità competente;
- costituiscono elemento formale necessario di un atto negoziale, richiesto talvolta a pena di sanzioni amministrative, e talaltra addirittura a pena di nullità dell'atto;
- non consentono controlli agevoli sulla loro veridicità, né esiste un soggetto destinatario della dichiarazione preposto al controllo stesso;
- costituiscono ipotesi nuove ed ulteriori, per non dire improprie, di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive al di là delle previsioni legislative del D.P.R. n. 445/2000.
Il solo fatto che non siano ammessi equipollenti alle dichiarazioni sostitutive richieste dalla legge negli atti notarili induce a ritenere, oltre ogni ragionevole dubbio, che non si tratta di dichiarazioni sostitutive nel senso voluto in tema di semplificazioni amministrative.
La parziale preclusione ai cittadini extracomunitari non regolarmente soggiornanti dell'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive trova, nel D.P.R. 445, la sua ratio nell'esigenza di assicurare i controlli sulle autocertificazioni, e quindi nell'oggetto delle dichiarazioni sostitutive. Ora, le fattispecie di dichiarazioni sostitutive da rendersi negli atti notarili sono assolutamente disomogenee, in quanto riguardano elementi (quali provvedimenti urbanistici, modalità di pagamento del prezzo, ecc.) rispetto ai quali non vi è alcuna differenza, in ordine alla controllabilità, in base alla provenienza soggettiva della dichiarazione. In altri termini, si tratta di elementi il cui livello di controllabilità non dipende dal fatto che il dichiarante sia cittadino italiano, appartenente all'Unione europea o extracomunitario (mentre, per esempio, se un cittadino extracomunitario dichiara in forma sostitutiva la sua data di nascita, si tratta di cosa ben diversa, sotto il profilo della sua controllabilità, rispetto alla medesima dichiarazione resa da un cittadino italiano).
Ritenere applicabile in toto la normativa prevista dal D.P.R. n. 445/2000 alle dichiarazioni sostitutive richieste dalla legge negli atti notarili significa pertanto introdurre gravissime limitazioni alla capacità negoziale, ben oltre l'intento del legislatore stesso. Nel D.P.R. n. 445/2000, infatti, il legislatore non ha inteso limitare la capacità di presentare istanze alla P.A., ma soltanto introdurre una semplificazione laddove le condizioni oggettive lo consentano, con possibilità sempre e per chiunque di ottenere il medesimo risultato perseguito attraverso la produzione della documentazione amministrativa originaria.
Nel caso degli atti notarili, invece, l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive non è finalizzato ad una semplificazione amministrativa, non ammette equipollenti (se non in rare eccezioni) ed è diretto ad assicurare la regolarità urbanistica e fiscale nei trasferimenti e la commerciabilità degli immobili.
Sotto il profilo giuridico-formale, le norme che prevedono dichiarazioni sostitutive negli atti notarili possono pertanto definirsi norme del tutto atipiche, speciali [nota 91], connotate da una loro particolare ratio.
Le c.d. dichiarazioni sostitutive richieste dalla legge negli atti notarili sono in realtà un istituto parzialmente diverso da quello disciplinato dal D.P.R. 445/2000, in quanto riguardano fattispecie del tutto anomale rispetto a quelle normalmente previste in tema di semplificazione amministrativa; di conseguenza, le norme di quest'ultimo provvedimento possono ritenersi applicabili nel solo ed esclusivo limite della "compatibilità", come del resto avviene ogni volta che si è in presenza della dialettica generale-speciale nell'interpretazione delle norme giuridiche.
Essendo, pertanto, profondamente diversa la ratio delle due normative qui in commento [nota 92], non rimane che attribuire, al rinvio alle dichiarazioni sostitutive previste come formalismo necessario in alcuni atti notarili, il solo significato positivo che possa assumere, ossia un richiamo al tipo di responsabilità penale che la dichiarazione non veritiera comporta [nota 93], oltre ed in aggiunta alle sanzioni previste espressamente nelle singole norme introduttive delle menzioni.
Sotto questo profilo è quanto mai opportuno che il notaio richiami l'attenzione del dichiarante sulla responsabilità che assume con la sua dichiarazione [nota 94].
Per quanto attiene, infine, agli atti notarili redatti all'estero, ma da utilizzare in Italia, ci si domanda se il notaio estero possa o debba inserire la dichiarazione sostitutiva nel documento. Nel fare rinvio a quanto in precedenza osservato riguardo alle dichiarazioni sostitutive rese all'estero dallo straniero, si osserva ulteriormente che, nel momento in cui l'atto estero entra in Italia col deposito dello stesso, ai sensi degli artt. 106 n. 4 L.N. e 146 R.N., sarà necessaria la sua integrazione con le dichiarazioni sostitutive richieste dalla legge [nota 95].
Se sia ammessa la rappresentanza volontaria in tema di dichiarazioni sostitutive
Il D.P.R. n. 445/2000 non fa cenno alla possibilità che il dichiarante possa avvalersi di un rappresentante volontario per rendere le dichiarazioni sostitutive in esame. La sola previsione in questa direzione è contenuta nell'art. 5 e limitata alla rappresentanza legale.
La scelta legislativa trova giustificazione nel contenuto stesso delle dichiarazioni sostitutive le quali, dovendo riferirsi a stati, qualità personali o fatti di cui il dichiarante deve essere a diretta conoscenza, non possono ovviamente provenire da un soggetto diverso che, anche se nominato rappresentante volontario, potrebbe averne soltanto una conoscenza indiretta.
Al riguardo si può osservare, tuttavia, che l'art. 47 del D.P.R. n. 445/2000 subordina la possibilità di ricorrere alle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà alla diretta conoscenza da parte del dichiarante, degli stati, qualità personali e fatti dichiarati, anche se relativi ad altri soggetti, quando la dichiarazione sia resa nell'interesse proprio del dichiarante.
Da ciò si potrebbe dedurre che la rappresentanza, nel caso di dichiarazioni sostitutive, ammessa espressamente per il solo caso di rappresentanza legale, sia possibile anche per la rappresentanza volontaria, subordinatamente tuttavia alla conoscenza che lo stesso rappresentante abbia degli stati, qualità personali e fatti cui la dichiarazione si riferisce.
Non essendo, pertanto, il requisito della personale conoscenza richiesto per le dichiarazioni sostitutive in alcun modo surrogabile, è ammesso il rilascio (anche in territorio estero) di una procura speciale per rendere una dichiarazione sostitutiva, ma la stessa sarà utilizzabile nei limiti in cui il rappresentante sia esso stesso a diretta conoscenza di quanto dovrà essere oggetto di dichiarazione sostitutiva, a meno che il rappresentante non rivesta invece la semplice qualifica di nuncius.
La problematica si complica, tuttavia, per l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive nel contesto degli atti notarili.
L'unica norma vigente che prevede e disciplina la possibilità di rendere dichiarazioni sostitutive tramite rappresentanti anche volontari è identificabile nell'art. 8-ter, D.l. 23 aprile 1985, n. 146, che ha introdotto l'art. 47-bis della legge 28 febbraio 1985, n. 47 [nota 96], il cui tenore letterale è il seguente: «tutte le dichiarazioni da rendersi ai sensi della presente legge, anche agli effetti della legge 4 gennaio 1968, n. 15, dai proprietari o da altri aventi titolo, possono essere rilasciate anche da rappresentanti legali o volontari».
La disposizione citata, tuttora in vigore in quanto non abrogata con l'entrata in vigore del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia"), conserva la sua efficacia per tutti i casi previsti nella normativa di riferimento, fra i quali si ricorda la disposizione di cui all'art. 40 della legge n. 47/1985: «gli atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali, esclusi quelli di costituzione, modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di servitù, relativi ad edifici o loro parti, sono nulli e non possono essere rogati se da essi non risultano, per dichiarazione dell'alienante, gli estremi della licenza o della concessione ad edificare o della concessione rilasciata in sanatoria …
Per le opere iniziate anteriormente al 1° settembre 1967, in luogo degli estremi della licenza edilizia può essere prodotta una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, rilasciata dal proprietario o altro avente titolo, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attestante che l'opera risulti iniziata in data anteriore al 1° settembre 1967. Tale dichiarazione può essere ricevuta e inserita nello stesso atto, ovvero in documento separato da allegarsi all'atto medesimo».
E' legittimo, pertanto, chiedersi se il principio contenuto nell'art. 47-bis della legge n. 47/1985 possa essere ritenuto un principio di carattere generale applicabile per analogia a tutte le dichiarazioni sostitutive.
In linea generale si osserva che, se da un lato ciò non appare conforme al dettato di legge in un normale utilizzo delle dichiarazioni sostitutive nell'ambito della semplificazione amministrativa, per i motivi sopra evidenziati, dall'altro lato, invece, la compatibilità della rappresentanza volontaria con le dichiarazioni sostitutive assume connotati di opportunità, se non addirittura di necessità, nel contesto di utilizzo limitato agli atti notarili.
Si osserva, infatti, che l'introduzione dell'art. 47-bis nella legge n. 27/1985, avvenuta in epoca successiva alla sua entrata in vigore, è stata dettata proprio dalla necessità di derogare alle limitazioni contenute nel D.P.R. n. 445/2000, per quanto attiene alla rappresentanza volontaria, in un contesto di utilizzo del tutto atipico se non addirittura improprio delle dichiarazioni sostitutive quale quello della contrattazione immobiliare e, quindi, dei relativi atti notarili, nei quali l'esclusione dell'utilizzo della rappresentanza volontaria avrebbe causato gravissime e ingiustificate limitazioni alla capacità di contrattare.
Lo stesso principio esplicitato nell'art. 47-bis della legge n. 27/1985 fu poi ripetuto, per analoghe esigenze, in altre disposizioni legislative, quali l'art. 3, comma 13-ter del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90, nel testo inserito dalla legge di conversione 26 giugno 1990, n. 165, ora abrogato, che a sua volta richiedeva l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive negli atti notarili.
Il recente decreto legge n. 223/2006, invece, pur introducendo ancora una volta le dichiarazioni sostitutive negli atti notarili in modo sistematico, con riferimento addirittura a tutte le parti contrattuali, non fa cenno della possibilità di ricorso alla rappresentanza volontaria.
Le ragioni possono individuarsi in una banale quanto grave dimenticanza del legislatore oppure nel fatto che il suddetto art. 47-bis della legge n. 27/1985 possa essere ritenuto espressione di un principio di carattere generale estensibile per analogia a tutte le ipotesi di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive nel contesto degli atti notarili, richieste, anzi imposte, dalla legge, senza alcuna possibilità di equipollenti.
Se così non fosse, si avrebbe una gravissima limitazione della libertà contrattuale di avvalersi della rappresentanza volontaria in tutti i casi in cui il rappresentante non abbia diretta conoscenza di quanto formi oggetto della dichiarazione.
[nota 1] In tal senso BISCOTTINI, Diritto amministrativo internazionale, I, La rilevanza degli atti amministrativi stranieri, Padova, 1964, p. 14.
[nota 2] In tal senso circolare Ministero dell'Economia e delle Finanze 31 maggio 2002, n. 4/T.
La normativa in materia prende avvio con la legge 4 gennaio 1968 n. 15, integrata sul piano operativo dalla circolare Funz. Pubbl. 21 ottobre 1968, n. 778/8/8/1, per passare poi alla legge 7 agosto 1990, n. 241, che semplifica la partecipazione dei cittadini all'attività amministrativa, e viene progressivamente modificata con le leggi successive, fra le quali si ricordano il D.P.R. 30 maggio 1989 n. 223, la legge 24 dicembre 1993 n. 537, il D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130, la legge 15 maggio 1997, n. 127, il D.P.R. 10 novembre 1997 n. 513, la legge 16 giugno 1998 n. 191, il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403, il D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 428, le leggi 24 dicembre 2000 n. 340, 21 novembre 2000 n. 342 ed infine l'attuale D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, che costituisce una sorta di legge quadro in materia.
Per un commento sul D.P.R. n. 445/2000 cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Semplificazione delle certificazioni amministrative e attività notarile, estensore M.E. D'ORIO, in Studi e materiali, VI/1, 1998-2000, Milano, p. 485 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Ancora in tema di semplificazione delle certificazioni amministrative, studio n. 3321 del 29 marzo 2001, estensore M.E. D'ORIO, in Studi e materiali, 1/2002, Milano, p. 131 ss.
[nota 3] Nel vigore della legge 4 gennaio 1968, n. 15, invece, si distinguevano tre diverse fattispecie: dichiarazioni sostitutive di certificazioni, dichiarazioni temporaneamente sostitutive e dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà. La seconda figura, ora scomparsa, disciplinava la produzione temporanea, alla pubblica amministrazione, di una dichiarazione sostitutiva, in attesa di esibire la documentazione necessaria, prima dell'emissione del provvedimento richiesto, che, in mancanza, non sarebbe stato emanato.
[nota 4] Si tratta di luogo e data di nascita, residenza, cittadinanza, godimento dei diritti civili e politici, stato di celibe, coniugato, vedovo o stato libero, stato di famiglia, esistenza in vita, nascita del figlio, decesso del coniuge, dell'ascendente o discendente, iscrizione in albi, in elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni; appartenenza a ordini professionali, titolo di studio, esami sostenuti, qualifica professionale posseduta, titolo di specializzazione, di abilitazione, di formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica, situazione reddituale o economica anche ai fini della concessione dei benefìci di qualsiasi tipo previsti da leggi speciali, assolvimento di specifici obblighi contributivi con l'indicazione dell'ammontare corrisposto, possesso e numero del codice fiscale, della partita Iva e di qualsiasi dato presente nell'archivio dell'anagrafe tributaria, stato di disoccupazione, qualità di pensionato e categoria di pensione, qualità di studente, qualità di legale rappresentante di persone fisiche o giuridiche, di tutore, di curatore e simili, iscrizione presso associazioni o formazioni sociali di qualsiasi tipo, tutte le situazioni relative all'adempimento degli obblighi militari, ivi comprese quelle attestate nel foglio matricolare dello stato di servizio, di non aver riportato condanne penali e di non essere destinatario di provvedimenti che riguardano l'applicazione di misure di sicurezza e di misure di prevenzione, di decisioni civili e di provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale ai sensi della vigente normativa, di non essere a conoscenza di essere sottoposto a procedimenti penali, di non essere l'ente destinatario di provvedimenti giudiziari che applicano le sanzioni amministrative di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, qualità di vivenza a carico, tutti i dati a diretta conoscenza dell'interessato contenuti nei registri dello stato civile, di non trovarsi in stato di liquidazione o di fallimento e di non aver presentato domanda di concordato.
Circa la tassatività o meno delle ipotesi di applicazione delle dichiarazioni che sembrerebbe derivare dall'elencazione analitica contenuta nel D.P.R. n. 445/2000, cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Sulla efficacia delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio e sulla liceità della loro formazione fuori dei casi previsti dalla legge 15/1968, studio n. 167 del 24 giugno 1988, estensore S. NAPOLITANO, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 369 e ss.
La giurisprudenza ha ripetutamente affermato, con riferimento all'art. 2 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, che la facoltà di comprovare il possesso di uno status con dichiarazioni sostitutive delle relative certificazioni pubbliche è riconosciuta in via generale e trova applicazione, per sua forza naturale, a prescindere da qualsiasi richiamo che a tale normativa facciano gli atti dell'amministrazione (Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 1984, n. 419; Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 1987, n. 246).
[nota 5] Non è ammesso l'utilizzo della dichiarazione sostitutiva per i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità Ce, di marchi o brevetti.
[nota 6] Si sottolinea che nell'art. 47, terzo comma, non vengono menzionati, tra i soggetti destinatari delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà, i privati che vi consentano.
[nota 7] Il testo della norma, nella parte in cui richiede la «diretta conoscenza dell'interessato», presuppone che le dichiarazioni sostitutive possano attestare anche fatti non personali (cfr. Cass. Pen., Sez. V, 23 marzo 2001, n. 11644).
[nota 8] La legge n. 15/1968, ora abrogata, prescriveva l'autenticazione della sottoscrizione per le dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà (art. 4) e non per le dichiarazioni sostitutive di certificazione (art. 2).
[nota 9] A norma dell'art. 2 del D.P.R. n. 445/2000, i soggetti diversi da quelli sopra elencati sono i privati che vi consentono.
[nota 10] E' scomparsa, nella normativa qui in commento, la necessità della presenza di due testimoni idonei ai sensi della legge notarile, richiesta invece dall'abrogato art. 20-bis della legge n. 15/1968.
[nota 11] In tal senso Consiglio Nazionale del Notariato, Ancora in tema di semplificazione delle certificazioni amministrative, cit., che rinvia, per quanto riguarda alle problematiche del verbale di constatazione, a Consiglio Nazionale del Notariato, Verbalizzazione di giochi a premio redatta da notaio, estensore G. CASU, Studi e materiali, V/2, 1995-1997, Milano, p. 537 e ss.
[nota 12] Già l'art. 6 del D.P.R. 25 gennaio 1994, n. 130, equiparava i cittadini dell'Unione europea ai cittadini italiani per quanto riguarda la presentazione di dichiarazioni sostitutive. Come risulta dai lavori preparatori relativi al D.P.R. n. 130/1994 e dalla circolare Interno 8 marzo 1994, n. 3, il suddetto art. 6 non può essere interpretato come inteso ad escludere l'applicabilità delle norme sull'autocertificazione ai cittadini extracomunitari, ma, con riferimento agli stessi, viene evidenziata la possibilità di condizioni di utilizzo diverse rispetto a quelle previste per i cittadini italiani, dipendenti dal maggior grado di difficoltà per l'amministrazione italiana di acquisire cognizione diretta dei fatti, stati e qualità oggetto dell'autocertificazione.
L'art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403 ha poi esteso l'equiparazione ai cittadini italiani anche per i cittadini extracomunitari residenti in Italia, limitatamente a fatti, stati e qualità personali certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici o privati italiani.
[nota 13] Cfr. nota 1.
[nota 14] BOMBARDELLI, voce Autocertificazione, in Enc. Giur., p. 2 e ss.
[nota 15] GIANNINI, Diritto amministrativo, III ed., Milano, 1993, II.
[nota 16] BOMBARDELLI, voce Autocertificazione, cit., p. 1.
[nota 17] BOMBARDELLI, Autocertificazione, cit., p. 1.
«Il potere-dovere dell'amministrazione, nella fase amministrativa, di disporre controlli, anche a campione e nei casi in cui sorgano fondati dubbi sulla veridicità delle autocertificazioni, svolge, unitamente alle sanzioni penali comminate al dichiarante mendace, una funzione di dissuasione dall'impiego di dichiarazioni non veritiere, a garanzia dell'efficacia e della serietà dei procedimenti semplificati». In tal senso Cass. Civ. 3 aprile 2003, n. 5167.
[nota 18] La giurisprudenza utilizza l'efficace espressione di «patto di reciproca e leale collaborazione tra cittadini e P.A.». In tal senso Cons. Stato, Sez. V, 4 maggio 2006, n. 2477,
[nota 19] BOMBARDELLI, Autocertificazione, cit., p. 2. Sul punto, così si esprime la giurisprudenza: «l'intero sistema della semplificazione della documentazione amministrativa, imperniato sulla sostituzione di un certificato o di un atto di notorietà con altrettante dichiarazioni rese dall'interessato, poggia sui due fondamentali principi dell'autoresponsabilità del dichiarante e dell'equivalenza funzionale delle suddette dichiarazioni rispetto ai certificati o agli atti sostituiti» (Cons Stato, Sez. V, 8 marzo 2006, n. 1210.
[nota 20] BOMBARDELLI, Autocertificazione, cit., p. 5.
[nota 21] Sulla tassatività delle ipotesi previste dalle legge cfr. nota n. 4.
[nota 22] I controlli riguardanti le dichiarazioni sostitutive di certificazione sono effettuati dall'amministrazione procedente con le modalità di cui all'articolo 43, consultando direttamente gli archivi dell'amministrazione certificante ovvero richiedendo alla medesima, anche attraverso strumenti informatici o telematici, conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri da questa custoditi (art. 71, secondo comma, D.P.R. n. 445/2000).
«La legge attribuisce alle dichiarazioni di autocertificazione idoneità a provare le circostanze relative, ma certamente non conferisce loro valore di prova legale. In particolare, anche nell'ambito amministrativo, benché la pubblica amministrazione sia tenuta ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato ... tuttavia la stessa p.a. non può considerarsi tenuta anche a prestare ad essa fede in ogni caso, dovendo valorizzare le eventuali contrarie risultanze dei controlli effettuati presso l'autorità competente per la specifica certificazione, e potendo anche dare rilievo, se del caso, a circostanze di fatto, desumibili aliunde, relative al merito di quanto oggetto di certificazione». In tal senso Cass. Civ. 10 agosto 2001, n. 11031.
[nota 23] A norma dell'art. 72, ai fini dei controlli di cui all'articolo 71, le amministrazioni certificanti individuano e rendono note le misure organizzative adottate per l'efficiente, efficace e tempestiva esecuzione dei controlli medesimi e le modalità per la loro esecuzione. E' inoltre previsto che la mancata risposta, entro trenta giorni, alle richieste di controllo, costituisca violazione dei doveri d'ufficio.
[nota 24] Cfr. art. 1, comma 2, dell'abrogato D.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, ora sostituito dall'art. 1 D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, a norma del quale «per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300» (agenzie fiscali, agenzia di protezione civile, agenzia per la formazione e l'istruzione professionale).
[nota 25] In tal senso BOERO, La legge notarile commentata, Torino, 1993, I, p. 49; voce Documentazione amministrativa, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. II, VII edizione, Roma, p. 145 e ss.; BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», in Riv. Not., 1994, 3, p. 276 e ss.
[nota 26] Per quanto riguarda invece i Consigli notarili, ai quali è riconosciuta la natura di persone giuridiche pubbliche, si ritiene che gli stessi rientrino tra gli organi della pubblica amministrazione e, pertanto, possano essere destinatari di dichiarazioni sostitutive: cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Se la documentazione richiesta al praticante notaio da presentare ai Consigli notarili possa essere sostituita da dichiarazioni sottoscritte dall'interessato, secondo la legge 4 gennaio 1968, n. 15, studio n. 283, in data 11 maggio 1971, estensore A. ALFINITO.
[nota 27] Cfr. nota 24.
Cfr. inoltre voce Documentazione amministrativa, in C. Falzone - A. Alibrandi, cit., p. 145 ss.; NIGRO, «Il notaio nel diritto pubblico», in Riv. Not., 1979, p. 1172; BOERO, La legge notarile commentata, Torino, 1993, I, p. 49; PETRELLI, «Dichiarazioni sostitutive», in Rassegna novità fiscali di interesse notarile, 1997 - 1998 - primo semestre, 1999; Consiglio Nazionale del Notariato, Semplificazione delle certificazioni amministrative e attività notarile, cit., p. 485 e ss.
[nota 28] Cfr. circolare Ministero dell'Interno 2 febbraio 1999, n. 2.
[nota 29] «Sportelli e gestori pubblici tra i soggetti "riceventi"», in IlSole24Ore, 27 marzo 2006, rubrica "Domande & risposte".
[nota 30] «Sportelli e gestori pubblici tra i soggetti "riceventi"», in IlSole24Ore, cit.
Da questa interpretazione discende il rifiuto degli istituti di credito di accettare dichiarazioni sostitutive di certificazione, ad esempio, per comprovare la qualità di erede nel caso di decesso del titolare di un conto corrente o di un deposito titoli. Per la illegittimà di tale richiesta cfr. FALQUI MASSIDDA, Il libro delle successioni e delle donazioni, Rovereto, 1997.
[nota 31] Consiglio Nazionale del Notariato, Ancora in tema di semplificazione delle certificazioni amministrative, cit.
[nota 32] In tal senso, correttamente, PETRELLI, «Dichiarazioni sostitutive di atto notorio», in Rassegna delle recenti novità normative di interesse notarile, secondo semestre 2000.
[nota 33] Il carattere negoziale della scrittura privata soggetta ad autentica costituisce il principale discrimen tra i diversi tipi di autentica. Sul punto cfr. ad esempio Consiglio Nazionale del Notariato, Rinunzia all'autorizzazione per il trasporto merci per conto terzi, studio n. 48 del 7 luglio 1984, estensore P. BOERO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 152 ss.; Circolare Ministero dei Trasporti 7 settembre 1988, n. 134/88; A. BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 282.
[nota 34] Quali, ad esempio, la pubblicità immobiliare e le volture catastali, la pubblicità commerciale. Cfr. sul punto G. CASU, L'atto notarile tra forma e sostanza, Milano, 1996, p. 383 e ss.; G. CASU, voce Scrittura privata autenticata, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. V, Roma, 2002, p. 582.
[nota 35] Si ha infatti per riconosciuta la sottoscrizione autenticata (art. 2703 c.c.), nel senso che l'autentica certifica la verità della sottoscrizione: la paternità della dichiarazione contenuta nella scrittura privata viene fissata in capo al sottoscrittore e non può più essere impugnata quanto alla sua provenienza. Cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Forma e sostanza dell'autentica, estensore S. TONDO, studio n. 472 del 26 ottobre 1979; G. CASU, L'atto notarile tra forma e sostanza, cit., p. 382 e ss.; G. CASU, voce Scrittura privata autenticata, cit., p. 579 e ss., che esamina la materia nella sua globalità, approfondendo anche le tematiche relative al controllo di legalità ed al compito di adeguamento spettanti al notaio.
Cfr. inoltre Consiglio Nazionale del Notariato, Sul completamento di scrittura privata ad opera del notaio, estensore P. BOERO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 131 e ss.
[nota 36] Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Autenticazione delle firme degli amministratori di società, estensore P. BOERO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 344 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, L'autenticazione dell'accettazione di carica di amministratori di società, estensore M. MARè, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 94 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Certificazione dei poteri di rappresentanza nell'autentica di firma. Limiti del sindacato del Conservatore, estensore G. SAPORITO, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 32 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Modalità di autenticazione delle dichiarazioni di vendita degli autoveicoli, estensore P. BOERO, in Studi e materiali, V/2, 1995-1997, Milano, p. 730 e ss.
[nota 37] A. BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 272.
[nota 38] La necessità di autentica formale e la conseguente esclusione di forme diverse di autentica è stata affermata in materia di polizze fideiussorie a garanzia di rimborsi di imposte, sulla base della seguente motivazione: «il Fisco pretende che l'autentica provenga soltanto dal notaio, il che da un lato esclude che la formula di autentica possa essere ricavata dalla legge n. 15 del 1968, da un altro lato che possano essere utilizzate, in via di analogia, le fattispecie di autentica minore espressamente disciplinate dalla legge». Sul punto Consiglio Nazionale del Notariato, Autentica notarile e polizze fideiussorie, risposta a quesito n. 1067 del 1° dicembre 1995, estensore G. CASU; BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 283.
Sulla medesima problematica e con medesime conclusioni, è stata ulteriormente sottolineata la natura negoziale dell'atto in questione: Consiglio Nazionale del Notariato, Autenticazione di polizze fideiussorie, risposta a quesito n. 2202 del 16 aprile 1999, estensore A. RUOTOLO.
[nota 39] Sugli aspetti formali dell'autentica notarile, cfr. voce Autenticazione di sottoscrizioni, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. I, VII edizione, Roma, p. 247 e ss.; DI FABIO, Manuale di notariato, Milano, 1981, p. 189; CASU, L'atto notarile tra forma e sostanza, cit., p. 382 e ss.; CASU, voce Scrittura privata autenticata, cit., p. 579 e ss.; PROTETTì - DI ZENZO, La legge notarile, Milano, 1981, p. 247 e ss.; BOERO, La legge notarile commentata, cit., 1993, II, p. 424 e ss.
[nota 40] La legge 28 novembre 2005, n. 246, sulla semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005, ha modificato sostanzialmente la disciplina dei testimoni prevista dall'ordinamento del notariato. A norma del novellato art. 1 della legge 2 aprile 1943, n. 226, «nell'autenticazione delle sottoscrizioni delle scritture private è necessaria la presenza dei testimoni, qualora lo ritenga necessario il notaio o una parte ne richieda la presenza. In tal caso il notaio deve farne espressa menzione nell'autenticazione».
Cfr. sull'argomento Consiglio Nazionale del Notariato, Testimoni dell'atto notarile e legge di semplificazione per l'anno 2005, studio n. 6079/C del 15 dicembre 2005, estensore G. CASU.
[nota 41] L'art. 28, primo comma, della legge notarile, come modificato dall'art. 12 della legge di semplificazione 28 novembre 2005, n. 246, estende alle scritture private il controllo di legalità da parte del notaio, prima previsto espressamente per i soli atti pubblici, risolvendo così definitivamente la relativa problematica interpretativa che vedeva contrapporsi la maggioranza della dottrina (per tutti PETRELLI, «Atto pubblico e scrittura privata autenticata: funzione notarile e responsabilità», in Riv. Not., 1994, p. 1423 e ss.) e la giurisprudenza civile (Cass. Civ. 22 marzo 1994, n. 2699), già orientate in tal senso, ad una dottrina minoritaria ed alla giurisprudenza penale (Cass. Pen., S.U., 28 febbraio 1990, n. 2720).
Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Legge di semplificazione per il 2005. Le novità di interesse notarile, punto I, estensori G. CASU E A. RUOTOLO, in Cnn Notizie 23 novembre 2005; BOERO, La legge notarile commentata, cit., p. 424 e ss.
[nota 42] è infatti ora espressamente esclusa per legge la possibilità che il notaio possa restituire alle parti l'originale della scrittura privata soggetta a pubblicità immobiliare o commerciale. Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Legge di semplificazione per il 2005. Le novità di interesse notarile, cit.
[nota 43] Sull'argomento cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, «Osservazioni sulla legge 4 gennaio 1968 n. 15», in Riv. Not., 1968, 1, p. 226 e ss.; DI FABIO, Manuale di notariato, cit., p. 192 e ss.; BOERO, La legge notarile commentata, cit., I, p. 50 e II, p. 430 e ss.; BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 275.
L'aggettivo "amministrativa" riferito all'autentica circoscrive chiaramente il suo ambito di operatività: BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 274.
Cfr. inoltre Consiglio Nazionale del Notariato, Autenticazione di firma sul ricorso per il certificato di eredità, estensore R. FRANCO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 105 e ss., che conclude per la necessità di un'autentica di firma formale notarile e non di un'autentica amministrativa, trattandosi di istanza rivolta alla giurisdizione ordinaria e non di istanza da produrre alla pubblica amministrazione.
[nota 44] Sul contenuto non negoziale dell'atto quale presupposto per l'applicazione dell'autentica amministrativa, cfr. per tutti Consiglio Nazionale del Notariato, Appunto sulle disposizioni inerenti all'adozione delle misure minime di sicurezza nel trattamento dei dati personali di cui all'art. 15 della legge 31 dicembre 1996 n. 675, studio n. 3154 del 15 novembre 2000, estensore G. TRAPANI, nota n. 15, con la bibliografia ivi richiamata.
Cfr. inoltre Consiglio Nazionale del Notariato, Autenticazione della dichiarazione di partecipazione ad impresa familiare, estensore S. TONDO, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 15 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Forma dell' autentica notarile per la trascrizione nel P.R.A. dei trasferimenti mortis causa, estensore G. CASU, in Studi e materiali, III, 1989-1991, Milano, p. 161 e ss.
[nota 45] In tal senso CASU, voce Scrittura privata autenticata, cit., p. 582.
[nota 46] L'art. 20 della legge n. 15/1968 prevedeva l'autentica delle sottoscrizioni per tutte le istanze da produrre agli organi della pubblica amministrazione, ai sensi della normativa di riferimento. Sull'argomento, la dottrina ha correttamente subordinato l'utilizzo della legge 15/68, nell'autentica di firme in calce ad istanze rivolte alla pubblica amministrazione, «a condizione che di vere e proprie istanze si tratti», puntualizzando che non qualsiasi atto di privati, purché diretto alla pubblica amministrazione, possa essere autenticato ai sensi dell'art. 20 citato.
«Se l'istanza contiene anche l'affermazione che il sottoscrittore ha stipulato un contratto (verbale o scritto che sia), essa si trasforma, per questo aspetto, in un atto di confessione stragiudiziale e, quindi, in qualcosa di più e di diverso dall'istanza. Se poi l'istanza fosse sottoscritta da alienante ed acquirente, non può non risultare chiaro … che ciò costituirebbe un atto di confessione (reciproca), oppure un atto di riproduzione di precedente negozio, o un negozio di accertamento». Tali atti «hanno contenuto tale da renderli strettamente collegati all'atto precedente e sicuramente estranei all'ambito di applicazione della legge 15/68, che … ha per finalità quella di consentire, in determinate attività e procedure amministrative, la creazione di documenti con attitudine certificativa e probatoria nei confronti della pubblica amministrazione in sostituzione delle tradizionali certificazioni amministrative». In tal senso Consiglio Nazionale del Notariato, Voltura delle licenze di commercio ed autentica amministrativa, studio n. 228 del 5 novembre 1988, estensore A. CORSI, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 195 e ss.
L'autore precisa inoltre che, nell'ipotesi di istanza rivolta al sindaco per la voltura di una licenza commerciale, non ricorre la figura di dichiarazione sostitutiva di atto notorio, in quanto tale istituto deve «avere riguardo a fatti (oltre che a stati e/o qualità personali) e non invece ad atti (giuridici)». Sul medesimo punto cfr. anche BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 284.
[nota 47] Per quanto riguarda il contenuto dell'autentica di firma della dichiarazione sostitutiva cfr. Trib. Milano 15 dicembre 1992, «Dichiarazione ex art. 40 L. 47/1985 nella scrittura privata autenticata e non incidenza della dichiarazione sostitutiva sul contenuto dell'autentica», in Riv. Not. 1993, 1-2, p. 161 e ss.
Cfr. sul punto voce Autenticazione delle sottoscrizioni nelle documentazioni amministrative, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. I, VII edizione, cit., p. 251 e ss.; PROTETTì - DI ZENZO, La legge notarile, cit., p. 250.
[nota 48] La definizione che lo stesso D.P.R. n. 445/2000 dà della "autenticazione di sottoscrizione", all'art. 1, lett. i), è proprio in tal senso: «attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive».
[nota 49] Sul momento documentale della dichiarazione e della sottoscrizione, sia pure con riferimento alla normativa previgente rispetto al D.P.R. n. 445/2000, cfr. CONDò, «Dichiarazione sostitutiva allegata, o inserimento nell'autentica», in Vita Not. 1987, 4-6, p. 880; PIEROTTI, «Le dichiarazioni ex art. 4, L. 15/68 nelle scritture private autenticate», in Notariato, 1999, 4, p. 392.
[nota 50] Per questa conclusione cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Sulla efficacia delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio e sulla liceità della loro formazione fuori dei casi previsti dalla legge 15/1968, cit.
[nota 51] Cfr. voce Autentica minore, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. I, VII edizione, cit., p. 245-246; DI FABIO, Manuale di notariato, cit., p. 193. Per una casistica sull'applicazione dell'autentica minore, cfr. CASU, voce Scrittura privata autenticata, cit., p. 582; PROTETTì - DI ZENZO, La legge notarile, cit., p. 250; BOERO, La legge notarile commentata, cit., p. 434 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Autenticazione di firma su quietanza di titoli di spesa dello Stato, estensore R. FRANCO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 251 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Ammissibilità di autentica notarile dei cc.dd. "specimen di firma", estensore S. NAPOLITANO, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 364 e ss.
[nota 52] Cassazione Civ. 3 giugno 1991, n. 6221.
[nota 53] Cass. Civ., Sez. II, 29 maggio 1998, n. 5312.
[nota 54] Cass. Civ., 3 luglio 1984, n. 3911. Conforme Cass. 4551/87.
[nota 55] Cons. Stato, Sez. V, 29 aprile 1985, n. 204.
[nota 56] Tsap 15 maggio 1985, n. 30. Contra: nessun valore probatorio, neanche indiziario, può essere attribuito ad una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, nel giudizio civile, essendo lo stesso caratterizzato dal principio dell'onere della prova, atteso che la parte non può derivare elementi di prova a proprio favore, ai fini del soddisfacimento dell'onere di cui all'art. 2697 c.c., da proprie dichiarazioni. Ad una diversa conclusione induce l'accertamento sulla rilevanza processuale di una dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà - sempre che verta su fatti, stati o qualità personali dedotti a sostegno della domanda - posta in essere da un terzo. A tale dichiarazione viene attribuita la stessa rilevanza riconosciuta alla scrittura proveniente da un terzo (Cass. Civ., Sez. lavoro, 7 agosto 2004, n. 15306).
[nota 57] Si tratta del reato di falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico, disciplinato dall'art. 483 c.p., che assume il preciso significato di qualificare ex lege la fattispecie sotto il profilo penale; si considerano, infatti, fatte a pubblico ufficiale, ex art. 76, terzo comma, tutte le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli artt. 46 e 47, e pertanto anche quelle rese in assenza di un pubblico ufficiale autenticante.
Sulla qualificazione in tal senso del reato si attesta la giurisprudenza consolidata: Cass. Pen. Sez. V, 1 settembre 1999, n. 10377; Cass. Pen., Sez. V, 23 marzo 2000, n. 3762; Cass. Pen., Sez. V, 19 maggio 2003, n. 22021.
L'art. 483 c.p. è ricompreso nel titolo VII del codice penale sui delitti contro la pubblica fede: «chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è punito con la reclusione fino a due anni».
Una siffatta condanna incide pesantemente sull'applicazione della sospensione condizionale della pena, concedibile una sola volta («nel pronunciare sentenza di condanna alla reclusione o all'arresto per un tempo non superiore a due anni …, il giudice può ordinare che l'esecuzione della pena rimanga sospesa per il termine di cinque anni») (cfr. artt. 163 e 164 c.p.).
Sulla valutazione penalistica delle dichiarazioni, cfr. inoltre Consiglio Nazionale del Notariato, Formalità dell'autocertificazione, estensore G. CASU, in Studi e materiali, VI/2, Milano, 1998-2000, p. 121 e ss.; CASU, voce Autocertificazione, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. V, aggiornamento, Roma, p. 31 e ss.; Cass., S.U., 15 dicembre 1999; Cass., S.U., 17 febbraio 1999; Cass., Sez. V, 19 novembre 1997; Cass., Sez. V, 4 dicembre 1995; Cass., Sez. V, 26 aprile 1993.
Per la sussistenza del reato di falso in argomento è sufficiente il dolo generico (Cass. Pen., Sez. V, 1 agosto 2000, n. 8625).
[nota 58] Cons. Stato, Sez. V, 4 maggio 2006, n. 2477.
[nota 59] Consiglio Nazionale del Notariato, Riflessi dell'abrogazione della legge n. 15 del 1968, estensore A. RUOTOLO, in Studi e materiali, 1/2002, Milano, p. 128 e ss.
[nota 60] L'art. 26, quarto comma, della legge 4 gennaio 1968, n. 15 (peraltro abrogato dall'art. 13 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403), prevedeva appunto che il pubblico ufficiale che autentica le sottoscrizioni o al quale sono esibiti gli atti, ammonisse il soggetto dichiarante sulla responsabilità penale in caso di dichiarazione mendace o di esibizione di atto falso.
In merito al valore da attribuire alla suddetta abrogazione ed ai conseguenti riflessi sull'attività notarile, cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Semplificazione delle certificazioni amministrative e attività notarile, cit.
Sul punto secondo il quale, per la validità della sottoscrizione delle dichiarazioni sostitutive, non sia necessaria la menzione anche della circostanza dell'ammonimento fatto dal pubblico ufficiale, cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Formalità dell'autocertificazione, cit., p. 121; Cons. Stato, Sez. IV, 25 gennaio 1999, n. 61; CASU, voce Autocertificazione, cit., p. 32.
Sulla non necessità che la dichiarazione sostitutiva e l'ammonizione risultino dall'autentica cfr. inoltre Trib. Bolzano, 14 ottobre 1994, in Federnotizie, 1995, 3, p. 155; Trib. Siracusa 14 febbraio 2000, in Riv. Not., 2002, 3, p. 763 e ss., con nota ove si legge, fra l'altro, «che, a ben vedere, malgrado il favore che possa riconoscersi all'ammonimento in discorso, non è questo l'elemento determinante che fa scattare il meccanismo penale, ma il fatto di presentare la dichiarazione e di sottoporla all'autentica del pubblico ufficiale. E si è concluso che, stante l'assenza di norme che prevedono la sua documentazione, è necessario che l'ammonimento ad opera del notaio avvenga nella realtà, mentre non è richiesto, anche se sarebbe opportuno farlo, che esso venga riportato in atto».
[nota 61] Sul punto cfr. Cass. Pen., Sez. V, 2 giugno 1995, n. 6474, secondo cui l'ammonimento costituisce «un mero richiamo volto a prevenire la commissione del falso, non già un requisito di validità dell'atto svolto», con la conseguenza che «risponde del reato di cui all'art. 483 c.p. il privato che dichiari il falso nella suddetta circostanza, pur se la dichiarazione non sia stata preceduta dall'avvertimento del pubblico ufficiale che la riceve».
[nota 62] Con le sole eccezioni delle Regioni in cui il bilinguismo è disciplinato da uno statuto speciale.
[nota 63] Legge 31 dicembre 1996, n. 675, art. 10, sulla tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali.
[nota 64] Quanto al problema della lingua da utilizzare cfr., più in generale, Consiglio Nazionale del Notariato, Lingua dell'atto notarile, estensore G. CASU, in Studi e materiali, 2/2005, Milano, p. 1854 e ss.
[nota 65] In tal senso Cons. Stato, Sez. V, 18 settembre 2003, n. 5309, sia pure con riferimento ad una dichiarazione resa impropriamente al posto di una dichiarazione giurata prevista in materia di appalto dall'art. 11 D.lgs. n. 358/92.
[nota 66] Il D.P.R. n. 445/2000 introduce un rilevante elemento di novità per quanto riguarda i cittadini extracomunitari.
Sul punto l'art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403, aveva ricollegato l'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive da parte dei cittadini extracomunitari ai requisiti della residenza in Italia, mentre ora l'art. 3 del D.P.R. n. 445/2000 ha sostituito il criterio della residenza con quello del regolare permesso di soggiorno.
L'Unione europea (Ue), istituita dal Trattato sull'Unione europea (Maastricht, 1992), è un'organizzazione giuridica articolata in pilastri: il primo pilastro corrisponde alla Comunità europea, il secondo comprende la politica estera e di sicurezza comune e la politica europea in materia di sicurezza e di difesa, il terzo rappresenta la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (cfr. http://europa.eu/abc/governments/index_it.htm).
La Comunità europea (Ce), invece, è stata istituita con il trattato di Roma nel 1957, ha come obiettivo principale la realizzazione di un grande mercato comune senza frontiere interne ed è una componente dell'Ue (cfr. http://www.comunitaeuropea.com/statimembri/).
Gli Stati membri dell'Unione europea, nel momento in cui si scrive (gennaio 2007) coincidono con quelli della Comunità europea e sono Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Ungheria. In virtù e solo in virtù di tale coincidenza, nel testo si userà indifferentemente la locuzione "cittadino extracomunitario" o "cittadino non appartenente all'Unione europea".
Sono paesi candidati all'ingresso nell'Ue Croazia, ex repubblica iugoslava di Macedonia e Turchia.
I rimanenti paesi europei sono invece Albania, Andorra, Bielorussia, Bosnia Erzegovina, Islanda, Liechtenstein, Moldavia, Monaco, Montenegro, Norvegia, Russia, San Marino, Serbia, Svizzera, Ucraina, Vaticano.
La qualifica di cittadino di Stato appartenente all'Unione europea è un dato da verificarsi per relationem e suscettibile di mutamenti nel tempo, come testimonia il recentissimo ingresso nell'Unione, con effetti dal 1° gennaio 2007, di Bulgaria e Romania.
[nota 67] Per un formulario sulla dichiarazione sostitutiva di atto notorio resa davanti ad un notaio italiano da parte di cittadino extracomunitario e più in generale per il regime fiscale delle dichiarazioni sostitutive, cfr. PETRELLI, Formulario notarile commentato, Milano, III, p. 772 e ss.
[nota 68] In ordine alla problematica della condizione di reciprocità in generale, cfr. CALò, «Esiste ancora la condizione di reciprocità?», in Vita Not. 1986, 4-5, p. 632; PASQUALIS, «Sintesi del Convegno di Venezia del 23 novembre 1991», a cura del Comitato Notarile Triveneto, su "I problemi della reciprocità", in Cnn- Attività, 1991, 6, p. 48; CALò, voce Reciprocità (condizione di) in Falzone-Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, IV, Roma, 1993, p. 602; MENGOZZI, «Il notaio e la condizione di reciprocità», in Riv. Not., 1994, 6, p. 1213; DE GREGORIO, «Relazione al Convegno di Lerici del 28 maggio 1994 in tema di reciprocità», in Riv. Not. 1994, 6, p. 1229; SALVADORI, «Relazione al Convegno di Lerici del 28 maggio 1994 in tema di reciprocità», in Riv. Not. 1994, 6, p. 1239; BORDIERI, «Intervento di sintesi al Convegno di Lerici del 28 maggio 1994 in tema di reciprocità», in Riv. Not. 1994, 6, p. 1243; CALò, Il principio di reciprocità, Milano, 1994; CUDIA, «Riflessi del principio di reciprocità nell'attività dello stato civile e del notaio», in Riv. Not., 1995, 1-2, p. 153; ROVEDA, «Condizione di reciprocità e acquisto dell'abitazione principale per i cittadini stranieri residenti in Italia», in Federnotizie, 1995, 2, p. 70; TORIELLO, «Orientamenti giurisprudenziali in tema di condizione di reciprocità», in Nuova Giur. Civ. Comm., 1995, II, p. 159; CAMPIGLIO, Il principio di reciprocità nel diritto dei trattati, Padova, 1995; GUASTI, Considerazioni sull'art. 16 disp. prel. c.c. - Principio di reciprocità con riferimento alla riforma del diritto internazionale privato, in Comitato Regionale Notarile Lombardo, La riforma del diritto internazionale privato, Milano, 1996, p. 149; TORIELLO, La condizione dello straniero. Profili di diritto comparato e comunitario, Padova, 1997; NASCIMBENE, La condizione giuridica dello straniero, Padova, 1997; ROVEDA, «L'articolo 28 va a sentenza (reciprocità) », in Federnotizie, 1997, 5, p. 234; ROVEDA, «Condizione di reciprocità e articolo 28 L.N.», in Federnotizie, 1997, 3, p. 141; LAURINI, «Reciprocità e Costituzione: esigenze di riforma», in Notariato, 1996, 4, p. 307; RIZZO, «Alcune brevi considerazioni sulla condizione di reciprocità», in Riv. Not., 1997, 4, p. 809; CALò, «Il lento (e auspicato) tramonto della reciprocità», in Notariato, 1998, 3, p. 286; DI FILIPPO, «Gli acquisti in Italia di beni immobili da parte di Stati stranieri», in Riv. Dir. Internaz., 1998, p. 429; MOLINARI, «Ancora sulla reciprocità», in Federnotizie, 1998, 2, p. 94; GALOPPINI, Acquisti immobiliari dello straniero e condizione di reciprocità, in Studi in onore di Pietro Rescigno, II, Milano, 1998, p. 369; RESCIGNO, Gli acquisti in Italia dello straniero, in Persona e comunità. Saggi di diritto privato, III, Padova, 1999, p. 157; RESCIGNO, Capacità di diritto privato e discriminazione dei soggetti, in Persona e comunità. Saggi di diritto privato, III, Padova, 1999, p. 180; NOVARIO, «Acquisto immobiliare in Italia del cittadino elvetico: problemi di reciprocità», in Riv. Not., 1999, 4, p. 831; BARALIS, «La verità sta nel mezzo: a proposito di due modi estremi di intendere la reciprocità», in Riv. Not., 1999, 4, p. 861; CALò, La nuova disciplina della condizione dello straniero, Ipsoa, 2000; BARALIS, La condizione di reciprocità. La riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato. Aspetti di interesse notarile, Milano, 2001; BARALIS, «La condizione di reciprocità», in Quaderni del Notariato, 10, Milano, 2001, parte prima, p. 3 e ss.
[nota 69] Si tratta del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189, recante modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo e, da ultimo, dal decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (attuazione della direttiva 2003/109/Ce relativa allo status di cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo) e dal decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (attuazione della direttiva 2003/86/Ce relativa al ricongiungimento familiare). La normativa è completata dal D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286).
[nota 70] L'ingresso nel territorio dello Stato è consentito allo straniero in possesso del passaporto valido o documento equipollente e del visto di ingresso, salvi i casi di esenzione, e può avvenire, salvo casi di forza maggiore, soltanto attraverso i valichi di frontiera appositamente istituiti.
[nota 71] L'ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro subordinato è consentito attualmente nell'ambito delle quote di ingresso stabilite per legge (art. 21 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286).
Il diritto a mantenere o a riacquistare l'unità familiare nei confronti dei familiari stranieri è riconosciuto agli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno, rilasciato per motivi di lavoro subordinato, per lavoro autonomo, per asilo, per studio, per motivi religiosi o per motivi familiari (art. 28 D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nel testo novellato dall'art. 2 del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (attuazione della direttiva 2003/86/Ce relativa al ricongiungimento familiare).
Il ricongiungimento familiare è attualmente consentito a condizione che sia dimostrata la disponibilità di un alloggio e di un reddito minimo annuo adeguato secondo i criteri di legge e soltanto nei confronti del coniuge, dei figli minori, dei figli maggiorenni a carico che permanentemente non possano provvedere alle proprie indispensabili esigenze di vita in ragione del loro stato di salute e dei genitori a carico che non dispongano di un adeguato sostegno familiare nel paese di origine o di provenienza (art. 29 D.lgs. n. 286/1998 nel testo novellato dall'art. 2 del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (attuazione della direttiva 2003/86/Ce relativa al ricongiungimento familiare).
L'art. 23, primo comma, della legge 30 luglio 2002, n. 189, ha invece abrogato la lettera d) dell'art. 29, che ammetteva il ricongiungimento anche nei confronti dei parenti entro il terzo grado, a carico, inabili al lavoro.
[nota 72] Con riferimento ai rapporti con la pubblica amministrazione nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno scaduto, cfr. art. 14 D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334, a norma del quale gli stranieri iscritti in anagrafe non decadono dall'iscrizione nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno; circolare Ministero dell'Interno 2 marzo 2005, n. 12/2005 che stabilisce la non decadenza dello straniero dall'iscrizione al Servizio sanitario nazionale nella fase di rinnovo del permesso di soggiorno; circolare Inps 8 luglio 2003, n. 122, secondo cui la sopravvenuta cessazione di efficacia o validità del permesso di soggiorno per lavoro determina la sospensione del rapporto di lavoro con riferimento ad ogni suo effetto economico o giuridico, ma non determina automaticamente la risoluzione del rapporto per impossibilità sopravvenuta.
Sul tema CARROCCIO, I diritti dello straniero in attesa di rinnovo del titolo di soggiorno, saggio in Gli stranieri, 2006, 5, p. 411.
[nota 73] Cfr. risposte del Consiglio Nazionale del Notariato al quesito n. 4302 del 4 marzo 2002 ed al quesito Caei n. 9 del 24 novembre 2004, estensore Calò.
[nota 74] Cfr. per tutti titolo III del Trattato istitutivo della Comunità europea e art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000.
[nota 75] Consiglio Nazionale del Notariato, Le scritture private autenticate all'estero e la pubblicità immobiliare, estensore D. OCKL, in Studi e materiali, 2/2005, Milano, p. 1503.
[nota 76] Il principio trova un riconoscimento generalizzato nella legge 31 maggio 1995, n. 218 sulla riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato e più in particolare negli artt. 17, 28, 35 terzo comma, 48, 56 terzo comma, 60 secondo comma, nonché nell'art. 9 della Convenzione di Roma del 19 giugno 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, resa esecutiva in Italia con legge 18 dicembre 1984, n. 975.
Per una più ampia trattazione, cfr. LICINI, Profili generali del documento in senso giuridico e delle dinamiche della sua circolazione internazionale, in Atti del XXIII congresso internazionale del notariato latino, Milano, 2001, p. 477 e ss.; PASQUALIS, Il problema della circolazione in Italia degli atti notarili provenienti dall'estero, in Atti del XXIII congresso internazionale del notariato latino, Milano, 2001, p. 465 ss.; PASQUALIS, Appunti sulla circolazione degli atti notarili nello spazio giuridico europeo, in Relazioni al XL Congresso nazionale del Notariato, Bari, 26-29 ottobre 2003, Milano, 2003, p. 329 e ss.; PETRELLI, Principio di equivalenza dell'atto notarile straniero a quello italiano, in Formulario notarile commentato, III, I, Milano, 2003, p. 78 e ss., con ampia bibliografia; PETRELLI, Diritto amministrativo internazionale, in Formulario notarile commentato, III, I, Milano, 2003, p. 749 e ss.
Con particolare riferimento alla validità in Italia di una procura autenticata in Francia cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Brevi appunti in tema di procure provenienti dalla Francia, estensore M. MARZI, in Studi e materiali, 2/2004, Milano, p. 1059; «In tema di procura autenticata proveniente dalla Francia», in Notariato, 2005, 2, p. 127 e ss. a commento di Cass., Sez. II, 12 luglio 2004, n. 12821.
Con riferimento alla procura alle liti rilasciata all'estero, cfr. CALò, «Sulla procura alle liti rilasciata all'estero: un singolare arrocco della II sezione», in Corr. Giur. 2005, 2, p. 22 a commento di Cass. Civ., Sez. III, 1 giugno 2004.
Cfr. inoltre Consiglio Nazionale del Notariato, Procura estera da valere in Italia, estensore S. TONDO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 219 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Ancora sulla procura estera da far valere in Italia, estensore S. TONDO, in Studi e materiali, III, 1989-1991, Milano, p. 239 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Profili formali della procura estera per la costituzione di una società, estensore E. CALò, in Studi e materiali, IV, 1992-1995, Milano, p. 229 e ss.
[nota 77] Condizioni che possono essere, ad esempio, la legalizzazione, l'apostille, il deposito dell'atto estero ai sensi dell'art. 106 legge notarile, la delibazione.
Cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Sull'uso in Italia di scritture private autenticate all'estero, estensore S. TONDO, in Studi e materiali, I, 1983-1985, Milano, p. 94 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, In tema di deposito presso notaio di un atto estero, estensore F.P. LOPS, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 383 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Traduzione della formula di legalizzazione di atti esteri e dell'apostille, estensore G. SANTARCANGELO, in Studi e materiali, II, 1986-1988, Milano, p. 390 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Trascrizione di una donazione di diritto francese, estensore E. CALò, in Studi e materiali, IV, 1992-1995, Milano, p. 58 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Appunti sull'efficacia di sentenze e atti stranieri, estensore S. TONDO, in Studi e materiali, V/1, 1995-1997, Milano, p. 391 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Deposito di atto estero privo del certificato di destinazione urbanistica, estensore M. LEO, in Studi e materiali, 1/2005, Milano, p. 162 e ss.
[nota 78] L'esigenza comunitaria di consentire la libera circolazione degli atti notarili è trattata anche in Consiglio Nazionale del Notariato, Il nuovo regolamento Ce n. 805/2004 sul titolo esecutivo europeo, estensore BRUNELLI, in Studi e materiali, 1/2005, Milano, p. 547.
[nota 79] PASQUALIS, Il problema della circolazione in Italia degli atti notarili provenienti dall'estero, in Atti del XXIII congresso internazionale del notariato latino, Milano, 2001, p. 473.
[nota 80] Art. 17 legge 31 maggio 1995, n. 218: riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato.
In materia di diritto amministrativo internazionale, si è affermato che le relative norme vengono concepite come delle Grenznormen, ossia norme «che delimitano la sfera di competenza degli organi amministrativi di ogni Stato. Il provvedere a questa delimitazione è considerata come loro funzione tipica e, per conseguenza, esse vengono contrapposte alle norme di diritto internazionale privato, in quanto non determinano mai quale fra i vari diritti è quello applicabile. Le norme in questione sono sempre concepite come appartenenti esclusivamente al diritto interno». In tal senso BISCOTTINI, Diritto amministrativo internazionale, I, La rilevanza degli atti amministrativi stranieri, cit., p. 29 e ss.
[nota 81] CASU, voce Autocertificazione, in C. Falzone - A. Alibrandi, Dizionario enciclopedico del notariato, vol. V, aggiornamento, Roma, p. 31 e ss.
Si è evidenziata anche una «tendenza evolutiva dell'ordinamento a riconoscere alla dichiarazione» sostitutiva, «quale formalmente strutturata dalla legge 4 gennaio 1968 n. 15, la qualità di schema tipo di atto, idoneo come tale ad essere adottato» addirittura con semplice rinvio al nomen, e non necessariamente alla legge che lo disciplina, come avviene ad esempio nell'art. 46 della legge n. 47/1985, come se fosse un atto tipico. In tal senso Consiglio Nazionale del Notariato, Sulla efficacia delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio e sulla liceità della loro formazione fuori dei casi previsti dalla legge 15/1968, estensore S. NAPOLITANO, cit.
[nota 82] A norma dell'art. 40, secondo comma, della legge n. 47/1985, tuttora in vigore anche in seguito all'avvento del testo unico sull'edilizia di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, «gli atti tra vivi aventi per oggetto diritti reali, esclusi quelli di costituzione, modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di servitù, relativi ad edifici o loro parti, sono nulli e non possono essere rogati se da essi non risultano, per dichiarazione dell'alienante, gli estremi della licenza o della concessione ad edificare o della concessione rilasciata in sanatoria … Per le opere iniziate anteriormente al 1° settembre 1967, in luogo degli estremi della licenza edilizia può essere prodotta una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, rilasciata dal proprietario o altro avente titolo, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attestante che l'opera risulti iniziata in data anteriore al 1° settembre 1967. Tale dichiarazione può essere ricevuta e inserita nello stesso atto, ovvero in documento separato da allegarsi all'atto medesimo».
Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Menzioni urbanistiche e validità degli atti notarili, estensore G. RIZZI, in Studi e materiali, 1/2005, Milano, p. 48 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Dichiarazione di costruzione ante '67 non veritiera e obbligo di rapporto, estensore G. CASU, in Studi e materiali, 2/2004, Milano, p. 1181 e ss.
[nota 83] A norma dell'art. 46 della legge n. 47/1985 (ora abrogato e sostituito dall'art. 50 del testo unico D.P.R. n. 380/2001, il quale contiene una disposizione di diverso contenuto quanto al punto che qui interessa), il mantenimento delle agevolazioni tributarie, in caso di sanatoria, era subordinato alla presentazione, al competente ufficio, di copia della domanda di sanatoria e successiva presentazione, alla scadenza di ogni anno, del provvedimento definitivo di sanatoria, o in mancanza, di una dichiarazione del comune, ovvero una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, attestante che la domanda non ha ancora ottenuto definizione.
[nota 84] A norma dell'art. 3, comma 13-ter, del decreto legge n. 90/1990, «a partire dal 1° gennaio 1991 gli atti pubblici tra vivi e le scritture private formate o autenticate, di trasferimento della proprietà di unità immobiliari urbane o di costituzione o trasferimento di diritti reali sulle stesse, con esclusione di quelli relativi a parti comuni condominiali di immobili urbani e relative aree di pertinenza, nonché dei diritti di garanzia, devono contenere, o avere allegata, la dichiarazione della parte o del suo rappresentante legale o volontario, resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968, n. 15, dalla quale risulti che il reddito fondiario dell'immobile è stato dichiarato nell'ultima dichiarazione dei redditi per la quale il termine di presentazione è scaduto alla data dell'atto, ovvero l'indicazione del motivo per cui lo stesso non è stato dichiarato».
L'omissione della suddetta dichiarazione è causa di nullità dell'atto.
«Le disposizioni del presente comma non si applicano agli immobili strumentali per l'esercizio dell'impresa che risultano iscritti nell'inventario di cui all'articolo 2217 del codice civile o nel registro dei beni ammortizzabili, né a quelli alla cui produzione o al cui scambio è diretta l'attività dell'impresa».
Tale norma è stata poi abrogata dall'art. 23 della legge 29 luglio 2003, n. 229.
Analoga disposizione era contenuta in alcuni decreti legge immediatamente precedenti e reiterati, quali i decreti legge in data 28 marzo 1989, n. 112, 29 maggio 1989 n. 200, 28 luglio 1989 n. 266, 25 settembre 1989 n. 330, 25 novembre 1989, n. 383, tutti decaduti, in quanto non convertiti in legge.
Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, La dichiarazione di cui all'art. 4, 4° comma, del D.l. 330/89 negli atti ricevuti all'estero, estensore G. LIGUORI, in Studi e materiali, II, 1989-1991, Milano, p. 22 e ss.; Consiglio Nazionale del Notariato, Abrogazione dell'art. 3, comma 13- ter del D.l. 27 aprile 1990, n. 90, convertito con legge 26 giugno 1990, n. 165, estensore G. CASU, in Studi e materiali, 1/2004, Milano, p. 48 e ss.
[nota 85] Ai sensi dell'art. 35, comma 22, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni con legge 4 agosto 2006, n. 248, e successivamente modificato, con effetti dal 1° gennaio 2007, dall'art. 1, commi 48 e 49, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), in vigore dal 1° gennaio 2007: «all'atto della cessione dell'immobile, anche se assoggettata ad Iva, le parti hanno l'obbligo di rendere apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà recante l'indicazione analitica delle modalità di pagamento del corrispettivo. Con le medesime modalità ciascuna delle parti ha l'obbligo di dichiarare:
a) se si è avvalsa di un mediatore e, nell'ipotesi affermativa, di fornire i dati identificativi del titolare, se persona fisica, o la denominazione, la ragione sociale ed i dati identificativi del legale rappresentante, se soggetto diverso da persona fisica ovvero del mediatore non legale rappresentante che ha operato per la stessa società;
c) il numero di iscrizione al ruolo degli agenti di affari in mediazione e della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di riferimento per il titolare ovvero per il legale rappresentante o mediatore cha ha operato per la stessa società;
In caso di omessa, incompleta o mendace indicazione dei predetti dati si applica la sanzione amministrativa da euro 500 a euro 10.000 e, ai fini dell'imposta di registro, i beni trasferiti sono assoggettati ad accertamento di valore ai sensi dell'articolo 52, comma 1, del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro di cui al D.P.R. n. 131/1986.
La suddetta disposizione si applica, nella originaria formulazione che prevedeva menzioni attenuate con riferimento all'intervento di mediatori, agli atti pubblici formati ed alle scritture private autenticate a decorrere dal 6 luglio 2006 (art. 35, comma 23).
Sul punto cfr. Consiglio Nazionale del Notariato, Le nuove dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà negli atti di cessione degli immobili: osservazioni operative dopo il decreto legge sulle liberalizzazioni, in Cnn - Notizie 5 luglio 2006, Segnalazione novità normative, estensore F. TASSINARI.
[nota 86] Per un commento su questa nuova fattispecie di dichiarazione sostitutiva, cfr. KROGH, «Le dichiarazioni sostitutive dell'atto notorio di cui all'art. 35 comma 22 del decreto Bersani, anche alla luce della normativa antiriciclaggio», in I Quaderni della Fondazione Italiana per il Notariato, Novità e problemi dell'imposizione tributaria relativa agli immobili, 2006, p. 52 e ss.
[nota 87] Si tratta del principio secondo il quale tutti i cittadini dell'Unione europea hanno gli stessi diritti, indipendentemente dalla loro origine, nazionalità, condizione sociale, dal loro credo religioso o orientamento sessuale.
[nota 88] «L'art. 4 della legge 4 gennaio 1968 n. 15, da un lato, dà facoltà di sostituire l'atto notorio vero e proprio con una dichiarazione dell'interessato, resa e sottoscritta nei modi e forma ivi indicati; dall'altro lato, attribuisce una particolare efficacia probatoria a siffatte dichiarazioni, se sussistano i presupposti precisati quanto al soggetto destinatario (pubblica amministrazione), quanto allo scopo (documentazione amministrativa) e quanto all'oggetto (fatti, stati o qualità personali che siano a diretta conoscenza dell'interessato». In tal senso Consiglio Nazionale del Notariato, Sulla efficacia delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio e sulla liceità della loro formazione fuori dei casi previsti dalla legge 15/1968, cit.
[nota 89] Cfr. BOERO, La legge notarile commentata, cit., I, p. 51, il quale sottolinea le differenze più significative, osservando che «tale dichiarazione ha ad oggetto un fatto che non ha carattere "personale" in senso stretto per l'interessato (e potrebbe da questi essere accertato solo de relato)» ed inoltre, «dal punto di vista formale, essa può essere ricevuta e inserita anche nello stesso atto notarile».
In senso analogo BUSANI, «Manifestazione di volontà e autenticazione della sottoscrizione in forma amministrativa», cit., p. 279.
[nota 90] Per gli edifici edificati prima del 1° settembre 1967, la produzione della licenza edilizia di costruzione (laddove esistente) e la sua menzione in atto sono certamente equipollenti della dichiarazione sostitutiva, mentre non si rinviene alcuna possibilità alternativa di produzione documentale sostitutiva rispetto alle dichiarazioni imposte dal decreto Bersani.
[nota 91] In altri termini, se il D.P.R. n. 445/2000 si configura come norma di carattere generale, le dichiarazioni sostitutive previste per gli atti notarili trovano fonte in norme che possono definirsi di carattere speciale, in quanto prevedono regole diverse da quelle comuni, in considerazione di aspetti particolari dei fatti a cui si riferiscono.
[nota 92] è stato rilevato come sia «perlomeno fuori luogo l'utilizzo di tale forma nell'ambito del documento notarile, che è destinato ad una circolazione certo non limitata alle procedure amministrative»: Consiglio Nazionale del Notariato, La dichiarazione di cui all'art. 4, 4° comma, del D.l. n. 330/89 negli atti ricevuti all'estero, estensore G. LIGUORI, in Studi e materiali, III, 1989-1991, Milano, p. 22 e ss.
[nota 93] «L'elemento essenziale della struttura tipica della dichiarazione sostitutiva di notorietà, quale desumibile dalla legge del 1968 e dalle successive applicazioni normative, è dato proprio dalla responsabilità personale del dichiarante, strettamente connessa al contenuto della dichiarazione»: Consiglio Nazionale del Notariato, Sulla efficacia delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio e sulla liceità della loro formazione fuori dei casi previsti dalla legge 15/1968, cit.
«Il legislatore della L. 47 ha ritenuto di trovare un idoneo strumento nella dichiarazione sostitutiva della L. n. 15 anche per la responsabilità penale che ne costituisce garanzia di veridicità; la trovata sembra avere avuto successo, tanto che il D.l. » 330/89 ha ripreso la stessa soluzione (Consiglio Nazionale del Notariato, La dichiarazione di cui all'art. 4, 4° comma, del D.l. n. 330/89 negli atti ricevuti all'estero, cit.).
Si osserva, tuttavia, come questa interpretazione non trovi rispondenza nell'ipotesi prevista dall'art. 35, comma 22, del decreto legge Bersani n. 223/2006, laddove l'improvvida previsione di una sanzione amministrativa vanificherebbe l'applicazione della sanzione penale, a norma del principio di specialità di cui all'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che recita: «quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, … si applica la disposizione speciale». Sul punto cfr. KROGH, «Le dichiarazioni sostitutive dell'atto notorio di cui all'art. 35 comma 22 del decreto Bersani, anche alla luce della normativa antiriciclaggio», cit.
[nota 94] Si rinvia a quanto detto in precedenza a proposito dell'ammonimento: Consiglio Nazionale del Notariato, Dichiarazione ex lege 165/1990 senza menzione di ammonizione al dichiarante; effetti sull'atto, risposta al quesito n. 1117 in data 26 gennaio 1996, estensore G. CASU, conclude nel senso di ritenere rispettato il dettato normativo col richiamo generico, da parte del notaio, all'osservanza prescritta dalla legge n. 165/90, senza che si renda necessaria, in assenza di norme che la prevedano, la documentazione in atto dell'ammonimento, sottolineando come «una cosa sono gli avvenimenti che il notaio deve verificare, altra cosa le menzioni».
In senso conforme per l'obbligo del notaio di effettuare nella realtà l'ammonimento, ma non di farne menzione, Consiglio Nazionale del Notariato, Condono edilizio e commerciabilità dell'edificio abusivo dopo la legge collegata alla finanziaria 1997, studio n. 1541 del 21 gennaio 1997, estensore G. CASU.
[nota 95] In tal senso Consiglio Nazionale del Notariato, La dichiarazione di cui all'art. 4, 4° comma, del D.l. n. 330/89 negli atti ricevuti all'estero, cit.
[nota 96] Si tratta delle norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie.