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Timestamp: 2018-07-22 22:33:10
Document Index: 194222354

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 3', 'artículo 16', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 78', 'artículo 79', 'artículo 5', 'artículo 40', 'artículo 5', 'artículo 40', 'artículo 113', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 76', 'artículo 5']

Incompetencia del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales para enjuiciar las concesiones de servicio de transporte de viajeros por carretera (G.C.S.P. N.º 89) - Lexology
Spain September 29 2017
En una interesante resolución derivada de la impugnación del pliego de condiciones del expediente de contratación "contrato de gestión de servicio público de transporte regular de uso general de viajeros por carretera" por adjudicación directa, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha concluido que aun cuando la actuación administrativa impugnada es susceptible de enjuiciamiento ex artículo 40.2, a) del TRLCSP, el Tribunal carece de competencia y ello porque se está ante una concesión de servicios que no se sujeta a la Directiva 2014/24/UE.
El 5 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales dictó la Resolución nº 738/2017 por la que se dirimen los Recursos nº 712, 716, 718, 724, 728, 731, 732 y 764/2017; todos ellos recursos especiales de contratación formulados por empresas del sector contra el pliego de condiciones del expediente de contratación "contrato de gestión de servicio público de transporte regular de uso general de viajeros por carretera" (41 lotes) y con valor estimado de 60.481.946 €.
Interesan especialmente dos contenidos de la resolución: 1. El análisis de la verdadera calificación del contrato con independencia del nomen iuris dado por el órgano de contratación. 2. La aplicación o no de las directivas comunitarias en materia de contratación pública a los servicios públicos de transporte de viajeros. 1. Se cuestiona cuál sea la naturaleza jurídica del contrato, pues frente a lo dispuesto en el pliego sostienen las recurrentes que se está ante un contrato mixto, cuyas prestaciones son en parte propias de la concesión de un servicio público –el transporte regular de uso general de viajeros por carretera-, y otras, participan de la naturaleza del contrato de servicios- el transporte escolar-; y ello porque se reúnen dos tipos de prestaciones en un mismo contrato, de un lado, la gestión de un servicio público de transporte regular de uso general de viajeros por carretera y por otro, la propia de la prestación de un servicio, el realizado para el transporte escolar. Consideran que, desde el punto de vista económico, se hallan en presencia de un contrato de transporte público regular mixto del apartado 2.2 del Anexo de la Ley gallega 2/2017, de tal modo que los futuros contratistas han de percibir distintas contraprestaciones: de un lado, por los servicios de uso general, una tarifa de los usuarios fijada por la Administración con el derecho de explotación del servicio, asumiendo el riesgo operacional y de otro, por los servicios de uso especial de escolares, un precio fijo en función del número de plazas reservadas a los alumnos, esto es, no se traslada al contratista el riesgo operacional porque el número de usuarios escolares viene prestablecido por la propia Administración a través de dichas reservas de plazas. Por todo lo anterior el contrato debe calificarse como un contrato mixto que se debe licitar de acuerdo con la normativa de contratación pública, esto es, Directiva 2014/24/UE y el TRLCSP2 ; de lo que se infiere la competencia del TACRC para enjuiciar la legalidad de la actuación administrativa impugnada y en ejercicio de la cual suplican la declaración de nulidad de la cláusula 1.11 del pliego. Frente a esa calificación, el propio órgano de contratación alega que se está ante un contrato de naturaleza unitaria, un contrato de concesión consistente en la prestación de 2 En especial alegan el artículo 3.4 de la Directiva 2014/24/UE según el cual: “Cuando los poderes adjudicadores elijan adjudicar un único contrato, se aplicará la presente Directiva, salvo que se disponga de otro modo en el artículo 16, al contrato mixto resultante, independientemente del valor de las prestaciones que de otro modo estarían sujetas a otro régimen jurídico e independientemente del régimen jurídico al que en otro caso hubieran debido estar sujetas dichas prestaciones”. En resumen, consideran los impugnantes que nos encontramos ante un contrato mixto armonizado (artículo 3 de la Directiva 2014/24/UE) y que, ante los efectos directos de la misma, es susceptible de recurso especial en materia de contratación Grupo de Contratos del Sector Público Nº 89 3 un servicio y, como contrapartida, el derecho a explotar el servicio, o este mismo derecho en conjunción con un pago, con un traslado de riesgo al contratista parte de cuyos ingresos dependerá de la explotación del servicio; razones por las que considera le es aplicable el Reglamento 1370/20073 y a su vez, por las que argumenta la incompetencia del Tribunal para enjuiciar los pliegos al amparo del artículo 40 del TRLCSP4. A la vista de lo anterior, el TACRC analiza el objeto del contrato5 controvertido y concluye que se está ante la prestación de un servicio integral de transporte por carretera de forma unitaria, resultando artificiosa la vertebración hecha por los impugnantes entre el transporte de uso general de viajeros y el de uso especial, el transporte escolar, lo que fundamenta en la normativa autonómica dictada después de que el Tribunal Supremo6 hubiese anulado la ampliación de los plazos de vigencia de las concesiones previstas en la Ley 5/2009, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la modernización del sector público de Galicia7 . Concluye, a la vista de la exposición de motivos y del artículo 78 de la Ley 2/2017 de Galicia, que lo que la ley autonómica pretende es la integración de los ser v icios destinados a diferentes colectivos, sin que sea posible ahora e n este contrato, div idir o se p arar e n dos las prestac ion es objeto d el mismo, y cita como apoyo legal el artículo 79 apartado Dos de la referida norma8, afirmando que la unidad del objeto contractual resulta evidente puesto que nos 3 Que dispone expresamente en su artículo 5 que “los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento”. El contrato adopta la forma de concesión, no de contrato de servicios ni de contrato mixto concesión/servicios”. 4 No solo porque el contrato no está incluido en el artículo 40 del TRLCSP en cuanto al ámbito del recurso especial, sino además porque se está ante un procedimiento de adjudicación directa regulado por el artículo 5.5 del Reglamento comunitario, precepto éste que califica expresamente las situaciones de “interrupción de los servicios o de riesgo inminente de tal situación”, como situaciones de emergencia, permitiendo a la autoridad competente adoptar una medida de emergencia en forma de adjudicación directa, debiendo recordarse que según el artículo 40.4 del TRLCSP: “No se dará este recurso en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia regulado en el artículo 113 de esta Ley.” 5 Según el artículo 1.1 del pliego, el contrato cuya adjudicación directa rige el Pliego de condiciones tiene por objeto la gestión de los servicios públicos de transporte de viajeros descritos en los correspondientes proyectos de explotación aprobados por la Dirección General de Movilidad. 6 Sentencia de la Sala 3ª del T.S. de 14 de marzo de 2016 estimatoria del recurso de casación interpuesto por la Comisión Nacional de la Competencia. 7 Ley 10/2016, de 19 de julio, de medidas urgentes para la actualización del sistema de transporte público de Galicia, cuya finalidad estriba en el establecimiento de las medidas urgentes necesarias para la actualización del sistema de transporte público de dicha Comunidad Autónoma en condiciones de seguridad, calidad y eficacia social, actualizando el Plan de transporte público 8 “Dos. El Plan de transporte público de Galicia y los proyectos que la Administración defina con antelación a su aprobación, o establezca con carácter experimental, garantizarán la máxima cobertura territorial con Grupo de Contratos del Sector Público Nº 89 4 encontramos en presencia de servicios de transporte “integrados” y no mixtos y afirmando que “sin lugar a dudas y teniendo en consideración ya las nuevas Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE el objeto contractual ha de ser calificado como un contrato de concesión de servicios”. 2. La competencia del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. De conformidad con la doctrina del propio Tribunal y teniendo en cuenta la aplicación directa de algunas de las normas de la Directiva 2014/23/UE, se plantea la sentencia la necesidad de determinar si se está ante un contrato de concesión de servicios sujeto a la referida Directiva y por ende, sujeto al control del TACRC, a través del recurso especial en materia de contratación o si por el contrario, esta Directiva 2014/23/UE, excluye de su ámbito de aplicación este tipo de concesión de servicio de transportes de viajeros por carretera. Para resolver tal cuestión trae a colación el artículo 10.3 de la Directiva 2014/23/UE que excluye de su ámbito de aplicación las concesiones adjudicadas por los poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras, entre otros, los relativos a servicios públicos de transporte de viajeros, en el sentido del Reglamento (CE) nº 1370/2007. Considera que atendiendo a la esencia de las prestaciones del contrato, éste se configura como un contrato de concesión del servicio público de transporte regular de viajeros por carretera sujeto a la normativa especial contenida en el Reglamento (CE) nº 1370/2007, por lo que se encuentra expresamente excluido de la normativa de la Directiva 2014/23/UE (artículo 10.3) y por lo tanto, del régimen de los recursos especiales en materia de contratación administrativa contenidas en las Directivas comunitarias 2014/23/UE y 2014/24/UE9 . la finalidad de que la red de transporte público regular de uso general presente una oferta real alternativa a las distintas redes dedicadas que actualmente mantiene la Xunta de Galicia. Igualmente, en esta planificación se garantizará la atención prioritaria de los colectivos de menores y demás personas usuarias de las redes de transporte público regular de uso especial, de manera que la oferta alternativa propuesta mantenga, al menos, los mismos niveles de calidad y prestación de servicio de los que disponían previamente. Los servicios integrados deberán cumplir íntegramente la normativa sobre condiciones de seguridad en el transporte de escolares y menores que les resulte de aplicación. En los supuestos en que la Administración de la Xunta de Galicia ofrezca la prestación de las relaciones de movilidad a través de servicios integrados previstos en la red de transporte público regular de uso general, estos medios darán satisfacción al derecho al correspondiente servicio público de transporte, sin que por parte de la Administración autonómica se establezcan servicios diferenciados, procediendo, en su caso, a la suspensión de los servicios dedicados que carezcan de personas usuarias 9 Además de que la cláusula 1.2ª del pliego de condiciones impugnado, en lo no previsto en los pliegos, a este contrato de concesión de servicios le resulta de aplicación el Reglamento (CE) nº 1370/2007, del Grupo de Contratos del Sector Público Nº 89 5 Por ello y tras citar expresamente las disposiciones contenidas en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1370/200710, concluye la inexistencia de competencia de este Tribunal para conocer de la legalidad de los pliegos impugnados, por pertenecer éstos a un régimen especial configurado en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1370/2007, declarando por ello la inadmisión del recurso por falta de competencia objetiva del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. De conformidad con el artículo 5 citado11, el TACRC se ve obligado a reconducir los recursos especiales interpuestos a sendos recursos potestativos de reposición ante el órgano de contratación, facultativos al auxilio ante los órganos jurisdiccionales, mediante la impugnación de los pliegos de condiciones ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículos 123 LPAC y 211.4 del TRLCPS). Por ultimo y sin perjuicio de la declaración de inadmisión de los recursos especiales interpuestos por carecer de competencia este Tribunal para el enjuiciamiento de las actuaciones impugnadas, obiter dictum se examina la procedencia en la elección del procedimiento de adjudicación directa empleado por el órgano de contratación y se concluye que, sin ánimo de prejuzgar el fondo del asunto, lo cierto es que, la adjudicación directa reflejada en la cláusula 1.4 del pliego de condiciones impugnado goza de la suficiente cober tura en la norma comunitaria (artículo 5.5 del Reglamento (CE) nº 1370/2007) y en la norma interna (artículo 76.2 de la Ley gallega 2/2017), quedando debidamente motivada la situación de Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70, del Consejo, el Reglamento de la UE nº 181/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011, sobre los derechos de los viajeros de autobús y autocar, los preceptos que tengan la condición de básicos de la Ley 16/1987,de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres y la Ley 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación y demás legislación sectorial autonómica de aplicación. 10 Cuyo tenor literal señala cuanto sigue: “1. Los contratos de servicio público se adjudicarán de acuerdo con las normas establecidas en el presente Reglamento. Sin embargo, los contratos de servicios o los contratos de servicio público, tal que definidos en las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE, respecto de los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús o tranvía, se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos en dichas Directivas cuando dichos contratos no adopten la forma de concesión de servicios en la acepción de dichas Directivas. No se aplicarán los apartados 2 a 6 del presente artículo a los contratos que hayan de adjudicarse con arreglo a las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE”. 11 En apoyo de esa inadmisión cita el apartado 7º del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1370/2007 que expresa que los Estados miembros adoptarán las medidas necesaria para asegurar que las decisiones adoptadas de conformidad con los apartados 2 a 6 puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de la persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho. Grupo de Contratos del Sector Público Nº 89 6 El Grupo de Contratos Públicos de Gómez-Acebo Pombo Abogados S.L.P. está integrado por Carlos Vázquez Cobos, José Luis Palma Fernández, Juan Santamaría Pastor y Pilar Cuesta de Loño. Para cualquier información adicional dirigirse a: José Luis Palma ( jlpalma@ga-p.com) o al Área de Derecho Público, Grupo de Contratos Públicos, Gómez-Acebo & Pombo Abogados S.L.P., Paseo de la Castellana 216, Madrid, 28046 (tel.: 915 829 204) © Gómez-Acebo & Pombo Abogados, S.L.P. Los derechos de propiedad intelectual sobre el presente documento pertenecen a Gómez-Acebo & Pombo Abogados, S.L.P. No puede ser objeto de reproducción, distribución, comunicación pública incluida la puesta a disposición a través de internet, o transformación, en todo o en parte, sin la previa autorización escrita de Gómez-Acebo & Pombo Abogados, S.L.P. emergencia que ha abocado a esta forma de adjudicación directa y cumpliendo el contrato de concesión de servicios con el elemento reglado de su duración, no superior a dos años, puesto que el pliego lo fija en veintidós meses desde el inicio de la prestación del servicio con una prórroga máxima de dos meses.