Source: https://www.meltingpot.org/spip.php?page=article&id_article=14045
Timestamp: 2018-10-19 07:07:00+00:00
Document Index: 167829636

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art.5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 47', 'art. 52', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 47', 'art.3', 'art. 63', 'art. 2', 'art. 19', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 23', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 24', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 13', 'sentenza ', 'art.13', 'art. 10', 'art.13', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 113', 'art. 24', 'art. 3', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 21', 'art.14', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 24', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 33', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 19', 'sentenza ', 'art. 4', 'sentenza ', 'sentenza ']

Respingimenti "differiti" e detenzione arbitraria - Progetto Melting Pot Europa
Respingimenti "differiti" e detenzione arbitraria
Allontanamenti, ricorsi ed espulsioni collettive.
Il quadro del diritto internazionale e comunitario, il profilo costituzionale, le garanzie dello stato di diritto
La decisione di trasformare il Centro di accoglienza e soccorso di Lampedusa in un CIE (centro di identificazione ed espulsione), dopo il fallimento del progetto originario del ministero dell’interno, di destinare a centro di detenzione la vecchia base Loran ubicata nella zona appartenente al demanio militare, sta mettendo tragicamente in evidenza la improvvisazione con la quale un centro progettato per accogliere è stato trasformato in luogo di detenzione. Approssimazione che si riscontra anche nei provvedimenti amministrativi concernenti la stessa struttura e le persone che vi sono “ospitate”, una approssimazione che può tradursi nella violazione di norme di legge e di regolamento, oltre che di consolidati principi di diritto comunitario ed internazionale.
Malgrado la promessa di Maroni di rimpatriare in tempi brevi i migranti irregolari, in particolare i tunisini, direttamente verso il paese di origine, i ritardi (non certo casuali) nelle operazioni di riammissione da parte delle autorità tunisine ed adesso la sopravvenuta inagibilità della maggior parte delle strutture abitative del centro di Contrada Imbriacola, classificato come CIE dal 24 gennaio, anche se ancora non è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto ministeriale che lo istituisce, stanno determinando proprio quel risultato che il governo voleva impedire. Con diversi voli speciali centinaia di migranti sono o saranno trasferiti verso altri centri di detenzione in Italia, per “decongestionare” Lampedusa, probabilmente la maggior parte andranno nei CIE di Graidsca d’Isonzo, Cagliari, Bari e di Ponte Galeria a Roma, vicino all’aeroporto di Fiumicino. Da lì saranno oggetto di ulteriori tentativi di rimpatrio, sempre nei tempi (probabilmente assai lunghi) nei quali le autorità dei paesi di provenienza ne accetteranno la riammissione fornendo i necessari documenti di viaggio.
Sarà così dimostrata definitivamente la insostenibilità della decisione di bloccare a Lampedusa tutti i migranti che vi arrivano e da lì organizzare i rimpatri direttamente nei paesi di origine. Ma potranno verificarsi anche ulteriori gravi abusi ai danni di persone che a Lampedusa hanno subito mesi di detenzione arbitraria in condizioni disumane.
Il protrarsi del trattenimento amministrativo, iniziato nel dicembre del 2008, ma formalizzato solo a partire dal 26 gennaio 2009, la presumibile distanza tra le strutture detentive, presso i quali i migranti trasferiti da Lampedusa saranno rinchiusi, e le sedi giudiziarie presso le quali potranno essere presentati i ricorsi contro le misure di respingimento e di trattenimento, anche a fronte del lungo periodo di detenzione trascorso nel centro di prima accoglienza e soccorso di Contrada Imbriacola, prima che il 24 gennaio scorso venisse trasformato in un CIE, tutti questi elementi pongono in straordinaria evidenza la forte torsione tra la misura dell’”accompagnamento differito”, disposto dal Questore ai sensi dell’art. 10 comma secondo del testo Unico sull’immigrazione, n.286 del 1998, non modificato dalla legge Bossi-Fini del 2002, e i principi che a livello internazionale ed interno, nelle Convenzioni, nei Trattati, nella Costituzione, riconoscono diritti fondamentali anche ai migranti irregolari, tra i quali i diritti di difesa, i diritti al controllo giurisdizionale sui provvedimenti limitativi della libertà personale, il diritto alla comprensione linguistica ed il diritto di comunicare con l’esterno delle strutture di detenzione.
I provvedimenti di allontanamento forzato, sotto forma di respingimenti differiti con accompagnamento coattivo in frontiera, disposti dalla Questura di Agrigento, sono stati adottati a Lampedusa con modalità e tempi che non corrispondono a quelle garanzie di libertà e di difesa riconosciute “a tutti”, nello stato di diritto, quasi che nei confronti degli immigrati irregolari trattenuti in vista della esecuzione delle misure di allontanamento forzato fosse possibile applicare trattamenti da vero e proprio stato di polizia, ritardando o rendendo assolutamente formali i controlli da parte dell’autorità giurisdizionale e le possibilità di fare valere i diritti di difesa. E tutto questo mantenendo le persone in strutture inadeguate e pericolose, anche per gli stessi operatori, come è dimostrato dall’incendio che si è verificato il 18 febbraio .
Un prezzo che una parte dell’opinione pubblica appare disposta a pagare, ormai assuefatta ai proclami leghisti, visto il consenso che continua ad accompagnare i provvedimenti e le prassi amministrative sulla sicurezza adottati dal governo,ma che, in prospettiva, apre scenari inquietanti sul futuro della democrazia in Italia. In tutti i paesi le pratiche limitative delle libertà e dei diritti dei migranti si sono sempre estese progressivamente alle componenti più deboli della popolazione, come si sta verificando anche in Italia nei confronti dei senza fissa dimora, dei senza casa, delle persone che manifestano per difendere i diritti sociali.
Diranno i fatti, ed in parte già lo stiamo vedendo, quanto al sacrificio dei principi dello stato di diritto, dello stato democratico, corrisponda una maggiore sicurezza per i cittadini. Intanto l’Italia sembra allontanarsi ogni giorno che passa dal solco delle grandi democrazie europee, e non solo per quanto concerne le politiche migratorie. Le istituzioni comunitarie, il Consiglio, la Commissione il Parlamento Europeo guardano all’Italia con preoccupazione crescente per il razzismo dilagante, anche a livello istituzionale, e per la spregiudicata politica degli accordi di riammissione che sta ponendo le nostre politiche migratorie alla mercé delle convenienze politiche ed economiche dei tanti dittatori che governano i paesi di provenienza e di transito. Accordi di riammissione che, come dimostra la situazione di Lampedusa, ben difficilmente contribuiscono ad arrestare gli arrivi di “clandestini” o a facilitare le pratiche di “riammissione”.
1. Allontanamento forzato e detenzione amministrativa degli immigrati irregolari nelle norme di diritto comunitario e nel diritto internazionale.
Sin dal momento della introduzione della detenzione amministrativa in Italia, nel 1998 con la legge Turco-Napolitano, si è fatto riferimento alla necessità di istituire i centri di permanenza temporanea perché lo imporrebbe l’Unione Europea, e si è sbandierato il fondamento di questa nuova forma di limitazione della libertà personale nell’art.5 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo (CEDU) che afferma
“Nessuno può essere privato della libertà , salvo che nei casi seguenti e nei modi prescritti dalla legge”, aggiungendo poi che tra questi casi rientra l’ipotesi “ dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare irregolarmente nel territorio, o di una persona contro la quale è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione”
In base alla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, se l’art. 5 comma 1 lettera f.della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo (CEDU) ammette la detenzione amministrativa “regolare” di una persona “contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione”, occorre tuttavia che la misura limitativa della libertà sia “proporzionata ed adeguata”, e che abbia una durata commisurata all’esigenza di assicurare le misure di allontanamento forzato..
L’art. 5.2 della CEDU prevede il diritto di qualsiasi persona arrestata di essere informata al più presto ed in una lingua a lei comprensibile delle ragioni dell’arresto e di ogni accusa a suo carico. Va quindi riaffermata la obbligatorietà della immediata presenza di un interprete che salvaguardi il diritto alla comprensione linguistica. Secondo la Corte Europea dei diritti dell’uomo, una violazione dall’art. 5 potrà risultare sia da una detenzione amministrativa “non conforme”, che dalla mancanza di un ricorso effettivo.
Secondo l’art. 5.4 della CEDU “ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha diritto di presentare un ricorso ad un tribunale, affinchè decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima”. Ogni persona vittima di arresto o di detenzione arbitraria “ ha diritto ad una riparazione”.
L’art. 13 della CEDU afferma il diritto ad un ricorso effettivo, stabilendo che “ ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”. Il successivo art. 14 della Convenzione afferma il divieto di qualsiasi discriminazione, in particolare di quelle fondate “sulla razza” o “sull’origine nazionale”, rispetto al “godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti” dalla stessa Convenzione.
L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea sancisce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale Secondo quanto previsto dalla norma “ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente e entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.
In base all’articolo 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea “eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui”.
L’art. 52.3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea stabilisce che “laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non osta al diritto dell’Unione di concedere una protezione più estesa”.
E’ opportuno ricordare, a tale riguardo, che l’art. 6, par. 1, della versione consolidata del Trattato sull’Unione europea (cfr. GUUE n. C 115 del 9 maggio 2008, p. 19) riconosce «lo stesso valore giuridico dei trattati» ai principi contenuti nel testo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Nell’esperienza delle pratiche di respingimento e di detenzione amministrative di molti paesi europei è emersa negli anni la tendenza delle autorità di polizia a considerare gli immigrati irregolari che facevano ingresso nel territorio nazionale come se non avessero mai superato il varco di frontiera, trattenendoli per settimane, qualche volta per mesi i situazioni di totale negazione dei diritti fondamentali della persona, al solo fine di facilitare le procedure di allontanamento forzato.
La Corte Europea dei diritti dell’uomo ha sanzionato in passato quei paesi che avevano praticato forme diverse di respingimento “sommario” in frontiera, istituendo negli aeroporti delle “zone di transito” specificamente destinate agli immigrati irregolari, che per questa ragione venivano allontanati più rapidamente, senza quelle garanzie di libertà e di difesa, a partire dal diritto ad un ricorso effettivo, che sono riconosciute a tutti gli altri immigrati privi di uno status di soggiorno regolare, comunque presenti nel territorio dello stato, quando sono destinatari di un provvedimento di espulsione. A tal proposito è interessante richiamare la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nel caso Amur/Francia del 1996. Si trattava di alcuni cittadini somali fermati nella zona di transito dell’aeroporto di Parigi per circa venti giorni. La Corte riconosceva “il diritto incontestabile per gli Stati di sorvegliare l’ingresso ed il soggiorno di stranieri nel proprio territorio”. Tuttavia, tale diritto, che corrisponde alla sovranità dello stato, sempre secondo la Corte, deve esercitarsi in conformità della Convenzione e dunque senza violare alcuno dei principi affermati nella stessa CEDU, anche con riferimento al divieto di espulsioni collettive.
La situazione che il ministro dell’interno Maroni ha prodotto a Lampedusa a partire dalla fine del dicembre 2008 corrisponde a quella di uno spazio extraterritoriale dove le norme ed i ricorsi che si possono fare valere sul territorio nazionale non valgono nulla.
Lampedusa non è una zona di transito extraterritoriale, né può diventarlo per decreto di un ministro. Le persone entrate o soggiornanti irregolarmente nel territorio italiano - tra queste anche i migranti giunti irregolarmente a Lampedusa, a partire dal momento del loro ingresso in Italia, devono avere possibilità adeguate di presentare un ricorso effettivo davanti ad un’autorità giudiziaria avverso il provvedimento di rimpatrio. Si rammenta infatti quanto disposto dagli articoli 5 e 13 della CEDU e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, che garantiscono il diritto ad un rimedio efficace e ad un giusto processo, oltre naturalmente al principio del controllo giudiziario sulla detenzione, intesa come qualsiasi limitazione della libertà personale.
Se vi è il pericolo della lesione di uno dei diritti fondamentali riconosciuti alla persona umana dalla CEDU, ad esempio nel caso dell’art.3 della CEDU che vieta l’allontanamento forzato delle persone che potrebbero subire trattamenti inumani o degradanti, il ricorso contro i provvedimenti di allontanamento forzato deve avere effetto sospensivo, perché altrimenti la esecuzione della misura amministrativa, seppure sorretta da un primo vaglio dell’autorità giurisdizionale (in Italia il giudice di pace) rischia di pregiudicare le possibilità di una tutela effettiva.
Al di là della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle posizioni della Corte Europea di Strasburgo, le violazioni da parte dell’Italia delle regole procedurali stabilite nelle procedure di allontanamento forzato a garanzia dei migranti, seppure in condizione di irregolarità, possono assumere rilievo anche in ambito strettamente comunitario, e dunque davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in base a quanto previsto dall’art. 63 par.2 lettera b che richiama le condizioni di ingresso dei cittadini di paesi terzi nei paesi appartenenti all’area Schengen, materia che ormai fa parte del diritto dell’Unione Europea. Il Regolamento Schengen per le frontiere esterne del 2006 ed il regolamento Dublino n.343 del 2003, sullo stato competente a ricevere le domande di asilo, contengono precise garanzie formali per chiunque varchi irregolarmente una frontiera esterna o interna dell’Unione Europea. E anche per questa ragione la direttiva sui rimpatri, che pure inasprisce il trattamento degli immigrati da espellere, contiene precise garanzie procedurali che gli stati membri dovranno attuare sul piano del diritto interno entro la fine del 2010.
2. Allontanamento forzato dei migranti irregolari e garanzie dello stato di diritto.
Tutte queste regole di diritto internazionale, ed adesso di diritto comunitario, sono richiamate dal diritto interno, all’art. 2 del Testo Unico sull’immigrazione n. 286 del 1998 che richiama, anche con riguardo agli immigrati irregolari, “i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore, e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”. L’art. 19 del Testo unico sull’immigrazione, n.286 del 1998, prevede cause specifiche di inespellibilità, tra le quali la minore età ed il rischio di persecuzione, cause che andrebbero vagliate prima di adottare un provvedimento di respingimento o che possono assumere rilievo in sede di ricorso.
Le disposizioni dei trattati internazionali e gli accordi ratificati dall’Italia, come le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, in base agli articoli 10 e 11 della Costituzione hanno piena efficacia anche nell’ordinamento interno. La Corte di Cassazione (sentenza a Sezioni Unite del 23 novembre del 1988) e la Corte Costituzionale (sentenza n. 388 del 1999) affermano che i diritti umani riconosciuti dalla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo trovano immediata applicabilità ed una“ espressa e non meno intensa garanzia nella Costituzione in forza dell’articolo 2”. Queste stesse norme sembrano non valere più a Lampedusa, come se si trattasse di una zona extraterritoriale, dove al fine di contrastare l’immigrazione “illegale”, e di procedere all’allontanamento forzato dei migranti irregolari, sembra possibile “sospendere” provvisoriamente l’applicazione delle regole del diritto interno, comunitario ed internazionale..
La esecuzione dei provvedimenti di respingimento ed in generale di allontanamento forzato non deve avvenire con forme e modalità che risultino ingiustificatamente violente ed oltraggiose nei confronti dell’integrità fisica e della dignità umana dei migranti. Principio peraltro analogo a quello più generale sancito dall’art. 3 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo che vieta “trattamenti inumani e degradanti”. In secondo luogo nessuno può essere respinto verso un paese nel quale rischia la vita, la tortura o trattamenti inumani e degradanti.
Costituisce infine principio generale anche nel diritto internazionale consuetudinario il diritto ad un ricorso effettivo, previsto dall’art. 13 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Ma anche il diritto alla salute ed all’assistenza sanitaria (nel suo nucleo essenziale individuato anche dalla Corte Costituzionale italiana), come è sancito anche nel Testo Unico sull’immigrazione, rientrano nell’alveo dei diritti fondamentali incomprimibili che spettano al migrante, anche se questi ha tentato di fare ingresso irregolare nel territorio dello stato.
Le persone entrate o soggiornanti irregolarmente, e tra queste anche i migranti giunti irregolarmente a Lampedusa, a partire dal momento del loro ingresso in Italia, devono avere possibilità adeguate di presentare un ricorso davanti a un tribunale durante la procedura di rimpatrio, contro la decisione di rimpatrio o contro la convalida del trattenimento, prima di essere allontanati dal territorio nazionale. Apparirebbe una grave discriminazione negare tale diritto fondamentale ad un migrante solo perché ha tentato un ingresso irregolare, soprattutto nel caso di persone che potrebbero avere parenti in Italia, essere di minore età o avere diritto ad ottenere asilo o uno status di protezione umanitaria.
Rimane da verificare se le recenti misure di emergenza disposte dal Governo Italiano che ha inviato a Lampedusa alcuni giudici di pace per le convalide dei provvedimenti di respingimento e di trattenimento, con l’ausilio di avvocati di ufficio, soddisfino, per quanto concerne le garanzie di difesa ed il controllo giurisdizionale sulla libertà personale, i requisiti stabiliti dalle convenzioni internazionali, come la Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo, e dai Trattati o dalle Direttive dell’Unione Europea.
3. La situazione dei migranti trattenuti nell’isola di Lampedusa.
Contrariamente a quanto è avvenuto a Lampedusa a partire dal febbraio 2006, risulta che dai primi giorni di gennaio del 2009 il Ministro dell’Interno abbia sospeso ogni trasferimento dei cittadini stranieri dal Centro di primo soccorso e accoglienza (CSPA) di Lampedusa, adesso ridefinito come CIE (Centro di identificazione ed espulsione) verso altre strutture situate nel territorio nazionale.
Lo stesso Ministro dell’Interno ha altresì disposto, con proprio decreto del 14 gennaio 2008, di procedere con immediatezza, in via d’emergenza, al trasferimento della Commissione territoriale per il riconoscimento del diritto d’asilo di Trapani (competente territorialmente) sull’isola, in modo che tutte le domande di asilo presentate a Lampedusa siano esaminate con sollecitudine dalla stessa Commissione di Trapani, mantenendo nel frattempo i richiedenti nel centro di prima accoglienza e soccorso. Questa seconda decisione è stata poi revocata dopo due settimane quando è emerso evidente che le strutture di trattenimento di Lampedusa non erano nelle condizioni di fare fronte a questa duplice funzione. In conseguenza un gruppo di circa cento richiedenti asilo, alcuni dei quali già destinatari di un provvedimento di diniego, veniva trasferito da Lampedusa verso altre strutture in altre parti d’Italia, in Puglia in particolare.
Una parte consistente dei cittadini stranieri giunti a Lampedusa da fine dicembre sono al momento ancora trattenuti presso la struttura di Contrada Imbriacola, e ancora oggi saranno presumibilmente oltre seicento persone (il 21 gennaio 2008 risultavano essere oltre 1800), nel centro adesso ridefinito come CIE, attiva dal 1 agosto 2007 con 381 posti disponibili, estensibili, all’occorrenza, a 804. Solo la inclemenza delle condizioni meteo, che ha impedito persino il regolare transito dei traghetti, ha rallentato gli sbarchi dei migranti a Lampedusa e nel resto della Sicilia. Non si può prevedere quale situazione si potrà determinare nell’isola quando gli «sbarchi» riprenderanno.
Oltre seicento immigrati tunisini sono stati trasferiti, nel solo mese di febbraio, da Lampedusa al centro di detenzione di Ponte Galeria a Roma, o in altre strutture detentive in Italia, in attesa di essere espulsi verso il paese di origine, non immediatamente, come affermato dal Ministero dell’interno, ma nei tempi più lunghi, probabilmente due mesi, che le autorità tunisine consentiranno in base al modesto risultato dell’ultima missione di Maroni a Tunisi. Non si sa quanti di loro sono stati effettivamente rimpatriati a Tunisi.
La originaria determinazione del ministro Maroni di « bloccare » i migranti a Lampedusa, per effettuare da questa isola i rimpatri diretti verso i paesi di origine è stata dunque smentita, anche se il ministero assicura che i migranti condotti nel centro di Ponte Galeria a Roma sono stati tutti identificati come tunisini e saranno sollecitamente (?) rimpatriati verso la Tunisia. Dopo l’ultima rivolta seguita da un rogo che ha il 18 febbraio distrutto oltre la metà della struttura di Contrada Imbriacola, si ritornerà probabilmente alla situazione che si viveva a Lampedusa dal 2002 al 2006, quando nell’isola era aperto un centro di detenzione amministrativa dove i migranti restavano per settimane, e da li venivano rimpatriati, anche verso la Libia, in questo caso con modalità riconducibili al divieto di espulsioni collettive. Ed è ben nota la dura condanna del Parlamento Europeo e della Corte Europea dei diritti dell’uomo (caso Hussun ed altri, decisione 11 maggio 2006) rispetto alle procedure di allontanamento forzato inflitte nel 2004 e nel 2005 ai migranti che raggiungevano l’isola di Lampedusa.
Al di là delle procedure arbitrarie di allontanamento forzato, la condizione dei migranti giunti irregolarmente a Lampedusa appare qualificabile come un “trattamento inumano e degradante” vietato dall’art. 3 della CEDU, oltre a costituire una situazione di tensione esasperata che potrebbe coinvolgere gli operatori della struttura e la stessa popolazione residente. Oggi i centri di detenzione di Lampedusa, entrambe le strutture dove sono trattenuti i migranti giunti nell’isola sono infatti centri “chiusi” ossia di detenzione, perché realizzano forme diverse di limitazione della liberà personale, rimangono attualmente privi dei requisiti e dei documenti richiesti dalla legislazione italiana per i centri di identificazione ed espulsione (CIE), come appunto si è voluto definire da parte del governo la struttura di Contrada Imbriacola a Lampedusa, prima destinata a centro di prima accoglienza e soccorso.
La situazione diventa sempre più grave soprattutto nel vecchio centro di prima accoglienza e soccorso, adibito adesso parzialmente (?) a CIE (Centro di identificazione ed espulsione) dove la detenzione dei migranti giunti a partire dal mese di dicembre si protrae in un clima di tensione sempre più alto. Non rassicura certo la notizia che nella struttura di Contrada Imbriacola sarebbero rimasti “soltanto” seicento migranti e che dopo l’ultimo rogo la situazione “sarebbe tornata alla normalità”. Ma di quale normalità parlano? Decine di parlamentari italiani ed europei hanno potuto verificare in queste settimane le gravissime violazioni dei diritti fondamentali subite dagli immigrati ammassati nei centri di detenzione di Lampedusa e diverse inchieste sono già in corso, sia a livello nazionale, che in ambito internazionale.
Nelle strutture detentive di Lampedusa permane ormai da mesi una situazione di gravissimo sovraffollamento, aggravata ora dall’incendio che ha distrutto una parte del CIE di Contrada Imbriacola . Una situazione che potrebbe integrare dunque, anche in territorio europeo, la violazione della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo che all’art. 3 vieta nei confronti di chiunque, anche nei confronti dei migranti irregolari “ trattamenti inumani o degradanti”.
Trattamenti inumani e degradanti che si consumerebbero dunque ai danni dei migranti non solo in Libia, ma anche nella nuova struttura detentiva dell’isola di Lampedusa, soprattutto se dopo l’incendio che ne ha distrutto completamente la parte centrale dove erano ubicati i servizi, si vorrà continuare ad utilizzare la struttura come centro di detenzione.
La scelta di bloccare ogni trasferimento e di concentrare tutti i migranti presso il CSPA (centro di soccorso e prima accoglienza), adesso trasformato in CIE (centro di identificazione ed espulsione) di Lampedusa ha operato una completa inversione rispetto al funzionamento e alla natura stessa del centro di Lampedusa, che sarebbe invece quella di attuare un servizio di prima accoglienza e soccorso delle persone salvate in mare, con successivo quasi immediato trasferimento presso altri centri di accoglienza, o di identificazione ed espulsione, situati in diverse località italiane. La ratio di tale ragionevole scelta, attuata nel corso degli ultimi anni e sino a questo repentino cambiamento di prassi, deriva sia da esigenze logistiche e sanitarie (evitare improprie situazioni di concentrazione di persone nei ristretti spazi a disposizione sull’isola), sia dall’esigenza di procedere alla definizione della posizione giuridica degli stranieri e all’assunzione dei relativi provvedimenti presso altre strutture, la cui natura giuridica e le cui funzioni siano chiaramente definite dalle norme vigenti.
E’ noto, infatti, come la normativa vigente che disciplina gli interventi di soccorso, assistenza e prima accoglienza degli stranieri appaia carente e lacunosa e si presti a interpretazioni difformi e applicazioni discrezionali. In particolare, non risultano definiti i diritti dello straniero destinatario delle misure di assistenza nei cosiddetti centri di prima accoglienza, tuttora disciplinati esclusivamente dalla L.563/95 (detta Legge Puglia) o da provvedimenti di protezione civile riconbducibili alle periodiche dichiarazioni di uno stato di emergenza per l’immigrazioneda parte del Governo. Di certo l’art. 23 del Regolamento di attuazione n. 394 del 1999, afferma che « le attività di accoglienza, di assistenza, e quelle svolte per le esigenze igienico-sanitarie, connesse al soccorso dello straniero possono essere effettuate anche al di fuori dei centri di cui all’art. 22 (CPT oggi CIE), per il tempo strettamente necessario per l’avvio dello stesso ai predetti centri o all’adozione dei provvedimenti occorrenti per l’erogazione di specifiche forme di assistenza di competenza dello Stato. Una norma che tutti i funzionari e gli operatori dovrebbero ricordare bene, anche nel’isola di Lampedusa. Non si può ritenere che il mese trascorso dall’arrivo dei migranti a Lampedusa fino all’adozione dei primi provvedimenti di respingimento e di trattenimento possa qualificarsi come « tempo strettamente necessario » per l’avvio ad un centro di detenzione. In realtà si è voluto attendere il 26 gennaio per la formalizzazione dei primi provvedimenti di respingimento e di trattenimento perchè solo dal 24 gennaio veniva attivato sulla carta il Centro di identificazione ed espulsione di Lampedusa.
Numerosi rapporti, basati su visite e documenti inconfutabili, come nel caso della Commissione De Mistura nel 2007, e da ultimo le denunce di Amnesty International, hanno evidenziato come assai spesso gli stranieri vengano trattenuti presso gli attuali centri di prima accoglienza per periodi di tempo considerevolmente lunghi, variabili da alcuni giorni fino a settimane o mesi, senza che la normativa definisca con chiarezza e tassatività i diritti degli stranieri presenti e senza che tale situazione di effettiva limitazione della libertà personale sia sottoposta ad alcun controllo giurisdizionale. Va sottolineato che tale situazione, non conforme alla legislazione italiana in materia di provvedimenti limitativi della libertà, e che potrebbe altresì configurarsi come una violazione dell’articolo 13 della Costituzione italiana e dell’art. 5 comma 1 della Convenzione Europea dei diritti Umani (CEDU), è stata recentemente oggetto delle vive preoccupazioni espresse dal Gruppo sulla detenzione arbitraria istituito in seno allo UN Human Rights Council che ha altresì ricordato l’inadempienza del Governo italiani nel porre rimedio a una situazione da tempo evidenziata (1).
Non si conosce peraltro il tempo della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Ministro dell’Interno che, di concerto con gli altri ministeri competenti, avrebbe dovuto stabilire la trasformazione del centro di prima accoglienza di Lampedusa in un CIE (Centro di identificazione ed espulsione), con un semplice tratto di penna, senza adeguare alla normativa di legge le strutture già al collasso per l’elevato numero di migranti che vi erano accolti come “ospiti”.
Il Decreto istitutivo del CIE dovrebbe essere adottato sulla base del parere di un’ apposita consultazione interministeriale. In base all’art. 14 del T.U. sull’immigrazione n.286 del 1998, i centri di permanenza temporanea (adesso denominati CIE) vanno “individuati o costituiti con Decreto del Ministero dell’Interno, di concerto con i Ministri della Solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per costituire o ridenominare un CIE non è dunque sufficiente una mera direttiva del ministro dell’interno. E non si può certo ritenere che la dichiarazione dello stato di emergenza in materia di immigrazione, adottata per l’ennesima volta dal governo Berlusconi lo scorso anno, possa legittimare un potere di ordinanza o di direttiva, da parte del ministro dell’interno, in grado di modificare le regole previste dalla legge, come l’art. 14 del testo unico sull’immigrazione che prevede le modalità obbligatorie richieste per la istituzione dei centri di detenzione.
Non sono affatto chiare le attuali condizioni legali del “trattenimento” presso il nuovo CIE di Contrada Imbriacola, al punto che non è noto se l’intera struttura, o solo una sua parte, sia destinata alla funzione di CIE. In Sicilia sono già tristemente conosciuti i “centri polifunzionali” come quello di Caltanissetta, Pian del lago, che cumula le funzioni di CIE (ex CPT), di CARA (Centro per richiedenti asilo) e di Centro di identificazione per coloro che sono appena stati trasferiti da Lampedusa o da altre località di sbarco. Si tratta di strutture che in passato hanno presentato evidenti disfunzioni e sulle quali sta ancora indagando la magistratura penale..
La situazione a Lampedusa appare adesso ulteriormente complicata dal rogo che ha distrutto la maggior parte del centro ubicato nella fossa di Contrada Imbriacola, mentre non sono affato certi i tempi di ristrutturazione della vecchia base Loran.. E’ invece evidente, dopo la chiusura delle vie di accesso ed uscita del vecchio CPAS ( adesso trasformato anche in questo modo in un CIE) da parte delle forze di polizia, che in entrambe le strutture, qualunque sia la loro denominazione, si realizza una “limitazione della libertà personale”, finalizzata alla identificazione e quindi, ove non risulti la minore età o una istanza di asilo, al successivo respingimento.
Si è fatto dunque ricorso all’ennesima alchimia burocratica, consentita dalla dichiarazione dello stato di emergenza per l’immigrazione, adottata lo scorso anno, per potere utilizzare ancora il Centro di prima accoglienza e soccorso di Contrada Imbriacola a Lampedusa, trattenendo ad oltranza in una parte della struttura -ridefinita sulla carta come CIE ( Centro di identificazione ed espulsione)- i tunisini, ed un minor numero di migranti di altre nazionalità, che vi sono rinchiusi dalla fine di dicembre dello scorso anno. In modo da rendere possibili al suo interno le procedure di convalida da parte dei giudici di pace, condotti sotto scorta dalla polizia all’interno del centro, con un seguito di avvocati d’ufficio. Si è operato con provvedimenti sommari tipici degli interventi di protezione civile in una materia che coinvolgeva la libertà personale. Una grande premura, per notificare i provvedimenti di convalida del trattenimento conseguente al respingimento differito, per “parcheggiare” poi gli stessi immigrati nel centro di detenzione di Ponte Galeria a Roma, o in altri CIE italiani, in attesa che il paese di origine fornisca i documenti di viaggio e ne accetti la riammissione.
La “natura giuridica”, ancora assai dubbia, del nuovo CIE di Lampedusa si ripercuote sullo status giuridico degli immigrati che vi sono rinchiusi, fino a compromettere la legittimità dei provvedimenti che sono stati adottati nei loro confronti.
Non è noto se, al momento dei primi provvedimenti di respingimento consegnati ai migranti rinchiusi nel centro di Contrada Imbriacola, il decreto istitutivo del CIE risultasse già pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, della Repubblica Italiana in quanto alla data del 26 gennaio scorso i decreti di respingimento, notificati assieme ai decreti di trattenimento, davano già per esistente il "Centro di identificazione ed espulsione".
Se prima di quella data il decreto istitutivo del CIE non fosse stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale, tutti i provvedimenti di trattenimento, emessi a seguito del respingimento differito, adottati dal Questore di Agrigento, in base alla vigente legislazione italiana, sarebbero radicalmente nulli. Non si comprende come i giudici di pace possano avere convalidato a Lampedusa, all’interno di un CIE che non era stato ancora costituito regolarmente, in così breve tempo, come riferisce la stampa, centinaia di provvedimenti di trattenimento.
Altri dubbi riguardano la effettiva identità dei migranti trattenuti a Lampedusa. Le identificazioni effettuate nell’isola di Lampedusa si sarebbero basate esclusivamente sui rilievi di un interprete di fiducia della polizia o su testimonianze di altri migranti, mentre non risulta che siano stati presenti a Lampedusa interpreti ufficiali provenienti dalle rappresentanze consolari dei paesi di appartenenza dei migranti.
Non risulta neppure quanto sia stato possibile fare valere i diritti di difesa né se i difensori di ufficio, entrati nel CPA/CIE di Lampedusa al seguito dei giudici, sotto una nutrita scorta di polizia, abbiano sollevato eccezioni sulla legittimità dei provvedimenti di trattenimento, e di respingimento, disposti peraltro dopo oltre trenta giorni dall’ingresso dei migranti nel territorio nazionale . Certo, se nessuno dei procedimenti di convalida fosse stato caratterizzato da un intervento o da una eccezione dei difensori di ufficio si potrebbe dubitare del rispetto effettivo delle garanzie di difesa.
La sfilata dei difensori di ufficio trasferiti dalla Polizia a Lampedusa al seguito dei Giudici di pace, e la successiva frenetica attività di convalida dei provvedimenti di respingimento differito ex art. 10 comma 2 del T.U. sull’immigrazione, e di trattenimento, come la notifica del provvedimento di convalida del trattenimento giusto alla vigilia della visita di una delegazione del Parlamento Europeo, costituisce una mera esibizione di rispetto formale dei diritti di difesa che non corrisponde ad un riconoscimento effettivo del diritto di difesa individuale. E questo emergerà quando i migranti potranno far valere una difesa di fiducia che possa, davanti al magistrato, sollevare le gravi violazioni procedurali che hanno subito ed una selva di eccezioni di costituzionalità per le modalità di applicazione delle norme sul respingimento, come l’art. 10 comma secondo del Testo Unico sull’immigrazione. Sempre che, di fronte a violazioni di legge incontestabili, non si preferisca farli scomparire disperdendoli, con il pretesto dell’incendio e della inagibilità delle strutture, in altri centri di detenzione italiani ben lontani da Lampedusa e dal tribunale competente per i ricorsi ubicato ad Agrigento.
L’art. 13 della Costituzione italiana stabilisce comunque che “in casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, s’intendono revocati e restano privi di ogni effetto”. Dal contenuto dei provvedimenti di respingimento differito emessi dal Questore di Agrigento nei confronti dei migranti giunti a Lampedusa, nei quali si dà atto della data di arrivo effettivo nell’isola, e dunque dell’inizio del trattenimento nel centro di accoglienza poi trasformato dal ministro dell’interno in centro di identificazione ed espulsione (CIE) emerge in modo inconfutabile come quei termini tanto rigorosi non sono stati rispettati. E non sembra certo possibile invocare il protrarsi delle esigenze di assistenza e soccorso, attesa la circostanza che nel mese di gennaio le condizioni meteo comunque consentivano, seppure per brevi periodi, il trasferimento di altri migranti, minori e richiedenti asilo, in Sicilia ed in altre regioni italiane, come la Puglia. Mentre ancora oggi non è affatto chiara la sorte dei migranti di nazionalità diversa da quella tunisina, che da mesi rimangono trattenuti ad oltranza nel centro di detenzione dell’isola di Lampedusa.
4. Il respingimento differito disposto dal Questore. Profili costituzionali.
Un’attenzione particolare va posta dunque all’ipotesi dell’applicazione del cosiddetto “respingimento differito” disposto dal Questore previsto dall’art. 10 del D.Lgs 286/98.
Secondo questa norma” il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal Questore nei confronti degli stranieri”
a) “che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera sono fermati all’ingresso o subito dopo”;
b) “che nelle circostanze di cui al comma 1” ( assenza dei requisiti richiesti per l’ingresso nel territorio) “siano stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso”
Le norme contenute all’art. 10 comma secondo del T.U. n.286 del 1998 e nel regolamento n.394 del 1999, sul respingimento differito disposto con provvedimento del Questore, già nella loro scarna formulazione letterale, sembrano violare, come si osserva in dottrina (BONETTI), sia la riserva di legge (la condizione giuridica dello straniero deve essere stabilita in base alla legge), che la riserva di giurisdizione (ogni provvedimento che limita la libertà personale può essere adottato dalla polizia in circostanze eccezionali, prima che sia disposto dal magistrato, e comunque va convalidato dal giudice entro termini perentori). Termini perentori che nel caso dei tunisini trattenuti da un mese nel centro di prima accoglienza e soccorso di Lampedusa sono abbondantemente scaduti prima che fosse istituito il CIE e che fossero notificati i provvedimenti di respingimento e di trattenimento..
Il respingimento differito con accompagnamento forzato in frontiera, al pari del provvedimento di espulsione, seguito dal trattenimento in un centro chiuso e dall’accompagnamento forzato, costituisce in ogni caso un provvedimento limitativo della libertà personale, che ricade nell’area di applicazione dell’art. 13 della Costituzione, e che come tale non può sottrarsi al controllo dell’autorità giudiziaria (2). Si osserva al riguardo che la riserva di giurisdizione prevista dall’art. 13 della Costituzione non prevede eccezioni di sorta e pertanto si deve ritenere applicabile anche nelle cosiddette situazioni di emergenza.
Se il respingimento in frontiera che avvenga prima dell’ingresso nel territorio nazionale può risolversi in un comportamento materiale, che va comunque registrato su un apposito registro, come l’allontanamento dalla linea che segnala il varco di frontiera, qualora l’immigrato abbia già fatto ingresso nel territorio nazionale la validità del provvedimento di respingimento differito, e del conseguente trattenimento, si deve collocare nel rigido ambito temporale segnato dall’art. 13 della Costituzione italiana.
Quando il respingimento avvenga nei confronti di un immigrato che abbia già fatto ingresso nel territorio nazionale, la formula usata dal legislatore nei confronti dei destinatari del provvedimento. “ che siano fermati all’ingresso o subito dopo”consente una ampia discrezionalità all’autorità di polizia, che può adottare respingimenti differiti nelle stesse ipotesi in cui potrebbe essere disposto un provvedimento espulsione. Si dovrebbe quindi escludere la possibilità di emettere un provvedimento di respingimento a distanza di settimane dal momento di ingresso effettivo nel territorio nazionale. Se si dovesse ritenere l’istituto del respingimento differito disposto dal Questore ai sensi dell’art. 10 comma secondo del Testo Unico sull’immigrazione applicabile anche molti giorni (o settimane) dopo l’ingresso nel territorio nazionale, mantenendo l’immigrato in una condizione di limitazione della libertà personale, si ammetterebbe una fattispecie restrittiva che sforerebbe il limite temporale (48 per la comunicazione al magistrato più altre 48 ore per la convalida) stabilito dall’art. 13 della Costituzione. Esattamente quello che si è verificato nel mese di gennaio 2009 a Lampedusa.
Si deve osservare poi che l’”ammissione temporanea nel territorio dello stato per necessità di pubblico soccorso” è assolutamente equivalente, nella previsione dell’art. 10 del Testo Unico, alle ipotesi di chi sia entrato nel territorio nazionale sottraendosi ai controlli di frontiera e sia fermato dalle forze di polizia “all’ingresso o subito dopo”. In tutti questi casi si realizza una immediata compressione della libertà personale, e non della semplice libertà di circolazione dell’immigrato irregolare, e dunque vanno adottate tutte quelle misure procedurali e vanno riconosciute quelle garanzie di controllo giurisdizionale e di difesa legale, previste dalla costituzione per tutte le ipotesi di limitazione della libertà personale per effetto di un provvedimento amministrativo.
Si potrebbero anche formulare gravi dubbi sulla conformità dell’art. 10 comma 2 del T.U. sull’immigrazione, in materia di respingimento differito disposto dal Questore, con l’art. 24 della Costituzione italiana e con gli articoli 5 e 13 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo.
Il principio del contraddittorio postula un riconoscimento effettivo dei diritti di difesa. La sentenza della Corte costituzionale n. 222 del 2004 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. 286/1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) - introdotto dall’art. 2 del decreto legge 51/2002 (Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera), convertito, con modificazioni, nella legge 106/2002 - nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio prima dell’esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa. Quest’ultima sentenza, nel solco aperto dalla precedente decisione n.105 del 2001 della Corte Costituzionale, ha affermato che qualunque procedura di allontanamento forzato, anche se non si realizza con il trattenimento in un CPT ( oggi CIE) si traduce in una misura limitativa della libertà personale, che come tale non può essere sottratta ai limiti posti dall’art. 13 della Costituzione. Secondo questa sentenza qualsiasi tipo di accompagnamento dello straniero “ inerisce alla materia regolata dall’art.13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti sulla libertà di circolazione”.
A questa stregua la norma che prevede il respingimento differito con accompagnamento forzato in frontiera ( art. 10 comma secondo del T.U. n.286 del 1998) potrà risultare incostituzionale anche a prescindere del protrarsi della situazione limitativa della libertà personale, come si è verificato a Lampedusa in questi ultimi mesi. Mancherebbero soprattutto i requisiti richiesti dall’art.13 comma 4 della Costituzione per i provvedimenti limitativi della libertà personale adottabili dal Questore: eccezionalità, tassatività, necessità, urgenza, riserva assoluta di legge e riserva di giurisdizione (Bonetti). In particolare desta allarme la violazione della riserva di giurisdizione in quanto si verifica che il giudice che decide sulla convalida del trattenimento non possa estendere la sua cognizione alla sussistenza dei presupposti del provvedimento di respingimento ed al suo tenore formale. E la stessa necessità della convalida del trattenimento da parte del giudice di pace non sospende l’esecuzione del provvedimento di respingimento.
L’art. 10 comma secondo del T.U. 286 del 1998 potrà dunque risultare in contrasto con la riserva assoluta di legge stabilita dall’art. 10 in materia di condizione giuridica dello straniero e con la riserva di giurisdizione affermata dall’art. 13 della Costituzione in quanto l’autorità di pubblica sicurezza può disporre alternativamente in via ordinaria (e non come misura eccezionale) il respingimento o l’espulsione dell’immigrato allorché questi si trovi in situazioni di irregolarità di ingresso e soggiorno nel territorio dello stato che non vengono indicate con la necessaria tassatività, al punto che nella pratica si tratta di due misure che si possono sovrapporre a seconda delle determinazioni di convenienza dell’autorità amministrativa.
In ogni caso il magistrato dovrebbe potere entrare nel merito del provvedimento di respingimento e non limitarsi ad apporre una firma a provvedimenti assunti dall’autorità di polizia, anche perché il diritto di difesa effettiva non potrà essere certo riconosciuto dopo la esecuzione della misura dell’allontanamento forzato. Da questo punto di vista la effettività del diritto di difesa previsto dall’art. 24 della Costituzione appare vanificato anche dai criteri di riparto della giurisdizione tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, e quindi tra i diversi giudici all’interno delle diverse giurisdizioni (Bonetti). Si osserva in particolare che mentre il giudice del provvedimento di trattenimento è chiamato a sindacare anche la validità dell’atto presupposto, quando si tratta di un provvedimento di espulsione, la stessa possibilità non è riconosciuta nel caso di un provvedimento di respingimento, con conseguente svuotamento del diritto di difesa.
La legge 271 del 2004, che ha attribuito ai giudici di pace la competenza a convalidare entro termini assai ristretti i provvedimenti di trattenimento nei Centri di permanenza temporanea, adesso ridefiniti CIE non risolve tutti i problemi rilevati dalla Corte Costituzionale qualche mese prima. La legge attribuisce la competenza per la convalida di provvedimenti restrittivi della libertà personale ad un giudice non togato, della cui indipendenza è lecito dubitare, anche stando alla subordinazione nei confronti dei magistrati che selezionano gli stessi giudici di pace. Questo dato è confermato dai numerosi casi critici di persone che avevano già ricevuto la convalida del trattenimento, e che nei giorni successivi alle convalide effettuate nel CIE di Lampedusa hanno ricevuto la visita dei parlamentari nazionali ed europei che hanno rilevato numerosi casi critici nei quali si sarebbe potuto proporre un ricorso. Non si ha invece notizia, dopo alcune centinaia di convalide effettuate in pochi giorni, di un solo caso nel quale la convalida sia stata negata per difetti di forma o per mancanza dei presupposti. In altri termini i giudici della convalida del trattenimento non applicano un effettivo controllo giurisdizionale sul provvedimento di respingimento con allontanamento forzato adottato dal Questore, ma si limitano a rilevare i requisiti formali del decreto di trattenimento. Un risultato sorprendente, se si considera l’elevato numero di provvedimenti giurisdizionali che in tutti i tribunali italiani annullano per varie ragioni i provvedimenti di espulsione disposti dal Prefetto.
Alla luce delle attuali prassi amministrative occorre riproporre con forza anche la questione della incostituzionalità delle modifiche al T.U. sull’immigrazione introdotte dalla legge 271 del 2004, soprattutto per quanto concerne la violazione dei diritti di difesa ( art. 24) e del principio della necessaria motivazione dei provvedimenti amministrativi .
Va anche ricordato che l’art. 113 della Costituzione stabilisce che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.”
Si deve a tale riguardo rilevare come la possibilità di un ricorso giurisdizionale contro il respingimento “differito” disposto dal Questore sia ipotesi alquanto teorica e sostanzialmente priva di effettività perché il provvedimento formale emesso dal Questore , secondo quanto è precisato nei documenti notificati agli immigrati,va impugnato davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (nel caso specifico di Lampedusa, a Palermo) e ciò risulta ancora più difficile, se non del tutto impossibile, quando le misure di allontanamento forzato sono disposte da autorità amministrative in luoghi ben lontani dalle sedi presso le quali si potrebbero impugnare i provvedimenti di allontanamento forzato ( basti pensare alla difficoltà di sottoscrivere una procura per l’avvocato di fiducia ed all’assenza di difensori di ufficio, oltre che alla mancanza di una sede giudiziaria distaccata competente operante sull’isola).
Anche la prassi di polizia recentemente adottata, consistente nel trasporto dei migranti già destinatari di un provvedimento di respingimento differito da Lampedusa a Roma, presso il centro di detenzione di Ponte Galeria, ed adesso addirittura nei CIE in Friuli ed in Sardegna, risulta lesiva dei diritti di difesa riconosciuti a chiunque in base all’art. 24 della Costituzione (tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi) in quanto ben difficilmente un immigrato trasferito da Lampedusa a Roma (Ponte galeria), a Cagliari o a Gradisca di Isonzo, e lì rinchiuso nel centro di detenzione amministrativa, potrà trovare (o mantenere i contatti con) un avvocato di fiducia per proporre ricorso al Tribunale amministrativo di Palermo, come erroneamente indicato nel provvedimento di respingimento, o al tribunale di Agrigento che sarebbe competente a decidere sui provvedimenti in materia di libertà personale, stando al criterio alla località dell’autorità che ha emesso il provvedimento.
L’istituto del respingimento differito opera con modalità solitamente assai rapide e questo può precludere anche a potenziali richiedenti asilo l’accesso alla procedura.
L’appartenenza ad un determinato stato, per quanto possano intercorrere accordi bilaterali di riammissione, non può mettere in discussione i diritti e gli standard di accoglienza riconosciuti dalle Convenzioni internazionali. Anche chi proviene dalla Tunisia o dall’Egitto, e non solo dalla Libia, può avere diritto al riconoscimento di uno status di protezione internazionale, perché da anni il governo di quel paese reprime le proteste dei lavoratori ed incarcera sindacalisti ed oppositori politici.
Quali che siano gli accordi internazionali (con la Tunisia o con altri paesi) in ordine alla riammissione di immigrati irregolari trattenuti nei centri di Lampedusa, a tutti loro vanno garantiti precisi diritti fondamentali che spettano a qualsiasi persona indipendentemente dalla regolarità dell’ingresso e del soggiorno nello stato. Tra questi oltre al diritto assoluto alla salute, il diritto di difesa.
In base all’art. 3, comma 3 D.P.R. 394/1999, Regolamento di attuazione del Testo unico sull’immigrazione, “il provvedimento che dispone il respingimento, il decreto di espulsione, il provvedimento di revoca o di rifiuto del permesso di soggiorno, quello di rifiuto della conversione del titolo di soggiorno, la revoca od il rifiuto della carta di soggiorno, sono comunicati allo straniero mediante consegna a mani proprie o notificazione del provvedimento scritto e motivato, contenente l’indicazione delle eventuali modalità di impugnazione, effettuata con modalità tali da assicurare la riservatezza del contenuto dell’atto”. Questi adempimenti sono stati garantiti ai migranti trattenuti nei centri di Lampedusa con grande ritardo, giorno 13 febbraio, solo alla vigilia della visita di una delegazione di parlamentari europei, e non per tutti i destinatari dei provvedimenti di respingimento e di trattenimento.
E’ forte la preoccupazione che in questi ultimi giorni, soprattutto dopo l’ultimo accordo con la Nigeria, paese dal quale provengono molti richiedenti asilo, il governo italiano possa riprendere la prassi dei rimpatri di massa e della “cooperazione pratica di polizia” al di fuori di previsioni esplicite degli organismi comunitari o del legislatore nazionale, una prassi che già nel 2005 è stata sanzionata dal Parlamento Europeo come violazione del divieto di espulsioni collettive previsto dal Protocollo IV allegato alla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Il divieto di espulsione collettiva, secondo la giurisprudenza della corte è violato quando si verificano identificazioni approssimative o false attribuzioni della nazionalità. Qualora vi fossero dubbi sulla validità delle identificazioni potrebbe scattare, anche nel caso degli immigrati respinti adesso da Lampedusa, la immediata violazione del divieto di espulsioni collettive.
In ogni caso, in base all’art. 20 comma 5 bis del regolamento di attuazione n.394 del 1999, anche nei casi di respingimento differito deve essere fornito al destinatario del provvedimento emesso dal Questore l’avviso sul diritto all’assistenza legale e ad un difensore di fiducia, con ammissione, ricorrendone i presupposti, al patrocinio a spese dello stato, dal momento che lo “straniero” risulta “destinatario del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, in relazione all’udienza di convalida prevista dall’art. 13 comma 5 bis del testo unico”. A meno di non creare una ingiustificata disparità di trattamento rimessa alla mera discrezionalità dell’amministrazione dell’interno, qualunque “misura di accompagnamento forzato in frontiera” deve essere convalidata da un magistrato e la persona interessata deve potere nominare un difensore di fiducia ed accedere al patrocinio gratuito. Se in caso di respingimento non dovesse applicarsi la medesima previsione che vale per le espulsioni, si otterrebbe il risultato di cedere all’autorità amministrativa il potere di scegliere tra due forme diverse di accompagnamento in frontiera caratterizzate da un diverso sistema delle garanzie, ma sulla base dei medesimi presupposti e senza una motivazione, e con una netta riduzione dei diritti di difesa consentiti agli immigrati oggetto di una misura di allontanamento forzato che non risulta immediatamente ricorribile. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. La stessa condizione giuridica dello straniero non può restare rimessa ad un provvedimento meramente discrezionale della pubblica amministrazione.
Va anche ricordato che l’art. 21 comma 4 del Regolamento di attuazione n.394 del 1998, ribadisce che “il trattenimento dello straniero può avvenire unicamente presso i centri di permanenza temporanea (oggi CIE) individuati ai sensi dell’art.14 ( del Testo Unico), o presso i luoghi di cura in cui lo stesso è ricoverato per urgenti necessità di soccorso sanitario”.
5. Legittimità della detenzione amministrativa praticata nell’isola di Lampedusa.
5.1 La prossima anticipazione della contestata previsione della direttiva comunitaria sui rimpatri n. 115 del 2008, stralciata dal provvedimento sulla sicurezza che il Parlamento dovrebbe ratificare nei prossimi mesi, (DDL AS n.733) e inserita adesso in una bozza di decreto legge che il Consiglio dei ministri si appresta ad approvare, consisterà nel prolungamento dei termini della detenzione amministrativa ben oltre gli attuali sessanta giorni, addirittura fino a 6 mesi, e questa modifica legislativa potrà rendere ancora più esplosiva la situazione nei centri di detenzione di Lampedusa, soprattutto quando il tempo migliorerà e gli arrivi riprenderanno come in passato.
A differenza di quanto previsto dalla direttiva 115/2008, peraltro, il legislatore italiano non conosce ancora ipotesi di rimpatrio volontario corrispondenti a quelle previste dalla nuova disciplina comunitaria, ma stabilisce prevalentemente ipotesi di rimpatrio con accompagnamento forzato in frontiera. Non sembra dunque possibile invocare la nuova direttiva comunitaria sui rimpatri n.115 del 2008, come sta facendo il governo italiano, per anticipare ipotesi surrettizie di “rimpatrio volontario” al fine di svuotare di operatività il riconoscimento dei diritti fondamentali riconosciuti anche ai migranti irregolari dalla CEDU e da singole previsioni di diritto comunitario.
La scelta di “bloccare” tutti i migranti giunti a Lampedusa nel nuovo centro di detenzione e nel centro di prima accoglienza e soccorso, almeno fino ad una identificazione certa, scelta adottata da Maroni e confermata da Berlusconi, deteriora peraltro il quadro delle garanzie dei diritti fondamentali finora riconosciuti sul piano del diritto interno ai migranti, anche se irregolari, in base all’art. 2 del testo unico sull’immigrazione, n.286 del 1998. I problemi più gravi sono posti dalla durata irragionevole della detenzione amministrativa inflitta ai migranti trattenuti da settimane, se non da mesi, nell’isola di Lampedusa Una scelta che si pone i contrasto con la Costituzione italia e con i principi affermati dalla CEDU e dalle normative comunitarie.
Secondo l’art. 13 della Costituzione “non è ammessa alcuna forma di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria, e se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. E’ punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà” .
L’art. 5 comma 1 lettera f della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo afferma che “nessuno può essere privato della libertà , salvo che nei casi seguenti e nei modi prescritti dalla legge”, tra i casi elencati ricorre appunto l’ipotesi “dell’arresto o della detenzione “regolari” di una persona per impedirle di entrare irregolarmente nel territorio, o di una persona contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o di estradizione.
Ogni persona arrestata o detenuta in base a questa previsione “deve essere tradotta al più presto dinanzi ad un giudice o ad un altro magistrato autorizzato dalla legge ad esercitare funzioni giudiziarie e ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole o di essere messa in libertà durante la procedura”.
Secondo l’art. 5 comma 4, della stessa Convenzione, “ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha il diritto di presentare un ricorso davanti ad un tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini l scarcerazione se la detenzione è illegittima”.
I Trattati comunitari fanno costante riferimento alla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo ed anche se questo documento non è stato ratificato dall’Unione Europea si ritiene generalmente che i principi da essa affermati costituiscano parte integrante del diritto comunitario.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, peraltro, ribadisce che “ nessuno può essere allontanato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura, o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti ( norma ripresa dall’art. 3 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo, e confermata nell’ordinamento italiano dalla formulazione esplicita, che vi corrisponde, dell’art. 19 del Testo unico sull’immigrazione n.286 del 1998. Quanto affermato dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea mette in rilievo l’importanza che le misure di allontanamento forzato (e quelle di trattenimento finalizzato all’allontanamento dal territorio) siano sottoposte tempestivamente al controllo di un magistrato e che il destinatario goda del riconoscimento di un diritto di ricorso effettivo.
Nella prassi seguita dalla Questura di Agrigento rispetto ai migranti giunti nell’isola di Lampedusa, al di fuori dei casi di minore età o di accesso alla procedura di asilo, veniva, e viene ancora emesso, generalmente subito dopo l’arrivo nel territorio nazionale, un provvedimento di respingimento “differito” ex art. 10 comma secondo del T.U. 286/98. Si tratta del cd. respingimento differito “ con riaccompagnamento alla frontiera”, disposto dal questore nei confronti di chi fa ingresso nel territorio dello stato sottraendosi ai controlli di frontiera, oppure nei confronti di quanti “ sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso” .
Secondo l’articolo 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998, quando non sia possibile eseguire con immediatezza il provvedimento di espulsione amministrativa mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità ovvero all’acquisizione di documenti di viaggio, o ancora per l’indisponibilità del vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e di assistenza (adesso denominati CIE) più vicino.
Nel descritto quadro normativo, la tutela giurisdizionale davanti al giudice ordinario non si arresta all’impugnativa del decreto di espulsione, o di respingimento, ma si estende anche al provvedimento (adottato dal questore) di trattenimento in un centro di permanenza temporanea (adesso CIE). Tale provvedimento deve essere trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dal momento dell’arresto, ed è assoggettato alla convalida "nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, sentito l’interessato, con cessazione di "ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive" (art. 14, comma 4). La convalida dell’autorità giudiziaria riguarda anche l’eventuale provvedimento di proroga del trattenimento, con possibilità di ricorso in Cassazione (art. 14, comma 6).
5.2. Ancora sul diritto ad un ricorso effettivo
Si può rilevare come mentre il Tribunale amministrativo di Palermo si sia dichiarato in diverse occasioni incompetente a sindacare i ricorsi sui provvedimenti di respingimento differito, il Tribunale di Agrigento abbia affermato la propria competenza, in uno dei rari casi nei quali è stato possibile impugnare tale decreto. Emerge con grande evidenza questo punto come nel provvedimento formale di respingimento differito consegnato ai migranti trattenuti nell’isola di Lampedusa venga indicato un mezzo di ricorso inefficace perché il Tribunale amministrativo ha dichiarato la sua incompetenza. Le prassi amministrative seguite dalla Questura di Agrigento prospettano dunque una applicazione dell’istituto del respingimento differito che si pone in contrasto con il principio di effettività del diritto di difesa sancito oltre che dalla Costituzione italiana (art. 24) dalla Carta europea dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
L’articolo 47 della Carta afferma – il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.” Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente e entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.
La dottrina osserva poi come con la opzione tra il respingimento differito e l’espulsione l’amministrazione finisce “ per scegliersi il suo giudice” adottando nei confronti degli stranieri, che si trovino nella medesima condizione di ingresso irregolare, provvedimenti di “respingimento” (ricorribili al TAR e nei fatti difficilmente sospendibili), così secondo Bonetti, e non provvedimenti di espulsione che sono ricorribili al giudice ordinario, che può valutarli con una cognizione più ampia, entrando anche nel merito e nei presupposti del provvedimento. Si può inoltre rimarcare la rarità di decisioni dei Tribunali Amministrativi in materia di respingimento differito disposto dal Questore, vuoi per la difficoltà di contattare tempestivamente un avvocato, vuoi per le circostanze di tempo, in quanto si tratta di provvedimenti che vengono notificati agli interessati solo in prossimità dell’esecuzione della misura di accompagnamento forzato, talvolta proprio al momento di imbarcarsi su un aereo che li riconduce in patria, o peggio, in un paese di transito. Nella maggior parte dei casi, i Tribunali amministrativi si dichiarano incompetenti a sindacare il provvedimento di respingimento e/o di trattenimento, malgrado tali provvedimenti indichino la loro competenza.
L’assenza di un diffuso contenzioso relativo ai provvedimenti di respingimento differito, rispetto alle espulsioni, che sono frequentemente oggetto di ricorso giurisdizionale, è la riprova della mancanza di un diritto di ricorso effettivo. Rimane poi assai difficile, per tutte le persone trattenute in strutture improprie di detenzione, ma chiuse, senza possibilità di contatti diretti con l’esterno, quando pure si sia instaurato un contatto telefonico, o ci sia stato l’interessamento di parenti, il conferimento della procura al difensore di fiducia.
Solo nel caso di eventi eccezionali come la visita di parlamentari, malgrado la chiusura di fatto del centro di prima accoglienza e soccorso, ed oggi anche del futuro CIE, risulta possibile nominare, direttamente da Lampedusa, un difensore di fiducia, con il rilascio della prescritta procura sottoscritta di pugno dall’interessato.
In uno di questi casi, con una procedura d’urgenza ai sensi dell’art. 39 del regolamento della corte, si è giunti persino alla Corte Europea dei diritti dell’uomo che nel 2005 ha intimato all’Italia di sospendere le deportazioni collettive verso la Libia. In quell’occasione, per quanto richiesto dalla Corte di Strasburgo, il governo italiano non fornì mai alla stessa corte copia dei provvedimenti di respingimento o di espulsione adottati nei confronti delle persone allontanate con diversi voli militari, e poi civili, direttamente da Lampedusa verso la Libia. Probabilmente quei provvedimenti non sono mai esistiti. Nel caso dei respingimenti differiti disposti dopo il caso della nave tedesca Cap Anamur nel 2004 si verificavano clamorosi errori come il caso del migrante della Sierra Leone che veniva rimpatriato in Ghana. Ma errori simili non sono neppure infrequenti nel caso di rimpatrio di cittadini egiziani. Ed ogni tanto sembra che qualche immigrato inviato in Egitto perché ritenuto egiziano, ritorni i Italia perché quel paese non lo ha riconosciuto come un proprio cittadino. La rapidità e la sommarietà delle procedure consentite dagli accordi di riammissione rendono possibile l’attribuzione di una falsa nazionalità o di un età superiore a quella effettiva, e comportano in ogni caso la negazione di un diritto effettivo di ricorso.
Nel caso della nave tedesca Cap Anamur, quando la Corte Europea adottò finalmente una misura di sospensiva, ai sensi dell’art. 39 del regolamento di procedura, per bloccare l’esecuzione dei respingimenti con accompagnamento forzato in frontiera, undici dei dodici ricorrenti erano stati, a quel momento, già allontanati dal territorio nazionale. Solo a partire dal mese di marzo del 2006 venivano sospesi gli allontanamenti forzati dall’Italia verso la Libia, dove i migranti venivano sottoposti ad abusi terribili, come risulta da numerosi rapporti di Amnesty, di Human Rights Watch e in misura più smorzata delle missioni tecniche di Frontex inviate in Libia nel 2005 e nel 2006.
Negli ultimi anni l’Italia ha però continuato ad eseguire allontanamenti forzati dal territorio nazionale, in particolare verso la Tunisia, malgrado decisioni di sospensiva adottate dalla Corte di Strasburgo, al punto che il commissario Hammarberg in diversi rapporti, anche nel corso del 2008, ha denunciato la inadempienza dello stato italiano rispetto alle misure cautelari disposte dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo.
5.3. Illegittimità dei provvedimenti di respingimento differito e di trattenimento
Alla luce di quanto potrà essere verificato nell’isola di Lampedusa, potrebbero emergere peculiari profili di illegittimità delle prassi, sin qui seguita, di trattenimento senza un provvedimento formale adottato nei termini di cui all’art. 13 della Costituzione, e di mancato esercizio effettivo del diritto di difesa. Nel centro di prima accoglienza e soccorso di Lampedusa sembrerebbe sia stata effettuata una selezione fra i migranti, non si sa se in collaborazione con le autorità consolari dei paesi di origine, sulla base della quale, un numero imprecisato di persone, riconosciute come cittadini tunisini, potrebbe essere stata oggetto di un provvedimento di respingimento differito in Tunisia. Tali provvedimenti potrebbero essere attuati in forma collettiva e con metodi coercitivi.
Tale prassi amministrativa appare palesemente arbitraria in quanto i profughi sarebbero stati trattenuti, in condizioni di privazione della libertà personale nel “centro di prima accoglienza” di Lampedusa per 3/4/5/6 settimane prima di essere raggiunti da un provvedimento di respingimento differito e quindi venire “riammessi” in Tunisia. La Corte Costituzionale, come si è visto, nella Sentenza n. 105/2001 ha chiarito che ogni forma di trattenimento dello straniero “anche quando questo non sia disgiunto da una finalità di assistenza” costituisca una misura di restrizione della libertà personale. Pertanto tale misura non può essere attuata se non con le garanzie, ed i limiti temporali, di cui all’art. 13 della Costituzione. In altre parole l’autorità di Pubblica sicurezza che procede all’internamento dello straniero deve dare comunicazione della misura, entro 48 ore, all’Autorità giudiziaria competente (nel caso di specie il Giudice di Pace, a cui è stata deferita la competenza ai sensi del D.L. n. 241/2004, convertito con modificazioni nella L. 271/2004) che deve provvedere alla convalida nelle 48 ore successive.
Tutte le ipotesi di accompagnamento forzato in frontiera, disposto sulla base di un provvedimento di respingimento o di espulsione per i quali non sia previsto un tempestivo intervento di controllo dell’autorità giudiziaria, appaiono in contrasto con l’art. 13 della Costituzione italiana, se la limitazione della libertà personale da parte dell’autorità di polizia eccede le 48/96 ore senza la comunicazione al magistrato e la successiva convalida della misura da parte di questo.
Quanto osservato assume particolare rilievo nel caso dei migranti trattenuti per settimane senza uno straccio di provvedimento nel Centro di prima accoglienza e soccorso di Lampedusa, una parte dei quali sarebbero oggetto dell’accordo raggiunto a Tunisi da Maroni ed il suo omologo tunisino.
I tempi tecnici di esecuzione dell’intesa, legate alle difficoltà già emerse nella identificazione dei cittadini di (finora presunta) nazionalità tunisina, i due mesi previsti per rimpatriare 500 migranti, corrispondono ad una durata non ancora prevedibile della detenzione amministrativa di quanti sono attualmente rinchiusi nei centri di detenzione di Lampedusa, magari al solo fine di essere identificati dopo esser stati soccorsi a mare. Una ipotesi precisa dunque di sospensione del diritto, o di stato di eccezione, una limitazione della libertà personale praticata dall’autorità amministrativa ben oltre i termini di legge consentiti dalla Costituzione e, seppure con una certa vaghezza, dalle normative comunitarie, in netto contrasto con i brevi termini ed il carattere di “straordinarietà ed urgenza” previsti dall’art. 13 della stessa Costituzione italiana. Quella che si ripete a Lampedusa da almeno sette anni corrisponde ad una situazione di “straordinarietà ed urgenza” ampiamente annunciata, che si è diffusa proprio per effetto delle “misure emergenziali di contrasto” dell’immigrazione irregolare che i diversi governi in carica, con un diverso carico di responsabilità, hanno posto in essere e continuano a porre in essere.
6. Il divieto di espulsioni collettive.
Si ritiene che, in ragione delle gravi problematiche sopra evidenziate sussista a Lampedusa, al momento, un serio rischio di adozione da parte delle Autorità di misure di rimpatrio collettivo. L’art. 4 del Protocollo Addizionale n. 4 alla Convenzione Europea dei diritti umani vieta le espulsioni collettive di stranieri, che, in base alla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti umani, si verificano tutte le volte in cui non viene presa in considerazione la situazione individuale della persona sottoposta alla misura di allontanamento forzato, a maggior ragione in tutti i casi nei quali non si provveda ad una identificazione certa.
La violazione del divieto delle espulsioni collettive perpetrate attraverso procedimenti sommari di identificazione, e talora di attribuzione della nazionalità, mette a rischio altresì il rispetto del principio di non refoulement, affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951.
Lo stesso art. 19 della Carta Europea dei diritti umani vieta espressamente le espulsioni collettive e una giurisprudenza costante della Corte Europea dei diritti umani si esprime nel medesimo senso. Dunque, non solo occorre che l’espulsione sia convalidata dall’autorità giudiziaria sulla base di elementi prettamente individuali, ma si tiene in considerazione anche il contesto in cui tale espulsione viene attuata. Il divieto di espulsione collettiva di cui all`art. 4 del IV protocollo addizionale alla CEDU comprende “ quelle espulsioni adottate nei riguardi di un gruppo di stranieri senza che per ciascuno di essi venga svolto esame ragionevole ed obiettivo delle ragioni e delle difese di ciascuno innanzi all`Autorità competente”.
La Corte ha inoltre considerato come espulsioni collettive una serie di provvedimenti individuali contro persone della stessa nazionalità che si trovavano nella stessa situazione di soggiorno irregolare (3).
Si rammenta che la Risoluzione adottata dal Parlamento Europeo il 14 aprile 2005 ha condannato le espulsioni collettive da Lampedusa verso la Libia nei mesi precedenti, malgrado interventi cautelari della Corte Europea dei diritti dell’uomo. Nel 2004 e nel 2005, l’Italia altresì non ha mai risposto alla richiesta della Corte Europea dei diritti umani, che voleva acquisire copia dei provvedimenti di allontanamento forzato da Lampedusa succedutisi a partire dal caso Cap Anamur nell’estate del 2004.
La previsione dell’art. 19 della Carta secondo cui “ in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione” le espulsioni collettive sono vietate ha carattere vincolante. Come ha carattere vincolante, per i paesi membri dell’Unione Europea, la successiva previsione dell’art. 19 comma secondo, in base al quale”nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.
Le disposizioni interne ed internazionali che vietano espulsioni collettive non possono essere aggirate con la esternalizzazione dei controlli di frontiera, anche quando a promuovere e finanziare le politiche di contrasto dell’immigrazione irregolare siano intese bilaterali sottoscritte da un singolo paese europeo con un paese di transito. Tutte queste materie per le quali si possono esperire ricorsi individuali alla Corte Europea dei diritti dell’Uomo di Strasburgo costituiscono ormai diritto comunitario cogente per gli stati membri e dunque risulta possibile ed opportuno l’intervento della Commissione e della Corte di Giustizia per verificare se i singoli stati membri abbiano rispettato i principi fondamentali sopra richiamati e contenuti nella CEDU e nella più recente Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha considerato come espulsioni collettive una serie di provvedimenti individuali contro persone della stessa nazionalità che si trovavano nella stessa situazione di soggiorno irregolare, a partire dal nel caso Conka/Belgio con una sentenza emessa il 5 maggio 2002.
La Corte si è espressa su questa materia con grande nettezza: "The Court reiterates its case-law whereby collective expulsion, within the meaning of Article 4 of Protocol No. 4, is to be understood as any measure compelling aliens, as a group, to leave a country, except where such a measure is taken on the basis of a reasonable and objective examination of the particular case of each individual alien of the group. That does not mean, however, that where the latter condition is satisfied the background to the execution of the expulsion orders plays no further role in determining whether there has been compliance with Article 4 of Protocol No. 4".
Dunque, non solo occorre che l’espulsione sia convalidata dall’ autorità giudiziaria sulla base di elementi prettamente individuali, ma si tiene in considerazione anche il contesto in cui tale espulsione viene attuata. La Corte aggiunge anche che: " in those circumstances and in view of the large number of persons of the same origin who suffered the same fate as the applicants, the Court considers that the procedure followed does not enable it to eliminate all doubt that the expulsion might have been collective".
A proposito delle espulsioni collettive, la stessa Corte di Cassazione richiamava una propria precedente decisione (Cass. 23134/04), nella quale si citava proprio l’indirizzo della Corte Europea in merito alla latitudine del divieto di espulsione collettiva di cui all’art. 4 del IV protocollo addizionale alla CEDU, che ricomprende “ quelle espulsioni adottate nei riguardi di un gruppo di stranieri senza che per ciascuno di essi venga svolto esame ragionevole ed obiettivo delle ragioni e delle difese di ciascuno innanzi all’Autorità competente”.
Una precedente decisione della Corte di Cassazione italiana, la n. 23134 del 10 dicembre 2004, stabiliva che non costituisce espulsione collettiva solo quella che, seppure adottata contestualmente secondo un modello uniforme nei confronti di una pluralità di destinatari, abbia consentito di procedere all’esame della posizione di ciascun espellendo “ previa una sua corretta identificazione”. Dove questa identificazione sia mancata, o risulti tale da non garantire sufficiente certezza, come ad esempio nei casi in cui successive verifiche da parte delle presunte autorità consolari di appartenenza non confermino l’attribuzione della nazionalità, si può senz’altro affermare la violazione del divieto di espulsioni collettive. Una analisi a posteriori dell’esito delle procedure di respingimento e di espulsione che potrà essere facilmente condotta dalla Commissione ed in ipotesi dalla Corte di Giustizia sulla base della relativa documentazione di questi provvedimenti, che dovrà essere fornita dalle autorità italiane.
Spetta allo Stato, in definitiva,tanto davanti al giudice interno, che di fronte alla Commissione, alla Corte Europea dei diritti dell’uomo ed alla Corte di Giustizia addurre prove che dimostrino che non si sia trattato di un’espulsione collettiva.
(2) Vedasi Corte Costituzionale - sentenza n.222 del 2004
(3) Vedasi ad esempio il caso Conka/Belgio con una sentenza emessa il 5 maggio 2002. La Corte si è espressa su questa materia con grande nettezza: "The Court reiterates its case-law whereby collective expulsion, within the meaning of Article 4 of Protocol No. 4, is to be understood as any measure compelling aliens, as a group, to leave a country, except where such a measure is taken on the basis of a reasonable and objective examination of the particular case of each individual alien of the group. That does not mean, however, that where the latter condition is satisfied the background to the execution of the expulsion orders plays no further role in determining whether there has been compliance with Article 4 of Protocol No. 4". …. " in those circumstances and in view of the large number of persons of the same origin who suffered the same fate as the applicants, the Court considers that the procedure followed does not enable it to eliminate all doubt that the expulsion might have been collective".
[ 19 febbraio 2009 ]
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