Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0110&language=CS
Timestamp: 2019-06-17 16:52:16+00:00
Document Index: 58587609

Matched Legal Cases: ['čl. 290', 'čl. 290', 'čl. 290', 'čl. 290', 'čl. 4', 'čl. 207', 'Čl. 289', 'Čl. 290', 'Čl. 290', 'čl. 291', 'čl. 291']

ZPRÁVA o přenesení zákonodárné pravomoci - A7-0110/2010
o přenesení zákonodárné pravomoci
– s ohledem na článek 290 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU),
– s ohledem na své usnesení ze dne 23. září 2008 s doporučeními Komisi o přizpůsobení právních aktů novému rozhodnutí o postupu projednávání ve výborech(1),
– s ohledem na své usnesení ze dne 7. května 2009 o nové úloze a odpovědnostech Parlamentu při provádění Lisabonské smlouvy(2),
– s ohledem na své stanovisko ze dne 24. listopadu 2009 o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o přizpůsobení některých aktů přijatých postupem podle článku 251 Smlouvy regulativnímu postupu s kontrolou podle rozhodnutí Rady 1999/468/ES – Přizpůsobení regulativnímu postupu s kontrolou – Část 5(3),
– s ohledem na sdělení Komise ze dne 9. prosince 2009 o provádění článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie (KOM(2009)0673),
– s ohledem na dopis ze dne 29. ledna 2010 o článcích 290 a 291 Smlouvy o fungování EU, který zaslal předseda Evropského parlamentu předsedovi Evropské komise,
– s ohledem na zprávu Výboru pro právní záležitosti a stanoviska Hospodářského a měnového výboru a Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (A7-0110/2010),
A. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva zakotvuje zákonodárnou moc a zavádí hierarchii norem právního řádu Unie, čímž prohlubuje demokratický charakter Unie a racionalizuje její právní řád; vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva zavádí nové pojetí legislativního aktu, což má dalekosáhlé důsledky,
B. vzhledem k tomu, že jedním z prvků legislativní pravomoci je možnost uvedená v článku 290 Smlouvy o fungování EU, kdy zákonodárce může v případě legislativního aktu (dále jen „základní akt“) přenést část své pravomoci na Komisi,
C. vzhledem k tomu, že přenesení pravomoci je citlivý úkon, kdy je Komise pověřena výkonem pravomoci, která je podstatou vlastní úlohy zákonodárce; vzhledem k tomu, že při úvahách o otázce přenesení pravomoci je proto nutné vždy vycházet ze svobody zákonodárce,
D. vzhledem k tomu, že tato přenesená pravomoc se týká pouze doplnění a změn částí legislativního aktu, které zákonodárce nepovažuje za podstatné; vzhledem k tomu, že výsledkem aktů v přenesené pravomoci, které přijímá Komise, jsou nelegislativní akty s obecnou působností; vzhledem k tomu, že v základním aktu musí být výslovně stanoven cíl, obsah, rozsah a doba trvání přenesené pravomoci a dále podmínky, které se na toto přenesení pravomoci vztahují,
E. vzhledem k tomu, že akty v přenesené pravomoci budou mít zásadní dopady v mnoha oblastech; že je proto nanejvýš důležité, aby byl postup vypracování a rozhodování, zejména pokud jde o akty v přenesené pravomoci, zcela transparentní, což spoluzákonodárcům skutečně umožní demokraticky kontrolovat výkon pravomocí přenesených na Komisi, a to případně i prostřednictvím veřejného projednávání v Parlamentu;
F. vzhledem k tomu, že Parlament a Rada by měly mít s ohledem na všechny aspekty přenesení zákonodárné pravomoci rovnoprávné postavení,
G. vzhledem k tomu, že „Lamfalussyho postup“ připravil cestu pro tento mechanizmus přenesení pravomoci s plnou kontrolou ze strany zákonodárce; vzhledem k tomu, že prohlášení č. 39 konference zástupců vlád členských států ze dne 23. července 2007, jež je přílohou Lisabonské smlouvy, uznává zvláštní povahu oblasti finančních služeb; vzhledem k tomu, že nový režim pro akty v přenesené pravomoci v žádném případě neomezuje současná práva Parlamentu v této oblasti, zejména pokud jde o včasné předávání dokumentů a informací;
H. vzhledem k tomu, že na přenesení pravomoci lze nahlížet jako na nástroj dokonalejší tvorby právních předpisů, jehož cílem je zajistit jejich jednoduchost a zároveň jejich dopracování a aktualizaci, aniž by bylo nutné uchýlit se k opakovanému legislativnímu postupu, přičemž je zákonodárci ponechána jeho konečná pravomoc a odpovědnost;
I. vzhledem k tomu, že na rozdíl od přístupu uvedeného v článku 291 Smlouvy o fungování EU, který se týká prováděcích opatření, článek 290 této smlouvy neobsahuje právní základ pro přijímání horizontálního aktu, který by stanovoval pravidla a základní principy platné pro přenesení pravomoci; vzhledem k tomu, že tyto podmínky je proto nutné stanovovat v každém základním aktu,
J. vzhledem k tomu, že Komise je odpovědná Parlamentu; vzhledem k tomu, že komisař odpovědný za interinstitucionální vztahy a správu se při svém slyšení ve Výboru pro ústavní záležitosti dne 18. ledna 2010 zavázal k co nejužší spolupráci s Parlamentem s cílem zajistit, aby Komise uplatňovala přenesenou pravomoc ke spokojenosti Parlamentu,
Aspekty, které musejí být definovány v základním aktu
1. domnívá se, že v každém základním aktu je nutné výslovně a přesně uvádět všechny cíle, obsah a rozsah a délku trvání každého přenesení pravomoci podle článku 290 Smlouvy o fungování EU;
2. zdůrazňuje, že článek 290 SFEU dává zákonodárcům možnost si vybrat, které kontrolní mechanizmy zavedou; je toho názoru, že dva příklady uvedené v čl. 290 odst. 2, vyslovení námitky nebo zrušení přenesení pravomoci, slouží pouze pro ilustraci a že je možné přenesení pravomoci podrobit jiným kontrolním prostředkům, jako je výslovný souhlas Parlamentu a Rady s každým aktem v přenesené pravomoci nebo možnost zrušit platnost jednotlivých aktů v přenesené pravomoci, které jsou již v platnosti;
3. domnívá se však, že na oba příklady možných podmínek uvedených v čl. 290 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, vyslovení námitky a zrušení přenesení pravomoci, lze pohlížet jako na nejobvyklejší způsob kontroly toho, jak Komise využívá přenesenou pravomoc, a měly by být oba uvedeny v každém základním aktu;
4. má za to, že kontrolní mechanizmy stanovené zákonodárcem musejí dodržovat určité obecné principy právních předpisů Unie a že musejí zejména:
- být jednoduché a snadno pochopitelné,
- zabezpečovat právní jistotu,
- umožňovat Komisi účinně uplatňovat přenesenou pravomoc,
- umožňovat zákonodárcům řádně sledovat uplatňování přenesené pravomoci;
5. domnívá se, že uplatnění práva Parlamentu vznést námitku je nutně podmíněno jeho parlamentní úlohou a pracovními místy; zastává názor, že pevně stanovená doba na vznesení námitky v případě všech právních aktů nemá opodstatnění a že tato doba musí být stanovena případ od případu pro každý základní akt s ohledem na složitost dané záležitosti a musí být dostatečná z hlediska účinné kontroly uplatňování přenesené pravomoci, aniž by nepřiměřeně oddalovala vstup v platnost v případě nekontroverzních aktů v přenesené pravomoci;
6. domnívá se, že urychlený postup s kratší dobou ke vznesení námitky uvedený v samotném základním aktu by měl být vyhrazen pro obzvlášť výjimečné případy, např. se vztahem k otázkám bezpečnosti nebo k humanitárním krizím;
7. je nicméně toho názoru, že velkou část případů, které vyžadují urychlené přijetí aktů v přenesené pravomoci, lze vyřešit na základě flexibilního postupu včasného prohlášení, že nebude v řádně odůvodněných případech na žádost Komise Parlamentem nebo Radou vznesena námitka;
8. trvá na tom, že přenesení pravomoci nemůže být trvalé; je však toho názoru, že v případě časově ohraničeného přenesení pravomoci by mohla existovat možnost jeho pravidelného prodlužování; domnívá se, že v základním aktu může být stanoveno, že toto pravidelné prodlužování bude probíhat buď automaticky, nebo na výslovnou žádost Komise; domnívá se, že v obou případech může být přenesení pravomoci prodlouženo, pouze pokud proti tomu Parlament ani Rada nevznesou ve stanovené lhůtě námitky;
9. naprosto odmítá, aby se do základních aktů začlenila ustanovení, která by zákonodárci ukládala další povinnosti kromě těch, které již jsou obsaženy v článku 290 Smlouvy o fungování EU;
10. zastává názor, že některá praktická opatření by mohla být lépe koordinována prostřednictvím společné dohody mezi orgány, která by mohla mít podobu interinstitucionální dohody a zahrnovala by mj.:
- konzultace při přípravě a vypracovávání aktů v přenesené pravomoci,
- vzájemnou výměnu informací, zejména v případě zrušení přenesené pravomoci,
- opatření na předávání dokumentů,
- minimální lhůty pro vznesení námitky ze strany Parlamentu a Rady,
- výpočet lhůt,
- zveřejňování aktů v Úředním věstníku v různých fázích procesu;
11. zdůrazňuje, že při přípravě a vypracovávání aktů v přenesené pravomoci musí Komise:
– zajistit včasné a soustavné předávání informací a příslušných dokumentů příslušným výborům Parlamentu, včetně všech návrhů aktů v přenesené pravomoci a obdržených příspěvků; k tomuto účelu by mohl být využit současný rejstřík postupu projednávání ve výborech jako vzor pro zdokonalený digitální informační systém,
– poskytnout Parlamentu přístup na související přípravné schůze, výměny názorů a konzultace;
12. je toho názoru, že k výměně informací před zrušením přenesené pravomoci by mělo docházet na základě transparentnosti a slušné a loajální spolupráce mezi příslušnými orgány, aby byly všechny orgány včas plně informovány o možnosti zrušení; domnívá se však, že je zbytečné a matoucí, aby se navíc k obecnému požadavku stanovenému v článku 296 Smlouvy o fungování EU, který se vztahuje na všechny právní akty, zaváděla v základních aktech zvláštní právní povinnost uvádět důvody přijetí určitých právních aktů;
13. navrhuje, aby v příští společné dohodě byla stanovena minimální lhůta pro vznesení námitky, přičemž bude jasně stanoveno, že tato lhůta by měla být chápána jako minimum, bez něhož by se demokratická kontrola Parlamentu stala zbytečnou, nikoli jako omezení; domnívá se proto, že minimální doba ke vznesení námitky by měla být dva měsíce, s možností prodloužení na žádost Parlamentu nebo Rady o další dva měsíce; připomíná, že je možno stanovit delší lhůtu pro vznesení námitky v závislosti na povaze daného aktu v přenesené pravomoci;
14. trvá v souvislosti s jakoukoli budoucí společnou dohodou na tom, že lhůty ke kontrole aktů v přenesené pravomoci smějí začínat až poté, co Komise poskytne všechny jazykové verze, a musejí řádně přihlížet k přerušení činnosti Parlamentu v létě a k době voleb;
15. v souvislosti s jakoukoli budoucí společnou dohodou zdůrazňuje, že akty v přenesené pravomoci, na něž se vztahuje právo vznést námitku, mohou být zveřejněny v Úředním věstníku, a tak vstoupit v platnost, teprve po uplynutí lhůty pro vznesení námitek kromě případů včasného prohlášení, že námitka nebude vznesena; domnívá se, že je zbytečné zavádět výslovnou povinnost, podle níž Parlament a Rada musejí v případě každého základního aktu zveřejnit rozhodnutí přijatá při kontrole uplatňování přenesené pravomoci ze strany Komise;
16. vyzývá všechny své výbory, aby si vyměňovaly a pravidelně aktualizovaly osvědčené postupy a aby vypracovaly mechanizmus, který by zajistil co největší důslednost postupů Parlamentu podle článku 290 SFEU; zdůrazňuje, že je třeba, aby všechny parlamentní výbory zorganizovaly svou práci tak, aby odpovídala jejich specifické povaze a využívala jejich soustředěných odborných znalostí;
17. žádá správní útvary Parlamentu, aby zajistily přiměřenou podporu při plnění úkolů vyplývajících z článku 290 SFEU tím, že za tímto účelem s využitím přesměrování prostředků (neutrálního z hlediska rozpočtu) zřídí nezbytná pracovní místa; žádá, aby se k posouzení administrativních struktur a lidských zdrojů, které jsou k dispozici k rozpracování těchto přenesených pravomocí, přistupovalo z institucionálního hlediska;
18. naléhá na Komisi, aby přednostně předložila legislativní návrhy, které jsou nutné k tomu, aby se právní předpisy Unie přizpůsobily ustanovením článků 290 a 291 Smlouvy o fungování EU; domnívá se, že v souladu s článkem 290 SFEU by se toto přizpůsobení nemělo omezovat na opatření, která v minulosti spadala pod regulativní postup s kontrolou, ale na všechna příslušná obecná opatření přijatá na základě nejrůznějších postupů či postupu projednávání ve výborech, které se na ně vztahovaly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost;
19. naléhavě žádá, aby byly nejprve přizpůsobeny právní předpisy Unie v těch oblastech, které byly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost upraveny bez spolurozhodování Parlamentu; žádá, aby se tyto předpisy přizpůsobovaly případ od případu, čímž se zajistí, že jako akty v přenesené pravomoci budou definována zejména všechna příslušná obecná opatření, která byla dříve vydána podle článků 4 a 5 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi(4);
20. zastává názor, že za účelem úplného zachování práv zákonodárce je třeba během výše uvedeného přizpůsobení nebo při projednávání návrhů podle řádného legislativního postupu věnovat zvláštní pozornost souvisejícímu použití článků 290 a 291 Smlouvy o fungování EU a praktickým důsledkům použití jednoho či druhého článku; trvá na tom, že spoluzákonodárci mají pravomoc rozhodovat o tom, že záležitosti, které v minulosti spadaly pod regulativní postup s kontrolou, mohou být přijaty buď podle článku 290 SFEU nebo řádným legislativním postupem;
21. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi.
Úř. věst. C 8 E, 14.1.2010, s. 22.
Přijaté texty, P6_TA(2009)0373.
Přijaté texty, P7_TA(2009)0083.
1. Nové pojetí „legislativního“ aktu
Lisabonská smlouva zakotvuje legislativní pravomoc a zavádí hierarchii norem v právním řádu Unie. Prohlubuje přitom demokratický charakter Unie a racionalizuje její právní řád.
Nová smlouva zavádí pojem legislativního aktu, který byl dosud v právu Společenství a Unie neznámý(1). Rozlišování mezi legislativními akty a všemi dalšími (nelegislativními) akty má dalekosáhlé důsledky s tím, že legislativní akt je definován jako právní akt přijatý na základě legislativního postupu(2). V případě každého jednotlivého právního základu se ve Smlouvě uvádí, zda se jedná o akt legislativní povahy.
2. Přenesení pravomoci ze zákonodárce na Komisi
Jedním z prvků legislativní pravomoci je možnost uvedená v článku 290 Smlouvy o fungování EU, kdy zákonodárce může v případě základního legislativního aktu (dále jen „základní akt“) přenést část své pravomoci na Komisi. Tato přenesená pravomoc se týká pouze doplnění a změn částí legislativního aktu, které zákonodárce nepovažuje za podstatné. Výsledkem aktů v přenesené pravomoci, které přijme Komise, jsou nelegislativní akty s obecnou působností.
Aby bylo přenesení pravomoci platné, musí zákonodárce výslovně stanovit jeho cíl, obsah, rozsah a dobu trvání(3). Zákonodárce musí navíc stanovit podmínky, které se na daný případ přenesení pravomoci vztahují(4). To umožní zákonodárci kontrolovat uplatňování přenesené pravomoci ze strany Komise.
3. Cíl přenesení pravomoci ze zákonodárce
Cílem přenesení pravomoci ze zákonodárce je zajistit jednoduchost právních předpisů a zároveň jejich dopracování a aktualizaci, aniž by bylo nutné uchýlit se k opakovanému legislativnímu postupu, který může být nadměrně komplikovaný a nesmírně zdlouhavý. Při přenesení pravomoci proto existuje možnost, jak se zabývat podrobnějšími aspekty určitého právního předpisu EU, zatímco je zákonodárci ponechána jeho konečná pravomoc a odpovědnost. Tímto způsobem lze na přenesení pravomoci pohlížet jako na nástroj dokonalejší tvorby právních přepisů.
4. Rozsah a doba trvání přenesení pravomoci
Přenesení pravomoci je citlivá otázka, kdy zákonodárce pověří Komisi výkonem části jeho vlastní pravomoci. V důsledku toho je nutné v základním aktu výslovně a přesně stanovit cíle, obsah, rozsah a dobu trvání přenesení pravomoci. Trvání přenesení pravomoci nemůže proto být trvalé, v základním aktu však může být stanovena možnost jeho pravidelného prodlužování, které bude probíhat buď automaticky, nebo na žádost Komise. V obou případech by se doba trvání přenesení pravomoci prodlužovala, pouze pokud by proti tomu Parlament ani Rada nevznesly v stanovené lhůtě námitky.
5. Obecné zásady pro kontrolu uplatňování přenesené pravomoci
Článek 290 Smlouvy o fungování EU dává zákonodárci možnost si vybrat, který kontrolní mechanizmus nebo mechanizmy zavede. Pouze jako příklad jsou v něm uvedeny dva takové mechanizmy. Konstatovat, že tyto dva způsoby kontroly představují vyčerpávající seznam, by bylo nejen v rozporu s jednoznačným zněním článku 290 Smlouvy u fingování EU, ale i s celkovou filozofií, podle níž zákonodárce přenáší pravomoc, která je neoddělitelně spjata s jeho vlastní úlohou, a musí si být proto jistý, že si bude moci ponechat řádnou kontrolu nad jejím uplatňováním(5). To znamená nejširší možný prostor pro uvážení, jak přenesení pravomoci kontrolovat(6).
Kontrolní mechanizmy zavedené zákonodárcem však musejí splňovat určité obecné zásady právních předpisů Unie. Musejí zejména
· být jednoduché a snadno pochopitelné,
· zabezpečovat právní jistotu,
· umožňovat Komisi účinně uplatňovat přenesenou pravomoc,
· umožňovat zákonodárci řádně sledovat uplatňování přenesené pravomoci.
6. Konkrétní podmínky kontroly uplatňování přenesené pravomoci
Dvě podmínky výslovně uvedené v čl. 290 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, tj. vyslovení námitky nebo zrušení přenesení pravomoci, lze pokládat za nejobvyklejší způsob kontroly toho, jak Komise využívá přenesenou pravomoc.
i) Zrušení přenesení pravomoci
První možnou podmínkou, jež je výslovně uvedena v článku 290 Smlouvy o fungování EU, je zrušení přenesení pravomoci Parlamentem nebo Radou. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že ke zrušení přenesení pravomoci není zapotřebí, aby se oba zákonodárné orgány Unie shodly. Ve zrušení přenesení pravomoci by se mělo v zájmu právní jistoty uvést, že nemá vliv na platnost aktů v přenesené pravomoci, které byly přijaty již před zrušením.
ii) Námitka a včasné prohlášení, že nebude vznesena námitka
Druhou možnou podmínkou, jež je výslovně uvedena v článku 290 Smlouvy o fungování EU, je vyslovení námitky Parlamentem nebo Radou ve lhůtě stanovené v základním aktu. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že k vyslovení námitky proti jednotlivému aktu v přenesené pravomoci není zapotřebí, aby se oba zákonodárné orgány Unie shodly, a že jeho vstupu v platnost by tedy zabránila námitka vyslovená pouze jedním zákonodárným orgánem. Uplatnění práva Parlamentu vznést námitku je nutně podmíněno jeho parlamentní úlohou a pracovními místy. Vzhledem k rozmanitosti právních předpisů projednávaných Parlamentem není nutno zavést pevně stanovenou lhůtu pro vyslovení námitek, která by se uplatňovala ve všech případech. Lhůta však musí být dostatečná z hlediska účinné kontroly uplatňování přenesené pravomoci. Výbor pro právní záležitosti se domnívá, že tato doba musí být stanovena případ od případu pro každý základní akt a že v další společné dohodě mezi orgány, která by se zabývala obecnými otázkami, musí být stanovena minimální lhůta (viz níže).
Výbor se domnívá, že urychlený postup s kratší dobou ke vznesení námitky uvedený v samotném základním aktu by měl být vyhrazen pouze pro obzvlášť výjimečné případy, např. pokud jde o otázky bezpečnosti nebo humanitární krize.
Je však toho názoru, že velkou část případů, které vyžadují urychlené přijetí aktů v přenesené pravomoci, lze vyřešit na základě flexibilního postupu včasného prohlášení, že nebude vyslovena námitka, kdy by Parlament nebo Rada mohly v odůvodněných případech na žádost Komise zkrátit dobu, kterou mají ke vznesení námitky.
Použití urychleného postupu a včasného prohlášení o nevznesení námitek by se mělo řídit dodržováním zásady demokracie, na níž jsou založeny veškeré případy přenesení pravomoci. Žádné z těchto řešení nesmí být zneužito a Parlament musí mít možnost řádně zvážit jednotlivé akty v přenesené pravomoci s ohledem na uspořádání svých stálých výborů a na procesní důsledky každého postupu, jehož účelem je vyslovit námitku proti aktu v přenesené pravomoci.
iii) Další možné podmínky
Jak bylo uvedeno výše, článek 290 Smlouvy o fungování EU dává zákonodárci možnost si vybrat, které kontrolní mechanizmy zavede. Dva příklady uvedené v čl. 290 odst. 2, vyslovení námitky nebo zrušení přenesení pravomoci, slouží tedy pouze pro ilustraci a přenesení pravomoci je možné podrobit jiným kontrolním prostředkům, jako je výslovný souhlas Parlamentu a Rady s každým aktem v přenesené pravomoci nebo možnost zrušit platnost jednotlivých aktů v přenesené pravomoci, které již v platnosti jsou.
iv) Obecné otázky
Probíhající debaty přinášejí několik praktických a právních bodů obecné povahy, nad nimiž by bylo dobré se v tomto okamžiku zamyslet:
· Konzultace v přípravné fázi: Při přípravě a vypracovávání aktů v přenesené pravomoci by Komise měla zajistit včasné a soustavné předávání informací a příslušných dokumentů příslušným výborům Parlamentu, včetně všech návrhů aktů v přenesené pravomoci a obdržených příspěvků. K tomuto účelu by mohl být využit současný rejstřík postupu projednávání ve výborech jako vzor pro zdokonalený digitální informační systém. Komise by také měla poskytnout Parlamentu přístup na související přípravné schůze, výměny názorů a konzultace. Tato povinnost je důležitá zejména v oblasti finančních služeb, na niž se dosud vztahovaly zvláštní postupy.
· Předběžné oznámení: Diskutuje se o tom, zda by se měla stanovit povinnost, aby odvolávající orgán dříve, než bude přenesení pravomoci zrušeno, poskytl určité informace ostatním zúčastněným orgánům. Výbor považuje tuto výměnu informací za běžnou součást interinstitucionálních vztahů. Mělo by k ní docházet samozřejmě a na základě transparentnosti a slušné a loajální spolupráce. Proto není zapotřebí tuto povinnost formálně zakotvovat v základním aktu.
· Povinnost udávat důvody: Byla nadnesena otázka zvláštní povinnosti obou zákonodárných orgánů Unie odůvodňovat svá rozhodnutí o zrušení přenesení pravomoci nebo o vyslovení námitky proti aktu v přenesené pravomoci. Článek 296 Smlouvy o fungování EU již stanovuje obecný požadavek, že „právní akty musejí obsahovat odůvodnění“. Jakákoli další povinnost odůvodňovat právní akty by se s tímto požadavkem kryla a byla by nadbytečná a matoucí.
· Minimální lhůta pro vznesení námitky: Lhůta pro vznesení námitky musí být dostatečně dlouhá na to, aby umožňovala účinnou kontrolu přenesení pravomoci, a musí být v každém základním aktu stanovena případ od případu. Nicméně je nutné také stanovit minimální lhůtu, která by zajistila, že demokratická kontrola ze strany Parlamentu nebude zbytečná.
· Výpočet lhůt: Jednotlivé lhůty ke kontrole aktů v přenesené pravomoci smějí začínat až poté, co Komise poskytne všechny jazykové verze. Rovněž je třeba řádně přihlížet k přerušení činnosti Parlamentu v létě a v době voleb.
· Povinnost zveřejňovat určité akty: Výslovná povinnost, podle níž Parlament a Rada musejí v případě každého základního aktu zveřejnit rozhodnutí přijatá při kontrole uplatňování přenesené pravomoci ze strany Komise, se jeví jako zbytečná, neboť takováto povinnost je již stanovena v článku 297 Smlouvy o fungování EU. Vzhledem k tomu, že akt v přenesené pravomoci má obecnou působnost, měla by i každá námitka proti němu mít podobu rozhodnutí bez adresáta. Stejně tak zrušení přenesení pravomoci mění základní akt, a musí být proto zveřejněno.
· Datum zveřejnění aktů v přenesené pravomoci: Výbor považuje za samozřejmé, že akty v přenesené pravomoci mohou vstoupit v platnost až po uplynutí lhůty pro vznesení námitek. To vylučuje jejich zveřejnění v Úředním věstníku před tímto datem, kromě případů, kdy se použije postup včasného prohlášení o nevznesení námitky.
Výbor se domnívá, že místo výslovného zahrnutí těchto obecných bodů do základních aktů, čímž by se tyto akty staly zbytečně složitými, by se měly tyto body spíše řešit formou společné dohody mezi orgány, která by mohla mít podobu interinstitucionální dohody.
7. Sdělení Komise o aktech v přenesené pravomoci
Je politováníhodné, že Komise ve svém sdělení(7) zjevně nechápe rozsah ani význam změn, které do ústavního a právního rámce Unie vnesla Lisabonská smlouva. Komise pokládá akty v přenesené pravomoci za následníky „Lamfalussyho postupu“ a opatření v oblasti projednávání ve výborech přijatých na základě článku 202 Smlouvy o ES(8). Nastal čas upustit od tohoto způsobu smýšlení v souvislosti s přenesením zákonodárné pravomoci na Komisi.
Potřeba přenášet spíše technické aspekty právních předpisů na Komisi existovala i v minulosti, v době, kdy Smlouvy k tomu neposkytovaly žádné mechanizmy. Orgány byly přinuceny používat mechanizmus stanovený v článku 202 Smlouvy o ES, což bylo pro zákonodárce, a zejména pro Parlament, neuspokojivé řešení. Regulativní postup s kontrolou (francouzská zkratka PRAC), který byl přidán během poslední změny rozhodnutí Rady 1999/468/ES(9), kterým se provádí článek 202 Smlouvy o ES, byl vytvořen právě jako dočasná odpověď, ač zdaleka ne dokonalá, v rámci Niceské smlouvy. Postup stanovený v článku 290 Smlouvy o fungování EU proto vyplňuje mezeru.
Kontrola pravomoci přenesené zákonodárcem by měla zcela logicky zůstat doménou zákonodárce. Jakákoli jiná podoba kontroly ze strany kohokoli jiného než zákonodárce by navíc sama o sobě byla v rozporu se článkem 290 Smlouvy o fungování EU. Zejména členské státy, a tím méně výbory složené z odborníků ze členských států, nemají v této oblasti žádnou úlohu.
Pokud si Komise přeje před přijetím aktu v přenesené pravomoci neformálně konzultovat s odborníky ze členských států, může tak svobodně učinit, stejně jako může svobodně konzultovat s občanskou společností, představiteli zájmových skupin, firmami, sociálními partnery, akademickou obcí či dokonce s poslanci či orgány Evropského parlamentu. Výbor pro právní záležitosti se v podstatě domnívá, že by bylo pro Komisi velmi užitečné zapojit do příprav před přijetím aktů v přenesené pravomoci odpovědné orgány Evropského parlamentu. Naproti tomu Parlament kategoricky odmítá jakoukoli formální roli odborníků ze členských států coby kontrolního mechanizmu vůči Komisi jako něco, co by bylo v rozporu se Smlouvami a zásadou institucionální rovnováhy. Proto by se v základních aktech neměly tyto konzultace zmiňovat, nýbrž by se tato otázka měla řešit jako součást společné dohody mezi orgány, jak bylo uvedeno výše.
8. Vnitřní uspořádání Parlamentu
Výbor pro právní záležitosti se domnívá, že by si výbory měly vyměňovat a pravidelně aktualizovat osvědčené postupy a vytvořit vhodný mechanizmus, aby se zajistila co největší důslednost postupů Parlamentu podle článku 290 Smlouvy o fungování EU s ohledem na zvláštní charakter jednotlivých pokrytých oblastí.
9. Otázka přizpůsobení stávajícího acquis
Potřeba přenést zákonodárnou pravomoc, která existovala v minulosti stejně jako v současnosti, se dříve řešila prostřednictvím postupu projednávání ve výborech stanoveného ve výše uvedeném rozhodnutí Rady 1999/468/ES, který byl z výše uvedených důvodů nevhodný. Je proto zapotřebí acquis co nejdříve přizpůsobit novému právnímu řádu Unie a mechanizmu přenesení zákonodárné pravomoci, a proto je naléhavě nutné, aby Komise za tímto účelem předložila návrhy právních předpisů.
Výbor se domnívá, že přizpůsobení by se nemělo omezovat na opatření, která v minulosti spadala pod regulativní postup s kontrolou, ale na všechna příslušná obecná opatření přijatá na základě nejrůznějších rozhodovacích postupů nebo postupu projednávání ve výborech, které se na ně vztahovaly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
10. Akty v přenesené pravomoci ve srovnání s prováděcími akty
Je nesporné, že primární odpovědnost za provádění právních předpisů Unie nesou členské státy. To je jasně stanoveno v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci Smlouvy o EU (bývalý článek 10 Smlouvy o ES – „Členské státy učiní veškerá vhodná (...) opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv“) i v samotném článku 291 Smlouvy o fungování EU („Členské státy přijmou veškerá nezbytná vnitrostátní právní opatření k provedení právně závazných aktů Unie“). Tato ustanovení platila i před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
Pokud se ovšem zákonodárce domnívá, že je zapotřebí jednotných podmínek pro provádění právně závazných aktů Unie, musí Komisi zmocnit k přijetí prováděcích opatření závazný právní předpis sekundárního práva (ať již legislativní akt či nikoli). Článek 291 Smlouvy o fungování EU, který přímo navazuje na mechanizmy projednávání ve výborech na základě článku 202 Smlouvy o ES, poskytuje základ pro přijímání prováděcích aktů Komisí pod podmínkou určitých kontrol, které provádějí členské státy nad prováděcími pravomocemi Komise(10). Vzhledem k tomu, že primární odpovědnost za provádění nesou členské státy, je přirozené, že jsou v článku 291 uvedeny členské státy a nikoli zákonodárce. Neexistuje žádný zásadní pojmový rozdíl mezi bývalým systémem vycházejícím z článku 202 Smlouvy o ES a budoucím systémem na základě článku 291 Smlouvy o fungování EU.
Je jednoznačné, že orgánem, který stanovuje podmínky pro výkon těchto prováděcích pravomocí, je zákonodárce. Je naléhavě nutné vytvořit nový právní rámec pro prováděcí akty, neboť stávající rozhodnutí o projednávání ve výborech je částečně neslučitelné s novým režimem zavedeným podle článku 291 Smlouvy o fingování EU.
Pojem orgánu jednajícího na základě své „legislativní pravomoci“ se již objevil v souvislosti s pravidly o transparentnosti v Radě - čl. 207 odst. 3 Smlouvy o ES. Pojem „legislativní pravomoci“ však nebyl vymezen.
Čl. 289 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
Čl. 290 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o fungování EU.
Čl. 290 odst. 2 Smlouvy o fungování EU.
Pro další informace viz závěrečnou zprávu Pracovní skupiny IX pro zjednodušení, Konvent o budoucnosti Evropy, 29. listopadu 2002 (CONV 424/02), s. 11.
Za stejným účelem viz usnesení Evropského parlamentu ze dne 7. května 2009 o nové úloze a odpovědnostech Parlamentu při provádění Lisabonské smlouvy (P6_TA(2009)0373), bod 68.
Sdělení Komise ze dne 9. prosince 2009 o provádění článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie (KOM(2009)0673).
„K dosažení cílů vytyčených touto smlouvou a za podmínek jí vymezených Rada (...) svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá. Rada může upravit určité podmínky výkonu těchto pravomocí. (...)“
Rozhodnutí Komise 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. L 184, 17.7.1999, s. 23) ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006 (Úř. věst. L 200, 22.7.2006, s. 11).
Pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi, se však přijímají v podobě nařízení zákonodárce, který jedná v souladu s řádným legislativním postupem – čl. 291 odst. 3 Smlouvy o fingování EU.
STANOVISKO Hospodářského a měnového výboru (18. 3. 2010)
k přenesení zákonodárné pravomoci
Zpravodajka: Sharon Bowles
Hospodářský a měnový výbor vyzývá Výbor pro právní záležitosti jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:
A. vzhledem k tomu, že akty přijímané podle článků 290 a 291 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) by měly podléhat veřejné diskusi a demokratické kontrole,
B. vzhledem k tomu, že prohlášení č. 24 konference zástupců vlád a členských států ze dne 23. července 2007, jež je přílohou Lisabonské smlouvy, vzalo na vědomí záměr Komise pokračovat v konzultacích s odborníky, kteří jsou při vypracovávání aktů v přenesené pravomoci v oblasti finančních služeb jmenováni členskými státy,
C. vzhledem k tomu, že Lamfalussyho postup položil základy úplného legislativního dohledu nad finančními regulačními orgány, který byl svěřen Komisi,
D. vzhledem k tomu, že evropský systém dohledu předpokládá využití technických norem pro dosažení jednotného evropského kodexu, k čemuž výrazně přispějí akty v přenesené pravomoci, které stanoví legislativa daného odvětví tak, aby jejich cíl, oblast působnosti a doba trvání přenesení pravomocí byly přesně definovány,
E. vzhledem k tomu, že nový režim aktů v přenesené pravomoci v žádném případě nesmí omezit stávající práva Parlamentu v oblasti finančních služeb, zejména co se týče včasného předávání dokumentů a povinnosti poskytovat informace, včetně návrhů,
1. trvá na tom, že spolutvůrci právních předpisů mají pravomoc rozhodovat o tom, že záležitosti, které v minulosti spadaly pod regulativní postup s kontrolou, mohou být přijaty buď podle článku 290 SFEU nebo řádným legislativním postupem;
2. zdůrazňuje, že článek 290 SFEU zaručuje tvůrci právních předpisů svobodně se rozhodnout podle konkrétního případu, které mechanismy dohledu jsou nezbytné, a že tedy žádná interinstitucionální dohoda nesmí tuto svobodu omezit ani změnit;
3. poznamenává však, že by měla být naléhavě přijata interinstitucionální dohoda mezi Parlamentem, Radou a Komisí ohledně provádění článku 290, která zaručí větší jasnost a lepší porozumění mezi zákonodárci;
4. připomíná, že rozsah aktů v přenesené pravomoci nelze omezit na rozsah dřívějšího regulativního postupu s kontrolou a že regulační opatření přijímaná podle dalších režimů projednávání ve výborech, a zejména „Lamfalussyho“ směrnice v oblasti finančních služeb, lze přijímat podle článku 290 SFEU, zároveň připomíná, že ve všech oblastech musí být v základním aktu explicitně definovaný cíl, obsah, oblast působnosti a doba trvání aktu v přenesené pravomoci a musejí být také stanoveny podmínky, k nimž se přenesení pravomocí vztahuje;
5. zdůrazňuje, že stávající práva Parlamentu v oblasti finančních služeb musí být zachována, aniž by byla dotčena nová a dodatečná legislativní kontrola; a že Parlament musí být přizván na přípravné schůzky, které se konají v souvislosti s akty v přenesené pravomoci, a je třeba mu poskytovat stejné informace, které jsou k dispozici Radě, členským státům a budoucím evropským orgánům dohledu;
6. upozorňuje, že u všech základních právních aktů musí být ponechán dostatečný časový prostor, aby Parlament i Rada mohly na základě svého práva vznést námitky k aktu v přenesené pravomoci; poznamenává, že některé akty mohou vyžadovat větší časový prostor než jiné, vzhledem ke složitosti a obtížím těchto záležitostí a k pracovnímu harmonogramu spolutvůrců právních aktů;
7. domnívá se, že tzv. postup včasného prohlášení, že nebude vznesena námitka, se pro Lamfalussyho postup osvědčil a mohl by být ponechán Parlamentu jako přednostní možnost, oproti jakýmkoli postupům naléhavého řízení;
8. poukazuje na skutečnost, že smlouvy nestanovují žádný požadavek, aby zákonodárce připojil písemné vysvětlení k rozhodnutí o přenesení pravomoci k přijetí aktu v přenesené pravomoci, nebo o vyslovení námitek či o zrušení takového právního aktu, kromě minimálních obecných požadavků stanovených v článku 296 SFEU, který se vztahuje na všechny právní akty;
9. domnívá se, že přenesení pravomoci by nemělo být považováno za trvalé a časově neurčené; zdůrazňuje, že v situaci, kdy akty v přenesené pravomoci nařizují nebo povolují přijetí opatření v případě potřeby, k čemuž nemůže nikdy dojít, si zákonodárce může u každého případu zvlášť vybrat mezi danými možnostmi, včetně časového omezení přenesení pravomoci, které vyžaduje provedení opatření v konkrétní časové lhůtě, a včetně možnosti obnovit přenesení pravomoci;
10. vyzývá všechny své výbory, aby sdílely a pravidelně aktualizovaly osvědčené postupy, aby byl zajištěn maximální soulad postupů Parlamentu podle článku 290 SFEU a aby byly postupy Parlamentu ohledně aktů v přenesené pravomoci pravidelně přezkoumávány;
11. zdůrazňuje, že je třeba, aby si každý výbor Parlamentu organizoval práci v souladu se svou specifickou povahou a aby využíval nashromážděných odborných znalostí; uznává konsensus finančních služeb, podle nějž by zpravodaj pro základní právní akt, pokud to je možné, měl také řídit postup Parlamentu ohledně příslušného aktu v přenesené pravomoci, čímž bude zaručena odborná znalost tématu na základě dialogu a výměny informací od zahájení legislativního postupu;
12. poznamenává, že přijímání aktů v přenesené pravomoci je významné, a vyzývá Komisi, aby vypracovala zprávy, v nichž by Parlament informovala o pokroku v této záležitosti;
13. vyzývá Komisi, aby urychleně předložila legislativní návrh na základě čl. 291 odst. 3 SFEU, v němž budou stanovena pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí; zdůrazňuje, že Parlamentu by mělo být minimálně ponecháno právo na informace ohledně provádění aktů a kontroly jejich zákonnosti a zároveň právo přijímat usnesení v případech, kdy prováděcí akt přesahuje pravomoci povolené v základním právním aktu.
STANOVISKO Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (16. 3. 2010)
Navrhovatel: Jo Leinen
Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin vyzývá Výbor pro právní záležitosti jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:
A. vzhledem k tomu, že Komise je odpovědná Parlamentu,
B. vzhledem k tomu, že Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) staví Parlament a Radu na stejnou úroveň,
C. vzhledem k tomu, že akty přijaté podle článků 290 a 291 SFEU mohou mít významné důsledky pro sociální oblast, pro životní prostředí, hospodářství a zdraví; vzhledem k tomu, že je proto nanejvýš důležité, aby vypracovávání těchto aktů a rozhodování o nich bylo zcela transparentní, zejména pokud jde o akty v přenesené pravomoci, což spoluzákonodárcům umožní efektivně kontrolovat výkon pravomocí přenesených na Komisi, včetně případného veřejného projednávání v Parlamentu;
1. žádá, aby rozhodnutí, která byla dříve přijímána regulativním postupem s kontrolou, byla od nynějška zásadně přijímána podle článku 290 SFEU nebo řádným legislativním postupem podle jednotlivých případů a s ohledem na zásadu subsidiarity zakotvenou v článku 5 Smlouvy o EU;
2. zdůrazňuje, že rozsah aktů v přenesené pravomoci je širší než rozsah regulativního postupu s kontrolou a že napříště bude nutné v mnoha případech, na které se v současnosti vztahuje právo Parlamentu na kontrolu („droit de régard“), přijímat akty podle článku 290 SFEU;
3. zdůrazňuje, že při projednávání základního aktu by měl být poskytnut dostatek času na případné připomínky, aby Parlament mohl koordinovat postoje svých orgánů a přijmout kvalitní rozhodnutí, aniž by se nepřiměřeně oddaloval vstup bezproblémových aktů v přenesené pravomoci v platnost;
4. domnívá se proto, že nejvhodnějším řešením je stanovit minimální lhůtu pro podání námitky na dva měsíce s možností prodloužit tuto lhůtu na žádost Parlamentu nebo Rady o další dva měsíce, poněvadž se tím umožní, aby převážná většina bezproblémových aktů v přenesené pravomoci vstoupila v relativně krátké době v platnost, a zároveň se v případě sporných aktů poskytuje dostatek času pro výkon kontrolní pravomoci Parlamentu nebo Rady;
5. zdůrazňuje, že použití tzv. „urychleného schválení“ v případě aktů v přenesené pravomoci je nezbytné pouze v přesně definovaných a výjimečných případech;
6. domnívá se, že postup 2+2 měsíce týkající se námitek představuje elegantní způsob umožňující relativně rychlý vstup v platnost, aniž by byla vytvářena další administrativní zátěž, přičemž v případě sporných aktů poskytuje dostatek času k reakci; domnívá se, že zavedení dodatečné možnosti pro „prohlášení, že nebude vznesena námitka“ může být přínosné za předpokladu, že spoluzákonodárci budou moci tento postup využít kdy budou chtít a že každá žádost Komise o jeho využití bude založena na řádně odůvodněné žádosti;
7. vyzývá Komisi, aby zajistila, že Parlament bude moci vykonávat své pravomoci spoluzákonodárce v plném rozsahu, prostřednictvím:
- poskytování úplných informací a dokumentace použité při přípravě aktů v přenesené pravomoci, stejně jako návrhů aktů v přenesené pravomoci zároveň Parlamentu, Radě i členským státům; k tomuto účelu by mohl být využit současný rejstřík postupu projednávání ve výborech jako vzor pro budoucí zdokonalený rejstřík;
- zohledňování období přestávek v činnosti Parlamentu při oznamování aktů v přenesené pravomoci; a
- zapojení Parlamentu do přípravných prací souvisejících s akty v přenesené pravomoci, například přizváním Parlamentu na přípravnou schůzi konanou v souvislosti s těmito akty;
8. vyzývá k přijetí interinstitucionální dohody mezi Parlamentem, Radou a Komisí o uplatňování článku 290, neboť je naléhavě nutné vyjasnit uvedený postup;
9. zdůrazňuje, že Parlament se přenesením určitých pravomocí na Komisi podle článku 290 žádným způsobem nevzdává své odpovědnosti za rozhodnutí přijatá podle tohoto článku; domnívá se proto, že by Parlament měl s ohledem na možné dalekosáhlé dopady aktů v přenesené pravomoci dát příslušným subjektům k dispozici více prostředků, aby mohl dostát své odpovědnosti, pokud jde o akty v přenesené pravomoci;
10. domnívá se, že by Parlament měl vzhledem ke své trvalé odpovědnosti, pokud jde o rozhodnutí přijatá podle článku 290, zajistit ve spolupráci s Komisí snadný přístup poslanců Parlamentu a jejich zaměstnanců k elektronickému informačnímu systému, který by poskytoval veškeré příslušné dokumenty a aktualizované informace o postupu; domnívá se, že Parlament by měl dále zajistit přístup veřejnosti k dokumentům a informacím o postupu, jakmile jsou akty v přenesené pravomoci oznámeny Parlamentu, což by mohl zprostředkovat systém podobný legislativnímu přehledu (Legislative Observatory);
11. s ohledem na konkrétní povahu jednotlivých aktů v přenesené pravomoci se domnívá, že by bylo nejvhodnější, aby zpravodaj, který pracoval na základním aktu, pokud je stále poslancem Parlamentu, měl zvláštní odpovědnost za kontrolu přijetí aktu v přenesené pravomoci, který souvisí se základním aktem;
12. vyzývá Komisi, aby zajistila, že všechny základní právní akty budou co nejdříve uvedeny do souladu s ustanoveními článku 290 SFEU tím, že do jejich přípravy budou zapojeni zpravodajové a odborníci v oblasti základních právních aktů, poněvadž pro každý jednotlivý akt musí být definovány cíle, obsah, rozsah a délka přenesení pravomoci;
13. žádá, aby se k posouzení administrativních struktur a lidských zdrojů, které jsou k dispozici k rozpracování těchto přenesených pravomocí, přistupovalo z institucionálního hlediska;
14. domnívá se, že v zájmu občanů a kvůli transparentnosti bude do budoucna důležité vypracovat objektivní způsob hodnocení stupně účinnosti přenesení pravomocí pro účely provádění právních předpisů EU v souladu s novým právním základem, který poskytuje článek 298 SFEU.