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Timestamp: 2020-05-29 01:33:15+00:00
Document Index: 108801922

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Toque de recolher é inconstitucional e ilegal e não pode ser decretado por estados e municípios - Futucando Notícias
Toque de recolher é inconstitucional e ilegal e não pode ser decretado por estados e municípios
ato administrativo não se sobrepõe à Constituição Federal
por Everson Fortes /jusbrasil.com.br
A Constituição é norma hierarquicamente superior no sistema jurídico. Dela emanam direitos e garantias aos cidadãos e todas as demais normas devem estar de acordo com os princípios e valores Constitucionais, tomando-os como norte para qualquer situação, sendo eles, portanto, vinculantes.
O “toque de recolher” surge, na sua essência, como uma norma inconstitucional, pois não se pode ir de encontro a princípios garantidos pela Constituição. Princípios estes que não podem ser negados aos cidadãos, pois a própria Constituição apenas admite que novas garantias sejam implementadas, não retiradas.
Diante do cenário atual da Pandemia do Covid -19, publica - se a lei 13.979 de 06 de Fevereiro de 2020, cuja finalidade é dispor “sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019[6]”.
Da mesma forma, através do Decreto nº 06/20, se reconhece o Estado de Calamidade Pública “exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020[7]”.
Ainda na lei 13.979/20, este de extrema importância para nosso debate, em seu notável artigo 3º encontramos as positivas medidas que podem ser adotadas no combate ao corona vírus, sendo elas, em síntese:
Desta forma, não percebemos o “Toque de Recolher” como medida de combate à Pandemia, ainda que haja permissão no caput deste artigo 3º da adoção de outras medidas (dentre outras) alheias ao corpo do texto, bem como percebemos no artigo 3º, § 1º, os requisitos a serem obedecidos quando da implantação de tais medidas, conforme redação a seguir:
Nota-se que seja lá qual for à medida aplicada como medida de combate à pandemia, esta só poderá ser efetivada se obedecer ao contido no parágrafo acima.
E continua a referida lei assegurando certos direitos à pessoa afetada, se amparando, ainda, no anexo ao decreto nº 10.212/20, sendo este o Regulamento Sanitário Internacional (2005), vejamos suas positivações:
Lei 13.979/20.
Art. 3º, § 2º Ficam assegurados às pessoas afetadas pelas medidas previstas neste artigo:
Pelo visto, em nenhum momento a lei 13.979/20 pretendeu se afastar do respeito aos diretos fundamentais, sequer das pessoas comprovadamente infectadas, observando que o direito de ir e vir além de um direito fundamental é corolário lógico do direito a dignidade humana.
Ainda com base na Lei 13.979/2020, as pessoas deverão se sujeitar ao cumprimento das medidas previstas e o descumprimento acarretará a responsabilização nos termos da lei, esta em nosso entender, compreendida em sentido estrito. Vejamos sua redação:
Art. 3º, § 4º As pessoas deverão sujeitar-se ao cumprimento das medidas previstas neste artigo, e o descumprimento delas acarretará responsabilização, nos termos previstos em lei.
Ainda no contexto, temos a Portaria nº 356/2020/GM/MS de 11 de março de 2020 que “Dispõe sobre a regulamentação e operacionalização do disposto na Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que estabelece as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19)[8]”.
Nesta portaria regulam-se medidas de combate a pandemia, dentre outras, o isolamento e a quarentena, ambas definidas na Lei nº 13.979/20, com as seguinte redação:
Da mesma forma que a lei, a portaria referenciada não regula (sequer cita) o “Toque de Recolher” como medida de combate ao Covid – 19.
Na Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP de 17 de março de 2020 têm as disposições “sobre a compulsoriedade das medidas de enfrentamento da emergência de saúde pública previstas na Lei nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020”. Nesta portaria, que da mesma forma não fala em “Toque de Recolher”, um artigo, no entanto, nos chama a atenção, sendo ele o artigo 8º que positiva a seguinte redação:
Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP/20
Art. 8º Visando a evitar a propagação do COVID-19 e no exercício do poder de polícia administrativa, a autoridade policial poderá encaminhar o agente à sua residência ou estabelecimento hospitalar para cumprimento das medidas estabelecidas no art. 3º da Lei nº 13.979, de 2020, conforme determinação das autoridades sanitárias[9]. (Grifamos)
A Lei nº 13.979/20 não traz algo sobre o encaminhamento à residência como medida isolada de combate ao Covid -19, de modo que acreditamos que a interpretação correta do presente artigo deve ser sistemática, comparando o dispositivo sujeito à exegese, com outros do mesmo repositório ou de Leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto (Maximiliano, 2002, P. 104 – 105). Desta forma, considerando que a Lei 13.979/20 protege os direitos fundamentais das pessoas infectadas, muito mais há de ser protegido em relação aos direitos fundamentais de pessoas não infectadas; considerando ainda a ausência da medida “Toque de Recolher” nas normas vigentes como medida de combate a pandemia; considerando que o direito de “ir e vir” só pode ser suprimido por força de lei em sentido estrito e apenas nas hipóteses permitidas pela Constituição; considerando que existem medidas legais de restrição à liberdade de locomoção, como a quarentena de pessoas suspeitas de contaminação das pessoas que não estejam doentes e isolamento para pessoas doentes ou contaminadas, sendo que não há imposição legal destas medidas a serem aplicadas à pessoas sem suspeitas de contaminação ou não doentes ou não contaminadas devido ao seu caráter restritivo; concluímos que o encaminhamento a residência a que se refere o artigo 8º da Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP/20, se dá para aplicação das medidas de combate a pandemia, devidamente positivadas na Lei nº 13.979/20, a exemplo da quarentena e do isolamento, nada tendo haver com a medida alienígena do “toque de recolher” para pessoas saudáveis, fora do grupo de risco e ainda sem obedecer os requisitos do artigo 3º, § 1º do mesmo diploma legal.
E ainda, queremos crer que não passa de um equívoco interpretativo a determinação do “Toque de Recolher” através de Decreto (seja ele Estadual ou municipal), como vem acontecendo em nossa atualidade, sem nenhuma lei para ser regulada neste sentido, ao tempo que não se pode permitir que um ato administrativo se sobreponha àquilo que a Constituição tem de mais valioso, os seus direitos fundamentais. Esclarecendo que de forma alguma somos contra medidas de combate ao Convid – 19, nem mesmo somos contra o “Toque de Recolher”, desde que este seja emanado por quem de direito, e seguindo toda ritualística legislativa, de modo a não fomentar dúvidas na população e dar Segurança Jurídica àqueles que vão fazer valer toda e qualquer medida neste sentido, como a Policia Militar, resguardando estes profissionais não abrindo margem para eventuais processos por excesso, constrangimento, improbidade, danos, dentre outros, claro, obedecendo à legalidade em seus atos.
O Ato Administrativo Normativo tipo Decreto
Desde o início é salutar evidenciar que a atividade pública se divide em três categorias de atos, sendo eles os atos legislativos, os atos judiciais e atos administrativos, de modo que cada um dos poderes constituídos, sem se afastar de sua independência e fomentando a harmonia constitucional, exerce uma dessas funções como a principal e as outras de forma acessória, contribuindo com a competência de administrar e organizar o seu próprio órgão, bem como manifestar sua vontade, através dos atos administrativos.
Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo da seguinte forma:
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir; resguardar; transferir; modificar; extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria[3].
Odete Medauar menciona em sua obra o seguinte conceito de ato administrativo:
O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos jurídicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restrições e obrigações, com observância da legalidade[4].
Em outras palavras, podemos conceituar Ato Administrativo como a personificação da vontade da administração pública, necessitando de requisitos para sua existência, sendo eles competência, forma, finalidade, motivo e objeto e gozando de atributos para sua execução, sendo eles Presunção de Legitimidade, Imperatividade, Autoexecutoriedade e Tipicidade. Os atos administrativos, como manifestação da vontade da administração pública, naturalmente, sempre visará ao interesse público.
No contexto, temos que o Decreto é um tipo de Ato administrativo normativo em que o chefe do poder executivo expede atos de sua competência privativa (art. 84, CF). Nestes termos, dito regulamento, como se sabe, não pode estabelecer exigências não previstas em lei, mas apenas cuidar das disposições interpretativas e operacionais necessárias à aplicação da lei, via de regra.
Sobre o assunto, calha transcrever o seguinte ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“(...) é livre de qualquer dúvida ou entredúvida que, entre nós, por força dos arts. 5º, II, 84, IV, e 37 da Constituição, só por lei se regula liberdade e propriedade; só por lei se impõem obrigações de fazer ou não fazer. Vale dizer: restrição alguma à liberdade ou à propriedade pode ser imposta se não estiver previamente delineada, configurada e estabelecida em alguma lei, e só para cumprir dispositivos legais é que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos. Este último traço é que faz do regulamento, além de regra de menor força jurídica que a lei, norma dependente dela, pois forçosamente a pressupõe, sem o quê nada poderia dispor. No Direito pátrio, sem a lei não haveria espaço jurídico para o regulamento[5]”.
Apesar do Decreto, via de regra, exigir lei antecedente a fim de se respeitar a separação dos poderes, visto que é função típica do Poder Legislativo inovar na ordem jurídica, existem as exceções, como os chamados Decretos autônomos emanados pelo Presidente da República com previsão constitucional, que mesmo sem lei preexistente, pode inovar e criar novas situações jurídicas, e por isso sendo ato normativo primário, podendo, inclusive, ser objeto de controle de constitucionalidade. Seu fundamento legal se encontra no artigo 84, VI, CF, conforme se vê:
Pelo apresentado, concluímos que o Decreto é um Ato Administrativo Normativo de exclusividade do Chefe do Poder Executivo, que, via de regra, regulamenta determinada lei. Existe a possibilidade do Decreto Autônomo, este de exclusividade do Presidente da República e apenas para as situações positivadas constitucionalmente, estas que não prenunciam privações nos direitos fundamentais. Logo, chefes de poder Executivo Estadual e Municipal não possuem atribuições para editar Decretos autônomos, e nenhum deles, inclusive o chefe do Poder Executivo Federal, possuem atribuições para, por Decreto, limitar ou suspender os direitos de locomoção, sem a presença da lei, obedecidos o processo legislativo e a supremacia e ponderação dos direitos fundamentais.
Entendimentos Correlatos
Percebemos que o entendimento aqui defendido não é isolado, podendo haver fundamentos diferentes, mas atingindo o mesmo ponto final.
Começaremos citando trechos do Parecer emanado pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, conforme Orientação do Grupo de Apoio à Execução n. 4/2020[10]. Vejamos:
Em que pese não estar em vigor estado de defesa ou de sítio, medidas de cunho administrativo se justificam como imperativo de saúde pública, na medida em que não suspendem direitos e garantias fundamentais, mas tão somente limitam temporariamente as formas de seu exercício.
Frise-se que a prevalência do componente administrativo, na hipótese, não significa sobreposição ao processo legislativo (até mesmo porque existe lei autorizadora), mas pela necessidade de atualizar a avaliação, planejamento e execução de medidas diariamente, quando não por mais de uma vez dentro de um mesmo dia, dada a velocidade exponencial de propagação do vírus. No quadro do combate à propagação da Covid-19, o regulamento do estado de emergência se encontra na Lei n. 13.979/2020 e em seus instrumentos disciplinadores: Portaria n. 356/2020/GM/MS e Portaria Interministerial n. 5/2020/MS/MJSP. São essas normas que ditam as medidas possíveis no âmbito da emergência em saúde pública e, mais importante, sua forma de implementação.
Nesse contexto, não há previsão abstrata de “toque de recolher” pelos referidos instrumentos, de modo que o ato administrativo que, em qualquer esfera, os decrete é ilegal quanto ao seu objeto. Não há fundamento jurídico ou motivo científico que aponte para a necessidade de horários específicos (geralmente entre 22:00 ou 0:00 e 6:00 receberam restrições diversas das já existentes quanto à circulação de pessoas e veículos.
Não há, portanto, fundamento legal ou constitucional para a declaração de “toque de recolher” por Estados e Municípios no contexto das medidas de emergência de saúde pública.
No mesmo sentido, uma juíza do Estado de Santa Catarina[11], no município de Xanxerê, determinou a imediata concessão de ordem de salvo-conduto à um casal, possibilitando-os de circular pelo município mesmo durante o período do toque de recolher das 20h às 06h. Em sua decisão ela comenta que:
“Em suma, demonstrada a existência de evidente constrangimento ilegal a partir da constatação, de plano, de ameaça à liberdade de locomoção (“liberdade de ir e vir”) ou mesmo, de trato substancial, de prejuízo irreversível, conclui-se pela necessidade de concessão de liminar em sede de habeas corpus, inclusive a partir de sua natureza instrumental e de tutela de urgência, a teor do disposto no art. 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal e arts. 647 e 648, ambos do Código de Processo Penal. Ademais, a liminar em habeas corpus “visa a minorar os efeitos de eventual ilegalidade que se revele de pronto na impetração” (STJ – HC n. 333.707, Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, decisão monocrática proferida em 25.8.2015), ainda mais quando existe perigo iminente de restrição à liberdade de locomoção dos pacientes. Por tais razões, a título de medida liminar, determino a imediata concessão de ordem de salvo-conduto aos pacientes […], já devidamente qualificados (§ 4º do art. 660 do CPP), nos termos pleiteados e acima fundamentado”.
Há que se comentar que o remédio heroico só se aplica ao cerceamento ilegal ao direito a liberdade, o que nos leva a interpretar que na visão do poder judiciário, conforme acima, houve ilegalidade na determinação do “Toque de Recolher” pelo poder executivo municipal.
O Direito Fundamental a Locomoção.
O Direito à Locomoção, desdobramento do Direito a Liberdade, ambos de primeira geração, ao que a história indica, foram conquistados em nosso País através de muita luta, sendo acolhido em nossa Constituição em seu artigo 5º, XV, com a seguinte redação: “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens”. Como garantia a esse direito, a mesma constituição e no mesmo artigo, agora no inciso LXVIII, traz o remédio heróico denominado Habeas Corpus, nos seguintes termos: “conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder”. Por citar ilegalidade ou abuso de poder, nossa Lei Maior ainda proíbe qualquer obrigação que não seja por força de lei, conforme o artigo 5º, II, nos seguintes dizeres: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Percebe-se a magnitude que o Direito à Locomoção ocupa em nosso cenário jurídico, recebendo inclusive, o status de cláusula Pétrea e por isso servindo de limitação ao poder de reforma da constituição e ao eventual arbítrio do Estado.
Naturalmente, não existe Direito absoluto e desta forma o Direito de “ir e vir”, com a ponderação devida, pode ser declinado em momentos pontuais de situação de exceção, como no Estado de Sítio (CF. art. 137), bem como pode sofrer restrições em âmbito civil, penal e tributário, tudo com amparo constitucional.
Desta forma, entende-se que o direito a locomoção não pode ser reduzido ou suspenso sem amparo normativo, tendo a Constituição como pilar, e assim sendo, respeitando a superioridade normativa dos Direitos Fundamentais, independente do cenário atual que se apresente, como o de Estado de Calamidade Pública, pois, qualquer coisa fora disso, poderia representar sobreposição ao Processo Legislativo ou o uso irregular das atribuições administrativas, situação que poderia fomentar brilhantes fundamentações jurídicas alçadas em idéias fraternas, mas, se esquecendo da superioridade constitucional, relativizando o Direito ao agrado do intérprete.
Polícia Militar e Legalidade
A Polícia Militar, também conhecida por polícia administrativa, alicerçada nos pilares da Hierarquia e Disciplina, tem em sua essência o Direito Público Administrativo como gestor de seus atos, de modo que, suas ações de forma alguma podem se afastar daquilo que norma jurídica (em sentido amplo) permite, sempre com a finalidade de obedecer as suas “pedras de toque”, quais sejam, o Princípio da Supremacia do Interesse Público e o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público pela Administração Pública.
Como qualquer órgão público, a instituição Policial Militar, visando ao interesse público, age com obediência ao princípio da legalidade, este que possui várias definições, como a seguinte de Flávia Bahia Martins[2]:
O Estado democrático de Direito (art. 1º, caput) repousa sob o signo da legalidade, exposto no dispositivo sob comento em seu sentido material e amplo. O princípio da legalidade, portanto, expressa a sujeição ou subordinação das pessoas, órgãos ou entidades às prescrições emanadas do Legislativo, Executivo e Judiciário.
Em outras palavras, o princípio da legalidade administrativa é um dos desdobramentos do Estado Democrático de Direito (CF. art. 1º, caput), este por sua vez, determina que não há competência estatal válida sem norma jurídica preexistente, bem como que o exercício do poder estatal deve ser feito em conformidade com ela, o que é chamado de juridicidade. A juridicidade abrange a constitucionalidade, ou seja, a sujeição do Estado à Constituição, sem prejuízo do respeito que o Estado deve ter em relação às normas que ele mesmo expede no exercício de suas funções jurídicas.
Com isso percebe-se a supremacia da Constituição sobre as Demais normas, e a submissão do Estado a estas mesmas normas, consoante ao disposto no artigo 5º, II, e artigo 37, caput, ambos de nossa Lei Maior.
Deste modo, dúvidas não há da submissão da administração pública (aqui se inclui, obviamente, a Polícia Militar) aos ditames das normas jurídicas, sendo a Constituição a “norma jurídica” mestra.
A Polícia Militar e o Cenário de Eventual Responsabilização
A Polícia Militar possui como atribuição constitucional a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (CF. art. 144, § 5º), e mesmo considerando o conceito de polícia ostensiva muito amplo, este possui relação íntima com a polícia administrativa. Em relação à ordem pública, esta pode ser entendida como a paz e a tranquilidade no meio social. Logo, e em apertada síntese, à Polícia Militar compete ser a polícia administrativa por natureza, desta forma, talvez mais que outros órgãos públicos, devendo estrita obediência aos ditames legais quando da produção de seu mister, visando, sem possibilidade de desvio, ao máximo do interesse público, até porque sua atuação principal (prevenção do crime) e sua atuação secundária (repreensão do crime/condução) sai em confronto aos direitos fundamentais. E ainda deve, com seu ofício, preservar a paz e a tranquilidade social, não devendo fazer o contrário, perturbar a paz social, de forma alguma, tampouco com ações não manifestamente legais, como parece ser o caso da abordagem/encaminhamento/condução de pessoas saudáveis e fora do grupo de risco, e sem amparo normativo, à suas residências, como na situação de “Toque de Recolher” demandado apenas por Decreto.
Quando o policial age cerceando direitos fundamentais sem amparo manifestamente legal, passa a correr o risco de se ver processado em todas as esferas pertinentes, em especial a administrativa por eventuais transgressões disciplinares puras e residuais. Neste aspecto, havendo confronto entre a força pública e a população descontente, situação em que possivelmente será necessário uso de força que poderá gerar lesões corporais, dentre outros, é quase que certo que poderá haver processos em desfavor do policial, pois sem ações manifestamente legais, dificilmente se verá a falta de justa causa para evitar eventual processo, e neste, ainda que no fim opte pela inocência do servidor, durante sua duração poderá gerar transtorno emocionais e financeiros de difícil reparação.
Sem entrar no mérito, atitudes coercitivas por parte da polícia, no caso, podem gerar ações judiciais em desfavor do executor por crimes como abuso de autoridade, lesão corporal, constrangimento ilegal, dentre outros, além do ilícito civil de Improbidade Administrativa e em qualquer caso, poderá haver a investigação e o processo administrativo.
É justamente por isso que a Polícia Militar precisa de respaldo normativo para agir, para que a segurança jurídica de seus agentes permaneça protegida, de modo a não sofrer com processos de qualquer de natureza. Por mais que possa existir ordem superior e um mínimo normativo que possa “justificar” determinada ação, fato é que a Polícia Militar executa as ações, e por serem executores, são os primeiros atores a sofrerem com o reflexo do desagrado populacional.
Não vislumbramos respaldo jurídico na determinação do “Toque de Recolher” emanado sem previsão normativa e ainda por ato administrativo (Decreto), ao tempo que, além do aparente vício de iniciativa, tal ato administrativo vai de encontro ao direito fundamental de locomoção, fato que por si só fomentaria a devida motivação e ponderação para que existisse sem dúvidas, além do regular processo legislativo.
Continuando, qualquer atitude do poder público no sentido de fomentar o “Toque de Recolher”, não teria respaldo normativo, sequer em sentido amplo, tornando as ações de seus executores ilegais, aqui se incluindo a Polícia Militar, podendo sujeitar seus executores a eventuais sanções nas diversas esferas, tendo sempre em mente que a finalidade pública não pode se afastar da legalidade normativa (mesmo que em sentido amplo), observando que nosso Estado é Democrático de Direito e por isso nosso direito é positivo.
Fonte:https://oficialjurista.jusbrasil.com.br/artigos/832706733/o-toque-de-recolher-por-forca-deato-administrativo-normativo-decreto-e-a-atuacao-das-policias-militares
A Constituição é norma hierarquicamente superior no sistema jurídico Dela emanam direitos e garantias aos cidadãos e todas as demais normas devem estar de acordo com os princípios e valores Constitucionais, tomando-os como norte para qualquer situação, sendo eles, portanto, vinculantes O “toque de recolher” surge, na sua essência, como uma norma inconstitucional, pois não se pode ir de encontro a princípios garantidos pela Constituição Princípios estes que não podem ser negados aos cidadãos, pois a própria Constituição apenas admite que novas garantias sejam implementadas, não retiradas O “Toque de Recolher” Diante do cenário atual da Pandemia do Covid -19, publica - se a lei 13979 de 06 de Fevereiro de 2020, cuja finalidade é dispor “sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019[6]” Da mesma forma, através do Decreto nº 06/20, se reconhece o Estado de Calamidade Pública “exclusivamente para os fins do art 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art 2º da Lei nº 13898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020[7]” Ainda na lei 13979/20, este de extrema importância para nosso debate, em seu notável artigo 3º encontramos as positivas medidas que podem ser adotadas no combate ao corona vírus, sendo elas, em síntese I - isolamento; II - quarentena; III - determinação de realização compulsória de () IV - estudo ou investigação epidemiológica; V - exumação, necropsia, cremação e manejo de cadáver; VI - restrição excepcional e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de (Redação dada pela Medida Provisória nº 926, de 2020) VII - requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa; e VIII - autorização excepcional e temporária para a importação de produtos sujeitos à vigilância sanitária sem registro na Anvisa, desde que () Desta forma, não percebemos o “Toque de Recolher” como medida de combate à Pandemia, ainda que haja permissão no caput deste artigo 3º da adoção de outras medidas (dentre outras) alheias ao corpo do texto, bem como percebemos no artigo 3º, § 1º, os requisitos a serem obedecidos quando da implantação de tais medidas, conforme redação a seguir § 1º As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública Nota-se que seja lá qual for à medida aplicada como medida de combate à pandemia, esta só poderá ser efetivada se obedecer ao contido no parágrafo acima E continua a referida lei assegurando certos direitos à pessoa afetada, se amparando, ainda, no anexo ao decreto nº 10212/20, sendo este o Regulamento Sanitário Internacional (2005), vejamos suas positivações Lei 13979/20 Art 3º, § 2º Ficam assegurados às pessoas afetadas pelas medidas previstas neste artigo () III - o pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas, conforme preconiza o Artigo 3 do Regulamento Sanitário Internacional, constante do Anexo ao Decreto nº 10212, de 30 de janeiro de 2020 () Regulamento Sanitário Internacional (2005) () Artigo 3 Princípios 1 A implementação deste Regulamento será feita com pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas Pelo visto, em nenhum momento a lei 13979/20 pretendeu se afastar do respeito aos diretos fundamentais, sequer das pessoas comprovadamente infectadas, observando que o direito de ir e vir além de um direito fundamental é corolário lógico do direito a dignidade humana Ainda com base na Lei 13979/2020, as pessoas deverão se sujeitar ao cumprimento das medidas previstas e o descumprimento acarretará a responsabilização nos termos da lei, esta em nosso entender, compreendida em sentido estrito Vejamos sua redação Lei 13979/20 Art 3º, § 4º As pessoas deverão sujeitar-se ao cumprimento das medidas previstas neste artigo, e o descumprimento delas acarretará responsabilização, nos termos previstos em lei Ainda no contexto, temos a Portaria nº 356/2020/GM/MS de 11 de março de 2020 que “Dispõe sobre a regulamentação e operacionalização do disposto na Lei nº 13979, de 6 de fevereiro de 2020, que estabelece as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (COVID-19)[8]” Nesta portaria regulam-se medidas de combate a pandemia, dentre outras, o isolamento e a quarentena, ambas definidas na Lei nº 13979/20, com as seguinte redação Art 2º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se I - isolamento separação de pessoas doentes ou contaminadas, ou de bagagens, meios de transporte, mercadorias ou encomendas postais afetadas, de outros, de maneira a evitar a contaminação ou a propagação do coronavírus; e II - quarentena restrição de atividades ou separação de pessoas suspeitas de contaminação das pessoas que não estejam doentes, ou de bagagens, contêineres, animais, meios de transporte ou mercadorias suspeitos de contaminação, de maneira a evitar a possível contaminação ou a propagação do coronavírus Da mesma forma que a lei, a portaria referenciada não regula (sequer cita) o “Toque de Recolher” como medida de combate ao Covid – 19 Na Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP de 17 de março de 2020 têm as disposições “sobre a compulsoriedade das medidas de enfrentamento da emergência de saúde pública previstas na Lei nº 13979, de 06 de fevereiro de 2020” Nesta portaria, que da mesma forma não fala em “Toque de Recolher”, um artigo, no entanto, nos chama a atenção, sendo ele o artigo 8º que positiva a seguinte redação Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP/20 Art 8º Visando a evitar a propagação do COVID-19 e no exercício do poder de polícia administrativa, a autoridade policial poderá encaminhar o agente à sua residência ou estabelecimento hospitalar para cumprimento das medidas estabelecidas no art 3º da Lei nº 13979, de 2020, conforme determinação das autoridades sanitárias[9] (Grifamos) A Lei nº 13979/20 não traz algo sobre o encaminhamento à residência como medida isolada de combate ao Covid -19, de modo que acreditamos que a interpretação correta do presente artigo deve ser sistemática, comparando o dispositivo sujeito à exegese, com outros do mesmo repositório ou de Leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto (Maximiliano, 2002, P 104 – 105) Desta forma, considerando que a Lei 13979/20 protege os direitos fundamentais das pessoas infectadas, muito mais há de ser protegido em relação aos direitos fundamentais de pessoas não infectadas; considerando ainda a ausência da medida “Toque de Recolher” nas normas vigentes como medida de combate a pandemia; considerando que o direito de “ir e vir” só pode ser suprimido por força de lei em sentido estrito e apenas nas hipóteses permitidas pela Constituição; considerando que existem medidas legais de restrição à liberdade de locomoção, como a quarentena de pessoas suspeitas de contaminação das pessoas que não estejam doentes e isolamento para pessoas doentes ou contaminadas, sendo que não há imposição legal destas medidas a serem aplicadas à pessoas sem suspeitas de contaminação ou não doentes ou não contaminadas devido ao seu caráter restritivo; concluímos que o encaminhamento a residência a que se refere o artigo 8º da Portaria Interministerial nº 5/MS/MJSP/20, se dá para aplicação das medidas de combate a pandemia, devidamente positivadas na Lei nº 13979/20, a exemplo da quarentena e do isolamento, nada tendo haver com a medida alienígena do “toque de recolher” para pessoas saudáveis, fora do grupo de risco e ainda sem obedecer os requisitos do artigo 3º, § 1º do mesmo diploma legal E ainda, queremos crer que não passa de um equívoco interpretativo a determinação do “Toque de Recolher” através de Decreto (seja ele Estadual ou municipal), como vem acontecendo em nossa atualidade, sem nenhuma lei para ser regulada neste sentido, ao tempo que não se pode permitir que um ato administrativo se sobreponha àquilo que a Constituição tem de mais valioso, os seus direitos fundamentais Esclarecendo que de forma alguma somos contra medidas de combate ao Convid – 19, nem mesmo somos contra o “Toque de Recolher”, desde que este seja emanado por quem de direito, e seguindo toda ritualística legislativa, de modo a não fomentar dúvidas na população e dar Segurança Jurídica àqueles que vão fazer valer toda e qualquer medida neste sentido, como a Policia Militar, resguardando estes profissionais não abrindo margem para eventuais processos por excesso, constrangimento, improbidade, danos, dentre outros, claro, obedecendo à legalidade em seus atos O Ato Administrativo Normativo tipo Decreto Desde o início é salutar evidenciar que a atividade pública se divide em três categorias de atos, sendo eles os atos legislativos, os atos judiciais e atos administrativos, de modo que cada um dos poderes constituídos, sem se afastar de sua independência e fomentando a harmonia constitucional, exerce uma dessas funções como a principal e as outras de forma acessória, contribuindo com a competência de administrar e organizar o seu próprio órgão, bem como manifestar sua vontade, através dos atos administrativos Hely Lopes Meirelles conceitua ato administrativo da seguinte forma Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir; resguardar; transferir; modificar; extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria[3] Odete Medauar menciona em sua obra o seguinte conceito de ato administrativo O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos jurídicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou impor restrições e obrigações, com observância da legalidade[4] Em outras palavras, podemos conceituar Ato Administrativo como a personificação da vontade da administração pública, necessitando de requisitos para sua existência, sendo eles competência, forma, finalidade, motivo e objeto e gozando de atributos para sua execução, sendo eles Presunção de Legitimidade, Imperatividade, Autoexecutoriedade e Tipicidade Os atos administrativos, como manifestação da vontade da administração pública, naturalmente, sempre visará ao interesse público No contexto, temos que o Decreto é um tipo de Ato administrativo normativo em que o chefe do poder executivo expede atos de sua competência privativa (art 84, CF) Nestes termos, dito regulamento, como se sabe, não pode estabelecer exigências não previstas em lei, mas apenas cuidar das disposições interpretativas e operacionais necessárias à aplicação da lei, via de regra Sobre o assunto, calha transcrever o seguinte ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Mello “() é livre de qualquer dúvida ou entredúvida que, entre nós, por força dos arts 5º, II, 84, IV, e 37 da Constituição, só por lei se regula liberdade e propriedade; só por lei se impõem obrigações de fazer ou não fazer Vale dizer restrição alguma à liberdade ou à propriedade pode ser imposta se não estiver previamente delineada, configurada e estabelecida em alguma lei, e só para cumprir dispositivos legais é que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos Este último traço é que faz do regulamento, além de regra de menor força jurídica que a lei, norma dependente dela, pois forçosamente a pressupõe, sem o quê nada poderia dispor No Direito pátrio, sem a lei não haveria espaço jurídico para o regulamento[5]” Apesar do Decreto, via de regra, exigir lei antecedente a fim de se respeitar a separação dos poderes, visto que é função típica do Poder Legislativo inovar na ordem jurídica, existem as exceções, como os chamados Decretos autônomos emanados pelo Presidente da República com previsão constitucional, que mesmo sem lei preexistente, pode inovar e criar novas situações jurídicas, e por isso sendo ato normativo primário, podendo, inclusive, ser objeto de controle de constitucionalidade Seu fundamento legal se encontra no artigo 84, VI, CF, conforme se vê Constituição Federal Art 84 Compete privativamente ao Presidente da República () VI - dispor, mediante decreto, sobre a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; () Pelo apresentado, concluímos que o Decreto é um Ato Administrativo Normativo de exclusividade do Chefe do Poder Executivo, que, via de regra, regulamenta determinada lei Existe a possibilidade do Decreto Autônomo, este de exclusividade do Presidente da República e apenas para as situações positivadas constitucionalmente, estas que não prenunciam privações nos direitos fundamentais Logo, chefes de poder Executivo Estadual e Municipal não possuem atribuições para editar Decretos autônomos, e nenhum deles, inclusive o chefe do Poder Executivo Federal, possuem atribuições para, por Decreto, limitar ou suspender os direitos de locomoção, sem a presença da lei, obedecidos o processo legislativo e a supremacia e ponderação dos direitos fundamentais Entendimentos Correlatos Percebemos que o entendimento aqui defendido não é isolado, podendo haver fundamentos diferentes, mas atingindo o mesmo ponto final Começaremos citando trechos do Parecer emanado pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, conforme Orientação do Grupo de Apoio à Execução n 4/2020[10] Vejamos () Em que pese não estar em vigor estado de defesa ou de sítio, medidas de cunho administrativo se justificam como imperativo de saúde pública, na medida em que não suspendem direitos e garantias fundamentais, mas tão somente limitam temporariamente as formas de seu exercício () Frise-se que a prevalência do componente administrativo, na hipótese, não significa sobreposição ao processo legislativo (até mesmo porque existe lei autorizadora), mas pela necessidade de atualizar a avaliação, planejamento e execução de medidas diariamente, quando não por mais de uma vez dentro de um mesmo dia, dada a velocidade exponencial de propagação do vírus No quadro do combate à propagação da Covid-19, o regulamento do estado de emergência se encontra na Lei n 13979/2020 e em seus instrumentos disciplinadores Portaria n 356/2020/GM/MS e Portaria Interministerial n 5/2020/MS/MJSP São essas normas que ditam as medidas possíveis no âmbito da emergência em saúde pública e, mais importante, sua forma de implementação () Nesse contexto, não há previsão abstrata de “toque de recolher” pelos referidos instrumentos, de modo que o ato administrativo que, em qualquer esfera, os decrete é ilegal quanto ao seu objeto Não há fundamento jurídico ou motivo científico que aponte para a necessidade de horários específicos (geralmente entre 2200 ou 000 e 600 receberam restrições diversas das já existentes quanto à circulação de pessoas e veículos () Não há, portanto, fundamento legal ou constitucional para a declaração de “toque de recolher” por Estados e Municípios no contexto das medidas de emergência de saúde pública () No mesmo sentido, uma juíza do Estado de Santa Catarina[11], no município de Xanxerê, determinou a imediata concessão de ordem de salvo-conduto à um casal, possibilitando-os de circular pelo município mesmo durante o período do toque de recolher das 20h às 06h Em sua decisão ela comenta que “Em suma, demonstrada a existência de evidente constrangimento ilegal a partir da constatação, de plano, de ameaça à liberdade de locomoção (“liberdade de ir e vir”) ou mesmo, de trato substancial, de prejuízo irreversível, conclui-se pela necessidade de concessão de liminar em sede de habeas corpus, inclusive a partir de sua natureza instrumental e de tutela de urgência, a teor do disposto no art 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal e arts 647 e 648, ambos do Código de Processo Penal Ademais, a liminar em habeas corpus “visa a minorar os efeitos de eventual ilegalidade que se revele de pronto na impetração” (STJ – HC n 333707, Ministro Reynaldo Soares da Fonseca, decisão monocrática proferida em 2582015), ainda mais quando existe perigo iminente de restrição à liberdade de locomoção dos pacientes Por tais razões, a título de medida liminar, determino a imediata concessão de ordem de salvo-conduto aos pacientes […], já devidamente qualificados (§ 4º do art 660 do CPP), nos termos pleiteados e acima fundamentado” Há que se comentar que o remédio heroico só se aplica ao cerceamento ilegal ao direito a liberdade, o que nos leva a interpretar que na visão do poder judiciário, conforme acima, houve ilegalidade na determinação do “Toque de Recolher” pelo poder executivo municipal O Direito Fundamental a Locomoção O Direito à Locomoção, desdobramento do Direito a Liberdade, ambos de primeira geração, ao que a história indica, foram conquistados em nosso País através de muita luta, sendo acolhido em nossa Constituição em seu artigo 5º, XV, com a seguinte redação “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens” Como garantia a esse direito, a mesma constituição e no mesmo artigo, agora no inciso LXVIII, traz o remédio heróico denominado Habeas Corpus, nos seguintes termos “conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder” Por citar ilegalidade ou abuso de poder, nossa Lei Maior ainda proíbe qualquer obrigação que não seja por força de lei, conforme o artigo 5º, II, nos seguintes dizeres “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Percebe-se a magnitude que o Direito à Locomoção ocupa em nosso cenário jurídico, recebendo inclusive, o status de cláusula Pétrea e por isso servindo de limitação ao poder de reforma da constituição e ao eventual arbítrio do Estado Naturalmente, não existe Direito absoluto e desta forma o Direito de “ir e vir”, com a ponderação devida, pode ser declinado em momentos pontuais de situação de exceção, como no Estado de Sítio (CF art 137), bem como pode sofrer restrições em âmbito civil, penal e tributário, tudo com amparo constitucional Desta forma, entende-se que o direito a locomoção não pode ser reduzido ou suspenso sem amparo normativo, tendo a Constituição como pilar, e assim sendo, respeitando a superioridade normativa dos Direitos Fundamentais, independente do cenário atual que se apresente, como o de Estado de Calamidade Pública, pois, qualquer coisa fora disso, poderia representar sobreposição ao Processo Legislativo ou o uso irregular das atribuições administrativas, situação que poderia fomentar brilhantes fundamentações jurídicas alçadas em idéias fraternas, mas, se esquecendo da superioridade constitucional, relativizando o Direito ao agrado do intérprete Polícia Militar e Legalidade A Polícia Militar, também conhecida por polícia administrativa, alicerçada nos pilares da Hierarquia e Disciplina, tem em sua essência o Direito Público Administrativo como gestor de seus atos, de modo que, suas ações de forma alguma podem se afastar daquilo que norma jurídica (em sentido amplo) permite, sempre com a finalidade de obedecer as suas “pedras de toque”, quais sejam, o Princípio da Supremacia do Interesse Público e o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público pela Administração Pública Como qualquer órgão público, a instituição Policial Militar, visando ao interesse público, age com obediência ao princípio da legalidade, este que possui várias definições, como a seguinte de Flávia Bahia Martins[2] O Estado democrático de Direito (art 1º, caput) repousa sob o signo da legalidade, exposto no dispositivo sob comento em seu sentido material e amplo O princípio da legalidade, portanto, expressa a sujeição ou subordinação das pessoas, órgãos ou entidades às prescrições emanadas do Legislativo, Executivo e Judiciário Em outras palavras, o princípio da legalidade administrativa é um dos desdobramentos do Estado Democrático de Direito (CF art 1º, caput), este por sua vez, determina que não há competência estatal válida sem norma jurídica preexistente, bem como que o exercício do poder estatal deve ser feito em conformidade com ela, o que é chamado de juridicidade A juridicidade abrange a constitucionalidade, ou seja, a sujeição do Estado à Constituição, sem prejuízo do respeito que o Estado deve ter em relação às normas que ele mesmo expede no exercício de suas funções jurídicas Com isso percebe-se a supremacia da Constituição sobre as Demais normas, e a submissão do Estado a estas mesmas normas, consoante ao disposto no artigo 5º, II, e artigo 37, caput, ambos de nossa Lei Maior Deste modo, dúvidas não há da submissão da administração pública (aqui se inclui, obviamente, a Polícia Militar) aos ditames das normas jurídicas, sendo a Constituição a “norma jurídica” mestra A Polícia Militar e o Cenário de Eventual Responsabilização A Polícia Militar possui como atribuição constitucional a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (CF art 144, § 5º), e mesmo considerando o conceito de polícia ostensiva muito amplo, este possui relação íntima com a polícia administrativa Em relação à ordem pública, esta pode ser entendida como a paz e a tranquilidade no meio social Logo, e em apertada síntese, à Polícia Militar compete ser a polícia administrativa por natureza, desta forma, talvez mais que outros órgãos públicos, devendo estrita obediência aos ditames legais quando da produção de seu mister, visando, sem possibilidade de desvio, ao máximo do interesse público, até porque sua atuação principal (prevenção do crime) e sua atuação secundária (repreensão do crime/condução) sai em confronto aos direitos fundamentais E ainda deve, com seu ofício, preservar a paz e a tranquilidade social, não devendo fazer o contrário, perturbar a paz social, de forma alguma, tampouco com ações não manifestamente legais, como parece ser o caso da abordagem/encaminhamento/condução de pessoas saudáveis e fora do grupo de risco, e sem amparo normativo, à suas residências, como na situação de “Toque de Recolher” demandado apenas por Decreto Quando o policial age cerceando direitos fundamentais sem amparo manifestamente legal, passa a correr o risco de se ver processado em todas as esferas pertinentes, em especial a administrativa por eventuais transgressões disciplinares puras e residuais Neste aspecto, havendo confronto entre a força pública e a população descontente, situação em que possivelmente será necessário uso de força que poderá gerar lesões corporais, dentre outros, é quase que certo que poderá haver processos em desfavor do policial, pois sem ações manifestamente legais, dificilmente se verá a falta de justa causa para evitar eventual processo, e neste, ainda que no fim opte pela inocência do servidor, durante sua duração poderá gerar transtorno emocionais e financeiros de difícil reparação Sem entrar no mérito, atitudes coercitivas por parte da polícia, no caso, podem gerar ações judiciais em desfavor do executor por crimes como abuso de autoridade, lesão corporal, constrangimento ilegal, dentre outros, além do ilícito civil de Improbidade Administrativa e em qualquer caso, poderá haver a investigação e o processo administrativo É justamente por isso que a Polícia Militar precisa de respaldo normativo para agir, para que a segurança jurídica de seus agentes permaneça protegida, de modo a não sofrer com processos de qualquer de natureza Por mais que possa existir ordem superior e um mínimo normativo que possa “justificar” determinada ação, fato é que a Polícia Militar executa as ações, e por serem executores, são os primeiros atores a sofrerem com o reflexo do desagrado populacional Conclusão Não vislumbramos respaldo jurídico na determinação do “Toque de Recolher” emanado sem previsão normativa e ainda por ato administrativo (Decreto), ao tempo que, além do aparente vício de iniciativa, tal ato administrativo vai de encontro ao direito fundamental de locomoção, fato que por si só fomentaria a devida motivação e ponderação para que existisse sem dúvidas, além do regular processo legislativo Continuando, qualquer atitude do poder público no sentido de fomentar o “Toque de Recolher”, não teria respaldo normativo, sequer em sentido amplo, tornando as ações de seus executores ilegais, aqui se incluindo a Polícia Militar, podendo sujeitar seus executores a eventuais sanções nas diversas esferas, tendo sempre em mente que a finalidade pública não pode se afastar da legalidade normativa (mesmo que em sentido amplo), observando que nosso Estado é Democrático de Direito e por isso nosso direito é positivo Fontehttps//oficialjuristajusbrasilcombr/artigos/832706733/o-toque-de-recolher-por-forca-deato-administrativo-normativo-decreto-e-a-atuacao-das-policias-militares