Source: https://tc.vlex.es/vid/limites-potestades-tributarias-comunidades-640208609
Timestamp: 2019-11-17 22:37:38
Document Index: 409725571

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 35', 'artículo 17', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 22', 'artículo 22']

STC 74/2016, 14 de Abril de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 640208609
STC 74/2016, 14 de Abril de 2016
Número de Recurso: 4292-2015
Se enjuicia la constitucionalidad de los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014 que regulan el impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear, cuyo hecho imponible consistía en la utilización de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica. Se estima el recurso. Tras examinar los elementos esenciales del impuesto autonómico, comparándolos con los del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado, la Sentencia concluye que ambos tributos son equivalentes, pues se aprecian coincidencias sustanciales no sólo en el hecho imponible (utilización de la energía nuclear para generar energía eléctrica), sino también en la base imponible y los tipos de gravamen, a pesar de que se expresen en unidades de medida distintas. Ello vulnera los límites a la potestad tributaria autonómica derivados de la Constitución y de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas. La Sentencia cuenta con un Voto particular discrepante.
El 17 de julio de 2015, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1 c); y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear (Ley 12/2014, en lo que sigue). En el recurso se hizo invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución.
Tras describir sucintamente las características principales del impuesto catalán, se refiere el escrito del Abogado del Estado a la doctrina de este Tribunal sobre la competencia y límites constitucionales a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas, con cita de, entre otras, la STC 30/2015 , de 19 de febrero, que declara inconstitucional el impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito creado por la Generalitat de Valencia. Recuerda así que, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, es necesario atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.
Razona así, con cita del informe del Consejo de Estado, que el solapamiento entre hechos imponibles es notorio, de forma que mientras el tributo del Estado grava la “utilización de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica”, el autonómico establece como hecho imponible “la producción de combustible nuclear gastado … resultante de la generación de energía nucleoeléctrica”. Pese a la diferente dicción, lo cierto es que en ambos casos el hecho imponible consiste en la utilización de energía nuclear para la generación de energía eléctrica. Por lo tanto, es irrelevante que la norma autonómica se refiera al gasto o a la utilización de combustible nuclear para la producción y la estatal a la producción de combustible. El requisito establecido por la norma autonómica de que el combustible sea “gastado” para que nazca el hecho imponible, lo único que significa es que el gravamen del tributo autonómico recae sobre la utilización de combustible, algo que también grava el tributo estatal.
Así expuesto el resto de elementos esenciales, concluye el escrito que es evidente no sólo la similitud entre sujetos pasivos de ambos impuestos sino también la identidad en la forma de cuantificación de la base imponible, utilizando el peso en kilogramos como magnitud de referencia y el tipo de gravamen que, aplicado a la base imponible, es determinante de la cuota. Concluye, con cita de la STC 111/2015 , FJ 3, que existe coincidencia en los elementos esenciales de ambos impuestos, lo que determina que el impuesto autonómico vulnere el art. 6.2 LOFCA.
El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante providencia de 21 de julio de 2015, acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se acordó tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que, conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso —17 de julio de 2015— y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”, lo que se llevó a efecto, respectivamente, en los núms. 176, de 24 de julio de 2015, y en el 6926, de 3 de agosto de 2015.
El 14 de agosto de 2015, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el presente recurso de inconstitucionalidad interesando su desestimación íntegra.
Comienza el alegato recordando sucintamente los elementos esenciales del impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear, así como exponiendo el régimen constitucional de reparto de competencias tributarias, con cita de la doctrina de este Tribunal más relevante relativa al contenido y alcance del art. 6.2 LOFCA (entre otras, SSTC 289/2000 , FJ 3; y 168/2004 , FJ 4). Concluye que es preciso, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional, comparar todos los elementos de los tributos y atender, en particular, a la posible finalidad extrafiscal que pudiera concurrir.
Añade que se trataría aquí de un caso similar al que resolvió este Tribunal constitucional en la STC 60/2013 , en la que debió pronunciarse sobre el impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, en su modalidad de gravamen sobre las “actividades cuyas instalaciones emiten a la atmósfera dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno o cualquier otro compuesto oxigenado del azufre o del nitrógeno” previsto en el art. 2.1 a) de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 16/2005, para determinar si el impuesto autonómico incurría en la doble imposición proscrita por el art. 6.2 LOFCA en relación con el impuesto especial sobre la electricidad regulado por la Ley 38/1992 de impuestos especiales. Después de transcribir el fundamento jurídico 4 de esta Sentencia, concluye que lo mismo sucede en este caso, en el que la misma actividad es gravada desde dos perspectivas diferentes.
El 26 de agosto de 2015 tiene entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado comunicando que, por acuerdo de la Mesa de la Cámara, se da por personada a la misma en este procedimiento y se ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito registrado en este Tribunal el 3 de septiembre de 2015, el Letrado del Parlament de Cataluña, en la representación que ostenta, compareció en el proceso y formuló alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Igualmente solicitó por otrosí el levantamiento inmediato de la citada suspensión, sin dejar transcurrir el plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE.
A continuación, recuerda que el art. 203.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) establece que “[l]a Generalitat tiene competencia para establecer, mediante una ley del Parlamento, sus tributos propios, sobre los cuales tiene capacidad normativa”, haciendo hincapié en que el tributo guarda conexión con las competencias en materia de medio ambiente (art. 144 EAC) y protección civil (art. 132 EAC). Se refiere en este sentido a la abundante legislación autonómica existente en estas materias, así como a las medidas tributarias adoptadas por varias Comunidades Autónomas. Entre otras, se cita el caso de la Ley foral de Navarra 24/2012, de 26 de diciembre, reguladora del impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica, norma declarada inconstitucional por la STC 110/2014 , de 26 de junio, por contravenir el art. 6.2 LOFCA, con relación al impuesto del mismo nombre creado por la Ley 15/2012.
Tras citar varios tributos autonómicos y jurisprudencia constitucional referida a éstos, se centra en defender la no coincidencia entre el hecho imponible del impuesto catalán sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear con el hecho imponible del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Comienza en este punto recordando que el art. 157.l b) CE y los arts. 6 y 9 LOFCA reconocen el poder de las Comunidades Autónomas para establecer tributos propios, con cita de jurisprudencia de este Tribunal en relación con el poder tributario autonómico (entre otras, STC 96/2013 , de 23 de abril, FJ 5). Destaca asimismo que el art. 6.2 LOFCA no tiene por objeto impedir que las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios sobre materias o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, lo que conduciría a negar, en la práctica, la posibilidad de que se creen nuevos impuestos autonómicos, sino que “lo que el art. 6.2 prohíbe, en sus propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente” (STC 37/1987 , de 26 de marzo, FJ 14), tal y como se ha reiterado, entre otras, en la STC 122/2012 , de 5 de junio, FJ 3), debiendo además tener en cuenta la finalidad, fiscal o extrafiscal, de las figuras tributarias a comparar.
Seguidamente, y tras referirse a la doctrina constitucional acerca de la finalidad extrafiscal de los tributos y su papel en el examen de la posible equivalencia del art. 6.2 LOFCA, se refiere a las diferentes iniciativas en el ámbito de la fiscalidad energética, con cita de propuestas del Derecho de la Unión Europea y con una extensa referencia al papel de los impuestos ambientales. Esto le lleva a concluir que ambos tributos tienen finalidades extrafiscales, si bien éstas son diferentes, de manera que “el impuesto estatal se preocupa de la capacidad económica mediante la producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear y de los aspectos medioambientales del residuo nuclear (combustible nuclear gastado), mientras que el impuesto autonómico se centra en la protección civil y el riesgo medioambiental previo”. En definitiva, “lo que grava la Ley 12/2014 no es tanto la producción de la energía —la realización de una actividad—, como el riesgo que ésta entraña en relación con la salud y el medio ambiente, ya que precisamente el hecho imponible se califica por el riesgo que implica la realización de la actividad productiva”; se gravaría así el peligro de contaminación potencial al que debe hacerse frente y los gastos para mitigar ese riesgo como sucede en el ámbito de la protección civil, con el gravamen previsto en la Ley catalana 4/1997, que fue declarado constitucional, sin enmienda alguna, por el Tribunal Constitucional en la STC 168/2004 . La finalidad extrafiscal se muestra, en fin, con la afectación de los ingresos que prevé el artículo 22 de la norma.
El Pleno, por providencia de 10 de septiembre de 2015, acordó incorporar a los autos los escritos presentados por la Abogada de la Generalitat y el Letrado del Parlament de Cataluña y, atendida la solicitud de levantamiento inmediato de la suspensión acordada contenida en esos escritos, otorgar al Abogado del Estado un plazo de cinco días para que expusiera lo que estimara procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
Evacuado el trámite conferido, el Pleno del Tribunal dictó el Auto de 1 de diciembre de 2015, acordando levantar la suspensión de los arts. 1.1 c); y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear.
El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es determinar si el impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear, regulado en los arts. 1.1 c); y 21 a 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre (Ley 12/2014, en adelante), vulnera el art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en adelante).
Para resolver la controversia, debemos recordar de forma sucinta la doctrina de este Tribunal acerca del límite contenido en el art. 6.2 LOFCA, de acuerdo con cuyo tenor “[l]os tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”.
La doctrina acerca del art. 6.2 LOFCA ha sido recogida en numerosas resoluciones de este Tribunal, entre otras muchas, las SSTC 122/2012 , de 5 de junio (sobre el impuesto sobre grandes establecimientos comerciales de Cataluña), 210/2012 , de 14 de noviembre (sobre el impuesto sobre depósitos bancarios de Extremadura), o, más recientemente, en las SSTC 30/2015 , de 19 de febrero; 107/2015 , 108/2015 y 111/2015 , todas de 28 de mayo, y 202/2015 , de 24 de septiembre, todas ellas referidas a diferentes impuestos autonómicos sobre depósitos en entidades de crédito.
En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se confrontan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo (SSTC 210/2012 , FJ 4; y 53/2014 , de 10 de abril, FJ 3 a)]. En este examen debe tenerse en todo caso presente que cabe gravar desde distintas perspectivas la misma actividad, como también reiteramos, por ejemplo, en la STC 210/2012 (al comparar el impuesto sobre depósitos establecido por la Comunidad de Extremadura y el impuesto sobre actividades económicas). Y ello porque, como tantas veces hemos reiterado, “habida cuenta de que la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales, ello conduciría ... a negar en la práctica la posibilidad de que se creen, al menos, por el momento, nuevos impuestos autonómicos” (STC 37/1987 , de 26 de marzo, FJ 14). En razón de esta premisa, la interpretación de los límites contenidos en el art. 6 LOFCA deberá respetar la existencia de un espacio fiscal propio de las Comunidades Autónomas y, en particular, tener en cuenta las competencias en materia tributaria asumidas por las Comunidades Autónomas, y en concreto, por la Comunidad Autónoma de Cataluña en virtud del art. 203.5 de su Estatuto de Autonomía. Ahora bien, todo ello teniendo en cuenta que las prohibiciones de equivalencia lo que pretenden evitar es, en suma, que se produzcan dobles imposiciones no coordinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio de poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de “un sistema” tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE [entre otras, SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 4; 19/2012 , de 15 de febrero, FJ 3 b); 210/2012 , FJ 4; y 53/2014 , FJ 3 a)].
Asimismo, entre los elementos a comparar entre los tributos en liza se encuentra lógicamente la posible concurrencia de fines extrafiscales en el tributo o, en alguno de sus elementos. Ahora bien, para que dicha finalidad extrafiscal pueda tener consecuencias en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre efectivamente reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo (SSTC 289/2000 , de 30 de noviembre, FJ 5; y 122/2012 , FJ 4, entre otras). Por ello, el dato de que la recaudación prevista por el tributo se encuentre afectada a una finalidad en concreto puede tener relevancia en el examen de equivalencia, si bien en términos sólo relativos, pues tal afectación “no es más que uno de los varios indicios —y no precisamente el más importante— a tener en cuenta a la hora de calificar la verdadera naturaleza del tributo, esto es, de determinar si en el tributo autonómico prima el carácter contributivo o una finalidad extrafiscal” [STC 53/2014 , FJ 6 c); con cita de las SSTC 179/2006 , FJ 10, y 60/2013 , FJ 5].
Con carácter general, pueden calificarse de extrafiscales aquellos tributos que persigan, bien disuadir o desincentivar actividades que se consideren nocivas (por ejemplo, para el medio ambiente), bien, en sentido positivo, estimular actuaciones protectoras de determinada finalidad, todo ello sin perjuicio de que la citada finalidad extrafiscal no es incompatible con un propósito recaudatorio, ya que, como reiteramos en la STC 53/2014 , de 10 de abril, FJ 6 c), “de la misma manera que los tributos propiamente recaudatorios, pueden perseguir y de hecho persiguen en la práctica otras finalidades extrafiscales, [STC 19/2012 , de 15 de febrero, FJ 3 a)], difícilmente habrá impuestos extrafiscales químicamente puros, pues en todo caso la propia noción de tributo implica que no se pueda desconocer o contradecir el principio de capacidad económica [SSTC 37/1987 , de 26 de marzo, FJ 13; 221/1992 , de 11 de diciembre, FJ 4); 53/2014 , 6 c); y 60/2013 , de 13 de marzo FJ 3].
A partir de lo anterior, y de acuerdo con el método establecido en el examen de este tipo de controversias, debemos examinar los elementos esenciales del impuesto autonómico sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear, y compararlos con los del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, al objeto de comprobar si son efectivamente equivalentes, en términos que vulneran el art. 6.2 LOFCA, tal y como sostiene la demanda.
Comenzando por el objeto, o naturaleza del impuesto, el autonómico está constituido por “la producción de energía eléctrica de origen nuclear”, de manera que pretende gravar “los riesgos por el impacto y eventual daño en el medio ambiente derivados de la actividad de producción de energía eléctrica de origen nuclear efectuada en el territorio de Cataluña” (art. 21 de la Ley 12/2014).
El hecho imponible del impuesto catalán lo constituye “la utilización de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica, por el efecto que puede tener en el medio ambiente y por el daño que eventualmente puede producir en él” (art. 23 de la Ley 12/2014).
En cuanto a los obligados al pago del impuesto, el tributo catalán designa como sujetos pasivos a “las personas físicas o jurídicas y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que utilizan combustible nuclear para la producción de energía eléctrica” (art. 24 de la Ley 12/2014).
Por último, resta analizar los elementos cuantitativos del impuesto, base imponible y cuota tributaria.
En el caso del impuesto estatal, la base imponible la constituyen “los kilogramos de metal pesado contenidos en el combustible nuclear gastado, entendiéndose como metal pesado el uranio y el plutonio contenidos en el mismo” (art. 17 de la Ley 15/2012); por su parte, “[l]a cuota tributaria será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo impositivo de 2.190 euros por kilogramo de metal pesado” (artículo 17 bis ).
Por lo que se refiere a las finalidades extrafiscales invocadas en los escritos de alegaciones, el impuesto autonómico declara dicha finalidad en el art. 21 de la Ley 12/2014, referido a su objeto. Asimismo, se establece en su artículo 22 la afectación parcial de los ingresos del impuesto “al efecto de atender la financiación de los medios y las actividades y actuaciones de protección civil expresamente destinadas a la disminución, el control y, si procede, la reducción de los riesgos derivados de la actividad gravada”. De su lado, el apartado segundo del mismo precepto, en la nueva redacción establecida por el art. 16 de la Ley 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, que no afecta a la subsistencia del objeto del presente recurso, dispone que “el 10 por 100 de la recaudación efectiva del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear debe ser destinado a nutrir un fondo orientado a fomentar la reactivación económica de las zonas afectadas por actividades de producción de energía eléctrica de origen nuclear, con el fin de promover y mejorar su competitividad y su diversificación económica, de acuerdo con el desarrollo reglamentario que debe llevarse a cabo en los seis meses siguientes a la aprobación de la Ley de medidas fiscales, financieras y administrativas para el 2015”.
En el preámbulo de la Ley estatal 15/2012 se hace también referencia a los costes que genera la energía nuclear, concluyendo que ya que “el Estado debe aportar los recursos necesarios para mantener operativos los planes de emergencia nuclear existentes en cada una de las provincias en las que existen instalaciones nucleares … se considera adecuado el establecimiento de un gravamen sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en las centrales nucleares, así como sobre su almacenamiento en instalaciones centralizadas, al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicha generación”.
El examen anterior permite concluir que existe equivalencia entre ambos tributos.
Comenzando por el examen de la base imponible, que constituye la medida de la realización del hecho imponible, la similitud entre ambas figuras resulta también evidente. Como ha quedado expuesto, si el impuesto autonómico establece como base imponible “el peso de combustible nuclear utilizado … expresado en toneladas” (art. 26 de la Ley 12/2014), el impuesto estatal fija la base en “los kilogramos de metal pesado contenidos en el combustible nuclear gastado, entendiéndose como metal pesado el uranio y el plutonio contenidos en el mismo” (art. 17 de la Ley 15/2012). En ambos impuestos, la base imponible la constituye el peso del combustible nuclear gastado, medido en toneladas en el caso del impuesto catalán y en kilogramos de metal pesado en el caso del impuesto estatal.
En este caso, en los términos examinados, la coincidencia entre los elementos esenciales permite concluir no sólo que se grava la misma actividad, sino que se hace también desde la misma perspectiva, sin que obste a la anterior conclusión la parcial afectación de su recaudación a la necesidad de financiar actuaciones de protección civil que, en todo caso, sería esencialmente coincidente en ambos tributos. No se trata ahora, como se afirma en el escrito de la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, de un supuesto similar al decidido en la STC 60/2013 , FJ 4, en el que se descartó la inconstitucionalidad del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, en su modalidad de gravamen sobre las “actividades cuyas instalaciones emiten a la atmósfera dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno o cualquier otro compuesto oxigenado del azufre o del nitrógeno” previsto en el art. 2.1 a) de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 16/2005. Allí establecimos, efectivamente, que cabe gravar la misma actividad desde dos perspectivas diferentes, concluyendo que no había coincidencia entre el tributo autonómico y el impuesto especial sobre la electricidad, regulado por la Ley 38/1992 de impuestos especiales.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4292-2015.
La opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia justifica la inconstitucionalidad del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear establecido como tributo propio por la Comunidad Autónoma de Cataluña —mediante la Ley 12/2014, de 10 de octubre— en que al fijar un hecho imponible idéntico al del impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, regulado en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, se infringe el art. 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA).
La autonomía política sin autonomía financiera es una quimera. La Constitución española tomó una decidida apuesta por conformar a España en un Estado que “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas” (art. 2 CE), estableciendo que el ejercicio de ese derecho a la autonomía implica el acceso al autogobierno de las comunidades autónomas (art. 143.1 CE), para lo que gozan “de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses” (art. 137 CE). La efectividad material de ese diseño territorial solo puede entenderse con el necesario complemento instrumental que supone la garantía establecida en el art. 156.1 CE de que “[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias…” y con la constitucionalización de sus recursos financieros, entre los que se incluyen la posibilidad de establecer “[s]us propios tributos, tasas y contribuciones especiales [art. 157.1 b) CE].
Ciertamente, el art. 157.3 CE establece que mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras autonómicas y las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado. En atención a ello, la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas ha venido siendo considerada por la jurisprudencia constitucional una norma que, integrando el bloque de la constitucionalidad, delimita las competencias financieras autonómicas (entre otras, STC 30/2015 , de 19 de febrero, FJ 3). Ahora bien, el contenido del art. 6.2 LOFCA, que prohíbe que las comunidades autónomas establezcan tributos que recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado —como también el del art. 6.3 LOFCA, que establece esa misma prohibición en relación con los tributos locales—, si bien es un parámetro de control de constitucionalidad, por formar parte del bloque de la constitucionalidad, no deja de ser una norma desarrollada por el poder constituido. Por tanto, la interpretación del art. 6.2 LOFCA y el control de constitucionalidad que deriva del mismo debe hacerse atendiendo de manera principal al espíritu de respeto a la autonomía financiera que el poder constituyente otorgó a las comunidades autónomas para evitar que el ejercicio de sus competencias quedara mediatizado y vaciado de contenido por el eventual control que sobre su capacidad tributaria pudiera desarrollar el Estado central bien a través de la creación de tributos estatales bien a través de la creación de tributos locales.
Entiendo que ese fue el espíritu que informa la antigua jurisprudencia del Tribunal sobre el particular cuando en la configuración de la organización territorial del Estado, la Constitución, los Estatutos de Autonomía y otras normas constitutivas del bloque de la constitucionalidad en la materia se consideraban un marco dinámico en el que desarrollar esas relaciones organizativas, y no, como parece estar consolidándose en la última jurisprudencia generada por el Tribunal, un corsé estático limitativo que aparentemente favorece soluciones recentralizadoras, alejadas de la satisfacción de las legítimas expectativas evolutivas de las nacionalidades y regiones que componen el Estado español en cuanto a las posibilidades de suficiencia financiera para afrontar el costo de prestaciones sociales expansivas coherentes con los estándares de un Estado social y del bienestar cada vez más exigentes.
En ese sentido, me parece necesario asumir no solo las palabras reproducidas de una manera ritual, como puede pensarse, en mi opinión, que ocurre en la más reciente jurisprudencia, sino también el profundo fundamento de respeto a la autonomía del poder tributario autonómico de la inicial jurisprudencia constitucional en la materia, representada por resoluciones como la STC 37/1987 , de 26 de marzo, relativa a la creación del impuesto sobre tierras infrautilizadas, que el marco de la Ley 8/1984, de 3 de julio, de reforma agraria de Andalucía; después reproducida en la STC 186/1993 , de 7 de junio, en relación con el impuesto de dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento de la Ley 1/1986, de 2 de mayo, de regulación de las dehesas de Extremadura.
En conclusión, me parece preciso que en el análisis de controversias constitucionales como la que se plantea en el presente recurso de inconstitucionalidad se abandone el acrítico mecanicismo comparativo entre hechos imponibles, en el que a mi juicio se incurre por parte de la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, y, retomando el espíritu de la antigua jurisprudencia constitucional, se proceda a realizar esa labor comparativa vinculada con el fundamento del reconocimiento constitucional originario del poder tributario autonómico. En ese marco, me parece que son determinantes dos principios: (i) el carácter restrictivo con el que debe ser analizada la presunta identidad de hechos tributarios en aras de evitar un vaciamiento del poder tributario autonómico; y (ii) la prestación de una especial atención en ese análisis comparativo a las eventuales finalidades extrafiscales y de satisfacción de competencias propias del poder autonómico.
Ya expuse en el Voto particular formulado a la STC 53/2016 , de 17 de marzo, mi preocupación por la trivialización en que, a mi juicio, incurre la reciente jurisprudencia constitucional del derecho al medio ambiente consagrado en el art. 45 CE. Nuevamente debo insistir en esa inquietud. El art. 45 CE impone al Estado que en la protección al medio ambiente se acuda al instrumento más radical con el que cuenta, como es su poder sancionador, apelando incluso a las sanciones penales (art. 45.3 CE). En coherencia con ello, no puedo compartir una lectura de la Constitución que no asuma la posibilidad de que el poder tributario, incluido el autonómico, intervenga como un instrumento más de protección medioambiental.
La STC 289/2000 , de 30 de noviembre, declaró la nulidad de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, entre otras las de generación eléctrica, con el argumento de que, a pesar de que era expresa la finalidad extrafiscal de protección medioambiental, el análisis de la estructura del impuesto no permitía llegar a esa conclusión, ya que su hecho imponible lo constituía la titularidad de elementos patrimoniales afectos a la realización de las actividades que integran el objeto del tributo, que ya estaba gravado por el impuesto de bienes inmuebles (FJ 5). A la misma conclusión se llegó en la STC 179/2006 , de 13 de junio, en relación con la Ley de la Asamblea de Extremadura 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la producción y transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente.
No fue muy diferente la respuesta que se dio en las SSTC 196/2012 , de 31 de octubre, FFJJ 3 y 4, y 60/2013 , de 13 de marzo, FFJJ 5 y 6, cuando se declaró la nulidad de los impuestos a la producción termonuclear de electricidad y de almacenamiento de residuos nucleares en las Leyes de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre; y 16/2005, de 29 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente, cuando a partir de un mero análisis formal de la concreta selección de la producción bruta de electricidad y del almacenaje de residuos como bases imponibles en la configuración tributaria de sendos impuestos, se concluía que eran tributos que no permitían apreciar una verdadera finalidad extrafiscal de gravar la actividad contaminante y los riesgos para el medio ambiente, por lo que eran inconstitucionales al gravar el mismo hecho imponible que el impuesto de actividades económicas.
Las escasas ocasiones en que se ha confirmado la constitucionalidad de impuestos autonómicos con fines extrafiscales total o parcialmente medioambientales han sido el ATC 456/2007 , de 12 de diciembre, en relación con la Ley del Parlamento de Andalucía 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, en lo relativo al impuesto sobre depósito de residuos radioactivos, en que se concluyó que los elementos esenciales de la configuración de ese tributo, frente al del impuesto de actividades económicas, ponían de manifiesto la prevalencia de esa finalidad extrafiscal medioambiental; la STC 122/2012 , de 5 de junio, en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2000, de 29 de diciembre, del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales, en que también se consideró acreditada la prevalencia de fines extafiscales, entre otros, medioambientales; y la STC 60/2013 , de 13 de marzo, FJ 4, en relación con el impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, en su modalidad de gravamen sobre las actividades cuyas instalaciones emiten a la atmósfera dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno o cualquier otro compuesto oxigenado del azufre o del nitrógeno, establecido en la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 16/2005, de 29 de diciembre. En este último caso, se hizo una especial incidencia en el hecho de que lo sometido a tributación no era la mera actividad de producción eléctrica, ya gravada por el impuesto especial sobre la electricidad, sino la emisión a la atmosfera de elementos contaminantes.
Con estos precedentes, debo admitir que podría resultar previsible la solución mantenida por la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia. Sin embargo, me resulta llamativa, como hice constar en infructuoso énfasis en la deliberación, la nula atención que se ha dispensado a rebatir la alegada finalidad extrafiscal medioambiental del impuesto autonómico impugnado, como si hubiera dejado de ser un elemento relevante o referencial en el análisis de constitucionalidad, desplazado por la mera técnica comparativa de hechos imponibles.
En todo caso, más allá de esto, no puedo ocultar mi desaliento por el hecho de que, si bien la jurisprudencia constitucional alcanzó en determinados momentos un nivel de disidencia notable cuando se abordaban estas cuestiones, pues habitualmente se registraban numerosos Votos particulares discrepantes que eran favorables a dejar un espacio a los tributos autonómicos con fines extrafiscales medioambientales (así, la STC 289/2000 contó con los Votos particulares de los magistrados García Manzano, González Campos y Casas Baamonde; y la SSTC 179/2006 , de los magistrados Casas Baamonde, Sala Sánchez, Pérez Vera y Pérez Tremps); ahora compruebo que mi vencimiento se ve agravado por la soledad, en la que me creo obligado a seguir defendiendo que la Constitución, más allá de eventuales semejanzas de hechos imponibles con tributos con otras finalidades fiscales o extrafiscales, no impide que la causa de la protección medioambiental también puede ser abordada con instrumentos impositivos.
Un, a mi juicio, mecánico y acrítico análisis comparativo entre los tributos, al que antes me he referido, ha llevado a la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia a concluir que el impuesto estatal y el autonómico son equivalentes. Así, se afirma la común coincidencia entre (i) el hecho imponible, ya que, a pesar de su formal distinción entre “producción de combustible nuclear gastado” —tributo estatal— y “utilización de combustible nuclear” —tributo autonómico—, ambas se refieren a la utilización de la energía nuclear para la generación de electricidad; (ii) la base imponible, pues en ambos casos la constituye el peso del combustible nuclear gastado, medido en toneladas en el caso del impuesto catalán y en kilogramos de metal pesado en el caso del impuesto estatal; (iii) los tipos impositivos, de 800.000 €/tonelada en el caso del impuesto catalán y de 2.190 €/kg de metal pesado en el caso del impuesto estatal; y (iv) la misma finalidad tributaria.
El tributo autonómico impugnado tiene una finalidad extrafiscal medioambiental y de protección civil diferenciada del estatal.
Por el contrario, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, justifica la creación del impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica vinculándolo expresamente a los costes de la asunción de responsabilidades derivadas de los aspectos específicos que inciden en dicha generación eléctrica, “tales como la gestión de los residuos radiactivos generados y el uso de materiales que pueden ser utilizados para fines no pacíficos” o a la necesidad de que “el Estado debe aportar los recursos necesarios para mantener operativos los planes de emergencia nuclear existentes en cada una de las provincias en las que existen instalaciones nucleares”. En coherencia con ello afirma la exposición de motivos de esta ley que “se considera adecuado el establecimiento de un gravamen sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en las centrales nucleares … al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicha generación”.
La finalidad extrafiscal medioambiental y de protección civil aparece confirmada por la configuración de sus elementos esenciales constitutivos del impuesto.
La prevalencia de esta finalidad extrafiscal se pone también de manifiesto en el articulado que desarrolla los elementos del tributo autonómico. Así, el art. 21 de la Ley 12/2014, de 10 de octubre, al definir el objeto del impuesto, introduce esa finalidad señalando que “es gravar los riesgos por el impacto y eventual daño en el medio ambiente derivados de la actividad de producción de energía eléctrica de origen nuclear efectuada en el territorio de Cataluña”. Se insiste en ello en el artículo 23 cuando en la delimitación del hecho imponible se establece que es la utilización de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica, “por el efecto que puede tener en el medio ambiente y por el daño que eventualmente puede producir en él”. Del mismo modo, el artículo 22 establece un principio de afectación, en su apartado 1, a “atender la financiación de los medios y las actividades y actuaciones de protección civil expresamente destinadas a la disminución, el control y, si procede, la reducción de los riesgos derivados de la actividad gravada”; y en su apartado 2, “a crear un fondo orientado a fomentar el reequilibrio territorial de las zonas afectadas por actividades de producción de energía eléctrica de origen nuclear, con el fin de promover y mejorar su competitividad y su diversificación económica”. En coherencia con la afectación prevista en el artículo 22.1, la disposición adicional segunda modifica el gravamen de protección civil a la producción de energía eléctrica previsto en la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, que fue declarado constitucional por la STC 168/2004 , de 6 de octubre, para incluir la actividad de las centrales nucleares exenta de dicho gravamen.
La afirmación de los fines medioambientales del impuesto impugnado podría aparecer desacreditada, en los términos en los que ya se afirmó en las ya citadas SSTC 196/2012 , FJ 3; y 60/2013 , FJ 5, en relación con los impuestos a la producción termonuclear de electricidad establecidos en Castilla-La Mancha, y que parece es el criterio latente en la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, en que la selección del hecho imponible recae en “la utilización de combustible nuclear para la producción de energía eléctrica” (art. 23) y la base imponible queda constituida “por el peso de combustible nuclear utilizado en el período impositivo, expresado en toneladas”. A la identidad de esos dos elementos se le da una predominante relevancia por la opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia en el análisis comparativo que efectúa con el impuesto estatal, en tanto que su hecho imponible se configura con “la producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear” (art. 15.1 de la Ley 15/2012) y su base imponible con “los kilogramos de metal pesado contenidos en el combustible nuclear gastado” (art. 17.1).
Sin perjuicio de ello, insisto en que la concreta selección del hecho y de la base imponibles en el impuesto autonómico no puede tener esa pretendida eficacia excluyente de la finalidad extrafiscal medioambiental. En primer lugar, como ya se hiciera expreso en el Voto particular antes mencionado formulado a la STC 179/2006 , porque, acreditada la finalidad extrafiscal del tributo, una eventual defectuosa selección del hecho imponible “no puede erigirse en canon de constitucionalidad por la elemental razón de que a este Tribunal no le corresponde emitir juicios de técnica legislativa (por todas, STC 37/2002 , de 14 de febrero, FJ 6)”. En segundo lugar, porque estimo que es absolutamente convincente y que forma parte de la lógica normativa la justificación que se da en la exposición de motivos de la normativa impugnada para avalar esa selección, cuando se afirma que en el caso de la producción eléctrica de origen nuclear, al no existir un riesgo medioambiental directamente vinculado a la producción, sino a eventuales incidencias en dicho proceso, el hecho imponible se configura por la propia utilización del combustible nuclear, frente a lo que se hace con el impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria, incluyendo la producción de generación eléctrica que no sea de origen nuclear. En efecto, creo que a estas alturas, conocidos determinados incidentes nucleares como los sucedidos en las centrales nucleares de Chernóbil y de Fukushima, no puede dudarse de los riesgos inherentes a este tipo de actividad tanto por su potencial incidencia sobre el medio ambiente como en las actuaciones de planificación en materia de protección civil. De ese modo, no puede entenderse como arbitraria o ilógico el seleccionar como hecho y bases imponibles un concreto acto que está en inmediata conexión con la finalidad extrafiscal perseguida. A esa misma conclusión se llegó, por ejemplo, en la STC 168/2004 , cuando, al enjuiciarse la constitucionalidad del gravamen de protección civil a la producción de energía eléctrica previsto en la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, se argumentó que, si bien era un gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma, “claramente se deduce que el objeto del gravamen no son dichos elementos patrimoniales, sino el riesgo potencial de las actividades e instalaciones allí mencionadas” (FJ 10).
La finalidad extrafiscal medioambiental responde el ejercicio de competencias autonómicas.
En efecto, en la actualidad existen en España 6 centrales nucleares, dos de ellas con dos reactores, lo que supone un total de 8 reactores nucleares de producción eléctrica. Tres de esos reactores están en la Comunidad Autónoma de Cataluña, concentrados en la provincia de Tarragona, lo que implica que el 37,5 por 100 de los reactores de toda España están en el territorio de esta Comunidad Autónoma. Esa cifra aumenta al 40 por 100 si el análisis se hace tomando en consideración la potencia eléctrica. Como gustaba decir a juristas clásicos intentando superar concepciones formalistas, res ipsa loquitur : los hechos hablan por sí mismos.
SAP Guipúzcoa 77/2016, 12 de Abril de 2016
SAP Pontevedra, 4 de Octubre de 2002