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Timestamp: 2020-05-25 14:06:37
Document Index: 350449156

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 308', 'artículo 89', 'artículo 173', 'artículo 93', 'artículo 86', 'artículo 89', 'artículo 89', 'artículo 173', 'artículo 59', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 158', 'artículo 294', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 158 del 28/04/2005
Dictamen : 158 del 28/04/2005
Cargo: Ministro de Trabajo y Seguridad Social
C-158-2005
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-1104-2004 del 07 de octubre del 2004, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo realizado por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional en contra de don XXX cédula de residencia N° XXX, pensionado del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; así como de la resolución final N° DNP-MT-M-8750-2004 de la Dirección Nacional de Pensiones. Lo anterior, en razón de que - a su entender - la Procuraduría General de la República es el órgano encargado de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, de conformidad con el artículo 173, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública.
En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que en el presente caso, no sólo se ha partido de premisas erróneas sobre el papel o intervención que le otorga el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Procuraduría General, sino que acorde con lo que se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto, nunca se cumplió con el procedimiento administrativo requerido al efecto (artículo 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública).
Del expediente administrativo sin numeración que se nos anexa, de XXX, se logran extraer los siguientes hechos de interés para la debida resolución de este asunto.
1. El 26 de agosto de 1999, el señor XXX presentó ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JPJMN), solicitud de pensión por sucesión con fundamento en la Ley N° 7531 del 10 de julio de 1995, ante la muerte acaecida a su esposa XXX el 05 de mayo de 1999 (folio N° 1 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
2. Con fundamento en la ley N° 2248 del 05 de setiembre de 1958, por resolución de la JPJMA N° 5327, adoptada en sesión ordinaria N° 023-2001 de las 14:00 horas del 28 de marzo del 2001; se determinó otorgarle a XXX la pensión solicitada, así como trasladar el expediente a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (DNPMTSS) para su aprobación, según artículo 89 ley N° 7531 (folios N° 44 a 49 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
3. Por resolución DNP-M-DE-5380-2001 de las 10:00 horas del 04 de junio del 2001, la DNPMTSS decide otorgar la pensión en referencia con base en la citada ley N° 7531 (folios N° 56 a 58 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
4. Con nota del 27 de julio del 2001, se presenta ante la JPJMN recurso de apelación contra la indicada resolución de la DNPMTSS, por no estar de acuerdo con el monto de pensión asignada (folio N° 66 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
5. Mediante resolución N° 651 de las 08:35 horas del 02 de abril del 2003 del Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, Segundo Circuito Judicial de San José, dictada en condición de jerarca impropio; se determina revocar la referida resolución DNP-M-DE-5380-2001 y en su lugar confirmar la citada N° 5327 de la JPJMN (folios N° 101 a 106 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
6. Ante denuncia formulada el 13 de octubre del 2003 por la señora XXX ante el Cónsul General de Costa Rica en Chile; la Junta Directiva de la JPJMN tomó el acuerdo N° 77-2003 del 15 de octubre del 2003, según el cual: “Recibido el oficio CGCRS:132-03 remitido el Msc. Ubaldo García Ruíz, Ministro Consejero y Cónsul General de Costa Rica en Santiago de Chile, adjuntado denuncia en contra del Sr. XXX, cédula de identidad chilena N° XXX, la Junta Directiva acuerda: Trasladar al Departamento de Concesión de Derechos para que en asocio con el Departamento Legal y la Auditoría Interna procedan a realizar la verificación e investigación correspondiente. Asimismo, informar al Consulado en mención del procedimiento acordado. ACUERDO FIRME.” (folios N° 1 y 2 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
7. Por acuerdo firme N° 4 de la sesión ordinaria N° 29-2004 del 28 de abril del 2004, la JPJMN determina autorizar a la Dirección Ejecutiva a instalar el órgano director del procedimiento, con la finalidad de que se inicie estudio de la referida denuncia y se brinde el dictamen correspondiente, ordenando como medida precautoria la suspensión de la pensión a partir de marzo del 2004 (folio N° 36 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
8. Con base en dicho acuerdo, mediante oficio DE-514-05-04 del 03 de mayo del 2004, el Director Ejecutivo de la JPJMN designa órgano director, al Jefe del Departamento de Concesión de Derechos de dicha institución (folio N° 43 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
9. Por oficio DCD-225-05-2004, de 10 de mayo del 2004 -aparentemente notificado a tercera persona el 12 de mayo del mismo año, según anotación al margen superior derecho (no se levantó acta de constancia)-, se comunicó al señor XXX la tramitación de la investigación en su contra y se le citó a comparecer a las diez horas del 14 de mayo del 2004, ante el Departamento Legal de la citada Junta (Folios 44 a 48 Ibídem)
10. A la audiencia compareció su hijo XXX, con poder generalísimo y sin límite de suma, pues su padre se encontraba fuera del país (acta de folio 49 y copia de la cédula de folio 50).
11. Por Recomendación Final REC-001-2004 de las 08:00 horas del 18 de mayo del 2004, el referido órgano director recomienda remitir los antecedentes a la DNPMTSS, “para que en ejercicio de la competencia asignada por ley, valore la apertura de los procedimientos de lesividad o nulidad absoluta; así como mantener la suspensión de la pensión y del trámite de pago de diferencias adeudadas” (folios N° 58 a 62 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
12. Mediante Acuerdo firme N° 3 de la sesión ordinaria N° 39-2004 del 26 de mayo del 2004, la Junta Directiva de la JPJMN acoge la referida recomendación (folio N° 63 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
13. Por oficio DNP-0733-2004 del 03 de junio del 2004 de la DNPMTSS, se remite a la Subdirección Nacional de Pensiones el expediente de XXX, para su estudio y recomendación según oficio DCD-279-05-04 del 28 de mayo del 2004 del referido Departamento de Concesión de Derechos (folios N° 64 a 66 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
14. Con resolución DNP-MT-M-8750-2004 de las 09:00 horas del 14 de julio del 2004, la Dirección Nacional de Pensiones determina - en lo que interesa - aprobar la citada recomendación REC-001-2004, así como trasladar el expediente al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social con la recomendación de que se proceda con el proceso de nulidad absoluta, evidente y manifiesta ante la Procuraduría General de la República, lo cual se concreta con oficio si foliar N° DNP-925 del 02 de julio del 2004 (folio N° 67 a 72 del expediente de XXX, según certificación de la Dirección Nacional de Pensiones de las 10:32 horas del 29 de junio del 2004).
A continuación, puntualizaremos las omisiones o bien los quebrantamientos de formalidades esenciales en las que se incurrió.
Con base en las consideraciones jurídicas expuestas, y en atención al tenor literal del artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, resulta claro que el dictamen de la Procuraduría General o de la Contraloría General, debe ser previo a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General.
III.- El órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo de rigor es el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, no la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
No podemos emitir dictamen favorable por existir, entre otros, un vicio flagrante en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento administrativo que se nos somete a conocimiento, según explicaremos a continuación.
De conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, se ha determinado que el órgano competente para tomar la decisión final, como máximo jerarca administrativo, es el que debe nombrar al órgano director e iniciar así el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa.
Analicemos entonces con detenimiento la participación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y de la Dirección General de Pensiones, en el reconocimiento de derechos pensionísticos.
La ley Nº 7531 de 10 de julio de 1995, dispone que la administración del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional estará a cargo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional - ente público con personalidad jurídica distinta a la del Estado, que ha sido plenamente reconocido por la propia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al hacerle responsable directamente, con total prescindencia del Estado, respecto a varios recursos de amparo declarados con lugar en esa sede jurisdiccional (Véase la resolución Nº 2002-1116 de las 12:55 horas del 1º de febrero del 2002, por la que se aclara el Voto Nº 7355-00 de las 15 horas del 22 de setiembre de 1999) -, bajo la supervisión y el control de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (artículo 93).
Ante las gestiones formuladas por los administrados interesados, es la Dirección Ejecutiva de dicha Junta la que concreta la instrucción del expediente y emite la respectiva recomendación a la Junta Directiva, para que ésta resuelva en forma razonada acoger o denegar el derecho (artículo 86). Posteriormente, el expediente es remitido a la Dirección Nacional de Pensiones, quien dentro del plazo de un mes calendario contado a partir del recibo del expediente (artículo 89), debe emitir la resolución final que corresponda, motivo por el cual la Sala Constitucional ha estimado que el acto que aprueba la revisión de una pensión a cargo del Régimen del Magisterio Nacional, es un acto administrativo complejo, que requiere la confluencia de las voluntades expresamente emitidas en las resoluciones de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y la Dirección Nacional de Pensiones; por lo que las resoluciones de la primera, por sí mismas, no devienen en actos administrativos eficaces, es decir, no tienen efectos priopios (En ese mismo sentido, véase entre otras muchas, la resolución Nº 2001-07111 de las nueve horas con veintidós minutos del veinte de julio del dos mil uno, de la misma Sala Constitucional).
De todo lo anterior fácilmente se infiere que el órgano constitucional competente para ordenar tanto la apertura de un procedimiento ordinario tendente a declarar una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una pensión del Régimen de reparto del Magisterio Nacional, como para resolverlo en definitiva, es el Ministro de Trabajo y Seguridad Social; esto por dos razones fundamentales: 1) por ser la Dirección Nacional de Pensiones un órgano desconcentrado que integra la estructura de ese ministerio, y 2) porque en materia de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, dicho órgano ministerial es el que emite la resolución final (artículo 89 de la ley N° 7531 del 10 de julio de 1995) (Véanse al respecto los pronunciamientos C-280-2003 de 19 de setiembre de 2003 y OJ-058-2004 de 14 de mayo de 2004).
Por consiguiente, el acto que se requiere para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, por ser éste, en los términos expuestos, el máximo jerarca administrativo, y no la referida Junta; situación que es admitida por la propia Junta al remitir este asunto al Ministerio de Trabajo, para que en ejercicio de la competencia asignada por ley, valorara la apertura de los procedimientos de lesividad o nulidad absoluta.
Es más, con ocasión de la reforma al artículo 173 de la Ley General por Ley No. 7871 de 21 de abril de 1999, este Órgano Asesor emite una directriz -PGR 1207-2000 de 16 de agosto de 2000- a los Jefes de los Departamento Legales de las instituciones públicas, que define claramente las competencias en la materia. En lo que interesa se señala:
"(...) 9.- De la relación de ambos artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un lado, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración del Estado), y por otro, los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro) el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo, correspondiéndole al Ministro el nombramiento del órgano director. En aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. (...)
(...) 11. - De la lectura de lo numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, se trata de una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). En este caso, corresponderá al órgano superior constitucional del cual forma parte el órgano desconcentrado, declarar la nulidad." (Lo subrayado es nuestro).
Insistimos que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud del cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación de un acto en ese administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (art. 59 de la Ley General de la Administración Pública).
IV.- Ausencia total del procedimiento administrativo ordinario para declarar la referida nulidad.
Según explicamos, el artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial, que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas; procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.
Tal y como lo ha advertido en otras oportunidades esta Procuraduría General, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa inicial por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director -debidamente designado por el órgano competente al efecto- debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respectivo expediente que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que se advierta de las posibles consecuencias jurídicas de su anulación (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).
Ahora bien, del análisis del expediente administrativo se desprende claramente que en el caso subexámine, el procedimiento seguido por incoación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, no puede catalogarse de ningún modo como un procedimiento ordinario al tenor de lo dispuesto en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y mucho menos que haya sido instaurado con el objeto de declarar una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pues está desprovisto de todas las formalidades sustanciales y principios constitucionales que configuran el debido proceso. Todo pareciera indicar que se trata más bien de una investigación preliminar que en nada puede sustituir aquél otro procedimiento legalmente exigido.
Insistimos en que la propia Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional remitió este asunto a conocimiento de la Dirección Nacional de Pensiones -órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo- para que en ejercicio de la competencia asignada por ley, valorara la apertura de los procedimientos de lesividad o nulidad absoluta; lo cual, evidentemente no ocurrió.
V.- Recomendaciones finales.
Siendo que aún no se tiene debida y formalmente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública, invitamos a la Administración activa consultante a que, con base en los antecedentes del caso en estudio, valore previamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico - artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia los actos administrativos en examen, y determine el procedimiento aplicable para su anulación, ya sea en sede judicial o administrativa.
Consideramos conveniente recordar que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional. Este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, da acceso a la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, y que se da única y exclusivamente cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”; esto es: que dicha nulidad además de absoluta -por disconformidad sustancial con el ordenamiento- sea patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda y sin que se requiera de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (Véase al respecto, entre otras muchas, la resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo de 2003, de la Sala Constitucional).
Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.
En todo caso, de igual manera recomendamos verificar el fiel cumplimento de lo dispuesto en el artículo 294 de la LGAP, en punto a la legalización de los documentos expedidos fuera de Costa Rica que constan sin certificar dentro del expediente.
De igual forma, si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo"(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000), recomendamos la correspondiente foliatura corrida del respectivo expediente administrativo, que viene fragmentado en al menos cuatro partes separadas y sin la debida numeración.
En otro orden de ideas, pedimos expresamente que en casos similares, se nos remita el citado expediente debidamente presentado; esto es, dentro de un folder o carpeta - no sujeto con clips - que permita no sólo garantizar su integridad como documento público, sino facilitar su manejo por parte de este Órgano Superior Consultivo.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que no se han seguido las formalidades previstas por dicho numeral.
En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico -que vence el 4 de junio del presente año- , se enderecen los procedimientos correspondientes.
1) Según se reconoce en nuestro medio, es posible que, previo al inicio de un procedimiento administrativo ordinario, la Administración realice una fase de investigación previa o fase preliminar, mediante la cual se pretende la recopilación de hechos que puedan constituir infracciones o faltas y la identificación de posibles responsables. Dicha investigación constituye una fase preliminar que servirá como base del procedimiento ordinario; su inicio constituye una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de investigación (Véase al respecto, y sobre demás datos acerca de la investigación preliminar, el pronunciamiento C-082-2005 de 24 de febrero de 2005).