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Timestamp: 2020-04-06 00:10:44+00:00
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Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 3', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 72', 'art 23']

Sociologie de l'administration cha complet - Fichier PDF
Sociologie de l'administration cha complet .pdf
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de l'administraton
Cours de M. Dieu
Master 1 Droit menton Sciences Politques
La diversité des approches des réalités administratves
Les questons administratves sont au centre des réfexions politques. Les 4 champs actuels de la
science politque sont la sociologie politque, les relatons internatonales, la science administratve (l'État
en acton), les théories politques et l'histoire des idées.
Dans la revue française de science politque, on ne recense que 3 artcles consacrés à l'objet
administratf et même là, on privilégie encore les grands corps de l'État alors que l'administraton française
recouvre des réalités beaucoup plus larges.
L'objet politque est légitme dans la science politque mais peu étudié. Actuellement, on recense 6
approches principales qui s'intéressent à l'objet administratf :
L'approche juridique : Le droit administratf passe nécessairement par l'étude des phénomènes
administratfs. La formaton des fonctonnaires est très juridique. Prolongement : les insttutons
administratves (organisaton de l'administraton).
L'approche à dominante juridique : La science administratve est le prolongement du droit
administratf.
L'approche à dominante sociologique : la sociologie de l'administraton, la sociologie des
organisatons, la sociologie du travail, la sociologie des professions... L'idée est d'utliser la
méthodologie des sciences sociales (techniques vivantes) et le cadre théorique de la sociologie.
L'approche à dominante historique : forte résonance des problématques actuelles avec des travaux
historiques réalisés il y a longtemps.
Travaux de Pierre LEGENDRE – Histoire de l'administraton française de 1750 à nos jours → 1ère
approche globale de l'histoire de l'administraton. L'administraton est un fragment de l'histoire
Triple perspectve de Legendre :
– « génétque » : l'administraton se développe sous l'acton d'un milieu.
– « morphologique » : évoluton de l'organisaton des fonctons classiques de
l'administraton. État paternel → État providence.
– « systémique » : appréhender l'administraton comme un modèle bureaucratque
L'approche à dominante managériale : développement du management public : ensemble de
questonnements qui privilégient la recherche et la mise en œuvre, au niveau de l'organisaton de
l'État, des méthodes les plus ratonnelles. Ces méthodes sont inspirées de celles appliquées dans le
secteur privé. Henry FAYOL a fait une analyse du ministère des postes, il souligne la difculté pour
l'État de s'inscrire dans une logique de producton, d'où la nécessité de faire évoluer la structure
étatque.
Postulat du management public : metre en œuvre d'une geston à l'image de la geston privée.
Diférences :
Objet de l'actvité (entreprise privée = proft / entreprise publique = intérêt général) +
acton publique = extraverte / acton privée = introverte. Le secteur public n'est pas
évalué selon le proft qu'il réalise mais selon le degré de satsfacton des usagers. On a
du mal à considérer l'usager comme un client.
– Le secteur privé intervient dans un secteur concurrentel alors que le secteur public
bénéfcie d'un monopole de fait. Il n'est jamais concurrencé par le secteur privé. L'État
possède ses propres ressources notamment grâce aux prélèvements obligatoires. Par
essence, il n'est pas fnancé par le privé. L'État détermine les ressources à atribuer
selon les secteurs : il limite, atribue, étend...Toutes ces actons à l'égard du privé ne
sont pas négociables : elles s'imposent au privé. L'État est maître de ses budgets, peut
employer ou non, limiter les investssements et les dépenses... Il est en situaton de
monopole sur son marché. L'État peut toutefois choisir de faire appel au secteur privé.
L'acton publique est régulée en amont (service public, régulaton de l'État...) alors que
l'acton privée est régulée par le bas (investsseurs, marché, entreprises...).
Développement du management public :
– RCB : ratonalisaton des choix budgétaires
– Démarche d'élaboraton du projet
– Démarche d'évaluaton : l'État s'évalue en faisant appel à des audits, il peut également
s'autoévaluer.
Analyse des politques publiques (Jobert et Muller – L'État en Acton): c'est la science de l'État en
acton. C'est une discipline plurielle qui se situe à l'intersecton entre la sociologie des organisatons,
des théories de la bureaucrate et du management public. Quelques auteurs : Pierre MULLER, J.C.
THOENIG, Yves MENY
Plusieurs étapes dans cete analyse (séquentelle) :
– Inscripton d'un problème sur l'agenda public
– Formulaton de solutons à travers des consultatons, des négociatons, des débats...
– Prise de décision : on choisit l'une des solutons proposées
– Mise en œuvre du programme : il faut voir si et comment la décision est concrètement mise
en œuvre. Il y a toujours un pouvoir d'appréciaton discrétonnaire voire d'arbitraire du
décideur (ex: les peines planchers).
– Évaluaton (objectfs ateints, réorientaton, poursuite de l'acton...). Le problème, c'est que
l'évaluaton est essentellement administratve (inspectons) → pas de neutralité.
– Devenir de l'acton.
Aujourd'hui, le terme de politque publique est de plus en plus délaissé. On parle d' « acton
publique », terme qui permetrait de prendre en compte l'ensemble des interactons et tous les
intervenants dans plusieurs domaines. On parle aussi de « gouvernance » : on prend en compte les
acteurs privés et pas seulement les acteurs publics. On s'atache aussi davantage à l'individu. Cete
évoluton de la terminologie accompagne celle de l'État : il négocie, s'adapte, associe les
partenaires (CT, citoyens...), expérimente...
Chapitre préliminaire : Science politque et administraton
A. L a science administratve
Elle apparaît au 19ème siècle sous de larges traits et surtout à partr des années 1960 de manière plus
construite. L'Europe n'a pas inventé la politque mais a inventé l'État, la bureaucrate, l'administraton. Ces
concepts, ces modèles se sont universalisés (notamment grâce à la colonisaton). La science administratve a
bénéfcié du développement du modèle occidental de l'État-naton. Depuis les années 1990, la science
administratve connait un certain déclin dans les universités même si Jacques CHEVALLIER est toujours à la
tête d'un pôle de science administratve à Paris I.
Les prémices du développement de l'État datent de la fn de l'Ancien Régime. Il y a une contnuité
avec la révoluton de 1789 (cf. Alexis de TOCQUEVILLE – L'Ancien Régime et la Révoluton). Au 18ème siècle, la
police est une actvité distncte de la justce, de la diplomate et de la défense. C'est une actvité de
réglementaton, notamment dans le domaine économique.
→ Traité de Police de Nicolas DE LA MARE (1705-1710) → 4 volumes
→ Traité de la police et de la municipalité de Jacques PEUCHET (1789) → il écrit « burocrate »
Se développent ensuite les sciences camérales, surtout en Prusse. Les insttutons administratves
prussiennes sont organisées de manière collégiale, camérale.
Un auteur : Lorenz VON STEIN – Doctrine de l'administraton.
Au début du 19ème siècle, on observe l’émergence d’une approche plus analytque de la science
administratve avec Jean BONNIN, auteur de Principes d’administraton publique, en 1812. Sa démarche est
plus doctrinale, il ne fait pas que décrire mais veut saisir les principes généraux de l’acton administratve. Il
nous explique, avant Durkheim, qu’il faut traiter l’administraton comme une science et va plus loin en
expliquant que cete science est celle des rapports entre la société et les administrés. Sa démarche est
d’appréhender la science de l’administraton comme une science sociale en trant argument des limites de
la science juridique. On trouve dans son ouvrage des appels à mobiliser d’autres savoirs, comme la
statstque. Sa perspectve va se développer dans les facultés de droit, qui se développent au 19e siècle, avec
une orientaton vers le droit administratf. La première chaire de droit administratf est créée à la faculté de
droit de Paris par ordonnance du 21 mars 1819. D’une certaine manière, l’approche de Bonnin va être un
peu éclipsée par ce développement d’une étude simplement juridique de l’administraton.
A la même période, un autre penseur moderne, Alexandre-François VIVIEN publie en 1845 Etudes
administratves, considéré aujourd’hui comme le premier ouvrage de science administratve. Il est le
premier à utliser cete noton de science administratve et la défnit comme l’étude des rapports de
l’administraton avec l'État. Il distngue science administratve et droit administratf qui est l’étude des
rapports de l’administraton avec les citoyens. C’est une approche libérale et contestable, assez militante
aussi : cete science administratve a une dimension sociale, celle de « signaler les vices de
l’administraton et conseiller les réformes que l’intérêt public réclame et que la prudence autorise». Vivien
est un réformiste.
Aujourd’hui ces auteurs ne sont pas très connus, ils n’ont pas eu une vraie postérité, mais ils sont
très importants car ils sont caractéristques d’une approche nouvelle de l’administraton que l’on retrouve
plus tard avec la volonté de créer des écoles de l’administraton, dans la seconde moité du 19 e.
L’administraton doit être un objet de formaton, elle se développe et intervient de plus en plus dans la vie
sociale. En 1849, une École d’Administraton est créée, puis, dans le sillage de la défaite de 1870 et du
traumatsme profond qu’elle a causé (car ce fut plus qu’une défaite militaire, une défaite morale, politque
voire sociétale), l’idée qui va être reprise par Boutmy avec la créaton en 1872 l’École Libre des Sciences
Politques, une école privée dont l’objectf est de former les haut cadres de l’administraton. Elle est aussi le
point de départ des structures universitaires dont la vocaton première est d’être une préparaton d’accès à
la foncton publique d'État que sont les IEP. L’ELSP a eu un rôle de berceau et un rôle important dans la prise
de conscience de la nécessité du développement de la science politque en France.
Une autre initatve intéressante est la créaton dans les années 20 d’une Revue internatonale des
sciences administratves. Cete revue se donne un autre dessein, une vraie ouverture à l’internatonal, avec
une approche comparatve. Pour autant, jusque dans les années 60, on peut considérer que la science
administratve n’a pas de véritable visibilité dans le paysage universitaire en France, elle reste marginale,
même si au début du 20e siècle des travaux précurseurs apparaissent. CHARDON, administrateur, publie en
1912 Le pouvoir administratf. A cete époque, l’administraton n’est pas un pouvoir, elle ne peut pas en être
un. Selon Chardon il y en a pourtant bel et bien un, à côté du pouvoir politque. Le pouvoir administratf est
le pouvoir des bureaux. L’administraton dépasse sa logique d’instrument. Henri FAYOL a une plus grande
postérité. C’est un industriel qui publie en 1917 Administraton industrielle et générale. Le terme
d’administraton est employé diféremment pour les entreprises et pour l'État. On discerne chez Fayol le
point de départ de la sociologie des organisatons. Son nom est indissolublement lié à l’organisaton
scientfque du travail, car il a beaucoup infuencé Taylor. Il a une approche un peu fonctonnaliste. Il
explique que la foncton administratve peut se décortquer en 5 aspects : prévoir, organiser, commander,
coordonner et contrôler. Pour se faire, il préconise des principes : la division du travail, la discipline et la
hiérarchie, une centralisaton. Ces deux auteurs traduisent la vitalité de la science administratve.
Ce développement de la science administratve a été entravé par le droit administratf.
3. L’obstacle du droit administratf
Il a été un obstacle d’autant plus important qu’il se développe considérablement à la fn du 19e, avec
l’essor de l'État de droit. Il ne suft pas de reconnaitre des droits et des libertés, il faut aller au-delà de ces
afrmatons et veiller à ce qu’au quotdien l’administraton les respecte. D’où le développement du droit
administratf qui doit faire en sorte que l’administraton reste subordonnée au droit. En soumetant
l’administraton au droit, on soumet l'État au droit. Le principe de légalité se développe : on considère que
la préservaton des droits et libertés des citoyens nécessite une hiérarchie des normes. La Consttuton est
supérieure à la Loi qui est supérieure aux actes d’applicaton. Les actes de l’administraton doivent être
contrôlés par rapport à la loi, c’est le principe de la légalité. Le citoyen peut saisir le juge administratf si ce
n’est pas le cas, soit le Conseil d'État. Ce juge administratf va produire du droit, comme un législateur
délégué. Le droit administratf est purement jurisprudentel, créé de toute pièce par le juge, au fur et à
mesure des contenteux.
Des manuels et des traités de droit administratfs apparaissent, fn 19 e, comme le grand traité de
Maurice HAURIOU en 1896, ou ceux de Gaston GEZE et de BERTHELEMY en 1900. C’est un droit du
contenteux, le professeur de droit analyse les décisions du juge et en tre des régularités et des
systématsatons qui vont consttuer le droit administratf. L’administraton a le pouvoir d’imposer ses actes,
et lorsqu’elle contracte elle est toujours dans une situaton supérieure à celle de son cocontractant.
Ce développement considérable du droit administratf a empêché le développement de la science
administratve. Le droit administratf est une discipline juridique stratégique qui a une portée politque, il
est le moyen de metre en œuvre la Consttuton de 1789 et ses principes fondamentaux. Au moins jusque
dans les années 60, le droit administratf va reléguer la science administratve dans une positon efacée.
4. L’émergence de la science administratve
Cet efacement va être remis en cause par 4 facteurs importants qui émergent dans la première
moité du 20e siècle.
Le premier est l’interventonnisme public. L'État doit réparer les tragédies provoquées par les
guerres, il doit protéger les plus faibles et leur reconnaitre des droits. L'État ne peut pas faire confance à la
société et va intervenir massivement dans le domaine social, avec la retraite, le droit au travail… Il va
intervenir de plus en plus dans le domaine économique et va devenir tentaculaire, s’occuper de tout. Tout
ceci va provoquer une évoluton des méthodes.
Le deuxième facteur est la difusion des recherches menées aux États-Unis autour du domaine de la
public administraton. Certains auteurs français vont jouer le rôle de passeur, vont traduire les travaux et
vont lire les revues étrangères. Maurice DUVERGER jouera ainsi un rôle important pour la science politque.
Dans le domaine de la science administratve, Maurice CHEVALLIER jouera un rôle important. Les frontères
disciplinaires, géographiques et linguistques sont dépassées pour enrichir la science administratve.
Le troisième facteur de développement de la science administratve est les progrès de la sociologie
dans la première moité du 20e siècle. Elle est regardée avec beaucoup de suspicion par les juristes. La
sociologie développe des méthodes, des concepts. Le savoir de la sociologie commence à être agrégé, avec
la nécessité de dépasser l’approche juridique, qui devient de plus en plus présente à mesure que la
sociologie se développe.
Le dernier facteur est le développement de la science politque qui commence tmidement à faire
des incursions du côté de la science administratve.
Tout ceci va conduire à l'émergence de la science administratve à partr des années 50. Elle va se
développer dans l'enseignement → ouvrages et manuels des années 60 (Traité de Science administratve de
Langrod de 1966 – ouvrages de Roland Drago qui dirige une collecton d'ouvrages de science administratve
chez Armand Collin – Introducton à la science administratve de Gournay). La revue administratve est
lancée en 1948 ainsi que l'Insttut Français des sciences administratves. On est en présence de ce que
Charles Debbasch appelle le « réveil de la science administratve » qui coïncide avec une réelle ouverture de
la science administratve à la sociologie. Cela explique la tentaton de l'ériger en une science sociale à part
entère dans les 70's. C'est une des perspectves retenues par Georges Chevalier dans son ouvrage de
sciences administratves (PUF).
Un autre auteur important à retenir : Gérard Timsit, auteur complexe. L'objectf de Timsit et de
Chevalier est de faire de la science administratve une science sociale, une discipline pluridisciplinaire et
identtaire, ce qui n'est pas antnomique. La science administratve doit faire la synthèse des approches
juridico-politque, gestologique et sociologique. Cela amène Chevalier à essayer de trouver des fliatons,
des parrainages et des perspectves communes dans des approches assez diférentes. Malgré tout, la
science administratve n'est pas parvenue à acquérir une identté propre, elle reste une sorte d'auberge
espagnole, une discipline composite, un conglomérat. Cete tentatve d'ériger la science administratve en
science sociale n'a pas about d'une part du fait de la tutelle du droit administratf et d'autre part du fait des
contradictons fondamentales qu'elle content. De plus, elle a du subir la montée en puissance de la
sociologie et des sciences politques. On assiste donc à un déclin assez net de la science administratve dans
les années 80. Elle a pratquement disparu des IEP aujourd'hui. Un centre de recherche subsiste toutefois à
Paris, le CERSA.
= extncton progressive de la science administratve.
B. La sociologie de l'administraton
1. L'appariton de la science de l'administraton publique
La science de l'administraton publique apparaît aux USA à la fn du XIX° siècle. Ce courant a une
fnalité utlitariste : contribuer à la réforme de l'administraton américaine alors très peu développée, très
embryonnaire et extrêmement politsée (spoiled system). La réforme a pour but de doter les USA d'une
vraie administraton d'Etat fédéral. Cete société entre progressivement dans le processus industriel.
Passage d'une société agricole rurale et divisée à un État urbain industriel. On assiste à l'émergence d'un
courant de pensée à l'appui du développement de cete administraton d'État dont Wilson est une des
fgures de proue. Il publie un artcle dans lequel il explique que les questons administratves ont étés trop
longtemps délaissées et qu'il faut s'en saisir. Il critque ouvertement la subordinaton des questons
administratves aux questons politques. « Les questons administratves ne sont pas des questons
politques. Le politque décide des tâches administratves, il ne saurait les appliquer lui même. ».
On a pu considérer que ces théories wilsonniennes ont eu une grande infuence sur les réformes
administratves et surtout sur le new deal → logique de structuraton de l'ordre administratf et la créaton
de départements administratfs, remise en cause du spoiled system et l'introducton d'un système
méritocratque. Cete science de l'administraton va devenir une discipline largement enseignée dans les
universités → Wright. C'est une discipline boite à outl sans relaton avec le droit et plus axée sur la geston.
Elle est très diférente de la science administratve européenne.
2. Du business management à la théorie des organizatons
a) L'école de l'administraton des afaires
Cete approche est liée à la difusion de l'esprit scientfque. On va utliser les principes scientfques pour
améliorer les problèmes de fond du modèle capitaliste en recherchant des méthodes scientfques
applicables à la producton. Cete idée est présente dans l'œuvre de l'ingénieur Frédéric Taylor publiée en
1911. Il est à l'origine de l'organisaton scientfque du travail. Ex: entreprise Ford → travail à la chaîne,
amélioraton des méthodes de geston. Le principe du taylorisme est de considérer que le travail et son
organisaton puisse être un objet de science, qu'il existe un procédé scientfque qui permete d'améliorer la
producton. Le dispositf de l'OST est simple : décompositon/recompositon. Cete idée n'est pas à l'abri des
critques. Elle est fondée sur le one best way (une seule façon optmale de faire les choses), sur le postulat
de l'homo economicus, (la prévisibilité du comportement humain – le travailleur n'est mu que par des
considératons économiques – concepton mécanique de l'individu – l'homme est interchangeable).
b) L'école des relatons humaines
Cete concepton totalitaire va générer des réactons après la 1ère GM et après la crise des années 30 et va
conduire à une critque du schéma taylorien par la montée en puissance de la variable humaine → École des
relatons humaines – Etenne Mayo – Management and the worker 1939 – Il considère le travailleur comme
un être humain même s'il est dans une foncton d'exécuton, il éprouve toujours le besoin de donner du
sens à ses actes de sorte que l'amélioraton de la productvité n'est pas simplement liée à une organisaton
scientfque de la producton mais à une prise en compte des atentes et des motvatons afectves et
psychologiques du travailleur. L'entreprise n'est pas seulement un univers technique, c'est aussi un espace
humain interactf et les motvatons de l'ouvrier ne sont pas seulement économiques. L'école des relatons
humaines dresse un plaidoyer en faveur d'une humanisaton du travail, seul garante de la pérennité du
système. Cete approche sera à l'origine d'un virage amorcé par le capitalisme américain dans les années
30 : le capitalisme paternaliste – idée de capital social de l'ouvrier (sécurité de l'emploi – rémunératon qui
lui permete de consommer – mesures sociales en terme de santé, de logement, d'éducaton –
normalisaton des rapports sociaux (coopératon avec les syndicats – dispariton des confits...). Ce modèle
se maintendra jusqu'à la crise des années 70 qui entrainera le capitalisme sur un chemin néo-conservateur.
Toutefois, cete école est fondée comme le courant tayloriste sur l'idée que l'homme au travail pourrait
répondre à des stmuli qui provoqueraient des réactons stéréotypées, idée assez critquable puisqu'elle ne
prend pas en compte la complexité de l'humain.
Dans une organisaton, deux organisatons coexistent : l'organisaton formelle (règles juridiques,
organigramme, organisaton de pouvoirs explicite, circuits de communicaton horizontaux) et une
organisaton informelle (liée aux relatons entre individus, au domaine des sentments) qui consttue un
autre réseau de communicaton avec des circuits vertcaux, davantage de latéralité, avec des leaders
informels, des groupes qui ont une importance considérable (groupe des pairs). Ces deux organisatons
interfèrent entre elles.
c) L'appariton des théories de la bureaucrate
La bureaucrate est le gouvernement par les bureaux (&lt;bure : étofe de laine épaisse que l'on pose sur une
table). Ce terme est apparu au 18° siècle pour exprimer le côté routnier de l'administraton. Ce terme
renvoie à 3 signifcatons :
– Sens litéral : pouvoir administratf qui tend à se substtuer au pouvoir politque – perspectve dont
Tocqueville parle dans De la démocrate en Amérique → despotsme de l'administraton (pouvoir
– Sens péjoratf : la bureaucrate au sens de la litérature du XIX° siècle → Balzac – Courteline :
expression des ronds de cuir pour désigner les fonctonnaires – Kafa – Routne, lenteur, paresse, …
C'est une administraton qui se donne en permanence en spectacle (conneries : construit des gares
en plein milieu des champs (gare d'Amiens à 40km d'Amiens), des ponts où il n'y a pas de route...).
– Sens sociologique : la bureaucrate dans la perspectve marxiste (instrument de dominaton de la
bourgeoisie, « l'engin du despotsme de classe », alliance entre le militaire, l'ecclésiastque et
l'étatque...) et approche wéberienne de la bureaucrate (la ratonalité au plan de l'organisaton –
avènement de la dominaton légale ratonnelle).
Weber analyse dans Économie et Société un modèle bureaucratque, celui de l'administraton
prussienne dans le contexte de montée en puissance des sociétés industrielles et de l'avènement du centre
bureaucratque et par conséquent de la dominaton légale-ratonnelle (lorsque les fondements de la
dominaton sont la légalité et la ratonalité). Selon Weber, ce modèle présente les caractéristques
suivantes : dépersonnalisaton, division du travail, professionnalisaton. C'est une approche un peu
totalitaire. Il considère que cete administraton est nécessaire pour exercer un « contrôle impératf des
êtres humains » dans les sociétés modernes. Ce modèle doit s'appliquer à l'ensemble de la société
( administraton publique, entreprises, hôpitaux...). Weber nous présente un idéal, un modèle administratf
fondé sur la raison qui ne peut pas être oppresseur.
Les principes de cete administraton sont au nombre de 5 :
– Neutralité et indépendance : les fonctonnaires n'obéissent qu'à des règles juridiques obligatoires et
impersonnelles. Ils n'ont aucune obligatons personnelles vis-à-vis de la société et de leur supérieur
– Hiérarchie : Les fonctonnaires sont soumis à une discipline stricte et à un système de contrôle
(exercé par le supérieur hiérarchique). L'obéissance ne peut pas aller jusqu'à l'arbitraire.
– Compétence : processus de sélecton ouverte – principe du concours sur épreuve ou sur ttre.
– Statut : Le cadre d'emploi et la carrière des fonctonnaires sont défnis et protégés par un statut. Ils
perçoivent un salaire qui tent compte de leur rang hiérarchique et de leurs responsabilités et
peuvent percevoir des avancements au mérite et à l'ancienneté.
– Séparaton des patrimoines : Les fonctonnaires sont forcément des salariés. Les charges sont
interdites. Ils sont rémunérés par traitement. La ligne de séparaton entre le patrimoine public et
privé est très nete.
Cete concepton wébérienne a fait l'objet de vives critques. C'est un système assez formel, un idéal-type
auquel on accorde peut-être une valeur trop importante et des pouvoirs très étendus. Le risque est de
dériver vers une concepton très totalitaire de l'administraton.
Merton complète l'analyse de Weber en en corrigeant plusieurs aspects. Il insiste sur certaines
notons comme celle de « dysfoncton », il souligne l'importance des résistances au changement en
montrant que la bureaucrate donne naissance à des groupes réfractaires au changement car ils ont
développé un « esprit de corps » qui génère des comportements un peu rebelles et corporatstes.
Crozier quant à lui souligne l'importance des phénomènes de pouvoir. La noton de pouvoir est au
centre du fonctonnement des bureaucrates dans lesquelles il existe des situatons d'autorité perçues
comme oppressantes. Une des clés du système est l'évitement de la relaton hiérarchique directe. On a
toute une hiérarchie intermédiaire qui permet d'éviter le face à face potentellement humiliant entre
supérieurs hiérarchiques et subordonnés. Le chaînage hiérarchique dilue la relaton d'autorité susceptble
de générer des sentments d'oppression et d'importantes résistances. Il est en efet difcile dans notre
système d'accepter que l'acteur soit un simple exécutant. La fnalité logique est de maintenir un ordre
hiérarchique qui soit moins ressent comme humiliant par le subordonné et donc de faciliter l'acceptaton
même de cet ordre.
d) La théorie des organisatons
Les théories des organisatons utlisent le concept de bureaucrate. Elles se sont développées dans
les années 60 avec des auteurs comme Simon et March. La sociologie des organisatons est devenue une
branche à part entère de la sociologie contemporaine. Elle a pour point de départ le travail de Taylor (1911)
(→ management scientfque) mais également celui de Michels qui s'est intéressé aux parts politques et
aux tendances oligarchiques des démocrates et a développé l'idée selon laquelle les démocrates s'en
remetraient à des organisatons qui sont tout sauf démocratques, elles ont tendance à essayer de
confsquer le pouvoir au proft de leurs intérêts propres. On parle aujourd'hui d'un « Etat-UMP ». Il est
nécessaire de se plonger dans ces insttutons parallèles pour analyser les stratégies, les motvatons et les
comportements réels des individus car il n'y a pas toujours concordance entre objectfs annoncés du part et
motvatons réelles des individus. On distngue généralement l'organisaton formelle de l'organisaton
informelle pour metre en évidence les relatons qu'elles entretennent entre elles. Cela revient à confronter
le modèle produit par les règles de droit au fonctonnement réel des organisatons.
Crozier explique que c'est en appréhendant la stratégie de l'acteur qu'on comprendra l'organisaton
3. De la sociologie des organisatons à la sociologie de l'administraton
L'artcle « Recherche sociologique et société industrielle » publié par M. Crozier en 1957 dans la
revue L'éducaton Natonale est à l'origine de la créaton du centre de sociologie des organisatons (1963).
Infuences de Tocqueville et de Rousseau.
Ce centre a produit d'importantes enquêtes de terrain (études sur un centre de chèques postaux,
d'une manufacture de la SEITA...) et a permis l'ouverture des études françaises à la sociologie des
organisatons américaines ainsi que l'acquisiton de tout son appareillage théorique et méthodique.
La sociologie des organisatons s'intéresse dès le début à l'administraton. En 1974, un ouvrage
collectf est publié : Où va l'administraton française ?A cete époque, l'administraton est en pleine
mutaton, elle se décentralise de plus en plus et devient davantage interventonniste. De nombreuses
études portent dans les années 70 sur les hauts fonctonnaires et l'administraton centrale (Grémion,
Thoenig) ou sur l'administraton territoriale (Worms). Tous ces travaux vont donner naissance à la sociologie
des administratons.
En 1983, Dupuy publie Sociologie de l'Administraton Française. A l'origine, cet ouvrage est un
manuel. Il critque la science administratve et réafrme la nécessité d'une sociologie de l'administraton
(déjà annoncée par Crozier en 1956). L'idée est que cete sociologie ne doit pas s'intéresser aux règles et
aux insttutons mais à « la logique des façons de travailler et des façons de décider ».
5 règles fondamentales de cete sociologie :
– recourir à l'observaton de situatons concrètes
– éviter l'écueil de la « sociographie » qui consiste à accumuler des faits trés d'observatons sans les
– considérer que tout fait administratf est de nature sociale
– dépasser les arguments d'autorité, les fausses évidences (ce qui est partculièrement difcile avec
l'administraton car elle donne une image de rigueur et de rigidité)
– rejeter toute vision mécanique et passive de l'administraton
La sociologie de l'administraton de Dupuy et Thoenig n'a pas eu un grand écho à ce moment-là. Elle
apparaît aujourd'hui comme dépassée et n'a donné lieu à aucun prolongement. La sociologie de
l'administraton s'est surtout fragmentée (sociologie de la défense, sociologie de la police, de
l'administraton fscale …) et a perdu son unicité, son identté. De nombreux sociologues de l'administraton
ne se revendiquent pas comme tels.
On peut renvoyer dos à dos science administratve et science de l'administraton qui sont toutes deux dans
une logique diférente.
C. L'analyse socio-politque de l'appareil d'État
Il nous appartent de défnir ce qui pourrait être l'approche socio-politque de l'appareil d'État. Cete idée
met en lien deux perspectves.
1. La noton controversée d'appareil d'État
D'une part la sociologie de l'État : 1982 – Sociologie de l'État – Bertrand Badie et L'appareil
administratf de l'État de Quermonne.
Recourir à la noton d'appareil n'est pas facile car elle est largement connotée (analyse marxiste et
approche instrumentale), cela reste toutefois un instrument pertnent car il rend compte des rouages de la
machine administratve et de la relaton entre l'administraton et l'État.
Dans l'analyse marxiste, le concept d'appareil est utlisé pour signifer combien administraton et
État ne sont que des instruments de dominaton. C'est d'ailleurs ce qui ressort du 18 Brumaire de Napoléon
Bonaparte dans lequel Marx parle d'appareil du pouvoir (appareil policier et militaire + organisaton
bureaucratque qui reste un instrument de dominaton même si on sent poindre des velléités
d'autonomie.).
Ce concept d'appareil est aussi exprimé par Lénine qui distngue les appareils généraux des
appareils partculiers de l'État. Lénine considère pragmatquement que les appareils répressifs de l'État mis
en place par l'élite bourgeoise seront conservés après la révoluton prolétarienne et qu'ils seront retournés
contre les oppresseurs dans une phase intermédiaire afn de faire disparaître les stgmates de la dominaton
Cete analyse sera reprise par Louis Althusser dans sa distncton entre les appareils répressifs
d'État (la police, les militaires...) et les appareils idéologiques d'État (l'église, l'école, la famille, le droit, les
médias sont d'autres moyens d'imposer la dominaton d'une manière plus subtle). Le terme d'appareil
renvoie à une idée d'instrumentalité (l'administraton est le bras armé de l'État, c'est un outl de
dominaton).
On retrouve également l'utlisaton de ce terme dans le courant anarcho-libéraliste avec l'une des
fgures principales : Robert Nozick – L'anarchie, l'État et l'Utopie – 1974 – il préconise un retour à l'État
régalien et stgmatse l'interventonnisme étatque (grand écho dans la société américaine). Ce terme est
utlisé pour stgmatser l'empreinte trop importante du walfare state. Cete approche dénonce également
une dominaton : celle d'une bureaucrate d'Etat.
Ce terme n'en demeure pas mois opérant lorsqu'il s'agit d'appréhender les relatons entre
l'administraton et l'État.
2. Qu'est-ce que l'administraton ?
L'administraton est un fait social. Le terme d'administraton revêt une pluralité d'utlisatons. Il y a
d'abord l'interprétaton générique issue du droit civile : c'est l'acton de diriger un bien ou un ensemble de
biens, une personne morale. C'est encore l'acton de conférer, d'infiger une correcton, d'administrer un
remède (faire prendre). L'administraton est associée à la geston des afaires publiques.
Le droit a une concepton assez unanime de l'administraton : idée d'un instrument du pouvoir
exécutf → « Le gouvernement dispose de l'administraton et de la force armée », le gouvernement est le
patron de l'administraton et de son volet armé.
La litérature scientfque quant à elle défnit rarement l'administraton en tant que telle. On a
souvent recours au pluriel (les administraton) et à l'épithète → stratégies de contournement.
La spécifcité de l'administraton est historique car son histoire est indissolublement liée à la
constructon de l'État naton. Sa spécifcité est également idéologique puisqu'elle est liée au service
publique. Elle est aussi juridique depuis les lois du 16 et 24 août 1790 : elle a son propre droit et ses propres
juridictons, son propre contenteux. Dans la quasi-totalité des ouvrages, il n'y a pas de défniton du fait
administratf. C'est une réalité profondément complexe et qui se caractérise par une forte hétérogénéité
missionnelle. L'administraton, c'est un groupe social qui dans les pays européens recouvre de 5 à 8% de la
populaton. Il y a en France 4,5 millions de fonctonnaires dont 400 000 enseignants du primaire. 8 millions
de français sont fonctonnaires ou agents publics actfs ou retraités : 57% dans les administratons d'État,
29% dans les CT et 14% dans les services hospitaliers. Cete masse salariale représente 40% du budget de
l'État. L'administraton a donc un poids économique et électoral considérable.
L'appareil administratf français peut être caractérisé par deux mots : complexifcaton et démembrement.
Logique de dédoublement fonctonnel à 3 niveaux :
– administraton centrale / administraton territoriale
– administraton d'État/ administraton locale : L'administraton d'État dépend directement du pv
exécutf et qui est consttué par l'administraton centrale et l'administraton déconcentrée.
L'administraton locale est l'administraton des collectvités locales (régions département et
communes qui sont placées sous l'autorité d'élus du peuple exécutf et législatf)
– administraton générale/ administraton spécialisée : L'administraton générale a une compétence
étendue à l'égard d'une quantté de matères. L'administraton spécialisée intervient dans un
service public partculier comme la police.
On est donc en présence d'un appareil pluriel qui possède plusieurs organisatons. Cela aboutt à un
fractonnement, à des espaces de confrontaton et de concurrence , à des juxtapositons... On est en
présence d'un appareil composite.
L'autre élément qui caractérise cete complexité organisatonnelle, c'est la formidable adaptaton de
l'appareil d'État. L'administraton est en perpétuelle réforme, en perpétuelle réorganisaton. On lui reproche
souvent de faire preuve d'inerte alors qu'elle est en réalité très évolutve. On a d'ailleurs souvent
l'impression d'une instabilité administratve. Cete caractéristque s'explique par le fait que le pouvoir
exécutf possède une totale autonomie pour organiser les administratons. L'organisaton se fait par le
pouvoir réglementaire, elle peut donc s'organiser à sa guise. Cela aboutt au gré des changements politques
à des changements des noms des services, des organigrammes... Lorsqu'on regarde l'organigramme d'un
organe administratf, il y a une grande pluralité de termes, la logique de morcellement est souvent poussé à
son paroxysme voire même jusqu'à l'absurde.
L'hétérogénéité des missions de l'administraton est également une des caractéristques de l'appareil d'Etat.
Cela va de 100 à 300 selon les missions retenues. En règle générale, le seul qui s'est hasardé à lister les
missions de l'administraton est le Conseil d'État (arrêt Poubertn). En première analyse, l'administraton fait
beaucoup de choses : informe, prépare, prévoit, décide, exécute et contrôle. Elle se trouve partout et
s'occupe de tout de telle sorte que souvent on fait l'économie d'une réfexion sur ses missions en
considérant que les missions de l'administraton sont les missions de l'État.
Il existe plusieurs typologies.
1926 – Léonard White – 3 unités :
– Line units (missions opératonnelles) : ce sont les missions principales de l'administraton (armée,
police, école...)
– Auxiliary units (missions auxiliaires) : ce sont des missions de souten aux missions principales
– Staf Units (missions de commandement, de directon et d'Etat-major)
Herbert SIMON – Administraton des politques de décision – 1983
Missions liées à la prise de décision :
– Missions de renseignement : tous les fonctonnaires sont des agents de renseignement mais
certaines insttutons sont spécialisées dans le renseignement (INSEE)
– Missions d'étude
– Missions de préparaton : préparaton à la prise de décision
– Missions d'exécuton
3. La politsaton de l'administraton
Dans une démocrate, les relatons entre l'administraton et le pouvoir politque sont régies par un
principe de neutralité et d'indépendance mais la réalité est beaucoup plus complexe.
Samuel Eisenstadt – 1963 – 3 modèles d'orientaton politque des bureaucrate :
– Servilité administratve : les fonctonnaires sont des serviteurs de l'État, ils n'ont aucune garante
statutaire ni aucun esprit de corps.
– Indépendance administratve : très grande autonomie à l'égard du pv politque – Ils échappent à
tout contrôle politque
– Autonomie administratve : les fonctonnaires ont un esprit de corps, des garantes statutaires mais
le pv politque intervient quand même sur l'administraton grâce au contrôle sur les plus hauts
niveaux de l'administraton et au contrôle du budget des services administratfs – équilibre
Gérard TIMSIT – Ces relatons s'ordonnent autour de la variaton de 2 principes : ppe de subordinaton et
ppe de séparaton. Il distngue deux catégories de modèles :
– les modèles d'équilibre : démocrates libérales – équilibre entre les 2 principes
– les modèles de déséquilibre : États autoritaires et totalitaires – dominaton de l'un des 2 principes :
– dominaton du principe de subordinaton : modèle communiste
– dominaton du principe de séparaton : modèle des PED
Chapitre 1 : L'instrumentalité administratve
L'instrumentalité administratve : l'administraton doit être appréhendée comme un instrument du pv
politque, cela résulte du ppe de subordinaton et de séparaton. La conjoncton de ces deux ppes fonde
cete concepton instrumentale de l'administraton.
Le caractère le plus logique de cete instrumentalité est l'administraton centrale compte tenu de sa
proximité immédiate avec le pv politque.
Les principes de séparaton et de subordinaton
A. La séparaton de l'administraton et du politque
1. Administraton et systèmes politques
Le principe de séparaton réside dans une logique de cloisonnement des champs politques et
administratfs. Cela signife que les fonctonnaires ne doivent pas pénétrer dans le monde politque et viceversa, d'où l'idée d'une dissociaton pour garantr la neutralité et la contnuité de l'acton administratve, de
la metre à l'abri des changements et des pressions qui afectent le pouvoir politque. Dans ces relatons au
pv politque, l'administraton apparaît comme une réalité hétérogène. Selon les confguratons du système
politque, ces relatons vont être profondément diférentes. Le politque n'est pas monolithique.
La physionomie et le rôle de l'administraton dépendent à la fois de la structure de l'État, de la
répartton des pv entre législatf et exécutf mais aussi du régime politque.
a) La structure de l'État et l'administraton
Il existe deux grandes formes d'États : les États unitaires et les États fédéraux. Cete répartton a des
conséquences directes sur l'appareil administratf.
Dans un État fédéral, il existe une ppe de répartton des compétences administratves entre l'État
fédéral et l'État fédéré. L'administraton est organisée autour d'un ppe de dualité et d'hétérogénéité (au
niveau des États fédérés du fait de la large autonomie qui leur est généralement reconnue). Le principe
fondamental est le dédoublement, il y a deux étages administratfs qui cohabitent sans aucune relaton
hiérarchique. Cete dualité n'est pas problématque lorsqu'il existe un principe de compétences exclusives
au bénéfce de l'État fédéral ou fédéré. Les choses sont diférentes lorsqu'il existe une sorte d'interventon
conjointe des deux sphères administratves. C'est le cas dans le domaine de l'enseignement pendant les
années 60 dans les États du sud des USA à propos de la ségrégaton en milieu scolaire). Cete organisaton
duale s'explique par la recherche d'un certain équilibre, ce système présente de nombreux avantages pour
les États composites (diversité ethniques, linguistques, géographiques). Ces logiques de diversité sont à la
base du système fédéral. Cet équilibre s'accompagne de règles administratves quant à l'accès à l'emploi
public. Pb : égal accès de tous les citoyens à l'administraton des États fédérés et l'accès des citoyens à
l'administraton fédéral ( il faut faire en sorte que les citoyens d'un État fédéré en partculier ne confsque
pas le pouvoir au niveau fédéral). Il faut trouver un équilibre qui repose généralement sur la coutume (ex :
Liban – communautés religieuses). Cela about à un système morcelé, avec plusieurs strates
d'administraton puisque l'administraton locale s'ajoute aux deux autres administratons. La structure de
l'État impacte donc lourdement sur l'administraton.
b) Séparaton des pouvoirs et administraton
Les relatons des pouvoirs a également une grande infuence sur la physionomie de l'administraton.
Dans les pays totalitaires caractérisés par la confusion des pouvoirs, l'administraton est également
dans la dépendance du pouvoir politque et exécutf qui fait corps avec l'appareil administratf.
Dans les régimes démocratques, deux cas de fgures sont à distnguer : régime parlementaire /
présidentel. Dans un régime présidentel, l'administraton évolue entre le pv présidentel et le pv législatf,
elle est placée sous l'autorité du pv présidentel mais le pv législatf exerce un pv de contrôle par le biais du
vote des documents budgétaires. Ce régime est susceptble de blocage en cas de confit entre le pouvoir
présidentel et le pouvoir législatf. Dans un régime parlementaire, il existe entre ces deux pv un
intermédiaire : le gouvernement, qui joue un rôle d'écran entre le parlement et le président. Le
gouvernement émanant du parlement, cet intermédiaire contribue à protéger l'administraton. Le
parlement ne peut pas metre en cause l'administraton sans incriminer le gouvernement qui bénéfcie
généralement du souten de la majorité parlementaire. Le fait majoritaire fait que le gouvernement, et par
là même l'administraton, n'ont pas grand chose à craindre.
c) Système de parts et administraton
La nature du régime politque est également très importante (régime démocratque ou non → pluralisme
Dans les régimes à part unique ( régimes totalitaires et autoritaires), l'administraton est
entèrement soumise au part politque unique, il y a une sorte d'identfcaton entre l'État, le part et
l'administraton, cela condamne l'administraton à ne pas faire preuve de neutralité. Le recrutement dans
l'administraton est souvent conditonné par l'appartenance au part unique. Pour exercer un poste de
responsabilité, la compétence technique ne suft pas, l'individu doit être désigné ou agréé par le part
politque. De plus, le part a un droit de regard à tous les niveaux sur l'acton administratve ( décisions,
carrière des fonctonnaires). Pour autant l'évoluton de ces régimes se traduit généralement par une
autonomisaton de l'administraton.
Dans les régimes mult-partsans, pluralistes, l'autonomie de l'administraton est reconnue p/r au pv
politque, l'administraton doit bien sur obéir au pv politque, seul à bénéfcier de la légitmité
démocratque. On distngue deux cas de fgure :
Les régimes dans lesquels est admise une certaine politsaton de l'administraton :
C'est le système de la dépouille (spoiled system) → les emplois administratfs sont des récompenses pour le
vainqueur de la compétton électorale. L'idée est d'autoriser un recrutement politque des fonctonnaires,
c'est cete noton de spoiled system qui apparaît au début du 19ème siècle aux USA ( Succession du Pst
ADAM – Électon de Jeferson en 1800). Ce système a existé au niveau de l'État fédéral et au niveau local. Ce
système présente des avantages :
Il permet une certaine rotaton des fonctonnaires, l'accès d'un plus grand nombre à
l'emploi public.
Il évite la consttuton d'un appareil bureaucratque de fonctonnaires défendant
opiniâtrement leurs intérêts au détriment du service public.
Il empêche que la volonté populaire soit combatue par des agents publics qui ne sont pas
responsables politquement mais qui pourraient entraver la mise en œuvre de la politque
adoptée par les vainqueurs.
Il encourage la vie politque et en partculier la vie partsane car les parts politques ont
pour foncton latente de procurer des avantages aux membres, ce système peut rendre
atractve la partcipaton aux
organisatons partsanes et contribue au dynamisme
démocratque.
Ce système a toutefois posé quelques problèmes, depuis la fn du 19ème siècle, le système des dépouilles a
pratquement disparu.
Les régimes fondés sur le ppe de la neutralité (Angleterre, France) :
Les fonctonnaires sont recrutés indépendamment de leurs aspiratons politques → vision apolitque qui
découle de plusieurs impératfs politques : protéger les citoyens + impératf d'ordre technique.
Recrutement sur la base du mérité + existence de garantes statutaires → but : garantr la contnuité et la
compétence. Pour aboutr à cete stérilisaton de l'administraton, 3 moyens :
Règles qui garantssent la neutralité des fonctonnaires :
Recrutement par des jurys indépendants
Existence de règles garantssant l'impartalité de l'avancement qui peut être soit
automatque (à l'ancienneté) soit le fait de l'organisaton hiérarchique. Ces deux
méthodes sont simultanément utlisées.
Obligaton de réserve et de discréton
Incompatbilité entre les mandats administratfs et les actvités politques. Cete
règle est contournée dans les faits.
L'existence d'organes administratfs qui, dans les domaines les plus sensibles de la vie
sociale, bénéfcient de garantes d'indépendance vis-à-vis du pouvoir politque. C'est le cas des
magistrats. On retrouve ce ppe au niveau des autorités administratves indépendantes (ex : la
CNIL). La formule d'associaton directe des citoyens au contrôle des autorités administratves…
n'est pas utlisée en France mais existe dans d'autres pays.
L'existence de voies de recours ouvertes aux citoyens : s'ils s'estment lésés par une règle
administratve, il peuvent saisir un juge consttutonnel ou administratf.
La neutralité parfaite n'existe pas. Il existe dans la démocrate occidentale un système très proche
du spoiled system : la Haute administraton (droit de répudaton des hauts fonctonnaires). Il existe
dans la haute administraton une logique de politsaton.
2. La dissociaton des fonctons politques et administratves : cloisonnement et pénétraton du
champ politque
Principe de séparaton : c’est l’idée selon laquelle doit exister une frontère qui interdit aux hommes
politques d’entrer dans l’administraton et aux fonctonnaires d’être responsable de la politque. Cela
correspond au système de « civil service » britannique. Même si le fonctonnaire britannique disposait du
droit d’adhérer à un part politque, il lui été interdit de se porter candidat au parlement sans avoir au
préalable démissionné, tout en sachant qu’il ne pourrait pas réintégrer ses foncton à l’issu du mandat. Le
système du « civil service » a évolué avec la circulaire du 14 aout 1953 qui classe les fonctonnaires selon 3
- les subalternes : peuvent se porter candidats, peuvent se faire réélire
- les intermédiaires : les cadres moyens de la foncton publique → ont la possibilité de se présenter
aux électons parlementaires mais sous conditon d'une autorisaton supérieure.
- Hauts fonctonnaires : interdicton de toute pratque élecforale natonale mais possibilité de se
présenter sur le plan local.
En France, le principe de séparaton, de neutralisaton politque des fonctonnaires est le même
depuis la 3ème république. L'existence de députés fonctonnaires sous la monarchie de juillet a conduit la 3ème
république à créer un système de séparaton avec l’idée de l’incompatbilité entre les fonctons électve et
les fonctons administratve → Le fonctonnaire élu député devait abandonner ses fonctons administratves
même s'il disposait de la possibilité à la fn de son mandat de demander sa réintégraton. Ce qui est
manifeste sous la 3 ème et 4ème république, c'est que le corps de fonctonnaire est relatvement distant p/r
au pv politque. La queston de la séparaton est une queston évidente durant cete période. La situaton
change à partr de 1958 : ère d'un passage massif des fonctonnaires dans le champ politque. Ce
phénomène s'explique par plusieurs facteurs. Le premier qui nous vient à l'esprit est la technicité croissante
des problèmes. Les compétences des hauts fonctonnaires peuvent s'adapter à la sphère politque. Le
second facteur est l'existence d'interface entre le domaine politque et le domaine administratf. Le
troisième facteur réside dans le fait que leur statut est très libéral. Les fonctonnaires sont les seuls salariés
qui n'ont rien à perdre s'ils font de la politque. Toutefois, ce statut est limité par le droit de réserve et l'idée
de modératon et de prudence (propos non injurieux ou grossiers). Un fonctonnaire peut obtenir une
autorisaton d'absence pour faire campagne (payé) et peut bénéfcier d'une mise de disponibilité d'une
durée d'un moins pour une électon natonale et de 21 jours pour une électon locale (pas payé). Lorsqu'il
est élu, il peut demander une mise en positon de détachement : il n'existe pas sa foncton administratve et
n'est pas payé mais il conserve ses droits d'avancement et ses cotsatons retraite. C'est donc un régime
extrêmement favorable. A la fn de son mandat, il peut bénéfcier d'une mesure de réintégraton de droit.
Les fonctonnaires bénéfcient d'une super protecton → processus de fonctonnarisaton du personnel
politque.
XXème : processus de fonctonnarisaton du personnel politque français.  milieu fonctonnaire est un vrai
vivier en raison notamment de sa proximité, de sa spécialisaton …
Présidents de la république et premiers ministres : depuis 1959, la majorité est issue de la foncton publique
 exceptons : Fr. Miterand (avocat) ; N. Sarkozy (avocat) / E. Cresson (entreprise) ; Rafarin (entreprise),
Beregovoy (syndicaliste), Fillon ( ??)
Les ministres : entre 1959 et aujourd'hui, la moité des ministres est issue de la foncton publique  sous
Juppé (95) 33% ; Rocard (88) 70% ; Pompidou (52) 50% … ou sont énarques : gouvernement Mesmer (72)
20%, gouvernement Chirac (86) 45%, Jospin (97) 33% …
Depuis 2007, les choses ont beaucoup changées, en ce qui concerne les ministres (38), 12 sont issus de
l’administraton, 4 sont énarques.
Au niveau du législatf : à l’assemblée natonale 19, 5 % en 1958 ; 49,9% en 1981 ; 33% en 1997 ; 27% en
2002. Au Sénat, le nombre de fonctonnaire a toujours été faible, à hauteur de 5%. Au parlement européen,
le chifre était à hauteur de 3,5% en 1999 et n'a pas vraiment progressé. Aux électons locales, la
proporton est de 20% .
La foncton publique contribue à la foncton latente de recrutement politque avec en partculier les haut
fonctonnaires et les enseignants. Pfster critque dans La république des fonctonnaires cete intrusion en
raison de la dérive technocratque, l’ateinte à la neutralité, et la remise en cause des fondements même de
la démocrate. Il stgmatse quelques personnalités politques qui sont parvenues à des fonctons politques
majeures uniquement sur la base de leur appartenance à la foncton publique, ex : De Villepin et R. Barre.
B. Le principe de subordinaton
Ce principe est lié au fait que dans une démocrate l'administraton n'a pas de légitmité propre, sa
légitmité est d'être aux ordres du pouvoir politque. C'est tout le paradoxe puisqu'elle doit malgré tout
préserver son indépendance. Cete relaton est donc problématque. L'administraton est un instrument
d'exécuton. Sa subordinaton est à la fois politque et juridique. Cete dernière subordinaton est le garde
fou susceptble de contrebalancer la subordinaton au pouvoir politque (cadre juridique protecteur contre
l'arbitraire). L'administraton doit obéir aux règles même si certaines peuvent poser un certain nombre de
problèmes éthiques aux fonctonnaires.
1. La subordinaton politque
Dans la démocrate libérale, ce ppe revêt une portée dogmatque. Cete soumission de l'administraton au
pv politque est en fait la soumission de l'administraton au ppe de la légitmité du peuple. [Problème : les
responsables hiérarchiques, les ministres, ne sont pas des élus du peuple ]
La soumission des fonctonnaires au pouvoir politque s'inscrit dans le contexte troublé par l'avènement de
la démocrate d'opinion.
Cete idée d'obéissance du fonctonnaire avait était illustrée par Alexandre François Vivien à la fn du
19ème siècle : « Le pv politque est la tête, l'administraton est le bras. ». Ce principe est afrmé dans la
Consttuton dès la Déclaraton de 1789, art. 3 : « Le principe ...émane expressément. ». Elle consacre la
césure entre les responsables politques qui sont les seuls dépositaires de la souveraineté et de l'autre les
administrateurs qui exécutent la volonté du pv politque. On retrouve cete idée dans la Consttuton de
1958 à l'artcle 20 : « Le gouvernement détermine et conduit la politque de la naton. Il dispose de
l'administraton et de la force armée. ». Dans la démocrate libérale, cete subordinaton politque se divise
– L'administraton est placée sous l'autorité de l'exécutf qui dans les démocrates (notamment dans
la démocrate française) a confsqué le pv.
– L'administraton est soumise à un contrôle du parlement (le parlement n'est pas le seul à contrôler
l'administraton – pluralité de contrôle limités sur l'administraton). Ce contrôle est limité à deux
niveaux : le contrôle peut se faire par l'intermédiaire des commissions parlementaires et par le vote
(foncton d'enregistrement) [ce principe de contrôle par le vote du document budgétaire paraît
illusoire avec le fait majoritaire].
Au niveau des fonctonnaires, la subordinaton de l'administraton au pv politque s'efectue principalement
sur la base de l'adhésion plus que sur la base de la contrainte. Dans les pays démocratques, on retrouve
généralement un ppe bien insttutonnalisé en Allemagne selon lequel le fonctonnaire doit défendre l'ordre
consttutonnel démocratque et libéral contre ses adversaires. Le fonctonnaire doit être loyal p/r aux
principes fondamentaux (pluralisme, souveraineté démocratque, unité de la République).
– CE, Arrêt Defrance, 25 janvier 1935 – Le CE a été saisi d'une sancton disciplinaire prise à l'égard
d'un agent qui avait proféré des propos désobligeants p/r au drapeau tricolore.
– CE, Arrêt Beville, 8 janvier 1964 – Le CE a estmé légale la sancton prise à l'égard d'un fonctonnaire
qui avait défendu publiquement l'indépendance d'un DOM. Cete attude s'oppose au principe
d'unité de la République.
Cete idée de subordinaton de l'administraton au pv politque se traduit également par l'existence
d'espace d'interacton entre l'administraton et le pv politque. C'est ce qu'on appelle les administratons
d'état-major. On crée des organes intermédiaires dans lesquels vont exercer des fonctonnaires politques
(Max Weber) → les directeurs d'administraton centrale, les préfets, les recteurs d'académie. Disposer de
fonctonnaires politques est une exigence démocratque même si cela présente quelques risques ( risque
de partalité) car ils sont des courroies de transmission qui rendent possible l'impositon des orientatons
politques à l'administraton. Le meilleur exemple en France est le Préfet sans qui il n'y aurait pas de
démocrate : il est la garante et la conditon au niveau local de l'applicaton des orientatons natonales.
2. La subordinaton juridique
L'administraton est soumise à l'expression juridique de la volonté générale. La subordinaton juridique de
l'administraton est la conséquence de l'applicaton du principe de l'État de droit. L'État de droit se distngue
de l'État de police (l'État d'administraton), c'est l'idée que l'appareil d'État fonctonne selon des règles préétablies qui consttuent le fondement, le cadre et les limites de l'acton administratve. Les principes de
légalité et de consttutonnalité (créé en 1958) fondent l'État de droit. Le principe de consttutonnalité est
toutefois également un moyen de limiter les pouvoirs du parlement.
L'administraton se situe au niveau du ppe de légalité : les actes pris par l'administraton doivent être
conformes à la norme qui leur est supérieure : la loi (pyramide des normes de Hans Kelsen). Les actes
juridiques doivent se référer à la loi et ne doivent pas la violer.
Applicaton du principe : Il existe des dispositfs juridictonnels → le juge. Ce principe suppose la mise en
place d'une autorité judiciaire : le JA qui a pour mission de vérifer la légalité des actes réglementaires. Dans
la constructon juridique, en veillant à la conformité de l'acte réglementaire à la loi, le JA confrme la
conformité de l'acte administratf à la consttuton. Par essence juridique, une circulaire est toujours
conforme à la Consttuton sauf que cete conformité n'est garante que par l'interventon du JA. L'acte
réglementaire peut dans les faits ne pas être conforme à la Consttuton d'une part car la saisine du JA n'est
pas automatque et d'autre part car il faut que le justciable ait un intérêt à agir (ce qui n'est pas toujours le
cas). La contrainte de ce principe est donc la possibilité de saisir le JA.
Jusqu’en 1982 il existait une procédure qui faisait que le préfet avait la possibilité de faire un contrôle de
légalité : procédé de déféré préfectoral. La garante de cete subordinaton juridique réside dans l’acton de
l’autorité hiérarchique, du supérieur hiérarchique (le supérieur vérife que le fonctonnaire est bien dans le
cadre légal). En obéissant au supérieur hiérarchique, le fonctonnaire obéit à la loi et en obéissant à la loi, il
obéit au pouvoir politque. Le supérieur est le garant de la loi mais peut aussi être un facteur de non
respect de la règle de droit quand l’ordre donné ne respecte pas la loi → « baïonnete intelligente » (cf.
arrêt Charlet, CE,4 janvier 1964) : 2 conditons à un devoir de désobéissance : il faut que l’illégalité soit
manifeste et que l’acte en queston ait des conséquences dommageables pour que le fonctonnaire ait
l’obligaton de désobéir.
La morphologie de l’administraton centrale
A. Les départements ministériels
Les départements ministériels se développent à partr de l'Ancien Régime. 6 départements ministériels sont
permanents : la chancellerie, le contrôle général des fnances, les afaires étrangères, la guerre, la marine,
les afaires partculières. Cete organisaton est reprise à la révoluton avec la loi du 27 mai 1791, seules les
appellatons vont changer : la chancellerie devient le ministère de la justce, le contrôle général des fnances
devient les contributons et revenus publiques, et les afaires partculières deviennent le ministère de
1. Ministres et ministères
L'État va étendre son organisaton ministérielle. Le nombre de ministères (ministres, secrétaires
d’état …) varie entre 30 et 50. On assiste à une prolifératon ministérielle qui se fait par division des
ministères existants (ex : en 1914 est consttué un ministère de l’éducaton détaché du ministère de
l’intérieur), par regroupement de services relevant de diférents ministères (ex : le ministère de la défense
en 1947 regroupe le ministère de la guerre, de la marine et de l’air), par la créaton de nouveaux ministères
(ex : le ministère des poste en 1879, le ministère des anciens combatant en 1920, le ministère de l’air en
1936, le ministère du ravitaillement en 1945 jusqu’en 1948, le ministère de l’environnement en 1971, le
ministère de la francophonie en 1986, le ministère de la ville en 1991, le ministère de la culture qui
réapparait en 1959 est la réminiscence du ministère des beaux arts...). La prolifératon est caractéristque du
souci sociétal de voir l'État partout.
a) La dualité des ministres
Le ministre a une double foncton :
– Foncton politque : il est membre du gouvernement
– Foncton administratve : il est le responsable d’un département ministériel, d’une administraton ce
qui fait qu’il est à la charnière de la vie politque et de l’administraton. Sa positon n’est pas facile à
tenir, il subit les empiètements de l'État par le biais du président, du premier ministre et des états
majors, son acton est afectée par des limites budgétaires et juridiques et il a la pression de sa
propre administraton avec des hauts fonctonnaires, une administraton centrale qui se
caractérisent par une certaine stabilité, des volontés d’indépendance par rapport au pouvoir
Le ministre n’a pas de pouvoir réglementaire mais il n’en est pas moins le chef hiérarchique du ministère
qu’il dirige. Cf : Arrêt Jamart (7 février 36) → il est en charge du pouvoir juridique, il infige des sanctons et
partcipe aux respect des carrières, il peut représenter l'État et saisir la justce donc il engage l'État dans son
domaine de compétence de telle sorte que toutes les décisions qui sont prises dans son ministère lui sont
Le ministre sert a administrer un ministère, c’est le ministre qui fait le ministère et non l’inverse, il n’existe
un ministère que parce qu’il existe un ministre.
Il n'y a aucune obligaton quant au nombre de ministère et quant à leur contenu, cela autorise des
innovatons voire même des révolutons. L’organisaton gouvernementale se caractérise par sa plastcité, sa
fexibilité. Ex : ministère de la solidarité entre les génératons sous gouvernement de Juppé 1 (1995-97).
Lorsqu’un premier ministre est nommé, le lendemain un décret par ministre précise les compétences des
ministres → décret d’atributon qui énumère les service administratf atribué au ministre → c’est là où le
ministère se créé. Le ministère n’est que l’ensemble de services administratfs.
Les atributons de domaines peuvent être diférentes d’un gouvernement à un autre. Ex : l’aménagement
du territoire en 1995 relève du ministère de l’équipement et des transports, en 1996 il relève du ministère
de l’aménagement du territoire et de la ville, et en 1997 il relève du ministère de l’aménagement du
territoire et de l’environnement. Le ministère de l’immigraton, de l’intégraton, de l’identté natonale et du
co-développement est créé en 2007 puis disparaît en 2010 sous le ministère de l’intérieur. Un secrétaire
d’état en charge des ainés a été créé en 2010. Le Rapport Piq diagnostque tous les dysfonctonnements de
l'État français et souligne la nécessité de consttutonnaliser l’organisaton des ministères et de réduire le
nombre de ministères.
Ce qui caractérise le ministre c’est sa primauté sur le ministère. Cela se traduit par le fait que le ministre est
le seul maitre à bord. Le 1er ministre ne peut pas se substtuer au ministre. Cete autonomie est renforcée
par la procédure du contre-seing : le ministre doit contre signer le décret. Cete procédure est censée lui
apporter la certtude qu’aucune mesure règlementaire concernant son actvité ne peut être prise sans son
Il faudra atendre 1934 pour qu'on voit apparaître la noton de « ministre chargé de la présidence du
conseil ». On retrouve cete pratque sous la 4° république → foncton prédominante du président du
conseil : il peut révoquer les ministres – prépondérance organique et fonctonnelle mais qui n'est pas
reconnue dans la pratque – ils sont otages des majorité parlementaires et gouvernementales, le président
du conseil n'est souvent pas en mesure de s'afrmer.
Depuis 1958 → appellaton « premier ministre » explicite – afrmaton d'une pratque : efectvité de la
foncton – le PM exerce sa foncton de manière exclusive → excepton : Raymond Barre.
Sorte de co-designaton des ministres avec le Psdt de la république prévue dans la consttuton – en
pratque : choix fait par le président du moins depuis Pompidou. Les ministres sont choisis en foncton de
plusieurs considératons :
– la première est politque (les ministres appartennent en général à la majorité politque),
– Le sexe (logiques de parité),
– L'âge (ministres jeunes),
– L'origine géographique (considératon importante pendant longtemps – ministres venant de
l'ensemble du territoire y compris DOM ),
– La dimension confessionnelle : critères ethniques, religieux - logiques de diversité – concept fou –
logique aujourd'hui afchée par N. Sarkozy mais qui existait bien avant sa présidence – idée que le
gouvernement doit tendre à être un échantllon représentatf de la majorité des français avec des
ministres en charge d'un volet fonctonnel de l'acton publique - Une partcularité depuis 2008 avec
la nominaton de Devedjian comme ministre de la relance.
b) La hiérarchie gouvernementale
Hiérarchisaton des ministères → ministères régaliens (intérieur, défense, afaires étrangères, fnances...)
Diférenciaton hiérarchique entre plusieurs ministres qui ont des « grades diférents » qui résultent du
décret de nominaton → Les ministres sont afublés d'une matère mais également d'une appellaton :
ministre d'État, ministre, ministre délégué, secrétaire d'État – originalités – 2007 : créaton d'un poste de
Haut Commissaire (Martn Hirsch – Haut commissaire aux solidarités actves..., foncton exercée jusqu'en
Mars 2010 – Décembre 2008 – Sabeg → Commissaire à l'égalité des chances). Cete hiérarchisaton a des
conséquences pratques : conséquences au niveau de la préséance, au niveau symbolique, conséquence en
matère de traitement (salaires et avantages en nature diférents).
Ministre d'État est une distncton voire une dignité – inventon – Ministre d'État, ministre de...- double ttre,
personnel et fonctonnel – 1988 – Jospin → Ministre d'État, ministre de l'éducaton natonale, de la jeunesse
et des sports → souhait politque du gouvernement Rocard d'ériger le portefeuille en priorité natonale +
Honorer l'autorité personnelle. Autre exemple : le plus important → André Malraux – inaugure cete
distncton – chargé des afaires culturelles en 1959.
Ce n'est pas une pratque contnue – il y a des gouvernements avec ministres d'Etat et des gouvernements
sans ministres d'Etat (gouvernement Rafarin, gouvernement Barre).
Ministres : appellaton générique prévue dans la C' – la seule hiérarchie qui existe entre eux est
fonctonnelle et résulte de leur ordre de nominaton – autre distncton : ministres dépensiers et ministres
non dépensiers.
Ministres délégués : ministres adjoints au PM au début puis la pratque en a fait des ministres de plein
exercice avec des matères spécifques même s'ils restent subordonnés à un ministre supérieur (ministre de
ratachement) → « Ministre délégué à... auprès de... » (idem pour les secrétaires d'État). Le ministre peut
adresser des instructons à son ministre délégué comme à son secrétaire d'État mais les ministres délégués
contresignent les décrets et bénéfcient de services qui leur sont atribués. Cete catégorie est une variable
d'ajustement permetant de resserrer les équipes gouvernementales ou de réduire le nombre de
secrétaires d'État. En 2007, le gouvernement Fillon ne comptait aucun ministre délégué, en 2010, le
gouvernement Fillon III comptait 7 ministres délégués.
Le secrétaire d'État assiste un ministre dans la directon de son ministère. Il ne partcipe pas au conseil des
ministres, il n'y vient que lorsqu'il est convoqué (convocaton spéciale). Aucun service administratf ne leur
est ataché, ils n'ont pas de budget et ils ne signent pas les décrets. Fonctons :
– assurer la présence ministérielle dans des domaines peu importants
– la prise en charge d'un domaine ministériel complexe et spécifque (ex: la santé, la recherche,
– la queston du dosage politque, en terme de diversité : on veut avoir au sein du gvt un membre qui
appartenne à une pette formaton politque – c'est souvent le cas des ministres d'ouverture – Ex:
Gouvernement Cresson (socialiste) – JP Soisson ; Eric Besson dans le premier gouvernement Fillon
(secrétaire d'État sur les questons d'évaluaton). C'est souvent l'occasion d'intégrer des
personnages politques jeunes (promoton) ou à l'inverse très âgés (reconnaissance). Ex : Baroin a
fait ses premiers pas en tant que responsable politque au sein du gouvernement Juppé en 1995
comme secrétaire d'État porte-parole du gouvernement.
Leurs pouvoirs sont assez limités.
Les ministres responsables administratfs sont surtout les ministres d'État et les ministres, il y a une
vraie césure entre eux et les « ministres de seconde classe ».
2. L'organisaton des départements ministériels
Comment s'organise un ministère ?
Les ministères sont réparts en deux catégories :
Les ministères horizontaux : ils abordent et traitent une compétence sur plusieurs problèmes, ce
sont des ministères transversaux. Le plus bel exemple est le ministère de l'économie et des fnances, c'est
aussi le cas du ministère d'outre-mer
Les ministères vertcaux : ils traitent un secteur ou un ensemble de secteurs de l'État. Cela conduit
toutefois à la balkanisaton de l'organisaton de l'acton publique alors que l'acton publique est
nécessairement interministérielle. La soluton à cete ambiguïté de principe est le développement de
l'interministériel. Cela se traduit d'abord par l'existence du conseil des ministres qui est la quintessence de
la logique interministérielle. Les conseils (présidé par le président de la république) et les comités (présidé
par le premier ministre – réuni les ministres concernés uniquement) interministériels partcipent également
de cete logique. Le gros du travail interministériel est toutefois consttué par le travail des réunions
ministérielles (responsables de l'administraton centrale et membres de cabinets ministériels). Dans un
ouvrage inttulé Le travail gouvernemental de 1987, Jacques Fournier est l'un des premiers à avoir montré
l'importance des réunions ministérielles, il estme que dans les années 60, il y en avait environ 150 par an.
Depuis les années 80, il y en a entre 1000 et 1500 par an.
Le développement de cete logique interministérielle s'explique d'abord par le rôle prépondérant du
président de la république et éventuellement du premier ministre sous la V ème République. L'interministériel
permet de rendre possible cete prépondérance dans le sens où elle permet l'arbitrage. Le deuxième
facteur est la montée en puissance exponentelle des cabinets ministériels qui s'est aussi traduite par
l'introducton et le développement de la méthode de travail principalement enseignée à l'ENA (travail en
Il existe un principe d'organisaton commun à l'ensemble des ministres malgré leur grande diversité. Tous
les ministères ont leurs cabinets ministériels, ils ont également des organes administratfs centraux :
– Le secrétariat général : structure réapparue récemment - pendant du cabinet pour ce qui est
administratf – structure de coordinaton et de souten logistque aux directons de l'administraton
centrale – cete structure était tombée en désuétude avec le développement des cabinets
ministériels. Les choses ont évolué depuis une circulaire du PM de juin 2004 qui a réintroduit le
– Les services ratachés aux ministres ou aux qualités des ministres. Ex : service d'inspecton générale,
le haut fonctonnaire de défense, les chargés de mission, les missions ministérielles, organes
consultatfs.
– Les directons d'administraton centrale : réalité importante dans l'État – environ 200 directons qui
emploient ~ 70 000 agents. Le ministère de l'éducaton natonale emploie seulement 0,5% de ses
agents dans l'administraton centrale. Le MAEE emploie 70% de ses agents dans l'administraton
centrale, 2% pour le ministère de l'intérieur.
– Directon générale : services déconcentrés – services opérants sur le terrain (ex :
directon générale de la police natonale au sein de la DG du ministère de l'interieur)
– Directons : pas de service déconcentré (ex: directon du budget) – aucun relai au
– Directons centrales (1992) : elles sont consttutves d'une directon générale mais
disposent de services déconcentrés (Directon centrale de la sécurité publique qui est
intégrée à la DG de la police natonale). Le personnage central est directeurs → emplois
supérieurs qui sont atribués par le pv exécutf (fonctonnaires politques). Le choix des
directeurs de l'administraton centrale se fait sur des considératons à la fois techniques
et politques (s'inscrit dans la démarche du ministre – résulte souvent de relatons
personnelles (sympathies personnelles, réseaux ouverts...)). Le haut fonctonnaire est
donc sélectonné sur ces deux types de considératons de manière cumulatve à la
diférence des ministres. La directon a également des services qui lui sont ratachés
(services d'inspectons, RAID...), on retrouve généralement un cabinet puis des
directons, des sous-directons et des bureaux (Toujours 3 niveaux d'organisaton
hiérarchique).
Désordre de la terminologie → ce qui caractérise les administratons centrales, c'est la multplicité des
dénominatons. Organigrammes très complexes, extrêmement révélateurs de la balkanisaton de
l'administraton française que cache cete terminologie multple. Administraton française peu cohérente.
18/03/11 - AM
B. Les administratons techniciennes
Technicien signife que l'acton de ces administratons centrales relèvent d'une certaine technicité et
témoignent d'une logique de professionnalisaton, de spécialisaton. Evoluton positve de l'administraton
1. Les administratons de régulaton
Par régulaton on entend une mission qui va faire le lien entre les citoyens et l'administraton. Cete foncton
se situe dans le respect du ppe d' l'État de droit et de dignité de la personne. Foncton de contrôle qui
justfe la créaton des AAI.
a) Les administratons de contrôle
Il existe 3 formes de contrôle dans l'administraton :
Le contrôle administratf, juridictonnel et fnancier
Ce contrôle renvoie à l'acton exercée par les juridictons administratves (Conseil d'État, Cours
administratves d'appel, Tribunaux administratfs) → Contenteux juridique → recours pour excès de
pouvoir : possibilité pour le citoyen lésé de saisir le JA pour qu'il annule une décision prise par
l'administraton. Le contrôle fnancier est exercé par 2 instances : une qui contrôle les ordonnateurs et
l'autre qui contrôle des comptables. Le contrôle des comptables est exercé par la cour des comptes et pour
les CT par les chambres régionales des comptes. Les irrégularités potentelles des ordonnateurs sont
contrôlées par la Chambre de discipline budgétaire et fnancière. Abondance de contenteux → traduit les
nombreux manquements de l'administraton. Le JA appartent à l'administraton → la pratque montre que
ce dernier est devenu un juge autonome et indépendant et qu'on ne peut pas lui reprocher d'être partel,
toutefois l'administraton est toujours en positon favorable puisqu'elle est à la fois juge et parte. Il y a donc
toujours un déséquilibre entre les partes qui bénéfcie généralement largement à l'administraton.
La médiaton
Ce terme a plusieurs acceptons. La médiaton renvoie à l'idée d'une conciliaton entre les
administratons et les administrés → foncton dévolue à plusieurs AAI (c'est le cas de la CNIL ou de la CADA).
La CADA est une instance qui introduit une médiaton entre l'administraton et l'administré si la première
refuse de présenter certains documents à l'administré. Le médiateur est une instance originale qui est en
cours de réforme (extension de ses atributons – but : disposer d'une grande AAI autour du médiateur) :
c'est une insttuton unipersonnelle (personne et insttuton à la fois) – inspiré du système britannique de
l'ambudsman - nommé pour 6 ans non renouvellable en décret lors du Conseil des Ministres,il est
inéligible et ne peut pas être fonctonnaire.
2 catégories de médiateurs :
– Les personnalités de second plan : cas le plus fréquent – faible visibilité sociale de la
foncton.
– Les cas partculiers (personnalités politques importantes : Antoine PINAY, Robert FABRE
(80/86), STASI, DELEVOY...
L'insttuton s'est largement développée depuis sa créaton en 1973. Il existe autour du médiateur
une administraton centrale (délégué général, délégué, secrétaire général, une vingtaine de consultants et
une dizaine de chargés de missions), il dispose aussi de relais locaux (300 délégués départementaux). Le
médiateur de la république est une AAI régie par la loi de 1973 modifée en 76 et en 89. Spécifcité
française : Il n'est pas rataché au parlement ce qui fragilise probablement un peu son acton. Autre élément
de fragilité → Mode de saisine : il ne peut pas directement être saisi par un administré → réclamaton
auprès de l'administraton concernée pour prouver sa bonne foi et sa volonté de concilier avec
l'administraton – saisine par l'intermédiaire d'un sénateur ou d'un député = fltre parlementaire (ne crée
pas une relaton privilégiée avec le parlement, c'est devenu une pratque purement formelle). L'objectf de
cete saisine est de donner un caractère formel à la démarche. L'usager choisi librement le parlementaire
qu'il saisit. Si l'usager écrit directement au médiateur et que celui-ci estme que l'afaire est sérieuse il peut
commencer ses investgatons. Le médiateur n'est pas un juge, il n'a pas pour vocaton de trancher les
litges. Son objectf est de faciliter la conciliaton des diférends. Le médiateur peut adresser à
l'administraton des recommandatons devant d'une part faciliter ses investgatons et d'autre part suivre les
recommandatons du médiateur. Toutefois le médiateur n'a pas de pouvoir de contrainte mais un pouvoir
de rétorsion. Autre pv : enjoindre l'administraton d'exécuter une décision de justce. Ses moyens
d'injoncton sont très limités → dissuasion,...Dans la pratque, les moyens d'injoncton sont généralement
très peu utlisés (~1 et 2% des saisines donnent lieu à l'utlisaton de ces moyens). Son principal objectf est
de faire parvenir les partes à un accord. Depuis, 1973, 16% des réclamatons transmises ont donné lieu à
des résultats positfs. Sa principale foncton est de luter contre l'inerte de l'administraton, contre
l'inexécuton des décisions de justce (mauvaise foi). Dans l'état actuel des choses, les 4/5 des afaires le
sont au niveau local et la moité des afaires du médiateur sont d'origine économique et fscale. Le
médiateur dispose d'un dernier outl : il a la possibilité chaque année d'informer l'opinion publique par le
biais de son rapport annuel.
La loi du 29 mars 2011 a mis en place une autorité consttutonnelle indépendante : le défenseur des droits
→ intègre les actvités du médiateur, du défenseur des enfants, la HALDE et du CNDS. Il est prévu que le
défenseur des droits sera assisté par 3 adjoints. Collège de membre – Ppe de saisine assoupli (te personne
physique ou morale qui s'estme lésée) – ppe de la saisine directe + possibilité de saisine par les
L'inspecton
Cete foncton est un dispositf très présent dans l'administraton → tous les ministères en
disposent. Elle est en charge d'enquêtes administratves consécutvement ou non à des dysfonctonnements
révélés, sous la forme d'audits, de diagnostcs de services, … Ils peuvent avoir des atributons judiciaires,
c'est le cas des forces de sécurité (services d'inspecton propres à la police, à la gendarmerie, l'IGS). Ces
services d'inspecton disposent d'atributons judiciaires : elles peuvent être saisies par les magistrats pour
efectuer des enquêtes judiciaires lorsque des polices ou des gendarmes sont impliqués. Cela soulève une
difculté : ce sont des gendarmes qui enquêtent sur des gendarmes - Théorie des pommes pourries – Les
policiers entre eux sont généralement assez sévères car il s'agit de montrer que ce n'est pas l'insttuton qui
est en cause mais un individu. Il y a en France en moyenne une vingtaine de services d'inspectons dont
certains disposent d'atributons judiciaires. Certains services sont communs à plusieurs ministères, c'est le
cas de l'IGAS (Inspecton Générale des Afaires Sociales), pour l'IGA (relève du ministère de l'intérieur mais
champ d'acton beaucoup plus large). Ces services sont sous l'autorité des ministres et leur foncton
principale est de les assister dans leur pouvoir hiérarchique. Ces services sont généralement hors hiérarchie
afn qu'ils conservent une certaine autorité voire une certaine indépendance. Ce sont des organes de
conseil en matère de conseil de geston, d'expertse et de contrôle administratf → il faut informer le
ministre du fonctonnement de son administraton et porter à sa connaissance les dysfonctonnements. Le
service d'inspecton appartent à l'administraton. Il y a donc un risque de complaisance, de loi du silence,
de connivence et de dissimulaton mais cela présente aussi l'avantage de faciliter l'accès aux informatons,
aux pièces justfcatves, au personnel et de faciliter l'observaton in situ. Problème : évaluaton de
l'administraton par l'administraton – fonctonnaires juge et parte → Comment l'administré peut-il s'y
retrouver dans un tel système ? D'où l'utlité de placer dans les insttutons d'inspectons des individus qui
n'ont plus à défendre d'intérêts personnels (hauts gradés âgés et expérimentés) → plus d'indépendance et
de sérénité. Ces services d'inspecton sont toutefois aussi important que le cabinet et le directeur : ces 3
instances fournissent au ministre les informatons nécessaires au bon fonctonnement de son
Cas partculier : l'IGF (Inspecton générale des fnances) → vieille insttuton (1709) + arrêté du 25 mars 1816
(fusion inspecteurs généraux du trésor / inspecteurs des régies fscales). Service qui relève du ministère des
fnances. Mission d'inspecton des services publics. Compétence étendue à 'ensemble de l'administraton
française et à l'ensemble des organismes publics et privés subventonnés par l'État → terreur des
comptables publics. C'est une insttuton prestgieuse qui relève d'un « grand corps de l'État ».
18/03/11 – PM
C'est à peu près 230 membres. Depuis la créaton de l'ENA, il est d'usage que les étudiants les mieux classés
choisissent l'inspecton des fnances. Le décret du 14 mars 1973 a mis en place un système de tour
extérieur : possibilité pour le gouvernement de nommer dans la limite de 1/5 des postes vacants chaque
année une personne extérieure à l'ENA (10 ans de service public + diplômes &gt; L3 droit), mais il s'agit aussi
d'une forme de politsaton de l'administraton. Cete forte atractvité s'explique par le fait
→ IGF = inspecton soufrante – tout détachement est interdit pendant 4 ans – La très grande volatlité du
personnel est une des principales caractéristques de l'IGF → l'objectf principal est de quiter l'IGF. Cela
permet toutefois d'acquérir une solide formaton de prestge et de solides méthodes de travail qui
permetent ensuite de rester dans l'administraton en bénéfciant d'une mesure de détachement. Beaucoup
partent dans le secteur privé (« pantoufage » : idée de la pantoufe → somme d'argent que le fonctonnaire
doit rembourser à l'État s'il part avant 10 ans (1 parte des coûts de scolarité) – cete pantoufe est en
général payée par l'entreprise qui débauche le haut fonctonnaire) → niveau de rémunératon bien plus
important. Turn-over permanent → l'IGF est fnalement plus un centre de formaton véhiculant un certain
prestge → dérive à laquelle il est difcile pour le service public de donner des réponses.
b) Les autorités administratves indépendantes
Liste exhaustve des AAI sur Légifrance (38)
Cete noton apparaît en 1968 dans un arrêt du CE, 6 dec 1968, afaire RUFFIN et est défnie dans les
conclusions du commissaire du gouvernement. Ce sont des organismes à compétence propre – idée de
permetre une sorte de partcipaton des citoyens – garante d'indépendance – pouvoir de décision (?). La
loi sur la CNIL de 1978 est la consécraton législatve de cete noton. Avant cete loi, plusieurs AAI avaient
déjà été crées : Commission du contrôle des banques, AFP (1959), Commission des Opératons de Bourses
(1967), le médiateur de la république (1973).
→ Hors de la mouvance du gouvernement et de l'administraton – régulaton d'un secteur sensible.
Ces instances se sont développées dans les pays anglo-saxons dans des domaines très sensibles
(domaine nucléaire, domaine des électons et des communicatons).
Les caractéristques des AAI françaises :
• Elles appartennent à l'appareil administratf d'État – pv réglementaire limité : pv
d'injoncton et de recommandaton, rarement un pv de décision (CNEC).
• Indépendance p/r au pv politque : elles sont hors hiérarchie administratve, ce sont
généralement des instances collégiales (limite les pressions exercées sur un seul
individu). Autonomie administratve et fnancière.
• Mission de régulaton dans les domaines les plus sensibles au sens des libertés
publiques (audiovisuel, fchiers informatques, écoutes téléphoniques, sondages, accès
aux documents administratfs). Des AAI sont crées tous les jours (Loi Lopsi II).
Les avantages et les limites des AAI
• Il existe une certaine controverse juridique, doctrinale sur la réalité de leur foncton, sur
l'efectvité de leurs pouvoirs. On parle à leur propos d'instances « alibi ». Le CE a été
rétcent sur le développement des ces AAI hybrides même si dans son rapport d'actvité
de mai 1996 il a reconnu leur utlité à défaut d'avoir d'autres alternatves.
• Cete noton est à la fois plébiscitée et controversée. Plébiscitée car elle présente
l'image d'une administraton moderne et ouverte sur la société, ce sont des gardes-fou
de l'administraton même si elles lui sont relatvement proche (ni combat contre
l'administraton ni connivence).
Exemple : Loi du 19 juillet 1977 – Loi sur les sondages à caractère électoral – Fait suite à une
controverse sur la validité des sondages – Art.5 → mise en place d'une AAI → la Commission
des sondages (3 membres de la cour des comptes, 3 membres du CE, 3 membres de la Cour de
Cassaton et 3 magistrats) – 2002 : ajout de 2 personnalités qualifées (spécialistes en matère
de sondages) → mission : instance de contrôle destnée à garantr la liberté électorale – Mise en
place sur la base d'un présupposé : les sondages ont un impact sur le choix électoral. Cete
commission est d'abord défnie comme un organe de conseil et de propositon en matère de
sondages pour le gvt, elle exerce aussi une foncton de « police des sondages ». Tous les
sondages électoraux doivent lui être adressés préalablement, elle va vérifer le sondage et si les
informatons qui lui sont communiquées lui paraissent incertaines ou infondées, elle peut si
nécessaire imposer la publicaton d'une mise au point (sans délai) par l'organisme qui a publié
le sondage. Ses pouvoirs de sancton sont assez faibles.
2. Les administratons de mission
a) Les caractères généraux de ces administratons de mission
Cete noton d'administraton de mission a été forgée dans un artcle célèbre publié en 1956 sous la
plus d'Edgar PISANI dans la RFSP. Il consacre une distncton entre les administratons de geston (actvité
d'exécuton – concepton classique de l'administraton) et les administratons de mission (actvités de
renseignement, d'étude et de concepton – idée souple). Idée de structures administratves qui
s'afranchissent des contraintes économiques et fnancières et des administratons de gestons → souplesse,
faculté d'adaptaton, dynamisme. Elles correspondent à une période de développement économique et de
croissance de l'État avec un État facteur d'impulsion de développement économique et d'aménagement.
3 génératons d'administratons de missions :
– Modèle originel comme le commissariat général du plan, la DATAR
– AM à vocaton territoriale (60's) sous la forme de missions d'aménagement (but contribuer au
– AM dans un secteur déterminé : but : impulser une dynamique – ex : MILT, délégaton de la
conditon féminine.
– Missions unipersonnelles (Mr Sécurité Routère – Mr Prosttuton...)
b) Un administraton de mission : la DATAR (DIACT) et l'aménagement du territoire
Aller sur le site de la DATAR
Chapitre 2 : Le pouvoir administratf
Pouvoir et administratf, sans véritablement s’opposer, on considère que le 2nd terme est sous la
prépondérance du 1er.
Ce qui caractérise le pouvoir politque c’est qu’il s’impose à tous les pouvoirs.
Si pouvoir administratf il y a il ne pourrait être que subordonné au pouvoir politque.
Les administrateur élus sont une catégorie partculière = les exécutfs locaux qui sont détenteur du
législatfs et de l’exécutf  exemple d’un pouvoir administratf.
Pour pouvoir parler de pouvoir administratf il faut que les détenteurs de se pouvoir puissent être élus. Or,
les détenteurs du pouvoir administratf ne sont pas élus.
On peut considérer que le pouvoir local relève plutôt du pouvoir politque que d’un pouvoir administratf.
 cf : Consttuton de 58, art. 72
Administraton : autonomie et infuence sur la société =&gt; nous sommes en présence d’un pouvoir.
(Organisaton autonome et infuente = pouvoir)
I. L’autonomie de l’administraton
Autonomie s’explique par 2 raisons :
– Raison d’ordre technique
Foncton première : bras armée qui exécute les décisions politques. Mais dans l’exécuton c’est
l’administraton qui détermine les moyens à metre en œuvre. L’administraton est chargée de
trouver les moyens d’applicaton des décisions politques mais celle ci a peut de moyen de faire
appliquer la loi. Administraton a un pouvoir d’appréciaton en foncton des circonstances mais ce
pouvoir discrétonnaire.
– Raison d’ordre sociologique
L’administraton est un groupe social partculier porté à s’afranchir du pouvoir politque. 
corporatf administratf =&gt; administraton n’est pas une entté abstraite.
A. L'autonomisaton administratve
Autonomisaton de l’administraton résulte du processus de professionnalisaton de la foncton publique.
Époque contemporaine, actvité administratve est devenu un méter cad une actvité stable et permanente
qui exige un savoir faire spécialisé et varié et qui produit une forte solidarité corporatve. Profession qui
mène une politque publique, ex : shérif ; maire. En France, abondant du principe électf du fonctonnaire, à
la place, foncton publique statutaire. Les conditons de recrutement, de rémunératon, les droits et les
obligatons du fonctonnaire font l’objet d’une codifcaton. Il y a en quelque sorte une consttuton qui
défnie la place, le rôle et les fonctons du fonctonnaire. La mise en place de se système statutaire s’inscrit
dans la reconnaissance d’un système méritocratque avec la consécraton du concours  traducton du
principe que l’emplois public n’est pas une charge, n’appartent pas à son détenteur mais doit être atribuée
aux meilleurs, à ceux qui font preuve de leurs compétence. Ce principe méritocratque s’applique pour
l’ensemble des fonctonnaires et notamment à l’élite aristocratque. Depuis 1789 le principe est amorcé
avec la créaton de l’ENS, de l’École polytechnique et l’ENA (en 45)  contésens de la mise en place du
principe méritocratque pour accéder à la haute foncton administratve. En principe « tout » le monde peut
devenir fonctonnaire.
Ce principe méritocratque se heurte à 2 phénomènes concomitants :
- Une dérive oligarchique et technocratque  accentué par le passage de nombreux fonctonnaire
dans l’univers politque.
- Les élites administratves se recrutent quasi exclusivement parmi les classes « franciliennes » les
plus favorisées de la populaton  déterminisme social.
Le recrutement sur concours pose problème d’un point de vu démocratque et méritocratque mais garantt
les compétence technique, le recrutement de personnes de qualité.
Le statut est caractérisé par (les caractéristques de la foncton publique statutaire) :
- la permanence : liée au statut même de la foncton publique. La noton de statu de la foncton
publique renvoie soit à un texte unique (loi du 19 oct 1946) soit à une diversité de textes de
jurisprudence et de pratques coutumières. Il y a toujours une déclaraton solennelle de droits et de
devoirs. Aussi, on retrouve un corps de règles spécifques (les fonctonnaires ne relèvent pas du
corps de travail ordinaire) et unilatérales (les fonctonnaires ne sont pas régis par des contrats de
travail abs de négociaton). La foncton publique en France s’organise autours du système de la
carrière (le fonctonnaire a le droit à l’avancement et il s’inscrit dans l’évoluton ; l’avancement fait
fgure de droit  avancement à l’ancienneté, au grade) par oppositon au système de l’emploi (le
fonctonnaire est recruté pour efectuer une tâche précise). Le système de la carrière présente
l’avantage de la stabilité car procure au fonctonnaire la sécurité de l’emploi qui résulte pour
l’essentel de l’applicaton partculière des règles de la foncton publique. IL existe une procédure de
licenciement mais elle n’est pratquement jamais appliqué =&gt; cete désuétude a contaminée la
procédure de ttularisaton de la foncton publique. La non ttularisaton aujourd’hui est une mesure
exceptonnelle. La foncton publique s’est construite dans le rejet de l’arbitraire =&gt; préfère garder un
mauvais élément que d’appliquer un principe arbitraire. Système de la carrière est aussi avantageux
pour l’administraton car garantt une certaine stabilité. L’administraton est garantt d’une certaine
contnuité de l’acton des fonctonnaires. Mais aussi inconvénient, car encourage consttuton d’une
caste de fonctonnaires risque de devenir un état dans l’état. (possibilité de réquisiton des
grévistes pour la contnuité de la foncton publique, interdicton d’occupaton des locaux et de faire
des grèves sur le tas, existence d’une retenus sur salaire, interdicton de la grève surprise et de la
grève tournante) Règles à caractère déontologique : police natonale (depuis décret du 18 mars
1986), gardiens de prison (depuis l’année dernière)…
- la compétence : garantt par le concours. Accès simultané à une formaton initale et droit
permanent à une formaton contnue qui n’est pas simplement une contrainte en vu d’une
ascension mais un droit à l’épanouissement personnel. (3 exigences : compétence scolaire ;
concours ; formaton). =&gt; Garantt par mode de sélecton et par formaton initale et contnue.
B. Le Corporatsme
D.Colas : « le corporatsme c’est la segmentaton sociale en groupe d’intérêt rivaux visant à la défense des
privilèges liés à leur méter, où la déterminaton des politques publiques par les chapelles des
fonctonnaires. »
=&gt; groupes qui défend ses intérêts privés et qui exerce des pressions sur le gouvernement.
Corporatsme est le prolongement de l’individualisme au niveau de groupes restreints. L’individu ne conçoit
le global qu’à l’aune de ses intérêts partculiers.
Pb pour les fonctonnaires : individualisme et corporatsme semble aller à l’encontre des valeurs du service
Avant d’être un organisme corporatste l’administraton est un organisme corporatsé cad qu’au sein de
l’administraton française il existe une multtude de groupes, de corps. Auj, 685 corps avec le soucis de
parvenir à diviser par 2 ce nombre. Chaque corps est doté d’un statut partculier et est propre à un
ministère partculier. La classifcaton entre corps s’opère selon l’existence de 3 catégories : A (cadre moyen
et sup), B (cadre moyen et exécuton technique) et C (exécuton).  3 ensembles très distnct mais certains
corps parvienne à passer d’une catégorie à l’autre.
Auj, questonnement sur le devenir de la catégorie C qui est la plus importante. Tâche de la catégorie C sont
largement faisable par des secteurs privés or secteur privée est moins onéreux que les fonctonnaires. =&gt;
structuraton de la foncton publique derrière ces 3 letres qui sont lourdes de responsabilité en terme de
rémunératon, de pouvoir … =&gt; existence d’un cloisonnement hiérarchique. Prestge suprême pour un
fonctonnaire est d’appartenir à un Grand Corps de l’état = emplois les plus prestgieux et les plus
rémunérateurs pour lesquels il existe une traditon de chasse gardé. Ex : directeur du budget, il est d’usage
que ce soit un inspecteur des fnances.  existence de mécanisme de réseaux. =&gt;hiérarchie informelle
(tout aussi prégnante que les hiérarchies formelles).
Il n’existe aucune dispositon juridique qui conduit à une dominaton d’une des catégories sur les autres.
 Corporisaton conduit à balkanisaton.
En réalité l’administraton n’est pas une entté homogène. Il n’y a pas un esprit de corps dans la foncton
publique mais plusieurs. Il existe cependant un esprit de corps un peu généraliste. Au delà de cela il existe
un esprit de corps spécialisé (policier, enseignant) puis un esprit de corps plus catégorisé (commissaire,
agrégé), l’esprit de corps est aussi thématque (CRS, sociologue), il est local (CRS du 27, de lycée
professionnel). C’est donc plutôt l’enchevêtrement de plusieurs esprits de corps qui ne s’opposent pas.
Le fonctonnaire a le sentment d’appartenir à qqch de partculier → sentment de solidarité qui varie à
mesure que l’on s’approche du local.  exigence fonctonnelle encouragée par l’administraton  une des
mission de la formaton initale est de faire naître un sentment d’appartenance, d’identfcaton qui produit
des réfexes de solidarité.  exigence de l’acton collectve.
L’esprit de corps n’en a pas moins un efet pervers puisqu’il tend à promouvoir les intérêts du corps au
détriment de l’intérêt général. C’est là où l’esprit de corps débouche au corporatsme. Ce corporatsme est
véhiculé en général par les organisatons syndicales qui développent un syndicalisme de corps (l’esprit de
corps chez les fonctonnaires est communautaire plus que sociétaire). Les organisatons syndicales de
fonctonnaires sont tjs présentes lorsqu’il s’agit de remetre en cause des droits acquis. Aujourd'hui, il y a
une tension très forte entre les fonctonnaires et les syndicats d’un coté et les pouvoirs politques de l’autre.
Ce corporatsme des fonctonnaires n’en est pas moins un espace assez éclaté, assez balkanisé.
II. L'infuence politque de l'Administraton
L'administraton a d'abord une infuence politque considérable par sa foncton de recrutement de
personnel politque. Au-delà de ce rôle reconnu par la pratque, l'administraton exerce une infuence
politque à deux niveaux :
– La politsaton de l'acton publique : certains fonctonnaires sont amenés à entretenir des relatons
permanentes et étroites avec le personnel politque.
– Les agents publics, au moins une parte d'entre eux, ont une certaine emprise sur les choix et les
décisions politques. L'administraton est une sorte de groupe d'infuence qui pèse lourdement sur
la décision politque.
On est loin de la concepton purement instrumentale énoncée par les règles juridiques.
A. L'administraton : un acteur politque
Le processus de professionnalisaton de l'administraton apparaît comme contradictoire voire
comme un obstacle à cete politsaton. Cete idée résulte du constat d'une certaine confusion ou
imbricaton des univers politques et administratfs. C'est un aspect controversé car cela remet en cause le
mythe de l'instrumentalité administratve. Mais ces logiques de politsaton ne concernent qu'une infme
parte de l'administraton : les sommets. Cete politsaton sommitale de l'administraton, qui certes remet
en cause le principe de neutralité, s'inscrit malgré tout dans la logique démocratque puisqu'elle contribue
aussi à l'efectvité de la décision politque. Cela permet aux responsables politques de se faire obéir par
l'administraton. C'est aussi un moyen de pouvoir metre en œuvre de manière efectve ses orientatons
politques. On considère en général que la politsaton de l'administraton est plutôt l'apanage des régimes
autoritaires. Toutefois, dans ce type de régimes, la politsaton concerne la quasi-totalité de l'administraton
ce qui n'est pas le cas dans un régime démocratque → politsaton de courroie de transmission. Il existe
dans une démocrate de nombreux garde-fous et des instances de contrôle de l'administraton. Si on
considère qu'il existe une certaine efectvité de l'État de droit et que cete politsaton est sommitale, alors
on comprend que ce phénomène est un mal nécessaire. Cete politsaton est alors conçue comme un outl
de transiton démocratque, une courroie de transmission.
1. La politsaton des fonctonnaires
La politsaton des fonctonnaires dans un pays comme la France concerne principalement :
– le recrutement et la carrière des fonctonnaires
– la décision et l'acton des fonctonnaires
On peut considérer que ces deux aspects sont liés (relatons directes). Cete politsaton renvoie à la dualité
du fonctonnaire. Le fonctonnaire n'est pas une abstracton, c'est un individu qui a deux facetes : c'est un
agent public dans l'absolu neutre, compétent et au service de l'intérêt général mais c'est aussi un citoyen
qui bénéfcie des droits du citoyen (vote, éligibilité...). Certains ont par conséquent pensé que le
fonctonnaire devait faire l'objet d'une stérilisaton politque (Weber). Cete concepton a prévalu jusqu'à la
III° République. Cete stérilisaton était perçue comme un rempart contre l'arbitraire et le prosélytsme
Aujourd'hui, la politsaton concerne plus partculièrement 3 îlots de l'administraton française :
La haute foncton publique
La foncton publique locale
Jusqu'au début des années 1980, la foncton publique locale était inscrite dans une certaine logique
de politsaton avec l'existence d'un système traditonnel d'allégeance aux élus locaux et la persistance de
pratques clientélistes que l'avènement de la république n'était pas parvenue à faire disparaître. La
décentralisaton administratve du début des années 80 a apporté un certain nombre de correctfs, bien
qu'ils n'aient pas été sufsants pour aligner la foncton publique locale sur la foncton publique natonale
(foncton publique d'État + hospitalière). Le principe d'unité de la foncton publique territoriale, le système
de la carrière et le principe de ratachement au statut général de la foncton publique ont étés consacrés
lors de la décentralisaton administratve.
Ces évolutons ont étés remises en cause avec la loi du 9 juillet 1987 - 2 principes qui consttuent un
– La foncton publique territoriale n'est pas organisée en corps mais en cadre d'emplois. A la
diférence des corps, les cadres d'emplois font l'objet d'une geston locale → empêche l'évoluton
du fonctonnaire.
– Le procédé de la liste d'apttude s'est imposé face à celui du concours. Dans ce système, les
individus passent un concours qui leur permet d'être inscrit sur une liste d'apttude mais cete
inscripton ne leur garantt pas un emploi. 2 conséquences :
– Les élus locaux conservent la liberté de choix des fonctonnaires. Ce n'est pas le cas
dans la foncton publique d'État.
– Les reçus collés : une personne peut avoir satsfait les exigences de la foncton mais
n'ont pas reçu d'emploi. Le fonctonnaire peut perdre, au bout d'un certain temps, le
bénéfce de son concours.
Le mainten du procédé contractuel est un principe qui pose problème dans la foncton publique car les
contractuels font l'objet d'un traitement diférencié. Le recours à des contractuels est justfé par trois
– L'impossibilité de trouver au sein des fonctonnaires des personnes compétentes dans certains
domaines → principe de l'emploi fonctonnel. Cet argument ne tent pas la route.
– La souplesse, la possibilité de disposer d'une main d'œuvre plus malléable que le sont les
fonctonnaires, cela permet d'échapper à la rigueur de la foncton publique.
– Argument économique → un contractuel a tendanciellement un coût salarial inférieur à celui d'un
fonctonnaire.
Mise en place de jurys de recrutement de contractuels → garante de qualité de recrutement même si ça
reste un recrutement de gré à gré. Le procédé contractuel reste très utlisé (1/10).
Il existe également, dans la foncton publique locale, un principe appelé le droit à la répudiaton qui
concerne les responsables d'administraton territoriale (DG, DGS, DGA et emplois de cabinets). Ce droit
résulte d'un ppe juridique posé par la loi de 1987 → le détachement sur emploi fonctonnel : possibilité de
nommer sur une durée déterminée les plus hauts cadres des collectvités locales. Après une électon, ces
hauts cadres disposent d'un délai de 6 mois pour se trouver de nouvelles fonctons et pour assurer lorsque
les choses se passent bien la transiton avec le successeur. La décision de l'exécutf doit être motvée et
précédée d'un entreten. Cela permet la mise en œuvre de la procédure de décharge de foncton. Si aucun
poste vacant ne leur est ofert dans les 6 mois, 3 solutons leur sont proposées :
– le licenciement volontaire (indemnité : 2 années de salaire)
– le placement en surnombre pour une durée maximale d'un an (il peut rester dans la collectvité
– l'atributon d'un congé spécial (réservé aux agents publics de + de 55 ans) qui correspond à une
Si au bout d'un an le fonctonnaire n'a pas trouvé d'emploi, il est pris en charge par le CNFPT et la
collectvité locale doit rembourser au CNFPT le salaire de l'agent → protecton fnancière – cela n'est pas
anecdotque → Dans les 6 mois qui ont suivi les électons, les 2/3 des directeurs généraux des services ont
changé d'afectaton. Ce changement d'afectaton peut résulter d'un départ à la retraite ou d'un choix du
fonctonnaire mais également d'une pression « douce » de l'administraton (contrainte). Ces répudiatons
ont un coût très élevé pour les collectvités locales.
2. Le pouvoir des cabinets ministériels
Les cabinets ministériels sont aujourd'hui la forme la plus médiatque et la plus stéréotypée de la
technocrate. L'expression « cabinet ministériel » renvoie à un certain nombre de structures :
– Cabinet ministériel stricto sensu : ataché au ministère
– Sens large : services administratfs situés au sommet de la pyramide administratve, dans
l'entourage immédiat des responsables(présidents des assemblées parlementaires, directeurs
d'administraton centrale, préfets, exécutfs des collectvités locales, les établissements publics)
C'est une administraton d'État major indissociable du régime parlementaire ratonalisé mis en place depuis
1958. Ce sont des services pluridisciplinaires par leurs missions et leurs modes de recrutement. Ils cumulent
les tâches de logistque, d'expertse mais aussi d'exécuton : interface entre le politque et l'administraton.
Ils sont fondés sur un principe non écrit qui est celui du libre choix par le détenteur du pouvoir politque ou
administratf de ses collaborateurs immédiats. Compétence et fdélité et clientélisme et précarité sont les
caractéristques des cabinets ministériels, instances indispensables pour assurer la nécessaire contnuité
entre le pouvoir politque et l'administraton ainsi qu'un renfort technique indispensable face à la
complexité de la geston publique.
La formule la plus caractéristque des cabinets ministériels est le cabinet du ministre. Le ministre est
à la fois une autorité politque et administratve, le ministre est un cumulard. Il exerce un voire plusieurs
mandats électoraux (seule limitaton – art 23 de la C' – député). Le ministre est le patron d'un secteur
ministériel et c'est aussi une personne qui partcipe à la vie gouvernementale voire aux actvités
présidentelles. A ce ttre là, on considère, à tort ou à raison, que le travail de ministre n'est pas un travail à
temps plein. Le ministre ne peut donner qu'un temps limité à sa foncton, il bénéfcie donc d'un État major
dont la raison d'être est à la base d'aider le ministre dans l'exercice de ses fonctons ministérielles. Le
cabinet ministériel a son origine au Ier Empire → secrétariat intme du ministre. Depuis l'empire, les
ministres ont toujours disposé de ce secrétariat intme. Cete insttuton se voit reconnaître juridiquement
une existence ofcielle par la loi du 9 juillet 1911. Elle a connu avec la Vème république un développement
considérable. Ce développement s'est traduit par le passage de ce que Robert Catherine dans un ouvrage
de 1961 « Le fonctonnaire français » appelle un cabinet boîte à letre (cabinet peu présent et peu
développé – gère la correspondance, les relatons extérieures et l'agenda du ministre) vers le cabinet
tentaculaire (cabinet omnipotent et omniprésent qui bénéfcie de nombreux agents, de délégatons de pv et
de signature, qui contrôle l'ensemble du ministère). Robert Catherine appelle de ses voeux un cabinet
normal, intermédiaire qui serait un État major limité mais nécessaire qui ferait la liaison entre les actvités
politques et administratfs du ministre.
Le cabinet ministériel est composé pour l'essentel de personnes issues de la haute foncton
publique, ce sont des personnes politquement et/ou personnellement proches du ministre. Le directeur de
cabinet du ministre n'est pas forcément choisi par le ministre, ce choix fait l'objet d'une négociaton avec le
PM ou avec le président de la république. Le ministre ne choisit pas pleinement tous les membres de son
cabinet, certains lui sont imposés ou recommandés. Les membres du cabinet ministériel sont souvent issus
des grands corps de l'État (ENA, Polytechniciens, Hauts ofciers, enseignants...). Les ¾ des directeurs de
cabinets sont issus de l'ENA. C'est un emploi précaire, ils sont atachés à la personne du ministre et sont
donc nommés et remplacés à son libre choix → droit à répudiaton. Les conditons de travail dans les
cabinets ministériels sont généralement éprouvantes. On a récemment assisté à une augmentaton
substantelle de la rémunératon des membres des cabinets ministériels. La rémunératon de base vient
s'ajouter à un régime indemnitaire qui a donné lieu a beaucoup de controverses car les indemnités ont
depuis quelques années augmenté dans une proporton considérable. Les primes ou indemnités de sujéton
partculière s'élève à 9 000€/ an par personne. La rémunératon moyenne d'un contractuel est de 7000€
bruts. Possibilité de récompense du collaborateur avant que le ministre quite ses fonctons → poste,
décoraton, rémunératon, logements de foncton... Cete foncton est de ce fait très atractve en terme de
promoton de carrière, c'est aujourd'hui le sésame pour accéder à un poste de la haute foncton public
(règle tacite).
Les membres du cabinet ministériel sont de plusieurs types → Typologie de Guy Carcassonne :
– Les « copains » : Le ministre intègre dans son cabinet des amis de longue date.
– Les enfants : le ministre intègre les jeunes énarques brillants et politquement fables
– Les valets : ce sont les collaborateurs dont on a besoin, ils sont désignés pour leurs compétences
techniques dans un domaine très partculier, ils sont recrutés par le directeur de cabinet.
– Les lieutenants : ce sont les membres à qui le ministre confe un domaine important, ce sont les
personnages les plus importants du cabinet.
C'est donc une organisaton hiérarchisée normalement défnie par un décret du 8 juillet 1948. Ce décret fxe
le nombre de membres des cabinets : 10 membres et plus pour les ministères les plus importants, 7 pour
les ministres délégués et 5 pour les secrétaires d'État. Ces membres sont prévus par la règle de droit. Mais
en réalité ce chifre n'a pas été respecté depuis la Vème République et il a constamment augmenté → de 20 à
30 membres de nos jours.
Il faut noter la présence de conseillers occultes ou ofcieux (pratque des 80's) qui étaient payés soit
par des entreprises publiques soit au moyen des fonds secrets (venait directement du budget). Ces sommes
là n'étaient pas déclarées aux impôts. Cete pratque a disparu avec la suppression en 2001 des fonds
Aujourd'hui, le cabinet du ministre de l'intérieur (M. Guéant) compte 20 membres, ils étaient 24
pour B. Hortefeux, on tend à se rapprocher autour de 10 membres en ce qui concerne le secrétaire d'État.
Le gvt Fillon comptait au début de l'année 2010 626 membres mais le 28 juin 2010, Nicolas Sarkozy a donné
comme consigne de limiter ce nombre (- 120 membres) → pas plus de 20 par ministère et 4 par secrétariat
d'État. Le chifre a augmenté de manière considérable : 1959 → 259 membres – 1969 → 356 membres –
1992 → 428 membres.
La nominaton des membres intervient sous la forme d'un arrêté ministériel publié au JO qui précise
pour chaque membre ses ttres (Préfet, policier, gendarme, administrateur civil...) et son emploi (Conseiller
technique, conseiller presse,...).
Compositon du cabinet ministériel :
– Le directeur du cabinet est le plus proche collaborateur du ministre auquel le ministre peut
déléguer sa signature, il est appelé parfois à suppléer le ministre (c'est un ministre adjoint), il peut
exercer une autorité hiérarchique sur les directeurs de l'administraton centrale par délégaton du
ministre. Dans les ministères importants, le directeur de cabinet peut être assisté par un directeur
– Les conseillers spéciaux : ils relèvent directement du ministre et sont hors hiérarchie.
– Le chef de cabinet : il est en charge de toutes les actvités protocolaires et politques du ministre, il
prend en charge son agenda, ses déplacements, sa correspondance...
– Les membres du cabinet : plusieurs appellatons → chargés de mission (terme galvaudé
aujourd'hui) / conseillers techniques / conseillers – diférence en foncton de la matère – pas de
hiérarchisaton entre les fonctons – répartton mathématque – Conseillers partculiers : presses,
parlementaires, diplomatques, militaires (parfois).
Les missions du cabinet ministériel :
– Assister le ministre dans ses rapports avec leur circonscripton électorale et avec les parlementaires.
– Etre un braintrust (structure d'aide à la décision, structure de réfexion)→ préparer les dossiers,
aider à la décision, foncton d'étude et d'analyse...
– Maintenir des relatons avec les autres ministères et + partculièrement avec le PM et la présidence
– Exercer des atributons administratves → le cabinet a pour foncton de faciliter les relatons entre
le ministre et son administraton centrale. Le cabinet est parfois chargé de superviser et de
contrôler l'administraton centrale.
– Instance de coordinaton de l'administraton centrale
– Foncton de fltre : il fltre les sollicitatons, sépare ce qui est urgent de ce qui est important ou ne
l'est pas. Rien ne parvient au ministre sans avoir été traité par son cabinet → problématque → le
ministre est tributaire pour son informaton du cabinet ministériel.
Depuis le début de la 5° république, le pv du cabinet ministériel s'est considérablement accru avec
le déplacement de la foncton décisionnelle de l'administraton vers les cabinets et du législatf vers
l'exécutf → Symptôme de la confusion entre le pv politque et le pv administratf. Les lois votées émanent
pour la quasi-totalité de négociatons qui proviennent des cabinets ministériels. Les cabinets ministériels
bénéfcient d'une légitmité administratve.
Où est le pouvoir dans notre société ? Le pouvoir est évidemment un pouvoir économique, il est
probablement aussi médiatque, il est ensuite politque, pouvoir disputé entre les parts et les organes de
l'ombre, technocratques, comme les cabinets ministériels. Le fait que les cabinets ministériels est acquis un
pouvoir politque dans nos société est souvent mis en avant. Le rapport PICQ (1995) a stgmatsé le « mal
français » (A. Perfte → propension de l'administraton à développer un pv doux) en recensant les efets
néfastes des cabinets ministériels :
– Diluton de la responsabilité (Ex. afaire du sang contaminé) : on ne sait pas réellement qui prend les
décisions. Il est souvent difcile de metre des noms sur les responsables : ils ne laissent pas de
traces écrites car les notes et les fches sont anonymes, tout est détruit et les décisions sont prises
collectvement. Les cabinets ministériels renoncent très souvent à l'obligaton de versement des
documents aux archives natonales de document. De nombreux documents des cabinets
ministériels sont détruits. Autre ex : L'afaire des paillotes corses.
– Diminuton des relatons entre le ministre et son administraton centrale : Tout passe par les
cabinets ministériels qui agissent comme des fltres entre le ministre et son administraton centrale.
certains présidents de cabinets se comportent de ce fait comme des directeurs d'administraton
centrale. Les membres du cabinet chapeautent, contrôlent voire dirigent désormais l'administraton
centrale. Le risque, à terme, est que le ministre se coupe de son administraton centrale.
Appauvrissement de l'administraton par la captaton des meilleurs cadres par les cabinets : Ces
cadres n'ont pas été ni formés ni recrutés pour se retrouver dans le cabinet d'un ministre, ils ont,
certes, des missions administratves mais doivent en majorité traiter d'afaires politques.
Tendance à l'interventonnisme croissant des cabinets ministériels : Ils s'occupent de tout, des
choses les plus futles au choses les plus importantes. Cela renvoie à la queston des efectfs → max
20 → très peu p/r à leurs fonctons. Multplicité des questons traitées → cela conduit le cabinet
ministériel a avoir un pouvoir considérable car ils peuvent quotdiennement agir sur certaines
situatons. Cete multplicité justfe cete idée de « structure tentaculaire » même si elle ne l'est pas
réellement → les cabinets ministériels sont plus sollicités que solliciteurs. Cete multplicité a
également tendance à accentuer le phénomène de corrupton et d'arrangements.
Accélératon des carrières et politsaton de l'acton : Accéder à un poste dans un cabinet ministériel
est un sésame. L'accélératon des carrières se fait grâce à l'émergence de ce second cursus : l'accès
au cabinet ministériel. Il est perçu comme un tremplin pour accéder à des fonctons politques.
Critques acerbes contre les cabinets ministériels → Image des jeunes messieurs arrogants + Image du
commissaire politque. Grande critque : manifestaton aboute de la technocrate – technocrates politques
– la ratonalité scientfque du technicien peut être altérée par des considératons de politque politcienne,
par les intérêts personnels du ministre, la dimension partsane de la foncton politque. Autre critque :
tendance à privilégier l'approche à court terme, à forte valeur ajoutée car un ministre est éphémère
« comme une rose ».
Le rapport PICQ fait 2 propositons :
– Interdire les parachutages (possibilité pour le ministre de récompenser ses collaborateurs en les
nommant à un emploi supérieur) au moins dans le service de son propre ministère.
– Généralisaton du recrutement contractuel pour permetre une plus grande égalité et ouvrir les
cabinets ministériels à d'autres personnes que des hauts fonctonnaires.
Il n'a pour l'instant eu aucun efet.
Approche critque largement dominante envers les cabinets ministériels à laquelle on peut apporter des
– Geston publique difcile : prendre une mesure publique est complexe.
– La geston de cete complexité suppose forcément que le ministre ait besoin de collaborateurs.
– Absence d'unité de l'administraton française, absence de coopératon et de cohésion. Le rôle des
cabinets ministériels est de bousculer l'administraton, de lever ses résistances au changement. Ils
sont la courroie de transmission nécessaire à la mise en œuvre de la décision politque.
– Foncton de « Paratonnerre » : Le cabinet ministériel cristallise les oppositons.
Il existe des mécanismes de conformisme : les uns tendent à adopter les postures professionnelles des
autres. Certains membres de cabinets ministériels se comportent comme des grands commis de l'État,
certains directeurs d'administraton centrale intègrent la dimension partsane.
3. L'inféodaton de la haute foncton publique ?
Les principaux emplois administratfs font l'objet d'une nominaton directe par le pouvoir exécutf.
On peut penser que ces personnes sont sous l'infuence voire la dépendance directe du gouvernement.
Actuellement, ça représente 500 emplois (hors des cabinets ministériels) → préfets, recteurs d'académie,
ambassadeurs, directeurs d'administraton centrale... Cete politsaton organique génère une politsaton
fonctonnelle d'intensité variable. Elle consiste surtout à intégrer les principaux enjeux politques de leurs
actons et décisions.
Est-ce que cete politsaton génère une inféodaton ? (= docilité)
J.-L. Quermonne utlise l'expression de « Spoil system en circuit fermé ».
a) Un spoil system en circuit fermé
Il y a en France un phénomène d'épuraton administratve. Il faut toutefois se méfer du terme d'
« épuraton » car il y a eu de véritables épuratons au sein de l'administraton pendant les années 1940
notamment sous le régime de Vichy (juifs), à la fn de la guerre (collaborateurs), et entre 1947 et 1948
(communistes).
Ce dont on parle ici, c'est d'un procédé apparu sous Valery Giscard d'Estaing à partr de 1974. VGE
s'implique fortement dans la nominaton des hauts fonctonnaires et on assiste en même temps à la
montée en puissance des cabinets ministériels. Chaque changement de gouvernement s'accompagne d'un
changement des hauts fonctonnaires. Entre 1974 et 1976, il y a eu 25% de renouvellement des directeurs
d'administraton centrale; entre 1981 et 1983, 31% de renouvellement; entre 1986 et 1987, 40,5% de
renouvellement; et entre 1986 et 1988, 85% des préfets de département ont changé d'afectaton.
Le souci de limiter ces phénomènes d'alternance apparaît sous Michel Rocard avec la circulaire du
25 mai 1988 selon laquelle la désignaton des ttulaires des emplois publics doit se faire uniquement selon
le critère de leur compétence et de leur talent. Malgré cela, le taux d'alternance est resté autour de 30%.
Balladur et Juppé évoquent la même volonté. Après l'électon de Chirac, seulement 3 préfets ont étés
écartés pour des raisons de sympathie politque. Entre 2002 et 2004, 60% des préfets ont changé
d'afectaton (Sarkozy ministre de l'intérieur).
Pourquoi J.-L. Quermonne parle-t-il de Spoil system en « circuit fermé » ? On peut estmer que dans
la haute foncton publique française, il y a environ 1 000 personnes qui se partagent alternatvement les
emplois les plus intéressants. Ceux qui ne trouvent pas de place quand l'actualité politque ne joue pas en
leur faveur peuvent toujours espérer bénéfcier de « niches » hors cadre, d'afectatons partculières...,
fonctons stratégiquement peu importantes.
b) Une politsaton limitée
Le critère politque n'est jamais l'unique critère d'accès à ce genre d'emploi, il faut un double
parrainage administratf et politque. La seule procédure où le simple parrainage politque est requis est la
procédure du tour extérieur (nominaton dans la haute foncton publique de personnes non-fonctonnaires).
La loi du 13 octobre 1984 étend cete procédure du tour extérieur aux administratons d'inspecton et de
contrôle (16 membres du CE et 10 membres de la Cour des Comptes – Limitaton : 1/5 des emplois vacants
chaque année). La loi du 28 juin 1994 met en place une commission de vérifcaton qui examine les dossiers
des candidats proposés par le gouvernement et émet un avis consultatf publié au JO. Les recrutements
ouvertement politques sont donc généralement exceptonnels.
La politsaton n'est pas un phénomène uniforme. Il y a des départements ministériels dans lesquels
elle est plus forte que d'autres. Le poste le plus exposé est celui de recteur d'académie mais également celui
de préfet. Il existe 3 types de politsaton :
– La politsaton missionnelle : emplois dans lesquels le gouvernement a besoin de hauts
fonctonnaires engagés.
– La politsaton de revanche
– La politsaton clientéliste : la plus fréquente – consiste à remplacer des hauts fonctonnaires pas
forcément hostles par des amis.
La politsaton est toujours un phénomène relatf. J. Chevallier distngue 4 types de politsaton :
l'engagement feutré (clubs de réfexion, entourage des hommes politques...)
la sympathie discrète (on sait que la personne est proche mais elle n'est pas engagée)
la neutralité positve
Il existe aussi un réfexe machiavélien qui peut être de maintenir en place les hauts fonctonnaires
des gouvernements précédents : « un ennemi retourné est plus efcace qu'un ami » car ils vont tout faire
pour garder leur poste.
Les choses sont complexes. L'image du grand commis de l'État ne résiste pas à l'analyse, ce serait
une grave erreur de conclure à l'existence d'une élite administratve entèrement politsée. Les logiques de
professionnalisaton excluent toute politsaton extrême. Tout ceci se déroule dans un certain confort
puisqu'il existe toujours des portes de sorte honorables pour les hauts fonctonnaires.
B. L'administraton : un groupe d'intérêt
Un groupe d'intérêt désigne un groupe ou une organisaton qui cherche à infuencer le pouvoir
politque dans le sens de ses intérêts. Considérer que l'administraton puisse être un GI ne va pas de soi
puisque c'est généralement l'administraton qui est la cible privilégiée des groupes d'intérêts. Elle subit des
pressions de la part de la société civile, elle les régule dans le cadre de la consultaton et de la partcipaton
en organisant un dialogue avec ces GI. Toutefois, les pressions exercées sur l'administraton peuvent
également être occultes (corrupton, réseaux secrets comme la franc-maçonnerie). L'administraton est un
organisaton infuente (sur les décisions politques). Peut-on pour autant en conclure à l'existence d'un
gouvernement des élites ?
1. L'infuence de l'administraton sur les décisions politques
On peut appliquer à l'administraton du concept d'administraton totale de Herbert Marcus. C'est
l'idée d'une administraton présente partout, dans tout les types d'actvités, sur tous les territoires, c'est
une réalité humaine imposante. Cete importance quanttatve sociale explique son emprise sur la société.
Les fonctonnaires ont un poids électoral et économique considérable. Cete omniprésence fait l'objet de
critques : Alain Perfte – Le mal Français – idée d'administraton tentaculaire → crée de la lourdeur, de
l'inerte + coût pour la collectvité. Ce constat se retrouve aussi chez Michel Crozier dans Le phénomène
bureaucratque mais surtout dans La société bloquée qui souligne l'existence d'un carcan administratf.
L'administraton est une organisaton infuente compte tenu des moyens humains et juridiques dont
elle dispose pour l'exécuton de ses missions et des compétences techniques et professionnelles qu'elle
peut mobiliser pour les exécuter. Derrière cete infuence administratve, la montée en puissance de la
technocrate se profle. Illustraton du pouvoir des fonctonnaires : la Consttuton de 1958 a été élaborée
non pas par l'assemblée mais par un groupe de fonctonnaires dont Michel Debré. Ce mode d'élaboraton a
permis le développement du pouvoir des fonctonnaires et le renforcement du pouvoir exécutf (amplifé
par la réforme de 1962) et donc de l'administraton. Ça n'est pas en principe le cas dans un régime
Cete infuence politque de l'administraton est partculièrement évidente au niveau des hauts
fonctonnaires qui sont au contact direct du pouvoir exécutf en partculier au niveau de la préparaton de la
prise de décision dans laquelle ils ont quasiment un monopole. Il est donc possible de noter une certaine
emprise des fonctonnaires sur le pouvoir législatf ce qui peut apparaître déroutant. Cela est lié aux
caractéristques de la Vème République puisque la loi émane du gouvernement. La quasi totalité des lois est
d'origine gouvernementale (projets de loi). Cela signife donc que la quasi totalité des lois votées émane de
l'administraton. Elle est aujourd'hui devenu le principal instrument législatf puisque c'est elle qui rédige la
copie, elle élabore le texte qui est ensuite amendé et voté par les parlementaires. C'est donc
l'administraton qui réféchit et s'exprime sur les questons les plus délicates (santé, bioéthique,
citoyenneté, énergies renouvelables...), elle met en forme et en cohérence les impulsions qui émanent du
pouvoir politque et le pouvoir législatf contrôle et corrige.
L'administraton, en plus d'être omniprésente dans la foncton législatve, bénéfcie d'un véritable
monopole du pouvoir réglementaire. Une grande parte des dispositons législatves nécessite un acte
réglementaire d'applicaton. De nombreuses dispositons n'ont jamais été appliquées car aucun acte
réglementaire n'a été pris par l'exécutf. Les parlementaires n'ont aucun moyen de pression sur l'exécutf.
De plus, entre l'adopton d'une dispositon législatve et l'adopton d'un acte réglementaire d'applicaton, il
peut se passer un certain temps (plusieurs mois à plus d'un an) = pouvoir d'inerte. Au fnal, c'est encore et
toujours l'administraton qui prend la décision fnale, qui applique ou non le texte voté par le législateur. Ex :
2009 → Loi pénitentaire – Fin 2010 → décret d'applicaton.
Cete omniprésence voire ce quasi-monopole de fait de l'administraton dans la foncton normatve
est peut-être aussi l'un des éléments explicatfs de l'infaton normatve qui caractérise notre époque. On a
aujourd'hui du mal à chifrer le nombre de lois en applicaton. Cete multplicité de textes rend inapplicable
le principe selon lequel « Nul n'est sensé ignorer la loi ». Le législateur s'essaye à tout, au domaine de
l'histoire, de la morale, de la science. Il produit des normes en permanence. Cela aboutt à une espèce de
cacophonie et renforce le manque de lisibilité de la loi. La loi devient aujourd'hui une afaire d'inités. C'est
fnalement plus l'administraton que les parlementaires qui est à l'origine de cete infaton législatve.
L'infuence politque de l'administraton s'exerce bien au-delà de la simple applicaton des lois
puisqu'elle intervient dans l'élaboraton des normes → confscaton de l'ensemble du pouvoir normatf par
l'administraton. La vraie démocrate se trouve aujourd'hui au niveau local, les assemblées et les exécutfs
locaux sont en marge de l'infuence de l'administraton. Probablement car les pouvoir locaux sont beaucoup
moins importants. Il semble donc que l'avenir de la démocrate se situe dans la décentralisaton.
L'infuence de l'administraton n'est pas un phénomène homogène mais variable :
– Elle dépend du degré de proximité par rapport aux grands décideurs politques, le pouvoir incombe
donc aux grands fonctonnaires (~2000 personnes infuentes).
– Elle varie selon l'importance des directons administratves → La directon de l'Intérieur, la directon
du Trésor, la directon du Budget, La directon des routes dans le Ministère de l'équipement...
– Elle dépend aussi de la conjoncture politque. En période d'instabilité ministériel, on peut penser
que le pouvoir de l'administraton s'accroit sauf qu'en période de stabilité comme celle qui semble
prévaloir depuis 1958 on observe également une certaine emprise du pouvoir administratf sur le
pouvoir politque. L'administraton est protégée de tout contrôle de la part du parlement. Ce
phénomène d'emprise administratve n'a pas été remis en cause par les alternances politques
depuis 1981. Ce troisième critère doit donc être nuancé car ce phénomène se caractérise depuis
1958 par une certaine contnuité.
2. Le gouvernement des élites administratves ?
Catherine Grémion – Profession : décideur – a recours au concept de « milieu décisionnel central »
avec la prépondérance de l'énarchie. Entre 1946 et 1996, 5300 personnes ont été formées à l'ENA,
actuellement, il y a environ 4500 anciens élèves de l'ENA en actvité dont les ¾ au service de l'État.
L'énarchie est partout et notamment lors des électons présidentelles, au niveau du pouvoir politque.
Peut-on en conclure pour autant à l'existence d'une confscaton du pouvoir par les hauts
fonctonnaires ? La haute foncton publique exerce aujourd'hui une très forte atracton sur les catégories
les plus favorisées de la populaton. Cela accrédite la thèse selon laquelle la haute foncton publique est
devenue un débouché privilégié et un instrument de consécraton pour les élites sociales. Ainsi les grandes
écoles comme l'ENA et Polytechnique réalisent simultanément une sélecton à la fois intellectuelle et
sociale avec l'idée selon laquelle derrière le recrutement des cadres supérieurs de la foncton publique se
profle en fait un processus de reproducton des élites. C'est la thèse développée par Pierre Bourdieu dans
La noblesse d'État (1989) dans laquelle il montre l'existence d'une relaton structurale entre la hiérarchie
des insttutons d'enseignement supérieur et l'origine sociale des élèves. Il a recours à l'image de la grande
et de la pette porte.
80% des reçus au concours externe de l'ENA sont des enfants de cadres supérieurs secteur public
région parisienne, les fls d'ouvriers, d'employés et d'agriculteurs (60% de la populaton) ne dépassent
guère les 7 à 8%, proporton que l'on retrouve à la chambre des députés. Alain Garrigou, dans Les élites
contre la république (2001), critque le mythe de la démocratsaton avancé par les responsables de Sciences
Po et de l'ENA.
Les déterminismes sociaux sont selon P. Bourdieu prépondérants. Le phénomène de confscaton du
pouvoir politque par l'administraton est problématque car il accompagne et encourage un processus de
reproducton des élites, nous sommes dans une logique aristocratque.
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