Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/724857009
Timestamp: 2020-06-03 11:52:49
Document Index: 318283489

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Voto num. 29/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 724857009
Número de Resolución: 29/2017
Voto particular que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 29/2017 y sus acumuladas 32/2017, 34/2017 y 35/2017.
Tema 2: Requisito de residencia mínima para acceder al cargo de gobernador (doce años). Impugnación del artículo 58, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
Los partidos políticos Encuentro Social y M. impugnaron el artículo 58, fracción III, de la Constitución Política del Estado de Morelos por considerar que el requisito de residencia ahí previsto vulnera los artículos 1o., 14, 16, 35, fracción II, 40, primer párrafo, 41, primer párrafo, 116, fracción I, último párrafo y fracciones III y IV, 124 y 133 de la Constitución Federal. De manera coincidente señalaron en sus conceptos de invalidez que la fracción II del artículo 58 establece un requisito desproporcionado de residencia y vecindad para que quienes no sean nativos del Estado y pretendan acceder al cargo de gobernador acrediten contar con una residencia efectiva en el Estado no menor a doce años inmediatos anteriores al día de la elección. Indican que, al respecto, el artículo 116, fracción I, último párrafo, de la Constitución Federal únicamente exige una "residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios" y que éste se trata de un requisito esencial tasado que no es disponible ni para los Constituyentes ni para los legisladores locales. Indican que este requisito restringe aún más el derecho humano de acceder al cargo de gobernador, ya que la Constitución Federal contempla una restricción menor. Precisan que este requisito vulnera los principios de supremacía constitucional, Pacto Federal y competencia, así como los criterios de certeza, legalidad y objetividad electorales y las garantías de igualdad, fundamentación y motivación. También indican que no existen una lógica, sustento jurídico, social, político ni científico que justifique el incremento de este requisito a doce años, ya que el paso del tiempo residiendo en un lugar no es la única manera para conocer la problemática social del mismo, pues ésta se puede conocer en menos tiempo debido a la gran información que aportan los medios de comunicación electrónicos, las redes sociales, los medios impresos, etcétera, por tanto, indican que no existe justificación alguna para limitar el acceso al cargo de gobernador a los ciudadanos morelenses no nativos, máxime que un alto porcentaje de la población del Estado es migrante de otros Estados de la República.
El texto del artículo 58 de la Constitución Política del Estado de Morelos es el siguiente (se transcribe la totalidad del artículo y se resalta en negritas la parte impugnada):
"Artículo 58. Para ser gobernador se requiere:
"I. Ser mexicano por nacimiento;
"II. Estar en pleno goce de sus derechos;
"III. Ser morelense por nacimiento o morelense por residencia con una vecindad habitual efectiva en el Estado no menor a doce años inmediatamente anteriores al día de la elección.
"La residencia no se interrumpirá por el desempeño de un cargo de elección popular al Congreso de la Unión o un empleo, cargo o comisión en la administración pública federal; y
"IV. Tener treinta años de edad cumplidos al día de la elección."
El Tribunal Pleno estimó que la norma impugnada resultaba irrazonable, desproporcional e injustificada porque a pesar de encontrarse dentro del ámbito de libertad de configuración legislativa del Constituyente Local, lo cierto es que no había justificado las razones para incrementar de cinco a doce años el requisito de residencia efectiva que debía acreditar quien pretendiera ser gobernador del Estado y no fuera nativo de la entidad.
No comparto ni las consideraciones ni el sentido. Estoy de acuerdo en que el requisito aludido se encuentra dentro de la libertad de configuración legislativa del ámbito local, y precisamente por ello, el aumento en los años a acreditar no me parece irrazonable ya que el Constituyente Local, en mi opinión, sí justificó las razones por las cuales así lo decidió.
Cabe señalar que la Suprema Corte cuenta con varios precedentes en los que se ha pronunciado sobre los requisitos para ocupar cargos públicos en las entidades federativas; en particular, el relativo a los de gobernador o gobernadora de un Estado. Si bien algunos de estos precedentes fueron resueltos previo a la importante reforma constitucional político electoral de diez de febrero de dos mil catorce, las consideraciones de los mismos siguen vigentes. Primero, porque no se afectó la distribución de competencias general para la incorporación de requisitos de elegibilidad para cargos públicos por parte de los Estados y, segundo, debido a que en relación únicamente con los supuestos de elegibilidad del titular del Ejecutivo Estatal, no han sufrido modificación alguna las normas que regulan dichas previsiones en la Constitución Federal de manera posterior a la resolución de los precedentes de esta Corte.
Así, en dichos precedentes se ha sostenido esencialmente que:
El artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal reconoce el derecho a ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo las calidades que establezca la ley. Derecho igualmente reconocido en los tratados internacionales ratificados por México en materia de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El ordenamiento constitucional mexicano reconoce el derecho de todas las personas al sufragio pasivo o bien, a acceder a la función pública, pero que el mismo podrá ser regulado en ley, tanto federales como locales, según sea el caso, en tanto las calidades establecidas sean razonables y no discriminatorias.
En cuanto al concepto "calidades que establezca la ley", entre otros precedentes, en la controversia constitucional 38/2003 y las acciones de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas, así como 158/2007 y sus acumuladas, se sostuvo que corresponde al legislador fijar las "calidades" en cuestión; sin embargo, su desarrollo no le es completamente disponible, en tanto que la utilización del concepto "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona que vaya a ser nombrada en el empleo, cargo o comisión de que se trate, que pueden ser: capacidad, aptitudes, preparación profesional, edad y demás circunstancias, que pongan de relieve el perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia el cargo popular, o bien, el empleo o comisión que se le asigne.
Cuando el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal, utiliza el término "las calidades que establezca la ley", ello se refiere a cuestiones que son inherentes a la persona, es decir, que tratándose del derecho fundamental de ser votado para todos los cargos de elección popular, o bien, para ser nombrado para cualquier empleo o comisión públicos distintos de aquellos cargos, teniendo las calidades que establezca la ley, la única restricción está condicionada a los aspectos intrínsecos del ciudadano y no así a aspectos extrínsecos a éste, pues no debe pasarse por alto que es condición básica de la vida democrática que el poder público dimane del pueblo y la única forma cierta de asegurar que esa condición se cumpla puntualmente, reside en la participación de los ciudadanos, sin más restricciones o calidades que las inherentes a su persona, esto es, sin depender de cuestiones ajenas.
Si bien el legislador puede reglamentar dichas calidades para ser votado, existen requisitos constitucionales que deben ser estrictamente acatados por las entidades federativas. Así, en la acción de inconstitucionalidad 36/2011, fallada el veinte de febrero de dos mil doce, se sostuvo que los requisitos específicos para ser votado a los diversos cargos de elección popular en las entidades federativas y en sus Municipios, cuentan con un marco general que se encuentra fundamentalmente en los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que se complementan con otros dispositivos constitucionales) y que en conjunto establecen un sistema normativo en el que concurren tres tipos diferentes de requisitos para el acceso a cargos públicos de elección popular: a) requisitos tasados: aquellos que la Constitución Federal define directamente, sin que se puedan alterar por el legislador ordinario ni para flexibilizarse ni para endurecerse; b) requisitos modificables: aquellos previstos en la Constitución y en los que expresamente se prevé la potestad de las entidades federativas para establecer modalidades diferentes, de modo que la Norma Federal adopta una función supletoria o referencial; y, c) requisitos agregables: aquellos no previstos en la Constitución Federal, pero que se pueden adicionar por las Constituciones en las entidades federativas. En dicho precedente se indicó que tanto los requisitos modificables como los agregables, están en la esfera de la libre configuración del legislador ordinario, pero deben reunir tres condiciones de validez: a) ajustarse a la Constitución Federal, tanto en su contenido orgánico, como respecto de los derechos humanos y los derechos políticos; b) guardar razonabilidad constitucionalidad en cuanto a los fines que persiguen; y, c) deben ser acordes con los tratados internacionales en materia de derechos humanos y de derechos civiles y políticos en los que México sea Parte.(1)
En la citada acción de inconstitucionalidad 36/2011 se concluyó que: a) es posible que el legislador ordinario defina válidamente requisitos para acceder a cada cargo público, a partir del marco constitucional federal que permite agregar o modificar algunos de ellos; y, b) esos requisitos están estrictamente reservados a la ley, en sentido formal y material, tal y como lo dispone el artículo 35 constitucional, que es acorde también con los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 19/2011, resuelta el veinticuatro de octubre de dos mil once, cuyas consideraciones se reiteraron en la acción de inconstitucionalidad 41/2012 y sus acumuladas 42/2012, 43/2012 y 45/2012, falladas el treinta de octubre de dos mil doce, este Tribunal Pleno sostuvo que el derecho a ser votado previsto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal tenía que leerse en conjunto con los demás lineamientos constitucionales que establecen requisitos para ocupar cargos públicos; en particular, con el artículo 116 constitucional que prevé los supuestos de elegibilidad de las personas que aspiren a ser gobernador o gobernadora de un Estado de la República.
En relación con este último supuesto, a su vez existen varios precedentes en los que esta Suprema Corte ha abordado los diferentes requisitos para ser titular del Ejecutivo de un Estado de la República y su conformidad con el régimen convencional. Entre los más significativos se encuentra la acción de inconstitucionalidad 74/2008, fallada el doce de enero de dos mil diez, en la que este Tribunal Pleno dio una explicación exhaustiva de los requisitos tasados o no tasados de la Constitución Federal para ser gobernador o gobernadora, incluyendo la necesaria natividad en el Estado o residencia no menor a cinco años, el margen de libertad configurativa del legislador local y la compatibilidad de estos requisitos con el derecho humano a ser votado reconocido en el propio Texto Constitucional y en los tratados internacionales.
En la citada acción de inconstitucionalidad 74/2008, se sostuvo que:
"... Al efecto, resulta conveniente aludir al procedimiento que dio origen al texto del entonces artículo 115, último párrafo, de la Constitución Federal –que corresponde al texto vigente del artículo 116, fracción II, constitucional–, llevado a cabo en mil novecientos diecisiete, por el Constituyente, el que, a través de un interesante debate, aprobó dicho texto, en los siguientes términos: ‘Artículo 115. ... Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección.’
"De dicho procedimiento, se desprende que la previsión para los no nativos, de tener una residencia no menor a cinco años, efectiva e inmediatamente anteriores a la fecha de los comicios, fue largamente debatida, pues, inicialmente, la propuesta era establecer únicamente que sólo podía ser gobernador de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento, a fin de que, en las Constituciones Locales, se fijaran las demás reglas para ser gobernador. Al discutirse tal propuesta, varios Constituyentes se pronunciaron a favor de que, además de ser mexicano por nacimiento, se exigiera ser oriundo y vecino del Estado; otros diputados se opusieron a tal propuesta, apoyándose, primordialmente, en que correspondía a la soberanía estatal fijar los requisitos para ser gobernador.
"Con motivo de dicho debate, la 2a. comisión presentó, modificado, el último párrafo del artículo 115, de la siguiente forma: ‘Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia no menor de cinco años anteriores al día de la elección.’
"Respecto de tal propuesta, surgieron las siguientes intervenciones: ...
"Como se aprecia, el debate entre establecer únicamente en la N.F. el requisito de ser ciudadano mexicano por nacimiento para ser gobernador y dejar a la configuración legal de las entidades federativas los demás requisitos para ocupar dicho cargo, como inicialmente se proponía, o bien, fijar no sólo dicha ciudadanía, sino, además, una residencia en la entidad, a fin de que quien se postule la conozca y esté identificado con la misma, dio como resultado el texto del entonces artículo 115, última parte –ya transcrito–, actualmente, artículo 116, fracción I, constitucional.
"Asimismo, mediante reforma efectuada en mil novecientos treinta y tres, se sustituyó la palabra ‘vecindad’ por ‘residencia efectiva’.
"Finalmente, el último párrafo de la fracción I del artículo 116 de la Constitución Federal se reformó, por última vez, el veintinueve de septiembre de dos mil ocho. Dicha reforma consistió en establecer una edad mínima para poder ocupar el cargo de gobernador de un Estado y agregar una salvedad: tal edad podría disminuirse, si así lo disponen las Constituciones Locales.
"En el dictamen de reforma constitucional de trece de marzo de dos mil ocho, emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, se señaló lo siguiente: ...
"A la par de estos antecedentes, debe tenerse presente, además, que la posibilidad de ser gobernador de un Estado forma parte del derecho político a ser votado para un cargo de elección popular, consagrado en el citado artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal que, como todo derecho fundamental, no es absoluto, pues, en principio, la propia N.F. fija requisitos esenciales para ocupar tales cargos, aunado a que, está sujeto a las calidades que establezca la ley, siempre y cuando sean inherentes a la persona y no a aspectos ajenos a ella o externos.
"La propia Constitución Federal, además de lo establecido en la fracción I del artículo 116, que nos ocupa, en diversos numerales, establece requisitos o condiciones que deberán satisfacer quienes se postulen para ocupar diversos cargos de elección popular, o bien, para ser nombrados para puestos públicos. ...
"Así pues, si bien es cierto que el derecho político de que se trata –ser votado como gobernador de un Estado– está sujeto a configuración legal estatal, en términos del artículo 35, fracción II, constitucional, ello debe armonizarse con lo dispuesto en el artículo 116, fracción I, que, de principio, fija tres condiciones para ello: 1) ser ciudadano mexicano; 2) ser nativo de la entidad o con residencia efectiva no menor a cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección; y, 3) tener treinta años cumplidos al día de la elección, o menos, si así lo establecen las Constituciones Locales.
"Dichas condiciones no son totalmente disponibles al legislador local, pues, como vemos, ser ciudadano mexicano por nacimiento no admite modalidades, es decir, se trata de un imperativo o, como hemos dicho, de una prohibición: quien no sea mexicano por nacimiento, no podrá postularse para gobernador.
"Satisfecha tal condición, se presentan dos supuestos: ser nativo del Estado, o bien, con residencia en él, de lo que se advierte, sin duda alguna, que, para el primer supuesto, no se exige residencia alguna; y, por último, tener treinta años cumplidos al día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Local, esto es, las Legislaturas, en ningún caso, podrán fijar, como edad, una mayor a esos treinta años.
"Como se aprecia de lo anterior, el solo hecho de que se trate del cargo de gobernador de un Estado, no implica que el establecimiento de los requisitos para acceder al mismo, quede completamente a configuración de las Legislaturas Locales, pues, se insiste, la Constitución Federal ha establecido, en su artículo 116, diversas condiciones o requisitos que las entidades federativas deben observar, al tratarse, precisamente, de la N.F., lo que, además, como hemos referido, no es extraño, pues, en diversos preceptos, la propia Constitución fija determinados requisitos que deben cumplir o satisfacer quienes se postulen para ocupar un cargo público, sin que las Legislaturas Locales estén en posibilidad, en todos los casos, de modalizarlos o modificarlos, pero sí de establecer aquellos otros que consideren necesarios para acceder al cargo, acorde con su situación particular, en forma razonable.
"Al respecto, cabe recordar que este Pleno, al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas, que trató sobre el tema de las candidaturas independientes, se apoyó, además de lo dispuesto en la Constitución Federal, en diversos tratados internacionales y organismos internacionales, lo que, se estima, también debemos tomar en consideración en el presente caso, a fin de solucionar la problemática que ahora se nos presenta.
"En este orden de ideas, tenemos que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida como ‘Pacto de San José’), adoptada en la Ciudad de San José de Costa Rica, el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas, mediante la Resolución 2200 A (XXI), de dieciséis de diciembre de mil novecientos sesenta y seis, respectivamente, señalan: ...
"Destaca de lo anterior, la tendencia a una menor restricción de los derechos políticos, permitiendo el acceso y la participación más amplios de las personas que pretendan postularse a un cargo de elección popular, es decir, dichas personas no deberán ser excluidas a través de la imposición o exigencia de requisitos irrazonables o discriminatorios. Además, el citado artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos impone a los Estados la obligación de adoptar todas las medidas legislativas o de otro tipo que puedan ser necesarias para garantizar que los ciudadanos tengan efectivamente la posibilidad de gozar de los derechos que ampara.
"Igualmente, para la solución de este caso, debemos tener presente que el escrutinio que lleva a cabo un Tribunal Constitucional no siempre es de la misma intensidad, pues dependerá del tipo de bienes jurídicos que puedan eventualmente verse afectados. Si lo que se pone en juego son intereses generales, políticas públicas, planeación, contribuciones, etcétera, el escrutinio es poco estricto, a fin de no vulnerar la libertad políticadellegislador, pues se considera que se trata de materias sobre las cuales la propia Constitución establece una amplia capacidad de regulación por parte del legislador, mientras que si se involucran derechos fundamentales, el control es estricto, en tanto que se trata de los máximos bienes contenidos en la Constitución; por ello, el control se torna más agudo.
"En efecto, en este último tipo de casos, no debe perderse de vista que el propio Texto Constitucional es el que limita la discrecionalidad del legislador, por lo que la intervención y control del Tribunal Constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella.
"De todo lo relacionado, se tiene que, las condiciones o requisitos para ocupar el cargo de gobernador, establecidas en el artículo 116, fracción I, constitucional, constituyen restricciones al mismo; asimismo, conforme al numeral 35, fracción II, las Legislaturas Locales pueden establecer las condiciones o requisitos para ocupar cargos de elección popular, que sean inherentes a la persona, entre ellos, la residencia, respecto de la cual, siguiendo también lo anteriormente expresado, el artículo 116 establece, en principio, una residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios que, armonizado con el artículo 35, fracción II, constitucional, nos lleva a concluir que cuando la Legislatura de un Estado fije una residencia mayor a esos cinco años, debe hacerlo en forma razonable, permitiendo el ejercicio más efectivo y amplio del derecho, y que no genere una discriminación que impida el acceso de las personas que cubran los demás requisitos, para postularse al cargo en cuestión.
"Luego, cuando el artículo 116, fracción I, dispone que sólo podrá ser gobernador de un Estado, quien sea ciudadano mexicano por nacimiento, con residencia no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección, debe interpretarse en forma tal que su regulación permita un mayor ejercicio del derecho político a ser votado, en el caso, para el cargo de gobernador de un Estado; por tanto, las Legislaturas Estatales, al fijar los requisitos que debe satisfacer quien se postule al cargo de gobernador, de acuerdo a sus particularidades y necesidades, deben hacerlo de manera que no se impida en realidad u obstaculice, en gran medida, el ejercicio de dicho derecho político, máxime cuando la propia N.F. ha establecido una residencia no menor de cinco años que, al establecer ese tiempo se entiende que, de principio, satisface la finalidad que se persigue con la exigencia de una residencia a quienes no sean nativos de la entidad, que, como se ha referido, fue que quien se postule y no sea nativo de la entidad, tenga un conocimiento e identificación o arraigo con el Estado. ..."
Asimismo, en sesión pública de cinco de octubre de dos mil quince, al resolver la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas 57, 59, 61, 62 y 63, todas de 2015, el Tribunal Pleno señaló que de una interpretación textual, teleológica y sistemática del artículo 116, fracción I, de la Constitución Federal, entre otras cuestiones, se tienen como requisitos tasados que sólo pueden ser titulares del Poder Ejecutivo de un Estado de la República todos los ciudadanos mexicanos y nativos de la entidad federativa de que se trate (sin restricción de residencia alguna) y todos los ciudadanos mexicanos no nativos del Estado (es decir, vecinos) que tengan una residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios electorales, siempre y cuando se tengan 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece la Constitución Local. De este modo, se sostuvo que la residencia efectiva no menor de cinco años, para el caso de una persona mexicana no nativa o nativo del Estado de que se trate, no resulta un supuesto de elegibilidad que pueda ser modulado o cambiado por el Poder Legislativo Local, sino un requisito tasado por la Constitución Federal, del cual se aprecia fue una decisión expresa del Poder Constituyente Federal no dejarlo en manos de dicha libertad configurativa de los Estados de la República. En esta acción de inconstitucionalidad se invalidó la porción normativa de la norma impugnada que establecía como requisito acreditar una residencia no menor a tres años en el Estado de Oaxaca.(2)
De esta narrativa de precedentes se advierte que el Tribunal Pleno ha sostenido que la Constitución Federal y los tratados internacionales reconocen en los más amplios términos el derecho a ser votado; sin embargo, dada las características del mismo derecho, este puede ser regulado para efectos de poderlo hacer efectivo en el propio ordenamiento constitucional.
En relación con dicha posibilidad de regulación, se ha precisado que si bien las entidades federativas gozan de un amplio margen de configuración para hacerlo en cuanto a los cargos de elección popular de su propio orden jurídico, ello sin embargo, deberán hacerlo atendiendo a los principios de no discriminación y proporcionalidad, respetando los derechos humanos y acatando los requisitos tasados, modificables o agregados establecidos en la Constitución Federal para una gran variedad de cargos públicos, incluyendo el de gobernador o gobernadora de una entidad federativa.
Ahora bien, el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas, señaló que el requisito de residencia efectiva no menor de cinco años, para el caso de una persona mexicana no nativa o nativo del Estado de que se trate, no es un supuesto de elegibilidad que pueda ser modulado o cambiado ni por el Constituyente Local ni por el Poder Legislativo Local, ya que se trata de un requisito tasado por la Constitución Federal, del cual se aprecia fue una decisión expresa del Poder Constituyente Federal no dejarlo en manos de dicha libertad configurativa de los Estados de la República. Sin embargo, esta determinación en efecto, no puede llevarnos al extremo de entender que el requisito quede indisponible para los legisladores locales si es que deciden ampliar los años a acreditar. Esto es, el requisito de cinco años se trata de una base, de un mínimo que no puede ser modificado para reducirlo.
En efecto, este requisito tasado en cuanto al acreditamiento de una residencia efectiva no menor de cinco años, es una base que se encuentra tasada únicamente hacia la imposibilidad de modificación por el legislador local para reducir el número de años previstos por la Constitución; sin embargo, si existe una posibilidad de configuración legislativa del ámbito local para modularla en el sentido de incrementar los años de residencia a acreditar si así se estima conveniente, siempre que ello lo haga en forma razonable, pues se insiste, el término "no menor de cinco años" es una base. Esto se confirma con lo resuelto por este Tribunal Pleno, al fallar la acción de inconstitucionalidad 74/2008 a la que ya nos hemos referido, en la cual se precisó que de una interpretación armónica de los artículos 116, fracción I y 35, fracción II, constitucionales, las Legislaturas Locales pueden establecer las condiciones o requisitos para ocupar cargos de elección popular, que sean inherentes a la persona, en ellos la residencia, respecto de la cual cuando la Legislatura Local decida fijar una residencia mayor a esos cinco años, deberá hacerlo en forma razonable, permitiendo el ejercicio más efectivo y amplio del derecho a ser votado.(3)
Así las cosas, aplicando estos criterios al caso, considero que la modulación para aumentar el número de años de residencia a acreditar por alguien que no sea nativo del Estado, sí se encuentra dentro de la libre configuración legislativa del ámbito local, por lo que resulta válido que el Constituyente Local, en ejercicio de esta libertad de configuración decidiera modificar la base del acreditamiento de una residencia efectiva no menor de cinco años –prevista en el artículo 116, fracción I, constitucional– aumentándola, en el caso de Morelos, a la exigencia de acreditar doce años de residencia efectiva.
De este modo, la cuestión a analizar era si el Constituyente Local, al ejercer su libertad de configuración, lo hizo en forma razonable, permitiendo un ejercicio efectivo y amplio del derecho a ser votado.
A mi juicio, en principio debe precisarse que no existe parámetro alguno de contraste por el cual esta Suprema Corte de Justicia pueda comparar y decidir si el ejercicio de la libertad de configuración legislativa local resulta razonable o no. De hecho el reconocimiento de la libertad de configuración legislativa en el ámbito estatal, lleva implícita una deferencia a dicho ámbito para considerar, de inicio, que en su ejercicio configurativo, regulará dentro de un marco de constitucionalidad y legalidad, con la consecuente presunción de validez de toda norma emitida por un órgano facultado para ello.
Siendo deferente a esta libertad de configuración, estimo que de las razones dadas en el procedimiento de reforma se advierte, en general, que esta modificación obedeció a la intención de garantizar que, quien llegue a ostentar el cargo político de mayor relevancia en el Estado –tal como lo indicaron los Constituyentes Locales–, realmente cuente con los años de residencia idóneos que le permitan tener un interés legítimo por la entidad y un conocimiento intrínseco respecto de la conflictiva social. Así, el Constituyente Local señaló, entre otras cosas, que "los años de residencia proporcionan el medio para integrarse a la sociedad a la que se pretende servir, permite al ciudadano percibir e imbuirse del espíritu de la comunidad, conocer su capital humano y el grado de desarrollo cívico y democrático que ha alcanzado, así como los requerimientos para llevarla a un estadio superior, fortalecer sus valores tradicionales; en suma, ser un buen ciudadano y con ello la posibilidad de, llegado el caso, ser un buen gobernante".(4)
Asimismo se puede advertir que se consideró y valoró que para acceder a otros puestos se requería acreditar una residencia efectiva mayor, como por ejemplo para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, a quienes se les exige una residencia de diez años, por lo que en atención a la importancia del cargo de gobernador les resultaba razonable aumentar el requisito de residencia. De igual forma se razonó respecto de la edad para acceder al cargo y se precisó que no resultaba desproporcional exigir una residencia efectiva de doce años si se consideraba que la edad para ser gobernador era de treinta años, lo que implicaba que, alguien que no fuese nativo del Estado, a partir de que adquiriera la ciudadanía, debía residir doce años en el Estado si es que pretendía acceder al cargo de gobernador. Finalmente también se puede advertir que la iniciativa original contemplaba un requisito de quince años de residencia y que, al prever que ello pudiera considerarse excesivo, en el trabajo de comisiones se modificó a doce años, propuesta que finalmente fue aprobada por el Constituyente Local.
De este modo, en respeto a la libertad de configuración legislativa del ámbito local y siendo deferente a este ejercicio, estimo que todas estas razones dadas por el Constituyente Local para justificar la modificación de la norma impugnada, resultan razonables y obedecen a una lógica que busca que los candidatos a gobernador que no sean nativos de la entidad, tengan un real apego a la entidad y un real conocimiento de la problemática social del Estado. De este modo, en respeto a ese ejercicio de libertad de configuración legislativa, considero que la reforma a la norma impugnada, fue justificada por el Constituyente Local ya que explicó las razones que lo motivaron a realizar dicho cambio y no considero que el aumento a doce años de residencia efectiva restrinja de manera irrazonable o haga nugatorio el derecho humano a ser votado, pues todo aquel que lo cumpla podrá acceder a ser candidato en igualdad de circunstancias.
No me pasa desapercibido que anteriormente en la Constitución Local se exigían cinco años de residencia efectiva a los no nativos, siendo que la reforma aumentó este requisito a doce años; sin embargo, como he señalado este aumento no resulta desproporcional, ni irracional o injustificado, pues además de que el Constituyente Local justificó el porqué del aumento en el requisito expresando razones suficientes para ello, estimo que no nos encontramos en el caso del precedente de la acción de inconstitucionalidad 74/2008 en la que el Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, invalidó el requisito de residencia previsto por la Constitución del Estado de Q.R. en la que se exigía acreditar una residencia efectiva no menor de veinte años, al considerarse que dicha exigencia no era razonable ya que "cuadruplicaba" la temporalidad de cinco años prevista en el artículo 116 constitucional, además de que también la norma impugnada había incluido una distinción injustificada entre los no nativos del Estado y no nativos pero hijos de madre o padre nativos de la entidad.(5)
De este modo, considero que lo procedente era reconocer la validez de la fracción III del artículo 58 de la Constitución Política del Estado de Morelos.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 11/2012 (10a.) y P./J. 2/2011 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, página 241 y Novena Época, T.X., febrero de 2011, página 1631, respectivamente.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de diciembre de 2017.
De esta acción de inconstitucionalidad 36/2011, derivó la tesis P./J. 11/2012 (10a.), de rubro y texto: "DERECHO A SER VOTADO. REQUISITOS PARA EL ACCESO A CARGOS PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR PREVISTOS POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un sistema normativo para el acceso de los ciudadanos a los cargos públicos de elección popular, en el que concurren los siguientes requisitos: 1. Los tasados, que son los definidos directamente por la Constitución y que el legislador ordinario no puede alterar para flexibilizarlos o endurecerlos; 2. Los modificables, que son en los que expresamente se prevé la potestad de las Legislaturas para establecer modalidades diferentes, de manera que la Norma Suprema adopta una función referencial; y 3. Los agregables, que son los no previstos en la Carta Magna pero que pueden adicionarse por las Constituciones de las entidades federativas. Ahora bien, tanto los requisitos modificables como los agregables se insertan en la esfera de la libre configuración del legislador ordinario y para su validez deben: a) Ajustarse a la Constitución General de la República, tanto en su contenido orgánico como respecto de los derechos humanos y políticos; b) Guardar razonabilidad constitucional en cuanto a los fines que persiguen; y c) Ser acordes con los tratados internacionales en materia de derechos humanos, civiles y políticos en los que el Estado Mexicano sea Parte."
En efecto, en esta acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas, el Tribunal Pleno por unanimidad de 10 votos, declaró la inconstitucionalidad de la segunda porción normativa de la fracción I del artículo 68 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca que indicaba "o vecino con residencia efectiva no menor de tres años inmediatamente anteriores al día de los comicios", indicando que resultaba claro que la vecindad con residencia efectiva no podía ser menor a cinco años previos al día de la elección.
Esta conclusión se advierte de las páginas 90 y 91 de la sentencia dictada en la citada acción de inconstitucionalidad 74/2008. Derivó de este precedente, entre otras, la tesis P./J. 2/2011, de rubro y texto: "GOBERNADOR DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. EL ARTÍCULO 80, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, AL EXIGIR COMO REQUISITO PARA OCUPAR ESE CARGO UN TIEMPO NO MENOR DE VEINTE AÑOS DE RESIDENCIA EFECTIVA INMEDIATAMENTE ANTERIORES AL DÍA DE LA ELECCIÓN A LOS NO NATIVOS DE DICHA ENTIDAD, NI HIJOS DE PADRE O MADRE NACIDOS EN LA MISMA, VULNERA LOS ARTÍCULOS 116, FRACCIÓN I, Y 35, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA.—El artículo 80, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., que prevé como requisito de elegibilidad para ocupar el cargo de gobernador de la entidad, la exigencia para las personas que no hubieran nacido en el Estado ni sean hijos de padre o madre oriundo de él, de haber residido en él al menos veinte años, inmediatamente anteriores al día de la elección, vulnera los artículos 116, fracción I, y 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que fijan, respectivamente, las condiciones para que una persona pueda postularse para el cargo de gobernador de un Estado (entre otras, ser nativo de él, o bien, si no se cumple esa condición, tener una residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de los comicios), así como el derecho constitucional de los ciudadanos mexicanos de ser votados para cargos de elección popular, del que necesariamente forma parte la posibilidad de ser gobernador de un Estado. Lo anterior, debido a que si bien tales derechos se sujetan a las calidades que establezca la ley, éstas deben ser razonables y no discriminatorias, por lo que cuando la Legislatura de un Estado fija una residencia mayor a los cinco años referidos por la Constitución General de la República, debe hacerlo de forma que permita un ejercicio efectivo y amplio del derecho, para evitar la generación de situaciones discriminatorias que lo restrinjan injustificadamente, como sucede en el caso, en tanto que el citado artículo 80, facción I, cuadruplica la temporalidad referida en la norma fundamental sin razón ni proporcionalidad alguna, además de establecer una categoría o grupo que la Constitución Federal no contempla, de la cual deriva un trato discriminatorio no razonable, en tanto crea una distinción entre ciudadanos nativos o hijos de padres oriundos del Estado y quienes no reúnen tales características, al exigir una residencia mayor."
Estas razones se encuentran en la declaratoria por la que se reformó la Constitución Local, publicada en el Periódico Oficial de la entidad de 27 de abril de 2017. Específicamente de las páginas 24 a 27.
En esta acción de inconstitucionalidad fueron disidentes los Ministros J.R.C.D., M.B.L.R. y J.F.F.G.S..
Tesis Jurisprudencial num. PC.I.P. J/39 P (10a.), Plenos de Circuito (Contradicción de Tesis)