Source: http://www.iurisprudente.com/2014/12/la-declaracion-de-obra-nueva-doctrina.html
Timestamp: 2019-04-21 16:33:07
Document Index: 307471098

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Iuris Prudente: La declaración de obra nueva. Doctrina de la DGRN.
La declaración de obra nueva. Doctrina de la DGRN.
(Nota: la Ley 13/2015, de 24 de junio, reforma, entre otras cuestiones hipotecarias, el régimen de las obras nuevas, introduciendo en la Ley Hipotecaria un nuevo artículo -202- que sustituiría al actual artículo 208. La reforma no tiene un alcance general, aunque sí introduce alguna novedad destacada, como la necesidad de expresar las coordenadas de la edificación. Dejo aquí un enlace a otra entrada de este blog en la que me ocupo de esta reforma, la cual entrará en vigor el 1 de noviembre de 2015: La declaración de obra nueva tras la Ley 13/2015).
Las recientes Resoluciones DGRN de 21 de enero de 2014, 3 de octubre de 2014 y 17 de octubre de 2014 abordan diversas cuestiones relativas a la los requisitos de la declaración de obra nueva, su relación con la división horizontal (Resolución de 3 de octubre de 2014), la sujeción a licencia administrativa de la división horizontal tumbada (Resolución de 21 de enero de 2014) y ordinaria (Resolución de 17 de octubre de 2014), en relación con la nueva legislación reguladora de los complejos inmobiliarios. Sobre todas estas cuestiones me ocuparé en esta entrada y en las dos siguientes.
Comenzaré por la exposición general de la doctrina de la DGRN sobre las obras nuevas.
La declaración de obra nueva. Naturaleza y capacidad para otorgarla.
Podemos definir la declaración de obra nueva como un acto jurídico de modificación hipotecaria, encuadrable dentro de los actos de administración, que tiene por finalidad constatar en el Registro de la Propiedad un hecho, la construcción de una edificación o su modificación.
La obra nueva también podría tener por objeto plantaciones (artículo 208 Ley Hipotecaria), pero dejaremos al margen este supuesto que es ajeno, además, a la normativa urbanística.
Por no ser un acto de enajenación ni de disposición, ni el padre ni el tutor necesitarán para otorgarla en el ejercicio de su representación legal autorización judicial. Por esta misma razón, el sujeto a curatela, cuando la sentencia de incapacitación no haya precisado el alcance de la intervención del curador, no precisará la asistencia del mismo. Tampoco el emancipado o habilitado de edad precisará complemento de su capacidad.
Los artículos 93.4 y 94.2 del Reglamento Hipotecario admiten que la otorgue el cónyuge a cuyo nombre conste inscrito el bien con carácter ganancial o presuntivamente ganancial. No obstante, por ser su objeto la constatación de un hecho, la DGRN ha considerado que también puede otorgarla un cónyuge sin el consentimiento del otro aun sobre bienes inscritos a nombre de ambos cónyuges para la sociedad de gananciales (Resolución DGRN de 21 de febrero de 1995).
Las Resoluciones DGRN de 20 y 21 de febrero de 1969 rechazaron la inscripción de una declaración de obra por no haber sido otorgada por todos los copropietarios. Una anterior Resolución DGRN de 19 de diciembre de 1917 siguió el criterio contrario, en relación con una declaración de obra nueva otorgada por unos copropietarios titulares de la tercera parte indivisa, afirmando “no es procedente recargar las inscripciones solicitadas por uno o varios copartícipes de fincas indivisas, con el obstáculo que significa la necesidad de obtener el consentimiento de todos los interesados, para especificar o añadir detalles descriptivos que no modificarán la naturaleza de los derechos reales inscritos”. Actualmente, como veremos, el artículo 47.2.c del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, reconoce capacidad para hacer constar la finalización de obra a los copropietarios que reúnan la mayoría para realizar actos de administración, lo podría constituir un argumento a favor de la capacidad para el otorgamiento de la declaración de obra nueva de los copropietarios que representen la mayor cantidad de intereses en la cosa común, aunque también podría defenderse que es distinta la capacidad exigible para declarar solo el fin de obra, cuando ya consta previamente declarada la obra en construcción, que la se precisa para declarar la obra inicialmente. Pau Pedrón (La capacidad en negocios sobre inmuebles. Revista Crítica de derecho inmobiliario) sostiene que deben otorgarla todos los copropietarios por ser una alteración de la cosa común ex artículo 397 Código Civil, artículo que, a su juicio, comprende las alteraciones jurídicas y materiales. En contra, Peña y Bernaldo de Quirós (Derechos Reales. Tomo II. Civitas) defiende que la nueva redacción de los artículos 93.4 y 94.2 del Reglamento Hipotecario asume que la declaración de obra nueva es un acto de administración, bastando que la otorguen los condueños que ostenten la mayoría de cuotas en la copropiedad.
La Resolución DGRN 12 de enero de 2015 se refiere a un caso diferente, la posibilidad de que un solo copropietario declare sobre una finca común una vivienda unifamiliar, manifestando que la ha construido a su costa y solicitando la inscripción de la vivienda a su solo nombre, consintiéndolo expresamente los demás copropietarios. La DGRN lo rechaza, exigiendo, bien la individualización de la porción ocupada mediante segregación, bien la constitución de un derecho de superficie. Se niega por la DGRN la aplicación al caso de construcción por un copropietario de la doctrina de la accesión invertida.
En el caso resuelto por la Resolución DGRN de 29 de marzo de 2017, el titular de una participación indivisa de una finca pretendía declarar una obra nueva sobre "el terreno correspondiente a dicha participación indivisa", sin que se procediera a división alguna. La DGRN rechaza esta posibilidad, y, entre otros argumentos, sostiene que la declaración de una obra nueva sobre una finca indivisa requiere la concurrencia de todos los copropietarios, afirmando:
"... el primer defecto se refiere a la falta de consentimiento de los copropietarios de la finca para declarar una obra nueva. Esta cuestión ya ha sido tratada por esta Dirección General (cfr. Resoluciones de 11 de diciembre de 2012 y 12 de enero de 2015) en el sentido de estimar necesaria la intervención de los condueños para la declaración de obra nueva conforme a las normas que rigen la comunidad romana en nuestro Código Civil. En esta línea se recuerda la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, sobre la inaplicación de la doctrina de la accesión invertida en estos casos pues el comunero, ni construye en terreno ajeno, ni por supuesto invade terreno ajeno (Sentencias de 29 de julio de 1994, 27 de junio de 1997, 26 de septiembre de 2007 y 21 de septiembre de 2011). Pero lo que sí se produce en estos supuestos es el incumplimiento del artículo 397 del Código Civil, en cuanto que dispone que «ninguno de los condueños podrá, sin consentimiento de los demás, hacer alteraciones en la cosa común, aunque de ellas pudieran resultar ventajas para todos». En efecto, el comunero que construye en suelo común actúa más allá de los límites legales pero tal extralimitación no es física, en el sentido de que no invade, como sucede en la accesión, un terreno colindante o ajeno sino jurídico y abstracto, como abstracta es su cuota. Conforme a las normas de comunidad procederá, según los casos, la demolición de la obra, su conversión en cosa común, constituyéndose en su caso el régimen de propiedad horizontal, o bien dividirse material o económicamente".
Con fundamento en los artículos 489 y 503 Código Civil, ha considerado la DGRN que puede otorgarla el nudo propietario sin consentimiento del usufructuario (Resolución DGRN de 21 de noviembre de 2002). Los límites legales son la no alteración de la forma y sustancia de la cosa, no disminuir el valor del usufructo, ni perjudicar el derecho del usufructuario. La DGRN considera que estos límites deben presumirse no superados por la construcción en una finca edificable.
Resulta más discutible si podría otorgarla el usufructuario sin intervención del nudo propietario. La respuesta será claramente afirmativa si en el título constitutivo del usufructo se recoge expresamente esta facultad y también, a mi juicio, si se recoge expresamente en el título la facultad de edificar del usufructuario, aunque no haya en aquél una referencia expresa a la declaración de obra nueva. A falta de esta mención en el título constitutivo, la cuestión se presenta como dudosa. A favor cabría argumentar que el usufructuario, salvo disposición en contra del título constitutivo, tiene legalmente atribuida la facultad de realizar mejoras útiles en la cosa usufructuada, siempre que no altere su forma ni substancia (artículo 487 Código Civil), en cuya categoría pueden comprenderse las edificaciones en terreno edificable. También podría argumentarse que la declaración de obra nueva no altera la forma y sustancia de la cosa, cuando se trata de una finca edificable, como ya ha entendido la DGRN en el supuesto inverso de declaración de obra por el nudo propietario. Amorós Guardiola (Comentarios a la Ley Hipotecaria. Edersa) defiende que la división horizontal supone alteración de forma y por ello no puede ser otorgada solo por el usufructuario, pero su argumento no es necesariamente aplicable a la declaración de obra. Juan Manuel Llopis Giner (El nudo propietario y el usufructuario en la declaración de obra nueva. Libro Homenaje a Manuel Amorós Guardiola. Colegio de Registradores) opina en contra, por considerar que dentro del concepto de mejoras útiles del artículo 487 Código Civil no están comprendidas las edificaciones.
Este mismo autor, Juan Manuel Llopis Giner, entiende que si existe una hipoteca conjunta de la nuda propiedad y el usufructo sobre el solar, la declaración de obra nueva deben hacerla conjuntamente el nudo propietario y el usufructuario.
En cuanto al usufructuario con facultades de disposición, a mi juicio, si el usufructuario tiene facultades para enajenar la cosa, deberá tenerlas también para adaptar la situación registral del bien enajenado a la realidad.
Parece que podrá otorgarla por sí solo el fiduciario.
En cuanto al superficiario, el artículo 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo expresamente permite al superficiario otorgar el título constitutivo de la división horizontal. A mi juicio, también deberá poder otorgar la declaración de obra nueva que es el objeto de esa división horizontal y, en general, como propietario temporal y titular del derecho a edificar, entiendo que puede otorgar declaraciones de obra nueva. En este caso, entiendo que, a diferencia del nudo propietario gravado con un usufructo, es exclusivamente al superficiario a quien corresponde otorgar la declaración de obra nueva, sin que el propietario del suelo tenga esta facultad.
En cuanto al titular de los derechos de sobre y sub-edificación, las Resoluciones DGRN de 28 de marzo de 2008 y 29 de enero de 2015 declaran que el titular de un derecho de vuelo puede otorgar por sí solo la escritura que formalice su ejercicio declarando los nuevos elementos construidos y su integración en el régimen de propiedad horizontal del inmueble, reajustando las cuotas de participación conforme a lo pactado al constituir el derecho, considerando que la propia concesión del derecho conlleva implícitamente la atribución de esta facultad.
En el caso de la Resolución DGRN de 28 de febrero de 2019, el promotor se había reservado, entre otras, las siguientes facultades: "b) El derecho de independizar, del terreno excedentario las parcelas de aprovechamiento en el subsuelo, verificando las segregaciones necesarias con trascendencia registral y realizando en esas zonas excedentarias las construcciones en el subsuelo que estime oportunas. c) De ser permisibles, el derecho de adicionar al inmueble alguna planta más, o construir en el terreno excedentario alguna otra edificación". Con base en las mismas y contando con licencia administrativa, se procede a segregar una porción del terreno sobrante, para, sobre la parcela segregada, declarar un nuevo edificio en construcción. La escritura de segregación es calificada negativamente, por considerarse que las facultades reservadas solo permitían la segregación del subsuelo, calificación que fue confirmada por la DGRN y en vía judicial. Ante ello, se pretende declarar el edificio sobre una porción del terreno sobrante, sin segregar el mismo, lo que es calificado negativamente, por dos motivos: la no coincidencia de la parcela sobre la que se declaraba la obra con la que se refería la licencia de obra (coincidencia que se explicaba, pues la licencia de construcción contemplaba la parcela como individualizada, lo que no fue posible al denegarse la inscripción de la segregación); el necesario consentimiento de los copropietarios. La DGRN confirma ambos defectos. En cuanto a la reserva del derecho de vuelo, dice la DGRN: "En el presente caso, y dado los términos excesivamente genéricos en que se expresa la cláusula estatutaria inscrita, es necesario el concurso del resto de propietarios del inmueble para ejercitar el derecho, como para reflejar documentalmente las modificaciones que comporta en el titulo constitutivo el ejercicio de aquel derecho, dado que no se atribuyen a dicho titular las mencionadas facultades, confirmando así el defecto alegado por la registradora. En efecto, no pudiendo practicarse la segregación del terreno en los términos que pretende el recurrente, habiendo sido calificada la escritura de segregación de fecha 3 de junio de 2016, segregación que es requisito previo que se deduce de la licencia de construcción, pretende ahora declarar la obra nueva sobre la totalidad del terreno. Pero esta pretensión es contraria al sentido de la sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 1 de Pontevedra, de fecha 15 de enero de 2017".
Hay que distinguir este supuesto del derecho de vuelo sobre una edificación o incluso sobre un suelo, de la facultad que el propietario de un elemento privativo de una propiedad horizontal tumbada o complejo inmobiliario tiene de construir sobre su elemento conforme a sus estatutos.
La Resolución DGRN de 15 de febrero de 2018 admite la reserva estatutaria de la facultad de construir en un terreno configurado como elemento privativo en una propiedad horizontal tumbada, calificado como «el solar destinado a la futura construcción de cuatro viviendas unifamiliares», el cual se había formado por desafección de una parte del previo terreno común. La calificación registral negativa argumentaba que no se había reservado ningún derecho de vuelo que permitiera construir sobre dicho terreno. ni existía ninguna cláusula estatutaria al respecto, siendo el vuelo un elemento común de la propiedad horizontal. La DGRN revoca la calificación, argumentando sobre la base de la particular naturaleza de los complejos inmobiliarios y situaciones asimiladas, como la propiedad horizontal tumbada:
"Hay que comenzar poniendo de relieve un dato que en absoluto es baladí a la hora de resolver la cuestión suscitada, y es que aquí se parte de una situación inicialmente configurada, tanto en la primera escritura otorgada como en su correlativa inscripción registral, como propiedad horizontal tumbada, algo que no solo resulta de la reseña de los títulos sucesivamente otorgados, pues así lo indica el notario autorizante, sino que también es publicado por el Registro ... Por tanto, la entidad número cinco –un solar, algo que tiene relevancia, como se indicará más adelante– se crea, modificándose para ello el título constitutivo de la propiedad horizontal por el único propietario en aquel momento, con un único destino, cual es la ulterior construcción sobre aquel de un edificio de cuatro viviendas unifamiliares, por lo que la problemática queda por completo al margen de la existencia de una reserva de un derecho de vuelo sobre un elemento común, puesto que en este caso se ejercitaría no sobre una edificación, sino sobre suelo propio y no ajeno (ello al margen de la ya antigua discusión doctrinal acerca de la posibilidad de derechos reales limitados sobre cosa propia), de modo que lo que vendría a implicar la ulterior edificación es un mero ejercicio de facultades inherentes al dominio ... aunque es evidente que hubiera sido deseable una mayor claridad y precisión documental (también en orden a una mínima regulación del complejo inmobiliario llamado a originarse), no ha de olvidarse que la Resolución de esta Dirección General de 7 de mayo de 2014 admitió las cláusulas estatutarias que permiten la división de un elemento sin consentimiento de la junta de propietarios, por lo que con mayor razón estará permitido reservarse un derecho a la construcción y declaración de obra de cuatro viviendas sobre un elemento privativo, cuando desde el nacimiento jurídico de ese elemento está ya prevista la realización de tales operaciones ... Cuestión distinta será la del régimen jurídico del vuelo y del subsuelo (claros elementos comunes) con relación a las entidades que se construyan sobre la entidad cinco, cuestión sobre la que no puede entrarse, aunque la doctrina y las conclusiones antes expuestas (en orden a la naturaleza del vuelo y subsuelo) sí que se proyectarían sobre ella. Y es que hay que reiterar de nuevo que en el supuesto que ha motivado este recurso no se está ante la pretensión de elevar una más plantas sobre un edificio en propiedad horizontal, núcleo central de la regulación del artículo 16 del Reglamento Hipotecario, pues en tal caso no cabría albergar duda de que lo que se pretendiera edificar sería común, como, por ejemplo, claramente proclama la Ley 436 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra («cuando el edificio se halle en régimen de copropiedad o de propiedad horizontal, la facultad de sobreedificar o subedificar pertenecerá a los condueños en proporción a sus respetivas cuotas en la propiedad o en los elementos comunes»). No es esta la situación a la que se refiere la escritura calificada; y negándose, por las razones expuestas, ese carácter común de lo edificado, sencillamente porque el suelo no lo tiene, lo edificado sigue la condición de aquél y ha de pertenecer necesariamente en pleno dominio al que tiene la propiedad separada del suelo, operando plenamente de ese modo en su favor, como se ha expresado anteriormente el principio de la accesión inmobiliaria ex artículos 350 y 358 del Código Civil".
La Resolución DGRN de 2 de enero de 2019 se refiere a un caso de construcción sobre un suelo de un elemento privativo de una división horizontal, en la que los estatutos incluían una cláusula el siguiente tenor: «Dentro de su parcela podrá llevar a cabo las obras pertinentes, siempre mediante licencia de obras, sin que pueda afectar a la propiedad de otros condueños». Declarada una ampliación de obra por antigüedad, se plantea si resultaba cubierta dicha declaración de obra por la cláusula estatutaria que se refería a la construcción con licencia. Sin entrar directamente en esa cuestión, se revoca el defecto con base en la concreta calificación registral, que preveía como medios admisibles de salvar el defecto la aportación de «certificación acreditativa de la innecesariedad de la misma, o certificado de que no procede tomar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, del que se deduzca la legalidad urbanística de la citada ampliación de la construcción», argumentando que "toda vez que ha considerado admisible a los efectos de validez estatutaria la realización de la obra sin licencia, no puede negarse que la legalidad urbanística quede acreditada por cualquiera de los medios previstos en el apartado 4 del artículo 28 de la Ley de Suelo según se expone en el fundamento anterior, por lo que el defecto, tal como está formulado en la nota de calificación, no puede confirmarse".
Parece que, la propia naturaleza de la figura del complejo inmobiliario o de la propiedad horizontal tumbada implica la facultad de construir sobre los elementos privativos de la misma que sean terrenos aptos para ello, sin necesidad de una reserva especial de facultades.
Juan José Bernal-Quirós Casciano ("Inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva"; en "Estudios de derecho privado en homenaje a Juan José Rivas Martínez". Tomo II. Dykinson. 2013) se plantea el caso de las fincas gravadas con servidumbre, partiendo de que su propietario puede plantar o edificar en ellas, aunque no menoscabar de modo alguno el uso de la servidumbre constituida", considerando que el dueño del predio sirviente podrá declarar por sí mismo la obra "si del título inscribible de la obra nueva y de la inscripción de la servidumbre puede concluirse, con claridad, que el uso de esta no resulta menoscabado por la obra nueva que se declare. Pero cabe que, en algunos casos, esa conclusión no pueda obtenerla el Registrador, por la poca precisión con la que suelen determinarse las servidumbres en el título constitutivo y, en consecuencia, en el Registro, especialmente en cuanto a la concreta porción del predio sirviente afectada por el gravamen. Y en esos casos la exigencia de evitar la indefensión del titular en el registro ... aconsejará que dicho titular también intervenga en la declaración ...".
Respecto a la intervención en la declaración de obra nueva del acreedor hipotecario, si lo hipotecado es el suelo edificable, a mi juicio, es claro que puede el propietario declarar la obra sin intervención del acreedor, pues la hipoteca no afecta a sus facultades dispositivas, sin perjuicio del posible pacto de extensión de la hipoteca a las nuevas edificaciones. En el caso de que preceda a la hipoteca la declaración de obra en construcción, entiendo que no plantea tampoco dudas que el propietario puede por sí solo otorgar el fin de obra. El supuesto más discutible puede ser cuando se pretenda modificar una edificación ya hipotecada. Entiendo que no es imprescindible tampoco la intervención del acreedor hipotecario en este supuesto, pues el propietario, que conserva sus facultades dispositivas, se limita a constatar un hecho, el cual deberá además quedar justificado en la forma que veremos, sin perjuicio de los efectos que la modificación del objeto de la hipoteca pueda tener en la relación acreedor-deudor y de que, a esos efectos, sea conveniente contar con el consentimiento de aquél. En sentido básicamente similar a lo dicho, respecto de la intervención del acreedor hipotecario en los actos de modificación del bien hipotecado, que no considera necesaria, sin perjuicio de las acciones que pueda ejercitar el acreedor, se pronuncia el registrador, Rafael Arnaiz Ramos ("La inscripción en el Registro de la Propiedad de la declaración de obra nueva". Editorial Bosch).
Respecto al otorgamiento por apoderado, para Pau Pedrón, por su naturaleza de acto de administración, podrá otorgarla el que tenga un poder para general para realizar actos de administración, a diferencia de lo que entiende el propio autor para la división horizontal, que precisaría un poder específico, con cita de la Resolución DGRN de 17 de abril de 1970 . También opina favorablemente al carácter específico del poder para la división horizontal, Amorós Guardiola (Comentarios a la Ley Hipotecaria. Edersa).
La declaración de obra nueva debe ser otorgada por el titular registral de la finca en el momento en que se pretenda la inscripción de la misma, aunque no fuera el propietario en el momento en que se finalizara la construcción (Resolución DGRN 20 de marzo de 2002). En este mismo sentido, la Resolución DGRN de 14 de marzo de 2001, según la cual debe realizar la declaración el actual titular registral en virtud de adjudicación en una liquidación de gananciales, aunque la obra se hubiera realizado durante el matrimonio, sin que sea precisa la intervención del otro cónyuge o de sus herederos.
Por último, decir que no siempre es imprescindible la declaración de obra nueva para hacer constar la extensión de un acto a una edificación. Así se ha entendido respecto de las hipotecas (Resolución DGRN de 6 de febrero de 1986). La Resolución DGRN de 27 de octubre de 2017 admite la reserva del derecho de usufructo sobre una planta de una edificación declarada sin previa división horizontal.
Forma documental de la obra nueva.
Como regla general, la declaración de obra nueva debe documentarse para su acceso al registro en escritura pública autorizada por notario. Sin embargo, tratándose de declaraciones de fincas del Estado y entes públicos estatales que no afecten a terceros, podrán documentarse por certificación administrativa (artículo 206.2 Ley Hipotecaria).
Cuando el acceso de obra nueva se produzca a través de una inmatriculación, se podrá documentar ésta a través del mismo título inmatriculador. Así, la Resolución DGRN de 22 de mayo de 2013 admite la constancia de la obra a través de una certificación eclesiástica para inmatricular. La Resolución de 18 de junio de 1991 admitió el acceso al registro de la obra a través de un expediente de dominio para inmatricular. No obstante, al margen de la naturaleza del título, deben cumplirse en todo caso los requisitos legales para el acceso de las obras al registro, como señala la Resolución DGRN de 28 de mayo de 2011.
Me centraré en la entrada en el caso de la escritura pública otorgada ante notario.
Debe advertirse que no es imprescindible que la escritura sea calificada específicamente como de obra nueva. Basta que la descripción de la obra se contenga en otra escritura inscribible, siempre que ésta cumpla con los requisitos legales. Así, la Resolución DGRN de 18 de febrero de 2005 admite el acceso al registro de una obra descrita en una escritura de rectificación de herencia por cumplirse en la misma los requisitos legales para el acceso registral de las obras nuevas.
Otra cuestión que se planteó históricamente es la de si el instrumento público adecuado para la declaración de obra era el acta notarial o la escritura pública. Si partimos de que la declaración de obra nueva es la mera constatación de un hecho, podría defenderse que el instrumento adecuado para recogerla es el acta notarial. Sin embargo, las sucesivas normas, tanto hipotecarias (artículo 208 Ley Hipotecaria) como urbanísticas, se refieren a "escritura pública", y esta opción está consagrada en la práctica, quedando reservada el acta para la declaración del fin de obra de una edificación que hubiera sido previamente declarada en construcción.
Requisitos urbanísticos de la declaración de obra nueva. Evolución legislativa.
La exigencia de acreditar ante el notario y registrador la licencia municipal de obras y la adecuación de la obra declarada a la misma mediante certificado técnico para el otorgamiento de la escritura de declaración de obra nueva fue introducida en nuestro ordenamiento por la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma de la legislación urbanística.
En buena medida, esta reforma fue la reacción al informe de un eurodiputado británico, Edward Mac Millan-Scott, quien en el año 1988 denunció, además de otras cuestiones “menores”, como la “cultura de la corrupción”, la lentitud de la justicia o la evasión fiscal (tradiciones patrias por las que verdaderamente no pasa el tiempo), “la inutilidad de notarios y registradores de la propiedad”, aludiendo a la falta de control por estos funcionarios de la legalidad urbanística de las edificaciones y de la existencia de cargas en los inmuebles transmitidos. Ante el escándalo internacional subsiguiente, el legislador nacional decidió que lo de los notarios y registradores, al menos, tenía solución.
Lo cierto es que pese a todo lo regulado desde entonces, que sin duda ha supuesto cierto avance, el registro sigue sin proteger efectivamente al tercer adquirente frente a posibles ilegalidades urbanísticas. Por ello, el control notarial y registral no pasa de ser formal, y no garantiza el derecho de propiedad del adquirente frente a posibles infracciones urbanísticas cometidas por las Administraciones Públicas, con el agravante de que, en buena medida, se basa en la intervención de un técnico retribuido o directamente a sueldo del promotor inmobiliario. A lo más que se ha llegado, y recientemente (Real Decreto Ley 8/2011), es a establecer legalmente la responsabilidad de la administración, pero solo por la omisión de la anotación preventiva del posible expediente de disciplina urbanística, lo que no es precisamente el mejor de los mundos posibles para quien adquiere un piso confiando en el registro (artículo 51.2 TRLS).
La Ley 8/1990 (artículo 25.2) exigió a los notarios y registradores, para el otorgamiento e inscripción de la escritura de declaración de obra nueva, la acreditación de la “licencia de edificación”, y un certificado técnico que justificase, en el caso de declaración de obra en construcción, el ajuste de la descripción de la obra nueva al proyecto para el que se obtuviera la licencia, y, en el caso de obra nueva terminada, su finalización conforme al proyecto aprobado. Se imponía, además, al propietario que hubiera declarado la obra en construcción, la obligación de hacer constar su finalización en el plazo de tres meses desde la misma, mediante acta notarial que incorporara la referida certificación de obra terminada. Este régimen fue recogido por el Texto Refundido de la Ley del suelo de 26 de noviembre de 1992, salvo en lo relativo al plazo de 3 meses para el otorgamiento del acta de fin de obra, manteniéndose la obligación de otorgamiento de la misma, pero sin establecer un plazo determinado.
Al margen de las posibles consecuencias del informe Mc Millan antes referido, la Ley 8/1990 establecía un sistema de adquisición gradual de las facultades urbanísticas mediante el cumplimiento de los sucesivos deberes impuestos por la legislación, de manera que la edificación solo se incorporaba al patrimonio del titular, se patrimonializaba, si se habían cumplido previamente todos los deberes legales, lo que implicaba una nueva concepción del derecho de propiedad del suelo y de lo edificado, por completo distinta a la que resultaba del Código Civil, en el que la propiedad de la edificación se adquiere automáticamente por accesión industrial.
La regulación legal fue desarrollada por los artículos 44 y siguientes del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, que siendo posterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, mantuvo un carácter abierto, con continuas referencias a la legislación aplicable.
Este régimen se ha mantenido, en lo básico, a través de las sucesivas reformas de la legislación urbanística, añadiéndose progresivamente nuevos requisitos para la formalización notarial e inscripción de la escritura de declaración de obra nueva.
La Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril mantuvo (artículo 22) la exigencia de acreditación de licencia de edificación y certificación técnica para la autorización e inscripción de escrituras de obra nueva, aun partiendo de una concepción urbanística distinta a la que imperó en la reforma de 1990. Se mantuvo también la obligación para el propietario de otorgar el acta de fin de obra, cuando se hubiera otorgado previamente la escritura de declaración de obra en construcción, aunque sin establecer un plazo para ello, de modo similar al Texto Refundido de 1992.
El artículo 20 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, según la redacción dada al mismo por la Ley 6/2013, de 26 de junio, se ocupa de esta cuestión, exigiendo para la escrituración e inscripción de la declaración de obra nueva determinados requisitos, distinguiendo los casos de obra en construcción y obra terminada. Su contenido ha pasado a recogerse en el artículo 28 del actual Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
Declaración de obra nueva en construcción y terminada.
La regulación distingue entre la declaración de obra nueva en construcción y declaración de obra nueva terminada. Ambas están sometidas a distintos requisitos. Aunque es posible proceder directamente a declarar la obra como terminada, es normal que el proceso de divida en dos fases, particularmente cuando existe financiación hipotecaria. La primera fase es la declaración de obra en construcción, en muchas ocasiones impuesta por la propia entidad de crédito antes de conceder la financiación hipotecaria para la construcción, y posteriormente el acta de fin de obra que constata la finalización de la misma, y que también puede ser requisito exigido en la escritura de hipoteca para financiar la construcción para realizar la última disposición.
Es de destacar que la obligación de otorgar el acta de fin de obra, que establecieron las normas urbanísticas de 1990-1992 y de 1998, desaparece de la norma legal urbanística estatal en la reforma de la ley del suelo 2007-2008. Hago referencia a esta cuestión en relación con el discutible tema de la transmisión de edificaciones, incluso divididas horizontalmente, sin la previa constancia registral de la declaración de finalización de obra, admitida por la DGRN y expresamente por el artículo 51 del Real Decreto 1093/1997, con la única exigencia de advertencia de la falta de constitución de seguro decenal en la nota de inscripción (Resolución DGRN de 10 de marzo de 2007), obligación de advertencia que debe extenderse al notario autorizante de escritura pública que documente la transmisión (Resolución-Circular DGRN de 3 de diciembre de 2003).
Cuando se haya procedido a declarar la obra nueva en construcción, su posterior declaración como terminada podrá documentarse a través de un acta notarial. Esta acta notarial viene contemplada en el artículo 47 del Real Decreto 1093/1997, y dará lugar a la práctica de una nota marginal en el Registro de la Propiedad. No obstante, si se introdujeran modificaciones en el fin de obra respecto de la obra en construcción, cabría plantear si el instrumento adecuado sería la escritura pública, cuestión a la que después nos referiremos.
Este artículo 47 Real Decreto 1093/1097 se ocupa también de las personas legitimadas para otorgar el acta, con un criterio flexible, mencionando como tales: quien hubiera declarado la obra en construcción, aunque la hubiera transmitido en todo o en parte (caso, por ejemplo, del promotor inmobiliario que ya transmitió alguno de los pisos o locales de la división horizontal); en fincas en proindiviso, la mayoría de copropietarios que puedan realizar actos de administración, lo que nos remite al régimen del artículo 398 Código Civil; el Presidente de la Junta de Propietarios, sin que parezca necesario que esté autorizado por la Junta; y, por último, cualquiera de los cónyuges.
La licencia de obra.
El artículo 28.1 TRLS exige la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística.
Se trata de la licencia de obra.
Como curiosidad, más que plantear una duda de fondo, es de destacar que la redacción actual del artículo 28 TRLS no exige expresamente la licencia de obra en el párrafo 2º del apartado 1 del artículo 28, relativo a la declaración de obra nueva terminada, lo que se debe a estar pensando el legislador en un otorgamiento en dos fases, lo cual no es imprescindible, pero resulta obvio que la licencia de obra será también necesaria cuando se proceda a declarar directamente, sin previa declaración en construcción, la obra terminada.
La Resolución DGRN de 26 de febrero de 2018 rechaza que, en el ámbito de las declaraciones de obra, y de conformidad con la ley estatal (artículo 28 y 11. 4 y 5) TRLS 2015, quepa sustituir el acto expreso de licencia de obras por una declaración responsable, a diferencia de lo que sucede con las licencias de utilización, siendo esta normativa estatal preferente, a efectos de requisitos para el acceso de las obras nuevas al Registro de la Propiedad, sobre la autonómica.
Esta doctrina se reitera en la Resolución DGRN de 18 de septiembre de 2018. Se trata de una obra nueva de uso comercial en la CCAA de Madrid, planteándose la duda en relación con el artículo 3 de la Ley 2/2012, de 12 de junio, de Dinamización de la Actividad Comercial en la Comunidad de Madrid, que dispone: «La ejecución de obras y el ejercicio de la actividad, en el ámbito de aplicación de esta ley, se iniciarán con la simple presentación de los siguientes documentos: a) Declaración responsable, en la que el interesado manifieste que cumple con la legislación vigente. b) Proyecto técnico que en cada caso proceda. c) Liquidación de la tasa, o precio, o contraprestación económica que, en su caso, corresponda», al referirse esta norma autonómica expresamente a la ejecución de obras. Pero la DGRN entiende que ello debe interpretarse de conformidad con la legislación estatal como normativa básica en la materia y reguladora del acceso de los actos al registro de la propiedad. En particular, la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, la cual solo dispensa la licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y el artículo 28, apartados 1 y 2, del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, declarando que este "... exige la acreditación de un acto administrativo de conformidad, aprobación o autorización, lo que no puede equipararse a la mera declaración responsable, que carece de naturaleza de acto administrativo y difiere el control de la Administración a un momento posterior, sujeta a eventual declaración administrativa de ineficacia, sin que ello implique valorar la eficacia y ejecutividad inmediata que dicho título tenga reconocido en la realidad extrarregistral por la normativa aplicable, particularmente, respecto a la ejecución de obras destinadas a la implantación de actividades económicas", recordando, además, que en materia de licencia de obras no cabe el silencio administrativo positivo.
Acreditación de la licencia de obra.
La Resolución DGRN de 6 de octubre de 2004 declaró que no es la certificación del Secretario municipal el único modo de justificar la concesión de la licencia, admitiendo su justificación mediante la presentación del traslado realizado al solicitante de la resolución del Órgano competente concediendo la licencia, aun sin firma del Secretario municipal. En el mismo sentido se pronuncia la Resolución DGRN de 14 de febrero de 2004. Esta última resolución fue anulada judicialmente. La Resolución DGRN de 15 de enero de 2010 rechaza la inscripción de una declaración de obra con licencia acreditada por comunicación del concejal de urbanismo al interesado, declarando que “si bien sería admisible la comunicación directa por parte del Alcalde al Notario de la licencia correspondiente, en los demás casos, por aplicación de lo establecido en el artículo 162.1 d) del real Decreto Legislativo 781/1986, corresponde al Secretario del Ayuntamiento el control del consiguiente acto administrativo, lo que sirve no solo para dar fe de la realidad del mismo, sino también de su ajuste a la legalidad y de su validez actual, legitimidad y vigencia”.
La Resolución DGRN de 25 de marzo de 2011 considera imprescindible que la certificación del Secretario contenga el Visto Bueno del Alcalde.
Hoy estas certificaciones resultan firmadas con la firma electrónica del funcionario correspondiente, siendo posible su verificación a través de las páginas web de los Ayuntamientos.
Obtención por silencio administrativo.
Aunque el Real Decreto 1093/1997 admitió y reguló la posibilidad del acceso registral de la edificación con base en una licencia municipal de obra obtenida mediante silencio administrativo positivo, el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, impuso el sentido negativo del silencio para las licencias municipales en las de obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta, entre otros casos. Esta fue la regulación recogida en el artículo 9.8 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, según la redacción dada al mismo por la Ley 6/2013, de 26 de junio (artículo que ha sido recurrido ante el Tribunal Constitucional por posible invasión de competencias autonómicas). No obstante, conforme a la regulación anterior a la reforma de 2011, las Resoluciones DGRN de 12 de noviembre de 2012 y 19 de mayo de 2012, siguiendo la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, rechazaron la posibilidad de inscribir una obra mediante una licencia obtenida por silencio negativo, exigiendo justificar que la obra nueva no contravenía la legalidad administrativa.
El actual artículo 11.4."c" del Texto Refundido Ley del Suelo 2015 es el que establece el silencio negativo en la obtención de actos que autoricen "obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta", cuya constitucionalidad fue confirmada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre, ante una impugnación por razones competenciales. No obstante esta Sentencia distingue distintos supuestos: en edificaciones, sujetas a la Ley de Ordenación de la Edificación, el Estado tiene competencia para establecer el carácter negativo del silencio; en otras construcciones e instalaciones, que no sean edificaciones y no estén sujetas a la LOE, solo tendrá esta competencia cuando se realicen en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista ni permitida.
Obras antiguas sin licencia de obra.
Cabría la posibilidad de escriturar e inscribir la obra nueva sin licencia de obras cuando se acredite que “ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición”. Esto ha sido consagrado por artículo 20.4 Texto Refundido de la Ley del Suelo, que supera cualquier duda sobre el ámbito temporal de aplicación del precepto, dudas que habían sido planteadas por un sector de la doctrina, que defendía su limitación a las obras terminadas antes de la entrada en vigor de la reforma de 1990, aunque ya la Resolución DGRN de 25 de agosto de 2008 se había pronunciado de manera expresa sobre la inscripción por antigüedad de una obra posterior a 1990.
El plazo de prescripción que se debe tener en cuenta es el de reposición de la legalidad urbanística mediante su demolición (Resolución DGRN 18 de diciembre de 2012). Este plazo puede ser distinto al de prescripción de la infracción urbanística cometida.
La DGRN ha declarado que la legislación a tener en cuenta para determinar los requisitos documentales de una declaración de obra nueva es la vigente en el momento de su formalización o de su presentación a inscripción, aunque la obra se hubiera terminado vigente una legislación anterior. No obstante, este criterio no se extiende a las normas relativas las licencias necesarias o las afectantes al régimen de prescripción de las acciones de restauración de la realidad física, ámbito en el que rige el principio general de irretroactividad de las normas sancionadoras o restrictivas de derechos. Así, en cuanto al plazo de prescripción de la acción de reposición, si este hubiera transcurrido totalmente con arreglo a una ley anterior, no cabrá aplicar el nuevo plazo más amplio establecido por la Ley vigente cuando se otorga la escritura de declaración de obra nueva. Así lo declara la Resolución DGRN de 15 de enero de 2015 (en relación a la aplicación de la nueva Ley valenciana 5/2014, de 25 de julio, que amplía el plazo de prescripción para las obras sin licencia de 4 a 15 años). Será necesario para ello que la obra se halle consolidada por el completo transcurso del plazo de prescripción de la acción de restauración de la legalidad conforme a la legislación anterior (Resolución DGRN de 11 de marzo de 2014, respecto de una obra terminada en el año 1972 en relación con la Ley estatal de 1975 que establece la imprescriptibilidad de la acción de reposición de la legalidad en obras construidas sobre espacios libres o zonas verdes).
Los medios para acreditar la antigüedad vienen enumerados en el mismo artículo 28.4 TRLS 2015:
“certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título”.
Destacar que en la certificación expedida por el Ayuntamiento será necesaria la expedición por el Secretario con el Visto Bueno del Alcalde, sin que sea suficiente un simple informe de la Alcaldía.
En cuanto a la certificación catastral, el artículo 28.4 TRLS exige que ésta sea “descriptiva y gráfica”, no bastando ya una certificación catastral de otro tipo, como sí admitía el Real Decreto 1093/1097, que se refería simplemente a certificación catastral. La Resolución DGRN de 10 de marzo de 2012 rechaza la inscripción de una obra antigua mediante certificación catastral por discrepancias entre la descripción de la finca sobre la que se levanta la edificación según el catastro con la finca registral. La Resolución DGRN de 11 de abril de 2011 da preferencia a la fecha de terminación que consta en la certificación catastral frente a la que figura en el certificado técnico.
En cuanto al acta notarial descriptiva de la obra, parece que está pensando en un acta de presencia otorgada en una fecha anterior al plazo para la prescripción de las acciones de reposición de la legalidad urbanística. No obstante, debe admitirse el acta de notoriedad en la que el notario, en función de la prueba practicada, declare la antigüedad de la edificación por notoriedad. No sería, sin embargo, suficiente la mera manifestación del notario sin prueba alguna que la apoye.
Se requiere que no conste anotado en el Registro de la Propiedad expediente de disciplina urbanística.
El Registrador debe comprobar que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general. La Resolución DGRN de 15 de abril de 2013 entiende que si la finca está escrita en el Registro a nombre de un particular, debe presumirse que no tiene carácter demanial, sin que pueda exigirse justificación a tal efecto. Cuestión distinta es la de las servidumbres de uso público general. La Resolución DGRN de 11 de junio de 2013 confirma la calificación registral que suspendió la inscripción de una obra antigua sobre la base de ser la finca colindante con una carretera y con zona marítimo terrestre y las respectivas servidumbres legales, hasta tanto no se acreditase que la edificación no vulneraba las limitaciones legales establecidas por la legislación sectorial aplicable. La Resolución DGRN de 27 de febrero de 2014 aplica esta doctrina a una edificación en una finca colindante con un río, en virtud de las servidumbres de uso público y la zona de policía establecidas por la legislación reguladora del dominio público hidráulico.
Debe también tenerse en cuenta la posibilidad de que la legislación urbanística establezca la imprescriptibilidad de la acción de reposición de la legalidad sobre ciertas clases de suelos especialmente protegidos. Según la Resolución DGRN de 28 de junio de 2017, admitiendo que la calificación registral puede controlar esta circunstancia y que se puede acudir a medios de calificación complementarios, como los planes de ordenación, considera que no cabe realizar en la calificación registral una alegación genérica de dicha circunstancia, exigiendo certificación administrativa de que la obra nueva no se levanta sobre alguna clase de suelo sujeto a este régimen especial. Dice la Resolución:
"Como se ha argumentado en los fundamentos anteriores, debe rechazarse toda posición basada en la exigencia generalizada de previa certificación administrativa acreditativa bien de la naturaleza del suelo, bien de la propia prescripción de la acción de disciplina, pues sería del todo contrario al espíritu que inspira la redacción del citado artículo 28,4, en particular, tras la reforma por Ley 8/2013. Dicha acreditación previa de alguno de los presupuestos en los que se basa el precepto, carácter no demanial del suelo, o no afectado por servidumbres públicas o a un régimen urbanístico especial, sólo puede considerarse justificada cuando de la consulta de los distintos medios de calificación de que dispone legalmente, pueda resultar la incidencia de estas circunstancias impeditivas, siempre que lo exponga motivadamente en la nota de calificación y sin prejuzgar la competencia administrativa en la materia".
En la Resolución DGRN de 1 de marzo de 2016 se analiza un caso, en la CCAA de Valencia, ante la alegación en la calificación de que la obra nueva podía afectar a suelo rústico de especial protección, declara que es la normativa vigente al tiempo de terminar la obra sin licencia la que debe tenerse en cuenta para determinar el plazo de reposición de la legalidad, sin que una norma posterior pueda suponer el renacimiento de una acción ya prescrita.
La redacción dada al artículo 20.4 TRLS por la Ley 6/2013 (recogida en el actual 28.4 TRLS 2015), aclara definitivamente que no es precisa la aportación previa de una resolución administrativa que determine el posible régimen de fuera de ordenación a que quedara sujeta la edificación sin licencia, superando las dudas que se habían planteado ante la primera redacción del precepto. El procedimiento será el inverso:
El registrador, después de inscribir, notificará al Ayuntamiento la inscripción. No distingue la Ley al imponer la obligación de notificación al registrador según el medio que se haya utilizado para justificar la antigüedad, a diferencia de lo que preveía el artículo 50 del Real Decreto 1093/1097, que limitaba esta obligación al caso de inscripción mediante certificación técnica. El Ayuntamiento, cuando no se hubiera practicado la inscripción por certificación municipal, es el obligado a dictar una resolución para hacer constar por nota marginal el régimen de la edificación. Además, en caso de omisión de la administración, esta será responsable frente al adquirente de buena fe.
No será preciso en el caso de obras inscritas por prescripción la acreditación de la concesión de licencia de primera ocupación (Resoluciones DGRN de 18 de octubre de 2012 y de 12 de noviembre de 2012). Tampoco será precisa en estas obras por prescripción, la acreditación de la entrega del libro del edificio, aun cuando la legislación autonómica lo exigiera, por no ser un requisito recogido en el artículo 20.4 TRLS, tras la reforma del Real Decreto Ley 8/2011 (Resolución de 16 de mayo de 2013, que rectifica su anterior doctrina recogida por la Resolución DGRN 14 de abril de 2011, para un caso en Andalucía; esta posición ha sido confirmada por la DGRN tras la reforma de la Ley 13/2015, de lo que me ocupo en la siguiente entrada: La declaración de obra nueva tras la Ley 13/2015 ...).
Tampoco es exigible a estas edificaciones declaradas por antigüedad el certificado de eficiencia energética, como se en el apartado correspondiente.
Aunque no sea preciso para la declaración de obra nueva por antigüedad en el ámbito notarial y registral la aportación al notario de la licencia de primera ocupación, debe precisarse que el hecho de que la edificación carezca de licencia de obras, habiendo transcurrido el plazo de caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística, no es motivo que justifique por sí mismo la denegación de la licencia de primera ocupación, debiendo el Ayuntamiento concederla siempre que el uso se adecue a los autorizados en la zona. En este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000.
Obras declaradas en la zona de servidumbre de protección de costas y otras servidumbres de protección.
En general, tanto para obras declaradas por antigüedad como con licencia, el artículo 49.4 del Reglamento de Costas, Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, dispone: "No podrán inscribirse en el Registro de la Propiedad las obras y construcciones realizadas en la zona de servidumbre de protección sin que se acredite la autorización a que se refiere este artículo. Para determinar si la finca está o no incluida en la zona, se aplicarán, con las variaciones pertinentes, las reglas establecidas en relación con las inmatriculaciones de fincas incluidas en la zona de servidumbre de protección".
Dicha autorización es competencia de la Comunidad Autónoma respectiva.
Para que sea de aplicación esta norma debe determinarse la situación de la obra nueva en la zona de servidumbre de protección. En este punto debe tenerse en cuenta la nueva exigencia introducida por la Ley 13/2015 de expresar las coordenadas geográficas de la edificación en la declaración de obra, y, en su caso, la consiguiente delimitación georreferenciada de la finca, cuando sea exigible por existir dudas de situación, en relación con los nuevos medios de calificación registral consistentes en aplicaciones informáticas auxiliares que permitan la relacionar la representación gráfica de las fincas con la descripción en el folio real y la incorporación al Sistema Informático Registral de la representación gráfica georreferenciada en la cartografía catastral, tanto de la línea de dominio público marítimo-terrestre, como de las servidumbres de tránsito y protección. Con la nueva regulación se pretende que el registrador pueda comprobar directamente, a la vista de las representaciones gráficas, la situación de las fincas en relación al dominio público y las servidumbres legales. Sólo en el caso en el que de tal comprobación resulte invasión o intersección, procedería la solicitud por el registrador de un pronunciamiento al respecto al Servicio Periférico de Costas.
No obstante, la DGRN contempla que, en esta fase, no se haya cumplido todavía con la integración de dichas aplicaciones informáticas que permitan al Registrador por sí mismo comprobar la no invasión del dominio público marítimo terrestre (o la situación de la obra nueva en la zona de servidumbre de protección). Según la ya citada Resolución DGRN de 28 de junio de 2017, "También es el criterio que adopta la Resolución de 19 de abril de 2016 al plantear cuál debe ser el proceder del registrador en los casos en los que las aplicaciones informáticas para el tratamiento de bases gráficas, ya sean las existentes conforme a la normativa anterior a la Ley 13/2015, o ya sean las previstas en dicha ley en fase de pilotaje o una vez homologadas, no dispongan de la información correspondiente a la representación gráfica georreferenciada de la línea de dominio público marítimo-terrestre y de las servidumbres de tránsito y protección, por no haberse implantado plenamente el sistema informático previsto en las normas expuestas en el punto anterior. En tales casos el registrador no podrá proceder conforme a lo previsto en la citada regla 2.ª del artículo 36 del Reglamento General de Costas al faltar el primer presupuesto para su aplicación, como es la determinación de la colindancia o intersección según la repetida representación gráfica del dominio público y las servidumbres legales. Por ello, la única forma de lograr esta determinación será la previa aportación de certificación del Servicio Periférico de Costas de la que resulte la colindancia o intersección así como si la finca invade o no el dominio público marítimo-terrestre y su situación en relación con las servidumbres de protección y tránsito, todo ello según la representación gráfica que obre en tal Administración. No obstante, esta determinación previa sólo debe ser exigible a aquéllas fincas que, según los datos que consten en el Registro, linden con este dominio público o puedan estar sujetas a tales servidumbres (artículos 15 de la Ley de Costas y 35 y 36 del Reglamento General de Costas), lo que deberá justificarse debidamente en la nota de calificación".
Al margen de este caso particular, cabe plantear si esta exigencia de comprobación registral es extensible a otras servidumbres legales, como las establecidas para la protección de carreteras o del dominio público hidráulico, cuando se pretenda la inscripción de obras nuevas declaradas con licencia. Al respecto, el artículo 20.4 TRLS solo impone esta exigencia de control registral a las obras que se pretendan inscribir por antigüedad (apartado 4 del artículo 20) y no a las que se inscriban mediante licencia de obras y certificado técnico. Entiendo que la razón pueda ser el que el control de legalidad sobre estas cuestiones se entiende que corresponde al órgano urbanístico que concede la licencia de obras, pudiendo presumirse, si existe licencia municipal, que no es necesario mayor comprobación sobre la cuestión.
Casos legalmente exceptuados de la licencia de obras. El caso de las obras públicas.
Existen excepciones a la necesidad de licencia para las obras de interés general. La Disposición Adicional 10ª del Texto Refundido Ley del Suelo 2008 se refiere a los actos sujetos a licencia municipal que realice la Administración General del Estado o sus Organismos Públicos, cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, que podrán realizarse sin necesidad de licencia previa, remitiéndose el proyecto por el Ministerio correspondiente al Ayuntamiento para que en el plazo de un mes manifieste su conformidad o disconformidad. En caso de disconformidad, se elevará la cuestión al Consejo de Ministros para que decida. En un sentido similar, la Disposición Adicional 3ª de la Ley 13/2003, de contrato de concesión de obras públicas. Existen leyes sectoriales que también excluyen directamente la licencia municipal, como, por ejemplo: el Texto Refundido Ley de Puertos del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (artículo 60), o la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, para las obras que realice el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea en los aeropuertos de interés general y su zona de servicio (artículo 166), entre otros supuestos.
El caso de las obras de acondicionamiento de locales comerciales para las que no se exija proyecto de obras conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación.
El artículo 3.3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, dispone:
"No será exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación".
Por su parte, el artículo 2.2 "b" de la Ley de Ordenación de la Edificación dispone:
"Tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en el artículo 4, las siguientes obras: b) Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio".
A sensu contrario, si no se cumplieses esos requisitos, las obras de acondicionamiento de los locales no precisarían proyecto de obras ni licencia de obra.
No obstante, el número 4 del referido artículo 3 de la Ley 12/2012 dispone:
"La inexigibilidad de licencia que por este artículo se determina no regirá respecto de las obras de edificación que fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente, las cuales se seguirán regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente".
Aquí se introduce una distinción entre obras de edificación y acondicionamiento de locales, que parece que podría radicar en la exigencia o no de proyecto de obras, según lo dicho (se ocupa de esta cuestión la Resolución DGRN de 26 de febrero de 2018).
Transmisión de la licencia de obras.
La licencia de obras es transmisible, sin perjuicio de la necesidad de cumplir los requisitos previstos en el Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales (artículo 13.1 que declara expresamente el carácter transmisible de las licencias de obra, pero impone al antiguo y nuevo constructor la obligación de comunicarlo por escrito a la Corporación, pues, en caso contrario, ambos quedarán sujetos a las responsabilidades que se deriven para el titular), lo que se relaciona con el carácter de autorización “real” de la licencia.
El certificado de técnico competente.
También exige el artículo 28 TRLS 2015 este certificado, distinguiendo su contenido en la obra en construcción y la obra terminada.
- En la obra en construcción será precisa certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto de dicho acto administrativo.
- En la obra terminada, certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de ésta conforme a la descripción del proyecto.
En cuanto al concepto de técnico competente, el artículo 50 del Real Decreto 1093/1998 menciona, además de al técnico municipal, al redactor del proyecto y al director de la obra, a cualquier otro técnico, que mediante certificación de su colegio profesional, acreditase que tiene facultades competentes.
Debe distinguirse entre el caso de certificado expedido por el técnico firmante del proyecto o el director de la obra, para los que no se exige especial acreditación de su condición (Resoluciones DGRN de 1 de marzo de 2003 y 8 de septiembre de 2004), al margen de que suelen constar identificados en la propia licencia de obras, del expedido por otros técnicos, que sí deben justificar su condición de tales mediante certificación de su Colegio profesional, aunque podrá equivaler a la misma el visado colegial de la certificación.
La Resolución DGRN de 29 de noviembre de 2017 se refiere a un certificado de fin de obra expedido por el aparejador o arquitecto técnico que era el director de la ejecución de la obra. La DGRN considera que estos técnicos no encajarían en el concepto de firmantes del proyecto ni de directores de la obra, por lo que sus competencias resultarían de la referencia a cualquier otro técnico que, mediante certificación de su colegio profesional, acredite que tiene facultades suficientes para certificar el fin de obra, lo que, en el caso, considera cumplido con el visado de la certificación.
No obstante, el visado colegial de la certificación no es un requisito necesario en general, ni tampoco suple a la legitimación notarial de la firma del técnico (Resoluciones DGRN de 20 de marzo de 2003 y 5 de febrero de 2011). El requisito de la legitimación notarial de la firma del técnico en el certificado viene impuesto por el artículo 49 del Real Decreto 1093/1997. La Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, de 14 de octubre de 1998, declaró la validez del Real Decreto 1093/1997, impugnado en este extremo por el Colegio de Arquitectos de España, en cuanto a la no exigencia del visado colegial para el certificado del técnico a los efectos de la declaración de obra nueva.
Resulta manifiesta la intención del Reglamento de no inmiscuirse en la delimitación de competencias profesionales. La Resolución DGRN de 1 de marzo de 2003 admite la certificación expedida por un Arquitecto técnico. La Resolución DGRN de 22 de mayo de 2007 admite la certificación expedida por un Ingeniero técnico agrícola para la declaración de obra de una casa sobre una finca de naturaleza rústica. Dice también esta Resolución que, de conformidad con la normativa colegial de los Ingenieros Técnicos Agrícolas, el visado colegial es suficiente para acreditar las facultades certificantes.
El artículo 49 Real Decreto 1093/1097 permite suplir el certificado por la comparecencia directa del técnico en la escritura y también la expedición de un certificado posterior a la escritura en el que haga referencia especial a ésta. Pero en la hipótesis de certificado previo a la escritura que se incorpora a esta, que es por otra parte la prevista legalmente, exige que conste en el certificado la descripción de la obra nueva con todos los elementos necesarios para la inscripción de la misma. No obstante, el modelo oficial aprobado para el certificado final de obra no contiene una descripción completa de la misma. Se refiere a esta cuestión la Resolución DGRN de 1 de junio de 2002, según la cual: “si el certificado de final de obra se extiende por el mismo arquitecto que certificó la obra en construcción (que está inscrita), y la firma de éste es legitimada por el Notario y visada por su Colegio Profesional, el único obstáculo que podría oponerse a la constancia registral del fin de la obra sería la duda sobre la identidad de la obra inscrita y aquélla a la que se refiere la certificación ahora presentada”.
En el caso resuelto por la Resolución DGRN de 31 de agosto de 2017 se pretendía la inscripción de una escritura de cambio de uso de un elemento privativo en la división horizontal de local a vivienda, acompañándose a la escritura certificación expedida por un arquitecto, cuya firma constaba legitimada notarialmente, acreditativa de que dicho cambio de uso se había producido hacía más de veinte años. Entre otros defectos, la calificación registral exigía el visado de la certificación técnica. La DGRN considera aplicable analógicamente al supuesto de cambio de destino de un local las normas de las declaraciones de obra nueva, siendo, en consecuencia, posible su acceso al registro, sin licencia administrativa, acreditando por certificación técnica la antigüedad del cambio de uso. El cuanto al requisito del visado colegial, la DGRN no lo considera preciso. Dice la Resolución:
"Justificada la aplicación del régimen registral de edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo, como supuesto equiparado a la modificación de la inscripción de obra nueva, a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles, procede ahora analizar en el supuesto de este expediente, si acreditado el cambio de uso de local a vivienda por antigüedad procede exigir el visado colegial del certificado del arquitecto. Es doctrina reiterada de este Centro Directivo que el artículo 50 del Real Decreto 1093/1997 determina quiénes están cualificados como técnico competente: el que hubiera firmado el proyecto (número 1), el que tuviera encomendada la dirección de la obra (número 2), el técnico municipal del Ayuntamiento (número 4) o cualquier otro técnico que tuviera facultades suficientes acreditadas mediante certificación de su colegio profesional (número 3). En el caso de los números 1, 2 y 4 no se exige visado alguno, sino únicamente la identificación del arquitecto mediante la legitimación notarial de su firma en el certificado expedido por el mismo, conforme al artículo 49.2 de dicho Real Decreto (legitimación que, según las Resoluciones de esta Dirección General de 23 de octubre de 2000, 22 de marzo de 2003 y 11 de marzo de 2009, es necesaria aunque exista el visado colegial). Aplicando este criterio, en la Resolución de 9 de febrero de 1994 este Centro Directivo entendió que no es exigible el visado colegial de la certificación expedida por el arquitecto director de la obra, dado que, por una parte, la finalidad de esta certificación es avalar la correspondencia entre la obra que se pretende inscribir y la que ha sido autorizada en la preceptiva licencia, finalidad que resulta ajena al juego y significación del visado colegial; y por otra, se confía a la exclusiva responsabilidad del técnico certificante la garantía de la veracidad y exactitud de esa correspondencia. Este mismo criterio se reiteró en la Resolución de 22 de septiembre de 2003 (vid. también para casos análogos las Resoluciones de 8 de septiembre de 2004 y 4 de diciembre de 2006). Es cierto, por tanto, que el visado colegial cumple, entre otras funciones, la de acreditar la cualificación y habilitación profesional del técnico certificante a la fecha de la emisión del certificado, pero también lo es que, al margen de su eficacia en el ámbito de las competencias corporativas propias del colegio respectivo (vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2001), dicho requisito no viene exigido para la inscripción de la obra nueva por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, respecto del técnico director de la obra, sino que éste tan sólo impone, como se ha señalado, que la identificación del director de la obra que emita el certificado de correspondencia de la descripción de la obra con el proyecto aprobado quede acreditada mediante su comparecencia en el otorgamiento de la escritura o mediante la legitimación notarial de su firma en el certificado (cfr. artículo 49 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio). Siendo así, pues, que lo único que debe acreditarse en esos supuestos es la autoría de la firma del certificante, y que tal autoría viene avalada por la legitimación notarial de dicha firma, no resulta de tales preceptos la necesidad adicional del visado colegial (Resolución de 1 de diciembre de 2015). Si bien en el presente expediente nos encontramos ante un certificado acreditativo de la antigüedad del cambio que se expide en base a lo dispuesto en el artículo 52 del mencionado Real Decreto 1093/1997, supuesto en el que la modificación de la entidad hipotecaria se realiza en base a la acreditación del transcurso del plazo para el ejercicio de la acción urbanística sin actuación alguna por parte de la administración competente. En tales casos deberá acreditarse tan sólo tal dato por cualquiera de los medios previstos en el apartado a) del mencionado artículo 52 sin que, al haber proyecto ni licencia administrativa, pueda ser aplicada la doctrina anteriormente mencionada. Por tanto, el defecto apuntado por la registradora no puede ser confirmado por este Centro Directivo, debiendo considerarse suficientemente acreditada la antigüedad de tal cambio de uso mediante el certificado del arquitecto con firma legitimada notarialmente".
Por lo tanto, la DGRN niega expresamente que sea preciso el visado colegial en los certificados de obra en los siguientes casos:
- Respecto del certificado para declarar el fin de obra de una previamente en construcción cuando sea emitido por el técnico firmante del proyecto, el director de la obra o el técnico municipal. Deja fuera de su referencia a otros técnicos que acrediten tener facultades suficientes por certificado de su colegio profesional. Pero, en dicho supuesto, siendo cierto que el visado colegial cumplirá esta función, igualmente la cumpliría un certificado del colegio acreditativo de esta circunstancia, que no sería preciso que se otorgase en relación con cada obra o proyecto determinado (cuestión sobre la que después volveré).
- Cuando la obra se declare por antigüedad tampoco será necesario el visado colegial, como resulta de ser ese el preciso caso que se resuelve por esta decisión del Centro Directivo, que se remite a lo previsto en el artículo 52 del Real Decreto 1093/1997. Piénsese que dicho supuesto es precisamente el más común en que interviene un técnico que no es el firmante del proyecto o el director de la obra, rechazándose expresamente la necesidad de visado colegial, lo que no obsta a que, según la doctrina de la propia DGRN, dicho técnico deba acreditar que tiene facultades certificantes suficientes, lo que, si no es necesario visado, lógicamente deberá hacerse con una certificación de su colegio profesional.
En cuanto al certificado acreditativo previsto en el artículo 50.3 del Real Decreto 1097/1093, que es distinto del visado colegial de la certificación, aunque este visado supla las funciones de aquel, resulta que que algunos Colegios Profesionales ponen dificultades a la expedición de estos certificados generales de que sus colegiados tienen facultades suficientes para certificar, invocando, en ocasiones, como fundamento el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio. El articulo 2 "b" impone el visado colegial obligatorio para los certificados finales de obra. En tal sentido opinó Joaquín Zejalbo Martín (q.e.p.d), en su trabajo "El visado de los certificados profesionales" (publicado en la web "notariosyregistradores.com"), argumentando que el artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1997 habría sido derogado por el Real Decreto 1000/2010, cuya Disposición Derogatoria Única 1ª dispuso: "Quedan derogadas cuantas disposiciones incluidas en normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en este real decreto y, en particular, las que establezcan, de cualquier forma, la exigencia de un visado colegial obligatorio sobre trabajos profesionales distintos de los referidos en el artículo 2 de este real decreto", cuya derogación afectaría al certificado habilitante del artículo 50.3 del Real Decreto 1097/1093.
Pero esta afirmación es discutible, a mi entender, no obstante la autoridad de su autor. Por una parte, esta Disposición Derogatoria se refiere a la derogación de otras normas que exijan visados colegiales, siendo así que el certificado del artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1097 no es un visado colegial. Por otro lado, la finalidad de ese Real Decreto 1000/2010, desarrollo de la Ley Ómnibus, es aligerar los trámites formales, y entender derogado el certificado del artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1097 sería contrario a esa finalidad. Y, por último, el Real Decreto 1097/1993 es una norma especial que regula el acceso de los títulos de obra nueva al Registro de la Propiedad, norma que prescindió deliberadamente de la exigencia del visado colegial, y cuya vigencia en ese punto resulta confirmada por la presente Resolución, lo que implica que el visado colegial sigue sin ser un requisito obligatorio para la inscripción de los certificados técnicos de fin de obra a efectos del Registro de la Propiedad, lo que se declara ya vigente el Real Decreto 1000/2010, y sería contradictorio con la finalidad de la norma especial que se exigiese el visado colegial como único medio de acreditar las facultades del técnico certificante cuando no sea uno de los expresados en los números 1, 2 y 3 del artículo 50 de dicho Real Decreto, si en estos casos sigue sin ser exigible dicho visado (y ello al margen de las dificultades prácticas que la obtención de dicho certificado puede plantear).
Con todo, debe reconocerse lo ambiguo al respecto de algunas recientes Resoluciones de la DGRN. Así:
- La Resolución DGRN de 16 de diciembre de 2013 se refiere a una declaración de obra por antigüedad, en la que el certificado lo expedía un técnico que no había sido el director de la obra, considerando aplicable al caso el artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1097, y respecto a la interpretación de dicha norma declara:
"En el supuesto de este expediente se trata exactamente del recogido en el apartado 3 del artículo 50 del Real Decreto 1093/1997, al señalar que podrá certificar como técnico competente «cualquier otro técnico, que mediante certificación de su colegio profesional respectivo, acredite que tiene facultades suficientes». La forma de acreditación de la competencia del técnico lo es en función de si el técnico comparece en el otorgamiento de la escritura, se incorpora el certificado a la misma o se acompaña como documento complementario; de forma que en el caso de comparecencia al otorgamiento, la acreditación lo sería ante el notario autorizante; en el caso de certificación unida lo será por el visado del Colegio Profesional correspondiente, y en el de la legitimación notarial lo sería a los efectos de la autoría de la firma. De esta forma sólo la comparecencia ante notario o la legitimación de firma puesta en presencia con la acreditación de la condición de técnico competente suplen el visado del Colegio Profesional. Como quiera, que en este supuesto no se acreditó ante notario la competencia como técnico en alguna de las formas expuestas y no está tampoco visado por el Colegio Profesional correspondiente, el segundo de los defectos objeto de impugnación, relativo a la exigencia de acreditación de las facultades del arquitecto técnico que certifica, debe ser confirmado".
Como vemos, esta Resolución, al margen de lo impreciso de alguna de sus manifestaciones, no llega a declarar que el visado colegial sea el único medio de acreditar ante el notario las competencias del técnico en el supuesto del artículo 50.3 Real Decreto 1093/1097 (aplicado al caso de las obras antiguas), aunque sí afirma que, si el técnico no comparece ante el notario, la forma de acreditar la competencia será el visado colegial de la misma. Por el contrario, si el técnico compareciere ante el notario, podría acreditar su competencia de otra forma, lo que deberá entenderse que será con el certificado colegial referido, sin que resulte clara la razón de la distinción que se establece entre un supuesto y otro.
Además, esta Resolución se refería a un declaración de obra por antigüedad, contemplada en el artículo 52 del Real Decreto 1093/1097, caso respecto del cual, precisamente, la Resolución de 31 de agosto de 2017 ha declarado que el visado colegial no es preciso.
- La Resolución DGRN de 1 de diciembre de 2015.
En este caso se trataba de la inscripción de una declaración de obra, con licencia y certificado final de obra, declarándose en la escritura que el técnico director de la obra había fallecido, por lo que se incorporaba a la misma un certificado expedido por otro técnico. Dicho certificado incorporado a la escritura no constaba visado, pero se presentó directamente en el Registro el mismo certificado visado por el colegio profesional. En virtud de esto, la DGRN revoca el defecto invocado en la calificación en cuanto a la no acreditación de las facultades del técnico certificante, pero, cita de la previa de 16 de diciembre de 2013, declara el Centro Directivo:
"En el presente caso, al tratarse de certificación expedida por un técnico que no firmó el proyecto para el que se concedió la licencia de edificación ni tuvo encomendada la dirección de la obra, es aplicable la norma del apartado 3 del artículo 50 del Real Decreto 1093/1997, según el cual podrá certificar como técnico competente «cualquier otro técnico, que mediante certificación de su colegio profesional respectivo, acredite que tiene facultades suficientes». Y, como ha admitido este Centro Directivo (vid., por todas, la Resolución de 16 de diciembre de 2013), la forma de acreditación de la competencia del técnico que haya expedido dicha certificación será el visado del colegio profesional correspondiente. Por ello, al constar en este caso en el certificado del arquitecto técnico el visado de su colegio profesional, el defecto impugnado no puede ser mantenido".
Por lo tanto, aunque se afirme en la misma que la forma de cumplir con los requisitos del artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1097 es el visado colegial, no parece que la ratio decidendi de la Resolución sea excluir la eficacia del certificado acreditativo previsto en el artículo 50.3 del Real Decreto 1093/1097.
- La ya citada Resolución DGRN de 29 de noviembre de 2017, que se refiere a una certificación de fin de obra expedida por el arquitecto técnico director de la ejecución de la obra, a quien no se considera comprendido en las categorías de director de la obra o firmante del proyecto, sino en la de otros técnicos que acrediten por certificación de su colegio profesional facultades suficientes para certificar, entendiendo que esto se cumple con el visado correspondiente. Dice la DGRN:
"a pesar de que el artículo 50 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, no hace expresa referencia a estos agentes, por cuanto ni firmaron el proyecto (artículo 50, apartado 1) ni tuvieron encomendada la dirección de la obra (artículo 50, apartado 2, del mismo Real Decreto), lo cierto es que tienen cabida dentro del apartado número 3 del mismo, según el cual podrá certificar como técnico competente «cualquier otro técnico, que mediante certificación de su colegio profesional respectivo, acredite que tiene facultades suficientes», supuesto en el que se exige un visado que acredite la cualificación y habilitación profesional del técnico certificante al tiempo de la emisión del certificado (vid. la Resolución de 1 de diciembre de 2015), visado que existe en el presente supuesto".
Diferencias entre el certificado y la licencia de obras.
Como regla general, la responsabilidad por la debida correspondencia entre la descripción de la obra nueva en la escritura y la licencia de obras recae en el técnico certificante, aunque una “manifiesta discordancia” entre licencia y descripción de la obra justificaría la no inscripción.
En este sentido, la Resolución DGRN de 10 de junio de 2005, en un caso en el que se declaraba en la escritura una planta de sótano que no figuraba en la licencia, declara: “La adecuación de la descripción de la obra nueva al proyecto para el que se obtuvo la licencia es una circunstancia de hecho cuya acreditación resulta del certificado de técnico, técnico que en este caso comparece en el otorgamiento de la propia escritura; sólo en el supuesto de discordancia entre la descripción y el contenido de la licencia sería posible rechazar la inscripción; pero en este caso la licencia se refiere a dos plantas de altura de edificación sin que haya constancia en cuanto al sótano, cuyo tratamiento por otra parte no es uniforme según los distintos planeamientos, y la obra nueva comprende tres plantas, sótano, planta baja y planta alta, por lo que no existiendo una discordancia manifiesta entre licencia y descripción y a la vista de la certificación del técnico, procede estimar el recurso en este punto.”
En un sentido similar, la Resolución DGRN de 2 de julio de 2009 revoca la calificación registral que se basaba en preverse en la licencia la existencia de “locales”, mientras la división horizontal se refería a “locales estudio”. Afirma la DGRN: “la certificación del técnico acredita la adecuación del proyecto con la licencia, sin que el Registrador pueda entrar en la corrección de lo afirmado por aquél, y sin que sea necesario que la certificación aludida se extienda al destino o uso que presumiblemente haya de darse a todos o algunos de los elementos privativos, pues tal uso o destino es una cualidad descriptiva no trascendente a efectos registrales”.
El criterio flexible que siguen estas resoluciones parece alejado del que expresa la Resolución DGRN de 3 de octubre de 2014, a la que nos referiremos después.
Posibles discordancias entre la obra nueva en construcción y la declaración de obra terminada.
Cabe plantear qué sucede si al declarar el fin de obra se introduce alguna modificación en la misma en relación con la obra en construcción.
El artículo 20 apartado 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, procedente de la reforma del Real Decreto Ley 8/2011 (y recogido en el actual 28.3 TRLS 2015), dispone:
“En aquellos casos en los que la descripción de la obra terminada no coincida con la que conste en el Registro de la Propiedad, por haberse producido modificaciones en el proyecto, la constancia registral de la terminación de la obra se producirá mediante un asiento de inscripción, cuya extensión quedará sujeta a lo previsto en el apartado 1 en relación con los requisitos para la inscripción de las obras nuevas terminadas”.
Cabe plantear en relación con esta hipótesis varias cuestiones:
- En primer lugar, formalmente es discutible que en este caso sea suficiente con el otorgamiento de un acta notarial. No obstante, siguiendo la posición tradicional de la DGRN, cabe defender que lo esencial será cumplir los requisitos legales, al margen de la forma documental elegida.
- En segundo lugar, es discutible que sea aplicable la legitimación amplia para el otorgamiento del fin de obra previsto en el artículo 47 Real Decreto 1093/1997. Particularmente, a mi juicio, no podrá reconocerse la legitimación al promotor inmobiliario que hubiera procedido a la venta de pisos o locales.
- La cuestión más debatible es si será necesaria nueva licencia municipal y certificado técnico.
Literalmente interpretado el apartado 3 del artículo 20 TRLS se remite a los requisitos del apartado 1 sobre "obras nuevas terminadas", entre los que, literalmente al menos, no se encuentra la licencia de obras.
A mi juicio, no toda modificación de la declaración de obra nueva frente a la declarada inicialmente exige licencia administrativa, sino solo aquéllas para las que la legislación urbanística aplicable lo prevea. Puede suceder que determinadas modificaciones no queden sujetas a licencia municipal, sobre todo en cuanto no impliquen ampliación de metros construidos o cambios de volumetría.
Entiendo posible que el técnico competente certifique, bajo su responsabilidad, que la modificación que se pretende realizar se halla amparada por la licencia de edificación inicial, no precisándose en tal caso la obtención de nueva licencia de obras.
Todo esto nos lleva a la cuestión a la cuestión siguiente.
La aplicación de los requisitos de la declaración de obra nueva a las modificaciones de obra.
La DGRN se había referido a casos de modificaciones de obra, para decidir si era o no necesaria la licencia municipal.
La Resolución DGRN de 26 de enero de 2002 declaró que las exigencias previstas para la inscripción de una obra nueva no son aplicables a la realización de obras de redistribución interior de edificios ya inscritos, en que lo que se inscribe no es una obra nueva sino la modificación de entidades hipotecarias.
Según la Resolución DGRN de 19 de febrero de 2005, la rehabilitación o reforma de un edificio inscrito o la modificación de su disposición interior no hacen necesario observar los requisitos de la declaración de obra nueva.
La Resolución DGRN de 20 de septiembre de 2005 confirma esta doctrina, según la cual la rehabilitación del edificio no hace surgir uno nuevo, siempre que no se varíe su configuración exterior, y que es materia totalmente ajena al Registro de la Propiedad las licencias o autorizaciones precisas para la modificación interior de locales y departamentos, no dándose los requisitos del artículo 53 Real Decreto de 4 de julio de 1997 al no aumentar el número de locales destinados a vivienda.
Sí se entendió sujeta a los requisitos necesarios para la inscripción de una obra nueva (licencia municipal y certificado de técnico) la división del local de una planta para dar lugar a una nueva planta superpuesta. Así lo declaran las Resoluciones DGRN de 28 de abril y de 14 de diciembre de 1992 (división del local de la planta baja dando lugar a una nueva entreplanta), pues esta modificación afecta a la estructura esencial del edificio y pone en cuestión su ajuste a la legalidad urbanística.
Por último, citar la Resolución DGRN de 12 de abril de 2011 que, al analizar la exigencia de licencia de obras para la división horizontal de una vivienda unifamiliar, partiendo de que la legislación urbanística aplicable exigía licencia para actos de reforma, ampliación, modificación y rehabilitación de edificaciones, entiende que esto debe interpretarse en relación con el artículo 2.2.b de la Ley de Ordenación de la Edificación, conforme al cual: “tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en el artículo 4, las siguientes obras: (…) b) Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio”. Según la DGRN en la resolución citada: “bastaría acreditar mediante certificación de técnico competente que se ha producido, o no, el supuesto de hecho previsto en la norma, interpretando ésta en conexión al artículo 2.2 b) de la Ley 38/1999”.
No obstante, toda esta doctrina es anterior a la modificación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, que, entre otros aspectos, introduce la necesidad de licencia para la división o agrupación de pisos o locales en una división horizontal (artículo 10.3 Ley Propiedad Horizontal), norma que ha sido considerada legislación básica por la DGRN, con lo cual cabe cuestionar su actual alcance, al menos en los casos en los que se amplíe o reduzca el número de pisos y locales previstos en el proyecto, lo que se relaciona con la necesidad de expresar estos en la declaración de obra nueva y la Resolución de 3 de octubre de 2014, que después analizaremos. Debe tenerse en cuenta que el artículo 10.3 LPH se remite al 17.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que exige la autorización administrativa para la constitución o modificación de complejos inmobiliarios, pero dispensa de ella, junto a otro supuesto, cuando “Cuando la modificación del complejo no provoque un incremento del número de sus elementos privativos”.
Para la obra terminada, exige el artículo 28 .1."a" del TRLS 2015, el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios.
Esta exigencia ha sido interpretada por la Resolución-Circular DGRN de 26 de julio de 2007 como referida a la entrega del Libro del edificio, regulado por la Ley de Ordenación de la Edificación (artículo 7 LOE). Según esta Resolución-Circular, dicho Libro del Edificio deberá ser depositado ante el notario, acompañado de certificación del arquitecto director de la obra acreditativa de que se trata del Libro de edificio y de que se ha entregado al promotor. No será exigible, según la propia DGRN, en los supuestos de autopromoción individual (Resolución DGRN 15 noviembre de 2011, salvo que la legislación urbanística lo exija expresamente, como el caso de la legislación andaluza). No obstante, esta doctrina ha sido rectificada por la DGRN tras la reforma de la Ley 13/2015, exigiendo el depósito de libro del edificio incluso en casos de autopromoción, salvo dispensa de la legislación urbanística autonómica, cuestión a la que me refiero en la siguiente entrada: La declaración de obra nueva tras la Ley 13/2015).
No será de aplicación esta exigencia de depósito de libro del edificio a obras, aun declaradas con licencia y certificado técnico, si por la fecha de la solicitud de la licencia de obras no es de aplicación a la misma la Ley de Ordenación de la Edificación (licencias de obra solicitadas antes de la entrada en vigor de la LOE).
Dice así la Resolución DGRN de 19 de febrero de 2018:
"este Centro Directivo ya declaró en su Resolución de 7 de junio de 2017, que el libro del edificio no es exigible a las edificaciones que no estén sujetas a la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación (es decir, aquéllas para cuyos proyectos se solicitó la licencia de edificación antes del 6 de mayo de 2000, fecha de entrada en vigor de la citada ley), pues así resulta de la disposición transitoria primera de dicha ley".
La declaración de obra nueva terminada exigirá: el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar … los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente.
Esta certificación de eficiencia energética se halla regulada actualmente por Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, (por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios), que ha derogado el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero. Se exigirá también en el supuesto de autopromoción (Resolución DGRN 2 de abril de 2013). Podría plantearse si es imprescindible que el certificado incorporado a la escritura de obra nueva conste ya inscrito en el correspondiente registro autonómico. A mi juicio, aunque la presentación en el registro autonómico se imponga en el Real Decreto 235/2013 como obligación del promotor (artículo 5.6 Real Decreto 235/2013), no parece condicionarse la validez del certificado a su inscripción. En todo caso, debería entenderse suficiente con la presentación a inscripción del certificado para la inscripción de la obra nueva.
A mi entender, si la obra ha sido terminada antes de la entrada en vigor de Real Decreto 47/2007, no es exigible este requisito y, en general, no parece exigible a las obras que se declaren por antigüedad, por no venir recogida esta exigencia en el artículo 20.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo relativo a la declaración de obras por antigüedad. Tampoco será de aplicación a los casos exceptuados por el Real Decreto 235/2013, lo que incluye supuestos como los edificios agrícolas e industriales, los edificios con una superficie total construida inferior a 50 metros cuadrados, o cuando el propio autopromotor haga una declaración responsable de que pretende utilizar la vivienda menos de cuatro meses al año o por un período de tiempo limitado que implique un consumo energético inferior al 25% del consumo anual (artículo 2.2 Real Decreto 235/2013).
En este sentido, la Resolución DGRN de 19 de abril de 2016 declara que este requisito no es aplicable a las obras que se declaran por antigüedad, interpretando la exigencia del Real Decreto 235/2013 a los edificios existentes se debe entender referido a los que sean objeto de obras de renovación, declarando:
"en el presente caso no es exigible el certificado de eficiencia energética, ya que se trata de una obra nueva antigua respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes".
Sin embargo, fuera de este supuesto de obras declaradas por antigüedad, la DGRN ha aplicado a este requisito la doctrina según la cual la normativa que debe aplicar el registrador es la vigente al tiempo de la presentación de la escritura en el Registro de la Propiedad y no la vigente al tiempo de la terminación de la obra. Así, Resolución DGRN de 29 de noviembre de 2017. Esta misma Resolución considera que la exigencia es aplicable a obras declaradas por un auto-promotor.
La licencia de primera ocupación.
La licencia de primera ocupación solo será necesaria al declarar la obra terminada. Su exigencia fue introducida por el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, que reformó el artículo 20 del Texto Refundido de la Ley del Suelo exigiendo que en la declaración de obra nueva terminada se acredite: “el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable”. Esta exigencia se mantuvo en la redacción del artículo 20 del TRLS, procedente de la reforma efectuada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, aunque en esta se introduce la matización siguiente: “salvo que la legislación urbanística sujetase tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable, en cuyo caso aquellas autorizaciones se sustituirán por los documentos que acrediten que la comunicación ha sido realizada y que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la Propiedad resulte la existencia de resolución obstativa alguna”. El propio artículo 9.8 del Texto Refundido de la Ley del Suelo 2008, contempla esta posibilidad de sujeción de las licencias de primera ocupación al régimen de comunicación previa, y se refiere al plazo de seis meses para que la administración tome las medidas adecuadas.
Este régimen es similar al recogido por el actual TRLS 2015 (artículos 28 y 11.5 TRLS).
Aunque la obra se haya terminado con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto Ley 8/2011, si la escritura de obra nueva se otorga con posterioridad a la misma será exigible este requisito. Incluso parece que lo sería para escrituras públicas anteriores a la entrada en vigor de dicho Real Decreto Ley que se presentaran a inscripción con posterioridad a la misma, pues la normativa a tener en cuenta para la inscripción de estos actos registrales, según la DGRN, es la vigente en el momento en que se presentan a inscripción.
Distinto es el caso de que hubieran transcurrido los plazos de prescripción de las acciones de reposición urbanística, pues en tal supuesto no sería necesaria la acreditación de la licencia de primera ocupación, como ya hemos visto.
Tampoco es obstáculo a su exigibilidad la posible existencia de una normativa autonómica que dispensara de la misma. En este sentido, la Resolución DGRN de 4 de marzo de 2014, en relación a la Disposición Transitoria 8ª de la Ley 8/2012 de vivienda de Galicia, que exime de este requisito a las obras con licencia de obra anterior a la entrada en vigor de la Ley gallega de vivienda de 2008, declara que la competencia en cuanto a requisitos necesarios para la escrituración e inscripción de la declaración de obra es exclusivamente estatal, quedando limitada la competencia autonómica al ámbito de la exigencia o no de licencia para el primer uso de la edificación, pero, presupuesta esta última, no cabe que la legislación autonómica contradiga a la estatal en cuanto a los requisitos exigibles a la escritura e inscripción de la obra nueva.
La licencia de primera ocupación será exigible incluso en el caso de declaración de obra por auto-promotores, esto es por los que promueven para uso propio, a diferencia de otros requisitos como la acreditación de la entrega del libro del edificio o, en ciertos supuestos, el seguro decenal.
Por último, la licencia de primera ocupación puede suplir al certificado de fin de obra. Así lo había declarado la Resolución DGRN de 10 de abril de 1995. La reforma del artículo 20 TRLS por el Real Decreto Ley 8/2011, que introduce la exigencia de licencia de primera ocupación para la declaración de obra nueva, mantiene como requisito independiente la certificación técnica, lo que podría apoyar su exigencia conjunta. Sin embargo, la Resolución DGRN de 16 de febrero de 2012, en un caso posterior a la reforma de 2011, mantiene expresamente, con referencia a la nueva legislación, su doctrina de que la licencia de primera ocupación suple al certificado de fin de obra.
Es de decir que la norma se refiere no específicamente a la licencia de primera ocupación, sino de modo genérico a las "autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable". La Exposición de Motivos del Real Decreto Ley 8/2011, que introduce esta exigencia en nuestra legislación urbanística, sí se refiere expresamente a la licencia de primera ocupación, afirmando: "Además, se precisan los requisitos de acceso al Registro de la Propiedad de las obras nuevas terminadas, impidiendo que puedan ser objeto de inscripción registral aquellas que, además de contar con la licencia de obras y la certificación técnica de que la obra se ajusta al proyecto, no posean la licencia de primera ocupación". No obstante, será posible que en la legislación urbanística autonómica se de una forma propia a este acto de autorización, distinta de la licencia de primera ocupación.
También cabría plantear la sufuciencia de la licencia de apertura o instalación de actividades mercantiles e industriales. El alcance de estas licencias no es plenamente equivalente al de la licencia de primera ocupación, pues esta última tiene por objeto la comprobación del cumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia de obras, así como la conformidad de la edificación realizada con el proyecto de obras que sirvió de base a la licencia, mientras la licencia de apertura tiene por objeto "verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados" (artículo 22 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Esta finalidad podría ser compatible con los términos literales del artículo 28.4 del TRLS 2015, aunque siempre prevalecerá la normativa autonómica al respecto.
La Resolución DGRN de 20 de marzo de 2015 admitió la inscripción de una escritura de cambio de uso de local comercial a garaje, a la que se incorporaba licencia de apertura de la nueva actividad (aunque la suficiencia de la licencia no fue propiamente objeto del recurso).
La Resolución DGRN de 26 de febrero de 2018 se refiere a la inscripción de una declaración de una obra nueva de una edificación con destino comercial al amparo de una declaración responsable de apertura de actividades económicas, realizada al amparo de una ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid, planteándose en la calificación registral la contradicción de esa Ordenanza con la legislación urbanística autonómica, que se remitía a la estatal, en cuanto al requisito de la autorización administrativa precisa para las obras nuevas. La DGRN distingue entre la licencia de obras y la licencia de actividad, concluyendo, en un análisis de la legislación estatal y autonómica, que la declaración responsable establecida por la Ordenanza municipal puede suplir la licencia de actividad pero no la de obras, siendo además esta exigencia de licencia de obras concedida mediante acto expreso establecida por la ley estatal de valor preferente a efectos del acceso de las obras al registro de la propiedad. Dice la DGRN:
"se parte de la diferencia entre: el acto de edificación, que requiere acto administrativo expreso de autorización o aprobación, y no admite declaración responsable; y, las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación ya finalizada reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable, que sí permite su sustitución por la declaración responsable".
La Resolución DGRN de 7 de marzo de 2019, relativa a una declaración de obra de una edificación de uso hotelero (en Galicia), considera necesaria la aportación de licencia de primera ocupación, sin que se cumpla con las exigencia de la legislación estatal para las declaraciones de obra con la aportación de una licencia de apertura.
Otro requisito es el seguro decenal, del que ya me he ocupado en entradas anteriores en detalle, a las que me remito.
Requisitos descriptivos de la obra nueva.
El artículo 45 del Real Decreto 1093/1997 dispone: “Los edificios o mejoras de los mismos que por accesión se incorporan a la finca, cuando se ejecuten conforme a la ordenación urbanística aplicable, serán inscribibles en el Registro de la Propiedad en virtud de los títulos previstos por la legislación hipotecaria. A tal efecto, deberá constar en los mismos, al menos, el número de plantas, la superficie de parcela ocupada, el total de los metros cuadrados edificados, y, si en el proyecto aprobado se especifica, el número de viviendas, apartamentos, estudios, despachos, oficinas o cualquier otro elemento que sea susceptible de aprovechamiento independiente.”
Según la Resolución DGRN de 14 de febrero de 2004, si se expresan en la escritura los metros construidos por planta no es necesario expresar además el total de los metros cuadrados edificados, pues éste resulta de una simple operación aritmética.
No obstante, el artículo 45 Real Decreto 1093/1997 no impone la necesidad de especificar los metros cuadrados construidos por planta, sino únicamente el número de plantas y el total de metros cuadrados construidos. En este sentido, la Resolución DGRN de 14 de enero de 2013 declara que no es preciso indicar los metros cuadrados por planta, aunque limita esta doctrina al caso de edificaciones que no van a ser objeto de posterior división horizontal, afirmando “cuando la declaración de obra nueva no se refiere a edificio sobre el que vaya a constituirse en principio, una división horizontal, como ocurre en el presente caso en que se trata de una vivienda unifamiliar, el objeto del derecho sobre la edificación forma un todo unitario sin partes determinadas, por lo que sólo es preciso, como mínimo exigible, que se exprese la superficie de la parcela ocupada por la edificación y el total de metros cuadrados edificados”.
Es de destacar la referencia a la constancia en la declaración de obra del número de elementos de aprovechamiento independiente, en cuanto esto se relaciona con la doctrina de la Resolución de 3 de octubre de 2014 y el artículo 53 Real Decreto 1097/1093, que después analizaremos. Del artículo 45 resulta que este requisito está condicionado a la constancia en el Proyecto. No obstante, si bien en el proyecto puede constar, normalmente, la distribución interior de la edificación en diversos elementos susceptibles de aprovechamiento independiente, lo cierto es que en la licencia de obras no se suele hacer referencia a dicha cuestión, sino solo al número de plantas de la edificación. Se venía entendiendo que este requisito no era de preciso cumplimiento, en cuanto ni siquiera es indispensable aportar al notario el proyecto de obras en el momento del otorgamiento de la escritura de declaración de obra nueva. Cabe plantear si a la luz de la Resolución DGRN de 3 de octubre de 2014 debe mantenerse la misma doctrina, cuestión que analizaremos después.
Declaración parcial de fin de obra.
Es posible tanto la declaración de una sola fase de la edificación en una construcción por fases amparada en una misma licencia, como la declaración dentro de un edificio de la terminación solo de algunos elementos individualizados del mismo, siempre que se justifique mediante certificado técnico la terminación de los elementos comunes necesarios para su uso. Así lo declara la Resolución DGRN de 29 de noviembre de 2017, confirmando otras anteriores.
En la misma línea, la Resolución DGRN de 29 de noviembre de 2017, que admite la constancia del fin de obra de tres de las cuatro viviendas de un edificio en régimen de propiedad horizontal.
Relación entre obra nueva y división horizontal.
De esta cuestión y, en particular, de la Resolución de la DGRN de 3 de octubre de 2014 me ocuparé en la entrada siguiente.
Publicado por Francisco Mariño Pardo en 21:15:00
Etiquetas: derecho hipotecario, derecho notarial
Fujur 20 de enero de 2015, 12:43
En nombre de todos los opositores del Mundo, GRACIAS por HABER NACIDO! Mi admiración y gratitud!
Francisco Mariño Pardo 20 de enero de 2015, 14:40
No es que no te agradezca el halago, que te lo agradezco mucho, pero quizás te has pasado en la intensidad (es broma). Un abrazo y suerte en la oposición.
Agradecido por contribuir a aclarame ideas previas. Muy completo para los caos ordinarios. Para "usuarios tardíos" del registro,pienso que serían interesantes unos unos párrafos dedicados a la documentación necesaria para realizar la inscripción de una escritura de obra nueva otorgada bajo leyes anteriores pero presenada a inscripción en la actualidad.
Francisco Mariño Pardo 5 de julio de 2015, 23:14
Hasta donde alcanzo, la DGRN a esta clase de actos que considera esencialmente registrales entiende que le es aplicable la legislación vigente al tiempo de la presentación en el registro y no la vigente al tiempo del otorgamiento de la escritura.
Hace unos días se ha publicado una reforma de la Ley Hipotecaria que introduce alguna novedad en materia de obras nuevas que tengo intención de incluir en la entrada en cuanto me sea posible.
La declaración de obra nueva. Doctrina de la DGRN....
Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de septiembre...