Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25031
Timestamp: 2019-10-21 11:02:58
Document Index: 396189595

Matched Legal Cases: ['artículo 65', 'artículo 34', 'artículo 2', 'Artículo 86', 'Artículo 22', 'Artículo 2']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 126/2016
SENTENCIA 126/2016, de 7 de julio
ECLI:ES:TC:2016:126
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6524-2014 interpuesto por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA: La Izquierda Plural; y Unión Progreso y Democracia, contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente don Francisco Pérez de los Cobos, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 31 de octubre de 2014, más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA: La Izquierda Plural; y Unión Progreso y Democracia, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el apartado 1 del art. 2 del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
El 1 de agosto de 2014, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto-ley 10/2014, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, cuya publicación tuvo lugar en el “Boletín Oficial del Estado” del día siguiente. En el precepto impugnado, art. 2.1, se autorizó un crédito extraordinario al presupuesto en vigor de la sección 14 “Ministerio de Defensa”, servicio 03 “Secretaría de Estado de la Defensa”, programa 122B “Programas especiales de modernización”, capítulo 6 “Inversiones Reales”, artículo 65 “Inversiones militares en infraestructuras y otros bienes”, concepto 658 “para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento”, por un importe de 883.655.368,60 €. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 11 de septiembre de 2014, acordó la convalidación del referido Real Decreto-ley por 176 votos a favor y 133 votos en contra. La convalidación del Real Decreto-ley fue publicada en el “Boletín Oficial del Estado” número 227, de 18 de septiembre de 2014.
Consideran que se trata de un modo de actuar deliberadamente adoptado por el Gobierno según el cual, de manera consciente, no se dotan en los presupuestos generales del Estado los créditos para afrontar los pagos correspondientes de los programas especiales de armamento, recurriéndose con posterioridad a la aprobación mediante decreto-ley de un crédito extraordinario para satisfacer dichas obligaciones, en lo que constituye una clara subversión del sistema previsto por el constituyente para la aprobación de las cuentas públicas. Denuncian que el Gobierno conoce de antemano las necesidades presupuestarias para el pago de estos programas especiales pero ha adoptado la decisión de financiarlos mediante la figura del crédito extraordinario a través de decreto-ley, así lo reconoce el Secretario de Estado en la Comisión de Defensa del Congreso, sesión del 6 de octubre de 2014, en relación a los presupuestos generales para 2015: “Yo no he ocultado nada, he dicho aquí desde el principio de mi intervención que este año, si las circunstancias económicas se mantienen en el nivel y en la forma que hoy conocemos, el Gobierno volverá a atender sus compromisos de pago mediante el uso del decreto-ley para autorizar un crédito extraordinario, pagos derivados de los programas especiales de armamento.”
2. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2014 el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA: la Izquierda Plural; y Unión Progreso y Democracia, contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. En cuanto a la solicitud de suspensión cautelar se acordó oír a las partes.
Recuerda, en primer lugar, la doctrina constitucional sobre los decretos leyes y sobre la extraordinaria y urgente necesidad para la legitimidad de tales normas. Señala el Abogado del Estado, la conformidad de la norma impugnada con la Constitución, explicando la peculiaridad de los denominados “programas especiales de defensa” y la singularidad para realizar los pagos en este ámbito, especialidades que justificarían la utilización de la figura del decreto-ley. Explica que las peculiaridades de estos programas, que implican la adquisición de material a través de agencias y consorcios multinacionales, supone que no se puedan concretar de antemano la cuantía exacta de las obligaciones a las que se ha de hacer frente en cada ejercicio porque son objeto de negociación y los propios programas son objeto de reconsideración parcial en lo que afecta por ejemplo, al número de unidades necesarias, o a los servicios necesarios para su operatividad. Como consecuencia de lo anterior, la concreción de las necesidades de financiación adicionales para los programas especiales del Ministerio de Defensa en el año 2014 por importe de 883.655.368,60 €, con el objeto de atender los compromisos de pago asociados a estos programas que permita dar cobertura a sus obligaciones con la industria nacional y con los consorcios internacionales, no pueden fijarse en el momento de la elaboración de la Ley de presupuestos generales del Estado.
Además, en opinión del Abogado del Estado, todo lo expuesto se ratifica a la vista del discurso del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el trámite de convalidación del Real Decreto-ley 10/2014, publicado en el diario de sesiones del Congreso de los Diputados Pleno y diputación permanente año 2014, sesión celebrada el jueves, 11 de septiembre de 2014: “En el ámbito de Defensa el Gobierno ha autorizado un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Defensa por importe de 883,6 millones de euros, exactamente 883.665.368,6 euros. Su finalidad es atender el pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento y material. Los programas especiales son aquellos que, tanto por su volumen económico como por la complejidad industrial y tecnológica que plantean, suponen las más relevantes adquisiciones de sistemas de armas que realiza el Ministerio de Defensa. La ejecución está determinada por una combinación de necesidades político-estratégicas, económicas, industriales y tecnológicas, a la vez que son esenciales para la modernización de las Fuerzas Armadas, que también tienen una gran importancia para el tejido empresarial, para el tejido industrial español con alto componente tecnológico y que requiere grandes cantidades de recursos financieros. Los programas especiales tienen un sistema de financiación basado en anticipos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo destinados al desarrollo y posterior pago de las unidades adquiridas con cargo al presupuesto del Ministerio de Defensa. Durante los ejercicios 2010 y 2011, el Ministerio de Defensa no atendió los compromisos de pago asociados a estos programas En 2012 gracias al crédito extraordinario de l.782 millones de euros aprobado por el Real Decreto-ley 26/2012, de 7 de septiembre, el Ministerio de Defensa cumplió con las obligaciones de los años 2010, 2011 y 2012. Esta medida no solo fue determinante para saldar deudas sino que además permitió alcanzar acuerdos y reducir los compromisos adquiridos a medio y largo plazo -una auténtica reprogramación de esos gastos-, aliviando la presión del déficit durante los próximos años. Para atender los compromisos de pago con proveedores de Defensa, correspondientes al año 2013 y no contemplados en el presupuesto de Defensa, se autorizó también otro crédito extraordinario. La exigencia de atender el pago de obligaciones que ineludiblemente debe satisfacer la Administración y la necesidad de no demorar su abono para no causar perjuicios a terceros constituyen las razones de extraordinaria y urgente necesidad. Este nuevo crédito extraordinario de 883 millones se tramita en coherencia con la decisión adoptada entonces por el Gobierno de hacer frente a sus obligaciones con los consorcios internacionales y con proveedores nacionales como un socio y aliado que paga sus deudas, a pesar de las actuales dificultades presupuestarias y financieras. La presente medida no persigue aumentar partidas presupuestarias ni gasto en defensa; tiene por objeto atender la deuda con los proveedores de Defensa, que en la mayoría de los casos son empresas españolas en situaciones económicas que tienen, sin duda, riesgos en claves de viabilidad. Se trata, pues, de cumplir una obligación de nuestra Administración Pública. Imaginemos las consecuencias de no atender esos compromisos de pago; sería el colapso financiero de los programas internacionales y el consecuente deterioro de la imagen de España, pérdida de empleo y capacidades en la industria de defensa nacional, ya que algunas de esas empresas, como decía, continúan teniendo una situación complicada, lo que pone en riesgo puestos de trabajo, pérdida de capacidades y la misma viabilidad de determinadas empresas. Por último estaría el riesgo de incurrir en penalidades y seguir acumulando más intereses de demora. El Gobierno está comprometido con la defensa, con las Fuerzas Armadas y con la necesidad de dotarlas del material que necesitan. Es importante esta determinación del Gobierno de atender sus obligaciones y de no poner en peligro de quiebra a la industria de defensa nacional. La Administración está obligada a atender el pago de sus obligaciones contractuales y, junto a ello, la necesidad de no demorar su abono para no causar perjuicios a terceros. Esas son las razones de carácter extraordinario y urgente necesidad que justifican la concesión del crédito extraordinario mediante real decreto-ley.”
1. En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA: la Izquierda Plural; y Unión Progreso y Democracia, contra el art. 2.1 del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
2. La doctrina constitucional sobre el motivo de inconstitucionalidad aducido, la vulneración del art. 86.1 CE por la falta de concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, se encuentra resumida en la reciente STC 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3. En concreto señalábamos que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad “no es una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante Decretos-leyes”; el control constitucional externo que corresponde a este Tribunal en la comprobación del necesario respeto a ese límite implica el análisis de dos elementos: los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada, y la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma. En esa misma doctrina constitucional está igualmente dicho que la comprobación del citado primer elemento debe realizarse mediante la valoración conjunta de los factores que en el criterio del Gobierno justificaron el uso del decreto-ley y reflejados de modo singular “en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración del [correspondiente decreto-ley]”.
Constituye también doctrina consolidada, por todas, STC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 4, que “generalmente, hemos venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que hemos denominado como ‘coyunturas económicas problemáticas’, para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a ‘situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.”
Por último, cabe recordar que en cuanto a la configuración de nuestro cometido en relación con los decretos-leyes, hemos afirmado “que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno” (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
Como punto de partida debe señalarse que ni de la memoria abreviada del Real Decreto-ley ni del expediente tramitado en el Ministerio de Defensa para la promoción del mismo, se puede deducir argumento concluyente que ampare la utilización del decreto-ley, pues nada se argumenta sobre la extraordinaria y urgente necesidad que lo justificaría. Solamente, en la exposición de motivos del Real Decreto-ley impugnado, se afirma en cuanto a la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que “el crédito extraordinario cubre las necesidades de financiación de los Programa en 2014 lo que permite abonar las cantidades correspondientes a los hitos contractuales de los diferentes contratos evitando que queden pendientes de pago facturaciones de las empresas contratistas. La Administración está obligada a atender el pago de obligaciones contractuales; y junto a ello, la necesidad de no demorar su abono para no causar perjuicios a terceros, constituyen razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifican la concesión del crédito extraordinario mediante real decreto-ley.”
Por su parte el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el discurso de convalidación del Real Decreto-ley 10/2014, (publicado en el “Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados Pleno y Diputación Permanente”, año 2014, X legislatura, núm. 217, sesión celebrada el 11 de septiembre de 2014) reconoció que el crédito extraordinario concedido a través del Decreto-ley impugnado “no trata de dar cobertura a necesidades imprevistas, su finalidad es proceder al pago de compromisos contraídos en ejercicios anteriores”. Destacando que los programas especiales de armamento son aquellos que, tanto por su volumen económico como por la complejidad industrial y tecnológica que plantean, suponen las más relevantes adquisiciones de sistemas de armas que realiza el Ministerio de Defensa y señalando que “la exigencia de atender el pago de obligaciones que ineludiblemente debe satisfacer la Administración y la necesidad de no demorar su abono para no causar perjuicios a terceros constituyen las razones de extraordinaria y urgente necesidad”.
En apoyo de sus argumentos, alude el Abogado del Estado, a la comparecencia celebrada ante la Comisión de Defensa el 7 de octubre de 2013, Diario de Sesiones núm. 427, para explicar los presupuestos generales del Estado de 2014, en la que el Secretario de Estado de Defensa explicaba que el abono de las obligaciones económicas de este tipo de programas no puede incluirse en los presupuestos generales del Estado “porque esas son cantidades convenidas entre el Ministerio y las empresas. Son cantidades que han sido objeto de una dura negociación durante el año pasado, tan dura que ha servido para que lo que inicialmente iba a ser una obligación en 2014 de 1.600 millones de euros, se haya reducido a 900 millones. Si nosotros hubiéramos seguido su consejo y hubiéramos incluido los 1.600 millones de euros en el presupuesto ordinario, dígame en qué situación estaríamos ahora en relación con el cumplimiento de los objetivos de déficit de este país”. Igualmente, se correlaciona la específica financiación de los programas con la situación económica general: “La situación económica nacional está en proceso de recuperación, pero aún es complicada y excesivamente ligada a la capacidad de financiarnos en el exterior. Esto nos obliga a abordar con prudencia la solución a cada compromiso. Lo haremos tal y como lo hemos hecho en ocasiones anteriores, de acuerdo tanto con las posibilidades y necesidades económicas nacionales como con la evolución del mercado de deuda internacional, trabajando estrechamente con otros ministerios, singularmente el de Hacienda, teniendo como prioridad reducir el impacto en déficit, y por último teniendo siempre en cuenta los compromisos adquiridos con las instituciones y socios internacionales. Como ven se trata de variables complejas, a las que nos amoldamos para dar respuesta en el futuro a las necesidades de pago.”
Por último, también el Abogado del Estado se refiere al dictamen del Consejo de Estado que en cuanto a la urgencia simplemente se limita a señalar que “por lo que respecta a la urgencia que debe revestir la atención de las obligaciones económicas referidas, baste señalar que los Presupuestos Generales de 2014 no incluyen dotaciones presupuestarias suficientes para su cobertura y que, de no concederse el crédito extraordinario previsto, no podrían pagarse las obligaciones derivadas de los Programas especiales de armamento”.
En definitiva, pueden sintetizarse en dos las razones aducidas que avalarían la utilización de la figura del decreto-ley y que evidenciarían la situación de “extraordinaria urgente necesidad”: la imposibilidad de conocer en el momento de elaboración de los presupuestos generales del Estado, el importe exacto a abonar en este tipo de programas especiales de armamento y la necesidad de hacer frente al pago a los proveedores y las nefastas consecuencias que un retraso en dicho abono supondría para España.
A la luz de las alegaciones de las partes personadas en este proceso, puede constatarse que la especialidad de los programas especiales de armamento ha generado una práctica legislativa para abordar su financiación que debe calificarse, al menos, como singular. Como se dejó señalado en los antecedentes con mayor detalle, durante los años 2012 y 2013 también se utilizó la técnica legislativa del Decreto-ley para cumplir las obligaciones derivadas de este tipo de programas; los Reales Decretos-leyes 26/2012, de 7 de septiembre (“BOE” de 8 de septiembre) y 10/2013, de 26 de julio (“BOE” de 27 de julio), tuvieron como finalidad la concesión de créditos extraordinarios para el pago de este tipo de programas especiales de armamento. Lo mismo puede decirse respecto a ejercicios posteriores a 2014 (Real Decreto-Ley 7/2015, de 14 de mayo (“BOE” de 15 de mayo). Parece pues que, más que la respuesta a una situación de extraordinaria y urgente necesidad por imprevisible, el pago de estos programas a través de la figura del decreto-ley se ha convertido en una práctica habitual. Así viene a confirmarlo las declaraciones efectuadas por el Secretario de Estado en la Comisión de Defensa del Congreso, sesión del 6 de octubre de 2014, en relación a los presupuestos generales para 2015, (trascritas en los antecedentes) cuando aseguró que para el año 2015 “el Gobierno volverá a atender sus compromisos de pago mediante el uso del decreto-ley para autorizar un crédito extraordinario, pagos derivados de los programas especiales de armamento”. Esta práctica pone de manifiesto que la imprevisibilidad que, a juicio de la Abogacía del Estado, justificaría la urgencia y necesidad no existe en el asunto ahora analizado, desde el momento que la obligación de hacer frente al pago de estos programas es periódica y por tanto, previsible y programable, como se ha puesto de manifiesto por las partes personadas; se conoce de antemano cuándo debe realizarse el pago pero no la cuantía exacta, por ello, no se incluye en la Ley de presupuestos generales del Estado sino que durante el ejercicio presupuestario, cuando se concreta la cuantía exacta se articulan los mecanismos presupuestarios oportunos para afrontar tales obligaciones.
De nuevo, y aunque como elemento externo de la justificación propia del uso del Real Decreto-Ley, en la comparecencia celebrada ante la Comisión de Defensa el 7 de octubre de 2013, “Diario de Sesiones” núm. 427, para explicar los presupuestos generales del Estado de 2014, el Secretario de Estado de Defensa, explicita que “la no atención de los requerimientos de pago consecuencia del cumplimiento de los hitos contractuales, puede traer costes adicionales referidos a penalización en los acuerdos con organizaciones internacionales o intereses de demora en los contratos con proveedores nacionales. Es precisamente la obligación de proceder al cumplimiento de los compromisos contraídos en los correspondientes contratos y no causar perjuicios a los afectados, las razones de urgencia y necesidad que justifican la tramitación del crédito extraordinario, que no pueden hacerse frente a través de proyectos de Ley porque una vez determinadas las cantidades, se impone su pronto pago”.
5. La jurisprudencia de este Tribunal ha considerado adecuado el uso del Decreto-ley en situaciones que hemos denominado como “coyunturas económicas problemáticas”, como en la que se puede contextualizar la norma impugnada, para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, pero hemos también advertido que el objeto de esta legislación de urgencia no puede ser otro que “subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes” (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8, y 29/2015, de 19 de febrero).
Pero es que además, la jurisprudencia constitucional ha exigido desde sus inicios, STC 29/1982, FJ 3, hasta la reciente, STC 29/2015, de 19 de febrero, que la definición por los órganos políticos de una situación de “extraordinaria y urgente necesidad” sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan, de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar.
En el presente caso, como antes se han puesto de manifiesto, las razones aducidas, tanto en la propia exposición de motivos de la norma impugnada como las afirmaciones vertidas en los distintos debates parlamentarios, fundamentan una situación de “extraordinaria y urgente necesidad”, en la necesidad de proceder a un pronto pago, una vez liquidada la obligación contraída. Ello puede considerarse constitutivo de un motivo genérico de urgencia pero no de una situación de extraordinaria necesidad. La exposición de motivos de la norma impugnada, como antes se ha expuesto, se limita a afirmar que constituyen razones de extraordinaria y urgente necesidad el atender al pago de los proveedores. Tampoco la intervención del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas en el discurso de convalidación del Real Decreto-ley impugnado, permite constatar la concurrencia del presupuesto habilitante en el Decreto-ley recurrido, pues, como antes se señaló en ella afirmó que el crédito extraordinario discutido no trataba de dar cobertura a necesidades imprevistas sino a proceder al pago de compromisos contraídos en ejercicios anteriores. A mayor abundamiento, las afirmaciones efectuadas por el Secretario de Estado en la Comisión de Defensa del Congreso, sesión del 6 de octubre de 2014, en relación a los presupuestos generales para 2015, antes trascritas, evidencian que la extraordinaria y urgente necesidad es meramente formal, ya que reconocía que el Gobierno tiene intención de volver a atender sus compromisos de pago mediante el uso del Decreto-ley para autorizar un crédito extraordinario para los pagos derivados de los programas especiales de armamento en el año 2015. Por su parte, el dictamen del Consejo de Estado en relación con el crédito extraordinario concedido, tiene por objeto, como establece el art. 22.14 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, el análisis del crédito y no la valoración constitucional del Real Decreto-ley que lo autoriza.
6. En definitiva, desde la estricta perspectiva de la utilización constitucionalmente legítima del decreto-Ley, la única argumentación utilizada, tanto en la exposición de motivos de la norma impugnada, como en las afirmaciones efectuadas en sede parlamentaria, se referían al desconocimiento —en el momento de elaboración de los presupuestos generales del Estado— del importe exacto a abonar en este tipo de programas, junto con la necesidad de hacer frente al pago a los proveedores y las nefastas consecuencias que un retraso en dicho abono supondría para España. Tales razones no pueden justificar la utilización de una figura excepcional como el Decreto-ley; el pago de las obligaciones contractuales adquiridas por el Estado no puede ser, en sí mismo, un argumento válido para justificar la situación de “extraordinaria y urgente necesidad” requerida en el art. 86 CE si no va acompañado de una justificación adicional que explicite las razones en virtud de las cuales el pago de una obligación adquiere tal gravedad. En el presente caso, se trata de la adquisición de material militar sin que se razone la urgencia del pago de tales adquisiciones, simplemente se alude a la importancia de que se pague a los proveedores para evitar el descrédito internacional del país y los posibles perjuicios que del retraso en el pago pudieran derivarse. Consecuencias negativas que aparecerían en cualquier retraso de pago de cualquier obligación contractual del Estado, sin que en el presente caso se haya justificado la especial trascendencia de tales perjuicios.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6524-2014
Interpuesto por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA: La Izquierda Plural; y Unión, Progreso y Democracia, en relación con el artículo 2.1 del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, que autorizaba un crédito extraordinario al presupuesto del Ministerio de Defensa para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento (adquisición de varios aviones y helicópteros, un vehículo de combate de infantería y un misil).
Se estima el recurso y se declara la nulidad del precepto impugnado. La Sentencia afirma que no concurren los presupuestos habilitantes del decreto-ley. El crédito extraordinario no trataba de dar cobertura a necesidades imprevistas, sino proceder al pago de compromisos contraídos en ejercicios anteriores, habiéndose convertido en una práctica habitual recurrir al decreto-ley para realizar pagos de programas especiales de armamento. No se ha justificado, además, la extraordinaria y urgente necesidad, ya que el mero pago de obligaciones contractuales del Estado no es un argumento válido. Por ello, se concluye que, si bien puede utilizarse la vía del crédito extraordinario en estos casos, ha de instrumentarse por ley, no mediante decreto-ley.
Doctrina sobre el presupuesto habilitante de los decretos-leyes (STC 29/2015) [FJ 2].
Ni de la memoria abreviada del Real Decreto-ley ni del expediente tramitado en el Ministerio de Defensa para la promoción del mismo, se puede extraer argumento concluyente que ampare la utilización del decreto-ley, pues nada se aduce sobre la extraordinaria y urgente necesidad que lo justificaría [FJ 3].
Es adecuado el uso del Decreto-ley en coyunturas económicas problemáticas para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, pero el objeto de la legislación de urgencia no puede ser otro que subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (STC 31/2011) [FJ 5].
El pago de las obligaciones contractuales adquiridas por el Estado no puede ser, en sí mismo, un argumento válido para justificar la situación de extraordinaria y urgente necesidad requerida en el art. 86 CE si no va acompañado de una justificación adicional que explicite las razones en virtud de las cuales el pago de una obligación adquiere tal gravedad [FJ 6].
La especial financiación de los programas de defensa aquí analizados puede justificar la utilización del crédito extraordinario al margen de la programación presupuestaria normal, pero ese carácter extraordinario bien podría vehicularse a través de la ley y no indefectiblemente mediante el Real Decreto-ley cuyo uso legítimo se halla restringido por la Constitución [FJ 6].
Deben declararse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad del precepto impugnado no sólo aquellas situaciones decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada sino también, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes [FJ 7].
Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto. Se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
Artículo 86.1, ff. 1, 2, 6
Artículo 22.14, f. 5
Real Decreto-ley 26/2012, de 7 de septiembre. Se concede un crédito extraordinario en el presupuesto del Ministerio de Defensa para atender al pago de obligaciones correspondientes a programas especiales de armamento por entregas ya realizadas
Real Decreto-ley 10/2013, de 26 de julio. Se conceden créditos extraordinarios en los presupuestos de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Defensa y suplementos de crédito para atender obligaciones del Servicio Público de Empleo Estatal
Artículo 2.1, ff. 1, 7
Real Decreto-ley 7/2015, de 14 de mayo. Se conceden créditos extraordinarios y un suplemento de crédito por importe de 856.440.673,35 euros en el presupuesto del Ministerio de Defensa, para atender al pago de obligaciones correspondientes a Programas Especiales de Armamento y a la realización de otras actuaciones del Departamento
Obligaciones financieras del EstadoObligaciones financieras del Estado, ff. 1, 3 a 6
Presupuestos públicosPresupuestos públicos, ff. 1, 3 a 6
Carácter excepcional de los decretos-leyesCarácter excepcional de los decretos-leyes, ff. 5 y 6
Motivación de la extraordinaria y urgente necesidadMotivación de la extraordinaria y urgente necesidad, ff. 2 a 6