Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-311-07.htm
Timestamp: 2018-12-13 16:08:23
Document Index: 1519879

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 422', 'artículo 39', 'artículo 422', 'artículo 14', 'artículo 388', 'artículo 10', 'artículo 422', 'ARTÍCULO 422', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 422', 'artículo 13', 'artículo 39', 'artículo 100', 'artículo 70', 'artículo 422', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 8', 'artículo 100', 'artículo 100', 'artículo 14', 'artículo 422', 'Artículo 384', 'artículo 100', 'artículo 100', 'artículo 100', 'artículo 422', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 40', 'artículo 100', 'artículo 13', 'artículo 9']

C-311-07
DERECHOS DE EXTRANJEROS EN ORGANIZACIONES SINDICALES-Prohibición de que sean mayoría en comités ejecutivos y juntas directivas es inconstitucional/DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Para su ejercicio es indiferente el origen nacional del trabajador
La medida consistente en prohibir que los extranjeros puedan conformar en mayoría, los comités ejecutivos y juntas directivas de las federaciones o confederaciones sindicales, discrimina sin razón válida, pues unos empleados, los colombianos, pueden ejercer a plenitud el derecho a la asociación sindical y en cambio quienes igualmente son trabajadores, pero con distinta nacionalidad, están privados de gozar una parte de esa misma garantía laboral. Se configura así una ostensible violación al artículo 13 de la Carta, pues el trato diferente que contiene el segmento normativo acusado del artículo 422 del C. S. T., modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, no se funda en una justificación objetiva y razonable, sino en el origen nacional del trabajador afiliado a dichas organizaciones de segundo y tercer grado, situación que está expresamente proscrita no sólo por la citada norma superior sino también por el artículo 39 ibídem, en concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales, de acuerdo con los cuales para poder gozar del derecho de asociación sindical es indiferente el origen nacional de las personas, pues lo relevante es que se trate de trabajadores. Además, la restricción que se analiza afecta el núcleo esencial del derecho de asociación sindical (art. 39 Const.). Así mismo, por virtud de la restricción en comento resultan afectadas libertades fundamentales, como las de expresión y difusión del pensamiento y opiniones e información (art. 20 Const.), petición (art. 23 ib.) y reunión (art. 37 ib.), que son conexas al derecho de asociación sindical, así como otras garantías de carácter laboral: la libertad de negociación y el derecho a la huelga (arts. 55 y 56 ib.), pero en especial el derecho a la participación, ya que se impide a los extranjeros intervenir y tomar parte en asuntos y decisiones que los afectan (art. 2° ib.).
En el asunto bajo revisión, advierte la Corte que la demanda de la referencia está dirigida contra la expresión “en su mayoría por personas extranjeras”, del segundo inciso del artículo 422 del C.S.T., modificado por el artículo 14 de la Ley 584 de 2000, que por sí sola carece de sentido, el cual sólo adquiere si se la integra con los restantes elementos de la oración, que predican esa restricción del comité ejecutivo y/o la junta directiva de federaciones o confederaciones sindicales, por lo cual se hace necesario que la decisión de inexequibilidad que aquí se adopta recaiga sobre la totalidad del inciso segundo de esa disposición legal. También encuentra esta corporación que el inciso segundo del artículo 388 del C. S. T., modificado igualmente por la Ley 584 de 2000, artículo 10°, no demandado en esta oportunidad, incluye idéntica restricción tratándose de la junta directiva de un sindicato, medida que para la Corte también resulta inconstitucional, por los mismos fundamentos que en el presente fallo se han expuesto y dada su evidente relación intrínseca con el inciso segundo del artículo 422 del C. S. T., que se declara inexequible, pues como se explicó anteriormente las federaciones y confederaciones cumplen análogas funciones a las de los sindicatos, salvo la de declarar la huelga, por lo cual no tiene sentido mantener vigente en el ordenamiento laboral la misma limitación.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Significado y alcance
DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS-Sub reglas jurisprudenciales sobre el establecimiento de restricciones
“ARTÍCULO 422. Junta directiva. Para ser miembro del comité ejecutivo y/o la junta directiva de una organización de segundo o tercer grado, además de las condiciones que se exijan en los estatutos, se debe ser miembro activo de una de las organizaciones afiliadas; la falta de esta condición invalida la elección.
Se presenta violación del artículo 1° superior, pues al prohibir lo acusado que la junta directiva y el comité ejecutivo de una federación o confederación sindical esté conformada en su mayoría por personas extranjeras, establece una discriminación injustificada que limita su participación, “cuando es bien sabido que los trabajadores extranjeros son una fuente de ingreso para el país y su mano de obra es muy importante”.
Cuestionan esa limitación afirmando que los extranjeros “conforman una gran mayoría y a ellos también les compete todos los derechos que se obtienen a partir del hecho de estar trabajando y asociados a varios sindicatos teniendo obviamente las mismas capacidades tanto intelectuales como mentales que los nacionales para poder hacer una buena gestión al frente de una confederación o una federación, es más en algunos casos su ayuda es fundamental ya que ellos tienen conocimientos más amplios por la razón de haber vivido en otro país y así aportar este conocimiento para el buen funcionamiento y manejo de estas organizaciones”.
Por lo que hace a la violación del artículo 2° superior, puntualizan que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, por lo cual el impedimento de que trata el artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo limita “la inclusión de algunas personas en la conformación de la junta directiva o comité ejecutivo por razones de su nacionalidad olvidando los derechos de los extranjeros residentes en Colombia”.
Sostienen que lo acusado también viola el artículo 13 de la Constitución, que prohíbe establecer discriminaciones por motivos de origen nacional, así como el artículo 39 ibídem que consagra el derecho de empleadores y trabajadores a constituir sindicatos sin ninguna intervención del Estado, “lo cual no se cumple con la descripción de este artículo ya que están dando condicionamientos para pertenecer al comité ejecutivo o a la junta directiva, (…) que no han sido establecidos como deberían ser, en los estatutos propios del sindicato.”
En su parecer, lo impugnado desconoce igualmente el artículo 100 de la Carta, pues si bien la disposición superior permite imponer restricciones a los derechos de los extranjeros por razones de orden público, “con la norma demandada estamos desvirtuando este principio constitucional porque estamos limitando la participación de estos [extranjeros] en juntas directivas, además no les brindamos los mismos derechos de los que gozan los nacionales” y agregan que “no creemos que hacer parte mayoritaria en una junta esté atentando contra ese orden público.”
Finalmente, estiman violado el artículo 70 superior “ya que es deber del Estado reconocer la igualdad y dignidad de todas las personas que conviven en el país, ya que vulnera la igualdad de los extranjeros frente a los nacionales y no se protege la dignidad de estos ya que se discriminan”.
En su criterio la norma acusada no vulnera el derecho a la igualdad, pues permite que la junta directiva o comité ejecutivo de las mencionadas organizaciones sindicales pueda ser conformada por extranjeros, “y llegar incluso a que la mitad de sus miembros sean nacionales colombianos y la otra mitad extranjeros”.
En su opinión lo que ha hecho el legislador con la norma acusada es imponer un límite en ejercicio de una facultad conferida por el constituyente, el cual “obedece al claro propósito de proteger a los trabajadores nacionales colombianos y la posibilidad que ellos tienen de ejercer sus derechos de asociación, reunión etc., máxime cuando dentro de una empresa la mayoría de sus trabajadores son nacionales colombianos”.
Recuerda que el objetivo de la Ley 584 de 2000 no es otro que el de desarrollar la libertad sindical y acoger las observaciones que a Colombia han hecho los organismos internacionales, según quedó establecido en la exposición de motivos de la citada Ley, y concluye que “sería absurdo que una ley dictada para realizar el derecho humano fundamental de la libertad sindical terminase por restringirla”.
Considera que “una federación o confederación constituida por grupos diversos, con amplia gama de calificaciones y experiencias, tiene más probabilidades de ser creadora, abierta a nuevas ideas y alternativas que una que está constituida por un grupo más homogéneo” y añade que el Estado colombiano a través de su legislación debe garantizar la igualdad de oportunidades para estar acorde con los Convenios 97 y 143, que disponen que la igualdad de trato debe aplicarse en la afiliación a las organizaciones sindicales y, en especial, en la elegibilidad en los cargos de esos organismos, incluidos los órganos de representación de los trabajadores en las empresas, de acuerdo con lo establecido en la Recomendación N° 151 de la OIT.
En concepto presentado el 27 de noviembre de 2006, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, se pronunció sobre la demanda de la referencia, solicitando a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión “en ningún caso el comité ejecutivo y/o la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas extranjeras”, consagrada en el artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo.
Al analizar este precepto superior la jurisprudencia ha expresado que el derecho de asociación sindical se define como la “libre voluntad o disposición de los trabajadores para constituir formalmente organizaciones permanentes que los identifiquen y los una, en defensa de los intereses comunes de la respectiva profesión u oficio, sin autorización previa o la injerencia o intervención del Estado, o de los empleadores.”[1]
En este sentido la jurisprudencia ha evidenciado la relación existente entre el derecho de asociación y la libertad sindical, dado que “en el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos.” [2]
Tiene así mismo un carácter instrumental ya que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación social.”[3]
vii) La inhibición, para las autoridades públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la libertad sindical.” [4] (No está en negrilla en el texto original).
También la jurisprudencia ha expresado que la libertad sindical no es un derecho absoluto, “en la medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador, que ‘la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos’ (art. 39 inciso 2) y que, los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio.”[5]
La jurisprudencia ha manifestado igualmente que el derecho de asociación sindical debe necesariamente considerarse integrado a la concepción democrática del Estado Social de Derecho, “pluralista, participativo, fundado en el respeto de la dignidad y de la solidaridad humanas, que reconoce y protege unas libertades básicas, si se repara que la libertad de asociarse en sindicatos no es otra cosa que la proyección de un conjunto de libertades fundamentales del hombre, como las de expresión y difusión del pensamiento y opiniones e información, y de reunión, las cuales conducen a afirmar el derecho de participación en la toma de decisiones relativas a los intereses comunes de los asociados, que constituye el punto de partida para la participación política.” [6]
“Si bien las asociaciones sindicales defienden los intereses de los trabajadores afiliados, su papel preponderante en las relaciones obrero-patronales hace que su actuación afecte de manera decisiva el goce efectivo del derecho de todos los trabajadores (afiliados y no afiliados) a promover el mejoramiento de sus condiciones laborales. Es por esta razón por la que el ordenamiento jurídico no puede ser indiferente frente a las condiciones de funcionamiento de organizaciones de esa naturaleza, mucho más cuando está fundado en valores de participación y pluralismo (artículo 1 de la Carta). Así lo quiso el constituyente de 1991 al ordenar en el segundo inciso del artículo 39, la sujeción de los sindicatos ‘al orden legal y a los principios democráticos’ (subrayado de la Sala). En el ejercicio de su fuero interno, un sindicato puede establecer las condiciones de funcionamiento que estime pertinentes, siempre que ellas sean compatible (sic) con los principios rectores de una sociedad democrática.
La participación de todas las personas interesadas en el resultado de un proceso de toma de decisiones, es tal vez el más importante de los ‘principios democráticos’ a que se refiere el artículo 39 de nuestra Constitución. Siendo el sindicato el foro de discusión y decisión por excelencia de asuntos determinantes para el desarrollo de las relaciones entre empleador y empleados, forzoso es concluir que el respeto a la posibilidad de participar en él es un límite del fuero interno otorgado por el ordenamiento Jurídico a los sindicatos.”[7] (Subrayas del texto original).
“El derecho fundamental de asociación sindical se reconoce como derecho humano, universal, a todas las personas que tengan la condición de trabajadores para que puedan agruparse en organizaciones que representen los intereses que son comunes a todas ellas en el ámbito laboral. Nada interesa, por consiguiente, el origen nacional de las personas para que puedan gozar del referido derecho, pues lo relevante es que se trate de trabajadores.” [8] (No está en negrilla en el original).
Ello está en consonancia con los instrumentos internacionales de carácter vinculante para nuestro país que, como lo ha advertido la jurisprudencia, “ni siquiera remotamente” admiten la posibilidad de que a los trabajadores extranjeros se les pueda restringir el derecho de asociación sindical, dado que “la solidaridad de la clase trabajadora, y la necesidad de la defensa de los intereses que le son comunes a ella, impone la necesidad de la protección universal del derecho a la libertad y a la asociación sindical”.[9]
Sobre el particular no puede soslayarse que de acuerdo con los artículos 53 (inciso 4°), 93 y 94 de la Constitución, el contenido y alcance del derecho de asociación sindical se establece con arreglo a lo dispuesto en los convenios y tratados internacionales sobre derechos humanos del trabajo, en especial los Convenios de la OIT 87 y 98, ratificados por nuestro país y calificados en la Cumbre de Copenhague como convenios esenciales[10].
El Convenio 87 de la OIT, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicalización, dispone que los trabajadores y empleadores “sin ninguna distinción y sin autorización previa” tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas (art. 2°); gozan además del derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos; “elegir libremente sus representantes”; organizar su administración y sus actividades; y formular sus programas de acción (art. 3°); disposiciones que al tenor de lo dispuesto en ese instrumento, “se aplican las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores” (art. 6°).
Por su parte, el Convenio 97, relativo a los trabajadores migrantes, dispone en su artículo 6° que todo miembro, para el cual se halle en vigor ese instrumento, se obliga a aplicar a los inmigrantes que se encuentren legalmente en su territorio, “sin discriminación de nacionalidad, raza, religión o sexo, un trato no menos favorable que el que aplique a sus propios nacionales en relación con las materias siguientes: (…) ii) la afiliación a las organizaciones sindicales y el disfrute de las ventajas que ofrecen los contratos colectivos”.
El Convenio 143, sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes, establece en su artículo 10° que todo miembro, para el cual se halle en vigor ese instrumento, “se compromete a formular y a aplicar una política nacional destinada a promover y a garantizar, por los métodos adaptados a las circunstancias y usos nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y profesión, seguridad social, derechos sindicales y culturales y libertades individuales y colectivas para las personas que, en su condición de trabajadores migrantes o como miembros de su familia, se encuentren legalmente en su territorio”. (No está en negrilla en el original).
Igualmente, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Asamblea General de las Naciones Unidas consagra el derecho de los sindicatos “a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público o para la protección de los derechos y libertades ajenos” (art. 8°).
En el mismo sentido, el Protocolo de San Salvador, ratificado por la Ley 319 de 1996,[11] dispone que en su artículo 8° que los Estados Partes garantizarán el derecho de los trabajadores “a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses” y agrega que como proyección de este derecho, “permitirán a los sindicatos formar federaciones o confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección”, debiendo permitir que los sindicatos, federaciones y confederaciones “funcionen libremente”.
Así lo ha reconocido la Organización Internacional del Trabajo, OIT, en cuyo seno se ha insistido sobre la necesidad de amparar el derecho de asociación sindical de los trabajadores extranjeros o migrantes, como se los denomina en el ámbito de sus regulaciones, por considerar que la representación y el derecho a expresar la opinión en el trabajo son medios importantes gracias a los cuales los trabajadores pueden conquistar otros derechos laborales y mejorar sus condiciones de trabajo. [12]
Para esa organización internacional, la denegación de los derechos sindicales y la discriminación antisindical en contra de los trabajadores migrantes por parte de países que han ratificado sus convenios es una actitud reprochable, tanto que ha suscitado comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones -CEACR- y del Comité de Libertad Sindical -CLS-, ambos organismos de la OIT, en el sentido de reivindicar los derechos fundamentales de los trabajadores extranjeros a constituir sindicatos y a afiliarse a ellos, así como a estar protegidos contra todo acto de discriminación. [13]
Resta agregar que la Conferencia Internacional del Trabajo ha insistido en la necesidad de adoptar medidas urgentes, a nivel nacional e internacional, para garantizar que se respeten los derechos de los trabajadores migrantes, en particular el derecho de asociación, máxime en el actual momento histórico de la globalización, que ha generado el aumento de movimientos transfronterizos de trabajadores, en busca de empleo y seguridad.[14]
4.1. Según lo estipula el artículo 100 superior, los extranjeros disfrutarán en nuestro país de los mismos derechos civiles reconocidos a los colombianos, los cuales, sin embargo, pueden serles negados o restringidos por razones de orden público.[15] También gozarán de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución y la ley. El legislador además podrá autorizar la participación de los extranjeros residentes en Colombia en las elecciones del orden municipal o distrital.
4.2. Las restricciones de los derechos de los extranjeros son, en principio, inadmisibles por basarse en un criterio sospechoso -el origen nacional-, salvo que existan suficientes razones constitucionales que las justifiquen. [16]
4.3. Sólo el legislador goza de competencia para subordinar a condiciones especiales, o negar, el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Existe, pues, una reserva legal en esta materia. [17]
4.4. Tales restricciones proceden únicamente por razones de orden público, entendiéndose por tales aquellas medidas encaminadas a salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un Estado Social de Derecho, que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales. [18]
4.5. Las razones de orden público para subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros, no se pueden invocar en forma abstracta por el legislador, sino en forma concreta. Por lo tanto, tales las restricciones deben ser (i) expresas, (ii) necesarias, (iii) mínimas, (iv) indispensables y (v) estar dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una sociedad democrá­tica, como son las destinadas a asegurar bienes valiosos para la convivencia social.[19]
4.6. La facultad concedida al legislador por el constituyente en relación con los extranjeros no es ilimitada. Incluso en aquellos casos en que existen razones de orden público, claras y manifiestas, que demandan la restricción de ciertos derechos de los extranjeros, hay límites básicos atinentes la dignidad del ser humano y la necesidad de garantizar los derechos fundamentales.[20]
4.7. El derecho a la igualdad prohíbe discriminar contra los extranjeros. Sin embargo, la igualdad no opera de la misma manera para los nacionales y los extranjeros[21], pues éstos no tienen derechos políticos, salvo las excepciones constitucionales que llegue a desarrollar la ley, y sus derechos civiles pueden ver subordinados o negados por razones de orden público. [22]
4.8. Lo importante es determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo, o si está proscrito por el texto fundamental. Para ello debe establecerse la diferencia de los supuestos de hecho; la presencia de un fin que explique la diferencia de trato; la validez constitucional de ese fin; la eficacia de la relación entre los supuestos de hecho, la norma y el fin; y, por último, la proporcionalidad de esa relación de eficacia. [23]
4.9. Para efectos de preservar el derecho de igualdad, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre nacionales y extranjeros, tal como lo señala el artículo 100 superior.[24]
4.10. La intensidad del juicio de igualdad, en casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros, dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta por analizar. [25]
4.11. La ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son inherentes a la persona humana y tienen un carácter universal.[26]
Al respecto cabe recordar que en desarrollo de la libertad de asociación que garantiza la Constitución, la ley laboral permite que los sindicatos se unan constituyendo federaciones, sean éstas locales, regionales o nacionales; y también faculta a las federaciones para que formen confederaciones, atribución que pueden ejercer “sin limitación alguna” (art. 417 C. S. T.).
De acuerdo con la ley laboral, las federaciones y confederaciones tienen derecho al reconocimiento de personería jurídica y a ejercer las mismas atribuciones de los sindicatos, “salvo la declaración de huelga, que compete privativamente, cuando la ley lo autoriza, a los sindicatos respectivos o grupos de trabajadores directa o indirectamente interesados.”[27]
Las federaciones y confederaciones asesoran a las organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores y también frente a las autoridades o terceros[28]. Adicionalmente pueden asumir, según sus estatutos, “funciones de tribunal de apelación contra cualquier medida disciplinaria, adoptada por una de las organizaciones afiliadas; la de dirimir las controversias que se susciten entre los miembros de un sindicato afiliado por razón de las decisiones que se adopten, y la de resolver las diferencias que ocurran entre dos o mas organizaciones federales” (arts. 418 y 426 C. S. T.).
Al indagar por los motivos que tuvo en cuenta el legislador para establecer la restricción bajo análisis, en los antecedentes de la Ley 584 de 2000, a la cual pertenece el artículo 14 que modificó el artículo 422 del C. S. T., se observa que el proyecto presentado por el Gobierno no incluía tal medida y que el propósito fue “modificar y derogar varios artículos del Código Sustantivo del Trabajo, que se oponen de forma directa a la Constitución Política de Colombia, al ser restrictivos de la libertad de asociación y que en criterio de la Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, no consultan los textos de los convenios 87 y 98 ratificados por Colombia, relacionados con la libertad sindical y de negociación colectiva, respectivamente.”[29]
El Senado de la República acogió la propuesta, al estimar que la legislación antes vigente “infringe disposiciones superiores que no sólo se circunscriben a los derechos aludidos, sino que se explayan a otros derechos igualmente fundamentales, como por ejemplo los derechos de los ciudadanos extranjeros o las limitaciones impuestas al derecho a la igualdad de los nacionales”. [30]
“Artículo 384. Pertenece al capítulo del código que regula el régimen interno de los sindicatos, la orientación filosófica del artículo en mención es fácilmente rastreable a la época de la Guerra Fría, en donde el proteccionismo de los Estados democráticos, pretendía imponer barreras legales que impidiesen la toma de organizaciones sindicales de tinte comunista, por ello se establece una protección en contra de la integración de sindicatos por parte de extranjeros. Sin embargo esta disposición, de muy dudosa estirpe, no sólo está desfasada temporalmente, sino que se contrapone a una disposición constitucional precisa; de acuerdo con el artículo 100 de nuestra Constitución Política los extranjeros gozan en nuestro país de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los colombianos, solamente por razones de orden público se les puede limitar el ejercicio de determinados derechos, excepción que no es aplicable a la conformación de sindicatos, pues como ya se dijo corresponde al fuero interno de tales organizaciones fijar sus reglas y no al Estado, por lo que es fácil concluir que la integración de sindicatos obedece al ejercicio de la libertad de asociación y no puede confundirse en manera alguna con el orden público que obraría como única excepción para poder limitar derechos civiles y garantías a los extranjeros.” [31] (No está en negrilla en el original).
Al debatir la propuesta, la Cámara de Representantes también insistió en la necesidad de la reforma y consideró que “las normas del Código Sustantivo del Trabajo que pretende derogar o reformar el proyecto de ley, son en la mayoría de los casos inconstitucionales, una vez que someten a la actividad sindical a controles rigurosos por parte del Estado que no se compadecen con las normas constitucionales sobre la libertad sindical y derecho de asociación”.[32]
“El senador Tirso Beltrán se opuso a que se eliminara la prohibición a que los extranjeros hicieran parte de la junta directiva de los sindicatos o de las organizaciones de segundo o tercer grado, como lo propone el proyecto de reforma a los artículos 388 y 442 del Código Sustantivo del Trabajo. Como se le manifestó al senador, el proyecto pretende armonizar estas disposiciones con el artículo 100 de la Constitución que define que los extranjeros disfrutan en Colombia de los mismos derechos civiles que se les conceden a los colombianos, dentro de ellos, naturalmente, el derecho de asociación y la libertad sindical. El senador expresó que la limitación a los extranjeros tenía recibo político desde el punto de vista de la defensa de la nacionalidad, por ello propuso no mantener la prohibición, sino limitar la participación de los extranjeros, de ello deriva el cambio a dichos artículos del proyecto que como se verá concilia el mandato de la Constitución y los intereses nacionales.”
En aquella oportunidad la Corte no encontró “un fundamento serio, objetivo y válido constitucionalmente, que justifique las restricciones que se imponen a los extranjeros para el ejercicio pleno del derecho de asociación sindical”, ya que “las ideas que pudieron inspirar la redacción de dichas normas, posiblemente fueron el modelo económico proteccionista imperante en la época en que ellas fueron expedidas, que se oponía a la injerencia extranjera, y el concepto clásico de soberanía, según el cual, debían protegerse los intereses nacionales no permitiendo que extranjeros pudieran intervenir o tomar decisiones que afectaran la independencia nacional, o pudieran constituir grupos de presión para buscar reivindicaciones sociales y laborales, en el territorio colombiano, acordes con la ideología dominante del proletariado internacional”. [33]
Estas consideraciones constituyen un precedente muy importante en la solución del presente asunto, ya que revelan que para el Juez de la Carta los conceptos de proteccionismo y de soberanía no son en la hora presente, al amparo del artículo 100 de la Carta Política, razones de orden público para limitar el pleno ejercicio del derecho de asociación sindical de los extranjeros, máxime cuando a causa de la globalización, hoy en auge, se presentan significativos movimientos de trabajadores de un país a otro, que obligan a replantear el marco legal de la acción sindical, a fin de que pueda integrarse en un contexto internacional.[34]
La Corte Constitucional ha precisado que para que pueda entrar a resolver sobre una demanda incoada contra segmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales[35]. Lo anterior, porque las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos solas o en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son exequibles ni inexequibles, lo que imposibilita que se lleve a cabo un juicio sobre la materia[36].
Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable.”
En el asunto bajo revisión, advierte la Corte que la demanda de la referencia está dirigida contra la expresión “en su mayoría por personas extranjeras”, del segundo inciso del artículo 422 del C.S.T., modificado por el artículo 14 de la Ley 584 de 2000, que por sí sola carece de sentido, el cual sólo adquiere si se la integra con los restantes elementos de la oración, que predican esa restricción del comité ejecutivo y/o la junta directiva de federaciones o confederaciones sindicales, por lo cual se hace necesario que la decisión de inexequibilidad que aquí se adopta recaiga sobre la totalidad del inciso segundo de esa disposición legal.
3. De otra parte, considero necesario aclara que el concepto de “origen nacional” de que trata la Constitución Política es diferente del concepto de nacionalidad extranjera, pues el origen nacional hace referencia al origen en minorías étnicas o nacionales dentro de un mismo Estado, mas no a la condición de ciudadanía o nacionalidad jurídica y política extranjera. Por ello, es perfectamente posible que existan múltiples y diferentes minorías nacionales dentro de un mismo Estado nacional y que de todas las personas pertenecientes a ellas se predique la condición de ciudadanos nacionales, es decir de ciudadanos que comparten la misma condición de nacionales, al tener la misma nacionalidad jurídica y política, pero que tienen distinto origen nacional al ser parte de minorías étnicas o nacionales. Este fenómeno se presenta en muchos países del mundo, como España, Canadá, Turkia, Rusia, etc. para mencionar solo algunos ejemplos. Así, en España existen comunidades de origen nacional vasco y catalán, pero todos ellos siguen siendo ciudadanos o nacionales españoles. Así también en Canadá existe la minoría de origen nacional francés, cuyos miembros son al mismo tiempo ciudadanos o nacionales canadienses.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 311 DE 2007
DERECHOS DE EXTRANJEROS-Pueden ser limitados por el legislador de manera proporcionada (Salvamento de voto)
DERECHOS DE EXTRANJEROS-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)
DERECHOS DE EXTRANJEROS EN ORGANIZACIONES SINDICALES-Prohibición de que sean mayoría en comités ejecutivos y juntas directivas es constitucional (Salvamento de voto)
Resulta claro que evitar que los extranjeros controlen un sindicato, en cuanto a que son mayoría en los respectivos órganos directivos, pretende salvaguardar la seguridad y los intereses nacionales, tanto más si se piensa, por ejemplo, en empresas que prestan servicios públicos o que actúan en sectores estratégicos de la economía nacional. A decir verdad, el interés nacional suele coincidir con aquel de los nacionales, lo que no necesariamente se da en el caso de los extranjeros. En efecto, el fenómeno de la globalización económica ha conducido a que se instalen en los países receptores de inversión extranjera, numerosos trabajadores foráneos, no sólo en posiciones directivas de la empresa sino en cargos administrativos y operativos. De allí que permitir que la mayoría de trabajadores, provenientes de otros países, controlen los sindicatos de tales empresas extranjeras, puede perjudicar los intereses no sólo nacionales sino aquellos de los trabajadores colombianos que laboran en la misma empresa. De igual manera, admitir que los trabajadores extranjeros controlen sindicatos de empresas colombianas, en especial, aquellas vinculadas con sectores estratégicos de la economía (vgr. producción de hidrocarburos) puede conllevar un alto riesgo para la preservación del interés nacional. Tratándose por tanto de un test débil de proporcionalidad, estimo que la Corte debió haber declarado exequibles las expresiones acusadas, por cuanto persiguen la consecución de un fin constitucionalmente válido.
- Derecho de asociación sindical.
- Junta Directiva de los sindicatos.
- Preservación del interés nacional.
Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sentencia C- 311 de 2007, mediante la cual se declararon inexequibles las expresiones “En ningún caso la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas extranjeras” y “En ningún caso el comité ejecutivo y/o la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas extranjeras”, pertenecientes a los artículos 388 y 422 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 10 y 14 de la Ley 584 de 2000, respectivamente, inciso segundo en ambos casos. Paso a exponer brevemente las razones jurídicas que me llevaron a salvar el voto en la citada decisión.
1. Los derechos de los extranjeros en Colombia pueden ser limitados por el legislador de manera proporcionada.
La Constitución de 1991 se refiere a los extranjeros en diversas disposiciones. Así, en su artículo 4º dispone que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”; el artículo 40 dispone que le corresponde al legislador reglamentar en qué casos los colombianos, por nacimiento o por adopción que tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. De igual manera, en materia de nacionalidad, la Carta Política establece que serán colombianos por adopción aquellos extranjeros que “soliciten y obtengan carta de naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción” al igual que “Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorización del Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren”.
ARTICULO 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. (negrillas agregadas).
A su vez, en numerosas oportunidades[37], la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con los contenidos y alcances de estos derechos fundamentales de los cuales son titulares los extranjeros en Colombia.
En tal sentido, esta Corporación ha considerado que (i) cualquier persona, sea colombiana o extranjera, puede instaurar una acción de tutela, por cuanto “Los sujetos de la protección no lo son por virtud del vínculo político que exista con el Estado colombiano sino por ser personas”[38]; (ii) si la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de normalidad, con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos[39]; (iii) en ningún caso el legislador esta habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se encuentren en condiciones de permanencia irregular en el país[40]; (iv) bajo la vigencia de la nueva Constitución es claro que las autoridades colombianas no pueden desatender el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores[41]; (v) la Constitución o la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional[42]; (vi) cuando es la propia Constitución la que de manera expresa señala las condiciones para acceder a ciertos cargos públicos, no puede la ley adicionarle requisito o condición alguna…así entonces, si para ser Presidente o Vicepresidente de la República, Senador de la República, Magistrado de las Altas Corporaciones de justicia, Fiscal General de la Nación, Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, miembro del Consejo Nacional Electoral, Registrador Nacional del Estado Civil, Contralor General de la República, Contralor Distrital y Municipal y Procurador General de la Nación, la Carta Política sólo exige la condición de ser colombiano por nacimiento, no le es dable a la ley inhabilitar al natural colombiano por el hecho de que éste tenga otra nacionalidad[43]; (vii) la ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son inherentes a la persona y tienen un carácter universal[44]; (viii) el mismo artículo 100 de la Constitución atenúa la fuerza de la expresión “origen nacional” contenida en el artículo 13, cuando ella se aplica a las situaciones en que estén involucrados los extranjeros[45]; (ix) no en todos los casos el derecho de igualdad  opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros…ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales…por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar[46]; (x) en materia de derechos de los extranjeros en Colombia, no hay un derecho de origen constitucional a recibir un trato preferencial en el campo tributario, a no pagar un impuesto o a deducir de su cuantía determinado monto o porcentaje[47]; (xi) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en relación con los nacionales[48]; (xii) la sola existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los trabajadores nacionales y los trabajadores extranjeros no tiene por qué reputarse inconstitucional pues la Carta Política, recogiendo el contenido que hoy se le imprime a la igualdad como valor superior, como principio y como derecho, ha contemplado la posibilidad de que se configure un tratamiento diferenciado… lo importante es, entonces, determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo o si está proscrito por el Texto Fundamental[49]; (xiii) la aplicación de un tratamiento diferente debe estar justificado por situaciones de hecho diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida[50]; (xv) la reserva de titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su fundamento en el hecho de que por razones de soberanía es necesario limitar su ejercicio, situación que está en concordancia con el artículo 9° de la Carta, que prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben cimentarse en la soberanía nacional[51]; (xvi) cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y el nacional, será preciso examinar si el objeto regulado permite realizar tales distinciones, la clase de derecho que se encuentre comprometido, el carácter objetivo y razonable de la medida, la no afectación de derechos fundamentales, la no violación de normas internacionales y las particularidades del caso concreto[52]; y (xvii) el legislador no está impedido para instituir un determinado trato diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen[53].
La anterior relación de las principales líneas jurisprudenciales sentadas en materia de derechos fundamentales de los extranjeros, evidencia que el legislador puede imponer límites racionales al ejercicio de los mismos, resultando admisibles, por supuesto, aquellas intervenciones que resulten ser proporcionales, incluyendo las adelantadas sobre el derecho a la igualdad.
2. El caso concreto: ausencia de violación de los derechos fundamentales alegados.
En el caso concreto, el legislador limitó a los trabajadores extranjeros su derecho a formar parte del Comité Ejecutivo y/o la junta directiva de los sindicatos, en el sentido de que el mencionado órgano directivo no podrá estar integrado “en su mayoría por personas extranjeras”. De entrada, se advierte que el legislador no le impidió a los extranjeros residentes en Colombia conformar sindicatos o hacer parte de los mismos; tan sólo les limitó el ejercicio de su derecho de asociación sindical en cuanto a que no pueden conformar la mayoría del mencionado órgano directivo. No se trata, en consecuencia, de una restricción legal para acceder a un cargo, sino únicamente a que la participación en los órganos directivos del sindicato no sea mayoritaria en cabeza de los extranjeros.
En tal sentido, es preciso partir del presupuesto de que en estos casos el margen de configuración normativa de que dispone el legislador es amplio, por cuanto no se vislumbra la presencia de una categoría sospechosa, siendo entonces necesario desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma acusada, mediante argumentos realmente fuertes. No se puede, en consecuencia, adelantar exámenes de constitucionalidad que partan de una presunción de invalidez de las actuaciones del Congreso de la República, tal y como acontece en la sentencia de la cual me aparto.
Así las cosas, será necesario examinar si la expresión acusada persigue un fin constitucionalmente admisible. Al respecto, resulta claro que evitar que los extranjeros controlen un sindicato, en cuanto a que son mayoría en los respectivos órganos directivos, pretende salvaguardar la seguridad y los intereses nacionales, tanto más si se piensa, por ejemplo, en empresas que prestan servicios públicos o que actúan en sectores estratégicos de la economía nacional. A decir verdad, el interés nacional suele coincidir con aquel de los nacionales, lo que no necesariamente se da en el caso de los extranjeros.
En efecto, el fenómeno de la globalización económica caracterizado, entre otras cosas, por permanentes y abundantes flujos de los factores de producción (capital y trabajo) ha conducido a que se instalen en los países receptores de inversión extranjera, numerosos trabajadores foráneos, no sólo en posiciones directivas de la empresa sino en cargos administrativos y operativos. De allí que permitir que la mayoría de trabajadores, provenientes de otros países, controlen los sindicatos de tales empresas extranjeras, puede perjudicar los intereses no sólo nacionales sino aquellos de los trabajadores colombianos que laboran en la misma empresa. De igual manera, admitir que los trabajadores extranjeros controlen sindicatos de empresas colombianas, en especial, aquellas vinculadas con sectores estratégicos de la economía (vgr. producción de hidrocarburos) puede conllevar un alto riesgo para la preservación del interés nacional.
Tratándose por tanto de un test débil de proporcionalidad, estimo que la Corte debió haber declarado exequibles las expresiones acusadas, por cuanto persiguen la consecución de un fin constitucionalmente válido.
[1] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[2] C-385 de 2000.
[3] T-441 de 1992 (3 de julio), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[7] T-173 de 1995 (24 de bril), M. P. Carlos Gaviria Díaz
[8] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[10] T-1211 de 2000 (18 de septiembre), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Revisada por la Corte Constitucional en sentencia C-251 de 1997 (28 de mayo), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª reunión, 2004. Informe VI.
[13] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª reunión, 2004. Informe VI.
[14] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª reunión, 2004. Informe VI.
[15] C-1259 de 2001 (29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] C-1058 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] C-179 de 1994 (13 de abril), M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-1259 de 2001(29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño; y C-1058 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] C-1058 de 2003.
[19] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[20] C-385 de 2000.
[21] C-395 de 2002 (22 de mayo), M. P. Jaime Araújo Rentería
[22] C-1058 de 2003.
[23] C-1259 de 2001 (29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] C-1058 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] C-768 de 1998 (10 de diciembre), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26] C-1259 de 2001.
[27] Expresiones declaradas exequibles en sentencia C-797 de 2000 (29 de junio), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[28]C-797 de 2000.
[29] Exposición de motivos del proyecto de ley 184 de 1999, Gaceta del Congreso N° 26, viernes 26 de marzo de 1999, páginas 8 y 9.
[30] Ponencia para primer debate al proyecto de ley 184 de 1999 en el Senado de la República, Gaceta del Congreso N° 102, martes 18 de mayo de 1999, página 3.
[31] Ponencia para primer debate al proyecto de ley 184 de 1999 en el Senado de la República, Gaceta del Congreso N° 102, martes 18 de mayo de 1999, página 3.
[32] Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley 184/99 Senado, 213/99 Cámara, Gaceta del Congreso N° 71, miércoles 29 de marzo de 2000, páginas 9 a 11.
[33] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[34] Esa necesidad de reforzar la acción sindical transnacional para hacer avanzar los derechos y regular las relaciones laborales y sociales ya es una realidad, pues el pasado primero de noviembre de 2006 surgió en Europa la Confederación Sindical Independiente (C.S.I.) que, según las noticias, representa a 168 millones de trabajadores en 154 países y territorios y tiene 306 organizaciones nacionales afiliadas. Se trata de una confederación mundial que engloba a las dos grandes internacionales existentes hasta el momento, la CIOSL, de impronta socialista y la CMT, de orientación cristiana, quedando fuera de momento la F.S.M., de estirpe comunista.
[35] C-154 de 2002 (5 de marzo), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36] C-233 de 2003 (18 de marzo), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[37] Entre otras, ver T- 172 de 1993, T- 380 de 1998, C- 1259 de 2001, C- 339 de 2002, C- 395 de 2002, T- 680 de 2002, C- 523 de 2003, C- 913 de 2003, C- 1058 de 2003, C- 070 de 2004 y C- 238 de 2006.
[38] Sentencia T- 172 de 1993.
[39] Sentencia C- 179 de 1994.
[40] Sentencia T- 215 de 1996.
[41] Sentencia T- 215 de 1996.
[42] Sentencia T- 321 de 1996.
[43] Sentencia C- 151 de 1997.
[44] Sentencia C- 385 de 2000.
[45] Sentencia C- 768 de 1998.
[46] Sentencia C- 768 de 1998.
[47] Sentencia C- 485 de 2000.
[48] Sentencia C- 1259 de 2001.
[49] Sentencia C- 1259 de 2001.
[50] Sentencia C- 395 de 2002.
[51] Sentencia C-523 de 2003.
[52] Sentencia C- 913 de 2003.
[53] Sentencia C- 070 de 2004.