Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-671-01.htm
Timestamp: 2017-11-23 15:09:08
Document Index: 329641889

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'Artículo 1', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 2', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 5', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 39', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 39', 'artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 1', 'Artículo 366', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 226']

C-671-01
Sentencia C-671/01
ENMIENDA DEL PROTOCOLO DE MONTREAL-Aprobación por el Estado
ENMIENDA DEL PROTOCOLO DE MONTREAL-Contenido
TRATADO INTERNACIONAL-Agotamiento de la capa de ozono y efectos
CONVENIO DE VIENA PARA PROTECCION DE LA CAPA DE OZONO-Adhesión
ENMIENDA DEL PROTOCOLO DE MONTREAL-Finalidad
La Enmienda, objeto de estudio, tiene como objetivo principal adoptar medidas de control al consumo y comercio del bromuro de metilo. Con ella se pretende dotar a los Estados Partes de mayores controles, adecuados y efectivos, sobre la producción, consumo y comercio de esta sustancia que afecta dañinamente la capa de ozono y la salud humana.
MEDIO AMBIENTE-Alcance constitucional
MEDIO AMBIENTE-Derecho fundamental/MEDIO AMBIENTE-Protección
Conforme a las normas de la Carta el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para todos los individuos de la especie humana y el Estado está obligado a velar por su conservación y debida protección, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Relación con derechos a la salud y vida
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Bromuro de metilo que agota capa de ozono
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Sustancia tóxica que agota capa de ozono/DERECHO AL AMBIENTE SANO-Desarrollo sostenible
MEDIO AMBIENTE-Intensificación de protección nacional e internacional/MEDIO AMBIENTE-Causas antropogénicas
MEDIO AMBIENTE-Protección global por los Estados
MEDIO AMBIENTE-Regulación internacional
Ya muy pocos países consideran la política ambiental un asunto interno en sentido estricto, pues la protección del medio ambiente requiere una regulación internacional que permita consolidar instrumentos bilaterales y multilaterales para afrontar dicho propósito común de manera efectiva, no sólo jurídicamente sino social, política y económicamente.
PROTOCOLO DE MONTREAL-Sustancias agotadoras de capa de ozono
ESTADO-Promoción de internacionalización de relaciones ecológicas
Referencia: expediente LAT-191
Revisión constitucional de la ley 618 de 2000, “por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes’, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997”.
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001)
en el proceso de revisión de la ley 618 de 2000 “Por medio de la cual se aprueba la 'Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes', suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio del nueve (9) de octubre de dos mil (2000), la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la ley 618 de 2000, para efectos de su revisión constitucional.
El Magistrado sustanciador, mediante auto del 31 de octubre de 2000, avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Recibidas éstas, mediante auto del 7 de diciembre de 2000 ordenó continuar con el trámite del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente.
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 44.190 del 11 de octubre de 2000.
“LEY 618 DE 2000
por medio de la cual se aprueba la ‘Enmienda del Protocolo de Montreal
aprobada por la Novena Reunión de las Partes’, suscrita en Montreal el 17 de
Visto el texto de la "Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena
Reunión de las Partes, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997.
Artículo 1°. Enmienda.
A. Artículo 4º párrafo 1 qua.
1 C. Artículo 4º, párrafos 5, 6 y 7
En los párrafos 5, 6 y 7 del artículo 4 del Protocolo, las palabras:
y en el Grupo II del anexo C se sustituirán por,
en el Grupo II del anexo C y en el anexo E
2 Artículo 4, párrafo 8
artículo 2 G
3 Artículo 4.A. Control del comercio con Estados que sean Partes en el Protocolo
4 Artículo 4B: Sistema de licencias
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, si una
Parte que opera al amparo del párrafo 1 del artículo 5 decide que no está en
condiciones de establecer y poner en práctica un sistema para la concesión de
licencias para la importación y exportación de sustancias controladas
enumeradas en los anexos C y E, podrá posponer la adopción de esas medidas
hasta el 1° de enero de 2005 y el 1° de enero de 2002, respectivamente.
3. En el plazo de tres meses a partir de la fecha en que introduzcan su sistema
de licencias, las Partes informarán a la Secretaría del establecimiento y el
funcionamiento de dicho sistema.
4. La Secretaría preparará y distribuirá periódicamente a todas las Partes una
lista de las Partes que le hayan informado de su sistema de licencias y
remitirá esa información al Comité de Aplicación para su examen y la
formulación de las recomendaciones pertinentes a las Partes.
Artículo 2°. Relación con la enmienda de 1992.
Ningún Estado u organización de integración económica regional podrá depositar
un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la
presente Enmienda a menos que haya depositado, previa o simultáneamente, un
instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la Enmienda
aprobada en la Cuarta Reunión de las Partes, en Copenhague, el 25 de noviembre
Artículo 3°. Entrada en Vigor
1. La presente Enmienda entrará en vigor el 1° de enero de 1999, siempre que se
hayan depositado al menos 20 instrumentos de ratificación, aceptación o
aprobación de la Enmienda por Estados u organizaciones de integración económica
regional que sean Partes en el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias
que agotan la capa de ozono. En el caso de que en esa fecha no se hayan
cumplido estas condiciones, la Enmienda entrará en vigor el nonagésimo día
contado desde la fecha en que se hayan cumplido dichas condiciones.
Artículo 1°. Apruébase la "Enmienda del Protocolo de Montreal, aprobada por la Novena Reunión de las Partes", suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997.
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de
1944, la "Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de
las Partes", suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997, que por el
artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha
en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
La Viceministra de América y Soberanía Territorial, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
La ciudadana Janeth Mabel Lozano Olave, actuando como apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la "Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes" y de la ley aprobatoria de la misma, por las siguientes razones:
La referida Enmienda tuvo origen en el "Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono", suscrito en Montreal el 16 de septiembre de 1987, tratado que fue revisado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993, en vigor para Colombia desde el 6 de marzo de 1994. Este Protocolo fue objeto de posteriores enmiendas que se adoptaron en Londres el 29 de junio de 1990 y en Nairobi el 21 de junio de 1991, las cuales fueron aprobadas junto con el Protocolo citado.
El Presidente de la República impartió la correspondiente aprobación ejecutiva a la Enmienda objeto de estudio, para luego surtir el trámite legislativo, el cual concluyó con la aprobación del Convenio referido mediante la ley 618 del 6 de octubre de 2000, objeto de este proceso.
A juicio de la interviniente, “los principios de control del deterioro ambiental, de la reparación de los daños causados al medio ambiente y de la protección del entorno, tienen soporte en la Constitución Política, en la cual se hacen repetidas referencias al desarrollo económico sostenible y el bienestar de la comunidad, así como el respeto del derecho internacional.” Entre los preceptos que se relacionan con estas materias se encuentran los artículos 9, 49, 79, 80, 226 y 227 de la Carta, los dos últimos que promueven la internacionalización y la integración de las relaciones políticas, económicas y sociales. Así mismo, considera que se cumplió con lo estipulado en los artículos 150-16 y 189-2 superiores.
En consecuencia, concluye que la Enmienda bajo estudio desarrolla las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, ya que las modificaciones planteadas en ella pretenden continuar fortaleciendo la protección del medio ambiente y, en concreto, la capa de ozono.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2437 recibido el 14 de febrero de 2001, solicita a la Corte la declaración de constitucionalidad de la Enmienda y de su ley aprobatoria, para lo cual hace un análisis formal y material de la misma.
Respecto del cumplimiento de los requisitos formales, señala que en consideración a que el Estado colombiano no participó en la etapa de negociación de la Enmienda, y al ser Parte del Protocolo que se enmienda, el Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y director de las relaciones internacionales, impartió la correspondiente aprobación ejecutiva el 9 de julio de 1999. Por esta razón tiene plena capacidad para adherirse a la Enmienda sometida al control de constitucionalidad.
Luego hace una enumeración de los requisitos constitucionales y legales propios del trámite de las leyes ordinarias, para concluir que la ley 618 de 2000 cumplió con éstos, haciendo una salvedad respecto de la ausencia de prueba en el expediente sobre el cumplimiento del quórum deliberatorio y decisorio en el tercer debate reglamentario.
Sobre el aspecto material, defiende la constitucionalidad de la Enmienda y para ello hace una descripción de la finalidad y contenido de la misma, señalando que en el presente caso, resultan aplicables las mismas consideraciones que la Corte hizo en la sentencia C-379 de 1993 al revisar el Protocolo de Montreal referente a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, el cual fue declarado exequible.
Agrega que el contenido del instrumento sometido a control desarrolla varios preceptos constitucionales, especialmente los consagrados en los artículos 1°, 2°, 9º, 49, 78, 79, 80, 226 y 227 y que al obligarse el Estado colombiano por medio de un tratado internacional a contribuir con la preservación de la capa de ozono, adoptando para el caso medidas de control a la producción, consumo y comercio de las sustancias que lo afectan, está preservando la vida y la salud de sus habitantes, pues de manera directa se protege la diversidad e integridad del ambiente, siendo un deber del Estado prevenir y controlar los factores que incidan en su deterioro. Igualmente, respeta los artículos 150-16 y 189-2 de la Carta Política.
Concluye diciendo que en relación con el contenido de la ley bajo examen no se observa ningún vicio de inconstitucionalidad, pues ella se limita a aprobar el contenido de la Enmienda y a disponer lo pertinente para la entrada en vigor del Instrumento Internacional.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la presente Enmienda y su correspondiente ley aprobatoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política.
2. La Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes sólo requiere de su aprobación por parte del Estado colombiano
De conformidad con el artículo 39 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados del 23 de mayo de 1969, aprobada por ley 32 de 1985 y en vigor para Colombia desde el 10 de mayo del mismo año, un Tratado podrá ser enmendado por acuerdo entre las partes.
El artículo 15 ibídem consagra que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión cuando así lo disponga el correspondiente tratado. En el caso del Protocolo de Montreal, así se estableció de manera expresa en su artículo 16.
La regla admitida para el Tratado es aplicable también para las enmiendas, pues según el artículo 39 de la Convención de Viena, al acuerdo de enmienda se aplicarán las mismas normas enunciadas en la Parte II, que contempla lo ya dicho en materia de adhesión, salvo que el Tratado estipule otra cosa, lo que no acontece en el presente caso.
Se colige de lo dicho que la Enmienda al Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, objeto de revisión, no requería ser suscrita por el Gobierno Colombiano, sino simplemente la aceptación del Gobierno y la aprobación del Congreso para adherir a ella, como en efecto ocurrió, pues el Gobierno presentó el proyecto de ley correspondiente y el Congreso por medio de la ley 618 de 2000 la aprobó.
3. Revisión formal de la ley aprobatoria: trámite ante el Congreso de la República
Del expediente legislativo enviado por las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, correspondiente al proceso de formación de la ley 618 de 2000, se infiere que el trámite legislativo se cumplió con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, como se verá a continuación:
- El proyecto de ley fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través de los entonces Ministros de Relaciones Exteriores (E), Dra. María Fernanda Campo Saavedra, y del Medio Ambiente, Dr. Juan Mayr, el día 9 de julio de 1999. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 447 del 18 de noviembre de 1999. El proyecto fue radicado bajo el número 175 de 1999 y repartido por parte del Presidente del Senado a la Comisión Segunda.
- La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por el Dr. Francisco Murgueitio Restrepo y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 551 del 14 de diciembre de 1999.
- El proyecto de ley fue aprobado en primer debate, en la Comisión Segunda del Senado el día 14 de diciembre de 1999, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 10 de los 13 miembros de esa célula legislativa, con una votación de 10 votos a favor, según consta en el Acta No. 22 de la misma fecha y según certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, el 8 de noviembre de 2000.
- La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por el mismo ponente y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 64 del 17 de marzo de 2000.
- El proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado con un quórum ordinario de 95 de los 102 senadores, según consta en el acta No. 37 de la sesión ordinaria del día 28 de marzo de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 84 del 4 de abril del mismo año.
- El proyecto de ley fue radicado bajo el número 257 de 2000 y se designó como ponente a la congresista Nelly Moreno Rojas. El texto de la ponencia para primer debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 213 del 14 de junio de 2000.
- El proyecto fue aprobado por unanimidad, en primer debate, en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el día 2 de agosto de 2000, con la asistencia de 17 miembros de esa célula legislativa, según certificación expedida por el Secretario General de la misma el 4 de diciembre de 2000.
Sobre este punto es necesario aclarar al Procurador, quien arguye que en el expediente no existe prueba que demuestre tal hecho, que en el expediente aparece bajo el folio 105, la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en la que se señala el quórum y la votación con que se aprobó el proyecto de ley en la citada Comisión, documento que tal vez pudo haber pasado por alto.
- La ponencia para segundo debate fue presentada por la misma Representante, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 359 del 8 de septiembre de 2000.
- El proyecto de ley fue aprobado en Sesión Plenaria de esa Corporación el día 12 de septiembre de 2000, con un quórum deliberatorio y decisorio de 123 representantes, según consta en el acta No. 117 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 390 del 28 de septiembre de 2000.
Finalmente, el proyecto de ley fue sancionado por el Presidente de la República el día 6 de octubre de 2000 y promulgada en la Gaceta del Congreso No. 418 del 12 de octubre de 2000.
En consecuencia, la ley 618/00 no adolece de vicios de procedimiento en su formación.
El Gobierno envió la mencionada Enmienda y su ley aprobatoria a la Corte Constitucional para efectos del respectivo control de constitucionalidad el día 9 de octubre de 2000, esto es, dentro del término establecido en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, según el cual las leyes aprobatorias de tratados internacionales deberán ser remitidas por el Gobierno a esta corporación durante los 6 días siguientes a su sanción.
4.1 Contenido de la Enmienda
La Enmienda consta solamente de tres artículos , cuyo contenido se relaciona a continuación:
- En el artículo 1° se modifica el artículo 4° del Protocolo en el siguiente sentido: a) se incorpora el párrafo 1 qua, en el que se señala que en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de dicho párrafo, toda Parte prohibirá la importación de la mencionada sustancia de cualquier otro Estado que no sea Parte en el Protocolo; b) se incorpora el párrafo 2 qua, ordenando que transcurrido un año a partir de la entrada en vigor del referido párrafo, toda Parte prohibirá la exportación de la sustancia a Estados que no sean Partes en el Protocolo; c) se sustituyen las expresiones “ y en el Grupo II del anexo C” por “en el Grupo II del anexo C y en el anexo E”, contenidas en los párrafos 5, 6 y 7 del mismo; d) se sustituyen las expresiones “artículo 2G” por “artículos 2G y 2H” contenidas en el párrafo 8; e) se adiciona el artículo 4A relativo al control del comercio con Estados que sean partes en el Protocolo; f) se agrega el artículo 4B, que hace referencia al sistema de concesión de licencias para la importación y exportación de sustancias controladas.
- En el artículo 2° de la Enmienda se señala la relación que ésta tiene con la Enmienda aprobada en la Cuarta Reunión de las Partes en Copenhague, el 25 de noviembre de 1992, dejando establecido que ningún Estado u organización de integración económica regional podrá depositar un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la presente Enmienda a menos que haya depositado, previa o simultáneamente, un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la Enmienda de 1992.
En desarrollo del control al comercio del bromuro de metilo también se dispone que los Estados Partes del Protocolo, respecto de aquellos Estados que no lo sean, pueden adoptar medidas tales como: i) prohibir importaciones y exportaciones del bromuro de metilo; ii) desincentivar la posible exportación de tecnología para la producción y utilización de la referida sustancia; iii) abstenerse de concesión de nuevas subvenciones, ayudas, créditos, garantías o programas para la exportación de productos, equipos, fábricas o tecnologías que pudieran facilitar la producción de la misma.
En relación con los demás Estados se establece que se prohibirá la exportación de cantidades usadas, recicladas y regeneradas de bromuro de metilo, para cualquier fin que no sea su destrucción, siempre y cuando transcurrida la fecha que le sea aplicable para la supresión de la sustancia, la Parte no haya podido eliminar la producción para el consumo interno con destino a los usos esenciales convenidos.
Igualmente, la Enmienda señala que se deberá crear un sistema de concesión de licencias para la importación y exportación de las sustancias controladas enumeradas en los Anexos A, B, C y E, con la salvedad de que si una Parte que opera al amparo del párrafo 1 del artículo 5 decide que no está en condiciones de establecer y poner en práctica dicho sistema de licencias para las sustancias relacionadas en los Anexos C y E, podrá posponer la adopción de esas medidas hasta el 1º de enero de 2005 y el 1º de enero de 2002, respectivamente.
Se estipula también que ningún Estado u organización de integración económica regional podrá depositar un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la presente Enmienda a menos que haya depositado, previa o simultáneamente, un instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión de la Enmienda aprobada en la Cuarta Reunión de las Partes, celebrada en Copenhague en 1992.
- En el artículo 3 se consagra la entrada en vigor del Instrumento Internacional bajo revisión.
En la Enmienda se establece que ésta entrará en vigor el 1º de enero de 1999, siempre que se hayan depositado al menos 20 instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación de la misma por Estados u organizaciones de integración económica regional que sean Partes del Protocolo de Montreal. En caso de que en esa fecha no se hayan cumplido estas condiciones, aquella entrará a regir el nonagésimo día contado desde la fecha en que se hayan cumplido dichas condiciones. Se estipula así mismo que los instrumentos depositados por una organización de integración económica regional no se contarán como adicionales para los Estados miembros de la misma y que después de la entrada en vigor de la Enmienda, ésta entrará a regir para cualquier otra Parte en el Protocolo el nonagésimo día contado desde la fecha en que haya depositado su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación.
4.2 Instrumentos internacionales frente al agotamiento de la capa de ozono
Los resultados y conclusiones de las investigaciones científicas realizadas en los últimos años han demostrado que existe una reducción de la capa de ozono debido, en parte, al aumento de los clorofluorocarbonos y halones en la estratosfera, como consecuencia de la producción generalizada de químicos fabricados por el hombre, en especial, los compuestos de azufre, bromo y cloro.
Existen evidencias de que los daños en la capa de ozono se originaron en el año 1979, pero hasta 1985 se le dio a este acontecimiento la importancia que realmente tiene, a raíz del descubrimiento en la Antártida de un agujero más extenso que el territorio de los Estados Unidos.[1] Dicho agotamiento, en palabras de Robert Goodland, es un indicador de que “el mundo está llegando a sus límites”. Según él, los efectos de tal suceso son devastadores no sólo para la subsistencia y la salud humana, sino para el equilibrio de los diversos ecosistemas en el planeta entero:
“Todas las pruebas han demostrado que la capa de ozono pierde espesor con mucha mayor rapidez de la que predecían los modelos. Es bien conocida la relación entre el aumento de radiación ultravioleta B que pasan a través de la deteriorada capa de ozono y el cáncer en la piel y las cataratas –cada disminución de un 1% en la capa de ozono produce un 5% más de ciertos casos de cáncer de piel- y es alarmante en las regiones vecinas a los agujeros (por ejemplo, Queensland). El mundo parece estar sujeto a mil millones más de casos de cáncer en la piel, muchos de ellos fatales, entre la gente que hoy vive. Posiblemente el efecto más serio sobre la salud humana es un descenso en nuestros sistemas inmunológicos, aumentando nuestra vulnerabilidad a un conjunto de tumores, parásitos, y enfermedades infecciosas. Además, a medida que la capa se debilita, las cosechas y la pesca marina y continental declinan. Pero el efecto más grave puede ser la incertidumbre, como ocurre en la alteración de los balances normales de la vegetación natural. Las especies fundamentales –aquellas de las que muchas otras dependen para sobrevivir- pueden disminuir su preponderancia hasta llegar a una perturbación extendida de los servicios ambientales, provocando extinciones aceleradas”[2]
Ante este panorama, en el año de 1985 un considerable número de Estados suscribieron el “Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono”, al cual Colombia se adhirió el 16 de julio de 1990, previa la aprobación del Congreso contenida en la ley 30 de 1990. Para desarrollar los principios establecidos en dicho instrumento, se celebró en el año de 1987 el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, al cual nuestro país también se adhirió y que fue aprobado por el Congreso de la República mediante la ley 29/92, junto con sus enmiendas, aprobadas en Londres el 29 de junio de 1990 y Nairobi el 21 de junio de 1991, ordenamientos que fueron declarados exequibles en su totalidad por la Corte Constitucional en la sentencia C-379 de 1993[3].
Dicho Protocolo fue modificado mediante la Enmienda de Copenhague del 25 de noviembre de 1992, dando su aprobación el Congreso de Colombia por medio de la ley 306/96, la cual fue declarada exequible por esta Corte en la sentencia C-146 de 1997[4]. En este instrumento se fijan plazos máximos para la eliminación de la producción y el consumo de las sustancias que agotan y destruyen la capa estratosférica de ozono identificadas hasta la fecha. Así mismo, se establece obligaciones diferenciadas para los países en desarrollo que tengan un consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono inferior a 0.3 Kg per cápita (Art. 5). Vale la pena señalar que el consumo actual de Colombia es de aproximadamente 1000 toneladas métricas de SAO (Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono), que se califica como un consumo de mediano a moderado, según la información allegada a la Corte por la Unidad Técnica de Ozono del Ministerio del Medio Ambiente.
4.3. La finalidad de la Enmienda del Protocolo de Montreal, objeto de control constitucional
La Enmienda, objeto de estudio, tiene como objetivo principal adoptar medidas de control al consumo y comercio del bromuro de metilo, sustancia a la que hace referencia el Anexo E del Protocolo de Montreal. Con ella se pretende dotar a los Estados Partes de mayores controles, adecuados y efectivos, sobre la producción, consumo y comercio de esta sustancia que afecta dañinamente la capa de ozono y la salud humana. El sistema de licencias que se consagra en el mencionado Instrumento Internacional permitirá contar con un instrumento más de control sobre el volumen de la importación legal de sustancias agotadoras de ozono y, de esta manera, tener mayor certeza sobre el cumplimiento en nuestro país de sus compromisos de eliminación.
La característica más importante del Protocolo que aquí se enmienda es su mecanismo financiero, dispuesto para apoyar actividades de reconversión industrial, cierre de plantas, capacitación, fortalecimiento institucional, entre otras, el cual consiste en un Fondo Fiduciario Multilateral al que aportan los países desarrollados de acuerdo con las cuotas fijadas por Naciones Unidas. Los desembolsos que ha efectuado dicho Fondo para los países en desarrollo se hacen mediante donaciones, en su mayor parte.
De acuerdo con el informe del Ministerio del Medio Ambiente, cuando el país se hizo parte del referido instrumento, el sector que representaba el principal consumo de sustancias agotadoras del ozono, especialmente Clorofluorocarbonos (CFC) era el de refrigeración doméstica y comercial y a la fecha, la mayoría de empresas de ese sector han recibido recursos del Fondo Multilateral para modificar sus líneas de producción para utilizar otra sustancia refrigerante con menor potencial de agotamiento de la capa de ozono (transitorias). Se espera que con los proyectos ya ejecutados en este sector, solamente queden remanentes de estas sustancias para el servicio y mantenimiento de equipos, los cuales deberán ir disminuyendo en la medida que termine la vida útil de esos equipos. El consumo nacional deberá ser eliminado en su totalidad para el 1º de enero de 2010.
El segundo nivel de consumo lo constituyen los Hidroclorofluorocarbonos (HCFC) y los Hidrofluorocarbonos (HFC), que son las sustancias transitorias que han adoptado las industrias nacionales de refrigeración y cuyo consumo también deberá ser eliminado totalmente para el 1º de enero de 2040.
4.4 Constitucionalidad de la Enmienda
4.4.1 El derecho a la salud y a un medio ambiente sano frente al agotamiento de la capa de ozono
En 1972, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano aprobó un conjunto de principios encaminados a orientar la relación entre desarrollo y medio ambiente, afirmando que debía implementarse un uso racional de los recursos naturales. En 1973, con la expedición del Código de Recursos Naturales, la legislación nacional dio un salto importante hacia la implementación de una política ambiental, cuyo principal objetivo se centraba en “prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional”, de conformidad con el artículo 1° de dicho código. Posteriormente se expidió la ley 99 de 1993 en la que se consagra la política ambiental del Estado colombiano y se reitera la necesidad de asegurar el desarrollo sostenible de los recursos naturales, que, la protección y aprovechamiento de la diversidad y el derecho de todas las personas a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza (art. 1).
En 1991, el constituyente colombiano, comprendiendo la preocupación mundial por consagrar mecanismos efectivos para la protección del medio ambiente y la imperiosa necesidad de garantizar un modelo sostenible de desarrollo, contempló en la Carta Política una serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro de la noción del Estado social de derecho que, a la vez que buscan alcanzar los fines mencionados, permiten al hombre, fundamento del ordenamiento constitucional, vivir dentro de un medio ambiente apto que le permita desarrollar su existencia en condiciones dignas.
El medio ambiente desde el punto de vista constitucional, como ya lo ha señalado esta corporación, “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo. En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” [5](Artículo 366 C.P.)”
Dentro de este marco, la Constitución contempla una amplia gama de disposiciones relativas a la ecología y el medio ambiente, entre las cuales cabe destacar los artículos 79 y 80, que consagran el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber estatal respecto de la planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección[6].
En efecto, una lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción ecologista de la Constitución Política, particularmente de los artículos 2°, 8°, 49, 58, 67, 79, 80 y 95-8, permite entender el sentido que jurídicamente identifica este fenómeno. Así, mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participan en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”
Así las cosas, conforme a las normas de la Carta el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para todos los individuos de la especie humana y el Estado está obligado a velar por su conservación y debida protección, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.
En cuanto a la relación del derecho a un ambiente sano con los derechos a la vida y a la salud, la Corte ha sostenido lo siguiente:
"El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental".[7]
Ahora bien, en el caso concreto, tenemos que el bromuro de metilo, además de poseer un alto potencial de agotamiento de la capa de ozono, es considerado un gas irritante y vesicante, extremadamente tóxico para la salud humana, que afecta diferentes órganos y sistemas con un alto riesgo de producir intoxicación aguda por inhalación y absorción a través de piel y las mucosas. Además, según la International Agency for Research on Cancer (IARC) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), con “suficiente evidencia de actividad genética en corto plazo, se ha identificado como uno de los más agotadores de ozono atmosférico y, por tanto, favorece indirectamente los efectos de la radiación solar en la producción de la cáncer de piel”. De igual forma, al agotar la capa de ozono, afecta las defensas inmunológicas, produce ceguera y cataratas, entre otras afectaciones a la salud.
El control respecto del bromuro de metilo que se establece en la Enmienda que aquí se examina se ajusta a los postulados de la Carta Política, por cuanto pretende proteger, de una parte, la vida y la salud humanas de los efectos nocivos que produce la referida sustancia, y de otra, el medio ambiente. En armonía con este postulado, el Principio 1 consagrado en la Carta de la Tierra, redactada en Río en el año 1992, señala que “Los seres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.”
Uno de los deberes del Estado es garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, previniéndolas de cualquier injerencia nociva que atente contra su salud, como es el caso del bromuro de metilo. En este orden de ideas es constitucional la adopción de mecanismos, fruto de una regulación internacional, tendentes a la protección de este derecho, toda vez que es clara la relación entre la utilización de dicha sustancia con el agotamiento de la capa de ozono y con la afectación de la salud humana.
Igualmente, la Enmienda busca proteger el derecho a un ambiente sano, al determinar mecanismos para que los Estados puedan erradicar el consumo, comercialización y utilización en su totalidad de las sustancias tóxicas mencionadas, entre ellas el bromuro de metilo. El derecho a un ambiente sano, que implica la protección del medio ambiente en el que se desarrolla cada individuo, encuentra cabal protección en la Carta Política, la cual a su vez consagra el desarrollo sostenible como un derecho de los ciudadanos y como un deber del Estado, en el sentido de que éste debe propugnar por “un desarrollo sin un aumento en el consumo de recursos que supere la capacidad de carga del medio ambiente”[8] o, en otras palabras, un desarrollo que “satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades.”[9]
Sobre el deber del Estado de consolidar un desarrollo sustentable, la Corte se ha pronunciado así:
“Es indudable que la dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art 4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas, como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible.
“Por todo lo anterior, considera la Corte que hoy no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en particular con el concepto de que la colonización puede ser predatoria, puesto que, por las razones empíricas y normativas señaladas anteriormente, estos procesos son inaceptables ya que se efectúan en contradicción con los principios ecológicos establecidos por la Constitución. Hoy en Colombia no es legítima una colonización incompatible con la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible.[10]”
4.4.2 La internacionalización de las relaciones ecológicas
La protección del medio ambiente, dentro del derecho internacional, se ha intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislación interna de la mayoría de los países, como respuesta a la creciente degradación del mismo y las amenazas de una evidente degradación futura. Es sabido que la mayor afectación del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad humana tendentes a la satisfacción de sus necesidades. Estas actividades, desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos industrializados y la población mundial se aceleraron tan abruptamente, ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, generan un impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global. Dichos impactos sobre el medio ambiente son evidentes: polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre muchos otros.
En oposición al principio según el cual la soberanía de los Estados implica su autodeterminación y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su protección se traduce en un propósito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro común. Se pueden citar muchos ejemplos sobre las implicaciones globales del deterioro del medio ambiente, el cual por lo general es irreversible: en varias ocasiones la polución afecta a Estados distintos al que contiene la fuente de la misma; el calentamiento de la tierra proviene de actividades que se generan en una multiplicidad de Estados y sus efectos se resienten en todo el planeta; las especies migratorias atraviesan territorios que abarcan diversos Estados; en general, los distintos ecosistemas son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas.
El agotamiento de la capa de ozono es uno de esos hechos donde se evidencia la necesidad de una regulación común de todos los Estados frente a un problema que afecta al ecosistema global. En palabras de Goodland:
“...la capacidad de vertedero del ecosistema mundial para absorber la contaminación con CFC fue sobrepasada hace tiempo. Los límites se alcanzaron y se rebasaron, y la humanidad es culpable del deterioro de los servicios ambientales, de la salud humana y de la producción de alimento. Este es un buen ejemplo, porque el 85% de los CFC es liberado en el Norte industrializado, pero el agujero principal apareció en la capa de ozono a 20 km por encima de la Antártida, mostrando que el daño se ha extendido y es de naturaleza realmente mundial.”[11]
En este orden de ideas, ya muy pocos países consideran la política ambiental un asunto interno en sentido estricto, pues la protección del medio ambiente requiere una regulación internacional que permita consolidar instrumentos bilaterales y multilaterales para afrontar dicho propósito común de manera efectiva, no sólo jurídicamente sino social, política y económicamente. Así lo demuestra el preámbulo de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la cual se reconoce “la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, nuestro hogar”.
Acogiendo estos criterios, la Corte se ha pronunciado sobre el carácter ecosistémico de los problemas que afectan el medio ambiente y la consecuente regulación global con la que se pretende mitigar y prevenir sus efectos, en los siguientes términos:
“...el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal.”[12]
En el mismo sentido, ha sostenido que el derecho ambiental “es un asunto que escapa las fronteras de cualquier país para convertirse en una preocupación que requiere, siempre, el compromiso universal.”[13] Tal compromiso impone al Estado adoptar medidas de cooperación con otros países, que a su vez se traducen en la suscripción de instrumentos jurídicos de carácter internacional, como el que aquí se revisa. Esta nueva orientación es expresión de la “Constitución ecológica”, así llamada debido a las numerosas disposiciones dirigidas hacia una efectiva protección del medio ambiente y a la decidida adopción por parte del constituyente de un modelo de desarrollo sostenible que irradia toda la gestión del Estado.
Sobre este tema, es ilustrativa la sentencia C-379/93, mediante la cual se declaró exequible el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono:
“...los factores que conducen al deterioro ambiental no se pueden considerar en sus efectos, como problema que ataña exclusivamente a un país en particular, sino que dicho problema concierne a todos los países, toda vez que la preservación del ambiente interesa a toda la humanidad, sin distingo de fronteras. Por lo tanto, se impone a nuestro Estado, el deber de adoptar medidas de cooperación con otros países, como lo prevé el artículo 226 de la Carta Política, para impedir que las acciones nocivas de los diferentes agentes, puedan deteriorar el ambiente, como sucede en el caso del ozono, pues dichas acciones tienen ocurrencia en todos los países y de no controlarse, pueden afectar gravemente las condiciones y la calidad de vida de los habitantes del planeta.”
Y en pronunciamiento posterior expresó la Corte:
Específicamente, cuando existen recursos naturales compartidos entre diferentes países, se impone la necesidad de establecer reglas y mecanismos para efectos de su manejo y explotación conjunta y para la adopción de medidas que impidan que el uso puramente interno de un recurso natural renovable u otros elementos ambientales en un determinado país pueda causar perjuicios a otros.
Igualmente, las acciones nocivas producidas por diferentes agentes en uno o en algunos estados en particular, causantes de deterioro ambiental, no sólo tienen una repercusión dentro del ámbito interno de cada uno de ellos, sino que tienen una proyección externa, es decir, hacia otros estados. Naturalmente, dichas acciones pueden dar lugar a que se causen perjuicios y a que sea necesario que se establezcan y declaren las correspondientes responsabilidades y que se provea a su reparación.
La repercusión internacional en el manejo, administración y explotación de los recursos y de los problemas ambientales, impone la necesidad de que a través de tratados o convenios internacionales se establezcan normas reguladoras de la conducta de los estados que apunten a facilitar, hacer operativas y viables, en todo sentido, las acciones que conciernen al referido manejo y aprovechamiento y a asegurar la cooperación de los estados en lo que concierne a la protección del ambiente y a contrarrestar las causas y efectos del deterioro ambiental.”[14]
El Constituyente de 1991, consciente de la necesidad de utilizar los instrumentos de derecho internacional para regular las situaciones jurídicas a que puede dar lugar tanto el manejo de los recursos naturales compartidos, como la problemática atinente a la preservación y al deterioro del ambiente, consignó en el artículo 226, el deber del Estado de promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Estos postulados se enmarcan dentro del principio de la internacionalización de las relaciones ecológicas, consagrado por el constituyente como orientador de la interacción entre Colombia y las demás naciones. La Constitución Política, al señalar en el artículo 226 que: “El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”, enfatiza la importancia de los diversos instrumentos internacionales para la protección del medio ambiente, como lo es la Enmienda bajo revisión, ya que ellos permiten concretar y hacer efectivas medidas y acciones para prevenir y contrarrestar las causas que lo deterioran, fijando políticas y metas específicas para cada país con el fin de eliminar o reducir las actividades que generan el impacto negativo sobre el ambiente, atendiendo el grado de injerencia de cada país sobre aquél, siendo de especial consideración los países en vías de desarrollo.
Dentro de este marco, la presente Enmienda no desconoce ninguna disposición constitucional, por el contrario, tiene pleno sustento en la Carta Política pues, como lo sostuvo la Corte al declarar la constitucionalidad del Instrumento que hoy se enmienda (sent. C-379/93),
"La Constitución Política, además de consagrar la función ecológica de la propiedad y reconocer a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, obliga al Estado a: (...) cooperar con otras naciones en la protección del medio ambiente, así como en la preservación de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. (artículos 49, 58, 78, 79 y 80 C.P.)"
En este sentido, la enmienda bajo examen desarrolla los preceptos constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual forma, garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 del Estatuto Supremo.
A la luz de las normas superiores relativas a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, es también constitucional la implantación de una regulación que permita controlar el bromuro de metilo y que se aúnen esfuerzos para prevenir y controlar el deterioro ambiental, en este caso, el agotamiento de la capa de ozono.
Por todo lo anterior, la “Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes”, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997, así como su respectiva ley aprobatoria, esto es, la 618 de 2000, no adolecen de vicio alguno de inconstitucionalidad y, por tanto, será declarada exequible, por ajustarse a las disposiciones de la Carta Política y de esta forma garantizar el cumplimiento de sus postulados en materia de protección del medio ambiente y los derechos a la vida y la salud de las personas.
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la “Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997”.
SEGUNDO: Declara EXEQUIBLE la ley 618 de 6 de octubre de 2000, por medio de la cual se aprueba la citada Enmienda.
[1] GOODLAND, Robert. “El argumento según el cual el mundo ha llegado a sus límites”. En: Desarrollo Económico Sostenible. Tercer Mundo Editores y Ediciones Uniandes. Bogotá, 1994. Pg. 35
[2] Ibídem Pgs. 35-36
[5] Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell.
[6] Consultar, entre otras, las Sentencias T411/92 y T-046/99.
[7] Sentencia T-092/93 M. P. Simón Rodríguez Rodríguez
[8] Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[10] Sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 4.3.
[11] GOODLAND, Robert. Op. Cit. Pg. 36.
[12] Sentencia C-423/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[13] Sentencia C-418/95 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[14] Sentencia C-359/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell