Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-su-842-de-noviembre-21-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f3bacb604cfd0128e0430a0101510128&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-24 00:16:53
Document Index: 67286385

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 37', 'artículo 80', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 86', 'artículo 11', 'artículo 36', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 322', 'artículo 11', 'artículo 86', 'artículo 229', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 11']

﻿ Sentencia SU-842 de noviembre 21 de 2013
SENTENCIA SU-842 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:VÍA DE HECHO POR DEFECTO FÁCTICO, COMO CONSECUENCIA DE LA ERRADA VALORACIÓN PROBATORIA. DEBE SER OSTENCIBLE, FLAGRANTE Y MANIFIESTO. LA ACCIÓN DE TUTELA ES PROCEDENTE CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES SIEMPRE QUE SE CUMPLAN LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD, EN EL CASO DEL HUMEDAL DE JABOQUE LA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Y A LOS HUMEDALES COMO BIENES DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA SE OBSERVA UNA ERRADA VALORACIÓN PROBATORIA PARA EL MEJORAMIENTO Y LA RECONSTRUCCIÓN DE UNAS VÍAS QUE CONFIGURA EN LOS FALLOS DE ACCIÓN POPULAR UN DEFECTO FÁCTICO QUE RESULTA LESIVO DEL DEBIDO PROCESO, PARA LOGRAR SU PROTECCIÓN Y CON MIRAS, A QUE EL JUEZ NATURAL RESUELVA LO PERTINENTE, LA CORTE DEJA SIN EFECTO LA ACCIÓN POPULAR, A FIN DE QUE VUELVA A PROFERIR DICHO FALLO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, BIEN DE USO PÚBLICO, ESPACIO PÚBLICO, DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO, PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, HUMEDALES, ZONA DE MANEJO Y CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
REVISTA TUTELA N°:174 DE JUNIO DE 2014, PÁG.909
Sentencia SU-842 de noviembre 21 de 2013
Ref.: Expediente T-3.011.980
Accionante: Juan Manuel Benítez
Demandados: Consejo de Estado – Sección Primera, Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A.
Dentro del proceso de tutela identificado con el número de radicación T-3011980 instaurado por Juan Manuel Benítez, contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A.
Juan Manuel Benítez interpone acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto en sentencias proferidas dentro del trámite de una acción popular, en la que actuó como coadyuvante del accionante, se ordenó el cierre definitivo de un tramo de una vía pública de la localidad de Engativá, que constituye el único acceso al sector, pues las pruebas aportadas erróneamente al proceso condujeron a los operadores judiciales a considerar que el referido trayecto vial se encontraba dentro de la zona de protección de un humedal, cuando el que la ocupa es de menor extensión.
La Personería atendió favorablemente tal solicitud y el 5 de noviembre de 2004 presentó la correspondiente demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la Alcaldía Local de Engativá. En ella requirió la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En guarda de tales derechos solicitó que se ordenara
“2. (…) a las accionadas (…) (que) adelanten las diligencias necesarias con el fin de lograr no solo, la construcción de los andenes comprendidos entre la calle 62 o vía principal de Engativá desde la carrera 114 hasta el río Bogotá; sino también la reconstrucción de la vía que se encuentra totalmente deteriorada, incluyendo la cicloruta que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida, teniendo en cuenta que algunos habitantes de los municipios aledaños se desplazan en bicicleta. (Se destaca) (…)”.
La Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 12 de julio de 2007, dispuso la protección de los derechos colectivos cuyo amparo se invocó, en virtud de lo cual ordenó:
“(…) al Distrito Capital de Bogotá, para que por medio de sus entidades descentralizadas o no, proceda al cierre definitivo de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el Río Bogotá, así. En el término máximo de seis (6) meses el cierre de la vía para el tráfico vehicular y posteriormente, el cierre de la vía para el tráfico peatonal ciclístico con fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental, adoptando para ello decisiones administrativas técnicas y demás, necesarias para el cumplimiento de la presente orden. Cualquier conflicto que se presentare como consecuencia del cumplimiento de la ordenación impartida en esta providencia deberá ser resuelto por la misma entidad territorial. (…).” (negrillas fuera del texto).
Tal decisión se fundamentó en el hecho de “(…) que el trayecto de la calle 62 comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá se encuentra incluido dentro de las zonas de protección especial del Distrito por conformar el Humedal Jaboque”.(1)
Contra el fallo de primera instancia, la Alcaldía Local de Engativá y el IDU, interpusieron recurso de apelación, por lo que el expediente se remitió al Consejo de Estado, quien, mediante auto de 18 de mayo de 2008, declaró desierto el recurso incoado por la Alcaldía Local toda vez que no fue sustentado dentro de la oportunidad señalada. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, fundamentó su inconformidad en la falta de asignación de los recursos necesarios para la ejecución de las obras, en la carencia de atribuciones de los órganos judiciales para imponerle nuevas cargas fiscales y en el hecho de que no se identificó a la entidad distrital que debía cumplir con el cierre definitivo de la vía.
Mediante sentencia de 10 de junio de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado modificó el numeral tercero del fallo impugnado. Ordenó al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y a la Alcaldía Local de Engativá el cierre de la vía.
A juicio del accionante, los operadores judiciales, al proferir las decisiones de instancia, incurrieron en vías de hecho por defecto fáctico por cuanto “las pruebas aportadas al proceso, erróneamente,” los condujeron a considerar que la totalidad del corredor de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, se encuentra dentro de la ZMPA(2) del Humedal Jaboque, cuando en realidad, el tramo que ocupa esa franja, va aproximadamente desde la carrera 129 hasta el río.
“(…) ordenar el mejoramiento y/o reconstrucción de la vía cumpliendo con las dimensiones legales que indica en su estudio – hecho a solicitud del suscrito, mediante petición radicada el 09/08/2010, radicado # 2010ER11994 en el departamento administrativo de la Defensoría del Espacio Público en el sentido de que la vía debe tener calzada de 12 metros y andenes de 2 metros en los costados norte y sur, en el sector de la calle 62 —hoy calle 64— comprendido desde la carrera 112C —antigua 114— hasta el costado oriental del río Bogotá. Como complemento es necesaria la construcción de la cicloruta a fin de proteger la vida de las personas que a diario se desplazan en bicicleta a las zonas industriales de Cota y Funza. Lo anterior se sustenta en la información que suministró el IDU en el sentido de que “esta es la única vía de acceso al sector de Engativá UPZ 74” (…) donde existen más de 30 barrios. Se aclara que según el Instituto de Desarrollo Urbano la vía la calle 64 es la única de acceso al sector e indica cuáles son los CIV y/o códigos de información vial”.
4. Contestación a la demanda de tutela.
Mediante auto de 28 de octubre de 2010, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar dicha decisión a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los consejeros de la Sección Primera del Consejo de Estado. Posteriormente, mediante auto de 13 de diciembre de ese mismo año se dispuso vincular al proceso a la Personería de Bogotá D. C., al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y al Distrito Capital – Alcaldía Local de Engativá, por tener interés directo en las resultas de la acción.
4.1. El magistrado ponente de la sentencia de acción popular proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (1ª instancia).
4.2. El consejero ponente de la sentencia de acción popular proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a su vez presidente de la misma (2ª instancia).
4.3. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.
Informa que el sector descrito en los hechos se encuentra ubicado dentro de la UPZ 74, Engativá, la que se localiza al sur de dicha localidad. Precisa que la UPZ de Engativá tiene 36 barrios y limita al norte con el humedal Jaboque y cuenta con una población de 130.828 habitantes. Agrega que la red vial total de la UPZ asciende a 8,79 kilómetros de los cuales 4.02 kilómetros se encuentran en la zona de los barrios Engativá zona urbana, Centro Engativá, Centro Engativá II, Sabana El Dorado y Villa Gladys.
Resalta que analizada la permeabilidad al interior de la UPZ 74, el sector de “Engativá pueblo” tiene como “única” vía de acceso la calle 64 a través de la intersección con la Transversal 112 Bis A (sector radar). Agrega que: “Una vez el tráfico cruza la intersección de la calle 64 con Transversal 112B Bis A sigue el esquema tradicional de tronco-alimentación, es decir a partir del flujo de la corriente vehicular se comienzan a alimentar las vías locales “irrigando” viajes hacia toda la zona. Como se percibe, este es un sistema frágil que depende del corredor principal, en este caso la calle 64 entre carrera 112B Bis A y carrera 127”. Además, recuerda que en Engativá pueblo, a la fecha del informe, prestan servicio 14 empresas de transporte público colectivo.
Con fundamento en un gráfico de la localización del humedal Jaboque y su respectiva zona de manejo y preservación ambiental (ZMPA), manifiesta“…que la vía objeto de controversia no se encuentra afectada por la ZMPA, tal como se afirma en el documento de la sentencia, y es tanto así, que verificado el uso del suelo existente para la ciudad establecido en el POT, se establece en gran parte para el sector el uso de suelo como vivienda con actividad económica. Por otra parte, es totalmente claro, que como se afirma en la contestación de la demanda por la EAAB, la vía finaliza en la ZMPA, y de este punto en adelante, si se quiere consolidar la vía se requiere un manejo especial, por sus condiciones ambientales. El Tribunal aseveró que existía un conflicto sobre dos derechos, la protección del ambiente y la seguridad de las personas que transitan por la calle 64 entre la Cr 114 y el río Bogotá. Y bajo esta premiza (sic), se fundamentó la equivocada suposición que la vía se encontraba sobre la ZMPA del humedal Jaboque, con lo cual se desencadena el fallo que obliga a cerrar la vía en el sector y modificar su uso a recreación pasiva. Fallo que se confirma en segunda instancia”(3) (negrillas fuera del texto).
4.4. La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría General.
La Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, mediante escrito presentado el 20 de enero de 2001, allega un documento aportado por la Alcaldía Local de Engativá denominado “Informe acción popular 2004-02425 cierre vía Engativá pueblo /CL 64 desde la transversal 112 B Bis A (sector radar) hasta el río Bogotá)”, en el cual se desarrollan los siguientes temas: (i) Antecedentes de la acción popular. (ii) Actuaciones de las entidades distritales involucradas. (iii) Aspectos técnicos del fallo. (iv) Situación actual de movilidad. (v) Avenida José Celestino Mutis. (vi) Antecedentes judiciales sobre la construcción de la avenida José Celestino Mutis (sector Engativá pueblo). Y, (vii) Propuesta de intervención(4).
En el acápite relacionado con las actuaciones de las entidades distritales involucradas en el fallo se da cuenta de las dificultades existentes para dar cumplimiento a la sentencia de acción popular, y de la conclusión adoptada por los miembros del comité de verificación y cumplimiento del fallo en el sentido de que “(… es imposible cerrar la única vía de acceso a Engativá-Pueblo (…)”(5).
En los folios 151 a 155, seguido de la gráfica denominada “Fig. 5. Localización humedal El Jaboque y su respectiva zona de manejo y preservación ambiental”, se precisa “(…) que la vía objeto de controversia, no se encuentra afectada por la zona de manejo y preservación ambiental en su totalidad(6), como se afirma en el documento de la sentencia, y es tanto así, que verificado el uso de suelo existente para la ciudad establecido en el POT, se establece en gran parte para el sector el uso de suelo como vivienda con actividad económica. Es totalmente claro que en la contestación de la demanda realizada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, se establece que la vía finaliza en la zona de manejo y preservación ambiental(7). El Tribunal aseveró que existía un conflicto sobre dos derechos, la protección del medio ambiente y la seguridad de las personas que transitan por la calle 64 desde la transversa 112 B Bis A (sector radar) hasta el río Bogotá, y bajo esta premisa se fundamentó la suposición que la calle 64 desde la transversal 112 B Bis A (sector radar) hasta el río Bogotá se encontraba sobre la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque (…)”.
Fig. 5. Localización humedal El Jaboque y su respectiva zona de manejo y preservación ambiental.
Con fundamento en la gráfica denominada “Fig. 7. Localización Calle 64 entre Carrera 127 y río Bogotá”, se pronuncia sobre la afectación del humedal Jaboque, divide el trayecto en tres secciones(8) identificadas con las letras A, B y C, y afirma que “(…) La sección A está en su totalidad inmersa en el área de manejo especial del río Bogotá (…)”, “(…) La sección B contiene dos porciones diferentes: La primera porción o superior corresponde al sistema de áreas protegidas del orden distrital como es el Parque Ecológico Distrital Humedal Jaboque (D. 190/04, art. 95), en cual tiene el siguiente uso (…) La segunda porción o inferior que se señala en la Figura 7, corresponde al proyecto Plan Parcial Porta, PTIEL, el cual a la fecha no ha sido adoptado. Cabe mencionar que la porción de la vía en cuestión aparece en el ortofotomapa justo en la sección que corresponde a los límites del humedal”.
4.6. La Personería de Bogotá D. C.
4.7. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB E.S.P.
Aunque es claro que la ausencia de andenes, ciclo rutas y mantenimiento de la vía, vulnera el derecho a la transitabilidad, este no puede ser el bien jurídico principal tutelable, pues lo que ha de protegerse es el ecosistema autónomo que constituye el humedal como titularidad legítima de todo el conglomerado. Con ello no se desconoce la situación de riesgo constante y amenaza de los transeúntes de la vía, porque al proteger el humedal se están amparando simultáneamente todos los derechos fundamentales en aparente conflicto.
Mediante sentencia de 12 de julio de 2007 la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de accidentes previsibles técnicamente. En guarda de los mismos dispuso:
SEGUNDO: Protéjanse los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del especio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y el derecho colectivo a la seguridad y prevención de accidentes previsibles técnicamente, previstos en los literales a), d) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Ordénase al Distrito Capital de Bogotá, para que por medio de sus entidades descentralizadas o no, proceda al cierre definitivo de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, así: en el término máximo de seis (6) meses el cierre de la vía para el tráfico vehicular y posteriormente, el cierre de la vía para el tráfico peatonal y ciclístico con fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental, adoptando para ello las decisiones administrativas, técnicas y demás, necesarias para el cumplimiento de la presente orden. Cualquier conflicto que se presentare como consecuencia del cumplimiento de la ordenación impartida en esta providencia deberá ser resuelto por la misma entidad territorial (…)”(9).
CUARTO: CONFÓRMASE un comité de vigilancia integrado por el Contralor del Distrito Capital o su delegado; el Personero Distrital o su delegado; el Defensor del Pueblo o su delegado; el Procurador Distrital o su delegado; el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca o su delegado; y un representante de la Junta de Acción Comunal de la Localidad de Engativá. La dirección de este comité estará a cargo del Contralor Distrital o su delegado, quien además deberá presentar los informes bimestrales relativos al cumplimiento del fallo. Por la secretaría de la sección comuníquese a los integrantes su designación.
SÉPTIMO: Contra la presente providencia procede el RECURSO DE APELACIÓN según lo señalado en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO: Remítase copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo, para los efectos a que se refiere el artículo 80 de la Ley 472 de 1998”.
Tanto el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, como la Alcaldía Local de Engativá, por intermedio de sus distintos apoderados, apelaron el fallo de primera instancia y manifestaron que sustentarían el recurso cuando se les concediera el término previsto para ello. Como dentro de la oportunidad otorgada solo lo sustentó el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, a través de su apoderada, el consejero ponente, mediante auto de 13 de mayo de 2008, declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la Alcaldía Local de Engativá.
2.1. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.
Aseveró que no ha causado vulneración de los derechos colectivos señalados como violados, por cuanto no existe actuación u omisión de parte suya que haya provocado su amenaza o violación, más aún cuando, en ejercicio de sus competencias, desarrolla proyectos encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes a través de los programas de pavimentación de la malla vial, con las limitaciones presupuestales y de priorización (Art. 1º del Acuerdo 19 de 1972 modificado por el Decreto 980 de 1997), razón por la cual tampoco está obligado al pago de incentivo alguno.
3. La sentencia de acción popular proferida en segunda instancia.
Mediante sentencia de 10 de junio de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió modificar el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar “al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y a la Alcaldía Local de Engativá que, de manera coordinada con la entidades distritales correspondientes, proceda a al cierre definitivo de la calle 62, desde la carrera 114 hasta el río Bogotá”. Para ello le impuso que en el término máximo de 6 meses cerrara la vía para el tráfico vehicular y posteriormente para el tráfico peatonal ciclístico con fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental. En los demás aspectos confirmó la sentencia.
Adoptó tal decisión por cuanto, de conformidad con el artículo 2º, numerales 2, 6 y 7 del Decreto 980 de 1997(10) y el artículo 1º del Decreto 159 de 1998(11), el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, sí es competente para la conservación, habilitación, construcción, reconstrucción, mantenimiento y pavimentación de zonas de uso público destinadas a la movilidad, tales como zonas verdes, peatonales, andenes y obras complementarias, como las que se ponen a consideración en este proceso.
Así mismo, acerca de las funciones de las que es titular la Alcaldía Local de Engativá y su correspondiente Junta Administradora, vinculada al proceso cuando se admitió la demanda, la misma Alta Corporación precisó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º del Acuerdo 6 de 1992(12) las Juntas Administradoras Locales deben propender hacia el mantenimiento y construcción de zonas verdes, y promover acciones tendientes a la protección, recuperación y desarrollo de los recursos naturales y del medio ambiente, así como realizar campañas de educación ambiental y reforestación en sus localidades.
— Auto de 01 de septiembre de 2011 solicitando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el envío de copia del expediente correspondiente a la acción popular radicada bajo el número 2004-9242501.
— Auto de 23 de septiembre de 2011 en el que se dispone la práctica de una inspección judicial para efectos de establecer el estado actual de la calle 64 (antigua calle 62), entre carreras 114 y el río Bogotá, en la Localidad de Engativá.
— Acta de la diligencia de inspección judicial practicada el 30 de septiembre de 2011 en la que se constata: (i) que la medida de cierre de la calle 64 se inicia en la carrera 114 en pleno casco urbano de la localidad de Engativá pueblo; (ii) que el cierre se extiende por la calle 64, en zona urbana, hasta la carrera 127, en donde la vía se transforma en un carreteable que conduce hacia el parque La Florida, en zona que se superpone con el límite del área de protección especial del Humedal Jaboque; (iii) que en su tramo urbano la vía se encuentra por fuera del área de conservación del Humedal Jaboque; (iv) que la calle 64 es parte del único circuito para la movilización vehicular de quienes entran y salen de la localidad de Engativá pueblo.
— Auto de 6 de diciembre de 2011 mediante el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional decreta como medida provisional, la suspensión inmediata, y hasta tanto se profiera la sentencia en el presente proceso, del cumplimiento de la orden de cierre definitivo de la calle 62 (hoy calle 64) en el tramo comprendido entre las carreras 114 y 127, de la localidad de Engativá, impartida en las sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado y la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular iniciada por la Personería de Bogotá.
La Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
Para resolver la cuestión planteada, corresponde a la Corte pronunciarse sobre: (i) La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. (ii) La protección al medio ambiente y los humedales como bienes de especial importancia ecológica. (iii) El espacio público, vías, andenes, ciclorrutas (sic), las rondas hidráulicas y las zonas de manejo y prevención ambiental. Y, (iv) La configuración en el caso concreto del defecto fáctico alegado por el accionante.
La Sentencia C-543 de 1992(13), por medio de la cual se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, resolvió declarar inexequibles tales artículos y, por unidad normativa, el artículo 40(14) del mencionado decreto. Dicha providencia hizo referencia a la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Al respecto dispuso que:
En observancia de lo establecido por esta corporación, el ejercicio de la acción de tutela no es procedente para controvertir decisiones judiciales proferidas dentro de un proceso que ha cumplido con las diversas etapas establecidas por la ley y, dentro del cual, se han agotado los recursos respectivos, que han llevado a una decisión final sobre el asunto en discusión. Sin embargo, en la mencionada decisión se dejó a salvo la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales pero solo con carácter excepcional, es decir, que únicamente procede en aquellas circunstancias en que se evidencia una grave actuación de hecho por parte de los jueces ordinarios. Ello, en razón de la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada y de preservar la seguridad jurídica, la autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional del Estado, así como el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de cada juez(15).
Al respecto la Sentencia C-543(16) de 1992 señaló:
Debido al carácter excepcional y restrictivo de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, esta corporación, a través de su jurisprudencia, ha establecido unos requisitos generales y especiales de procedencia de la acción constitucional. Los primeros, también llamados requisitos formales, son aquellos presupuestos que, el juez constitucional debe verificar para que pueda entrar a analizar de fondo el conflicto planteado. En cuanto a los requisitos especiales, también llamados materiales, corresponden, concretamente, a los vicios o defectos presentes en la decisión judicial y que constituyen la fuente de vulneración de los derechos fundamentales(17).
De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-590 de 2005(18), proferida con fundamento en los precedentes recogidos a partir de la Sentencia C-543 de 1992(19), y reiterada posteriormente, la Corte señaló como requisitos generales, los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(20). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
f. Que no se trate de sentencias de tutela(25). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas” (negrilla fuera del texto original).
Verificados y cumplidos los requisitos generales o formales, se hace procedente el estudio de fondo, por parte del juez constitucional, del recurso de amparo contra una decisión judicial. Ahora, aquél debe entrar a estudiar si la providencia acusada ha incurrido, al menos, en uno de los vicios que se han identificado por la jurisprudencia y, por tanto, que ello genere la violación de derechos fundamentales. Estos requisitos especiales o materiales, fueron reiterados por esta Sala de Revisión en la Sentencia T-867 de 2011(26), de la siguiente manera:
— Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”(27).
4. La protección al medio ambiente y a los humedales como bienes de especial importancia ecológica.
El medio ambiente es un bien jurídico de protección especial. La Constitución Política de 1991 le reconoció el carácter de interés superior, a través de un catálogo de disposiciones que configuran la denominada “Constitución ecológica” o “Constitución verde” y consagran principios, derechos y deberes, que al tiempo de perseguir el objetivo de protegerlo y garantizar un modelo de desarrollo sostenible, buscan que el ser humano pueda vivir dentro de un entorno apto y adecuado que le permita desarrollar su existencia en condiciones dignas y con mayor calidad de vida(28).
De ese conjunto de normas, la jurisprudencia resalta los artículos 8, 49, 79 y 80 para precisar que desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”(29).
Dentro de las áreas de especial importancia ecológica se encuentran los humedales, precisamente por las funciones regenerativas, de preservación y equilibrio ambiental que cumplen, a nivel de flora, fauna y sistemas hídricos, con miras a lograr mejores condiciones naturales de vida digna. Son definidos por la Convención de Ramsar(30), aprobada mediante la Ley 357 de 1997, como “Las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean estas de régimen natural y artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
Los humedales no solo están conformados por el cuerpo de agua o zona de inundación, sino por áreas de transición tales como la ronda hidráulica(31) y la zona de manejo y preservación ambiental(32).
Como resultado de la Convención de Ramsar, en la séptima reunión de la conferencia de las partes contratantes de la Convención sobre los humedales(33) se aprobaron los “lineamientos para elaborar y aplicar políticas nacionales de humedales” en los cuales se fijaron los elementos para lograr su conservación.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo fijó la “política nacional para humedales interiores de Colombia” en diciembre de 2001, para garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos mediante el uso racional y la conservación de los humedales internos, como ecosistemas estratégicos dentro del ciclo hidrológico, que sirven de soporte a las actividades económicas, sociales, ambientales y culturales. En ella se dispuso que la gestión ambiental de estos ecosistemas debe estar enmarcada en el conjunto de principios fundamentales(34) desarrollados por la Ley 99 de 1993, los cuales se dirigen, entre otros, a asegurar que la formulación, concertación y adopción de las políticas orientadas a la conservación y uso sostenible de los humedales sean temas de inaplazable consideración en los procesos de toma de decisiones tanto en el ámbito público como en el privado.
También reglamentó el uso sostenible, la conservación y el manejo de los humedales(35), y adoptó la guía técnica para la formulación de los planes de manejo de los humedales en Colombia(36).
5. El espacio público: vías públicas, andenes, ciclovías, ciclorrutas (sic), rondas hidráulicas, zonas de manejo y preservación ambiental.
El Constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección constitucional. Esto lo concreta en los artículos 82, 63 y 102 de la Carta Política, entre otros, cuando (i) le atribuye al Estado el deber de velar por su protección e integridad y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular; (ii) le asigna la calidad de inalienable, imprescriptible e inembargable a los bienes de uso público; y (iii) consagra que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.
El artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos:
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para el mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento (sic) urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales, y, en general por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
El artículo 6º, ibídem, precisa que las vías públicas no podrán ser encerradas en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Empero, ello no obsta para que, por razones de seguridad, salubridad y orden público, las autoridades competentes —que lo son las municipales— otorguen permisos o profieran actos administrativos, dentro de las prescripciones legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o restringir el paso de vehículos o personas de acuerdo a circunstancias específicas.(37)
El artículo 2º del Decreto 1504 de 1998 acoge la definición antes transcrita y, en su artículo 3º, sin hacer una relación taxativa sino simplemente enunciativa, precisa que:
c) Las áreas requeridas para la conformación del espacio público en los términos establecidos en este decreto”.
Es más, en el artículo 5º, ibídem, referente a los elementos constitutivos y complementarios del espacio público se precisa que entre los artificiales o construidos, se encuentran:
(ii) [Los] Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;
De lo expuesto se sigue que las calles(38), andenes(39), ciclovías(40), ciclorrutas(41), rondas hídricas o hidráulicas(42) y las zonas de manejo y preservación ambiental(43), entre otras, forman parte del espacio público, y que los humedales están constituidos jurídicamente como bienes de uso público de especial protección ecológica.
6.1. Presupuestos generales.
Si bien el accionante en tutela solicitó a la Personería de Bogotá la presentación de una acción popular, en la que intervino como coadyuvante, para obtener la construcción de andenes y la pavimentación de la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 al río Bogotá en la localidad de Engativá, al percatarse de la orden de cierre del tramo bajo el equivocado argumento de estar ocupando la ZMPA del humedal Jaboque, siendo que solo una parte de él la invade, hizo uso del medio de defensa de derechos fundamentales previsto en el artículo 86 constitucional cuya revisión acomete la Sala. No estaba llamado a solicitar la eventual revisión del fallo popular de primera instancia, por cuanto este se profirió el 12 de julio de 2007, época para la cual aún no se habría expedido la Ley 1285 de 22 de enero de 2009 en cuyo artículo 11 se consagra tal opción, prevista a partir de esa época en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia(44), respecto de las providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. De otra parte, en la Sentencia T-315 de 2010 la Corte sostiene que la interposición de la revisión eventual de las sentencias de acción popular consagrada en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 no es un requisito de procedencia de la acción de tutela contra tales providencias judiciales(45).
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
Dentro de la acción popular comentada, la sentencia de segunda instancia se profirió por la Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de junio de 2010, se notificó por edicto el 18 del mismo mes y año, y el expediente se recibió en la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 8 de julio de 2010. Como la acción de tutela objeto de revisión se presentó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de octubre de 2010, es decir a los tres meses y diecinueve días después de la ejecutoria de dicho fallo, a juicio de la Corte se encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, esta debe tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta derechos fundamentales.
e. Que la parte actora identifique tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
El accionante en tutela explicó, con claridad, la situación fáctica que lo llevó a solicitar el amparo y relacionó como conculcado el derecho fundamental al debido proceso. Es más, le atribuyó a los demandados haber incurrido en sus fallos en vías de hecho por defecto fáctico porque las pruebas aportadas al proceso los llevó a ordenar el cierre de un tramo vial que no ocupa la zona de mantenimiento y prevención ambiental del humedal Jaboque. No se registra dentro del trámite de la acción popular la interposición del recurso de apelación por su parte, como coadyuvante de la entidad actora, contra las decisiones de instancia. Sin embargo, cabe recordar que el Consejo de Estado en algunas de sus providencias ha sostenido que el coadyuvante no está legitimado para interponer por su propia cuenta este recurso si la parte principal a la cual adhiere o de la cual depende no lo hace(46).
f. Que no se trate de sentencia de tutela.
6.2. Causales específicas de procedibilidad. Defecto fáctico.
En el caso bajo estudio, el accionante sostiene que “las pruebas aportadas al proceso, erróneamente,”(47) condujeron a los operadores judiciales, de primera y segunda instancia, a considerar que la totalidad del corredor de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, se encuentra dentro de la zona de mantenimiento y preservación ambiental del humedal Jaboque, cuando en realidad el tramo que ocupa dicha franja es mucho menor pues va desde la carrera 127 hasta el río.
— Informe emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por el Gerente Ambiental de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en el que realiza precisiones sobre el tema e informa que “(…) Se envía plano con coordenadas ubicando el límite legal del humedal Jaboque, acogido por el Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 190 de 2004), señalando la ubicación de la vía dentro del humedal”. En el plano allegado se observa claramente que solo un tramo de la vía invade los límites del humedal y sus zonas de ronda y de manejo y preservación ambiental(48).
— Informe emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por el Subdirector de Ecosistemas y Biodiversidad del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., en el que se precisa que “(…) en el sector bajo del humedal se encuentra parte de la vía principal de Engativá que conduce al río Bogotá. Esta vía, de acuerdo a los planos de delimitación de la ronda elaborados por la Empresa de Acueducto, se encuentra dentro del límite legal del humedal, ocupando zona de manejo y preservación ambiental, uso que no está ocupado en el Plan de Ordenamiento Territorial para los Parques Ecológicos Distritales del humedal”(49).
— Informe emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por el gerente de tráfico, transporte y vías – subdirección de infraestructura y espacio público del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el que se manifiesta que la vía comprendida entre la carrera 114 con la calle 62 hasta el límite del Distrito Capital a la altura del río Bogotá cuenta con dos tramos; precisa los límites del primer tramo y respecto del segundo, cuyos límites también anota, sostiene “(…) deberá contar para su intervención con concepto de la Empresa de Agua y Alcantarillado de Bogotá, como consta en nota colocada en plano topográfico del predio La Providencia (…) la cual dice “Para la intervención y definición de la sección transversal de la vía de acceso al +arque la Florida, se deberá contar con el concepto de la EAAB teniendo en cuenta que parte de la misma se proyectó dentro de la Zona de Ronda Manejo y Preservación Ambiental del Humedal Jaboque, según Decreto 190 de 2004”. Al final del mismo informe se precisa que: “(…) La vía no hace parte de la malla vial arterial y por lo tanto no está contemplada dentro de los proyectos a ejecutar por valorización establecidos en el POT”(50).
— Diligencia de testimonio de Alberto José Groot Sáenz, gerente ambiental de la EAAB, en la que da cuenta de una parte de la vía inserta en la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque; recomienda que las obras a ejecutar se deben hacer en forma tal que se mitiguen los impactos ambientales; descarta andenes, ciclo rutas y vías vehiculares por fuera de ella; sugiere la recuperación de toda la extensión de la zona tornándola compatible con sus usos propios y excluyendo de ella la vía que la invade; también resalta que cree que la vía fue construida antes de la delimitación de la ZMPA(51).
— Informe emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por el subdirector de ecosistemas y biodiversidad del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., en el que se precisa que: “(…) dado que el sector de la vía de Engativá que conduce hacia el río Bogotá se encuentra actualmente dentro del límite legal del humedal Jaboque, de acuerdo a los planos de delimitación de la ronda elaborados por la Empresa de Acueducto, así como futuros proyectos tales como senderos peatonales y/o ciclorutas, deberán construirse por fuera de este límite y ser de conocimiento de la autoridad ambiental, con el objeto de determinar las acciones que se requieran para minimizar los impactos que se generen con el desarrollo de las obras y puedan afectar el humedal”(52).
— En la contestación de la demanda la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, informa al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que si bien en unos diseños se previó la construcción de senderos peatonales, solo se podrían construir del lado opuesto al humedal, pues de lo contrario se le causaría un grave impacto ambiental a dicho cuerpo de agua, pues la vía se encuentra dentro de su límite legal(53).
— En la primera sesión de la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 15 de febrero de 2005 el apoderado de la EAAB nuevamente manifiesta que al construirse un sendero peatonal se invadiría zona de ronda del humedal Jaboque, en lo que igualmente insiste la alcaldía local de Engativá(54).
— En la segunda sesión de la audiencia de pacto de cumplimiento realizada el 4 de mayo de 2005 se dejó en claro que cualquier intervención en el sector debía respetar el área de protección ambiental del humedal Jaboque. En esta misma diligencia se precisó por parte de las entidades accionadas lo siguiente:
“(…) el actual camino a Engativá se encuentra construido sobre una servidumbre que ni siquiera tiene definidas unas características viales específicas. La construcción de una vía en los términos indicados por la parte accionante, comprendería el ensanchamiento de la servidumbre existente para un espacio de más o menos 40 metros de ancho, requiriéndose por tanto la expropiación de predios, situación que aumenta considerablemente los costos de una obra de esa magnitud. (…) Adicionalmente la Empresa de Acueducto ha puesto de presente las exigencias de tipo legal que tiene para preservar el humedal El Jaboque, que se encentra sobre el lindero noroccidental de la vía, en el sentido oriente-occidente de Engativá hacia el parque La Florida, situación esta que impide intervenir la zona aledaña al humedal, como quiera que cualquier obra de urbanismo podría contribuir a la contaminación ambiental del Humedal (…)”(55).
— Al alegar de conclusión el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, recuerda que la vía en mención se encuentra incluida dentro de la “rehabilitación zonas de ronda y zonas de manejo y preservación ambiental del sistema Córdoba Juan Amarillo-Jaboque; en el POT se estipuló un manejo especial a estas zonas del humedal, incluyéndose los mecanismo de preservación y las entidades autorizadas para definir cualquier tipo de intervención”(56).
— Informe de la acción popular 2004-02425 sobre el “Cierre de la vía Engativá pueblo (Cl 64 desde la transversal 112B Bis a (sector radar) hasta el río Bogotá), elaborado por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, en el que se precisa:
“Fig. 5. Localización humedal El Jaboque y su respectiva zona de manejo y preservación ambiental. (Sigue figura). Con este esquema se identifica claramente que la vía objeto de controversia, no se encuentra afectada en su totalidad, como se afirma en el documento de la sentencia, y es tanto así que verificado el uso de suelo existente para la ciudad establecido en el POT, se establece en gran parte para el sector el uso de suelo como vivienda con actividad económica. Es totalmente claro que en la contestación de la demanda realizada por empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá, se establece que la vía finaliza en la zona de manejo y preservación ambiental” (negrillas fuera del texto).
Dicho informe se rindió dentro del trámite de la acción de tutela adelantada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, interpuesta contra las sentencias de acción popular de primera y segunda instancia proferidas por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado.
— Memorial dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, juez popular de primera instancia, referenciado “Asunto: Informe de actividades comité de verificación A. P. 2004-2425 –Solicitud audiencia especial de cumplimiento, toda vez que teniendo en cuenta las consideraciones técnicas de las entidades obligadas es inconveniente el cierre de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, por las siguientes razones:
“— La vía objeto de controversia, no se encuentra afectada totalmente por la ZMPA, como se afirma en la parte considerativa de la sentencia, lo cual, puede comprobarse revisando el uso del suelo establecido en el POT, donde gran parte del sector tiene uso de vivienda con actividad económica.
— Mediante visita realizada por los miembros del comité el día 14 de septiembre de 2010, se determinó que ésta es la única vía de acceso a Engativá-pueblo.
— En reunión del comité de 22 de septiembre de 2010, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá explicó que la afectación a la zona de manejo y preservación ambiental al humedal Jaboque con la vía, solo se presenta en el tramo comprendido entre la Carrera 127 con calle 64 (Engativá pueblo) hasta el río Bogotá, y el resto del trayecto de la vía no afecta la ZMPA (zona de manejo y preservación ambiental).
— Inspección judicial practicada por la Corte Constitucional a través del magistrado ponente en la que se estableció:
“— La medida de cierre de la Calle 64 se inicia en la carrera, en pleno casco urbano de la Localidad de Engativá Pueblo. — El cierre se extiende por la Calle 64, en zona urbana, hasta la calle, en donde la vía se transforma en un carreteable que conduce a hacia el parque La Florida, en zona que se superpone con el límite del área de protección especial del Humedal Jaboque. — En su tramo urbano la vía se encuentra por fuera del límite del área de conservación del Humedal Jaboque, tal como se puede apreciar en los planos que obran en el expediente. — La calle 64 es parte del único circuito para la movilización vehicular de quienes entran y salen de la localidad de Engativá pueblo (…)”(57).
Lo expuesto evidencia la configuración de una vía de hecho por defecto fáctico, como consecuencia de la errada valoración probatoria efectuada por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia, en virtud de cuya apelación fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, con la modificación de su numeral tercero antes precisada, persistiendo el defecto fáctico anotado.
VI. El caso concreto.
La acción popular, cuyas decisiones de primera y segunda instancia resultan objeto de censura, por vía de tutela, se interpuso con miras a lograr la construcción de andenes en la calle 62, o vía principal de Engativá, desde la carrera 114 hasta el río Bogotá, la reconstrucción de la calzada vehicular en avanzado estado de deterioro, y la implementación de una ciclorruta (sic) que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida.
Al considerar que todo ese trayecto vial invadía la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó su cierre, en guarda de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y a la seguridad y previsión de accidentes previsibles técnicamente. Lo hizo atendiendo a la protección constitucional preferente que se dispensa a los humedales, a la primacía de esta sobre los otros intereses colectivos y a la prohibición existente para adelantar en dicha zona cualquier actividad urbanística, de construcción de vías u otras obras diferentes de la recreación pasiva y la educación ambiental. Esta decisión fue modificada en segunda instancia por el Consejo de Estado, solo en cuanto a la identificación de las autoridades que deben ejecutar la orden de cierre, y confirmada en sus demás aspectos.
Sin embargo, está igualmente demostrado, con abundantes elementos de juicio, que el trayecto urbano de la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 hasta la 127 de la localidad de Engativá, no invade la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque, razón por la cual la orden de cierre que cobija también su tramo, impartida por el juez popular, carece de fundamento fáctico-jurídico, razón por la cual debe invalidarse. En consecuencia de ello este, en primera instancia, debe resolver sobre la construcción de andenes, la pavimentación o reconstrucción de la calzada vehicular, “incluyendo la ciclo ruta (sic) que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida”, en dicho tramo, pretensión original de la acción popular la cual es reiterada por el accionante en tutela, respecto de la cual no se impartió pronunciamiento alguno, en virtud del enfoque equivocado que, como quedó visto, inspiró la decisión adoptada.
Ante la evidente configuración en los fallos de la acción popular de un defecto fáctico por errada valoración probatoria que resulta lesivo del debido proceso, para lograr su protección y, con miras a que el juez natural resuelva lo pertinente, tal como ha quedado expuesto, la Corte dejará sin efecto lo actuado en la acción popular 25000-23-25-000-2004-2425-00 a partir de la sentencia proferida el 12 de julio de 2007 por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, y la consiguiente actuación de segunda instancia adelantada por la Sección Primera del Consejo de Estado en el mismo proceso, a fin de que se vuelva a proferir dicho fallo, previo anuncio a la comunidad, teniendo en cuenta que el cierre definitivo ordenado en el numeral tercero de su parte resolutiva solo podrá recaer sobre el tramo de la calle 62, hoy 64,desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, toda vez que es el que se superpone con la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque, teniendo presente que las pruebas y demás elementos de juicio recaudados indican al unísono que la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 hasta la 127 de la localidad de Engativá, no se encuentra dentro de la zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá, lo que impone resolverle al actor popular la pretensión que originalmente formuló relacionada con la construcción de andenes, pavimentación de la calzada vehicular, incluyendo la ciclorruta (sic) que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida. Las pruebas tanto aportadas como recaudadas y los informes rendidos, que conservan su validez, serán tenidas en cuenta para adoptar la decisión que corresponda.
Segundo. DEJAR SIN EFECTO lo actuado en la acción popular 25000-23-25-000-2004-2425-00 a partir de la sentencia proferida el 12 de julio de 2007 por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, y la consiguiente actuación de segunda instancia adelantada por la Sección Primera del Consejo de Estado en el mismo proceso, a fin de que, dentro del término máximo de veinte (20) días hábiles, la corporación judicial de primera instancia la vuelva a proferir teniendo en cuenta que el cierre definitivo ordenado en el numeral tercero de su parte resolutiva solo podrá recaer sobre el tramo de la calle 62, hoy 64, desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, toda vez que es el que se superpone con la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque e igualmente, teniendo presente que conforme a los elementos de juicio recaudados la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 hasta la 127 de la localidad de Engativá, no se encuentra dentro de la zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá, lo que impone resolverle al actor popular la pretensión que originalmente formuló relacionada con la construcción de andenes, pavimentación de la calzada vehicular, incluyendo la ciclorruta (sic) que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida. Si a fin de decidir resulta necesario el decreto y práctica de pruebas de oficio, el juez de primera instancia deberá decretarlas, practicarlas o recaudarlas en un lapso de veinte (20) días, a cuyo vencimiento dictará la sentencia correspondiente dentro de los veinte (20) días siguientes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Tercero. Por Secretaría devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el expediente de la Acción Popular 2004-2425, remitido a la Corte en calidad de préstamo.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Luís Guillemo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luís Ernesto Vargas Silva
(1) Negrillas fuera del texto.
(2) Zona de Manejo y Preservación Ambiental.
(3) Folios 105 y 106, cuaderno de acción de tutela, Consejo de Estado.
(4) Folios 139 a 173, cuaderno de acción de tutela, Consejo de Estado.
(5) Folios 143 y 144.
(6) Negrillas y subraya fuera del texto.
(7) Negrillas fuera del texto.
(8) Folios 153 a 155.
(9) Negrillas fuera del texto.
(10) Decreto 980 de 1997. ART. 2º—De conformidad con lo previsto en el artículo anterior, corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano, atender los siguientes negocios:
(11) Decreto 759 de 1998. ART. 1º.—Modificar el artículo tercero del Decreto 980 de 1997, el cual quedará así: “ART. 3º—En concordancia con lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento, rehabilitación, reparación, reconstrucción, pavimentación de zonas de espacio público destinadas a la movilidad, tales como: vías, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes, zonas peatonales, andenes, monumentos públicos, separadores viales y obras complementarias, estarán a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, así como la recepción e interventoría de las obras realizadas en zonas a desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten loteos” (subrayado fuera del texto).
(12) Acuerdo 6 de 1992. ART. 3º—A las J.A.L. les corresponde con arreglo a lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés eminentemente local que no trasciendan al ámbito metropolitano, distrital o supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que no estén a cargo de ninguna otra autoridad Distrital. Además de las funciones ya establecidas en la Constitución Nacional, en la ley, y en los acuerdos del Concejo. Las J.A.L. tienen las siguientes funciones y atribuciones específicas:
3. Efectuar la construcción y mantenimiento de las obras y proyectos locales tales como: vías y zonas verdes, con excepción de las vías de carácter metropolitano y las zonas verdes ubicadas sobre las vías V–0 a V–4, parques locales, redes locales de distribución de energía, acueducto, alcantarillado y teléfonos, servicios de salud, ancianatos, centros de asistencia social, plazas de mercado, instalaciones deportivas, centros culturales, salones comunales y centros educativos. De estas atribuciones hará uso previa aprobación de la entidad a la cual se encuentre asignado la correspondiente función;
(13) M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Al respecto señaló: “Conclusión forzosa de las consideraciones que anteceden es la inconstitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991. Esta norma contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela (artículo 86), quebranta la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230), obstruye el acceso a la administración de justicia (artículo 229), rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones (Título VIII), impide la preservación de un orden justo (Preámbulo de la Carta) y afecta el interés general de la sociedad (artículo 1º), además de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico.
(15) Corte Constitucional, T-018 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(16) M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
(17) Sobre el particular, consultar, entre otras, las sentencias C-590 de 2005, T-789 de 2008, T-217 de 2010 y T-285 de 2010; T-867 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(18) M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(20) Sentencia 173 del 4 de mayo de 1993, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
(21) Sentencia T-504 del 8 de mayo de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
(22) Ver entre otras la Sentencia T-315 del 1 de abril de 2005, M. P. Jaime Córdoba Treviño.
(23) Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(24) Sentencia T-658 del 11 de noviembre de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
(25) Sentencias T-088 del 17 de febrero de 1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(27) Sentencia T-590 de 2009.
(28) Sentencias C-632 de 2011 y C-671 de 2001
(29) Sentencia T-254 de 1993
(30) Ciudad iraní situada a las orillas del mar Caspio, en donde se firmó la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas.
(31) Según el Decreto-Ley 2811 de 1974 es la franja paralela a la línea media del cauce alrededor de los nacimientos o cuerpos de agua, hasta de 30 metros de ancho (a cada lado de los cauces).
(32) Es la franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica, destinada principalmente al mantenimiento, protección, preservación o restauración ecológica de los cuerpos y cursos de agua y ecosistemas aledaños.
(33) Realizada en San José (Costa Rica) del 10 al 18 de mayo de 1999.
(34) Principios fundamentales de: (i) Visión y manejo integral. (ii) Planificación y ordenamiento ambiental territorial. (iii) Articulación y participación. (iv) Conservación y uso sostenible. (v) Responsabilidad global compartida. (vi) Precaución. Y, (vi) Reconocimiento a las diferentes formas de conocimiento.
(35) Resolución 157 de 2004.
(36) Resolución 196 de 2006.
(37) Sentencia T-550 de 1992.
(38) Zona de uso público o privado, abierta al público, destinada al tránsito de vehículos, personas y animales. Art. 2º. Código de tránsito terrestre (Ley 769 de 17 de agosto de 2002).
(39) Franja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a los costados de esta. Art. 2º. Código de tránsito terrestre (Ley 769 de 17 de agosto de 2002).
(40) Vía o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas, triciclos y peatones. Cicloruta: vía o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas en forma exclusiva. Artículo 2º. Código de tránsito terrestre (Ley 769 de 17 de agosto de 2002).
(41) Vía o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas en forma exclusiva.
(42) Franja paralela a la línea media del cauce alrededor de los nacimientos o los cuerpos de agua, a cada lado de los cauces (es hasta de 30 metros de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 2811 de 1974, art. 83 literal d).
(43) Franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica, destinada principalmente al mantenimiento, protección, preservación o restauración ecológica de los cuerpos y cursos de agua y ecosistemas aledaños.
(44) ART. 36A.—Adicionado. Ley 1285 de 2009, art. 11. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
PAR 1º—La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionado con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que puede presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
PAR. 2º—La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (negrillas fuera del texto).
(45) “La interposición de la revisión eventual de las sentencias de acción popular consagrada en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que según la sentencia de primera instancia de la presente acción de tutela debió ser acogida previamente, no es un requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de acción popular, pues precisamente esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del primer inciso del artículo 11 “en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin”.”.
(46) Auto de Sala calendado el 28 de octubre de 2010. Exp. 2005-00521. Consejera ponente María Elizabeth García González. “(…) Las anteriores precisiones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede apelar si la parte principal a la cual adhiere o de la cual dependa, no lo hace. Desde esta perspectiva, bien puede afirmarse que el recurrente carece de legitimación para apelar, pues el interés para hacerlo recae únicamente en la parte demandante (…)”. Las precisiones a las que se refiere están contenidas en: (i) Auto de 13 de mayo de 2010, Expediente 2008-00101, ponente Marco Antonio Velilla Moreno, en el que se expresa que el coadyuvante no se encontraba legitimado para adicionar la demanda original. (ii) Sentencia de 7 de octubre de 2010, Expediente 2007-00010, ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, en el que se afirma que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva. (iii) Sentencia de 13 de agosto de 2008, Expediente AP-2004-00888, Sección Tercera, ponente Ruth Stella Correa Palacio, en el que se expone que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.
(47) Folio 8 de la demanda de tutela presentada ante el Consejo de Estado.
(48) Expediente de acción popular, cuaderno 1, folios 211 a 212 y plano a folio 213.
(49) Expediente de acción popular, cuaderno 1, folios 215 a 218.
(50) Expediente de acción popular, cuaderno 1, folios 219 y 221.
(51) Expediente de acción popular, cuaderno 1, folios 203 y 204.
(52) Expediente de acción popular, cuaderno 1, folio 411.
(53) Folio 57, cuaderno de acción popular, 1ª instancia.
(54) Folios 122 a 125, cuaderno de acción popular, 1ª instancia.
(55) Folios 173 a 175, cuaderno de acción popular, 1ª instancia. Negrillas fuera del texto.
(56) Folio 324, cuaderno de acción popular, 1ª instancia.
(57) Folios 42A y 42B, cuaderno de revisión. Corte Constitucional.