Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/746587677
Timestamp: 2020-08-04 14:12:08
Document Index: 94248322

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 167', 'artículo 3', 'artículo 142', 'artículo 16', 'artículo 17']

Sentencia de Tutela nº 366/18 de Corte Constitucional, 4 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 746587677
Acción de tutela presentada por V.V.Q., en calidad de agente oficioso de Á.D.R.Á., en contra de la Unión Temporal Fosyga 2014
En la revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá el 2 de febrero de 2018, que confirmó el dictado por el Juzgado 29 Civil Municipal de la misma ciudad el 12 de enero anterior, en el trámite del amparo constitucional promovido por V.V.Q., en calidad de agente oficioso de Á.D.R.Á., en contra de la Unión Temporal Fosyga 2014.
El 6 de diciembre de 2017, V.V.Q., actuando en calidad de agente oficioso de Á.D.R.Á., promovió acción de tutela en contra de la Unión Temporal Fosyga 2014, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, presuntamente vulnerados como consecuencia de la negativa de esa entidad de aprobar, luego de numerosas subsanaciones, la reclamación administrativa que presentó con el fin de obtener el pago de la indemnización por incapacidad permanente, a cargo de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), a la que considera tener derecho en su condición de víctima de un evento terrorista (mina antipersonal).
2.1. El 8 de marzo de 2013, mientras se desplazaba por la vereda La Cabaña del municipio de Puerto Asís (Putumayo) con su sobrina de cuatro meses de edad en brazos, Á.D.R.Á., quien para ese entonces tenía 14 años de edad , fue víctima de la explosión de una mina antipersonal que le produjo la amputación de ambos miembros inferiores y le ocasionó la muerte a su sobrina .
2.2. Como consecuencia de estos hechos, fue calificada con el 79.2% de pérdida de la capacidad laboral, mediante dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá el 30 de agosto de 2013.
2.3. El 12 de noviembre de 2013, el señor Á.D.R.A., padre de Á.D.R.Á., presentó, en su nombre y presentación –por ser menor de edad–, reclamación administrativa ante la entonces Unión Temporal Nuevo Fosyga, hoy Unión Temporal Fosyga 2014, tendiente a obtener el pago de la indemnización por incapacidad permanente, beneficio establecido en el Sistema General de Seguridad Social en Salud en favor de las víctimas de eventos terroristas en el marco del conflicto armado interno. A la solicitud, junto con los respectivos documentos de soporte, le fue asignado el número de radicado 51011209.
2.4. El 11 de febrero de 2014, en respuesta a su reclamación , la entidad accionada le informó que, una vez surtido el correspondiente trámite de auditoría, la solicitud no había sido aprobada. Ello, bajo las causales de glosa consistentes en la ausencia de los siguientes documentos: (i) “certificado de la Personería Municipal de Puerto Asís en original”; (ii) “copia auténtica del registro civil de nacimiento de la víctima”; (iii) “certificado de incapacidad permanente en original”; y (iv) “ausencia total o parcial, inconsistencia, enmendaduras o ilegibilidad del poder otorgado al beneficiario por su cónyuge, o registro civil de defunción de este último, para el cobro de la indemnización plena”.
2.5. Por consiguiente, el 25 de abril de 2014, radicó escrito de subsanación de glosas respecto de la reclamación núm. 51011209, adjuntando, para estos efectos, la documentación relacionada en la comunicación del 11 de febrero anterior y el respectivo formulario técnico diligenciado. Sin embargo, en respuesta del 23 de julio de 2014, por segunda vez, la entidad demandada le informó que su reclamación no había sido aprobada, invocando las siguientes causales de glosa: (i) “el formulario FURPEN debe presentarse en original, completamente diligenciado y firmado en todos sus numerales por el beneficiario de la víctima. No diligenció en el numeral II campo telefónico”; (ii) “allegar el certificado en original del dictamen de la incapacidad permanente, firmado por quienes intervienen en el documento”; (iii) “anexar poder debidamente otorgado por parte del otro padre de la víctima o registro civil de defunción del padre en caso de que se encuentre fallecido” .
2.6. En consecuencia, nuevamente el 1º de septiembre de 2015, el padre de la agenciada radicó, por segunda vez, escrito de subsanación de glosas , aclarando que adjuntaba únicamente los documentos exigidos en la respuesta del 23 de julio de 2014, dado que los aportados con la subsanación del 25 de abril de 2014, nunca fueron devueltos por la entidad. Sin embargo, mediante comunicación del 3 de marzo de 2016 , por tercera vez, la demandada no aprobó la solicitud, aduciendo causales de glosa relacionadas con documentos aportados previamente y otros que no le había exigido hasta ese momento como, por ejemplo, una certificación bancaria de una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera que acreditara a la beneficiaria de la reclamación como titular de la cuenta.
2.8. Lo anterior, obligó a que, el 10 de marzo de 2017 , habiendo cumplido ya la mayoría de edad, Á.D.R.Á. solicitara, en nombre propio, el pago de la indemnización por incapacidad permanente, objetando las glosas aplicadas en la comunicación inmediatamente anterior (6 de diciembre de 2016) y aportando los documentos correspondientes. No obstante, en comunicación del 6 de julio de 2017 , por quinta vez, la entidad accionada le informó que, agotado el trámite de auditoría integral a su solicitud, la misma no había sido probada, aduciendo las causales de glosa referentes a: (i) que la subsanación se radicó fuera del término de dos (2) meses establecido en el artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016; y (ii) que en la certificación bancaria allegada la titularidad de la cuenta no correspondía a la beneficiaria de la reclamación, sino a su padre.
2.9. En consecuencia, el 23 de agosto de 2017 , radicó el último escrito de subsanación, adjuntando una nueva certificación expedida por el Banco Agrario de Colombia el 1º de agosto de 2017, en la que se indicó que era titular de una cuenta de ahorros en dicha entidad, pero, por sexta vez, la Unión Temporal Fosyga 2014 se ratificó en la causal de glosa aplicada, mediante comunicación del 8 de noviembre de 2017 .
2.10. Fue así como luego de realizar numerosas gestiones para obtener la indemnización por incapacidad permanente, aportando todos los documentos exigidos que demostraban su condición de víctima de un hecho terrorista que le generó la amputación de ambos miembros inferiores y que, por tanto, la hacía merecedora de dicho beneficio, sin obtener respuesta favorable a su solicitud, la joven Á.D.R.Á., por intermedio de la agente oficiosa V.V.Q., miembro activo del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes , promovió la presente acción de tutela, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral a las víctimas de la violencia y, en tal virtud, se ordenara a la Unión Temporal Fosyga 2014, aprobar la reclamación núm. 51011209 y proceder al pago de la indemnización reclamada.
2.12. Al respecto, aclaró que la comunicación del 6 de diciembre de 2016, mediante la cual no se aprobó, por cuarta vez, la reclamación de indemnización, fue remitida el 27 de diciembre de 2016, a través de la empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 con el número de guía RN690432255CO, y recibida en su dirección de notificaciones el 12 de enero de 2017, tal y como se evidencia en el correspondiente registro de trazabilidad , de manera que la subsanación presentada el 10 de marzo de 2017 se realizó dentro del término de 2 meses siguientes al recibo de dicha comunicación. Asimismo, explicó que, desde el 20 de septiembre de 2016, su padre aportó, con el correspondiente escrito de subsanación, la certificación bancaria en la cual él figuraba como titular de una cuenta de ahorros, toda vez que, para ese entonces, ella era menor de edad. Sin embargo recalcó que, con la subsanación presentada en nombre propio el 23 de agosto de 2017, adjuntó certificación expedida por el Banco Agrario de Colombia el 1º de agosto de 2017 , en la que costa que es la titular de una nueva cuenta de ahorros, pero dicho documento no fue tenido en cuenta por la firma auditora.
Trámite procesal y respuesta a la acción de tutela
“Á.D.R.Á. presentó reclamación de indemnización por incapacidad permanente 51011209, con ocasión del evento terrorista ocurrido el 08 de marzo de 2013. La reclamación inicialmente fue radicada a través del señor ÁNGEL D.R. y posteriormente por la accionante.
La primera radicación la hizo ÁNGEL D.R. el 12 de noviembre de 2013 ante la Unión Temporal Nuevo Fosyga (anterior firma auditora, en virtud del Contrato No. 055 de 2011 suscrito con el Ministerio de Salud y Protección Social), la reclamación surtió el proceso de auditoría y quedó con estado No Aprobado en el paquete 18051, su resultado se informó mediante carta UTNF-DO-2190 de fecha 07 de febrero de 2014, realizándose la devolución de los documentos mediante el acta UT-DEV-002462, aportada por la accionante al escrito de tutela.
La segunda radicación la hizo ÁNGEL D.R. el 25 de abril de 2014 ante la Unión Temporal Fosyga 2014, para subsanar las glosas impuestas, quedando con estado No Aprobado en el paquete 19020, su resultado se comunicó a través de la carta UTF2014-OPE-1504 de fecha 07 de noviembre de 2014, remitida con la guía No. RN271422926CO de la empresa de servicios de envíos nacionales 472, pero fue devuelto dicho envío por la causal ‘dirección incorrecta’; no obstante se realizó un segundo envío con la guía 236767512 de Aeromensajería, pero también fue devuelta por la misma causal, razón por la cual los documentos de la reclamación fueron entregados por la Unión Temporal al FOSYGA, hoy ADRES para su custodia, como se demuestra en los soportes anexos.
La tercera radicación la hizo ÁNGEL D.R. el 01 de septiembre de 2015, para subsanar las glosas impuestas, quedando con estado No Aprobado en el paquete 20026, su resultado se comunicó a través de la carta UTF2014-OPE-10750 de fecha 03 de marzo de 2016, realizándose la devolución de los documentos mediante el acta UT-DEV-6165, remitidos con la guía No. RN533815165CO de la empresa de Servicios de envíos Nacionales 472, la cual fue recibida el 18 de marzo de 2016 en el Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes.
La cuarta radicación la hizo ÁNGEL D.R. el 20 de septiembre de 2016, para subsanar las glosas impuestas, quedando en estado No Aprobado en el paquete 21064, su resultado se comunicó a través de la carta UTF2014-OPE-15431 de fecha 06 de diciembre de 2016, remitida con la guía No. 265099897 de Aeromensajería, la cual fue devuelta. Sin embargo, el segundo envío que se hizo con la guía No. RN690432255CO de la empresa de Servicios de envíos Nacionales 472 y fue recibido el 12 de enero de 2017.
Con todo, informó que “si la señora Á.D.R.Á. se encuentra en desacuerdo con el resultado de la reclamación comunicado con la carta UTF2014-OPE-25827, podrá presentar nuevamente la reclamación, para lo cual deberá anexar los mismos documentos que radicó el 23 de agosto de 2017, junto con el FURPEN (formato único de reclamación de personas naturales) debidamente diligenciado en todos sus campos y firmado por ella, y una certificación bancaria en original expedida por una entidad bancaria, con firma autógrafa y cuya fecha de expedición no supere los 3 meses. Lo anterior, teniendo en cuenta que la aportada el 23 de agosto del año en curso tiene fecha de 01 de agosto de 2017, es decir superior a los 3 meses, como lo dispone la Resolución 1645 de 2016” [sic].
No obstante, informó que, de acuerdo con la consulta realizada al sistema VIVANTO de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la joven Á.D.R.Á. se encuentra incluida en el RUV desde el 12 de marzo de 2007, por dos hechos victimizantes: (i) desplazamiento forzado registrado el 19 de febrero de 2007 y (ii) explosión de mina antipersonal ocurrida el 8 de marzo de 2013.
El Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá, en sentencia proferida el 12 de enero de 2018, declaró improcedente el amparo deprecado en favor de Á.D.R.Á., tras considerar que se superó la causa que dio origen a la acción de tutela.
2.1. De acuerdo con la situación fáctica descrita en los antecedentes de esta providencia, el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte, se contrae a la necesidad de establecer si la Unión Temporal Fosyga 2014 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral de Á.D.R.Á., al no aprobar, en seis oportunidades, la reclamación que presentó ante esa entidad desde el 12 de noviembre de 2013, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente prevista en la Ley 100 de 1993, prestación económica a la que considera tener derecho en su condición de víctima de la explosión un artefacto explosivo (mina antipersonal) que le ocasionó la amputación de sus miembros inferiores y, en consecuencia, le generó un grado de pérdida de la capacidad laboral del 79.2%.
“que el agente manifieste actuar en esa calidad y, por otro lado, que el titular de los derechos presuntamente conculcados no esté en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa. Dicha manifestación, en todo caso, puede ser explícita o inferida de la demanda de tutela, lo que quiere decir que la exigencia se cumple bien sea porque el agente afirme desempeñarse en cuanto tal o porque los hechos puestos de presente o las pruebas revelen que es a través de ese mecanismo que se quiso dirigir la acción. Y, de otra parte, la imposibilidad del titular de los derechos supuestamente lesionados puede ser físico, mental o derivado de circunstancias socioeconómicas, tales como el aislamiento geográfico, la situación de especial marginación o las circunstancias de indefensión en que se encuentre el representado, de ahí que la verificación de que el agenciado no le era razonablemente posible reclamar la protección de sus derechos dependa siempre de la apreciación de los elementos del caso” .
3.2.4. En el asunto sub judice, la Sala encuentra acreditados dichos presupuestos. En efecto, (i) la estudiante de derecho y miembro activo del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, V.V.Q., manifestó expresamente en su demanda de tutela que actúa en calidad de agente oficioso de la joven Á.D.R.Á., toda vez que esta no se encuentra en condiciones físicas de promover su propia defensa. Ello, comoquiera que (ii) es una persona en situación de discapacidad con un grado de pérdida de la capacidad laboral del 79.2%, producto de la explosión de una mina antipersonal que le ocasionó la pérdida de ambos miembros inferiores y, además, reside en el municipio de Puerto Asís (Putumayo), razones que, aunadas a la carencia de recursos económicos, la imposibilitan para trasladarse a la ciudad Bogotá D.C. donde tiene su domicilio principal la firma accionada.
3.3.3. Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten” .
3.3.5. En materia de protección de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado en condición de discapacidad, la jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera reiterada y uniforme, que la acción de tutela constituye el mecanismo judicial idóneo y eficaz para garantizar el goce efectivo de sus garantías fundamentales. Ello, en atención a la protección constitucional doblemente reforzada de la que son titulares ante la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran y que, por tanto, obliga a las autoridades del Estado a brindarles un trato diferencial positivo .
3.3.7. Así las cosas, en virtud de las actuales circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentra Á.D.R.Á. en su condición de víctima de un artefacto explosivo, la exigencia de agotar otros posibles mecanismos judiciales o administrativos de defensa, resultaría ineficaz y, por tanto, la acción de tutela se erige en el único medio que reúne la idoneidad, eficacia y celeridad para el propósito de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral.
3.4.1. La eficacia de la acción de tutela frente a la protección de los derechos fundamentales se encuentra relacionada directamente con la aplicación del principio de la inmediatez, presupuesto sine qua non de procedencia de dicha acción, dado que su objetivo primordial se encuentra orientado hacia la protección actual, inmediata y efectiva de derechos fundamentales. Bajo ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, siendo el elemento de la inmediatez consustancial al amparo que este mecanismo brinda a los derechos de las personas, ello necesariamente conlleva que su ejercicio deba ser oportuno y razonable .
3.4.2. Respecto de la oportunidad para su presentación, esta corporación ha sido enfática en señalar que debe ejercitarse dentro de un término razonable que permita la protección inmediata del derecho fundamental presuntamente trasgredido o amenazado, pues, de lo contrario, el amparo constitucional podría resultar inocuo y, a su vez, desproporcionado frente a la finalidad que persigue, que no es otra que la protección actual, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales .
3.4.3. Sobre esa base, será el juez de tutela el encargado de ponderar y establecer, a la luz del caso concreto , si la acción se promovió dentro de un lapso prudencial, de tal modo que, de un lado, se garantice la eficacia de la protección impetrada y, de otro, se evite satisfacer las pretensiones de aquellos que, por su desidia e inactividad, acudieron tardíamente a solicitar el amparo de sus derechos.
La indemnización por incapacidad permanente derivada de eventos terroristas prevista en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Naturaleza jurídica y marco normativo
4.2. Particularmente y por interesar a esta causa, el sistema general de seguridad social en salud incluye, dentro de sus planes de beneficios, la atención de accidentes de tránsito y eventos catastróficos. En efecto, el artículo 167 del citado ordenamiento , dispone que, en casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos y catástrofes naturales, los afiliados al sistema de salud “tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial” (negrilla fuera del texto original). Asimismo, establece que, excepto en los casos de accidentes de tránsito, los demás eventos “serán atendidos con cargo a la subcuenta del fondo de solidaridad y garantía”, al tiempo que el Gobierno Nacional “reglamentará los procedimientos de cobro y pago de estos servicios”.
4.3. En cumplimiento del anterior mandato, el presidente de la República expidió el Decreto 3990 de 2007, por medio del cual reglamentó la subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y estableció las condiciones de operación y aseguramiento de los riesgos derivados de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y terroristas. Sin embargo, dicha norma fue derogada expresamente por el Decreto 56 del 14 de enero de 2015, siendo este el que actualmente regula “las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social” .
4.4. En relación con su alcance, cabe anotar que el Decreto 56 de 2015 excluye de su regulación las reparaciones a las víctimas del conflicto armado interno de que trata el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 , las cuales se rigen, principalmente, por lo dispuesto en dicha ley y en el Decreto reglamentario 4800 de 2011 .
4.5. Precisado esto, en lo que respecta a las indemnizaciones a reconocer en favor de las víctimas por los daños causados como consecuencia de eventos terroristas, conviene señalar que estas se otorgan en dos situaciones concretas: incapacidad permanente o fallecimiento. En el primer caso, la indemnización se paga en proporción al porcentaje de pérdida de la capacidad laboral en un monto mínimo de 14 smldv y máximo de 180 smldv ; y, en el segundo, en una única suma equivalente a 750 smldv , ambas con cargo a la subcuenta ECAT del Fosyga.
4.7. Según lo dispuesto en los artículos 13 y 15 siguientes, el beneficiario y legitimado para presentar la reclamación de indemnización por incapacidad permanente es la víctima del evento terrorista que, como consecuencia del mismo, hubiere perdido parte de su capacidad laboral. Para iniciar este trámite, dispone del término de un (1) año contado a partir de la fecha en la que adquirió firmeza el respectivo dictamen de pérdida de la capacidad laboral emitido por la autoridad competente .
(i)	formulario de reclamación que para el efecto adopte la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social debidamente diligenciado;
(ii)	dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, en el que se especifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral;
(iii)	epicrisis o resumen clínico de atención expedido por el Prestador de Servicios de Salud y certificado emitido por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, en el que conste que la persona atendida fue víctima de eventos catastróficos de origen natural o de eventos terroristas;
(iv)	cuando la reclamación se presente ante el Fosyga, declaración por parte de la víctima en la que indique que no se encuentra afiliado al Sistema General de Riesgos Laborales y que no ha recibido pensión de invalidez o indemnización sustitutiva de la misma por parte del Sistema General de Pensiones;
(v)	sentencia judicial ejecutoriada en la que se designe el curador, cuando la víctima requiera de curador o representante;
(vi)	copia del registro civil de la víctima, cuando esta sea menor de edad, en el que se demuestre el parentesco con el reclamante en primer grado de consanguinidad o sentencia ejecutoriada en la que se designe el representante legal o curador;
(vii)	poder en original mediante el cual la víctima autoriza a una persona natural para que presente la solicitud de pago de la indemnización por incapacidad.
(i)	“si se actúa por intermedio de apoderado, poder original debidamente otorgado a profesional del derecho, con presentación personal y huella del poderdante y del apoderado ante el juez o notario, en el que se detallen las facultades otorgadas, acompañado de fotocopia legible de la tarjeta profesional y documento de identificación del apoderado”.
(ii)	“certificación de cuenta bancaria en original generada por la entidad financiera con fecha de expedición no mayor a tres (3) meses, cuyo titular sea la personal natural beneficiaria, donde indique tipo de cuenta, número, estado, fecha de apertura, sucursal y nombre e identificación del titular” (art. 5).
4.13. Con respecto a la oportunidad para radicar la reclamación, la mencionada resolución precisa que el término es de 1 año, para aquellos casos en los que el derecho a reclamar se generó entre el 10 de enero de 2012 y el 8 de junio de 2015 ; y de 3 años, para aquellos casos en los que el derecho a reclamar surgió a partir del 9 de junio de 2015 (art. 7). Ello, bajo el entendido de que el hecho generador del derecho a reclamar, cuando el amparo solicitado es la indemnización por incapacidad permanente, es la adquisición de firmeza del dictamen de pérdida de la capacidad laboral (art. 8).
4.14. De igual forma, se estableció un procedimiento de verificación y control para el pago de las reclamaciones, incluida la indemnización por incapacidad permanente. Este se encuentra regulado en el capítulo IV y comprende cinco etapas, a saber: (i) pre-radicación ; (ii) radicación ; (iii) auditoría integral ; (iv) comunicación del resultado de auditoría y respuesta al mismo ; y/o (v) pago . Dado que, en esta oportunidad, la problemática jurídica planteada está relacionada con aparentes irregularidades surgidas durante las etapas de auditoría integral y de comunicación del resultado y respuesta al mismo, la Sala se ocupará de explicar en detalle los aspectos más relevantes de cada una de estas.
4.15. La auditoría integral, tal y como lo prevé el artículo 16 de la regulación en mención, “inicia con el cargue de la información de las reclamaciones al sistema de información del FOSYGA o quien haga sus veces y concluye con la certificación de cierre del paquete en el mismo”. Esta etapa se desarrolla dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del período de radicación y, durante ese lapso, el Fosyga realiza la validación del cumplimiento de los aspectos mínimos de verificación que, en el caso particular de las reclamaciones por incapacidad permanente, se encuentran descritos en el artículo 17-B del mismo ordenamiento .
4.20. Por último, es menester indicar que, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018), el Fosyga desapareció como cuenta especial del SGSSS y fue reemplazado por la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Por lo tanto, mantuvo su vigencia hasta la entrada en operación de esa nueva entidad, que tuvo lugar el 1º de agosto de 2017.
Las víctimas del conflicto armado interno en situación de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional reforzada
5.1. Bien es sabido que los conflictos armados generan devastadoras consecuencias en materia de salud pública. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha asociado a esta problemática altos índices de discapacidad, mortalidad infantil y en adultos, morbilidad, contagio de enfermedades e impactos en la salud mental . Dentro de este escenario, el uso indiscriminado de minas antipersonal es, quizás, la mayor fuente de discapacidad en la población víctima de este flagelo .
5.2. Esta corporación, en numerosos pronunciamientos , ha advertido acerca de la extrema situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas del conflicto armado interno y, en particular, aquellas que con ocasión del mismo han adquirido algún tipo de discapacidad, reconociendo en este grupo poblacional el impacto desproporcionado de la violencia y la vulneración masiva de sus derechos fundamentales, lo que hace que estén comprendidos dentro de la categoría de sujetos de especial protección constitucional .
5.3. El carácter de sujetos de especial protección constitucional conlleva, entonces, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 13, 47, 90, 209 y 229 de la Constitución Política, el deber correlativo del Estado y, en general, de las autoridades públicas, de brindarle a esta población en circunstancias de debilidad manifiesta un trato especial y preferente, orientado a atender, con alto grado de diligencia y celeridad, todas sus necesidades en materia de salud, rehabilitación e integración social, y a velar por la garantía efectiva de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, reconocidos en el ámbito internacional de protección de los derechos humanos .
5.4. En ese sentido, dentro de las acciones afirmativas que debe adoptar el Estado en su favor, la jurisprudencia constitucional ha destacado la obligación de las autoridades públicas de eliminar las barreras excesivas e injustificadas que enfrentan las víctimas en situación de discapacidad para el goce efectivo de sus derechos y que les impide acceder, de manera oportuna y eficaz, a los beneficios que la ley les otorga para la atención de sus necesidades y la reparación del daño ocasionado .
5.5. En efecto, la Corte ha sostenido que, cuando se está ante disposiciones normativas en favor de las víctimas que buscan conjurar su situación de vulnerabilidad, a través de medidas de atención, asistencia y reparación, las mismas deben interpretarse y aplicarse de conformidad con los principios de favorabilidad, buena fe, confianza legítima y de prevalencia del derecho sustancial, asegurando siempre el respeto por su dignidad humana . Ello, partiendo de la consideración de que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema” .
Según se expuso en los antecedentes de esta providencia, el 12 de noviembre de 2013, la joven Á.D.R.Á., inicialmente a través de su padre y luego en nombre propio, radicó ante la Unión Temporal Fosyga 2014 solicitud de reconocimiento y pago de indemnización por incapacidad permanente, en razón de habérsele calificado con el 79.2% de pérdida de la capacidad laboral, como consecuencia del hecho victimizante acaecido el 8 de marzo de 2013, cuando la explosión de una mina antipersonal le produjo la amputación de ambos miembros inferiores.
Así pues, habiendo recibido dicha comunicación el 12 de enero de 2017, Á.D.R.Á., en nombre propio, radicó el 10 de marzo de 2017, escrito de respuesta al resultado de auditoría, objetando y allegando la documentación respectiva en subsanación a las glosas aplicadas. Sin embargo, mediante comunicación del 6 de julio de 2017, la entidad accionada le informó nuevamente que la reclamación había resultado “no aprobada”, invocando como causal de glosa la “extemporaneidad” de su respuesta. Ello, al tomar como referencia la fecha de devolución de la primera comunicación, esto es, el 23 de diciembre de 2016, y no la fecha efectiva de entrega de la segunda el 12 de enero de 2017.
6.1.3. Así las cosas, sin mayores ambages cabe concluir que, contrario a las afirmaciones hechas por la Unión Temporal Fosyga 2014, el escrito de respuesta al resultado de la auditoria del 6 de diciembre de 2016 se radicó oportunamente, es decir, dentro del término de dos (2) meses siguientes al recibo de la respectiva comunicación. Lo anterior, si se tiene en cuenta que dicha comunicación fue entregada el 12 de enero de 2017 y la subsanación se presentó el 10 de marzo de 2017, esto es, tres días antes del vencimiento del plazo establecido en la normatividad vigente para dicho efecto .
Certificación de cuenta bancaria en original generada por la entidad financiera con fecha de expedición no mayor a tres (3) meses, cuyo titular sea la personal natural beneficiaria, donde indique tipo de cuenta, número, estado, fecha de apertura, sucursal y nombre e identificación del titular” (subraya fuera de texto).
6.2.3. Lo anterior, llevó a que el padre de la agenciada, en el escrito de respuesta al resultado de auditoría del 20 de septiembre de 2016, manifestara su oposición a esa glosa, en el sentido de señalar que dicho documento carecía de fundamento legal o reglamentario para ser exigido como soporte de la reclamación . Aun así, adjuntó a su escrito certificación expedida por el Banco Agrario de Colombia el 28 de julio de 2016, en la que se dejó constancia de la apertura de una cuenta de ahorros a su nombre, pues, para ese entonces, Á.D. acababa de cumplir la mayoría de edad y no se le había expedido la cédula de ciudadanía para ser titular de una cuenta bancaria .
6.2.6. Por lo tanto, el 23 de agosto de 2017, Á.D.R.Á. aportó, con el correspondiente escrito de subsanación, certificación expedida por el Banco Agrario de Colombia el 1º de agosto de 2017, visible a folio 90 del expediente principal, en la que consta que posee una cuenta de ahorros en dicha entidad financiera. Sin embargo, la Unión Temporal Fosyga 2014, en comunicación del 8 de noviembre de 2017, se ratificó en la causal de glosa aplicada, recurriendo al argumento de extemporaneidad de la subsanación, lo que quiere decir que no tuvo en cuenta la nueva certificación bancaria aportada por la agenciada.
6.2.9. Así las cosas, el resumen de la actuación adelantada por la Unión Temporal Fosyga 2014 durante el trámite de la reclamación presentada por Á.D.R.Á., inicialmente a través de su representante legal y luego en nombre propio, evidencia, sin lugar a dudas, que esta se desarrolló fuera del marco legal establecido para el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente derivada de eventos terroristas, desconociendo que, al ser las víctimas del conflicto armado interno en condición de discapacidad las beneficiarias de dicha prestación, el cumplimiento de los presupuestos formales debe evaluarse con particular atención a la compleja situación de vulnerabilidad en la que se encuentran , esto es, en consideración a la especial protección constitucional de que son destinatarias.
6.2.10. Siguiendo esa pauta, en consecuencia, se ha debido dar aplicación al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho y flexibilizar el trámite de auditoría de los documentos allegados como soporte de la reclamación, si cuando menos no existía duda acerca de la calidad de víctima de la solicitante y la pérdida de su capacidad laboral por efecto de la explosión de un artefacto explosivo, circunstancias que se encontraban plenamente acreditadas, puesto que no fueron objeto de cuestionamiento por parte de la demandada en ninguna de las etapas del procedimiento de reclamación.
6.2.11. Sin embargo, se advierte que siendo Á.D.R.Á. un sujeto de especial protección constitucional por su condición de víctima del conflicto armado interno y su discapacidad, la Unión Temporal Fosyga 2014 le impuso cargas desproporcionadas carentes de toda razonabilidad durante el trámite de su reclamación, a tal punto de someterla a más de cuatro años de incertidumbre; desplazamientos desde el municipio de Puerto Asís (Putumayo) hasta la ciudad de Bogotá D.C. donde se encuentra la sede de esa entidad; erogaciones económicas para asumir el costo de los documentos soporte de la reclamación, algunos de los cuales, valga resaltar, le eran exigidos en repetidas ocasiones a pesar de haberlos aportado previamente con cada subsanación; y, en general, a una serie de diligencias injustificadas que solo han obstaculizado y dilatado en el tiempo el acceso efectivo a su derecho a la reparación integral. Ello, sin la más mínima consideración con su estado de invalidez y respeto por su dignidad humana.
6.2.13. En virtud de las consideraciones precedentes, cabe concluir que la Unión Temporal Fosyga 2014, al negarse a aprobar el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente reclamada por Á.D.R.Á., en su condición de víctima de la explosión de una mina antipersonal que le produjo la amputación de sus miembros inferiores y, por consiguiente, la pérdida del 79.2 % de su capacidad laboral, sin justificación razonable, basada en un formalismo excesivo y en la aplicación irregular de la normatividad que rige el trámite de dicha reclamación, desconoció la especial protección constitucional de la que es titular y su obligación de bridarle un trato especial y preferente acorde a su situación de debilidad manifiesta, vulnerando de este modo sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso y a la reparación integral.
6.2.14. Como consecuencia de lo anterior, se impone revocar la sentencia proferida por el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá el 2 de febrero de 2018, que confirmó la dictada por el Juzgado 29 Civil Municipal de la misma ciudad el 12 de enero de 2017, en el trámite de la presente acción de tutela y, en su lugar, conceder el amparo constitucional deprecado, ordenando a la Unión Temporal Fosyga 2014 o, quien haga sus veces, que dentro de los diez (10) días siguientes contados a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, apruebe la reclamación radicada con el número 51011209 y, por tanto, le otorgue a Á.D.R.Á. la indemnización por incapacidad permanente objeto de dicha reclamación, sin exigirle aportar los mismos documentos u otros adicionales a los ya suministrados.
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá el 2 de febrero de 2018, que confirmó la dictada por el Juzgado 29 Civil Municipal de la misma ciudad el 12 de enero de 2018, en el trámite de la acción de tutela promovida por V.V.Q., en calidad de agente oficioso de Á.D.R.Á., en contra de la Unión Temporal Fosyga 2014.
SEGUNDO.- CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno de Á.D.R.Á.. En consecuencia, ORDENAR a la Unión Temporal Fosyga 2014 o, quien haga sus veces, que dentro de los diez (10) días siguientes contados a partir de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, apruebe la reclamación radicada con el número 51011209 y, por tanto, le otorgue a Á.D.R.Á. la indemnización por incapacidad permanente objeto de dicha reclamación, sin exigirle aportar los mismos documentos u otros adicionales a los ya suministrados.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de casación civil y agraria nº T 4700122130002013-00233-01 de 18 de Diciembre de 2013
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº T 63691 de 10 de Diciembre de 2015