Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-00077-de-enero-31-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_da7c80ccf0e801fae0430a01015101fa&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-11 22:58:09
Document Index: 27124223

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 23', 'artículo 115', 'artículo 51', 'artículo 3', 'artículo 23', 'artículo 51', 'artículo 23', 'artículo 115', 'artículo 23', 'artículo 51', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 23', 'artículo 45', 'Artículo 2']

﻿ Sentencia 2005-00077 de febrero 7 de 2013
SENTENCIA 2005-00077 DE 31 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:ENTREGA Y RETIRO DE RECURSOS DEL FONPET. EL REQUISITO RELATIVO A QUE LAS ENTIDADES TERRITORIALES DISPONGAN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES (FONPET) CUANDO HUBIEREN CUBIERTO EL 100% DE SU PASIVO PENSIONAL SE ENCUENTRA EN EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 549 DE 1999. EL PROPÓSITO DEL FONPET ES GARANTIZAR LAS OBLIGACIONES PENSIONALES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, SIENDO UN MECANISMO DE AHORRO A LARGO PLAZO QUE RESPALDA LA DISPONIBILIDAD DE FONDOS PARA ESOS EFECTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ENTIDAD TERRITORIAL, FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Sentencia 2005-00077 de febrero 7 de 2013
Ref.: Radicación 110010324000200500077 00
Bogotá, D.C., treinta y uno de enero de dos mil trece
1. Aun cuando el actor no es preciso en la identificación de las normas a enjuiciar, es posible suponer, de las quejas vagamente presentadas frente a la normativa acusada, que los apartes del Decreto 4105 de 2004 demandados son los siguientes en lo subrayado:
“ART. 1º—Determinación del saldo en cuenta para retiros. Para los efectos de la entrega de retiro de recursos del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, de que tratan los artículos 5º y 6º de la Ley 549 de 1999 y 51 de la Ley 863 de 2003, se establecerá anualmente como saldo en cuenta de las entidades territoriales en el Fonpet el valor acumulado a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la solicitud de retiro, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
PAR. 1º—El procedimiento para establecer el saldo en cuenta de que trata el presente artículo se aplicará en la primera vigencia fiscal en la cual sea autorizado el retiro de recursos a la entidad territorial. Para las vigencias fiscales posteriores en las cuales se solicite el retiro de recursos, el saldo en cuenta se establecerá teniendo en cuenta únicamente los nuevos recursos que por concepto de aportes y rendimientos financieros hubieren ingresado a la cuenta de la entidad territorial a partir de la fecha de autorización del anterior retiro. Lo anterior, con el propósito de mantener los objetivos de constitución de reservas de largo plazo previstos en la Ley 549 de 1999 y garantizar el derecho a la pensión de todos los servidores públicos incluidos en los cálculos actuariales.
ART. 7º—Parámetros para la autorización de retiros: De conformidad con el artículo 5º de la Ley 549 de 1999, el comité directivo de Fonpet podrá autorizar que se entregue a las entidades territoriales un monto de recursos líquidos no superior al treinta por ciento (30%) del saldo de la cuenta de la entidad, con destino al pago de las obligaciones pensionales, proveniente de las fuentes de recursos previstas en los numerales 1, 2, 3, 8, 9 y 11 del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, de acuerdo con los siguientes parámetros:
7.5. Para la aprobación de los retiros será necesario el voto favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado en el Comité Directivo del Fonpet”
ART. 9º—Constitución de encargo fiduciario:
Una vez autorizado el retiro de recursos por el comité directivo de Fonpet, y en todo caso como condición previa al desembolso, la entidad territorial deberá constituir un encargo fiduciario en favor de Fonpet, en entidades legalmente autorizadas para este efecto. Para estos efectos, el plazo de treinta (30) días establecido en el inciso tercero del artículo 2º del presente decreto se contará a partir de la entrega del contrato de encargo fiduciario, debidamente legalizado, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social.
Para los efectos del artículo 5º de la Ley 549 de 1999, se entiende que se requiere la enajenación de los activos si dentro de los dos (2) años siguientes al desembolso de los recursos la entidad territorial no ha restituido al Fonpet el valor de los recursos entregados de acuerdo con este capítulo, actualizados con la rentabilidad promedio obtenida por los patrimonios autónomos del Fonpet, para lo cual el contrato de administración que se celebre deberá establecer las previsiones necesarias. Los recursos obtenidos de la enajenación de los activos deberán entregarse a Fonpet ingresarán a la cuenta de la entidad territorial. Si los activos no fueren enajenados dentro de dicho plazo, o el valor de la venta no fuese suficiente para cubrir el valor actualizado de los recursos entregados, la entidad territorial deberá reembolsar al Fonpet el valor actualizado de los recursos o la diferencia resultante, dentro de la vigencia fiscal siguiente, sin perjuicio de la facultad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de hacer efectiva la garantía de liquidez de que trata el artículo anterior...”.
2. Para la Sala es pertinente llamar la atención en la ambigüedad expositiva de que es objeto la demanda, pues es menester no solo inferir las normas que pretende enjuiciar el actor, sino además, los cargos de violación y las normas que estima transgredidas, a fin de abordar el estudio de legalidad por aquel solicitado. Tal circunstancia, sin duda, obstaculiza la labor de identificar con precisión lo que efectivamente pretendió acusar el actor ante esta jurisdicción, sin embargo, y con miras a garantizar el acceso a la justicia, es imperioso efectuar un ejercicio intelectual que permita aproximarse a los cuestionamientos de legalidad por él aducidos(1).
Así las cosas, la Sala vislumbra que el actor cuestiona las normas arriba identificadas, por los siguientes aspectos esenciales: i) La imposibilidad de utilizar los recursos del Fonpet por parte de los entes territoriales hasta tanto sea cubierto el 100% del pasivo pensional, contraría la Ley 769 de 2003 que en su artículo 23 derogó tal requisito, según adición que esta efectuó al parágrafo 2º del artículo 115 de la Ley 100 de 1993 e igualmente viola el artículo 51 de la Ley 863 de 2004; ii) El concepto de saldo en cuenta para retiros previsto en el decreto, no se haya establecido en ninguna de las disposiciones superiores que regulan la materia, por lo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desbordó sus facultades reglamentarias al señalar su definición; iii) La aprobación por parte del ministro o su representante ante el Fonpet, para efectos de los retiros, no brinda seguridad alguna al sistema.
3. A fin de identificar con mayor claridad el asunto materia de litis, es del caso anotar que el Decreto 4105 de 2004 fue emitido en respuesta a una evidente crisis pensional en los entes territoriales, respecto de la cual se expidió inicialmente la Ley 549 de 1999, pretendiendo que aquellos ahorraran recursos mediante la creación del Fondo de Pensiones de las entidades territoriales, Fonpet para garantizar el neurálgico pasivo pensional existente.
El artículo 3º de la mencionada ley dispone lo siguiente sobre la naturaleza y el objeto del fondo:
“Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del sistema general de pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del sistema por ley.
En dicho fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de fondos de pensiones territoriales y patrimonios autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes” (Destacado fuera de texto).
Nótese, entonces, que el propósito del aludido fondo es fundamentalmente garantista de las obligaciones pensionales de las entidades territoriales, erigiéndose en un mecanismo de ahorro a largo plazo, que respalde la disponibilidad de fondos para esos efectos.
Pues bien, de las varias críticas sugeridas por el actor, se destaca la relativa a que el no permitir el uso de los recursos del Fonpet por parte de las entidades territoriales, hasta que se halle cubierto el 100% del pasivo pensional es un despropósito que fue derogado por el artículo 23 de la Ley 796 de 2003 y por el artículo 51 de la Ley 863 de 2004, de modo que el Decreto 4105 de 2004 revivió la cuestionada figura.
Para la Sala, no es cierto el anterior planteamiento pues en lo que se refiere a la disposición contenida en el artículo 23 de la Ley 796 de 2003, esta hace alusión, en exclusiva, a la posibilidad de utilizar dichos recursos para cubrir obligaciones por concepto de bonos pensionales. En efecto, la norma adiciona el parágrafo 2º del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, disponiendo lo siguiente en su aparte pertinente:
PAR. 2º—Adicionado por la Ley 797 de 2003. Para el cubrimiento de estas obligaciones los entes territoriales podrán utilizar hasta el 50% del saldo disponible en la cuenta del Fondo de Pensiones de las entidades territoriales creado por la ley 549 de 1999 aun cuando no esté constituida la reserva correspondiente al 100% del pasivo pensional. Conforme a las reglas que establezca el Gobierno, estos recursos podrán transferirse directamente a las entidades administradoras en nombre de los entes territoriales emisores con la previa autorización. (Destacado fuera de texto).
De la disposición transcrita es colegible, sin mayor esfuerzo, que la norma percibida por el actor como derogatoria de la exigencia que él debate, regula un aspecto excepcional frente a la regla general de disposición de los recursos del fondo cuando el pasivo pensional se halle cubierto en el 100%, cual es, se reitera, el que aquellos pudieren ser destinados, en la proporción señalada por la norma, al pago de bonos pensionales.
De otro lado, es de anotar que el artículo 23 de la Ley 796 de 2003 fue declarado inexequible mediante Sentencia C-1056 de 2003, esto es, con anterioridad a la expedición del Decreto 4105 de 9 de diciembre de 2004, por lo que si la norma hubiere efectivamente derogado el requerimiento anotado, tampoco prosperaría el cargo de ilegalidad, habida cuenta de que aquella cesó sus efectos legales a partir del 11 de noviembre de 2003(2), de forma tal que no era posible inferir transgresión alguna de normas posteriores con respecto a una disposición ya excluida del ordenamiento jurídico.
Bajo el mismo planteamiento de ilegalidad expuesto anteriormente, esto es, revivir una figura jurídica derogada, el actor invoca como norma transgredida, el artículo 51 de la Ley 863 de 2003, frente a lo cual se responde mutatis mutandis que la disposición de la Ley 863 de 2003 alude también a una situación excepcional cual es el pago de bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales, por lo que se trata de regulaciones que derivándose de la Ley 549 de 1999, contemplan un régimen excepcional a esta. Al efecto, la última disposición comentada de la Ley 863 de 2004 dispone:
“ART. 51.—Para el cubrimiento de las obligaciones por concepto de bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales, los entes territoriales podrán utilizar hasta el cincuenta por ciento (50%) del saldo disponible en la cuenta del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, creado por la Ley 549 de 1999, aun cuando la reserva constituida no haya alcanzado el ciento por ciento (100%) del pasivo pensional. Conforme al reglamento que establezca el Gobierno Nacional, estos recursos podrán transferirse directamente a las entidades administradoras en nombre de los entes territoriales emisores, previa autorización del representante legal respectivo”.
Es de advertir, además, que el requisito relativo a que las entidades territoriales dispongan de los recursos del Fonpet cuando hubieren cubierto el 100% de su pasivo pensional, se halla en el artículo 6º de la Ley 549 de 1999, por lo que en modo alguno podría el decreto cuestionado revivir una figura jurídica, que no ha sido derogada por ninguna disposición normativa posterior a aquella. Así, las normas legales que el demandante ha interpretado como derogatorias, revisten simples tratamientos exceptivos de la Ley 549 de 1999, adoptados por normas con rango de ley.
La Sala no observa, entonces, que el decreto reviva requisitos o disposiciones que una norma con jerarquía de ley hubiere derogado, por lo que, se recalca, no es de recibo el cargo así formulado.
4. En lo que respecta al concepto de saldo previsto en el artículo 1º, parágrafo 1º del Decreto 4105 de 2004, sugiere el actor que este no se aviene a ninguna norma superior que regule el tema, por lo que dicha definición resulta ilegal.
El demandante cuestiona específicamente el aparte en el que se señala “para las vigencias fiscales posteriores (a la del primer retiro) el saldo se establecerá teniendo en cuenta únicamente los nuevos recursos”, o sea que el 70% anterior queda esterilizado por una limitante que no aparece en ninguna de las leyes, ni en la anterior ni en las que la derogan. (SIC) (Las subrayas son del texto del actor).
Es de anotar que la disposición normativa acusada es aplicable frente a los retiros de recursos del fondo de que tratan los artículos 5º y 6º de la Ley 549 de 1999, según indica el artículo 1º del Decreto 4105 de 2004 arriba transcrito.
Así, el artículo 5º de la mencionada ley señala:
“ART. 5º—Transferencia de activos fijos. El gobierno podrá fijar los parámetros generales conforme a los cuales el consejo directivo del fondo podrá autorizar que se entregue a las entidades territoriales un monto de recursos líquidos no superior al treinta por ciento (30%) del saldo de la cuenta de la entidad, con destino al pago de las obligaciones pensionales, proveniente de las fuentes de recursos previstas en los numerales 1º, 2º, 3º, 8º, 9º, 10 y 11 del artículo 2º de la presente ley. A cambio de estos recursos, se deberán entregar por las entidades territoriales activos fijos que podrán ser administrados en encargos fiduciarios. Dichos activos serán enajenados, en la medida en que se requiera, y los recursos allí obtenidos se transferirán al Fonpet.
Los activos que se entreguen deberán ser enajenables, no se podrán recibir por un monto superior a su valor en libros y, en todo caso, la entidad territorial deberá obligarse a garantizar la liquidez de los mismos en el evento en que ello sea necesario. Además, periódicamente deberá determinarse el valor de mercado de dichos activos y en el evento en que el mismo sea inferior a aquel por el cual se recibió el bien, la entidad territorial quedará obligada a aportar la diferencia en la medida en que ello sea necesario para que los recursos en su cuenta cubran el valor del pasivo pensional de acuerdo con el cálculo actuarial”. (Destacado fuera de texto).
Por su parte el artículo 6º dispone en su parte pertinente:
“ART. 6º—Retiro de recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, no se podrán retirar recursos de la cuenta de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales hasta tanto sumado el monto acumulado en la cuenta territorial en el Fondo Nacional de Pasivos de las Entidades Territoriales con los recursos que tengan en sus fondos territoriales de pensiones o en sus patrimonios autónomos o en las reservas legalmente constituidas por las entidades descentralizadas o demás entidades del nivel territorial, se haya cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial.
Mientras la suma de estos saldos, no cubra dicho cálculo, la entidad deberá cubrir sus pasivos pensionales exigibles con los recursos del Fondo Territorial de Pensiones, el Patrimonio Autónomo constituido, las reservas constituidas con ese fin, o con otros recursos”.
Del artículo 5º transcrito es posible colegir dos premisas que permiten responder al cuestionamiento del actor, pues por un lado, es clara la facultad otorgada al ejecutivo para que fije los parámetros conforme a los cuales es posible que se giren recursos del fondo a las entidades territoriales, solo que esos recursos no pueden ser superiores al 30% del saldo de la cuenta, según la disposición legal; y, por el otro, la destinación de recursos prevista en la norma, debe servir exclusivamente al pago de obligaciones pensionales cuyos recursos provengan de las fuentes de que trata el artículo 2º, en sus numerales 1º, 2º, 3º, 8º, 9º, 10 y 11(3). Lo señalado implica que el giro de fondos así permitido obedece a un tratamiento excepcional, que no rige para todo retiro que en un momento dado requiera efectuar el ente territorial para el cubrimiento de sus obligaciones pensionales, pues para esto último, los recursos de la cuenta respectiva deben equivaler al 100% del pasivo pensional de acuerdo con el artículo 6º de la misma ley.
En este orden, la Sala no vislumbra una posible violación del artículo 5º transcrito mediante la adopción del cuestionado concepto de saldo, habida cuenta de la expresa facultad otorgada al Gobierno Nacional para determinar los lineamientos con arreglo a los cuales esos recursos serán entregados a la entidad territorial, de forma tal, que dicha potestad reguladora fue desplegada adecuadamente al establecer que es viable el retiro frente a la utilización de las fuentes de recursos de que trata el mencionado artículo 5º, pero calculando el saldo de la cuenta de una manera que propenda por evitar el agotamiento de los respectivos dineros. De hecho, el objetivo de la creación del Fonpet es precisamente velar por un ahorro que garantice el pasivo pensional advertido en las entidades territoriales, por lo que de permitirse el uso desregulado de los saldos de sus cuentas, indefectiblemente se generaría el riesgo de que las mismas devengan ilíquidas, lo que sí contravendría los objetivos propuestos en la Ley 549 de 1999.
Tampoco se observa violación alguna al artículo 6º de la misma ley mediante la definición de saldo anotada, por cuanto al regular esta disposición legal el tratamiento general que se le debe proporcionar a las cuentas del Fonpet, corresponde, igualmente, al Gobierno Nacional implementar los mecanismos pertinentes para salvaguardar los correspondientes recursos líquidos y evitar que una vez se cuente con los dineros que cubran el pasivo pensional, los mismos sean utilizados al arbitrio de las entidades territoriales generando un repetitivo colapso en el cubrimiento de las obligaciones pensionales, máxime cuando se trata de instituir un mecanismo de garantía a largo plazo.
De este modo, y para las situaciones señaladas en los artículos 5º y 6º de la mencionada Ley, la norma cuestionada preceptúa que los saldos de los que ha de disponer el ente territorial están conformados por los recursos que ingresen con posterioridad a la última autorización de desembolso, lo que en modo alguno representa vulneración de disposiciones superiores ni un uso excesivo de las facultades reglamentarias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues por un lado, se reitera, este cuenta con la potestad para regular los parámetros tendientes a autorizar el giro de recursos del Fonpet a las entidades territoriales, y es este Ministerio, además, el administrador del fondo según indica el artículo 3º de la Ley 549 de 1999, lo que corrobora sus facultades para establecer las condiciones para el uso de los recursos, las cuales, al consagrarse en las disposiciones cuestionadas, se aprecian coherentes con el fin último de preservar una liquidez que garantice las obligaciones pensionales de las entidades.
5. Por otro lado, el artículo 5º hace referencia a un procedimiento especial para la entrega de recursos bajo las condiciones allí previstas, requiriendo a manera de garantía, el que la entidad territorial entregue activos fijos en encargo fiduciario, según los señalamientos indicados para el efecto.
Ante este condicionamiento, el actor debate que el artículo 9º del Decreto 4105 de 2004 estipule que la enajenación de los activos entregados deba efectuarse al cabo de dos (2) años si la entidad territorial no ha restituido al Fonpet el valor de los recursos entregados, pues en su entender, no se cubriría el pasivo prestacional con recursos del Fondo, dado el reintegro de que trata la norma.
Para la Sala este planteamiento no configura en sí mismo un cargo de violación a disposiciones superiores, puesto que el demandante tilda esta figura de inútil, sin que efectúe un juicio de legalidad más profundo que el calificativo así otorgado a la misma. No obstante, es de anotar que la Sala no encuentra vicio alguno de legalidad en la regulación prevista en el artículo 9º del Decreto 4105 de 2004, que desarrolla la entrega de recursos en los términos dispuestos por el pluricitado artículo 5º de la Ley 549 de 1999, pues precisamente lo que permite es ejecutar dicho desembolso, asegurando el propósito de conservar recursos líquidos en las respectivas cuentas, que es el fin último del sistema en comento.
6. Finalmente, la Sala no halla reparo de legalidad alguno en que el retiro de los fondos requieran de la autorización del Ministro de Hacienda y Crédito Público o su representante ante el Fonpet, pues como órgano administrador de este, resulta razonable que se prevea su anuencia para la disposición de los recursos.
Así las cosas, las disposiciones que acusó el demandante se consideran dirigidas a la observancia de los propósitos expuestos en la Ley 549 de 1999 y ajustadas a las facultades regulatorias del ejecutivo en la materia, por lo que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que las ampara, debiéndose denegar las pretensiones de la demandada como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
(1) Esta sección ha señalado que no es menester la citación expresa de los cargos para que la jurisdicción proceda al estudio de fondo si estos son descifrables de lo expuesto por el demandante en su libelo. Sobre el tema, léase la sentencia de 24 de septiembre de 2009, Expediente 2006-00198-00, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sentencia de 11 de febrero de 2010, Expediente 2004-00380-01, M.P. Maria Claudia Rojas Lasso
(2) Esta es la fecha de la Sentencia que declaró la inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 796 de 2003. Además, conviene recordar que en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias proferidas en ejercicio del control de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro, salvo que en ellas se indique lo contrario.
(3) Artículo 2º. Recursos para el pago de los pasivos pensionales. Se destinarán a cubrir los pasivos pensionales los siguientes recursos: