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Timestamp: 2019-07-19 13:49:27
Document Index: 80185399

Matched Legal Cases: ['Art 5', '§ 73', '§ 80', '§ 116', '§ 80', '§ 113', '§ 113', '§ 116', '§ 117', '§ 123', '§ 128', '§ 130', '§ 14', '§ 16', '§ 18', '§ 19', '§ 20', '§ 22', '§ 25', '§ 27', '§ 28', '§ 31', '§ 32', '§ 59', '§ 61', '§ 66', '§ 71', '§ 22', '§ 25', '§ 18', 'Art. 5', '§ 26', '§ 130', '§ 116', '§ 117', '§ 116', '§ 116', '§ 117', '§ 130', '§ 128', '§ 80', '§ 80', '§ 123', '§ 25', '§ 113', '§ 113', '§ 108', '§ 113', '§ 113', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 31', '§ 32', '§ 26', '§ 27', '§ 28', '§ 73', '§ 19', 'Art. 5', 'Art. 3', '§ 14', '§ 19', '§ 15', '§ 20', '§ 22', '§ 19', '§ 20', '§ 22', '§ 19', '§ 18', '§ 22', '§ 22', '§ 16', '§ 25', '§ 23', '§ 24', '§ 18', '§ 19', '§ 18', '§ 14', '§ 23', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 66', '§ 66', '§ 11', '§ 18', '§ 20', '§ 22', '§ 49', '§ 16', '§ 59', '§ 73', '§ 71', '§ 3', '§ 57', '§ 71', '§ 18', '§ 20', '§ 61', '§ 20', '§ 21', '§ 20', '§ 21', '§ 20', '§ 63', '§ 71', '§ 21', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 14', '§ 18', '§ 23', '§ 14', '§ 21', '§ 20', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 19', '§ 19', '§ 23', '§ 22', '§ 19', '§ 23', '§ 22', '§ 16', '§ 18', '§ 36']

Landesrecht BW Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 10. Senat | 10 S 278/91 | Urteil | Frist für Bekanntgabe des Entscheidungsinhalts eines Urteils; Medienrechtliche Konkurrentenklage: Kombinierte Anfechtungsklage und Bescheidungsklage auf Zulassung zur Veranstaltung eines regionalen UKW-Hörfunkprogramms | Langtext vorhanden
Entscheidungsdatum: 04.02.1992
Aktenzeichen: 10 S 278/91
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:1992:0204.10S278.91.0A
Normen: Art 5 Abs 1 S 2 GG, § 73 Abs 1 Nr 2 VwGO, § 80 Abs 5 VwGO, § 116 Abs 2 VwGO, § 80a Abs 3 VwGO, § 113 Abs 1 VwGO, § 113 Abs 5 VwGO, § 116 Abs 1 VwGO, § 117 Abs 4 VwGO, § 123 VwGO, § 128 VwGO, § 130 Abs 1 Nr 2 VwGO, § 14 MedienG BW, § 16 MedienG BW, § 18 MedienG BW, § 19 MedienG BW, § 20 MedienG BW, § 22 MedienG BW, § 25 MedienG BW, § 27 MedienG BW, § 28 MedienG BW, § 31 MedienG BW, § 32 MedienG BW, § 59 MedienG BW, § 61 MedienG BW, § 66 MedienG BW, § 71 MedienG BW
Frist für Bekanntgabe des Entscheidungsinhalts eines Urteils; Medienrechtliche Konkurrentenklage: Kombinierte Anfechtungsklage und Bescheidungsklage auf Zulassung zur Veranstaltung eines regionalen UKW-Hörfunkprogramms
1. Ein Urteil, dessen Entscheidungsinhalt den Beteiligten erst nach Ablauf von fünf Monaten bekanntgegeben wurde, ist nicht mit Gründen versehen.
5. Der Landesgesetzgeber ist mit der Regelung über die Zulassung zur Veranstaltung eines privaten Rundfunkprogramms der ihm obliegenden Aufgabe, Meinungsvielfalt durch die strukturelle Verfassung der Rundfunkordnung herzustellen, nachgekommen.
6. Bei einer Auswahlentscheidung haben nach Regelungen des Landesmediengesetzes diejenigen Bewerber Vorrang, die durch konkurrierende Programme Außenpluralität herstellen können, ohne daß ihnen bereits ein wesentlicher Einfluß auf die Meinungsbildung zukommt.
7. Wegen der strukturellen Verknüpfung der Voraussetzungen einer Auswahlentscheidung mit denen einer Aufteilungsentscheidung, die jeweils unter der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Herstellung von Meinungsvielfalt stehen und deshalb nicht vom Grundsatz des "Alles oder Nichts" bestimmt sein können, darf bei einem Scheitern einer Kooperation oder Einigung unter den Bewerbern, die Auswahlentscheidung mit einer Aufteilungsentscheidung kombiniert werden.
8. Der Medienbeirat ist nicht befugt, an der Widerspruchsentscheidung des Vorstands der Landesanstalt für Kommunikation mitzuwirken; seine Mitwirkungsbefugnis ist auch im Widerspruchsverfahren auf die Zustimmung bei der Auswahl- und Aufteilungsentscheidung beschränkt.
9. Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens steht zur Besorgnis der Befangenheit im Verhältnis der Generalität zur Spezialität. Steht eine wertend-prognostische Entscheidung zur gerichtlichen Beurteilung an, für die der Landesanstalt für Kommunikation eine Einschätzungsprärogative zukommt, so können die Prognosegrundlagen lediglich und auf ihre sachliche Richtigkeit und Vollständigkeit auf die Einhaltung der gesetzlich vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe überprüft werden. Damit wird auch der Rahmen umschrieben, den die Landesanstalt für Kommunikation bei der Gestaltung eines fairen Verwaltungsverfahrens zu beachten hat.
10. Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens ist nicht verletzt, wenn nach dem gesetzlich vorgegebenen Entscheidungsprogramm nicht nur Sachverhalte und Interessenlagen zu ermitteln sind, sondern das Ergebnis einer Entscheidung selbst Gegenstand von Vermittlungsbemühungen ist und auf dieses nicht mit sachwidrig-willkürlichen Maßnahmen eingewirkt wird.
11. Besorgnis der Befangenheit ist bei einem Vorstandsmitglied der Landesanstalt für Kommunikation noch nicht zu befürchten, wenn es in Wahrnehmung der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative den Bewerbern einen bestimmten Einigungsvorschlag unterbreitet, den es auch in die Vorstandsberatungen über eine Auswahl- und Aufteilungsentscheidung einbringen und vertreten will.
12. Die Besorgnis der Befangenheit ist gerechtfertigt, wenn das Vorstandsmitglied über die Überzeugungskraft der Argumente hinaus seinem Entscheidungsvorschlag bei den anderen Vorstandsmitgliedern durch den Einsatz unlauterer oder gesetzeswidriger Mittel mit dem Ziel Gewicht verschaffen will, die Beteiligungschancen anderer Bewerber zu verkürzen.
13. Mit einer Auswahlentscheidung zugunsten zweier oder mehrerer Bewerber ist notwendigerweise eine Aufteilungsentscheidung verbunden, die sich danach zu richten hat, ob Programme oder Programmteile mit unterschiedlichen Schwerpunkten sich inhaltlich ergänzen und die Finanzierbarkeit aus Werbung erwartet werden kann; das Maß der Aufteilung bestimmt sich nach der zu erwartenden Meinungsvielfalt und hat sich an der Eigenart der beabsichtigten Programme, der dafür geeigneten Sendezeiten und den Wünschen der Antragsteller zu orientieren.
14. Die der Landesanstalt für Kommunikation bei der Auswahlentscheidung und bei der Aufteilung beschränkter Übertragungskapazität zukommende wertende-prognostische Einschätzung kann von einem Bewerber mit einer abweichenden eigenen Auffassung über die Verteilungsgerechtigkeit nicht in Frage gestellt werden.
15. Im Verhältnis Printmedienbereich - Hörfunkmedienbereich wirkt das Landesmediengesetz der Bildung von Monopolen dadurch entgegen, daß es in MedienG BW § 22 Abs 3 Grenzwerte für den Marktanteil bzw für die Kapital- und Stimmrechtsanteile der Zeitungsverleger auf 50 vH festlegt.
16. Einem Bewerber kann durch Auflage in der Zulassung aufgegeben werden, Dritten die zu einem Programm lediglich in begrenztem Umfange eigene Beiträge leisten wollen, ohne Veranstalter zu sein, Sendezeit einzuräumen.
ESVGH 42, 185-199 (Leitsatz und Gründe)
VGHBW-Ls 1992, Beilage 5, B13-15
ZUM 1992, 562-575 (red. Leitsatz und Gründe)
vorgehend VG Stuttgart, 27. Juni 1990, Az: 3 K 2596/88
Vergleiche Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat, 13. Dezember 2002, Az: 1 S 2480/02
Vergleiche Sächsisches Oberverwaltungsgericht, 19. November 1992, Az: 3 S 347/92
Die Landesanstalt für Kommunikation - (LfK) schrieb im Staatsanzeiger Nr. 65, S. 3 vom 13.8.1986 für den Regionalsender S die Frequenz 101,3 MHZ zur sofortigen Nutzung vorbehaltlich fernmelderechtlicher Erfordernisse aus und forderte nach § 25 LMedienG auf, Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Hörfunkprogrammen bis zum 14.11.1986, 24.00 Uhr (Ausschlußfrist) bei ihr zu stellen. In der Ausschreibung war darauf hingewiesen, daß nicht fristgerecht eingehende Anträge bei der Zulassung nicht berücksichtigt werden. Um die Zulassung zur Veranstaltung eines Vollprogrammes haben sich u. a. die Klägerin und die Beigeladenen Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5, zur Veranstaltung eines Spartenprogrammes u. a. die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 beworben. Die weiteren Bewerber hat die LfK teils abgelehnt, teils haben sie ihre Anträge zurückgenommen. Die ablehnenden Bescheide sind bestandskräftig geworden. Die LfK machte die Mitbewerber untereinander bekannt und bat um die Abklärung von Kooperationsmöglichkeiten im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen bis zum 20.2.1987. Des weiteren lud sie die Vollprogramm- und die Spartenprogrammbewerber auf den 8.5.1987 zu getrennten Einigungsgesprächen ein. Unabhängig davon führten die Bewerber auch untereinander Einigungsgespräche, und es gab des weiteren zwischen einzelnen Vorstandsmitgliedern und den Vollprogrammbewerbern Gesprächskontakte. Das Einigungsgespräch der LfK führte der Vorstand selbst durch. Dabei wiesen die einzelnen Vorstandsmitglieder darauf hin, daß sich die LfK die Bildung einer einheitlichen Lizenznehmergesellschaft mit einem einheitlichen Programm vorstelle und nicht ein externes oder internes Splitting der Übertragungskapazität begünstige. Die an dem Gespräch Beteiligten hatten Gelegenheit, ihre Programmvorstellungen im einzelnen darzustellen. Dabei bestand dem Grunde nach Einigkeit darüber, eine gemeinsame Lizenznehmergesellschaft zu gründen und ein gemeinsames Programm zu gestalten. Unterschiedliche Vorstellungen bestanden über die Beteiligungshöhen, die die LfK zunächst in das Belieben der Beteiligten stellte. Allerdings wiesen die Vorstandsmitglieder auch darauf hin, daß die Antragssituation im Einzugsbereich des Regionalsenders S zu sowohl medienrechtlichen als auch medienpolitischen Bedenken Anlaß gebe, wenn einem Antragsteller die absolute Mehrheit in einer Lizenznehmergesellschaft zugesprochen werde. Zielvorgabe des Vorstandes war, die Schaffung einer auch in den prozentualen Beteiligungen ausgewogenen Struktur in einer Lizenznehmergesellschaft. Im Einigungsgespräch mit den Spartenprogrammbewerbern, das der Geschäftsführer führte, legte die LfK dar, daß nach ihrer Vorstellung die Bewerber Kooperationsverträge mit einer von den Vollprogrammbewerbern zu gründenden Lizenznehmergesellschaft abschließen und daher keine eigenen Lizenzen erhalten sollten. Auch die Spartenprogrammbewerber hatten Gelegenheit, ihre Programmvorstellungen darzustellen; sie zeigten sich mit dem Vorschlag einverstanden. Am 3.11.1987 kam es zu einem weiteren Einigungsgespräch des Vorstandes mit den Vollprogrammbewerbern. Dabei legte der Vorstandsvorsitzende dar, daß es das Ziel des Vorstandes weiterhin sei, möglichst auf freiwilliger Basis die Gründung einer einheitlichen Lizenznehmergesellschaft zu erreichen. Der Vorstand könne sich im Interesse eines offenen Medienmarktes und zur Herstellung von Meinungsvielfalt im Einzugsbereich des Regionalsenders S die Bildung einer Lizenznehmergesellschaft vorstellen, an der die Klägerin 15 %, die Beigeladene Nr. 1 40 %, die Beigeladene Nr. 2 35 %, die Beigeladene Nr. 4 5 % und die Beigeladene Nr. 5 5 % halten könne. In Anbetracht der zahlreichen Bewerbungen sei es jedoch angemessen, nicht alle Antragsteller, insbesondere nicht die Beigeladene Nr. 3 wegen ihrer starken Stellung im Print-, Hörfunk- und Fernsehbereich, zu berücksichtigen. Dagegen erhob die Beigeladene Nr. 3 Einwendungen. Eine Kooperation zwischen den Beigeladenen Nrn. 1 bis 5 und der Klägerin scheiterte. Jedoch fanden sich letztlich die Beigeladenen Nrn. 1, 2 und 3 zur Bildung einer gemeinsamen Lizenznehmergesellschaft zusammen. Die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 nahmen ihre Anträge zurück, da die LfK ihnen zusagte, daß sie an der Sendezeit eines zugelassenen Bewerbers angemessen beteiligt werden könnten und dieses Recht durch eine der Zulassung beigefügte Auflage gesichert werde.
Auf seiner Sitzung vom 18.12.1987 - der noch weitere informelle Gespräche und Einigungsversuche einzelner Vorstandsmitglieder mit einzelnen Bewerbern vorausgingen - einigte sich der Vorstand auf der Grundlage einer von der Geschäftsführung der LfK erarbeiteten Vorlage vom 2.12.1987 letztlich darauf, die Übertragungskapazität beim Regionalsender S auf die Beigeladenen Nrn. 1 bis 5 und die Klägerin aufzuteilen, die übrigen Bewerber abzulehnen und die Beigeladenen Nrn. 6 bis 8 durch Auflagen an der Sendezeit der Beigeladenen Nrn. 1 und 2 zu beteiligen. Dabei ging der Vorstand davon aus, daß wegen der geplanten Kooperation zwischen den Beigeladenen Nrn. 1 und 2, und der Möglichkeit, daß auch die Beigeladene Nr. 3 sich noch an der Kooperation beteiligen könnte, für die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 ein zusammenhängender Programmblock von 19.30 bis 13.00 Uhr des nächsten Tages zu bilden und die daran anzuschließende Sendezeit bis 14.30 Uhr der Beigeladenen Nr. 3 zuzuteilen sei. Mit dieser Vorgabe beschloß der Vorstand sodann vorbehaltlich der Zustimmung durch den Medienbeirat mehrheitlich, die der Klägerin und den Beigeladenen Nrn. 1 bis 5 zukommende Sendezeit wie folgt zu verteilen und zu plazieren:
Beigeladene Nr. 1 von 0.00 Uhr bis 8.45 Uhr (= 8 Std. 45 Min. = 36,4 %); Beigeladene Nr. 2 von 8.45 Uhr bis 13.00 Uhr und von 19.30 Uhr bis 24.00 Uhr (= 8 Std. 45 Min. = 36,4 %); Beigeladene Nr. 3 von 13.00 Uhr bis 14.30 Uhr (= 1 Std. 30 Min. = 6,4 %); Klägerin von 14.30 Uhr bis 17.00 Uhr (= 2 Std. 30 Min. = 10,4 %); Beigeladene Nr. 4 von 17.00 Uhr bis 18.15 Uhr (= 1 Std. 15 Min. = 5,2 %); Beigeladene Nr. 5 von 18.15 Uhr bis 19.30 Uhr (= 1 Std. 15 Min. = 5,2 %).
Die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 seien durch eine Auflage rechtlich gesichert an den Sendezeiten der Beigeladenen Nr. 1 und 2 zu beteiligen; die Anträge der übrigen Bewerber sollten abgelehnt werden.
Der Medienbeirat stimmte dieser Aufteilungs- und Auswahlentscheidung mehrheitlich zu.
Mit gleichlautenden Bescheiden vom 19.1.1988 wurden die Beigeladenen und die Klägerin von der Beklagten gemäß dem Vorstandsbeschluß zur Veranstaltung eines Hörfunkprogrammes beim Regionalsender S zugelassen. Zur Begründung führte die Beklagte im wesentlichen aus: Bei der Auswahl der Bewerber und bei der Aufteilung der Sendezeit stehe dem Vorstand ein Entscheidungsspielraum zu. Maßstab sei der eigengestaltete programmatische Beitrag zur Meinungsvielfalt im Verbreitungsgebiet, die zu erwartende Finanzierbarkeit der vorgesehenen Programme, die voraussichtliche Akzeptanz bei den Hörern und die Wünsche der einzelnen Antragsteller. Es seien nicht alle Voll- und Spartenprogrammbewerber zuzulassen gewesen, sondern es hätte eine Auswahlentscheidung getroffen werden müssen, um bei der relativ starken Konkurrenz durch andere, in das Sendegebiet einstrahlende private Sender, und die Programme der öffentlich-rechtlichen Anstalten ein zu sehr aufgesplittetes Gesamtprogramm im Interesse seiner Durchhörbarkeit und der Wirtschaftlichkeit des Sendebetriebs zu vermeiden. Mit Ausnahme der Klägerin, die nur einen Sendeanteil von 10,4 % erhalten habe, seien daher nur die Vollprogrammanbieter zuzulassen gewesen, die nicht bereits unmittelbar an einstrahlenden Sendern beteiligt seien oder beteiligt würden. Von ihnen sei ein neuer eigenständiger Beitrag zur Meinungsvielfalt im Sendegebiet zu erwarten. Von den Spartenprogrammanbietern seien nur die Beigeladenen Nrn. 6 und 7, deren Beiträge im religiösen Bereich relativ große Akzeptanz erwarten ließen, und die Beigeladene Nr. 7 zu berücksichtigen gewesen, die sich mit ihren Beiträgen in das jeweilige Gesamtprogramm einfüge. Die große Anzahl der erreichbaren Hörer und die im Sendegebiet vorhandene Wirtschaftskraft rechtfertigte zur Herstellung von Meinungsvielfalt auch eine Aufteilungsentscheidung. Maßstab dafür seien die konkrete Zusammensetzung der einzelnen Gesellschaften, deren finanzielle Basis und Ausstattung, der zu erwartende programmatische regionale Bezug und die Verankerung im Sendegebiet sowie konkrete Erfahrungen im Rundfunk und sonstige unternehmerische Betätigung, insbesondere im Medienbereich, gewesen. Bei der Gleichwertigkeit der ursprünglich auf ein 24stündiges Programm bezogenen Schemata sei diesen bei der Aufteilungsentscheidung keine maßgebliche Gewichtung beizulegen gewesen.
Die Zuteilung der überwiegenden Sendeanteile an die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 rechtfertigte sich wegen ihrer festen Absicht, ein gemeinsames Hörfunkprogramm veranstalten zu wollen; damit sei ein durchhörbares Programm gewährleistet. Ins Gewicht gefallen sei auch, daß beide Beigeladenen lediglich als Veranstalter für den Regionalsender S Bewerbungen abgegeben hätten und in diesem Sendegebiet besonders verankert seien. Das komme auch in deren Gründungen im Jahre 1986 zum Ausdruck. Darüber hinaus verfügten sie über eine breite finanzielle Basis, so daß gewährleistet sei, daß die verschiedenen lokalen und regionalen Ereignisse im Sendegebiet in ihr Programm in besonderem Maße Eingang fänden.
Bei der Zuteilung der Sendezeit an die Klägerin sei zu berücksichtigen gewesen, daß das hinter ihr stehende Mutterunternehmen - der Medienkonzern - Rundfunkerfahrung und seinen Sitz in S habe sowie über erhebliche Programmkapazität verfüge. Wegen der starken Konkurrenzsituation sei es allerdings gerechtfertigt, ihr einen deutlich geringeren Anteil an der Sendezeit zu geben. Sie sei als privater Fernsehveranstalter bei SAT 1 mit 15 % beteiligt, entfalte Hörfunkaktivitäten in Berlin, Hamburg, München und in Baden-Württemberg, wo sie sich bei insgesamt 8 Regionalsendern beworben habe und auch bereits teilweise berücksichtigt worden sei, was dazu führe, daß sie mit ihren Aktivitäten einen großen Teil der Fläche des Landes Baden-Württemberg abdeckte. Überschneidungen der Sendegebiete beständen beim Regionalsender H, an dem die Klägerin über eine Lizenznehmergesellschaft mit 10 % beteiligt sei und dem sie 15 % des Programms zuliefern könne und in geringerem Umfang beim Regionalsender A, an dem sie einen Anteil von 24 % erwarten könne. Sie habe damit die Möglichkeit, im Verbreitungsgebiet des Regionalsenders S wesentlich zur Meinungsbildung beizutragen. Im Gegensatz dazu könnten andere Bewerber einen neuen Beitrag zur Meinungsvielfalt leisten. Abgesehen davon produziere die -Gruppe ein 24stündiges Rahmenprogramm, das lokalen und regionalen Veranstaltern angeboten werde und über das, zumindest in gewissem Umfang, auch inhaltliche Vorstellungen zur Meinungsbildung verwirklicht werden könnten. Im Gegensatz zu den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 sei daher bei der Klägerin ein geringerer regionaler Programmbezug festzustellen. Sie wolle für alle beantragten Verbreitungsgebiete ein gemeinsames Basisprogramm erstellen, das in Regionalstudios moderiert werde, und sie sehe im Rahmen von Kooperationen mit anderen Partnern eine Beschränkung auf allgemeine, nicht regionale Programmteile als möglich an. Freilich ergäben sich aus alledem nur begrenzte Überschneidungen der Verbreitungsgebiete, da sie lediglich mit einem Viertel an Lizenznehmergesellschaften anderer Sender beteiligt sei oder sich beteiligen wolle. Ein zusätzlicher Beitrag zur Meinungsvielfalt mit regionalem Bezug sei daher mit Einschränkungen zu erwarten. Bei dem Maß der zugeteilten Sendezeit sei kein vorherrschender Einfluß bei der Meinungsbildung im Sendebereich zu befürchten, auch wenn sie beim Regionalsender H einen wesentlichen Programmeinfluß nehmen könne. Die Bildung eines Programmbeirats wirke einem zulässigen, vorherrschenden Einfluß auf die Meinungsbildung beim Regionalsender S entgegen.
Die Beigeladene Nr. 3 sei ein großes Medienunternehmen mit besonders umfangreichen bundesweiten Aktivitäten im Printbereich, im privaten Fernsehen und im privaten Hörfunk in anderen Bundesländern. In Baden-Württemberg habe sie sich für die Regionalsender S und H beworben. Sie sei bei ihrem vielseitigen Engagement weniger als die lokalen und örtlichen Tageszeitungen auch von wirtschaftlichen Einbußen durch die Abwanderung von Werbung betroffen. Ihr sei deshalb ein relativ geringer Anteil, allerdings zu einer günstigen Sendezeit zuzuerkennen gewesen.
Die den Beigeladenen Nrn. 4 und 5 zugeteilte Sendezeit sei so ausreichend bemessen, daß sie ihre Programmvorstellungen verwirklichen könnten. Damit könnten sie auch einen ausreichenden Beitrag zur Meinungsvielfalt leisten. Beide hätten keine vergleichbar vielfältige Gesellschafterstruktur wie die Beigeladenen Nrn. 1 und 2. Zwar sei die Beigeladene Nr. 5 ein in der Region verwurzeltes finanzkräftiges Familienunternehmen. Sie habe aber keine eigene Medienerfahrung. Bei ihr dürfte der Erwerb zusätzlicher Werbemöglichkeiten eine bestimmende Rolle bei der Bewerbung gespielt haben. Es sei deshalb davon auszugehen, daß bei beiden Beigeladenen eine möglichst große Meinungsvielfalt sowie umfassende Information und Unterhaltung bei der Verwirklichung des Programmes weniger gewährleistet sei als bei den mit größeren Sendezeitanteilen berücksichtigten Mitbewerbern. Allerdings könne die Beigeladene Nr. 4 mit ihrem Programm ein belebendes und der Meinungsvielfalt dienendes Element in den Hörfunk einbringen. Dafür spreche ihre Medienerfahrung, die sie in M habe erwerben können. Ihr Programm sei schwerpunktmäßig auf Information und Unterhaltung und damit eher auf einen jugendlichen Hörerkreis ausgerichtet. Sie spreche damit eine kleinere Hörerschicht als die anderen Bewerber an. Das rechtfertigte die Zuteilung einer geringeren Sendezeit.
Bei der Plazierung der Sendezeiten sei im Interesse der Einheitlichkeit und Durchhörbarkeit des Programms und zur Sicherung dessen Finanzierbarkeit eine zu große und häufige Aufsplittung der Sendezeit zu vermeiden gewesen. Das rechtfertigte die Zuteilung möglichst zusammenhängender, täglich wiederkehrender Programmblöcke an die zugelassenen Bewerber. Des weiteren sei die unterschiedliche Attraktivität der Sendezeiten für die Ausstrahlung von Werbung zu berücksichtigen gewesen. Davon hänge wesentlich die Finanzierbarkeit der veranstalteten Programme ab. Den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 sei durch aneinander angrenzende Sendezeiten zumindest für einen Großteil des Tages ein aufeinander abgestimmtes und damit durchhörbares Programm wegen der beabsichtigten Kooperation zu ermöglichen gewesen. Eine Programmkoordination mit den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 werde auch der Beigeladenen Nr. 3 dadurch ermöglicht, daß ihre Sendezeit direkt an die Sendezeit der Beigeladenen Nr. 2 anschließe. Als Ausgleich für die Zuteilung der größten Sendezeitanteile sei den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 die nicht werbeattraktive Zeit am späten Abend und nachts zuzuweisen, und ihre Sendezeit sei des weiteren durch Auflagen zugunsten der Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 zu beschneiden gewesen. Die Klägerin und die Beigeladenen Nrn. 4 und 5 hätten werbeattraktive Zeiten erhalten. Sie könnten damit innerhalb eines zusammenhängenden Programmblockes einen täglich festen Sendeplatz belegen und dadurch ihre eigenen Programmvorstellungen für einen Hörerkreis verwirklichen.
Die gegen die Bescheide eingelegten Widersprüche der Klägerin und der Beigeladenen Nrn. 1 bis 4 wies die Beklagte mit gleichlautenden Widerspruchsbescheiden vom 5.8.1988 auf der Grundlage des am gleichen Tage gefaßten Vorstandsbeschlusses im wesentlichen aus den Gründen der angefochtenen Bescheide zurück. Ergänzend legte die Beklagte noch dar, daß auch die zwischenzeitlich in Kraft getretene Neufassung des § 18 LMedienG zu einer abweichenden Entscheidung keinen Anlaß gebe, auch wenn nunmehr die Aufteilung beschränkter Übertragungskapazität nur noch ausnahmsweise zulässig sei und die Auswahlentscheidung zugunsten eines Antragstellers Vorrang habe. Offenbleiben könne, mit Blick auf die bei der Beigeladenen Nr. 2 beteiligten Zeitungsverlage, ob und inwieweit in Zukunft bei den Tageszeitungen sich Werbeeinnahmen auf den privaten Rundfunk verlagern könnten.
Mit der am 16.9.1988 erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt, die Zulassungsentscheidung der Beklagten betreffend den Regionalsender S insoweit aufzuheben, als ihr eine Sendezeit von nicht mehr als 2 Stunden 30 Minuten zugewiesen und die Sendezeit auf den Zeitraum von täglich 14.30 Uhr bis 17.00 Uhr festgelegt worden ist, und die Beklagte zu verpflichten, sie nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Zulassungsentscheidung sei aus mehreren Gründen formell und materiell rechtswidrig. Im einzelnen hat sie ausgeführt: Das Vorstandsmitglied Prof. Th. sei befangen gewesen. Er sei ständiger rechtlicher Berater der, deren Tochtergesellschaft die Beigeladene Nr. 2 sei. Diese Doppelstellung rechtfertige die Besorgnis der Befangenheit. Zwar habe der Vorstand der Beklagten dies nicht festgestellt und nicht den Ausschluß beschlossen. Gleichwohl leide das Verfahren an einem Fehler, da ein Beschluß über das Vorliegen von Ausschlußgründen nur feststellend und nicht konstitutiv sei. Es komme auch nicht darauf an, ob die Stimme eines ausgeschlossenen kollegialen Mitglieds bei der Entscheidung den Ausschlag gegeben habe. Eine unbefangene Entscheidung des Kollegiums sei bereits dann nicht mehr gewährleistet, wenn die übrigen Mitglieder im Beisein des ausgeschlossenen Mitglieds ihre Meinung bilden müßten. Die Befangenheit von Prof. Th. habe sich nicht deswegen erledigt, weil er an der Widerspruchsentscheidung nicht mitgewirkt habe.
Der Zulassungsentscheidung fehle es an der erforderlichen Zustimmung des Medienbeirats. Zwar liege für die ursprüngliche Vorstandsentscheidung vom 18.12.1987 die Zustimmung vor. Am 31.12.1987 sei jedoch durch die Neufassung des Landesmediengesetzes eine wesentliche Änderung der Zulassungsvoraussetzungen in Kraft getreten. Die geänderte Rechtslage sei für die Entscheidung im Widerspruchsverfahren maßgeblich gewesen. Die Widerspruchsentscheidung stelle daher eine neue Zulassungsentscheidung dar, die auch der Zustimmung des Medienbeirats bedurft hätte.
Der Vorstand habe bei seiner Entscheidung das Gebot einer fairen Verfahrensgestaltung verletzt. Das folge aus frühzeitig gegebenen Zusagen, die bereits lange vor der Beschlußfassung das Ergebnis der Zulassungsentscheidung vorweggenommen hätten. Die Beklagte habe deshalb ihre Verpflichtung verletzt, auf eine Einigung ernsthaft hinzuwirken. Dies zeige sich auch daran, daß die Beklagte einen ausführlich begründeten Einigungsvorschlag der Klägerin vom April 1987 mit den anderen Beteiligten nicht erörtert und im weiteren Verfahren mit keinem Wort gewürdigt habe.
Die Aufteilungsentscheidung sei materiell fehlerhaft. Es finde sich in den gefertigten Niederschriften an keiner Stelle ein Hinweis darauf, daß der Vorstand die Bewerber nach gesetzlichen Kriterien beurteilt habe. Auch aus der Niederschrift über die Vorstandssitzung vom 18.12.1988 ergebe sich das nicht. Vielmehr spräche gerade sie dafür, daß die Maßstäbe falsch und von sachfremden Erwägungen getragen gewesen seien. Es sei dadurch ihr Recht auf Chancengleichheit verkürzt worden. Auch die im Verlaufe der Vorstandssitzung vom 18.12.1987 erarbeitete Beschlußempfehlung gestatte keinen Rückschluß darauf, daß die Entscheidung von gesetzlich zulässigen Zulassungskriterien getragen sei. Die Empfehlung enthalte keinen solchen Hinweis. Es sei aber auch nicht ersichtlich, daß sich der Vorstand bei seinem Beschluß die Überlegungen der Sitzungsvorlage der Geschäftsführung zu eigen gemacht habe, die eine sachgerechte Beurteilung enthalte. Eine Vorlage, in der eine Bewertung der Bewerber im Lichte der gesetzlichen Kriterien vorgenommen gewesen sei, sei nicht erarbeitet worden. Die Vorlagen vom 2. und 15.12.1987 erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Zwar enthalte diejenige vom 2.12.1987 einen konkreten Aufteilungsvorschlag und eine Begründung für die Gewichtung der Anteile. Sie trage jedoch den gesetzlichen Kriterien gerade nicht Rechnung. Nachvollziehbare Überlegungen, wie jede einzelne Bewerbung zu gewichten sei, und welche Auswirkungen sich daraus auf die Zulassungsentscheidung ergäben, fehlten. Die Widerspruchsentscheidung vom 5.7.1988 leide unter demselben Mangel. Es fänden sich insbesondere keine Überlegungen zum geänderten Zulassungsmaßstab.
Die Entscheidungen des Vorstands seien rechtswidrig. Es komme deshalb auf die den Bescheiden beigefügten Begründungen nicht an. Aber auch sie ließen nicht erkennen, daß der Vorstand den gesetzlichen Anforderungen Rechnung getragen habe. Ein wesentlicher Mangel sei das Fehlen eines einheitlichen Kriterienkatalogs für alle Bewerber. Aus den Bescheiden werde nicht deutlich, ob die Beklagte den jeweiligen gesetzlichen Zulassungsmaßstab an alle Bewerber in gleichem Maße angelegt habe. Auch die von der Beklagten zusätzlich zum gesetzlichen Maßstab gebildeten Kriterien - Verankerung im Verbreitungsgebiet, Hörfunkerfahrung, Finanzkraft usw. - seien nicht gleichmäßig auf alle Bewerber angewendet, sondern punktuell nur dort herangezogen worden, wo sie zur Untermauerung der vom Vorstand vorgegebenen Entscheidung geeignet erschienen seien. Die Betroffenheit in Werbeeinnahmen sei unmaßgeblich; mit ihr hätte die Zuteilung der umfangreichen Sendezeit an die Beigeladene Nr. 2 nicht gerechtfertigt werden dürfen. Die Veranstaltung von Hörfunk sei durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützt; die Ausübung des Grundrechts könne nicht von den wirtschaftlichen Verhältnissen der Grundrechtsträger abhängen. Eine bevorzugte Behandlung von Presseunternehmen sei daher nicht zu rechtfertigen und verfassungswidrig.
Es sei die Gefahr multimedialer Meinungsmacht verkannt worden. Die Beklagte habe diese Gefahr zu Unrecht verneint. Eine bevorzugte Berücksichtigung der Presse habe zu unterbleiben, wenn Gefahr für die freie Meinungsbildung drohe. Dies gelte insbesondere im regionalen und lokalen Bereich, wo besondere Vorkehrungen erforderlich seien, um der Entstehung multimedialer Meinungsmacht vorzubeugen. Bei der im Bereich des Regionalsenders S zutreffenden Marktstruktur mit der hervorragenden Stellung der werde die Meinungsvielfalt durch Zuteilung von 36,4 % der Sendezeit an die Beigeladene Nr. 2 - darunter die besonders attraktive Vormittagszeit - nicht gefördert, sondern in unerträglichem Ausmaß eingeschränkt. Die Beklagte habe zu Unrecht die Bildung eines Doppelmonopols verneint. Die dazu im Verfahren vorgelegte Ausarbeitung der Beigeladenen Nr. 2 vom 18.9.1987 gehe von unzutreffenden Voraussetzungen aus. Das Verbreitungsgebiet der sei mit dem Kernverbreitungsgebiet des Regionalsenders S identisch, wenn man auf einen störungsfreien und mobilen Empfang in Stereo-Qualität abstelle. Zu Unrecht seien bei der Darstellung des Print-Medienmarktes auch Wochenzeitungsleser, Zeitschriftenleser und Leser aktueller Illustrierten mitberücksichtigt worden. Zwar könnten auch diese Medien in irgendeinem Umfang zur Meinungsbildung der potentiellen Rundfunkhörer beitragen. Zur Beurteilung eines Meinungsmonopols sei der Markt aber enger abzugrenzen, nämlich auf die Berichterstattung und Kommentierung von lokalen und regionalen Ereignissen. In dieser Begrenzung zeige sich der Wechselbezug zum regionalen und lokalen Charakter des Hörfunks. In dem damit relevanten Gebiet hätten die Zeitungen eine Monopolstellung und durch die Beteiligung am Hörfunk ein Doppelmonopol. Das gelte um so mehr, als auch die kleineren Gesellschafter der Beigeladenen Nr. 2 ihren Mantel von den bezögen.
Eine Bereicherung der Meinungsvielfalt durch die Beigeladene Nr. 2 sei nicht deshalb zu erwarten, weil sie über ein ausgebautes regionales und auch überregionales Informations- und Korrespondentennetz verfüge. Der Einsatz des vorhandenen Netzes führe nicht zu einer Vermehrung, sondern zu einer Verringerung der Meinungsvielfalt. Der Hörer im Rundfunk bekomme das geboten, was er auch in der Tageszeitung lesen könne. Das sei kein wesentlicher Beitrag zur Meinungsvielfalt. Widersprüchlich seien die Begrenzung der Beteiligung der Beigeladenen Nr. 2 einerseits und die Annahme eines umfassenden Beitrags zur Meinungsbildung andererseits.
Meinungsvielfalt werde auch nicht durch die Vielzahl der Gesellschafter herbeigeführt. Diese Auffassung habe die Beklagte zu Unrecht vertreten. Damit würden die Realitäten verkannt. Hörfunkveranstalter sei die Beigeladene Nr. 1 und nicht deren Gesellschafter. Bestimmend bei der Beigeladenen Nr. 2 sei die, die einschließlich der gemeinsamen Tochtergesellschaften über 75,5 % der Gesellschaftsanteile verfüge. Mitgesellschafter verfügten lediglich über Anteile von in der Regel jeweils 1 %. Damit könne sich kein Minderheitsgesellschafter gegenüber dem Mehrheitsgesellschafter durchsetzen. Daran hätten die Minderheitsgesellschafter auch kein nennenswertes Interesse, die zu einem großen Teil "sog. Kopfblätter" verlegten und ihren Inhalt bis auf den lokalen Teil unverändert von den N übernehmen würden.
Weitere Gesichtspunkte, wie ein Bewerber habe sich nur für den regionalen Sender S beworben oder die Gesellschaft sei nur zum Zweck der Hörfunkveranstaltung gegründet, hätten im Landesmediengesetz keine Stütze. Die finanzielle Kompetenz hätte auch ihr zugebilligt werden müssen.
Die Sach- und Rechtslage habe sich geändert. Die Beigeladenen Nrn. 1, 2 und 3 hätten eine gemeinsame Gesellschaft gegründet, die über insgesamt 19 Stunden Sendezeit verfüge. Das verstoße gegen § 26 Abs. 2 LMedienG. Von einer Meinungsvielfalt könne bei dieser Kooperation keine Rede mehr sein. Erschwerend komme hinzu, daß dadurch endgültig ein Doppelmonopol entstanden sei, wenn man auch noch die Printmedien der Beigeladenen Nrn. 1 und 3 - - hinzunehme. Bei der Beigeladenen Nr. 4 seien die sachlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen nochmals zu überdenken, da sie am ursprünglich vorgesehenen Standort nicht sendebereit sei.
Die neue Sachlage sei der gerichtlichen Entscheidung zugrundezulegen, da es sich bei der Zulassung um einen Dauerverwaltungsakt handele.
Sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung. Bei ihr sei die Gefahr eines Meinungsmonopols nicht gegeben. Ihre Beteiligungen am Regionalsender H und A reichten dafür nicht aus. Sie müßten auf die Zulassung zum Regionalsender S ohne Auswirkungen bleiben. Zudem habe sie immer klargestellt, daß die Beteiligung am Regionalsender S für sie absoluten Vorrang habe. Sie sei deshalb eher bereit, ihre Anteile am Regionalsender H aufzugeben, als beim Regionalsender S benachteiligt zu werden.
Auswahl- und Aufteilungskriterien seien die größte Meinungsvielfalt in einem Programm und die größeren Anteile an eigengestalteten Beiträgen über die Ereignisse des politischen, sozialen und kulturellen Lebens im Verbreitungsgebiet. Im Vergleich zu den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 sowie 3 könne sie diese Kriterien am besten erfüllen. Bei der Verlagsgruppe handele es sich um ein Unternehmen, das vollkommen politisch unabhängig sei und ein vielfältiges Verlagsprogramm publiziere. Unter ihrem Dach seien die unterschiedlichsten Verlagserzeugnisse vertreten. Sie habe ihren Willen bekräftigt, dieses Konzept auch im Hörfunkbereich durchzusetzen. Dem stünden ihre Aktivitäten im Hörfunkbereich an anderer Stelle nicht entgegen. Sie sei an keinem anderen Sender direkt beteiligt. Als Gesellschafterin von Lizenznehmergesellschaften verfüge sie lediglich über mittelbare Beteiligungen, die ihr auf die Programmgestaltung keinen wesentlichen Einfluß einräumten. Sie habe deshalb keine in größerem Umfang bestehende Möglichkeit, über die Veranstaltung von Hörfunk an der Meinungsbildung mitzuwirken.
Der Anteil der eigengestalteten Beiträge gegenüber den Mitbewerbern sei umfassender. Das von ihr auszustrahlende Programm werde in ihrem alleinigen Auftrag von einer S Produktionsgesellschaft hergestellt, die mit der Verlagsgruppe vertraglich verbunden und an der sie beteiligt sei. Damit bestehe die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, das Programm selbst zu gestalten.
Die getroffene Aufteilungsentscheidung sei nicht von vornherein zu beanstanden. Die im Verbreitungsgebiet vorhandene Wirtschaftskraft lasse eine Finanzierbarkeit der beabsichtigten Programme aus Werbung erwarten. Weitere Kriterien seien nicht maßgebend.
Für die Aufteilung der Sendezeit würden dieselben Kriterien wie für die Auswahlentscheidung gelten. Auch hier müsse sie Vorrang haben, was in der Sendezeitzuteilung deutlich zum Ausdruck kommen müsse. Dies gelte um so mehr, als ihr Programm im Schwerpunkt ein Kulturprogramm sei, das so von den anderen Mitbewerbern nicht geboten werde. Die Wünsche der Antragsteller hätten nur für die Plazierung der Sendezeitanteile Bedeutung.
Die Beklagte und die Beigeladenen Nrn. 1, 2, 3, 4, 6 und 7 haben Klagabweisung beantragt.
Die Beklagte hat im wesentlichen ausgeführt, bei Prof. Th. sei die Besorgnis der Befangenheit nicht gegeben. Er sei rechtlich nicht gehindert gewesen, an der Entscheidung mitzuwirken. Die Frage der Befangenheit sei im Vorstand erörtert worden. Prof. Th. habe dargelegt, daß ein Ausschlußgrund nicht gegeben sei. Die übrigen Vorstandsmitglieder hätten keinen Anlaß gesehen, einen Ausschluß festzustellen. Der Umstand, daß Prof. Th. auf Vorstandssitzungen sowie bei Einigungsgesprächen aufgrund seiner Bewertung der Sach- und Rechtslage eigene Vorstellungen entwickelt habe, lasse einen Befangenheitsgrund objektiv nicht erkennen. Am Widerspruchsverfahren habe Prof. Th. nicht mitgewirkt, so daß ein Verfahrensfehler sich nicht fortgesetzt habe.
Die Mitwirkung des Medienbeirats bei der Widerspruchsentscheidung sei nicht geboten gewesen. Dafür ergebe sich weder etwas aus der Verwaltungsgerichtsordnung noch aus dem Landesmediengesetz. Der Vorstand habe im Widerspruchsverfahren unter Berücksichtigung der erfolgten Gesetzesänderung keine abweichende Sachentscheidung getroffen, sondern die mit der Zustimmung des Medienbeirats ergangene Ausgangsentscheidung aufrechterhalten.
Der Vorstand habe alle gesetzlichen Kriterien in seinen zahlreichen und ausführlichen Beratungen in mehreren Vorstandssitzungen berücksichtigt und nach gründlicher Bewertung und Abwägung sämtlicher Umstände eine Aufteilungsentscheidung getroffen. Der Versuch der Klägerin, eine Art isolierter Betrachtung der Vorstandsprotokolle vorzunehmen und daraus ein anderes Ergebnis zu konstruieren, gehe fehl und verkenne insbesondere, daß es sich dabei auch nicht um Wortprotokolle der oft zahlreichen stundenlangen Beratungen handele, sondern im wesentlichen nur die Ergebnisse der Beratungen und daneben auch einzelne Äußerungen wiedergegeben seien. Es habe kein Anlaß bestanden, Selbstverständlichkeiten ausdrücklich zu erwähnen. Maßgeblich seien die in den angefochtenen Bescheiden dargelegten Gründe.
Die Frage der Betroffenheit von Zeitungsverlagen in ihren Werbeeinnahmen sei im Vorstand angesprochen worden. Im Widerspruchsbescheid sei die Frage jedoch ausdrücklich offengelassen.
Auch im übrigen seien die gesetzlichen Kriterien nicht verkannt worden. Es sei zu berücksichtigen, daß das Landesmediengesetz nur relativ vage formuliert sei und ihr vom Gesetzgeber ein eigener Entscheidungsspielraum zuerkannt werde. Es sei deshalb erforderlich und geboten gewesen, bei Anwendung der gesetzlichen Kriterien am konkreten Fall die unbestimmten Rechtsbegriffe näher auszufüllen. Dies sei in rechtsfehlerfreier Weise geschehen. Die in den Bescheiden ausführlich dargelegten Gründe seien an den gesetzlichen Kriterien orientiert, und es werde vom Vorstand insbesondere auch die vorhandene Marktstellung der hinreichend bei der Abwägung berücksichtigt.
Änderungen in der Sach- und Rechtslage nach Erlaß des Widerspruchsbescheids seien für das gerichtliche Verfahren nicht maßgebend. Bei dem der Beklagten zukommenden Wertungsspielraum sei entscheidungserheblicher Zeitpunkt die Sach- und Rechtslage der letzten Verwaltungsentscheidung. In ihr sei im übrigen bereits berücksichtigt, daß die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 und möglicherweise auch 3 die Absicht hätten, zu kooperieren.
Die Beigeladenen Nrn. 3 und 4 haben sich zur Sache geäußert.
Mit Urteil vom 27.6.1990 hat das Verwaltungsgericht die zugunsten der Klägerin und der Beigeladenen ergangenen Zulassungsbescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin zur Veranstaltung eines UKW-Hörfunkvollprogramms beim Regionalsender S nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Gegen dieses, der Beklagten am 2.1.1991 und den Beigeladenen Nrn. 1, 2, 3, 6 und 7 am 21.12.1990 zugestellte Urteil haben die Beklagte am 1.2.1991, die Beigeladene Nr. 1 am 18.1.1991 und die Beigeladenen Nrn. 2, 6 und 7 am 17.1.1991 Berufung eingelegt.
unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 27. Juni 1990 die Klage abzuweisen.
Sie verteidigen die angefochtenen Bescheide.
Die Klägerin und die Beigeladene Nr. 3 beantragen,
Die Beigeladenen Nrn. 4 und 8 stellen keinen Antrag. Sie haben Ausführungen zur Sache gemacht.
Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten vor. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Verwaltungsakten sowie auf die Gerichtsakten Bezug.
Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung durch Vernehmung der Zeugen Dr. G. M., E. L., W. B. und Dr. H. A. Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 21.1.1992 verwiesen.
Die zulässigen Berufungen sind begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihrem Recht auf chancengleiche Teilhabe an der Veranstaltung eines privaten Hörfunkprogramms beim Regionalsender S.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts leidet an einem wesentlichen Mangel (§§ 130 Abs. 1 Nr. 2 in Verb. mit 138 Nr. 6 VwGO), da es im Rechtssinne nicht mit Gründen versehen ist.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist anstelle der Verkündung (§ 116 Abs. 2 VwGO) den Beteiligten zugestellt worden. Es hätte damit nach dem Halbsatz 2 der Vorschrift innerhalb von zwei Wochen nach der mündlichen Verhandlung der Geschäftsstelle übergeben werden müssen. Diesem Erfordernis hätte in entsprechender Anwendung des § 117 Abs. 4 S. 2 VwGO die Übergabe der von den Richtern unterschriebenen Urteilsformel mit alsbaldiger nachträglicher Niederlegung von Tatbestand und Entscheidungsgründen genügt. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht entspricht diesen Anforderungen nicht. Nach den Akten ist eine unterschriebene Urteilsformel nicht zur Geschäftsstelle gelangt. Wann das vollständig abgesetzte und unterschriebene Urteil der Geschäftsstelle vom Vorsitzenden übergeben wurde, ist nach Aktenlage nicht feststellbar.
Das Verwaltungsgericht hat damit § 116 Abs. 2 VwGO verletzt. Der darin liegende Verfahrensmangel begründet nicht nur einen Verstoß gegen eine Ordnungsvorschrift. Die Zustellung eines Urteils ersetzt die in der Regel nach § 116 Abs. 1 VwGO gebotene Verkündung. Der Zweck der Übergabe der Entscheidungsformel an die Geschäftsstelle besteht zum einen darin, die Beteiligten alsbald darüber zu informieren, wie das Gericht entschieden hat. Zum anderen soll das Gericht damit aber auch angehalten werden, alsbald und abschließend eine Entscheidung zu treffen. Das Verfahrensrecht geht davon aus, daß das Gericht eine Entscheidung in aller Regel innerhalb von zwei Wochen nach der mündlichen Verhandlung beschließt und setzt dabei des weiteren voraus, daß dann regelmäßig das vollständig abgefaßte Urteil innerhalb von zwei Wochen nach der Verkündung oder alsbald danach der Geschäftsstelle nach § 117 Abs. 4 VwGO übergeben werden muß. Eine verspätete Abfassung der Entscheidungsformel und der Entscheidungsgründe kann damit Zweifel hervorrufen, ob der Entscheidungsinhalt noch dem Gesamtergebnis des Verfahrens einschließlich der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Überzeugung der beteiligten Richter entspricht. Es besteht vor allem die Gefahr, daß das in der mündlichen Verhandlung von den Beteiligten dem Gericht Vorgetragene bei der Urteilsfällung nicht mehr - weil in Vergessenheit geraten - berücksichtigt worden ist. Die fristgerechte Entscheidungsfindung soll nach alledem den Beteiligten gewährleisten, daß ihr schriftliches und mündliches Vorbringen vom Gericht nicht nur zur Kenntnis genommen, sondern bei der Entscheidungsfindung auch tatsächlich in Erwägung gezogen wird. Das führt nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat schon früher angeschlossen hat (vgl. Urt. vom 6.6.1991 - 10 S 262/90 -), zu der Annahme, daß ein Urteil, dessen Entscheidungsinhalt den Beteiligten erst nach Ablauf von fünf Monaten seit der mündlichen Verhandlung bekanntgegeben wurde, nicht mit Gründen versehen ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 25.1.1985 - BVerwG 4 C 30.81 - und vom 3.8.1990, NVwZ 1991, 361 sowie Beschl. vom 23.5.1991 - BVerwG 7 C 34.90 -).
Der damit gegebene Verfahrensfehler nötigt den Senat indes nicht zur Aufhebung und Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht. Zwar ist das Berufungsgericht nach § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu einer solchen Verfahrensweise ermächtigt, wenn das Verfahren an einem wesentlichen Mangel leidet. Ein solcher Mangel ist auch gegeben, wenn ein Urteil nicht mehr auf dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung beruht. Ob das Berufungsgericht aber von der ihm eingeräumten Ermächtigung Gebrauch machen will, liegt in seinem Ermessen. Dieses Ermessen übt der Senat hier dahin aus, daß er in der Sache selbst eine Entscheidung trifft. Nach § 128 VwGO prüft das Berufungsgericht den Streitfall innerhalb des Berufungsantrags in gleichem Umfang wie das Verwaltungsgericht. Es berücksichtigt auch neu vorgebrachte Tatsachen und Beweismittel. Allerdings verbietet sich eine Auseinandersetzung mit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils schon deswegen, weil sie als nicht geschrieben nicht zur Kenntnis zu nehmen sind.
Die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage und die mit ihr verknüpfte Bescheidungsklage sind zulässig. Der Senat hat im Beschluß vom 14.12.1988 (VBlBW 1989, 211) die Frage als entscheidungsunerheblich noch offen lassen können, ob ein Bewerber, der bei der Vergabe beschränkter Übertragungskapazität sein Recht auf chancengleiche Beteiligung übergangen sieht, Rechtsschutz in der Hauptsache mit einer isolierten Anfechtungsklage oder einer Verpflichtungsklage oder mit einer Kombination beider Klagearten erlangen kann und muß. Diese Frage bedarf nunmehr der Entscheidung. Die Klägerin hat die den Mitbewerbern erteilten Zulassungen mit der Anfechtungsklage angefochten. Wegen ihrer eigenen Zulassung begehrt sie des weiteren unter Aufhebung des an sie ergangenen Bescheids eine Neubescheidung ihres Antrags durch die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Diese Verfahrenshandhabung der Klägerin entspricht einem gängigen Muster, auf das die Verwaltungsgerichte überwiegend in medienrechtlichen Konkurrenzsituationen zurückgreifen (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. vom 25.6.1990, NVwZ 1990, 1087 m.w.N.; VG Berlin, Beschl. v. 30.5.1991, - VG 1 A 83.91 -). Damit sind Verfahrensfragen aufgeworfen, die nicht nur für den einstweiligen Rechtsschutz - Antrag nach § 80 Abs. 5 und § 80 a Abs. 3 VwGO, Antrag nach § 123 VwGO bzw. eine Kombination beider Anträge - (vgl. den Beschl. des Senats vom 14.12.1988, a.a.O.), sondern auch für die Durchsetzung des Rechtsschutzbegehrens in der Hauptsache gegen die Mitbewerber von Bedeutung sind. Auszugehen ist dabei von dem von der Klägerin in der Klageschrift individualisierten Streitgegenstand, der nach Maßgabe des Prozeßrechts, des Verwaltungsverfahrensrechts und des materiellen Rechts den gerichtlichen Rechtsschutzauftrag bestimmt; der Streitgegenstand ist damit maßgebliches Kriterium für die Bestimmung der Klageart und des Klageantrages, mit denen das Rechtsschutzbegehren verfolgt werden soll. (vgl. Barbey, Bemerkungen zum Streitgegenstand im Verwaltungsprozeß, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Festschrift für Christian-Friedrich Menger zum 70. Geburtstag, Karl-Heymanns-Verlag KG Köln, 1985, S. 177 ff.)
Die Klägerin hat als konkretes Klageziel und als konkreten Klagegrund in der Klageschrift dargelegt, daß die Auswahl unter den Bewerbern, die quantitative Aufteilung der Sendezeit unter den zugelassenen Bewerbern und die Plazierung der ihnen zugeteilten Sendezeitanteile wegen Befangenheit von Vorstandsmitgliedern sowie wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens formell rechtswidrig und wegen unsachlicher Anlegung der Auswahlkriterien und der Zuteilungskriterien als Maßstab für die Sendezeitverteilung und Sendezeitplazierung unter den zugelassenen Bewerbern auch materiell-rechtswidrig seien und sich bei richtiger Handhabung der Auswahlkriterien und Zuteilungskriterien für sie eine alleinige Zulassung bzw. ein größerer Sendezeitanteil und eine bessere Plazierung ergeben hätten. Beide in quantitativer Hinsicht differierende Rechtsschutzbegehren sind in dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Sachantrag enthalten. Die Klägerin verfolgt damit sachlich zwei verschiedene, sich in ihrer logischen Zuordnung ausschließende Klageziele; sie stellen ein Spiegelbild des materiellen Rechts dar, das die Klägerin für sich in Anspruch nimmt und dessen Durchsetzung sie dienen sollen.
Wie der Senat im Beschluß vom 14.12.1988 (a.a.O.) dargelegt hat - und daran ist festzuhalten - ergibt sich aus der Struktur der Auswahlentscheidung und der Aufteilungsentscheidung, wie sie durch das Landesmediengesetz bestimmt sind, daß die Zulassung und die Ablehnung - auch die teilweise - bei der Vergabe beschränkter Übertragungskapazitäten ihrem Wesen nach lediglich zwei verschiedene Ausprägungen einer rechtlich als Einheit zu bewertenden Entscheidung darstellen und demgemäß Ablehnung und Zulassung durch die nur einmal zur Verfügung stehende Übertragungskapazität so in ihrem Bestand miteinander rechtlich verknüpft sind, daß sie auch bei der Aufhebung ein rechtlich gemeinsames Schicksal teilen. Die Entscheidung über die Auswahl und Aufteilung hat der Gesetzgeber zum einen an persönliche und sachliche Zulassungsvoraussetzungen geknüpft und dabei Bewerber wegen Vielfalt gefährdender mehrfacher Programmveranstaltung von der Aufteilung ausgeschlossen, und er hat es zum anderen der LfK überlassen, unter den verbleibenden Bewerbern, wenn sie sich nicht auf eine Aufteilung der Sendezeit einigen können, die Auswahl zu treffen und gegebenenfalls auch die Übertragungskapazität mit hoheitlichen Mitteln aufzuteilen. Diese Entscheidung eröffnet der LfK bei den zu berücksichtigenden komplexen Interessenverhältnissen und Sachverhalten Wertungsspielräume, deren rechtliche Grenzen nicht verletzt sind, wenn die Anstalt von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, sie die gesetzlichen Beurteilungsmaßstäbe richtig angewendet hat und sich nicht von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Auf der Grundlage dieser materiell-rechtlichen Vorgaben, die auch den Maßstab und die Grenzen für die richterliche Überprüfung der Auswahlentscheidung bestimmen, geht es der Klägerin in erster Linie um die Beseitigung der sie belastenden Zulassungen der Mitbewerber einschließlich der eigenen Zulassung und um eine sachgerechte Einbeziehung ihrer Interessen in einem erneuten Zulassungsverfahren, das allerdings wegen der Präklusionswirkung der verfahrensrechtlichen Antragsfrist des § 25 LMedienG sowie der Bestandskraftspräklusion bei denjenigen Bewerbern, deren Verfahren mit der Ablehnung (bestandskräftig) abgeschlossen ist, auf die im Verfahren verbliebenen Bewerber zu beschränken ist. Ob diejenigen zugelassenen Bewerber, die gegen die Zulassungsentscheidung ein Rechtsmittel nicht eingelegt haben, dabei auf die Wahrung ihres Besitzstandes zu verweisen sind, mag dahinstehen. Sachdienlich ist damit zunächst die Anfechtungsklage, mit der die Klägerin die Voraussetzungen dafür schaffen kann, daß sie weiterhin am Auswahlverfahren zu beteiligen ist. Ob darüber hinaus mit der Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO eine bestimmte Beteiligung verfolgt werden kann, muß an den aufgezeigten materiell-rechtlichen Grenzen geprüft werden. Denkbar wäre eine Verpflichtungsklage allenfalls, soweit die Klägerin mit ihr - auch - einen Ausschließlichkeitsanspruch verfolgt (vgl. dazu Brohm, Die Konkurrentenklage, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, a.a.O., S. 235, 253 ff.). Ein solches auf Ausschließlichkeit gerichtetes Begehren stößt jedoch schon bei mehr als zwei Mitbewerbern auf die aufgezeigten materiell-rechtlichen Grenzen. Denn die Wertungsspielräume der LfK bedingen, daß die Auswahlkriterien und gegebenenfalls auch die Aufteilungskriterien zunächst an den jeweiligen Bewerber selbst anzulegen und sodann unter den Bewerbern zu vergleichen und zu gewichten sind. Die in diesen Entscheidungsprozeß hineinspielende komplexe Interessenlage schließt in aller Regel die Berücksichtigung eines Bewerbers in nur einer von vornherein bestimmten Weise aus; in Frage kommt praktisch allein eine - chancengleiche - Berücksichtigung aller angemeldeten Interessen in einer Zulassungsentscheidung, die zur gerichtlichen Disposition nur außerhalb des gesetzlichen Wertungsspielraums stehen kann. Der materiell-rechtliche Anspruch auf Zulassung zum privaten Hörfunk reduziert sich damit auf die Durchführung eines erneuten Auswahl- und Zuteilungsverfahrens innerhalb der Grenzen der der LfK zustehenden Wertungsspielräume (vgl. dazu auch Brohm, a.a.O.). Die Verpflichtungsklage hat sich damit von vornherein auf die Spielart der Bescheidungsklage (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) zu beschränken. Mit ihr wird freilich etwas begehrt, was mit der gerichtlichen Kassation der Zulassung für die LfK als eine selbstverständliche Verpflichtung wiederauflebt, das Auswahl- und Zuteilungsverfahren noch einmal durchzuführen. Die LfK ist dabei jedoch an die tragenden Gründe einer auf eine Anfechtungsklage hin ergangenen gerichtlichen Entscheidung gebunden.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch das Gericht ist entgegen der Auffassung der Klägerin die abschließende Entscheidung der LfK. Sachlich und rechtlich beschränkt sich die gerichtliche Entscheidung auf die Überprüfung der Frage, ob die LfK die ihr gesetzlich eingeräumten Wertungsspielräume eingehalten hat, mithin auf die Elemente, die sie bei ihrer Entscheidung nicht berücksichtigt hat, aber hätte berücksichtigen müssen. Das Gericht ist - von dem Ausnahmefall abgesehen, daß vom Sachverhalt her Wertungsspielräume verschlossen sind - grundsätzlich gehindert, die Wertungen der LfK durch eigene zu ersetzen. Dieser Gesichtspunkt ist durchschlagend auf den Zeitpunkt, den das Gericht seiner Entscheidung zugrundezulegen hat.
In der Rechtsprechung und der Rechtslehre hat sich allgemein die Faustregel herausgebildet, daß bei einer Anfechtungsklage maßgeblich für die gerichtliche Beurteilung die Sach- und Rechtslage ist, wie sie im Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung gegeben war. Bei der Verpflichtungsklage verschiebt sich dieser Zeitpunkt auf die mündliche Verhandlung in der letzten gerichtlichen Tatsacheninstanz. Dem liegt für die Anfechtungsklage die wohl aus der Rechtslogik hergeleitete Einsicht zugrunde, daß die Behörde nur zu verantworten hat, was sie bei ihrer letzten Entscheidung zu erkennen und ihr auch zugrundezulegen vermochte. Für die Verpflichtungsklage gilt die gleiche Überlegung jedoch mit der Maßgabe, daß die Behörde bei der Bescheidung das an Tatsachen und rechtlichen Überlegungen einzustellen hat, was sie auch erkennen kann. Rechtsprechung und Rechtslehre haben freilich auch bei der Anfechtungsklage den maßgeblichen Zeitpunkt ausnahmsweise auf die mündliche Verhandlung in der letzten gerichtlichen Tatsacheninstanz verschoben, wenn zur Prüfung ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ansteht, wenn ein Anspruch auf Aufhebung einer behördlichen Verfügung geltend gemacht wird und die Verpflichtung der Behörde zu einer solchen Aufhebung aufgrund neuer Umstände besteht sowie bei rechtsgestaltenden Verwaltungsakten, die noch keine Geltungswirkung entfalten konnten; davon wiederum sind ausgenommen freilich statusentziehende Verwaltungsakte, wenn ein Betroffener auf die Beibehaltung eines Statusses keinen Anspruch hat (vgl. Redeker/v.Oertzen, VwGO, 10. Aufl., § 108 RdNr. 16 ff.). Die Begründung für die Verschiebung des Prüfungszeitpunktes wird damit gegeben, daß die Behörde verpflichtet ist, die Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahmen zu überwachen und entsprechend zu reagieren, wenn sie nicht mehr nach materiellem Recht aufrechterhalten werden können.
Eine Begründung für diese differenzierte Betrachtungsweise wird überwiegend nicht gegeben. So hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16.12.1971 (BVerwGE 39, 197, 206) ausgeführt, die Bundesprüfstelle habe ihre Entscheidung im Jahre 1965 getroffen; dieser Zeitpunkt sei "für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit nach den allgemeinen Grundsätzen für Anfechtungsklagen maßgebend" (BVerwGE 22, 16, 19; 28, 292), spätere "Sach- und Rechtsänderungen" könnten zudem deswegen keine Beachtung finden, weil es sich um eine "unvertretbare Kollegialentscheidung" handele. Im Urteil vom 5.8.1965 (BVerwGE 22, 17, 19) wird dazu kurz und bündig ausgeführt, "die Rechtmäßigkeit der Verfügungen", durch die den Klägern die Ausübung des Reisevermittlungsgewerbes untersagt worden sei, sei in "erster Linie nach dem Sachverhalt und der Rechtslage zur Zeit des Erlasses dieser Verfügung" zu beurteilen. Eine Begründung für diese schlaglichtartige Feststellung wird ebenfalls nicht gegeben. Im weiteren Gang der Entscheidung wird lediglich darauf hingewiesen (S. 20), daß "eine Entscheidung, der nur die Sachlage zugrunde gelegt würde, die erst nach der Vollziehung der Gewerbeuntersagung" eingetreten sei, auch nicht "dem wirklichen Klagebegehren" entspräche. Abgestellt wird damit auf das klägerische Begehren. Ebenso heißt es im Urteil vom 12.12.1967 (BVerwGE 28, 292), das Berufungsgericht habe "zu Recht die Sachlage im Zeitpunkt seiner mündlichen Verhandlung ..." außer Betracht gelassen, der Erfolg der Klage hänge allein davon ab, wie die "Sach- und Rechtslage bei Ergehen der angefochtenen Verwaltungsakte" gewesen sei. In dieser Entscheidung wird allerdings auch angedeutet, daß maßgeblich für die Festlegung des Zeitpunktes der gerichtlichen Beurteilung die materielle Rechtslage sei (S. 295). Erst im Urteil vom 27.4.1990 (NVwZ 1991, 360) hat das Bundesverwaltungsgericht anknüpfend an ältere Entwicklungen in der Rechtsprechung (vgl. die Urteile vom 28.11.1975, BVerwGE 50, 2, 9 ff.; vom 21.5.1976, BVerwGE 51, 15, 24 ff; vom 18.5.1982, BVerwGE 65, 313, 317 und vom 29.9.1982, BVerwGE 66, 178, 162) zur Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage dargelegt, daß das Prozeßrecht, insbesondere § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, für die Beantwortung der Frage, ob die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts nach der Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung oder nach derjenigen im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen sei, nichts hergebe, sondern nur den prozeßrechtlichen Rahmen setze. Aus § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO folge lediglich, daß ein Kläger mit seinem Anfechtungsbegehren nur dann durchdringen könne, wenn er zu dem Zeitpunkt, in dem die gerichtliche Entscheidung ergehe, einen Anspruch auf die erstrebte Entscheidung habe, sich nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht aber die Frage beantworte, ob ein solcher Anspruch (noch) bestehe. Ein Kläger könne damit die Aufhebung eines Verwaltungsakts nur verlangen, wenn er im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen solchen Anspruch nach dem materiellen Recht auch noch habe. Für die Frage, auf welche Sach- und Rechtslage bei der Beurteilung einer Anfechtungsklage abzustellen sei, sei damit nicht das Verwaltungsprozeßrecht, sondern das jeweilige einschlägige materielle Recht maßgeblich. Dem schließt sich der Senat vollinhaltlich an.
Der Senat hat danach von der Sach- und Rechtslage auszugehen, wie sie im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung der LfK gegeben war. Die LfK hat auf der Grundlage des § 18 LMedienG die angefochtene Auswahl- und Aufteilungsentscheidung getroffen. § 18 LMedienG i.d.F. vom 16.12.1985 (GBl. S. 539) wurde mit Gesetz zur Änderung des Landesmediengesetzes vom 14.12.1987 (GBl. S. 728) geändert. Die Änderung ist am 31.12.1987 in Kraft getreten. Die LfK hat damit zu Recht der am 18.12.1987 ergangenen Entscheidung noch die alte Fassung des § 18 LMedienG und den Widerspruchsbescheiden die neue Fassung zugrunde gelegt. Maßgebend für die gerichtliche Beurteilung ist damit die neue Fassung des § 18 LMedienG, wie sie im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung galt. Die LfK konnte ihrer rechtlichen Beurteilung der Widerspruchsentscheidung, insbesondere ihren Wertungen bei der Aufteilung und Plazierung der Sendezeiten, deshalb nur die damals gegebene Sach- und Rechtslage zugrunde legen. Darauf hatten die Klägerin und die Beigeladenen materiell-rechtlich auch einen Anspruch. Nach Erlaß des Widerspruchsbescheids hat sich zwar nicht die Rechtslage, aber die Sachlage geändert. Die Beigeladenen Nrn. 1, 2 und 3 haben sich gesellschaftsrechtlich zu einer Kooperation zusammengefunden. Darüber hinaus sind bei der Klägerin und möglicherweise auch bei anderen Beigeladenen Änderungen in den Gesellschaftsverhältnissen eingetreten. Diese Änderungen führen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu einer Verschiebung der Prüfung auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat.
Der LfK obliegt nach § 31 LMedienG die Rechtsaufsicht über die zugelassenen Veranstalter, und sie kann nach § 32 LMedienG gegen die Veranstalter auch Aufsichtsmaßnahmen ergreifen. Rechtsaufsicht und Aufsichtsmaßnahmen erstrecken sich insbesondere darauf, daß die Veranstalter die rechtlichen Bindungen beachten, die ihnen nach dem Landesmediengesetz, den auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsvorschriften und der Zulassungsentscheidung oder nach allgemeinen Rechtsvorschriften obliegen. § 26 Abs. 2 LMedienG untersagt insbesondere die Übertragbarkeit der Zulassung. Des weiteren ist nach § 27 LMedienG die Zulassung zurückzunehmen, wenn im Zeitpunkt der Zulassung die gesetzlichen Voraussetzungen nicht gegeben waren, und sie ist nach § 28 LMedienG zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nachträglich weggefallen sind oder ein Veranstalter Aufsichtsmaßnahmen unbeachtet läßt. Die Zulassung kann auch widerrufen werden, wenn Voraussetzungen für eine vorrangige Berücksichtigung bei der Auswahl oder bei der Aufteilung der Sendezeit wegfallen, wenn ein Programm mehr als zwei Monate nicht verbreitet wird oder wenn gegen Vorschriften des Datenschutzes nach § 73 LMedienG verstoßen wird. Zulassungen können schließlich widerrufen werden, wenn Veranstalter infolge eines Unternehmenszusammenschlusses oder auf sonstige Weise gegen den in § 19 LMedienG abgesicherten Grundsatz der Pluralität verstoßen. Aus alledem ergibt sich, daß der LfK eine Überwachung der Zulassungen obliegt. Gleichwohl können die nach Erlaß des Widerspruchsbescheids eingetretenen Veränderungen, soweit ihnen Gründe für eine Rücknahme oder einen Widerruf zu entnehmen sind, nicht in die Überprüfung des Widerspruchsbescheids miteinbezogen werden. Die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung unter einer Vielzahl von Bewerbern ist einheitlich zu beurteilen. Die der LfK zustehenden Wertungsspielräume werden von dieser einheitlichen Entscheidung geprägt. Demgegenüber sind Rücknahmegründe und Widerrufsgründe jeweils an einem einzelnen zugelassenen Bewerber festzumachen und jeweils bezogen auf seine Person zu beurteilen. Rücknahme und Widerruf als Ausfluß von Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen betreffen daher einen anderen Sachverhalt und sind in einem gesonderten Verfahren zu betreiben. Dies folgt aus der klaren Unterscheidung des Landesmediengesetzes in das Zulassungsverfahren einerseits und in die Rechtsaufsichts- und Aufsichtsmaßnahmen andererseits und den sich daraus eventuell ergebenden Rücknahme- bzw. Widerrufsentscheidungen.
Die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung, so wie sie die LfK getroffen hat, leidet entgegen der Auffassung der Klägerin weder an einem formellen noch an einem materiellen Mangel.
Die Klägerin hat entgegen ihrer Auffassung nicht schon einen verfassungskräftigen Anspruch auf die mit der Klage verfolgte erneute Zulassungsentscheidung. Das Bundesverfassungsgericht hat es im Urteil vom 16.6.1981 (BVerwGE 57, 295, 318) offengelassen, ob es einen grundrechtlichen Anspruch auf die Veranstaltung privater Rundfunksendungen gibt. Es geht jedoch in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG für die Veranstaltung privater Rundfunksendungen eine gesetzliche Regelung fordert, die zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit die erforderliche Vorsorge trifft (vgl. BVerwGE, Urt. vom 16.6.1981, a.a.O., S. 319). Erforderlich sind danach materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind, sicherzustellen, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck finden (vgl. BVerfG, Urteile vom 28.2.1961, BVerfGE 12, 205, 262 f.; vom 4.11.1986, BVerwGE 73, 118, 153 und vom 5.2.1991, DVBl. 1991, 310, 311 sowie Beschluß vom 24.3.1987, BVerfGE 74, 297, 324). Der Gesetzgeber hat danach die Grundlinien der Rundfunkordnung zu regeln. Dazu gehört die Aufstellung eines Ordnungsmodells, das strukturell die Meinungsvielfalt dadurch sichert, daß die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen können und dadurch ausschließt, daß der Rundfunk einem einzelnen oder einer einzelnen gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Dem Gesetzgeber steht es damit frei, sich für ein binnenplurales oder außenplurales Modell oder für eine Kombination beider Modelle zu entscheiden. Auf ein bestimmtes Ordnungsmodell ist er nicht festgelegt; es besteht auch keine Verpflichtung zur "Modellkonsistenz" (vgl. BVerfG, Urt. v. 5.2.1991, a.a.O., S. 317). Der Gesetzgeber hat schließlich Leitgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit und Sachlichkeit der Programme sowie gegenseitige Achtung der Programmveranstalter gewährleisten. Er muß eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen, zu Veranstaltungen privater Rundfunksendungen den Zugang regeln und, solange dieser nicht jedem Bewerber eröffnet werden kann, Auswahlregelungen treffen, welche den Bewerbern eine gleiche Chance eröffnen (BVerfG, Urt. vom 16.6.1981, a.a.O., S. 324 ff. und vom 4.11.1986, a.a.O., S. 153/154); das gebietet ihm der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Senat schließt aus alledem, daß die Klägerin nur einen einfachgesetzlichen Anspruch, der freilich den verfassungsrechtlichen Vorgaben zu entsprechen hat, auf Veranstaltung eines privaten Rundfunkprogramms hat.
Den verfassungsrechtlichen Vorgaben ist der Landesgesetzgeber im Landesmediengesetz vom 16.12.1985 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 14.12.1987 nachgekommen. Er regelt in § 14 LMedienG, daß privater Rundfunk zusätzlich zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk der freien Meinungsbildung dient und bestimmt, daß die Rundfunkprogramme in ihrer Gesamtheit der Meinungsvielfalt und der kulturellen Vielfalt Ausdruck geben sollen. Zur Gewährleistung dieses Zieles schließt er staatliche Rundfunkprogramme und vorherrschenden staatlichen Einfluß auf Rundfunkprogramme aus und bestimmt, daß die gesellschaftlichen Kräfte (Personen, Vereinigungen und Einrichtungen, die religiöse, weltanschauliche, politische, wirtschaftliche und andere gesellschaftliche Auffassungen und Interessen vertreten) die Möglichkeit erhalten sollen, ihre Auffassungen und Interessen in eigenen Rundfunkprogrammen oder eigenverantwortlich gestalteten Programmbeiträgen vertreten zu können, einzelne gesellschaftliche Kräfte keinen vorherrschenden oder sonst in hohem Maße ungleich gewichtigen Einfluß auf den Rundfunk in seiner Gesamtheit erlangen dürfen und die kulturellen Besonderheiten des Landes und seiner Teilräume, der Bundesrepublik Deutschland und anderer europäischer Länder eine angemessene Ausdrucksmöglichkeit erhalten. Mit diesen Regelungen wird der Landesgesetzgeber den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht, weil es bei der Beurteilung der Meinungsvielfalt nicht nur auf die im Lande zugelassenen privaten Rundfunkprogramme und die Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten ankommt, sondern auf alle in einem Verbreitungsgebiet empfangbaren Programme. Die Meinungsvielfalt wird insbesondere dadurch gewährleistet, daß nach § 19 LMedienG ein privater Rundfunkveranstalter mit einem Vollprogramm oder Spartenprogramm in einem Verbreitungsgebiet nicht zugelassen werden kann, in dem bereits ein von ihm veranstaltetes entsprechendes Programm aufgrund landesrechtlicher Zulassung verbreitet, herangeführt oder zur Weiterverbreitung zugelassen wird oder ortsüblich empfangbar ist. Ausgeschlossen sind auch solche Rundfunkveranstalter, die nicht Inhaber einer Zulassung sind, aber zum Inhaber der Zulassung im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens entsprechend § 15 des Aktiengesetzes stehen, auf die Programmgestaltung in anderer Weise wesentlich Einfluß nehmen können oder umgekehrt unter dem Einfluß des Inhabers der Zulassung stehen. Als nicht wesentlich gilt der Einfluß, wenn er sich auf 1/10 des Stimmgewichts oder des Programms beschränkt. Davon kann lediglich dann eine Ausnahme gemacht werden, wenn Meinungsvielfalt durch Binnenpluralität gewährleistet werden kann.
Vorrangiges Ziel des Landesmediengesetzes ist es, wie der Senat im Beschluß vom 14.12.1988 (a.a.O.) dargelegt hat, Meinungsvielfalt durch die strukturelle Verfassung der Rundfunkordnung herzustellen. Demgemäß hat der Gesetzgeber ein duales Modell - öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Konkurrenz des privatrechtlichen Rundfunks - entwickelt. Dem trägt § 20 LMedienG Rechnung, der die Zulassung regelt, ohne daß es auf die innere Ausgewogenheit des Programms ankommt, wenn in dem Verbreitungsgebiet mindestens drei weitere gleichartige private Rundfunkprogramme außer den Programmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten empfangbar sind. Maßgebend ist insoweit die Ausgewogenheit der Programme in ihrer Gesamtheit, wobei es nicht darauf ankommt, ob die konkurrierenden Programme parallel empfangen werden können; dem Gebot der Meinungsvielfalt ist auch dann genügt, wenn dies lediglich zeitversetzt der Fall ist. Der Landesgesetzgeber gibt damit der Herstellung von Meinungsvielfalt durch Außenpluralität - d. h. durch konkurrierende Veranstalter - eindeutig den Vorrang gegenüber der Herbeiführung von Meinungsvielfalt durch entsprechend § 22 LMedienG binnenplural verfaßte Veranstalter (vgl. den Beschl. des Senats vom 14.12.1988, a.a.O., S. 214). Demgemäß kann ein Bewerber, der nach § 19 Abs. 1 und 2 LMedienG wesentlichen Einfluß auf die Programmgestaltung eines anderen Veranstalters ausüben kann, als Rundfunkveranstalter in dem Verbreitungsgebiet nur zugelassen werden, wenn Meinungsvielfalt dort nicht schon durch eine Mindestzahl konkurrierender Programme im Sinne des § 20 LMedienG hergestellt werden kann und außerdem die Sicherung der Meinungsvielfalt durch eine binnenplurale Ordnung im Sinne des § 22 LMedienG gewährleistet ist. Dies muß nach § 19 Abs. 3 LMedienG jedoch die Ausnahme bleiben.
Diese Gewichtung der Grundlinien des Landesmediengesetzgebers schlägt auch auf die nach § 18 LMedienG zu treffende Zulassungsentscheidung durch. Nachrangig sind daher auch solche Bewerber - z.B. Zeitungsverleger - zu behandeln, bei denen schon im Sinne des § 22 Abs. 3 LMedienG ein Übergewicht bei der Meinungsbildung auf dem Pressemarkt besteht, das durch die Veranstaltung eines Rundfunkprogramms im Verbreitungsgebiet noch verstärkt zu werden drohte. Die zur Wahrung der Meinungsvielfalt nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 LMedienG geforderte binnenplurale Organisation vermag das vorrangig angestrebte gesetzgeberische Ziel, Meinungsvielfalt durch Außenpluralität herzustellen, nicht zu kompensieren. Demgemäß haben bei einer Auswahlentscheidung diejenigen Bewerber Vorrang, die durch konkurrierende Programme Außenpluralität herstellen können, ohne daß ihnen bereits ein wesentlicher Einfluß auf die Meinungsbildung zukommt.
Seiner sich auf diese Vorgaben beziehenden Aufgabe ist der Landesgesetzgeber auch dadurch gerecht geworden, daß er in § 16 LMedienG u. a. bestimmt, daß private Hörfunkveranstaltungen der Zulassung bedürfen und darauf ein Anspruch besteht, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Der Gesetzgeber hat dafür in § 25 LMedienG durch die Regelung des Zulassungsverfahrens, in § 23 LMedienG durch die Regelung der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen und in § 24 LMedienG durch die Regelung der sachlichen Zulassungsvoraussetzungen die notwendigen Grundlagen geschaffen. Antragsteller, die die Voraussetzungen erfüllen, sind bei der Aufteilungs- und Auswahlentscheidung des § 18 LMedienG zu berücksichtigen. Dabei ist erheblich, daß einem Antragsteller auch die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen fehlen, wenn er die Vielfalt gefährdender mehrfacher Programmveranstalter ist und er auch nach § 19 Abs. 3 LMedienG nicht ausnahmsweise zugelassen werden kann.
Der Landesmediengesetzgeber hat damit auch die Strukturen für die in § 18 LMedienG geregelte Auswahl- und Aufteilungsentscheidung weiter ausgeformt. Er geht dabei davon aus, daß bei Mehrfachbewerbungen und beschränkter Übertragungskapazität die Meinungsvielfalt durch eine Aufteilungsentscheidung zu sichern ist. Diese überläßt er vorrangig der Einigung der Antragsteller, wobei die LfK auf eine Einigung über eine Aufteilung der Sendezeit bzw. eine Kooperation hinzuwirken hat. Kommt eine solche Einigung oder Kooperation nicht zustande, hat die LfK nach den Maßstäben des § 14 LMedienG eine Auswahlentscheidung zu treffen, und sie kann ausnahmsweise anstelle einer Auswahl die Sendezeiten aufteilen, wenn die Finanzierbarkeit der Programme aus Werbung im Verbreitungsgebiet erwartet werden kann; zu berücksichtigen ist bei der Aufteilungsentscheidung die Eigenart der Programme, die dafür geeigneten Sendezeiten und die Wünsche der Antragsteller.
Der Senat ist im Beschluß vom 14.12.1988 (a.a.O.) wegen der strukturellen Verknüpfung der Voraussetzungen einer Auswahlentscheidung mit denen einer Aufteilungsentscheidung, die jeweils unter der Vorgabe der Herstellung von Meinungsvielfalt stehen und deshalb nicht vom Grundsatz des "Alles oder Nichts" bestimmt sein können, davon ausgegangen, daß bei einem Scheitern der Kooperation oder einer Einigung die Auswahlentscheidung mit einer Aufteilungsentscheidung auch kombiniert werden kann. Daran ist festzuhalten. Dies gilt insbesondere, wenn zur Herstellung von Meinungsvielfalt einzelne Bewerber, die die Voraussetzungen der §§ 23 und 24 LMedienG erfüllen, auszuscheiden sind, für die bleibenden Bewerber aber die Voraussetzungen der ausnahmsweise zu treffenden Aufteilungsentscheidung gegeben sind. Von diesen Maßgaben hat sich die LfK bei ihrer Zulassungsentscheidung leiten lassen. Sie hat sie insbesondere dem Widerspruchsbescheid zugrunde gelegt. Unerheblich ist entgegen der Auffassung der Klägerin, daß sie bei der ursprünglichen Zulassungsentscheidung noch von der Erstfassung des § 18 LMedienG ausgegangen ist. Die Neuregelung des § 18 LMedienG hat diese lediglich spiegelbildlich umgekehrt.
Die Zulassungsentscheidung leidet nicht an von der Klägerin geltend gemachten verfahrensrechtlichen Mängeln. Insbesondere bedurfte es bei der Widerspruchsentscheidung nicht der Mitwirkung des Medienbeirats. Nach § 18 Abs. 4 in Verb. mit § 66 Abs. 1 Nr. 2 LMedienG hat der Medienbeirat der Entscheidung des Vorstands über die Aufteilung beschränkter Übertragungskapazität und der Auswahl unter den Antragstellern zuzustimmen. Gegenstand der Zustimmung des Medienbeirats ist, wie die differenzierende Wortwahl in § 66 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 LMedienG (die Zulassung der Weiterverbreitung herangeführter Rundfunkprogramme sowie Ton- und Bewegbilddienste auf Zugriff nach § 11 Abs. 3 S. 1, die Aufteilung beschränkter Übertragungskapazität und die Auswahl unter den Antragstellern gemäß § 18 Abs. 4, die Feststellung gemäß § 20 Abs. 2 S. 2, die Zulassung privater Rundfunkveranstalter gemäß § 22, der Erlaß von Richtlinien und Entscheidungen für den Einzelfall gemäß § 49 Abs. 4) zeigt, nicht die Zulassung eines Rundfunkveranstalters nach § 16 LMedienG an sich, die in den Aufgabenbereich des Vorstands fällt (§ 59 LMedienG), sondern sind, soweit in der Zulassungsentscheidung enthalten, Elemente der Auswahl und der Aufteilung der Übertragungskapazität. Die Mitwirkungsbefugnis ist damit auf bestimmte Entscheidungselemente beschränkt. Nichts anderes gilt für das Widerspruchsverfahren. Über den Widerspruch entscheidet nach § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verb. mit § 71 LMedienG und § 3 LVwfG der Vorstand der LfK. Diese ist entsprechend der Organisationsregelung des § 57 Abs. 1 LMedienG als eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet, die ihre Tätigkeit im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung ausübt und nach § 71 LMedienG der Rechtsaufsicht der Landesregierung untersteht. Der Medienbeirat ist damit auch beim Erlaß des Widerspruchsbescheids nicht generell mitwirkungsbefugt. Seine Befugnis ist entweder auf eine vom Ausgangsbescheid abweichende oder auf eine neu zu treffende Auswahl- und Aufteilungsentscheidung beschränkt. Bestätigt der Vorstand im Widerspruchsverfahren lediglich seine ursprüngliche Entscheidung, bedarf es keiner Mitwirkung des Medienbeirats, da eine Auswahl- und Aufteilungsentscheidung nicht in Frage steht. Etwas anderes gilt auch nicht deswegen, weil der Vorstand im Widerspruchsverfahren die Rechtsgrundlage für die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung infolge der Änderung des § 18 LMedienG ausgewechselt hat. Die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung und die sie tragenden sachlichen Elemente blieben davon unberührt.
Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Auswahlverfahren nicht gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens verstoßen und haben an der Zulassungsentscheidung auch nicht befangene Vorstandsmitglieder mitgewirkt. Die dahingehenden Rügen der Klägerin werfen zunächst die Frage nach dem Verhältnis der Befangenheitsvorschrift zum Gebot des fairen Verfahrens auf, dessen spezielle Ausformung der Ausschluß von Entscheidungsträgern wegen der Besorgnis der Befangenheit ist (vgl. dazu Bonk, in: Stelkens/- Bonk/Sachs, VwVfG, 3. Aufl., § 20 Anm. 1).
Nach § 61 Abs. 3 LMedienG bleiben unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 geregelten Unvereinbarkeiten von Mandat und Aufgaben mit der Tätigkeit des Vorstandsmitglieds der LfK die Vorschriften der §§ 20 und 21 LVwVfG unberührt. Diese Vorschriften bestimmen, wer in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde nicht tätig werden darf und wer wegen Besorgnis der Befangenheit im Einzelfall von einer Tätigkeit ausgeschlossen ist. Für Ausschußmitglieder ist der Ausschluß vom Verfahren wegen Besorgnis der Befangenheit in § 21 Abs. 2 in Verb. mit § 20 Abs. 4 LVwVfG geregelt. § 21 LVwVfG räumt den Beteiligten kein Ablehnungsrecht ein, sondern greift zur Gewährleistung eines zügigen Verfahrensablaufes auf das Prinzip der Selbstanzeige zurück. Ob Besorgnis der Befangenheit besteht, ist aufgrund einer Selbstanzeige oder, wenn Ablehnungsgründe sonst bekannt werden, von Amts wegen zu prüfen. Bei Ausschußmitgliedern hat nach § 20 Abs. 4 LVwVfG der Ausschuß über den Ausschluß zu entscheiden. Ein förmliches Ablehnungsverfahren findet nicht statt; es wird nur in den in den §§ 63 ff. LVwVfG geregelten förmlichen Verwaltungsverfahren durchgeführt (vgl. § 71 Abs. 3 LVwVfG). Die Ablehnungsvorschrift des § 21 LVwVfG greift nur bei konkreter Besorgnis der Befangenheit ein. Jedoch kann ein Betroffener der getroffenen Entscheidung Ablehnungsgründe als Einwendungen entgegensetzen.
In der konkreten Besorgnis der Befangenheit liegt auch der Unterschied zu dem allgemeinen Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens. Dieser beruht, ausgehend von den materiell-rechtlichen Grundlagen der zu treffenden Entscheidung, auf der Überlegung, daß die Behörde bei dem von ihr eingeschlagenen Verfahren generell gegenüber jedermann ein gewisses Maß an innerer Distanz und Neutralität wahren muß, damit ihr die Möglichkeit eines abgewogenen Urteils erhalten bleibt. Er gilt insbesondere, wenn der Behörde Gestaltungsspielräume eröffnet sind. Insoweit gilt für die über die Nutzung einer Rundfunkfrequenz zu treffenden Entscheidungen nach Auffassung des Senats nichts anderes im Grundsatz als bei einer Planungsentscheidung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 5.12.1986, DVBl. 1987, 573 (579/580)).
Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens steht damit zur Besorgnis der Befangenheit im Verhältnis der Generalität zur Spezialität. In beiden Fällen kann eine Beurteilung nicht losgelöst von den materiellen Entscheidungsgrundlagen erfolgen. Entspricht ein Verfahren generell nicht dem Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens, kommt es auf die Besorgnis der Befangenheit im besonderen Fall nicht mehr an. Umgekehrt bedarf es einer Betrachtung unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes des fairen Verwaltungsverfahrens nicht, wenn bereits konkrete Umstände die Besorgnis der Befangenheit im Einzelfall begründen. Dieser Unterschied kann insbesondere bedeutsam werden, wenn eine kollegiale Entscheidung zu treffen ist. Auf eine konkrete Besorgnis der Befangenheit bei einem Kollegiumsmitglied kommt es nicht mehr an, wenn das Verfahren insgesamt dem Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens widerspricht. Das alles läuft im Ergebnis darauf hinaus, daß eigentlich bei allen Mitgliedern eines Kollegiums die Besorgnis der Befangenheit anzunehmen ist, wenn das Verfahren als Ganzes gegen den Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens verstößt. Methodisch kommt daher der umfassenderen Fragestellung, ob der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens eingehalten ist, Vorrang zu.
Entgegen der Auffassung der Klägerin hat die LfK gegen den Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens nicht verstoßen. Wie der Senat im Beschluß vom 14.12.1988 (a.a.O.) im einzelnen dargelegt hat, hat die LfK bei der Zuteilung beschränkter Übertragungskapazität auf einzelne Bewerber komplexen Interessenverhältnissen und Sachverhalten Rechnung zu tragen. Die Entscheidungselemente Auswahl und Zuteilung sind inhaltlich durch die Kriterien Veranstalterkreis, Programmschema und Programmgrundsätze ausgefüllt. Die LfK hat bei ihrer Entscheidung darauf hinzuwirken, daß bei der Veranstaltung privater Hörfunkprogramme Meinungsvielfalt auf der Grundlage der genannten Kriterien gewährleistet ist. Diese Zielprojektion eröffnet ihr eine Fülle von Wertungsspielräumen, da sie auf unterschiedlichen Wegen verwirklicht werden kann. Die verschiedenen möglichen und denkbaren, aber auch rechtlich vertretbaren Lösungen erfordern eine wertend-prognostische Entscheidung, für die der LfK eine Einschätzungsprärogative zukommt, die unvertretbar und damit durch das Gericht inhaltlich nicht ersetzbar ist. Gerichtlich überprüft werden können aber die Prognosegrundlagen, der der Entscheidung zugrunde gelegte Sachverhalt auf Richtigkeit und Vollständigkeit und die gesetzlich vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe darauf, ob sie auf den Sachverhalt richtig angewendet oder von sachfremden Erwägungen getragen sind. Diese äußersten rechtlichen Grenzen der der LfK zukommenden Einschätzungsprärogative stellen zugleich den Rahmen dar, den sie bei der Gestaltung eines fairen Verwaltungsverfahrens zu beachten hat. Die LfK hat auf der Grundlage des § 18 LMedienG in der Fassung vom 16.12.1985 den entscheidungserheblichen Sachverhalt ermittelt. Diesen hat sie mit demselben Entscheidungsergebnis unter dem im Laufe des Widerspruchsverfahrens novellierten § 18 LMedienG in der Fassung vom 14.12.1987 subsumiert. In den Blick ist damit der Gesamtablauf des Verfahrens zu nehmen.
§ 18 LMedienG in der Fassung vom 16.12.1985 hat für die Vielfaltssicherung durch Aufteilung beschränkter Übertragungskapazität als Entscheidungsprogramm vorgesehen: - Die LfK hat auf eine Einigung der Antragsteller über die Aufteilung der Sendezeiten oder eine Kooperation hinzuwirken, die den Grundsätzen des § 14 LMedienG Rechnung trägt, wenn nach dem Nutzungsplan nicht genügend Frequenzen zur Verfügung stehen, um alle Zulassungen antragsgemäß aussprechen zu können. - Kommt eine solche Einigung oder Kooperation nicht zustande, nimmt die LfK die Aufteilung selbst vor; sie hat dabei zu berücksichtigen, daß staatliche Rundfunkprogramme und vorherrschender staatlicher Einfluß auf Rundfunkprogramme ausgeschlossen werden, daß die gesellschaftlichen Kräfte die Möglichkeit erhalten, ihre Auffassungen und Interessen im eigenen Rundfunkprogramm oder eigenverantwortlich gestalteten Programmbeiträgen zu vertreten oder sonst in der Gesamtheit der Rundfunkprogramme angemessen zu Wort kommen können, daß einzelne gesellschaftliche Kräfte keinen vorherrschenden oder sonst in hohem Maße ungleich gewichtigen Einfluß auf den Rundfunk in seiner Gesamtheit erlangen können, daß die kulturellen Besonderheiten des Landes und seiner Teilräume, der Bundesrepublik Deutschland und anderer europäischer Länder eine angemessene Ausdrucksmöglichkeit erhalten, wobei besondere Bedeutung dem Ausmaß des eigengestalteten Beitrags der beabsichtigten Programme zur Meinungsvielfalt im Verbreitungsgebiet beizumessen ist, weiter die Eigenart der beabsichtigten Programme und die dafür geeigneten Sendezeiten, die Finanzierbarkeit der beabsichtigten Programme und das Ausmaß, in welchem sie voraussichtlich bei den Rundfunkteilnehmern angenommen werden, und die Wünsche der Antragsteller der im Verbreitungsgebiet bereits empfangbaren, privaten Rundfunkprogramme und die Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten. - Reichen die Frequenzen für die Zulassung aller Bewerber nicht aus, so hat die LfK unter ihnen eine Auswahl nach den genannten Maßstäben vorzunehmen.
An diese gesetzlichen Vorgaben hat sich die LfK bei der Verfahrensgestaltung gehalten. Sie hat zunächst auf eine Einigung der Antragsteller bei einer Aufteilung der Sendezeiten bzw. eine Kooperation hingewirkt. Dazu hat sie mit den Vollprogrammbewerbern und den Spartenprogrammbewerbern zunächst getrennte Besprechungen und sodann mit den Vollprogrammbewerbern und den von diesen akzeptierten Spartenprogrammbewerbern - Kirchen - eine gemeinsame Besprechung geführt. Einigungsgespräche fanden auch zwischen den Vollprogrammbewerbern ohne Beteiligung der LfK statt. Daneben haben die Vorstandsmitglieder Dr. M. und Prof. Th. im Auftrag des Vorstands mit den Vollprogrammbewerbern Einzelgespräche geführt und dabei die Möglichkeiten einer Einigung über die Aufteilung der Sendezeit bzw. eine Kooperation ermittelt. Zu diesem Zweck haben sie den Beteiligten sowohl von der Geschäftsführung der LfK entwickelte Aufteilungs- und Kooperationsvorschläge unterbreitet, als auch eigene untereinander divergierende Modelle entwickelt, die auch im Gesamtvorstand diskutiert und mit unterschiedlichen Ergebnissen bewertet worden sind. Auch wenn die Vorstandsmitglieder Dr. M. und Prof. Th. dabei nach dem Scheitern der Einigungsgespräche Aufteilungsvorschläge mit unterschiedlichem Gewicht vertreten haben, die je nach Präferenz die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 mit unterschiedlichem Ergebnis gegenüber der Klägerin und den anderen beigeladenen Vollprogrammanbietern begünstigt haben, kann keine Rede davon sein, daß der Gesamtvorstand für die erforderliche Aufteilungsentscheidung nicht mehr ergebnisoffen gewesen sei. Die gesetzliche Vorgabe, auf eine Einigung unter den Antragstellern hinzuwirken, kann nach Auffassung des Senats sinnvoll nur erfüllt werden, wenn in formellen und informellen Gesprächen die unterschiedlichen Wünsche der Bewerber ermittelt und die divergierenden Vorstellungen auf einen Ausgleich hin vermittelt werden. Das läßt sich nicht leisten, ohne daß Einigungsvorschläge der mit der Vermittlung befaßten Vorstandsmitglieder auch Modelle über eine Aufteilung der Sendezeit und der Plazierung der Programmveranstalter unterbreitet werden. Auch eine Einigung bzw. eine Kooperation hat der Meinungsvielfalt als der Zielvorstellung des Landesgesetzgebers Rechnung zu tragen. Darauf hat die LfK bei der Bewertung der Einigungsvorschläge bzw. der Kooperation für die zu treffende Zulassungsentscheidung besonders zu achten. Es muß damit auch beim Hinwirken auf eine Aufteilung der Sendezeit bzw. bei einer Kooperation bereits das an Wertungen gewissermaßen vorweggenommen werden, was die LfK der nach dem Scheitern einer Einigung bzw. einer Kooperation zu treffenden Aufteilungsentscheidung später zugrundezulegen hat. Insofern erweist sich letztlich die zu treffende Aufteilungsentscheidung als eine Art "Zwangsschlichtung" unter den zuzulassenden Bewerbern. Für die Einigungsgespräche können daher entgegen der Auffassung der Klägerin nicht innere Distanz und Neutralität der alleinige Maßstab sein, sondern schwergewichtig sind Wertungen und Präferenzen, die bereits in diesem Stadium des Verfahrens zu berücksichtigen sind, an dem gesetzlich vorgegebenen Entscheidungsprogramm auszurichten. Dies gilt auch deswegen, weil es nicht nur um die Ermittlung eines Sachverhalts und der Interessenlagen geht, die in einen Entscheidungsprozeß ergebnisoffen einzubringen sind, sondern um das Ergebnis selbst, das Gegenstand der Vermittlungsbemühungen ist. Innere Distanz und Neutralität im vorstehend dargelegten Sinne wären daher nur dann in Frage zu stellen, wenn der Vorstand der LfK in seiner Gesamtheit sachwidrig-willkürlich unter Vernachlässigung der gesetzlich vorgegebenen Entscheidungsstrukturen auf ein Einigungs- bzw. Kooperations- bzw. Aufteilungsergebnis hingewirkt hätte. Davon kann jedoch keine Rede sein. Dabei kann es entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht darauf ankommen, ob bei den Einigungsgesprächen bzw. Kooperationsgesprächen den Gesprächsteilnehmern ein Kriterienmodell unterbreitet worden ist. Dieses hat der Landesgesetzgeber einfachgesetzlich im Einklang mit den verfassungsmäßigen Anforderungen vorgegeben. Daran konnten sich die Gesprächsbeteiligten orientieren, einer zusätzlichen Beratung und Belehrung durch die LfK bedurften sie daher nicht. An diesen Entscheidungsgrundlagen hat entgegen der Auffassung der Klägerin auch die Neufassung des Landesmediengesetzes nichts geändert. Unbeschadet des Umstands, daß § 18 LMedienG in der Fassung vom 14.12.1987 wegen der zwischenzeitlich erkannten großen Gefahr schwerwiegender Akzeptanz- und Finanzierungsprobleme das Verhältnis von Aufteilung der Übertragungskapazität (Sendezeitsplitting) zur Auswahlentscheidung umgekehrt und dies zur Regel gemacht hat, blieb das Entscheidungsprogramm durch Einbeziehung der persönlichen und sachlichen Voraussetzungen der §§ 23 und 24 und der Grundsätze des § 14 LMedienG in die Vorschrift unverändert. Auch der nun vorrangig zu treffenden Auswahlentscheidung sind dieselben Entscheidungselemente zugrundezulegen; der Gesetzgeber hat lediglich in konsequenter Verfolgung seiner Zielvorstellung, der Herstellung von Meinungsvielfalt, demjenigen Anbieter Priorität bei der Auswahl einräumen wollen, der auch auf das Verbreitungsgebiet bezogen die größte Meinungsvielfalt in seinem Programm und die größeren Anteile an eigengestalteten Beiträgen über die Ereignisse des politischen, sozialen und kulturellen Lebens erwarten läßt. Neu zu werten war bei der Widerspruchsbescheidung der LfK lediglich, ob bei der Eigenart des Verbreitungsgebiets sowie der beabsichtigten Programme und Programmteile bei unverändertem Sachverhalt auch eine Aufteilungsentscheidung zu rechtfertigen war. Dies betrifft die materiell-rechtliche Seite der angefochtenen Zulassungsentscheidungen, läßt aber den Grundsatz des fairen Verfahrens unberührt.
Die Befangenheitsrüge der Klägerin greift beim Vorstandsmitglied Prof. Th. nicht durch. Prof. Th. hat im Widerspruchsverfahren nicht mehr mitgewirkt. Gleichwohl hätte sich damit die Befangenheitsrüge noch nicht erledigt, wenn eine unsachliche Einflußnahme dieses Vorstandsmitglieds auf die Aufteilungs- und Auswahlentscheidung im Widerspruchsverfahren fortgewirkt hätte. Ob Prof. Th. auf die Ausgangsentscheidung tatsächlich unsachlichen Einfluß genommen haben könnte, kann der Senat dahingestellt sein lassen, jedenfalls wäre ein solcher Einfluß für die Widerspruchsentscheidung nicht mehr von Bedeutung gewesen, da der Vorstand seine Entscheidung in ordnungsgemäßer Besetzung aufgrund einer vollständigen Neubewertung des Sachverhalts unter Berücksichtigung des Widerspruchsvorbringens getroffen hat. Er hat auf der Grundlage einer Vorlage der Geschäftsführung der LfK vom 22.6.1988 auf der Sitzung vom 5.8.1988 das für und wider einer Aufteilungs- und Auswahlentscheidung neu abgewogen und letztlich lediglich am Ergebnis der Ausgangsentscheidung festgehalten.
Aber auch bei Dr. M. liegt Befangenheit nicht vor. Nach § 21 Abs. 1 LVwVfG ist ein Befangenheitsgrund anzunehmen, wenn konkrete Umstände gegeben sind, die objektiv geeignet sind, Mißtrauen gegen ein sachgemäßes, unparteiisches Verhalten zu rechtfertigen. Vermieden werden soll "der böse Schein" möglicher Parteilichkeit (vgl. dazu Bonk, a.a.O., § 20 RdNr. 2). Dem Grunde nach sind die Voraussetzungen einer Befangenheit tendenziell mit denen der Ablehnung eines Richters wegen Befangenheit vergleichbar. Entscheidend ist daher, ob ein am Verfahren Beteiligter bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlaß hat, an der Unvoreingenommenheit der mitwirkenden Amtsträger zu zweifeln. Dabei ist auch zu berücksichtigen, an welchen formellen und materiellen Entscheidungsstrukturen das Verhalten eines Betroffenen zu messen ist. Im Ergebnis kommt es damit, nicht anders als beim Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens, darauf an, ob der als befangen gerügte Betroffene seinen Beitrag zur Entscheidungsfindung sachwidrig-willkürlich unter Außerachtlassung der gesetzlichen Vorgaben geleistet hat. Dazu gilt nach Auffassung des Senats: Auch bei den Einigungsgesprächen, die Dr. M. im Auftrag des Vorstands der LfK mit den Beteiligten formell und informell geführt hat, mußte das Ziel einer Einigung bzw. Kooperation und einer Auswahl- bzw. Aufteilungsentscheidung angesprochen werden. Der Vorwurf, daß sich dabei Dr. M. als einseitiger Interessenvertreter der Beigeladenen Nr. 1 entpuppt habe, ist unberechtigt. Zwar trifft es zu, daß Dr. M. im Gegensatz zu Prof. Th., dessen Präferenz bei der Beigeladenen Nr. 2 lag, die Beigeladene Nr. 1 als die mit dem größten Sendezeitanteil zu Bedenkende herausstellte, jedoch spricht nichts dafür, daß die anderen Beteiligten darin einen Vorschlag sehen mußten, der die gesetzlichen Vorgaben außer acht ließ. Aus den Verhandlungsprotokollen und den Protokollen über die Vorstandssitzungen, die weitgehend lediglich die Ergebnisse festhalten, ist noch zu entnehmen, daß sich die Vorschläge an den gesetzlichen Vorgaben orientiert haben und einer rechtlichen Rückkontrolle durch die Geschäftsführung der LfK unterlagen. Dies war den Beteiligten ausweislich der Protokolle auch erkennbar. Der Umstand alleine, daß bei den Vorschlägen die Beteiligten mit unterschiedlichem Programmanteilen und Sendezeitanteilen zum Zuge kommen sollten, rechtfertigt für sich nicht die Besorgnis der Befangenheit. Diese Zielvorstellung ist Bestandteil der dem Vorstand insgesamt zustehenden Einschätzungsprärogative, die auch jedes einzelne Mitglied für sich in Anspruch nehmen kann und die sich im jeweiligem Entscheidungsvorschlag, der in die Gesamtentscheidung einzubringen war, ausweislich der Protokolle auch wiederfindet. Es ist damit insbesondere nichts darüber ausgesagt, daß nicht auch die Interessen des weniger Bedachten sachgemäß in den Entscheidungsvorschlag miteinbezogen waren. Der Umstand, daß Dr. M. sich eine Meinung bei der zu treffenden Auswahl- und Aufteilungsentscheidung gebildet und für deren Umsetzung bei den anderen Vorstandskollegen geworben hat, rechtfertigt daher nicht die Annahme der Besorgnis der Befangenheit. Letztlich gibt auch die Art und Weise, wie Dr. M. für seinen Entscheidungsvorschlag warb, zu dieser Annahme keinen Anlaß. Es ist nichts dafür ersichtlich, daß er dabei über die Überzeugungskraft der Argumente hinaus seinem Entscheidungsvorschlag bei den anderen Vorstandsmitgliedern durch den Einsatz unlauterer oder gesetzwidriger Mittel Gewicht verschafft, insbesondere den anderen Vorstandsmitgliedern einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt unterbreitet hätte oder die auf den dargelegten Sachverhalt anzuwendenden gesetzlichen Kriterien in einer unlauteren, willkürlichen, Weise ihnen dargestellt hätte. Dagegen spricht im übrigen auch die Sachkunde der anderen Vorstandsmitglieder und die Besetzung des Vorstands mit unabhängigen Persönlichkeiten durch das Landesparlament.
Schließlich kann auch nicht ganz außer acht gelassen werden, daß die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung der Zustimmung des Medienbeirats bedurfte und damit auch durch eine gruppenvielfältige Kontrolle darüber gewacht wird, daß die getroffene Entscheidung den gesetzlichen Vorgaben nach Herstellung von Meinungsvielfalt entspricht. Es bestehen bei der kollegialen Entscheidungsfindung, wie sie das Landesmediengesetz geregelt hat, deshalb auch erhebliche Zweifel, ob bei der im Ergebnis unvertretbaren Entscheidung überhaupt einseitiger Einfluß auf die Entscheidungsfindung ursächlich sein kann.
Es trifft schließlich nicht zu, daß Dr. M. im Vorfeld der Ausschreibung der Übertragungskapazität für den Regionalsender S in unlauterer Weise auf den Bewerberkreis Einfluß genommen hätte, um die Beteiligungschancen der Klägerin bzw. der Beigeladenen Nrn. 3 und 4 mindestens zu verkürzen. Die dahingehende, in den Themen des Beweisbeschlusses vom 12.11.1991 enthaltenen Behauptungen haben sich bei der Beweisaufnahme nicht erweisen lassen. Der als Zeuge vernommene Dr. M. hat die Beweisfrage, ob er Mitglieder der und/oder des im Interesse der CDU zur Gründung der Beigeladenen Nr. 1 mit dem Zweck, sich um die Zulassung zur Veranstaltung eines Rundfunkprogramms beim Regionalsender S zu bewerben, überredet bzw. an der Versammlung zur Gründung dieser Gesellschaft teilgenommen und für den Erfolg dieser Bewerbung seine Unterstützung zugesagt zu haben, in allen Punkten verneint. Der Zeuge L. konnte zu dem Beweisthema aus eigenem Wissen nichts bekunden. Aber auch in bezug auf eine Bewerbung der., an deren Gründungsversammlung der Zeuge Dr. M. nach den Bekundungen des Zeugen L. teilgenommen und zur allgemeinen Lage der Medienlandschaft in B einen Beitrag geleistet hat, ist eine unlautere, andere Bewerberchancen verkürzende Einflußnahme nicht gegeben. Der Zeuge L. hat dazu bekundet, daß die Initiative zu einer Bewerbung von der ausgegangen sei und es dazu nicht mehr der Förderung durch den Zeugen Dr. M. bedurft hätte. Der Senat kann daher nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht feststellen, daß der Zeuge Dr. M. andere Bewerber überhaupt zur Abgabe einer die Chancen der Klägerin und der Beigeladenen Nrn. 3 und 4 verkürzenden Bewerbung beeinflußt hätte. Die Aussagen der Zeugen Dr. M. und L. sind durch die Zeugen B. und Dr. A. nicht widerlegt. Bei beiden Zeugen handelt es sich um sog. Zeugen vom Hörensagen, die zum Beweisthema aus eigenem Wissen nichts beizutragen vermochten. Darüber hinaus stehen die Aussagen beider Zeugen in einem unüberbrückbaren Widerspruch, was die Frage angeht, ob der Zeuge Dr. M. an der Gründungsversammlung der Beigeladenen Nr. 1 teilgenommen habe. Der Zeuge B. hat ein solches Wissen vom Hörensagen verneint. Der Zeuge Dr. A. hat es bejaht und sich auf den Zeugen B. als Informanten berufen. Der Widerspruch blieb unaufklärbar. Des weiteren steht die Aussage des Zeugen Dr. A. auch mit der Aussage des Zeugen L. in einem unauflösbaren Widerspruch. Der Zeuge L. hat gerade nicht bekundet, daß der Zeuge Dr. M. im Jahre 1986 an einer Sitzung der teilgenommen und bei dieser Gelegenheit das Interesse der CDU an privatwirtschaftlichen Rundfunkveranstaltungen bekundet habe. Bei beiden Widersprüchen läßt sich zudem nicht ausschließen, daß sie auf einer falschen Wahrnehmung von unter den Zeugen ausgetauschten Informationen beruhen könnten. Eine Befangenheit des Zeugen Dr. M. vermag der Senat damit nicht festzustellen.
Die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung ist auch materiell nicht zu beanstanden. Die im Ausgangsbescheid auf § 18 LMedienG in der Fassung vom 6.12.1985 gestützte Auswahl- und Aufteilungsentscheidung hat die LfK im Widerspruchsbescheid mit § 18 LMedienG in der Fassung vom 14.12.1987 gerechtfertigt. § 18 LMedienG in der Fassung vom 16.12.1985 sah eine Auswahlentscheidung vor, und für den Fall, daß die Frequenzen nicht für die Zulassung aller ausgewählten Antragsteller ausreichen, nach Abs. 3 der Vorschrift eine Aufteilung der Sendezeit vor. Dieses Verhältnis hat § 18 Abs. 2 und Abs. 3 LMedienG in der Fassung vom 14.12.1987 umgekehrt; es ist eine Auswahlentscheidung zu treffen und ausnahmsweise kann insbesondere bei Programmen oder Programmteilen mit unterschiedlichen Schwerpunkten, die sich inhaltlich ergänzen, anstelle einer Auswahl die Sendezeit unter den Antragstellern aufgeteilt werden, wenn die Finanzierbarkeit der beabsichtigten Programme aus Werbung im Verbreitungsgebiet erwartet werden kann. Die Motive und der Wortlaut ("anstelle einer Auswahl") deuten darauf hin, daß der Landesgesetzgeber die Auswahlentscheidung ausschließlich verstehen wollte und damit ein einzelner Bewerber unter Ausschluß aller anderen Mitbewerber zuzulassen wäre. Sinn und Zweck der Auswahlentscheidung, Sicherung der Meinungsvielfalt, und auch der Wortlaut des Abs. 2 ("nimmt die Landesanstalt unter den Antragstellern eine Auswahl vor") rechtfertigen indes dieses durch Abs. 3 nahegelegte Verständnis nicht. Auch die Formulierungen in Abs. 2, ("... hat der Antragsteller den Vorrang, der die größere Meinungsvielfalt in seinem Programm und die größeren Anteile an eigengestalteten Beiträgen ... erwarten läßt") gebieten es nicht zwingend. Die Auswahlentscheidung kann sich auch auf zwei oder mehrere Bewerber verdichten. Dies hat den Senat letztlich veranlaßt, bereits im Beschluß vom 14.12.1988 (a.a.O.) nicht vom Prinzip des "Alles oder Nichts" auszugehen. Daran ist festzuhalten. Mit der Auswahlentscheidung zugunsten zweier oder mehrerer Bewerber ist daher notwendigerweise eine Aufteilungsentscheidung verbunden, die sich an den Prämissen des Abs. 3 zu orientieren hat (vgl. den Beschl. des Senats vom 14.12.1988, a.a.O.). Davon hat sich die LfK bei ihrer Widerspruchsentscheidung leiten lassen. Dies ist nicht zu beanstanden. Die LfK weicht damit auch nicht von dem Beschluß des Senats vom 15.6.1989 (- 10 S 867/89 -) ab. Die LfK hat zu diesen Gesichtspunkten im Widerspruchsbescheid ausgeführt: Die Bemühungen zur Gründung einer gemeinsamen Lizenznehmergesellschaft bzw. zur einvernehmlichen Aufteilung der Sendezeit seien wegen des Verhaltens und der Erwartungen der Beteiligten hinsichtlich des Maßes ihrer Beteiligung gescheitert. Eine Aufteilung der Sendezeit unter die sechs Vollprogrammbewerber (die Beigeladenen Nr. 1 bis 5 und die Klägerin) sei gerechtfertigt. Der Regionalsender S sei einer der leistungsstärksten Sender für private Rundfunkveranstalter in B. In seinem Verbreitungsgebiet sei nicht nur eine besonders große Zahl von Hörern erreichbar, sondern auch eine äußerst große Wirtschaftskraft konzentriert; es könne daher mit den höchsten Werbeeinnahmen gerechnet werden. Deshalb sei zu erwarten, daß mehrere Programme auch bei einer Aufteilung der Sendezeit aus der Werbung finanziert werden könnten. Andererseits ergebe eine Bewertung der Anträge und des Vorbringens der Klägerin sowie der Beigeladenen Nr. 5, deren Zulassung durch die Klägerin und die anderen Beigeladenen aber angefochten sei, für keinen der Antragsteller einen Vorrang, kraft dessen er als einziger Bewerber für ein 24-Stunden- Vollprogramm zugelassen werden müßte. Zwar seien die Programmvorstellungen voneinander abweichend, sie ergänzten sich aber dennoch in einem Umfang, daß bei den berechtigten Interessen aller zuzulassenden Bewerber eine Aufteilungsentscheidung die bessere Lösung sei, zumal da sie auch mehr als eine reine Auswahlentscheidung zur Meinungsvielfalt beitragen könne. Die Durchführbarkeit und Finanzierbarkeit des Programms durch Werbung sei dadurch nicht gefährdet; einzelne Bewerber hätten untereinander eine Kooperation vereinbart und im übrigen bestünden offenbar weiterhin Einigungsbemühungen, so daß eine gewisse weitere Abstimmung zumindest über die Programmgestaltung zu erwarten sei. Die Programmkonzeptionen und -vorstellungen seien auch nicht derart unvereinbar und unterschiedlich, daß die Akzeptanz gefährdet sein könnte.
Diese Begründung trägt in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats die Aufteilungsentscheidung. Sie entspricht den gesetzlichen Vorgaben und beruht auf einer inhaltlichen Würdigung der von den Beteiligten vertretenen Programmgrundsätze und Programmschemata, die einer Bewertung des Senats entzogen sind. Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage dem Grunde nach auch weniger gegen die Auswahlentscheidung, sondern rügt mit Schwergewicht die quantitative Aufteilung der Sendezeit und die zeitliche Plazierung der Sendezeitanteile. Sie ist der Auffassung, daß sie mit einem wesentlich höheren und zu einer günstigeren Sendezeit plazierten Anteil hätte bedacht werden müssen. Aber auch mit dieser Rüge vermag sie nicht durchzudringen.
Die LfK hat die quantitative Aufteilung der Sendezeit und die zeitliche Plazierung der Sendezeitanteile damit begründet, daß maßgebliche Kriterien bei der Beurteilung der Frage, bei welchem Antragsteller eine größere Meinungsvielfalt gewährleistet sei, die Programmbeschreibung, das Programmschema, die vielfältige finanzkräftige Zusammensetzung der einzelnen Gesellschaften und die besondere Verankerung im Verbreitungsgebiet sei. Die Klägerin wendet dagegen ein, daß die Protokolle über die Vorstandssitzungen nicht erkennen ließen, welchen Kriterienkatalog der Vorstand seiner Entscheidung zugrunde gelegt habe. Dies ist unerheblich. Die genannten Kriterien waren bereits Gegenstand der Ausgangsentscheidung. Sie sind im Widerspruchsbescheid aufgegriffen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Aufteilungsentscheidung ist die in den Bescheiden angeführte Begründung maßgebend. Die Protokolle führen demgegenüber lediglich den Beweis dafür, daß die Entscheidung auch so getroffen worden ist, wie sie in den Bescheiden Ausdruck gefunden hat. Das ist nicht zweifelhaft. Dagegen kommt den Protokollen nicht die Aufgabe zu, die Begründung der Entscheidung zu ersetzen, zu ergänzen oder zu untermauern. In Wahrheit geht es der Klägerin offenbar auch nur darum, ob von der LfK die Aufteilungskriterien bei allen Beteiligten gleichmäßig angewendet worden sind. Dagegen bestehen keine Zweifel, daß entgegen der Auffassung der Klägerin die von der LfK ihrer Aufteilungsentscheidung zugrunde gelegten Kriterien gesetzeskonform sind. Die Begründung des Widerspruchsbescheids läßt auch nicht erkennen, daß die LfK die Aufteilungskriterien nicht sachgemäß und gleichmäßig angewendet hätte.
Bei der Zuteilung der überwiegenden Sendezeitanteile an die Beigeladenen Nrn. 1 und 2 hat die LfK berücksichtigt, daß beide Veranstalter die feste Absicht (die zwischenzeitlich unter Einbeziehung der Beigeladenen Nr. 3 verwirklicht ist) hätten, zu kooperieren und daß sie nur für den Regionalsender S eine Zulassung beantragt hätten. Beide Gesichtspunkte sind im Widerspruchsbescheid aufgegriffen und sind vom Landesmediengesetz in der Fassung vom 14.12.1987 gedeckt. Zum einen entspricht die LfK damit § 18 Abs. 3 S. 3 LMedienG, wonach die Wünsche der Antragsteller zu berücksichtigen sind, und zum anderen hebt sie damit auf die vom Landesgesetzgeber vorgegebene und zu verwirklichende Meinungsvielfalt ab, die vorrangig durch eine Vielzahl von Programmveranstaltern verwirklicht werden soll (vgl. § 19 Abs. 1, 20 Abs. 1 LMedienG). Bei der Beigeladenen Nr. 2 hat die LfK zusätzlich in ihre Beurteilung noch eingestellt: die Zahl der Gesellschafter, die journalistische Kompetenz im Printmedienbereich, das ausgebaute regionale und überregionale Informations- und Korrespondentennetz, das Akzeptanz für das Hörfunkprogramm erwarten lasse und die technische Kompetenz. Diese Argumente werden auch im Widerspruchsbescheid herangezogen; das weitere Argument der Ausgangsentscheidung, das mit der Zulassung Verluste im Printmedienbereich kompensiert werden sollten, hat die LfK dagegen fallen lassen.
Die im Widerspruchsbescheid herangezogenen Argumentationselemente hat die LfK dahin gewertet: Printmedienbereich und Hörfunkmedienbereich seien getrennt, so daß nicht in einem Bereich wiederholt werde, was im anderen Bereich an Veröffentlichungen gebracht werde. Trotz der Dominanz der beiden Gesellschafter und sei unter den Gesellschaftern im Printmedienbereich jedenfalls lokal ein gewisser Wettbewerb gegeben. Einer Monopolstellung der Zeitungsverlage sei dadurch vorgebeugt, daß die Sendezeit begrenzt sei. Es sei auch davon auszugehen, daß ein informierendes, in besonderem Maße vielfältiges und große Hörerkreise ansprechendes Programm speziell für den Regionalsender Stuttgart produziert werde.
Dem hält die Klägerin entgegen, daß durch die großzügige Zuteilung der Sendezeit die Gefahr des Entstehens multimedialer Meinungsmacht bestehe. Dies ergebe sich aus den der Beigeladenen Nr. 2 zuzurechnenden Marktanteilen im Printmedienbereich. Der Einwand schlägt nicht durch.
§ 19 Abs. 2 LMedienG ist für die Beigeladene Nr. 2 nicht einschlägig. Das Verhältnis Printmedienbereich-Hörfunkmedienbereich ist in dieser Vorschrift nicht angesprochen. Der Zulassung der Beigeladenen steht daher § 23 Abs. 2 Nr. 6 LMedienG (Fehlen der persönlichen Zulassungsvoraussetzung) nicht entgegen. Das Verhältnis von Printmedienbereich zu Hörfunkmedienbereich ist Gegenstand der Regelung in § 22 Abs. 3 LMedienG. Diese Vorschrift hat die LfK bei der Beigeladenen Nr. 2 geprüft und aufgrund des Gesellschaftsverhältnisses sowie der Marktanteile der beteiligten Zeitungsverlage verneint. Dies hält der Senat für zutreffend. Weder haben die großen Gesellschafter an der Beigeladenen Nr. 1 im Verbreitungsgebiet einen Marktanteil von mehr als 50 v. H., noch sind die großen Zeitungsverlage bei ihr mit mehr als 50 v. H. der Kapital- und Stimmrechtsanteile beteiligt. Der Vorschrift, die im Vorfeld der Bildung von Monopolen vorbeugen will, ist damit Genüge getan. Dementsprechend sind bereits die Grenzwerte für den Marktanteil bzw. für die Kapital- und Stimmrechtsanteile der Gesellschafter herabgesetzt. Im übrigen setzt die Klägerin der Wertung der LfK lediglich ihre eigene wertende Sicht der Dinge entgegen. Damit kann sie, da die Entscheidung insoweit unvertretbar ist, die Rechtmäßigkeit der Zuteilung von Sendezeitanteilen und deren Plazierung nicht in Zweifel ziehen.
Bei der Beigeladenen Nr. 1 hat die LfK u. a. berücksichtigt: die Zahl der Gesellschafter und ihre Verankerung in der Region, die publizistische und finanzielle Kompetenz des Mehrheitsgesellschafters, die ein umfassendes Informations- und Kulturangebot im Hörfunkbereich erwarten lasse sowie die Unabhängigkeit von anderen Trägern der öffentlichen Meinungsbildung im Verbreitungsgebiet, die zu einem erwünschten publizistischen Wettbewerb durch einen eigenen neuen Beitrag zur Meinungsvielfalt führen werde. Diese Elemente der Argumentation sind im Widerspruchsbescheid noch dahin gewürdigt und bekräftigt, daß der Mehrheitsgesellschafter bei der die als bundesweiter, überregionaler Zeitungsverleger für die lokale bzw. regionale Berichterstattung über Ereignisse aus dem Verbreitungsgebiet keine wesentliche, ins Gewicht fallende, Marktstellung innehabe. Dies ist im Ausgangspunkt und Ergebnis zutreffend. Dem setzt die Klägerin entgegen, daß von dem Programm der Beigeladenen Nr. 1 keine so große Meinungsvielfalt zu erwarten sei, daß dies einen größeren Anteil rechtfertige. Die Gruppierung habe sich aufgrund entsprechender Anregung aus dem Kreis der Landesregierung zusammengefunden; sie habe mit der Unterstützung aus dem politischen Raum mit einem maßgeblichen Sendeanteil rechnen dürfen. Von diesen Einwendungen ist die erstere deswegen unerheblich, weil damit lediglich der Wertung der LfK eine eigene abweichende Auffassung entgegengesetzt wird. Mit der zweiten Einwendung will die Klägerin offenbar zum Ausdruck bringen, daß die Zuteilung des Sendezeitanteiles auf sachwidrigen Einflüssen beruht; diese Behauptung hat sich in der mündlichen Verhandlung auch aufgrund der durchgeführten Beweisaufnahme nicht bestätigen lassen.
Bei der Klägerin hat die LfK zusätzlich berücksichtigt: Das Mutterunternehmen GmbH sei ein großes und renommiertes Medienunternehmen mit Rundfunkerfahrung und Sitz in S und dort vorhandener Produktionskapazität; die Klägerin sei beim privaten bundesweiten Fernsehenveranstalter mit 15 % beteiligt, im Hörfunkbereich sei sie in Berlin, Hamburg, München und in Baden-Württemberg tätig und habe sich bei insgesamt 8 Regionalsendern beworben, die insgesamt einen großen Teil der Landesfläche abdeckten, und sie sei auch schon bei 2 Sendern berücksichtigt worden. So sei sie an der Veranstaltergesellschaft für den Regionalsender H, dessen Verbreitungsgebiet sich mit dem des Regionalsenders S in gewissem Umfang überschneide, mit 10 % beteiligt und liefere weitere 15 % des Programms; am Regionalsender A habe sie einen Anteil von 24 % zu erwarten. Die LfK hat dieses Engagement dahin gewürdigt, daß von den anderen Bewerbern im Gegensatz zur Klägerin ein neuer Beitrag zur Meinungsvielfalt zusätzlich geleistet werde. Die Klägerin wolle dagegen für alle beantragten Verbreitungsgebiete ein gemeinsames Basisprogramm erstellen, auch wenn dies aus einzelnen Regionalstudios moderiert werde, und sie sehe es im Rahmen von Kooperationen mit anderen Partnern auch als möglich an, sich auf allgemeine, nicht regionale Programmteile zu beschränken. Des weiteren produziere eine Tochtergesellschaft der ein 24stündiges Rahmenprogramm, das lokalen und regionalen Veranstaltern angeboten werde und über das, selbst wenn die Programmhoheit bei den Lizenznehmern läge, zumindest in gewissem Umfange auch inhaltliche Vorstellungen bei der Programmgestaltung von der Klägerin realisiert werden könnten. Auf der Grundlage dieser Programmvorstellungen seien geringere Interessen und Programmbezüge für die Region S von der Klägerin zu erwarten als bei den Beigeladenen Nrn. 1 und 2. Andererseits seien die Beteiligungen der Klägerin an anderen Sendern mit 1/4 und weniger aber beschränkt, und es lägen lediglich begrenzte Überschneidungen der Verbreitungsgebiete vor, so daß auch noch ein zusätzlicher eigenständiger Beitrag zur Meinungsvielfalt unter Berücksichtigung regionaler Bezüge von der Klägerin erwartet werden könne. Im Widerspruchsbescheid hat die LfK diese Wertung noch dahin konkretisiert, daß der Regionalsender A, an dessen Lizenznehmergesellschaft die Klägerin einen Anteil von 24 % halte, nur zu 20 bis 30 % in das Verbreitungsgebiet des Regionalsenders S einstrahle. Dieser Umstand sei nicht als eine wesentliche Einflußnahme auf die Meinungsbildung anzusehen. Gleiches gelte für den zu etwa 30 % einstrahlenden Regionalsender Heilbronn, an dessen Lizenznehmergesellschaft die Klägerin mit dem unwesentlichen Anteil von 10 % beteiligt sei. Wegen des zusätzlichen Programmanteils von 15 %, den die Klägerin liefern könne, bestehe ein vertragliches Kündigungsrecht; Mitgesellschafter hätten auch das Recht, bei aktuellen regionalen Anlässen andere Beiträge einzuschieben. Auch hier sei die Einflußnahme nicht wesentlich. Jedenfalls sei aber, wenn man bei einer Zusammenrechnung der beiden Sender eine wesentliche Einstrahlung annehme und die zusätzlichen Programmanteile in Rechnung stelle, eine Ausnahmebewilligung nach § 19 Abs. 3 LMedienG gerechtfertigt. Durch die Auflage zur Bildung eines Programmbeirats sei Meinungsvielfalt gewährleistet. Dadurch ergebe sich kein vorherrschender oder sonst in hohem Maße ungleichgewichtiger Einfluß auf die Bildung der öffentlichen Meinung durch Rundfunk im Verbreitungsgebiet, zumal da eine erhebliche Konkurrenz durch andere Veranstalter gegeben sei. Dem setzt die Klägerin entgegen, daß sie ihren Willen bekräftigt habe, im Hörfunkbereich ein Konzept durchzusetzen, das Meinungsvielfalt und ein qualitativ hochwertigeres Programm im Gegensatz zu demjenigen der Mitbewerber gewährleiste. Dieser Einwand greift ebenfalls nicht durch.
Die LfK hat insoweit ihre Entscheidung auf zwei selbständig tragende Gründe gestellt. Ihrer wertenden Entscheidung setzt die Klägerin zum einen nur ihre eigene abweichende Wertung entgegen. Zum anderen ist die Annahme, daß die Klägerin nicht nach § 23 Abs. 2 Nr. 6 LMedienG wegen des Fehlens der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen von der Veranstaltung eines Hörfunkprogramms wegen mehrfacher Veranstaltung ausgeschlossen ist, jedenfalls durch die Bewilligung einer Ausnahme und durch die ihr auferlegte Bildung eines Programmbeirats nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 LMedienG zu ihren Gunsten abgesichert. Es kann davon ausgegangen werden, daß die Klägerin selbst nicht geltend machen will, daß sie wegen Fehlens der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen von der Veranstaltung eines Hörfunkprogramms im Verbreitungsgebiet des Regionalsenders Stuttgart ausgeschlossen sei.
Bei der Beigeladenen Nr. 3 hat die LfK zusätzlich berücksichtigt: Bei ihr handle es sich um ein großes Medienunternehmen mit besonders umfangreichen bundesweiten Aktivitäten im Printbereich, im privaten Fernsehen und im privaten Hörfunk. In mehreren Bundesländern habe sie sowohl im Printbereich als auch im privaten Fernsehen in Baden-Württemberg und bundesweit eine bereits starke Stellung bei der Meinungsbildung. Im Widerspruchsbescheid werden diese Argumente noch dahin gewichtet, daß die Beigeladene Nr. 3 über publizistische Kompetenz und Erfahrung verfüge und ein eigenproduziertes Programm mit Berichten über vielfältige Ereignisse aus dem Verbreitungsgebiet plane. Die zu erwartenden hohen Werbeeinnahmen ließen erwarten, daß auch ein kleinerer gut plazierter Sendezeitanteil finanziert werden könne. Die Beigeladene Nr. 3 sei der einzige Bewerber, der sowohl im Printbereich als auch im Rundfunkbereich eine erhebliche Marktstellung innehabe und sowohl regional als auch überregional zur Meinungsbildung beitrage. Die Klägerin hat dem entgegengesetzt, die Beiträge der Beigeladenen Nr. 3 seien in den vergangenen Jahren oft Gegenstand der öffentlichen Diskussion und Auseinandersetzung gewesen; sie sei nicht dafür bekannt, daß sie in ihren Verlagserzeugnissen einer Vielfalt verschiedener Meinungen Ausdruck gebe. Dies stellt lediglich eine abweichende eigene Wertung dar.
Bei den Beigeladenen Nrn. 4 und 5 hat die LfK in ihre Erwägungen eingestellt: Beide hätten sich nur für den Regionalsender S beworben. Im Interesse der Meinungsvielfalt sei ihnen jedenfalls Gelegenheit zu geben, ihre Programmvorstellungen zum Teil zu verwirklichen, beide hätten eine vielfältige Gesellschafterstruktur, die Beigeladene Nr. 5 sei zudem ein in der Region verankertes Unternehmen, verfüge aber nicht über Medienerfahrung, habe jedoch werbliche Interessen, die für ihre Bewerbung mitbestimmend gewesen seien. Die Beigeladene Nr. 4 habe zwar bisher keinen Bezug zur Region, habe aber Hörfunkerfahrung in M nachgewiesen und verfüge in S über Sendekapazitäten. Im Widerspruchsbescheid wurden diese Argumente von der LfK noch dahin ergänzt, die Finanzierung der Programme sei bei den geringen Sendezeitanteilen durch eine zeitliche Plazierung noch zu gewährleisten. Die Beigeladene Nr. 4 wolle lediglich, wie die anderen Mitbewerber, ein Programm produzieren, das insbesondere über Ereignisse in der Region berichte. Hieraus ergebe sich gegenüber den anderen Mitbewerbern kein Vorrang. Das Programm wolle auch lediglich "spezifische Zielgruppen" ansprechen. Dadurch sei ein zusätzlicher Beitrag zur Meinungsbildung zu erwarten. Dieser könne aber mit dem zugewiesenen Sendezeitanteil und seiner Plazierung verwirklicht werden. Dem hat die Klägerin entgegengehalten, es sei in den Verwaltungsvorgängen die Rede davon, daß die Beigeladene Nr. 4 ihre Zulassung Zusagen aus dem Kreise der Landesregierung verdanke und daß bei der Beigeladenen Nr. 5 eine Aussage zu der von ihrem Programm zu erwartenden Meinungsvielfalt kaum möglich sei. Das eine ist nicht erwiesen und das andere stellt lediglich eine abweichende Wertung dar, mit der die Klägerin nicht durchzudringen vermag. Ebenso greift sie die zeitliche Plazierung der Sendezeitanteile der Beigeladenen Nrn. 4 und 5 lediglich mit abweichenden eigenen Wertungen an.
Die Auswahl- und Aufteilungsentscheidung ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die LfK die den Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 zukommenden Sendezeitanteile lediglich durch Auflagen bei den Zulassungen der Beigeladenen Nrn. 1 und 2 gesichert hat. Das Verwaltungsgericht hält diese Auflagen für rechtswidrig. Es ist der Auffassung, daß die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 als Rundfunkveranstalter hätten zugelassen werden müssen. Zur Begründung dieser Auffassung beruft es sich dafür zu Unrecht auf den Beschluß des Senats vom 14.12.1988 (a.a.O.). Mit diesem Beschluß des Senats läßt sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht rechtfertigen. Die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 haben ihre Anträge auf Zulassung für ein Spartenprogramm zurückgenommen. Sie sind daher nicht Veranstalter im Sinne des § 16 LMedienG und bedürfen damit auch nicht der Zulassung und können sie im übrigen auch nicht erreichen. Die Auflagen dienen lediglich der Absicherung einer privatrechtlichen Vereinbarung der Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 mit den Beigeladenen Nrn. 1 und 2 über die Einräumung von Sendezeit aufgrund einer eingegangenen Kooperation. Damit stehen die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 unter der Programmverantwortung der Beigeladenen Nrn. 1 und 2. Die Auflagen sind ein geeignetes rechtliches Instrumentarium, diese bestehende Kooperation abzusichern. Sie haben ihre Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 1 LMedienG in der Fassung vom 14.12.1987 in Verb. mit § 36 Abs. 1 LVwVfG. Die Beigeladenen Nrn. 6, 7 und 8 stehen damit auch nicht in einer fachaufsichtsrechtlichen Beziehung zur LfK, sondern sind auch insoweit in die Programmverantwortung der Beigeladenen Nrn. 1 und 2 eingebunden.
http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE104419200&psml=bsbawueprod.psml&max=true