Source: https://kuria-birosag.hu/hu/onkugy/kof501820136-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-08-14 11:20:03
Document Index: 19690198

Matched Legal Cases: ['Kúria\n', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Köf.5.018/2013/6. számú határozat | Kúria
Köf.5.018/2013/6. számú határozat
Köf.5018/2013/6.
a Prof. Dr. Szabó Máté, az alapvető jogok biztosa (1051 Budapest, Nádor utca 22.) Indítványozónak, a dr. Csiszár Miklós jegyző (3525 Miskolc, Városház tér 8.) által képviselt Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata (3525 Miskolc, Városház tér 8.), Érintett Önkormányzat ellen, a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
megállapítja, hogy a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú rendelete jogellenes, ezért azt 2013. október 30. napjával megsemmisíti.
1. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa (a továbbiakban: JNO Biztosa) JNO-1975/2008. számon jelentést adott ki Miskolc Megyei Jogú Város szmogriadó-tervéről szóló rendelet tervezetéhez kapcsolódóan, amelyben számos visszásságot állapított meg és jogalkotási javaslatot tett. Az Érintett Önkormányzat a jelentést követően alkotta meg a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a JNO Biztosa jelentésének kiadását és az Ör. megalkotását követően a Kormány elfogadta a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Kormányrendeletet (a továbbiakban: Lr.). A 2011. január 15-étől hatályba lépő Lr. olyan új feltételt, tartalmi követelményt, intézkedési kötelezettséget, és mérlegelési szempontot vezetett be, amely indokolta azt, hogy az alapvető jogok biztosa a rávonatkozó törvény alapján, jogutódi minőségben a JNO Biztosának eljárását – a JNO-1975/2008. számú jelentés hivatalból indított utóvizsgálatának keretében - folytassa és a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt Indítványozóként fellépjen.
2. Az alapvető jogok biztosa az Ör. több rendelkezésével összefüggésben érdemi törvény-, illetve jogszabálysértés megállapítását indítványozta.
Az indítványban foglaltak szerint
az Ör. alapján a polgármester évente tájékozódik a rendelet területi hatálya szerinti helyhez kötött légszennyező forrásokról, azok rendeleti meghatározása helyett;
az Ör. - törvényi felhatalmazásán túlterjeszkedve – feladatokat állapít meg a Szmog Intéző Bizottság tagjaként egyes államigazgatási szervek részére;
az Ör. többszintű és párhuzamos szabályozást alakít ki az államigazgatási és az önkormányzati környezetvédelmi hatóság közötti együttműködés szabályozásával;
az Ör. rendelkezései túlterjeszkednek a törvényi és jogszabályi felhatalmazáson, illetve ellentétesek törvényi és rendeleti szabályokkal a polgármesternek a füstkörriadó terv végrehajtása tekintetében megállapított hatásköre tekintetében;
az Ör. más jogszabályokban foglaltakkal ellentétesen rendelkeznek a lakosság tájékoztatásának tartalmát illetően;
végül az Ör. a füstködriadó riasztási fokozatának elrendelése esetén a rendeleti szintű szabálynál kisebb mértékű korlátozást enged a forgalomkorlátozás tekintetében.
Az Ör. több rendelkezése a fenti érdemi, tartalmi okból a jogalkotásról szóló 2010. éci CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.), a környezetvédelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.), az egészségügyi hatóság és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény (a továbbiakban: Etv.), a Lr., és más miniszteri szintű jogszabály rendelkezéseibe ütközik.
Az alapvető jogok biztosa ezért indítványozta az Ör. 4. § (1) bekezdésének, az 5-7. §-ainak, a 10-11. §-ainak, a 12. § (2) bekezdés d) pontjának, a 14. §-ának, az Ör. 1. számú mellékletének a riasztási fokozatban elrendelhető, a közlekedést érintő rendelkezések közül a c) ponti szerinti rendelkezés,, valamint az 1. számú mellékletből a forgalomkorlátozás alól kivételt képező gépjárművek körére vonatkozó rendelkezések megsemmisítését.
3. Az Érintett Önkormányzat állásfoglalásában nem vitatta az indítványban megjelölt hiányosságokat. Egyúttal jelezte, hogy folyamatban van az Ör. felülvizsgálata és figyelemmel a közgyűlés munkarendjére is, az Ör. módosítására avagy új rendelet megalkotására 2013. szeptember 30. napjáig kerül sor.
1. Az Európai Parlament és a Tanács 2008. május 21-i 2008/50/EK irányelve (a továbbiakban: irányelv) a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról 2008. május 21-én kelt és a kihirdetéssel hatályba lépett. Az irányelv 33. cikke értelmében a tagállamok 2010. június 11-ig voltak kötelesek megalkotni azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az irányelvnek megfeleljenek.
2. A jogalkotó meghagyva a korábbi szabályozás három szintjét, módosította a Kvtv. egyes rendelkezéseit, valamint újra alkotta a kormányrendeleti és a miniszteri rendeleti szintű szabályozást.
A Lr. hatálya változatlanul a levegőterhelőkre terjed ki. Az irányelvben foglaltaknak – a korábbi szabályozás logikáját követve – részben levegőminőségi követelményeket ír elő (levegőterheltségi szint – imisszió), részben pedig a levegőminőségi célok elérése érdekében a légszennyező források kibocsátásait szabályozza (levegőszennyezés – emisszió). A változások alapvetően a levegőminőségi követelményeket (immissziós értékek, expozíciós mutatók, PM2,5 – szállópor értékek), valamint új elemként a bűzzel kapcsolatos szabályozást és a felügyeleti feladatokat érintik.
3. Az irányelv 24. cikke értelmében a tagállamoknak – a levegőminőségi terveken túlmenően – a meghozandó intézkedések meghatározásával rövidtávú cselekvési tervet kell kidolgozniuk, ha egy adott zónában vagy agglomerációban fennáll a veszélye annak, hogy a szennyező anyagok szintje meghaladja az irányelvben rögzített mértékű riasztási küszöbértéket. A rövidtávú cselekvési tervben megjelölt hatékony intézkedések a tevékenységek ellenőrzésén túl, szükség esetén a tevékenység - gépjárműforgalom, az építkezési munkák, a kikötőben lévő hajók, az ipari üzemek vagy termékek alkalmazása vagy a lakossági fűtőberendezések használata – felfüggesztésére is kiterjedhetnek.
4. A Kvtv. 48. § (4) bekezdés a) pontja értelmében „[a] települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik a füstködriadó terv” rendelettel történő elfogadása. A 48. § (6) bekezdés a)-b) pontjai pedig a polgármester levegő-tisztaságvédelmi feladatkörébe, illetőleg államigazgatási, hatósági hatáskörébe sorolja a füstködriadó terv kidolgoztatását és végrehajtását. A Kvtv. a polgármester feladatkörébe, illetőleg hatáskörébe sorolja továbbá „a füstködriadó terv végrehajtása során a légszennyezést okozó, szolgáltató, illetve termelő tevékenységet ellátó létesítmények üzemeltetőinek más energiahordozó, üzemmód használatára kötelezését, az üzemeltető tevékenységének, valamint a közúti közlekedési eszközök üzemeltetésének időleges korlátozását vagy felfüggesztését [48. § (6) bekezdés b) pont]. A Kvtv. értelmében ugyancsak a polgármester feladata és hatósági hatásköre „a külön jogszabályban meghatározott szmoghelyzet (füstködállapot) bekövetkezése esetén az érintett lakosság tájékoztatása a meglévő és várható túllépés helyéről, mértékéről és időtartamáról, a lehetséges egészségügyi hatásokról és a javasolt teendőkről, valamint a jövőbeli túllépés megelőzése érdekében szükséges feladatokról”.
A törvényi rendelkezések értelmében tehát a füstköd-riadó tervvel, mint rövidtávú cselekvési tervvel összefüggésben a polgármester központi szerepet játszik: a füstköd-riadó tervet a polgármester dolgozza ki, a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendelettel fogadja el és a polgármester faladata, illetve hatósági jogköre annak végrehajtása.
5. Rövidtávú cselekvési tervként a füstköd-riadó tervet, annak tartalmi elemeit - a szmoghelyzet definiálása, és a lakosság tájékoztatásának - a Lr. intézményesíti. A Lr. 20. §-a rögzíti azon települések körét, ahol a füstköd- riadó terv elkészítése kötelező, a Kvtv. alapján az alkalmazható korlátozó intézkedéseket, a polgármester által – egyes hatósági vélemények beszerzését követően elrendelendő, illetve elrendelhető - korlátozó jellegű intézkedéseinek körét.
Ebből következőleg a polgármester az, aki a szmogriadóhelyzet fennálltát megállapítja és korlátozó intézkedések elrendeléséről – egyes hatósági vélemények beszerzését követően - döntést hoz.
A Lr. 36. § (3) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a polgármester „a füstköd-riadó terv végrehajtásával kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben” első fokon eljáró hatóságnak minősül. A polgármester tehát meghatározza a korlátozó intézkedések körét, és hatósági jogkörében eljárva kikényszeríti azok betartását.
A füstköd-riadó tervről szóló önkormányzati rendelet tartalmát a Lr. 2. számú melléklete, a végrehajtását a 3. számú melléklet A) pontja, az elrendelhető intézkedések körét pedig a 3. számú melléklet B) pontja rendezi.
A Lr. több rendelkezése is előírja szmoghelyzet esetére a lakosság tájékoztatását, a tájékoztatás tartalmára és felelősére vonatkozó szabályokkal együtt [19. § (2) bek., 20. § (3) bek., 20. § (5) bek.].
6. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.
A jelen eljárásban törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör. a Kvtv. korábban hatályos, valamint a 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet rendelkezéseinek felhatalmazása alapján született meg. Következésképpen az Érintett Önkormányzat a törvényi és kormányrendeleti keretek között rögzíthet a helyi sajátosságokhoz igazodó normákat, magatartási szabályokat. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes”. A végrehajtási jelleggel kiadott önkormányzati rendelet tehát más jogszabályba ütközően jogsértő akkor, ha a felhatalmazása kereteit túllépve szabályoz.
7. Az alapvető jogok biztosának indítványa annak megállapítására irányul, hogy az Ör. hatályos rendelkezései több esetben a felhatalmazás keretein túlterjeszkedve szabályoznak. Tekintettel arra, hogy az Érintett Önkormányzat nem vitatta az indítványban foglaltakat, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Ör. utólagos absztrakt kontrollját a Kvtv. és a Lr. rendelkezéseire tekintettel elegendőnek ítélte elvégezni.
7.1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több határozatában leszögezte: az Alaptörvényből eredő feladata, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa”. [5031/2012., MK 2012. 76.] Az Ör.-nek tehát a mindenkor hatályos jogszabályokkal kell összhangban állnia.
7.2. Az Ör. 5. §-a hozza létre a Szmog Intéző Bizottságot (a továbbiakban: SZIB), amelynek tagja több hatóság területi szerve (Észak-magyarországi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, az ÁNTSZ Kistérségi Intézete, a Nemzeti Közlekedési Hatóság Észak-magyarországi Regionális Igazgatósága). Az Ör. számos, a szmoghelyzet kezelésével összefüggő, a Kvtv. és a Lr. értelmében a polgármestert terhelő feladatot telepít a SZIB-re. E feladatok részben a füstkör-riadó elrendelésével (5-7 §-ok, 14-18. §-ok), részben pedig a lakosság tájékoztatásával állnak összefüggésben (6-7. §-ok, 10. §, 13. §).
A Lr. 20. § (4) bekezdése az – egyéb hatósági feladataik mellett – a füstköd-riadó terv végrehajtása kapcsán e hatóságoknak véleményező feladatot szán. Ezért minden további, az Ör.-ben – az 5-7. §-okban, a 10-11. §-okban, a 12. § (2) bekezdés d) pontjában, 13-18. §-okban - megállapított hatáskör az államigazgatási szervek területi szervei vonatkozásában meghaladja az Érintett Önkormányzat jogalkotói kompetenciáját, és a Kvtv., illetve a Lr. fentiekben megjelölt rendelkezéseibe ütközően jogsértő.
Az indítványban foglaltakkal egyezően, és a fentiekkel párhuzamosan megállapítható az is, hogy az Ör. polgármester hatáskörére vonatkozó szabályai ellentétesek a Kvtv. 46. § (6) bekezdésében foglaltakkal. A Kvtv. értelmében ugyanis a füstköd-riadó esetében a korlátozó intézkedéseket a polgármester rendeli el, döntésének tartalmára a hatóságok nem javaslatot adnak [Ör. 11. § c) pont; 12. § (2) bekezdés d) pont], hanem a Lr. 20. § (4) bekezdése szerinti tárgykörben véleményt fogalmaznak meg.
7.3. Megjegyzendő továbbá az is, hogy a Lr. 34-35. §-ai a levegővédelmi követelmények megsértésére önálló szankciórendszert hozott létre, amely részben a Lr. 9. számú mellékletében meghatározott mértékű levegőtisztaság-védelmi bírságból [Lr. 34. § (2) bekezdés], illetve füstköd-riadó terv alapján elrendelt intézkedés be nem tartása esetén a levegőterhelő tevékenység betiltását jelentheti. Ezért az Ör. 24. § (2) bekezdésében megjelölt, – egyebekben 2012. IV. 15-től hatálytalan – 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendeleten alapuló szankciórendszere sem felel meg a hatályos jogi szabályozásnak.
A kifejtettek értelmében a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 3.§-a, 4. § (1) bekezdése, 5-7. §-ai, 10. §-a, 11. § c) pontja, 12. § (2) bekezdés c) pontja, 13-18. §-ainak államigazgatási hatóságok területi szerveit érintő, valamint a polgármester feladat- és hatáskörét érintő rendelkezései, a 20. §-a, valamint 24. § (2) bekezdése a Kvtv. 48. § (2) és (6) bekezdéseibe, valamint a Lr. 20. §-ába. 36. § (3) bekezdésébe, valamint a Lr. 2. és 3. számú mellékletébe ütközően jogellenesek.
8. Összefoglalva rögzíteni szükséges azt is, hogy az Ör.-t az Érintett Önkormányzat a levegő védelméről szóló korábbi törvényi és kormányrendeleti felhatalmazásra tekintettel alkotta meg, és tartja hatályban a kúriai felülvizsgálat idején is. A 2010-es és a 2011-es években a levegőminőség védelem területének országos szintű szabályozása – jogharmonizációs okokra visszavezethetően – alapvető változáson ment át, amely érintette a levegő minőségének védelmét garantáló intézményrendszert, a hatáskörök megosztását, a szmoghelyzet kialakulásának határértékeit is és a jogsértések szankciórendszerét is. A jelen határozat II.2. pontjában hivatkozott háromszintű szabályozást a Kvtv. és a Lr. mellett miniszteri rendeletek egészítik ki [a levegőterhelési szint határértékeiről és a helyhez kötött légszennyező pontforrások kibocsátási határértékeiről szóló 4/2011. (I. 14.) VM rendelet, a levegőterheltségi szint és a helyhez kötött légszennyező források kibocsátásának vizsgálatával, ellenőrzésével, értékelésével kapcsolatos szabályokról szóló 6/2011. (I. 24.) VM rendelet], amelyek tartalmazzák a megváltozott határértékeket. Ezért az Ör. jogszerűsége egészében megkérdőjelezendő, hiszen a megalkotására adott törvényi felhatalmazás, a levegő védelmére vonatkozó 2001-ben megalkotott rendeleti szintű szabályok, így a 21/2001. (II. 14.) Kormányrendelet, valamint a kibocsátási határértékekről szóló 14/2001. (V. 9.) KöM-EüM-FVM együttes rendelet (Ör. 3. §), már nem hatályosak. Ezért az Ör. nem alkalmazza a hatályos joganyag fogalomkészletét, értékmeghatározásait, a szmoghelyzet esetén alkalmazandó és alkalmazható intézkedéseket, az egyes hatásköröket pedig nem megfelelően és nem egyértelműen választja szét.
9. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény ( a továbbiakban: Bszi.) 55. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazással élve a Kúria Önkormányzati Tanácsa a szoros összefüggésre és a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel az Ör. egészét felülvizsgálva állapította meg annak jogsértő jellegét, és az 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Ör. egészére nézve vonta le a jogellenesség jogkövetkezményeit.
A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[a] megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti”. Az 56. § (3) bekezdése értelmében azonban a hatályvesztést „eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a jogalkotáshoz szükséges időigényt értékelve az Ör.-t a jövő nézve semmisítette meg. Az Érintett Önkormányzat 2013. október 30-ig megfelelő idővel rendelkezik arra, hogy a levegőminőség védelmére vonatkozó korszerű szabályozását kidolgozza és elfogadja. A határidő elmulasztása pedig a kormányhivatali törvényességi felügyeleti eljárást válthat ki és adott esetben rendeletpótlási eljáráshoz vezethet.
Budapest, 2013. június 23.