Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20010403_1bvr008198.html
Timestamp: 2016-05-30 06:51:16
Document Index: 20984558

Matched Legal Cases: ['Art. 1', '§ 1', '§ 20', '§ 21', '§ 23', '§ 24', 'Art. 1', '§ 26', '§ 26', '§ 33', '§ 23', '§ 26', '§ 26', '§ 21', '§ 21', '§ 26', '§ 25', '§ 110', '§ 21', '§ 24', '§ 25', '§ 23', '§ 56', '§ 23', '§ 25', '§ 34', '§ 37', 'Art. 28', '§ 5', 'Art. 28', '§ 2', 'Art. 2', '§ 21', '§ 23', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 1', 'Art.\n3', 'Art. 6', 'Art. 20', 'Art. 3', '§ 33', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 21', '§ 50', '§ 51', '§ 50', '§ 51', '§ 51', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 5', 'Art. 3', 'Art. 3']

Urteil vom 03. April 2001 - 1 BvR 81/98
L e i t s ä t z e zum Urteil des Ersten Senats vom 3. April 2001 - 1 BvR 81/98 - Es bestehen
verfassungsrechtlich keine Bedenken, dass der Gesetzgeber
die Versicherungspflicht in der Pflegeversicherung
grundsätzlich an das Bestehen eines gesetzlichen oder
privaten Krankenversicherungsschutzes geknüpft hat. Es verstößt
jedoch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, dass der
Gesetzgeber gleichermaßen schutzbedürftige Personen ohne
Krankenversicherungsschutz vom Zugang zur gesetzlichen
Pflegeversicherung ausgeschlossen hat, die als
Volksversicherung angelegt ist. Diesen Personen ist
zumindest ein Beitrittsrecht einzuräumen. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvR 81/98 - Verkündet am 3. April 2001 Kehrwecker Amtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn S..., - Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Heinrich W. Moritz und Koll., Konstantinstraße 4-10, 54290 Trier -
Bundessozialgerichts vom 6. November 1997 - 12 RP 1/96
Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 1. August 1996 -
L 5 P 1/96 -, c) das Urteil des
Sozialgerichts Trier vom 22. März 1996 - S 2 P 4/95
der AOK - Die Gesundheitskasse in Rheinland-Pfalz vom 23.
Mai 1995, e) den Bescheid der AOK - Die
Gesundheitskasse in Rheinland-Pfalz vom 23. November
1994, 2. mittelbar gegen Art. 1 § 1 Abs. 2,
§ 20 Abs. 1 bis 3, § 21, § 23 Abs. 1 Satz
1, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4, § 24 des Gesetzes zur
sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit
I S. 1014) hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung des Vizepräsidenten Papier, des Richters Kühling, der Richterinnen Jaeger, Haas, der Richter Hömig, Steiner, der Richterin Hohmann-Dennhardt und des Richters Hoffmann-Riem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli
2000 durch Urteil für Recht erkannt: Die Regelungen des Elften Buches
Sozialgesetzbuch vom 26. Mai 1994 (
I Seite 1014, 1015) über den
Zugang zur gesetzlichen Pflegeversicherung sind mit Artikel
3 Absatz 1 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar, als
durch sie Personen generell vom Zugang ausgeschlossen sind,
die bei In-Kraft-Treten des Elften Buches Sozialgesetzbuch
keinen die Versicherungspflicht nach diesem Gesetz
begründenden Tatbestand erfüllten. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum
31. Dezember 2001 nach Maßgabe der Gründe eine
verfassungsgemäße Regelung zu treffen. Das Urteil des Bundessozialgerichts vom 6.
November 1997 - 12 RP 1/96 -, das Urteil des
Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 1. August 1996 - L
5 P 1/96 -, das Urteil des Sozialgerichts Trier vom 22.
März 1996 - S 2 P 4/95 - und die Bescheide der AOK - Die
Gesundheitskasse in Rheinland-Pfalz vom 23. November 1994
und vom 23. Mai 1995 verletzen den Beschwerdeführer in
seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Das Urteil des Bundessozialgerichts wird aufgehoben. Die
Sache wird an das Bundessozialgericht zurückverwiesen. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem
erstatten. Gründe: A. 1 Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob Personen, die bei In-Kraft-Treten des Elften Buches
Sozialgesetzbuch (SGB XI) keinen die Versicherungspflicht in
der gesetzlichen Pflegeversicherung begründenden Tatbestand
erfüllten, generell von dieser Versicherung ausgeschlossen
werden durften. I. 2 1. Der Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zur
(Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (
I S. 1014) die rechtliche Grundlage
für eine Versicherung geschaffen, die rund 98 % der
Bevölkerung umfasst. Es ist dem Sozialgesetzbuch als Elftes
Buch (SGB XI) angefügt worden (vgl. Art. 1 PflegeVG). 3 a) Die nach dem SGB XI versicherten Personen
sind entweder als Mitglieder oder Familienversicherte kraft
Gesetzes in die als rechtsfähige Körperschaften des
öffentlichen Rechts organisierten Pflegekassen einbezogen
(soziale Pflegeversicherung) oder gesetzlich verpflichtet,
als Versicherungsnehmer einen privaten
Pflegeversicherungsvertrag für sich und ihre Angehörigen bei
einem privaten Krankenversicherungsunternehmen abzuschließen
(private Pflege-Pflichtversicherung). Beide
Versicherungsformen stellen zusammen die gesetzliche
Pflegeversicherung dar (vgl. näher Bundesverfassungsgericht,
Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 2014/95 -, Umdruck S.
2 ff.). 4 b) Ein freiwilliger Beitritt zur
Pflegeversicherung ist nicht vorgesehen. Eine freiwillige
Versicherung gibt es nur in der sozialen Pflegeversicherung
und dort nur als freiwillige Weiterversicherung nach
§ 26 SGB XI. 5 aa) Die Weiterversicherung betrifft zum einen
Personen, die wegen der Verlegung ihres Wohnsitzes oder
gewöhnlichen Aufenthalts ins Ausland aus der
Versicherungspflicht ausscheiden (§ 26 Abs. 2 SGB XI).
Hierbei handelt es sich um eine beitragsermäßigte
Versicherung zur Aufrechterhaltung der Anwartschaft für den
Fall der Rückkehr in das Inland. Die Anwartschaftserhaltung
dient dazu, nach der Rückkehr aus dem Ausland sofortigen
Versicherungsschutz zu erhalten, ohne eine erneute
Vorversicherungszeit (§ 33 SGB XI) zurücklegen zu
müssen. 6 bb) Daneben besteht die Möglichkeit einer
freiwilligen Weiterversicherung, wenn die
Pflichtmitgliedschaft oder die Familienversicherung in der
sozialen Pflegeversicherung erlischt und auch keine Pflicht
zum Abschluss eines privaten Pflegeversicherungsvertrages
nach § 23 SGB XI besteht (§ 26 Abs. 1 SGB XI).
§ 26 Abs. 1 Satz 1 SGB XI betrifft nur Personen, die
zunächst über einen Krankenversicherungsschutz verfügten oder
einen der Tatbestände des § 21 SGB XI erfüllten, jedoch
zu einem späteren Zeitpunkt keinen Krankenversicherungsschutz
mehr haben und auch nicht nach § 21 SGB XI
versicherungspflichtig sind, aber gleichwohl den
Pflegeversicherungsschutz aufrechterhalten wollen. § 26
Abs. 1 Satz 2 SGB XI regelt die freiwillige
Weiterversicherung von Personen, die nach § 25 SGB XI
und nach § 110 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe f und Abs. 3 Nr. 6
SGB XI familienversichert sind, wenn die Familienversicherung
endet, ohne dass ein neuer Krankenversicherungsschutz
begründet wird. 7 c) Versicherungsfrei sind danach Personen, die
über keinen Krankenversicherungsschutz verfügen und auch
keinen Tatbestand der Versicherungspflicht nach §§ 21,
23 Abs. 3 und 4, § 24 SGB XI erfüllen. Weiter sind
versicherungsfrei die privat Krankenversicherten, die Beamten
und die beamtenähnlich versorgten Personen, die sich bereits
bei In-Kraft-Treten des SGB XI auf nicht absehbare Dauer in
stationärer Pflege befanden und bereits Pflegeleistungen
aufgrund bestimmter Gesetze wie beispielsweise des
Bundesversorgungsgesetzes erhalten, sofern sie auch keine
Familienangehörigen haben, für die in der sozialen
Pflegeversicherung nach § 25 SGB XI eine
Familienversicherung bestünde (§ 23 Abs. 5 SGB XI). 8 Eine der Versicherungsfreiheit nahezu gleiche
Rechtslage stellt § 56 Abs. 4 SGB XI her. Nicht
versicherungsfrei, aber auf Antrag beitrags- und
leistungsfrei sind nach dieser Vorschrift diejenigen bei
In-Kraft-Treten des Pflege-Versicherungsgesetzes bereits
dauerhaft stationär pflegebedürftigen Versicherten in der
sozialen Pflegeversicherung, die wie die in § 23 Abs. 5
SGB XI genannten Personen über entsprechende Ansprüche nach
den dort genannten Vorschriften verfügen und keine
Familienangehörigen haben, für die eine Familienversicherung
nach § 25 SGB XI besteht. Ähnliches gilt für § 34
Abs. 1 Nr. 2 SGB XI. 9 2. Die rund 2 % der Bevölkerung, die weder in
der sozialen noch in der privaten Pflegeversicherung
versichert sind, teilen sich in zwei unterschiedlich große
Gruppen auf. 10 a) Eine Gruppe von rund 1,8 % der Bevölkerung
verfügt über keinen Krankenversicherungsschutz, ist jedoch
bei einem Sozialleistungsträger erfasst, der die Kosten im
Falle einer Krankheit übernimmt. Im Wesentlichen handelt es
sich dabei um Sozialhilfeempfänger, die nach § 37 BSHG
Anspruch auf Krankenhilfe haben. Zwar sieht Art. 28 des
Gesetzes zur Sicherung und Strukturverbesserung der
gesetzlichen Krankenversicherung (Gesundheitsstrukturgesetz;
im Folgenden: GSG) vom 21. Dezember 1992 (
I S. 2266) vor, dass Personen, die
laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem
Bundessozialhilfegesetz erhalten, in die Versicherungspflicht
nach § 5 Abs. 1 SGB V in Zukunft einbezogen werden.
Bislang fehlt jedoch das nach Art. 28 Abs. 2 GSG
erforderliche Ausführungsgesetz. 11 b) Nicht versicherungspflichtig sind ferner
etwa 150.000 Personen (0,2 % der Bevölkerung), die keinen
Versicherungsschutz gegen das Risiko Krankheit vorweisen
können und auch bei keinem der Sozialleistungsträger erfasst
sind. Wenn dieser Personenkreis pflegebedürftig wird, muss
er, soweit er finanziell leistungsfähig ist, grundsätzlich
eigenes Einkommen und Vermögen einsetzen, bevor er
Pflegeleistungen vom Sozialhilfeträger beanspruchen kann.
Hilfe zur Pflege steht ihm zudem nur dann zu, wenn er nicht
die erforderliche Hilfe von anderen, insbesondere von
Angehörigen, erhält (§ 2 Abs. 1 BSHG). Das SGB XI sieht
für diese rund 150.000 Personen keine Möglichkeit vor,
freiwillig Mitglied einer Pflegekasse zu werden. Auch haben
sie keinen Anspruch gegen private
Krankenversicherungsunternehmen auf Abschluss eines
Pflegeversicherungsvertrages. II. 12 1. Der im Jahre 1920 geborene Beschwerdeführer
ist aufgrund eines im Kindesalter erlittenen Unfalls geistig
und körperlich behindert. Der nach dem
Schwerbehindertengesetz festgestellte Grad der Behinderung
beträgt 100. Bis zur Vollendung des 27. Lebensjahres war er
in der gesetzlichen Krankenversicherung als
Familienangehöriger mitversichert. Seither ist er weder
gesetzlich noch privat krankenversichert. Seinen
Lebensunterhalt und die bei Krankheit anfallenden Kosten
bestreitet er aus den Erträgen eines Mietshauses, das ihm von
seinen Eltern hinterlassen wurde. Er ist nicht verheiratet.
Für ihn ist ein Betreuer bestellt. 13 Im November 1994 beantragte er, Mitglied der
Pflegekasse bei der AOK zu werden. Dies wurde abgelehnt. Auch
im Gerichtsverfahren blieb der Beschwerdeführer mit seinem
Begehren erfolglos. Das Bundessozialgericht hat festgestellt,
dass er nach keiner der Vorschriften des SGB XI und des
Übergangsrechts des Pflege-Versicherungsgesetzes in die
soziale Pflegeversicherung als Versicherter einbezogen ist.
Dies sei verfassungsgemäß. 14 a) Zwar rechne die Fürsorge für
Hilfsbedürftige zu den selbstverständlichen Pflichten des
Sozialstaates. Insbesondere gehöre dazu auch, eine
angemessene Betreuung zu fördern. Der Gesetzgeber komme aber
seiner Pflicht, die Mindestvoraussetzungen für ein
menschenwürdiges Dasein zu sichern, bereits durch die
Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz nach. Aus dem
Sozialstaatsprinzip ergebe sich kein Anspruch des Bürgers auf
Zugang zu einer Versicherung gegen Lebensrisiken. 15 b) Auch der allgemeine Gleichheitssatz sei
nicht verletzt. Es sei wegen der Art der abgesicherten
Risiken sachgerecht, dass der Gesetzgeber die
Versicherungspflicht in der Pflegeversicherung an einen
bestehenden Krankenversicherungs- und
Krankenversorgungsschutz knüpfe. Die Risiken seien sowohl
hinsichtlich des Zeitpunkts der zu erwartenden höchsten
Belastung als auch des Umfangs der möglichen Kosten
vergleichbar. Länger andauernde, schwere Erkrankungen und
Pflegebedürftigkeit träten regelmäßig erst im höheren Alter
auf. Sowohl die für Krankheit als auch die für Pflege
aufzuwendenden Kosten könnten ein Vermögen aufzehren, dessen
Erträge üblicherweise für den Lebensunterhalt ausreichten.
Allerdings sei das Versicherungsrisiko "Krankheit" eindeutig
das wirtschaftlich bedeutsamere Risiko, was sich auch an der
Höhe der Versicherungsbeiträge ablesen lasse. Sollten solche
Personen zwangsweise in die Pflegeversicherung einbezogen
werden, die nicht einmal für den Fall der Krankheit gesichert
seien, könnte dem Gesetzgeber entgegengehalten werden, er
ordne unter Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG eine Versicherung
gegen das insgesamt geringere Risiko der Pflegebedürftigkeit
an, obwohl er einen Bedarf an einer gesetzlichen Absicherung
gegen das höhere Risiko der Krankheit nicht anerkannt
habe. 16 Gegen die Beschränkung der
Versicherungspflicht im SGB XI spreche nicht, dass der
Gesetzgeber diese zumindest in einem Fall auch auf eine
Personengruppe erstreckt habe, die weder krankenversichert
sei noch einen anderweitigen Anspruch auf Krankenversorgung
habe. Soweit nach § 21 Nr. 2 SGB XI auch diejenigen in
die Versicherungspflicht einbezogen seien, die eine
Kriegsschadenrente nur als Entschädigungsrente erhielten und
die als solche keinen Anspruch auf Krankenversorgung hätten,
werde dies sachlich gerechtfertigt durch die Absicht, alle
Bezieher einer besonderen staatlichen Unterstützung
gleichzubehandeln. Im Übrigen handele es sich nur um einen
sehr kleinen Personenkreis. Eine Verletzung des
Gleichheitsgrundrechts des Beschwerdeführers sei weiter nicht
daraus herzuleiten, dass sich nach § 23 Abs. 3 SGB XI
auch nicht krankenversicherte Beamte in der privaten
Pflegeversicherung versichern könnten und müssten. Dabei
könne offen bleiben, ob die Versicherungspflicht bei Beamten
an die neben dem Beihilfeanspruch bestehende
Krankenversicherung oder nur an den Beihilfeanspruch selbst
anknüpfe. Auch im letzteren Fall liege keine sachwidrige
Ungleichbehandlung vor, weil der Beamte aufgrund des
Beihilfeanspruchs auch schon bisher Anspruch auf Leistungen
wegen Pflegebedürftigkeit gehabt habe. Auch die in Art. 28
Abs. 1 GSG vorgesehene Krankenversicherungspflicht für
Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt sei hier schon
deswegen unerheblich, weil sie noch nicht wirksam geworden
sei; es fehle noch an dem nach Art. 28 Abs. 2 GSG
erforderlichen Ausführungsgesetz. Aber selbst wenn der
Gesetzgeber hilfebedürftige Personen bereits in die
gesetzliche Krankenversicherung einbezogen hätte, ergäbe sich
daraus nicht ohne weiteres, dass andere, nicht
hilfebedürftige Personen ebenfalls in die Pflegeversicherung
einzubeziehen seien. Wenn der Gesetzgeber eine
Versicherungspflicht nicht für alle begründet habe, bei denen
das Risiko der Pflegebedürftigkeit bereits eingetreten oder
die Absicherung bei einem privaten Versicherungsunternehmen
nicht mehr möglich ist, sei dies gerechtfertigt, weil dieser
Personenkreis mit vertretbarem Verwaltungsaufwand nicht
festzustellen und deshalb die Versicherungspflicht nicht
durchsetzbar gewesen sei. 17 c) Der Gesetzgeber habe auch nicht von
Verfassungs wegen ein freiwilliges Beitrittsrecht zur
sozialen Pflegeversicherung von Personen begründen müssen,
die nicht krankenversichert sind. Denn er habe damit rechnen
müssen, dass nur solche Personen ihren Beitritt erklärt
hätten, bei denen entweder der Versicherungsfall bereits
eingetreten oder absehbar gewesen wäre. Von den anderen
Berechtigten wäre ein Beitritt nicht zu erwarten gewesen,
weil sie sich bisher nicht einmal gegen das höhere Risiko der
Krankheit versichert hätten. Damit hätte der Gesetzgeber
durch ein allgemeines Beitrittsrecht die
Versicherungspflichtigen, die nach anderen risikounabhängigen
Merkmalen ausgewählt worden seien, allein mit den
"Risikofällen" der bisher nicht versicherten Gruppe belastet.
Dies habe er vermeiden dürfen. Im Übrigen hätte der
Beschwerdeführer jedenfalls von Juli 1975 bis Juni 1976 trotz
seines Alters von damals 55 Jahren der gesetzlichen
Krankenversicherung beitreten können; er wäre dann ab 1995 in
den Schutz der Pflegeversicherung gelangt. Der
Beschwerdeführer müsse es sich zurechnen lassen, dass es sein
damaliger Vormund unterlassen habe, den Beitritt zu
erklären. 18 2. Der Beschwerdeführer rügt mit seiner
Verfassungsbeschwerde eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1, Art.
3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG. Er werde
gegenüber einem Beamten, der neben seinem Beihilfeanspruch
keinen zusätzlichen Krankenversicherungsschutz habe,
sachwidrig ungleich behandelt; dieser werde im Unterschied zu
ihm in die Pflegeversicherung einbezogen. Aufgrund des
Umstandes, dass die Pflegeversicherung als Volksversicherung
ausgestaltet sei, müsse allen der Zugang zur
Pflegeversicherung eröffnet werden. Durch nichts sei belegt,
dass nur schlechte Risiken von einem Beitrittsrecht Gebrauch
machen würden. Das Verhalten früherer Vormünder dürfe für ihn
nicht nachteilig sein; immerhin sei es vom Amtsgericht nicht
beanstandet worden. Auch werde die noch von seinen Eltern
getroffene private Vorsorge diskreditiert. Hätten sie nicht
vorgesorgt, würde er der Sozialhilfe zur Last fallen. III. 19 Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
die Spitzenverbände der gesetzlichen Krankenversicherung, der
Verband der privaten Krankenversicherung und der Deutsche
Juristinnenbund Stellung genommen. Gegenstand der mündlichen
Verhandlung waren deren Ausführungen sowie die des
Beschwerdeführers. 20 1. Das Bundesministerium hält die Regelungen
über den Zugang zur Pflegeversicherung für verfassungsgemäß.
Aus Art. 3 Abs. 1 GG folge nicht die Pflicht des
Gesetzgebers, ausnahmslos die gesamte Bevölkerung in die
Pflegeversicherung einzubeziehen. Der Ausschluss eines
kleinen Teils der Bevölkerung sei schon durch Gründe der
Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt. Bei dieser Gruppe,
die meist nicht erwerbstätig sei und häufig über keine
erfassbaren Einkünfte verfüge, wäre der Beitragseinzug nur
mit unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand und erheblichen
Kosten möglich gewesen, die letztlich aus den Beiträgen der
Versicherten hätten aufgebracht werden müssen. Auch würden
die wegen Fehlens eines Krankenversicherungsschutzes von der
Pflegeversicherung ausgeschlossenen Personen gegenüber den
anderen versicherungspflichtigen Gruppen nicht dadurch
willkürlich ungleich behandelt, dass ihnen kein
Beitrittsrecht eingeräumt worden sei. 21 a) Ein Beitrittsrecht der bisher nicht
krankenversicherten Personen, die auch keinen sonstigen
besonderen Pflichtversicherungstatbestand nach dem SGB XI
erfüllten, zur sozialen Pflegeversicherung oder zur privaten
Pflege-Pflichtversicherung sei nicht angezeigt. Derartige
Beitrittsrechte könnten Selektionsprozesse zu Lasten der
Solidargemeinschaft der Versicherten bewirken. Nicht nur die
soziale Pflegeversicherung, sondern auch die private
Pflege-Pflichtversicherung sei in gewisser Weise eine
Solidargemeinschaft. Anders als in der privaten
Krankenversicherung zahle in der Pflege-Pflichtversicherung
der Versicherte eine Prämie nicht nur in der Höhe, die
ausreiche, um sein individuelles Pflegekostenrisiko sowie den
vereinbarten Leistungsumfang des Versicherungsschutzes bis
ins Alter hinein zu finanzieren. Die Prämien umfassten
vielmehr in erheblichem Umfang auch Umlageelemente zur
Finanzierung eines sozialverträglichen Versicherungsschutzes.
Räumte man den nicht Krankenversicherten ein zeitlich nicht
eingeschränktes Beitrittsrecht zur sozialen
Pflegeversicherung oder zur privaten
Pflege-Pflichtversicherung ein, so wäre es ihnen möglich, den
Zeitpunkt abzuwarten, ab dem das Risiko der Pflege größer
werde, um erst dann Beiträge zur Pflegeversicherung zu
bezahlen. Dadurch würde die Solidargemeinschaft
ausgenutzt. 22 b) Auch die Gewährung eines einmaligen,
befristeten Beitrittsrechts nach In-Kraft-Treten des SGB XI
hätte zu einer einseitigen Risikoselektion zu Lasten der
Solidargemeinschaft der Versicherten geführt. Nur diejenigen
hätten davon Gebrauch gemacht, die sich als Ältere oder
Vorerkrankte davon einen Vorteil versprochen hätten; andere
Beitragszahler wären hingegen ferngeblieben. Im Übrigen sei
der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass Personen, die es
bislang nicht für notwendig gehalten hätten, sich gegen das
Risiko der Krankheit abzusichern, auch nicht daran
interessiert sein dürften, ein Beitrittsrecht zur
Pflegeversicherung zu erhalten. Das Krankheitsrisiko müsse im
Verhältnis zum Risiko der Pflegebedürftigkeit als das größere
und aktuellere Risiko angesehen werden. 23 2. Der Verband der Angestellten-Krankenkassen
und der Arbeiter-Ersatzkassen-Verband schließen sich dem mit
Bundessozialgerichts an. 24 3. Nach Auffassung des Deutschen
Juristinnenbundes lässt sich der Ausschluss von Personen aus
der sozialen und der privaten Pflegeversicherung, die ohne
Krankenversicherungsschutz seien, sachlich nicht
rechtfertigen. Im SGB XI fehlten Regelungen, die auch nicht
krankenversicherten Personen, etwa im Wege der freiwilligen
Versicherung, den Zugang zur Pflegeversicherung ermöglichen
würden. Im Falle der Sozialhilfebedürftigkeit müssten die
Sozialhilfeträger verpflichtet werden, in jedem Fall die
Beiträge zur Pflegeversicherung zu übernehmen. 25 Wenn der Gesetzgeber, wie im Falle der
Pflegeversicherung geschehen, einen völlig neuen Zweig der
Sozialversicherung schaffe, der grundsätzlich alle
Personengruppen im Geltungsbereich des Gesetzes durch eigene
Versicherung oder Mitversicherung erfasse, müsse auch ein
gleicher Zugang zu dem Sozialversicherungssystem
gewährleistet sein. Es bestünden jedenfalls keine
Anhaltspunkte dafür, dass nicht Krankenversicherte weniger
stark vom Risiko der Pflegebedürftigkeit bedroht seien als
Personen mit Krankenversicherungsschutz. Hinzu komme, dass
gerade viele allein erziehende Frauen, die während der
Erziehung von Kleinkindern sozialhilfebedürftig würden, weil
sie nicht mehr oder nur in geringem Maß einer
Erwerbstätigkeit nachgehen könnten, ihren bisherigen
Krankenversicherungsschutz verlören. Erlangten sie nach
Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit wieder
Krankenversicherungsschutz, müssten sie nach § 33 SGB XI
fünf Jahre warten, bis sie (erneut) die geforderte
Vorversicherungszeit erfüllten. In der Zwischenzeit bestehe
kein Versicherungsschutz. B. 26 Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist
begründet. Der Beschwerdeführer ist in seinem Grundrecht aus
Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Es ist zwar im Hinblick auf den
allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu beanstanden, dass der
Gesetzgeber im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des SGB XI für
die Gruppe von Personen, zu der der Beschwerdeführer gehört,
keine Versicherungspflicht begründet hat (I 3). Mit Art. 3
Abs. 1 GG ist es jedoch unvereinbar, dass er diesen Personen
nicht auf andere Weise als durch Anordnung einer
Versicherungspflicht den Zugang zur gesetzlichen
Pflegeversicherung eröffnet hat (I 4). I. 27 1. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen
allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Es verletzt
100, 59 <90>; stRspr). Bei der
Regelung von Massenerscheinungen kann dem Gesichtspunkt der
Verwaltungspraktikabilität zwar eine besondere Bedeutung für
die Rechtfertigung dort auftretender Ungleichbehandlung
zukommen. Dies setzt aber voraus, dass bei einer
Gleichbehandlung erhebliche verwaltungstechnische
Schwierigkeiten entstehen würden, die nicht durch einfachere,
die Betroffenen weniger belastende Regelungen behoben werden
könnten (vgl. BVerfGE
100, 195 <205>). Wird für den
Bereich des Sozialrechts eine Personengruppe von einer
anderen Gruppen gewährten rechtlichen Begünstigung
ausgeschlossen, so hängt es wesentlich vom Gewicht der Folgen
dieses Ausschlusses ab, welche Bedeutung dem Gesichtspunkt
der Verwaltungspraktikabilität bei der Rechtfertigung der
Ungleichbehandlung zukommt. 28 Hier geht es um den Ausschluss von einer
Pflichtversicherung, die ein existenzielles Risiko absichern
soll. Auch soll diese Versicherung nach den Vorstellungen des
Gesetzgebers grundsätzlich die gesamte Bevölkerung
einbeziehen, weil Schutzbedarf bei allen besteht. Gründe der
Verwaltungspraktikabilität können in einem solchen Fall die
Vorenthaltung des Versicherungsschutzes nur tragen, wenn der
Verwaltungsaufwand schlechthin in keinem vernünftigen
Verhältnis mehr zum angestrebten Ziel der Erfassung der
potenziell Versicherungspflichtigen steht. 29 2. Die im SGB XI enthaltenen Regelungen über
die Begründung einer Pflichtmitgliedschaft in der sozialen
Pflegeversicherung und über den Anspruch auf Abschluss eines
Pflegeversicherungsvertrages in einer privaten
Pflegeversicherung benachteiligen die Gruppe, zu der der
Beschwerdeführer gehört. Da die zu dieser Gruppe gehörenden
Personen im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des SGB XI weder
krankenversichert waren noch einen Sondertatbestand des
Gesetzes zur Begründung einer Versicherungspflicht in der
gesetzlichen Pflegeversicherung erfüllten, sind sie im
Unterschied zu allen anderen vom Zugang zu dieser
ausgeschlossen. Zwar begründet die Stellung als Versicherter
oder Versicherungsnehmer eine Beitrags- oder Prämienlast.
Diese Belastung tritt jedoch gegenüber dem Vorteil zurück,
der sich aus dem Zugang zur gesetzlichen Pflegeversicherung
und dem daraus erwachsenden Anspruch auf Leistungen
jedenfalls bei älteren und insbesondere bei bereits
pflegebedürftigen Personen ergibt. Diese haben auch keine
realistische Möglichkeit mehr, der Benachteiligung durch den
Ausschluss aus der gesetzlichen Pflegeversicherung mit Hilfe
des Abschlusses eines privaten Krankenversicherungsvertrages
und daran anknüpfend eines privaten
Pflegeversicherungsvertrages auszuweichen. 30 3. Es ist im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG
allerdings nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber im
Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des SGB XI für die
Personengruppe, zu der der Beschwerdeführer gehört, keine
Versicherungspflicht begründet hat. 31 a) Verfassungsrechtlich bestehen keine
Bedenken, dass der Gesetzgeber bei der Verwirklichung seines
Zieles, grundsätzlich die gesamte Bevölkerung gegen das
Risiko der Pflegebedürftigkeit abzusichern und in diesem
Sinne eine "Volksversicherung" zu schaffen, die
Versicherungspflicht in der Pflegeversicherung an das
Bestehen eines gesetzlichen oder privaten
Krankenversicherungsschutzes geknüpft hat (vgl. näher
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR
2014/95 -, Umdruck S. 10 ff.). Aus der
Beschlussempfehlung des Bundestagsausschusses für Arbeit und
Sozialordnung zum heutigen § 21 SGB XI (vgl. BTDrucks
12/5920, S. 28 f.) ergibt sich, dass der Gesetzgeber
zwar in der Verfolgung seines Anliegens einer möglichst
umfassenden Versicherung dem Prinzip der Einheit von Kranken-
und Pflegeversicherung keine ausschlaggebende Bedeutung
zugemessen hat, wenn dieses einer Ausdehnung des
Versichertenkreises im Wege stand. Dabei wollte er aber den
Grundsatz konsequent fortführen, eine Versicherungspflicht
nur für diejenigen Personen zu begründen, deren Erfassung mit
einem nach seiner Einschätzung vertretbaren
Verwaltungsaufwand zuverlässig möglich war. Dies folgt aus
der Begründung zum Gesetzentwurf (BTDrucks 12/5262, S. 102)
und aus den Ausführungen im Bericht des Ausschusses (BTDrucks
12/5952, S. 37). 32 b) Das Ziel einer möglichst praktikablen
Umsetzung des Gesetzes, die aufwendige Feststellungsverfahren
zur Ermittlung der Versicherungspflichtigen vermeidet,
rechtfertigt es, dass der Gesetzgeber nicht die gesamte
Wohnbevölkerung in Deutschland ausnahmslos gleichbehandelt
und der Versicherungspflicht unterworfen hat. Zur Schließung
der wegen der Anknüpfung an die "Krankenversicherung" noch
verbleibenden Lücken war es dem Gesetzgeber durch den
Gleichheitssatz nicht verwehrt, eine darüber hinausgehende
Versicherungspflicht nach solchen Kriterien zu bestimmen, die
in ähnlich einfacher Weise wie das Merkmal eines vorhandenen
Krankenversicherungsschutzes zu ermitteln sind. In allen
Fallgruppen der Versicherungspflicht greift das Gesetz zur
Meldung und Überwachung der Versicherungspflichtigen auf
bereits vorhandene öffentliche und private Einrichtungen und
Stellen zurück (§ 50 Abs. 1 und 2 und § 51 SGB XI).
Diese waren aufgrund ihrer praktischen Erfahrung und den
ihnen verfügbaren Informationen und Daten in der Lage, ohne
unverhältnismäßigen Aufwand zu gewährleisten, dass "ihre"
Versicherungspflichtigen den jeweiligen Trägern der
Pflegeversicherung beziehungsweise dem Bundesversicherungsamt
bekannt gegeben wurden (vgl. § 50 Abs. 2 und § 51
Abs. 2 SGB XI), sofern sie nicht selbst - wie in der ganz
überwiegenden Zahl der Fälle - Träger der Pflegeversicherung
waren. Darüber hinaus konnte aufgrund ihrer Daten überprüft
werden, ob die bei privaten Versicherungsunternehmen gegen
Krankheit Versicherten ihrer rechtlichen Verpflichtung zum
Abschluss und zur Aufrechterhaltung eines
Pflegeversicherungsvertrages auch nachkamen (vgl. § 51
Abs. 1 und 3 SGB XI). Der Gesetzgeber war nicht durch Art. 3
Abs. 1 GG gehalten, zur Verwirklichung einer lückenlosen
Versicherungspflicht darüber hinaus alle bisher nicht als
Leistungsempfänger durch Versicherungsträger oder
Sozialbehörden erfassten Personen ermitteln zu lassen. Zu
diesem Kreis der nicht erfaßten Personen gehört auch der
Beschwerdeführer. Seine Nichteinbeziehung in die
Versicherungspflicht ist verfasssungsrechtlich nicht zu
beanstanden. 33 4. Art. 3 Abs. 1 GG ist aber dadurch verletzt,
dass der Gesetzgeber Personen wie dem Beschwerdeführer nicht
auf andere Weise als durch die Anordnung einer
Versicherungspflicht Zugang zur gesetzlichen
Pflegeversicherung verschafft hat. Dies wäre etwa durch die
Einräumung des Rechts möglich gewesen, innerhalb einer
bestimmten Frist nach In-Kraft-Treten des SGB XI freiwillig
der sozialen Pflegeversicherung oder einer privaten
Pflegeversicherung - dort durch Abschluss eines
Versicherungsvertrages - beizutreten. Der Gesetzgeber durfte
sich nicht auf die im SGB XI vorgesehenen Zugangstatbestände
beschränken, da es jedenfalls diesen rechtlichen Weg für die
Einbeziehung in die gesetzliche Pflegeversicherung gibt, der
dem von ihm angestrebten Ziel einer Volksversicherung näher
kommt, und da hinreichend gewichtige Gründe diesen Weg nicht
verschließen. 34 a) Der Gewährung eines Beitrittsrechts im
Rahmen der übergangsrechtlichen Bestimmungen des SGB XI
stünden verwaltungspraktische Schwierigkeiten nicht entgegen.
Ein solches Recht zur Begründung einer freiwilligen
Versicherung innerhalb der gesetzlichen Pflegeversicherung
erfordert keine Ermittlungen über den betroffenen
Personenkreis. Es ist Sache der Betroffenen, sich zu melden
und entsprechende Anträge zu stellen. 35 b) Andere Gründe von hinreichendem Gewicht,
die der Gewährung eines Zugangs zur gesetzlichen
Pflegeversicherung entgegengesetzt werden könnten, sind nicht
ersichtlich. 36 aa) Der Gesetzgeber kann sich zur
Rechtfertigung seiner Regelung nicht darauf berufen, von dem
Recht einer freiwilligen Versicherung hätten vornehmlich
Personen Gebrauch gemacht, die schon pflegebedürftig gewesen
seien oder bei denen die Gefahr bestanden habe, dass sie
alsbald pflegebedürftig würden. Selbst wenn diese Erwartung
zutreffend war - gesicherte Erfahrungen gibt es in diesem
Zusammenhang nicht -, so stellt die Vermeidung einer
"negativen Risikoselektion" keinen sachlichen Grund für die
Benachteiligung der Gruppe dar, zu der der Beschwerdeführer
gehört. Eine solche Entwicklung zu vermeiden, mag Regelungen
in Fällen rechtfertigen, in denen eine dem solidarischen
Ausgleich verpflichtete gesetzliche Pflichtversicherung nur
einen Ausschnitt der Bevölkerung erfassen soll, weil nur
dieser schutzbedürftig erscheint. Wird hier dem
versicherungsfreien, nach Auffassung des Gesetzgebers mithin
nicht schutzbedürftigen Teil der Bevölkerung die Möglichkeit
einer freiwilligen Versicherung eröffnet, kann es zu einem
unerwünschten Zugang im Versichertenbestand kommen,
insbesondere wenn sich vor allem Personen mit "hohen" Risiken
zu vergleichsweise günstigen Bedingungen versichern lassen.
Im Falle der Pflegeversicherung war jedoch nach Auffassung
des Gesetzgebers die gesamte Bevölkerung wegen des
Pflegerisikos schutzbedürftig. So hat der Gesetzgeber gerade
auch Personen mit hohem oder schon verwirklichtem Risiko der
Pflegebedürftigkeit unter den sofortigen Versicherungsschutz
gestellt. Die Vermeidung einer unerwünschten Risikoselektion
ist daher keine Rechtfertigung für die Benachteiligung
einzelner Gruppen. 37 bb) Der Ausschluss vom Schutz in der
gesetzlichen Pflegeversicherung lässt sich auch nicht damit
begründen, der Personenkreis, um den es hier geht, sei nicht
an der Absicherung des Pflegerisikos interessiert gewesen,
weil er sich nicht gegen das gewichtigere Risiko "Krankheit"
versichert habe. Für diese Einschätzung finden sich keine
Belege. Sie ist bei einem so heterogenen Personenkreis wie
der hier betroffenen Gruppe auch kaum belegbar, zumal die
private Krankenversicherung Risikoselektion betreibt.
Gleiches gilt für die Erwägung, der nicht krankenversicherte
Personenkreis müsse von der gesetzlichen Pflegeversicherung
ausgeschlossen bleiben, weil andernfalls die Inanspruchnahme
von Rehabilitationsleistungen im Rahmen der
Krankenversicherung nicht abgesichert und damit der Grundsatz
"Rehabilitation vor Pflege" (vgl. § 5 SGB XI) gefährdet
wäre. Auch ist die Annahme nicht empirisch begründet, ein
bestehender Krankenversicherungsschutz führe wegen der
Möglichkeit der Gewährung von Rehabilitationsleistungen zu
einer nachhaltigen Entlastung der
Pflegeversicherungsträger. 38 cc) Der Ausschluss des Beschwerdeführers kann
auch nicht mit der Begründung vor Art. 3 Abs. 1 GG
gerechtfertigt werden, sein Begehren nach Zugang zur
gesetzlichen Pflegeversicherung sei nicht schutzwürdig, weil
es ihm nur darum gehe, eigenes Einkommen und Vermögen bei
Eintritt der Pflegebedürftigkeit zu schonen. Diese Erwägung
kann keinen Unterschied zu denjenigen Personen begründen, die
im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des SGB XI
krankenversichert waren und deshalb in der gesetzlichen
Pflegeversicherung pflichtversichert wurden. Auch ihr
Einkommen und Vermögen ist, soweit die gesetzlichen
Leistungen reichen, im Versicherungsfall vor der Heranziehung
zur Finanzierung des Pflegeaufwands geschützt. II. 39 1. Dem Gesetzgeber stehen mehrere
Möglichkeiten zur Verfügung, den Gleichheitsverstoß beim
Zugang zur gesetzlichen Pflegeversicherung zu beseitigen.
Daher sind die vom Beschwerdeführer angegriffenen
Vorschriften nicht für nichtig zu erklären. Die
Zugangsregelungen bleiben weiterhin anwendbar. 40 2. Der Gesetzgeber hat bis zum 31. Dezember
2001 durch geeignete Regelungen sicherzustellen, dass der
Personenkreis, zu dem der Beschwerdeführer gehört, der
gesetzlichen Pflegeversicherung mit Wirkung zum Zeitpunkt des
In-Kraft-Tretens des SGB XI beitreten kann. Für die Ausübung
des Beitrittsrechts kann er eine Frist bestimmen. Er kann den
Beitritt davon abhängig machen, dass der Betroffene Beiträge
oder Prämien entrichtet. Verfassungsrechtlich ist der
Gesetzgeber nicht gehalten, für den Zeitraum vor der
Bekanntgabe dieses Urteils die Zahlung von Beiträgen oder
Prämien und die Gewährung von Leistungen vorzusehen. Sofern
er die Leistungsgewährung an Vorversicherungszeiten knüpft,
ist sicherzustellen, dass die Betroffenen nicht
schlechtergestellt werden, als hätte der Gesetzgeber ihnen
bereits mit dem In-Kraft-Treten des SGB XI ein Beitrittsrecht
eingeräumt. 41 3. Im vorliegenden Verfahren ist nur zu
entscheiden, ob Personen generell von der gesetzlichen
Pflegeversicherung ausgeschlossen werden durften, die zum
Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des SGB XI keinen die
Versicherungspflicht begründenden Tatbestand erfüllten. Der
Gesetzgeber wird jedoch auf der Grundlage dieses Urteils zu
prüfen haben, ob im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG ein
Beitrittsrecht zur gesetzlichen Pflegeversicherung auch
solchen Personen einzuräumen ist, die nach dem
In-Kraft-Treten des SGB XI keinen den Zugang zur
gesetzlichen 42 Pflegeversicherung begründenden Tatbestand
erfüllen und im Pflegefall keinen Anspruch auf Hilfe gegen
einen Sozialleistungsträger haben. Papier Der Richter Kühling ist aus
dem Amt geschieden und daher gehindert zu
unterschreiben Papier Jaeger Haas Hömig Steiner Hohmann-Dennhardt Hoffmann-Riem Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2001:rs20010403.1bvr008198Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 03. April 2001 - 1 BvR 81/98 - Rn. (1-42),http://www.bverfg.de/e/rs20010403_1bvr008198.htmlFundstelle(n)BVerfGE 103, 225 - 241