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Timestamp: 2016-10-24 16:22:50+00:00
Document Index: 101877299

Matched Legal Cases: ['artigo 145', 'artigo 162', 'artigo 150', 'artigo 150', 'artigo 153', 'artigo 155', 'artigo 155', 'artigo 11', 'artigo 60']

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Caracter�sticas das Compet�ncias Tribut�rias no Ordenamento Jur�dico Brasileiro
Luiz Henrique Guimar�es Hohmann*
Elaborado em 10/2007 Introdu��o
Objetivamos, no presente estudo, analisar as caracter�sticas das compet�ncias tribut�rias no ordenamento jur�dico brasileiro. Para tanto, procederemos a uma breve an�lise do sistema constitucional de compet�ncias tribut�rias, examinando desde as regras conformadoras da capacidade impositiva das Pessoas Pol�ticas, at� aquelas que fixam os campos em que seu exerc�cio � vedado - imunidades - procurando determinar sua natureza jur�dica.
Ap�s isso, finalmente, adentraremos no objeto proposto, ponderando sobre as caracter�sticas das regras de compet�ncia tribut�ria, comumente identificadas pela doutrina nacional como sendo: Privatividade, Facultatividade, Indelegabilidade, Irrenunciabilidade, Incaducabilidade, Inalterabilidade e Taxatividade. Nesse vi�s, estudaremos diversas quest�es espec�ficas que giram em torno do(s) tema(s), procurando confirmar, em todos os casos, a validade ou n�o de cada uma das j� enunciadas caracter�sticas.
� claro que, como n�o poderia deixar de ser, como decorr�ncia natural do assunto em debate, examinaremos se o sistema de compet�ncias tribut�rias � pass�vel de ser modificado por meio de emendas constitucionais ou por outras formas de manifesta��o das inst�ncias legislativas constitu�das.
Nesses termos, esclarece-se que a hermen�utica dos textos constitucionais e legais pertinentes obedecer� ao m�todo de interpreta��o sistem�tico, partindo-se sempre dos princ�pios - expl�citos e impl�citos - erigidos em nossa Constitui��o. Somente assim, entende-se, � que se pode atingir o verdadeiro significado e alcance dos dispositivos legais, transcendendo-se � sua letra seca.
1. Premissas - Car�ter Constitucional do Sistema Tribut�rio Brasileiro
Inicialmente, antes de adentrarmos no tema proposto, necess�rio fincar as premissas basilares que nortear�o o presente estudo.
Pois bem, em primeiro lugar, afirma-se que o Direito � um sistema e n�o um aglomerado desordenado de regras esparsas. Nessa linha, de acordo com JOS� ROBERTO VIEIRA (01), todo e qualquer sistema deve ter como dados essenciais o repert�rio (conjunto de elementos), a estrutura (rela��es estabelecidas entre os elementos) e a unidade, a partir da qual todos os elementos sejam unificados em torno de princ�pios ou conceitos aglutinadores, compondo a id�ia de redu��o da complexidade � unidade. Sendo assim, h� que se interpretar as regras de direito positivo como integrantes de um todo l�gico, indissociavelmente ligadas entre si, e orientadas pelos princ�pios fundamentais, ou unificadores - contidos na Constitui��o.
Ocorre que, a despeito de seu car�ter unit�rio, � perfeitamente l�cito, para fins did�ticos, realizar subdivis�es l�gicas no sistema de direito positivo, dele isolando "subsistemas". Nesse vi�s, extrai-se do direito positivo o subsistema jur�dico tribut�rio, que corresponde ao complexo das regras jur�dicas em vigor no Brasil em mat�ria de tributa��o. Este, de seu turno, � unificado e norteado pelo conjunto de regras e princ�pios superiores veiculados pelo denominado sistema constitucional tribut�rio (02). Dito isso, ressalte-se que, em direito tribut�rio, o Constituinte foi exaustivo, tendo estabelecido um sistema r�gido de compet�ncias, atrav�s do qual fixou os contornos e diretrizes da tributa��o, vinculando inteiramente a atua��o do legislador.
Tendo isso em mente, MARCELO VIANA SALOM�O, acompanhando ROQUE ANTONIO CARRAZZA e PAULO DE BARROS CARVALHO, alerta que o direito tribut�rio brasileiro � essencialmente constitucional, n�o admitindo inova��es ou modifica��es pelas inst�ncias legislativas inferiores. Com efeito, o Constituinte adotou a t�cnica de prescrever, de modo exaustivo, as molduras dentro das quais as Pessoas Pol�ticas podem exercer a tributa��o. Edificou a Constitui��o, portanto, um sistema r�gido de compet�ncias tribut�rias (03).
Essa tamb�m � a posi��o de HUMBERTO BERGMANN �VILA: "A referida rigidez decorre tamb�m da reparti��o de compet�ncias para a institui��o de cada tributo. O Sistema Tribut�rio Nacional determina, no art. 153 e seguintes, quais tributos podem ser institu�dos pela Uni�o, Estados e pelos Munic�pios" (04). Mais adiante, conclui o seguinte: "O Sistema Tribut�rio Nacional, do artigo 145 ao artigo 162, estabelece regras que delimitam constitucionalmente o poder que cada ente pol�tico possui, n�o deixando, como s�i acontecer em outros sistemas jur�dicos, liberdade ao legislador para alterar os fatos que podem ou que n�o podem ser objeto de tributa��o" (05).
Ao legislador infraconstitucional tribut�rio, destarte, resta atuar exatamente como a Lei Maior determina, n�o podendo extrapolar os limites nela fixados, sob pena de quebra da hierarquia e da l�gica interna do sistema (06). Nesse sentido, ROQUE ANTONIO CARRAZZA tem o mister de afirmar que ao legislador infraconstitucional tribut�rio n�o � dado ser criativo, devendo apenas seguir as diretrizes fixadas pela Constitui��o, sem pretender inovar:
"o legislador de cada pessoa pol�tica (Uni�o, Estados, Munic�pios ou Distrito Federal), ao tributar, isto �, ao criar 'in abstracto' tributos, v�-se a bra�os com o seguinte dilema: ou praticamente reproduz o que consta da Constitui��o - e, ao faz�-lo, apenas recria, num grau de concre��o maior, o que nela j� se encontra previsto - ou, na �nsia de ser original, acaba ultrapassando as barreiras que ela lhe levantou e resvala para o campo da inconstitucionalidade." (07)
Portanto, reafirma-se, sem medo de errar, que o direito tribut�rio brasileiro � eminentemente constitucional, visto que, suas diretrizes b�sicas, princ�pios fundamentais, assim como os arqu�tipos dos respectivos tributos, s�o todos previstos na Lei Maior.
De acordo com essa sistem�tica, no campo da reparti��o das compet�ncias tribut�rias, o Texto Constitucional estabelece par�metros r�gidos para a cria��o dos tributos nela previstos genericamente, edificando os fatos pass�veis de tributa��o, as pessoas que dever�o sofrer a incid�ncia de tais gravames (destinat�rios constitucionais tribut�rios (08)), quem poder� institu�-los - somente Pessoas Pol�ticas, atrav�s da lei (artigo 150, I, da Constitui��o) -, os dados para sua localiza��o no tempo e no espa�o, os crit�rios para a mensura��o econ�mica da obriga��o tribut�ria, bem como as limita��es constitucionais ao exerc�cio da tributa��o. Dessas diretrizes n�o podem se desviar o legislador, sob pena de inconstitucionalidade.
� por isso que, no sistema jur�dico brasileiro, incorreto afirmar que as Pessoas Pol�ticas det�m poder tribut�rio (que indica uma id�ia de for�a incontrast�vel), mas sim compet�ncias tribut�rias, as quais s�o pautadas e delimitadas pelo direito posto, n�o podendo ser modificadas ou afastadas por quem as recebe, sob pena de quebra do necess�rio atributo da rigidez constitucional.
Nesse diapas�o, como j� dito acima, o diploma legal respons�vel pela constru��o do sistema de distribui��o de compet�ncias tribut�rias no ordenamento jur�dico brasileiro � a Constitui��o, excluindo-se desse campo qualquer outra esp�cie normativa. Por esses motivos, ao legislador nada cabe sen�o respeitar as condi��es estabelecidas no Texto Magno (09).
Fixadas as premissas necess�rias, passemos ao objeto de nosso estudo.
2. Compet�ncias Tribut�rias
Compet�ncia tribut�ria � a aptid�o para criar, no plano abstrato, tributos. No Brasil, por imperativo constitucional, fundado no princ�pio da legalidade (artigo 150, I), os tributos devem ser criados por meio de Lei Ordin�ria (10), a qual deve descrever todos os elementos essenciais da regra jur�dica tribut�ria, a saber: hip�tese de incid�ncia, sujeitos ativo e passivo, base de c�lculo e al�quota. Nesse sentido, emprestando a classifica��o de PAULO DE BARROS CARVALHO, pode-se afirmar que as compet�ncias tribut�rias s�o "regras de estrutura", eis que disciplinam a institui��o de outras regras, segundo limites r�gidos. Em outras palavras, as regras de compet�ncia s�o "regras sobre regras", dirigindo-se, essencialmente, ao legislador infraconstitucional.
Por isso, claro est� que o exerc�cio das compet�ncias tribut�rias se d� no plano legislativo, mediante a edi��o de regras abstratas, instituidoras de tributos, e n�o no campo da arrecada��o, que representa atividade administrativa. Em verdade, a compet�ncia � um prius � arrecada��o, eis que esta n�o pode existir sem o efetivo exerc�cio daquela, conforme a m�xima de que n�o h� tributo sem lei que o estabele�a. N�o por acaso que ROQUE ANTONIO CARRAZZA afirma que as compet�ncias tribut�rias t�m como destinat�rios os legisladores (11).
No entanto, � preciso frisar que as compet�ncias tribut�rias n�o perfazem cheques em branco outorgados pela Constitui��o ao legislador, para que este institua tributos da forma que melhor lhe aprouver. Ao contr�rio, essas regras de estrutura imp�em limites r�gidos ao seu titular, fixando, de forma abstrata, hip�teses de incid�ncia, sujeitos passivos, bases de c�lculo, etc., enfim, os arqu�tipos constitucionais de cada tributo, retirando, sobremaneira, a liberdade criativa do legislador tribut�rio (12).
Nesse prisma, temos que as compet�ncias tribut�rias s�o estabelecidas e distribu�das exclusivamente pela Constitui��o, de modo exaustivo, n�o havendo margem para o legislador infraconstitucional criar novas compet�ncias, tampouco modificar os termos daquelas j� existentes, sob pena de inconstitucionalidade. Admitir o contr�rio implicaria na subvers�o de princ�pios superiores que orientam o ordenamento jur�dico positivo e, conseq�entemente, na sua destrui��o.
Al�m disso, o exerc�cio dessas compet�ncias � atividade plenamente submetida aos princ�pios constitucionais (mandamentos centrais do ordenamento jur�dico, que lhe conferem ess�ncia e unidade (13). Vale dizer, para que a lei tribut�ria seja v�lida, n�o basta que seja criada pela pessoa competente, � preciso que respeite e consagre os princ�pios superiores erigidos na Carta Magna. A esse respeito, repita-se: ao legislador infraconstitucional n�o � dado ser criativo, n�o tendo sa�da sen�o respeitar as balizas superiores impostas pelo Constituinte. A t�tulo de exemplo, n�o podem as compet�ncias tribut�rias ser delegadas ou usurpadas por quem n�o lhe � de direito, sob pena de viola��o aos princ�pios da federa��o e da autonomia municipal (14).
Do contr�rio, estaria aberta ao legislador a possibilidade de modificar as condi��es da outorga constitucional de compet�ncias, o que n�o se pode admitir em hip�tese alguma, eis que isso implicaria na inger�ncia dos �rg�os Institu�dos sobre aquela autoridade m�xima que os instituiu (e, ao mesmo tempo, formulou as regras de sua atua��o e funcionamento), pr�tica esta inteiramente defesa em nosso sistema jur�dico (15). Por isso, s�o as compet�ncias tribut�rias, em regra, privativas de quem as recebem, irrenunci�veis, indeleg�veis, incaduc�veis e inalter�veis pelo legislador infraconstitucional.
Por fim, como esclarecem PAULO DE BARROS CARVALHO e HUMBERTO BERGMANN �VILA, comp�em o sistema de compet�ncias tribut�rias as regras de imunidade. Nesse sentido, diversamente do que sup�e a grande maioria da doutrina, as imunidades n�o s�o limita��es constitucionais ao "poder de tributar" ou casos n�o-incid�ncia constitucionalmente autorizada, mas sim regras negativas de compet�ncia, que fixam expressamente alguns pontos que n�o ser�o objeto de tributa��o.
Realmente, na esteira de PAULO DE BARROS CARVALHO, n�o h� que se falar em cronologia entre uma norma constitucional que fixa uma determinada compet�ncia tribut�ria, e outra que, logo em seguida, venha a mutil�-la. Nesse passo, assevera o mestre paulista que as imunidades s�o regras de estrutura, que, ao contr�rio de incidir sobre comportamentos humanos, disciplinam o �mbito normativo, mais especificamente o das compet�ncias tribut�rias, contribuindo para delimitar o campo impositivo das Pessoas Pol�ticas (16). S�o essas as palavras de HUMBERTO BERGMANN �VILA:
"A compet�ncia tribut�ria, no entanto, � resultado da an�lise conjunta de duas esp�cies de normas jur�dicas: de um lado, das normas que atribuem poder ao Estado para instituir tributos por meio da especifica��o dos fatos e situa��es que se tornam suscet�veis de tributa��o (normas de compet�ncia); de outro, as normas que subtraem poder do Estado sobre determinados fatos e situa��es que se tornam insuscet�veis de tributa��o (normas limitativas da compet�ncia)." (17)
Destarte, o sistema constitucional de reparti��o de compet�ncias tribut�rias � composto pelo conjunto de regras atributivas de compet�ncia (positivas) e de imunidades, isto �, regras de incompet�ncia (negativas), sendo orientado pelos princ�pios constitucionais - balizas m�ximas da atividade legislativa e da hermen�utica jur�dica.
Resumindo bem as id�ias at� aqui expostas, de grande valia a li��o do mestre ROQUE ANTONIO CARRAZZA, a seguir transcrita: "Ali�s, para as pessoas pol�ticas, a Constitui��o � a Carta das Compet�ncias. Ela indica o que podem, o que n�o podem e o que devem fazer, inclusive e principalmente em mat�ria tribut�ria." (18)
3. Compet�ncia Tribut�ria e Capacidade Tribut�ria Ativa
Como dito acima, o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria est� essencialmente ligado e se exaure com a atividade legislativa, mediante a elabora��o de leis formais que instituem, definem e regulam os tributos. Sendo assim, n�o h� que se confundir compet�ncia tribut�ria com capacidade tribut�ria ativa: apesar de tais fun��es comumente se concentrarem no seio de um s� ente, � sabido que esta pode ser delegada ou transferida a outra pessoa, enquanto que aquela n�o.
Em suma, ao passo que a compet�ncia tribut�ria � a atribui��o de instituir tributos, mediante lei, a capacidade tribut�ria ativa representa a atividade administrativa de exigir o tributo do sujeito passivo. Aquela s� pode ser exercida pelas Pessoas Pol�ticas - Uni�o, Estados, Munic�pios e Distrito Federal - nos exatos termos do que est� estabelecido na Constitui��o, n�o podendo ter seu esquema modificado pelo legislador ordin�rio, ao contr�rio desta, que, como lembra GERALDO ATALIBA, pode ser depositada nas m�os de qualquer pessoa que possua finalidade p�blica (19).
Em �ltima an�lise, a capacidade tribut�ria ativa � a atribui��o de figurar no liame obrigacional tribut�rio na qualidade de sujeito ativo, ou seja, de titular do direito subjetivo de cobrar o tributo. Sendo assim, claro est� que se trata de uma realidade ontologicamente distinta da compet�ncia tribut�ria, com ela n�o se confundindo. Sobre o tema, � claro o magist�rio de PAULO DE BARROS CARVALHO:
"O estudo da compet�ncia tribut�ria � um momento anterior � exist�ncia mesma do tributo, situando-se no plano constitucional. J� a capacidade tribut�ria ativa, que tem como contranota a capacidade tribut�ria passiva, � tema a ser considerado no ensejo do desempenho das compet�ncias, quando o legislador elege as pessoas componentes do v�nculo abstrato, que se instala no instante em que acontece, no mundo f�sico, o fato previsto na hip�tese normativa." (20)
Em conclus�o, por imperativo constitucional, a compet�ncia tribut�ria, que se identifica exclusivamente com a atribui��o de editar leis em mat�ria tribut�ria, n�o pode ser transferida. De outra feita, a capacidade tribut�ria ativa, traduzida na prerrogativa de figurar como sujeito ativo na rela��o jur�dica tribut�ria, pode ser outorgada pela lei competente a outro ente que n�o o titular da compet�ncia impositiva, at� mesmo para uma pessoa de direito privado, desde que exer�a finalidade p�blica. Ainda, nessa �ltima hip�tese, pode o produto da arrecada��o ser destinado �s finalidades do ente arrecadador - contanto que seja p�blica -fen�meno que se denomina parafiscalidade.
Vencidas essas etapas preliminares, passemos ao estudo das caracter�sticas das compet�ncias tribut�rias:
4. Caracter�sticas das Compet�ncias Tribut�rias
4.1. Privatividade
Primeiramente, destaca a grande maioria da doutrina que as compet�ncias tribut�rias det�m a caracter�stica da privatividade, ou, como preferem alguns autores, exclusividade. Como conseq��ncia disso, a outorga de determinada compet�ncia a uma Pessoa Pol�tica, veda, por imperativo constitucional, o seu exerc�cio por todas as demais. � dizer, de acordo com esse pensamento, as Pessoas Pol�ticas det�m faixas de imposi��o tribut�ria exclusivas, n�o podendo exercer as compet�ncias alheias e tampouco ter as suas praticadas pelos demais entes federativos.
Nesse sentido, de acordo com ROQUE ANTONIO CARRAZZA, ao mesmo tempo em que a Lei Maior afirma a compet�ncia de uma Pessoa Pol�tica, nega a das demais. Por esse motivo, entende que a outorga de compet�ncia tribut�ria possui dois sentidos: positivo e negativo. Positivo porque reconhece aos entes federados a possibilidade de criar tributos sobre determinados fatos (hip�teses de incid�ncia), constitucionalmente previstos; e negativo, porquanto, da atribui��o de determinada compet�ncia, acaba por negar compet�ncia id�ntica �s demais Pessoas Pol�ticas (21).
Diversamente, PAULO DE BARROS CARVALHO afirma ser a privatividade insustent�vel, ao observar que as �nicas compet�ncias privativas s�o as da Uni�o, tendo em vista que a Constitui��o credencia essa pessoa a instituir impostos estaduais e municipais, para territ�rios n�o divididos em Munic�pios; impostos estaduais, para territ�rios divididos em Munic�pios; e quaisquer outros impostos, compreendidos ou n�o em sua compet�ncia, na imin�ncia ou no caso de guerra externa (por for�a dos artigos 147 e 154, II) (22).
Tratando da cr�tica do mestre paulista, ROQUE ANTONIO CARRAZZA pondera que aqueles dispositivos constitucionais tratam de situa��es excepcional�ssimas, "que s� v�m confirmar a regra geral" (23). Isso porque, "o Congresso Nacional - porque assim o quer a Lex Major - quando legisla para os Territ�rios, faz as vezes de Assembl�ia Legislativa e, se o Territ�rio n�o for dividido em Munic�pios, tamb�m de C�mara Municipal". Al�m disso, defende que, durante a vig�ncia de guerra externa, o Congresso Nacional atua como �rg�o legislativo da Na��o Brasileira (ou seja, da "ordem jur�dica global"), o que justificaria a sua prerrogativa de instituir os tributos n�o previstos em sua faixa de compet�ncia, at� a cessa��o do estado de beliger�ncia (24).
Nesse ponto, endossamos o entendimento de PAULO DE BARROS CARVALHO, no sentido de que somente a Uni�o possui uma faixa de compet�ncia verdadeiramente privativa. � real que, em situa��es normais, a privatividade se aplica a todas as Pessoas Pol�ticas - lembramos que, atualmente, inexistem territ�rios no Brasil, e que nosso pa�s, ao menos hoje, n�o tem qualquer inten��o ou disposi��o de travar uma guerra externa. No entanto, a simples exist�ncia de exce��es a essa regra, ainda que absolutamente eventuais, j� n�o nos permite afirmar que se trata de uma regra absoluta.
Recorrendo � conhecida met�fora, s� podemos garantir que todos os cisnes s�o pretos quando n�o haja qualquer exce��o a esse fato. Basta que um cisne seja branco para que aquela assertiva caia por terra. O mesmo ocorre com o tema da privatividade das compet�ncias tribut�rias: visto que h� exce��es a essa regra, positivadas pela Constitui��o, j� n�o podemos afirmar em car�ter universal que as compet�ncias tribut�rias dos Estados, Munic�pios e Distrito Federal s�o privativas. Somente a faixa de compet�ncias tribut�rias da Uni�o goza dessa prerrogativa, eis que n�o conhece qualquer exce��o constitucional.
� claro que, em tempos normais, o exerc�cio de compet�ncias tribut�rias estaduais, distritais ou municipais pelo legislador da Uni�o configura inconstitucionalidade, por viola��o ao princ�pio federativo. No entanto, como esse quadro comporta ressalvas, mesmo que excepcional�ssimas, n�o h� como sustentar que as compet�ncias daqueles entes federativos s�o efetivamente privativas. O s�o somente as da Uni�o. Acerca do assunto, vejamos o esc�lio de PAULO DE BARROS CARVALHO: "Dir-se-� que se trata de exce��o, mas � o que basta para derrubar proposi��o afirmativa colocada em termos universais, de tal sorte que impostos privativos, no Brasil, somente os outorgados � Uni�o." (25)
Passemos, em seguida, ao exame da facultatividade, que tamb�m encerra quest�es pol�micas. Vejamos:
4.2. Facultatividade
De regra, os titulares das compet�ncias tribut�rias, conquanto n�o possam deleg�-las ou renunci�-las, n�o s�o obrigados a exercit�-las. Trata-se aqui de uma op��o pol�tica a ser tomada pelas pessoas competentes, que podem instituir ou n�o os tributos pertencentes �s suas respectivas faixas impositivas. Vale dizer, o exerc�cio das compet�ncias tribut�rias sujeita-se a ju�zo de conveni�ncia e oportunidade de seus titulares.
Nesse plano, podem tamb�m os entes competentes exercitarem as compet�ncias que lhe foram outorgadas apenas de forma parcial, criando o tributo aqu�m dos contornos previamente delimitados pela Constitui��o. Repita-se, trata-se de uma decis�o pol�tica, que n�o est� sujeita a qualquer controle externo, inclusive por parte do Poder Judici�rio.
A par disso, ROQUE ANTONIO CARRAZZA, na esteira da li��o de NORBERTO BOBBIO acerca das normas de sobren�vel (normas sobre normas), afirma com propriedade que os dispositivos que outorgam as compet�ncias tribut�rias representam "normas que permitem obrigar", ou seja, que atribuem ao seu titular a faculdade de elaborar normas de comportamento, as quais, uma vez integradas ao sistema jur�dico, passam a ser obrigat�rias, devendo ser respeitadas por toda a coletividade (26).
O exemplo mais not�vel a respeito dessa regra � o "imposto sobre as grandes fortunas", o qual, muito embora componha a faixa de imposi��o tribut�ria da Uni�o, por for�a do artigo 153, I, da Constitui��o, at� hoje n�o foi institu�do, simplesmente porque a Pessoa Pol�tica competente para tanto n�o julgou conveniente e oportuno. Acrescente-se, ainda, o exemplo do imposto sobre servi�os de qualquer natureza - ISS, que ainda n�o foi regulamentado por grande parte dos Munic�pios brasileiros, a despeito de n�o lhes faltar, para tanto, aptid�o legislativa.
Indo adiante, boa parte da doutrina nacional aponta como exce��o ao car�ter de facultatividade a compet�ncia relativa ao ICMS, considerando-a, pois, obrigat�ria. Nesse vi�s, sustenta-se que o ICMS � um imposto essencialmente nacional, devendo, por imperativo constitucional, ser uniforme em todo o pa�s. Em raz�o disso, afirma-se que os Estados-Membros e o Distrito Federal, competentes para instituir o gravame, s�o obrigados a faz�-lo, sob pena de destrui��o do seu car�ter nacional e uniforme.
Para PAULO DE BARROS CARVALHO, at� certo ponto, isso explica a intensa participa��o da Uni�o no processo de cria��o de normas reguladoras do ICMS, mediante leis complementares, bem como resolu��es do Senado Federal, para a fixa��o de faixas lim�trofes de al�quotas do imposto, nos termos do artigo 155, � 2�, V, da Constitui��o. Ademais, acrescenta a esse racioc�nio o artigo 155, � 2�, XII, g, da Lei Maior, que reserva a regula��o de certas mat�rias relativas ao ICMS � delibera��o conjunta dos Estados, mediante conv�nios, de forma a manter a unidade da tributa��o por esse imposto e evitar as chamadas "guerras fiscais" (27).
De seu turno, ROQUE ANTONIO CARRAZZA, n�o obstante reconhe�a, em um primeiro momento, a obrigatoriedade de institui��o do ICMS pelos Estados e Distrito Federal, alerta-nos que o sistema jur�dico n�o contempla qualquer expediente que obrigue a Pessoa Pol�tica omissa a legislar sobre o imposto, ou que atribua tal compet�ncia a outro ente. Com base nisso, conclui que "o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria, no Brasil, �, de regra, facultativo." (28)
Nesse ponto, pensamos que assiste raz�o a ROQUE ANTONIO CARRAZZA, sendo as compet�ncias tribut�rias efetivamente facultativas, inclusive a referente ao ICMS. De fato, muito embora a Constitui��o atribua ao dito imposto car�ter eminentemente nacional e uniforme, combatendo a "guerra fiscal", n�o veicula qualquer regra que permita a execu��o for�ada de dita compet�ncia legislativa, tampouco prev� possibilidades de supress�o de sua aus�ncia por parte de outro ente. Ali�s, nem poderia, sob pena de viola��o ao princ�pio federativo.
Ora, se n�o h� como for�ar os Estados e o Distrito Federal a exercitar a compet�ncia impositiva do ICMS, n�o h� como afirmar que a mesma � obrigat�ria. � uma quest�o de pura l�gica. Procedendo a uma interpreta��o sistem�tica do texto maior, � l�cito concluir que, obrigar sem fixar um mecanismo correspondente de execu��o for�ada � mesmo que n�o-obrigar, quando muito, permitir.
Diante do que foi aqui exposto, conclui-se que o exerc�cio das compet�ncias tribut�rias � facultativo, mesmo no que concerne ao ICMS. Por isso, toda e qualquer dispositivo de lei que contrariar essa l�gica estar� eivado de constitucionalidade, a exemplo do artigo 11, da Lei Complementar n�. 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) (29), j� que este pretende obrigar os entes federativos a exercerem as compet�ncias tribut�rias que lhes foram outorgadas pela Constitui��o.
4.3. Indelegabilidade
Indo adiante, tem-se que as compet�ncias tribut�rias s�o indeleg�veis. Nesse sentido, cada Pessoa Pol�tica recebeu sua respectiva faixa de compet�ncia da Constitui��o, n�o podendo, em hip�tese alguma, deleg�-la para outros entes. Podem at� deixar de exerc�-las, como visto acima, mas n�o lhes � dado consentir com que outra pessoa o fa�a, sob pena de modifica��o das pr�prias condi��es da outorga constitucional, mat�ria que n�o � afeta ao legislador.
Ao tratar do assunto, ROQUE ANTONIO CARRAZZA nos lembra que:
"(...) quando o Texto Magno outorga uma compet�ncia, visa a promover um interesse p�blico, que s� se considera ating�vel por interm�dio da atua��o do titular escolhido (pessoa, �rg�o, autoridade, etc.)." (30)
Com efeito, as compet�ncias tribut�rias representam verdadeiros comandos impositivos da Constitui��o �queles que as receberam, sendo-lhes negado peremptoriamente sua livre disposi��o ou sua ren�ncia, a qualquer t�tulo. Dito isso, a indelegabilidade das compet�ncias tribut�rias � corol�rio fundamental do atributo da rigidez constitucional, de modo que, se aos legisladores fosse dado cambiar suas compet�ncias, ou renunci�-las, quebrar-se-ia a pr�pria base do sistema de compet�ncias, a Constitui��o se tornaria flex�vel, e, por conseguinte, toda a ordem jur�dica ruiria.
Frise-se novamente: o sistema de distribui��o das compet�ncias tribut�rias � essencialmente constitucional, isto �, seus contornos e delineamentos jur�dicos s�o inteiramente estabelecidos pela Lei Maior, n�o dando esta nenhuma liberdade ao legislador infraconstitucional para dispor sobre o tema. O papel deste se limita a receber a compet�ncia tribut�ria da Lei Maior, e, se quiser, exerc�-la (no todo ou em parte), n�o podendo dela dispor. Nada mais.
4.4. Incaducabilidade
Seguindo adiante, ressalte-se que as compet�ncias tribut�rias n�o perecem com o decurso do tempo, ainda que n�o exercitadas, sendo, pois, incaduc�veis. Por esse motivo, n�o h� que se falar em decad�ncia no exerc�cio das compet�ncias tribut�rias; mesmo que uma Pessoa Pol�tica n�o exer�a uma determinada compet�ncia tribut�ria por tempo indefinido, jamais a perder�, podendo, a qualquer tempo, vir a implement�-la, por interm�dio do ve�culo legislativo adequado.
Nesse prisma, como nos lembra PAULO DE BARROS CARVALHO, a Constitui��o existe para durar no tempo: se o n�o-uso das faixas de compet�ncia tribut�rias acarretasse na sua extin��o, a Constitui��o como um todo estaria comprometida, ficando � merc� de conting�ncias e interesses das Pessoas Pol�ticas (31).
A respeito, cite-se novamente a compet�ncia relativa ao "imposto sobre grandes fortunas", outorgada � Uni�o pelo Constituinte de 1988, e que nunca foi por ela exercida, simplesmente por op��o pol�tica, que n�o cabe aqui especular. Todavia, isso n�o impede que, a qualquer momento, essa Pessoa venha criar dito imposto, sem sofrer qualquer preju�zo pelo decurso do tempo. Discorrendo sobre o assunto, ROQUE ANTONIO CARRAZZA leciona que a incaducabilidade das compet�ncias tribut�rias "� conseq��ncia l�gica da incaducabilidade da fun��o legislativa, da qual a fun��o de criar tributos � parte" (32).
Ora, � com toda seguran�a que afirmamos que a Constitui��o, ao regular a fun��o legislativa das Pessoas Pol�ticas, certamente n�o imp�s qualquer limita��o temporal para o seu exerc�cio. Al�m de que, em sendo a fun��o primordial do legislador inovar a ordem jur�dica, conforme os caracteres pol�ticos da conveni�ncia e da oportunidade, completamente absurdo pensar em um marco temporal para o uso de suas compet�ncias, eis que isso engessaria o Legislativo, com o que a Constitui��o absolutamente n�o compactua.
Portanto, isento de d�vidas que as compet�ncias tribut�rias n�o se extinguem em decorr�ncia do seu n�o-exerc�cio, sendo, nesse sentido, incaduc�veis.
4.5. Inalterabilidade
De sua vez, muitos autores atribuem �s compet�ncias tribut�rias a caracter�stica da inalterabilidade.
Nesse passo, de acordo com a hermen�utica constitucional, �s Pessoas Pol�ticas � totalmente defeso alterar as dimens�es das compet�ncias tribut�rias que lhes foram outorgadas. Como dito acima, podem as Pessoas Pol�ticas n�o utilizar tais compet�ncias em toda a sua amplitude, ou simplesmente n�o utiliz�-las; por�m, n�o podem modificar seus termos e condi��es, visto se tratar de mat�ria exclusivamente constitucional.
Todavia, e acatando o entendimento de PAULO DE BARROS CARVALHO, pensamos que � insustent�vel falar em inalterabilidade, haja vista que a Constitui��o encarta a possibilidade de altera��o das compet�ncias tribut�rias, seja com rela��o ao seu titular, seja com rela��o aos arqu�tipos dos tributos, atrav�s da atua��o das compet�ncias reformadoras, pelo ve�culo da Emenda Constitucional, desde que, � claro, sejam respeitados os princ�pios constitucionais e demais limites impostos pela pr�pria Lei Maior (33).
A princ�pio, o sistema de reparti��o de compet�ncias tribut�rias n�o est� acobertado pelo manto da imutabilidade, previsto no artigo 60, � 4�, da Constitui��o, raz�o pela qual seu esquema est� sujeito a altera��es por meio de Emenda Constitucional, contanto que esta n�o viole direitos e garantias fundamentais - estes sim elevados ao status de cl�usulas p�treas.
Portanto, o atributo da inalterabilidade das compet�ncias tribut�rias � v�lido somente no que diz respeito ao legislador infraconstitucional, no sentido de que este n�o pode modificar os termos das compet�ncias que lhe foram outorgadas. No entanto, sob a �tica constitucional, a inalterabilidade n�o prospera, visto que o Constituinte Derivado pode promover altera��es no sistema de compet�ncias constitucionais (como de fato j� o fez in�meras vezes). � claro que, nessa hip�tese, repita-se, deve proceder em respeito aos princ�pios constitucionais, em especial o federativo e da autonomia municipal.
4.6. Irrenunciabilidade
Como conseq��ncia de todos os seus atributos, acima expostos, afirma-se que as compet�ncias tribut�rias s�o irrenunci�veis. Na realidade, da mesma forma que as Pessoas Pol�ticas n�o podem delegar suas faixas de compet�ncia, n�o podem delas abrir m�o, quer no todo, quer em parte.
Com efeito, carecem �s Pessoas Pol�ticas o direito de renunciar �s suas compet�ncias, decidindo que jamais instituir�o determinado(s) tributo(s): como visto, trata-se de mat�ria indispon�vel ao legislador infraconstitucional, por exig�ncia do pr�prio Constituinte Origin�rio, que, nos dizeres de EDVALDO BRITO, representa uma "potestade", um poder absoluto e ilimitado, em rela��o aos quais as compet�ncias institu�das devem submeter-se (34). E mais, pensa-se que a irrenunciabilidade n�o pode ser vilipendiada sequer por meio de Emenda Constitucional, haja vista que violaria princ�pios ontol�gicos de nosso sistema jur�dico, quais sejam, o da federa��o e da autonomia municipal.
Ora, em se admitindo o afastamento da irrenunciabilidade pelo Constituinte Reformador, estar-se-ia acolhendo tamb�m o banimento de todos os outros atributos �nsitos � compet�ncia tribut�ria, e, por conseguinte, a todas as esp�cies de compet�ncias legislativas, minuciosamente edificadas pela Lei Maior.
Realmente, de nada valeria a discrimina��o rigorosa de compet�ncias, pela Constitui��o, se convivesse no sistema a possibilidade de ren�ncia a tais atribui��es, pelos seus titulares. O comando constitucional simplesmente cairia no vazio, eis que seria transferido aos legisladores das Pessoas Pol�ticas o mister de dispor sobre o sistema de compet�ncias, o que restaria submetido, obviamente, �s vicissitudes do jogo pol�tico.
� nesse sentido a advert�ncia de PAULO DE BARROS CARVALHO, que bem sintetiza as id�ias aqui defendidas:
"Que sentido haveria numa discrimina��o rigorosa de compet�ncias, quando se permitisse que uma pessoa delegasse a outras as habilita��es recebidas? Em pouco tempo, no manejo das utiliza��es concretas, quando se manifestasse o direito no dinamismo do seu estilo peculiar, o desenho das atribui��es competenciais passaria por diferentes e imprevis�veis configura��es, dissipando a rigidez e a estabilidade pretendidas pelo legislador constituinte. Adv�m da� o entendimento perante o qual a indelegabilidade e a irrenunciabilidade seriam prerrogativas inafast�veis do exerc�cio competencial, no sistema brasileiro." (35)
N�o restam d�vidas, destarte, que as compet�ncias tribut�rias s�o irrenunci�veis, delas n�o podendo dispor seus titulares, seja a que t�tulo for, sob pena de quebra de alicerces fundamentais do nosso sistema, al�m do atributo da rigidez constitucional.
De acordo com a interpreta��o sistem�tica dos dispositivos que comp�em o sistema constitucional tribut�rio, chegamos � conclus�o de que as compet�ncias tribut�rias possuem os seguintes atributos: facultatividade, indelegabilidade, incaducabilidade e irrenunciabilidade.
Nesse passo, pensamos que n�o assiste a todas as compet�ncias tribut�rias o car�ter de privatividade, mas somente �quelas atribu�das � Uni�o. Isso porque, os artigos 147 e 154, II, da Constitui��o veiculam algumas hip�teses em que a Uni�o pode exercer as compet�ncias outorgadas �s outras Pessoas Pol�ticas. E essas hip�teses, ainda que excepcional�ssimas, s�o mais do que suficientes para desautorizar a assertiva de que as compet�ncias tribut�rias concedidas aos Estados, Munic�pios e Distrito Federal lhes s�o exclusivas.
Afinal, recorrendo � l�gica jur�dica, s� poder�amos afirmar, em car�ter universal, que todas as compet�ncias tribut�rias s�o exclusivas, caso n�o houvesse qualquer exce��o a essa regra. Desse modo, como os impostos Estaduais e Municipais podem ser institu�dos/regulados em algumas situa��es pela Uni�o, n�o sendo a rec�proca verdadeira, entendemos que somente a faixa impositiva desta Pessoa Pol�tica goza genuinamente do atributo da privatividade.
De outra feita, tamb�m � insustent�vel o car�ter de inalterabilidade do sistema de compet�ncias tribut�rias, eis que a sua estrutura � suscet�vel de modifica��o por meio das Emendas Constitucionais. Tanto � assim que, na pr�tica, j� restou alterada diversas vezes, principalmente no que concerne aos arqu�tipos dos tributos. Contudo, mister advertir que referidas modifica��es s� s�o poss�veis caso respeitem os princ�pios fundamentais que orientam o sistema de compet�ncias tribut�rias.
Nesse diapas�o, a inalterabilidade s� � v�lida para o legislador infraconstitucional, no sentido de que este n�o pode modificar, em hip�tese alguma, o sistema de distribui��o de compet�ncias, j� que se trata de mat�ria exclusivamente constitucional.
Por isso mesmo, e agora fechando o racioc�nio, s�o as compet�ncias tribut�rias mat�ria indispon�vel ao legislador, n�o podendo este deleg�-las ou renunci�-las. Essa exig�ncia constitui m�xima do atributo da rigidez constitucional, o qual n�o admite que as inst�ncias inferiores de poder promovam altera��es na Carta Constitucional. De fato, como dito acima, o Constituinte representa uma "potestade", gozando, pois, de poder absoluto para instituir os �rg�os e compet�ncias que lhe aprouver, bem como as regras de seu funcionamento.
Por isso, admitir a inger�ncia desses �rg�os inferiores sobre o Texto Constitucional seria permitir a invers�o da hierarquia entre as esp�cies normativas minuciosamente constru�da pelo Constituinte, e, em �ltima inst�ncia, a destrui��o de todo o sistema jur�dico.
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(01) VIEIRA, Jos� Roberto, A No��o de Sistema no Direito. In Revista da Faculdade de Direito da UFPR. Porto Alegre: S�ntese, n� 33, 2000, p. 53-64.
(02) Que se refere a uma realidade l�gica integrante do sistema constitucional brasileiro, e, portanto, do sistema de direito positivo.
(03) SALOM�O, Marcelo Viana, ICMS na Importa��o. 2� Edi��o, S�o Paulo: Atlas, 2001, p. 23.
(04) �VILA, Humberto Bergmann. Sistema Constitucional Tribut�rio. 2.ed. S�o Paulo: Saraiva, 2006, p. 110-111.
(05) �VILA, Humberto Bergmann. Idem, p. 159.
(06) Lembre-se que a Constitui��o brasileira � r�gida e ocupa o grau m�ximo na hierarquia do sistema de direito positivo.
(07) CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tribut�rio. 19.ed. S�o Paulo: Malheiros, 2003, p. 346.
(08) De fato, � nesse sentido que MAR�AL JUSTEN FILHO (Princ�pios Constitucionais Tribut�rios. In Caderno de Pesquisas Tribut�rias, n� 18. S�o Paulo: Resenha Tribut�ria, 1993), complementando a constru��o de HECTOR VILLEGAS (Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, 7.ed., Buenos Aires: Depalma, 1999), assevera que o sujeito passivo n�o deve ser apenas o "destinat�rio legal tribut�rio", mas o "destinat�rio constitucional tribut�rio". Para tanto, � necess�rio que a pessoa eleita pelo legislador para suportar a carga do tributo esteja direta ou indiretamente unido ao n�cleo objeto da situa��o tributada. Nesse vi�s, conforme defendido pelo mestre paranaense, no que foi acompanhado por GERALDO ATALIBA (Hip�tese de Incid�ncia Tribut�ria. 6.ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004, p. 86 e seguintes.), muito embora a Constitui��o n�o individualize expressamente os sujeitos passivos dos tributos, esse dado pode ser extra�do, de maneira gen�rica, mediante interpreta��o sistem�tica dos dispositivos que veiculam as respectivas compet�ncias tribut�rias.
(09) � por esse motivo que o m�todo de interpreta��o do direito por excel�ncia � o sistem�tico, eis que observa os dispositivos legais como integrantes de um sistema l�gico e unit�rio, unificado em torno das regras e princ�pios constitucionais, transcendendo, pois, � sua letra seca. Esse � o �nico modo de interpretar o direito em respeito ao sistema que o encerra, e, por conseguinte, filtrar suas contradi��es, vaguezas e ambig�idades, de forma a atingir o verdadeiro significado e alcance das regras jur�dicas. Do contr�rio, alerta-nos JOS� ROBERTO VIEIRA, os resultados atingidos ser�o enganosos e destitu�dos de conte�do. Ci�ncia do Direito. In. A Semestralidade do PIS: Favos de Abelha ou Favos de Vespa? In Revista Dial�tica de Direito Tribut�rio. S�o Paulo: Dial�tica, n� 83, ago./2002, p. 89-93.
(10) Salvo as hip�teses expressamente previstas de obrigatoriedade do uso de leis complementares, a exemplo dos Impostos atinentes � compet�ncia residual da Uni�o e dos Empr�stimos Compuls�rios, previstos, respectivamente, nos artigos 154, I, e 148, da Constitui��o.
(11) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 434-435.
(12) Segundo adverte PAULO DE BARROS CARVALHO, o sistema de compet�ncias tribut�rias compreende tamb�m a possibilidade de edi��o dos deveres administrativos instrumentais, que facilitam ou tornam poss�veis a arrecada��o e a fiscaliza��o. Curso de Direito Tribut�rio. 16.ed. S�o Paulo: Saraiva, 2004, p. 213-215.
(13) CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO define o que s�o princ�pios da seguinte forma: "o princ�pio �, por defini��o, mandamento nuclear do sistema, verdadeiro alicerce dele, disposi��o fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o esp�rito e servindo de crit�rios para sua exata compreens�o e intelig�ncia, exatamente por definir a l�gica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a t�nica e lhe d� sentido harm�nico. � o conhecimento dos princ�pios que preside a intelec��o das diferentes partes componentes do todo unit�rio que h� por nome sistema jur�dico positivo". Por este motivo, afirma que "Violar um princ�pio � muito mais grave que transgredir uma norma, a desaten��o ao princ�pio implica ofensa n�o apenas a um espec�fico mandamento obrigat�rio, mas a todo o sistema de comandos (...) representa insurg�ncia contra todo o sistema". Princ�pios Gerais de Direito Constitucional Moderno. Vol. 1. 5.ed. S�o Paulo: RT, 1971, p. 50-51.
(14) Ali�s, um dos alicerces fundamentais do sistema de distribui��o de compet�ncias � justamente o princ�pio federativo. Se este for vulnerado pelo legislador infraconstitucional, todo o sistema restar� destru�do, juntamente com o Estado Democr�tico de Direito e as institui��es republicanas.
(15) Racioc�nio muito interessante nesse sentido foi desenvolvido por EDVALDO BRITO, no artigo denominado ICMS - Sujeito Passivo da Obriga��o Tribut�ria Respectiva e Base de C�lculo ap�s a Emenda Constitucional n� 33/2001, publicado na obra coletiva, O ICMS e a EC 33. S�o Paulo: Dial�tica, 2002, p. 39-75.
(16) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 168-173.
(17) �VILA, Humberto Bergmann. Ob. Cit., p. 213-214.
(18) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 436.
(19) ATALIBA, Geraldo. Ob. Cit., p. 85 e seguintes.
(20) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 215.
(21) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 453.
(22) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 219-225.
(23) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 451, nota de rodap� n�. 21.
(24) CARRAZZA, Roque Antonio. Idem, Ibidem.
(25) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 219.
(26) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 595-597.
(27) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 218.
(28) Inclusive a do ICMS. CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 598-599.
(29) "Art. 11. Constituem-se requisitos essenciais da responsabilidade na gest�o fiscal a institui��o, previs�o e efetiva arrecada��o de todos os tributos da compet�ncia constitucional do ente da federa��o. Par�grafo �nico. � vedada a realiza��o de transfer�ncias volunt�rias para o ente que n�o observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos."
(30) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 578.
(31) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 217.
(32) CARRAZZA, Roque Antonio. Ob. Cit., p. 587.
(33) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 219.
(34) BRITO, Edvado. Ob. Cit., p. 39-75.
(35) CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. Cit., p. 218.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Luiz Henrique Guimar�es Hohmann.- Publicado em 25/01/2008
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