Source: http://www.gurs.regione.sicilia.it/Pareri/P070127%20.HTM
Timestamp: 2017-06-26 07:00:46+00:00
Document Index: 18370927

Matched Legal Cases: ['art.1', 'art.1', 'art.5', 'art.1', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art.1', 'art.6', 'art.5', 'art.6', 'art.12', 'art.5', 'art.11', 'art.13', 'art.5', 'art.13', 'art.1', 'art.13']

Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 127 del 2007 POS. II Prot._______________/127.11.2007
OGGETTO: Atto amministrativo - Valutazione d'incidenza in siti SIC e ZPS - Art.1, l.r. n.13/2007 - Procedimenti in itinere.
SEDI 1. Con nota prot. n.41755 del 4 giugno 2007 codesto Dipartimento ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine alla valutazione di incidenza così come disciplinata dall'art.1, commi 1 e 2, L.r. 8 maggio 2007, n.13.
In particolare, posto che dal combinato disposto dei citati commi emergerebbe che rimangono di competenza dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente le valutazioni di incidenza relative alla pianificazione, mentre transitano ai Comuni, nel cui territorio insistono i siti SIC e ZPS, quelle relative a progetti ed a interventi, codesta Amministrazione chiede se le istanze relative a progetti ed interventi per la valutazione di incidenza che, al momento dell'entrata in vigore della predetta legge, erano già pervenute alla stessa e, segnatamente, al Servizio 2 - V.A.S.-V.I.A., debbano essere trasmesse ai comuni -ponendosi in questo caso il problema delle spese istruttorie già sostenute dai richiedenti secondo le modalità di cui alla circolare di codesto Assessorato n.18222 del 21 marzo 2005 ed al D.A. n.203 dell'11 marzo 2005 dell'Assessorato del bilancio- o se, invece, i procedimenti relativi alle istanze già protocollate alla data di entrata in vigore della legge vadano portati a termine da codesta Amministrazione.
Codesto Dipartimento ha chiesto altresì se l'art.1, primo comma, l.r. cit. abbia trasferito ai comuni soltanto le "determinazioni finali", in merito alle valutazioni di incidenza su progetti e interventi, rimanendo la competenza in capo a codesto Assessorato o se, invero, la norma abbia attibuito ai comuni le "competenze" relative alle valutazioni di incidenza ex art.5, D.P.R. n.357/1997, che prima erano assegnate a codesto Assessorato, "con la conseguenza che le pratiche attualmente in possesso del Servizio 2 saranno trasmesse ai proponenti dei progetti ed interventi su SIC e ZPS, che dovranno attivare la procedura di valutazione di incidenza presso i Comuni interessati territorialmente".
L'art.1 della legge regionale L.R. 8 maggio 2007, n. 13, recante "Disposizioni in favore dell'esercizio di attività economiche in siti di importanza comunitaria e zone di protezione speciale. Norme in materia di edilizia popolare e cooperativa. Interventi nel settore del turismo. Modifiche alla legge regionale n. 10 del 2007", testualmente dispone che:
"Art.1 - Disposizioni in favore dell'esercizio di attività economiche in siti SIC e ZPS. - 1. Le determinazioni sulle valutazioni di incidenza, previste dall'articolo 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, sono attribuite ai comuni nel cui territorio insistono i siti SIC e ZPS. Le valutazioni di incidenza che interessino siti SIC e ZPS ricadenti all'interno dei parchi naturali sono di competenza dell'Ente parco.
2. Sono di competenza dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente le valutazioni di incidenza che riguardano l'intera pianificazione comunale, provinciale e territoriale, ivi compresi i piani agricoli e faunistico-venatori che non sono stati ancora approvati alla data di entrata in vigore della presente legge.
3. I comuni e gli enti parco sono tenuti ad adottare le determinazioni sulle valutazioni di incidenza entro il termine di 60 giorni. Decorso il predetto termine, la pronuncia sulla valutazione di incidenza è rilasciata in via sostitutiva dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, che deve adottarla entro il successivo termine di 60 giorni, (periodo omesso in quanto impugnato dal Commissario dello Stato ai sensi dell'art. 28 dello Statuto).
4. (Comma omesso in quanto impugnato dal Commissario dello Stato ai sensi dell'art. 28 dello Statuto).
5. (Comma omesso in quanto impugnato dal Commissario dello Stato ai sensi dell'art. 28 dello Statuto).".
L'art.1, l.r. cit. detta disposizioni che danno attuazione, per quanto rimesso alla competenza della Regione, alla procedura di valutazione di incidenza, introdotta dalla Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, che all'art.6, comma 3, dispone che "3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell'opinione pubblica.".
La direttiva è stata recepita dallo Stato italiano con D.P.R. 8 settembre 1997, n.357 che all'art.5, poi sostituito dall'art.6, D.P.R. 12 marzo 2003, dispone testualmente che: "5. Valutazione di incidenza. 1. Nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione. 2. I proponenti di piani territoriali, urbanistici e di settore, ivicompresi i piani agricoli e faunistico-venatori e le loro varianti, predispongono, secondo i contenuti di cui all'allegato G, uno studio per individuare e valutare gli effetti che il piano può avere sul sito, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Gli atti di pianificazione territoriale da sottoporre alla valutazione di incidenza sono presentati, nel caso di piani di rilevanza nazionale, al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e, nel caso di piani di rilevanza regionale, interregionale, provinciale e comunale, alle regioni e alle province autonome competenti. 3. I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell'allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi. 4. Per i progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale, ai sensi dell'articolo 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 210 del 7 settembre 1996, e successive modificazioni ed integrazioni, che interessano proposti siti di importanza comunitaria, siti di importanza comunitaria e zone speciali di conservazione, come definiti dal presente regolamento, la valutazione di incidenza èricompresa nell'àmbito della predetta procedura che, in tal caso, considera anche gli effetti diretti ed indiretti dei progetti sugli habitat e sulle specie per i quali detti siti e zone sono stati individuati. A tale fine lo studio di impatto ambientale predisposto dal proponente deve contenere gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le finalità conservative previste dal presente regolamento, facendo riferimento agli indirizzi di cui all'allegato G. 5. Ai fini della valutazione di incidenza dei piani e degli interventi di cui ai commi da 1 a 4, le regioni e le province autonome, per quanto dipropria competenza, definiscono le modalità di presentazione dei relativi studi, individuano le autorità competenti alla verifica degli stessi, da effettuarsi secondo gli indirizzi di cui all'allegato G, i tempi per l'effettuazione della medesima verifica, nonché le modalità di partecipazione alle procedure nel caso di piani interregionali. 6. Fino alla individuazione dei tempi per l'effettuazione della verifica di cui al comma 5, le autorità di cui ai commi 2 e 5 effettuano la verifica stessa entro sessanta giorni dal ricevimento dello studio di cui ai commi 2, 3 e 4 e possono chiedere una sola volta integrazioni dello stesso ovvero possono indicare prescrizioni alle quali il proponente deve attenersi. Nel caso in cui le predette autorità chiedano integrazioni dello studio, il termine per la valutazione di incidenza decorre nuovamente dalla data in cui le integrazioni pervengono alle autorità medesime. 7. La valutazione di incidenza di piani o di interventi che interessano proposti siti di importanza comunitaria, siti di importanza comunitaria e zone speciali di conservazione ricadenti, interamente o parzialmente, in un'area naturale protetta nazionale, come definita dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, è effettuata sentito l'ente di gestione dell'area stessa. 8. L'autorità competente al rilascio dell'approvazione definitiva del piano o dell'intervento acquisisce preventivamente la valutazione di incidenza, eventualmente individuando modalità di consultazione del pubblico interessato dalla realizzazione degli stessi.
9. Qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, le amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete "Natura 2000" e ne danno comunicazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio per le finalità di cui all'articolo 13. 10. Qualora nei siti ricadano tipi di habitat naturali e specie prioritari, il piano o l'intervento di cui sia stata valutata l'incidenza negativa sul sito di importanza comunitaria, può essere realizzato soltanto con riferimento ad esigenze connesse alla salute dell'uomo e alla sicurezza pubblica o ad esigenze di primaria importanza per l'ambiente, ovvero, previo parere della Commissione europea, per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.". 3. Com'è noto, la valutazione di incidenza è uno degli strumenti di tutela dei proposti siti di importanza comunitaria (pSIC), dei siti di importanza comunitaria (SIC), delle zone speciali di conservazione (ZSC) e delle zone di protezione speciale (ZPS, previste dalla direttiva 79/409/CEE) che, nel loro insieme, costituiscono la rete ecologica "Natura 2000", una rete europea di siti gestiti in funzione della conservazione della biodiversità.
La valutazione di incidenza ha lo scopo di analizzare in via preventiva le interferenze di piani, progetti ed interventi non direttamente connessi alla conservazione degli habitat e delle specie tutelate, ma in grado di condizionarne l'equilibrio ambientale.
Affrontando prima, per ragioni sistematiche, l'ultimo quesito, si osserva quanto segue.
Non sembra allo Scrivente che la norma regionale possa lasciare incertezze interpretative sotto il profilo in esame, dal momento che la lettura complessiva dei tre commi, secondo i canoni dell'interpretazione letterale (art.12 delle preleggi: "Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore."), depone univocamente nel senso che il legislatore abbia inteso attribuire ai comuni, non soltanto le "determinazioni finali", ma le "competenze" sulle valutazioni di incidenza relative a singoli interventi e progetti. Peraltro, come vedremo, anche l'esame dei lavori preparatori della norma confermano questa linea interpretativa.
Premesso che, come sopra visto, sono sottoposti a valutazione di incidenza tutti i piani, interventi e progetti che possano avere incidenze negative sui siti tutelati, il legislatore regionale ha individuato gli enti competenti in merito ed ha espressamente attribuito all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente la competenza in ordine alle valutazioni di incidenza che riguardano l'intera pianificazione comunale, provinciale e territoriale, ivi compresi i piani agricoli e faunistico-venatori (secondo comma).
Ciò rilevato, va da sè che il primo comma, pur utilizzando il termine "determinazioni", che potrebbe fare pensare ai provvedimenti finali, ha attribuito ai comuni la competenza in ordine all'intera procedura sulle valutazioni di incidenza previste dall'art.5, D.P.R. n.357/1997 che, per esclusione, riguardano singoli progetti ed interventi.
In tal senso, bene si inquadra anche il terzo comma della disposizione in esame che, nel prevedere un potere sostitutivo dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente in caso di inerzia degli enti locali protratta per 60 giorni, presuppone la competenza dei comuni stessi.
Siffatta lettura della norma, ricavabile dall'analisi del dato letterale, è confermata dai lavori preparatori della legge ai quali di regola non si può riconoscere valore determinante nell'interpretazione della legge ma che, qualora presentano elementi di precisa univocità, possono essere richiamati per confermare la volontà obiettiva del legislatore desumibile dalla ratio legis, intesa come sintesi di motivi, fondamento e scopo della disposizione.
Dai lavori preparatori emerge, infatti, che "Il servizio che si occupa della valutazione di incidenza è all'interno dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente ed è un servizio che è stato creato con delle risorse umane dimensionate solo per le valutazioni di impatto ambientale che è altra cosa. Quindi, sopravvenendo le nuove direttive comunitarie e le altre norme che vanno a sovrapporsi in materia di ambiente, ..., non è dimensionato a dare risposte certe in tempi certi all'utenza. Questo è il problema che oggi stiamo sperimentando" (cfr. 55^ seduta d'Aula del 20 marzo 2007) e che, pertanto, "trasferire le competenze ai comuni senza alcun rilievo nell'impianto, ..., così come si è fatto in tutto il territorio nazionale è un atto che favorisce la certezza del diritto: i cittadini debbono conoscere il parere se positivo o meno, non possono stare tre anni e anche più in attesa..." (61^ seduta dell'11 aprile 2007), precisandosi altresì che "l'Assessorato regionale deve fare le valutazioni di incidenza poichè ha personale qualificato per farlo, ma per altri tipi di attività, che sono citate dall'articolo ..., ossia le pianificazioni -le pianificazioni dei comuni, le pianificazioni delle province, le pianificazioni territoriali di tutti i tipi-, le valutazioni sui piani faunistico-venatori, su tutto ciò che riguarda la competenza regionale; è impensabile che la Regione possa occuparsi delle piccole realtà dei comuni, singolarmente, ed intervenire per fare le valutazioni di incidenza" (62^ seduta del 18 aprile 2007).
Ciò chiarito, il primo quesito va affrontato tenendo conto del fatto che le competenze in merito alle valutazioni di incidenza relative a progetti ed interventi sono state sottratte a codesto Assessorato regionale e attribuite dalla norma in esame ai comuni.
La problematica, concernente le ripercussioni sul procedimento amministrativo del sopravvenire, durante il suo corso, di una legge che lo disciplini in maniera diversa da quella vigente al momento in cui il procedimento stesso ha avuto inizio, va risolta alla luce della regola generale sancita dall'art.11 delle preleggi, secondo cui tempus regit actum.
In base a tale principio ogni fase o atto del procedimento amministrativo -ivi compresi quelli con i quali la parte privata assume oneri di iniziativa, impulso e documentazione- riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale (v., tra le tante, C.Stato, sez. VI, 12.05.2004, n.2984).
In adesione al suddetto principio, nessun effetto precettivo va riconosciuto ad una legge successiva solo nel caso di una vicenda sostanzialmente conclusasi sotto la previgente disciplina con la formazione della volontà dell'amministrazione definitiva e non più revocabile (v., sul punto, C.Stato, sez. V, 06.10.2003, n.5866).
Tali regole subiscono eccezioni solo nei casi in cui è la stessa legge successiva a dettare specifiche regole per l'attività già precedentemente compiuta.
Tornando al caso in esame, in assenza di una norma transitoria, nell'applicare i suddetti principi generali, deve ritenersi che:
I) per le istanze presentate presso codesto Dipartimento dai soggetti interessati prima della data di entrata in vigore della nuova disciplina (15 giorni dopo la sua pubblicazione nella G.U.R.S.), per le quali non è stata svolta alcuna attività istruttoria o per le quali la fase istruttoria non è ancora completata, deve trovare immediata applicazione la nuova normativa, in base al principio tempus regit actum e codesto Dipartimento dovrà trasmettere le istanze già ricevute ai Comuni.
In questo caso il procedimento risulta già avviato ma la fase istruttoria non è ancora chiusa. Ne deriva che le pratiche attualmente in possesso di codesto Assessorato non devono essere restituite ai soggetti interessati, dovendosi ritenere oramai chiusa la fase dell'avvio del procedimento ma, come detto, devono essere trasmesse ai comuni affinchè avviino la successiva fase procedimentale dell'istruttoria.
II) per quanto concerne le istanze per le quali anche la fase istruttoria è già conclusa, vale parimenti il principio per cui gli atti preparatori già compiuti sono validi ed efficaci e la nuova normativa trova applicazione solo per le successive fasi procedimentali, con la conseguenza che codesto Dipartimento deve trasmettere le istanze già istruite ai comuni che, sulla base dell'istruttoria già conclusa da codesto Assessorato, devono limitarsi ad adottare l'atto finale.
Rimane da affrontare la questione concernente il pagamento delle spese di istruttoria che è stata posta da codesto Dipartimento per i casi in cui l'istanza, già presentata a codesto Assessorato e non ancora istruita, va trasmessa al comune competente per la fase istruttoria.
A ben vedere, la questione è più ampia, dal momento che ad oggi l'art.13, secondo comma, L.r. 28 dicembre 2004, n.17, rubricato "Entrate derivanti dalla prestazione dei servizi resi dalla Regione", prevede in generale che:
"2. Ai fini della valutazione di incidenza prevista dall'articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modifiche ed integrazioni, il committente privato versa in entrata nel bilancio regionale una somma pari allo 0,2 per cento dell'importo del progetto di massima.", facendo riferimento a tutte le valutazioni di incidenza di cui all'art.5, D.P.R n.357/1997 cit.
Con decreto 11 marzo 2005 sono state chiarite le modalità di pagamento delle entrate derivanti dalla prestazione dei servizi resi dalla Regione, di cui all'art.13, l.r. n.17/2004.
Come si evince dalla stessa rubrica della norma si tratta di un contributo posto a carico del soggetto richiedente la valutazione di incidenza in correlazione alla "prestazione di servizi resi dalla Regione".
E' evidente, pertanto, l'incongruenza che deriva dalla circostanza che il "servizio" per le valutazioni di incidenza di cui all'art.1, primo comma, l.r. n.13/2007 è ora reso dai comuni.
Codesto Dipartimento dovrà, pertanto, alla luce di quanto rilevato, farsi carico di promuovere una iniziativa legislativa per modificare la previsione di cui all'art.13, secondo comma, l.r. n.17/2004 cit. per il futuro e per dettare modalità transitorie per l'attribuzione delle somme versate dai soggetti richiedenti al bilancio regionale per i procedimenti già avviati che passano alla competenza dei comuni. Copia del presente parere è inviata, per opportuna conoscenza, anche all'Assessorato del bilancio e delle finanze, sia al fine di renderlo partecipe della problematica in discorso e delle soluzioni proposte, con riferimento all'ultimo profilo esaminato, sia per consentire allo stesso di formulare, qualora lo ritenga necessario, le proprie osservazioni al riguardo, alla cui stregua, eventualmente, lo Scrivente si riserva ogni utile approfondimento.