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Timestamp: 2019-08-18 13:55:20
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Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'e contrario', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 58', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10']

BOE.es - Documento BOE-T-2006-3542
Documento BOE-T-2006-3542
Pleno. Sentencia 31/2006, de 1 de febrero de 2006. Recursos de inconstitucionalidad 663/1998, 673/1998 y 687/1998 (acumulados). Promovidos por el Defensor del Pueblo, Senadores del Grupo Parlamentario Socialista y el Presidente del Gobierno respecto al artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que modifica la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, acerca de profesores de «ikastolas». Competencias sobre función pública: pruebas de acceso a la función pública docente que no son libres o abiertas ni requieren titulación, lo que vulnera la norma básica estatal y los principios de mérito y capacidad (STC 38/2004). Nulidad del precepto autonómico.
«BOE» núm. 51, de 1 de marzo de 2006, páginas 69 a 82 (14 págs.)
BOE-T-2006-3542
1. Mediante escrito registrado el día 17 de febrero de 1998, el Defensor del Pueblo formaliza recurso de inconstitucionalidad 663/98 contra el artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que introduce un nuevo apartado 3 en la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, por reputarlo contrario a los arts. 23.2, 103.3 y 149.1.18 CE. Dicha disposición, que dispone que: «El personal docente que tenga la condición de laboral fijo, y esté adscrito a plazas incluidas en las vigentes relaciones de puestos de trabajo docentes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación podrá acceder a la condición de funcionario de carrera docente en el Cuerpo correspondiente al nivel de la plaza a la que está adscrito, aun careciendo de la específica titulación para el acceso a dicho Cuerpo, mediante pruebas selectivas restringidas que, con carácter excepcional, podrán ser convocadas por la Administración Educativa», atenta igualmente contra los arts. 19.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública y las disposiciones adicionales novena 3, decimoprimera y decimoquinta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo, que contienen normas básicas del régimen estatutario de los funcionarios al servicio de las Administraciones públicas.
El Tribunal Constitucional ha rechazado, con carácter general, las pruebas selectivas restringidas [STC 27/1991, FJ 5.c)], que solamente podrían justificarse si son excepcionales, adecuadas y persiguen una finalidad constitucionalmente legítima. Dado que la posibilidad de realizar pruebas selectivas restringidas ya había sido prevista en las Leyes vascas 6/1989, de 6 de julio, de función pública (disposición final decimotercera, 7), y 2/1993, de 19 de febrero, de cuerpos docentes de enseñanza no universitaria (disposición transitoria segunda), y aplicada a través de cuatro Órdenes del Consejero de Educación Universidades e Investigación (publicadas las tres primeras en el BOPV del 27 de abril de 1994, y la cuarta el 20 de octubre de 1995), es obvio, para el Defensor del Pueblo, que la nueva reglamentación no es excepcional, sino que se inscribe en un sistema habitual para solucionar situaciones particulares, lo que menoscaba el principio de igualdad en el acceso a la función pública. Tal medida, además, no es adecuada, porque la legislación ya establece suficientes garantías de estabilidad y permanencia para el personal laboral fijo. La conclusión de este razonamiento es que no existe una finalidad constitucionalmente legítima en la medida impugnada, ya que carece de una justificación objetiva, proporcionada y razonable. Pero es que, además, el Defensor del Pueblo hace notar que la previsión de celebrar pruebas selectivas restringidas para el personal laboral fijo requiere de una cobertura legal que solamente podría darse por buena si el art. 10 de la Ley 16/1997, de 7 de noviembre, en la parte en que añade un párrafo 3 a la disposición adicional segunda de la Ley de la función pública vasca, se ajustara al orden competencial establecido en la Constitución. Desde esta perspectiva, es claro que la competencia estatal exclusiva prevista en el art. 149.1.18 CE presta una garantía añadida al principio de igualdad contenido en los arts. 23.2 y 103.3 CE (precepto éste último que alude al acceso). De ahí que el art. 19.1 de la Ley 30/1984, en cuanto establece que las Administraciones públicas seleccionan a su personal, ya sea funcionario, ya laboral, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad, deba considerarse básico (cfr. STC 151/1992, FJ 3). Por tal motivo, la convocatoria de pruebas específicas o restringidas debe ser considerada de forma restrictiva (ATC 13/1983, FJ 2). Lo cierto es que el debatido precepto no se apoya en ninguna autorización, expresa o presunta, ni en ningún régimen excepcional previsto en la normativa básica. Y no parece que pudiera ser de otro modo, porque, ni la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE, en adelante), que no habilita para la celebración de pruebas restringidas, ni la disposición transitoria sexta de la misma Ley (que ya fue aplicada, tiene un ámbito subjetivo concreto que no coincide con el aquí tratado y establece un plazo ya vencido), ni la disposición transitoria sexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre medidas para la reforma de al función pública (que también tiene un ámbito subjetivo y un plazo concretos, tratados en la STC 151/1992), ni la disposición transitoria decimoquinta de esta última Ley (también por razones de ámbito subjetivo), autorizan una decisión como la adoptada por el legislador autonómico. Se ha producido, pues, una alteración del orden competencial que debe motivar, por sí sola, la declaración de inconstitucionalidad de la norma autonómica impugnada. b) De otro lado, el Defensor del Pueblo reputa igualmente inconstitucional la falta de exigencia de la titulación académica específica para el acceso a puestos de funcionarios docentes, ya que la misma compromete los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben presidir todos los procesos selectivos para el acceso a la función pública (arts. 23.2 y 103.3 CE) y porque desconoce la regulación estatal, que debe reputarse básica (art. 149.1.18 CE), sobre los títulos académicos necesarios para el acceso a cada cuerpo docente. El sistema de títulos académicos, establecido para todo el territorio, no puede quedar al albur de medidas autonómicas que impliquen su equiparación con años de ejercicio en un contrato temporal [como muestra la STC 27/1991, FJ 5.a)], ya que «el sistema general (de exigencia de titulación académica para el acceso a la función pública) parte de dos principios rectores al respecto, uno la consideración de los títulos académicos como criterio taxonómico para clasificar los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios (art. 25 de la Ley 30/1984) y otro la exigencia de que la promoción interna del personal se haga respetando esos títulos (art. 22.1)» (STC 388/1993). El desconocimiento de tales principios «menoscaba la capacidad como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo y niega el mérito como elemento relativo de comparación y preferencia para el acceso o nombramiento». En el caso que nos ocupa la titulación sirve, además, para acreditar un nivel de preparación previa y objetivamente demostrada, lo que constituye igualmente una garantía para el alumno. Se vulneran, así, los artículos 23.2 y 103.3 CE. Pero es que, además, la posibilidad de que determinadas plazas puedan ser ocupadas por personas que carecen de la titulación exigida para ello desconoce el régimen constitucional de distribución de competencias y la garantía que para todos los ciudadanos del Estado supone que en cualquier parte del territorio sigan vigentes el mérito y la capacidad como criterios en los cuales se concreta la igualdad para el acceso a la función pública (art. 23.2 CE; STC 388/1993, FJ 2). El art. 25 de la Ley 30/1984 establece los grupos de clasificación en los que se agrupan los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios al servicio de las Administraciones públicas, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso, y es aplicable a los funcionarios de cuerpos docentes (cfr. disposición adicional decimoquinta de la ley 30/1984 y, lo que es más relevante, la disposición adicional novena.1 LOGSE, con carácter general, y las disposiciones adicionales undécima -1 a 3- y decimoquinta -1 a 5-, que establecen la titulación exigible para el ingreso en los distintos cuerpos). La única excepción existente en la legislación estatal es la contenida en la disposición transitoria quinta, apartado 3, LOGSE, avalada por el Tribunal Constitucional en la STC 185/1994, pues consideró que estaba provista de una justificación objetiva y razonable. Dado que dicha excepción presenta un ámbito subjetivo distinto (personal funcionario interino que prestara servicios en puestos de los órganos docentes correspondientes a la entrada en vigor de la Ley, así como al personal laboral contratado que realizase en aquel momento funciones de logopeda en centros de EGB), y que la legislación vasca cuestionada pretende algo distinto, es forzoso concluir que no cuenta con cobertura alguna en la legislación básica, lo que determina su inconstitucionalidad. 2. Mediante escrito registrado el día 18 de febrero de 1998, más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista del Senado formalizan recurso de inconstitucionalidad 673/98 contra el artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que introduce un nuevo apartado 3 en la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, por reputar éste contrario al art. 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que establece como criterio de ordenación de los Cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios la titulación exigida para su ingreso, y las disposiciones adicionales novena, undécima y decimoquinta y las disposiciones transitorias quinta y sexta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo, que establece el régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes. La norma autonómica desconoce estos preceptos, todos ellos de carácter básico (art. 1.3 de la Ley 30/1984 y disposición final primera LOGSE), y consecuentemente vulnera el orden constitucional de competencias (art. 149.1, apartados 18 y 30, CE), así como los arts. 23.2 y 103.3 CE.
No es tarea compleja demostrar, en opinión de los recurrentes, que los preceptos estatales cumplen tal condición. El Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de afirmar que la atribución de competencia autonómica sobre enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades (art. 16 EAPV) no excluye la confluencia de la competencia estatal básica en materia de función pública (SSTC 75/1990, 86/1990, 87/1990, 88/1990, 88/1990, 48/1985...). El carácter básico del art. 25 de la Ley 30/1984 ha sido establecido por el art. 1.3 de la misma norma y avalado por el Tribunal Constitucional (SSTC 86/1990 y 42/1981). Por otra parte, la disposición adicional novena LOGSE dispone que son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes, además de las recogidas en la Ley 30/1984, las reguladas por esta Ley para el ingreso, la movilidad entre los cuerpos docentes y la adquisición de la condición de catedrático, la reordenación de los cuerpos y escalas y la provisión de puestos de trabajo mediante concursos de traslados de ámbito nacional, lo que permite colegir que las mentadas disposiciones de esta Ley también tienen carácter básico. Acreditado el carácter básico de los preceptos estatales, la lesión del orden competencial se producirá si la norma autonómica impugnada desconoce sus exigencias. En la medida en que el apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, establece una caso excepcional de funcionarización (a un personal laboral fijo que tiene garantizado el mantenimiento de su relación laboral) mediante pruebas selectivas sin exigencia del requisito específico de estar en posesión de la titulación específica para el acceso al cuerpo docente correspondiente al nivel de la plaza que ocupe, es claro para los recurrentes que desconoce manifiestamente el art. 25 de la Ley 30/1984 (cuya importancia ha sido realzada en la STC 388/1993) así como las disposiciones adicionales undécima y decimoquinta LOGSE, que son reflejo de aquél en el ámbito docente. También se desconoce la disposición adicional novena LOGSE, que dispone que el ingreso en la función pública docente se realizará mediante concurso-oposición, y que la normativa cuestionada no se ampara en ninguna de las medidas excepcionales y transitorias allí previstas que, como recuerdan los recurrentes, son las siguientes:
1. La disposición transitoria quinta, apartado 3 LOGSE permite que el personal funcionario empleado como interino desde hace tres años como profesor de EGB o logopeda pueda presentarse a las tres primeras convocatorias de ingreso en el cuerpo de maestros, aunque no posea la titulación específica exigida por la Ley. Esa misma posibilidad se prevé para quienes hayan prestado servicios como funcionarios interinos durante tres años en el resto de los cuerpos creados por la LOGSE. Tales medidas exigen, pues, la concurrencia de dos requisitos: uno temporal y otro de carácter personal. 2. La disposición transitoria quinta, apartado 2 LOGSE dispone que «Las tres primeras convocatorias de ingreso en la función pública docente, que se produzcan después de la entrada en vigor de la presente Ley, se realizarán conforme a un sistema de selección en el que se valoren los conocimientos sobre los contenidos curriculares que deberán impartir los candidatos seleccionados y su dominio de los recursos didácticos y pedagógicos, así como los méritos académicos. Entre éstos tendrán una valoración preferente los servicios prestados en la enseñanza pública. Para la selección de los aspirantes se tendrá en cuenta la valoración ponderada y global de ambos apartados». Esta medida, de carácter temporal ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en la STC 185/1994, que ha tomado en consideración la singularidad del proceso de reforma que instaura la LOGSE. 3. Especial interés presenta la disposición transitoria sexta LOGSE, que reza: «Podrán presentarse a las tres primeras convocatorias de ingreso en el cuerpo de maestros quienes, careciendo de la titulación específica exigida por la presente Ley, desempeñen a la entrada en vigor de la misma tareas docentes como funcionarios de empleo interino del cuerpo de profesores de EGB o realicen funciones de logopeda, como personal contratado en régimen laboral, en centros de EGB, de conformidad con los requisitos exigidos por la normativa anterior: 1. El personal docente al servicio de los centros que, de acuerdo con los procesos previstos en la Ley 14/1983, de 14 de julio, del Parlamento de Cataluña, y en la Ley 10/1988, de 29 de junio, del Parlamento Vasco, se integre o se hubiera integrado en la red de centros públicos dependientes de las respectivas administraciones educativas, podrá ingresar en la función pública docente mediante pruebas selectivas específicas convocadas por las administraciones educativas competentes, previa regulación de sus respectivos parlamentos. 2. Al personal que al amparo de lo previsto en el apartado anterior adquiera la condición de funcionario docente le serán reconocidos la totalidad de los servicios prestados en el centro docente integrado en la red pública. 3. Los procedimientos de ingreso referidos en esta Disposición sólo serán de aplicación durante un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor de la presente Ley».
Esta medida permite el ingreso a la función pública docente del País Vasco mediante pruebas selectivas específicas al personal al servicio de las «ikastolas» (cfr. Ley 10/1998, de 29 de junio, sobre la confluencia de las «ikastolas» en la escuela pública), pero lo hace con un límite temporal (aunque la redacción originaria de la LOGSE fijó un plazo de tres años, la Ley estatal 22/1993 lo amplió a cinco). Es oportuno añadir que dicho proceso ya se realizó a través de la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento Vasco 2/1993, de 17 de febrero, de cuerpos docentes.
b) Los recurrentes consideran que el apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, vulnera, además, los arts. 23.2 y 103.3 CE. Los recurrentes recuerdan que, si bien es cierto que el art. 23.2 CE otorga un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios (SSTC 27/1991 y 185/1994), impone, en conexión con el art. 103.3 CE, la prohibición de establecer diferencias que no guarden relación con el mérito y la capacidad (STC 27/1991). La falta de exigencia de la titulación legalmente exigida para ocupar determinados puestos lesiona el principio de igualdad, defecto en el que no incurrió la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento Vasco 2/1993, menoscabando la capacidad como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo y negando el mérito como elemento relativo de comparación y preferencia para el acceso o nombramiento. Al dar trato igual a quienes tienen distintos merecimientos en el ámbito del País Vasco, el precepto compromete los arts. 23.2 y 103.3 CE. El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado sobre tal cuestión en la STC 388/1993 (respecto de un precepto de la Ley de Cantabria 4/1993, de la función pública, que pretendía una integración a título personal -esto es, sin proceso selectivo-en cuerpos de funcionarios de personal laboral sin poseer la titulación académica exigida para cada nivel), y tal doctrina es plenamente extrapolable al supuesto que nos ocupa. Puede concluirse, por ello, que la disposición autonómica vulnera los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE) que preservan el derecho fundamental al libre e igualitario acceso a la función pública (art. 23.2 CE).
No empaña esta conclusión que la LOGSE haya omitido la exigencia del requisito de titulación en ciertos casos, ya que la misma se justifica en la pretensión de reformar íntegramente el modelo educativo (STC 185/1984), lo que constituye una justificación objetiva y razonable, como ocurrió en relación con las «ikastolas» (disposición transitoria sexta LOGSE). Sin embargo, a juicio de los recurrentes, el precepto cuestionado incorpora dos medidas excepcionales (la no exigencia de titulación y las pruebas restringidas) que no persiguen resolver ninguna situación excepcional, por lo que puede ser calificada de arbitraria, en la medida en que la desigualdad que consagra carece de justificación objetiva y razonable.
Como es sabido, la Ley del Parlamento Vasco 10/1988 reguló la integración de las «ikastolas» en la red pública educativa, lo que supuso que se diera al personal laboral docente la posibilidad de alcanzar la condición de funcionario, medida que se consagró con la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento Vasco 2/1993, de 19 de febrero, de cuerpos docentes de enseñanza no universitaria de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la que se exigía, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria sexta LOGSE, que tales laborales tuvieran los requisitos de titulación exigida por la legislación vigente. Todo este proceso extraordinario se concretó en sendas Órdenes del Consejero de Educación, Universidades e Investigación de 20 de abril de 1994 (publicadas en el BOPV de 27 de abril de 1994). El artículo 10 de la Ley 16/1997 del Parlamento Vasco no tiene apoyo en ninguna disposición básica del Estado, sino que se establece de modo autónomo y perpetuo un procedimiento especial y restringido para acceder a la función pública docente. Se articula el recurso de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno en los siguientes motivos:
Pues bien, un precepto como el impugnado, que permite la creación de cuerpos o escalas a extinguir para acoger a funcionarios cuyo estatuto era hasta entonces laboral sin poseer la titulación académica exigible para cada nivel, está en franca y patente contradicción con dos normas básicas estatales (arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984), que imponen la consideración de los títulos académicos como criterio taxonómico para clasificar los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios (art. 25), y la exigencia de que la promoción interna del personal se haga respetando esos títulos (art. 22.1). El desconocimiento de estos principios en la disposición cuestionada menoscaba, a juicio del Presidente del Gobierno, la capacidad como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo concreto y niega el mérito como elemento relativo de comparación y preferencia para el acceso al nombramiento. Esta es la dirección seguida por el Tribunal Constitucional en la STC 388/1993, y la misma debe conducir a decretar la inconstitucionalidad del precepto autonómico que se impugna, puesto que desconoce la mentada regulación básica e, igualmente, en lo que atañe a la específica función pública docente, las disposiciones adicionales 9 a 16 de la Ley Orgánica 1/1990, de 1 de octubre, de ordenación general del sistema educativo, que prevé que su ingreso se realizará mediante un sistema de concurso-oposición y con la titulación exigida en cada caso (lo que, por cierto, genera una discriminación respecto de los ciudadanos que no residen en el País Vasco y que no pueden acceder, en virtud de la norma cuestionada, a un puesto integrado en la función pública docente). b) El Presidente del Gobierno sostiene que la normativa impugnada vulnera el principio de igualdad. Los arts. 23.2 y 103.3 CE imponen que, en principio, las convocatorias para acceder a las funciones públicas sean públicas, abiertas o libres. La STC 151/1992 solamente permite las convocatorias restringidas «en los supuestos y con los requisitos exigidos» por la disposición transitoria sexta de la Ley 30/1984, siendo preciso que tengan un carácter excepcional y se ajusten a los requisitos y condiciones establecidos por la norma básica estatal. Y es que, como se hizo notar en la STC 27/1991, las convocatorias restringidas de acceso a la función pública solamente pueden concebirse como «un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional». La aplicación de esta doctrina evidencia, en opinión del Presidente del Gobierno, la inconstitucionalidad del apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que no tiene carácter excepcional, pues no prevé que esta posibilidad se agote en un determinado momento, ni tiene cobertura en la normativa básica dictada por el Estado, por lo que debe concluirse que vulnera frontalmente el principio de igualdad establecido en el art. 23.2 CE. c) El Presidente del Gobierno sostiene, finalmente, que concurre, además, una falta de justificación de la excepcionalidad de la medida legislativa objeto del recurso, que trae causa, no solamente de que no se haya previsto para su aplicación en una sola ocasión, sino también de que la posibilidad de acceder a la condición de funcionario de un determinado colectivo de personal fijo docente ya fue objeto de regulación y de ejecución por parte del Estado (disposición transitoria sexta LOGSE) y la Comunidad Autónoma (a través de un procedimiento que culminó con las citadas Órdenes de 1994). De tal forma, se agotó la posibilidad prevista en la LOGSE, puesto que estaba sometida a un plazo temporal de cinco años. Esto supone que si se tratara de anudar la presente legislación en dicha previsión de la LOGSE debería decretarse que es inconstitucional, por no respetar el mentado límite temporal (cfr. SSTC 151/1992 y 4/1993). En realidad, los términos en que se ha redactado el precepto recurrido, caracterizados por su generalidad e intemporalidad, no permiten su sometimiento a disposición normativa básica alguna que le dé la cobertura constitucional indispensable para su virtualidad jurídica, por lo que el Presidente del Gobierno defiende que estamos en presencia de una disposición inconstitucional, por vulnerar el régimen jurídico de acceso a la función pública previsto en la Constitución y en la normativa básica del Estado dictada al amparo del art. 149.1.18 CE.
4. Tres providencias de 3 de marzo de 1998 (la primera debida a la Sección Tercera, la segunda a la Sección Segunda y la tercera a la Sección Cuarta), acordaron admitir a trámite los recursos de inconstitucionalidad 663/98, 673/98 y 687/98, dando traslado de los mismos y de los documentos que les acompañan, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado, así como al Parlamento y Gobierno Vascos, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso y la suspensión de la vigencia de la norma impugnada acordadas en los Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco (lo que tuvo lugar el posterior 13 de marzo de 1998 en relación con el recurso de inconstitucionalidad 687/98, y el posterior día 18 para los recursos 663/98 y 673/1998 en lo referido al BOE). La providencia referida al RI 687/98, además de excluir el traslado al Gobierno, puesto que el recurso ha sido promovido por el Presidente de éste, acuerda tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado desde la fecha de interposición del recurso -18 de febrero de 1998- para las partes y desde que aparezca publicada dicha suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, y oír a las partes, incluido el Abogado del Estado, a la comisionada de los Senadores del Grupo Parlamentario Socialista y al Defensor del Pueblo, que promovieron dicho recurso y los 673/98 y 663/98, todos sobre el mismo objeto, para que, en el mismo plazo de traslado, puedan exponer lo que estimen procedente acerca de su acumulación.
En ellos se hace notar que el precepto cuestionado pretende posibilitar, con una serie de requisitos tasados y de manera excepcional, la conversión en funcionarios del personal laboral fijo docente que ocupa plazas reservadas para funcionarios. Ya en la justificación de motivos de la enmienda del texto sometida a la consideración del Parlamento Vasco se alude a la necesidad de racionalizar la plantilla docente del País Vasco, superando la actual complejidad que presenta la gestión de recursos humanos compuestos por funcionarios y trabajadores laborales indefinidos, haciendo constar cuántas personas se verían afectadas por la medida. Se trata del personal laboral fijo que desarrollaba su labor docente en centros que, tras los diversos procesos de publificación habidos en la Comunidad Autónoma, han confluido en la Escuela Pública Vasca y no han podido participar en procesos selectivos propios de la Administración pública por: (a) carecer de la específica titulación exigida con carácter general para ingresar en los nuevos cuerpos docentes previstos en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo; (b) no haber sido convocadas pruebas específicas a tal fin; o (c) no estar prevista en la Ley del Parlamento Vasco 2/1993, de 19 de febrero, de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la realización de pruebas selectivas específicas. A continuación se alega que la disposición legal cuestionada se justifica en el marco de un complejo proceso de creación y ordenación de la escuela pública vasca. Se recuerda que se han producido cuatro procesos de integración en la red pública de centros dependientes de la Administración autonómica de distintos centros, de los que merecen ser recordados los tres primeros, por ser el cuarto ajeno al proceso que ahora nos ocupa. Mediante el Decreto 30/1985, de 5 de marzo (BOPV de 6), se traspasan a la Comunidad los centros docentes de educación especial y las «ikastolas» que hasta entonces dependían de los órganos forales del territorio histórico de Álava, conservando el personal docente su relación laboral. Posteriormente se produce, mediante convenio, la integración de la Escuela de Idiomas de Vitoria y del Centro Monte Albertia de Zarautz y la obligada subrogación legal de la Administración autonómica en la relación laboral que unía al personal docente de estos. Así mismo se dictó la Ley 10/1988, de 29 de junio, para la confluencia de las «ikastolas» (de gestión privada) y la escuela pública. Dicho proceso se cierra con la Ley de 19 de febrero de 1993, de la escuela pública vasca, que contiene dos interesantes disposiciones adicionales: la séptima, que permite que las «ikastolas» acogidas al régimen transitorio previsto en la Ley de 1988 ejerciten su opción de confluir en la red pública o permanecer como centros privados; y la octava, que prevé un plazo para la integración en la red pública de otros centros docentes privados en cuya titularidad participe una persona jurídico-pública o venga justificada por necesidades de escolarización y planificación educativa. La efectiva publificación de estos centros («ikastolas» confluyentes y centros publificados) no se produce hasta el 1 de marzo de 1994, fecha en la que despliegan efectos los respectivos Decretos de creación de tales centros como centros públicos (publicados en el BOPV de 28 de febrero de 1994). El personal docente sigue manteniendo, en tal momento, su carácter laboral indefinido, pese a que el art. 6 de la Ley de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria del País Vasco reserva en exclusiva a los funcionarios docentes el desempeño de los puestos de trabajo docentes, con un par de excepciones que no son aplicables al caso que nos ocupa. La disposición transitoria sexta de la Ley vasca otorga a la Administración educativa un plazo de un año para clasificar los puestos de trabajo docentes, y las transitorias segunda y quinta contemplan medidas tendentes a posibilitar la adecuación de vínculos laborales a otros funcionariales. Sin embargo, tales disposiciones no se dirigen al personal de los centros integrados en la escuela pública vasca o de los trabajadores que dejan sobrevenidamente de cumplir unos requisitos de titulación que, sin embargo, cumplían en el anterior sistema educativo. La disposición transitoria segunda de la Ley de cuerpos docentes se dedica al personal laboral fijo de las «ikastolas» confluyentes y transferidas, pero en la misma no se contempla ninguna previsión relativa a que el personal docente laboral fijo de los centros publificados acceda al cuerpo docente correspondiente mediante pruebas selectivas específicas. Por otra parte, la disposición transitoria quinta incorpora una previsión de pruebas específicas de ingreso en el cuerpo docente correspondiente destinada al personal laboral fijo al servicio de la Administración titular de puestos de trabajo inicialmente clasificados como de naturaleza laboral, pero que excluye a las «ikastolas» y centros integrados en la red pública. El Gobierno Vasco recuerda que, al amparo de las citadas disposiciones transitorias segunda y quinta de la Ley de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria del País Vasco, se han convocado cuatro procesos selectivos. Mientras que dos se han dirigido al personal de las «ikastolas» confluyentes y centros integrados en la red pública por fusión de otros centros públicos (Órdenes del Consejero de Educación, Universidades e Investigación de 20 de abril de 1994 -BOPV de 27- y de 16 de octubre de 1995 -BOPV de 20-, respectivamente), el tercero se ha dirigido al personal de las «ikastolas» transferidas (Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación de 20 de abril de 1994 -BOPV de 27-), y el cuarto al personal de los centros de educación especial transferidos desde la Diputación Foral de Álava y del personal laboral fijo de educación especial en puestos de trabajo clasificados como funcionariales (Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación de 20 de abril de 1994 -BOPV de 27-). A ninguno de tales procesos ha podido concurrir el personal laboral que presta sus servicios en los centros docentes, y sin embargo es necesaria su integración en el personal funcionario docente. Tal exigencia se deriva, por un lado, de las propias modificaciones provocadas por la LOGSE en la función pública docente no universitaria (referidas a los cuerpos de maestros, de profesores de enseñanza secundaria y profesores técnicos de formación profesional), que ha modificado sus funciones actuales (los maestros se ocupan de la educación infantil y pueden dejar de ser responsables de las antiguas enseñanzas de séptimo y octavo de EGB), lo que ha provocado sendos procesos de redistribución de funcionarios docentes (previstos en la disposición adicional quinta del Real Decreto 1774/1994, de 5 de agosto, y en la duodécima del Real Decreto 1635/1995, de 6 de octubre). Mientras que el primero ha sido acometido ya en el País Vasco (a través del Decreto 357/1996, de 13 de febrero, BOPV de 15), el segundo no ha podido ser afrontado, ya que coexiste personal laboral y funcionario en plazas docentes que están reservadas a funcionarios, por lo que se ha impuesto la toma de medidas provisionales dirigidas al curso escolar 1997/98. Pero otras razones justifican la necesidad de la medida ahora cuestionada, y son las derivadas del mapa escolar de Euskadi, de las exigencias lingüísticas que impone la Ley de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria del País Vasco para impartir docencia en la escuela pública vasca y de los propios procesos de integración en la red pública de titularidad de la Administración autonómica de otros centros de distinta titularidad. Los Decretos 26/1996, de 30 de enero (BOPV de 1 de febrero), y 163/1997, de 1 de julio (BOPV de 4), han reordenado la red pública de centros, creando nuevos centros de educación infantil y de educación primaria por fusión, transformación o desglose de centros preexistentes de estos niveles educativos y suprimiendo otros. Se crean también centros de educación secundaria obligatoria y un elevado número de Institutos de educación secundaria. La Ley vasca adapta al ámbito de la función pública docente no universitaria un sistema de perfiles lingüísticos similar al ya establecido con anterioridad en la Ley 6/1989, de 6 de julio, de función publica vasca. Dicha previsión ha sido desarrollada por el Decreto 47/1993, de 9 de marzo, pero el Gobierno Vasco hace notar que en uno y otro régimen los medios para acreditar la competencia lingüística son distintos. La integración de diversos centros docentes en la red pública de titularidad de la Administración autonómica ha obligado a incluir los puestos de trabajo afectados, tarea acometida siguiendo los criterios contenidos en la Orden del Consejero de Educación, Universidades e Investigación de 6 de marzo de 1995 (BOPV de 13). En la exposición anterior se ha tratado de poner de manifiesto la complejidad del proceso de conformación de la escuela pública vasca (en 1993 se aprueban las leyes vascas de escuela pública y de cuerpos docentes; un año más tarde culminan los procesos de integración en la red pública de centros docentes de otra titularidad), cuatro años después de aprobarse la LOGSE. Es evidente que las medidas excepcionales previstas en la Ley de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria del País Vasco (disposiciones transitorias segunda y quinta) son previas a la efectiva publificación de las «ikastolas» confluyentes y de los centros concernidos por la disposición adicional octava de la Ley a la aprobación del mapa escolar de Euskadi y a la implantación de la educación secundaria obligatoria. Es cuando tales procesos concluyen cuando la Administración vasca constata la existencia de un sistema educativo en el que conviven dos colectivos de profesores -funcionarial y laboral-, sometidos a regímenes distintos pero que realizan idénticas funciones y se ven afectados por la aplicación de la reforma educativa, del mapa escolar de Euskadi y del nuevo régimen de perfiles lingüísticos. Se ponen así de manifiesto dificultades casi insalvables para la adecuada gestión del personal laboral (que tiene garantizada su permanencia al servicio de la Administración autonómica, y que ocupa plazas destinadas a funcionarios). Tales disfunciones pretenden ser superadas, precisamente, a través de la disposición legal cuestionada en el presente proceso constitucional, que dispone que «El personal docente que tenga la condición de laboral fijo, y esté adscrito a plazas incluidas en las vigentes relaciones de puestos de trabajo docentes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación podrá acceder a la condición de funcionario de carrera docente en el Cuerpo correspondiente al nivel de la plaza a la que está adscrito, aun careciendo de la específica titulación para el acceso a dicho Cuerpo, mediante pruebas selectivas restringidas que, con carácter excepcional, podrán ser convocadas por la Administración Educativa». Esta norma es plenamente constitucional, a juicio del Letrado del Gobierno Vasco. En primer lugar, no vulnera la legislación básica reguladora del acceso a la función pública, sino que se dicta en el marco de la competencia exclusiva de la función publica autonómica (art. 10.4 EAPV) y la que mantiene en materia educativa (art. 16 EAPV), y con respeto de la normativa básica estatal. Partiendo de la jurisprudencia constitucional en la materia (STC 172/1996, de 31 de octubre) se recuerda que el legislador estatal ha dado carta de naturaleza y ha admitido, con total naturalidad, procesos de funcionarización como el que aquí nos ocupa (especial interés presenta la disposición transitoria 15 de la Ley de medidas de reforma de la función pública, introducido por la Ley 23/1988, de 28 de julio, así como las medidas previstas para personal sanitario en los arts. 39.5.b de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre y la disposición adicional 28 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, que aprueban los presupuestos generales para 1989 y 1990, respectivamente), y es claro que también pueden ser afrontados por las Comunidades Autónomas (como ha sido admitido por el Consejo de Estado en el Dictamen 1110/1994, de 30 de junio). Es cierto que la disposición adicional 9.3 LOGSE afirma que el acceso a la función pública docente deberá articularse a través de convocatorias libres y abiertas, pero prevé algunas excepciones en la disposición transitoria sexta que remiten, expresamente, a la Ley del Parlamento Vasco 10/1988, de 29 de junio. Tal posibilidad no se encuentra constreñida a un ámbito concreto, sino que puede ser utilizada siempre que concurran circunstancias que justifiquen su adopción. Lo que el Gobierno Vasco sostiene, en síntesis, es que la integración del centro educativo desencadena el proceso de funcionarización de su personal (como acredita, por ejemplo, el art. 111 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden fiscal, en relación al personal laboral fijo que realice funciones docentes en los conservatorios de música). Se constata, en definitiva, que las bases se han establecido de una forma lo suficientemente amplia y flexible como para avalar la constitucionalidad de la normativa ahora cuestionada, debiendo hacerse notar que también las excepciones previstas en la LOGSE son básicas. Tal entendimiento, defendido por el Gobierno Vasco, se refuerza porque afecta a una materia (la enseñanza) cuya regulación compete a la Comunidad Autónoma, porque ya la disposición adicional 13.7 de la Ley autonómica 6/1989, de 6 de junio, de la función pública vasca, señalaba que el personal docente al servicio de las «ikastolas» podría acceder a la función pública docente a través de pruebas restringidas y no ha sido impugnada, y porque también se ve comprometido el derecho histórico, como pone de manifiesto el propio art. 16 EAPV. El Gobierno Vasco entiende que tampoco se ve comprometido el principio de igualdad, ya que la norma afecta a trabajadores que ya mantienen una relación de empleo estable y consolidada con la Administración autonómica, por lo que el art. 23.2 CE se aplica a ellos con menor rigor e intensidad. Con independencia de que la diferenciación puede considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria, es evidente que constituye un medio excepcional para resolver una situación también excepcional, previsto en una norma con rango que Ley y que se justifica en que el funcionamiento de la Administración sea eficaz (como ya hizo notar el Tribunal Supremo en relación con la citada disposición transitoria 15 de la Ley de medidas para la reforma de la función pública en la Sentencia de 20 de junio de 1996). No altera tal entendimiento el hecho de que el proceso de funcionarización se realice a través de una sola convocatoria o se efectúe a través de diversos procesos selectivos, ya que esto último es lo acaecido en el ámbito sanitario (en el que se da cuenta de una serie de convocatorias específicas para responder a los problemas de personal que traen causa de la integración de diversos centros hospitalarios y de atención primaria). La experiencia pone de manifiesto que se han configurado tantas soluciones como problemas coyunturales es preciso resolver, y tal dato se ve avalado por la propia modificación de la disposición transitoria 15 de la Ley de medidas, realizada al amparo del art. 121 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. Pues bien, el legislador autonómico se preocupó por la integración del personal laboral (disposiciones transitorias segunda y quinta de la Ley de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria del País Vasco). El actual proceso de funcionarización no es distinto al referido al personal de los centros integrados (disposición adicional octava de la Ley de 19 de febrero de 1993 de la escuela pública vasca), exigiendo la titulación acorde con la exigida en su día a los funcionarios integrados en los cuerpos citados, y no la que ahora exige la LOGSE. El Letrado del Gobierno Vasco recuerda que la medida sirve a la eficacia de la Administración pública: (a) permitiendo una mejor gestión del personal docente frente a la perturbación que genera la existencia de personas sometidas a una relación laboral (sometidos a contratos individuales y convenios colectivos); y (b) reconociendo la labor desempeñada por dicho personal, que se ve relegado en relación con sus compañeros, funcionarios, que realizan idénticas tareas. La medida culmina el proceso de adaptación del sistema de educación vasco, que trae causa de la LOGSE y de la conformación de la escuela pública, constituyendo una cláusula de cierre. Por otro lado, se hace notar que el plazo de tres años contenido en la disposición transitoria 6 LOGSE debe ser considerado meramente orientativo. En primer lugar, porque el propio legislador estatal lo amplió a cinco años (a través de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo) y porque podía haberse previsto para un número determinado de convocatorias, como acaece en la disposición transitoria quinta, 2 LOGSE (que ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en la STC 185/1994). Es decir, en tanto que para la plena aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo se ha contemplado un horizonte temporal de diez años (disposición adicional primera LOGSE), a la vista de la complejidad del proceso, no es irrazonable que durante su transcurso se puedan ir calibrando los efectos de la aplicación de la reforma y adoptar, si surge alguna anomalía o carencia, medidas correctoras que permitan paliarla. La funcionarización del personal docente laboral pretende llevar a buen término procesos homogéneos de redistribución de personal, imprescindibles en un momento de reordenación del sistema educativo. En relación con la falta de titulación que permite el proceso selectivo, el Letrado del Gobierno Vasco señala que no vulnera la Constitución, aduciendo que los recurrentes han realizado una indebida lectura del art. 25 de la Ley de medidas para la reforma de la función pública y de las disposiciones adicionales 11 y 15 LOGSE. Recuerda, en apoyo de su tesis, la disposición adicional vigésimo segunda de la Ley de medidas (añadida por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre) o la octava, 2, para ilustrar la posibilidad de que los que pertenecen a un mismo cuerpo hayan tenido distinta exigencia en el ingreso y, por tanto, reúnan distinto nivel de titulación. De hecho, la medida enjuiciada se ajusta a los principios contenidos en la LOGSE para la adecuación de la reforma educativa, y si allí no se contempla es porque se trata de un supuesto específico y peculiar de la función docente vasca. Como se recordará, la LOGSE integra el cuerpo de profesores de educación general básica en el cuerpo de maestros; los cuerpos de catedráticos numerarios y profesores agregados de bachillerato y los profesores numerarios de escuelas de maestría industrial en el cuerpo de profesores de enseñanza secundaria; y, por fin, los maestros de taller de escuelas de maestría industrial en el cuerpo de profesores técnicos de formación profesional; y altera, además, la titulación exigida para acceder a los nuevos cuerpos. Tal dato no es sorprendente, porque se justifica en la exigencia de garantizar la regularidad y continuidad en la actividad docente, pasando a un segundo plano si los funcionarios cumplen o no los requisitos de titulación que la LOGSE establece para ingresar en los cuerpos que crea. Por eso la propia Ley contempla que dicha normativa no afecta a los profesores que están prestando sus servicios en centros docentes privados (disposición transitoria octava). El Gobierno Vasco colige, de forma nítida, la constitucionalidad de la medida de la disposición transitoria quinta LOGSE, que contempla el eventual ingreso en el cuerpo de maestros a quienes, aun careciendo de la titulación específica exigida por la presente Ley, cumplan determinadas condiciones, siempre que lo hagan en las tres primeras convocatorias. Si la LOGSE reconoce la validez de las titulaciones exigidas por la legislación anterior para acceder a los nuevos cuerpos cuando se trata de personal que se encontraba prestando servicios como funcionario interino a su entrada en vigor y el cuerpo al que se pretende ingresar sea uno de aquéllos en los que ha sido integrado el cuerpo en el que desempeñaba sus servicios, es porque tal medida se apoya en una justificación objetiva y razonable, que inspira el precepto autonómico ahora cuestionado. Incluso con más fuerza ahora, porque la Administración debe contar con el personal laboral necesariamente, lo que puede no ocurrir con los funcionarios interinos. Es oportuno hacer notar que, dado que los afectados desempeñaban tareas docentes a la entrada en vigor de la LOGSE, es indudable que reunían los requisitos legalmente previstos para ello, y, aunque en algún caso no se cumpla tal condición, ello no restaría razonabilidad a la justificación objetiva a la medida adoptada (STC 308/1994, de 21 de noviembre). Estamos ante una excepción que tiene la misma importancia que otras contempladas en la LOGSE (disposiciones transitorias octava y cuarta) y que en ocasiones deja un especial margen al Parlamento autonómico (como ocurre en la disposición transitoria sexta LOGSE, que ha dado lugar, por ejemplo, a la Ley del Parlamento de Cataluña 14/1983, de 14 de julio). Se observa que en otros ámbitos territoriales, y ante un problema común, la solución ha sido idéntica, lo que confirma, una vez más, la plena razonabilidad del apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre.
El Letrado del Parlamento recuerda el complicado proceso de publificación de las «ikastolas», que se inicia con las Leyes del País Vasco 10/1988, de 29 de junio, para la confluencia de las «ikastolas» y la escuela pública, y 6/1989, de la función pública vasca, y que culmina con la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de la escuela pública vasca. La disposición adicional decimotercera de esta última establece que el personal docente al servicio de las «ikastolas» podrá acceder a los cuerpos y escalas en que se reordene la función pública docente. Sin embargo, la citada publificación no se logra hasta el 1 de marzo de 1994, cuando ya se habían promulgado la LOGSE y la Ley Vasca 2/1993, de cuerpos docentes de la enseñanza no universitaria. La asunción de un sinfín de situaciones personales de la más diversa índole y origen, que no había sido prevista inicialmente, se muestra en el Decreto 81/1995, de 16 de abril. Finalmente, el Decreto 267/1996 confecciona un nuevo mapa escolar para Euskadi, lo que hace que el personal laboral no pueda continuar en la plaza que venía ocupando dado que ésta puede haberse desglosado, fusionado o desaparecido, y sin que tampoco pueda ser resituado en otras plazas docentes por estar éstas reservadas a personal funcionario. De esta forma, los necesarios cambios planificatorios se ven abortados por el respeto de las situaciones preexistentes, siendo igualmente imposible la modificación y acomodación de las relaciones de puestos de trabajo. La norma cuestionada pretende, precisamente, la homogeneización del personal docente. No es posible sostener, con una lectura rigorista del art. 47.2 de la Ley Vasca 2/1993, de cuerpos docentes, o de la disposición adicional décima LOGSE, que solamente el personal funcionarial puede desempeñar tareas educativas. El no poseer la condición de funcionario impide, desde luego, la adscripción a un cuerpo, pero no incapacita para la enseñanza, como evidencian los arts. 24 LOGSE y el art. 1 de la citada Ley del País Vasco. El apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, prevé una medida excepcional y adecuada para resolver una situación igualmente excepcional, que ha sido prevista en una norma con rango de Ley, y que persigue una finalidad constitucionalmente legítima. El Letrado del Parlamento Vasco hace notar que, de hecho, tal precepto contiene un régimen más garantista y excepcional que el previsto en la disposición transitoria quinta LOGSE, ya que: (a) afecta a personal que ya se encuentra vinculado de forma permanente al sistema educativo y no a funcionarios interinos; (b) que ya formaba parte de la plantilla docente antes de la entrada en vigor de a LOGSE (por lo que no acceden a la función pública docente, sino que ven reordenada su vinculación); (c) los afectados reúnen, por lo general, los requisitos exigidos por la normativa anterior a la LOGSE; y (d) llevan prestando sus servicios por un periodo muy superior a los tres años. Si bien es claro que la normativa impugnada podría haber expresado con mayor claridad que la medida contemplada tiene carácter excepcional, es posible sostener su carácter específico. La normativa no cuestiona el principio de igualdad, ya que se dirige a un personal que mantiene una preexistente relación indefinida con la Administración educativa, superando su actual situación de inferioridad. Pretende, bien al contrario, posibilitar que dicho personal comparta el mismo estatuto jurídico que sus compañeros funcionarios. Se trata de dar una oportunidad a quienes no pudieron concurrir a las anteriores convocatorias (Órdenes de 20 de abril de 1994 y 16 de octubre de 1995 que, bueno es recordarlo, no constituyeron dos oportunidades sucesivas, sino una única convocatoria para cada uno de los centros afectados), que tampoco vulnera la disposición transitoria sexta LOGSE. Es preciso recordar, una vez más, que el precepto cuestionado pretende dar respuesta a un problema específicamente vasco, como es la existencia de un núcleo educativo específico, las «ikastolas», y la incorporación de su personal a la educación pública, pretensión que no pudo ser prevista más que parcialmente en la LOGSE, que confirió un plazo de tres años desde su entrada en vigor, que fue posteriormente ampliado a cinco por la Ley 22/1993. Es conveniente subrayar que, si se tomara como fecha de inicio de dicho plazo la de aquélla en que las «ikastolas» fueron publificadas, habría que concluir que la medida se ha adoptado en su plazo, ya que los últimos centros se integraron en la red pública en 1997. Por otra parte, es oportuno recordar igualmente que el Real Decreto 1635/1995, de 6 de octubre, reconoce en su disposición adicional duodécima la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer criterios y procedimientos para la redistribución del profesorado, lo que no sería posible sin una previa aclaración de su régimen jurídico. Y es que el presente litigio afecta al acceso a cuerpos docentes no universitarios que son propios de la Comunidad Autónoma Vasca (caso único en el Estado español), creados por la Ley vasca 2/1993. No está, por tanto, afectado el acceso a cuerpos estatales, circunstancia que abona, igualmente, la legitimidad de la actuación del legislador autonómico.
1. Mediante los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados en el presente procedimiento el Defensor del Pueblo, más de cincuenta Senadores y el Presidente del Gobierno impugnan el artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que introduce un nuevo apartado 3 en la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, precepto que dispone que «El personal docente que tenga la condición de laboral fijo, y esté adscrito a plazas incluidas en las vigentes relaciones de puestos de trabajo docentes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación podrá acceder a la condición de funcionario de carrera docente en el Cuerpo correspondiente al nivel de la plaza a la que está adscrito, aun careciendo de la específica titulación para el acceso a dicho Cuerpo, mediante pruebas selectivas restringidas que, con carácter excepcional, podrán ser convocadas por la Administración Educativa».
Los recurrentes fundamentan su recurso, tal y como se ha pormenorizado en los antecedentes, en que el citado precepto vulnera los arts. 23.2 y 103.3 CE, así como el art. 149.1.18 CE al desconocer legislación básica (como es la contenida en los arts. 19.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, y las disposiciones adicionales novena, apartado 3, decimoprimera y decimoquinta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo). El Gobierno y el Parlamento Vascos defienden la legitimidad constitucional de la normativa autonómica impugnada. El primero se centra en el carácter excepcional de la medida cuestionada, que se inscribe en el proceso de instauración de una escuela pública vasca, y que ha sido dictada en el marco de las competencias autonómicas en función pública (art. 10.4 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV), y en materia educativa (art. 16 EAPV), y que no contraviene la normativa básica en la materia. El Letrado del Parlamento Vasco explica que la norma debatida tiene su origen en el complejo proceso de publificación de las «ikastolas» y que la misma pretende asegurar la unificación del cuerpo docente, que ahora se escinde entre personal laboral y funcionarial. Ambas Instituciones del autogobierno vasco niegan que el apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, comprometa el principio de igualdad, ya que se dirige a un colectivo concreto.
2. En supuestos como el que ahora nos ocupa resulta «obligado comenzar por precisar que, si la impugnación de la norma autonómica se realiza por contradecir la norma básica estatal, el éxito de la impugnación requerirá, de un lado, la constatación de que en efecto la norma estatal reúne la condición de básica y que, por lo tanto, ha sido dictada al amparo de la distribución constitucional de competencias. De otra parte, habrá de verificarse si existe una verdadera y real contradicción entre la norma impugnada y la norma estatal básica que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981, de 2 de febrero), toda vez que el principio de conservación de la ley (SSTC 63/1982, de 20 de octubre, y 16/1998, de 26 de enero) habilita a este Tribunal para concluir que, de esa manera interpretada, la norma impugnada no sería contraria al orden constitucional de competencias» (STC 38/2004, de 11 de marzo). 3. La normativa básica que los recurrentes consideran afectada es la contenida en los arts. 19.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, y las disposiciones adicionales novena, apartado 3, decimoprimera y decimoquinta de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo.
a) Ninguna duda cabe del carácter básico del art. 19.1 de la Ley 30/1984, y no sólo porque así lo haya previsto expresamente el art. 1.3 de esa misma Ley, sino porque este Tribunal ha partido de tal consideración en diversas ocasiones (cfr. SSTC 151/1992, de 19 de octubre, 302/1993, de 21 de octubre, y 38/2004, de 11 de marzo). Como es sabido, dicho precepto dispone que: «Las Administraciones Públicas seleccionan su personal, ya sea funcionario, ya laboral, de acuerdo con su oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad». Posteriormente se señala, en la parte final de ese mismo apartado, que: «En las convocatorias para acceso a la función pública, las Administraciones Públicas en el respectivo ámbito de sus competencias deberán prever la selección de funcionarios debidamente capacitados para cubrir los puestos de trabajo en las Comunidades Autónomas que gocen de dos lenguas oficiales».
Al hilo de dicho precepto, este Tribunal se ha pronunciado en diversas ocasiones «acerca de si las llamadas pruebas restringidas de acceso a la función pública son o no compatibles con el sistema diseñado por la normativa estatal básica contenida en la última de las disposiciones citadas. Así, la STC 174/1998, de 23 de julio (FJ 4), recogiendo la doctrina sentada en las SSTC 151/1992, de 19 de octubre, y 302/1993, de 21 de octubre, afirma que el art. 19.1 de la Ley 30/1984 establece con carácter básico el principio de que las convocatorias tienen que ser por regla general abiertas o libres. Asimismo estatuye, con carácter igualmente básico (aun cuando no les otorgue expresamente esta condición), ciertas excepciones, entre las que se encuentra la Disposición transitoria sexta, apartado 4, de la Ley 30/1984 (norma por la que se permite a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas la posibilidad de convocar "pruebas específicas" en determinadas circunstancias). De todo lo expuesto resulta obligado concluir que las Comunidades Autónomas sólo tienen competencia para convocar pruebas de carácter restringido si se atienen a los requisitos que establece el apartado 4 de esta disposición transitoria; requisitos que, en lo que ahora interesa, son dos: uno de carácter personal, el que las pruebas se dirijan a los que tengan la condición de contratados administrativos; y otro de carácter temporal, el que dichos destinatarios hubieran sido contratados mediante convocatorias públicas con anterioridad al 15 de marzo de 1984» (STC 38/2004, de 11 de marzo, FJ 4). b) Igualmente indudable es que los arts. 22 y 25.1 de la Ley 30/1984 presentan carácter básico. De un lado, porque así lo prevé el art. 1.3 del mismo cuerpo normativo. De otro, porque también en este caso dicha declaración ha sido avalada por este Tribunal en la Sentencia 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2. El art. 25.1 dispone que «Los Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías de funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas se agruparán, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso, en los siguientes grupos», diferenciando entre los comprendidos entre las letras A y E. Es oportuno hacer notar, por ser relevante a los efectos del presento proceso constitucional, que la disposición adicional novena de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la enseñanza, crea los cuerpos de catedráticos de enseñanza secundaria, de catedráticos de escuelas oficiales de idiomas y de catedráticos de artes plásticas y diseño que quedan clasificados dentro del grupo A, para el que aquella Ley exige «Título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente». Por su parte, el art. 22 de la misma Ley, cuya redacción se ha visto afectada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, prevé, en lo que ahora interesa, que las Administraciones públicas puedan facilitar la promoción interna de sus funcionarios a un cuerpo superior, quienes «deberán para ello poseer la titulación exigida para el ingreso» en este último. c) En el ámbito educativo, todos los recurrentes recuerdan que la disposición adicional novena de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE, en adelante), afirmaba que «son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes, además de las recogidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para al Reforma de la Función docente, modificada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, las reguladas por esta Ley para el ingreso» (apartado primero). Es obligado recordar que esta disposición ha sido derogada por el apartado cuarto de la disposición derogatoria que acompaña a la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la enseñanza. La disposición adicional octava de esta Ley dispone que: «Son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes, además de las recogidas en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, modificada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, y las establecidas por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, las reguladas por esta Ley y por las normas citadas para el ingreso, la movilidad entre los cuerpos docentes, la reordenación de los cuerpos y escalas, la provisión de puestos mediante concurso de traslados de ámbito nacional y la adquisición de la categoría de Director». En ese mismo apartado se señala que: «El Gobierno desarrollará reglamentariamente dichas bases en aquellos aspectos que sean necesarios para garantizar el marco común básico de la función pública docente». Y en el siguiente se dispone que «Las Comunidades Autónomas ordenarán su función pública docente en el marco de sus competencias, respetando, en todo caso, las normas básicas a que se hace referencia en el apartado anterior». Por otra parte, la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica de calidad de la enseñanza disciplina la carrera docente partiendo de la premisa, expresada en las primeras líneas de su apartado primero, de que: «El sistema de ingreso en la función pública docente será el de concurso-oposición convocado por las respectivas Administraciones educativas». Más adelante se señala, en lo que ahora interesa, que «Para el ingreso en los Cuerpos de Catedráticos de Enseñanza Secundaria, de Catedráticos de Escuelas Oficiales de Idiomas, de Catedráticos de Música y Artes Escénicas y de Catedráticos de Artes Plásticas y Diseño será necesario estar en posesión del título de Doctor, Licenciado, Ingeniero o Arquitecto, además del título de Especialización Didáctica a que se refiere el artículo 58 de esta Ley, y superar el correspondiente proceso selectivo». Contemplándose, finalmente, una excepción referida al cuerpo de catedráticos de música y artes escénicas respecto de personalidades de reconocido prestigio en sus respectivos campos profesionales. En el segundo apartado de la mencionada disposición adicional undécima de la Ley Orgánica de calidad de la enseñanza se regula, de forma detallada, que en las convocatorias de ingreso en determinados cuerpos docentes: «se reservará un porcentaje de las plazas que se convoquen para el acceso de funcionarios docentes, que deberán estar en posesión de la titulación requerida para el ingreso en los correspondientes cuerpos y haber permanecido en sus cuerpos de origen un mínimo de seis años como funcionarios de carrera». Y en el cuarto se afirma que: «Los funcionarios docentes a que se refiere esta Ley y la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, podrán, asimismo, acceder a un Cuerpo del mismo grupo y nivel de complemento de destino, sin limitación de antigüedad, siempre que posean la titulación exigida y superen el correspondiente proceso selectivo». El hecho de que la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica de calidad de la enseñanza comience afirmando, como ya hacía la disposición adicional novena LOGSE, que: «El sistema de ingreso en la Función Pública docente será el de concurso-oposición convocado por las respectivas Administraciones Públicas» nos permite seguir afirmando, como hicimos en la STC 11/1996, de 29 de enero, FJ 5, que tal legislación prevé «un sistema general de ingreso en el cuerpo docente, por medio del concurso-oposición». Tal orientación es asumida por el legislador orgánico, que en la Ley Orgánica 10/2002 reitera el carácter básico de las normas contenidas en las Ley 30/1984 y en la Ley Orgánica 1/1990 en lo atinente al ingreso a la función pública docente y dispone expresamente, en el apartado segundo de la citada disposición adicional octava, que las Comunidades Autónomas respetarán, «en todo caso, las normas básicas a que se hace referencia en el apartado anterior». Debemos convenir, a la vista del examen realizado, en que la normativa educativa en materia de acceso a la función pública docente asume, por remisión y también de forma explícita, la vigencia del principio fijado en el art. 19.1 de la Ley 30/1984. Por otra parte, la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, regula, en diversos preceptos, la titulación exigida a los distintos profesores de educación primaria (art. 19, maestro), secundaria (art. 32, título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente) y bachillerato (art. 36, que se remite al 32), exigiendo el art. 58 que para el ingreso en todas las enseñanzas, excepto la primaria, se cuente igualmente con un título profesional de especialización didáctica (al que alude la disposición adicional duodécima del mismo cuerpo normativo). Finalmente, la Ley educativa no se limita a regular el sistema general de ingreso en la función pública docente, sino que recoge, igualmente, una serie de supuestos donde se prevé un sistema restringido de acceso a la función pública docente. Como ya se ha indicado en relación con el art. 19.1 de la Ley 30/1984, tales excepciones, que en el caso que nos ocupan siguen siendo vigentes en la LOGSE, tienen igualmente carácter básico, por lo que merecen ser recordadas ahora, ya que han sido además invocadas por las partes que han intervenido en el presente proceso constitucional.
Disposición transitoria quinta LOGSE: «Hasta 1996, las vacantes resultantes del concurso de traslados en el primer ciclo de la educación secundaria obligatoria se incluirán en la oferta de empleo público para el ingreso en el cuerpo de maestros. 1. Excepcionalmente, la primera convocatoria que se celebre para adquirir la condición de catedrático se realizará por concurso de méritos entre los funcionarios docentes de los correspondientes cuerpos que reúnan los requisitos generales establecidos en la Disposición adicional decimosexta de esta Ley. 2. Las tres primeras convocatorias de ingreso en la función pública docente, que se produzcan después de la entrada en vigor de la presente Ley, se realizarán conforme a un sistema de selección en el que se valoren los conocimientos sobre los contenidos curriculares que deberán impartir los candidatos seleccionados y su dominio de los recursos didácticos y pedagógicos, así como los méritos académicos. Entre éstos tendrán una valoración preferente los servicios prestados en la enseñanza pública. Para la selección de los aspirantes se tendrá en cuenta la valoración ponderada y global de ambos apartados. 3. Podrán presentarse a las tres primeras convocatorias de ingreso en el cuerpo de maestros quienes, careciendo de la titulación específica exigida por la presente Ley, desempeñen a la entrada en vigor de la misma tareas docentes como funcionarios de empleo interino del cuerpo de profesores de EGB o realicen funciones de logopeda, como personal contratado en régimen laboral, en centros de EGB, de conformidad con los requisitos exigidos por la normativa anterior.
Igualmente, durante el mismo plazo, podrán presentarse a las convocatorias para el ingreso en el resto de los cuerpos creados por esta Ley quienes, careciendo de la titulación que con carácter general se establece para el ingreso en los mismos, e independientemente de las equivalencias que el Gobierno determine, hayan prestado servicios como funcionarios interinos durante un tiempo mínimo de tres cursos académicos, y continúen prestándolos a la entrada en vigor de esta Ley en los correspondientes cuerpos integrados en aquellos en los que aspiren a ingresar». Este Tribunal ha confirmado la legitimidad constitucional del régimen excepcional previsto por el legislador en esta disposición transitoria, contemplado: «para absorber el profesorado no numerario nacido desde la anterior Ley general de educación, un cuarto de siglo antes, cuya mayoría se hallaba en una situación precaria. Para ello establece, con una limitación temporal, que "las tres primeras convocatorias de ingreso en la función pública docente" se llevarán a cabo mediante un "sistema de selección" que, a diferencia del general, se basa en "la valoración ponderada global" de los conocimientos sobre los contenidos curriculares así como de los méritos académicos alegados por los aspirantes, precisando que "entre éstos, tendrán una valoración preferente los servicios prestados en la enseñanza pública"» (STC 11/1996, de 29 de enero, FJ 5). En el mismo lugar hicimos notar que el legislador «instauró excepcionalmente y con carácter temporalmente limitado un sistema de ingreso en el que se favorece el acceso de aquellos aspirantes que previamente hubiesen sido contratados, tras el oportuno proceso de selección como profesores interinos, y que, por tanto pudieran acreditar su aptitud para el desempeño de las funciones docentes», añadiendo que esta «previsión del legislador pertenece al ámbito de su libre configuración y respeta la igualdad en el acceso a la función pública exigida por el art. 23.2 CE, así como los principios contenidos en el art. 103.3 del propio texto constitucional. En primer lugar, porque "el trato de favor concedido a los aspirantes que con anterioridad hubiesen desempeñado tareas docentes como interinos posee un carácter excepcional y deriva de una circunstancia vinculada a una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de normalizar la situación del personal al servicio de las Administraciones educativas y mejorar su cualificación". Por otra parte, pese a su carácter excepcional, "no equiparable a las llamadas 'pruebas restringidas', ya que permite el acceso no sólo a quienes con anterioridad hubieran desempeñado funciones docentes con carácter interino, sino a todos aquellos que reúnan los requisitos legalmente previstos". Además, está basado en los principios de mérito y capacidad, si bien se establece, por su carácter excepcional, una fórmula de "valoración ponderada y global" de los conocimientos académicos. Por tanto, es razonable este sistema de selección en su aplicación en "las tres primeras convocatorias", pues con ello se pretende, progresiva y escalonadamente, no sólo acomodarse al ritmo de la reforma, sino permitir una evaluación gradual de los efectos de la aplicación del sistema. En consecuencia, ninguna tacha puede hacerse a este procedimiento transitorio en el plano de la constitucionalidad» (STC 11/1996, de 29 de enero, FJ 5).
Disposición transitoria sexta LOGSE: «Podrán presentarse a las tres primeras convocatorias de ingreso en el cuerpo de maestros quienes, careciendo de la titulación específica exigida por la presente Ley, desempeñen a la entrada en vigor de la misma tareas docentes como funcionarios de empleo interino del cuerpo de profesores de EGB o realicen funciones de logopeda, como personal contratado en régimen laboral, en centros de EGB, de conformidad con los requisitos exigidos por la normativa anterior. 1. El personal docente al servicio de los centros que, de acuerdo con los procesos previstos en la Ley 14/1983, de 14 de julio, del Parlamento de Cataluña y en la Ley 10/1988, de 29 de junio, del Parlamento Vasco, se integre o se hubiera integrado en la red de centros públicos dependientes de las respectivas administraciones educativas, podrá ingresar en la función pública docente mediante pruebas selectivas específicas convocadas por las administraciones educativas competentes, previa regulación de sus respectivos parlamentos. 2. Al personal que al amparo de lo previsto en el apartado anterior adquiera la condición de funcionario docente le serán reconocidos la totalidad de los servicios prestados en el centro docente integrado en la red pública. 3. Los procedimientos de ingresos referidos en esta Disposición sólo serán de aplicación durante un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la presente Ley».
4. Es indudable que la normativa citada hasta el momento tiene carácter básico, por lo que nuestra siguiente tarea consiste en determinar si existe una esencial contradicción entre el precepto impugnado por el Defensor del Pueblo, por más de cincuenta Senadores y por el Presidente del Gobierno de la Nación y la citada normativa básica: a) Si bien es cierto que «deberíamos verificar la constitucionalidad misma de la norma básica antes de servirnos de ella como parámetro indirecto de la constitucionalidad de la norma de desarrollo (así, por todas, SSTC 156/1995, de 26 de octubre, y 163/1995, de 8 de noviembre)» (STC 252/2005, de 11 de octubre, FJ 3), es claro que esta tarea no requiere esfuerzo alguno, dado que, como ya se ha indicado en líneas anteriores, este Tribunal se ha ocupado en otras ocasiones del art. 19.1 de la Ley 30/1984.
En efecto, como ya hemos señalado en otras ocasiones, «corresponde al Estado, dentro de sus competencias exclusivas, establecer las bases de la función pública para todas las Administraciones de tal naturaleza (art. 149.1 18 CE), que están recogidas en la Ley... Un corolario de este principio, en el cual hemos hecho hincapié más de una vez, no puede ser otro sino aquél que mantenga la exigencia de que las Leyes autonómicas sobre la materia respeten esas normas básicas estatales (STC 302/1993, donde se recogen las anteriores), que en tal extremo garantizan además a todos los ciudadanos en cualquier lugar de España la vigencia del mérito y la capacidad como criterios en los cuales se concreta la igualdad para el acceso a la función pública, en la configuración que de este derecho fundamental ofrece la Constitución (art. 23)» (STC 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2). b) En efecto, son las normas estatales básicas las que deben regir el ingreso en la función pública docente al igual que, en su caso, las excepciones que allí se prevean. Tal constatación obliga a realizar una doble consideración sobre las alegaciones efectuadas por las partes personadas en el presente proceso constitucional sobre si la medida cuestionada presenta o no carácter excepcional y si tal dato pudiera justificar, por sí sólo, su plena constitucionalidad. El Defensor del Pueblo y el Presidente del Gobierno han cuestionado que estemos ante una norma de carácter excepcional, basándose en que se inscribe en una línea de medidas que han venido siendo adoptadas desde el año 1994 y en el hecho de que se contenga en una disposición adicional y no en una disposición transitoria, respectivamente. Recuerda el Defensor del Pueblo que las pruebas de acceso a la función pública que ahora se prevén se sumarían a las previstas en las Leyes vascas 6/1989 y 2/1993, que se han concretado en cuatro convocatorias realizadas entre 1994 y 1995. Por su parte, el Presidente del Gobierno sostiene que estamos ante una medida de carácter permanente (ya que se ha regulado en una disposición adicional y no transitoria) y extraña a todos los procedimientos de acceso a la función pública al no exigir la titulación propia del cuerpo y tener las pruebas carácter restringido. El Gobierno y el Parlamento Vascos han razonado el carácter excepcional de la medida y de la situación, de idéntica naturaleza, que pretende paliar. Ambas instituciones de autogobierno recuerdan que, en el proceso de conformación de una escuela pública vasca, se prevé la integración voluntaria de las «ikastolas» en la red pública de centros. Relatan también que ese largo proceso ha impedido que el personal docente de tales centros pudiera acceder a la función pública con anterioridad, y que tal es la pretensión del apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre. Cierto es asimismo que a la vista de tal relato sería posible concluir, como hemos hecho en la reciente STC 252/2005, de 11 de octubre, FJ 6, que la medida autonómica pretende resolver una situación específica, cual es la existencia de un doble régimen legal del profesorado: funcionarial en la mayor parte de los casos y laboral indefinido en relación con el personal de los centros privados que se han integrado en la red pública de centros educativos. Ahora bien, el hecho de que la medida pueda explicarse en la peculiar coyuntura descrita no permite derivar, de tal consideración, que sea, por sí misma, constitucional. En efecto, la argumentación realizada en este sentido por el Letrado del Gobierno Vasco, que cita en su favor la disposición transitoria 15 de la Ley de medidas para la reforma de la función pública y la disposición transitoria sexta LOGSE, no puede ser acogida, porque parte de una premisa errónea, cual es entender que los supuestos excepcionales de acceso a la función pública (docente) pueden ser igualmente afrontados de manera unilateral por las Comunidades Autónomas. Debe hacerse notar que los ejemplos citados se inscriben, como es obvio, en la normativa básica estatal, por lo que, si bien su invocación puede servir para ilustrar sobre supuestos en los que se excepcione el procedimiento normal de acceso a la función pública, no permite que las Administraciones autonómicas adopten medidas unilaterales en la materia, ya que nuestra jurisprudencia ha declarado expresamente que las excepciones al sistema de acceso a la función pública (docente) merecen la calificación de legislación básica, por lo que su regulación corresponde, obviamente, al Estado central. La viabilidad constitucional del artículo 10 de la Ley 16/1997 del Parlamento Vasco solamente podría acordarse en el supuesto de que encontrara natural apoyo en alguna disposición básica del Estado (y ésta, a su vez, fuese constitucional), sin que quepa justificarse, como sugiere el Letrado que representa al Gobierno Vasco, en el supuesto específico y peculiar de la función docente vasca que, es bueno señalarlo una vez más, ha sido expresamente previsto por la legislación estatal básica (disposición transitoria sexta, apartado 1 LOGSE). c) Sentado «que estamos en presencia de unas pruebas de acceso a la función pública que no pueden calificarse de libres o abiertas, y que por lo tanto son contrarias al precepto básico estatal contenido en el art. 19.1 de la Ley 30/1984, hemos de verificar si concurren en la disposición recurrida las condiciones que excepcionalmente permiten la convocatoria de las pruebas específicas a que se refiere la disposición transitoria sexta, apartado 4, de la citada Ley» (STC 38/2004, de 11 de marzo, FJ 6), así como la específicamente prevista en la legislación básica educativa. Como ya hemos hecho notar con anterioridad, el precepto autonómico permite que la Administración pueda convocar, de forma excepcional, pruebas selectivas restringidas para el acceso a la función pública docente que beneficiarían al personal docente vinculado de forma estable con un contrato laboral, facilitando su ingreso en el cuerpo correspondiente de la función pública, aunque no contara con la titulación precisa para ocupar dichas plazas. Pues bien, «este Tribunal ya se ha pronunciado, en no pocas ocasiones, acerca de si las llamadas pruebas restringidas de acceso a la función pública son o no compatibles con el sistema diseñado por la normativa estatal básica contenida en la última de las disposiciones citadas. Así, la STC 174/1998, de 23 de julio (FJ 4), recogiendo la doctrina sentada en las SSTC 151/1992, de 19 de octubre, y 302/1993, de 21 de octubre, afirma que el art. 19.1 de la Ley 30/1984 establece con carácter básico el principio de que las convocatorias tienen que ser por regla general abiertas o libres. Asimismo estatuye, con carácter igualmente básico (aun cuando no les otorgue expresamente esta condición), ciertas excepciones, entre las que se encuentra la disposición transitoria sexta, apartado 4, de la Ley 30/1984 (norma por la que se permite a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas la posibilidad de convocar "pruebas específicas" en determinadas circunstancias)» (STC 38/2004, de 11 de marzo, FJ 4). En el caso que nos ocupa, idéntica consideración presentan las excepciones previstas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo, y muy específicamente la contenida en la disposición transitoria sexta. Como se recordará, esta disposición permite la integración del personal de los centros integrados en la red de centros públicos al amparo de la Ley 10/1988 del Parlamento Vasco, siempre que la misma se produzca en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la LOGSE. Es evidente que, con independencia de que la normativa autonómica pudiera vulnerar el derecho de acceso a las funciones públicas [cabe recordar, a este respecto, la STC 16/1998, de 26 de enero, FJ 5.a)], y, en relación de la consideración del mérito referido a la previa prestación de servicios a la Administración, la STC 107/2003, de 2 de junio, FJ 4 y, ya en relación con funcionarios interinos, la STC 12/1999, de 11 de febrero, FJ 5), en todo caso no respeta la normativa básica, ya que la misma ha sido dictada una vez que dicho plazo temporal de cinco años (previsto en el apartado 3 en la disposición transitoria sexta LOGSE, en la redacción operada por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función publica y de la protección por desempleo) había caducado. La LOGSE fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 4 de octubre de 1990, entrando en vigor el posterior día 25. Dado que el apartado 3 de la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca, fue añadido por la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, es claro que se había superado, con creces, el plazo de cinco años previsto en la normativa básica en la materia. Debemos afirmar, por ello, que, como sostienen los recurrentes, el precepto autonómico impugnado no tiene apoyo en ninguna disposición básica del Estado, lo que determina su inconstitucionalidad. Este dato no puede salvarse, como pretende el Letrado que representa al Gobierno Vasco, defendiendo que dicho plazo es orientativo, o afirmando, como sostiene el Letrado que representa al Parlamento Vasco, que el mismo debe ser computado desde la integración de una «ikastola» en la red pública vasca de centros docentes. Que el legislador básico no establece plazos orientativos, no solamente se deriva del tenor literal de la disposición transitoria sexta LOGSE, sino que se pone de manifiesto con la ampliación del plazo, de tres a cinco años, operada por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función publica y de la protección por desempleo. Y tal plazo comienza a discurrir «a partir de la entrada en vigor de la presente Ley» y, ante tal expresión literal, no es posible vincular tal plazo a otros datos distintos y externos, porque tal interpretación sería «contra legem». La Administración autonómica, conocedora de la normativa estatal básica, pudo hacer uso de tal habilitación en el plazo legalmente previsto para ello, pero no puede servirse de ella cuando, como es el caso, la misma ha caducado. A la vista de estas consideraciones hemos de concluir que el simple hecho de que se dicte la norma que prevé una convocatoria restringida de acceso a la función pública más allá del plazo conferido en la normativa básica determina su inconstitucionalidad, como ya ocurrió en la citada STC 38/2004, de 11 de marzo, sin que sea posible realizar, en el caso que nos ocupa, por las razones ya aducidas, una lectura conforme con la Constitución del precepto impugnado, como por el contrario, hicimos en la STC 16/1998, de 26 de enero (FJ 6).
5. «La estimación del recurso de inconstitucionalidad por vulneración de la competencia estatal al establecer unas pruebas de acceso a la función pública que no pueden ser calificadas de libres (art. 19.1 de la Ley 30/1984) hace innecesario el examen de si... las pruebas respetan o no los principios de mérito y capacidad, no sólo erigidos en norma básica por el legislador estatal en el art. 19.1 de la Ley 30/1984 antes citado, sino integrantes del sistema constitucional de función pública (art. 103.3 CE) al que todo requisito de acceso ha de venir referido para respetar el derecho fundamental de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE)» (STC 38/2004, de 11 de marzo, FJ 7).
Es obligado reseñar, sin embargo, que ya hemos señalado en ocasiones anteriores que la posibilidad de que puedan integrarse en un determinado cuerpo funcionarios que carecen de la titulación exigida para el mismo «está en franca y patente contradicción con dos normas básicas estatales (arts. 22.1 y 25 de la Ley de medidas ya mencionada), cuya calificación como tales se hace en el pórtico de la misma (art. 1). No es ya que «in claris non fit interpretatio», sino que la mera yuxtaposición de textos muestra su incompatibilidad. En efecto, el sistema general parte de dos principios rectores al respecto, uno la consideración de los títulos académicos como criterio taxonómico para clasificar los cuerpos, escalas, clases y categorías de funcionarios (art. 25 de la Ley básica) y otro la exigencia de la promoción interna del personal se haga respetando esos títulos (art. 22.1)» (STC 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2). La aplicación de esta doctrina al supuesto que ahora nos ocupa determinaría igualmente la declaración de inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que introduce un nuevo apartado 3 en la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca. De un lado porque no estamos ahora ante una mera medida de promoción del personal funcionario, sino de la conversión de personal laboral contratado por personas y entidades jurídico-privados, asumido después -a través de una relación laboral- por la Administración autonómica y que pretende integrarse por esta vía en la función pública docente sin contar con la titulación exigida por la normativa estatal básica. De otro, porque ésta exige, incluso en los supuestos de acceso restringido a la función pública docente, que los candidatos cuenten con la titulación exigida para los cuerpos en los que se integran, salvo en supuestos tasados. El desconocimiento de los principios de mérito y capacidad previstos para el acceso a la función pública en la normativa impugnada «menoscaba la capacidad como requisito absoluto para el desempeño de cada puesto de trabajo concreto y niega el mérito como elemento relativo de comparación y preferencia para el acceso o nombramiento» (STC 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2), en la medida en que rompe el régimen general aplicable en todo el territorio nacional, que, indudablemente, está en el fundamento de lo básico. Como hemos dicho en alguna ocasión, «las regulaciones singulares para el personal interino o contratado al servicio de una Comunidad Autónoma no pueden llevar al olvido o a la exclusión de los principios constitucionales a los cuales se viene haciendo alusión que preservan el derecho fundamental al libre e igualitario acceso a la función pública, respeto que habrá de mantenerse -aun cuando quizá menos enérgicamente- en las fases ulteriores de la relación funcionarial como es la promoción interna a un nivel superior (STC 27/1991)» (STC 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2). Con más contundencia debe tomarse en consideración esta reflexión cuando no se trata de una medida de promoción interna a un nivel superior, sino de una que pretende facilitar el ingreso en la función pública. Las razones aducidas en líneas anteriores permiten concluir que, si no se hubiera afirmado ya que el precepto impugnado es inconstitucional por vulnerar la normativa estatal básica en materia de función pública (149.1.18 CE), hubiéramos alcanzado idéntica conclusión en lo que atañe a los arts. 23.2 y 103.3 CE.
Estimar los recursos de inconstitucionalidad núms. 663/98, 673/98 y 687/98, promovidos por el Defensor del Pueblo, más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista del Senado y por el Presidente del Gobierno, respectivamente y, en consecuencia: Declarar inconstitucional y nulo el artículo 10 de la Ley del País Vasco 16/1997, de 7 de noviembre, que introduce un nuevo apartado 3 en la disposición adicional segunda de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la función pública vasca.
Dada en Madrid, a uno de febrero de dos mil seis.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
Fecha de entrada en vigor: 01/03/2006
en los recursos, acumulados, 663, 673 y 687/1998 (Ref. BOE-A-1998-6462), (Ref. BOE-A-1998-6461) y (Ref. BOE-A-1998-6100).
inconstitucional y nula la disposición adicional 2.3 de la Ley 6/1989, en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 16/1997, de 7 de noviembre (Ref. BOE-A-2012-3405) y (Ref. BOE-A-2012-537).