Source: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/20191210/a-kozerdeku-bejelentesek-hatosagi-tapasztalatai/
Timestamp: 2020-05-30 16:58:02
Document Index: 7794746

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ']

A közérdekű bejelentések hatósági tapasztalatai
Közbeszerzési iránytűSzerző: Dr. Nagy Dávid
Jelen cikk a Közbeszerzési Hatósághoz érkező közérdekű bejelentések feldolgozásával kapcsolatos tapasztalatokat mutatja be, kitérve egyes, a közérdekű bejelentésekkel kapcsolatos általános – nem csak a Közbeszerzési Hatóság gyakorlatát érintő – kérdésekre, valamint különböző jogesetekre is. Az írás célja – rövid történeti áttekintést követően – átfogó képet nyújtani a közérdekű bejelentések feldolgozásának menetéről és azok Közbeszerzési Döntőbizottság előtt folytatott jogorvoslati eljárásokra való hatásáról.
A közérdekű bejelentésekről általánosságban elmondható, hogy – ha azokat megfelelően, céljukkal összhangban, nem pedig visszaélés-szerűen alkalmazzák – hatékony eszközei lehetnek az átláthatóság növelésének. A közérdekű bejelentő olyan körülményre hívhatja fel az eljárásra jogosult szerv figyelmét, mely más úton nem feltétlenül jutna a hatóság tudomására, ily módon kiválóan szolgálhatja a Közbeszerzési Hatóság mottóját – „Teszünk érte, hogy tisztán lásson!”
2. A közérdekű bejelentések jogszabályi háttere
Magyarország demokratikus jogállamként az Alaptörvény XXV. cikkében biztosítja az ún. petíciós jogot, mely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez. A petíciós jog, mint alapvető jog a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvényben (a továbbiakban: Pkbt.) manifesztálódik. A Pkbt. általános indokolása is megemlíti, hogy Magyarországon a panaszokat és közérdekű bejelentéseket átfogó igénnyel először a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény szabályozta, melyet az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: csatlakozási törvény) hatályon kívül helyezett. A korábbi, részletes szabályozással ellentétben a csatlakozási törvény lakonikusan, pusztán néhány paragrafusban1 szabályozta a panaszok, illetve a közérdekű bejelentések kivizsgálásának menetét, sajátosságait.
A panaszt, illetve a közérdekű bejelentést a fenti jogszabályok szinte teljesen ugyanúgy határozták meg. A jelenleg hatályos rendelkezések értelmében a panasz egyéni jog- vagy érdeksérelem orvoslását célozza, míg a közérdekű bejelentés egy olyan körülményre célozza felhívni a figyelmet, melynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. 2 Mint azt a közvetkező alcímben látni fogjuk, a panasz és a közérdekű bejelentés – illetve a panaszos és a közérdekű bejelentő – egymástól való megkülönböztetése a Közbeszerzési Hatóság gyakorlatában kiemelt jelentőséggel bír az ügyfélképesség vizsgálata szempontjából.
1 Csatlakozási törvény 141-143. §-ok.
2 Pkbt. 1. § (2) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, közigazgatási – eljárás hatálya alá. A panasz javaslatot is tartalmazhat. A Pkbt. 1. § (3) bekezdésének első mondata alapján a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.
3. Az ügyfélképesség vizsgálata és a közérdekű bejelentő azonosíthatóságának jelentősége
3.1 A közérdekű bejelentő azonosíthatósága
A Közbeszerzési Hatóság joggyakorlatában a közérdekű bejelentések vizsgálata körében elsődleges kérdésnek minősül, hogy a bejelentő ügyfélnek minősülhet-e egy esetleges jogorvoslati eljárásban a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt, figyelemmel a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 148. § (2) bekezdésére,3 másképpen fogalmazva, a bejelentő jogosult lenne-e a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárását kezdeményezni. A Közbeszerzési Hatóság Elnökének a közérdekű bejelentések gyakorlati tapasztalatairól szóló tájékoztatója 4 (a továbbiakban: Elnöki Tájékoztató) rámutat, hogy ha „az adott megkeresés egyéni érdeksérelem orvoslására vonatkozna (panasz), tehát a Bejelentő egyébként az adott közbeszerzési eljárás esetében ügyfélképességgel rendelkezne, és valamely mulasztás okán nem kezdeményezett a Közbeszerzési Döntőbizottságnál vizsgálatot, abban az esetben a közérdekű bejelentés alapján benyújtott kérelmet – a 2013. évi CLXV. törvény 1. § (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel – a Közbeszerzési Hatóság érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, ugyanis a Közbeszerzési Hatóság Elnöke által kezdeményezett hivatalbóli jogorvoslati eljárás jogintézménye nem szolgálhat a konkrét ügyben egyébként ügyfélképességgel rendelkező személyek jogérvényesítésének a helyettesítésére.” Ezt az értelmezést támasztja alá a Legfelsőbb Bíróság BH2010. 106. döntésében, mely szerint a közérdekű bejelentés lényege, hogy az valamely harmadik fél által elkövetett jogszabálysértésre tekintettel – amely nem feltétlenül a bejelentőnek okozott jogsérelmet – a harmadik fél elleni eljárás lefolytatását célozza. Ez az eljárás nem a bejelentő (vagy más) jogsérelmének reparálására irányul (a jogsérelem léte nem is feltétel), csak a „köz érdekében” alkalmazott szankciók, jogkövetkezmények (tipikusan bírság kiszabása) megállapítására irányuló hivatalból induló eljárás kezdeményezését jelenti, amely a jogsérelmet – ha van egyáltalán – legfeljebb közvetve, áttételesen (és részben) orvosolhatja.
3 A Kbt. 148. § (1) bekezdésének első mondata értelmében a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása kérelemre vagy hivatalból indul. A Kbt. 148. § (2) bekezdése alapján kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az ajánlattevő, közös ajánlattétel esetén bármelyik ajánlattevő, a részvételre jelentkező, közös részvételi jelentkezés esetén bármelyik részvételre jelentkező vagy az egyéb érdekelt, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. Az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívás, a közbeszerzési dokumentumok, illetve ezek módosításának, valamint a 113. § (1) bekezdése szerinti tájékoztatás jogsértő volta miatt kérelmet nyújthat be a közbeszerzés tárgyával összefüggő tevékenységű kamara vagy érdek-képviseleti szervezet is. (E bekezdésben foglaltak a továbbiakban együtt: kérelmező.)
4 A Közbeszerzési Hatóság Elnökének módosított tájékoztatója a közérdekű bejelentések gyakorlati tapasztalatairól, KÉ 2017. évi 109. szám, 2017. június 29.
E megközelítést azonban némiképp árnyalja a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K. 30.964/2014/13. számú határozata. A jelzett számú határozattal lezárt ügy tényállásának lényege, hogy egy közbeszerzési eljárás során az egyik ajánlattevő elektronikus levél formájában megkereste a Közbeszerzési Hatóságot, mert álláspontja szerint az ajánlatkérő által előírt egyik alkalmassági követelmény túlzó követelménynek minősül. A tájékoztatás alapján a Közbeszerzési Hatóság Elnöke kezdeményezte a jogorvoslati eljárást, melynek eredményeként a Döntőbizottság megállapította a jogsértést és az ajánlatkérőt elmarasztalta. Az ajánlatkérő a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásában, majd a döntéssel szemben kezdeményezett bírósági felülvizsgálati eljárás során is hivatkozott arra, hogy a közérdekű bejelentésnek nem célja, hogy esetleges jogorvoslati kérelmet helyettesítsen a potenciális ajánlattevő részéről. Mindkét eljárásban kifejtette továbbá azt is, hogy álláspontja szerint a rendeltetésszerű joggyakorlás elve sérült azzal, hogy egy bejelentés alapján hivatalból indult jogorvoslati eljárás, nem pedig az ajánlattevő kérelmezte azt, így az e-mailben jött bejelentés alapján nem teljesül a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: korábbi Kbt.) 140. § (1) bekezdésében foglalt azon feltétel, mely szerint a Hatóság elnöke feladatköre ellátása során tudomására jutott magatartás, vagy mulasztás miatt kezdeményezhet eljárást. Az eljáró Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság e kérdésben azonban kimondta, hogy bár a korábbi Kbt. 137. § (2) bekezdése5 alapján a Közbeszerzési Döntőbizottság előtti eljárást az ajánlattevő is kezdeményezheti, ugyanakkor a korábbi Kbt. 172. § (1) bekezdése6 szerint a hatóság feladata – többek között –, hogy a közérdeket, az ajánlattevők és ajánlatkérők érdekeit figyelembe véve hatékonyan közreműködjön a jogszerű közbeszerzési magatartások kialakításában és elterjesztésében. A bíróság álláspontja az, hogy a korábbi Kbt. 140. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Közbeszerzési Hatósághoz akár elektronikus úton küldött bejelentés alapján – függetlenül attól, hogy az megfelel-e a közérdekű bejelentés törvényi kritériumainak – a hatóság elnöke diszkrecionális jogkörében dönthet arról, hogy hivatalból eljárást kezdeményez-e vagy sem. Az a körülmény, hogy bejelentéssel a Közbeszerzési Hatóság felé az egyik ajánlattevő élt, csak annyit jelent, hogy az ajánlattevő – mivel nem kezdeményezett saját jogán, a korábbi Kbt. 137. § (2) bekezdése alapján eljárást – vállalta annak az ódiumát, hogy a hatóság elnöke nem indít hivatalból eljárást. A fentiek alapján kijelenthető, hogy bár – figyelemmel az idézett Elnöki Tájékoztatóra – a Közbeszerzési Hatóság joggyakorlata alapján a Közbeszerzési Hatóság Elnöke által kezdeményezett, hivatalbóli jogorvoslati eljárás jogintézménye nem szolgálhat a konkrét ügyben egyébként ügyfélképességgel rendelkező személyek jogérvényesítésének a helyettesítésére, a Kbt. 187. § (1) bekezdésére7 figyelemmel megteheti, hogy mégis él a Kbt. 152. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jogával. Ilyen esetekben a Közbeszerzési Hatóság elnökének mérlegelése szempontjából elsődlegesen a vélelmezett jogsértés súlyának, jellegének van szerepe, ami alapján tipikusan akkor merülhet fel a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásának hivatalbóli kezdeményezése, amennyiben az érintett jogsértés túlmutat a bejelentő egyéni érdekén, vagyis a gazdasági szereplők – akár az adott jogsértés tárgyához kapcsolódó eljárás iránti potenciális érdeklődők – szélesebb körét érintheti, a jogsértés a Hatóság elnökének mérlegelése alapján súlyosnak minősül [mivel például az adott jogsértés jellegénél fogva ahhoz más jellegű szankciók is kapcsolódhatnak], illetve egy esetleges jogorvoslati eljárás képes lehet a jogsértést reparálni.
5Korábbi Kbt. 137. § (2) Kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az ajánlattevő, közös ajánlattétel esetén bármelyik ajánlattevő, a részvételre jelentkező, közös részvételi jelentkezés esetén bármelyik részvételre jelentkező vagy az egyéb érdekelt, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. Az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívás, a dokumentáció, illetve ezek módosításának jogsértő volta miatt kérelmet nyújthat be a közbeszerzés tárgyával összefüggő tevékenységű kamara vagy érdekképviseleti szervezet is. (E bekezdésben foglaltak a továbbiakban együtt: kérelmező.)
6 Korábbi Kbt. 172. § (1) A Hatóság feladata, hogy a közérdeket, az ajánlatkérők és az ajánlattevők érdekeit figyelembe véve, hatékonyan közreműködjön a közbeszerzési politika alakításában, a jogszerű közbeszerzési magatartások kialakításában és elterjesztésében, elősegítve a közpénzek nyilvános és átlátható módon történő elköltését.
7 Kbt. 187. § (1) A Hatóság feladata, hogy a közérdeket, az ajánlatkérők és az ajánlattevők érdekeit figyelembe véve, hatékonyan közreműködjön a közbeszerzési politika alakításában, a jogszerű közbeszerzési magatartások kialakításában és elterjesztésében, elősegítve a közpénzek nyilvános és átlátható módon történő elköltését.
A fentiek természetesen nem jelentik azt, hogy gazdasági szereplők egyáltalán ne fordulhatnának közérdekű bejelentéssel a Közbeszerzési Hatósághoz. A Kúria Pfv. 20.096/2013/8. számú döntésében – mely egyébként a jó hírnévhez való jog feltételezett megsértése miatt indult – egy közérdekű bejelentésnek tekinthető beadvány elemzése kapcsán rámutatott, hogy az elsőfokú bíróság érvelése szerint a demokratikus jogállamban a piac szereplőinek jogszabályokban is biztosított a petíciós jog gyakorlása és az, hogy a jogaikat érvényesítsék és a nagyobb társadalmi kört érintő problémák megoldását kezdeményezhessék. Az indokolás szerint a közbeszerzések területe olyan érzékeny terület, ami sokszor támadásoknak van kitéve, sok negatív tapasztalat miatt. A közbeszerzésekkel érintett, országos jelentőségű projektekben résztvevőknek a bíróság álláspontja szerint szembe kell tudniuk nézni az adott esetben a kritikusan vizsgálódó, illetve kétkedő nézetekkel is. Ahol közpénzek nagymértékű felhasználása folyik, a kiszoruló résztvevők fokozottan figyelik a szabályok betartását. Mindebből következően a közbeszerzéssel kapcsolatos tevékenység minden szempontból való körüljárása, az azzal kapcsolatos érdemi, szakmai és adott esetben politikai kérdések felvetése önmagában még nem sért személyiségi jogot. Az elsőfokú bíróság érveléséből levezethető, hogy a verseny tisztasága, mint közérdek természetesen egybe eshet gazdasági szereplő egyéni érdekével is. A Közbeszerzési Hatóság gyakorlata szempontjából tehát elsődlegesen annak van jelentősége, hogy a gazdasági szereplő az adott ügy vonatkozásban rendelkezik-e, rendelkezhet-e ügyfélképességgel a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt, ugyanakkor – a diszkrecionális jogkör említett lehetőségénél fogva – ilyen esetben sem eleve kizárt, hogy a Közbeszerzési Hatóság elnöke hivatalból jogorvoslatot kezdeményezzen.
A gyakorlatban kiemelt jelentőséggel bír, hogy a beadványos közérdekű bejelentőnek vagy panaszosnak minősül, mivel a panaszos beadványát (panaszát) a Közbeszerzési Hatóság – figyelemmel a fentiekre – elutasítja.8 Ebben a vonatkozásban játszik igazán fontos szerepet a közérdekű bejelentő azonosíthatóságának kérdése. Ha a közérdekű bejelentő azonosíthatatlan, az lehetetlenné teszi – a Közbeszerzési Döntőbizottság előtti – esetleges ügyfélképességének megállapítását, továbbá figyelemmel kell lenni az eljárásra jogosult szerv Pkbt. 2/A. § (3) bekezdése szerinti mellőzési kötelezettségére.9 Fontos hangsúlyozni, hogy az azonosíthatatlan személy által tett panaszt vagy közérdekű bejelentést az eljárásra jogosult szerv – fő szabály szerint10 – köteles mellőzni. E rendelkezést az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény, továbbá egyes más törvények módosításáról szóló 2015. évi CXXIX. törvény11 vezette be. A jogszabály részletes indokolása szerint az érintett szervhez közvetlenül benyújtott névtelen bejelentéseket az érintett szerv jogszerűen visszautasíthatja. Ennek oka az indokolás szerint az, hogy a gyakorlatban számos olyan eltérő jogalkalmazási gyakorlat merült fel, amely a panaszkezelések eljárásában jogalkotással megoldandó ellentmondássá vált. A jogalkalmazói gyakorlat egységesítése, valamint a szabályozás egyértelmű és határozott kialakítása érdekében – figyelemmel az ezzel kapcsolatos korábbi szabályozási irányokra is – a módosítással kialakított szabályozási modell szerint az azonosíthatatlan személy által tett panasz vagy közérdekű bejelentés vizsgálatát el kell utasítani, az eljárásra jogosult szerv ugyanakkor dönthet arról, hogy – ha ezt a panasz vagy a közérdekű bejelentés tartalma (például súlyos jog- vagy érdeksérelemre vonatkozó hivatkozás) indokolja – a panaszt vagy a közérdekű bejelentést érdemben megvizsgálja.
Megjegyzendő, hogy jelenleg nincs iránymutatás arra nézve, hogy az eljárásra jogosult szerv a panaszos vagy a közérdekű bejelentő azonosítása körében milyen adatokra támaszkodhat, például van-e lehetősége a panaszos vagy a közérdekű bejelentő azonosítására szolgáló adatok valódiságának ellenőrzésére, és ha igen, milyen körben, meddig terjedhet az adatok vizsgálata?
Kérdésként merül fel továbbá az is, hogy – összhangban a Pkbt. 3. § (4) bekezdésében foglaltakkal12 – milyen lehetősége van az eljárásra jogosult szervnek a beadványos rosszhiszemű magatartásának vagy visszaélésszerű joggyakorlásának kiszűrésére?
Az alapvető jogok biztosának az AJB-1123/2017. számú ügyben keletkezett jelentése13szerint „tekintettel arra, hogy a közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszere különleges szabályai között a Pkbt. 4. § (4) bekezdésében jelöli meg az azonosításhoz szükséges adatokat – amely a közérdekű bejelentő neve és lakcíme – álláspontom szerint indokolatlan és az eljárás során irreleváns ezen adatokon felül további személyes adatok bekérése akár panasz, akár közérdekű bejelentés rögzítése, továbbítása során. Az ezzel ellenkező joggyakorlat sérti az érintettek jogbiztonsághoz, tisztességes hatósági eljáráshoz és petíciós joghoz fűződő alapvető jogaikat”. Az alapvető jogok biztosának az érintettek jogbiztonsághoz, tisztességes hatósági eljáráshoz és petíciós joghoz fűződő alapvető jogaira való hivatkozásából levezethető, hogy a közérdekű bejelentő azonosításához legfeljebb nevére és címére van szükség abban az esetben is, ha a közérdekű bejelentését nem a közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszere útján nyújtja be, így egyéb adat tőle nem kérhető. Amennyiben azonban a név, illetve a lakcím ellenőrzésére az eljárásra jogosult szervnek nincs lehetősége, az visszaélésekhez vezethet, egy nevet és egy lakcímet ugyanis bárki ráírhat a dokumentumra, amelyen közérdekű bejelentését megteszi, önmagában ettől még nem azonosítható a közérdekű bejelentő. Ugyanez a helyzet az elektronikus levél útján tett közérdekű bejelentéssel kapcsolatban, ahol a gyakorlat szerint még annak aláírása sem szükséges, fiktív elektronikus levelezési címet azonban bárki létrehozhat. A Közbeszerzési Hatóság joggyakorlata szerint a papír alapú, aláírással el nem látott közérdekű bejelentés esetében a Közbeszerzési Hatóság megkereséssel él a közérdekű bejelentő felé, melynek célja, hogy a vizsgálatot ne azonosíthatatlan közérdekű bejelentőtől származó információ alapján folytassák le. A probléma ugyanakkor adott esetben személyiségi jogi kérdéseket is felvethet, hiszen a hatályos jogszabályi környezetben nemcsak fiktív személy adataival, hanem más személy adataival is lehet közérdekű bejelentést tenni anélkül, hogy a közérdekű bejelentőt az eljárásra jogosult szerv azonosíthatná.
A panaszos vagy a közérdekű bejelentő azonosíthatóságával kapcsolatos kérdések a közérdekű bejelentések kezelésének közbeszerzési hatósági tapasztalatain túlmutat, hiszen valamennyi, a Pkbt. szerinti eljárásra jogosult szervet érintenek, azokra nézve megnyugtató választ az alapvető jogok biztosának állásfoglalása tudna adni.
8 Az érthetőség kedvéért a cikkben említett jogesetek ismertetése során – ahol szükséges – a beadvány, illetve a beadványos kifejezéseket használom.
9 Pkbt. 2/A. § (3) Az azonosíthatatlan személy által tett panasz vagy közérdekű bejelentés vizsgálatát az eljárásra jogosult szerv mellőzi.
10 Pkbt. 2/A. § (4) A (3) bekezdés alkalmazásától az eljárásra jogosult szerv eltekinthet és a panaszt vagy közérdekű bejelentést megvizsgálja, ha a panasz vagy a közérdekű bejelentés alapjául súlyos jog- vagy érdeksérelem szolgál.
11 Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény, továbbá egyes más törvények módosításáról szóló 2015. évi CXXIX. törvény 19. §-a.
12 Pkbt. 3. § (4) Ha nyilvánvalóvá vált, hogy a panaszos vagy a közérdekű bejelentő rosszhiszeműen, döntő jelentőségű valótlan információt közölt és
13 Az alapvető jogok biztosának Jelentése az AJB-1123/2017. számú ügyben, https://www.ajbh.hu, Dokumentumok/Jelentések, indítványok, állásfoglalások almenüpont.
A Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásának kérelmezésére vonatkozó ügyfélképesség megállapítása körében a Kbt. 148. § (2) bekezdése „egyéb érdekelt, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti” fordulatának értelmezése sok esetben igen nehéz feladat lehet. A Közbeszerzési Döntőbizottság D.24/17/2019. számú határozatának indokolásában kifejtette, hogy a tárgybani esetben nem állapítható meg a kérelmező jogos érdekének közvetlen sérelme, veszélye, tehát a jogorvoslati kérelmet nem az arra jogosult terjesztette elő. Az ügy tényállása szerint az ajánlatkérő önkormányzat képviselő-testülete határozatában arról döntött, hogy koncessziós beszerzési eljárás keretében kívánja a közétkeztetési szolgáltatót kiválasztani, valamint elfogadta az előterjesztés mellékleteként csatolt koncessziós pályázati felhívást, dokumentációt és a koncessziós szerződés tervezetét. Az ajánlattételi felhívás 2019. január 3. napján jelent meg az ajánlatkérői önkormányzat weboldalán, a végleges ajánlattételi határidő 2019. február 11. 11:00 óra volt. A pályázati dokumentációt öt érdeklődő gazdasági szereplő, köztük a kérelmező vette át. A kérelmező jogorvoslati kérelmét 2019. február 5. napján nyújtotta be. A Közbeszerzési Döntőbizottság a jogorvoslati eljárást 2019. február 15. napján indította meg. Az ajánlatkérő 2019. február 11. napján két ajánlatot, közöttük a kérelmező ajánlatát bontotta fel.
A kérelmező az ajánlattétel során úgy nyilatkozott, hogy fenntartás vagy korlátozás nélkül elfogadja a versenyeztetési eljárás pályázati felhívásának és dokumentációjának feltételeit. A kérelmező jogorvoslati kérelmében előadta, hogy a beszerzés tárgyára és becsült értékére tekintettel a Kbt. hatálya alá tartozik, az ajánlatkérőnek közbeszerzési eljárást kellett volna lefolytatnia. Érvelése szerint jogsértő a közbeszerzési eljárás szabályszerű kiírásának, lefolytatásának mellőzése, mivel a beszerzés tárgya nem szolgáltatási koncesszió, hanem szolgáltatás. A kérelmezői jogosultságot alátámasztó tények vonatkozásában a kérelmező előadta, hogy jelenleg is ellát a tárgybeli szolgáltatással azonos szolgáltatást az ajánlatkérő részére, melyről a Döntőbizottságnak hivatalos tudomása van a D.427/2018. iktatószámú jogorvoslati ügyből. A jogorvoslati kérelem abból fakad, hogy a kérelmező álláspontja szerint az ajánlatkérő nem mellőzheti a tárgybeli szolgáltatás vonatkozásában a közbeszerzést, mert ez a magatartás alkalmas arra, hogy a közbeszerzési szabályokat betartani kívánó kérelmezőt elzárja törvényes jogai gyakorlásától. A kérelmező becsatolta az ajánlatkérőhöz írt, 2019. január 29-i keltezésű levelét, amelyben arra figyelmeztetett, hogy a koncessziós eljárás alapján megkötött szerződés a jövőben semmissé válhat, ezért közbeszerzési eljárás lefolytatását kérte az ajánlatkérőtől. A kérelmező közölte, hogy jogát vagy jogos érdekét a Kbt.-be ütköző ajánlatkérői tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti, mivel tény, hogy a tárgybeli versenyeztetési eljárással azonos tárgyban a kérelmező jelenleg is szolgáltatást nyújt az ajánlatkérőnek, a Kbt. szabályainak ajánlatkérő általi mellőzése pedig jogsértő helyzetet teremt.
A Közbeszerzési Döntőbizottság a 2019. február 21. napján kelt végzésében – az ajánlatkérő eljárási kifogása alapján – felhívta a kérelmezőt arra, hogy jelölje meg a közvetlen jog- vagy érdeksérelmét a vitatott eljárásrendet és szerződési konstrukciót illetően, arra a tényre tekintettel, hogy a versenyeztetési eljárásban ajánlatot nyújtott be. A kérelmező a nyilatkozatában ismét arra hivatkozott, hogy az ajánlatkérővel a jelen eljárás tárgyát képező szolgáltatással azonos tárgyban 2014. július 18. napján szolgáltatás megrendelése tárgyában közbeszerzési szerződést kötött, amelyet a felek később többször módosítottak. A szerződésmódosításokat a Közbeszerzési Döntőbizottság D.427/15/2018. számú határozatában a Kbt. jogtalan mellőzése miatt semmisnek mondta ki, mely határozatot 2019. február 19. napján kézbesítették a kérelmező részére, ennél fogva a kérelmező egyéb érdekeltnek minősült a tárgybeli jogorvoslati eljárás megindításakor, mivel ez utóbbi időpontban a kérelmező még szolgáltatást nyújtott az ajánlatkérőnek. Nyilatkozata szerint a tárgyi beszerzés a kérelmező jogát vagy jogos érdekét sérti vagy veszélyezteti amiatt is, mert a Közbeszerzési Döntőbizottság korábbi határozatai értelmében (D.359/16/2017., D.660/19/2017.) a jelen beszerzés tárgya szolgáltatás és nem szolgáltatási koncesszió, továbbá azért, mert a kérelmező és az ajánlatkérő a D.427/2018. számú eljárásban vizsgált szerződésmódosításokban kifejezetten úgy állapodtak meg, hogy a szolgáltatás tárgyában lefolytatandó új közbeszerzési eljárás alapján a szerződés megkötéséig áll fenn a kérelmező szolgáltatási kötelme. A kérelmező álláspontja szerint nem alapos az ajánlatkérő állítása, mely szerint a kérelmező nem minősül egyéb érdekelnek, továbbá, hogy a lex specialis Kbt. szabályokkal szemben az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) általános eljárási szabályait kellene alkalmazni. A kérelmező álláspontja szerint az Ákr. 10. § (1) bekezdése14 szerint is ügyfélnek minősül. Tekintettel arra, hogy a kérelmező ajánlatot nyújtott be a tárgyi beszerzési eljárásban, személyében igazolt az is, hogy kérelmezőként ebből az okból is eljárhat.
Álláspontja szerint a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatából nem vonható le olyan következtetés, mely szerint a beszerzés tárgya szolgáltatási koncessziónak lenne minősíthető, a kérelmező pedig nyilvánvalóan nem kíván utólag semmisnek minősíthető szerződést kötni, ami önmagában megalapozza a jogos érdek sérelmét. Az ajánlatkérő az írásbeli észrevételében elsődlegesen a kérelmező ügyfélképességének hiányára hivatkozott, és kérte a jogorvoslati eljárás megszüntetését. Közölte, hogy a Kbt. 145. § (1) bekezdése15 alapján a tárgyi jogorvoslati eljárásra az Ákr. rendelkezései is alkalmazandók, így a Kbt. 148. § (2) bekezdésében rögzített ügyfél fogalmat, az Ákr. 10. § (1) bekezdés szerinti ügyfél-fogalommal együttesen kell értelmezni.
14 Ákr. 10. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.
15 Kbt. 145. § (1) A Közbeszerzési Döntőbizottság eljárására az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) rendelkezéseit kell alkalmazni e törvény, valamint az e törvény felhatalmazása alapján alkotott végrehajtási rendelet kiegészítő vagy eltérő rendelkezéseinek figyelembevételével.
A Közbeszerzési Döntőbizottság és a bíróságok egységes gyakorlata szerint a kérelmező közvetlen, jogos érdeksérelmét jelenti, amennyiben a vélt jogsértés megalapozottsága esetén lehetősége van a szerződés elnyerésére. A kérelmező ajánlatot nyújtott be. A benyújtott ajánlatok értékelésével, illetve bírálatával kapcsolatos ajánlatkérői döntés még nem született, így a kérelmezőnek a tárgyi szerződés elnyerésére lehetősége van, amely a jogorvoslati kérelmének elfogadása esetén is a közbeszerzési eljárásban illetné meg. A jogorvoslati kérelem elfogadása a kérelmezőt kedvezőbb helyzetbe nem hozná, amelyre tekintettel nem állapítható meg a kérelmező jogának, vagy jogos érdekének közvetlen sérelme, illetve veszélyeztetése. Az indokolásban foglaltak szerint az ügyfélképesség megállapítása során az Ákr. és a Kbt. ügyfélfogalmát együttesen kell értelmezni. A jogalkotó meghatározta azokat a kereteket, amelyek lehetővé teszik a közbeszerzési szabályok megsértése miatt a jogorvoslati eljárások lefolytatását. A jogalkotó nem biztosította a feltétel nélküli jogorvoslati kezdeményezési jogot, hanem meghatározta azt, hogy mely személyek, szervezetek jogosultak kérelmezni, kezdeményezni a jogorvoslati eljárást. A jogalkotó nem önmagában érdekeltséget kívánt meg az ügyfélképességi minősítéshez, hanem olyan érdekeltséget, amely jogosnak minősíthető és ezen jogos érdeksérelemnek közvetlennek kell lennie. Akinek a közbeszerzési döntésből származó jog- vagy érdeksérelme közvetlenül nem állapítható meg, nem jogosult jogorvoslati kérelem benyújtására. Tényszerűen megállapítható, hogy a kérelmező élelmezési szolgáltatást nyújtó gazdasági szereplő, pusztán e körülmény azonban nem alapozza meg a kérelmezői jogosultságot. Az ügyfélképesség megállapításához az szükséges, hogy kifejezetten a kérelmező vonatkozásában érdeksérelem vagy annak veszélye legyen megállapítható. A kérelmező az őt ért sérelem vonatkozásában arra hivatkozott, hogy nem kíván utólag semmisnek minősíthető szerződést kötni. Ezen állítását ugyanakkor maga a kérelmező cáfolta azzal, hogy a koncessziós pályázati eljárásban ajánlatot nyújtott be, közvetlenül azelőtt, mielőtt – a becsült érték mértékéről való tájékoztatás alapján – a jogorvoslati kérelmét hiánypótolta.
Emellett a kérelmező egyértelmű és kifejezett nyilatkozatot tett arra, hogy „megvizsgálta és fenntartás vagy korlátozás nélkül elfogadta” a koncessziós beszerzési eljárást megindító, a szerződéses feltételeket meghatározó pályázati felhívást és dokumentációt, nyertesként való kiválasztása esetére vállalta a szerződés megkötését és a teljesítést. A fentiek alapján a Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította, hogy a jogorvoslati kérelem elbírálásának ügyfélképesség hiánya okán eljárási jogi akadálya áll fenn.
3.2 A közérdekű bejelentés tartalmának relevanciája az ügyfélképesség szempontjából
Az ügyfélképesség vizsgálata szempontjából a beadványos nevén és címén kívül árulkodó lehet az is, hogy a beadványos pontosan milyen körülményekre hivatkozik a beadványban. A Közbeszerzési Hatóság gyakorlatában akad olyan példa, melynek során kifejezetten a beadvány különleges tartalma alapján vált egyértelművé, hogy a beadvány a konkrét ügyben egyébként ügyfélképességgel rendelkező személy jogérvényesítésének helyettesítésére szolgál.
Az egyik ilyen ügyben a beadvány számos olyan információt tartalmazott, mely azt feltételezi, hogy a beadványos egy, az adott ügyben érdekelt, ügyfélképességgel rendelkező gazdasági szereplő érdekében járt el. A beadványos előadta például, hogy az ajánlatkérő a jogszabályban meghatározott határidő után küldte meg a közbeszerzési szerződés teljesítésének elismerését megtagadó válaszát, mely információhoz nyilvánosan elérhető adatbázisokban nem lehetett hozzájutni. Ezek alapján a Közbeszerzési Hatóság Elnöke nem kezdeményezte a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárását, mivel az általa kezdeményezett hivatalbóli jogorvoslati eljárás jogintézménye nem szolgálhat a konkrét ügyben egyébként ügyfélképességgel rendelkező személyek jogérvényesítésének a helyettesítésére.
A közérdek sérelmének hiánya is megalapozhatja a jogorvoslati eljárás hivatalból történő kezdeményezésének mellőzését. Egy beadványos beadványában azt sérelmezte, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárást eredménytelenné nyilvánította. Mivel az ajánlatkérő az eljárást eredménytelenné nyilvánította, közpénz felhasználására nem került sor, közérdekből reparálandó jogsérelem nem merült fel. Figyelemmel arra, hogy a Közbeszerzési Hatóság Elnöke által kezdeményezett hivatalbóli jogorvoslati eljárás jogintézménye közérdeket kell, hogy védjen, és nem szolgálhatja egyéni érdekek érvényesítésének helyettesítését, a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásának kezdeményezésére ebben az esetben sem került sor.
4. A tudomásra jutás jelentősége a közérdekű bejelentések megvizsgálása során, valamint a jogorvoslat kezdeményezésének határideje
4.1 A tudomásra jutás jelentősége
A Kbt. 149. § (1) bekezdés c) pontja16 értelmében – figyelemmel a Kbt. 152. § (4) bekezdése első mondatának első fordulatára17 foglaltakra – a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását kezdeményező iratban meg kell jelölni a jogsértő esemény megtörténtének és a kezdeményező arról való tudomásszerzésének időpontját valamennyi kérelmi elem tekintetében egyértelműen azonosíthatóan. A Kbt. 152. § (2) bekezdésének első fordulata tartalmazza azt a határidőt, amelyhez a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásának kezdeményezésére jogosult szerv vagy személy kötve van az eljárás kezdeményezése tekintetében.18 A hivatkozott jogszabályhely szerint az arra jogosultnak a tudomására jutástól számított hatvan napon belül van lehetősége kezdeményezni a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárását. A Közbeszerzési Hatóság gyakorlatában a tudomásra jutás ideje az az időpont, amelyben a konkrét jogsértésre nézve érdemi információhoz jut. Ez az esetek túlnyomó többségében a közérdekű bejelentés Közbeszerzési Hatóság általi érkeztetésének napja, ha azonban a közérdekű bejelentés túlzottan általános, elvont – és nem állapítható meg belőle a konkrét jogsértés –, a Közbeszerzési Hatóság a közérdekű bejelentés kiegészítésére, pontosítására kéri fel a közérdekű bejelentőt, melyhez – a honlapjáról egyébként közzétett, letölthető – adatlapot is mellékel. Az adatlapon megemlített információk birtokában van lehetőség arra, hogy a Közbeszerzési Hatóság Elnöke intézkedni tudjon, és szükség szerint adatkéréssel tudjon fordulni az érintett szervezethez, például a sérelmezett közbeszerzési eljárás ajánlatkérőjéhez. Ha a közérdekű bejelentés kiegészítésére irányuló kérés eredménytelen, a hivatalbóli jogorvoslati kezdeményezés – elegendő információ hiányában – elmarad, így a Közbeszerzési Hatóság a Pkbt. 2. § (4) bekezdése19 alapján az intézkedés mellőzéséről tájékoztatja a közérdekű bejelentőt. Amennyiben a kiegészítésre irányuló felhívás eredményes, azaz a közérdekű bejelentő pontosan megjelöli a konkrét jogsértést, a Közbeszerzési Hatóság a jogorvoslati eljárás kezdeményezésének megalapozottsága érdekében, a Kbt. 187. § (3) bekezdése20 alapján megkeresi a jogsértés vonatkozásában megnevezett szervezetet. Látható tehát, hogy nem feltétlenül egyértelmű, mely időpontot kell a tudomásszerzés időpontjának tekinteni.
16A Kbt. 149. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a kérelemben meg kell jelölni a jogsértő esemény megtörténtének és a kérelmező arról való tudomásszerzésének időpontját valamennyi kérelmi elem tekintetében egyértelműen azonosíthatóan.
17 A Kbt. 152. § (4) bekezdése első mondata értelmében a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását kezdeményező iratban meg kell jelölni a 149. §(1) bekezdés a)-d) és g) pontjában szereplő adatokat és javaslatot lehet tenni az e) és f) pontjában foglaltakra.
18 Kbt. 152. § (2) A Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból való eljárását az (1) bekezdés szerinti személy vagy szervezet a jogsértés tudomásra jutásától számított hatvan napon belül, de
c) támogatásból megvalósuló beszerzés esetén az a) és b) ponttól eltérően az adott támogatás folyósítására és felhasználására vonatkozó külön jogszabályban előírt iratmegőrzési kötelezettség időtartamán belül, de legalább a jogsértés megtörténtétől – közbeszerzési eljárás mellőzésével történt beszerzés esetén a szerződés megkötésének időpontjától, vagy ha ez nem állapítható meg, akkor a szerződés teljesítésének bármelyik fél által történt megkezdésétől – számított öt éven belül kezdeményezheti.
19 Pkbt. 2. § (4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor – a minősített adat, illetve törvény alapján üzleti, gazdasági vagy egyéb titoknak minősülő adat kivételével – a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – a panaszost vagy a közérdekű bejelentőt haladéktalanul értesíti.
20 Kbt. 187. § (3) A Hatóság elnöke, illetve a közbeszerzési biztos megkeresésére a közbeszerzéssel kapcsolatos ügyben minden szervezet – ideértve a szakmai kamarákat és az érdekképviseleti szervezeteket is – köteles tíz napon belül tájékoztatást adni.
Akkor is a közérdekű bejelentés érkeztetésének napja-e a tudomásszerzés időpontja, ha az a konkrét jogsértésre nézve érdemi információt csak a kiegészítésre való felkérést követően tartalmazott? Irányadó lehet-e a tudomásszerzés időpontja tekintetében az ajánlatkérő válaszának beérkezése a Közbeszerzési Hatóság adatkérésére? A törvény a hivatalbóli kezdeményezés esetében is szigorú határidőhöz köti az eljárás kezdeményezését; a kérelemre induló eljárásra vonatkozó rendelkezésekben foglaltaknál azonban sokkal hosszabb határidőt hagy az eljárás megindításának kezdeményezésére. A korábbi Kbt. 140. §-ához fűzött indokolás szerint a tudomásszerzés tekintetében felállított vélelem e személyek, szervezetek esetében nem érvényesül. A tudomásszerzés tényleges időpontjával kapcsolatos problémákat – például a téves vagy hiányos adatszolgáltatás következményeit – jelen kiadvány egyik korábbi száma már felvetette,21 elemezve azt a kérdést, hogy a hivatalbóli kezdeményezőnek milyen mértékben szükséges meggyőződnie a jogsértés tényéről, illetve milyen mértékben kell rendelkeznie alátámasztó dokumentumokkal. E helyütt csak arra a megállapításra kívánok hivatkozni, hogy a Közbeszerzési „Döntőbizottság értelmezése szerint a tudomásra jutás időpontja nem azonos az ajánlatkérői, beszerzői döntések jogsértő jellegéről és azok bizonyítékairól való tudomásszerzés időpontjával”, így az alábbiakban csak egyes, a közérdekű bejelentések szempontjából releváns bírósági döntésekre szorítkozom.
21 Dr. Bodánszky Nikolett, A tudomásszerzés időpontjának jelentősége a jogorvoslati eljárások hivatalból történő kezdeményezése esetén 4. A tudomásszerzés időpontjának bizonyítása, nehezítő körülmények, Közbeszerzési Szemle, 2017/10.
A Kúria Kfv. 37.044/2015/4. számú határozata értelmében a jogsértésről való tudomásszerzés nem kívánja meg a jogsértés teljes bizonyítottságát. Amennyiben a hivatalbóli kezdeményező a másik ellenőrző szervezet által megállapított tény helytállóságáról meg kíván győződni a hivatalbóli jogorvoslati kezdeményezés megtétele előtt, akkor arra kell figyelemmel lennie, hogy a tudomásszerzéstől (a szabálytalansági iratok átvételétől) kezdődő, rendelkezésre álló jogorvoslati határidőt nem hosszabbítja meg a hivatalbóli kezdeményező saját bizonyítási, ellenőrzési eljárása. E határozatra minden további nélkül hivatkozni lehet a közérdekű bejelentések vonatkozásában is: ha a hivatalbóli kezdeményező a közérdekű bejelentésben hivatkozott konkrét jogsértés helytállóságáról meg kíván győződni a hivatalbóli jogorvoslati kezdeményezés megtétele előtt, akkor arra kell figyelemmel lennie, hogy a tudomásszerzéstől (a közérdekű bejelentés érkeztetésétől) kezdődő, rendelkezésre álló jogorvoslati határidőt nem hosszabbítja meg a hivatalbóli kezdeményező saját bizonyítási, ellenőrzési eljárása.
A Kúria Kfv. 37.297/2015/8. számú határozata szintén kiemelendő a közérdekű bejelentések vonatkozásában, mivel azok nyilvánosan hozzáférhető információn alapulnak. Az idézett számú határozattal lezárt ügyben a hivatalbóli kezdeményező a felperes ajánlatkérő ajánlattételi felhívása vonatkozásában észlelt jogsértést, és az alapján, saját ellenőrzési tevékenységének eredményeként kezdeményezte a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárását. A Közbeszerzési Döntőbizottság a jogsértést megállapította, a döntést pedig – az ajánlatkérő kereseti kérelmét követően – az elsőfokú bíróság helyben hagyta. A felperes ajánlatkérő az elsőfokú bíróság döntésével szemben benyújtott felülvizsgálati kérelmében – többek között – arra hivatkozott, hogy a korábbi Kbt. 137-139. §-ai a jogorvoslati eljárás általános szabályait határozzák meg, a 140. § rögzíti a jogorvoslati eljáráson belül a hivatalbóli kezdeményezésre vonatkozó, az általános jogorvoslati eljárástól eltérő, külön szabályokat. A korábbi Kbt. 140. §-ában azonban nem rögzítenek olyan kivételt, amely a felhívás tudomásra jutásának időpontja tekintetében eltérő szabályokat fogalmazna meg a hivatalbóli kezdeményezés benyújtására jogosult szervezetek vonatkozásában. A jogorvoslati eljárásra a korábbi Kbt. V. részének valamennyi rendelkezése irányadó, ezért téves az az ítéleti indokolás, mely szerint a hivatalbóli kezdeményezésre induló jogorvoslati eljárásban csak a korábbi Kbt. 140. §-ában írtak alkalmazhatók. A Közbeszerzési Hatóság honlapján 2012. december 31. napjától az eljárást megindító hirdetmény elérhető volt, annak tartalmáról a hivatalbóli kezdeményező már ekkor tudomást szerezhetett, így a hivatalbóli kezdeményezés elkésettsége megállapítható. A Kúria az eljárási kifogást alaptalannak találta. Az indokolás szerint mind az alperes, mind az elsőfokú bíróság helytállóan fejtette ki az eljárás során, hogy a jogorvoslati eljárásra vonatkozó szabályok körében a Kbt. különbséget tesz a kérelemre és a hivatalból induló jogorvoslati eljárások között. A kérelemre induló jogorvoslati eljárás tekintetében alkalmazandó a korábbi Kbt. 137. § (5) bekezdés a) pontja, amely a jogsértés tudomására jutásának időpontját határozza meg. Ettől különböző eset, amikor hivatalból indul eljárás, az ezt kezdeményező szerveket a korábbi Kbt. 140. § (1) bekezdése sorolja fel. Ezek között szerepel a perbeli hivatalbóli kezdeményező. A hivatalbóli kezdeményezőkre nézve a tudomásra jutás időpontját a korábbi Kbt. a kérelemre indult eljárásoktól elkülönülten, eltérően határozza meg. A korábbi Kbt. 140. § (2) bekezdés a) pontja alapján a hivatalbóli kezdeményező a jogsértésről való tudomásszerzéstől számított 30 napon belül terjesztheti elő a jogorvoslati kérelmét. Mindezek alapján nem fogadható el a felperesnek azon érvelése, hogy a korábbi Kbt. 137. §-ában foglalt általános szabályok a 140. §-ban foglalt hivatalbóli kezdeményezőkre is irányadók, mert maga a Kbt. határoz meg külön-külön szabályokat a két jogorvoslati eljárásra és külön-külön határozza meg a tudomásszerzés időpontját és a jogorvoslati kezdeményezés előterjesztésére nyitva álló határidőt. A Kúria döntéséből következik, hogy a hivatalbóli kezdeményező esetében a tudomásra jutás nyilvánosan hozzáférhető információ esetében eltérően alakul, így például egy jogsértő ajánlattételi felhívás esetében a tudomásra jutás időpontja hivatalbóli kezdeményező esetében nem a hirdetmény közzétételének napja, hanem az a nap, mikor – adott esetben közérdekű bejelentés formájában – a jogsértésre felhívják a figyelmét.
A tudomásra jutásnak fontos szerepe van továbbá a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásának kezdeményezésére jogosult személyek és szervek egymás közötti kapcsolattartása vonatkozásában is. A Kbt. 152. § (2) bekezdése szerinti határidő minden kezdeményezésre jogosultat a saját eljárása tekintetében köt, annak azonban nincs akadálya, hogy valamely kezdeményezésre jogosult szintén közérdekű bejelentőként lépjen fel. A Közbeszerzési Hatóság gyakorlatát nézve ebben az esetben is a közérdekű bejelentésnek az érkeztetése lesz irányadó a tudomásra jutás és az attól számított határidő tekintetében. A szubjektív – a tudomásra jutás idejétől függő – jogorvoslat-kezdeményezési határidőt kizárólag a Kbt. 152. § (2) bekezdés a)-c) pontjai szerinti – objektív – jogorvoslat-kezdeményezési határidő csökkentheti.
4.2 A jogorvoslati kezdeményezés határidejének számítása
A Pkbt. 2. § (1) bekezdése szerint a panaszt és a közérdekű bejelentést – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az eljárásra jogosult szervhez történő beérkezésétől számított harminc napon belül kell elbírálni. A „ha törvény eltérően nem rendelkezik” kitételnek köszönhetően a Pkbt. 2. § (1) bekezdésében szereplő ügyintézési határidő általános szabálynak tekinthető, ahhoz képest a Kbt. 152. § (2) bekezdése szerinti ügyintézési határidő pedig ennek alapján kivételnek, melynek alkalmazása elsőbbséget élvez. E körben megjegyzendő, hogy a Kbt. 152. § (2) bekezdése szerinti, hatvan napos, szubjektív jogorvoslat-kezdeményezési határidőt először a korábbi Kbt. egyik módosítása22 vezette be, az indokolás szerint azért, hogy hosszabb idő álljon rendelkezésre a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárások kezdeményezésére. A módosítás ezáltal azt is lehetővé teszi, hogy a 2014-20-as fejlesztési időszak során a támogatást nyújtó, illetve a támogatások ellenőrzésére kijelölt szervek által a támogatások felhasználásának ellenőrzése során feltárt jogsértések a Közbeszerzési Döntőbizottság elé kerülhessenek, a jogorvoslati eljárás kezdeményezésének ne jelentse akadályát a határidők lejárta. A módosítás továbbra is figyelemmel van ugyanakkor a jogbiztonság elvére, mind a szubjektív, mind az objektív jogorvoslat kezdeményezési határidők csak a szükséges mértékben kerülnek meghosszabbításra. Figyelemmel arra, hogy a közérdekű bejelentések számos esetben kiegészítésre, pontosításra szorulnak annak érdekében, hogy a Közbeszerzési Hatóság alaposan meg tudja vizsgálni a jogorvoslat kezdeményezésének lehetőségét, a törvény által biztosított hatvan napnál rövidebb határidő a jogintézmény hatékonyságának csökkenését eredményezné.
5. A közérdekű bejelentések jelentősége a jogorvoslatok szempontjából
Az, hogy a közérdekű bejelentések fontos eszközei lehetnek az átláthatóságnak, a Közbeszerzési Hatóság éves beszámolói alapján is megállapítható. A Közbeszerzési Hatóság 2018. évi éves beszámolója szerint – a közbeszerzési szerződések ellenőrzése területén – a tárgyévben huszonkilenc esetben folytattak le szerződésellenőrzést közérdekű bejelentés alapján, mely az összes ellenőrzés több mint 1/3-át (34,9%-át) tette ki.23 A Közszolgálati és Támogató Főosztályhoz a 2018. év folyamán hetvenhét közérdekű bejelentés érkezett, a Közbeszerzési Hatóság Elnöke összesen húsz közérdekű bejelentés esetében döntött úgy, hogy hivatalbóli jogorvoslati eljárást kezdeményez a Közbeszerzési Döntőbizottságnál. Ez a Közszolgálati és Támogató Főosztály által kezelt összes közérdekű bejelentés 25,97%-a. A jogorvoslati kezdeményezésekből tizenkilenc esetben jogsértést állapított meg a Közbeszerzési Döntőbizottság, ami alapján 2018-ban 81 100 000 forint összegben szabott ki bírságot. A Pkbt. hatályba lépését követő évek statisztikai adatait az alábbi táblázat tartalmazza.
A fenti táblázat adataiból megállapítható, hogy – a 2015. év kivételével – a közérdekű bejelentések nagyobb része esetében nem kezdeményezte a Közbeszerzési Hatóság Elnöke a jogorvoslatot. Az egyes beszámolókból kiderül, hogy a Közbeszerzési Hatóság szinte minden esetben vizsgálatot folytatott le a bejelentés alapján, ennek ellenére a jogorvoslati kezdeményezések aránya – a 2015. év kivételével – alacsony. Zárszóként e jelenség egyik lehetséges okára kívánom felhívni a figyelmet.
Már a bevezetőben is utaltam a közérdekű bejelentések hatékonyságára: a közérdekű bejelentés – mint minden egyéb jogintézmény – kizárólag akkor hatékony eszköz, ha azt céljával összhangban alkalmazzák. Az természetesen nyilvánvaló, hogy a – korábban már hivatkozott – Pkbt. 3. § (4) bekezdését megvalósító cselekmény nem áll összhangban a jogintézmény céljával, ehelyütt azonban az említett jogszabályhelyben megfogalmazottnál enyhébb visszaélésekre utalok. Ahhoz, hogy a petíciós jogot annak céljával összhangban alkalmazzák, arra van szükség, hogy a közérdekű bejelentő minél pontosabb tájékoztatást nyújtson a jogsértésről, és szándéka lehetőleg ténylegesen egy adott jogellenes helyzet feltárására irányuljon, hiszen így realizálódik a bejelentés közérdekű jellege. A túlzottan általános megfogalmazású közérdekű bejelentés nem elegendő ahhoz, hogy az alapján eljárást lehessen kezdeményezni, a Közbeszerzési Hatóság pedig nyomozati jogkörrel nem rendelkezik. Megjegyzendő továbbá, hogy a túlzottan általános, vagy például puszta felháborodásból írt, öncélú beadvánnyal is köteles foglalkozni a hatóság, így az is leköti a rendelkezésre álló kapacitásait, az ilyen beadvány azonban általában nem tudja elérni azt a célt, amelyre a közérdekű bejelentés jogintézménye szolgál. Jellemző például, hogy egy beadvány a beadványos által jogsértőnek vélt cselekményt e-mail formájában tárja az eljárásra jogosult szerv elé, melyben látható, hogy azt számos más eljárásra jogosult szervnek is megküldte. Egy ilyen beadvány már önmagában „gyanús” lehet, hiszen nincs olyan jogsértés, melynek kivizsgálására az összes hatóság hatáskörrel rendelkezne, így bizonyos, hogy a címzettek jelentős részének csak a kapacitását pazarolja az ilyen bejelentő. Az ilyen „közérdekű bejelentés” álláspontom szerint nem egyeztethető össze a petíciós jog céljával.
22 2014. évi XCIX. törvény Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról 333. §.
23 A Közbeszerzési Hatóság beszámolója az Országgyűlés részére 2018, 58. oldal.
24 A Közbeszerzési Hatóság beszámolója az Országgyűlés részére 2018, 67-68. oldal.
25 Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzési Hatóság 2017. január 1. és december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, 17. oldal.
26 Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzési Hatóság 2016. január 1. és december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, 22-23. oldal.
27 Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzési Hatóság 2015. január 1. és december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, 18. oldal.
28 Beszámoló az Országgyűlés részére a Közbeszerzési Hatóság 2014. január 1. és december 31. közötti időszakban végzett tevékenységéről, továbbá a jogorvoslati ügyek tapasztalatairól, 35-36. oldal.