Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/c-277-07.htm
Timestamp: 2019-06-16 10:30:22
Document Index: 133998172

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 242', 'artículo 241', 'artículo 94', 'artículo 122', 'artículo 157', 'artículo 122', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 135', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 178', 'artículo 160', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 227', 'artículo 226', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 225', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 160', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 134', 'artículo 241', 'artículo 379', 'artículo 94', 'artículo 122', 'artículo 123', 'artículo 127', 'artículo 157', 'artículo 122', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 135', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 225', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 375', 'artículo 135', 'artículo 1', 'artículo 5', 'Artículo 1', 'artículo 134', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 135', 'artículo 30', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'ARTÍCULO 160', 'ARTÍCULO 226', 'ARTÍCULO 227', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 375']

C-277-07
y en la ley orgánica del reglamento del Congreso
Es errado afirmar que se votó lo mismo dos veces. Una cosa es manifestar el asentimiento o disentimiento político, sobre la prohibición total de la mesada catorce, y otra distinta prestarlo a su prohibición con la salvedad que se introdujo. Los Congresistas tuvieron objetos de análisis distintos cuando votaron uno y otro contenido, tal como se expresó en la segunda votación. Por ello esta Sala considera que la perspectiva de análisis del evento sucedido con la votación del inciso demandado, no debe ser la que se adoptó por parte de quienes lo consideran inconstitucional, en el sentido que se reabrió la votación de una iniciativa ya negada. Por el contrario, como se acaba de mostrar, la Corte Constitucional considera que el evento en mención debe ser interpretado como una enmienda que se le hizo al contenido normativo que en un principio –y seguramente por su mismo alcance- no fue aprobado. Y que, precisamente porque se modificó su alcance después, fue reconsiderado y aprobado.
VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Error del secretario de la Corporación al señalar que artículo “fue negado”, cuando lo ocurrido fue que “no fue aprobado”/PROYECTO DE LEY-Diferencias entre “haber sido negado” y “no haber sido aprobado”
Esta Sala encontró que la Presidencia expresó que el señor Secretario había tenido un lapsus por lo cual haría una aclaración. Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que: “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación.” Por supuesto el sentido de la anterior aclaración es que en el trámite legislativo no es lo mismo declarar que una iniciativa se ha negado, a declarar que no ha sido aprobada. En el contexto de los trámites de los actos legislativos en la segunda vuelta lo primero implicaría que no se puede reconsiderar lo negado, y lo segundo que no se ha cerrado la discusión. Frente a lo anterior considera la Sala Plena que existen más razones para concluir que en efecto se incurrió en un error involuntario y que en realidad no existió la intención de cerrar la discusión. Como primera medida así se manifiesta por parte de la Presidencia y del Secretario de la Corporación legislativa, y no habría porque presumir la mala fe. Por demás, el modo de interpretar las formas propias de los trámites legislativos no puede incluir semejante exegética, que impida aclarar el sentido de una manifestación oral en medio de un debate político.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Rodríguez Moreno demandó el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005,“Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia”.
En su opinión, “lo más grave de este informe mitómano, radica en el hecho de que la comisión accidental calló deliberadamente lo ocurrido en la sesión plenaria ordinaria del 15 de junio de 2005, tal como consta en el Acta primaria # 51, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso 476 de agosto 3 de 2005, a la página 31…”.
4. Instituto de Seguros Sociales –ISS-
En escrito del 8 de noviembre del año en curso, el doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Procurador General de la Nación (E), rindió oportunamente el concepto que ordenan los numerales 2° y 4° del artículo 242 de la Constitución, en el cual solicita declarar inexequibles el inciso 8° y el parágrafo transitorio 6° del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el vicio de procedimiento en su formación consistente en haberse realizado una nueva votación para la aprobación de dicho inciso en el último debate en segunda vuelta en plenaria del Senado de la República, cuando previamente había sido negado durante el mismo debate por no haber sido aprobado con los votos de la mayoría de los miembros de tal cámara”.
Para el Procurador en la presente oportunidad la Corte debe integrar la unidad normativa del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, acusado, con el parágrafo transitorio 6°, pues en su parecer esta norma expresamente consagra una excepción transitoria al tope máximo de mesadas pensionales que puede recibir la persona cuyo derecho se cause a partir de la vigencia del acto legislativo pertinente, “por lo que una decisión de inexequibilidad del inciso 8° del mismo hace que lo regulado en tal parágrafo transitorio corra la misma suerte porque, implícitamente, contiene la misma limitación pensional”.
Para el Procurador además se presentaría un problema que afectaría lo que en economía se conoce como “el modelo del principal y del agente, aplicado en este caso al mercado de las normas”.
Expresa que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la consecuencia de no aprobarse un proyecto de acto legislativo con el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara, es su negación o “hundimiento”.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-1 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional compete decidir “sobre demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra actos reformatorios de la constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
La Corte ha expresado que el control de los vicios de procedimiento en la formación de las reformas constitucionales “es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas”, dado que “…la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sean un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías”.[1]
De ahí que el rol del Juez Constitucional en el ejercicio de este control sea de suma importancia, pues su tarea consiste en verificar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas constitucionales, actividad que, de todas maneras, no significa exceso de ritualismo “…ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[2]
Además, como bien lo ha precisado la jurisprudencia constitucional “…si no se protege la forma de la reforma de la Constitución ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales…”.[3]
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta[6], lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo.
En lo que respecta a los parámetros normativos del control constitucional de actos legislativos, la Corte ha expresado que está integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso, (i) cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”.[7]
En atención a lo anterior, se han matizado aspectos relativos al alcance del control sobre el procedimiento de formación de leyes y actos legislativos. Por ejemplo, la jurisprudencia ha precisado que en ejercicio de este control constitucional la Corte no puede entrar a examinar la calidad ni la suficiencia de los debates “ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso”, toda vez que “el respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate”.[13]
El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se refiere al debate como el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación y agrega que el mismo empieza al abrirlo el Presidente “...y termina con la votación general”.
La votación es, entonces, la conclusión del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la “suficiente ilustración” en el seno de la respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992 artículos 108 y 164).
Por su parte, el artículo 122 ibídem define la votación como “…un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”.(Se subraya)
“Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea “aprobado” en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los términos del presente reglamento”.[15]
Producida una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no puede volverse a repetir, salvo en caso de que haya empate, situación regulada en el artículo 135 del Reglamento del Congreso -Ley 5ª de 1992- el cual dispone que “en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la Presidencia”, evento en el cual “se indicará expresamente en el orden del día que se trata de una segunda votación”.
“Ahora bien, para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista[16]. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación’[17], pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de “imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado[18]”.[19] (Énfasis del texto)
En lo que atañe a la aprobación de actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución Política dispone que “el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos” y agrega que “aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno”. Advierte igualmente, que “en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”. El anterior mandato se desarrolla en el artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992, y consiste en que se requiere mayoría absoluta para la aprobación de “reformas constitucionales en la ‘segunda vuelta’, que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2° constitucional)”.
La jurisprudencia ha sido exigente en el cumplimiento de la mayoría absoluta para la aprobación de las enmiendas a la Carta Política, y ha precisado que cualquier irregularidad en su votación puede llegar a constituir un vicio de procedimiento, susceptible de provocar la inexequibilidad del respectivo acto legislativo. Ciertamente, en sentencia C-816 de 2004[20], la Corte consideró que el desconocimiento de los efectos jurídicos de la votación “equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso”.[21]
No obstante lo anterior, los efectos jurídicos de las votaciones se deben interpretar armónicamente con las posibilidades constitucionales y legales de introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones, así como con la función misma de las comisiones de conciliación. Así, el artículo 178 de la Ley 5º de 1992, establece que en los debates en plenarias “[l]as enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes (…)”. El artículo 160 de la Ley 5ª mencionada[22], regula las condiciones en que podrán presentarse las enmiendas, de las cuales el numeral 2º obra como requisito para su trámite, estableciendo (i) como plazo para presentarla hasta el cierre de la discusión, (ii) que sea por escrito y (iii) dirigida a la Presidencia, en este caso de la Plenaria.
La regla general descrita, es a su turno aplicable al trámite de los actos legislativos en segunda vuelta, que es el interés del caso bajo estudio. En efecto, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992[23] establece que en la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera, y que aquellas que en la misma segunda vuelta se nieguen no podrán ser consideradas nuevamente. El inciso segundo del citado artículo 226 establece textualmente: “El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”. Luego, el siguiente artículo 227[24] de la misma ley, remite a las reglas generales del procedimiento ordinario, aplicables al procedimiento de los actos reformatorios de la Constitución en situaciones en que no resulten incompatibles. De ahí, que pueda interpretarse que la posibilidad y la regulación de las enmiendas, sean un complemento necesario al contenido normativo del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, en lo relativo al cambio o modificación del contenido de las disposiciones de los actos legislativos en la segunda vuelta.
Para responder los interrogantes anteriores, considera la Sala que es necesario adoptar un punto de vista interpretativo acorde con el tipo de requisitos que configura el procedimiento de formación de las leyes. Aquella perspectiva que permite concluir un principio tal como el de instrumentalidad de las formas, explicado más arriba, que permite entender que no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento[25]. Esto, en tanto el procedimiento legislativo, y en consecuencia el control sobre su cumplimiento no puede apartarse del hecho que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[26]
“Parte inicial del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado con la abstención del H. R. Germán Navas Talero. Parte final del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado con 17 votos por el si y 11 votos por el no, abstención del H. R. Germán Navas Talero”.
Tal y como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (Cfr. folio 6 del cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes), en sesión plenaria de esa corporación, celebrada el 2 de noviembre de 2004, la ponencia del proyecto de acto legislativo para segundo debate de la primera vuelta “fue considerada y aprobada por la mayoría de los presentes”, incluyendo la disposición atinente a la eliminación de la mesada décimo cuarta, la cual estaba contenida en el inciso quinto en el texto del artículo 1° de dicha ponencia[27].
La plenaria del Senado de la República, aprobó en el cuarto debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso quinto de la ponencia[30], en sesión ordinaria del martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 28 de la misma fecha “con un quórum deliberatorio y decisorio de 101 Honorables Senadores de la República, de los 102 que conforman la plenaria del Senado”, tal como lo certifica el Secretario General de esa corporación (Cfr. folio 3 del cuaderno de pruebas, Senado de la República, Secretaría General):
“Para los incisos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 1°, al ser sometidos a consideración de la plenaria del Senado por el señor Presidente de la corporación, esta responde votando, con mayoría afirmativamente y dejan constancia del voto negativo 11 Honorables Senadores”.
“Primera parte: votado y aprobado el inciso como lo presenta el texto de la ponencia base, con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores. Segunda parte: Votado y aprobado en el texto formulado en la proposición aditiva N° 167, de autoría del Senador Carlos Gaviria Díaz, con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores”.
“Nos encontramos, señor Presidente, para su información y antecedentes en la discusión, terminamos la discusión del inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente”. [35]
“Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.”[36]
En consecuencia, ha sido negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones.” [Énfasis fuera de texto]
Luego de algunas intervenciones, hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección Social con el fin de solicitar un receso para “reflexionar sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional”[37], a lo cual la Presidencia manifestó:
“Señor coordinador de ponentes ¿usted que piensa? Estoy consultando con el señor coordinador de ponentes, honorables Senadores. Muy bien. Vamos a estudiarle el planteamiento al señor Ministro”. [38]
Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación”. [39] [Énfasis fuera de texto]
Frente a esta aclaración, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona se pronunció manifestando que “conforme al artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda vuelta del acto legislativo debía aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse obtenido esa mayoría absoluta, no hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue negado y quería dejar esa aclaración mía respecto a las palabras del señor Secretario, para que no se vaya a presentar ninguna duda.”[40]
Más adelante, interpeló el senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar su voluntad de “reabrir la discusión y a que por consenso entre todo el Senado demos una demostración de voluntad política al país” [41], propuesta que llevó a la conformación de una comisión por parte de la Presidencia del Senado de la República en los siguientes términos:
“La Presidencia designa a los honorables senadores: Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo Bustos, Mario Salomón Náder Muskus, Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado, Germán Vargas Lleras, Habib Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria Díaz, Carlos Albornoz Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias surgidas y entregar un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo 1° del artículo 1°”. [42]
“Pues no sé de donde salió, no veo de donde salió esa Comisión y sí me asalta la duda de qué tan constructiva es, qué posibilidades hay en la realidad de lograr un acuerdo que sea posible sacarla tanto en Senado como en Cámara, irnos de aquí a explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos horas, la verdad es que no le veo una gran utilidad y sí le pediría el favor de que me exonerara de formar parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar más adelante la posición, nosotros hemos obrado frente a este proyecto conscientes de cual es el ideal en el tema pensional, pero conscientes también de cual es la realidad política. (…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el favor que me exonere de forma (sic), parte de esa comisión a la que sinceramente no le veo objeto y estoy atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar cual ha sido la posición con la cual hemos actuado nosotros”. [43]
“Señor Presidente, es para que usted determine cuáles son las funciones de esa Comisión, cual es la competencia y qué debe hacer esa Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos del proyecto de acto legislativo y nos faltan los parágrafos transitorios y dos parágrafos de la ley, señor Presidente, van a estudiar los incisos que ya fueron aprobados debidamente y …” [45]
Frente a esta inquietud, la Presidencia respondió “los dos incisos que han tenido dificultad honorable Senador”, a lo cual nuevamente interrogó el congresista: “¿cuáles son?”, y aquella le respondió “el inciso ocho y el primer parágrafo…” [46]
“(…) Aquí se está votando inciso por inciso y vamos apenas pues casi en la mitad del artículo de tal manera que lo que se buscaba fundamentalmente es un acuerdo en torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art. 1°, por eso señor Secretario sírvase leer la proposición que está radicada en la mesa en el sentido de reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión del inciso 8° del artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable senador coordinador de ponentes, Mario Uribe Escobar”. [48]
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.”[49] [Énfasis fuera de texto]
A continuación interpeló el senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó “qué artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son los incisos…”.[50]
Posteriormente, en la misma sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso que “declare de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar”, a lo cual la plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha en ese sentido por la Presidencia del Senado de la República. [51]
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma nominal.
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar”. [52]
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor”. [53]
Por ello esta Sala considera que la perspectiva de análisis del evento sucedido con la votación del inciso demandado, no debe ser la que se adoptó por parte de quienes lo consideran inconstitucional, en el sentido que se reabrió la votación de una iniciativa ya negada. Por el contrario, como se acaba de mostrar, la Corte Constitucional considera que el evento en mención debe ser interpretado como una enmienda que se le hizo al contenido normativo que en un principio –y seguramente por su mismo alcance- no fue aprobado. Y que, precisamente porque se modificó su alcance después, fue reconsiderado y aprobado.
En gracia de discusión se podría decir, que el anterior argumento no tiene cabida en la medida en que las enmiendas sólo son viables hasta el cierre de la discusión, de conformidad con el numeral 2° del artículo 160 de la Ley 5ª de 1992. Lo cual, traslada la pregunta a si cuando se votó el contenido del inciso demandado con la modificación con la cual se aprobó, ya se había cerrado la discusión. Esta Sala considera que no, pues justamente, en la reconstrucción del trámite de aprobación objeto de estudio, se determinó que luego de la votación desfavorable, siguieron intervenciones al respecto, que tuvieron como corolario la invitación del Ministro de Protección Social a un receso para “reflexionar sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional”[54]. Esto indica sin duda que la discusión no se había cerrado; además, entre otras cosas, porque si ello no hubiese sido así, se hubiera avanzado en el debate y la votación de los demás incisos y el parágrafo del mencionado inciso 8° del acto legislativo objeto de análisis, situación que no ocurrió.
En apoyo de lo explicado, esta Sala encontró que la Presidencia expresó que el señor Secretario había tenido un lapsus por lo cual haría una aclaración. Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que: “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación.”[55] Por supuesto el sentido de la anterior aclaración es que en el trámite legislativo no es lo mismo declarar que una iniciativa se ha negado, a declarar que no ha sido aprobada. En el contexto de los trámites de los actos legislativos en la segunda vuelta lo primero implicaría que no se puede reconsiderar lo negado, y lo segundo que no se ha cerrado la discusión.
De otro lado, como se explicó también mas arriba, el procedimiento legislativo no puede ser considerado como el resultado de un simple agregado de actos formales sin un fin particular, sino ante todo, como un conjunto de actuaciones en el cual se reconozca y pondere la importancia de principios constitucionales en su realización. En este sentido se ha pronunciado esta corporación, al señalar que las normas constitucionales sobre elaboración de las leyes “…son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos”.[56]
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente sentencia, el inciso octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la constitución Política”.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
De otra parte, de acuerdo con el artículo 134 del Reglamento del Congreso, Ley , la segunda votación se refiere solo a las normas que sean “aprobadas”, pues que son negadas ya no existen. Insisto por tanto, en que lo que ya fue negado no es posible someterlo a nueva votación, como ocurre en este caso.
A LA SENTENCIA C-277/07
Con el acostumbrado respeto a las decisiones de esta corporación, presento a continuación mi salvamento de voto a la decisión de la referencia, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005.
Comoquiera que la ponencia que sustentaba la inexequibilidad de la norma, presentada por el suscrito, la cual no fue acogida por la opinión mayoritaria en Sala Plena, contiene los argumentos que apoyan la disidencia, enseguida se transcriben la mayor parte de aquellas consideraciones:
“3. Lo que se debate.
Según el actor, el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, atinente a la eliminación de la mesada catorce, es inconstitucional, porque habiendo sido sometido a votación y negado por el Senado de la República en sesión plenaria del 15 de junio de 2005, nuevamente fue votado y aprobado por esa corporación el 16 de junio del mismo año, previa integración de una comisión accidental.
Anota que con tal determinación se vulneraron los artículos 161 y 375 de la Constitución, ya que como el inciso 8° acusado no fue aprobado, dejó de formar parte del texto del proyecto de acto legislativo y, por lo tanto, no podía ser materia de conciliación ni de nueva votación por la plenaria del Senado de la República.
A partir de los cargos planteados en la demanda, corresponde entonces determinar si en la aprobación del inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005, efectivamente se configuró el alegado defecto formal que compromete la validez constitucional de esa disposición, para lo cual la Corte se referirá previamente: (i) al significado y alcance del control constitucional sobre actos reformatorios de la Carta Política por vicios de procedimiento en su formación y (ii) a las consecuencias que acarrea el desconocimiento de los efectos jurídicos de la votación en la aprobación de enmiendas a la ley fundamental.
Abordadas estas cuestiones, reconstruirá el trámite dado al proyecto de Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el segmento normativo enjuiciado, determinando la forma como se surtió su debate y aprobación en las sesiones del 15 y 16 de junio de 2005, para así finalmente entrar a establecer si en ese trámite hubo o no infracción de los preceptos constitucionales que invoca el actor en su demanda.
4. Control constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución. Significado y alcance.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-1 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional compete decidir ‘sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación’.
La Corte ha expresado que el control de los vicios de procedimiento en la formación de las reformas constitucionales ‘es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas’, dado que ‘la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías’.[62]
De ahí que el rol del Juez de la Carta en el ejercicio de este control sea de suma importancia, pues su tarea consiste en verificar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas constitucionales, actividad que, de todas maneras, no significa culto al ritualismo ‘ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa’.[63]
Además, como bien precisa la jurisprudencia, ‘si no se protege la forma de la reforma de la Constitución ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenido materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales…’.[64]
Por lo que hace al control formal sobre actos legislativos, es evidente que en el proceso de expedición pueden presentarse irregularidades, que llegarán a configurar vicios de procedimiento trascendentes cuando sean de tal magnitud, y significación, que en realidad comprometan los principios democráticos y el rigor que reclama modificar la Constitución Política de la República.
En efecto, no cualquier falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues podrá ser convalidada en virtud del principio de instrumentalidad, advirtiendo que algunos defectos resultan intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros saneados a lo largo del propio proceso legislativo y otros subsanables.[65] Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un trascendente vicio de procedimiento[66].
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta.[67]
En lo que respecta a los parámetros normativos del control constitucional de actos legislativos, la Corte ha expresado que está integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso: (i) cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras; (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, particularmente de connotaciones democráticas; y (iii) tienen una entidad tal que, al no ser observados, vician el procedimiento de la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.[68]
Con todo, en concreto, dichos parámetros no sólo emanan del referido Título XIII de la Carta, según dispone expresamente su artículo 379, sino también de otras disposiciones constitucionales, así como de algunos preceptos concordantes y complementarios, particularmente de la ley orgánica del procedimiento legislativo, que resulten relevantes para encauzar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución, que será violada si no se les aplica debidamente.[69]
Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que en ejercicio de este control constitucional formal, la Corte no puede examinar la calidad ni la suficiencia de los debates, ‘ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso’, toda vez que “el respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate’.[70]
Finalmente, por lo que hace al examen de irregularidades en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[71] ha señalado que al estudiar su gravedad, la Corte debe agotar los siguientes pasos:
(v) Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley.
(vi) En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si fue o no una convalidado durante el trámite mismo de la ley.
(vii) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y
(viii) Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos antes trazados y respetando siempre el principio de razonabilidad.
Hechas estas consideraciones sobre el control formal de los actos legislativos, a continuación se procede a precisar el significado que tiene la votación en el procedimiento, pues se recuerda que el vicio que se endilga en esta oportunidad al inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere al presunto desconocimiento de los efectos de la votación realizada sobre dicha disposición, hecho ocurrido en el octavo y último debate, llevado a cabo en la plenaria del Senado de la República.
5. Efectos jurídicos de la votación. Su desconocimiento en la formación de la ley y de los actos legislativos, constituye un vicio de procedimiento insubsanable.
El artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se refiere al debate como el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación; agrega que empieza al abrirlo el Presidente ‘y termina con la votación general’.
La votación es, entonces, la conclusión del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la ‘suficiente ilustración’ en el seno de la respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992, artículos 108 y 164).
Por su parte, el artículo 122 ibídem define la votación como ‘un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general’ (no está subrayado en el texto original).
Según lo dispuesto en el artículo 123-3 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es ‘personal, intransferible e indelegable’ y para efectos de la aprobación de las leyes o actos legislativos, el artículo 127 ibidem proscribe el voto en blanco, al señalar: ‘Entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido.’
‘Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea ‘aprobado’ en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el ‘acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general’ según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que ‘ningún senador o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación’; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que ‘entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido’ y su abstención sólo se autoriza ‘en los términos del presente reglamento’.’[72]
Producida una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no puede repetirse, salvo en caso de que haya empate, situación regulada en el artículo 135 de la Ley que se viene comentando, Reglamento del Congreso, que dispone que ‘en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la Presidencia’, evento en el cual ‘se indicará expresamente en el orden del día que se trata de una segunda votación’.
‘Ahora bien, para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista[73]. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación’[74], pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de ‘imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado’[75].’[76] (Está subrayado en la sentencia citada).
En lo que atañe a la aprobación de actos legislativos, el artículo 375 de la Constitución Política dispone que ‘el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos’ y agrega que ‘aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno’, advirtiendo, igualmente, que ‘en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara’, mandato desarrollado en el artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992, según el cual se requiere mayoría absoluta para la aprobación de ‘reformas constitucionales en la ‘segunda vuelta’, que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2° constitucional)’.
La jurisprudencia ha sido exigente en el cumplimiento de la mayoría calificada para la aprobación de las enmiendas a la Carta Política, precisando que cualquier irregularidad en su votación puede llegar a constituir un vicio de procedimiento, susceptible de provocar la inexequibilidad del respectivo acto legislativo.
Ciertamente, en sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte consideró que el desconocimiento de la votación ‘equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso’.
Cabe recordar que en aquella oportunidad la Corte comprobó lo que llamó ‘grave irregularidad’, en la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2003, consistente en que en la sesión del 5 de noviembre de 2001, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes ‘levantó indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día’, anomalía que constituyó un vicio de procedimiento, ‘pues afectó la formación de la voluntad democrática de las cámaras’, la cual, además, no fue saneada en el trámite posterior en el Congreso, ‘pues la votación del día siguiente fue la materialización de ese vicio’ y ‘no es posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio’, razón por la cual ‘la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía que ser declarado inexequible’ (el texto original no está en negrilla).
Razonó así esta corporación, resaltando ahora en negrilla algunos apartes:
‘118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente ‘aprobados’ por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.
La Corte no puede entonces sino constatar la existencia de ese vicio de procedimiento y extraer del mismo la conclusión que la Constitución impone: la inexequibilidad del Acto Legislativo.’
Para concluir, la votación, como trasunto de la voluntad democrática soberana de las cámaras legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos constitucionales y legales, adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento, que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad.
6. Trámite surtido por el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005.
Con el fin de establecer si los cargos de la demanda están o no llamados a prosperar, la Corte estima pertinente realizar un recorrido por el trámite legislativo surtido por el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005 acusado, pues según el demandante en el octavo y último debate, realizado en la plenaria del Senado de la República los días 15 y 16 de junio de 2005, se configuró el vicio de inconstitucionalidad alegado.
De conformidad con las pruebas que obran el expediente, se observa que la medida referente a la eliminación de la décimo cuarta mesada pensional hizo parte del proyecto de Acto Legislativo N° 31 de 2004, presentado el 20 de julio de 2004 ante la Cámara de Representantes por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, según consta en la Gaceta del Congreso N° 385 del 23 de julio de 2004, donde aparece publicado el texto del proyecto con su exposición de motivos.
Según certificación del secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (cfr. f. 5 cd. de pruebas, Cámara de Representantes, Comisión Primera Constitucional), dicha disposición, contenida en el inciso cuarto del artículo 1° del referido proyecto, obtuvo la siguiente votación en el primer debate de la primera vuelta, llevado a cabo en esa célula legislativa el 13 de octubre de 2004:
‘Parte inicial del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado con la abstención del H. R. Germán Navas Talero. Parte final del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado con 17 votos por el si y 11 votos por el no, abstención del H. R. Germán Navas Talero.’
En la segunda vuelta, el inciso en comento ‘fue aprobado por la mayoría absoluta y de conformidad con el artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 375 de la Constitución nacional’, en primer debate realizado en esa misma corporación el 20 de abril de 2005, según certificación expedida por el secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes (f. 5 cd. de pruebas, Cámara de Representantes, Comisión Primera Constitucional).
Tal como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (f. 6 cd. de pruebas, Cámara de Representantes), en sesión plenaria de esa corporación, celebrada el 2 de noviembre de 2004, la ponencia del proyecto de acto legislativo para segundo debate de la primera vuelta ‘fue considerada y aprobada por la mayoría de los presentes’, incluyendo la disposición atinente a la eliminación de la mesada décimo cuarta, la cual estaba contenida en el inciso quinto del artículo 1° de dicha ponencia.[77]
En segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara, a la citada medida correspondió el lugar del inciso 7° de la ponencia[78], el cual fue aprobado en la sesión plenaria del 10 de mayo de 2005, con 99 votos a favor y 11 en contra, según consta en la Gaceta del Congreso N° 354 del 13 de junio de 2005 (pagina 31) y también lo certifica el Secretario General de esa célula legislativa (f. 8 cd. de pruebas, Cámara de Representantes).
En el Senado de la República, la Comisión Primera Constitucional Permanente aprobó en primer debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce, contenida en el inciso sexto de la ponencia[79], mediante votación nominal por 12 votos afirmativos y 3 negativos, según consta en el Acta N° 29 del 29 de noviembre de 2004[80] y lo certifica el secretario de dicha comisión (f. 485 cd. de pruebas, Comisión Primera del Senado).
En segunda vuelta, esa misma comisión aprobó en primer debate la medida en comento, a la cual correspondió el inciso séptimo de la ponencia[81], que fue votado por partes, según consta en el Acta N° 45 de la sesión del 31 de mayo de 2005[82] y lo certifica el secretario de esa corporación (f. 485 cd. de pruebas, Comisión Primera del Senado), así:
‘Primera parte: votado y aprobado el inciso como lo presenta el texto de la ponencia base, con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores. Segunda parte: Votado y aprobado en el texto formulado en la proposición aditiva N° 167, de autoría del Senador Carlos Gaviria Díaz, con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores.’
La plenaria del Senado de la República, aprobó en el primer debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso quinto de la ponencia[83], en sesión ordinaria del martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 28 de la misma fecha ‘con un quórum deliberatorio y decisorio de 101 Honorables Senadores de la República, de los 102 que conforman la plenaria del Senado’, tal como lo certifica el Secretario General de esa corporación (f. 3 cd. de pruebas, Senado, Secretaría General):
‘Para los incisos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 1°, al ser sometidos a consideración de la plenaria del Senado por el señor Presidente de la corporación, esta responde votando, con mayoría afirmativamente y dejan constancia del voto negativo 11 Honorables Senadores.’
En el segundo debate de la segunda vuelta, llevado a cabo por la plenaria del Senado de la República el día miércoles 15 de junio de 2005[84], la secretaría informó a la Presidencia de esa corporación sobre la realización de la votación del inciso 8° de la ponencia, relativo a la eliminación de la mesada catorce, así:
‘Nos encontramos, señor Presidente, para su información y antecedentes en la discusión, terminamos la discusión del inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente.’ [85]
‘Señor Secretario, sírvase llamar a lista para votar. Entramos a votar. Antes, explique cómo se va a votar. Muy bien, sírvase leer lo que se va a votar, principal inciso 8º, pliego de modificaciones de la ponencia principal. Sírvase leerlo e inmediatamente llamar a lista.’
‘Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.’ [86]
‘Ya no hay impedimentos. Estamos en votación, señor Secretario. Llame a lista.
Por el No: 33
Total: 78 Votos
En consecuencia, ha sido negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones.’
Luego de algunas intervenciones, hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección Social con el fin de solicitar un receso para ‘reflexionar sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado’ y ‘poder revisar un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional’[87], a lo cual la Presidencia manifestó:
‘Señor coordinador de ponentes ¿usted que piensa? Estoy consultando con el señor coordinador de ponentes, honorables Senadores. Muy bien. Vamos a estudiarle el planteamiento al señor Ministro.’ [88]
Después de escuchar a algunos senadores, la Presidencia expresó que ‘el señor Secretario dice que tuvo un lapsus y que quiere hacer una aclaración’.
Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que ‘cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación’. [89]
Frente a esta aclaración, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona manifestó que ‘conforme al artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda vuelta del acto legislativo debía aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse obtenido esa mayoría absoluta, no hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue negado y quería dejar esa aclaración mía respecto a las palabras del señor Secretario, para que no se vaya a presentar ninguna duda.’[90]
Más adelante, interpeló el senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar su voluntad de ‘reabrir la discusión y a que por consenso entre todo el Senado demos una demostración de voluntad política al país’[91], propuesta que llevó a la conformación de una comisión por parte de la Presidencia del Senado de la República en los siguientes términos:
‘La Presidencia designa a los honorables senadores: Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo Bustos, Mario Salomón Náder Muskus, Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado, Germán Vargas Lleras, Habib Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria Díaz, Carlos Albornoz Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias surgidas y entregar un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo 1° del artículo 1°.’[92]
‘Pues no sé de donde salió, no veo de donde salió esa Comisión y sí me asalta la duda de qué tan constructiva es, qué posibilidades hay en la realidad de lograr un acuerdo que sea posible sacarla tanto en Senado como en Cámara, irnos de aquí a explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos horas, la verdad es que no le veo una gran utilidad y yo sí le pediría el favor de que me exonerara de formar parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar más adelante la posición, nosotros hemos obrado frente a este proyecto conscientes de cuál es el ideal en el tema pensional, pero conscientes también de cuál es la realidad política. (…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el favor que me exonere de forma, (sic) parte de esa comisión a la que sinceramente no le veo objeto y estoy atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar cual ha sido la posición con la cual hemos actuado nosotros.’[93]
A continuación la Presidencia decretó un receso de 30 minutos y ofreció su oficina para que se reuniera dicha comisión[94], siendo interpelada por el senador Alfonso Angarita Baracaldo sobre la competencia de la mencionada comisión en los siguientes términos:
‘Señor Presidente, es para que usted determine cuáles son las funciones de esa Comisión, cual es la competencia y qué debe hacer esa Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos del proyecto de acto legislativo y nos faltan los parágrafos transitorios y dos parágrafos de la ley, señor Presidente, van a estudiar los incisos que ya fueron aprobados debidamente y …’[95]
Frente a esta inquietud, la Presidencia respondió ‘los dos incisos que han tenido dificultad honorable Senador’, a lo cual nuevamente interrogó el congresista: ‘¿cuáles son?’, y aquella le respondió ‘el inciso ocho y el primer parágrafo…’[96].
En la sesión ordinaria del 16 de junio de 2005[97], se puso nuevamente a consideración de la plenaria del Senado el inciso octavo improbado en la anterior sesión. Al efecto, la Presidencia intervino para un punto de orden y manifestó:
‘(…) Aquí se está votando inciso por inciso y vamos apenas pues casi en la mitad del artículo de tal manera que lo que se buscaba fundamentalmente es un acuerdo en torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art. 1°, por eso señor Secretario sírvase leer la proposición que está radicada en la mesa en el sentido de reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión del inciso 8° del artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable senador coordinador de ponentes, Mario Uribe Escobar.’[98]
‘Presidente el inciso 8º propuesto diría lo siguiente, le ruego someterlo a consideración y a votación, las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año.
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.’[99]
A continuación interpeló el senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó ‘qué artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados…’, ante lo cual la Presidencia respondió que ‘no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son los incisos…’[100].
Posteriormente, en la misma sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso que ‘declare de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar’, a lo cual la plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha en ese sentido por la Presidencia del Senado de la República. [101]
‘La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma nominal.
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar.’ [102]
Intervino luego el senador Oswaldo Darío Martínez Betancur, dejando una constancia en relación con la decisión tomada por la plenaria, la cual se transcribe en su integridad por ser de interés en la solución del asunto bajo revisión:
‘Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt:
Este caso fue muy conocido y ocurrió en la Cámara de Representantes porque se interrumpió la votación de ese Acto Legislativo y, yo he concluido que si una votación no puede interrumpirse, menos se puede revocar, leo solamente un renglón, de otro lado dice la sentencia, ‘el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia o un artículo’ yo hablo de norma jurídica, porque estamos hablando de parágrafo y de incisos ‘dicha votación pueda ser repetida ulteriormente por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar una nueva votación’.
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor.’[103]
7. Inconstitucionalidad del inciso octavo el Acto Legislativo 01 de 2005.
El anterior recorrido sobre el trámite dado a lo que se convirtió en el inciso octavo del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, permite advertir que en su aprobación se presentó una situación irregular, como quiera que habiendo sido improbada tal propuesta en el octavo debate surtido en la plenaria del Senado de la República el día 15 de junio de 2005, por no contar con la mayoría calificada exigida en el artículo 375 de la Constitución, nuevamente fue votada y aprobada por esa célula legislativa con 79 votos a favor y 9 en contra, lo cual, como se analizará en seguida, constituye para la Corte un vicio de procedimiento, de tal entidad que afecta la constitucionalidad de la mencionada norma.
En efecto, como se expuso anteriormente, la jurisprudencia ha sido muy clara en señalar en qué consiste la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo, precisando cuáles son los efectos jurídicos de esa actuación. Se trata, ni más ni menos, de la declaración de la voluntad del órgano legislativo que, como tal, pone fin al debate o discusión de determinada iniciativa. De ahí deriva su carácter intangible e irreversible.
La votación no es, pues, una simple formalidad, ya que a través de ese acto colectivo de los congresistas aprueban o imprueban la ley, comprometiendo, de esta forma, un valor sustantivo del orden constitucional que es el principio democrático, representado en la voluntad de las cámaras legislativas. No gratuitamente se define ‘ley’ como la ‘declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional’.[104]
Así pues, el desconocimiento de los resultados de una votación sobre determinado asunto que se encuentre en estudio en el Congreso constituye un acto antidemocrático y, por ende, contrario al ordenamiento superior.
Al respecto vale tener presente que la producción de la legislación es un elemento central en la configuración del Estado constitucional, al cual pertenecen las ideas de democracia y división de poderes, pues de un lado, la ley fija límites a actuaciones de los otros órganos e instituciones y, de otro, en la democracia el poder legislativo es ejercido esencialmente por un cuerpo colegiado -en nuestro caso el Congreso de la República-, que se presume que ha sido elegido por el pueblo.
Por tal razón, el procedimiento legislativo no puede ser considerado como el resultado de un simple agregado de actos formales sin un fin particular, sino ante todo, como un conjunto de actuaciones en el cual se reconozca y pondere la importancia de principios constitucionales en su realización. En este sentido se ha pronunciado esta corporación, al señalar que las normas constitucionales sobre elaboración de las leyes ‘son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos’.[105]
En la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo evidentemente se manifiesta la esencia democrática, pues tal actuación efectiviza la decisión que toma el Congreso, en representación del pueblo, en relación con determinada iniciativa, la cual será de apoyo o de rechazo, dependiendo de cada caso en particular. De ahí que la Corte también ha expresado que la ‘votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia’.[106]
En el caso bajo revisión, se observa que el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005 no obtuvo la mayoría absoluta que exige el artículo 375 superior para su aprobación, pues al ser votado ese segmento normativo en segunda vuelta en la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de junio de 2005 alcanzó 45 votos a favor y 33 en contra, por lo cual fue ‘negado’ por esa célula legislativa, tal como en principio aseveró el secretario de esa corporación.
Pese a estar materializada esa decisión, el Senado decidió votar nuevamente el aludido inciso, para lo cual la Presidencia de esa corporación, sin dar mayor explicación y pese a los reclamos hechos por algunos senadores sobre la ausencia de fundamento legal de la medida, convocó previamente una comisión accidental para reconsiderar la situación, arribándose finalmente a la cuestionada aprobación, con 79 votos a favor y 9 en contra en la sesión plenaria del 16 de junio de 2005.
Como bien advierte en su concepto el Procurador General encargado, esa comisión carecía de competencia para sustituir a los congresistas en la realización del debate correspondiente, pues las comisiones accidentales sólo cumplen ‘misiones específicas’ (art. 66 Ley 5ª de 1992).
La Corte Constitucional ha recalcado el papel del debate en el trámite legislativo, como foro natural de discusión de las propuestas[107]. Más que la simple reunión en plenaria o en comisión de los miembros de la respectiva célula, lo cardinal es la activa participación de todas las tendencias y opiniones -incluidas obviamente las minorías- en la decisión que se toma, lo cual se echa de menos en el procedimiento aplicado para la aprobación del inciso impugnado, por cuanto la discusión acerca de la nueva e irreglamentaria votación se adelantó únicamente en el seno de la comisión accidental y no en la plenaria del Senado de la República, como lo ordenan la Constitución y el Reglamento del Congreso.
La inconstitucionalidad estriba, por lo tanto, en el desconocimiento de los efectos jurídicos y fácticos de la primera votación, que al proseguir con la segunda fueron ignorados, lo cual constituye un defecto sustancial en la aprobación cuestionada, después de la evidencia de que la norma demandada no alcanzó la mayoría que se requiere para adoptar enmiendas a la Constitución.
Tal como se estableció anteriormente, el Reglamento del Congreso en su artículo 135 sólo autoriza repetir una votación en caso de empate o igualdad, situación que no se presentó con el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual, según se vio, al ser votado obtuvo un resultado de 45 votos a favor y 33 en contra, en la sesión plenaria del 15 de junio de 2005.
Además, al revisar el iter legis se observa que no hubo convalidación o saneamiento de dicha irregularidad por parte del Senado de la República, pues no obstante la advertencia de algunos senadores, la Presidencia de esa corporación accedió a convocar una comisión accidental, que se ocupó de discutir la propuesta del Ministro de la Protección Social de reconsiderar la negativa del inciso impugnado y, sin debate pues sólo fue escuchado el coordinador de ponentes, se procedió a la nueva votación.
Lo ocurrido no fue entonces una simple irregularidad intrascendente, pues generó un verdadero vicio de procedimiento, en tanto y en cuanto comprometió un valor constitucional sustantivo, con afectación de principios democráticos, como quiera que con la nueva votación se desconoció la determinación original del Senado de la República, que en la sesión del 15 de junio de 2005, en torno a la eliminación de la mesada catorce, no dio la mayoría exigida constitucionalmente.[108]
Hubo, en consecuencia, reacomodo de la actitud democrática de una de las cámaras legislativas -el Senado de la República-, pues al no haber contado el inciso demandado con la mayoría absoluta requerida, la opción señalada fue no adoptar ese aspecto en la reforma constitucional, mas no volver a votar como se hizo.
Advierte la Corte que el caso bajo análisis es similar al resuelto en la mencionada sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, aunque en la presente ocasión se pretendió anular los efectos de una votación, no interrumpiendo el trámite, sino esta vez a través de una nueva, surtida en la misma cámara legislativa -el Senado-, sin previo debate abierto y a través de un procedimiento que no está regulado en el Reglamento del Congreso, situación que, según se vio, afectó la formación de la voluntad de esa célula legislativa.
Es de recordar que desde aquella ocasión la Corte dejó en claro que el desconocimiento de la votación equivale a una supresión de sus efectos jurídicos, que ‘obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso’.
El referido vicio tiene, por ese motivo, el carácter de insubsanable, además porque así lo dispone expresamente el artículo 5°-1 del Reglamento del Congreso, que concretamente contempla ‘como vicios de procedimiento insubsanables’, entre otros, toda reunión de congresistas que, ‘con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del Poder Público’, evento en el cual ‘sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno’.
Precisamente, una de las condiciones constitucionales en el trámite de los actos legislativos es su aprobación, que en el segundo período requiere la mayoría de los miembros de cada cámara, la cual no fue obtenida por el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 en la plenaria del Senado de la República acaecida el 15 de junio de 2005, determinación que luego fue desconocida por la misma corporación en subsiguiente sesión del 16 de junio de los mismos, en abierto artilugio contra principios democráticos, al rehacerse arbitrariamente la votación, actuación esencial del procedimiento legislativo.
Así mismo, al haber sido suprimidos los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada en la plenaria del Senado el 15 de junio de 2005, se desconoció el debate que previamente había sufrido el inciso acusado en esa misma célula legislativa, en el cual se había declarado la suficiente ilustración en relación con esa materia, tal y como consta en los antecedentes legislativos reseñados el acápite anterior.
Sobre esta particular conviene reiterar que el Reglamento del Congreso no autoriza reabrir un debate que ha sido cerrado con la votación, lo cual es además apropiado que sea así, porque se supone que concluida la discusión de determinada iniciativa se cuenta con la manifestación definitiva de la voluntad colectiva de las cámaras legislativas, la cual será, por tanto, inmodificable. Esto es tan cierto que en el caso particular de los congresistas, la jurisprudencia ha señalado que ellos pueden cambiar o modificar su posición en una votación, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación’.[109]
Si existiera la posibilidad de revocar o suprimir, por conveniente que sea, los efectos de las votaciones sobre proyectos de ley o acto legislativo, no sólo cundiría el desorden en el procedimiento legislativo, en detrimento de la efectividad, seriedad y solidez que deben caracterizar la labor congresal, sino que además se afectaría severamente la democracia, ya que no se podría tener certeza y seguridad sobre la real voluntad de las mayorías y de las minorías en el Congreso de la República (cfr. Artículo 1°-3-4 de la Ley 5ª de 1992).
El examen efectuado anteriormente muestra, en consecuencia, que en la aprobación del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 acusado: ‘Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento,’se presentó una grave irregularidad en la sesión del 16 de junio de 2005 de la plenaria del Senado, puesto que esta célula legislativa decidió suprimir los efectos de la votación llevada a cabo el día anterior, por la cual se había improbado la citada disposición, emergiendo un vicio de procedimiento insubsanable porque trastocó la formación de la voluntad democrática de esa corporación.
Dicha anomalía no podía ser saneada por el Senado en el trámite posterior y tampoco esta Corte puede remediarla, por su carácter por lo cual tendrá que declarar inexequible la norma bajo revisión.”
Vale precisar que en el proyecto también se propuso declarar inexequible el parágrafo 6° del Acto Legislativo 01 de 2005, que excluye de la eliminación de la mesada pensional a quienes “…perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año”, por considerar que si se acogía la inexequibilidad del inciso 8° acusado, automáticamente dejaba de producir efectos jurídicos la medida en ella contenida y, por tanto, carecía de sentido mantener vigente la mencionada excepción.
También creo conveniente anotar que en la providencia C-277 de 2007, de la cual me aparto, la mayoría de la Corte desconoció que en relación con el proyecto de acto legislativo se había llegado al acuerdo de votar en forma separada cada uno de sus incisos y que aun cuando reglamentariamente en esa hipótesis había lugar a realizar una nueva votación general o en conjunto, se olvida que ésta sólo procede sobre “las partes aprobadas”, como bien lo señala expresamente el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992, lo cual no aconteció con el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, que según se demostró, fue improbado por la plenaria del Senado de la República en la sesión del 15 de junio de 2005.
De otra parte, tampoco comparto el argumento esgrimido en la providencia según el cual entre lo no aprobado en la sesión del 15 de junio de 2005 y lo aprobado el día siguiente no existe identidad material alguna y que siendo distinto el contenido de los textos sometidos a consideración de la plenaria del Senado no puede hablarse de “doble votación” del inciso 8° del Acto Legislativo, porque en mi parecer tal postura ignora la genuina voluntad democrática de esa cámara legislativa de no aprobar la eliminación de la medada catorce, o dicho de otra manera, de mantener vigente dicho beneficio para todos los pensionados sin excepción alguna, decisión que quedó consumada con la votación llevada a cabo en la sesión del 15 de junio de 2005.
Por ello, en mi parecer no puede sostenerse validamente que el texto aprobado el 16 de junio de 2005 es distinto del que fue improbado el día anterior en la sesión plenaria del Senado, por el simple hecho de que aquel consagrara una excepción a la eliminación de la mesada catorce en favor de ciertos pensionados, pues puede advertirse fácilmente que la norma aprobada mantuvo de todas formas como regla general la eliminación de la mesada catorce. Es evidente, entonces, que sí se configuró doble votación sobre un mismo texto y que este hecho desconoció la voluntad de la célula legislativa de no aprobar la supresión del citado beneficio, violándose de esa manera el artículo 375 superior, que exige el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara para la aprobación de la reforma constitucional en el segundo periodo.
Igualmente discrepo de la opinión mayoritaria de acuerdo con la cual cuando se leyó la votación obtenida por la propuesta en sesión del 15 de junio de 2005 del Senado, se incurrió en “un error involuntario” por parte del secretario de esa cámara legislativa, quien se equivocó al anunciar que el inciso en cuestión había sido “negado”, cuando realmente fue improbado, pues la discusión en torno a esa disposición todavía no había concluido, de modo que podía ser objeto de nueva votación.
Con todo respeto, considero que esa interpretación tergiversa la realidad de lo acontecido en la sesión del 15 de junio de 2005, toda vez que conforme quedó consignado en el acta correspondiente, antes de realizar la votación del inciso en comento el Secretario del Senado expresó con toda claridad: “terminamos la discusión del inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente”, por lo cual a continuación se procedió a realizar la votación de la disposición, la cual obtuvo un resultado de 45 votos por el sí y 33 por el no, llevando a que el mismo servidor anunciara, como era su deber: “ha sido negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones”, que fue lo que en verdad aconteció ya que, se repite, la discusión sobre la norma había concluido.
Sostener entonces, pese a la fuerza de los hechos, que la intención de quienes dirigieron el debate y votación no era cerrar la discusión, constituye una argucia orientada a justificar la violación al artículo 135 del Reglamento del Congreso, que en forma diáfana establece que votada una iniciativa no puede realizarse una nueva votación, salvo que se presente empate o igualdad, situación en la cual no se encontraba el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual, según se analizó, había sido negado por no alcanzar la mayoría exigida constitucionalmente.
Tampoco me parece apropiado que para justificar esa determinación se cite la doctrina plasmada en sentencia C-140 de 1998, pues en este pronunciamiento la situación allí analizada es muy diferente a la que se presentó en la aprobación del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005. En efecto, en dicha providencia se estudió una situación muy particular respecto del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, sobre facultades extraordinarias, el cual fue aprobado como artículo sustitutivo, luego de haber sido negado. Se considero que en tal evento la solicitud de reabrir el debate sobre la nueva disposición no requería de su aprobación por mayoría absoluta.
Finalmente, no encuentro acertado el análisis que se hace en la sentencia sobre la función que en la aprobación de la norma acusada cumplió la denominada “comisión de conciliación”, pues este organismo lejos de cumplir con su deber terminó por suplantar a la plenaria en el debate sobre la eliminación de la mesada catorce y los alcances de esa medida.
Por todo lo anterior, reitero mi disconformidad con la decisión adoptada en la sentencia C-277 de 2007, de declarar exequible el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, pues en mi criterio en la aprobación de esa disposición se incurrió en una grave irregularidad que la vició de inconstitucionalidad, por cuanto el Senado de la República desconoció la intangibilidad e irreversibilidad de la votación realizada el día anterior sobre el mencionado inciso, mediante la cual fue negado, por lo cual no era viable y resultaba contrario a la Constitución, haber repetido esa votación.
[7] Sentencia C-816 de 2004.
[9] Dentro de estas se cuentan aquellas que forman parte del Bloque de Constitucionalidad. Sobre este tema se pueden consultar las sentencias C-225 de 1995, C-191 de 1998, C-401 de 2005 y C-988 de 2005 entre otras.
[10] C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)
[13] Sentencia C-473 de 2004.
[15] Sentencia C-1056 de 2003.
[16] Sentencia C-543 de 1998.
[19] C-1040 de 2005.
[20] Cabe recordar que en aquella oportunidad la Corte comprobó lo que llamó una “grave irregularidad” en la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2003. Ésta consistió en que en la sesión del 5 de noviembre de 2001, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes “levantó indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día”, anomalía que constituía un vicio de procedimiento “pues afectó la formación de la voluntad democrática de las cámaras”; la cual, no fue saneada en el trámite posterior en el Congreso, “pues la votación del día siguiente fue la materialización de ese vicio” y “no es posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio”. Debido a esto “la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía que ser declarado inexequible”.
[21] C-816 de 2004: “118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.”
[22] “ARTÍCULO 160. PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento:
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.”
[23] Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO 226. Materias que pueden debatirse. En la segunda "vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”
[24] Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[57] C-140 de 1998: “conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente.”
[58] El senador Jorge Enrique Robledo Castillo preguntó “qué artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son los incisos…”. [Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28]
[59] En dicha sentencia esta Sala Plena declaró la inexequibilidad del llamado “Estatuto Antiterrorista”.
[61] Ver Salvamento de Voto a la sentencia C-174 del 2006.
[62] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto) M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[63] C-816 de 2004.
[64] C-816 de 2004.
[65] Sentencia C-473 de 2004 (18 de mayo), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[66] Sentencia C-1040 de 2005 (19 de octubre), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[67] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[68] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[69] Sentencia C-337 de 2006 (3 de mayo), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[70] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[71] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[72] C-1056 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[73] C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[74]Ibídem.
[75]Ibídem.
[76] C-1040 de 2005 (19 de octubre), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[77] Cfr. Gaceta del Congreso N° 593 del 5 de octubre de 2004, página 6.
[78] Cfr. Gaceta del Congreso N° 218 del 27 de abril de 2005, páginas 2 y 9.
[79] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de 2004, página 10.
[80] Cfr. Gaceta del Congreso N° 32 del 7 de febrero de 2005, página 42.
[81] Cfr. Gaceta del Congreso N° 287 del 25 de mayo de 2005, página 4.
[82] Cfr. Gaceta del Congreso N° 535 del 18 de agosto de 2005, página 32.
[83] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de 2004, página 6.
[84] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005.
[85] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 29.
[86] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 30.
[87] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 31.
[88] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, pagina 31
[89] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, pagina 32.
[90] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 34.
[91] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 49.
[92] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 50.
[93] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 50.
[94] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[95] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[96] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[97] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, páginas 1ª y ss.
[98] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[99] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[100] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[101] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 41.
[102] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 42.
[103] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 43.
[104] Código Civil, artículo 4°.
[105] C-737 de 2001 (11 de julio), M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[106] C-760 de 2001 (18 de junio), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[107] C-222 de 1997 (29 de abril), M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[108] “En el segundo periodo, la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara” (Aparte final del inciso 2° del artículo 375 de la Constitución Política).
[109] Sentencia C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos Gaviria Díaz.