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Timestamp: 2015-08-03 04:37:16+00:00
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Contextualiza��o Hist�rica da Democracia Participativa e do Estatuto da Cidade no Atual Estado Democr�tico de Direito - Constitucional - �mbito Jur�dico
Constitucional Contextualiza��o Hist�rica da Democracia Participativa e do Estatuto da Cidade no Atual Estado Democr�tico de Direito
Resumo: O Brasil constitui um Estado Democr�tico de Direito, previsto constitucionalmente e efetivado pela participa��o popular na escolha de seus representantes. Esta natureza estatal, aliada aos ditames da cidadania, fornece elementos essenciais para implementa��o de pol�ticas efetivas para toda sociedade. Diante disso, reclamos surgiram para a especifica��o das realidades locais, desconcentrando o poder exclusivo da Uni�o, que se processou com a publica��o do Estatuto da Cidade. Esse intento foi fruto de reclamos durante a hist�ria e forneceu maior organiza��o do Estado Democr�tico brasileiro. A mat�ria � pouco debatida, sendo pouco disseminado o Direito Municipal, mas isto vem mudando. Nesse alvitre, est� a propositura de planejamentos, seguindo o estatuto e referendados nos planos diretores dos munic�pios. Isto gera maior responsabilidade para as entidades municipais ao passo que gera melhor identifica��o com o povo na democracia, j� que exige o cumprimento dos planos e programas municipais.
Palavras-chave: Democracia. Munic�pios. Participa��o. Estatuto da Cidade.
Sum�rio: 1 - Considera��es iniciais: Origem e Expans�o da Democracia. 2 - Os Caminhos da Democracia Participativa no Brasil. 3 - O Estatuto da Cidade como Fruto de Reivindica��es Populares a partir da Atual Carta Republicana. 4 - O Plano Diretor Participativo. 5 - Aspectos Pr�ticos do Plano Diretor. 6 - O Objeto do Plano Diretor. 7 - O Prazo para Elabora��o do Plano Diretor e a Responsabiliza��o do Administrador pelo seu N�o Cumprimento. 8 � Refer�ncia.
1 � CONSIDERA��ES INICIAIS: Origem e Expans�o da Democracia.
A partir da Gr�cia Antiga, com o nascimento e o desenvolvimento da filosofia cl�ssica, at� os nossos dias, a democracia � uma tem�tica secular que tem sido pauta das grandes discuss�es filos�ficas, pol�ticos e sociais.
Da� consiste a grande dificuldade na sua conceitua��o atrav�s de uma abordagem predominantemente jur�dica, no entanto, podemos identificar elementos comuns nas diversas defini��es de democracia, como sendo, uma forma de limita��o e legitima��o do poder do povo. Referindo-se ao mesmo n�cleo do conceito, escreve Norberto Bobbio (2004, p.53), �Da idade cl�ssica a hoje o termo �democracia� foi sempre empregado para designar uma das formas de governo, ou melhor, um dos diversos modos com que o governo na qual o poder pol�tico � exercido pelo povo.�
Ao longo da hist�ria foram concebidas diversas formas de democracia bem como v�rios conceitos de acordo com a cultura de cada na��o, grau de poder exercido. Podendo desta feita, a democracia ser direta, representativa (indireta) ou participativa (semidireta).
Na democracia direta o povo exerce o poder diretamente, mas para tal seriam necess�rias condi��es ideais para que isto ocorresse, tais como, uma popula��o pequena que interviesse diretamente nas decis�es do poder p�blico, o que n�o se visualiza na atualidade.
Na democracia representativa o povo exerce o poder atrav�s de representantes eleitos e tamb�m diretamente por meios de participa��o popular. Conforme nossa interpreta��o da Constitui��o de 1988, este foi o sistema adotado pelos constituintes.
A Constitui��o, portanto, acolhe os postulados da democracia representativa e participativa, no qual predomina como pressuposto a exist�ncia de um processo din�mico, com a exist�ncia de uma sociedade aberta e ativa, que no decorrer desse processo, oferece aos cidad�os a possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participa��o critica no sistema pol�tico e condi��es de igualdade econ�mica, pol�tico e social.
A democracia participativa tem como premissa o interesse b�sico dos indiv�duos na autodetermina��o pol�tica e na aboli��o do dom�nio dos homens sobre os homens e concebe a forma��o de vontade pol�tica de baixo para cima, num processo de estrutura com a participa��o de todos os cidad�os. A participa��o pol�tica visualiza a cidadania e a mudan�a do poder, nos diversos dom�nios sociais.
O princ�pio da igualdade est� previsto no artigo 5� nos seguintes termos: �todos s�o iguais perante a lei, sem distin��o de qualquer natureza�. A situa��o de desigualdades sociais e regionais � reconhecida no texto constitucional, sendo um dos objetivos fundamentais do Estado Brasileiro a redu��o da desigualdade e erradica��o da pobreza e da marginaliza��o.
O princ�pio da igualdade como comando constitucional � o fundamento para a institui��o de pol�ticas p�blicas, contendo planos e programas para combater o processo de exclus�o social.
Segundo Tocqueville (1977), a democracia participativa surgiu na d�cada de 60 como lema das manifesta��es nos movimentos estudantis pertinentes � nova esquerda, e difundiu-se em toda a classe trabalhadora a partir da ideia de que deveria haver consider�vel participa��o dos cidad�os nas decis�es.
Hist�ricas reivindica��es populares quanto ao direito de todos os cidad�os � cidade � especialmente articuladas no movimento pela reforma urbana � se apresentam com for�a ao longo da elabora��o da Carta Republicana de 1.988, assumindo destacado papel. � a Constitui��o Cidad�, na express�o de Ulysses Guimar�es, Presidente da Assembleia Nacional Constituinte que a produziu, porque teve ampla participa��o popular em sua elabora��o e especialmente porque se volta decididamente para a plena realiza��o da cidadania.
Pela primeira vez, � bom frisar, a cidade foi tratada na Constitui��o Federal, que nasceu com o intuito de assegurar o exerc�cio dos direitos sociais e individuais, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justi�a como valores supremos de uma sociedade fraterna e sem preconceitos, fundada na harmonia social.
No estabelecimento da nova Constitui��o o Pa�s alcan�ou, tamb�m, um novo e promissor patamar com a incorpora��o, na lei fundamental, da participa��o popular nas decis�es de interesses p�blico. Este direito vem aos poucos sendo incorporado pelo poder p�blico para levar adiante suas a��es.
No par�grafo �nico do artigo primeiro desta Constitui��o, diz �todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representante eleitos ou diretamente eleitos, nos termos da Constitui��o�.
Sendo a Constitui��o a Lei Maior de um pa�s, e trazendo tal determina��o no artigo primeiro que estabelece a forma e fundamentos do Estado Brasileiro, n�o seriam necess�rias leis hierarquicamente inferiores para assegurar a participa��o no �mbito do Poder P�blico.
A Carta Magna de 1988 tr�s em seu texto in�meros dispositivos que garante ao cidad�o a participa��o popular em todas as esferas do Poder P�blico e s�o disciplinados por leis complementares e ordin�rias.
3 - O Estatuto da Cidade como Fruto de Reivindica��es Populares a partir da Atual Carta Republicana.
O Estatuto das cidades como muitas leis surgidas em um regime democr�tico � fruto de uma batalha travada pelos movimentos populares, entidades de classes e organiza��es atuantes na quest�o urbana desde antes do in�cio dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte visando incluir o cap�tulo da pol�tica urbana na Constitui��o Federal de 1988, o que deu origem no texto final aos artigos 182 e 183, que assim reza,
�Art.182. A pol�tica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P�blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e garantir o bem � estar de seus habitantes. � 1.�- O plano diretor, aprovado pela C�mara Municipal, obrigat�rio para cidades com mais de vinte mil habitantes, � o instrumento b�sico da pol�tica de desenvolvimento e de expans�o urbana.
Art. 183. Aquele que possuir como sua, �rea urbana de at� duzentos e cinq�enta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposi��o, utilizando-a para sua moradia ou de sua fam�lia, adquirir-lhe-� o dom�nio, desde que n�o seja propriet�rio de outro im�vel urbano ou rural.�
O supracitado artigo 182 estabeleceu que a pol�tica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder p�blico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei t�m por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento b�sico desta pol�tica � o Plano Diretor, no pleno desenvolvimento das fun��es.
O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, �rea urbana de at� duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposi��o, utilizando-a para sua moradia ou de sua fam�lia, adquirir� o seu dom�nio, desde que n�o seja propriet�rio de outro im�vel urbano ou rural. Este artigo abriu a possibilidade de regulariza��o de extensas �reas de nossas cidades ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invas�es, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas, transpondo estas formas de moradia para a cidade denominada formal.
A partir de 1.990, com a necessidade de regulamentar o cap�tulo da reforma urbana, todas as principais entidades envolvidas passaram a atuar decisivamente para o surgimento do que veio ser o Estatuto da Cidade, Lei n.� 10.257/2001.
O Estatuto da Cidade passa a ser o instrumento garantidor do cumprimento da fun��o social da cidade e da ocupa��o do solo urbano na medida em que estabelece normas de ordem p�blica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em benef�cio da coletividade e do bem estar dos cidad�os. Embora o estatuto seja um avan�o, n�o altera o conceito de propriedade privada. Seu car�ter principal � disciplinar a explora��o do solo urbano vinculado � necessidade coletiva, introduz as formas de uso e ocupa��o territorial, regularizem as situa��es surgidas em fun��o do d�ficit habitacional, bem como, intensificar o n�vel de participa��o popular no poder pol�tico local, pois nos termos da Constitui��o a participa��o popular dever� ter lugar em todos os n�veis de exerc�cio do Poder Pol�tico, mas o n�vel local � seu habitat natural.
O Estatuto da Cidade re�ne importantes instrumentos urban�sticos, tribut�rios e jur�dicos que podem garantir efetividade ao Plano Diretor, respons�vel pelo estabelecimento da pol�tica urbana na esfera municipal e pelo pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e da propriedade urbana, como preconiza o artigo 182.
O Plano diretor � um instrumento que visa garantir a todos os moradores do munic�pio um lugar adequado para viver em dignidade, com acesso � moradia, saneamento, transporte, tr�nsito seguro e servi�os urbanos. Esse planejamento precisa ser conduzido pela prefeitura, aprovado pela c�mara de vereadores e contar com a participa��o da sociedade em sua elabora��o e implementa��o.
O Estatuto da Cidade e Constitui��o de 1988 trazem elementos fundamentais para reverter o processo hist�rico de desenvolvimento desigual nas nossas cidades. O processo de elabora��o do Plano Diretor tamb�m � objeto das preocupa��es democr�ticas do estatuto. Vislumbra-se uma preocupa��o consider�vel com a supera��o do chamado planejamento de gabinete, que funcionou como grande gerador de desigualdade, por n�o levar em conta a parcela da popula��o menos desfavorecida.
Ali�s, merece transcri��o a li��o de Jos� Afonso da Silva (1992, p.82), sobre a exist�ncia de um planejamento participativo que diz,
�� um completo engano pensar que a democracia atrapalha o planejamento, mesmo porque, se esta antinomia fosse verdadeira, seria correto eliminar imediatamente o planejamento. Ao, o planejamento � uma forma de organizar a democracia e de exprimi-la. O que devemos dizer de forma clara e tranq�ila, � que este tipo de planejamento toma partido da maioria da popula��o da cidade e a defende, ali�s, por isso � democr�tico.�
A fun��o social da cidade e da propriedade e a participa��o popular no planejamento e gest�o das cidades, esses dois elementos devem estar detalhados no Plano Diretor de cada munic�pio, tornar vi�veis e efetivar esses elementos � o grande desafio a superar, para a constru��o do processo de gest�o democr�tica, com a participa��o ampla dos habitantes na condu��o do destino das cidades. Na esfera municipal, o poder p�blico sempre teve privilegiado e destacado papel. Hoje, contudo, ele assume fun��o de protagonista ao ser o principal respons�vel pela formula��o, implementa��o e avalia��o permanentes de sua pol�tica urbana, estabelecida no Plano Diretor, visando garantir, a todos, o direito � cidade e a justa distribui��o dos benef�cios e �nus decorrentes do processo de urbaniza��o.
Novos ares, novos instrumentos e muito trabalho pela frente se apresentam para todos os cidad�os e cidad�s brasileiras. Consensos entre os agentes respons�veis pelo desenvolvimento urbano - popula��o, governo e empresariado foram buscados e gradativamente se firmam. A sociedade, a partir da nova lei, est� convocada a examinar com aten��o suas pr�ticas e, ao rev�-las, consagra renovados comportamentos e a��es.
Ao viver e participar ativamente do que exigiu constar em lei, aprovada por seus representantes, estar� avaliando continuamente sua aplica��o para refor�ar suas virtudes e corrigir os poss�veis defeitos da legisla��o ora estabelecida. O processo � permanente, em especial por se tratar de instrumentos que a lei prev� serem aplicados em cidades, organismos din�micos por excel�ncia.
O Estatuto da Cidade �, na atualidade, a esperan�a de mudan�a positiva no cen�rio urbano, pois refor�a a atua��o do poder p�blico local com poderosos instrumentos que, se utilizados com responsabilidade, permitem a��es consequentes para a solu��o ou minimiza��o dos graves problemas observados nas cidades brasileiras.
A lei sozinha, � claro, n�o resolver� os hist�ricos problemas urbanos. Contudo, com a atual legisla��o, os Munic�pios t�m a oportunidade de cumprir da melhor maneira, e ativamente, seu papel de sujeitos, respons�veis que s�o pela formula��o,, implementa��o e avalia��o da pol�tica urbana, permitindo que, de fato, todos os moradores de nossas cidades participem do processo e sejam os benefici�rios de suas a��es.
5 - Aspectos Pr�ticos do Plano Diretor.
Com o advento da Carta Republicana de 1.988 e do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor foi elevado � categoria de instrumento jur�dico indispens�vel para o desenvolvimento das pol�ticas urbanas.
No entanto, o conceito de Plano Diretor precede qualquer legisla��o geral, que estabele�a normas com car�ter de planejamento urbano. A no��o de Plano Diretor sempre girou em torno do urbanismo, como sendo, um meio de planejamento dos munic�pios no qual se buscava conduzir o desenvolvimento do munic�pio nos seus diversos setores (f�sico, econ�mico, social e etc.).
A atual Constitui��o e o estatuto da Cidade contribu�ram muito com a conceitua��o do Plano Diretor do ponto de vista jur�dico, e muitas diverg�ncias foram superadas a respeito do conceito, com a promulga��o destes dispositivos legais, mas tais diverg�ncias fogem ao objeto do nosso estudo.
O jurista Jacinto Arruda C�mara (2003, p.311) conseguiu extrair uma brilhante defini��o do Plano Diretor, a partir dos dispositivos de direito positivo que vigoram hoje no Brasil, como sendo,
�O Plano Diretor � o mais importante instrumento de planifica��o urbana previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigado para alguns Munic�pios e facultativos para outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condi��o de definir qual a fun��o social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a ado��o dos demais instrumentos de implementa��o da pol�tica urbana.�
Para serem alcan�ados os objetivos da pol�tica urbana de garantir o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade, do cumprimento da fun��o social da propriedade, e da garantia de condi��es dignas de vida urbana nos termos do artigo 182 da Constitui��o, o Munic�pio, na consecu��o dessa pol�tica, tem como principal instrumento o Plano Diretor.
O Plano Diretor � incumbido da tarefa de estabelecer como normas imperativas aos particulares e agentes privados, as metas e diretrizes da pol�tica urbana, os crit�rios para verificar se a propriedade atende sua fun��o social, as normas condicionadoras do exerc�cio desse direito, objetivando alcan�ar os fins da pol�tica urbana: garantir as condi��es dignas de vida urbana, o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e o cumprimento da fun��o social da propriedade.
Ele tem a atribui��o de definir as �reas urbanas consideradas subutilizadas ou n�o utilizadas, sujeitas, portanto, � aplica��o dos referidos instrumentos, para que a propriedade urbana situada nessas �reas tenha uma fun��o social.
O Plano Diretor � requisito obrigat�rio para o poder p�blico municipal aplicar, de forma sucessiva, o parcelamento ou edifica��o compuls�ria, imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo e a desapropria��o para fins de reforma urbana, ao propriet�rio de im�vel urbano nos termos do par�grafo 4�, do artigo 182, da CF.
Assim, � tamb�m incumb�ncia do Plano Diretor a defini��o dos crit�rios para a utiliza��o dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a outorga onerosa do direito de construir, as opera��es urbanas consorciadas, o direito de preemp��o, a transfer�ncia do direito de construir e as Zonas Especiais de Interesse Social.
O desenvolvimento do planejamento urban�stico, pelo poder p�blico municipal, n�o pode se restringir a planos meramente indicativos para o setor privado, pois a normatiza��o urban�stica preconizada no texto constitucional tem como ess�ncia propiciar faculdades e direitos e gerar obriga��es aos indiv�duos para o cumprimento dos objetivos da pol�tica urbana como, por exemplo, garantir que a propriedade urbana cumpra a sua fun��o social.
O Plano Diretor como plano urban�stico se caracteriza como plano imperativo, por suas normas e diretrizes serem impositivas para a coletividade, apresentando um conjunto de normas de conduta que os particulares ficam obrigados a respeitar.
Os crit�rios e as exig�ncias estabelecidas para o exerc�cio do direito de propriedade devem ser obedecidos pelos particulares, sob o risco de ficarem sujeitos �s obriga��es e san��es aplic�veis pelo poder p�blico, por descumprimento ao Plano Diretor.
A nossa Constitui��o traz de forma clara que, os munic�pios com mais de vinte mil habitantes devem editar o Plano Diretor (art. 182 �1� da CF). No entanto, o Estatuto da Cidade ampliou o rol dos munic�pios que devem editar o Plano Diretor utilizando a determina��o Constitucional como limite m�nimo, a amplia��o deste limite n�o incide em uma inconstitucionalidade, pois sua amplia��o manteve coer�ncia com o dispositivo Constitucional.
Assim, al�m dos munic�pios com mais de vinte mil habitantes ficaram obrigados tamb�m os munic�pios integrantes de regi�es metropolitanas e aglomera��es urbanas; integrantes de �reas de especial interesse tur�sticos; e inseridas na �rea de influ�ncia de empreendimento ou atividades com significativo impacto ambiental de �mbito nacional.
O Plano Diretor configura-se como instrumento basilar da pol�tica de desenvolvimento e expans�o urbana, nele deve constar �s linhas mestras sobre toda e qualquer mat�ria de interesse urban�stico.
A partir desta atribui��o ser�o tra�adas as formas de utiliza��o dos instrumentos de pol�tica urbana disponibilizado aos munic�pios pela norma em estudo. Um grande questionamento surgiu a respeito do conte�do m�nimo que uma planifica��o urbana deveria conter para ser considerado um Plano Diretor.
Contudo, o Estatuto da Cidade pacificou tal questionamento, pois arrolou em seu artigo 42 os assuntos sem os quais uma planifica��o n�o pode ser considerado um plano diretor, o artigo traz tr�s pontos como obrigat�rios.
O primeiro ponto refere-se � delimita��o das �reas urbanas, onde poder� ser aplicado o parcelamento, edifica��o ou utiliza��o compuls�ria, considerando a exist�ncia de infraestrutura e de demanda para utiliza��o.
O segundo ponto disp�e sobre o direito de preemp��o (artigo 25), outorga onerosa do direito de consumir (artigos 28 e 29), opera��es urbanas consorciadas (artigo 32), e transfer�ncia do direito de construir (artigo 35).
O Plano deve definir uma escala de prioridade para o exerc�cio do direito de preemp��o. Nos termos do � 1� do artigo 25 do Estatuto da Cidade, a lei municipal baseada no Plano Diretor delimitar� as �reas em que incidir� o direito de preemp��o.
Para o Munic�pio utiliz�-la, nos termos do artigo 28 e 29 do Estatuto da Cidade, cabe ao Plano Diretor: fixar as �reas nas quais o direito de construir poder� ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento b�sico; definir os limites m�ximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada �rea; fixar �reas nas quais poder� ser permitida altera��o de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo benefici�rio (por analogia, definir o limite m�ximo de altera��o do uso do solo). O Plano Diretor poder� fixar coeficiente de aproveitamento b�sico �nico para toda a zona urbana, ou diferenciado, para �reas espec�ficas dentro da zona urbana. O Plano Diretor tamb�m poder� definir quais s�o as �reas urbanas na cidade que poder�o estar sujeitas as opera��es urbanas, que posteriormente dever�o ser delimitadas por lei municipal.
Cabe ao Plano Diretor definir os crit�rios para a aplica��o da transfer�ncia do direito de construir, no sentido de definir em que regi�es da cidade e em que �reas urbanas este instrumento poder� ser aplicado.
E o terceiro ponto obrigat�rio que deve est� presente no plano diretor, refere-se a um sistema de acompanhamento e controle que deve trazer.
J� o par�grafo segundo do artigo 40 estabelece que o Plano Diretor deva englobar o territ�rio do Munic�pio como um todo, assim o Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como a zona rural do Munic�pio.
O Estatuto da Cidade define a abrang�ncia territorial do Plano Diretor de forma a contemplar as zonas rurais com respaldo no texto constitucional, uma vez que a pol�tica urbana, de acordo com a diretriz prevista no inciso VII do artigo 2� do estatuto da Cidade, deve promover a integra��o e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioecon�mico do Munic�pio e do territ�rio sob sua �rea de influ�ncia.
A Constitui��o, ao prescrever que a pol�tica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, n�o diferencia os habitantes situados na zona rural dos que est�o situados na zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, a liga��o entre as atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande parte da popula��o que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na regi�o urbana, sem contar com a utiliza��o da infraestrutura e de servi�os urbanos, como o transporte coletivo, escolas, postos de sa�de, hospitais, com�rcio e lazer.
A pol�tica de desenvolvimento urbano, fundamenta no princ�pio do desenvolvimento sustent�vel, como j� visto, significa um modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gera��es. O desenvolvimento da cidade nestes termos depende do desenvolvimento da regi�o rural.
O sistema de planejamento municipal, que � mat�ria do Plano Diretor, por exemplo, dever� ser constitu�do por �rg�os administrativos regionalizados que compreendam tamb�m a regi�o rural.
N�o h� d�vida que a compet�ncia sobre a pol�tica agr�cola e agr�ria � da Uni�o (pelo artigo 22, I, da CRFB � compet�ncia privativa da Uni�o legislar sobre direito agr�rio), mas � necess�rio haver uma n�tida integra��o entre a quest�o urbana e a quest�o agr�ria.
Al�m do que as miss�es constitucionais estabelecidas como campo da atua��o comum da Uni�o, Estados e Munic�pios, que s�o normas constitucionais dirigentes para a execu��o da pol�tica urbana municipal, pressup�e uma interven��o por parte do Munic�pio abrangendo toda a sua popula��o e, portanto, todo o seu territ�rio.
Desse modo, para o Munic�pio promover a pol�tica de desenvolvimento urbano, deve apresentar um Plano Diretor com normas voltadas a abranger a totalidade do seu territ�rio, compreendendo a �rea urbana e rural. Padece de v�cio constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas � zona urbana e de expans�o urbana.
7 - O Prazo para Elabora��o do Plano Diretor e a Responsabiliza��o do Administrador pelo seu N�o Cumprimento.
De acordo com o artigo 50 do Estatuto este estabeleceu o prazo de cinco anos (a partir de 10 de outubro de 2001, ou seja, da entrada em vigor da Lei) obrigat�rio para os Munic�pios que n�o tem Plano Diretor com mais de vinte mil habitantes em suas cidades e tamb�m para aqueles inseridos em regi�o metropolitana e os Munic�pios que j� tem Plano Diretor, que, por�m, n�o atendam os requisitos constitucionais do artigo 182 da Constitui��o Federal e os crit�rios para a sua aprova��o prevista no art. 40 do Estatuto da Cidade, bem como n�o disp�e do conte�do m�nimo definido no artigo 42 do supracitado Estatuto.
No caso de o Plano Diretor em vig�ncia no Munic�pio ter sido aprovado sem a participa��o da comunidade local, desrespeitando, assim, o requisito constitucional da participa��o popular, o Munic�pio deve revisar o seu Plano Diretor no prazo de cinco anos conforme estabelecido no artigo 50.
Os munic�pios que j� possuem um Plano Diretor que n�o apresente a delimita��o das �reas urbanas onde poder� ser aplicado o parcelamento, edifica��o ou utiliza��o compuls�ria, o imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo e a desapropria��o para fins de reforma urbana, ter�o o prazo de cinco anos para revisar o Plano Diretor de modo a delimitar as �reas urbanas onde incidir�o estes instrumentos.
As san��es previstas no Estatuto da Cidade referentes ao n�o cumprimento do prazo de edi��o do Plano Diretor devem ser aplicadas tanto para os Munic�pios sem Plano Diretor, como tamb�m para os Munic�pios cujos Planos Diretores n�o atendam �s exig�ncias da Constitui��o Federal e do Estatuto da Cidade. Pelo menos a cada dez anos, este dever� ser revisto.
A inconstitucionalidade por omiss�o resulta como san��o ao Munic�pio, na impossibilidade de exercer a faculdade estabelecida nos termos do artigo 182 � 4�, de exigir um comportamento positivo do propriet�rio de im�vel urbano para a sua propriedade ter uma fun��o social. O Munic�pio n�o pode exercer a faculdade constitucional de aplicar o parcelamento ou edifica��o compuls�ria, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropria��o para fins de reforma urbana.
O nosso sistema de controle de constitucionalidade admite a ocorr�ncia da inconstitucionalidade por omiss�o, tanto por in�rcia legislativa como administrativa. De acordo com o � 2� do artigo 103 da Carta Republicana, declarada a inconstitucionalidade por omiss�o de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser� dada ci�ncia ao poder competente para a ado��o das provid�ncias necess�rias e, em se tratando de �rg�o administrativo, para faz�-lo em trinta dias.
Um procedimento essencial para apurar a responsabilidade do prefeito, dos demais agentes p�blicos do Executivo e dos pr�prios vereadores � a defini��o por lei municipal dos prazos para o envio do Plano Diretor pelo Executivo municipal e a defini��o do prazo para a sua aprova��o na C�mara Municipal.
A C�mara Municipal pode e deve tomar a iniciativa legislativa de estabelecer o prazo para o Executivo enviar o Plano Diretor, caso n�o exista ainda previs�o na legisla��o municipal, bem como definir o prazo para a sua aprova��o no �mbito Legislativo Municipal, visando o cumprimento do prazo de cinco anos definido no Estatuto da Cidade. A C�mara tamb�m pode e deve tomar a iniciativa de apresentar o projeto de lei para instituir o Plano Diretor quando o Executivo Municipal deixar de apresent�-lo ao legislativo Municipal. Esta hip�tese tamb�m � v�lida se a compet�ncia de iniciativa legislativa para apresentar o projeto de lei do Plano Diretor for concorrente entre o Executivo e o legislativo Municipal.
Se o Prefeito n�o encaminhar o Plano Diretor para a C�mara Municipal, o Judici�rio, ao declarar a inconstitucionalidade por omiss�o, dar� ci�ncia ao Prefeito que este ter� o prazo de trinta dias para tomar as provid�ncias cab�veis para cumprir com a decis�o e se n�o cumprir ficar� configurada a responsabilidade do prefeito por descumprimento de decis�o judicial. O Executivo tamb�m pode praticar uma inconstitucionalidade por omiss�o quando deixar de aplicar as normas estabelecidas pelo Plano Diretor.
O Executivo que n�o organizar os Conselhos e executar o Plano Diretor sem assegurar a participa��o da comunidade, mediante os mecanismos constitu�dos, tais como as audi�ncias p�blicas e a iniciativa popular de planos de interesse espec�fico de bairros, fica sujeito � declara��o de inconstitucionalidade por omiss�o. O Prefeito, nestas hip�teses, incorre tamb�m em improbidade administrativa de acordo com inciso VII do artigo 52 do Estatuto da Cidade.
O Prefeito estar� sujeito � perda do mandato devido � configura��o de infra��o pol�tico administrativa, ou crime de responsabilidade (nos termos em que dispor a Lei Org�nica), oi de improbidade administrativa com base no inciso VI do Estatuto da Cidade.
De acordo com a Lei Federal n.� 8.429/92, h� tr�s grandes categorias de improbidade administrativa, cada qual submetida a um grupo mais espec�fico de san��es. O Estatuto da Cidade n�o identifica qual seria o tipo de improbidade existente, mas por for�a l�gica o enquadramento ser� na categoria dos atos que atentam contra os princ�pios da Administra��o P�blica, o que inclui qualquer a��o ou omiss�o a violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade �s institui��es.
A inconstitucionalidade pode ocorrer por omiss�o legislativa, quando a C�mara Municipal n�o aprovar o Plano Diretor submetido a sua aprecia��o pelo Executivo Municipal, no prazo definido pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade, ou no prazo definido por lei municipal, como por exemplo, a Lei Org�nica do Munic�pio.
Outra hip�tese � a de, no decorrer dos cinco anos, o Executivo n�o encaminhar o projeto de lei do Plano Diretor para ser apreciado pelo Legislativo.
Neste caso a C�mara Municipal pode ter a iniciativa legislativa de apresentar um projeto de lei de Plano Diretor para ser submetido � aprova��o da C�mara. Neste caso, a comiss�o permanente respons�vel pela pol�tica urbana poder� apresentar a proposta de lei do Plano Diretor. No caso do artigo 182, par�grafo 1�, a ordem de legislar, est� presente pela obrigatoriedade do Munic�pio (com mais de vinte mil habitantes) para a C�mara Municipal editar o Plano Diretor. Essa imposi��o, a partir da edi��o do Plano, concretiza a norma constitucional do munic�pio a se capacitar para promover a pol�tica urbana.
Em rela��o � improbidade administrativa dos Vereadores, n�o existe uma opini�o consolidada em nossa jurisprud�ncia sobre casos de omiss�o legislativa.
Portanto, � essencial que seja reconhecida pela Administra��o Publica no processo administrativo, a capacidade processual coletiva de grupos de cidad�os, de comunidades atingidas pelas decis�es administrativas e suas representa��es, de organiza��es e movimentos populares, de associa��es de classe, de organiza��es n�o governamentais para a tutela dos direitos coletivos e difusos dos cidad�os.
Ressalte-se que, a rela��o entre a Administra��o P�blica e o cidad�o deve ser constru�da com base na democracia. Isso significa que o Estado Brasileiro, como um Estado Democr�tico de Direito deve conter uma ordem jur�dica com mecanismo eficaz de controle da Administra��o P�blica, mediante instrumentos e processos democr�ticos de coopera��o, parceria e participa��o enquanto formas leg�timas do exerc�cio da cidadania.
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