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Timestamp: 2018-03-18 08:09:47
Document Index: 127553897

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 4']

Einsatzkonzept für den Fall eines Erdbebens in der Schweiz - PDF
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1 Einsatzkonzept für den Fall eines Erdbebens in der Schweiz Concept d'intervention en cas de tremblement de terre en Suisse Grundlagen Mai 2004 (Stand am 27. Dezember 2005) Herausgeber: Nationale Alarmzentrale im Bundesamt für Bevölkerungsschutz Bearbeitung: Nationale Alarmzentrale (NAZ) Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), Konzeption und Koordination Bundesamt für Wasser und Geologie (BWG) Schweizerischer Erdbebendienst (SED)
2 Titelbilder: Einsatz der Rettungskette Schweiz nach dem schweren Erdbeben in Erzincan (Türkei). Stahlbetonskelettneubau mit Backsteinausfachungen im Zentrum von Erzincan. Wegen ungünstiger Konstruktions- und Bauweise wurde das Gebäude durch das Erdbeben völlig zerstört. Seismogramm von Erzincan. Diese Registrierung zeigt eindrücklich die grosse Zahl von Nachbeben, die während Wochen beobachtet wurden. Verschütteter in einem Spital in Erzincan. 45 Stunden nach dem Erdbeben erhält das Opfer die erste medizinische Notversorgung von einer Ärztin der Rettungskette Schweiz. Kennwerte des Erdbebens von Erzincan: Herddatum und Zeit: 13. März :18 UTC Epizentrum: 39,72N 39,63E (Erzincan, ca. 575 km östlich von Ankara) Magnitude: 6,9 Intensität: IX MSK-64 Quelle: ISESD, 2003 Bilder: Patrick Smit Hinweise: Die verwendeten Begriffe und Abkürzungen und ihre Bedeutung sind in den Anhängen II und III zusammengestellt. Die Bibliographie und Angaben zu weiterführender Literatur sowie Quellen im Internet finden sich in den Anhängen V und VI.
3 Zusammenfassung Schwere Erdbeben können massive Auswirkungen auf die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlagen haben, wenn die präventiven Massnahmen versagen. Kein anderes Naturereignis vermag innert Minuten eine derart grossräumige Katastrophe und Notlage herbeizuführen, für deren Bewältigung während Wochen bis Monaten ausserordentliche Massnahmen und Mittel erforderlich sind. Eine Erdbebenkatastrophe stellt bezüglich Einsatz und Führung besondere Anforderungen, die im Vergleich zu anderen Katastrophen und Notlagen wesentlich komplexer, in zahlreichen Bereichen sogar einzigartig sind: - Erdbebenkatastrophen treten ohne Vorwarnung auf. - Bei einem Schadenbeben ist der Höhepunkt der Katastrophe innert Minuten erreicht. - Die Auswirkungen einer Erdbebenkatastrophe sind enorm. Im Gegensatz zu anderen Katastrophen und Notlagen führt eine Erdbebenkatastrophe zu einer schlagartigen Beeinträchtigung oder Zerstörung der operativen Mittel der Einsatz- und Führungsorgane des Bevölkerungsschutzes. Dies hat zwangsläufig eine Unübersichtlichkeit der Lage sowie des Mitteleinsatzes und damit ein zunächst spontanes und unkoordiniertes Vorgehen der Einsatzkräfte zur Folge. - Sekundärereignisse binden zahlreiche Einsatzkräfte. Erdbeben können aufgrund der direkten physischen Einwirkung z.t. zeitgleich zahlreiche Sekundärereignisse wie geologische Massenbewegungen, Gebäudeschäden, Freisetzung gefährlicher Stoffe usw. auslösen. - Nachbeben haben bedeutende Auswirkungen auf die Ereignisbewältigung. - Ortung und Rettung sind zeitkritische Erfolgsfaktoren. Während den ersten Stunden nach einem Erdbeben sind die Überlebenschancen von Verschütteten je nach Art der Verletzung relativ hoch. Sie sinkt jedoch nach 24 bis 36 Stunden massiv. Aus diesem Grund hat die rasche Ortung und Rettung von Verschütteten unmittelbar nach dem Ereignis oberste Priorität. Dies erfordert eine hohe Anfangsleistung der Ortungs- und Rettungsaktionen, die nur dann erreicht werden kann, wenn zahlreiche Helfer und die hierzu notwendigen Mittel rasch mobilisiert und eingesetzt werden können. - Die grosse Zahl von Obdachlosen erfordert rasches Handeln. - Die Information der Bevölkerung ist das zentrale Führungselement. - Die Lebensgrundlagen werden über einen grossen Zeitraum beeinträchtigt. Die Bewältigung einer Erdbebenkatastrophe übersteigt sehr rasch die kommunalen und kantonalen Mittel und Möglichkeiten und ist, namentlich in der Anfangsphase, durch eine komplexe Chaosphase gekennzeichnet. Während dieser Phase erlangt die Selbst- und Spontanhilfe der Bevölkerung einen sehr hohen Stellenwert. Die Auswirkungen von Schadenbeben können zu massiven Beeinträchtigungen der Lebensgrundlagen der betroffenen Bevölkerung führen, die bedeutende soziale, wirtschaftliche und politische Langzeitwirkungen haben können. Die Bewältigung und die Regeneration von einer Erdbebenkatastrophe erfordert deshalb auf allen Stufen eine übergeordnete Koordination und Führung mit direkter Verbindung zum entsprechenden politischen Zentrum. Seite i
4 Zusammenfassung Dieses Konzept regelt den Einsatz, die Koordination und die Führung der beteiligten Partner auf Stufe Bund zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen nach einem Erdbeben (Bewältigung 1 ). Das Einsatzkonzept identifiziert die hierzu notwendigen Mittel, Prozesse und Massnahmen, die bei der Umsetzung des Konzeptes auf allen Stufen vorsorglich bereit- bzw. sichergestellt werden müssen (Vorbeugung). Die für die Bewältigung einer Erdbebenkatastrophe notwendigen Kompetenzen, Strukturen, Prozesse und das Know-How sind in der Schweiz grundsätzlich vorhanden, müssen jedoch wegen der Tragweite der Ereignisse auf allen Stufen gebündelt und koordiniert eingesetzt werden. Dies erfordert auf allen Stufen Führungsorgane, die raschmöglichst die anstehenden Aufgaben wahrnehmen. Da bei einem Erdbeben der Höhepunkt der Ereignisse immer innert Minuten erreicht wird, müssen auf allen Stufen die Prozesse und Abläufe, die für die Erfüllung der anstehenden Aufgaben notwendig sind, mit abgesprochenen Automatismen aktiviert werden. Nur so können die zahlreichen zeitkritischen Massnahmen rechtzeitig und lagegerecht umgesetzt werden. Der Bund würde den Ereignissen immer hinterher rennen, wenn er erst während der Katastrophe einen ad hoc Sonderstab bilden würde. Eine Erdbebenkatastrophe verlangt sehr rasches und weitgehend standardisiertes Handeln. Dies ist nur möglich auf der Basis fundierter Vorbereitung und eines einheitlichen integrierten Notfall-Managements, wie sie z.b. in der Einsatzorganisation bei erhöhter Radioaktivität bereits umgesetzt ist. Das Konzept ist Teil des gesamten Themenbereiches Vorsorge, Einsatz und Instandstellung und grenzt sich klar von den Bereichen Prävention und Wiederaufbau (Regeneration) ab, für die primär die Kantone zuständig sind. Gestützt auf Art. 5, Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz sorgt der Bundesrat für die Koordination im Bereich des Bevölkerungsschutzes und für die Koordination des Bevölkerungsschutzes mit anderen sicherheitspolitischen Instrumenten. In Erfüllung dieser Aufgabe hat der Bundesrat am 11. Dezember 2000 angeordnet, das vorliegende Konzept zu erarbeiten. In einer zweiten, vom Bundesrat festzulegenden Phase, müssen die im Konzept bezeichneten Stellen gemeinsam mit ihren Partnern die hierzu notwendigen Prozesse und Abläufe definieren und im Rahmen der Einsatzorganisation des Bundes umsetzen. When does a crisis end? It depends on how it is managed 2 1 Begriffe aus dem Kreislauf des integralen Risikomanagements ( Figur 3). 2 Wann endet eine Krise? Dies ist abhängig von der Art, wie die Krise bewältigt wird. Seite ii
5 Résumé De forts tremblements de terre peuvent avoir de lourdes répercussions sur la population et ses bases existentielles, lorsque les mesures préventives échouent. Aucun autre événement naturel n'entraîne en quelques minutes une catastrophe d'aussi grandes dimensions et une situation de détresse dont la maîtrise requiert l'engagement de moyens extraordinaires pendant des semaines sinon des mois. Une catastrophe sismique est particulièrement exigeante du point de vue de l'engagement et de la conduite. Par rapport à d'autres types de catastrophes et de situations d'urgence, elle est en effet bien plus complexe voire même unique pour ce qui est de nombreux domaines: - Les catastrophes sismiques surgissent sans prévenir. - En cas de séisme entraînant des dommages, le paroxysme de la catastrophe est atteint en quelques minutes. - Les répercussions d'une catastrophe sismique sont énormes. Contrairement à d'autres catastrophes et situations d'urgence, une catastrophe sismique a pour conséquence d'handicaper ou de détruire brusquement les ressources opératives des organes d'intervention et de conduite de la protection de la population. Dès lors, la confusion touchant à Ia situation globale et à l'engagement des moyens est telle que les forces d'intervention agissent d'abord de manière spontanée et peu coordonnée. - Les événements secondaires mobilisent d'importantes forces d'intervention. En raison de leur action physique directe, les tremblements de terre peuvent déclencher, dans certains cas simultanément, d'innombrables événements secondaires tels que des déplacements géologiques de masses, des dégâts aux bâtiments, des fuites de matières dangereuses, etc. - Les répliques secondaires ont un impact décisif sur la maîtrise de l'événement. - La rapidité de localisation et de sauvetage est un facteur critique pour le succès d'une intervention. Durant les premières heures qui suivent un tremblement de terre, les chances de survie des personnes ensevelies sont relativement élevées selon le type de blessures. En revanche, après 24 à 36 heures, elles chutent massivement. C'est pour cette raison qu'il est hautement prioritaire de localiser et de sauver rapidement les personnes ensevelies immédiatement après l'événement. Pour ce faire, il faut que les actions de localisation et de sauvetage soient efficaces dès le début, ce qui n'est possible que si les secouristes et les moyens nécessaires sont mobilisés puis engagés rapidement et en masse. - Vu le grand nombre de personnes sans abri, il faut agir sans perdre de temps. - L'information de la population est I'élément crucial au niveau de la conduite. - Les bases existentielles sont compromises à long terme. La maîtrise d'une catastrophe sismique, caractérisée par une phase complexe de chaos au début notamment, dépasse très rapidement les ressources ainsi que les possibilités communales et cantonales. Durant cette phase, l'entraide et l'aide spontanée de Ia population sont particulièrement importantes. L'impact d'un séisme entraînant des dommages peut massivement compromettre les bases existentielles de la population touchée, préjudices qui peuvent avoir d'importantes répercussions sociales, économiques et politiques à long terme. Pour maîtriser une catastrophe sismique et procéder à la nécessaire régénération qui s'ensuit, il faut donc que tous les niveaux d'intervention coordonnent et dirigent leur action à l'écheion supérieur en collaborant étroitement avec le centre de décision politique compétent. Seite iii
6 Concept d'intervention en cas de tremblement de terre en Suisse Résumé Le présent concept règle au niveau fédéral l'engagement, la coordination et la conduite des partenaires concernés en matière de protection de la population et de ses bases existentielles après un tremblement de terre (maîtrise) 1. Le concept d'intervention identifie les moyens nécessaires à cet effet ainsi que les procédures et les mesures qui doivent être assurées par précaution à tous les niveaux lors de sa réalisation (mesures de précaution). En Suisse, les compétences nécessaires à la maîtrise des suites d'un tremblement de terre ainsi que les structures, les procédures et les connaissances techniques relatives sont en principe existantes. Néanmoins, face à la portée d'un tel événement, leur engagement à tous les niveaux doit se faire de manière concentrée et coordonnée, d'où l'exigence de disposer à tous les niveaux d'organes de conduite capables d'évaluer immédiatement les mesures appropriées en fonction de la situation. Lors d'un tremblement de terre, l'apogée des événements est atteint en quelques minutes, d'où la nécessité d'activer les procédures et les dispositifs adaptés à l'accomplissement des tâches qui incombent à tous les niveaux par des automatismes établis à l'avance. Ce n'est qu'à cette condition que les nombreuses mesures d'urgence peuvent être mises en place à temps et de manière adaptées à la situation. La Confédération ne pourra que subir les événements, si elle ne met en place une cellule de crise ad hoc que lorsque la catastrophe est déjà en cours. Un sinistre due à un tremblement de terre exige des réactions rapides et largement standardisées que seuls des préparatifs sérieux et une gestion de crise intégrée et homogène peuvent garantir, à l'instar des mesures déjà réalisées au sein des l'organisation d'intervention en cas d'augmentation de la radioactivité (OIR). Le présent concept s'inscrit dans le cadre de la préparation, de l'engagement et de la remise en état. Il se distingue nettement des domaines de la prévention et de la reconstruction (régénération), domaines de claire compétence des cantons. Sur la base de l'article 5 alinéa 2 de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur la protection de la population et sur la protection civile, le Conseil fédéral est chargé d'une part de la coordination dans le domaine de la protection de la population et d'autre part de la coordination de celle-ci avec d'autres instruments de la politique de sécurité. Dans l'accomplissement de son mandat, le Conseil fédéral a ordonné le 11 décembre 2000 l'élaboration du présent concept. Au cours d'une deuxième phase prévue, mais pas encore déterminée par le Conseil fédéral, les instances désignées dans le concept procéderont avec leurs partenaires, dans le cadre de l'organisation d'intervention de la Confédération, à la définitions des procédures et à l'établissements des dispositifs appropriés. When does a crisis end? It depends on how it is managed 2 1 Termes relatifs au processus de la gestion intégrale des risques ( Figure 3). 2 Quand une crise prend-t-elle fin? Cela dépend de la manière dont elle est gérée. Seite iv
7 Concept d'intervention en cas de tremblement de terre en Suisse Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung Erdbebengefahr in der Schweiz Auftrag des Bundesrates Erdbebenvorsorge und Notfallschutz Ziel und Zweck des Einsatzkonzeptes Rahmenbedingungen Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz Subsidiäre Unterstützung durch den Bund Information über Erdbeben und fachtechnische Beratung Besondere Lage Ausserordentliche Lage Koordination oder Führung des Bundes gemäss Art. 5, BZG Katastrophenhilfe im Ausland Szenarien und Besonderheiten einer Erdbebenkatastrophe Grundlagen Szenario 1: Interkantonale-nationale Erdbebenkatastrophe Hauptschadenraum: Radius von 15 km mit Intensität IX Nebenschadenraum: Radius von km mit Intensität VII-VIII Szenario 2: Regionale-kantonale Erdbebenkatastrophe Hauptschadenraum: Radius von 10 km mit Intensität VII-VIII Nebenschadenraum: Radius von km mit Intensität VI Besonderheiten einer Erdbebenkatastrophe Erdbeben treten ohne Vorwarnung auf Die Auswirkungen einer Erdbebenkatastrophe sind enorm Sekundärereignisse binden zahlreiche Einsatzkräfte Nachbeben haben bedeutende Auswirkungen auf die Ereignisbewältigung Ortung und Rettung sind zeitkritische Erfolgsfaktoren Die grosse Zahl von Obdachlosen erfordert rasches Handeln Die Information der Bevölkerung ist das zentrale Führungselement Verlust von Lebensgrundlagen: Ausfall von öffentlichen Kommunikationsnetzwerken Verlust von Lebensgrundlagen: Ausfall von Verkehrsachsen Verlust von Lebensgrundlagen: Ausfall von Elementen der Ver- und Entsorgung Die Lebensgrundlagen werden über einen grossen Zeitraum beeinträchtigt Schwierige und langwierige Sensibilisierung bezüglich des Erdbebenrisikos...35 Seite v
8 Inhaltsverzeichnis 4. Aufgaben und Zuständigkeiten Grundsätzliches Aufgaben der betroffenen Partner Einsatz und Führung Ortung und Rettung Überleben sicherstellen Orientierung der Behörden und Information der Bevölkerung Koordination von Ressourcen und Fachwissen Ordnung, Sicherheit und Hygiene sicherstellen Provisorische Instandstellung der Lifelines Bereitschaft der Einsatz- und Führungsorgane sicherstellen Raster Aufgaben Partner Einsatzorganisation auf Stufe Bund Heutige Situation Rahmenbedingungen für den Fall eines Erdbebens Notfall- und Krisenmanagement des Bundes Notfall- und Krisenmanagement der U.S. Bundesregierung Rahmenbedingungen für die Einsatzorganisation des Bundes...82 Figur i: Gottesdienst im Zeltlager bei Visp (VS), das nach dem Erdbeben von St. Niklaus (VS) vom 25. Juli 1855 (Intensität VIII) errichtet wurde (SED, 2003). Seite vi
9 Inhaltsverzeichnis 5. Anhänge...85 I. Entstehung und Auswirkungen von Erdbeben...A-1 I.I. Entstehung von Erdbeben...A-3 I.II. Plattentektonik...A-5 I.III. Ausbreitung von Erdbebenwellen...A-8 I.IV. Kenngrössen von Erdbeben...A-9 I.V. Erdbeben-Messnetze in der Schweiz...A-13 I.VI. Erdbeben-Gefährdung und Risiko...A-16 I.VII. Erdbeben in der Schweiz...A-19 I.VIII. Zusammenfassung...A-21 I.IX. Verhaltensempfehlungen...A-22 II. Definition der Begriffe...A-23 III. Verwendete Abkürzungen...A-31 IV. Rechtliche Grundlagen...A-37 V. Bibliographie...A-39 VI. Weiterführende Literatur und Quellen im Internet...A-43 VII. Grundlagen für die Abschätzung des Schadenausmasses der Szenarien...A-47 VIII. Prinzipielle Aufgaben der Führungsorgane...A-51 VIII.I. Notfallschutzplanung vorbereiten und umsetzen...a-51 VIII.II. Koordination und Führung in ihrem Zuständigkeitsbereich sicherstellen...a-52 VIII.III. Stufengerechte horizontale und vertikale Vernetzung sicherstellen...a-54 VIII.IV. Lage erfassen, beurteilen, verdichten und verbreiten...a-54 VIII.V. Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen anordnen...a-56 VIII.VI. Warnung und Orientierung der Behörden sicherstellen...a-56 VIII.VII. Alarmierung und Information der Bevölkerung sicherstellen...a-57 IX. Prinzipielle Aufgaben der Einsatzorgane...A-59 IX.I. Polizei Vernetzung, Ordnung und Sicherheit sicherstellen...a-59 IX.II. Feuerwehr Rettung und allgemeine Schadenwehr sicherstellen...a-61 IX.III. Gesundheitswesen Medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherstellen...a-61 IX.IV. Technische Betriebe Einsatzbereitschaft der Lifelines sicherstellen...a-62 IX.V. Zivilschutz Schutz und Betreuung der Bevölkerung sicherstellen...a-63 Figur ii: Holzstich, der in eindrucksvoller Weise die durch das Erdbeben von 1356 stark zerstörte Stadt Basel zeigt (Schweizer Rück, 1991). Seite vii
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11 1. Einleitung 1.1. Erdbebengefahr in der Schweiz Schwere Erdbeben sind in der Schweiz zwar relativ selten, aber zumindest in einigen Regionen nicht auszuschliessen. In den vergangenen 750 Jahren traten insgesamt mehr als 800 Erdbeben mit Intensität V und mehr als 90 Erdbeben mit Intensität VII auf. Einige Regionen, darunter das Wallis, die Region Basel, das St. Galler Rheintal, die Zentralschweiz und Graubünden weisen eine erhöhte Erdbebenaktivität und damit eine signifikante Gefährdung durch Erdbeben auf (Figur 1). Der SED registriert jährlich etwa 200 bis 300 Erdbeben in der Schweiz. Die Stärke der meisten Erdbeben liegt jedoch unterhalb der Spürbarkeitsgrenze. Das Niveau der Erdbebengefährdung in der Schweiz entspricht etwa dem der angrenzenden Nachbarländer, ist aber eindeutig niedriger als in Mittel- und Süditalien, im Balkan oder in der Türkei, welche zu den erdbebenaktivsten Regionen in Europa gehören. Im statistischen Langzeitmittel muss in der Schweiz etwa alle 8 bis 10 Jahre mit einem Schadenbeben gerechnet werden. Das stärkste Erdbeben des letzten Jahrhunderts, das in der Schweiz Schäden verursacht hat, ereignete sich am 25. Januar 1946 im Mittelwallis (Intensität VIII, Magnitude 6,1). Eine tabellarische Übersicht der in der Schweiz bisher aufgetretenen Schadenbeben und fachspezifische Hintergrundinformationen zum Thema Erdbeben finden sich im Anhang I. Figur 1: Probabilistische Erdbebengefährdung in der Schweiz. Dargestellt ist die räumliche Verteilung für das Auftreten der maximalen Bodenbeschleunigung auf einem Untergrund der Baugrundklasse A nach der Baunorm SIA 261 (SIA, 2003) im Zeitraum von 500 Jahren (SED, 2003). Seite 1
12 Einleitung Im Gegensatz zu anderen Naturgefahren können Erdbeben weite Gebiete der Schweiz in Mitleidenschaft ziehen. Dies hat zur Folge, dass rund 34% des interkantonalennationalen Katastrophenrisikos durch Erdbeben verursacht werden (KATARISK, 2003). Die Eintretenswahrscheinlichkeit eines bestimmten Schadenbebens sowie die potenziellen Schadenregionen und das zu erwartende Schadenausmass können mittels geeigneten wissenschaftlichen Verfahren identifiziert (z.b. Gefährdungsanalyse, Mikrozonierung) und mittels Risikokarten dargestellt werden. Figur 2: Verteilung der auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene relevanten Risiken in der Schweiz. Für den Bund sind hauptsächlich die interkantonalen-nationalen Ereignisse relevant (KATARISK, 2003). Die KATARISK Studie zeigt auch, dass Ereignisse mit geringer Eintretenswahrscheinlichkeit und mit grossem Schadenausmass die grösste Herausforderung für den Bevölkerungsschutz darstellen. Die auf lokaler und kantonaler Ebene vorsorglich getroffenen Massnahmen reichen mit Sicherheit nicht aus, um ein interkantonales-nationales Ereignis (z.b. ein schweres Erdbeben) ohne zusätzliche Hilfe bewältigen zu können. Aus diesem Grund muss das Verbundsystem Bevölkerungsschutz gesamtschweizerisch auch auf interkantonale-nationale Ereignisse ausgerichtet werden. Seite 2 Kapitel 1
13 Einleitung 1.2. Auftrag des Bundesrates Trotz der im weltweiten Vergleich nur mässigen bis mittleren Erdbebengefährdung ist das Erdbebenrisiko in der Schweiz wegen der hohen Bevölkerungs- und Wertkonzentration sehr hoch. Bei einem Erdbeben der Stärke 5,5 bis 6,0 auf der Richterskala rechnen die Schweizer Versicherer mit Gebäudeschäden von rund 7 Milliarden Franken und bei einer Stärke von 6,0 bis 6,5 gar mit solchen von rund 45 Milliarden Franken, was knapp 11% des Bruttoinlandproduktes der Schweiz von 2002 entspricht. Wegen diesem enormen Schadenpotenzial, das in den nächsten Jahren weiter zunehmen wird, hat der Bundesrat am 11. Dezember 2000 für den Zeitraum folgende sieben Massnahmen zur Erdbebenvorsorge im Zuständigkeitsbereich des Bundes beschlossen: - Erdbebensicherung neu zu errichtender Bauwerke und Anlagen des Bundes, - Überprüfung der Erdbebensicherheit bundeseigener Bauwerke, - Erdbebensicherung bestehender Bauwerke des Bundes, - Berichterstattung über die Erdbebensicherheit der bedeutenden Kulturgüter, - Berichterstattung über die Verbesserung der Rechtsgrundlagen im Bereich Erdbebenvorsorge, - Darlegung der Möglichkeiten einer Finanzierung des Bundes von Grossschäden aus Erdbeben, - Erarbeitung eines Einsatzkonzeptes. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) wurde beauftragt, auf Ende 2004 Bericht über die getroffenen Massnahmen zu erstatten und das weitere Vorgehen für den Zeitraum darzulegen. Zu diesem Zweck hat das UVEK im BWG die Koordinationsstelle Erdbebenvorsorge (KEV) geschaffen, welche die hierzu notwendigen Massnahmen koordiniert und umsetzt. Während die ersten vier Massnahmen die Erdbebensicherheit der Bauwerke und Kulturgüter betreffen, berühren die fünfte und sechste Massnahme die Aspekte der Rechtsgrundlagen und Finanzierung der Auswirkungen von Erdbeben. Mit der siebten Massnahme erteilt der Bundesrat den Auftrag zur Erarbeitung eines Einsatzkonzeptes im Rahmen des Bevölkerungsschutzes zuhanden des Bundes und der Kantone für den Fall eines Erdbebens. Die Federführung für die vierte und siebte Massnahme wurde dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) übertragen. Am 9. Mai 2001 wurde die NAZ durch den Generalsekretär VBS beauftragt, bis 31. Oktober 2004 ein Einsatzkonzept für den Fall eines Erdbebens in der Schweiz zu erarbeiten. Es geht dabei um Massnahmen auf Bundes- und Kantonsebene, welche vorbereitend und im Ereignisfall zu treffen sind. Bei der Ausarbeitung des Konzeptes wurden folgende Stellen involviert: - NAZ (Projektleitung), - BABS, Konzeption und Koordination, - BWG, KEV, - SED, - weitere kantonale Stellen und Bundesstellen, die fallweise beigezogen wurden. Seite 3 Kapitel 1
14 Einleitung 1.3. Erdbebenvorsorge und Notfallschutz Ein absoluter Schutz gegenüber Erdbebenkatastrophen ist aus volkswirtschaftlichen Überlegungen auch mit noch so ausgereiften politischen, technischen und sozialen Massnahmen weder möglich noch erstrebenswert. Die Forderung nach umfassender Sicherheit muss deshalb durch eine Risikokultur ersetzt werden, bei der sämtliche Aspekte des integralen Risikomanagements berücksichtigt und die einzelnen Prozesse und Massnahmen systematisch aufeinander abgestimmt werden. In ihren Visionen fordert die nationale Plattform Naturgefahren (PLANAT) explizit die Gleichwertigkeit aller Massnahmen im Kreislauf des integralen Risikomanagements (PLANAT, 2002). Im Massnahmenkonzept Erdbeben fordert die PLANAT zudem die Erarbeitung von spezifischen Einsatz- und Informationskonzepten, welche die bestehenden Vorkehrungen der Organe des Bevölkerungsschutzes verbessern und weiter verstärken sollen (PLANAT, 1999). Figur 3: Das integrale Risikomanagement (Projektleitung Bevölkerungsschutz, 2001a). Die baulich-technischen Massnahmen im Bereich Prävention können z.b. das Schadenausmass eines schweren Erdbebens erheblich verringern und damit die Herausforderungen bei der Bewältigung einer Erdbebenkatastrophe reduzieren (Einsatz). Mit der Erhöhung der Ausfallsicherheit der für die Ereignisbewältigung notwendigen Lifelines kann die Bereitschaft der Einsatz- und Führungsorgane verbessert werden. Die hierzu notwendigen Massnahmen (Netzwerkanalysen, Verstärkung, Ertüchtigung, Redundanzen, Notfallschutz- und Eventualplanung usw.) gehören je nach Art der Massnahme in den Bereich Prävention oder Vorsorge. Dieses Beispiel zeigt, dass die Grenzen zwischen den einzelnen Elementen und Massnahmen fliessend sind. Seite 4 Kapitel 1
15 Einleitung Das integrale Risikomanagement darf sich deshalb nicht auf technischwissenschaftliche Aspekte beschränken, sondern muss das sozioökonomische, kulturelle und politische Umfeld auf allen Stufen (Gemeinden/Regionen 1, Kantone, Bund) einbeziehen. Dies erfordert einen breiten Dialog mit allen betroffenen Fachstellen, den Einsatz- und Führungsorganen des Bevölkerungsschutzes sowie eine umfassende Koordination aller Massnahmen. Nur mit dem Zusammenwirken aller Elemente des integralen Risikomanagements kann das Risiko durch Erdbebenkatastrophen auf ein bestimmtes Schutzziel reduziert und damit das Restrisiko beherrscht werden. 1 Im Rahmen des Bevölkerungsschutzes haben sich zahlreiche Gemeinden zu Regionen zusammengeschlossen. Seite 5 Kapitel 1
16 Einleitung 1.4. Ziel und Zweck des Einsatzkonzeptes Dieses Konzept bezeichnet die Bundesstellen, die bei der Bewältigung einer Erdbebenkatastrophe in der Schweiz Aufgaben zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen wahrzunehmen haben. Es identifiziert die hierzu notwendigen Prozesse, Mittel und Massnahmen, die bei dessen Umsetzung vorsorglich bereit- bzw. sichergestellt werden müssen (Vorbeugung). Das Konzept soll die Behörden von Bund, Kantonen und Regionen/Gemeinden, die für Rettung, Schutz, Betreuung und Sicherstellung des Überlebens der von einer Erdbebenkatastrophe betroffenen Bevölkerung zuständig sind, bei der Notfallschutzplanung unterstützen. Es soll den betroffenen Stellen als Richtschnur für die Erarbeitung der Einsatzunterlagen in ihrem Zuständigkeitsbereich dienen. Ausser dieser primären Rolle als Planungsgrundlage soll das Konzept und die daraus abgeleiteten Massnahmen im Ereignisfall auch eine Entscheidungshilfe für die betroffenen Einsatz- und Führungsorgane des Bevölkerungsschutzes bilden, um: - nach Eintritt einer Erdbebenkatastrophe raschmöglichst dessen Tragweite auf die Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen (Gebäude, Lifelines, Umwelt) zu erkennen, - nach Ereigniseintritt die Aufgaben, Zuständigkeiten und Unterstellungen der jeweiligen Partner namentlich auf Stufe Bund zu kennen, - die Führungsstrukturen auf allen politischen Ebenen (Gemeinden/Regionen, Kantone, Bund) auf die Herausforderungen auszurichten. Zu diesem Zweck werden einerseits die Tragweite von Erdbebenkatastrophen mittels generischer Szenarien beschrieben, andererseits die Besonderheiten und kritischen Erfolgsfaktoren für Rettung, Schutz, Betreuung und Sicherstellung des Überlebens der von einer Erdbebenkatastrophe betroffenen Bevölkerung formuliert. Mit Hilfe dieser Szenarien werden anschliessend die Aufgaben in den Bereichen Vorsorge (Erdbebenvorsorge), Einsatz und Instandstellung (Notfallschutz) des integralen Risikomanagements formuliert. Schliesslich werden die Zuständigkeiten für die Wahrnehmung der Aufgaben identifiziert, die Aufgaben des Bundes bei der Bewältigung einer Erdbebenkatastrophe sowie die Rahmenbedingungen für die Sicherstellung der Einsatzbereitschaft des Bundes und der betroffenen Bundesstellen formuliert. Das Konzept grenzt sich klar von der Katastrophenhilfe der Schweiz im Ausland und von den Bereichen Prävention und Wiederaufbau ab, für die primär die Kantone zuständig sind. Seite 6 Kapitel 1
17 2. Rahmenbedingungen 2.1. Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz Grundsätzlich tragen die kommunalen und kantonalen Behörden die Verantwortung für den Bevölkerungsschutz. Dieser Grundsatz, der in den meisten Staaten Europas einheitlich gehandhabt wird, gibt den Kantonen und Gemeinden die institutionalisierte Anerkennung ihrer Führungsverantwortung im Bevölkerungsschutz. Im Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG, SR 520.1) 1 sind die prinzipiellen Aufgaben, Strukturen und Prozesse des Bevölkerungsschutzes sowie die Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen in diesem Bereich gesetzlich geregelt. Zweck des Bevölkerungsschutzes ist es, die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlagen bei Katastrophen und in Notlagen sowie im Falle bewaffneter Konflikte zu schützen sowie zur Begrenzung und Bewältigung von Schadenereignissen beizutragen (Art. 2, BZG). Art. 3, BZG bezeichnet die Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes (Einsatzorgane) und deren Aufgaben. Im Art. 4, BZG sind die Aufgabenbereiche der Führungsorgane festgelegt, welche die zuständigen Behörden bilden müssen. Figur 4: Prinzipielle Struktur der Einsatzorganisation des Bevölkerungsschutzes auf Stufe Gemeinde/Region (Projektleitung Bevölkerungsschutz, 2001b, ergänzt). Neben der Ausbildung der Organe des Bevölkerungsschutzes sind die Kantone für die zeit- und lagegerechte Führung, den Einsatz der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz sowie für die interkantonale Zusammenarbeit verantwortlich (Art. 6, BZG). Der Bundesrat sorgt für die Koordination im Bereich des Bevölkerungsschutzes und für die Koordination mit anderen sicherheitspolitischen Instrumenten (Art. 5, Abs. 2, BZG). 1 Die rechtlichen Grundlagen sind im Anhang IV zusammengestellt. Seite 7
18 Rahmenbedingungen Bei erhöhter Radioaktivität (SR ), Satellitenabsturz (SR ), Talsperrenbrüchen (SR ), Epidemien (SR ), Seuchen (SR ) und bei bewaffneten Konflikten liegt die Führungsverantwortung für den Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen nicht bei den Kantonen, sondern beim Bund 2. Gestützt auf das BZG und anderen gesetzlichen Grundlagen (z.b. Sicherheit der Stauanlagen, SR ) sind zahlreiche Teilbereiche des Bevölkerungsschutzes in Verordnungen des Bundes (z.b. Warnung und Alarmierung, SR ) sowie Weisungen (z.b. Richtlinien des BWG zur Sicherheit der Stauanlagen) und Notfallschutzplanungen des Bundes (z.b. Konzept für den Notfallschutz in der Umgebung der Kernkraftwerke, KOMAC, 1998) und der Kantone geregelt. Bei Katastrophen oder in Notlagen, welche mehrere Kantone, das ganze Land oder das grenznahe Ausland betreffen, kann der Bund im Einvernehmen mit den Kantonen die Koordination und allenfalls die Führung übernehmen (Art. 5, Abs. 1, BZG). Aus Sicht der Kantone können ihre Fach-, Einsatz- und Führungsorgane die kantonsspezifischen Gegebenheiten sowie die Besonderheiten der Gefahren und Risiken am Besten einschätzen. Bei der Bewältigung von ausserordentlichen Lagen, die nicht in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen, muss deshalb die Führungsverantwortung prinzipiell bei den Kantonen belassen werden, da sie die Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen wesentlich gezielter und daher effizienter umsetzen können. Der Bund soll die Kantone jedoch fachtechnisch, und im Ereignisfall subsidiär mit personellen oder materiellen Mitteln unterstützen. Die Führungsorgane der Kantone erwarten zudem, dass der Bund proaktiv konkrete ereignisspezifische Hilfsangebote zugunsten der Einsatz- und Führungsorgane des Bevölkerungsschutzes unterbreitet 3. Bei Katastrophen und in Notlagen im Zuständigkeitsbereich der Kantone, welche mehrere Kantone, das ganze Land oder das grenznahe Ausland betreffen, muss die Führungsverantwortung für die Bewältigung in jedem Fall bei den betroffenen Kantonen belassen werden. Die Kantone erwarten vom Bund proaktives Handeln, indem er den Kantonen ereignisspezifische Hilfsangebote unterbreitet. Der Bund muss deshalb seine Führungsprozesse, insbesondere die Erfassung und Beurteilung der Gesamtlage und die Eventualplanung unmittelbar nach Ereigniseintritt aufnehmen. 2 Bei diesen Ereignissen sind immer mehrere Kantone oder das ganze Land betroffen (ausserordentliche Lage). 3 Grundlage dieser Aussage sind die Stellungsnahmen der Kantone im Rahmen der internen Vernehmlassung dieses Konzeptes. Seite 8 Kapitel 2
19 Rahmenbedingungen 2.2. Subsidiäre Unterstützung durch den Bund Bei Katastrophen und in Notlagen kann der Bund aufgrund spezifischer Begehren Hilfestellungen zugunsten der betroffenen Organe des Bevölkerungsschutzes leisten. Diese subsidiäre Unterstützung durch Fachorgane sowie Einsatz- und Führungsorgane des Bundes erfolgt aufgrund spezifischer Rahmenbedingungen Information über Erdbeben und fachtechnische Beratung Unmittelbar nach einem Erdbeben, das in der Schweiz verspürt wird, erhalten die Einsatz- und Notrufzentralen der Polizei, Feuerwehr und Sanität erfahrungsgemäss zahlreiche Anrufe und Anfragen aus der Bevölkerung und von den Medien 4. Grundlage für eine kompetente Beantwortung der Anfragen und Beurteilung der Lage im Zuständigkeitsbereich der Einsatz- und Notrufzentralen bilden fachtechnische Informationen zum Erdbeben. Diese müssen der SED 5 oder andere seismologische Observatorien den betroffenen Einsatz- und Notrufzentralen möglichst rasch zur Verfügung stellen. Diese Informationen müssen auch bei Überlastung oder Ausfällen der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) an die betroffenen Einsatzund Notrufzentralen übermittelt werden können. Hierbei hat die rasche Vermittlung und nicht die Qualität der Erstinformationen Priorität, da es bei der ersten Lagebeurteilung unmittelbar nach dem Erdbeben primär um eine rasche Beantwortung von drei Kernfragen geht: Was ist passiert? Sind im Kantonsgebiet Schäden zu erwarten? Wie geht es weiter? 6 Aus Sicht der Einsatz- und Notrufzentralen der Kantonspolizeien (EZ KaPo) sollen die zuständigen Fach- und Führungsorgane des Bundes die Tätigkeiten der Einsatz- und Notrufzentralen (EZ) nach einem Erdbeben grundsätzlich wie folgt unterstützen (NAZ, 2004): - Raschmöglichste krisensichere Verbreitung von Schlüsselmeldungen, - Laufende Vermittlung von aktuellen Lagebildern (Gesamtlage), - Rasche Information der Medien, um die Bevölkerung zu beruhigen. Bei Erreichen der in Figur 5 dargestellten Magnitudenschwellen alarmiert deshalb der SED innert Minuten nach dem Erdbeben die NAZ. Mit Hilfe der von den EZ KaPo und verschiedenen Bundesstellen verwendeten geschützten Kommunikationsnetze leitet die NAZ die Erdbebenmeldungen des SED, ohne inhaltliche Änderungen vorzunehmen, umgehend an die EZ KaPo derjenigen Kantone weiter, in denen das Erdbeben verspürt wurde oder wahrscheinlich Schäden verursacht hat. Zusätzlich werden fallweise die Aufsichtsbehörden des Bundes (z.b. BWG) sowie weitere Bundesstellen (z.b. Bundesamt für Polizei, BAP) orientiert 7. 4 Unmittelbar nach dem Erdbeben von St. Dié (Frankreich) vom 22. Februar 2003 (Magnitude 5,5) erhielten allein die Einsatz- und Notrufzentralen der Kantone BL und BS über 300 Notrufe aus der besorgten Bevölkerung und von den Medien. Das Epizentrum dieses Erdbebens, das in der Schweiz keinerlei Schäden verursachte, lag rund 110 km nordwestlich von Basel. 5 Die Aufgaben des SED waren ursprünglich im Bundesgesetz betreffend Änderung des Bundesgesetzes über die Schweizerische Meteorologische Zentralanstalt vom 7. Dezember 1956 (SR ) beschrieben. 6 Das Erdbeben bei Besançon (Frankreich) vom 23. Februar 2004 (Magnitude 5,1) hat gezeigt, dass die ersten Minuten nach dem Erdbeben für das Informationsmanagement der EZ KaPo von entscheidender Bedeutung sind. Praktisch alle Anrufe aus der Bevölkerung trafen innert 60 Minuten nach dem Erdbeben ein, wobei der überwiegende Teil der Anrufe während den ersten 15 Minuten nach dem Erdbeben registriert wurden. Die ersten Agenturmeldungen wurden erst 60 Minuten nach dem Erdbeben verbreitet. 7 Der Landeserdbebendienst des Landesamtes für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Baden-Württemberg verbreitet mit demselben automatisierten Prozess Erdbebenmeldungen zum Lagezentrum des Innenministeriums in Stuttgart, welche die Meldungen umgehend an betroffene Dienststellen sowie an die Medien und Öffentlichkeit weiterleitet (LGRB, 2004). Seite 9 Kapitel 2
20 Rahmenbedingungen Im Sinne einer Orientierung werden bei Bedarf zusätzlich ereignisspezifische Informationen in der elektronischen Lagedarstellung (ELD) bereitgestellt (z.b. Lagekarten, Schütterkarten). Figur 5: Magnitudenschwellen für die rasche Vermittlung von Erdbebenmeldungen des SED an die EZ KaPo und weitere Stellen. Mit demselben einheitlichen und standardisierten Verfahren werden Unwetterwarnungen von MeteoSchweiz (MCH), Störungsmeldungen der Netzbetreiber (z.b. Swisscom) und andere Meldungen (z.b. dringende Meldungen der BK oder der Bundesämter zu Händen der Kantone, internationale Organisationen) an die Organe des Bevölkerungsschutzes weitergeleitet. Die Kantone begrüssen diese Dienstleistungen der zuständigen Fachorgane des Bundes als eine wirkungsvolle und überzeugende Unterstützung der Organe des Bevölkerungsschutzes. Die mit diesem Verfahren vermittelten Informationen der Fachorgane des Bundes bilden eine unabdingbare Grundlage für die Wahrnehmung der in Art. 4, BZG festgelegten Aufgaben der Führungsorgane. Eine der ersten und zentralen Aufgaben der Führungsorgane der Gemeinden/Regionen, Kantone und des Bundes im Erdbeben- und Katastrophenfall besteht im Gewinnen eines Überblickes, der es gestatten soll, die Ereignisbewältigung mit möglichst optimaler Wirkung anlaufen zu lassen. Unmittelbar nach einem Erdbeben steht deshalb die Lageerfassung z.b. mittels Erkundung oder Rückfragen bei den GFS, EZ KaPo oder Notrufzentralen an vorderster Stelle. Seite 10 Kapitel 2