Source: https://blogs.parisnanterre.fr/article/la-prise-en-compte-des-droits-de-lhomme-dans-lapplication-du-reglement-dublin-et-la-0
Timestamp: 2019-09-22 18:15:15+00:00
Document Index: 137522196

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La prise en compte des droits de l’homme dans l’application du règlement « Dublin » et la confiance mutuelle : analyse comparée de l’arrêt Jawo de la CJUE du 19 mars 2019 avec la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle Fédérale d’Allemagne | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
La prise en compte des droits de l’homme dans l’application du...
La question de la conciliation entre le principe de confiance mutuelle et le respect des droits fondamentaux dans l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice (« ELSJ ») occupe particulièrement l’actualité juridique[1]. Défini comme un principe constitutionnel par l’actuel président de la Cour de Justice de l’Union Européenne (« CJUE »)[2], le principe de la confiance mutuelle impose « à chacun [des États Membres] de considérer, sauf dans des circonstances exceptionnelles, que tous les autres États membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit ».[3] Il trouve notamment une expression particulière dans le système d’asile européen commun. L’application du Règlement 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride (ci-après « Règlement Dublin) repose particulièrement sur cette présomption de compatibilité avec les droits de l’homme[4]. Cependant de nombreuses affaires ont démontré depuis l’arrêt N.S.[5] la fragilité de la confiance mutuelle[6]. Koen Lenaerts a lui-même précisé que ce principe ne pouvait pas être interprété comme une confiance aveugle[7].
L’affaire C-163/17 Jawo [8] soulève à nouveau la question des limites de cette présomption face aux possibles violations de droits de l’homme, ici l’article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE (« la Charte ») qui protège de manière absolue l’individu contre les traitements inhumains et contre la torture. Cette affaire concerne un individu ressortissant de la Gambie, Monsieur Jawo, entré sur le territoire de l’UE par l’Italie, Etat dans lequel il a déposé une demande de protection internationale pour ensuite s’installer en Allemagne, où sa seconde demande a été refusée. Il conteste alors la décision de le transférer en Italie, l’Etat membre compétent en vertu du Règlement Dublin, notamment sur le motif de l’existence dans ce pays de défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs au sens de l’article 3(2) du Règlement en question. Le tribunal administratif supérieur du Bade-Wurtemberg pose alors une question préjudicielle à la CJUE afin de déterminer si le transfert d’un demandeur d’asile en application du Règlement est illicite si celui-ci encourt le risque d’une violation de l’Article 4 de la Charte en raison de ce que seraient alors ses conditions de vie prévisibles.
Il est particulièrement intéressant d’observer que cette question préjudicielle provient d’une cour allemande. En effet, la dignité humaine constitue un droit intangible dans le système allemand et est particulièrement protégée par la clause d’éternité[9]. Il faut rappeler à cet égard que les relations entre la Cour Constitutionnelle Fédérale d’Allemagne (« BVerfG ») et la CJUE ont fait l’objet de tensions depuis le début de la création de l’UE quant à la protection des droits fondamentaux[10].
Il convient d’étudier comment la CJUE concilie dans l’arrêt Jawo le principe de confiance mutuelle avec le respect des droits fondamentaux, et comment cette approche se positionne par rapport à celle suivie par le BVerfG. On observe que devant les deux Cours, le respect des droits fondamentaux vient limiter le principe de confiance mutuelle (I). Cependant, le renversement de présomption de compatibilité avec les droits fondamentaux qu’impose ce principe est strictement encadré dans les deux systèmes (II).
§1. Le principe de confiance mutuelle confronté au respect des droits fondamentaux devant la CJUE et le BVerfG
Le BVerfG affirme avec fermeté que la confiance mutuelle et la primauté du droit de l’UE trouvent leur limite dans l’identité constitutionnelle allemande (A). La CJUE a de même adopté une approche plus protectrice des droits fondamentaux, confirmant que ce principe ne peut être entendu de manière absolue (B).
A. La confiance mutuelle et le contrôle d’identité constitutionnelle devant la Cour de Karlsruhe
C’est dans une affaire concernant le mandat européen que le juge constitutionnel allemand est venu poser des limites au respect de la confiance mutuelle. En effet le BVerfG a souligné que la protection des droits fondamentaux peut justifier un contrôle d’identité constitutionnelle allemande et ainsi conduire à déroger au principe de primauté du droit de l’UE. Dans une décision du 15 décembre 2015 le BVerfG a procédé à un tel contrôle concernant la décision des autorités allemandes d’exécuter le mandat d’arrêt européen en application de la décision-cadre 2002/584/JAI[11]. L’individu avait été dans cette affaire condamné par défaut et faisait valoir une violation de l’Article 1 de la Loi Fondamentale qui protège la dignité humaine. La Cour affirme alors que la protection de ce droit peut venir nécessiter un contrôle de l’identité constitutionnelle et conclut qu’une remise dans de telles conditions était contraire à ce principe[12]. Il convient d’emblée d’observer que la problématique précédemment présentée entre le respect des droits fondamentaux et la confiance mutuelle est également présente dans l’exécution d’un mandat européen[13]. Le raisonnement suivi par la Cour est donc également applicable dans le contexte du Règlement Dublin. Le juge allemand évoque particulièrement au paragraphe 68 les procédures concernant le droit d’asile.
La Cour justifie la dérogation à la primauté du droit de l’UE par le fait que l’application de ce dernier est limitée par les principes constitutionnels qui ne peuvent être affectés par l’intégration de l’UE. Ces principes forment l’identité constitutionnelle qui est protégée par la clause d’éternité ancrée dans les articles 23(1) phrase 3 et 79(3) de la Loi Fondamentale. Ces principes, dont fait partie la protection de la dignité humaine, sont inaliénables et ne peuvent faire l’objet d’une révision constitutionnelle[14]. Le BVerfG souligne en particulier que si le principe de la confiance mutuelle trouve application, cette confiance peut être bouleversée (§63 et §68) et est particulièrement limitée par le respect de la dignité humaine protégée à l’Article 1 de la Loi Fondamentale (§83). Elle précise notamment qu’une telle limitation est conforme au droit de l’UE qui n’exige pas une confiance absolue (§85 et §105). Ainsi, dans une situation où le transfert en application du Règlement Dublin conduirait à la violation d’un des droits garantis par la clause d’éternité allemande, le BVerfG pourrait dans le cadre du contrôle d’identité refuser d’appliquer le droit de l’UE.
B. La limitation de la confiance mutuelle devant la CJUE
Comme précédemment souligné, le principe de confiance mutuelle trouve une importance fondamentale dans le système européen commun d’asile. L’arrêt M.S.S de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (« CEDH ») est cependant venu bouleverser ce système en jugeant que la décision par la Belgique de transférer un individu en application du Règlement Dublin II constituait une violation de l’article 3 de la Convention en raison des défaillances dans la procédure d’asile de l’Etat d’accueil, ici la Grèce[15]. La CJUE a intégré le raisonnement de la CEDH dans l’arrêt N.S. et souligne que la présomption posée par la confiance mutuelle n’est pas irréfragable[16]. Il incombe ainsi aux Etats de ne pas transférer un individu lorsque des « défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans [l’Etat d’accueil] constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au sens de [l’article 4 de la Charte]»[17]. La Cour souligne subséquemment qu’également en l’absence de défaillances systémiques dans le pays d’accueil, le transfert est susceptible de conduire à une violation de l’article 4 de la Charte s’il existe un risque réel et avéré d’une détérioration significative et irrémédiable de l’état de santé de l’intéressé[18]. Déjà alors la Cour semble être réceptive aux messages lancés par la CEDH et les cours constitutionnelles nationales[19].
La Cour dans l’arrêt Jawo rappelle l’importance de la confiance mutuelle (§§80-81) ; mais elle confirme également que celle-ci n’est pas absolue (§84). Elle étend le raisonnement des arrêts antérieurs et pose qu’il convient également de prendre en compte les conditions de vie des demandeurs d’asile ayant obtenu une protection internationale au-delà de la période de procédure de transfert et des conditions d’accueil afin de déterminer une possible violation de l’article 4 de la Charte (§88). Ainsi, la CJUE en adoptant une approche protectrice des droits fondamentaux limite la probabilité d’un contrôle d’identité constitutionnelle par le BVerfG.
II. La tentative de préservation de la confiance mutuelle : le caractère exceptionnel d’une dérogation à ce principe
La lecture des récents développements jurisprudentiels concernant le principe de confiance mutuelle semble nettement limiter l’application de la confiance mutuelle. Cependant il convient d’observer que les deux juridictions tentent de préserver ce principe par l’exigence d’un certain seuil de gravité de la violation des droits fondamentaux (A) et en faisant peser la charge de la preuve d’incompatibilité avec ces droits sur l’individu concerné (B).
A. Un seuil de gravité particulièrement élevé exigé devant les deux Cours
On observe premièrement qu’il ne peut être conclu que toute violation d’un droit fondamental par un État membre est susceptible de remettre en question le principe de la confiance mutuelle devant les deux juridictions. Dans l’arrêt Jawo la Cour de Luxembourg souligneparticulièrementque seules des circonstances exceptionnellessont capables de renverser la présomption que pose la confiance mutuelle : renvoyant à l’arrêt M.S.S, la Cour estime que les défaillances systémiques, généralisées ou touchant certains groupes de personnes « doivent atteindre un seuil particulièrement élevé de gravité »(§91). La juridiction nationale est tenue « d’apprécier, sur la base d’éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés et au regard du standard de protection des droits fondamentaux garantis par le droit de l’Union, la réalité de défaillances systémiques ou généralisées, touchant certains groupes de personnes » (§90). Si elle précise que ce seuil est particulièrement atteint lorsque l’individu se trouve dans « une situation de dénuement matériel extrême qui ne lui permet pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires » elle considère qu’une situation où l’individu se retrouve dans une grande précarité ou subi une forte dégradation de ses conditions de vie ne satisfait pas le seuil de gravité requis (§92-93). Néanmoins l’individu peut apporter la preuve qu’en raison de sa situation particulière son transfert le conduirait à se retrouver dans des conditions satisfaisant ces critères.
On retrouve ce critère de gravité dans le contrôle opéré par la Cour allemande. En premier lieu la Cour précise qu’elle conduira un contrôle en prenant en compte l’ouverture de la Loi Fondamentale à l'égard du droit européen (§45). Seule cette dernière a juridiction pour opérer un tel contrôle (§41). En second lieu seuls les droits protégés par la clause éternelle en vertu de l’article 79(3) GG peuvent faire l’objet d’un contrôle d’identité, soit les articles 1 et 20 de la Loi Fondamentale. Pour ainsi faire valoir une violation du noyau dur de la protection des droits fondamentaux, il faut présenter la preuve que la dignité humaine est affectée en l’espèce (§36). On retrouve également le caractère exceptionnel de ce contrôle dans une décision en date de 2016[20]. Dans ce jugement la Cour allemande refuse de procéder à un tel contrôle et précise que le noyau dur d’un droit fondamental protégé par l’article 1, ici le droit de l’accusé de rester silencieux, doit être atteint (§36).La Cour dans cette décision accepte que les autorités anglaises aient une autre approche de ce droit et adopte ainsi une interprétation nettement plus respectueuse du principe de confiance mutuelle[21].
B.La charge de la preuve comme mécanisme de préservation de la confiance mutuelle
Un autre mécanisme utilisé afin de préserver ce principe consiste à faire poser la charge de la preuve d’incompatibilité avec les droits fondamentaux non pas sur la juridiction mais sur le demandeur de protection internationale.
La question de la charge de la preuve est plus clairement délimitée devant la Cour allemande. Celle-ci affirme que c’est à l’individu de démontrer de manière substantielle qu’il existe une violation en l’espèce de la dignité humaine protégée par l’Article 15[22]. L’obligation de produire de telles preuves concrètes et individualisées n’est écartée que s’il existe une pratique de violations flagrantes ou systémiques dans l’Etat d’accueil[23].
Si la CJUE semble faire peser une charge de la preuve sur l’individu concerné, la délimitation de celle-ci n’est pas distinctement définie. Dans l’arrêt N.S. la Cour avait semblé faire peser la charge de la preuve sur les autorités nationales[24] par l’utilisation de la formule « lorsqu[e les Etats membres] ne peuvent ignorer» concernant la connaissance d’un risque de violation de l’article 4 en raison des défaillances systémiques[25], répétée dans l’arrêt Jawo au paragraphe §85.Cette incertitude avait été intensifiée dans la jurisprudence ultérieure[26]. Ainsi la question reste alors notamment ouverte de savoir s’il existe une telle obligation proprio motu pesant sur les autorités nationales de vérifier l’existence d’un risque de violation des droits de l’homme en l’absence de ce moyen soulevé par le requérant.
Conventions, lois et autres textes juridiques
Convention européenne des droits de l’Homme, 4 novembre 1950 http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf.
Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, JOC 326 du 26.10.2012, pp. 47–390.
Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, JO C 326 du 26.10.2012, pp. 391–407.
Règlement (UE) n ° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride JO L 180 du 29.6.2013, pp. 31–59 (« Règlement Dublin III »).
Loi Fondamentale Allemande („Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland“) du 23.05.1949, modifiée le 23.12.2014.
Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, JO L 190 du 18.7.2002, pp. 1–20.
Brouwer, Evelien. « Mutual trust and the Dublin regulation: protection of fundamental rights in the EU and the burden of proof. » Utrecht Law Review, 9, 2013, pp. 135-147.
Gáspár-Szilágyi, Szilárd. « Joined Cases Aranyosi and Căldăraru: Converging Human Rights Standards, Mutual Trust and a New Ground for Postponing a European Arrest Warrant » European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 24(2-3), 2016, pp. 197-219.
Guiresse Marguerite « Quand le juge constitutionnel allemand encadre la confiance mutuelle : réflexions sur le juge européen des droits fondamentaux » [en ligne] publié le 8 février 2016, (2015), [consulté le 30 Avril 2019], http://www.gdr-elsj.eu/2016/02/08/cooperation-judiciaire-penale/quand-le....
Guiresse Marguerite « Confiance mutuelle et mandat d’arrêt européen : évolution ou inflexion de la Cour de justice ?» [en ligne] publié le 12 avril 2016, (2016), [consulté le 2 Mai 2019], http://www.gdr-elsj.eu/2016/04/12/cooperation-judiciaire-penale/confianc....
Lenaerts, Koen « La vie après l’avis: exploring the principle of mutual (yet not blind) trust. » Common Market Law Review, 54.3 2017, pp. 805-840.
Lys Matthieu « C.J.U.E., 19 mars 2019, Jawo, C-163/17 et C.J.U.E., Ibrahim, Sharqawi e.a. et Magamadov, aff. jointes C-297/17, C-318/17, C-319/17 et C-428/17 » [en ligne] publié le 29 mars 2019 https://uclouvain.be/fr/instituts-recherche/juri/cedie/actualites/c-j-u-....
o CEDH, 21 janvier 2011, requête n°30696/09 M.S.S. et autres contre Belgique.
- CJUE
o CJUE, arrêt du 21 décembre 2011, affaires jointes C-411/10 et C-493/10 N. S. v Secretary of State for the Home Department and M. E. and Others v Refugee Applications Commissioner and Minister for Justice, Equality and Law Reform.
o CJUE, avis du 18 décembre 2014, avis 2/13.
o CJUE, arrêt 5 avril 2016, affaires jointes C-404/15 et C-659/15 PPU Pál Aranyosi et Robert Căldăraru.
o CJUE, arrêt du 16 février 2017, aff. C-578/16 PPU C. K. e.a. contre Republika Slovenija.
o CJUE, arrêt du 25 juillet 2018, aff. C-216/18 PPU LM.
o CJUE, 19 mars 2019, aff. C-163/17 Abubacarr Jawo c/ Bundesrepublik Deutschland.
o BVerfG, Arrêt du 9 juin 1971, 2 BvR 225/69 ( « Solange I »).
o BVerfG Arrêt du 22 Octobre 1986, 2 BvR 197/83 (« Solange II » ).
o BVerfG, Arrêt du 15 décembre 2015- 2 BvR 2735/14.
o BVerfG Arrêt du 6 Septembre 2016 - 2 BvR 890/16.
[1] Szilárd Gáspár-Szilágyi. « Joined Cases Aranyosi and Căldăraru: Converging Human Rights Standards, Mutual Trust and a New Ground for Postponing a European Arrest Warrant » European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 24(2-3), 2016 p. 198.
[2] Koen Lenaerts « La vie après l’avis: exploring the principle of mutual (yet not blind) trust. » Common Market Law Review, 54(3), 2017 p. 806.
[3] CJUE Avis du 18 Décembre 2014 Avis 2/13 §191-192.
[4] CJUE Arrêt du 21 décembre 2011, affaires jointes C-411/10 et C-493/10 N.S. et al. §§78-80.
[5] Ibidem §86.
[6] Voir notamment concernant le mandat d’arrêt européen les arrêts du 5 avril 2016 Affaires jointes C-404/15 et C-659/15 PPU Pál Aranyosi et Robert Căldăraru §82 et l’arrêt du 25 juillet 2018 aff. C-216/18 PPU LM §43 ainsi que concernant le Règlement Dublin les arrêts du 21 décembre 2011, affaires jointes C-411/10 et C-493/10 N.S. et al §§99-105 et l’arrêt du 16 février 2017 aff. C-578/16 PPU C. K. e.a. contre Republika Slovenija §96.
[7] Koen Lenaerts. « La vie après l’avis: exploring the principle of mutual (yet not blind) trust. » Common Market Law Review, 54.3 2017 p. 816.
[8] CJUE Arrêt du 19 mars 2019 aff. C-163/17 Abubacarr Jawo c/ Bundesrepublik Deutschland §§80-98.
[9] Article 73(3) de la Loi Fondamentale Allemande.
[10] Voir inter alia Arrêt du BVerfGE, 9 juin 1974, 2 BvR 37/271 §§1-97 (« Solange I »), BVerfG Arrêt du 22 Octobre 1986 2 BvR 197/83 §§ 1-135 (« Solange II »).
[11] BVerfG, Arrêt du 15 décembre 2015- 2 BvR 2735/14 - §§1-126.
[12] Ibidem §34 et §113.
[13] Voir notamment CJUE Arrêt du 5 avril 2016 affaires jointes C-404/15 et C-659/15 PPU Pál Aranyosi et Robert Căldăraru §82.
[14] Ibidem§36 et §48 ; voir également Marguerite Guiresse « Quand le juge constitutionnel allemand encadre la confiance mutuelle : réflexions sur le juge européen des droits fondamentaux » [en ligne] publié le 8 février 2016, (2016), [consulté le 30 Avril 2019], http://www.gdr-elsj.eu/2016/02/08/cooperation-judiciaire-penale/quand-le....
[15] CEDH Arrêt du 21 janvier 2011 requête n°30696/09 M.S.S. et autres contre Belgique §360.
[16] CJUE arrêt du 21 décembre 2011 affaires jointes C‑411/10 et C‑493/10 , N. S. e.a., §105.
[17] Ibidem §106.
[18] CJUE Arrêt du 16 février 2017 aff. C-578/16 PPU C. K. e.a. contre Republika Slovenija §96.
[19] Marguerite Guiresse. « Confiance mutuelle et mandat d’arrêt européen : évolution ou inflexion de la Cour de justice ?» [en ligne] publié le 12 avril 2016, (2016), [consulté le 30 Avril 2019], http://www.gdr-elsj.eu/2016/04/12/cooperation-judiciaire-penale/confianc....
[20] BVerfG, Arrêt du 6 Septembre 2016 - 2 BvR 890/16 §§1-46.
[21] KoenLenaerts. « La vie après l’avis: exploring the principle of mutual (yet not blind) trust. » Common Market Law Review, 54(3), 2017, p816.
[22] BVerfG, Arrêt du 15 décembre 2015- 2 BvR 2735/14 - §50 et §59.
[23] Ibidem §71.
[24] Evelien Brouwer. « Mutual trust and the Dublin regulation: protection of fundamental rights in the EU and the burden of proof. » Utrecht Law Review, 9, 2013, p. 143
[25] CJUE arrêt du 21 décembre 2011 affaires jointes C‑411/10 et C‑493/10 , N. S. e.a., § 106.
[26] Szilárd Gáspár-Szilágyi. « Joined Cases Aranyosi and Căldăraru: Converging Human Rights Standards, Mutual Trust and a New Ground for Postponing a European Arrest Warrant » European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 24(2-3), 2016, pp. 214-215.