Source: https://www.hausarbeiten.de/document/136340
Timestamp: 2019-10-15 21:08:02
Document Index: 323549582

Matched Legal Cases: ['Art. 53', 'Art. 25', 'Art. 47', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 70', 'Art. 50', 'Art. 48', 'Art. 43', 'Art. 59', '§ 5', '§ 19']

Der Bundespräsident. Ein entbehrliches oder wünschenswertes Amt? | Hausarbeiten publizieren
1.2. Ein Amt viele Möglichkeiten – Das Staatsoberhaupt im
2. Das Amt in der historischen Perspektive
2.1. Der Reichspräsident
2.2. Nachkriegszeit und Parlamentarischer Rat
2.3. Die Prägung des Amtes durch die Bundespräsidenten
3. Die Aufgaben des Bundespräsidenten im Grundgesetz
3.1. Wahl durch Bundesversammlung
3.2. „Geburtshelfer“ bei der Regierungsbildung
3.3. Sonderfall Minderheitsregierung
3.4. Kabinettsbildung
3.5. Bundespräsident in der Regierungskrise
3.6. Bundespräsident und Bundestag
3.7. Der Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren
3.8. Auswärtige Politik
3.9. Das Begnadigungsrecht
3.10. Der Bundespräsident als Angeklagter
3.11. Zwischenfazit
4. Der politische Einfluss des Bundespräsidenten
4.1. Das Amt in den Augen der Bevölkerung
4.2. Der Bundespräsident als oberster Repräsentant Deutschlands
4.3. Die Macht des gesprochenen Wortes
4.4. Zur Bedeutung der „auctoritas“
5. Die neusten Entwicklungen
5.1. „Störenfried“ Bundespräsident
5.2. Wahlkampf um das Präsidentenamt?
6. Zur Reform des Bundespräsidentenamtes
6.1. Die Direktwahl: Eine gute Alternative?
6.1.1. Die historisch abgeleitete Argumentation
6.1.2. Direktwahl, autoritär und Autorität
6.1.3. Kandidatenaufstellung und Wahlkampf
6.1.4. Änderung im Kandidatenprofil?
6.1.5. Bundespräsident vs. Bundeskanzler
6.1.6. Direktwahl und Neutralität
6.1.7. Demokratische Aktivierung der Bevölkerung?
6.1.8. Was will das Volk?
6.1.9. Alternativen zur Direktwahl
6.2. Die institutionelle Aufwertung des Amtes: wünschenswert?
6.2.1. Die „Österreichische Lösung“
6.2.2. Alternativvorschläge
6.3. Verzicht auf das Amt
8.1. Powers of populary elected presidents by country
8.2. Contexts and Powers of presidents
8.3. Zusammensetzung der Bundesversammlungen 1949-2004
8.4. Die Ergebnisse der Bundespräsidentenwahlen 1949-2004
8.5. Voraussichtliche Zusammensetzung der Bundesversammlung am 23. Mai
8.6. ARD DeutschlandTREND Blitz Mai 2008
„Wann reift endlich der Entschluss, dieses überflüssigste aller Staatsämter abzuschaffen?“[1] Diese Frage wurde kürzlich in einem Leserkommentar im Spiegel als Reaktion auf einen Bericht über das Verhalten Horst Köhlers als „politikverdrossener“ Bundespräsident, gestellt. Eine Reihe weiterer Bezeichnungen für das Amt des Bundespräsidenten scheinen ähnliches aussagen zu wollen, wenn man ihn als „Empfangschef der Nation“, „Medaillenspender“, „Protokollpräsident“ (Leisner 1982, 454) oder „Grußaugust“[2] betitelt und ebenfalls konstatiert wird, dass dieses Amt „so fade wie Hühnchen im Topf“[3] sei. Diese Bezeichnungen geben der Meinung Ausdruck, dass das Amt an sich, oder in seiner aktuellen Ausgestaltung, überflüssig sei und entweder abgeschafft oder modifiziert werden sollte. Und wahrlich hat das Amt des Bundespräsidenten aus politikwissenschaftlichem Blickwinkel betrachtet, nicht viel zu bieten. Es scheint weit gehend negativ definiert zu sein und man könnte leichter eine Reihe von Befugnissen aufzählen, die der Bundespräsident nicht besitzt, als die Befugnisse nennen, die er besitzt. Letztere sind dann meist auch noch auf Zeiten beschränkt in der sich das parlamentarische System in einer Krise befindet.
Andere halten dem entgegen, dass der Bundespräsident durchaus eine Funktion im politischen System der Bundesrepublik habe. So nennt man ihn „Bundesmediator“, „Libero der deutschen Demokratie“ (Jochum 2000, 62), „pater familias“ (Jochum 1999, 179) oder bezeichnet das Amt schlicht und ergreifend als „wünschenswert“ (Ellwein 1977, 334). Der Historiker Manfred Görtemaker ist sogar der Meinung, dass wenn es dieses Amt nicht gäbe, man es erfinden müsste.[4] Sie gestehen dem Bundespräsidenten also eine wichtige Funktion zu, auch wenn diese recht undefiniert bleibt. Auch ist im internationalen Vergleich zu beobachten, dass die meisten Staaten nicht auf ein Staatsoberhaupt verzichten. Selbst wenn in ihnen die Monarchie beseitigt wurde, wie es kürzlich erst in Nepal geschehen ist, wird an die Stelle des Monarchen ein demokratisch gewähltes Staatsoberhaupt in der Form eines Präsidenten gesetzt. Es scheint also aus irgendeinem Grunde nicht nur den Deutschen schwer zu fallen auf die Institution eines Staatsoberhauptes zu verzichten.
Diese Arbeit hat das Amt des Bundespräsidenten und auch seine Amtsinhaber zum Gegenstand. Es soll der Frage nachgegangen werden, in welche Richtung sich das Amt des Bundespräsidenten in der Geschichte der Bundesrepublik entwickelt hat und in Zukunft entwickeln kann. Wie weit also kann sich das Amt den sich verändernden Grundgegebenheiten des deutschen Regierungs- und Parteiensystems anpassen? Ist es noch hinreichend ausgestattet, um für die Zukunft eines Mehrparteiensystems gewappnet zu sein? Besitzt es sogar Potenzial über die aktuelle Bedeutung hinauszuwachsen? Kann das Amt eventuell neu definiert werden? Gibt es aktuell Neuerungen in der Amtsführung? Schließlich gilt es auch die Frage zu beantworten, ob der Verzicht auf das Amt ein Verlust oder ein Gewinn für die Bundesrepublik darstellen würde, und wie man das Amt verändern müsste, um es vielleicht noch „wünschenswerter“ zu gestalten.
Hierzu soll einleitend auf die Funktion bzw. verschiedenen Funktionen von Staatsoberhäuptern eingegangen werden. Und wo der Bundespräsident einzuordnen wäre. Verglichen werden kann der Bundespräsident hierbei ausschließlich mit anderen republikanischen Staatsoberhäuptern, welche für einen festgelegten Zeitraum direkt oder indirekt gewählt werden. Monarchen bilden einen Sonderfall und sollen in dieser Untersuchung weit gehend außen vorgelassen werden.
Nach dem ersten Versuch einer Einordnung gilt es im nächsten Kapitel die historische Entwicklung des Bundespräsidentenamtes näher zu beleuchten. Von besonderer Bedeutung ist hier das Amt des Reichspräsidenten als „Negativvorbild“ für den Bundespräsidenten. Daneben spielen auch die Überlegungen bezüglich eines Staatsoberhauptes im Parlamentarischen Rat und die Prägung des Amtes durch den ersten Bundespräsidenten Heuss eine wichtige Rolle.
Das folgende Kapitel beschäftig sich mit den Rechten und Pflichten, welche das Grundgesetz für den Bundespräsidenten vorsieht und beginnt mit dessen Wahl in der Bundesversammlung und deren Bedeutung für die Bundespolitik. Darauf aufbauend werden anschließen die wichtigsten Verfassungsrechte des Bundespräsidenten auf ihre aktuelle Funktion und mögliche zukünftige Ausgestaltung hin untersucht. Daran anschließend werden die Funktionen des Bundespräsidenten analysiert, welche nicht im Grundgesetz genannt werden und sich mit den Schlagwörtern, Repräsentation, Integration, Reden und Autorität verbinden. Hier soll ebenfalls untersucht werden,
inwieweit diese Funktionen es dem Bundespräsidenten ermöglichen politischen Einfluss auszuüben.
Im nächsten Kapitel werden mit dem „Präsidenten als Oppositionspolitiker“ und dem „Wahlkampf“ um das Präsidentenamt zwei „Neuerungen“ für das Amt des Bundespräsidenten dargestellt, deren Gründe diskutiert und die Frage beantwortet, ob sich diese Veränderungen in der Zukunft perpetuieren werden bzw. sollen. Das Hauptaugenmerk wird hier auf den aktuellen Amtsinhaber Horst Köhler und dessen Amtsverständnis gelegt.
Untrennbar mit dem Sinn des Bundespräsidentenamtes ist eine mögliche Reform dieses Amtes verbunden. Sollte man das Amt also modifizieren, um es noch „erwünschter“ zu machen. Dazu werden die klassischen Themen, wie die Volkswahl oder eine Kompetenzausweitung auf ihre Möglichkeiten und Konsequenzen hin analysiert. Auch soll untersucht werden, was für Auswirkungen eine Abschaffung des Amtes haben könnte und welche Verfassungsorgane die Funktionen des Staatsoberhauptes übernehmen könnten. Ein abschließendes Fazit soll die Ergebnisse kurz zusammenfassen. Auch werden in kurzen Zwischenfazits die wichtigsten Ergebnisse eines Kapitels zusammengefügt.
Bezüglich des Forschungsstandes und der Literaturlage sind nach wie vor die Werke von Werner Kaltefleiter (1970) und Jürgen Hartmann (1989) grundlegend für die Beschäftigung mit Staatsoberhäuptern. Leider sind sie schon etwas in die Jahre gekommen. Es ist möglich, dass sich die Funktion der Staatsoberhäupter in den letzten Jahrzehnten nicht verändert hat, sodass sich eine Neuauflage dieser Bücher nicht lohnt, oder Staatsoberhäupter sind aus politikwissenschaftlicher Sicht tatsächlich nicht mehr interessant. Interessant werden sie nur, wenn sie offensichtlich eine tragende Rolle im politischen System ihres Landes einnehmen, was man an der reichhaltigen Literatur über den Semi-Präsidentialismus verdeutlichen kann.
Hinsichtlich des Bundespräsidenten, hat die Feststellung Wolfgang Jägers, dass die Frage nach der Rolle des Bundespräsidenten in den politischen Entscheidungs­prozessen des Regierungssystems nur von geringem politikwissenschaftlichem Interesse sei (vgl. Jägers 1989, 33), auch nach 20 Jahren noch eine gewisse Aktualität. Zehn Jahre nach Jägers merkte Hans-Peter Schwarz ebenfalls an, dass es an systematischen Untersuchungen über die Rolle der Bundespräsidenten, ihre Einflussnahme auf die Politik, auf die öffentliche Meinung und auf das Zeitbewusstsein, fehle (vgl. Schwarz 1999, 19). Dies ließe sich heute nochmals bestätigen. Zwar gibt es eine Fülle von Biografien und Porträts über die Bundespräsidenten, zu nennen wären hier die Werke von Scholz/Süskind (2004) oder von Ingelore Winter (2004), diese haben jedoch den Werdegang der Bundespräsidenten zum Inhalt und streifen deren Rolle im politischen System der Bundesrepublik nur recht allgemein. Eine Ausnahme bildet hier die politische Biografie Rudolf Morseys über Heinrich Lübke (1996). Hier beschreibt Morsey sehr detailliert Lübkes politischen Einfluss und dessen Anteil an den politischen Geschehnissen der 60er Jahre des letzten Jahrhunderts. Für die anderen Bundespräsidenten fehlen leider solche Studien.
In den Überblickswerken zum politischen System der Bundesrepublik kommt dem Bundespräsidenten eher eine untergeordnete Rolle zu. Meist wird er in fünf bis zehn Seiten abgehandelt. Auch besteht eine Unsicherheit bezüglich der Einordnung des Bundespräsidenten. Bei Thomas Ellwein (1977) wird der Parlament und Regierung zugeordnet, bei Manfred G. Schmidt (2007) gehört er zur Exekutive des Bundes, Wolfgang Rudzio (2006) hingegen ordnet den Bundespräsidenten zu den institutionellen Gegengewichten des politischen Systems. Auch ist der Bundespräsident in manchem Überblickswerk erst gar nicht zu finden. So beispielsweise in Frank Pilz und Heike Ortweins (2000) „Handbuch des politischen Systems Deutschlands“. Als erfreuliche Ausnahme darf hier Stefan Marschall (2007) genannt werden. Er gesteht dem Bundespräsidenten sowohl ein eigenes Kapitel, als auch mit 20 Seiten genau so viel Platz zu, wie den anderen Bundesorganen.
Genau wie in der genannten Literatur über Staatsoberhäupter wird der Bundespräsident immer dann interessanter, wenn er von seinen verfassungsrechtlichen Kompetenzen Gebrauch macht, also den Bundestag auflöst oder ein Gesetz nicht ausfertigt. Auch über die Wahl des Bundespräsidenten und die Diskussion über eine mögliche Volkswahl des Amtes lassen sich mehrere Aufsätze finden.
Bezüglich der Verfassungsrechte, welche dem Bundespräsidenten laut Grundgesetz zustehen, ist eine Fülle an staatsrechtlicher Literatur vorhanden. In jedem Kommentar zu Grundgesetz wird auch das Amt das Bundespräsidenten sehr ausführlich beschrieben. Darüber hinaus lassen sich ausgesprochen viele staatsrechtliche Zeitschriftenaufsätze über den Bundespräsidenten finden. Darüber hinaus bieten die Nachrichtenmedien und deren Internetpräsenz eine Menge an
Artikeln bezüglich der Bundespräsidenten und insbesondere über den aktuellen Amtsinhaber.
1.2. Ein Amt viele Möglichkeiten – Das Staatsoberhaupt im politischen System
Um das Amt des Bundespräsidenten aus politikwissenschaftlicher Perspektive analysieren zu können, sollen hier zunächst die wichtigsten Systemtypen hinsichtlich der Rolle ihrer Staatsoberhäupter vorgestellt werden. Hier soll und kann allerdings nicht erörtert werden, welches System hinsichtlich seiner Input- oder Output- Legitimierungen als das „effektivere“ System angesehen werden kann. Jedes staatlich geordnete Gemeinwesen ist, nicht nur in geschichtlicher, sondern ebenso in sozioökonomischer und rechtlicher Hinsicht mit all seinen Einzel- und Besonderheiten letztendlich ein Gebilde sui generis (vgl. Steffani 1995, 630). Trotzdem gibt es gewisse Gemeinsamkeiten zwischen den Staaten bezüglich der Organisation ihrer politischen Systeme, aus denen sich bestimmte Gesetzmäßigkeiten herauslesen lassen.
Charakteristisch für präsidentielle Regierungssysteme ist die Unabhängigkeit des Präsidenten , welcher in Personalunion Staatsoberhaupt, Regierungschef und einzig verantwortlicher Minister ist (geschlossene Exekutive) (Vgl. Steffani 1983, 394), vom Parlament (Legislative). Es werden wird sowohl der Präsident als auch das Parlament direkt gewählt und verfügen somit über eine jeweils eigenständige von einander unabhängige Legitimationsbasis. Das Parlament kann den Präsidenten nicht aus politischen Gründen absetzen und dieser das Parlament nicht auflösen. Das Parlament ist nur befugt den Präsidenten aufgrund rechtlicher Verfehlungen durch ein Impeachment aus dem Amt zu entheben (vgl. Verney 1992, 40ff.). Als Paradebeispiel dieses Systemtyps werden gemeinhin die USA angesehen. Als Vorbild für das präsidentielle Regierungssystem, kann die konstitutionelle Monarchie Großbritanniens unter der Regentschaft König George III. angesehen werden. Die Demokratisierung dieses Systems bedeutete die Abschaffung der Monarchie. Das präsidentielle Regierungssystem und die Demokratie sind nach Steffani nur in der Form einer Republik miteinander vereinbar (vgl. Steffani 1983, 393).
Das entscheidende Kriterium eines parlamentarischen Regierungssystems ist nach Steffani die Abberufbarkeit der Regierung aus politischen Gründen mittels Misstrauensvotum durch das Parlament (vgl. ebd. 394 ff.). Dadurch sind Legislative und Exekutive miteinander verwoben. Bei allen Unterschieden zwischen den einzelnen parlamentarisch regierten Ländern, muss das vorgenannte Kriterium erfüllt sein, um ein Regierungssystem als parlamentarisch bezeichnen zu können. Ausschlaggebend für die Stabilität einer Regierung ist demnach eine stabile Mehrheit im Parlament. Je nach Wahlsystem konkurrieren zwei oder mehr Parteien miteinander bei Wahlen möglichst die Mehrheit der Sitze im Parlament zu erreichen um eine Regierung bilden zu können. Regierung und die Regierung stützende/n Partei/en bilden somit eine Einheit. Die Partei/en in der Opposition üben eine Kontrollfunktion aus. Dabei können ihnen Mitwirkungs- und Vetorechte zukommen (vgl. Helms 2002, 38). Darüber hinaus besteht in den allermeisten parlamentarischen Demokratien die Möglichkeit, das Parlament vorzeitig aufzulösen (Vgl. Steffani 1995, 631). Die Modalitäten dazu sind freilich unterschiedlich so liegt das Auflösungsrecht sowohl beim Parlament selbst, wie es in den deutschen Bundesländern der Fall ist (Vgl. Decker 2004, 184), oder bei der Exekutive. Die meisten parlamentarischen Demokratien besitzen neben einer vom Parlament abhängigen Regierung noch ein selbstständiges parlamentarisch nicht verantwortliches Staatsoberhaupt, welcher ein Monarch oder ein auf Zeit gewählter Staatspräsident sein kann. Hier wird auch von einer geteilten oder dualen Exekutive gesprochen. Die Funktionen des Staatsoberhaupts im Regierungssystem können stark variieren und unterliegen keiner festen Definition. Jedoch kann einschränkend angemerkt werden, dass Staatsoberhäupter in parlamentarischen Monarchien weit gehend auf Repräsentationsfunktionen beschränkt sind, während die politischen Kompetenzen in Republiken wesentlich auf das Staatsoberhaupt verlagert sein können (Vgl. Steffani 1983, 395).
Ob man parlamentarische Systeme mit einem starken Staatsoberhaupt überhaupt noch parlamentarisch nennen oder sie einem eigenem Systemtypus zuordnen kann oder sie als Mischsystem zwischen Parlamentarismus und Präsidentialismus bezeichnen darf, wird seit den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts diskutiert. Maurice Duverger (1980, 165ff.) prägte bei dem Versuch das politische System Frankreichs zu beschreiben den Begriff des Semi-Präsidentialismus und nannte drei ausschlaggebende Kriterien, um ein Regierungssystem als semi-präsidentialistisch bezeichnen zu können.
1. Die Direktwahl des Staatspräsidenten.
2. Bedeutsame „Zuständigkeiten“ des Staatspräsidenten in Verfassungstheorie und Verfassungspraxis.
3. Dem Staatspräsidenten steht ein Regierungschef gegenüber, welcher vom Parlament abhängig ist.
In Frankreich bestimmt der Staatspräsident die Richtlinien der Politik, wenn seine Partei auch die Mehrheit im Parlament stellt. Dem Premierminister kommt in dieser Situation nur die Rolle eines Kabinettkoordinators oder Juniorpartners des Präsidenten zu. Kommt es dagegen zu divergierenden Mehrheiten, dann teilen sich Präsident und Premierminister die Macht (Cohabitation), da der Präsident keinen Premierminister gegen den Willen des Parlaments halten kann.
Während einige Politikwissenschaftler, was den Systembegriff angeht, sich hier der Meinung Duvergers anschließen und andere wie Robert Elgie sogar der Meinung sind, dass Kriterium eins und drei ausreichen um ein Regierungssystem als Semi-Präsidentialistisch zu klassifizieren[5], wird diese Bezeichnung auch gänzlich abgelehnt. Es sei auch möglich Bezeichnungen wie Premier-Präsidentiell, parlamentarisches System mit Präsidialdominanz (vgl. Steffani 1995, 639), Präsidentiell-parlamentarisch oder System der bipolaren Exekutive zu verwenden (vgl. Shugart/Carey 1992, 55-75; Kaltefleiter, 129), welche allerdings nur als Unterkategorien oder Spielarten des parlamentarischen Regierungssystems gelten. In parlamentarischen Republiken mit einem starken Staatsoberhaupt kommt es sehr häufig zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Staatspräsidenten und dem Regierungschef. Besonders Länder in denen sich die Kompetenzen von Staatsoberhaupt und Regierung überschneiden, scheinen anfällig für solche Konflikte zu sein. Als aktuelles Beispiel wäre hier Polen zu nennen.[6]
Geht man nun von der Systemtypologisierung weg zur konkreten politischen Funktion des republikanischen Staatsoberhauptes, so ist es nicht mehr von Belang, ob ein System parlamentarisch, präsidentiell oder semi-präsidentiell ist. Jedes Staatsoberhaupt hat eine bestimmte Position im politischen System eines Staates inne, und ob das Regierungssystem dieses Staates parlamentarisch oder präsidentiell ist, sagt nicht direkt etwas über die konkrete Macht eines Staatspräsidenten aus.
Doch woran kann die politische Macht eines Staatsoberhauptes am besten gemessen werden? Zunächst einmal kann man die einem Staatsoberhaupt von der Verfassung vorgesehenen Rechte betrachten. Auf den ersten Blick bilden die entsprechenden Verfassungsartikel eine gute Vergleichsmöglichkeit zwischen den einzelnen Staatsoberhäuptern. Matthew Shugart und John Carey untersuchten Anfang der 90er Jahre 34 direkt gewählte Präsidenten hinsichtlich ihrer Verfassungsrechte. Jene Befugnisse wurden in „Legislative“[7] und „Nonlegislative Powers“[8] aufgeteilt. Jede potenzielle „Power“, welche einem Staatsoberhaupt zukommen kann wurde zusätzlich hinsichtlich ihrer Stärke in Punkten auf einer Skala von Null (Präsident verfügt nicht über diese „Power“) bis Vier (Präsident verfügt diese „Power“ vollständig) erfasst (vgl. Shugart; Carey 1992, 150). Hier sind zwei Punktestände besonders erwähnenswert. Nach Shugart und Carey erreicht der französische Staatspräsident insgesamt fünf Punkte, genau wie der österreichische Bundespräsident (vgl. ebd., 155, Anhang, 94). Dies könnte suggerieren, dass wir es bei den beiden Präsidenten mit gleich mächtigen Staatsoberhäuptern zu tun haben. In der Verfassungspraxis jedoch bestimmt der Staatspräsident Frankreichs die Richtlinien der französischen Politik (vgl. Grote 1995, 291 ff.; Kempf 2007, 30 ff.; ), während der Österreichische Bundespräsident seine Befugnisse weit zurückhaltender handhabt und eine eher neutrale Stellung im Regierungssystem einnimmt (vgl. Welan 1992, 134-139). Dieses Missverhältnis in den Ergebnissen konnte entstehen, weil sich Shugart und Carey in ihrer Untersuchung nur auf die in den Verfassungen aufgeführten Rechte beschränkten. Eine andere Herangehensweise zeigt hier Alan Siaroff (vgl. 2003, 287-312). Er teilt zunächst die Staatsoberhäupter in acht Kategorien ein. Dazu nimmt er nicht nur aktuelle Staatsoberhäupter, sondern zieht auch historische Beispiele heran. Siaroffs Einteilung lautet wie folgt:
1. Staatsoberhaupt ist gleichzeitig Regierungschef, direkt gewählt aber dem Parlament gegenüber verantwortlich
2. Staatsoberhaupt ist gleichzeitig Regierungschef, direkt gewählt und dem Parlament gegenüber nicht verantwortlich
3. Staatsoberhaupt ist gleichzeitig Regierungschef, nur mittelbar gewählt und dem Parlament gegenüber verantwortlich
4. Staatsoberhaupt ist gleichzeitig Regierungschef, nur mittelbar gewählt und dem Parlament gegenüber nicht verantwortlich
5. Es besteht eine duale Exekutive, der Präsident wird direkt gewählt, der Regierungschef ist dem Parlament gegenüber verantwortlich
6. Es besteht eine duale Exekutive, der Präsident wird direkt gewählt, der Regierungschef ist dem Parlament gegenüber nicht verantwortlich
7. Es besteht eine duale Exekutive, der Präsident wird mittelbar gewählt, der Regierungschef ist dem Parlament gegenüber verantwortlich
8. Es besteht eine duale Exekutive, der Präsident wird mittelbar gewählt, der Regierungschef ist dem Parlament gegenüber nicht verantwortlich
Nicht alle diese Kategorien existieren auch in der Realität. Die weitaus meisten Regierungssysteme, in Siaroffs Beispiel sind dies 117, können den Kategorien zwei, fünf und sieben zugeordnet werden. Des weiteren werden neun mögliche „Powers“, welche einem Staatsoberhaupt zukommen können, aufgezählt, jedoch nicht gewichtet. Siaroff interessiert nicht nur, ob das Staatsoberhaupt diese Power besitzt sondern ob er dies auch ausübt (=1) oder nicht (=0). Er fragt in seiner Untersuchung danach, ob der Präsident direkt gewählt ist (populary elected=PE) und ob konkurrierende Wahlen zwischen Präsident und Parlament bestehen (concurrent elections-CE). Auch fragt er, ob dem Präsidenten das Recht zusteht zu entscheiden, welche Schlüsselpositionen im Staat besetzt werden (discretionary appointment=AP) und ob er Kabinettssitzungen (chair meetings=CM) leitet. Von Wichtigkeit ist auch, ob er ein Veto gegen Gesetze einlegen (Veto Legislation=VT) kann und über Notstands- oder Dekretbefugnisse (emergency or decree powers=EDP) verfügt. Außerdem wird danach gefragt, ob er die Außenpolitik (foreign policy=FP) bestimmt, über die Ernennung des Regierungschefs hinaus auch die Zusammensetzung des Regierungskabinetts (government formation=GF) festlegt und ob der Präsident schließlich das Recht besitzt das Parlament aufzulösen (dissolve legislature=DL). Mit diesen Items gemessen erhält der französische Staatspräsident, genau wie der US-amerikanische, sieben Punkte und der Österreichische Bundespräsident, nur wegen seiner Direktwahl, nur einen Punkt (vgl. Anhang, 94). Dies würde in der Tat eine realistischere Aussage bezüglich der Stellung im politischen System darstellen.
In Siaroffs Liste von Staatsoberhäuptern sind auch zwei deutsche Staatsoberhäupter vertreten. Der Reichspräsident der Weimarer Republik erreicht insgesamt fünf Punkte und liegt somit im oberen Mittelfeld der Skala. Der deutsche Bundespräsident, übrigens ein Präsident der Kategorie sieben, erhält eine glatte Nullwertung. Keine einzige dieser neun „Powers“ werden von ihm ausgeübt. Daraus würden sich nun zwei Schlussfolgerungen schließen lassen.
1. Es hat keinerlei Relevanz für das politische System Deutschlands, ob es die Position eines Staatsoberhauptes besetzt oder nicht. Daran anschließend wäre die Frage nach dem Sinn des Amtes negativ zu beantworten. Was hätte es denn für einen Sinn, solch einen scheinbar nutzlosen Präsidenten im Regierungssystem zu behalten? Wäre es nicht besser ihn einfach wegzurationalisieren? Denn dem politischen System würden augenscheinlich keine Nachteile entstehen.
2. Die aufgezählten Variablen sind unvollständig, oder für das deutsche Beispiel einfach unpassend, ohne Siaroff eine grundsätzliche Falschheit seiner Untersuchung vorwerfen zu wollen.
Beschränkt man sich jedoch auf die Präsidenten mit niedrigen oder gar Nullwertungen so wird deutlich, dass diese fast sämtlich aus der Kategorie Sieben stammen (vgl. Siaroff, 301-302). Hieraus könnte geschlossen werden, dass sich die Direktwahl eines Präsidenten auf die Ausübung seiner Verfassungsrechte auswirkt. Oder ihnen umgekehrt durch seine Volkswahl mehr Befugnisse zugestanden werden. Allerdings wird dies durch eine Volkswahl auch nicht garantiert, wie das österreichische Beispiel zeigt.
Diese Untersuchung interessiert sich ausschließlich für die in der Verfassungspraxis regelmäßig ausgeübten Kompetenzen der Staatsoberhäupter. Es fehlt ein Item, welches man mit „political influence“ also „politischen Einfluss“ auf das Regierungssystem hätte benennen können. Freilich ist der Einfluss schwer zu messen. Jedoch wäre es nicht ausgeschlossen, dass auch Präsidenten mit einer Nullwertung einen großen politischen Einfluss ausüben können. Dies würde auch für den deutschen Bundespräsidenten. Es muss folglich noch andere Faktoren geben, welche die Rolle eines Staatsoberhauptes maßgeblich beeinflussen.
Um die Frage nach der Funktion des Bundespräsidenten näher analysieren zu können, ist vielleicht die Frage nach dem „Warum“ hilfreich. Warum also bekommt der Bundespräsident in Siaroffs Analyse eine Nullwertung? Hier soll zunächst auf die historische Entwicklung des deutschen Staatsoberhauptes seit der Weimarer Republik eingegangen werden.
2.1. Der Weimarer Reichspräsident
Bezug nehmend auf die Lehren Benjamin Constants[9] und deren Interpretation durch Robert Redslob, Max Weber und nicht zuletzt Hugo Preuß, stattete die Weimarer Nationalversammlung, in ihrem Bestreben ein funktionierendes „wahres“[10] parlamentarisches System herzustellen, das Amt des Reichspräsidenten mit weit gehenden Rechten und Befugnissen aus. Er sollte ein Gegengewicht zum Parlament und vor allem zu den Parteien bilden, denen man misstraute (Vgl. Kaltefleiter, 132; Shugart 2005, 331). Als abschreckendes Beispiel diente dabei Frankreich dessen instabiles Regierungssystem als unzulänglich angesehen wurde (Vgl. Kaltefleiter, 138; 143). Dahin gehend wurde die Institution eines eigenständigen Staatsoberhaupts als unverzichtbar angesehen. Das seit dem Untergang der Monarchie vakante Amt eines Staatsoberhaupts nicht mehr zu besetzen, wurde, von der USPD/KPD abgesehen, nicht ernsthaft erwogen. Zu den wichtigsten Rechten des Reichspräsidenten gehörten die Bestellung und Entlassung der Reichsregierung (Art. 53 WRV[11] ), die Auflösung des Reichstags (Art. 25 WRV), der Oberbefehl über die Streitkräfte (Art. 47 WRV), Reichsexekution (Art. 48 Abs. 1 WRV) und ein Notverordnungsrecht (Art. 48 Abs. 2 WRV). Darüber hinaus übernahm der Reichspräsident sämtliche Repräsentativen und integrierenden Aufgaben des Monarchen und wirkte durch die Ausfertigung von Gesetzesvorlagen im Gesetzgebungsprozess mit (Art. 70 WRV). Auch durfte er nach Artikel 73 WRV Volksentscheide über vom Reichstag schon beschlossene Gesetze herbeiführen. Wie schon zur Zeit der konstitutionellen Monarchie bedurften sämtliche Anordnungen und Verfügungen des Reichspräsidenten der Gegenzeichnung des Reichskanzlers oder eines verantwortlichen Ministers (Art. 50 WRV), welche damit gegenüber dem Reichstag die politische Verantwortung übernahmen. Der Reichstag erhielt jedoch das Recht, die Außerkraftsetzung der vom Reichspräsidenten getroffenen Maßnahmen zu verlangen (Art. 48 Abs. 3 WRV). Als von besonderer Brisanz für den Reichspräsidenten aber mehr noch für den Bundespräsidenten, sollte sich das Legitimationsfundament erweisen, auf das jenes Reichspräsidentenamt gestellt wurde, nämlich seine unmittelbare Wahl durch das Volk. Jene neue Legitimationsbasis verschaffte dem Reichspräsidenten gegenüber dem Parlament eine gleichrangige Legitimität (vgl. Willoweit 2005, 364). Hinzu kommt eine siebenjährige Amtszeit im Vergleich zur vierjährigen Legislaturperiode des Reichstags. Ein vorzeitiges Absetzen des Reichspräsidenten war sowohl durch eine Anklage vor dem Staatsgericht des Reiches als auch durch einen Volksentscheid möglich, in beiden Fällen musste dies allerdings mit einer Zwei-Drittel Mehrheit des Reichstages beschlossen werden (Art. 43 Abs. 2, Art. 59 WRV; vgl. Huber 1989, 313-314). Der Reichspräsident war damit sowohl politisch vor dem Volk als auch rechtlich vor der Reichsverfassung verantwortlich. Die Verfassungsgeber hielten die unmittelbare Wahl und Abwahl des Reichspräsidenten für ein geeignetes Mittel, um die einzigartige Legitimation, Stellung und Autorität des Constantschen pouvoir royal (pouvoir neutre) zu ersetzen (vgl. Kaltefleiter, 131-146). Der Reichspräsident stellt somit ein von den anderen Verfassungsorganen unabhängiges Organ dar. Die Reichsregierung hingegen war laut der WRV sowohl vom Reichspräsidenten als auch vom Reichstag, welcher sie durch ein Misstrauensvotum stürzen konnte, abhängig und fungierte als Bindeglied zwischen den beiden Organen.
Der Reichspräsident sollte nach dem Willen der Verfassungsväter keine aus der Tagespolitik herausgehobene Institution sein. Dies wird schon durch den Umstand verdeutlich, dass er in der Weimarer Reichsverfassung der Reichsregierung also der Exekutive zugeordnet ist (vgl. Lehnert, 337). Von einer neutralen Macht kann beim Weimarer Reichspräsidenten, schon von der Anlage des Organs in der Reichsverfassung, keine Rede sein. Wie sich das Amt jedoch in der Verfassungspraxis entwickelte, hing in einem großen Maße vom Amtsinhaber ab.
Hier ist anzumerken, dass unterschiedliche Persönlichkeiten die ihnen von der Verfassung verliehenen Rechte durchaus unterschiedlich interpretieren und einsetzen mögen. Allerdings kann hier dem ersten Amtsinhaber eine besondere Rolle auf die konkrete Ausgestaltung des Amts eingeräumt werden. Durch seine Amtsführung werden Fakten geschaffen, welche durch den oder die Nachfolger nicht so leicht umgestoßen werden können, da die konkrete Verfassungspraxis wieder auf die Verfassungstheorie Einfluss nimmt und diese auf die Verfassungspraxis hin interpretiert wird.. Dieser Vorgang wird als „normative Kraft des Faktischen“ (Jochum 2000, 20) bezeichnet und wird später bezüglich des Bundespräsidenten noch eine nicht unbedeutende Rolle spielen.
Der erste Reichspräsident Friedrich Ebert prägte sein Amt nachhaltig und er interpretierte es gemäß der Vorstellungen der Verfassungsgeber als eine aktive und in die Politik eingreifende Macht. Dies entsprach auch seinen persönlichen politischen Vorstellungen und Zielen, denn als vormaliger erster Reichskanzler der Republik und Vorsitzenden des Rates der Volksbeauftragten war ihm natürlich daran gelegen, die neue und noch sehr fragile deutsche Demokratie zu stützen. So schaltete er sich ganz natürlich in die Tagespolitik ein indem er z. B. Kabinettssitzungen leitete (vgl. Boldt 1998, 53) und zusammen mit den Reichsregierungen von seinem Notverordnungsrecht Gebrauch machte.[12] Dies war angesichts der mannigfaltigen Krisen in den ersten Jahren der Weimarer Republik auch notwendig. Darüber hinaus besaß Ebert durch seine integrierende Wirkung, zumindest bei den Weimarer Koalitionsparteien (SPD, Zentrum, DDP, DVP), Anerkennung und Autorität (vgl. Möller 2004, 58-59). Dies mag mit dazu geführt haben, dass sein Eingreifen in das politische Geschehen hingenommen wurde und sein Führungsanspruch weithin widerspruchslos blieb.[13] Die weitreichenden Befugnisse des Weimarer Reichspräsidenten haben während der Amtszeit Friedrich Eberts also die ihnen vom Verfassungsgeber zugedachte Aufgabe erfüllt und waren durchaus hilfreich, die Weimarer Republik in ihren Anfängen zu stabilisieren.
Es gibt allerdings noch weitere Faktoren, welche zur vorläufigen Stabilisierung des Weimarer Systems führten. Zu nennen ist hier vor allem die wirtschaftliche Erholung ab dem Jahre 1924, die eine Phase wirtschaftlicher Prosperität ermöglichte (vgl. Winkler, 451).
Diese kurze Verschnaufpause konnte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in der Weimarer Republik an einem demokratischen Grundkonsens mangelte. Weite Bevölkerungskreise waren nicht von der Demokratie überzeugt und erkannten die Legitimität der Verfassungsordnung nicht an. Daraus resultierend legten die systemfeindlichen Parteien von links und rechts von Reichstagswahl zu Reichstagswahl an Prozentpunkten und Sitzen im Parlament zu (vgl. Falter 1998, 486).
Auch die systemkonformen Parteien trugen das Ihre zu dieser Situation bei. Deren Struktur hatte sich seit dem Kaiserreich nicht verändert, obwohl sie nun allein die politische Verantwortung zu tragen hatten. Sie blieben auch in der Weimarer Republik starre ökonomisch-politische Interessengruppierungen mit einer ausgeprägten Ideologisierung, welche ihre Kompromissfähigkeit stark einschränkte und dauerhafte Koalitionsprogramme der Regierungsparteien so gut wie unmöglich machte (vgl. Willoweit 2005, 373). Hier spielt auch die negative Wirkung der Notverordnungen eine wichtige Rolle. Sie mögen zwar zur Stabilisierung der Weimarer Republik beigetragen haben, gleichzeitig verhinderten sie jedoch, dass die Parteien pragmatisch nach Kompromissen suchen mussten. So war es den Parteien möglich einfach die Verantwortung nach „oben“, auf das Staatsoberhaupt abzuschieben (vgl. Winkler, 407). Die aus dieser Unbeweglichkeit der Parteien resultierende Schwäche des Parlaments und häufigen Regierungswechsel, schwächte ihrerseits den gemäß der WRV für die Richtlinien der Politik zuständigen Reichskanzler und ließen zudem den Reichspräsidenten als die einzige wichtige Konstante im politischen System der Weimarer Republik erscheinen. Das allmähliche Versagen des Parteiensystems sollte sich am Ende der Weimarer Republik als deren Verhängnis erweisen.
Nach dem Tod Eberts am 28.2.1925 wurde Paul von Hindenburg nun durch die von der WRV vorgesehene Volkswahl zum Reichspräsidenten gewählt und 1932 noch einmal in seinem Amt bestätigt. Hindenburg war sicherlich kein überzeugter Anhänger der Republik, jedoch fühlte er sich zunächst an die Verfassung gebunden (vgl. Frotscher/Pieroth 2007, 275). Die letzte durch eine große Koalition (SPD, Zentrum, DDP) getragene Regierung Müller zerbrach im Zuge der Weltwirtschaftskrise an der Sanierung der Arbeitslosenversicherung (vgl. Kluge 2006, 347). Die grassierende Massenarbeitslosigkeit und die daraus resultierenden Wahlerfolge von systemfeindlichen Parteien (KPD, NSDAP) machten nunmehr eine Regierungsmehrheit im Reichstag unmöglich. Die darauffolgenden Regierungen Brüning, von Papen und von Schleicher waren gänzlich vom Reichspräsidenten abhängig und regierten mit Notverordnungen, welche abermals zum Mittel der Präsidialdiktatur gegen die Staatskrise wurden (vgl. Willoweit 2005, 379). Versuchte der Reichstag die Notverordnungen zu stoppen, wurde er aufgelöst, sodass die Regierung geschäftsführend im Amt bleiben und weiterhin per Notverordnungen regieren konnte. Das Parlament war damit als Machtfaktor ausgeschaltet und die „Präsidialdiktatur“ bestand bis zur „Machtübergabe“ an die Regierung Hitler/von Papen. Durch die Reichstagsbrandverordnung und das Ermächtigungsgesetz wurde die Weimarer Verfassung vollends ausgehöhlt.
Nach dem Tode Hindenburgs am 2. August 1932 vereinte Hitler das Amt des Reichskanzlers mit dem des Reichspräsidenten, was als Abschluss der Machtergreifung angesehen werden kann (vgl. Frotscher/Pieroth 2007, 318). Nach Hitlers Tod wiederum hatte Admiral Dönitz für kurze Zeit das Amt des Staatsoberhauptes inne und bezeichnete sich wieder als Reichspräsident. Seine Stellung erlangte jedoch keinerlei Anerkennung bei den Alliierten, welche Dönitz verhafteten und selber jegliche Staatsgewalt innerhalb des Deutschen Reiches übernahmen und dieses in Besatzungszonen aufteilten. Hier endete das Amt des Reichspräsidenten zusammen mit der Staatlichkeit. Das Amt eines Staatsoberhauptes blieb für die nächsten 4 Jahre unbesetzt.
Noch während des Krieges sind erste Ideen bezüglich einer neuen staatlichen Ordnung Deutschlands entwickelt worden. Diese beinhalteten ebenfalls Gedanken über ein zukünftiges Staatsoberhaupt für den neuen deutschen Staat. Bis zur offiziellen Gründung der Bundesrepublik Deutschland am 23. Mai 1949 und der Wahl eines neuen Bundespräsidenten am. September 1949 vollzog sich die Genese des Amtes entlang der verschiedensten mitunter auch parteipolitischen Vorstellungen. Dieser gesamte Vorgang ist eingängig und ausgesprochen ausführlich
von Erhard Lange analysiert worden und soll hier nicht im Detail wiedergegeben werden.
Die Vorstellungen für das politische System eines Nachkriegsdeutschlands wurden im Exil entwickelt. Dabei ist festzustellen, dass die Erfahrungen mit den in den Gastländern vorhandenen Verfassungsstrukturen in die Verfassungspläne mit eingingen. So sprachen sich ehemalige Reichstagsabgeordnete, Regierungsmitglieder und Schriftsteller, welche in der Schweiz untergekommen waren, schon 1943, für die Schaffung eines Bundesrates nach schweizer Vorbild mit einem jährlich wechselnden Vorsitz aus. Gleichzeitig verzichtete dieses Konzept auf das Amt eines selbstständigen Staatsoberhaupts (vgl. Lange, 610-611). Auch im besetzten Deutschland herrschten vor allem bei Kommunisten und Sozialdemokraten zunächst starke Ressentiments gegenüber einem eigenständigen Staatspräsidentenamt. Jedoch sprachen sich einige Sozialdemokraten bereits 1947 wieder für die Einrichtung des Staatsoberhauptes aus, welches zwar weit gehend auf repräsentative Aufgaben beschränkt werden aber, ähnlich der Weimarer Verfassung, direkt gewählt werden sollte (vgl. Lange, 612). Eine andere Gruppe befürwortete indes eine indirekte Wahl durch das Parlament, wollte dem Präsidenten aber gleichzeitig Notstandsrechte zugestehen. Gleichlautende Ideen fand man zur selben Zeit auch bei den Liberalen. Innerhalb der sich formierenden christlichen Parteien CDU und CSU wurden aufgrund ihrer eindeutig föderalistischen Zielsetzung Sympathien für das Schweizer Modell geäußert (vgl. Lange, 611). Als im Juni 1947 angesichts der für November im London vorgesehenen Außenministerkonferenz die verfassungspolitischen Vorstellungen der Parteien erbeten wurden. Legten die Parteien ihre Ausarbeitungen vor aus denen hervorging, dass bis auf die KPD alle anderen Parteien ein Staatsoberhaupt für den neuen Staat vorsahen. Auch hier gab es wieder Differenzen bezüglich dessen Bestellung. Relative Einigkeit bestand jedoch darin dem Staatsoberhaupt in erster Linie repräsentative Funktionen zuzugestehen
Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee sollte, im Kalkül der bayrischen Staatsregierung, die unmittelbare Vorarbeit für den Parlamentarischen Rat leisten. Die Diskussionen bezüglich eines selbstständigen Staatsoberhaupts für den zu gründenden Weststaat entzündeten sich hier vor allem an der Frage, ob dieser neue Staat lediglich als ein Provisorium anzusehen sei oder nicht (vgl. Lange, 624). Anhänger der Provisoriumsthese wie Carlo Schmid sprachen sich dafür aus das Amt eines Staatsoberhaupts zunächst unbesetzt zu lassen. Einige Anhänger der gegenteiligen Auffassung wollten jedoch mit der demonstrativen Besetzung des Amtes den Souveränitätsanspruch gegenüber den Alliierten verdeutlichen. Einig war man sich jedoch, dass der zukünftige Staat eine stabilere Legislative und Exekutive benötigte, und der Präsident weit gehend aus den Bereichen der Regierungsbildung und der Regierungsgeschäfte herauszuhalten sei und ihm darüber hinaus die Legitimation einer Volkswahl vorenthalten werden sollte (vgl. ebd., 629). Der Konvent kam zu dem Ergebnis, dass die Bundesregierung in Zukunft nur noch vom Vertrauen einer arbeitsfähigen Mehrheit im Parlament abhängig sein sollte. Nur von dieser sollte ein Mann an die Spitze der Regierung gewählt werden. Um eine Präsidialregierung zu verhindern, sollte die arbeitsfähige Mehrheit im Parlament weder die Regierungsbildung verhindern, noch eine bestehende Regierung stürzen können. Neben der Regierung soll ein neutrales Staatsoberhaupt stehen, dessen Funktion zunächst nur behelfsmäßig ausgefüllt werden sollte, solange keine angemessene völkerrechtliche Handlungsfreiheit bestand und solange die Verhältnisse in den ostdeutschen Ländern ungeklärt waren (vgl. Feldkamp 1998, 31). Notverordnungsrecht und Bundeszwang sollten bei der Bundesregierung und der Länderkammer, nicht aber beim Staatsoberhaupt liegen (vgl. ebd., 31). Auch wenn sich der Parlamentarische Rat nicht an diese Ergebnisse gebunden fühlen musste, bedeuteten jene Ergebnisse des Verfassungskonvents eine recht eindeutige Abkehr von den Prinzipien der Weimarer Verfassung. Auch an den Ergebnissen des Konvents schon eine vorsichtige Tendenz für das Beibehalten eines Staatsoberhauptes zu erkennen, wenn auch dessen Besetzung in der aktuellen Lage noch ungeklärt blieb.
Bei den Verhandlungen im Parlamentarischen Rat ab dem 1. September 1948 sollte nun eine endgültige Entscheidung über die Einrichtung und Ausgestaltung eines deutschen Staatsoberhauptes gefällt werden. Dabei wurden abermals die unterschiedlichen Positionen der Parteien deutlich. Während die SPD aufgrund des provisorischen Status des zu gründenden Weststaates zunächst auf ein Staatsoberhaupt verzichten wollte und dessen Aufgaben durch ein Kollegium bestehend aus Bundeskanzler, Bundesrats- und Bundestagspräsident ausführen lassen wollte (vgl. Lange, 631), befürworteten Teile der FDP einen direkt gewählten Präsidenten oder gar eine präsidiale Demokratie nach dem Vorbild der USA. Der FDP-Abgeordnete Thomas Dehler stellte hingegen den Antrag, die Ämter von Regierungschef und Staatsoberhaupt zu vereinen und gleichzeitig die Regierung und das Parlament nach US-amerikanischen Muster voneinander unabhängig zu machen.[14] CDU/CSU und FDP einigten sich jedoch bald darauf am parlamentarischen Regierungssystem festzuhalten und gleichzeitig das Amt des Staatsoberhauptes zu besetzen, welcher nun Bundespräsident heißen sollte. Man betrachtete die Einrichtung eines selbstständigen Bundespräsidenten als ein Stück zusätzliche Souveränität (vgl. ebd., 633). Da nun eine Mehrheit für die Einsetzung des Bundespräsidenten war, wurde die Frage nach dessen Bestellung geklärt. Einig war man sich, dass der Bundespräsident durch eine parlamentarische Versammlung zu wählen sei, welche am Ende der Verhandlungen auf Vorschlag des späteren Bundespräsidenten Theodor Heuss den Namen Bundesversammlung tragen sollte (vgl. Lange, 640). Uneinig war man sich jedoch, welche Organe zur Wahl des Bundespräsidenten heranzuziehen seien. Der zuerst genannte Vorschlag die Bundesversammlung aus dem Bundestag und dem Bundesrat zu bilden wurde bald verworfen, da das zahlenmäßige Übergewicht des Bundestages das Prinzip der Gleichberechtigung mit dem Bundesrat verletzt hätte (vgl. ebd., 635). Letztendlich wurde ein Vorschlag der FDP angenommen, dass sich die Bundesversammlung aus den Mitgliedern des Bundestages und aus einer gleichen Anzahl von aus den Landtagen zu wählenden Delegierten zusammensetzen sollte (vgl. ebd., 641). Zum Ausgleich sollte der Präsident des Bundesrates in Zukunft den Bundespräsidenten bei dessen Verhinderung vertreten. Bezüglich der Kompetenzen des Bundespräsidenten blieb man dabei ihn weit gehend zu neutralisieren. Er sollte nur noch formale und repräsentative Aufgaben übernehmen und nur noch in bestimmten Krisensituationen politischen Handlungsspielraum erhalten in denen er allerdings zwischen zwei Handlungsalternativen entscheiden kann. Ausgedehnte Notstandbefugnisse wurden ihm allerdings vorenthalten, bzw. auf die Bundesregierung verschoben (vgl. Feldkamp , 72-73). Der Einfluss des Bundespräsidenten auf die Regierungsbildung wurde erheblich eingeschränkt, allerdings nicht ganz beseitigt. Man ging im Parlamentarischen Rat zunächst davon aus, dass sich das überkommene komplizierte Vielparteiensystem aus Weimarer Zeit wieder einstellen würde. So sah man für den Bundespräsidenten die Rolle eines „vermittelnden Organs“ (Strauß 1949, 273) zwischen Bundestag und Bundesregierung vor. Präsidialregierungen, wie in der Weimarer Republik, sollten indes für die Zukunft ausgeschlossen werden (vgl. Feldkamp, 73). Die Beteiligung des Bundespräsidenten an der Gesetzgebung entspricht vom Wortlaut der Verfassungen her, in etwa der des Reichspräsidenten. Allerdings sah man für den Bundespräsidenten keine Möglichkeit eines politischen Vetos vor. Bezüglich der Gesetzesprüfung sollte das Bundesverfassungsgericht nach Vorstellung des Parlamentarischen Rates eine herausragende Stellung einnehmen, welches gezielt vom Parlamentarischen Rat mit ausgedehnten Befugnissen ausgestattet worden war, da Entscheidungen über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsprechung und Gesetzgebung auch größere politische Auswirkungen haben könnten (vgl. Feldkamp, 75).
Nachdem der Parlamentarische Rat seine Beratungen erfolgreich beendete und am 23. Mai 1949 das Grundgesetz offiziell in Kraft trat, setzte gleichzeitig auch ein gewisser „Schwebezustand“ (Heuss 1949, 211) ein. Das Grundgesetz war zwar nun offiziell in Kraft getreten und die Bundesrepublik Deutschland gegründet. Jedoch existierten die Bundesorgane zu diesem Zeitpunkt nur auf dem Papier und warteten darauf gewählt, eingesetzt und, wenn man es so bezeichnen möchte, mit Leben gefüllt zu werde. Erst die Verfassungspraxis würde zeigen, inwieweit die Vorstellungen der Delegierten umgesetzt werden sollten.
2.3. Die Prägung des Amtes durch die Amtsinhaber
Man kann durchaus feststellen, dass alle bisherigen Bundespräsidenten auf ihre Art das Amt geprägt und eigene Akzente gesetzt haben (vgl. Morsey 1989, 572-590). Trotzdem war der erste Bundespräsident Theodor Heuss und bis zu einem gewissen Grade auch der zweite Bundespräsident Heinrich Lübke mit ihrem Beispiel bzw. Negativbeispiel besonders nachhaltig stilbildend für ihre Nachfolger.
Angesichts der Amtsführung der Bundespräsidenten kann man die Frage stellen, ob die Möglichkeit bestand dem Amt eine wesentlich politischere Prägung zu geben. Diese Frage kann durchaus mit „Ja“ beantwortet werden. Im Jahre 1948/49 wurde das Amt des Bundespräsidenten zwar im Gegensatz zum Reichspräsidenten deutlich hinsichtlich seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten gestutzt, jedoch konnte auch in der Bundesversammlung niemand genau sagen, wohin sich das Amt in der Verfassungspraxis tatsächlich entwickeln würde. So waren sich führende Mitglieder der SPD schon am 17. Dezember 1948 einig, den als zu mächtig angesehenen Adenauer „endgültig“ als möglichen Kandidaten für den Posten des Bundespräsidenten auszuschalten (vgl. Feldkamp, 125). Man scheint also davon ausgegangen zu sein, dass das Amt des Bundespräsidenten unter dem „richtigen“ Amtsinhaber ein durchaus machtvolles Amt sein könne. Daran anknüpfend ließ sich auch Kurt Schuhmacher als Vorsitzender der SPD ebenfalls als Kandidat zur ersten Wahl des Bundespräsidenten aufstellen. Es kann vermutet werden, dass eine Persönlichkeit wie Kurt Schumacher, welche machtpolitische Ambitionen besaß, sich wahrscheinlich nie hätte aufstellen lassen, wenn er nicht ein gewisses Potenzial des Präsidentenamtes vermutete (vgl. Schwarz 1999, 22). Darüber hinaus bestanden historische Beispiele von, mit relativ geringen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten ausgestatteten, aber trotzdem politisch aktiven Staatsoberhäuptern. Sie konnte man in den Präsidenten der III. und IV Französischen Republik finden, welche sowohl in die Regierungsbildung eingriffen, als auch an Kabinettssitzungen teilnahmen und diese aufgrund ihres Rangs leiteten (vgl. Loewenstein 1962, 354-356; 359). Dies gab ihnen einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Regierungspolitik. Auch die italienischen Staatspräsidenten konnten einen großen Einfluss auf die Politik erlangen (vgl. Hartmann 1989 131-153; Köppl 2007, 139-143). Begründet lag die Stärke des französischen und italienischen Staatspräsidenten vor allem in der Fragmentierung und Polarisierung des Parteiensystems und der daraus resultierenden Schwäche der jeweiligen Regierungen. Auch für die Bundesrepublik ging man zunächst von einer Weiterführung Weimarer Verhältnisse aus.
In der Bundesrepublik hingegen bildete sich sehr schnell ein ungemein stabiles Parteiensystem heraus und die junge Republik blieb von ernsthaften Regierungskrisen verschont. So erhielt der Bundespräsident nicht die Gelegenheit seine Reservemacht einzusetzen (vgl. Schönberger 2008, 299-300). Begründet lag die Stabilität der jungen Bundesrepublik nicht zuletzt im speziellen Verhältnis zwischen dem ersten Bundespräsidenten Theodor Heuss und dem ersten Bundeskanzler Konrad Adenauer und beider Amtsführung. Adenauer hat sich 1949 nicht als Kandidat zur Wahl des Bundespräsidenten aufstellen lassen, sondern gleich das Amt des Regierungschefs angestrebt (vgl. Wolfrum, 2007, 49-50).
Nun war es nach eigenem Bekunden nicht Heuss Wille und Ziel nur ein „Dekorationsschildchen“[15] zu sein aber es bestand bei ihm von Anfang an die Einsicht, die „wesenhafte Tendenz des Grundgesetzes zu wahren“ (Mensing a 1997, 8-9). Trotzdem musste sich noch zeigen, wie sich das Verhältnis zwischen dem neuen Bundespräsidenten und dem neuen Bundeskanzler entwickeln würde, sobald diese beiden wichtigen Staatsämter mit einem „Menschentum“[16] gefüllt wurden. In der Tat entwickelte sich zwischen den beiden „Staatsgründern“ mit der Zeit ein sehr vertrauensvolles Verhältnis. Konrad Adenauer informierte von sich aus den Bundespräsidenten regelmäßig über die laufende Regierungspolitik und band ihn ebenfalls in die wichtigsten personalpolitischen Entscheidungsprozesse (Ernennung von Ministern, Beamten usw.) mit ein, um etwaige Konflikte innerhalb der Staatsspitze gar nicht erst aufkommen zu lassen. Vergaß er dies, so wurde er unmissverständlich vom Bundespräsidenten auf diesen Umstand hingewiesen.[17] Allerdings ließ er im allgemeinen und insbesondere gegenüber dem Bundespräsidenten keinen Zweifel aufkommen, dass er als Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt. Besonders eindrucksvoll ist dies in einem kurzen Brief des Bundeskanzlers an den Bundespräsidenten vom 9. Dezember 1949 zu lesen (vgl. Adenauer 1949, 36). Interessant ist dabei, dass Adenauer und Heuss, im Laufe der Zeit, ihre Konflikte weniger mittels Telegrammen, sondern eher persönlich klärten. Dies ist wiederum ein deutliches Zeichen für das wachsende Vertrauen zwischen den beiden Staatsmännern anzusehen. Ein vertraulicher Umgang von Staatsoberhaupt und Regierungschef sagt nun freilich noch nichts über die Machtverteilung bzw. Aufgabenverteilung zwischen Adenauer und Heuss aus. Dieser lag in den Persönlichkeiten der beiden Männer begründet. Wie bereits angesprochen ließ Konrad Adenauer keinen Zweifel bezüglich seines Machtanspruchs. Dies hätte durchaus zu entsprechenden Gegenreaktionen des Bundespräsidenten führen können, falls dieser ebenfalls auf gewisse politische Einflussmöglichkeiten beharrt hätte. Allerdings machen die, zwar wenigen aber durchaus bedeutsamen, Konflikte zwischen Bundespräsident Heuss und Bundeskanzler Adenauer deutlich, dass Heuss eher dazu geneigt war im Konfliktfall nachzugeben und damit politisches Terrain dem Bundeskanzler zu überlassen, als es auf einen schwerwiegenden Streit um Kompetenzen ankommen zu lassen. Somit wurden wichtige Präzedenzfälle geschaffen, welche durch die vormals erwähnte „normative Macht den Faktischen“ von da an galten und zur Verfassungspraxis wurden.
Von besonderer Wichtigkeit sind folgende Präzedenzfälle:
- Der gerade neu gewählte Bundespräsident Heuss bat den noch nicht zum Bundeskanzler vorgeschlagenen Adenauer um die Vorlage einer Kabinettsliste. Adenauer ging auf diese Bitte jedoch nicht ein. Trotzdem wurde Adenauer von Heuss als Bundeskanzler vorgeschlagen. Somit wurde eine gewohnheitsrechtliche Unterrichtung des Bundespräsidenten durch den designierten Bundeskanzler verhindert (vgl. Pikart 1976, 78). Hätte sich solch ein Gewohnheitsrecht konstituiert, wäre es für den Bundespräsidenten durchaus möglich dem designierten Bundeskanzler Auflagen bezüglich der Ministerernennung oder der Ausrichtung seiner Politik zu machen und mit ihm eine „Präsentationskapitulation“ (Küchenhoff 1966, 675) für das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten auszuhandeln. Die Organisationsgewalt ging somit vollständig auf den Bundeskanzler über (vgl. Wengst 1999,68).
- Auch die Bitte an Bundestagssitzungen teilnehmen zu dürfen wurde ihm verweigert. Der Geschäftsordnungsausschuss des Bundestages lehnte es ab, dem Präsidenten eine Loge im Plenarsaal zur Verfügung zu stellen (vgl. Pikart 1976, 78). Die Möglichkeit durch seine bloße Anwesenheit einer Debatte ein besonderes Gewicht zu geben wurde dem Bundespräsidenten somit genommen. Auch das Recht zu bestimmten Themen vor dem Bundestag zu reden wurde ihm, mit dem Hinweis, dass sich der Bundespräsident nicht in die Tagespolitik einschalten dürfe, nicht zugestanden.
- Im Gegensatz zur Verfassungspraxis der Weimarer Republik aber auch der IV. Französischen Republik verweigerte Adenauer Heuss das Recht an Kabinettssitzungen Teilzunehmen und Informationssitzungen leiten zu dürfen. Damit wurde die Funktion des Bundespräsidenten in tagespolitischen Belangen noch weitergehend neutralisiert.
- Das Recht ein Gutachten beim Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzesvorlagen und internationalen Verträgen einzuholen, wurde dem Bundespräsidenten im Jahre 1956 wieder genommen, nach dem dieser ein bereits in Auftrag gegebenes Gutachten bezüglich des Wehrbeitrags zur geplanten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, auf Bitten des Bundeskanzlers wieder zurückzog (vgl. Wengst 1999, 68).[18]
- Obwohl Heuss vorschlug, dem Bundespräsidenten im traditionellen Sinne den Oberbefehl über die Bundeswehr zu zugestehen konnte er sich auch diesmal nicht mit seinem Vorschlag durchsetzen. Der Oberbefehl über die Streitkräfte wurde in Friedenszeiten dem Bundesverteidigungsminister und im Kriegsfalle dem Bundeskanzler übertragen (vgl. Wengst, 68-69).
In wenigen, jedoch durchaus nicht unwichtigen, Punkten konnte sich der Bundespräsident indes gegenüber dem Bundeskanzler durchsetzen.
- In der Geschäftsordnung der Bundesregierung wurde eine regelmäßige Informationspflicht des Bundeskanzlers gegenüber dem Bundespräsidenten (GOBReg, § 5) festgeschrieben (vgl. Mensing a, 7-8).
- Bundespräsident Heuss setzte gegen den Widerstand Adenauers das Entscheidungsrecht bezüglich der Entlassung oder Versetzung von Spitzenbeamten in den Wartestand durch (vgl. Wengst, 67). Dieses Recht (GOBReg, § 19) erhielt unter Bundespräsident Scheel eine besondere Bedeutung als dieser die Versetzung eines Bundesbeamten in den Ruhestand verweigerte, als dieser in die Privatwirtschaft wechseln wollte und somit seine Pensionsansprüche nicht sichern konnte.
- Darüber hinaus lehnte Heuss es ab, seine Reden und Interviews dem Bundeskanzler zur Gegenzeichnung vorzulegen und sicherte sich und seinen Nachfolgern damit die notwendige Unabhängigkeit gegenüber der Regierung um seine Aufgabe als Integrationsfigur vollends ausfüllen zu können, was Abstimmungen in besonders wichtigen Fällen (z. B. Reden im Ausland) jedoch nicht ausschließt (vgl. Wengst , 72).
[1] Vgl. Wollenberg, Friedrich W. (2008): Leserbrief, in: Spiegel, H. 24, 09.06.2008, S. 10.
[2] Vgl. Schwennicke, Christoph (2006): „Raus aus der Krise. So retten wir Deutschland“, www.sueddeutsche.de, 06.10.2006.
[3] Vgl. Darmstädt, Thomas (2008): „Gesine Schwan- Vorhut für den SPD Kanzlerkandidaten“, www.spiegel.de, 21.05.2008.
[4] Vgl. „Ein Bundespräsident muss lästig sein“, www.spiegel.de, 15.12.2006.
[5] Elgie hält dies für Notwendig, wenn man die Eigenständigkeit des Systemtypus „retten“ möchte, da ansonsten im internationalen Vergleich nur noch Frankreich wirklich als semi-präsidentialistisches System klassifiziert werden dürfe und Tsebellis Vetospielerkonzept eine fruchtbarere Methode darstellt politische Systeme zu analysieren (vgl. Elgie 2004, 328).
[6] Vgl. Rautenberg, Thomas (2008): „Polnische Seifenoper über den Wolken“, www.tagesschau.de, 15.10.2008.
[7] Die Möglichkeit ein Veto gegen Gesetze einzulegen, Dekrete zu erlassen, Gesetzesvorlagen in das Parlament einzubringen, den Staatshaushalt durchzubringen und Volksentscheide zu veranlassen.
[8] Die Kabinettsmitglieder zu ernennen, zu entlassen und das Parlament aufzulösen. (vgl. Shurgart/Carey, 150)
[9] Benjamin Constant prägte Anfang des 19. Jahrhunderts des Begriff des „pouvoir neutre“. Dieser „pouvoir neutre“ ist eine vierte Gewalt, welche über den drei Gewalten (Legislative, Exekutive, und Judikative) steht und deren Gleichgewicht überwacht. Kommt dieses Gleichgewicht aus den Fugen kann der „pouvoir neutre“ mit seiner „somme total l’autorité“ dieses wieder herstellen in dem er beispielsweise Minister entlässt oder das Parlament auflöst. Ein „pouvoir neutre“ könne allerdings, aufgrund seiner einzigartigen und unverletzlichen Stellung, nur ein Monarch sein (vgl. Constant 1972, 31-55).
[10] Nach Robert Redslob ist ein „wahre“ parlamentarisch Regierung dadurch gekennzeichnet, dass ein Gleichgewicht zwischen Parlament und Regierung besteht. Das Parlament kann die Regierung stürzen und die Regierung das Parlament auflösen. Das Staatsoberhaupt (König oder Präsident) wirkt vermittelnd, indem es die Regierung ernennt und entlässt und das Parlament auflöst (vgl. Redslob 1918, 1-8)
[11] WRV=Weimarer Reichsverfassung, (Auszüge in Lehnert 1999, 337-343)
[12] Allein 1923 unterzeichnete Ebert 43 Notverordnungen (vgl. Winkler 2002, 457). Nach Willoweit führte die schon in den Anfängen der Weimarer Republik gängige Praxis, nicht durch parlamentarische Gesetzgebung, sondern durch Regierungsverordnungen akute Regelungsbedürfnisse zu befriedigen, dazu, dass jenes ursprünglich als Ausnahmebefugnis gedachte Notverordnungsrecht zu einem fortlaufend eingesetzten Verfassungsinstitut wurde. (vgl. Willoweit 2005, 372)
[13] Aus einer dem Parlament gleichrangigen Legitimität dank Direktwahl ist Eberts Autorität indes nicht zu erklären, da er am 11.9.1919 zunächst für eine Amtszeit von 4 Jahren von der Nationalversammlung zum Präsidenten gewählt wurde. Seine Amtszeit wurde dann am 18.10.1922 per Reichstagsbeschluss nochmals um 2 Jahre verlängert.
[14] Ausschlaggebender Punkt für Dehlers Antrag war dessen tiefes Misstrauen gegenüber der parlamentarischen Regierungsweise, welche, seiner Meinung nach, keine stabilen Regierungsmehrheiten hervorbringen könne. Interessant ist hierbei, dass Dehler die Wahl dieses Bundespräsidenten wie gehabt der Bundesversammlung überlassen wollte dies hätte dann eher dem schweizer Modell einer „unabsetzbaren“ Regierung auf Zeit entsprochen. (Dehler 1949, 101-103;Lange, 632)
[15] Er äußerte bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates sogar die Befürchtung, dass sich der Bundespräsident aufgrund mangelnder Kompetenzen und Aufgaben zur Repräsentationsfigur herabsinken und sich langweilen könne. (vgl. Morsey 1999, 49 )
[16] Zitiert nach Theodor Heuss, welcher in seiner ersten Rede als Bundespräsident angab, dass die Paragrafen des Grundgesetzes nun mit einem Menschentum zu füllen seien (vgl. Heuss 1965: 88-90). Was er in diesem Zusammenhang auf sein Amt bezog kann ohne weiteres auch für die anderen Staatsorgane gelten.
[17] So in einem Brief des Bundespräsidenten Heuss an der Bundeskanzler zu entnehmen in dem Theodor Heuss monierte, nicht über die Absicht informiert worden zu sein, dass der bisherige Bundestagspräsident Dr. Erich Köhler als Generalskonsul für Australien vorgesehen war (vgl. Heuss 1950, 49)
[18] Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass ein vom Bundesverfassungsgericht ausgestelltes Gutachten einen rechtlich verbindlichen Status für die handelnden Staatsorgane aufweise. Dies wurde zu einem großen Problem für Heuss und Adenauer. Denn der Bundespräsient erweckte mit der Einholung des Gutachtens den Eindruck einer Parteinahme für die Bundesregierung (vgl. Wengst: 1999, 68)
Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn (Institut für politische Wissenschaften und Soziologie)
V136340
9783640436484
9783640436170
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Daniel Peters (Autor), 2008, Der Bundespräsident. Ein entbehrliches oder wünschenswertes Amt?, München, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/136340