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Timestamp: 2019-09-21 18:26:03
Document Index: 38664603

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', '§ 16', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 32', '§ 25', 'Art. 31', 'Art. 17', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 9', '§ 19', 'Art. 34', '§ 323', '§ 20', '§ 20', 'Art. 6', 'Art. 57', 'Art. 88', 'Art. 14', 'Art. 97', 'Art. 9', '§ 16', 'Art. 97', '§ 2', '§ 45', '§ 25', 'Art. 31', 'Art. 17', '§ 25']

34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Juni 1993 i.S. Stadtgemeinde Winterthur gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)
Anfechtung eines zürcherischen Richtplans, Zulässigkeit von Rechtsmitteln, Gemeindeautonomie.
1. Hinweise zur Richtplanung nach zürcherischem Recht (E. 2).
2. Der kantonale Gesamtplan mit der Festsetzung eines Standortes für eine Sonderverbrennungsanlage im Versorgungsplan kann nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung des Bundesumweltschutzrechts angefochten werden (E. 3).
3. Gegen den Versorgungsplan ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zulässig (E. 4).
4. Der Kantonsrat durfte ohne Verletzung der Gemeindeautonomie im Versorgungsplan eine Sonderverbrennungsanlage in Oberwinterthur vorsehen (E. 5).
BGE 119 Ia 285 S. 287
Den Anträgen erwuchs Opposition. In ihrem begründeten Antrag vom 26. Juni 1992 (Vorlage 3115b) setzte sich die kantonsrätliche Raumplanungskommission mit diesen Einwendungen ausführlich auseinander. Sie gelangte schliesslich zu folgender Gesamtbeurteilung und Empfehlung:
Die Beschwerdeführerin macht mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend, die Standortfestsetzung der SABA im Versorgungsplan stelle im Ergebnis "eine parzellenscharfe Positivplanung für ein konkretes Projekt" dar. Diese Art von Richtplanung sei gleich zu behandeln wie Sondernutzungspläne, die verfügungsgleich eine zu errichtende Baute entscheidend vorbestimmen, damit die Baubewilligung
BGE 119 Ia 285 S. 289
in wesentlichen Teilen präjudizieren und daher nach der jüngsten bundesgerichtlichen Praxis mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Bundesrecht angefochten werden könnten. In gleicher Weise stehe im vorliegenden Fall der Anfechtung eines Richtplanes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Hinsichtlich der Legitimation stützt sich die Stadt Winterthur auf die Bestimmung von Art. 57 USG über die Gemeindebeschwerde.
Die Anfechtbarkeit von Richtplänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde unterliegt nach der Praxis allerdings Einschränkungen. Soweit Private Richtplanungen anfechten, tritt das Bundesgericht nach seiner auf das Jahr 1981 zurückgehenden Praxis auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden nicht ein. In Anbetracht der Unverbindlichkeit der Richtplanung für den privaten Grundeigentümer entschied es, einer privaten beschwerdeführenden Partei fehle es an der Legitimation nach Art. 88 OG (vgl. BGE 107 Ia 77 und 93;
BGE 119 Ia 285 S. 290
In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen. Dieses Rechtsmittel wird allgemein als zulässig erachtet gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG), sowie gegen gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, wenn und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 118 Ib 13 E. 1a, 237, 389 E. 2a, mit Hinweisen). Diese Erfordernisse wurden als erfüllt erachtet, wenn und soweit die Pläne anlagebezogen derart detaillierte und verbindliche Anordnungen treffen, dass allfällig nachfolgende Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert sind oder gar überflüssig werden, weshalb gesagt werden kann, es liege insoweit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG vor (vgl. BGE 118 Ib 13 f. E. 1a und 2c, BGE 118 Ib 70 f. E. 1c, BGE 115 Ib 351). Solches traf zum Beispiel auf Quartier- und Gestaltungspläne, Überbauungsordnungen oder Sondernutzungspläne für die Realisierung von Deponien zu, soweit die Anwendung von bundesrechtlichen Vorschriften etwa aus dem Gebiet des Umweltschutzes oder des Natur- und Heimatschutzes mit Einschluss des Moorschutzes streitig ist (BGE 118 Ib 14 f., BGE 118 Ib 70 f., BGE 115 Ib 506 f.). Gleiches kann bei der Genehmigung von kantonalen Strassenplänen gelten, sofern mit ihr gleichzeitig die baurechtliche Bewilligung für das Ausführungsprojekt erteilt wird und sich dieser Entscheid auch auf Bundesrecht stützt oder hätte stützen
BGE 119 Ia 285 S. 291
sollen (BGE 118 Ib 76, BGE 116 Ib 162 f., BGE 116 Ib 424 f.). Schliesslich überprüfte das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid einen Rahmennutzungsplan im Zusammenhang mit der Projektierung eines Parkplatzes im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nicht veröffentlichtes Urteil vom 17. März 1993 i.S. SVS und SBN gegen Gemeinde Egg; vgl. zur ganzen Problematik HEINZ AEMISEGGER, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 114 ff.).
e) Die streitige Richtplanung stellt auf die konkreten Gegebenheiten sowohl in bezug auf die einzelnen Anlagen als auch in bezug auf die verschiedenen Standorte ab. In diesem Rahmen hat der Kantonsrat die Sonderabfallsammelstellen in Hinwil, Horgen und Winterthur (Riet), die Sammel-, Sortier- und Behandlungsanlage für Sonderabfälle (SOBU) in Urdorf sowie die Sonderabfallverbrennungsanlage (SABA) in Oberwinterthur festgelegt. Solche Standortbezeichnungen können, auch wenn sie auf der Stufe der Richtplanung und daher lediglich ungefähr erfolgen, nur dann sachgerecht vorgenommen werden, wenn technische Projektvorstellungen miteinbezogen sowie insbesondere die raumplanerische Einordnung und umwelt- und gewässerschutzrechtliche Überlegungen mitberücksichtigt
BGE 119 Ia 285 S. 292
werden. In raumplanerischer Hinsicht hat die Raumplanungskommission etwa festgehalten, dass für eine SABA ein Standort in einer rechtskräftig festgesetzten Industriezone mit einer freien bzw. überbaubaren Grundstücksfläche von mindestens drei Hektaren und vorhandenem oder möglichem Geleiseanschluss erforderlich sei. In bezug auf den Gewässer- und Umweltschutz zeigen die Materialien deutlich, dass solchen Gesichtspunkten grosses Gewicht beigemessen worden ist: Am Anfang standen Projektvorstellungen der Gebrüder Sulzer AG; Grundlage der Planung einer SABA in Oberwinterthur waren ein Anforderungskatalog für den Umweltverträglichkeitsbericht und die entsprechende Expertise; die umfangreiche Begründung des Antrages der Raumplanungskommission an den Kantonsrat nimmt zu zahlreichen umweltschutzrechtlichen Anliegen Stellung.
Die Berücksichtigung solcher konkreter, technischer und umweltschutzrechtlicher Überlegungen ändert indessen nichts am Umstand, dass mit der Festlegung im Versorgungsplan nicht gleichsam über die Bewilligung eines konkreten Projektes entschieden worden ist. Der Kantonsrat hat ausschliesslich den politischen Entscheid getroffen, dass eine SABA in der Industriezone I 3 in Oberwinterthur - und nicht sonstwo im Kanton Zürich - gebaut werden soll. Ob die SABA im Lichte aller massgeblicher Vorschriften auch wirklich gebaut werden darf, ist noch offen. Die Raumplanungskommission hat in ihrem Antrag festgehalten, dass die weit getriebenen Abklärungen betreffend Umweltverträglichkeit die für die Richtplanfestsetzung erforderlichen Nachweise ergeben hätten, dass aber die Umweltschutzkonformität einer SABA in Oberwinterthur in diesem Rahmen nicht im einzelnen und abschliessend geprüft werden könne. Der angefochtene Beschluss im Richtplan ist denn auch nicht derart detailliert, dass zur Realisierung des Werks keine Bewilligungen mehr nötig wären. Im Gegenteil. Es ist allseits unbestritten, dass die SABA noch ein ausgedehntes Bewilligungsverfahren zu durchlaufen hat und insbesondere eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG vorzunehmen ist. Sollte sich im Rahmen dieses Bewilligungsverfahrens zeigen, dass z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten SABA-Bauprojekt in Oberwinterthur entgegenstehen, so müsste die entsprechende Bewilligung trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung verweigert werden. Die hier interessierende Planfestsetzung wirkt inhaltlich denn auch einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im fraglichen Gebiet in Oberwinterthur keine Änderung der Nutzungszone
BGE 119 Ia 285 S. 293
vornehmen, die der Erstellung einer Sonderabfallverbrennungsanlage entgegenstünde (vgl. § 16 PBG). Sie räumt indessen keine konkreten Berechtigungen für das weitere Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt nachfolgender Bewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit überwiegen die Aspekte der Planung diejenigen über eine konkrete Anlage.
4. Die Stadtgemeinde Winterthur hat die Standortfestlegung für eine Sonderabfallverbrennungsanlage SABA im Versorgungsplan der kantonalen Richtplanung auch mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht. Auch in dieser Hinsicht sind vorerst die formellrechtlichen Voraussetzungen zu prüfen.
BGE 119 Ia 285 S. 294
b) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
BGE 119 Ia 285 S. 295
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 118 Ia 219 E. 3a, 453 E. 3b, BGE 117 Ia 355 f. E. 4a, BGE 115 Ia 44 E. 3, BGE 110 Ia 199 E. 2a, ZBl 85/1984 S. 513).
Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen und insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht
BGE 119 Ia 285 S. 296
ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 118 Ia 454 E. b, BGE 117 Ia 356 f. E. 4b, 115 Ia 46 E. 3c, BGE 103 Ia 195 E. 4, BGE 94 I 547 E. 4; SPÜHLER, a.a.O., S. 101). Sie kann insbesondere vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle.
5. a) Die Beschwerdeführerin erhebt keine formellen Rügen und macht zu Recht nicht geltend, der Kantonsrat habe mit der Richtplanfestsetzung seine Kompetenzen überschritten. Diese ergibt sich ausdrücklich aus § 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 lit. e PBG, wonach im vom Kantonsrat zu erlassenden Versorgungsplan Anlagen und Flächen von kantonaler Bedeutung für die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung von Abfällen und Schadstoffen zu bezeichnen sind. Der Kantonsrat hat damit gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage eine kantonale Aufgabe wahrgenommen. Hinzu kommt, dass die Standortfestsetzung für eine SABA auch eine bundesrechtliche Pflicht darstellt: Das Umweltschutzgesetz (Art. 31 Abs. 4 und 5 USG) schreibt den Kantonen vor, ihren künftigen Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen zu ermitteln und die dafür erforderlichen Standorte zu bestimmen; insbesondere gilt dies für die gefährlichen (Sonder-)Abfälle. In Art. 17 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015) werden die Kantone verpflichtet, die vorgesehenen Standorte der Abfallanlagen in ihren Richtplänen auszuweisen und für die Ausscheidung der erforderlichen Nutzungszonen zu sorgen.
BGE 119 Ia 285 S. 297
Gestützt auf Erwägungen zur Richtplanung, zum Umweltschutzrecht und zur Planung von Abfallverbrennungsanlagen fordert die Beschwerdeführerin, dass für eine Sonderabfallverbrennungsanlage wie der vorgesehenen nicht nur ein "geeigneter", sondern in Berücksichtigung aller Interessen ein "optimaler" Standort ausgewählt wird.
BGE 119 Ia 285 S. 298
BGE: 111 IA 130, 117 IA 356, 118 IB 13, 118 IB 70 mehr... , 117 IA 355, 104 IA 43, 94 I 541, 118 IB 198, 107 IA 85, 107 IA 77, 107 IA 87, 115 IB 351, 118 IB 14, 115 IB 506, 118 IB 76, 116 IB 162, 116 IB 424, 118 IA 453, 118 IA 219, 115 IA 44, 110 IA 199, 112 IA 270, 115 IA 42, 113 IA 214, 103 IA 194, 118 IA 454, 103 IA 195, 94 I 547, 118 IA 220, 115 IA 46, 113 IA 206, 104 IA 48
Artikel: Art. 5 VwVG, Art. 9 Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 PBG, Art. 34 RPG mehr... , § 323 PBG, § 20 Abs. 2 PBG, § 20 Abs. 1 PBG, Art. 6 ff. RPG, Art. 57 USG, Art. 88 OG, Art. 14 ff. RPG, Art. 97 OG, Art. 9 USG, § 16 PBG, Art. 97 Abs. 1 OG, § 2 lit. c und § 45 ff. PBG, § 25 Abs. 1 lit. e PBG, Art. 31 Abs. 4 und 5 USG, Art. 17 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015), § 25 PBG