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Document Index: 205918603

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Document Canevas par Canevas - C 489 15 Conclusions pdf - Fichier PDF
C 489 15 Conclusions .pdf
Nom original: C_489_15_Conclusions_.pdf
Titre: Document Canevas
Auteur: Canevas
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ÉDITION PROVISOIRE DU 24/11/2016
présentées le 24 novembre 2016 1
Affaire C-489/15
[demande de décision préjudicielle formée par le Landgericht Berlin
(tribunal régional de Berlin, Allemagne)]
« Transport – Redevances liées à l’utilisation d’infrastructures
ferroviaires – Contrôle d’équité des redevances fixées unilatéralement
par un gestionnaire d’infrastructure dans un contrat avec une entreprise
Langue originale : le français.
ferroviaire – Directive 2001/14/CE – Application uniforme du droit de
la régulation ferroviaire – Principe de non-discrimination des
entreprises ferroviaires »
CONCLUSIONS DE M. MENGOZZI – AFFAIRE C-489/15
Si la Cour est souvent appelée à juger de l’adéquation des voies
de recours nationales pour assurer une protection suffisante des droits et
libertés garantis par le droit de l’Union, dans le cadre de la présente
affaire préjudicielle, elle est en revanche saisie de la question de savoir
si une voie de recours juridictionnel de droit interne, mise à la
disposition des justiciables parallèlement et en sus du mécanisme de
recours administratif et juridictionnel établi par un État membre afin de
donner exécution aux obligations lui incombant en force des
dispositions d’une directive, ne représente, en quelque sorte, un « excès
de protection », incompatible avec les prescriptions et le objectifs de
Par sa demande de décision préjudicielle, le Landgericht Berlin
(tribunal régional de Berlin, Allemagne) pose à la Cour un certain
nombre de questions portant sur l’interprétation de plusieurs articles de
la directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26
février 2001, concernant la répartition des capacités d’infrastructure
ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification
en matière de sécurité 2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’une action
intentée sur le fondement de l’article 315 du Burgerliches Gesetzbuch
JO 2001, L 75, p. 29. Cette directive a été abrogée et remplacée avec effet au
15 décembre 2012 par la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du
Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen
(JO 2012, L 343, p. 32, article 65, premier alinéa).
(code civil, ci-après le « BGB ») par CTL Logistic GmbH, une
entreprise privée de transport ferroviaire, contre DB Netz AG, une
entreprise d’infrastructures ferroviaires publique agréée, afin d’obtenir
le remboursement des redevances qu’elle a versées à la défenderesse au
cours des périodes d’horaires de service de l’année 2004 à l’année 2011.
Il ressort de la décision de renvoi que DB Netz met son
infrastructure ferroviaire à la disposition de ses clients contre
« d’utilisation
d’infrastructure ». Un tel contrat est un contrat type qui régit les
principes du rapport contractuel entre les entreprises de transport
ferroviaire et DB Netz. Il constitue la base pour les contrats d’utilisation
individuels qui doivent être conclus pour l’utilisation concrète des
sillons. Ses stipulations sont intégrées dans chaque contrat individuel
D’après ces contrats d’utilisation d’infrastructure, l’utilisation du
réseau ferroviaire de DB Netz est subordonnée au paiement de prix de
sillons calculés sur la base du tarif en vigueur. Le tarif des prix des
sillons, également dénommé « tarification de prix de sillons » (TPS), est
fixé par DB Netz à l’avance pour une certaine période, sans la
participation des entreprises de transport ferroviaire.
Les parties sont en litige sur certains droits d’annulation et de
modification que DB Netz a unilatéralement inclus dans la TPS et qui
s’appliquaient lorsque CTL Logistics souhaitait modifier ou annuler une
réservation de sillon. Cette dernière demande le remboursement des
droits qu’elle a versés entre l’année 2004 et l’année 2011, et qu’elle
estime avoir été fixés à un niveau non équitable. Selon CTL Logistics,
en application de l’article 315 du BGB, la fixation desdits droits par DB
Netz serait inopérante et il incomberait à la juridiction de renvoi de fixer
une redevance ex aequo et bono. Les montants versés en excès seraient
dépourvus de cause en droit et devraient faire l’objet d’une répétition.
La juridiction de renvoi expose à cet égard que, en droit civil
allemand, l’article 315, paragraphe 1, du BGB prévoit que la loi ou un
contrat peuvent accorder à une partie le droit de fixer unilatéralement la
prestation contractuelle due et que, en cas de doute, cette fixation doit
être faite suivant une appréciation en équité. Au titre du paragraphe 3 de
cet article, le respect de l’équité peut être vérifié par les tribunaux civils.
Lorsqu’un tribunal constate le caractère inéquitable de la détermination
de la prestation, il lui substitue une décision judiciaire équitable 3.
L’objectif de l’article 315 du BGB serait donc d’exclure, dans les cas
L’article 315 du BGB, intitulé « Détermination de la prestation par une partie »,
prévoit à son paragraphe 1 que « [s]i la prestation doit être déterminée par l’une des
parties contractantes, il y a lieu d’admettre, dans le doute, que cette détermination doit être
faite ex aequo et bono » et, à son paragraphe 3, que « [l]orsque la détermination doit
s’opérer ex aequo et bono, la détermination effectuée ne lie l’autre partie que si elle est
conforme à l’équité. Si elle n’est pas conforme à l’équité, elle est effectuée par jugement
particuliers, tout abus du pouvoir d’aménagement conféré par
l’autonomie privée.
Il ressort de la décision de renvoi que, selon la jurisprudence du
Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne), le contrôle
prévu à l’article 315, paragraphe 3, du BGB n’est pas exclu, au vu de la
réglementation publique allemande du rail, lorsque la détermination de
la redevance pour l’utilisation d’infrastructures ferroviaires garde une
marge de manœuvre ressortissant à l’autonomie privée. L’objet d’un tel
contrôle serait de vérifier si, dans l’exercice de cette marge de
manœuvre, le gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire a respecté le
critère d’équité imposé par l’article 315, paragraphe 1, du BGB, en
prenant également en considération de façon appropriée les intérêts de
sa contrepartie contractuelle qui vont au-delà de l’accès non
discriminatoire au réseau.
Ainsi que l’observe la juridiction de renvoi, la jurisprudence
susmentionnée, qui reconnaît à l’article 315 du BGB un domaine
d’application autonome, postule une application concomitante de cet
article et de la réglementation du rail, en vertu de laquelle il incomberait
au gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire de respecter, à la fois, les
règles de calcul des redevances d’utilisation prévus par la deuxième et
le critère de l’équité imposé par le premier. Les redevances seraient, dès
lors, soumises à un double contrôle, celui confié à l’organisme de
réglementation (et, sur recours contre les décisions de celui-ci, aux
juridictions administratives) dans le cadre des procédures prévues par la
réglementation ferroviaire, d’une part, et celui exercé par le juge civil
conformément à l’article 315, paragraphe 3, du BGB, d’autre part.
La juridiction de renvoi doute de la compatibilité d’une telle
application concomitante et d’un tel double contrôle avec les
dispositions de la directive 2001/14, et pose à la Cour les sept questions
Des dispositions du droit de l’Union, en particulier l’article 30,
paragraphe 1, première phrase, paragraphes 2 et 3, paragraphe 5,
premier alinéa, et paragraphe 6, de la directive [2001/14]
doivent-elles être interprétées comme excluant toute action en
remboursement de redevances d’utilisation d’une infrastructure
ferroviaire stipulées ou fixées dans un accord-cadre conclu entre
un gestionnaire d’infrastructure et un candidat, si cette action en
remboursement n’est pas intentée suivant les procédures prévues
devant l’organisme national de réglementation et suivant les
procédures judiciaires correspondantes qui ont contrôlé ces
décisions de l’organisme de réglementation ?
un gestionnaire d’infrastructure et un candidat, si l’organisme
national de réglementation n’a pas été auparavant saisi de la
question des redevances d’utilisation d’une infrastructure
Le contrôle du caractère équitable de redevances d’utilisation
d’une infrastructure ferroviaire exercé par le juge civil sur le
fondement d’une règle nationale de droit civil qui permet à des
tribunaux de contrôler l’équité d’une prestation unilatéralement
déterminée par une partie et, le cas échéant, de déterminer la
prestation d’office ex aequo et bono est-il compatible avec les
prescriptions du droit de l’Union imposant au gestionnaire
d’infrastructure certaines règles générales pour calculer la
redevance, dont l’obligation de couverture des coûts (article 6,
paragraphe 1, de la directive [2001/14]) ou le respect de critères
tenant à la capacité d’acceptation par le marché (article 8,
paragraphe 1, de la directive [2001/14]) ?
En cas de réponse affirmative à la troisième question, le juge
civil doit-il, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir
discrétionnaire, tenir compte de critères établis dans la directive
[2001/14] pour fixer la redevance d’utilisation de l’infrastructure
ferroviaire et, si oui, lesquels ?
La vérification par une juridiction civile de l’équité de
redevances sur le fondement de la norme nationale visée dans la
troisième question est-elle compatible avec le droit de l’Union
lorsque les juridictions civiles fixent la redevance en s’écartant
des principes généraux et des montants pratiqués en matière de
redevances par le gestionnaire des voies ferrées, malgré le fait
que ce gestionnaire est tenu par le droit de l’Union d’appliquer
un traitement exempt de discrimination à toute entité autorisée à
accéder à l’infrastructure (article 4, paragraphe 5, de la
directive [2001/14]) ?
Le contrôle par le juge civil du caractère équitable de redevances
d’un gestionnaire d’infrastructure est-il compatible avec le droit
de l’Union si l’on considère que ce droit postule la compétence
de l’organisme de réglementation pour trancher les différences de
vues entre le gestionnaire de l’infrastructure et les titulaires d’une
l’infrastructure ferroviaire ou sur le montant ou la structure de
ces redevances, qui doivent ou devraient être payées par le
titulaire d’une autorisation d’accès (article 30, paragraphe 5,
troisième alinéa, de la directive [2001/14]), et que, par suite du
nombre potentiellement élevé de litiges portés devant diverses
juridictions civiles, l’organisme de réglementation ne pourrait
plus garantir l’application uniforme de la réglementation sur les
Le fait que des dispositions nationales exigent que toutes les
redevances des gestionnaires d’infrastructure pour l’utilisation
d’infrastructures ferroviaires soient calculées exclusivement
suivant une méthode fondée sur les coûts directs est-il compatible
avec le droit de l’Union, en particulier avec l’article 4,
paragraphe 1, de la directive 2001/14/CE ?
Bien qu’ayant une dimension essentiellement nationale, la
problématique au cœur de la présente affaire témoigne de la sensibilité
des questions qui touchent au processus de détermination − en partie
harmonisé par le droit de l’Union − ainsi qu’au niveau des redevances
d’utilisation des infrastructures ferroviaires nationales.
La décision de renvoi fait état d’un courant jurisprudentiel −
auquel le juge de céans n’adhère pas − consacré en dernier lieu par un
arrêt du Bundesgerichtshof (Cour fédéral de justice) du 18 octobre
2011 4 et partagé, semble-t-il, par la majorité des juridictions civiles
allemandes, notamment d’appel, qui, s’appuyant sur les prétendues
lacunes du système de surveillance en matière tarifaire prévu par la
réglementation interne de transposition de la directive 2001/14, vise à
Arrêt de la Cour fédérale de justice du 18 octobre 2011 – KZR 18/10, NVwZ 2012,
exercer, au moyen d’un
instrument du droit civil, un contrôle
juridictionnel d’équité sur le niveau des redevances liées à l’utilisation
des infrastructures ferroviaires, dans un contexte jugée caractérisé par
gestionnaires de ces infrastructures.
Le débat interne généré par ce courant jurisprudentiel semble
avoir acquis l’ampleur d’un vrai conflit institutionnel, ainsi que l’atteste
entre autres le désaccord manifesté par le Bundesrat (Conseil fédéral,
Allemagne) avec la proposition, contenue dans le projet de loi portant
modification de la réglementation ferroviaire et transposition de la
directive 2012/34 5, d’exclure de façon expresse l’application de
l’article 315 du BGB dans le domaine d’application de cette
réglementation 6.
Ainsi qu’annoncé lors de l’audience par le gouvernement
allemand − dont la position tout au long de la procédure devant la Cour
a été intentionnellement neutre 7 − ce projet de loi a finalement été
Cité à la note 2 ci-dessus.
Stellungnahme des Bundesrates vom 18.03.2016 (BR-Drucksache 22/16, Ziff. 29,
S. 26-27).
Ce gouvernement n’avait pas déposé d’observations écrites devant la Cour mais a
été invité par la Cour à répondre à un certain nombre de questions écrites. Il a
participé à l’audience, se limitant, en substance, à illustrer le contenu de la future
adopté en août 2016 8. La nouvelle loi prévoit, outre l’exclusion du
contrôle sur le fondement de l’article 315 du BGB 9, un encadrement
plus strict de la marge discrétionnaire du gestionnaire de l’infrastructure
ainsi qu’une surveillance accrue sur ses décisions, ce qui fait, en
principe, disparaître, selon ce gouvernement, le présupposé ayant
permis − et justifié − le recours à un tel contrôle.
La question ayant été résolue pour le futur, l’importance de
l’arrêt de la Cour à venir reste en principe limitée à la période précédant
la date d’application de la nouvelle loi.
À cet égard, je signale qu’une demande de décision préjudicielle,
Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice) au mois de juin 2016 10.
Dans cette demande − soulevée dans le cadre d’un litige opposant Die
Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, vom 29. August 2016,
Bundesgesetzblatt Jahrgang 2016 Teil I Nr. 43, ausgegeben zu Bonn am
Voir article 33, paragraphe 2, dernière phrase, aux termes duquel « [l]a redevance
autorisée vaut comme redevance équitable aux sens de l’article 315 du BGB ».
Affaire pendante C-344/16. Dans sa demande de décision préjudicielle, le
Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice) explique qu’il a été amené à saisir la
Cour par la position exprimée par la Commission européenne dans ses observations
dans la présente procédure et que, jusqu’à ce moment, il avait considéré qu’une
incompatibilité du contrôle sur le fondement de l’article 315 du BGB avec la
directive 2001/14 était clairement exclue.
Länderbahn GmbH DLB (ci-après « Die Länderbahn »), une entreprise
de transport ferroviaire de voyageurs à courte distance, à DB Station &amp;
Service AG, une filiale de DB, au sujet du montant de la redevance
acquittée par Die Länderbahn du mois de novembre 2006 au mois de
février 2008 en échange de l’utilisation de gares dont DB Station
&amp; Service assure l’entretien − le Bundesgerichsthof (Cour fédérale de
justice) exprime un point de vue diamétralement opposé à celui du
Landgericht Berlin (tribunal régional de Berlin) dans la décision de
renvoi, objet de la présente affaire, tout en décrivant les caractéristiques
du contrôle d’équité sur le fondement de l’article 315 du BGB en des
termes largement similaires.
La présente demande de décision préjudicielle soulève donc des
questions ayant une dimension essentiellement nationale et une portée
temporellement limitée, mais concernant une thématique sensible, qui a
donné lieu à un débat interne assez poussé impliquant différents
pouvoirs institutionnels. Tous ces éléments militent, à mon sens, en
faveur d’une approche prudente de la part de la Cour.
Cela étant dit, les sept questions préjudicielles posées par le
Landgericht Berlin (tribunal régional de Berlin), qui, contrairement à ce
que soutient CTL Logistics, sont toutes recevables, peuvent être
divisées en deux groupes.
Par ces première, deuxième, cinquième et sixième questions, le
juge de renvoi interroge la Cour sur les aspects procéduraux et
systématiques soulevés par l’application de l’article 315 du BGB au
domaine des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau
Les troisième, quatrième et septième questions portent, en
revanche, sur des aspects de droit substantiel et visent à permettre à la
juridiction de renvoi d’apprécier la compatibilité du contrôle sur le
fondement de l’article 315 du BGB avec les dispositions de la directive
définissant les critères de calcul desdites redevances. Il convient de
commencer l’analyse par ce deuxième groupe de questions.
Sur les troisième, quatrième et septième questions préjudicielles
Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi
souhaite en substance savoir si les dispositions de la directive 2001/14
en matière de tarification s’opposent à un contrôle d’équité des
redevances liées à l’utilisation d’une infrastructure ferroviaire tel que
celui conduit par le juge civil en application de l’article 315 du BGB,
ainsi que, le cas échéant, à la détermination ex aequo et bono par ce
même juge du montant desdites redevances. Par sa quatrième question,
cette juridiction demande en substance à la Cour, en cas de réponse
négative à la troisième question, quelles sont les limites éventuelles que
la directive 2001/14 impose au pouvoir discrétionnaire du juge civil
dans la détermination d’office, sur le fondement de l’article 315,
paragraphe 3, du BGB, du montant des redevances d’infrastructure. La
septième question vise à avoir des éclaircissements sur la portée de
l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 en relation avec une
obligation découlant du droit national de calculer les redevances pour
l’utilisation d’infrastructures ferroviaires exclusivement sur les « coûts
Il convient d’examiner conjointement ces trois questions
(section 1). En outre, bien que la juridiction de renvoi n’ai pas
directement posé une question portant sur la compatibilité du contrôle
d’équité sur le fondement de l’article 315 du BGB avec la marge
discrétionnaire reconnue par la directive 2001/14 au gestionnaire de
l’infrastructure dans la détermination des redevances d’infrastructure, la
question reste néanmoins en toile de fond et a été abordée dans les
observations déposées devant la Cour. Il convient dès lors d’y consacrer
quelques brèves réflexions (section 2).
Contrôle d’équité sur le fondement de l’article 315 du BGB et
dispositions de la directive 2001/14 relatives à la tarification
Le chapitre II de la directive 2001/14, qui comprend les articles 4
à 12, porte sur les redevances d’infrastructure.
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, premier et deuxième
alinéas, de cette directive, il incombe aux États membres de mettre en
place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de
gestion du gestionnaire de l’infrastructure. Sous réserve de cette
condition, les États membres peuvent également établir des règles de
tarification spécifiques 11.
Les articles 7 à 12 de la directive 2001/14 établissent en détail
quels droits peuvent être perçus et, le cas échéant, leur mode de calcul.
Sous la rubrique « Principes de tarification », l’article 7, paragraphe 3,
prévoit, notamment, que « les redevances perçues pour l’ensemble des
prestations minimales et l’accès par le réseau aux infrastructures de
services […] sont égales au coût directement imputable à l’exploitation
du service ferroviaire » 12. Les paragraphes 4 et 5 du même article 7
précisent que les redevances fixées selon le critère énoncé au
paragraphe 3 de cet article peuvent intégrer les coûts liés aux contraintes
de capacité (article 7, paragraphe 4, de la directive 2001/14) 13 et aux
effets sur l’environnement de l’exploitation des trains (article 7,
paragraphe 5, de la directive 2001/14).
Le critère économique de base de la tarification du réseau
ferroviaire en droit de l’Union, en ce qui concerne les prestations dites
« minimales » 14, est donc constitué par la tarification au « coût
Voir, à cet égard, arrêt du 28 février 2013, Commission/Hongrie (C-473/10,
EU:C:2013:113, point 78).
Mise en italique par mes soins.
Sous forme d’« une redevance au titre de la rareté des capacités de la section
identifiable de l’infrastructure pendant les périodes de saturation ».
Il s’agit des prestations visées à l’annexe II, point 1, de la directive 2001/14.
directement imputable », notion qui laisse une certaine marge
d’appréciation aux États membres quant à sa transposition et à son
application en droit interne 15.
directive 2001/14, les États membres peuvent introduire une exception à
ce critère, permettant au gestionnaire de l’infrastructure de percevoir
des majorations au coût directement imputable, à condition toutefois
que le « marché s’y prête », à savoir que les entreprises ferroviaires
soient capables de les supporter. Il importe de souligner que cette
disposition ne donne aux États membres qu’une simple faculté 16 dont
Voir arrêt du 30 mai 2013, Commission/Pologne (C-512/10, EU:C:2013:338,
point 75). Dans sa proposition de directive du Conseil concernant la répartition des
capacités d’infrastructures ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire
et la certification en matière de sécurité, COM(1998) 480 final, point 28, cette
notion est identifiée comme correspondant au « coût supplémentaire qu’impose à la
supplémentaire ». La marge d’appréciation des États membres est actuellement
encadrée par le règlement d’exécution (UE) 2015/909 de la Commission, du 12 juin
2015, concernant les modalités de calcul du coût directement imputable du service
ferroviaire (JO 2015, L 148, p. 17), qui, conformément à son article 1, paragraphe
1, définit les modalités de calcul des coûts directement imputables à l’exploitation
du service ferroviaire aux fins de la fixation des redevances pour l’ensemble des
prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de
service visées à l’article 31, paragraphe 3, de la directive 2012/34.
Faculté dont certains États membres n’ont d’ailleurs pas fait usage ; voir,
Commission/Pologne
EU:C:2013:338, points 87 et 88).
(C-512/10,
ceux-ci peuvent se servir afin de permettre au gestionnaire de
l’infrastructure de poursuivre l’objectif de la couverture des coûts totaux
encourus 17 et, par là, d’atteindre le but de l’équilibre financier fixé par
l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2001/14 18, avec un moindre
financement de la part de l’État.
Il ressort de ce qui précède que la directive 2001/14, bien que
fixant des principes de tarification de base ainsi que les objectifs de
celle-ci − essentiellement la couverture de l’équilibre financier du
L’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2001/14 prévoit que « un
État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le
gestionnaire de l’infrastructure et, si le marché s’y prête, percevoir des majorations
sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en
garantissant une compétitivité optimale, en particulier pour le transport ferroviaire
international de marchandises. Le système de tarification respecte les gains de
productivité réalisés par les entreprises ferroviaires ». Le deuxième alinéa dudit
paragraphe 1 précise que « [l]e niveau des redevances ne doit cependant pas
exclure l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au
moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service
ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête ».
L’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2001/14 dispose que « [l]es
États membres définissent les conditions appropriées, comprenant, le cas échéant,
des paiements ex ante, pour que les comptes du gestionnaire de l’infrastructure,
dans des conditions normales d’activité et par rapport à une période raisonnable,
présentent au moins un équilibre entre, d’une part, les recettes tirées des redevances
d’utilisation de l’infrastructure, les excédents dégagés d’autres activités
commerciales et le financement par l’État et, d’autre part, les dépenses
d’infrastructure ».
gestionnaire et une utilisation optimale de l’infrastructure − laisse aux
États membres une ample marge discrétionnaire dans le choix de la
structure de leurs dispositifs tarifaires 19, sous réserve du respect desdits
principes 20.
En l’espèce, abstraction faite de la référence imprécisée aux
intérêts respectifs des parties au contrat, il ressort des pièces du dossier,
et il semble constant entre les parties, que, de manière plus concrète, le
contrôle d’équité effectué au titre de l’article 315 du BGB postule
l’application d’un critère d’appréciation fondé essentiellement sur
l’analyse des coûts directs du service fourni par le gestionnaire de
l’infrastructure, à savoir des coûts marginaux produits par l’utilisation
Ce qui contribue à alimenter la forte hétérogénéité du niveau des redevances
perçues pour les prestations minimales en Europe, qu’il s’agisse de transport de
marchandises ou de personnes ; voir, à ce propos, l’étude de Amaral, M., et
Danielowitzowa, N., « La tarification de l’infrastructure ferroviaire en Europe »,
L’Espace ferroviaire unique européen, quelle(s) réalité(s) ?, Bruylant, 2015,
Conformément à l’article 1, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2001/14,
« [l]es États membres veillent à ce que les systèmes de tarification et de répartition
des capacités de l’infrastructure ferroviaire respectent les principes énoncés dans la
présente directive et permettent ainsi au gestionnaire de l’infrastructure de
commercialiser les capacités de l’infrastructure disponibles et d’en faire une
utilisation effective et optimale ».
Or, un tel critère n’apparaît pas incompatible avec les principes
de tarification énoncés par la directive 2001/14, tels qu’exposés aux
points 25 à 27 ci-dessus, et notamment avec le principe de base adopté
par celle-ci, qui postule que les redevances « sont égales au coût
directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire ».
Le fait que la République fédérale d’Allemagne ait très
clairement opté pour un système de tarification fondé sur le « principe
des coûts totaux », conformément à la faculté offerte par l’article 8,
paragraphe 1, de la directive 2001/14 21, et que l’application de l’article
L’article 14, paragraphe 4, de l’Allgemeines Eisenbahngesetz (loi générale sur les
chemins de fer, du 27 décembre 1993, BGBl. I, p. 2378, 2396, dans la version
résultant de la loi du 29 juillet 2009, BGBl. I, p. 2542, ci-après l’« AEG »)
dispose que « [l]es gestionnaires de voies ferrées fixent leurs redevances
conformément à un règlement adopté en vertu de l’article 26, paragraphe 1, points
6 et 7, de manière à compenser l’ensemble des coûts encourus pour la fourniture
des prestations obligatoires au sens du paragraphe 1, première phrase, tout en
s’assurant une rentabilité conforme au taux du marché. Dans ce contexte, ils
peuvent fixer et recouvrer des majorations directement liées à l’exploitation
ferroviaire, et peuvent faire une distinction selon qu’il s’agit de services de
transport ferroviaire de voyageurs à longue distance, de services de transport
ferroviaire de voyageurs à courte distance ou de services de transport de
marchandises, et selon le segment de marché à l’intérieur de chacun de ces types de
services, et la compétitivité, en particulier dans le domaine du transport
international ferroviaire de marchandises doit être assurée. Cependant, dans le cas
évoqué dans la deuxième phrase ci-dessus, la tarification ne doit pas dépasser,
concernant un segment de marché, les coûts du transport ferroviaire directement
encourus, auxquels s’ajoute une rentabilité conforme au taux du marché […] ». Les
critères de détermination des redevances sont précisés, notamment, aux articles 4 et
315 du BGB puisse porter atteinte à l’effet utile d’un tel choix, dans la
mesure où elle implique un contrôle des redevances principalement
fondé sur l’analyse des coûts marginaux, ne remet pas en cause la
conclusion selon laquelle une telle méthodologie n’est pas, en soi,
incompatible avec ladite directive. En effet, ainsi que cela a été rappelé
ci-dessus, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de cette directive,
les États membres ont la simple faculté et non pas l’obligation
d’introduire dans leurs dispositifs tarifaires la possibilité pour le
gestionnaire de l’infrastructure d’appliquer les majorations prévues par
cette disposition, faculté qui, au demeurant, dans le système de la
directive, est envisagée comme une déviation du critère de base fondé
sur le « coût directement imputable » 22.
Étant donné la latitude de la marge discrétionnaire laissée aux
États membres afin d’aménager la structure de leurs systèmes tarifaires,
21 de l’Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (règlement relatif à l’accès
non discriminatoire à l’infrastructure ferroviaire et aux principes de tarification
pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, du 3 juin 2015, BGBl. I, p. 1566,
dans sa version du 3 juin 2009, BGBl. I, p. 1235).
Il ressort, notamment, de la troisième question préjudicielle ainsi que des
observations des parties à la procédure principale que le point litigieux concerne la
flexibilité dans la construction des redevances qui découle pour le gestionnaire
d’infrastructure du choix fait par la République fédérale d’Allemagne en faveur du
système des majorations prévu à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2001/14,
flexibilité que les partisans de l’application de l’article 315 du BGB souhaitent voir
plus clairement encadrée et que ses opposants souhaitent, en revanche, garder
intacte en tant qu’instrument permettant la couverture d’une partie des coûts totaux.
la seule circonstance que le contrôle sur le fondement de l’article 315 du
BGB puisse conduire, ainsi que le souligne DB Netz, à appliquer des
« exigences matérielles additionnelles », voire contraires, à celles
prévues dans la réglementation nationale transposant la directive
2001/14 ne rend pas ce contrôle automatiquement, et pour ce seul motif,
incompatible avec les prescriptions de cette directive.
Il convient par ailleurs de souligner qu’il ressort du dossier que le
contrôle sur le fondement de l’article 315 du BGB est utilisé par les
juridictions civiles allemandes en tant qu’instrument visant à corriger le
caractère excessif ou disproportionné de la redevance fixée par le
gestionnaire de l’infrastructure par rapport à l’objet du contrat.
Or, un tel objectif n’est pas non plus incompatible avec la
directive 2001/14, qui, au contraire, met l’accent également sur
l’exigence d’un accès équitable, outre que non discriminatoire, au
réseau 23.
Ainsi, aux termes du considérant 11 de la directive 2001/14, les systèmes de
tarification et de répartition des capacités doivent non seulement assurer à toutes les
entreprises un accès égal et non discriminatoire, mais également s’efforcer, « dans
la mesure du possible, de répondre aux besoins de tous les utilisateurs et de tous les
types de trafic[,] et ce […] de manière équitable et non discriminatoire ». Le
considérant 17, quant à lui, stipule qu’« il importe de prendre en considération les
exigences commerciales tant des candidats que du gestionnaire d’infrastructure ».
Le considérant 36 mentionne l’objectif de l’établissement de « redevances
d’utilisation de l’infrastructure à des niveaux adaptés et équitables ». Voir,
également, considérants 46 et 49 de la directive 2001/14.
Le souci du législateur de l’Union d’éviter que le niveau des
redevances demandées n’atteigne un niveau tel qu’un accès équitable au
réseau ne serait plus garanti – souci qui ressort notamment des
conditions auxquelles est soumis le recours aux exceptions au « principe
du coût directement imputable » énoncé à l’article 7, paragraphe 3, de la
directive 2001/14 − est présent également en ce qui concerne la fixation
du droit dont il est question dans la procédure au principal, à savoir le
conformément à l’article 12, premier alinéa, de la directive 2001/14, au
titre des capacités demandées mais non utilisées.
En effet, cette disposition prescrit expressément qu’un tel droit
doit être « approprié » 24.
Certes, la directive 2001/14 ne définit pas ce qu’il faut entendre
par « accès équitable » au réseau, ni ne précise à quelles conditions un
droit perçu au titre de capacités demandées mais non utilisées peut se
considérer approprié 25.
L’article 12 de la directive 2001/14 est libellé comme suit : « [l]e gestionnaire de
l’infrastructure peut percevoir un droit approprié au titre des capacités demandées
mais non utilisées. Ce droit encourage une utilisation efficace des capacités. »
Dans sa proposition de directive du Conseil concernant la répartition des capacités
d’infrastructures ferroviaires, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la
certification en matière de sécurité, précitée à la note en bas de page 15 ci-dessus,
ces conditions étaient expressément énoncées ; voir article 13 de la directive
2001/14.
Cependant, ainsi que je l’ai exposé ci-dessus, ladite directive
prévoit un certain nombre de critères auxquels les systèmes tarifaires
des États membres, malgré la large marge discrétionnaire laissée à ces
derniers, doivent répondre.
Ces mêmes critères doivent également guider les juridictions
nationales lorsqu’elles exercent, dans le cadre des compétences qui leur
sont reconnues dans l’ordre juridique auquel elles appartiennent, un
contrôle sur le niveau des redevances liées à l’utilisation des
infrastructures ferroviaires, y inclus − et on en arrive à la quatrième
question posée par le Landgericht Berlin (tribunal régional de
Berlin) − dans le cas où il s’agit d’un contrôle d’équité pouvant donner
lieu à la fixation ex aequo et bono des droits litigieux.
En effet, selon une jurisprudence constante, l’obligation des États
membres, découlant d’une directive, d’atteindre le résultat prévu par
celle-ci ainsi que leur devoir de prendre toutes mesures générales ou
particulières propres à assurer l’exécution de cette obligation s’imposent
à toutes les autorités des États membres, y compris, dans le cadre de
leurs compétences, aux autorités juridictionnelles 26.
Dès lors, il incombe aux juridictions civiles appelées à vérifier le
infrastructures ferroviaires sur le fondement de l’article 315 du BGB et,
Voir, arrêt du 10 avril 1984, von Colson et Kamann (14/83, EU:C:1984:153,
point 26).
le cas échéant, à fixer leur niveau ex aequo et bono, d’une part,
lorsqu’elles sont amenées à appliquer la réglementation ferroviaire
nationale, de l’interpréter de manière conforme à la directive 2001/14
et, d’autre part, lorsqu’elles se départissent de cette réglementation dans
le cadre de leur appréciation de l’équité, de tenir compte des critères
établis par ladite directive, ainsi que des objectifs qu’elle poursuit, et de
veiller à préserver l’effet utile de ses dispositions.
À cet égard, je relève que, dans son arrêt du 28 février 2013,
Commission/Allemagne (C-556/10, EU:C:2013:116), ayant pour objet
une procédure en manquement mettant en cause, notamment, l’article
14, paragraphe 4, de l’AEG 27, la Cour a précisé que, afin de respecter
les objectifs poursuivis par la directive 2001/14, la redevance
d’utilisation de l’infrastructure constitue un minimum, qui correspond
au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire
prévu à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, et un maximum, qui
résulte des coûts totaux encourus par le gestionnaire de l’infrastructure,
ainsi que le prévoit l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive, et que,
entre ces deux extrêmes, celle-ci prévoit que la redevance peut varier
par la prise en compte de la rareté des capacités, ainsi que le prévoit
l’article 7, paragraphe 4, de cette directive, ou du coût des effets sur
l’environnement mentionné au paragraphe 5 de cet article 7, ou encore
des projets d’investissement spécifiques visés à l’article 8, paragraphe 2,
Voir note en bas de page 21 ci-dessus.
de ladite directive 28, ainsi que des réductions prévues à l’article 9 de
C’est sur la base de ces critères et en tenant compte de ces
éléments que le contrôle d’équité sur le fondement de l’article 315 du
BGB et l’éventuelle détermination du niveau équitable de la redevance
doivent être effectués par le juge civil.
En outre, s’il résulte de la directive 2001/14 − notamment de son
considérant 11, aux termes duquel les systèmes de tarification doivent
s’efforcer, « dans la mesure du possible, de répondre aux besoins de
tous les utilisateurs et de tous les types de trafic[,] et ce […] de manière
équitable et non discriminatoire », ainsi que de son considérant 17, qui
stipule qu’« il importe de prendre en considération les exigences
commerciales tant des candidats que du gestionnaire d’infrastructure »
− que la prise en considération et la mise en balance des intérêts
respectifs des parties au contrat d’utilisation de l’infrastructure
ferroviaire n’est pas totalement exclue, les juridictions appelées à
L’article 8, paragraphe 2, de la directive 2001/14 prévoit que « [p]our des projets
d’investissement spécifiques qui seront réalisés à l’avenir ou dont la réalisation ne
remonte pas à plus de quinze ans avant l’entrée en vigueur de la présente directive,
le gestionnaire de l’infrastructure peut fixer ou maintenir des redevances plus
élevées basées sur le coût à long terme de tels projets, pour autant qu’il s’agisse de
projets améliorant le rendement et/ou la rentabilité qui, dans le cas contraire, ne
pourraient pas ou n’auraient pas pu être mis en œuvre. De tels arrangements en
matière de tarification peuvent également comporter des accords sur le partage des
risques liés à de nouveaux investissements ».
vérifier le caractère équitable des redevances imposées par le
gestionnaire de cette infrastructure devront néanmoins tenir compte,
dans leur appréciation, de la circonstance que ces redevances, pour des
discriminatoire, sont fixées à l’avance et par catégories d’utilisateurs, et
que, dès lors, elles ne peuvent que de manière très limitée refléter la
situation effective d’une entreprise ferroviaire donnée.
Par ailleurs, il incombera également à ces juridictions de tenir
compte de ce que l’un des objectifs poursuivis par la directive 2001/14,
notamment en reconnaissant au gestionnaire de l’infrastructure une
marge discrétionnaire dans la détermination des redevances, est de
permettre à ce dernier de faire usage du système de tarification en tant
qu’instrument
l’infrastructure 29.
Dans ce contexte, s’agissant plus particulièrement des droits dont
il est question dans le litige au principal, il incombera également à la
juridiction de tenir compte de ce que l’article 12, premier alinéa, de la
directive 2001/14, aux termes duquel ces droits doivent être appropriés,
confère à ceux-ci la finalité d’encourager une utilisation efficace des
Voir, en ce sens, arrêts du 28 février 2013, Commission/Espagne (C-483/10,
EU:C:2013:114, point 44), et du 3 octobre 2013, Commission/Italie (C-369/11,
EU:C:2013:636, point 43).
marge discrétionnaire du gestionnaire de l’infrastructure dans la
détermination des redevances
Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14,
dans la mise en place d’un cadre pour la tarification, les États membres
doivent respecter l’indépendance de gestion du gestionnaire de
l’infrastructure, auquel il incombe, d’une part, de déterminer la
redevance pour l’utilisation de l’infrastructure et, d’autre part de
procéder à son recouvrement 30. L’objectif poursuivi par cette
disposition est, notamment, ainsi que je l’ai déjà rappelé, celui de
permettre au gestionnaire de l’infrastructure de faire usage du système
de tarification en tant qu’instrument de gestion en vue d’optimiser
l’utilisation de l’infrastructure dans le cadre défini par les États
membres, ce qui implique qu’il dispose d’une certaine marge de
manœuvre lors de la fixation du montant des redevances 31. Sur cette
base, la Cour a déjà, à deux reprises, déclaré incompatibles avec les
exigences de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2001/14 des
dispositions nationales de transposition de celle-ci prévoyant la fixation
Voir arrêts du 28 février 2013, Commission/Espagne (C-483/10, EU:C:2013:114,
point 39), et du 3 octobre 2013, Commission/Italie (C-369/11, EU:C:2013:636,
points 41 et 42).
point 44), et du 3 octobre 2013, Commission/Italie (C-369/11, EU:C:2013:636,
points 43).
du niveau des redevances par un acte du pouvoir exécutif qui s’imposait
au gestionnaire de l’infrastructure 32.
En l’espèce, ni le contrôle d’équité au titre de l’article 315,
paragraphe 1, du BGB, ni, en particulier, l’éventuelle fixation par le
juge civil d’une redevance équitable au titre du paragraphe 3 du même
article, ne sont, à mon sens, en mesure de mettre en discussion
l’indépendance du gestionnaire de l’infrastructure requise par l’article 4,
paragraphe 1, de la directive 2001/14.
En effet, il ressort du dossier, premièrement, qu’un tel contrôle
trouve sa justification, selon le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de
justice), dans la large marge discrétionnaire laissée en droit allemand au
gestionnaire de l’infrastructure pour décider du montant des redevances,
deuxièmement, qu’il s’exerce sur la manière dont cette marge de
manœuvre est utilisée par le gestionnaire de l’infrastructure et,
troisièmement, qu’il n’aboutit à la détermination par voie judiciaire
d’une redevance de remplacement que si le caractère inéquitable de
celle imposée par le gestionnaire de l’infrastructure est établi à la suite
d’une procédure juridictionnelle. Un tel contrôle et une telle
détermination, loin de pouvoir être assimilés à une réglementation des
prix par l’exécutif, souvent influencée par des considérations de
politique industrielle, sociale et environnementale qui ne reflètent pas
Voir arrêts du 28 février 2013, Commission/Espagne (C-483/10, EU:C:2013:114),
et du 3 octobre 2013, Commission/Italie (C-369/11, EU:C:2013:636).
les coûts, s’apparente, par sa nature et par ses résultats, plutôt à un
contrôle de pleine juridiction des décisions du gestionnaire de
l’infrastructure en matière de redevances.
Sur la base des considérations qui précèdent, j’estime que les
dispositions en matière de redevances d’infrastructure contenue dans la
directive 2001/14, et notamment son article 6, paragraphe 1, et son
article 8, paragraphe 1, ne s’opposent pas à un contrôle, tel que celui
exercé par les juridictions civiles allemandes sur le fondement de
l’article 315 du BGB, portant sur le caractère équitable des redevances
unilatéralement par le gestionnaire de cette infrastructure dans le cadre
de ses relations contractuelles avec une entreprise ferroviaire, ni à
l’éventuelle détermination ex aequo et bono du montant de ces
redevances par lesdites juridictions. Il incombera néanmoins aux
juridictions nationales appelées à exercer un tel contrôle et une telle
détermination de tenir compte, dans leur appréciation, des critères de
tarification énoncés aux articles 7 à 12 de ladite directive ainsi que des
objectifs qu’elle poursuit et de veiller à préserver l’effet utile de ses
Sur les première, deuxième, cinquième et sixième questions
Par ses première, deuxième, cinquième et sixième questions
préjudicielles, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction
de renvoi souhaite savoir si les dispositions de l’article 4, paragraphe 5,
et de l’article 30 de la directive 2001/14 s’opposent à un contrôle de
l’équité des redevances tel que celui conduit par les juridictions civiles
allemandes sur le fondement de l’article 315 du BGB.
Plus précisément, par sa première question, le juge de renvoi
souhaite savoir si une action en remboursement doit impérativement
être intentée suivant les procédures prévues devant l’organisme de
contrôle institué conformément à l’article 30 de la directive 2001/14 33
et les juridictions assurant la révision des décisions de cet organisme,
tandis que, par sa deuxième question, il demande si une telle action peut
être intentée par un candidat sans que l’organisme national de contrôle
ait été préalablement saisi. Par ses cinquième et sixième questions, la
L’article 30, paragraphe 1, de la directive 2001/14 prévoit ceci : « [s]ans préjudice
des dispositions de l’article 21, paragraphe 6, les États membres instituent un
organisme de contrôle. Cet organisme, qui peut être le ministère chargé des
questions de transports ou tout autre organisme, est indépendant des gestionnaires
d’infrastructure, des organismes de tarification, des organismes de répartition et des
candidats, sur le plan organisationnel, juridique, décisionnel et pour ce qui est
décisions en matière financière. Cet organisme fonctionne conformément aux
principes énoncés au présent article, les fonctions de recours et de contrôle pouvant
être attribuées à des organismes séparés ».
juridiction de renvoi s’interroge en substance sur la compétence du juge
civil à trancher des différends entre le gestionnaire de l’infrastructure et
le titulaire d’une autorisation d’accès sur les redevances liées à
l’utilisation de l’infrastructure, lesquels relèvent, en principe, de la
compétence de l’organisme de contrôle, ainsi que l’impact que
l’exercice de cette compétence peut avoir sur la mission conférée à cet
organisme de garantir l’application uniforme de la réglementation sur
les chemins de fer (sixième question) et sur l’obligation qui incombe au
gestionnaire de l’infrastructure d’appliquer le système de tarification de
manière non discriminatoire (cinquième question).
Ces questions touchent à l’aspect le plus délicat de la présente
affaire, à savoir, en substance, la compatibilité d’un contrôle
juridictionnel parallèle à celui institué conformément à l’article 30 de la
directive 2001/14 avec, d’une part, les compétences attribuées par cet
article à l’organisme de contrôle (section 1) et, d’autre part, l’obligation
discriminatoire des entreprises ferroviaires au réseau (section 2).
compétences de l’organisme de contrôle institué conformément à
l’article 30 de la directive 2001/14
Il convient de relever d’emblée qu’aucune disposition de la
directive 2001/14 n’interdit de soumettre les redevances d’utilisation de
l’infrastructure ferroviaire à un contrôle juridictionnel visant à vérifier
ex post leur caractère équitable.
Un contrôle du niveau des redevances s’étendant, en principe, à
leur équité entre néanmoins dans les compétences de l’organisme
institué conformément à l’article 30 de la directive 2001/14, lequel
stipule, à son paragraphe 2, sous e), qu’un « candidat » 34 peut saisir cet
organisme « dès lors qu’il estime être victime d’un traitement
inéquitable […] » 35, notamment pour introduire un recours contre les
décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure en ce qui
concerne « le niveau ou la structure des redevances d’utilisation de
l’infrastructure qu’il est ou pourrait être tenu d’acquitter ».
Certes, la surveillance exercée par l’organisme de contrôle sur le
niveau des redevances est limitée, conformément à l’article 30,
paragraphe 3, de la directive 2001/14, à la vérification de la conformité
de celles-ci aux dispositions du chapitre II de cette directive 36, alors que
La notion de « candidat » est définie à l’article 2, sous b), de la directive 2001/14,
comme « toute entreprise ferroviaire agréée et/ou tout regroupement international
d’entreprises ferroviaires titulaires d’une licence et, dans les États membres qui
prévoient cette possibilité, d’autres personnes physiques ou morales ou entités
ayant des raisons commerciales ou de service public d’acquérir des capacités de
l’infrastructure pour l’exploitation d’un service ferroviaire sur leurs territoires
respectifs […] ».
Aux termes de l’article 30, paragraphe 3, de la directive 2001/14, « [l]’organisme
de contrôle veille à ce que les redevances fixées par le gestionnaire de
le contrôle d’équité exercé par le juge civil sur le fondement de
l’article 315 du BGB a un champ d’application plus large que la seule
appréciation de la conformité des redevances aux dispositions de la
réglementation ferroviaire allemande. Cependant, ainsi que je l’ai
soutenu plus haut, dans l’exercice de ce contrôle, les juridictions civiles
sont tenues au respect des dispositions pertinentes du chapitre II de la
directive 2001/14 37. Il s’ensuit que ledit contrôle non seulement est
parallèle au système de surveillance prescrit par la directive, mais risque
de se chevaucher avec celui-ci.
Toutefois, pour les raisons que j’exposerai ci-dessous, je suis de
l’avis que ni l’institution d’un organisme de réglementation agissant en
tant qu’instance de recours, quoique indépendant et doté de l’expertise
technique requise pour accomplir sa mission, ni l’attribution à celui-ci
d’une compétence générale de contrôle des redevances arrêtées par le
gestionnaire de l’infrastructure, incluant, en principe et dans les termes
qui ont été précisés, l’appréciation de leur caractère équitable, ne
sauraient avoir pour effet de priver les entreprises ferroviaires d’une
voie de recours juridictionnel qui leur est ouverte sur le fondement
d’une disposition du droit national, telle qu’interprétée et appliquée par
les juridictions de l’État membre concerné, et qui leur permet de
solliciter du juge civil une vérification de la conformité à l’équité des
l’infrastructure soient conformes aux dispositions du chapitre II et non
Voir paragraphes 40 à 46 ci-dessus.
redevances contractuelles unilatéralement fixées par le gestionnaire de
l’infrastructure, en vue d’obtenir le remboursement de la partie de ces
redevances excédant le niveau retenu comme équitable par ledit juge.
En premier lieu, il est permis de s’interroger sur la compétence
directive 2001/14 à examiner une plainte portant sur le niveau de
redevances qui ont déjà été acquittées et qui pourraient, le cas échéant,
ne plus être d’application. En effet, en admettant, ainsi que le suggère la
Commission, que l’emploi du terme « candidat » au paragraphe 2 de
l’article 30 de ladite directive n’implique pas nécessairement qu’une
plainte ne puisse être déposée qu’aussi longtemps qu’un contrat avec le
gestionnaire de l’infrastructure n’a pas été conclu, il reste que
l’article 30, paragraphe 2, sous e), de cette directive, en précisant que la
plainte peut porter sur le niveau ou la structure des redevances que
l’intéressé « est ou pourrait être tenu d’acquitter » 38, semble exclure
une saisine dudit organisme pour des contestations se rapportant à des
redevances qui ne sont plus d’application ou à des contrats qui auraient
déjà été exécutés.
Or, il ressort du débat développé devant la Cour, que l’action sur
le fondement de l’article 315 du BGB est principalement utilisée afin
d’obtenir le remboursement de redevances qui ont déjà été acquittées 39.
Je souligne que, dans ses réponses aux questions écrites posées par la Cour, le
gouvernement allemand a précisé que la compétence de l’organisme de contrôle allemand,
Cela est confirmé tant par les faits du litige au principal, qui porte sur
une demande de remboursement de droits d’annulation payés par
CTL Logistic entre 2004 et 2011, que par ceux du litige ayant donné
lieu à la saisine de la Cour par le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de
justice) − objet de l’affaire pendante C-344/16 mentionnée plus haut −
lequel porte sur une demande de remboursement de droits d’utilisation
de stations ferroviaires versés par Die Länderbahn entre l’année 2006 et
En deuxième lieu, si la surveillance des redevances d’utilisation
de l’infrastructure ferroviaire à un niveau centralisé par l’organisme de
et donc des juridictions administratives qui exercent un contrôle de légalité sur les
décisions de cet organisme, est limitée au rétablissement de la légalité pour l’avenir et que
les affaires qui concernent des situations passées sont traitées par les juridictions civiles.
L’article 14f, paragraphes 1, de l’AEG dispose que l’organisme de réglementation peut
contrôler d’office les conditions d’utilisation du réseau ferré et les conditions d’utilisation
des installations de services, ainsi que les dispositions concernant le montant ou la
structure des redevances d’utilisation et autres redevances des entreprises gestionnaires de
l’infrastructure ferroviaire. Il peut, pour l’avenir, soit contraindre les entreprises
gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire à modifier, selon ses indications, lesdites
conditions ou les règles de tarification, soit les annuler, dans la mesure où elles violent les
dispositions de la réglementation ferroviaire concernant l’accès à l’infrastructure
ferroviaire. Le paragraphe 2 de ce même article prévoit que, faute d’accord concernant
l’accès au réseau ferré ou concernant un accord-cadre, les décisions de l’entreprise
d’infrastructure ferroviaire peuvent être contrôlées par l’organisme de réglementation sur
demande ou d’office. Les demandes en ce sens peuvent être formulées par les titulaires
d’une autorisation d’accès dont le droit d’accéder à l’infrastructure ferroviaire peut être
affecté. Le contrôle peut en particulier porter sur le montant et la structure des redevances
d’utilisation et des autres redevances.
contrôle institué conformément à l’article 30 de la directive 2001/14
revêt indéniablement une importance fondamentale dans l’économie de
cette directive, comme DB Netz et la Commission l’ont largement
illustré dans leurs observations devant la Cour, j’estime que ce n’est pas
en considération uniquement des exigences d’uniformité liées à la
création d’un tel système de surveillance que la Cour devrait être
amenée à rendre inaccessible une voie de recours juridictionnel prévue
par le droit national et pouvant être utilisée par les entreprises
ferroviaires afin de sauvegarder, dans le respect des principes établis par
ladite directive, des droits qui leur sont reconnus par celle-ci,
notamment celui à un accès à conditions équitables à l’infrastructure
En effet, d’une part, je relève que ces exigences n’excluent pas
qu’un contrôle sur le niveau des redevances, externe à celui prévu par
cette directive, puisse être exercé, tant au niveau administratif que
juridictionnel, sur la base des dispositions du droit de la concurrence 40
et que, dès lors, le système de contrôle centralisé voulu par la
directive 2001/14 n’est pas sans exception 41. D’autre part, je rappelle
Contrairement à la directive 2001/14, la directive 2012/34 reconnaît désormais de
manière explicite, à son article 56, paragraphe 2, que les compétences de
l’organisme de contrôle sont sans préjudice de celles de l’autorité nationale de
Je relève, par ailleurs, que la directive 2012/34 autorise également les parlements
nationaux de certains États membres à revoir le niveau des tarifs fixés par le
gestionnaire de l’infrastructure, en vue d’assurer que les redevances sont
que le considérant 46 de la directive 2001/14, en énonçant que la mise
en place d’un organisme de réglementation chargé d’agir comme
organisme de recours répond à l’exigence d’une « gestion efficace » et
d’une « utilisation équitable et non discriminatoire de l’infrastructure
ferroviaire », prend soin de préciser que cette mise en place s’entend
(« nonobstant la possibilité d’un contrôle juridictionnel »).
Aucune indication en sens contraire ne peut, à mon avis, être
tirée de l’arrêt du 11 juillet 2013, Commission/République tchèque
(C-545/10, EU:C:2013:509), ni des conclusions que l’avocat général
Jääskinen a présentées dans les affaires Commission/République
tchèque (C-512/10, C-545/10, C-625/10, C-627/10 et C-412/11,
EU:C:2012:791) 42, auxquels la Commission et DB Netz font, à
différents égards, référence dans leurs observations écrites devant la
Cour. En effet, dans cette affaire, il s’agissait d’un contrôle
« conformes à la présente directive ainsi qu’au cadre de tarification et aux règles de
tarification établis » ; voir article 29, paragraphe 1, cinquième alinéa, de cette
Au point 107 de ses conclusions (C-545/10, ECLI:EU:C:2012:791), l’avocat
général Jääskinen avait notamment insisté sur l’unicité de l’organisme prévu à
l’article 30 de la directive 2001/14. La Cour, quant à elle, s’est bornée à affirmer
que « l’article 30 de la directive 2001/14 doit être interprété en ce sens que les
décisions administratives adoptées par l’organisme de contrôle ne peuvent faire
l’objet que d’un contrôle juridictionnel » ; voir point 104 de l’arrêt du
11 juillet 2013, Commission/République tchèque (C-545/10, EU:C:2013:509).
administratif supplémentaire effectué par le ministère des Transports
sur les décisions de l’organisme institué par l’État membre intéressé,
conformément à l’article 30 de la directive 2001/14, et non pas d’un
contrôle juridictionnel ayant pour objet les redevances fixées par le
gestionnaire de l’infrastructure dans le cadre de ses relations
contractuelles avec une entreprise ferroviaire.
En troisième lieu, les dangers pour la cohérence et l’uniformité
du système de contrôle des redevances, mis en avant par DB Netz et la
Commission dans leurs observations devant la Cour, ne me semblent
pas devoir être surestimés.
Premièrement, le risque que la saisine parallèle de l’organisme de
contrôle et du juge civil donne lieu, pour employer les termes de la
Commission, à la « juxtaposition de deux piliers décisionnels non
coordonnés » semble réduit. Il ressort, en effet, des réponses du
gouvernement allemand aux questions écrites posées par la Cour que les
juridictions civiles ne peuvent pas contrôler les décisions définitives de
l’organisme de contrôle et qu’une chambre commune des juridictions
suprêmes existe en Allemagne afin d’exclure des décisions divergentes
des juridictions administratives et civiles. Quant à la circonstance,
évoquée par DB Netz, que, dans le cadre d’une action sur le fondement
de l’article 315 du BGB, le juge civil puisse être amené à interpréter, en
sus de l’organisme de contrôle et du juge administratif, les dispositions
de la réglementation ferroviaire allemande, je me borne à observer qu’il
relève en principe de l’autonomie procédurale des États membres de
décider quels organes juridictionnels sont compétents à interpréter leur
droit interne, y inclus les actes adoptés pour transposer le droit de
Deuxièmement, la possibilité que des négociations entre le
gestionnaire de l’infrastructure et une entreprise ferroviaire, en vue d’un
éventuel règlement à l’amiable de l’affaire, aient lieu en dehors de toute
surveillance exercée par l’organisme de contrôle, contrairement à ce qui
est prévu à l’article 30, paragraphe 3, deuxième et troisième phrases, de
la directive 2001/14 43, me semble aussi pouvoir être aisément écarté.
En effet, à supposer même que des actions sur le fondement de l’article
315 du BGB portant sur le caractère équitable des redevances
d’utilisation du réseau ferroviaire se prêtent, compte tenu également de
l’interdiction prévue à l’article 30, paragraphe 3, de la directive
susmentionnée, à un règlement à l’amiable, il suffit, pour éviter un
contraste avec cette disposition, que cet organisme soit invité à être
présent lors des négociations entre les parties ou qu’il soit dûment
informé du déroulement de celles-ci, ce qu’il devrait être loisible de
faire au juge saisi d’une telle action.
Cette disposition prévoit que « [l]es négociations entre le candidat et un
gestionnaire de l’infrastructure concernant le niveau des redevances d’utilisation de
l’infrastructure ne sont autorisées que si elles ont lieu sous l’égide de l’organisme
de contrôle. L’organisme de contrôle intervient immédiatement si les négociations
sont susceptibles de contrevenir aux dispositions de la présente directive ».
Enfin, s’agissant de l’argument tiré du manque de spécialisation
des juridictions civiles dans le domaine de la réglementation ferroviaire,
je me borne à relever que, contrairement à d’autres directives dans le
domaine des économies de réseaux, la directive 2001/14 ne prévoit pas
expressément que le tribunal chargé des recours contre les décisions de
spécifiques 44. L’éventuelle absence de telles compétences ne peut dès
lors être, en soi, une raison justifiant un jugement d’incompatibilité du
contrôle d’équité sur le fondement de l’article 315 du BGB avec la
directive 2001/14 et, notamment, avec le système de surveillance
centralisée des redevances d’utilisation de l’infrastructure que cette
directive institue.
En quatrième et dernier lieu, l’on ne saurait, à mon sens, tirer un
argument en faveur d’une telle incompatibilité de l’article 30,
paragraphe 6, de la directive 2001/14, qui prévoit que les décisions
prises par l’organisme de contrôle sont soumises à un contrôle
En effet, cette disposition se borne à imposer aux États membres
la mise en place d’un mécanisme de recours juridictionnel contre les
décisions de l’organisme de contrôle et n’a pas pour objet d’harmoniser
Voir, notamment, l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2002/21/CE du
Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre
réglementaire commun pour les réseaux et services de communications
électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33).
les règles et les pratiques nationales relatives aux procédures
juridictionnelles applicables dans le domaine de la tarification
d’infrastructure ferroviaire. Ainsi, il ne peut être tiré de cette disposition
aucune indication sur la nature et l’étendue du contrôle juridictionnel
qui doit être opéré par le juge national sur lesdites décisions 45, contrôle
qui, en droit allemand, est confié aux juridictions administratives. De
même, il n’est pas permis d’inférer de cette seule disposition
l’inadmissibilité au regard de la directive 2001/14 de tout contrôle
juridictionnel des redevances d’infrastructure conduit en dehors dudit
mécanisme de recours.
À cet égard, je relève qu’il ressort des réponses du gouvernement
allemand aux questions écrites posées par la Cour qu’un contrôle
d’équité devant les juridictions civiles en vertu de l’article 315 du BGB
est admis, par la jurisprudence, également dans d’autres secteurs
réglementés, tels que celui de l’énergie, dans la mesure où une marge
d’appréciation en matière tarifaire est laissée à l’entreprise soumise à la
(C-231/15,
EU:C:2016:769, point 22), ainsi que point 48 des conclusions que j’ai présentées
dans l’affaire Koninklijke KPN e.a. (C-28/15, EU:C:2016:310).
obligation du gestionnaire de l’infrastructure d’assurer un accès non
discriminatoire des entreprises ferroviaires au réseau
En vertu de l’article 4, paragraphe 5, de la directive 2001/14, il
incombe au gestionnaire de l’infrastructure de s’assurer que le système
de tarification est « appliqué de telle manière que les différentes
entreprises ferroviaires effectuant des prestations de services de nature
équivalente sur une partie similaire du marché soient soumises à des
redevances équivalentes et non discriminatoires […] ».
Le juge de renvoi ainsi que DB Netz et la Commission doutent
que le respect d’une telle obligation et, plus généralement, le maintien
de conditions non discriminatoires d’utilisation du réseau soient
compatibles avec le contrôle d’équité des redevances exercé sur le
fondement de l’article 315 du BGB.
L’accès et l’utilisation non discriminatoire des infrastructures
ferroviaires est sans doute l’un des objectifs principaux de la
directive 2001/14 46, objectif que cette directive poursuit, d’une part, en
imposant au gestionnaire de l’infrastructure des obligations spécifiques
en matière d’information des entreprises ainsi que d’élaboration et
d’application des règles de tarification et de facturation, et, d’autre part,
en conférant à l’organisme de contrôle institué conformément à son
article 30 la tâche de surveiller, d’office ou sur instance d’une entreprise
Voir, notamment, considérants 5 et 11 de la directive 2001/14.
s’estimant victime d’un traitement discriminatoire, le respect de ces
Dès lors, s’il devait s’avérer que le contrôle exercé sur les
redevances liées à l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire par le juge
civil en vertu de l’article 315 du BGB risque d’entraver la réalisation
d’un tel objectif, il conviendrait de conclure à son incompatibilité avec
la directive 2001/14.
Cependant, je suis de l’avis que tel n’est pas le cas.
Tout comme les arrêts rendus par le juge civil sur le fondement
de l’article 315 du BGB, les décisions de l’organisme de contrôle,
lorsqu’il est saisi de la plainte d’un candidat, sont en principe adoptées
par référence à un cas d’espèce 47 et, conformément à l’article 30,
paragraphe 5, deuxième alinéa, de la directive 2001/14, ont des effets
inter partes (« sont contraignantes pour toutes les parties concernées »).
Certes, lorsqu’il s’avère nécessaire, notamment afin d’éviter une
disparité dans le niveau des redevances entraînant une discrimination,
Je relève, à cet égard, que, dans ses réponses aux questions écrites posées par la
Cour, le gouvernement allemand a précisé que, en vertu d’une jurisprudence du
Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), il est interdit
à l’organisme de réglementation, et donc aux juridictions administratives, de se
prononcer sur l’application individuelle de conditions d’utilisation dans les
relations bilatérales entre le candidat et le gestionnaire du réseau ferroviaire, et que
les décisions de cet organisme s’appliquent toujours à tous les utilisateurs.
ces décisions peuvent contenir des injonctions adressées au gestionnaire
de l’infrastructure visant à modifier les conditions d’utilisation du
réseau à l’encontre de l’ensemble des utilisateurs et non seulement de
l’entreprise ayant déposée la plainte, alors qu’une telle injonction ne
peut pas être émise par le juge civil saisi dans le cadre d’une action sur
le fondement de l’article 315 du BGB.
Cependant, contrairement à ce que font valoir DB Netz et la
Commission, je ne vois pas d’objections majeures à ce qu’une telle
injonction soit éventuellement adoptée par l’organisme de contrôle dans
le cadre de ses fonctions de surveillance à la suite de la décision d’une
juridiction civile qui s’avère devoir être transposée à d’autres
utilisateurs, notamment lorsque le gestionnaire du réseau, sur lequel
incombe l’obligation d’assurer un traitement non discriminatoire des
entreprises ayant accès à l’infrastructure et qui était partie à la procédure
devant cette juridiction, n’y procède pas de son initiative.
Je relève, par ailleurs, que, dans l’hypothèse où une décision
prise sur le fondement de l’article 315 du BGB devait entraîner une
discrimination à l’encontre d’entreprises se trouvant dans la même
situation que celle ayant saisi le juge civil, ces entreprises seraient
légitimées, conformément à l’article 30, paragraphe 2, de la
directive 2001/14, à déposer une plainte auprès de l’organisme de
contrôle afin de se voir appliquer le même traitement tarifaire.
Ces différents mécanismes – initiative du gestionnaire de
l’infrastructure, intervention d’office de l’organisme de contrôle, saisine
de cet organisme par une entreprise s’estimant victime d’une
discrimination – devraient permettre d’adapter dans des délais
acceptables le niveau des redevances pour l’ensemble des utilisateurs
concernés, lorsque cela s’avère nécessaire à la suite de la décision du
juge civil.
Par ailleurs, étant donné que l’action sur le fondement de
l’article 315 du BGB est, ainsi que noté plus haut, essentiellement
utilisée pour demander la répétition de droits déjà acquittés, qui peuvent
ne plus être d’application, il est permis de douter qu’une telle exigence
d’adaptation se présente de manière systématique. Lorsque la décision
du juge civil ne concerne que le passé, la voie de l’article 315 du BGB
reste, en principe, ouverte pour les entreprises ayant été soumises aux
inéquitables,
remboursement des montants payés en excès.
À la lumière des considérations qui précèdent, j’estime que
l’article 4, paragraphe 5, et l’article 30 de la directive 2001/14 ne
s’opposent pas à un contrôle, tel que celui exercé par les juridictions
civiles allemandes sur le fondement de l’article 315 du BGB, portant sur
le caractère équitable des redevances liées à l’utilisation d’une
infrastructure ferroviaire et fixées unilatéralement par le gestionnaire de
cette infrastructure dans le cadre de ses relations contractuelles avec une
entreprise ferroviaire, ni à l’éventuelle détermination ex aequo et bono
du montant de ces redevances par lesdites juridictions.
Sur la base de l’ensemble des considérations qui précèdent, je
suggère à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le
Landgericht Berlin (tribunal régional de Berlin), prises conjointement,
que les dispositions de la directive 2001/14, et notamment son article 4,
paragraphe 5, son article 6, paragraphe 1, et son article 8, paragraphe 1,
en matière de redevances d’infrastructure, ainsi que son article 30,
concernant les compétences de l’organisme de contrôle, ne s’opposent
pas à un contrôle, tel que celui exercé par les juridictions civiles
allemandes sur le fondement de l’article 315 du BGB, portant sur le
caractère équitable des redevances liées à l’utilisation d’une
entreprise ferroviaire, ni à l’éventuelle détermination ex aequo et bono,
par lesdites juridictions, du montant de ces redevances. Il incombe
néanmoins aux juridictions nationales appelées à exercer un tel contrôle
et à effectuer une telle détermination de tenir compte, dans leur
appréciation, des critères de tarification énoncés aux articles 7 à 12 de
ladite directive ainsi que des objectifs qu’elle poursuit, et de veiller à
préserver l’effet utile de ses dispositions.
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