Source: https://svjt.se/svjt/1977/401
Timestamp: 2020-07-14 15:58:11+00:00
Document Index: 40767626

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Förvaltningskontrollen i Frankrike | SvJT
Förvaltningskontrollen i Frankrike
av HENRI DESFEUILLES, juris doktor, sakkunnig hos mediatören1
En jämförelse mellan det franska och det svenska systemet för förvaltningskontroll utvisar, utom likheter som ligger i sakens natur och utmärker flertalet länder, också stora skiljaktigheter, vilka sammanhänger med den anda som präglar organisationen i det ena och det andra landet. Jag skall summariskt försöka beskriva för SvJT:s läsare hela det kontrollsystem som den franska förvaltningen är underkastad. Därvid skall jag särskilt försöka belysa de väsentliga punkter på vilka de franska och de svenska lösningarna skiljer sig från varandra.
Det är en sak som redan i första taget slår betraktaren. Jag tänker på den plats, som i de båda länderna givits åt den parlamentariska kontrollen. Denna plats är betydande i Sverige men jämförelsevis mera modest i Frankrike. En sådan parlamentarisk kontroll utgör i Frankrike liksom överallt eljest en fundamental nödvändighet. Det ankommer på folkrepresentationen att ständigt se till, att förvaltningen icke avviker från de huvudlinjer som folkets representanter har dragit upp. Men kontrollen stöter på hinder, som i Frankrike begränsar dess effektivitet, under det att dessa hinder i Sverige spelar betydligt mindre roll. De hinder som jag syftar på är av två slag: konstitutionella och praktiska.
Ur konstitutionell synpunkt försvåras den parlamentariska kontrollen i Frankrike av principen om ministeransvarigheten. Regeringen utgör för parlamentsledamöterna ett nödvändigt mellanled, då de skall söka kontrollera den administrativa apparaten. Av dettas käl kan parlamentsledamöterna svårligen göra myndigheterna ansvariga utan att på samma gång göra regeringen ansvarig. Denna sammanblandning i toppen av politiskt och administrativt ansvar får till följd, att olika tänkbara sanktioner mot missgrepp framstår som på något sätt oproportionerliga: följaktligen paralyseras deras användning. I Sverige gäller också parlamentarismen, men den gör inte riksdagens kontroll över administrationen overksam, detta särskilt
Artikeln har översatts från franska språket av regeringsrådet Kurt Holmgren.1 "Le mediateur" är benämningen på Frankrikes motsvarighet till Sveriges JO. Se härom mer i forts. 26—Svensk Juristtidning 1977
HENRI DESFEUILLES
402 Henri Desfeuillesdärför att förvaltningsmakten icke är koncentrerad hos ministrarna och på grund av den självständighet som de centrala ämbetsverken har gentemot departementen. Denna myndigheternas oberoendeställning gör det lättare för parlamentet att direkt utöva kontrollen i objektiv anda och oberoende av politiska hänsyn.
Ett andra hinder, som den parlamentariska kontrollen över förvaltningen i Frankrike möter, är av praktisk art. Det sammanhänger med den tekniska natur som en granskning av förvaltningens åtgöranden nödvändigt måste få. En talrik parlamentarisk församling är illa rustad för att ägna sig åt sådana saker. Svårigheterna kan övervinnas blott genom att vissa parlamentariker specialiserar sig, särskilt då genom ordningen med utskott, eller genom att till parlamentets disposition ställs specialorgan för de granskande uppgifterna. Systemet med utskott används i lika mån i Frankrike och i Sverige. Den andra metoden utgör det originella draget i det svenska parlamentets förvaltningskontroll. Den imponerande samling av kontrollverktyg, med vilka 1809 års författning har utrustat riksdagen, återfinnes — utanför de nordiska länderna — icke inom något annat politiskt system. Vissa av de åsyftade verktygen har småningom blivit obsoleta, men andra, t. ex. ombudsmännen, har visat sig så nyttiga och effektiva att hela världen har tagit dem till förebild.
Frankrike är i detta avseende mindre väl lottat. Den parlamentariska kontrollen av förvaltningen, sådan den praktiseras inom ramen för 1958 års konstitution, tillhör både parlamentsledamöterna i individuell verksamhet, parlamentet i dess helhet och parlamentsutskotten.
Parlamentsledamöterna underrättas om fel och brister i den administrativa apparaten genom klagomål från sina väljare. Dessa begär ständigt och jämt, att deras deputerade eller deras senatorer skall ingripa hos olika myndigheter. Men brevväxlingen med ministrarna eller deras underordnade leder sällan till en omprövning från förvaltningens sida av den ståndpunkt, man en gång intagit. Om parlamentsledamoten vill ge ökad tyngd åt sin hänvändelse, bör han uttrycka sig i allmänna och opersonliga ordalag och ställa en skriftlig fråga till ministern. Dessa skriftliga frågor spelar en stor roll i fransk praxis. De utgör för medborgarna en verklig besvärsväg påsamma gång som de öppnar möjlighet till kostnadsfri rådfrågning. Deputerade och senatorer framställer varje år ungefär 6 000 frågor.Dessa publiceras i "Journal officiel", och i princip skall frågorna besvaras inom en månad. Om parlamentsledamoten inte får svar inom begärd tid, förvandlas frågan automatiskt till ett muntligt spörsmål och tas upp i kammarens plenum.
Förvaltningskontrollen i Frankrike 403
Förvaltningskontrollen i Frankrike 403 Parlamentets förvaltningskontroll äger huvudsakligen rum i samband med diskussion om budgeten. Ibland kan också en överläggning om ett lagförslag framkalla en debatt rörande myndigheternas sätt att sköta sina uppgifter. Förfarandet med muntliga frågor —med eller utan debatt — har en alldeles särskild kontrollfunktion. Ett sammanträde i veckan reserveras för parlamentsledamöternas frågor och regeringens svar. De frågor, som inte följs av debatt, gäller ofta administrativa problem, och i allmänhet tvingar de helt enkelt vederbörande myndighet att åstadkomma ett skriftligt svar som dock sällan tillfredsställer parlamentsledamoten och som ministern nöjer sig med att läsa upp vid kammarens sammanträde. Muntliga frågor med debatt eller debatter om förtroendefrågor och klandervota är mera effektiva.
Den väsentliga delen av parlamentets kontroll över förvaltningen utövas genom kamrarnas utskott. Fram till år 1958 fanns det många (19 under fjärde republiken) och dessa utskott var starkt specialiserade. Den konstitution, som gäller under femte republiken, har minskat antalet utskott till sex för varje kammare. Dessa utskott har följaktligen flera medlemmar och är mindre specialiserade. Parlamentets båda kammare kan vidare sätta till särskilda undersökningsutskott, då det inträffar förvaltningsskandaler, eller kontrollutskott, vilka har till uppgift att undersöka, hur en myndighet eller ett statligt företag fungerar. Emellertid gäller, att utskottens arbete kan hindras genom den administrativa verksamhetens i princip sekreta natur. Seden i Frankrike är i detta avseende mycket olik vad som råder i Sverige under trycket av reglerna om allmänna handlingars offentlighet. I Frankrike måste tjänstemannen ha tillstånd av sin minister för att inställa sig i anledning av utskottens kallelser. Det inträffar ofta, att man inte ger sådant tillstånd. I allmänhet blir det ministern själv som svarar på frågorna. Vad angår kraven på information är det i Frankrike ett undantag, att utskotten får tillgång till akterna i målen och upplysningar om förvaltningensskötsel. Att tillhandahålla sådana är obligatoriskt blott när det gäller att kontrollera departementens budget och gäller speciellt för den rapportör i finansutskottet, som sysslar med det berörda departementets huvudtitel. Utöver dessa fall, som särskilt upptages i lagtexterna, uppstår det ofta konflikter mellan den verkställande makten och parlamentet, varvid den verkställande makten åberopar sig på maktfördelningsläran och parlamentet på sin kontrollfunktion. Sedan början av femte republiken har det varit ett ständigt krav från parlamentets sida att få tillgång till de upplysningskällor, som regeringen förfogar över.
404 Henri Desfeuilles Den begränsade räckvidd, som den parlamentariska kontrollen har, uppvägs av en kraftig utveckling av dels en inre administrativ kontroll, hierarkiskt uppbyggd inom förvaltningen, och dels en kontroll utifrån genom organ och domstolar, vilka erhållit sådan kompetens. Det franska systemet, som alltså är mindre utvecklat ändet svenska i vad avser parlamentarisk kontroll, överträffar i stället den svenska ordningen i bredd och djup såvitt angår administrativ och domstolsmässig kontroll.
Ibland har dessa kontroller till uppgift att upptäcka och undanröja friktioner inom förvaltningsmaskineriet — då har de tillkommit för att säkra en bättre funktion hos den administrativa apparaten — ibland avser kontrollerna ifråga att motverka administrativt godtycke: de har då inrättats för att garantera skyddet av den enskilde medborgarens rätt. Från början har strävandet att säkra en god användning av de instrument, över vilka regeringen disponerar, och att stärka den centrala maktens övervakning av sina organ varit den dominerande synpunkten. Den franska förvaltningen, vars grunderlagts av Napoleon I, är tänkt som en strängt hierarkiserad organisation, som har utomordentliga prerogativ och är mer eller mindre undandragen insyn från domstolar och folkliga organ. Emellertid har en sedvanemässig utveckling, sammanhängande med den politiska liberalismens ständiga framsteg alltifrån 1815, gynnat framväxten av olika anordningar, ägnade att skydda medborgarnas rättigheter gentemot förvaltningen. Conseil d'État2 har kraftigt bidragit till denna utveckling genom att i praxis djärvt vidga sina befogenheter: Conseil d'État har gjort domstolskontrollen över administrationen till hörnstenen i ett försvarssystem för medborgarna. I våra dagar kan man uppdela de mångfaldiga kontroller, som den franska förvaltningen är underkastad, alltefter deras olika syften, d. v. s. alltefter det kontrollen är organiserad i förvaltningens eget intresse eller i medborgarnas intresse.
I. — Kontroller med syfte att garantera en bra förvaltning
Den enklaste ordningen för en övervaknng, som har till syfte att vinna en optimal effekt av förvaltningsverksamheten, är den som sker genom hierarkisk kontroll, utövad ex officio. Den sortens kontroll har i Frankrike två sidor: den hierarkiska kontrollen i inskränkt
2 Conseil d'État är ett statsorgan med olika judiciella och legislativa uppgifter. En del "la section du contentieux" är hög förvaltningsdomstol; de övriga avdelningarna har uppgifter, närmast motsvarande lagrådets och departementensrättsavdelningars. Se härom senare i artikeln.
Förvaltningskontrollen i Frankrike 405
Förvaltningskontrollen i Frankrike 405bemärkelse, sammanhörande med en centraliserad förvaltning, och den tillsynskontroll, som sker vid övervakning av decentraliserade enheter.3
Den betydelse, som i Frankrike tillerkänts den hierarkiska kontrollen, står i motsats till den svenska regeln att den överordnade i princip ej lägger sig i underordnade myndigheters verksamhet. Befogenhetsgränserna anges i Sverige genom allmänna regler, och det finns normalt icke utrymme för ordergivning från den överordnades sida inom den sfär, där den underordnade är behörig att fatta beslut.
Här kommer jag till en av de viktigaste orsakerna, varför hela andan i förvaltningskontrollen icke är densamma i de båda länderna, Frankrike och Sverige. I Sverige influeras andan av regeln om tjänstemannens personliga ansvar. I Frankrike är det principen om subordination och om den underordnade tjänstemannens oansvarighet som tar över. Härav följer nödvändigheten att ha en mångfald kontroller och, framför allt, en sträng hierarkisk kontroll.
Hierarkisk makt omfattar särskilt befogenheten att ge anvisningar till den underordnade, att ändra dennes beslut samt till och med att sätta ett annat beslut i stället. Genom anvisningsmakten kan den. överordnade i förväg ge direktiv till den underordnade.Genom rätten att ändra har han möjlighet att modifiera den underordnades beslut och, i yttersta fall, leder befogenheten till en möjlighet att annullera vad den underordnade bestämt. Vad beträffar rätten att sätta ett annat beslut i stället för den underordnades tilllåter denna, fastän den sällan används, den överordnade myndigheten att handla i stället för den underordnade. Dessa olika befogenheter gäller både lämpligheten och lagligheten hos de ärenden, varom fråga är.
Den hierarkiska kontrollen kan alltid utövas även om lagen inte innefattar någon bestämmelse därom. På grund härav är en tjänsteman i central förvaltning helt i den överordnade myndighetens makt: det finns ingen sektor, där den överordnade ej kan utnyttja sin kontrollrätt mot den underordnade. Det är detta, som gör det möjligt att skilja den hierarkiska kontrollen från tillsynskontrollen (contrôle de tutelle), som utövas gentemot en decentraliserad organisation. Den hierarkiska kontrollen har en generell karaktär, medan tillsynskontrollen är exceptionell. Tillsynskontrollen kan inte presumeras vara för handen: om, för ett visst område, lagen inte föreskriviten sådan kontroll, har den övervakande myndigheten liksom i Eng-
3 Härmed åsyftas, som av det följande framgår, framför allt vad som närmast motsvarar domstolskontroll av organ, motsvarande våra landsting (Conseilgénéral) och kommunfullmäktige (Conseil municipal).
406 Henri Desfeuillesland blott möjlighet att vända sig till domstol för att där begära annullering av ett olagligt beslut, som ett decentraliserat organ fattat.
Det är tack vare dessa grundsatser som den lokala självstyrelsen kan värnas. Den värnas också på det sätt att tillsynsmyndigheten icke i något fall kan ge order till decentraliserade kollektivorgan. Den rätt att ge anvisningar, som alltid finns inom en hierarkisk ordning, existerar aldrig i samband med tillsynskontroll. Hänsynen till det kontrollerade organets oberoende kräver likaledes, att rätten att sätta annat beslut i stället icke utövas annat än undantagsvis, blott vid brottslig underlåtenhet, t. ex. för att i en budget inskriva obligatoriska utgifter som inte upptagits i den budget som ett landsting (conseil général) eller en kommunfullmäktigförsamling (conseil municipal) beslutat. I princip träder de lokala organens beslut ikraft omedelbart, med den begränsning blott att tillsynsmyndigheteni bestämda fall kan förklara besluten ogiltiga. Slutligen gäller, attden lokala självstyrelsen vinner ytterligare styrka genom att tillsynsmyndigheten i allmänhet ingriper blott mot rena olagligheter och genom att man mera sällan än en hierarkiskt överordnad företar kontroll ur lämplighetssynpunkt.
Tillsynskontrollen arbetar med två skilda enheter, medan den hierarkiska kontrollen utövas inom ramen för samma enhet. Den hierarkiska kontrollen omfattar både handlingsfunktion och kontrollfunktion — "control" i ordets engelska mening, som betyder chefskap eller ledning — och "contrôle" i fransk betydelse som betyderprövning, granskning. Vid tillsynskontroll däremot är kontrollenskild från det rena handlandet. Skiljelinjen mellan den kontrollerandes och den kontrollerades sfär respekteras. Alla andra former av kontroll, som utövas i förvaltningens eget intresse, är liksom tillsynskontrollen inrättade i enlighet med denna grundsats. Alla övervakningsorgan, de må finnas inom förvaltningsapparaten eller utanför denna, är i båda fallen skilda från de organ, vilka är underkastade deras granskning.
A. — Kontroller utövade av interna organ
Det rör sig här om två olika slag av kontroller. Dels är det fråga om kontroller som hör till en viss ministers ämbetsområde och framstår som ett utflöde av denne ministers hierarkiska makt: dessa kontroller verkställs av inspektionskårer som finns i varje departement.Dels är det fråga om kontroller som går utöver den enskilde ministerns ämbetsområde och tillåter vederbörande att granska kollegernas
Förvaltningskontrollen i Frankrike 407
Förvaltningskontrollen i Frankrike 407verksamhet: det rör sig här om den övervakning, som utförs av de interdepartementala kontrollgrupperna, vidare om den systematiska kontroll som sker under finansministerns ledning.
Alla stora departement har en inspektionskår. Dessa grupper,vilkas medlemmar är helt oberoende av de tjänstemän som de har att kontrollera (både på grund av sin rekrytering och i kraft av sin rättsställning), är direkt underställda ministern med en kårchef som enda mellanled. De utför sina undersökningar genom aktgranskning och, framför allt, genom besök på platsen: de inställer sig utan varsel speciellt hos lokala organ under det departement, som de tillhör. Deras undersökningar sammanfattas i rapporter av ofta hög kvalitet men nästan alltid utan praktisk effekt: ministern låter dem ligga i sina skrivbordslådor, ty i allmänhet är det ett politiskt tryck, som förmått honom att ordna med undersökningen, och detta politiska tryck har försvunnit då rapporten kommer.
Vid sidan av de departementala inspektionsorganen verkar också interdepartementala inspektionskårer, vilkas kompetens går utöver vederbörande ministers verksamhetsområde och omfattar förvaltningen i dess helhet. Dessa inspektionskårer är till antalet två: inrikesdepartementets allmänna förvaltningsgrupp, som skall granska administrativa problem överhuvud, och finansdepartementets inspektion, vilken har till uppgift att i finansministerns namnta itu med frågor av finansiell natur. Den senare inspektionskåren, som är den mest ansedda av alla, arbetar icke blott inom de olika departementen och inom decentraliserade organ utan över huvud taget inom alla företag och inrättningar, offentliga eller icke offentliga, där statens finansintressen står på spel. Dessa finansinspektörer ägnar sig för övrigt icke uteslutande åt granskande uppgifter. För att vederbörande inte skall riskera att isoleras i sin kontrollverksamhet utan kunna behålla kontakten med förvaltningens realiteter, har man ordnat det så, att en del av dem överförs till olika statsorgan, där de får att utföra direkt förvaltningsarbete. Mer än hälften av vederbörande används på detta vis utanför sin kår.
Inspektionskårernas punktvisa kontroll existerar vid sidan av permanenta kontroller, avhängiga av finansminstern. Denne minister, vars högre ställning gentemot de andra regeringsledamöterna är obestridd, intervenerar icke enbart vid budgetens förberedande. Han övervakar också de olika ministrarnas verkställighet av budgetbesluten. För detta ändamål har han två kategorier av tjänstemän, finanskontrollörerna (contrôleurs financiers) och skattkammardirektörerna (comptables du trésor). Båda dessa grupper är placerade under hans omedelbara och uteslutande befäl. De kontroller, som här
408 Henri Desfeuillesutövas, ansluter sig till de två huvudmomenten i offentlig utgiftsprocedur: utgiftsbeslutet och själva betalningen.
Finanskontrollörerna har till uppgift att på förhand verkställa en utgiftskontroll; deras ingripande åsyftar i princip att förebygga oregelmässigheter eller allvarliga förvaltningsfel, innan själva beslutet tagits och innan det blir för sent att råda bot för en felaktighet. En finanskontrollör är placerad hos varje minister för att vara finansministerns "öga" i de olika departementen. Denne tjänsteman utövar sin kontroll genom formaliteten visa-granskning, vilken alla utgiftsbeslut är obligatoriskt underkastade. Man kan reda sig utan vägrad "visa" från kontrollören blott om finansministern ger sitt godkännande.
Den förebyggande kontroll av utgifter, som verkställs av finanskontrollörerna, är endast i teorin helt effektiv. I verkligheten är den svår att utöva. För att inte hindra det administrativa arbetets naturliga gång måste den nämligen vara snabb. Den blir därför med nödvändighet ytlig och begränsad till en undersökning av det formellt korrekta. Den tillåter i verkligheten icke den sorts bedömning, som skulle vara mest givande, nämligen en lämplighetsbedömning. Men icke desto mindre gäller, att den, genom att giva finansdepartementets tjänstemän möjligheten att inlägga sitt veto mot utgiftsmyndigheternas projekt, medför en osund delning av ansvaret. Dessutom är den en av de främsta orsakerna till den franska administrationens långsamhet.
Skattkammardirektörerna är de tjänstemän som verkställer själva utbetalningarna. Men de är icke bara vanliga kassörer. En av huvudprinciperna i den franska finanslagstiftningen är att själva det administrativa beslutet och själva utbetalningen skall vara anförtrodda åt skilda myndigheter; gränsdragningen mellan de vanliga förvaltningsmännen och skattkammardirektörerna medför skyldighet för de senare att kontrollera riktigheten av de utgiftsbeslut som de förstnämnda fattar. Skattkammardirektörerna begränsar sig likväl till en ren legalitetskontroll. Deras granskning inskränks till en undersökning av den s. a. s. yttre regelmässigheten eller den formella riktigheten av de papper som åberopas: granskningen innebär alltså inget omdöme om den interna grundläggande lagligheten.
Med avvikelse från den allmänna regel i fransk rätt, som i princip utesluter personligt ansvar för tjänstemannen gentemot staten, är skattkammardirektörerna i utövningen av sina tjänster underkastade strikt civilt ansvar. De är skyldiga att, om de företager en olaglig åtgärd eller om de verkställer ett olagligt beslut av någon som de har till uppgift att kontrollera, av sina egna medel återgälda de be-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 409
Förvaltningskontrollen i Frankrike 409lopp som det allmänna förlorar. Det är på denna princip om skattkammardirektörernas ansvar, som i första hand den kontroll vilar, där räkenskapsdomstolen (la cour des comptes), en hög finansjurisdiktion, fristående gentemot den styrande makten, utgör det förnämsta inslaget.
B. — Kontroller utövade av externa organ
Det är två vördnadsvärda och högt ansedda institutioner, som har överinseende över den externa kontrollen av fransk administration: räkenskapsdomstolen (la cour des comptes) och "le Conseil d'État". Den förstnämnda sysslar med kontroll av statsfinanserna, den senare institutionen utövar kontroll över förvaltningen i allmänhet.
1. — Räkenskapsdomstolens kontrolluppgifter
Räkenskapsdomstolen har icke monopol på kontroll av finansiell art men den utgör det organ, som är bäst rustat att utföra grundligare granskningar. Domstolen har vidare, eftersom kontrollen kommer i efterhand, tillräcklig tid att utföra sina undersökningar och löper inte risken att störa förvaltningsorganens handlingsfrihet.
Räkenskapsdomstolen kombinerar de uppgifter, vilka i Sverige delas av riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Den är på en gång en överordnad kontrollinstans för statsfinanserna och ett hjälporgan åt parlamentet på detta område. Den vakar på en gång överd en räkenskapsmässiga ordningen och över förvaltningens allmänna kvalitet.
Därutöver gäller, att domstolen, som namnet anger, är ett judiciellt organ. Oberoende både i förhållande till den verkställande makten och till lagstiftningsmakten tillhör den domstolsväsendet. Grundad av Napoleon år 1807, har den efterträtt revolutionens räkenskapskommissarier (om vilka de nordiska parlamentariska revisorerna utgör en påminnelse), men den liknar mera "la chambre descomptes" under l'ancien régime.
Domstolens organisation är klart judiciell. Den står under ledning av en "förste president" och omfattar fem avdelningar, på vilka de oavsättliga domarna är uppdelade. Vid domarnas sida arbetar en fiskalskår (un parquet), ledd av en överfiskal (procureurgénéral). Domstolen meddelar utslag, som är slutgiltiga (utom fördet exceptionella fall att en talan om utslagets undanröjande förs hos Conseil d'État).
På grund av sin judiciella karaktär har la cour des comptes i förs-
410 Henri Desfeuillesta hand domstolsmässiga uppgifter. Men den utövar också en utomjudiciell — eller administrativ — kontroll, som i våra dagar nått en betydande utveckling.
Den domstolsmässiga kontrollen grundades på principen om de offentliga skattkammardirektörernas ansvar. Domstolen granskar de räkenskaper, som dessa för, och uttalar sig på basis av sin granskning rörande dessas ansvar. För ändamålet insänds alla statliga räkenskaper till finansministern. En rapportör studerar varje grupp av räkenskaper, och sedan uttalar sig en domstolsavdelning rörande rapportörens redogörelse och ger ett utslag, som betecknas som "provisoriskt". Detta utslag meddelas skattkammardirektören, som kan komma med sina förklaringar. Domstolen ger sedan ett "slutligt" utslag. Om räkenskaperna i fråga anses vara i god ordning, blir det ett utslag om ansvarsfrihet (décharge). Om det föreligger någon felaktighet, avkunnas ett utslag om betalningsskyldighet (débet). Ett utslag om betalningsskyldighet tvingar vederbörande att personligen betala beloppet i fråga, utom om han varit i god tro och finansministern medger betalningseftergift (remise gracieuse de sa dette).
Den domstolsmässiga kontrollen berör blott skattkammardirektörerna. Men förvaltningsmännen i övrigt undgår för den skull inte domstolens övervakning. De görs till föremål för en administrativ kontroll. Denna kontroll innebär s. a. s. en förlängning av den domstolsmässiga kontrollen. Via undersökningar av räkenskaperna tar domstolen kännedom om de utförda förvaltningsåtgärderna. Den har icke rätt att juridiskt döma rörande dessa, men ingenting hindrar domstolen att, vid sidan av de utslag som meddelas rörande räkenskaperna, formulera sådana påpekanden som undersökningarna ger anledning till. Domstolens utomjuridiska verksamhet är i dag i full blom och utgör det mest levande inslaget i dess arbete.
Den administrativa kontrollen sträcker sig längre än den domstolsmässiga. Den är inte begränsad till offentligrättsliga juridiska personer. Den gäller också vissa juridiska personer av privaträttslignatur, t. ex. inrättningar som mottar statsbidrag och socialkassorna likaväl som statsägda industrier och affärsföretag.
Kontrollen är inte begränsad till en bedömning av de olika åtgärdernas formella regelmässighet; den gäller också om allmänna medel kommit till förståndig användning: den syftar till att avslöja, utomjuridiska felaktigheter, också slöseri. Vid sådana undersökningar har domstolen stöd av ett hjälporgan kallat "le Comité central d'Enquête sur le Coǔt et le Rendement des Services publics". Detta organär den franska motsvarigheten till Statskontoret, alltså ett undersökningsorgan som skall föreslå reformer, ägnade att möjliggöra be-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 411
Förvaltningskontrollen i Frankrike 411sparingar inom den offentliga och "halvoffentliga" sektorn; dess rapporter är grundligt underbyggda.
Domstolen utför sin förvaltningskontroll genom både aktgranskning och besök på platsen. Den granskar en avsevärd materialvolym, ungefär 200 ton papper varje år! Den utför därutöver täta lokala undersökningar. Ge tyngd åt sina anmärkningar kan den likväl göra endast på informatorisk väg. Den väcker förvaltningsmyndigheternasuppmärksamhet antingen genom att överfiskalen meddelar vederbörande sina iakttagelser eller genom proceduren "référé". Den första metoden åsyftar att för vederbörande avdelningschef påpeka det oregelmässiga. Den andra vägen är mera högtidlig. Den ger möjlighet för domstolens "förste president" att fästa den berörde ministerns uppmärksamhet på viktiga iakttagelser eller reformförslag. I båda fallen är det förvaltningsmyndigheternas sak att besluta, vilken effekt domstolens anmärkningar skall få. Vederbörande är endast skyldiga att yttra sig. På sin höjd kan domstolen söka stöd för sin mening hos lagstiftningsinstanserna eller deras utskott — på samma sätt som dessa kan ge domstolen i uppdrag att göra undersökningar eller studier av olika slag.
Domstolens mest kända arbetsform är dess årliga redogörelse. Den överlämnar varje år dokumentet i fråga till republikens president och till parlamentet; redogörelsen offentliggörs i "Journal officiel". Det är en översiktlig rapport, som innefattar de mest betydelsefulla anmärkningarna och förslagen. Den är enkelt och pedagogiskt utformad, ägnad att informera mera medborgarna i allmänhet än specialisterna. Tidningarna brukar trycka av långa stycken.
För att få den utförda förvaltningskontrollen att leda till verkliga sanktioner har domstolen endast en utväg, nämligen att vända sig till "la Cour de Discipline budgétaire et financière". Denna domstol utgör ett annex till räkenskapsdomstolen och består av lika antal domare från räkenskapsdomstolen och Conseil d'État. Den inrättades 1948 i avsikt att täcka den lucka som frånvaron av verklig ansvarighet för de vanliga förvaltningsfunktionärerna utgör. Ty det är en paradox, att skattkammardirektörerna skall vara underkastade en strängansvarighet, under det att de övriga förvaltningsmännen, vilkas misstag kan ha mycket mera allvarliga följder för statsfinanserna, åtnjuter nästan fullständig frihet från påföljd. På det ekonomiska planet likaväl som i straffrättsligt hänseende är det — till skillnad mot vad förhållandet är i Sverige — blott i undantagsfall som deras ansvarighet kan göras gällande. För att täcka denna lucka har man gjort alla förvaltningsfunktionärer utom ministrarna ansvariga inför "la Cour de Discipline budgétaire". I verkligheten har emellertid denna
412 Henri Desfeuillesdomstols verksamhet fått mycket liten betydelse; endast i ringa mån har den bidragit till att förstärka förvaltningsmännens ansvarighet.
2. — Conseil d'État's kontrollfunktioner
På samma sätt som den kontroll av statens finanser, vilken utövas av "la cour des comptes" har två sidor, den ena rättskipningsmässig och den andra administrativ, utövas Conseil d'État's kontrollfunktion gentemot förvaltningen i former som än utgör rättskipning, än har rådgivande karaktär.
Att dessa två former förekommer vid sidan av varandra sammanhänger med den höga institutionens historia. Conseil d'État skapades genom konstitutionen av år VIII (1799) och var från början ett rådgivningsorgan åt regeringen. Domstol i förvaltningsangelägenheter var Conseil d'État blott i en sidofunktion. Det var först 1872, som Conseil d'État erhöll den beslutskompetens, med vars hjälp den kunnat uppbygga sin berömda jurisprudens. I våra dagar utövas de konsultativa funktionerna av de fyra administrativa avdelningarna (finanser, offentliga arbeten, inrikesärenden, socialärenden) och de rättskipningsmässiga uppgifterna av en femte avdelning, rättskipningsavdelningen (la section du contentieux), vilken är uppdelad i nio underavdelningar. Presidentskapet i Conseil d'État tillhör formellt premiärministern, men den reella ledningen utövas av rådets vicepresident.
Ledamöterna av Conseil d'État utgör den förnämsta av landets "stora ämbetsmannakårer" (grands corps de l'État). De tillhör förvaltningen men står oberoende gentemot denna, låt vara att de ej är oavsättliga. Deras karriär är så organiserad att en ömsesidig penetration förvaltning och Conseil d'État emellan skall vinnas. Conseil d'État håller förvaltningen med ett stort antal högre ämbetsmän, som under tiden är lediga från Conseil d'État; i motsatt riktning förekommer, att Conseil d'État "i yttre karriär" (au tour extérieur) från den vanliga tjänstemannakåren rekryterar en viss del av sin personaluppsättning, visserligen en liten del. Dessutom gäller, att inom Conseil d'État en personväxling är ordnad mellan de administrativa avdelningarna och rättskipningsavdelningen. Härigenom får man garanti för att de ledamöter, som dömer i förvaltningsmål, har bästa möjliga förståelse för de arbetsvillkor, som måste gälla för förvaltningen.
Conseil d'État's traditioner likaväl som dess sammansättning borgar för att dess kontroll livas på en gång av strävandet att verka förförvaltningens säkra gång och av önskemålet att skydda medborgar-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 413
Förvaltningskontrollen i Frankrike 413nas rättigheter. Den första av dessa ambitioner väger över, när Conseil d'État fyller sin konsultativa uppgift. Den andra styr framför allt organets rättskipning. Till rättskipningsfunktionen återkommer jag längre fram. Vad angår den konsultativa funktionen möjliggör den en kontroll, som sätter in både med avseende på tolkning av gällande rätt och vid lösningar av administrativa svårigheter samt,framför allt, vid utarbetandet av lag- och reglementstexter, avsedda att styra arbetet inom statstjänstens olika grenar.
Conseil d'État har alltid haft uppgiften att granska lagutkast. Men denna uppgift har utvecklats ordentligt först efter andra världskriget. Den är lagfäst i gällande grundlag och i den femte republikens praxis är alla lagutkast, utarbetade inom regeringsdepartementen, underkastade dess granskning. Conseil d'État får på så sätt sägasitt ord om 90 % av de lagar, som parlamentet antar. Conseil d'Étatinskränker sig för övrigt inte till att uttrycka sin mening om redan utarbetade lagförslag: man samarbetar dessutom med departementens olika byråer vid själva skrivningen av lagförslagen, något som ger Conseil d'État en sorts lagstiftningsinitiativ — vid sidan av den granskande uppgiften.
Granskningen av texter till reglementen utgör det område, på vilket Conseil d'État's konsultativa funktion traditionellt utövas. En viss grupp textutkast skall obligatoriskt underkastas för granskning i Conseil d'État, särskilt "règlements d'administration publique"(RAP), d. v. s. tillämpningsförfattningar till de lagar som antagits och de dekret, "pris en forme de RAP", vilka icke har till uppgiftatt komplettera en lag men anses tillräckligt betydelsefulla för att kräva stödet av Conseil d'État's auktoritet. I vissa fall krävs formellt, att Conseil d'État godtar författningen ifråga. Dessutom har regeringen och ministrarna alltid möjlighet att efter egen prövning inhämta Conseil d'État's mening också i fall där organets hörande icke är obligatoriskt.
Vid utövandet av sina konsultativa funktioner utövar Conseild'État en mera vidsträckt kontroll än i sin rättskipning, ty man bedömer de administrativa besluten icke blott ur synpunkten av deras rättsenlighet utan också med hänsyn till deras lämplighet (opportunité). Faktiskt är det så, att när Conseil d'État kritiserar ett lagutkast eller ett utkast till dekret, man tillväller sig samma befogenhet som den minister som utarbetat texten (bara med den begränsningen att man undviker ta ställning i politiska omdömesfrågor). Å andra sidan är Conseil d'État's befogenheter som konsultativt organ mera inskränkta än när man beslutar såsom domstol. I princip är myndigheterna icke bundna av den lösning som rekommenderas (utom i de
414 Henri Desfeuillesfall när samstämmighet med Conseil d'État särskilt är föreskriven). Men om i ett fall, då man är skyldig att höra Conseil d'État, regeringen presenterat ett visst utkast och Conseil d'État i sin tur utarbetat en annan redaktion, kan regeringen inte besluta sig för en tredje lydelse, ty denna har inte varit underkastad granskning i Conseild'État.
Alltifrån 1963 överlämnar Conseil d'État till republikens presidenten årlig arbetsredogörelse, som utarbetas av en särskild kommitté inom institutionen. Denna arbetsredogörelse åtnjuter inte sammatraditionella anseende och samma berömmelse som arbetsredogörelsen från "la cour des comptes"; den offentliggörs inte heller. Årsredogörelsen upptar inte blott besked om olika aktiviteter utan innehåller också en samling undersökningar av särskilda frågor och en översikt över behövliga reformer. Den behandlar dessutom den verkställighet som sker av förvaltningsdomstolarnas beslut. Här bringas till de högsta myndigheternas kännedom klagomål från parter, som anser att domstolsutslag till deras förmån icke verkställts. Den årliga redogörelsen belyser väl Conseil d'État's dubbla uppgift — att vara väktare både i förvaltningens intresse och i den enskilde medborgarens.
II. — Kontroller med syfte att skydda medborgarna
Av alla de klagovägar, som öppnar möjlighet för den enskilde att hävda sin rätt i tvister med förvaltningen, är den mest betydande den som leder till Conseil d'État's rättskipningsavdelning (sectiondu contentieux). Men det är inte den enda klagovägen. Andra möjligheter står också till buds, icke endast utom förvaltningen utan också inom denna.
I Frankrike är det som överallt eljest tillåtet för den enskilde medborgaren att framföra sina klagomål till förvaltningsmyndigheterna själva genom administrativa besvär (recours administratif). Denna klagoväg utgör ett komplement till den hierarkiska kontrollen.
De administrativa besvären, sådana de uppfattas i Frankrike, skiljer sig väsentligt från motsvarande besvär i Sverige. I Frankrike spelar rättelsemöjligheterna inom förvaltningens ram blott en underordnad roll när det gäller skyddet av medborgarnas rättigheter. Förvaltningens egen "självkritik" förefaller inte att bjuda tillräckliga garantier för ett effektivt rättsskydd. Man litar då mer på kontroll utifrån. Därför har det blivit så att den normala klagovägen inom administrationen är klagan till domstol. I Sverige är det tvärtom så att de administrativa besvären utgör den vanliga klagovä-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 415
Förvaltningskontrollen i Frankrike 415gen. Vidare gäller att medan i Sverige den hierarkiska besvärsvägen och klagovägen till domstolar ofta går in i varandra — besvären kan så t. ex. leda än till regeringen och än till förvaltningsdomstolarna— är i Frankrike den administrativa besvärsvägen och klagan till domstol klart skilda från varandra. I praktiken utnyttjas i Sverige den administrativa besvärsvägen i stor omfattning: i Frankrike är däremot dess möjligheter föga uppskattade av medborgarna.
De administrativa besvären svarar likväl mot ett behov, eftersom enligt Conseil d'État's jurisprudens den vägen står öppen till och med då lagtexten inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse därom.Den administrativa besvärsvägen är lätt att gripa till, men den är inte omgiven av några skyddande formregler. Varje intresserad medborgare kan, utan bundenhet av besvärstid, angripa varje beslut, ävenom förvaltningsbeslutet i fråga inte huvudsakligen riktar sig mot honom. Man skiljer på den sorts besvär (recours gracieux), som går till beslutsfattaren själv, och den hierarkiska besvärsvägen (recourshiérarchique), genom vilken saken bringas inför överordnad myndighet. Den som besvärar sig behöver inte successivt passera alla nivåer i hierarkin, utan han kan direkt bringa sin sak inför högsta instans, den behörige ministern. Vilken myndighet det nu må vara, så har den myndighet, till vilken den klagande vänt sig, en allmänadministrativ behörighet. Vederbörande kan bedöma den kritiserade förvaltningsakten såväl ur synpunkten av dess lämplighet som ur synpunkten av lagligheten och kan vid behov ändra det angripna beslutet. Å andra sidan är den myndighet, till vilken klagan går, inte ens skyldig att ge svar på besvären, men om man tiger under fyra månader, anses detta innebära ett negativt besked, som kan bringas inför vederbörande domstol. Inga särskilda förfaranderegler har uppställts till den klagandes hjälp. Motsättningen till den svenska besvärsprocessen, som innefattar talrika och precisa förfaranderegler och har en kvasi-judiciell prägel, är påfallande.
Dessutom är, till skillnad mot förhållandena i Sverige, den administrativa besvärsvägen i så måtto oberoende av klagovägen till domstol att det ingalunda är nödvändigt att använda administrativa besvär, innan man vänder sig till domstolen. Det enda sammanhang, som finns mellan de båda klagovägarna, kommer till uttryck iförhållandet att man genom de administrativa besvären förlänger den tid inom vilken man skall klaga till domstol. I betraktande av de total fall, då man på den administrativa vägen ej får rättelse eller ens svar, är det begripligt, att den missnöjde, hellre än att uppskjuta hänvändelsen till domstolen, föredrar att gå direkt dit, vilket besvärsreglerna ju tillåter. Den administrativa besvärsvägen uppfyller
416 Henri Desfeuillesdärför illa den uppgift att så att säga filtrera klagomålen till domstolarna, som den borde tillgodose.
Som av det sagda framgår garanteras medborgarnas rättigheter väsentligen genom att förvaltningen står under domstolarnas kontroll. Å andra sidan har i sen tid mycken kritik ägnats domstolsvägens långsamhet och ofullständighet. Det har också ansetts nödvändigt att försöka råda bot för den administrativa domstolskontrollens brister genom att vid dess sida sätta ett nytt, icke domstolsmässigt kontrollorgan, nämligen mediatören (le médiateur), en institutionsom har inspirerats av den svenske justitieombudsmannen.
A. — Domstolskontrollen
1789 års rättighetsförklaring har för första gången i Frankrike slagitfast att "samhället har rätt att av varje statstjänare begära räkenskap för hans tjänsteutövning". Principen om förvaltningens lydnad under rätten har som konsekvens, att domstolarna måste kunna kontrollera förvaltningen.
När man talar om rättskipningskontroll över förvaltningen i Frankrike, tänker man genast på förvaltningsdomstolarna och dessas högsta instans, Conseil d'État. Men för det utomordentligt goda anseende, som denna jurisdiktion förvärvat, bör vi ej glömma, att i våra dagar en stor del av den administrativa aktiviteten är underkastad de allmänna domstolarnas kontroll.
Det har inte alltid varit så. Förvaltningsrättskipningen leder i själva verket sitt ursprung från den misstro, som domarmakten väckt hos våra revolutionärer — de s. k. parlamenten under l'ancien régime hade nämligen en olycklig benägenhet att blanda sig i de verkställande organens åtgöranden. Revolutionen reagerade mot detta och föreskrev, att förvaltningsverksamheten skulle stå utanför de allmänna domstolarnas kompetens. Lagen den 16—24 augusti 1790 förklarade att "domstolsfunktionerna är skilda från och alltid skall vara skilda från förvaltningsfunktionerna. Domarna må icke, vid risk att anses begå tjänstefel, på något sätt, vilket det vara må, hindra förvaltningsmyndigheternas verksamhet och inte heller får domstol inkalla tjänstemännen för något som sammanhänger med deras tjänsteplikter."
Ursprungligen var alltså förvaltningsrättskipningen de aktiva förvaltningsmännens egen sak. Men denna ordning erbjöd icke garantier för tillräcklig opartiskhet. Man kompletterade den snart. År VIII (1799) skapade Bonaparte en del rådgivande organ: Conseild'État centralt och prefekturråden (conseils de préfectures) på de-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 417
Förvaltningskontrollen i Frankrike 417partementsnivå. Conseil d'État skulle ge sitt utlåtande i mål och ärenden, som underställdes dess granskning, men avgörandet skulle alltid tillhöra statschefen. Prefekturråden skulle spela en motsvarande roll hos prefekterna.
Att en specialiserad förvaltningsrättskipning kommit till bekräftades av lagen den 24 maj 1872, som anförtrodde åt Conseil d'État att själv träffa även de formella avgörandena — man övergick från en"justice retenue" till en "justice déléguée", d. v. s. en verklig förvaltningsrättskipning. Tillkomsten av en förvaltningsrättskipning inom förvaltningen har möjliggjort framväxten av en originell rättskipning, knuten till förvaltningen.
I dag har rädslan att de allmänna domstolarna skulle störa förvaltningsorganisationen försvunnit. Grundsatsen om sträng åtskillnad har förlorat sin mot de allmänna domstolarna riktade udd. Samtidigt har statsuppgifternas utsträckning till allt vidare områden fört med sig, att en växande del av förvaltningsverksamheten kommit att höra under privaträtten. Härav har följt, att till de allmänna domstolarna överlämnats en väsentlig del av domstolskontrollen över förvaltningsverksamheten — enligt regeln att verksamhetens innehåll bestämmer domstolskompetensen. Grundsatsen om gränsskillnad mellan förvaltning och domstolar var politisk till sitt ursprung men har numera en teknisk karaktär: tillämpningen av två skilda rättssystem nödvändiggör att två skilda domstolsorganisationer engageras. De "autorités administratives", som man principiellt ville hålla skilda från "les autorités judiciaires", är icke som fordom den aktiva förvaltningen utan förvaltningsdomstolarna.
1. — Kontroll genom förvaltningsdomstolar
Förvaltningsrättskipningen omfattar, utom Conseil d'État, de rättskipningsorgan som hör därunder på grund av vanlig klagoväg, liksom också sådana, från vilka man går till Conseil d'État med talan om besluts undanröjande. De gamla prefekturråden, som sedan ett halvsekel varit interdepartementala, har sedan 1953 fått karaktären av allmänna förvaltningsdomstolar med benämningen "tribunauxadministratifs". Över beslut av dessa domstolar — som utgör ett 30tal — kan man klaga till Conseil d'État. Det finns vidare talrika specialiserade förvaltningsdomstolar — av vilka den viktigaste är "lacour des comptes" — vilka har ett särskilt i lag givet behörighetsområde och hör till Conseil d'État på så vis, att man dit kan föra talanom ett besluts undanröjande. Vad beträffar Conseil d'État dömer detta organ icke enbart i vanlig klagoväg och vid undanröjandetalan utan också som första och sista instans i särskilt viktiga ämnen, såda-
27—Svensk Juristtidning 1977
418 Henri Desfeuillesna som mål som angriper ett dekret eller berör högre ämbetsmänsställning eller också tillhör flera administrativa lokaldomstolars områden. Under ett år har förvaltningsrättskipningen ungefär 20 000 mål på de lokala förvaltningsdomstolarnas nivå och 3 000 mål på Conseil État's nivå.
Förvaltningsdomaren är i princip behörig varje gång som förvaltningens verksamhet angrips. Med förvaltning förstås icke bara offentliga juridiska personer i inskränkt mening såsom staten, lokala kollektivorgan, allmänna inrättningar etc. utan också privata organ vilka fått en offentlig serviceuppgift (som t. ex. de sociala kassorna). Förvaltningsdomaren är inkompetent blott när tvisten rör de allmänna domstolarnas rättskipning, utövning av lagstiftningsmakten och vad man kallar "les actes de gouvernement", d. v. s. offentliga åtgöranden av mera politisk än administrativ art, som förekommer i kontakterna mellan regering och parlament samt regering och främmande makter.
Det är för övrigt tillräckligt för att en klagande skall kunna vända sig till förvaltningsdomstolen, att han kan åberopa ett administrativt avgörande som varit honom till förfång. Han kan provocera ett sådant avgörande genom att framställa en begäran om viss åtgärde. d., och denna begäran anses negativt besvarad, om den inte har föranlett reaktion inom fyra månader. Klagomålen skall framföras skriftligen inom en besvärstid av två månader. Proceduren är skriftlig och inkvisitorisk, vilket befriar klaganden från bevisskyldighet och tillåter domaren att avkräva den ifrågavarande förvaltningsmyndigheten skälen för dess avgörande.
Om behörighetsområdet för förvaltningsrättskipningen alltså är vidsträckt och om rättegångssättet är enkelt, har likväl förvaltningsdomarens befogenheter sina gränser. I allmänhet anses domaren förhindrad att göra direkta ålägganden mot förvaltningen, detta för att inte riskera att blanda sig i dess åtgöranden. Han kan å andra sidan förklara förvaltningsakterna ogiltiga och döma förvaltningen tillskadestånd — allt eftersom den klagande använder talan om behörighetsöverskridande eller vanlig förvaltningstalan.
Genom talan om behörighetsöverskridande begär klaganden ogiltighetsförklaring av en förvaltningsakt på grund av dess olaglighet. Domstolens kontrollmakt omfattar inte bara en bedömning av laglighetens så att säga yttre sida (kompetens, procedur, formregler) utan också en undersökning av förvaltningsaktens så att säga internalaglighet (materiell riktighet beträffande faktiska förhållanden, oriktig tillämpning av en rättsregel, felaktig uppskattning, olaglig behörighetsanvändning). Kontrollen omfattar såväl avgöranden av
Förvaltningskontrollen i Frankrike 419
Förvaltningskontrollen i Frankrike 419författningsnatur som individuella avgöranden, och då ogiltigförklaring sker, har den en retroaktiv verkan och gäller alla berörda. För att uppmuntra klagan mot behörighetsöverskridande gäller att en sådan talan ej är förenad med advokattvång, vidare att rättegångsavgifterna är mycket låga. Denna grupp täcker också 50 % av alla administrativa mål.
I den vanliga förvaltningsrättskipningen har förvaltningsdomaren mycket vidsträckta handlingsmöjligheter, vilka tillåter honom både att ändra och att helt eller delvis omgöra en förvaltningsakt,vidare också att utdöma skadestånd. Avtalstvister och framförallt mål om administrationens ansvarighet tillhör denna grupp av mål,som omfattar 35 % av samtliga. Förvaltningsdomstolarna har i hög grad utvidgat området för myndigheternas ansvarighet, och denna kan göras gällande inte bara vid vållande utan också utan vållande. Man skiljer mellan myndighets vållande och personligt vållande, varvid det första binder staten och det andra tjänstemannen i fråga. Då båda slagen av fel finns, har rättspraxis medgivit också en statlig ansvarighet, varvid dock staten skall äga regressrätt mot den som begått det personliga felet. I praxis är det sällsynt, att talan förs mot tjänstemannen personligen. Vad angår ansvarigheten utan vållande, vilken tillåter ersättning för liden skada utan att innebära klander mot myndigheten, grundas denna på uppfattningen om medborgarnas likhet inför offentliga bördor och grundsatsen om en rimlig ersättning för onormala olägenheter, som drabbar någon. Olyckligtvis är det så, att om förvaltningsdomaren tämligen lätt dömer förvaltningen att utge skadestånd, visar han sig tvärtom alltför hänsynsfull mot statskassan, när det gäller att avväga skadeståndet. Domarna i de allmänna domstolarna är i allmänhet mera generösa mot offren.
2. — Kontroll genom de allmänna domstolarna
De allmänna domstolarna (tribunaux d'instance ou de grande instance, cours d'appel, cour de cassation) har begränsad kompetens på förvaltningsområdet, men denna kompetens tenderar att utsträckas till en allt större del av den offentliga verksamheten.
De allmänna domstolarnas kontroll omfattar i första hand alla de fall, då de offentliga myndigheterna fungerar ungefär enligt de regler som gäller för enskild företagsamhet. Kriteriet enskild företagsamhet hänför till de allmänna domstolarna alla de myndigheter som kan betecknas som "services publics industriels et commerciaux". Kriteriet gäller också vissa rena förvaltningsåtgärder: åtgärder somså att säga gäller förvaltningens privata område eller privaträttsliga kontrakt m. m.
420 Henri Desfeuilles Å andra sidan gäller, att de allmänna domstolarna traditionellt anses som den naturliga garanten för enskild egendom och individuell frihet. Naturligtvis är det icke alla angrepp på dessa grundläggande rättigheter, som "ipso facto" kommer utanför förvaltningsdomarens behörighet; vore det så, skulle han inte ha mycket kvar att döma över. Endast allvarliga angrepp har förts under de allmänna domstolarnas kontroll. Dessa domstolar bestämmer ersättningar vid expropriation och rekvisition, och då förvaltningen olagligen tränger in på privat område, dömer de med stöd av teorin om olaga intrång (emprise). På samma sätt gäller, att då ett allvarligt ingrepp skett i en grundläggande fri- och rättighet, domstolarna har behörighet att döma med tillämpning av teorin om "voie de fait".4
De allmänna domstolarnas kontroll kan också mera tillfälligt utövas i en administrativ angelägenhet, då det i en process, som hör till deras område, uppkommer en bifråga av förvaltningsmässig natur. I princip skulle i denna situation den allmänna domstolen vänta med domslutet och avvakta, att den prejudicerande frågan knäcks av en förvaltningsdomstol. Men för att inte i onödan förlänga rättegången anses i dylika fall den allmänna domstolen ha behörighet att tolka förvaltningsreglementen och bedöma deras giltighet "en matière répressive".
I talrika andra fall kan särskilda lagar ge den allmänna domstolen behörighet att döma i förvaltningsmål, som t. ex. efter 1957 är fallet ifråga om alla mål, vilka avser skador orsakade av fordon, som tillhör offentliga myndigheter.
De allmänna domstolarnas vidsträckta behörighetsområde får till följd, att kompetensfördelningar mellan de två domstolssystemen blir komplicerad. En särskild institution har därför måst inrättas för att reglera konflikter, som kan uppstå mellan de olika grupperna av domstolar. En domstol med paritetisk sammansättning, konfliktdomstolen (le tribunal des conflits), omfattar ett lika antal av domare från den allmänna högsta domstolen (la cour de cassation) och från Conseil d'État; den skall döma i alla konfliktfall och utgör det organ som bestämmer uppdelningen av kontrollen mellan de två slagen av domstolar.
Det franska systemet för domstolskontroll av förvaltningen har länge prisats av kommentatorerna. Framförallt har man berömt den djärvhet, med vilken Conseil d'État — genom att i sin praxis utforma nya handlingsregler — strävat att dämma upp gentemot ad-
4 Enligt praxis fordras för "voie de fait" bl. a., att en grov och uppenbar felaktighet förekommit från administrationen samt att denna felaktighet gäller egendomsrätt eller en medborgerlig fri- och rättighet.
Förvaltningskontrollen i Frankrike 421
Förvaltningskontrollen i Frankrike 421ministrativt godtycke. Även om detta system nått en hög utveckling saknar det inte sina kritiker. I våra dagar får berömmet mer och mer lämna plats för en kritisk inställning.
Fördelningen av kompetensområdet mellan de två jurisdiktionssystemen har skett genom nästan bysantinskt invecklade regler, vilka är ägnade att förvirra den rättssökande, som icke känner till förvaltningsrättens hemligheter; han vet helt enkelt inte till vilken domstol han skall vända sig. För övrigt gäller, att rättskipningens långsamhet så mycket mer skadar dess effektivitet som domarna sällan förordnar om inhibition av ett förvaltningsbeslut. Till på köpet föranleder bristen på exekutionstitel mot förvaltningen att en klagande, som vunnit sin sak, emellanåt kan stöta på bristande god vilja hos myndigheterna, vilka undandrar sig att verkställa domen. Naturligtvis kan han då anställa en ny talan för att få skadestånd eller begära, att hans bekymmer skall omnämnas i Conseil d'État's årsredogörelse. Men i de ganska talrika fall, då en klandrad åtgärd genom särskild lagstiftning i efterhand tillskrivs giltighet — det händer att regeringen hos parlamentet driver igenom en lag om godkännande av en förvaltningsakt som förklarats ogiltig — blir verkställigheten av domen definitivt paralyserad, ty i Frankrike existerar inte någon domstolskontroll av lagars grundlagsenlighet.
Detta är inte allt. 1958 års konstitution har begränsat det område, som tillhör lagstiftaren, och väsentligt utsträckt förvaltningens makt att utfärda reglementen. Denna makt kan hädanefter på många områden användas till att utforma regler just för de åtgärder som man vill vidtaga. Härav följer, att bevakningen av de enskilda medborgarnas rättigheter har blivit tämligen illusorisk, och att domstolarna, när de vill ogiltigförklara reglementsbestämmelser, bara har möjligheten att åberopa kränkning av allmänna rättsgrundsatser. För övrigt gäller, att domstolsskyddet ytterligare förminskas i samma mån som författningstexterna ger förvaltningen vidsträckt diskretionär befogenhet att bevilja eller förvägra olika förmåner. I framtiden hänför sig det godtycke, som medborgaren kan utsättas för, mindre till avgöranden som skadar honom än till beslut, som förvägrar honom vissa förmåner.
Dessa brister har så allmänt påtalats att statsmakterna drivits att vid sidan av den traditionella domstolskontrollen inrätta ett icke domstolsmässigt organ i form av mediatörämbetet.
B. — Den icke-domstolsmässiga kontrollen: mediatören
Mediatören tillhör ombudsmannafamiljen, en familj, vars förgre-
422 Henri Desfeuillesningar sträcker sig till alla delar av världen och vars stamfader är den svenske justitieombudsmannen. Utan tvivel är det en gemensam åskådning, som ligger till grund för alla dessa institutioner, vilka — med sina varianter och under skiftande beteckningar —hör ihop med den svenska modellen. Likväl är det så att mediatören— vid sidan av drag som man finner överallt — också har sina speciella egenskaper, som ställer organet i särklass. Särarten hos den franska uppfinningen betingas speciellt av nödvändigheten att förena detta nya kontrollsätt med de många kontroller som redan finns ifunktion.
1. — Mediatörens egen kontroll
Lagen av den 3 januari 1973, varigenom mediatörsämbetet inrättades, anger organets behörighetsområde och gränserna för dess kontrollverksamhet.
Omfattningen av kontrollen bestäms först och främst av den auktoritet, som hans ställning ger honom, och den oberoende ställning som han är tillförsäkrad. Visserligen utses inte mediatören av parlamentet, detta till skillnad från olika justitieombudsmän och alla efterbildningar av dessa. I likhet med Storbritanniens parliamentary commissioner, som utnämns av kronan, utses mediatören av regeringen. Denna ordning har, fastän icke oklanderlig, ansetts vara att föredra framför en utnämning av författningsrådet (le conseil constitutionnel), av en särskild delegation eller av ett paritetiskt sammansatt parlamentsutskott. Den sista lösningen har, i betraktande av det franska parlamentariska klimatet, ansetts mera skadlig för den utsedda personens anseende än ett fritt val av regeringen. I verkligheten är det politiker som utsetts. Den förste innehavaren av ämbetet, Antoine Pinay, var en f. d. konseljpresident; hans efterträdare, Aimé Paquet, har likaledes varit regeringsledamot. Både den ene och den andre har lyckats att snabbt undanröja varje misstanke om partiskhet till förmån för regeringsmakten och att vinna oppositionens förtroende; det är dess medlemmar som oftare än majoritetens parlamentariker vänder sig till ämbetet.
Mediatörens oberoende ställning förstärks av andra drag. Han är till att börja med oavsättlig: hans mandat, som räcker sex år, kan icke förnyas och han kan icke avlägsnas från sitt uppdrag före tidens utgång annat än i fall då hinder för hans ämbetsutövning konstaterats av ett kollegium med oberoende ställning. Vid utövningen avsina befogenheter är han inte beroende av någon: han får inte instruktioner från någon annan myndighet, han kan inte åtalas i anledning av sina åtgärder, han utnämner fritt sina medarbetare. Vid an-
Förvaltningskontrollen i Frankrike 423
Förvaltningskontrollen i Frankrike 423vändningen av sina medel är han inte underkastad annan vanlig finanskontroll än den som utövas av räkenskapsdomstolen. Slutligen är hans uppdrag oförenligt med medlemskap i parlamentet.
Det vidsträckta kompetensområdet bidrar, i samma mån som den oberoende ställningen, till att markera betydelsen av mediatörkontrollen. Mediatörens handlingsområde är inte begränsat till centraladministrationen som fallet är med den brittiska motsvarigheten. Det omfattar all sorts statlig förvaltning, alla offentliga territoriella organ och allmänna inrättningar liksom förvaltningen hos "varje annat organ, som har en offentlig servicefunktion". Detta arbetsområde kunde inte vara mera vidsträckt, eftersom hans tillsyn omfattar varje organ som tillhör förvaltningen, oberoende av vilken lag som gäller förvaltningsgrenen i fråga: d. v. s. mediatörens tillsyn gäller även om saken i fråga vid process hört till de allmänna domstolarna.
Likväl gäller, att mediatören har att göra endast med klagomålsom avser förvaltningens förbindelser med medborgaren. De konflikter, som kan tänkas uppkomma mellan olika förvaltningsorgan och dess tjänstemän, kan icke bringas inför mediatören; undantaget för civila eller militära befattningshavares tjänstemål är den endabetydande inskränkningen i hans kompetens. Emellertid tillåter han sig, genom en liberal tolkning av författningstexterna, att undersöka f. d. statstjänares klagomål, t. ex. hänvändelser från avgångna, vilkas band till tjänsten alltså avskurits.5
Å andra sidan har det uppställts vissa praktiska gränser för kontrollen, gränser som avsevärt minskar dess betydelse. De villkor, som uppställts för hänvändelse till mediatören, utgör ett avsevärt handicap i hans verksamhet. Liksom fallet är med den engelske ombudsmannen och till skillnad från vad som gäller för alla andra ombudsmän kan man vända sig till honom endast indirekt. Den klagande bör adressera sina klagoskrifter till en deputerad eller till en senator, som överlämnar dokumentet till mediatören, om det förefaller att höra till mediatörens kompetens och vara förtjänt av hans ingripande.Den indirekta vägen för hänvändelse har uppfattats som en filtreringsmetod, ägnad att hindra att institutionen i ett land med femtiomillioner invånare snart översvämmas av klagomålens mångfald. Säkerligen har denna invecklade procedur haft en s. a. s. avböjandeeffekt. Men när klagoskrifterna kommer till parlamentsledamöterna underkastar dessa inte alltid skrifterna den ordentliga granskning,som det är deras plikt att verkställa.
Ursprungligen gällde, att en parlamentsledamot kunde överlämna
5 Denna vidsträckta praxis har av lagstiftaren godkänts genom en lag den 24 dec. 1976.
424 Henri Desfeuillesklagomål till mediatören blott om klaganden uttryckligen begärt något sådant. En lag den 24 dec. 1976 har utvidgat parlamentsledamöternas möjligheter. I fortsättningen kan nämligen dessa ta mediatörens uppmärksamhet i anspråk för frågor, som de fått kontakt med oberoende av varje begäran om mediatörens mellankomst. Parlamentet kan också till mediatören överlämna framställningar, som inkommit till dess kamrar. Denna utvidgning av lagstiftningen uppväger i någon mån den brist som det utgör, att mediatören icke har den möjlighet att handla på eget initiativ, som nästan alla ombudsmän äger. Möjligheten att inskrida av egen drift har förvägrats mediatören, säger man, därför att hans opartiskhet skulle kunna sättas i fara; han skulle med en sådan initiativrätt kunna utsättas för misstankar med avseende på objektiviteten i de kriterier, på grundvalvarav han beslutar att ta upp eller låta bli att ta upp affärer, som i pressen dragits inför offentligheten. Vad man nu må tycka om dessa argument är förbudet att spontant börja undersökningar icke desto mindre en av de mest betydande begränsningarna i mediatörens kontrollrätt.
Andra begränsningar sammanhänger med de hinder, som möter mediatören vid utnyttjande av olika granskningsmöjligheter. Den svenske justitieombudsmannen och hans likar åtnjuter de allra vidsträcktaste informationsmöjligheter rörande vad som händer i förvaltningen. För Frankrikes del strider sådana befogenheter mot den franska förvaltningens sekretesstraditioner. Följaktligen blir mediatörens undersökningsmöjligheter begränsade. I likhet med den parlamentariska kontrollen stöter hans kontrollverksamhet emot reglerna för ministeransvarigheten. Visserligen åligger det ministrarna att underlätta arbetet, men samarbetet med olika myndigheter vilar ändå teoretiskt på villkoret att ministern ger tillstånd.6 Mediatören kan direkt hos myndigheterna begära tillgång till olika handlingar, men medan i Sverige ombudsmännen kan föreskriva vite i händelse avvägrat tillstånd, har i Frankrike mediatören ingen sanktionsmöjlighet. Anställande av förhör med tjänstemän hänger likaledes på att man i förväg fått tillstånd, och någon sanktionsmöjlighet finns inte. Icke desto mindre är det rättvist att påpeka att i praktiken mediatören inte mött svårigheter vid verkställandet av sina undersökningar; förvaltningens företrädare har alltid i godo tillfredsställt hans vetgirighet.
Mediatörens handlingsmöjligheter är visserligen inte som i Sverige lika vidsträckta som en åklagares, men han har alla andra om-
6 Det bör nämnas att lagen den 24 dec. 1976 föreskriver att ministrarna är skyldiga att ge sådant tillstånd.
Förvaltningskontrollen i Frankrike 425
Förvaltningskontrollen i Frankrike 425budsmäns klassiska hjälpmedel: han kan använda övertygelsens vapen och utnyttja publiciteten. De vanliga utvägar, som mediatören har till sitt förfogande, utgör rekommendationer eller förslag. De förstnämnda har till syfte att undanröja en svårighet, förslagen att åstadkomma en förbättring. Om synpunkterna hårt bryts mot varandra, kan han i en särskild rapport publicera den rekommendation han avgivit. Mediatören kan likaledes ordna med en disciplinär procedur eller ett åtal och till och med, om den hierarkiska myndigheten ställer sig passiv, i stället för denna själv påbörja ett disciplinärt förfarande. Ett väsentligt hjälpmedel är publiceringen av den årsredogörelse, som mediatören överlämnar till republikens president och till parlamentet. Över huvudet på statsmyndigheterna vänder han sig på det sättet till den allmänna opinionen.
I det hela saknar inte mediatörens kontrollmöjligheter släktskap med vad de skandinaviska ombudsmännen eller Englands parliamentary commissioner förfogar över, men mediatören framstår i helt annat ljus, när man tänker på hans plats i ledet av övriga franska kontrollorgan.
2. — Mediatören och övriga administrativa kontroller
I betraktande av den vidd, som förvaltningskontrollen redan har i Frankrike, blir utrymmet för mediatören med nödvändighet begränsat, om man vill undvika dubbelkontroll. Men även om utrymmet kan synas begränsat, blir mediatörens plats ändå klart markerad; ämbetet skall täcka vissa luckor i de kontrollvägar som förut beskrivits. Det är klart, att förbindelserna mellan mediatörens kontroll och de andra kontrollvägarna utmärks av ett visst ömsesidigt beroende, har komplementär karaktär.
Det ömsesidiga beroendet sammanhänger med det nära samarbete, som kommit till stånd mellan mediatören å ena sidan och åandra sidan parlamentet, de hierarkiska myndigheterna, inspektionskårerna, räkenskapsdomstolen och Conseil d'État. I sammanhanget bör också nämnas de grannlaga gränsjusteringar, som har fått göras för att undvika risken för sammanblandning mellan hänvändelse till mediatören och klagovägarna till förvaltningen själv och till domstolarna.
Mediatörens samarbete med parlamentet kommer till uttryck i det sätt, varpå hänvändelsen till honom skall ske. Parlamentsledamöterna ser i honom en medhjälpare vid utövande av parlamentarisk kontroll. Å andra sidan försöker mediatören dra nytta av de "bureauxd'étude" som de båda kamrarna har. Dessa organ ger en värdefull tek-
426 Henri Desfeuillesnisk hjälp vid avgörandet, om klagomålen är ägnade att upptagas till prövning. De besparar mediatören ett tråkigt arbete med omöjliga klagomål i det parlamentsledamöterna, som är angelägna om att icke bära ansvaret för ett nej, ägnat att irritera en väljare, rådfrågar organen i fråga innan de lämnar in klagoskrifterna.
Hjälpen från kamrarnas administrativa organ är inte det enda yttre bistånd, på vilket mediatören kan räkna. En del av hans arbete utföres faktiskt innanför själva förvaltningen. Den hierarkiska apparaten ger honom en direkt handräckning i den formen att i varjeministerium inrättats en "correspondant du médiateur". Dessa korrespondenter är i allmänhet direktören i ministerns kabinett eller en framstående medlem av samma kabinett. I de ministerier, som oftast berörs av klagomål till mediatören, överlämnar korrespondenterna i sin tur till vissa tjänstemän att med hjälp av arbetsgrupper följaärendena på direktionsnivå. Ministeriernas korrespondenter utgör verkliga mellanhänder mellan mediatören och förvaltningen. Deras hjälp ingår i den normala handläggningsordningen, och i flertalet fall är den tillräcklig för att man skall vinna en lösning.
Om en sak är viktig eller invecklad, kan mediatören anförtro åt sina medarbetare att göra en undersökning på platsen. Han kan också uppdra åt vederbörande inspektionskår att i hans namn utföra den nödvändiga granskningen. Detta är fallet, särskilt när det är fråga om tekniska spörsmål eller organisationsproblem. Då man gett mediatören rätt att efter gottfinnande anlita inspektionskårerna, har man velat inte bara låta honom dra nytta av dessa kårersbetydande utredningskapacitet utan också ge honom en koordinerande uppgift.
Slutligen gäller, att Conseil d'État och räkenskapsdomstolen också är skyldiga att på begäran lämna mediatören sitt bistånd. Ett nära samarbete har på det sättet kommit till stånd med Conseil d'État. En hel del saker har kunnat klaras av genom undersökningar, gjorda genom Conseil d'État eller av ledamöter i Conseil d'État på mediatörens begäran. Hjälp begärs också från räkenskapsdomstolen, fastän mindre ofta, då sakens räkenskapsmässiga eller finansiella sida gör det önskvärt; emellanåt görs påpekanden till "lecomité central d'enquětes sur le coǔt et le rendement des services publics".
De möjligheter, som mediatören fått att utnyttja den avsevärda kontrollpotential, som fanns redan före institutionens tillkomst, har gjort det möjligt att begränsa hans egen apparat till ett minimum. Om mediatören haft att lita enbart till egna medarbetare vid sina undersökningar, hade det varit nödvändigt att utrusta honom med
Förvaltningskontrollen i Frankrike 427
Förvaltningskontrollen i Frankrike 427betydande administrativa hjälporgan, vilka under tidens lopp riskerat att utveckla sig till en kontrolladministration, jämförlig med den förvaltningsverksamhet som skall kontrolleras. Önskemålet att undvika denna fara har lett till att mediatören blott fått en ganska liten hjärntrust, biträdd av fristående hjälpkrafter. Hans sekretariat har blivit så litet man kan begära. Det omfattar — utom ersättaren som tillika är kanslichef — inalles blott ett 30-tal personer, av vilka ungefär hälften har juridisk utbildning.
Att mediatören och de andra kontrollorganen kommit att stå vid sidan av varandra har inte medfört enbart fördelar. Man har kunnat göra vissa besparingar, men det har lett till gränsdragningsproblem mellan den nya klagomöjligheten och den äldre ordningen.
Lagen tvingar den klagande att före hänvändelsen till mediatören ta vissa förberedande kontakter hos de berörda förvaltningsorganen. Trots de obestämda ordalagen förefaller det ej, som om hänvändelsen till mediatören skulle bli svårare än hänvändelse till domstol.
Förhållandet till den judiciella klagovägen blev inte, åtminstone inte från början, ordentligt klarlagt. Det skulle ligga nära till hands att anse klagan hos mediatören antingen som en subsidiär klagoväg i förhållande till klagan hos domstol eller som en parallell klagoväg till domstolsvägen. Men valet mellan de två lösningarna blev inte 1973 tydligt uttryckt av lagstiftaren. Klagan hos mediatören avbryter, till skillnad från vanlig förvaltningsklagan, icke besvärstiden. För övrigt gäller att mediatören är förbjuden att lägga sig ombord med ett ärende som redan anhängiggjorts vid domstol. Därav följer, att varje klagande, som inte vill förlora domstolsskyddet, bör inleda en domstolsprocedur utan att avvakta mediatörens undersökning. Men då —förefaller det — borde mediatören lägga ner saken, så fort en domstolsprocedur i ämnet inletts. Under dessa omständigheter kan man fråga sig vad mediatören i sådana fall tjänar till. Det är därför som lagen den 24 december 1976 har preciserat bestämmelserna på denna punkt. För att inte hänvändelsen till mediatören skall riskera att blien rent subsidiär klagoväg, tillgänglig blott för den klagande som fått sin talan avvisad hos domstolen, har i lagen fastslagits att klagan hos mediatören är en parallell klagoväg (i förhållande till klagan hosdomstol). Visserligen kan mediatören icke lägga sig i domstolsproceduren, men han har nu fått uttrycklig rätt att — fastän en domstolsprocedur påbörjats — ge anvisningar till den förvaltningsmyndighet som är i fråga. Dessutom har stadgats, att om en myndighet icke följer ett lagakraftvunnet domstolsavgörande, mediatören kan ålägga myndigheten att inom viss av honom bestämd tid rätta sig efter domen. Nu nämnda lagändringar har undanröjt några av de svårig-
428 Henri Desfeuillesheter, som det nya organet i början mött i sitt förhållande till domstolarna.
Dessa bekymmer är så mycket viktigare som det råder ett komplementsförhållande mellan mediatören å ena sidan och de andra kontrollorganen å andra sidan, särskilt domstolskontrollen, med avseende på de olika kontrollernas syften. Erfarenheten från de fyra första åren har gett vid handen en betydande skillnad mellan den idé, som man på förhand kunnat göra sig om mediatörens uppgift, och den roll, som han i verkligheten kommit att spela. Men icke desto mindre finns det viktiga områden, där mediatörens ingripande otvivelaktigt täckt ett behov, som eljest ej blivit tillgodosett.
Vid inrättandet av en ombudsmannainstitution i Frankrike kunde man tro, att denna skulle vara ägnad att förstärka försvaret av medborgarnas frihet. Så har det inte blivit. Mediatören har inte blivit en skyddsmakt för medborgaren. Bevakningen av medborgarnas fri- och rättigheter har, såsom grundlagen tänkt sig, förblivit framför allt domarmaktens uppgift, särskilt de allmänna domstolarnas. I praktiken har det blivit så att på fyra år nästan ingen anmälan har gjorts om angrepp på individuella friheter eller personliga rättigheter. Men det franska samhället är inte mera idylliskt än andra samhällen. Man har anledning konstatera detta, särskilt när man tänker på hur invecklat det är att få igång ett klagomål hos mediatören. Det är t. ex. svårt för den som blivit offer för polisövergrepp att passera de olika etapper som — via administrativa åtgärder och den parlamentariska insatsen — skulle föra vederbörande ända fram till ombudsmannen. Ett sådant fall kräver ett snabbt ingripande, men något dylikt är omöjligt ombudsmannavägen.
Mediatören är inte heller någon sorts censor av "administrativ vanskötsel". I princip är det hans uppgift att rätta till situationer, som blivit resultatet av bristfällig funktion hos en offentlig myndighet. Detta uttryck "bristfällig funktion" täcker på en gång överträdelse av rättsregler (som beivras av domstolarna) och klandervärda åtgärder som, utan att konstituera olagligheter med skadegörande verkan,icke desto mindre är vittnesbörd om olämpligt förfaringssätt eller klandervärd inställning. Inom det vidsträckta området "administrativ vanskötsel" (ett område som tillhör Englands "parliamentary commissioner") borde mediatören ha kunnat finna ett särskilt viktigt handlingsområde. Men man är tvungen konstatera, att av de klagomål som han mottagit endast ett mycket litet antal belysermyndigheternas skötsel av sina uppgifter. Även här är det krångligheten som är orsaken. Missförhållanden av de slag som här berörs förefaller inte att vara tillräckligt allvarliga för att vederbörande
Förvaltningskontrollen i Frankrike 429
Förvaltningskontrollen i Frankrike 429offer skall ha kraft att övervinna de hinder, varmed vägen till mediatören är belamrad.
Å andra sidan finns — vid sidan av de sektorer som mediatören inte kommer åt, emedan han ej är tillräckligt lättillgänglig — andra områden, där hans inskridande på ett lyckligt sätt kompletterarde resultat som nås på de traditionella klagovägarna.
Det är på detta sätt som mediatören, på basis av billighetsresonemang, lyckats att klara upp en del bekymmer, som inte kunnat tagas upp på rent juridisk grund; härigenom har mediatören blivit ett värdefullt komplement till den domstolsmässiga kontrollen. Särskilt kan man säga, att Conseil d'État i mediatören funnit en allierad, som varit i stånd att med andra medel än dem, varöver Conseild'État disponerar, till ett lyckligt slut driva saker, där Conseild'État saknat möjlighet att komma till ett mänskligt önskvärt resultat. De två institutionerna stöder alltså varandra ömsesidigt.
Mediatören är likaså väl rustad att från enskilda fall komma fram till samlande slutsatser. De klagande är ofta helt okunniga om den juridiska och reglementsmässiga grunden för det avgörande, över vilket de klagar, eller vars orättvisa innebörd de kritiserar. Det är mediatörens uppgift att för de klagande tydliggöra skälen för den kritiserade åtgärden. Han föranleds också att bedöma de regler, på vilka förvaltningen stöder sig, och i förekommande fall föreslå förbättringar. Hans reformidéer har bidragit till att möjliggöra en bättre information till medborgarna; de har också gynnat en förenkling av förvaltningsförfarandet och en förbättring av lagar och reglementen. När mediatören på detta sätt ställer sig som tillskyndare och pådrivare av reformer, kommer ämbetets komplementära roll i klar belysning.
Mediatören mottar i genomsnitt 3 000 klagomål om året, nästan lika mycket som Conseil d'État. Dessa siffror talar för sig själva. De visar att trots existensen av talrika traditionella kontroller mediatören icke varit överflödig. Det förtjänar dock framhållas, att i den mån mediatören genom inriktning på generella förhållanden gör sig till målsman för administrativa reformer lika mycket som talesman förde enskilda medborgarnas intressen, han spelar en dubbel roll. Ursprungligen skapad som väktare till medborgarnas skydd framträder han likt guden Janus med ett andra ansikte — som den där avslöjar fel och lyten, i strävan att bekämpa dålig och främja god administration.
SvJT 1977 s. 401