Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz-ebook/p0202779i020
Timestamp: 2018-06-21 21:43:46+00:00
Document Index: 79574951

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 43', 'art. 64', 'art. 26', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 39', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 23', 'art. 85', 'art. 93', 'art. 94', 'art. 103', 'art. 40', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 22', 'art. 100', 'art. 28', 'art. 51', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 24', 'art. 27', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 23', 'art. 19', 'art. 93', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 11', 'art. 40', 'art. 43', 'art. 51', 'art. 64', 'art. 76', 'art. 84', 'art. 85', 'art. 103', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 43', 'art. 70', 'art. 8', 'art. 91', 'art. 241', 'art. 103', 'ustawy 19', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 39', 'art. 77', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 15', 'Art. 6', 'Art. 7', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 36', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 101', 'art. 101', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 67', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 84', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 166', 'art. 7', 'art. 170', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 101', 'art. 6', 'art. 40', 'art. 17', 'art. 6', 'art. 169', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 93', 'art. 50', 'art. 3', 'art. 87', 'art. 90', 'art. 63', 'Art. 1', 'art. 8', 'Art. 169', 'Art. 3', 'art. 18', 'art. 169', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 169', 'art. 167', 'art. 14', 'art. 44', 'art. 40', 'art. 102', 'art. 52', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 28', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 52', 'art. 25', 'art. 28', 'art. 261', 'art. 28', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 33', 'art. 38', 'art. 98', 'art. 96', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 190', 'art. 24', 'art. 233', 'art. 40']

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz [Paweł Chmielnicki, Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00288 006577 12602883 na godz. na dobę w sumie
Autor: Paweł Chmielnicki, Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz Liczba stron: 1089
ISBN: 978-83-278-0397-9 Data wydania: 2014-06-18
USTAWA O SAMORZĄDZIE GMINNYM KOMENTARZ pod redakcją Pawła Chmielnickiego Kazimierz Bandarzewski, Rafał Budzisz, Paweł Chmielnicki, Dorota Dąbek, Piotr Dobosz, Barbara Jaworska-Dębska, Wiesław Kisiel, Paweł Kryczko, Marek Mączyński, Iwona Niżnik-Dobosz, Stefan Płażek, Katarzyna Wlaźlak Wydanie 1 Stan prawny na 15 października 2013 roku Warszawa 2013 Redaktor prowadzący: Katarzyna Bojarska Opracowanie redakcyjne: Michał Dymiński Opracowanie techniczne: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Recenzent naukowy: prof. nadzw. dr hab. Jerzy Paśnik © Copyright by Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Sp. z o.o. 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-278-0397-9 Lexis Nexis Polska Sp. z o.o. Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl Poszczególne części opracowali: Kazimierz Bandarzewski: art. 8 tezy 3–15; art. 8a–9; art. 10 tezy 3–8; uwagi wstępne do rozdziału 5; art. 43–50; uwagi wstępne do rozdziału 7; uwagi wstępne do rozdziału 9; art. 64–84a Rafał Budzisz: art. 26–26a; art. 28a tezy 4–6; art. 28b–33; art. 39 Paweł Chmielnicki: wykaz skrótów; słowo wstępne; art. 7 tezy 6–11, 15, 17–19, 21–22, 34, 37; art. 11b; art. 19 tezy 1, 2, 6; art. 20–21; art. 23; uwagi wstępne do rozdziału 10, art. 85–92a; art. 93 tezy 4–7; art. 94–99; art. 103; literatura; wykaz aktów normatywnych; wykaz orzeczeń Dorota Dąbek: uwagi wstępne do rozdziału 4; art. 40–42 Piotr Dobosz: uwagi wstępne do rozdziału 2 tezy 2–3; art. 6 tezy 1, 5, 6; art. 7 tezy 4–5, 13, 16, 20, 38–41; art. 8 tezy 1, 2, 16–22 Barbara Jaworska-Dębska: art. 5, uwagi wstępne do rozdziału 3; art. 35–38 Wiesław Kisiel: wprowadzenie; uwagi wstępne do rozdziału 1; art. 1–3; art. 18a; art. 22; art. 100–102a Paweł Kryczko: art. 28a tezy 1–3; uwagi wstępne do rozdziału 6; art. 51–63 Marek Mączyński: art. 4–4f; art. 5a –5c; art. 7 t. 23–33, 35, 36; art. 11, 12 Iwona Niżnik-Dobosz: uwagi wstępne do rozdziału 2 teza 1; art. 6 tezy 2–4; art. 7 tezy 1–3, 12, 14; art. 10 tezy 1–2 Stefan Płażek: art. 24a–25b; art. 27–28 Katarzyna Wlaźlak: art. 11a; art. 14–18, art. 23a–24 Paweł Chmielnicki i Wiesław Kisiel: art. 19 tezy 3–5, art. 93 tezy 1–3 Spis treści Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Słowo wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Samorząd terytorialny w demokratycznym państwie prawnym . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ewolucja przepisów ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Istota gminy jako jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zakres podmiotowy ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zakres przedmiotowy ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Charakter prawny przepisów ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Ustawa o samorządzie gminnym a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej . . . . . . . 8. Ustawa o samorządzie gminnym a inne ustawy samorządowe . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Ustawa o samorządzie gminnym a akty wykonawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 11 13 13 14 15 16 18 20 22 24 27 USTAWA z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) ROZDZIAŁ 1. Przepisy ogólne (art. 1–5c) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 ROZDZIAŁ 2. Zakres działania i zadania gminy (art. 6–10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 ROZDZIAŁ 3. Władze gminy (art. 11–39a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 ROZDZIAŁ 4. Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę (art. 40–42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580 ROZDZIAŁ 5. Mienie komunalne (art. 43–50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642 ROZDZIAŁ 6. Gminna gospodarka ﬁ nansowa (art. 51–63) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706 ROZDZIAŁ 7. Związki i porozumienia międzygminne (art. 64–75) . . . . . . . . . . . . 770 ROZDZIAŁ 8. Sejmik samorządowy (art. 76–83) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 840 ROZDZIAŁ 9. Stowarzyszenia gmin (art. 84–84a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 841 ROZDZIAŁ 10. Nadzór nad działalnością gminną (art. 85–102a) . . . . . . . . . . . . . . 866 ROZDZIAŁ 11. Przepis końcowy (art. 103) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1014 5 Spis treści Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1015 Wykaz aktów normatywnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047 Konstytucja i akty międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047 Ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1047 Rozporządzenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1056 Pozostałe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1058 Wykaz orzeczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1061 Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1061 Orzeczenia Sądu Najwyższego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1062 Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1064 Orzeczenia sądów powszechnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084 Rozstrzygnięcia organów nadzoru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084 Informacje o Autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1089 6 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Paweł ChmielnickiŹródła prawa EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 paździer- nika 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) k.c. Konstytucja – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 k.p. k.p.a. k.p.c. ze sprost. i zm.) – ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) – ustawa z 17 listo pada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) KRej.S – ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. k.r.o. k.s.h. k.w. ord.pod. p.a.s.c. pr.stow. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.) – ustawa z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) – ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – ustawa z 29 wrześ nia 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 ze zm.) – ustawa z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) reg. Sejmu – uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu rozp. o rej. TWE u.a.rz. u.b.w. u.c.p.g. u.d.l. Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. Nr 121, poz. 1307) – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódz- twie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) – ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezy- denta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) – utraciła moc – ustawa z 13 wrześ nia 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 217) Paweł Chmielnicki 7 Wykaz skrótów u.doch.j.s.t. – ustawa z 13 listo pada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego u.e.u.w.t. – ustawa z 7 listo pada 2008 r. o europejskim ugrupowaniu współpracy teryto - (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) u.f.p. u.g.k. u.g.n. rialnej (Dz.U. Nr 218, poz. 1390 ze zm.) – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o ﬁ nansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) u.koncesji – ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101 ze zm.) u.międz.zrzesz. – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regio- nalnych (Dz.U. Nr 91, poz. 1009 ze zm.) u.NSA u.o. u.ogł. – ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – uchylona – ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) – ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) u.o.n.d.f.p. – ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny ﬁ - u.o.p.d.g. u.o.p.l. u.o.s. u.o.uzdr. u.partn. u.p.b. u.p.g. u.p.l. nansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168) – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodar- czej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) – ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) – ustawa z 16 listo pada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) – ustawa z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obsza- rach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) – ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.) – ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – ustawa z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) – ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) u.pl.przes. – ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym u.pod.leś. – ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) u.Pol. u.p.r. poz. 465) – ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) – ustawa z 15 listo pada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) u.pr.ochr.śr. – ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. u.pr.zam. – ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) z 2013 r., poz. 907) u.przep.wprow. – ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie teryto- rialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) 8 Paweł Chmielnicki Wykaz skrótów u.p.s. u.p.s.a. – ustawa z 21 listo pada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra- cyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) u.p.w.u.f.p. – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o ﬁ nansach pu- u.r.i.o. u.r.l. u.s.g. u.s.k.ż. u.s.p. u.str.g. u.s.w. u.ś.o.z. u.w. u.War. blicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) – ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) – ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 706) – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – poprzedni tytuł: ustawa o samorządzie terytorialnym – u.s.t.) – ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) – ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ﬁ nansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolonta- riacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) – ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) u.w.a.rz. – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódz- u.w.r.o.w. u.wyb. u.zarz.kryz. u.z.o.z. u.z.p. twie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) – ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) – ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sej- mików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) – uchy- lona – ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) – uchylona – ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – uchylona Źródła informacji prawniczej Adm. CBOSA Dz.U. Dz.Urz. Woj. FK GSiA KPP LexisNexis M.P. M.Prawn. NP NZS ONSA – „Administracja” – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – Dziennik Ustaw – Wojewódzki Dziennik Urzędowy – „Finanse Komunalne” – „Gazeta Samorządu i Administracji” – „Kwartalnik Prawa Prywatnego” – Lexis.pl – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska – „Monitor Polski” – „Monitor Prawniczy” – „Nowe Prawo” – „Nowe Zeszyty Samorządowe” – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Paweł Chmielnicki 9 Wykaz skrótów ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Ad- ministracyjnych OSA OSAB OSAiSN OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych – Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej – Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych i Sądu Najwyższego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń OSNC OSNCP OSNKW OSNP OSP OSS OTK OTK ZU PiP PiZS PiŻ POP PPH PPP Pr.Gosp. Prok. i Pr. PS PUG RPEiS SPE ST ZNUJ ZNUW Instytucje EUWT NSA PIOŚ PIS RIO SA SN TK WSA Społecznych (od 1995 r. do 2002 r.) – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna (od 1995 r.) – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Administracyjna, Pracy i Ubez- pieczeń Społecznych (od 1963 r. do 1994 r.) – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Wojskowa – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (od 2003 r.) – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy (od 1995 r.) – „Państwo i Prawo” – „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” – „Prawo i Życie” – „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” – „Przegląd Prawa Handlowego” – „Przegląd Prawa Publicznego” – „Prawo Gospodarcze” – „Prokuratura i Prawo” – „Przegląd Sądowy” – „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” – „Studia Prawnicze i Ekonomiczne” – „Samorząd Terytorialny” – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego – Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej – Naczelny Sąd Administracyjny – Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska – Państwowa Inspekcja Sanitarna – regionalna izba obrachunkowa – Sąd Apelacyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – wojewódzki sąd administracyjny Uwaga: Artykuły bez bliższego oznaczenia są artykułami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. 10 Paweł Chmielnicki Słowo wstępne Słowo wstępne Komentarz, który oddajemy do rąk Czytelników, stanowi nie tylko kolejne, zaktu- alizowane wydanie książki, która obecna jest na rynku wydawniczym już blisko dziesięć lat. Niniejsza publikacja jest – w dużej części – dziełem zupełnie nowym, co można stwierdzić już choćby na podstawie znacznie poszerzonego składu ze- społu autorskiego. Do gremium tego dołączyli: prof. dr hab. Iwona Niżnik-Do- bosz, prof. dr hab. Barbara Jaworska-Dębska, dr hab. Dorota Dąbek, dr Katarzyna Wlaźlak i dr Rafał Budzisz. Osoby te są – rzecz jasna – autorami całkowicie no- wych, obszernych partii tekstu. W przypadku tez, które wyszły spod pióra pierw- szych siedmiu Autorów, również doszło do licznych modyﬁ kacji zakresu odpowie- dzialności za komentowanie poszczególnych artykułów ustawy. I tak zupełnie od nowa napisany został rozdział 4 („Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”, zaś prawie w całości od nowa przygotowane zostały rozdziały: 2 („Zakres działania i zadania gminy”) i – zwłaszcza – bardzo obszerny rozdział 3 („Władze gminy”). Znaczne zmiany, jeśli chodzi o autorstwo poszczególnych tez, dotyczą także rozdziałów: 1 („Przepisy ogólne”) i 10 („Nadzór nad działalnością gminną”). W przypadku pozostałych rozdziałów autorzy dokonali stosownych uzupełnień i aktualizacji, które wynikają zarówno z nowelizacji przepisów samej ustawy o sa- morządzie gminnym, jak i z doniosłych zmian przepisów ustaw z nią powiązanych (jak np. wejście w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy). Jak widać, trudno nazwać niniejszą książkę kolejnym, piątym wydaniem znanego już w środowisku osób związanych z samorządem terytorialnym Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym. Należy traktować ją raczej jako pierwsze wydanie nowego dzieła, które – mam nadzieję – spotka się z taką samą przychylnością Czytelników, jak poprzednie. Symbolicznego znaczenia nabiera w tym kontekście fakt, iż publikacja nasza ukazuje się już w dacie obowiązywania nowego tekstu jednolitego komentowanej ustawy. Nie uległa natomiast zmianie metoda badawcza przyjęta przez Autorki i Autorów książki. Eksponują oni ich własny, często krytyczny punkt widzenia na stan re- 11 Słowo wstępne gulacji prawnych oraz dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa. Stan prawa samo- rządu terytorialnego nasuwa tyle wątpliwości i kontrowersji, że w wielu wypad- kach niemożliwe jest udzielenie gotowych odpowiedzi. Dlatego autorzy publikacji przede wszystkim starają się identyﬁ kować problemy interpretacyjne, a dopiero w następnej kolejności przedstawiać trafne, ich zdaniem, kierunki wykładni. W ocenie autorów Komentarza tylko w ten sposób można dokonać rzetelnego omówienia – budzącej tak wiele sporów – problematyki ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niniejsza książka jest wynikiem pracy dwunastu osób. Każda z nich ponosi in- dywidualną odpowiedzialność za przedstawione w Komentarzu poglądy, dlatego w razie powoływania tez zawartych w niniejszej publikacji prosimy o wskazy- wanie ich autora. Dla ułatwienia nazwiska autorów tez podane są na każdej stronie w stopce. Przez wzgląd na spójność tekstu, powoływanie literatury odbywa się sposobem skróconym. Każdy skrót odsyła do pełnych danych o opracowaniu za- mieszczonych na końcu Komentarza. W związku z tym, w przypadku dzieł zbio- rowych (pod redakcją), skrót obejmuje jedynie nazwisko redaktora opracowania. Przed skrótem podano nazwisko autorki lub autora powołanej tezy, chyba że po- krywało się ono z nazwiskiem stanowiącym element skrótu. Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 15 października 2013 r., stan orzecz- nictwa i literatury zaś na 1 sierpnia 2013 r. Paweł Chmielnicki 12 Wprowadzenie Wprowadzenie Wiesław Kisiel 1. Samorząd terytorialny w demokratycznym państwie prawnym Samorząd terytorialny jest współcześnie uważany za jeden ze standardowych konstytutywnych elementów demokratycznego państwa prawnego, więc do jego powołania zobowiązują się ustawodawcy konstytucyjni (Z. Niewiadomski, Samo- rząd…, s. 103, 110). Takie miejsce owej instytucji wśród władz publicznych prze- widują zarówno art. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 1985 r., art. 1 Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego z czerwca 1993 r., jak i art. 2 wstęp- nego projektu z maja 1998 r. Nic więc dziwnego, że do pierwszych decyzji odradzającej się demokratycznej Polski należało reaktywowanie samorządu terytorialnego. Już nowelą konstytu- cyjną z 29 grudnia 1989 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 444) do Konstytucji z 1952 r. wpro- wadzono art. 5: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorial- nego w sprawowaniu władzy”, uzupełniony następnie o art. 43–47, wprowadzone do tejże Konstytucji ustawą z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Realizacją reguły konstytucyjnej była ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95). Obecność samorządu gminnego w ustroju demokratycznej Polski potwierdził roz- dział 5 (art. 70–75) ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajem- nych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wraz z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego sporzą- dzoną w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) stanowią najsilniejszą gwarancję, że polski samorząd terytorialny będzie odpowiadał standardom europejskim. Przepisy Konstytucji bowiem stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego (jako ratyﬁ kowana umowa międzynarodowa ogłoszona w Dzienniku Wiesław Kisiel 13 Wprowadzenie Ustaw) jest bezpośrednio stosowana, chyba że jest to uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji; por. wyrok TK z 4 maja 1998 r., K 38/97, OTK 1998, nr 3, poz. 31). 2. Ewolucja przepisów ustawy Pierwotny tekst ustawy z 8 marca 1990 r. nosił tytuł „o samorządzie teryto- rialnym” i ukazał się w Dzienniku Ustaw z 19 marca 1990 r. Nr 16, poz. 95. Stosownie do art. 103 tej ustawy 19 marca 1990 r. weszły w życie art. 5 ust. 4 i art. 17. Natomiast pozostałe przepisy weszły w życie 27 maja 1990 r. (art. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie te- rytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191). Równocześnie art. 39 tejże ustawy ustalił interpretację art. 77 ust. 1 pkt 9 u.s.t. Od 1 stycznia 1999 r. zmieniono dotychczasowy tytuł ustawy na obecnie obo- wiązujący „o samorządzie gminnym”; zmiany tej (i wielu innych) dokonała ustawa z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdro- żeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Trudno jednak mówić o stabilności ustawy, skoro od czasu jej uchwalenia w 1990 r. była nowelizowana ponad 60 razy! Pomimo to wielu komentatorów podkreś la, że ustawodawca nie wywiązuje się należycie ze swego obowiązku rzetelnego prawodawcy, gdyż nie usunął z ustawy wielu istotnych braków i błędów, wska- zanych przez komentatorów i sądy orzecznictwo sądowe. Można tu przywołać zarówno krytykę łatwości, z jaką ustawodawca nowelizuje ustawy, lekceważąc przy tym zasady dobrej legislacji (I. Lipowicz, Uwagi…; S. Wronkowska, Two- rzenie…). Oczywiście, nie postuluję zwiększenia szczegółowości ustawy, a tym bardziej jej kazuistyki, lecz poprawiania poszczególnych przepisów. W ustawie okreś lającej możliwości decyzyjne samorządu terytorialnego samoograniczanie się ustawodawcy jest wysoce pożądane. Ogólną wskazówką dla ustawodawcy może być reguła subsydiarności władz krajowych w stosunku do wspólnot samo- rządowych, zadeklarowana przez ustawodawcę konstytucyjnego. W preambule do ustawy zasadniczej zastrzeżono dla Konstytucji RP uprzywilejowaną pozycję „prawa podstawowego dla państwa”, dodając zarazem, że do jej ratio legis na- leży również zasada pomocniczości umacniająca uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Uboga regulacja nie zawsze może być traktowana jak wada; w odnie- sieniu do analizowanego tu aktu normatywnego jest to raczej zaleta zachęca- jąca do indywidualnego podejścia przez władze gminy do stających przed nimi zadań (R. Bul, W. Piątek, Prawne…, s. 92). Przy takim sposobie interpretowania ustawy akceptowane jest domniemanie możliwości podejmowania przez gminy własnych, zindywidualizowanych inicjatyw organizacyjnych, gdyż milczenie ustawodawcy w sprawie modyﬁ kowania i tworzenia dodatkowych struktur sa- morządowych może być interpretowane jako dozwolenie na takie inicjatywy na podstawie ogólnego przepisu art. 3 ustawy o prawie i obowiązku rady gminy 14 Wiesław Kisiel Wprowadzenie do regulowania swych spraw ustrojowych przez samą gminę (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1999 r., II SA 1868/99, niepubl.; wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, Lexis Nexis nr 375940; M. Stahl, Samorząd…). 3. Istota gminy jako jednostki samorządu terytorialnego Gmina w zakresie, w jakim jest ona przedmiotem regulacji ustawy o samorzą- dzie gminnym, odpowiada współczesnemu rozumieniu „samorządu”, rozumia- nego jako: 1) korporacyjny podmiot prawa, 2) o demokratycznej organizacji wewnętrznej, 3) który został utworzony przez ustawę, 4) w celu zdecentralizowa- nego wykonywania, 5) istotnej części zadań i kompetencji 6) z zakresu lokalnej administracji publicznej (W. Kisiel, Prawo…, s. 24). (a) Samorząd gminny został powołany do życia przez Konstytucję i ustawę o samorządzie gminnym. Ponadto obowiązuje obecnie osiem rozporządzeń Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 4 u.s.g. (w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania miejsco- wościom statusu miasta, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast). (b) Zarówno art. 16 Konstytucji, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. stwierdzają, że gmina jest korporacyjnym podmiotem prawa, którego substratem osobowym jest wspólnota mieszkańców. (c) Zarówno rada gminy, jak i wójt gminy są wybierani w demo- kratycznych wyborach. Stosunki wzajemne organów gminy oraz stosunki prawne tych organów z mieszkańcami gminy, z organami nadzoru, a także z sądami orze- kającymi w sprawach gminy uzasadniają stwierdzenie, że wewnętrzna organi- zacja gminy jest w pełni demokratyczna. Gmina nie jest tylko strukturą administracyjną dla obsługi mieszkańców, nie jest lokalnym przedstawicielstwem administracji rządowej; przeciwnie, jest to podmiot prawa wyposażony w kompetencje własne z zakresu prawa administracyjnego oraz w osobowość prawa cywilnego. Przepisy kształtujące ustrój polskiej gminy świadczą o tym, że jest ona formą zdecentralizowanego zarządzania sprawami publicznymi, co stanowi element realizacji art. 15 Konstytucji, choć zakres i kie- runek dalszej decentralizacji wymaga nadal analiz i poszukiwań dla stworzenia szerszego pola do działań mieszkańców niebędących ani radnymi, ani pracowni- kami urzędu gminy i gminnych jednostek organizacyjnych. Gmina ma w istotnym zakresie, według słów ustawodawcy konstytucyjnego, uczestniczyć w realizo- waniu zadań publicznych z zakresu administracji publicznej. Art. 6 stwarza do- mniemanie właś ciwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 zawiera obszerny katalog spraw z zakresu administracji publicznej, objętych zakresem działania gminy, rozliczne ustawy szczegółowe zaś przydzielają organom gminy kompetencje mające umożliwić wykonanie zadań w tym zakresie. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, dlatego konstytutywne znaczenie ma jej właś ciwość miejscowa. Organy gminy są więc właś ciwe w sprawach, które Wiesław Kisiel 15 Wprowadzenie pozostają w związku z terytorium gminy, wszyscy mieszkańcy gminy zaś z mocy prawa są członkami „gminnej wspólnoty samorządowej”, o której mowa w art. 1 ust. 1. Konstytucja i ustawa o samorządzie gminnym wprowadzają do porządku praw- nego pojęcie gminy jako „podstawowej jednostki samorządu terytorialnego”, ale bez wyprowadzenia z tego konkretnych skutków prawnych (jeśli nie liczyć do- mniemania właś ciwości gminy w sprawach lokalnych – art. 6). Ustawa o samorzą- dzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa natomiast odwołują się do komplementarności i równorzędności wszystkich jednostek samorządu teryto- rialnego w Polsce, niezależnie od wielkości administrowanego terytorium. Jeżeli zgodzić się z taką interpretacją prawa przedmiotowego, to można stwierdzić, że gmina odpowiada deﬁ nicji samorządu terytorialnego, jaką Z. Niewiadomski sformułował na podstawie przeglądu historycznych i współczesnych okreś leń tej instytucji: „Samorząd terytorialny jawi się w świetle tych ustaleń jako korporacja mieszkańców okreś lonego obszaru, wyodrębniona organizacyjnie oraz prawnie i to zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i prawa publicznego, demokratycznie zorganizowana, powołana do samodzielnego, podlegającego ochronie sądowej wykonywania administracji publicznej (działania na rzecz dobra wspólnego), poprzez szeroko rozumiane zaspokajanie potrzeb zbiorowych w formach właś- ciwych organom państwa, z możliwością ich władczej ingerencji w sferę przekaza- nych uprawnień wyłącznie w przypadkach okreś lonych ustawą (Z. Niewiadomski, Samorząd…, s. 128). 4. Zakres podmiotowy ustawy Komentowana ustawa nie podważa wprawdzie korporacyjnego charakteru gminy, skoro art. 1 ust. 1 czyni wspólnotę samorządową substratem osobowym gminy (obok terytorium będącego substratem rzeczowym). Ustawa nie rozwija jednak szerzej tego zagadnienia, koncentrując się na jej organach. Można raczej wskazać przepisy, które deprecjonują prawne znaczenie wspólnoty. Przede wszystkim wspólnota nie została zaliczona przez art. 11a do organów gminy; taką pozycję przypisano tylko radzie i wójtowi gminy. Wprawdzie organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie (art. 36 ust. 1), gromadzące część wspomnianej wspólnoty, ale to zebranie nie jest organem gminy. Nie zmienia tego obrazu art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.r.l., gdyż w referendum gminnym swoją wolę wyraża nie wspólnota, lecz „mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako człon- kowie wspólnoty samorządowej”. Prawodawca postrzega wspólnotę gminną jako przedmiot zainteresowania i troski organów gminy, a nie – działający podmiot czy organ, skoro zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, działającej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1). Ustawodawca konsekwentnie kształtuje ustrój 16 Wiesław Kisiel Wprowadzenie samorządowej gminy zgodnie ze standardami osoby prawnej składającej oświad- czenia woli poprzez swoje organy, zaś element korporacyjny dopuszcza jedynie uzupełniająco w formie demokracji bezpośredniej (wybory, referendum, kon- sultacje; można też wspomnieć pozaustawową, oddolnie wykształcającą się po- pularną inicjatywę uchwałodawczą, budżet partycypacyjny (przykład Krakowa opisał B. Piłat, Wybierać częściej…) Symboliczną kropką nad „i” jest całkowite odseparowanie legitymacji skargowej (art. 101) od członkostwa we wspólnocie samorządowej i powiązanie prawa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów gminy z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (szerzej – zob. komen- tarz do art. 101; na temat demokratyzacji społeczeństwa w kierunku struktur 3-biegunowych: obywatel – korporacje – państwo, ale i niebezpieczeństwa ty- ranii przymusowych korporacji por. H. Izdebski, L. Morawski, Demokracja…). Wy- daje się więc, że na gruncie obowiązującego dzisiaj prawa organy gminy działają w imieniu tej gminy (a nie – w imieniu wspólnoty), kierując się interesem wspól- noty gminnej i dla jej pożytku. Realne jest niebezpieczeństwo, że uwaga prawodawcy krajowego i lokalnego skoncentruje się na gminie jako osobie prawnej i organie administracyjnym, z po- mniejszeniem znaczenia elementu korporacyjnego. Prawo społeczności lokalnych do kształtowania ustroju samorządowej gminy we własnym zakresie (art. 6 ust. 1 EKSL) jest tylko częściowo respektowane przez polskiego ustawodawcę. Zarówno drobiazgowa regulacja ustawowa ustroju gminy, jak i wykształcona na tym tle wykładnia minimalizująca lub całkowicie negująca prawo gminy do tworzenia rozwiązań organizacyjnych nieprzewidzianych wyraźnie ustawą oraz prawo ﬁ - nansów publicznych, uzależniające gminy od środków przydzielanych jej przez administrację rządową, sprawiają, że samodzielność gmin w sprawach typowo lokalnych daleko odbiega od modelu, jaki można znaleźć w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Oznacza to również, że decentralizacja ustroju terytorial- nego Polski jest bardziej ograniczona, aniżeli należałoby się spodziewać po kraju, który bez żadnych zastrzeżeń ratyﬁ kował powołaną Kartę. Nie została też uregulowana – ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w żadnym innym przepisie – krajowa reprezentacja gmin, gdyż trudno za taką uznać przedstawicieli stowarzyszeń samorządowych w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, Dz.U. Nr 90, poz. 759), powołanych do składu Komisji przez Prezesa Rady Ministrów. W obrębie gminy funkcjonują jej jednostki pomocnicze (sołectwa, osiedla i miasta obejmujące tylko część terytorium gminy) – art. 5 i art. 35–37b. Ustawa w zde- cydowanie większym (w porównaniu z regulacją ustroju gminy) zakresie odsyła do lokalnej regulacji statutowej, tj. statutu gminy i statutu jednostki pomocni- Wiesław Kisiel 17 Wprowadzenie czej uchwalanych przez radę gminy (art. 5 ust. 3 i art. 35 ust. 1). Ustalając w tym miejscu listę podmiotów objętych ustawą, warto zaznaczyć, że jednostce pomoc- niczej nie przysługuje podmiotowość prywatno-prawna, ale zasadne jest uznanie jej podmiotowości publiczno-prawnej, niezależnie od skromnego zakresu zadań i kompetencji przysługujących jej organom z mocy ustaw oraz na mocy uchwały rady macierzystej gminy (szerzej – zob. komentarz do art. 5 i art. 35–37b). Drugą (obok gminy) osobą prawną prawa prywatnego i podmiotem prawa pu- blicznego, koncentrującym się na wykonywania zadań komunalnych, znajdującą w komentowanej ustawie uregulowanie swojego ustroju, pozycji prawnej w ob- rocie prawnym i zasad działania, jest związek międzygminny (art. 64–73a). Je- żeli uznamy, że nadal aktualny i miarodajny jest podział osób prawa publicznego na korporacje, zakłady i fundacje (M. Stahl, Zagadnienia…, s. 30; S. Fundowicz, R. Biskup, Decentralizacja…, s. 234–244), to konsekwencją będzie wykluczenie związków komunalnych nie tylko z fundacji, ale i z zakładów. Wprawdzie ich po- wołanie do życia obejmuje przekazanie im niezbędnego majątku trwałego (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 5), to jednak nie można uznać, że istotą związku czyli jego substratem jest majątek (jak w fundacji), czy urządzenia i struktura umożliwiająca świadczenie usług na rzecz użytkowników. „W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne” (art. 64 ust. 1). W zgromadzeniu związku zasiadają wójtowie (bądź inne osoby) reprezentujące gminy, będące członkami związku. Gmina może też wystąpić ze związku, „zabierając ze sobą” odpowiednią część jego majątku. Akcent pada tu na członkostwo gmin. Wprawdzie w literaturze prawa administracyjnego naj- więcej uwagi poświęca się korporacjom osób ﬁ zycznych, ale akceptowane są również korporacje federacyjne, „których członkami są wyłącznie osoby prawne” (M. Stahl, Zagadnienia…, s. 30). Taką właśnie korporacją federacyjną jest związek międzygminny. Szerzej na temat związków międzygminnych zob. komentarz do art. 64–73a. Natomiast stowarzyszenia gmin (kolejne korporacje federacyjne) stały się dopusz- czalną formą współpracy komunalnej (art. 84), regulowaną jednak przez Prawo o stowarzyszeniach i statut każdej z takich organizacji. 5. Zakres przedmiotowy ustawy Kształtując ustrój gminy, można niepostrzeżenie ulec pokusie koncentrowania swej uwagi wyłącznie na budowaniu wąsko pojmowanej struktury organizacyjnej gminy, czyli jej organów i jednostek pomocniczych. Tymczasem korporacyjny charakter gminy powinien stwarzać ramy dla działalności nie tylko organów, ale i mieszkańców angażujących się w rozwiązywanie problemów wspólnoto- wych. Dlatego w uregulowaniu ustroju gminy równie ważne powinny być pod- stawy prawne stosunków prawnych łączących gminę z jej mieszkańcami, będą- 18 Wiesław Kisiel Wprowadzenie cymi członkami gminnej korporacji, jej substratem osobowym. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gminą jest wspólnota samorzą- dowa oraz odpowiednie terytorium (art. 16 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 u.s.g.). Dlatego owa struktura powinna być służebna nie tylko wobec zasady legal- ności działania władz gminy, ale w równym stopniu – wymogów społeczeństwa obywatelskiego. Niestety, komentowana ustawa potwierdza atrakcyjność uprosz- czeń w tym zakresie. Na podstawie jej lektury można odnieść mylne wrażenie, że struktura gminy oraz wszelkie obowiązki rady gminy i wójta gminy są wyłącznie obowiązkami względem porządku prawnego, uosabianego przez organy nadzoru administracyjnego i sąd administracyjny. Jedynie sprawy najbardziej ogólne, np. obowiązek „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 166 ust. 1 Konsty- tucji w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy), prawo mieszkańców gminy do podejmowania rozstrzygnięć w wyborach i referendum (art. 170 Konstytucji w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy), czy też obowiązek jawnego działania organów gminy (art. 11b ustawy) zostały przez ustawodawcę usytuowanie w kontekście wspólnotowym gminy. W sprawach bardzo konkretnych, mających bardzo istotne znaczenie dla poszcze- gólnych mieszkańców (z legitymacją skargową, art. 101 ust. 1 u.s.g.), gmina jest natomiast wyłącznie podmiotem wykonującym obowiązki i kompetencje władzy publicznej. Nie cały ustrój gminy jest objęty ustawą o samorządzie gminnym; przeciwnie, istotna część regulacji ustrojowej została zapisana w ustawie o bezpośrednim wy- borze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w Kodeksie wyborczym, w ustawie o referendum lokalnym. Kolejnymi źródłami powszechnie obowiązującego prawa dotyczącego ustroju gminy są jej statut i ewentualnie statuty jednostek pomocni- czych tej gminy. Posiłkowym źródłem poznania mogą okazać się również statuty gminnych jednostek organizacyjnych, związków komunalnych i stowarzyszeń sa- morządowych, których członkiem jest interesująca nas gmina. Natomiast do tematyki ustrojowej – całkowicie pominiętej w ustawie – należy przede wszystkim organizacja zarządzania obszarami metropolitalnymi. Komen- towana ustawa okazała się mało przydatna do adaptowania struktur samorzą- dowych do potrzeb, słabiej rozpoznanych w momencie uchwalania pierwszego tekstu ustawy. Żadna z dotychczasowych prób uzupełnienia tego braku nie za- kończyła się pomyślnie. Miejska strefa usług publicznych (ustawa z 24 listo pada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.) funkcjo- nowała jedynie przejściowo w drugiej połowie lat 90. XX wieku. Formuła dobro- wolnych związków komunalnych, w ograniczonym zakresie, jest wykorzystywana do takich celów. Te i wiele innych inicjatyw zdają się potwierdzać tezę, że w za- kresie wprowadzania do porządku prawnego podstawowego modelu zarządzania obszarami metropolitalnymi „poleganie na zdolności do oddolnej, dobrowolnej współpracy samorządów rzadko prowadzi do pożądanych rezultatów” (M. Lac- Wiesław Kisiel 19 Wprowadzenie kowska, P. Swianiewicz, Dwuszczeblowe struktury…, s. 21; por. też J. Brzeziński, Kosztem…, E. Knosala, A. Gołuch, R. Stasikowski, Sprawozdanie…, E. Knosala, A. Gołuch, R. Stasikowski, Uwagi…, M. Kulesza, Powiat…, M. Lackowska, Dlaczego w Polsce…, M. Lackowska, Zarządzanie metropolitalne…, M. Lackowska, Zarzą- dzanie metropoliami…, D. Mantey, Samorządowcom brakuje…, B. Mościcki, Powiat metropolitalny…, T. Pietrzykowski, K. Mikuła, Aglomeracja…, R. Stasikowski, Me- tropolia…, P. Swianiewicz, Zarządzanie obszarami…, I. Zachariasz, Przemiany…). Tymczasem polski ustawodawca nie wykazał się adekwatną wrażliwością na wy- raźnie formułowane postulaty. 6. Charakter prawny przepisów ustawy Po dwudziestu latach interpretowania i stosowania ustawy trudno dziś znaleźć zwolenników tezy o jednorodnym, ustrojowym charakterze ustawy. Nie oznacza to jednak, że brakuje wątpliwości i sporów na temat charakteru części przepisów tej ustawy oraz sposobu wyznaczania praw i obowiązków jej adresatów. Zasadniczym przedmiotem ustawy jest ustrój samorządu gminnego, ale jest rzeczą sporną w nauce prawa administracyjnego, czy przepisy o ustroju podmiotu ad- ministracji publicznej pozostają częścią regulacji materialnoprawnej, czy też na- leży je wydzielać w odrębną część prawa administracyjnego, zwaną ustrojowym prawem administracyjnym (nawiązując do pionierskiej monograﬁ i W. Dawido- wicza, Zagadnienia…). W konsekwencji nie ma pełnej zgody, jak zakwaliﬁ kować np. te przepisy, które okreś lają właś ciwość gminy i jej organów (m.in. art. 6, 7, 18, 30). Są to przepisy kluczowe dla podziału obowiązków w obrębie administracji publicznej, dlatego trudno sobie wyobrazić omawianie ustroju administracji pu- blicznej bez wyjaśnienia podziału właś ciwości. Równocześnie jednak przepisy o właś ciwości są koniecznym elementem podstawy prawnej rozstrzygnięć i in- nych działań gminy i jej organów, a więc przepisy o właś ciwości bywają zaliczane do prawa materialnego (por. np. art. 40 u.s.g., art. 17–20 k.p.a.). Nieco inne pytania pojawiają się na tle przepisów o kontroli i nadzorze nad sa- morządem terytorialnym. Bez wątpienia nie są to już uregulowania klasycznych stosunków wewnętrznych, porównywalnych z kierownictwem w administracji scentralizowanej (por. np. art. 6, 8, 10, 28 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewo- dzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Wy- maganie szczegółowej podstawy prawnej, legalność jako jedyne czy też zdecydo- wanie dominujące kryterium oceny samodzielnego podmiotu administrującego, posiłkowe zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kontrola sądowa – to elementy nadzoru nad gminą bardziej przypominające stosunki mate- rialnoprawne z obywatelem, aniżeli wewnętrzne stosunki w obrębie administracji publicznej. Jednakże funkcjonowanie nadzoru, rozliczanie gminy z przestrze- gania szczegółowych podstaw prawnych każdego działania, z realizowania zadań 20 Wiesław Kisiel Wprowadzenie ze sfery użyteczności publicznej, wielorakie (z ﬁ nansowym na czele) uzależnienie gminy od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji rządowej – wszystko to podpowiada zachowanie daleko idącej ostrożności w całościowym zakwaliﬁ kowaniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym do prawa material- nego. Odwołanie się do pojęcia „niepodstawowych” (mieszanych) gałęzi prawa nie rozwiązuje tych problemów. Podobnie jak „cechy wspólne aktów nadzoru (…) po- zwalają na uznanie ich za odrębną prawną formę działania” (M. Stahl, Szczególne prawne…, s. 341–342), tak samo zamieszczone w ustawie przepisy o nadzorze ad- ministracji rządowej nad samorządem terytorialnym uznaję za grupę przepisów prawa administracyjnego, która nie jest częścią ani prawa materialnego, ani prawa ustrojowego sensu stricte (rozumianego jako przepisy o strukturze pojedynczego podmiotu administrującego, bądź o stosunkach wewnętrznych w administracji scentralizowanej). Analogiczne znaki zapytania występują przy próbie klasyﬁ kacji przepisów o refe- rendum i wyborach, o relacjach między gminą a jednostką pomocniczą; intuicyjnie wyczuwamy, że pojęcia z zakresu prawa materialnego też są nieadekwatne. Wydaje się, że użyteczne byłoby w tym miejscu zastosowanie kategorii „stosunków we- wnątrzkorporacyjnych”, choć termin ten nie funkcjonuje jak dotychczas ani w ję- zyku prawnym, ani – języku prawniczym administratywistów. Łatwiejsze do zaak- ceptowania może być okreś lenie „administracyjne prawo ustrojowe sensu largo”. Skoro nie zostały uzgodnione podstawowe pojęcia (narzędzia) interpretacji prawa o administracji publicznej, nie można dziwić się rozbieżnościom w inter- pretowaniu zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i pozostałych ustaw samorządowych. Doskonały przykład wątpliwości, o jakich tu mowa, można ob- serwować, ilekroć zadajemy pytanie o zakres kompetencji rady gminy do regu- lowania ustroju swej gminy. Z jednej strony pada sugestia zastosowania zasady praworządności w kształcie dobrze rozpoznanym w ramach jurysdykcyjnego po- stępowania administracyjnego, tj. żądanie podstawy prawnej równie szczegółowej jak przy wydawaniu przepisów gminnych czy decyzji indywidualnych w sprawach materialnoprawnych, stosownie do reguły, że do samorządu terytorialnego – jako części administracji publicznej – nie ma zastosowania zasada wolności działania („tylko to jest niedozwolone, co jest wyraźnie zakazane”), lecz wymaganie pod- stawy prawnej każdego działania („tylko to jest dozwolone, co prawo wyraźnie wskazało”). Z drugiej jednak strony nie ma powodów, aby odmówić zastosowania wyraźnej delegacji do samodzielnego kształtowania ustroju gminy przez jej radę (art. 169 ust. 4 Konstytucji, art. 3 ust. 1 EKSL i art. 3 ust. 1 u.s.g.), co jest sugero- waniem nie tyle działania bez podstawy prawnej, ile raczej działania na podstawie bardziej generalnej podstawy prawnej. Zgoda z tą ostatnią tezą uzależniona jest jednak od wcześniejszego zaakceptowania odrębnej kategorii „stosunków korpo- racyjnych” funkcjonujących na podstawie przepisów o ustroju poszczególnych jed- nostek samorządu terytorialnego. Łączyłoby się to z uznaniem na tym obszarze Wiesław Kisiel 21 Wprowadzenie w szczególności subsydiarności ustawy wobec regulacji statutowej (lokalnej), czyli samoograniczenia się ustawodawcy do generalnych upoważnień ustawowych otwierających zdecydowanie szersze pole dla statutowego kształtowania wielu szczegółów organizacji poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Kon- sekwencją mogłoby być znaczne zróżnicowanie ustroju poszczególnych jednostek, a tym samym – ograniczenie zakresu ingerencji nadzorczej. Niemal każda z tych przesłanek końcowego wniosku budzi czyjeś zastrzeżenia, nie mniejsze więc roz- bieżności muszą towarzyszyć stosowaniu ustawy o samorządzie gminnym. Nie można również pominąć w tym miejscu art. 93, 98, 101 i 101a ustawy. Jest to część uregulowania procedury sądowoadministracyjnej, stanowiąca lex specialis w stosunku do art. 50–53 u.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a. Analogiczne przepisy zamieszczono w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), ustawie o sa- morządzie województwa (art. 90 i 91) oraz w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 63 i 64). Jest to daleko posunięta i zupełnie niepo- trzebna wycinkowa dekodyﬁ kacja prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie widać żadnych istotnych przeszkód włączenia tych przepisów do Prawa o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie stosunek polskiego usta- wodawcy do idei kodyﬁ kowania prawa jest nadzwyczaj liberalny, to jednak w tym przypadku dezaprobata dla poczynań prawodawcy może być szczególnie mocna. 7. Ustawa o samorządzie gminnym a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Ustawa o samorządzie terytorialnym, a obecnie gminnym, została uchwalona w 1990 r., czyli siedem i pół roku przed wejściem w życie Konstytucji. Mimo wielu nowelizacji ustawy już po 1997 r., niezmieniona pozostała systematyka i termino- logia przyjęta dla pierwotnego tekstu ustawy. Art. 1, 3, 22, 40, 85 i wiele innych jej przepisów do dnia dzisiejszego nie uwzględniają w adekwatnym zakresie za- sady bezpośredniego obowiązywania i stosowania Konstytucji, co nie pozostaje w zgodzie z zasadami dobrej legislacji. Nic nie potwierdza tezy, że ustawodawca zwyczajny, utrzymując po wejściu w życie Konstytucji przepisy, których treść zna- lazła się w Konstytucji, przeanalizował te powtórzenia i świadomie zadecydował o ich pozostawieniu w ustawie o samorządzie gminnym. Jeżeli ta interpretacja jest poprawna, tzn. że ta grupa przepisów tkwią nadal w komentowanej ustawie wyłącznie siłą inercji i braku staranności legislacyjnej, to mamy do czynienia z ko- lejnym przypadkiem lekceważenia przez zwyczajnego ustawodawcę art. 8 ust. 2 Konstytucji („Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio…”). Problemu nie można lekceważyć, opatrując powyższą krytykę etykietką bezpro- duktywnego puryzmu prawniczego. Przeciwnie, orzecznictwo sądów administra- cyjnych wskazuje, że taka technika legislacyjna może implikować stwierdzanie nieważności przepisów gminnych w zbyt szerokim zakresie. Znakomitego przy- 22 Wiesław Kisiel Wprowadzenie kładu tego zjawiska dostarcza zakres przedmiotowy statutu gminy (i pozostałych dwóch rodzajów jednostek samorządu terytorialnego). Art. 169 ust. 4 Konstytucji („Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego okreś lają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”) można interpretować jako relatywnie szerokie umocowanie rady gminy do uwzględniania w treści statutu gminy lokalnych tra- dycji, preferencji i nowatorskich pomysłów. Art. 3 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. („O ustroju gminy stanowi jej statut. Do wyłącznej właś ciwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy”) powtarza w niewiele zmienionej formie powo- łany art. 169 ust. 4 Konstytucji. Pomimo zbieżnej treści owych dwóch regulacji, ocena zgodności z prawem przepisów statutów gmin dokonywana jest jednak przez pryzmat art. 3 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. z całkowitym pomi- nięciem art. 169 ust. 4 Konstytucji. W efekcie powtarzają się rozstrzygnięcia nad- zorcze i orzeczenia sądów domagające się od rad gmin kazuistycznych podstaw ustawowych, oddzielnych nieomal dla każdego przepisu statutu gminy. Połączenie wskazanej techniki legislacyjnej (powtarzania przepisu Konstytucji w ustawie) – z jednej strony z interpretacją ustawy (pomijającą Konstytucję w interpretowaniu analogicznego przepisu ustawowego) – z drugiej strony wzmacnia uniformizację struktur samorządowych kosztem zdrowego ich różnicowania. Ustawodawca zwyczajny nie respektuje również kilku innych ograniczeń i obo- wiązków wynikających z Konstytucji, tj. poza nielicznymi wyjątkami nie można w ustawach dostrzec odwołania do zasady adekwatności („Jednostkom samo- rządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych” – art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji) bądź do zasady subsydiar- ności struktur i aktywności administracji rządowej w stosunku do celów i struktur samorządu terytorialnego [„ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte (…) na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot” – preambuła do Konstytucji]. Intensywność i kazuistyka ustawowej regulacji ustroju samorządu terytorialnego z całą pewnością nie świadczą o samoograniczaniu się ustawodawcy, wpisanym w zasadę subsydiarności. Nie jest natomiast pomijana milczeniem ani nagminnie naruszana przynależność problematyki ustroju samorządu terytorialnego do zakresu przedmiotowego tzw. materii ustawowej. Na trwałe weszło do praktyki administracji centralnej poszu- kiwanie w ustawach podstawy prawnej dla aktów niższego rzędu, regulujących ustrój samorządu terytorialnego. Szkoleniowym przykładem pozytywnej ewolucji w tym zakresie jest zastąpienie obowiązującego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lutego 2002 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu i Sa- morządu Terytorialnego (Dz.U. Nr 13, poz. 124 ze zm.) ustawą z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Wiesław Kisiel 23 Wprowadzenie Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759). Niestety, zdarza się nadal pozorowanie przestrzegania tej zasady, czego przy- kładem jest uregulowanie wymagań legislacyjnych projektów aktów prawa miej- scowego w § 142 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908), choć akt ten został wydany na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.). 8. Ustawa o samorządzie gminnym a inne ustawy samorządowe Wątpliwości budzi miejsce komentowanej ustawy wśród ustaw samorządowych; zarówno jej tytuł, zestaw rozdziałów oraz redakcja przepisów mogą sugerować jej szczególną moc prawną w obrębie przepisów o samorządzie gminnym. Ustawa ta bywa nawet okreś lana mianem konstytucji samorządu gminnego. Taka popu- laryzatorska terminologia nie jest, rzecz jasna, precyzyjna. Prawo polskie nie zna tzw. ustaw organicznych, które nie będąc wprawdzie konstytucją, byłyby jednak hierarchicznie nadrzędne w stosunku do ustaw zwyczajnych. Nawet ewentualna kodyﬁ kacja prawa samorządu terytorialnego nie chroniłaby go przed doraźnymi, nieskoordynowanymi nowelizacjami (szerzej na temat ustaw organicznych por. M. Chlipała, Glosa…; K. Działocha, Zamknięty system…, s. 15; J. Szymanek, Kon- stytucje…, s. 56; L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa…, s. 48). Będąc jedynie ustawą, jakich wiele w polskim porządku prawnym, omawiana ustawa nie wiąże przy uchwalaniu kolejnej ustawy. Nie wystarczy więc brać pod uwagę wszystkich nowelizacji ustawy z 8 marca 1990 r., ale trzeba się zawsze upewnić, czy z innych ustaw nie płyną konsekwencje prawne nakazujące istotnie skorygować dokonaną wykładnię przepisu ustawy. W wielu miejscach odsyła ona wprost (np. art. 44) lub pośrednio (np. art. 40 ust. 1) do innych ustaw (czyli aktów równorzędnych), co również potwierdza pogląd, że nie można przeceniać praw- nego ani merytorycznego znaczenia zapisanego w niej uregulowania. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że ustrój gminy ma kształt przewidziany przez ustawę o samorządzie gminnym, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Ustawa o samorządzie gminnym w wielu miejscach odsyła do innych ustaw. Warto zwrócić uwagę, że odesłania te są zróżnicowane nie tylko pod względem treści, ale i poprawności legislacyjnej, a mianowicie: – art. 102a nowelizuje inną ustawę, ograniczając zakres jej zastosowania (w spra- wach, o których mowa w rozdziale 10 u.s.g., nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 u.p.s.a.), – niektóre przepisy ustawy o samorządzie gminnym używają pojęć, których samodzielnie nie deﬁ niują, lecz nakazują odpowiednie stosowanie właś ciwej 24 Wiesław Kisiel Wprowadzenie ustawy szczególnej (art. 24b ust. 6 u.s.g. – w przypadku obsadzenia mandatu rady w drodze uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego, art. 24h ust. 11 u.s.g. – stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o kontroli skarbowej, art. 28d ust. 1 u.s.g. – przeprowadza się wybory przed- terminowe na zasadach okreś lonych w Kodeksie wyborczym); zawarte są ode- słania do innych ustaw, w których występują deﬁ nicje ustawowe (w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. – mowa o drogach publicznych i wewnętrznych w rozu- mieniu ustawy o drogach publicznych; art. 24i ust. 3 u.s.g. odwołuje się do ustawy o dostępie do informacji publicznej dla identyﬁ kacji Biuletynu Infor- macji Publicznej; w art. 24k ust. 4 u.s.g. mowa o odwołaniu i rozwiązaniu umowy o pracę, które jest równoznaczne z rozwiązaniem na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p.; art. 25 ust. 6 u.s.g. posługuje się terminem „kwota bazowa” okreś loną w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń; art. 28g ust. 4 pkt 1 u.s.g. wymienia zawiadomienie pracodawcy, o którym mowa w art. 261 § 3 k.p.k., a zaświadczenie lekarskie z art. 28g ust. 4 pkt 3 u.s.g. jest przed- miotem regulacji w ustawie o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia spo- łecznego. Wartość tych odesłań polega na powiązaniu niektórych przepisów ustawy o samorządzie gminnym z konkretnymi ustawami szczególnymi; na tym tle widać wadliwość kilku innych przepisów tej ustawy, które odsyłają do bliżej nieoznaczonych ustaw (art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 4, art. 9 ust. 2 i 3, art. 11a ust. 2, art. 11b ust. 1, art. 12, art. 33 ust. 6, art. 38 zd. 1); – zawarte są odesłania do przepisu sankcjonowanego (art. 98a ust. 1 – wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, jeżeli właś ciwy organ gminy nie podejmuje od- powiedniego aktu wbrew obowiązkowi wynikającemu z Kodeksu wyborczego lub z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; art. 96 – w razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw rada może być rozwiązana, wójt – odwołany; – zawarte są odesłania do przepisu sankcjonującego (art. 24f ust. 1a w zw. z art. 24b ust. 6 u.s.g. – niewypełnienie obowiązku stanowi podstawę do pod- jęcia uchwały w trybie art. 190 k.w.; art. 24l – podanie nieprawdy powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 k.k.; art. 40 ust. 4 – kara grzywny wymierzana jest w trybie i na zasadach okreś lonych w prawie o wykrocze- niac
Autor: Paweł Chmielnicki, Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz-ebookRO/p0202779i020" target="_blank" title="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz [Paweł Chmielnicki, Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz [Paweł Chmielnicki, Kazimierz Bandarzewski, Piotr Dobosz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>