Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/stret-zajmu-kancelar-prezidenta-republiky-jako-evidencni-organ.p3569.html
Timestamp: 2020-01-18 09:59:05+00:00
Document Index: 48804278

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 2', '§ 14', 'zákona č. 159', '§ 2', '§ 2', 'zákona č. 159', '§ 14', 'zákona č. 159', '§ 13', '§ 14', '§ 14', 'čl. 2', '§ 2', '§ 2', 'zákona č. 106', '§ 14', '§ 2', '§ 124', '§ 2', '§ 9', '§ 12', '§ 14', 'soud ', '§ 14', 'čl. 2', '§ 14', '§ 2', '§ 14', 'čl. 3', 'čl. 2', 'soud ', '§ 14', '§ 2', '§ 2', '§ 9', '§ 12', '§ 14', '§ 12', '§ 9', '§ 14', '§ 14', '§ 2', 'Soud ', '§ 3', 'zákona č. 219', '§ 2', 'zákona č. 114', '§ 2', '§ 124', '§ 4', '§ 7', 'Soud ', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 2', 'zákona č. 137', '§ 2', 'soud ', '§ 14', '§ 12', '§ 9', '§ 11', '§ 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 14', '§ 9', '§ 11', '§ 12', '§ 12', 'soud ', '§ 14', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 14', '§ 2', '§ 14', 'soud ', '§ 13', 'soud ']

Střet zájmů: Kancelář prezidenta republiky jako evidenční ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Střet zájmů: Kancelář prezidenta republiky jako evidenční orgán
k § 2 odst. 2 písm. d), § 2 odst. 3 písm. c) a § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném do 31. 12. 2015
I. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je podle § 2 odst. 2 písm. d) ve spojení s § 2 odst. 3 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném do 31. 12. 2015, veřejným funkcionářem.
II. Kancelář prezidenta republiky je podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů,
, ve vztahu k svému vedoucímu evidenčním orgánem.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2017, čj. 3 A 102/2015-53*))
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 221/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 318/06).
Věc: Michal K. proti Kanceláři prezidenta republiky o poskytnutí informace.
Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky zamítl rozhodnutím ze dne 5. 8. 2015 odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí žalované ze dne 31. 7. 2015, kterým nebylo vyhověno žádosti žalobce nahlédnout do registru oznámení podle zákona o střetu zájmů z toho důvodu, že žalovaná nemá registr oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech zřízen (dále jen „registr oznámení“). Žalovaná v rozhodnutí I. stupně uvedla, že předmětný registr vede dle § 13 uvedeného zákona příslušný evidenční orgán, kterým však žalovaná není. Především poukázala na skutečnost, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je
a žalovaná v něm uvedena není.
Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky v napadeném rozhodnutí k odvolání uvedl, že nelze využít analogicky § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů tak, aby byla žalované založena povinnost zřídit registr oznámení a povinnost umožnit nahlížet veřejnosti do tohoto registru. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky v daném kontextu odkázal i na čl. 2 odst. 3 Ústavy. Uvedl, že žalovaná je státním orgánem, ale žádný předpis nestanoví, že by byla orgánem státní správy. S ohledem na předmět činnosti žalované ji nelze považovat za orgán státní správy ani za použití kritéria materiálního právního státu.
Jestliže žalobce odkazoval na úmysl zákonodárce, lze o něm pouze spekulovat. Ačkoli zákon o střetu zájmů byl již sedmkrát novelizován, žádná z těchto novel evidenční orgán pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky nestanovila. Ten je sice veřejným funkcionářem podle zákona o střetu zájmů, tento zákon se však na něj nevztahuje dle § 2 odst. 3 písm. a), b) a c), ale pouze na základě § 2 odst. 3 písm. c), a to z toho důvodu, že rozhoduje o odvoláních podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Pokud vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vyplnil oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích za roky 2013 a 2014 a odevzdal je řediteli Odboru legislativy a práva, jednalo se o úkon nad rámec zákona o střetu zájmů a žalovaná se tím samozřejmě evidenčním orgánem nestala.
Žalobou podanou dne 21. 8. 2015 u Městského soudu v Praze napadl žalobce nadepsané rozhodnutí. Žalobce tvrdil, že správní rozhodnutí vychází z chybného právního názoru, že Kancelář prezidenta republiky není evidenčním orgánem dle § 14 odst. 1 zákon o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve spojení s § 124 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006 veřejným funkcionářem. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím zaměstnancem 4. stupně řízení v organizační složce státu, přičemž je minimálně splněna podmínka § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmů. Na uvedeného funkcionáře se proto bezpochyby vztahuje povinnost podat oznámení dle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů.
Pokud existuje veřejný funkcionář s povinností podat oznámení, musí existovat i příslušný evidenční orgán, který vede registr oznámení. Žalobce souhlasil s vedoucím Kanceláře prezidenta republiky, že prostým jazykovým výkladem nelze dovodit, že by žalovaná byla evidenčním orgánem v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Dále ale poukázal na judikaturu Ústavního soudu, že jazykový výklad je pouze prvotním způsobem pro přiblížení se k obsahu právní normy. Rovněž namítal, že mechanická aplikace právních norem bez zohlednění jejich smyslu a účelu činí z práva nástroj odcizení a absurdity (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Na základě teleologického a systematického výkladu zákona o střetu zájmů naopak dospěl k závěru, že bylo úmyslem zákonodárce, aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky měl „
svůj evidenční orgán
“. Bylo by totiž neúčelné, aby zákonodárce stanovil povinnost podat oznámení podle zákona o střetu zájmů a současně neměl v úmyslu zkonstruovat příslušný evidenční orgán. Takový výklad by odporoval principu racionálního zákonodárce, ke kterému se například vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90.
Ve vyjádření ze dne 13. 10. 2015 žalovaná uvedla, že výčet evidenčních orgánů v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je
a jednoznačný, a proto nepřichází použití analogie v úvahu. Namítla, že meze použití analogie kladou rovněž články 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Pokud žalobce odkazoval na § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů, žalovaná oponovala, že Kancelář prezidenta republiky nepatří mezi ministerstva nebo jiné ústřední orgány státní správy, které vymezuje zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. Postavení a působnost Kanceláře prezidenta republiky jsou dány zákonem č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož ani při použití kritéria materiálního právního státu nelze dovodit, že je kancelář orgánem státní správy. Závěrem žalovaná uvedla, že mezeru v právu nelze překlenout výkladem, na základě něhož by byla založena nová působnost státního orgánu a jeho povinnosti.
V replice ze dne 17. 2. 2016 žalobce poukázal na § 2 odst. 2 zákona o Kanceláři prezidenta republiky, z něhož dovodil, že kancelář zastupuje stát při výkonu veřejné správy a vykonává státní moc. Výkon státní moci potvrzuje, že kancelář je orgánem státní správy, a proto spadá pod § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Ačkoli je výčet v citovaném ustanovení
, nevylučuje použití analogie, například ve smyslu usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. I. ÚS 2395/10. Uvedená analogie je v mezích čl. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Omezení státní moci zákonem je totiž jiným pojmem než použití analogie.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí vedoucího Kanceláře prezidenta republiky a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Předmětem sporu je posouzení právní otázky, zda je žalovaná ve smyslu § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů evidenčním orgánem. Zatímco žalovaná trvá na doslovném výkladu zákona o střetu zájmů, žalobce se na základě teleologického a systematického výkladu domnívá, že je nutné využít analogie, aby bylo možné stanovit evidenční orgán i pro registraci oznámení vedoucího Kanceláře prezidenta republiky.
Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů ve znění účinném do 31. 12. 2015, „[p]
okud nejde o veřejného funkcionáře podle odstavce 1, rozumí se pro účely tohoto zákona veřejným funkcionářem také vedoucí organizační složky státu, která je správním úřadem, a vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu v organizační složce státu, s výjimkou zpravodajských služeb
Podle § 2 odst. 3 zákona o střetu zájmů „[p]
ovinnosti podle tohoto zákona se na osobu uvedenou v odstavci 2, která podává oznámení podle § 9 až 11 a § 12 odst. 2 evidenčnímu orgánu (§ 14 odst. 1), vztahují pouze tehdy, jestliže v rámci výkonu své činnosti
d) se podílí na vedení trestního stíhání
Podle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů „[o]
známení podle § 9 až 11 a podle odstavce 2 podává veřejný funkcionář evidenčnímu orgánu (§ 14 odst. 1)
Podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů „[v]
edení registru zabezpečují evidenční orgány, kterými jsou ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy, v jehož čele není člen vlády, a v jehož oboru působnosti vykonává funkci veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 2 písm. a) až d)
Soud se předně zabýval otázkou, zda se z hlediska osobní působnosti zákon o střetu zájmů vůbec vztahuje na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Kancelář prezidenta republiky je organizační složkou státu (§ 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích), která zajišťuje servis prezidentu České republiky při výkonu jeho pravomocí a protokolárních povinností (§ 2 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky). Podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů se rozumí veřejným funkcionářem i „
vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního předpisu v organizační složce státu
“. Zákoník práce z roku 2006 v § 124 odst. 3 výslovně uvádí, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je vedoucím ve 4. stupni řízení. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky stojí v čele této kanceláře (§ 4 odst. 1 zákona o Kanceláři prezidenta republiky). Je tedy vedoucím dané organizační složky státu (§ 7 odst. 1 zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) a zároveň je vedoucím ve 4. stupni řízení. Soud proto dospěl k závěru, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů.
Aby vedoucí Kanceláře prezidenta republiky podléhal povinnostem stanoveným zákonem o střetu zájmů, musel by při své činnosti splňovat alespoň jednu z podmínek stanovených v § 2 odst. 3 uvedeného zákona. Mezi stranami je nesporné, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky vystupuje v řadě případů jako odvolací orgán. Městský soud namátkou uvádí vyřizování žádostí o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo poukazuje i na nyní napadené rozhodnutí. Z těchto skutečností má tedy soud za to, že vedoucí Kanceláře prezidenta republiky naplňuje minimálně podmínku uvedenou v § 2 odst. 3 písm. c) zákona o střetu zájmů, což je dostatečné pro učinění závěru o tom, že zákon o střetu zájmů se na vedoucího Kanceláře prezidenta republiky plně vztahuje, resp. že je veřejným funkcionářem podle tohoto zákona a podléhá mimo jiné povinnosti podávat oznámení o osobním zájmu, jiných vykonávaných činnostech, majetku nabytém v průběhu výkonu funkce a příjmech, darech a závazcích.
Městský soud pro úplnost poukazuje na skutečnost, že dle § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, musí žalovaná vystupovat jako veřejný zadavatel veřejných zakázek. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky tak může naplňovat i podmínku stanovenou v § 2 odst. 3 písm. b) zákona o střetu zájmů.
Městský soud dále konstatuje, že si je vědom a mezi stranami ani není sporu o tom, že § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů výslovně nevymezuje evidenční orgán, u kterého by vedoucí Kanceláře prezidenta republiky mohl dle § 12 odst. 4 zákona o střetu zájmů podat oznámení (§ 9 až § 11 a § 12 odst. 2 tamtéž).
Nastává tak situace, kdy zákon ukládá vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky povinnost podávat oznámení dle zákona o střetu zájmů, z čehož jako pandán této povinnosti nutně vyplývá i
takováto oznámení evidovat (registrovat), avšak zákonem není výslovně určen orgán, který by takovouto kompetenci ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky vykonával (tj. který by byl ve vztahu k vedoucímu Kanceláře prezidenta republiky evidenčním orgánem).
Jedná se tedy o případ, kdy aplikace právní normy předpokládá další návaznou právní úpravu, která však chybí. Tato nezamýšlená, „
protiplánová
“ neúplnost zákona představuje tzv. pravou mezeru v zákoně. Městský soud proto přikročil k hledání racionálního řešení souladného s hodnotovou orientací zákona i právního řádu.
Městský soud poukazuje na již notorický nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., který stanovuje meze jazykového výkladu: „[j]
“ Využití pokročilejších výkladových metod je proto běžnou součástí instrumentária soudce.
Využitím analogie v právu se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, v němž uvedl, že „[a]
nalogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv.
lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít.
“ Rovněž konstatoval, že „[d]
oktrína připouští ve veřejném právu použití
pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.
Pravděpodobně nejkomplexněji se v
právní doktríně problematikou mezer v právu a analogií zabývá publikace Filipa Melzera
. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. Nezbytným předpokladem využití analogie je jistá nedokonalost právní úpravy, k čemuž přistupuje hodnotový soud, že to, co zde není, zde vlastně být má. Jedná se tedy o „
protiplánovou
“ neúplnost zákona. Pro určitou otázku chybí z jazykového hlediska aplikovatelná právní norma, která by však musela existovat, kdyby byl zákonodárce důsledný vzhledem k plánu zákonodárství, celistvosti právního řádu a k jeho hodnotovému pozadí. [„
Při hledání mezery v zákoně tedy porovnáváme jazykový význam ustanovení právních předpisů s tím, jaký by tento význam měl být, aby jednak byla respektována existující hodnotová rozhodnutí v právním řádu, a nedošlo tak k hodnotovým rozporům, a jednak aby byla respektována hierarchická výstavba právního řádu
Pokud jsme mezi těmito významy objevili rozpor, pokud žádný z jazykově možných významů ustanovení právních předpisů není slučitelný s hodnotovým pozadím právního řádu, tj. s existujícími hodnotovými rozhodnutími, která jsou součástí právního řádu, pak jsme současně objevili mezeru v zákoně (můžeme též hovořit o neúplnosti zákonodárství či zjednodušeně neúplnosti zákona
)“; cit. dílo, s. 223].
Žalovaná tvrdí, že je možné vycházet toliko z jazykové dikce zákona, která žalovanou dle § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů za evidenční orgán neoznačuje. Městský soud při posouzení platné právní úpravy shledal, že absence označení žalované v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů odpovídá pravé mezeře, bez jejíhož přemostění analogií zákona (
) by právní úprava ve vztahu k žalované a jejímu vedoucímu nedávala smysl a neodpovídala hodnotové orientaci zákona.
Účelem zákona o střetu zájmu je vyloučení, respektive snížení rizika, střetu zájmů u vybraných veřejných funkcionářů. Zákon tento účel naplňuje jednak tím, že ukládá veřejným funkcionářům povinnost podávat řadu oznámení (o osobním zájmu, o činnostech, o majetku, příjmech, darech a závazcích), dále tím, že zajišťuje evidenci těchto oznámení a možnost veřejnosti tato oznámení kontrolovat. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je veřejným funkcionářem a má celou řadu povinností, které vymezuje zákon o střetu zájmů. Oznámení v § 9 až § 11 a § 12 odst. 2 zákona o střetu zájmů musí dle § 12 odst. 4 tamtéž předávat veřejný funkcionář evidenčnímu orgánu. Pokud by takový evidenční orgán neexistoval, ztratila by povinnost vypracovávat tato oznámení význam. Právě volná kontrola oznámení ze strany veřejnosti zajišťuje dohled nad činností veřejných funkcionářů. Povinnost veřejného funkcionáře vypracovat a předložit oznámení a povinnost evidenčního orgánu oznámení evidovat a v mezích zákona zpřístupňovat jsou proto
. Jedna bez druhé by nezajistila smysl sledovaný zákonem o střetu zájmů. Je proto zjevné, že absence označení evidenčního orgánu pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky je ve zjevném rozporu s hodnotovou orientací zákona. Městský soud neshledal žádný legitimní důvod, proč by ostatní veřejní funkcionáře měli kontrole veřejnosti podléhat, zatímco vedoucí Kanceláře prezidenta republiky by požíval zvláštního, exkluzivního postavení.
Nezbytnosti využít v posuzované věci analogie přisvědčuje též
Ústavního soudu, který v nálezu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, N 221/47 SbNU 911, č. 221/2007 Sb. ÚS, konstatoval: „
Z hlediska principu právní jistoty platí pro interpretaci a aplikaci ustanovení právních předpisů pro účely zjištění působnosti (v nejširším smyslu, tj. jak pravomoci, tak i věcné či místní příslušnosti) orgánů veřejné moci zvláštní právněmetodologická pravidla. Zatímco při věcném řešení má soudce k dispozici zásadně celé právněmetodologické instrumentárium, jedná-li se o zjištění působnosti orgánu veřejné moci, je nutné obzvláště zohlednit princip právní jistoty.
výjimečně může být přípustná jen analogie k uzavření tzv. pravé (logické či technické) mezery v zákoně. Tato mezera je dána tehdy, pokud právní řád upravuje určité řízení, avšak vůbec nestanoví, který orgán je k jeho vedení příslušný
Obdobně i Filip Melzer v citovaném díle (s. 240) v případě kompetenčních pravidel uvádí: „[J]
e však přípustné dotváření práva pomocí analogie u tzv. pravých mezer v zákoně. Ponechání pravé mezery totiž v žádném případě právní jistotu nepodporuje, nýbrž právě naopak.
Jestliže žalovaná tvrdí, že v § 14 odst. 1 zákona o střetu zájmů je obsažen
výčet evidenčních orgánů, zdejší soud tuto skutečnost nerozporuje. Smyslem analogie není doslovná aplikace právní normy, ale aplikace právní normy, která sice na základě doslovného znění na určitý případ nedopadá, vzhledem k určitým silným důvodům je ji však přesto nutné aplikovat. Je běžné, že při analogické aplikaci norem dochází k rozšíření taxativních výčtů. Poukazuje-li žalovaná na to, že řešení ohledně jejího vedoucího přináší aktuálně projednávaná novela zákona o střetu zájmů, dle názoru soudu tato novela jen potvrzuje stávající existenci mezery v právu, kterou usiluje odstranit. Stejně tak neobstojí ani porovnávání s Kanceláří Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Kanceláří Senátu Parlamentu České republiky; postavení jejich vedoucích není předmětem tohoto řízení, přesto soud na okraj konstatuje, že i oni z obdobných důvodů jako vedoucí žalované splňují definiční kritéria vedoucích funkcionářů dle § 2 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů.
Městský soud uvážil, že ustanovením nutným pro použití analogie je v posuzované věci § 14 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky je dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona o střetu zájmů veřejný funkcionář, tedy dikce § 14 odst. 1 písm. c) téhož zákona na toto ustanovení výslovně odkazuje, ačkoli nestanoví výslovně příslušný evidenční orgán. Z konstrukce daného ustanovení je zřejmé, že evidenčním orgánem je vždy daná instituce, ve které je veřejný funkcionář zaměstnán. Při využití analogie je tedy evidenčním místem pro vedoucího Kanceláře prezidenta republiky právě žalovaná. Vzhledem k analogickému použití daného ustanovení se městský soud nemusel zabývat nadbytečnou otázkou, zda žalovaná vykonává působnost správního úřadu či zda je orgánem státní správy. Podstatou analogie je právě to, že u právní normy nemusí být naplněny veškeré v ní obsažené znaky, aby mohla být aplikována na jiný případ.
Žalovaná tak je ve vztahu k svému vedoucímu evidenčním orgánem a musí zajišťovat dle § 13 odst. 2 zákona o střetu zájmů zpřístupnění registru oznámení.
Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalované proti tomuto rozhodnutí usnesením ze dne 13. 4. 2017, čj. 10 As 73/2017-35.