Source: http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0124-05792018000200103&lng=en&nrm=iso&tlng=es
Timestamp: 2019-09-21 09:24:21
Document Index: 303943503

Matched Legal Cases: ['Artículo 3', 'Artículo 14', 'Artículo 2', 'Artículo 36', 'Artículo 20', 'Artículo 13']

http://dx.doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/sociojuridicos/a.6612
María Mónica Parada Hernández*
* Abogada y socióloga de la Universidad del Rosario. Estudiante de maestría en Derecho Público de la misma universidad. Investigadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria. Correo electrónico: monicaparadaher@gmail.com.
Palabras-clave: transversalización de género; desarrollo rural; política agraria; mujeres rurales; acción positiva
Key words: gender mainstreaming; rural development; agrarian public policy; rural women; positive action
Em 2002 se promulgou a Lei de Mulheres Rurais na Colômbia como resultado das demandas de mulheres camponesas, indígenas e afro-colombianas pelo reconhecimento como sujeitos autónomos e sua inclusão nos processos de desenho e implementação das políticas de desenvolvimento rural do país. Depois de 16 anos, o estado colombiano se tem visto incapacitado não só para cumprir com as disposições da lei, mas também para abordar as desigualdades de gênero que afetam particularmente às mulheres rurais. A explicação que proponho é que, a pesar de que existe uma preocupação por incorporar os temas de gênero na agenda pública de desenvolvimento rural, o enfoque que tem prevalecido até o momento é o da ação positiva que limita as discussões sobre os sistemas e processos que produzem e reproduzem as desigualdades de gênero.
Palavras-Chave: integração de gênero; desenvolvimento rural; política agrária; mulheres rurais; ação positiva
Propongo un análisis de las normas jurídicas y de los documentos de política que se han expedido para beneficiar a las mujeres rurales, desde 1984 hasta 2016, año de la firma del acuerdo de paz entre el gobierno de Colombia y la guerrilla de las FARC. Este acuerdo marca un momento clave en la adopción de los compromisos de género del Estado colom biano frente a las mujeres rurales mediante la promesa de aplicar un enfoque transversal de género en los diseños de política para el escenario del posacuerdo. Un análisis desde la perspectiva normativa y de política pública permite develar la forma en la que el Estado y otros actores sociales, que negocian en el campo jurídico y político, se aproximan a los problemas de las desigualdades en razón del género.
Esta preocupación se puede rastrear a la Década de la Mujer (1975-1985), periodo en el cual se adoptó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante CEDAW) de 1979, mediante la cual los Estados parte se obligaron a tomar "todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre" (Artículo 3). Esta convención marcó el inicio de la incorporación de los temas de género en la agenda pública de los Estados y de las organizaciones internacionales, proceso que llegó a su auge la década de los noventa con las estrategias promovidas por la Unión Europea y con la firma de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, en 1995.
Tabla 1 Características de los tres enfoques
Este enfoque tiene sus antecedentes en los movimientos que impulsaron el reconocimiento de derechos políticos y civiles en el marco de la Revolución francesa -ver por ejemplo (Gouges, 1791)- y que luego fue apropiado por las corrientes feministas del liberalismo clásico (WolIstonecraft, 1972). Tiene como objetivo principal que las mujeres sean reconocidas por el Estado y la sociedad en iguales términos que los hombres. Por ello apela a la trasformación de los sistemas normativos, ya sea por vía legal o jurisprudencial, que permita una inclusión formal de las mujeres u otros grupos históricamente discriminados. El uso de este enfoque ha permitido a las mujeres el acceso a derechos políticos (auspiciado por los movimientos sufragistas a finales del siglo XIX y principios del siglo XX) o el reconocimiento de su autonomía en la administración de sus patrimonios1 (Jaramillo, 2000).
A pesar de los avances que la aplicación del enfoque de igualdad de oportunidades ha promovido, su alcance es limitado por varias razones. La principal crítica es que la inclusión de las mujeres está mediada por estándares masculinos. En otras palabras, este enfoque carece de un análisis acerca de las relaciones entre hombres y mujeres, y de la relación que existe entre lo que se considera como el ámbito "público" (roles asociados a lo masculino, como el ejercicio de la política) y el "privado" (roles asociados a lo femenino, como la economía del cuidado)2 (Guerrina, 2002). Además, la promoción de leyes de igualdad, que son el principal instrumento para implementar este enfoque, tiende a esencializar las experiencias de las mujeres (Smart, 2002) y carece de un enfoque interseccional (Mouritz Marfelt, 2006).
La discriminación positiva se basa en la noción de que la pertenencia a un grupo determinado (mujeres, grupos étnicos, grupos LGBTI) incide en el reconocimiento (o ausencia de reconocimiento) de derechos y en el acceso a bienes y servicios. Esto conlleva a que se planteen mecanismos que faciliten el acceso de las mujeres a dichos recursos y a que sean com pensadas por las condiciones que permiten la desigualdad (Rees, 1998).
Hoy en día, se entiende por transversalización de género una estrategia para evaluar las implicaciones que tiene cualquier acción planificada del Estado, incluyendo la legislación, en la vida de hombres y mujeres. Su finalidad es la de incluir las preocupaciones y experiencias de muje res y hombres en del diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas y de programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales para que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y la desigualdad no se perpetúe (Resolución 1997/2 ECOSOC).
Las evaluaciones disponibles, en especial en países de la Unión Europea (Beveridge & Nott, 2002), sugieren que el principal problema es la aplicación del enfoque sin tener en cuenta las particularidades de los contextos (Moser & Moser, 2005; Clisby & Enderstein, 2017). Además, se ha argumentado que las herramientas utilizadas para desplegar la estrategia varían de acuerdo a los contextos institucionales (Yeandre, Booth, & Bennet, 1998) y a los sectores a las que se aplican (salud, educación, etc.) (Kabeer, 2003). En otras palabras, cada sector debe aplicar estrategias específicas que obedezcan a las necesidades de su contexto, lo que hace más difícil concretar las rutas de acción adecuadas y delimitar el contenido de la trasnversalización de género.
Preocupa entonces que, a pesar de existir una idea generalizada sobre qué es la transversalización de género3, nadie está seguro de qué se requiere para llevarla a la práctica (Beveridge & Nott, 2002). Sin embargo, la literatura internacional ha señalado algunos de los mecanismos que deben incluirse en los diseños de política pública, (ver tabla 2).
tabla2 Mecanismos de transversalización de género
La adopción de la CEDAW, incorporada al sistema jurídico colombiano mediante la Ley 051 de 1981, fue el marco de referencia para incluir en la agenda pública "el importante papel que desempeña -la mujer rural- en la supervivencia económica de su familia, incluido su trabajo en los sectores no monetarios de la economía" (CEDAW, Artículo 14). En este contexto el Estado colombiano adoptó la Política Nacional para la Mujer Campesina mediante la cual reconoció los aportes productivos de las mujeres campesinas al desarrollo rural en Colombia y replanteó los programas sociales orientados a su desarrollo, de acuerdo con las realidades de las familias campesinas (Conpes 2109 de 1984). A pesar de los esfuerzos, la política operó de manera deficiente. Esta se formuló de manera paralela a la política de desarrollo rural, lo que dificultó la articulación entre las instituciones encargadas de ejecutar los planes y los programas que afectaban la productividad de las mujeres rurales (Conpes 023 de 1994).
Así, en 2002, se expidió la Ley 731 de Mujeres Rurales en la que se consagró la obligación de las entidades del Estado de establecer planes y programas para favorecer a "toda aquella que, sin distingo de ninguna naturaleza e independientemente del lugar donde viva, su actividad productiva esté relacionada directamente con lo rural, incluso si dicha actividad no es reconocida por los sistemas de información y medición del Estado o no es remunerada" (Ley 731, Artículo 2)4.
En 2011, ante la ausencia de reglamentación de sus disposiciones, el Ministerio de Agricultura creó el Programa de Mujer Rural por medio del cual buscó desarrollar proyectos de emprendimiento productivo, asociactividad y "transversalización de género". Este último intentó incorporar el enfoque a las entidades públicas, territoriales, gremios y al sector privado con componente de formación en perspectiva de género (Vargas & Villarreal, 2014).
Solo hasta 2012, con la publicación de los Lineamientos de la política pública nacional para la equidad de género (Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2012), se establecieron las disposiciones que darían curso al objetivo de eliminar las inequidades en razón del género. Sería entonces la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer la encargada de dirigir el proceso de transversalizar el género5 en todos los proyectos, programas y/o políticas. A partir de este momento, el desarrollo de las iniciativas para las mujeres rurales se realiza bajo esta sombrilla.
En Colombia, las normas expedidas a favor de las mujeres rurales (inicialmente nombradas como mujeres campesinas) han sido normas de acción positiva. Es decir, su función no ha sido propiamente la del reconocimiento de la igualdad formal de las mujeres rurales frente a los hombres rurales6 (salvo en casos excepcionales), sino que han sido los medios para la creación de medidas específicas que favorecen a las mujeres rurales y les permiten el acceso preferente a determinados recursos (tierra, crédito, proyectos productivos, educación rural, entre otros).
La Ley 135 de 1961 creó un sistema de reforma agraria que privilegió a los hombres en cuanto a la dotación de activos rurales. El Artículo 36 de la ley establecía que "Los varones casados que hayan cumplido diez y ocho (18) años de edad podrán obtener adjudicaciones de baldíos o de unidades agrícolas familiares en colonizaciones o parcelaciones, y contraer, por consiguiente, todas las obligaciones inherentes, sin necesidad de autorización judicial". Esta situación cambió en el año 1988 cuando se expidió la Ley 30 que transformó varias disposiciones de la Ley 135 y permitió que los títulos de propiedad de los predios adjudicados quedaran en cabeza de ambos cónyuges (mecanismo de titulación conjunta). No obstante, esta figura fracasó en tanto que los funcionarios eran renuentes a aplicarla y continuaban privilegiando el prototipo de usuario androcéntrico (Ospina Robledo, 1998) el "núcleo familiar" y la figura del "jefe de hogar" (Deere & León, 2003)
En 1994, el sistema creado por la Ley 135 fue reemplazado por la Ley 160. Esta recogió la titulación conjunta y adicionó disposiciones para priorizar las solicitudes de las jefas de hogar y de mujeres en situación de desprotección a causa del conflicto armado. Estas medidas tuvieron como resultado un aumento de mujeres beneficiarias de la reforma agraria al pasar de un 11 % entre 1961 y 1991, a un 45 % entre 1995 y 1998. Sin embargo, otras mujeres quedan excluidas del ámbito de protección de la ley de reforma agraria, sobre todo aquellas que nunca han tendido acceso a la tierra por vía directa7; además, los avances ocurrieron de manera lenta y muchas de las barreras a las que se enfrentaron las mujeres rurales para acceder a distintos activos permanecieron intactas (Deere & León, 2003).
A través de esta ley se permitió la participación de las mujeres en "todas las entidades y órganos de decisión del orden nacional, departamental y municipal, que realicen políticas, planes, programas o proyectos o creen medidas encaminadas a favorecer el sector rural" (Artículo 20), así como en los órganos de decisión de los consejos comunitarios y en las juntas departamentales, distritales y municipales de educación. Asimismo, creó el Comité Interinstitucional de Seguimiento de la Ley, en el que deben participar representantes de las mujeres rurales; sin embargo, este empezó a funcionar solo hasta 2010 y con alcances limitados que no han sido superados en la actualidad (ver sección sobre metas e indicadores).
A pesar de las limitaciones de la política (Parada-Hernández & Peña-Huertas, 2018), el trabajo realizado al interior de la Unidad de Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras8 son un ejemplo de los esfuerzos por mejorar los sistemas de registro y por contar con información desagregada que responda al principio de enfoque diferencial que "reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad" (Ley 1448, Artículo 13) y por ello insta al Estado a que las medidas de reparación cuenten con dicho enfoque.
Los documentos de política revisados dan cuenta de la ausencia de metas claras y de indicadores de género frente al cumplimiento de losplanes y programas para las mujeres rurales9. Esto obedece, principalmente, a las dificultades que representa encontrar registros diferenciados, al menos hasta antes de 2002. Además, varios de los indicadores diseñados para las políticas de desarrollo rural tienen un enfoque "familista" (Muñoz, 2018) en el que se establece como indicador la familia o al grupo familiar. Ejemplo de ello son los programas de titulación de tierras del Incoder, entidad que "(...) no tiene una orientación técnica ni de política para definir que entiende por 'familia o grupo familiar', ni atiende aspectos relacionados con 'la familia' tales como sus dinámicas, transformaciones y dificultades de tipo civil o social (...)" (USAID, 2013). Estos ejercicios impiden dar cuenta del alcance que tienen las políticas, los planes y los programas para las mujeres.
Para el caso colombiano, la transversalización de género es un concepto en desarrollo que, además, se enfrenta a un contexto de transformación institucional amparado por un acuerdo de paz. El escenario de posacuerdo se muestra como una ventana de oportunidad para repensar los diseños de política con una mirada de género. La Reforma Rural Integral y la Política Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (puntos 1 y 4 del acuerdo) son ahora un marco de acción para implementar este enfoque y aquí la sociedad colombiana debe apostar por la transformación de los procesos que, tradicionalmente, han excluido a las mujeres rurales.
Las respuestas del Estado colombiano a las demandas de las mujeres rurales son un ejemplo del camino que hace falta recorrer para transversalizar el género en la política de desarrollo rural. Como se mostró, las iniciativas promovidas a favor de las mujeres rurales hacen parte de una agenda paralela a la del desarrollo rural en su conjunto. Así las cosas, la intención de transformar los procesos por medio de los cuales se diseñan políticas públicas se queda corta al momento de crear mecanismos para garantizar la participación de las mujeres en dicho diseño, pues se las aísla en sus propios procesos de política enteramente diferenciada y al mo mento de abordar las desigualdades de género en espacios como el rural.
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Para citar este artículo: Parada Hernández, M. M. (2018). Entre el avance y las barreras. Enfoques de igualdad de género en la política pública de mujeres rurales en Colombia. Estuios Socio-Jurídicos, 20(2), 103-128. doi: http://dx.doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/sociojuridicos/a.6612
5 Su adopción implica que "en el diseño e implementación de las políticas, planes y programas sectoriales y territoriales se consideren el efecto diferenciado que tienen las acciones que se realizan y los impactos esperados sobre hombres y mujeres. La transversalización debe estar presente desde la planeación y formulación de proyectos, programas y/o políticas hasta en las formas de valoración de su efectividad en los procesos de monitoreo y evaluación" (Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, 2012, p. 55).
6 No he hallado registros del uso de "hombres rurales" como una categoría jurídica o de las ciencias sociales.
Recibido: 10 de Agosto de 2017; Aprobado: 15 de Marzo de 2018