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Timestamp: 2019-11-21 05:16:19+00:00
Document Index: 47750573

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Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 4 febbraio 2016, n. 442. In tema di procedure aperte per l'affidamento di servizi una clausola estensiva può essere ammessa in quanto soddisfi i requisiti, in primis di determinatezza, prescritti per i soggetti e l’oggetto della procedura cui essa accede - Renato D'Isa
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Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 4 febbraio 2016, n. 442. In tema di procedure aperte per l’affidamento di servizi una clausola estensiva può essere ammessa in quanto soddisfi i requisiti, in primis di determinatezza, prescritti per i soggetti e l’oggetto della procedura cui essa accede
sentenza 4 febbraio 2016, n. 442
ESTAR – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del Direttore Generale pro tempore;
Du. Se. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore;
Al. Soc. Cons. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’a.t.i. costituita con Ci. Fo. s.r.l.;
Azienda Ospedaliero Universitaria di (omissis), appellata non costituita;
AUSL n. 12 di Viareggio, appellata non costituita;
Ai. Li. Sa. Se. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Filippo Brunetti e dall’Avv. Francesco Scanzano, con domicilio eletto presso lo studio legale degli stessi, Chiomenti Studio Legale, in Roma, via XXIV Maggio, n. 43;
della sentenza del T.a.r. per la Toscana – Sezione I – n. 725 del 25 marzo 2015.
visti gli atti di costituzione in giudizio di Du. Se. s.r.l. e di Al. Soc. Cons. a r.l., in proprio e quale capogruppo mandataria dell’a.t.i. costituita con CI. Fo. s.r.l.;
visto l’atto di intervento ad adiuvandum di Ai. Li. Sa. Se. s.p.a.;
1. Con determinazione n. 457 del 2.5.2013 l’Ente per i Servizi Tecnico-Amministrativi di Area Vasta Nord-Ovest (di qui in avanti, per brevità, Estav Nord-Ovest) della Toscana ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione per l’Azienda USL 5 di Pisa, l’Azienda Ospedaliero Universitaria Pi., l’Au. Vi. di (omissis) e il Centro Direzionale e il Magazzino Farmaceutico Estav Nord-Ovest, da aggiudicarsi con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
1.2. Alla gara hanno preso parte tre concorrenti e, cioè, l’a.t.i. Al. Soc. Cons. a r.l. con CI. Fo. Soc. Coop. a r.l., classificatosi primo, il r.t.i. Se. Ri. s.p.a. con Ge. El. s.p.a., classificatosi secondo, e infine Du. Se. s.r.l., odierna appellata, terza e ultima graduata.
1.3. L’aggiudicazione della gara in favore dell’a.t.i. prima classificata, deve qui ricordarsi solo incidentalmente, è stata impugnata da Du. Se. s.r.l., ma il ricorso è stato respinto dal T.A.R. Toscana con la sentenza n. 140 del 29.1.2015, confermata da questa stessa Sezione, che ha rigettato l’appello della stessa Du. Se. s.r.l., con la sentenza n. 3750 del 29.7.2015.
1.4. Nelle more di tale giudizio, dopo la reiezione dell’istanza cautelare proposta da Du. Se. s.r.l. da parte del T.A.R. e confermata da questo Consiglio in sede di appello cautelare, il contratto d’appalto tra Estav Nord-Ovest e l’at.i. aggiudicataria veniva stipulato il 10.9.2014.
1.5. Successivamente alla stipula del contratto di appalto Estav Nord-Ovest ha ricevuto dall’Azienda USL n. 12 di Viareggio e dall’Azienda Ospedaliero Universitaria di (omissis), la prima avente contratto di ristorazione ormai prossimo a scadere e la seconda gestendo in proprio, fino a quel momento, il servizio di ristorazione, una richiesta di estensione delle condizioni contrattuali di cui alla determina di aggiudicazione n. 445/2014.
1.7. Con deliberazione del Direttore Generale n. 8 del 13.1.2015, quindi, ha avviato il procedimento di estensione, disponendo di richiedere la disponibilità dell’estensione all’a.t.i. Al. Soc. Cons. a r.l.-CI. Fo. e, con successiva determina dirigenziale n. 8 del 19.1.2015, ha esteso il contratto alle suddette Aziende per l’importo di € 8.625.000,00, oltre IVA, per quanto riguarda l’Azienda USL n. 12 di Viareggio, e per l’importo di € 22.000,00, per quanto riguarda l’Azienda Ospedaliero Universitaria di (omissis).
2. La deliberazione del Direttore Generale n. 8 del 13.1.2015 è stata impugnata avanti al T.A.R. Toscana da Du. Se. s.p.a., che ne ha dedotto la illegittimità per cinque distinti motivi, chiedendone, previa sospensione, l’annullamento, con conseguente dichiarazione di inefficacia dei contratti eventualmente stipulati dall’Amministrazione con l’a.t.i. Al./CI. Fo..
2.1. Nel primo grado di giudizio si sono costituiti, per resistere al ricorso, l’Amministrazione intimata, Al. Soc. Cons. a r.l., AUSL n. 12 di Viareggio e l’Azienda Ospedaliero Universitaria di (omissis).
2.3. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 725 del 7.5.2015, il T.A.R. Toscana, disattese le eccezioni preliminari sollevate dalle Amministrazioni resistenti e da Al. Soc. Cons. a r.l., ha accolto nel merito il ricorso di Du. Se. s.r.l., ritenendo il provvedimento impugnato privo di un idoneo fondamento normativo e, anzi, in contrasto con la disciplina di settore, e ha conseguentemente annullato gli atti impugnati.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello Estav, deducendo, con un unico articolato motivo, la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 57, comma 5, lett. b), dell’art. 59 e dell’art. 3, comma 13, del d.lgs. 163/2006 nonché dell’art. 1, comma 449, della l. 296/2006 e dei principî di trasparenza, concorrenzialità e non discriminazione, e ne ha chiesto quindi, previa sospensione, la riforma.
3.1. Avverso la stessa sentenza ha proposto altresì appello incidentale Al. Soc. Cons. a r.l., proponendo tre distinti motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione, la riforma, con conseguente reiezione del ricorso (corredato da motivi aggiunti), proposto a suo tempo da Du. Se. s.r.l.
3.2. Si è costituita con apposita memoria difensiva Du. Se. s.r.l., per resistere ai due gravami, principale e incidentale, e ha altresì riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure, articolate nel ricorso principale e in quello per motivi aggiunti, non esaminate dal primo giudice.
3.3. Con atto depositato il 26.11.2015 è intervenuta nel presente grado di giudizio ad adiuvandum, rispetto all’appello principale proposto dall’Amministrazione e all’appello incidentale proposto da Al. Soc. Cons. a. r.l., anche Ai. Li. Sa. Se. s.p.a., sostenendo di avere interesse alla riforma della sentenza n. 725/2015 del T.A.R. Toscana, poiché la sentenza n. 889/2015 dello stesso T.A.R. – recante l’annullamento dell’estensione di altro contratto stipulato tra Estav Centro e la stessa interveniente per la fornitura di gas medicinali e servizi annessi, sentenza oggetto di distinta e parallela impugnativa da parte della stessa Ai. Li. Sa. Se. s.p.a. – si fonderebbe per relationem proprio su motivazioni analoghe a quelle poste a sostegno della sentenza qui impugnata, tanto da essere stata espressamente richiamata nella menzionata sentenza n. 889/2015.
4. In ordine logico è prioritario esaminare l’eccezione, sollevata da Du. Se. s.r.l., di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum spiegato da Ai. Li. Sa. Se. s.p.a. nel presente grado di giudizio.
4.1. Du. Se. s.r.l. sostiene che:
a) l’interveniente si è affermato meramente titolare di una posizione giuridica analoga a quella oggetto di giudizio, ma priva di connessioni giuridiche con quella, non essendo Ai. Li. Sa. Se. s.p.a. titolare di alcun rapporto giuridico connesso con quello oggetto del presente giudizio né di alcuna situazione giuridica dipendente dai provvedimenti di Estar annullati dal T.A.R. Toscana con la sentenza n. 725/2015;
b) l’unico interesse che muove Ai. Li. Sa. Se. s.p.a., come essa avrebbe riconosciuto nel proprio atto di intervento, sarebbe quello volto all’affermazione di un principio giuridico in ipotesi utile, nel giudizio che la vede quale parte appellante, per l’analogia del relativo caso, ma ciò, non sarebbe sufficiente a rendere ammissibile l’intervento.
4.6. Non si può negare che il suddetto “interesse di fatto” sussista, nel caso di specie, perché Ai. Li. Sa. Se. s.p.a. ha un indubbio interesse, per quanto di mero fatto, alla definizione, in senso favorevole all’Amministrazione, del presente giudizio: la sentenza n. 889/2015, avversa all’odierna interveniente, fonda infatti la propria ratio decidendi proprio sul precedente della sentenza n. 725/2015, in questa sede impugnata dall’Amministrazione.
4.7. Ne discende, dunque, la piena ammissibilità dell’intervento qui spiegato da Ai. Li. Sa. Se. s.p.a.
a) essendo infondato nel merito l’originario ricorso di primo grado (come meglio si dirà in prosieguo), può esimersi dall’esaminare i primi due motivi dell’appello incidentale della società Al. (pagine 4 – 11 del ricorso), che ripropongono le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità disattese dall’impugnata sentenza in applicazione del principio della “c.d. ragione più liquida” (cfr. sul punto Ad. plen., n. 5 del 2015);
b) nessuna incidenza può avere, sul presente giudizio – in punto di improcedibilità dell’originario ricorso di primo grado ovvero di eventuale acquiescenza parziale da parte dell’Amministrazione all’impugnata sentenza – la scelta, da parte di Estar, di bandire, nelle more del presente giudizio, una nuova gara per il servizio di ristorazione ospedaliera presso l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis); tale decisione, manifestatasi nella deliberazione del Direttore Generale n. 319 del 18.8.2015, prescinde dall’esito di questo giudizio, di cui la deliberazione e gli atti di gara nemmeno fanno cenno, e si giustifica per la riconsiderazione dell’interesse pubblico sotteso all’indizione di una nuova gara, da parte dell’Amministrazione, che ha ritenuto di indirla non già in esecuzione della sentenza qui impugnata o nella convinzione autonomamente, ancorché implicitamente, maturata che il servizio di ristorazione potesse essere conseguito solo mediante l’indizione di apposita e distinta gara, ma perché ha previsto non solo il servizio di ristorazione, ma anche la realizzazione di lavori di ristrutturazione e riqualificazione dei locali e degli impianti, secondo le specifiche esigenze dell’Azienda di (omissis), prima non evidenziatesi allorché quest’ultima richiese l’estensione del contratto qui controversa; la deliberazione appena citata, nell’indire la gara, dà espressamente atto, al punto c) della propria parte motiva, che essa «non si sovrappone ad analoghe iniziative della Co. SpA o di altri soggetti aggregatori che, in base ai parametri tecnico economici del servizio o fornitura evidenziati in sede istruttoria tecnica, potrebbero efficacemente rispondere alle esigenze perseguite con la presente indizione»; negli atti successivamente adottati dell’Amministrazione, quindi, non si ravvisa alcun comportamento di acquiescenza incompatibile, almeno parzialmente (per quanto attiene, cioè, all’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis)), con l’interesse ad impugnare la sentenza che invece, erroneamente per quanto si è detto, ha riconosciuto il suo obbligo ad indire la gara, senza potersi legittimamente avvalere dell’estensione.
6.3. Nel caso di specie il T.A.R. Toscana, richiamando la propria giurisprudenza precedente, ha ritenuto decisiva, nonché assorbente, la considerazione secondo cui l’estensione non avrebbe idoneo fondamento normativo e sarebbe in contrasto con la disciplina di settore, sottolineando la necessità dell’affidamento concorrenziale di tutti i contratti, tramite la gara pubblica, quale principio generale della materia, che ammette deroghe solo in limitati e tassativi casi, tra i quali non rientrerebbe nemmeno quello presente, pur a fronte di una centrale di committenza prevista dall’art. 33, comma 2, del d.lgs. 163/2006 (p. 14 della sentenza impugnata).
6.5. Infine il T.A.R. toscano ha escluso che alla controversia possa trovare applicazione il disposto dell’art. 57, comma 5, lett. b), del d.lgs. 163/2006, disposizione che consente il ricorso alla procedura negoziata, peraltro nemmeno attivata nel caso, nelle limitate ipotesi ivi contemplate e non ricorrenti nella vicenda in esame.
6.6. Il ragionamento espresso dal T.A.R., pur corretto in alcuni suoi passaggi argomentativi (esclusione dell’accordo-quadro e inapplicabilità dell’art. 57, comma 5, lett. b), del d.lgs. 163/2006), non può essere condiviso nelle sue conclusioni alla luce di una più complessiva considerazione della disciplina in materia.
6.9. La concentrazione delle gare non è tuttavia un fenomeno estraneo né eccentrico rispetto all’ordinamento interno, come a quello europeo, poiché entrambi conoscono ipotesi di concentrazione o unificazione delle gare sia sul piano soggettivo, ad esempio, perché bandire da una centrale di committenza, figura in generale prevista dall’art. 33 del d.lgs. 163/2006, alla quale le singole stazioni appaltanti fanno capo e riferimento per l’approvvigionamento di beni, lavori o servizi, sia sul piano oggettivo, con la stipula di contratti per adesione, accordi-quadro o, appunto, clausole di estensione di contratti, stipulati da soggetti aggregatori.
6.11. Il timore che, attraverso il meccanismo dell’estensione, venga aggirato il confronto concorrenziale e, più in generale, il principio della concorrenza, architrave dell’intera disciplina dei contratti pubblici, è del tutto infondato, poiché, proprio come mostra esemplarmente il caso di specie nel quale Du. Se. s.r.l. ha partecipato alla gara che contemplava la clausola di estensione (accettandola, peraltro, ai sensi dell’art. A.2. del disciplinare di gara, nemmeno esso impugnato, perché immediatamente lesivo in combinato disposto con l’art. 4 del capitolato speciale), le imprese concorrono ad aggiudicarsi un appalto avente un oggetto (eventualmente) multiplo, senza la necessità di dover concorrere ogni volta, e per servizi sostanzialmente identici o analoghi, a tante gare quante sono le Amministrazioni richiedenti.
6.13. La figura della centrale di committenza, prevista dall’art. 33 del d.lgs. 163/2006 (e ora, sia detto per incidens, ulteriormente rafforzata dall’art. 37 della Direttiva 24/2014/UE), al pari degli altri strumenti normativi di aggregazione contrattuale, riveste una duplice funzione, quella di fondere tali caratteristiche comuni e di affidarne raccordo, coordinamento e gestione, non di rado complessi, ad un unico centro di imputazione, e dall’altro quella di consentire alle imprese del settore di partecipare, ove le esigenze dell’Amministrazione lo consentano o persino lo impongano, ad un’unica gara, senza dovere, per le stesse prestazioni, concorrere ogni volta faticosamente e dispendiosamente, se è lecito così esprimersi, a diverse competizioni-fotocopia.
6.15. Proprio a conferma di tale tendenza legislativa, del resto, basti ricordare che da ultimo anche la legge di stabilità 2016, l. 28 dicembre 2015, n. 208, ha rafforzato la centralizzazione, sia sul piano oggettivo, mediante l’estensione dei soggetti obbligati a forme di acquisto centralizzato (enti di previdenza, agenzie fiscali, stazioni appaltanti ed enti locali: art. 1, commi 495-498) sia sul piano oggettivo, tramite l’estensione dell’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione di Co. anche ad altre categorie e, in particolar modo, ai lavori manutentivi (art. 1, comma 504), mirando, altresì, ad incrementare l’utilizzo dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni per gli acquisti pubblici.
6.16. La recentissima legge-delega per la riforma degli appalti pubblici – l. 28 gennaio 2016, n. 11 – non a caso, all’art. 1, comma 1, lett. cc), anche in attuazione delle recenti Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE in materia di pubblici appalti, prevede la «revisione ed efficientamento delle procedure di appalto, degli accordi quadro, delle convenzioni e in genere delle procedure utilizzabili dalla società Co. Spa, dai soggetti aggregatori e dalle centrali di committenza, finalizzati a migliorare la qualità degli approvvigionamenti e a ridurre i costi e i tempi di espletamento delle gare».
6.17. Merita qui solo aggiungere, per fugare ogni ulteriore equivoco circa l’esatta portata dei principî nazionali ed europei in ordine alle questioni qui dibattute, almeno per quanto attiene alle amministrazioni sanitarie, che lo stesso censimento dell’allora Autorità di Vigilanza sui Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (oggi ANAC) sull’attività contrattuale per il biennio2007/2008 delle centrali di committenza regionali, approvato con deliberazione del Consiglio dell’Autorità nell’adunanza del 27-28 gennaio 2010, pur stigmatizzando, in via generale, l’eccessivo utilizzo e, dunque, l’abuso della clausola di adesione nella prassi amministrativa della contrattualistica pubblica (pp. 34-35), sottolinea però, altrettanto correttamente, che «le Aziende Sanitarie hanno invece l’obbligo di aderire alle convenzioni stipulate dalle centrali di committenza regionali» (pp. 13-14).
6.18. Anche la Direttiva n. 2014/24/UE ben evidenzia del resto, nel considerando n. 59, che «nei mercati degli appalti pubblici dell’Unione si registra una forte tendenza all’aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici, al fine di ottenere economie di scala, ad esempio prezzi e costi delle transazioni più bassi nonché un miglioramento e una maggior professionalità nella gestione degli appalti» ed osserva, altresì, che «l’aggregazione e la centralizzazione delle committenze dovrebbero essere attentamente monitorate al fine di evitare un’eccessiva concentrazione del potere d’acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI», pericoli, come meglio si dirà, del tutto insussistenti nel caso di specie per Du. Se. s.r.l., la quale ha partecipato alla gara.
7. Ciò premesso infatti, sul piano generale, per quanto attiene poi, nello specifico, al caso oggetto della presente controversia, si deve qui rilevare che, anche volendo ritenere che la clausola di estensione non trovi fondamento normativo, come ha affermato il T.A.R., nelle disposizioni legislative e regolamentari menzionate dallo stesso T.A.R., essa certamente risponde ed è conforme, con conseguente sua piena legittimità, a quanto previsto dall’art. 1, comma 449, della l. 296/2006, a mente del quale «gli enti del servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi di beni e servizi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di acquisto di riferimento, e, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Co. s.p.a. » o all’art. 17, relativo alla razionalizzazione della spesa sanitaria, del d.l. 98/2011, convertito in l. 111/2011, che consente alle aziende sanitarie di «stipulare nuovi contratti accedendo a convenzioni-quadro, anche di altre regioni, o tramite affidamento diretto a condizioni più convenienti in ampliamento di contratto stipulato da altre aziende sanitarie mediante gare di appalto o forniture».
7.2. Questo stesso Consiglio anche di recente ha sempre inteso riaffermare, senza mai metterlo in discussione, l’obbligo, per il servizio sanitario, di utilizzare gli strumenti di acquisto e negoziazione telematici Co. o delle Centrali di committenza regionale ai fini della riduzione della spesa sanitaria (Cons. St., sez. III, 7.9.2015, n. 4133).
7.4 Non è nemmeno superfluo ricordare, al riguardo, che la giurisprudenza di questo Consiglio ha più volte chiarito, ad esempio con riferimento alle convenzioni della Co. s.p.a., che le disposizioni vigenti esprimono per le convenzioni della Co. s.p.a. – anche quando la relativa adesione non sia obbligatoria – un sicuro favor, desumibile anche dal fatto che queste, in difetto di adesione, rilevano comunque come parametri di prezzo-qualità fungenti da limiti massimi per la stipulazione dei contratti (Cons. St., sez. V, 30.4.2015, n. 2194), sicché nemmeno si richiede una specifica motivazione dell’interesse pubblico che giustifichi l’adesione da parte dell’Amministrazione alla convenzione.
8. Le osservazioni, pur acute, svolte da Du. Se. s.r.l. nella propria memoria di costituzione non valgono a sovvertire queste conclusioni.
8.3. Du. Se. s.r.l. obietta che tale disposizione, anche laddove vigente, non potrebbe essere applicata al caso di specie perché la clausola di estensione sarebbe assolutamente generica sia sul piano soggettivo, contenendo un elenco di soggetti talmente ampio da non consentire ai concorrenti di poter individuare con certezza il contenuto del contratto, sia sul piano oggettivo, non indicando né a quali condizioni né in quali casi sarebbe stata possibile l’estensione del contratto e limitandosi, invece, a riservare ad Estar la facoltà di estendere il contratto di appalto ad altri soggetti «qualora se ne ravvisi la necessità», in modo del tutto ipotetico e indeterminato.
8.5. L’estensione del contratto, per la sua genericità ed indeterminatezza, non potrebbe trovare alcun solido sostegno normativo nella disciplina delle centrali di committenza, che – come ha anche ritenuto il T.A.R. – non consente di derogare ai principî stabiliti dal codice degli appalti, ai sensi dell’art. 33, comma 2, del d.lgs. 163/2006, né nell’art. 59 dello stesso d.lgs. 163/2006, non essendo al cospetto di un accordo-quadro, come ha pure ritenuto lo stesso T.A.R., ma di un appalto pubblico di servizi avente un unico oggetto ben definito e delimitato e, cioè, il servizio di ristorazione per le esigenze dell’Azienda USL n. 5 di Pisa, l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Pi., l’Au. Vi. e il Centro Direzionale e magazzino farmaceutico Estav Nord-Ovest di via Cocchi a Pisa.
8.6. La tesi dell’appellata Du. Se. s.r.l., accolta – come si è detto – dal primo giudice e qui ampiamente ribadita nella memoria difensiva, non convince.
8.7. Si può certo convenire con l’appellata quando afferma che il contratto in oggetto non sia un accordo-quadro, ai sensi e per gli effetti dell’art. 59 del d.lgs. 163/2006, ma uno specifico appalto per il servizio di ristorazione, come del resto ha accertato, seppur incidenter tantum,la sentenza n. 3750 del 29.7.2015 di questo Consiglio.
8.8. Non si può condividere, tuttavia, la tesi di Du. Se. s.r.l. quando sostiene che la clausola di estensione, di cui all’art. 4 del capitolato speciale, sia generica e indeterminata.
8.16. Quanto, poi, all’ulteriore argomento, secondo cui l’estensione sarebbe stata prevista dal capitolato speciale e non dal bando di gara, senza peraltro adeguata pubblicità, si tratta di censura anch’essa non condivisibile, perché la previsione della clausola nel capitolato speciale non ha certo sottratto alla competizione tra le imprese l’aggiudicazione dell’appalto, anche con eventuali estensione dello stesso, né risulta che Du. Se. s.r.l. o altre imprese interessate non abbiano potuto partecipare alla gara a cagione di tale previsione.
8.17. Ne segue che, per tutte le ragioni esposte, il primo motivo di ricorso proposto da Du. Se. s.r.l. in primo grado deve essere respinto, stante la legittimità dell’estensione operata da Estav Nord-Ovest, sicché la sentenza impugnata, in accoglimento dell’appello principale proposto da Estar, subentrata ad Estav Nord-Ovest, e del terzo motivo dell’appello incidentale proposto da Al. Soc. Cons. a r.l., deve essere riformata.
9. Devono essere ora esaminati i motivi, proposti da Du. Se. s.r.l. nel ricorso principale e in quello per motivi aggiunti (sostanzialmente, anche se non integralmente, come meglio si dirà infra, reiterativi di quelli contenuti nel ricorso principale) e non esaminati dal primo giudice.
9.2. Con il secondo motivo di censura (pp. 4-6 della memoria difensiva) Du. Se. s.r.l. lamenta che l’oggetto dell’appalto era limitato e ristretto, come si è già accennato, e non estendibile alle altre strutture senza violare il principio di determinabilità dell’oggetto dell’appalto, il quale prevedeva anche interventi di riqualificazione dei centri cottura/locali cucine e mense dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria Pi. e dell’Azienda USL n. 5 di Pisa nonché la fornitura a reintegro/sostituzione di impianti, arredi e attrezzature della stessa Azienda Ospedaliera, della stessa Azienda USL n. 5 e dell’Estav Nord-Ovest.
9.5. Con il terzo motivo dell’originario ricorso di primo grado (pp. 6-8 della memoria difensiva) Du. Se. s.r.l. lamenta l’illegittimità della deliberazione n. 8 del 13.1.2015 perché alla clausola di estensione non sarebbe stata adeguata pubblicità, ai sensi dell’art. 64, comma 4, del d.lgs. 163/2006, tanto da creare la falsa apparenza che si trattasse di una gara indetta per un servizio di valore inferiore a quello reale all’esito dell’estensione.
9.10. Con il quarto motivo dell’originario ricorso, qui riproposto (pp. 8-10 della memoria difensiva), Du. Se. s.r.l. lamenta che anche le note, rispettivamente n. 17788/2014 e n. 33150 del 13.10.2015, ad essa ignote, con le quali l’Azienda USL n. 12 di Viareggio e l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) avrebbero manifestato la volontà di potersi avvalere della clausola di estensione sarebbero, a loro volta, illegittime per aver esse affermato che il contratto, al quale chiedevano di aderire, presenterebbe condizioni economiche «più vantaggiose» rispetto a quelle in essere e comporterebbe «un miglioramento del servizio e una razionalizzazione e contenimento dei costi».
9.14. Esso è viziato da circolarità logica, poiché surrettiziamente pone, quale premessa dell’argomento, la conclusione alla quale l’argomento stesso mira a raggiungere, essendo ben evidente che la necessità della procedura di gara, attraverso la quale dovrebbe svolgersi la valutazione di maggior convenienza, costituisce l’assunto di Du. Se. s.r.l., che però necessita di adeguata dimostrazione, nel caso di specie non offerta.
9.17. Con il quinto motivo del ricorso principale, anch’esso qui riproposto (pp. 10-14 della memoria difensiva), Du. Se. s.r.l. deduce che in denegata ipotesi, anche a voler considerare legittimo l’art. 14 del Regolamento dell’attività contrattuale di Estav Nord-Ovest, resta il fatto che, nella specie, tale Regolamento non era applicabile, non sussistevano i presupposti per la sua applicazione e, comunque, la loro (denegata) eventuale sussistenza non sarebbe stata adeguatamente motivata, sicché, in ogni caso, la deliberazione n. 8 del 13.1.2015 dell’Estar sarebbe conseguentemente illegittima.
9.20. Proprio l’inapplicabilità, ratione temporis, del Regolamento al caso di specie correttamente evidenziata da Du. Se. s.r.l., per quanto tale Regolamento sia erroneamente richiamato dalla deliberazione n. 8 del 13.1.2015 e dalla determinazione dirigenziale n. 8 del 19.1.2015 (ma non, appunto, dell’art. 4 del capitolato, che da solo è sufficiente a giustificare la legittimità dell’estensione), rende privo di interesse l’esame del motivo, incentrato sulla presunta contrarietà, in ipotesi, di tali provvedimenti alla disciplina stessa del Regolamento, del quale peraltro l’appellata ha contestato, in via principale e radicale, la legittimità.
9.21. Ne segue, per tali ragioni, la inammissibilità del motivo, qui riproposto dall’appellata Du. Se. s.r.l.
10. L’appellata Du. Se. s.r.l. ha infine riproposto, nella propria memoria, il secondo (pp. 14-21) e il quarto (pp. 21-30) dei motivi aggiunti.
10.2. Con essi Du. Se. s.r.l. ribadisce e, insieme, approfondisce le argomentazioni critiche che sin qui sono state evidenziate.
c) il servizio di ristorazione da svolgersi presso l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) e presso l’Azienda USL n. 12 di Viareggio non presenterebbe le stesse caratteristiche tipologiche del servizio, di cui alla delibera n. 445/2014, sia per la specificità dell’appalto, riguardante il servizio di ristorazione per l’Azienda USL n. 5 di Pisa, l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Pi., Au. Vi., Centro Direzionale e magazzino farmaceutico Estav Nord-Ovest), sia per la peculiarità delle prestazioni richieste (comprendenti anche gli interventi di riqualificazione dei centri cottura/locali cucine e mense dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria Pi. e dell’Azienda USL n. 5 di Pisa nonché la fornitura di impianti, arredi e attrezzature delle stesse Azienda Ospedaliera, Azienda USL n. 5 e dell’Estav Nord-Ovest), insuscettibile di estensione, sia per le dettagliatissime e ben calibrate modalità esecutive del servizio, ben evidenziate nel capitolato speciale, con riferimento, ad esempio, alle diete speciali e terapeutiche, calibrate sulle esigenze delle Aziende indicate negli atti di gara (art. 21), alla prenotazione dei pasti (art. 32), e via dicendo;
d) il servizio di ristorazione attualmente in essere presso l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) è un servizio “multi porzione” e non si svolge con le stesse modalità del servizio affidato all’esito della procedura di gara, di cui al bando del 10.5.2013, che è, invece, un servizio in “vassoi personalizzati”, non avendo Estar svolto alcuna istruttoria sui costi che il transito da una tipologia di servizio ad un altro avrebbe comportato (v., in particolare, pp. 24-25 della memoria difensiva, alla quale si rinvia, per obbligo di sintesi ex art. 3, comma 2, c.p.a., ai fini una più precisa indicazione di tali costi, asseritamente negletti dall’Amministrazione);
g) Estar, in base a quanto prevedevano i più volte richiamati art. 4 del capitolato speciale e art. 14 del Regolamento, avrebbe dovuto verificare la capienza economica dell’importo massimo di adesione, ciò che, nel caso di specie, non sarebbe avvenuto, perché, secondo quanto risulta dagli atti del procedimento, essa si sarebbe limitata a chiedere alle Aziende Ospedaliere interessate ((omissis) e Viareggio) quale fosse la spesa per i servizi in questione e se dette Aziende ne assicurassero la copertura, richiesta, questa, alla quale le Aziende in questione hanno risposto con le note, pure impugnate, n. 239/E del 13.10.2014, n. 239bis/E del 4.12.2014 e n. 0042411 del 31.12.2014, con le quali si sono limitate ad indicare una spesa presunta e a dichiarare che avrebbero assicurato la relativa copertura, sicché Estar non avrebbe svolto al riguardo alcun accertamento ulteriore né avrebbe richiesto maggiori garanzie circa la copertura né, comunque, avrebbe verificato in alcun modo che le cifre indicate dalle due Aziende interpellate fossero congrue e che davvero queste ne potessero assicurare la copertura;
h) la determinazione n. 8 del 19.1.2015 contrasterebbe, comunque, con la previsione dell’art. 14 del Regolamento, anche laddove applicabile, perché essa difetta di qualsivoglia motivazione circa le ragioni dell’estensione e di qualsivoglia istruttoria volta a dimostrare che sarebbero garantite «condizioni economiche congrue (e favorevoli) rispetto ad eventuali prezzi di riferimento o ai prezzi delle altre centrali di committenza o risultanti da apposite indagini di mercato», facendo essa riferimento solo alle note delle due Aziende di Viareggio e di (omissis), del tutto inidonee a giustificare l’estensione contrattuale;
i) la nota n. 17788/2014 dell’Azienda USL n. 12 di Viareggio e la nota n. 33150/2014 dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis), oltre a non essere sufficienti a giustificare l’estensione contrattuale disposta dall’Estar, sarebbero erronee (p. 28 della memoria difensiva), perché non risulterebbe dagli atti che l’estensione contrattuale abbia l’effetto di ridurre i costi del servizio di ristorazione in questione, ove si consideri che attualmente il servizio di ristorazione presso l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) è gestito con l’impiego di personale alle dipendenze dell’Azienda stessa, che certamente non passerà alle dipendenze dei futuri gestori del medesimo servizio, e analogamente anche l’Azienda USL n. 12 di Viareggio vedrà raddoppiare alcune voci di spesa e, in particolare, quelle relative al trasporto e alla logistica.
a) per le ragioni sopra evidenziate, alle quali occorre qui richiamarsi per obbligo di sintesi, l’art. 14 del Regolamento dell’attività contrattuale di Estav Nord-Ovest non si applica ratione temporis alla estensione, qui controversa, sicché non si può porre alcuna questione di difformità rispetto alla disciplina regolamentare citata, erroneamente richiamata dalla determinazione n. 8 del 19.1.2015 impugnata con motivi aggiunti in primo grado, ma comunque ininfluente sulla validità di essi, perché l’art. 4 del capitolato speciale, anche prescindendo dal richiamo contenuto nella deliberazione testé menzionata al citato art. 14 del Regolamento, è conforme alla disciplina di settore, come sopra ricordata, né contrasta con i principî generali sanciti dal d.lgs. 163/2006 ed è, in sé, sufficiente a giustificare la legittimità dell’estensione;
b) avuto riguardo all’offerta dell’a.t.i. Al. Soc. Coop. a r.l./CI. Fo., il costo dei lavori e dell’ammortamento degli altri costi ammonta ad € 1.500.000,00 (circa) e quello della produzione e della distribuzione dei pasti ammonta ad € 38.500.000,00 (circa), mentre l’importo dell’estensione è pari ad € 22.000.000,00 per l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) e ad € 8.000.000,00 milioni per l’Azienda USL n. 12 di Viareggio, per un totale di € 30.000.000,00 e quindi, anche considerando il solo importo contrattuale dei pasti, l’estensione si colloca nel limite del 100% previsto dal capitolato speciale d’appalto;
d) prova di quanto appena rilevato sta nel fatto che non comporta significativa modifica del contratto, diversamente da quanto sostiene l’appellata nella propria memoria, nemmeno la circostanza che il servizio da svolgere presso l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis) si svolga in modalità “multi porzione” e non con vassoi personalizzati, tenendo a mente che l’art. 1 del capitolato speciale d’appalto contempla, indifferentemente, entrambe le modalità di distribuzione, sia quella multi porzione che quella con vassoi personalizzati, senza peraltro considerare che la modalità multi porzione sarebbe svolta solo per il periodo di avvio dello stesso, per poi passare al sistema del vassoio personalizzato nella fase a regime del contratto, né tale diversa modalità organizzativa comporterebbe alcun incremento dell’importo contrattuale, essendo l’acquisto dei vassoi a carico direttamente dell’Azienda, così come anche ogni lavoro e/o fornitura dovesse in ipotesi rendersi necessario per adattare le cucine alle necessità del nuovo appalto;
f) le censure di genericità dell’estensione, sul piano soggettivo ed oggettivo, non sono fondate, per le ragioni sopra viste, essendo l’art. 4 del capitolato speciale ben determinato nei suoi limiti di carattere soggettivo ed oggettivo né potendo trascurarsi, peraltro, che l’art. A.2) del disciplinare di gara (doc. 12 fasc. parte ricorrente in prime cure) prevedeva la sottoscrizione, per accettazione con firma digitale, del capitolato speciale, da parte delle concorrenti e, quindi, da parte della stessa Du. Se. s.p.a., che l’ha accettato, in ogni sua parte (allegati compresi), senza dolersene e non può ora, non avendo tempestivamente impugnato il bando, il disciplinare e il capitolato, dolersi di una presunta genericità dell’art. 4 del capitolato stesso;
i) le valutazioni effettuate dalle Amministrazioni circa la convenienza economica dell’estensione sono state compiute dalle stesse Amministrazioni né sono sindacabili se non nei limiti di una manifesta irragionevolezza o di un travisamento dei fatti, qui nemmeno lontanamente adombrati, perché si fondano su mere ipotesi dell’appellata – il pagamento del proprio personale e di quello dell’aggiudicataria per ottenere lo stesso servizio, da parte dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di (omissis), o il raddoppio di alcune voci di spesa per l’Azienda USL n. 12 di Viareggio – che mirano a sostituire, surrettiziamente ma inammissibilmente, la propria valutazione di convenienza economica a quella che compete esclusivamente all’Amministrazione compiere.
12. In conclusione, per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello principale di Estav e quello incidentale di Al. Soc. Cons. a r.l. devono essere accolti e conseguentemente, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso principale nonché quello per motivi aggiunti proposto da Du. Se. s.r.l., risultando, quindi, pienamente legittimi gli atti impugnati avanti al T.A.R.
14. Rimane a carico di Du. Se. s.r.l. il contributo unificato versato in primo grado, mentre, pur a fronte della compensazione delle spese testé disposta, essa dovrà corrispondere, in virtù di quanto previsto dall’art. 13, comma 6-bis.1., del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, il contributo unificato corrisposto dalle appellanti Estav e Al. Soc. Cons. a r.l. per la proposizione dei rispettivi gravami, principale e incidentale.
(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, nonché sull’appello incidentale, li accoglie nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale nonché quello per motivi aggiunti proposti in primo grado da Du. Se. s.r.l.
Depositata in Segreteria il 04 febbraio 2016.
Osservazioni proposte dagli interessati in sede di iter formativo dello strumento...