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Timestamp: 2020-07-11 05:37:35
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Covid-19, Confinamiento y Multas: ¿qué es desobediencia?
Baño León | 27 abril, 2020 | Administración Local | Derecho Administrativo Sancionador y Sanciones Financieras
El régimen sancionador aplicable al incumplimiento de los mandatos y prohibiciones establecidos en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo está siendo objeto de un debate que se ha extendido más allá del campo doctrinal para instalarse también – rara vez ocurre y hay que alegrarse de esta anomalía – en la sociedad en general. A ello ha contribuido, sin duda, el propio carácter excepcional del estado de alarma, las dudas sobre las conductas permitidas o prohibidas, la cuantía de las sanciones, el número de expedientes sancionadores tramitados en tan corto espacio de tiempo y, finalmente, la cobertura mediática de todo ello.
Dentro de la multitud de interrogantes que suscita dicho régimen sancionador, exacerbadas por su falta de concreción en el Real Decreto 463/2020, existe uno que no solo ha dado ya lugar a interesantes trabajos doctrinales, sino que ha exigido incluso la adopción de comunicaciones o informes interpretativos por distintos órganos del Estado, como veremos a continuación. Se trata del régimen sancionador aplicable en caso de incumplimiento de la “limitación de la libertad de circulación de las personas”, eufemístico rótulo bajo el cual el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 ordena el comúnmente denominado “confinamiento”.
El Real Decreto 463/2020 no prevé ni un procedimiento sancionador especial ni un catálogo específico de infracciones y sanciones. El artículo 20 del Real Decreto 463/2020, relativo al “Régimen sancionador”, se limita a establecer lo siguiente: “El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”. Es prácticamente una copia del apartado 1 del citado artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
El Ministerio del Interior, en una Comunicación a los Delegados del Gobierno de 14 de abril de 2020 emitida al amparo de la facultad de dictar instrucciones interpretativas que le reconoce el artículo 4.3 del Real Decreto 463/2020, sostiene que la inobservancia del artículo 7 (es decir, circular por la vía pública sin que concurran las causas justificativas allí previstas) constituye desobediencia a un mandato directo del Gobierno, que es la autoridad competente durante el estado de alarma. Por tanto, según el Ministerio del Interior, dicha inobservancia queda subsumida en el tipo infractor de la desobediencia a la autoridad del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que tipifica como infracción grave “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito”. De hecho, ya el apartado Quinto de la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020, de 15 de marzo, adelantaba ese criterio.
https://m.europapress.es/nacional/noticia-interior-ordena-proporcionalidad-covid-19-multas-30000-euros-prision-solo-casos-extremos-20200315151036.html
La Abogacía General del Estado, en Consulta de 2 de abril de 2020, ha mostrado expresamente su discrepancia con dicha interpretación, argumentando – ya adelantamos que acertadamente, en nuestra opinión – que no toda contravención de las normas da lugar a la infracción de desobediencia del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo. En opinión de la Abogacía del Estado, dicho precepto no sanciona el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico, sino que exige un desvalor adicional, consistente en desatender el requerimiento del agente de la autoridad que conmine al cumplimiento.
A juicio de la Abogacía del Estado, el régimen sancionador del Real Decreto 463/2020 debe buscarse en otro lugar. La genérica remisión a “las leyes” del artículo 20 del Real Decreto 463/2020 exige encuadrar la contravención del artículo 7 en el catálogo de infracciones y sanciones de la norma que deba aplicarse por razón de la materia, o más precisamente por la finalidad perseguida por el Real Decreto 463/2020 y en concreto por dicho artículo 7. Dado que la prohibición de circulación de dicho precepto está indudablemente orientada a evitar el contagio, constituye una norma de policía sanitaria cuyo incumplimiento debe sancionarse, en opinión de la Abogacía del Estado, acudiendo al catálogo de infracciones y sanciones de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (sin perjuicio de la posible aplicación de otras normas en algún supuesto particular, incluso en concurso con la propia Ley General de Salud Pública). Añadimos por nuestra parte que, dentro de ese catálogo de infracciones, deberá subsumirse la conducta en el tipo objetivo adecuado (de existir éste) y comprobar que concurre el elemento subjetivo determinante de responsabilidad. Respecto a esta última cuestión, el simple hecho de que exista una discrepancia interpretativa entre el ministerio de Interior y la Abogacía del estado sobre el contenido de la conducta típica bien podría excluir la culpabilidad, tal como reiterada jurisprudencia en materia tributaria ha proclamado y ampara el art. 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (el cual, por cierto, acaba con la posibilidad de sancionar infracciones “aun a título de simple inobservancia”, como sí permitía el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
La Abogacía del Estado sostiene, a nuestro parecer, el criterio correcto. En primer lugar, porque no toda contravención de una norma administrativa tiene como consecuencia jurídica una sanción. En este caso, el fin perseguido por la norma (evitar los contagios) bien podría alcanzarse mediante una medida de restablecimiento de la legalidad, v. gr. requiriendo el agente de la autoridad a la persona que circula fuera de los supuestos justificados que retorne a su domicilio; si se incumple dicho requerimiento, se incurrirá en la responsabilidad que corresponda. La propia Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, admite esta dicotomía entre incumplimiento de la norma y sanción: tras permitir su artículo 10, apartado 1, sancionar el incumplimiento de las órdenes de la autoridad competente, el artículo 11 establece a renglón seguido que “con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior”, el decreto de declaración del estado de alarma podrá acordar “medidas”, entre las cuales se prevé expresamente la limitación de la circulación de personas.
En segundo lugar, la combinación de la medida del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 – que a pesar de su título prácticamente prohíbe la circulación con carácter general, salvo limitadas excepciones (por mucho que sean numerus apertus) – con la grave consecuencia jurídica del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo produce un efecto disuasorio mayúsculo sobre la libertad ambulatoria y otros derechos posiblemente afectados, como el de reunión. Ni siquiera las propias normas relativas a la protección de la salud pública y en particular a la limitación de enfermedades contagiosas llegan tan lejos a la hora de limitar derechos fundamentales. Efectivamente, en caso de riesgo inminente y extraordinario para la salud de la población se permite a las autoridades sanitarias adoptar medidas mucho menos drásticas que la limitación casi generalizada de la circulación de personas (véanse los artículos segundo y tercero de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública o el artículo 26 de la Ley General de Sanidad); aun así, se exige la autorización o ratificación judicial de dichas medidas si suponen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental (artículo 8.6.2º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Finalmente, la remisión al régimen sancionador de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo supone reconducir el cumplimiento de las medidas adoptadas en el estado de alarma, que como hemos visto tienen como finalidad la protección de la salud pública, a una cuestión de orden público. No es solo que no quepa la remisión a la Ley Orgánica 4/2015 porque la finalidad de esta norma no es la protección de la salud. Lo decisivo es que plantear el incumplimiento del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 como una cuestión de orden público, amén de ser incoherente con los presupuestos del estado de alarma (no de excepción), abre la puerta a numerosos excesos. Si cabe entender que el incumplimiento del confinamiento constituye una infracción del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, ¿por qué no considerar que la negativa a que los agentes de la autoridad registren efectos personales a fin de verificar que la circulación en la vía pública está justificada (por ejemplo, que realmente se han adquirido productos de primera necesidad), constituye una infracción del artículo 36.4 (“actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones”)?
Concluyamos: harían bien los Subdelegados del Gobierno en dejar sin efecto expedientes sancionadores por mera inobservancia del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, salvo los casos de abierta desobediencia a los agentes de la autoridad. Bastante ha sufrido ya la ciudadanía los efectos de la pandemia y del propio confinamiento como para imponerles multas de una cuantía ciertamente elevada, particularmente para aquellos hogares más modestos en los que salir a la calle ha podido llegar a convertirse precisamente en una cuestión de salud. De paso, evitarían contribuir al previsible colapso de los Tribunales no dando pie a recursos contencioso-administrativos que, en nuestra opinión, tendrían muchas probabilidades de prosperar.
Fotografía cortesía de Anshu A on Unsplash y archivo de Europa Press