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Timestamp: 2019-07-22 19:32:08
Document Index: 139009002

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 25', '§ 6', '§ 5', '§ 5', '§ 4', '§ 31', '§ 31', '§ 12', '§ 12', '§ 31', '§ 12', '§ 6', '§ 12', '§ 5', '§ 5', '§ 31', '§ 12', '§ 31', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', 'Art. 10', '§ 113', '§ 12', '§ 31', '§ 6', '§ 11', '§ 5', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 26', '§ 12', '§ 11', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 4', '§ 11', '§ 11', '§ 4', '§ 4', '§ 11', '§ 154', '§ 167', '§ 709', '§ 132', '§ 132']

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.10.2001 - 21 A 1022/97 - openJur
Urteil vom 25.10.2001 - 21 A 1022/97
OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.10.2001 - 21 A 1022/97
openJur 2011, 15793
vorher: Az. 8 K 713/95
Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die Nebenbestimmung 2.11 in dem Bescheid der Beklagten vom 6. Oktober 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994 richtet.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Von den Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen - unter Einbeziehung der Kostenentscheidung erster Instanz, soweit sie in Rechtskraft erwachsen ist - die Beklagte drei Fünftel und die Klägerin zwei Fünftel.
Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung zu einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung, mit der ihr die laufende telemetrische Übermittlung von Messdaten über Schadstoffemissionen auferlegt wird.
Die Klägerin betreibt im "Chemiepark M. " eine nach § 1 Abs. 1 und Ziff. 8.1 Spalte 1 des Anhanges der 4. BImSchV genehmigungspflichtige Anlage für die Verbrennung von Industrieabfällen - Rückstandsverbrennungsanlage -, die einen maximalen Abgasvolumenstrom von 38.000 cbm/h erzeugt. Die Anlage wurde mit Genehmigungsbescheid der Beklagten (seinerzeit: des Regierungspräsidenten M. ) vom 21. September 1965 gemäß § 25 GewO a.F. genehmigt. Im Jahr 1990 wurde die Genehmigung für die Installation einer Rauchgaswaschanlage erteilt.
Mit Schreiben vom 11. November 1993 stellte die seinerzeitige Betreiberin der Anlage, die H. AG, einen Antrag auf Genehmigung einer wesentlichen Änderung (Nachrüstung) der Anlage, um den Anforderungen der 17. BImSchV zu genügen. Antragsgegenstand war zunächst die Erweiterung der Rauchgasreinigungsanlage um eine katalytische Rauchgasreinigungsstufe zur Stickoxid (NOx)- und Dioxinminderung und eine Flugstromadsorptionsstufe zur Quecksilber(Hg)- Minderung. Während des Genehmigungsverfahrens erweiterte die H. AG den Antrag um die Zulassung einer Verminderung der Mindestbrenntemperatur in der Nachbrennkammer, die Aufhebung der Kapazitätsbegrenzung von 2,25 t/h und die Zulassung des Einsatzes von Kohle und Ersatzbrennstoffen zur Stützfeuerung sowie eine Leitstandserweiterung. Die letzte Ergänzung der Antragsunterlagen erfolgte am 26. September 1994.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 1994 erteilte die Beklagte die Änderungsgenehmigung gemäß den §§ 6, 15 BImSchG unter Beifügung verschiedener Nebenbestimmungen. Hierin gab sie der Anlagenbetreiberin unter anderem auf,
- die Änderung so durchzuführen, dass die - im Einzelnen wiedergegebenen - Emissionsbegrenzungen in §§ 5 Abs. 1 und 4 Abs. 6 der 17. BImSchV in der seinerzeit geltenden Fassung eingehalten werden (Nebenbestimmung 2.6 ad und e),
- die Emissionen der in §§ 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 und 4 Abs. 6 der 17. BImSchV bzw. Nebenbestimmung 2.6 Buchst. a, b und e genannten Stoffe mit Ausnahme von Fluorwasserstoff kontinuierlich zu messen, zu registrieren und in einer Auswerteeinheit auszuwerten und in einem jährlichen Bericht dem Staatlichen Umweltamt H. darzustellen (Nebenbestimmung 2.7), sowie
- die Ergebnisse, die von der Messeinrichtung zur Ermittlung der Massenkonzentrationen der in §§ 4 Abs. 6 und 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 der 17. BImSchV genannten Stoffe mit Ausnahme von Fluorwasserstoff, die im Einzelnen aufgeführt sind, kontinuierlich aufgezeichnet und ausgewertet werden, spätestens ab dem 1. Dezember 1996 durch Anschluss an das Emissionsfernüberwachungssystem (EFÜ) des Landes NRW an das StUA H. zu übermitteln, wobei die Einzelheiten des Anschlusses im Einzelnen geregelt wurden (Nebenbestimmung 2.11).
Zur Begründung führte sie unter anderem aus, der in Nebenbestimmung 2.11 geforderte Anschluss an das EFÜ, der auf § 31 Satz 2 BImSchG beruhe, diene einer effektiven und zeitgemäßen Überwachung und sei auch unter Berücksichtigung der Kosten verhältnismäßig. Die Übertragung betreffe nur die Übermittlung der Ergebnisse der ohnehin erfolgenden Messungen.
Am 4. November 1994 legte die H. AG Widerspruch gegen mehrere Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheides ein, hierunter auch die Nebenbestimmung 2.11. Zur Begründung insofern machte sie im Wesentlichen geltend: Für die Forderung nach einem Anschluss an das EFÜ fehle es an einer Rechtsgrundlage. § 31 Satz 2 BImSchG betreffe nur das an einen Betreiber zu richtende Einzelverlangen und könne auch entgegen seinem Wortlaut nicht erweiternd ausgelegt werden. Wenn man eine Anwendbarkeit der Vorschrift zu Grunde lege, erweise sich die Nebenbestimmung als rechtswidrig, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße. Neben den im Bescheid angeordneten Messungen nebst Übermittlung der Ergebnisse und der Emissionserklärung werde eine dritte Messung angeordnet, für die angesichts der Informationsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde kein Anlass bestehe. Der geforderte Anschluss an das EFÜ sei zudem mit einem hohen personellen und sachlichen Aufwand verbunden. Die Messgeräte müssten kalibriert und gewartet werden; zudem entstehe bei einem Ausfall ein hoher Erklärungsaufwand gegenüber der Behörde.
Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 1994 zurück. Hinsichtlich der Nebenbestimmung 2.11 führte sie unter anderem aus: Die §§ 12, 31 Satz 2 BImSchG seien eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Anordnung des Anschlusses an das EFÜ, wie sich aus einer systematischen Auslegung des Immissionsschutzrechts, insbesondere aus § 12 Abs. 2 Satz 3 der 17. BImSchV ergebe. Die Auferlegung der Kosten der Messgeräte für kontinuierliche Messungen beruhe auf der Entscheidung des Verordnungsgebers. Gegenstand der hier streitigen Anordnung sei keine weitere Messung, sondern allein die Übertragung der - bereits ermittelten - Messergebnisse. Das EFÜ sei geeignet, erforderlich und angemessen, um eine effektive und zeitgemäße Emissionsüberwachung und gegebenenfalls eine unverzügliche Einleitung von Abhilfemaßnahmen sowie eine erleichterte Ursachenanalyse bei Nachbarbeschwerden zu gewährleisten. Angesichts dessen sei die Forderung des Anschlusses an das EFÜ als ermessensgerecht, insbesondere verhältnismäßig anzusehen. Die hiermit verbundenen Kosten in sachlicher und personeller Hinsicht seien auch im Hinblick auf die Höhe der Gesamtinvestitionen angemessen.
Die H. AG hat am 30. Januar 1995 Klage gegen insgesamt vier Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheides der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides erhoben, hierunter die Nebenbestimmung 2.11. Zur Begründung insofern hat sie unter anderem geltend gemacht: Der Anschluss an das EFÜ könne nicht verlangt werden. § 31 Satz 2 BImSchG komme als Rechtsgrundlage weder nach seinem Wortlaut noch bei systematischer, teleologischer und historischer Auslegung in Betracht. Im Übrigen seien die Voraussetzungen des § 12 BImSchG nicht gegeben und sei die Anordnung unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Der Anschluss an das EFÜ verursache Installationskosten in Höhe von 50.000,-- bis 100.000,-- DM und jährliche Betriebskosten in Höhe von 30.000,-- DM. Die Anordnung dieser Maßnahme sei zur Sicherstellung der Erfüllung der Pflichten des § 6 BImSchG nicht erforderlich, weil die Vorschriften der 17. BImSchV über die Messung und Mitteilung der Messergebnisse hinsichtlich der hier maßgeblichen Stoffe ausreichend seien. Aus der Regelung über die Mitteilung der Messergebnisse in § 12 Abs. 2 der 17. BImSchV ergebe sich, dass der Verordnungsgeber eine kontinuierliche Überwachung nur im Ausnahmefall für erforderlich gehalten habe. Ein solcher liege hier nicht vor. Es werde eine moderne und schadstoffarme Technik eingebaut. Auch die Beklagte selbst gehe im Genehmigungsbescheid von einem als sehr effektiv zu bewertenden Abgasreinigungssystem aus. Die Anlage sei zudem mit Einrichtungen ausgestattet, die bei Störungen für die unverzügliche Unterbrechung des Betriebes der Feuerungsanlage sorgten, sodass Grenzwertüberschreitungen allenfalls für einige Minuten möglich seien und eine sofortige Reaktion der Aufsichtsbehörde nicht notwendig sei. Die maximalen Emissionen der hier betrachteten Stoffe lägen erheblich unterhalb der Emissionsmassenströme der Nrn. 3.2.3.2 und 3.2.3.3 TA Luft. Die Stoffe, die für die Überwachung durch das EFÜ in Betracht kämen, beträfen auch nicht das Schutzprinzip des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG, sondern lediglich den Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG.
Die H. AG, die die Klage zuletzt nur noch hinsichtlich der Nebenbestimmungen unter Nummern 2.11 und 2.15 verfolgt hat, hat erstinstanzlich u.a. beantragt,
Ziffer 2.11 im V. Abschnitt des Genehmigungsbescheides der Beklagten vom 6. Oktober 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 21. Dezember 1994 aufzuheben.
Zur Begründung hat sie unter anderem geltend gemacht: § 31 Satz 2 BImSchG sei als Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung 2.11 heranzuziehen, wie auch aus § 12 Abs. 2 Satz 3 der 17. BImSchV deutlich werde. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift seien entgegen den Ausführungen der seinerzeitigen Klägerin gegeben. Schließlich sei die Forderung auch ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig. Die Kosten der telemetrischen Direktübertragung stellten im Vergleich zu der Investitionssumme von über einer Million DM einen relativ geringfügigen Betrag dar, wobei die von der H. AG angegebenen Betriebskosten überhöht seien. Die telemetrische Übersendung der Messdaten sei ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel zur Sicherung des ordnungsgemäßen Betriebes der Abfallverbrennungsanlage. Die Anlagentechnik allein gewährleiste die Einhaltung der Grenzwerte der 17. BImSchV nicht; anderenfalls wäre bereits die Anordnung kontinuierlicher Messungen unnötig gewesen. Es handele sich um eine konventionelle Abfallverbrennungsanlage, in der erhebliche Abgasmengen produziert würden. In einem Ballungsraum wie dem Ruhrgebiet sei schließlich unbeschadet des Umfanges der Massenströme eine konsequente Überwachung der Einhaltung gesetzlicher Begrenzungen erforderlich.
Mit dem angefochtenen Urteil vom 12. Dezember 1996 hat das Verwaltungsgericht unter anderem die Nebenbestimmung Nr. 2.11 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Zwar stelle § 31 Satz 2 BImSchG eine hinreichende Rechtsgrundlage dar. Die Anordnung der telemetrischen Übertragung der kontinuierlich erhobenen Messwerte sei aber wegen eines Ermittlungsdefizits ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte nicht der Frage nachgegangen sei, ob bei der Anlage Emissionen einzelner Stoffe im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV auszuschließen oder allenfalls in geringen Konzentrationen zu erwarten seien, sodass bereits die Anordnung der kontinuierlichen Messungen rechtswidrig gewesen wäre; dies hätte trotz der Bestandskraft der Messanordnung auch der Anordnung der Übertragung der Messwerte entgegengestanden.
Gegen das ihr am 9. Januar 1997 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 29. Januar 1997 Berufung eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht die Nebenbestimmung 2.11 aufgehoben hat. Sie macht geltend: Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei derjenige der letzten Behördenentscheidung. Es handele sich um eine Anfechtungsklage gegen eine selbständige Auflage. Im Übrigen sei Gegenstand der Klage eine Ermessensentscheidung, deren Rechtmäßigkeit von nachträglichen Veränderungen der Sach- und Rechtslage unbeeinträchtigt bleibe. Schließlich folge aus § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV, dass die Messanordnung und dementsprechend auch die Anordnung der Übertragung davon abhängen solle, ob "zu erwarten" sei, dass die Emissionen gering sind. Damit stelle das materielle Recht auf eine Prognose der Behörde zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung ab.
Der vom Verwaltungsgericht beanstandete Ermessensfehler liege nicht vor. Die insgesamt getroffenen Nebenbestimmungen belegten, dass die Ermessenserwägungen bei Erlass des Bescheides genau auf den hier gegebenen Einzelfall zugeschnitten gewesen seien, insbesondere auf die Verbrennung heterogener Abfälle, deren Einsatz nicht planbar sei. Bereits das Absehen von kontinuierlichen Messungen hinsichtlich des Stoffes Fluorwasserstoff zeige, dass bei Erteilung der Genehmigung die Ausnahmevorschriften des § 11 der 17. BImSchV im Blick gewesen seien und nicht etwa ein vermeintlich zwingender Charakter der kontinuierlichen Messungen zu Grunde gelegt worden sei. Für die Kostenseite spiele es keine Rolle, ob die Messwerte eines oder mehrerer Stoffe zu übertragen seien. Anhaltspunkte dafür, dass sämtliche hier fraglichen Stoffe nur in geringem Umfang emittiert werden würden, hätten nicht vorgelegen. Die Regelungen der TA Luft seien insofern ohne Bedeutung, da dieses Regelwerk nicht anwendbar sei. Die 17. BImSchV sehe ohne Berücksichtigung des Umfangs der jeweiligen Emissionsmassenströme kontinuierliche Messungen für den Regelfall vor, weil der Normgeber Abfallverbrennungsanlagen als potentiell besonders luftverunreinigend einstufe.
Die in § 5 der 17. BImSchV genannten Stoffe seien Indikatorsubstanzen für andere, gefährliche Stoffe, die nicht kontinuierlich gemessen werden könnten, wie etwa Dioxine. Da diese sich an Staubpartikel anlagerten, sei die Messung der Gesamtstaub-Emissionen nötig gewesen. Da die aus den Antragsunterlagen ersichtlichen Emissionswerte der Anlage im Rohgas über den Grenzwerten der 17. BImSchV gelegen hätten, sei nur bei voller Funktionsfähigkeit der Abgasreinigungseinrichtungen eine - zudem teilweise nur knappe - Einhaltung der Emissionswerte zu prognostizieren gewesen. Auch die Anlagenbetreiberin habe nicht behauptet, dass die Ausnahmevorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV vorläge, sondern vielmehr in den Antragsunterlagen die volle Ausschöpfung der Grenzwerte beantragt. Sie habe auch bei ihrer differenzierten Überprüfung der festgesetzten Nebenbestimmungen die Anordnung kontinuierlicher Messungen als solche nicht beanstandet, sondern sich lediglich aus grundsätzlichen Erwägungen gegen die Übertragungsanordnung gewandt. Zudem habe die Anlagenbetreiberin selbst während des erstinstanzlichen Verfahrens eingeräumt, dass beim Anlagenbetrieb für kurze Zeit eine Überschreitung der Grenzwerte möglich sei. Daher sei eine kontinuierliche Messung und Übertragung der Messwerte für alle Stoffe außer Fluorwasserstoff notwendig gewesen. Weiterer Ermessenserwägungen für die Anordnung des Anschlusses an das EFÜ habe es nicht bedurft, da es sich bei der Emissionsdatenübertragung um die bestmögliche Emissionsüberwachung handele, wie dies bereits das Bundesverwaltungsgericht festgestellt habe. Zwischenzeitlich erfolgte Messungen bestätigten die Richtigkeit der bei Erlass des Bescheides angestellten Prognose; sie hätten ergeben, dass es beim Anlagenbetrieb sowohl zu Überschreitungen der als Geringfügigkeitsschwelle im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV anzunehmenden Grenze von 10 v.H. der Grenzwerte als auch zu Überschreitungen der Grenzwerte der 17. BImSchV komme.
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit sie sich gegen Nebenbestimmung 2.11 des Bescheides vom 6. Oktober 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994 richtet.
Die Klägerin, die im Laufe des Berufungsverfahrens die Abfallverbrennungsanlage von der H. AG übernommen hat und das Verfahren der H. AG weiterführt, beantragt,
Sie verteidigt das angefochtene Urteil, das ihrer Ansicht nach durch die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erschüttert werde und macht geltend: Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Nebenbestimmung sei der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, da sie, die Klägerin, eine unbeschränkte Genehmigung erstrebe. Von daher sei der Erkenntnisstand der Genehmigungsbehörde bei Erlass der angefochtenen Bescheide ohne Bedeutung.
Die Anordnung des Anschlusses an das EFÜ sei unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Ungeachtet der Bestandskraft der Anordnung kontinuierlicher Messungen sei es für die Rechtmäßigkeit der streitigen Übertragungsanordnung von Bedeutung, ob der Tatbestand des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV erfüllt sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe bei einer Großfeuerungsanlage eine EFÜ- Anordnung gebilligt und in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, dass sie sich bei derartigen Anlagen und solchen, die kontinuierlichen Messungen unterworfen seien, als Maßnahme bestmöglicher Emissionsüberwachung darstelle. In diesem Zusammenhang dürfe nicht auf den formalen Aspekt der Existenz einer Anordnung von kontinuierlichen Messungen abgestellt werden, sondern allein darauf, ob die tatsächliche Emissionssituation der betreffenden Anlage eine derartige Anordnung materiell rechtfertige.
Die in der hier betroffenen Anlage realisierten Abgasreinigungseinrichtungen reduzierten die im Abgas enthaltenen Schadstoffe derart, dass die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV gegeben seien. Insofern sei vom Ansatz her auf einen Schwellenwert von 10 v.H. der in der 17. BImSchV geregelten Grenzwerte abzustellen; jedoch sei eine Einzelfallprüfung notwendig. Messungen aus dem Jahr 1999 und die errechneten Mittelwerte über die Emissionen der Jahre 1999, 2000 und 2001 bis Ende September ergäben für Kohlenmonoxid, Schwefeldioxid, Salzsäure und Gesamtkohlenstoff Werte unterhalb von 10 v.H. der Grenzwerte. Nur bei Staub und Stickoxiden werde diese Schwelle überschritten, wobei die erhöhten Staubemissionen darauf beruhten, dass aus dem Abgaswäscher Aerosole mitgerissen würden. Die gesondert ermittelten Dioxinemissionen lägen praktisch unter der Nachweisgrenze, jedenfalls unterhalb von 10 v.H. des Grenzwertes der 17. BImSchV. Die Ausführungen der Beklagten zu den Emissionen der Anlage seien in wesentlichen Punkten unzutreffend. Die Schadstoffbelastung im Rohgas sei ohne Bedeutung. Störungen im Falle eines Filterbruchs führten zu einer Zwangsabschaltung der Anlage. Im Übrigen verfüge der Filter über eine Vielzahl von Filtertüchern, sodass auch bei einem Störfall nicht mit erheblichen Emissionen zu rechnen sei. Die Anlage sei mit ihrem durchschnittlichen Abgasvolumenstrom von 25.000 cbm/h eher ein Kleinemittent. Störungen, die zu seltenen Überschreitungen der Grenzwerte führten, seien für die Anwendung des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV nicht von Bedeutung, da diese Norm auf den störungsfreien Betrieb abstelle. Im Jahr 2000 seien von 84.870 ermittelten Halbstundenmittelwerten lediglich 97 Werte, das seien 0,11 v.H., oberhalb der Grenzwerte ermittelt worden, sodass das Emissionsverhalten der Anlage nicht als unregelmäßig bezeichnet werden könne. Schädigende Wirkung entfalteten zudem nicht Messwertüberschreitungen, sondern die Schadstofffrachten. Diese aber seien nicht relevant. Schließlich sei der Standort, an dem sich die Anlage befinde, inzwischen nach der Öko-Audit-Verordnung zertifiziert. Dies sei bei der Entscheidung für einen Anschluss an das EFÜ ebenfalls von Bedeutung.
Die Berufung, mit der sich die Beklagte gegen das angefochtene Urteil nur insoweit wendet, als hierin die Nebenbestimmung 2.11 aufgehoben worden ist, ist zulässig. Da die mündliche Verhandlung am 12. Dezember 1996 stattfand, bedarf es insbesondere keiner Zulassung der Berufung (vgl. Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 des 6. VwGOÄndG vom 1. November 1996, BGBl. I S. 1626).
Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Nebenbestimmung 2.11 des Genehmigungsbescheides der Beklagten vom 6. Oktober 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994, in der die telemetrische Übertragung der Ergebnisse in der streitbefangenen Anlage durchgeführter kontinuierlicher Messungen bezüglich im Einzelnen genannter Luftschadstoffe durch Anschluss an das Emissionsfernüberwachungssystem (EFÜ) des Landes Nordrhein-Westfalen angeordnet wird, zu Unrecht aufgehoben.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klage zulässig ist. Bei der in der Nebenbestimmung enthaltenen Regelung handelt es sich um eine "echte" Auflage, mit der der Anlagenbetreiberin vom Genehmigungsgegenstand unabhängige zusätzliche Verhaltenspflichten auferlegt werden. Diese Auflage kann selbständig mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Die Klägerin macht geltend, die Genehmigung hätte rechtmäßig ohne die Nebenbestimmung erlassen werden müssen, ohne dass dies von vornherein auszuschließen ist.
Vgl. zu diesen Anforderungen BVerwG, Urteile vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, BVerwGE 100, 335, vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 und vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 -, NVwZ 1984, 366.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Nebenbestimmung ist rechtmäßig und die Klägerin wird dadurch nicht in Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Keinen Beanstandungen unterliegt es zunächst, dass die Beklagte die streitige Anordnung als Nebenbestimmung gemäß § 12 BImSchG in den Genehmigungsbescheid aufgenommen hat. Zweck einer Regelung der Übermittlung der Ergebnisse vom Anlagenbetreiber durchgeführter Messungen an die Aufsichtsbehörde ist es, die Einhaltung der materiellen Genehmigungsanforderungen und deren Kontrolle beim Betrieb der Anlage sicherzustellen. Hiermit handelt es sich um ein Überwachungselement, das (auch) im Rahmen einer Betriebsgenehmigung festgelegt werden kann.
Die angegriffene Nebenbestimmung ist auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken ausgesetzt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist Rechtsgrundlage für die Anordnung der telemetrischen Übertragung kontinuierlich ermittelter Messergebnisse § 31 Satz 2 BImSchG; dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. Februar 1997 -
7 C 47.95 -, a.a.O. -
rechtsgrundsätzlich geklärt. Ihren entgegengesetzten Rechtsstandpunkt hat die Klägerin im Berufungsverfahren nicht aufrecht erhalten.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung 2.11 ist entgegen der Annahme der Klägerin derjenige der letzten Behördenentscheidung, hier des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nicht, wie die Klägerin im Berufungsverfahren argumentiert, ein (Verpflichtungs-)Begehren auf Erteilung einer "unbeschränkten" Genehmigung, sondern eine Anfechtungsklage gegen eine der erteilten Änderungsgenehmigung beigefügte selbständige Regelung. Für die Beurteilung einer solchen Klage ist im Grundsatz von den Verhältnissen zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung auszugehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1985 - 4 C 23.83 -, NJW 1986, 1186; Jarass, BImSchG, 4. Aufl. 1999, § 6 Rdn. 42.
Allerdings gibt es keinen allgemeinen prozessualen Grundsatz dieses Inhalts. Entscheidend ist vielmehr das zu Grunde zu legende materielle Recht.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. September 1982 - 8 C 138.81 -, BVerwGE 66, 178 und vom 25. November 1981 - 8 C 14.81 -, BVerwGE 64, 218.
Weder der Inhalt der in der angefochtenen Nebenbestimmung getroffenen Regelung noch das einschlägige materielle Immissionsschutzrecht ergeben, dass die Behörde gehalten wäre, die Rechtmäßigkeit ihrer Anordnung laufend "unter Kontrolle" zu halten und auf spätere Veränderungen von sich aus zu reagieren. Der Gesichtspunkt einer "Dauerwirkung" der hier streitigen Nebenbestimmung spricht nicht dafür, auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen. Der Schwerpunkt dieser Regelung liegt in der Forderung des Anschlusses an das EFÜ nebst Herstellung der hierfür erforderlichen Installationen; die Anordnung bezieht sich damit im Kern auf ein einmaliges Tätigwerden der Klägerin. Demgegenüber treten die laufenden Wartungs- und Unterhaltungskosten, die mit der Vorhaltung der notwendigen Gerätschaften regelmäßig verbunden sind, zurück. Entsprechendes gilt für das der Anordnung zu Grunde liegende materielle Recht. Bei der angefochtenen Nebenbestimmung handelt es sich um eine notwendige Ergänzung der gleichzeitig erlassenen Anordnung kontinuierlicher Messungen um die Regelung der Art und Weise, in der die Messergebnisse der Aufsichtsbehörde zur Kenntnis zu bringen sind. Nach § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV dürfen kontinuierliche Messungen der in § 5 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 der 17. BImSchV genannten Stoffe nicht angeordnet werden, wenn Emissionen dieser Stoffe "auszuschließen oder allenfalls in geringen Konzentrationen zu erwarten sind". Nachdem das materielle Recht in dieser Hinsicht mithin auf eine Prognose der Behörde zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung abstellt, spricht nichts dafür, dass für die Frage der Art der Übermittlung der erhobenen Messwerte ein anderer Beurteilungszeitpunkt entscheidend sein könnte.
Für die Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der letzten Behördenentscheidung spricht schließlich, dass eine Anordnung nach § 31 Satz 2 BImSchG im behördlichen Ermessen steht. Die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung bleibt jedoch von späteren Entwicklungen der tatsächlichen Verhältnisse unberührt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1980 - 1 C 82.76 -, BVerwGE 60, 133.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine auf § 31 Satz 2 BImSchG gestützte Anordnung der laufenden telemetrischen Messwertübertragung lagen bei Erlass des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994 vor. Die Klägerin war nach der Nebenbestimmung 2.7 des Genehmigungsbescheides vom 6. Oktober 1994 - die zu diesem Zeitpunkt bereits bestandskräftig war - verpflichtet, den Ausstoß von Luftschadstoffen kontinuierlich zu messen. Diese Messanordnung stellte eine hinreichende tatsächliche Grundlage für das Verlangen dar, die Aufsichtsbehörde fortlaufend über die erhobenen Messergebnisse zu unterrichten.
Der Beklagten ist bei Erlass der Nebenbestimmung 2.11 kein Ermessensfehler unterlaufen.
Ausweislich der Begründung der angefochtenen Bescheide, insbesondere des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994, war der Beklagten bewusst, dass sie hinsichtlich der Regelung der Art der Messwertübertragung einen Ermessensspielraum besaß. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts lag der Anordnung des Anschlusses der Anlage der Klägerin an das EFÜ auch nicht ein unzureichend aufgeklärter Sachverhalt zu Grunde. Die Beklagte war in dieser Hinsicht im Zusammenhang mit dem Erlass der hier streitigen Nebenbestimmung über die Art und Weise der Messwertübertragung nicht gehalten, (erneut) Erwägungen über das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für die gesondert getroffene Messanordnung anzustellen, geschweige denn hierzu weitere Ermittlungen, etwa zum tatsächlichen Emissionsverhalten der betreffenden Anlage, vorzunehmen, sondern durfte sich mit dem Befund begnügen, dass eine wirksame Anordnung der kontinuierlichen Messung von Emissionsdaten vorlag.
Bei der Ermessensentscheidung über die Art und Weise der Übermittlung vom Anlagenbetreiber erhobener Messergebnisse ist allerdings die Eigenart der zu Grunde liegenden Messanordnung zu berücksichtigen.
Die Behörde ist nach § 31 BImSchG zwar befugt, jederzeit Auskunft über das Ergebnis von angeordneten Messungen des Anlagenbetreibers zu verlangen. Da eine fortlaufende Übertragung von Messergebnissen aber nur dann sinnvoll ist, wenn auf der Betreiberseite überhaupt laufend Messwerte anfallen, setzt die Anordnung einer solchen Übertragung tatbestandlich voraus, dass dem Anlagenbetreiber - zuvor oder gleichzeitig mit der Übertragungsanordnung - kontinuierliche Schadstoffmessungen auferlegt worden sind bzw. werden.
Diese Tatbestandswirkung der Messanordnung für den Erlass einer hierauf aufbauenden Übertragungsanordnung führt jedoch - ebenso wie etwa bei der Anordnung von Vollstreckungsmaßnahmen im Verhältnis zum Grundverwaltungsakt - nicht dazu, dass die Behörde bei ihrer Entscheidung über Art und Weise der Messwertübertragung die - bereits zuvor von ihr oder anderweitig positiv beantwortete - Frage nach dem Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für eine existierende und wirksame Messanordnung erneut in den Blick zu nehmen und, gegebenenfalls aufgrund eigener Ermittlungen, neu zu prüfen hätte. Vielmehr gehört die Frage der Rechtmäßigkeit der Anordnung kontinuierlicher Messungen regelmäßig nicht zum Prüfprogramm für die Anordnung einer laufenden Übertragung der ermittelten Messwerte. Ob es ausnahmsweise als ermessensfehlerhaft anzusehen wäre, eine Übertragungsanordnung zu treffen, wenn die Messanordnung ersichtlich rechtswidrig und dies der Behörde positiv bekannt und von ihr anerkannt ist, kann hierbei offen bleiben, da ein derartiger Fall hier nicht vorliegt; vielmehr ging und geht die Beklagte nach wie vor von der Rechtmäßigkeit der Messanordnung aus.
Die Ermessensausübung der Beklagten ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat bei ihrer Entscheidung darauf abgestellt, dass die laufende telemetrische Übermittlung der von der Klägerin kontinuierlich erhobenen Messwerte eine sofortige Kontrolle und eine unverzügliche behördliche Reaktion bei Störfällen und Nachbarbeschwerden ermöglicht. Sie hat sich damit von dem das Bundes-Immissionsschutzgesetz beherrschenden Grundsatz schutzzweckorientierter Vollzugseffektivität -
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1997, a.a.O., S. 1000; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, vor § 26 BImSchG Rdn. 1 -
Die Anordnung ist entgegen der Meinung der Klägerin auch verhältnismäßig. Zur Erreichung des Zwecks einer möglichst zeitnahen und effektiven Anlagenkontrolle ist der geforderte Anschluss an das EFÜ als "Maßnahme bestmöglicher Emissionsüberwachung" -
vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1997, a.a.O., S. 1000 -
geeignet und - wegen des Fehlens eines die Klägerin weniger belastenden Mittels von gleicher Effektivität - auch erforderlich.
Vgl. zum Begriff der Erforderlichkeit etwa Sellner, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, § 12 BImSchG Rdn. 123.
Zuzustimmen ist entgegen der Ansicht der Klägerin schließlich auch der Bewertung der Beklagten, dass der Anschluss der Abfallverbrennungsanlage an das EFÜ keinen im konkreten Fall unangemessenen Aufwand erfordert. Dem steht zunächst nicht die von der Klägerin angesprochene Anlagentechnik, namentlich für den Fall von Störungen, entgegen. Insofern weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass der Normgeber gerade wegen der Möglichkeit von Abweichungen vom immissionsschutzrechtlich unbedenklichen Zustand des Normalbetriebs Abfallverbrennungsanlagen als potentiell besonders luftverunreinigend generell der Pflicht zu kontinuierlichen Messungen unterworfen hat (§§ 11 und 12 der 17. BImSchV). Dem entspricht es regelmäßig, mit dem Anschluss an das EFÜ eine Übermittlungsart zu wählen, die dem Überwachungszweck der Anordnung kontinuierlicher Messungen "typischerweise besonders funktionsadäquat" ist.
Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausführlich dargelegten Einschätzung der Klägerin ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auch vorliegend von dem Abfallverbrennungsanlagen typischerweise zukommenden Gefährdungspotential ausgegangen ist und keinen Anlass gesehen hat, wegen eines Charakters der Anlage als "Kleinemittent" von deren Einbeziehung in die nach der Erlasslage in Nordrhein-Westfalen (vgl. die Erlasse des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 2. April 1992 und 24. September 1993 - V A 3 - 8817.5.1) vorgesehene "flächendeckende" Emissionsfernüberwachung der mit kontinuierlichen Messgeräten ausgerüsteten Anlagen (ausnahmsweise) abzusehen. Zum nach obigen Ausführungen maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1994 bestanden für die Beklagte keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Anlage der Klägerin nach Durchführung der zu genehmigenden Änderungen um einen "Kleinemittenten" mit einem gegenüber anderen Abfallverbrennungsanlagen entscheidend geminderten Gefährdungspotential handeln könnte, auf die die den Regelungen der 17. BImSchV zu Grunde liegenden Wertungen nicht anwendbar sind. Insofern verbot es sich zunächst, auf die zu erwartenden Emissionsmassenströme abzustellen, da die 17. BImSchV abweichend von der TA Luft diesen Größen für die Grenzwerte der hier fraglichen Stoffe und ihre kontinuierliche Messung keine Bedeutung beimisst. Auch die bei Erlass des Widerspruchsbescheides vorliegenden Antragsunterlagen gaben keinen Anlass, von einem gegenüber anderen vergleichbaren Anlagen signifikant geringeren Luftschadstoffausstoß auszugehen, da die Klägerin hierin die Grenzwerte der 17. BImSchV in vollem Umfang ausschöpfte und somit zu erkennen gab, dass sie selbst nicht damit rechnete, nach der Anlagenänderung auch niedrigere Massenkonzentrationen der hier fraglichen Stoffe mit hinreichender Sicherheit einhalten zu können. Angesichts dessen indizierte auch der Umstand, dass Klägerin - und Beklagte - möglicherweise von niedrigeren "Erwartungswerten", mithin einer auch bei ungünstigen Betriebszuständen noch sicheren Unterschreitung der geltenden Grenzwerte ausgingen, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt hat, insbesondere auch vor dem Hintergrund der in der Anlage zu verbrennenden Einsatzstoffe verschiedenster Zusammensetzung und Gefährlichkeit, der nicht unerheblichen Verbrennungskapazität und der den Antragsunterlagen zu entnehmenden erheblichen Schadstoffbelastung des Abgases vor den Abgasreinigungseinrichtungen nicht, dass ein gegenüber einer "normalen" Abfallverbrennungsanlage atypischer Ausnahmefall vorlag.
Zu dem mit der streitigen Übertragungsanordnung zu erreichenden Gewinn an Überwachungs- und Vollzugseffektivität stehen auch die verursachten zusätzlichen Kosten, selbst wenn sie die von der Klägerin genannte Größenordnung von 50.000,-- bis 100.000,-- DM für die Einrichtung und jährlich 30.000,-- DM für notwendige Betriebskosten erreichen, nicht außer Verhältnis. Das ergibt sich vor dem Hintergrund des von der Anlage ausgehenden Gefährdungspotentials bereits aus dem Vergleich mit dem Investitionsvolumen allein für die beantragte Anlagenänderung, das die Beklagte von der Klägerin unbeanstandet auf mehr als eine Million DM beziffert, und das durch die wirtschaftliche Bedeutung der Anlage insbesondere für diejenigen industriellen Einrichtungen, aus denen der zu verbrennende Abfall stammt und die auf eine Entsorgungsmöglichkeit angewiesen sind, bei Weitem übertroffen werden dürfte, wobei zusätzlich in die Bewertung einzustellen ist, dass entsprechende Aufwendungen sämtliche vom "flächendeckenden Anschluss an das EFÜ" betroffenen vergleichbaren Anlagen gleichermaßen treffen, also auch der Gleichbehandlungsgrundsatz eine Einbeziehung der Anlage der Klägerin fordert. Dass die der Klägerin durch den Anschluss an das EFÜ entstehenden Kosten gegenüber anderen gleichartigen Anlagen besonders hoch sein könnten, ist nicht ersichtlich.
Ergänzend weist der Senat noch darauf hin, dass seine Entscheidung auch dann nicht abweichend ausfiele, wenn er entsprechend der Rechtsauffassung der Klägerin auf die Sachlage zum Zeitpunkt seiner mündlichen Verhandlung abstellte und demzufolge die tatsächlich gemessenen Emissionswerte der Anlage berücksichtigte. Auch im Lichte dieser Erkenntnisse stellte sich die Ermessensentscheidung der Beklagten, den Anschluss der Anlage an das EFÜ anzuordnen, nicht als fehlerhaft dar, weil sich auch hieraus nicht ergibt, dass diese Maßnahme unverhältnismäßig ist. Auszugehen ist insofern von dem von der Beklagten mehrfach angesprochenen und auch von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auf Nachfrage ausdrücklich bestätigten Umstand, dass es für die Einrichtungs-, Wartungs- und Unterhaltungskosten eines Anschlusses an das EFÜ keinen nennenswerten Unterschied macht, ob die Messdaten hinsichtlich eines oder mehrerer bzw. aller hier fraglichen Stoffe an die Aufsichtsbehörde übertragen werden sollen. Angesichts dessen könnte die Ermessensentscheidung der Beklagten durch die zwischenzeitlich erlangten Erkenntnisse über das tatsächliche Emissionsverhalten der streitigen Abfallverbrennungsanlage nur dann in Frage gestellt sein, wenn sich hinsichtlich sämtlicher Stoffe, deren kontinuierliche Messung angeordnet worden ist, herausstellte, dass sich die Anlage der Klägerin als atypischer "Kleinemittent" darstellt. Das aber ist schon ausgehend von den von der Klägerin aus den vorgelegten Messergebnissen gezogenen Schlüssen nicht der Fall: die Klägerin selbst räumt ein, dass die gemessenen Konzentrationen sowohl des Gesamtstaubs als auch der Stickoxide (NOx) im Abgas deutlich oberhalb des Wertes von 10 v.H. der Grenzwerte des § 5 Abs. 1 der 17. BImSchV liegen, der als Schwelle für ein Absehen von kontinuierlichen Messungen nach § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV angesehen wird.
Vgl. Antwort 1 zu § 11 (1) des Fragen- und Antwortenkatalogs des LAI vom 12./14.10.1992, veröff. in Schmatz/Nöthlichs, Immissionsschutz, Gliederungsnummer 10175.
Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die 17. BImSchV für den Stoff Kohlenmonoxid eine kontinuierliche Messung bei Abfallverbrennungsanlagen jeder Art ausnahmslos vorschreibt, weil § 4 Abs. 6 der 17. BImSchV, der für diesen Stoff Grenzwerte nennt, zwar in § 11 Abs. 1 Satz 1, nicht hingegen in der Ausnahmevorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 3 der 17. BImSchV aufgeführt ist. Nur am Rande sei vermerkt, dass entgegen der Annahme der Klägerin im Übrigen auch bezogen auf diesen Stoff bereits aus den von ihr überreichten Unterlagen (Anlage 1 zum Schriftsatz vom 16. Oktober 2001) eine Überschreitung der 10-v.H.-Grenze zu verzeichnen ist, da dieser Wert bei einem Vergleich mit den von der Klägerin angegebenen Jahresmittelwerten sinnvollerweise nicht von den Stundenmittelwerten (100 mg/cbm, vgl. § 4 Abs. 6 S. 1 2. Alt.), sondern von den Tagesmittelwerten (50 mg/cbm, vgl. § 4 Abs. 6 S. 1 1. Alt. der 17. BImSchV) zu errechnen ist - die die Klägerin bei den übrigen Stoffen richtigerweise auch zu Grunde gelegt hat.
Wenn aber auch bei Berücksichtigung der aktuellen Messwerte eine kontinuierliche Messung dieser drei Stoffe nach § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 3 der 17. BImSchV zwingend geboten ist, trägt bereits dies die von der Beklagten getroffene Anordnung, den Anschluss an das EFÜ (überhaupt) vorzunehmen und von der Klägerin kontinuierlich gewonnene Messwerte laufend der Aufsichtsbehörde zu übermitteln. Dass hieran anknüpfend auch die telemetrische Übertragung der übrigen auf Grundlage der bestandskräftigen Messanordnung von der Klägerin kontinuierlich gemessenen Werte gefordert wird, ist angesichts des hieraus resultierenden Effektivitätsgewinns bei Fehlen nennenswerter zusätzlicher Kosten für die Klägerin auch im Lichte der vergleichsweisen Geringfügigkeit der Emissionskonzentrationswerte dieser Stoffe aus Verhältnismäßigkeitsgründen ebenfalls nicht zu beanstanden.
Nichts anderes würde im Übrigen gelten, wenn auch nur bei einem einzigen Luftschadstoff kontinuierliche Messungen nach der 17. BImSchV zwingend geboten wären, weil sich bereits hieraus die nach Einschätzung des Normgebers besondere Überwachungsmaßnahmen erfordernde potentielle Gefährlichkeit der Anlage ergibt, die schon für sich genommen eine EFÜ-Anordnung mit dem hierdurch zu erreichenden Effektivitätsgewinn bei Anlagenüberwachung und Normvollzug rechtfertigt.
Die Kostenentscheidung beruht unter Berücksichtigung des in Rechtskraft erwachsenen Teils der erstinstanzlichen Kostenentscheidung auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die streitentscheidenden Fragen von grundsätzlicher Bedeutung i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 13. Februar 1997, a.a.O., entschieden. Auf die von der Klägerin darüber hinaus für grundsätzlich erachteten Rechtsfragen kommt es für die Entscheidung, wie ausgeführt, nicht an.
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