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Timestamp: 2015-02-01 10:12:04+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 3', 'artigo 45', 'artigo 3', 'artigo 45', 'artigo 44', 'artigo 44', 'artigo 44', 'artigo 3', 'artigo 49', 'artigo 3', 'artigo 49', 'artigo 49', 'artigo 46', 'artigo 49', 'artigo 10', 'artigo 1', 'artigo 10', 'artigo 49', 'artigo 10', 'artigo 9', 'artigo 10', 'artigo 49']

As licitações e a regra de desempate prevista na Lei Complementar nº 123/2006 - Jus Navigandi
Publicado em 10/2009. Elaborado em 05/2009.
Até bem recentemente, os profissionais com
atividade no processo licitatório conheciam como critério de desempate entre
propostas de preços, na fase de seu julgamento, apenas as regras dispostas nos
inciso do parágrafo 2º, do artigo 3º; e no parágrafo 3º, do artigo 45,
todos da Lei n.º. 8.666/93, ou seja: a) preferência para bens e serviços
produtos da atividade de empresa de capital nacional; b) preferência para bens
e serviços produtos da atividade de empresa instalada no país; c) preferência
para bens e serviços produtos da atividade de empresa brasileira; d)
preferência para bens e serviços produtos da atividade de empresa que
incentive o desenvolvimento tecnológico no país; e, d) em último caso, o
Agora, com o advento da Lei Complementar (LC) n.º. 123/2006,
que institui o Estatuto da Micro Empresa (ME) e Empresa de Pequeno Porte (EPP),
surge um novo critério, quando verificada a participação no certame de ME ou
EPP, com o seguinte delineamento normativo:
Art. 44. Nas licitações será assegurada, como
critério de desempate, preferência de contratação para as
§ 1º Entende-se por empate
aquelas situações em que as propostas apresentadas pelas microempresas e
empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por cento)
§ 2º Na modalidade de pregão, o
intervalo percentual estabelecido no § 1º deste artigo
será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor preço.
Art. 45. Para efeito do disposto no art. 44
desta Lei Complementar, ocorrendo o empate, proceder-se-á da seguinte
I – a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem
considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu
favor o objeto licitado;
II – não ocorrendo a contratação da microempresa ou
empresa de pequeno porte, na forma do inciso I do caput deste artigo, serão
convocadas as remanescentes que porventura se enquadrem na hipótese dos
§§ 1º e 2º do art. 44 desta Lei
Complementar, na ordem classificatória, para o exercício do mesmo direito;
III – no caso de equivalência dos valores apresentados
intervalos estabelecidos nos §§ 1º e 2º
do art. 44 desta Lei Complementar, será realizado sorteio entre elas para
que se identifique aquela que primeiro poderá apresentar melhor oferta.
§ 1º Na hipótese da
não-contratação nos termos previstos no caput deste artigo, o objeto
licitado será adjudicado em favor da proposta originalmente vencedora do
somente se aplicará quando a melhor oferta inicial não tiver sido
§ 3º No caso de pregão, a
microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada será
convocada para apresentar nova proposta no prazo máximo de 5 (cinco)
O empate existirá mesmo que não se observe uma igualdade
numérica entre as propostas. Assim, também existirá empate, logicamente que
ficto, se a proposta classificada em segundo lugar estiver em um valor
enquadrado no intervalo de até dez por cento superior que a classificada em
primeiro lugar, desde que aquela detenha a qualificação jurídica de ME ou EPP.
Evidencia-se uma inovação na sistemática normativa
relacionada a solução do problema do empate na fase de julgamento das
propostas de preços dos certames licitatório, isso, logicamente, quando
participe ME ou EPP.
Contudo, já se mostra incontroverso na doutrina, que o novo
Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, na parte
seccionada que trata das aquisições públicas, estabeleceu novas regras gerais
sobre o processo administrativo licitatório, vinculando sua aplicação não
só a União, como também aos Estados e Municípios. Neste sentido, como a
regra de desempate dos artigos 44 e 45 da LC n.º. 123/2006, estar alocada na
mencionada seção que trata das aquisições públicas, certo afirmar que ela é
uma regra geral de desempate a ser observada por todos os Entes da nossa
Textos relacionadosLicitação e o desafio da orçamentaçãoIsonomia em licitações e qualificação econômico-financeira das empresasPobre Lei de LicitaçõesResponsabilidade do advogado parecerista na Lei de Licitações e Contratos Administrativos Visita técnica: delineamentos e visão TCUDo mesmo modo, quando presente ao certame ME ou EPP, este
critério de desempate possui prevalência sobre os previstos nos inciso do
parágrafo 2º, do artigo 3º; e no parágrafo 3º, do artigo 45, todos da Lei
n.º. 8.666/93, considerando que são normas mais recentes que estas, como bem
observado por Ivan Barbosa Rigolin¹, ao comentar o artigo 44 da LC n.º.
"[...] Aquele novo critério, sempre que envolvida
micro e/ou pequena empresa na licitação, prevalece sobre os dois outros
critérios previstos na Lei n. 8.666/93, sejam os do incs. II e III do §
2º do art. 3º (preferência por licitante nacional em desfavor de
estrangeiro) e o sorteio (art. 45, § 3º); sim, porque simplesmente a LC
n. 123/2006, de norma geral neste artigo, é mais recente que a Lei n.
8.666/93, e pela regra de Introdução ao Código Civil, art. 2º, § 1, uma
norma geral mais recente se impõe a uma norma geral mais antiga, se com
ela conflitar."
Por outro lado, a expressão "deverá ser
assegurado", grafada no caput do artigo 44, da LC n.º. 123/2006,
não deixa dúvida que o critério de desempate em tela se constitui em genuíno
direito subjetivo, que não pode vir a ser subtraído ao livre arbítrio
das administrações licitantes. Aliás, fica igualmente claro que as Administrações
são o sujeito passivo desse direito ao critério preferencial de
desempate, que tem como sujeito ativo as MEs e EPPs.
Nunca é demais lembrar a introdutória lição de José
Eduardo Faria², quando cita Hohfeld e Carlos Santiago Nino sobre o clássico
"[...] Hohfeld, jurista norte-americano, descreve o direito
subjetivo de três pontos de vista: a) como direito strictus
sensu, direito de exigir; b) como liberdade, ou privilégio;
c) como imunidade. A relação de direito é sempre entre
três termos: duas pessoas e um objeto (ação, omissão, fato ...). Assim
teremos: a) direito de A contra B (em que B
está obrigado por um dever de agir ou omitir-se de agir): o direito
de A é também um poder sobre B, que não tem liberdade
naquele caso; b) liberdade de A com relação a B, se
B não tiver direitos contra A, ou seja, se B não
tiver direito/poder sobre a ação de A, mas A tiver poder de
exigir algo de B (uma omissão); c) imunidade: A é
indiferente a B.
[...] Carlos Santiago nino lembra que a expressão ter
direito pode significar: (a) liberdade, (b)
permissão, (c) garantia, (d) privilégio, (e)
atribuição, (f) faculdade, (g) poder, (h) possibilidade, e
ainda mais outras tantas coisas."
Assim, correto afirmar que as MEs e EPPs são possuidoras do
direito a terem assegurado o critério de desempate nos moldes estabelecidos no
artigo 44, da LC n.º. 123/2006, como meio de preferência na contratação com
o Poder Público. Esta garantia genérica tem aplicabilidade incondicional, não
podendo ser negada pela Administração licitante, nem mesmo quando omitida no
termo editalício. Trata-se de direito subjetivo das MEs e EPPs que subjuga
as administrações licitantes, bem como se impõem frente as empresas normais.
Aliás, a expressão "será assegurado", indica uma obrigação
da Administração em incluir tal critério nos instrumentos convocatórios de
suas licitações, sem que tal supressão possa interferir no seu exercício
pelas MEs e EPPs. Esta norma traduz-se também em regra que estabelece uma
vinculação para a Administração Pública, que, por conseguinte, deixa de
dispor de discricionariedade para decidir se a estabelece ou não no instrumento
convocatório do certame.
Por outro norte, neste particular, num primeiro momento
poderíamos vislumbrar ofensa ao basilar princípio da igualdade. Entretanto
estes tratamentos privilegiados não são uma novidade no nosso ordenamento
jurídico, notadamente na área de licitações, como o exemplo dos já citados
casos do artigo 3º, parágrafo 2º, da Lei de Licitações e Contratos; bem
como a Lei n.º. 11.448/2007 que alude a tratamento especial as sociedades
cooperativas, com caráter nitidamente em razão do sujeito.
Especificamente sobre este questionamento, que naturalmente
emerge da leitura da LC n.º. 123/2006, Celso Antônio Bandeira de Mello³ já
comentou o seguinte:
[...] Deve-se considerar que estas distintas
providências correspondem a um exemplo paradigmático da aplicação positiva
(ou seja, não meramente negativa) do princípio da igualdade, o qual, como
é sabido, conforta tratamentos distintos para situações distintas, sempre
que exista uma correlação lógica entre o fator discriminante e a
diferença de tratamento. No caso concreto, é a própria Constituição
Federal que impõe, como princípio de ordem econômica, o "tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte constituída sob as leis
brasileiras e que tenham suas sede e administração no País" (art.
170, IX). Ou seja: ali se determina a outorga de vantagens às sobreditas
empresas. É a Lei Magna, portanto, que estabelece uma correlação
entre o pequeno porte econômico de uma empresa e a justeza de se lhe
atribuir benefícios em sua atividade empresarial."
Portanto, nada de enviesado paira sobre a norma em comento,
pelo contrário, ela emerge na superfície do mundo jurídico como um especial
tratamento jurídico, com destinatário certo entre as empresas juridicamente
qualificadas de MEs e EPPs, como benefício de compensação face a empresas de
maior vigor econômico, que naturalmente já iniciam a disputa em franca
Pertinente é a diferenciação entre o genérico
critério especial de desempate e os tratamentos diferenciados
e simplificados em procedimentos licitatórios, ambos previstos na LC n.º.
123/3006, e que implica diretamente na escorreita aplicação da regra
restritiva disposta no seu artigo 49. Tal tema foi diretamente abordado pelo
indispensável mestre do direito licitatório, Maçal Justen Filho (4),
exatamente ao tecer comentários ao artigo 3º, da ordinária Lei de
"[...] Os benefícios genéricos.
A LC nº 123/2006 assegura dois benefícios genéricos às ME e EPP.
São a regularização fiscal tardia e a preferência em caso de empate
A regularização fiscal tardia significa que a ME ou EPP
pode participar da licitação mesmo sem dispor dos documentos comprobatórios
de sua regularidade fiscal. Se vier a obter vitória, ser-lhe-á assegurada
oportunidade para apresentar a documentação necessária em momento anterior a
A preferência em empate ficto se verifica quando a
proposta de uma MP ou EPP supera em até 10% o valor daquela de menor valor
(desde que tenha sido apresentada por um licitante que não se qualifique como
ME ou EPP). Essa margem é reduzida para 5% quando se tratar de pregão. Nesse
caso, a LC nº 123 considera existir um empate e assegura à ME ou EPP a
faculdade de formular um lance de desempate.
Esses dois benefícios incidem em qualquer licitação de
tipo menor preço, independente de previsão explicita no ato convocatório.
As licitações diferenciadas. A LC nº 123 faculta a
realização de licitações diferenciadas, em que consagre tratamento
discriminatório favorável ás ME e EPP. Foram previstas três categorias de
licitações diferenciadas. A primeira consiste na licitação destinada à
participação exclusiva de ME e EPP, quando o objeto apresentar valor de até
R$ 80.000,00. A segunda envolve o fracionamento do objeto da licitação,
assegurando-se que uma parcela do objeto seja disputada exclusivamente por ME ou
EPP. A terceira refere-se a subcontratação compulsória de parte do objeto
licitado, de modo que os licitantes sejam constrangidos a recorrer a ME ou EPP
para executar parte da prestação objeto do Contrato.
Existem diversas condições e restrições relativamente a
adoção dessas licitações diferenciadas.
Essa basilar lição descortina a correta emprego das regras
condicionantes do artigo 49, da LC n.º. 123/2006. Este dispositivo não
alcança, com sua regra limitativa, a norma genérica dos artigos 42 a 45. O
próprio caput do artigo 49 apresenta expressamente os destinatários de
suas condicionantes, quais sejam: os artigos 47 e 48, até porque o artigo 46
trata de outro assunto, relacionado a emissão de cédula de crédito
microempresarial, em casos de créditos inadimplidos pela Administração.
Portanto, a licitação destinada à participação exclusiva
de ME e EPP, quando o objeto apresentar valor de até R$ 80.000,00 (oitenta mil
reais); o fracionamento do objeto da licitação, assegurando-se que uma parcela
do objeto seja disputada exclusivamente por ME e EPP; e a subcontratação
compulsória de parte do objeto licitado, só poderão ocorrer quando forem
expressamente previstos no instrumento convocatório do certame. É isto que
dizer o artigo 49, inciso I, da LC n.º. 123/2009. Destarte, incorreto é fala
que tal condição incida nos benefícios genéricos da regularização
fiscal tardia e na preferência em caso de empate ficto.
Com efeito, Ivan Barbosa Rigolin enfatiza este aspecto,
destacando o seguinte, em sua abalizada lição especializada:
"[...] Desde já fique assentado: sejam as micro e
pequenas empresas cadastradas ou não; seja a modalidade licitatória
que for; seja o tipo de licitação e o critério de julgamento
que for utilizado; seja licitação para registro de preços ou não;
seja o objeto compra, obra ou serviço, o novo estatuto das micro e
das pequenas empresas nenhuma distinção tece quanto a isso, e suas
regras se aplicam indistintamente em qualquer caso ou hipótese."
Outro ponto que exige a nossa atenção é o de saber se o
artigo 10, do Decreto n.º. 6.204/2007 apresenta restrição a aplicação dos benefícios
genéricos da regularização fiscal tardia e na preferência em caso
de empate ficto. Observe-se, por necessário, que esta Norma, de status
legislativo hierárquico "infra-ordinário", foi editada com o
objetivo de regulamentar a aplicação das regras da LC n.º. 123/2006, só
que no nível da Administração da União, como bem indica a sua ementa:
"Regulamenta o tratamento favorecido, diferenciado e
simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas
contratações públicas de bens, serviços e obras, no âmbito da
administração pública federal."
A propósito, encontramos no parágrafo único do artigo 1º,
do retro mencionado Decreto Presidencial, uma nítida regra de destinatários,
quando estabelece que:
"[...]Art. 1º [...]
disposto neste Decreto, além dos órgãos da administração
pública federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as
mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Esta Norma presidencial, por seus próprios termos já afasta
a aplicação além das margens amplas da Administração Pública Federal.
Querer o contrário leva a incontornável violação do corolário
constitucional de competências estabelecidas para os Entes Federativos,
notadamente em matéria licitatória, onde a competência legislativa da União
estar adstrita ao estabelecimento de normas genéricas.
Com relação a norma incerta no artigo 10 do mencionado
Decreto Presidencial, igualmente a do artigo 49, da LC n.º. 123/2006,
evidencia-se que ela destina condicionantes apenas a aplicação dos
critérios de tratamento diferenciado e simplificado relacionado a licitação
destinada à participação exclusiva de ME e EPP; fracionamento do objeto da
licitação; e a subcontratação compulsória de parte do objeto licitado.
Igualmente, impróprio é falar na incidência do artigo 10,
da citada Norma Presidencial, nos casos dos benefícios genéricos da regularização
fiscal tardia e na preferência em caso de empate ficto. Na verdade,
esta regra é um complemento a outras previstas nos incisos do artigo 9º, do
mesmo Decreto, onde igualmente não se incluem os privilégios dos seus artigos
4º e 5º, que exatamente tratam da aplicação das regras de regularização
fiscal tardia e da preferência em caso de empate ficto.
A aplicação da normatividade da regra do artigo 10, do
Decreto n.º. 6.204/2007, no nível da Administração Federal, recebeu marcado
balizamento objetivo com a edição recente da Orientação Normativa n.º.
07/2009, expedida pela Advocacia Geral da União (AGU), e publicada no Diário
Oficial da União (DOU) na Edição de 07 de abril do ano em curso, onde
direciona que:
"[...] O TRATAMENTO FAVORECIDO DE QUE TRATAM OS ARTS.
43 A 45 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 123, DE 2006, DEVERÁ SER CONCEDIDO ÀS
Portanto, ante a leitura das referencias doutrinárias
especializadas no tema de licitação, que enfrentaram a nova sistemática pós
LC n.º. 123/2006, certo concluir o seguinte: a) os benefícios genéricos da
regularização fiscal tardia, e da preferência em caso de empate ficto,
trata-se de direito subjetivo das MEs e EPPs; b) as regras da LC n.º.
123/2006, referente a regularização fiscal tardia e a preferência em caso
de empate ficto, devem ser deferidas as MEs e EPPs independente de
previsão no instrumento convocatório; e, c) as regras condicionantes do
artigo 49, da LC n.º. 123/2006, dos artigos 9º e 10, do Decreto n.º.
6.204/2007, aplicam-se tão somente a aplicação dos critérios de tratamento
diferenciado e simplificado em licitação destinada à participação exclusiva
de ME e EPP, ao fracionamento do objeto da licitação, e a subcontratação
compulsória de parte do objeto licitado, sem qualquer relação com a
regularização fiscal tardia e a preferência em caso de empate ficto, como
apontado pela AGU por meio da sua Orientação Normativa n.º. 07/2009.
NOTAS:, Ivan Barbosa. Manual Prático das
Licitações. 8ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. pg. 547. grifo nosso.
2) FARIA, José Eduardo. Diretos Humanos Diretos
Sociais e Justiça. São Paulo: Malheiros, 2007. pg. 115 e 116. grifo nosso
3) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. pg. 528. grifo nosso.
4) JUSTEN FILHO, Maçal, Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativo. 12ª Ed. São Paulo: Dialética,
2008. pg. 83. grifo nosso.
LIMA, Emerson Dario Correia. As licitações e a regra de desempate prevista na Lei Complementar nº 123/2006. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2290, 8 out. 2009. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/13641>. Acesso em: 1 fev. 2015.