Source: https://www.bverwg.de/280219U3A2.18.0
Timestamp: 2019-07-21 13:33:58
Document Index: 165064129

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 25', 'Art. 28', '§ 4', '§ 74', '§ 4', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 88', '§ 45', '§ 18', '§ 6', '§ 1', '§ 6', '§ 18', '§ 74', '§ 4', '§ 2', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2']

BVerwG 3 A 2.18 , Urteil vom 28. Februar 2019 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 3 A 2.18 , Urteil vom 28. Februar 2019
BVerwG 3 A 2.18ECLI:DE:BVerwG:2019:280219U3A2.18.0
BVerwG, Urteil vom 28.02.2019 - 3 A 2.18 [ECLI:DE:BVerwG:2019:280219U3A2.18.0]
BVerwG 3 A 2.18
1 Der Kläger, ein thüringischer Landkreis, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 24. November 2017 zur 8. Änderung des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 20. Juni 1996 für das Vorhaben "VDE 8.1, NBS Ebensfeld - Erfurt Planfeststellungsabschnitt (PFA) 2.2 Ilmenau", Bau-km 56,4+15 - 76,1+15 der Strecke (5919) Eltersdorf - Leipzig Hbf. Er begehrt die Ergänzung des Planänderungsbeschlusses dahingehend, dass die Beklagte der beigeladenen Vorhabenträgerin aufgibt, die Rettungsplatzfläche am Notausgang 7 des Eisenbahntunnels Silberberg auf 3 000 qm zu erweitern.
5 Im Anhörungsverfahren forderte der Kläger eine Vergrößerung des Rettungsplatzes auf 3 000 qm oder die Errichtung einer zusätzlichen Fläche in der Nähe, so dass insgesamt 3 000 qm zur Verfügung stünden (Vorgang Anhörung, Nr. 17 <1.14>). An den Rettungsplatz seien über den befahrbaren Rettungsstollen vier Notausgänge angeschlossen, die im Ereignisfall von den Einsatzeinheiten sofort angefahren werden sollen. Hier sei die Wahrscheinlichkeit am größten, dass auch die meisten Reisenden/Patienten betreut bzw. versorgt werden müssten.
6 Die Beigeladene widersprach der Forderung des Klägers (Vorgang Anhörung, Stellungnahme vom 27. Juni 2016 (<zu Nr. 17> S. 3 f.). Diese gehe über die Anforderungen der EBA-Richtlinie hinaus. Im Einsatzfall stehe die direkt vor dem Rettungsplatz verlaufende Landesstraße L 1047 als zusätzliche Stellfläche zur Verfügung.
8 Mit seiner Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Seine Klagebefugnis ergebe sich aus der Zuständigkeit für die Aufgaben des überörtlichen Brandschutzes und der überörtlichen Allgemeinen Hilfe, die ihm nach dem Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz (ThürBKG) als Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises zugewiesen seien. Zur Erfüllung seiner Aufgaben habe er gemäß § 6 Abs. 1 ThürBKG unter anderem Alarm- und Einsatzpläne aufzustellen und fortzuschreiben sowie sonstige, zur wirksamen Verhütung und Bekämpfung von überörtlichen Gefahren notwendige Maßnahmen zu treffen. Das Vorhaben erschwere die Aufgabenerfüllung. Einsatzübungen hätten gezeigt, dass die planfestgestellte Rettungsplatzfläche am Notausgang 7 des Silberbergtunnels nicht ausreichend sei, um im Ereignisfall eine schnelle und umfassende Rettung gewährleisten zu können. Die Klage sei auch begründet. Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde, die geforderte Erweiterung der Rettungsplatzfläche zurückzuweisen, sei abwägungsfehlerhaft. Nach Nr. 2.6 der EBA-Richtlinie sei bei langen und sehr langen Tunneln an den Tunnelportalen und Notausgängen jeweils ein Rettungsplatz anzuordnen, der eine Gesamtfläche von mindestens 1 500 qm aufweisen müsse. Der Wortlaut sei klar und spreche für eine Vergrößerung der Rettungsplatzfläche. Der Notausgang 7 des Silberbergtunnels bündle über einen befahrbaren Rettungsstollen vier Notausgänge (NA 4, NA 5, NA 6 und NA ZA 7/NA 7). Nach der EBA-Richtlinie müssten entsprechend viele Rettungsplätze von jeweils mindestens 1 500 qm angelegt werden. Nach Nr. 1.1 der Richtlinie seien Abweichungen nur zulässig, wenn die gleiche Sicherheit auf andere Weise erreicht und dies nachgewiesen werde. Zudem verlange die Richtlinie, dass bei Entscheidungen über Ausnahmen insbesondere die örtlichen Gegebenheiten sowie Anrückzeit und -weg der Rettungsdienste zu beurteilen seien. Ein erheblicher Abwägungsfehler der Planfeststellungsbehörde liege darin, dass sie die Belange der operativen Ereignisbewältigung nicht berücksichtigt habe. Die Einsatzplanung gehe davon aus, dass wegen der Bündelung von vier Notausgängen mindestens der drei- bis vierfache Kräfte- und Mittelansatz für den Rettungsplatz am Notausgang 7 erforderlich sei. Auch sei damit zu rechnen, dass im Ereignisfall alle Passagiere auf diesen Rettungsplatz flüchteten bzw. evakuiert würden. Daher müsse dort auch mehr Platz für die Versorgung und Behandlung der Reisenden/Verletzten vorgehalten werden. Nach dem Einsatzkonzept solle der Rettungsplatz sofort von mindestens drei Tunnelbasiseinheiten der Feuerwehr angefahren werden. Da eine Einheit aus fünf Fahrzeugen bestehe (Einsatzleitwagen, zwei Löschfahrzeuge, Rüstwagen, Mannschaftstransportwagen), ergebe sich allein für die Feuerwehr ein Platzbedarf von rd. 600 qm. Für die Erstversorgung der Verletzten im Rahmen der so genannten Strukturierten Patientenablage werde eine Fläche von mindestens 1 000 qm benötigt; hinzu komme ein Flächenbedarf von rd. 400 qm für Fahrzeuge der Sanitätskräfte. Zudem sei die Länge des befahrbaren Rettungsstollens von rd. 2,5 km zu berücksichtigen. Personal und Material könnten daher nur mit Hilfe von Fahrzeugen zu den Notausgängen transportiert werden; das Gleiche gelte für den Verletztentransport von den Notausgängen zum Rettungsplatz. Dafür sei eine Bewegungsfläche von mindestens 400 qm erforderlich. In der Summe ergebe sich ein Platzbedarf von rd. 2 440 qm. Noch nicht eingerechnet seien die Flächen für unverletzte Reisende. Die außerhalb des Rettungsplatzes ausgewiesene Landemöglichkeit für Rettungshubschrauber führe zu weiteren Verletztentransporten. Es sei daher offenkundig, dass die planfestgestellte Rettungsplatzfläche nicht ausreiche. Das habe zuletzt die Einsatzübung vom 4. November 2017 gezeigt. Ein Ergebnis dieser Übung sei auch gewesen, dass die Nutzung der Landesstraße L 1047 als ergänzende Rettungsplatzfläche nicht praxistauglich sei und zu einer erheblichen Gefährdung der Einsatzkräfte führe.
11 Die Beigeladene macht im Wesentlichen geltend: Die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig. Sie ergebe sich nicht aus der Zuständigkeit des Klägers für die Aufgaben des überörtlichen Brandschutzes und der überörtlichen Allgemeinen Hilfe. Der Kläger erfülle auf dem Rettungsplatz ausschließlich Aufgaben des Katastrophenschutzes. Die Planung eines Einsatzkonzepts zur Rettung bei einem Schadensereignis in einem Tunnel diene der Bewältigung einer Katastrophe im Sinne von § 25 ThürBKG. Die Aufgabe des Katastrophenschutzes nehme der Kläger nicht als eigene Angelegenheit im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG wahr, sondern als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises. Sie könne ihm keine wehrfähige Rechtsposition in Bezug auf die begehrte Erweiterung des Rettungsplatzes vermitteln. Die Klagebefugnis ergebe sich auch nicht aus § 4 Abs. 1 AEG, weil die Norm nicht drittschützend sei. Die Klage wäre auch unbegründet. Die Voraussetzungen des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG lägen nicht vor. Die planfestgestellte Rettungsplatzfläche von 1 840 qm genüge den Sicherheitsanforderungen des § 4 Abs. 1 AEG i.V.m. der EBA-Richtlinie. Die Richtlinie sehe ausdrücklich vor, dass mehrere Notausgänge über einen Rettungsstollen gebündelt und an einen gemeinsamen Ausgang ins Freie angebunden werden könnten. Sie stelle für diesen Fall keine besonderen Anforderungen an die Größe des zugeordneten Rettungsplatzes. Bei dem Erfordernis, an den Notausgängen jeweils einen Rettungsplatz anzuordnen, knüpfe die Richtlinie nicht an die Notausgänge im Inneren der Tunnelanlage an, sondern nur an die Ausgänge ins Freie. Der Umstand, dass die meisten oder sogar alle Reisenden/Verletzten auf denselben Rettungsplatz flüchteten oder evakuiert würden, sei bei der festgelegten Mindestfläche von 1 500 qm berücksichtigt. Denn bei Tunneln bis 1 000 m Länge lasse die Richtlinie einen einzigen Rettungsplatz genügen, ohne eine größere Mindestfläche zu verlangen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf bestmögliche Sicherheitsstandards. Dem Vorhabenträger könnten nur die nach der EBA-Richtlinie gebotenen Maßnahmen auferlegt werden. Die Organisation der Gefahrenabwehr im Ereignisfall durch die nach Landesrecht zuständigen Stellen sei eine der Planfeststellung nachgelagerte Folgefrage. Aus dem konkreten Einsatzkonzept lasse sich daher keine Verpflichtung zur Vergrößerung eines Rettungsplatzes ableiten. Der Vorschlag einer halbseitigen Sperrung der Landesstraße L 1047 beziehe sich nur auf die Erweiterung der Stellplatzfläche. Inwiefern eine vollständige Sperrung der Straße die Sicherheit der Einsatzkräfte erhöhen könnte, obliege der Beurteilung der nach Landesrecht zuständigen Behörden. Die planfestgestellte Größe des Rettungsplatzes am Notausgang 7 des Silberbergtunnels stehe auch im Einklang mit den unionsrechtlichen Anforderungen an die Sicherheit in Eisenbahntunneln. Die Vorgaben der Verordnung (EU) Nr. 1303/2014 seien eingehalten.
15 A. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Entscheidung über die Klage zuständig. Das hat der Senat in einem Parallelverfahren zur 7. Änderung des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 20. Januar 1995 für das Vorhaben "Errichtung des VDE 8.1, NBS Ebensfeld - Erfurt Planfeststellungsabschnitt 2.12 Thüringer Wald" dargelegt (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 - 3 A 4.16 - m.w.N.). Die Ausführungen gelten hier entsprechend.
17 I. Der Kläger hat in Bezug auf die Größe des Rettungsplatzes eine wehrfähige Rechtsposition.
18 Dazu hat der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tag in dem Parallelverfahren BVerwG 3 A 4.16 ausgeführt:
19 "1. Ein Landkreis ist als Gemeindeverband im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes befugt, das ihm hinsichtlich der kreiskommunalen Aufgaben zustehende Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) geltend zu machen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 9. März 2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 <369>; BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 11.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​280416U9A11.15.0] - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 171 Rn. 13). Das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bezieht sich auf gesetzlich zugewiesene Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Aus Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, die dem Landkreis zur Erfüllung nach Weisung übertragen sind (vgl. § 88 Abs. 1 der Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung <Thüringer Kommunalordnung - ThürKO> i.d.F. der Bekanntmachung vom 28. Januar 2003 <GVBl 2003, 41>), können sich keine eigenen Rechte des Landkreises ergeben (BVerwG, Urteile vom 29. Juni 1983 - 7 C 102.82 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 13 S. 12 und vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <335>; Beschluss vom 4. August 2008 - 9 VR 12.08 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 67 Rn. 4).
31 Der Kläger kann durch eine nicht ausreichend große Rettungsplatzfläche in seiner Aufgabenerfüllung beeinträchtigt sein. Nach § 6 Abs. 1 ThürBKG hat er u.a. die Aufgabe, die Gemeinden bei der Durchführung der ihnen obliegenden Aufgaben des Brandschutzes und der Allgemeinen Hilfe zu beraten und zu unterstützen (Nr. 1), Stützpunktfeuerwehren und andere Feuerwehren mit überörtlichen Aufgaben zu planen (Nr. 2), Alarm- und Einsatzpläne aufzustellen und fortzuschreiben und sie gegebenenfalls mit benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten abzustimmen (Nr. 3), sonstige Maßnahmen zur wirksamen Verhütung und Bekämpfung von überörtlichen Gefahren zu ergreifen (Nr. 4) und gemeinsame Übungen mit benachbarten Landkreisen oder kreisfreien Städten zu planen und durchzuführen (Nr. 5). Der Kläger hat danach den überörtlichen Brandschutz und die überörtliche Allgemeine Hilfe im Landkreis Sonneberg zu organisieren und durchzuführen und, soweit erforderlich, mit den benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten abzustimmen. Er kann zwar unabhängig von der Größe der planfestgestellten Rettungsplätze zur Erfüllung dieser Aufgaben tätig werden. Mit der Aufgabenzuweisung ist aber der Zweck verbunden, eine wirksame Gefahrenabwehr sicherzustellen (vgl. § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Nr. 4 ThürBKG). Diesen Zweck kann der Kläger mit seiner Tätigkeit nicht erreichen, wenn die vorgesehene Rettungsplatzfläche zu klein ist, um im Ereignisfall eine geordnete und effektive Brandbekämpfung und Rettung zu ermöglichen."
32 Diese Ausführungen gelten im vorliegenden Verfahren in gleicher Weise.
33 II. Auf der Grundlage des Klagevorbringens ist nicht von vornherein auszuschließen, dass der Rettungsplatz am Notausgang 7 des Silberbergtunnels mangels ausreichender Größe die Aufgabenerfüllung des Klägers wesentlich erschwert. Er hat geltend gemacht, dass ein gemeinsamer Rettungsplatz für mehrere Notausgänge einen erhöhten Platzbedarf auslöse, weil mehr Einsatzfahrzeuge den Rettungsplatz anfahren müssten sowie mehr Fläche für die Behandlung und Versorgung der Reisenden/Verletzten vorgehalten werden müsse.
35 I. Die Anordnung der Planfeststellungsbehörde, Rettungsplätze anzulegen oder zu erweitern, findet ihre Rechtsgrundlage in § 18 Sätze 1 und 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396; 1994 I S. 2439), das im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planänderungsbeschlusses zuletzt durch Gesetz vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) geändert worden ist, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 AEG, § 2 Abs. 1 EBO und der EBA-Richtlinie. Wie bereits ausgeführt, müssen Bahnanlagen so gebaut sein, dass sie den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit genügen (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 AEG, § 2 Abs. 1 Satz 1 EBO). Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 EBO gelten diese Anforderungen als erfüllt, wenn die Bahnanlagen den Vorschriften dieser Verordnung und, soweit diese keine ausdrücklichen Vorschriften enthält, anerkannten Regeln der Technik entsprechen. Die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung enthält keine ausdrücklichen Vorschriften zu den Anforderungen an die Sicherheit von Rettungsplätzen von Eisenbahntunneln. Die technischen Sicherheitsanforderungen an Eisenbahntunnel werden aber durch die EBA-Richtlinie "Anforderungen des Brand- und Katastrophenschutzes an den Bau und den Betrieb von Eisenbahntunneln" konkretisiert. Die Richtlinie ist von Fachleuten aus den Bundesländern, von der Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren, der Deutsche Bahn AG und des Eisenbahn-Bundesamtes erarbeitet worden. Sie hat den Zweck, Art und Umfang der baulichen und betrieblichen Sicherheitsmaßnahmen zu beschreiben, die nach dem Stand der Technik notwendig sind, um in Eisenbahntunneln die Selbstrettung der Reisenden und des Eisenbahnpersonals sowie den Einsatz der Rettungsdienste (Katastrophenschutz, Brandschutz, Sanitäts- und Rettungsdienst) zu ermöglichen. Die Richtlinie versteht die in ihr enthaltenen Grundsätze und Vorgaben als anerkannte Regeln der Technik im Sinne von § 2 Abs. 1 EBO (Nr. 1.1 der EBA-Richtlinie). Die Beteiligten haben dies nicht in Frage gestellt.
43 "a) Die EBA-Richtlinie regelt die Anforderungen des Brand- und Katastrophenschutzes an den Bau von Eisenbahntunneln im Grundsatz nach unten und nach oben abschließend. Eine Unterschreitung von festgelegten Mindestanforderungen ist nur zulässig, wenn die gleiche Sicherheit auf andere Weise erreicht und dies nachgewiesen wird oder die Einhaltung einzelner Bestimmungen im Einzelfall unverhältnismäßig wäre (vgl. § 2 Abs. 2 EBO und Nr. 1.1 <"Ausnahmen"> der EBA-Richtlinie). Auch eine Überschreitung der Mindestanforderungen kann, obwohl es sich um Mindeststandards handelt, von dem Vorhabenträger regelmäßig nicht verlangt werden. Die Einhaltung der Mindeststandards ist geboten, in aller Regel aber auch ausreichend. Bei Wahrung der Mindestanforderungen entspricht die Bahnanlage den "anerkannten Regeln der Technik" (Nr. 1.1 <"Rechtsstellung der Richtlinie"> der EBA-Richtlinie). Die Anforderungen der Sicherheit an Bahnanlagen gelten damit als erfüllt (§ 2 Abs. 1 Satz 2 EBO). Die Festlegung der Mindeststandards soll Einzelfallprüfungen gerade entbehrlich machen. Ein Anspruch auf "optimale" Sicherheitsmaßnahmen oder einen "besseren" Sicherheitsstandard als nach den "anerkannten Regeln der Technik" geboten, besteht nicht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 23. September 2009 - 7 KS 122/05 [ECLI:​DE:​OVGNI:​2009:​0923.7KS122.05.0A] - juris Rn. 31).
46 c) Umstände, die in der EBA-Richtlinie abgebildet sind, können für sich betrachtet keine außergewöhnlichen Umstände begründen; in die erforderliche Gesamtwürdigung können sie jedoch eingestellt werden. So verlangt die EBA-Richtlinie allein wegen der Anbindung mehrerer Notausgänge an einen Rettungsstollen keinen größeren Rettungsplatz. Wenn im Umfeld eines solchen Rettungsplatzes keine Bereitstellungsflächen für nachrückende Einsatzfahrzeuge vorhanden sind, kann eine Erweiterung des Rettungsplatzes aber erforderlich sein. Ein langer Anfahrtsweg kann, insbesondere wenn Bereitstellungsflächen in der Umgebung fehlen, ebenfalls zu einem erhöhten Platzbedarf auf dem Rettungsplatz führen. Denn das Nachführen von Einsatzkräften beansprucht bei einer langen Anfahrt mehr Zeit; deshalb kann es notwendig sein, den Rettungsplatz vorsorglich mit weiteren Einheiten anzufahren. Die EBA-Richtlinie verlangt im Grundsatz, dass Zu- und Abfahrt zu einem Rettungsplatz getrennt zu führen sind. Ist dies ausnahmsweise nicht möglich, ist ein Begegnungsverkehr mit Kraftfahrzeugen mit 2,50 m Breite zu gewährleisten. Bei Begegnungsverkehr mit Ausweichstellen sind diese derart anzuordnen, dass ein Sichtkontakt zwischen den Ausweichstellen gewährleistet ist. Der Rettungsplatz darf auch über eine Stichstraße angebunden werden; er muss dann für das Wenden von Fahrzeugen geeignet sein (Nr. 2.6 <"Zufahrten"> der EBA-Richtlinie). In Kombination mit anderen Gegebenheiten können auch die genannten fahrtechnischen Schwierigkeiten bei der Anfahrt oder das Wenden auf dem Rettungsplatz im Rahmen der Gesamtwürdigung außergewöhnliche Umstände begründen. Zufahrten zu den Tunnelportalen müssen über die Rettungsplätze führen (Nr. 2.6 <"Grundsatz"> der EBA-Richtlinie). Nicht abgebildet ist hingegen der Fall, dass die Zufahrt zu einem Rettungsplatz über einen anderen Rettungsplatz führt, auf dem deshalb eine Durchfahrt freizuhalten ist. Auch dies ist eine Besonderheit, da die freizuhaltende Durchfahrt nicht oder nur eingeschränkt als Rettungsplatzfläche zur Verfügung steht."