Source: http://kraken.slv.cz/7As69/2008
Timestamp: 2018-07-21 06:20:45+00:00
Document Index: 14436934

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 118', '§ 90', '§ 118', '§ 118', 'soud ', '§ 70', 'soud ', '§ 46', '§ 70', '§ 102', '§ 103', '§ 118', '§ 70', '§ 118', '§ 70', '§ 118', '§ 118', '§ 118', '§ 118', '§ 17', '§ 70', 'ÚS 230/09 ', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 44', '§ 65', '§ 70', '§ 118', '§ 118', '§ 118', '§ 47', '§ 118', '§ 118', '§ 118', '§ 118', '§ 70', '§ 70', 'soud ', '§ 65', '§ 118', '§ 22', '§ 201', 'soud ', '§ 27', '§ 49', 'soud ', '§ 118', '§ 77', '§ 14', '§ 49', '§ 350', '§ 118', '§ 8', '§ 118', '§ 70', 'soud ', 'soud ', '§ 248', '§ 70', 'ÚS 412/01 ', '§ 38', 'ÚS 419/01 ', 'soud ', '§ 64', 'ÚS 230/09 ', 'soud ', '§ 118', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 71', 'soud ', '§ 70', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110']

7As69/2008
7 As 69/2008-47
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Michala Mazance, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: D. O., zastoupen JUDr. Jaroslavem Vovsíkem, advokátem se sídlem Malá 6, Plzeò, proti ¾alovanému: Krajský úøad Plzeòského kraje, odbor dopravy a silnièního hospodáøství, se sídlem ©kroupova 18, Plzeò, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 8. 2008, è. j. 30 Ca 93/2008-10,
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 8. 2008, è. j. 30 Ca 93/2008-10, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
1. Magistrát mìsta Plznì, odbor vnitøních vìcí rozhodnutím ze dne 14. 4. 2008, è. j. VNITØ/D/2930/08 zadr¾el ¾alobci podle § 118c odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb., o provozu na silnièních komunikacích a o zmìnách nìkterých zákonù (zákon o silnièním provozu), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù øidièský prùkaz è. AOB 019251, vydaný dne 23. 11. 2007 v Ukrajinì pro skupiny A1, B, C1 do doby pravomocného rozhodnutí o pøestupku nebo o trestném èinu. V odvolacím øízení Krajský úøad Plzeòského kraje, odbor dopravy a silnièního hospodáøství rozhodnutím ze dne 11. 6. 2008, è. j. DSH/6538/08 odvolání podle § 90 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen správní øád) zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì potvrdil. V dùvodech rozhodnutí uvedl, ¾e dne 22. 2. 2008 se ¾alobce dopustil protiprávního jednání tím, ¾e v obci Losiná pøi jízdì s vozidlem Ford ( ) neodhadl boèní odstup od zaparkovaného vozidla ©koda ( ) a v dùsledku toho do¹lo ke støetu obou vozidel s hmotnou ¹kodou cca 25 000 Kè; pøi dechové zkou¹ce bylo zji¹tìno, ¾e mìl 0,72 promile alkoholu v dechu.
Správnímu orgánu I. stupnì byl doruèen spis obsahující oznámení o zadr¾ení øidièského prùkazu s dal¹ími podklady dne 27. 2. 2008, tého¾ dne vyhotovil oznámení o zahájení øízení o zadr¾ení øidièského prùkazu a usnesením vyzval ¾alobce k vyjádøení, které bylo pøedlo¾eno dne 28. 3. 2008. ®alovaný akceptoval, ¾e právnímu zástupci ¾alobce byly písemnosti doruèeny a¾ dne 27. 3. 2008, ov¹em k odvolací námitce nedodr¾ení lhùty pìti pracovních dnù po pøedání øidièského prùkazu uvedl, ¾e zákon s nedodr¾ením lhùty nespojuje ¾ádný následek-jedná se o lhùtu poøádkovou.
2. Proti tomu ¾alobce brojil ¾alobou opøenou jednak nedodr¾ení lhùt stanovených v § 118b odst. 4 a v § 118c odst. 1 zákona o silnièním provozu, a dále o námitku nemo¾nosti zadr¾ení øidièského prùkazu vydaného orgánem cizího státu.
3. Dne 21. 8. 2008 rozhodl Krajský soud v Plzni usnesením o odmítnutí ¾aloby. V odùvodnìní odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64, publikovaný pod è. 886/2006 Sb. NSS, vymezující znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. Na jeho základì dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu naplòuje jak formální tak materiální znaky úkonu pøedbì¾né povahy: jde o rozhodnutí správního orgánu ve veøejnoprávní vìci, zaji¹»ující urèitou vìc a souèasnì se lze proti jeho dùsledkùm bránit v øízení, v nìm¾ musí být pokraèováno pøed správním, pøípadnì jiným státním orgánem, který o vìci rozhodne s koneènou platností. Své rozhodnutí krajský soud opøel o ust. § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. b) s. ø. s.
4. Proti usnesení krajského soudu ¾alobce ( stì¾ovatel ) podal kasaèní stí¾nost, v ní¾ namítal, ¾e za rozhodnutí pøedbì¾né povahy lze pova¾ovat jen takové rozhodnutí, které bude v dal¹ím øízení nahrazeno koneèným správním rozhodnutím. Nemù¾e jím tedy být rozhodnutí, které je vydáváno jako koneèné v rámci vlastního správního øízení, týkajícího se pouze práv a povinností zalo¾ených tímto rozhodnutím. Øízení o zadr¾ení øidièského prùkazu je vlastním a svébytným správním øízením a není souèástí jiného øízení, a» ji¾ pøestupkového nebo trestního. Nikdy v budoucnu v ¾ádném dal¹ím øízení ji¾ nebudou zkoumány podmínky pro toto zadr¾ení. Ji¾ samotné toto rozhodnutí má záva¾né dopady do ¾ivota stì¾ovatele. Z tìchto dùvodù navrhl zru¹ení usnesení krajského soudu a vrácení vìci tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
5. ®alovaný nevyu¾il mo¾nosti podat ke kasaèní stí¾nosti své vyjádøení.
Dùvody pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu
6. Poté, co sedmý senát Nejvy¹¹ího správního soudu dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je ve smyslu § 102 s. ø. s. pøípustná a vèasná a jsou v ní podle jejího obsahu namítány dùvody odpovídající ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., konstatoval, ¾e pro danou vìc je stì¾ejní posouzení otázky, zda je rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silnièním provozu rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s.
7. Sedmý senát pøi pøedbì¾ném posouzení vìci dospìl k opaènému závìru, ne¾ jaký byl vysloven v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, è. j. 5 As 42/2008-42 (dostupný na www.nssoud.cz). V tomto rozsudku pátý senát rovnì¾ vycházel z principù vytýèených v rozsudku è. j. 2 Afs 183/2005-64, a vyslovil, ¾e rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silnièním provozu je svou povahou rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. Jde o rozhodnutí zadr¾ující øidièský prùkaz do doby koneèného rozhodnutí, pøièem¾ doba pøedbì¾ného zadr¾ení se zapoèítává do doby výkonu sankce nebo trestu spoèívajících v zákazu øízení motorových vozidel, pokud tato sankce èi trest budou ulo¾eny. V tomto dal¹ím øízení pak je zachováno právo na obranu jak pøed správním orgánem, tak pøed soudem.
8. Sedmý senát v usnesení o postoupení vìci roz¹íøenému senátu také poukázal na rozsudek tohoto soudu è. j. 2 Afs 183/2005-64 a na jeho vymezení materiálního a formálního znaku rozhodnutí pøedbì¾né povahy. V pøípadì zadr¾ení øidièského prùkazu neshledal naplnìným právì znak procesní.
9. Poukázal na znìní ustanovení § 118c odst. 1, 2, § 118b a § 118a, a dovodil, ¾e po rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu nenásleduje ¾ádné koneèné rozhodnutí, v nìm¾ by bylo pøezkoumáno, zda byly splnìny zákonné podmínky pro zadr¾ení podle § 118a odst. 1 písm. a a¾ h) zákona o silnièním provozu. Dùvody pro zadr¾ení øidièského prùkazu jsou autonomními skutkovými podstatami, i kdy¾ se obsahovì podobají nìkterým skutkovým podstatám dopravních pøestupkù, èi výjimeènì trestných èinù.
10. Naplnìní procesního znaku pøedbì¾nosti podle sedmého senátu není mo¾no dovozovat z toho, ¾e v pøestupkovém nebo v trestním øízení se rozhoduje o obdobném skutku; v rámci tìchto øízení se nelze bránit proti rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu nebo proti jeho dùsledkùm. Pokud správní orgán èi orgán èinný v trestním øízení dospìje k závìru, ¾e nebyl spáchán pøestupek èi trestný èin, není a nemù¾e být rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu zru¹eno, a to ani tehdy, pokud bylo objektivnì nezákonné; øidièský prùkaz se pouze vrátí. To má vliv i na pøípadnou náhradu ¹kody zpùsobené pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím, nebo» podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem, lze nárok na náhradu ¹kody uplatnit pouze tehdy, pokud nezákonné rozhodnutí bylo zru¹eno nebo zmìnìno pøíslu¹ným orgánem.
11. To, zda jsou naplnìny podmínky pro zadr¾ení øidièského prùkazu, se zkoumá jen v rámci tohoto øízení a nikoliv v øízeních navazujících. Pøitom zadr¾ení øidièského prùkazu citelnì zasahuje do práv a povinností jeho dr¾itele; ten nesmí po dobu zadr¾ení øídit motorové vozidlo a takový následek je svou intenzitou srovnatelný jen s trestem zákazu èinnosti-i ten je èasovì omezen. Rozhodnutím o zadr¾ení øidièského prùkazu se tak podle názoru pøedkládajícího senátu s koneènou platností rozhoduje o tom, zda úèastník mù¾e øídit motorová vozidla do doby rozhodnutí o pøestupku nebo o trestném èinu, pøièem¾ se proti tomuto rozhodnutí nelze bránit v rámci øízení, v nìm¾ je rozhodováno s koneènou platností o spáchaném skutku.
12. Podle názoru sedmého senátu je tøeba v pøípadì pochybností vykládat výluky ze soudního pøezkumu restriktivnì, tj. ve prospìch soudního pøezkumu. Proto vìc podle § 17 odst. 1 s. ø. s. postoupil k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
Posouzení vìci roz¹íøeným senátem
13. Roz¹íøený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve vìci rozhodovat, a dospìl ke kladnému závìru, nebo» pøedkládající sedmý senát hodlá zaujmout právní názor, jen¾ je odli¹ný od právního názoru vyjádøeného v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, è. j. 5 As 42/2008-42.
14. Jak bylo vý¹e uvedeno, stávající judikatura rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu pova¾ovala za rozhodnutí pøedbì¾né povahy vylouèené ze soudního pøezkumu podle § 70 písm. b) s. ø. s. Tento právní názor byl zaujat nejen v oznaèeném rozsudku ze dne 25. 9. 2008, è. j. 5 As 42/2008-42, ale i v rozsudku ze dne 18. 11. 2008, è. j. 5 As 77/2008-68. V tomto druhém pøípadì byl vyslovený právní názor akceptován i Ústavním soudem, který podanou ústavní stí¾nost usnesením ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09 odmítl.
15. Podrobný pøehled judikatury správních soudù k otázce rozhodnutí pøedbì¾né povahy uvedl Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku roz¹íøeného senátu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-53 (v dobì rozhodování této vìci dosud nezveøejnìno)-èást III. b), III. c), na nì¾ lze odkázat. Pro potøeby posouzení této vìci jsou dále uvedena jen rozhodnutí, která jsou stì¾ejní.
16. Tak Nejvy¹¹í správní soud obecnì charakterizoval kritéria rozhodnutí pøedbì¾né povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 2 Afs 183/2005-64, publ. pod è. 886/2006 Sb. NSS, takto: Rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. musí souèasnì splòovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánù ve vìcech veøejnoprávních, upravující pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry osob, zaji¹»ující urèité vìci nebo osoby èi zatímnì fixující urèitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho dùsledkùm musí mít ka¾dá osoba, její¾ subjektivní práva jím byla dotèena, mo¾nost bránit se v øízení, je¾ musí nutnì probìhnout (tj. musí být následnì po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v nìm musí být pokraèováno, do¹lo-li k jeho zahájení pøed vydáním rozhodnutí nebo souèasnì s ním) pøed správním orgánem, který v dané vìci rozhodne s koneènou platností (procesní znak).
17. Výlukou soudního pøezkumu rozhodnutí pøedbì¾né povahy se zabýval rovnì¾ roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, è. 1764/2009 Sb. NSS. Do¹el k závìru, ¾e závazné stanovisko, jako je kupøíkladu souhlas (èi nesouhlas) orgánu ochrany pøírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ø. s., které není vylouèeno ze soudního pøezkumu jako rozhodnutí pøedbì¾né povahy dle § 70 písm. b) s. ø. s. Roz¹íøený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí pøedbì¾né povahy vylouèeného ze soudního pøezkumu: a) doèasnost, tj. vìcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí koneènému, jeho¾ vydáním pøedbì¾né rozhodnutí pozbývá úèinkù, b) koneèné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu pøezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobì zahrnuje po¾adavek, aby pøedbì¾né rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí koneènému, aby tak soudní pøezkum rozhodnutí koneèného zahrnul i pøezkum rozhodnutí pøedbì¾ného, c) pøedbì¾né a koneèné rozhodnutí musí mít obsahovì stejný èi alespoò èásteènì se pøekrývající pøedmìt øízení: Subjektivní vymezení pøedmìtu øízení je urèeno hospodáøským èi spoleèenským cílem, který subjekt vyvoláním øízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svùj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitønì èlenìna dle jednotlivých okruhù chránìných zájmù.
18. Upøesnìním tìchto kritérií se roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-53. Konstatoval urèitou nedùslednost pøi posuzování podmínek pro urèení rozhodnutí pøedbì¾né povahy rozhodnutí, pøièem¾ shledal, ¾e výluky ze soudního pøezkumu se doposud týkaly zejména rozhodnutí a) typovì odpovídajících pøedbì¾nému opatøení zatímnì upravujícímu pomìry úèastníkù èi odvrácení nebezpeèí zmaøení výkonu následného definitivního rozhodnutí, b) rozhodnutí typovì odpovídající rozhodnutí o pøedbì¾né otázce pøedurèující rozhodnutí v jiném øízení, c) rozhodnutí svou povahou spí¹e procesní. Po té vyslovil, ¾e neumo¾nìní soudního pøezkumu v pøípadì tvrzené nezákonnosti èi vadného postupu v øízení, které mu pøedcházelo, mù¾e znamenat pro nìkteré jeho adresáty znaènì nepøíznivé dùsledky, ani¾ by ti mìli k dispozici jiné úèinné prostøedky ke vèasné ochranì svých práv. ( ) Pøímé pøezkumné pravomoci soudù mù¾e být takové rozhodnutí odòato pouze výjimeènì, a to pouze za pøedpokladu, ¾e soudy je mají mo¾nost pøezkoumat alespoò zprostøedkovanì v rámci soudního pøezkumu dotèenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobì nutnì zahrne revizi pøedbì¾ného rozhodnutí vylouèeného ze správního pøezkumu (tedy jeho zru¹ení èi zmìnu).
III. b) právní pùdorys
19. Podle § 118b zákona o silnièním provozu, je policista oprávnìn z dùvodù uvedených v § 118 odst. 1 písm. a) a¾ h) zadr¾et øidièský prùkaz. Ustanovení § 118 a cit. zákona upravuje opatøení, jimi¾ je policista v zájmu bezpeènosti a plynulosti provozu na silnièních komunikacích uèinit opatøení zabraòující dal¹í jízdì. Tìmito opatøeními jsou pøíkaz k odstavení vozidla, zabránìní v jízdì pou¾itím technického prostøedku a odta¾ení vozidla. K zadr¾ení øidièského prùkazu mù¾e pøikroèit v pøípadì, ¾e øidiè: a) je podezøelý, ¾e bezprostøednì pøedtím zavinil dopravní nehodu, pøi které do¹lo k usmrcení nebo tì¾ké újmì na zdraví, b) ujel z místa dopravní nehody, na které mìl bezprostøednì pøedtím úèast a kterou byl povinen oznámit policii podle § 47 odst. 3 písm. b), c) øídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky, d) se odmítl na výzvu policisty podrobit dechové zkou¹ce ke zji¹tìní, není-li ovlivnìn alkoholem, e) se odmítl na výzvu policisty v pøípadì, ¾e dechová zkou¹ka podle písmene d) byla pozitivní, podrobit lékaøskému vy¹etøení ke zji¹tìní, není-li ovlivnìn alkoholem, aèkoli toto vy¹etøení nebylo spojeno s nebezpeèím pro jeho zdraví, f) se odmítl na výzvu policisty podrobit lékaøskému vy¹etøení ke zji¹tìní, není-li ovlivnìn jinou návykovou látkou, aèkoli toto vy¹etøení nebylo spojeno s nebezpeèím pro jeho zdraví, g) øídil motorové vozidlo, ani¾ by byl dr¾itelem øidièského oprávnìní pøíslu¹né skupiny nebo podskupiny, h) øídil motorové vozidlo, pøesto¾e mu byl soudem ulo¾en trest nebo správním orgánem ulo¾ena sankce zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel.
20. Podle § 118b odst. 4 zákona o silnièním provozu policista písemnì oznámí zadr¾ení øidièského prùkazu obecnímu úøadu s roz¹íøenou pùsobností, v jeho¾ území k zadr¾ení øidièského prùkazu do¹lo; oznámení ode¹le spolu se zadr¾eným øidièským prùkazem bez zbyteèného odkladu, nejpozdìji následující pracovní den po dni zadr¾ení øidièského prùkazu ( ).
21. Podle § 118c zákona o silnièním provozu obecní úøad s roz¹íøenou pùsobností do 5 pracovních dnù ode dne doruèení oznámení o zadr¾ení øidièského prùkazu zahájí øízení, na základì nìho¾ lze rozhodnout o zadr¾ení øidièského prùkazu do doby pravomocného rozhodnutí o pøestupku nebo o trestném èinu ( ).
22. Obecní úøad s roz¹íøenou pùsobností vrátí podle § 118c odst. 2 cit. zákona zadr¾ený øidièský prùkaz bez zbyteèného odkladu, jestli¾e: a) nerozhodne o zadr¾ení øidièského prùkazu podle odst. 1, b) v pravomocnì skonèeném øízení o skutku, pro který byl øidièský prùkaz zadr¾en, nebyl ulo¾en trest nebo sankce zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel.
23. Podle § 118c odst. 3 cit. zákona se doba zadr¾ení øidièského prùkazu zapoèítává do doby výkonu sankce nebo trestu zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel, pokud byla tato sankce nebo trest øidièi ulo¾en za skutek, za který mu byl zadr¾en øidièský prùkaz.
III. c) test rozhodnutí pøedbì¾né povahy
24. Roz¹íøený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-53 na základì vývoje judikatury pøi posuzování pøedbì¾né povahy rozhodnutí formuloval test, pomocí nìho¾ by bylo mo¾né u libovolného správního rozhodnutí pøedvídatelným zpùsobem urèit, zda je rozhodnutím pøedbì¾né povahy, jeho¾ soudní pøezkum je dle § 70 písm. b) s. ø. s. vylouèen, èi nikoli.
25. Pro urèení povahy rozhodnutí jako rozhodnutí pøedbì¾né povahy, na nì¾ dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ø. s., vymezil roz¹íøený senát tøi podmínky, které musí být kumulativnì naplnìny: èasovou, vìcnou a osobní. Èasová podmínka stanoví, ¾e rozhodnutí pøedbì¾né povahy pøedchází rozhodnutí koneènému, na jeho¾ vydání má osoba dotèená pøedbì¾ným rozhodnutím nárok, a dále, ¾e koneèné rozhodnutí musí podléhat soudnímu pøezkumu. Rozhodnutí pøedbì¾né povahy pak musí být vydáno buïto v rámci ji¾ zahájeného øízení pøed správním orgánem nebo mù¾e být vydáno i mimo takové øízení, v tom pøípadì musí být zákonem jednoznaènì stanovena lhùta, v ní¾ musí být zahájeno øízení a vydáno rozhodnutí koneèné. Vìcná podmínka ukládá, aby koneèné rozhodnutí zároveò rozhodlo také o vztazích zatímnì upravených rozhodnutím pøedbì¾ným. Koneènì osobní podmínka urèuje, ¾e adresátem koneèného rozhodnutí musí být také osoba dotèená rozhodnutím pøedbì¾né povahy.
III. d) aplikace testu na posuzovaný pøípad
26. O zásahu do práv jednotlivce rozhodnutím o zadr¾ení øidièského prùkazu není pochyb. Ostatnì i pátý senát v rozhodnutí, od nìho¾ se chce sedmý senát odchýlit, stejnì tak jako krajský soud ve svém usnesení, o tom, ¾e se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., nevyslovil ¾ádnou pochybnost.
27. Formulace ust. § 118c zákona o silnièním provozu navozuje dojem, jakoby zadr¾ení øidièského prùkazu bylo skuteènì pouze pøedbì¾ným rozhodnutím ve vztahu k dal¹ímu øízení, co¾ také vedlo k názoru dosud zastávanému. Ve skuteènosti tomu tak ov¹em není. Z hlediska testovaných podmínek toti¾ existuje mezi tímto øízením a øízením o pøestupku èi o trestném èinu pouze prvek osobní; øízení o zadr¾ení øidièského prùkazu a øízení o pøestupku nebo o trestném èinu se vede proti stejné osobì.
28. Podmínka èasová pøedpokládá, ¾e rozhodnutí pøedbì¾né povahy pøedchází rozhodnutí koneènému, které je soudnì pøezkoumatelné a na nì¾ má osoba dotèená pøedbì¾ným rozhodnutím nárok. Tato podmínka je úzce spojena i s podmínkou vìcnou, pøedpokládající souvislost mezi dùvody pøedbì¾ného a koneèného rozhodnutí. Øízením, které bylo v rozsudku è. j. 5 As 42/2008-42 oznaèeno za øízení, v nìm¾ bude s koneènou platností rozhodnuto o zadr¾ení øidièského prùkazu, je buï øízení o pøestupku, nebo øízení o trestném èinu. Pøednì je tøeba uvést, ¾e zadr¾ení øidièského prùkazu není spojeno s povinností správního orgánu èi orgánu èinného trestním øízení zahájit pøestupkové èi trestní øízení. Pøestupkové ani trestní øízení není zákonem stanoveným pokraèováním øízení o zadr¾ení øidièského prùkazu, by» zpravidla je skuteènì následnì zahájeno, a to orgánem odli¹ným od orgánu zadr¾ujícího øidièský prùkaz.
29. Sankci zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel lze ulo¾it zejména u nìkterých pøestupkù podle §§ 22, 23, 30 zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, tedy za pøestupky proti bezpeènosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, za ostatní pøestupky na úseku dopravy a pøestupky na úseku silnièního hospodáøství a za pøestupky na úseku ochrany pøed alkoholismem a jinými toxikomaniemi. Pøedmìtem pøestupkového øízení je zji¹tìní, zda jeho pachatel skutek skuteènì spáchal, zda tím naplnil znaky skutkové podstaty nìkterého z pøestupkù, zda je za pøestupek odpovìdný a nakonec úvaha o sankci. Stejnì tak orgány èinné v trestním øízení se zabývají jen tím, zda jsou splnìny podmínky pro trestní stíhání (napø. pro trestný èin ohro¾ení pod vlivem návykové látky podle § 201 zákona è. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù), pøièem¾ z nich pouze soud mù¾e rozhodnout o ulo¾ení trestu zákazu èinnosti [§ 27 písm. e), § 49 tr. zákona]. Ani správní orgán rozhodující o pøestupku, ani soud rozhodující o trestném èinu nezkoumá, zda bylo oprávnìnì rozhodnuto o zadr¾ení øidièského prùkazu; pouze v pøípadì, ¾e ukládají sankci/trest zákazu èinnosti, následnì zapoètou do doby jejich výkonu dobu, po kterou bylo pachateli zabránìno v této èinnosti na základì rozhodnutí k tomu oprávnìného orgánu (§ 118c odst. 3 zákona o silnièním provozu, § 77 a § 14 odst. 2 zákona o pøestupcích, § 49 odst. 3 trestního zákona, § 350 odst. 1 trestního øádu).
30. Skuteènost, ¾e je oprávnìným orgánem rozhodnuto o spáchání pøestupku nebo trestného èinu a ulo¾en trest zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel také není potvrzením zákonnosti rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu; aprobuje pouze úvahu správního orgánu rozhodujícího o zadr¾ení øidièského prùkazu o tom, ¾e øidiè bude podroben pøestupkovému nebo trestnímu øízení, v nìm¾ mu zákaz èinnosti hrozí. Orgán rozhodující o pøestupku nebo trestném èinu se ov¹em nijak nezabývá a ani nemù¾e zabývat zákonností postupu a rozhodnutí orgánu, který o zadr¾ení øidièského prùkazu rozhodl a dùsledky nezákonnosti takového rozhodnutí nemù¾e nijak zhojit. Pøitom, jak ilustruje právì rozhodovaný pøípad, námitky nemusí smìøovat pouze do naplnìní dùvodù uvedených v § 118a zákona o silnièním provozu, nebo» stì¾ovatel zde namítá, ¾e nebyla dodr¾ena lhùta, v ní¾ je správní orgán oprávnìn rozhodnout o zadr¾ení øidièského prùkazu a ¾e øidièský prùkaz vydaný v cizinì podle tohoto ustanovení vùbec zadr¾et nelze.
31. Z toho plyne, ¾e mezi øízením o zadr¾ení øidièského prùkazu a øízením o pøestupku èi o trestném èinu nejsou splnìny podmínky vìcné a èasové souvislosti. Z vìcného hlediska jsou hmotnì právní podmínky obou rozhodnutí v podstatné míøe odli¹né; není shodný ani jejich smysl. Smyslem zadr¾ení øidièského prùkazu je zamezit osobì øídit motorová vozidla, dokud nebude o jejím skutku rozhodnuto. Smyslem pøestupkového èi trestního øízení je potrestat pachatele za spáchaný protiprávní èin a vést ho k nápravì. Není rozhodující, ¾e dùvodem pro rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu je pravdìpodobnost ulo¾ení sankce/trestu zákazu øízení motorových vozidel. Rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu toti¾ má vlastní zákonné podmínky, vede se o nìm samostatné øízení, a vyboèení z jejich rámce není pøedmìtem pøezkumu v ¾ádném dal¹ím øízení; z èasového i vìcného hlediska toto rozhodnutí tedy nepøedchází ¾ádnému koneènému rozhodnutí s obdobným hmotnì právním obsahem.
32. Dal¹ím argumentem nasvìdèujícím nezbytnosti soudního pøezkumu je skuteènost, ¾e ne v¾dy pøestupkové èi trestní øízení skonèí rozhodnutím vyslovujícím vinu a ukládajícím sankci/trest zákazu èinnosti spoèívající v zákazu øízení motorových vozidel. Zde je¹tì více vystupuje nedostatek èasové podmínky, tj. nedostatek vazby mezi øízením o zadr¾ení øidièského prùkazu a rozhodnutím o skutku. Zákon o silnièním provozu v takovém pøípadì nepøedpokládá, ¾e by rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu bylo zru¹eno, obecní úøad zadr¾ený prùkaz jeho dr¾iteli pouze vrátí. Rozhodnutí tedy mìlo po urèitou dobu negativní dùsledky pro øidièe, které za této situace nelze ¾ádným zpùsobem odèinit, nebo» podmínky pro náhradu ¹kody podle zákona è. 82/1998 Sb. (§ 8 odst. 3) nejsou splnìny.
33. Z tìchto dùvodù roz¹íøený senát dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silnièním provozu nemù¾e být pøedmìtem zákonné výluky podle § 70 písm.b) s. ø. s. Zdùraznit je v¹ak tøeba, ¾e pøedpokladem efektivity soudního pøezkumu je jeho rychlost, tak aby toto soudní øízení nebylo komplikací pro pøestupkové èi trestní øízení.
Ústavnì právní aspekty posouzení
34. K tomu závìru roz¹íøený senát dospìl i pøi vìdomí akceptace opaèného názoru Ústavním soudem v usnesení ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09. Ústavní soud zde vycházel z mo¾nosti práva na soudní pøezkum v rámci koneèného rozhodnutí. Roz¹íøený senát vá¾il i konstantní judikaturu Ústavního soudu, týkající se rozhodnutí pøedbì¾né povahy, napø. nález ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, jím¾ za pøedbì¾nou oznaèil závaznou informaci o sazebním zaøazení zbo¾í. Ústavní soud v tomto nálezu dospìl k závìru, ¾e èl. 36 odst. 2 vìta poslední Listiny umo¾òuje zákonem stanovit meze základního práva na soudní pøezkum správních rozhodnutí. Tato výhrada byla naplnìna procesní úpravou obsa¾enou v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ø. [nyní § 70 písm. b) s. ø. s.]. Uvedená procesní úprava nepøesahuje ani meze materiální výhrady ( nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod ) ani obecné ustanovení èl. 4 odst. 4 Listiny o mezích základních práv, nebo» je zachována podstata a smysl práva, proto¾e jednotlivci je zachován pøístup k soudu pøi pøezkumu koneèného rozhodnutí správního orgánu. Dále napø. v nálezu ze dne 27. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 412/01 rozhodl Ústavní soud, ¾e vymìøení daòové ztráty podle § 38n odst. 2 zákona è. 586/1992 Sb., o daních z pøíjmù, není rozhodnutím pøedbì¾né povahy. Dle Ústavního soudu se v takovém pøípadì proto jedná o rozhodnutí, které zasahuje do hmotnìprávního postavení úèastníka øízení, a nelze je pova¾ovat za pouhé rozhodnutí pøedbì¾né povahy . Stejnì tak v nálezu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01 Ústavní soud odmítl mo¾nost vylouèení pøezkumu rozhodnutí o pøevedení pøeplatkù na dani podle § 64 odst. 2 daòového øádu. [Blí¾e k judikatuøe Ústavního soudu ve vìcech rozhodnutí pøedbì¾né povahy srovnej rozsudek roz¹íøeného senátu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-53, èást III.d)].
35. Judikaturu Ústavního soudu lze shrnout tak, ¾e aèkoli výluka soudního pøezkumu správních rozhodnutí pøedbì¾né povahy není sama o sobì rozporná s ústavním poøádkem, pøi jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvý¹ obezøetnì. Soulad této výluky s Ústavou je podmínìn tím, ¾e pøedbì¾né soudnì nepøezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnutím koneèným, v rámci jeho¾ pøezkumu se právùm jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k úèinkùm rozhodnutí pøedbì¾ného. Pou¾itelnost této výluky je dále limitována i tím, ¾e jednotlivec má právo na soudní ochranu, která v¹ak musí být vèasná a úèinná, nebo» ka¾dý, o jeho¾ práva nebo závazky dotèené rozhodnutím orgánu veøejné správy se jedná, musí mít mo¾nost vèas a úèinnì svá práva hájit pøed nezávislým a nestranným soudem.
36. V pøípadì usnesení sp. zn. I. ÚS 230/09 je zøejmé, ¾e Ústavní soud nevzal v úvahu ve¹keré procesní situace vztahu mezi rozhodnutím o zadr¾ení øidièského prùkazu a rozhodnutím o pøestupku èi o trestném èinu, na jejich¾ základì je nutno dovodit, ¾e pro naplnìní ochrany práv úèastníka ve smyslu èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, je nezbytné umo¾nit soudní pøezkum rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu podle § 118c zákona o silnièním provozu.
37. V øízení o kasaèní stí¾nosti proti usnesení o odmítnutí ¾aloby pro nepøípustnost Nejvy¹¹í správní soud zkoumá pouze to, zda krajský soud správnì posoudil (ne)splnìní podmínek øízení (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, è. j. 2 As 45/2005-65). Nejvy¹¹í správní soud v posuzované vìci tedy rozhoduje pouze o otázce, zda napadené rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu podléhá soudnímu pøezkumu èi nikoli. V øízení pøed roz¹íøeným senátem proto byla sporná vìc sama. V takovém pøípadì je dle § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu na místì, aby roz¹íøený senát rozhodl rozsudkem o kasaèní stí¾nosti samé.
38. Krajský soud v kasaèní stí¾ností napadeném usnesení o odmítnutí ¾aloby stì¾ovatele do¹el k závìru, ¾e rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zadr¾ení øidièského prùkazu je rozhodnutím pøedbì¾né povahy vylouèeným ze soudního pøezkumu dle § 70 písm. b) s. ø. s. Z vý¹e uvedených úvah roz¹íøeného senátu vyplývá, ¾e tento právní názor je nesprávný. Kasaèní stí¾nost je proto dùvodná a Nejvy¹¹í správní soud proto napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 vìta první pøed støedníkem s. ø. s.).
39. O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti Nejvy¹¹í správní soud nerozhodl, nebo» toto rozhodnutí je vyhrazeno krajskému soudu (§ 110 odst. 2 vìta prvá s. ø. s.).