Source: http://kraken.slv.cz/1As67/2013
Timestamp: 2018-09-21 07:03:49+00:00
Document Index: 47094581

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 119', 'soud ', '§ 92', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 102', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 42', '§ 43', '§ 145', '§ 145', 'soud ', '§ 145', '§ 145', '§ 145', '§ 93', '§ 145', '§ 93', '§ 145', '§ 145', '§ 93', '§ 145', '§ 93', '§ 145', '§ 93', 'soud ', '§ 42', '§ 43', '§ 93', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 93', '§ 93', 'Soud ', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 5', 'soud ', 'ÚS 629/06 ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 989/08 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 56', 'soud ', '§ 110', '§ 110', '§ 78', '§ 110', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 110', '§ 11', 'Soud ', '§ 7', '§ 9', '§ 13', '§ 47', '§ 47']

1As67/2013
1 As 67/2013-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: V. S., zastoupen Mgr. Janem Lipavským, advokátem se sídlem Velké námìstí 135/19, Hradec Králové, proti ¾alované: Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie, se sídlem Ol¹anská 2, Praha, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alované ze dne 4. 4. 2013, èj. CPR-13455-2/ÈJ-2012-930310-V234, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 7. 2013, èj. 75 A 3/2013-28,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 7. 2013, èj. 75 A 3/2013-28, se zru¹uje.
II. Rozhodnutí Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie, ze dne 4. 4. 2013, èj. CPR-13455-2/ÈJ-2012-930310-V234, a rozhodnutí Policie Èeské republiky, Krajského øeditelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, Oddìlení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 5. 10. 2012, èj. KRPU-156230-21/ÈJ-2012-040022-SV-CV, se zru¹ují a vìc s e v r a c í ¾alované k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaná j e p o v i n n a zaplatit ¾alobci na náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 16.456 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Jana Lipavského, advokáta.
[1] Klíèovou otázkou tohoto rozsudku je, zda pøi vyslání cizozemského zamìstnance k výkonu práce mimo místo uvedené v povolení k zamìstnání musí zamìstnanec ¾ádat pro nové místo o nové povolení k zamìstnání.
[2] ®alobce je obèanem Ukrajiny. Dne 29. 12. 2011 mu Úøad práce Èeské republiky-krajská poboèka pro hlavní mìsto Prahu prodlou¾il povolení k zamìstnání v Èeské republice. Pøedmìtem povolení byla práce Dìlníci v oblasti výstavby budov s místem výkonu Praha, pro zamìstnavatele Vilij-Stav s. r. o., na dobu od 16. 1. 2012 do 15. 1. 2013. Dne 1. 2. 2012 vyslal zamìstnavatel ¾alobce na pracovní cestu, a to do Chomutova na rekonstrukci vojenské ubytovny Hotel Vinohrady . Oblastní inspektorát práce pro Ústecký a Liberecký kraj provedl na stavbì Hotel Vinohrady dne 13. 2. 2012 kontrolu. Na stavbì kontroloval rovnì¾ ¾alobce.
[3] Následnì zahájila Policie Èeské republiky, Krajské øeditelství Ústeckého kraje (správní orgán I. stupnì) øízení ve vìci správního vyho¹tìní ¾alobce. Správní orgán I. stupnì vy¹el z toho, ¾e ¾alobce od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012 vykonával pomocné stavební práce v Chomutovì, aèkoliv mu k tomu nebylo vydáno samostatné povolení k zamìstnání. Zamìstnavatel nemù¾e vyslat cizince na slu¾ební cestu, ani¾ by bylo cizinci vydáno povolení k práci pro oblast, do které je vysílán. Proto¾e ¾alobce mìl povolení k práci v Praze, nikoliv v Chomutovì, vykonával práci bez povolení. Správní orgán proto rozhodnutím ze dne 5. 10. 2012 ¾alobce vyhostil a stanovil dobu, po kterou mu má být zakázán vstup na území èlenských státù Evropské unie, a to s odkazem na § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky (dále jen zákon o pobytu cizincù ). Odvolání zamítla ¾alovaná dne 4. 4. 2013 v záhlaví uvedeným rozhodnutím.
[4] ®alobce podal správní ¾alobu. Krajský soud rozhodl ve prospìch ¾alobce a obì správní rozhodnutí zru¹il. Neakceptoval ¾alobcovo tvrzení, ¾e pro výkon práce v rámci pracovní cesty nepotøebuje samostatné povolení. Nejdùle¾itìj¹ím dùvodem pro nutnost udìlení povolení je toti¾ urèení, ¾e volné pracovní místo v daném obvodì nelze s ohledem na kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak (§ 92 odst. 1 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti). Vysílání cizince na pracovní cesty by dle krajského soudu bylo obcházením smyslu zákona urèujícího nutnost místnì omezeného povolení k zamìstnání, proto¾e v jiném obvodì mù¾e být situace jiná a pracovní místo by mohlo být obsazeno obèanem ÈR. Na druhou stranu je krajský soud toho názoru, ¾e zákon o zamìstnanosti rozli¹uje mezi výkonem nelegální práce bez povolení a v rozporu s povolením. Zákon o pobytu cizincù stanoví, ¾e výkon práce bez povolení mù¾e vést k vyho¹tìní. Je proto nutné dodr¾et principy jednoty, racionality a vnitøní bezrozpornosti právního øádu a tyto pojmy vykládat stejnì. To znamená, ¾e za práci v rozporu s povolením není mo¾né ulo¾it vyho¹tìní. Soud tak zdùrazòuje diferenciaci mezi rùznì spoleèensky záva¾nými formami poru¹ení povinnosti k povolení k zamìstnání. Dle názoru krajského soudu podmínky pro udìlení správního vyho¹tìní nebyly splnìny, a správní rozhodnutí byla zru¹ena jako nezákonná.
II. Shrnutí argumentù obsa¾ených v kasaèní stí¾nosti a vyjádøení ¾alobce
[5] Ve své kasaèní stí¾nosti se ¾alovaná (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení rozsudku krajského soudu. Ztoto¾òuje se s názorem soudu, ¾e ¾alobce nemohl vykonávat práci v Chomutovì na základì povolení vydaného pro Prahu. Krajský soud si v¹ak podle stì¾ovatelky vnitønì protiøeèí. Nebylo-li vydáno povolení k práci pro Chomutov, jedná se o práci bez povolení. V opaèném pøípadì by cizinec mohl zmìnit zamìstnavatele nebo druh práce a pøesto by nebyl vyho¹tìn. Stì¾ovatelka se odvolává i na judikaturu NSS (èj. 1 As 28/2008-76, èj. 7 As 28/2006-51, èj. 7 As 46/2006-56 a èj. 6 As 54/2006-66) a na zmìnu zákona o zamìstnanosti provedenou zákonem è. 382/2008 Sb., který pùvodnì ukládal zamìstnavateli oznamovací povinnost v pøípadì pracovní cesty zamìstnaného cizince. Proto¾e se stì¾ovatelka nechce dostat do situace, v ní¾ by musela rozhodovat podle nesprávného rozhodnutí krajského soudu, ¾ádá o pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti.
[6] Dle názoru ¾alobce stì¾ovatelka nepochopila odùvodnìní rozsudku krajského soudu. V reakci na argument, ¾e práce v rozporu s povolením nemù¾e být pova¾ována za legální, poukazuje na to, ¾e to krajský soud ani netvrdí. Naopak, taková práce je v rozporu s vydaným povolením a mù¾e vést k odejmutí povolení a ulo¾ení pokuty. Dále se ¾alobce odvolává na svou ¾alobu a navrhuje zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
[7] Po konstatování pøípustnosti a vèasnosti kasaèní stí¾nosti podle § 102 a násl. s. ø. s. pøistoupil Nejvy¹¹í správní soud k pøezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s. Pøitom neshledal, ¾e by øízení pøed soudem bylo zatí¾eno vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z moci úøední.
[8] Návrhem na pøiznání odkladného úèinku se Nejvy¹¹í správní soud nezabýval, proto¾e rozhodl bez odkladu o samotné kasaèní stí¾nosti, a otázka odkladného úèinku se tak stala bezpøedmìtnou.
[10] Stì¾ovatelka pøedkládá zdej¹ímu soudu k posouzení, zda ¾alobce pracoval v Chomutovì bez povolení k zamìstnání. Stì¾ovatelka ve svém rozhodnutí vy¹la z toho, ¾e ¾alobce pracoval v Chomutovì od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012. Ze správního spisu dále plyne, ¾e ¾alobce odjel do Chomutova dne 1. 2. 2012 pracovat na základì cestovního pøíkazu, kterým ho vyslal jeho zamìstnavatel na pracovní cestu na stavbu do Chomutova. Povolení k zamìstnání mìl ¾alobce vydáno pro místo výkonu práce v Praze.
[11] Stì¾ovatelka pøedev¹ím namítá, ¾e rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu. Proto cituje poèetnou judikaturu zdej¹ího soudu, konkrétnì rozsudky NSS ze dne 3. 9. 2008, èj. 1 As 28/2008-76, ze dne 8. 6. 2007, èj. 7 As 28/2006-51, ze dne 8. 6. 2007, èj. 7 As 46/2006-56 a ze dne 25. 10. 2007, èj. 6 As 54/2006-66. Jak zdej¹í soud dále vysvìtlí, je tato judikatura na právì posuzovaný pøípad nepou¾itelná.
[12] Stì¾ovatelka správnì poukázala na legislativní zmìnu v zákonu è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti. Zákonem è. 382/2008 Sb. (èást první, èl. I., bod 137) bylo s úèinností od 1. 1. 2009 zru¹eno ustanovení § 93, které ukládalo zamìstnavateli povinnost ohlásit úøadu práce krat¹í vyslání zamìstnance-cizince mimo místo výkonu práce, resp. povinnost ¾ádat o nové povolení k zamìstnání pøi del¹ím vyslání mimo místo výkonu práce. Podle § 93 odst. 1 zákona o zamìstnanosti, ve znìní do 31. 12. 2008, mohl být cizinec v zásadì vyslán k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání na dobu del¹í ne¾ 30 kalendáøních dnù, pokud mu bylo vydáno povolení k zamìstnání úøadem práce pøíslu¹ným podle nového místa výkonu práce cizince. Podle § 93 odst. 2 vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání v rozsahu 7 a¾ 30 kalendáøních dnù byl zamìstnavatel povinen pøedem písemnì oznámit úøadu práce pøíslu¹nému podle nového místa výkonu práce cizince. V¹echna v bodì [11] cit. judikatura se vztahuje ke znìní zákona pøed 1. 1. 2009. Proto¾e v¹echny cit. rozsudky byly vydány pøed rokem 2009, novelu è. 382/2008 Sb. ani zohledòovat nemohou.
[13] Ustanovení § 93 bylo s urèitými modifikacemi upraveno v zákonì o zamìstnanosti od samotného poèátku. Dùvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zamìstnanosti ze dne
14. 11. 2003 (snìmovní tisk 527/0, v¹echny snìmovní tisky dostupné na adrese www.psp.cz) jako úèel pøijetí § 93 uvádìla následující:
V praxi dochází k úèelovému získávání povolení k zamìstnání u úøadù práce, kde situace na regionálním trhu práce umo¾òuje povolení získat, a zamìstnavatelé pak cizince vysílají k výkonu práce do regionù, kde by toto povolení s ohledem na situaci na trhu práce nezískali. Proto se navrhuje èasovì omezit dobu, po kterou mù¾e být cizinec vyslán do jiného místa výkonu práce tak, ¾e bez vìdomí úøadu práce je toto vyslání mo¾né do 7 kalendáøních dnù a s vìdomím úøadu práce, kam je cizinec vyslán, do 30 kalendáøních dnù. Pøi pracovní cestì nad 30 kalendáøních dnù je tøeba povolení k zamìstnání vydaného úøadem práce místnì pøíslu¹ným podle nového místa výkonu práce. Doba 30 dnù vychází z povinnosti cizince hlásit zmìnu svého pobytu na území ÈR, pokud tato zmìna bude del¹í ne¾ 30 dnù (zákon è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù).
Tento zámìr historického zákonodárce je pro dal¹í výklad podstatný. Pøedev¹ím je patrné, ¾e zákonodárce konzistentnì chápal § 93 jako ustanovení regulaèní, bez jeho¾ existence by cizinec mohl bez dal¹ího vyu¾ívat soukromoprávních institutù zákoníkù práce a doèasnì mìnit místo výkonu práce (srov. k tomu dále bod [21] ní¾e).
[14] Je nepochybné, ¾e veøejnoprávní norma § 93 zákona o zamìstnanosti ve znìní do 31. 12. 2008 pokrývala pøinejmen¹ím dva soukromoprávní instituty upravené v zákoníku práce-pracovní cestu a pøelo¾ení. Zákoník práce v § 42 odst. 1 definuje pracovní cestu jako èasovì omezené vyslání zamìstnance zamìstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce. Zamìstnavatel mù¾e vyslat zamìstnance na dobu nezbytné potøeby na pracovní cestu jen na základì dohody s ním. Zamìstnanec na pracovní cestì koná práci podle pokynù vedoucího zamìstnance, který ho na pracovní cestu vyslal. Naproti tomu pøelo¾it zamìstnance k výkonu práce do jiného místa, ne¾ bylo sjednáno v pracovní smlouvì, je mo¾né pouze s jeho souhlasem a v rámci zamìstnavatele, pokud to nezbytnì vy¾aduje jeho provozní potøeba (§ 43 odst. 1 zákoníku práce). Rozdíl mezi pracovní cestou a pøelo¾ením je minimální (srov. k tomu Bìlina, M. a kol. Pracovní právo. 5. doplnìné a podstatnì pøepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 233-234). Oba jsou èasovì omezené na dobu nezbytné potøeby, u toho samého zamìstnavatele, mimo ve smlouvì stanovené místo výkonu práce. Souhlas s pøelo¾ením musí být písemný, zatímco u pracovní cesty staèí i konkludentní dohoda. U pracovní cesty navíc musí být délka cesty pøesnì stanovena, u pøelo¾ení je naopak dùle¾itý èasový horizont, ale doba pøelo¾ení nemusí být sjednána pøesnì na den.
[15] ®alobce a jeho zamìstnavatel v tomto pøípadì konzistentnì tvrdí, ¾e ¾alobce byl vyslán na krátkodobou pracovní cestu. S touto argumentací stì¾ovatelka nepolemizovala, jen dovozovala, ¾e takováto pracovní cesta bez ohledu na svou délku byla prací bez povolení k zamìstnání. Odkazuje pøitom na § 145 zákona o zamìstnanosti, podle nìho¾ zámìr zamìstnávat cizince na více místech výkonu práce projedná a povolení k zamìstnání pro více míst výkonu práce vydá Úøad práce po vyjádøení krajské poboèky Úøadu práce, v jejím¾ územním obvodu má být zamìstnání vykonáváno. Stì¾ovatelka z toho vyvozuje, ¾e ¾alobce musel mít v souladu s § 145 povolení k zamìstnání i pro místo, na které byl vyslán na pracovní cestu (viz s. 4 prvostupòového rozhodnutí). Nejvy¹¹í správní soud k tomu uvádí, ¾e obsahovì v podstatì shodný § 145 byl upraven v zákonì o zamìstnanosti i pøed 1. 1. 2009. Ustanovení § 145 øe¹í otázku zamìstnávání cizince na více místech výkonu práce, nikoliv otázku doèasného vyslání mimo jedno místo výkonu práce. Èasovì omezené vyslání cizince mimo místo výkonu práce není tudí¾ øe¹eno ustanovením § 145, nebo» není projevem zámìru zamìstnavatele zamìstnávat cizince na více místech výkonu práce.
[16] Stì¾ovatelka má zøejmì (v rozporu se zámìrem historického zákonodárce z let 2003/2004 -srov. bod [13]) za to, ¾e § 93 zákona o zamìstnanosti byl do konce roku 2008 výjimkou z pravidla § 145. To by znamenalo, ¾e § 93 nastolil vùèi cizincùm mírnìj¹í re¾im a po jeho derogaci nastoupil v úplnosti pøísný re¾im § 145. Takovýto argument v¹ak lze snadno vyvrátit. Pøi stì¾ovatelèinì výkladu by toti¾ v re¾imu § 145 zùstala pøed rokem 2009 v¹echna krátkodobá vyslání cizince krat¹í 7 kalendáøních dnù. Takováto vyslání toti¾ § 93 neupravoval. Bylo by ale absurdní dovozovat, ¾e u jednodenní pracovní cesty musel cizinec ¾ádat o pracovní povolení podle § 145, zatímco u sedmidenní pracovní cesty by postaèilo podat písemné oznámení podle § 93 odst. 2. Z toho lze tedy jasnì vidìt, ¾e § 145 se na doèasné vyslání cizince mimo místo výkonu práce nikdy neuplatòoval. Vyslání krat¹í 7 dnù byla pøed rokem 2009 bez dal¹ího oznamování èi povolování legální, stejnì jako jsou dnes, po derogaci § 93, bez dal¹ího legální jakákoliv èasovì omezená vyslání cizince.
[17] Nejvy¹¹í správní soud proto shrnuje, ¾e souèasný zákon o zamìstnanosti mlèí k mo¾nosti doèasného vyslání cizince k výkonu práce mimo místo uvedené v povolení k zamìstnání. V soukromoprávní oblasti je pøitom nepochybné, ¾e zamìstnanec a zamìstnavatel se mohou na pracovní cestì dohodnout, by» tøebas jen konkludentnì (shora cit. § 42 odst. 1 zákoníku práce). Písemnì se mohou dohodnout té¾ na pøelo¾ení (shora cit. § 43 odst. 1 zákoníku práce). Do 31. 12. 2008 podléhaly tyto soukromoprávní úkony dal¹í veøejnoprávní regulaci-viz shora popsaný § 93 zákona o zamìstnanosti. Poèínaje 1. 1. 2009 neexistuje ¾ádná veøejnoprávní norma, která by regulovala èasovì omezené vyslání cizozemského zamìstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání. Z ústavního principu deklarovaného v èl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (ka¾dý mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá) plyne, ¾e v takovémto pøípadì se mohou cizozemský zamìstnanec a jeho zamìstnavatel na pracovní cestì dle své vùle dohodnout.
[18] Krajský soud má za to, ¾e lze ze zákona vyvodit pøinejmen¹ím implicitní zákaz vysílání cizincù mimo místo výkonu práce. Podle jeho názoru by vysláním zamìstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání docházelo k obcházení mechanismù preference domácích pracovních sil. Argumentace mo¾ností vyslat cizince na pracovní cestu dle zákoníku práce se podle krajského soudu neuplatní, nebo» zákoník práce upravuje soukromoprávní vztah zamìstnance a zamìstnavatele a nic nevypovídá o dal¹ích právech a povinnostech zamìstnance a zamìstnavatele stanovených veøejnoprávními pøedpisy, vèetnì zákona o zamìstnanosti.
[19] Právì uvedené argumenty opìtovnì nará¾í na ústavní princip, podle nìho¾ ka¾dý mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá (èl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Nejvy¹¹í správní soud nicménì souhlasí s tím, ¾e zákaz mù¾e vyplývat z právní normy i mlèky (implicite), konkrétnì z dùvodù a úèelù stojících za komplexem právních norem (teleologické pozadí právních norem). V pøípadì aplikace zákonného ustanovení je v¹ak nutno prvotnì vycházet z jeho doslovného znìní. Nahrazování jasného obsahu výslovnì vyjádøených právních norem na základì úèelu zákona nesmí být provádìno svévolnì. To platí o to více v pøípadì, ¾e je takovýmto výkladem omezována autonomní sféra jednání fyzických a právnických osob.
[20] Výklad na základì úèelu zákona lze upøednostnit pøed výkladem jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, umo¾òující napø. více interpretací, jako¾ i rozporu doslovného znìní daného ustanovení s jeho smyslem a úèelem, o jejich¾ jednoznaènosti a výluènosti není jakákoli pochybnost [srov. stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl.ÚS-st. 1/96 (ST 1/9 SbNU 471)]. V daném pøípadì nelze mít ve vztahu k vyslání cizozemského zamìstnance za to, ¾e by zákon o zamìstnanosti byl nejasný nebo nesrozumitelný. Zbývá tedy zvá¾it, zda lze nezákonnost jednání ¾alobce dovodit z úèelu zákona o zamìstnanosti. Krajský soud argumentuje úèelem zákona o zamìstnanosti, kterým je upøednostòování domácí pracovní síly pøed pracovní silou cizozemskou a snaha o sni¾ování nezamìstnanosti obèanù
Èeské republiky. Proti tomuto jistì legitimnímu úèelu nicménì stojí neménì legitimní úèel tkvící ve sni¾ování byrokracie a administrativy zamìstnavatelù cizincù. Ten s prvým úèelem mù¾e dle okolností stát v konfliktu. Z legislativní historie pøijímání novely zákona o zamìstnanosti je patrné, ¾e klíèovým cílem zákonodárce byla právì liberalizace zamìstnávání cizincù (viz dále). Doslovný výklad zákona je tak podporován jeho racionálnì rekonstruovaným smyslem. Doslovný výklad nelze svévolnì popírat argumentací domnìlým úèelem zákona.
[21] V tomto pøípadì lze bez vìt¹ích pochybností rekonstruovat dùvod novely zákona o zamìstnanosti provedené zákonem è. 382/2008 Sb. Zru¹ení § 93 zákona o zamìstnanosti bylo obsa¾eno ji¾ v samotném vládním návrhu zákona ze dne 2. 4. 2008, konkrétnì v bodì 132 èl. I èásti prvé. Derogace § 93 byla v návrhu novely odùvodnìna stroze, nicménì jasnì: Dosavadní právní úprava nemá podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zru¹ením tohoto ustanovení dojde rovnì¾ ke sní¾ení administrativní zátì¾e zamìstnavatelù. O tomto bodì se v Poslanecké snìmovnì debata nevedla. Soud pøipomíná, ¾e smysl a úèel zákona è. 382/2008 Sb. lze dovodit pøedev¹ím z autentických dokumentù, vypovídajících o vùli a zámìrech zákonodárce, mezi nì¾ patøí dùvodová zpráva k návrhu zákona (uvìdomujíc si skuteènost, ¾e ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze prezumovat i jeho souhlas s jejími dùvody) (takto ji¾ cit. stanovisko sp. zn. Pl.ÚS-st. 1/96). Z legislativní historie zákona a s tím souvisejícího zámìru zákonodárce lze proto dovodit, ¾e novela zákona o zamìstnanosti byla v tomto ohledu pøijata proto, aby se sní¾ily byrokratické nároky kladené na zamìstnavatele. Pøedchozí úprava, po¾adující informovat úøad práce o vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání v rozsahu 7 a¾ 30 kalendáøních dnù, respektive ¾ádat o nové povolení k zamìstnání v pøípadì del¹ího vyslání, byla oznaèena za nemající podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu.
[22] Výklad stì¾ovatelky, podle ní¾ novela zákona o zamìstnanosti zcela vylouèila pracovní cesty cizincù, je proto v jasném rozporu se zámìrem zákonodárce. Ustanovení § 93 zákona o zamìstnanosti bylo zru¹eno, proto¾e dosavadní právní úprava nemìla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zru¹ením § 93 mìlo rovnì¾ dojít ke sní¾ení administrativní zátì¾e zamìstnavatelù i správních úøadù. Smyslem zru¹ení § 93 tedy bylo zjednodu¹ení pozice zamìstnavatelù. Výklad stì¾ovatelky naproti tomu zatì¾uje zamìstnavatele i zamìstnance mnohem více, ne¾ jak tomu bylo za pøedchozí právní úpravy. Ve srovnání s pøedchozí úpravou by tak podle zcela absurdního výkladu stì¾ovatelky byla nelegální prací dokonce i jednodenní pracovní cesta mimo místo výkonu práce cizince. Takovýto výklad zcela popírá smysl novely.
[23] Ke stejným závìrùm dospìla i právnická literatura a komentátoøi novely zákona o zamìstnanosti, kteøí ji vykládali ve shodì s dùvodovou zprávou k zákonu è. 382/2008 Sb. (srov. napø. Bièáková, O. Novelizace zákona o zamìstnanosti, Práce a mzda è. 3/2009, s. 7 násl.-pøíslu¹ná èást èlánku je uvozena nadpisem Administrativní zátì¾ podnikatelù pøi zamìstnávání cizincù na území ÈR se sni¾uje ; výklad stì¾ovatelky by ¹lo ponìkud absurdnì popsat opaènì, tedy administrativní zátì¾ podnikatelù pøi zamìstnávání cizincù se zvy¹uje ).
[24] V neposlední øadì lze odkázat té¾ na pùvodní výklad zákona o zamìstnanosti, zastávaný a¾ do poèátku roku 2012 Ministerstvem práce a sociálních vìcí. Podle právního názoru publikovaného na internetových stránkách Ministerstva snad a¾ do 28. 1. 2012 (srov. argumenty ¾alobce obsa¾ené v soudním spisu na è. l. 6):
Pracovní cesty cizincù
Zamìstnavatel pøi vysílání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zamìstnání nepodává o této skuteènosti pøíslu¹nému úøadu práce ¾ádnou informaci. Ani pøi déletrvající pracovní cestì nepotøebuje cizinec nové povolení k zamìstnání.
Cizinec by mìl být na pracovní cestì vybaven cestovním pøíkazem. Pøíslu¹né kontrolní orgány jsou oprávnìné provìøit, zda byly cizinci za pracovní cestu vyúètovány cestovní náhrady.
Na pracovní cestu nelze vyslat cizince, který je spoleèníkem, statutárním orgánem nebo èlenem statutárního orgánu obchodní spoleènosti nebo èlenem dru¾stva nebo èlenem statutárního nebo jiného orgánu dru¾stva, a který na základì povolení k zamìstnání plní mimo pracovnìprávní vztah úkoly vyplývající z pøedmìtu èinnosti obchodní spoleènosti nebo dru¾stva. Pøi zmìnì místa výkonu práce musí cizinec v tìchto pøípadech mít nové povolení k zamìstnání.
[25] Teprve na poèátku roku 2012, shodou okolností v dobì, kdy byl ¾alobce vyslán na pracovní cestu, Ministerstvo práce a sociálních vìcí výklad naprosto zmìnilo a novì na svých internetových stránkách publikovalo následující právní názor:
Cizinci, kteøí obdr¾eli povolení k zamìstnání, nemohou být vysíláni na pracovní cesty.
Výkon práce cizince na jiném místì, ne¾ je uvedeno v rozhodnutí o povolení k zamìstnání, je v souladu s § 5 písm. e) bod 2 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, pova¾ován za nelegální.
Má-li zamìstnavatel zájem zamìstnávat cizince na více místech výkonu práce, projedná tento zámìr nejprve s pøíslu¹nou krajskou poboèkou Úøadu práce, která povolení k zamìstnání pro více míst výkonu práce vydá na základì vyjádøení krajských poboèek Úøadu práce, v jejich¾ obvodech bude zamìstnání vykonáváno.
(http://portal.mpsv.cz/sz/zahr_zam/zz_zamest_cizincu/zz_cesty).
[26] K této zmìnì výkladu se Ministerstvo rozhodlo, ani¾ by do¹lo k jakékoliv legislativní zmìnì, nebo ke zmìnì judikatury. Zmìna je v rozporu s textem zákona i zámìrem zákonodárce. Exekutiva, zde Ministerstvo práce a sociálních vìcí, se v hrubém rozporu s principem dìlby moci pový¹ila na úroveò zákonodárce. Bez ohledu na zákonodárce v podstatì zákon novelizovala. Takovýto pøístup moci výkonné je nejen ve flagrantním rozporu s dìlbou moci, ale naprosto nepøijatelnì zasahuje do právní jistoty zamìstnavatelù a zamìstnancù. Ti nemohli oèekávat, ¾e ke zmìnì výkladu dojde takto hrubì protiústavním zpùsobem. Naopak, stejnì jako ¾alobce a jeho zamìstnavatel v nynìj¹ím pøípadì, se obdobní úèastníci pracovnìprávních vztahù øídili zákonem a s jeho textem souladnou a ustálenou správní praxí Ministerstva práce a sociálních vìcí. Nový výklad Ministerstva, z nìho¾ vychází té¾ stì¾ovatelka, je tedy nejen v rozporu se zákonem, nebo» po¾aduje splnìní povinností, které zákon nestanoví, ale souèasnì protiústavnì naru¹uje právní jistotu úèastníkù právních vztahù.
[27] Nejvy¹¹í správní soud v této souvislosti pøipomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle ní¾ [p]øehodnocení interpretace ze strany správních úøadù nebo soudù za nezmìnìného stavu interpretovaných právních pøedpisù jistì není vylouèeno. Pøedstavuje v¹ak záva¾ný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat v¾dy ve svìtle individuální situace. Legitimita zmìny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumnì poèítat s tím, ¾e se výklad dané normy zmìní, a to i za nezmìnìných právních pøedpisù. To platí zejména se zøetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a urèitost správní praxe, na význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy i s ohledem na zmìnu právních pøedpisù s danou správní praxí souvisejících a na eventuální zmìnu relevantních spoleèenských okolností, které mohou objektivnì pøispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V ka¾dém pøípadì ov¹em platí, ¾e zmìna dlouhodobé správní praxe nebo soudnì-správní judikatury-za nezmìnìného stavu právních pøedpisù-mù¾e nastat jen ze záva¾ných a principiálních dùvodù smìøujících k dosa¾ení urèité právem chránìné hodnoty. V ¾ádném pøípadì se v¹ak nesmí dít svévolnì [nález ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 629/06 (N 11/48 SbNU 111), Sodexho a na nìj navazující nálezy v kauze francouzských zamìstnancù a jejich úèasti na sociálním poji¹tìní].
[28] K argumentaci krajského soudu ohlednì obcházení zákona Nejvy¹¹í správní soud dodává následující. Argument obcházením zákona, zastíráním jiného právního jednání nebo zneu¾itím práva nemù¾e v obecné rovinì vylouèit uplatnìní celého jinak dovoleného institutu, jako je pracovní cesta nebo pøelo¾ení. Nelze nicménì vylouèit, ¾e v konkrétním pøípadì by bylo mo¾no pou¾ít argument o obcházení zákona o zamìstnanosti, který èiní krajský soud, pøípadnì by bylo mo¾no uva¾ovat i o zastøeném jednání nebo zneu¾ití práva. Stávající úprava zákona o zamìstnanosti skuteènì nahrává svému obcházení nebo zastírání jiného jednání, napøíklad pokud by zamìstnavatel masivnì vyu¾íval pracovnìprávní institut pøelo¾ení. V takovýchto extrémních pøípadech by byl vskutku popøen smysl povolení k zamìstnání cizince. U krátkodobé pracovní cesty v¹ak nelze v ¾ádném pøípadì dovozovat obcházení úèelu povolení k zamìstnání, jak to èiní krajský soud. Soud pøipomíná, ¾e krátkodobost pracovní cesty nebyla stì¾ovatelkou zpochybnìna (prvostupòové rozhodnutí vychází z toho, ¾e zamìstnavatel pracoval v Chomutovì necelé dva týdny od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012).
[29] Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e k nìkterým argumentùm v ¾alobì, zejména k pøekvapivé a protiústavní zmìnì právního názoru Ministerstva práce a sociálních vìcí, se krajský soud vùbec nevyjádøil a tyto záva¾né ústavnìprávní argumenty zcela pominul. Tento dílèí nedostatek odùvodnìní v¹ak neèinil jeho rozhodnutí jako celek nepøezkoumatelným, a tedy nezpùsobilým pøezkumu Nejvy¹¹ím správním soudem [srov. k tomu nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), vìc M. CAMBELL & SONS LIMITED, bod 68; srov. obdobnì té¾ rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2013, èj. 8 As 47/2012-58 nebo ze dne 29. 3. 2013, èj. 8 Afs 41/2012-50, vìc SAFINA, a. s., bod 21].
[30] Proto¾e zákon o zamìstnanosti vysílání cizincù mimo místo výkonu práce poèínaje 1. 1. 2009 nijak neomezuje, nemohl ¾alobce vykonávat práci v souvislosti s pracovní cestou mimo Prahu v rozporu s povolením k zamìstnání.
[31] ®alobce proto nepracoval bez povolení k zamìstnání. Proto se stala nadbyteènou námitka stì¾ovatelky, podle ní¾ poru¹ení povolení k zamìstnání vysláním na pracovní cestu opravòuje stì¾ovatelku k vyho¹tìní ¾alobce.
[32] Stì¾ovatelka se svými námitkami neuspìla. Krajský soud rozhodnutí stì¾ovatelky správnì zru¹il, ov¹em na základì právní argumentace, kterou Nejvy¹¹í správní soud zcela popøel. Tím vznikl dùvod pro zru¹ení rozsudku krajského soudu, nebo» argumentace krajského soudu v podstatné míøe neobstojí (srov. k tomu usnesení roz¹íøeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009, èj. 8 Afs 15/2007-75, è. 1865/2009 Sb. NSS). Nejvy¹¹í správní soud v¹ak vzal dále do úvahy, ¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dùvody pro zru¹ení rozhodnutí stì¾ovatelky i správního orgánu I. stupnì, nebo» pøedmìtem øízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem. Nejvy¹¹í správní soud by proto mìl v zásadì zru¹it jen rozsudek krajského soudu a zavázat jej svým právním názorem. Krajský soud by pak novì rozhodnutí stì¾ovatelky zru¹il, tentokrát ji¾ na základì správné právní argumentace. V nynìj¹ím pøípadì ov¹em nelze odhlédnout od jeho specifik. Pøedev¹ím jde o øízení ve vìci vyho¹tìní, s ním¾ zákon spojuje pøednostní re¾im (§ 56 odst. 3 s. ø. s.). Jakékoliv prùtahy pøed správními soudy a vytváøení právní nejistoty pro ¾alobce je nepøijatelné. S ohledem na skuteènost, ¾e v pøípadì vyho¹tìní se jedná o zcela mimoøádný a zásadní zásah do základních práv ¾alobce, zejména osobní svobody a svobody pohybu, postupoval Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 2 s. ø. s. Nerozhodl proto o vrácení vìci krajskému soudu k dal¹ímu øízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zru¹il (výrok I.) a souèasnì zru¹il i rozhodnutí stì¾ovatelky a správního orgánu I. stupnì [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s., za pøimìøeného pou¾ití 78 odst. 4 s. ø. s.; výrok II.) ]. Správní orgány budou pøi dal¹ím rozhodování vìci vázány právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.] (k mo¾nosti obdobného postupu srov. napø. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2012, èj. 1 As 78/2012-35).
[33] O náhradì nákladù øízení pøed krajským soudem rozhodl krajský soud výrokem II. rozsudku, který v¹ak musel zdej¹í soud zru¹it jako výrok závislý na výroku hlavním. Nejvy¹¹í správní soud proto v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. a § 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s. rozhodl jak o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti, tak o náhradì nákladù øízení pøed krajským soudem. Stì¾ovatelka sice dosáhla zru¹ení rozsudku krajského soudu, ve vìci samé v¹ak úspìch nemìla. Nemá proto právo na náhradu nákladù øízení. ®alobce byl naopak plnì úspì¹ný, nebo» dosáhl zru¹ení ¾alobou napadeného rozhodnutí. Náklady øízení ¾alobce tvoøí mimosmluvní odmìna jeho zástupce podle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif). Soud proto pøiznal ¾alobci èástku 3.100 Kè za ka¾dý ze ètyø úkonù právní slu¾by, spoèívající v pøevzetí vìci, podání ¾aloby, repliky v prùbìhu øízení o ¾alobì a v podání vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti [§ 7 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu]. Dále pøiznal ètyøikrát èástku 300 Kè jako pau¹ální náhradu výdajù s tímto úkonem spojenou (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy ¾alobci na náhradì nákladù øízení nále¾í èástka ve vý¹i 13.600 Kè. Proto¾e advokát ¾alobce dolo¾il, ¾e je plátcem danì z pøidané hodnoty, zvy¹ují se náklady o èástku odpovídající dani, kterou je povinen odvést [§ 47 odst. 1 písm. a) a § 47 odst. 4 zákona è. 235/2004 Sb., o dani z pøidané hodnoty], a to o 2.856 Kè. Celková náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti tedy èiní 16.456 Kè. Tuto èástku je stì¾ovatelka povinna zaplatit ¾alobci na úèet advokáta do 30 dnù od právní moci rozsudku.