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Timestamp: 2015-07-30 04:10:11
Document Index: 25353357

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 70', 'Art. 32', 'Art. 72', 'Art. 24']

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4 Kapitel: Leitbilder 4.1 Nationale Leitbilder
4.1.1 Leitbilder der deutsch-polnischen Beziehungen
4.1.1.1 Versöhnung und Einbeziehung in die europäische Friedensordnung Grundpfeiler der gegenwärtigen deutsch-polnischen Beziehungen bilden zwei Vertragswerke: Der „Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über die Bestätigung der zwischen ihnen bestehenden Grenze vom 14.11.1990“ und der „Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 17.6.1991“. Der Vertrag von 1990 definiert die völkerrechtliche Grundlage der zwischenstaatlichen Beziehungen und die gegenseitige Anerkennung der Staatsgrenzen. Der ehemalige polnische Botschafter in Deutschland, Janusz Reiter
, beurteilt diese Vereinbarung als das Ende der Spannungen und des Misstrauens in den deutsch-polnischen Beziehungen (Reiter o.J.). Der Vertrag von 1991 definiert Art, Inhalt und Form der Zusammenarbeit und integriert diese in den Rahmen der europäischen Einigung und Wertegemeinschaft (Reiter o.J.). Von offizieller Seite werden die bilateralen Beziehungen seit der deutschen Wiedervereinigung als „deutsch-polnische Interessengemeinschaft“ verstanden.1
Grundmotiv der Beziehung ist die Bewältigung der Vergangenheit und die Versöhnung zwischen den Völkern. In der Präambel des deutsch-polnischen Grenzvertrages von 1990 wird der Zweite Weltkrieg und das verursachte Leid als „Mahnung und Herausforderung zur Gestaltung friedlicher Beziehungen zwischen den Völkern und Staaten
“ bezeichnet (Auswärtiges Amt 1990, Präambel). Die polnischen Verdienste um die politischen Transformationsbewegungen Ende der 1980er-Jahre (Knackstedt o.J.) werden als politische Verpflichtung interpretiert. So sagte Bundesaußenminister Klaus Kinkel
1998: „Ohne den Freiheitswillen unserer östlichen Nachbarn und Freunde hätten wir unser wichtigstes Ziel – die Einheit – nicht erreicht. Deshalb war und ist es für uns Deutsche eine historische und moralische Pflicht, ihnen bei ihrer Rückkehr nach Europa – ihrem Beitritt zur NATO und Europäischen Union – zu helfen
“ (Auswärtiges Amt 1998). Als Bestandteil der „Versöhnungspolitik“ wird die Einbeziehung der deutschen und polnischen Bevölkerung betont (Auswärtiges Amt 1998). Bereits 1989 erklärten der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl
und Polens Ministerpräsident Tadeusz Mazowiecki
, dass die zukünftigen Beziehungen “im Gedenken an die [...] Geschichte
“ gestaltet werden sollten, was „die umfassende Begegnung der Menschen aus beiden Ländern und den Ausbau der Zusammenarbeit der Kirchen, Parteien, Gewerkschaften, Stiftungen und anderen gesellschaftlichen Organisationen und Verbände sowie die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Städten
“ beinhalte (Stiftung für deutsch-polnische Zusammenarbeit, Informationsmaterial).
Als weiteres Grundmotiv der Verständigung und Zusammenarbeit wird die Einbeziehung der zwischenstaatlichen Beziehungen in europäische und transatlantische Institutionen angegeben. Dazu gehört die Unterstützung zur Aufnahme der Mittel- und Osteuropäischen (MOE-) Staaten in den Europarat und eine Stärkung der KSZE (Kohl 1989). Sowohl hinsichtlich der EU-Osterweiterung als auch der Mitgliedschaft Polens in der NATO übernahm die Bundesrepublik eine politische Vorreiterrolle. Beide Beitrittsperspektiven werden seit Anfang der 1990er-Jahre von deutscher Seite als Stabilitätsgarantien verstanden und gelten als unverzichtbare Elemente eines „Bauplans für das neue Europa
“ (Auswärtiges Amt, Länderinformationen zu Polen). Die positive Einstellung der Bundesrepublik zum polnischen EU-Beitritt wird völkerrechtlich im deutsch-polnischen [Seite 49↓]
Nachbarschaftsvertrag festgeschrieben (Auswärtiges Amt 1991, Artikel 8 (3)). Ziel ist die Stärkung der euro-atlantischen Beziehungen nach Mittel- und Osteuropa und die Einbindung der Nachbarstaaten in die Bündnisse (Kamp/Weilemann 1997). Das politische Engagement, nämlich „Motor des europäischen Einigungsprozesses und als Anwalt einer zügigen Osterweiterung
“ (CDU-Geschäftsstelle 1999) zu sein, ist neben der historischen Verpflichtung zur Völkerverständigung als spezifisches Eigeninteresse der deutschen Politik zu werten.
Ausgangspunkt ist die Ausrichtung der gesamtdeutschen Außenpolitik auf europäische Zielsetzungen und die Beibehaltung der engen Westanbindung. Kohl
drückte dieses politische Ziel in einem Interview mit der Zeitschrift Economist 1991 folgendermaßen aus: „We are finding our national identity through our successful experience with European integration
“ (zitiert in Harnisch 2000).
Bereits der Titel des Zehn-Punkte-Plans der deutschen Bundesregierung vom 28.11.1989 bringt die alliierten Interessen an einer engen Einbindung der innerdeutschen Entwicklung in eine gesamteuropäische Konzeption zum Ausdruck: „Plan zur Überwindung der Teilung Deutschlands und Europas“ (Kohl 1989).
Die programmatische Erklärung verfolgte das Ziel, internationale Kritik an der deutschen Einheit durch die Betonung der kausalen Verbindung deutscher und europäischer Integrationsentwicklungen zu entschärfen: „Hieß es zuvor, die europäische Einheit sei eine Voraussetzung für die deutsche Einheit, so verlief die Entwicklung umgekehrt. Die europäische Einheit wurde durch die deutsche Einheit vorangetrieben. In der Tat handelte es sich um zwei Seiten derselben Medaille
“ (Jesse 2000). Dieser Dualismus zeigt sich auch in der Verknüpfung der deutschen Einheit mit der Anerkennung der deutsch-polnischen Staatsgrenze. Dem Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion vom 1.6.1990 wurde eine Erklärung über die Anerkennung der polnischen Westgrenze beigegeben2
, was als Grundbedingung für den erfolgreichen Abschluss der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen
über die Frage der deutschen Einheit galt. Im Gegenzug akzeptierten die Alliierten das Argument von Außenminister Genscher
, dass die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze ein bilaterales Thema sei und nicht durch die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland gelöst werden könne (Görtemaker 1999). Im Zwei-Plus-Vier-Vertrag werden das vereinte Deutschland und Polen aufgefordert, eine eigenständige völkerrechtliche Bestätigung über die bestehende Grenze auszuarbeiten.
Der deutsch-polnische Vertrag über die Anerkennung der polnischen Westgrenze vom 14.11.1990 ist also ein Folgevertrag des Zwei-Plus-Vier-Vertrages und eine Bedingung zur Erfüllung der deutschen Einheit und Souveränität des vereinigten Deutschlands.
Damit wird die auf das Potsdamer Abkommen zurückgehende Grenzziehung, die bereits im Vertrag von Görlitz vom 6.7.1950 von der DDR und der VR Polen bestätigt worden war, von der Bundesrepublik endgültig anerkannt.3
Bereits die Präambel nimmt Bezug auf den deutschen Einigungsvertrag und den zwei Monate zuvor unterschriebenen Zwei-Plus-Vier-Vertrag und hebt die Verknüpfung der Lösung der deutsch-polnischen Grenzfrage und der Verwirklichung der deutschen Einheit innerhalb einer europäischen Friedensordnung ausdrücklich hervor. Dabei wird explizit auf vorherige völkerrechtliche Beziehungen zwischen der DDR und Polen und zwischen der Bundesrepublik und Polen eingegangen,4
die als Bindeglied zur zukünftigen Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen wirken.
4.1.1.2 Der Vertrag von 1991: gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit5
Der deutsch-polnische Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 17.6.1991 legt in großer Ausführlichkeit unterschiedlichste Formen der zwischenstaatlichen Kooperation unter Beteiligung subnationaler Ebenen in verschiedenen Politikfeldern und Kompetenzen fest. In nationalstaatlicher Verantwortung liegen die Bereiche Zoll- und Grenzabfertigung sowie Verbrechensbekämpfung (organisierte Kriminalität, Terrorismus, Wirtschaftskriminalität, Rauschgift). Der Hauptteil der in diesem Vertrag völkerrechtlich verbindlich vereinbarten Bereitschaft zur Zusammenarbeit liegt allerdings in Mehrebenenverantwortung oder fällt in den Bereich der subnationalen Kompetenz. Dazu zählen die ökonomische Kooperation zum Beispiel bei der Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften vor allem aus dem Bereich der kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU) oder in der Landwirtschaft, die Abstimmung der Raumordnungspolitik und räumlichen Planung auf allen Ebenen, arbeits- und sozialpolitische Zusammenarbeit sowie im Bereich der sozialen Sicherung, der wissenschaftlichen und technischen Zusammenarbeit, im Katastrophen- und Umweltschutz, in der Transport- und Verkehrsplanung, im Fremdenverkehr, die Bereiche Sprache, Kultur und Bildung, zweisprachliche Schulausbildung, berufliche Bildung, Jugendaustausch, Medien, Kriegsgräberpflege und Gesundheitsvorsorge. Besonders herausgestellt wird die Bedeutung der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation; dazu heißt es in Artikel 12: „(1) Die Vertragsparteien messen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Regionen, Städten, Gemeinden und anderen Gebietskörperschaften, insbesondere im grenznahen Bereich, hohe Bedeutung bei. (2) Die Vertragsparteien werden diese Zusammenarbeit, insbesondere die Tätigkeit der Regierungskommission für regionale und grenznahe Zusammenarbeit, auf allen Gebieten erleichtern und fördern. (3) Die Vertragsparteien lassen sich in der regionalen und grenznahen Zusammenarbeit insbesondere von den entsprechenden Konventionen des Europarates leiten. Sie streben die Einbeziehung dieser Zusammenarbeit in die Tätigkeit der entsprechenden europäischen Gremien an“ (Auswärtiges Amt 1991, Artikel 12). Mit Artikel 12 ist jedoch keine Übertragung von Hoheitsrechten auf subnationale Akteure verbunden (Kettwig 1994; Blumenwitz 1994).6
Ein Rahmendachvertrag analog des am 1.9.1997 in Kraft getretenen Karlsruher Abkommens zwischen Frankreich, der Bundesrepublik, Luxemburg und dem schweizerischen Bundesrat über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften und örtlichen öffentlichen Stellen fehlt zwischen der Bundesrepublik und Polen.7
Formen und Thematiken der Zusammenarbeit werden im Vertrag von 1991 genau bestimmt, teilweise wird bereits die Organisationsform genannt. Auf nationalstaatlicher Ebene werden mindestens einmal im Jahr Konsultationen zwischen den Regierungschefs [Seite 51↓]
und Außenministern vereinbart und regelmäßige Treffen der leitenden Beamten der Außenministerien zu politischen, wirtschaftlichen und politischen Angelegenheiten empfohlen. Auch mit anderen Ministerien – unter besonderer Berücksichtigung der Verteidigungsministerien – sowie zwischen den Parlamenten soll regelmäßiger Kontakt gepflegt werden. Es werden auf unterschiedlichsten Ebenen der Ausbau existierender deutsch-polnischer Kommissionen, insbesondere des gemischten kulturellen Ausschusses, der Ausbau der 1990 beschlossenen „Deutsch-Polnischen Regierungskommission für Regionale und Grenznahe Zusammenarbeit
“ zur Förderung der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Regionen, Städten, Gemeinden und anderen Gebietskörperschaften insbesondere im grenznahem Bereich,
die Intensivierung der bereits existierenden Zusammenarbeit im Umweltschutz, vor allem im Einzugsgebiet der Oder8
, sowie die geplante Gründung des deutsch-polnischen Jugendwerkes vereinbart. Zusatzabkommen für die Stiftung eines deutsch-polnischen Preises sowie für die Zusammenarbeit im Bereich der Verbrechensbekämpfung ergänzen diese weit verzweigten Felder der Zusammenarbeit. In der Präambel wird explizit die Bedeutung der gesellschaftlichen Integration und die Förderung von individuellen Kontakten, zum Beispiel in Gestalt des Kultur- und Jugendaustausches, betont. Dazu heißt es in Artikel 29 (1): „Die Vertragsparteien werden in der Überzeugung, dass die Entwicklung zwischenmenschlicher Kontakte eine unerlässliche Voraussetzung für die Verständigung und Versöhnung beider Völker ist, umfassende persönliche Begegnungen zwischen ihren Bürgern fördern.
“ Hierfür wird der Austausch von Vertretern der Parteien, Gewerkschaften, Kirchen und Glaubensgemeinschaften, Sportorganisationen, Stiftungen sowie anderen gesellschaftlichen Organisationen und Verbänden genannt (Auswärtiges Amt 1991, Artikel 29 (2)).9
Eine besondere Rolle kommt den nationalen Minderheiten zu, die als „natürliche Brücke zwischen dem deutschen und dem polnischen Volk
“ (Auswärtiges Amt 1991, Artikel 2) verstanden werden und besonderen Schutz genießen (Auswärtiges Amt 1991, Artikel 2, Artikel 20, Artikel 21). 4.1.1.3 Inhaltliche Schwerpunkte der zwischenstaatlichen Beziehungen in den 1990er-Jahren In der ersten Hälfte der 1990er-Jahre waren die deutschen Initiativen hinsichtlich der Verbesserung der zwischenstaatlichen Beziehungen von Versöhnung und Aufarbeitung der Vergangenheit geprägt.
Ein Höhepunkt dieser Entwicklung war die Einladung an Polens Außenminister Wladyslaw Bartoszewski
, am 28.04.1995 im deutschen Bundestag und Bundesrat eine Rede zum 50. Jahrestag des Kriegsendes zu halten.10
Bereits ein Jahr zuvor hatte Bundespräsident Roman Herzog
zum 50. Jahrestag des Warschauer Aufstandes die Verbindung von Schuld und Versöhnung als Grundlage für die zukünftige Gestaltung der deutsch-polnischen Beziehungen betont: Er erinnerte an das unermessliche Leid, das Deutsche Polen zugefügt hätten und bat die Polen um Vergebung. Gleichzeitig beschwor er den „Mut zur vollen Wahrheit
“, mit dem sich beide Völker dem Grauen ihrer Geschichte zu stellen hätten. Für die Zukunft versprach er, dass Deutschland die Bemühungen Polens um [Seite 52↓]
Aufnahme in die EU und die NATO „allezeit unterstützen
“ werde nachdrücklich und aus lauteren Motiven (Herzog 1994). Mit dem Regierungswechsel von Kohl
zu Schröder
war keine politische Kursänderung verbunden. Entsprechend formulierte der neue Bundesaußenminister Fischer
zum 60. Jahrestag des Kriegsausbruchs: „Nur das Europa der Integration verhindert wirksam die Rückkehr der Gespenster der Vergangenheit. Deutschland wird sich auch in Zukunft seiner historischen Verantwortung stellen
“ (Auswärtiges Amt 1999). Mit dieser Aussage wollte Fischer
gleich zu Beginn seiner Amtszeit zum Ausdruck bringen, dass das Ende der Ära des „Polenfreundes Kohl“ keineswegs mit der befürchteten Abkühlung der Beziehungen verknüpft ist. Ende der 1990er-Jahre wird allerdings in offiziellen Reden zunehmend Abstand genommen von politischen Symboliken und verstärkt auf tagespolitische Ereignisse eingegangen. Dabei wird von Fischer
die mittlerweile erreichte Normalität gut nachbarschaftlicher Beziehungen positiv herausgestellt: „Wir haben gelernt, uns ins Auge zu blicken und nichts unter den Tisch zu kehren
.“ Fischer
beschreibt das Verhältnis beider Staaten zueinander als eines zwischen „Nachbarn, Verbündeten und Partnern“ (Außenminister Fischer, Auswärtiges Amt 1999a). So spricht auch Bundespräsident Rau
1999 zum 60. Jahrestag des Überfalls auf Polen von der politischen Versöhnung als etwas bereits Erreichtem (Mildenberger 2001a). Die Polen-Korrespondentin Edith Heller
interpretiert das zwischenstaatliche Verhältnis als eines, in das „Normalität eingekehrt“ sei (Heller 1999); dieser Zustand der Normalität erlaube es zunehmend, auch kontroverse Themen anzusprechen. Parallel zum demonstrierten offiziellen Bekenntnis der „Normalität“ warnen Experten seit Mitte der 1990er-Jahre vor einem „Inhaltsvakuum“ in der „deutsch-polnischen Interessengemeinschaft“: „Insbesondere in der Europapolitik beschränkte sich die deutsch-polnische Interessengemeinschaft in erster Linie auf ein patriarchalisches Anwaltsverhältnis [..]
“ (Mildenberger 2001a). Das Symbolische habe sich im Gedenkjahr 1995 erschöpft, ohne von einer inhaltlichen Auseinandersetzung abgelöst zu werden. Ergebnis sei ein fortschreitender „Gedenkrheumatismus“ (Jaworski 1996). Die politisch motivierte Inszenierung der Zusammenarbeit erlaube es nicht, konkrete Konfliktthemen öffentlich zu diskutieren. Bingen
spricht positiv von einer realisierten „Isolierung kontroverser Themen“ (Bingen 1997), die den Weg frei mache, um sich auf zukunftsweisende Inhalte wie die EU-Erweiterung zu konzentrieren. Heller
vermerkt, dass der Übergang von der Zeit der Symbolik in eine neue, noch unerprobte Partnerschaft aufgrund zunächst hoher Erwartungen zu Ernüchterungen führe. Nach Mildenberger
fühlen sich Deutsche und Polen heute weniger als Partner, sondern als „betrogene Eheleute“ (Mildenberger 2000). Allerdings wird weder von offizieller deutscher noch von polnischer Seite eine tief greifende Änderung der Beziehungen gefordert. Nach einer Umfrage unter deutschen und polnischen Eliten 1999 will die Mehrzahl an den Anfang des Jahrzehnts definierten Zielen der zwischenstaatlichen Beziehungen festhalten (Ludwig 1999). Das entscheidende Kernthema der zwischenstaatlichen Beziehungen bleibt die Osterweiterung der Europäischen Union. Allerdings stehen hier zunehmend unterschiedliche politische Interessen im Vordergrund. Die Bundesrepublik verbindet dabei eigene Interessen weiterhin mit den Zielen eines vereinigten Europas. Zu den originären Interessen Deutschlands zählen Ängste vor steigender Migration, Erhöhung der Beitragszahlungen an die EU, der Stand der Beitrittsvorbereitungen Polens sowie die Verzögerung des EU-Beitritts. So konnte die Bundesregierung
zusammen mit Österreich vor dem Hintergrund der hohen Binnenarbeitslosigkeit durchsetzen, Übergangsfristen bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit von bis zu sieben Jahren für aufzunehmenden MOE-Staaten zu sanktionieren. Diese Politik steht im Widerspruch zu den Ergebnissen einer Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaft, wonach die EU-Osterweiterung keine massenhafte Arbeitsmigration aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten nach sich ziehen werde: [Seite 53↓]
„Befürchtungen, dass die EU nach Einführung der Freizügigkeit mit Migranten ‚überschwemmt’ werden könnte, sind nach diesen Berechnungen unbegründet
“ (DIW 2000).11
Die Intervention der deutschen Bundesregierung resultiert aus den in der deutschen Grenzbevölkerung ausgeprägten Ängsten vor steigender Migration und der eigenen Arbeitslosigkeit (European Opinion Research Group 2001).
Andere kontroverse Thematiken bleiben außerhalb der öffentlichen Diskussion. Dazu gehören u.a. die Kontroversen um die nach Ende des Zweiten Weltkrieges nach Polen requirierten Kulturgüter oder um Entschädigungszahlungen. So besteht eine Verständigung darüber, die Vermögensfrage als ungeklärt zu betrachten, dies jedoch politisch nicht zu thematisieren (Mildenberger 2001).12
Ein weiterer Streitpunkt war bis Mitte der 1990er-Jahre die Einstellung polnischer Arbeitnehmer in Deutschland auf der Grundlage von Werkverträgen. Um das in diesem Zusammenhang von deutschen Unternehmen – vor allem im Bausektor – beklagte Lohndumping zu unterbinden, wurde eine deutsch-polnische Vereinbarung von 1990 durch Notenwechsel 1993 geändert; seitdem sind Unternehmer verpflichtet, jedem Arbeitnehmer den Lohn zu zahlen, den deutsche Tarifverträge vorsehen (Walter 1993). Ein bedeutendes Konfliktthema betrifft die deutsche Minderheit in Polen sowie die Vertriebenenverbände.13
Hier wird von kritischer Seite ein „Versöhnungskitsch“ angeprangert, der verdecke, „daß sich Deutsche in Deutschland mit Polen in Polen eigentlich ohne die Deutschen in Polen viel besser verstehen
“ (Bachmann 1994). Pieciak
stellt eine unterschiedliche Wahrnehmung der politischen Relevanz der Vertriebenenverbände fest: Während in Deutschland kaum jemand Forderungen der Vertriebenen ernst nähme, würden polnische Medien der Präsidentin des Bundes der Vertriebenen „Frau Steinbach ungefähr so viel Aufmerksamkeit widmen wie der Außenpolitik Deutschlands
“ (Pieciak 2000).14
Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung stehen Restitutionsregelungen von in Polen Enteigneten und der Anspruch der deutschen Vertriebenen auf diese Vermögenswerte. Während die Forderungen der Vertriebenen von der Regierung Schröder
abgelehnt werden, attestiert sie ihnen gleichzeitig große Bedeutung für die europäische Einigung und als Mahner gegen Vertreibung in Gegenwart [Seite 54↓]
und Zukunft (Bund der Vertrieben 2000a). Hier wird eine latente Diskrepanz zwischen der außenpolitischen Zielsetzung der Bundesrepublik, nämlich Polens Anwalt in Sachen Europa zu sein, und dem bestehenden innenpolitischen Druck – vor allem durch die CDU-Abgeordnete Steinbach
– deutlich (Mildenberger 2001a). So sorgte eine Vertriebenenresolution von CDU- und FDP-Abgeordneten 1998 für starke zwischenstaatliche Irritationen, die erst durch eine spontane Reise von Bundestagspräsidentin Süssmuth
nach Warschau ausgeräumt werden konnte.15
Bei einer Rede von Bundeskanzler Schröder
zum 50. Jahrestag der Charta der Vertriebenen 2000 wurden ähnliche Dynamiken deutlich. Einerseits diente die Rede der innenpolitischen Beruhigung, nachdem Schröder
sich zunächst gegen ein vom Bund der Vertriebenen (BdV) gefördertes „Zentrum gegen die Vertreibung“ ausgesprochen hatte; gleichzeitig führte die Rede zu starken polnischen Widerständen. Bleibender Streitpunkt ist die Forderung der Vertriebenenverbände, die deutsche Zustimmung zur EU-Osterweiterung mit Verhandlungen über die Minderheiten- und Vertriebenenfrage zu verbinden.16
Dies lehnt die Bundesregierung kategorisch ab: „Die Bundesregierung hat keinen Zweifel, daß die Republik Polen und die Tschechische Republik – beide Länder sind auch Mitglieder des Europarats – ihre menschenrechtlichen und völkerrechtlichen Verpflichtungen erfüllen. Sie beabsichtigt nicht, die Frage eines EU-Beitritts Polens und der Tschechischen Republik mit bilateralen Fragen zu verbinden, die ihre Wurzeln im Zweiten Weltkrieg und der Nachkriegszeit haben
“ (BT-Drs. 13/9962, 4. zitiert in Raibel 1998). Das von den deutschen Vertriebenen geforderte „Recht auf Heimat“ wird mit Blick auf den geplanten Eintritt Polens in die Europäische Union von Schröder
abgelehnt. Sowohl bezüglich der Minderheitenfrage als auch der Diskussionen um die EU-Erweiterung stellt Mildenberger
fest, dass bisher kein Mechanismus etabliert wurde, um Meinungsunterschiede offen und sachlich auszutragen (Mildenberger 2001a); zudem fehlten Institutionen, die sich der Entwicklung „deutsch-polnischer Visionen“ widmeten. Damit vertieft sich der Widerspruch zwischen der offiziellen Formel von der Interessengemeinschaft, einer zunehmenden Rationalisierung der Beziehungen und der konkret existierenden institutionellen Situation.
Es bleibt die Diskrepanz zwischen den offiziellen Beziehungen und der tatsächlich praktizierten Völkerverständigung. So räumt der Leiter der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt 2000 ein, dass der Stand der offiziellen zwischenstaatlichen Beziehungen nicht mit den emotional-psychologischen Befindlichkeiten übereinstimme: „Über die tiefen Gräben des Krieges, der Besatzung, des Holocaust und der langen Trennung hinweg haben die Herzen aller noch nicht richtig zueinander gefunden. Bis heute halten sich auf beiden Seiten Vorurteile oder ein aus Nichtwissen gespeistes Desinteresse
“ (Auswärtiges Amt 2000).
4.1.2 Leitbilder der US-mexikanischen Beziehungen
Im Verhältnis zu Mexiko stehen für Washington Fragen der inneren und äußeren Sicherheit im Mittelpunkt der bilateralen Beziehungen. Dazu gehören an erster Stelle die Thematiken Migration und undokumentierte Grenzübertritte sowie Drogenschmuggel und Drogenkriminalität. Die politische Diskussion wird von unilateralen Sicherheitsstrategien dominiert, die eine Zusammenarbeit weitestgehend ausschließen. Trotz der gigantischen Militärstärke und Wirtschaftskraft Amerikas im Vergleich zu Mexiko werden die Beziehungen unter dem zentralen Aspekt der innen- und außenpolitischen Gefährdung der nationalen Sicherheit wahrgenommen. Diese amerikanische Position überlagert das gesamte Spektrum der zwischenstaatlichen Thematiken. So beklagte Mexikos stellvertretender Außenminister Juan Rebolledo Gout 1999 im Vorfeld des Staatsbesuches von US-Präsident Clinton: „Despite all our efforts we never succeed in bringing attention to our huge and complex bilateral agenda because we always end up focussing on narcotics“ (Dillon 1999). Transkontinentale oder transatlantische Einflüsse jenseits des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA) spielen für die Gestaltung der Beziehungen keine Rolle.
Zwischenstaatlich relevant sind für die USA – jenseits von Sicherheitsfragen und der ökonomischen Vernetzung zwischen beiden Staaten – außerdem Thematiken, die im direkten Zusammenhang mit der sich über 2000 Meilen erstreckenden Grenze mit dem einzigen südlichen Nachbarstaat stehen – dazu gehört die Verteilung knapper Ressourcen, Umweltprobleme sowie infrastrukturelle Engpässe, aber auch bestehende sozio-kulturelle und ökonomische Verflechtungen. Allerdings führt die alle anderen Themen überragende Konzentration auf Fragen des Drogenhandels und der Immigration auch hier zu einer wesentlichen Vernachlässigung wichtiger Thematiken. Diese Beschränkung auf wenige Aspekte der Zusammenarbeit spiegelt sich in den amerikanischen Medien wider.
Bundesweit erscheinende Reportagen und Artikel berichten fast ausschließlich über Schmuggelbanden, Drogenkuriere und Kriminalität. Aguilar Zinser
, erster Nicht-PRI-Senator und heutiger UNO-Botschafter Mexikos führt die angespannte zwischenstaatliche Beziehung und das mangelnde Verständnis amerikanischer Politiker sowie der amerikanischen Bevölkerung für die mexikanischen Probleme auf die einseitige Berichterstattung in den Massenmedien zurück: „The only stories about Mexico that you read in the newspaper or see on television are negative stories, like drug trafficking, illegal immigration and foreign debt […] We pay attention to Latin America because it causes trouble for the U.S“ (Zinser (http://www.berkeley.edu/news/berkeleyan/1997/1008/zinser.html)
4.1.2.1 Bedrohungsszenarien im Zusammenhang mit der US-mexikanischen Grenze
Die Grenzregion zwischen Nordamerika und Mexiko wird aus der Perspektive Washingtons als natürliche Bedrohung der inneren und äußeren Sicherheit betrachtet.
Angesichts der Zunahme unerlaubter Grenzübertritte und des Drogenschmuggels reüssierte der republikanische Präsident Ronald Reagan
in den 1980er-Jahren mit der Aussage: „The simple truth is that we’ve lost control of our own borders and no nation can do that and hope to survive that
“ (zitiert nach Newsweek
, 25.6.1984, S. 18, hier in Martínez 1988: 1). Mit vergleichbarer Emphase bezeichnete FBI-Direktor Louis J. Freeh
den mexikanischen Drogenhandel vor dem US-Senat als eines der elementarsten Risiken für die Vereinigten Staaten: „Mexican Drug Trafficking Organizations are among the most numerous and pose the most significant crime threats facing the United States today, due to their domination of [Seite 56↓]
polydrug trafficking across our Southwest Border“ (FBI 1998). Auch Clintons US-Drogenbeauftragter Thomas Constantine17 interpretiert den Drogenschmuggel aus Mexiko als Ausdruck einer massiven Bedrohung der amerikanischen Sicherheitsheitsinteressen: „A threat of unprecedented proportions and gravity to the survival of the nation“ (Wren 1999). Die Problematik des Drogenschmuggels
stellt in der zwischenstaatlichen Beziehung das sensibelste Thema dar, zumal einem Teil der mexikanischen Elite aktive Unterstützung des Drogenhandels vorgeworfen wird. Obwohl Mexiko-Stadt in den 1990er-Jahren dem Kampf gegen Drogen offiziell die höchste Priorität einräumte18
und beide Staaten sich ihrer Zusammenarbeit versicherten (Davidow 1997), existieren weiterhin strukturelle Probleme, die die zwischenstaatlichen Beziehungen verschlechtern und eine Intensivierung der Zusammenarbeit behindern. In US-Regierungskreisen dominiert ein Schwarz-Weiß-Denken, das Mexiko als ein „Drogenstaat“ und korruptes Staatswesen definiert. So warnte Constantine
vor dem beispiellosen Ausmaß an Korruption in mexikanischen Behörden, was dazu führe, dass Mexiko kein verlässlicher und vertrauenswürdiger Partner im Kampf gegen die Drogenkriminalität sein könne (Wren 1999). Der mexikanische Staat wird nicht als Gegner der Drogenkartelle, sondern vielmehr als deren „partner in crime“ betrachtet. 1992 beschuldigten amerikanische Behörden Mitglieder der obersten politischen Elite Mexikos, in das Drogengeschäft involviert zu sein (Astorga 1999). Ende der 1990er-Jahre verschärfte sich die amerikanische Diskussion über die Haltung Mexikos im Kampf gegen den Drogenhandel. Gleichzeitig sollte – angesichts der zunehmenden ökonomischen und politischen Annäherung seit Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages – eine offene Konfrontation vermieden werden. Als Beispiel dieses Konfliktes lässt sich die Diskussion um den sogenannten „Certification-Process“ Mexikos anführen.19
Obwohl US-Drogenfahnder 1999 scharfe Kritik am Verhalten der mexikanischen Behörden äußerten und die Bereitschaft Mexikos zu einer konsequenten Anti-Drogenpolitik in Zweifel zogen, setzte sich die US-Regierung für eine positive Evaluierung ein. Als Hauptargument für diese Entscheidung wurde vorgebracht: die Tatsache, dass mexikanische Behörden überhaupt kooperierten sei wichtiger und entscheidender als der Erfolg der Maßnahmen selbst. Mittlerweile ist der Zertifikationsprozess selbst in die Kritik geraten; so stellt ein von der US-Administration unabhängiger Mexikoexperte fest: „Decertification [...] is simply bad foreign policy and is often counterproductive
“ (Youngers 1999). Decertification wird als Ausdruck unilateraler Politik mittlerweile von amerikanischen Politikberatern abgelehnt. „Every time the U.S. exerts its will over another nation, even in the name of ‚right’ we approach the role of a tyrant or a bully[...] Any time it decides to try to coerce and control another region, it shows contempt for the government of that region, as well as for the concept of sovereignty“ (Danielson 1999). Als Konsequenz wurden 1999 erste Gesetzesvorhaben in den US-Kongress eingebracht, die auf eine Zertifikation verzichten und stattdessen neue multilaterale Maßnahmen im internationalen Kampf gegen den Drogenhandel unterstützen. [Seite 57↓]
4.1.2.2 Historische Differenzen Neben den gegenwärtigen Problemfeldern sind Vorbehalte gegen eine engere Zusammenarbeit auch durch historische Brüche in den zwischenstaatlichen Beziehungen zu erklären. Der Wissenschaftler Baer
beurteilt die Beziehungen zwischen den USA und Mexiko als traditionell verkrüppelt und quasi-feindlich;
die politische Distanz sei von beiden Staaten gefördert worden; die über viele Jahre sich erstreckende abweisende Haltung Washingtons und die geringe außenpolitische Bedeutung Mexikos sei auch durch mexikanisches Verhalten provoziert worden.20Zur US-Politik bemerkt Baer: „U.S. attitudes ranged from benign neglect to arrogant unilateralism“ (Baer 2000). Die amerikanische Position zu Mexiko wurde von Anfang an nicht durch Ideen zur Demokratisierung Mexikos geprägt, sondern war anhaltend Ausdruck von Sicherheitsinteressen: „Washington did not always believe that a democratic Mexico was in it’s interest. In the past, it valued stability over freedom as the best guarantor of its security“ (Purcell 1997a).21
Das distanzierte Verhältnis zwischen beiden Staaten drückt sich auch darin aus, dass Präsident Clinton
s Mexiko-Aufenthalt 1997 der erste offizielle Besuch eines US-Präsidenten nach 20 Jahren war (Online Newshour 1997). Aufgrund der skizzierten Distanz entwickelten sich kaum Kooperationsformen auf Bundesebene.22
Konsultationen fanden meist ohne Öffentlichkeit statt und fokussierten weniger auf pragmatischen Lösungen denn auf ideologischen Definitionen der Beziehungen (Baer 2000). Zudem fehlte in Washington aufgrund der zweitrangigen Bedeutung Mexikos aktuelle Expertisen über die Situation an der Grenze. So wurde im U.S. State Department erst Ende der 1980er-Jahre das Office for Border Affairs gegründet, das sich ausschließlich mit der US-mexikanischen Grenze beschäftigt. Nach Recherchen der Zeitung El Paso Herald-Post hatte es noch unter Präsident Reagan
im Beraterteam des Weißen Hauses keinen einzigen Experten für Grenzfragen gegeben: „Which means his border initiatives are based primarily on his own instincts, presidential task forces, and the State Department’s Mexican Desk
“ (Duke 1996: 223). Unter Präsident Clinton
waren für mexikanische Grenzfragen insgesamt 7 Bundesministerien sowie 22 Bundesbehörden zuständig. In diesem Zusammenhang räumte Clinton
s „Drogenzar“23
, Barry R. McCaffrey
, ein, es gäbe weder auf Mikro- noch auf Makroebene einen Koordinator oder Alleinverantwortlichen für den Kampf gegen Drogen und Drogenschmuggel entlang der Südwestgrenze, was eine effektive Umsetzung von politischen Entscheidungen nahezu unmöglich mache (McCaffrey 1998). Dazu analysiert der Director of Foreign Policy Studies des Brookings Institution: „U.S. policy toward Mexico is simply the sum of many policies, plural, conducted by many agencies in the U.S. government or in some cases even state governments“ (Haass 1999). [Seite 58↓]
Eine Ausnahme bildet die 1981 gegründete U.S.-Mexico Binational Commission, deren Bedeutung als Abstimmungsinstrument seit dem NAFTA-Vertrag noch gewachsen ist. In mittlerweile 16 Arbeitsgruppen werden grundsätzliche Fragen und Initiativen zur Kooperation und Abstimmung entwickelt. Allerdings ist die Kommission eher Diskussionsforum denn Instrument zur Produktion abgestimmter Politiken. Die Kommission dient der Kommunikation und Information zwischen den Kabinettsmitgliedern beider Staaten und bereitet binationale Abkommen zwischen den Administrationen vor. Es gibt keine Übertragung von Hoheitsrechten; zudem gilt als Prämisse, dass Themenfelder mit nationaler Sicherheitsrelevanz weiterhin hoheitsstaatlich entschieden werden, wie die Aussage der mexikanischen Außenministerin 1998 deutlich macht: “We have a clear mandate from our Presidents to strengthen dialogue and cooperation based on trust, communication and mutual respect for our sovereignty, territorial integrity and, of course, our respect for legal and institutional frameworks
“ (U.S. Department of State 1998a).
Die Förderung neuer Kooperationen in den 1990er-Jahren war mit der wachsenden Erkenntnis von zunehmenden zwischenstaatlichen Abhängigkeiten verbunden.
Hier stand und steht die ökonomische Vernetzung an erster Stelle. Anfang bis Mitte der 1990er-Jahre erreichten zudem die soziale und politische Unzufriedenheit der mexikanischen Bevölkerung ihren Höhepunkt, was die Bereitschaft Washingtons erhöhte, politische Veränderungen in Mexiko zu unterstützen. Als Motivation galt die Überlegung, dass eine Demokratisierung Mexikos der wirtschaftlichen Verflechtung beider Staaten letztendlich von Nutzen sein würde. Clinton
nahm bei seinem ersten Besuch 199724
in Mexiko die Chance wahr, sich mit Führern der Opposition zu treffen: „His behavior reflected U.S.’ recognition of Mexico’s more diverse political reality
“ (Purcell 1997a).25
Stärksten Ausdruck fand diese politische Neuorientierung im NAFTA-Vertrag, mit dem die Vereinigten Staaten sich langfristig zur politischen und ökonomischen Stabilisierung des südlichen Nachbarn verpflichteten. 4.1.2.3 US-mexikanische Beziehungen und der NAFTA-Vertrag: zwischen unilateralen Strategien und der Notwendigkeit zur Kooperation Der NAFTA-Vertrag war für die USA mit der Erwartung verbunden, ihre ökonomischen Exportchancen zu erhöhen und darüber hinaus zur politischen Stabilisierung Mexikos durch ein umfassendes Integrationskonzept beizutragen. Eine zu enge politische Integration der Mitgliedsstaaten und eine Angleichung der innerstaatlichen Entscheidungsmechanismen wurde jedoch explizit abgelehnt. Dass weiterführende politische Intentionen wenig Einfluss auf die Inhalte des NAFTA-Vertrages hatten, ist auf das in der USA, aber auch in Mexiko, vorherrschende Souveränitätsverständnis sowie die historische Entwicklung zwischen beiden Staaten zurückzuführen.
So schreiben Bosworth/Collins/Lustig
zur Bedeutung nationaler Identitäten vor dem Hintergrund zunehmender zwischenstaatlicher Interdependenzen: „In fact, large factions within both countries are concerned that pressure for greater economic integration threaten their sense of national identity
“ (Bosworth/Collins/Lustig 1997: 2). Das libertäre CATO-Institute hat im Vorfeld der NAFTA-Unterzeichnung eine nicht vermutete Allianz zwischen dem Bürgerrechtler Ralph [Seite 59↓]
und dem Rechtspopulisten Pat BuchanAn
beobachtet, die auf die Angst vor vermeintlichen Souveränitätsverlusten zurückgehe: „The Buchanan-Nader crowd charges with jaw-thrusting, chest-beating patriotic fervor that signing NAFTA would throw America’s birthright of liberty and independence away in favor of corporate one-world government
“ (Taylor 1993). Auch der unabhängige Präsidentschaftskandidat Ross Perot
warnte vor einer Einschränkung der Souveränität durch die Unterzeichnung des Vertrages (Ross Perot on Foreign Policy (http//www.issues2000.org/Celeb/Ross_Perot_Foreign_Policy.htm)
Entsprechend prägten Fragen über die amerikanische Souveränität und Unabhängigkeit die US-Kongress-Debatte über den NAFTA-Vertrag.
In einer gemeinsamen öffentlichen Erklärung im Rahmen der Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages betonten Clinton
und Salinas
die begrenzte Reichweite des Vertrages, der lediglich einen grenzenlosen Wirtschaftsaustausch und eine grenzenlose Freihandelszone schaffe (Europa-Archiv 1994). Noch Jahre nach In-Kraft-Treten des Vertrages und mit Blick auf zukünftige Freihandelsabkommen hob Clintons stellvertretender Handelsbeauftragter Richard Fisher die Wahrung der US-Souveränität hervor: „However, U.S. sovereignty is fully protected, since no supranational body was set up that could usurp the right of each country to set its own laws, or could replace federal, state, tribal or local authorities in the enforcement of our laws“ (Fisher 2000). Diese Souveränitätsdebatte entwickelte eine Eigendynamik jenseits der NAFTA-Thematiken und der zwischenstaatlichen Agenda. Belausteguigoitia/Guadarrama
sehen darin ein Problem für zukünftige zwischenstaatliche Konfliktlösungsmechanismen: „[The Problem] is the image of sovereignty as a ‚goal unto itself’ which stands in the way of international/binational policy-making
“ (Belausteguigoitia/Guadarrama 1997: 105).
Obgleich politische Intentionen nicht Inhalt und Zweck des NAFTA-Vertrages waren, wurde von den Befürwortern des Abkommens eine generelle Verbesserung auch der politischen Zusammenarbeit festgestellt. So urteilte Richard Feinberg, der im National Security Council der Regierung Clinton für inneramerikanische Beziehungen verantwortlich war: “NAFTA has deepened cooperation on a whole host of political and social issues as well, from counter narcotics and law enforcement to environmental protection and labor rights“ (Feinberg 1998). In einem Zwischenbericht, der 3J ahre nach In-Kraft-Treten des Vertrages erstellt wurde, betonte Finanzminister Robert Rubin
die positive Allianz von Ökonomie und Politik: „A prosperous, stable Mexico [which] is better able to work with us addressing other issues such as immigration and drugs
“ (Migration News 1997). 5 Jahre nach Abschluss des Vertrages zog Clintons stellvertretender Handelsbeauftragte Fisher die Bilanz, dass die im NAFTA-Vertrag festgelegten Thematiken grundsätzlich auch die Zusammenarbeit gefördert habe: „It has encouraged us to work more closely than ever before with our neighbors on crucial topics from narcotics to environmental protection and improvement of labor standards“ (Fisher 1999).
Die Entwicklung Mexikos in den Jahren nach Verabschiedung des Vertrages und eine zunächst anhaltend NAFTA-kritische Stimmung im eigenen Land hatte die Bereitschaft der US-Regierung zu politischen Vereinbarungen weiter eingeschränkt (Wiarda 1997), obwohl diese von zahlreichen Akteuren gerade auf subnationaler Ebene vehement eingefordert wurde. Die negativ geprägten Auffassungen über das Freihandelsabkommen, die sich aus der Prä-NAFTA-Debatte ergeben hatten, beeinflussen bis in die Gegenwart die Meinung in den USA über den Stellenwert von Freihandelsabkommen. Obwohl sich das Handelsvolumen zwischen den USA und Mexiko von 1994 bis 2000 verdoppelte, sind die Widerstände gegen das Freihandelsabkommen weiterhin stark entwickelt. 1997 scheiterte der Versuch, im US-Kongress ein Mandat für weitere Verhandlungen mit Südamerika durchzusetzen. Diese Abstimmung wurde allgemein als negatives Referendum über den [Seite 60↓]
NAFTA-Vertrag interpretiert (U.S. CRS 2000).
Bis heute lehnt die Mehrheit der Amerikaner aus Souveränitätsüberlegungen den NAFTA-Vertrag ab (Weintraub 2000).26
4.1.2.4 US-Immigrationsgesetzgebung als Determinante der zwischenstaatlichen Beziehungen27
Das Thema Immigration ist für die USA innen- wie außenpolitisch von Bedeutung. Die hohen Einwanderungszahlen aus Mexiko in die USA – regulär wie nicht regulär – beeinflussen das zwischenstaatliche Verhältnis. Immigranten machen heute rund 10 % der amerikanischen Bevölkerung aus, wovon die Hälfte aus spanisch sprechenden Staaten stammt. Pro Jahr kommen 800.000 bis 900.000 legale Migranten in die USA, die Schätzungen für den Zuzug von Migranten, die nicht regulär registriert sind, liegen bei 400.000 bis 500.000 jährlich (Belsie 1999). Nach Analysen der INS lebten 1996 rund 5 Millionen undokumentierte Immigranten in den USA.
Basierend auf Auswertungen der Volkszählung von 2000 wird mittlerweile davon ausgegangen, dass sich die Zahl der in den USA lebenden Undokumentierten im vergangenen Jahrzehnt auf mindestens 8-11 Millionen erhöht habe (siehe dazu Informationen INS unter http://www.ins.usdoj.gov; Witt 2001). 54 % dieser Nichtregulären, so wird vermutet, kommen aus Mexiko. Die Grenzschutzbehörde geht davon aus, dass mehr als die Hälfte davon illegal über die US-mexikanische Grenze in die USA einreist.28
Die Aussagekraft der vom INS veröffentlichten Daten zur Migration wird allerdings von zahlreichen Wissenschaftlern relativiert. Die INS dokumentierte im Jahr 2000 über 1,6 Millionen Personen, die während des undokumentierten Grenzübertritts aufgegriffen wurden (U.S. INS Generelle Informationen zu Migrationsbewegungen); aus dieser Zahl lassen sich aber keine exakten Rückschlüsse auf die Anzahl der potenziellen Migranten ziehen, da die Grenzbehörden jeden einzelnen Aufgriff dokumentieren, ohne die persönlichen Daten abzugleichen (Andreas 1997). Unter den schwierigen Bedingungen der Wirtschaftskrise Anfang der 1990er-Jahre wurden die amerikanischen Immigrationsgesetze – sowohl bezüglich der Grenzkontrolle als auch der rechtlichen Behandlung von Migranten in den USA – verschärft.
Diese Entwicklung wurdedurch erfolgreiche Anti-Hispanic-Wahlkämpfe in verschiedenen US-Einzelstaaten noch potenziert.
Die Reform der Wohlfahrtsgesetze 1996 schränkte das Anrecht von Nichtamerikanern auf staatliche Leistungen ein.
1996 wurde ebenfalls das Strafrecht für Nichtamerikaner verschärft; die Kriterien zur Abschiebung wurden erweitert und die Abschiebehaft eingeführt; zudem wurde es US-Gerichten untersagt, INS-Anordnungen zur Abschiebung von Nichtamerikanern individuell rechtlich zu überprüfen.
Der wachsende Anteil von Hispanics und aus Mexiko Stammenden in der amerikanischen Bevölkerung wirkte sich auf die Inhalte der US-Politik und vor allem auf die Strategie der Wahlkämpfe aus; so setzte Ende der 1990er-Jahre eine neue Debatte in der Migrationspolitik ein. Die mexikanische Bevölkerung in den USA wird heute auf rund 7 Millionen geschätzt; der Anteil der Hispanics stieg zwischen 1990 und 1999 um 40 % (AP 2000). Entsprechend steigt ihr politisches Gewicht: Bereits im Wahljahr 2004 werden Latinos oder Hispanics die größte in den USA wahlberechtigte Minderheit repräsentieren. In Kalifornien stellten Hispanics 1998 bereits 14 % der Wahlberechtigten (National [Seite 61↓]
Immigration Forum 2000a). In den „Top-Ten“ der US-Einwanderungsstaaten kam die überwältigende Mehrheit der Einwohner 1998 aus Mexiko. Während die Bevölkerung Kaliforniens heute bereits zu über 50 % „non-hispanic white“
ist, wird geschätzt, dass im Jahre 2030 in Texas die Mexican-Americans die größte ethnische Gruppe darstellen werden (Yardley 200). Auch unter ökonomischen Gesichtspunkten lassen sich zwischenstaatliche Interdependenzen, die durch die Migration konstituiert werden, dokumentieren; so überweisen in den USA lebende Mexikaner jährlich rund 4 Milliarden Dollar nach Mexiko. Der trotz der weiterhin unilateral strukturierten amerikanischen Einwanderungs- und Grenzpolitik eingetretene Wandel lässt sich augenscheinlich an der amerikanischen Wahlkampfgestaltung ablesen. Während der frühere kalifornische Gouverneur Pete Wilson
seine Wiederwahl 1994 zum Großteil durch Anti-Migrations- und Anti-Hispanic-Slogans29
gewann und der Republikaner Pat Buchanan
in seinem Präsidentschaftswahlkampf 1996 davon sprach, eine „Mauer“ zwischen den USA und Mexiko errichten zu wollen, wurde die Wahlkampfstrategie Ende der 1990er-Jahre sowohl auf einzelstaatlicher wie auf nationalstaatlicher Ebene geändert. Das National Immigration Forum analysierte diesbezüglich: „There is ample evidence to suggest that immigrant voters are creating voting patterns and trends that will continue to have a major impact on who controls Congress and occupy the White House for the foreseeable future [...] Already, exit polling indicates that candidates’ views on immigration influenced the way immigrant voters cast their ballots in the 2000 election“ (National Immigration Forum 2000). Besonders deutlich wurde dies in der Präsidentschaftskampagne des republikanischen Politikers George W. Bush
, der die traditionell die Demokraten wählenden Mexican-Americans positiv ansprach. So konnte Bush
zuvor in Texas bei der erfolgreichen Wahl zum Gouverneur nahezu die Hälfte der hispanischen Stimmen in seinem Bundesstaat für sich gewinnen, sodass seine bundesstaatliche Kampagne – mittels spanischsprachiger Werbespots und persönlicher Auftritte – ebenfalls auf dieses Wählerklientel ausgerichtet war (Yardley 2000).
4.1.3 Zusammenfassung und Vergleich der nationalen Leitbilder
4.1.3.1 Deutsch-polnische Leitbilder
Zwei Grundmotive prägen seit der deutschen Wiedervereinigung die zwischenstaatlichen Beziehungen mit Polen: Zum einen die Themen Versöhnung und Verständigung als Ausgangspunkt der „neuen“ deutsch-polnischen Beziehungen, zum anderen die Einbeziehung der zwischenstaatlichen Beziehungen in einen abgestimmten europäischen
und transatlantischen Integrationsrahmen. Damit werden Ziele, Akteure und Formen der deutsch-polnischen Beziehungen durch den gesamteuropäischen Rahmen mitdefiniert. Beide Politiken werden in enger Abstimmung umgesetzt, so dass die deutsche Unterstützung der polnischen EU- und NATO-Mitgliedschaft als Bestandteil der deutschen Versöhnungspolitik bezeichnet werden kann. Als Grundlage dienen bilaterale, multilaterale und supranationale Verträge, die Ziele und Instrumente der zwischenstaatlichen Kooperation festschreiben. In den zwischenstaatlichen Integrationskonzepten wird Wert auf die Mitwirkung und Beteiligung nicht-politischer Akteure gelegt. Die Verknüpfung deutscher Interessen mit der europäischen Friedensordnung und den transatlantischen Bündnissen hat verschiedene Aspekte: Aufgrund seiner ökonomischen Bindungen und geopolitischen Lage hat die Bundesrepublik ein besonderes Interesse an der innen- und außenpolitischen Stabilisierung der MOE-Staaten und insbesondere Polens. Eine national oder bilateral ausgerichtete Polenpolitik ist für die europäischen Nachbarstaaten aufgrund der deutschen Vergangenheit inakzeptabel, was sich im Vorfeld der deutschen Einheit manifestierte. Der europäische Rahmen fungiert als von deutschen Politikern akzeptierte Limitierung der wiedererlangten außenpolitischen Souveränität der Bundesrepublik. Die Einbindung Polens (und weiterer MOE-Staaten) in den europäischen Einigungsprozess – und in die NATO – erweitert dementsprechend den außenpolitischen Handlungsspielraum der Bundesrepublik. Die deutsche Versöhnungspolitik und die Rolle des Anwalts einer zügigen Ostererweiterung ist damit – neben historischer Verpflichtung – ein Vehikel zur außenpolitischen Interessenmaximierung im Sinne des Neorealismus oder Intergouvernementalismus.
Indem Inhalte und Form der deutsch-polnischen Beziehungen u.a. auf dem Vertrag von 1990 basieren, spielen Aufgaben und Funktionen der Staatsgrenze eine entscheidende Bedeutung für die Ausgestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen. Erst durch den Vertrag „über die Bestätigung der zwischen ihnen bestehenden Grenze“ konnte ein Neuanfang im Anschluss an die deutsche Wiedervereinigung und die politischen Transformationen in Polen realisiert werden. Dieser ist eng angebunden an gesamteuropäische Entwicklungen und gleichzeitig eine Einlösung der Bedingungen zur Konstituierung der deutschen Einheit. Erst die Anerkennung der Staatsgrenzen als Garant der staatlichen Souveränität und ein daraus resultierender endgültiger Verzicht auf Gebietsansprüche schaffte die Voraussetzungen für die Normalisierung der Beziehungen. Die Ausgestaltung der Staatsgrenze wird spezifiziert durch den deutsch-polnischen Vertrag von 1991, der die einzelnen Kooperationsfelder im deutsch-polnischen Verhältnis bestimmt und damit die Bandbreite der integrativen Aufgaben und Funktionen dieser Staatsgrenze benennt. Dazu zählt u.a. die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit; sie ist ein entscheidendes Instrument der deutsch-polnischen Beziehungen. Inhalte und Ziele sind durch völkerrechtliche Definition entsprechend übergeordneten nationalstaatlichen Interessen festgelegt. In ‚nicht-bindenden’ Entscheidungsgremien spielen dezentrale Akteure erstmals eine feste Rolle innerhalb der zwischenstaatlichen Beziehungen. Damit befördern staatliche Akteure eine Vernetzung der Entscheidungsträger jenseits der offiziellen Kompetenzbereiche. Dies befördert die Föderalisierung und Dezentralisierung von Entscheidungsstrukturen und Themensetzungen der zwischenstaatlichen Agenda. [Seite 63↓]
Die offizielle Rede von der „deutsch-polnischen Interessengemeinschaft“ und die damit verbundene Symbolik der Versöhnungspolitik hat zur Limitierung der Themen geführt, die eine offene Diskussion über konkrete gegenwärtige Interessenkonflikte erheblich einschränkt. „Versöhnung und Vergebung“ als Grundpfeiler der deutsch-polnischen Beziehungen verbürgen zwar eine integrationsorientierte Entwicklung, wodurch zumindest von offizieller Seite keine polemisierend-negativen Diskussionen über das deutsch-polnische Verhältnis zugelassen werden – ein polenfeindlicher Wahlkampf oder parlamentarische polenfeindliche Kommentare sind nicht vorstellbar –, was positive Auswirkungen für die auf Vertrauen und politische Unterstützung angewiesene dezentrale grenzüberschreitende Kooperation hat, gleichzeitig wird damit eine offene Auseinandersetzung der Grenzakteure über aktuelle Probleme erschwert. Kritische Themen, Defizite, Vorurteile und aktuelle Schwierigkeiten im Rahmen der Realisierung der Zusammenarbeit können kaum auf subnationaler Ebene thematisiert werden, wenn auf staatlicher und europäischer Ebene dazu geschwiegen wird. Eine vornehmlich auf die Vergangenheit bezogene Orientierung hat zudem lediglich begrenzte Überzeugungskraft für die Gestaltung zukünftiger zwischenstaatlicher Beziehungen. Entsprechend dominiert das zweite Grundmotiv, nämlich die europäische und transatlantische Integration. In dem Maße, in dem europäische und transatlantische Erweiterungsprozesse stagnieren, werden die deutsch-polnischen Beziehungen belastet, was sich wiederum negativ auf die Grenzregion auswirkt. Kritische Diskurse im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung beeinflussen somit die dezentrale Zusammenarbeit. 4.1.3.2 US-mexikanische Leitbilder
Die Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und Mexiko sind von einer Vielzahl ökonomischer, sozio-kultureller Interdependenzen und gemeinsamer Interessen sowie elementarer Konflikte bestimmt. Völkerrechtlich definierte Prinzipien für die Gestaltung der Beziehungen existieren nicht; dies gilt ebenso für die Struktur der bilateralen Entscheidungsprozesse. Entsprechend sind die zwischenstaatlichen Beziehungen je nach Politikfeld und Thematik stark differenziert und fragmentiert hinsichtlich Form und Dichte. Mexiko wird primär als außenpolitisches Interessenfeld statt als politischer Partner wahrgenommen. Eine vertragliche oder politisch bedingte Beschränkung in der Durchsetzung amerikanischer Interessen fehlt historisch und steht heute vor allem im Zusammenhang mit ökonomischen Vernetzungen, die durch die Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages befördert wurden. Es existiert keine Einbeziehung der zwischenstaatlichen Leitbilder in einen übergeordneten Werte- oder Integrationsrahmen. Transkontinentale oder transatlantische Einflüsse spielen - über den NAFTA-Raum hinaus - keine Rolle.
Die Leitlinien werden einerseits durch die als zwischenstaatliche Sicherheitsprobleme erkannten Thematiken Migration und undokumentierte Grenzübertritte sowie Drogenschmuggel und Drogenkriminalität, andererseits durch den zunehmenden Grad der zwischenstaatlichen Handelsverflechtungen bestimmt. Andere Thematiken sind von zweitrangiger Bedeutung, was für die Gestaltung der Grenzfunktionen wichtig ist, die zum einen in Bezug auf die Sicherheitsinteressen als Barriere, in Bezug auf die Handelsverflechtungen permeabel gestaltet werden. Als wichtiges Moment kommt hinzu, dass die Thematiken Drogenhandel sowie Migration traditionell großes – im Fall der Einwanderung von Hispanics in die USA zunehmend wachsendes – innenpolitisches Gewicht haben. Die Behandlung dieser Thematiken wird nicht ausschließlich von der Suche nach mittel- und langfristigen Problemlösungen bestimmt, sondern vor allem auch von wahlkampftaktischen Strategien geprägt. Die amerikanische Regierung begründet ihre reservierte Haltung zur Kooperation mit unterschiedlichen nationalen Interessen gegenüber Mexiko, was die Bereitschaft, bindende [Seite 64↓]
Übereinkünfte einzugehen, reduziert.
In Politikfeldern, die als staatliche Sicherheitsrisiken verstanden werden, ist eine Übertragung von Hoheitsrechten auf bi- oder multinationale Organisationen oder zwischenstaatliche Einrichtungen in naher Zukunft kaum denkbar. Bezüglich der Bedrohungsszenarien ist es zu einer Verschiebung gekommen; an die Stelle der klassischen militärisch-kriegerischen Konfrontation sind internationale Trends wie zum Beispiel die Migration getreten, ohne dass sich die politischen Grundhaltungen und Reaktionen Washingtons wesentlich geändert hätten. Der NAFTA-Vertrag nimmt aufgrund der wachsenden ökonomischen Verflechtung und politischer Folgeerscheinungen eine zunehmend wichtigere Bedeutung in der Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen ein. Erstmals verpflichteten sich die USA zur langfristigen Stabilisierung der sozialen und politischen Rahmenbedingungen ihres südlichen Nachbarstaates. Es wird hierbei argumentiert, dass eine Demokratisierung Mexikos den wirtschaftspolitischen Interessen der USA entgegenkommen würde. Weitergehende politische Ziele mit Blick auf transkontinentale Entwicklungen sind dagegen kaum vorhanden. Hier werden jedoch im zwischenstaatlichen Bezug spill-over-Effekte aufgrund ökonomischer Integration auf politische Politikfelder und Abstimmungsmechanismen sichtbar. Dies wird u.a. in der Diskussion um den „certification-process“ Mexikos hinsichtlich der Bekämpfung des Drogenschmuggels deutlich. Allerdings wurde im Vorfeld der NAFTA-Verhandlungen sowohl in den USA als auch in Mexiko klar zum Ausdruck gebracht, dass eine umfassende politische Integration aufgrund von Souveränitätsaspekten nicht akzeptabel sei. Entsprechend blieb die politische Dimension des Abkommens weit hinter der wirtschafts- und handelspolitischen Bedeutung zurück; entsprechend konnte der NAFTA-Vertrag die Diskrepanz zwischen Unilateralisten einerseits und den an einer stärker integrativ ausgerichtete Mexiko-Politik interessierten Kräften andererseits nicht lösen. Es fehlt an einer übergeordneten Koordination der Agenda; die Kooperationsbereitschaft in Bezug auf weitere bindende Wirtschaftsabkommen zwischen USA und Mexiko liess in den 1990er-Jahren daher stark nach. Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit spielt bei der Wahl der Themen und Formen der zwischenstaatlichen Beziehungen keine Rolle. Politische Symboliken, die subnationale Akteure beschränken bzw. dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Bestandteil der staatlichen Politik instrumentalisieren könnten, bestehen nicht. Allerdings fehlt damit auch die institutionelle Verankerung und finanzielle Förderung weit verzweigter subnationaler Vernetzungen. Zudem besteht keine Bereitschaft staatlicher Akteure, die zwischenstaatlichen Beziehungen grundsätzlich zu transnationalisieren, indem beispielsweise die Beteiligung von Akteuren intensiviert und Themen, die mit einer verstärkten Kooperation zusammenhängen, ausgeweitet werden, was die Einbeziehung neuer Entscheidungsverfahren zur Folge hätte. Darüber hinaus fehlt eine Koordination der unterschiedlichen zwischenstaatlichen Politiken. Es existiert kein Netzwerk, das zu einer Vereinheitlichung und Abstimmung der Politik beitragen könnte, wofür ursächlich das Fehlen einer gemeinsam anerkannten Leitidee, die die Diskrepanz zwischen dem Anspruch auf Souveränität und der Verpflichtung zur Integration überbrücken könnte, verantwortlich ist. 4.1.3.3 Vergleich der Leitbilder Zwischen den USA und Mexiko bestehen aufgrund der Migrationsbewegungen Anfang des 20. Jahrhunderts geschichtlich gewachsene politische und ökonomische Interdependenzen. Durch Migration und wirtschaftlichen Warenaustausch entstehen hierbei politische, wirtschaftliche und sozio-kulturelle Vernetzungen, die weit über die politischen [Seite 65↓]
Absichtserklärungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Polen hinausgehen. Die Strategie der Integration führte trotz Zunahme komplexer Interdependenzen allerdings nicht zu einer Verbesserung des Kooperationsklimas zwischen beiden Staaten. Die offiziellen deutsch-polnischen zwischenstaatlichen Beziehungen sind aufgrund der historischen Ereignisse und der daraus resultierenden Verpflichtungen erheblich freundschaftlicher und kooperativer ausgerichtet. Dies gilt vor allem auch im Hinblick auf die Gestaltung der Staatsgrenze und der Definition ihrer Funktionen und Aufgaben. So werfen die Amerikaner Mexiko-Stadt öffentlich Korruption und Unterstützung von Drogenschmugglern vor. Allerdings hat die ökonomische und politische Integration zwischen den USA und Mexiko dazu geführt, dass amerikanische Sanktionen, zum Beispiel zur Durchsetzung von effektiveren Maßnahmen zur Bekämpfung des Drogenhandels, heute unwahrscheinlicher geworden sind, obwohl in der innenpolitischen amerikanischen Diskussion eine gegensätzliche Auffassung vorherrschend vertreten wird. Dagegen halten die Bundesrepublik und Polen aktuelle Konfliktbereiche aus der öffentlichen Diskussion heraus, um die übergreifende Idee der europäischen Integration nicht zu belasten.
Ein signifikanter Unterschied zwischen
Deutschland/Polen und USA/Mexiko ist die existierende bzw. nicht existierende vertragliche Festlegung der Thematiken und Formen zwischenstaatlicher Kooperation, was für die Einbeziehung subnationaler Allianzen in die offiziellen Entscheidungsgremien natürlich von grundlegender Relevanz ist. Die deutsch-polnischen Verträge von 1990 und 1991 bilden die Grundlage für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in regionalen, vor allem ökonomisch relevanten Politikfeldern (Förderung der Wirtschaft strukturschwacher Gebiete) und klassischen Politikfeldern (Sicherheit). Die thematischen Abhängigkeiten zwischen ‚high’ und ‚low’ politics werden somit offiziell praktiziert und anerkannt.
Im deutsch-polnischen Zusammenhang trifft die These von Stoddard
, wonach die grenzregionale „kleine Außenpolitik“ in relativer Unabhängigkeit von den Thematiken der „großen Außenpolitik“ existieren kann (Stoddard 1986), sicherlich nicht zu. Während die offiziellen deutsch-polnischen Beziehungen kooperativ und integrativ gestaltet werden, ist das US-mexikanischen Verhältnis erheblich kühler. Im Verhältnis zwischen den USA und Mexiko existieren keine übergeordneten dominierenden Motive zur Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen. Stattdessen kommt es zu Parallelitäten unterschiedlichster Prioritäten, die weitestgehend isoliert voneinander existieren. Dadurch wird einer Ad-hoc-Politik Vorschub geleistet, die sich im Ausgleich zwischen Sicherheitsfragen und gemeinsamen Interessen definiert. So besteht eine permanente Spannung zwischen dem Interesse an einer Bekämpfung des Drogenschmuggels und der undokumentierten Migration und den Interessen an einer weiteren Ausweitung der Handelsbeziehungen. Diese gegensätzlichen Ansprüche stellen sich als kontinuierlicher Widerspruch für die Gestaltung der Grenzfunktionen und -aufgaben dar. Während die deutsch-polnische Staatsgrenze in die integrative Gestaltung der Beziehung unter Betonung friedenssichernder und wohlfahrtsstaatlicher Zielsetzungen einbezogen wird, wird die US-mexikanische Grenze als „battle-gound“ für die Exekution unilateraler Sicherheitsstrategien verstanden: Die Grenze gilt als nationales amerikanisches Sicherheitsrisiko. Es gibt bezüglich der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den USA und Mexiko keine vergleichbaren Kooperationsgremien wie zum Beispiel die deutsch-polnische Regierungskommission, die regelmäßig an der Abstimmung horizontaler und vertikaler Interessen arbeitet; die Mexiko-Politik der Amerikaner wird dagegen nicht mit subnationalen Akteuren abgestimmt. [Seite 66↓]
4.2 Transkontinentale Leitbilder
4.2.1 Europäische Integrationsidee mit Auswirkung auf die deutsch-polnische Grenzregion 4.2.1.1 Grundsätze der europäischen Integrationsidee: EU30
Das Grundprinzip der Idee von der Integration europäischer Staaten ist eine Synthese wirtschaftlicher und politischer Intentionen und Politiken. Ideale und Werte, die über das Prinzip der ökonomischen Gewinnmaximierung weit hinausgehen, spielen eine entscheidende Rolle für die Europäische Gemeinschaft, um „an die Stelle der jahrhundertealten Rivalitäten einen Zusammenschluß ihrer wesentlichen Interessen zu setzen, [...] für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter Völkern [...], die lange Zeit durch blutige Auseinandersetzungen entzweit waren
“ (EGKS 1951, konsolidierte Fassung, Präambel). Grundintention ist es, „den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Länder zu sichern, indem sie die Europa trennenden Schranken beseitigen
“ und die Hoffnung, „durch diesen Zusammenschluß ihrer Wirtschaftskräfte Frieden und Freiheit zu wahren und zu festigen und mit der Aufforderung an die anderen Völker Europas, die sich zu dem gleichen Ziel bekennen, sich diesen Bestrebungen anzuschließen
“ (EG 1957, konsolidierte Fassung, Präambel). Die Verknüpfung von Politik und Ökonomie31
spiegelt sich in den Aufgaben wider, die der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nennt: Errichtung eines gemeinsamen Marktes, einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Realisierung gemeinsamer politischer Initiativen, um eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens, beständiges, nichtinflationäres und umweltverträgliches Wachstum, einen hohen Grad an Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, hohes Beschäftigungsniveau, ein hohes Maß an sozialem Schutz, Hebung der Lebenshaltung und -qualität, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie die Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten zu fördern (EG 1957, Fassung 1995, Art. 2). Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde dieses politische Programm um die Ziele der nachhaltigen Entwicklung, Wettbewerbsfähigkeit, des Umweltschutzes und Verbesserung der Umweltqualität sowie der Gleichstellung von Mann und Frau erweitert (EG 1957, konsolidierte Fassung, Art. 2). Zudem wurden mit der Schaffung eines „Raums der Freiheit, Sicherheit und Recht
“ als Reaktion auf politische und ökonomische Vernetzungen neue sicherheitspolitische Elemente aufgenommen, besonderes Gewicht haben wohlfahrtssteigernde Politikfelder, die nach dem EG-Vertrag als „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse
“ (EG 1957, konsolidierte Fassung, Artikel 16 (ex-Artikel 7c)) umschrieben werden. Politische Integration zeigt sich auch an der Übertragung nationalstaatlicher Kompetenzen auf supranationale Entscheidungsmechanismen. Zentrales Integrationselement ist der Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes. Hier geht es um die Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten und Regionen der Gemeinschaft, eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung, die [Seite 67↓]
Verringerung der strukturellen Unterschiede zwischen den Regionen sowie eine Chancengleichheit aller Bürger (EU-Glossar: (http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/cig/g4000w.htm)
). Realisiert werden soll dies über eine ungleichgewichtige Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten, das durch die Regional- und Strukturpolitik der Gemeinschaft umgesetzt wird. Gegenwärtig orientiert sich der Regionalausgleich vor allem auf die Sektoren Infrastruktur, Telekommunikation, Unternehmensförderung, den Aufbau der Wissens- und Informationsgesellschaft und Raumplanung.
Dieser Ausrichtung entspricht auch die Heranführungsstrategie für die zukünftigen EU-Mitgliedstaaten, um Ausrichtung drückt bereits den Entwicklungsbedarf für die MOE-Staaten aus, um die Beitrittskandidaten bereits im Vorfeld in die gemeinschaftliche Regionalpolitik integrieren zu können. Europäische Strukturpolitik ist grundsätzlich darauf ausgerichtet, nationale Grenzen zu überschreiten; hierauf baut die Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit durch die Gemeinschaftsinitiative INTERREG auf.32
Neben den Finanzmitteln, die für die Förderung der regionalen Entwicklung an den EU-Außengrenzen zur Verfügung gestellt werden, werden explizit grenzüberschreitende
oder interregionale Kooperationen auch mit Staaten in Aussicht gestellt, die nicht der Europäischen Gemeinschaft angehören.
Neben dem Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes soll im europäischen Integrationskonzept den unterschiedlichen Traditionen und Strukturen der Mitgliedsstaaten entsprochen werden. Die Akzeptanz von Verschiedenheit hat Bedeutung für die Gestaltung der Gemeinschaftspolitiken und ihre Umsetzung in nationales Recht, das den Mitgliedsstaaten obliegt. Das politische Handeln soll sich am Prinzip der Subsidiarität orientieren, um eine möglichst bürgernahe Politik zu gewährleisten . Die Gemeinschaft wird in Bereichen, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, nur dann intervenierend tätig, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedsstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können
“ (EG 1957, konsolidierte Fassung, Art. 5 [ex-Art. 3b]). 4.2.1.2 Schwerpunkte der Zusammenarbeit mit Polen in der Vorbereitung auf die EU-Osterweiterung
Die formale Grundlage für den Beitritt der MOE-Staaten wird in Artikel O des EU-Vertrages definiert; darin heißt es: „Jeder europäische Staat kann beantragen, Mitglied der Union zu werden.
“ Als Kriterien für eine potenzielle Mitgliedschaft werden genannt: direkte Nachbarschaft, gemeinsame kulturelle und geschichtliche Wurzeln und Traditionen, Bekenntnis zur Demokratie, Menschenrechten und freier Marktwirtschaft (Long 1997).
Das erste Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Polen wird im September 1989 „über den Handel und die handelspolitische und wirtschaftliche Zusammenarbeit
“ unterzeichnet und antizipiert weitreichende Wirtschafts- und Handelsbeziehungen sowie eine vertragliche Intensivierung der Beziehungen (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 21989A1122(02)).
Dieses handels- und wirtschaftspolitische Abkommen wird Ende 1991 durch einen Assoziationsvertrag
(‚Europa-Abkommen‘) abgelöst, der Anfang 1994 in Kraft tritt und den Rahmen für die weiterführende Integration zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten einerseits und Polen andererseits festlegt.33
Im Unterschied zu früheren Abkommen, zum Beispiel mit den Mittelmeeranrainerstaaten, wird als Ziel eine zukünftige Mitgliedschaft definiert, ohne
jedoch bereits ein konkretes Datum für den Beitritt zu nennen. Als Verfahren soll ein politischer Dialog die Rahmenbedingungen für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen schaffen. Die Gemeinschaft verpflichtet sich, Reformen durch wirtschaftliche, [Seite 68↓]
technische und finanzielle Hilfe zu unterstützen. Dazu gehören PHARE-Gelder
und Darlehen der Europäischen Investitionsbank. Ein weiteres Instrument zur Förderung und Integration der MOE-Staaten ist die Gründung der ‚Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung‘.
Parallel zum handelspolitischen Abkommen wird im Dezember 1989 eine finanzielle Unterstützung für die Umsetzung der Reformen in den MOE-Staaten beschlossen. Dieses zunächst auf Ungarn und Polen beschränkte Programm PHARE
wird ab 1990 sukzessive auf weitere Reformstaaten Mittel- und Osteuropas ausgeweitet und kann entlang der deutsch-polnischen Grenze als Ergänzung der INTERREG-Mittel für grenzüberschreitende Zusammenarbeit eingesetzt werden. Schrittweise wird das Instrument den Schwerpunkten innerhalb des Erweiterungsprozesses angepasst, wozu die finanzielle Aufstockung gehört.34
Nach dem Kopenhagener Gipfel wird PHARE zum wichtigsten Finanzinstrument bei der Unterstützung der Beitrittsvorbereitungen der MOE-Staaten ausgebaut (Europäische Kommission GD Erweiterung 2000).
Die Beitrittsperspektive für Polen und weitere MOE-Staaten wird auf dem Gipfeltreffen des Europäischen Rates in Kopenhagen 1993 festgelegt. Als Beitrittsvoraussetzungen gelten fünf Kriterien: Stabilität der Demokratie (Menschenrechte, Rechtsstaat), Fähigkeit, den ‚acquis communautaire‘35
zu erfüllen, funktionierende Marktwirtschaft, Konkurrenzfähigkeit im gemeinsamen Binnenmarkt, Übereinstimmung mit politischen und wirtschaftlichen Zielen der EU (Europäische Kommission 1997, Bulletin EU 7/8-1997).
Im Mai 1995 legt die Kommission das Weißbuch zur ‚Vorbereitung der assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas auf die Integration in den Binnenmarkt der Union‘ vor. Darin werden die zwei wichtigsten Instrumente zur Heranführung der Kandidaten dargelegt: Zum einen die Europa-Abkommen, zum anderen der ‚strukturierte Dialog‘ zwischen den Mitgliedsstaaten und den Institutionen der EU.
Der Gipfel von Madrid 1995 beschließt die einzelstaatliche Prüfung der Beitrittsanträge hinsichtlich der Umsetzung der Kopenhagener Kriterien.
Der Gipfel von Luxemburg 1997 leitet den Erweiterungsprozess offiziell ein, dazu gehört die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit 6 Beitrittskandidaten im März 1998. Es werden ‚Beitrittspartnerschaften‘ als Instrument einer ‚intensivierten Heranführungsstrategie‘ eingeführt. Der Europäische Rat legt Grundsätze, Prioritäten und Zwischenziele der Beitrittspartnerschaften fest, die als Vorgaben in die Förderprogramme der Beitrittsstaaten für die Übernahme des Gemeinschaftsrechts einfließen. Im Frühjahr 1998 werden mit den ersten Kandidaten bilaterale Regierungskonferenzen durchgeführt. Im April 1998 wird zudem ein ‚Screeningverfahren‘ implementiert, um die jeweiligen Probleme bei der Übernahme des Besitzstandes analysieren zu können. Nach einer Entscheidung des Europäischen Rates von Luxemburg wird die Europäische Kommission ab Ende 1998 regelmäßige Berichte über den Fortschritt jedes Bewerberlandes vorlegen.
1997 wird die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit Polen vorgeschlagen. Als Politikfelder für Staaten mit Entwicklungsrückstand werden Landwirtschaft, Umwelt und Verkehr genannt; und: „Zudem werden weitere Verwaltungsreformen unerlässlich sein, [Seite 69↓]
wenn Polen die Strukturen zur vollen Anwendung und Durchsetzung des Besitzstands erhalten soll
“ (Europäische Kommission 1997, Bulletin EU 7/8-1997). Strukturelle Defizite werden in der Regionalpolitik registriert. Polen verpflichtet sich, Verwaltungsbehörden, Haushaltsverfahren, Finanzinstrumente und Kontrollmechanismen zu schaffen, die nach dem Beitritt die Strukturprogramme der Union effektiv umsetzen sollen.
1998 werden dann ‚Grundsätze, Prioritäten, Zwischenziele und Bedingungen der Beitrittspartnerschaft‘ mit Polen vereinbart. Kurzfristige Priorität hat die Steigerung der Leistungsfähigkeit der Verwaltung, „vor allem Verbesserungen in den Bereichen Zoll, Überwachung der staatlichen Beihilfen, Ministerien und Dienststellen für Justiz und Inneres, Finanzkontrolle, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen (vor allem in bezug auf die Einrichtungen an der Außengrenze), Umweltschutz, Steuern und Regionalpolitik“ (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 31998D0260. Anhang 3.1.). Entsprechend werden vor allem Verwaltungen und Gerichtsbarkeit in den seit 1995 bestehenden ‚strukturierten Dialog‘ einbezogen. Dieser Dialog macht die Einübung der Zusammenarbeit mit verschiedenen Institutionen der Gemeinschaft – unabhängig von den konkreten Inhalten und Zielen der Zusammenarbeit – zum Bestandteil der Beitrittsvorbereitung. Hilfestellung seitens der EU-Mitgliedsstaaten, zum Beispiel durch Austausch von Experten, wird große Bedeutung beigemessen. In der ‚Agenda 2000‘ wird die Heranführung erstmals zeitlich präzisiert: Schrittweise Übernahme des Besitzstandes, Einüben der Arbeitsprogramme und Methoden der Gemeinschaft und ab 2000 Finanzbeihilfen zur Vorbereitung auf den Beitritt (Europäische Kommission 1997, Bulletin EU 7/8-1997). 4.2.1.3 Einflüsse jenseits der EU auf dezentrale grenzüberschreitende Kooperationen Der Europarat strebt eine größere Einheit und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten an, was vornehmlich durch die Stärkung der Demokratie und der Zusammenarbeit auf lokaler und regionaler Ebene realisiert werden soll (Europarat, allgemeine Informationen). Seit den 1950er-Jahren wird die europäische Integration durch die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von Gemeinden und Regionen vorangetrieben (Beyerlin 1988), um die Solidarität zwischen den Bürgern zu stärken. Konkretisiert wird dies im ‚Europäischen Rahmenabkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften‘ von 1980.36
Das Abkommen beruht in seinem völkerrechtlich verbindlichem Teil auf dem Grundgedanken, dass die europäische Integration durch Verträge und Abkommen im Verwaltungsbereich forciert und Gebietskörperschaften für die Ziele des Europarates aufeinander bezogen werden müssen (Europarat 1980, Präambel). Damit verweist der Europarat auf seine Satzung, die als Felder der Zusammenarbeit u.a. die Bereiche des Rechtes und der Verwaltung nennt (Europarat 1949. Artikel I (a)). Als grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Sinne der Rahmenkonvention gilt „jede Abstimmung mit dem Ziel der Stärkung und Weiterentwicklung der nachbarschaftlichen Beziehungen
“ (Europarat 1980. Artikel 2 (1)). Dazu gehören Regional-, Stadt- und Landentwicklung, Umweltschutz, Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur und Dienstleistungen für die Bürger sowie gegenseitige Hilfe im Unglücks- und Katastrophenfall. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit wird durch verschiedene Funktionen definiert: Zum einen soll sie die übergeordneten Ziele des Europarates erfüllen, zum anderen wird sie als hilfreich für die Erfüllung der kommunalen Aufgaben angesehen, insbesondere auch zur regionalen Entwicklung der Grenzregionen beitragen. Damit schließt [Seite 70↓]
die Rahmenkonvention den Kreis zwischen wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung der Grenzregionen und dem „Zusammengehörigkeitsgefühl der Völker Europas
“ (Europarat 1980, Präambel). Als Akteure werden regionale und örtliche Verwaltungsebenen angesprochen.
Mit der Rahmenkonvention verpflichten sich die Mitgliedsstaaten, grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den Gebietskörperschaften im eigenen Zuständigkeitsbereich zu erleichtern und zu fördern.
Dabei sollen sowohl die innerstaatlich vereinbarten Zuständigkeiten von Gebietskörperschaften als auch die Zuständigkeiten im Bereich der internationalen Beziehungen gewahrt bleiben (Europarat 1980, Artikel 2 (1); Artikel 3 (4)). Hauptziel ist die Förderung vertraglicher Vereinbarungen und eine Verrechtlichung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften, um Gebietskörperschaften im grenzüberschreitenden Kontext dieselben Möglichkeiten und Kompetenzen wie im innerstaatlichen Bereich zu gewähren. Hierfür legt der Europarat verschiedene Modellverträge und Muster in Form von Vereinbarungen, Satzungen und Verträgen vor,
die – im Gegensatz zu den generellen Verpflichtungen zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit – für die Mitgliedstaaten nicht rechtlich bindend sind.
Die ‘Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung’ von 198537
setzt ebenfalls auf die Verbindung von subnationalen Verwaltungsstrukturen und europäischer Integration: „Aware that the safeguarding and reinforcement of local self-government in the different European countries is an important contribution to the construction of a Europe based on the principles of democracy and the decentralisation of power
“ (Europarat 1985, Präambel). Die Charta ist die erste völkerrechtlich verbindliche Anerkennung des Rechtes auf eigenverantwortliche kommunale Selbstverwaltung. Danach soll öffentliche Verantwortung möglichst eigenständig und bürgernah gestaltet werden, allerdings innerhalb der gesetzlichen Ermächtigung des jeweiligen Staates. Die auf die Kommunen zu übertragenden Rechte sollen exklusiv und vollständig sein und dürfen weder von zentralen noch regionalen Stellen eingeschränkt oder limitiert werden (Europarat 1985, Artikel 4 (4)). Rechtsansprüche und Verantwortungsbereiche lokaler Autoritäten müssen rechtlich festgelegt und überprüfbar sein; außerdem werden übergeordnete Stellen zu Konsultationen mit Kommunen aufgefordert, sobald diese von politischen Entscheidungen betroffen sind. In der Charta wird sowohl auf das Recht zur kommunalen Zusammenarbeit eingegangen: „Local authorities shall be entitled, in excercising their powers, to cooperate and, within the framework of the law, to form consortia with other local authorities in order to carry out tasks of common interest “ (Europarat 1985. Artikel 10 (1)) als auch auf das Rahmenabkommen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit: „Local authorities shall be entitled, under such conditions as may be provided for by the law, to cooperate with their counterparts in other states“ (Europarat 1985. Artikel 10 (3)). 4.2.1.4 EU-Integrationsidee mit Auswirkungen auf Funktion und Aufgabe von Staatsgrenzen
Die Überwindung von Staatsgrenzen ist ein wesentliches politisches Leitmotiv der Europäischen Union, das auf das Ziel der Friedenssicherung und den Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes gerichtet ist. Ein breites Spektrum von Politiken nehmen Einfluss auf die Funktion der europäischen Grenzen, so der einheitliche Arbeitsmarkt, die Wirtschafts-, Währungs- und Zollunion, das Schengen-Abkommen, die [Seite 71↓]
Schaffung des ‚Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts‘, Regionalpolitik und Strukturförderung. Bereits im Vorfeld der Verabschiedung des Maastrichter Vertrages haben Bereiche wie die Verkehrspolitik, Kultur- oder Umweltpolitik Staatsgrenzen überschritten und damit deren Symboliken verändert. Grenzaufgaben und -funktionen werden durch divergierende Entscheidungsmechanismen bestimmt; diese reichen von intergouvernementalen Abkommen im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik bis zur supranationalen Wirtschaftspolitik (Fligstein/McNichol 1997).
Die Bestimmungen der Europäischen Union bezüglich Aufgaben und Funktionen von Staatsgrenzen unterscheiden zwischen ‚innen‘ und ‚außen‘, zwischen Binnenmarkt und EU-Außengrenzen. Grundsätzlich wird die Auslegung der Grenzpolitik, insofern die Grenzen geographisch innerhalb der Europäischen Union liegen, vom Motiv des ‚Verbindenden‘
getragen. Winkler
hebt die neue Funktion von Staatsgrenzen innerhalb der EU hervor: „Die Staatsgrenzen der EU-Mitgliedsstaaten haben seit dem Vollwirksamwerden des Abkommens von Schengen, infolge der expansivem Arrondierung von Staatsaufgaben durch die EU und im Verhältnis der Mitgliedsstaaten zueinander vielfach nur noch den Rang von Ländergrenzen in einem Bundesstaat
“ (Winkler 1997). Die Funktionen der EU-Außengrenzen sind im Vergleich zu den europäischen Binnengrenzen erheblich heterogener geprägt; sie stellen gleichzeitig Zoll- und Migrationsgrenzen dar, ohne jedoch eine einheitliche Funktion zu besitzen. Die Funktionen der Staatsgrenzen sind vom politischen Klima der jeweiligen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Anrainerstaaten abhängig.
Entlang der deutsch-polnischen Grenze treffen verschiedenartige, nicht-kohärente Einflüsse aufeinander: Zum einen symbolisiert das Schengen-Abkommen durch die Sicherung und Kontrolle der Außengrenzen das ‚trennende‘ Moment der Staatsgrenzen, zum anderen ist die europäische Regional- und Sozialpolitik (Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit) auf der Grundlage einer Heranführungsstrategie darauf ausgerichtet, die Überwindung von Staatsgrenzen zum Instrument der Integration und Erweiterung der Europäischen Union zu machen.
Mit der Aufnahme des Schengen-Abkommens in den EG-Vertrag und der damit verbundenen Festschreibung eines ‚Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten‘ ins Gemeinschaftsrecht wird die Existenz unterschiedlicher Grenzfunktionen auch innerhalb der Gemeinschaft anerkannt.38
Der Vertrag von Amsterdam erweitert die EU-Kompetenzen bezüglich staatlicher Hoheitsrechte. Grundmotive der europäischen Integration – Sicherung von Frieden und Freiheit – werden durch die Definition vom ‚Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts‘ schrittweise in die originäre Zuständigkeit der Gemeinschaft übertragen. Dazu gehören die Kontrolle der Außengrenzen, das Asylrecht, Fragen der Einwanderung und die juristische Zusammenarbeit in Zivilsachen (EU, Der Vertrag von Amsterdam: (http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/a11000.htm)
). Hauptsächlich geht es um die Abstimmung nationaler Politiken im Bereich der Grenzsicherung und -kontrolle,
wodurch auch durch den Amsterdamer Vertrag keine einheitlichen Entscheidungsstrukturen für die Bestimmung von Aufgaben und Funktionen von Grenzen geschaffen werden. [Seite 72↓]
4.2.1.5 Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Teil der europäischen Integrationsidee mit Blick auf die EU-Außengrenzen
Grundgedanke der Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit als Teil der europäischen Regional- und Sozialpolitik ist die Überlegung, dass Grenzregionen in zweierlei Hinsicht isoliert sind: Zum einen trennen Staatsgrenzen die Grenzkommunen in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht voneinander, zum anderen wird die Förderung von Grenzgebieten im nationalen Rahmen häufig vernachlässigt (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 32000Y0523(01)). Durch die Gemeinschaftsinitiative INTERREG werden beide Aspekte berücksichtigt, da die Dynamik des Binnenmarktes als nicht ausreichend für eine positive Entwicklung von Grenzregionen angesehen wird. Ziel ist die Förderung grenzüberschreitender, transnationaler und interregionaler Zusammenarbeit zur ausgewogenen Entwicklung des gemeinschaftlichen Raumes und zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes in der Gemeinschaft (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 32000Y0523(01)).
Seit 1989 unterstützt die Europäische Union im Rahmen der Strukturfonds grenzüberschreitende Projekte, um grundsätzliche Strukturprobleme von Grenzgemeinden – „institutionelle Trennung der Grenzgemeinschaften einschließlich der wirtschaftlichen und sozialen Trennung, die eine kohärente Verwaltung der Ökosysteme verhindert
“ sowie die „Randlage der Grenzregionen im Verhältnis zu den jeweiligen nationalen Wirtschaftszentren
“ – zu überwinden (Europäische Kommission GD Regionalpolitik 2000: 2). 1990 entsteht die Gemeinschaftsinitiative INTERREG I zur allgemeinen wirtschaftlichen Umstrukturierung und Entwicklung von Grenzregionen, für spezielle Infrastrukturprojekte wird das Programm REGEN aufgelegt, die zusammen die INTERREG II (1994-1999) bilden. Seitens der Kommission ist die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit zunächst auf das ökonomische Entwicklungspotenzial ausgerichtet (Europäische Kommission DG Regionalpolitik 1998, Wulf-Mathies), um die Wettbewerbsfähigkeit von Grenzregionen innerhalb einer globalen Wirtschaft zu verbessern. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit wird als ein sinnvolles Instrument betrachtet, um die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen politischen Ebenen und letztendlich die Bildung einer europäischen Identität zu fördern. Vor dem Hintergrund der jeweiligen geschichtlichen Belastungen und Ressentiments soll demonstriert werden, dass sich Integration nicht allein nur in einem nachbarschaftlichen Nebeneinander erschöpft, sondern darüber hinaus politisches Miteinander impliziert. Die „Überwindung der Grenzen
“ wird dabei als Mittel eingesetzt, um eine neue europäische Identität zu schaffen (Wulf-Mathies 1998a: 1). Entlang der EU-Außengrenzen soll INTERREG helfen, „die Anpassung der Regionen an den Außengrenzen an ihre neue Rolle als Grenzregionen eines einzigen integrierten Marktes zu fördern
“ (Europäische Union Regionalpolitik 2000: 2); zudem die Möglichkeit schaffen, „die neuen Kooperationsmöglichkeiten mit Drittländern in den Regionen an den Außengrenzen der Gemeinschaft zu nutzen
“ (Europäische Union Regionalpolitik 2000: 2). 1994 wird das Programm PHARE-CBC zur Lösung von akuten Problemen von Grenzregionen in den MOE-Staaten sowie für die Förderung der Zusammenarbeit zwischen Grenzregionen eingeführt.39
Vor allem das Europäische Parlament erkennt von Anfang an die Bedeutung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für die Erweiterung, was von der Kommission schließlich aufgenommen wird: „The Commission and the other institutions recognise the particular problems facing border regions and the importance of transborder cooperation in the next enlargement. The Commission allocates approximately 10 % of the PHARE budget to cross border cooperation (compared to the 2-3 % of [Seite 73↓]
Structural Funds allocated to INTERREG inside the Union)“ (Europäische Kommission. Informationen zur Erweiterung: (http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/struct_funds.htm)
). Das CBC – wie das gesamte PHARE-Instrumentarium – folgt Vorgaben aus den Abkommen über die Wirtschaftshilfe an Mittel- und Osteuropa von 1989 sowie den Europa-Abkommen. PHARE-CBC wird von der Kommission verwaltet und als Zuschüsse gezahlt.40
PHARE-CBC finanziert z.B. gemeinsam durchgeführte Projekte mit benachbarten EU-Mitgliedsstaaten, wobei auf die besondere Bedeutung lokaler und regionaler Initiativen sowie gemeinsamer grenzüberschreitender Projekte ausdrücklich hingewiesen wird. Als Vorbild dienen die strukturpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft im Rahmen des INTERREG-Programms (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 311994R1628. Artikel 1), ohne dass PHARE-CBC in Aufbau oder Struktur diesem entspricht.
4.2.2 Nordamerikanische Integrationsidee mit Auswirkung auf die US-mexikanische Grenzregion 4.2.2.1 Grundsätze der nordamerikanischen Integrationsidee: NAFTA41
Der Schwerpunkt des Anfang 1994 in Kraft getretenen NAFTA-Vertrages42
zwischen den USA, Kanada und Mexiko betrifft handelspolitischen Vereinbarungen. Zum Aufbau einer Freihandelszone ist über ein Zeitraum von 15 Jahren der asymmetrische Abbau von Handelsbarrieren und Zöllen vorgesehen, der spezifisch nach Sektoren und Ländern gestaffelt ist. Es wird keine Angleichung für Zölle und Tarife aus Drittstaaten vereinbart, die Mitglieder behalten ihre handelspolitische Unabhängigkeit. Der Vertrag gleicht einer Konföderation zwischen souveränen Staaten (Abbott 1999). Die allgemeinen Ziele des NAFTA-Vertrages sind der Abbau von Handelsschranken und Förderung des grenzüberschreitenden Waren- und Serviceverkehrs zwischen den Parteien sowie Förderung des fairen Wettbewerbs und von Investitionen innerhalb der Freihandelszone, Schutz des geistigen Eigentums, Einführung von Verfahren zur Umsetzung des Abkommens und zur Schlichtung von Streitfällen sowie Grundlage für weitere trilaterale, regionale und multilaterale Kooperationen, um das bestehende Abkommen zu vertiefen und auszuweiten (NAFTA. Part One: General Part. Objectives. Article 102). Ziel des Abkommens ist der freie Austausch von Gütern, Kapital und Dienstleistungen innerhalb des NAFTA-Raumes.
Zudem werden Klauseln zum Schutz des geistigen Eigentums und der Rechtsgrundlage ausländischer privater oder institutioneller Investoren aufgenommen. Unternehmen aus NAFTA-Mitgliedsstaaten wird der uneingeschränkte Status von Inlandsunternehmen zugesichert.
Die Souveränitätsrechte der Mitgliedsstaaten bleiben bestehen; auch für künftige Gesetzesentwürfe werden keine Mindeststandards festgelegt. In der Präambel des Vertrages werden politische Ziele jenseits ökonomischer Interessen genannt: „Strengthening the spezial bonds of friendship and cooperation among their nations
“ (NAFTA, Preamble); dazu zählen insbesondere die Verbesserung von Arbeits- und Lebensbedingungen, Schutz der Umwelt, Sicherung der Flexibilität bezüglich Wohlfahrtsgesetze, Förderung nachhaltiger Entwicklung und Stärkung von Umweltschutzmaßnahmen (NAFTA, Preamble). Diese Politikfelder sollen durch trilaterale und bilaterale ‚side agreements‘ (Zusatzabkommen) realisiert werden. Erstmals in der Geschichte der USA formuliert die politische Führung des Landes umweltpolitische und arbeitsrechtliche Zielsetzungen im Rahmen eines Handelsabkommens. Eine Harmonisierung der Gesetze und Standards innerhalb des NAFTA-Raumes ist damit allerdings nicht verbunden; stattdessen werden die existierenden nationalen Gesetze als Maßstab genommen, deren Einhaltung (‚effective enforcement‘) überprüft wird; die nationale Souveränität bleibt gewahrt;
es werden immerhin quasi-moralische Verpflichtungen zur Einhaltung hoher Standards und Qualitäten ausgesprochen.
Auf Grundlage des Freihandelsabkommens und der ‚side agreements‘ sind Organisationen unterschiedlicher Kategorien entstanden. Im Mittelpunkt steht die ‚Free Trade Commission‘ (FTC), die die Umsetzung und Implementierung des NAFTA-Abkommens kontrolliert. Die [Seite 75↓]
FTC setzt sich aus den für Handelsfragen zuständigen Bundeskabinettsmitgliedern zusammen.
Zu ihren Aufgaben gehört die Lösung von Handelsstreitigkeiten durch die Entwicklung von ‚dispute resolution processes‘, die ordnungsgemäße Umsetzung der NAFTA-Regeln sowie die Überwachung von Arbeitsgruppen. Die FTC ist ein ausschließlich auf Bundesebene angesiedeltes Instrument, in dem allein Handelsexperten interagieren. Einen Mehrebenenansatz ist nicht vorhanden. Das des ‘North American Agreement on Labor Cooperation’ (NAALC) begründet die ‘Commission for Labor Cooperation’ (CLC). Die Einrichtung einer ‘Commission for Environmental Cooperation’ (CEC) geht auf das ‘North American Agreement on Environmental Cooperation’ (NAAEC) zurück. Sowohl die CLC als auch die CEC sind paritätisch besetzte Kontrollorganisationen, die die Beachtung und Einhaltung der nationalen Gesetze garantieren sollen und bei Streitfällen berechtigt sind, öffentliche Untersuchungen anzusetzen. Die Zusatzabkommen sehen ‚non-governmental petitions‘ vor, wonach auch Personen, die nicht zur amerikanischen Administration gehören, Verstöße gegen das jeweils in einem Staat geltende Arbeits- oder Umweltrecht melden können, die dann von den Kommissionen weiter untersucht werden. Eine trilaterale Gesetzgebung oder abgestimmte Richtlinien für die Petitionen existiert nicht; als Ausgangsbasis der Kooperation und Kontrolle gilt das nationale Recht. Im Rahmen von bilateralen Abkommen zwischen den USA und Mexiko werden darüber hinaus Institutionen zur Finanzierung und Evaluierung von Umwelt- und Infrastrukturprojekten an der US-mexikanischen Grenzregion eingerichtet. Dies ist zum einen die North American Development Bank (NADBank), zum anderen die Border Environment Cooperation Commission (BECC) an der auch subnationale Akteure beteiligt sind.
4.2.2.2 Politische Zielsetzungen
führt die amerikanische Entscheidung, Mexiko als dritten Partner in die bereits bestehende Freihandelszone zwischen den USA und Kanada aufzunehmen, auf politisch-strategische Überlegungen zurück: „To help stabilize a neighboring country of major strategic importance to the United States, in terms of both US international policy and of Mexico’s domestic politics and society, whose stability could not longer be assumed
“ (Wiarda 1997: 23). Besonders ökonomische Interessen der US-Wirtschaft, hier vor allem der Energieunternehmen, waren von großer Bedeutung. Darüber hinaus war mit der Einbindung Mexikos in die Freihandelszone die Erwartung verbunden, die Reformbewegung in Mexiko wesentlich zu unterstützen. Diese Kombination von ökonomischen und politischen Strategien nennen die Analysten Bergsten/Schott
in einer Anhörung vor dem US-Abgeordnetenhaus denn auch als Hauptgründe für die Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages: „A key American strategic goal was to promote pluralism and democratization in Mexico, on the (correct) view that this would enhance both political and economic stability in Mexico over the long run
“ (Bergsten/Schott 1997).
NAFTA stellt aus der Perspektive der USA eine Sicherheitsgarantie dar, die als Ausgangspunkt für eine umfassendere ‚Western Hemisphere Strategic Alliance‘ verstanden wird: Richard Feinberg
, Senior Direktor für inneramerikanische Angelegenheiten im ‚National Security Council‘ unter Präsident Clinton
, bestätigt diese These: „In the post Cold War world, a free trade agreement is the equivalent of a security commitment
” (Feinberg 1998). Bosworth/Collins/Lustig
interpretieren NAFTA als einen symbolischen Versuch der USA und Mexiko, über wirtschaftspolitische Fragen hinaus gemeinsame Entscheidungsprozesse zu etablieren – trotz des bestehenden Misstrauens [Seite 76↓]
aufgrund der historischen und gegenwärtigen Kontroversen: NAFTA scheint „ symbolic of the increased effort both countries are making to find cooperative solutions to bilateral problems
“ zu sein, in dem sowohl handelspolitische wie soziale Thematiken als zusammenhängende, aber kontroverse Bestandteile internationaler Verträge definiert werden (Bosworth/Collins/Lustig 1997: 9).
Neben einer allgemeinen politischen und sozialen Stabilisierung Mexikos als Folge des NAFTA-Vertrages wurde ebenso die kurz- und mittelfristige Lösung komplexer Interdependenzen erwartet, die sich aus amerikanischer Perspektive als zwischenstaatliche Problematiken mit innenpolitischen Konsequenzen darstellen, was man vor allem an der Frage der Migration erkennen kann. Von den Befürwortern wurde der NAFTA-Vertrag in diesem Sinne als Vehikel zur Einschränkung der mexikanischen Migration gepriesen. Mexikos Präsident Salinas
versprach für die Zukunft ‚to export goods and not people
‘; Präsident Clinton
argumentierte anlässlich der Vertragsunterzeichnung am 14.9.1993 ähnlich: „[NAFTA] means an even more rapid closing of the gap between our two wage rates. And as the benefits of economic growth are spread in Mexico to working people [...] [they’ll] have more disposable income to buy more American products and there will be less illegal immigration because more Mexicans will be able to support their children by staying home“ (zitiert in Manning 2000). Die Erwartung, die undokumentierte Migration entscheidend einschränken zu können, ohne dabei Mexiko wesentliche Mitspracherechte einzuräumen, war eine der entscheidendsten Argumente konservativer Politiker für die Unterstützung des NAFTA-Vertrages.
Besondere Bedeutung für die Gestaltung des Vertrages hatten politische Zielsetzungen, die auf der staatlichen Ebene nicht diskutiert wurden. Bereits im Vorfeld des Abkommens sind neben wirtschaftlichen Fragen soziale und politische Problematiken entstanden (Lorey 1993),
die in der inneramerikanischen Diskussion thematisiert und als Argumente gegen eine Verabschiedung des Vertrages vorgetragen wurden. Insbesondere Vertreter von Gewerkschaften und Umweltschützer übten massiven politischen Druck auf die US-Regierung aus; eine Verabschiedung des Vertrages im US-Kongress ohne zusätzliche politische Zugeständnisse wurde unmöglich. Nissen
, ein Vertreter der Gewerkschaften, spricht über den ‚Kampf‘ gegen bzw. um NAFTA als „perhapse the most positive U.S. development in international trade union practice in decades“ (Nissen o.J.). Um die politischen Forderungen zumindest teilweise zu erfüllen, wurden unter Präsident Clinton daraufhin Zusatzabkommen formuliert, um den bereits zur Unterschrift vorliegenden NAFTA-Hauptvertrag nicht neu verhandeln zu müssen. Auseinandersetzungen und Konflikte zwischen den politischen Aktivisten – sowohl zwischen Umweltschützern und Gewerkschaften, aber auch zwischen den jeweiligen nationalen Gruppierungen – führten letztendlich dazu, dass eine Festschreibung weiterreichender politischer Forderungen nicht erreicht werden konnte (Fox 2000). Wise fasste rückblickend zusammen, dass trotz der Bedenken
des US-Kongresses bezüglich des Verlustes an Souveränität und trotz der Kritik von Gewerkschaften und Umweltschützern an den mangelnden Umwelt- und Arbeitsstandards der NAFTA-Vertrag als Erfolg von privaten Initiativen und ‚governement-business-coalitions‘ gewertet werde (Wise o.J.). [Seite 77↓]
4.2.2.3 NAFTA-Integrationsidee mit Auswirkungen auf Funktionen und Aufgaben von Staatsgrenzen Im NAFTA-Vertrag wird auf die Bedeutung von Staatsgrenzen jenseits des freien Austauschs von Waren, Kapital und Dienstleistungen nicht eingegangen. Lediglich die Formulierung der Präambel, wonach die vertragliche Festschreibung ökonomischer Integration dem Ziel der Freundschaft und Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten dienen solle, weist auf einen politisch motivierten Leitgedanken bezüglich Funktion und Gestaltung von Staatsgrenzen hin. Die im NAFTA-Vertrag formulierten Grundrechte- und -freiheiten beinhalten keine Arbeitnehmerfreizügigkeit; es wird lediglich ein neues Visum (TN-Visa) für Staatsbürger aus einem der NAFTA-Mitgliedssländer eingeführt, das allerdings nicht einheitlich ist und besonders für mexikanische Staatsbürger starke Beschränkungen bezüglich Dauer, Tätigkeit und Anzahl der vergebenen Visa enthält. Stattdessen wird ein langfristig abnehmender Migrationsdruck auch ohne gesetzliche Regelungen erwartet, um die US-Souveränität in der Migrationsgesetzgebung sichern zu können. So hieß es in einem U.S. GAO Report im Vorfeld des Vertrages: „NAFTA does not provide for open borders or the complete freedom of movement for labor among participating countries… In the long run, illegal Mexican migration to the United States should decrease if the Mexican economy can provide the jobs needed by an expanding domestic workforce. The implementation of NAFTA is ultimately expected to accelerate Mexico’s economic development, thus helping alleviate emigration pressures“ (zitiert in Manning 2000). Abgestimmte politische Steuerungsmechanismen, zum Beispiel zur Regulierung des Arbeitsmarktes, fehlen. Dasselbe gilt für die Sicherheitspolitik und die Gestaltung wohlfahrtstaatlicher Politiken jenseits von Umwelt- und Arbeitsstandards. Die Gestaltung der Grenzfunktionen und –aufgaben bleibt uneingeschränkt in nationalstaatlicher Kompetenz. Letztendlich hat die US-mexikanische Grenze im Ergebnis eine neue faktische Bedeutung als Symbol staatlicher Unabhängigkeit und Souveränitätsbestrebungen erhalten.43
4.2.2.4 Auswirkungen des NAFTA-Vertrages auf grenzüberschreitende Zusammenarbeit
Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit wird innerhalb des NAFTA-Vertrages nicht unmittelbar thematisiert. Im Vorfeld des Vertrages wurde die prekäre Umweltsituation der Grenzregion von amerikanischen NGOs hervorgehoben und eine stärkere politische und finanzielle Unterstützung als Bedingung für die Ratifikation des Vertrages gefordert. Entsprechend erklärten die zuständigen US-Politiker, dass die positivsten Auswirkungen des Freihandelsabkommens in der Grenzregion erwartet werden und eine Aufstockung der finanziellen Mittel für die Grenzregion nötig sei, um Projekte zur Förderung der regionalen Infrastruktur zu finanzieren, Handelserleichterungen erforderlich, aber auch lokale Bedürfnisse der Grenzbewohner zu berücksichtigen seien. Ausdrücklich wurde die Finanzierung von neuen und besser ausgebauten Grenzübergängen, Straßenführungen, Lagerhallen, eine Aufstockung des Personals im Zoll- und Grenzschutzbereich und die Schaffung einer urbanen wie industriellen Infrastruktur versprochen (Bernal 1992). In den bilateralen Zusatzabkommen zwischen den USA und Mexiko wird die Gründung der ‚Border Environment Cooperation Commission‘ (BECC) und der ‚North American [Seite 78↓]
Development Bank‘ (NADBank) beschlossen, um Infrastrukturprojekte in der Grenzregion zu finanzieren und damit zu einer generellen Verbesserung der Umweltsituation in der US-mexikanischen Grenzregion beizutragen. Anders als FTC, CLC und CEC sind BECC und NADBank keine Kontrollgremien, sondern für die Evaluierung und Finanzierung von Infrastrukturprojekten in der Grenzregion zuständig. Geplante Projekte werden durch die BECC evaluiert, erst dann erfolgt eine Kreditvergabe durch die NADBank. Die BECC ist darauf ausgerichtet, den Grenzregionen technische Hilfe für Planung, Entwicklung und Realisierung von Wasser-, Abwasser- und Abfallprojekten anzubieten. Dabei soll mit den Akteuren auf allen Ebenen der kommunalen und einzelstaatlichen Administration zusammengearbeitet werden in der Erstellung so genannter Masterpläne (BECC-NADBank 1999); zudem werden Netzwerke gefördert und neue Kapazitäten aufgebaut. Besonders das ‚Public Participation Program‘ und ‚State Inter-Institutional Coordinating Program Committee‘ sind darauf ausgerichtet, die Zusammensetzung der Akteure im vertikalen wie im horizontalen Bereich zu vergrößern. Die NADBank verfügt darüber hinaus über ein so genanntes ‚Regionalization Program‘, durch das Projekte entwickelt werden sollen, die mehr als einer Kommune zu gute kommen. Im Mandat von BECC und NADBank ist keine grenzüberschreitende Dimension enthalten. Selbst in ersten Projektbeschreibungen gibt es keinen Hinweis auf grenzüberschreitende oder regionale Projekte (BECC-NADBank 1999). Die grundsätzliche Planung und Umsetzung von durch BECC und NADBank geförderten Projekten bleiben ausschließlich in Händen der innerstaatlich verantwortlichen Entscheidungsebenen. Als Evaluierungskriterium gelten die Vorgaben, dass Projekte umweltpolitisch und finanziell nachhaltig sein müssen. Ebenso wenig ist es Aufgabe von NADBank oder BECC, einen umfassenden grenzüberschreitenden Entwicklungsplan für die Grenzregion auszuarbeiten. Allerdings sind in den Gremien von BECC auch Akteure der Grenzregionen und -staaten vertreten, die selbst grenzüberschreitend agieren.
4.2.3 Vergleich der transkontinentalen Integrationskonzepte44
4.2.3.1 Europäisches Integrationskonzept Grundkonsens
der europäischen Integration ist die Synthese ökonomischer und politischer Zielsetzungen, es fehlt allerdings eine einvernehmliche Auffassung über die tatsächlich gewünschte Intensität der europäischen Integration.45
Die finanzielle Förderung der Regional- und Sozialpolitik der Europäischen Union durch die Strukturfonds basiert auf der Überzeugung, dass der einheitliche Binnenmarkt und die Wirtschaftsbeziehungen allein nicht in der Lage sind, Unterschiede innerhalb der Mitgliedsstaaten auszugleichen. Die europäische Regionalpolitik betont daher das Prinzip der Nachhaltigkeit: Statt projektbezogener, kurzfristiger Förderung stehen mittel- und langfristige Programme im Mittelpunkt, die durch die Strukturfonds unterstützt werden. Umfassende und langfristige Entwicklungsprogramme sind gerade für die Bildung von Vertrauen innerhalb der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von großer Wichtigkeit. Eine zusätzliche Bedeutung erhält die Regional- und Sozialpolitik aufgrund ihrer identitätsstiftenden Dimension. Trotz der Kontinuität der Integration fehlt bisher eine europäische Öffentlichkeit, die sich mit der Gemeinschaft identifiziert.
In diesem Zusammenhang haben Thematiken wie Demokratiedefizit und mangelnde Transparenz, Nationalismus sowie Unterschiede der politischen Kultur Einfluss.
Der geförderte Regionalismus soll eine europäische Identität stiften und die Ausbildung eines europäischen Demos unterstützen. Regionalpolitik in Verbindung mit dem Subsidiaritätsprinzip sollen das Vertrauen in Europa und die europäischen Institutionen vertiefen und die jeweiligen Bevölkerungen für den europäischen Prozess begeistern. Regionale Beteiligung gilt als Legitimationsnachweis der Gemeinschaftswerdung und als Instrument der Effektivitätssteigerung. Die Einbeziehung regionaler Akteure in die Entscheidungsprozesse kann als Versuch gewertet werden, neue politische Ebenen in die Mitbestimmung zu integrieren. Gesamteuropäische Einflüsse prägen die Gestaltung der deutsch-polnischen Staatsgrenze und den Charakter der dezentralen grenzüberschreitenden Kooperation. Staatsgrenzen sind ein wichtiges Moment der übergreifenden europäischen Integrationskonzeption. In dieser Langzeit-Vision wird das (ab)trennende Element von Staatsgrenzen reduziert, ihre verbindende Funktion gestärkt. Neben sicherheitsrelevanten Aufgaben rücken wohlfahrtssteigernde Aspekte immer mehr in den Vordergrund. Besonders in den Initiativen des Europarates stehen lokale und regionale Gebietskörperschaften und Verwaltungsakteure im Zentrum der Kooperationsanstrengungen. Bezüglich der EU-Osterweiterung steht nicht allein die wirtschaftspolitisch motivierte Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes im Vordergrund, sondern vielmehr der Ausgleich und die Angleichung der Arbeits- und Lebensbedingungen als wesentliches Instrument der Integration. Bereits im Rahmen der Beitrittsverhandlungen übernimmt die Europäische Union Mitverantwortung hinsichtlich der strukturellen Reformen der Kandidaten und richtet dementsprechend ihre finanzielle, technische und institutionelle Hilfe auf die jeweiligen Umstände aus. Die Beitrittsvoraussetzungen für Polen sind Ausdruck der Grundzüge der europäischen Integration: institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, Achtung und Schutz von Minderheiten und die Bereitschaft, sich mit den Grundlagen und Zielen der Europäischen Union sowie [Seite 80↓]
der Wirtschafts- und Währungsunion zu identifizieren. Die Beitrittsverhandlungen gestalten sich langwierig und kontrovers und drohen zu einer Desillusionierung der Kandidaten zu führen, was natürlich Auswirkung auf das Klima der deutsch-polnischen Beziehungen sowie auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat.
Der Verwaltungsreform in Polen wird besondere Priorität eingeräumt, auf die sich die Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und Polen sowie zwischen den EU-Mitgliedsstaaten und Polen konzentriert. Je detaillierter die Beitrittskriterien werden, desto stärker werden Programme und Inhalte an den Zielen der Gemeinschaft ausgerichtet. Für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bedeutet dieser Zusammenhang eine Aufstockung der Finanzmittel und – aufgrund ihrer Nähe zur Regionalpolitik als Förderschwerpunkt – somit einen nicht zu unterschätzenden Bedeutungszuwachs; zugleich werden aber auch die förderungswürdigen Politikfelder, in denen die Zusammenarbeit stattfindet, zunehmend auf die Ziele des Erweiterungsprozesses ausgerichtet, wodurch der Aufbau von Institutionen und funktionsfähigen Verwaltungsstrukturen in den Mittelpunkt der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit entlang der EU-Außengrenzen rückt. Diese beschriebene Entwicklung vollzieht sich zunächst auf nationalstaatlicher Ebene, erstreckt sich jedoch – mit Einführung der Beitrittspartnerschaften und parallel zu den veränderten PHARE-Leitlinien – auch auf lokale und regionale Strukturen. Der Prozess der europäischen Integration beeinflusst mit der Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes, der Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten, durch das Schengen-Abkommen und dem Topos vom ‚Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts‘ wesentlich die Aufgaben und Funktionen der Binnen- und Außengrenzen, obgleich Staatsgrenzen natürlich nach wie vor ihre nationalstaatlich identitätsstiftende Funktion behalten. Mit der Vergemeinschaftung zahlreicher Politiken, die mit Staatsgrenzen im Zusammenhang stehen, erhalten neben supranationalen Akteuren zumindest partiell auch subnationale und nicht-staatliche Akteure (gemäß des Subsidiaritäts- und Regionalisierungsprinzips) Zugang zur Gestaltung grenzrelevanter politischer Entscheidungen. Die von der EU-beeinflusste ‚verbindende‘ bzw. ‚trennende‘ Funktion der Staatsgrenzen ist somit wesentlich abhängig vom Vergemeinschaftungsgrad des jeweiligen Politikfeldes; zum anderen besteht auch eine wechselseitige Abhängigkeit der Funktionen, da die Freizügigkeit im Inneren mit der Abschottung der Außengrenzen verbunden ist. Indem europäische Politik subnationale Aufgabenfelder thematisiert, die im Sinne einer übergeordneten Integrationsidee gestaltet werden, existiert die Anbindung der ‚low‘ politics an die Ziele der ‚high‘ politics. Entlang der EU-Außengrenzen kommt es zu widersprüchlichen Konstellationen aufgrund der Abschottung ‚nach außen‘ und der gleichzeitig geförderten grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ‚nach innen‘. Dezentrale grenzüberschreitende Kooperation wird als Instrument zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit im Wettstreit der Regionen eingesetzt und im Sinne des Europarates außerdem den Prinzipien der Subsidiarität und Dezentralisierung unterstellt. Motiviert wird die Förderung der regionalen Entwicklung zudem durch die Erkenntnis, dass zentralstaatliche wie supranationale Integrationsanstrengungen allein nicht ausreichen werden, um das Zusammenwachsen der Mitgliedsstaaten zu gewährleisten, womit Staatsgrenzen die Aufgabe der europäischen Identitätsstiftung erhalten. Subnationale grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der EU-Außengrenzen muß einer Vielzahl von Anforderungen genügen: Zunächst soll sie als wesentliches Moment der Regionalpolitik die Wettbewerbsfähigkeit steigern und zum Ausgleich zwischen den Regionen beitragen; außerdem muß übergeordneten Zielen der Völkerverständigung entsprochen werden; vor allem wird die grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Vorbereitung für den Beitritt verstanden, wodurch die Grenzregionen zur Probebühne für die Osterweiterung werden. Dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der EU-Außengrenzen wird insgesamt zur inhaltlichen wie strukturellen Einleitung einer [Seite 81↓]
möglichen Vollmitgliedschaft. Der Schwerpunkt der Interessen der Europäischen Union liegt auf sozialer und politischer Integration, die den Prioritäten des Erweiterungsprozesses entsprechen. Die Zusammenarbeit und Professionalisierung von Verwaltungen rückt damit in den Vordergrund, was sich beschränkend auf die Beteiligung lokaler und regionaler Akteure auswirkt. Die Europäische Kommission setzt zunehmend engere Grenzen hinsichtlich der Förderfähigkeit von Inhalten und Besetzung von Akteuren, was ebenfalls die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit lokaler Grenzakteure einschränkt. Vor dem Hintergrund unterschiedlichster Ansprüche und Aufgaben stehen Grenzakteure vor der Herausforderung, eigene Probleme und Thematiken zu verfolgen und unabhängig von den übergeordneten Zielen der europäischen Integration situationsgerecht zu agieren.
4.2.3.2 Nordamerikanisches Integrationskonzept
Der US-Konflikt zwischen unilateraler Ausrichtung und der Notwendigkeit zur Zusammenarbeit spiegelt sich im Dualismus des NAFTA-Vertrages zwischen der vorherrschenden Konzentration auf ökonomische Inhalte und den politisch-strategischen Intentionen wider. Die Zusatzabkommen sind auf massiven politischen Druck der Öffentlichkeit zustande gekommen. Die neu eingerichteten Institutionen sind nicht mit einem eigenständigen Mandat ausgestattet, was ihre Effektivität sicherlich schmälert. Trotzdem kann der NAFTA-Vertrag als Instrument zur Förderung der Kooperation und als Zeichen des amerikanischen Willens zur politischen Unterstützung Mexikos gewertet werden. Der Vertrag hat in seiner Konsequenz zu einer Überlagerung der vorher strikt getrennten Ebenen von innen- und außenpolitischen Politikzielen geführt. Die US-Regierung sah durch die politischen und wirtschaftlichen Krisen in den 1980er- und 1990er-Jahren in Mexiko und der Zunahme gewalttätiger Konflikte die Stabilität der Hemisphäre bedroht. Als Lösung wurde eine Politik gewählt, die vornehmlich auf wirtschaftliche Stabilität setzte, dabei jedoch auch politische Ziele verfolgte. Insgesamt wuchs durch das Nordamerikanische Freihandelsabkommen mit Mexiko die Möglichkeit der Amerikaner, Einfluss auf innermexikanische Entscheidungen und Entwicklungen zu nehmen. Der NAFTA-Vertrag konzentriert sich weitestgehend auf Elemente zur Förderung der wirtschaftlichen Integration. Die Souveränität der Mitgliedstaaten für die Gestaltung außen- und zwischenstaatlicher Politik bleibt anders als innerhalb der europäischen Integration nahezu unangetastet. NAFTA konstituiert lediglich eine Freihandelszone, ohne gleichzeitig Zollunion zu sein. Das Abkommen ist als trilateraler Vertrag angelegt, ohne supranationale Organe oder Institutionen zu schaffen; es werden weder Hoheitsrechte abgegeben noch Kompetenzen zur Setzung von Rechtsvorschriften übertragen. Obwohl die Ziele des NAFTA-Vertrages handelspolitisch sind, formuliert die Präambel politisch-integrative Leitgedanken, die eine engere Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten in Aussicht stellen. Es wird ein übergeordnetes nordamerikanisches Integrationskonzept mit den Zielen Freundschaft und Zusammenarbeit definiert, Ziele im Umwelt- und Arbeitsrecht benannt sowie die Verbesserung wohlfahrtsstaatlicher Konzepte angedeutet. Instrumente, um diese Ziele gemeinschaftlich umzusetzen, werden jedoch nicht formuliert. NAFTA wird von den USA vornehmlich als handelspolitisches Instrument eingesetzt, um politisch-strategische Ziele zu erreichen, ohne politische Souveränität abzugeben. Es sind „spill-over“-Effekte von der Ökonomie auf Politikfelder beabsichtigt, ohne jedoch mit einer weitergehenden Integrationsbereitschaft hinsichtlich politischer Entscheidungsprozesse verknüpft zu sein; stattdessen wird vielmehr die Maximierung außen- und innenpolitischer amerikanischer Interessen verfolgt.
Mit den Zusatzabkommen werden Elemente einer positiven kooperativen Integration aufgenommen, um Standards im Arbeitsrecht und Umweltschutz zu gewährleisten. Damit haben sich die USA erstmals bereiterklärt, ein Handelsabkommen mit arbeits- und umweltrechtlichen Fragen zu verbinden. Allerdings werden anders als in Europa üblich keine einheitlichen Mindeststandards vereinbart, Ziel ist es vielmehr, die Beachtung und Einhaltung der jeweiligen nationalen Gesetze zu gewährleisten. Zudem werden die
‚side-agreements‘ so gefasst, dass sie weder die Hauptziele des NAFTA-Abkommens beeinträchtigen noch eigene Gesetzeskraft haben. Die
Tatsache, dass diese politisch motivierten ‚Ergänzungen‘ zu einem Bestandteil eines Handelsabkommen werden, kann als Anzeichen einer zukünftigen Intensivierung der Zusammenarbeit gewertet werden und als Eingeständnis, dass mit einer wachsenden ökonomischen Vernetzung und mit weit verzweigten außerökonomischen Interdependenzen gerechnet wird. Bemerkenswert ist auch, dass erstmals die Notwendigkeit von multinational abgestimmten Entscheidungsmechanismen zumindest thematisiert wird. Die Diskussionen und Kontroversen im Vorfeld des NAFTA-Vertrages zeigen, welchen Einfluss die Öffentlichkeit auf Entscheidungen staatlicher Akteure haben kann. Ein zunehmender innenpolitischer Druck führte zur Verabschiedung der ‚politischen‘ Zusatzabkommen, nachdem sich als Ergebnis der Debatte abzeichnete, dass ein rein handelspolitischer Vertrag nicht verabschiedet werden konnte. Damit entspringt die Bereitschaft, hier politische Kooperationsmechanismen im Umwelt- und Arbeitsrecht in den NAFTA-Vertrag zu integrieren, im Sinne von Moravcsik
der Reaktion staatlicher Akteure auf innerstaatlichen Druck in der Gestaltung internationaler Politik bei gleichzeitiger Interessenwahrung (Moravcsik 1997a). Die Entwicklung weiterführender zwischenstaatlicher Entscheidungsmechanismen wurde durch das vorherrschende Souveränitätsverständnis verhindert. So war die faktische Notwendigkeit politischer Abstimmung, verknüpft mit der Hoffnung nach einer Lösung interdependenter Probleme (Drogenhandel, Migration), Mitargument für die Verabschiedung und vor allem Erweiterung des NAFTA-Vertrages, ohne allerdings explizit Inhalt des Vertrages zu werden. Damit bleibt NAFTA ein unzureichendes Instrument zur Lösung der zwischenstaatlichen Probleme und befördert nach wie vor existierende Steuerungsprobleme. Die Manifestation dieser Defizite kann entweder zu neuen Abstimmungsmechanismen führen oder aber den gegensätzlichen Effekt zur Folge haben, nämlich einer zunehmend unilateral-defensiven Politikgestaltung im Sinne Messners
. Der NAFTA-Vertrag thematisiert Staatsgrenzen hinsichtlich der vereinbarten grenzüberschreitenden Freizügigkeit im Waren-, Finanz- und Dienstleistungsaustausch. Im ökonomischen Sinn wird damit das ‚trennende‘ Element der US-mexikanischen Grenze aufgehoben. Sicherheitsvorsorgende Funktionen von Staatsgrenzen werden vom NAFTA-Vertrag nicht thematisiert. Abgestimmte politische Steuerungsmechanismen mit Einfluss auf Funktionen der Staatsgrenzen, zum Beispiel zur Regulierung des Arbeitsmarktes, fehlen. Dasselbe gilt für die Gestaltung wohlfahrtstaatlicher Politiken jenseits von Umwelt- und Arbeitsstandards. Damit verbleibt die Gestaltung solcher Grenzfunktionen und –aufgaben uneingeschränkt im staatlichen Bereich. So wird auch die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit jenseits der Bedürfnisse des grenzüberschreitenden Handels im NAFTA-Vertrag nicht zum Thema, allerdings werden zumindest im Sinne einer positiven Integrationsanstrengung finanzielle Mittel für die Verbesserung der Infrastruktur entlang der Grenzregion zur Verfügung gestellt. Es fehlt jedoch insgesamt eine politische Gesamtkonzeption und Planungsperspektive. [Seite 83↓]
4.2.3.3 Vergleich der Integrationskonzepte
Die politische und soziale Dimension der europäischen Integrationsidee übersteigt bei weitem die Intentionen der Nordamerikanischen Freihandelszone. Während in Europa von Anfang an Politik und Ökonomie miteinander verknüpft werden, ist der NAFTA-Vertrag weitestgehend auf die Realisierung ökonomischer Interessen beschränkt. Die Betonung gemeinsamer Werte und Interessen, wie sie in der EU – im Einklang mit den deutsch-polnischen Leitbildern – besteht, lässt eine negative Diskussion bezüglich Polen in der Bundesrepublik kaum zu. Dagegen fehlt diese Dimension innerhalb der nordamerikanischen Integrationskonzeption. Vielmehr wurden gerade im Vorfeld des NAFTA-Vertrages abschätzende Meinungsäußerungen betreffend Mexiko von US-Politikern als Wahlkampfmittel eingesetzt. Damit bleibt auch nach Abschluss der nordamerikanischen Freihandelszone die „mexican card“ als Negativimage legitimes politisches Instrument. Der Unterschied manifestiert sich u.a. in der Zielvorstellung der EU, ein „grenzenloses Europa“ schaffen zu wollen. Dagegen ist das Ziel des NAFTA-Vertrages, wie von den Präsidenten Clinton und Salinas bei Vertragsunterschrift betont: „an economy without borders or one freetrade zone without borders“. Diese Unterschiede bedeutet allerdings nicht, dass politische Zielvorstellungen in der Ausgestaltung der nordamerikanischen Freihandelszone keine Rolle gespielt hätten. Aus Angst und Sorge vor einem Souveränitäts- und Kontrollverlust ist es jedoch weder zur Ausbildung supranationaler Ebenen noch zur Einbeziehung politischer Thematiken (mit Ausnahme von Umwelt- und Arbeitsstandards) gekommen. Weiterreichende Auswirkungen der Verrechtlichung der ökonomischen Beziehungen manifestieren sich daher entweder im nationalstaatlichen oder zwischenstaatlichen Bezug. Das fortschreitende Integrationspotential der Europäischen Union wirkt sich auf verschiedenste Politikfelder, u.a. das der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als Bestandteil der europäischen Regionalpolitik aus. Dagegen ist der NAFTA-Vertrag festgeschrieben. Die Hauptunterschiede zwischen NAFTA und EU betreffen die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Entscheidungskompetenzen an eine supranationale Ebene abzugeben sowie das Ausmaß an Abstimmung in bezug auf Drittstaaten. NAFTA beschränkt sich weitgehend auf die juristische Rahmengebung einer bereits vollzogenen ökonomische Vernetzung der freien Marktkräfte.46
Damit wird die vertragliche Anerkennung zur nachholenden Integration – im Gegensatz zur EU, die z.B. hinsichtlich der Beitrittsverhandlungen integrationsfördernd und faktensetzend wirkt. Zum europäischen Integrationskonzept gehört sowohl die direkte Anbindung zwischenstaatlicher Mechanismen an die Ziele der EU als auch die Gründung supranationaler Entscheidungsmechanismen. Dies beeinflusst die jeweiligen nationalen Entscheidungsstrukturen in den Mitgliedstaaten. Beides fehlt in Bezug auf NAFTA. So gibt es außerhalb von NADBank und BECC keine zwischenstaatlichen Institutionen, sondern ausschließlich Konfliktlösungsmechanismen, die auf die NAFTA-Ziele fokussiert sind. Nationalstaatliche Entscheidungsstrukturen bleiben prinzipiell unbeeinflusst.
Inwieweit die nordamerikanische Freihandelszone allerdings über den Rahmen des NAFTA-Vertrages hinaus integrationsfördernd und damit einflussreich für die die Gestaltung von Staatsgrenzen und die Inhalte und Strukturen der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ist, kann erst in einer Analyse der Entwicklung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit post-NAFTA entschieden werden. [Seite 84↓]
Unterschiede zeigen sich auch hinsichtlich der Einbeziehung subnationaler Akteure. In Europa sind lokale und regionale Akteure für die Umsetzung der verschiedenen Regionalpolitiken und Strukturfonds verantwortlich. An der europäischen Entscheidungsfindung nehmen sie nur begrenzt – zumeist innerhalb der innerstaatlichen Meinungsbildung – teil. Diese Begrenzung gilt in noch größerem Maße für nichtpolitische Akteure. Da der NAFTA-Vertrag keine supranationalen Elemente enthält, sind für den Zugang der unterschiedlichen Akteursebenen und -sektoren die jeweiligen innerstaatlichen Rechtsrahmen und politischen Kulturen entscheidend. Die europäische Integration beinhaltet eine Förderung der Regionalpolitik unter dem Stichwort des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhaltes. Hierin wird der Ausgleich und die Angleichung der Lebensbedingungen innerhalb der Gemeinschaft verfolgt, was u.a. über erhebliche Strukturfördermittel realisiert wird. Ein solcher Ansatz der übergeordneten distributiven Regionalpolitik mit ungleichgewichtiger Mittelverteilung zugunsten ökonomisch benachteiligter Gebiete fehlt in der nordamerikanischen Konzeption vollkommen; es gibt keine explizite Förderung grenzüberschreitender Kooperation. So ist zum Beispiel auch die NADBank lediglich beauftragt, Kredite zu vergeben, Förderprogramme, die den europäischen Strukturfonds entsprechen, bestehen nicht. Generell geht es bei NAFTA um die Aufhebung ökonomischer Barrieren, nicht aber um eine Angleichung der Lebensverhältnisse zwischen den Mitgliedstaaten oder deren Regionen. Ein solcher Ansatz würde sowohl den Souveränitätsbedürfnissen der Mitgliedstaaten als auch den Föderalismusvorstellungen der USA widersprechen. Damit ist einer der Hauptgründe für die Förderung dezentraler grenzüberschreitender Zusammenarbeit seitens der EU in Nordamerika nicht gegeben. Zudem verfolgt die Förderung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa mehrdimensionale politische Ziele. Sie wird als Symbol des friedlichen Zusammenwachsens des Kontinents, Ausdruck von Subsidarität, Föderalismus und einer neuen europäischen Identität unterstützt. Eine solche Instrumentalisierung subnationaler Aktivitäten ist seitens der NAFTA nicht vonnöten, da die Ansprüche der Freihandelszone erheblich geringer sind und aufgrund ihrer klaren Unterordnung unter nationalstaatliche Entscheidungsstrukturen sich keine Fragen nach demokratischer Legitimierung oder Transparenz stellen. Auch die Frage nach der Ausprägung einer nordamerikanischen Identität und eines ‚American demos’ – in Abgrenzung bzw. zuzüglich zur staatlichen Identität – hat keine der europäischen Diskussion entsprechende politische Relevanz.
Die verschiedenen politischen Vorstellungen, die mit der Europäischen Integration verbunden sind, haben zu teilweise widersprüchlichen Entwicklungen geführt, die gleichzeitig auf die Grenzregion wirken. Europäische Politiksetzung verfolgt entlang der deutsch-polnischen Grenze verschiedene, teilweise gegensätzliche Zielvorstellungen. So soll zum einen Kooperation und Offenheit im Sinne der Regionalpolitik und hinsichtlich der EU-Erweiterung verfolgt werden. Gleichzeitig werden hier die Kontrollfunktionen als Garant für die Umsetzung der Freizügigkeiten im Inneren der Gemeinschaft exekutiert. Dagegen beeinflusst der NAFTA-Vertrag Staatsgrenzen lediglich hinsichtlich ihrer ökonomischen Funktion, indem hier das ‚Trennende’ aufgehoben wird. Inwieweit diese Öffnung der Grenzfunktionen widersprüchliche Grenzgestaltungen in den NAFTA-Mitgliedstaaten nach sich zieht, kann nur durch die Analyse der jeweiligen nationalstaatlichen Sicherheitspolitik nachvollzogen werden. Die transkontinentale Integrationsidee, wie sie im NAFTA-Vertrag ausformuliert wurde, hat hierauf keine direkte bindende Einwirkung. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der NAFTA-Vertrag nicht ebenfalls wie die europäische Integrationsidee verschiedenen, teilweise gegenläufige integrierende bzw. abschottende Entwicklungslogiken beeinflusst, die als Hemmnisse auf die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit wirken. [Seite 85↓]
4.3 Politisch-administrative Kompetenzverteilungen 4.3.1 Handlungsspielräume lokaler und regionaler Akteure im bundesdeutschen Föderalismus
4.3.1.1 Rahmenbedingungen des bundesdeutschen Föderalismus
Das bundesdeutsche Regierungsmodell zeichnet sich durch den Staatscharakter von Bund und Ländern Dualismus von Entscheidungszentren und ein Verzicht auf „Kompetenz-Kompetenz
“ aus (Laufer 1997: 15). Bundesländer sind eigene Kompetenzbereiche, eigene Finanzmittel, die Mitwirkung an der Gesetzgebung und die Erfüllung staatlicher Aufgaben sind ihnen garantiert. Über den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Artikel 50 GG).
Jedes Bundesland hat eine eigene Verfassung, die es ohne Zustimmung des Bundes ändern kann. Das Grundgesetz kennt keine eindeutige Zuordnung von Bundes- und Länderzuständigkeiten. Dem Prinzip der generellen Länderzuständigkeit (GG Artikel 70) werden die ausschließliche Bundesgesetzgebung (GG Artikel 71; 73), die konkurrierende Gesetzgebung (GG Artikel 72; 74; 74a) und die Rahmengesetzgebung (GG Artikel 75) zur Seite gestellt. Eine Besonderheit sind die Gemeinschaftsaufgaben (GA) (GG Artikel 91a), die sich auf die Bereiche Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur sowie Verbesserung der regionalen Agrarstruktur und des Küstenschutzes beziehen.
Länder haben Gesetzgebungskompetenz in allen Bereichen, die dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesen sind (Art. 70, Abs. 1 GG). Allein zuständig sind sie zum Beispiel für das Schul-, Polizei- und Gemeinderecht. Bei überregionalen Fragen hat der Bund Gesetzgebungskompetenz. Das Prinzip der konkurrierenden Gesetzgebung bedeutet in der Praxis, dass der Bund immer dann gesetzgebend aktiv werden kann, wenn er einen überregionalen Regelungsanspruch feststellt. Der Anspruch des Bundes hat Vorrang vor dem der Länder (Pelz/Ortwein 1995). Die föderative Verflechtung wird vervollkommnet durch die Bundesauftragsverwaltung (GG Artikel 85 GG) und die Landesverwaltung unter Bundesaufsicht (GG Artikel 84 (3)).
Die völkerrechtliche Vertragsfähigkeit der Bundesländer regelt sich durch GG Artikel 32. Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist grundsätzlich Sache des Bundes. Allerdings ist vor Abschluss eines internationalen Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, dieses zuvor zu hören (GG Artikel 32 (2)). Zwar können Länder in Bereichen ihrer eigenen Zuständigkeit mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen, allerdings benötigen sie hierzu die Zustimmung der Bundesregierung. Umstritten ist in der Auslegung von GG Art. 32 (3), ob den Ländern ausschließliches Vertragsabschlussrecht bei Länderkompetenzen eingeräumt wird oder nicht (Seidel 1994);47
zudem besteht eine ‚Ständige Vertragskommission der Länder‘ als Ansprechpartner für das Auswärtige Amt. Unter GG Artikel 24 ist die Übertragung von Hoheitsrechten des Bundes auf zwischenstaatliche Einrichtungen geregelt, wozu auch Länder im Bereich ihrer staatlichen Befugnisse und Aufgaben das Recht haben, sofern die Zustimmung der Bundesregierung besteht (GG Artikel 24 (1), (2)). Seit Änderung des Artikels 50 und der Einfügung des neuen Artikels 23 in Reaktion auf den Maastricht-Vertrag hat der Bundesrat Mitspracherecht bei Fragen der positiven europäischen Integration. Zudem ist die Bundesregierung verpflichtet, Bundestag und Bundesrat über Angelegenheiten der Europäischen Union frühestmöglich zu informieren. Der Bundesrat ist in allen Fragen an der Willensbildung des Bundes beteiligt, die im innerstaatlichen Kontext in seine oder die Kompetenzen der Länder fallen. Die Intensität [Seite 86↓]
der Beteiligung des Bundesrates an der politischen Willensbildung bis zur Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik als Mitglied der EU zustehen, ist nach Artikel 23 abhängig davon, in welchem Maße und in welcher Art Länderkompetenzen von Gesetzesänderungen betroffen sind. Allerdings ist auch hier eine dominante Position des Bundes gesichert, da in jedem Fall die „gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes
“ zu wahren ist (GG Artikel 23 (5);(6)).
Finanzielle Verpflichtungen sowie Steuereinnahmen werden zwischen Bund, Länder und Gemeinden entsprechend ihrer Aufgaben getrennt (GG Artikel 106).
Länder verfügen über eigene Einnahmequellen, u.a. Erbschaft- und Körperschaftsteuer, können deren Höhe jedoch nicht eigenständig bestimmen. Auch hier bestehen Überschneidungen: So trägt der Bund Ausgaben, die Ländern durch Auftrag des Bundes entstehen; außerdem kann der Bund Ländern Finanzhilfe für besonders bedeutsame Investitionen gewähren, die „zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind
“ (GG Artikel 104a (4)). Die Gemeindeebene und die kommunale Selbstverwaltung sind in der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich garantiert, auch wenn sie nicht als elementare Stufe des Bundesstaates gelten. Nach Artikel 28 GG besitzen Gemeinden – und damit eingeschränkt auch Landkreise – den Status von unterstaatlichen Gebietskörperschaften, die „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung
“ (GG Artikel 28 (2)) regeln können. Zum Recht auf Selbstverwaltung gehört die finanzielle Eigenverantwortlichkeit. Die kommunale Selbstverwaltung ist durch zwei Grundregeln gekennzeichnet: Öffentlichkeits- sowie dem Allzuständigkeits- bzw. Universalitätenprinzip (Gabriel/Kunz/Ahlstich 1997). Als örtliche Aufgaben gelten solche, die sich aus dem direkten Zusammenleben in der Gemeinde ergeben und hier am effektivsten behandelt werden können. Das Selbstverwaltungsrecht von Kommunen wird zudem durch eine Reihe von Hoheitsrechten bekräftigt; dazu gehören die Gebiets-, Satzungs-, Finanz-, Planungs-, Organisations-, Personal- und Rechtssubjektshoheit (Gabriel/Kunz/Ahlstich 1997). Zu den Grundaufgaben der kommunalen Selbstverwaltung gehören die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Daseinsvorsorge. 4.3.1.2 Determinanten der Regionalpolitik sowie regionale und kommunale Handlungsspielräume
Die Regionalpolitik wird durch das Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen nach GG Art. 72 (2) bestimmt. Dabei spielt die Verantwortung des Bundes in Fragen der konkurrierenden Gesetzgebung eine besondere Rolle.48
Dieses Prinzip hat Auswirkungen auf die Steuerpolitik in Form der horizontalen Umsatzsteuerverteilung. Die Verteilung des Länderanteils am Umsatzsteueraufkommen richtet sich nach dem unterschiedlichen Finanzbedarf der Länder. Der Länderfinanzausgleich ist ebenfalls darauf angelegt, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu garantieren und die unterschiedliche Finanzkraft der Länder und des Bundes an- und auszugleichen. Auch die Mischfinanzierung von Gemeinschaftsausgaben zwischen Bund und Länder fällt unter den Bereich des regionalen Ausgleichs. Regional-, Agrar- und Bildungspolitik sind nach der Verfassung Zuständigkeiten der Länder, die jedoch über das Instrument der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgaben vom Bund mitfinanziert werden. [Seite 87↓]
Die Länder besitzen de jure und de facto ein entscheidendes Maß an politischer Autonomie, durch das sie am Willensbildungsprozess des Staates beteiligt sind (Schultze 1995). Über die Machtverteilung zwischen Bund und Länder bestehen allerdings divergierende Auffassungen, die sich in erster Linie auf die mit der europäischen Integration verbundenen Kompetenzverschiebungen beziehen. So beobachtet zum Beispiel Kilper
bei Themenbereichen, die in die konkurrierende Gesetzgebung fallen, einen Machtzuwachs des Bundes, der diese kontinuierlich zu seiner ausschließlichen Angelegenheit mache; sie spricht von einer unitaristischen bundesstaatlichen Tradition (Kilper 1996). Der Prozess der deutschen Wiedervereinigung, der mit hohen Ausgleichs- und Angleichungsaufgaben im finanziellen, sozialen, wirtschaftlichen und infrastrukturellen Bereich verbunden sei, habe nach Hesse/Ellwein
die Beeinflussung der Politik der Länder durch den Bund verstärkt (Hesse/Ellwein 1992). Diese Aussage wird von Andersen
dahingehend relativiert, indem er insgesamt mehr Vorteile als Nachteile konstatiert: „Die Verluste der einzelnen Länder an Gesetzgebungsrechten wurden teilkompensiert durch eine Stärkung des Bundesrates und damit der Gesamtheit der Länder insbesondere in der Gesetzgebungskompetenz
“ (Andersen 1996: 7). Aus der Perspektive von Netzwerkanalysten
wie Lehmbruch
und Scharpf
führe der Verbundcharakter des bundesdeutschen Föderalismus zur ‚Politikverflechtungsfalle‘, die Entscheidungsfindungen blockiere und Reformstau befördere (siehe u.a. Lehmbruch 1995; Scharpf 1992; Scharpf 1994). Als Konsequenz werden negative Auswirkungen auf die Steuerungsfähigkeit des Systems festgestellt, vor allem für die Lösung von Folgeproblemen gesellschaftlicher Entwicklungsprozesse wie Umweltverschmutzung, Arbeitslosigkeit oder der Notwendigkeit zum Strukturwandel habe (Pilz/Ortwein 1995). Weniger negativ beurteilt Mayntz
den Pragmatismus des bundesdeutschen Föderalismus: Die Funktionsteilung zwischen dem Bund als Ebene der Gesetzgebung und den Ländern als Ebene der Gesetzesdurchführung, der Fachplanung und Implementation erlaube „eine fruchtbare Kombination von prinzipiengelenkter Langfristorientierung und situationsbezogenem Pragmatismus
“ (Mayntz 1995: 137); so gelinge es vergleichsweise gut, übergeordnete Interessen und territorial gebundene Partikularinteressen von Untereinheiten zu berücksichtigen und sich den Spezifika des Einzelfalles anzupassen. Auch die Position der Kommunen ist durch die vertikale politische Verflechtung und eine hiermit zusammenhängende finanzielle Abhängigkeit geprägt. So werden zunehmend gesetzliche Pflichtaufgaben auf die dritte Stufe des bundesdeutschen Systems übertragen, wodurch die finanziellen Belastungen der Kommunen erheblich steigen. Die aktuelle Finanznot von Gemeinden und Städten wird als Ausdruck eines Abwälzens der Zahlungsverpflichtungen aufgrund finanzwirksamer bundesstaatlicher Gesetze auf die kommunale Ebene interpretiert (Holtmann 1997), wodurch den Kommunen die Verantwortung für den Service bestimmter Leistungen übertragen wird, ohne sie dafür mit ausreichenden Ressourcen auszustatten. 4.3.1.3 Einflüsse der politischen Kultur auf die Zugangsmöglichkeiten von Interessengruppen zu politischen Entscheidungsprozessen Die generelle Mitwirkung von Verbänden und Interessenvertretungen am politischen Willensbildungsprozess ist, entgegen der Rolle politischer Parteien, im Grundgesetz mit einer Ausnahme nicht erwähnt; so bedeutet die in GG Artikel 9 aufgeführte Koalitionsfreiheit als Spezialfall der allgemeinen Vereinigungsfreiheit die Anerkennung der Tarifautonomie von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Damit überläßt der Staat einen entscheidenden Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Selbstgestaltung durch Interessenverbände (Pilz/Ortwein 1995). Als legitimierte Koalitionspartner gelten [Seite 88↓]
Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, während andere Vereinigungen wie Kammern oder der Deutsche Industrie- und Handelstag ausgeschlossen sind. Solange bestimmte soziale Interessen der Privatwirtschaft und der Arbeitnehmerschaft im Einvernehmen mit dem Staat Politik entwerfen und umsetzen, ist die politische Kultur der Bundesrepublik Deutschland als korporatistisch zu interpretieren (Abromeit 1993). Ein weiteres Spezifikum des bundesdeutschen Föderalismus ist die starke Ausprägung des Verwaltungsstaates, obgleich das Grundgesetz den Umfang der Verwaltungstätigkeit begrenzt, um politische Eigenmächtigkeiten auszuschließen (Isensee; Kirchhof 1987). Die faktische Macht der ‚Bürokratiedemokratie‘ ist ein zentrales Thema der Politikwissenschaft; öffentliche Verwaltungen treten als Realisierungsorgan von Bundesvorgaben der Exekutive häufig als faktisch politikmachende und prioritätensetzende Akteure auf, womit eine sukzessive Entmachtung der Legislativen verbunden sei (Bentele/Reissert/Schettkat 1995; Benz 1995b). Gerade die ausgedehnte Entwicklung des Verwaltungsapparates befördere die traditionelle Trennung von Staat und Gesellschaft, in der die Aufgabe des Staates als ein am Gemeinwohl orientiertes Einwirken auf die Gesellschaft definiert sei (Holtmann 1997). Nach diesem Verständnis ist es nicht erforderlich, dass der Staat durch einen Gesellschaftsvertrag legitimiert wird, mit der Konsequenz, dass er dementsprechend abgegrenzt von der jeweiligen politischen Ordnung wahrgenommen wird. Die politische Kultur in Deutschland ist durch den Dualismus von Staat und Gesellschaft geprägt (Pilz/Ortwein 1995). Nach Hesse/Ellwein
kam es im 19. Jahrhundert zu einer „Verselbständigung des Staates
“, der sich als eigenständige Größe neben der Gesellschaft entwickelte (Hesse/Ellwein 1992: 121). Die sich daraus entwickelnde ‚Politikdistanz‘ steht im Gegensatz zu den wachsenden gesellschaftlichen Forderungen nach Demokratisierung und Bürgerbeteiligung der Politik und prägt auch die deutsche Auffassung von repräsentativer Politik (Holtzmann 1997). Als Folge der ‚68er-Bewegung‘ und den zahlreichen Bürgerprotesten ist in der Bundesrepublik inzwischen eine stärker partizipatorisch ausgerichtete politische Kultur entstanden. In den neuen Bundesländern besteht aufgrund der DDR-Vergangenheit ein Hang zum ‚Etatismus‘, der allerdings mit den Erfahrungen der Wendezeit nicht zu vereinbaren ist. In den neuen Bundesländern besteht eine vergleichsweise hohe Leistungserwartung an die staatlich legitimierten sozialen Leistungen. Für die Beteiligung der Zivilgesellschaft am politischen Willensbildungsprozess spielt die kommunale Ebene eine wichtige Rolle. Die Nähe zur Alltagswelt der Bevölkerung bietet den Anreiz zur Interaktion, obwohl in der Praxis die meisten Entscheidungen weiterhin zwischen Kommunalvertretungen und -verwaltungen getroffen werden (Gabriel/Kuhn/Ahlstich 1997). [Seite 89↓]
4.3.2 Handlungsspielräume lokaler und regionaler Akteure im US-Föderalismus
4.3.2.1 Rahmenbedingungen des US-Föderalismus
Die US-Verfassung legt einen dualen Föderalismus zwischen Bund und Einzelstaaten fest, bei dem die Machtaufteilung pragmatischerweise an „der Funktionsfähigkeit des Systems
“ orientiert ist (Welz 1998: 80). Die Zuordnung und Verteilung von Kompetenzen wird nach Politikfeldern unterschieden (Thaysen/Davidson/Livingston 1990), wodurch sowohl der Bund als auch die Einzelstaaten ursprünglich als autonome Akteure konzipiert worden sind.49
Eine gemeinsame Wahrnehmung von Aufgaben ist nicht vorgesehen. Jeder amerikanische Einzelstaat verfügt über eine eigene Verfassung, die ohne Zustimmung des Bundes geändert werden kann. Die Verfassung listet die Befugnisse des Bundes zum Erhalt der inneren und äußeren Sicherheit auf (US-Constitution, Article 1, Section 8). Alle weiteren, nicht explizit dem Bund zugesprochenen Aufgaben und Verantwortungen fallen der einzelstaatlichen Ebene zu: „The powers not delegated to the United States by the Constitution, or prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people“ (US-Constitution Amendment X). Politikfelder, die nicht in der Verfassung genannt werden, wie Bildungs- oder Gesundheitswesen, sind den Einzelstaaten zugeordnet (Shelley/Archer/Davidson/Brunn 1996). Einschränkend für die Regelungsbefugnis der Einzelstaaten gilt, dass Bundesrecht einzelstaatliche Verordnungen bricht, wenn Widerspruch besteht oder eine Zuständigkeit der Einzelstaaten ausdrücklich ausgeschlossen ist (Welz 1998, US-Constitution Article VI, Sentence 2). Die Kompetenz in internationalen Angelegenheiten ist dem Bund zugeordnet (US-Constitution, Article 1, Section 8); zwar können Einzelstaaten internationale Abkommen abschließen, diese stehen jedoch unter Vorbehalt späterer Bundesregelungen. Internationale Verträge dürfen einzig von der Bundesregierung abgeschlossen werden und sind „ebenso wie Bundesgesetze ‚surpreme law of the land‘ und brechen damit einzelstaatliches Recht
“ (Welz 1998: 94). Einzelstaaten und Kommunen haben das Recht, eigene Steuern zu erheben. Die Bestimmung der Höhe und Art der Steuer bleibt den Einzelstaaten und Kommunen überlassen und weist in der Praxis eine hohe Varianz auf. Die wichtigste Steuer für die Einzelstaaten ist die Verkaufssteuer ‚sales tax‘. Neben der in vielen Fällen sowohl vom Bund als auch von Einzelstaaten erhobenen Einkommensteuer bilden Körperschaftsteuer, Verbrauchsteuer, Grund- und Vermögensteuer sowie Erbschaftsteuer die wichtigsten Einnahmequellen der Einzelstaaten (Gunlicks 1998). Die föderalen Ebenen sind über die Haushalts- und Finanzpolitik verbunden. Bundeszuweisungen differieren bezüglich des Mitspracherechts der Bundesebene auf Inhalt und Ausrichtung der zu fördernden Programme.
Die US-Verfassung definiert lediglich Bund und Einzelstaaten als föderale Subjekte, die Gemeindeebene wird nicht erwähnt. Ein Recht auf kommunale Selbstverwaltung existiert nicht. Kommunen und Gemeinden gelten als „Schöpfungen der Einzelstaaten
“ (nach einem US-Verfassungsgerichtsurteil von 1907, hier in Gunlicks 1998: 471): „Constitutionally speaking, local governments are the creatues of state government. Indeed U.S. law treats states as unitary systems“ (Hanson 1998: 4). Die tatsächliche Bedeutung der lokalen Ebene im politischen Alltag der USA übersteigt jedoch ihre verfassungsrechtlich eingeschränkte Position bei weitem. Aufgrund der Befugnis zur Wahl öffentlicher Angestellter, ihrer relativ unabhängigen Aufgabenwahrnehmung und einer gewissen finanziellen Autonomie bei der Erhebung von Steuern gilt die lokale Ebene de facto als dritte Ebene des föderalen Staatsaufbaus (Welz 1998). In den einzelstaatlichen Verfassungen wird das jeweilige [Seite 90↓]
Verhältnis zur kommunalen Ebene geregelt, wobei sich verschiedene Formen lokaler Zusammenschlüsse herausgebildet haben: ‚counties‘ (Landkreise), ‚cities‘ oder ‚municipal cooperations‘ (Gemeinden), ‚towns‘ und ‚townships‘ (besonders kleine Gemeinden, regionale Besonderheit in Neuengland) sowie ‚special districts‘ (Zweckverbände). Prinzipiell haben ‚municipalities‘ eigenständigere Rechte als andere kommunale Einheiten und sind mit deutschen kommunalen Gebietskörperschaften vergleichbar (Gunlicks 1998). ‚Counties‘ wurden ursprünglich zur Umsetzung und Ausführung einzelstaatlicher Aufgaben eingerichtet, haben jedoch über die Jahre ein eigenständiges Serviceangebot entwickelt, das dem der ‚ municipalities‘ nahezu entspricht.
4.3.2.2 Determinanten der Regionalpolitik sowie regionale und kommunale Handlungsspielräume
In der US-Verfassung existieren keine Regelungen zur Vereinheitlichung der Lebensumstände oder der subnationalen Einheiten. Diese ‚Leerstelle‘ liegt in der politischen Überzeugung begründet, dass es Aufgabe des Staates sei, für die Bevölkerung gleiche Chancen zu bieten, nicht aber gleiche Lebensstandards zu garantieren: „Equal opportunity, not equal outcome
“ (Kodras 1997: 89). Die Autonomie der Einzelstaaten steht Uniformität entgegen und führt dementsprechend zu regionalen Unterschieden in den Lebensbedingungen der Bevölkerung; hinzu kommt der Wettbewerb zwischen den subnationalen Ebenen. „The American case stresses competition and even at times variability between and among states. To a greater extent than in Germany, the American states are ships floating on their own bottoms, responsible for their own fiscal fates“ (Aberbach/Derlien/Rockman 1994: 272). Das Verhältnis Bund-Einzelstaaten ist von hoher Eigenständigkeit der zweiten Ebene geprägt: Eine Kultur des Misstrauens gegenüber dominanten Zentralregierungen gekoppelt mit dem Wunsch, eine möglichst breite Vielfalt an Lebensbedingungen zu garantieren, „manifestierte sich im Anspruch der Gliedstaaten auf den automatischen Zugriff auf alle Restbefugnisse, sofern diese nicht auf dem beschwerlichen Weg der Verfassungsänderung dem Bund überantwortet wurden
“ (Sturm 1997a: 336). Einzelstaaten verfügen über nahezu unbeschränkte Möglichkeiten, sich in lokale Angelegenheiten einzumischen, indem sie bestimmte Regeln aufstellen und Bedingungen für deren Umsetzung einfordern. Kommunale Regelungen stehen häufig in Konflikt mit der einzelstaatlicher Gesetzgebung, wobei die einzelstaatliche Ebene letztendlich dominiert; zudem beschließen Einzelstaaten häufig Gesetze, die mit dem Selbstverwaltungsanspruch der Kommunen in Konflikt geraten (Wilson 1989). Im Zuge bundesstaatlicher Programmkürzungen ist es inzwischen zu einer stärkeren Abhängigkeit der Kommunen von einzelstaatlichen Finanzierungen gekommen (Gunlicks 1998). Nice
nennt das Anwachsen des einzelstaatlichen Apparates im Gegensatz zur Bedeutung von Gemeindevertretungen eine der wichtigsten Entwicklungen der Bundesstaatlichkeit im 20. Jahrhundert (Nice 1998). In der gegenwärtigen amerikanischen Debatte wird besonders der Rolle privater Akteure innerhalb der politischen Entscheidungsprozesse und -umsetzungen mehr Aufmerksamkeit geschenkt. Dieses Interesse wird durch eine politische Kultur begünstigt, die der Umsetzung ökonomischer Interessen eine außerordentlich hohe Priorität einräumt. Der in den 1990er-Jahren populäre Aufruf zur Neuerfindung des Regierens (‚reinventing government‘) enthält zahlreiche Elemente aus der Privatwirtschaft. Eine Beteiligung privater Akteure auf politische Entscheidungen wird auch aus pragmatischen Gründen befürwortet: „Bringing in the private sector would provide new ideas and additional ressources, and if current governmental organizations proved to be inadequate, new governmental or quasi-
governmental bodies should be created“ (Nice 1998: 21). ‚Private-public-partnerships‘ werden positiv bewertet, da dies ein marktorientiertes Bewusstsein fördere (Cigler 1998). Zu den neuen politischen Akteuren gehören gemeinnützige ‚non-profit‘- und auf Gewinnbasis operierende ‚for-profit‘-Unternehmen, die ohne bzw. gegen Bezahlung bestimmte lokale und kommunale Dienst- und Serviceleistungen anbieten. Allerdings gibt es bestimmte Bereiche, in denen staatliche Eingriffe durchaus erwünscht sind; so zitiert Williams
aus einer Meinungsumfrage: „While Americans dislike regulations as a general matter, when ask about specific programs such as for health and safety, they respond favorably
“ (Office of the Vice-President 1993: 7, zitiert in Williams 1999: 434). 4.3.2.3 Einflüsse der politischen Kultur auf die Zugangsmöglichkeiten von Interessengruppen zu politischen Entscheidungsprozessen in den USA
Der Staat spielt für das Selbstverständnis der amerikanischen Gesellschaft nur eine untergeordnete Rolle; der Gesellschaftsvertrag muss daher auf Initiative der Repräsentanten des Staates immer wieder neu geknüpft werden, um das Misstrauen gegenüber staatlichen Interventionen zu überwinden. Daher sind die Akteure des Staates darauf angewiesen, sich der Unterstützung unterschiedlichster gesellschaftlicher Kräfte durch möglichst enge Einbindung in die Entscheidungsprozesse zu versichern. Der Zugang von Interessengruppen zur Bundesebene wird in der Verfassung gesichert (US-Constitution, Amendment I) und gesetzlich geregelt. Es werden Verbände mit primär wirtschaftlicher Orientierung, wie Wirtschafts- oder Unternehmensverbände, Gewerkschaften, ‚public interest groups‘ und Interessenvertreter von subnationalen politischen Ebenen unterschieden. So genannte ‚public‘ oder ‚single interest groups‘, die sich für Anti-Diffamierungskampagnen, Umweltschutz- oder Verbraucherinteressen einsetzen, haben in den vergangenen Jahrzehnten an Einfluss gewonnen. Unter Analysten herrscht Übereinstimmung, dass für den Erfolg von Interessengruppen sowohl Ressourcen als auch gesicherte Einflusskanäle entscheidend sind (Wasser 1998). Der Einfluss lokaler Ebenen bzw. der innerhalb der lokalen Ebene vertretenen Interessengruppen wird auch durch die enge Bindung der Politiker an ihren Wahlkreis gewährleistet. Beide Kammern des US-Kongresses sind Bundesorgane, in denen sich auch die Mitglieder des US-Senates als echte ‚Volksvertreter‘ verstehen, die nicht die Interessen der einzelstaatlichen Regierungen – die im Zweifel von der oppositionellen Partei gestellt werden – vertreten, sondern die ihrer Wähler vor Ort. Die durch Kongressmitglieder vertretenen lokalen Einflüsse repräsentieren nicht lokale Mehrheiten, sondern vielmehr dominante Interessen.50
Zudem gibt es zahlreiche Zusammenschlüsse, die einzelstaatliche, aber auch kommunale Interessen vertreten. Zu den bekanntesten dieser Organisationen gehören die ‘National Governors’ Association’, ‘Western Governors Association’, ‘National Association of Counties’, ‘National League of Cities’ und die ‘United States Conference of Mayors’. Dazu schreibt Hanseon: „Indeed, associations of local governments are one of the most formidable political lobbies in state politics“ (Hanson 1998: 5). Parteien sind dagegen nicht die primäre Machtbasis für Politikentscheidungen und Strategien; Interessenvermittlungsfunktion kommt ihnen kaum zu: „In inhaltlichen Fragen ist Parteisolidarität die absolute Ausnahme und orientieren Repräsentanten wie Senatoren sich primär an Wahlkreisinteressen bzw. an denen der Lobbyisten, von denen sie sich haben beeinflussen lassen
“ (Abromeit 1993: 110). [Seite 92↓]
In Umweltfragen kommt der kritischen Öffentlichkeit in den USA eine wachsende Bedeutung zu. Mit dem Anwachsenvon public-interestGruppierungen hat eine Right-To-Know-Kampagne an Bedeutung gewonnen, die von den staatlichen Behörden umfassende Informationen über potenziell bedrohende oder gefährliche Umweltrisiken verlangen. Der Erfolg dieser Politik hat sich in der Bundesgesetzgebung niedergeschlagen und zu einer kontinuierlichen Öffentlichkeitsarbeit geführt. So sind in Zeiten reduzierter staatlicher Intervention und einer globalisierten Wirtschaft in den USA strengere Umweltauflagen verabschiedet worden, vor allem aber haben sich zahlreiche Unternehmen zu freiwilligen Selbstkontrollen entschlossen (Haufler 1999). Die erfolgreiche Strategie, mit der ‚public-interest‘-Gruppen ihre Politiken lancieren, besteht darin, sich nicht nur an politische Akteure und Regierungsebenen zu wenden, sondern ihre Forderungen unmittelbar vor Ort an die betreffenden Unternehmen zu richten, während sie gleichzeitig eine aggressive Öffentlichkeitsarbeit betreiben. Heute existieren Bundesgesetze, die die Beteiligung der interessierten Öffentlichkeit (‚public participation‘) garantieren51
und das Prozedere der notwendigen Informationspolitik und öffentlichen Beteiligung regeln (Brown/Gozaléz/Kamp/Land 1994). [Seite 93↓]
4.3.3 Vergleich der politisch-administrativen Kompetenzverteilungen
4.3.3.1 Bundesdeutscher Föderalismus
Der im deutschen Grundgesetz festgelegte Föderalismus ist kein klassisches duales Modell, da eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern fehlt, stattdessen zeichnet sich die deutsche Regierungsform durch ihren Verbundcharakter aus. Dieser Mechanismus erstreckt sich über die Zuständigkeiten des Bundesrates bei Angelegenheiten der Europäischen Union auch auf die europäische Integration. Das Grundgesetz definiert Bundesländer als selbstständige und ermächtigte politische Handlungseinheiten. Ein wichtiges Element des deutschen Föderalismus ist das Recht auf kommunale Selbstverwaltung.
Kommunen sind Teil des staatlichen Föderalismus, ohne dass das Grundgesetz die von Gemeinden eigenverantwortlich zu erledigenden Aufgaben spezifiziert. Generell ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes; allerdings ist vor Abschluss eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, dieses zuvor zu hören. Zwar können die Länder in eigenen Zuständigkeitsbereichen mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen, benötigen dafür aber die Zustimmung der Bundesregierung. Die Regionalpolitik wird durch das Ziel möglichst einheitlicher Lebensbedingungen der Bürger bestimmt und über spezifische Politiken wie Raumordnung und Gemeinschaftsaufgaben verwirklicht. Dieses Leitmotiv spiegelt sich in der europäischen Integrationsidee sowie der Gestaltung der europäischen Regionalpolitik wider.
Für den Auftrag des Staates, einen Ausgleich in den unterschiedlichen Lebensbedingungen zu schaffen, spielt die konkurrierende Gesetzgebung eine wichtige Rolle. Der regionale Ausgleich und die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse durch Finanzhilfen des Bundes ist ursächlich mit seiner gesamtwirtschaftlichen Verantwortung und damit dem Mitspracherecht nationalstaatlicher Akteure in der Ausgestaltung der Regionalentwicklung verbunden
. Nicht-politische Akteure haben im bundesdeutschen Föderalismus mit Ausnahme der Tarifparteien keinen verfassungsrechtlich garantierten Zugang zu Entscheidungsstrukturen. Damit ist ein korporatistisches Föderalismusmodell begründet, das das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft mit gleichzeitiger Betonung auf wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit und Wahrung von Arbeitsstandards und -rechten im Politikbereich der Tarifverhandlungen institutionalisiert. Sonstige Interessengruppen und Klientelvertretungen gelten – auch in der politischen Wahrnehmung – nicht a priori als Vertreter des ‚public interest‘, die in die Politikgestaltung zu integrieren sind. Allerdings haben auch andere Interessenvertreter jenseits der verfassungsrechtlich legitimierten Gruppen die Möglichkeit, über Lobbyarbeit, Expertenanhörungen oder Kommissionen Einfluss auf die Politiksetzung zu nehmen. Hierbei haben prinzipiell Verbände und Interessenvertretungen mit hohem Organisationsgrad und ausreichenden finanziellen Ressourcen erleichterten Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen, während dementsprechend für gesellschaftlich und politisch weniger privilegierte Gruppierungen die Möglichkeit der Einflussnahme erheblich erschwert ist. Obgleich die politische Kultur in Deutschland traditionell als konsensorientiert und wenig beteiligungsfreundlich gilt, hat sich dies in den vergangenen Jahrzehnten eindeutig gewandelt. Die Mentalität des Obrigkeitsstaates wurde zumindest in Teilen durch eine partizipatorische, kritische Zivilgesellschaft abgelöst, die sich nicht ausschließlich output-, sondern ebenfalls inputorientiert am politischen Prozess beteiligt. Allerdings ist diese Entwicklung trotz der Protestbewegungen und emanzipatorischen Erfahrung 1989 in den neuen Bundesländern aufgrund der restriktiven DDR-Politik in der Vergangenheit vergleichsweise wenig ausgeprägt. Ein weiteres bedeutendes Merkmal – auch für die [Seite 94↓]
Umsetzung der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit – ist die überaus dominante Stellung der Verwaltung in der Bundesrepublik. Die staatlichen Behörden müssen als eigene Akteursebene betrachtet werden, die politische Entscheidungen nicht nur umsetzt, sondern faktisch beeinflusst und damit politiksetzend agiert, darüber hinaus konstituieren Verwaltungen und Bürokratien in der Politikgestaltung generell personelle wie inhaltliche Kontinuität.
4.3.3.2 Der US-Föderalismus
Die Vereinigten Staaten kennzeichnet ein ausgeprägter Föderalismus ohne verfassungsrechtlich ausdifferenzierte, funktionale Kompetenzzuteilung. Eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung zwischen Bund und Einzelstaat ist in der US-Verfassung nicht vorgesehen. Es gibt weder konkurrierende noch Rahmengesetzgebung oder einen Vollzug von Bundesgesetzen durch Einzelstaaten. Bund und Einzelstaaten setzen ihre Gesetze durch jeweils eigene Behörden durch. Diese Trennung wird durch finanzielle Bundeshilfen (‚federal-grants‘) durchbrochen, durch die der Bund in unterschiedlicher Intensität Steuerungs- und Kontrollbefugnisse über den einzelstaatliche Vollzug erlangt. Das für die USA typische System der Kontrolle zwischen den politischen Gewalten (‚checks and balances‘) charakterisiert nicht nur die Machtverteilung auf Bundesebene zwischen Judikative, Exekutive und Legislative, sondern auch die Aufteilung legislativer Verantwortung zwischen Bundesebene und Einzelstaaten. Die Autonomie der Einzelstaaten im Verhältnis zum Bund hat keinen analogen Ausdruck in dem Verhältnis von Einzelstaat und Kommune gefunden. Während die Bundesverfassung durch beschränkte Autoritäts- und Kompetenzzuweisungen an die Einzelstaaten gekennzeichnet ist, delegieren einzelstaatliche Verfassungen Rechte und Kompetenzen an die Kommunen weiter. Die politische Kultur und das Staatsverständnis sind vom Grundgedanken der freien Entfaltung der individuellen Möglichkeiten der Bürger und nicht von der Priorität einheitlicher Lebensbedingungen bestimmt. In den USA existiert somit kein dem deutschen Konzept des Regionalismus als Instrument zur Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen analoges politisches Leitbild. Das variable Steuerrecht ist ein wichtiges Steuerungselement der Regional- und Standortpolitik, das häufig eingesetzt wird, um durch niedrigere Steuersätze private und institutionelle Investoren anzulocken. Die Steuerpolitik ermöglicht den Einzelstaaten eine relativ weitgehende Flexibilität in ihren Reaktionen auf kurzfristig sich verändernde wirtschaftliche Rahmenbedingungen. Die Gestaltung der Politik der Einzelstaaten kann somit als Experimentierfeld neuer politischer Strategien und Programme verstanden werden. Die von den Einzelstaaten praktizierten Lösungsansätze werden häufig vom Bund, aber auch von anderen US-Staaten übernommen. In der politischen Kultur spielt der Staat für das Selbstverständnis der Gesellschaft eine untergeordnete Rolle; manche beschreiben die USA als ‚stateless society‘. Angesichts einer politischen Kultur, die Regierungsaktivitäten ebenso skeptisch gegenübersteht wie hohen Steuern, ist die Bedeutung gesellschaftlicher Interessenvertreter entsprechend ausgeprägt entwickelt. Die föderale Organisationsstruktur gewährleistet eine breitestmögliche Einbindung verschiedenster Interessen und Akteure in den Prozess der politischen Willensbildung. Neben Lobbyisten und Interessenvertretern haben Allianzen von lokalen und einzelstaatlichen Entscheidungsträgern sowie Experten aus dem Hochschul- und Wissenschaftsbereich zunehmenden Einfluss auf die Bundespolitik. Einzelakteuren mit starken finanziellen wie personellen Lobbyressourcen kommt in den USA ein hohes Einfluss- und damit Machtpotenzial innerhalb der Politikentscheidung zu; diese Aussage betrifft sowohl die einzelstaatliche Ebene als auch die Bundespolitik und insbesondere die [Seite 95↓]
politische Relevanz von Kongressmitgliedern. In der wettbewerbsorientierten politischen Kultur der Vereinigten Staaten wird Interessenpolitik verstärkt über Öffentlichkeitsarbeit betrieben, dies gilt besonders für NGOs im Umwelt- und Gesundheitsbereich sowie für Organisationen, die sich mit der Menschenrechtspolitik beschäftigen. Ausdruck findet diese Strategie der gesellschaftlichen Meinungsbildung u.a. in der ‚Right-to-Know‘-Kampagne, die staatliche Stellen unter Druck setzt, um relevante Informationen von allgemeinem Interesse veröffentlichen zu können. 4.3.3.3 Vergleich zwischen den Handlungsspielräumen lokaler und regionaler Akteure in der Bundesrepublik und in den USA Während die US-Verfassung durch einen dualen Föderalismus definiert ist, ist die Bundesrepublik Deutschland durch einen Verbundcharakter geprägt, der kontinuierliche vertikale Abstimmungen voraussetzt. Die vertikale Kooperation zwischen Bund und Ländern ist auf mehrfache Weise institutionalisiert; dazu gehört die Trennung zwischen dem Bund als Ebene der Gesetzgebung und den Ländern als implementierende Akteure. In den USA sind hierfür nachgeordnete Bundesbehörden zuständig. Das Verhältnis zwischen Bund und Einzelstaat ist in der US-Verfassung durch eine weitestgehende Selbstständigkeit und Autonomie der zweiten Ebene geprägt. Allerdings implizieren beide Systeme die Notwendigkeit von Absprachen und Verhandlungen zwischen den vertikalen Ebenen, was in den USA in der Regel über das Steuerungselement von Bundesprogrammen und Finanzhilfen erfolgt. Während die Ebenen in der Bundesrepublik mehrheitlich kooperativ und institutionalisiert organisiert sind, beruht das amerikanische Prinzip auf Wettbewerb, was sich vor allem in der Gestaltung der Steuerpolitik zeigt. In beiden Verfassungen wird die Pflege ausländischer Angelegenheiten dem Bund zugeordnet. Im Unterschied zu den USA beinhaltet das Grundgesetz jedoch bereits eine Beschränkung, die zum einen die Einbeziehung von Ländern vorsieht, zum anderen die Möglichkeit der Kompetenzübertragung auf zwischenstaatliche Institutionen betrifft. Während in der Bundesrepublik das Recht auf kommunale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich garantiert ist, sind die US-Kommunen in viel stärkerem Maße von den Regelungen und Vorgaben der US-Einzelstaaten abhängig, als dies formal in der Bundesrepublik der Fall ist. Allerdings beklagen Kommunen in beiden Staaten die zunehmende Problematik, dass die wachsenden Leistungsanforderungen nicht mehr aus eigenen Einnahmequellen finanziert werden können, was die Abhängigkeiten von Bund und Ländern respektive Bund und Einzelstaaten verstärkt. Hinsichtlich der Ausgestaltung der Regionalpolitik – sowohl durch die Verfassungsvorgaben als auch durch die jeweilige politische Kultur – bestehen folgende grundlegende Unterschiede: Während in der Bundesrepublik das Prinzip der sozialen Gerechtigkeit Priorität hat, favorisieren die Vereinigten Staaten den Grundsatz der Freiheit und des Wettbewerbs. In der Bundesrepublik gilt als Leitmotiv politischen Handelns die Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen in den Bundesländern, in den USA dagegen verfügen die Einzelstaaten über Autonomieansprüche, die vor dem Zugriff des Bundes verteidigt werden. Während in der Bundesrepublik die sozialen Sicherungssysteme für eine relative Homogenität der Lebensverhältnisse der Bevölkerung sorgen sollen, steht in den USA allein die Chancengleichheit der individuellen Entwicklungsmöglichkeiten ihrer Bürger im Vordergrund. Die Regionalpolitik ist in der Bundesrepublik für die Ausprägung von Mehrebenenentscheidungsmechanismen von entscheidender Bedeutung, bei denen der Bund auch ursprünglich in Länderkompetenzen liegende Mitsprache- und Mitgestaltungrechte beansprucht. Das US-System beruht dagegen auf einem ‚beggar-my-neighbor‘-Konzept, das keine national ausgewogene Regionalplanung kennt. [Seite 96↓]
Die im Vergleich zu den USA nur langsam voranschreitende Privatisierung kommunaler Aufgaben in der Bundesrepublik geht auf die höheren Ansprüche der deutschen Bürger an staatlichen Sozialleistungen zurück und der Unsicherheit der Politiker, welche Einschnitte in die sozialen Sicherungssysteme den Wählern noch akzeptabel erscheinen. Für die Bürger bildet der Staat in Deutschland ein Orientierungspunkt, am dem sich Werte und Identitäten binden. In den USA hat der Staat eine erheblich untergeordnetere Bedeutung für das demokratische Bewusstsein der Bevölkerung. Während der deutsche Rechtsstaat als Garant für die Durchsetzung demokratischer Grundrechte und –freiheiten in Anspruch genommen wird, übernehmen diese Aufgaben in den Vereinigten Staaten vornehmlich Interessengruppen. Dies kann als Hauptgrund dafür genannt werden, dass der Einfluss von Interessengruppen und privaten Akteuren auf den politischen Entscheidungsprozess in den USA erheblich stärker ausgeprägt ist; dies gilt sowohl für wirtschaftliche Interessenvertreter als auch für Menschenrechtsorganisationen oder NGOs aus dem Gesundheits- und Umweltbereich. Prinzipiell gelten Interessenvertreter in Nordamerika als ‚public interest‘, die als Schnittmenge aller an der politischen Diskussion Beteiligten und Betroffenen mit legitimen Ansprüchen verstanden werden. Das Grundgesetz sieht lediglich die Einbeziehung von Tarifpartnern vor, während die US-Verfassung das generelle Zugangsrecht von Interessenvertretern zur Bundesebene legitimiert. In den USA spielt Öffentlichkeitsarbeit für die Interessendurchsetzung eine größere Rolle als in der konsensorientierten Kultur der Bundesrepublik. Anders als in den formalisierten deutschen Mehrebenprozessen treten US-Kommunen und US-Einzelstaaten vor allem über Interessenverbände auf Bundesebene auf.
1 Diese symbolische Aufwertung der Beziehungen wurde Anfang 1990 von Polens Außenminister Skubiszewki
geprägt (Bingen 1996)
und fand Ein
gang in die Präambel des Vertrages über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit (Auswärtiges Amt 1991).
2 Diese Erklärung war von Volkskammer und Bundestag am 21.
1990 verabschiedet worden.
3 Beide Seiten verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung der gegenseitigen Souveränität und territorialen Integrität
udem erklären die Vertragspartner, dass
sie keine Gebietsansprüche haben und diese auch in Zukunft nicht erheben werden (Auswärtiges Amt 1990
Artikel 1-4).
4 So werden in Artikel 1 sowohl das Abkommen zwischen der DDR und der Volksr
epublik Polen vom 6.
1950 über die Markierung der festgelegten und bestehenden deutsch-polnischen Staatsgrenze und den zu seiner Durchführung und Ergänzung geschlossenen Vereinbarungen sowie der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik Polen vom 7.
1970 über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen Beziehungen von den Vertragsparteien bestätig
t (Auswärtiges Amt 1990
Artikel 1). 5 Im F
olgenden wir
auf eine Zuordnung der Felder und Thematiken mit den jeweiligen Vertragsartikeln verzichtet
; die Angaben
sich sämtlich auf die Quellenlage Auswärtiges Amt 1991. 6 Eine Übertragung von Hoheitsrechten auf kommunale grenznachbarschaftliche Einrichtungen ist seit 1992 möglich (Beck 1995). Mit einer Änderung des Grundgesetzes wurde mit Art. 24 Abs. 1a GG folgende Verfassungsbestimmung aufgenommen: „Soweit die Länder für die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrecht auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen.“ 7 Siehe hierzu vertieft Kap. 1.3.1
8 Hierauf gründet sich der Deutsch-Polnische Umweltrat (siehe Kap.3.2.1.4.)
9 Dazu gehören wissenschaftliche Kontakte wie die Weiterentwicklung des 1977 gegründeten deutsch-polnischen Forum
Gesprächsforum über deutsch-polnische Zukunftsfragen
10 Entgegen den Erwartungen aus Warschau war Polen nicht zur offiziellen 50. Jahr
feier zum Kriegsende eingeladen worden, die sich nur auf die Alliierten erstreckte. Die dann doch ausgesprochene Einladung Bartoszewskis
galt als „Wiedergutmachung“ mit hoher politischer Symbolik.
11 Allerdings bestehen zwischen den Wirtschaftsinstituten Meinungsunterschiede über die nach der EU-E
weiterung zu erwartenden Migrationsströme. Während das Münchner ifo-Institut von einer Zuwanderung bis zu 5 Millionen Menschen spricht, prognostiziert das Deutsche Institut
für Wirtschaftsforschung einen Zuzug von „zwei bis drei Millionen Menschen, allerdings bezogen auf einen Zeitraum von 15 Jahren“ (zitiert in Ost-West 6/2001). Die s
teigende Arbeitslosen
quote in Polen
, die im Jahr 2002 18
% betrug, könnten die Zuwanderung verstärken. Das DIW betrachtet die mit dem EU-Beitritt verbundene Zuwanderung für die Empfängerregionen als positiv
Entwicklung, die mit Wohlfahrtsgewinnen verbunden
, da Zuwanderer eine überdurchschnittlich
hohe Qualifikation hätten und ihr Lohn
niveau in der Regel geringer sei als ihr Beitrag zum Sozialprodukt (Ost-West-News 12/2001). Eine Studie der EU-Kommission kommt zu
einem ähnlichen Ergebnis, ergänzt jedoch: „
] so können Handel und Faktormobilität doch einen spürbaren Einfluß auf die Regionen an der unmittelbaren Grenze zu den MOEs sowie auf spezifische Sektoren, die mehr als andere der Importkonkurrenz aus den MOEs ausgesetzt sind, haben.“ (Studie der EU-Kommission über die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf die Arbeitsmärkte, zitiert auf http://www.bundesregierung.de/top/dokumente/Artikel/ix_26847.htm?template=single&id=26847&script=1&ixepf=_26847). D
ieser Aussage widerspricht das DIW, das in den strukturschwachen Grenzregionen keine Ansiedlung von Zuwanderern erwarte
, die viel eher ins das wirtschaftlich prosperierende Süddeutschland zögen (Ost-West-News 9/2001). 12 Bereits 1990/91 während der Verhandlungen zum Vertrag über gute Nachbarschaft konnte keine Einigung über die Frage des Ausgleichs von Vermögen erzielt werden. Entsprechend verständigten sich die Außenminister beider Länder auf die Formel, der Vertrag „behandele keine Vermögensfragen“ (Raider 1998). 13 In der Bundesrepublik lebten Ende der 19
Jahre außer den in Verbänden organisierten Vertriebenen ca. 1,8 Millionen aus Polen stammende Personen
, wovon die überwiegende Mehrzahl als Spätaussiedler immigrierten
. Im Gegensatz zu den Vertriebenen sind sie jedoch weder politisch noch gesellschaftlich organisiert und daher kein Faktor innerhalb der deutsch-polnischen Beziehungen (Woycicki 1999). 14 Nach Aussagen polnischer Medienexperten ist Frau Steinbach
in Polen sowohl die bekannteste als auch unbeliebteste deutsche Politikerin.
15 In der Resolution wurde die Vertreibung „als großes Unrecht und als völkerrechtswidrig“ bezeichnet und auf „offene bilaterale Fragen“ hingewiesen, die im Zuge der EU-Erweiterung geklärt werden sollten. In der Publikation Polen und wir
schreibt Leidinger
dazu: „Wie dünnes Eis über einem reißendem Fluß war die Deckschicht über dem deutsch-polnischen Konflikt aufgebrochen
“ (Leidinger 2000).
16 So fordert die Präsidentin der Vertriebenenverbände eine Verknüpfung beider Themen: In einer parlamentarischen Anfrage erkundete sie, ob die Bundesregierung bereit sei, den Beitritt Polens und der Tschechischen Republik in die Europäische Union an die Erfüllung der bestehenden Menschenrechts- und Völkerrechtsnormen für die aus diesen Staaten Vertriebenen zu knüpfen (Raibel 1998).
17 Constantine
leitete die Bundesbehörde U.S. DEA (Drug Enforcement Agency)
von 1994 bis 1999.
18 So ha
Mexiko nach Auskunft des Drogenbeauftragten des Weißen Hauses, Barry McCaffrey
, 1998 rund 750 Millionen Dollar in den Kampf gegen den Drogenhandel investiert (El Paso Times 1998). 19 Seit 1986 ist der US-Präsident verpflichtet, Staaten, die als Drogenproduzenten oder Drogen-Transit-Staaten gelten
, ein Zertifikat auszustellen, inwieweit sie in der Praxis effektiv im Kampf gegen den Drogen
kooperieren. Erhält ein Staat diese Zertifikation nicht, werden Hilfsgelder gesperrt
er US-Kongre
muß dieser Zertifikation zustimmen.
20 Nach Baer
ist die mexikanische Außenpolitik bis heute durch das Bestreben gekennzeichnet
, Distanz zu US-Positionen zu halten und d
as Prinzip der Nichteinmischung und der Neutralität in der Außenpolitik zu realisieren. Dies gilt z.B. für die Position bezüglich Kuba gilt (siehe dazu (http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/1838.htm)
). 21 So unterstützte Washington die seit 1929 regierende mexikanische Revolutionäre Einheitspartei PRI
taktisch, obwohl dieser Korruption und Wahlbetrug nachgewiesen wurden. Eine auf Stabilität ausgerichtete Außenpolitik w
urde vor allem in der Zeit des Kalten Krieges für wichtig
. Linke Regierungen in Mittel- und Südamerika galten als “soft on communism”, während in Mexiko eine Hinwendung zum Kommunismus nicht befürchtet wurde – obwohl Mexiko-Stadt
linksgerichtete Bewegungen in anderen l
atein- und mittelamerikanischen Staaten zumindest verbal unterstützte. 22 Elementare Ausnahme blieben infrastrukturelle Kooperationen im Bereich Wasser und Abwasser
iehe Kap. 3.2.2.
23 General Barry R. McCaffrey
übernahm 1996 das Office of National Drug Control Policy
unter Präsident Clinton
, um Rechtsabteilungen und Behörden im Kampf gegen den Drogenhandel und -
schmuggel zu koordinieren. 24 In diesem Jahr verlor PRI erstmals auf Bundesebene die Mehrheit in einer der Parlamentskammern.
politische Umorientierung begann zögerlich, da die PRI-Präsidenten Salinas
und Zedillo
sich als eindeutige Unterstützer für die Vorbereitung und Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages erwiesen, auf die die USA angewiesen waren. Für die politischen Umbrüche in Mexiko und die
Veränderung der amerikanischen Haltung spielte die Grenzregion eine besondere Rolle. In den nordmexikanischen Grenzstaaten zu den USA begann der Erfolg der oppositionellen PAN-
1989 wurde in Baja California Norte der erste PAN-Gouverneur gewählt.
26 Siehe hierzu die inneramerikanische
Diskussion im Vorfeld des NAFTA-Vertrages im Kapitel US
-mexikanische Leitideen.
27 Hier wird auf eine ausführliche historische Erörterung der Migrationsbewegungen verzichtet und vor allem auf derzeitige Trends eingegangen. 28 Allerdings dokumentieren die Zahlen nicht ausschließlich unerlaubte Grenzübertritte
ielmehr wird geschätzt, dass
ca. 2,1 Millionen (oder 41
%) der heute Nichtregulären legal einreisten und nach Ablauf der befristeten Aufenthaltsgenehmigung illegal in den USA verblieben (INS 1996). 29 Von ihm wurde die Preposition 187 „Save our State“
entwickelt, die den Zugang undokumentierter Migranten zu Bildungseinrichtungen und medizinischer Versorgung beschneiden sollte, aber verfassungsgerichtlich untersagt wurde.
30 Eine detaillierte Analyse der Integrationsschritte seit Gründung der Europäischen Gemeinschaft bis zur Agenda 2000 ist hier nicht möglich. Statt
dessen werden Leitmotive
die Einflu
auf die Regionalpolitik, die Bedeutung von Staatsgrenzen und der grenzüberschreitende
Zusammenarbeit haben, diskutiert. 31 Diese Verknüpfung zieht sich als roter Faden durch die europäische Integrationsgeschichte:
Der Schuman
-Plan von 1950 war von verschiedenen Impulsen beeinflusst: In Anknüpfung an den Marshall
lan und vor dem sich verschärfenden Ost-West-Konflikt wurde eine Neuordnung der Wirtschaftsbeziehungen und eine engere Zusammenarbeit Westeuropas anvisiert. Im Mittelpunkt stand die Kontrolle der deutschen Stahlindustrie und die Vermeidung deutsch-französische
Konfrontationen (Gasteyger 1997). Dazu formuliert Pelkmans: „European security was therefore the main aim of the ECSC, and sectoral market integration merely the means“ (Pelkmans 1997:3). Die Schaffung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1952 sollte der West
bindung der Bundesrepublik Deutschland und als Barriere gegen den Kommunismus dienen. In den Römischen Verträge
wurde der Gemeinsame Markt als Garant für soziale und wirtschaftliche Vorteile definiert (Schmidt 2001). 32 Vergl. Kapitel 3.2.1.5..
33 Da in diesem Abkommen sowohl Kompetenzen der Gemeinschaft als auch der Mitgliedstaaten berührt werden, müssen diese Abkommen sowohl vo
Europäischen Rat und der Euro
päischen Kommission als auch von den Mitglied
staaten ratifiziert werden. Der deutsche Bundestag verabschiedete das Gesetz zum Europa-Abkommen am 26.
1993 (BGBl. 1993, Teil II, S. 1316). 34 In der Verordnung von 1989 wird die finanzielle Unterstützung von Ungarn und Polen durch PHARE bis Ende 1990 auf insgesamt 300 Millionen ECU festgelegt (Geltendes Gemeinschaftsrecht Dokument 31989R3906). 1998 erhält alleine Polen aus PHARE-Mitteln 198 Millionen 53 Millionen € entfallen auf PHARE-CBC für grenzüberschreitende Projekte (Europäische Kommission 2000
35 Unter ‚
wird der Gemeinsame Besitzstand der Gemeinschaft
36 Völkerrechtlich i
etreten ist das Rahmenabkommen am 22.
1981. Die Bundesrepublik Deutschland ratifizierte es am 21.
, in Polen ist es 1993 i
37 Die Charta wird 1985 von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnet und tritt 1988 in Kraft, in Polen ist sie sei
1995 in Kraft. 38 So haben sich England
, Irland und Dänemark zunächst der Annahme des Schengen-Abkommens und in der Folge der Übernahme des Titel
IV verweigert
ie sind bis heute nicht zur Einhaltung und Umsetzung verpflichtet.
39 PHARE-CBC steht allen MOE-Staaten offen, die Hilfe aus PHARE erhalten.
40 1999 belief sich das PHARE-CBC
Budget insgesamt auf 180 Millionen
. 41 Wirtschaftspolitische Einzelheiten des Freihandelsabkommens und die Auswirkungen auf zwischenstaatliche Handelsströme werden hier nicht erörtert. Hierzu sind zahlreiche Veröffentlichungen erschienen mit Evaluationen auf Mikro- wie Makroebene
iehe hierfür u.a. USTR (
(http//www.ustr.gov)
) mit neuesten Import-
Exportstatistiken sowie einzelstaatliche
Einschätzungen des US-Kongresses unter (http//www.goa.gov)
. Für eine Analyse von NAFTA als Teil einer breiter angelegten US-Handelspolitik siehe Bergsten/Schott 1997; Fisher 1999a; Schott 1999. Statt
essen werden die Auswirkungen des Abkommens auf die nordamerikanische Integration, die Funktion von Staatsgrenzen sowie grenzüberschreitende Zusammenarbeit thematisiert.
42 Die nachfolgenden Ausführungen gründen sich soweit nicht anders ausgewiesen auf amtliche Informationen der US-Bundesebene zur Struktur, Aufgabenstellung und Besetzung der NAFTA-Organisationen, wie sie durch das General Accounting Office veröffentlicht wurden (U.S. GAO-Report 1994) bzw. auf di
e NAFTA-Texte (http://www.sice.oas.org/trade/nafta/env-9141.stm ). 43 Siehe h
Kap.3.1.2. , in denen die z
itliche Parallelität zwischen Unterzeichnung des NAFTA-Vertrages und einer Aufrüstung der US
-mexikanischen Grenze zum Ausdruck kommt. 44 E
umfassende Erläuterung der verschiedenen Integrationskonzepte in Europa und Nordamerika kann an dieser Stelle nicht geleistet werden (siehe dazu Kaiser 1998). 45 Dies lässt sich unter anderem an der Diskussion um ein ‚
Ende der Vergemeinschaftung
und verschiedene Konzepte wie ‚
oder ‚
und der zum Zeitpunkt der Verfassung dieser Arbeit bestehende Konvent zur Zukunft Europas ablesen. 46 Für diese Vernetzung sind nicht alleine die Regeln der Globalisierung verantwortlich. So ist die Industrialisierung Nordmexikos und die Ansiedlung der Maquiladora-Industrie auf finanzpolitische Entscheidungen Mexiko-Stadts zurückzuführen, vergl. Kap. 2.2.3.4.
47 Nach Abschluss
des sogenannten ‚
Lindauer Abkommens
1957 einigten sich Bund und Länder, dass
der Bund in Bereichen Verträge abschließen kann, die in seine Gesetzgebungskompetenz fallen und in denen die Gesetzgebung der Länder fraglich ist. In anderen Bereiche
wie kulturellen Fragen, die eindeutig in Länderkompetenz fallen, soll der Bund die Einwilligung der Länder einholen (Krämer 1995
48 So wird in der Änderung von GG Artikel 72 (2)
die Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen als Begründung für das Bundesprimat bei konkurrierender Gesetzgebung genannt (Pelz/Ortwein 1995).
49 Die Rechtssprechung des US-Verfassungsgerichts weichte diese Autonomie und Souveränität sukzessive auf
und setzte eine stärkere Dominanz der Bundesebene durch
. Wie weit die Autonomie der US-Einzelstaaten ursprünglich reichte, wird besonders durch das bis zum Bürgerkrieg bestehende ‚
der Einzelstaaten deutlich
(siehe dazu u.a. Abromeit 1993; Wilson 1989)
50 So orientiert sich der ‚
‘ der US-Senatoren zu Fragen wie Landwirtschaftssubventionen, Freihandelsabkommen oder auch Konversionsthemen vornehmlich an den situativen Gegebenheiten des vertretenen Staates. Fraktionszwang oder Parteidisziplin im eigentlichen Sinne gibt es dabei nicht. 51 Dies wurde verbrieft im ‘
von 1986 sowie im Umweltgesetz ‘