Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5841
Timestamp: 2017-06-28 16:00:18
Document Index: 330494145

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 42', 'artículo 24', 'artículo 16', 'artículo 22', 'artículo 116', 'artículo 78', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 241', 'artículo 45', 'artículo 3', 'artículo 22']

Sentencia C-166 de 1995 Corte Constitucional
Fecha de Entrada en Vigencia: 20/04/1995
En relación con la preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la sanción contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la potestad sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios que rigen las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el riesgo de resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho. La Ley 80 de 1993 disipó toda duda sobre el particular ya que previó en el numeral 6o. del artículo 22 que las sanciones se ordenaran "previa audiencia del afectado", prohijando de ese modo, los postulados del debido proceso que impiden que sin investigación y sin posibilidad de ejercer las más elementales garantías, se impongan las sanciones que la norma contempla. Queda a salvo, en todo caso, la iniciación del proceso penal correspondiente si se estima que la conducta reñida con el principio de la buena fe, constituye, además, delito.Ver art. 22 numeral 22.5 y 22.6 Ley 80 de 1993 REF: EXPEDIENTE D-643
Delegación de funciones administrativas a los particulares.
Impugnaciones en vía gubernativa.
Control judicial de los actos administrativos.
Procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano JORGE HERNAN GIL ECHEVERRY en contra de los artículos 22.5 y 22.6 de la Ley 80 de 1993. Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Sustanciador decretó un período probatorio de diez (10) días destinado a allegar los antecedentes legislativos de las disposiciones acusadas, y para tal efecto ordenó oficiar a "los Secretarios Generales del H. Senado y de la H. Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las H. Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas cámaras legislativas". Así mismo dispuso que una vez vencido el período probatorio se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días para asegurar la intervención ciudadana, y además ordenó enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Presidente de la Cámara de Comercio de Santa Fe de Bogotá, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. Se transcribe a continuación el texto de la norma, subrayando los apartes acusados:
En relación con los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de valor actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación constarán, igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su duración. No se requerirá de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los casos de contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley; contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley; contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas; contratos de prestación de servicios y contratos de concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se encuentre regulado por el Gobierno Nacional. El registro de proponentes será público y por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga.
22.2. De la renovación, actualización y modificación. La inscripción en la Cámara de Comercio se renovará anualmente, para lo cual los inscritos deberán diligenciar y presentar el formulario que para el efecto determine el Gobierno Nacional, junto con los documentos actualizados que en él se indique. En dicho formulario los inscritos informarán sobre las variaciones referentes a su actividad a fin de que se tome nota de ellas en el correspondiente registro. Las personas inscritas podrán solicitar a la Cámara de Comercio la actualización, modificación o cancelación de su inscripción cada vez que lo estimen conveniente, mediante la utilización de los formularios que el Gobierno Nacional establezca para el efecto. 22.3. De la clasificación y calificación de los inscritos. La clasificación y calificación la efectuarán las mismas personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, ciñéndose estrictamente a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en aplicación de criterios de experiencia, capacidad financiera, técnica, organización, disponibilidad de equipos, y se presentará a la respectiva Cámara de Comercio simultáneamente con la solicitud de inscripción. La entidad contratante se reservará la facultad de verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y en el formulario de clasificación y calificación. La capacidad financiera del inscrito se establecerá con base en la última declaración de renta y en el último balance comercial con sus anexos para las personas nacionales y en los documentos equivalentes a los anteriores, para las personas extranjeras.
III. NORMAS CONSTITUCIONALES VULNERADAS.
A juicio del actor las normas demandadas vulneran los artículos 29 y 116 de la Constitución Política. IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
V. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS.
En lo atinente al segundo cargo, el interviniente considera que no se advierte violación del debido proceso por cuanto, de conformidad con la misma preceptiva acusada, el acto que decida la impugnación será susceptible de recurso de reposición, y de ser demandado ante la jurisdicción contenciosa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, en ejercicio de la autorización concedida, el Gobierno reglamentó la materia por Decreto 856 de 1994, cuyo artículo 16 establece un trámite consistente en la admisión de la impugnación, traslado por un término de diez días, término probatorio hasta de 40 días hábiles y decisión mediante providencia motivada por el funcionario competente; de todo lo cual se deduce que "el inscrito al conocer la impugnación puede ejercer su derecho de defensa allegando o solicitando las pruebas que considere pertinentes para que sean tenidas en cuenta por el funcionario competente al momento de decidir la impugnación. En este sentido la decisión que se adopte no se toma a espaldas del inscrito", y tal decisión es controvertible haciendo uso del recurso de reposición y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El demandante plantea que el artículo 22 numeral 5o. de la Ley 80 desconoce derechos adquiridos. Acerca de este tópico el interviniente señala que de acuerdo con la jurisprudencia "en materia administrativa no se habla de derechos adquiridos, en la medida en que la gestión del Estado requiere ser dinámica, de tal forma que sus instituciones no se vean limitadas por una camisa de fuerza"; aserto que corrobora citando una sentencia emanada del Consejo de Estado.
Según el señor Viceprocurador General de la Nación, el actor, al formular el cargo consistente en la infracción del artículo 116 de la Carta, olvida que de acuerdo con la Constitución de 1991 "se reconocen también al lado del andamiaje tradicional de separación y colaboración entre las ramas que integran el poder público, actuaciones administrativas en cabeza de los particulares, en lo que se ha denominado procesos de descentralización por colaboración", desconociéndose de igual modo "la potencialidad que tienen los actos administrativos para solucionar conflictos, bien en una vía alterna o en una vía subsidiaria a la judicial, en procesos de desjudicialización como medida para fortalecer la justicia..." Considera el señor Viceprocurador General que el proceso de descentralización por colaboración tiene su referente constitucional en los artículos 210 inciso 2o., 123 y 365 de la Constitución, y que dentro de ese marco se desenvuelve la actividad de las Cámaras de Comercio, de naturaleza gremial y privada, las cuales fueron encargadas por la Ley 80 de 1993 de llevar el registro de proponentes "esencialmente público y generador de actos administrativos...".
Realiza el señor Viceprocurador un breve recuento de la normatividad anterior a la Ley 80 de 1993, en materia de registro de proponentes, para demostrar los antecedentes de la naturaleza administrativa del mismo y la necesidad de concebir "un registro único de proponentes centralizado en algún organismo público, que evitara a los proponentes la multiplicidad de inscripciones, y que a su vez facilitara su control y actualización a través de un sistema unificado de clasificaciones y calificaciones".
Manifiesta el Viceprocurador que bajo el imperio de la legislación anterior la cancelación de registros originada en la distorsión de la información "generó en no pocas ocasiones conflictos que llevaron a indagar por la naturaleza de la sanción así impuesta, que algún sector de la Administración llegó a identificar como una medida de plano justificada en la defensa del interés público".
Considera el Viceprocurador que la Ley 80 de 1993 subsanó las fallas anotadas y que en caso de prosperar la impugnación que las normas atacadas prevén "la respectiva Cámara de Comercio que conozca del asunto, puede modificar la clasificación y calificación ubicando al proponente en el grupo y grado que le corresponda", por el contrario, si la actuación administrativa "que cuenta con el concurso del afectado en la audiencia celebrada al efecto" conduce a la demostración de la mala fe del inscrito se genera "como resultado la cancelación del registro y la consecuente inhabilidad para contratar con la administración por el lapso de diez (10) años." En uno y otro evento, "el acto con el cual se culmina la actuación tiene tanto control en la misma sede, mediante el recurso de reposición, como control judicial en la jurisdicción contencioso administrativa." Por las razones expuestas considera el Viceprocurador General de la Nación que las normas acusadas no contravienen los artículos 29 y 116 de la Carta.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia.
Acerca de la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio cabe anotar que la controversia desatada alrededor de su calificación como entidades públicas o privadas, que presidió los debates generados con motivo de la expedición del Código de Comercio y los desarrollos doctrinales posteriores, hoy en día se halla zanjada en favor de la última opción; de ahí que el artículo 78 del referido Código, conforme al cual las Cámaras de Comercio son "instituciones de orden legal (...) creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar" no significa que estos entes hayan sido integrados a la administración pública, sino más bien que se trata de instituciones que derivan su existencia de una autorización legal conferida al Gobierno para crearlas, aspecto que no desvirtúa esa naturaleza gremial y privada que se manifiesta, por el ejemplo, en la calidad de comerciantes que tienen sus miembros, en la posibilidad de contar con representantes legales designados por ellas mismas y de expedir estatutos o reglamentos elaborados por la propia Cámara, etc. La Corte Constitucional ha señalado que:
"Las Cámaras de Comercio (...) no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la ley. Si bien nominalmente se consideran " instituciones de orden legal" ( C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil ( C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las Cámaras de Comercio, no permiten concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada" (Sentencia C-144 de 1993 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La incorporación en el registro de la información que el proponente suministra, se lleva a cabo en virtud de un acto administrativo al que, dado su carácter registral, se le aplica lo dispuesto por el artículo 44 del C.C.A., que establece: "los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación." Es indispensable poner de presente que a la Cámara de Comercio no le corresponde el ejercicio del control de legalidad sobre los actos y documentos sujetos a inscripción, su tarea, entonces, se limita a recibir la información y a efectuar la inscripción sin que le sea dado entrar en el examen o control de lo informado, salvo en el caso de la verificación que se exige tratándose de documentos otorgados en el exterior (Ley 80 de 1993 articulo 22 numeral 4o.).
A esa intención loable, en sentir de la Corte, corresponde, sin perjuicio de la buena fe, el contenido del numeral 5o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993 que pone en manos de "cualquier persona inconforme con la calificación y clasificación de los inscritos" la posibilidad de "impugnarlas ante la respectiva Cámara de Comercio", reseñando además que la mencionada impugnación constituye un deber para las entidades estatales "cuando adviertan irregularidades o graves inconsistencias", mandato que armoniza con lo preceptuado en el numeral 3o. del mismo artículo, por cuya virtud, se reserva a la entidad contratante "la facultad de verificar la información contenida en el certificado expedido por la Cámara de Comercio y en el formulario de clasificación y calificación". En oportunidad anterior esta Corporación destacó que "el particular que suministra información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley". (Sentencia T-145 de 1993 M.P.Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Debe puntualizar la Corte que cualquier pronunciamiento sobre la constitucionalidad o legalidad de un decreto reglamentario escapa al ámbito de competencia que ejerce "en los estrictos y precisos términos" del artículo 241 de la Constitución Política. Ello la releva de acometer el examen de los cuestionamientos que el actor plantea en contra de algunas disposiciones del Decreto 856 de 1994. La impugnación promovida termina con un acto administrativo en el que se decide respecto de la clasificación o calificación, ordenándose las modificaciones pertinentes, si hay lugar a ellas. Cosa distinta acontece cuando "se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no correspondan a la realidad", evento en el cual procederá la cancelación del registro quedando el inscrito "inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar". Al respecto, es conveniente recordar que el anterior estatuto contractual, contenido en el Decreto 222 de 1983, autorizaba la cancelación de la inscripción en el registro de proponentes cuando la entidad descubriera "falsedad en los documentos que sirvieron de base para la inscripción, actualización o revisión", (artículo 45) circunstancia que en la práctica impedía la celebración del contrato ya que igualmente se disponía que estaban inhabilitados "quienes con anterioridad a la apertura de la licitación o concurso o a la celebración del contrato, según el caso, no estuvieren inscritos, calificados y clasificados en los correspondientes registros cuando el presente estatuto o los reglamentos así lo exijan."
En relación con la preceptiva del Decreto 222 de 1983, se discutió si la imposición de la sanción contemplada operaba de plano o si debía garantizársele al implicado la oportunidad de ser escuchado y de ejercer su derecho de defensa. La Corte Constitucional en reiteradas oportunidades se pronunció en favor de la segunda interpretación, considerando, en total concordancia con la Carta, que la potestad sancionatoria de la administración, debe acomodarse a los principios que rigen las actuaciones administrativas, más aún si el administrado corre el riesgo de resultar afectado, verbi gratia, por la pérdida de un derecho. Así, en sentencia No. T-145 de 1993 la Corte manifestó que:
"(...) no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción -en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores- quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (Decreto 001 de 1994, artículo 3o.) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P. art.1o.), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P. art.29), hacen indispensable que la sanción solo pueda imponerse luego de conceder al interesado su derecho de defensa". (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
RESUELVE Decláranse EXEQUIBLES los numerales 5o. y 6o. del artículo 22 de la Ley 80 de 1993.