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Timestamp: 2020-07-07 03:38:08+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 9', 'artigo 39', 'artigo 5', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 4', 'artigo 487', 'artigo 487', 'artigo 6', 'artigo 43', 'artigo 10', 'artigo 266', 'artigo 38', 'artigo 6', 'artigo 15', 'artigo 12', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 12']

Director-Geral dos Serviços Prisionais
C/c: Ministro da Justiça
Número:74/A/97
Processo:R-2767/95
Data:3.12.1997
Assunto:FUNÇÃO PÚBLICA -VIGILANTE ASSALARIADO - RESCISÃO DO CONTRATO - INOBSERVÂNCIA DA LEI - PREJUÍZO - INDEMNIZAÇÃO.
1. No processo acima referenciado, instaurado neste Órgão de Estado com base em queixa apresentada pela ex-vigilante assalariada, do Estabelecimento Prisional Regional de Ponta Delgada, apurou-se em síntese, o seguinte:
1.1. A queixosa foi recrutada em regime de assalariamento, ao abrigo do disposto no artigo 9º (n.º 1, alínea a) e n.º 39 do Decreto-Lei n.º 49040 de 4 de Junho de 1969, assalariamento que não lhe conferiu qualquer vínculo à Administração.
1.2. Mantendo-se tal situação jurídico-laboral quando foi publicado o Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, essa Direcção-Geral não tomou as iniciativas de carácter regularizador previstas neste diploma, conquanto a vigilante assalariada em causa, reunisse condições para, de harmonia com o disposto no n.º 2 do respectivo artigo 39º, ser considerada contratada em regime de contrato administrativo de provimento, independentemente de quaisquer formalidades, entendimento que foi, de resto, sustentado pela Direcção-Geral da Administração Pública. (vid. cópias do ofício dessa Direcção-Geral n.º ..., e do Parecer da D.G.A.P. n.º ..., em anexo).
1.3. E sendo assim, em 12.12.1989, a vigilante em causa adquiriu o direito à celebração do contrato administrativo de provimento por força do disposto no artigo 5º do Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de Outubro, que deu nova redacção à algumas das disposições do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.
1.4. Por outro lado, ao pessoal nas condições da queixosa foram aplicáveis, temporalmente, as disposições do artigo 38º do Decreto-Lei n.º 427/89 de 7 de Dezembro, no que diz particularmente respeito aos procedimentos regularizadores e de vinculação, incluíndo a obrigatoriedade de sujeição ao primeiro concurso aberto no serviço para a sua categoria (artigo 38º, n.º 2 do citado diploma), estando os serviços e organismos da Administração Pública autorizados a abrir concursos de regularização, mesmo sem haver vagas nos quadros, até Setembro de 1992, prazo de caducidade estabelecido na Lei n.º 19/92, de 13 de Agosto.
1.5. Porém, não obstante o enquadramento legal atrás delineado, essa Direcção-Geral não abriu qualquer concurso interno em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 38º do citado diploma, dentro do mencionado prazo de caducidade, resultando dessa omissão procedimental a impossibilidade para a queixosa de vinculação à Administração, nos termos estabelecidos no mesmo diploma.
1.6. Finalmente, a mencionada assalariada cessou as funções que vinha desempenhando, há cerca de oito anos, em 14.07.95, por determinação do então Director-Geral dos Serviços Prisionais, comunicada pelo ofício n.º ... ao Director do Estabelecimento Prisional Regional de Ponta Delgada, executada em data imprecisa do mês de Julho de 1995, e dada a conhecer à queixosa em tempo oportuno. (vid. cópia do mencionado ofício em anexo).
2. O enunciado dos factos relevantes apurados no processo, legitimam, a nosso ver, duas conclusões de ordem essencial: a primeira, a de que a actuação omissiva da Administração, nos termos atrás descritos, se deve considerar ilícita por violar as normas legais e os princípios gerais aplicáveis, e a segunda, que o Órgão da Administração em causa, incorreu em responsabilidade civil extracontratual, pela prática de actos de gestão pública culposos, dos quais advieram, através de nexo de causalidade adequada, prejuízos e danos indemnizáveis, nos termos da lei aplicável.
3. Decorre, com efeito, do nosso ordenamento jurídico que, na responsabilidade civil-extracontratual dos entes públicos, a culpa dos titulares dos seus órgãos e agentes se liga directamente à omissão, ou ao facto criador do dano, aferindo-se de harmonia com o disposto no artigo 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, e no artigo 487º do Código Civil.
4. No caso em apreço, verificou-se culpa funcional já que os actos ou factos ilícitos violadores da lei, e princípios aplicáveis, foram praticados por causa do desempenho do cargo de Director-Geral dos Serviços Prisionais, titular do Órgão da Administração, e dentro dos limites das suas competências e funções.
5. A demonstração da ilicitude da actividade praticada pelo titular do órgão administrativo, traduz-se, na maioria dos casos, na verificação de mera culpa funcional, suficiente para preencher o respectivo pressuposto, a menos que se imponha a verificação da existência de culpa grave, ou de dolo. (cfr. neste sentido, Ac. do S.T.A. de 21.03.96 (Processo ...) citado in "Cadernos de Justiça Administrativa", Separata do n.º 1, Janeiro/Fevereiro de 1997).
6. Actividade ilícita, e culpa funcional que são claramente imputáveis ao então Director-Geral dos Serviços Prisionais, por ter omitido no caso, os procedimentos regularizadores e de vinculação que o Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro lhe impôs, revelando negligência, falta de zelo, e bem assim, de conhecimento das regras de ordem técnica e de natureza prudencial que deviam, mas não foram tidas em consideração. (v. artigo 487º (n.º 6) do Código Civil, artigo 6º do Decreto-Lei n.º 48051 de 21 de Novembro de 1967 e Parecer n.º 86/92 da Procuradoria-Geral da República, publicado no D.R. II Série n.º 226, de 25.09.1993).
7. Tal actividade omissiva, e nessa medida ilícita, integra também, noutra perspectiva igualmente relevante, o n.º 2 do artigo 43º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, já que a mesma se traduziu, em clara e inequívoca violação das respectivas disposições regularizadoras, fazendo incorrer a Administração, por essa via, "em responsabilidade civil e disciplinar que ao caso couber".
8. Também igualmente são reunidos, no caso, os demais pressupostos para a verificação da responsabilidade extra-contratual, como sejam, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade adequada, ou seja, que este último seja consequência do facto ilícito, devendo estabelecer-se uma relação de causalidade entre um e outro.
9. Quanto ao pressuposto ligado ao prejuízo ou dano, resulta do disposto nos artigos 2º e 3º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1961 - e das disposições que regem esta matéria no Código Civil, por força do artigo 10º - que, são indemnizáveis todos os prejuízos que se traduzam na ofensa de direitos subjectivos, ou das disposições legais destinadas a proteger interesses dos particulares, danos ressarcíveis que incluem tanto o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, (Ac. do S.T.A. de 21.03.96 (Pr. 35909) cit. in "Cadernos de Justiça Administrativa" Separata ao n.º 1, Janeiro/Fevereiro de 1997).
10. No caso, os danos emergentes, da actividade ilícita da Administração são de natureza não patrimonial - frustação, em termos de carreira profissional resultante da não vinculação à Administração, além de outros -, pelo que, nos termos da doutrina e jurisprudência dominantes, devem dar lugar a uma compensação, e não à reconstituição integral hipotética. (v. Ac. do S.T.A. de 20.06.96 in "Cadernos" ... já cits. pág. 24).
11. Verifica-se também nexo de causalidade adequada entre os factos ilícitos e os danos, já que estes não existiriam se outra tivesse sido a conduta da Administração, isto é, pautada pela observância da lei imperativa aplicável, (princípio de legalidade), e pela salvaguarda dos interesses legalmente protegidos da trabalhadora em causa. (artigos 3º do Código de Procedimento Administrativo, e artigo 266º da Constituição).
12. Nesta conformidade, essa Direcção-Geral, através do respectivo titular, incorreu em responsabilidade civil extra-contratual por se acharem verificados os respectivos pressupostos, e por via dela, no dever de indemnizar a trabalhadora lesada pelos prejuízos e danos causados, em montante a acordar com esta através de negociação extra-judicial.
13. Resta finalmente ponderar, se a rescisão unilateral do assalariamento, de estrutura contratual, determinativa da cessação de funções da queixosa em 14.07.95, se conformou, nas circunstâncias em que ocorreu, com a lei aplicável.
14. Quanto à causa justificativa da cessação de funções para que aponta o ofício do então Director-Geral dos Serviços Prisionais cuja cópia se anexa, não procedem, de todo, as razões jusificativas aí invocadas.
15. Desde logo, porque não tendo sido aberto o concurso previsto no n.º 3 do artigo 38º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, não poderia aplicar-se à reclamante o regime de rescisão dos que não se candidataram a concurso aberto, ou que tendo-se candidatado a concurso, não ficaram aprovados.
16. Entendimento diferente, põe em causa a boa fé e a transparência que devem presidir à actuação da Administração que, no fundo, transferiu para a queixosa as consequências adversas de uma omissão sua.
17. Por outro lado, não faz sentido, e não é juridicamente sustentável, tornar extensivo à queixosa, os efeitos negativos da recusa do visto do Tribunal de Contas (art.º 15º do Decreto-Lei n.º 146-C/80, de 22 de Maio), nos processos submetidos a fiscalização prévia relativas a outras vigilantes assalariadas, mas que foram opositoras a concurso interno geral de ingresso, por manifesto erro técnico da Administração, uma vez que as candidatas não possuíam qualquer vínculo à função pública. (v. artigo 6º, n.º 3, alínea a) do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro).
18. Com efeito, as candidatas ao mencionado concurso e no mesmo aprovadas, foram nomeadas escriturárias dactilógrafas, pelo que teve justificação legal a cessação de funções determinada ao abrigo do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 146-C/80, de 22 de Maio, pelo Tribunal de Contas, efeito negativo que não pode ser aplicado a quem não foi opositor nem a esse, nem a qualquer outro concurso, como se mostra evidente.
19. Assim sendo, é forçoso reconhecer que, a cessação de funções determinada no caso, sem justificação plausível, equivaleu, a um despedimento ilícito, ou sem justa causa, pois não foi precedido do processo respectivo, nem efectuado com a antecedência devida. (v. artigo 12º, n.º 1, alínea a) e 50º, n.º 1 ambos do Decreto-Lei n.º 64-A/89 acerca do regime da cessação do contrato individual do trabalho, invocável como lei geral na matéria).
20. Mesmo que se entenda, numa acepção muito rigorosa, que o assalariamento eventual em causa, não tem estrutura contratual, nem é, tão pouco, assimilável ao contrato de prestação de serviços de natureza civil, regulado nos artigos 1154º e seguintes do Código Civil, por revestir a forma de um "assalariamento administrativo" com disciplina própria, (cfr. neste sentido, Parecer da Procuradoria Geral da República n.º 26/86, publicado no D.R. II Série, n.º 258, de 8.11.1988), deve reconhecer-se que, o Decreto-Lei n.º 49397, de 24 de Novembro de 1969, temporalmente aplicável à situação, determinou quanto ao assalariamento, e outras formas de recrutamento previstas no artigo 2º, n.º 1 que, a respectiva denúncia devia ser efectuada com a antecedência mínima de sessenta dias. (artigo 3º, n.º 2, alínea c) do mesmo diploma).
21. De todo o modo, parece óbvia e imperativa a conclusão de que, sendo comunicada à queixosa a cessação de funções, com efeitos a partir de 14.07.95, com uma antecedência de poucos dias, como resulta dos dados disponíveis, esta não foi a antecedência conveniente, constituindo a Administração no dever de indemnizar a trabalhadora pelo prejuízo sofrido .(vid. neste sentido, o citado Parecer da Procuradoria Geral da República n.º 26/86 publicado no D.R., II Série n.º 258, de 8.11.1988).
22. Nesta conformidade, para além da responsabilidade imputável a essa Direcção-Geral, nos termos atrás mencionados, pela descrita conduta omissiva violadora das disposições regularizadoras e de vinculação, previstas no citado Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, deve ainda atribuir à trabalhadora em causa uma indemnização pelo despedimento ilícito, nos termos das disposições, conjugadas, do artigo 12º (n.º 1) e 13º (n.º 1), ambos do Decreto-Lei n.º 64-A/89, de 27 de Fevereiro, aplicável, com as devidas adaptações, à situação vertente.
23. De harmonia com os dados informativos prestados pela Direcção de Serviços de Gestão Financeira e Patrimonial, e pela trabalhadora em causa, (vid. cópias em anexo), as remunerações relativas aos anos de 1995 a 1997 seriam, basicamente, as correspondentes à categoria de guarda prisional de 2ª classe, as quais se discriminam, na seguinte forma:
Ano de 1995 - Índice remuneratório 110
Vencimento	97.900$00
Suplemento de serviço	97.900$00
Subsídio de renda de casa	14.200$00
Subsídio de fardamento	1.250$00
Subsídio de alimentação	10.000$00
Ano de 1996 - Índice remuneratório 110
Vencimento	102.000$00
Suplemento de serviço 14.800$00
Subsídio de renda de casa 15.300$00
Subsídio de fardamento 1.250$00
Subsídio de alimentação 10.000$00
Ano de 1997 - Índice remuneratório 110
Vencimento 105.100$00
Suplemento de serviço 15.300$00
Subsídio de renda de casa 15.760$00
Subsídio de alimentação	17.000$00
Dos subsídios indicados, a mencionada trabalhadora não beneficiou dos subsídios de fardamento, de renda de casa, e de alimentação, tendo-lhe sido, outrossim, atribuído, nas respectivas anuidades, os subsídios de Natal e de férias.
24. Como iniciou o desempenho das aludidas funções de vigilante em 15 de Julho, de 1995, as remunerações que lhe caberiam, com inclusão dos subsídios de Natal e de férias, seriam as seguintes, com arrendamento:
a) Ano de 1995	897.520$00
b) Ano de 1996	2.006.900$00
c) Ano de 1997	1.786.110$00
O que perfaz a importância global de Esc. 4.690.530$00, correspondente ao rendimento do trabalho perdido, em resultado do despedimento ilícito, constituindo a base do cálculo indemnizatório que melhor se ajusta à reconstituição da situação hipotética que existiria se não tivesse ocorrido o facto lesivo.
25. No entanto, a trabalhadora sofreu ainda, tal como já anotámos atrás, danos não patrimoniais, na ponderação dos quais se deverá atender, principalmente, à frustração de ordem profissional, e pessoal, resultantes da sua não vinculação ao quadro dessa Direcção-Geral, com a consequente estabilidade profissional, e progressão profissional, sendo certo, noutra perspectiva, que a mesma se manteve desempregada desde a data da cessação de funções, até agora, tendo a seu cargo um filho menor, subsistindo o seu agregado familiar à custa de uma magra reforma atribuída ao seu companheiro, já com 72 anos de idade.
26. Danos morais, que a trabalhadora lesada estima em Esc. 2.000.000$00. (vid. cópia da comunicação da queixosa entrada em 6.11.1997, em anexo)
27. O pagamento extra-judicial à queixosa da indemnização a que nos reportamos, só prestigiaria a Administração, cuja actuação se deve nortear sempre no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e pelos princípios constitucionais da justiça, da proporcionalidade, e da boa-fé, também invocáveis no caso (cfr. art.º 266º (n.ºs 1 e 2) da Constituição).
28. Em face do precedentemente exposto,RECOMENDO
A Vossa Excelência o pagamento de uma indemnização à queixosa no valor global de Esc. 6.690.600$00 a qual corresponde, mediante arredondamento, à soma das seguintes parcelas:
a) Esc. 4.690.600$00 - pelos prejuízos de ordem patrimonial respeitantes aos rendimentos do trabalho perdido.
b) Esc. 2.000.000$00 pelos danos não patrimoniais de natureza pessoal e profissional.