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Timestamp: 2019-11-20 20:11:31
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Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 11', 'artículo 173', 'artículo 15', 'artículo 11', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 15', 'artículo 11', 'artículo 173', 'artículo 249', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 090 del 03/03/2006
Dictamen : 090 del 03/03/2006
C-___-2006
C-090-2006
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-2500-2005 de 12 de diciembre de 2005, por medio del cual, una vez más se nos remite copia certificada del expediente del procedimiento administrativo realizado en contra de la señora XXX, portadora de la cédula de identidad número XXX, quien es beneficiaria de varias prestaciones económicas periódicas por concepto de sobrevivencia, tanto del Régimen de Pensiones de Hacienda como del de Guerra Además de ser beneficiaria originaria de una pensión del Régimen de Comunicaciones. Lo anterior, en razón de que el órgano competente para dictaminar la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio del régimen de Guerra antes señalado, es la Procuraduría General de la República.
Pero lamentablemente, tal y como lo hemos hecho anteriormente en este mismo caso, así como en otros similares, debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista del expediente remitido al efecto, se logra colegir que en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, una vez más la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.
Del expediente administrativo que se nos anexa, se logran extraer la siguiente cronología de hechos de interés para la debida resolución de este asunto.
1) Mediante resolución R-DNP-2245-94 de las 09:00 horas del 25 de noviembre de 1994, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones, se le reconoce a la señora XXX como beneficiaria de una pensión del Régimen de Comunicaciones.
2) El día 14 de julio de 2003, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión del Régimen de Hacienda -Ley 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas-, en virtud de ser la cónyuge supérstite de Edwin Morales Cárdenas, quien fuera beneficiario original de ese régimen.
3) El día 20 de agosto de 2003, la citada señora presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión de Guerra, en virtud de ser la viuda de XXX, beneficiario original de ese régimen.
4) Mediante resolución R-TP-DNP-NRE-13392-2003 de las 12:00 horas del 25 de agosto de 2003 -notificada el 18 se setiembre de 2003-, la Dirección Nacional de Pensiones le otorgó a la mencionada señora el traspaso solicitado por sobrevivencia de la pensión de Hacienda.
5) Mediante resolución PG-9366-2004 de las 11:00 horas del 6 de julio de 2004, notificada el 27 de agosto de 2004, se declara con lugar la solicitud formulada y se le otorga por concepto de sobrevivencia la pensión de Guerra a la interesada.
6) Mediante resolución Nº 912 de las 12:15 horas del 3 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidente y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.
7) Por oficio de fecha 15 de marzo de 2005, suscrito por los señores Mario Esteban López Mora y Carlos Roberto Ramos Monge, ambos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cumplimiento de lo ordenado por la citada resolución Nº 912 de las 12:15 horas del 3 de marzo de 2005, rinden informe sobre la determinación de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o lesividades del beneficio económico otorgado a la señora XXX por el Régimen de Guerra, y al respecto recomiendan nombrar órgano Director del Procedimiento Administrativo para que, previo dictamen afirmativo de la Procuraduría General de la República, se proceda a declarar la nulidad de la pensión de Guerra.
8) Por resolución Nº 322 de las 10:30 horas del 29 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social resuelve nombrar como integrantes del órgano director de procedimiento administrativo a los funcionarios Marcela María Zamora Jara y Alexander Rojas Salas, para que dentro del plazo que señala la normativa, procedan a determinar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en la declaración del derecho jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX; esto con base en los artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública y los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -ésta última normativa referida al proceso de lesividad- (Folios del 2 al 6 del expediente administrativo).
9) Por resolución Nº ODP-0007-2005 de las 09:00 horas del 26 de abril de 2005 -notificada personalmente el 4 de mayo de 2005-, el citado órgano director hace el traslado de cargos a la señora XXX, esto bajo el entendido de que “Se procede a iniciar el procedimiento administrativo a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidente y manifiestas, o lesividades, en el otorgamiento del derecho de traspaso de pensión por el régimen de Guerra, así como para la recuperación de sumas pagadas de más según corresponda”. Y citó a comparecencia oral y privada a las 09:00 horas del 27 de mayo de 2005 (Folios del 7 al 11 Ibídem)
10) La señora XXX se apersonó y solicitó copia del expediente administrativo, esto mediante escrito de fecha 9 de mayo de 2005 (Folio 12).
11) Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:00 horas del 27 de mayo de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y sus abogadas, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo (Folios del 14 al 24).
12) Por oficio de fecha 07 de junio de 2005, el órgano director rinde su informe final y recomienda, en lo que interesa: “(...) Que se debe declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta dentro del proceso de otorgamiento del derecho de pensión por traspaso del régimen de Guerra a la señora XXX, esto por una evidente violación a las estipulaciones que señalan los artículos 32 de la Ley 7302; artículo 15 de la Ley 14 Ley General de Pensiones y artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (...) Que no se debe iniciar proceso de cobro de sumas pagadas de más a la señora XXX, en razón de que según los reportes del departamento de pagos de la Dirección Nacional de Pensiones, a la señora XXX no se le ha incluido dentro de la planilla de pensionados, por lo que no ha recibido monto alguno por concepto de pensión de traspaso por el régimen de Guerra; por lo que no presenta deuda alguna a favor del Estado (...)” (Folios del 25 al 33).
13) Mediante resolución número 661 de las 10:30 horas del 13 de junio de 2005, el Ministro de Trabajo declara oficiosamente nulos los actos realizados en el procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la señora XXX, por contravenir los lineamientos de la Directriz número 007-2005 de 15 de abril de 2005, al omitir señalar adecuadamente el objeto, carácter y fin del procedimiento desde el traslado de cargos (Folios del 34 al 37).
14) Por resolución ODP-0008-05 de las 09:00 horas del 21 de junio de 2005, el órgano director efectúa la intimación e imputación de cargos, estableciendo que el procedimiento administrativo incoado pretende determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o lesividades (artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública y numerales 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) del acto declaratorio a su favor del traspaso de la pensión de Guerra de quien fuera su esposo. Y se cita a comparecencia oral y privada a las 09:00 horas del 22 de julio de 2005 (Folios del 38 al 43).
15) La señora XXX interpone recursos ordinarios de revocatoria y apelación en contra de la resolución ODP-0008-05 de las 09:00 horas del 21 de junio de 2005 (Folios del 44 al 45).
16) Por resolución ODP-0009-2005 de las 09:00 horas del 4 de julio de 2005, el órgano director declara sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto y traslada el expediente al superior para que éste resuelva la apelación (Folios del 46 al 52).
17) Por resolución DMT-CDP-338-05 de las 11:50 horas del 19 de julio de 2005, el Ministro de Trabajo declara sin lugar el recurso de reposición interpuesto (Folios del 52 al 56).
18) Por resolución ODP-0011-05 de ñas 09:00 horas del 26 de julio de 2005 se vuelve a efectuar la intimación e imputación de cargos por parte del órgano director, haciendo expresa indicación de que el procedimiento se entabló a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, o lesividades, todo dentro de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Y se cita a la comparecencia oral y privada a las 09:00 horas del 5 de agosto de 2005 -fue notificada el 26 de julio de 2005- (Folios del 57 al 61).
19) Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:00 horas del 5 de agosto de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y su abogadas, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo y pruebas (Folios del 62 al 75).
20) Mediante escrito de fecha 10 de agosto de 2005, el órgano director rinde su informe final y en lo que interesa recomienda: “(...) Que se debe declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta dentro del proceso de otorgamiento del derecho de pensión por traspaso del régimen de Guerra a la señora XXX, esto por una evidente violación a las estipulaciones que señalan los artículos 32 de la Ley 7302; artículo 15 de la Ley 14 Ley General de Pensiones y artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (...) Que no se debe iniciar proceso de cobro de sumas pagadas de más a la señora XXX, en razón de que según los reportes del departamento de pagos de la Dirección Nacional de Pensiones, a la señora XXX no se le ha incluido dentro de la planilla de pensionados, por lo que no ha recibido monto alguno por concepto de pensión de traspaso por el régimen de Guerra; por lo que no presenta deuda alguna a favor del Estado (...)” (Folios del 76 al 85).
21) Por dictamen C-337-2005 de 27 de setiembre de 2005, la Procuraduría General, se establece que con vista del expediente remitido al efecto, en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo, especialmente referidas a un problema básico en la intimación e imputación, pues el objeto, carácter y fines de este procedimiento, no fueron enunciados clara y correctamente por parte del órgano director; lo cual va en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; y por ende, declara que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo. Por esos motivos no se rinde el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y se devuelve el expediente administrativo de marras.
22) Por resolución Nº 1202 de las 120:46 horas del 4 de octubre de 2005, el Ministro de Trabajo, atendiendo lo dispuesto por el dictamen C-337-2005 op. cit., declara nulo el procedimiento administrativo y ordena enderezar los procedimientos (Folios del 88 al 93).
23) Por resolución ODP-0013-05 de las 09:00 horas del 28 de octubre de 2005 se vuelve a efectuar la intimación e imputación de cargos por parte del órgano director, haciendo expresa indicación de que el procedimiento se entabló a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, todo dentro de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –que ineludiblemente se refieren al proceso de lesividad-. Y se cita a la comparecencia oral y privada a las 09:00 horas del 25 de noviembrede 2005 –fue notificada el 31 de octubre de 2005- (Folios del 95 al 100).
24) Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:00 horas del 25 de noviembre de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y su abogadas, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo y pruebas (Folios del 101 al 102).
25) Mediante escrito de fecha 09 de diciembre de 2005, el órgano director rinde su informe final y en lo que interesa recomienda: “(...) Que se debe declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta dentro del proceso de otorgamiento del derecho de pensión por traspaso del régimen de Guerra a la señora XXX, esto por una evidente violación a las estipulaciones que señalan los artículos 32 de la Ley 7302; artículo 15 de la Ley 14 Ley General de Pensiones y artículo 11 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra (...) Que se envíe el presente caso a la Procuraduría General de la República, a fin de que la misma emita dictamen afirmativo (...)” (Folios del 124 al 131).
Con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem una vez más no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de la señora XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados clara y correctamente por parte del órgano director; esto al momento de efectuar nuevamente el traslado de los cargos a la interesada. Véase que en esta ocasión se indica que el procedimiento se entabló a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, todo dentro de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; lo cual, evidentemente causa confusión, pues esto último hace expresa alusión al proceso de lesividad.
Debemos insistir una vez más en que se trata de dos vías distintas. La primera surge única y exclusivamente cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta” y se ha observado el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. La segunda es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional, en cuyo caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente.
Entonces, a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa, aquella imprecisión no sólo produce una seria violación al principio de seguridad jurídica anteriormente comentado, sino también una clara y contundente limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, que por demás vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada; el cual, por lo dicho, se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la pensión por sobrevivencia de Guerra. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.
Inclusive, por la imprecisión y la ambigüedad con que se enuncian el objeto, carácter y fines de este procedimiento, al confundir injustificadamente el procedimiento administrativo especial del 173 de la Ley General, con el proceso de lesividad de lo contencioso administrativo, ya en otras oportunidades hemos advertido que en estos casos ni siquiera puede tenerse por debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las diversas opciones contempladas en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública (pronunciamiento C-089-2005 de 1º de marzo de 2005).
Todo lo anterior conlleva entonces nuevamente un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, en cabal cumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor de legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir contra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver nuevamente el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.
Esto es: que dicha nulidad además de absoluta –por disconformidad sustancial con el ordenamiento- sea patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda y sin que se requiera de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (Véase al respecto, entre otras muchas, la resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo de 2003, de la Sala Constitucional).