Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-90213-de-junio-23-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_ac762dec8f690222e0430a0101510222&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-19 18:10:01
Document Index: 292328397

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'Artículo 1', 'artículo 268', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 105', 'artículo 122', 'artículo 125', 'artículo 7', 'artículo 177', 'artículo 84', 'Artículo 125', 'artículo 105']

﻿ Sentencia 2000-90213 de junio 23 de 2011
SENTENCIA 2000-90213 DE 23 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:SUPRESIÓN DE CARGOS PÚBLICOS. LA ADMINISTRACIÓN POR MOTIVOS DE INTERÉS GENERAL LIGADOS A LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA PUEDE ACUDIR A LA SUPRESIÓN DE CARGOS EN UNA ENTIDAD PÚBLICA, SIN QUE PUEDAN OPONÉRSELE LOS DERECHOS DE CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS, YA QUE ESTOS DEBERÁN CEDER ANTE EL INTERÉS GENERAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, CARRERA ADMINISTRATIVA, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO
Sentencia 2000-90213 de junio 23 de 2011
Ref.: Expediente 500012331000200090213 03
Número interno: 2362-2010
Actor: Orlando José Mosquera Borja
Antes de formular el problema jurídico, se precisa establecer que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada y, en esa medida, el objeto por resolver en cada caso se encuentra delimitado por los aspectos que fueron materia de discusión en el curso del proceso.
Dicho alcance del derecho al acceso a la administración de justicia en asuntos contencioso administrativos y en tratándose de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho adquiere sentido en la medida en que los actos administrativos se presumen legales, y en consecuencia, tienen carácter ejecutorio y ejecutivo, por lo cual, quien esté interesado en desvirtuarla es quien debe dar las razones por las cuáles considera que mediante el mismo, se vulnera la normativa aplicable.
En este caso en particular, procede la Sala a analizar lo concerniente a la comunicación del 13 de marzo de 2000, siguiendo con el lineamiento que estableció esta corporación mediante el fallo de tutela del 3 de agosto de 2006, en el cual se ordenó al a quo a proferir una nueva sentencia en el que se incluya el citado acto administrativo.
Bajo dichos lineamientos, teniendo en cuenta que en el presente asunto quien recurre la sentencia proferida por el a quo es la parte actora y que lo hace específicamente en cuanto se consideró acreditado el vicio de falsa motivación y desviación de poder, el problema jurídico por resolver se contrae a determinar la legalidad de la desvinculación, por supresión de cargo, del señor Orlando José Mosquera Borja. Para ello deberá establecerse, fundamentalmente, si su retiro obedeció a criterios diferentes al buen servicio y si, además, para efectos de la selección del personal que permaneció en la planta de personal se aplicaron o no criterios objetivos.
• Por medio de la Comunicación de 28 de julio de 1994, el jefe división correspondencia, comunicaciones y archivo (e) de la Contraloría General de la República, le informó al demandante que mediante Resolución 4451 de 8 de julio de 1994 había sido nombrado como jefe de unidad seccional nivel ejecutivo grado 16 en la unidad de acciones fiscales y jurídicas – Dirección Seccional del Chocó – (fl. 22, cdno. ppal.).
• Mediante Resolución 09588 de 25 de octubre de 1995, el Contralor General de la República, retiró del servicio al señor Mosquera Borja del cargo que venía desempeñando, por no haber alcanzado el puntaje mínimo aprobatorio previsto en la convocatoria (fls. 162 y 163, cdno. ppal.).
• Por medio de la sentencia de 25 de agosto de 1998, el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó declaró la nulidad de la Resolución 09588 de 25 de octubre de 1995, expedida por el Contralor General de la República, por medio de la cual retiró al accionante del cargo de jefe de unidad seccional nivel ejecutivo, grado 16 en la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas – Dirección Seccional del Chocó (fls 51 a 60, cdno. ppal.).
• Mediante Resolución 04187 de 15 de septiembre de 1999, el Contralor General de la República, resolvió reintegrar al demandante al cargo de jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo, grado 16, Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, Dirección Seccional Chocó (fls. 25 y 26, cdno. ppal.).
• A través del Oficio 27600-2463 de 23 de septiembre de 1999, el Director Seccional Chocó de la Contraloría General de la República, le informó al Secretario Administrativo de la misma entidad, que el actor se reintegró al cargo que venía desempeñando, de conformidad con la Resolución 04187 de 15 de septiembre de 1999, procedente del Contralor General de la República (fl. 23, cdno. ppal.).
• En virtud del Oficio 995090 de 14 de octubre de 1999, el jefe división correspondencia comunicaciones y archivo del ente demandado, le comunicó al actor que por medio de la Resolución 04621 de 14 de octubre de 1999, había sido trasladado al mismo cargo, pero en la Seccional Meta (fl. 24, cdno. ppal.).
• Mediante la Ley 573 de 7 de febrero de 2000, en virtud de lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias durante el término de 15 días, entre otros asuntos, para:
“Artículo 1º. (...).
1º. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal.”.
La constitucionalidad del otorgamiento de dichas facultades fue analizada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-401 de 19 de abril de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en donde se ventiló la competencia que le asiste al legislador ordinario de regular dichas materias a pesar de tratarse de un ente autónomo, como la Contraloría General de la República; y, en consecuencia, la viabilidad del otorgamiento transitorio de dichas funciones al Presidente de la República. Al respecto, manifestó:
Siendo claro que al legislador competen las mencionadas funciones de determinación de estructura, creación, fusión o supresión de empleos en los mencionados órganos de control, es pertinente señalar igualmente que la jurisprudencia de la corporación ha afirmado la posibilidad de que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al gobierno para que ejerza transitoriamente las funciones que a aquel competen, naturalmente dentro del marco y con observancia de los requisitos establecidos en el artículo 150-10.”.
En ejercicio de las facultades referidas, el Presidente de la República profirió los siguientes decretos con fuerza de ley:
(i) Decreto 267 de 22 de febrero de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.”.
(ii) Decreto 268 de 22 de febrero de 2000, “por el cual se dictan normas del régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República”.
(iii) Decreto 269 de 22 de febrero de 2000, “por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones.”. Concretamente en su artículo 3º se estableció que en atención a la naturaleza de las funciones, la responsabilidad y los requisitos exigidos, los cargos podían ser del nivel directivo, del nivel asesor, del nivel ejecutivo, del nivel profesional, del nivel técnico o del nivel asistencial.
(iv) Decreto. 271 de 22 de febrero de 2000, “por el cual se establece la planta de personal de la Contraloría General de la República”. En su artículo 1º se suprimieron 67 cargos con la denominación “jefe de unidad seccional grado 16”. En su artículo 2º, a su turno, permanecieron 82 cargos bajo la denominación de “coordinador de gestión grado 02”, los cuales, de conformidad con lo manifestado por el recurrente, corresponden al antes denominado “jefe de unidad seccional grado 16”.
En el artículo 3º se precisó:
“Distribución de empleos. En Contralor General de la República, mediante resolución, distribuirá los cargos de la planta de personal a que se refiere el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna, las necesidades del servicio, los planes, programas, procesos, proyectos y políticas de la Contraloría General de la República.
El traslado de servidores públicos que implique cambio permanente de sede territorial se efectuará previa consulta con la Comisión de Personal.”.
Mediante Comunicación de 13 de marzo de 2000, el Contralor General de la República le informó al señor José Orlando Mosquera Borja, que el cargo que él venía ejerciendo fue suprimido. Para el efecto, manifestó (fl. 20, cdno. ppal.):
“De manera atenta me permito comunicarle que mediante el Decreto 271 de febrero 22 de 2000, fue establecida la planta de personal de la Contraloría General de la República.
Conforme al artículo primero del precitado decreto, el cargo que venía ejerciendo fue suprimido, haciéndose efectivo a partir del día 16 de marzo de 2000, fecha en la cual usted queda retirado (a) del servicio.
Quiero manifestarle en nombre de la institución y en el mío propio, nuestros agradecimientos por los servicios prestados a la misma, durante el tiempo de su permanencia y, a la vez, desearle los mejores éxitos en sus actividades futuras”.
Establecido lo anterior, el asunto objeto de litigio se abordará en el siguiente orden: i) De la supresión de cargos; ii) Del caso en concreto.
I) De la supresión de cargos.
“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”.
Ahora bien, uno de los mecanismos idóneos en pro de la consecución de una adecuada función administrativa es precisamente la consolidación de la carrera como sistema técnico de administración de personal, que guía no sólo el ingreso al servicio sino también su permanencia y retiro(1); garantizándose, además, la estabilidad laboral, a la luz de los artículos 25, 53 y concordantes de la Constitución Política; la mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a cargo del Estado; y, la igualdad de oportunidades, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y 40 numeral 7º ibídem.
El artículo 2º de la Ley 443 de 1998, por su parte, además de los principios rectores del artículo 209 de la Constitución Política, establece que la carrera administrativa debe desarrollarse fundamentalmente con base en los principios de igualdad y del mérito, entendiendo por el segundo de ellos que “(...) el acceso a los cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a ella.”.
Así, cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario. Así lo ha indicado la Sección Segunda de esta corporación(1):
La administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad pública, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deberán ceder ante el interés general, como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 27 de mayo de 1999, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz:
“No hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible, como si la administración estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa. (...)”.
El derecho a la estabilidad, “no impide que la administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general”.
Ahora bien, observa la Sala, que el demandante no presentó objeción alguna en relación con el proceso de supresión, es decir, que las razones objetivas que tuvo la administración para modificar su estructura y adoptar, por consiguiente, la nueva planta de personal, no fueron controvertidas en este proceso; por consiguiente, estas son válidas y aplicables al asunto.
Con miras a analizar el cargo concreto invocado en el recurso de apelación por la parte actora contra la Comunicación de 13 de marzo de 2000, es preciso desarrollar los siguientes planteamientos:
• Naturaleza del cargo.
El Contralor General de la República, mediante Resolución 04187 de 15 de septiembre de 1999 reintegró al señor Orlando José Mosquera Borja al cargo de jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo, grado 16.
Dicho cargo, fue creado por el artículo 105 de la Ley 106 de 1993(2), pues allí se reguló la denominación y el grado de los empleos de la entidad demandada; a su turno el artículo 122 ibídem, dispuso:
“ART. 122.—Cargos de carrera administrativa. Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que enumeraremos a continuación:
Jefe de unidad seccional.
De la anterior normatividad se colige que el cargo ocupado por el demandante era de aquellos denominados de libre nombramiento y remoción; sin embargo, mediante sentencia(3) proferida por la Corte Constitucional, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández Galindo, se declaró la inexequebilidad del aparte al que hace referencia el jefe de unidad seccional, por considerar que este empleo en particular no exige una especial confianza en la persona misma de quien lo desempeña, además porque conforme a la función que cumplen, deben enmarcarse dentro de la regla general de la garantía básica reconocida a los trabajadores del Estado por el artículo 125 de la Constitución, en cuanto son plenamente compatibles con el sistema de carrera.
Teniendo en cuenta los anteriores parámetros se concluye, que el cargo de jefe de unidad seccional, grado 16, nivel ejecutivo, corresponde por regla general al régimen de carrera, el cual a su vez, debe ser provisto a través de un proceso de selección, tal y como lo dispone el artículo 7º de la Ley 443 de 1998(4). Por consiguiente, al encontrarse el actor en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, en principio, era susceptible de remoción en virtud de la facultad discrecional que recae en el nominador y su actuación goza de presunción de legalidad.
• Cambio de denominación del cargo.
Alegó el recurrente, que el cargo de jefe de unidad seccional grado 16, quedó homologado dentro de la nueva planta de personal, como coordinador de gestión grado 2, pues entre los dos se mantuvieron las mismas funciones, por lo tanto, solicitó que fuera incorporado a este último cargo, en razón al título que ostentaba y a la experiencia adquirida.
Con base en el anterior supuesto, entonces, pasará a determinarse, si en relación con el cargo de jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo grado 16, aconteció una supresión efectiva, ó si el procedimiento establecido para el efecto se hizo con fundamento en una desviación de poder, al operar un cambio de denominación en el empleo y no ser incluido dentro de la nueva planta de personal.
Del Oficio 01683 de 10 de septiembre de 2002, remitido por el director de carrera administrativa de la Contraloría General de la República al Tribunal Administrativo del Meta, folios 1 y 2 del cuaderno 1 de anexos, se extraen las siguientes afirmaciones:
• La planta de cargos de la Contraloría estaba compuesta de 5557 cargos y luego de la reestructuración se conformó de 4057 empleos. El objetivo de la reforma orgánica a la Contraloría General de la República surgió como una necesidad de enfrentar los problemas de eficiencia y racionalidad interna, integrar en forma efectiva las distintas áreas del trabajo y conseguir una estructura flexible, comunicativa y adecuada a la oportunidad y calidad de los servicios que presta el Estado y con el ánimo de hacer más eficaz el ejercicio de la vigilancia fiscal(5).
• El cargo denominado jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo grado 16, se encontraba conformado por 67 cargos, los cuales luego de la reestructuración se eliminaron totalmente.
Es preciso indicar, que sólo se entiende equivalente un empleo con otro, si las funciones asignadas a ambos resultan homologables frente a las calidades de un determinado empleado. En tal situación, se debe medir las condiciones de formación y capacidad frente a los nuevos requerimientos del servicio público y, si ellas, resultan aceptables(6), se podrá ordenar su incorporación automática por equivalencia.
Empero, al realizar dicho análisis, no se evidencia dentro del plenario que exista tal homologación, pues no se arrimó el manual de funciones y requisitos del cargo de jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo, grado 16, con el fin de cotejarlo con la Resolución Orgánica 05044 de 9 de marzo de 2000, la cual fijó los siguientes requisitos y funciones para el cargo de coordinador de gestión grado 2:
“Descripción de funciones
1. Participar directamente en la formulación de la política, planes y programas de la oficina jurídica.
2. Coordinar la planeación y ejecución de las actividades de los proyectos asignados.
3. Participar y apoyar la ejecución de los proyectos y actividades en cumplimiento de la misión de la oficina jurídica.
4. Responder por la coordinación, con otras áreas de la Contraloría, de los grupos de trabajo, en los que deba participar la oficina jurídica.
5. Proyectar los conceptos y consultas que deban ser respondidos directamente por el director de la oficina jurídica.
7. Participar en la elaboración del informe sobre los resultados del seguimiento y evaluación al desarrollo de los proyectos y actividades de la oficina jurídica.
8. Emitir los conceptos y respuestas a las demandas que le sean solicitados directamente por el director de la oficina.
9. Evaluar la funcionalidad y pertinencia de los sistemas y métodos de trabajo, utilizados y proponer las modificaciones y ajustes del caso.
10. Colaborar con el director de oficina en las actividades referentes a la administración del recurso humano y en otros temas administrativos.
11. Cumplir con los objetivos y metas concertadas, de acuerdo con los indicadores de gestión y desempeño formulados en la dependencia.
12. Colaborar en la preparación de documentos e informes con destino a otras áreas de la contraloría o entidades externas a la misma.
13. Las demás que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo.
Formación avanzada en: Derecho constitucional, administrativo, contratación administrativa, gestión pública, tributario y demás áreas de especialización afines con las funciones de la oficina.
Cuatro (4) años de experiencia profesional específica o relacionada con el cargo”.
De tal manera que ante el incumplimiento de la carga procesal del demandante que le impone el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, resulta imposible la labor de evaluar la equivalencia de los citados.
Sin embargo, y en el hipotético caso de que pudiera existir en la nueva planta de personal un empleo equivalente en funciones al que ocupaba el demandante, no se indicaron las razones por las cuáles tendría un derecho preferente a ser incorporado frente a otros funcionarios que fueron revinculados en la nueva planta de personal en los posibles cargos equivalentes.
Es decir, no se mencionaron los nombres, ni los motivos específicos que permitan hacer un juicio de valoración sobre el quebrantamiento al derecho del actor, para ser incorporado por equivalencia de funciones en la reducida planta que definió la entidad después del proceso de supresión.
En desarrollo de lo anterior, esta corporación(7) ha reconocido el mejor derecho como criterio para acceder a las pretensiones en casos de supresión de empleos, el cual consiste en que la persona o personas incorporadas, por ejemplo, no se encontraban inscritas en carrera o no cumplían con los requisitos del empleo. Empero, en tales circunstancias le corresponde al demandante probar el supuesto de hecho aludido. Con el fin de satisfacer tal exigencia, en estos casos, la parte demandante debe allegar al expediente las hojas de vida o certificaciones expedidas por la entidad en las que se adviertan las calidades profesionales y académicas correspondientes, en relación con cada una de las personas respecto de las cuales alega mejor derecho que fueron incorporadas a la nueva planta de personal.
En ese orden de ideas, no se puede invocar la existencia de desviación de poder(8), máxime cuando el demandante, no aporta las pruebas necesarias que lleven al juzgador, a un pleno convencimiento de la ocurrencia de esta causal de anulación descrita por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Es decir, no es suficiente mencionar el cargo, sino también, presentar las evidencias necesarias que tiendan a fundarla.
En relación con la alegada falsa motivación por la no inclusión en la nueva planta de personal de la Contraloría General de la República, encuentra la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento. En efecto, el hecho de que la administración hubiera suprimido los 67 cargos de jefe de unidad seccional, nivel ejecutivo grado 16, no es muestra de una falsa motivación, pues sin duda alguna, el objetivo de la reestructuración consistió en la profesionalización de la entidad, lo que significó un incremento significativo en el nivel profesional y una considerable disminución en los niveles administrativo y operativo, de hecho que el nivel asistencial pasó de estar conformado por un 30.86% de los cargos a un 16.91%.
Así las cosas, en este caso, el actor al no pertenecer a carrera administrativa y no gozar del derecho preferente que brinda el estar en ella; y ante la ausencia de prueba que demuestre la efectiva homologación del cargo; al no demostrar una posición en mejores condiciones de quienes se mantienen en el servicio, ni los motivos desviados aducidos, se puede concluir que el acto de desvinculación continúa amparado por la presunción de legalidad y por lo tanto, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Meta que denegó la excepción propuesta y las súplicas de la demanda.
CONFÍRMASE la Sentencia de 18 de agosto de 2006, por la cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró negada la excepción propuesta y las pretensiones de la demanda instaurada por Orlando José Mosquera Borja contra la Nación - Contraloría General de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
(1) Artículo 125 de la Constitución Política.
(1) Sentencia de 6 de julio de 2006, Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Actor Omar Benito Páez Jaimes
(2) Ley 106 de 1993, artículo 105 “De la Denominación y Grado. La Denominación y Grado de los empleos de la Contraloría General de la República y de la Auditoría de la Contraloría General de la República, estará integrada así:
Nivel Ejecutivo – Jefe de unidad seccional 16”.
(3) Corte Constitucional, Sentencia de C-514/94.
(4) “ART. 7º—Provisión de los empleos de carrera. La provisión de los empleos de carrera se hará, previo concurso, por nombramiento en período de prueba, o por ascenso”.
(5) Estudio técnico, visible en el anexo 11.
(6) Se debe presumir cuando las funciones son equivalentes.
(7) Consejo de Estado, sentencia 27 de enero de 2011, Expediente 08001-23-31-000-2002-00194-01, M.P. Doctor Gerardo Arenas Monsalve.
(8) RODRÍGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis Pág. 215 “si una autoridad dicta un acto utilizando una competencia que la ley le ha otorgado pero persiguiendo una finalidad extraña al interés general ese acto sería ilegal por desviación de poder. Ahora bien el legislador puede haber previsto, ya sea expresa o tácticamente, una finalidad particular para el ejercicio de una competencia, caso en el cual si el funcionario busca otra finalidad, así sea esta última de interés general, el acto será ilegal”.