Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/840778591
Timestamp: 2020-07-03 10:16:57
Document Index: 31777849

Matched Legal Cases: ['artículo 159', 'artículo 159', 'artículo 241', 'artículo 159', 'artículo 278', 'artículo 159', 'artículo 15', 'artículo 12', 'artículo 159', 'artículo 218', 'artículo 278', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 159', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 40', 'in dubio']

Sentencia de Constitucionalidad nº 025/20 de Corte Constitucional, 29 de Enero de 2020 - Jurisprudencia - VLEX 840778591
REGISTRO DE PERSONAS Y SUS BIENES. PUEDE INCLUIR EL CONTACTO FÍSICO DE ACUERDO CON LOS PROTOCOLOS QUE ESTABLEZCA LA POLICÍA NACIONAL. QUIEN SE RESISTE AL REGISTRO PODRÁ SER CONDUCIDO A UNA UNIDAD DE POLICÍA DÓNDE SE REALIZARÁ EL MISMO. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. El demandante considera que la norma cuestionada vulnera los artículos 15 y 29 de la Constitución. La Corte se INHIBIÓ para pronunciarse de fondo, al encontrar que la demanda formulada es inepta por no contener argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes para habilitar un juicio de constitucionalidad. Recibo Relatoria:
Sentencia C-025/20
Referencia: Expediente D-13323
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”
Accionante: J.C.Q.C.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, se presentaron dos demandas contra el artículo 159 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” las cuales fueron acumuladas[1].
Por medio del auto del 27 de junio de 2019[2] el Magistrado Sustanciador dispuso la inadmisión y posterior rechazo[3] de la demanda radicada con el número D-13295 por no cumplirse los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Con relación a la demanda D-13323, se consideró que, en principio, satisfacía los requisitos para ser admitida, por lo que ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y comunicó el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de Defensa Nacional.
En la misma decisión se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Militar Nueva Granada y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; y a la Dirección General de la Policía, para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decidirá sobre la demanda admitida.
El texto demandado se resalta a continuación:
PARÁGRAFO 4o. El personal uniformado de la Policía Nacional y el personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podrán utilizar medios técnicos o tecnológicos para el registro de personas y bienes tales como detector de metales, escáner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos entrenados para tal fin. El Gobierno nacional reglamentará el uso de ese tipo de medios y sus protocolos.”
El ciudadano J.C.Q.C. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2º (parcial) del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, al estimar conculcados los artículos 15 y 29 de la C. Pol.
Primer cargo. Aseguró que se desconoce la intimidad personal y familiar por cuanto “al ser conducido a una unidad de policía por rehusarse al registro físico, se presenta, una investigación ilegítima de los hechos de su propia vida. A la vez que se vulnera la libertad de las personas”[4].
En esos términos, planteó que atendiendo que el monopolio de la fuerza se ejerce por el Estado a través de la Policía, se presenta una desigualdad ante la inexistencia de protocolos que limiten la actividad del Estado, para el registro de la persona que se rehúsa.
Reiteró que los pronunciamientos de este Tribunal han destacado que el derecho a la intimidad supone la garantía de una esfera de privacidad en la vida personal y familiar de los individuos que esté libre de intervenciones arbitrarias del Estado o de terceros, es decir, con el mínimo de injerencias exteriores. Así, el mentado derecho es un prerrequisito para la construcción de la autonomía individual, rasgo esencial del sujeto en una sociedad democrática.
De tal forma, coligió que se viola el artículo 15 superior en conjunto con el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, toda vez que “se presenta una investigación ilegitima (sic) de los hechos de la vida de las personas, se manifiesta un atentado contra este derecho por parte del [E]stado, ya que la delimitación del derecho a la intimidad está presente en el ordenamiento jurídico, a través de leyes que ordenan los deberes y derechos de los ciudadanos, y las obligaciones del [E]stado, sin degradar su integridad física, intimidad y dignidad personal, que protegen no solo la [C]onstitución sino además, el bloque de constitucionalidad y la Declaración Universal de Derechos Humanos, que se tienen por el simple hecho de ser persona y que son inalienables, inembargables e imprescindibles”[5].
Segundo cargo. De otro lado, planteó que la norma demandada contraviene el derecho al debido proceso por cuanto desconoce el principio de legalidad. Al respecto, resaltó que no existe una ley preexistente que determine las formas apropiadas que garanticen los derechos de las personas en cada caso, en tal medida la disposición bajo examen “no es clara en mostrar, cuales (sic) son los protocolos que se deben llevar a cabo para el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la manera de hacerlo, los instrumentos físicos que deben ser utilizados y los tiempos que deben tenerse en cuanta (sic) para este procedimiento”[6]. Destacó que es “demasiado amplia la discrecionalidad” que se le confiere a la Policía Nacional para determinar tiempos y herramientas a utilizar en tales registros, lo cual puede provocar episodios de uso desmedido de la fuerza y vulneración de los derechos fundamentales de los afectados con la medida policiva.
Afirmó que “en el caso concreto no está permitido utilizar la analogía por parte del personal de policía, se establece también que la ley debe ser cierta, clara y precisa”[7]. A su juicio, estos requisitos no se reúnen en la preceptiva examinada, que desatiende la necesidad de que la ley sea previa y por consiguiente las sanciones y los métodos de requisa para las personas que se rehúsen deben estar prestablecidas.
Aunado a ello, consideró infringida la presunción de inocencia en razón a que la norma impugnada habilita para conducir a quien se rehúse al registro personal a una unidad de policía ante una mera sospecha, lo cual no es suficiente para justificar tal medida, pues en el marco constitucional se deben recaudar pruebas para presentarlas ante el juez competente, por lo que además el parágrafo acusado resulta ineficaz. Sobre el particular, aseguró que “no se está probando previamente un tipo penal en específico, y si se sospecha que el ciudadano está actuando ilícitamente, el [E]stado está facultado y obligado a investigar a dicho individuo”[8].
Advirtió inobservado además el derecho a la defensa pues no se le brinda al ciudadano la oportunidad de manifestar los motivos que soportan su determinación de rehusarse al registro, los cuales pueden estar relacionados con “condiciones de una enfermedad grave, malformaciones físicas o discapacidades, situaciones que las personas prefieran mantener la reserva de su intimidad, así como razones religiosas trayendo a colación como ejemplo la doctrina Taoísta, o el caso del registro a personas trans - género que podría (sic) rehusarse, si el registro no se efectúa por una persona del sexo con que ellos se sienten identificados”[9].
Conforme a lo anterior, aseguró que se menoscaba el componente de defensa material en el procedimiento policivo en cuestión, puesto que no se contempló la posibilidad de explicar la justificación que tiene el ciudadano para rehusarse al registro.
En suma, concluyó que la disposición examinada contraviene el régimen constitucional “al no garantizar que la persona, sea oída en sus razones para no hacerlo, ejerza el derecho a la contradicción y pueda sustentar las razones de sus derechos, así como la inobservancia de los métodos para realizar dicho procedimiento, en el cual se le da amplia autonomía y discrecionalidad a la policía para llevar a cabo el registro a persona, sin garantizar el debido proceso, el derecho a la intimidad, y sin tener un límite claro sobre el uso de la fuerza, que posee la policía como institución a la que le fue conferido el monopolio de las armas, se menoscaba (sic) gravemente las libertades individuales, que construyen el interés colectivos, y las bases del estado social de derecho”[10].
Ministerio de Justicia. La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del mencionado Ministerio presentó escrito por medio del cual le solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda al considerar que el accionante omitió que un análisis sistemático de la norma según la ley en la que se inserta y a la luz de la Jurisprudencia Constitucional, permite evidenciar que los registros personales no conllevan una afectación de derechos fundamentales, dado que estos solo se concretan en exámenes exteriores y no es reconocimientos o inspección físicas internas.
En ese sentido, se enunciaron en el concepto una serie de reglas y subreglas jurisprudenciales[11] sobre la materia, destacando además que el Código de Policía ofrece a quien ejerce la actividad de policía todos los criterios que le permiten concretar un procedimiento que es usual y que debe ser “sobrellevado” por los asociados para poder disfrutar de condiciones de seguridad y tranquilidad. Destaca entonces que se trata de una medida no excesiva pues no implica auscultar zonas de intimidad natural del individuo.
Se aseguró en la intervención que los cargos “surgen como fruto de una lectura aislada y no sistemática de la disposición acusada, en relación con otras disposiciones de la misma Ley”[12] por lo que “…la lectura conjunta del artículo 159 de la Ley 1801 y las demás disposiciones relacionadas del Código…desvirtúan por si mismas los cargos planteados”[13].
Como petición subsidiaria solicitó la inexequibilidad de la norma al considerar que existen suficientes reglas jurisprudenciales que delimitan este tipo de registros personales y que además demuestran que los mismos no afectan el derecho de defensa, ni la presunción de inocencia, ni se trata de una intromisión ilegítima en el ámbito de protección del derecho a la intimidad.
Policía Nacional. El jefe del área jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional presentó concepto por medio del cual le solicitó a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos admitidos.
Al respecto consideró que las razones que presentó el demandante no son claras pues “postula en forma amplia que la norma es inconstitucional porque no existe un postulado táctico que explique el procedimiento que los uniformados de la Policía Nacional deben seguir para realizar un registro a personas…”[14], para lo cual asegura el interviniente, confunde los conceptos de inspección corporal realizada en el marco del derecho penal y el registro a persona en materia del derecho de policía.
Aseguró además que los cargos no son ciertos pues “la demanda no contiene argumentos que le permitan una base sólida a (sic)los cargos, surgiendo por antonomasia la carencia de conexidad entre las manifestaciones u opiniones allí plasmadas y el contenido real de la norma cuya inconstitucionalidad se depreca, haciendo que el escrito adolezca por completo de justificación”.[15]
De otro lado, con relación al requisito de especificidad, se aseguró por el interviniente que en la demanda se equiparan conceptos diferentes (requisa de carácter preventivo y procedimiento en el marco penal) razón por la cual los cargos se construyen de forma vaga, indeterminada e imprecisa, sin que logren generar dudas sobre la constitucionalidad del precepto demando.
Finalmente advierte que no se cumplen los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que en la demanda en estudio se presentaron argumentos puramente legales y doctrinales que no permiten percibir una duda que desvirtúe la constitucionalidad de la norma.
Concluye que en el caso en estudio no se advierte el cumplimiento de los criterios que construyan de manera correcta el concepto de violación, por lo que es necesario en su concepto, emitir un fallo inhibitorio.
De manera subsidiaria presenta algunos argumentos que le permiten concluir que la norma no desconoce el parámetro de control que se alega vulnerado.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Uno de sus miembros designado para esos efectos presentó concepto, por medio del cual solicitó se emita un fallo inhibitorio, por cuanto advierte que la demanda no cumplió con el requisito de suficiencia dado que los argumentos no tienen alcance persuasivo para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma.
Destacó además que no hay prueba de que no existan protocolos dentro de la policía nacional para la realización de los fines descritos por el apartado demando.
Finalmente afirmó que el cargo por desconocimiento de la presunción de inocencia se construye confundiendo conceptos que son propios del proceso penal y no de los actos de policía, pues entiende erradamente el actor que para proceder con una requisa primero debe probarse la comisión de una conducta punible, afirmación que en su criterio “dejaría sin sustento los indicios, los motivos razonablemente fundados, las actuaciones preliminares y un sin número de actos propios de dicho sistema procesal” dado que la presunción de inocencia solo se desvirtúa según el caso después del juicio oral.
Universidad Externado de Colombia. El director del Departamento de Derecho Administrativo de la mencionada universidad presentó concepto por medio del cual consideró que la demanda no contiene argumentos que permitan su “prosperidad”.
Al respecto señaló que el procedimiento que se ataca es de carácter preventivo, el cual se ejecuta en cumplimiento del artículo 218 constitucional, y específicamente al aparte atacado regula un registro personal que es ajeno al proceso penal.
Señaló además que en otras oportunidades esta Corte se ha pronunciado sobre los registros personales y sus parámetros de concreción, concluyendo que el mismo no implica una afectación grave e injustificada de la intimidad, pues se trata de una exploración superficial, lo cual además tiene como fin y límite la conservación de condiciones de seguridad y tranquilidad de la comunidad. Dado lo anterior advirtió que el registro personal es un ejemplo del correcto ejercicio de las funciones constitucionales asignadas a la Policía Nacional.
Finalmente encontró que la presunción de inocencia no se afecta pues se trata de actuaciones preventivas que no son propias del proceso penal.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278.5 de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, en el cual solicitó a la Corporación se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos planteados.
Inicialmente el Ministerio Público destacó que el demandante plantea que el contacto físico para realizar el procedimiento de registro de personas vulnera el derecho a la intimidad, pero no explica las razones por las cuales se afecta tal contenido fundamental, pues se limita a trascribir apartes genéricos de fallos de la Corte, razón por la cual el cargo carece del requisito de suficiencia.
Aseguró además que los cargos carecen del requisito de claridad dada la formulación confusa de los mismos y para eso presentó ejemplos de algunos apartados de la demanda.
Destacó seguidamente que la acusación parte de una consideración subjetiva y es que los protocolos que se expidan desconocen el debido proceso, lo cual no puede derivarse de la lectura de la norma, incumpliendo así el requisito de certeza.
Finalmente se advirtió que la presente demanda es idéntica a una previamente rechazada por la Corte en el expediente D-12376 y en ambas aparece el sello del Consultorio Jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia “razón por la cual para el ministerio público es evidente que esta institución tenía pleno conocimiento de presentar la misma demanda con el nombre de otro estudiante”[16]; dado lo anterior traslitera un apartado de la sentencia C-112 de 2018 en el que la Corte llamó la atención sobre un asunto similar.
Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República.
La Sala Plena de manera inicial procederá con el estudio de la aptitud de la demanda, teniendo en cuenta que la totalidad de intervinientes y el Procurador General de la Nación, plantearon en el presente asunto la ineptitud sustantiva de la demanda por considerar que el desarrollo argumentativo no es claro, y no se logró demostrar cómo el aparte demandado vulnera la Carta Política para lo cual es necesario se aduzcan argumentos ciertos, claros, específicos, pertinentes y suficientes.
Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda[17]
El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento[18]. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso[19]- y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto[20].
Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[21]. En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.
El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”[22] como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone[23]; y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”[24]. En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión”[25].
Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.
Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento.
La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada”[26] y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas disposiciones”[27].
En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.
La aplicación de las exigencias referidas no puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución. Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo”[28] y, en ese sentido, no puede “reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[29].
El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda previamente admitida[30], sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para mover las competencias de este Tribunal, no puede ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[31].
Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados”[32]
El empleo del referido principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas[33]. Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[34]. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[35].
La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativa[36], así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[37].
Los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.
Constituye una condición indispensable del debate público que se inicia con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que los ciudadanos que pretendan impulsar las competencias de la Corte, expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que, si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[38]. Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos presentados son circulares[39] o contradictorios[40]; o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo pretendido[41].
La carga de certeza tiene como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado”[42]. En ese sentido es indispensable “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (…)”[43] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita (…) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”[44].
Además de los casos generales en los que la Corte constata que la interpretación del demandante es el resultado de una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutico[45], ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de 2013); se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017); se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de 2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa -apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante, sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe (C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).
Advierte la Corte que algunos eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el segundo.
La pertinencia corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones puramente legales (…) y doctrinarias”[46] o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[47], de manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un problema particular”[48]. Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia”[49].
De manera concreta, la jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República (C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de 2013).
La especificidad impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[50].
Este requerimiento exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o procedimentales.
No es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual[51], de los derechos de libertad[52] o del principio de unidad de materia[53]. También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las reformas constitucionales[54] o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[55]. Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa[56].
Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en general, de un amplio margen de configuración[57]. En adición a ello, algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[58].
Las metodologías o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución y la norma demandada.
La suficiencia tiene la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo. Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[59].
Como síntesis de lo expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:
(i) Las condiciones mínimas de argumentación, indispensables para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, tiene el ejercicio del control de constitucionalidad;
(ii) La aplicación de esas condiciones no puede ocurrir de un modo que fije estándares de tal grado de complejidad que demanden más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional;
(iii) No es admisible tampoco una aplicación extremadamente flexible al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del diálogo y termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.
(iv) El ciudadano que pretenda activar las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución que se materializa cuando, al impugnar la ley, presenta razones que (a) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en qué sentido específico se produjo la infracción de la Constitución (especificidad). Solo así reunidos los elementos relevantes para el juicio (d) se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).
(v) El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este Tribunal (i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes que aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las leyes y (ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
Como se describió en los antecedentes de esta decisión, la totalidad de los intervinientes, incluido el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte en el presente asunto declarar la inhibición, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
En efecto, verificado en detalle el contenido de la demanda[60] la Corte advierte que la misma se dirige en contra del parágrafo segundo del artículo 159 de la Ley 1801 de 2016, por considerar vulnerados los artículos 15 y 29 de la Constitución, esto es, derechos a la intimidad y debido proceso.
Pese a lo anterior, al tratar de presentar los argumentos que sustentan los dos cargos, el demandante hace varias enunciaciones que no pueden tenerse como razonamientos constitucionales claros, ciertos, pertinentes y específicos.
En efecto, sobre el concepto de la violación, además de la transcripción de citas jurisprudenciales, la Corte observó que:
i) respecto del derecho a la intimidad se indicó en la demanda que “al ciudadano ser conducido a una unidad de policía por rehusarse el registro físico, se presenta, una investigación ilegitima (sic) de los hechos de su propia vida. A la vez que vulnera la libertad de las personas”.
ii) con relación al desconocimiento del debido proceso, se refirió al contenido del principio de legalidad y aseguró que la norma “no es clara en mostrar, cuáles son los protocolos que se deben llevar a cabo para el registro de una persona que se rehúsa, ya que no es clara la manera de hacerlo…Pues lo anterior no está contenido en una norma preexistente” por lo que en su criterio el derecho policivo debe contemplar “formas apropiadas que garanticen derechos constitucionales de acuerdo a cada caso”.
Y, respecto de la presunción de inocencia, aseguró que “no se está probando previamente [se refiere al registro de personas] un tipo penal en específico que el ciudadano está actuando ilícitamente, el estado está facultado y obligado a investigar a dicho individuo…”. Por ello considera que el Estado debe “comprobar la culpabilidad del ciudadano, lo que en el cao concreto nos lleva a decir que una mera sospecha no es suficiente para conducir a una unidad de policía a una persona que se rehusé al registro personal…”.
Aseguró además que el aparte normativo desconoce el derecho de defensa pues el ciudadano “puede brindarle las explicaciones pertinente sal personal de policía acerca de sus motivos para rehusarse al registro” y en su criterio “al no conocer los protocolos expresamente señalados en la ley en dichos eventos no se le da la oportunidad al ciudadano de explicar los motivos que lo llevan a rehusarse…”.
En la forma transcrita se presentaron los argumentos que soportan la presunta inconstitucionalidad, y si bien es cierto en la fase de admisión el Magistrado sustanciador estimó preliminarmente que la presente demanda de inconstitucionalidad contaba con la posibilidad de propiciar un debate constitucional, lo cierto es que del examen detenido del contenido de la acción, pero asimismo, analizando las juiciosas intervenciones allegadas y el concepto del Ministerio Público, se observa que la argumentación expuesta no cumple con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia como pasará a explicarse; siendo además la demanda una copia exacta, tal y como se puso de presente por la Procuraduría, de otra demanda de inconstitucionalidad al interior del radicado D-12329 que se inadmitió y rechazó en los meses de octubre y noviembre del año 2017 por esta Corporación.
Examinado el escrito, se advierte que, con relación al enunciado sobre el desconocimiento del derecho a la intimidad, se incumple el requisito de claridad, pues no se presentó con nitidez por parte del accionante un contenido de censura y menos aún se desarrolló en forma coherente la justificación de la misma. Como se dijo antes, la demanda se limita a realizar afirmaciones genéricas y en ocasiones dislates de lo que el accionante pretende transmitir, pero sin que, de la redacción y uso de las palabras, pueda comprenderse con claridad la relación de lo escrito con aquello que intenta sostenerse.
Es el caso específico del enunciado de vulneración del derecho a la intimidad, no logra comprenderse a que se refiere el actor cuando asegura que el aparte normativo que se ataca, genera “…una investigación ilegitima (sic) de los hechos de su propia vida” asegurando además que con todo ello afecta la libertad de las personas.
Es evidente que, si la intimidad se entiende como un “ámbito de vida privada personal y familiar, excluido del conocimiento ajeno y de cualquier tipo de intromisiones de otros, sin el consentimiento de su titular” la conexión que se hace en la argumentación respecto de la ortodoxia y limpieza del trámite legal de investigación, extravasa el contenido y alcance de la referida intimidad, con lo cual la claridad que exige el cargo que pone en duda la constitucionalidad de una regla, se desvanece.
Tal afirmación no le permite a la Corte comprender el contenido del razonamiento constitucional que pretende exponerse, quedándose por tanto la Sala Plena sin posibilidades de entender las razones por las que se alega el desconocimiento del parámetro constitucional, dada la ausencia de hilo conductor entre las afirmaciones de vulneración y la justificación de la misma.
Y comoquiera que ese es el único desarrollo argumentativo con el que pretende soportarse un posible cargo, se advierte la necesidad de inhibirse para emitir un pronunciamiento sobre el particular; sin que se considere oportuno hacer referencia en este punto a las exigencias argumentativas adicionales, las cuales se entienden igualmente insatisfechas dada la falta de claridad evidenciada.
En torno al enunciado de desconocimiento del debido proceso, la Corte encuentra que el mismo incumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
En efecto, el demandante asegura que no existen protocolos ni normas que le otorguen a la Policía Nacional los parámetros para ejercer el registro a persona. Esta afirmación de un lado no podría inferirse del contenido normativo, pero específicamente una interpretación sistemática del parágrafo demandado según la ley en la que se inserta, permite evidenciar no sólo los fines y propósitos del ejercicio de la actividad de policía, que en este caso se concretaría por medio de medidas preventivas como la atacada, sino que, además, el código cuenta con un sin número de parámetros que no fueron tenidos en cuenta por el demandante, los cuales debieron ser como mínimo confrontados para dar por cierta la afirmación central.
Lo propio sucede con el enunciado de afectación del derecho de defensa, el cual desconoce abiertamente la existencia de los procedimientos que se insertan en el Código Nacional de Policía y que regulan la adopción de medidas preventivas.
En igual sentido se puede identificar que en relación con la acusación de desconocimiento de presunción de inocencia el demandante esta dando a la norma un contenido inexistente en la misma y que no puede extraerse a partir de ninguno de los métodos de interpretación, dado que la medida preventiva no tiene como finalidad. y menos consecuencia, desvirtuar la presunción de inocencia, misma que como se dijera por todos los intervinientes, sólo se debate al interior del proceso penal.
Todo ello permite evidenciar que en este caso los argumentos no cumplen con el parámetro de certeza dado que, no logró el demandante construir el cargo a efectos de afirmar que al precepto acusado le es atribuible el sentido del cual parte. Tampoco se cuestionó en debida forma un contenido legal verificable del texto acusado, por lo que, no es posible que ahora la Corte complemente en su totalidad los cargos pues como puede verse en momento alguno el accionante describe con claridad cuál es la proposición normativa contenida en la disposición acusada que contraría los parámetros Constitucionales.
Aun cuando lo anterior sería suficiente para emitir un fallo inhibitorio, encuentra además la Corte que, se incumple el parámetro de especificidad pues los escasos fundamentos expuestos no evidencian un cargo de naturaleza constitucional, que apunte a demostrar cómo el artículo demandado contraría los artículos 15 y 29 de la Constitución. Se trata entonces de una transcripción indeterminada, indirecta, global y abstracta que no permite construir un auténtico y genuino cargo de inconstitucionalidad.
Observa la Sala que menos aún se cumple con el requisito de pertinencia, pues en la presente oportunidad no se expone su contenido al parámetro superior, sino que se realizan, reitérese, afirmaciones sin que se presenten los argumentos de índole constitucional que construyan el cargo.
Para concluir el análisis de aptitud de la demanda, observa la Sala Plena que lo planteado es insuficiente, ya que no se presentó un mínimo argumentativo que generara dudas sobre la presunción de constitucionalidad que recae sobre la norma acusada.
Dado lo anterior, la ausencia de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, impiden que la Corte proceda con un estudio de fondo en el presente asunto.
Finalmente, como fue indicado por el Procurador General de la Nación, la demanda es una copia idéntica de otra que ya se había presentado y que se radicó con el numero D-12376 y que se inadmitió y rechazó en los meses de octubre y noviembre del año 2017, y en ambas se encabeza con el logo del Consultorio Jurídico de la universidad UPTC pero se firma por personas diferentes.
En una oportunidad anterior en un asunto similar, en el que se copió y pegó un auto admisorio de una demanda y se presentó como una nueva demanda, se dijo por la corte lo siguiente:
“La cita sin comillas por lo demás desdice de la tesitura ética de quienes firman el escrito de demanda, pues, el tomar textos ajenos y ponerlos como propios en un documento que se rubrica como de autoría propia, permite llegar a la conclusión de que quien acude a semejante forma de argumentar, carece de razones propias. Sea que quienes proponen la demanda tuvieran título de abogado o fueren estudiantes de Derecho –incluso profanos en ciencias jurídicas—es en verdad preocupante la actitud de venir ante una alta Corte de justicia, sin razones propias.
La anterior es la razón por la cual, la Corte históricamente y año tras año se ha ocupado de resolver cientos de demandas de inconstitucionalidad, teniendo inclusive como dato de ingreso un número mayor a 700 demandas de inconstitucionalidad por año[61]. Precisamente con ocasión de los 25 años de la Corte se hizo un análisis estadístico de las labores efectuadas, y se estableció el número de los procesos de constitucionalidad tramitados, para un total de 13.157, emitiéndose alrededor de 6.217 sentencias al 20 de junio de 2017 y desde su creación. Pero a más de ello, sin que sea esa la única labor que realiza la Corte, en sede de tutela se radican por año más de 600.000 expedientes para cursar trámite de revisión de tutela, y se emitieron, por ejemplo, hasta el mes de junio de 2017, un total de 298 sentencias de unificación y 17.873 sentencias de tutela. Y más recientemente con ocasión del control previo y automático que demandó la implementación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto con las FARC se estudiaron más de 800 normas, lo cual inclusive obligó a la suspensión de procesos ordinarios y la incorporación de empleados de descongestión para esos efectos.
Como puede verse, esta Corte día a día se dispone a cumplir la labor asignada por la Constitución de 1991 para que los ciudadanos puedan acceder y obtener de forma oportuna una respuesta a sus solicitudes; debiendo los ciudadanos tener un mínimo de responsabilidad en el ejercicio de esta acción; con todo, en el presente asunto, la demanda presentada generó inicialmente una duda constitucional que permitió su admisión prima facie, lo que implicó cumplir el trámite y disponer la solicitud de intervenciones; pero al ingresar al fondo del asunto, se estableció que no es más que una copia fiel de un auto admisorio de otra demanda, sin ningún tipo de fundamentación”[62].
A diferencia del evento anterior, en este la Corte evidencia que se trata de un documento que se presentó con encabezado oficial del Consultorio Jurídico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, por lo que, en ese sentido, la Sala Plena hace un llamado enérgico y especial a su rector a efectos que tome las medidas pertinentes que delimiten este tipo de prácticas.
La presente demanda estuvo dirigida contra el parágrafo 2° artículo 150 de la Ley 1801 de 2016. Según los actores, la norma desconoce los artículos 15 y 29 de la Constitución.
En esta oportunidad la Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al encontrar que la demanda es inepta por no contener argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes que habilitaran el juicio de constitucionalidad.
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de mérito sobre la demanda contra el parágrafo 2° artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”
[1] D-13295 y 13323.
[2] Folios 31 a 38.
[3] Auto del 10 de julio de 2019.
[4] Folio 20.
[5] Folio 21.
[6] Folio 23.
[8] Folios 23 y 24.
[10] Folio 27.
[11] Tanto de la Corte Constitucional como de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[14] Folio 88.
[15] Folio 88 respaldo
[16] Folio 112.
[17] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-292 de 2019. Para el caso de la presente decisión, se utiliza la exposición efectuada en la mencionada sentencia.
[17] Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.
[18] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de inconstitucionalidad- indico: “De esta manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
[19] Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –in dubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”.
[20] Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts. 242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
[21] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su postura señaló: “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”.
[22] Sentencia C-752 de 2015.
[23] Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
[24] Sentencia C-257 de 2016.
[25] Sentencia C-257 de 2016.
[26] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la Constitución”.
[27] C-584 de 2016
[28] Sentencia C-886 de 2010.
[29] Sentencia C-886 de 2010.
[30] Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en jurisprudencia reiterada, indicó que “la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público”.
[31] C-1052 de 2001.
[32] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
[33] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358 de 2013 y C-726 de 2015.
[34] Sentencia C-584 de 2016.
[35] Sentencia C-520 de 2006.
[36] Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad existan serias dudas”.
[37] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes. Esta restricción opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos. Esto debido a, al menos, dos razones principales. En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas. En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”.
[38] Sentencia C-1052 de 2001.
[39] Sentencia C-045 de 2018.
[40] Sentencia C-146 de 2018.
[41] Sentencia C-362 de 2001.
[42] Sentencia C-997 de 2005.
[43] Sentencia C-1052 de 2001.
[44] Sentencia C-1052 de 2001.
[45] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de 2017.
[46] C-1052 de 2001
[47] C-1052 de 2001
[48] C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
[49] C-1052 de 2001.
[50] C-1052 de 2001.
[51] Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la sentencia C-052 de 2019.
[52] En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246 de 2017.
[53] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de 2012.
[54] Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
[55] Sentencia C-726 de 2015.
[56] Sentencia C-341 de 2017.
[57] Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su nota de pie No. 33.
[58] Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.
[59] C-1052 de 2001.
[60] Folios 19 y siguientes del expediente.
[61] Ver cartilla 25 años, Corte Constitucional de Colombia, “La Corte Constitucional en números” páginas 37 y siguientes.
[62] Sentencia C-112 de 2018.