Source: https://pt.scribd.com/document/129656848/MODELO-Mandado-de-Seguranca-ANVISA
Timestamp: 2019-06-25 22:08:25+00:00
Document Index: 113825225

Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'artigo 103', 'artigo 253', 'in casu', 'In casu', 'artigo 115', 'artigo 115', 'artigo 11', 'artigo 59', 'artigo 56', 'artigo 26', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 56', 'artigo 7', 'artigo 15', 'artigo 19', 'artigo 32', 'in casu', 'Artigo 7', 'in casu', 'artigo 61', 'artigo 61']

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EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA 2 VARA CVEL DA SEO JUDICIRIA DO DISTRITO FEDERAL - DF
Distribuio por dependncia Mandado de Segurana n 3481-05.2011.4.01.3400
URGENTE Sntese: Recurso contra deciso da Diretoria Colegiada da ANVISA direcionado ao Ministro da Sade. Negativa injustificada de prosseguimento. Impossibilidade. Usurpao de Competncia pela ANVISA. Competncia para apreciar pedido de reconsiderao de seus atos. Omisso ilegal. Direito de recurso assegurado pela Lei n. 9.784/99 e pela Constituio Federal. Imperativo o regular processamento do feito. Direito lquido e certo. Periculum in mora iminente a justificar a medida liminar. Danos de difcil reparao. FERSOL INDSTRIA E COMRCIO S.A., pessoa jurdica de direito privado, com sede na cidade de Mairinque/SP, na Rodovia Castelo Branco, Km 68,5, inscrita no CNPJ/MF sob o n 47.226.493/0001-46, por seus advogados infraassinados (instrumento de mandato e atos societrios em anexo - Doc. 01), vem, respeitosamente, presena de Vossa Excelncia, com supedneo no artigo 5, LXIX, da Constituio Federal e na Lei n 12.016/2009, impetrar o presente
contra ato decisrio proferido pela Diretoria Colegiada da AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA ANVISA, composta pelos Srs. (i) DIRCEU BRS APARECIDO BARBANO, (ii) MARIA CELINA MARTINS BRITO e (iii) JOS AGENOR LVARES DA SILVA, e representada pelo primeiro, na condio de Diretor-Presidente, pelos motivos a seguir aduzidos.
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I DA CONEXO ENTRE AS AES
Conforme dispe o artigo 103, do Cdigo de Processo Civil, so conexas as aes quando lhes for comum o objeto e a causa de pedir.
Estabelece o artigo 253, inciso I, do mencionado diploma legal, por seu turno, que sero distribudas por dependncias as causas de qualquer natureza quando se relacionarem, por conexo ou continncia, com outra j ajuizada.
O presente mandado de segurana conexo com o impetrado perante este D. Juzo da 2 Vara Cvel da Circunscrio Judiciria de Braslia DF, autos n 3481-05.2011.4.01.3400 (doc. 2). De fato, ambas as aes envolvem as mesmas partes e causa de pedir remota, devendo, portanto, serem julgados em conjunto, com o objetivo de evitar decises contraditrias, nos termos do art. 105 do Cdigo de Processo Civil: Art. 105. Havendo conexo ou continncia, o juiz, de ofcio ou a requerimento de qualquer das partes, pode ordenar a reunio de aes propostas em separado, a fim de que sejam decididas simultaneamente (destacou-se) Atente-se que a jurisprudncia recente do Col. Superior Tribunal de Justia, rgo de cspide do Poder Judicirio para dizer o direito federal, confirma esse entendimento a fim de evitar decises conflitantes sobre temas iguais ou similares e, ainda, para evitar o desprestgio do Poder Judicirio (STJ, 2. Seo, CC 100345/RJ, Rel. Ministro Luis Felipe Salomo, DJ 18.03.2009, dentre outros). O critrio de utilidade, nesse contexto, relevante para orientar o reconhecimento da conexo.
Veja-se, a propsito, a lio de CNDIDO RANGEL DINAMARCO:
O que importa, nos institutos regidos pela conexidade, a utilidade desta como critrio suficiente para impor certas conseqncias (prorrogao da competncia, reunio de processos) ou autorizar outras (litisconsrcio). Essa utilidade est presente sempre que as providncias a tomar sejam aptas a proporcionar a harmonia de julgados ou a convico nica do julgador em relao a duas ou mais demandas (Redenti). Ainda que ocorra a mera identidade parcial de ttulos, ser til a prorrogao da competncia, com reunio das causas sob um juiz s, assim como ser til a formao do litisconsrcio (dois ou mais sujeitos demandado ou sendo demandados num s processo) ou a admisso da reconveno sempre que a convico para julgar haja de ser a mesma e no deva haver discrepncia entre os julgamentos. Conquanto vaga, essa orientao tem as vantagens da flexibilizao de critrios, permitindo ao juiz alguma margem de poder para a inteligente avaliao dos casos concretos e da nulidade da medida a ser determinada. (in Instituies de Direito Processual Civil. Volume II. Ed. Malheiros. pp. 151 destacou-se). Tambm relevantes so as palavras de THEREZA ALVIM sobre o tema: Do texto, supra transcrito, decorre a afirmao de alguns autores de ter o legislador encampado a mais tnue ligao entre as aes, para reput-las conexas. Contudo, outros casos de conexo existem, pela prpria natureza das coisas, que no podem ser desconhecidos e, at mesmo com ligao mais tnue entre as duas aes, do que a ligao prevista em lei, se no for interpretado extensivamente esse art. 103, do diploma processual civil. Inegvel a existncia de causa de pedir prxima e remota, porque essa dicotomia corresponde realidade jurdica. Assim, toda petio inicial, necessariamente, indicar o fato, que deu nascimento pretenso, e os fundamentos jurdicos do pedido (arts. 282, III e 295, pargrafo nico, inc. I, do Cdigo de Processo Civil. O conglobamento de ambos, essenciais a qualquer lide, recebe, por lei, a denominao de causa de pedir, mas, qualquer delas, comum a ambas a aes, suficiente para determinar a conexo (in O Direito Processual de Estar em Juzo, Editora Revista dos Tribunais, p. 130, destacou-se). Pede-se venia para trazer a lume, em abono, a ttulo exemplificativo, os seguintes precedentes do Col. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO. CONEXO. JUSTO PREO. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO COMPROVADA. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SMULAS 292 E 356/STF E 7/STJ. (...) 4. Em razo de conter elementos semelhantes, perfeitamente correta a utilizao, in casu, do instituto da conexo, cujo objetivo maior o de evitar a prolao de decises contraditrias (STJ, 4 Turma, Resp 94.600-MS, Rel. Min. Castro Meira, DJ 16.11.2004 destacou-se) ----------------------------------------------------------------------------CONFLITO POSITIVO DE COMPETNCIA. AES COM IDNTICO OBJETO: SANDLIAS IPANEMA. CONEXO. PREVENO. JUZES COM JURISDIO TERRITORIAL DIVERSA. PRECEDENTES. Processos que envolvem um mesmo objeto (uso de marcas e modelos) so conexos. No se exige identidade. Basta que deles se extraia a convenincia de os dois receberem julgamento por um s juiz, evitando-se decises contraditrias (STJ, 2 Seo, CC 37.805-CE, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 01.07.2005 destacou-se) ----------------------------------------------------------------------------PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTRIO. MANDADO DE SEGURANA LITISPENDNCIA NO CARACTERIZADA. CONEXO E CONTINNCIA. LITISPENDNCIA PARCIAL. 1. A litispendncia ocorre quando forem propostas aes com as mesmas partes litigantes, o mesmo pedido e a mesma causa de pedir, consoante dispe o art. 301, 1, do CPC. 2. A ratio essendi da litispendncia visa a que a parte no promova duas demandas visando o mesmo resultado, o que, frise-se, em regra, ocorre quando o autor formula em face do mesmo sujeito, idntico pedido, fundado da mesma causa de pedir. 3. In casu, h identidade parcial dos pedidos, porquanto o do segundo mandamus (declarao de iseno da COFINS e compensao) mais abrangente que o do primeiro (declarao de iseno da COFINS) o que configura a continncia, que espcie de litispendncia parcial. 4. O instituto da continncia, como na conexo, importa a reunio dos processos, que visa evitar o risco de decises inconciliveis. Por esse motivo, diz-se, tambm, que so conexas duas ou mais aes quando, em sendo julgadas separadamente, podem gerar decises inconciliveis, sob o ngulo lgico e prtico. (...) (STJ 1 Turma - REsp 953034/PR - Rel. Min. LUIZ FUX - DJe 29.06.2009) (destacou-se) Tenha-se presente, ainda, que o Col. SUPERIOR TRIBUNAL
JUSTIA tem firme o entendimento de que necessrio atribuir interpretao extensiva ao artigo 115 do CPC, acima transcrito, de forma que a mera potencialidade ou risco de
que sejam proferidas decises conflitantes suficiente at mesmo para ensejar a propositura de conflito de competncia (STJ, 1. Seo, AgRg no CC 66.507/DF, Rel. Min. Castro Meira, DJ 12.05.2008).
Portanto, sendo patente a conexo entre as aes, requer-se, com fundamento no artigo 115, do CPC, seja reconhecida a conexo entre a presente ao e o Mandado de Segurana n 3481-05.2011.4.01.3400, que tramita perante este E. Juzo da 2 Vara Cvel da Seo Judiciria do Distrito Federal. II SNTESE DOS FATOS
Em 22 de fevereiro de 2008, por meio da publicao da Resoluo n. 10 da Diretoria Colegiada da ANVISA (RDC n. 10/2008 Doc. 02), esta Agncia houve por bem proceder reavaliao toxicolgica dos produtos tcnicos e formulados base dos ingredientes ativos ali indicados.
Dentre os 14 (catorze) ingredientes ativos a serem reavaliados, conforme consta daquela Resoluo, figurou o METAMIDOFS, o qual utilizado pela Impetrante na formulao dos produtos METAMIDOFS TCNICO FERSOL e METAMIDOFS FERSOL 600.
Neste sentido, confira-se o anexo I daquela Resoluo, que expressamente aponta a Impetrante como fabricante daqueles produtos e, logo, parte interessada do processo administrativo de reavaliao toxicolgica, nos termos dos artigos 9, I e II, da Lei Federal n. 9.784/99.
Em 27 de novembro de 2009, a Diretoria Colegiada da ANVISA resolveu adotar a Consulta Pblica n. 8 , atravs da qual concedeu o prazo de 30 (trinta) dias para que fossem apresentadas crticas e sugestes relativas proposta de Regulamento Tcnico, para o ingrediente ativo Metamidofs, contido na Relao de Monografias dos Ingredientes Ativos de Agrotxicos, Domissanitrios e Preservantes de Madeira, em anexo. A proposta de regulamento tcnico submetida consulta pblica pretendia cancelar os informes de avaliao toxicolgica de todos os produtos tcnicos e formulados base do ingrediente ativo metamidofs entre outros.
A Impetrante, em 11 de fevereiro de 2010, aps regularmente deferida a prorrogao de prazo, aportou estudos relevantes no mbito daquela consulta pblica, com o fito de provar, com argumentos tcnicos, que o banimento do produto, na forma proposta, no era medida adequada.
A despeito disso, a Impetrante jamais recebeu resposta fundamentada contribuio que aportou quela consulta pblica, em total desconformidade com o que prev os artigos 32, 2 e 34 da Lei n. 9.784, de 1999, e artigo 11 da Resoluo n. 48 de 2008, da ANVISA (RDC n. 48/2008).
Ou seja, a ANVISA jamais apresentou Impetrante resposta, com a devida motivao - nsita, alis, a qualquer ato administrativo -, s manifestaes por ela apresentadas no mbito daquela consulta pblica, na forma da legislao de regncia. Tambm no deu publicidade a qualquer documento dessa natureza.
A despeito disso, em 10 de janeiro de 2011, o Gerente de Anlise Toxicolgica da ANVISA e o Gerente de Normatizao e Avaliao da mesma Agncia, por meio do Ofcio n. 00024/2011-GGTOX/ANVISA/MS, convocou representantes da Impetrante para participar de reunio, na sede daquela Agncia, em 13 de janeiro de 2011, pasme-se, com a finalidade de estabelecer o cronograma de descontinuidade de formulao de produtos base deste ingrediente ativo (Metamidofs) (destacou-se).
Ou seja, a reunio tinha por objetivo definir a data em que o produto METAMIDOFS no mais seria comercializado, no deixando dvida de que naquela oportunidade j havia uma deciso final, que jamais havia sido comunicada Impetrante.
Note-se por especial obsquio: o processo de reavaliao do METAMIDOFS foi instaurado em 22 de fevereiro de 2008; a Impetrante encaminhou estudos relativos consulta pblica em 11 de fevereiro de 2010 e jamais recebeu qualquer nova comunicao ou intimao a respeito do processo. Somente em 10 de janeiro de 2011 a Impetrante recebeu um ofcio da mesma ANVISA para estabelecer um cronograma de descontinuidade!
Sem dvida alguma, essa situao revela a adoo, pela ANVISA, de um processo sigiloso, ao menos em sua parte substancial.
Registre-se, por relevante, que na mesma data de expedio do referido ofcio, a Impetrante havia protocolado petio junto ANVISA, requerendo ao
Gerente Geral de Toxicologia daquela Autarquia a concesso de vista dos autos do processo de reavaliao do Metamidofs..
O mesmo pedido foi reforado em correio eletrnico enviado Gerncia Geral de Toxicologia (GGTOX) da Anvisa na data de 12.01.2011:
Com enorme perplexidade em virtude do cenrio acima, a Impetrante compareceu citada reunio na ANVISA em 13 de janeiro de 2011. Nessa oportunidade, a ANVISA, atravs de seu Gerente Geral de Toxicologia, Sr. Luiz Cludio Meirelles, informou o bvio: a Diretoria Colegiada j havia decidido pela descontinuidade do METAMIDOFS em 2010, embora a Impetrante no tivesse sido comunicada de tal deliberao. Tal afirmao, embora no conste da ata resumida da reunio, est documentada na gravao de udio em poder da ANVISA.
Outrossim, conforme consta na Ata lavrada durante a citada reunio, a Impetrante, naquela oportunidade, voltou a reiterar o seu desconhecimento a respeito de todo o processado, bem como de uma deciso final a respeito de uma eventual descontinuidade do METAMIDOFS.
Fato que nem mesmo naquela oportunidade, quando da reiterao do pedido de vista dos autos, a Impetrante pde ter acesso aos autos do processo administrativo ou deciso proferida pela Diretoria Colegiada. De acordo com a ANVISA, os pedidos da Impetrante ainda no haviam sido processados internamente e, em razo disso, no poderiam ser atendidos naquela data
No bastasse o quanto exposto, ainda para a maior surpresa da Impetrante, em 17.01.2011 portanto, apenas 04 (quatro) dias aps a citada reunio (incluindo-se a um final de semana) , a ANVISA fez publicar no Dirio Oficial a Resoluo da Diretoria Colegiada de n. 01 (RDC n. 01/2011).
Por essa deciso, foi determinada a retirada programada do ingrediente ativo METAMIDOFS conforme, alis, j havia antecipado Impetrante na indigitada reunio -, nos seguintes termos: Art. 1o- Determinar a retirada programada do ingrediente ativo metamidofs do mercado brasileiro, ficando permitida a produo de produtos formulados (formulao) com base nos quantitativos do histrico de comercializao de anos anteriores, para cada empresa, conforme declarao prestada aos rgos de acordo com art. 41, do Decreto n. 4074, de 04 de janeiro de 2002 e com base nos estoques j existentes de matrias-primas e produtos tcnicos, mensurados pela ANVISA nas unidades fabris das empresas registrantes, at a data de 19 de novembro de 2010, no podendo ultrapassar as datas estabelecidas nos incisos a seguir: I - 31 de dezembro de 2011 - cancelamento da comercializao; II - 30 de junho de 2012- proibio da utilizao, com o cancelamento de todos os informes de avaliao toxicolgica de produtos a base de metamidofs; e III- 31 de dezembro de 2012- cancelamento da monografia do ingrediente ativo metamidofs, mantida at esta data exclusivamente para fins de monitoramento dos resduos. Note-se, a ttulo de ilustrao, que os considerandos registrados na aludida RDC n. 01/2011 revelam a ocorrncia at mesmo de reunies a respeito das quais a Impetrante jamais teve a oportunidade de participar: (...) considerando a recomendao das reunies da Comisso de Reavaliao Toxicolgica, realizadas em 26 de outubro e 19 de novembro de 2010, com a participao de representantes do IBAMA e do MAPA (...). A toda evidncia, a Impetrante foi alijada do processo administrativo em questo, a despeito do seu manifesto interesse jurdico 9
considerando, como j dito, que aproximadamente 90% de suas atividades giram em torno do produto atingido pela resoluo final.
Saliente-se, por relevante, que nem mesmo aps a publicao da deciso final a Impetrante teve atendido os seus pedidos anteriormente formulados de acesso aos autos do processo administrativo e aos documentos que embasaram a deciso final, refletida na j referida Resoluo da Diretoria Colegiada de n. 01 (RDC n. 01/2011). Vale dizer, o decndio previsto no artigo 59 da Lei n. 9.784/991 para que a Impetrante possa interpor recurso administrativo inclusive recurso administrativo hierrquico foi deflagrado sem que ela tenha a oportunidade de conhecer todos os atos relativos ao processo administrativo correspondente, a despeito de sucessivos pedidos.
Por tais razes, impetrou o mandado de segurana ao qual esse mandamus distribudo por dependncia, autos n 3481-05.2011.4.01.3400, para que, em suma, fosse assegurado o direito da Impetrante de, naquela oportunidade, ter conhecimento de todos os atos documentados no processo administrativo, inclusive dos documentos que fundamentaram a deciso ento proferida (RDC n.1 de 14 de janeiro de 2011), bem como para ter suspenso seus efeitos e respectivos prazos administrativo e judiciais - para que pudesse interpor o recurso administrativo competente, nos termos do artigo 56 da Lei n 9.784/992;
Por reconhecer presente o direito liquido e certo da Impetrante, violado pelas reiteradas condutas da Anvisa, este Juzo determinou que fosse concedido a Impetrante vista dos autos do Processo Administrativo de reavaliao toxicolgica de produtos tcnicos e formulados base do ingrediente ativo METAMIDOFS, inclusive de todos os documentos que fundamentaram a deciso proferida. A contagem do prazo para eventual recurso somente se iniciar aps a vista.
. Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de 10 (dez) dias o prazo para interposio de recurso administrativo, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida
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Oportuno ressaltar, entretanto, que a medida liminar concedida por Vossa Excelncia no foi prontamente obedecida pelas autoridades coatoras, tendo a ANVISA criado bices infundados para o cumprimento do mandamus, conforme notificao recebida s 16:19h do dia 21.01.2011 (uma sexta-feira), dois dias aps o deferimento da medida liminar por esse D. Juzo, fazendo exigncias descabidas para vistas e extrao de cpias reprogrficas do processo administrativo.
Diante das infundadas restries impostas pela Anvisa, ciente de que o procedimento arbitrrio adotado colocaria a Impetrante em eminente risco de no ter acesso aos autos no prazo necessrio para a apresentao de seu recurso, em aditamento a petio inicial, foi requerido a este D. Juzo que a contagem do prazo se reiniciaria apenas aps a vista efetiva vista dos autos, pretenso deferida nos seguintes termos: Ante o exposto, determino que seja concedida ao impetrante vista dos autos do Processo Administrativo de reavaliao toxicolgica de produtos tcnicos e formulados base do ingrediente ativo METAMIDOFS, inclusive de todos os documentos que fundamentaram a deciso proferida. A contagem do prazo para eventual recurso somente se iniciar aps a vista. Publica. Intimar o Diretor-Presidente da ANVISA para cumprir a deciso liminar em 72 horas, e para prestar informaes no prazo de 10 dias. Aps, ao MPF. Retifique-se a autuao para que conste no plo passivo apenas o Diretor-Presidente da ANVISA. (destacou-se) Tal deciso, proferida em 24 de janeiro de 2011 e integralizadora da liminar anteriormente deferida, foi reiteradamente descumprida pela ANVISA, tendo a Impetrante obtido vista do processo administrativo somente em 02 de fevereiro de 2011 esclarea-se, acesso parcial dos documentos que o compem -, iniciando seu prazo para a apresentao do recurso, encerrado em 14 de fevereiro de 2011.
Tentou a ANVISA, ainda, no exibir os estudos que instruam o processo administrativo em apreo, sob a justificativa de proteo de um suposto direito autoral, requerimento esse que foi corretamente rechaado por este Juzo.
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face das razes de legalidade e de mrito. www.teixeiramartins.com.br
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Interposto tempestivamente o recurso administrativo, uma vez mais a ANVISA cerceou direito da impetrante, no promovendo, como exige o artigo 26 da Lei Federal n 9.784 de 29 de janeiro de 1999, sua intimao para a Reunio Presencial Aberta ao Pblico n 02/2011 designada para 21 de maro de 2011, na qual, conforme ata aprovada em 03.03.2003, restou designado o julgamento de seu recurso.
Aps muito pesquisar, a Impetrante atravs de consulta no site da ANVISA, tomou conhecimento do julgamento do recurso requerendo em 23.03.2011 que lhe fosse aberta vista e extrao de cpias reprogrficas dos autos, especialmente sobre a deciso proferida, a seguir transcrita, e parecer que lhe serviu de motivao: A Diretoria Colegiada deliberou, por unanimidade, acolher o Parecer CONS n. 48/2011 da Procuradoria da Anvisa e no conhecer do recurso em razo da inexistncia de previso legal para a interposio de recurso hierrquico imprprio em deciso administrativamente irrecorrvel em matria finalstica de competncia da Anvisa, mantendo, assim, integralmente as determinaes da Resoluo da Diretoria Colegiada n. 01/2011 e afastando, por conseguinte, a concesso de efeito suspensivo ao presente recurso. (Doc. 3 fls. 230 destacou-se) Referida deciso foi disponibilizada no DOU Dirio Oficial da Unio em 04.04.2011. Contudo, somente em 20.04.2011 foram franqueadas cpias do processo Impetrante (doc. 3), aps muita insistncia e a apresentao de inmeros pedidos de vista, conforme se observa das peties protocoladas em 01.04.2011 e 06.04.2011.
Como visto, ao apreciar o recurso administrativo da Impetrante, a Diretoria Colegiada da ANVISA acolheu o parecer da Procuradoria da ANVISA e no conheceu do recurso. Todavia, deixou de remeter o recurso autoridade competente para a apreciao de seu mrito, no caso, o Ministro de Estado da Sade, o que viola direito lquido e certo da Impetrante.
o que, adiante, se passa a expor. III DO DIREITO LQUIDO E CERTO: Da Patente Violao ao Devido Processo Legal e aos Princpios do Contraditrio e da Ampla Defesa Cerceamento de Defesa - Ato ilegal da Diretoria Colegiada da ANVISA Cabimento do Recurso Ato da ANVISA sujeito a Controle
III.1. Da Patente Violao ao Devido Processo Legal e aos Princpios do Contraditrio e da Ampla Defesa
Os administrativistas so categricos em asseverar que a atuao da Administrao deve, em medida cada vez maior, ser dotada de processualidade. Da se falar, hodiernamente, em uma processualidade ampla.
No se deve perder de vista, contudo, as razes que impem que a atuao da Administrao seja, cada vez mais, procedimentalizada. Trata-se, em realidade, de imperativo que diz com a legitimao dos atos da Administrao, bem como com o seu controle.
Ora, a atuao da Administrao que se desenvolve na forma de um encadeamento regrado de atos, oportunizando-se a participao dos administrados, permite um constante controle o que, em ltima anlise, confere maior carga de legitimidade ao ato final.
Ou seja, o controle que se exerce sobre os atos da Administrao Pblica cada vez mais intenso, notadamente porque o processo permite um controle dinmico. O controle do ato apenas, por exemplo, somente superveniente, ou ainda, como preferem alguns doutrinadores, trata-se de controle ex-post factum. O processo, por outro lado, permite um controle constante e dinmico, como visto.
administrativo, no sentido de que este visa a garantir posies jurdicas dos administrados. A esse respeito, trazemos colao o ensinamento da Profa. ODETE MEDAUAR: No campo de sua funo garantista, o processo administrativo vem finalizado garantia jurdica dos administrados (funcionrios e particulares), pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar. Atribui-se ao processo administrativo a condio de primeiro crculo de garantia das posies jurdicas do administrado, enquanto supe que a atividade administrativa tem de canalizar-se obrigatoriamente por parmetros determinados, como requisito mnimo para ser qualificada de legtima. No esquema processual o cidado no encontra uma Administrao livre, e sim uma Administrao disciplinada na sua atuao.(A Processualidade no Direito Administrativo 2 edio So Paulo: ed. Revista dos Tribunais) (Destacou-se) Vale dizer, o processo administrativo garante que a
Administrao (entendida esta em sentido amplo, de modo a compreender entes da Administrao direta e indireta), no exerccio de sua funo, siga parmetros objetivos e pr-determinados, o que evita abusos e arbitrariedades daquele que detm parcela de poder pblico. Nesta senda, o processo cumpre uma funo nitidamente garantista, como muito bem observado no excerto acima transcrito. Alm disso, o processo administrativo, quando manejado adequada e corretamente, a garantia de cumprimento do devido processo legal, de observncia obrigatria tambm pela Administrao Pblica, consoante entendimento sedimentado pela jurisprudncia3. Em realidade, o devido processo legal um dos pilares sobre o quais repousa o Estado Democrtico de Direito.
A esse respeito, confira-se posicionamento do Egrgio Superior Tribunal de Justia (STJ): A clusula do due processo of Law, com as suas aplicaes e conseqncias, tem aplicao no procedimento administrativo, o que resultava de modo implcito da constituio de 1967 e est previsto, expressamente, na constituio de 1988, artigo 5, LIV e LV (...) (STJ j. em 13.03.1990 Rel. Ministro Carlos M. Velloso fonte RDA 179, p. 163)
A respeito do devido processo legal e de sua correlao com a garantia de direitos dos administrados, assevera com maestria EGON BOCKMANN MOREIRA: O adjetivo devido reporta-se adequao da conduta administrativa. Atuao adequada, tal como exigida pela Constituio, aquela que atende s expectativas mnimas de um Estado Democrtico de Direito, devendo corresponder e satisfazer o que se espera de uma Administrao aberta e participativa, em que se garante ao particular voz ativa, em condio de igualdade com o ente pblico e sem qualquer espcie de submisso e /ou supresso de expectaes. A adequao confere ao cidado segurana e certeza que seus direitos sero respeitados. O processo ser instalado e conduzido de maneira equitativa, com observncia do rol de garantias constitucionais e legais. O ncleo do objetivo visado pelo Estado est no prestigio dignidade da pessoa humana, no mquina administrativa. (Processo Administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999 3 edio atualizada, revista e aumentada So Paulo: Malheiros, 2007 p.281-282) (Destacou-se) Portanto, corolrio do princpio do devido processo legal que os demais princpios atinentes ao processo administrativo sejam respeitados pelos atores que dele participam. Afinal, a mera instaurao de simulacro de processo administrativo no garante de maneira plena a observncia dos princpios mais basilares do processo administrativo, tais como o contraditrio, ampla defesa, publicidade, eficincia e demais arrolados no caput do artigo 2 da Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 19994.
Alis, os princpios do contraditrio e da ampla defesa, que poderiam at mesmo ser reunidos sob a rubrica do direito participao no processo administrativo, so garantias que encontram fundamento na prpria Constituio. Outro no teor do artigo 5, LV: Art. 5 - (....) LV aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusado em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes
Art. 2 - A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana 15 jurdica, interesse pblico e eficincia.
Com efeito, os princpios do contraditrio e da ampla defesa objetivam tornar o processo administrativo efetivamente dialtico, de modo que ao administrado sejam oportunizados ampla informao e direito de reao, entendido este como o direito de participar da instruo, aportar documentos, apresentar alegaes finais, recorrer, etc.
A propsito, a efetiva participao dos administrados no processo administrativo colabora para que a deciso, ao final, seja a mais acertada e justa possvel. Isso, contudo, s alcanvel se as alegaes e posies dos administrados forem efetivamente levadas em conta e apreciadas. Releva notar, ademais, que o acolhimento do princpio do contraditrio no seio do processo administrativo revela uma mudana brutal de paradigma com respeito relao Administrao/administrado. Seno vejamos: A noo de contraditrio vinha tradicionalmente associada ao processo jurisdicional; sua admissibilidade na esfera administrativa representa mudana de algumas concepes relativas supremacia do Estado, existncia de um s juzo sobre o interesse pblico, posio do administrado como sdito, servil e submisso, predominncia absoluta da autotutela. (...) A doutrina menos antiga pondera que o carter contraditrio tende a afirmar-se universalmente; em verdade seria fechar os olhos realidade pretender que no procedimento administrativo haja uma s parte cujos direitos sero discernidos, sem conflitos nem contendas, por um rgo desinteressado do assunto; ao contrrio, os recursos, reclamaes, denncias administrativas supem quase necessariamente um conflito de interesses entre o requerente, de um lado, e o rgo autor do ato, de outro, e isto desemboca bem concretamente numa impugnao que no outra coisa seno contenda: da a indispensvel discusso plena do assunto, com ataque e prova, mediante um procedimento imparcial, pblico, etc (MOREIRA, Egon Bockmann Processo Administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999 3 edio atualizada, revista e aumentada So Paulo: Malheiros, 2007 p.103) (Destacou-se) Claro est, portanto, que na atualidade ningum mais refuta a aplicabilidade dos princpios do contraditrio e da ampla defesa seara do processo
administrativo. Contudo, de se constatar que os rgos pblicos ainda resistem em adotar procedimentos integralmente convergentes com tais princpios.
A atuao da ANVISA emblemtica nesse sentido. Alm de todo o transtorno enfrentado pela Impetrante para obteno de vista e cpia dos autos do processo administrativo com a necessidade de manejo de mandado de segurana com essa finalidade! , agora pretende a ANVISA, mais uma vez de forma maliciosa, obstar o regular processamento de recurso interposto!
Fato que diversas ilegalidades podem ser extradas da conduta da ANVISA: (i) por primeiro, no compete Diretoria Colegiada da ANVISA se manifestar sobre o cabimento do recurso direcionado ao Ministro de Estado da Sade, tendo ocorrido verdadeira usurpao de competncia; (ii) jamais poderia aquele rgo jurdico obstar o processamento de recurso regularmente interposto, sob pena de verdadeiro cerceamento de defesa.
Frise-se, uma vez mais, que o princpio do contraditrio no deve ser mera garantia formal, no sentido de que se estabelea um simulacro ou arremedo de processo administrativo, o qual, contudo, cede ante uma anlise mais detida da questo. Em outros termos, de nada adianta assinalar-se prazo para que a Impetrante recorrer de deciso proferida pela Diretoria Colegiada, se o recurso, regular e tempestivamente apresentado, no puder ser regularmente processado.
Sobre a garantia substancial do princpio do contraditrio, sbias so as palavras, uma vez mais, de EGON BOCKMANN MOREIRA: O contraditrio configura a garantia de ser cientificado com clareza no s da existncia do processo, mas de tudo o que nele ocorra, podendo o particular manifestar-se a respeito de todos os atos e fatos processuais, gerando, em conseqncia, o dever de o rgo julgador apreciar tais intervenes e tom-las em conta ao proferir sua deciso (...) Frise-se que o contraditrio no alberga mero dever processual de intimao das partes envolvidas, mas tambm os desdobramentos substanciais desse dever. Seria incua mera garantia formal, que 17
no assegurasse resultados concretos ao processo. Assim, somente sero vlidas as decises que motivadamente apreciarem cada uma das manifestaes dos administrados (Processo Administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999 3 edio, revista e aumentada So Paulo: Ed. Malheiros p. 294) (Destacou-se) Em outras palavras, no apenas a instaurao do processo administrativo, mas seu regular processamento, so garantias de higidez do instituto. Portanto, de nada vale a mera garantia formal do recurso, se este no puder ser apreciado.
Ora, a Administrao Pblica (seja ela corporificada por entes da Administrao direta ou indireta) revestida de prerrogativas s quais correspondem deveres na mesma medida. Da a melhor doutrina administrativista usualmente se referir aos chamados deveres-poderes da Administrao. Em realidade, os deveres correspondem s competncias legalmente atribudas, s quais a Administrao no pode simplesmente se esquivar, sob pena at mesmo de responsabilizao. Percucientes so as palavras de JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO a esse respeito: Por conseguinte, se a lei ou algum outro ato normativo impe ao administrador o dever de agir, no pode ele quedar-se inerte diante da regra de competncia. Em outras palavras, se a lei impe um facere, ao administrador vedado atuar com omisso (non-facere). A atuao comissiva exigida na lei no pode ser substituda por atuao omissiva. A omisso, nesse caso, estampa flagrante abuso de poder e, portanto, inegvel ilegalidade, por contraria a respectiva norma de competncia. (Processo Administrativo Federal: Comentrios Lei n. 9.784 de 29/11/1999 4 edio Rio de Janeiro: Ed. Lmen Juris, 2009 p. 240) E prossegue o autor com o brilhantismo que lhe peculiar: Qualquer que seja a conduta administrativa, comissiva ou omissiva, em desacordo com a lei ou com o ato normativo pertinente, possvel ao interessado pleitear seja restaurada a legalidade, inclusive junto ao Poder Judicirio. Se existe omisso por parte do administrador, lcito ao juiz, havendo ao com esse pedido proferir sentena de contedo mandamental, sendo determinado ao agente omisso que cumpra a obrigao de fazer (Idem Ibdem p. 241) (Destacou-se)
Os Tribunais tambm so assentes neste sentido. Vejamos: ADMINISTRATIVO. RDIO COMUNITRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE AUTORIZAO. MORA DA ADMINISTRAO. ESPERA DE CINCO ANOS DA RDIO REQUERENTE. VIOLAO DOS PRINCPIOS DA EFICINCIA E DA RAZOABILIDADE. INEXISTNCIA. VULNERAO DOS ARTIGOS 165, 458, I, II, II E 535, II DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSNCIA DE INGERNCIA DO PODER JUDICIRIO NA SEARA DO PODER EXECUTIVO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO PELA ALEGATIVA DE VIOLAO DOS ARTIGOS 2 DA LEI 9612/98 70 DA LEI 4.117/62 EM FACE DA AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS DEMAIS ARTIGOS ELENCADOS PELAS RECORRENTES. DESPROVIMENTO (....) A lei 9.784/99 foi promulgada justamente para introduzir no nosso ordenamento jurdico o instituto da mora administrativa como forma de reprimir o arbtrio administrativo, pois no obstante a discricionariedade que reveste o ato de autorizao, no se pode conceber que o cidado fique sujeito a uma espera abusiva que no deve ser tolerada e que est sujeita, sim, ao controle do Judicirio a quem incumbe a preservao dos direitos, posto que visa a efetiva observncia da lei em cada caso concreto. 5. O Poder Concedente deve observar prazos razoveis para instruo e concluso dos processos de outorga de autorizao para funcionamento, no podendo estes prolongar-se por tempo indeterminado, sob pena de violao dos princpios da eficincia e da razoabilidade. (STJ Resp n 690.811-RS 1 Turma Rel. Min. JOS DELGADO DJ 19.12.2005) (Destacou-se) No caso sob anlise, ntido se revela que a violao da regra de competncia se deu porque no cabia Diretoria Colegiada da ANVISA realizar juzo de admissibilidade do recurso, mas, apenas, decidir se era o caso ou no de reconsiderar sua deciso luz do pedido aduzido no Recurso Administrativo, nos termos do que prescreve o j citado artigo 56, 1.
Vale dizer, no compete, em hiptese alguma, Diretoria Colegiada da ANVISA obstar a reapreciao do pedido pelo Ministro de Estado da Sade. Em realidade, a tal rgo acabou por decidir a questo, sem, contudo, que tivesse competncia para tanto!! Houve verdadeira usurpao de atribuio legal, em prejuzo
dos mais comezinhos princpios que asseguram um processo administrativo hgido em favor dos administrados. A esse respeito, importante trazer colao recente deciso proferida pelo Juzo da 9 Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal, nos autos do Mandado de Segurana n 0022272-22.2011.4.01.3400, em tudo e por tudo semelhante ao caso em anlise, j que no citado processo a Procuradoria Jurdica da INFRAERO obstou a apreciao do recurso administrativo pelo Conselho de Administrao e, posteriormente, pela ANAC.
Veja-se o teor da r. deciso concessiva da liminar: A impetrante mantm vnculo jurdico com a Infraero e teve instaurado procedimento, ao qual, segundo alega, no lhe foi permitido exercer o direito ao contraditrio e ampla defesa. Afirma que tendo sido notificada de deciso e da abertura de prazo para provocar o controle da deciso pelo rgo superior, o Procurador Jurdico da empresa pblica federal obstou o exerccio do direito, determinando o arquivamento dos autos sob alegao de que anteriormente a questo j havia sido submetida ao rgo este decidido a respeito, contra os interesses do administrado. Refere-se a anterior Mandado de Segurana que tramita perante este Juzo Federal, onde foi protegido para obter acesso aos autos. O quadro processual convence de que o Procurador Jurdico obstou o trmite regular e em consonncia com a Lei n. 9.784, de 1999, de procedimento administrativo, prejudicando os interesses da impetrante. Estou convencido de que ocorreu vcio de desvio de poder, em face da incompetncia da autoridade, que obstou a tramitao e impediu que o rgo superior se pronunciasse a respeito do inconformismo da parte. Tambm est evidenciado o perigo de dano de difcil ou incerta reparao a justificar a proteo. Aplico o artigo 7., inciso III da Lei n. 12.016, de 2009, e concedo liminar. Consiste de ordem mandamental, anulando a deliberao do Procurador Jurdico de obstar a subida do processo ao conhecimento do rgo superior e de determinar que seja examinado o recurso interposto no prazo de 5 (cinco) dias. Transmita-se o teor da presente deciso para as autoridades, a fim de que a cumpram. Requisitem-se informaes. (grifou-se Doc. 4)
Enfim, no restam dvidas de que a deliberao da Diretoria Colegiada da ANVISA tomada na reunio pbica ordinria n 02/2011, que acolheu o Parecer CONS n 48/2011 da Procuradoria da ANVISA, ao deixar de processar o recurso administrativo hierrquico imprprio manejado pela Impetrante,
manifestamente ilegal por usurpar competncia do Ministro de Estado da Sade, alm de consubstanciar-se em afronta aos princpios do devido processo legal, ampla defesa, contraditrio, e demais consagrados pela Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
At porque, conforme se passa a demonstrar, o cabimento do recurso administrativo hierrquico no caso concreto indiscutvel, ao contrrio do que fez constar a ANVISA. III.2 Cabimento do Recurso Administrativo Ato da ANVISA sujeito a Controle Competncia do Ministro de Estado da Sade Inteligncia do art. 56 da Lei Federal n 9.784/99 De acordo com o art. 56 da Lei Federal n 9.784/99, Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de legalidade e de mrito. Ainda conforme comando inserto neste mesmo artigo, desta vez em seu pargrafo primeiro, o correspondente recurso administrativo deve ser dirigido autoridade que proferiu a r. deciso recorrida, que o encaminhar autoridade superior.
Acerca do cabimento e da relevncia dos recursos no mbito administrativo, leciona com propriedade ODETE MEDAUAR: Os recursos administrativos apresentam-se como um dos modos pelos quais a Administrao provocada a fiscalizar seus prprios atos, visando ao atendimento do interesse pblico e preservao da legalidade. Por meio dos recursos administrativos os interessados pedem Administrao reexame do ato, deciso ou medida editada em seu mbito. Embora pouco prestigiados no Brasil, representam um importante meio para propiciar aproximao entre Administrao e particulares, para ouvir o cidado e para suscitar mais credibilidade da atuao administrativa.
Sob o ngulo subjetivo, os recursos administrativos podem ser considerados como instrumentos de proteo de direitos e interesses eventualmente lesados pela Administrao, pois permitem reagir a decises e medidas adotadas. Apresentam-se menos formalistas e onerosos que as aes perante o Judicirio, dispensando o patrocnio de advogado. Por outro lado o reexame suscitado pelo recurso abrange questes atinentes legalidade e ao mrito das decises. O direito de interpor recurso administrativo foi afirmado no direito francs como um princpio geral, mesmo sem texto que o preveja explicitamente. Esse entendimento deve prevalecer tambm no ordenamento ptrio, sobretudo ante o direito de petio assegurado na Constituio Federal, art. 5, XXXIV, a. Alm do mais, decorre da garantia de ampla defesa nos processos administrativos em geral, prevista na Constituio Federal, art. 5, LV. (Direito Administrativo Moderno, 10 edio, So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006, pp. 378-79) Em verdade, o cabimento de recurso no mbito do processo administrativo com vistas a reformar, nos aspectos de mrito e de legalidade, deciso anteriormente proferida , ademais, respaldado pelo princpio da revisibilidade das decises, expressamente acolhido pela melhor doutrina administrativista. Vejamos o que ensina o ilustre juspublicista CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO a esse respeito: Princpio da revisibilidade. Consiste no direito de o administrado recorrer de deciso que lhe seja desfavorvel. O STF reconheceu o direito ao duplo grau de jurisdio e afastou a exigncia de prvio depsito ou cauo para interposio de recurso administrativo (REs 388.359, 389.383 e 390.513 e ADI 1.976).. Sobre o mesmo princpio, porm valendo-se de terminologia distinta qual seja, duplo grau de jurisdio administrativa-, discorrem com propriedade mais uma vez SRGIO FERRAZ e ADILSON ABREU DALLARI: O duplo grau de jurisdio administrativa um princpio to elementar na teoria geral do processo que muito pouco existe na doutrina a seu respeito. Evidententemente, ainda mais escassa a literatura a respeito do duplo grau de jurisdio administrativa. O direito ao reexame de uma deciso parece e, efetivamente , elementar ao devido processo legal. (...) 22
De todo modo, o direito ao recurso de deciso proferida inauguralmente pela Administrao Pblica est usualmente previsto nas leis de processo administrativo, inclusive aquelas que cuidam de assuntos especficos ou que estabelecem procedimentos especiais, mesmo as que foram editadas antes da promulgao da Constituio Federal de 1988, por se entender que isso um imperativo de justia, configurando um princpio geral de Direito. A possibilidade de um reexame da deciso retira o arbtrio de quem decide e obriga a que a deciso proferida seja devidamente fundamentada e motivada, abrindo ensejo possibilidade de controle, inclusive judicial, sem o qual no existe o chamado Estado de Direito. (Processo Administrativo, So Paulo: Ed. Malheiros, 2003, pp. 88-89) No caso vertente, a autoridade prolatora da r. deciso recorrida (a saber: a RDC ANVISA n. 01/2011) a Diretoria colegiada da ANVISA, ou seja, seu rgo interno mximo, consoante disposto no artigo 15, 2 da Lei n 9.782/995, o que predica, por uma concluso lgica e insofismvel, que a r. deciso final de ltimo grau interno.
Contudo, como se sabe, a Lei n 9.782/99, criadora da ANVISA, expressamente a subordina, por vinculao, ao Ministrio da Sade, nos seguintes termos: Art. 3o Fica criada a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio da Sade, com sede e foro no Distrito Federal, prazo de durao indeterminado e atuao em todo territrio nacional (destacou-se). Com efeito, consoante informa a Lei n 10.683/03, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, ao Ministrio da Sade esto afetas, dentre outras, as seguintes reas de atuao: insumos crticos para a sade, ao preventiva em geral, vigilncia e controle sanitrio de fronteiras e de portos martimos, fluviais e areos; vigilncia de sade, especialmente quanto s drogas, medicamentos e alimentos (Art. 27, XX, e, f e g)
Art. 15. Compete Diretoria Colegiada: (...): 2o Dos atos praticados pela Agncia caber recurso Diretoria Colegiada, com efeito suspensivo, como ltima 23 instncia administrativa
Alis, com respeito s atribuies deste Ministrio, o Decreto n. 7.336, de 2010, que regulamenta a Lei supra mencionada, ainda mais incisivo em seu Anexo I: Art. 1 O Ministrio da Sade, rgo da administrao direta, tem como rea de competncia os seguintes assuntos: I - poltica nacional de sade; II - coordenao e fiscalizao do Sistema nico de Sade; III - sade ambiental e aes de promoo, proteo e recuperao da sade individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e a dos ndios; IV - informaes de sade; V - insumos crticos para a sade; VI - ao preventiva em geral, vigilncia e controle sanitrio de fronteiras e de portos martimos, fluviais e areos; VII - vigilncia de sade, especialmente quanto s drogas, medicamentos e alimentos; e VIII - pesquisa cientfica e tecnolgica na rea de sade. Nesse sentido, claro se afigura que o escopo de atuao da ANVISA (ex.: insumos crticos para a sade; ao preventiva em geral, vigilncia e controle sanitrio de fronteiras e de portos martimos e fluviais, dentre outros) est abarcado pelo escopo mais abrangente da Pasta qual aquela autarquia est submetida e vinculada.
Sob outro ngulo, ntido e irrefutvel que as polticas pblicas a serem traadas nas linhas de atuao circunscritas no artigo supra transcrito cabem, primordialmente, ao Ministrio da Sade. Da ser corolrio lgico que quaisquer atos expedidos pela ANVISA esto sujeitos reviso do Ministrio competente, no caso o da Sade, notadamente quando tais atos se revestirem de ilegalidade!! Mas no apenas, como se demonstrar adiante.
No que concerne consonncia da atuao das agncias reguladoras com as polticas pblicas traadas pelos Ministrios correspondentes, discorre ALEXANDRE SANTOS DO ARAGO com a propriedade que lhe peculiar: Estes limites, alm de no serem incompatveis com a autonomia, integram o seu prprio conceito. No seria de se imaginar,24
realmente, que um rgo ou ente descentralizado, por mais autnomo que fosse, ficasse alheio ao conjunto da Administrao Pblica. A autonomia no pode servir para isent-los da obrigao de se inserirem nos planos e diretrizes pblicas gerais. Se fossem colocados em compartimentos estanques, a descentralizao revelar-se-ia antitica aos valores de eficincia e pluralismo que constituem o seu fundamento.(Administrao Pblica Pluricntrica In: Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 227, pp 131-150, jan./mar. 2002) De se notar, ainda, o teor do art. 2, IV, a, 1 do Decreto n. 7.336/2010, que, ao dispor sobre a estrutura organizacional da Pasta da Sade, expressamente arrola a ANVISA como entidade a ela vinculada. Seno vejamos: Art. 2o O Ministrio da Sade tem a seguinte estrutura organizacional: (...) IV - entidades vinculadas: a) autarquias: 1. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria.
E no poderia ser de outra forma, porquanto as Agncias reguladoras, em que pese sua autonomia, esto submetidas incondicionalmente superviso da Presidncia da Repblica e respectivos Ministrios, inclusive com fundamento nos arts. 76, 84, II e 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal 6, at mesmo porque seus atos devem ser compatveis com as finalidades institucionais e com as polticas pblicas do Pas, como demonstrado acima.
Nesse diapaso o anexo Parecer AGU AC-051 da Advocacia Geral da Unio, de 12.6.2006, devidamente aprovado pelo Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica -- e publicado no Dirio Oficial da Unio, de
Art. 76. O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...) II - exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao federal Art. 87. Os Ministros de Estado sero escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exerccio dos direitos polticos Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei: I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da Repblica
19.6.2006, Seo 1, pginas 1-11, para os efeitos do art. 40, 1, da Lei Complementar n 73/037 --, que adotou, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 438/2006, para os fins do art. 41 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER N AGU/MS-04/06, de 23 de maio de 2006, da lavra do Consultor da Unio, Dr. MARCELO DE SIQUEIRA FREITAS, e submeto-o ao EXCELENTSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPBLICA.
Nesse Parecer, restou consolidada, com efeitos vinculantes a toda a Administrao Pblica (Lei Complementar n. 73/93, art. 40, 1) a competncia do Ministro de Estado dos Transportes para apreciar recurso administrativo hierrquico imprprio interposto contra a Diretoria da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ, com fundamento, entre outros, no art. 5, XXXIV, LIV e LV e, ainda, no art. do Decreto-lei n 200/67 e na Lei n 9.784/99, como segue: 1.A questo trazida apreciao, como bem mostrado pelo Parecer AGU/MS-04/2006 que ora submeto considerao de Vossa Excelncia est estreitamente relacionada com a adequada compreenso do regime jurdico legal de regulao. Com efeito, desde que a Constituio estabeleceu caber privativamente ao Presidente da Repblica o exerccio do poder regulamentar, tem-se como certo que lhe cabe, em qualquer circunstncia, determinar as medidas correspondentes. claro que essa prerrogativa no exclui o prprio poder regulador da lei at mesmo porque a atuao da administrao fica sempre sujeita ao princpio da legalidade. Ocorre que, a despeito disso, inegvel o poder de avocao presidencial em decorrncia dessa privatividade de regular, o que implica assentar a verdade lgica de que no h exceo essa eminncia, a qual, de resto, tambm derivao natural do regime presidencialista adotado pela Constituio. Da resulta perfeitamente compreensvel que em relao administrao direta ou indireta do poder executivo todas as instituies esto vinculadas lei e s determinaes regulamentares do Presidente da Repblica, estas as quais resultam por sua vez precisamente do exerccio do poder de definir as prioridades e discrio de sua administrao auxiliada pelos Ministros de Estado. Em resumo, Presidente da Repblica atravs de seus Ministros, exercendo a administrao pblica superior, esto limitados apenas pela
Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por este submetidos aprovao do Presidente da Repblica. 1 O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administrao Federal, cujos rgos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento. www.teixeiramartins.com.br So Paulo - R. Pe. Joo Manuel 755 19 andar Jd Paulista 01411 001 Tel.: 55 11 3060.3310 Fax: 55 11 3061.2323
Constituio e pelas leis, em cujos limites, por isso, exercem tambm a superviso e controle dos rgos intermedirios e inferiores da administrao. Em outros termos, a adequada compreenso como acima mencionada se fixa pela exata inteligncia constitucional que exclui nichos de autonomia absoluta no interior da administrao e pela necessria ateno ao sistema constitucional de regulao. Nesse quadro que se deve desenvolver a discusso ora descrita no parecer em causa. Assim, a questo no a quantidade de autonomia destinada pela lei s agncias reguladoras seno a intensidade da superviso que lhes pode votar a administrao direta dos Ministrios. Nesse sentido, a argumentao do parecer referido precisa ao definir as bordas da autonomia reguladora titulada por elas nos limites de suas precpuas finalidades legais e na escrupulosa sintonia com as polticas pblicas a cargo dos ministrios. A rigor, uma e outra tm sede legal ou constitucional, da porque em verdade a controvrsia no se situa no reconhecimento da autonomia ou no, mas na compreenso da vontade legal-constitucional relacionada com a atividade de cada uma delas. Nessa linha de compreenso, as aes e atividades das agncias reguladoras, embora submetidas ao mesmo regime de superviso, s desfrutam dessa pretendida autonomia na medida em que desempenhem seus encargos ou poderes no limite da competncia legal, situao em que a superviso ministerial fica inversamente mitigada, o que, de resto, comum a todas as entidades da administrao indireta. Assim, o pressuposto necessrio da premissa a existncia incondicional da superviso ministerial como trao essencial do regime presidencialista vigente - que, alis, repita-se, no mera aplicao das regras do Decreto-Lei n 200/1967, mas reconhecimento da aplicao sistemtica das prerrogativas constitucionais de regulao privativas do Presidente da Repblica - e ento a aferio da autonomia das agncias e de suas condutas alm de diretamente vinculadas s suas finalidades institucionais se mede principalmente pela adequada compatibilizao com as polticas pblicas adotadas pelo Presidente a Repblica e os Ministrios que o auxiliam. Pelas mesmas razes, o cabimento do recurso hierrquico imprprio no encontra objees j que inexiste rea administrativa imune superviso ministerial, reduzindo-se, contudo, o mbito de seu cabimento, de modo idntico, na mesma razo inversa da obedincia s polticas de iniciativa do Ministrio supervisor. Em suma, no h suficiente autonomia para as agncias que lhes possa permitir ladear, mesmo dentro da lei, as polticas e orientaes da administrao superior, visto que a autonomia de que dispem serve justamente para a precpua ateno aos objetivos pblicos. No outra, portanto, a concluso com respeito superviso ministerial que se h de exercer sempre pela autoridade ministerial competente, reduzindo-se, no entanto, medida que, nos limites da lei, se atendam s polticas pblicas legitimamente formuladas pelos Ministrios setoriais. Por isso, 27
se afirma que a autonomia existe apenas para o perfeito cumprimento de suas finalidades legais. Impende salientar, por oportuno, que o citado Parecer vinculante, embora analisasse precipuamente a vinculao da ANTAQ ao Ministrio dos Transportes, faz expressa referncia reviso de decises proferidas pela ANVISA ao frisar que E essa autonomia decisria das agncias, atualmente, seria compartilhada em determinado grau por todas elas, pois nada justifica que apenas ANATEL, ANVISA, ANS e ANAC no estivessem sujeitas reviso ministerial (...) (destacou-se).
Na mesma linha o entendimento do E. Superior Tribunal de Justia, que, no mandado de segurana n 10.254/DF, julgado em 22.3.2006, exteriorizou que O recurso administrativo hierrquico, independentemente da denominao conferida pelo administrado, deve ser submetido autoridade hierarquicamente superior, caso o agente ou rgo prolator da deciso ou ato impugnado no o reconsidere. Na espcie, o fundamento de que o processo administrativo disciplinar se rege pela Lei n. 8.112/90 e apenas subsidiariamente pela Lei n. 9.784/99 no exclui a possibilidade e o direito do interessado de ter seu recurso examinado pelo agente superior, j que o recurso administrativo hierrquico independe de previso legal. Assim, irrelevante o fato de o recurso hierrquico no estar previsto na legislao especial, qual seja, a Lei n. 8.112/90. De qualquer forma, o referido diploma legal contempla a possibilidade de recorrer autoridade hierarquicamente superior, no captulo destinado ao direito de petio, assegurado aos servidores pblicos, em processo administrativo disciplinar (arts. 104/115), denominando-se simplesmente de recurso. (destacou-se).
E nem se argumente que este raciocnio, externado no acrdo acima transcrito, no se aplicaria s agncias reguladoras por faltar-lhes o requisito de subordinao hierrquica aos Ministrios. Com efeito, mesmo nos casos de subordinao por vinculao (como a hiptese das agncias em respeito aos respectivos Ministrios), e, portanto, nos casos do dito recurso hierrquico imprprio, o
entendimento da E. Corte Superior o mesmo. Seno vejamos:
MANDADO DE SEGURANA. RECURSO ADMINISTRATIVO. EXIGNCIA DE DEPSITO. PODER DE SUPERVISO DO MINISTRO DE ESTADO AOS RGOS A ELE SUBORDINADOS. REVOGAO DE ATO ADMINISTRATIVO ANULVEL. APLICAO DA SMULA N. 473 DO STF. INOBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO. ILEGALIDADE. CONCESSO DA SEGURANA. PRECEDENTES DO STJ. I ilegal a exigncia, na interposio do recurso administrativo, da prova do depsito da multa, como condio para o seu recebimento. II Todo e qualquer rgo da Administrao Pblica Federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente, cabendolhe tambm conhecer de recursos providos de rgos subordinados ou de entidades vinculadas ao seu Ministrio, com base na hierarquia ou na superviso ministerial. III A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos (Smula n. 473 do STF). Todavia, este poder no absoluto, porquanto deve respeitar as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditrio. IV Precedentes do STJ. V Segurana concedida. MS- Mandado de Segurana 6737. Processo: 199901194121 UF: DF, rgo julgador: Primeira Seo, Data da deciso: 10/04/2002, Fonte: DJ 13/05/2002. Relatora: Laurita Vaz. (Destacou-se) Como visto, a organizao descentralizada da Administrao, ainda que feita por meio de autarquias dotadas de certa autonomia, no pode justificar atuaes dissentes das polticas pblicas traadas pela Administrao Central e, mais ainda, que estes desvios de conduta desfavoream o administrado.
Com efeito, assevera MARCOS JURUENA VILLELA SOUTO: Os Ministrios e as Secretarias exercem sobre os rgos de sua estrutura administrativa um controle interno, utilizando-se de hierarquia (controle por subordinao) e sobre as pessoas da Administrao Indireta (controle externo e por vinculao) um controle finalstico (superviso), podendo ser instrumentalizado em contrato de gesto. A este ltimo ficam sujeitas as agncias reguladoras, j que, como dito, a independncia no afasta a incidncia da norma constitucional que as submete direo superior do chefe do Poder Executivo. (Direito 29
Administrativo Regulatrio, Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2002, p. 253) Impende observar, contudo, que os Ministrios no exercem apenas um controle finalstico sobre as atividades das agncias reguladoras. H, importante que se diga, um controle mais amplo, o qual, ademais, respaldado pela previso do artigo 19 do Decreto-lei n. 200/67:
Art. 19 Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os rgos mencionados no artigo 32, que esto submetidos superviso direta do Presidente da Repblica. Ou seja, deflui-se do dispositivo legal que h expressa previso normativa para o controle das autarquias, mesmo aquelas ditas especiais, do que decorre, de maneira lgica e incontornvel, que cabvel o chamado recurso hierrquico imprprio, in casu.
Desse modo, consoante ensinamento do eminente Prof. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, ao Ministrio da Sade caber exercer tanto o controle da legitimidade dos atos da ANVISA, quanto do mrito propriamente dito:
No demais recordar que a doutrina, acertadamente, encarece que o controle das autarquias existe nos casos, forma e modos que a lei estabelece (...) A ingerncia que cabe Administrao Central exercer sobre elas e a prpria integrao de suas atividades no planejamento geral administrativo ho de realizar-se segundo os meios que a lei haja previsto, ao estabelecer o controle da entidade autrquica. Tal controle configura a chamada tutela ordinria. Cumpre observar, entretanto, que a doutrina admite, em circunstncias excepcionais, perante casos de descalabro administrativo, de graves distores no comportamento da autarquia, que a Administrao Central, para coibir desmandos srios, possa exercer, mesmo falta de disposio legal que a instrumente, o que denominam tutela extradordinria. (Curso de Direito Administrativo, 2 edio, So Paulo:Ed. Malheiros, 2010, p. 164)
No caso em anlise, qual seja, o processo administrativo de reavaliao toxicolgica do Metamidofs, o qual culminou na edio da indigitada RDC ANVISA n. 01/2011, at mesmo difcil cindir o que seja legitimidade/legalidade de mrito do ato administrativo, eis que, como visto, tantas e tamanhas foram as atrocidades cometidas ao longo do processo, que o ato final restou viciado desde sua origem.
Por outro lado, a doutrina contempornea at mesmo admite que no existem contornos precisos e claramente delimitados do que seja mrito e legalidade do ato administrativo, de modo que hodiernamente se preconiza, em matria de controle dos atos administrativos, que tanto os aspectos de legalidade quanto os de mrito so sindicveis.
A esse respeito, valemo-nos, uma vez mais, das palavras da Ilustre Profa. ODETE MEDAUAR, que, ao discorrer sobre a ampliao do controle jurisdicional em relao aos atos administrativos, claramente evidencia a ampliao da noo de legalidade: A tendncia da ampliao do controle jurisdicional da Administrao se acentuou a partir da Constituio Federal de 1988. O texto de 1988 est impregnado de um esprito geral de priorizao dos direitos e garantias ante o poder pblico. Uma das decorrncias desse esprito vislumbra-se na indicao de mais parmetros de atuao, mesmo discricionria, da Administrao, tais como o princpio da moralidade e o princpio da impessoalidade. O princpio da publicidade, por sua vez, impe transparncia na atuao administrativa, o que enseja maior controle. E a ao popular pode ter como um dos seus fulcros a anulao de ato lesivo da moralidade administrativa, independentemente de consideraes de estrita legalidade. Hoje no ordenamento ptrio, sem dvida, a legalidade assenta em bases mais amplas e, por conseguinte, h respaldo constitucional para um controle jurisdicional mais amplo sobre a atividade da Administrao, como coroamento de uma evoluo j verificada na doutrina e na jurisprudncia antes de outubro de 1988. (Direito Administrativo Moderno, 10 edio, So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006, p. 395)
Ou seja, a clssica distino entre atos vinculados e discricionrios os primeiros correspondendo queles atravs dos quais a Administrao pratica a nica conduta permitida em lei (ou seja, em que Administrao vedada conduta diversa), e os segundos dizendo respeito, em sentido inverso, s hipteses em que a Administrao, atravs de anlise de convenincia e oportunidade (mrito), tem liberdade no agir e decidir no se presta, na atualidade, a definir quais os atos que devam ou no ser objeto de controle!!
Mesmo porque, diante da assertiva, mais do que aceita pela doutrina e jurisprudncia, de que os princpios da impessoalidade, moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e tantos outros devam ser avaliados na conduta discricionria da Administrao, cai por terra a teoria de que o mrito sempre insindicvel.
Portanto, de tudo quanto exposto, deflui como constatao irrefutvel que a competncia deste Ministrio da Sade para apreciar a deciso tomada pela Diretoria Colegiada da ANVISA, consubstanciada na RDC n. 01, de 14 de janeiro de 2011, ampla, de maneira a abranger os aspectos de legalidade e de mrito (notadamente no tocante razoabilidade e proporcionalidade da medida).
Neste ponto, no h como prevalecer o entendimento exposto no parecer emitido pela Procuradoria da ANVISA, visto que a especialidade da atividade desenvolvida pelo rgo no torna suas decises imunes revisibilidade no mbito administrativo. Nem mesmo o maior grau de autonomia decisria pode ser invocado como argumento para afastar a competncia do Ministro de Estado da Sade, autoridade mxima da esfera administrativa, para apreciar os recursos contra as decises proferidas por tais rgos.
Alis, no que toca anlise da legalidade/legitimidade das condutas praticadas ao longo do processo de reavaliao do Metamidofs, a 32
competncia revisria desta Pasta medida que se impe e pouca dissonncia h quanto a isso, at mesmo entre os que defendem uma competncia revisria mais restrita nas hipteses de recurso hierrquico imprprio. Seno vejamos:
O fato da agncia reguladora ser independente no significa que no possa ser objeto de controle. Esse controle pode ser administrativo, via contrato de gesto, controle social por meio do direito de petio a ouvidorias ou aos legitimados apreciao da validade dos atos ou at por meio do recurso hierrquico imprprio (que se limite declarao de ilegalidade de atos regulatrios, aps prvio parecer jurdico sobre o tema); pode se dar o controle no mbito do Pode Legislativo (para sustao dos efeitos dos atos ilegais) e dos Tribunais de Contas (limitado este ao exame das contas e no da parte regulatria em si) e, por fim, o controle judicial (SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. As Agncias Reguladoras e os Princpios Constitucionais)
Por outro ngulo que se analise a questo, o direito de petio, como natural corolrio do princpio do devido processo legal, clusula ptrea e direito fundamental do cidado, de modo que no seria aceitvel que uma deciso proferida em nica e ltima instncia administrativa no pudesse ser objeto de reavaliao. Por outro lado, a vedao ao duplo grau de jurisdio na esfera administrativa importaria no cerceamento do direito constitucionalmente assegurado ao contraditrio e ampla defesa. Na lio de JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
"Os recursos administrativos tm suporte em trs fundamentos bsicos: 1) o sistema de hierarquia orgnica; 2) o exerccio do direito de petio; 3) a garantia do contraditrio e ampla defesa. (...) Tambm fundamento dos recursos administrativos o direito de petio, previsto no art. 5, XXXIV, 'a', da CF. Quando examinamos neste mesmo captulo, destacamos ser o direito de petio um dos meios de controle administrativo. Aqui propcia a extenso do sentido em ordem a ser esse direito considerado como fundamento dos recursos, porque os recursos no so seno um meio de postulao formulado normalmente a um rgo administrativo superior. Ora, a noo que encerra o direito de petio ampla e logicamente abrange tambm os pedidos revisionais, como so os recursos administrativos. Podemos, assim, concluir que os recursos so uma forma de exercer o direito de petio, no podendo os indivduos, em conseqncia, encontrar bices para sua interposio. 33
O art. 5, LV, da CF, assinala claramente o terceiro fundamento dos recursos, dispondo ser assegurado o direito de ampla defesa e contraditrio com os meios e recursos a ela inerentes. O texto deixa claro que o princpio no estar completo se no se garantir ao interessado o direito de interposio de recursos. Com efeito, hipteses de arbitrariedades e condutas abusivas por parte de maus administradores devem ser corrigidas pelos agentes superiores, e para que o interessado leve sua pretenso a estes certamente se socorrer do instituto recursal. Cercear o recurso, portanto, desnaturar indevidamente o fundamento pertinente ao prprio direito de defesa." (Manual de Direito Administrativo, 11 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 791-792) Depreende-se, destarte, que as leis que definiram os princpios e diretrizes das polticas pblicas dos subsistemas regulados pelas agncias reguladoras no suprimem e nem poderiam faz-lo! -- a competncia constitucional dos Ministros de Estado aos quais essas Agncias esto vinculadas. Ao contrrio, constata-se que, como regra, as leis que criaram as Agncias fixaram, de forma abrangente, porm clara e objetiva, princpios, objetivos e, neste contexto, limites de atuao daqueles entes autrquicos.
Por essa linha de pensamento, a deciso exarada pela Agncia Reguladora, na qualidade de autarquia estando ela apenas vinculada ao Ministrio (ou Secretaria, no caso dos Estados e dos Municpios), no pode a ficar infensa apreciao superior. Isso porque a provocao de instncias executivas superiores no apenas direito dos administrados, mas torna-se tambm imperativa se pretenda observar o esgotamento da instncia administrativa antes de sujeitar a questo ao controle judicial.8
Dessa forma, plenamente admissvel este recurso hierrquico imprprio luz do atual modelo regulatrio brasileiro, ao qual, ademais, dever ser concedido efeito suspensivo, notadamente em vista do que prescreve o art. 61, pargrafo nico, da Lei n 9.784/99.
Srgio Guerra - Agncias Reguladoras e a Superviso Ministerial, texto componente do livro O poder normativo das agncias reguladoras, Alexandre Santos de Arago, coordenador, Rio de Janeiro, Ed. 34 Forense, 2006, pgs. 493/496.
IV DA NECESSRIA CONCESSO DE MEDIDA LIMINAR
O art. 7, III, da Lei Federal n. 12.016/09, estabelece o seguinte: Artigo 7 - Ao despachar a inicial, o juiz ordenar: (...) III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficcia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante cauo, fiana ou depsito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento pessoa jurdica. A concesso de liminar nsita ao mandado de segurana uma vez que a sua finalidade obstar a prtica de uma ilegalidade pelo Poder Pblico e, ainda, conservar in natura o direito perseguido.
Veja-se, a propsito, a lio de SRGIO FERRAZ na obra Mandado de Segurana (individual e coletivo) Aspectos polmicos (Malheiros, 3 edio, 1996): (...) Atualmente, o que importa, ao lado da relevncia do fundamento, a circunstncia de que, na ausncia da concesso da medida de carter antecipatrio da tutela, estar a parte realmente na iminncia de se ver frustrada, pela absoluta ento inaptido da sentena final com vistas produo dos efeitos restauradores do direito em si, que constituem a finalidade do mandado de segurana9 (destacou-se). No mesmo sentido, CSSIO SCARPINELLA BUENO leciona na obra Mandado de Segurana (Editora Saraiva) que: toda vez que o procedimento do mandado de segurana, no obstante clere, gil e expedito mais do que qualquer outra ao no processo civil mostrar-se incapaz de assegurar ao impetrante perspectiva de
Mandado de Segurana (individual e coletivo) Aspectos polmicos, 3 edio, Malheiros, 1996.
fruio integral, plena e in natura do bem da vida por ele reclamado, o caso de ineficcia da medida (periculum in mora) e, pois, desde que diante de fundamento relevante, de concesso da liminar... (p. 68). E em outro trabalho doutrinrio sobre o tema (Liminar em Mandado de Segurana, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio), o mesmo Jurista afirma, com propriedade, o seguinte: Como a prpria evoluo destes textos legislativos [CPC de 1939 e Lei 1.531] transparente em demonstrar, no atual regime, o legislador acabou por assumir, em plena consonncia com a previso constitucional do mandado de segurana (...), que o periculum in mora revista-se to-somente da ineficcia da medida, valorando, portanto, a conservao da possibilidade de fruio in natura do bem questionado se concedida, a final, a ordem. Se, como visto, o mandado de segurana volta-se, precipuamente, garantia plena do bem da via questionado, no desejando o constituinte sua converso (ou conversibilidade) em perdas e danos, no poderia ser outro o comando da previso legal da liminar no mandado de segurana, at mesmo de acabar por minimizar a potencialidade plena que pode ser extrada da Constituio em prol do instituto (p. 68). (....) Temos como correto o entendimento pelo qual h dano irreparvel toda vez que, por ato ilegal ou abusivo, atinge-se direito subjetivo da parte, somente afastado mediante a tutela jurisdicional, at porque, reconhecida a plausibilidade do direito nos prdomos do mandado de segurana, no h mais como coonestar sua exposio aos riscos da autuao fiscal, j que comportam estes avaliao objetiva. Como efeito, como j referido por diversas vezes, o mandado de segurana ao predisposta conservao do bem in natura sendo contrrio sua ratio e sua previso constitucional entender-se reparvel o bem da vida em questo. (...) No se trata de outorgar ao impetrante uma posio mais favorvel que outro no plo da relao processual (no caso, o Estado ou quem lhe faa as vezes), mas, antes, em resguardo a plena eficcia final da deciso, se concedida em natura, de evitar que a durao do processo resulte em uma alterao do equilbrio inicial da fora entre as partes, mormente como na hiptese do mandado de segurana, quando a fora entre as partes j presumivelmente desequilibrada no ordenamento jurdico, como elemento de operatividde do ato estatal (presuno de auto-executoriedade e de legitimidade do ato estatal) (p. 120/123).
E conclui CSSIO SCARPINELLA BUENO no indigitado trabalho: Diante disto, considerando que o valor maior a ser prestigiado pelo mandado de segurana a possibilidade de realizao in natura do bem jurdico apontado como ameaado, o pressuposto relativo fundamentao relevante acaba, na exata proporo em que se agiganta o receio de ineficcia da medida, relevando-se nitidamente indicativo da possibilidade do sucesso do mandamus. Nestes casos, ainda que se verifique a efetiva satisfao do direito do impetrante merc da concesso da liminar (com grau de preponderncia), esta no deixa de se dar, em conformidade com a clssica de Calamandrei, a ttulo de acautelamento. E dizemos acautelamento porque somente com a sentena final que ser declarada a existncia daquele direito em prol do impetrante e fixadas as responsabilidades da decorrentes (p. 124 destacou-se). Pois bem. No vertente caso, est comprovado, de plano, o chamado fumus bonis iuris, uma vez que a ilegalidade dos atos perpetrados pelas autoridades coatoras salta aos olhos.
Realmente, conforme se demonstrou nos tpicos anteriores:
(i) a ANVISA est vinculada administrativamente ao Ministrio da Sade por fora de Lei (Lei n 9.782/99), sendo certo que o Ministro de Estado da Sade a autoridade competente para julgar os recursos interpostos contra as decises proferidas pela Diretoria Colegiada da ANVISA;
(ii) a possibilidade de manejo de recurso administrativo hierrquico imprprio em situaes desse jaez j foi reconhecido em parecer aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da Repblica (Parecer AGU AC-051) e, portanto, com fora vinculativa (Lei Complementar n. 73/93, art. 40, 1);
(iii) ao negar seguimento ao recurso administrativo hierrquico imprprio interposto pela aqui Impetrante, a ANVISA acabou por usurpar a competncia do Exmo. Sr. Ministro de Estado da Sade, e, ainda, negar eficcia s garantias constitucionais do devido processo legal e aos princpios do contraditrio e da ampla defesa.
Tenha-se presente, como tambm demonstrado acima, que esse entendimento encontra guarida em solida jurisprudncia, inclusive do Colendo Superior Tribunal de Justia (STJ, MS n 10.254-DF e MS n 6.737-DF).
Tambm na Justia Federal do Distrito Federal h precedentes relevantes no mesmo sentido, pedindo-se venia para citar a r. deciso proferida pelo E. Juzo da 9 Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal, nos autos do Mandado de Segurana n 0022272-22.2011.4.01.3400, que houve por bem determinar o processamento de recurso administrativo hierrquico imprprio interposto contra deciso da INFRAERO em situao em tudo e por tudo idntica presente (doc. 4).
Por outro lado, o periculum in mora inquestionvel no presente caso. Isto porque a manterem-se os efeitos da RDC n 01/2011, a Impetrante estar fadada a fechar suas portas, vez que, no poder comercializar o Metamidofs, produto essa cuja venda corresponde a aproximadamente 80% (oitenta por cento) do faturamento da Impetrante.
No se olvide, ainda, que a Resoluo em comento j est surtindo seus efeitos, de modo que a fabricao do Metamidofs dever ser suspensa a partir de 31.06.2011, isto , em 45 (quarenta e cinco) dias!
A prevalecer a deciso da Diretoria Colegiada da ANVISA, no dia 01.07.2011 a Impetrante ser obrigada a suspender suas atividades, dispensar funcionrios, prestadores de servio, suspender encomendas de investimento para a produo de novos produtos, cancelar contratos de suprimentos externos e internos.
Ou seja: trata-se de prazo sobremaneira exguo e que poder, caso seja verificado na situao atual, inviabilizar completamente as atividades empresariais da Impetrante.
Registre-se, por oportuno, que no se verifica in casu, o chamado periculum in mora reverso, apto a impedir a concesso da liminar ora pleiteada.
Como visto, a ANVISA j havia procedido reavaliao toxicolgica do Metamidofs em 2002, tendo, naquela oportunidade, tomado medidas mitigadoras dos riscos.
Noutras palavras, fosse a continuidade de comercializao do produto to danosa, seria de rigor que, j naquela oportunidade, houvesse o banimento do produto, o que no ocorreu.
Tenha-se presente, uma vez mais, que o Metamidofs utilizado no Brasil, com o aval das autoridades, desde 1969, tendo ele recebido o referendo da ANVISA em 2002.
Assim, nesse contexto, no h dvida, da necessidade de ser concedida medida liminar no caso vertente, para o fim de:
suspender a eficcia da deciso da Diretoria Colegiada da ANVISA tomada na reunio pblica ordinria n 02/2011, que no conheceu do recurso hierrquico imprprio interposto pela Impetrante, determinando sua imediata remessa autoridade competente para seu julgamento, no caso, o Ministro de Estado da Sade;
conceder efeito suspensivo ao recurso administrativo, posto que presentes todos os requisitos legais previstos no artigo 61 da Lei n 9.784/99.
Diante de todo o exposto, requer-se seja concedida medida liminar, inaudita altera parte (Lei 12.016/09, art. 7, III), para o fim de:
revogar a deciso da Diretoria Colegiada da ANVISA tomada na
reunio pblica ordinria n 02/2011 que no conheceu do recurso hierrquico imprprio, por usurpar competncia do Ministro de Estado da Sade, alm de consubstanciar-se em afronta aos princpios do devido processo legal, ampla defesa, contraditrio, e demais consagrados pela Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, determinando a remessa do processo autoridade competente;
conceder efeito suspensivo ao recurso administrativo, posto que
presentes os requisitos legais previstos no artigo 61 da Lei n 9.784/99.
Sucessivamente, requer-se, na forma do art. 7, I e II da Lei Federal n 12.016/09:
(i) seja notificada a autoridade coatora, na pessoa dos Impetrados para que prestem suas informaes no prazo de 10 (dez) dias e, ainda, sobre o contedo da deciso que apreciou o pedido de liminar acima referido;
(ii) seja dada cincia da impetrao deste mandamus ao rgo de representao judicial da ANVISA.
Requer-se, ademais, aps regular processamento, seja confirmada a liminar acima requerida e, ainda, seja dado integral provimento ao presente mandamus para os fins antes requeridos.
Por fim, requer sejam as publicaes atinentes ao presente mandamus veiculadas em nome dos subscritores da presente.
So os termos em que, pede deferimento. Braslia, 12 de maio de 2011.
CRISTIANO ZANIN MARTINS OAB/SP 172.730 OAB/DF 32.190
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