Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-471595996
Timestamp: 2019-10-19 22:30:46
Document Index: 82790235

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 19', 'ARTÍCULO 105', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 58', 'artículo 57', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 59', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 57', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 59', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 54', 'artículo 115', 'artículo 57', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 105', 'artículo 57', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 57', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 105', 'artículo 115', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 57', 'artículo 40', 'artículo 58', 'artículo 57', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 66', 'artículo 57', 'Artículo 1', 'artículo 57', 'artículo 2', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 21', 'artículo 57', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 57', 'artículo 45', 'artículo 36', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 105', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 43', 'Artículo 105', 'artículo 43', 'artículo 43', 'Artículo 105', 'artículo 43', 'Artículo 105', 'artículo 43', 'Artículo 105', 'artículo 57', 'artículo 1', 'artículo 127', 'artículo 115', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 54', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'Artículo 3', 'artículo 66', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 57', 'artículo 115', 'artículo 9', 'Artículo 38']

Ejecutoria num. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2013. de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 471595996
Número de Resolución: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2013.
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 3, página 1929.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2013. MUNICIPIO DE YAUTEPEC, ESTADO DE MORELOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE RESPECTO DE NORMAS GENERALES CUYA CONSTITUCIONALIDAD NO SE RECLAME CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN Y LA IMPUGNACIÓN RESULTE EXTEMPORÁNEA POR LA FECHA DE SU PUBLICACIÓN, CONFORME AL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA Y AUTONOMÍA DE LOS AYUNTAMIENTOS EN LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS. EL DECRETO NÚMERO TREINTA, PUBLICADO EL 5 DE DICIEMBRE DE 2012 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE MORELOS, MEDIANTE EL CUAL EL PODER LEGISLATIVO LOCAL DETERMINA OTORGAR PENSIÓN POR JUBILACIÓN CON CARGO AL GASTO PÚBLICO DEL MUNICIPIO DE YAUTEPEC, A UN EMPLEADO DE ESE AYUNTAMIENTO, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Demanda. Por escrito presentado el veinticuatro de enero de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.B.S., en su carácter de síndico del Municipio de Y., Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de dicha entidad federativa, en la que impugnó el Decreto Número Treinta, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad, Número 5048, de fecha cinco de diciembre de dos mil doce, por medio del cual se concedió pensión por jubilación a **********.
Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:
El C. **********, en fecha 08 de junio de 2012, por su propio derecho, presentó ante el Congreso del Estado de Morelos, solicitud de pensión por jubilación, de conformidad con la hipótesis contemplada en el artículo 58, fracción I, inciso a), de la Ley del Servicio Civil del Estado, acompañando a su petición la documentación exigida por el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, del marco legal antes mencionado, consistentes en: acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación de salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Y., M., prestando sus servicios para el Ayuntamiento antes citado, desempeñándose con el cargo de **********.
Mediante exhibición de la copia simple del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, que publica el Gobierno del Estado de Morelos, presentada ante la Oficialía de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Yautepec, Morelos, de fecha ocho de enero del año dos mil trece, por el C. **********, por medio del cual hace del conocimiento de esta entidad que represento, que había obtenido su pensión por jubilación mediante Decreto Número 30, de fecha cinco de diciembre del año dos mil doce, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, del Gobierno del Estado, Número 5048, se había dictado resolución en contra del H. Ayuntamiento constitucional de Y., Morelos, en donde condena a éste a:
‘Decreto Número Treinta
Situación que se acredita en términos de la copia simple del decreto señalado anteriormente, y que se exhibe como prueba documental para justificar la fecha en que mi representada tuvo conocimiento del acto, en términos del artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política Mexicana (sic), señalando aquéllo, textualmente:
No es óbice lo anterior, para hacer del conocimiento de su excelentísimo, que la administración municipal actual comenzó en funciones a partir del día primero de enero del año 2013, y fue hasta que se hizo la entrega recepción de la administración municipal anterior, en que se tuvo conocimiento de la fecha en que el C. **********, presentó ante la oficina de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Y., con fecha ocho de enero del año en curso, el decreto ya citado.
Preceptos constitucionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. La parte actora señaló como preceptos violados los artículos 14, 16, 17, 115, fracciones I, II y IV, y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y expuso los conceptos de invalidez que enseguida se transcriben:
Es indudable que se violenta normas (sic) que garantizan la seguridad y legalidad jurídica tutelados por la Constitución Política Mexicana, en favor de mi representada, y que deberán invalidarse al tratarse de un decreto.
Fuente del concepto de violación y/o invalidez. Lo constituye indudablemente el Decreto Número 30, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, del Gobierno del Estado, de fecha cinco de diciembre del año dos mil doce, Número 5048, así como todos sus efectos y consecuencias en cuanto a que ocasionan y ocasionarán perjuicios constitucionales irreparables a mi representada.
Preceptos violados. Artículos 14, 16, 17, 115, fracciones I, II y IV, y 123 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, así como el título sexto, capítulo I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; artículo 59 de la Ley del Servicio Civil en el Estado de Morelos; artículo 123, fracción III, del Reglamento Interior para el Congreso del Estado de Morelos.
Argumento del concepto de violación y/o invalidez. El acto impugnado viola en perjuicio del H. Ayuntamiento Constitucional de Y., M., que represento, los artículos 14, 16, 17, 115, fracciones I, II y IV, y 123 de la Constitución Federal, al implicar la intromisión del Poder Legislativo del Estado en la vida interna del Ayuntamiento citado, dado que en el decreto ya referido y especificado, se exige el cumplimiento y pago de la pensión por jubilación a favor de **********, y que si bien es cierto que el pago de las pensiones por jubilación se encuentra contemplado en el título sexto, capítulo único, de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, se resalta a esta superioridad que se viola en perjuicio de mi representada una invasión a su esfera competencial que le atribuye el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por la entidad demandada, Poder Legislativo del Estado de Morelos, indebidamente establecido en la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, en su artículo 57, último párrafo, que: (se transcribe).
Sin embargo, esto es competencia exclusiva del Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Morelos, ya que los Municipios, a través de sus órganos de gobierno que son los Ayuntamientos, gozan de plena autonomía para dirigir los destinos políticos, administrativos y patrimoniales en su circunscripción municipal, disfrutando de facultades para autogobernarse y sólo por excepción en los casos de suspensión y desaparición de Ayuntamientos y suspensión o revocación del mandato de los integrantes del Ayuntamiento, podrán intervenir las Legislaturas Estatales, por lo que, si en el caso no se actualiza ninguna de las causas de excepción en que el Poder Legislativo Local tiene atribuciones constitucionales para intervenir, su proceder conculca la autonomía constitucional consagrada en el artículo 115 de la Carta Magna, y su actuar carece de sustento jurídico, porque ni la Constitución Federal, ni la Estatal, ni alguna ley local le concede facultades para dictar un acuerdo en el sentido del impugnado, arrogándose facultades de resolutor laboral, en contravención también del artículo 123 constitucional, que establece a las autoridades encargadas de la impartición de justicia laboral, así como del numeral 116 de la Carta Magna, que faculta a las Legislaturas de los Estados a expedir las leyes laborales que regulen las relaciones entre el Estado y Municipios con sus trabajadores, y que, sin embargo, al pretender aplicar el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil citada, se transgrede la autonomía municipal, al hacer uso de facultades que no le corresponden, lo que implica también la vulneración a los numerales 14 y 16 de la Carta Magna, porque el decreto impugnado carece de fundamentación y motivación.
Si bien es cierto, se realizaron las gestiones pertinentes ante mi representada para allegarse de los elementos, por parte del Congreso para emitir los decretos, eso no significa que tuvo conocimiento mi representada en forma directa, completa y exacta de los efectos del decreto que se impugna, que en su momento causan perjuicio a mi representada, porque no se le permitió formular observaciones al dictamen de la comisión legislativa encargada de elaborarlo; por lo que debe ser por conducto del procedimiento de dictámenes que opera en dicha institución, quien determinará la procedencia a la jubilación por antigüedad, edad avanzada o cesantía que, en su caso, solicitó el C. **********, y que dicha manifestación se podría difundir hasta que se conociera, como ya se dijo, de forma exacta, directa y completa el dictamen emitido por la comisión legislativa correspondiente.
Bajo esta tesitura, es indudable que no corresponde a la legislatura actual del Estado de Morelos decidir a quién favorece con decretarle una pensión, y cuando no es llamado el tercero en contra de quien generar la carga que le impone el pago de una suma de dinero, puesto que ésta es sustituida por organismo diverso.
En este orden de ideas, se aprecia que, por la manera en que está diseñado el sistema de pensiones en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, el cual no contempla la existencia de un organismo al que corresponda decidir sobre el otorgamiento de pensiones con cargo a su patrimonio propio, ni tampoco prevé que sean el IMSS o el ISSSTE los encargados de cubrir tales prestaciones, lo que la convierte en una situación inconstitucional, en tal sentido, inclusive se podría estar ante la presencia de que el artículo 57, último párrafo, de Ley del Servicio Civil, vigente para el Estado de Morelos, deviene inconstitucional.
Fuente del concepto de violación y/o invalidez. Lo constituye el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil vigente para el Estado de Morelos, mismo que fue aplicado en perjuicio de la entidad y/o poder que represento, al expedirse el Decreto Número 30, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 5048, de fecha 05 de diciembre del año dos mil doce, que establece el pago por jubilación a favor de **********.
Por lo anterior, es que indebidamente se violaron las garantías consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, de mi representada, al no haber sido llamada a juicio por parte de los demandados, ya que como era su obligación y en términos de lo dispuesto por el artículo 123 del Reglamento Interior del Congreso de Morelos, los proyectos de dictamen deberían contener, entre otras, el análisis de las observaciones hechas por los Ayuntamientos y los Poderes Ejecutivo o Judicial en su caso; tal y como se aprecia del citado artículo 123, que se transcribe textualmente:
Sin embargo, esto no aconteció así, pues la entidad demandada PODER LEGISLATIVO, a través de la Comisión de Trabajo, Previsión Social y Fomento Cooperativo del Congreso del Estado de Morelos turnó a la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, su dictamen para su aprobación correspondiente, mismo que, como se desprende del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ de fecha 05 de diciembre del 2012 Número 5048, fue aprobado dicho dictamen mediante Decreto Número Treinta; por lo anterior, y toda vez que se violaron en perjuicio (sic) las garantías de seguridad jurídica consagradas en nuestra Carta Magna, ya que las entidades demandadas debieron otorgar a mi representada el derecho de audiencia y defensa, el cual debe considerarse como aquel en que se concede a los interesados el conocimiento del trámite, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, conociendo de los elementos que pudieran motivar la afectación en su patrimonio que, como acontece en el caso concreto, al otorgarse una pensión por jubilación a un particular y de acuerdo a los términos ya mencionados; pero sin audiencia de quien le afectara dicha determinación (decreto para el otorgamiento del pago de pensión), conculca gravemente las garantías consagradas en favor de mi representado.
Se considera que son procedentes los conceptos de invalidez antes señalados, toda vez que el precepto atacado otorga al Poder Legislativo una atribución que lesiona la hacienda municipal de mi representada y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al prever que la Legislatura Local fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de los empleados municipales, así como la cuantía a la que deberán ascender aquéllas y con una amplitud tal, que la misma norma le permite afectar los recursos municipales para el pago de las mismas.
Ahora bien, el artículo 1 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos dispone que dicha ley ‘... es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de Morelos y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio.’, lo cual permite estimar, en primer lugar, que la misma cobra aplicación tratándose de los trabajadores municipales que están en condiciones de solicitar el pago de una pensión por sus servicios prestados.
Esto significa, que el Congreso del Estado de Morelos sí se encuentra expresamente facultado por la ley local para determinar los casos en que proceda otorgar una pensión a los trabajadores municipales, e incluso a determinar su cuantía, como ocurrió en el caso, por cesantía en edad avanzada, conforme a la tabla prevista en el artículo 59 de la misma ley, que prevé:
Por su parte, el artículo 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, y VIII, párrafo segundo, y el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Federal dispone:
De este conjunto de normas se deduce que las Legislaturas Locales están facultadas para emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, con base en los principios que recoge el artículo 123 de la propia Norma Fundamental, entre los cuales se encuentra el derecho de los empleados a disfrutar de una pensión por jubilación, vejez o invalidez, en su caso, y aun sus beneficiarios por causa de muerte.
Este mandato constitucional revela que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales, el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la propia Constitución Federal, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse en esta controversia constitucional, si al hacerlo no se lesionó alguna facultad municipal.
Con este propósito, se encuentra que en el Estado de Morelos no son ni los Ayuntamientos de los Municipios, ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones previstas en el artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.
Ahora, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena, como es el Congreso Local, a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.
Es verdad que el régimen de pensiones debe, necesariamente, considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no deben perderse de vista que la propia Constitución Federal facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios, situación que no consideró el último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado.
Atendiendo a esto los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional establecen:
De lo anterior, claramente se advierte que el régimen presupuestal municipal corresponde diseñarlo en exclusiva a los Ayuntamientos de los Municipios, con base en los recursos disponibles previstos en las Leyes de Ingresos respectivas, las cuales, si bien quedan a cargo de las Legislaturas Locales, no por ello están autorizadas para también determinar cómo han de invertirse las partidas respectivas.
A la luz de lo precedente, no es constitucionalmente admisible que la Legislatura Local sea quien decida la procedencia del otorgamiento de las pensiones de jubilación, viudez, entre otras, sin la mínima intervención del Municipio que figuró como su último empleador, pero sobre todo, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente por el Ayuntamiento.
Así, resulta necesario destacar que, en el caso concreto, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de pensión de lostrabajadores, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Federal, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.
"En efecto, el decreto combatido es contrario al principio de libre administración hacendaria, en virtud de que la disposición, por parte del Congreso Local, de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal, lesiona la autonomía en la gestión de la hacienda municipal.
"En este tenor, si no es constitucionalmente admisible que las legislaturas decidan qué emolumentos deben percibir los servidores públicos de los Ayuntamientos, o el destino de lo recaudado por concepto de impuestos y derechos, tampoco puede aceptarse que en la determinación de las pensiones de empleados municipales, el Congreso Local sea quien decida en qué casos procede el otorgamiento de esta prestación, a través de actos específicos, sin la mínima intervención del Municipio, quien figuró como su último empleador, pero sobre todo, afectando el presupuesto municipal para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio por el Ayuntamiento respectivo, tal como acontece en la especie, por lo que procede decretar la invalidez del decreto aquí combatido.
"Ahora bien, con fundamento en el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, dicha declaración de invalidez surtirá efectos sólo entre las partes, y una vez que se notifique la presente ejecutoria a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos, que figuraron como demandados.
"La lesión a la autonomía en la gestión de la hacienda municipal, de la que adolece mi representada, se hace patente si se considera que el otorgamiento de la pensión al C. **********, en las condiciones previstas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, constituye una forma de dirigir el destino de una parte del presupuesto de las municipalidades sin la intervención del Ayuntamiento Constitucional de Y., M., de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a mi representada, Ayuntamiento del Municipio de Y., M..
"En mérito de lo anteriormente señalado, se considera que, además de decretarse la invalidez del decreto atacado, deberá declararse la invalidez del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por resultar contrario a los artículos (sic) 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su acto de aplicación contenido en el Decreto Número 30, publicado el cinco de diciembre del año dos mil doce en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, ‘Por el que se concede pensión por jubilación al C. **********’.
"No es óbice todo lo anteriormente manifestado, para permitirme dejar de manifiesto que, al respecto se han pronunciado favorablemente el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales números 55/2005, promovida por el Ayuntamiento Constitucional de Xochitepec, Morelos, 91/2008 promovida por el Ayuntamiento Constitucional de Jiutepec, Morelos, 50/2010, promovida por el Ayuntamiento Constitucional de Tlayacapan, Morelos, 53/2010, promovida por el Ayuntamiento Constitucional de Coatlán del Río, M., y 55/2010, promovida por el Ayuntamiento Constitucional de Ayala, Morelos, por citar algunas."
Trámite. Por acuerdo de veinticinco de enero de dos mil trece, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 3/2013; y, por razón de turno, designó como instructor al M.A.P.D., quien por acuerdo de once de febrero siguiente, previo requerimiento formulado al Municipio actor, admitió a trámite la demanda y determinó el carácter de demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos para que dieran contestación a la demanda; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Contestación a la demanda. Por escritos depositados en la Oficina de Correos de la Administración de la ciudad de Cuernavaca, el tres y cinco de abril de dos mil trece, respectivamente, el consejero jurídico del Estado de Morelos, en representación del titular del Ejecutivo de esa entidad y el presidente de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, dieron contestación a la demanda; y, al respecto, adujeron, en síntesis, lo siguiente:
I. Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el decreto impugnado no es el primero que se expide con fundamento en el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos; y para demostrar lo anterior, hace referencia a diversos decretos de concesión de pensiones a trabajadores del Ayuntamiento actor, publicados desde el mes de marzo de dos mil diez en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", del Estado de Morelos, fecha que, evidentemente, es anterior a diciembre de dos mil doce, en que se publicó el decreto ahora impugnado; de ahí que éste no es el primer acto de aplicación del artículo cuestionado y, por ende, debe sobreseerse en la controversia.
En cuanto al fondo del asunto, la autoridad afirma que el Municipio actor carece de legitimación ad causam, ya que no es titular del derecho que pretende hacer valer; además, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos no ha realizado acto alguno que invada la competencia municipal.
Los actos que se le reclaman, consistentes en la promulgación y publicación del decreto combatido, fueron realizados con apego a la facultad prevista en la Constitución Local; máxime, que la parte actora no expresó conceptos de invalidez en los que planteara los vicios que supuestamente atribuye a esos actos, por lo que deben calificarse de constitucionales.
Que resulta infundado el concepto de invalidez, consistente en que se viola en perjuicio de la parte actora lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que el decreto combatido no atenta contra la autonomía y libre administración hacendaria, ya que el decreto combatido es un acto declarativo emitido con fundamento en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, ordenamiento que establece las medidas y prerrogativas para los trabajadores que estén en el supuesto de obtener una pensión por jubilación, por lo que si en el caso, los extremos para atender la solicitud que antecedió al decreto cuestionado, quedaron cumplidos con base en ese ordenamiento, es evidente que el acto impugnado no viola la libre administración hacendaria.
Agrega, que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social, no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria prevista en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria impuesta en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de esa Ley Fundamental.
Apoya sus argumentos con los criterios jurisprudenciales de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS."
Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el Municipio actor tuvo conocimiento del otorgamiento de la pensión que ahora impugna, en la fecha en que se publicó en el Periódico Oficial de la entidad en Decreto Número Treinta, esto es, el cinco de diciembre de dos mil doce y no en la fecha en que las autoridades municipales recibieron la administración del Municipio, por lo que la presentación de la demanda resulta extemporánea, pues el cómputo correspondiente corre del siete de diciembre de dos mil doce al veintiuno de enero de dos mil trece, por lo que si la demanda de controversia constitucional se presentó el siete de febrero de dos mil trece, es indudable que la presentación de ésta se llevó a cabo fuera del plazo previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley de la materia.
Y que la misma causal de improcedencia se actualiza respecto de los artículos cuestionados de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en virtud de que el Decreto Número Treinta impugnado, no constituye el primer acto de aplicación de los artículos 54, fracción VII, 55 y 56 de la ley referida, pues con anterioridad, en diversos decretos en los que se otorgaron otras pensiones a cargo del Municipio actor, se aplicaron los artículos referidos, de ahí que también por estos actos debe calificarse como extemporánea la controversia constitucional, pues el escrito respectivo se presentó fuera del plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley de la materia.
Por otro lado, aduce, que se debe tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución Federal, no todo acto podrá ser materia de impugnación en una controversia constitucional, ya que dicho medio de control, por regla general, sólo es procedente con motivo de conflictos suscitados entre dos o más niveles de gobierno, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda, o a la irregularidad en el ejercicio de sus atribuciones; por lo que si en el caso, se impugna el Decreto Número Treinta por el cual el Congreso del Estado ejerció facultades administrativas para el otorgamiento de una pensión a un trabajador que laboraba para un Municipio, no puede considerarse que este medio de control constitucional sea el idóneo para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social.
Por lo que hace a los conceptos de invalidez, considera que éstos deben calificarse como infundados, toda vez el decreto impugnado fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los poderes de dicha entidad federativa o los Municipios puedan obtener su pensión, por lo que una vez que el trabajador cumplió con los requisitos previstos en la ley para solicitar ese beneficio, no existe razón alguna para que el Congreso Estatal se niegue a cumplir la obligación de emitir el decreto respectivo; por ello, el acto impugnado en la controversia constitucional debe declararse constitucional, ya que con su emisión no se violaron los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal.
También argumenta, que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social, no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria prevista en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, porque éstas, como su nombre lo indica, están necesariamente referidas a dar cumplimiento a las obligaciones de seguridad social propias de todo patrón, las que, además, están protegidas por el diverso 123 constitucional, que obliga a los Estados a emitir legislación que regule las relaciones de trabajo entre las autoridades municipales y sus servidores públicos y, en ella, los aspectos relativos a la seguridad social, concretamente, a las pensiones propias de esa relación laboral.
Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento, ni expresó alegato alguno, según se desprende de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, de fecha treinta de mayo de dos mil trece.
Cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en que se hizo relación de los autos; se admitieron las pruebas ofrecidas por las partes y se precisó que abierto el periodo de alegatos, ninguna de las partes los formuló; asimismo, se puso el expediente en estado de resolución.
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Morelos, por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Y. de esa entidad, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal en Pleno.
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. COMPETENCIA DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA CONOCER DE ELLAS, CONFORME AL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001, REFORMADO POR EL DIVERSO 3/2008. El punto tercero, fracción I, del Acuerdo General 5/2001 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reformado mediante el diverso Acuerdo General Plenario Número 3/2008, autoriza a las Salas de este Alto Tribunal a resolver las controversias constitucionales en las que deba sobreseerse y en las que no se impugnen normas de carácter general. En este sentido, aun cuando en una controversia constitucional se impugnen normas de carácter general, si se sobresee respecto de éstas y subsiste únicamente el análisis constitucional de actos, también se surte la competencia de las Salas para conocer del asunto." [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VII, Tomo 2, abril de 2012, tesis 2a. XXV/2012 (10a.), página 1275, Núm. Registro IUS: 2000539]
Precisión de la litis. En el resultando primero de esta ejecutoria se indicó que el acto impugnado por el Municipio actor, conforme al capítulo correspondiente de su escrito de demanda, consiste en el Decreto Número Treinta, mediante el cual se concedió pensión por jubilación a **********, quien se desempeñó como ********** del Ayuntamiento de Yautepec, Estado de Morelos, el cual fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de esa entidad, de cinco de diciembre de dos mil doce.
Asimismo, debe tenerse como impugnado el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, pues, como se precisó, en el resultando cuarto de esta ejecutoria, el Ministro instructor requirió al Municipio actor para que bajo protesta de decir verdad, manifestara si el Decreto Número Treinta combatido constituye el primer acto de aplicación del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, cuya inconstitucionalidad plantea en los conceptos de invalidez; y, en su caso, precisara si atribuye a las autoridades demandadas la expedición, promulgación y publicación de esa disposición.
Requerimiento que fue desahogado mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el siete de febrero de dos mil trece, en el que el Municipio actor manifestó que el Decreto Número Treinta combatido constituye el primer acto de aplicación del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como que ello se lo atribuye a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, como consecuencia de la expedición, promulgación y publicación de dicho precepto.
Además, la voluntad de combatir esa disposición se corrobora de la circunstancia de que en su contra, el Municipio actor hizo valer planteamientos de inconstitucionalidad, lo que explica el requerimiento formulado por el señor Ministro; e, incluso, las autoridades demandadas, al contestar la demanda, hacen referencia a esa disposición planteando en su contra causales de improcedencia.
En este apartado, es importante aclarar que el Poder Legislativo demandado, en la contestación de demanda, indica que se impugnaron otras disposiciones de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, a saber, los «artículos» 24, fracción XV, 54, fracción VII, 55 y 56; empero, de la lectura integral a la demanda de controversia constitucional, no se adviertemanifestación alguna o impugnación en contra de disposiciones diversas al artículo 57 de esa ley; en consecuencia, los actos impugnados en esta controversia constitucional son el Decreto Número Treinta, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos de cinco de diciembre de dos mil doce, y el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Al respecto, debe precisarse que la presente controversia constitucional fue promovida oportunamente respecto del Decreto Número Treinta, aprobado por el Congreso del Estado de Morelos y promulgado por el Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa, el cual fue publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el cinco de diciembre de dos mil doce, por tanto, de conformidad con la fracción I del artículo 21 de la ley de la materia, el plazo de treinta días para presentar la demanda transcurrió del seis de diciembre de dos mil doce al uno de febrero de dos mil trece, descontando de ese cómputo los días quince al treinta y uno de diciembre de dos mil doce, por corresponder al segundo periodo de receso de este Alto Tribunal; ocho y nueve de diciembre de dos mil doce; uno, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero de dos mil trece, por tratarse de sábados y domingos, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y del Acuerdo Plenario Número 2/2006.
Luego, si la demanda de controversia constitucional se presentó ante este Alto Tribunal el veinticuatro de enero de dos mil trece, es indudable que se hizo oportunamente.
En otras palabras, se entiende presentada oportunamente la demanda de controversia constitucional, observando la fecha de publicación del Decreto Número Treinta, con independencia de que el Municipio actor manifieste haber tenido conocimiento de su contenido el ocho de enero de dos mil trece, fecha en la que el beneficiario de la pensión presentó ante el Ayuntamiento copia simple del Periódico Oficial del Estado que contiene el citado decreto, pues para efectos del cómputo del plazo para promover la demanda, se debe estar a la fecha de publicación, atendiendo a los fines que se persiguen con ésta.
Lo antedicho, sirve para desestimar la causal de improcedencia aducida por el Congreso del Estado de Morelos, en el sentido de que la demanda de controversia constitucional se presentó fuera del plazo previsto en el artículo 21, fracción I, de la ley de la materia, porque el Decreto Número Treinta impugnado, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el cinco de diciembre de dos mil doce, y la demanda correspondiente se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal hasta el siete de febrero de dos mil trece.
Esto es así, primero, porque el cómputo correcto, como ya se apuntó, transcurrió del seis de diciembre de dos mil doce al uno de febrero de dos mil trece; y porque de la foja catorce vuelta del expediente en que se actúa, se desprende que el sello correspondiente a la presentación de la demanda tiene como fecha la del veinticuatro de enero de dos mil trece, con número de registro 004897, y no la de siete de febrero que refiere la autoridad demandada.
Además, si la autoridad demandada se está refiriendo al sello de recibido del escrito de aclaración de demanda, de fecha siete de febrero de dos mil trece, número de registro 007881, debe aclararse que no se puede tener ésta como la relativa a la presentación de la demanda, pues sólo se trata de un escrito aclaratorio y, en el caso, lo que rige es la fecha de presentación de la demanda.
En cambio, asiste la razón a las autoridades demandadas en cuanto aducen que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria, respecto del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio «Civil» del Estado de Morelos, esto es, que la impugnación de esa disposición es extemporánea, porque el Decreto Número Treinta también impugnado, no constituye el primer acto de aplicación de esa disposición.
El artículo impugnado establece que para disfrutar las pensiones a que se refiere el capítulo único del título sexto de esa ley, entre otras la pensión jubilatoria, los peticionarios deberán presentar solicitud acompañada de los documentos que ahí se describen; y que el Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente, es decir, aquel que le recae a dicha solicitud, en un término de treinta días a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, y que en caso de que la legislatura se encuentre en receso, ese plazo deberá contabilizarse a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato.
La disposición combatida se aplicó en el Decreto Número Treinta impugnado, ello porque ese artículo se cita expresamente en él; y, principalmente, porque el Congreso del Estado determinó en favor de **********, la pensión por jubilación que solicitó, lo que se corrobora de la siguiente transcripción del decreto cuestionado, que es del tenor siguiente:
"Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II, del artículo 40, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, y al tenor de los siguientes:
"I. En fecha 08 de junio de 2012, el C. **********, por su propio derecho, presentó ante este Congreso solicitud de pensión por jubilación de conformidad con la hipótesis contemplada en el artículo 58, fracción I, inciso a), de la Ley del Servicio Civil del Estado, acompañando a su petición la documentación exigida por el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, del marco legal antes mencionado, consistentes en: acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación de salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Y., M..
"Decreto Número Treinta
"Artículo 1o. Se concede pensión por jubilación al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el H. Ayuntamiento de Y., M., desempeñando como último cargo el de: ********** ...
"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 100% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el H. Ayuntamiento de Y., M., dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado.
Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por la trabajadora (sic), incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley ...
Ahora bien, si bien en el decreto transcrito se aplicó al Municipio actor, la norma combatida, es decir, el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, también lo es que, como lo refieren las autoridades demandadas, dicho decreto no constituye el primer acto de aplicación de esa disposición, toda vez que el primer acto de aplicación en realidad lo es el diverso Decreto Número Doscientos Treinta y Tres, publicado el treinta y uno de marzo de dos mil diez, en el Periódico Oficial Tierra y Libertad del Estado de Morelos, por medio del cual se concedió pensión por viudez a **********, dicho decreto es del tenor siguiente:
"Al margen izquierdo un sello con el Escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. LI Legislatura. 2009-2012.
"III. De la documentación exhibida por el solicitante, se desprende que el finado **********, en vida prestó sus servicios para el H. Ayuntamiento de Y., M., habiendo desempeñado el cargo de: **********, del 01 de noviembre de 2006, al 11 de febrero de 2009, fecha en que ocurrió su deceso; quedando así establecida la relación laboral que existió con el H. Ayuntamiento de Y., M.; asimismo, se refrenda el carácter de concubina supérstite a la C. **********, beneficiaria del fallecido trabajador. O. en consecuencia, satisfechas las hipótesis jurídicas contempladas en los artículos 57, 64 y 65, fracción II, inciso b) y párrafo tercero inciso b), de la Ley del Servicio Civil del Estado, por lo que se deduce procedente asignar la pensión de viudez, a la beneficiaria solicitante.
"Artículo 1o. Se concede pensión por viudez, a la C. **********, concubina supérstite del finado ********** que en vida prestó sus servicios para el H. Ayuntamiento de Y., M., desempeñando el cargo de: **********, fecha en la que causó baja por defunción.
De la transcripción que antecede se aprecia que el Decreto Número Doscientos Treinta y Tres se fundamentó, entre otros, en el artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, y en él se concedió pensión por viudez; asimismo, concretamente en el artículo 2o. de ese acto se determina que la cuota mensual decretada debía ser pagada por el Ayuntamiento de Y., M., con cargo a la partida destinada para pensiones, según lo establecen, entre otros numerales, el artículo 57, ahora combatido.
Cabe agregar que las autoridades demandadas, además de referirse al Decreto Número Doscientos Treinta y Tres, como aquel que constituye el primer acto de aplicación de la norma referida, también se aluden a los diversos decretos que a continuación se relacionan:(1)
Lo descrito demuestra que, tal como lo refieren las autoridades demandadas, el Decreto Número Treinta impugnado, no constituye el primer acto de aplicación del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y, por ende, la impugnación de esa disposición se formuló vencido el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la ley de la materia, que claramente establece que tratándose de normas generales el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
Es decir, si en el caso de la revisión al Periódico Oficial del Estado de Morelos, se acredita que el primer acto de aplicación del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, es el Decreto Número Doscientos Treinta y Tres, publicado en ese medio el treinta y uno de marzo de dos mil diez, es indudable que el diverso Decreto Número Treinta, ahora impugnado, es un ulterior acto de aplicación de la norma cuestionada, y no su primer acto, por tanto, el Municipio actor consintió tácitamente dicha disposición, en virtud de que no combatió la norma que tilda de inconstitucional, en el plazo fijado por la fracción II del artículo 21 de la ley de la materia y con motivo de su primer acto de aplicación.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 121/2006, del Tribunal Pleno, cuyos rubro, texto y datos de localización son del tenor siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 878, Núm. de Registro IUS: 173937)
Conforme a lo expuesto, con fundamento en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la Ley de la materia, debe sobreseerse en la controversia respecto del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en consecuencia, el estudio de este medio de control se limitará al análisis del Decreto Número Treinta, mediante el cual se concedió pensión por jubilación a **********, que deberá ser cubierta por el Ayuntamiento de Yautepec, Estado de Morelos.
Legitimación. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede analizar a continuación la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional.
En representación de éste suscribió la demanda quien se encuentra facultado para ello, ya que de conformidad con el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado,(2) corresponde al síndico representar legalmente al Ayuntamiento, por lo que si en el caso, la demanda fue suscrita por R.B.S., en su carácter de síndico municipal propietario, es claro que se encuentra legitimado para ello; además, de que el promovente exhibió copia certificada de la constancia de mayoría a la planilla ganadora de laelección de Ayuntamiento del Municipio de Y., expedida por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Estatal Electoral de Morelos.
Por otra parte, en proveído de once de febrero de dos mil trece, se reconoció el carácter de autoridades demandadas en este procedimiento a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos.
Asimismo, en representación del Poder Legislativo del Estado de Morelos, comparece el diputado H.S.G., en su carácter de presidente de su mesa directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de la sesión de la junta previa celebrada el veintiocho de agosto de dos mil doce, y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(3)
Improcedencia. Procede analizar la diversa causa de improcedencia que hicieron valer las autoridades demandadas.
En efecto, el gobernador del Estado y el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, argumentan que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia porque, en su opinión, el decreto combatido no provoca afectación alguna en la esfera competencial del Municipio actor, por lo que debe sobreseerse en el juicio.
Al respecto, el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, es del tenor siguiente:
Ahora bien, por el argumento aducido, se entiende que las autoridades demandadas lo que trataron de plantear es una causal de improcedencia, consistente en que el Municipio actor carece de interés para promover el presente medio de control constitucional, porque los actos impugnados no afectan la esfera de competencias del Municipio actor.
La anterior causa de improcedencia debe desestimarse, porque la determinación de la competencia para fijar el pago de pensiones a favor de los trabajadores municipales, así como lo relativo a que con el decreto impugnado no genera daño a la hacienda pública municipal, son cuestiones o aspectos de la litis que se involucran con el fondo del asunto, supuesto en el cual, esta Suprema Corte ha determinado en jurisprudencia que cuando la causal de improcedencia se involucre con el estudio de fondo, deberá desestimarse ésta y privilegiar el fondo del negocio.
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, Núm. Registro IUS: 193266)
Por la misma razón se desestima el argumento consistente en que, de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución Federal, no todo acto podrá ser materia de impugnación en una controversia constitucional, ya que dicho medio de control, por regla general, sólo es procedente con motivo de conflictos suscitados por invasión de competencias, por lo que si en el caso aduce, se impugna el Decreto Número Treinta por el cual el Congreso del Estado ejerció facultades administrativas para el otorgamiento de una pensión a un trabajador que laboraba para un Municipio, no puede considerarse que este medio de control constitucional sea el idóneo para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social.
Además, en el caso, recordemos que lo que se combate es un acto por medio del cual el Municipio actor considera que el Poder Legislativo del Estado de Morelos invadió sus facultades o sus competencias, porque otorgó una pensión jubilatoria a cargo de su presupuesto y respecto de una persona que laboró en el Municipio, pero no combate o pone en entredicho el derecho o no del trabajador a recibir esa pensión, de ahí que el medio de control que nos ocupa, sí sea el adecuado para denunciar la invasión de esferas competenciales de la que se duele el Municipio actor.
Así, al no actualizarse alguna otra causa de improcedencia diversa a las estudiadas, se procede al estudio de los conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora respecto del Decreto Número Treinta.
Estudio. En los conceptos de invalidez que han quedado transcritos en el resultando tercero de esta sentencia, el Municipio actor aduce, sustancialmente, que el Decreto Número Treinta impugnado, viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que el Poder Legislativo del Estado de Morelos ordenó el pago de una pensión por jubilación respecto de una persona que laboró en el Municipio y con cargo a su presupuesto, sin haber escuchado o tomado en cuenta al propio Ayuntamiento, es decir, por medio de ese acto el Poder Legislativo del Estado de Morelos dispuso del presupuesto del Municipio, lo que se traduce en que una autoridad diversa a la municipal decidió respecto del patrimonio propio del Ayuntamiento, sin tomar en cuenta la opinión de éste y la afectación que pudiera implicar una determinación de esa naturaleza.
El anterior argumento es fundado, porque el Tribunal Pleno ha emitido criterio en el sentido de que la determinación de pensiones, por parte del Poder Legislativo del Estado de Morelos, respecto de trabajadores municipales, es violatoria del artículo 115 constitucional, porque constituye una forma de disponer y aplicar los recursos propios de la hacienda municipal sin la intervención del Ayuntamiento.
"El artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal establece lo siguiente:
"Ahora bien, las razones a las que alude la norma, contenidas en los considerandos en que se funden los resolutivos de las sentencias dictadas en controversias constitucionales y en acciones de inconstitucionalidad, tienen el carácter de jurisprudencia. Ello se entiende así porque el propio artículo 43 prevé la obligatoriedad de las razones contenidas en las sentencias dictadas al resolver controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, y si bien ese carácter jurisprudencial emana de un criterio que deriva de un solo expediente o de una sola ejecutoria, ello es una particularidad establecida por la ley, y que difiere de los sistemas de creación de la jurisprudencia que tradicionalmente opera en el juicio de amparo, de acuerdo con los artículos 192 a 197 B de la Ley de Amparo.
"En efecto, este Pleno, en la ejecutoria relativa a la solicitud de modificación de jurisprudencia número 5/2007, de diez de septiembre de dos mil siete, bajo la ponencia del M.J.F.F.G.S., por unanimidad de nueve votos, sostuvo lo siguiente: (se transcribe).
"En ese sentido, la regla contenida en el artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional constituye jurisprudencia porque emana del ejercicio interpretativo de la norma llevado a cabo por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; deriva de medios de control constitucional que tienen como objetivo hacer prevalecer la supremacía de la Constitución Federal; y la propia ley reglamentaria le otorga el carácter de obligatorio; por tanto, la fuerza vinculante de estas sentencias se desprende del tipo de controversia que resuelve y de la misma ley, lo que también se explica en atención a que esta Suprema Corte es un Tribunal Constitucional como consecuencia de la competencia que la Constitución Federal le confiere para conocer de tales medios de control.
En consecuencia, cuando el artículo 43 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal establece que ‘las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias’, se entiende que ello constituye jurisprudencia que debe ser observada por las Salas de la Suprema Corte, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales.
De la ejecutoria transcrita destaca la interpretación que el Tribunal Pleno realizó respecto del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para concluir que constituyen jurisprudencia las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias dictadas en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad aprobadas por cuando menos ocho votos, es decir, que lo determinado bajo esas características tiene fuerza vinculante o carácter de jurisprudencia y, por ello, debe ser observada, entre otros órganos jurisdiccionales, por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Cabe agregar, que de dicha ejecutoria derivó, entre otras jurisprudencias, la que a continuación se reproduce, la que resulta aplicable en lo conducente:
Sobre esa base, para orientar el sentido de la presente ejecutoria, es necesario atender a lo considerado por el Tribunal Pleno, al fallar las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008, 92/2008 y 50/2010, promovidas por los Municipios de Xochitepec, Z., Jiutepec, Puente de Ixtla y Tlayacapan, todos pertenecientes al Estado de Morelos, en las que se determinó que el hecho de que el Congreso de Morelos fuese el órgano encargado exclusivamente de determinar la procedencia y montos de las pensiones de trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.
"En su primer concepto de invalidez el Municipio actor sostiene la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, al respecto resulta fundada su impugnación, por las siguientes razones.
"Al respecto, señala el artículo 1 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos que la ley ‘... es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de Morelos y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio.’, de ahí que derivesu aplicación tratándose de los empleados municipales que se encuentren en condiciones de solicitar el pago de una pensión por sus servicios prestados.
Como se puede advertir, de los preceptos transcritos claramente se advierte la facultad expresa del Congreso del Estado de Morelos para determinar los casos en que proceda otorgar una pensión a los servidores municipales, e incluso a determinar su cuantía, como ocurrió en el caso, por cesantía en edad avanzada, conforme a los porcentajes establecidos en el numeral 59 de la misma ley que establece:
"Por su parte, los artículos 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, y VIII, párrafo segundo, y 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, disponen:
"Este mandato constitucional revela que las Legislaturas Estatales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales locales, los procedimientos necesarios para que sus trabajadores puedan gozar de tal prestación; así, se cumple con el contenido del artículo 127 de la propia N.F., en el que incluso se reconoce que las jubilaciones, pensiones o haberes de retiro podrán estar asignadas además de la ley, en decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo (fracción IV), sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los encargados de otorgarlas.
"Ahora, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la disposición legal reclamada se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el Municipio, corresponde a una autoridad ajena, como lo es el Congreso Local, evaluar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador del Municipio se vea beneficiado con una de las distintas pensión que menciona la ley, con cargo a la hacienda pública del Municipio, el cual deberá modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que la Constitución establece que sólo le compete a éste graduar el destino de sus recursos, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso de los recursos federales que se le asignen y que previamente han sido etiquetados para un fin específico.
"De lo anterior se advierte que corresponde a los Ayuntamientos diseñar el régimen presupuestal de egresos del Municipio, con base en los recursos disponibles los cuales han sido previstos en las Leyes de Ingresos respectivas, y si bien su aprobación queda a cargo de las Legislaturas Locales, no por ello éstas se encuentran autorizadas para también determinar de qué forma han de invertirse los recursos respectivos.
En esos términos, debe declararse la invalidez del último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, por resultar contrario a los artículos 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su acto de aplicación contenido en el Decreto Número 468, publicado el siete de julio de dos mil diez en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, por el que se determina conceder pensión por cesantía en edad avanzada a **********; en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de este particular para reclamar el pago de la pensión, a la que estima tener derecho, ante la autoridad y en la vía respectiva.
De la transcripción que antecede, se desprenden las siguientes consideraciones sustanciales:
Que el artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, es una disposición que lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía de gestión en el manejo de sus recursos, en virtud de que prevé que la Legislatura Local fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de los trabajadores municipales, así como la cuantía a la que deberán ascender aquéllas.
Que en el Estado de Morelos no le compete a los Municipios, ni a institución de seguridad social alguna, establecer los casos en que procede otorgar las pensiones previstas en el artículo 54, fracción VII, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, de tal manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud del interesado, puede decretar alguna de esas pensiones, determinando el monto correspondiente.
Que la facultad arriba descrita se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda pública municipal que protege el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el Municipio, corresponde a una autoridad ajena, a saber, el Congreso Local, evaluar la solicitud de pensión, determinar su monto y ordenar que sea con cargo a la hacienda municipal, quien por ello, deberá modificar sus previsiones presupuestales, a pesar de que la Constitución Federal ordena que sólo compete al Municipio graduar el destino de sus recursos.
Que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, es claro en establecer que corresponde a los Ayuntamientos diseñar el régimen presupuestal de egresos del Municipio, con base en los recursos disponibles, los que se entienden previstos en las Leyes de Ingresos respectivas, y si bien su aprobación queda a cargo de las Legislaturas Locales, ello no se traduce en que éstas se encuentren autorizadas para determinar el destino final de los recursos respectivos.
Asimismo, en dicha ejecutoria se precisó que no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos relativos al régimen de pensiones, sino que lo que contradice el artículo 115 constitucional, es que sea la Legislatura Local la que determine lo relativo a los emolumentos que por ese concepto deben recibir los trabajadores del Municipio, en detrimento de su autonomía y autosuficiencia económica, pues la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, sin la intervención del Ayuntamiento.
Ahora bien, el Decreto Número Treinta impugnado ordena en sus artículos 1o., 2o. y 3o., lo siguiente:
Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por la trabajadora (sic), incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma ley.
Concede pensión por jubilación a esa persona, quien prestó sus servicios en el Ayuntamiento de Y., M., desempeñando como último cargo el de **********;
Que la pensión deberá cubrirse al cien por ciento del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que el trabajador se separe de sus labores y que será cubierta por el Ayuntamiento, quien deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones; y,
Precisado lo anterior, debe decirse que tal como se aduce en el concepto de invalidez que nos ocupa, el Decreto Número Treinta impugnado, es violatorio del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que protege el artículo 115 constitucional, pues a través de ese acto una autoridad ajena al Municipio determinó una pensión jubilatoria respecto de un trabajador que prestó sus servicios en éste, con cargo, desde luego, al erario municipal, lo que se traduce en una determinación que afecta el destino de los recursos que integran el presupuesto municipal, incluso, sin intervención del Municipio actor.
En efecto, de las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008, 92/2008 y 50/2010, resueltas por el Tribunal Pleno, se desprende el criterio obligatorio y sustancial, consistente en que el Congreso Local de Morelos atenta contra la hacienda municipal cuando decide sobre alguna de las pensiones de seguridad social de un trabajador al servicio de un Municipio y con cargo al erario administrado por éste; por lo que si en el caso, el Congreso Local, en el decreto combatido decidió la procedencia del otorgamiento de la pensión de jubilación solicitada por **********, quien prestó sus servicios en el Ayuntamiento de Yautepec, M., y lo hizo con cargo a su erario, es de concluirse que ese acto es violatorio del principio de autonomía de la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional y, por ende, invade la esfera de competencias propia de la autoridad municipal.
Lo anterior es así, además, porque esa determinación que afectó el presupuesto municipal implica que el Municipio actor se vea obligado a modificar sus previsiones presupuestales, a pesar de que de acuerdo con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, sólo al Municipio le compete graduar el destino de sus recursos, sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico. En consecuencia, el decreto combatido resulta inconstitucional, porque a través de él la Legislatura del Estado de Morelos decidió la procedencia del otorgamiento de la pensión jubilatoria de que se trata, afectando el presupuesto municipal, por lo que ha lugar a declarar su invalidez.
Cabe enfatizar que la determinación que ahora se adopta, no implica que esta Segunda Sala se esté pronunciando sobre la inconstitucionalidad del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en virtud del sobreseimiento decretado en el considerando tercero de esta ejecutoria; y si bien en las sentencias dictadas en las controversias constitucionales aludidas, se declaró la invalidez de esa disposición, también lo es que en este caso, de éstas sólo se observa el criterio obligatorio consistente en que el Congreso del Estado de Morelos atenta contra la hacienda municipal cuando decide sobre alguna de las pensiones de seguridad social de un trabajador al servicio de un Municipio y con cargo al erario administrado por éste, con la consecuente afectación a su presupuesto.
Dada la inconstitucionalidad de decreto impugnado, resulta innecesario el estudio de los restantes argumentos de invalidez, de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99, del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal, de rubro, texto y datos de identificación, que a la letra señalan:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 705, Núm. de Registro IUS: 193258)
En mérito de las anteriores consideraciones, se declara la invalidez del Decreto Número Treinta impugnado, a través del cual el Poder Legislativo de Morelos determinó otorgar pensión por jubilación con cargo al gasto público del Municipio de Y., Estado de Morelos, al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia de que será el Municipio indicado, el que deberá resolver la solicitud de pensión formulada por **********, a fin de no afectar la situación de esa persona, lo que deberá realizar en los términos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y, para ello, el Congreso del Estado deberá remitirle el expediente formado con motivo de la presentación de la solicitud indicada.
Se declara la invalidez del Decreto Número Treinta, publicado enel Periódico Oficial Tierra y Libertad del Estado de Morelos el día cinco de diciembre de dos mil doce, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: L.M.A.M., A.P.D. (ponente), M.B.L.R. y presidente S.A.V.H.. El señor M.J.F.F.G.S. emitió su voto en contra. La señora M.M.B.L.R. se separa de algunas consideraciones.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
4 "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones: