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Timestamp: 2020-07-12 01:23:33+00:00
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Ao vivo e a cores: as eleições e as regras do jogo jogado
A concorrência no mercado eleitoral como novo paradigma da reforma política
Não pode haver melhor maneira de entender as consequências das regras de uma disputa do que observá-la ocorrendo. As virtudes e, sobretudo, os vícios da respectiva conformação normativa se realçam, como em nenhum outro momento, enquanto o jogo é jogado. Nesse sentido, é interessante notar que, em pleno período de campanha nacional, ocorra hoje no país um expressivo debate sobre a regulação da disputa eleitoral. Os partícipes são diversos: os próprios candidatos a cargos públicos eletivos, partidos políticos, movimentos sociais, analistas políticos, juízes, promotores e cidadãos. Essa heterogeneidade de debatedores tem reflexos nos métodos de análise e na valoração das propostas colocadas sobre a mesa.
O que se pretende é, a partir de um debate recente e de decisões do Judiciário brasileiro no último período, ilustrar a questão do método de análise das propostas de reforma política colocadas. O objetivo é contribuir para a reflexão sobre as regras do sistema eleitoral a partir de uma análise de seus efeitos sobre o mercado político, ampliando a frequente e insuficiente avaliação de propostas com base em uma concepção individualista de direitos fundamentais.
Em debate promovido pelo Cebrap1 e pela Folha de S. Paulo no dia 13 de agosto sobre o sistema eleitoral brasileiro, o cientista político Fernando Limongi e o Ministro do Supremo Tribunal Federal (“STF”), Luís Roberto Barroso, debateram propostas de reforma política. Na ocasião, o ministro criticou o modelo político brasileiro, identificando o sistema proporcional de lista aberta como culpado por dois sintomas conhecidos: os altos custos das campanhas e a crise de representatividade vivida pelo Poder Legislativo, com destaque para o Congresso Nacional.2 Diante disso, Barroso, que também já sustentara em outras ocasiões a instituição do semipresidencialismo no Brasil3, defendeu como alternativa para o país o sistema distrital misto, em moldes semelhantes ao modelo vigente na Alemanha. Sua adoção, segundo ele, viabilizaria o barateamento das campanhas e a elevação do nível de representatividade dos parlamentares e do sistema como um todo.
A proposta mereceu comentário atento de Fernando Limongi, em artigo publicado no dia 20 de agosto no Valor Econômico. Sem deixar de concordar com as críticas do ministro e louvar a boa intenção de sua proposta, o articulista discorda do remédio apontado a partir da constatação de uma particularidade do contexto brasileiro: eleições proporcionais ocupam, no Brasil, uma posição subordinada em relação às eleições majoritárias.
Explica-se: nas eleições municipais, de quatro em quatro anos, as principais campanhas são para prefeito e não para as câmaras de vereadores; nas eleições estaduais e nacional, as principais campanhas são para os governos do estado e para o chefe do executivo federal. Com esse argumento, o cientista político questiona a premissa da proposta do ministro: a de que as eleições proporcionais estariam no centro do sistema, o que seria resolvido com o sistema distrital misto. Na realidade, diria Limongi, o crescimento contínuo dos gastos de campanha concentrou-se basicamente nas eleições majoritárias. A partir dessa argumentação, o cientista político conclui que “creditar à representação proporcional a origem de todos os males é lugar comum no debate político brasileiro”.
Tal afirmação nos permite inferir que as propostas de reforma política devem contemplar uma visão mais ampla sobre a relação entre os Poderes Legislativo e Executivo, considerando que há uma dinâmica comum a permear sua interação, resultante, em grande medida, da regulação eleitoral.
Para além do papel lateral de chamar a atenção para o debate nacional em torno da reforma política, a breve exposição do diálogo entre Barroso e Limongi se presta a ilustrar uma questão metodológica. O que nos interessa primordialmente são os critérios de avaliação das propostas de reforma do sistema político.
Nesse sentido, autores como Samuel Issacharoff e Richard Pildes (1998)4 sustentam, em sua teoria da competição política, a necessidade de uma análise estrutural dos direitos fundamentais em relação ao processo político. Entendendo insuficiente o enfoque individual no ator independente e autônomo, que frequentemente reduz a análise a um viés principiológico, esses autores argumentam a necessidade de uma abordagem sistêmica, que englobe as estruturas de poder e os agentes sociais envolvidos na disputa política.
O ponto central da sua abordagem é a ideia de um “mercado político”, que impõe a necessidade de formular um conjunto de regras apto a conformar um ambiente de competição justa entre os partidos políticos, garantindo os valores democráticos. Nessa visão, a legislação eleitoral formaria um sistema de incentivos complexo, que impactaria a qualidade da concorrência partidária nas campanhas, configurando um mecanismo fundamental na garantia daquilo que entendemos como a meta estruturante das democracias ocidentais contemporâneas: combinar harmonicamente representação popular e estabilidade política.
Alguns dos entraves recentemente enfrentados na reforma do sistema político brasileiro são ilustrativos da falta que uma abordagem como essa faz ao debate nacional. Enfoca-se aqui no modo como o Judiciário lidou, no último período, com temas caros à reforma política. Em resumo, entende-se que o Judiciário brasileiro tende a analisar questões sobre o desenho do “mercado político” muito mais a partir de uma análise individualista e baseada em discussões recortadas sobre direitos fundamentais do que em análises fundadas nos impactos de suas decisões.
A fragmentação do cenário partidário constitui entrave à estabilidade dos governos5. No Brasil, por exemplo, a existência de 35 agremiações – 28 das quais representadas no Congresso – contribui para um cenário de deterioração da relação entre Executivo e Legislativo e de incentivos a práticas não republicanas. Em 1995, muito antes de chegarmos a esse cenário, o próprio Congresso Nacional, tão criticado por sua inércia, buscou endereçar esse problema, aprovando no âmbito da Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/95) a chamada “cláusula de barreira”6.
A partir dessa medida, que entraria em vigor em 2007, ficariam estabelecidos limites mínimos de desempenho para que os partidos acessassem, em proporção à sua representatividade, a maior fatia do fundo eleitoral e do espaço gratuito de exposição nos meios de comunicação de massa. Ocorre que, pouco antes disso, no final de 2006, o STF, no exercício competente do controle concentrado de constitucionalidade, julgou por unanimidade que a medida seria inconstitucional – resultado das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n.ºs 1351 e 13547.
Sem entrar no mérito dos detalhes da medida aprovada, é certo que esse instrumento implicaria a diminuição dos partidos políticos com representação do Congresso: considerando o resultado das eleições de 2006, dos 29 partidos então registrados no Tribunal Superior Eleitoral (“TSE”), 7 conseguiriam atingir os percentuais mínimos previstos. Com isso, o Congresso Nacional em 1995 entendeu que, mesmo à custa de algum nível de pluralidade partidária, estariam configuradas condições melhores para que os governos obtivessem o mínimo de estabilidade política sem recorrer a práticas nocivas ao interesse público.
No entanto, o STF entendeu que o instrumento feriria a igualdade e a proporcionalidade entre os partidos, acarretando, nas palavras do ministro-relator Marco Aurélio Mello, um “massacre das minorias”. Ainda que aparentando algum teor de “consequencialismo”8, não há dúvida que a decisão foi pautada fundamentalmente por uma análise “individualista” de direitos fundamentais, baseada fortemente no sopesamento de princípios jurídicos9. As consequências concretas da decisão para o sistema político são uma amostra da importância de considerar o “mercado político” na busca pela elaboração de um conjunto de regras que viabilize a competição justa entre partidos, garantindo valores democráticos.
O mesmo poderia se demonstrar aludindo às decisões do Supremo sobre fidelidade partidária e do TSE no sentido de que os deputados federais, ao migrarem para partidos recém-criados, levariam consigo a proporção correspondente do fundo eleitoral e do tempo de exposição em rádio e televisão. Independentemente do mérito de cada uma, trata-se de decisões judiciais que contribuíram à fragmentação política no país, trazendo distorções ao funcionamento da competição política.
Com esses exemplos, buscamos indicar que o debate e a prática judicial no que tange à reforma política têm sido pautados por um olhar atomizado e não estruturante, muito diferente da abordagem recomendada por Issacharoff e Pildes. Além de empobrecer decisões importantes, aumentando o risco de escolhas equivocadas, essa visão restrita e difusa da regulação eleitoral também pode implicar a multiplicação de propostas insuficientes ou inadequadas, como as de substituições simplistas de elementos do nosso sistema por modelos estrangeiros prontos. Pode ou não ser o caso do sistema distrital misto alemão defendido por Barroso, mas essa questão só poderá ser respondida a partir de uma análise acurada dos desdobramentos de sua adoção para todo o complexo sistema eleitoral nacional.
O bem-vindo debate sobre as regras eleitorais, inclusive e principalmente durante o próprio pleito, deve ser pautado por uma visão mais ampla e coesa do sistema eleitoral, alargando-se a limitada análise “individualista” de direitos fundamentais. A importância do mercado eleitoral não é maior que sua complexidade, exigindo de todos os envolvidos no debate um exercício paciente de análise e reflexão sistêmica sobre cada uma de suas imbricadas variáveis.
1 Centro Brasileiro de Pesquisa e Planejamento.
2 A avaliação do Ministro teve repercussão na mídia, como ilustra a seguinte notícia da Folha de S. Paulo: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2018/08/nao-ha-salvacao-com-o-modelo-politico-que-vigora-no-brasil-diz-barroso.shtml
3 BARROSO, Luís Roberto. A reforma política: uma proposta de sistema de governo, eleitoral e partidário para o Brasil. Revista de Direito do Estado, n. 3, p. 287-360, jul./set. 2006.
4 ISSACHAROFF, Samuel; PILDES, Richard H. Politics as markets: partisan lockups of the democratic process. Stanford Law Review, Stanford, v. 50, n. 3, Feb. 1998, p. 643-717.
5 Vide, por exemplo, referência do artigo “Cláusula de Barreira: reflexões da história recente no Brasil” de Tatiana Braz Ribeiral, em Cadernos Adenauer XVIII (2017), nº 4: “Segundo Limongi (2015), o objetivo de um sistema político precisa ser observado quando se pensa uma reforma. Se o enfoque recai sobre a representação, o sistema proporcional e multipartidário fortalece a variedade e a diversidade de interesses políticos. Caso o entendimento volte-se para a governabilidade, a rapidez das decisões e a clareza relativa às ações dos representantes, poucos partidos e uma relação mais direta entre eleitor e eleito podem ser opções mais viáveis (Limongi, 2015, p. 27).” A autora faz referência ao texto de: LIMONGI, Fernando. Reforma Política: O longo Debate. Revista do Parlamento. V 03, n4 (2015). São Paulo: CMSP, 2013. Disponível em: http://www.saopaulo.sp.leg.br/escoladoparlamento/wp-content/uploads/sites/5/2015/05/REVISTA_PARLAMENTO_SOCIEDADE_v3n4.pdf
6 Vide artigo 13 da Lei nº 9.606/95: “Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles. (Vide ADIs nºs 1.351-3 e 1.354-8)” Vide também art. 41, I e II.
7 A partir do julgamento das ADIs, o Supremo declarou a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos: artigo 13; a expressão “obedecendo aos seguintes critérios”, contida no caput do artigo 41; incisos I e II do mesmo artigo 41; artigo 48; a expressão “que atenda ao disposto no art. 13”, contida no caput do artigo 49, com redução de texto; caput dos artigos 56 e 57, com interpretação que elimina de tais dispositivos as limitações temporais neles constantes, até que sobrevenha disposição legislativa a respeito; e a expressão “no art. 13”, constante no inciso II do artigo 57. Também por unanimidade o Supremo julgou improcedente a ação no que se refere ao inciso II do artigo 56.
8 Por exemplo, o Ministro-Relator mencionou em seu voto que a cláusula de barreira provocaria uma “massacre das minorias”. Vide matéria da F. São Paulo na época: https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0812200602.htm
9 Vide trecho ilustrativo do voto do Ministro-Relator: “Esta Corte é chamada a pronunciar-se sobre a matéria a partir da Constituição Federal. (…) Possíveis circunstância reinantes, possíveis desvios de finalidade hão de ser combatidos de forma razoável, sem a colocação em segundo plano de valores inerentes à democracia, a um Estado Democrático de Direito.” Também é ilustrativo trecho final do mesmo voto: “É de repetir até a exaustão, se preciso for: Democracia não é a ditadura da maioria! De tão óbvio, pode haver o risco de passar despercebido o fato de não subsistir o regime democrático sem a manutenção das minorias, sem a garantia da existência destas, preservados os direitos fundamentais assegurados constitucionalmente.”
Coluna Direitos Humanos
A limitada imunidade parlamentar
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