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Timestamp: 2017-06-29 00:21:26+00:00
Document Index: 72507431

Matched Legal Cases: ['art. 2043', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 37', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 21', 'art. 2043', 'art. 1227', 'art. 37', 'art. 705', 'art. 37', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 1', 'art. 12']

T.A.R. Lazio Roma, Sezione III-Ter, 8 gennaio 2016 a cura del Dott. Francesco BarchielliT.A.R. Lazio Roma, Sezione III-Ter, 8 gennaio 2016Che tipo di responsabilità sorge in campo all’Amministrazione che abbia emesso dei titoli concessori senza mai consegnare al concessionario il bene oggetto dei suddetti atti e comunque richiedendo il pagamento del canone e il relativo deposito cauzionale? In quali ipotesi può ritenersi configurata la responsabilità precontrattuale della p.a.? SENTENZA N. 188
Le peculiarità della presente controversia sono rappresentate dalla mancata consegna materiale dell’area, fin dal primo atto di concessione poi prorogato per ben due volte (sempre per due anni), nonché dalla mancata sollecitazione della consegna dell’area da parte della ricorrente, la quale si è limitata a chiedere il rinnovo dei provvedimenti concessori. In questi ultimi si legge inoltre (testualmente) che: 1) è facoltà dell’Ente concedente di procedere alla revoca anche parziale della concessione, in qualsiasi momento, con semplice preavviso di giorni 30 (trenta) per preminenti motivi di interesse pubblico e senza indennizzo alcuno; nell’ipotesi di revoca parziale si darà luogo ad una adeguata riduzione del canone salva la facoltà di codesta Società di rinunciare alla concessione; 2) alla scadenza della presente concessione codesta società non potrà vantare alcuna pretesa per un rinnovo della stessa, salva la facoltà di questa Direzione Aeroportuale di accordare un rinnovo sulla base di motivate ragioni di interesse pubblico. Per quanto emerge dalla rappresentazione dei fatti contenuta negli atti di causa, dal rilascio della prima concessione, nel 2009, al provvedimento di sospensione qui impugnato, sono stati posti in essere esclusivamente atti propedeutici all’utilizzazione del bene, consistenti nella redazione dei progetti per la loro approvazione. Occorre allora esaminare il comportamento tenuto, dal 2009 al 2014, da Enac, che ha emesso i titoli concessori senza mai consegnare alla ricorrente il bene oggetto dei suddetti atti, pur richiedendo il pagamento del canone e il relativo deposito cauzionale. La parte avuta dall’Agenzia del Demanio nella vicenda è marginale e non tale da fondare una responsabilità solidale, essendosi detta Agenzia limitata a ricevere le comunicazioni di atti adottati da Enac ed avendo poi provveduto, contestualmente alla dismissione a suo favore dei beni, a trasferirli ad Enac. È ormai jus receptum che la responsabilità precontrattuale della p.a. è configurabile in tutti i casi in cui l’ente pubblico nelle trattative e anche nelle relazioni con i terzi abbia compiuto azioni, e così agendo sia incorso nel compimento di atti, contrastanti con i principi di correttezza e buona fede, cui è tenuto nell’ambito del rispetto dei doveri primari, oramai dalla valenza anche costituzionale, garantiti dall’art. 2043 c.c..(Cass. civ., sez. III, 20/03/2012, n. 4382; vedi anche Tar Liguria, Genova 13/06/2012, n. 820). Sotto tale profilo, la condotta tenuta da Enac integra l’elemento soggettivo della colpa, in considerazione del tempo trascorso e della reiterazione di atti di concessione mai seguiti dalla consegna materiale del bene, spettando ad Enac porre in essere tutte le azioni utili per onorare il dovere di consegna di un bene determinato a un soggetto che, confidando nella titolarità del potere in capo ad Enac, proseguiva nell’attività di progettazione finalizzata all’utilizzo proficuo dell’area demaniale. Per quanto riguarda il danno derivante da tale condotta, essa deve limitarsi all’interesse negativo, ovvero alle spese inutilmente sostenute, nei termini meglio di seguito precisati, danni che appaiono legati da un evidente nesso di causalità con la condotta tenuta da Enac, che non ha provato di avere posto in essere tutte le azioni utili, affinché potesse consegnare le aree per le quali aveva rilasciato a Delta Bravo la concessione, prorogandola in ben due occasioni e a distanza di anni. Nel valutare tale danno il Collegio ritiene di dovere anche tenere in considerazione la condotta della ricorrente, la quale non ha dato prova di avere posto in essere alcuna attività, né giudiziale, né stragiudiziale, fino all’adozione del provvedimento di sospensione, per entrare in possesso dell’area, essendosi limitata a richiedere il rinnovo della concessione in ben due occasioni, benché risulti avere presentato il progetto definitivo nel 2012.
Con ricorso, notificato il 9 maggio 2014 e depositato il successivo 16 maggio, la Delta Bravo s.r.l., già DNB Consulting, impugna il provvedimento del 7 marzo 2014 con il quale il Direttore dell’ENAC sospende sine die il procedimento di rinnovo della concessione, rilasciato con prot. cci/158105/p del 11/12/2012 da Enac stesso in favore della ricorrente e relativo all’area demaniale di mq. 1.500, sita all’interno dell’Aeroporto di Roma Urbe, per la realizzazione di infrastrutture ad uso hangar ed uffici.
Espone la ricorrente di essere una società interessata a un progetto imprenditoriale per lo sviluppo e la promozione delle attività aeronautiche, attraverso la disponibilità di spazi, strutture e mezzi e di avere, nell’ambito di tale progetto, richiesto a Enac, in data 19 marzo 2007, il rilascio di concessione di aree demaniali presso l’aeroporto di Roma Urbe.
In data 18 giugno 2007 Enac comunicava di avere individuato un’area di 600 mq. disponibile previa approvazione del progetto da realizzare da parte della Direzione Aeroportuale Lazio.
In data 26 settembre 2007 la Delta Bravo chiedeva l’ampliamento di detta area da 600 a 1500 mq, atteso che l’area precedentemente individuata era stata assegnata ad altro concessionario.
Con nota datata 11 febbraio 2008 Enac comunicava l’approvazione del progetto preliminare per la realizzazione di un hangar nell’area ovest dell’Aeroporto dell’Urbe ed in data 9 gennaio 2009 rilasciava la concessione di un‘area demaniale dell’estensione di 1500 mq. a favore della ricorrente per la realizzazione di hangar ed uffici, da individuarsi con separata nota dello stesso Enac e per una durata fissata in anni due.
Con nota del 22 gennaio 2009 Enac richiedeva la stipula di polizza assicurativa per R.C.T.
Con nota del 7 maggio 2010 Enac comunicava l’aggiornamento del canone concessorio per il 2010 e richiedeva il rinnovo della polizza di assicurazione per la copertura dell’area demaniale di mq. 1500 nella zona “Ansa del Tevere”.
Con provvedimento datato 25 marzo 2011 Enac rilasciava il rinnovo della precedente concessione, fissando in altri due anni la durata, con decorrenza 1° dicembre 2010, e ponendo a carico della ricorrente tutti gli oneri previsti nel primo provvedimento di concessione.
Con nota del 14 luglio 2011 Enac richiedeva l’invio di 18 copie dei progetti definitivi all’Ufficio Conferenza dei Servizi presso il Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna per l’accertamento di conformità urbanistica della zonizzazione dell’area ovest del sedime aeroportuale ed informava dell’avvenuta approvazione del progetto preliminare generale delle opere da parte del Comitato Tecnico del Provveditorato Interregionale.
L’11 dicembre 2012 Enac rilasciava alla ricorrente il secondo rinnovo biennale della precedente concessione senza tuttavia individuare l’area da assegnare.
Quindi, in data 7 marzo 2014, Enac comunicava alla ricorrente la sospensione sine die del provvedimento di concessione in quanto “dagli atti in possesso della scrivente non risulta ancora perfezionato il passaggio dell’area oggetto della concessione da demanio Difesa Aeronautica Militare a Demanio Aeronautico Civile gestione Enac”.
Avverso il predetto provvedimento la Delta Bravo articola i seguenti motivi di doglianza:
1) violazione dell’art. 21-quater, comma 2, l. 241/90 per mancanza dei presupposti (gravi ragioni) e dei limiti temporali e sostanziali previsti dalla norma citata;
2) violazione dell’art. 21-quinquies, comma 7, l. 241/90 in materia di revoca del provvedimento non sussistendo i presupposti previsti per la revoca;
3) violazione dell’art. 21-nonies l. 241/90, non sussistendo i presupposti per l’annullamento in autotutela, anche in ragione del tempo trascorso dall’adozione del provvedimento annullato (7 anni).
La ricorrente formula poi domanda di accertamento dell’obbligo di Enac di adottare il provvedimento conclusivo del procedimento di autotutela in senso favorevole alla ricorrente, nonché istanza istruttoria per accertare la competenza di Enac e del Demanio Militare sull’area.
Infine la Delta Bravo chiede: a) in caso di accertata illegittimità del provvedimento impugnato, per essere Enac competente per la concessione dell’area, il risarcimento in forma specifica del danno con attribuzione del terreno e quello per equivalente, con riferimento all’interesse positivo, per il periodo dal 2009 al momento di effettivo inizio dell’attività; b) in ipotesi di legittimità del provvedimento impugnato, per non essere Enac titolare del potere di rilascio dell’area demaniale, il risarcimento del danno per equivalente in riferimento all’interesse negativo, da responsabilità precontrattuale.
Il 6 giugno 2014 Enac si è costituita con atto formale.
A seguito della camera di consiglio del 12 giugno 2014 il Tribunale ha disposto incombenti istruttori onerandone le amministrazioni resistenti.
In data 19 giugno 2014 l’Agenzia del Demanio deposita una relazione nella quale eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva essendo rimasta totalmente estranea alla vicenda sub judice.
In data 14 luglio 2014 l’Agenzia del Demanio riscontra l’ordinanza di questo Tribunale, rilevando che il trasferimento dell’area oggetto di concessione dal Demanio della Difesa Aeronautica al Demanio Aeronautico Civile è avvenuto in data 3 aprile 2014 con conseguente perdita di efficacia del provvedimento impugnato e sua espressa revoca da parte di Enac con provvedimento prot. CLZ/0057828/P del 3 giugno 2014. L’Agenzia del Demanio allega alla relazione il verbale dell’avvenuto trasferimento dell’area dall’Amministrazione della Difesa – Aeronautica Militare – all’Agenzia del Demanio e, contestualmente, a Enac.
Il 16 luglio 2014 Enac deposita la propria relazione nella quale illustra la vicenda dell’Area “Ansa del Tevere”, interessata dalla controversia sub judice e, più in generale, dal piano di riqualificazione dell’Aeroporto dell’Urbe avviato fin dal 2004.
In data 17 settembre 2014 la società ricorrente deposita motivi aggiunti con i quali impugna i provvedimenti, meglio descritti in epigrafe, del giugno 2014 con i quali il Direttore Aeroportuale del Lazio comunicava: che alla data di scadenza della concessione (30 novembre 2014) la Delta Bravo non avrebbe potuto vantare alcun diritto al rinnovo, né alcun diritto di prelazione; che a tale data, in base alla normativa comunitaria e nazionale, volta a garantire pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, parità di trattamento e non discriminazione tra gli operatori, ed all’art. 37 del Codice della Navigazione, Enac avrebbe esperito procedure pubbliche di scelta del concessionario; che le future concessioni avrebbero avuto una durata di soli tre anni.
Essa impugna, altresì, gli avvisi di affidamento in concessione, del 6 agosto 2014, con i quali Enac ha indetto tre procedure competitive aventi ad oggetto beni del demanio aeronautico presso l’Aeroporto di Roma Urbe, stabilendo che la durata di tali concessioni è di tre anni.
Avverso i suddetti provvedimenti la ricorrente formula le seguenti doglianze:
1) erroneità ed insufficienza della motivazione per genericità del richiamo alla normativa comunitaria e nazionale che imporrebbe l’obbligo di espletamento di procedure di gara;
2) violazione dell’art. 1, comma 18, della legge 25/2010 (modificativo dell’art. 37 del Codice della Navigazione) che, oltre a prevedere l’abrogazione del c.d. “diritto di insistenza”, ha disposto la proroga sino al 31 dicembre 2020 di tutte le concessioni aventi originariamente scadenza anteriore all’anno 2015 (quale quella della società ricorrente);
3) irragionevolezza del termine di tre soli anni per le future concessioni in relazione ai consistenti investimenti di capitali richiesti per la realizzazione di progetti analoghi a quello della ricorrente su aree estese di 1500 m, come individuate nei bandi, e ove confrontate con le previsione dei decreti interministeriali di altre realtà aeroportuali ove il termine di durata della concessione è fissato in venti anni e più.
Con ordinanza n. 5447/2014 il Tribunale ha respinto la richiesta misura cautelare.
Con la memoria, depositata in vista dell’udienza di merito del 26 novembre 2015, la Delta Bravo insiste sulla persistenza dell’interesse alla domanda contenuta nel ricorso principale e relativa all’accertamento della illegittimità del provvedimento impugnato con il ricorso principale ai fini della condanna al risarcimento dei danni subiti da Delta Bravo per il comportamento tenuto da Enac.
Parte ricorrente contesta altresì l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Agenzia del Demanio in quanto informata e partecipe dell’adozione dei provvedimenti adottati da Enac in qualità di falsus procurator.
Alla pubblica udienza del 26 novembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1. Il ricorso principale è fondato in parte, nei limiti e nei termini meglio appresso specificati.
Con il ricorso principale la ricorrente impugna il provvedimento del 7 marzo 2014 con il quale Enac comunicava alla ricorrente la sospensione sine die del provvedimento di concessione in quanto “dagli atti in possesso della scrivente non risulta ancora perfezionato il passaggio dell’area oggetto della concessione da demanio Difesa Aeronautica Militare a Demanio Aeronautico Civile gestione Enac”.
Tale sospensione, alla luce della motivazione data e della documentazione fornita da Enac, è motivata dal mancato perfezionamento del passaggio delle aree del demanio aeroportuale individuate (Ansa del Tevere) dall’amministrazione della difesa all’Enac.
Enac, pur avendo chiesto la consegna provvisoria dell’area fin dal maggio 2008 ed ottenuto il nulla osta dello Stato Maggiore dell’Aeronautica con nota del 19 settembre 2008, non essendo ancora, nel marzo 2014, formalmente assegnataria di tale area, ha sospeso in via cautelativa il provvedimento concessorio in attesa della definizione del passaggio definitivo dei beni.
Tale passaggio avveniva tramite l’Agenzia del Demanio, come si evince dal Verbale di Dismissione dall’Amministrazione della Difesa, recante prot. 35744 del 4/4/2014 (All. 10 della documentazione prodotta da Enac).
Incidentalmente si rileva che l’Agenzia del Demanio è sempre stata a conoscenza dei provvedimenti di rilascio della concessione a favore di Delta Bravo, risultando tra i destinatari di questi ultimi (v. tra gli altri nota prot. 158105/P dell’11/12/12 Enac). Inoltre, il passaggio dei beni ad Enac è avvenuto tramite l’Agenzia del Demanio la cui estraneità al procedimento è quindi esclusa.
L’Agenzia è stata, quindi, correttamente evocata in giudizio, benché si riveli, per quanto si osserverà, non coinvolta nel giudizio di responsabilità e, pertanto, priva di un interesse a vedere dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva.
La brevità della sospensione disposta con il provvedimento gravato e la pronta definizione, il 3 aprile 2014, del passaggio dei beni immobili in oggetto, conferma la finalità meramente cautelare della misura adottata.
In definitiva la suddetta sospensione, in base a quanto si legge nella nota Enac del 3/6/2014, ha avuto una durata di poco meno di un mese, con conseguente efficacia della concessione dell’11/12/2012 fino alla scadenza, fissata al 30 novembre 2014.
Tanto più che l’amministrazione ha escluso il periodo di sospensione della concessione dal calcolo del canone demaniale per il 2014.
In questo contesto, l’assenza di un termine temporale, prescritto dall’art. 21-quater della legge 241/90 a garanzia del privato, non ha assunto alcuna rilevanza, non avendo la ricorrente nemmeno allegato alcun pregiudizio derivante dalla sospensione.
D’altronde, un danno non è neanche astrattamente configurabile, dal momento che il bene oggetto della concessione non risultava a quella data consegnato alla Delta Bravo.
Le peculiarità della presente controversia sono infatti rappresentate proprio dalla mancata consegna materiale dell’area, fin dal primo atto di concessione poi prorogato per ben due volte (sempre per due anni), nonché dalla mancata sollecitazione della consegna dell’area da parte della ricorrente, la quale si è limitata a chiedere il rinnovo dei provvedimenti concessori.
In questi ultimi si legge inoltre (testualmente) che:
1) è facoltà dell’Ente concedente di procedere alla revoca anche parziale della concessione, in qualsiasi momento, con semplice preavviso di giorni 30 (trenta) per preminenti motivi di interesse pubblico e senza indennizzo alcuno; nell’ipotesi di revoca parziale si darà luogo ad una adeguata riduzione del canone salva la facoltà di codesta Società di rinunciare alla concessione;
2) alla scadenza della presente concessione codesta società non potrà vantare alcuna pretesa per un rinnovo della stessa, salva la facoltà di questa Direzione Aeroportuale di accordare un rinnovo sulla base di motivate ragioni di interesse pubblico.
Per quanto emerge dalla rappresentazione dei fatti contenuta negli atti di causa, dal rilascio della prima concessione, nel 2009, al provvedimento di sospensione qui impugnato, sono stati posti in essere esclusivamente atti propedeutici all’utilizzazione del bene, consistenti nella redazione dei progetti per la loro approvazione.
La ricorrente, da parte sua, pur a fronte di una concessione che le garantiva per soli due anni, salvo eventuale rinnovo, e senza alcun diritto di insistenza, un’area non ancora individuata, volontariamente accettava le condizioni e chiedeva il rinnovo in due occasioni.
A ciò si aggiunga che la gravata sospensione, nella situazione sopra descritta, si è risolta in un vantaggio per la ricorrente, consistente nella riduzione del canone per il periodo nel quale essa ha operato.
L’assenza di un danno legato da nesso di causalità alla suddetta sospensione, dal 7 marzo 2014 al 3 aprile 2014, esaurisce lo scrutinio della domanda di risarcimento del danno consequenziale alla pretesa illegittimità del provvedimento di sospensione impugnato.
Occorre allora esaminare il comportamento tenuto, dal 2009 al 2014, da Enac, che ha emesso i titoli concessori senza mai consegnare alla ricorrente il bene oggetto dei suddetti atti, pur richiedendo il pagamento del canone e il relativo deposito cauzionale.
La parte avuta dall’Agenzia del Demanio nella vicenda è marginale e non tale da fondare una responsabilità solidale, essendosi detta Agenzia limitata a ricevere le comunicazioni di atti adottati da Enac ed avendo poi provveduto, contestualmente alla dismissione a suo favore dei beni, a trasferirli ad Enac.
È ormai jus receptum che la responsabilità precontrattuale della p.a. è configurabile in tutti i casi in cui l’ente pubblico nelle trattative e anche nelle relazioni con i terzi abbia compiuto azioni, e così agendo sia incorso nel compimento di atti, contrastanti con i principi di correttezza e buona fede, cui è tenuto nell’ambito del rispetto dei doveri primari, oramai dalla valenza anche costituzionale, garantiti dall’art. 2043 c.c..(Cass. civ., sez. III, 20/03/2012, n. 4382; vedi anche Tar Liguria, Genova 13/06/2012, n. 820).
Sotto tale profilo, la condotta tenuta da Enac integra l’elemento soggettivo della colpa, in considerazione del tempo trascorso e della reiterazione di atti di concessione mai seguiti dalla consegna materiale del bene, spettando ad Enac porre in essere tutte le azioni utili per onorare il dovere di consegna di un bene determinato a un soggetto che, confidando nella titolarità del potere in capo ad Enac, proseguiva nell’attività di progettazione finalizzata all’utilizzo proficuo dell’area demaniale.
Per quanto riguarda il danno derivante da tale condotta, essa deve limitarsi all’interesse negativo, ovvero alle spese inutilmente sostenute, nei termini meglio di seguito precisati, danni che appaiono legati da un evidente nesso di causalità con la condotta tenuta da Enac, che non ha provato di avere posto in essere tutte le azioni utili, affinché potesse consegnare le aree per le quali aveva rilasciato a Delta Bravo la concessione, prorogandola in ben due occasioni e a distanza di anni.
Nel valutare tale danno il Collegio ritiene di dovere anche tenere in considerazione la condotta della ricorrente, la quale non ha dato prova di avere posto in essere alcuna attività, né giudiziale, né stragiudiziale, fino all’adozione del provvedimento di sospensione, per entrare in possesso dell’area, essendosi limitata a richiedere il rinnovo della concessione in ben due occasioni, benché risulti avere presentato il progetto definitivo nel 2012.
Ciò premesso si passa ad esaminare il dettaglio del danno emergente quantificato, dalla ricorrente in complessivi 34.249,02 euro, per riconoscere alla ricorrente il risarcimento delle spese:
- per assicurazioni, stipulate per un bene di cui ha mai avuto la disponibilità (euro 6.931,51);
- per canone concessorio dal dicembre 2008 al novembre 2014 (896,22 euro x 6 anni = euro 5.377,32);
- per bonifico a favore di Enac a saldo fattura n. 38 del 13 giugno 2008, quale acconto per approvazione progetto esecutivo (euro 804,56);
- per compenso a favore di Diamond Aero s.r.l. per servizi connessi alla presentazione del progetto hangar (euro 702,48);
- per servizi amministrativi e contabili e prestazioni rese da professionisti (euro 5.000,00).
Il tutto per complessivi euro 18.815,87.
Tale importo appare equo, se posto a raffronto con la richiesta di Delta Bravo, in considerazione di quanto sopra osservato, ai sensi dell’art. 1227 c.c., che impone di non addossare al debitore i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.
Dal 2008 al 2011 si comprende che la ricorrente potesse ancora fare affidamento sulla consegna dell’area, mentre era impegnata nell’attività necessaria per l’approvazione dei progetti edilizi. Successivamente, tuttavia, era suo onere, prima di affrontare ulteriori spese, assicurarsi la consegna dell’area ovvero in altro modo accertare se tale consegna poteva avvenire in tempi utili. Ne consegue che non può configurarsi una perdurante condizione di buona fede alla luce del tempo trascorso dal rilascio delle concessioni non seguite dall’assegnazione materiale dell’area, con conseguente necessaria riduzione dell’importo quantificato dalla Delta Bravo (cfr. Cass. civ. n. 4382/2012 e Tar Liguria n. 820/2012 citt.).
La domanda risarcitoria va pertanto accolta nei limiti e nei termini sopra specificati.
2. Con motivi aggiunti la ricorrente impugna il provvedimento del 26 giugno 2014, nonché l’allegato provvedimento emanato in data 18 giugno 2014, con cui il Direttore Aeroportuale del Lazio le ha comunicato: che alla data di scadenza della concessione (30 novembre 2014) la stessa ricorrente non avrebbe potuto vantare alcun diritto (anche di prelazione) al rinnovo; che a tale data, in base alla normativa comunitaria e nazionale volta a garantire pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, parità di trattamento e non discriminazione tra gli operatori, e all’art. 37 del Codice della Navigazione, si sarebbero dovute esperire procedure pubbliche di scelta del concessionario; che le future concessioni avrebbero avuto durata di soli tre anni.
Con un primo motivo la ricorrente deduce la genericità del richiamo a una non meglio identificata normativa comunitaria e nazionale che imporrebbe l’obbligo di espletare procedure di gara.
Si tratta, innanzitutto, di mere comunicazioni con le quali Enac rende noto ciò che la normativa prevede in materia, imponendo alla stessa resistente una condotta conforme alle regole di pubblicità, trasparenza e non discriminazione tra gli operatori.
Questa Sezione si è già espressa, in più occasioni, su concessioni di beni del demanio aeroportuale, affermando che, anche se il rapporto controverso non è riconducibile alla disciplina del D.Lgs. n. 163 del 2006 non essendo qualificabile né come appalto di servizi (non configurandosi un contratto passivo) né come concessione di servizi ex artt. 3, co. 12, e 30 cod. contr. pubbl., stante l’assenza, per un verso, di quel nesso di “strumentalità qualificata” e l’insussistenza, per altro verso e più in generale, di un’attività di servizio pubblico (vale a dire “esercitata per erogare prestazioni volte a soddisfare bisogni collettivi, ritenuti indispensabili in un determinato contesto sociale”; cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, parere sulla normativa 22 dicembre 2012, n. AG 25/12), sussiste l’obbligo di attivazione di procedura competitiva, pena l’introduzione di una barriera all’ingresso al mercato e conseguente lesione dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza (vedi Tar Lazio III-ter, nn. 11405/2014 e 5499/2015; cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2011, n. 3250, n. 6.1.2.2).
Anche l’Adunanza Plenaria, 25 febbraio 2013, n. 5, ha confermato la correttezza della gara per la concessione di beni pubblici contingentati, “dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale”.
Un’indicazione in tal senso è contenuta anche nell’art. 705 del codice della navigazione, laddove assegna al gestore aeroportuale, tra gli altri, “il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato”.
Ne consegue che, allorché l’amministrazione intenda procedere all’affidamento mediante gara pubblica o procedura comparativa, non è richiesta una particolare motivazione a sostegno del provvedimento di diniego di rinnovo.
È evidente che l’obbligo di gara pubblica sia incompatibile con il riconoscimento del diritto di insistenza che la parte ricorrente, con il secondo motivo di gravame, ritiene di desumere dall’art. 37 del codice della navigazione, come modificato dall’art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194 (conv., con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2010, n. 25).
Per la precisione la disposizione appena richiamata (art. 1, co. 18, d.l. cit.), come evidenzia anche la ricorrente, introduce una proroga, fino al 31.12.2020, della durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del decreto e in scadenza entro il 31.12.2015.
La norma di cui all’art. 37 del codice della navigazione non fa però alcun riferimento ai beni del demanio aeronautico, contemplando espressamente i beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale con determinate finalità.
Considerato che la disposizione di cui all’art. 1, co. 18, d.l. cit., convertito nella l. 25/2010, è stata introdotta a seguito della procedura di infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello Stato italiano per il mancato adeguamento all’art. 12, par. 2, della direttiva 12 settembre 2006 n. 2006/123/CE, che vieta qualsiasi forma di automatismo che, alla scadenza del rapporto concessorio, possa favorire il precedente concessionario, deve escludersi l’ammissibilità di un’interpretazione della disposizione che la estenda ad ipotesi non espressamente previste.
Una tale interpretazione estensiva incorrerebbe nella violazione degli obblighi comunitari in materia di libera concorrenza, attesa la insussistenza, nel caso sub judice, delle specifiche ragioni che hanno indotto il legislatore nazionale a prorogare le concessioni relative a ben determinate categorie di beni e per altrettanto specifiche finalità. Nel caso dei beni del demanio marittimo, occorreva rivedere il quadro normativo, da definire in sede di Conferenza Stato Regioni (v. Cons. Stato, sez. VI, 18 dicembre 2012, 6488).
Deve pertanto respingersi anche il secondo motivo di ricorso.
Quanto alla dedotta irragionevole durata delle concessioni future, come preannunciata nelle note impugnate e stabilita negli avvisi delle procedure di affidamento di beni del demanio aeronautico, si tratta di una durata certamente superiore a quella delle concessioni fino a oggi rilasciate da Enac, che non hanno impedito alla ricorrente di richiedere ben due rinnovi dal 2010 al 2014.
Sicché, atteso che non compete al gestore del bene demaniale assicurare la remunerazione del capitale che il singolo intende investire secondo le proprie libere scelte di tipo imprenditoriale, neanche questa censura può trovare accoglimento, non ravvisandosi nemmeno profili di irragionevolezza nella durata triennale di una concessione del sedime aeroportuale per la realizzazione di hangar ove svolgere attività di manutenzione o aeroscolastica.
3. Tutto ciò premesso, il ricorso principale va accolto in parte, nei sensi sopra esposti, con conseguente condanna dell’Enac al risarcimento del danno emergente da responsabilità precontrattuale, nei limiti dell’interesse negativo, come sopra quantificato in euro 18.815,87.
Su tale somma andranno corrisposti gli interessi legali e la rivalutazione monetaria decorrente dalla data di adozione del primo provvedimento di concessione (v. Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2015, n. 1708).
Vanno invece respinti, poiché infondati, i motivi aggiunti.
La soccombenza parziale consente di compensare le spese per due terzi, condannando per il residuo terzo Enac al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in dispositivo, a beneficio della parte parzialmente vittoriosa.
Le spese con le altre parti costituite possono essere compensate alla luce della contenuta attività processuale svolta e della novità e particolarità della controversia.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, per quanto di ragione, e, per l’effetto, condanna Enac a pagare alla ricorrente la somma di euro 18.815,87 (diciottomilaottocentoquindici/87), oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, ai sensi di quanto specificato in motivazione.
Condanna altresì Enac a pagare alla società Delta Bravo le spese di giudizio, quantificate in complessivi euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, e dichiara compensate le spese in relazione alle altre parti costituite.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Mario Alberto di Nezza, Presidente