Source: https://www.iberley.es/legislacion/pleno-sentencia-69-2018-21-junio-2018-recurso-inconstitucionalidad-283-2015-interpuesto-gobierno-generalitat-cataluna-relacion-diversos-preceptos-ley-18-2014-15-octubre-aprobacion-medidas-urgentes-crecimiento-competitividad-eficiencia-competencias-sobre-comercio-interior-horarios-comerciales-energia-empleo-nulidad-parcial-preceptos-legales-atribuyen-funciones-ejecutivas-administracion-estado-materia-energia-empleo-regulan-autorizacion-administrativa-previa-constitucion-empresas-trabajo-temporal-25963855
Timestamp: 2019-06-18 02:48:48
Document Index: 287813574

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'artículo 5', 'Artículo 5', 'Artículo 7', 'artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 59', 'Artículo 59', 'Artículo 71', 'Artículo 72', 'artículo 20', 'artículo 7', 'Artículo 73', 'Artículo 92', 'artículo 107', 'Artículo 98', 'artículo 97', 'Artículo 101', 'artículo 88', 'artículo 88', 'Artículo 102', 'artículo 114', 'Artículo 114', 'artículo 13', 'Artículo 116', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 117', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 34', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 133', 'artículo 59', 'artículo 133', 'artículo 133', 'artículo 114', 'artículo 149', 'artículo 93', 'artículo 7', 'artículo 133', 'artículo 97', 'artículo 12', 'in fine', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 40', 'artículo 40', 'in fine', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 114', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 114', 'artículo 18', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 21', 'artículo 116', 'artículo 117', 'artículo 149', 'artículo 170', 'artículo 149', 'artículo 2', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 2', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 21', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 71', 'artículo 72', 'artículo 116', 'artículo 2', 'artículo 117', 'artículo 21', 'artículo 33']

Pleno. Sentencia 69/2018, de 21 de junio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 283-2015. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Competencias sobre comercio interior y horarios comerciales, energía y empleo: nulidad parcial de los preceptos legales que atribuyen funciones ejecutivas a la administración del Estado en materia de energía y empleo y regulan la autorización administrativa previa a la constitución de empresas de trabajo temporal. | Iberley
Pleno. Sentencia 69/2018, de 21 de junio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 283-2015. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Competencias sobre comercio interior y horarios comerciales, energía y empleo: nulidad parcial de los preceptos legales que atribuyen funciones ejecutivas a la administración del Estado en materia de energía y empleo y regulan la autorización administrativa previa a la constitución de empresas de trabajo temporal., - Boletín Oficial del Estado, de 25-07-2018
1.? Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 16 de enero de 2015, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos y disposiciones de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que se citan en el encabezamiento.
a)? El primer bloque de preceptos impugnados está integrado por los artículos 4, 5, 6, 7.2 y anexo I.
«Artículo 4.? Declaración de zonas de gran afluencia turística en los municipios que reuniesen en 2013 los requisitos del artículo 5.5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales, en la redacción dada por este real decreto-ley.
«Artículo 5.? Declaración de zonas de gran afluencia turística de la disposición adicional undécima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
«Artículo 7.? Modificación de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales.
Dos.? Se modifica el apartado 5 del artículo 5 queda redactado como sigue:
'5. En todo caso, en los municipios con más de 100.000 habitantes que hayan registrado más de 600.000 pernoctaciones en el año inmediatamente anterior o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en el año inmediato anterior más de 400.000 pasajeros, se declarará, al menos, una zona de gran afluencia turística aplicando los criterios previstos en el apartado anterior. Para la obtención de estos datos estadísticos se considerarán fuentes las publicaciones del Instituto Nacional de Estadística y de Puertos del Estado.
Si en el plazo de seis meses a partir de la publicación de estos datos, las Comunidades Autónomas competentes no hubieran declarado alguna zona de gran afluencia turística en el municipio en el que concurran las circunstancias señaladas en el párrafo anterior, se entenderá declarada como tal la totalidad del municipio y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año'.»
«Artículo 6.? Modificación de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.
'Artículo 6.? Apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales.
1.? Con carácter general, la apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales no estará sujeta a régimen de autorización.
2.? No obstante lo anterior, la apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales podrá quedar sometida a una única autorización que se concederá por tiempo indefinido cuando las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa. El régimen de autorización deberá estar motivado suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.
3.? Las autorizaciones o declaraciones responsables para la apertura o ampliación del establecimiento no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura y deberán estar justificados en razones imperiosas de interés general.
4.? En ningún caso, podrán establecerse requisitos de naturaleza económica, entre otros, aquellos que supediten el otorgamiento de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado o a un exceso de la oferta comercial, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica establecidos por la autoridad competente, o aquellos que puedan directa o indirectamente ir dirigidos a la defensa de un determinado modelo económico o empresarial dentro del sector. Asimismo se prohíbe la intervención de competidores en los procedimientos de autorización que en su caso se establezcan para la instalación de establecimientos comerciales.
5.? El otorgamiento de las autorizaciones a que se refieren los apartados anteriores corresponderá a la administración territorial competente. El procedimiento administrativo integrará todos los trámites necesarios para la apertura, traslado o ampliación de los establecimientos comerciales. Las solicitudes presentadas deberán resolverse y notificarse al interesado en un plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual, se entenderá estimada la solicitud por silencio administrativo.
Las autorizaciones podrán transmitirse a terceros previa comunicación a la administración otorgante'.»
b)? El segundo gran bloque de impugnaciones se refiere a los artículos 59.3, 71, 72, 73 y disposición final segunda, apartados tercero, sexto y séptimo, relativos a la materia de energía.
(i)? A partir de ahí el escrito diferencia tres grupos de preceptos, el primero de ellos integrado únicamente por el artículo 59.3, incluido entre las normas dedicadas a la «Sostenibilidad económica del sistema de gas natural», que dispone:
«Artículo 59.? Sostenibilidad económica y financiera.
3.? Las empresas titulares de activos sujetas a retribución regulada a las que se apliquen, en alguna de sus áreas, normativas específicas que supongan unos mayores costes en la actividad que desempeñen, podrán establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas para cubrir el sobrecoste ocasionado. En ningún caso el sobrecoste causado por estas normas formará parte de la retribución reconocida a estas empresas, no pudiendo por tanto ser sufragado a través de los ingresos del sistema gasista.»
(ii)? Pasa a continuación al estudio de los artículos 71, 72 y 73, cuyo tenor es el siguiente:
«Artículo 71.? Cumplimiento de las obligaciones y Certificados de Ahorro Energético.
1.? Para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones anuales de ahorro energético, los sujetos obligados deberán realizar una contribución financiera anual a ingresar por terceras partes no más tarde del 28 de febrero, 30 de abril y 30 de junio de cada año, por el importe resultante de multiplicar su obligación de ahorro anual por la equivalencia financiera que se establezca, al Fondo Nacional de Eficiencia Energética al que se refiere el artículo siguiente.
2.? Alternativamente, y en los términos que reglamentariamente por el Gobierno se regulen, se podrá establecer un mecanismo de acreditación de la consecución de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento de las obligaciones del sistema. Este mecanismo se basará en la presentación de certificados de ahorro energético (CAE) negociables, que resulten de la realización de las actuaciones de eficiencia energética que se definan en un catálogo y que cumplan con los requisitos y condiciones que en dicho catálogo se establezcan, cuya gestión corresponderá al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía.
3.? La inspección y tramitación de los procedimientos sancionadores derivados del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente real decreto-ley y en sus disposiciones de desarrollo en relación al sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética le corresponderá al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.»
«Artículo 72.? Fondo Nacional de Eficiencia Energética.
1.? Se crea el Fondo Nacional de Eficiencia Energética, sin personalidad jurídica, cuya finalidad será financiar las iniciativas nacionales de eficiencia energética, en cumplimiento del artículo 20 de la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012.
2.? El Fondo Nacional de Eficiencia Energética se dedicará a la financiación de mecanismos de apoyo económico, financiero, asistencia técnica, formación, información, u otras medidas con el fin de aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores de forma que contribuyan a alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional que establece el Sistema Nacional de Obligaciones de Eficiencia energética previsto en el artículo 7 de la citada Directiva.
3.? Podrán atenderse con cargo a las dotaciones del Fondo los gastos de administración que ocasione su gestión. A estos efectos, se considerarán gastos de administración, entre otros, aquellos que ocasione la gestión del Fondo, la elaboración de estudios e informes, las asistencias técnicas para la definición de las medidas de actuación así como para la medición, control, verificación y certificación de los ahorros energéticos obtenidos por la aplicación de las medidas apoyadas por el Fondo, por parte de la entidad a la que se encargue la misma.»
«Artículo 73.? Organización, gestión y control del Fondo.
1.? El Fondo Nacional de Eficiencia Energética estará adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaría de Estado de Energía.
2.? La gestión del Fondo se asigna al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía.
3.? La supervisión y control del Fondo corresponderá a un Comité de Seguimiento y Control adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaría de Estado de Energía que bajo la presidencia de su titular estará compuesto por los titulares de:
a)? La Dirección General de Política Energética y Minas.
b)? La Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía.
c)? La Oficina Económica de Presidencia del Gobierno.
d)? Un representante con rango de Director General de los siguientes departamentos ministeriales:
1.? Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
2.? Ministerio de Fomento.
3.? Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
4.? Ministerio de Economía y Competitividad.
4.? Las funciones de dicho Comité serán las siguientes:
a)? Velar por el cumplimiento de la correcta aplicación de los recursos del Fondo de conformidad con las directrices establecidas sobre medidas para la promoción de ahorro y eficiencia energética en los distintos sectores de actividad.
b)? Realizar el seguimiento de las inversiones financieras comprobando el cumplimiento de los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez.
c)? Formular informes al menos semestralmente sobre la ejecución de las actividades con cargo al Fondo.
d)? Elaborar el informe anual a efectos del control financiero. El Comité podrá acordar solicitar este informe a la Intervención General de la Administración General del Estado. En el caso, en que el Fondo esté dotado mayoritariamente por aportaciones procedentes de Presupuestos Generales del Estado se solicitará en todo caso, informe de auditoría a la Intervención General de la Administración General del Estado.»
(iii)? Finalmente, las habilitaciones normativas de la disposición final segunda también vulneran las competencias autonómicas en materia de energía.
«Disposición final segunda.? Habilitación normativa.
3.? Se habilita al Gobierno a aprobar un real decreto que será de aplicación en todo el territorio español en el que se establezca un procedimiento para la gestión de los derechos mineros que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia aprobado mediante este real decreto-ley.
6.? Se habilita al Gobierno a aprobar por real decreto, de aplicación en todo el territorio español, un procedimiento para la gestión de los derechos mineros y de los derechos del dominio público de hidrocarburos que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia aprobado por Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio.
7.? Se autoriza al Gobierno para que, mediante real decreto, establezca la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria, en edificios existentes derivada de la transposición de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE.»
c)? El tercer y último bloque de impugnaciones se refiere a los artículos 92 (apartados tercero y cuarto), 98.5, 101, 102, 114.7, 116.2, 117.2 y disposición final segunda, apartado cuarto, todos ellos referidos a la materia de empleo.
(i)? La Ley 18/2014 crea el sistema nacional de empleo juvenil en respuesta a la recomendación del Consejo Europeo de 22 de abril de 2013 y como exigencia para acceder a fondos europeos para luchar contra el desempleo juvenil. Sin embargo, en su concreta articulación, el Estado no ha sido respetuoso con las competencias de ejecución que deben corresponder a las Comunidades Autónomas, sin que ello sea exigido tampoco por la recomendación del Consejo que en el punto 2 dice que serán los Estados miembros los que «[d]eterminen cuál será la autoridad pública pertinente encargada de establecer y gestionar» este sistema.
«Artículo 92.? Creación y naturaleza.
3.? La Dirección General del Ministerio de Empleo y Seguridad Social que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo será el órgano encargado de la organización y gestión relativas al fichero y el responsable de adoptar las medidas que garanticen la confidencialidad, seguridad e integridad de los datos contenidos en él. Corresponden a ese Órgano Directivo las decisiones, resoluciones o acuerdos relativos a las materias competencia del fichero.
4.? Contra las resoluciones del órgano responsable del fichero podrá interponerse recurso de alzada ante la Secretaría de Estado de Empleo, en la forma y los plazos previstos en el artículo 107 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.»
«Artículo 98.? Procedimiento para la inscripción.
5.? Una vez comprobado que el solicitante reúne los requisitos básicos de la Garantía Juvenil recogidos en el artículo 97, se resolverá la solicitud con la inscripción en el fichero habilitado, lo que se comunicará al interesado. En caso contrario, se desestimará su solicitud, comunicándose dicha circunstancia.
«Artículo 101.? Modificación de los datos y baja en el sistema.
1.? Corresponde a cada uno de los sujetos a que se refiere el artículo 88 la comunicación, en el plazo máximo de 15 días desde que se produzca, de cualquier incidencia relativa a los requisitos de acceso al Sistema Nacional de Garantía Juvenil o de cualquier otro dato relativo a las personas usuarias.
2.? El usuario inscrito en el sistema podrá, en cualquier momento, darse de baja, desistiendo con dicho acto a participar en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil.
3.? Adicionalmente, las comunidades autónomas que hayan establecido ficheros propios deberán implantar, en el ámbito de sus competencias, mecanismos específicos para que los usuarios inscritos puedan tramitar su baja en el sistema.
4.? La baja en el sistema se producirá de oficio cuando un usuario inscrito cumpla 25 años, o 30 años en el caso de personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento, y haya sido atendido previamente con alguna de las medidas implementadas por parte de los sujetos incluidos en los apartados a), b) y c) del artículo 88.
«Artículo 102.? Acceso, rectificación, cancelación y oposición.
4.? Se faculta al titular de la Dirección General del Ministerio de Empleo y Seguridad Social que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo, al objeto de dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de lo dispuesto en este real decreto-ley, así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo.»
(ii)? El artículo 114.7 se impugna porque también reserva al Estado la gestión de determinados programas de fomento del empleo con base en el criterio de la supraterritorialidad, sin que en realidad concurra la excepcionalidad necesaria para ello exigida por la jurisprudencia constitucional.
«Artículo 114.? Modificación de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
Siete.? Las letras d) y h) del artículo 13 quedan redactadas como sigue:
'd) Elaborar el proyecto de la Estrategia Española de Activación para el Empleo y de los Planes Anuales de Política de Empleo en colaboración con las Comunidades Autónomas.
Las organizaciones empresariales y sindicales más representativas participarán en la elaboración de dicha Estrategia y recibirán información periódica sobre su desarrollo y seguimiento.'
'h) Gestionar los servicios y programas financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos. Estos servicios y programas serán:
1.? Servicios y programas cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma, cuando estos exijan la movilidad geográfica de las personas desempleadas o trabajadoras participantes en las mismas a otra Comunidad Autónoma distinta a la suya, o a otro país y precisen de una coordinación unificada.
2.? Servicios y programas dirigidos tanto a las personas demandantes de empleo como a las personas ocupadas, para la mejora de su ocupación mediante la colaboración del Servicio Público de Empleo Estatal con órganos de la Administración General del Estado o sus organismos autónomos, para la realización de acciones formativas, entre otras, aquellas que tengan como objetivo la generación de empleo de calidad y la mejora de oportunidades de las personas trabajadoras, en particular cuando se desarrollen en el marco de planes, estrategias o programas de ámbito estatal, y ejecución de obras y servicios de interés general y social relativas a competencias exclusivas del Estado.
3.? Servicios y programas de intermediación y políticas activas de empleo cuyo objetivo sea la integración laboral de trabajadores inmigrantes, realizadas en sus países de origen, facilitando la ordenación de los flujos migratorios.
4.? Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios.
La reserva de crédito a que hace referencia este párrafo se dotará anualmente, previo informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De los resultados de las actuaciones financiadas con cargo a los mismos se informará anualmente a dicha Conferencia Sectorial'.»
(iii)? En último lugar, el recurso se dirige contra los artículos 116.2 y 117.2 de la Ley 118/2014, en los incisos que atribuyen al Estado la competencia para otorgar la autorización a las empresas de trabajo temporal y recibir la declaración responsable de las agencias de colocación cuando unas u otras dispongan de centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas.
«Artículo 116.? Modificación de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
Dos.? El artículo 2 queda redactado como sigue:
'Artículo 2.? Autorización administrativa.
1.? Las personas físicas o jurídicas que pretendan realizar la actividad constitutiva de empresa de trabajo temporal deberán obtener autorización administrativa previa.
4.? La autorización administrativa para operar como empresa de trabajo temporal se concederá, previo informe preceptivo y no vinculante de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma si la empresa dispone de centros de trabajo en el territorio de una sola Comunidad o por la Dirección General de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social si la empresa dispone de centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas.»
«Artículo 117.? Modificación de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo.
Dos.? El artículo 21.bis queda redactado como sigue:
'Artículo 21 bis. Agencias de colocación.
2.? Las personas físicas o jurídicas, incluidas las empresas de trabajo temporal, que deseen actuar como agencias de colocación deberán presentar con carácter previo una declaración responsable. Esta declaración responsable se presentará ante el Servicio Público de Empleo Estatal en el supuesto de que la agencia pretenda realizar su actividad desde centros de trabajo establecidos en dos o más Comunidades Autónomas o utilizando exclusivamente medios electrónicos o por el equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso de que la agencia pretenda desarrollar su actividad desde centros de trabajo establecidos únicamente en el territorio de esa Comunidad.
d)? Concluye el recurso con la impugnación de la disposición final primera, que contiene la identificación de los títulos habilitantes, en cuanto invoca unas habilitaciones que a su juicio no pueden dar cobertura a los preceptos objeto de recurso.
2.? El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 17 de febrero de 2015, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes, así como también publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3.? El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, presentó sus alegaciones el 24 de marzo de 2015, solicitando la desestimación del recurso interpuesto.
a)? En cuanto a la regulación de las zonas de gran afluencia turística, el Gobierno recuerda que según la jurisprudencia constitucional (i) corresponde al Estado establecer la extensión de las bases, respetando los límites constitucionales, y (ii) las bases en materia económica del artículo 149.1.13 CE pueden tener carácter «agotador», en particular en materia de liberalización de horarios comerciales (cita especialmente las SSTC 88/2010 y 140/2011). Considera, por ello, que el establecimiento del régimen jurídico de los horarios comerciales encuentra amparo en la ordenación general de la economía del país (art. 149.1.13 CE).
b)? Invirtiendo el orden del escrito de interposición, el Abogado del Estado se pronuncia seguidamente sobre el bloque de preceptos de la Ley 18/2014 cuya inconstitucionalidad se pide por vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo. Considera que en ellas se produce la concurrencia de dos títulos competenciales, el del artículo 149.1.13 CE pero también el del artículo 149.1.7 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la «legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». De modo que estando repartida la competencia según el esquema legislación/ejecución y no según la dicotomía bases/desarrollo, la potestad normativa de la Generalitat se reduce al dictado de los llamados «reglamentos internos» que permitan la organización del servicio (STC 31/2010, FJ 106).
c)? En cuanto al segundo bloque de preceptos impugnados (según el orden del escrito de interposición), los relativos a la materia de energía, reconoce que los mismos «atribuyen la competencia íntegramente al Estado», pero la participación de las Comunidades Autónomas en la regulación y planificación de la energía ha de producirse de acuerdo con la forma, contenido y alcance que libremente disponga el propio Estado. Además, la eficiencia energética y el modelo de financiación ha de tener «necesariamente» un núcleo armonizado en todo el territorio, en concreto por lo que se refiere a los costes y criterios de retribución, vinculadas a aspectos esenciales como la competitividad y sostenimiento general de los gastos públicos.
4.? Mediante providencia de 19 de junio de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1.? El Gobierno de la Generalitat de Cataluña interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. El recurso es estrictamente competencial: atendiendo a la materia regulada y, consiguientemente, a la competencia que en cada caso se considera vulnerada, se estructura en tres grandes bloques que se dedican, respectivamente, a comercio interior y horarios comerciales (arts. 4, 5, 6, 7.2 y anexo I), energía (arts. 59.3, 71, 72, 73 y disposición final segunda, apartados tercero, sexto y séptimo) y empleo (arts. 92, apartados tercero y cuarto; 98.5, 101, 102, 114.7, 116.2 y 117.2 y la disposición final segunda, apartado cuarto).
2.A)? Primer grupo de preceptos impugnados: Comercio interior.
3.B)? Segundo grupo de preceptos impugnados: Energía.
Las partes no discuten el encuadramiento competencial de todas estas normas en el ámbito de la energía, en el que, con carácter general, el Estado puede intervenir con amparo en el artículo 149.1.13 («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») y 25 CE («bases del régimen... energético»), según consolidada doctrina de este Tribunal (entre otras, SSTC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 3, 8/2013, de 17 de enero, FJ 3, y 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6), mientras que la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta las competencias de desarrollo y ejecución previstas en el artículo 133 EAC, rubricado «Energía y minas», según el cual:
«1.? Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía. Esta competencia incluye en todo caso:
a)? La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña.
b)? La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña.
c)? El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía.
d)? El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética.
2.? La Generalitat participa mediante la emisión de un informe previo en el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio.
3.? La Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña.
4.? Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre el régimen minero. Esta competencia incluye, en todo caso, la regulación y el régimen de intervención administrativa y control de las minas y los recursos mineros que estén situados en el territorio de Cataluña y de las actividades extractivas que se lleven a cabo.»
4.? El primer precepto de este grupo, incluido en el capítulo II, «Sostenibilidad económica del sistema de gas natural», es el artículo 59.3, que establece que los sobrecostes originados a las empresas sujetas a retribución regulada por «normativas específicas que supongan [esos] mayores costes» no podrá «ser sufragado a través de los ingresos del sistema gasista», remitiendo su cobertura a la suscripción de «convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas».
El Gobierno de la Generalitat entiende que el precepto impugnado menoscaba o «hace inviable» su competencia para establecer obligaciones adicionales en materia de distribución de gas o de niveles de calidad en Cataluña, resultantes del artículo 133.1, letras b) y c), de su Estatuto de Autonomía. A su juicio, el sistema gasista debería reconocer esos costes generados por su normativa de desarrollo e incorporarlos, sin perjuicio - reconoce- de la competencia del Estado para «articular los mecanismos precisos para compensar esos costes generados por las exigencias de la normativa autonómica».
5.? El segundo subgrupo de preceptos impugnados en materia de energía es el compuesto por los artículos 71 a 73, ubicados en el capítulo IV de este título III de la Ley, dedicado a las «Medidas en materia de eficiencia energética». En concreto, estos artículos 71 a 73 forman parte de la sección primera del citado capítulo, rubricado «Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética».
a)? Contexto de los artículos 71 a 73. El llamado por la Ley 18/2014 «sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética» se presenta tanto en la exposición de motivos de la ley (apartado VII) como en su articulado (arts. 69.2 y 72.1) como resultado de la transposición de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, y por la que se modifican y derogan otras directivas comunitarias. Y así lo ha entendido también la STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 8, al resolver el recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 8/2014, antecedente de la ley objeto de este recurso, resultado ? como ya se ha dicho? de tramitar aquel Real Decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE), y con un contenido idéntico al de aquel.
Finalmente, el último de los preceptos impugnados (art. 73) dispone que «[e]l Fondo Nacional de Eficiencia Energética estará adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaría de Estado de Energía (apartado primero), y asigna su «gestión... al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía». Los apartados tercero y cuarto encomiendan la «supervisión y control del Fondo... a un Comité de Seguimiento y Control adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo», compuesto tan solo por representantes de la Administración estatal.
b)? Motivo de impugnación. Tal y como ha quedado reflejado en el apartado de los antecedentes, y conviene recordar ahora, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña denuncia el desconocimiento por los preceptos impugnados de sus competencias de fomento y ejecución en materia de eficiencia energética, establecidas en el artículo 133.1 d) EAC; invasión competencial que entiende producida como consecuencia de haberse reservado el Estado la «gestión» de los certificados de ahorro energético (art. 71.2) y del fondo nacional de eficiencia energética a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro Energético (art. 73.2, 3 y 4), así como los poderes de inspección y sanción por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley (art. 71.3). A estos concretos incisos debe entenderse ceñido el recurso, pues son los únicos sobre los que se despliega la carga argumental necesaria para justificar el pronunciamiento del Tribunal (por todas, STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 9, y jurisprudencia allí citada). A propósito de la gestión del Fondo, la parte también recuerda la doctrina constitucional sobre el poder de gasto (spending power) en los ámbitos en que el Estado solamente ostenta un título de intervención genérico, básico o de coordinación, contenida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 b), y en el artículo 114.3 EAC, que dice:
c)? Encuadramiento competencial y doctrina constitucional relevante (supraterritorialidad). La doctrina de este Tribunal en casos análogos ha considerado que el título «más específico» en esta materia de eficiencia energética es el de energía del artículo 149.1.25 CE [así, STC 171/2016, de 6 de octubre, FJ 4, a propósito de un real decreto dictado para la transposición parcial de la misma Directiva 2012/27/UE, antes citada; y, en el mismo sentido, SSTC 98/2001, de 5 de abril, FFJJ 6 y 8 d); 136/2009, de 15 de junio, FJ 2; y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 8, todas ellas resolviendo controversias competenciales sobre la gestión de subvenciones para fomentar las energías renovables asignadas al mismo Instituto para la Diversificación del Ahorro y la Energía].
Por último, y teniendo en cuenta la estrecha vinculación entre los preceptos impugnados y el derecho comunitario derivado, es preciso también recordar la consolidada doctrina según la cual «en el ámbito de la resolución de disputas competenciales, bien sea en conflictos de competencias o en procesos de inconstitucionalidad, el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario; si bien tampoco cabe ignorar la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el artículo 93 CE ... esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. De ahí que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, máxime en materias de competencia compartida o concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que deben resolverse exclusivamente conforme a las normas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias» (SSTC 141/2016, de 21 de julio, FJ 3, y 33/2005, de 17 de febrero, FJ 3).
d)? Decisión del Tribunal. En la resolución del recurso hemos de partir, ante todo, de que las normas impugnadas no regulan directamente subvenciones, como en el caso de la SSTC 98/2001 y 136/2009, antes citadas, dictadas ambas en conflictos positivos de competencia contra bases reguladoras de convocatorias de subvenciones aprobadas por el Estado (cuya gestión se encomendaba al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía); ni tampoco se trata de una Ley de presupuestos generales del Estado que incorpore concretas partidas presupuestarias adscritas a este fin, como en el caso de la STC 33/2014, también citada. Lo que hace la Ley 18/2014 es «crear» y regular el denominado «sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética», definiendo las obligaciones que el mismo comporta (pecuniarias o de hacer) y los sujetos obligados por el mismo; «crear» y regular también el repetidamente citado «Fondo Nacional de Eficiencia Energética» que se constituye con esas aportaciones de los sujetos obligados y con otras fuentes de financiación, como ya se ha expuesto (art. 74); adscribir ese patrimonio que es el Fondo a una determinada finalidad, en concreto a «la financiación de mecanismos de apoyo económico, financiero, asistencia técnica, formación, información, u otras medidas con el fin de aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores de forma que contribuyan a alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional que establece el Sistema Nacional de Obligaciones de Eficiencia energética previsto en el artículo 7 de la citada Directiva» (art. 72.2), y a la financiación también de los propios gastos de administración que ocasione la gestión del fondo, incluyendo a estos efectos entre esos gastos de administración «la elaboración de estudios e informes, las asistencias técnicas para la definición de las medidas de actuación así como para la medición, control, verificación y certificación de los ahorros energéticos obtenidos por la aplicación de las medidas apoyadas por el Fondo, por parte de la entidad a la que se encargue la misma» (art. 72.3) y, finalmente, encomendar la «gestión» de ese fondo, con el contenido que ha quedado expuesto, al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (art. 73.2).
De la normativa expuesta se colige que el contenido de esas funciones del Instituto, que le asignan tanto la Ley recurrida como sus normas anteriores de creación, excede claramente de las potestades de «fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética» que vindica el Gobierno de la Generalitat, amparándose en el artículo 133.1 d) EAC. En puridad, esas funciones de propuesta, estudio y adopción de directrices y medidas vinculadas a objetivos concretos, lejos de ser actividades de gestión o ejecución, como entiende el Gobierno autonómico, pertenecen más bien a la esfera de los poderes estrictamente normativos, por representar, bien la adopción de una determinada opción política (por ejemplo, la de concentrar las ayudas que puedan convocarse en un determinado sector, por ser así más eficaces para la consecución del objetivo perseguido, o porque ello no interfiere en otras políticas estatales en relación con esos u otros sectores), bien la preparación de esa decisión ? mediante su estudio, informe y planificación? para su adopción otro (señaladamente, por el Gobierno como órgano de dirección política: artículo 97 CE). En este sentido, que la función planificadora en el sector energético pertenece al Estado ha sido reconocido en las SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19; o 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4. Son, en todo caso, funciones que requieren de una dirección unitaria y perspectiva de conjunto que solo puede proporcionar el Estado, y que además están vinculadas a la consecución de objetivos concretos fijados para el conjunto de la economía nacional y comprometidos internacionalmente por el mismo Estado como sujeto de derecho internacional ante las instituciones de la Unión Europea.
Esos compromisos internacionales de España figuran tanto en la exposición de motivos de la Ley como en las sucesivas resoluciones que fijan las obligaciones de aportación al fondo (Orden IET/289/2015, de 20 de febrero; Orden IET/359/2016, de 17 de marzo; y Orden ETU/258/2017, de 24 de marzo). Según se expone en todas ellas, la cantidad de ahorro de energía acumulado comprometida por España para el periodo 2014-2020 es de 15.979 ktep (es decir, una cantidad de energía equivalente a la que producirían casi dieciséis mil toneladas de petróleo), según la última revisión de la metodología realizada por la Comisión Europea. Y es lícito pensar que la planificación de las medidas necesarias y más eficaces y eficientes para alcanzar ese resultado final, la identificación y selección de los sectores en los que deben implementarse y la evaluación de los resultados que se vayan consiguiendo no puede prescindir de una dirección unitaria y de conjunto, homogénea, planificadora y dirigida a obtener la máxima eficiencia de la actuación del conjunto de las Administraciones públicas, lo que justifica su asunción por el Estado como «complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responden las competencias estatales que pretenden ejercitarse», con el fin «integrar intereses contrapuestos» de las Comunidades Autónomas y para «garantizar» también «el cumplimiento... del Derecho derivado europeo», fines todos reconocidos por la doctrina de este Tribunal antes reseñada para justificar la asunción de competencias ejecutivas por el Estado [véase, supra, la letra c) de este mismo fundamento jurídico].
En este contexto, importa igualmente dejar constancia de que las Comunidades Autónomas no han sido completamente excluidas del sistema, pues un representante de cada una de ellas forma parte de la comisión consultiva del IDAE, según el artículo 12.2 b) de sus Estatutos, antes mencionados, entre cuyas funciones se encuentran, además de la general de «[a]ctuar como órgano consultivo del Instituto», la de «[r]ecoger y estudiar las sugerencias proyectos de las Comunidades Autónomas... en materia de ahorro y diversificación energética» y la de «[p]articipar, mediante propuesta o informe, en el proceso de elaboración de la planificación de las actuaciones generales del Instituto» [art. 12.3, letras a), b) y c), respectivamente]. Sin que la forma o el grado de participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones que son competencia del Estado - como es el caso de las aquí discutidas, por las razones que ya se han expuesto- pueda ser objeto de control por la jurisdicción constitucional (por todas, STC 31/2010, FJ 111 in fine).
6.? El tercer y último subgrupo de preceptos impugnados dentro del bloque dedicado a la energía es el de las habilitaciones otorgadas al Gobierno de la Nación para que apruebe por Real Decreto el procedimiento para la gestión de derechos mineros y del dominio público de hidrocarburos afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia (disposición final segunda, apartados 3 y 6) y el establecimiento de la obligación de contabilización de los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes (disposición final segunda, apartado 7).
a)? Por Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, se modificó el sistema geodésico de referencia oficial en España «sobre el que se debe compilar toda la información geográfica y cartografía oficial», con vistas a permitir «una completa integración de la información geográfica y de la cartografía oficial española con la de otros países europeos y con los sistemas de navegación» (art. 1). Según explica el preámbulo del Real Decreto, los sistemas de navegación por satélite han permitido desarrollar el sistema de referencia terrestre europeo 1989 (ETRS89, por sus siglas en inglés), que están adoptando la mayoría de países europeos, lo que aconseja adoptar este sistema (art. 3) y sustituir el antiguo sistema de referencia ED50, adoptado por el Decreto 2303/1970, de 16 de julio, que se deroga expresamente (disposición derogatoria única). Reconociendo el necesario periodo de adaptación, la disposición transitoria segunda del Real Decreto 1071/2007 obligaba a que toda la cartografía y bases de datos de información geográfica y cartográfica producida o actualizada por las Administraciones públicas se compilasen y publicasen de acuerdo con el nuevo sistema a partir del 1 de enero de 2015.
b)? La disposición final segunda, apartado séptimo, habilita al Gobierno de la Nación «para que, mediante real decreto, establezca la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria, en edificios existentes derivada de la transposición de la Directiva 2012/27/UE», a la que ya nos hemos referido más arriba en este misma Sentencia [véase, supra, fundamento jurídico 5 a)].
Por lo que hace a la perspectiva formal, la doctrina constitucional ha establecido que debe atenderse principalmente al «principio de ley formal... en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas»; aunque también ha precisado que «como excepción a dicho principio de ley formal... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases... así como en los casos en los que la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias» [SSTC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 4; 62/2016, de 17 de marzo, FJ 7, y 120/2016, de 23 de junio, FJ 3 c), todas ellas en el relación con el sector energético y el título competencial del art. 149.1.25 CE].
7.C)? Tercer grupo de preceptos impugnados: Empleo.
8.? Los artículos 92 (apartados tercero y cuarto), 98.5, 101 y 102 y disposición final segunda, apartado cuarto, atribuyen la gestión del fichero del sistema nacional de garantía juvenil al Estado, a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Secretaría de Estado de Empleo y la «Dirección General... que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo» (art. 92.1). Y ello, para el Gobierno catalán, representa un inconstitucional desapoderamiento de sus competencias en materia de «políticas activas de ocupación» [art. 170.1 b) EAC] y ordenación de la actividad económica en Cataluña (art. 159.2 EAC).
a)? El «Sistema Nacional de Garantía Juvenil» cuyo «fichero» está en el origen de la presente controversia trae causa de la recomendación del Consejo Europeo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la garantía juvenil (DO C 120, de 26 de abril de 2013, pp. 1- 6), y es el resultado del plan que, en respuesta a la citada recomendación, España presentó en diciembre de ese mismo año a la Unión Europea para poder así tener acceso a los fondos comunitarios vinculados a ese programa.
La citada recomendación comienza constatando las altas tasas de desempleo juvenil en el conjunto de la Unión Europea y sus efectos, afirmando que «el desempleo juvenil puede dejar cicatrices permanentes, como un riesgo más elevado de desempleo en el futuro, unos futuros niveles de ingresos más bajos, la pérdida de capital humano, la transmisión intergeneracional de la pobreza o la menor motivación para fundar una familia, lo que contribuye a unas tendencias demográficas negativas» (considerando 4) y por ello insta a los Estados miembros a orientar sus políticas de empleo a la integración de los jóvenes en el mercado laboral (considerando 7) mediante el diseño de un sistema de «Garantía Juvenil». La denominada «Garantía Juvenil» se define en la propia recomendación como «una situación en la que los jóvenes reciben una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal» (considerando 5 y apartado primero.1). Según ese mismo apartado primero, párrafo tercero, el «punto de partida para otorgar la Garantía Juvenil a un joven debería ser su registro en un servicio de empleo y para los ? ni-nis? que no estén inscritos en un servicio de empleo, los Estados miembros deberían definir un punto de partida correspondiente para otorgar la Garantía Juvenil».
b)? Antes de proseguir, es necesario efectuar el encuadramiento competencial de la materia, ya que las partes discrepan en este punto, y así, mientras el Gobierno de la Generalitat de Cataluña sitúa la materia en el artículo 149.1.13 («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»), la representación procesal del Estado postula la «concurrencia» de este título del artículo 149.1.13 con el del núm. 7 del mismo precepto («legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas»).
(i)? Que la expresión «legislación laboral» del artículo 149.1.7 CE debe entenderse como aquella legislación o normativa «que regula directamente la relación laboral, es decir ... la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios, con las exclusiones y excepciones que en dicha Ley (art. 1.3) se indican» (SSTC 95/2002, FJ 8, y 22/2014, FJ 4, ambas con cita de jurisprudencia anterior).
(ii)? Que, por ello, medidas de apoyo a los trabajadores ocupados dirigidas a hacer efectivos sus derechos en el seno de la relación laboral, señaladamente la formación continua como instrumento para la «promoción a través del trabajo» (art. 35.1 CE), que desde el punto de vista de los poderes públicos requiere una política de fomento (art. 40.2 CE), se insertan en esta materia «laboral» del artículo 149.1.7 CE, pues son un desarrollo de las previsiones del Estatuto de los Trabajadores sobre la materia (STC 95/2002, FFJJ 8 y 10).
(iii)? Que, por el contrario, cuando la acción de los poderes públicos se dirige a «incidir en el mercado laboral desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo» (STC 95/2002, FJ 10), esa acción se inscribe en la directriz que le marca el artículo 40.1 CE de ejercitar una política «orientada al pleno empleo», y por lo tanto «la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata ? de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE ... El Estado ostenta pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ... la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE» (SSTC 95/2002, FJ 11, y 22/2014, FJ 4).
c)? Pasando ahora a examinar el conjunto de la regulación del sistema nacional de garantía juvenil, debe llamarse la atención sobre que la propia Ley 18/2014 prevé la posible existencia de «ficheros propios» de las Comunidades Autónomas, en los artículos 98.4, 101.3 y 102, párrafo segundo.
Desparecida así la premisa de la impugnación - la centralización o asunción exclusiva por el Estado de la gestión del fichero, con sustracción de las competencias de gestión estatutariamente asumidas por la Generalitat de Cataluña- , necesariamente debe decaer ésta.
9.? El siguiente artículo impugnado de este grupo es el artículo 114.7, en particular en el inciso que modifica la letra h) del artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo. Antes de adentrarnos en el examen del motivo, es necesario precisar que esta Ley 56/2003 ha sido posteriormente derogada por la disposición derogatoria única, apartado a), del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de empleo; y que el antiguo artículo 13 h) de la Ley de empleo de 2003, modificado por el artículo 114.7 de la Ley 18/2014 aquí impugnado, se corresponde ahora con el artículo 18 h) de su texto refundido de 2015. Pese a la derogación del precepto impugnado, como el recurso contiene una reivindicación competencial aún no resuelta en la medida en que la derogación se ha producido como consecuencia de una simple refundición de textos legales (art. 82 CE), esa formal pérdida de vigencia del precepto impugnado no ha privado de objeto al recurso (para un caso similar, de recurso competencial y derogación por refundición, STC 64/2017, de 25 de mayo, FJ 1).
Como el propio escrito de interposición reconoce, «se trata de una previsión que ya fue objeto de impugnación» por estos mismos motivos ? que ahora «se reiteran»? cuando la norma fue introducida primero en el originario artículo 13 e) de la Ley de empleo y después en la disposición adicional octogésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2013. Impugnaciones ? interpuestas por el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, respectivamente? que fueron desestimadas en las SSTC 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7, y 179/2016, de 20 de octubre, FJ 2.
10.? Finalmente, el Gobierno autonómico recurre los artículos 116.2 y 117.2 de la Ley 18/2014. Estos artículos modifican, respectivamente, el artículo 2 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, y el artículo 21 bis de la Ley de empleo antes citada, sobre las agencias de colocación. En concreto, se impugna la atribución a la Administración del Estado en esos artículos de la competencia para autorizar o para recibir la declaración responsable necesarias para actuar como empresa de trabajo temporal o agencia de colocación, respectivamente, si la empresa de trabajo temporal «dispone de centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas» (art. 2.4 de la Ley 14/1994, en la redacción dada por el artículo 116.2 de la Ley 18/2014) o si la agencia de colocación «pretende realizar su actividad desde centros de trabajo establecidos en dos o más Comunidades Autónomas o utilizando exclusivamente medios electrónicos» (art. 21 bis.2 de la Ley 56/2003, de empleo, en la redacción dada por el artículo 117.2 de la Ley 18/2014). A su juicio, esta reserva representa una invasión de sus competencias de gestión derivadas del artículo 149.1.7 CE (ejecución de la legislación laboral) y 170.1 d) EAC, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia sobre la «intermediación laboral, que incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de colocación con sede en Cataluña».
Al respecto, debe precisarse que si para las competencias ejecutivas sobre las agencias de colocación existe un precepto específico ? el artículo 170.1 d) EAC antes citado? que atribuye su titularidad a la Comunidad Autónoma, no sucede lo mismo con las empresas de trabajo temporal, sobre las que no se pronuncian la Constitución ni el Estatuto de Autonomía. Sin embargo, aplicando el mismo criterio de la antes citada STC 95/2002, FFJJ 8 y 10, el régimen de las citadas empresas debe encuadrarse en la materia «laboral» regida por esos mismos artículos 149.1.7 CE y 170 EAC, ya que su existencia y regulación afecta y desarrolla uno de los derechos de los trabajadores previsto en su Estatuto, concretamente el derecho a no ser cedidos temporalmente (art. 43 del vigente texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre), una vinculación que subraya la propia exposición de motivos de la Ley 14/1994. En todo caso, es importante destacar que ninguna de las partes discute que la competencia de gestión respecto de las empresas de trabajo temporal y agencias de colocación es de la Comunidad Autónoma; la controversia se centra en determinar si los supuestos previstos en la Ley para la autorización o para la recepción de la declaración responsable de unas y otras cumplen con los requisitos establecidos en la doctrina constitucional, antes reproducida [fundamento jurídico 5 c)], sobre la supraterritorialidad como criterios atributivo de competencias al Estado, que tiene «carácter excepcional» y «sólo podrá tener lugar cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supra autonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supra-ordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales». Excepcionalidad justificativa que, conforme a esa misma doctrina, «habrá de ser valorada, por tanto, en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad en la asunción de funciones ejecutivas (así, STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 6), como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate», en términos de la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 7 [STC 22/2014, FJ 7 a)].
En la primera de esas sentencias, en aplicación de la doctrina anteriormente citada sobre el carácter excepcional de la traslación al Estado de competencias ejecutivas como consecuencia de los efectos supraterritoriales de las actuaciones autonómicas, se consideró injustificada la reserva general efectuada en la norma impugnada. Y en la segunda, su reserva solamente en los supuestos en que los centros de teleformación pudieran actuar en más de una Comunidad Autónoma. En ambos casos se tomó en consideración que en materia laboral toda la potestad normativa corresponde al Estado al amparo del artículo 149.1.7 CE «sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas» y que la actuación administrativa impugnada ? la autorización o acreditación? era una actuación «reglada en alto grado» por las normas aplicables [SSTC 61/2015, FJ 4 a), y 81/2017, FJ 5 a)], lo que garantizaba suficientemente la homogeneidad o unidad de actuación en esa actividad, que no precisaba por ello ser centralizada en el Estado.
a)? El régimen de autorización administrativa previa de las empresas de trabajo temporal contiene algunas condiciones con términos absolutamente reglados (por ejemplo, la dedicación exclusiva, estar al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, constitución de una garantía que se regula en detalle, artículo 2, apartados segundo y tercero, de la Ley 14/1994, en la redacción dada por el artículo 116.2 de la Ley 18/2014). Estos términos no dejan margen alguno de apreciación a la Administración. Pero junto a ellos emplea también algunos conceptos jurídicos indeterminados para definir uno de los criterios de la preceptiva autorización administrativa. En concreto, exige que esas empresas dispongan «de una estructura organizativa que le permita cumplir las obligaciones que asume como empleador en relación con el objeto social» [art. 2.2 a) de la Ley 14/1994, en la redacción dada por el artículo 116.2 de la Ley 18/2014]. El artículo 2.3 de la Ley 14/1994, en la redacción dada por el artículo 116.2 de la Ley 18/2014 desarrolla esta condición, exigiendo que las empresas cuenten con un mínimo de trabajadores con contrato de duración indefinida, a tiempo completo o parcial, y señalando algunos factores que debe valorar la Administración «tales como la dimensión y equipamiento de los centros de trabajo; el número, dedicación, cualificación profesional y estabilidad en el empleo de los trabajadores contratados para prestar servicios bajo la dirección de la empresa de trabajo temporal; y el sistema organizativo y los procesos tecnológicos utilizados para la selección y formación de los trabajadores contratados para su puesta a disposición en empresas usuarias».
Es evidente que este reconocimiento de eficacia nacional o supraterritorial a las autorizaciones (autonómicas, se entiende) resulta incongruente - y contradictoria- con la reserva al Estado de aquellas que deban otorgarse a las empresas de trabajo temporal que dispongan de centros de trabajo en dos o más Comunidades Autónomas, que es el inciso impugnado (art. 2.4 de la Ley 14/1994, en la redacción dada por el artículo 116.2 de la Ley 18/2014).
b)? Por lo que respecta a las agencias de colocación, la modificación del artículo 21 bis de la Ley de empleo operada por el artículo 117.2 de la Ley 18/2014 aquí impugnado ha supuesto la sustitución del régimen de autorización administrativa previa por otro de declaración responsable, de manera que una vez presentada ésta los interesados pueden comenzar a ejercer la actividad con el compromiso de cumplir con las obligaciones legal y reglamentariamente impuestas (art. 21 bis, apartados 2 y 4).
De acuerdo con la reforma de la Ley de empleo efectuada por la propia Ley 18/2014, que es la que se mantiene materialmente vigente en su texto refundido de 2015, ya citado, las agencias de colocación actúan en el ámbito de la «intermediación laboral» [art. 21 b) de la Ley de empleo, redactado por el artículo 117.1 de la Ley 18/2014], entendiendo por tal «el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su colocación» (art. 20.1). Esta intermediación en el mercado de trabajo se realiza, también, a través de los servicios públicos de empleo [art. 21 a)]. En concreto, y de acuerdo con el artículo 21 bis aquí impugnado (apartado primero), las agencias de colocación pueden actuar como entidades «colaboradoras» de los servicios públicos de empleo ? para lo que se requiere la suscripción de un convenio de colaboración (apartado quinto)? o como entidades autónomas pero en todo caso «coordinadas» con esos mismos servicios. Sin embargo, la suscripción de convenios por el Servicio Público de Empleo Estatal (organismo competente para la presentación de la declaración responsable cuando las agencias de colocación pretendan realizar su actividad mediante centros de trabajo situados en dos o más Comunidades Autónomas o utilizando exclusivamente medios electrónicos, según el artículo 21 bis.2) está prevista solamente para aquellas «agencias de colocación que hayan sido autorizadas para actuar en los ámbitos territoriales en los que no se haya producido el traspaso de competencias en materia de intermediación laboral a las Comunidades Autónomas» (art. 16, párrafo tercero, del Real Decreto 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación). Evidentemente, con la suscripción del correspondiente convenio la agencia pública de colocación queda sujeta a las obligaciones asumidas en el mismo y al seguimiento y evaluación del servicio público de empleo de que se trate (el Estatal, en su caso) (arts. 17, 18 y 20 del Real Decreto 1796/2010).
«Disposición transitoria cuarta.? Disposiciones aplicables a las agencias de colocación con autorización vigente a 5 de julio de 2014.
1.? Las agencias de colocación que tuvieran autorización vigente a 5 de julio de 2014 podrán desarrollar su actividad en todo el territorio nacional sin necesidad de presentar declaración responsable.
2.? En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, será autoridad laboral competente, a todos los efectos establecidos en esta Ley, la que hubiera concedido la autorización.»
11.? El recurso termina con la impugnación de la disposición final primera de la Ley 18/2014 en cuanto los títulos competenciales por ella invocados no darían cobertura a las normas aprobadas por el Estado y objeto principal del recurso.
1.º? Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud:
a)? Declarar inconstitucional y nulo el siguiente inciso del primer párrafo del artículo 71.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia: «cuya gestión corresponderá al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía».
b)? Declarar inconstitucional y nulo el siguiente inciso del artículo 72.3 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre: «y certificación».
c)? Declarar inconstitucional y nulo el artículo 116.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, en cuanto da nueva redacción al artículo 2.4 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
d)? Declarar inconstitucional y nulo el siguiente inciso del artículo 117.2 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, por el que se da nueva redacción al artículo 21 bis.2 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo: «Esta declaración responsable se presentará ante el Servicio Público de Empleo Estatal en el supuesto de que la agencia pretenda realizar su actividad desde centros de trabajo establecidos en dos o más Comunidades Autónomas o utilizando exclusivamente medios electrónicos o por el equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso de que la agencia pretenda desarrollar su actividad desde centros de trabajo establecidos únicamente en el territorio de esa Comunidad». Declaración que ha de extenderse al inciso del mismo tenor del artículo 33.2 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de empleo.
2.º? Desestimar el recurso en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veintiuno de junio de dos mil dieciocho.- Juan José González Rivas.- Encarnación Roca Trías.- Andrés Ollero Tassara.- Fernando Valdés Dal-Ré.- Santiago Martínez-Vares García.- Juan Antonio Xiol Ríos.- Pedro José González-Trevijano Sánchez.- Antonio Narváez Rodríguez.- Alfredo Montoya Melgar.- Ricardo Enríquez Sancho.- Cándido Conde-Pumpido Tourón.- María Luisa Balaguer Callejón.- Firmado y rubricado.