Source: http://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=103&p=95
Timestamp: 2018-03-25 03:05:41+00:00
Document Index: 6496722

Matched Legal Cases: ['§ 104', '§ 94', '§ 93', '§ 95', '§ 94', '§ 95', '§ 96', '§ 96']

Eesti Vabariigi põhiseadus / paragrahv 95
Vabariigi Valitsuse juures on riigikantselei, mida juhib riigisekretär.
Riigikantselei ja riigisekretäri reguleerimine PS-s on rahvusvahelises võrdluses ebatavaline, kuid vastab Eesti riigiõiguse traditsioonile. Kuigi nii Asutavas Kogus kui hiljem Põhiseaduse Assamblees avaldati arvamust, et riigisekretäri reguleerimine põhiseaduses on üleliigne, sisaldas juba 1920. a põhiseadus eraldi paragrahvi Riigikantselei ja riigisekretäri kohta. Erinevalt teistest parlamentaarse valitsemiskorraldusega riikidest peeti Eestis tollal loomulikuks, et valitsusel on olemas tema tööd toetav asutus ja ametnik. Riigikantselei ja riigisekretäri nimetused otsustas Asutav Kogu kasutusele võtta põhiseaduse eelnõu teisel lugemisel, põhiseaduse komisjoni esitatud eelnõu rääkis veel valitsuse kantseleist ja valitsuse sekretärist. Kehtiva PS sõnastus lähtub 1938. a põhiseadusest.
Riigikantselei on Vabariigi Valitsust teenindav asutus, tema peamine ülesanne on toetada ja abistada valitsust kui kollegiaalorganit. PS-s sätestatud ülesanded ja pädevus Riigikantseleil puuduvad, sellepärast ei ole ta ka põhiseaduslik institutsioon või kõrgem riigiorgan, vaid ühe teise põhiseadusliku institutsiooni või kõrgema riigiorgani – Vabariigi Valitsuse – abiorgan. Millist toetust ja abi valitsus vajab ning millised on vastavalt Riigikantselei ülesanded, määrab enesekorraldusõiguse alusel valitsus. Erinevalt 1938. a põhiseadusest ei sisalda kehtiv PS selgesõnalist seaduse reservatsiooni Riigikantselei ülesannete määratlemisele. Vaatamata senisele seadusandlikule praktikale on küsitav vastava seaduse reservatsiooni sisaldumine PS § 104 lg 2 p-s 8, mis näeb ette VVS vastuvõtmise.
Riigikantselei ülesanded võivad ulatuda valitsuse tehnilisest sekretariaadist täisfunktsionaalse valitsuskeskuseni. Tehnilise sekretariaadi klassikalised ülesanded on valitsuse istungi päevakorra koostamine, valitsuse aruteluks ja otsustamiseks vajaliku taustainformatsiooni ja materjalide kogumine ja valitsuse liikmetele kättesaadavaks tegemine ning valitsuse arutelude ja otsuste protokollimine ja ministeeriumidele teatavakstegemine. Valitsuse tehnilise teenindamise hulka kuulub ka valitsuse istungite logistiline ja tehniline ettevalmistamine ja läbiviimine. Tehniline sekretariaat korraldab valitsuse asjaajamist, valitsuse suhtlemist parlamendi ja teiste põhiseaduslike institutsioonidega ning jälgib valitsuse otsuste täitmist. Tehnilisel sekretariaadil on oluline roll valitsuse tööprotsessi korraldamisel ja tööprotseduuride järgimisel. Samuti on tehnilisel sekretariaadil keskne osa valitsuse vahetuse korraldamisel ja uue valitsuse töölerakendamisel. Valitsuse õigusaktide ja eelnõude õiguspärasuse tagamiseks võib Riigikantseleile panna ka valitsuse õigusteenistuse ülesanded, kuigi praktikas on see jagatud Justiitsministeeriumiga.
Riigi arenedes ja valitsuse vajaduste kasvades on Riigikantselei arenenud täisfunktsionaalse valitsuskeskuse suunas, mis täidab valitsuse poliitika planeerimise, koordineerimise ja kommunikeerimise ülesandeid. Valitsuskeskus toetab valitsust tegevusprogrammi koostamisel ja strateegiliste eesmärkide kindlaksmääramisel, valvab nende elluviimise järele ning vajadusel veab mõningate valitsusele oluliste küsimuste lahendamist või eesmärkide saavutamist. Valitsuskeskuse ülesanne on koordineerida ministeeriumide tegevust valitsuse otsuste ettevalmistamisel ja vahendada ministeeriumidevaheliste erimeelsuste lahendamist. Valitsuskommunikatsiooni alal on valitsuskeskuse ülesanne teavitada avalikkust valitsuse otsustest, poliitikast ja tegevusest ning koordineerida ministeeriumide kommunikatsioonitööd, et säiliks valitsuse sõnumite ja narratiivi ühtsus. Mõnes valitsuse jaoks olulises või prioriteetses poliitika valdkonnas võivad valitsuskeskuse ülesanded olla sisuliselt üsna kaugeleulatuvad, nagu näiteks Euroopa Liidu poliitika või julgeoleku ja riigikaitse valdkond. Nii tehnilise sekretariaadi kui täisfunktsionaalse valitsuskeskuse ülesandeid täites on Riigikantseleil oluline roll valitsuse institutsionaalse mälu hoidmisel ja valitsuse töö järjepidevuse tagamisel.
Riigikantselei teine peamine ülesanne on toetada ja abistada peaministrit. See hõlmab ühelt poolt kindlasti peaministri kui kollegiaalorgani juhi erakonnapoliitiliselt neutraalset sisulist nõustamist ja tehnilist teenindamist. Teiselt poolt võib valitsus Riigikantseleile panna ka peaministri erakonnapoliitikast lähtuva nõustamise ja muud erasekretariaadile iseloomulikud ülesanded (nt ajakava pidamine, sõnavõttude ja kõnede ettevalmistamine jms). Sel juhul hoitakse nende ülesannete täitmine Riigikantselei koosseisus organisatsiooniliselt ja personaalselt lahus teistest ülesannetest ning selleks on loodud eraldi üksus (peaministri büroo), mis koosneb peaministri nõunikest ja abidest. Riigikantselei ülesannete hulka kuulub ka peaministrikandidaadi toetamine valitsuse moodustamisel. Peaministrikandidaat võib vajada nii sisulist informatsiooni ja nõuandeid (näiteks valitsuse tegevusprogrammi koostamiseks või ministrite vastutusalade ja pädevuse määratlemiseks) kui ka tehnilist abi valitsuse moodustamisega seotud protseduuride järgimisel.
Riigikantseleile ei saa panna ühegi valitsemisala korraldamise ülesannet, vastavalt PS § 94 lg-le 1 tuleb selleks moodustada ministeeriumid. Riigikantseleil ei ole oma eraldi valitsemisala, tema ülesanne on toetada valitsust ja peaministrit kõikide valitsemisalade küsimustes. Sellepärast ei ole Riigikantselei ka “peaministeerium“ ega saa olla nn riigiministeerium. 2011. a loobus Riigikantselei viimastest ministeeriumile omastest funktsioonidest (Riigi Teataja väljaandmine, arhiivindus). Valitsemisala puudumine ei välista Riigikantseleil nn inkubaatori rolli täitmist – olla uute poliitikate väljatöötamise või valdkondade väljaarendamise kohaks, mille elluviimine või korraldamine tuleb hiljem üle anda ministeeriumidele. PS keeld omada valitsemisala aitab ära hoida Riigikantselei kujunemise “prügikastiks“ (mõiste kohta The Cabinet Office and the Centre of Government. Report with Evidence. 4th Report of Session 2009-10. HL Paper 30. House of Lords, Select Committee on the Constitution 2010, lk 16–18, samuti sealsamas avaldatud Evidence, lk 70–71), kuhu tuuakse funktsioonid, millega ükski ministeerium tegeleda ei soovi. Küll võib Riigikantselei ülesandeks olla portfellita ministrite sisuline toetamine ja tehniline teenindamine, sest ministril, kes ei juhi ministeeriumi, puudub valitsemisala, mida korraldada. Samuti võib Riigikantseleile teha ülesandeks pakkuda kõikidele ministeeriumidele ühiseid poliitika kujundamist toetavaid teenuseid.
Riigikantselei ülesannete täitmiseks vajaliku pädevuse ministeeriumide suhtes määrab enesekorraldusõiguse alusel valitsus. Põhimõtteliselt ei saa see olla suurem peaministri pädevusest ministrite suhtes (§ 93 komm 3). Riigikantseleile võib anda õiguse saada ministeeriumidelt ja teistelt valitsusasutustelt informatsiooni ja selgitusi ning talle võib anda õiguse anda ministeeriumidele juhiseid ja korraldusi. Volituste piiritlemisel ja teostamisel tuleb arvestada, et nii, nagu peaminister ei ole ministrite ülemus, ei ole ka Riigikantselei “superministeerium“. Et mõnes valdkonnas on Riigikantselei ja ministeeriumide tegevused tihedamalt seotud, võib mõnel juhul pingeseisund või konfliktioht nende vahel olla paratamatu.
Riigikantseleid juhib riigisekretär, kes ei ole valitsuse liige. Peaminister ega ükski minister, näiteks portfellita minister riigiministri nime all, ei saa Riigikantseleid juhtida. Erinevalt 1938. a põhiseadusest ei sätesta kehtiv PS selge sõnaga, et riigisekretär tegutseb peaministri järelevalve all, kuid Riigikantselei ülesannetest ja riigisekretäri ametisse nimetamise korrast tuleneb, et riigisekretär allub peaministrile. Kui Riigikantseleile on pandud portfellita ministri teenindamine, allub riigisekretär selle ülesande täitmisel ka portfellita ministrile. Riigikantselei juhina on riigisekretäril samad õigused, mis on seadusega antud ministrile ministeeriumi juhtimiseks (§ 95 lg 4). See ei tähenda, et tal on kõik samad õigused nagu ministril, sh ka määrusandlusõigus. PS peab siin silmas eelkõige ministri pädevust ministeeriumi kui valitsusasutuse juhina (§ 94 komm 7).
Valitsuse sekretäri ülesannete täitmiseks kindlustab PS § 95 lg 3 riigisekretärile õiguse võtta sõnaõigusega osa valitsuse istungitest. Valitsuse sekretärina korraldab riigisekretär valitsuse istungite ettevalmistamist ja protokollimist. Riigisekretär annab kaasallkirja valitsuse istungi protokollile ja valitsuse õigusaktidele. Valitsuse arutelude ja otsuste protokollimiseks peab riigisekretäril olema võimalik viibida valitsuse istungitel. Riigisekretäril on õigus valitsuse aruteludes sõna võtta, kuid tal puudub hääleõigus valitsuse otsuste tegemisel. Riigisekretäri sõnaõigus on valitsust ja peaministrit nõustava ja abistava iseloomuga ning seotud Riigikantselei ja riigisekretäri ülesannete täitmisega. Valitsuse istungitel osalemise ja sõnavõtmise õigus toetab samuti valitsuse õigusteenistuse ja valitsuskeskuse ülesannete täitmist. Riigisekretärile on antud seadusega ka muid ülesandeid. Näiteks on riigisekretär avaliku teenistuse tippjuhtide valiku komisjoni esimees ning ta hoiab ja kasutab riigipitsatit.
Riigisekretäri nimetab ametisse ja vabastab ametist peaminister. Kuna riigisekretär ei ole valitsuse liige, ei seo PS tema ametiaega valitsuse vahetumisega. Samas jätab PS lahtiseks, kas peaministril on õigus riigisekretär igal ajal ametist vabastada ja riigisekretär on selles tähenduses poliitiline ametnik või on selle reguleerimine seadusandja pädevuses. Viimasel juhul võib seadusandja määratleda riigisekretäri ametiaja nii poliitilisele ametnikule, kelle ametiaeg võib sõltuda peaministri usaldusest või valitsuse ametiajast, kui apoliitilisele ametnikule vastavalt, kes määratakse ametisse kindlaks tähtajaks või lausa tähtajatult. ATS on eelistanud apoliitilise ametniku mudelit, sätestades riigisekretärile viieaastase ametiaja ega ole erinevalt ministeeriumi kantslerist ette näinud võimalust riigisekretäri ennetähtaegseks vabastamiseks koostöö mittelaabumise tõttu. VVS kehtestab riigisekretärile juriidilise kõrghariduse omamise nõude. PS-ga riigisekretärile pandud ülesandest kaasallkirjastada valitsuse määrused (§ 96 lg 3) selline vajadus ei tulene. PS kohaselt piisab, kui valitsuse määrusi allkirjastades on riigisekretär valitsuse sekretäri, mitte tingimata juristi rollis. Valitsuse määruse õiguspärasuse eest vastutavad kõik allkirjastajad (§ 96 komm 7).