Source: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6724500
Timestamp: 2017-10-23 16:52:15+00:00
Document Index: 9548863

Matched Legal Cases: ['zákona č. 250', 'zákona č. 89', 'zákona č. 89', 'zákona č. 90', 'zákona č. 137', 'zákona č. 134', 'čl. 106', '§ 95']

Obce a financování sociálních služeb - DVS
Obce a financování sociálních služeb
Datum: 2. 11. 2016, zdroj: OF 4/2016, rubrika: Sociální problematika
Zajištění dostupnosti sociálních služeb pro občany je významným úkolem veřejné správy. Role obcí v systému plánování a financování sociálních služeb je přitom zcela zásadní a nezastupitelná. V rámci plnění svých úkolů v této oblasti se však obce potýkají s problémy správné aplikace právních předpisů; jde totiž o případ, na který dopadají nejen naše vnitrostátní předpisy, nýbrž i řada přímo použitelných předpisů EU.
Obec a zajišťování sociálních služeb
Každá obec je ze zákona o sociálních službách povinna zjišťovat potřeby poskytování sociálních služeb na svém území, zajišťovat dostupnost informací o možnostech a způsobech poskytování sociálních služeb na svém území, zpracovávat nebo se podílet na zpracování střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb na příslušném území, spolupracovat s krajem při vytváření krajské sítě sociálních služeb apod.
Při poskytování sociálních služeb může obec vystupovat v několika rolích. Známe řadu případů, kdy sama obec je poskytovatelem sociálních služeb prostřednictvím své vnitřní organizační složky. Vedle toho je obec často zřizovatelem své příspěvkové organizace, která poskytování sociálních služeb zajišťuje. Nadto obec často finančně podporuje další poskytovatele působící na jejím území resp. zajištující sociální služby pro její občany.
Při financování sociálních služeb se obec tradičně řídí zákonem č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, jakož i jeho prováděcími předpisy.
Vedle toho je však nutno aplikovat i další vnitrostátní normy, a to v závislosti na tom, jakou formou je finanční podpora sociálních služeb ze strany obce realizována. Jedná se zejména o tyto případy:
dotace podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů;
příspěvek poskytovaný obcí v postavení zřizovatele příspěvkové organizace, poskytnutý též podle rozpočtových pravidel;
dar podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník;
vklad do právnických osob zřízených obcí poskytovaný zejména podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, nebo zákona č. 90/2000 Sb., o obchodních korporacích;
zadání veřejné zakázky na poskytování sociálních služeb podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, resp. od 1. 10. 2016 podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.
Samozřejmě nesmíme zapomenout na základní zákon, který obecně upravuje činnost obcí, a to zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších přepisů.
Se vstupem ČR do Evropské unie však nastala nová situace, kdy řešení některých otázek začalo podléhat nejen právu vnitrostátnímu, nýbrž i právu komunitárnímu, tj. předpisům vydaným orgány EU. Do této kategorie plně spadá i oblast veřejného financování, kde se aplikují předpisy o tzv. veřejné podpoře, které mají pro všechny členské státy přímý účinek, jsou tedy plně závazné a jejich porušení představuje riziko postihu.
Tato situace znamená, že pokud veřejná instituce (stát, kraj obec atd.) hodlá financovat určité činnosti, musí vždy zkoumat, zda daný případ podléhá či nepodléhá pravidlům veřejné podpory.
Podle článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie jsou totiž obecně zakázány jakékoli podpory z veřejných prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.
Pokud by neexistovaly žádné výjimky z tohoto obecného zákazu, potom by podpora nejrůznějších aktivit ze strany veřejných institucí byla velmi obtížná či mnohdy vůbec nemožná. Právo veřejné podpory však nemá za cíl zlikvidovat činnosti a služby, které by bez takové veřejné podpory samy o sobě nemohly fungovat. Jde o řadu případů, jejichž podpora z veřejných zdrojů je nejen nutná, nýbrž i žádoucí; aby však negativní dopady takové podpory na trh byly co nejmenší, vytvořila EU pro tyto případy celou řadu pravidel, která je nutno respektovat, aby podpora v konkrétních případech nebyla považována za protiprávní, tzv. neslučitelnou s vnitřním trhem.
Jedním z takových případů je i financování sociálních služeb tzv. vyrovnávací platbou.
Vyrovnávací platba jako pojem evropského práva
Vyrovnávací platba je upravena předpisy Evropské unie o veřejné podpoře. Pro systematickou aplikaci k financování sociálních služeb je nejvýznamnější její úprava daná Rozhodnutím Komise č. 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu („Rozhodnutí Komise“).
Jak již z názvu tohoto předpisu plyne, jedná se o platbu z veřejných rozpočtů, kterou veřejná instituce poskytuje určitému subjektu k pokrytí nákladů veřejně prospěšných služeb, k jejichž poskytování byl vybrán resp. pověřen.
Právo veřejné podpory považuje financování služeb obecného hospodářského zájmu za významnou součást finanční politiky a nástroj, který umožňuje, aby tyto služby určené veřejnosti mohly být poskytovány přesto, že samy o sobě nejsou (bez veřejné finanční podpory) schopny fungovat na tržním základě. Jinými slovy, jde o to umožnit, aby tyto služby byly člověku dostupné za podmínek (zejména finančních), za kterých je schopen je konzumovat.
Sociální služby jsou typickým příkladem služeb obecného hospodářského zájmu, neboť bez veřejné finanční intervence by nebyly (až na úplné výjimky) jejich uživatelům dostupné.
Vyrovnávací platba jako ekonomická kategorie
Často se setkáváme s představou, že vyrovnávací platba je nějaký speciální druh platby či platební titul. Je však třeba zdůraznit, že vyrovnávací platba není žádný zvláštní druh platby, nýbrž ekonomickou kategorií, vyjadřující již svým názvem podstatu věci. Zjednodušeně řečeno totiž přestavuje celkové „vyrovnání“ toho, co poskytovateli služby chybí, aby byl schopen službu zajistit, tj. zejména pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby.
Vícezdrojová vyrovnávací platba
Vyrovnávací platba je standardně vyplácena z jednoho zdroje. Pokud např. obec nebo kraj pověří určitý subjekt poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, zpravidla zajistí výplatu celé vyrovnávací platby, kontrolu jejího čerpání a případně i zpětný odvod tzv. nadměrné platby.
Problém však nastává tehdy, pokud jeden subjekt neposkytuje vyrovnávací platbu celou a očekává, že i jiné subjekty se budou na financování vyrovnávací platby spolupodílet. A tak je tomu právě u financování sociálních služeb. Zákon o sociálních službách počítá hned s několika zdroji, a to jak ze státního rozpočtu, tak i z územních rozpočtů (MPSV, kraje, obce). K tomu možno přičíst i další platby jiných donátorů (MV, MŠMT apod.). U poskytovatele sociálních služeb se tak potkávají finance poskytnuté od několika subjektů, přitom jejich účel může být shodný a spočívat v pokrytí nákladů, jejichž vynaložení je nutné k zajištění dostupnosti poskytování dané služby.
Role krajů
Evropské právo spojuje s poskytováním vyrovnávací platby řadu povinností, směřujících k tomu, aby při jejím poskytování nedocházelo k nedovolené veřejné podpoře, a to zejména formou tzv. nadměrné vyrovnávací platby. V praxi to znamená, že výpočet výše vyrovnávací platby musí být založen na určitých objektivních parametrech, musí existovat účinná kontrola účelného vynakládání prostředků z vyrovnávací platby na stanovený účel a zajištěno i případné vrácení části vyrovnávací platby, pokud by tato byla vyšší, než odpovídá stanovenému výpočtu vzhledem k potřebám dané služby.
Z toho plyne závěr, že pokud je vyrovnávací platba poskytována z více zdrojů, musí být určen subjekt, který bude hlavním „garantem“ správnosti výpočtu vyrovnávací platby, ale i nakládání s poskytnutými prostředky. Podle § 95 zákona o sociálních službách kraj mj. zajišťuje dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb a určuje síť sociálních služeb na území kraje. Z takto stanovené působnosti kraje vyplývá i jeho hlavní role při zajištění správnosti poskytování vyrovnávací platby.
Kalkulace vyrovnávací platby
Podle článku 5 Rozhodnutí Komise nepřesáhne výše vyrovnávací platby rozsah nezbytný k pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku. Čisté náklady se zpravidla počítají jako rozdíl mezi náklady a výnosy plynoucí ze služby obecného hospodářského zájmu. Náklady mohou zahrnovat jednak veškeré přímé náklady vynaložené na službu, jednak i odpovídající podíl nákladů nepřímých (pokud tyto zahrnují i jiné činnosti, než samotnou službu). Rozhodnutí Komise počítá i s tím, že mohou být zohledněny i náklady spojené s investicemi do infrastruktury, pokud jsou nezbytné pro poskytování dané služby. Je na poskytovateli podpory, aby blíže vymezil, jaké náklady mají být z poskytnuté částky hrazeny (tzv. způsobilé náklady z dané podpory).
Pokud jde o výnosy, Rozhodnutí Komise předepisuje povinně zahrnout do kalkulace vyrovnávací platby všechny výnosy plynoucí z dané služby (zejm. úhrady od uživatelů, relevantní úhrady od pojišťoven). Členským státům je pak při stanovení výpočtu vyrovnávací platby dána na vůli možnost do výnosů započítávat (zcela nebo zčásti) i zisk plynoucí z jiných činností, které poskytovatel služby provozuje mimo službu obecného hospodářského zájmu; v praxi se tak někdy děje stanovením určitého podílu kofinancování služby ze strany samotného poskytovatele služby. Tento princip koresponduje i se zákonnou povinností neziskových organizací využít zisku z “vedlejších hospodářských činností“ k podpoře své hlavní činnosti.
Nadměrná vyrovnávací platba
Protože vyrovnávací platba smí zahrnovat pokrytí čistých nákladů, které je nutno vynaložit na zajištění dostupnosti poskytování dané sociální služby včetně přiměřeného zisku, je nutno veškeré podpory poskytnuté nad tento rámec považovat za „nadměrné vyrovnání“, které musí být vráceno.
Pokud je financování vyrovnávací platby u sociálních služeb vícezdrojové, znamená to, že nutno sledovat všechny části vyrovnávací platby, poskytnuté různými subjekty, tedy sčítat dotace, dary atd., které poskytovatel služby obdrží od kraje, obcí, MPSV a dalších veřejných institucí. Je-li kraj „garantem“ správnosti vyrovnávací platby, pak je na něm, aby zavedl účinný mechanismus monitoringu plateb, které daný poskytovatel služby zařazené do sítě obdrží, a účinně tak zabránit nadměrnému vyrovnání.
Z výše uvedeného vyplývá, že pokud obec hodlá jakýmkoli způsobem podpořit danou sociální službu, musí řešit soulad takové podpory s pravidly EU o veřejné podpoře. V minulosti jsme se často setkávali s tím, že pokud obec vůbec otázku veřejné podpory řešila, volila formu tzv. podpory de minimis podle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis. Financování sociální služeb v rámci podpory de minimis má však svá úskalí. Předně je limitováno výší celkové částky podpory jednomu poskytovateli sociálních služeb v hodnotě 200 000 € v součtu za tři po sobě jdoucí účetní období. Tato částka pro financování některých služeb zásadně nestačí; je třeba si uvědomit, že do ní spadá nejen jakákoli finanční podpora konkrétní služby, nýbrž i např. podpora formou výpůjčky majetku, nájmu za snížené nájemné apod., tedy hodnota rozdílu mezi skutečně placeným a tržním nájemným. Vedle toho je třeba si uvědomit, že omezení do 200 000 € za tři po sobě jdoucí účetní období představuje limit na „jeden podnik“, tj. nejen na samotného příjemce podpory, nýbrž na všechny s ním propojené osoby. Řada poskytovatelů sociálních služeb tak podporu de minimis nebude schopna využít; jejich financování pak bude zpravidla možné pouze v rámci výše popsaného systému poskytování vyrovnávací platby.
Podpora obce v rámci systému vyrovnávací platby
Současné financování sociálních služeb vyrovnávací platbou je v praxi tvořeno krajskými systémy, kdy kraj podle zákona o sociálních službách vytváří krajskou síť sociálních služeb a v souvislost s tím i pravidla pro paktování vyrovnávací platby. Jak jsme již výše zmínili, financování je koncipováno na bázi vícezdrojové. Obec je tedy pouze jedním ze subjektů zajišťujících krytí potřeb určité služby vyrovnávací platbou, a její podpora je proto považována za jakousi dílčí část celkové vyrovnávací platby. Proto je také podřízena nastavenému krajskému režimu, musí respektovat obecná pravidla jejího výpočtu, pravidla způsobilých nákladů apod.
Obce si často neuvědomují, že do vyrovnávací platby je nutno zahrnout veškerou podporu poskytnutou na určitou službu z jejich strany, a to na základě jakéhokoli právního titulu. Do vyrovnávací platy tedy nutno zahrnout nejen dotace, ale též příspěvek zřizovatele poskytnutý příspěvkové organizaci, dary, hodnoty snížených či „prominutých“ nájmů za užívání zařízení apod.
JUDr. Karel Zuska, advokát, AK Holec, Zuska a Partneři