Source: https://dre.tretas.org/dre/2488635/acordao-do-tribunal-constitucional-3-2016-de-2-de-fevereiro
Timestamp: 2020-03-28 11:57:07+00:00
Document Index: 43185109

Matched Legal Cases: ['artigo 80', 'artigo 50', 'artigo 8', 'artigo 2', 'artigo 80', 'artigo 24', 'artigo 25', 'artigo 27', 'artigo 28', 'artigo 24', 'artigo 8', 'artigo 80', 'artigo 3', 'artigo 80', 'artigo 23', 'artigo 24', 'artigo 80', 'artigo 3', 'artigo 19', 'artigo 172', 'artigo 3', 'artigo 80', 'artigo 80', 'artigo 2', 'artigo 80', 'artigo 80', 'artigo 80', 'artigo 77', 'artigo 80', 'artigo 3', 'artigo 126', 'artigo 1', 'artigo 24', 'artigo 24', 'artigo 28', 'artigo 6', 'artigo 1', 'artigo 29', 'artigo 1', 'artigo 24', 'artigo 30', 'artigo 24', 'artigo 31', 'artigo 2', 'artigo 1', 'artigo 4', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 9', 'artigo 172', 'artigo 203', 'artigo 78', 'artigo 80', 'artigo 25', 'artigo 80', 'artigo 77', 'artigo 77', 'artigo 8', 'artigo 77', 'artigo 80']

Acórdão do Tribunal Constitucional 3/2016
Acórdão do Tribunal Constitucional 3/2016, de 2 de Fevereiro
Fonte: Diário da República n.º 22/2016, Série I de 2016-02-02.
Processo 74/15
1 - Um grupo de Deputados à Assembleia da República solicitou ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração da inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 80.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado - doravante, "OE" - para 2015).
1.º As normas questionadas configuram um sistema cujas regras e princípios se afastam diametralmente dos consagrados na Lei 4/85, de 9 de abril, desde logo nos pressupostos de atribuição e noutros aspetos fundamentais da tutela dos direitos atribuídos aos ex-titulares de cargos políticos.
2.º Os direitos já constituídos ou meramente adquiridos foram, expressa e inequivocamente, salvaguardados pela Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, tendo em conta a necessidade, invocada pelo legislador, de não ferir qualquer das normas constitucionais aplicáveis.
3.º Ao invés, a atual solução normativa preserva integralmente os direitos dos titulares das subvenções previstas na Lei 26/84, de 31 de julho, agora desproporcionadamente suspensas, mas impõe a alguns ex-titulares de cargos políticos a cessação total da fruição de direitos já constituídos; impõe a outros a cessação parcial da fruição de tais direitos; finalmente, impede alguns de requerer e obter o pagamento da subvenção cuja atribuição lhes é assegurada, compromisso legal que ficou reforçado em 2005 pela garantia especial conferida pela Lei 52- A/2005.
12.º Importa ter presente que a subvenção mensal vitalícia pretendeu, também, dar alguma resposta à preocupação que a CRP expressa no seu artigo 50.º, no sentido de atenuar os inevitáveis efeitos negativos que, em especial ao tempo em que foi instituída, se faziam sentir de forma significativa relativamente aos ex-titulares dos cargos públicos por ela abrangidos, preocupação que foi reafirmada com o regime transitório adotado pelo artigo 8.º da Lei 52-A/2005, renovando e consolidando os direitos adquiridos e as expectativas legítimas.
17.º Isto mesmo vem sendo sublinhado pelo Tribunal Constitucional em inúmeros arestos, entre outros o Acórdão 232/88. Refere este que esse princípio postula «uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e segurança jurídica nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos da comunidade na tutela jurídica».
20.º Já no n.º Acórdão 353/2012 o Tribunal Constitucional chamava à atenção para os efeitos retrospetivos (para não dizer retroativos), de medidas similares que, em vez de atingirem futuros beneficiários da subvenção em causa, atingem, antes, aqueles que já a viram atribuída, em conformidade com a lei que a conferiu.
22.º As normas em causa contendem também, pelo que ficou exposto, com os princípios da segurança jurídica e da confiança, tal como fluem do artigo 2.º da CRP e tal como vêm sendo aplicados pela jurisprudência constitucional. Como assinalou o recente Acórdão 413/2014, o Tribunal Constitucional tem uma jurisprudência constante e reiterada neste sentido (cf., em especial, a formulação do Acórdão 128/2009, reiterada em numerosas decisões posteriores). Assim:
É com base nesta argumentação que os requerentes suscitam a apreciação e declaração de constitucionalidade com força obrigatória geral das normas contidas no artigo 80.º da Lei 82-B/2014, que aprovou o OE2015.
Assim, assinale-se, desde logo, que subvenções dos titulares de cargos políticos foram criadas pela Lei 4/85, de 9 de abril, que estipulava que os titulares de cargos políticos têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respetivas funções após 25 de Abril de 1974 durante oito ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). A subvenção era calculada, nos termos do artigo 25.º da mesma Lei, à razão de 4 % do vencimento base correspondente, por ano de exercício, até ao limite de 80 %, acumulável com a pensão de aposentação; segundo o artigo 27.º da Lei 4/85, 75 % do seu montante era também transmissível por morte ao cônjuge e descendentes menores, ou aos ascendentes a cargo (artigo 28.º).
O diploma citado foi objeto de várias modificações, sendo de salientar as introduzidas pela Lei 26/95, de 18 de agosto. Com esta lei, passou a exigir-se, como condição de atribuição da subvenção, o exercício dos cargos ou desempenho das funções públicas, após 25 de Abril de 1974, durante doze ou mais anos, consecutivos ou interpolados (artigo 24.º, n.º 1). Estabeleceu-se então um limite para a acumulação com a pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tivesse igualmente direito, equivalente à remuneração base do cargo de ministro. Determinou-se ainda que a subvenção só poderia ser processada a partir do momento em que o titular do cargo perfizesse cinquenta e cinco anos de idade.
6 - A alteração mais significativa ocorreria, porém, com a Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, que revogou os artigos 24.º a 28.º da Lei 4/85, eliminando, desta forma, o regime jurídico das subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos. O artigo 8.º daquele diploma previa um regime transitório, nos termos do qual:
«[...] o valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho.»
1 - O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis 113/2011, de 29 de novembro e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.
9 - O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis 102/88, de 25 de agosto e 28/2008, de 3 de julho.»
8 - Importa ter presente, na reflexão sobre o regime jurídico ora em análise, o teor das normas relativas à condição de recursos, necessária para o acesso a prestações sociais não contributivas, regulada pelo Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis 113/2011, de 29 de novembro e 133/2012, de 27 de junho, normas para que remete o n.º 1 do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, agora sob escrutínio.
No âmbito do conjunto de medidas de consolidação orçamental definidas no Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 (doravante, "PAEF"), com o objetivo fundamental de harmonizar as condições de acesso às prestações sociais não contributivas e de alcançar uma aplicação mais criteriosa destas prestações, o Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, procedeu a uma redefinição das condições de acesso às prestações sociais não contributivas. Foi com este desígnio de harmonização que o diploma veio estender a aplicação da verificação da condição de recursos a todas as prestações sociais de natureza não contributiva atribuídas pelo Estado.
No que respeita à definição do rendimento relevante para determinação da referida condição de recursos, o artigo 3.º do Decreto-Lei 70/2010 manda tomar em consideração diversos rendimentos do requerente e do seu agregado familiar: rendimentos do trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais e apoios à habitação com caráter de regularidade.
Finalmente, é de assinalar que a aplicação das normas mencionadas às subvenções de ex-titulares de cargos políticos resulta não apenas do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, mas também do disposto no artigo 23.º do Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, que estabelece que «todas as disposições legais, regulamentares ou outras que façam referência a agregado familiar, rendimentos, ou a capitação de rendimentos do agregado familiar relativas a prestações, apoios sociais ou subsídios, quando sujeitos a condição de recursos, devem ser entendidas de acordo com o disposto no presente decreto-lei».
No sentido do caráter temporário dir-se-á que, tratando-se de normas incluídas no Orçamento de Estado e que apresentam verdadeira natureza orçamental, uma vez que consubstanciam uma redução da despesa - não se tratando de "cavaleiros orçamentais", isto é, de disposições incluídas na lei do orçamento mas desprovidas de natureza orçamental em sentido próprio (possibilidade que o Tribunal Constitucional admitiu no Acórdão 173/1985) -, terão a sua vigência limitada ao dia 31 de dezembro do ano a que respeitam. Resulta isto do princípio da anualidade, aplicável às normas orçamentais.
Ainda no mesmo sentido poderá chamar-se à colação a circunstância de o ano de 2015, não obstante o fim do PAEF, ainda decorrer sob a pendência de um procedimento por défice excessivo, configurando um quadro especialmente exigente no plano da despesa pública (como este Tribunal reconheceu no Acórdão 413/2014).
A subvenção mensal vitalícia foi criada, como se disse já, pela Lei 4/85, de 9 de abril (artigo 24.º). A intenção declarada foi a de dignificar aqueles que se empenhavam na atividade política, criando condições de estabilidade para o seu exercício. A aprovação da lei na Assembleia da República, no dia 7 de dezembro de 1984, envolveu polémica, tendo a lei suportado o voto contrário de várias formações políticas representadas no parlamento.
Em segundo lugar, apenas estava condicionada a um requisito positivo de atribuição - um período mínimo de tempo no exercício da função (situação que se alterou com a Lei 26/95, de 18 de agosto, que, para lá de aumentar tal período, acrescentou a exigência de que o titular do cargo tivesse cinquenta e cinco anos de idade, para que o seu processamento fosse possível).
12 - Clarificados os pontos prévios, inicia-se a apreciação do pedido pela alegada ofensa do princípio da igualdade. Tal violação resultaria, recorde-se, da circunstância de a medida adotada não se estender a todos os cargos associados à subvenção mensal vitalícia em causa, excecionando-se, no n.º 9 do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, as subvenções previstas na Lei 26/84, isto é, as subvenções destinadas aos ex-titulares do cargo de Presidente da República ou seus familiares, em caso de morte.
O regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos é regulado pela Lei 64/93, de 26 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei 39-B/94, de 27 de dezembro, pela Lei 28/95, de 18 de agosto, pela Lei 12/96, de 18 de abril, pela Lei 42/96, de 31 de agosto, pela Lei 12/98, de 24 de fevereiro, pelo Decreto-Lei 71/2007, de 27 de março, pela Lei 30/2008, de 10 de julho, e pela Lei Orgânica 1/2011, de 30 de novembro.
Consumadas estas alterações, o único alto cargo público ou equiparado ainda previsto na mencionada Lei 64/93 é o de membro em regime de permanência e a tempo inteiro de entidade pública independente prevista na Constituição ou na lei [artigo 3.º, n.º 1, alínea c)].
O regime estatutário dos cargos antes previstos nas revogadas alíneas a) e b) do mesmo artigo, todos cargos de direção e gestão de entes da administração indireta do Estado, passou a constar do Estatuto do Gestor Público (Decreto-Lei 71/2007, de 27 de março, com a redação constante do Decreto-Lei 8/2012, de 18 de janeiro, com a Declaração de Retificação n.º 2/2012, de 25 de janeiro, doravante "EGP").
Quanto aos membros em regime de permanência e a tempo inteiro de entidade pública independente, a lei prevê o exercício de funções em regime de exclusividade e a incompatibilidade com quaisquer outras funções profissionais remuneradas (artigos 4.º e 7.º da Lei 64/93), não havendo qualquer norma especial sobre pensões ou subvenções após o exercício do cargo.
Ora, como explicou o Tribunal Constitucional no Acórdão 188/09:
«[...] não há, [...] como se afirmou no já citado Acórdão 287/90, "um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados". O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal.»
15 - Ora, analisando o primeiro destes requisitos, recorda-se que a Lei 4/85, que, como se disse, originalmente instituiu a subvenção mensal vitalícia dos titulares de cargos políticos, teve seis versões distintas entre 1985 e 2005, tendo sido posteriormente alterada, também, e como antes se explicou, por sucessivas leis do Orçamento do Estado, entre as quais se destaca a lei do OE2014, e pelas normas ora questionadas. A maior parte dessas alterações inserem-se numa trajetória crescentemente restritiva, impondo-se, a cada versão do texto legal, exigências adicionais para o reconhecimento do direito à subvenção e condições mais rigorosas para o seu recebimento efetivo. Foi o que sucedeu com a exigência de que as funções ou cargos tivessem sido exercidos após 25 de Abril de 1974, com o aumento do número mínimo de anos de exercício para doze e com a introdução de um limite para a acumulação da subvenção com a pensão de aposentação ou de reforma.
Com a estabilização do regime democrático e das suas instituições e a consolidação do sistema de segurança social, de par com uma série de garantias inerentes ao exercício de cargos políticos ou equiparados (vejam-se, a título de exemplo, as garantias em matéria de trabalho e benefício sociais previstas no artigo 19.º do Estatuto dos Deputados (Lei 7/93, de 1 de março, na redação em vigor após a Lei 16/2009, de 1 de abril), entendeu-se, num primeiro momento, restringir os requisitos da atribuição da subvenção vitalícia e, mais tarde, eliminá-la, por completo, para futuro.
Recorde-se, aliás, que por força do artigo 172.º da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro (OE2011), que alterou a Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exercessem «quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas», tiveram de optar pela suspensão do pagamento da subvenção vitalícia já em pagamento ou, em alternativa, pela suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública desempenhada. Acresce que a eliminação das subvenções em pagamento foi também proposta, em várias ocasiões, em sede parlamentar (veja-se, por exemplo, o Projeto de Lei 121/X, de 28 de junho de 2005).
O novo regime, como se disse já, estabelece uma condição de recursos, condicionante da atribuição das subvenções. E fá-lo por remissão para o regime constante do Decreto-Lei 70/2010. Este, por sua vez, no artigo 3.º, manda tomar em consideração, como condição de atribuição, diversos rendimentos do requerente e do seu agregado familiar: rendimentos do trabalho dependente, rendimentos empresariais e profissionais, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais e apoios à habitação com caráter de regularidade. E não só rendimentos, mas também o património do requerente e do seu agregado familiar, excluindo a atribuição da prestação quando este seja superior a 240 vezes o valor do indexante dos apoios sociais.
Mas as razões que levaram à extinção do benefício não podem fazer olvidar que ele esteve longamente em vigor; sem esquecer que, quando a extinção foi decidida, pela Lei 52-A/2005, se instituiu um regime transitório, que deixou intocada a posição dos ex-titulares de cargos públicos e, no essencial, a dos titulares com mandatos então em curso.
22 - Esta conclusão demonstra por que razão não é essencial apurar o caráter transitório ou definitivo - isto é, se as medidas contidas no artigo 80.º da Lei 82-B/2014 restringem a sua aplicação ao ano de 2015 ou se se projetam no futuro - do regime estabelecido pelas normas sindicadas. Na verdade, numa e noutra hipótese, está presente a afetação da confiança, nos termos em que a apontámos. Quando muito, esta afetação terá maior intensidade no caso de as normas se projetarem no futuro, do que na circunstância de estas limitarem a sua vigência ao ano de 2015.
Tendo em consideração tudo quanto se afirmou, o Tribunal Constitucional decide declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, inferível do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.
Votei a decisão de inconstitucionalidade da norma do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro, embora com fundamento diverso daquele que consta do Acórdão.
Entendo que a norma do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro (LOE 2015) - ainda que se considere como valendo para além do ano orçamental a que respeita aquela Lei, o que, todavia, e pelas razões adiante enunciadas, não sucede - não ultrapassa os limites da liberdade de conformação do legislador democrático. Não compreendo, designadamente, como, depois de negar a existência de uma legítima expectativa relativamente a um certo quantum de subvenção vitalícia - e de a qualificar até como um "puro benefício" -, se pode vir, a final, sem caracterizar mais detalhadamente a «expectativa» em causa, considerar existir violação da confiança legítima quanto à manutenção da "natureza da subvenção", fundada não tanto no que o legislador fez, mas no que ele não fez: como se se pudesse falar aqui de uma espécie de garantia de instituto.
2 - Segundo o acórdão, a circunstância de o artigo 80.º da LOE 2015 repetir a solução normativa contida na lei orçamental do ano anterior - nomeadamente, no artigo 77.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE 2014) -, "sugere permanência". Mas não se explica porquê.
3 - Diversamente, a consideração do contexto orçamental e económico-financeiro de Portugal, nomeadamente a consecução de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num quadro de particular excecionalidade, tal como reconhecida nos Acórdãos n.os 187/2013 e 413/2014, pode justificar a repetição de medidas de redução da despesa, como é o caso da que é objeto do artigo 80.º da LOE 2015, também no ano de 2015. Este aspeto é desvalorizado sem qualquer razão no acórdão. Com efeito, o Tribunal reconheceu, mesmo em relação a este ano, a necessidade desse tipo de medidas de caráter transitório e instrumentalmente preordenadas, tendo em conta que, "no ano de 2015, não só perduram ainda os efeitos do PAEF - por via da fixação da meta do défice orçamental em 2,5 % do PIB e do imperativo de fixação de medidas que suportem a estratégia de consolidação para a atingir (cf. artigo 3.º, n.º 8, alíneas g) e h), da Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) -, como ainda se faz sentir o efeito do procedimento de défice excessivo a que Portugal se encontra sujeito (artigo 126.º, n.º 7, do TFUE), daqui resultando um conjunto de compromissos cujo cumprimento, por pesar ainda 'de forma muito relevante, sobre as opções orçamentais' relativas ao ano de 2015, permite que neste continue a reconhecer-se um 'quadro especialmente exigente, de excecionalidade', capaz de, perante os 'termos mais mitigados do sacrifício imposto', subtrair 'a imposição de reduções remuneratórias nesse ano' à censura constitucional" (cf. Acórdão 574/2014, reiterado, neste particular, no Acórdão 576/2015).
Desde logo, porque a mesma, nos termos dos artigos 24.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, da Lei 4/85, de 9 de abril, só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo número de anos um ou mais dos cargos previstos no artigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou o cargo que está na base da sua atribuição.
- O caráter vitalício da subvenção: o ex-titular de cargo político previsto no artigo 24.º, n.os 1 e 3, da Lei 4/85 (na redação da Lei 26/95, de 18 de agosto) tem direito à subvenção enquanto for vivo;
- A transmissibilidade do direito à subvenção: em caso de morte do beneficiário de subvenções mensais vitalícias conferidas pelos n.os 1 e 3 do artigo 24.º da Lei 4/85, 75 % do respetivo montante transmite-se ao cônjuge viúvo e aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo, mediante requerimento (cf. o artigo 28.º, n.º 1, da referida Lei 4/85);
- A articulação em termos de complementaridade com a subvenção em caso de incapacidade - não revogada pelo artigo 6.º, n.º 1, da Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, e, portanto, ainda em vigor - e com a subvenção de sobrevivência: no primeiro caso, "quando, no decurso do exercício das funções referidas no artigo 1.º, ou por causa delas, o titular do cargo se incapacitar física ou psiquicamente para o mesmo exercício tem direito a uma subvenção mensal correspondente a 50 % do vencimento do respetivo cargo enquanto durar a incapacidade, desde que o incapacitado não aufira, por continuar titular do cargo, ou por o ter sido, nos termos deste decreto, vencimento ou subsídio superiores àquela subvenção" (cf. o artigo 29.º da Lei 4/85); no segundo caso, "se, em caso de morte no exercício das funções previstas no artigo 1.º, não houver lugar à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40 % do vencimento do cargo que o falecido desempenhava" (cf. o artigo 30.º da Lei 4/85);
- O contraste com o subsídio de reintegração, que, como refere Maria Benedita Urbano, desempenha função similar à de uma "indemnidade de fim de mandato" (v. ob. cit., p. 373): "aos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 12 anos de exercício das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quanto os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções" (cf. o artigo 31.º, n.º 1, da Lei 4/85, na redação dada pelas Lei 3/2001, de 23 de fevereiro).
Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar expressamente a subvenção vitalícia em causa como "medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos" (assim, v. o Parecer 97/90; no mesmo sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.os 61/86, 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003).
6 - Os traços típicos de apoio social que (também) caracterizam a subvenção mensal vitalícia desde a sua origem justificam que a sua atribuição seja submetida aos princípios materiais estruturantes do sistema de apoios sociais de caráter não contributivo a cargo dos contribuintes, nomeadamente ao princípio da condição de recursos, entendida como valor máximo dos rendimentos e dos bens de quem pretende um apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição (cf. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei 133/2012, de 27 de junho). Aliás, não o fazer implicaria sempre um rigoroso exame à luz do princípio da igualdade, em que se comparasse o regime de condicionamento dos apoios consubstanciados em prestações não contributivas pagas aos ex-políticos e seus descendentes ou ascendentes com o regime de condicionamento das prestações não contributivas devidas aos cidadãos em geral. Prima facie não há razões para um tratamento diferenciado. Recorde-se que a condição de recursos é aplicável a todos "os apoios sociais ou subsídios atribuídos [pelo] Estado, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares" (artigo 1.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei 70/2010).
Em todo o caso, não se justifica falar em «perda de autonomia» do beneficiário da subvenção vitalícia ou em "relação de dependência para com os membros do seu agregado familiar" por força da consideração conjunta, para efeitos de verificação da condição de recursos, dos rendimentos de todos os membros de um mesmo agregado, já que a referência autónoma e exclusiva para a atribuição da subvenção é sempre, enquanto for vivo, o próprio beneficiário. A economia comum essencial à consideração do agregado familiar corresponde a uma situação voluntária do beneficiário da subvenção vitalícia (cf. o artigo 4.º do Decreto-Lei 70/2010). Cessando tal economia comum, este volta a ter direito à subvenção até ao valor máximo legalmente previsto.
Com efeito, o que está em causa hoje é, já não diretamente a subvenção mensal vitalícia consignada na Lei 4/85, de 9 de abril, mas apenas a salvaguarda por via da norma transitória do artigo 8.º da Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, de um certo regime aplicável aos beneficiários de tal subvenção. E esse mesmo regime transitório de 2005, devido ao sucessivo estabelecimento de limites às cumulações previstos no artigo 9.º da citada Lei, tem sido objeto de várias alterações, todas no sentido de alargar o número de situações em que a prestação em causa pode ser suspensa. Os artigos 77.º da LOE 2014 e 80.º da LOE 2015 inscrevem-se nessa mesma orientação.
Assim, nos termos do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas passaram a estar, a partir de 2011 (e, por força da Lei 55-A/201, de 31 de dezembro, artigo 172.º), adstritos à obrigação de optar entre a suspensão do pagamento daquela subvenção e a suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública remunerada; a partir do ano seguinte, os mesmos beneficiários que exerçam quaisquer funções privadas, incluindo de natureza liberal, passaram a só poder acumular a totalidade da subvenção com a remuneração correspondente à atividade privada se esta for de valor inferior a três vezes o IAS (Lei 64-B/2011, de 30 de dezembro, artigo 203.º). A partir de 2014, quando a remuneração correspondente à atividade privada desempenhada for de valor superior a três IAS, a subvenção mensal vitalícia é reduzida na parte excedente a três IAS até ao limite do valor da subvenção (cf. a Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro, artigo 78.º). E, por fim, para quem aceitar o caráter permanente das normas do artigo 80.º da LOE 2015, o limite máximo da subvenção vitalícia deixou de ser calculado nos termos do artigo 25.º da Lei 4/85, de 9 de abril, em função da remuneração atualizada dos diferentes cargos exercidos, para passar a estar submetida a um teto de (euro) 2000, aplicável independentemente dos cargos anteriormente exercidos.
9 - A identificação das expectativas de continuidade a tutelar é crítica para ajuizar da pertinência da invocação do princípio da proteção da confiança. Como este Tribunal afirmou no seu Acórdão 575/2014, "as «expectativas» dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituição os valora" É que, "quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente deverá ser o controlo da proteção da confiança" (Acórdão 862/2013).
Votei vencido por entender que a introdução temporária de uma condição de recursos na atribuição de prestações não contributivas, como é o caso da subvenção mensal vitalícia criada pela Lei 4/85, de 9 de abril, não viola o princípio constitucional da proteção da confiança.
Em primeiro lugar, impõe-se sublinhar que tal medida, constante do artigo 80.º da Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado para 2015), tem natureza temporária, ou seja, destina-se a vigorar apenas no ano económico de 2015. De facto, as normas daquele artigo reproduzem ipsis verbis as normas do artigo 77.º da Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado para 2014), o que indicia ser uma norma orçamental. Se fosse uma medida de natureza definitiva, a mesma já resultaria do artigo 77.º da LOE de 2014, constituindo o preceito objeto de fiscalização uma duplicação desnecessária, ou então o legislador teria introduzido tal inovação na Lei 4/85, que é a sede própria para alterar de forma duradoura o regime dessas subvenções, como sempre fez no passado.
As subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos haviam já sido eliminadas por efeito da Lei 52-A/2005, de 10 de outubro, através da revogação dos artigos 24.º a 28.º da Lei 4/85, de 9 de abril, mantendo-se transitoriamente apenas para os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preenchessem os requisitos da respetiva atribuição (artigo 8.º)
O artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei 82-C/2013, de 31 de dezembro), havia instituído já a condição de recursos relativamente às subvenções vitalícias remanescentes, implicando que a subvenção seja suspensa ou limitada em função do valor do rendimento médio mensal do beneficiário e do seu agregado familiar, tomando como valor de referência (euro) 2000.
Esse mesmo regime foi reproduzido na norma do artigo 80.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 (Lei 82-B/2014, de 31 de dezembro), sendo, desde logo, muito discutível, que a simples renovação da medida para o ano económico subsequente, enquadrada em considerações gerais de contenção de despesa pública, seja suficiente para transmudar uma medida orçamental com um limite temporal definido pelo princípio da anualidade, numa medida de reconfiguração estrutural de caráter definitivo.
Em todo o caso, cabe fazer notar que a condição de recursos, tal como se encontra regulada no Decreto-Lei 70/2010, de 16 de junho, para que remetem as sucessivas disposições orçamentais relativas às subvenções mensais vitalícias, corresponde ao limite de rendimentos de valor de bens de quem pretende obter uma prestação de segurança social não contributiva, e do seu agregado familiar, e é um requisito da própria atribuição da prestação (artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 1).
Os termos em que o juiz constitucional procede a esta ponderação são sempre de ordem valorativa, e nunca de ordem fáctica, empírica ou psicológica. Quer a ponderação se processe nos termos da «fórmula» do Acórdão 287/90, que a jurisprudência seguinte sempre repetiu, quer se processe de acordo com o modelo dos testes, iniciado com o Acórdão 128/2009, o essencial mantém-se. Em ambos os casos do que se trata é de encontrar um método para levar a cabo uma ponderação. E por esta ser de ordem valorativa e não fáctica ou empírica, o que nela se deve sopesar é a intensidade da tutela constitucional que merecem as situações jurídico-subjetivas privadas, afetadas pela mudança legislativa, e a intensidade da tutela constitucional que merecem as razões que moveram tal mudança.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/2488635.dre.pdf .
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★ 2020.03.28 11:57 ★