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Timestamp: 2019-12-11 13:25:50
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El MERCOSUR (Mercado Común del Sur) y el Mercado Común Europeo
GUADALAJARA, JALISCO, 07 DE FEBRERO DE 1998.
Como es sabido, han aparecido consecutivamente y convivido en Latinoamérica diversos acuerdos subregionales, cuya suerte fue variada, motivado ello por la diferencia en los regímenes políticos de los gobiernos involucrados, así como por tensiones subyacentes o claramente expuestas, relativas a hegemonías de determinados países, llámeseles temores de subordinación; Aparte de ello, en otros casos, objetivos muy pretensiosos en atención a la diversidad de las características y las grandes asimetrías en las economías de los países que buscaban integrarse fueron factores esenciales para no arribar a un final exitoso al menos cercano a las metas inicialmente previstas.
Naturalmente, me refiero al fracaso de A.L.A.L.C., transformado más tarde en A.L.A.D.I., concebido con muchas menos pretensiones, y al limitado éxito del pacto andino, que pese al haber aprobado en el año 1991 un arancel común (el cual ante la solicitud de Perú, estuvo en suspenso hasta 1994), y está en aplicación a partir de enero de 1995, excepto respecto de Perú, temporalmente apartado del pacto Andino.
También este pacto ha creado tribunales supranacionales para dirimir las controversias, que pese a haberse constituido años atrás con nombramiento de sus jueces, por mi conocimiento hasta fines de 1993 no entraron en acción, pero en la actualidad se hallan en funcionamiento.
En la década de los '80, el avance de las ideas liberales, la democratización de los gobiernos de varios países por sendas constitucionales y la progresiva desaparición de los gobiernos militares dieron pie a modificaciones importantes en la conducción de las economías, perdiendo terreno las políticas de autoabastecimiento y aumento del comercio subregional e introduciéndose en su lugar la idea de complementación y globalización de las mismas para optimizar la eficiencia en el uso de los factores y competir mejor en el comercio mundial.
En ese marco Argentina y Brasil inauguran un nuevo esquema de integración mediante la declaración de Iguazú, el 30 de noviembre de 1985; conforme a ella comienza a funcionar una comisión mixta de alto nivel integrada por representantes de los gobiernos e instituciones empresariales cuyos trabajos dieron lugar a la firma del Acta para la integración Argentino - Brasileña del 29 de julio de 1986, que estableció un programa de Integración y cooperación económica entre las dos repúblicas, suscribiéndose al mismo tiempo doce protocolos, instrumentos definitorios de las reglas para la integración de diversos factores de actividad que se perfeccionan a través de negociaciones progresivas, firmándose entre 1986 y 1989 24 más, así como a aspectos culturales de administración y otros complementarios.
Poco más tarde este accionar cobra forma de tratado internacional, el que se firma el 29 de noviembre de 1988 y comienza a regir el 17 de agosto de 1989, que apunta a un MERCADO COMÚN con reducciones arancelarias de obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio de bienes y servicios, a lograr en un plazo máximo de 10 años, previendo la eliminación de distorsiones y armonización de políticas que enuncia.
La inflación que azotó a ambos países en 1989 y 1990, y el fracaso de sus respectivos planes económicos austral y cruzado, desembocó en que, una vez más las políticas comerciales volvieron a ser restrictivas, estancándose los avances.
Con los cambios de Gobierno que se produjeron y nuevos enfoques político - económicos con objetivos similares, entre los que cabían la desregulación y apertura de sus economías, el proceso se revitalizó, firmándose el Acta de Buenos Aires en julio de 1990, que decide ESTABLECER UN MERCADO COMÚN entre ambos países, EL QUE DEBERÁ ENCONTRARSE DEFINITIVAMENTE CONFORMADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1994.
Otro paso más fue la firma del Acuerdo de Complementación económica número 14 (A.C.E. 14), que reúne en un único cuerpo todos los acuerdos vigentes antes celebrados entre los 2 países, adopta el programa de rebajas arancelarias generales, lineales y automáticas previsto y adopta una serie de otras medidas complementarias recogidas luego en el tratado de Asunción, del que el acuerdo Argentina - Brasil es claro procedente inmediato.
El tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991 aprovecha todos los basamentos establecidos en el Acuerdo Argentina - Brasil, sumándose a los propósitos de establecer un MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR), Paraguay, y Uruguay, en igualdad de derechos y obligaciones. En el contexto de las disposiciones que se refieren al aspecto fiscal, cuya armonización dentro del MERCOSUR es propósito al que busca contribuir este congreso, debemos convenir que tanto el tratado de Roma, que dio origen a LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA, hoy unión europea, como el tratado de la Asunción, prestaron principal atención a las formas de recaudación fiscal que tienen una primera y directa incidencia en la creación de distorsiones entre los países que buscan integrarse, como lo es con los tributos aduaneros y la imposición general sobre consumos. Es así que el Tratado de Roma, en su parte tercera, dedicada a políticas de la Comunidad, título I, reglas comunes, capítulo segundo, normas fiscales, tiene un contenido exclusivamente referido (artículos 95 al 99 del tratado), a la igualdad de tratamiento de los productos originarios de otros estados parte respecto de similares productos domésticos, refiriéndose en cuanto a armonización fiscal solamente a los impuestos de ventas acumulativos, (TURNOVER TAXES), los impuestos específicos sobre consumo (EXCISE DUTIES), y otras formas de imposición indirecta, pero sin referirse específicamente a la imposición denominada directa, que alcanza principalmente a los impuestos sobre los ingresos o renta y sobre el patrimonio. Tales aspectos son, indudablemente, pilares básicos de todo proceso de armonización fiscal.
Es el capítulo Tercero de este título I, referido a APROXIMACIÓN DE LEGISLACIONES, el que prevé la emisión de directivas tendentes a este fin, así como de las normas administrativas de los estados parte que tengan una directa incidencia en el establecimiento o en el funcionamiento del MERCADO COMÚN (art. 100), y, particularmente, el artículo 101, que, al referirse a normas que distorsionen las condiciones de competencia en el mercado común, señala que ellas deben dar lugar a la consulta entre los estados parte interesados, y si de ella no resulta un acuerdo que elimine la particular distorsión se faculta al Consejo a proponer una comisión que vote por una propuesta para emitir una directiva necesaria para el logro de tal propósito.
Es evidente que entre las causas de distorsión de la competencia se encuentran también las que a través de la imposición directa crean asimetrías distorsionantes en cuanto al tratamiento de las inversiones, el movimiento de capitales y el de personas entre los estados parte. La primera preocupación, como lo evidencia el título I, capítulo 1, del Tratado, artículos 12 y siguientes, es la eliminación de los derechos aduaneros y el establecimiento de la tarifa externa común, así como la eliminación de restricciones cuantitativas que tengan un efecto equivalente. (Artículos 30 al 37 del Tratado)
El TRATADO DE MERCOSUR, luego de enunciar y desarrollar a través de un anexo la política progresiva a adoptarse para llegar a la eliminación de derechos arancelarios y restricciones cuantitativas equivalentes en el movimiento de mercaderías y servicios, así como para lograr el establecimiento del arancel externo común, define adecuadamente que el MERCADO COMÚN implica también la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, entre ellas la fiscal, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre estados parte, mencionándose específicamente la armonización de sus legislaciones en las áreas pertinentes, en el mismo artículo 1º, y enunciándose el tratamiento igualitario en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos de los productos originarios del territorio de un estado parte respecto de los otros estados parte. (Art. 7º).
Según enseñara ya en 1963 en el Congreso de Luxemburgo del Instituto Internacional de Finanzas Públicas el profesor Carl Shoup, ARMONIZACIÓN en un extremo significa igualización, o sea, idénticos impuestos e idénticas alícuotas o tipos y, en otro, el más sofisticado concepto de imposición diferenciada con selección de criterios sobre la base de los cuales la aproximación hacia la similitud, no a la unificación de los sistemas fiscales, se fuera logrando. Las reformas fiscales de cada país conforme a este último concepto con el que coincidimos significan que todo cambio en los impuestos es trazado con un ojo en los objetivos del MERCADO COMÚN. Coincidentemente Macon entiende por armonización fiscal a la supresión o por lo menos la reducción de las distorsiones de origen fiscal a la competencia de productos y la circulación de factores.
En la COMUNIDAD EUROPEA el tema preocupó desde sus orígenes, y la armonización fue prevista en el Tratado de Roma y materia del conocido informe del comité Neumark, presidido por el ilustra maestro alemán fallecido en 1991, que integraron los prestigiosos profesores Shoup, Cosciani y Barrere, el que data de 1962 y contiene las proposiciones para una coherente y armonizada política fiscal de la Comunidad. Pese al interés suscitado, no dieron lugar a resultados inmediatos. Posteriormente, un grupo de trabajo integrado por los funcionarios de los 6 países que entonces reunía el MERCADO COMÚN, trataron específicamente del impuesto a las ventas, y así surgieron la primera y segunda directivas del 11 de abril de 1967. Conforme a estas directivas, fueron reemplazadas las formas de impuesto acumulativo multifásico, empleadas en varios países de Europa, por una estructura común de impuesto al Valor agregado, cuyas características estableció la Segunda directiva, más tarde ampliada por la conocida Sexta directiva.
Ello ha llevado a una avanzada armonización de la imposición al valor agregado en los países de la UNIÓN EUROPEA, con aplicación uniforme del principio de imposición en destino, que ha regido desde su origen y hasta hoy mediante los reintegros del I.V.A. en las exportaciones y el mantenimiento a este fin, de los controles aduaneros de frontera, los que recién se han suprimido a partir de enero de 1997. Pero es de señalar que recién con vigencia a partir de 1970, o sea, 8 años después del informe del Comité Neumark, se llega a establecer la obligatoriedad de los cambios para adaptar la estructura de la imposición general sobre consumos a la forma uniforme de impuesto al valor agregado.
La experiencia de un proceso lento de armonización fiscal en la COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA pone en evidencia lo dificultoso que resulta para los países reunidos apartarse de las características tradicionales de los Impuestos que vienen aplicando, y ceder, ante la autoridad supranacional, parte de la soberanía concerniente al uso de sus propios poderes fiscales, lo que hace pensar que este proceso, aún no iniciado prácticamente, no ha de ser un proceso fácil de completar exitosamente al menos en un plazo razonable, dentro del MERCOSUR.
PREVISIONES DEL TRATADO
Varios artículos del tratado evidencian que es objetivo propuesto la armonización de los sistemas fiscales internos de cada país, que presentan agudas asimetrías, muchas de ellas obstaculizadoras de la competencia entre productos y la movilidad de los factores productivos. Ello está claramente expresado en el anexo al tratado que se refiere a la creación de los distintos subgrupos de trabajo y está contenido en las actividades del subgrupo 10, cuya misión es la coordinación de políticas macroeconómicas. Un cronograma acordado en la Reunión de LAS LEÑAS del 27 de junio de 1992 asignó a este subgrupo de trabajo fechas limite para la comparación de los sistemas tributarios de los países reunidos.
Este programa en lo sustancial se refirió a la imposición indirecta y para nada mencionó la imposición directa a la cual, sin embargo, no excluyó en su desarrollo, ya que se contempló la identificación de sus asimetrías, que son numerosas e importantes. Sin embargo, el cronograma trazado sólo llevó a que se hayan producido por expertos contratados ad hoc informes referidos a las características de los sistemas fiscales de los distintos países, sin haberse producido proposiciones concretas de armonización fiscal, ni como estaba previsto para diciembre de 1992 y junio de 1993, identificación de asimetrías contenidas en eventuales propuestas de reformas tributarias, ni los estudios previstos en cuanto a unificación de los criterios sobre regímenes de recaudación, aspectos contemplados en el cronograma.
No se conoce que en estos momentos se continúe actuando para completar los tratados del cronograma de las leñas. Por otra parte, la decisión 20/1994 C.M.C. tomada en la reunión de Ouro Preto, sobre POLÍTICAS PÚBLICAS QUE DISTORSIONEN LA COMPETENCIA, da a la C.C.M. la atribución de crear un comité técnico encargado del tema para proponer medidas, entre otras, de naturaleza fiscal.
INCENTIVOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA A LAS EXPORTACIONES Y A DETERMINADAS ÁREAS Y ACTIVIDADES
Si bien en este campo las asimetrías que se manifestaban en materia de exportaciones en los países del MERCOSUR han disminuido sensiblemente en los últimos años, subsisten ciertamente algunas de ellas y es deseable se eliminen totalmente tales beneficios, evitando que los países perjudicados por las mejores condiciones de competencia que crean a los exportadores de los países que los otorgan, se vean motivados para acudir a contramedidas de salvaguardia. Sólo debieran, pues, permitirse estos incentivos de acuerdo con las reglas del G.A.T.T., en forma de reintegros de la imposición interna sobre consumos en favor de los bienes y servicios exportados, basados en el principio de destino, es decir, con la eliminación sólo del impuesto del país de origen que se pueda precisar integra el valor de aquello que se exporta, evitando toda concesión de franquicias a la exportación en la imposición a la renta.
En general toda política de incentivos debiera llevarse a una mínima expresión, como lo está efectuando Argentina. El llamado está dirigido especialmente a Brasil, cuya legislación contiene una gama muy amplia de incentivos fiscales que benefician a determinadas actividades o al desarrollo de ciertas zonas. Entre los primeros se encuentran la HOSTELERÍA, RESTAURANTES u otros emprendimientos de apoyo turístico, de AUDIOVISUALES, INFORMATICA, etc. En la medida en que estos incentivos subsistan deben armonizarse para evitar que anulen los efectos de la Unión Aduanera y armonización que se hubiere logrado en las estructuras impositivas.
ASPECTOS INSTITUCIONALES DE
LA ESTRUCTURA DEL TRATADO DE ASUNCIÓN.
Se ha calificado el tratado de Asunción dentro de la familia de los llamados acuerdos programáticos, pues si bien se enuncia propósitos y establece mecanismos para llegar o aproximarse a las finalidades que se propone alcanzar, a diferencia de la estructura que tiene el tratado de Roma, por el cual se creó el MERCADO COMÚN EUROPEO, no instituye los órganos necesarios para el efectivo control del cumplimiento de las medidas y mecanismos que establece. En efecto, el tratado sólo consta de 24 artículos divididos en 6 capítulos, y estos capítulos se refieren, el primero a PROPÓSITOS, PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS, el segundo a ESTRUCTURA ORGÁNICA, el tercero a VIGENCIA, en cuarto a ADHESIÓN, el quinto a DENUNCIA, y el sexto a DISPOSICIONES GENERALES. De estos capítulos sólo los 2 primeros tienen un contenido sustancial, pues como resulta de sus mismos títulos, los segundos se refieren a cuestiones importantes, pero secundarias.
El capítulo I contiene la decisión de constituir un mercado común, que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994, dedicándose el artículo 1º; luego de este enunciado, de definir lo que implica el mercado común. Lo hace en términos aceptables y concordantes con la noción que en general se tiene de lo que tal mercado es o debe ser. Es así que se le caracteriza en función de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos a lograrse, entre otros medios, mediante la ELIMINACIÓN DE LOS DERECHOS ADUANEROS Y RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS A LA CIRCULACIÓN DE MARCANCIAS Y DE CUALQUIER OTRA MEDIDA EQUIVALENTE, el establecimiento de un arancel externo y una política comercial comunes con relación a terceros estados o agrupaciones de estados, así como la coordinación de posiciones en foros económicos comerciales regionales e internacionales; La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, enunciándose entre éstas las de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, A FIN DE ASEGURAR CONDICIONES ADECUADAS Y DE COMPETENCIA, subrayándose el compromiso de los estados parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
Se declara por los artículos siguientes que el MERCADO COMÚN estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los estados parte (artículo 2º); Seguidamente el artículo se define como periodo de transición el que extenderá desde la entrada en vigor del presente tratado hasta el 31 de diciembre de 1994 (artículo 3º), periodo en el cual, con el propósito de facilitar la constitución del Mercado Común, los estados parte adoptan un régimen general de Origen, un sistema de solución de controversias y cláusulas de salvaguardia, aspectos que se delinean, en cuanto a su estructura, en los anexos II, III, y IV del tratado a los que el artículo remite.
Enseguida se regula (artículo 4º) la forma en que los Estados coordinarán sus relaciones con terceros países, asegurando CONDICIONES EQUITATIVAS DE COMERCIO, a cuyo efecto se indica que deberán ajustar sus legislaciones nacionales PARA INHIBIR IMPORTACIONES CUYOS PRECIOS ESTÉN INFLUENCIADOS POR SUBSIDIOS, DUMPING, SUBVENCIONES O CUALQUIER OTRA PRÁCTICA DESLEAL, ello aparte del compromiso de coordinar sus respectivas políticas nacionales con el objeto de elaborar normas comunes sobre competencia comercial.
A continuación se enuncia (artículo 5º), cuáles serán los instrumentos para la constitución del MERCADO COMÚN del denominado periodo de transición, indicándose en primer lugar, lo que denomina un programa de LIBERACIÓN COMERCIAL, que consiste en la fijación de rebajas arancelarias PROGRESIVAS, LINEALES Y AUTOMÁTICAS, acompañadas de eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, que llegan hasta el 31 de diciembre de 1994, oportunidad en que se prevé alcanzar el arancel CERO y cuya progresión aritmética de rebajas en el tiempo detallado en su anexo I se ha cumplido rigurosamente. Se enuncia en segundo lugar la coordinación de políticas macroeconómicas que se realizará en forma gradual y convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias a que antes se ha hecho referencia; En tercer lugar se enuncia la fijación en ese periodo de transición de un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados Parte, arancel ya aprobado en diciembre último, aunque con numerosas recíprocas concesiones que hacen que alrededor del 20 % de los items estén en régimen de convergencia, que se prolongará hasta el año 2006.
Por último, se hace referencia a la adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes, también concretados en numerosas actividades productivas.
Seguidamente (artículo 6º) los estados parte reconocen diferencias puntuales de ritmo en este proceso durante el periodo de transición, para la República del Paraguay, y para la República oriental del Uruguay, diferencias que se vuelcan en el programa de liberación comercial contenido en el anexo I y que dan a tales países un año más de tiempo (hasta el 31 de diciembre de 1995), para el proceso de adaptación de aranceles que se establece. El artículo 7º ratifica la no-discriminación en materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos de los productos de origen nacional de un Estado Parte, respecto de aquéllos originarios del territorio de otro. Finalmente en el artículo 8º, los estados parte acuerdan preservar los compromisos asumidos hasta la fecha de celebración del tratado, inclusive los acuerdos firmados en el ámbito de la ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INTEGRACIÓN, y coordinar sus posiciones en las negociaciones comerciales externas que emprendan durante este periodo de transición, enunciando los procedimientos que para ello se adoptarán: EVITAR AFECTACIÓN DE INTERESES DE LOS ESTADOS PARTE, en futuras negociaciones comerciales que realicen entre sí o con otros países miembros del A.L.A.D.I., la celebración de consultas cuando se trate de esquemas amplios de desgravación arancelaria con otros países miembros del A.L.A.D.I., así como la extensión automática a los demás estados parte de CUALQUIER VENTAJA, FAVOR, FRANQUICIA, INMUNIDAD O PRIVILEGIO A TERCEROS PAÍSES NO MIEMBROS de la A.L.A.D.I.
En síntesis, éste es el contenido sustancial que define los propósitos, principios e instrumentos y medios de accionar económico, adoptados por el acuerdo en el denominado periodo de transición.
El capítulo II siguiente se ocupa de la estructura orgánica que regula la administración y ejecución del tratado, acuerdos específicos y decisiones que se adopten en el marco jurídico que establece durante dicho periodo, el que determina estará a cargo de los 2 siguientes órganos: EL C.M.C. (CONSEJO DEL MERCADO COMÚN), ARTÍCULO 10, Y EL G.M.C. (GRUPO MERCADO COMÚN) ARTÍCULO 13, estableciendo seguidamente cómo se integra cada uno:
El C.M.C., como órgano superior, tiene a su cargo la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del MERCADO COMÚN, y está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y los ministros de Economía de los Estados Parte (art. 11), debe reunirse las veces que lo estime oportuno y por lo menos una vez al año con la participación de los Presidentes de los Estados Parte, ejerciéndose su presidencia por rotación de los Estados Parte y en orden alfabético, por periodos de 6 meses en cada caso.
El G.M.C., está definido como el ORGANO EJECUTIVO DEL MERCADO COMÚN, y será coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriores; Este grupo tiene facultades de iniciativa y entre sus funciones se enuncian las siguientes: Velar por el cumplimiento del Tratado, Tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo, proponer medidas concretas tendentes a la aplicación del programa de liberación comercial, a la coordinación de políticas macroeconómicas y a la negociación de acuerdos frente a terceros; Fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitución del mercado común, facultándoselo para constituir los subgrupos de trabajo que fueren necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, establecidos inicialmente en el anexo V al tratado; Su integración se fija (art. 14) en 4 miembros titulares y 4 miembros alternos por país que representen los siguientes órganos públicos: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de economía o sus equivalentes (área de industria, Comercio exterior y/o coordinación económica) y banco central. Se faculta a este grupo MERCADO COMÚN, con funciones que como se ve, son ejecutivas, para que al elaborar y proponer medidas concretas en el desarrollo de sus trabajos hasta el 31 de diciembre de 1994, pueda convocar, cuando así lo juzgue conveniente, a representantes de otros organismos de la Administración Pública y del Sector privado.
En cuanto a la toma de decisiones, tanto del C.M.C. como del G.M.C., (art. 16) se establece que SERÁN TOMADAS POR CONSENSO Y CON LA PRESENCIA DE TODOS LOS ESTADOS PARTE (art.18); Ello se ha interpretado es equivalente a un asentimiento por unanimidad, o sea, en que no exista disenso. Por último, se prevé que antes de su establecimiento, el 31 de diciembre de 1994, los estados parte convocarán a una reunión extraordinaria de los órganos de la Administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones, lo que así se ha hecho, dando lugar al protocolo de EURO PRETO, el que enseguida me referiré.
Las disposiciones del Tratado no pretendieron, pues, dar estructura definitiva al MERCOSUR. El acuerdo trazó las líneas y estableció los pasos a desarrollar a través de estos órganos, que podríamos denominar primarios, para llegar a lograr antes del 31 de diciembre de 1994 el funcionamiento de una zona de libre comercio que, como es sabido, no es todavía un mercado común. A esa fecha se ha comenzado a aplicar el arancel externo común aprobado en Euro Preto a mediados de diciembre de 1994.
PREVISIÓN DE MODIFICACIONES FUTURAS.
El artículo 18 del Tratado previó que los Estados parte convocaran a una reunión extraordinaria antes del 31 de diciembre de 1994, con el objeto de DETRMINAR LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEFINITIVA DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN DEL MERCADO COMÚN, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones. Se refiere este artículo, sin embargo, solamente a los órganos de administración, pero en ninguna parte del tratado se hace referencia a órganos superiores o supranacionales cuyas decisiones importen asumir obligaciones de coordinación de políticas o de armonización de sistemas fiscales, obligatorios para cada uno de los países miembros.
En la reunión de OURO PRETO, de mediados de diciembre de 1994 estos órganos previstos originariamente en el tratado fueron formalmente complementados por otros ejecutivos y consultivos, aparte de definir más detalladamente sus competencias. Los nuevos órganos son:
LA C.M.M. (COMISIÓN DE COMERCIO DE MERCOSUR)
LA C.P.C. (COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA), Y
EL F.C.E.S. (FORO CONSULTIVO ECONÓMICO SOCIAL).
La C.M.M., órgano integrado por cuatro funcionarios titulares de cada país con sus correspondientes suplentes y coordinados por los ministros de Relaciones Exteriores de los estados parte, al cual se le ha atribuido importantes funciones entre las cuales se destacan las de considerar y pronunciarse sobre las solicitudes de los estados parte sobre la aplicación de los instrumentos de política comercial común, así como tomar las decisiones correspondientes a la administración e implementación de ésta; Proponer al G.M.C., nuevas normas con modificaciones de las existentes, incluyendo la revisión de alícuotas del arancel externo común con modificaciones de la nomenclatura y, asimismo, la atribución que por el artículo 21 se le concede para considerar los reclamos presentados por las secciones nacionales de la misma, sean estos originados en los estados parte o en demandas de particulares, relacionadas con el procedimiento de solución de controversias establecidos en el protocolo de Brasilia.
La C.P.C., integrada por miembros del parlamento de cada uno de los países, que aunque venía ya funcionando en el periodo de transición, no era un órgano institucionalizado. Su función es facilitar la aprobación parlamentaria nacional necesaria en relación con las decisiones del C.M.C. que lo requieran, y
El F.C.E.S., integrado por representantes del sector privado de los estados miembros, sin determinarse de que organizaciones procederían, con funciones consultivas.
Desde el punto de vista organizativo, los órganos decisorios continúan siendo intergubernamentales, pero sus decisiones a diferencia de la estructura originariamente prevista en el tratado y vigente en el periodo de transición, pasan a ser obligatorias para las partes, que deberán de adoptar los recaudos necesarios para cumplirlas. Ellas seguirán adoptándose por consenso de los cuatro estados parte, como estaba previsto en el tratado original. El protocolo de OURO PRETO ratifica que el C.M.C. (CONSEJO), es el órgano de conducción política del mercosur, integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía o equivalentes, el que ejercerá la titularidad de la PERSONALIDAD JURÍDICA DEL MERCOSUR, negocia y firma acuerdos en su nombre con terceros países, grupos de países y organismos internacionales, formula políticas y promueve acciones para la conformación del mercado común, llamando a reuniones especiales y creando los órganos que estime pertinentes, así como designando directamente al director de la secretaría administrativa y adoptando las decisiones necesarias en materia financiera y presupuestaria. El PROTOCOLO DE OURO PRETO define también con mayor precisión las competencias del G.M.C. como órgano ejecutivo del mercosur.
Este protocolo significa, en sustancia, una enmienda al tratado de Asunción, lo cual implica que debe ser ratificado por los parlamentos de los estados parte, previéndose su entrada en vigencia a los 30 días de verificado el depósito ante el gobierno paraguayo del tercero de los 4 instrumentos de ratificación. Como lo señala Rua Boiero, el protocolo, además de definir como las fuentes jurídicas del mercosur al propio tratado de Asunción, su protocolo e instrumentos adicionales o complementarios y los acuerdos celebrados en este marco, da igual jerarquía a las decisiones del Consejo del mercado común (C.M.C.), a las resoluciones del grupo mercado común (C.M.C.) y a las directivas de la comisión de comercio del Mercosur (C.M.M.) que se hayan adoptado desde la vigencia de aquél, lo que incluye las que hayan sido tomadas en el periodo de transición.
Las complementaciones hechas por el PROTOCOLO DE OURO PRETO mejoran dentro de un mismo esquema la estructura institucional del Mercosur sin pretender que ella sea la definitiva que haya de regir cuando se llega a implementar en él un mercado común. Teniendo en cuenta que recién entramos en un estado de UNIÓN ADUANERA IMPERFECTA, la experiencia sobre el resultado del accionar de tal estructura parece un elemento valuable para las decisiones ulteriores pendientes. El carácter no definitivo de la estructura aprobada resulta del mismo protocolo, cuyo artículo 44 prevé la revisión del actual sistema de controversias CON MIRAS A LA ADOPCIÓN DEL SISTEMA PERMANENTE, a que se refieren tanto el Tratado de Asunción (anexo III, Item 3), como protocolo de Brasilia (art. 34), al mismo tiempo que su artículo 47 contempla que los estados parte convocarán, cuando lo juzguen oportuno, a una conferencia diplomática con el objeto de revisar LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL…, ASÍ COMO LAS ATRIBUCIONES ESPECÍFICAS DE CADA UNO DE SUS ÓRGANOS.
No se ha previsto en el mismo texto del acuerdo, aunque sí se trata el tema en uno de sus anexos (el III), la solución de controversias que pueden suscitarse en la interpretación del tratado o del alcance de las medidas dispuestas por los órganos administrativos creados. En el se establece que ellas serán resueltas mediante negociaciones directas, y, para el caso de no lograrse una solución, sólo se prevé someterlas a consideración del Grupo mercado común que en el lapso de 60 días, debe formular las recomendaciones pertinentes a las partes para solucionar el diferendo, autorizando a este órgano a convocar paneles de expertos o grupos de peritos con el objeto de contar con el asesoramiento técnico necesario. Si en ese ámbito no se logra un acuerdo sobre el aspecto controvertido se prevé elevar la controversia al Consejo del Mercado Común para que éste formule las recomendaciones pertinentes.
Conscientes de lo insuficiente de estas disposiciones del tratado, sus redactores en este mismo anexo previeron que dentro de los 120 días de la entrada en vigor del mismo, el Grupo Mercado Común debía elevar a los gobiernos de los Estados Parte una propuesta de SISTEMA DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS, que regirá durante el periodo de transición pero, antes del 31 de Diciembre de 1994, los estados parte se comprometieron a adoptar un sistema permanente a ese propósito. En esta materia las normas del tratado fueron complementadas por el protocolo de Brasilia, firmado el 17 de Diciembre de 1991, por el cual se institucionalizan los pasos de un procedimiento para su logro, que comienza con un sistema de negociaciones directas y continúa con la intervención del Grupo Mercado Común, si por medio de aquéllas no se alcanzara un acuerdo, cuya misión es formular recomendaciones a los estados parte tendentes a la solución del respectivo diferendo. Si no se soluciona, el proceso continúa con un procedimiento arbitral que no compele a su acatamiento por los estados parte, ya que el no-cumplimiento del laudo en un plazo de 30 días sólo faculta a los otros estados parte En la controversia a ADOPTAR MEDIDAS COMPENSATORIAS TEMPORARIAS, TALES COMO LA SUSPENSIÓN DE CONCESIONES U OTRAS EQUIVALENTES TENDENTES A OBTENER SU CUMPLIMIENTO (art. 23 de este protocolo), admitiéndose (art. 34) que este sistema tiene una vigencia temporal sólo hasta que entre en vigor el sistema permanente previsto.
El protocolo de OURO PRETO no modificó las normas sobre la solución de controversias previstas en el protocolo de Brasilia, sino que ratificó lo dispuesto por éste, desechando la propuesta uruguaya alternativa de creación de un organismo jurisdiccional de funcionamiento permanente del tipo de un Tribunal de Justicia.
COMPARACIÓN CON LA ESTRUCTURA
DEL TRATADO DE ROMA.
Los órganos creados por el tratado de Asunción tienen una visible inspiración en los que previó para la Comunidad Europea el tratado de Roma de 1957. Se puede apreciar la inspiración del Consejo del Mercosur en el consejo de ministros que funciona como cuerpo legislativo supremo en la U.E., mientras que la institución del Grupo Mercado Común tiene inspiración en la comisión europea (EUROPEAN COMMISION), cuerpo integrado por representantes de los estados parte, responsable en la U.E. de las iniciativas de medidas de carácter político y de la supervisión de la implementación de las que fueron aprobadas por el Consejo. Pero la gran diferencia consiste en que los órganos del Mercosur deben tomar sus decisiones por consenso, es decir, por acuerdo unánime, y que, además, no se han instituido órganos de carácter supranacional, como lo son, en la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Corte de Justicia Europea, última Corte de Apelaciones que entiende en la interpretación y aplicación de las normas que los países deben acatar en cumplimiento de las decisiones del Consejo. Debe tenerse en cuenta que, como se dijo, estos órganos fueron diseñados en esta estructura simple para el denominado período de transición.
A efectos de determinar la estructura institucional definitiva fue formado un grupo especial denominado “grupo ad hoc sobre aspectos institucionales”, cuya primera reunión tuvo lugar a mediados de junio de 1993, en la que se estableció un inventario de puntos a tratar en futuras reuniones para lograr los objetivos señalados, constituido por 13 temas, y recomendó como primer paso importante el fortalecimiento de la Secretaría Administrativa, cuya sede fue fijada en la ciudad de Montevideo, así como dispuso abocarse al tratamiento de los demás puntos del temario relativos a la estructura definitiva de los aspectos institucionales, lo cual ha llevado a la creación de los órganos de carácter institucional incorporados por el protocolo de OURO PRETO, según hemos analizado y a una mejor definición de las atribuciones de todos ellos, así como en cuanto a solución de controversias la ratificación del protocolo de Brasilia.
El protocolo de OURO PRETO mantuvo para la toma de decisiones de los distintos órganos el criterio de consenso que significa la unanimidad de muchas cuestiones muy difícil de lograr y no innovó, sino más bien complementó las normas del tratado en cuanto a los aspectos institucionales.
Si comparamos las normas del tratado de creación de la comunidad europea de 1957 con la normativa del tratado de Asunción, su precariedad resulta contrastaste. En el tratado de Roma están contenidas en 248 artículos, de los cuales las relacionadas con las instituciones constituyen la parte 5 del tratado, que dedica los artículos 137 a 144 a la asamblea, 145 a 154 del Consejo, 155 a 163 a la Comisión, 164 a 188 a la corte de justicia, 189 a 192 a normas comunes a varias de las instituciones y 193 a 198 al Comité Económico y Social, completándose éstas normas con provisiones financieras relativas a recursos y gastos contenidas en los artículos 199 a 209. Ello no significa poner en duda la eficacia con que el mercado común europeo (hoy la Unión Europea) habrían de actuar, los órganos instituidos, sino que encuentra su explicación en el meticuloso trabajo preliminar que sirvió de base para la elaboración del mercado común europeo y a las seguridades con que se quiso reunir su lanzamiento antes de embarcar a Europa en tan pretenciosa construcción, mientras que las metas del mercosur fueron concebidas y se buscó alcanzarlas, en su primera etapa, en un tiempo más breve, dejándose ex profeso con insuficiente elaboración preliminar a sus órganos, para no demorar con el trazado de los aspectos institucionales, el accionar inmediato, y previendo que el establecimiento institucional permanente se elaboraría en el período denominado de transición, finalizado el 31 de diciembre de 1994.
LOS ANEXOS DEL TRATADO
Los 24 artículos del tratado se complementan con las normas contenidas en sus anexos que se refieren:
El anexo 1, al programa de liberación comercial, en 12 artículos;
El anexo 2 al régimen general de origen que regula la calificación del origen de los bienes y la declaración, certificación y comprobación correspondiente, en 19 artículos;
El anexo 3, conteniendo la enumeración de los principios para la solución de controversias, y
El anexo 4, que comprende 7 artículos, referido a cláusulas de salvaguardia relacionadas con la importación de los productos que se benefician del programa de liberación comercial establecido en el anexo 1, enunciándose por:
El anexo 5 que contiene los grupos en número de 10 y se constituyen a los efectos de la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales. Adicionalmente se crearon algunos otros subgrupos con funciones específicas.
Las normas de esos anexos cubren más bien programas de trabajo para llevar adelante los propósitos de creación del mercosur. Hacen excepción a ello las del programa de liberación comercial del anexo 1 que contiene las pautas progresivas de desgravación para llegar a un arancel cero cumplidas rigurosamente y las del régimen general de origen del anexo 2.
En materia de disputas entre contratantes del sector privado residentes en distintos estados partes, se ha firmado el protocolo de Buenos Aires, decisión 1/1994 que regula lo relativo a la jurisdicción internacional en materia contractual a través de 18 artículos. Otro avance en éste terreno de solución de cuestiones que excedan de la esfera jurisdiccional de un estado parte, está dado por la decisión 11/1993 para la protección recíproca de inversiones, que fija la opción de dirimir las controversias que se susciten, a saber: en los Tribunales competentes del país en cuyo territorio se realizó la inversión, o mediante arbitraje internacional previa adhesión de las partes al C.I.A.D.I. (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativo a Inversiones), abierto a la adhesión en Washington desde 1965, o acudiendo al sistema permanente de solución de controversias con particulares que eventualmente se establezcan en el marco del tratado.
LAGUNAS Y PROBLEMAS POR RESOLVER
Las referencias hechas en el breve análisis de la parte institucional del mercosur en los párrafos precedentes permiten concluir que el tratado marco ó tratado constitución ha dejado serias lagunas y problemas por resolver, que considero no han encontrado solución definitiva en el protocolo de OURO PRETO. El control de legalidad, la interpretación uniforme y la solución de las controversias son cuestiones fundamentales para la efectiva concreción de un mercado común cuya institucionalización sigue requiriendo atención, si esa meta desea ser alcanzada. Continua vigente lo dicho por Suárez Anzorena, en trabajo presentado en un foro europeo luego de analizar los instrumentos jurídicos previstos en el tratado, con relación a lo limitado de los mismos para cumplir tan inmensa obra, señalando que carecen DE FACULTADES PARA SANCIONAR REGLAMENTOS GENERALES O PARA ADOPTAR DECISIONES SINGULARES DE DIRECTA EFICACIA Y VIGENCIA SUPRANACIONAL E, INCLUSIVE PARA INSTITUIR DIRECTIVAS A CUYAS PAUTAS SUSTANCIALES DEBAN AJUSTAR SUS RESPECTIVOS ORDENAMIENTOS LOS ESTADOS PARTE EN PLAZOS DETERMINADOS. También es válido lo expuesto por Bocchiardo, quien ha entendido que existen considerables falencias sobre estos aspectos en los ordenamientos jurídicos de integración, tanto los que específicamente se refieren al mercosur como también en los anteriores del tratado de Montevideo (A.L.A.L.C.) y el acuerdo de cooperación Argentina - Brasil, precedente inmediato del Mercosur, y que ésta laguna legal no puede ser cubierta sino mediante un nuevo tratado, de igual manera que lo hicieren en Suramérica complementando el acuerdo de Cartagena los países firmantes del mismo, al celebrar un ulterior “tratado del tribunal con capitales de justicia del acuerdo de Cartagena”.
En éste aspecto tan fundamental de la solución de las controversias considero, coincidiendo con el autor citado que de no procederse de similar manera se habría de generar un sistema débil y poco eficaz que no garantizaría la unidad de los ordenamientos jurídicos. Es de hacer notar que en un encuentro de las cortes supremas de justicia del cono sur de América Latina, que tuvo lugar en Buenos Aires en agosto de 1991 y que reuniera a las cortes supremas de los países integrantes del mercosur más las de Bolivia y Chile, se trató particularmente éste aspecto jurídico- institucional recomendándose que la futura complementación del tratado marco de Asunción establezca un sistema que permita el desarrollo de las políticas económicas de integración “bajo un orden normativo que garantice la seguridad jurídica y la aplicación uniforme del derecho comunitario por un tribunal independiente”.
En otro trabajo de dos destacados profesores argentinos, Damarco y Mordeglia, que concluye proponiendo la creación de un tribunal de justicia para la solución de controversias, se considera que quizá la instauración de un sistema arbitral tuvo por objeto soslayar el problema constitucional, (en Argentina hoy superado con la reciente reforma de la Carta Magna) de ahí que representa la creación de un tribunal supranacional. Ante la existencia de tal valla constitucional al momento de presentar su trabajo, subrayan, sin embargo, estos dos autores que: “de todos modos el cambio de los tiempos permite apreciar como conveniente la búsqueda de soluciones que abren paso a la prelación del derecho internacional sobre el derecho infranacional”.
Para allanar el cambio a la solución de este problema, la reciente reforma constitucional argentina, al igual que lo había ya hecho Colombia, en 1990, ha incorporado cláusula específica (Art. 75, inciso 24), que enuncian entre las facultades del congreso, LA DE APROBAR MAYORÍAS ESPECIALES, “Tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad”.
Si bien las prioridades de armonización de la imposición directa y contribuciones sociales ha que me he referido, no son tan apremiantes como las de la tributación aduanera con logros en gran medida alcanzados en el Mercosur, ni tampoco tan requeridas como las de la imposición indirecta, por la incidencia inmediata entre ambas en la competitividad de bienes y servicios productivos o importados por los distintos países miembros ya en un estado de Unión Aduanera, la imposición a que he dirigido este trabajo requiere atención, principalmente en cuanto la meta se dirige a la formación de un mercado común, lo que en el mercosur resulta especialmente necesario dadas las fuertes asimetrías distorsivas que se observan y que afectan la movilidad de capitales, de inversiones y personas, las que requieren, pues, armonización.
Los aspectos institucionales analizados ponen de manifiesto también, debilidades que, sino se mejoran los mecanismos adoptados “lo que el Protocolo de Ouro Preto ha propuesto para más adelante”, hará difícil el efectivo éxito, no sólo de la meta futura, del logro de un mercado común, sino aún en el estado de Unión Aduanera “HOY IMPERFECTA”, para posibilitar el eficaz cumplimiento de las nivelaciones de imposición aduanera que resulta del arancel interno cero y del arancel externo común, aprobados y en aplicación. La mayor falencia a este fin, está dada por el sistema de solución de controversias, cuya modificación hacia tribunales supranacionales requiere urgente atención.
Para finalizar, debo reconocer que es promisorio el ritmo con que se ha avanzado en el periodo de transición para alcanzar los objetivos propuestos, a pesar de no haberse logrado poner en marcha al 1º de enero de 1995, por las convergencias tendientes al aprobarse el arancel externo común, sino una Unión Aduanera Imperfecta. Los frutos de esta acción se perciben ya en las economías de los estados parte. Su perfeccionamiento es la meta inmediata, cuyo éxito final habrá de lograrse dando continuidad a la vitalidad de la acción que se ha impreso al proyecto por los gobiernos y sectores económicos de los 4 países miembros.
Este trabajo incluye, con agregados y modificaciones de actualización, una parte del preparado en 1993, para la Academia Nacional de Ciencias Económicas y presentado en España en Octubre de ese año, en el intercambio efectuado con la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas de Madrid, organizado en celebración del Quincentésimo Aniversario del Descubrimiento de América. Sus proposiciones de Armonización Fiscal, por primera vez se presentaron para su análisis y discusión en un congreso. (Tercer Congreso Tributario del C. P.C.E.C.F., Tandil, Abril 1995).
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