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Timestamp: 2018-05-22 12:07:01+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 95', 'art. 1374', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 95', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 87', 'sentenza ', 'sentenza ', 'CGUE ', 'CGUE ', 'CGUE ']

E' illegittima l'esclusione da una gara per l'omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendale in assenza di una espressa prescrizione di tale obbligo informativo e della relativa sanzione espulsiva di Marco Lesto
E' illegittima l'esclusione da una gara per l'omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendale in assenza di una espressa prescrizione di tale obbligo informativo e della relativa sanzione espulsiva
Tar Puglia – Bari sez. II, sentenza n. 1161 del 14/11/2017
28 Nov 2017 di Marco Lesto
1. Nel caso in cui ricorre una situazione di affidamento ingenerato dalla stazione appaltante, la carenza della quota di prezzo corrispondente agli oneri di sicurezza interni deve reputarsi non sostanziale, bensì solo formale, sicché il soccorso istruttorio diventa doveroso, come chiarito dalle decisioni dell’Adunanza plenaria nn. 19 e 20 del 2016.
2. Il ricorso al soccorso istruttorio non è in tal caso precluso dal disposto dell’articolo 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici poiché la lacuna nelle dichiarazioni del concorrente non si presenta essenziale, non introducendo un elemento di effettiva incertezza dell'offerta.
3. Non è chiara e inequivocabile la possibilità di applicare l’articolo 95, comma 10, alle procedure di gara relative agli appalti compresi nei settori speciali, senza l’intermediazione di un’interpretazione della norma nazionale che ne precisi la portata.
4. Controversa è anche l'applicazione della norma alle gare che sono aggiudicate con il criterio del “minor prezzo”. In particolare, non è chiaro se il comma 10, laddove menziona l’offerta attribuendole la qualità di “economica”, presupponga o meno che essa si accompagni ad un’offerta tecnica.
L'art. 95, comma 10, del nuovo Codice dei contratti dispone che “nell'offerta economica l'operatore deve indicare ….....gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.”
Gli oneri di sicurezza interni o aziendali rappresentano i costi che ciascuna impresa è chiamata a sostenere nell'esecuzione di uno specifico appalto (per questo motivo si parla anche di oneri da “rischio specifico”). Si tratta, in particolare, delle spese necessarie per l'adempimento agli obblighi previsti dal D.lgs. n. 81/2008 - e dalle altre norme in materia - che l'operatore deve sopportare durante la durata del rapporto contrattuale.
Fino all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nell’ordinamento nazionale mancava una norma che, in maniera chiara ed univoca, prescrivesse la doverosità della dichiarazione relativa agli oneri di sicurezza.
Su questo equivoco di fondo si è innescato un dibattito giurisprudenziale che ha visto fronteggiarsi due opposte tesi.
Secondo un primo orientamento, in assenza di una comminatoria espressa di esclusione, ove sia omesso da parte del concorrente lo scorporo degli oneri di sicurezza per rischio specifico, il relativo costo, poiché coessenziale al prezzo offerto, rileva solo ai fini dell’anomalia di quest’ultimo, potendo darsi luogo all’esclusione solamente all’esito, ove negativo, di una verifica più ampia in ordine alla serietà e alla sostenibilità dell’offerta economica nel suo insieme[1].
Seguendo una diversa linea interpretativa, alcuni giudici hanno, invece, optato per l'obbligatoria enucleazione degli oneri di sicurezza aziendali, pena l’esclusione dell'impresa inadempiente dalla gara, tanto in ragione della natura precettiva ed imperativa delle norme da cui tale obbligo viene fatto discendere (artt. 86, comma 3 bis e 87,comma 4 D.Lgs. n.163/2006). Gli interessi di ordine pubblico che sono alla base dei suddetti precetti normativi giustificherebbero, peraltro, anche l’eterointegrazione, ai sensi dell’art. 1374 c.c., degli stessi atti di gara carenti di tale previsione[2].
L'obbligo di indicazione nell'offerta dei costi aziendali era, quindi, il frutto di una controversa interpretazione giurisprudenziale della disciplina contenuta nel previgente Codice. Sul tema si registra un primo intervento dirimente nella sentenza n. 3 del 20 marzo 2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la quale si è chiarito, con specifico riferimento agli appalti di lavori, che l’onere di previa rappresentazione di detta voce di costo, pur se non previsto expressis verbis dal legislatore, deve ricavarsi in modo univoco da un’interpretazione sistematica delle norme regolatrici della materia (articoli 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008, 86, comma 3-bis e 87, comma 4, del Codice[3]).
Il massimo Consesso amministrativo propone, nella richiamata decisione, una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni normative in parola[4], dalla quale scaturisce l'esistenza di un obbligo ex lege di indicazione specifica dei costi di sicurezza aziendali posto a carico del concorrente, unico in grado di valutare gli elementi necessari in base alle caratteristiche della realtà organizzativa e operativa della singola impresa, venendo altrimenti addossato alla stazione appaltante un onere di impossibile assolvimento, vista la situazione di asimmetria informativa in cui essa versa, non essendo a conoscenza degli interna corporis delle ditte partecipanti.
La pronuncia puntualizza, in particolare, che “l’omessa specificazione nelle offerte per lavori dei costi di sicurezza interni configura un’ipotesi di <<mancato adempimento alle prescrizioni previste dal presente codice>> idoneo a determinare <<incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta>> per difetto di un suo elemento essenziale, e comporta perciò, anche se non prevista nella lex specialis, l’esclusione dalla procedura dell’offerta difettosa per l’inosservanza di un precetto a carattere imperativo che impone un determinato adempimento ai partecipanti alla gara (cfr. Cons. Stato, A.P. sentenza n. 9 del 2014), non sanabile con il potere di soccorso istruttorio della stazione appaltante …, non potendosi consentire di integrare successivamente un’offerta dal contenuto inizialmente carente di un suo elemento essenziale.”
Aderendo all'orientamento interpretativo delineato dal Supremo Collegio, le varie sezioni del Consiglio di Stato e i tribunali amministrativi di merito hanno successivamente ribadito che la violazione dell’obbligo di specificazione degli oneri di sicurezza aziendali costituisce un adempimento imposto al concorrente direttamente dalla legge (artt. 86, comma 3 bis e 87, commi 3 e 3 bis, del codice dei contratti pubblici), anche in via di etero-integrazione della disciplina recata dalla lex specialis[5].
Questo principio è stato successivamente messo in discussione dai giudici comunitari[6] e nazionali[7], che hanno sancito l'incompatibilità con i principi di matrice europea di legittimo affidamento, certezza del diritto, parità di trattamento e trasparenza della regola che impone l'esclusione automatica di un operatore in caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza.
In particolare, si è osservato che, alla luce dei richiamati precetti, in assenza di una clausola della lex specialis che preveda espressamente l'obbligo di specifica indicazione dei costi di sicurezza aziendale, la regola della esclusione automatica del concorrente che non abbia ottemperato al detto obbligo dichiarativo, senza che a questi sia dato il beneficio dello strumento del soccorso istruttorio, va considerata sproporzionata e sostanzialmente iniqua.
Ogni dubbio interpretativo sulle questioni esaminate sembrava essere evaporato con l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti (D.lgs. 50/2016) che, all'art. 95, comma 10, prescrive chiaramente l'obbligo per i concorrenti di indicazione separata nell'offerta economica dei “propri costi aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.”
Anche sulla interpretazione del citato disposto normativo la giurisprudenza si è, tuttavia, divisa tra chi ritiene che tale previsione espressa giustifichi l’automatica esclusione del concorrente, il quale non abbia evidenziato la specifica voce di costo nell’offerta[8], e chi invece sostiene che, nell’ipotesi in cui gli atti di gara non contengano l’espressa menzione di tale obbligo e della sanzione espulsiva collegata alla sua inosservanza e in cui non siano adombrati dubbi sulla congruità dell’offerta, neppure l’articolo 95, comma 10, serva a superare i rilievi ripetutamente sollevati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea[9].
Si ripropone, in definitiva, la questione se, nella materia degli appalti pubblici, sia conforme ai richiamati principi euro-unitari l’esclusione dalla gara, senza possibilità di adempimento successivo entro un termine prefissato dalla stazione appaltante, di un’impresa che ha omesso di indicare separatamente nell’offerta economica i costi di sicurezza aziendale – come ormai richiesto espressamente dalla legge – redigendo l’offerta medesima sul modulo che allo scopo è stato predisposto dalla stessa stazione appaltante, senza previsione di una separata indicazione dei costi di sicurezza aziendale.
In tali circostanze, infatti, dando per presupposto che l’offerta, dal punto di vista sostanziale, rispetti i necessari costi di sicurezza, l’esclusione appare difficilmente compatibile con la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e la proporzionalità, che sono principi generali del diritto dell’Unione europea di applicazione trasversale[10] e che, come tali, devono trovare applicazione anche per le procedure pubbliche di affidamento di appalti il cui valore non raggiunga, come nella specie, la soglia comunitaria.
In attesa di un nuovo intervento chiarificatore della Corte di Giustizia Europea[11], una parte della giurisprudenza nazionale continua, come abbiamo visto, a ritenere ammissibile il soccorso istruttorio ai fini della successiva indicazione degli oneri interni relativi alla sicurezza, ogniqualvolta la lex specialis non ne prescriva espressamente la previa enucleazione nell'offerta.
In questo filone giurisprudenziale si iscrive la sentenza in rassegna con la quale la II sezione del Tar Puglia ha accolto il ricorso presentato da un'impresa che era stata esclusa da una gara pubblica avente ad oggetto l'affidamento di un appalto compreso nei settori speciali per l'omessa indicazione dei costi di sicurezza aziendali, nonostante il bando non prescrivesse un corrispondente obbligo informativo né la relativa sanzione della esclusione dal procedimento selettivo.
Afferma, in particolare, la Sezione che “nel caso in esame, in cui ricorre una situazione di affidamento ingenerato... dalla stazione appaltante, la carenza della quota di prezzo corrispondente agli oneri di sicurezza interni deve reputarsi non sostanziale, bensì solo formale, sicché il soccorso istruttorio diventa doveroso, come chiarito dalle decisioni dell’Adunanza plenaria nn. 19 e 20 del 2016. Né esso è precluso dal disposto dell’articolo 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici[12] poiché, per quanto sopra osservato, la lacuna nelle dichiarazioni del concorrente non si presenta essenziale, non introducendo un elemento di effettiva incertezza dell'offerta.”
Tale principio trae ancora maggior forza nella fattispecie concreta, in cui viene in considerazione una procedura di gara per l'affidamento, con il criterio del prezzo più basso, di un appalto compreso nei settori speciali.
Non è, infatti, chiara e inequivocabile la possibilità di applicare l’articolo 95, comma 10, al caso di specie senza l’intermediazione di un’interpretazione della norma nazionale che ne precisi la portata.
Nello specifico, la norma in parola trova applicazione nei settori speciali in forza di un rinvio, quello operato dall’articolo 133[13], che non si presenta diretto ed immediato ma necessita di un’ulteriore verifica, come emerge dalle locuzioni “per quanto compatibili” (al primo comma dell’articolo 133) e “conformità delle offerte (…) alle norme e ai requisiti applicabili alle stesse” (al sesto comma).
Controversa è anche l'applicazione della ridetta disposizione normativa alle gare che sono aggiudicate con il criterio del minor prezzo. Rileva sul punto la Sezione che “solo il quarto e quinto comma sono dedicati espressamente al criterio di aggiudicazione del minor prezzo, mentre, per la maggioranza dei successivi, occorre verificare partitamente se si riferiscano solo agli appalti assegnabili in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa ovvero comprendano anche quelle al massimo ribasso. In particolare, non è chiaro se il comma 10, laddove menziona l’offerta attribuendole la qualità di “economica”, presupponga o meno che essa si accompagni ad un’offerta tecnica.”
[1] Cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato sez. III, 10 luglio 2013, n. 3706; Tar Sicilia, sede di Catania sez III, sentenza n. 3148 del 4.12.2014.
[2] Fra le tante, cfr. Consiglio di Stato sez. III, 3 luglio 2013, n. 3565: “stante la natura di obbligo legale rivestita dall'indicazione, è irrilevante la circostanza che la lex specialis di gara non abbia richiesto la medesima indicazione, rendendosi altrimenti scusabile una ignorantia legis.”
[3] Nessuna delle citate norme prescrive in modo espresso l’obbligo dei concorrenti di esporre i costi della sicurezza nelle offerte per lavori; esse sembrano prima facie riguardare, per l’indicazione dei costi in tutti i tipi di appalti, soltanto gli enti aggiudicatori, mentre l’art. 87, comma 4, del Codice, richiama l’indicazione nelle offerte dei costi per la sicurezza soltanto per gli appalti di servizi e forniture, ai fini della valutazione dell’anomalia.
[4] Secondo questa interpretazione la ratio della norma, che impone ai concorrenti di indicare già nell’offerta l’incidenza degli oneri di sicurezza aziendali, risponde a finalità di tutela della sicurezza dei lavoratori e, quindi, a valori sociali e di matrice costituzionale che assumono rilevanza anche nel settore dei lavori pubblici. Anzi, proprio in quest’ultimo settore il ripetersi di infortuni gravi, dovuto all’utilizzo di personale non sempre qualificato, porta a ritenere che l’obbligo di indicare sin dall’offerta detti oneri debba valere ed essere apprezzato con particolare rigore.
[5] Cfr. ex multis Consiglio di Stato, V, 17 novembre 2015, n. 5264, Consiglio di Stato, III, 24 novembre 2015, n. 5340, Consiglio di Stato, V, 3 febbraio 2016, n. 424.
[6] Cfr. ordinanza 10 novembre 2016, Causa C-162/16; cfr. anche ordinanze 10 novembre 2016, C-140/16 e C-697/15.
[7] Cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza del 27 luglio 2016, n. 19.
[8] Cfr. T.A.R. Campania, Sez. III, 3 maggio 2017, n. 2358; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 25 febbraio 2017, n. 166; Consiglio di Stato, Sez. V, ord., 15 dicembre 2016, n. 5582; T.A.R. Molise, 9 dicembre 2016, n. 513; T.A.R. Campania, Salerno, 6 luglio 2016, n. 1604.
[9] Cfr. T.A.R. Campania, Sez. VIII, 3 ottobre 2017, n. 4611; T.A.R. Lazio, Sez. I-bis, 15 giugno 2017, n. 7042; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, sentenza 12 dicembre 2016, n. 3217, nonché la delibera dell’ANAC 11 gennaio 2017 n. 2.
[10] Tra le molte, decisione sul legittimo affidamento, CGUE n. 201 del 10 settembre 2009; n. 383 del 13 marzo 2008; n. 217 del 4 ottobre 2007; sulla certezza del diritto, CGUE n. 576 dell’11 luglio 2013; n. 72 del 16 febbraio 2012; n. 158 del 18 novembre 2008; sulla proporzionalità, CGUE n. 234 del 18 luglio 2013; n. 427 del 28 febbraio 2013.
[11] Nuovamente investita della questione dal T.A.R. Basilicata con ordinanza n. 525 pubblicata il 25 luglio 2017.
[12] Che sottrae all’ambito applicativo del “soccorso istruttorio” il caso dell’omessa dichiarazione di elementi essenziali dell’offerta, sia tecnica che economica.
[13] “1. Per la selezione dei partecipanti e delle offerte nelle procedure di scelta del contraente nei settori speciali si applicano, per quanto compatibili con le norme di cui alla presente sezione, le disposizioni di cui ai seguenti articoli: 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 95, 96 e 97... 6. Gli enti aggiudicatori verificano la conformità delle offerte presentate dagli offerenti così selezionati alle norme e ai requisiti applicabili alle stesse e aggiudicano l'appalto secondo i criteri di cui agli articoli 95 e 97.”