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Timestamp: 2018-12-15 16:44:29
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Matched Legal Cases: ['Art. 170', 'Art. 68', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 68', 'Art. 112']

Management Summary Einleitung Auftrag Ziele 6 - PDF
Management Summary Einleitung Auftrag Ziele 6
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3 Inhalt Management Summary 1 1. Einleitung Auftrag Ziele 6 2. Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung Rückblick auf Periode Finanzierung der Forschung zur sozialen Sicherheit Herausforderungen für die soziale Sicherheit Forschungsschwerpunkte und prioritäre Themen Finanzierung Ressourcenplanung Konsequenzen Aufgabenüberprüfung «Massnahme Ressortforschung» Akteure und Schnittstellen Schnittstellenumfrage Schnittstellen zu anderen Bundesämtern Schnittstellen zum Hochschulbereich Schnittstellen zu Forschungsförderungsinstitutionen Internationale Zusammenarbeit Organisation und Qualitätssicherung Interne Organisation Qualitätssicherung und Wissenstransfer 47 Literaturverzeichnis 52 Anhang Die Forschung der Bundesverwaltung 57 Forschungsübersichten weiterer Bundesämter zur sozialen Sicherheit 63 Bibliographie zur sozialen Sicherheit 69 Impressum
5 Management Summary MANAGEMENT SUMMARY Der Bundesrat hat in der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation (BFI) 11 Politikbereiche bestimmt, für die unter Federführung eines Bundesamtes Forschungskonzepte zu erstellen sind. Das Forschungskonzept stellt im Rahmen der Ressortforschung das strategische Planungsinstrument dar. Als Ressortforschung wird die Forschung des Bundes bezeichnet, deren Ergebnisse von der Bundesverwaltung und der Bundespolitik für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt werden. Die Federführung für das Forschungskonzept «Soziale Sicherheit » liegt beim Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV). Ein wichtiges Ziel des Forschungskonzeptes ist es, einen Überblick über die Forschungsaktivitäten im Themenbereich (Ressort) soziale Sicherheit zu geben. Dies dient vor allem der Information aller interessierten und betroffenen Akteure, der Verbesserung der Transparenz und nicht zuletzt der Legitimation der eingesetzten finanziellen und personellen Ressourcen für die Ressortforschung des Bundes. In den Themenbereich der sozialen Sicherheit fallen nicht nur die Forschungsaktivitäten des BSV, sondern auch die weiterer Ämter, z.b. des SECO oder des BAG. Für das Forschungskonzept «Soziale Sicherheit » wurde eine ausführliche Erhebung der Akteure und Schnittstellen vorgenommen. Sie zeigt, dass die Forschungsaktivitäten bereits heute gut koordiniert werden und macht transparent, wie Synergien, insbesondere hinsichtlich Fachwissen und Datenverfügbarkeit, zwischen den Akteuren genutzt werden. Die häufigste Massnahme zur Koordination ist die Einsitznahme von FachexpertInnen in Projektbegleit- oder Steuergruppen. Diese Form der Koordination ermöglicht, dass das vorhandene Wissen eingebracht und optimal genutzt wird und die Erkenntnisse aus den Projekten von allen Akteuren kritisch reflektiert und valorisiert werden können. Die Ressortforschung zur sozialen Sicherheit folgt den Herausforderungen und Fragen, die sich aus der kontinuierlichen Entwicklung und Veränderung von Gesellschaft und Wirtschaft ergeben. Auf der Ebene der strategischen Planung der Forschungsthemen stehen deshalb in der Planungsperiode folgende Schwerpunkte im Vordergrund: Nachhaltige Finanzierung und Finanzierbarkeit des Systems, sowie die laufende Erfassung (Monitoring) und die Analyse der Situation vulnerabler Gruppen. In diesem Zusammenhang sind auch die Teilsysteme der sozialen Sicherheit auf Fehlanreize hin zu überprüfen. Neben der Erarbeitung von Grundlagenwissen für die genannten strategischen Schwerpunkte ergibt sich eine weitere, gesetzlich vorgegebene Daueraufgabe der Ressortforschung aus Art. 170 BV: Gesetzesänderungen und Massnahmen sind systematisch bezüglich ihrer Wirksamkeit zu evaluieren. Ressortforschung zur sozialen Sicherheit Ein Blick auf die Forschungs- und Evaluationsprojekte der letzten BFI-Periode zeigt, dass bei der Erarbeitung von Grundlagen wie auch bezüglich der Durchführung von Evaluationen alle Schwerpunkte und Aufgaben, die im letzten Forschungskonzept im Vordergrund standen, abgedeckt werden konnten. So wurde im Themenbereich Altersvorsorge eine Untersuchung der Daten von 1.5 Mio. Steuerpflichtigen zwischen 25 und 99 Jahren durchgeführt. Sie zeigt, dass Personen im Rentenalter keinem erhöhten Armutsrisiko mehr ausgesetzt sind. Neue Armutsrisiken bestehen eher in spezifischen Gruppen oder in bestimmten Lebenssituationen im Erwerbsalter. Im Bereich der beruflichen Vorsorge erlaubt eine vertiefte Analyse der Vermögensverwaltungskosten erstmals verlässliche Aussagen zu deren tatsächlichen Höhe. Die 1
6 Management Summary Studie zeigt zudem Perspektiven auf, wie der Versichertenausweis transparenter gestaltet werden kann und welche Optimierungsmöglichkeiten sich den Vorsorgeeinrichtungen bieten wurde das erste mehrjährige Forschungsprogramm zur Invalidenversicherung mit einem Synthesebericht abgeschlossen. In 20 Forschungsprojekten wurden die Gründe für die Entwicklung der IV-Renten und die Wirkungen ausgewählter gesetzlicher Regelungen und Massnahmen des IVG untersucht. Im Bereich der Familienpolitik wurde die Nachhaltigkeit der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung (Anstossfinanzierung) evaluiert und damit eine Entscheidungsgrundlage für den 3. Verpflichtungskredit bereitgestellt 1. Eine Umfrage bei den Bundesämtern, die im Bereich der sozialen Sicherheit aktiv sind, den Forschungsförderungsinstitutionen des Bundes sowie den Forschungsschwerpunkten in Hochschulen und Fachhochschulen zeigt deutlich die hohe Vernetzung auf: Über die Hälfte aller Publikationen entstanden in Zusammenarbeit mit weiteren Bundesämtern oder wurde durch Hochschul- oder Fachhochschulinstitute oder internationale Organisationen ausgeführt. Gemäss einer Statistik des Staatssekretariats für Bildung und Forschung (SBF) fliessen pro Jahr vom gesamten Etat der Ressortforschung nur etwa ein halbes Prozent (2010: 1.1 Mio. CHF) in die Ressortforschung für soziale Sicherheit. Im gleichen Jahr wurden etwa 14.3 Mio. für die Ressortforschung im Themenbereich Gesundheit oder 78 Mio. im Themenbereich Landwirtschaft ausgegeben. Angesichts der grossen wirtschaftlichen Bedeutung der Leistungen aus dem System der sozialen Sicherheit die Sozialausgaben betragen etwa 30% des Bruttoinlandsprodukts scheint das Budget für die Bereitstellung von Grundlagenwissen und Evaluationen für politische Entscheidungsprozesse eher knapp bemessen zu sein. Forschungsthemen und -schwerpunkte zur sozialen Sicherheit Auf der Basis der Erkenntnisse aus den in der letzten Periode abgeschlossenen Forschungsund Evaluationsprojekten, einer Befragung der Geschäftsfeldleitenden im BSV und einer Umfrage bei den Bundesämtern, die sich ebenfalls mit Fragen zur sozialen Sicherheit beschäftigen, wurde eine Übersicht zu möglichen Ressortforschungsthemen in den kommenden vier Jahren nach Schwerpunkten und Kernbereichen zusammengestellt. Innerhalb der oben genannten Schwerpunkte zeichnen sich für alle Kernbereiche der sozialen Sicherheit verschiedene Fragestellungen für Forschungs- oder Evaluationsprojekte ab. Als Kernbereiche der sozialen Sicherheit gelten einerseits traditionelle Risiken wie Alter, Krankheit, Unfall, Invalidität, Arbeitslosigkeit oder Verlust der versorgenden Person, gegen deren Folgen das System einen wirtschaftlichen Schutz bereitstellt, andererseits gehören dazu auch Fragen zur Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit, der Familienpolitik, der (Re)-Integration von Personen mit eingeschränkter Erwerbsfähigkeit oder zur Bedeutung neuer Risiken, wie z.b. den wirtschaftlichen Folgen einer Scheidung oder der Pflege älterer Angehöriger. 1 Seit 2008 wird jedes Jahr ein Bericht über die abgeschlossenen und laufenden Forschungs- und Evaluationsprojekte im BSV erstellt, verfügbar unter: Alle publizierten Forschungsberichte können auf der Homepage des BSV bestellt oder heruntergeladen werden: 2
7 Management Summary Forschungsschwerpunkte «Soziale Sicherheit » Schwerpunkte Kernbereiche Grundlagen und Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit & Sozialpolitik Familie, Generation und Gesellschaft Alterssicherung & berufliche Vorsorge Invalidität & Behinderung & Integration Arbeitslosenversicherung & Integration Kranken- und Unfallversicherung Nachhaltige Finanzierung und Finanzierbarkeit Entwicklung des Bedarfs und der Anspruchsberechtigten bei den Ergänzungsleistungen Aktivierende Sozialpolitik und «Missbrauchsbekämpfung» Messung der Regulierungskosten der AHV/IV/EO Finanzielle Konsolidierung AHV Konsequenzen von Steuerungsmechanismen in der AHV Langfristige Auswirkungen der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte auf die AHV Anreize zur Frühpensionierung in der beruflichen Vorsorge Finanzielle Konsolidierung IV Förderung der «gesunden Langlebigkeit» Prävention und Versorgungsforschung im Gesundheitssystem zur Steigerung der Effizienz Monitoring und Analyse der Teilsysteme und der Situation vulnerabler Gruppen auch in Bezug auf Fehlanreize und Leistungsdefizite Möglichkeiten und Grenzen der Verlängerung der Beschäftigung älterer Arbeitnehmenden Entwicklung der wirtschaftlichen Situation von Personen vor und nach dem Eintritt in den Ruhestand Case-Management Schnittstellen und Übergänge zwischen IV und anderen Teilsystemen der sozialen Sicherheit Personen mit psychischen Problemen Jugendliche/junge Erwachsene Langzeitarbeitslosigkeit Vermögensverhältnisse, kulturelle Unterschiede und die Dauer in der Arbeitslosigkeit Einkommensentwicklung und wirtschaftliche Situation von Immigranten Förderung der Gesundheit vulnerabler Gruppen Evaluation von Massnahmen und Gesetzesänderungen Projekt- und Programmevaluation der Jugendschutzprogramme 3. Evaluation der Anstossfinanzierung Evaluation der 4. / 5. und 6. IV- Revision Synthese und ggf. Evaluation der Pilotprojekte nach Art. 68 quater IV-Eingliederung Medizinische Massnahmen in der Invalidenversicherung Wirkungsevaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik Die Planung der Ressortforschung im BSV erfolgt in einem jährlichen Rhythmus mit unterjährigen Anpassungen. Inhaltlich werden die festgelegten Forschungsschwerpunkte in Programmen, Einzelprojekten oder Expertenaufträgen oder finanziellen Beiträgen an Forschungsprojekte anderer Ämter oder Institutionen umgesetzt. Anhand der laufenden oder neu eingegebenen Projekte der Geschäftsfelder wird im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses jeweils das Folgejahr geplant. Zusätzlich wird die kurzfristige Planung des laufenden Jahres regelmässig überprüft und allenfalls angepasst. 3
8 Management Summary Bezüglich der Ressourcenplanung sind im Finanzplan des BSV für externe Aufträge der Ressortforschung für Franken eingestellt, die bis 2016 mit 1.5% fortgeschrieben werden. Im Budget zum Forschungsprogramm Invalidenversicherung (FoP2-IV) sind für externe Forschungs- und Evaluationsprojekte befristet noch für die Jahre je Franken eingestellt. Dazu kommen spezialgesetzlich oder per Bundesratsbeschluss verfügte Mittel z.b. für die Evaluation der Anstossfinanzierung oder für die Jugendschutzprogramme. Im Rahmen der Aufgabenüberprüfung «Massnahme Ressortforschung» im Kontext des Konsolidierungs-und Armeebeschaffungsprogramms KAP 2014 hat der Bundesrat am 8. Juni 2012 entschieden, dass die Departemente im Bereich der Ressortforschung ab 2014 strukturelle Sparbeiträge zu leisten haben. Auch wenn die endgültige Entscheidung über die Höhe des Sparbeitrags des BSV noch aussteht, so ist doch festzuhalten, dass eine Kürzung der finanziellen Ressourcen unmittelbar zu einer Einschränkung der möglichen Forschungsaktivitäten in den genannten Themenbereichen führen kann. Organisation und Qualitätssicherung Die Projektorganisation im BSV beruht auf einem Tandem-Prinzip. Eine Fachperson aus dem jeweiligen Geschäftsfeld und aus dem Bereich Forschung und Evaluation (FuE) übernehmen gemeinsam die Projektleitung und die operative Verantwortung. Das Tandem zieht bei Bedarf interne oder externe Expertinnen oder Spezialisten zur Unterstützung bei. Eine Begleitgruppe unterstützt das Tandem während der gesamten Projektdauer. In ihr sind das amtsinterne fachliche und methodische Know-how, die beteiligten Geschäftsfelder sowie Externe (Stakeholder) vertreten. Bei Projekten, die im Rahmen umfassender Forschungs- oder Evaluationsprogramme lanciert werden, wird eine weitere Entscheidungsebene, z.b. in Form einer Leitungs- oder Steuergruppe (i.d.r. unter dem Vorsitz der zuständigen Geschäftsfeldleitung) einbezogen. Für die Qualitätssicherung im BSV wurde in Ergänzung und Erweiterung der Qualitätsrichtlinien ein Forschungshandbuch erarbeitet. Es erläutert, auf welcher Grundlage und in welcher Weise im BSV Ressortforschung in Zusammenarbeit mit den Geschäftsfeldern durchgeführt wird. Durch eine weitgehende Vereinheitlichung der Prozesse und seiner Instrumente sowie die präzise Umschreibung der Verantwortung der beteiligten Akteure soll eine konstante Qualität erreicht werden. Ein weiteres Element der Qualitätssicherung sind jährlich vereinbarte Weiterbildungsziele für alle Mitarbeitenden des Bereichs FuE. Durch die gezielte Teilnahme an Fachtagungen und Nutzung von Weiterbildungsangeboten an Hochschulen oder innerhalb der Bundesverwaltung wird die fachliche Kompetenz im Bereich FuE sowie ihr Wissen im Forschungsmanagement kontinuierlich erweitert und vertieft. Konkrete Ziele im Rahmen der Qualitätssicherung betreffen die laufende Prüfung und Anpassungen der im Forschungshandbuch formulierten Qualitätsvorgaben sowie ein internes Weiterbildungsangebot zur Vorbereitung und Durchführung von Evaluationsprojekten für (neue) Projektleitende aus den Geschäftsfeldern. 4
9 Einleitung Auftrag 1. EINLEITUNG 1.1 Auftrag In der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation (BFI) für die Periode werden erneut 11 Politikbereiche zur Erstellung von Forschungskonzepten bestimmt. 2 Dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) wurde die Federführung für das Forschungskonzept für den Politikbereich «Soziale Sicherheit» übertragen. Das Forschungskonzept stellt im Rahmen der Ressortforschung das strategische Planungsdokument dar. Ihm kommen gemäss den Richtlinien «Qualitätssicherung in der Ressortforschung 3 des Bundes» (2005) folgende Aufgaben zu: Information der interessierten und betroffenen Akteure zur Verbesserung der Transparenz und Legitimation der Ressortforschung des Bundes Koordination von Forschungsaktivitäten innerhalb des definierten Politikbereichs Förderung der Kohärenz der Ressortforschung durch Verpflichtung zur Prioritätensetzung und Ressourcenplanung Gemäss den Vorgaben der BFI-Botschaft und den Empfehlungen des Steuerungsausschusses-BFT 4 aufgrund der Evaluation der Qualitätssicherung in der Ressortforschung wird in diesem Forschungskonzept ausführlich auf die zentralen Akteure im Forschungsbereich und die Schnittstellen des BSV zu anderen Bundesämtern, zu den Forschungsschwerpunkten des Hochschulbereichs, den Förderprogrammen des SNF sowie den Förderaktivitäten der KTI eingegangen. Zudem werden die Massnahmen und Ziele der Qualitätssicherung im Forschungsmanagement des BSV ausführlich dargestellt und erläutert. Ressortforschung im Themenbereich der sozialen Sicherheit erfolgt nicht nur im BSV, sondern betrifft auch die Forschungsaktivitäten weiterer Ämter. Dazu gehören insbesondere das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) mit Forschungsprojekten zum Arbeitsmarkt und der Arbeitslosenversicherung sowie das Bundesamt für Gesundheit (BAG) mit Forschungsaktivitäten zur Kranken- und Unfallversicherung 5. Auch das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), das Bundesamt für Migration (BFM) und das Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) vergeben Forschungsprojekte im Politikbereich «Soziale Sicherheit». Schliesslich erhebt das Bundesamt für Statistik (BFS) zahlreiche Daten zur sozialen Sicherheit und bereitet diese für eigene oder weitere Analysen auf. 6 Das BFS verfasst jeweils ein statistisches Mehrjahresprogramm, welches sowohl einen Rückblick auf die erfüllten Ziele des letzten Programms wie auch einen Ausblick auf neue Statistiken und Projekte in den kommenden Jahren enthält. 7 Im vorliegenden Forschungskonzept wird vor allem im Rahmen der Schnittstellenanalyse auf die gemeinsamen Projekte mit den genannten Ämtern eingegangen. Die gemeinsamen Forschungsaktivitäten können vor allem rückblickend erfasst werden und verbessern damit den Nachfolgend zit. als «Qualitätsrichtlinien 2005» 4 Abschlussbericht des Steuerungsausschusses-BFT «Evaluation der Umsetzung der Qualitätssicherungsrichtlinien und der Nutzung der Forschungsergebnisse in der Ressortforschung» vom April Das BAG ist das federführende Amt für das Forschungskonzept «Gesundheit », in welchem auch auf die Ressortforschung zur Kranken-und Unfallversicherung eingegangen wird: Forschungskonzept Gesundheit , 6 Bundesamt für Statistik, Themenbereich 13:
10 Einleitung Ziele Informationsstand über das erarbeitete Wissen der vergangenen Planungsperiode. Ihre Erfassung leistet aber auch einen Beitrag zu einer Koordination zukünftiger Forschungsaktivitäten im Bereich der sozialen Sicherheit. 1.2 Ziele Im BSV leitet sich das Themenspektrum der Ressortforschung aus dem Aufgabenbereich und dem Auftrag des Bundesamts für Sozialversicherungen ab. Gemäss Art. 11 der Organisationsverordnung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI), ist das BSV insbesondere für die Erfüllung folgender Ziele zuständig: Gewährleistung der «Sozialen Sicherheit» gegenüber den Folgen von Alter, Invalidität, Verlust der versorgenden Person sowie bei Erwerbsausfall während Wehr-, Zivil- und Zivilschutzdienst oder Mutterschaft. Weiterentwicklung der Sozialversicherungen unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Erfordernisse. Unterstützung und Förderung der Familien-, Jugend- und Kinderpolitik. Förderung des sozialen Ausgleichs zwischen wirtschaftlich unterschiedlich leistungsfähigen Bevölkerungsgruppen. Innerhalb dieses Themenspektrums besteht der Grundauftrag der Ressortforschung darin, Analysen und Handlungsoptionen für den politischen Entscheidungsprozess bereit zu stellen, die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen und verabschiedeten Gesetze zu überprüfen und gegebenenfalls auf künftige Problemfelder und Aufgaben hinzuweisen. Weitere thematische Vorgaben entstehen auf der Basis der im BSV jährlich formulierten Amtsziele, deren Erfüllung von der Verfügbarkeit spezifischer Forschungsergebnisse abhängig sein oder entsprechende Forschungsaufträge auslösen kann: So fand eine Studie zu den Vermögensverwaltungskosten Eingang in den Bericht zur Zukunft der 2. Säule und mehrere laufende Forschungsprojekte erarbeiten Grundlagenwissen für die nächste Reform der Altersvorsorge. Schliesslich hat der Bundesrat in seiner Legislaturplanung als 4. Leitlinie festgelegt: «Der gesellschaftliche Zusammenhalt der Schweiz ist gefestigt, und den demografischen Herausforderungen wird wirksam begegnet.» Die damit verbundenen Ziele bezüglich einer Verbesserung der Integration (Ziel 16) und der finanziellen Konsolidierung der Sozialwerke (Ziel 19) werden die Ressortforschungsthemen der kommenden Jahre unmittelbar definieren. 8 Allerdings führt der einjährige Planungs-Rhythmus dazu, dass auch langfristig geplante Forschungsaktivitäten kurzfristigen Änderungen unterworfen sein können. Die Ziele des auf vier Jahre ausgerichteten Forschungskonzepts sind deshalb thematisch breiter gefasst
11 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung 2. ÜBERBLICK ÜBER DEN POLITIKBEREICH «SOZIALE SICHERHEIT» 2.1. Ausgangslage und strategische Ausrichtung Die Konstruktion des Systems der «Sozialen Sicherheit» spiegelt zunächst die in einer Gesellschaft wahrgenommenen Risiken wider, deren wirtschaftliche Folgen in Eigenvorsorge nicht oder nur unzureichend abgedeckt werden können. Dazu gehören wirtschaftliche Notlagen, die aufgrund des Alters, der Erwerbsunfähigkeit infolge Krankheit oder Invalidität, des Verlustes des Arbeitsplatzes oder der versorgenden Person entstehen. Zentrales Element ist, dass die staatliche Vorsorge in erster Linie auf die Existenzsicherung in Notfällen ausgerichtet ist. Das in Art. 12 verankerte Recht auf Hilfe in Notlagen sowie die Sozialziele des Bundesrates bilden die Basis für das System der sozialen Sicherheit in der Schweiz. Ein Teil dieses Systems ist der institutionelle Sektor der Sozialversicherungen: Dazu gehören die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), die Invalidenversicherung (IV), die Erwerbsersatzordnung (EO, mit der 2005 integrierten Mutterschaftsentschädigung MSE), die Arbeitslosenversicherung (ALV), die Unfallversicherung (UV), die Krankenversicherung (KV) und die berufliche Vorsorge (BV). Weiter gehören auch Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV und IV, Familienzulagen (FZ), die Militärversicherung (MV) zum System der sozialen Sicherheit. Ziel der Sozialversicherungen und ergänzend der kantonal gewährten Sozialhilfe sind die Vermeidung oder Milderung von Notlagen. Als Vorsorge gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität wurde das «Drei-Säulen-System» geschaffen. Es besteht aus der AHV und IV (1. Säule), der beruflichen Vorsorge (2. Säule) und der privaten Vorsorge (3. Säule). Die erste Säule ist eine obligatorische Versicherung für die gesamte Bevölkerung, die zweite Säule ist nur für Berufstätige ab einem bestimmten Einkommen verpflichtend, die dritte Säule schliesslich ist eine freiwillige Vorsorgemöglichkeit, die jedoch vom Staat steuerlich begünstigt wird. Die Ausgaben für soziale Sicherheit haben nicht nur in der Schweiz inzwischen eine erhebliche eigene wirtschaftliche Bedeutung erlangt. Gemessen an der Sozialleistungsquote 9 ist der Anteil aller Sozialleistungen (inklusive Integrationsleistungen) am Bruttoinlandsprodukt mit knapp 25% etwa viermal so hoch wie 1950 mit 6.5% 10. Der grösste Teil davonentfallen auf die Leistungen der Sozialversicherungen. 9 Sozialleistungsquote = Sozialleistungen im Verhältnis zum BIP 10 Vergleiche hierzu und zu den folgenden Angaben und Grafiken: BFS, Soziale Sicherheit, Panorama, Februar
12 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung Quelle: Panorama «Soziale Sicherheit», S. 1 Die Aufschlüsselung der Sozialleistungen nach Funktionen oder Risikobereichen macht deutlich, dass die Risiken Alter, Krankheit und Invalidität etwa dreiviertel aller Leistungen auslösen. Die Leistungen an Arbeitslose schwanken stark mit der Konjunkturentwicklung und betrugen 2008 nur 2.6%. Auf tiefem Niveau eher stabil sind die Leistungen vor allem der Sozialhilfe, die der sozialen Ausgrenzung entgegen wirken. Ganz offensichtlich liegt der wirtschaftliche Schwerpunkt der sozialen Sicherheit in der Altersvorsorge und in der Vermeidung von Notlagen und der Integrationsförderung infolge von und nach Krankheit, Unfall oder Invalidität. Den anderen genannten Risiken kommt eine geringere Bedeutung zu, zumindest was die Ausgaben der dafür vorgesehenen Versicherungen betrifft. Das letzte Auffangnetz der sozialen Sicherheit ist die Sozialhilfe. Sie liegt im Kompetenzbereich der Kantone und erbringt finanzielle und materielle Unterstützungsleistungen, wenn keine oder nur geringe Ansprüche (mehr) auf Leistungen der Sozialversicherungen bestehen. 8
13 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung Quelle: BFS, Panorama «Soziale Sicherheit», S. 2 Bis etwa 1990 war die schweizerische Sozialausgabenquote mit 20% im internationalen Vergleich tiefer als in den meisten Ländern West- und Nordeuropas. Seither ist der Anteil jedoch stetig und in Krisenjahren nach 1990 besonders stark angestiegen. Heute gehört die Schweiz zu den fünf Ländern mit der höchsten Sozialausgabenquote. Quelle: Panorama «Soziale Sicherheit», S. 4 9
14 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung Soziale Sicherheit im gesellschaftlichen Kontext Über die Versicherung der «klassischen» Risiken hinaus stellt der permanente gesellschaftliche Wandel die soziale Sicherheit immer wieder vor neue Herausforderungen. Veränderungen der Lebens- und Erwerbsformen, die zunehmende Mobilität von Arbeitskräften, ihren Familien und von Pensionierten bringen neue Risikogruppen hervor, die durch die traditionellen Versicherungsleistungen nicht oder nur in ungenügendem Masse erreicht werden können. Der demographische Wandel, d.h. die sinkende bzw. tiefe Geburtenrate und steigende Lebenserwartung, bringen vor allem das bestehende System der Altersvorsorge ins Ungleichgewicht. In der Schweiz wurden die Effekte der demographischen Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt bisher vor allem durch die hohe Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte kompensiert. Es ist aber davon auszugehen, dass langfristig die immer noch wachsende Differenz zwischen älteren Arbeitskräften, die in den Ruhestand gehen und jungen Erwerbstätigen, die neu in den Arbeitsmarkt eintreten, nicht mehr durch Zuwanderung aufgefangen werden kann. Längere Ausbildungszeiten und Frühpensionierungen führen dazu, dass immer weniger aktive Erwerbstätige für immer mehr Pensionierte aufkommen müssen. Geeignete Anpassungen der Altersvorsorge erscheinen deshalb unumgänglich und wurden, wie erwähnt, in der Legislaturplanung in Leitziel 4 und dem dazu formulierten Ziel 19 aufgenommen. Neue Sozialleistungen, die Zunahme oder Ausweitung anspruchsberechtigter Personen, aber auch die Zunahme der Inanspruchnahme selbst führte und führen zu wachsenden Ausgaben für die soziale Sicherheit. Das System der sozialen Sicherheit muss damit nicht nur neuen Herausforderungen gerecht werden, sondern ist im Hinblick auf seine langfristige Leistungsfähigkeit gefordert, Umfang, Kostenübernahme und Finanzierung der Sozialleistungen den neuen Gegebenheiten in geeigneter Form anzupassen. Dazu kommt, dass einzelne Elemente der sozialen Sicherheit, wie zum Beispiel das Gesundheitswesen, neue Herausforderungen für das System insgesamt hervorbringen. So führen vermehrte Investitionen in das Gesundheitswesen zu medizinischen Fortschritten, die unter anderem zu einer Reduktion der Kindersterblichkeit, zu einer Verlängerung der Lebenserwartung und zu einem grossen Potential an gesunden und leistungsfähigen Menschen beitragen. Bereitstellung und Unterhalt eines leistungsfähigen Gesundheitswesens für die gesamte Bevölkerung verursacht jedoch nicht nur hohe Kosten, die sich in entsprechenden Prämien niederschlagen. Langfristig gesehen wächst auch das Potential an Menschen, die ein hohes Alter erreichen (können) und deren Versorgung und Pflege mit zusätzlichen Kosten verbunden sein könnte. Auch die bestehenden bzw. fehlenden Unterstützungsleistungen für Familien haben Konsequenzen im Bereich der sozialen Sicherheit: Die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit ist eine wichtige Voraussetzung für die Vermeidung von Armut. Einelternfamilien mit Kindern und Personen in Haushalten mit nur einem/einer Erwerbstätigen sind besonders häufig von Erwerbsarmut betroffen, sei es dass Betreuungsplätze fehlen oder dass das erzielbare (zweite) Einkommen tiefer ausfällt, als die Kosten für die Betreuung der Kinder während der Arbeitszeit. 11 Auch im Bereich der Sozialhilfe stellen Alleinerziehende die grösste Anspruchsgruppe dar, weil die wirtschaftlichen Folgen einer Trennung oder Scheidung nicht zu den klassischen Einkommensrisiken gehören und ausser der Alimentenbevorschussung keine speziellen Leis- 11 BFS, 2012; Schwegler u.a. (2012) Familienfreundliche Steuer- und Tarifsysteme 10
15 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Ausgangslage und strategische Ausrichtung tungen für diese Gruppe vorgesehen sind. Nicht zuletzt verzichten viele Paare, freiwillig oder unfreiwillig, auf Kinder und bringen damit das auf eine ausgewogene Zahl von jungen, erwerbstätigen und alten Menschen angewiesene System ins Ungleichgewicht. Der stetige Wandel in der Gesellschaft und auf dem Arbeitsmarkt ist eng verknüpft mit dem System der sozialen Sicherheit. Das bedeutet, dass die langfristige Leistungsfähigkeit des Systems davon abhängt, dass dessen Ausgestaltung den geänderten Rahmenbedingungen immer wieder angepasst wird. Für die Ressortforschung im Politikbereich «Soziale Sicherheit» ergibt sich damit ein zusätzlicher Fokus: Neben der grundsätzlichen Gestaltung eines sozial gerechten und solidarischen Systems, der Kontrolle von Effektivität und Effizienz sozialer Leistungen sind Analysen des gesellschaftlichen Umfeldes und dessen erwarteten oder unerwarteten Veränderungen unerlässlich Rückblick auf Periode Im Forschungskonzept der letzten BFI-Periode wurden auf der Basis der Befragung der Geschäftsfeldleitenden und einer Delphi-Umfrage zum Forschungsbedarf im Politikbereich «Soziale Sicherheit» verschiedene Schwerpunkte für die Ressortforschung festgelegt. Im Bereich der Alters- und Hinterlassenenversicherung standen Fragestellungen zur Bewältigung der demographischen Herausforderungen und die wirtschaftliche Situation von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand im Vordergrund. Im Forschungsprogramm zur Invalidenversicherung sollten die Entwicklung der Invaliditätszahlen und die Anreizstrukturen zur beruflichen Integration sowohl auf der Seite der IV-Beziehenden wie auch auf Seite der Unternehmen vertieft analysiert werden. Ein weiterer Schwerpunkt im Bereich der beruflichen Vorsorge betraf die Evaluation der ersten BVG-Revision insbesondere hinsichtlich Umsetzung und Wirkung der neu eingeführten Transparenzvorschriften. Gemeinsam mit dem Geschäftsfeld Familien, Generationen und Gesellschaft wurde der Forschungs- und Evaluationsbedarf zur Generationenpolitik sowie zur Familien- und Sozialpolitik definiert. Insgesamt wurden in der letzten BFI-Periode im BSV 32 Forschungsprojekte durchgeführt, deren Ergebnisse in der Reihe «Beiträge zur Sozialen Sicherheit» publiziert worden sind. Weiter entstanden Machbarkeitsstudien oder Basisstudien, die entweder auf der Webseite des BSV dem interessierten Publikum zugänglich gemacht und/oder deren Ergebnisse in einem Artikel der Zeitschrift «Soziale Sicherheit» (CHSS) zusammengefasst wurden. Parallel zur Umsetzung des Forschungskonzepts «Soziale Sicherheit» hat der Bereich Forschung und Evaluation begonnen, einen Jahresbericht zu erstellen. 12 Er erfasst und beschreibt systematisch alle laufenden und abgeschlossenen Forschungsprojekte der Berichtsperiode in den Themenbereichen des BSV und bietet zusätzlich einen Einblick in weitere Aktivitäten, wie Vorträge und Veranstaltungen zum Wissenstransfer. Im Vorwort zum Jahresbericht wird jeweils auf die wichtigsten oder am meisten beachteten Forschungsergebnisse im Berichtsjahr eingegangen. Auch in ARAMIS, dem Informationssystem zu Forschungs-, Entwicklungs- sowie Evaluationsprojekten der Schweizerischen Bundesverwaltung, sind alle laufenden und publizierten Forschungsaktivitäten einsehbar und mit einem direkten Link zur Publikation verknüpft. 12 Alle Jahresberichte sind verfügbar unter: 11
16 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode Statt einer Zusammenstellung sämtlicher Publikationen wird nachfolgend auf die wichtigsten Ergebnisse und Erkenntnisse eingegangen, die aus den Forschungsaktivitäten in den letzten vier Jahren zu den oben genannten Schwerpunktthemen gewonnen werden konnten. Themenbereich Altersvorsorge Ein umfangreiches Forschungsprojekt zur Altersvorsorge untersuchte die wirtschaftliche Situation von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand. 13 Dafür wurden zum ersten Mal individuelle Daten aus Steuerregistern und der zentralen Ausgleichstelle (ZAS) von nahezu 1,5 Millionen Steuerpflichtigen zwischen 25 und 99 Jahren analysiert und ausgewertet. Diese Momentaufnahme zeigt, dass das Dreisäulensystem der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge seine Aufgabe erfüllt. Der grossen Mehrheit von Rentnerinnen und Rentnern geht es wirtschaftlich gut, nur wenige (ca. 6%) müssen mit sehr geringen finanziellen Mitteln auskommen. 14 Das Armutsrisiko hat sich stattdessen auf spezifische Gruppen in der Gesellschaft verlagert. Vor allem Familien mit drei und mehr Kindern, alleinerziehende Frauen und junge Invalide verfügen häufig nur über sehr geringe finanzielle Mittel. Die beiden letztgenannten Gruppen wurden aufgrund dieser Ergebnisse einer weiteren, vertieften Analyse unterzogen. Ein wichtiger Denkanstoss dieser Studie war, dass bei künftigen Reformen der Altersvorsorge nicht nur die demografische Entwicklung, sondern immer auch ihre Auswirkungen auf die Einkommensverteilung zwischen den Generationen zu berücksichtigen wären. Im Rahmen der Vorarbeiten für die nächste Reform der Altersvorsorge wurden die Rentenreformen in fünf OECD-Ländern verglichen und untersucht, inwiefern sich aus diesen Reformen 15 Erfolgsfaktoren für deren Umsetzung ableiten lassen. Es zeigte sich, dass die Bedingungen für eine erfolgreiche Umsetzung sehr unterschiedlich ausfallen können. So waren einerseits Reformen erfolgreich, die die Forderungen der wichtigsten politischen Akteure berücksichtigten, andererseits konnten heikle Entscheidungen auch entpolitisiert werden, wenn z.b. ein selbstregulierender Mechanismus auf der Basis wirtschaftlicher oder finanzieller Kennzahlen automatisch Anpassungen vornimmt und die politische Einigung nur einmalig über die Verwendung des Mechanismus notwendig ist. Schliesslich ist aber auch der Übergang zu einem neuen System möglich, sofern es auf allgemein anerkannten Grundsätzen der Gerechtigkeit beruht. Aus diesen Erkenntnissen wurden drei erste Ansätze für Reformmodelle der AHV skizziert, die die finanziellen Perspektiven der AHV auf sozialverträgliche Art und politisch mehrheitsfähig verbessern können. Themenbereich Berufliche Vorsorge Die Ressortforschung im Bereich der zweiten Säule konzentrierte sich in den letzten vier Jahren einerseits auf die Evaluation der Umsetzung und Wirkungen der 1. BVG-Revision und nach der Ablehnung der Abstimmung über den Mindestumwandlungssatz auf die Möglichkeiten und Grenzen für Pensionskassen, wie sie das Verhältnis von Kosten und Erträgen im Interesse der Versicherten verbessern können. Die Evaluation der ersten BVG-Revision konnte aufzeigen, dass die Pensionskassen die neuen Bestimmungen gesetzeskonform in ihren Reglementen 13 «Die wirtschaftliche Situation von Erwerbstätigen und Personen im Ruhestand» 14 Sehr geringe finanzielle Mittel liegen nach der Definition der Studie dann vor, wenn das erzielte Einkommen weniger als die Hälfte des Median-Äquivalenzeinkommens aller Steuerpflichtigen beträgt. 15 «Anpassung der Rentensysteme in der OECD: Reformmodelle für die Schweiz?» 12
17 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode aufgenommen haben. 16 Die aktive Umsetzung erfolgt eher pragmatisch und ist oft von der Eigeninitiative der Pensionskasse abhängig. Insgesamt hält sich das Wissen, aber auch die aktive Informationsbeschaffung der Versicherten über ihre Rechte und das Engagement der Arbeitnehmervertreter für das paritätisch zu besetzende Verwaltungsorgan eher in Grenzen. Deutlicher waren die Auswirkungen der Herabsetzung der Eintrittsschwelle erkennbar. Neu wurden mit dieser Massnahme der 1. BVG-Revision Personen in der zweiten Säule versichert vor allem Frauen, Teilzeitbeschäftigte und Personen mit tiefem Einkommen. Allerdings lassen erste Modellrechnungen annehmen, dass nur ein Teil der Neuversicherten Erhöhungen beim Altersvorsorgeniveau erwarten kann. 17 Bei Personen mit sehr tiefen Einkommen während der Erwerbsphase ersetzt die Rente aus der zweiten Säule im Alter gegebenenfalls den Anspruch auf Ergänzungsleistungen. Viel wichtiger dagegen ist der mit der zweiten Säule verbundene Versicherungsschutz gegen die Risiken Tod und Invalidität. Dieser Versicherungsschutz kommt neu vor allem verheirateten Frauen mit Teilpensen unter 50% zugute, was der Intention des Gesetzgebers entspricht. Eine Befragung der Arbeitnehmenden und Unternehmen verstärkt die positive Beurteilung der Herabsetzung der Eintrittsschwelle. 18 Beide Seiten begrüssen diese Massnahme und es gab keine Hinweise auf nicht intendierte Wirkungen, wie z.b. Versuche durch die Reduktion von Teilzeitpensen, die Aufnahme in die zweite Säule zu umgehen. Lediglich bei atypischen Arbeitsverhältnissen besteht immer noch erhöhter Informationsbedarf. Personen, die für mehrere Arbeitgeber tätig sind und deren Gesamteinkommen die Eintrittsschwelle übersteigt, könnten sich freiwillig versichern. Diese Möglichkeit wird häufig nicht genutzt, da die Erwerbstätigen nicht über dieses Recht informiert sind oder auf Vorbehalte ihrer Arbeitgeber (die sich paritätisch an den Beiträgen beteiligen müssten) stossen. Gesamthaft zeigen die Evaluationen jedoch, dass die 1. BVG-Revision das Versicherungsprinzip und die Eigenverantwortung im schweizerischen Rentensystem stärken konnten. Verbesserungsbedarf besteht allerdings bezüglich der systematischen, adäquaten und zielgruppengerechten Information der Versicherten. Optimierungspotential zeigte eine weitere Studie zur zweiten Säule, die sich mit der Höhe, der Transparenz und der Vollständigkeit der ausgewiesenen Vermögensverwaltungskosten beschäftigte. Statt der in den Betriebsrechnungen der Vorsorgeeinrichtungen ausgewiesenen 19 Kosten von 15 Rappen pro Hundert Franken Vermögen, konnte durch eine vollständige Erfassung auch der nicht direkt fakturierten Gebühren und Transaktionskosten dargelegt werden, dass die Vermögensverwaltungskosten eher mit 56 Rappen angesetzt werden müssen. Die Bandbreite der konkret erfassten Kosten lag zwischen 0.15 und 1.86 Prozent des Vorsorgevermögens. Zudem wurde gezeigt, dass entgegen aller Erwartungen die gemessenen Kosten umso höher sind, je tiefer die realisierte Nettorendite im Beobachtungszeitraum lag. Eine verbesserte Kostendisziplin der Vorsorgeeinrichtungen würde direkt den Versicherten und indirekt, mit Blick auf den Wettbewerb, auch den Einrichtungen selbst zugutekommen. Die Studie bietet den Vorsorgeeinrichtungen bereits erste Anregungen, wie das Verhältnis von Kosten und Erträgen verbessert werden kann. Nicht nur in den Vorsorgeeinrichtungen, auch in den Unternehmen selbst fallen erhebliche Kosten für die allgemeine Verwaltung der zweiten Säule an. Mit einem aufwändigen Verfahren 16 «Umsetzung und Wirkungen der Vorschriften über die paritätische Verwaltung» 17 «Herabsetzung der Eintrittsschwelle in der 1. BVG-Revision» 18 «Auswirkungen der Herabsetzung der Eintrittsschwelle im Rahmen der 1. BVG-Revision auf Arbeitgebende und Arbeitnehmende» 19 «Vermögensverwaltungskosten in der 2. Säule» 13
18 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode wurden die Kosten für typische und häufige Ereignisse, wie z.b. Eintritte/Austritte oder Lohnmutationen sowie für eher seltene, dafür zeitintensive Ereignisse, wie z.b. die Bearbeitung von IV-Fällen, Kapitalbezügen oder den Vorbezug für Wohneigentum geschätzt. 20 Aufgrund der hohen Fallzahlen verursachen die häufigen Ereignisse, allen voran die Lohnmutationen (ca. 4.5 Mio. pro Jahr) mit 130 Mio. Franken die höchsten Verwaltungskosten in der zweiten Säule. Demgegenüber fallen für die Bearbeitung von Anträgen der Wohneigentumsförderung zwar pro Fall deutlich höhere Kosten an, aber das Ereignis ist aufgrund der geringen Fallzahlen nur für etwa 6 Mio. Franken Kosten verantwortlich. Aus den Ergebnissen lässt sich ableiten, dass letztlich die komplexe Struktur und Organisation der zweiten Säule, die Kapitalfinanzierung und die grosse Vielfalt von Vorsorgelösungen für entsprechend hohe Verwaltungskosten sorgen. Eine deutliche Reduktion der Kosten wäre demnach nur mit erheblichen Veränderungen und Vereinfachungen in der Struktur der zweiten Säule zu erreichen. Themenbereich Invalidenversicherung Infolge des raschen Wachstums der Invaliditätszahlen und der damit verbundenen zunehmenden Verschuldung der Invalidenversicherung wurde mit der 4. IVG-Revision in Art. 68 IVG die gesetzliche Grundlage geschaffen, Vollzug und Wirkungen der Invalidenversicherung in mehrjährigen Forschungs- und Evaluationsprogrammen zu untersuchen. Damit sollte eine systematische Ursachensuche einerseits, die Ableitung von notwendigen Gesetzesanpassungen aus den Ergebnissen andererseits und schliesslich deren Wirksamkeitsüberprüfung langfristig sichergestellt werden. Das erste mehrjährige Forschungsprogramm zur Invalidenversicherung (FoP-IV ) wurde 2010 mit einem Synthesebericht abgeschlossen. Insgesamt wurden rund 20 Projekte durchgeführt und publiziert. Die wichtigsten Erkenntnisse aus dem ersten Forschungsprogramm betreffen die differenzierte Analyse der Ursachen des raschen Wachstums der Invaliditätszahlen. So konnten Hintergründe für die bereits bekannte Tatsache gefunden werden, dass die überdurchschnittliche Zunahme der Neurenten vor allem auf psychische Erkrankungen zurückzuführen waren. 21 Eine vertiefte Analyse von über tausend IV-Dossiers psychisch erkrankter Personen, die zwischen 1992 bis 2006 eine Rente gesprochen bekamen, machte deutlich, dass vor allem Personen mit biographischen Mehrfachbelastungen diesem Invaliditätsrisiko ausgesetzt sind. 22 Weitere Untersuchungen zeigten, dass Arbeitgeber im Umgang mit psychisch Erkrankten über wenig Erfahrung verfügen und Vorgesetzte und Personalverantwortliche Leistungseinschränkungen aufgrund psychischer Störungen zunächst kaum als Krankheit wahrnehmen. 23 Wird das Arbeitsverhältnis aufgelöst, bevor die Krankheit erkannt und behandelt wird, gestaltet sich die Reintegration von Personen mit psychischen Leiden schwieriger als bei Personen mit körperlichen Leiden. Der Dossieranalyse lässt sich entnehmen, dass bei psychisch Erkrankten viel seltener berufliche Massnahmen verfügt wurden, sondern häufig direkt eine Rente, meist sogar eine ganze Rente zugesprochen wurde. Da auch viele jüngere Versicherte von psychischen Leiden betroffen sind, summieren sich diese Faktoren zu einer hohen Zahl von Neurenten und einer langfristigen, und 20 «Verwaltungskosten der 2. Säule in Vorsorgeeinrichtungen und Unternehmen» 21 «Vorzeitiger Rückzug aus der Erwerbstätigkeit aufgrund von Invalidität im Vergleich zu alternativen Austrittsoptionen. Die Schweiz im internationalen Vergleich» 22 «Dossieranalyse der Invalidisierungen aus psychischen Gründen. Typologisierung der Personen, ihrer Erkrankungen, Belastungen und Berentungsverläufe» 23 «Schwierige Mitarbeiter. Wahrnehmung und Bewältigung psychisch bedingter Problemsituationen durch Vorgesetzte und Personalverantwortliche» 14
19 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode daher hohen finanziellen Belastung für die Invalidenversicherung. Entsprechend diesen Erkenntnissen wurden bereits in der 5. IVG-Revision zahlreiche Massnahmen zur Früherkennung und Frühintervention sowie zur Ausweitung der beruflichen Massnahmen auf spezifische Risikogruppen eingeleitet und umgesetzt. Mit der 6. IVG-Revision sollen u.a. die verstärkte Eingliederungsorientierung auf Personen ausgeweitet werden, die bereits eine IV-Rente beziehen («Eingliederung aus Rente») sowie weitere Unterstützungsmöglichkeiten für Arbeitgebende zum Umgang mit erkrankten Mitarbeitenden entwickelt werden. 24 Mit Blick auf die Funktionstüchtigkeit und das Zusammenwirken mehrerer Sozialversicherungen wurden in einem umfangreichen Forschungsprojekt die Schnittstellen zwischen der Invalidenversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe untersucht. 25 Im Beobachtungszeitraum haben rund 930'000 Personen das sind 20% der Wohnbevölkerung im erwerbsfähigen Alter mindestens einmal von einem der drei Teilsysteme Unterstützung beansprucht, wovon über die Hälfte, nämlich 56%, eine Leistung der ALV bezogen Personen (0.9%) waren an mehr als einem Übergang beteiligt. Der beobachtbare «Drehtüreffekt» in diesem Zeitraum war damit unerwartet gering. Das Bezugsrisiko für Leistungen des sozialen Systems ist soziodemografisch allerdings unterschiedlich verteilt. Deutlich erhöht ist es bei Geschiedenen, bei über 45-Jährigen sowie bei Personen ausländischer Herkunft. Zudem ist es auch in Kantonen mit grösseren städtischen Zentren und in der französisch- und italienischsprachigen Schweiz höher als in kleineren, ländlichen Kantonen der Deutschschweiz. Die Personenflüsse zwischen den Teilsystemen liefern wichtige Hinweise zu Risikogruppen, Wirkungen und Entwicklungen im System der sozialen Sicherheit. Auf der Basis dieser ersten Analyse baute das BSV in Zusammenarbeit mit dem SECO und der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) ein langfristiges Monitoring auf und führt im Rahmen des zweiten Forschungsprogramms zur Invalidenversicherung (FoP2-IV ) Vertiefungsstudien zu spezifischen Fragestellungen durch. Themenbereich Generationen, Familien und Sozialpolitik Das befristete Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung wird seit dem 1. Februar 2003 durch das BSV umgesetzt und regelmässig evaluiert. Mit dem Impulsprogramm will der Bund die Schaffung von familienergänzenden Betreuungsangeboten für Kinder fördern. Dabei werden Finanzhilfen für neue Betreuungsplätze in Kindertagesstätten (Kitas) und Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung (SEB) ausgerichtet. Die zweite Evaluation untersuchte insbesondere die Nachhaltigkeit der mit Finanzhilfen des Bundes geförderten Betreuungsplätze sowie die Impulswirkungen des Programms auf die kantonalen und lokalen Rahmenbedingungen und diente als Entscheidungsgrundlage für den dritten Verpflichtungskredit. 26 Das Ziel der Nachhaltigkeit wurde sehr zufriedenstellend erreicht, direkte Impulseffekte konnten hingegen nur punktuell nachgewiesen werden. Schon die erste Evaluation der Finanzhilfen hatte gezeigt, dass die Kosten für Krippenplätze 27 grosse Unterschiede aufweisen. Anhand von 20 Kinderkrippen in den Kantonen Waadt und Zürich wurden vertieft die Kostenstrukturen und Kosteneinflussfaktoren untersucht. Die Aus- 24 Ausführlich dazu Synthesebericht FoP-IV, S. 33 ff 25 «Quantifizierung der Übergänge zwischen Systemen der Sozialen Sicherheit (IV, ALV und Sozialhilfe)» 26 «Evaluation Anstossfinanzierung. Nachhaltigkeit und Impulseffekte der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung» 27 «Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung. Evaluation des Impacts» «Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung. Evaluation des Vollzugs» 15
20 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode wertungen der Vollkostenanalysen ergaben, dass die Unterschiede zwischen den Einrichtungen meist auf einen, strategisch bestimmten Faktor zurückzuführen waren, wie z. B. eine sehr zentrale, aber teure Lage der Kinderkrippe oder ein besonders hohes, personalkostenintensives Betreuungsverhältnis. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht liegt das grösste Potenzial zur Reduzierung der Kosten von Krippenplätzen in der Ausgestaltung und Flexibilität der Richtlinien betreffend der Qualifikation und Struktur des Krippenpersonals, der maximalen Gruppengrösse, der Altersstruktur der Gruppen und des Betreuungsverhältnisses. Unbestritten ist die Bedeutung der familienergänzenden Kinderbetreuung insbesondere für Alleinerziehende, wie eine Untersuchung über die dauerhafte Erwerbstätigkeit (ehemaliger) Sozialhilfe Beziehender aufzeigen konnte. Alleinerziehende bemühen sich mehr und, sofern gut ausgebildet, auch erfolgreicher um eine Reintegration im Vergleich zu anderen Sozialhilfe Beziehenden. Trotzdem arbeiten sie überdurchschnittlich häufig Teilzeit und gehören häufiger zu den Working Poor. Die höhere Motivation zur Erwerbstätigkeit wird mit ihrer Verantwortung, Kinder grosszuziehen und für sie finanziell aufzukommen begründet, kann aber eben gerade deshalb nur begrenzt umgesetzt werden. 28 Alleinerziehende sind in ihren zeitlichen Möglichkeiten, ergänzend zur Kinderbetreuung erwerbstätig zu sein, eingeschränkt. Sie gehören, wie die bereits erwähnte Auswertung von Steuerdaten gezeigt hatte, zu den spezifischen Risikogruppen, die überdurchschnittlich häufig nur über geringe finanzielle Mittel verfügen. 29 Anhand der Steuerregisterdaten des Kantons Bern aus dem Jahr 2006 war es erstmals möglich, dieses Armutsrisiko von Alleinerziehenden, also von unverheirateten Personen, die tatsächlich allein mit Kindern in einem Haushalt wohnen, genauer zu untersuchen. 30 Die Ergebnisse der Analyse bestätigen, dass vor allem junge Alleinerziehende und alleinerziehende Frauen mit mehreren Kindern oft nur über sehr geringe finanzielle Mittel verfügen. 31 Während etwa 10 Prozent der Haushalte ohne Kinder nur über sehr geringe finanzielle Mittel verfügen, sind es bei den alleinerziehenden Männern 16 Prozent und bei den alleinerziehenden Frauen sogar 30 Prozent. Verglichen mit alleinlebenden Frauen ohne Kinder, aber auch mit alleinerziehenden Männern, erzielen alleinerziehende Frauen oft nur ein tiefes Erwerbseinkommen, und sie verfügen meistens auch über sehr kleine Reserven: Die Hälfte der alleinerziehenden Frauen weist ein Vermögen von weniger als Franken aus. Umso wichtiger sind für sie die Unterhaltszahlungen. Ohne diese wäre der Anteil alleinerziehender Frauen mit sehr geringen finanziellen Mitteln doppelt so hoch. Die Alimentenbevorschussung und die Inkassohilfe sind deshalb wichtige Instrumente der Sozialpolitik. Die zentrale Rolle des Erwerbseinkommens belegt, dass eine gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf für die Alleinerziehenden wichtig ist. Ausreichende Partizipation auf dem Arbeitsmarkt ist damit einer der wichtigsten Voraussetzungen zur Vermeidung von Armut. Der Begriff kann und wird jedoch noch viel weiter gefasst, wenn es darum geht, gemäss den individuellen Möglichkeiten und Präferenzen auch nach dem Austritt aus dem Arbeitsmarkt am gesellschaftlichen Leben teilnehmen oder sich als Teil einer Gemeinschaft wahrnehmen zu können. Das so verstandene Konstrukt der Partizipation gilt als 28 «Welche Sozialhilfe beziehenden Alleinerziehenden finden eine dauerhafte Erwerbsarbeit?» 29 Geringe finanzielle Mittel liegen nach der Definition der Studie dann vor, wenn das erzielte Einkommen weniger als 60% des Median-Äquivalenzeinkommens aller Steuerpflichtigen beträgt. 30 «La situation économique des ménages monoparentaux et des personnes vivant seules» Von den total rund nicht verheirateten Steuerpflichtigen mit Kindern unter 18 Jahren handelte es sich bei rund Personen um Alleinerziehende, lebten im Konkubinat. 31 Siehe Fn
21 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Rückblick auf Periode zentrales Element einer umfassenden Alters- oder Generationenpolitik. Der Bundesrat hat bereits 2007 eine Strategie für eine schweizerische Alterspolitik vorgelegt. Wichtige Handlungsfelder der Alterspolitik liegen jedoch nicht in der Kompetenz des Bundes, sondern in der Verantwortung der Kantone. So weist die Bundesverfassung die Hilfe und Pflege von Betagten zu Hause explizit den Kantonen zu (Art. 112c Abs. 1 BV). Für die Weiterentwicklung der schweizerischen Alterspolitik wurde eine umfassende Bestandsaufnahme der alterspolitischen Leitbilder, Konzepte und Berichte in den Kantonen erstellt. 32 Fast alle Kantone haben inzwischen eigenständige Alterspolitiken formuliert, auch wenn diese sehr heterogen ausgestaltet sind und unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Diese Diversität unterstreicht die Bedeutung von Alterspolitik als Querschnittsthema und deren gesamtheitliche Ausrichtung. Angesichts der demographischen Veränderungen wird eine gemeinsame Weiterentwicklung der Alterspolitiken von Bund und Kantonen in der Schweiz zur gesellschaftspolitischen Daueraufgabe werden. Im Sinne einer übergreifenden Perspektive wurde gemäss dem Forschungsplan für neben der Erarbeitung der Studien zu familien-, sozial- und alterspolitischen Fragen auch der 33 Begriff der Generationenpolitik einer umfassenden Analyse unterzogen. Ziel dieser explorativen Studie war eine Zusammenschau von theoretischen Konzepten, Expertenmeinungen und praktischen Beispielen des in der sozialwissenschaftlichen Literatur unter dem Begriff «Generationenpolitik» diskutierten Politikfeldes in ausgewählten Ländern Europas. Ein zentrales Ergebnis ist die Erkenntnis, dass zwischen den theoretischen Konzepten zur Generationenpolitik und der politischen Realität nach wie vor eine gewaltige Diskrepanz besteht. Generationenpolitik wird überwiegend als Querschnittsmaterie charakterisiert, die im Sinne eines «generational mainstreaming» neue Formen der ausserfamiliären Solidarität fördert und eines oder mehrere folgender fünf Ziele verfolgt: Partizipationsgerechtigkeit (auch für künftige Generationen); Konfliktentschärfung durch Aufklärung und Information; Stärkung der Solidarität zwischen den Generationen; Förderung von Begegnung und Austausch zwischen den Generationen; Sicherung der Nachhaltigkeit durch die Berücksichtigung langfristiger Auswirkungen gegenwärtiger Interventionen und Massnahmen auf künftige Generationen. Alle Themengebiete und Schwerpunkte, die für die Ressortforschung im BSV für bestimmt worden waren, sind in erste oder mehrere Forschungs- und Evaluationsprojekte eingeflossen. Dank der Tandem-Organisation von Geschäftsfeld und Ressortforschung wurde dafür gesorgt, dass nicht nur die Problemlage im Auftrag möglichst klar erfasst wird, sondern auch die Forschungsergebnisse in das Geschäftsfeld zurückfliessen und im Idealfall dort direkt für die Entwicklung der Gesetzgebung oder die Optimierung des Vollzugs genutzt werden. 34 Im Verlauf eines Projekts oder auch aus der internen und öffentlichen Diskussion der Ergebnisse und der empirischen Erkenntnisse ergeben sich häufig weiterführende oder neue und dringliche Forschungsfragen. Nicht zuletzt deshalb finden sich einige der hier genannten und bereits bearbeiteten Forschungsschwerpunkte und -fragen auch in der Planung der Ressortforschung wieder «Kantonale Alterspolitiken in der Schweiz» 33 «Konzeptualisierung und Messung des gesellschaftlichen Werts von Generationenbeziehungen» 34 Siehe dazu Kapitel Siehe dazu Kapitel 3. 17
22 Überblick über den Politikbereich «Soziale Sicherheit» Finanzierung der Forschung zur sozialen Sicherheit 2.3. Finanzierung der Forschung zur sozialen Sicherheit Ein erster Blick auf die Finanzierung der Ressortforschung im Politikbereich «Soziale Sicherheit» zeigt, dass gemessen an der wirtschaftlichen Bedeutung der Anteil der für die Ressortforschung eingesetzten Mittel vergleichsweise gering ausfällt. Die Übersicht über die Aufteilung der Bundesmittel auf die politischen Bereiche der Ressortforschung (2010) weist für den Politikbereich «Soziale Sicherheit» einen Anteil von 0.4% aus, was bei einem Total von 247 Mio. Franken 1.1 Mio. Franken entspricht (siehe Grafik). Die Ressortforschungsmittel für Gesundheit betragen 5.8% oder 14.3 Mio. Franken. Aufteilung der Ressortforschungsmittel auf die politischen Bereiche 2010 Quelle: SBF, 2012 Die Daten beruhen auf den Angaben der Bundesstellen, die im Erhebungsjahr Forschungs- und Evaluationsprojekte in ihrem Themenbereich durchgeführt haben. Im Politikbereich «Soziale Sicherheit» werden die Forschungsaktivitäten des BSV, sowie entsprechende Forschungsprojekte weiterer Bundesstellen erfasst, wie z.b. Forschungsprojekte zur Arbeitslosenversicherung des SECO, oder sozialpolitische Forschungsprojekte des BFM, des BFW oder auch des BLW. Die Finanzierung der Forschungsaktivitäten im Bereich der sozialen Sicherheit erfolgt jedoch noch aus weiteren Quellen, die nicht der Ressortforschung zugerechnet werden und deshalb nicht in dieser Übersicht aufgenommen sind. Kantone, Universitäten und Fachhochschulen, sowie weitere private und öffentliche Institutionen stellen, bei Bedarf oder für die Bearbeitung spezifischer Forschungsfragen, Mittel zur Finanzierung von Forschungsprojekten bereit. Diese Forschungsmittel werden in der Regel ausschliesslich projektbezogen gesprochen und können nicht systematisch erfasst werden. Das Budget der Ressortforschung im BSV fliesst vollumfänglich in Forschungs- und Evaluationsprojekte zur sozialen Sicherheit. Am häufigsten werden private Forschungsinstitute beauftragt. Aber auch Universitäten und Fachhochschulen übernehmen Forschungsaufträge, bisweilen werden Forschungsmandate auch gemeinsam von einem privaten Forschungsinstitut und einem Hochschulinstitut ausgeführt. 18