Source: https://www.ratioiuris.it/cons-iv-sezione-sent-n-24072017-del-23-05-2017/
Timestamp: 2019-08-22 22:31:03+00:00
Document Index: 160450538

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 118', 'art. 33', 'art. 6', 'art 1', 'art. 36', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 2644', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 42', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 42', 'art. 43', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 24', 'art. 51', 'art. 33', 'art. 104', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 12', 'art. 33', 'art. 2944', 'art. 2721', 'art. 33', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 29', 'art. 118', 'art. 33', 'sentenza ', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 33', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 6', 'art 1', 'art. 33', 'art. 24', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 33', 'art. 1', 'art.1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 6', 'art 1', 'art. 33', 'art. 6', 'art 1']

Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2017, n. 2407 - Ratio Iuris
Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2017, n. 2407
Giu 9, 2017 | Giurisprudenza, Giustizia Amministrativa | 0 |
Un Ente può sollevare la questione di legittimità costituzionale di una norma di legge per violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, anche laddove la Regione contesti detta tesi: ciò in quanto ricorre una questione di diritto oggettivo che non è soggetta allo scrutinio in punto di legittimazione attiva.
Il potere espropriativo dell’Amministrazione non è condizionato dalla circostanza che i beni sui quali lo stesso si esercita siano soggetti a procedura fallimentare.
E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dei commi 3, 9 10 e 13 del vigente testo dell’art. 33 del. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 nella parte in cui non prevedono che l’approvazione del programma di rigenerazione urbana quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio sia preceduto dall’intesa tra lo Stato e la regione Campania con riferimento ai parametri di cui agli artt. 117, comma 2, lettera m) e comma 3 della Costituzione e da una specifica valorizzazione del ruolo del comune con riferimento all’art. 118 comma 1 della Costituzione;
E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità del seguente inciso contenuto nel comma 12 dell’art. 33 del vigente testo dell’art. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 “tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8.
L’emissione degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta l’esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti dall’ articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214” con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della Costituzione in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della Costituzione.
N. 02407/2017REG.PROV.COLL.
N. 06886/2016 REG.RIC.
N. 08347/2016 REG.RIC.
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati, costituitisi in giudizio;
Commissario Straordinario del Governo per la Bonifica Ambientale e la Rigenerazione Urbana dell’Area Bagnoli – Coroglio, curatela del fallimento della società Bagnolifutura in liquidazione s.p.a., Salvatore Nastasi non costituiti in giudizio;
Società Invitalia, Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e Sviluppo D’Impresa s.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Cintioli, Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Lacatena, Maria D’Elia, Almerina Bove, con domicilio eletto presso la Regione Campania Ufficio di .Rappresentaza.Regione Campania in Roma, via Poli N.29;
sul ricorso numero di registro generale 8347 del 2016, proposto dalla curatela del fallimento della società Bagnolifutura s.p.a. in liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza S. Bernardo 101;
Società Invitalia Agenzia Nazionale per l’Attrazone degli Investimenti s.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Cintioli, Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del Ministero dello Sviluppo Economico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti della società Invitalia, Agenzia Nazionale Attrazione Investimenti e Sviluppo d’Impresa s.p.a. della Regione Campania e del Comune di Napoli;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 aprile 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato dello Stato F. Fedeli, e gli avvocati F.M. Ferrari, F. Cintioli, G. Lo Pinto, R. Panariello su delega di Lacatena, Bove, D’Elia G. Terracciano,;
Visto l’art. 36, comma 2, del codice del processo amministrativo;
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 1471 del 22 marzo 2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Sede di Napoli – ha respinto il ricorso proposto dalla odierna parte appellante comune di Napoli teso ad ottenere l’annullamento dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.9.2015 e del 15.10.2015, rispettivamente di nomina del Commissario straordinario di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio.
2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, la società Invitalia Agenzia nazionale per l’attrazione di investimenti s.p.a.(d’ora in poi Invitalia) la Regione Campania, il Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, il Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si erano costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato;
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 3754 del 20 luglio 2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Sede di Napoli – ha respinto il ricorso –corredato da motivi aggiunti – proposto dalla odierna parte appellante Fallimento Bagnolifutura s.p.a. in liquidazione, teso ad ottenere l’annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15.10.2015, recante l’ adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio.
2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, la società Invitalia Agenzia nazionale per l’attrazione di investimenti s.p.a. (d’ora in poi Invitalia) il Commissario Straordinario del Governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione dell’area di Bagnoli, si erano costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto inammissibile e comunque infondato; il comune di Napoli ne aveva invece chiesto l’accoglimento, facendo presente di avere proposto analogo e separato ricorso;
3. Il T.a.r., con la sentenza impugnata – dopo avere dato atto che il T.a.r. del Lazio in origine adito aveva declinato la propria competenza ed il ricorso era stato tempestivamente riassunto innanzi al T.a.r. della Campania – ha in via preliminare rilevato che la legittimazione della società odierna appellante a proporre il ricorso era incontestabile, in quanto la predetta società per azioni Bagnolifutura, interamente pubblica e attualmente in liquidazione, era stata costituita con la partecipazione del comune di Napoli, al 90%, della regione Campania, al 7,5% e della provincia di Napoli, al 2,5%, con finalità di trasformazione urbana; in particolare, lo scopo della società medesima, (costituita nel 2002) riposava nella progettazione e realizzazione di interventi di trasformazione urbana da realizzare nell’area industriale di Bagnoli-Coroglio, già appartenente alla Ilva società per azioni e alla Eternit società per azioni (detta area era pervenuta in proprietà a Bagnolifutura per conferimento da parte del comune di Napoli, nell’ambito di una complessa procedura per la bonifica del sito, già dichiarato di interesse nazionale); era poi seguita una intricata vicenda contenziosa in esito alla quale il Tribunale di Napoli, con sentenza numero 188 del 2014, aveva dichiarato il fallimento della società Bagnolifutura, nominando un collegio di curatori anche per assicurare la corretta gestione delle aree di proprietà della società, ed i terreni di proprietà di Bagnolifutura, erano stati altresì sottoposti a sequestro giudiziario, nel corso di un’indagine penale sulla bonifica mai eseguita.
a) (prime due censure) né l’art. 33 del decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133 né gli artt. 6 e 7 del contestato DPCM, pur prevedendo quest’ultimo che “L’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti s.p.a. e’ autorizzata a provvedere alla trascrizione del presente decreto ai
sensi e ai fini di cui all’art. 2644 c.c. ” avevano conferito poteri espropriativi in capo al soggetto attuatore ed al Commissario e pertanto:
b) (terza censura) l’avversato DPCM, (art. 7:”A fronte del trasferimento delle aree e immobili di cui al precedente art. 3, la societa’ di scopo di cui al comma 1 riconosce alla procedura fallimentare della Bagnoli Futura s.p.a. in fallimento un importo determinato sulla base del valore di mercato di dette aree e immobili stimato dall’Agenzia del demanio ai sensi del citato comma 12 dell’art. 33 del decreto-legge n. 133 del 2014. 3. L’importo determinato ai sensi di quanto previsto dal comma precedente viene versato alla procedura fallimentare, anche mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla medesima societa’ per azioni di scopo o, anche congiuntamente, con l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti s.p.a.” ) in punto di rimborso era coerente con la precedente stesura del testo normativo (“ Alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura S.p.A. e’ riconosciuto dalla societa’ costituita dal Soggetto Attuatore un importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti rilevato dall’Agenzia del Demanio alla data del trasferimento della proprieta’, che potra’ essere versato mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla societa’, il cui rimborso e’ legato all’incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalita’ indicate con il decreto di nomina del Soggetto Attuatore”) ma non con la nuova versione dell’art. 33 medesimo, successivo al rimaneggiamento avvenuto mercè il decreto c.d. “milleproroghe” (“ alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa e’ riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprieta’. Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8.”) e pertanto:
la dinamica prevista dall’art. 33 di “rimborso” del fallimento (“Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma .”)era incompatibile con la gestione della procedura fallimentare;
solo successivamente all’incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti e, comunque,in misura non superiore alle somme effettivamente incassate, secondo le modalita’ che verranno individuate con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.”);
la prescrizione di legge secondo cui “dalla trascrizione del decreto di trasferimento e alla consegna dei suddetti titoli, tutti i diritti relativi alle aree e agli immobili trasferiti, ivi compresi quelli inerenti alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa, sono estinti e le relative trascrizioni cancellate ”era incompatibile con il soddisfacimento dei creditori, anticipando gli affetti della chiusura della procedura fallimentare (condizionata dall’avvenuto riparto dell’attivo) ad una fase in cui non era neppure preconizzabile l’an ed il quantum dell’indennizzo;
a) la settima doglianza articolata dalla curatela del Fallimento Bagnolifutura s.p.a. tendente ad ottenere – comunque ed in ogni caso – la declaratoria di illegittimità del contestato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15.10.2015, in quanto collidente con la sopravvenuta modifica legislativa della norma-fonte del medesimo non appare favorevolmente delibabile (ammesso che la parte appellante abbia un immediato interesse a dedurla) in quanto:
IV) e purtuttavia, quanto alle modalità del rimborso, il testo del dPCM (art. 7 comma 3 “L’importo determinato ai sensi di quanto previsto dal comma precedente viene versato alla procedura fallimentare, anche mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla medesima societa’ per azioni di scopo o, anche congiuntamente, con l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti S.p.A.”), che si legava alla voce verbale “potrà” contenuta nell’originario testo del comma 12 dell’art. 33 (“Alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura S.p.A. e’ riconosciuto dalla societa’ costituita dal Soggetto Attuatore un importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti rilevato dall’Agenzia del Demanio alla data del trasferimento della proprieta’, che potra’ essere versato mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla societa’, il cui rimborso e’ legato all’incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalita’ indicate con il decreto di nomina del Soggetto Attuatore”) è comunque compatibile con la perentoria prescrizione contenuta nel novellato testo della norma primaria (comma 12:“ alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa e’ riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprieta’. Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8”); per altro verso, il venir meno della società di scopo (oltre a “rispondere” ai desiderata delle parti appellanti, che avevano insistentemente rimarcato l’incongruità della detta previsione ormai soppressa) implica un mutamento soggettivo che non si riverbera sulla oggettività della procedura delineata in quanto tali incombenze sono state attribuite direttamente al Soggetto Attuatore, ed è stata elisa la prescrizione relativa alla costituzione –da parte di quest’ultimo- di una società di scopo aperta ai privati;
VI) anche il quarto comma dell’art. 7 del dPCM citato (“4. Le azioni o gli altri strumenti finanziari di cui al precedente comma potranno essere richiesti a rimborso dai legittimi titolari solo successivamente all’incasso delle somme rinvenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti e, comunque, in misura non superiore alle somme effettivamente incassate, secondo le modalita’ che verranno individuate con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri”) appare inattuale, in quanto “superato” dalla novella legislativa soprariportata che fissa un termine finale (certo, e non subordinato ad alcun evento) per il rimborso, ed anche in questo caso (ma sul punto si dovrà nuovamente tornare) si tratta dell’elisione di una prescrizione non determinante, e soprattutto certamente favorevole per la curatela appellante;
5.2. A questo punto della esposizione ci si può limitare a richiamare la giurisprudenza del Giudice delle leggi ( muovendo dalle fondamentali decisioni n. 29 del 1995 e n. 360 del 1996 che per la prima volta hanno dichiarato incostituzionale una disposizione di un decreto legge per il vizio di reiterazione) laddove si è affermato che «la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell’àmbito applicativo costituzionalmente previsto» (sentt. nn. 29 del 1995 e 171 del 2007; peraltro, si è detto «il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità» deve «risultare evidente», e tale difetto di presupposti, «una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge»).
5.3. Sotto altro profilo, si è con evidenza al di fuori dal perimetro applicativo delle affermazioni contenute nella sentenza n. 220 del 2013 laddove si è escluso che determinate materie, per loro intrinseca natura (in quel caso l’ordinamento delle province e le loro circoscrizioni territoriali: artt. 117, comma 2, lett. p); 133, comma 1; 114, commi 1-2, Cost.), possano formare oggetto di decretazione d’urgenza in quanto logicamente e giuridicamente incompatibili con la natura straordinaria e provvisoria del provvedimento.
5.3.1. Sarà infine permesso al Collegio formulare una considerazione, che ben si attaglia agli argomenti sinora esposti, ma che per il vero si manifesta di portata più ampia: appare sintomatico che nessuna delle parti appellanti abbia sollevato perplessità sulla disposizione del contestato art. 33 del decreto (il comma 11) che può definirsi la norma-manifesto della citata disposizione con la quale è stata “fotografata” normativamente la condizione di eccezionale problematicità sotto il profilo ambientale dell’area (“11. Considerate le condizioni di estremo degrado ambientale in cui versano le aree comprese nel comprensorio Bagnoli-Coroglio sito nel Comune di Napoli, perimetrate ai sensi dell’articolo 36-bis, comma 3, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 8 agosto 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 23 agosto 2014, le stesse sono dichiarate con il presente provvedimento aree di rilevante interesse nazionale per gli effetti di cui ai precedenti commi”): ciò ad avviso del Collegio dimostra vieppiù che nel merito nessuna parte ha veramente da obiettare sulla specificità della situazione presa in esame dal Legislatore e sotto il profilo logico rende – a monte- non persuasive le censure sulle misure eccezionali adottate e sul ricorso alla decretazione d’urgenza.
5.4.1. E’ ben noto che a più riprese la Corte Costituzionale – nell’ammettere in via di principio la praticabilità di tale modo di legiferare nel sistema giuridico italiano- ha stabilito che il limite è quello della ragionevolezza e che (vedasi le coordinate interpretative tracciate dalla Consulta nelle decisioni nn. 376/1995, 282/2005, 103/2007, 267/2007, 241/2008) con la legge provvedimento non è possibile esercitare un potere atipico rispetto al novero dei poteri amministrativi tipizzati, diretto a incidere in via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni consolidatesi per effetto di decisioni irreversibili”.
II) è coerente con il preambolo del decreto –legge medesimo ( disposizioni in materia ambientale, per la… salvaguardia degli ecosistemi) e si inquadra altresì nell’incipit del contestato art. 33 del decreto-legge a più riprese richiamato (“attengono alla tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione nonche’ ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione le disposizioni finalizzate alla bonifica ambientale e alla rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale”).
a) per costante giurisprudenza di legittimità e di merito, applicativa degli insegnamenti del Giudice delle leggi, il ristoro deve essere “certo” e “serio”, ma può non coincidere con il valore venale del bene (tra le tante, ancora di recente, Corte Costituzionale, 22/4/2016, n. 90: ”l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42, comma 3, Cost. non deve costituire una integrale o una irrisoria riparazione per la perdita subita, ma deve rappresentare un serio ristoro, che abbia un ragionevole legame con il valore di mercato del bene”);
I) a tutto concedere, il testo originario del comma 12 dell’art. 33 del decreto legge citato (“alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura S.p.A. e’ riconosciuto dalla societa’ costituita dal Soggetto Attuatore un importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti rilevato dall’Agenzia del Demanio alla data del trasferimento della proprieta’, che potra’ essere versato mediante azioni o altri strumenti finanziari emessi dalla societa’, il cui rimborso e’ legato all’incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalita’ indicate con il decreto di nomina del Soggetto Attuatore.”) poteva sollevare perplessità;
II) infatti ivi si prevedeva un “ importo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e degli immobili” (il che comunque di per sé non collideva con l’autorevole insegnamento) e soprattutto si specificava che il rimborso sarebbe rimasto legato” all’incasso delle somme rivenienti dagli atti di disposizione delle aree e degli immobili trasferiti, secondo le modalita’ indicate con il decreto di nomina del Soggetto Attuatore” il che ridondava sul requisito della “certezza” del ristoro;
III) la novellata disciplina ha eliso entrambe le criticità in quanto il testo vigente della disposizione prevede che: “alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa e’ riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprieta’ “: si è, quindi, al cospetto di una disposizione che, con riferimento alla quantificazione dell’indennizzo risponde in pieno al superiore insegnamento, ed anzi è perfino più favorevole di quanto in tesi sarebbe stato possibile disporre, in quanto vi è un perentorio riferimento al valore di mercato e quest’ultimo non è assunto a mero dato di partenza (Corte Costituzionale, 10/06/2011, n. 181 “fermo restando che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato e che non sempre è garantita dalla Cedu una riparazione integrale, e che l’esigenza di effettuare una valutazione di congruità dell’indennizzo espropriativo, determinato applicando eventuali meccanismi di correzione sul valore di mercato, impone che quest’ultimo sia assunto quale termine di riferimento dal legislatore, in guisa da garantire il giusto equilibrio tra l’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui. Restano assorbiti gli ulteriori profili dedotti in riferimento all’art. 3 cost. -sentt. n. 5 del 1980, 223 del 1983, 355 del 1985, 1022, 1165 del 1988, 173 del 1991, 261 del 1997, 348, 349 del 2007, 236 del 2009);
IV) per altro verso, la novellata disposizione ha escluso che il rimborso sia (più) legato ad alcun dato aleatorio ed incerto essendosi ivi previsto che “tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8.”: vi è quindi una tempistica certa, seppur dilatata nel tempo e pari a 15 anni (quest’ultimo profilo verrà di seguito nuovamente esaminato)e non condizionata ad alcun evento aleatorio il che conduce a scardinare i dubbi sulla “certezza” dell’indennizzo, almeno quanto al profilo sinora esaminato;
V) si rammenta in ultimo che per costante giurisprudenza ( tra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 30/07/2013, n. 4006 ) “non incide sulla legittimità del decreto di esproprio la circostanza che lo stesso non abbia indicato la misura della indennità espropriativa, dato che la definizione delle questioni connesse alla determinazione ed alla liquidazione della indennità espropriativa costituisce un posterius rispetto all’adozione dell’atto ablatorio definitivo, come tale non incidente sulla sua legittimità.”.
8.4. Con altre – e più radicali- censure l’appellante curatela ipotizza il contrasto della richiamata disposizione (anche nel testo novellato) con l’art. 42 comma 3 della Costituzione e con il successivo art. 43 della Costituzione.
b) la dichiarazione di pubblica utilità coincide con un momento successivo (vedasi il comma 10 del citato articolo “Il programma di rigenerazione urbana, da attuarsi con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, e’ adottato dal Commissario straordinario del Governo, entro 10 giorni dalla conclusione della conferenza di servizi o dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri di cui al comma 9, ed e’ approvato con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. L’approvazione del programma sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente, fermo restando il riconoscimento degli oneri costruttivi in favore delle amministrazioni interessate. Costituisce altresi’ variante urbanistica automatica e comporta dichiarazione di pubblica utilita’ delle opere e di urgenza e indifferibilita’ dei lavori. Il Commissario straordinario del Governo vigila sull’attuazione del programma ed esercita i poteri sostitutivi previsti dal programma medesimo”) rispetto a quello del passaggio della titolarità dei beni (vedasi il comma 10 del citato articolo “: con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro la data del 30 settembre 2015, e’ trasferita al Soggetto Attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprieta’ delle aree e degli immobili di cui e’ attualmente titolare la societa’ Bagnoli Futura S.p.A. in stato di fallimento. La trascrizione del decreto di trasferimento al Soggetto Attuatore produce gli effetti di cui all’articolo 2644, secondo comma, del codice civile.”);
I) già in un recente passato il Giudice delle leggi ha esaminato un istituto che comportava uno sviamento dallo schema canonico del modulo di esercizio del potere espropriativo ed ha ritenuto che tale particolarità non fosse di per sé idonea a condurre alla declaratoria di incostituzionalità del medesimo: ci si riferisce alla sentenza del 30 aprile 2015 n. 71 laddove l’art. 42 bis del T.U. espropriazione è stato classificato come una “sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell’intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma”; nel respingere le questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione agli artt. 3, 24, 42, 97, 111, 113 della Costituzione, in detta occasione la Corte Costituzionale, ha osservato, tra l’altro, che, “se pure il presupposto di applicazione della norma sia « l’indebitautilizzazione dell’area » — ossia una situazione creata dalla pubblica amministrazione in carenza di potere (per la mancanza di una preventiva dichiarazione di pubblica utilità dell’opera o per l’annullamento o la perdita di efficacia di essa) — tuttavia l’adozione dell’atto acquisitivo, con effetti non retroattivi, è certamente espressione di un potere attribuito appositamente dalla norma impugnata alla stessa pubblica amministrazione. Con l’adozione di tale atto, quest’ultima riprende a muoversi nell’alveo della legalità amministrativa, esercitando una funzione amministrativa ritenuta meritevole di tutela privilegiata, in funzione degli scopi di pubblica utilità perseguiti, sebbene emersi successivamente alla consumazione di un illecito ai danni del privato cittadino”; “
8.5.2. Una precisazione, in ultimo, è doverosa: l’appellante curatela ha sollevato –in seno alle censure sinora esplorate- anche un profilo critico che si lega strettamente al parametro costituzionale di cui all’art. 24 della Carta Fondamentale, concernente le conseguenze discendenti dalla immediata trascrizione del decreto di trasferimento dei beni al Soggetto Attuatore (comma 12: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro la data del 30 settembre 2015, e’ trasferita al Soggetto Attuatore, con oneri a carico del medesimo, la proprieta’ delle aree e degli immobili di cui e’ attualmente titolare la societa’ Bagnoli Futura S.p.A. in stato di fallimento. La trascrizione del decreto di trasferimento al Soggetto Attuatore produce gli effetti di cui all’articolo 2644, secondo comma, del codice civile.”): di esso, in quanto connesso strettamente al secondo versante critico dell’appello si sarà conto immediatamente di seguito.
9.1.1.L’approccio critico si fonda su una evidenza difficilmente contestabile: il Collegio non intende schermare la disamina con la considerazione che, in fondo, le censure non appaiono perfettamente in linea con il presupposto di fatto a più riprese enunciato nell’appello secondo cui la curatela ha ben chiara la eccezionalità della condizione del sito, condivide l’esigenza del Legislatore di agire con urgenza, e ne contesta unicamente le modalità. E ritiene che le considerazioni (di evidente buon senso) contenute nelle memorie delle parti appellate (secondo cui, visto l’interesse tutelato dalla curatela, e considerato che la bonifica e rigenerazione dell’area è l’unica condizione perché alle aree in oggetto – costituenti la massa attiva fallimentare- sia attribuito un qualche valore) introducano elementi di puro merito non delibabili dal Collegio (e tali sono anche quelli prospettati invece dalla curatela, secondo cui la via più corretta sarebbe stata quella di prevedere una forma di concordato fallimentare, etc, non potendosi sindacare gli obiettivi del Legislatore) ed a fortiori non valutabili in sede di disamina della compatibilità costituzionale di una disposizione di legge
b) tale principio è stato in un risalente passato affermato dalla giurisprudenza ( si veda ad esempio T.A.R. Milano, -Lombardia-, 11 settembre 1985, n. 676 “il divieto generale statuito dall’art. 51 l. fall. di inizio e prosecuzione di azioni esecutive individuali sui beni compresi nel fallimento non incide sui procedimenti autoritativi – quali la procedura di esproprio e di occupazione – che danno luogo a rapporti non contrattuali che in nessun modo possono essere ricondotti alla categoria delle azioni esecutive”);
9.3.1.Per chiudere sul punto, con un argomento critico sapientemente formulato la curatela fallimentare ha sostenuto la fondatezza della questione di legittimità costituzionale relativa alla porzione dell’art. 33 comma 12 del decreto –legge nella parte in cui si prevede che “alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa e’ riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprieta’. Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma L’emissione degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta l’esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti dall’ articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”.
9.3.2. Ad avviso della curatela appellante, la disposizione suindicata interferirebbe con una prescrizione della legge fallimentare che rimette al Giudice (e soltanto a questi) il potere di autorizzare la continuazione delle attività del fallito (art. 104 “Con la sentenza dichiarativa del fallimento, il tribunale può disporre l’esercizio provvisorio dell’impresa, anche limitatamente a specifici rami dell’azienda, se dalla interruzione può derivare un danno grave, purché non arrechi pregiudizio ai creditori.
Durante il periodo di esercizio provvisorio, il comitato dei creditori è convocato dal curatore, almeno ogni tre mesi, per essere informato sull’andamento della gestione e per pronunciarsi sull’opportunità di continuare l’esercizio.
Ogni semestre, o comunque alla conclusione del periodo di esercizio provvisorio, il curatore deve presentare un rendiconto dell’attività mediante deposito in cancelleria. In ogni caso il curatore informa senza indugio il giudice delegato e il comitato dei creditori di circostanze sopravvenute che possono influire sulla prosecuzione dell’esercizio provvisorio.
Il tribunale può ordinare la cessazione dell’esercizio provvisorio in qualsiasi momento laddove ne ravvisi l’opportunità, con decreto in camera di consiglio non soggetto a reclamo sentiti il curatore ed il comitato dei creditori.
Durante l’esercizio provvisorio i contratti pendenti proseguono, salvo che il curatore non intenda sospenderne l’esecuzione o scioglierli.
Al momento della cessazione dell’esercizio provvisorio si applicano le disposizioni di cui alla sezione IV del capo III del titolo II”) e quindi inciderebbe sul giudicato fallimentare (ed anche, si può ipotizzare, con gli artt. 101 comma II e 104 della Carta Fondamentale, sebbene tali parametri non siano stati dalla curatela evocati).
9.4.1. Senonchè, è agevole osservare che la fattispecie ipotizzata dalla curatela in nulla si differenzia da una evenienza espressamente normata dal Regio decreto 16.3.1942, n.267 e succ mod. in quanto i commi 2 e 3 dell’art. 42 prevedono che “sono compresi nel fallimento anche i beni che pervengono al fallito durante il fallimento, dedotte le passività incontrate per l’acquisto e la conservazione dei beni medesimi. Il curatore, previa autorizzazione del comitato dei creditori, può rinunciare ad acquisire i beni che pervengono al fallito durante la procedura fallimentare qualora i costi da sostenere per il loro acquisto e la loro conservazione risultino superiori al presumibile valore di realizzo dei beni stessi”. Orbene, laddove accada che al fallito pervengano –successivamente alla dichiarazione di fallimento – beni riposanti in strumenti finanziari, si producono esattamente le stesse conseguenze che la curatela attribuisce alla norma di legge in contestazione: non sembra al Collegio che l’effetto della medesima attinga valori costituzionalmente protetti.
9.5.2. Ciò che giova rilevare, è che la vigente disposizione di cui al più volte citato art. 12 dell’art. 33 del d.L. infatti, richiama il comma secondo dell’art. 2944 del codice civile, facendo quindi salve le trascrizioni antecedenti alla trascrizione del decreto, e stabilisce poi che “dalla trascrizione del decreto di trasferimento e alla consegna dei suddetti titoli, tutti i diritti relativi alle aree e agli immobili trasferiti, ivi compresi quelli inerenti alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa, sono estinti e le relative trascrizioni cancellate.”: soltanto dalla consegna dei titoli rappresentativi del valore dei beni espropriati, quindi, viene prevista la cancellazione delle trascrizioni e delle iscrizioni antecedenti a quella del decreto di trasferimento, per cui non sembra al Collegio che la norma collida con alcuno dei principi costituzionali posti a tutela del credito e del diritto al risparmio, né con la salvezza delle cause legittime di prelazione ex art. 2721 del codice civile.
b) ed il Collegio è altresì consapevole della circostanza che per la consolidata giurisprudenza di legittimità ( tra le tante Cassazione civile, sez. VI, 19/5/2015, n. 10233 Cassazione civile, sez. VI, 28/5/2012, n. 8468) “una procedura fallimentare deve avere una durata stimata di 5 anni, che può aumentare fino a massimo 7 nel caso in cui il procedimento presenti particolari difficoltà; superato questo limite scatta l’equa riparazione della legge Pinto per eccessiva durata”, secondo lo “standard ricavabile dalle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo”;
d) la curatela, infatti, ricava dal seguente inciso contenuto nel comma 12 dell’art. 33 del vigente testo dell’art. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 “tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore” la conseguenza che la procedura fallimentare non potrà avere una durata inferiore a quindici anni;
11.1. Tutte le censure sono rilevanti – per le già chiarite ragioni – ed anche ammissibili.
E’ ben vero infatti che –quanto all’asserita lesione delle competenze regionali – costituisce elemento da non trascurare la circostanza che la regione Campania (il soggetto, in tesi, asseritamente “leso” nelle proprie prerogative) non soltanto non ha proposto alcun ricorso ma, anzi, sia in primo grado che nell’odierno grado di giudizio ha chiesto che gli appelli venissero respinti; purtuttavia, traendo spunto da quanto dalla Corte Costituzionale affermato in materia di conflitti di attribuzione (“la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l’appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall’illegittimo esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all’altro soggetto» -ex plurimis, sentt. nn. 195 del 2007, 99 del 1991, 285 del 1990 e 110 del 1970) non pare al Collegio che il comune risenta di alcun limite nel sollevare (anche) la detta questione in via incidentale in un giudizio pendente.
11.2.1. Invero secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, l’urbanistica e l’edilizia devono essere ricondotte alla materia «governo del territorio», di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., materia di legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (da ultimo, Corte cost. ordinanza n. 314 del 2012; sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362 e n. 303 del 2003).
Per altro verso, la Corte Costituzionale ha chiarito da tempo risalente che il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio: ciò giustifica l’eventuale emanazione di disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sent. n. 286/97). Dunque non è precluso alle leggi nazionali ovvero anche regionali di prevedere la limitazione di alcune competenze comunali in considerazione di “concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio” (Corte cost. n. 378/00 cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare “la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti” (Corte cost. n. 286/97). E’ rimasto inoltre chiarito (sent. n. 478/02), in relazione ai poteri urbanistici dei Comuni, come la legge nazionale e regionale possa modificarne le caratteristiche o l’estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici, alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente, garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai procedimenti che ne condizionano l’autonomia (fra le molte, v. le sentenze n. 378/00, n. 357/98, n. 286/97, n. 83/97 e n. 61/94). Assai rilevanti in proposito, sono certamente le pronunce in merito alle leggi regionali sul cd. “piano casa” (fra cui Corte cost. n. 46/2014, che giudica legittima l’imposizione regionale di limitazioni alla potestà ed all’autonomia pianificatoria comunale, ove collegate a specifici presupposti e circoscritte entro confini ben determinati).
La problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità ed adeguatezza (si veda anche Corte Costituzionale, 24/07/2015, n. 189” Invero, questa Corte -ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003- ha ritenuto -fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003- che, nell’art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il quale – nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza – introduce un meccanismo dinamico incidente anche sulla stessa distribuzione delle competenze legislative- diretto appunto a superare l’equazione tra titolarità delle funzioni legislative e titolarità delle funzioni amministrative.”).
11.2.2. Sarà consentito in proposito richiamare uno stralcio della motivazione contenuta nella recente decisione (accoglitiva in quel caso, e proprio con riferimento ad una disposizione – l’art. 29, comma 1 – contenuta nel medesimo decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 oggetto della presente disamina) della Corte Costituzionale, dell’ 11 dicembre /2015, n. 261.
“L’intervento normativo in questione trova, per questo verso, la sua base di legittimazione nel meccanismo ormai comunemente designato come «chiamata in sussidiarietà»: vale a dire nel principio – reiteratamente affermato da questa Corte – in forza del quale, allorché sia ravvisabile un’esigenza di esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato, oltre che ad accentrare siffatto esercizio ai sensi dell’art. 118 Cost., anche a disciplinarlo per legge, e ciò anche quando quelle stesse funzioni siano riconducibili a materie di legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica l’ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a quello statale, convivono con il normale riparto di competenze delineato dal Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una deroga (ex plurimis, sentenze n. 374 e n. 88 del 2007, n. 303 del 2003).
Sempre alla stregua della costante giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, affinché detta deroga possa ritenersi legittima è necessario – stante la rilevanza dei valori in gioco – per un verso, che la valutazione dell’interesse unitario sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e rispondente a ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto; per altro verso, che siano previste adeguate forme di coinvolgimento delle Regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate in capo agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni stesse (ex plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Più in particolare, la legislazione statale di questo tipo «può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà» (-sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003-.”. Ancora, la Corte ha precisato che “la sussistenza di un’esigenza di esercizio unitario della funzione di pianificazione ora indicata, idonea a giustificare la sua attrazione a livello statale, non è contestata dalla Regione ricorrente. Quest’ultima si duole, invece, specificamente del fatto che non sia prevista alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni nelle procedure di adozione del piano: aspetto sul quale la norma censurata rimane, in effetti, completamente silente”.
a) è ben vero che sono condivisibili le considerazioni del T.a.r. relative alla circostanza che la versione novellata dell’art. 33 del più volte citato decreto-legge ha espunto la prescrizione originaria del comma 12 (“Il Soggetto Attuatore costituisce allo scopo una societa’ per azioni, il cui capitale azionario potra’ essere aperto ad altri soggetti che conferiranno ulteriori aree ed immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio meritevoli di salvaguardia e riqualificazione, previa autorizzazione del Commissario straordinario del Governo”) che aveva suscitato (si veda il ricorso di primo grado del Comune appellante) in massimo grado le critiche della amministrazione comunale originaria ricorrente;
c) la stesura del testo della citata disposizione, venne successivamente modificata e l’ articolo 11, comma 16-quater, lettera c), del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2015, n. 125 potenziò il coinvolgimento delle amministrazioni locali interpolando il comma 13 (”13. Al fine di definire gli indirizzi strategici per l’elaborazione del programma di risanamento ambientale e rigenerazione urbana del comprensorio Bagnoli-Coroglio, assicurando il coinvolgimento dei soggetti interessati, nonche’ il coordinamento con ulteriori iniziative di valorizzazione del predetto comprensorio, anche con riferimento alla sua dotazione infrastrutturale, e’ istituita, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, un’apposita cabina di regia, presieduta dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri all’uopo delegato e composta dal Commissario straordinario, da un rappresentante per ciascuno dei Ministeri dello sviluppo economico, dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e delle infrastrutture e dei trasporti, nonche’ da un rappresentante, rispettivamente, della regione Campania e del comune di Napoli. Alle riunioni della cabina di regia possono essere invitati a partecipare il Soggetto Attuatore, nonche’ altri organismi pubblici o privati operanti nei settori connessi al predetto programma.13.2. Ai fini della puntuale definizione della proposta di programma di risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, il Soggetto Attuatore, sulla base degli indirizzi di cui al comma 13, acquisisce in fase consultiva le proposte del comune di Napoli, con le modalita’ e nei termini stabiliti dal Commissario straordinario. Il Soggetto Attuatore esamina le proposte del comune di Napoli, avendo prioritario riguardo alle finalita’ del redigendo programma di rigenerazione urbana e alla sua sostenibilita’ economico-finanziaria. Il comune di Napoli puo’ chiedere, nell’ambito della conferenza di servizi di cui al comma 9, la rivalutazione delle sue eventuali proposte non accolte. In caso di mancato accordo si procede ai sensi del terzo periodo del comma 9 “);
Esemplificativamente, a tale proposito, si può citare la decisione del 22 luglio 2011, n. 232 (che lo stesso comune appellante richiama nel proprio atto di appello) laddove è stato significativamente affermato che “la Corte (ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003) ha ritenuto (fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003) che, nell’art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il quale – nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza – introduce un meccanismo dinamico (incidente anche sulla stessa distribuzione delle competenze legislative) diretto appunto a superare l’equazione tra titolarità delle funzioni legislative e titolarità delle funzioni amministrative. La Regione ricorrente (trascurando di dare rilievo alla compresenza, nella specie, di una molteplicità di materie che possono essere incise dalla normativa censurata, le quali ben possono ripartirsi diversamente lungo l’asse delle competenze normative di Stato e Regioni) basa invece la sua censura sulla acritica e categorica affermazione, di ordine generale, della insuperabilità di tale rigida corrispondenza, che questa Corte ha costantemente negato (fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003), ritenendo coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà il fatto che essa agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere”; è ammissibile che lo Stato possa allocare funzioni amministrative nelle materie di cui ai commi terzo e quarto dell’art. 117 della Costituzione, avocandole a se stesso, in virtù dell’art. 118, primo comma, Cost. – pur solo ove ricorrano i presupposti dell’esercizio unitario delle funzioni amministrative; per costante affermazione di questa Corte – poiché la valutazione della necessità del conferimento di una funzione amministrativa ad un livello territoriale superiore rispetto a quello comunale deve essere effettuata dall’organo legislativo corrispondente almeno al livello territoriale interessato -, in relazione al principio di legalità sostanziale (per tutte, sentenza n. 6 del 2004), tale scelta deve giustificarsi in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (ex plurimis sentenze n. 278 del 2010, n. 76 del 2009, n. 165 e n. 88 del 2007, n. 214 del 2006, n. 151 del 2005). E, dunque, proprio in ragione della rilevanza dei valori coinvolti, una deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. può essere giustificata solo se la valutazione dell’interesse unitario sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata.”
b) nella sentenza suindicata si afferma altresì che “una tale collaborazione può dirsi adeguatamente attuata solo mediante la previa acquisizione dell’intesa nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, da considerare luogo di espressione e insieme di sintesi degli interessi regionali e statali coinvolti” (sentt. nn. 50 del 2005, 50, 168 del 2008, 237 del 2009, 334 del 2010, 80, 171 del 2012, 44 del 2014, 1 del 2016);
c) nel caso di specie si è al cospetto di un intreccio tra la materia ambientale – di competenza esclusiva dello Stato- (e si rammenta che la Corte costituzionale ha infatti avuto modo di precisare in passato che «…Come più volte precisato da questa Corte, la gestione dei rifiuti è ascrivibile alla materia della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» riservata, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla legislazione esclusiva dello Stato -ex multis, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009-. In questo ambito, «non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell’ambiente», anche se le Regioni possono stabilire «per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di tutela più elevati», pur sempre nel rispetto «della normativa statale di tutela dell’ambiente» -sentenza n. 61 del 2009-. Al contempo, «i poteri regionali “non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili […] di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio […]» -sentenza n. 54 del 2012-…» -sentenza 2 dicembre 2013, n. 285”) e quella del governo del territorio.
d) la disciplina “generale” contenuta nel citato art. 33 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 ( si veda il comma 2, che costituisce la norma-manifesto “garantendo comunque la partecipazione degli enti territoriali interessati alle determinazioni in materia di governo del territorio,” ed il comma 3 “le aree di rilevante interesse nazionale alle quali si applicano le disposizioni del presente articolo sono individuate con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza Stato-Regioni. Alla seduta del Consiglio dei Ministri partecipano i Presidenti delle Regioni interessate.” ed il comma 9 in punto di deliberazione in conferenza di servizi e procedura di superamento del dissenso rimessa al Consiglio dei Ministri con la presenza del Presidente della Regione interessata ed il comma 13, quanto al comprensorio di Bagnoli-Coroglio) non garantisce l’adeguato coinvolgimento dell’Ente regionale nei termini declinati dalle pronunce del Giudice delle leggi prima menzionate, che richiedono il raggiungimento della intesa dovendo trovare applicazione il principio generale, costantemente ribadito dalla giurisprudenza della Corte (da ultimo, sentenza n. 1 del 2016), per cui, in ambiti caratterizzati da una pluralità di competenze, qualora non risulti possibile comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante un criterio di prevalenza, non è costituzionalmente illegittimo l’intervento del legislatore statale, «purché agisca nel rispetto del principio di leale collaborazione che deve in ogni caso permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell’intesa» (sentenza n. 1 del 2016).
12 Devono adesso essere chiarite le ragioni per le quali il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione della compatibilità costituzionale del seguente inciso contenuto nel comma 12 dell’art. 33 del vigente testo dell’art. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 “Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8. L’emissione degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta l’esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti dall’ articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214” con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della Costituzione in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della Costituzione.
12.2. Premette il Collegio che è ben noto che per condivisa e costante giurisprudenza (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, si è costantemente affermato che fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l’interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione.
12.3. Il Collegio condivide tale insegnamento, che fa proprio, ed è questa la ragione per la quale non ha ritenuto –ex officio- di sollevare la questione di legittimità costituzionale del comma 12 del citato art. 33 in riferimento all’art. 24 della Costituzione nella parte in cui esso prevede che “alla procedura fallimentare della societa’ Bagnoli Futura Spa e’ riconosciuto un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli immobili trasferiti, rilevato dall’Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprieta’.
12.3.1. Infatti, sebbene taluni incisi contenuti nelle memorie delle parti appellate ( nell’affermare che nessuna parte può dolersi della circostanza che la determinazione del valore sia stata affidata ad un Organo della cui neutralità non può dubitarsi) lascino intendere che detta determinazione dell’Agenzia del demanio sia definitiva e non sia contestabile (con gli strumenti processuali previsti dal d.P.R n. 327/2001, art. 54) non è questa ad avviso del Collegio la interpretazione che di detta porzione della norma può e deve essere data: il testo della stessa è compatibile con la circostanza che avverso la determinazione dell’Agenzia del demanio siano esperibili gli ordinari rimedi di opposizione alla stima, ed è questa la (unica) lettura “costituzionalmente compatibile” che della richiamata disposizione deve essere fornita, mentre una interpretazione opposta, volta a sostenere che la detta determinazione sia definitiva e non contestabile giudizialmente integrerebbe un chiaro vulnus al diritto di difesa dei titolari delle aree espropriate (si evidenzia peraltro che la nota di Invitalia prot. 18357 del 3.11.2016 depositata in atti dal Fallimento Bagnoli Futura preconizza proprio il possibile esperimento dell’azione ex art. 54 del d.P.R n. 327/2001).
12.4.Con riguardo alla questione di legittimità costituzionale incentrata sulla erogazione dell’indennizzo mercè “strumenti finanziari” invece, non v’è –ad avviso del Collegio- possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, essendo qualsivoglia approccio esegetico inibito dal carattere perentorio della norma, nonché dalla mancanza nell’ordinamento di norme e principi, la cui tenuta costituzionale si possa dire certa al punto consentire di colmare le lacune o emendare le norme con l’ausilio dell’analogia.
12.4.3. Essa, a ben guardare, può trarre conforto unicamente da un dato di natura “logica”: la iniziale versione della richiamata disposizione di cui all’art. 33 comma 12 del decreto- legge n. 133/2014 prevedeva che il controvalore delle aree potesse essere corrisposto “mediante azioni o altri strumenti finanziari”; tale dizione, rimasta immutata a seguito della conversione in legge (ed attualmente cristallizzata nell’impugnato dPCM del 15.10.2015) è stata modificata dall’articolo 11-bis, comma 3, lettera a), del D.L. 30 dicembre 2015, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla Legge 25 febbraio 2016, n. 21 ed è stato espunto il riferimento alle “azioni”.
12.4.5. In disparte la circostanza che la curatela evidenzia che anche lo strumento obbligazionario in se considerato è per sua stessa natura aleatorio (affermazione questa, difficilmente contestabile e che possiede in verità, portata dirimente) la nozione di strumento finanziario si ricava testualmente dall’art. 1 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.58 (recante Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) che così testualmente stabilisce (nella parte di interesse): “2. Per “strumenti finanziari” si intendono:
d) contratti di opzione, contratti finanziari a termine standardizzati (“future”), “swap”, accordi per scambi futuri di tassi di interesse e altri contratti derivati connessi a valori mobiliari, valute, tassi di interesse o rendimenti, o ad altri strumenti derivati, indici finanziari o misure finanziarie che possono essere regolati con consegna fisica del sottostante o attraverso il pagamento di differenziali in contanti;
e) contratti di opzione, contratti finanziari a termine standardizzati (“future”), “swap”, accordi per scambi futuri di tassi di interesse e altri contratti derivati connessi a merci il cui regolamento avviene attraverso il pagamento di differenziali in contanti o puo’ avvenire in tal modo a discrezione di una delle parti, con esclusione dei casi in cui tale facolta’ consegue a inadempimento o ad altro evento che determina la risoluzione del contratto;
f) contratti di opzione, contratti finanziari a termine standardizzati (“future”), “swap” e altri contratti derivati connessi a merci il cui regolamento puo’ avvenire attraverso la consegna del sottostante e che sono negoziati su un mercato regolamentato e/o in un sistema multilaterale di negoziazione;
g) contratti di opzione, contratti finanziari a termine standardizzati (“future”), “swap”, contratti a termine (“forward”) e altri contratti derivati connessi a merci il cui regolamento puo’ avvenire attraverso la consegna fisica del sottostante, diversi da quelli indicati alla lettera f) che non hanno scopi commerciali, e aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari derivati, considerando, tra l’altro, se sono compensati ed eseguiti attraverso stanze di compensazione riconosciute o se sono soggetti a regolari richiami di margini;
j) contratti di opzione, contratti finanziari a termine standardizzati (“future”), “swap”, contratti a termine sui tassi d’interesse e altri contratti derivati connessi a variabili climatiche, tariffe di trasporto, quote di emissione, tassi di inflazione o altre statistiche economiche ufficiali, il cui regolamento avviene attraverso il pagamento di differenziali in contanti o puo’ avvenire in tal modo a discrezione di una delle parti, con esclusione dei casi in cui tale facolta’ consegue a inadempimento o ad altro evento che determina la risoluzione del contratto, nonche’ altri contratti derivati connessi a beni, diritti, obblighi, indici e misure, diversi da quelli indicati alle lettere precedenti, aventi le caratteristiche di altri strumenti finanziari derivati, considerando, tra l’altro, se sono negoziati su un mercato regolamentato o in un sistema multilaterale di negoziazione, se sono compensati ed eseguiti attraverso stanze di compensazione riconosciute o se sono soggetti a regolari richiami di margini (60).
2-bis. Il Ministro dell’economia e delle finanze, con il regolamento di cui all’articolo 18, comma 5, individua:
3. Per “strumenti finanziari derivati” si intendono gli strumenti finanziari previsti dal comma 2, lettere d), e), f), g), h), i) e j), nonche’ gli strumenti finanziari previsti dal comma 1-bis, lettera d)”.
c) simili strumenti finanziari non possono essere utilizzati –almeno senza il consenso del destinatario- quale strumento di pagamento: e ciò si ricava dal diritto dei contratti, ma anche e soprattutto dal comma 4 del medesimo art.1 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.58 “.I mezzi di pagamento non sono strumenti finanziari. Sono strumenti finanziari ed, in particolare, contratti finanziari differenziali, i contratti di acquisto e vendita di valuta, estranei a transazioni commerciali e regolati per differenza, anche mediante operazioni di rinnovo automatico (c.d. “roll-over”). Sono altresi’ strumenti finanziari le ulteriori operazioni su valute individuate ai sensi dell’articolo 18, comma 5” e dalla giurisprudenza civile (Cassazione civile, sez. II, 2/12/2011, n. n. 25837 secondo cui può essere qualificata “moneta” soltanto il mezzo di pagamento, universalmente accettato, che è espressione delle potestà pubblicistiche di emissione e di gestione del valore economico, in conformità degli obiettivi stabiliti dall’ordinamento nazionale e sovranazionale, con la conseguenza che la “moneta della Repubblica della Terra” — denominata “dhana” — non costituisce uno strumento di pagamento ex art. 1, comma 4,d.lg. 24 febbraio 1998 n. 58, ma si atteggia a prodotto finanziario ovvero ad investimento a titolo oneroso, riguardante l’offerta al pubblico di azioni o quote di partecipazione, rappresentative di un valore economico garantito da capitali di imprese.)
12.6. Per completezza si osserva che neppure –ad avviso del Collegio – potrebbe utilizzarsi in chiave di declaratoria della manifesta infondatezza della questione sollevata la circostanza che la giurisprudenza amministrativa ha in passato riconosciuto la praticabilità nel sistema di prescrizioni di legge generale (regionale, nel caso di specie) che prevedano forme di acquisizione di aree alternative alla espropriazione (c.d. “cessione perequativa” e c.d. “cessione compensativa”) con la corresponsione di un corrispettivo (per la cessione) in volumetria (diritto edificatorio) o in aree in permuta (anziché in denaro, come avverrebbe tanto nel caso in cui l’area fosse acquisita bonariamente quanto nel caso in cui venisse espropriata) : ciò in quanto è evidente – e si è chiarito a più riprese nella sentenza non definitiva prima citata – che la prescrizione normativa suindicata si pone al di fuori di detto schema in quanto inserita in un vero e proprio procedimento espropriativo, seppure “speciale” e semplificato.
13. Alla stregua delle superiori argomentazioni, si ritiene altresì rilevante e non manifestamente infondata la questione della compatibilità costituzionale del seguente inciso contenuto nel comma 12 dell’art. 33 del vigente testo dell’art. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164: “Tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8. L’emissione degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta l’esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti dall’ articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214” con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della Costituzione in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della Costituzione.
c) respinge nei sensi di cui alla motivazione le censure incentrate sulla asserita illegittimità sopravvenuta dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.9.2015 e del 15.10.2015, rispettivamente di nomina del Commissario straordinario di governo per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio e di adozione di interventi per la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana dell’area di Bagnoli-Coroglio;
b ) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità del seguente inciso contenuto nel comma 12 dell’art. 33 del vigente testo dell’art. decreto-legge 12 settembre 2014, numero 133, convertito in legge 11 novembre 2014, numero 164 “tale importo e’ versato alla curatela fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari all’attuazione del programma di cui al comma 8. L’emissione degli strumenti finanziari di cui al presente comma non comporta l’esclusione dai limiti relativi al trattamento economico stabiliti dall’ articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214” con riferimento ai parametri di cui agli artt. 42 della Costituzione, 117 della Costituzione in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 ed art 1 del protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e 101 della Costituzione.
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Cons. Stato, sez. III, 25 novembre 2015, n. 5359
Cons. Stato, sez. IV, 7 Marzo 2018, n. 1475