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Timestamp: 2020-04-07 00:17:41+00:00
Document Index: 17151124

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Contrasto dei disturbi da gioco d'azzardo: gli interventi per contenere la diffusione delle sale da gioco - Avviso Pubblico
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1.Premessa. Nell’ambito degli interventi di contrasto della ludopatia messi in atto da Stato, Regioni ed autonomie locali (leggi questa scheda), un’attenzione particolare meritano non solo gli interventi di limitazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali (per questo specifico aspetto clicca qui), quelli sui requisiti dei locali (confronta questa scheda) e le misure restrittive sulla pubblicità del gioco d’azzardo (leggi questa scheda) ma anche i provvedimenti adottati da molte Regioni e comuni, finalizzati a contenere la diffusione nel territorio delle sale da gioco e provvedere ad una loro ricollocazione.
L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha dato luogo ad un elevatissimo contenzioso e la giurisprudenza dei giudici amministrativi in materia è molto controversa, anche se si registra negli ultimi anni una notevole evoluzione, soprattutto in seguito ai nuovi orientamenti espressi dalla Corte costituzionale, che ha riconosciuto la competenza di Regioni e comuni a regolamentare autonomamente ogni misura riguardante le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi leciti, con particolare riferimento alle fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché l’ordinato impatto sul territorio dell’afflusso degli utenti alle sale da gioco; non si determina perciò alcuna sovrapposizione con le attribuzioni del questore circa il rilascio della licenza di pubblica sicurezza che rivestono profili attinenti al concreto pericolo di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico (vedi le sentenze della Corte costituzionale n. 300 del 2011, n.220 del 2014 e, da ultimo, n. 108 del 2017, che si è espressa proprio sulle disposizioni della legge della regione Puglia sul c.d. “distanziometro (leggi questa scheda); cfr all.ti 1, 2 e 3).
2.Il dibattito sulle distanze minime dai luoghi “sensibili”. Il c.d. decreto Balduzzi (decreto legge n. 158 del 2012, convertito nella legge n. 189 del 2012) aveva previsto una “progressiva ricollocazione” delle sale con gli apparecchi da gioco “che risultano territorialmente prossimi a istituti scolastici primari e secondari, strutture sanitarie ed ospedaliere, luoghi di culto. In assenza del decreto attuativo dell’Agenzia delle dogane sui ”luoghi sensibili”, diverse regioni e comuni hanno disciplinato la materia, prevedendo in molti casi una distanza minima di 500 metri dai “luoghi sensibili”; alcune leggi regionali e provinciali (Abruzzo, Liguria, Trentino Alto Adige) prevedono una distanza inferiore (300 metri; lo stesso fa la legge del Piemonte, per la quale però la distanza sale a 500 metri per i comuni sopra i 5.000 abitanti; nello stesso senso anche la recente legge della Calabria), mentre secondo la legge Veneto sono i comuni a determinare la distanza minima; nel caso della normativa di Liguria, Piemonte, Basilicata, Lombardia, Puglia, Toscana, Umbria, Val d’Aosta, Friuli Venezia Giulia e Trentino, inoltre, è attribuita ai comuni la facoltà di individuare ulteriori luoghi “sensibili” (per la legge dell’Alto Adige, tale competenza è affidata alla Giunta, vedi infra). E la legge della Puglia estende l’applicazione dei vincoli previsti per le sale con slot machine ad “ogni altra tipologia di offerta di gioco con vincita in denaro” (ricomprendendo così anche le sale per la raccolta delle scommesse, come consente anche la legge della Toscana: vedi al riguardo le sentenze del Tar Firenze n. 284 del 2015 e, da ultimo, nn. 453, 708 e 977 del 2017; infra, paragrafo 5) (per i testi delle leggi regionali e provinciali sulle competenze dei comuni clicca qui). La legge Emilia Romagna ha rinviato ad un provvedimento della Giunta per le modalità applicative della disciplina, che si applica anche alle sale giochi e sale scommesse già in esercizio, intendendo per “luoghi sensibili” gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, gli impianti sportivi, le strutture residenziali o semiresidenziali in ambito sanitario o sociosanitario, le strutture ricettive per categorie protette, i luoghi di aggregazione giovanile e gli oratori; un ampio margine di libertà viene comunque lasciato ai Comuni per individuare altri luoghi sensibili applicando il criterio dell’impatto sul contesto e sulla sicurezza urbana In attuazione di tale delibera vedi ad esempio il regolamento approvato dal Comune di Casalecchio sul Reno e la delibera del Comune di Modena (leggi più diffusamente questa scheda).
Si registrano conseguentemente numerosi provvedimenti dei comuni: nel regolamento del comune di Genova, ad esempio, sono inseriti tra i luoghi sensibili le “attrezzature balneari e spiagge”, nonché i “giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati” ed è stato introdotto il divieto di aprire agenzie per la raccolta di scommesse, sale VLT e di installare giochi con vincita in denaro nel raggio di 100 metri da “sportelli bancari, postali o bancomat” e da “agenzie di prestiti di pegno o attività in cui si eserciti l’acquisto di oro, argento od oggetti preziosi”. Scelte analoghe sono contenute nel regolamento approvato dal comune di Napoli (leggi questa scheda) e nel nuovo regolamento del comune di Portici, che già aveva introdotto sin dal 2007 disposizioni limitative relative alle sale giochi. Il comune di Spino D’Adda (Cremona) ha precisato puntualmente nella delibera della Giunta i luoghi “sensibili” nel territorio comunale (istituti scolastici, impianti sportivi, luoghi di aggregazione giovanile, includendo nell’elenco anche i parchi etc); e analoga scelta è stata compiuta dal comune di Missaglie (Lecco).
Contro tali provvedimenti sono stati presentati numerosissimi ricorsi da parte dei titolari degli esercizi commerciali, che, in base alla più recente giurisprudenza, sono stati di norma respinti da Tar e Consiglio di Stato, proprio facendo riferimento alle competenza espressamente loro attribuite dalle leggi regionali (vedi in tal senso la sentenza TAR Friuli Venezia Giulia n. 392 del 2015 e quella del Consiglio di Stato n. 5251 del 2014; sulla sentenza del Tar Genova n. 588 del 2018 leggi questa scheda;:su una diversa decisione dello stesso Tar leggi quest’altra scheda) ed i limiti alla libera iniziativa privata sono giustificati da ragioni imperative di interesse generale, come la dissuasione dei cittadini da una spesa eccessiva legata al gioco. Si viene così ad instaurare un regime di competenza “concorrente” degli organi del Ministero dell’Interno per i profili autorizzativi di cui alla legge nazionale e dell’Amministrazione comunale in ordine all’applicazione degli ulteriori profili della legge regionale come, ad esempio, quelli sulla distanza dai luoghi sensibili (vedi su questa aspetto la sentenza del Tar Venezia n. 615 del 2017). E la mancata approvazione, a livello nazionale, di regole valide per tutte le regioni, non può costituire un ostacolo alla definizione di discipline a livello regionale e locale (vedi sul punto la sentenza della Corte costituzionale n. 108 del 2017). Vedi ad esempio le sentenze del Tar di Genova nn. 1052 e 1053 del 2016, che hanno ritenuto pienamente legittimi i provvedimenti di chiusura di due sale giochi adottati dal comune di La Spezia, in quanto non rispettavano la distanza minima di 300 metri prevista dal regolamento comunale, in attuazione della legge ligure; nello stesso senso la sentenza del Tar Toscana n. 388 del 2016, che ha riaffermato la piena legittimità del provvedimento di chiusura di una sala da gioco adottato dal comune di Pieve a Nievole; e secondo il Tar Veneto la previsione del decreto legge n. 158 del 2012 sulla “pianificazione” tra lo Stato e la Conferenza Unificata in merito alla “progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco” non attribuirebbe allo Stato alcuna competenza legislativa esclusiva (sentenza n. 1078 del 2016).
Secondo alcuni giudici amministrativi, in assenza di una precisa disposizione regionale, l’adozione da parte dei singoli comuni di norme in materia sarebbe invece illegittima, a meno di ricorrere ad ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco per i soli casi di situazioni di effettiva emergenza (così il Tar Veneto n. 578 del 2013). Tale affermazione è stata però smentita dal Consiglio di Stato (sentenze n. 4199, 4200 e 4201 del 2018) che ha affermato invece la piena legittimità degli interventi del comune di Vicenza. Richiamando la giurisprudenza della Corte costituzionale e del medesimo Consiglio di stato, si precisa che lo strumento del piano regolatore può ben essere utilizzato dall’amministrazione comunale anche per finalità riguardanti la tutela della salute dei cittadini (nello stesso senso anche la sentenza del Tar Napoli n. 1567 del 2017). In senso analogo vedi anche la precedente sentenza dello stesso Consiglio di Stato con riferimento ai provvedimenti adottati dai comuni di Bologna e di Comacchio (Fe) (sentenza n. 579 del 2016): in quel caso, peraltro, il Consiglio di Stato non ha ritenuto peraltro legittima la previsione del regolamento di polizia urbana, che prevede una distanza di 1.000 metri dai luoghi sensibili, in quanto un incremento così sensibile della distanza minima – rispetto a quanto previsto in altre regioni – non è stato adeguatamente motivato dal comune di Bologna, anche al fine di verificare se tale distanza impedisca di fatto l’identificazione di sedi possibili per l’esercizio di tale attività (il nuovo Regolamento urbanistico edilizio del comune di Bologna fa ora riferimento agli stessi limiti indicati dalla legge regionale). Si segnala che di recente la distanza di 1.000 metri è stata inserita all’interno del regolamento del comune di Caerano S. Marco – Treviso, clicca qui. Analogamente, anche il Tar Venezia, pur ribadendo in linea di principio la legittimità dell’introduzione del limite minimo di distanza di 500 metri previsto da numerosi provvedimenti degli enti locali come misura di contrasto della ludopatia, ha ritenuto illegittima l’applicazione di tale limite da parte del regolamento del comune di Selvazzano Dentro, in quanto nel caso specifico avrebbe comportato di fatto precluso l’esercizio dell’attività di gioco lecito in quasi tutto il territorio comunale: “Gli atti dell’Amministrazione comunale non possono arrivare a vietare tout court un’attività considerata lecita dall’ordinamento”, ma solo limitarne l’esercizio (sentenza n. 994 del 2017). Su una sentenza del Tar Sardegna leggi questa scheda.
3.Nuove e vecchie sale da gioco. In generale, gli strumenti previsti dalla normativa vigente si sono perciò rivelati efficaci per contrastare l’apertura di nuove sale da gioco, così come l’esercizio nel territorio italiano dell’attività di scommesse e giochi da soggetti di altri paesi europei privi del titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana (vedi sentenza Tar Lazio n. 1846 del 2014): ad esempio, il Tar Lombardia ha respinto il ricorso di una società in quanto la certificazione dell’installazione da parte dell’Amministrazione dei monopoli è comunque successiva all’entrata in vigore della normativa regionale in materia (vedi la sentenza n. 1620 del 2015, nonché le sentenze dello stesso Tar Lombardia n. 1895 del 2015 e n. 1366 del 2016). Analogamente, il Consiglio di Stato ha rilevato che il possesso della sola autorizzazione della questura, prima dell’entrata in vigore della normativa della Lombardia (in seguito alle modifiche di cui alla legge n. 11 del 2015), non costituisce titolo sufficiente all’installazione di nuove attrezzature in assenza della presentazione della Scia e del collegamento telematico (Cds n. 4593 del 2015 di riforma della sentenza Tar Lombardia n. 149 del 2015; vedi anche l’altra sentenza del Consiglio di Stato n. 3998 del 2018). Lo stesso Tar Milano ha motivato la sentenza con cui ha respinto il ricorso di un esercente, che aveva ottenuto una prima autorizzazione nel 2012, sottolineando che l’attività era stata successivamente sospesa e che la nuova autorizzazione della Questura del 2014 era comunque sottoposta ai vincoli della legge regionale lombarda del 2013 (sentenza n. 277 del 2017; vedi anche la sentenza del Tar Brescia n. 1059 del 2017 sull’assenza di continuità tra l’attività del precedente gestore ed il nuovo titolare dell’esercizio). Analogamente, il Tar Brescia ha ritenuto legittime le sanzioni comminate dal comune di Chiene per l’installazione di slot machines da parte di un nuovo concessionario, sia pure in sostituzione delle precedenti, la cui attivazione è stata successiva all’entrata in vigore delle disposizioni sulle distanze minime dai luoghi sensibili della legge regionale lombarda (la stessa Amministrazione ha concesso poi l’autorizzazione all’esercizio dell’attività in locali diversi, situati a distanza dai luoghi sensibili; vedi sentenza n. 1493 del 2017). Anche il Tar Veneto ha ritenuto legittimo il provvedimento del comune di Bardolino che ha negato l’autorizzazione all’apertura di una sala giochi che non era in possesso delle necessarie autorizzazioni precedentemente all’entrata in vigore del regolamento comunale che introduce una distanza minima di 500 metri dai luoghi sensibili (sentenza n. 331 del 2017, confermata dal Consiglio di stato, sentenza n. 5237 del 2018). La recente circolare del Ministero dell’Interno ha comunque risolto il problema dell’eventuale discordanza con l’autorizzazione della Questura, prevedendo che la competenza del Questore non si limiti al solo accertamento dei requisiti soggettivi ma anche al rispetto delle distanze minime previste dalla disciplina regionale e comunale vigente nel territorio interessato: vedi al riguardo la sentenza del Consiglio di stato n. 4604 del 2018 che ha respinto il ricorso di un esercente sul diniego di licenza da parte della Questura, motivato proprio dal mancato rispetto delle distanze minime dai luoghi sensibili.
Si ricorda inoltre che il Tar Veneto ha respinto il ricorso di un esercente una sala giochi, che già operava nel territorio del comune di Venezia, equiparando il trasferimento ad altra sede all’apertura di una nuova sala giochi (sentenza n. 1078 del 2016, confermata dal Consiglio di Stato, sentenza n. 3138 del 2017; vedi al riguardo anche la successiva sentenza n. 35 del 2018). Nello stesso senso, il Tar Venezia ha ritenuto legittimo l’annullamento in autotutela del comune di Adria di una precedente Scia (sentenza n. 907 del 2017). Sempre il Tar Veneto ha ritenuto applicabile il regolamento edilizio del Comune di Venezia anche al caso di un esercizio commerciale nel quale operi un soggetto diverso da quello precedentemente autorizzato (sentenza n. 81 del 2018).
Discorso diverso è quello degli esercizi già attivi prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali, per i quali le nuove disposizioni non sono di norma applicabili (vedi sul punto anche la sentenza del Tar Bologna n. 597 del 2016).
Fanno eccezione, ad esempio, le leggi provinciali del Trentino (n. 13 del 2015 poi modificata dall’art.33 della legge n.15 del 2018) e dell’Alto Adige (n. 17 del 2012) che consentono la rimozione entro anche degli apparecchi installati prima dell’entrata in vigore della normativa; e la legge Alto Adige n. 13 del 2013 prevede altresì una durata quinquennale, a partire dal 2011, delle autorizzazioni per gli esercizi esistenti (cfr. art. 1). Sul tema si sono pronunciati anche i giudici amministrativi, che hanno pienamente legittime le misure adottate: i titolari delle sale da gioco non possono vantare alcun affidamento “al mantenimento degli apparecchi da gioco, avendo il legislatore, con una norma sopravvenuta, ritenuto contraria all’interesse pubblico la messa a disposizione di tali giochi negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 dai luoghi che lo stesso legislatore ha individuato come sensibili… ed è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che la scelta risponda a criteri di ragionevolezza e non siano contraddetti principi e valori costituzionali” (sentenza Tar Bolzano n. 22 del 2015, che conferma l’orientamento già assunto in passato dallo stesso Tar; nello stesso senso anche le sentenze Tar Lazio n. 7700 del 2013 e n. 3122 del 2014; vedi anche la sentenza n. 335 del 2015 del Tar Bolzano, secondo la quale la norma determina la risoluzione, di diritto, dei contratti in contrasto, senza che il titolare della licenza possa ad una eventuale inerzia del concessionario). Più di recente lo stesso Tar Bolzano (sentenza n. 341 del 2016) ha respinto il ricorso del titolare di una sala giochi avverso il provvedimento di decadenza dell’autorizzazione, motivata dal fatto che la sala gioco era situata a meno di 300 metri da alcuni istituti scolastici e da un asilo nido: il giudice amministrativo ha ritenuto pienamente legittima la previsione di limiti temporali (5 anni) della legge provinciale per l’adeguamento delle licenze esistenti alle prescrizioni della legge medesima. Nello stesso senso altre sentenze dello stesso Tar Bolzano (nn. 10, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 84, 204 e – più di recente – 233, 234 e 235 del 2017): peraltro il Consiglio di Stato ha accolto alcune richieste di sospensiva, in attesa della decisione nel merito sul ricorso, decidendo successivamente di richiedere una perizia tecnica sugli effetti della normativa della provincia di Bolzano sul segmento di mercato delle sale da gioco e sul comportamento dei giocatori (cfr. per tutte l’ordinanza n. 3214 del 2017; il termine per la presentazione della perizia è più volte slittato ed è ora fissato al 15 novembre 2018, al fine di consentire la decisione per i primi mesi del 2019; in una successiva sentenza -n. 212 del 2018- il Tar Bolzano ha confermato il suo consolidato orientamento in merito alla compatibilità della normativa provinciale sia con le norme costituzionali che con quelle comunitarie). Una di tali sentenze (la n. 20 del 2017) è stata riformata, in quanto i luoghi di culto non sono inclusi tra i luoghi sensibili indicati dalla legge provinciale n. 13 del 1992 (sentenza Consiglio di Stato n. 3587 del 2017).
Sul punto si era espresso in passato lo stesso Consiglio di Stato, evidenziando che le disposizioni della legge provinciale “ non incidono direttamente sulla individuazione e sulla installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni e, dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate. E alla disposizione va attribuita natura di norma d’interpretazione autentica (sentenza n. 4498 del 2013). Il mancato ottemperamento alle richieste di rimozione degli apparecchi, avanzate dall’amministrazione comunale, può giustificare il provvedimento di sospensione della licenza (in tal senso la sentenza del Tar Bolzano n. 359 del 2015). Sulla durata quinquennale delle autorizzazioni riferite ad esercizi preesistenti vedi le considerazioni contenute nella sentenza del Tar Bolzano n. 199 del 2016.
Appare evidente, come sottolineato recentemente dal Consiglio di Stato (sentenza n. 579 del 2016) che l’esistenza di una precedente autorizzazione non può giustificare una deroga permanente ad una normativa successiva volta a tutela il bene della salute pubblica: sarà pertanto compito delle Amministrazioni competenti dettare una disciplina transitoria volta ad individuare le soluzioni più idonee per consentire quella “progressiva ricollocazione” cui fa riferimento anche il c.d. decreto Balduzzi. Molto interessante, a questo riguardo, è la recente sentenza del Tar Genova (n. 734 del 2016) che ha respinto le questioni di legittimità costituzionale della legislazione ligure (n. 17 del 2012), che stabilisce un termine di 5 anni perchè gli esercizi con licenza si adeguino alle disposizioni sul “distanziometro”: non siamo infatti in presenza di norme retroattive, ma solo di disposizioni volti ad assicurare la progressiva applicazione di misure ragionevoli per prevenire e contenere la ludopatia attraverso l’individuazione di una serie di luoghi normalmente frequentati dalle fasce deboli della popolazione potenzialmente vittime della ludopatia. E i 5 anni di validità della licenza rappresentano un tempo congruo per reperire un altro sito ove collocare la propria attività: anche alla luce della giurisprudenza comunitaria, non si può invocare un presunto diritto a gestire in modo permanente, senza limiti temporali, un’attività economica nel settore dei giochi, sulla base di una licenza già autorizzata, in presenza di misure volte a tutelare un bene costituzionalmente protetto come quello della salute.
Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto nuovamente su questo specifico aspetto, modificando la legge n. 1 del 2014 (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19): la distanza minima si applica ora ai casi di apertura di sale giochi o “nuova installazione” di apparecchi, specificando che per “nuova installazione” si intende il collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data successiva alla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione della deliberazione della Giunta regionale in materia; inoltre è equiparata alla “nuova installazione” il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività. Sul punto si è espresso il Tar di Trieste, che ha respinto il ricorso di un esercente nei confronti del provvedimento del comune di Udine, il quale aveva negato l’autorizzazione al trasferimento di sede, in quanto la nuova collocazione non rispettava i parametri fissati dalla legge regionale n. 1 del 2014 (sentenza n. 99 del 2016; vedi anche la sentenza n. 162 del 2018). La legge regionale della Puglia n. 43 del 2013 prevede anch’essa un termine di 5 anni di validità delle vecchie licenze che non rispettino i nuovi parametri sulle distanze previste dalla normativa (vedi al riguardo anche le sentenze del Tar Lecce nn. 1336 del 2017 e 1031 del 2018); e un termine di 5 anni (prorogato a 7) è previsto anche dalla legge della Regione Abruzzo n. 40 del 2013, modificata sul punto dalla legge n. 30 del 2018. Anche il regolamento del comune di Napoli, sopra citato, si applicherà nel giro di 5 anni anche agli esercizi già in possesso della relativa autorizzazione (vedi sentenza del Tar Campania n. 1567 del 2017). E, recentemente, anche la regione Basilicata, con un recente provvedimento (legge n. 5 del 2016, art. 84) ha disposto l’adeguamento entro il 31 dicembre 2016 alla normativa generale anche da parte degli esercizi già in possesso della licenza. La legge della Regione Piemonte n. 9 del 2016 prevede l’applicazione progressiva della disciplina sul “distanziometro” anche alle vecchie licenze: entro 18 mesi per chi ha installato slot machine, 3 o 5 anni per le sale gioco e sale scommesse. Una modifica approvata nel novembre 2018 regola i trasferimenti delle attività da gioco in caso di introduzione di nuovi luoghi sensibili (leggi questa scheda). L’Emilia Romagna, con una recente modifica alla legge n. 5 del 2013, ha vietato l’esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse situate ad una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili, così come individuati dalla normativa regionale e da quella dei singoli comuni. E la legge della Calabria prevede l’adeguamento alla normativa entro i successivi 12 mesi.
4.L’ampliamento dei “luoghi sensibili”. Come detto, alcuni comuni hanno dato concreta attuazione al principio contenuto nelle leggi che attribuiscono alle amministrazioni locali la facoltà di individuare ulteriori luoghi “sensibili”. Su questo aspetto si registrano alcune pronunce dei giudici amministrativi.
Al riguardo merita una particolare attenzione la legge dell’Alto Adige, che assegna alla Giunta il compito di individuare “altri luoghi sensibili in cui può non essere concessa l’autorizzazione per l’esercizio di sale da gioco e attrazione, tenuto conto dell’impatto della stessa sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica”. Su questo specifico aspetto si è pronunciato di recente il Tar di Bolzano (sentenze nn. 301 e 302 del 2016, che richiamano anche le sentenze nn. 578 e 579 del 2016 del Consiglio di Stato): nel riaffermare ancora una volta la piena legittimità costituzionale della legge provinciale, il giudice amministrativo ha però contestato i provvedimenti attuativi adottati dalla Giunta (delibere n. 341/2012 e n. 1570/2012), con i quali sono stati ricompresi nei luoghi “sensibili”, nel raggio di 300 metri, anche campi sportivi, impianti sportivi, impianti per il tempo libero, palazzetti dello sport, biblioteche; nonché, anche al di fuori del raggio di 300 metri, gli esercizi ubicati “nei centri storici e lungo le strade molto frequentate da pedoni nei comuni con popolazione superiore a 15.000”. Tali previsioni sono state ritenute illegittime dal Tar (che ha così accolto i ricorsi di due imprenditori oggetto di un provvedimento di revoca dell’autorizzazione) non solo per un eccesso di delega ma soprattutto per l’assenza di un’adeguata istruttoria (da svolgere assieme ai comuni interessati) utile a verificare il concreto impatto della disciplina sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana, evitando di trasformare le limitazioni previste dalla norma in un vero e proprio divieto di fatto di svolgere l’attività in tale settore dovuto all’assenza di ubicazioni alternative effettivamente disponibili. Nello stesso senso anche il Tar Firenze (sentenza n. 715 del 2017) che ha dichiarato illegittimo il regolamento del comune di Livorno perché l’eccessivo ampliamento dei luoghi sensibili (alcuni dei quali definiti anche in modo generico), pur previsto dalla legge regionale toscana, finisce di fatto per inibire l’esercizio di tale attività economica all’interno del territorio comunale.
Da segnalare anche la sentenza del Tar di Genova n. 1142 del 2016, riguardante il regolamento del comune di Sarzana del 2014, che ha incluso tra i luoghi sensibili anche le strutture ricettive, in attuazione della legge regionale (n. 17 del 2012) che appunto attribuisce ai comuni il potere di individuare altri luoghi sensibili in cui può non essere concessa l’autorizzazione all’apertura di sale giochi “tenuto conto dell’impatto della stessa sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica”. Il Tar non ha sollevato questione di costituzionalità della legge regionale ligure (che già include tra i luoghi sensibili “le strutture ricettive per categorie protette”) sottolineando però che, in base alla giurisprudenza comunitaria sulla limitazioni all’iniziativa economica nel settore del gioco d’azzardo, il provvedimento del comune di Sarzana non fosse accompagnato da un’adeguata istruttoria e motivazione delle misure ivi previste. Ad analoghe conclusioni è giunto lo stesso Tar di Genova con riferimento al regolamento del comune di Ventimiglia del 2015, che ha incluso tra i luoghi sensibili anche le caserme (sentenza n. 1143 del 2016). Sull’inserimento delle caserme militari all’interno dei luoghi sensibili da parte della legge Abruzzo n. 40 del 2013 vedi anche la sentenza n. 1184 del 2017 del Tar di Pescara che ha sollevato sul punto una questione di legittimità costituzionale della norma.
Con riferimento alla legge del Piemonte, il Tar Torino ha dichiarato illegittimi i regolamenti dei comuni di Borgo San Dalmazzo e Domodossola, in quanto l’ampliamento dei luoghi sensibili può essere deciso dall’Amministrazione comunale esclusivamente per “ragioni connesse alla tutela del territorio comunale, della sicurezza urbana, della viabilità locale, dell’inquinamento acustico e della quiete pubblica”, mentre va considerato tassativo l’elenco dei luoghi sensibili individuati dalla Regione con riferimento alla tutela della salute (sentenze nn. 836 e 837 del 2017). In sede di esame del successivo ricorso, il Consiglio di Stato ha richiesto all’Agenzia delle dogane una perizia al fine di verificare se la disciplina del comune di Domodossola determini in assoluto l’impossibilità di localizzare apparecchi da gioco nell’intero territorio comunale degli apparecchi da gioco e di chiarire comunque la percentuale di territorio nella quale tale preclusione verrebbe ad operare (ordinanza n. 3624 del 2018).
Di recente, il Tar Milano (sentenza n. 626 del 2018) ha ritenuto legittimo l’inserimento del locale Parco della Resistenza tra i luoghi sensibili ai fini dell’applicazione dei limiti di distanza per le nuove installazioni di apparecchi elettronici per il gioco lecito con vincita in denaro, operato dal Comune di Caronno Pertusella: il giudice amministrativo osserva al riguardo che il parco in questione può correttamente inserirsi tra i “luoghi di aggregazione giovanile” indicati dalla legge regionale lombarda, anche in ragione della presenza al suo interno di una pista da pattinaggio in uso ad una associazione sportiva e di manifestazioni ricreative dalla locale pro loco.
5.Le sale scommesse. Si registrano importanti pronunce dei giudici amministrativi anche con riguardo all’estensione della disciplina delle distanze minime ai punti di raccolta delle scommesse; anche per tale aspetto risulta molto importante la disciplina approvata a livello regionale (ad esempio le leggi di Toscana, Emilia Romagna, Puglia, Piemonte e Calabria equiparano sotto diversi profili sale gioco e sale scommesse).
Il Tar Firenze ha ripetutamente respinto i ricorsi riguardanti la legge regionale n. 57 del 2013 che appunto vieta espressamente non solo l’apertura di locali destinati a slot machine e videolottery ma anche quella delle sale scommesse se collocate ad una distanza inferiore a 500 metri, misurata in base al percorso pedonale più breve, rispetto ad alcuni “luoghi sensibili” (come ad esempio gli istituti scolastici); e rientra nella competenza della Questura verificare il rispetto di tale distanza minima (vedi per tutte la sentenza n. 708 del 2017, confermata dal Consiglio di stato con sentenza n. 4604 del 2018), fermo restando il potere sanzionatorio attribuito al comune in caso di violazione delle distanze (sentenza n. 977 del 2017). In passato il Consiglio di Stato (sentenza n. 5327 del 2016) ha confermato l’orientamento del Tar Veneto (sentenza n. 1082 del 2016) che ha respinto il ricorso del titolare di una sala scommesse nei confronti del provvedimento inibitorio emanato dal comune di Mogliano Veneto, che nel suo regolamento prevede l’applicazione del distanziometro sia alle sale da gioco che ai centri di raccolta scommesse. Secondo i giudici amministrativi, aldilà delle espressioni utilizzate dalla legge regionale veneta (che farebbe riferimento all’art. 3 solo alle sale pubbliche da gioco autorizzate ai sensi dell’art. 86 del testo unico del 1931) gli interventi normativi regionale e nazionali di contrasto al gioco d’azzardo patologico parificano l’attività delle sale da gioco a quelle delle sale scommesse. Conseguentemente, è stata respinta anche la richiesta di risarcimento danni. Sull’applicazione del distanziometro alle sale scommesse vedi anche la sentenza del Tar Lecce n. 902 del 2018.
Si registrano molte decisioni dei giudici amministrativi, in base alle quali risulta indispensabile che la disciplina comunale non sia in contrasto con le disposizioni regionali: ad esempio il Consiglio di Stato (sentenza n. 2957 del 2017, confermativa della sentenza n. 706 del 2015 del Tar Lombardia) ha recentemente accolto il ricorso di una società che svolgeva esclusivamente attività di raccolta delle scommesse e alla quale, secondo il giudice amministrativo, non può quindi applicarsi – come aveva fatto invece il comune di Milano con un’interpretazione estensiva – la legge regionale che fa espresso riferimento invece solo alle attrezzature (in particolare, slot machine e videolottery) ed ai giochi di abilità senza terminale di cui all’art. 110 t.u. (alla stessa conclusione giungono anche le sentenze nn. 449 e 1570 del 2015); per la stessa ragione il Consiglio di Stato (sentenza n. 2958 del 2017, confermativa della sentenza n. 2411 del 2015 del Tar Lombardia) ha annullato la norma del regolamento edilizio del Consiglio comunale di Milano che dispone il divieto di apertura di sale scommesse in locali che si trovino ad una distanza inferiore di 500 metri dai luoghi sensibili individuati dalla disciplina regionale e comunale (analogamente la sentenza Tar Lombardia n. 1613 del 2015 con riferimento al piano urbanistico del comune di Varese). Nello stesso senso si era espresso anche il Tar Veneto, che ha accolto il ricorso del titolare di una sala di scommesse ippiche e sportive nei confronti di un’applicazione estensiva della disposizione sulle sale da gioco contenuta nell’art. 30 del regolamento edilizio del comune di Venezia, in quanto nella legge regionale e nella legislazione statale sono previste limitazioni esclusivamente per le sale pubbliche da gioco e gli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (vedi sentenze nn. 1016, 1081 e 1084 del 2016). Vedi anche la sentenza del Tar Genova n. 646 del 2018 su un provvedimento di chiusura disposto dal comune di Chiavari.
6.Sulla misurazione delle distanze minime. Nell’ambito del contenzioso in materia di giochi vanno citate anche le sentenze dei giudici amministrativi in merito ai ricorsi che contestano l’effettiva distanza dai luoghi sensibili così misurata dagli uffici comunali. In tal senso, vedi la sentenza del Tar Toscana n. 178 del 2018, che ha ritenuto legittima la decisione del comune di Pietrasanta, in quanto nella determinazione della distanza di 500 metri “misurata in base al percorso pedonale più breve”, così come stabilito dalla legge regionale, si è tenuto in debito conto del pieno rispetto delle disposizioni del codice della strada, secondo quanto indicato nella precedente sentenza dello stesso Tar n. 1268 del 2017.
7.Interventi di natura urbanistica e tutela dei centri storici. Per completare il quadro può essere utile ricordare la decisione del Comune di Forte dei Marmi di proibire la prosecuzione, all’interno del centro storico, delle attività di gioco d’azzardo tramite videoterminali, già autorizzate dal Questore: secondo i giudici amministrativi è legittima la delibera del Comune in quanto attuativa di una disposizione del codice di commercio della Toscana (legge regionale n. 28/2005) secondo cui “Al fine di valorizzare e tutelare aree di particolare interesse del proprio territorio, i comuni possono sottoporre l’attività commerciale a particolari limitazioni e prescrizioni, anche individuando attività o merceologie incompatibili con le esigenze di tutela e con la natura delle aree“. L’autorizzazione per tale attività rimane valida ma solo al di fuori del centro storico (sentenza Tar Toscana n. 1578 del 2013 e successiva sentenza Consiglio di Stato confermativa n. 1861 del 2014). Anche in questo caso risulta pertanto essenziale la previsione di un’apposita disposizione a livello regionale; in caso contrario, come abbiamo visto supra per le sale scommesse, anche i provvedimenti di natura urbanistica adottati dai comuni sono destinati ad essere annullati dai giudici amministrativi se in contrasto con la legge regionale (per approfondimenti di tale aspetto vedi le motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato n. 2598 del 2017).
Appare importante, da questo punto di vista, la previsione della legge della Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013 (art. 6) in base alla quale i Comuni possono dettare, nel rispetto delle pianificazioni di cui al decreto legge Balduzzi “previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco” nonché ”disciplinare, nell’ambito dei propri strumenti di pianificazione di cui alla legge regionale n. 20 del 2000, gli elementi architettonici, strutturali e dimensionali delle sale da gioco e delle relative pertinenze”. In attuazione di tale normativa vanno citate, tra le altre, l’esperienza del comune di Reggio Emilia (volta a rafforzare la programmazione territoriale delle sale da gioco ed attivare un sistema di controlli sul rispetto delle prescrizioni urbanistiche) e del comune di Parma nonché le limitazioni alle sale da gioco disposte dal comune di Spilamberto (Modena).
Per quanto riguarda la Toscana vanno sottolineate le motivazioni con le quali il Tar ha respinto i ricorsi di alcuni esercenti nei confronti dei regolamenti urbanistici dei comuni di Quarrata e Calenzano che hanno precluso l’insediamento di nuove sale gioco non in assoluto ma solo in determinate aree del territorio comunale: secondo il giudice amministrativo tali previsioni rientrano “nel normale esercizio del potere di conformazione del territorio comunale riconosciuto dalle leggi in materia di pianificazione urbanistica (e considerato costituzionalmente compatibile dalla recente Corte cost. 11 novembre 2016, n. 239) e non di una programmazione del settore del commercio soggetta ai limiti previsti dalla più recente normativa”; e appare “completamente irrilevante … il fatto che, nell’area in discorso, risulti già insediata attività analoga a quella dei ricorrenti; con tutta evidenza, il divieto di insediamento portato dal nuovo strumento urbanistico può, infatti, trovare applicazione con riferimento alle attività insediate dopo l’intervento della nuova disciplina limitativa e non alle attività che risultino insediate (si deve ritenere legittimamente) in un momento in cui lo strumento programmatorio non prevedeva le dette limitazioni” (sentenze del Tar Toscana nn. 1250 del 2015 e 27 del 2017).
Si segnala che anche il recente regolamento del comune di Napoli, sopra citato, vieta espressamente l’esercizio del gioco in determinate aree del contro storico (sulla legittimità di tale previsione vedi la sentenza del Tar Campania n. 1567 del 2017, confermata dal Consiglio di Stato). Nel regolamento del comune di Spresiano (Treviso) viene invece consentita l’apertura di nuove sale gioco e sale scommesse solo nelle aree individuate dal piano regolatore comunale come zona per insediamenti commerciali e direzionali: per gli esercizi già aperti nelle altre zone è precluso qualsiasi ampliamento ad eccezione di quelli finalizzati alla messa a norma sotto il profilo igienico-sanitario, antincendio e della sicurezza.
8.Il divieto di utilizzo del patrimonio comunale. Va infine segnalato l’indirizzo di alcune amministrazioni volto a precludere l’utilizzo di immobili di proprietà del Comune. In tal senso si può citare il regolamento del Comune di Genova, che estende tale divieto anche agli immobili delle società partecipate, prevedendo in ogni caso la disdetta del contratto alla scadenza dei contratti in essere (art. 7). Analoga disposizione è contenuta ad esempio nel regolamento del Comune di Napoli (art. 6) ed in quello del Comune di Cremona (art. 7). Il regolamento di polizia locale del comune di Pavia (vedi la sezione Buone prassi amministrative) prevede che sale giochi e sale scommesse non possono essere ubicate in edifici vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
9.Alcune considerazioni finali. Va infine segnalato che nella legge di stabilità per il 2016 è stato affidato alla Conferenza unificata Stato autonomie locali il compito di definire, entro il 30 aprile 2016 le “caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonchè i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti” (art. 1, comma 936).
E’ stata auspicata l’adozione sull’intero territorio nazionale di misure volte a ridurre sensibilmente l’offerta complessiva del gioco d’azzardo (ad esempio stabilendo un numero massimo di sale giochi in rapporto al numero di abitanti di ciascuna area territoriale, come previsto dal regolamento del Comune di Reggio Emilia, art. 3) con l’adozione di regole certe ed uniformi a livello nazionale, in modo da eliminare il contenzioso esistente ed evitare comportamenti così differenziati delle amministrazioni interessate: tutto ciò, naturalmente, a condizione che i principi di tale normativa recepiscano le esperienze più interessanti ed incisive messe in atto da Regioni ed autonomie locali (ad esempio con riguardo alle distanze minime dai luoghi sensibili), in modo da contrastare in maniera più efficace un fenomeno così grave e diffuso quale è quello della ludopatia.
Le proposte avanzate dal Governo in sede di Conferenza Unificata hanno determinato una forte opposizione da parte di Regioni ed Enti locali. Anche l’ultimo documento illustrato dal Governo si presta a notevoli rilievi critici, essendo basato sul mantenimento in vita di un numero elevatissimo di punti vendita e soprattutto dei temuti “mini casinò”, strutture che sarebbero state sottratte ai vincoli previsti dalla normativa regionale e locale: secondo le proposte del Governo, compito delle Regioni sarebbe stato quello di redistribuire tali esercizi sul territorio in modo equilibrato “tutelando gli investimenti esistenti”.
Un emendamento proposto dalla provincia autonoma dell’Alto Adige ha però salvaguardato l’autonomia di Regioni ed Enti locali. Recita infatti tale emendamento: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione e Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia. Inoltre le Regioni ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione”. Si tratta di una disposizione molto importante perché consentirà a Regioni ed Enti locali di proseguire negli interventi volti non solo a impedire un’ulteriore proliferazione dei punti di gioco ma anche la loro progressiva riduzione, con riferimento alle licenze già concesse. Sarà ovviamente importante vigilare affinchè nel decreto ministeriale di recepimento dell’Intesa siano pienamente salvaguardati i poteri di Regioni ed Enti locali in materia ed evitare che il riferimento alla “tutela degli investimenti esistenti” costituisca un vincolo per gli interventi di riduzione dell’offerta.
In conclusione, l’Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata rappresenta soltanto una tappa, sia pure importante, nel processo evolutivo della legislazione in materia di gioco d’azzardo: Regioni ed Enti locali continueranno ad avere un ruolo essenziale nella definizione del quadro normativo. Su questo sito continueremo perciò a monitorare con estrema attenzione gli ulteriori provvedimenti che saranno adottati ai diversi livelli istituzionali.
(ultimo aggiornamento 22 novembre 2018)
All.to 1. Sentenza Corte costituzionale n. 300 del 2011
All.to 2. Sentenza Corte costituzionale n. 220 del 2014
All.to 3. Sentenza Corte costituzionale n.108 del 2017