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Timestamp: 2018-01-16 14:03:47
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Matched Legal Cases: ['Artículo 76', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 121', 'artículo 12', 'artículo 54', 'artículo 146', 'artículo 121', 'artículo 1902', 'artículo 1902', 'artículo 139', 'artículo 40', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 10']

PROBLEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE - PDF
PROBLEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE
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Rosario Rojas Ferreyra
1 Grado en: Derecho Facultad de Derecho Universidad de La Laguna Curso / Convocatoria: Julio PROBLEMAS DEL ASEGURAMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA CONTROVERSIES ABOUT INSURANCE OF PUBLIC HEALTH ADMINISTRATION LIABILITY Realizado por el alumno D. Francisco Jesús Sánchez Álvarez Tutorizado por el Profesor D. Francisco José Villar Rojas Departamento: Disciplinas Jurídicas Básicas Área de conocimiento: Derecho Administrativo Cmno de La Hornera, s/n. C La Laguna. Tenerife. Tlf Fax
2 ABSTRACT This work analyses the laws controversies that arise from the fact public health administration ensure its liability with private insurance companies. In this respect, the hiring an insurance by a health administration is a widespread practice in Spain, which is a way to manage the risk. But it is not the only one. Remains the idea of self-insurance as an alternative to risk management, the administration itself is who responds with his heritage. Ensuring the liability raises some questions. Attend two laws who are no designed to work together. In particular, this study explores the question on the right injured to reclaim liability direct from insurance company on civil courts, not from public health administration on administrative courts. RESUMEN Este trabajo tiene por objeto realizar un estudio de las controversias jurídicas que plantea el hecho que las Administraciones sanitarias aseguren su responsabilidad patrimonial con compañías aseguradoras privadas. En este sentido, la contratación de un seguro por parte de una Administración sanitaria es una práctica extendida en la geografía española, que consiste en una técnica de gestionar y externalizar el riesgo. Pero no es la única. Permanece la idea del autoseguro como alternativa a la gestión del riesgo, siendo la propia Administración quien responde del daño con su patrimonio. El aseguramiento de la responsabilidad patrimonial suscita una serie de problemas, ya que concurren dos disposiciones normativas que no están diseñadas para funcionar conjuntamente. En concreto, los problemas derivados del ejercicio de la acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora ante el orden jurisdiccional civil en lugar de acudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo. Cmno de La Hornera, s/n. C La Laguna. Tenerife. Tlf Fax
3 SUMARIO CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN CAPÍTULO II. CONTRATACIÓN DE SEGUROS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CAPÍTULO III. PROBLEMAS DE LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ASEGURADORA EN LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES CAPÍTULO V. BIBLIOGRAFÍA 3
4 ÍNDICE CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN I. Propósito y estructura del trabajo II. Razones que justifican el estudio 1. Aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial 2. Las Administraciones Públicas pueden pagar cuantiosas indemnizaciones 3. Contratación de seguros de responsabilidad patrimonial CAPÍTULO II. CONTRATACIÓN DE SEGUROS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. Aseguramiento de las Administraciones Públicas Sanitarias 1. Evolución Legislativa 2. Marco jurídico de la contratación de seguros 3. Seguros de responsabilidad patrimonial contratados por la Administración Sanitaria a. Estudio del contenido de un contrato de seguro b. Mapa autonómico de las Administraciones sanitarias y pólizas de seguro II. Es beneficioso el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública Sanitaria? 1. Funciones de la responsabilidad patrimonial de la Administración y del seguro 2. Ventajas del aseguramiento a. Planteamiento b. Razones por las que se contrata un seguro c. El autoseguro como alternativa 3. Desventajas del aseguramiento 4
5 CAPÍTULO III. PROBLEMAS DE LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ASEGURADORA EN LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. Acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora de una Administración Pública 1. Artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro y la acción directa 2. Excepción al procedimiento administrativo de responsabilidad 3. Derecho de repetición de la compañía aseguradora contra la Administración Pública. II. Conflicto jurisdiccional en la reclamación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Sanitaria 1. Pluralidad de regímenes y vías de responsabilidad 2. Contra quién se reclama? a. Criterios de la Sala 1ª del Tribunal Supremo b. Criterios de la Sala 3ª del Tribunal Supremo c. Coincidencia de criterios III. En particular, jurisdicción competente cuando la Administración Pública está asegurada 1. Evolución legislativa 2. Normativa aplicable. Reforma de la Ley Orgánica 19/ Soluciones jurisprudenciales a. Jurisprudencia hasta 2002 b. Jurisprudencia de 2002 a Jurisprudencia posterior a la Ley Orgánica 19/2003 de unificación jurisdiccional a favor del orden contencioso-administrativo. CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES CAPÍTULO V. BIBLIOGRAFÍA 5
6 CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN I. Propósito y estructura del trabajo El presente trabajo 1 tiene por objeto analizar los problemas jurídicos que plantea la relación entre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y el contrato de seguro. En concreto, los problemas derivados del hecho que las Administraciones Públicas contraten seguros de responsabilidad patrimonial con compañías aseguradoras privadas y su reclamación en el ámbito jurisdiccional-civil. La obligación de reparar los daños causados por los poderes públicos a los sujetos particulares constituye uno de los pilares, junto con el principio de legalidad, del Estado de Derecho, proclamado en el artículo 1 de la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE). HAURIOU establecía que hay dos correctivos de la prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular, cuyo sentimiento respecto al Poder Público puede formularse en dos brocardos: que actúe, pero que obedezca a la Ley; que actúe, pero que pague el perjuicio 2. Así, sin garantía constitucional difícilmente podrá hacerse efectivo el sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, que exige el establecimiento de instrumentos y cauces que posibiliten el ejercicio por los particulares del derecho a ser resarcidos de toda inmisión directa o indirecta, voluntaria o incidental, que experimenten en su esfera patrimonial 3. En efecto, la responsabilidad de la Administración Pública 4, plasmada en el artículo CE, tiene por objeto la cobertura de daños, no deliberadamente causados, que resultan del funcionamiento de los servicios públicos y que prestan protección a toda la 1 La redacción de este trabajo ha finalizado el 30 de mayo de 2014 e incluye bibliografía, legislación y jurisprudencia relevante publicada hasta dicha fecha. 2 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo, vol. II, Thomson-Civitas, 12ª ed., 2011, pág SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: Principios de Derecho Administrativo General, tomo I, Iustel, 2ª ed., págs. 64 y ss. Encuadra el principio de garantía patrimonial entre los principios que integran la cláusula del Estado de Derecho. 4 Sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, véanse Manuel sobre Responsabilidad Sanitaria, Abogacía General del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Ed. Aranzadi, 2009; DE AHUMADA RAMOS, F.J.: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Elementos estructurales, Thomson Aranzadi, 2004; DE FUENTES BARJADI, J.: Manual de responsabilidad administrativa, Ed. Ministerio de Economía y Hacienda, 2004; y LÓPEZ MENUDO, F.: Responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, Lex Nova,
7 actividad dañosa imputable a las Administraciones, ya actúe con sometimiento al Derecho Público o Privado. La Administración despliega actividades susceptibles de generar un riesgo y de producir un daño a terceros. Ante esta posibilidad del daño, la Administración puede optar: bien por asumir directamente las consecuencias del daño mediante el abono de la indemnización correspondiente, o bien por transferir o externalizar las consecuencias del daño mediante la suscripción de un seguro de responsabilidad. Este no es sino una técnica para gestionar el riesgo y establece el proceso para identificarlo y evaluarlo, lo que permite a un sujeto asegurado sustituir un coste incierto por un coste cierto y que se puede prever presupuestariamente 5. El estudio de ambos instrumentos, responsabilidad administrativa y seguro, ha discurrido, hasta no hace mucho tiempo, por diferentes caminos; la responsabilidad patrimonial de la Administración es un sector del derecho cuyo estudio había estado al margen de la regulación del seguro pese al progresivo auge de la contratación por parte de las Administraciones Públicas de este tipo de pólizas. Por otra parte, su relación está rodeada de incertidumbre ya que no existe ninguna norma legal que articule el aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración desde un punto de vista general. El objeto de este trabajo es analizar los problemas que conlleva la contratación por la Administración para garantizar su responsabilidad. A esos efectos, el presente trabajo se organiza en los siguientes tres puntos: La primera parte estudia la contratación por la Administración Pública sanitaria de seguros de responsabilidad patrimonial, especialmente las pólizas y coberturas que tienen contratadas las Comunidades Autónomas; planteándose si es socialmente deseable o realmente beneficioso que la Administración se asegure o, por el contrario, si se debe optar por otras fórmulas asentadas en el derecho comparado europeo 6. 5 Sobre la contratación de seguro de responsabilidad patrimonial, véanse GAMERO CASADO, E.: Los seguros de responsabilidad patrimonial de la Administración: recientes pactos y reformas, Revista Jurídica La Ley, num. 6044, 21 junio 2004; HUERGO LORA, A.: El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas Marcial Pons, 2002; y MONTORO CHINER, M.J. y HILL PRADOS, M.C.: Responsabilidad patrimonial de la Administración y contrato de seguro, Atelier, Con ello no se pretende profundizar en la economía del seguro ni realizar un análisis exhaustivo del riesgo que plantea y del mejor modo de gestión de los mismos, sino aportar una visión general de los problemas que se presentan y dar respuesta jurídica alejándonos del análisis económico del derecho. 7
8 En segundo lugar, se analiza los problemas que presenta la aplicación de la legislación aseguradora 7 sobre los contratos de seguro de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, problemas que se hacen patentes en el momento de la reclamación jurisdiccional, y que suscitan una serie de cuestiones: - Cuál es la jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones judiciales de daños en el caso de que la Administración Pública esté asegurada? - Es viable la acción directa del perjudicado contra el asegurador de la Administración? también lo es el derecho de repetición? Se trata de exponer los conflictos, presupuestos y respuestas jurisdiccionales que se encuentran los juristas que se enfrentan a reclamaciones contra una Administración Pública sanitaria que está asegurada. Para finalizar, en tercer lugar, se recogen las conclusiones del trabajo sintetizando las líneas de investigación estudiadas, haciendo especial hincapié sobre los problemas que se desprenden del estudio jurisprudencial y, que resultan de suma importancia jurídica. II. Razones que justifican el estudio 1. Aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial En la última década es notable el aumento del número de reclamaciones de los particulares que se dirigen contra la Administración Pública sanitaria solicitando un resarcimiento de los daños que les han sido causados 8. El número de casos que llegan al Tribunal Supremo 9 es ascendente en los últimos diez años, aunque este dato no es un factor determinante, ya que muchos de ellos no superan 7 Especialmente, la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro 8 Sobre las reclamaciones médicas véase de manera exhaustiva HERNÁNDEZ GIL, A.: Estudio médico forense de la responsabilidad profesional médica, Revista Jurídica de Jaén, 2007 (www.rej.ujaen.es). 9 La Sala 3ª del Tribunal Supremo conoce los casos de responsabilidad patrimonial de la Administración, pero no es la única; como se verá también la Sala 1ª, cuya jurisprudencia será analizada más adelante, se ha pronunciado en estos casos. 8
9 la vía administrativa o no llegan a casación. Junto a ello, es también significante el número de sentencias en los que aparece como parte del proceso alguna compañía aseguradora, ya sea como parte codemandada junto a la Administración o como única demandada en el proceso civil. Año Sentencias Las Administraciones Públicas pueden pagar cuantiosas indemnizaciones El problema que suscita ese número de reclamaciones es que las Administraciones Públicas pueden hacer frente a cuantiosas indemnizaciones, que podrían resultar inasumible si la jurisprudencia 12 aplicara estrictamente el criterio de responsabilidad objetiva de las Administraciones Públicas. Así lo ha entendido Oriol MIR PUIGPELAT para quien: someter a un régimen de responsabilidad objetiva un sector de actividad administrativa como el sanitario, en el que se producen daños constantemente de forma imprudente o no imprudente -, puede generar un volumen indemnizatorio inasumible. Si hasta el momento ello no se ha producido [ ], ha sido porque la 10 La recogida de los datos de sentencias ha finalizado el mes de mayo de 2013, fecha en la que no han sido publicadas aún todas las sentencias del Tribunal Supremo del año Además, el descenso de sentencias se debe a dos factores fundamentales: el primero de ellos es la entrada en vigor de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, y por la modificación de la letra b) del número 2 del artículo 86 redactada por el apartado seis del artículo tercero de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, que establece que sólo son objeto de recurso de casación aquellas sentencias cuya cuantía supere los Sentencias sobre Responsabilidad Patrimonial de la Administración Sanitaria que se resuelven en la Sala 3ª del Tribunal Supremo ( ). Fuente: Elaboración propia, a partir de la Jurisprudencia de la Base de Datos Aranzadi/Westlaw (www.westlaw.es). 12 Con la finalidad de evitar los excesos que se han producido con ocasión de multitud de reclamaciones, en la STS, Sec. 4ª. de (Rc 20/2012) se ha afirmado que frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente y que convertiría a la Administración sanitaria en aseguradora del resultado positivo y, en definitiva, obligada a curar todas las dolencias, ha de recordarse, como hace esta sala en sentencia de 25 de febrero de 2009, con cita de las de 20 de junio de 2007 y 11 de julio del mismo año, el criterio que sostiene este Tribunal de que la responsabilidad que caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios, mas en ningún caso garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales; pero de ello en modo alguno puede deducirse la existencia de una responsabilidad de toda actuación médica, siempre que ésta se haya acomodado a la lex artis, y de la que resultaría la obligación de la Administración de obtener un resultado curativo, ya que la responsabilidad de la administración en el servicio sanitario no se deriva tanto del resultado como de la prestación de los medios razonablemente exigibles (FJ3º). Crónica de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Año Judicial (www.poderjudicial.es) 9
10 jurisprudencia no ha llevado casi nunca a sus últimas consecuencias el amplísimo sistema de responsabilidad previsto normativamente 13. Un ejemplo de ello es el caso de la Presa de Tous, en la cuenca del río Júcar, Valencia, en que la no apertura de las compuertas por un fuerte temporal de lluvia provocó un desastre ecológico que desembocó en escritos de reclamación viéndose la Administración obligada a pagar elevadas indemnizaciones (STS, 3ª, ) Contratación de seguros de responsabilidad patrimonial El tercer motivo que sustenta el estudio es que la Administración ha ido generalizando la contratación de seguros de responsabilidad patrimonial para dar cobertura a sus actividades de riesgo. Así algunas Comunidades Autónomas y Administraciones institucionales tienen contratados seguros de responsabilidad patrimonial que cubren riesgos tan específicos como la prestación de asistencia sanitaria, por lo que gran parte de los daños derivados son asumidos por las compañías de seguros privadas. Esta realidad obliga a plantearse la conveniencia o no de que una Administración se asegure ante posibles contingencias o bien si sería aconsejable acudir a fórmulas de autoseguro 15. En una primera aproximación, resulta evidente que el sistema de seguro es más barato que el sistema de responsabilidad patrimonial, si esta fuese objeto de una maleabilidad imprevisible, ya que permite acelerar la tramitación de los siniestros, el pago de las indemnizaciones y reduce costes: pero, por el contrario, también se debe considerar que la Administración cuenta con solvencia suficiente para satisfacer dichas contingencias, de modo que aquel contrato solo encarece el sistema. 13 MIR PUIGPELAT, O.: La responsabilidad de la Administración Sanitaria. Organización, imputación y causalidad. Civitas, 2000, pág Noticia: 15 Sobre ello, HUERGO LORA, A.: El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas, Working paper nº 150, julio 2003 (www.indret.com). Este autor considera que dicha fórmula es adecuada para Administraciones centralizadas, con escasas reclamaciones y limitar a riesgos claros y predecibles; y por el contrario, reservar el autoseguro para el resto de actividades de la Administración. 10
11 CAPÍTULO II. CONTRATACIÓN DE SEGUROS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA I. Aseguramiento de las Administraciones Públicas Sanitarias 1. Evolución Legislativa El aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas sanitarias ha sido un fenómeno reciente en nuestro ordenamiento jurídico, que encuentra sus inicios en el aseguramiento de la responsabilidad civil de los profesionales de la Administración y que hoy se extiende a la responsabilidad patrimonial y, en particular, al ámbito de la asistencia sanitaria. Como es sabido, en España, la responsabilidad patrimonial arranca en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (en adelante, LEF) donde se contempla por primera vez la responsabilidad de la Administración con carácter objetivo y directo. En esta ley, los redactores entendían que el instituto expropiatorio y de responsabilidad responde a la misma necesidad de indemnizar, lo que se comprendía jurídicamente como la garantía de cualquier lesión en el patrimonio del particular por la acción de la Administración. Por otra parte, del artículo 121 LEF se deduce el carácter directo que tendrá siempre la responsabilidad de la Administración, sin perjuicio de las responsabilidades que ésta pueda exigir a sus funcionarios mediante la acción de regreso 16. El fin es garantizar al perjudicado la cobertura de las Administraciones Públicas en todo momento, independientemente que haya o no culpa o negligencia del funcionario, superándose así la dicotomía entre responsabilidad directa y subsidiaria. Se asume, por tanto, un criterio mucho más favorecedor para los afectados que el propio de la responsabilidad civil. 16 Sobre la acción de regreso véase, GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: Principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, Civitas, 1984; MARTÍN REBOLLO, L.: La acción de regreso contra los profesionales sanitarios Texto de la intervención oral el 17 de noviembre de 2000, Revista Derecho y Salud, en el IX Congreso Derecho y Salud, celebrado en Sevilla; y DOMÉNECH PASCAUL, G.: Por qué la Administración nunca ejerce la acción de regreso contra el personal a su servicio, abril 2008 (www.indet.com). La legislación española contempla desde hace mucho tiempo la posibilidad de que la Administración exija a las personas que se encuentran a su servicio el reembolso de la indemnización que hubiese pagado a terceros por los daños causados dolosa o negligentemente por ellas. La realidad, sin embargo, es que tal acción de regreso nunca se ha ejercido. 11
12 Seguidamente, el art. 3.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956 afirma la unidad jurisdiccional con una sencilla fórmula: la jurisdicción contencioso-administrativa sería competente para conocer de todas las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración. Pero la voluntad de unificar las acciones de resarcimiento administrativo en el orden contencioso duraría apenas un año, pues el art. 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 dispuso que la jurisdicción ordinaria (civil) sería competente de las acciones de resarcimiento frente a la Administración del Estado cuando los daños hubieren sido causados en el ámbito de las relaciones de Derecho privado. Esa regulación llega hasta la Constitución 1978 (art CE); y de modo particular su aplicación a las Comunidades Autónomas se dispuso por el artículo 12.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico, y para las Entidades Locales por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases del Régimen Local, en su artículo 54, dentro de un régimen común de responsabilidad que resulta ser competencia del Estado por imperativo del artículo º de la CE. La Ley a que se remite el artículo CE fue desarrollada por el Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP-PAC), modificada por la Ley 4/ Ahora, tras la mencionada reforma, en el artículo 146.1, se establece La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente ; lo que relacionado con el artículo 121 del Código Penal de 1995, implica la responsabilidad subsidiaria del Estado sólo para el supuesto en que no se inicie la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuya tramitación pueda compatibilizarse con el proceso penal, salvo que la determinación de los hechos en el orden penal sean relevantes para la responsabilidad patrimonial; sin que en ningún caso pueda darse una duplicidad indemnizatoria. 17 La STS 93/2006 de 17 de febrero entiende derogada la opción por la vía civil en los casos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por la entrada en vigor de la Ley 30/1992 ya antes de la reforma operada por la Ley 4/
13 De esta regulación de la responsabilidad, a los efectos de este trabajo, deben ser destacadas dos notas: su carácter objetivo 18 y su carácter directo 19, que lo diferencian del régimen civil del artículo 1902 del Código Civil. El carácter objetivo, pero sobre todo, la no aplicación del carácter directo en vía penal llevan a la fórmula del seguro. Así, la Disposición Adicional Sexta de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado 20, para el año 1991, dio habilitación legal para la celebración de contratos de seguro por la Administración del Estado para cubrir la responsabilidad civil profesional de sus empleados. De este modo se trató de cubrir la responsabilidad civil y directa del personal de la Administración, cuando fueran demandados civilmente o cuando tuvieran que responder en vía penal al ser subsidiaria la responsabilidad de la Administración en esta vía. De esta consideración se presume que no existe una plena identidad, aunque sí concurrencia, en identificar la 18 Sobre la responsabilidad objetiva véanse MARTÍN REBOLLO, L.: La responsabilidad patrimonial de las entidades locales, Iustel, 2005, pág. 55 y 56; MIR PUIGPELAT, O.: Responsabilidad patrimonial de la Administración: Hacia un nuevo sistema, Civitas, 2002, pág. 186 y ss; y LÓPEZ MENUDO, F., GUICHOT REINA, E. y CARRILLO DONAIRE, J.A.: La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, Lex Nova, 2005, pág. 42, A diferencia del artículo 1902 CC, el artículo 139 JPAC no precisa que concurra culpa, negligencia o dolo de sus agentes o funcionarios, por lo que basta que dichos daños deriven del funcionamiento normal o anormal del servicio. Así no se trata de hacer una valoración de la existencia de negligencia por parte de los servicios de la Administración, sino de tasar la real existencia de un daño el cual pueda atribuirse al funcionamiento del servicio público. En este sentido, la jurisprudencia dice: La responsabilidad [ ] es de carácter objetivo y directo. Al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del derecho civil ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la Ley antes citada, pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad. STS de 6 de noviembre de 1998, FJ2º. 19 Sobre la responsabilidad directa véase MENÉNDEZ SEBASTIÁN, E.M.: Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, Tirant Lo Blanch, Quiere decir, que a diferencia de otros tiempos como se ha expuesto, la Administración responde de forma directa por los perjuicios causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, es decir, no es responsable subsidiario el funcionario que causa en concreto el daño, sino que ésta responde frente al ciudadano sin perjuicio de la posterior acción de regreso frente al funcionario. Por tanto, cuando los funcionarios actúan no es que lo hagan en representación de ésta, sino que se entiende que ella misma es la que actúa lo que le permite que sea ella quien responda directamente de los daños (STS de 28 de noviembre de 1998, FJ 2º). 20 Ley 31/1990, D.A.6ª. Contratación de seguros de responsabilidad civil. Se podrán concertar seguros que cubran la responsabilidad civil profesional del personal al servicio de la Administración del Estado, de sus Organismos Autónomos, de las Entidades Gestoras y de los Servicios Comunes de la Seguridad Social en los que concurran circunstancias que haga necesaria dicha cobertura. La determinación de las funciones y contingencias concretas que se consideran incluidas en el ámbito del párrafo anterior corresponderá al titular del Departamento, Organismo, Entidad o Servicio correspondiente. 13
14 responsabilidad civil de la patrimonial cuando se produce la intervención de empleados públicos en el daño. Así se identifican en cuanto a la persona jurídica pero el origen de la indemnización puede derivarse de un procedimiento en la que se condena a un funcionario y subsidiariamente al Estado, y donde se fijan los hechos a fin de determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración correspondiente. La generalización de la suscripción de seguro suscitó un problema: se encuentran dos cuerpos normativos que no han sido concebidos para confluir en una misma relación jurídica: por una parte la ordenación del contrato de seguro de responsabilidad civil contenida en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro; y la regulación de la responsabilidad administrativa de la LRJAP-PAC. La falta de articulación lleva a cuestionar la procedencia de que las Administraciones Públicas pudieran concertar contratos de seguro para asegurar el pago de indemnizaciones por responsabilidad patrimonial. Ello se planteó en el informe de la Dirección General de Seguros incluido en la resolución de 26 de junio de , concluyendo que no era posible mientras no se aprobara una regulación específica. Esa resolución, que resolvía una consulta planteada por una compañía aseguradora, afirma la incompatibilidad entre la Ley de Contrato de Seguro y la Ley 30/1992 y desaconseja la cobertura de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas mediante un contrato de seguro con una compañía aseguradora privada. Así, dispone: A la vista del contenido de dichos preceptos (73 y 76 de la LCS), no resulta posible concertar un contrato de seguro privado que cubra la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas dado que: - No se respeta el tenor literal del artículo 73 que limita esta modalidad de seguro a la cobertura de la responsabilidad civil, conforme a Derecho, y a la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, conceptualmente no encaja en la institución de la responsabilidad civil. - Las reclamaciones [ ] se residencian en vía contencioso administrativo y en esa sede jurisdiccional no resulta posible que la entidad aseguradora asuma la dirección jurídica de la Administración del Estado. 21 Publicado en la Revista de Derecho de los Seguros Privados, mayo-junio 1997, págs. 28 y ss. 14
15 - El régimen de la acción directa, en vía civil, no es compatible con el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pública contenido en la LJAP-PAC. Se planteó también que la responsabilidad patrimonial tenía un carácter objetivo, lo cual podía ser contrario al contenido de un contrato de seguro, y concretamente al de responsabilidad civil, que exige la existencia de responsabilidad por culpa o negligencia en el asegurado. No obstante, estas objeciones no pueden obviar la existencia de una responsabilidad que, aun de admitirse la responsabilidad objetiva pura, responden al aseguramiento de un riesgo sobre la producción de un hecho, en este caso, la existencia de un daño derivado del funcionamiento normal o anormal de la Administración. Con todo, el legislador parece obviar dichas objeciones y sucede con su regulación en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con la modificación del artículo 9.4 de La Ley Orgánica del Poder Judicial que tuvo lugar mediante la Ley Orgánica 6/1998 y en la posterior LO 19/2003. La práctica judicial ha contribuido a enredar, aún más, esta cuestión con pronunciamientos contradictorios por parte del orden contencioso-administrativo y el civil que han dado lugar a continuos debates doctrinales, que han sido serenados, en cierto modo, por la Sala Especial de Conflictos de Competencias del Tribunal Supremo, lo que no evita que dicho problema precise de una respuesta legal expresa en la materia. En definitiva, a pesar de las tajantes afirmaciones de la resolución de 26 de junio de 1996 de la Dirección General de Seguros, es una práctica habitual por las diferentes Administraciones sanitarias concertar contratos de seguro que incluyan el riesgo derivado de la responsabilidad civil en que puedan incurrir los empleados en la prestación de la asistencia sanitaria, pero incluyendo también la responsabilidad patrimonial que pudiera reclamarse a la Administración. 2. Marco jurídico de la contratación de seguros La legislación vigente, como quedó expuesto en el apartado anterior, permite que las Administraciones Públicas pueden contratar seguros de responsabilidad patrimonial. El 15
16 régimen de responsabilidad extracontractual de la Administración se encuentra vinculado con la reserva de Ley que proclama el artículo CE y corresponde al Estado su desarrollo en virtud del art º CE. Así, el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP), hace referencia expresa a las pólizas de seguro suscritas por la Administración, donde se incluyen los seguros de responsabilidad patrimonial 22. Tal y como cita el artículo 10 en relación con el anexo II. De esta regulación conviene destacar, a efectos del presente estudio, lo siguiente: a. El TRLCSP afirma la naturaleza jurídica de contrato privado del contrato de seguro realizado por la Administración 23. De esta manera se refuerza la postura que la relación entre la Administración Pública y la compañía aseguradora es una relación privada sometida a la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro. b. El TRLCSP sólo contiene normas sobre preparación, publicidad, licitación y adjudicación aplicables a los contratos de seguro, pero no se refiere en ningún momento a su contenido, por lo que debe aplicarse la regulación general prevista en el Derecho Privado, en este caso en la Ley de Contrato de Seguro. De este modo, los contratos de seguro de las Administraciones Públicas, aunque sean contratos privados, deben seguir el procedimiento de contratación pública mediante una tramitación ordinaria, en un procedimiento abierto y la forma de 22 El texto original de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas entendía los contratos de seguro de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas como contratos administrativos, pero mediante la reforma operada con la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, estos contratos pasaron a tener carácter de privados. Así con la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, declara el carácter privado los contratos que celebre una Administración con los servicios financieros de seguros. Por lo que en su régimen sustantivo se someterán al Derecho Privado (LCS) y las cuestiones litigiosas de su ejecución a la jurisdicción civil. 23 El reconocimiento de la naturaleza privada del contrato de seguro de la Administración Pública no es nuevo. Ya se planteaba en el Real Decreto Legislativo 2/2000 en los artículos 5 y a y se superaba así la interpretación de que la competencia correspondía a la jurisdicción civil para resolver las reclamaciones contractuales sobre interpretación y ejecución. 16
17 adjudicación es la prevista en el artículo g) del TRLCSP, dado que la contratación es realizada por parte de un ente administrativo 24. La adjudicación recaerá en el licitador que haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios objetivos y subjetivos que se hayan establecido en los pliegos de cláusulas administrativas. c. Por último, la ley autoriza a las Administraciones Públicas para que pueda contratar pólizas de seguro, pero claro está que no habilita a desplazar el régimen de responsabilidad regulado en la Ley 30/1992 y el procedimiento específico de reclamación de la responsabilidad administrativa. Por tanto, en aplicación de la denominada teoría de los actos separables 25, las cuestiones litigiosas que surgen en relación con la preparación y adjudicación del contrato se someterían a la jurisdicción contencioso-administrativa y los conflictos en cuanto a los efectos y extinción del contrato, a la jurisdicción civil. 3. Seguros de responsabilidad contratados por la Administración Pública Sanitaria 3.1.Estudio del contenido de un contrato de seguro En España, la Administración Pública sanitaria tiene contratadas un gran número de pólizas suscritas por los organismos de las CCAA que tienen transferidas las competencias en la materia y que cubren la responsabilidad patrimonial de la Administración y la del personal que presta servicios sanitarios. A pesar de todo existen dificultades para encontrar un asegurador privado externo dada las elevadas primas que se ofertan lo que ha llevado a Winthertur a abandonar este mercado por políticas empresariales que pueden resultar fácilmente identificables: la 24 En el ámbito sanitario la contratación será llevada a cabo, por regla general, por los servicios de salud de cada Comunidad Autónoma en las que tengan atribuidas dichas competencias (tal y como quedará expuesto en el apartado 4.1 del presente Capítulo). 25 Sobre la teoría de los actos separables, véase TESO GAMELLA, P.: Diferencia entre los contratos administrativos y demás contratos de las Administraciones Públicas, Tirant Lo Blanch, 2007, pág. 19; y GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo, vol. II, ob. cit., pág
18 gran multiplicidad de riesgos de las Administraciones sanitarias y las dificultades para el cálculo que ello conlleva ya que cubren una gran variedad de contingencias heterogéneas. Así, para tener una idea general de las pólizas de seguro de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública sanitaria y habiendo tenido acceso al contrato de seguro suscrito entre el Servicio Murciano de Salud y la Aseguradora W.R. Berkley Insurance para el período comprendido del 01/06//2013 a 01/06/2014, se procede a analizar los rasgos principales del mismo: a. Como sujetos nominativos de la póliza de seguro se especifican a: a) La aseguradora: W.R. Berkley Insurance, b) Tomador: Servicio Murciano de Salud, c) Los asegurados: los indicados en las Condiciones Especiales en el apartado 1.2 de la Sección 1ª, y d) Corredor: AON. b. En relación con la delimitación cuantitativa del riesgo, el capital asegurado es elevado. Todas las coberturas tienen límites máximos por siniestros ( ) y sublímites por víctima ( ), siendo el límite agregado anual del total de coberturas de de euros. Se prevé la posibilidad de revisar la prima de manera periódica en función de la frecuencia de la siniestralidad (Condiciones Especiales Sección 6ª). Además se establece límite por anualidad y/o por periodo de seguro c. En la delimitación objetiva del riesgo se incluye la siguiente cláusula general: El presente contrato tiene por objeto el aseguramiento de las consecuencias económicas derivadas de la responsabilidad profesional, de explotación y patronal o por accidente de trabajo que durante la vigencia del mismo pudiera corresponder directa, solidaria o subsidiariamente al Asegurado, por daños corporales, materiales, morales derivados de daños corporales y perjuicios económicos consecutivos, causados por acción u omisión a terceros en el ejercicio de sus actividades. La póliza tiene tantas secciones como riesgos cubiertos, así se muestra Responsabilidad Civil Profesional/Patrimonial, responsabilidad por explotación, responsabilidad patronal, ley de protección de datos de carácter personal, daños a expedientes y/o documentos y defensa jurídica contra agresiones. 18
19 Tan importante como las inclusiones lo son las exclusiones, se comprenden en Condiciones Especiales en el apartado 3.3 de la Sección 3ª, y que pueden acarrear innumerables problemas ya que los ciudadanos desconocen estas cláusulas y sus consecuencias. d. La delimitación temporal del riesgo de la vigencia del contrato o con anterioridad al 1 de marzo de 2003 y los reclamados a partir de junio de e. La delimitación geográfica y jurisdicción de la cobertura. La responsabilidad se extiende a cualquier país excepto EEUU y Canadá, declarado en España y reconocido por Tribunales españoles o cualquier otro de la Unión Europea. f. Duración del contrato. El periodo de vigencia del contrato será de dos años desde las 00 horas del 1 de junio de 2010 hasta las 00 horas del 1 de junio de 2012, pudiendo ser objeto de prórroga de mutuo acuerdo por las partes, hasta un máximo de 10 años. 3.2.Mapa autonómico de las Administraciones Sanitarias y pólizas de seguro La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, reestructuró el sistema sanitario público, estableciendo que cada Comunidad Autónoma (en adelante, CCAA) contaría con su respectivo Servicio de Salud. Esta norma dispuso un sistema de descentralización territorial que ya se ha implantado en su totalidad 26. A fin de que se sirva como estudio valorativo de la repercusión en el ámbito sanitario de la contratación de seguro de responsabilidad patrimonial, se procede a dar cuenta de los diferentes seguros contratados a los que se ha tenido acceso 27. Servicios de Salud autonómicos y sus pólizas de seguros Andalucía 28. El SAS tiene un contrato de seguro suscrito con la aseguradora Zurich de tres años que entró en vigor el 13 de diciembre de 2009, se prorrogó desde el 26 Sobre el Sistema Nacional de Salud véase VILLAR ROJAS, F.J.: De la integración a la separación de funciones del sistema sanitario: objetivo, modalidades y alcance, Volumen 16, Revista Derecho y Salud 27 Elaboración propia a partir de la información proporcionada por las Comunidades Autónomas que aquí se exponen. 19
20 13 de diciembre de 2012 al 12 de diciembre de 2013 y nuevamente desde el 13 de diciembre de 1013 al 12 de diciembre de Aseguran a todos sus profesionales cualquiera que sea su situación administrativa siempre que presten sus servicios para el SAS garantizando las consecuencias económicas a las que vendría obligado a indemnizar prestando defensa jurídica y las fianzas que pudieran ser exigidas. Aragón 29. El gobierno tiene contratada desde el 1 de julio de 2013 póliza de Seguro de Responsabilidad Civil Patrimonial Sanitaria con la Compañía Mapfre Seguros de empresas, Cía de Seguros y Reaseguros. La cobertura consiste en la responsabilidad civil ante terceros en que puedan incurrir en el ejercicio de la prestación sanitaria llevada a cabo a través de su personal sanitario. Canarias. Únicamente el Complejo Hospitalario Universitario de Canarias, sito en Tenerife, perteneciente al Servicio Canario de la Salud 30, tiene contratado un seguro de responsabilidad civil; en concreto con la compañía Mapfre firmado el 13 de marzo de 2014 con un importe de adjudicación de Castilla y León 31. Se adjudica contrato de póliza de seguro de responsabilidad civil, patrimonial, patronal y de explotación 32, para la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León (SACYL), en fecha 12 de marzo de 2014 con Mapfre Seguros de Empresas compañía de seguros y reaseguros, S.A., por un importe total de Cataluña 33. El Servei Catalá de la Salut viene disponiendo de póliza de responsabilidad patrimonial desde el mismo momento de la asunción de competencias en materia de sanidad recogidas en el Estatut d Autonomía de Catalunya. En la actualidad se encuentra cubierto por la póliza subscrita con la compañía Zurich Insurance PLC, Sucursal en España de Global Corporare (de forma mayoritaria con un 28 Ley 8/1986, de 6 de mayo, del Servicio Andaluz de la Salud 29 El Servicio Aragonés de la Salud (SAS) fue creado por la Ley 2/1989, de 21 de abril. 30 Creado por la Ley Territorial 11/1994, de 26 de julio, de Ordenación Sanitaria de Canarias 31 Ley 1/1993, de 6 de abril, de ordenación del Sistema Sanitario en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León El Servei Català de la Salut fue creado por la Ley 15/1990 de julio, d Ordenació Sanitaria de Catalunya, reformado parcialmente por la Ley 11/1995; y desarrollada por el Decreto 131/
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