Source: https://jus.com.br/artigos/18197/infracoes-administrativas-ambientais
Timestamp: 2019-01-20 17:49:19+00:00
Document Index: 98757107

Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'artigo 27', 'artigo 2', 'artigo 72', 'artigo 70', 'ARTIGO 458', 'IN CASU', 'artigo 225']

Infrações administrativas ambientais: possibilidade de tipificação por decreto - Jus.com.br | Jus Navigandi
Infrações administrativas ambientais.
Da possibilidade de tipificação por meio de decreto
Infrações administrativas ambientais. Da possibilidade de tipificação por meio de decreto
Resumo: O presente trabalho busca defender a possibilidade de definição de tipos infracionais administrativos, com as respectivas sanções, por meio de decreto, afastando ainda a tese que as confunde com a sanção de natureza penal.
Palavras-chave: Infração administrativa ambiental. Decreto. Legalidade. Sanção penal.
A proteção ao meio ambiente ocorre em duas esferas igualmente importantes: as atividades preventivas e repressivas. As primeiras, orientadas pelos princípios basilares da prevenção e precaução, buscam evitar a perpetração de danos ao meio ambiente, ciente da dificuldade – muitas vezes, impossibilidade – de retorno à situação inicial. Consumadas as ofensas ao meio ambiente, incide a atuação repressiva.
No que tange às primeiras, o Direito Ambiental dispõe de uma gama de instrumentos de proteção, dentre os quais destacam-se os mecanismos de manifestação administrativa em relação às atividades pleiteadas pelos particulares, entre eles o licenciamento ambiental.
A atividade repressiva, por sua vez, manifesta-se fundamentalmente pelas atividades de fiscalização ambiental, com a aplicação das sanções previstas na Lei nº. 9.605/98, tendo como instrumento normativo de amparo principal, na atual ordem jurídica, o Decreto nº. 6.514/08, responsável pela definição dos tipos e previsão das respectivas penas.
É necessário, porém, analisar-se a adequação do instrumento normativo decreto para servir de amparo à atividade fiscalizatória, buscando-se ainda afastar sua pecha de indevida intromissão na esfera privativa do Poder Judiciário, sendo este o objeto do presente trabalho.
II – DO RESPEITO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
As infrações administrativas ambientais estão regulamentadas pelo Decreto nº. 6.514/08, diploma este responsável pela tipificação das condutas ilícitas e previsão das correspondentes sanções, circunstância que acarreta discussões no mundo jurídico.
Todavia, há entendimento no sentido de que a aplicação de multa prevista unicamente em decreto regulamentar, norma de natureza secundária, feriria o Princípio da Legalidade, bem como, assim dispondo, a citada espécie normativa estaria extrapolando os limites da Lei n.º 9.605/98.
O princípio da legalidade está consubstanciado no disposto no artigo 5º, II, da Constituição Federal, que assim dispõe:
Referida regra, que deita suas raízes na busca de estabelecer limites ao Executivo, protegendo o cidadão por meio da garantia de que as prescrições gerais serão fixadas pelo Legislativo, fruto da manifestação das diversas posições da sociedade, não é violada pela contido no decreto regulamentar.
Conforme acima mencionado, o art. 70 da Lei nº. 9.605/98 prescreve como infração administrativa "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente".
São estas regras de gestão adequada do meio ambiente que vinculam o particular, prevendo obrigações de cumprimento obrigatório, as quais, todavia, estão fixadas em sede de lei no sentido formal, e não no Decreto nº. 6.514/08, em perfeita consonância com o princípio da legalidade.
As infrações previstas no decreto suso mencionado, diga-se, nada mais são do que reflexos de obrigações previstas esparsamente na legislação ambiental.
Exemplo claro desta assertiva encontra-se no exame da infração prevista no artigo 27 do Decreto nº. 6.514/08, que assim dispõe:
"Art. 27. Praticar caça profissional no País:
I - R$ 500,00 (quinhentos reais), por indivíduo capturado; ou
II - R$ 10.000,00 (dez mil reais), por indivíduo de espécie constante de listas oficiais de fauna brasileira ameaçada de extinção, inclusive da CITES."
Todavia, referido dispositivo cinge-se a dar fiel cumprimento ao quanto disposto na Lei da Caça (Lei nº. 5.197/67), cujo artigo 2º prescreve:
"Art. 2º É proibido o exercício da caça profissional."
Assim, é evidente que o decreto, ao prescrever a sanção, não inovou a ordem jurídica de forma autônoma, tendo, simplesmente, concretizado o dever jurídico previsto em lei stricto sensu, não havendo que se falar em violação ao princípio da legalidade.
Eventual violação ao princípio da legalidade restaria demonstrada, portanto, caso tão-somente o decreto, desvinculado de qualquer regra legal, compelisse o particular a se sujeitar às normas estabelecidas exclusivamente pelo Poder Executivo.
Uma vez prescritas, por lei, obrigações e regras para o uso dos bens ambientais, cabe ao Poder Publico, com o escopo de viabilizar o exercício do poder de polícia pelos órgãos competentes, minudenciar os preceitos gerais, de forma a regular a atuação da Administração, sempre em consonância do princípio da legalidade, cujo conteúdo, em sua aplicação aos órgãos públicos, é consubstanciado na noção que o administrador só pode fazer aquilo que a lei – em sentido amplo – permite.
Tudo o quanto exposto é suficiente para demonstrar que o Decreto nº. 6.514/08 não desborda dos limites previstos na Constituição, na medida em que editada para permitir a "fiel execução" das leis que prescrevem regras de uso racional dos bens ambientais, fato que não pode ser concebido sem que se permita à Administração, no exercício do poder de polícia alicerçado nas disposições do decreto, fiscalizar e punir condutas danosas ao meio ambiente.
Deve ainda ser destacado que as espécies de sanção por infrações ambientais não estão sujeitas à definição do Poder Executivo, uma vez que se encontram dispostas em lei em sentido estrito, qual seja o artigo 72 da Lei Federal nº 9.605/98.
Desta feita, a infração apenas encontra-se regulamentada mais detalhadamente em decreto, consoante determinado expressamente pelo art. 80 da Lei nº 9.605/98.
Destaque-se, por oportuno, que, em se tratando da manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, como exigido constitucionalmente (arts.23, III, VI e VII, e art.225, caput, da CF/88), o poder de polícia deve ser ainda mais prestigiado e garantido, sendo o decreto em tela o parâmetro regulamentar da atuação da Administração Ambiental.
Seguro em tais fundamentos, as regras para uso dos bens ambientais devem ser fixadas em lei de forma geral, sendo impossível ao legislador ordinário criar normas contendo todos os elementos de fato que afetem o meio ambiente, matéria confiada ao Poder Executivo, que detém o conhecimento técnico e prático sobre a questão.
Assim, basta que a lei preveja determinada regra, não havendo necessidade de que estejam previamente arroladas todas as condutas que podem dar ensejo à aplicação da sanção administrativa, sob pena de impossibilitar a atuação do Poder Público na efetivação do mister de repressão às condutas socialmente nocivas.
A Administração, portanto, sobre o alicerce da lei, estabelecerá regras específicas para a gestão do bem ambiental, calcada sempre em seu conhecimento técnico, inclusive mediante a fiscalização e punição das condutas lesivas.
Mister salientar, ademais, que o artigo 70 da Lei n. 9.605/98 é espécie de tipo infracional aberto, sendo necessária a descrição das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente em outro dispositivo, buscando concretizar as obrigações estabelecidas em lei.
Corroborando este entendimento, transcreve-se lição do jurista ambiental Édis Milaré:
Nessa linha tem-se a lição de Nicolao Dino de Castro e Costa et alii: "A utilização de tipos abertos e de normais penais em branco constitui um mal necessário, para que seja possível assegurar maior efetividade à tutela penal ambiental. Ora, se pode ser sustentada a compatibilidade deste ponto de vista com a ordem jurídica, em se tratando da seara penal, com muito mais razoabilidade tal pode ocorrer cuidando-se das infrações administrativas".
De qualquer modo, vale repetir: de acordo com o teor e a abrangência do art. 70 da Lei 9.605/98, não se exige a tipificação das infrações administrativas, que se concretizam pela só violação ao ordenamento jurídico-ambiental.
(in, Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4ª ed.rev., atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 757-761)
No mesmo sentido é o entendimento de Nicolau Dino, em Crimes e Infrações Administrativas Ambientais – Comentários à Lei nº 9.605/98.
Na esteira deste raciocínio, é que se frisou a suficiência deste art.70 para satisfazer a exigência atinente à tipicidade, na medida em que se está diante de autêntica norma infracional em branco.
Tais limites acham-se consignados no art. 84, inciso IV, da CF: os regulamentos podem ser expedidos pelo Presidente da Republica, destinados "à fiel execução" das leis. Deste modo, editado um Decreto com esta finalidade, cumpre examinar se este ultrapassou a tarefa de completar uma lei que o habilita, hipótese em que disposições com tal vício serão nulas.
Em relação à possibilidade de regulamentação de matéria ambiental por instrumento infralegal – Decreto Regulamentador, que não extrapole os limites dados pela lei em sentido estrito - já decidiu esse SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. INAPRECIAÇÃO. DESFUNDAMENTAÇÃO DO ACORDÃO. EXAME DOS ELEMENTOS DE PROVA. LEI 997/76 DO ESTADO DE SÃO PAULO E SEU REGULAMENTO. COMPATIBILIDADE COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL (LEI N. 6.938/81). NÃO OFENDE AO PRINCÍPIO INSCRITO NO ARTIGO 458 DO CPC, A DECISÃO QUE ENFRENTA E DESLINDA AS QUESTÕES FÁTICAS E JURÍDICAS SUBMETIDAS AO ÓRGÃO JURISDICIONAL.
NÃO É ILEGAL O REGULAMENTO (DECRETO ESTADUAL N. 8.468) QUE SE CONSTRINGE DENTRO DOS LIMITES QUE PODIA ATUAR, SEM INSTITUIR NOVA INFRAÇÃO (E NEM OBRIGAÇÃO DIFERENTE), AO DISCIPLINAR OS PADRÕES DE QUALIDADE AMBIENTAL, OBSERVADAS A INTENSIDADE, A CONCENTRAÇÃO, A QUANTIDADE E AS CARACTERÍSTICAS DE TODA E QUALQUER FORMA DE MATÉRIA E ENERGIA.
O REGULAMENTO PROÍBE A EMISSÃO DE ODOR PERCEPTÍVEL, FORA DAS FRONTEIRAS DA PROPRIEDADE DA FONTE EMISSORA E A QUANTIFICAÇÃO E INTENSIDADE DESSES ODORES, "IN CASU", FORAM AFERIDOS POR PERITOS ESPECIALIZADOS, EM LAUDOS COM EXUBERANTE MOTIVAÇÃO, JUSTIFICANDO A MULTA APLICADA.
RECURSO IMPROVIDO. DECISÃO INDISCREPANTE.
(STJ- RECURSO ESPECIAL 32103- Processo: 199300033190/SP,1ª TURMA, Relator Min. DEMÓCRITO REINALDO , Decisão: 07/12/1994, publicada DJ 20/02/1995, pág.3153.)
Observa-se, portanto, que a previsão das infrações administrativas ambientais em decreto, instrumento normativo amparado nas regras jurídicas de uso, gozo, proteção e promoção do meio ambiente previstas em leis em sentido formal, não ofende o princípio da legalidade, sendo indiscutivelmente lídimas.
Esse é, inclusive, o entendimento atual do Colendo STJ, conforme demonstram os precedentes abaixo:
"ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. ARMAZENAGEM DE PNEUS USADOS IMPORTADOS, SEM AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO AMBIENTAL COMPETENTE. ART. 70 DA LEI 9.605/98. PENA DE MULTA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. PLENA OBSERVÂNCIA. REVISÃO DO VALOR DA MULTA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRECEDENTES.
(REsp 1080613/PR, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/06/2009, DJe 10/08/2009)"
"ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. RECEBIMENTO DE MADEIRA SERRADA, SEM LICENÇA DO IBAMA. ART. 70 DA LEI 9.605/98. PENA DE MULTA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. PLENA OBSERVÂNCIA.
2. Ainda que por fundamentos diversos, o aresto atacado abordou todas as questões necessárias à integral solução da lide, concluindo, no entanto, que: (a) somente o juiz criminal, após regular processo penal, pode impor penalidades pela prática de crime cometido contra o meio ambiente; (b) é ilegal a tipificação de infrações administrativas por meio de decreto.
3. A aplicação de sanções administrativas, decorrente do exercício do poder de polícia, somente se torna legítima quando o ato praticado pelo administrado estiver previamente definido pela lei como infração administrativa.
8.Recurso especial provido, para denegar a segurança anteriormente concedida.
(REsp 1091486/RO, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/04/2009, DJe 06/05/2009)"
Dessa forma, basta a tipificação da conduta como proibida por norma legal – ainda que estejamos diante de prescrição penal – para que se revele legítima a fixação da infração administrativa por meio de decreto, não sendo possível albergar a tese de que a aplicação da sanção é prerrogativa do Judiciário, defendida em diversos precedentes do TRF da 1ª Região, como é exemplo o julgado abaixo:
"ADMINISTRATIVO. IBAMA. AUTO DE INFRAÇÃO. IMPOSIÇÃO MULTA. LEI Nº 9.605/98. ART. 46. DECRETO Nº 3.179/99
I - O art. 46 da Lei 9.605/98 tipifica crime cometido contra o meio ambiente e não infração administrativa a ser punida pelo IBAMA. Assim sendo, somente o Juiz criminal, após regular processo penal, poderia impor as penalidades nele previstas.
"APELAÇÃO CÍVEL Nº 2005.38.00.006486-4/MG; Rel. Desembargador Federal Carlos Fernando Mathias, julgado em 10/04/2007)"
Contudo, não merece prosperar o entendimento de que a penalidade de multa simples aplicada em razão de infração administrativa ambiental fundamenta-se ilegalmente de hipótese prevista como crime, uma vez que há claro equívoco em tal entendimento, na medida em que há distinção da sanção de multa sob a natureza penal ou administrativa, dependendo da instância em que seja aplicada, submetendo-se aos princípios e regras inerentes a cada um desses regimes, conforme for o caso.
Consoante disposição expressa do § 3°, do art.225, da CF/88, o cometimento de um ilícito ambiental acarreta responsabilidade do infrator sob as searas civil (dever de reparar danos causados), penal e administrativa, não havendo falar-se em exclusão da sanção de determinada natureza pela aplicação de outra sanção, de natureza diversa.
A multa aplicada pelo IBAMA, no exercício do seu Poder de Polícia Ambiental, tem, obviamente, natureza administrativa e por conseqüência, submete-se ao regime jurídico próprio do Direito Administrativo, não havendo espaço, portanto, para a aplicação dos princípios e preceitos do Direito Penal, em que as penalidade aplicadas são de competência do Poder Judiciário.
Embora conhecida majoritariamente como "Lei de Crimes Ambientais", a Lei Federal nº 9.605/98 traz previsão em seu último capítulo sobre INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL, cuja apuração é de competência dos órgãos integrantes do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, previsto na Lei Federal nº 6.938/81, que criou a Política Nacional do Meio Ambiente.
Dessa forma, conclui-se que a eventual menção do artigo penal no auto de infração visa torná-lo um documento mais categórico, a fim de abarcar por completo a conduta do infrator e facilitar a notícia-crime junto ao Ministério Público, inexistindo qualquer irregularidade na conduta.
De tudo quanto exposto resta evidente a possibilidade de o decreto servir de lastro à atividade repressiva de fiscalização, uma vez que este não busca inovar a ordem jurídica, mas sim servir de instrumento de concretização e proteção das regras previstas em lei em sentido estrito.
Noutro giro, tampouco se pode defender que o simples fato de a conduta capitulada como infração administrativa adequar-se a tipo penal é capaz de impedir sua aplicação pela autoridade administrativa, posto que compreender a sanção como prerrogativa do Poder Judiciário significa, a um só tempo, ignorar a independência das instâncias prevista na Constituição (artigo 225, § 3º) e impedir o exercício das funções institucionais dos membros do SISNAMA.
BRASIL. Lei de Crimes e Infrações Administrativas Ambientais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 10 out. 2010.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o Meio Ambiente. 2ª Edição. Belo Horizonte: Fórum, 2009.
FERRAZ, Bernardo Monteiro. Infrações administrativas ambientais. Da possibilidade de tipificação por meio de decreto. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2743, 4 jan. 2011. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/18197>. Acesso em: 20 jan. 2019.