Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-7-17
Timestamp: 2019-05-24 20:58:31+00:00
Document Index: 34290813

Matched Legal Cases: ['ÚS 7/17 ', 'soud ', 'ÚS 7/17 ', '§ 3', '§ 6', '§ 8', '§ 11', '§ 11', '§ 19', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 36', '§ 36', '§ 36', '§ 36', 'zákona č. 65', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 16', 'zákona č. 379', 'zákona č. 274', 'čl. 1', 'čl. 2', 'čl. 1', 'čl. 2', 'čl. 15', 'soud ', 'soud ', '§ 8', '§ 9', '§ 9', '§ 36', '§ 9', '§ 36', 'soud ', 'čl. 26', 'čl. 26', 'čl. 8', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 8', 'soud ', 'ÚS 83/06 ', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182', 'soud ', 'čl. 1', '§ 19', 'zákona č. 65', 'čl. 11', 'zákona č. 65', 'soud ', '§ 8', 'zákona č. 65', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 8', 'zákona č. 65', 'čl. 10', 'čl. 8', '§ 8', 'čl. 4', '§ 10', '§ 8', 'zákona č. 65', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 8', 'zákona č. 65', '§ 2', 'zákona č. 65', 'čl. 2', 'čl. 26', 'ÚS 26/16 ', '§ 9', 'zákona č. 65', 'čl. 26', 'ÚS 19/13 ', 'čl. 10', 'ÚS 22/10 ', 'soud ', '§ 8', 'zákona č. 65', '§ 10', '§ 81']

Pl.ÚS 7/17 ze dne 27. 3. 2018
Protikuřácký zákon aneb úplný zákaz kouření v restauracích
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 7/17 dne 27. března 2018 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejímž jménem jedná senátor Ivo Valenta, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Optátova 874/46, Brno, na zrušení § 3 odst. 2 písm. d), § 6 odst. 5 písm. d), § 8 odst. 1 písm. k), § 11 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 4 a 6, § 19 ve slovech „svoje nebo“, § 24 odst. 2 ve středníku a slovech „pokud je vyšetřovaná osoba nezletilá, která není plně svéprávná, hradí tyto náklady její zákonný zástupce“, § 24 odst. 3 první věty ve středníku a slovech „pokud je vyšetřovaná osoba nezletilá, která není plně svéprávná, hradí tyto náklady její zákonný zástupce“, § 24 odst. 4 druhé věty, § 24 odst. 5 druhé věty ve středníku a slovech „pokud je vyšetřovaná osoba nezletilá, která není plně svéprávná, hradí tyto náklady její zákonný zástupce“, § 35 odst. 1 písm. a) ve slovech „nebo 4“, § 35 odst. 1 písm. k), § 35 odst. 2 písm. b) ve slovech „k) nebo“, § 35 odst. 4 písm. a) ve slovech „k) nebo“, § 36 odst. 1 písm. b), § 36 odst. 1 písm. j) ve slovech „nebo 4“, § 36 odst. 1 písm. k) a m) a § 36 odst. 10 písm. b) v označení písmen „b)“ a „k), m)“ zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
9. Šestý okruh námitek navrhovatelky mířil proti § 19 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek ve slovech „svoje nebo“. Zmíněný § 19 zákona zakazuje osobě, která vykonává činnost, při níž by mohla ohrozit mimo jiné i své zdraví, požívat alkoholické nápoje nebo užívat jiné návykové látky při výkonu této činnosti nebo před jejím vykonáváním. Navrhovatelka tak brojila proti tomu, že je tímto ustanovením postihováno i ohrožení sebe sama, byť lidský život i zdraví nejsou vlastnictvím státu. Tím se dle ní zavádí i trestnost nepovedené sebevraždy, protože za porušení § 19 zákona lze uložit pokutu až do výše 50 000 Kč. Ustanovení měla také za nadbytečné, protože prvotní zákazy, např. požití alkoholu při řízení motorového vozidla, jsou již dány zvláštními právními předpisy, které pak mají aplikační přednost. Byť napadená norma byla již součástí českého právního řádu (v § 16 odst. 1 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 274/2008 Sb.), nebyla dosud podrobena kontrole ústavnosti. Navrhovatelka napadené ustanovení připodobnila postihování cyklistů, kteří způsobili zranění jen sami sobě. Pokládala jej za tragický příklad snahy vlády po všemocném narušení soukromí, a i proto za rozporné s čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 1 a čl. 2 odst. 2 Listiny.
39. Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek. Z vyjádření jeho komor a z veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že návrh zákona (sněmovní tisk č. 828, 7. volební období, 2013–2017), jehož součástí byla i napadená ustanovení nebo jejich části, předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 2. června 2016. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 9. prosince 2016 na své 53. schůzi (usnesení č. 1480). Pro přijetí zákona hlasovalo 118 z přítomných 163 poslanců, 23 poslanců hlasovalo proti a 22 se hlasování zdrželo.
40. Po postoupení návrhu zákona Senátu přikázal organizační výbor Senátu tisk k projednání mimo jiné i ústavně-právnímu výboru. Ústavně-právní výbor však k projednávanému tisku nepřijal žádné usnesení. Senát projednal a schválil návrh zákona (senátní tisk č. 28, 11. funkční období,
2016–2018) dne 19. ledna 2017 na své 4. schůzi (usnesení č. 80). Pro přijetí zákona hlasovalo 45 z 68 přítomných senátorů, proti 12 a 11 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 31. ledna 2017 a podepsán jím byl dne 14. února 2017. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 3. března 2017 v částce 21 pod č. 65/2017 Sb.; účinnosti nabyl dne 31. května 2017.
75. Pokud jde o posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, lze u napadených ustanovení odkázat na obecné cíle zákona, které Ústavní soud vymezil výše (bod 53) a které i s ohledem na jejich ústavní garanci v Listině považuje za legitimní. Zmínit lze především ochranu zdraví a života, jakož i zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zákonná úprava se tedy nejeví jako svévolné zásadní snížení celkového standardu základních práv. Navrhovatelka měla za to, že tento zásah byl nadbytečný vzhledem k obecnému zákazu prodeje nebo podávání tabákových a obdobných výrobků nebo alkoholických nápojů osobám mladším 18 let. Cíl sledovaný napadenými ustanoveními je ale zjevně širší. Nesleduje jen ochranu zdraví osob mladších 18 let před dopady alkoholu a tabákových výrobků, ale chrání také celkové prostředí na akcích jim určených, a v tomto ohledu je pro ně činí bezpečným.
100. Na provozovatele provozovny stravovacích služeb proto zákaz uvedený v § 8 odst. 1 písm. k) zákona přímo nedopadá. Jeho povinnosti jsou vymezeny v § 9 zákona, který navrhovatelka nenapadla: v § 9 odst. 1 je stanovena jeho povinnost vyzvat osobu, která nedodržuje zákaz kouření, aby v tomto jednání nepokračovala nebo aby prostor, kde je zakázáno kouření, opustila. Pokud právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel provozovny stravovacích služeb tuto osobu nevyzve, dopustí se přestupku, za nějž je možné uložit pokutu do výše 50 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10 zákona). V § 9 odst. 2 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek je stanovena povinnost provozovatele stravovacích služeb označit prostor, kde je kouření zakázáno, u vstupu grafickou značkou „Kouření zakázáno“. Za porušení této povinnosti mu může být uložena pokuta do výše 10 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10 zákona). Přesto se práv podnikatelů v oblasti stravovacích služeb napadený zákaz dotýká. Nemohou-li totiž zákazníci v jejich provozně kouřit, dochází tím pro ně fakticky ke změně podmínek, za nichž mohou být stravovací služby poskytovány. Zjednodušeně řečeno, zákon, který zakazuje v restauraci kouřit, z povahy věci brání jejímu provozovateli, aby provozoval „kuřáckou“ restauraci. Ústavní soud akceptuje, že prostřednictvím tohoto zákazu může dojít ke snížení atraktivity provozoven stravovacích služeb, čímž zákaz zprostředkovaně dopadá i na jejich provozovatele. Z tohoto důvodu posoudí napadené ustanovení i jako zásah do základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny a zhodnotí jeho ústavnost, tj. zda jde o porušení práva podnikat, nebo zda jde pouze o zákonnou podmínku či omezení pro výkon určité činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny (k tomu srov. body 48 a násl. tohoto nálezu).
106. Zdraví zaměstnanců ve stravování je v kuřárnách poškozováno i v případě, že je v nich dodržován zákaz obsluhy. Přestože totiž platí, že se v takovém prostoru zaměstnanec nesmí zdržovat při výkonu své práce v době, kdy se v něm kouří, zaměstnanec inhaluje zplodiny i tehdy, kdy už se v něm nekouří – například při úklidu této místnosti, a to i po delší době, neboť tabákový kouř přetrvává ve zdech či bytových textiliích umístěných v těchto prostorách. Na provozovatele stravovacích zařízení jsou pak kladeny vyšší nároky v tom, že musí zajistit i to, že do kuřáren nebudou vstupovat osoby mladší 18 let.
109. Dle zásady č. 1 prováděcích pokynů „[ú]činná opatření k zajištění ochrany před expozicí tabákovému kouři předpokládaná čl. 8 [Rámcové úmluvy] vyžadují úplnou eliminaci kouření a tabákového kouře v určitém prostoru nebo prostředí, aby bylo vytvořeno 100% nekuřácké prostředí. Neexistuje bezpečná hladina expozice tabákovému kouři (…). Jiná řešení než nekuřácké prostředí, včetně větrání, filtrace vzduchu a použití prostor vyhrazených pro kuřáky (se zvláštním větráním i bez něj), se opakovaně ukázala jako neúčinná a existují nezvratné důkazy, vědecké a další, o tom, že technická řešení před expozicí tabákovému kouři neochrání“. Dle zásady č. 3 „[l]egislativa je nezbytná, aby ochránila osoby před expozicí tabákovému kouři. Nekuřácké iniciativy založené na dobrovolnosti se opakovaně ukázaly neefektivní a neposkytují dostatečnou ochranu. Za účelem efektivity by měla být legislativa jednoduchá, jasná a vynutitelná“.
118. Ani veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. května 2017) došlo k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci. Například zatímco počet zaměstnanců v tomto oboru v prvním čtvrtletí roku 2017 činil 87 827 osob, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činil 89 258 osob. Tržby v prvním čtvrtletí roku 2017 činily 28 174 000 000 Kč, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činily 31 172 000 000 Kč. Rovněž došlo ke zvýšení mezd v tomto oboru (Český statistický úřad. Základní finanční ukazatele – čtvrtletní. Dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/1-malzfu_b). V tzv. rychlých informacích Český statistický úřad sděluje, že za celý rok 2017 se tržby ve stravování a pohostinství meziročně zvýšily o 8,1 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2017), zatímco za rok 2016 došlo ke zvýšení o 5,7 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2016_). Jiná statistická data nemá Ústavní soud k dispozici.
120. Navíc je úvaha o provázanosti případného ukončení činnosti stravovacího zařízení se samotným zákazem kouření bez dalších dat značně spekulativní – některá zařízení mohla ukončit činnost před účinností samotného zákazu z vlastního rozhodnutí, některá z důvodu kumulace opatření, která na stravovací zařízení v uplynulých letech dopadla, zejména povinnosti elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení. Právě ve věci elektronické evidence tržeb stál Ústavní soud před stejným problémem v tom, že teoreticky bylo možné se domnívat, že na některá stravovací zařízení dopadla povinnost elektronické evidence tržeb výrazněji a na některá méně výrazně. Ani tehdy však zásah do samotné podstaty a smyslu práva podnikat neshledal (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16) a z popsaných důvodů jej neshledává ani nyní.
126. Jakkoli se může zdát úplný zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb drastickým opatřením, pro výklad Ústavního soudu je významné, že jde o standardní a věcně opodstatněné řešení. Lze odkázat na výše uvedenou argumentaci týkající se otázky efektivnosti tohoto řešení (srov. body 105–111) i na to, že přijatý zákaz je opatřením vycházejícím z čl. 8 Rámcové úmluvy.
178. Ústavní soud předně neshledává, že by námitka nesprávného prolínání soukromoprávní a veřejnoprávní úpravy měla ústavní relevanci. V minulosti již vyslovil, že „v současné době není soukromé a veřejné právo odděleno ‚čínskou zdí‘. Dochází k častějšímu a užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků soukromoprávních a veřejnoprávních“ [nález ze dne 10. ledna 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.)]. K takovému stírání hranic mezi soukromým a veřejným právem dochází často i v rámci jednoho předpisu, sama o sobě však taková skutečnost k neústavnosti právní úpravy nevede [k tomu srov. také nález ve věci zákoníku práce ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)].
182. Ústavní soud neshledal, že by existovaly mírnější prostředky, které by cílů úpravy mohly stejně efektivním způsobem dosáhnout. Nelze požadovat po státu, aby veškeré náklady opilých či intoxikovaných osob mladších osmnácti let nesl sám, čímž by byli zproštěni této povinnosti jejich zákonní zástupci. Takové řešení by bez rozumného důvodu zatěžovalo rozpočet státu a nemělo nikdy žádný, tedy ani zprostředkovaný, výchovný efekt na nezletilé. Zjišťování, nakolik se na případné intoxikaci nezletilých podíleli sami jejich zákonní zástupci, např. zanedbáním své povinnosti dohledu, které by snad měla provádět ta zdravotnická zařízení, která náklady vynaloží, by podstatně snižovalo efektivitu právní úpravy. Způsobovalo by další dodatečné náklady těchto zařízení a přitom oddálilo okamžik, kdy jim původně vynaložené náklady budou proplaceny. Nejde proto o srovnatelnou alternativu.
1. Odlišné stanovisko soudce Josefa Fialy
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji odlišné stanovisko k výrokům I a II nálezu Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/17.
Ústavní soud přistoupil ke kasaci adverbia „převážně“ pro údajnou neurčitost napadeného ustanovení, která zakládá nesoulad s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (bod 72 odůvodnění nálezu). Přitom do bezprostředně předcházejícího textu odůvodnění je zařazena notorieta o tom, že „neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu“, a navazují odkazy na judikaturní závěry o prostoru pro případný derogační zásah Ústavního soudu. Jsem přesvědčen, že v posuzované věci tento prostor nebyl dán, neboť nejde o případ, „kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“, když bylo možné logicky očekávat, že výklad tohoto pojmu bude naplňovat konkrétním obsahem rozhodovací činnost obecných soudů. Přitom jde o příslovce běžně užívané v textu právních předpisů.
Ustanovení § 19 zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, podle mého názoru sleduje legitimní, resp. ústavně aprobovaný cíl, a to ochranu života, zdraví i majetku. Též slovy „svoje nebo“ je sledován cíl ochrany zdraví (srov. opět čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), jejichž vypuštěním se úroveň naplnění sledovaného cíle snižuje právě o ochranu samotného jednajícího. Zákaz ohrozit své vlastní zdraví požíváním alkoholických nápojů nebo užíváním jiných návykových látek v souvislosti s jinou činností nepovažuji za ústavně nepřípustný zásah do některého ze základních práv.
Z výše uvedených důvodů zastávám názor, že návrh skupiny poslanců na zrušení v záhlaví uvedených ustanovení, resp. jejich částí, zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, měl Ústavní soud zamítnout v celém rozsahu.
2. Odlišné stanovisko soudce Tomáše Lichovníka k části výroku III nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/17, kterým se zamítá návrh na zrušení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek.
Se zmíněným výrokem nálezu pléna nesouhlasím a podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vůči němu uplatňuji odlišné stanovisko.
Stejně jako naši disentující kolegové zastávám názor, že ohledně úplného zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb mělo být návrhu vyhověno a napadené ustanovení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, jako protiústavní zrušeno. Souhlasím i s jejich úvahami, že tento plošný zákaz nepřiměřeně zasahuje do práva podnikat.
Rozhodující důvod pro zrušení zákazu však spatřuji zejména v zásahu do práva na soukromý život chráněného čl. 10 Listiny. Kuřáci tvoří nepřehlédnutelnou část naší společnosti. A této velké části naší společnosti napadené ustanovení de facto znemožňuje setkávat se s ostatními v restauracích, a zejména v hostincích, vinárnách, barech apod., které jsou k tomu zvláště vhodné. Jistěže de iure tam jít mohou, ale bez cigarety tam dlouho nevydrží. Nejsou vyloučeni jen ze společnosti nekuřáků, ale i ze společnosti kuřáků. Vždyť si tam nemohou společně posedět ani samí kuřáci! Zákon je chrání před nimi samotnými, a výrazně tak zasahuje do práva setkávat se s ostatními lidmi a trávit s nimi svůj čas, které tvoří součást práva na soukromý život.
Řešení ochrany před škodlivými důsledky kouření přijaté zákonodárcem je řešením jen zdánlivým. Kuřáci se z již zmíněných restaurací, hostinců, vináren, barů apod. přesunuli před tato zařízení. Projdeme-li se (nejen) večer po městě, spatříme prakticky před každým takovým podnikem hlouček kuřáků. Cigaretový kouř již tedy nemusí dýchat návštěvníci zmíněných podniků, ale všichni kolemjdoucí a zejména majitelé a nájemci bytů umístěných nad těmito podniky. K tomu je nutno připočíst hluk a nedopalky na zemi. Zákaz je řešením nedůstojným pro obě strany – kuřáky i kolemjdoucí. Obáváme se důsledků tohoto stavu. Aby nevedl k plošnému zákazu kouření na ulicích a veřejných prostranstvích vůbec. Aby nevedl k tomu, že ti opravdu závislí kuřáci budou kouřit už jen doma, „pod nos“ svým dětem.
Zákonný zákaz je nedůsledný – následuje doporučení prováděcích pokynů k čl. 8 Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku pouze ve vztahu k vnitřnímu prostoru provozovny stravovacích služeb, a nikoliv už ve vztahu k tranzitnímu prostoru mezinárodního letiště či k zdravotnickému zařízení, kde § 8 odst. 1 písm. b), e) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek výjimku ze zákazu připouští. Kategorické tvrzení o nedostatečné účinnosti technického řešení stavebně odděleného prostoru, které by bylo způsobilé zcela zamezit pronikání kouře do jiných prostor provozovny (bod 105 ad.), tedy zřejmě není opodstatněné. Zákonný zákaz je rovněž neslučitelný s imperativem čl. 4 odst. 4 Listiny – šetřit při omezování základních práv a svobod jejich podstatu a smysl, k nimž v rámci práva na soukromý život bezpochyby náleží i příležitost ke vzájemné komunikaci mezi nekuřáky a kuřáky. Zrušení zákazu by uvolnilo prostor k respektu vůči osobám na kouření závislým, tedy svým způsobem postiženým, kterého je ve společnosti zapotřebí, aniž by oslabovalo efektivnost nástrojů pro postupné omezování této závislosti při ochraně veřejného zdraví.
Zcela zastávám tezi, že svoboda jednotlivce končí tam, kde začíná svoboda někoho jiného. Ale zvolená regulace problém neřeší a nadto zasahuje do práva na soukromý život nemalé části společnosti. Pokud by napadené ustanovení bylo zrušeno, byly by všechny již zmíněné podniky – provozovny stravovacích služeb zásadně nekuřácké. Bez výjimky všechny. Bylo by pak na jejich provozovatelích, zda mimo nekuřáckou část zřídí i kuřárnu, tedy stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření, jak jej blíže definuje ustanovení § 10 napadeného zákona. V nejmenším nezpochybňuji škodlivost kouření, ale přesto jsem přesvědčen, že není úkolem státu kuřáky napravovat a chránit je před nimi samotnými. A to ještě tak, že je ze společnosti nedůstojným způsobem vyčleňuje a nadto vyvolává obtěžování kouřem všech, kdo chodí po ulici. Zvolené řešení se tak zjevně míjí s ambicí, kterou by měl zákonodárce v demokratické společnosti, zatížené řadou kulturních stereotypů, sledovat: zdrženlivostí při uplatňování svého legislativního apetitu vytvářet prostor k neformální samoregulaci tím, že bude působit na posilování ohleduplnosti mezi různými společenskými skupinami.
3. Odlišné stanovisko soudců Vojtěcha Šimíčka, Ludvíka Davida, Jaromíra Jirsy, Vladimíra Sládečka a Kateřiny Šimáčkové k části výroku III nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/17, kterým se zamítá návrh na zrušení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek
S nálezem pléna v této části nesouhlasíme a uplatňujeme vůči němu podle ustanovení § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odlišné stanovisko. Máme totiž za to, že ohledně úplného zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb mělo být návrhu vyhověno a napadené ustanovení § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, jako protiústavní zrušeno. K tomuto závěru nás vedou především následující úvahy.
1. Úvodem je třeba vysvětlit, že napadené zákonné ustanovení zakazuje kouřit ve vnitřním prostoru „provozovny stravovacích služeb“. Tento pojem je však třeba vyložit v souladu s § 2 písm. i) zákona č. 65/2017 Sb. a zejména čl. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 (ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin) tak, že se „potravinou rozumí jakákoli látka nebo výrobek, zpracované, částečně zpracované nebo nezpracované, které jsou určeny ke konzumaci člověkem, nebo u nichž to lze oprávněně předpokládat“. Mezi „potraviny“ patří nápoje, žvýkačky a jakákoli látka (včetně vody), která je záměrně přidávána do potraviny během její výroby, přípravy nebo zpracování. To znamená, že mezi provozovny stravovacích služeb nespadají pouze taková zařízení, která vaří a podávají jídlo, nýbrž např. i všechna pohostinská zařízení, kde se podávají pouze nápoje. Toto terminologické „uvození do tématu“ považujeme za důležité. Velmi lapidárně řečeno, úplný zákaz kouření se totiž netýká jen restaurací, kde by hostům pochopitelně mohlo vadit, že u sousedního stolu někdo kouří, zatímco oni jí, nýbrž i hospod, náleven, barů a kaváren.
2. Naším základním východiskem je skutečnost, že předmětná regulace představuje nepopiratelný zásah do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Tento zásah ostatně přiznává i většina pléna (viz bod 100). Právo podnikat přitom vnímáme nikoliv jen jako „jedno ze sociálních práv“, nýbrž daleko více jako svobodu podnikat. To konkrétně znamená, že stát má při zásazích do tohoto práva (resp. svobody) vždy velmi pečlivě vážit, zda je tento zásah nezbytný. Svobodné podnikání je totiž elementárním předpokladem skutečně svobodné společnosti, založené na primátu jednotlivce před státem. Platí také, že právo podnikat je odvozeno od práva vlastnit majetek a svobodně s ním nakládat.
3. Nesouhlasíme proto s postupem, který z čl. 26 odst. 2 Listiny („Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností“) dovozuje možnost prakticky jakýchkoliv zásahů do podnikání. Již z citované věty je totiž zřejmé, že tyto podmínky a omezení nemohou být libovolné, nýbrž mají být úzce spjaty s výkonem konkrétního povolání či činnosti, tedy musí zohledňovat jejich specifika. Současně se na ně v plném rozsahu vztahují požadavky proporcionality a racionality. Podobně jako v disentu k nálezu o elektronické evidenci tržeb [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)] lze připomenout, že napadenou regulaci nelze hodnotit izolovaně, nýbrž v kontextu dalších omezení a zásahů do podnikání. Jedná se tak o příslovečnou „další kapku“ a jak známo, každý pohár může jednou přetéct. Jinak řečeno, další a další regulace, vždy odůvodňované sofistikovanou argumentací ochrany kdečeho, nakonec nutně vedou k omezení anebo dokonce – v některých případech – až k úplnému potlačení této svobody. Právo svobodně podnikat je přitom jedním z hlavních výdobytků polistopadového vývoje.
4. Argumentaci většiny pléna v tomto směru vytýkáme i určitou nelogičnost a nekonzistenci. V nálezu je totiž např. uvedeno, že na provozovatele provozovny stravovacích služeb předmětný zákaz „přímo nedopadá“ (bod 99) a dotýká se ho pouze zprostředkovaně (bod 100), neboť jeho povinnosti jsou vymezeny v § 9 zákona č. 65/2017 Sb.; na jiném místě je dokonce uvedeno, že tento zákaz „na podnikatele nemíří a nestanoví jim žádnou povinnost ani sankci v případě nesplnění povinnosti“ (bod 116). Současně však zákazem kouřit dochází „ke změně podmínek, za nichž mohou být stravovací služby poskytovány“, a proto byl posuzován i zásah do základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny (bod 100). Jinak řečeno, pokud většina výslovně připouští zásah do práva podnikat, není možné současně tvrdit, že předmětný zákaz na takto zasaženého provozovatele přímo (resp. vůbec!) nedopadá. Samozřejmě dopadá, a to přímo a plnou silou! Další nekonzistence spočívá v provedeném druhém kroku tzv. testu rozumnosti, který je v nálezu proveden pouze povrchně. Závěr většiny, že zákaz kouření se nedotýká esenciálního obsahu práva podnikat, se totiž na jedné straně opírá o tvrzení, že z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci (bod 118); zároveň se však v dalším bodě přiznává, že z uvedených statistik nelze zjistit, nakolik se na zvýšení tržeb podílela stravovací zařízení původně kuřácká oproti nekuřáckým nebo stravovací zařízení ve městech oproti zařízením na venkově.
5. Protiústavnost paušálního zákazu kouření v restauracích a kavárnách spatřujeme rovněž v tom, že (podobně jako je tomu u jiných plošných regulací) zatěžuje jednotlivé adresáty velmi nerovnoměrně. Jestliže totiž ve velkých městech ještě před zákazem kouření přirozený vývoj trhu vedl k tomu, že skutečně nebylo problémem najít nekuřáckou restauraci a u těch kuřáckých postačovalo zakázat kouření v době podávání jídel, nejvíce tento zákaz logicky postihuje typické venkovské hospody, kde se však často vůbec nevaří. Tržba v těchto hospodách je proto téměř výhradně závislá na množství prodaných nápojů, což ovšem v případě paušálního zákazu kouření nutně vede k tomu, že se stanou pro typické konzumenty méně zajímavé, což pak nutně povede i k poklesu tržeb. Napadený paušální zákaz kouření se proto nutně projeví rozdílně v jednotlivých pohostinských zařízeních v závislosti na jejich umístění, velikosti, zaměření, obvyklé klientele atp. Lapidárně řečeno, provozovatel hospody ve vesnici s několika desítkami obyvatel se musí chovat zcela jinak než provozovatel restaurace v centru Prahy či jiného velkého města. Přitom podle setrvalé judikatury Ústavního soudu spočívá podstata podnikání ve vytváření zisku a jeho jádrem je ekonomická smysluplnost této činnosti. Protiústavně si proto stát počíná tehdy, umožňuje-li formálně podnikání v určité oblasti, nicméně současně pro ně stanoví takové podmínky, které fakticky vylučují možnost je provozovat – tzn. dosahovat přiměřený zisk [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), bod 66]. Máme za to, že v případě některých (zejména venkovských) pohostinských zařízení předmětný zákaz kouření, navíc zasazený do kontextu dalších regulací a omezení, jako např. zavedení EET, ve svém důsledku do jádra tohoto základního práva zasahuje.
6. Napadený absolutní zákaz kouření ve všech pohostinských zařízeních ve svém konečném důsledku zásadním způsobem zasahuje i do života kuřáků, a to do jejich práva na soukromý život zaručeného v čl. 10 Listiny, jehož integrální částí je i svobodná sociální interakce. Jak již dříve dovodil Ústavní soud, právo na soukromí „nutně musí zahrnovat i právo na vytváření vztahů s ostatními lidmi a vnějším světem“ [viz nález sp. zn. I. ÚS 22/10 ze dne 7. 4. 2010 (N 77/57 SbNU 43), bod 17]. Zásah do svobody podnikání se tak odráží i jako zásah do soukromého života a svobodného jednání spotřebitelů – kuřáků. Přitom ale, jak již dávno vyjádřil John Stuart Mill „jediný cíl, který opravňuje lidstvo – individuálně nebo kolektivně – zasáhnout do svobody jednání lidí, je sebeobrana. Jediným účelem, pro který se může moc spravedlivě použít proti kterémukoliv členu společnosti i proti jeho vlastní vůli, je zabránit ubližování jiným“. Stát je oprávněn zasahovat do svobody podnikání, aby ochránil práva spotřebitelů. Lze proto akceptovat takové omezení kouření, které zabrání obtěžovat spotřebitele – nekuřáky či zaměstnance provozovatele pohostinského zařízení; navíc není možné donutit hostinského, aby se v jeho provozovně umožňovalo kouření, pokud se mu to příčí. Ale jak vysvětlíme kuřákovi, který si přeje konzumovat svou kávu s dýmkou nebo pivo s cigaretou ve společenství ostatních v pohostinském zařízení, které provozuje kouření podporující hostinský či kavárník, že je nezbytné tomuto jeho přání nevyhovět?
7. Nález pléna podle našeho přesvědčení značně nedoceňuje rovněž okolnost, že restaurace, kavárny a vinárny jsou odedávna tradičními místy, kde se mohou lidé svobodně scházet, seznamovat, vyměňovat si názory a diskutovat. Bylo by příslovečným nošením sov do Athén, kdybychom připomínali, kolik spolků a politických stran vzniklo v hospodách, kolik literárních děl bylo napsáno v kavárnách a kolik inspirace našli umělci ve vinárnách. Nesouhlasíme proto ani s kategorickým a až dehonestujícím odmítnutím argumentu určitou tradicí (bod 82). Zastáváme totiž přesně opačný názor: samozřejmě je možné, aby stát určitou praxi změnil, nicméně musí pro to mít velmi dobré důvody. V tomto případě však neshledáváme důvody pro paušální zákaz kouření vůbec žádné.
8. Stranou nelze ponechat ani neodůvodněnou nerovnost, která v důsledku napadeného zákazu kouření vzniká mezi jednotlivými veřejnými prostory sloužícími k podnikání. Zatímco v tranzitním prostoru mezinárodního letiště je možné zřídit stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření, ve vnitřním prostoru stravovacího zařízení je zaveden absolutní zákaz kouření. V nálezu (bod 127) je tento rozdíl odůvodňován jednak tím, že stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření je umožněn pouze v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy části letiště, která není veřejnosti volně přístupná, a dále tím, že cestující, kteří cestují na velké vzdálenosti a na letišti pouze přestupují, nemají žádnou jinou možnost, jak čelit abstinenčním příznakům, zatímco z restaurací je možné vyjít ven a zapálit si. Tato argumentace je značně zavádějící a neodpovídá ani reálné skutečnosti. Zejména však namítáme, že tato zákonná výjimka výrazně prolamuje argumentaci většiny ve prospěch absolutního zákazu kouření, kterým je (rovněž) ochrana zdraví personálu před inhalováním zplodin z kouření. V kuřárnách na letišti jsou totiž zaměstnanci úklidu také vystaveni inhalacím z kouření, neboť tam uklízí často a průběžně, a to za plného provozu. Není proto zřejmé, proč by měli být chráněni méně než zaměstnanci ve stravovacím zařízení. V tomto smyslu považujeme za nepřesvědčivý odkaz na rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07 (bod 129). Otázkou totiž je, pokud „zákonodárce nemá žádnou ústavní povinnost vytvářet s ohledem na právo podnikat výjimky ze zákazu kouření ve stravovacích zařízeních (odst. 122), a to ani s ohledem na malé podniky či jejich omezenou nabídku (odst. 123), stejně jako takové výjimky nečiní ani v jiných oblastech, např. hromadné dopravě“, proč je činí právě pro kuřárny na letišti. Pak totiž nemůže platit ani spekulativní tvrzení o nedostatečné účinnosti technického řešení stavebně odděleného prostoru pro kuřáky (bod 105). Ostatně řada restauračních zařízení je dnes již vybavena výkonnou vzduchotechnikou.
9. Nález se také vyhýbá jevu, který je po roce účinnosti zákona zřetelný a zřejmý: plošný zákaz kouření kdekoliv uvnitř stravovacího zařízení má za následek, že kuřáci v masivním měřítku stojí na ulici, znečišťují veřejné prostranství, čímž nepochybně ohrožují životní prostředí, nutí vlastníka a nájemce bytů nad restauracemi inhalovat cigaretový kouř a obtěžují je hlukem, čímž zasahují i do jejich vlastnického práva (nebo do práva na roveň jemu postaveného), v denních hodinách jsou na očích malým dětem, čímž mohou ohrožovat jejich zdravý vývoj. To jsou všechno efekty plošného zákazu kouření, které lze označit za „vedlejší“ – nález však zcela pomíjí fakt, že mají vážný dopad do jiných práv a svobod, než jsou ty, které má zákon chránit.
10. V čem vlastně tedy spočívá společenský užitek úplného zákazu kouření v provozovnách stravovacích služeb? V ochraně provozovatele či majitele stravovacího zařízení určitě nikoliv. Ten totiž mohl zavést zákaz kouření již před přijetím napadené regulace a – jak jsme poukázali výše – mnohdy se tak i dělo. Lichý je rovněž argument ochranou nekuřáků – hostů a obsluhujícího personálu. Pokud by totiž Ústavní soud podanému návrhu vyhověl, znamenalo by to prakticky, že by se na provozovny stravovacích služeb nevztahoval speciální zákaz obsažený v § 8 odst. 1 písm. k) zákona č. 65/2017 Sb., nýbrž omezení plynoucí z písmene a) citovaného zákonného ustanovení. Jinak řečeno, zákaz kouření by se týkal volně přístupného vnitřního prostoru stravovacího zařízení s výjimkou stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření. Tento prostor je pak podrobněji vymezen v ustanovení § 10, kde jsou – mimo jiné – výslovně zakotveny záruky toho, že se v tomto prostoru např. nemůže zdržovat osoba mladší 18 let a ani zaměstnanec při výkonu své práce. Toto omezení považujeme za zcela odpovídající a přiměřené z hlediska těch hodnot, které je nutno chránit. Pokud totiž stále platí okřídlené pravidlo, že svoboda každého končí tam, kde začíná svoboda jiného, je plně v pořádku, aby kuřáci neobtěžovali osoby, kterým kouř vadí. Není však (a ani by neměl být!) dán žádný důvod pro ochranu samotných kuřáků, když to ani sami nevyžadují.
11. Většina pléna se proto zcela mýlí, pokud dovozuje ústavní legitimitu zákazu kouření z ochrany života a zdraví „osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech proti své vůli vystaveny tabákovému kouři“ (bod 102). Žádné takové osoby by totiž ani po zrušení napadeného zákonného ustanovení nijak ohrožovány či obtěžovány nebyly, jelikož by bylo kouření možné jen v tzv. kuřárnách, tedy v oddělených prostorách, do kterých by nekuřáci vůbec nemuseli vstupovat, a pokud by tak činili (např. aby se mohli bavit s kamarádem kuřákem), bylo by to na základě jejich svobodného rozhodnutí. Pokud většina pléna argumentuje tím (bod 111), že kuřárny jsou prostředkem, který „nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený zákaz“ a jsou také „nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren“, namítáme, že první z citovaných tvrzení je ničím nepodložená spekulace a druhé je ryze paternalistické, neboť neponechává na volbě samotných provozovatelů, jaké řešení zvolí, a namísto toho jim podsouvá, že (zřejmě) úplný zákaz pro ně bude vlastně nakonec výhodnější. Pokud je naznačováno, že zřízení kuřáren by v praxi nebylo zcela dodržováno, pak uvádíme, že jednak se jedná opět pouze o spekulaci a jednak by bylo namístě nejprve zvolit zákonné mírnější řešení a teprve po jeho náležitém vyhodnocení s větším časovým odstupem zvážit, zda je dostatečně efektivní, či nikoliv, a případně přistoupit k řešení radikálnějšímu. Úvaha Ústavního soudu učiněná v této věci, že úplný zákaz kouření je přiměřený, protože je nejjednodušší a vede nejúčinněji ke stanovenému cíli, je podle našeho názoru ústavně nepřijatelná. Myšlenkový postup v testu proporcionality je přece opačný: teprve když selžou mírnější opatření, je namístě přistoupit k omezením citelnějším.
12. Ze shora uvedeného se tedy podává, že zákaz kouření v současné podobě ve skutečnosti „chrání“ kuřáky výhradně před sebou samotnými. V tomto směru souhlasíme s navrhovatelkou, že se jedná o projev nemístného paternalismu a snad až mesianismu. Ústavní soud, který tento zákaz většinově akceptuje jako ústavně souladný, tak de facto zcela otáčí svoji dřívější filozofii, promítnutou do desítek nálezů, založenou na primátu jednotlivce před státem.
13. Pokud jsme výše vyložili, že předmětný zákaz ve skutečnosti „chrání“ kuřáky jen proti sobě samým, naskýtá se otázka, zda by podle stejné logiky neměl být zakázán též prodej alkoholu a (údajně) nezdravých jídel. Velmi se obáváme toho, aby Ústavním soudem akceptovaný zákaz kouření (většina pléna dokonce tomuto zákazu přiznává „silný kulturní i společenský rozměr“! – bod 96) nepovzbudil stát při hledání dalších „obecných dober“, samozřejmě vždy velmi sofistikovaně odůvodněných. Přitom v souvislosti s přijetím nového občanského zákoníku došlo v našem právním prostředí k určité restauraci osobnosti jednotlivce a jeho práva na autonomii. Nemůžeme proto zakončit jinak nežli citací ustanovení § 81 tohoto zákoníku: „Každý je povinen ctít svobodné rozhodnutí člověka žít podle svého.“ Dodáváme, že tím spíše je právní stát povinen respektovat právo na svobodné jednání jednotlivců.