Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/2554
Timestamp: 2020-02-20 13:28:41
Document Index: 325154218

Matched Legal Cases: ['Artículo 129', 'Artículo 70', 'Artículo 129', 'Artículo 208', 'Artículo 41', 'Artículo 96']

HJ System - Decision: SENTENCIA 37/1994
SENTENCIA 37/1994, de 10 de febrero
ECLI:ES:TC:1994:37
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carlos Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núm. 342/93, planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Palma de Mallorca, en autos 7/92, y núms. 1.534, 1.581, 1.582, 2.138, 2.591, 2.641, 2.642, 2.643, 2.644, 3.123, 3.171, 3.172, 3.554 y 3.599 de 1.993, planteadas todas ellas por el Juzgado de lo Social de Gáldar (Gran Canaria), en autos, respectivamente, 143/93, 435/92, 142/93, 432/93, 45/93, 311/93, 310/93, 312/93, 309/93, 336/93, 337/93, 304/93, 374/93 y 531/93 , respecto del art. 129.1 de la Ley General de la Seguridad Social en su redacción dada al mismo por el Real Decreto-Ley 5/1992, de 21 de julio y por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, la primera, y respecto del art. 6.1, párrafos primero y último, del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, de la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, el resto de las cuestiones planteadas, acumuladas por Autos dictados con fecha 26 de octubre de 1993 y 19 de enero de 1994. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Con el núm. 342/93 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, acordada por Auto de fecha 21 de enero de l993, respecto del art. 129.1 de la Ley General de la Seguridad Social en su redacción dada al mismo por el Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, y por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre. En dicha resolución se cuestiona la constitucionalidad del referido precepto por entender que, en el caso de que la obligación en él regulada sea intrínsecamente un supuesto de abono por el empresario de parte de una prestación de Seguridad Social (lo que, a juicio de la Sala, puede ser discutible, aunque exprese su opinión favorable a esta calificación), se establece un sistema de responsabilidad empresarial contrario a la naturaleza pública del Sistema de Seguridad Social, tal como se diseña en el art. 41 C.E., que impone a los poderes públicos la obligacion de tutelar al ciudadano ante situaciones de necesidad, sin que sea posible trasladar esta responsabilidad al empresario, lo que sería propio de esquemas aseguratorios privados, hoy superados e incompatibles con el referido precepto constitucional y de la Ley General de la Seguridad Social (arts. 2 y 3), considerada como norma que, en el marco constitucional, delimita las competencias del Estado. Estima asimismo el Tribunal que la inconstitucionalidad del precepto no puede entenderse subsanada por la Circular del I.N.S.S. de fecha 6 de octubre de l992, en cuanto la responsabilidad estatal que consagra es sólo subsidiaria, limitada a los supuestos en que no exista empresario, por haberse extinguido la relación laboral.
2. Admitida a trámite la cuestión, y abierto el plazo para alegaciones por providencia de fecha 9 de marzo de l993, el Abogado del Estado se persona por escrito de fecha 1 de abril de l993, y presenta alegaciones en las que defiende que es constitucionalmente admisible la imposición a sujetos privados de formulas de cooperación económica con el sistema público de S.S.; si esa posibilidad se negase, se pondrían en cuestión los "pilares actuales y elementales de nuestro Sistema, tanto en nuestro Derecho como en Derecho comparado", como lo demuestra la propia L.G.S.S., impropiamente utilizada por el Tribunal como parámetro interpretativo de la Constitución. Sentada esta premisa, ha de tenerse en cuenta la amplia libertad con que cuenta el legislador para configurar el sistema de acción protectora a que se hace referencia en el art. 41 C.E., tantas veces enunciada en la jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 65/1987; 134/1987; 66/1990; 97/1990; 100/1990 y 184/1990, entre otras). Una libertad que alcanza tanto a las modalidades de protección como al sistema de reparto de obligaciones, que sólo en caso de manifiesta negación de los principios expuestos en el citado art. 41 C.E. podría ser cuestionado. En el caso concreto, además, no se niega la publicidad del sistema de protección establecido, en la medida en que equivale a regulación "por el Derecho Público" de aquél, lo que no cabe duda --a juicio de la representación del Estado-- de que ha sucedido en este caso. La única dificultad que podría plantear la reforma del art. 129.1 L.G.S.S. es la existencia eventual de lagunas de protección, que entiende plenamente subsanadas por la Circular del I.N.S.S. de 6 de octubre de l992. Por todo ello solicita se desestime la cuestión planteada, declarando conforme a la Constitución el precepto a que se refiere.
3. El Fiscal General del Estado, por escrito de fecha 1 de abril de l993, efectua sus alegaciones, tras depurar la cuestión de aspectos de legalidad ordinaria concurrentes en el caso. Centrado así el problema, y con expresa referencia a las SSTC 65/1987 y 209/1987, matiza el alcance del precepto constitucional, y subraya la libertad de configuración que incumbe al legislador en materia de Seguridad Social. Entiende el Ministerio Público que con la reforma experimentada por el art. 129.l L.G.S.S. no se ha producido merma alguna de los derechos de protección de los trabajadores, considerados en abstracto, y, combinando la nueva redacción del citado precepto de la L.G.S.S. con la dada al art. 208.l d) L.G.S.S., tampoco se impone al empresario una obligación exclusiva de abonar la prestación, en cuanto es posible que se resarza del gasto mediante la reducción de su cuota a la Seguridad Social. El Derecho comparado es, por otra parte, un argumento adicional en favor de la constitucionalidad de la reforma; países como Alemania o el Reino Unido contemplan responsabilidades semejantes, y aun más prolongadas del empresario, como lo es asimismo la referencia a lo establecido en el Convenio 102 de la O.I.T. Por todo lo expuesto, solicita de este Tribunal que dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
4. Las restantes cuestiones de inconstitucionalidad han sido planteadas por el Juzgado de lo Social de Galdar (Gran Canaria) mediante las siguientes resoluciones: Auto de fecha 10 de mayo de l993 (registrado con el núm. 1.534/93): Auto de 5 de mayo de l993 (núm. 1.581/93); Auto de 10 de mayo de l993 (núm. 1.582/93); Auto de 10 de junio de l993 (núm. 2.138/93); Auto de 20 de julio de l993 (núm. 2.591/93); Auto de 19 de julio de l993 (núm. 2.641/93); Auto de l9 de julio de l993 (núm. 2.642/93); Auto de 19 de julio de l993 (núm. 2.643/93); Auto de 22 de julio de l993 (núm. 2.644/93).
5. Entiende el órgano proponente que la reforma operada en el art. 129.l L.G.S.S. vulnera los arts. 41 y 96 de la Constitución española. El primero porque, al imputar en exclusiva al empresario la responsabilidad por el pago de la prestación económica por incapacidad laboral transitoria entre los días quinto y decimoquinto de la baja se está produciendo una "privatización" parcial de su régimen, que ignora el carácter público que ha de tener el sistema de protección dispensado por la Seguridad Social por imperativo constitucional, puesto que "la responsabilidad prestacional en todo sistema de S.S. moderno ha de ser pública, del Estado y de los entes gestores, no una responsabilidad privada", citando, en abono de la tesis mantenida, la jurisprudencia sentada por este Tribunal en SSTC 103/1983; 65/1987; 134/1987; 88/1991; 97/1990, entre otras). De otra parte, el empresario coopera económicamente con la Seguridad Social mediante la cotización, sin que proceda gravarle con el abono de prestaciones que le conviertan a la vez en "asegurador" y "contratante del seguro", y que harían retroceder nuestro sistema hacia modelos de seguro privado desterrados con la implantación de los sistemas de S.S. Y, adicionalmente, la normativa cuestionada no garantiza la tutela del trabajador en todos los casos, ni siquiera aplicando la Circular del I.N.S.S. de 6 de octubre de l992, que sólo prevé los supuestos de inexistencia de empresario al que imputar la responsabilidad, sin contemplar los supuestos de empresarios insolventes y otras lagunas de cobertura que cita.
Por último, las obligaciones asumidas por España al ratificar el Convenio 102 de la O.I.T. (art. 18.l) han sido desconocidas por la reforma legal, con lo que ha de entenderse vulnerado el art. 96 C.E., en cuanto reconoce el carácter de derecho interno de los Tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente en España.
6. El Abogado del EStado, al personarse en los diversos procedimientos, se opone a las afirmaciones del juzgador proponente de las cuestiones. La Circular del I.N.S.S. de 6 de octubre de l992 descarta toda posibilidad de generar lagunas de protección para los trabajadores que se encuentren en la situación de necesidad contemplada, quedando entonces centrada la argumentación del Auto en torno a la compatibilidad con la Constitución de un sistema de protección que impute a un sujeto privado el abono de ciertas prestaciones económicas.
9. Con posterioridad al Auto de acumulación de 26 de octubre de 1993 han tenido entrada en el Tribunal otras cinco cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Juzgado de lo Social de Galdar, contra los preceptos indicados en el apartado 1. Las cinco cuestiones se han propuesto mediante las siguientes resoluciones: Auto de 1 de octubre de 1993, registrado con el núm. 3.123/93, admitido a trámite por providencia de 10 de noviembre del mismo año; Auto de 1 de octubre de 1993, registrado con el núm. 3.171/93 y admitido a trámite por providencia de 16 de noviembre; Auto de 4 de octubre de 1993, registrado con el núm. 3.172/93 y admitido a trámite por providencia de 10 de noviembre; Auto de 17 de noviembre de 1993, registrado con el núm. 3.554/93, y admitido a trámite por providencia de 14 de diciembre de 1993; Auto de 2 de noviembre de 1993, registrado con el núm. 3.599/93, y admitido a trámite por providencia de 14 de diciembre.
10. Por Auto de 19 de enero de 1994, el Pleno acordó acumular las cuestiones planteadas por el Juzgado de lo Social de Galdar a las ya acumuladas registradas con los núm. 342/93 y otros.
"en caso de enfermedad común o accidente no laboral, el subsidio se abonará, respectivamente, a partir del decimosexto día de la baja en el trabajo ocasionada por la enfermedad o el accidente, estando a cargo del empresario el abono de la prestación desde los días cuarto a decimoquinto de la baja, ambos inclusive"
Estiman los órganos judiciales proponentes, en síntesis, que el referido precepto, tras la reforma experimentada, vulnera los arts. 41 y 96 C.E.. Para ello se parte de la premisa explícita, que aceptan también el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, de que por obra del art. 129.l L.G.S.S. se impone al empresario la obligación de asumir el pago de una parte de la prestación prevista en nuestro sistema de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transitoria derivada de riesgos comunes. Como no es irrazonable ni infundada la atribución del carácter de prestación de Seguridad Social (ya sea por su naturaleza o por su función) a la cantidad a abonar por el empresario en virtud de lo dispuesto en el art. 129.1 L.G.S.S., podemos partir de tal atribución para realizar el contraste del precepto cuestionado con los arts. 41 y 96 C.E..
Hemos de excluir de nuestro examen la presunta vulneración del art. 96 C.E. ocasionada por una reforma que --se afirma-- ignora las obligaciones internacionales asumidas por España al suscribir el Convenio 102 de la Organización Internacional de Trabajo. En efecto, no puede servir de canon de constitucionalidad, al amparo del art. 96 C.E., la presunta incompatibilidad del art. 129.1 L.G.S.S. con las obligaciones contraídas por España en materia de Seguridad Social al suscribir el Convenio 102 de la O.I.T. Aparte de que es dudoso que dicho Convenio imponga obligatoriamente fórmulas rígidas de gestión a los sistemas nacionales de Seguridad Social, la eventual colisión entre la Ley interna y el Tratado internacional, como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal (SSTC 28/1991; 64/1991 y 187/1991), no es problema que pueda ser suscitado ante la jurisdicción constitucional salvo que esté en juego el respeto de las normas constitucionales, que es lo que precisamente se invoca como primer motivo de estas cuestiones, y hemos de examinar en los siguientes fundamentos.
3. La duda de constitucionalidad planteada gira en torno a la idea de que el art. 129.l L.G.S.S. "privatiza" (por utilizar la expresión de las propias resoluciones que plantean las cuestiones de inconstitucionalida) el régimen de la prestación por invalidez laboral transitoria, al desplazar sobre un sujeto privado la obligación de pagar, aunque sólo sea por una parte de su duración, una prestación de Seguridad Social, establecida en el cuadro de la acción protectora de nuestro sistema (art. 20 L.G.S.S.). Entienden los órganos judiciales proponentes que no es legítimo este traslado de responsabilidad, incondicionado y asumido por el empresario, argumentando su afirmación con referencias al enunciado del art. 41 C.E. -que impone a los "poderes públicos" la obligación de "mantener" un "régimen público" de Seguridad Social-, y con abundante cita de la jurisprudencia de este Tribunal, sentada al interpretar en contextos diferentes el citado precepto.
Son ya numerosas las ocasiones en que este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las obligaciones impuestas a los poderes públicos por el art, 41 CE. Desde el punto de vista que ahora interesa, importa destacar las siguientes afirmaciones:
a) La Constitución ha recogido y consagrado en su art. 41 la evolución que han experimentado los sistemas contemporáneos de Seguridad Social, de tal suerte que la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad se concibe como "una función del Estado", rompiéndose en buena parte la correspondencia prestación-cotización propia del seguro privado, superada por la dinámica de la función protectora de titularidad estatal (SSTC 103/1983, fundamento jurídico 3º; 65/1987, fundamento jurídico 17, entre otras).
b) El art. 41 C.E. impone a los poderes públicos la obligación de establecer -o mantener- un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social. En otros términos, el referido precepto consagra en forma de garantía institucional un régimen público "cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo... un núcleo o reducto indisponible por el legislador" (STC 32/1981, fundamento jurídico 3º), de tal suerte que ha de ser preservado "en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar" (STC 26/1987, fundamento jurídico 4º, y 76/1988, fundamento jurídico 4º).
Además, el desplazamiento de responsabilidad sobre el empresario no es incongruente con el régimen de la referida prestación valorado en su conjunto. En efecto, ya la propia definición de la contingencia protegida muestra hasta qué punto es relevante la existencia de una relación de trabajo para poder apreciar su acaecimiento -salvo casos excepcionales-, y el discurrir paralelo entre la relación laboral y la de Seguridad Social se evidencia en otros aspectos sustantivos del régimen jurídico de aquella, como por ejemplo el mantenimiento de la obligación de cotizar (art. 70.4 L.G.S.S.), o la posibilidad de que el empresario autoasegure la protección por esta contingencia (art. 208.1 L.G.S.S.).
Type and record number Cuestión de inconstitucionalidad 1534-1993 y 15 más.
En relación con el art. 129.1 de la Ley General de la Seguridad Social en la redacción dada al mismo por el Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, y por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, la primera, y respecto del art. 6.1, párrafos primero y último, del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio; de la Ley 28/1992, de 24 de noviembre, las restantes cuestiones
La eventual colisión entre la Ley interna y el Tratado internacional, como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal (SSTC 28/1991, 64/1991 y 187/1991), no es problema que pueda ser suscitado ante la jurisdicción constitucional salvo que esté en juego el respeto de las normas constitucionales, que es lo que precisamente se invoca como primer motivo de estas cuestiones y hemos de examinar en los siguientes fundamentos [F.J. 2].
Aun si pudiera derivarse del art. 41 C.E. un principio según el cual el mantenimiento de un sistema público de Seguridad Social debería excluir que circunstancias ajenas a la relación de protección la dejaran vacía de contenido, esa eventual hipótesis carece en absoluto de relevancia en los procesos en los que se han planteado las presentes cuestiones, faltando así el presupuesto exigido por el art. 35.1 LOTC [F.J. 2].
El derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social es un derecho de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél (SSTC 65/1987, entre otras) [F.J. 3].
La garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el obligado respeto a los rasgos que la hacen reconocible en el estado actual de la conciencia social, lleva aparejado el carácter público del mencionado sistema. Ahora bien, este rasgo debe apreciarse en relación con la estructura y el régimen del sistema en su conjunto, sin distorsionar la evaluación, centrándola en aspectos concretos de éste desvinculados del conjunto al que pertenecen, sin cerrar la interpretación de ciertos conceptos de relevancia constitucional, ni tampoco haciéndoles encajar indebidamente en los moldes que en un determinado momento proporciona la ley ordinaria, tratando de descartar que pueda haber otros posibles. Lo que verdaderamente ha de ser tutelado, por imperativo constitucional, es que no se pongan en cuestión los rasgos estructurales de la institución Seguridad Social a la que pertenecen [F.J. 4].
El carácter público del sistema de Seguridad Social no queda cuestionado por la incidencia en él de fórmulas de gestión o responsabilidad privadas, de importancia relativa en el conjunto de la acción protectora de aquél. La experiencia comparada y la de nuestro país así lo ponen de manifiesto. Y habrá que concluir, en consonancia con lo dicho, que no es incompatible con la garantía institucional del sistema de Seguridad Social, consagrada en el art. 41 C.E., la reforma experimentada por el art. 129.1 L.G.S.S., en cuanto afecta a un aspecto parcial de la protección de la incapacidad temporal para el trabajo, y no altera el papel predominante y el compromiso de los poderes públicos en su labor articuladora de la tutela frente a esta contingencia, descartándose toda prevalencia de la autonomía privada en el diseño de la acción protectora dispensada [F.J. 4].
Artículo 129.1 (redactado por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre)
Ley 28/1992, de 24 de noviembre. Medidas presupuestarias urgentes
Artículo 70.4, f. 5
Artículo 129.1, ff. 1 a 5
Artículo 208.1, f. 5
Artículo 41, ff. 1 a 5
Artículo 96, ff. 1, 2
Aportación empresarial en caso de incapacidad laboral transitoriaAportación empresarial en caso de incapacidad laboral transitoria, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Carácter público del sistema de Seguridad SocialCarácter público del sistema de Seguridad Social, ff. 4, 5
Derecho internoDerecho interno, f. 2
EmpresariosEmpresarios, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Incapacidad laboral transitoriaIncapacidad laboral transitoria, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Prestaciones de la Seguridad SocialPrestaciones de la Seguridad Social, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Seguridad SocialSeguridad Social, ff. 3, 4