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Timestamp: 2016-10-22 11:46:00
Document Index: 374381448

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 30', 'Art. 31', 'Art. 5', 'Art. 49', 'Art. 49', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 6', 'Art. 30', 'Art. 73', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 73', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'BGE', 'Art. 72', 'Art. 38', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'Art. 36', 'Art. 130', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 21', 'BGE', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 30', 'Art. 6', 'Art. 191', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 130', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 98', 'Art. 86', 'Art. 42', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 94', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 2', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 30', 'Art. 6', 'Art. 73', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 72', 'Art. 94']

134 I 12514. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Thommen und Verein Referendum BWIS gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_158/2007 vom 31. M�rz 2008
R�gles cantonales de comp�tence �dict�es en ex�cution de la loi f�d�rale instituant des mesures visant au maintien de la s�curit� int�rieure (LMSI), art. 49 al. 1 Cst. La comp�tence donn�e � la police cantonale et � celle des villes de Zurich et de Winterthour pour prononcer les mesures instaur�es par la LMSI est conforme au droit f�d�ral (consid. 2). Regeste b
Exigence d'une base l�gale formelle pour l'attribution des comp�tences judiciaires; art. 30 al. 1 Cst., art. 73 et 38 Cst./ZH. S'agissant du contr�le juridictionnel des mesures pr�vues par la LMSI, le Conseil d'Etat n'est pas autoris� � instituer par simple voie d'ordonnance des r�gles de comp�tence d�rogeant � l'organisation judiciaire ordinaire (consid. 3). Regeste c
Conformit� de l'organisation judiciaire avec la loi sur le Tribunal f�d�ral et la loi f�d�rale instituant des mesures visant au maintien de la s�curit� int�rieure. Les r�gles de comp�tence introduites par l'ordonnance attaqu�e sont contraires � la loi sur le Tribunal f�d�ral (consid. 3.5). Si l'on s'en tient aux r�gles ordinaires de la proc�dure administrative cantonale, la r�glementation des comp�tences est conforme � la loi sur le Tribunal f�d�ral et � la LMSI; la LMSI n�cessite une r�glementation compl�mentaire pour la garde � vue (consid. 4 et 5). Faits � partir de page 126
Das Bundesgesetz vom 21. M�rz 1997 �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120; im Folgenden auch Bundesgesetz) ist mit Beschluss der Eidg. R�te vom 24. M�rz 2006 erg�nzt worden. Die �nderung verfolgt das Ziel, Gewalt und insbesondere Gewalt an Sportveranstaltungen vorbeugend besser zu erkennen und zu bek�mpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BWIS; Botschaft vom 17. August 2005, BBl 2005 S. 5613). Sie soll das Sicherheitsdispositiv f�r die Durchf�hrung der Fussballeuropameisterschaft EURO BGE 134 I 125 S. 12708 in der Schweiz und in �sterreich im Speziellen und von Sportveranstaltungen im Allgemeinen erg�nzen. Vorgesehen werden namentlich Informationen �ber Gewaltt�tigkeiten anl�sslich von Sportveranstaltungen (Art. 24a BWIS), Rayonverbote (Art. 24b BWIS), Ausreisebeschr�nkungen (Art. 24c BWIS), Meldeauflagen (Art. 24d BWIS) und Polizeigewahrsam (Art. 24e BWIS). Die Neuerungen im Bundesgesetz sind am 1. Januar 2007 in Kraft getreten. Die Geltung von Art. 24b, 24d und 24e BWIS ist zeitlich beschr�nkt bis zum 31. Dezember 2009 (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 5637 ff.).
Gest�tzt auf diese �nderungen des Bundesgesetzes hat der Bundesrat die Verordnung vom 27. Juni 2001 �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit am 30. August 2006 erg�nzt (VWIS; SR 120.2).
In Ausf�hrung dieser bundesrechtlichen Vorgaben hat der Regierungsrat des Kantons Z�rich am 2. Mai 2007 die Einf�hrungsverordnung zum Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen) erlassen (EV BWIS/ZH; LS 551.19; im Folgenden: Einf�hrungsverordnung). Diese enth�lt folgende Bestimmungen:
� 1 - Zust�ndige Beh�rden
1 Die Stadtpolizeien Z�rich und Winterthur
b. verf�gen ein Rayonverbot gem�ss Art. 24b Abs. 1 BWIS, wenn der Rayon auf dem Gebiet ihrer Stadt liegt,
c. verf�gen eine Meldeauflage gem�ss Art. 24d BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt,
d. verf�gen einen Polizeigewahrsam gem�ss Art. 24e BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt oder die Gewaltt�tigkeit auf dem Gebiet ihrer Stadt bef�rchtet wird,
e. beantragen eine Ausreisebeschr�nkung gem�ss Art. 24c BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt,
f. erstatten in ihrem Zust�ndigkeitsbereich gem�ss lit. a-d Meldungen gem�ss Art. 24h Abs. 3 BWIS.
2 Auf dem �brigen Kantonsgebiet ist die Kantonspolizei zust�ndig. Diese ist auch im Zust�ndigkeitsbereich der Stadtpolizeien Z�rich und Winterthur gem�ss Abs. 1 lit. b-e zum Handeln befugt.
� 2 - Gerichtliche Beurteilung, Mitteilung der Strafentscheide
1 Die betroffene Person kann gegen Verf�gungen betreffend Rayonverbot, Meldeauflage oder Polizeigewahrsam innert zehn Tagen seit BGE 134 I 125 S. 128deren Mitteilung schriftlich das Begehren um gerichtliche Beurteilung stellen.
2 Zust�ndiges Gericht ist die Haftrichterin oder der Haftrichter des Bezirksgerichts Z�rich.
3 F�r das Verfahren gelten sinngem�ss die Verfahrensbestimmungen von �� 9-12 des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006.
4 Die Strafbeh�rden melden der zust�ndigen Polizei Strafbescheide gem�ss Art. 24h Abs. 3 lit. b BWIS.
� 3 - Inkrafttreten
Gegen diese Verordnung hat Christian Thommen beim Bundesgericht am 10. Juni 2007 in eigenem Namen und im Namen des Vereins Referendum BWIS staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Beschwerdef�hrer beantragen die vollumf�ngliche Aufhebung der Einf�hrungsverordnung. Sie machen Verletzungen von Art. 30 und 49 BV sowie von Art. 31 BV und Art. 5 EMRK geltend. Im Wesentlichen bringen sie vor, die vorgesehene Zust�ndigkeit von mehreren kommunalen Beh�rden stehe im Widerspruch zum BWIS. Ferner fehle dem Regierungsrat f�r die Bezeichnung von Haftrichter und Haftrichterin als richterliche Beh�rde zur �berpr�fung der vorgesehenen Massnahmen die formell-gesetzliche Grundlage.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und hebt die Bestimmungen von � 2 Abs. 1-3 der regierungsr�tlichen Einf�hrungsverordnung auf. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Der Beschwerdef�hrer r�gt eine Verletzung des Vorrangs von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV und macht geltend, die in � 1 EV BWIS/ZH vorgesehene Zust�ndigkeitsordnung stehe mit dem Bundesgesetz im Widerspruch.
2.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, d�rfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeintr�chtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der BGE 134 I 125 S. 129derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann als verfassungsm�ssiges Individualrecht angerufen werden. Das Bundesgericht pr�ft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht in Einklang steht (BGE 133 I 286 E. 3.1 S. 290 mit Hinweisen).
2.2 Nach Art. 24b Abs. 1 BWIS bestimmt die zust�ndige kantonale Beh�rde die Rayons, in denen einer Person, die sich nachweislich an Gewaltt�tigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt verboten werden kann. Gem�ss Art. 24h Abs. 1 BWIS bezeichnen die Kantone allgemein die zust�ndige Beh�rde f�r die Massnahmen im Sinne von Art. 24b, 24d und 24e BWIS.
Die angefochtene Einf�hrungsverordnung sieht in � 1 vor, dass die Stadtpolizeien Z�rich und Winterthur f�r das Gebiet ihrer St�dte (Abs. 1) und die Kantonspolizei auf dem �brigen Kantonsgebiet (Abs. 2) die entsprechenden Massnahmen treffen.
Der Beschwerdef�hrer erblickt in der Regelung der Einf�hrungsverordnung zum einen insofern einen Verstoss gegen das Bundesgesetz, als dieses in Art. 24b Abs. 1 die kantonale Beh�rde nennt und der Regierungsrat u.a. die Stadtpolizeien Z�rich und Winterthur als kommunale Beh�rde einsetzt. Zum andern darin, dass nach Art. 24h Abs. 1 BWIS die zust�ndige Beh�rde (im Singular) zu bestimmen ist und der Regierungsrat mit den Stadtpolizeien Z�rich und Winterthur sowie der Kantonspolizei mehrere Beh�rden betraut.
Die R�ge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV erweist sich von vornherein als unbegr�ndet. Das BWIS weist die Kantone in genereller Weise an, die Zust�ndigkeiten f�r den Vollzug der neu eingef�hrten Massnahmen festzulegen. Die Kantone sind grunds�tzlich frei, diese Zust�ndigkeiten vor dem Hintergrund der kantonalen Besonderheiten und ihrer Organisations- und Verfassungsordnung zu bestimmen und dabei auch kommunale Beh�rden einzusetzen. Nur in Ausnahmef�llen wird die kantonale Vollzugsordnung durch das Bundesrecht mitbestimmt (vgl. BGE 128 I 254 zum Erfordernis einer einzigen kantonalen Beh�rde nach Art. 25 Abs. 2 RPG [SR 700]). Im vorliegenden Fall kann dem BWIS keineswegs entnommen werden, dass der Bund in die Organisationsfreiheit der Kantone eingreifen und den Kantonen in dem Sinne eine bestimmte Zust�ndigkeitsordnung vorschreiben wollte, als nur eine einzige Beh�rde mit dem Vollzug betraut werden d�rfte oder kommunale Organe davon ausgeschlossen werden sollten. Daran �ndern die BGE 134 I 125 S. 130Ausf�hrungen des Beschwerdef�hrers in der Replik mit Hinweisen auf die Botschaft und weitere Bestimmungen im Bundesgesetz nichts. Das Bundesgesetz nennt an verschiedenen Orten kantonale Beh�rden (im Plural), so etwa in Art. 24b Abs. 3 oder Art. 24e BWIS. Ferner sieht die - nicht erst mit der �nderung des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 2006 eingef�hrte - Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 BWIS Aufgaben�bertragungen an Gemeinden ausdr�cklich vor. Es ist nicht ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber die Organisationsautonomie der Kantone h�tte einschr�nken und den Kantonen untersagen wollen, mehrere und auch kommunale Beh�rden mit dem Vollzug zu betrauen.
3. Weiter r�gt der Beschwerdef�hrer, dass der Regierungsrat mit � 2 EV BWIS/ZH ohne formell-gesetzliche Grundlage lediglich auf Verordnungsstufe den Rechtsschutz geordnet und die gerichtliche Pr�fung der verschiedenen Massnahmen der Haftrichterin bzw. dem Haftrichter des Bezirksgerichts Z�rich zugewiesen hat. Er macht insbesondere geltend, diese gerichtsorganisatorische Regelung durch eine blosse Verordnung verstosse gegen den Anspruch auf ein durch ein Gesetz geschaffenes Gericht nach Art. 30 Abs. 1 BV und stehe mit Art. 73 Abs. 1 der Z�rcher Kantonsverfassung (KV/ZH) im Widerspruch, wonach die Gerichte Streitigkeiten entscheiden, die ihnen das Gesetz zuweist. Er weist darauf hin, dass der Einzelrichter nach � 24a des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG; LS 211.1) lediglich als Haftrichter im Sinne der Strafprozessordnung und bei ausl�nderrechtlichen Zwangsmassnahmen amtet und dass der Rechtsweg ohne die angefochtene Bestimmung ans Verwaltungsgericht f�hren w�rde; zus�tzlich ist der Einzelrichter aufgrund des Gewaltschutzgesetzes zur richterlichen Pr�fung entsprechender Schutzmassnahmen zust�ndig (vgl. � 24a GVG in der Fassung gem�ss GSG/ZH). Schliesslich f�gt der Beschwerdef�hrer an, dass der Regierungsrat selber in seinem Bericht zur Einf�hrungsverordnung auf die Problematik der Regelung auf Verordnungsstufe hingewiesen habe. Der Beschwerdef�hrer beschr�nkt seine diesbez�gliche R�ge auf die Frage der Erlassstufe und unterzieht die Einf�hrungsverordnung keiner materiellen Kritik.
3.1 Zur Beurteilung der vorgebrachten R�gen ist vorerst die materielle Ausgangslage nachzuzeichnen sowie die Bedeutung von � 2 EV BWIS/ZH festzuhalten. BGE 134 I 125 S. 131
Das Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit sieht die von den Kantonen zu vollziehenden Massnahmen der Rayonverbote (Art. 24b), der Meldeauflagen (Art. 24d) und des Polizeigewahrsams (Art. 24e) vor. Es umschreibt insbesondere die materiellen Voraussetzungen f�r die Anordnung der entsprechenden Massnahmen. Hinsichtlich der Rayonverbote und Meldeauflagen enth�lt es keine Bestimmungen zum Rechtsschutz. Hingegen r�umt es in Bezug auf den Polizeigewahrsam den Anspruch ein, dass die Rechtm�ssigkeit der Massnahme auf Antrag der betroffenen Person gerichtlich �berpr�ft wird (Art. 24e Abs. 5 BWIS). Auf die Bedeutung der letzteren Bestimmung im Einzelnen ist unten einzugehen (E. 4.4).
� 2 der Einf�hrungsverordnung regelt in prozessualer Hinsicht die gerichtliche Beurteilung von Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam in einheitlicher Weise. Die von einer solchen Massnahme betroffene Person kann gegen Verf�gungen innert zehn Tagen schriftlich das Begehren um gerichtliche Beurteilung stellen (Abs. 1). Als zust�ndiges Gericht f�r diese Pr�fung wird die Haftrichterin oder der Haftrichter des Bezirksgerichts Z�rich bezeichnet (Abs. 2). F�r das Verfahren gelten nach Abs. 3 sinngem�ss die Verfahrensbestimmungen des Gewaltschutzgesetzes (GSG/ZH; LS 351). Daraus folgt, dass Haftrichterin und Haftrichter rasch sowie endg�ltig und unter Ausschluss eines innerkantonalen Rechtsmittelweges entscheiden (vgl. � 9 Abs. 1 und � 10 Abs. 2 GSG/ZH); der Richter stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest, h�rt die betroffene Person nach M�glichkeit an und nimmt Beweise ab, soweit solche das Verfahren nicht verz�gern (vgl. � 9 Abs. 2 und 4 GSG/ZH).
Gesamthaft betrachtet haben diese Bestimmungen von � 2 EV BWIS/ZH f�r die betroffene Sachmaterie die Bedeutung einer eigenst�ndigen und umfassenden Regelung der Zust�ndigkeitsordnung und Gerichtsorganisation. Es wird abschliessend umschrieben, in welcher Form der Richter angerufen werden kann, welcher Richter in welchem Verfahren in funktionaler und �rtlicher Sicht die Pr�fung vornimmt, dass ein kantonaler Rechtszug ausgeschlossen ist und wie die Kosten zu verlegen sind. Umgekehrt bedeutet diese Ordnung, dass die allgemeinen Bestimmungen der Verwaltungsrechtspflege und des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht zur Anwendung kommen (vgl. im Einzelnen unten E. 4.1); insbesondere kommt dem Einzelrichter am Bezirksgericht nach der Einf�hrungsverordnung eine Zust�ndigkeit zu, die im Gerichtsverfassungsgesetz nicht BGE 134 I 125 S. 132vorgesehen ist (vgl. � 19 ff. GVG und insbes. � 24a GVG in der Fassung gem�ss GSG/ZH); es kommt hinzu, dass nach � 2 Abs. 2 EV BWIS/ZH ausschliesslich und f�r den ganzen Kanton die Haftrichterin und der Haftrichter des Bezirkes Z�rich eingesetzt sind.
Zu pr�fen ist, ob diese Zust�ndigkeits- und Gerichtsorganisationsordnung einer formell-gesetzlichen Grundlage bed�rfte oder ob sie auf Verordnungsebene erlassen werden durfte. Hierf�r ist einerseits das kantonale Verfassungs- und Organisationsrecht, andererseits das Bundesverfassungsrecht in Betracht zu ziehen.
3.2 Nach Art. 73 Abs. 1 KV/ZH entscheiden Gerichte Streitsachen und Straff�lle, die ihnen das Gesetz zuweist; das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben �bertragen. F�r die Bestimmung, was unter "Gesetz" zu verstehen ist, ob formelles Gesetzesrecht erforderlich ist oder ob dazu auch Verordnungsrecht des Regierungsrates geh�rt, ist auf die Grundnorm zur Rechtssetzung gem�ss Art. 38 KV/ZH Bezug zu nehmen. Nach Abs. 1 werden alle wichtigen Rechtss�tze in der Form des Gesetzes erlassen; dazu geh�ren namentlich die wesentlichen Bestimmungen �ber die Organisation und Aufgaben der Beh�rden (lit. c). Demgegen�ber werden gem�ss Abs. 2 weniger wichtige Rechtss�tze, namentlich solche �ber den Vollzug von Gesetzen, in der Form der Verordnung erlassen.
Der Begriff des Gesetzes gem�ss Art. 38 Abs. 1 KV/ZH ist sowohl formell wie materiell umschrieben (vgl. MATTHIAS HAUSER, in: Isabelle H�ner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, Z�rich 2007, N. 1 ff. zu Art. 38 KV/ZH). Zu den Bereichen, die in Form eines Gesetzes zu regeln sind, geh�ren Organisation und Aufgaben der Beh�rden (lit. c). Dies gilt f�r s�mtliche Beh�rden, auch f�r die Gerichte. Zu den wesentlichen Bestimmungen im Bereiche der Justiz z�hlen insbesondere die wesentlichen Verfahrensbestimmungen und die Festlegung der Rechtsmittelinstanzen (HAUSER, a.a.O., N. 26 zu Art. 38 KV/ZH [mit Fn. 58]; vgl. allgemein zur Verordnungskompetenz des Regierungsrates K�LZ/BOSShart/R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Aufl. 1999, � 50 Rz. 134 f.).
Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass Bestimmungen �ber die Gerichtsorganisation, die sachliche Zust�ndigkeit und den Rechtsmittelweg in die Form des formellen Gesetzes zu kleiden sind. Davon ausgenommen sind nach Art. 38 Abs. 2 KV/ZH lediglich weniger wichtige Rechtss�tze, namentlich �ber den Vollzug von BGE 134 I 125 S. 133Gesetzen, und im Falle des Notstandes Notverordnungen des Regierungsrates gem�ss Art. 72 KV/ZH.
Die umstrittene Einf�hrungsverordnung st�tzt sich auf kein kantonales formelles Gesetz ab. Wie dargelegt, hat � 2 EV BWIS/ZH f�r die betroffene Sachmaterie die Bedeutung einer umfassenden gerichtsorganisatorischen Regelung. Die Bestimmung betrifft keinen bloss untergeordneten Bereich im Sinne von Art. 38 Abs. 2 KV. Damit h�lt die auf Verordnungsstufe getroffene Regelung des Rechtsweges vor dem kantonalen Verfassungs- und Organisationsrecht nicht stand.
3.3 Art. 30 Abs. 1 BV garantiert den Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zust�ndiges, unabh�ngiges und unparteiisches Gericht. Zur Verhinderung von Missbrauch und Manipulation bzw. zum Ausschluss jeglichen entsprechenden Anscheins oder Verdachts sollen Gerichte und ihre Zust�ndigkeiten (in pers�nlicher, zeitlicher, �rtlicher und sachlicher Hinsicht) durch generell-abstraktes Verfahrensrecht im Voraus bestimmt sein (BGE 131 I 31 E. 2.1.2.1 S. 34; BGE 129 V 196 E. 4.1 S. 198; BGE 123 I 49 E. 2b S. 51; REGINA KIENER, Richterliche Unabh�ngigkeit, Bern 2001, S. 375 f.). Nach dem Wortlaut der Verfassungsbestimmung muss sich die Gerichtsorganisation auf ein formelles Gesetz st�tzen; untergeordnete Fragen k�nnen der Exekutive zur Regelung delegiert werden (BGE 129 V 196 E. 4.1 S. 198; vgl. J�RG P. M�LLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. 1999, S. 573; KIENER, a.a.O., S. 378 ff.; REGINA KIENER/WALTER K�LIN, Grundrechte, Bern 2007, S. 441).
Auch vor dem Hintergrund des Bundesverfassungsrechts ist f�r die Regelung der grundlegenden Gerichtsorganisation eine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich. Die angefochtene Ordnung betrifft nicht bloss untergeordnete Fragen, welche von der Exekutive geregelt werden k�nnten. In Anbetracht ihrer Bedeutung h�lt somit � 2 EV BWIS/ZH auch vor den Anforderungen von Art. 30 Abs. 1 BV nicht stand.
3.4 Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass das Bundesgesetz die Kantonsregierungen erm�chtigt, den Vollzug im Allgemeinen und die Gerichtsorganisation im Speziellen auf dem Verordnungsweg zu regeln. Insbesondere hat der Bundesgesetzgeber davon abgesehen, den Kantonsregierungen f�rmlich eine Verordnungskompetenz einzur�umen (vgl. demgegen�ber Art. 36 Abs. 2 RPG; Art. 130 Abs. 4 BGG; Art. 1 Abs. 2 der Schlussbestimmungen der BGE 134 I 125 S. 134�nderung des ANAG vom 18. M�rz 1994). Auch kann nicht gesagt werden, dass Art. 24e Abs. 5 BWIS, wonach die Rechtm�ssigkeit des Polizeigewahrsams auf Antrag der betroffenen Person richterlich zu �berpr�fen ist, dem Regierungsrat eine Verordnungszust�ndigkeit einr�umen w�rde; Art. 21g Abs. 4 VWIS bringt ohne n�heren Hinweis lediglich zum Ausdruck, dass die Kantone die richterliche Instanz bezeichnen, welche f�r die �berpr�fung der Rechtm�ssigkeit des Polizeigewahrsams zust�ndig ist.
In der Vernehmlassung verweist der Regierungsrat auf das neue kantonale Polizeigesetz vom 23. April 2007 (PolG) und vertritt die Auffassung, dass dieses Gesetz eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage f�r die gerichtsorganisatorische Bestimmung der Einf�hrungsverordnung darstelle. Das Polizeigesetz sieht gewisse Massnahmen vor, die denjenigen nach dem BWIS nahekommen. Es ordnet in � 25 ff. den Polizeigewahrsam und in � 33 f. die Wegweisung und Fernhaltung von Personen. Zur richterlichen Pr�fung werden die Haftrichterin und der Haftrichter eingesetzt (� 27 Abs. 2 und � 34 Abs. 4). Der Regierungsrat hat sich in der Einf�hrungsverordnung offenbar an den Rechtsschutzbestimmungen des Polizeigesetzes orientiert. Gleichwohl kann dieses nicht als formell-gesetzliche Grundlage f�r die umstrittene Einf�hrungsverordnung dienen. Im Zeitpunkt des Erlasses der Einf�hrungsverordnung war das Polizeigesetz noch nicht formell zustande gekommen; auf Referendum hin ist es erst am 24. Februar 2008 in der Volksabstimmung angenommen worden; dem Vernehmen nach soll es erst auf Anfang 2009 in Kraft gesetzt werden. Bei dieser Sachlage kann das Polizeigesetz nicht als formell-gesetzliche Grundlage f�r � 2 EV BWIS/ZH betrachtet werden.
Schliesslich kann auch aus der beschr�nkten zeitlichen Geltungsdauer der vom Bundesgesetz vorgesehenen Massnahmen - Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam - nicht geschlossen werden, dass dem Regierungsrat die Zust�ndigkeit zur Bestimmung der gerichtsorganisatorischen Fragen zuk�me und aus diesem Grunde von den genannten kantonalen und eidgen�ssischen Vorgaben abger�ckt werden k�nnte.
3.5 Ungeachtet dieser verfassungsrechtlichen Betrachtungsweise verbleibt zu pr�fen, ob der von � 2 EV BWIS/ZH vorgesehene kantonale Rechtsschutz mit den Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes im Einklang steht. BGE 134 I 125 S. 135
Das Bundesgerichtsgesetz enth�lt in Art. 86 f�r den Bereich der �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eine Regelung �ber die Vorinstanzen des Bundesgerichts. Nach Art. 86 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen grunds�tzlich obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Beh�rden der Beschwerde ans Bundesgericht unterliegen. Was unter Gerichten zu verstehen ist, ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 191c BV, allenfalls aus kantonalem Verfassungs- und Justizorganisationsrecht. Erforderlich ist nach dem Wortlaut von Art. 86 Abs. 2 BGG, dass ein oberes kantonales Gericht den beim Bundesgericht anfechtbaren Entscheid trifft. Als obere kantonale Gerichte werden kantonale Verwaltungsgerichte betrachtet. Soweit andere Gerichtsinstanzen eingesetzt sind, wird in der Doktrin gefordert, dass diese hierarchisch keiner andern Gerichtsinstanz unterstellt und f�r den ganzen Kanton zust�ndig sind (vgl. zum Ganzen ESTHER TOPHINKE, Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Rz. 13 f. zu Art. 86 BGG, mit Hinweisen).
Vor diesem Hintergrund erweist sich die angefochtene Einf�hrungsverordnung als fragw�rdig. Es kann nicht gesagt werden, dass der - entsprechend dem kantonalen Gewaltschutzgesetz - eingesetzte Einzelrichter am Bezirksgericht Z�rich eine obere Gerichtsbeh�rde darstellt und die Vorinstanzenregelung den genannten Anforderungen gen�gt.
In zeitlicher Hinsicht gilt es zu beachten, dass das Bundesgesetz in Bezug auf die strittigen Massnahmen bis Ende 2009 gilt und dass dementsprechend auch die Verordnung auf diese Dauer angelegt ist (� 3 EV BWIS/ZH). Die Ordnung deckt somit einen Zeitraum ab, der �ber die �bergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG hinausreicht. Mit dem Ablauf der �bergangsfrist Ende 2008 ist die Regelung von � 2 EV BWIS/ZH demnach nicht mehr bundesrechtskonform.
Weiter fragt sich, ob die Kantone vor Ablauf der �bergangsfrist befugt sind, dem Sinn und Geist des Bundesgerichtsgesetzes widersprechendes Recht zu schaffen. Eine �hnliche Frage stellte sich nach dem Inkrafttreten des Steuerharmonisierungsgesetzes (StHG; SR 642.14). Das Bundesgericht befand, dass w�hrend der achtj�hrigen �bergangsfrist geschaffenes neues kantonales Recht den Anforderungen des Bundesrechts zu gen�gen habe und sog. BGE 134 I 125 S. 136disharmonisierendes kantonales Recht bundesrechtswidrig sei (BGE 124 I 101; vgl. zur Aufrechterhaltung einer dem Steuerharmonisierungsgesetz widersprechenden Praxis BGE 123 II 588 E. 2c S. 591). In vergleichbarer Weise wurde in der Doktrin hinsichtlich des Art. 98a OG die Auffassung vertreten, dass die Kantone w�hrend der �bergangsfrist von f�nf Jahren kein Verfahrensrecht schaffen d�rften, welches dem Sinn und Geist von Art. 98a OG widerspreche (vgl. CLAUDE ROUILLER, La protection juridique en mati�re d'am�nagement du territoire par la combinaison des art. 6 par. 1 CEDH, 33 LAT et 98a OJ: compl�mentarit� ou pl�nitude?, in: SJZ 90/1994 S. 21/29).
Daraus ergibt sich, dass die angefochtene Regelung ab dem 1. Januar 2009 in Bezug auf den gerichtlichen Instanzenzug mit Bundesrecht im Widerspruch steht. Dar�ber hinaus ist festzustellen, dass die Regelung bereits heute mit den Anforderungen nach Art. 86 Abs. 2 BGG nicht vereinbar ist.
3.6 Damit erweist sich die R�ge als begr�ndet, � 2 EV BWIS/ZH beruhe nicht auf einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage und verletze kantonales und eidgen�ssisches Verfassungs- und Organisationsrecht. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte gutzuheissen und � 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH sind aufzuheben. Von der Aufhebung ausgenommen ist die Bestimmung von � 2 Abs. 4 EV BWIS/ZH, die nicht in einer den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG gen�genden Form angefochten worden ist. Es verbleibt zu pr�fen, welche Folgen die Aufhebung der genannten Normen zeitigt.
4. Folge der Aufhebung von � 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH ist, dass die allgemeinen Bestimmungen des kantonalen Verwaltungsrechtspflegerechts Platz greifen. Diese sind nachfolgend kurz aufzuzeigen, um anschliessend die sich daraus ergebende Prozessrechtslage auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht pr�fen zu k�nnen.
4.1 Die fraglichen Massnahmen - Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam - stellen verwaltungsrechtliche Anordnungen dar; sie k�nnen insbesondere nicht als Massnahmen strafprozessualer Natur verstanden werden. Damit findet nunmehr grunds�tzlich das Gesetz �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2) Anwendung. BGE 134 I 125 S. 137
Das Verwaltungsgericht kann nach � 43 VRG im hier betroffenen Bereich mit Beschwerde angerufen werden. Ein Ausschlussgrund gem�ss � 43 Abs. 1 VRG ist nicht ersichtlich; die Zul�ssigkeit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht ergibt sich aus � 43 Abs. 2 VRG (vgl. auch � 5 der Verordnung �ber die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz �ber das Bundesgericht [VO BGG; OS 61 S. 480]). Vorinstanz ist die Sicherheitsdirektion, die �ber Rekurse gegen die Kantonspolizei entscheidet (vgl. � 19 Abs. 1 und � 19b Abs. 1 VRG sowie � 57 der Verordnung �ber die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung mit Anhang 2 [VOG RR; LS 172.11]; vgl. auch TOBIAS JAAG, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Z�rich, 3. Aufl. 2005, Rz. 2004). Ferner ist bei Anordnungen durch die Stadtpolizeien der Bezirksrat Vorinstanz des Verwaltungsgerichts (vgl. � 19c Abs. 2 VRG, � 10 des Gesetzes �ber die Bezirksverwaltung [LS 173.1]; ferner TOBIAS JAAG, in: Isabelle H�ner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, Z�rich 2007, N. 22 f. zu Art. 94 KV/ZH; derselbe, Staats- und Verwaltungsrecht, a.a.O., Rz. 2914 ff. sowie Schema Rz. 2146; K�LZ/BOSSHART/R�HL, a.a.O., � 41 Rz. 28).
4.2 Diese Rechtsmittelwege stehen im Einklang mit den Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes. Art. 86 Abs. 2 BGG verlangt f�r das �ffentliche Recht als Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes kantonales Gericht, das den Sachverhalt und die Rechtsanwendung umfassend pr�ft (vgl. TOPHINKE, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 86 BGG). Das Verwaltungsgericht gen�gt diesen Vorgaben klarerweise (vgl. � 50 VRG).
4.3 Das Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit enth�lt in Bezug auf Rayonverbote (Art. 24b BWIS) und Meldeauflagen (Art. 24d BWIS) keine Vorgaben �ber die gerichtliche Anfechtung von entsprechenden Massnahmen. In Bezug auf die Rayonverbote und die Meldeauflagen entspricht der aufgezeichnete kantonale Rechtsmittelweg gem�ss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz somit dem BWIS wie auch dem Bundesgerichtsgesetz.
4.4 Umgekehrt sieht Art. 24e Abs. 5 BWIS zum Polizeigewahrsam vor, dass die Rechtm�ssigkeit des Freiheitsentzuges auf Antrag der betroffenen Person soll richterlich �berpr�ft werden k�nnen. Insoweit stellt sich die Frage, ob der aufgezeichnete Rechtsmittelweg, der erst nach einer administrativen Rechtsmittelinstanz BGE 134 I 125 S. 138(Sicherheitsdirektion und Bezirksrat) an ein Gericht f�hrt, mit der genannten Bestimmung des Bundesgesetzes im Einklang steht.
Dem Bundesgesetz kann nicht unmittelbar entnommen werden, welcher Sinn dem Antrag auf gerichtliche Pr�fung des Polizeigewahrsams unter dem Gesichtswinkel des Rechtsmittelzuges zukommt. Denkbar ist, dass der Bundesgesetzgeber die unmittelbare Anrufung eines Richters vorsehen und eine zwischengeschaltete administrative Rechtsmittelinstanz ausschliessen wollte; ebenso liesse sich die Auffassung vertreten, dass der Bundesgesetzgeber die Anrufung eines Gerichts mit einer zwischengeschalteten Administrativinstanz zulassen wollte.
Die Botschaft zur �nderung und Erg�nzung des Bundesgesetzes spricht sich dazu nicht direkt aus. Sie bezeichnet den Polizeigewahrsam als Massnahme im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK (Botschaft, a.a.O., S. 5633 f.). Danach ist rechtm�ssige Festnahme oder rechtm�ssiger Freiheitsentzug wegen Nichtbefolgung einer rechtm�ssigen gerichtlichen Anordnung oder zur Erzwingung der Erf�llung einer gesetzlichen Verpflichtung zul�ssig. Auf eine Freiheitsbeschr�nkung gem�ss Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK kommt die Bestimmung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK nicht zur Anwendung. Massgebend ist vielmehr Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Diese Bestimmung schliesst es im Grundsatz nicht aus, dass vor der Beurteilung durch ein Gericht zus�tzlich eine Administrativbeh�rde die Freiheitsentziehung pr�ft, soweit gesamthaft dem Erfordernis der kurzen Frist zur Anrufung eines Gerichts im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK Rechnung getragen wird (vgl. Urteil 1B_115/2007 vom 12. Juli 2007, E. 2, mit Hinweisen).
F�r eine direkte Anrufung einer gerichtlichen Beh�rde spricht indes der Wortlaut von Art. 24e Abs. 5 BWIS. Dieser legt es nahe, dass die richterliche �berpr�fung direkt und ohne zwischengeschaltete Administrativbeh�rde verlangt werden kann. In den Beratungen der Eidgen�ssischen R�te war die Frage nicht ausdr�cklich aufgeworfen worden. Verschiedene Votanten gingen in der Debatte unwidersprochen davon aus, dass der richterliche Rechtsschutz innert 24 Stunden soll verlangt werden k�nnen (vgl. Votum Aeschbacher, AB 1995 N S. 1950, Votum Stahl und Votum Burkhalter AB 1995 N S. 1951). Es bedarf keiner weitern Ausf�hrung, dass eine richterliche Pr�fung innert 24 Stunden nicht m�glich w�re, wenn vorg�ngig eine Administrativbeh�rde die Rechtm�ssigkeit des BGE 134 I 125 S. 139Polizeigewahrsams pr�fen w�rde. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Rechtsmittelordnung, welche vor der richterlichen Pr�fung des Polizeigewahrsams noch eine Administrativbeh�rde vorsieht, mit der Bestimmung von Art. 24e Abs. 5 BWIS im Widerspruch st�nde. Von dieser Auffassung geht auch der Regierungsrat sowohl in seinem Bericht zur Einf�hrungsverordnung wie in seiner Vernehmlassung aus.
Daraus ergibt sich in Bezug auf den Polizeigewahrsam, dass die aufgezeigte Rechtsmittelordnung gem�ss den allgemeinen Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zwar den Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes entsprechen w�rde, indes mit dem Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit im Widerspruch st�nde.
4.5 Bei dieser Sachlage ist es in Anbetracht der Aufhebung von � 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH Sache der kantonalen Beh�rden, das Verfahren nach dem kantonalen Verfassungs- und Organisationsrecht neu zu ordnen. Wie aufgezeigt, ist eine Neuordnung in Bezug auf die Rayonverbote und die Meldeauflagen vor dem Hintergrund des Bundesrechts (BGG und BWIS) nicht erforderlich. Hingegen bedarf der Polizeigewahrsam einer Ordnung, die sowohl dem Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (E. 4.4) wie dem Bundesgerichtsgesetz (oben E. 3.5) Rechnung tr�gt.
Offen ist, wie mit beim Bundesgericht eingereichten Beschwerden gegen Entscheide des Einzelrichters zu verfahren w�re, solange eine - allenfalls auch erst provisorische - neue Regelung hinsichtlich des Polizeigewahrsams fehlt. Denkbar ist, dass solche Beschwerden an das Verwaltungsgericht zur Beurteilung weitergeleitet w�rden.
131 I 31 suite... ,
124 I 101,
Art. 24e Abs. 5 BWIS,
art. 73 et 38 Cst./ZH,
Art. 24d BWIS,
Art. 24b Abs. 1 BWIS,
Art. 24b BWIS,
Art. 24c BWIS,
Art. 24h Abs. 1 BWIS,
Art. 2 Abs. 1 BWIS,
Art. 24h Abs. 3 BWIS,
Art. 24h Abs. 3 lit. b BWIS,
Art. 30 und 49 BV,
Art. 6 Abs. 2 BWIS,
� 9 Abs. 1 und � 10 Abs. 2 GSG,
� 9 Abs. 2 und 4 GSG,
� 19 ff. GVG,
Art. 73 Abs. 1 KV/ZH,
Art. 38 Abs. 1 KV/ZH,
Art. 38 Abs. 2 KV/ZH,
Art. 72 KV/ZH,
� 5 der Verordnung �ber die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz �ber das Bundesgericht [VO BGG; OS 61 S. 480],
Art. 94 KV/ZH,