Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/l-union-europeenne-un-systeme-democratique-un-vide-politique
Timestamp: 2020-02-26 19:57:20+00:00
Document Index: 282472464

Matched Legal Cases: ["l'article 11", "l'article 11", '§ 4', 'in fine', "l'article 11", '§ 4', "l'article 10"]

L'Union européenne : un système démocratique, un …
Évoquer la démocratie de l'Union européenne reviendrait donc à parler d'un « oxymore »(3). L'Europe, il est vrai, s'est pendant longtemps construite dans l'indifférence à l'impératif démocratique. La conception de l'intégration européenne que les pères fondateurs, Jean Monnet en particulier, ont imposée était celle celle d'un "despotisme bénin"(4), qui privilégiait un système de gouvernance par des experts indépendants(5). L'essentiel du pouvoir normatif fut, dans le cadre de la CECA, confié à la Haute Autorité et, si dans le cadre de la CEE, l'équilibre institutionnel fut infléchi au profit du Conseil, les prérogatives du Parlement restèrent longtemps réduites à un pouvoir de contrôle hypothétique de la Commission et à un droit de consultation en matière législative dans quelques cas. La légitimité de la construction européenne devait découler des bénéfices économiques escomptés de l'intégration des marchés(6).
Le "dialogue civil"(29) institutionnalisé par les trois premiers alinéas de l'article 11 TUE ne désigne, pour l'essentiel, rien d'autre que des pratiques institutionnelles de participation que la Commission avait déjà développées, sous la réserve qu'elles ne sont plus vues dans une perspective élitiste et fonctionnelle comme des instruments d'un nouveau modèle de gouvernance européenne(30) mais désormais comme des expressions d'une démocratie participative. De plus, l'intensité de la participation prévue au titre du dialogue civil demeure faible, le traité étant resté muet sur le passage dudit dialogue à la décision ; il ne prescrit même pas d'obligation dans le chef de l'institution auteur de la décision d'apporter une réponse aux opinions formulées dans le cadre du dialogue civil.
Quant à l'initiative citoyenne (ICE), dont la consécration dans l'article 11, § 4 TUE avait été saluée comme pouvant offrir "une réponse au déficit démocratique"(31) de l'Union, c'est un instrument qui jusqu'à présent n'a pas permis aux citoyens européens d'influer sur l'agenda politique européen, et cela pour deux raisons.
L'ICE ne saurait être assimilée aux instruments de démocratie semi-directe qui, dans les systèmes constitutionnels étatiques, coexistent avec le régime représentatif et peuvent être mobilisés pour en prendre le relais. On peut le regretter. Le référendum d'initiative populaire paraît, en effet, particulièrement adapté à l'Union qui correspond au modèle de démocratie consociative, où les clivages économiques, religieux, culturels, linguistiques qui traversent la société conduisent les acteurs politiques représentant des intérêts divergents à gouverner par consensus. C'est pourquoi son instauration à l'échelle de l'Union européenne a pu être suggérée(32). Une telle réforme aurait offert aux citoyens de l'Union une prise sur l'agenda politique européen, qui leur aurait permis de soumettre au débat et à la décision publics des questions que les institutions ont préféré ignorer. A ceux qui objecteraient que l'introduction de l'instrument référendaire suppose levée l'hypothèque de l'existence d'un corps politique européen, il pourrait être rétorqué que l'instauration d'un référendum européen en matière législative serait de nature à stimuler le développement d'un espace public transnational en suscitant l'émergence de solidarités transnationales sur des questions d'intérêt européen et la mobilisation transnationale des mouvements politiques contraints ainsi de prendre position sur celles-ci ; partant, il pourrait être un outil particulièrement efficace de constitution d'une identité commune, donc d'émergence d'un demos européen dans son acception civique par-delà l'hétérogénéité culturelle qui continuerait à le caractériser. L'ICE, elle, ne confère pas aux citoyens européens le pouvoir de décider in fine. Elle ne s'apparente même pas à une initiative législative populaire telle que la connaissent certains États membres, par laquelle les citoyens peuvent proposer un texte qui doit ensuite être discuté et adopté par le parlement national. Comme le précise l'article 11, § 4 TUE, les citoyens de l'Union peuvent uniquement "inviter" la Commission à formuler une proposition appropriée d'acte juridique.
De plus, le jeu de l'ICE est entièrement soumis à la médiation des institutions représentatives, en particulier de la Commission qui, voyant son utilisation comme une source de légitimité démocratique concurrente, en a retenu une approche malthusienne. Ainsi, une proposition d'ICE doit, avant de pouvoir prospérer et éventuellement déboucher sur une ICE, avoir été dûment enregistrée, l'enregistrement étant soumis à un certain nombre de conditions dont le contrôle a été confié à la Commission(33). En outre au cas où, ayant été jugée recevable et ayant recueilli le nombre requis de signatures, une ICE aboutit, le seul effet est l'activation du pouvoir d'initiative de la Commission, à l'entière discrétion de celle-ci cependant(34), l'article 10 du règlement relatif à l'ICE lui impartissant uniquement de présenter "ses conclusions juridiques et politiques sur l'initiative citoyenne, l'action qu'elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu'elle a d'entreprendre ou de ne pas cette action". Bien que tout ait, ainsi, été fait pour que l'ICE ne concurrence pas la démocratie représentative, la Commission, jalouse de ses prérogatives, n'a pas su se garder d'une attitude défensive à l'égard des ICE dont elle a été saisie. En atteste le faible taux d'enregistrement des propositions d'ICE(35), principalement dû à l'appréciation particulièrement stricte des conditions de recevabilité effectuée par la Commission(36). En témoigne également le fait que les quatre seules ICE menées à terme à ce jour n'ont pas donné lieu à des propositions de la Commission à la hauteur des demandes. Aussi a-t-on enregistré une diminution notable du recours à ce dispositif participatif(37) et le bilan de l'ICE a-t-il pu être qualifié d'« échec »(38). Il faut alors espérer que les décisions juridictionnelles récentes(39) incitent la Commission à réserver dans l'avenir meilleur accueil aux ICE qui lui seront soumises.
(28) Communication de la Commission du 25 juillet 2001, "Gouvernance européenne -- Un livre blanc", COM (2001) 428 final.
(40) A. Vauchez, L'apolitisation de l'Europe ? Les "indépendants" dans le gouvernement de l'Union européenne, Les petites affiches 2013, n° 151, p. 18 ; id. , The appeal of independence. Exploring Europe's way of political legitimacy, TARN Working Paper, 7/2016. Voir aussi, G. Majone, La Communauté européenne, un Etat régulateur, Montchrestien 1996.
Dominique RITLENG. « L'Union européenne : un système démocratique, un vide politique », Titre VII [en ligne], avril 2019, n° 2. URL complète : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/l-union-europeenne-un-systeme-democratique-un-vide-politique