Source: http://www.sindacatofsi.it/2017/03/07/atti-amministrativi-silenzio-della-pa-istituto-del-silenzio-assenso-settore-edile-applicabilita-consiglio-di-stato-05092016-n-3805/
Timestamp: 2018-11-22 10:44:25+00:00
Document Index: 39588566

Matched Legal Cases: ['art. 25', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 97', 'art. 20', 'art. 5', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 310', 'art. 139', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 20', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5']

Atti amministrativi, silenzio della pa, istituto del silenzio assenso, settore edile, applicabilità Consiglio di Stato, 05/09/2016 n° 3805 | Sindacato FSI
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Atti amministrativi, silenzio della pa, istituto del silenzio assenso, settore edile, applicabilità Consiglio di Stato, 05/09/2016 n° 3805
sul ricorso numero di registro generale 4134 del 2015, proposto dai signori A.L., V.L., M.L. e F.E., rappresentati e difesi dagli avvocati Lodovico Visone e A.L. , con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via del Gesù, 62;
Comune di Battipaglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Lullo, domiciliato ex art. 25 Cpa presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, p.za Capo di Ferro, 13;
F.B., non costituito in giudizio;
A.L. e G.L., rappresentati e difesi dagli avvocati Antonella Catarozzo e Antonio Rizzo, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
Circolo Legambiente Vento in Faccia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Di Paolo e Dover Scalera, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale Liegi 35/B;
Visti gli atti di intervento ad opponendum proposti dal Circolo Legambiente Vento in Faccia e dai signori Alfredo e G.L.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Visone, Lullo, Catarozzo, Rizzo e Modestino Acone (su delega dell’avvocato Di Paolo);
1. Con l’appello in esame, i signori A., M., V.L., e la signora F.E. impugnano la sentenza 21 novembre 2014 n. 1994, con la quale il TAR per la Campania, sezione staccata di Salerno, ha respinto il loro ricorso proposto avverso il provvedimento del responsabile del settore programmazione e governo del territorio del Comune di Battipaglia n. 78984/2013, recante annullamento in via di autotutela del silenzio-assenso formatosi sull’istanza di permesso di costruire presentata il 12 agosto 2011.
1.1. La controversia verte, nella sostanza, intorno alla possibilità per i ricorrenti di realizzare, su un terreno di loro proprietà ricadente in zona B2 del Comune di Battipaglia, un complesso residenziale e commerciale, usufruendo altresì del premio volumetrico di cui all’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011, conv. in L. n. 106 del 2011 (c.d. piano casa).
Di li a poco, il Comune di Battipaglia ha emanato il provvedimento di autotutela oggetto del presente giudizio.
1.3. La sentenza – dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum proposto da F.B. “in qualità di cittadino nativo di Battipaglia ed ivi residente” (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno) – ha affermato, in particolare che:
– nel merito, come esposto dal Comune di Battipaglia, “l’area di intervento è per la maggior parte destinata a strade e parcheggi, ove vige un vincolo conformativo di inedificabilità assoluta, e che solo una parte residuale ricade in zona B/2, residenziale attuale da ristrutturare”.
a) error in iudicando; violazione artt. 112 e 277 c.p.c. , in relazione all’art. 3 Cpa; difetto di motivazione; violazione artt. 97 e 111 Cost. ; ciò in quanto la sentenza “si è limitata a trascrivere e condividere il contenuto del provvedimento impugnato senza spiegare in alcun modo le ragioni di tale condivisione, ma aderendo acriticamente alla tesi del Comune, come esplicitata nel provvedimento impugnato”, laddove “il raggiunto convincimento del giudice sarebbe dovuto piuttosto risultare da un esame logico e coerente della prospettazione della parte ricorrente”;
b) error in iudicando; difetto di motivazione; violazione artt. 112 e 277 c.p.c. ; in quanto “la formazione del titolo abilitativo per silentium è stata acclarata, nella specie, con sentenza del TAR”, di modo che “l’eliminazione del titolo formatosi per volontà dell’ordinamento e accertato con riconoscimento giurisdizionale, poteva allora dirsi possibile solo ove, in tal modo, si fosse inteso presidiare una previsione di inedificabilità assoluta dell’area, ovvero un interesse pubblico inequivocabilmente più forte, interesse che non può farsi coincidere tout court con una supposta violazione urbanistico – edilizia, peraltro nemmeno analiticamente dimostrata dal Comune e fideisticamente rinvenuta dal TAR”;
c) violazione art. 20 D.P.R. n. 380 del 2001, in relazione all’ art. 21-nonies L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza assoluta dei presupposti; abnormità; straripamento; sviamento; violazione del giusto procedimento; contraddittorietà; violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e all’ art. 1 L. n. 241 del 1990; ciò in quanto “allorquando il termine per provvedere sia decorso, affinché l’amministrazione possa porre nel nulla l’atto di assenso tacito, non è sufficiente che manchino le condizioni per il rilascio dell’atto richiesto dal privato; occorrono gli ulteriori presupposti che sono necessari per l’esercizio dei poteri di annullamento, sub specie di una speciale e stingente individuazione dell’interesse pubblico concreto sotteso alla rimozione”;
d) violazione art. 20 D.P.R. n. 380 del 2001, in relazione all’ art. 21-nonies L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza assoluta dei presupposti; abnormità; straripamento; sviamento; violazione del giusto procedimento, contraddittorietà; violazione artt. 24 e 111 Cost. ; ciò in quanto, essendo il provvedimento di annullamento intervenuto dopo la pronuncia del TAR., “ne deriva che l’amministrazione, a fronte dell’accertamento in via giurisdizionale della insussistenza di ostacoli sostanziali (id est: difformità urbanistica) alla formazione del silenzio, non può ora disporre l’annullamento senza incorrere in una macroscopica elusione di giudicato”;
e) violazione art. 97 Cost. ; violazione art. 20 D.P.R. n. 380 del 2001 e art. 5 D.L. n. 70 del 2011, in relazione all’ art. 21-nonies L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza assoluta dei presupposti; abnormità; straripamento; sviamento; violazione del giusto procedimento; non essendovi stata “effettiva comparazione degli interessi dei soggetti coinvolti”;
f) violazione artt. 10 e 20 D.P.R. n. 380 del 2001, in relazione all’ art. 21-nonies L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza assoluta dei presupposti; abnormità; straripamento; sviamento; violazione del giusto procedimento; violazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e all’ art. 1 L. n. 241 del 1990; ciò in quanto “l’annullamento fonda, da un lato, su una motivazione generica e apodittica, individuandosi – in maniera “epigrafica” – il contrasto dell’intervento realizzando con gli strumenti di piano; dall’altro su argomentazioni espresse in termini addirittura ipotetici e perplessi”;
g) violazione art. 20 D.P.R. n. 380 del 2001, in relazione all’ art. 21-nonies L. n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza assoluta dei presupposti; abnormità; straripamento; sviamento; violazione del giusto procedimento; violazione art. 2 L. n. 1187 del 1968 e art. 3 D.P.R. n. 327 del 2001; poiché “il lotto è inequivocabilmente zonizzato come edificabile dal vigente PRG ricadendo l’opera in zona omogenea B2 del PRG, secondo la tavola 9, con la previsione di un indice di fabbricabilità fondiaria pari a 5mc/mq”, laddove il progetto “prevedeva la realizzazione di complesso residenziale con l’applicazione di un indice di appena 3 mc/mq, oltre all’incremento volumetrico premiale del 20% (percento)”, previsto dalla L. n. 106 del 2011 , senza che sia necessaria la previa individuazione delle aree bisognose di riqualificazione”.
1.5. Si è costituito in giudizio il Comune di Battipaglia, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
1.6. Hanno proposto intervento ad opponendum A.L. e G.L., – in qualità di proprietario il secondo ed usufruttuario il primo di “fabbricati e terreni frontisti, in linea retta o diagonale, del terreno dove si intenderebbe realizzare l’intervento edilizio in contestazione” – i quali hanno concluso richiedendo il rigetto dell’appello.
1.7. Ulteriore intervento ad opponendum è stato proposto dal Circolo di Legambiente denominato “Vento in faccia”, che ha anch’esso concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Anche avverso tale intervento, gli appellanti, con atto del 14 dicembre 2015, hanno proposto eccezione di inammissibilità, poiché il Circolo di Legambiente denominato Vento in faccia “non è l’associazione Legambiente”: esso si compone solo di sette membri, non ha alcun radicamento territoriale e “lo statuto restituisce plasticamente l’estraneità degli scopi perseguiti con la questione dedotta in giudizio”.
1.8. Con ordinanza 10 giugno 2015 n. 2549, questa Sezione ha disposto incombenti istruttori, ai quali ha dato riscontro il Comune di Battipaglia con nota del 22 giugno 2015 ed atti a questa allegati.
Tali eccezioni riguardano sia l’intervento di Alfredo e G.L., sia l’intervento del Circolo “Vento in faccia”.
2.1. Quanto alla prima (rivolta, come si è detto, avverso l’intervento di Alfredo e G.L.), occorre osservare, con riferimento al sottolineato “stato e grado del giudizio” in cui tale intervento è stato dispiegato, che l’art. 97 Cpa ammette espressamente l’intervento nel giudizio di impugnazione di chi vi abbia interesse. In ordine al “contenuto” delle argomentazioni proposte al giudice con l’atto di intervento, laddove le stesse si presentino – come sostenuto dagli appellanti – estranee “al contenuto motivazionale dell’atto gravato”, ciò potrà comportarne una valutazione di irrilevanza e/o infondatezza e, dunque, la loro non considerazione da parte del giudice ai fini della decisione, ma non la conseguente declaratoria di inammissibilità dell’atto di intervento che le contiene, poiché questa pronuncia è invece legata al difetto di condizioni dell’azione o di presupposti processuali.
Nella specie è assodato che i signori Alfredo e G.L. sono frontisti e dunque pienamente legittimati a contestare l’atto di appello che mira a ottenere la possibilità di edificare nelle aree di interesse.
2.2. Quanto alla eccezione di inammissibilità rivolta avverso l’intervento del Circolo “Vento in faccia”, il Collegio ricorda che la giurisprudenza amministrativa si è anche di recente occupata delle condizioni di ammissibilità dell’intervento nel giudizio amministrativo (Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2015 n. 1 e 2 novembre 2015 n. 9; sez. III, 4 febbraio 2016 n. 442).
– che “la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione”, nel senso che “la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non nella mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2015 cit ; sez. IV, 16 novembre 2011 n. 6050);
– che “l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati” cioè che “non siano configurabili conflitti interni all’associazione . . . che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2015 cit. ; tuttavia, per ulteriori precisazioni, sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5451, con la quale, approfondito il concetto di “interesse collettivo” e tenutolo distinto da quello di “interesse superindividuale”, si è anche affermato che “l’ente, godendo di una titolarità sua propria di posizione giuridica soggettiva, gode ex se di legittimazione ad agire e può anche rappresentarsi il caso che la sua azione, volta alla tutela dell’interesse collettivo della categoria, possa porsi in contraddizione/contrasto, con l’interesse del singolo componente della collettività”).
Con riferimento alla legittimazione attiva di singole associazioni o comitati, la giurisprudenza, pur riconosciuta la legittimazione processuale “speciale” alle sole associazioni riconosciute ex art. 310 D.Lgs. n. 152 del 2006 e art. 139 D.Lgs. n. 206 del 2005 (Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2011 n. 3662), ha tuttavia riconosciuto la legittimazione attiva anche a “comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti” su un territorio circoscritto, oppure di “sodalizi che, pur se articolati, o non possiedono strutture locali, o s’incentrino in forma non occasionale su dati settori di mercato o per argomenti o esigenze consumistiche stabili, e via di seguito”, purchè “perseguano nel loro oggetto statutario ed in modo non occasionale obiettivi di tutela” delle predette esigenze (Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2010 n. 6554 e 23 maggio 2011 n. 3107; sez. III, 8 agosto 2012 n. 4532).
Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, consegue la sussistenza, in capo al Circolo “Vento in faccia” della legittimazione e dell’interesse ad intervenire ad opponendum nel presente giudizio. E ciò sia in ragione delle finalità di tutela ambientale perseguite dall’associazione, come desumibili dal suo Statuto, sia per la sua radicata presenza nel territorio del Comune di Battipaglia (e proprio nel cento urbano; in senso conforme, con riferimento alla sussistenza della legittimazione del Circolo “Vento in faccia”, Cons. Stato., sez. IV, 23 giugno 2015 n. 3162), sia infine – quanto all’interesse ad agire – per la sicura rilevanza ambientale (per consistenza ed ubicazione) di un intervento edilizio quale quello che si intende realizzare ed oggetto della presente controversia.
3. Il Collegio, al fine di definire compiutamente il thema decidendumvel probandum, deve esaminare l’ammissibilità del deposito, effettuato dagli appellanti in data 25 febbraio 2016, del verbale della riunione intersettoriale conclusiva – servizio pianificazione del territorio del Comune di Battipaglia 10 gennaio 2009 prot. n. 7042, in ordine al quale vi è anche eccezione di inammissibilità, proposta dall’interventore Circolo “Vento in faccia”, con memoria difensiva depositata il 24 marzo 2016.
– in terzo luogo, si censura, in sostanza, la sentenza per difetto di motivazione e/o per avere pedissequamente seguito la rappresentazione del Comune di Battipaglia, senza esame ed elaborazione propria (primo e sesto motivo di appello, sub lett. a) e f);
Quanto alla seconda di tali condizioni (ex art. 21-novies L. n. 241 del 1990), il primo giudice ha individuato nella “esigenza di impedire una edificazione non conforme ai parametri urbanistico – edilizi”, la ragione di interesse pubblico legittimante l’annullamento, non essendovi peraltro (in difetto anche solo di un avvio di edificazione) alcun “consolidamento” di una (eventualmente ipotizzabile) posizione giuridica del privato da considerare e comparare con l’interesse pubblico.
Come è noto, l’istituto del silenzio – assenso è previsto, in via generale, dall’ art. 20 l. 7 agosto 1990 n. 241, in base al quale, fuori dai casi di cui all’art. 19 della medesima legge e di quelli specificamente indicati dal successivo comma 4, “nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’art. 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego”, ovvero non procede all’indizione di una conferenza di servizi (comma 1).
Con particolare riguardo al settore edilizio, l’ art. 20, comma 8, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, prevede che, fuori dei casi in cui sussistono vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, “decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio – assenso”.
Se, infatti, il decorso del tempo senza che l’amministrazione abbia provveduto rende possibile l’esistenza di un provvedimento implicito di accoglimento dell’istanza presentata dal privato, nondimeno perché tale provvedimento sia legittimo occorre che sussistano tutte le condizioni, normativamente previste, per la sua emanazione, non potendosi ipotizzare che, per silenzio, possa ottenersi ciò che non sarebbe altrimenti possibile mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2012 n.1364; 20 marzo 2007 n. 1339; 27 giugno 2006 n. 4114).
La necessità del possesso dei requisiti di volta in volta prescritti – perché possa parlarsi di legittimo provvedimento implicito di assenso – risulta dalla stessa L. n. 241 del 1990 (nel testo ratione temporis vigente), laddove (art. 21,co. 1) essa richiede che, nei casi previsti dai precedenti artt. 19 e 20, l’interessato debba “dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti”.
Quanto sinora esposto comporta che, in difetto di condizioni e presupposti, il provvedimento implicito di assenso è illegittimo e, sullo stesso, l’amministrazione può esercitare i poteri di autotutela, e segnatamente il potere di annullamento, alle ordinarie condizioni previste dall’ art. 21-novies L. n. 241 del 1990, espressamente richiamato.
Come si è detto, i presupposti dell’esercizio del potere di annullamento sono, anche in questo caso, quelli previsti in via generale dall’ art. 21-novies L. n. 241 del 1990.
Mentre con i primi due motivi di appello citati gli appellanti lamentano un difetto di motivazione della sentenza, ovvero una sua mancanza di autonoma valutazione rispetto a quanto rappresentato dall’amministrazione, con il terzo motivo (sub g), prospettano l’erroneità delle determinazioni del Comune di Battipaglia in ordine alla “non conformità urbanistica del progettato intervento”, posto che:
– risulta applicabile l’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011, conv. in L. n. 106 del 2011 , ed il “premio volumetrico” da questo previsto, in quanto “dal momento dell’adozione del PRG la zona omogenea B2 veniva considerata bisognosa di ristrutturazione”; peraltro “la L. n. 106 del 2011 (è) rivolta a favorire lo sviluppo e la ripresa economica, sicché la subordinazione della sua attuazione alla preventiva azione di programmazione – sub specie della previa individuazione delle aree bisognose di riqualificazione – da parte degli enti locali equivarrebbe a decretarne l’inefficacia, né – al di fuori delle ipotesi contemplate dal comma 10 dell’art. 5 della ridetta legge – è possibile escludere l’ingresso delle misure incentivanti ivi previste” (pag. 16 app.).
A seguito di istruttoria disposta da questa Sezione con ordinanza n. 2549/2015, il Comune di Battipaglia, con relazione 18 giugno 2015 n. 42753 (corredata da certificato di destinazione urbanistica n. 66 del 15 giugno 2015 facente fede fino a querela di falso), ha attestato:
Il Comune di Battipaglia ritiene, inoltre, che, nel caso di specie, si è in presenza di standard urbanistici e di vincoli conformativi, di modo che l’intervento edilizio progettato “non è conforme alla normativa urbanistica vigente in quanto è stato previsto su di un’area che, nel vigente piano regolatore generale è destinata per la maggiore consistenza (quasi totalmente) a standard ed in regime di vincoli conformativi, pertanto inammissibile dal punto di vista urbanistico ed edilizio”.
Occorre innanzi tutto ricordare che oggetto della istanza volta ad ottenere il permesso di costruire (e sulla quale si è formato il silenzio – assenso), era la realizzazione di un complesso residenziale e commerciale, con fruizione del premio volumetrico di cui all’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011, conv. in L. n. 106 del 2011 .
Quanto a tale ultimo aspetto, occorre osservare che il comma 9 dell’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011 cit., prevede che le Regioni, entro sessanta giorni dalla data di conversione del decreto, adottino leggi al fine di “incentivare la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, nonché di promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare”, prevedendosi tra l’altro (lett. a) “il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale”.
Dalla lettura dell’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011 appare evidente come la volumetria premiale presupponga interventi che afferiscono ad un patrimonio edificato già esistente, sia pure con differenti destinazioni, nel quadro di interventi di razionalizzazione e riqualificazione degli immobili e delle aree dove gli stessi sono ubicati (comma 9), tanto è vero che la stessa premialità in misura non superiore al 20 o al 10 per cento, a seconda delle tipologie di immobili, deve essere calcolata “sulle distinte tipologie edificabili e pertinenziali esistenti”.
Orbene, poiché il silenzio – assenso non può che formarsi se non sulla “totalità” di quanto risulta oggetto della istanza inoltrata dal privato, appare evidente come la non riconoscibilità della volumetria aggiuntiva, di cui all’ art. 5 D.L. n. 70 del 2011, già rende illegittimo il provvedimento di assenso formatosi per silentium, posto che esso riguarda un intervento dalla configurazione e complessiva volumetria non assentibile.
– per un verso, che effettivamente (come affermato dal Comune di Battipaglia con la relazione del 18 giugno 2015), nel caso di specie si è, per la gran parte, in presenza di standard urbanistici e di vincoli conformativi, attesa la destinazione impressa al suolo dei ricorrenti (Cons. Stato, sez. IV, 1 ottobre 2007 n. 5059, secondo la quale “le destinazioni a parco urbano, a parcheggio e a viabilità non comportano automaticamente l’ablazione dei suoli”, e dunque non costituiscono vincoli espropriativi o a contenuto espropriativo);
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto da L.A. ed altri, come in epigrafe indicato (n. 4134/2015 r.g.):
c) condanna gli appellanti, in solido, al pagamento delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 4.000/00 (quattromila/00), in favore di ciascuna delle tre parti costituite (Comune di Battipaglia, Circolo Legambiente Vento in Faccia, e – in solido tra loro – Alfredo e G.L.), oltre accessori come per legge,