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Timestamp: 2020-07-13 08:13:52+00:00
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Guerra dos Portos | Tributaneiro.com
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24/07/2013 por Luciano Bushatsky Andrade de Alencar
Artigo sobre Resolução 13/2012 do Senado Federal
O artigo abaixo não reflete, necessariamente, a opinião do Blog Tributaneiro:
Resolução 13 é cortina de fumaça na guerra dos portos
Por Igor Mauler Santiago | Revista (Site) Consultor Jurídico
A convite dos professores Octávio Fischer e Fábio Artigas Grillo, estive há uns dias no tradicional Instituto de Direito Tributário do Paraná para falar sobre o tema ICMS: Inconsistências da Resolução 13 do Senado Federal e de sua Regulamentação.
O título da palestra, que já adiantava um juízo desfavorável quanto às regras a analisar, valeu-me como uma provocação: destacar também os seus aspectos positivos, permitindo a mim mesmo e à audiência a obtenção de conclusões menos peremptórias.
Mas o fato é que não os encontrei, tendo-me ao contrário convencido de que a Resolução 13/2012 do Senado Federal é uma resposta tímida, desiludida, insincera e arbitrária para a guerra fiscal no âmbito do ICMS.
Antes de prosseguir, importa expor os seus contornos essenciais. Como se sabe, o artigo 155, parágrafo 2º, inciso IV, da Constituição dispõe que “resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação”[1].
Exercitando tal competência, o Senado editou a Resolução 22/89, que fixou a alíquota interestadual padrão em 12%, reduzindo-a para 7%[2] nas operações e prestações originárias das regiões Sul e Sudeste para as regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e o Espírito Santo.
A Resolução 13/2012, por seu turno, impõe alíquota de 4% nas operações interestaduais com bens importados (os serviços não são tratados), quaisquer que sejam os estados de origem e de destino,exceto (quando se aplicará a sistemática da Resolução 22/1989):
i) para os bens que, após industrialização no país (transformação, beneficiamento, montagem, acondicionamento, reacondicionamento, renovação ou recondicionamento), tenham conteúdo de importação menor que 40%; ou
ii) mesmo que esta condição não seja atendida (isto é, conteúdo de importação superior a 40%):
ii.1) para os bens sem similar nacional, listados pelo Conselho de Ministros da Câmara de Comércio Exterior (o que foi feito pela Resolução Camex 79/2012);
ii.2) para os bens produzidos na forma dos processos produtivos básicos aplicáveis à Zona Franca de Manaus e aos setores de informática e automação; e
ii.3) para o gás natural.
Falou-se acima que a Resolução 13/2012 é uma resposta tímida à guerra fiscal, e isso se justifica porque, da ampla gama de questões que o tema suscita — expostas em nossa primeira coluna neste espaço (clique aqui para ler) — aquela se ocupa apenas da chamada guerra dos portos, que consiste na outorga de incentivos irregulares quanto ao ICMS incidente na importação e na posterior remessa interestadual de mercadorias, de modo a atrair o seu ponto de desembarque (não necessariamente por via marítima, aliás) para o território do estado infrator.
A guerra dos portos constitui, é verdade, variável especialmente nociva da moléstia, por não se limitar a promover o deslocamento de empresas de um para outro estado da Federação, indo ao ponto de estimular a desindustrialização do país por meio do favorecimento às importações.
Mas não é a modalidade quantitativamente dominante e tampouco é “mais inconstitucional” do que as outras, a ponto de justificar remédio à parte, que as deixe de fora.
A terapêutica prescrita é também desiludida, na medida em que renuncia aos objetivos de impedir ou fulminar juridicamente os incentivos ilícitos — tarefa de que o Poder Público parece confessar-se incapaz —, dando-se por satisfeita com a simples redução do seu poder de sedução econômica.
Noutras palavras, admite-se que os benefícios irregulares continuarão a ser concedidos, e apenas se reduz a margem de manobra que para tanto têm os Estados: dos antigos 12% ou 7% para meros 4%, na esperança de que sejam considerados pouco demais para compensar a alteração do local de entrada das mercadorias no território nacional[3].
Outras soluções haveria, mais amplas e mais altaneiras, dentre as quais (a) a fusão de todos os tributos sobre o consumo (ISS, ICMS, IPI, PIS e Cofins) em um grande IVA, arrecadado pela União ou pelos estados e depois repartido entre todos os entes federados; (b) a adoção, mantida a autonomia do ICMS, do princípio da arrecadação integral na origem, com repasse — via uma câmara de compensação nacional — de toda ou quase toda a receita ao estado de destino da mercadoria ou do serviço (critério mais consentâneo com a lógica do tributo, por deixar em cada estado o imposto suportado pelos seus próprios habitantes); ou mesmo, sem alterações na disciplina atual do imposto, (c) a edição de súmula vinculante contra a guerra fiscal, com o pronto ajuizamento de reclamações pelo Procurador-Geral da República, em caso de transgressão, e o seu imediato julgamento pelo Supremo Tribunal Federal[4].
As duas primeiras propostas, há muito suscitadas, não passam de quimeras na atual quadra de profunda e justificada desconfiança entre os entes federados.
Pior do que tímida e desiludida, a Resolução 13/2012 é insincera no seu declarado propósito de combater a guerra dos portos, o que transparece da lista de exceções que traz à sua própria aplicação.
Tais exceções, vale lembrar, antes que à sua redução, conduzem ao agravamento do ICMS interestadual, na medida em que atraem a incidência da Resolução 22/1989 (isto é, dos tradicionais 7% ou 12%, em vez dos noveis 4%).
Trata-se, assim, de restaurar a antiga margem de manobra para a outorga de benefícios unilaterais voltados (i) à atração de indústrias de transformação, definidas pela exigência de conteúdo nacional superior a 60%, (ii) à atração do ponto de entrada (típica guerra dos portos) de produtos sem similar nacional ou fortemente incentivados pela União (caso da informática), ou ainda (iii) à venda de gás natural, cujo local de ingresso no território nacional dificilmente poderia ser alterado.
Em todos esses casos, a resolução parece considerar a guerra fiscal, e mesmo a guerra dos portos, como aceitável. Dir-se-á que uma e outra são vedadas pelo artigo 155, parágrafo 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição e pela Lei Complementar 24/1975. Mas desde quando isto é empecilho para a sua prática?
Dissemos, por último, que a resolução é arbitrária. De fato, temo-la por inconstitucional, mas não pelas razões apontadas pelo Espírito Santo na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.858/DF, confiada à relatoria do ministro Ricardo Lewandowski. São elas:
a) extrapolação da competência do Senado para a fixação de alíquotas interestaduais, que seria limitada à repartição linear do ICMS entre os Estados, vedada a busca de finalidades extrafiscais. Para o autor da ação, a resolução avançaria sobre a disciplina do comércio exterior[5] e constituiria regulamentação do dispositivo constitucional relativo à forma como os Estados devem conceder incentivos fiscais[6], matérias que exigiriam tratamento por lei, e não por simples resolução senatorial. Não pensamos que seja o caso, já que se cuida apenas de regular o comércio interno de mercadorias importadas (e não propriamente o comércio exterior), e ainda porque a Constituição é lacônica ao atribuir poder ao Senado para fixar as alíquotas interestaduais, não proibindo a persecução de objetivos econômicos, sobretudo ligados à prevenção de ilícitos federativos — campo sensível que pode e deve ser protegido por mais de um instrumento (in casu, a lei complementar e a resolução);
b) violação ao artigo 152 da Constituição, segundo o qual “é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino”. Primeiro porque a proibição dirige-se aos estados e municípios individualmente considerados (os quais, em lugar de querer tal diferenciação, aqui a combatem), mas não ao Senado. E depois porque o intuito da regra é impedir a concorrência tributária no seio da Federação, sendo irônica a sua invocação em favor da continuidade da guerra dos portos;
c) impossibilidade de diferenciação de alíquotas do ICMS senão em razão da essencialidade do produto. A seletividade é irrelevante neste debate, já que, para o consumidor final, a carga tributária é sempre a mesma, qualquer que seja a alíquota interestadual. Isso sem falar que a Resolução 22/1989 diferencia as alíquotas em razão da origem e do destino (observação que reforça também a conclusão sustentada na letra “b” acima), e não da essencialidade;
d) ofensa à separação dos Poderes, face à delegação legislativa em favor da Camex e do Confaz, este no que respeita à definição de critérios para o cálculo do conteúdo de importação. Embora efetivamente haja alguma margem de liberdade do Confaz, pois diferentes parâmetros podem conduzir a resultados diversos, com efeito sobre a alíquota interestadual aplicável[7], temos que o caráter ancilar das competências atribuídas a tais órgãos (à Camex cabe nada mais do que listar os produtos sem similar nacional, poder que entendemos ser plenamente vinculado) milita em desfavor do argumento.
A arbitrariedade da Resolução 13/2012 para nós está alhures: aplicando-se inclusive quando não há incentivo algum, agrava a acumulação de créditos pelo contribuinte que importa mercadorias para revender em mais de um Estado — atividade lícita e da maior relevância. De fato, este suportará o ICMS-importação da unidade onde estabelecido e, nas vendas interestaduais, terá débito apenas de 4% (visto que não procedeu a qualquer industrialização). A Lei Complementar 87/1996 dá tratamento especial — nem sempre atendido na prática — aos créditos acumulados pelos exportadores[8], mas nada diz quando aos dos importadores, que caem vala comum da livre decisão, e da previsível omissão, dos Estados[9] [10].
Para obviar este prejuízo, o empresário teria de instalar-se em todos os estados onde tem clientes, importando em cada qual a exata quantidade a ser ali revendida, o que aumenta os seus custos, retira-lhe vantagens de escala e, principalmente, contraria a neutralidade do imposto e o princípio da unidade econômica do território nacional, enaltecido desde Baleeiro[11].
Isso para não falarmos da extrema complexidade das obrigações acessórias criadas pelo Convênio ICMS 38/2013 para o controle do conteúdo de importação.
Tem-se, em conclusão, que a Resolução 13/2012 causa grandes incômodos a contribuintes inocentes (os que não gozam de qualquer incentivo irregular) para atacar, somente em pequena parte (a guerra dos portos e nem toda ela), distorções criadas por estados infratores da Constituição.
Em batalhas navais, cortinas de fumaça são lançadas para obnubilar a percepção dos movimentos e das intenções da armada. A estratégia, agora se vê, vale também para a guerra dos portos.
[1] A referência às exportações deixou de fazer sentido após a Emenda Constitucional 42/2003, que as imunizou ao imposto.
[2] O índice de 8% valeu apenas para o próprio ano de 1989.
[3] Anote-se não estar descartada a possibilidade de contestação – com o defeituoso arsenal hoje disponível – de regras unilaterais acaso voltadas a mitigar nova alíquota. O Convênio ICMS 123/2012 afasta todos os benefícios autorizados pelo Confaz para as mercadorias agora enquadradas na Resolução 13/2012, salvo quando se trate de isenção ou de incentivo que leve a alíquota interestadual efetiva a menos de 4%.
[4] Constituição Federal, artigo 103-A, parágrafo 3º; Lei 8.038/90, artigo 13, caput.
[5] Constituição Federal, artigo 22, inciso VIII.
[6] Constituição Federal, artigo 155, parágrafo 2º, inciso XII, alínea “g”.
[7] Como demonstra, na primeira parte de seu excelente artigo, Alberto da Câmara Lima Falcão (clique aqui para ler).
[8] Artigo 25, parágrafo 1º.
[9] Artigo 25, parágrafo 2º.
[10] De notar, en passant, que é nesta linha (generalização de uma alíquota interestadual muito reduzida) que vão as discussões atuais sobre a reforma do ICMS, a qual não será completa sem a previsão de uma forma efetiva e rápida de realização de quaisquer créditos acumulados.
[11] Constituição Federal, artigo 150, inciso V.
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Resolução 13/2012 será aperfeiçoada
Confaz vai alterar resolução que acaba com ‘guerra dos portos’
Por Ribamar Oliveira e Edna Simão | De Brasília | Valor Econômico
A Resolução 13 do Senado, que colocou fim à chamada “guerra dos portos”, vai sofrer o seu primeiro aperfeiçoamento. As mudanças deverão ser feitas pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), em sua próxima reunião, marcada para o dia 4 de abril, segundo informou ontem o secretário-executivo do Ministério da Fazenda, Nelson Barbosa. Ele não quis informar quais serão as alterações.
Durante audiência pública ontem na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, Barbosa admitiu que existem demandas judiciais contra a Resolução 13, mas considerou que isso é normal, em um Estado de direito. “É natural que as pessoas procurem os seus direitos na Justiça”, afirmou. Ele destacou ainda que a resolução está sendo aplicada à maior parte dos produtos importados. “Vamos dirimir agora os problemas que surgiram”, explicou.
Segundo o secretário, alguns aperfeiçoamentos da metodologia foram apresentados aos secretários estaduais de Fazenda na última reunião virtual do Confaz, porém o assunto não foi deliberado, o que vai ocorrer no próximo encontro em 4 de abril.
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26/02/2013 por Luciano Bushatsky Andrade de Alencar
Severas críticas à Resolução 13/2012 do Senado Federal
A Resolução 13 de 2012 do Senado — que reduziu para 4% a alíquota nas operações interestaduais com bens e mercadorias importados — já é objeto de severas críticas por parte de especialistas. Para o advogado tributarista João Rafael Gândara, por exemplo, a resolução que começou a vigorar no dia 1º de janeiro “trouxe o caos para o sistema tributário”.
São objeto da norma produtos importados que, após seu desembaraço aduaneiro, não tenham sido industrializados ou que, caso tenham sido submetidos a “qualquer processo de transformação, beneficiamento, montagem, acondicionamento, reacondicionamento, renovação ou recondicionamento, resultem em mercadorias ou bens com conteúdo de importação superior a 40%”.
João Gândara, que é diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF), afirma que, embora tenha a finalidade de regular a importação de produtos e combater a chamada “guerra dos portos” — competição fiscal entre estados, por meio da concessão dos mais variados benefícios na importação —, a Resolução 13 acabou por gerar graves distorções.
Uma delas estaria na ficha de inscrição do “conteúdo de importação”, uma das obrigações acessórias inseridas pela legislação que regulamentou a resolução — os Ajustes Sinief 19 e 20. A ficha criou a necessidade, para o contribuinte, de tornar público o valor inicial do produto para aquele que se encontra na etapa seguinte da cadeia de importação. O problema, salienta o advogado, é que se trata de uma informação relevante que, normalmente, a empresa não quer revelar para seu cliente, pois expõe sua margem de lucro. No entanto, a ficha exige que se informe o valor, para cálculo do tributo. “O ICMS vai circulando na cadeia e essa informação sendo sucessivamente revelada. Isso é relevante porque desrespeita o sigilo fiscal, restringindo o comércio interno a partir de uma obrigação acessória.”
Gândara destaca que há vários precedentes na Organização Mundial do Comércio (OMC) sobre “obrigações acessórias”, como selos que os produtos importados devem apresentar, sendo que várias delas foram consideradas protecionistas, pois “cometiam embaraço na mercadoria importada”. Apessar disso, o advogado não vê razão para considerar a Resolução 13 uma “medida protecionista”. “Ela é apenas burocrática”, diz.
Fabrício Dantas Leite, procurador do Estado do Rio de Janeiro e subsecretário estadual de Fazenda para assuntos jurídicos, diz que a norma é “um quebra-cabeça em que faltam 100 peças”.
A resolução seria o remédio elaborado pelo governo federal, mas está se revelando inócuo. “A resolução era boa para quem produz produtos primários, mas não para quem produz produtos secundários ou mais elaborados. Para estes, a resolução é um verdadeiro desastre”, critica.
João Gândara faz coro. “No Brasil, a reforma tributária é quase sempre pensada pela ótica da receita, sem preocupação com o contexto e a própria estrutura da tributação. Esse é um dos problemas dessa resolução. E eu temo que, dessa vez, a fatia tenha atingido a jugular do contribuinte.” Segundo ele, o Brasil “pode ter um sistema eficiente que bate recordes de arrecadação e, ainda assim, não ter propriamente um sistema tributário”.
O tema foi discutido na manhã desta segunda-feira (25/02), no plenário da Caixa de Assistência dos Advogados (Caarj). O debate foi mediado pelo presidente da Comissão de Assuntos Tributários da OAB-RJ, Maurício Pereira Faro. O vice-presidente da Comissão, Gilberto Fraga, tentou resumir a perplexidade de todos após o debate: “Falamos aqui de uma resolução, ajustada por um convênio, para a qual se tentou dar eficácia através de um ajuste e, posteriormente, por meio de novas obrigações tributárias acessórias; mas, talvez, nem assim seja possível de ser levada a efeito”.
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