Source: https://iudictum.cz/94201/pl-us-52-13
Timestamp: 2020-02-24 21:24:20+00:00
Document Index: 14002223

Matched Legal Cases: ['ÚS 52/13 ', 'soud ', 'ÚS 52/13 ', 'ÚS 52/13 ', '§ 140', 'zákona č. 435', '§ 140', 'zákona č. 435', 'zákona č. 367', 'zákona č. 1', 'čl. 1', 'čl. 4', 'čl. 11', 'čl. 1', '§ 140', 'zákona č. 435', 'zákona č. 367', 'zákona č. 1', '§ 10', '§ 140', 'soud ', '§ 140', 'čl. 11', 'čl. 1', '§ 140', 'ÚS 3/02 ', 'soud ', '§ 106', 'zákona č. 50', 'zákona č. 83', 'soud ', 'soud ', 'čl. 11', 'čl. 1', 'čl. 4', 'čl. 1', 'soud ', 'čl. 95', '§ 140', 'soud ', '§ 140', '§ 64']

Pl. ÚS 52/13 — Ústavní soud — Iudictum.cz
Pl. ÚS 52/13 - K zjevně nepřiměřené výši spodní hranice pokuty za správní delikt
Posuzovaná právní úprava brání řádné individualizaci konkrétního případu, neboť spodní hranice pokuty je stanovena v takové výši, že omezuje rozhodující správní orgány přihlédnout k specifickým okolnostem různých případů, jakož i k osobám delikventů a jejich majetkovým poměrům. Do těchto majetkových poměrů může v některých případech zasáhnout se značnou intenzitou, a jde proto o zjevně nepřiměřenou výši spodní hranice pokuty, která dosahuje ústavní dimenze. Ústavně nepřípustné jsou přitom takové pokuty, jež mají likvidační charakter, čímž se rozumí i takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty). Rozhodnutí správních orgánů by nemohla být v důsledku posuzované právní úpravy v nezanedbatelném množství případů spravedlivá, a tedy ani ústavně konformní.
(Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 16.09.2014 sp. zn. Pl. ÚS 52/13)
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka ze dne 9. září 2014 sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ve věci návrhu Městského soudu v Praze na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Krajského soudu v Hradci Králové jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 219/2014 Sb.).
I. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", tedy ve znění před jeho novelizací provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., je v rozporu s čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech ", nejméně však ve výši 250 000 Kč" se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2. Ke skutkovým okolnostem věci navrhovatel uvedl, že rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 27. 2. 2013 č. j. 324/9.30/13/14.3-RZ byla podle napadeného ustanovení uložena pokuta ve výši 300 000 Kč společnosti KUBE-PLUS, v. o. s., za správní delikt podle § 10 (pozn. red.: správně § 140) odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého se společnost měla dopustit tím, že připustila výkon nelegální práce, neboť dne 19. 9. 2012 umožnila na specifikované stavbě vykonávat pomocné stavební práce dvěma cizincům ukrajinské státní příslušnosti na základě písemné pracovní smlouvy, avšak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, konkrétně s místem výkonu práce uvedeným v tomto povolení.
"Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč."
9. Rovněž v daném případě je stanovena dolní hranice pokuty za jiný správní delikt, a to na částku 250 000 Kč. V případě, který je předmětem posuzování v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, nebyla pokuta uložena přímo na samé spodní hranici zákonného rozpětí, ale ve výši 300 000 Kč, přičemž zákon umožňuje uložení pokuty až do výše 10 mil. Kč, a jde tedy stále o pokutu prakticky těsně nad minimální hranicí rozpětí zákonné sazby. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že konkrétní výši pokuty stanovovaly právě s ohledem na šíři zákonem daného rozpětí a kupř. Státní úřad inspekce práce výslovně poukázal na to, že "míru typové závažnosti daného protiprávního jednání vyjadřuje zákonodárce pomocí rozmezí výše pokuty, v jejímž rámci lze daný správní delikt sankcionovat".
10. Z popisu skutku, v němž správní orgány spatřují správní delikt, přitom podle navrhovatele vyplývá, že v žádném případě nejde o jednání vykazující v rámci tohoto typu správních deliktů vysoký stupeň společenské nebezpečnosti, ba spíše naopak. Ke správnímu deliktu mělo dojít tak, že dva zaměstnanci v průběhu jednoho kalendářního dne pracovali mimo místo, které bylo uvedeno v jejich povolení k zaměstnání. Navrhovatel uvedl, že nechce nyní předjímat, zda posouzení tohoto jednání jako správního deliktu bylo skutečně správné, je však zřejmé, že i kdyby tomu tak bylo, šlo by o jednání poměrně malého stupně společenské nebezpečnosti: jednalo se pouze o dva zaměstnance, pouze o jediný den a šlo o cizince, kteří měli platné povolení k zaměstnání, "pouze" s jiným místem výkonu práce; přitom šlo o výkon práce na základě řádně uzavřené pracovní smlouvy.
23. Krajský soud v Hradci Králové je toho názoru, že část ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti (konkrétně část na konci tohoto ustanovení znějící: "nejméně však ve výši 250 000 Kč") je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to zejména s čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť nerespektuje zásadu, aby uložení pokuty, byť i v minimální výši, nebylo pro delikventa likvidační. Jedná se o takový zásah do majetkových práv jednotlivce, který vzhledem ke své intenzitě představuje porušení zmíněného článku a současně zakládá porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť způsobuje zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální. Správní orgán totiž nemůže dle shora uvedené právní úpravy uložit za spáchání správního deliktu na úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) nebo e) zákona o zaměstnanosti pokutu nižší než 250 000 Kč a jakkoli zohlednit alespoň do určité míry majetkové a osobní poměry delikventa.
27. V průběhu řízení před Ústavním soudem byl dne 22. 7. 2014 ve Sbírce zákonů vyhlášen zákon č. 136/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů. Bodem 50 čl. I části první tohoto zákona došlo s účinností od 1. 1. 2015 k novelizaci napadeného ustanovení, a to tak, že částka 250 000 Kč se nahrazuje částkou 50 000 Kč (k tomu blíže sub 36).
28. Důvodová zpráva k tomuto bodu zní: "Na základě provedených kontrol a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná minimální výše pokuty (250 000 Kč) překračuje v řadě případů preventivní funkci včetně aspektu zaměřeného na odrazování od nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak v těchto případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce. Pro zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek se jeví jako užitečné změnit stanovenou minimální výši sankce. Stanovení nové hranice minimální sankce má kromě výše uvedených cílů naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se nesmí zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve výši cca 50 000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor v rámci správní úvahy vedené v daném správním řízení stanovit výši sankce s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, především počtu nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí, tj. 10 mil. Kč."
33. Ještě bližším případem dopadajícím na nyní zkoumanou věc je nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (na který navrhovatel také správně upozornil), jímž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., které stanovovalo dolní hranici pokuty za jiný správní delikt dle stavebního zákona ve výši 500 000 Kč. V uvedeném případě bylo posuzováno, zda toto zákonodárcem přijaté řešení bylo legitimním zásahem do základních práv, konkrétně do práva vlastnit majetek. Bylo konstatováno, že ne každé odnětí majetku na základě pokuty, případně poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, ale jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně mění, a to tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením samé podstaty majetku". U podnikajících osob Ústavní soud vyloučil zásah, v jehož důsledku by byla "zničena majetková základna pro další podnikatelskou činnost".
34. Nepřípustné jsou tedy podle zmíněného nálezu takové pokuty, jež mají likvidační charakter, čímž se rozumí i takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno i nebezpečí likvidační pokuty spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání. V daném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že posuzovaná dolní hranice pokuty je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť "paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům". V citovaném nálezu byla posuzovaná úprava shledána také v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a s ústavní zásadou rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod, spočívajícím ve fakticky nerovném dopadu zcela shodných pokut na rozdílné delikventy: "V tomto případě sice napadené ustanovení z formálního hlediska zachází se všemi subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání rozlišovat jejich majetkovou situaci." Bylo proto konstatováno, že vzniklá faktická sociální nerovnost je takové intenzity, že zakládá zásah do základních práv a svobod, a je tedy nerovností v ústavněprávním smyslu.
36. Tyto důvody ostatně v zásadě akceptoval i zákonodárce, když napadené zákonné ustanovení novelizoval (viz výše citovanou zpravodajskou zprávu). Ústavní soud v této souvislosti považuje za potřebné s ohledem na princip minimalizace zásahu do rozhodování zákonodárce zdůraznit, že předmětem nynějšího řízení byla právě ústavnost dolní hranice minimální výše pokuty rozhodná pro rozhodování navrhovatele a vedlejšího účastníka nynějšího řízení v řízeních (viz blíže body 1 až 3 a 21 až 23), ze kterých vzešel jejich návrh ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Nebyla proto prováděna abstraktní kontrola ústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2015, tedy obecná ústavní přípustnost jinak vymezené dolní hranice předmětné pokuty, nýbrž toliko ústavnost dolní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč. Ústavní soud proto v tomto řízení není oprávněn jakkoliv se vyslovovat k otázce, zda vůbec, a pokud ano, v jaké výši by v případě tohoto správního deliktu měla být dolní hranice pokuty zákonem stanovena. Od vykonatelnosti nálezu do nabytí účinnosti uvedené novely zákona o zaměstnanosti, popř. jiné úpravy textu § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, tak nebude dolní hranice pokuty stanovena vůbec. Bude pak věcí zákonodárce, aby po zrušení slov "nejméně však ve výši" v předmětném ustanovení jeho text stylisticky upravil. S ohledem na rámec tzv. konkrétní kontroly ústavnosti, která je vázána na "souvislost" s rozhodovací činností navrhovatele a vedlejšího účastníka řízení, nebylo v tomto řízení možné předjímat, k jakému závěru ohledně stanovení konkrétní výše pokuty tyto soudy (s ohledem na své moderační právo) případně dospějí, ať již podle právního stavu do konce roku 2014 či od 1. 1. 2015, neboť posuzování konkrétních okolností případu uložení pokuty Ústavnímu soudu v řízení podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepřísluší.
Zdroj: Nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, dostupné na nalus.usoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.