Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_comision_permanente/documento/88703
Timestamp: 2019-04-23 14:52:34
Document Index: 276816734

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'ARTÍCULO 135', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 115', 'artículo 124', 'artículo 135', 'ARTÍCULO 135']

Gaceta: LXIV/1PPR-73/88703
El suscrito Senador Samuel Alejandro García Sepúlveda, a nombre propio y de los Senadores integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano de esta LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 8, numeral 1, fracción I, del Reglamento del Senado de la República, me permito someter a la consideración de esta Soberanía la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN TERCER PÁRRAFO AL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, conforme a lo que se expresa, en la siguiente:
Constituye la característica fundamental de los modelos federales, consagrados constitucionalmente, para la organización de los estados nacionales, la transferencia o cesión de atribuciones, a cargo de sus partes integrantes –sean estados o provincias en que se divida su territorio–, a un supremo poder federal, siendo tal el caso de materias como la política exterior, arancelaria y la defensa nacional, entre otras.
Si bien en el caso de los Estados Unidos Mexicanos la vocación federalista se dio en sentido distinto al que inspirara originalmente a los gobiernos y territorios que integraran a los Estados Unidos de Norteamérica –que pretendía unificar a entidades inicialmente separadas–, la decisión del Constituyente de 1917 –al reconocer la diversidad cultural y territorial para su división–, fue establecer una esfera explícita de atribuciones a favor de la federación, dejando a los estados, entretanto, como depositarios de las llamadas facultades residuales, en tanto que no hubiera destinatario expreso de las mismas, en los términos de lo prescrito por el artículo 124 de la Constitución. No obstante el poder que los estados ceden a la federación, traducido en competencias, y en el caso mexicano, fijado en el artículo 73 de la Constitución –sin menoscabo de otras disposiciones que consagran facultades exclusivas o concurrentes–, en puridad se mantiene intacta la potencia política y organizativa al interior de cada uno de los estados de la federación así como la de la vida interna de los municipios mexicanos en lo que se refiere a sus competencias, reservadas en el artículo 115 constitucional. En México, a diferencia de otros federalismos como el estadounidense, se le reserva desde la constitución a los entes locales un catálogo de competencias que no pueden trastocarse por medio de leyes secundarias.
Hemos visto a lo largo de la historia de los federalismos, como es que se han ido transformando. Por ejemplo, en un inicio pudimos observar en los Estados Unidos de Norteamérica un federalismo dual, donde existía una constante tensión entre la esfera de acción de la federación y la propia de los estados. Este federalismo generaba dos vías independientes para realizar las acciones de gobierno, su organización y sus políticas públicas, además de que generaba tensión de poder entre los órdenes de gobierno federal y estatal.
Posteriormente con la llegada del “estado de bienestar” y con la necesidad de que los gobiernos intervinieran de manera más decidida en la prestación de servicios y provisión de bienes para la población, se empezó a generar el llamado federalismo cooperativo, en donde los diferentes órdenes de gobierno podrían abarcar atribuciones en una misma materia, como sucede al día de hoy en el caso mexicano en rubros como la salud o la educación.
Es verdad que este modelo de federalismo, como su nombre lo indica, da mayor capacidad de prestar servicios y desarrollar políticas públicas, al tener a los tres órdenes de gobierno trabajando de manera coordinada. Las virtudes de este modelo son evidentes; sin embargo, el mismo se despliega y organiza a partir de las facultades concurrentes que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha definido de la siguiente manera :
Respecto a este criterio, se desprende que la SCJN deja claro que las leyes generales no deben transgredir el orden local, sino más bien que la legislación local puede tener su propio ámbito de aplicación atendiendo a problemas específicos de su territorio. Esto es, las leyes generales deben marcar un marco mínimo o establecer las reglas marco para que los estados puedan a su vez regular los demás aspectos que consideren pertinente, siguiendo los estándares mínimos establecidos por las leyes generales conocidas como leyes de desarrollo.
Este criterio de la Corte mexicana se puede considerar como un complemento de la tesis jurisprudencial P./J. 5/2010 mencionada anteriormente que señala las facultades consideradas como concurrentes. Esta tesis que se menciona, distingue entre lo que son las leyes federales de las leyes generales estableciendo las diferencias de cada una. Las primeras, regulan los órganos y funcionarios del orden federal. Las segundas, son una excepción a la cláusula residual señalada en el artículo 124 de la Constitución, y cuyo ámbito de aplicación no sólo permea el orden federal, sino también a los órdenes locales como son los estados y municipios.
Sin embargo, en los últimos años se ha observado como este modelo ha empezado a provocar una tendencia invasiva a la esfera de atribuciones de los órdenes de gobierno subnacionales, significándole al Estado mexicano una patología centralizadora que empezó a modificar la lógica del modelo federal mexicano.
En tal sentido encontramos como estas leyes generales ya no solo establecen el marco, que posteriormente tendrían que observar y desarrollar los estados por medio de sus leyes estatales, sino que por medio de aquellas leyes no solo se fijan los marcos, sino que obliga y se impone sobre los estados en asuntos que son propios de su organización interna. Es decir, se han convertido en leyes generalísimas, y ya no en leyes marco.
1. Servicio Profesional Docente básico y media superior;
2. Sistema Nacional de Evaluación Educativa;
3. Tecnologías de la información y la comunicación (banda ancha e Internet);
4. Organización y funcionamiento de los Registros Públicos de la Propiedad;
5. Organización y funcionamiento de los Registros Públicos del Comercio;
6. Organización y funcionamiento de los Catastros municipales;
7. Principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información;
8. Protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno;
9. Organización y administración homogénea de los archivos;
10. Las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos";
11. Evaluación de la pobreza;
12. Servicio Profesional Electoral Nacional;
13. Materia electoral;
14. Estabilidad de las finanzas públicas y el sistema financiero;
15. Topes de deuda para los estados y municipios;
16. Combate a la corrupción;
17. Responsabilidad de los funcionarios públicos;
18. Justicia penal para adolescentes (procedimental);
19. Justicia penal para adolescentes (sustantiva);
20. Privación ilegal de la libertad;
21. Tortura;
22. Tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes;
23. Unidad de Medida y Actualización;
24. Derechos de Víctimas;
25. Organización y funcionamiento de registros civiles;
26. Mejora regulatoria;
27. Justicia cívica;
28. Justicia itinerante;
29. Procesal familiar;
30. Procesal civil;
Como podemos observar se ha dado un crecimiento significativo en el número de leyes generales que se han aprobado en los últimos años. Esto ha ocasionado que los estados, cada vez más, sean delineados desde los órganos centrales, interviniendo de manera más intensa en su vida interna.
Hay que decir, que las decisiones políticas vienen legitimadas por las mayorías que votan reformas a la Constitución con mayorías agravadas –de dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cámaras– y, posteriormente, por la mayoría simple de las legislaturas de los estados, sobre todo, cuando se afecta el pacto federal.
Sin embrago, en tratándose de leyes generales, si bien es cierto que su anclaje se encuentra en la Constitución, ésta solo habilita al Congreso de la Unión para que genere la ley general de que se trate, misma que, al ser una ley secundaria, para su creación, reforma o derogación, solo requiere de la mayoría simple de los asistentes a la sesión.
A mayor abundamiento, es válido decir que no se requiere la presencia de la mayoría de los integrantes del Congreso de la Unión, sino solamente el voto mayoritario de los integrantes de las Cámaras que, presentes en la sesión, cumplan el quórum que es del 50% más uno de los legisladores presentes. Esto es, que para iniciar una sesión, el quórum mínimo es la presencia de 251 diputados y 65 senadores, respectivamente. Ya verificado el quorum, bastará el voto de la mitad mas uno de los presentes para que una ley general sea aprobada –a saber, 126 diputados y 33 senadores . Merced a esto último, es de reconocerse que la representatividad en las Cámaras para aprobar cualesquier ley general o sus modificaciones, con alcances que se insertan en la órbita de atribuciones de los estados y municipios, es poco menos que significativa y, por ende, resulta endeble la posibilidad de salvaguarda de los intereses de los gobiernos subnacionales.
Hoy a todas luces ha resultado evidente que este mecanismo de aprobación de leyes generales ha sido utilizado para manipular el pacto federal, utilizándolas para disminuir la órbita de atribuciones y, por ende, la fuerza política de los estados y municipios.
La naturaleza de las leyes generales, como ya se comentó, era que solo establecerían los marcos que posteriormente los estados tendrían que ajustar a sus realidades, pero en los últimos años las leyes generales ya no fijan marcos, sino que simplemente obligan en todos los sentidos y giran directrices y obligaciones a estados y municipios, afectando incluso las garantías institucionales de muchas autoridades locales, siendo asimismo que, no todos los estados tienen las mismas capacidades, y menos aún en el caso de los municipios, donde la brecha de desigualdad no alcanza a ser reducida con el andamiaje actual que impone lineamientos a rajatabla.
Por garantía institucional vamos a entender, de acuerdo a Carl Schmitt, una institución jurídicamente reconocida que es, siempre, cosa circunscrita y delimitada, al servicio de ciertas tareas y ciertos fines, aun cuando las tareas no estén especializadas en particular, y sea admisible una cierta universalidad del circulo de actuación, es decir, la garantía institucional persigue una protección del ente local más allá de los mecanismos y derechos reconocidos y asignados constitucionalmente y que pueden ser aplicables a su protección .
Ahora bien, no pasa desapercibido para los que suscribimos la presente iniciativa, lo que al respecto apuntara el respetado jurista Héctor Fix-Zamudio quien, entre otros muchos reconocimientos, ha recibido la Medalla “Belisario Domínguez” que otorga el Senado de la República. El maestro Fix-Zamudio sustenta que una forma de atenuar la tendencia reglamentaria que se advierte en las reformas constitucionales es adoptando una figura intermedia entre la norma fundamental y las leyes ordinarias.
Fix-Zamudio prefiere denominar a estas Leyes Generales emanadas de un dispositivo constitucional, como leyes orgánicas, pues con toda razón afirma que las leyes constitucionales son todas aquellas que han sido declaradas acordes con la Constitución. Sin embargo, aun coincidiendo con el ilustre jurista, y como bien ser refiere asimismo en el análisis cuya fuente se cita al pie de página, existe el problema práctico de que ya hay un sinnúmero de leyes en el régimen jurídico vigente, que incluyen en su denominación la de ley orgánica.
Por otra parte, cabría sustentar que si en la actualidad la voz constitucional atribuida a las leyes desempeña una función adjetival, bien podría distinguirse el uso de esa misma palabra en su función sustantiva. Entretanto, la diferenciación basada en la cualidad adjetiva o sustantiva del vocablo constitucional, podría ocasionar confusiones, siendo que se pretende que esta modalidad ofrezca soluciones y no que cree nuevos problemas. Por lo mismo se opta por un término menos equívoco: leyes de desarrollo constitucional. Con esto se supera el escollo de las normas que ya son conocidas como orgánicas y de las que son calificadas como constitucionales.
Es a partir de lo anterior que, más allá de determinar una fórmula procedimental legislativa que demande mayor representatividad para la toma de decisiones sobre normas que pudieran incidir en la órbita de atribuciones de otros órdenes de gobierno, se hace necesario ya, en este punto y tiempo en que nuestra Carta Magna parece seguirse engrosando con regulaciones, tanto adjetivas como sustantivas, más bien propias de una legislación secundaria –general o reglamentaria–, a fin de asegurar su inamovilidad a través de los medios legislativos ordinarios –es decir, mayoría simple de los legisladores presentes–, establecer un mecanismo distinto que asegure la determinación de una mayoría calificada, de dos terceras partes de los legisladores presentes, en cada una de las Cámaras, para aprobar que se expidan, deroguen, reformen o adicionen disposiciones normativas propias de las leyes de desarrollo constitucional, en la forma de leyes generales, emanadas de la propia Ley Fundamental.
Estas leyes evitarían que la Constitución contuviera normas que incurren en un detallismo excesivo. Se permitiría que el Congreso adoptara normas con un procedimiento dificultado que al mismo tiempo que aliviaran el crecimiento excesivo de la Constitución, ofrecerían una nueva forma para la celebración de acuerdos entre las fuerzas representativas y protegerían a las minorías políticas en el Congreso, al tiempo que, con tal legitimación, se salvaguarda asimismo a los órdenes de gobierno, en cuanto a las atribuciones sobre las cuales pretendería incidir el Congreso a través de Leyes Generales que, por ende lo serán asimismo de desarrollo constitucional.
La Constitución es la norma suprema del Estado, pero esto no implica que deba contener toda la legislación. Por el contrario, como eje del sistema normativo nacional, la Constitución puede y debe ser breve, por varias razones. Por una parte, dada su jerarquía y trascendencia, es deseable que la ciudadanía en general la conozca. Esto se hace cada vez más difícil por su extensión creciente y sus cambios frecuentes. En segundo lugar, conviene que el legislador ordinario pueda hacer las adecuaciones institucionales que los tiempos exijan, siempre dentro de lo que la Constitución disponga y sin tener que someterla a ajustes incesantes que la han convertido en la más flexible de las normas vigentes en el país.
A la luz de los argumentos y de las experiencias ya referidas con anterioridad, se considera conveniente adoptar la figura de las leyes de desarrollo constitucional. Estas leyes presentan una importante diferencia con relación a las restantes que dicta el Congreso, pues se requiere una mayoría calificada para su aprobación, de dos tercios de los individuos presentes en cada Cámara. De esta manera se incorpora un principio de rigidez que les da estabilidad a esas normas. Así, los consensos alcanzados para construirlas se mantendrán en el tiempo, aunque esto no impedirá que sucesivos acuerdos se traduzcan en la reforma o derogación de esas leyes desarrollo constitucional, pero siempre por la misma mayoría requerida para su aprobación.
Finalmente, las leyes a que nos referimos reflejarían y desarrollarían con mayor detalle las normas de carácter general contenidas por la Constitución.
Siguiendo ahora, nuevamente, con el ámbito de incidencia de las Leyes Generales, en tanto Leyes de desarrollo constitucional, con esta medida se estaría ofreciendo un mayor blindaje a la órbita de atribuciones que, conforme a la vocación federalista propia del estado mexicano, corresponde a los estados y municipios; reduciendo así la incertidumbre que éstos viven en tiempos de convulsiones políticas y afectando al principio de confianza legítima que ya fijo la corte mexicana.
Las afectaciones importantes al pacto federal se dan cuando se reforma la Constitución pero también cuando se crean las leyes generales, por tal motivo, estas últimas, así como sus adiciones y reformas, deben ceñirse a un procedimiento agravado como sucede en otros países con las leyes del bloque de la constitucionalidad.
Por tal razón, esta iniciativa propone que las leyes generales que afecten a estados y municipios –así como a la Ciudad de México y las alcaldías de sus demarcaciones territoriales– en su vida interna, tengan que ser aprobadas por una mayoría calificada de los integrantes presentes en ambas cámaras del Congreso de la Unión.
Al respecto, es preciso considerar también lo que establece el principio de confianza legítima, que consiste en anteponer la seguridad jurídica de la legislación y de las Políticas Públicas que no aseguren garantías suficientes de previsibilidad y transitoriedad al ciudadano así como también aplicado a los estados y municipios al referirnos a las leyes generales. Situación que se justifica por la protección que merecen los órdenes locales de gobierno primando el principio de seguridad jurídica sobre el de legalidad.
Por todo lo anteriormente expuesto, los que suscribimos la presente iniciativa, sometemos a la consideración de esta H. Asamblea, el siguiente:
Artículo Único. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 135 y de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
ARTÍCULO 135.-…
Para la expedición, derogación, reforma o adición de leyes generales que desarrollan disposiciones emanadas de esta Constitución y que, en virtud de su objeto, inciden en la órbita de atribuciones de las entidades federativas, de los municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se requerirá del voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes.
Visible en línea, en el vínculo http://www2.juridicas.unam.mx/constitucion-reordenada-consolidada/cuadros-derecho-comparado