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Timestamp: 2017-01-23 23:29:08
Document Index: 199857149

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 7']

⭐Finanzierungsmodelle für das Auslandsstudium. Dr. Johanna Witte Uwe Brandenburg
Finanzierungsmodelle für das Auslandsstudium. Dr. Johanna Witte Uwe Brandenburg
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1 Finanzierungsmodelle für das Auslandsstudium Dr. Johanna Witte Uwe Brandenburg Arbeitspapier Nr ergänzte Auflage April 20072 CHE Centrum für Hochschulentwicklung ggmbh Verler Str. 6 DE Gütersloh Telefon: (05241) Telefax: (05241) Internet: ISSN ISBN3 INHALT ABSTRACT... 5 ZUSAMMENFASSUNG AUSGANGSPUNKT DER EUROPÄISCHE DISKUSSIONSSTAND ZUR MITNAHMEFÄHIGKEIT VON STUDIENFINANZIERUNG VIELFALT NATIONALER MODELLE ENTSENDE- UND EMPFÄNGERSTAATSPRINZIP HINDERNISSE FÜR DIE VOLLE MITNAHMEFÄHIGKEIT Mitnahmeeffekte Braindrain STAND DER DISKUSSION UND AUSBLICK DISKUSSIONSSTAND ZU EINEM EURO-GEFOS AUSLÄNDISCHE GESTALTUNGSBEISPIELE ZUR MITNAHMEFÄHIGKEIT VON STUDIENFINANZIERUNG DAS NORWEGISCHE LÅNEKASSEN-MODELL Rahmenbedingungen Art der Förderung Erfahrungen mit dem norwegischen Modell DAS NIEDERLÄNDISCHE MODELL AUSGANGSSITUATION IN DEUTSCHLAND DATENLAGE ZUM AUSLANDSSTUDIUM DEUTSCHER STUDIERENDER STAND DER MITNAHMEFÄHIGKEIT VON STUDIENFÖRDERUNG MODELLVORSCHLÄGE FÜR DEUTSCHLAND MODELL 1: AUSLANDSSTUDIENJAHR Grundidee Vorteile Finanzielle Ausgestaltung MODELL 2: VOLLSTUDIUM IM AUSLAND Grundidee Vorteile Finanzielle Ausgestaltung FAZIT QUELLENANGABEN4 45 Abstract This working paper traces the European debate on the international portability of student loans and grants and puts forward proposals how the German schemes for student funding abroad (e.g. "Auslands-Bafög") could be reformed and extended in order to stimulate more outgoing mobility of German students. Two international examples - the Nowegian Lanekassen and the recent Dutch initiative - are presented in more depth. The two models proposed for the German situation are meant to support a) an integrated year abroad in a German undergraduate programme, b) obtaining a full undergraduate degree abroad. The proposals are made in the context of expected short-term peaks in student demand over the next ten years due to double cohorts leaving upper secondary education in different Laender. Zusammenfassung Dieses Arbeitspapier zeichnet die europäische Debatte über die internationale Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung nach und legt Vorschläge vor, wie die deutschen Möglichkeiten der Studienfinanzierung im Ausland (insbes. Auslands-Bafög ) reformiert und erweitert werden könnten, um mehr Auslandsmobilität deutscher Studierender zu ermöglichen. Zwei internationale Beispiele das norwegische Lanekassen-Modell und der jüngste niederländische Vorstoß zur vollen Mitnahmefähigkeit der Studienfinanzierung werden vertieft dargestellt. Die zwei Modellvorschläge für die deutsche Situation beziehen sich auf a) ein integriertes Auslandsstudienjahr innerhalb eines deutschen Bachelorstudiengangs, b) ein volles Studium im Ausland. Die Vorschläge werden vor dem Hintergrund der erwarteten kurzfristigen Ausschläge der Studiennachfrage gemacht, die im Zuge der Verkürzung der Schulzeit bis zum Abitur in den nächsten zehn Jahren verteilt in verschiedenen Bundesländern auftreten werden. 56 1. Ausgangspunkt Internationalisierung ist schon lange ein wichtiges Ziel der deutschen Hochschulpolitik, das erfreulicherweise mit großem Erfolg verfolgt wurde: Mit 12,5% ausländischen Studierenden (9,5% Bildungsausländern) in 2005 liegt das deutsche Hochschulsystem in dieser Hinsicht international in der Spitzengruppe (Wissenschaft Weltoffen 2007a). Was die absoluten Zahlen ausländischer Studierender anbetrifft, steht Deutschland unter den OECD-Gaststaaten an dritter Stelle hinter den USA und dem Vereinten Königreich (Wissenschaft Weltoffen 2007b). Über die Zahl der deutschen Studierenden im Ausland liegen aufgrund von Erhebungsproblemen weniger genaue Zahlen vor, Schätzungen zufolge befinden sich jährlich ca deutsche Studierende im Ausland (Wissenschaft Weltoffen 2007c). Deutschland ist damit vorrangig ein Empfängerland; es nimmt weitaus mehr ausländische Studierende auf als es eigene Studierende ins Ausland entsendet; ein Zeichen für seine hohe internationale Attraktivität, die durch den Bologna-Prozess aller Erwartung nach weiter zunehmen wird. Es ist unumstritten, dass die Internationalisierung des Hochschulsystems und eine hohe Studierendenmobilität im Besonderen aus vielerlei Gründen höchst erstrebenswert ist: Sie dient der Völkerverständigung und internationalen Zusammenarbeit, eröffnet Entwicklungs- und Lebenschancen für die beteiligten Studierenden und bereichert das Entsende- und Empfängerland in wirtschaftlicher, politischer und kultureller Hinsicht. Aus den mobilen Studierenden werden, ob sie nach Studienabschluss heimkehren oder im Empfängerland verbleiben, Botschafter zwischen den Welten, die wertvolle Kooperationsbeziehungen knüpfen. Auslandserfahrungen sind also nicht nur gewinnbringend für den einzelnen Studierenden, sondern für die Gesellschaft insgesamt. Nicht zuletzt spielt das Studium im Ausland eine erhebliche Rolle im Zusammenhang mit dem Bologna-Prozess und der Lissabon-Strategie, die Europa bis 2010 zu einem weltweit führenden Wirtschafts- und Bildungsraum entwickeln will. Diese Argumente erlangen eine besondere Bedeutung vor dem Hintergrund der erwarteten demographischen Entwicklung. Prognosen sind nie fehlerfrei, doch wir können in Deutschland damit rechnen, zwischen den Jahren 2008 und 2019 ein letztes Studierendenhoch zu erleben, bevor in absoluten Zahlen die Schulabgänger mit 67 Hochschulzugangsberechtigung für einige Jahrzehnte zurückgehen werden (Berthold et al. 2007, Buch et al. 2006, Müller-Böling 2006, Wissenschaftsrat 2006). Dies wird einen grundlegenden Umbau des Hochschulsystems erfordern; neue Zielgruppen werden mobilisiert werden müssen. Dazu gehören neben nicht-traditionellen Studierenden anderer Altersgruppen oder ohne eine klassische Form der Hochschulzugangsberechtigung auch ausländische Studierende. Die Internationalisierung des deutschen Hochschulsystems wird aber noch aus viel grundlegenderen Überlegungen heraus zur vordringlichen Aufgabe: die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und damit der Wohlstand Deutschlands als entwickelter Volkswirtschaft sind im hohen Maße vom Bildungsstand seiner Bevölkerung abhängig. In einer globalisierten Wirtschaft werden als Bestandteil dieser Bildung das Verständnis anderer Kulturen und internationaler Zusammenhänge sowie die internationale Vernetzung immer entscheidender werden. All dies wird durch internationale Studierendenmobilität befördert, und zwar und das ist wichtig durch Mobilität in beide Richtungen, incoming und outgoing. Mittelfristig führt also kein Weg daran vorbei, die in Deutschland schon weit entwickelte Internationalisierung des Hochschulwesens weiter zu forcieren. Vor diesem Hintergrund und eingebettet in diesen Bezugsrahmen widmet sich das vorliegende Arbeitspapier einem Teilaspekt der vor uns liegenden Herausforderung, der noch nicht einmal im engen Sinne als demographisch zu betrachten ist: dem hausgemachten Phänomen doppelter Abiturjahrgänge, die zeitlich versetzt in den Jahren 2008 bis 2013 in verschiedenen Bundesländern auftreten werden. Diese werden zu besonderen Steigerungen in der Studiennachfrage führen, die noch einmal auf das demographisch bedingte Studierendenhoch im den nächsten Jahren aufsetzen (Berthold et. al 2007, S. 17 ff.). Diese Effekte bestehen in für die einzelnen Länder sehr heftigen, Ausschlägen der Studiennachfrage: In Bayern beispielsweise wird diese Berechnung des CHE zufolge im Jahr 2011 bis zu 35% über dem Basisjahr 2005 (Basis II) oder sogar 48% über dem Durchschnittswert von 2000 bis 2004 liegen (Basis I). In Mecklenburg-Vorpommern liegen die Werte 18 bis 23% über den 78 entsprechenden Vergleichswerten. Dabei wurde die verzögerte Studienaufnahme durch Wehr- und Zivildienst, Lehre etc. berücksichtigt. 1 Graphik 1: Studienanfängerprognose Bayern Prognose StudienanfängerInnen Basisjahr 2005 Quelle: Eigene Berechnung. Graphik 2: Studienanfängerprognose Mecklenburg-Vorpommern Prognose StudienanfängerInnen Basisjahr 2005 Quelle: Eigene Berechnung. 1 Diese Zahlen beruhen auf den Berechnungen in Berthold et al. (2007, S. 17f), erweitert um die verzögerte Studienaufnahme gemäß den realen, landesspezifischen Werten des Jahrgangs 2000 (Statistisches Bundesamt 2006b, S ). Dies ist der aktuellste Jahrgang, für den eine repräsentative Erfassung vorliegt. 89 Die genaue Höhe dieser Spitzen und die Stärke des Nachfragerückgangs im Anschluss daran unterscheiden sich zwischen den Ländern. Mit Bayern und Mecklenburg-Vorpommern wurden aber jeweils ein typisches Beispiel für die Muster in den alten und den neuen Bundesländern gewählt. Der Anstieg der Nachfrage steht unmittelbar bevor. In einem solch kurzen Zeitraum derart große Kapazitäten kurzfristig auf- und wieder abzubauen bedeutet eine ungeheure finanzielle und logistische Herausforderung für die entsprechenden Länder, insbesondere da dies kaum ohne entsprechende Baumaßnahmen machbar zu sein scheint, die aber für eine kurze Frist kaum sinnvoll erscheinen. Durch innerdeutsche Studierendenmobilität zwischen den Ländern sowie durch verschiedene Maßnahmen der Flexibilisierung des Hochschulwesens kann zwar ein Teil des Studierendenhochs aufgefangen werden - und das CHE hat dazu auch verschiedene Vorschläge gemacht (Müller-Böling 2006, Buch et al 2006). Gerade für die durch die doppelten Abiturjahrgänge entstehenden vorübergehenden Nachfragespitzen erscheint es aber sinnvoll, auch einen dritten Lösungsansatz in Betracht zu ziehen, nämlich eine vorübergehende, besondere staatliche Förderung des Auslandsstudiums. Dabei kann das deutsche Hochschulsystem die durch die Internationalisierung entstehende Flexibilität nutzen, um kurzfristige Nachfrageschwankungen abzupuffern und das System atmungsfähiger zu gestalten. In globalem Maßstab erscheinen die in Deutschland insgesamt zusätzlich entstehenden Studienanfängerzahlen von bis zu im Jahr 2011 (Buch et al. 2006) als nicht weiter bemerkenswert, und ein Teil davon, verteilt auf mehrere Empfängerländer, fällt nicht erheblich ins Gewicht auch wenn die Zahlen für Deutschland allein schwer zu bewältigen sind. Hinzu kommt, dass einige der besonders attraktiven Zielländer für deutsche Studierende (Bspw. Australien) an der Erhöhung ihres ausländischen Studierendenanteils ein genuines Interesse haben, so dass eine win-win -Situation entsteht. Zu bedenken ist auch, dass auch ohne die hier vorgeschlagene zusätzliche Förderung der Auslandsmobilität in naher Zukunft zu erwarten ist, dass mehr Studieninteressenten als bisher ein Auslandsstudium antreten. Trotz aller Bemühungen, die im Rahmen des Hochschulpaktes schon stattgefunden haben ist schon heute eine erhöhte Tendenz zu einem lokalen Numerus Clausus erkennbar, den Hochschulen als Notwehr gegenüber dem wachsenden Bewerberandrang in immer mehr Studiengängen verhängen (Wiarda 2007). Bisher ist die einzige unterstützende staatliche 910 Finanzierung für diese Studieninteressenten das Auslands-BAföG. Dieses wird aber, wie in Kapitel 4.2 dargestellt, auch nach dem 22. BAföG-Änderungsgesetz nicht ausreichen, um eine soziale Selektion bei der Möglichkeit eines Auslandsstudiums wirklich zu vermeiden. Ein zusätzliches Finanzierungspaket ist daher vonnöten um zu verhindern, dass diese Form des Auslandsstudiums nur den finanziell am besten gestellten statt den am ehesten geeigneten Studieninteressierten offen steht. All die prinzipiellen oben genannten Vorteile der Studierendenmobilität gelten natürlich auch in diesem speziellen Fall - einer vorübergehenden besonderen Förderung der Auslandsmobilität - weiterhin. Der hier unterbreitete Vorschlag kann daher zugleich als Übungsaufgabe für die Erhöhung der internationalen Durchlässigkeit des deutschen Hochschulsystems insgesamt begriffen werden, die in den kommenden Jahren immer wichtiger werden wird. In diesem Papier werden zwei unterschiedliche Modelle vorgestellt, die gemeinsam eine der Lösungsstrategien für die Herausforderung der kommenden 15 Jahre und insbesondere der durch die doppelten Abiturjahrgänge entstehenden Nachfragespitzen darstellen. Modell 1 skizziert die organisatorischen und finanziellen Rahmenbedingungen dafür, dass ein größerer Anteil junger Menschen als bisher im Rahmen eines Studiums an einer deutschen Hochschule ein Studienjahr im Ausland absolviert (Auslandsstudienjahr). Modell 2 zielt darauf ab, einer signifikanten Anzahl deutscher Studierender ein gesamtes Studium im Ausland zu ermöglichen (Vollstudium im Ausland). Beide Modelle bauen auf der vorhandenen Auslandsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG, im Folgenden kurz: Auslands-BAföG ) auf und beinhalten Vorschläge zu deren Erweiterung und Ergänzung, sowie zur Zusammenarbeit verschiedener Akteure Bund, Länder, Hochschulen bei der Ermöglichung und Förderung des Auslandsstudiums. Die Diskussion um das Auslands-BAföG steht im Kontext der europäischen Bemühungen im Rahmen des Bologna-Prozesses, die internationale Mitnahmefähigkeit ( portability ) der Studienfinanzierung zu verbessern und damit die internationale Studierendenmobilität gerade auch innerhalb Europas zu fördern. Daher soll zunächst der europäische Diskussionsstand zu diesem Thema rekapituliert werden (Kapitel 2), bevor zwei ausländische Beispiele einer mitnahmefähigen Studienfinan- 1011 zierung herausgegriffen und genauer vorgestellt werden: das norwegische Lånekassen-Modell (Kapitel 3.1) und der aktuelle niederländische Vorstoß, die reguläre Studienfinanzierung weltweit mitnahmefähig zu machen (Kapitel 3.2). Nach einem Überblick über die Datenlage zu deutschen Studierenden im Ausland (4.1) werden der deutsche Diskussionsstand und die aktuellen Regelungen zum Auslands-BAföG rekapituliert (Kapitel 4.2), um darauf aufbauend die beiden konkreten Modellvorschläge des CHE für die Finanzierung eines Teil- bzw. Vollstudiums deutscher Studierender im Ausland darzustellen (Kapitel 5.1 und 5.2). Im letzen Kapitel 6 werden die unterbreiteten Vorschläge kurz rekapituliert und reflektiert. 1112 2. Der Europäische Diskussionsstand zur Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung Der internationalen Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung kommt vor dem Hintergrund der Ziele des Bologna- und Lissabon-Prozesses besondere Bedeutung zu: Ein europäischer Hochschulraum mit hoher internationaler Studierendenmobilität wird nicht optimal gefördert, solange die Unterstützung für Lebensunterhalt und ggf. Studiengebühren, die viele Staaten ihren Studierenden gewähren, an den Landesgrenzen Halt macht. Vor diesem Hintergrund haben sich die Bildungsminister auf der Bologna-Folgekonferenz in Bergen prinzipiell zur Mitnahmefähigkeit ihrer Studienfinanzierung bekannt (Bergen Kommuniqué 2005). 2 Seitdem arbeitet eine Arbeitsgruppe der Bologna Follow-up Group (BFUG) an einer europäischen Verständigung zu diesem Thema Vielfalt nationaler Modelle Eine Studie, die in diesem Zusammenhang in Auftrag gegeben wurde, zeigt die Vielfalt nationaler Regelungen zur Studienfinanzierung und deren Mitnahmefähigkeit (Vossensteyn 2004 a, 2004b). Die vorgefundenen Modelle lassen sich nach verschiedenen Kriterien unterscheiden, u.a. nach der Höhe der zur Verfügung gestellten Finanzierung. Tendenziell fällt diese in nord- und westeuropäischen Ländern höher aus und wird hier oft direkt an die Studierenden gezahlt. In manchen dieser Länder ist die Unterstützung ganz oder teilweise international mitnahmefähig. Weit ausgebaut ist die Mitnahmefähigkeit in nordeuropäischen Ländern wie Finnland, Schweden und Norwegen (siehe Kapitel 3.1), aber auch in Flandern (beschränkt auf den Europäischen Wirtschaftsraum) und Luxemburg. Eingeschränkt mitnahmefähig ist die Studienfinanzierung zurzeit noch in Deutschland (ab dem zweiten Studienjahr, wobei hier für das Jahr 2007 wichtige Liberalisierungen geplant sind, siehe Kapitel 4.2) und Österreich (für maximal zwei Jahre insgesamt). In Schottland und England wird die Ermöglichung der Mitnahmefähigkeit gegenwärtig erwogen, und in den Niederlanden wird gerade ein weitreichendes Gesetz dazu verabschiedet (siehe Kapitel 3.2). In 2 Dort heißt es: Wir sehen die Mobilität der Studierenden und des wissenschaftlichen Personals zwischen allen beteiligten Ländern weiterhin als eines der Hauptziele des Bologna-Prozesses. In dem Bewusstsein der vielen noch zu lösenden Probleme bekennen wir uns erneut zu unserer Aufgabe, die Mitnahme von Förderleistungen ggfs. durch gemeinsame Maßnahmen zu erleichtern, damit Mobilität im Europäischen Hochschulraum Realitität wird (Bergen Kommuniqué 200: S. 5, Abschnitt zu Mobilität). 1213 süd- und ost-europäischen Ländern ist die Studienfinanzierung vielfach insgesamt niedriger und auf kleinere Gruppen von Studierenden beschränkt, auch wird sie oft über spezifische Förderquellen wie Hochschulen oder Begabtenförderungswerke verteilt und nicht immer direkt an die Studierenden, sondern stattdessen an die Eltern gezahlt (Vossensteyn 2004a, 2004b) Entsende- und Empfängerstaatsprinzip Eine weitere wichtige Unterscheidung ist diejenige nach Entsende- und Empfängerstaatsprinzip. Dem Entsendestaatsprinzip zu Folge stattet ein Land seine Studierenden nach bestimmten Kriterien finanziell aus, unabhängig davon in welchem Land sie studieren 3. Die Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung folgt diesem Prinzip. Ein reines Empfängerstaatsprinzip hingegen würde bedeuten, dass ein Land für die finanzielle Unterstützung aller Studierenden im eigenen Land Verantwortung übernimmt, sowohl für die eigenen Staatsangehörigen als auch für ausländische Studierende, die es empfängt nach bestimmten Kriterien, jedoch unabhängig von ihrem Herkunftsland. Beide Prinzipien werden zurzeit noch parallel verfolgt, jedoch scheint das Entsendestaatsprinzip mehr und mehr Zustimmung zu finden, wie auch im Bergen Kommuniqué (2005: S. 5) zum Ausdruck kommt. Dies liegt daran, dass beim Empfängerstaatsprinzip das Entsendeland keinen Einfluss auf die Förderhöhe für seine Studierenden im Ausland hat. Zwar darf das Empfängerland Studierende aus dem europäischen Ausland prinzipiell nicht diskriminieren (siehe z.b. Gravier-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) 1985), doch wenn es den eigenen Studierenden nur wenig Förderung zukommen lässt, so wirkt sich das auch auf die internationalen Studierenden aus. Auch greift das Nicht-Diskriminierungsprinzip erst, wenn die ausländischen Studierenden seit einiger Zeit im betreffenden Land leben (Bidar- Urteil 2005, EU-Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG), als Wanderarbeitnehmer oder deren Kinder von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch machen oder wenn die Förderung zur Begleichung der Gebühren dient, bei denen nach dem Stand der Rechtsprechung des EuGH keine Diskriminierung gegenüber EU-Ausländern erlaubt ist (Raulin-Urteil 1992, Gravier-Urteil 1985). Diese Gründe lassen es für Staaten, denen 3 Zum Teil werden je nach Zielland allerdings noch Zu- oder Abschläge bei der Bemessung der Förderleistung gemacht (so z. B. nach deutschem BAföG in Staaten außerhalb der EU). 1314 die Förderung der internationalen Mobilität ihrer Studierenden ein Anliegen ist, günstig erscheinen, die Studienfinanzierung im Ausland in die eigene Hand zu nehmen Hindernisse für die volle Mitnahmefähigkeit Zwei wesentliche Argumente stehen einer Verwirklichung umfassender Mitnahmefähigkeit nationaler Studienfinanzierung jedoch noch entgegen: die Sorge um Mitnahmeeffekte und um Braindrain. Diese sollen im Folgenden erörtert werden Mitnahmeeffekte Nach EU-Recht darf ein Land Studierende aus dem europäischen Ausland prinzipiell nicht schlechter stellen als die eigenen Studierenden und zwar weder in seiner Eigenschaft als Empfänger- noch als Entsendestaat (siehe z.b. Gravier-Urteil 1985). Daraus kann ein Finanzierungsproblem entstehen, da das betroffene Land unter Umständen Mitnahmeeffekte erleiden könnte, die seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit übersteigen. Dies gilt gerade auch in dem Fall, dass ein Land großzügige Regelungen zur Mitnahmefähigkeit seiner Studienfinanzierung trifft. Denn prinzipiell müsste es auch diese Auslandsförderung Studierenden aus dem europäischen Ausland zugängig machen, die dann in einem fiktiven Extremfall sich als Kind von Grenzpendlern die Auslandsförderung abholen und mit dieser dann im Heimatstaat studieren, ohne den Boden des finanzierenden Staates selbst jemals betreten zu haben. Der Stand der Rechtsprechung des EuGH eröffnet aber Möglichkeiten der nichtdiskriminierenden Abgrenzung, die dies verhindern können. Im Bidar-Urteil (2005) hat der EuGH im Grundsatz den Einsatz von Instrumenten anerkannt, die die Anzahl der Anspruchsberechtigten für eine Studienfinanzierung kontrollieren, solange diese nicht diskriminierend gegenüber Ausländern sind. Die britische Regelung, die vom EuGH akzeptiert wurde, beinhaltet, dass jeder Anspruchsberechtigte vor Studienantritt drei Jahre im Vereinten Königreich gewohnt haben muss. Die diesem Urteil zugrunde liegende Argumentation ist auch auf die Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung übertragbar. Die EU-Richtlinie 2004/38/EG zur Freizügigkeit von EU-Bürgern (wirksam seit April 2006) begründet für diese kein Recht auf Studienfinanzierung in den ersten fünf Jah- 1415 ren nach Zuzug in ein anderes Land der Europäischen Union (also nicht vor dem Recht auf permanent residence ). Auch diese Regelung ist auf die Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung anwendbar. Nicht zuletzt aufgrund dieser Rechtslage haben sich die deutsche und die niederländische Regierung entschieden, die Studienfinanzierung auf ein mitnahmefähiges System umzustellen (siehe Kapitel 3.2 und 4.2) Braindrain Eine weitere vielfach geäußerte Sorge besteht darin, Braindrain der eigenen Studierenden staatlich zu fördern. Dies könnte eintreten, wenn die Studierenden nach Abschluss ihres Auslandstudiums nicht zurückkehren, sondern eine Arbeit im Ausland aufnehmen und dort zu Steuerzahlern werden. Ob Braindrain zur realen Gefahr wird, hängt jedoch zum einen davon ab, wie viele Studierende de facto nach Studienabschluss im Ausland bleiben und wie viele zurückkehren. Diese Zahlen variieren von Land zu Land. 4 Zum anderen können auch beim Verbleib im Ausland positive Effekte für das Heimatland entstehen, z. B. durch verbesserte politische, kulturelle und wirtschaftliche Zusammenarbeit. Und nicht zuletzt spart das Entsendeland auch bei umfangreicher mitnahmefähiger Studienfinanzierung die entsprechenden institutionellen Kosten eines Studienplatzes im Inland. Ein starkes Indiz dafür, dass auf mitnahmefähiger Studienfinanzierung basierende Systeme funktionieren können, bieten Norwegen, Schweden und Finnland. Die spiegelbildliche Sorge zu der um Braindrain treibt manche der Länder um, die erheblich mehr Studierende aufnehmen als sie ins Ausland entsenden. Dies könnte als Subventionierung der Hochschulsysteme anderer Länder ausgelegt werden. Ob dies der Fall ist, hängt jedoch ebenso wie die Frage des Braindrain von mehreren empirischen Faktoren ab und ist schwer zu monetarisieren. So gibt es eine Anzahl guter Gründe, einen hohen Anteil ausländischer Studierender anzustreben: sowohl die Hochschulen als auch die Studierenden des aufnehmenden Landes profitieren davon (Stichwort Internationalisierung zu Hause ). Auch hängt es von der Höhe der Studiengebühren im Empfängerland ab, wie hoch die eventuelle Subventionierung überhaupt ausfällt. 4 Zur empirischen Verteilung siehe Jahr, Schomburg und Teichler Im Durchschnitt ermittelten sie eine Rückkehrquote von 47%. 1516 Insgesamt scheint daher viel dafür zu sprechen, darauf zu vertrauen, dass die positiven Effekte einer hohen Studierendenmobilität im europäischen Hochschulraum überwiegen. Eine haargenaue Aufrechnung der ohnehin schwer abschätzbaren monetären Wirkungen erscheint verzichtbar Stand der Diskussion und Ausblick Die Europäische Kommission ist zur Frage der internationalen Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung bisher nicht unmittelbar aktiv geworden. Eine von Bildungskommissar David Coyne im März 2005 auf Initiative der niederländischen Regierung im Zuge ihrer Ratspräsidentschaft eingesetzte informelle Arbeitsgruppe europäischer Rechtsexperten kam zu dem Schluss, dass es für ein regulierendes Eingreifen der Kommission keinen Anlass gibt (In `t Hout 2007). Folglich steht es bis heute den Mitgliedsländern frei, inwieweit sie das Entsende- oder Empfängerstaatsprinzip anwenden möchten, auch wenn das Entsendestaatsprinzip dominiert. Die Möglichkeiten zur Eingrenzung des Rechts auf Studienfinanzierung sind oben schon genannt worden. Konkrete Überlegungen zu einem europäischen Ausgleichsfonds zwischen Ländern mit verschiedener Wirtschaftskraft und entsprechend höherer oder niedriger Studienfinanzierung bestehen nicht, so dass jedes Land selbst über die Höhe der bereitgestellten Finanzmittel entscheiden muss. Die Ergebnisse der Bologna-Arbeitsgruppe zur Mitnahmefähigket von Studienfinanzierung werden, über die BFUG vermittelt, in die Bologna-Folgekonferenz in London im Mai 2007 einfließen. Gegenstand des Austausches ist neben einer Klärung der EU-rechtlichen Situation die Bildung eines Netzwerkes, das die zwischenstaatliche Kooperation zu mitnahmefähiger Studienfinanzierung erleichtern soll. Unter anderem geht es auch darum, Wissen über gewährte Studienfinanzierung auszutauschen mit dem Ziel, die jeweiligen Bewilligungsverfahren zu erleichtern und zu beschleunigen, aber auch Missbrauch durch Studierende in Form doppelter Inanspruchnahme (im Entsende- und Empfängerland) zu vermeiden. Auch wird als Fernziel die Kooperation zwischen Steuersystemen über Ländergrenzen hinweg diskutiert, um einen Ausgleich schaffen zu können, wenn Hochschulabsolventen im Ausland bleiben und arbeiten (ibid.). 1617 2.5. Diskussionsstand zu einem Euro-GefoS 5 Während eine europäische Diskussion über Studienfinanzierung im internationalen Kontext im Rahmen des Bologna-Prozesses stattfindet, gibt es bislang keine nennenswerte europäische Initiative im Bereich der institutionellen Finanzierung. Gemeint ist ein Modell, das einen internationalen Ausgleich schaffen könnte für die Kosten, die bei grenzüberschreitender Studierendenmobilität für die Hochschulen anfallen, und die über die im Land üblichen Studiengebühren hinausgehen können; also die Voll- oder Grenzkosten eines Studienplatzes. Die einzige länderübergreifende Vereinbarung dieser Art innerhalb Europas besteht bisher zwischen den nordeuropäischen Ländern. Im sogenannten Nordic Agreement von 1996 vereinbarten Schweden, Norwegen, Finnland und Dänemark pro Studierendem, der zwischen diesen Ländern die Grenze überschreitet einen Betrag von zwischenstaatlichen Finanzausgleich zu zahlen (Nordic Agreement 1996: Art. 7). Als Berechnungsbasis dienen diejenigen Studierenden, die im Entsendeland Studienfinanzierung erhalten, da diese statistisch erfasst sind. Für 75% dieser Studierenden fließen die Transferzahlungen. Da fast alle Studierenden in den nordeuropäischen Ländern Studienfinanzierung erhalten, wird damit ein Großteil der tatsächlich stattfindenden Mobilität erfasst. Dieses Abkommen wurde seit 1996 von den Staatschefs immer wieder verlängert, zuletzt im November 2006 für weitere drei Jahre (Interview Astad 2007). Allerdings dient auch dieses Modell nicht der institutionellen Finanzierung im engeren Sinne, da der Finanzausgleich innerhalb des ansonsten proportional zum Bruttosozialprodukt der teilnehmenden Staaten finanzierten Budgets des Nordeuropäischen Ministerrats (Nordic Council of Ministers) erfolgt und nicht den Hochschulen direkt zugutekommt. Das Modell ist daher streng genommen ein zwischenstaatlicher, kein institutioneller Finanzausgleich. Auch sind die tatsächlich fließenden Summen begrenzt, so dass der Wert dieses Modells eher in der symbolischen, finanziellen Unterstützung eines im Kern auf dem Geist der Kooperation und des wechselseitigen Nutzen beruhenden Abkommens liegt (Interview Astad 2007). Der Graduate Management Admission Council (2005, S. 93) in den USA 6 zog in seinen Überlegungen zur finanziellen Unterfütterung der zunehmenden Studierenden- 5 Mit GefoS ist ein "Geld-folgt-Studierenden"-Modell gemeint, wie es das CHE mit dem Stifterverband 1999 vorgeschlagen hat (Müller-Böling & Erhardt 1999). 6 Der Graduate Admission Council (GMAC) ist die Organisation, die mit dem Graduate Management Admissions Test (GMAT) einen der weltweit verbreitetsten Eingangstests für MBA-Programme durchführt und vor diesem Hintergrund ein hohes Interesse am Thema internationale Studierendenmobilität hat. 1718 mobilität im Kontext des Bologna Prozesses das Nordic Agreement heran, um seinen Vorschlag eines Europäischen Finanzausgleichs zu untermauern: At a European level, a balance of education payments system based on the Nordic approach could be established to prevent education tourism. This would compensate countries that support large numbers of non-domestic students in their state higher education system. Gleichzeitig betont der Graduate Management Admission Council, dass vor einer Verwirklichung noch Hindernisse zu überwinden sind, wie beispielsweise die starke internationale Varianz in den Kosten pro Studienplatz. Lambert & Butler (2006) greifen den Vorschlag in einem Arbeitspapier des britischen think tanks Centre for European Reform zur Zukunft der Europäischen Universitäten ebenfalls auf. Im Kontext der Debatte um die deutschen Numerus-Clausus-Flüchtlinge in Österreich im Studienfach Medizin ist der Vorschlag eines interstaatlichen Finanzausgleichs für Studierendenmobilität erneut aufgetaucht (Witzmann 2007, Moravec 2007). Allerdings geht es hier allein um konkrete Ausgleichszahlungen von Deutschland an Österreich, nicht um ein echtes Euro-GefoS. Ähnliche Ausgleichszahlungen sind von Frankreich nach Belgien im Gespräch, wo aufgrund der gleichen Sprache und kapazitativer Engpässe im französischen System ebenfalls punktuell einseitige Wanderungsbewegungen Studierender auftreten. Auch wenn die Vision eines Euro-GefoS daher durchaus lebt und in Diskussionen auftaucht, scheint ihre Umsetzung in naher Zukunft unwahrscheinlich. Größtes Hindernis dürften in der Tat die hohen Unterschiede in den Preisniveaus und Kosten pro Studienplatz zwischen den europäischen Staaten sein sowie die recht unterschiedlich stark ausgeprägte Bereitschaft zur Beteiligung an einem solchen System. Wichtig ist aber auch, sich am nordeuropäischen Beispiel zu vergegenwärtigen, dass selbst ein interstaatlicher Finanzausgleich, wenn er denn besteht, immer eine symbolische Funktion behält und auch behalten sollte, da eine genaue Aufrechnung von Kosten und Nutzen zwischen den beteiligten Staaten ebenso unmöglich ist, wie sie von den Wirkungen her unkonstruktiv wäre. 1819 3. Ausländische Gestaltungsbeispiele zur Mitnahmefähigkeit von Studienfinanzierung 3.1. Das norwegische Lånekassen-Modell Der Norwegian State Educational Loan Fund (NSELF) oder Lånekassen, gegründet 1947, bietet norwegischen Studierenden die Möglichkeit, ihr gesamtes Studium im Ausland zu absolvieren. Hierzu werden die Studierenden mit einem umfassenden Finanzierungspaket auf Kreditbasis versehen, das 2004/05 ca Studierende wahrgenommen haben. Weitere Studierende haben einen Teil ihres Studiums im Ausland absolviert. Die meisten Studierenden gehen dabei in den Fächern Medizin, der Betriebswirtschaftslehre sowie in Kunst und Design ins Ausland. Tabelle 1: Fachverteilung im Lånekassen-System Quelle: Wiers-Jenssen 2005, S. 9 7 SUBJECT Students Higher Education Business subjects 2561 Medicine 2093 Visual arts/craft and design 1364 Technological subjects 1182 Social science 897 Journalism/media studies 693 Nursing 438 Psychology 419 Physiotherapy 416 Hotel and tourist industry 409 Humanities 409 Other therapy subjects 392 Veterinary medicine 293 PhD 281 Architecture 255 Music 210 Science subjects 201 Theatre 163 Photography/film 125 Specialised teacher's training 123 Economics 100 Ursprünglich wurde das Modell entwickelt, um denjenigen Studieninteressierten, die keinen Platz an norwegischen Hochschulen fanden, eine Studienmöglichkeit zu er- 7 In der Tabelle sind nur mit mehr als 100 Studierenden vertretene Fächer dargestellt. 1920 öffnen. Das Modell beruht auf der Rechnung, dass selbst eine großzügige Finanzierung des Auslandsstudiums, die Studiengebühren und einen Teil der Lebenshaltungskosten umfasst, den norwegischen Staat weniger kostet als der entsprechende Ausbau des norwegischen Hochschulsystems. Mit dem Sinken der Studienanfängerzahlen in den letzten Jahren entwickelte sich auch zwischen den norwegischen Hochschulen ein Wettbewerb um Studienanfänger. Dies wird aber in Norwegen vor allem auch auf Hochschulseite nicht als hinderlich, sondern als qualitätsfördernd betrachtet. Insgesamt hat sich die Zahl der teilnehmenden Studierenden nach einem bemerkenswerten Anstieg in den Jahren 1974 bis 1998 seit 1998 im Wesentlichen stabilisiert. 1998/99 nutzten Studierende die Möglichkeit, 2000/01 waren es einmalig Studierende (siehe Graphik 3). 8 Graphik 3: Entwicklung der Studierendenzahlen im Lånekassen-System Quelle: Wiers-Jenssen 2005, S. 6 8 Wichtige Hintergrundinformationen konnten bei einem Interview mit Jannecke Wierss-Jenssen von NIFUStep (Interview Wierss-Jenssen 2006) gewonnen werden. 20 Mehr anzeigen
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