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Timestamp: 2018-12-11 03:00:12
Document Index: 291004927

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 313', 'artículo 177', 'artículo 267', 'artículo 16', 'artículo 49']

﻿ SENTENCIA 2002-00005 DE MARZO 18 DE 2015
SENTENCIA 2002-00005 DE 18 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:LA ESTABILIDAD EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA NO SIGNIFICA QUE EL EMPLEADO SEA INAMOVIBLE. CUANDO LA SUPRESIÓN DEL CARGO OBEDECE A LA LEY DE AJUSTE FISCAL Y LA SUPRESIÓN ESTA ANTECEDIDA POR EL ESTUDIO TÉCNICO REQUERIDO EN LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES SEÑALADAS EN LA LEY, SIN QUE SE LE PUEDAN ATRIBUIR MÓVILES DISTINTOS A LOS DEL MEJORAMIENTO DEL SERVICIO, PRODUCTO DEL ANÁLISIS DE LAS REALES NECESIDADES DEL SERVICIO Y LA MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, NO SE INCURRE EN FALSA MOTIVACIÓN PARA LA SUPRESIÓN DEL CARGO, LAS ENTIDADES NO ESTÁN OBLIGADAS A CONTAR CON LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL NECESARIA PARA LLEVAR A CABO LA REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA ENTIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHO PREFERENCIAL DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, CARRERA ADMINISTRATIVA, RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA, DERECHOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA, AGRUPACIÓN DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, FALSA MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA, RETIRO DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, CAUSALES DE RETIRO DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2002-00005 de marzo 18 de 2015
Ref.: Expediente 410012331000200200005 01
Número interno: 2762-2013
Actor: Luis Alberto Aguirre Cortés
El problema jurídico se contrae a establecer si en el proceso de reestructuración administrativa que adelantó el municipio de Algeciras se incurrió en los vicios alegados por el petente esto es, desviación de poder y falsa motivación, carencia de estudios técnicos y de disponibilidad presupuestal.
• Decreto 29 de 30 de agosto de 2001, “por el cual se establece la planta de personal de la Administración Municipal de Algeciras - Huila”, que suprimió, entre otros, el cargo de conductor nivel VI, código 620, grado 05 que ocupaba el demandante(13).
• Decreto 30 “por el cual se incorpora el personal al servicio de la administración municipal, a la planta de personal fijada mediante Decreto 29 den 2001”, sin reintegrar el cargo del actor(14).
• Oficio de 30 de agosto de 2001, expedido por el Alcalde Municipal de Algeciras - Huila, a través del cual se le comunicó la supresión del cargo de conductor nivel VI, código 620, grado 5, que ostentaba el demandante(15).
El señor Luis Alberto Aguirre Cortes fue vinculado a la planta de personal del municipio de Algeciras - Huila mediante Decreto 73 de 12 de noviembre de 1995 expedido por el alcalde municipal, en el cargo de conductor nivel IV, grado 5 del cual tomó posesión el día 23 de noviembre del mismo año como consta en el acta de posesión 0538(16).
De las actuaciones previas a la supresión del cargo
— Por medio del Acuerdo 2 de 28 de febrero de 2001 el Concejo Municipal de Algeciras - Huila le otorgó facultades al alcalde hasta el 31 de agosto de 2001, para reestructurar y reorganizar las distintas dependencias del nivel central y descentralizado de la administración y las correspondientes escalas salariales. Acuerdo que fue aprobado mediante sesiones de 24 y 28 de febrero de 2001(17).
— De conformidad con las facultades otorgadas, la administración municipal realizó el estudio técnico pertinente, en el que se analizó la situación integral del municipio, estudio que indicó un ajuste en la planta de personal a fin de racionalizar los gastos y dar cumplimiento a la Ley 617 de 2000(18).
— Mediante el Decreto 29 de 2001, el alcalde estableció la planta de personal de la administración municipal(19).
— A través del Decreto 30 de 30 de agosto de 2001 se incorporó la planta de cargos fijada por el anterior decreto(20).
Mediante Oficio de 30 de agosto de 2001, el Alcalde Municipal de Algeciras - Huila le informo al señor Luis Alberto Aguirre que mediante Decreto 29 de agosto 30 de 2001, el cargo que ocupaba había sido suprimido de la planta de personal de la subsecretaría de planeación y obras públicas(21).
• Copia simple de los decretos 29 y 30 del 30 de agosto de 2001(22).
• Oficio del 30 de agosto de 2001, suscrito por el Alcalde de Algeciras, mediante el cual se le comunicó al actor la supresión del cargo que ostentaba en el ente territorial(23).
• Copia simple del Acuerdo 2 del 28 de febrero de 2001(24).
• Copia de los estudios técnicos para la restructuración de la planta de personal del municipio y su organigrama(25).
• Copia de las resoluciones 184, 185 y 186 de 17 de octubre de 2001, proferidas por el Alcalde de Algeciras - Huila, a través de las cuales se liquidaron las cesantías definitivas, indemnización de vacaciones, prima de vacaciones y liquidación laboral del período 23 de noviembre de 1995 al 30 de agosto de 2001, así como de los certificados de disponibilidad presupuestal(26).
• Copia del libro de control de apropiaciones y compromisos de la Alcaldía Municipal de Algeciras - Huila(27).
• Copia de las evaluaciones de desempeño que la entidad demandada le realizó al actor desde el 23 de noviembre de 1995 al 28 de febrero de 1999(28).
Dentro del plenario los señores GIL MOYANO SÁNCHEZ, LAURA LUZ DUSSÁN DE RIVAS, LIBARDO ROMERO RIVERA y ALEXANDER MARTÍNEZ BALLESTEROS, manifestaron: “(…) el Concejo Municipal mediante Acuerdo 2 de 2001 otorgo facultades al Alcalde para la reestructuración de la planta de personal, quien debía adelantar los estudios técnicos y contar con la disponibilidad presupuestal para el pago de las prestaciones sociales y la indemnización de los empleados. Para el 28 de febrero de 2001 no existía la disponibilidad presupuestal y la desvinculación del actor le fue comunicada el 30 de mayo de 2001, un día antes de que venciera las facultades otorgadas al alcalde municipal. Frente a los requisitos que el municipio debía cumplir para reestructurar la planta de personal se encontraban los estudios técnicos los cuales debían justificar la supresión de los cargos, que para el presente asunto los móviles que llevaron a la supresión del cargo de Luis Alberto Aguirre se debió a motivos políticos y en el afán de suprimirlo sin razones de tipo legal se cometieron errores de tipo legal (…)”(29).
Establecido lo anterior, el asunto objeto de litigio se abordará en el siguiente orden: i) Marco jurídico del caso; ii) De la presunción de legalidad de los actos administrativos; iii) Los cargos formulados; iv) Del caso concreto.
I. Marco jurídico del caso
La supresión de un cargo de carrera administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, por fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por políticas de modernización del Estado, con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, para el control del gasto público, por consiguiente no existe duda que la permanencia en la carrera administrativa implica en principio la estabilidad en el empleo sin embargo, está sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que estos ocupan por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad en el empleo no significa que el empleado sea inamovible.
El derecho a la estabilidad no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto de ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos(30).
El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución estableció el fin y los principios con arreglo a los cuales se debe cumplir la función administrativa. Reza así la citada preceptiva:
ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (resaltado fuera de texto).
De la supresión de cargos en la administración central municipal.
Constitucional y legalmente el Concejo Municipal es quien tiene la facultad para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. Así lo dispone el artículo 313 de la constitución que prevé:
7) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.
II. De la presunción de legalidad de los actos administrativos.
El principio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, ha sido esbozado por la jurisprudencia bajo el entendido der que todas las decisiones adoptadas por los servidores públicos se consideran circunscritas dentro de los cánones legales, en cumplimiento de los objetivos y misiones institucionales. De suerte, que quien aspire a que tal principio se rompa, deberá proporcionarle al juez los elementos de convicción que desvirtúen el aludido principio. En caso contrario, la presunción de legalidad permanece incólume.
III. De los cargos formulados.
La parte actora formula los siguientes cargos: Primero: Que los actos administrativos acusados se expidieron con desviación de poder y falsa motivación. Segundo: Que los estudios técnicos realizados por la entidad demandada no cumplen con las exigencias legales previstas en la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 de la misma anualidad. Y Tercero: Que el municipio de Algeciras - Huila, carencia de disponibilidad presupuestal para el pago de las prestaciones laborales y la indemnización por supresión del cargo, requisito previo para la expedición de los actos que modifican la planta de personal de las entidades territoriales.
De cara al anterior planteamiento se hace necesario el estudio de cada uno de los cuestionamientos realizados por el actor en el mismo orden antes anotado.
1. Desviación de poder. Porque la decisión supresora obedeció a criterios como el partido político de los desvinculados y los fines personales del nominador.
Al respecto a de resaltarse que la desviación de poder como causal de anulación de los actos administrativos, se produce cuando la atribución de que está investido un funcionario se ejerce, no hacia el fin exigido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Consiste en que una autoridad administrativa con la competencia suficiente para expedir un acto ajustado, en lo externo, en las ritualidades de forma, ejerce dicha competencia por fuera del fin para el cual fue investido. La carga de la prueba de la existencia de esta causal de anulación la tiene quien alega el abuso o la desviación de poder.
Para el caso, señala el actor que el móvil real de la reestructuración obedeció a criterios como el partido político de los desvinculados y los fines personales del nominador, pero esta afirmación no tiene respaldo probatorio, vale decir, no se demostró la incorrecta aplicación del poder, por el contrario se evidencia del material probatorio reseñado en precedencia, que la reestructuración de la planta de personal y la supresión del cargo que el actor desempeñaba obedecieron a la ley de ajuste fiscal y que la aludida supresión estuvo precedida del estudio técnico requerido en los términos y condiciones señaladas en la ley, sin que se le puedan atribuir móviles distintos a los del mejoramiento del servicio.
Al respecto, no sobra advertir que acorde con las previsiones del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, norma a la cual se acude por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, incumbe a las partes probar el supuesto fáctico del cual pretenden derivar efectos jurídicos y si ello no ocurre, deben asumir la consecuencias que el incumplimiento de esta carga procesal les genera.
La falsa motivación de los actos administrativos, como es obvio, se puede alegar mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento el derecho dentro de las cuales fuerza demostrar una falsedad o insuficiencia de motivos en los cuales se fundó el o los actos acusados.
En el presente caso, no se encuadra el vicio de falsa motivación que se alega frente a que la supresión de su empleo tuvo por motivación intereses ajenos al mejoramiento del servicio, toda vez, que, no existe prueba dentro del plenario que indique que en efecto el proceso de restructuración del que fue objeto el municipio de Algeciras - Huila, pretendió encubrir una supuesta persecución política en contra de los miembros de los partidos y movimientos políticos distintos a los que habían apoyado al alcalde de turno. Pues lo que sí se encuentra acreditado es que por efectos del ajuste fiscal establecido en la Ley 617 de 2000, era necesario que el municipio de Algeciras ajustara su nómina de personal y como ya quedara expuesto, para dicho efecto se elaboró un estudio que analizó la situación financiera, presupuestal y funcional, y a manera de recomendación, propuso una disminución de 6 cargos, entre ellos, el que ostentaba el actor.
En este orden de ideas, la causal de desviación de poder y falsa motivación no está llamada a prosperar.
2. De los estudios técnicos. Según lo muestran los folios 36 a 48, la administración de Algeciras - Huila elaboró un estudio que analizó la situación financiera, presupuestal y funcional el cual contiene:
PROYECCIÓN FINANCIERA MUNICIPIO DE ALGECIRAS
ANÁLISIS DE GASTOS PRESUPUESTALES PARA EL 2001 MUNICIPIO DE ALGECIRAS - CATEGORÍA 6º. (…)
LIQUIDACIÓN DE PERSONAL MUNICIPIO DE ALGECIRAS
ESTRUCTURA DE LA PLANTA DE PERSONAL:
Despacho del Alcalde Despacho del Alcalde
1 Alcalde $ 1.674.800
1 Conductor $ 385.000
TOTAL 2 $ 2.059.800 1 Alcalde $ 1.674.800
TOTAL 2 $ 2.059.800
Secretaria general y servicios administrativos Secretaria general y servicios administrativos
1 Secret. de despacho $ 924.000
1 Inspector $ 459.000
1 Secretario $ 364.000
3 Aux. serv. generales $ 323.000*3
1 Almacenist general $ 549.000
1 Auxiliar $ 459.000
TOTAL 8 $ 3.724.000 1 Secret. de despacho $ 924.000
Se ubica en la secretaría de planeación y obras públicas
TOTAL 8 $ 2.901.000
1 Tesorero general $ 739.000
1 Auxiliar adtivo $ 400.000
TOTAL 3 $ 1.598.000 1 Tesorero general $ 739.000
1 Auxiliar adtivo $ 800.000
TOTAL 3 $ 1.998.000
Subsecretaría de planeación y obras públicas Subsecretaría de planeación y obras públicas
1 Subsecret. de desp. $ 809.000
1 Coordinador $ 627.000
2 Operarios $ 423.000*2 1 Subsecret. de desp. $ 809.000
2 Operarios $ 423.000*2
6 Celadores $ 323.000*6
1 Aux. serv. generales $ 323.000
TOTAL 12 $ 4.926.000
1 Auxiliar $ 364.000
TOTAL 10 $ 3.916.000
Subsecretaría de Desarrollo Social y Comunitario Subsecretaría de Desarrollo Social y Comunitario
1 Subsecretario de desp $ 739.000
TOTAL 2 $ 1.139.000
1 Secretario de desp. $ 739.000
Se ubica en tesorería municipal
TOTAL 2 $ 1.062.000
Subsecretaria de Cultura, Deporte y Recreación Subsecretaría de Cultura, Deporte y Recreación
TOTAL 1 $ 323.000
Se ubica en la Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario
Umata Umata
1 Director técnico $ 739.000
2 Profesional univer $ 1.254.000
TOTAL 3 $ 1.993.000
1 Secretaria $ 385.000
TOTAL 3 $ 1.366.000
Justicia, Comisaría de Familia y Tránsito Municipal Justicia, Comisaría de Familia y Tránsito Municipal
1 Secretario $ 385.000
TOTAL 2 $ 1.124.000
Dirección Cárcel Dirección Cárcel
1 Director cárcel $ 400.000
2 Guardianes $ 692.000
TOTAL 3 $ 1.092.000
TOTAL 36 $ 17.980.800 TOTAL 30 $ 15.518.800
Costo anual de la planta con prestaciones $ 305.673.600
Ahorro mensual del sueldo básico $ 2.462.000
Costo anual de la planta propuesta $ 263.819.600
Ahorro anual de la planta propuesta $ 41.854.000”.
De ahí que se encuentra acreditado que por efectos del ajuste fiscal establecido en la Ley 617 de 2000, era necesario que el municipio de Algeciras ajustara su planta de personal, pues los análisis y las conclusiones arrojadas en el estudio técnico fueron las motivaciones de hecho y de derecho en que se fundó la administración local para expedir los actos acusados.
Lo anterior indica que la Alcaldía de Algeciras - Huila antes de tomar la decisión de suprimir el cargo que ostentaba el actor, cumplió con la exigencia normativa de los estudios técnicos, los cuales a su vez fueron producto del análisis de las reales necesidades del servicio y la modernización de la administración. Por lo que no es cierto que los actos administrativos expedidos carecieran de motivación, o que los sustentos fácticos y jurídicos fueran engañosos.
Consecuente con lo expuesto, no prospera este cargo de expedición irregular de los actos de supresión por ausencia de estudios técnicos.
4. Carencia de disponibilidad presupuestal.
Argumenta el recurrente que la entidad demandada debió contar con la disponibilidad presupuestal necesaria para llevar a cabo la reestructuración administrativa de la entidad.
En relación con la necesidad de la existencia previa del certificado de disponibilidad presupuestal que según el actor no precedió a la expedición de los actos demandados, es preciso tener presente que dicha disponibilidad tiene por objeto sufragar los gastos que causen las indemnizaciones, sin embargo no es un elemento que afecte la validez del acto de supresión, toda vez que la ley no prevé dicho instrumento como requisito del proceso de supresión.
En este sentido la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente(31):
3. Efectos de la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal respecto de la validez de los actos.
Además de que el demandante no acreditó la falta del certificado de disponibilidad presupuestal o del registro respectivo, dicha exigencia es puramente adjetiva, y su carencia no afecta la validez del acto, como ha tenido ocasión de pregonarlo reiteradamente esta Sala en múltiples fallos, dentro de los cuales basta citar la providencia del 3 de abril de 2008, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único 08001-23-31-000-2001-(01916)-01 en el cual se dijo:
Como la Ley 443 de 1998 no contempló como requisito para la supresión de cargos la disponibilidad presupuestal para el pago de las indemnizaciones, y la ley prima sobre su reglamentación, se concluye que la disponibilidad presupuestal no es requisito para la supresión de cargos y su inexistencia al momento de la supresión no puede acarrear la nulidad del acto por expedición irregular.
En el mismo sentido en la Sentencia de 4 de diciembre de 2008, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único 08001-23-31-000-1998-(00837)-01 en la que se expresó:
Aun cuando no se hubiera expedido la disponibilidad presupuestal previamente como lo indica el artículo 16 del Decreto 1223 de 28 de julio de 1993, para nada incide en la legalidad del Decreto acusado, ni se quebrante dicha norma. La citada disposición es clara al indicar que la disponibilidad presupuestal tiene por objeto sufragar los gastos que causen las indemnizaciones, de manera que no es un elemento de formación del acto de supresión, razón por la cual el cargo impetrado se despacha desfavorablemente(32).
De manera sistemática el Consejo de Estado fijó los alcances de la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal y del registro del siguiente modo:
Por el contrario, el registro presupuestal sí constituye un requisito de perfeccionamiento del contrato, lo cual se extrae del inciso segundo del mismo artículo 49 de la Ley 179 de 1994, cuando hace alusión a que “esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”, refiriéndose estrictamente a la operación de registrar la afectación presupuestal que se hace con el acto administrativo o contrato(33) que compromete el presupuesto. En consecuencia, su omisión, para aquellos contratos que lo requieren, genera la falta de perfeccionamiento del contrato, que éste no se pueda considerar en el tránsito jurídico y por ende, imposibilita su ejecución. Adicionalmente y al igual de lo que sucede con la ausencia de certificado de disponibilidad presupuestal cuando éste se requiere, su omisión genera responsabilidad personal y pecuniaria del servidor o servidores públicos responsables del contrato, y aunque es ésta una obligación de la entidad estatal, el contratista no podrá iniciar el contrato hasta tanto no se haya realizado el registro respectivo.
Dado que para el caso concreto entonces, la omisión del certificado de disponibilidad presupuestal, no genera la nulidad del contrato, desechará la Sala el cargo planteado(34).
Dado que para el caso concreto la omisión del certificado de disponibilidad presupuestal no afecta la valides de los actos demandados, el cargo no está llamado a prosperar.
Por lo tanto el proveído impugnado, que negó las pretensiones de la demanda, merece ser confirmado.
1. CONFIRMAR la sentencia de 10 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila que denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por el señor Luis Alberto Aguirre Cortes contra el Municipio de Algeciras - Huila.
2. Por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen, y déjense las constancias respectivas
13 Folios 21 a 23.
14 Folios 24 a 26.
15 Folio 27.
16 Folios 29 y 30.
17 Folios 33 y 34.
18 Folios 37 a 48.
19 Folios 21 a 23.
20 Folios 24 a 26.
21 Folio 27.
22 Folios 21 a 26.
23 Folio 27.
24 Folios 33 a 35.
25 Folios 36 a 48.
26 Folios 58 a 70.
27 Folio 75.
28 Folios 77 a 83 vto.
29 Folios 162 a 170.
30 Sentencia marzo 31 de 2000 T-374, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
31 Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 22 de octubre de 2009, expediente 1535-07. Actor: Blas Osorio Narváez, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
32 En el mismo sentido las sentencias del 2 de diciembre de 1999, radicación 15751, C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda; 24 de octubre de 2002, radicación 220199, C.P. Dr. Tarsicio Cáceres Toro; 26 de enero de 2006, radicación 505403, C.P. Dra. Ana Margarita Olaya; 26 de octubre de 2006, radicación 740405, C.P. Dra. Ana Margarita Olaya.
34 Sentencia de 23 de junio de 2005, radicación 07001-23-31-000-1995-00216-01(12846), C.P. Germán Rodríguez Villamizar.