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Timestamp: 2017-01-21 15:14:10
Document Index: 46007866

Matched Legal Cases: ['artículo 2545', 'artículo 203', 'artículo 113', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 204', 'artículo 188', 'artículo 149', 'Artículo 41', 'artículo 48', 'artículo 12', 'artículo 4', 'artículo 188', 'artículo 184', 'artículo 183', 'artículo 260', 'artículo 82', 'artículo 165', 'artículo 2546', 'artículo 2547', 'artículo 102', 'Artículo 103', 'Artículo 91', 'Artículo 90']

Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Enero de 1997 (caso Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia (Pleno), de 15 de Enero de 1997) - Jurisprudencia - VLEX 31657229
Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Enero de 1997
Ponencia publicada en Enero de 1997
EL SISTEMA PANAMEÑO DE CONTROL
CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEÑO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado
La Constitución de Panamá de 1983, en sus artículos 165 y 203, ordinal 1º, establece las bases de uno de los sistemas más concentrados, excluyentes y amplios de control de la constitucionalidad que existen en el derecho comparado, al atribuir a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución y, como consecuencia, el poder exclusivo para conocer y decidir sobre la inconstitucionalidad de todos los actos estatales.
Dichas normas disponen lo siguiente:
"Art. 165. Cuando el Ejecutivo objetara un proyecto por inexequible y la Asamblea Legislativa, por mayoría expresada, insistiera en su adopción, aquél lo pasará a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su inconstitucionalidad. El fallo de la Corte que declare el proyecto constitucional obliga al Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar."
"La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:
1. La guarda de la integridad de la Constitución, para lo cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razón de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona.
Cuando en un proceso el funcionario público encargado de impartir justicia advirtiere o se le advirtiere alguna de las partes que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del negocio hasta colocarlo en estado de decidir."
De estas normas se deduce la conformación de un sistema exclusiva y privativamente concentrado que atribuye a la Corte Suprema de Justicia el control de la constitucionalidad, así:
1. Por vía de acción popular, de las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos estatales. La amplitud del sistema radica en que se trata de un control concentrado de la constitucionalidad, no sólo de las leyes y demás actos de rango legal como sucede, en general, en el derecho comparado, sino de todos los decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos estatales, con lo cual, entre otros efectos, el control contencioso-administrativo de los actos administrativos sólo se ejerce por razones de ilegalidad. Además, la acción para el ejercicio del control de constitucionalidad, está concebida como una acción popular, que corresponde a cualquier persona y por tanto, sin legitimación específica sino basado en un simple interés en la constitucionalidad, siguiendo en esta aspecto la orientación de los sistemas venezolano y colombiano.
2. Por vía incidental, de las disposiciones legales o reglamentarias, cuando un funcionario público que imparte justicia, de oficio o por advertencia de una de las partes en un proceso público concreto, someta la cuestión de inconstitucionalidad a la Corte Suprema de Justicia.
Se trata de un control de constitucionalidad incidenter tantum, que no sólo puede incitar aun tribunal o autoridad judicial, sino cualquier funcionario de la Administración actuando en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En cuanto a los primeros, el método sigue la orientación general del derecho comparado, con la advertencia de que no sólo se refiere a las leyes, sino también a las disposiciones reglamentarias; y
3. A requerimiento, del Presidente de la República, cuando objetare un proyecto de Ley por inconstitucional (inexequible) y la Asamblea Legislativa por mayoría de los 2/3 de los Legisladores que la componen, insistiera en la adopción del proyecto. En este sentido, el sistema da origen a un control previo de constitucionalidad de las leyes, cuando el veto presidencial se funda en razones de inconstitucionalidad. En este aspecto, el sistema recoge la orientación de los derechos venezolano y colombiano.
Este sistema, como se dijo, es uno de los más concentrados y amplios que se conocen en el derecho comparado. Sin embargo, contrariamente a lo que sucede, en general, en América Latina, el sistema panameño es exclusivamente concentrado, como sucede en Uruguay, Honduras y Paraguay, en el sentido de que no se lo combina con el sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, que si bien se instauro en Panamá al amparo de la Constitución de 1904, fue eliminado totalmente a partir de la reforma constitucional de 1941.
El sistema panameño, por tanto, es un sistema de control de la constitucionalidad, exclusivamente concentrado. Así lo precisa el Código Judicial de 1987 (que derogó la Ley 46 de 1956 sobre Instituciones de Garantía) al establecer en su artículo 2545, lo siguiente:
"Art. 2545. Al Pleno de la Corte Suprema de Justicia le corresponderá privativamente conocer y decidir de manera definitiva y en una sola instancia:
1. De la inexequibilidad de los proyectos de ley que el Ejecutivo haya objetado como inconstitucional por razones de fondo o forma.
2. De las consultas que de oficio o por advertencia de parte interesada de acuerdo con el artículo 203 de la Constitución, eleve ante ella cualquier autoridad o funcionario que al impartir justicia en un caso concreto, estime que la disposición o disposiciones aplicables pueden ser inconstitucionales por razones de fondo o de forma.
3. De la inconstitucionalidad de todas las leyes, decretos de gabinete, decretos leyes, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de autoridad impugnada por razones de fondo o de forma".
2. El sistema panameño de control de la constitucionalidad no es de carácter mixto.
Ahora bien, a pesar de que algunos autores han calificado el sistema panameño de control de la constitucionalidad como un sistema mixto,[1] en realidad no reviste dicho carácter, pues en el mismo no hay, técnicamente, ningún elemento de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que permita a cualquier juez, al decidir un caso concreto que no tiene por objeto una cuestión de inconstitucionalidad, actuar como juez constitucional.
El sistema mixto de control de constitucionalidad es aquél que combina el sistema concentrado con el sistema difuso. El modelo tradicional de este sistema es el que existe en Venezuela y Colombia desde el siglo pasado, y que también funciona en Guatemala, Perú, Brasil y El Salvador.
En efecto, en Venezuela, en la Constitución de 1858 se previó la competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer de la acción popular de inconstitucionalidad de los actos de las Legislaturas Provinciales al atribuírsele en el artículo 113, ordinal 8º competencia para:
"Declarar la nulidad de los Actos Legislativos sancionados por las legislaciones provinciales, a petición de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitución."
Esta atribución de la Corte Suprema se amplió a partir de la Constitución de 1893, respecto de las leyes, decretos y resoluciones inconstitucionales (Art. 110, ord. 8º).
Este control concentrado de la constitucionalidad se estableció, en paralelo, con el control difuso, desarrollado durante el siglo pasado por la previsión expresa de la garantía objetiva de la Constitución (nulidad de los actos inconstitucionales) a partir de la Constitución (nulidad de los actos inconstitucionales) a partir de 1811,[2] el cual encontró consagración legal expresa a partir del Código de Procedimiento Civil de 1897, en la cual se estableció:
"Art. 10. Cuando la Ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con alguna disposición constitucional, los tribunales aplicarán ésta con preferencia."
En el caso de Colombia, la competencia de la Corte Suprema en materia de control de constitucionalidad se estableció por primera vez en la Constitución de 1886, respecto de los actos legislativos, en forma limitada y preventiva cuando hubiesen sido objetados por el Gobierno (Arts. 88, 90 y 151, ord, 4º), y sólo fue mediante el Acto Legislativo Nº 3 de 31-10-1910 (reformatorio de la Constitución Nacional), que el sistema de justicia constitucional adquirió plena consagración, de carácter mixto, al establecer en los artículos 40 y 41 , la acción popular de inconstitucionalidad, en paralelo con el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, en la forma siguiente:
"Art. 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales."
"Art. 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confiere ésta y las leyes, tendrá las siguientes: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación."
De lo anterior resulta que, en realidad, Colombia no fue el primer país que creó la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes,[3] la cual tiene su antecedente en la Constitución Venezolana de 1858.
Este sistema de justicia constitucional que existe en Venezuela y Colombia, aun en la actualidad, es un sistema mixto, que combina el control concentrado con el control difuso, y que además, está concebido en paralelo con la consagración de garantías judiciales para la protección de los derechos constitucionales a través de la acción de amparo o de tutela, cuyo conocimiento corresponde a todos los tribunales, generalmente de primera instancia.
Los autores panameños que han calificado el sistema de control como sistema mixto, lo han hecho al señalar que el sistema concentrado de justicia constitucional, coexiste con la consagración de las acciones de habeas corpus y amparo, cuyo conocimiento corresponde a todos los tribunales ordinarios.[4] En realidad la existencia de garantías judiciales de los derechos constitucionales mediante las acciones de hábeas corpus, amparo (tutela protección), hábeas data o los medios judiciales ordinarios (writs, référés, procedimientos de urgencia),[5] es un signo de nuestro tiempo, por lo que todos los países con régimen de Estado de Derecho lo consagran.
En general, la competencia para conocer y decidir las acciones de amparo o Hábeas corpus corresponde a los tribunales ordinarios, siendo excepcional su conocimiento exclusivo a Tribunales Constitucionales (es el sistema europeo de Alemania, Austria, España) o por la Corte Suprema de Justicia (es el caso excepcionalísimo de la sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica). Lo normal y común, se insiste, sobre todo en los países anglosajones, en Francia e Italia, y en América latína es la competencia de los tribunales ordinarios para conocer de estas acciones. En todo caso, al decidirlas, por supuesto, los jueces resuelven como jueces constitucionales cuestiones de inconstitucionalidad, pero limitadamente en relación con la protección de los derechos constitucionales.
El sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, en cambio, es mucho más amplio, no sólo cuando se les plantea una cuestión de constitucionalidad en relación con la protección de derechos constitucionales, sino básicamente, cuando en un caso judicial ordinario que no tiene por objeto una cuestión constitucional, los jueces actúan como jueces constitucionales en todo caso en el cual deban aplicar una ley, que juzguen inconstitucional, aplicando preferentemente la Constitución.
Por ello, en realidad, el sistema de control de constitucionalidad de Panamá es un sistema exclusiva y privativamente concentrado, donde no existe control difuso de la constitucionalidad de las leyes y donde además, como es natural, se prevén garantías judiciales (hábeas corpus y amparo) de los derechos constitucionales cuyo conocimiento corresponde a los tribunales ordinarios.
3. Aproximación general al sistema concentrado de control de constitucionalidad.
Como se deduce de las disposiciones constitucionales y legales antes transcritas, el sistema panameño de control de constitucionalidad es un sistema exclusivo y privativo de control concentrado, de una amplitud tal, que lo distingue de todos los sistemas que muestra el derecho comparado.[6]
En efecto, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, contrariamente al sistema difuso, se caracteriza por el hecho de que el ordenamiento constitucional confiere a un solo órgano estatal el poder de actuar como juez constitucional, generalmente de ciertos actos estatales, es decir, este sistema existe cuando un solo órgano estatal tiene la facultad de decidir jurisdiccionalmente la nulidad por inconstitucionalidad, de determinados actos estatales, particularmente de los actos legislativos y otros actos del Estado de rango y valor similar. Como se ha señalado, en el caso de Panamá, el control no sólo se refiere a las leyes y demás actos de rango legal, sino materialmente a todos los actos estatales, lo que lo hace único en el derecho comparado.
Ahora bien, el órgano estatal dotado del privilegio de ser único juez constitucional es el sistema concentrado de control de la constitucionalidad puede ser la Corte Suprema de Justicia, ubicado en la cúspide de la jerarquía judicial de un país, como es el caso de Panamá,; o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional creado especialmente por la Constitución, dentro o fuera de la jerarquías judicial, para actuar como único juez constitucional. En ambos casos, estos órganos tienen en común el ejercicio de una actividad jurisdiccional, como jueces constitucionales.
Por ello, el sistema concentrado de control de la constitucionalidad, aun cuando sea generalmente similar al > de Tribunales constitucio-nales especiales,[7] no implica necesariamente la existencia de un Tribunal Constitucional especial, concebido constitucionalmente fuera del Poder Judicial. La experiencia latinoamericana de control concentrado de la constitucionalidad así lo demuestra, pues en general, son las Cortes Supremas de Justicia las que lo ejercen; y en el caso de que se haya atribuido a Tribunales Constitucionales el ejercicio del control, éstos están integrados al Poder Judicial (Guatemala, Colombia, Ecuador y Bolivia) con la sola excepción del caso del Perú, cuya Constitución de 1993 creó al Tribunal Constitucional fuera del poder Judicial.
En realidad, el sistema sólo implica la atribución a un órgano particular del Estado que ejerce una actividad jurisdiccional, del poder y del deber de actuar como juez constitucional. Esta es la esencia propia del sistema concentrado con relación al sistema difuso, sea que el órgano dotado del poder para actuar como juez constitucional sea el Tribunal más alto del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) o un Tribunal especializado en materia constitucional, dentro del Poder Judicial; sea que se trate de un órgano constitucional especial, creado fuera de la organización judicial, aun cuando este último aspecto no resulte esencial para establece la distinción.
Ahora bien, en el caso de Panamá, tratándose de un sistema de control concentrado de la constitucionalidad, exclusivamente concentrado en la Corte Suprema de Justicia, a continuación analizaremos los aspectos más relevantes de dicho sistema, encuadrándola adecuadamente en el derecho comparado.
II. LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y EL SISTEMA CONCENTRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD.
1. La lógica de los sistemas de justicia constitucional.
Desde un punto de vista lógico y racional, puede afirmarse que el poder conferido a un órgano estatal que ejerce una actividad jurisdiccional para que actúe como juez constitucional, es una consecuencia del principio de la supremacía de la Constitución. Así, en todo sistema de justicia constitucional, siendo la Constitución la ley suprema del país, es evidente que en caso de conflicto entre un acto estatal y la constitución, esta última debe prevalecer.
Sin embargo, las Constituciones no siempre confieren poderes a todos los tribunales para que actúen como jueces constitucionales. Cuando así lo hacen se trata de un sistema de control difuso de la constitucionalidad, como el que existe en casi toda América Latina concebido sea en forma exclusiva (México, Brasil, Argentina, por ejemplo) o en forma mixta, mezclado con un sistema concentrado (Guatemala, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Perú, Brasil, El Salvador), establecido bajo la inferencia norteamericana; y luego el que existió en Panamá hasta 1941.
Al contrario del sistema difuso, en muchos casos, las Constituciones reservan este poder a la Corte Suprema de Justicia o a un Tribunal Constitucional, sobre todo en lo que respecta a algunos actos del Estado, los cuales solamente pueden ser anulados por dicho órgano cuando contradicen la Constitución. En algunos casos excepcionales, como sucede en Panamá, el poder de la Corte Suprema para actuar como juez constitucional se refiere absolutamente a todos los actos estatales.
2. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad de ciertos actos estatales.
En efecto, de manera general puede señalarse que la lógica del sistema concentrado, así como del sistema difuso, reside en el principio de la supremacía de la Constitución y del deber de los tribunales de decidir la ley aplicable a cada caso en particular; ello, sin embargo, con una limitación precisa en el sistema concentrado: el poder de decidir la inconstitucionalidad, generalmente, de los actos legislativos y otros actos del Estado del mismo rango, se reserva a la Corte Suprema d Justicia o a un Tribunal Constitucional.
Debe decirse, sin embargo, que en casi todo los países en los cuales existe un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, éste sólo se refiere a las leyes y actos de similar rango, por lo que todos los otros tribunales continúan teniendo plenos poderes de decidir sobre la constitucionalidad de las normas aplicables en cada caso concreto, salvo las de las leyes u actos dictados en ejecución inmediata de la Constitución.[8]
Hemos señalado, sin embargo, que en el caso de Panamá, el sistema de control concentrado de la constitucionalidad atribuido a la Corte Suprema de Justicia es total, pues se refiere a todos los actos estatales, con lo acual ningún otro Tribunal de la República puede hacer pronunciamientos sobre constitucionalidad de los actos estatales.
En efecto, por ejemplo, en los sistemas concentrados de control de constitucionalidad europeos, atribuidos a Tribunales Constitucionales, el poder de éstos para declarar la nulidad de actos estatales sólo se extiende a lasleyes (o proyecots de leyec), incluyendo las leyes aprobatorias de Tratados, y demás actos de rqango legal o dictados en ejecución directa de la Contsitución, como los actos de gobierno y los interna corporis de las Cámaras Legislativas (e s le caso, en general, con diferencias entre uno u otros país, de Alemania, Austria, Italeia, España y Portugal). La misma orientación, en general, la tienen los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes en América Latina, sea atribuido a Tribunales Constitucinales (Guatemala, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, Chhile) o a las Cortes Supremas de Justicia (ElSalvador, Costa Rica, Colombia, Brasil, Urruguay, Paraguay). En general, y con diferencias entre cada país, el poder anulatorio de la Corte Suprema o del Tribunbal Constitucional, como juez constitucional sólo se refiere a las leyes o proyectos de leyes y a los actos dictados en ejecuciòn directa de la Constitución, cmo los Decretos-Leyes, los actos de gobierno y los actos parlamentarios sin forma de ley; adicionalmente, en algunos países, a los reglamentos.
De resto, los otros actos estatales no están sometidos a control conscentrtado de la constitucionalieda y desde el punto de vista de su conformación al texto constitucional, están sometidos al control de los jeuces respectivos, por ejemplo, los coantenciosos-adminsitrativos, que conocen de la contrariedad al derecho (ilegalidad o inconstitucionalidad) dse los actos administrativos, incluyendo los reglamentos.
En general debe recordarse que conforme a las orientaciones de Kelsen[9] los actos del Estado sometidos al control jurisdiccional de constitucionalidad pueden ser considerados actos subordinados a la Constitución de manera inmediata; por lo tanto, el control de la constitucionalidad aparece como la consecuencia de la expresión jerárquica del ordenamiento legal.[10] Por ello, el control de la constitucionalidad de los actos ejecutivos, normalmente subordinados a las leyes, generalmente se confiere en Europa, a la jurisdicción administrativa y no a las Cortes Constitucionales.
"No obstante, a pesar de estas directrices, el control jurisdiccional de los actos ejecutivos se confiere también en Austria, al Tribunal Constitucional. Al respecto, Kelsen afirmaba:
Tal vez estos reglamentos no sean ... actos inmediatamente subordinados a la Constitución; su irregularidad consiste inmediatamente en su ilegalidad y, de manera mediata solamente, en su inconstitucionalidad. A pesar de ello, si no proponemos aplicarles también la competencia de la jurisdicción constitucional, no es tanto por considerar la relatividad .. de la oposición entre constitucionalidad directa y constitucionalidad indirecta, sino en razón de la frontera natural entre actos jurídicos generales y actos jurídicos particulares".[11]
Por consiguiente, segùn Kelsen, sólo se deben excluir de la jurisdicción constitucional los actos del Estado con efectos particulares (administrativos o judiciales),[12] lo que implica que en Austria, las normas ejecutivas o los actos administrativos con efectos generales también están sometidos ala jurisdicción del Tribunal constitucional.
3. La amplitud del sistema exclusiva y privativamente concentrado de Panamá respecto de todos los actos estatales.
En contraste con esa orientación general, el sistema de Panamá e totalmente concentrado, al atribuir la Constitución, en su artículo 203, ordinal 1º a la Corte Suprema de Justicia, competencia exclusiva para conocer y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, pero además, de todos los > estatales; o como lo precisan los artículos 2542 y 2550 del Código Judicial, de >.
Esta enunciación del artículo 203, ordinal 1º de la Constitución, precisada por los artículos 2542 y 2550 del Código Judicial, conduce a un objeto amplísimo para el ejercicio del poder de control concentrado por parte de la Corte Suprema de Justicia, que abarca, como lo destaca César A. Quintero, el control sobre:
"La constitucionalidad de las leyes, actos administrativos, actos jurisdiccionales y actos políticos dictados por el Órgano Legislativo; de decretos-leyes y decretos de gabinete, así como de resoluciones, órdenes y otros actos administrativos dictados por el Órgano Legislativo o cualquier autoridad administrativa nacional, provincial o municipal; de sentencias u otras decisiones definitivas dictadas por cualquier tribunal judicial o especial".[13]
Sin duda, la redacción del texto constitucional le da una amplitud única al sistema panameño, permitiendo el control de la constitucionalidad, exclusivo y excluyente, de todos los actos estatales, es decir, los provenientes de cualquier autoridad nacional, provincial o municipal, sea legislativa, ejecutiva o judicial. Por ello, estimamos que las excepciones a este control exclusivo y privativo sólo podrían tener fundamento constitucional, como por ejemplo, la previsión que del artículo 204 que establece que " ... no se admitirán recursos de inconstitucionalidad ni de amparo de garantías constitucionales contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o sus Salas". En el mismo sentido, se destaca la exclusión que ha hecho la jurisprudencia de la Corte Suprema para conocer de la inconstitucionalidad de reformas constitucionales, las cuales, al tener rango constitucional no podrían ser inconstitucionales. Ello no excluye, sin embargo, que pudiera plantearse recurso de inconstitucionalidad por razones de forma, concernientes al procedimientos de reforma constitucional.[14]
Pero adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia ha excluido del control de constitucionalidad otros actos estatales: las leyes o normas no estén vigentes, es decir, las leyes derogadas; los contratos civiles celebrados por el Estado y los Tratados Internacionales. En relación con el primer caso, entendemos que ello es consecuencia del carácter constitutivo, con efectos ex nunc, de las sentencias de inconstitucionalidad, pues di los efectos fueran ex tunc procedería la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas derogadas.
Sin embargo, debe señalarse que la Corte Suprema de Justicia > ha admitido ejercer control de la constitucionalidad de normas legales o reglamentarias derogadas, en virtud del principio de la ultra actividad o vigencia residual que pudieran tener dichos preceptos conforme al cual, la norma derogada puede ser aplicada para regular ciertos efectos de eventos que se produjeron cuando estaba vigente.[15] Se destaca, sin embargo, que estas sentencias se han dictado con motivo del ejercicio del control de constitucionalidad incidental, planteado como una advertencia en casos concretos, y no con motivo del ejercicio de una acción popular.
En cuanto a los últimos dos supuestos, coincidimos con los comentarios de Jorge Fábrega y César A. Quintero en el sentido de que la exclusión no está justificada en el marco del sistema constitucional panameño.[16] Por lo demás, las leyes aprobatorias de Tratado son en general objeto de control de constitucionalidad en los países con sistema concentrado, como por ejemplo sucede en Austria, Alemania y España; Colombia y Venezuela.[17]
III. EL CARÁCTER EXPRESO DEL SISTEMA CONCENTRADO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD COMO GARANTÍA DE LA CONSTITUCIÓN.
1. La creación pretoriana del sistema difuso y el caracter expressis verbis del sistema concentrado.
Un sistema concentrao de control de la constitucionalidad de las leyes, el cual se basa en el principio de la supremacía de la Constitución, no puede desarrollarse como consecuencia de la labor pretoriana de los jueces en sus decicisones judiciales, como sucedió en el caso del sistema difuso de control de la constitucionalidad, por ejemplo, en los Estados Unidos y en Argentina. Al contrario, debe ser expresamente establecido en la Constitución, como sucede en Panamá. Por tanto, las funciones de justicia constitucional relativa a ciertos o a todos los actos del Estado, reservadas a la Corte Suprema o a un Tribunal Constitucional requieren texto expreso.
Por consiguiente, dadas las limitaciones que ello implica tanto al deber como al poder de todos los jueces de determinar, en cada caso, la ley aplicable, sólo se puede implantar un sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad en la medida en que está previsto, `expressis verbisŽ, por norma constitucionales. En esta forma, la constitución, como ley suprema de un país, es el único texto que puede limitar los poderes y deberes generales de los tribunales para decidir la ley aplicable en cada caso; es la única habilitada para atribuir dichos poderes y deberes, en lo referente a ciertos actos del Estado, a ciertos órganos constitucionales, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, el sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad, solamente puede ser un sistema de control establecido y regido expresamente por la Constitución. Los órganos del Estado a los cuales la Constitución reserva el poder de actuar como jueces constitucionales respecto de algunos o todos los actos del Estado, tienen el carácter de jueces constitucionales, es decir, de órganos del Estado creados y regidos expresamente por la Constitución, trátese de la Corte Suprema de Justicia existente o de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado para tal fin.
2. El caso panameño: del control difuso al control concentrado de la constitucionalidad.
El sistema de control concentrado de la constitucionalida se estableció en Panamá, en la Constitución de 1941, mediante una previsión expresa de la Constitución (artículo 188) inspirada, sin duda, en el artículo 149 de la Constitución colombiana cuyo texto resultó de la reforma constitucional establecida mediante el Acto Legislativo Nº 3 de 1910 (Artículo 41).
Con anterioridad, la Cosntitución de 1904 no contenía previsón alguna sobre atribució de la Corte Suprema en materia de control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos estatales. La Constitución de 1904 establecía, en cambio, normas expresas derivadas del principio de la supremacia constitucional, como la contenida en al artículo 48 que prohibia "... a la Asamblea Nacional dictar leyes que disminuyan, retriuingan o adulteren cualquiera de los derechos individuales consignados ..." en la Constitución.
Sin duda, con fundamento en el principio de la supremacía constitucional,se desarrollo el control difuso de la constitucionalidad, sin texto constitucional expreso, para lo cual, además, los jueces encontraron apoyo legal en dos normas fundamentales del Código Civil y del Código Judicial. En efecto,el artículo 12 del Código Civil, establece:
"Art. 12. Cuando hay incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se preferirá aquella."
Por su parte, el artículo 4 del Código Judicial dispone:
"Art. 4. Es prohibido a los funcionaraios del orden judicial aplicar en la administración de justicia, leyes, acuerdos municipales o decretos del Poder Ejecutivo que sean contrarios a la Constitución."
Estas normas, por supeesto, formalizaban el sistema de control difuso de la constitucionalidad que se desarrolló en Panamá, conforme al modelo desarrollado en materialmente toda América Latina, con algunas excepciones como en Uruguay y Paraguay. Este sistema fue duramente criticado por Eusebio A. Morales y José D. Moscote,[18] resumiéndose esas críticas por Carlos A. Pedreschi según el cual, el sistema "... estaba cargado de inconvenientes y deficiencias ..." pues dejaba en manos de cualquier funcionario judicial la trascendental función de interpretar los preceptos constitucionales y creaba, a la vez "... cierta amargura ... al legitimar tantas interpretaciones de la Constitución como jueces existieran en la República."[19]
En realidad, esta crítica, necesariamente debe vincularse a la realidad del momento del Poder Judicial en Panamá, pero no puede erigirse en apreciación general y objetiva, pues ello sería la negación del sistema de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que es el más difundido en el mundo. En todo caso, las propuestas formuladas por Morales y Moscote, cristalizaron en la reforma constitucional de 1941, cuyo artículo 188, en parte, se inspiró, en el texto constitucional colombiano conforme a la reforma de 1910, ya señalado. Decimos que en parte, se inspiro de dicho texto, por lo siguiente: En primer lugar, porque la Constitución de Colombia, conforme a la reforma de 1910, establecía un sistema mixto de dontrol de la constitucionalidad, a la vez difuso y concentrado. La reforma panameña de 1941, sólo tomó en cuenta el sistema concentrado que atribuía a la Corte Suprema la guarda de la Constitución, desechando el sistema de control difuso de la constitucionalidad que también preveía la Constitución colombiana. En segundo lugar, la inspiración en el texto colombiano fue en parte, pues en éste no se estableció el sistema de control concentrado incidental que se incorporó a la Constitución panameña; y además, el texto colombiano sólo preveía la acción popular de inconstitucionalidad contra > y contra ciertos decretos ejecutivos, particularmente los dictados en ejercicio de facultades extraordinarias que le confiera el Congreso; en cambio, la Constitución de Panamá la previó respecto de >.
En esta forma, el sistema panameño de control de la constitucionalidad pasó de ser un sistema de control difuso a ser un sistema concentrado de control, amplio, exclusivo y excluyente, precisamente por previsión expresa de la Constitución. El sistema establecido es único por lo que, en realidad, no siguió >, como lo ha señalado César A. Quintero[20] salvo, en parte de la fraseología relativa a la atribución a la Corte Suuprema >, y al incorporar la institución de la acción popular.
3. Otros sistemas de control concentrado y exclusivo de constitucionalidad atribuido a las Cortes Supremas de Justicia en América Latina: Uruguay, Honduras, Paraguay.
Desde el punto de vista del derecho comparado latinamericao, en realidad, se puede encontrar alguna similitud con la estructura general del sistema panameño de control de la constitucionalidad, en los sistemas de Uruguay, Honduras y Parguay[21] con la advertencia, en todo caso, de que, en general, en esos países no es tan amplio, pues sólo se refiere a las leyes o actos estatales de similar rango; de que en esos países no existe la acción popular y de que los efectos de la decisión de la Corte Suprema en materia de inconstitucionalidad, son más bien inter partes que erga omnes.
En efecto, en el sistema uruguayo, la Constitución cuya última reforma es de 1989, atribuye a la Corte Suprema de Justicia la jurisdicción exclusiva y original para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y otros actos del Estado que tengan fuerza de ley con fundamento tanto en razones substantivas como formales (Arts. 256 y 257). De acuerdo con la Constitución, la declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicación al caso concreto, puede ser solicitada ante la Corte por todos aquellos que estimen que sus intereses personales y legítimos han sido lesionados por la misma (Art. 258). En consecuencia, en contraste con la acción popular de Panamá, en Uruguay, la acción de inconstitucionalidad está sometida a una condición general de legitimación, similar a la que existe en materia de control contencioso adminsitrativo.
La cuestión constitucional también puede ser sometida a la Corte Suprema de manera incidental mediante remisión del asunto por un tribunal inferior, sea que éste actúe de oficio, sea como consecuencia de una excepción presentada por cualquier parte en el proceso concreto (Art. 258). En este caso, el juez debe enviar a la Corte un resumen de la custión, pudiendo seguir el procedimiento hasta el nivel de decisión. Una vez que la Corte Suprema haya decidido, el tribunal tiene que tomar su propia decisión, de conformidad con lo que la Corte Suprema decida. (Arts. 258 y 259).
En Uruguay, al contrario que en Panamá, las decisiones de la Corte Suprema sobre cuestiones de constitucionalidad se refieren, exclusivamente, al caso concreto, teniendo, por tanto, efectos sólo en los procedimientos en los que fueron adoptados (Art. 259). Obviamente,m esta solución es clara con respecto a las vías incidentales de control de la constitucionalidad, pero no lo es en los casos en que el asunto constitucional se plantea como una acción directa. En esta caso, la Ley Nº 13747 de 1969 referente al procedimiento en materia de justicia constitucinal, señala que la decisión puede impedir la aplicación de las normas declaratvias inconstitucionales con respecto al que entabló la acción y que obuvo la decisión, y autorización a utilizarla como excepción en todos los precedimentos judiciales, incluyendo el control contenciosos administrativo.
En Honduras, también se ha establecido un sistema de control de la constitucionalidad de carácter concentrado, atribuido a la Corte Suprema de Justicia. En efecto, el artículo 184 de la Constitución de 1982, con redacción similar a la Constitución de Uruguay, establece lo siguiente:
"Art. 184. Las leyes podrán ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o contenido.
A la Corte Suprema de Justicia le corresponde el conocimiento y la resolución originaria y exclusiva en la materia; y deberá pronunciarse con los requisitos de las sentencias definitivas."
En esta forma, la Corte Suprema de Justicia tiene la potestad exclusiva de actuar cmomo juez constitucional. Su competencia para declarar la inconstitucionalidad de una ley u su inaplicabilidad, pude ser solicitada por quien se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo, a través de las siguientes vías (Art. 185 de la Constitución):
1. Por vía de acción que se entable directamente ante la Corte Suprema de Justicia.
2. Por vía incidental, sea la excepción que puede proponerse en cualquier procedimientos judicial; sea a instancia del Juez o Tribunal que conozca en cual cualquier procedimiento judicial, quie puede solicitar de oficio la declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad antes de dictar resolución. En este caso de la vía indicidental, el procedimiento debe suspender al elevar las actuaciones a la Corte Suprema de Justicia.
Debe señalarse además, que de acuerdo con el artículo 183, ordinal 2º de la cosntitución de Honduras, también procede al amparo contra leyes, que se intenta ante la Corte Suprema de Justicia, para que se declare en casos concretos que la ley no obliga alrecurrente ni es aplicable porcontravenir, disminuir otergiversar cualqueir d los derechos reconocidos por la Cosntitución.
Por último, de manera similar al modelo uruguayo en Paraguay, la Cosntitución de 1992 ha mantenido el sistema de control concentrado de la constitucionalida, atribuido exclusivamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Esta, por tanto, de acuerdo con el artículo 260, tiene competencia para decidir las acciones o excepciones que se le planteen con el fin de declarar la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de disposiciones contrarias al texto fundamental en la siguiente forma:
1. Conocer y resolver la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos, declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso; y
De acuerdo con la misma norma, el procedimiento puede iniciarse por acción ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y por vía de excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la Corte.
En este último caso, el procedimiento relativo al caso concreto debe continuar hasta el nivel de decisión. De todas formas, como se dijo, en ambos casos la decisión de la Corte Suprema sólo tiene efectos con respecto al caso concreto y al peticionante.
4. La compatibilidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad con todos los sistemas jurídicos.
Como resulta de lo anterior, puede señalarse que al sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, sin duda, es compatible con todos los sistemas jurídicos, es decir, no es propio de los sistemas de derecho civil ni tampoco incompatible con la tradición del common law. En realidad, se trata de un sistema que debe establecerse en una Constitución escrita, y poco importa que el sistema jurídico del país sea de derecho civil o de common law, aun cuando es más frecuente en países de derecho civil.[22]
Por ello, la expresión de que >[23] en materia de control de la constitucionalidad, debe entenderse como una referencia al modelo europeo de Corte, Consejo o Tribunal Constitucional especial, y no a un sistema >.[24] El sistema concentrado de control de la constitucionalidad no puede reducirse a los sistemas constitucionales en los cuales existe una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional. Por esta razón, como hemos dicho, consideramos que es erróneo para estudiar el sistema, el enfoque que consiste en identificar el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes con el > de Cortes, Consejos o Tribunales constitucionales especiales.
De hecho, aun cuando el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes se conozca también como el sistema >[25] o >[26] debido a la existencia de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional, encargado por la Constitución de actuar como juez constitucional fuera del Poder Judicial, debe recalcarse el hecho de que la característica fundamental del sistema no es la existencia de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especial, sino más bien, la atribución exclusiva a un solo órgano constitucional del Estado del poder de actuar como juez constitucional en lo que respecta algunos actos del Estado, trátese de la Corte Suprema de Justicia existente en el país o de una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado.
La adopción del sistema es una elección constitucional, tomada en función de las circunstancias concretas de cada país, pero no necesariamente implica la creación de Tribunales Constitucionales especiales con el fin de garantizar la justicia constitucional, ni la organización de tales Tribunales fuera del Poder Judicial.
En Europa, por ejemplo, la multiplicación de los Tribunales Constitucionales encargados de ejercer el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, debe considerarse como una consecuencia práctica de una tradición constitucional particular, vinculada al principio de la supremacía de la ley, a la separación de los poderes y a la desconfianza hacia los jueces en lo que respecta al control de los actos estatales y particularmente de los administrativos.[27] Sin embargo, esto no puede llevar a considerar que el del sistema concentrado de control de la constitucionalidad de leyes esté limitado a la creación de órganos constitucionales fuera del Poder Judicial, para que actúen como jueces constitucionales. Antes del > europeo de la justicia constitucional a través de la creación de Cortes o Tribunales constitucionales especiales después de la Primera Guerra Mundial, otros países con tradición de derecho civil habían implantado, a partir de mitades del siglo pasado, sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, atribuyendo a sus Cortes Supremas una jurisdicción exclusiva y original, con el fin de anular leyes y otros actos del Estado con efectos similares, cuando éstos contradicen la Constitución. Este es el caso de los sistemas constitucionales latinoamericanos, incluso si, con alguna frecuencia, han combinado el sistema concentrado con el sistema difuso de control de la constitucionalidad.
IV. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ESTATALES COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL QUE FUNDAMENTA EL CONTROL CONCENTRADO
Como se ha señalado anteriormente, la esencia del sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, es la noción de supremacía de la Constitución. En efecto, si la Constitución es la Ley suprema de un país y, por lo tanto, prevalece ante todas las demás leyes, entonces un acto del Estado que contradiga la Constitución no puede constituir una norma efectiva; al contrario, debe considerarse nulo. Ahora bien, el principal elemento que aclara la diferencia entre los dos grandes sistemas de control de la constitucionalidad (difuso y concentrado) no es una posible concepción distinta de la Constitución y de su supremacía, sino más bien el tipo de garantía adoptada en el sistema constitucional para preservar dicha supremacía.
Como lo indicó Hans Kelsen en 1928, estas > son la nulidad o la anulabilidad del acto inconstitucional. Por nulidad se entiende, como lo explicó Kelsen, que el acto inconstitucional del Estado no puede considerarse objetivamente como un acto jurídico; en consecuencia, no se requiere, en principio, de ningún otro acto jurídico para quitarle al primero su calidad usurpada de acto jurídico. En este caso, teóricamente, cualquier órgano, cualquier autoridad pública o cualquier individuo tendría el derecho de examinar la regularidad de los actos considerados nulos, con el fin de decidir su irregularidad y juzgarlos no conformes y no obligatorios. En cambio, si otro acto jurídico fuera necesario para establecer la nulidad del acto inconstitucional, la garantía constitucional no sería la nulidad sino la anulabilidad.[28]
Ahora bien, en principio, la nulidad de los actos inconstitucionales del Estado es la garantía de la Constitución que conduce al sistema difuso de control de la constitucionalidad, aun cuando la ley positiva restrinja el poder que podría tener cualquier persona para juzgar como nulos los actos inconstitucionales[29] y atribuya este poder de manera exclusiva a los tribunales, como se puede observar en forma generalizada, dado la necesidad de confiabilidad y seguridad jurídicas.
Por otra parte, la otra garantía de la Constitución, a saber la anulabilidad de los actos inconstitucionales del Estado, es precisamente la que conduce, en principio, al sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes. Este es el caso del sistema panameño.
1. Características generales del sistema concentrado de control de constitu-cionalidad como garantía de la anulabilidad de los actos inconstitucionales.
En efecto, el aspecto fundamental que muestra la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, es el principio de anulabilidad de los actos del Estado, cuando contradicen la Constitución.
Contrariamente a la nulidad de los actos del Estado, la anulabilidad de dichos actos, cuando se considera como una garantía objetiva de la Constitución, significa que el acto del Estado, aun irregular o inconstitucional, una vez producido por una institución pública, debe considerarse como un acto del Estado y, como tal, válido y efectivo hasta que el órgano que lo produjo lo derogue o revoque, o hasta que se decida su anulación por otro órgano del Estado, con los poderes constitucionales correspondientes. Este es precisamente el caso de los sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, en los cuales la Constitución confiere el poder para anular, generalmente algunos actos del Estado, cuando se juzgan inconstitucionales, a un solo órgano constitucional, sea éste la Corte Suprema existente o un órgano creado especial y separadamente dentro o fuera del Poder Judicial, con funciones jurisdiccionales, que le permiten actuar como juez constitucional.
Sin embargo, debe señalarse que, en general en los sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, la anulabilidad de los actos del Estado no constituye la única garantía de la Constitución, puesto que siempre va acompañada de la nulidad. En cierta manera, se configura como una restricción a la regla de la nulidad que deriva de la violación de la Constitución.
En efecto, se ha afirmado que en lo que respecta a la nulidad de los actos inconstitucionales del Estado, en el sistema difuso de control de la constitucionalidad, la ley positiva, con miras a evitar la anarquía jurídica, limita el poder teórico general de las autoridades públicas y los individuos para considerar como inexistente e inválido un acto inconstitucional del Estado, reservando dicho poder a los jueces. Esto significa que, de hecho, el acto constitucional del Estado sólo puede ser examinado por los tribunales, los cuales son los únicos en tener el poder para considerarlo nulo; lo que significa que, hasta ese momento, el acto irregular debe considerarse efectivo y obligatorio para las autoridades públicas y los individuos. Por ello, en el sistema difuso de control de la constitucionalidad, una vez que un tribunal ha apreciado y declarado la inconstitucionalidad del acto estatal en relación con un juicio particular, el acto se considera nulo con relación a dicho juicio.
En todo caso, esta misma situación también se presenta en los sistemas constitucionales dotados de un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, con relación a todos los actos del Estado distintos de aquellos que sólo pueden ser anulados por el Tribunal Constitucional o por la Corte Suprema. En efecto, como se ha señalado, en lo que respecta a los actos del Estado de rango inferior en la jerarquía de las normas, por ejemplo, los actos administrativos normativos, todos los jueces, en un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, tienen normalmente el poder de considerarlos nulos cuando son inconstitucionales, con relación al juicio particular en el cual fueron cuestionados. En estos casos, la garantía de la Constitución es la nulidad del acto inconstitucional del Estado, aun cuando solamente los tribunales están habilitados para examinarlo.
En consecuencia, la particularidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad reside en el hecho de que la ley positiva establece un límite adicional a los efectos de la inconstitucionalidad de los actos, a saber que respecto de algunos de éstos, el poder para declarar su inconstitucionalidad y su invalidez, y por lo tanto, para considerarlos sin efectos, ha sido reservado exclusivamente a un solo órgano constitucional: la Corte Suprema existente o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especial. En estos casos, y con relación a tales actos, tratándose normalmente de actos legislativos y otros actos del Estado de rango o efectos similares en el sentido en que están inmediatamente subordinados a la Constitución, la garantía de la Constitución ha sido reducida a la anulabilidad del acto del Estado considerado inconstitucional.
En conclusión, en los sistemas constitucionales que poseen un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, el deber de todos los jueces y tribunales consiste en examinar la constitucionalidad de los actos del Estado. Sin embargo, cuando el acto cuestionado es una ley u otro acto inmediatamente subordinado o de ejecución directa de la Constitución, los tribunales ordinarios no pueden juzgar su inconstitucionalidad, puesto que dicho poder está reservado a un Tribunal Constitucional especial o a la Corte Suprema de un país determinado, el cual puede anular el acto. En este caso, la garantía de la Constitución es la anulabilidad y entonces el acto queda anulado con efectos generales, puesto que es considerado o declarado nulo, no solamente respecto de un caso particular, sino en general.
Salvo esta excepción jurisdiccional particular, la cual es propia del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, todos los demás tribunales o jueces pueden, en un juicio concreto, decidir la inaplicabilidad de los actos normativos del Estado no contemplados por esta excepción, considerándolos nulos cuando los juzguen viciados de inconstitucionalidad. En estos casos, la garantía de la Constitución es, sin lugar a dudas, la nulidad.
En el sistema de control concentrado de Panamá, como se ha señalado, el mismo es sumamente amplio, en el sentido de que la Corte Suprema de Justicia tiene el monopolio total para anular todos los actos estatales por inconstitucionalidad. En este caso, por tanto, la excepción mencionada se ha convertido en regla absoluta, pues ningún otro tribunal puede declarar la nulidad de ningún acto estatal por inconstitucionalidad.
2. El poder de un órgano constitucional para anular algunos o todos los actos inconstitucionales del Estado.
El otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad es que el poder para declarar la nulidad de las leyes está conferido a un órgano constitucional con funciones jurisdiccionales, sea la Corte Suprema existente en un país determinado, sea una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado. Por consiguiente, el sistema concentrado posee, en general, una particularidad doble: en primer Lugar, el poder para anular ciertos actos inconstitucionales está conferido a un sólo órgano constitucional con funciones jurisdiccionales, y, en segundo lugar, de acuerdo con la excepción mencionada, el poder de dichos órganos constitucionales para juzgar la inconstitucionalidad y declarar la nulidad de actos del Estado, no concierne todos los actos del Estado, sino un número limitado de ellos, normalmente las leyes y otros actos del Congreso del Gobierno, inmediatamente subordinados a la Constitución o dictados en ejecución directa de ésta y únicamente sometidos a sus regulaciones. Como se dijo, éste sin embargo, no es el caso de Panamá, donde la Corte Suprema de Justicia es el sólo órgano con poder para anular, por inconstitucionalidad, todos los actos estatales.
3. El rechazo de considerar el modelo europeo de justicia constitucional como > del control concentrado de la constitucionalidad.
Se ha señalado anteriormente que el sistema concentrado de control de la constitucionalidad no implica necesariamente el otorgamiento del poder para anular leyes a una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado, tal como sucede en Europa, sino que dicho poder puede ser conferido a la Corte Suprema existente en el país, como es el caso en muchos países de América Latina, mucho antes de que Europa continental implantase el modelo de los Tribunales Constitucionales en 1920.
En efecto, como ya lo hemos señalado, desde mediados del siglo pasado, muchos países latinoamericanos han adoptado un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, confiriendo a la Corte Suprema del país el poder para decidir la nulidad de las leyes. Debe insistirse en los casos de Colombia y Venezuela, que poseen desde hace más de un siglo, un sistema concentrado de control de la constitucionalidad, en paralelo con el sistema difuso, en el cual la Corte Suprema ha tenido el monopolio de la anulación de las leyes. En Colombia, en 1991, este poder ha sido transferido a una Corte Constitucional.
Debe señalarse que al contrario del sistema panameño, por lo general, los sistemas de control de la constitucionalidad que se han desarrollado en América Latina, se han ido orientando progresivamente hacia sistemas mixtos de control de la constitucionalidad, en los cuales coexisten el sistema difuso y el sistema concentrado. Este es el caso, por ejemplo, de Venezuela, Colombia, Brasil, Perú, Costa Rica, El Salvador, y Guatemala. No obstante, como hemos señalado, algunos sistemas de América Latina, como el de Panamá, Uruguay, Honduras y Paraguay permanecieron concentrados, donde la Corte Suprema de Justicia tiene una jurisdicción exclusiva y original para declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
Debe destacarse, sin embargo, que la modalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad basado en la creación de un órgano constitucional especial, una Corte, un Consejo o un Tribunal para actuar como juez constitucional dotado del poder original y exclusivo para anular las leyes y otros actos de rango y efectos similares ha marcado, por su carácter novedoso, la evolución de la justicia constitucional en las últimas décadas, desde la creación de las primeras Cortes Constitucionales en Austria y Checoslovaquia en 1920. El sistema fue adoptado más tarde en Alemania y en Italia después de la Segunda Guerra Mundial, y hace unas décadas en españa y Portugal. También había sido adoptado, antes de 1990, en algunos países exsocialistas (Yugoslavia, Checoslovaquia y Polonia) y se desarrolló bajó una forma particular en Francia. Bajo la influencia del modelo europeo pero de una manera incompleta, el sistema también se implantó en Guatemala, en la década de los sesenta, y en Chile hacia principios de los años 70, con la creación de un Tribunal Constitucional, y luego apareció en Ecuador y Perú donde fueron creados Tribunales de Garantías Constitucionales. En Perú, en 1993 dicho Tribunal fue sustituido por un Tribunal Constitucional. En 1991, la nueva Constitución Colombiana, como se dijo, creó una Corte Constitucional, al igual que sucedió en Bolivia en 1994.
A pesar del desarrollo del constitucionalismo desde principios del siglo pasado, principalmente gracias a las experiencias norteamericanas, debe admitirse que Europa Continental se había quedado atrás de las concepciones constitucionales, por lo que el sistema de justicia constitucional sólo fue adoptado en Europa después de la Primera Guerra mundial. Dicha adopción se hizo en dos etapas. La primera terminó con la Constitución de Weimar (1919) mediante la cual Alemania instituyó un Tribunal dotado de una jurisdicción para decidir los conflictos entre los poderes constitucionales del Estado y, particularmente, entre los distintos poderes territoriales, distribuidos verticalmente como consecuencia de la organización federal del Estado. La segunda fue el sistema austriaco, creación personal del Profesor Hans Kelsen, quien concibió un sistema que fue recogido inicialmente en la Constitución austriaca de 1920, y luego perfeccionado por la reforma constitucional de 1929.
4. Las influencias de Kelsen en la concepción del modelo europeo.
En todo caso, puede considerarse que la introducción de un sistema de justicia constitucional en Europa fue el resultado de la influencia de las teorías de Hans Kelsen, quien diseñó, la norma constitucional como fuente de validez para todas las normas del ordenamiento jurídico con un corolario fundamental: la necesidad de un órgano del Estado encargado de garantizar la Constitución, es decir, de resolver los conflictos entre las normas reglamentarias y aquellas de jerarquía superior en las que se basan las primeras (las legales), y entre todas ellas, y en última instancia, con la Constitución.[30]
Kelsen concibió la justicia constitucional como un aspecto particular de un concepto más general de garantía de la conformidad de una norma inferior con una norma superior de la cual la primera deriva y con base en la cual ha sido determinado su contenido. Así, la justicia constitucional es una garantía de la Constitución que se desprende de la > del ordenamiento legal, donde se encuentran determinadas tanto la unidad como la jerarquía de las diferentes normas.
Debe recordarse que, fuera de Austria y bajo la influencia de Kelsen, Checoslovaquia fue el primer país europeo en adoptar el sistema de control de la constitucionalidad, en su Constitución del 29 de febrero de 1920.[31] Los fundamentos de la adopción del sistema concentrado de control de la constitucionalidad en Checoslovaquia provinieron de una norma constitucional, la cual estableció de manera explícita la supremacía de la Constitución con respecto al resto del ordenamiento legal, consagrando que > (art.I.1); prohibiendo expresamente a los tribunales ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las leyes.[32] Además, la Constitución estableció la obligación para todos los tribunales de consultar el Tribunal Constitucional en casos de aplicación de una ley considerada como inconstitucional. Todos estos elementos llevaron a la concentración de la jurisdicción constitucional para juzgar la constitucionalidad de las leyes en un órgano especial, el Tribunal Constitucional, el cual existió hasta 1938.[33]
La concepción de Kelsen acerca del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, contrariamente a la del sistema difuso en el cual todos los jueces tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes que consideren contrarias a la Constitución, tendía a conferir a un órgano especial el poder exclusivo para declarar la inconstitucionalidad de una ley y para anularla. Este órgano es un Tribunal Constitucional al cual deben recurrir todos los tribunales cuando deben aplicar una ley cuya constitucionalidad sea dudosa. En tal sistema, por lo tanto, los tribunales ordinarios no tienen el poder para abstenerse de aplicar leyes inconstitucionales.
Dentro de su concepción teórica original, este sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes no había sido concebido por Kelsen como el ejercicio de una función jurisdicción, sino más bien como un >.[34] En este caso, se consideraba que la Corte Constitucional no decidía específicamente la constitucionalidad de las leyes; tal función estaba reservada al tribunal a quo que hubiera planteado la cuestión de la constitucionalidad por ante la Corte Constitucional. Normalmente, la competencia de esta última estaba limitada a la cuestión puramente abstracta de la compatibilidad lógica que debía existir entre la ley y la Constitución. Desde este punto de vista puramente teórico, puesto que no había ninguna aplicación concreta de la ley en un caso específico, se consideraba que no se trataba del ejercicio de una actividad jurisdiccional que implicara una decisión concreta. Esto llevó a Kelsen a sostener que, cuando el Tribunal Constitucional declaraba la inconstitucionalidad de una ley, la decisión, por tener efectos erga omnes, era una > y que la decisión del Tribunal Constitucional tenía >. Es también la razón por la cual la ley debía ser considerada válida hasta la adopción de la decisión de anularla, por la cual los jueces estaban obligados a aplicarla.[35]
Tal concepción fue desarrollada por Kelsen para responder a las objeciones eventuales que podían formularse al control jurisdiccional de la acción legislativa, dado el concepto de supremacía del Parlamento, hondamente arraigado en el derecho constitucional europeo. En esta forma, prohibiendo a los jueces ordinarios abstenerse de aplicar las leyes, y confiriendo a una Corte Constitucional el poder para declarar la inconstitucionalidad de una ley con efectos erga omnes, el Poder Judicial quedaba subordinado a las leyes sancionadas por el Parlamento y, al mismo tiempo, se mantenía la supremacía de la Constitución con respecto al parlamento: La Corte Constitucional, así, más que una competidora del Parlamento, se concebía como su complemento natural. Sus funciones se limitaban a juzgar la validez de una ley empleando la pura lógica racional, sin tener que decidir conflictos en casos específicos, y a actuar como un >, aun cuando no espontáneamente, sino a instancia de las partes interesadas. Según Kelsen, el Poder legislativo se dividió así en dos partes: la primera, ejercida por el Parlamento con la iniciativa política, el >; y la segunda, ejercida por el Tribunal Constitucional, el >, con el poder para anular las leyes que violasen la Constitución.[36]
De acuerdo con esta concepción, por supuesto, era necesario que la Corte Constitucional fuese un órgano separado de los poderes tradicionales del Estado y no formara parte de las autoridades judiciales.[37]
Hoy día, si bien se ha aceptado el carácter jurisdiccional (no legislativo) de la actividad de estas Cortes Constitucionales especiales rechazando su llamado carácter de >,[38] la idea de conferir funciones jurisdiccionales a un órgano constitucional especialmente creado (Corte, Consejo o Tribunal Constitucional) generalmente ubicado fuera de la organización judicial, prevaleció en Europa continental y abrió camino al de control de la constitucionalidad. Este, en cierta manera, se desarrolló como consecuencia de un compromiso entre la necesidad de un sistema de justicia constitucional derivado de la noción de supremacía constitucional y la concepción tradicional europea de la separación de los poderes, la cual niega el poder a los jueces para juzgar la invalidez de las leyes inconstitucionales.[39]
En todo caso, es evidentemente erróneo identificar el sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes con el , ya que un sistema en el cual la jurisdicción exclusiva y original para anular las leyes y otros actos del Estado se confiere a la Corte Suprema de Justicia existente en un país dado y ubicada en la cúspide de la organización judicial, como es el caso de Panamá, también debe ser considerado como un sistema concentrado de control de la constitucionalidad. Por esta razón, el otro aspecto de la racionalidad del sistema concentrado de control de la constitucionalidad es el otorgamiento, a un órgano constitucional particular, sea la Corte Suprema o una Corte, un Consejo o un Tribunal Constitucional especialmente creado, del papel de juez constitucional con el fin de anular leyes con efectos erga omnes.
En el caso de Panamá, como hemos señalado, el carácter concentrado del sistema es sumamente amplio, pues al contrario de la generalidad de los países que han adoptado el sistema de control concentrado, la Corte Suprema de Justicia panameña no sólo tiene el poder exclusivo de anular las leyes y demás y demás actos estatales de similar valor o rango, sino materialmente todos los actos estatales, En esa forma, la garantía que la Constitución ha adoptado respecto de su propia supremacía, es la de anulabilidad, con carácter general y absoluto; y no la de la nulidad.
V. EL CARÁCTER PREVIO O POSTERIOR DEL CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
El sistema de control concentrado de la constitucionalidad puede tener un carácter previo o posterior, o ambos. Tal sistema de control funciona en Austria, Italia y España donde se crearon constitucionalmente Cortes, Tribunales o Consejos constitucionales encargados de ejercer el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. Con funciones similares se crearon Tribunales constitucionales en Alemania y Portugal, pero integrados al Poder Judicial.
Estas Cortes Constitucionales ejercen su poder jurisdiccional de control, bien sea antes de que la ley entre en vigencia, es decir, de su promulgación, o una vez en vigencia. Por ello se distingue el control a priori del control a posteriori de la constitucionalidad de las leyes.
En general, puede decirse que los sistemas concentrados de control jurisdiccional que conforman al modelo europeo se caracterizan por la utilización de varios medios de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes vigentes, es decir, una vez promulgadas y después que se hayan iniciado sus efectos normativos jurídicos. Sólo excepcionalmente algunos sistemas concentrados europeo prevén un medio de control preventivo sobre algunos actos del Estado, como por ejemplo en Francia, en relación con las leyes; en Italia, con respecto a las leyes regionales, y en España, en cuanto a las leyes orgánicas y los tratados internacionales.
En todo caso, el fundamento de la existencia de un sistema de control jurisdiccional a posteriori reside en la superación del dogma de la soberanía del Parlamento y de la Ley, así como en la flexibilización del principio de separación de los poderes. El control jurisdiccional implica la existencia de una Constitución escrita y rígida, dotada de un carácter normativo directamente aplicable a los individuos; de manera que sus límites se imponen a todos los órganos constitucionales, incluyendo al legislador, cuyas actividades deben estar en conformidad con su texto y, por lo tanto, sujetas a un control jurisdiccional.
De lo anterior se deduce que en general, puede decirse que lo característico del sistema concentrado de control de la constitucionalidad, sin duda, es el control posterior, que permite anular actos estatales efectivos inconstitucionales: sin embargo, algunos sistemas de control concentrado sólo prevén un control previo de la constitucionalidad de las leyes, es decir, respecto de proyectos de ley, o de leyes sancionadas, antes de su promulgación, como sucede en Francia y Chile, por ejemplo.
1. Los sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, como único método de control concentrado: Francia y Chile.
En efecto, en el derecho comparado, como sistemas de control preventivo de la constitucionalidad de las leyes como único método de control concentrado, se destacan los sistemas de Francia y Chile.
En cuanto al sistema preventivo francés de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, fue definitivamente implantado por la Constitución del 5 de octubre de 1958, la cual creó el Consejo Constitucional (Arts. 56 a 63) como órgano constitucional encargado de establecer la conformidad de las leyes a la Constitución > (Art. 61). Tal innovación institucional fue producto de una reacción en contra de por lo menos dos de los fundamentos del sistema constitucional francés tradicional, a saber, el absolutismo de la ley y el rechazo de cualquier injerencia judicial con respecto a los demás poderes del estado, en especial al Parlamento.
En efecto, uno de los principales dogmas políticos derivados de la Revolución Francesa fue la profunda desconfianza del legislador revolucionario para con los jueces, a quienes les negó cualquier posibilidad de controlar los demás poderes del Estado. Esta posición antijudicial tuvo su razón política de ser en el papel desempeñado por los Parlements prerrevolucionarios, los cuales como Altas Cortes, examinaban las leyes y los decretos que se les sometían con el fin de garantizar que no contenían nada contradictorio con >, lo que confería a dichos Parlaments un poder político conservador considerable.[40] Este poder lo ejercieron particularmente en víspera de la Revolución.
Esta desconfianza hacia el poder Judicial llevó a una interpretación revolucionaria extrena del principio de separación de los poderes: todos los jueces se vieron impedidos no sólo del derecho de controlar los actos legislativos y administrativos, lo que explica porqué, al inicio, la Corte de Casación era un órgano legislativo; sino del poder de interpretar las leyes, el cual había sido reservado al Legislador, quien lo ejercía por decreto promulgado a instancia de los jueces, mediante el denominado référé législatif; lo que se producía en caso de dudas respecto a la interpretación del texto de una ley.[41] Por consiguiente, los jueces sólo eran, como decía Montesquieu "la boca de la ley", es decir, la boca que pronunciaba las palabras de la ley, y por tanto, seres totalmente pasivos, incapaces de apreciar la fuerza o el rigor de la ley. [42]
En todo caso, como se ha señalado, la Constitución de 1958, al crear el Consejo Constitucional y sin rechazar totalmente el dogma de la supremacía de la ley ni la prohibición para los tribunales y los jueces de controlar la constitucionalidad de las leyes, permitió el ejercicio de un control preventivo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación (Art. 61).
En esta forma, en Francia, el Consejo Constitucional ejerce dos tipos de control preventivo de la constitucionalidad: sobre las leyes no promulgadas y sobre la repartición de las competencias normativas del estado entre la ley y los reglamentos. En ambos casos, el Consejo Constitucional, aun cuando no tenga el poder para controlar la constitucionalidad de las leyes vigentes, ha desempeñado un papel muy significativo en lo que respecta al desarrollo del principio de la constitucionalidad.[43]
El control preventivo de la constitucionalidad de las leyes no promulgadas es ejercido por el Consejo Constitucional de dos maneras: en forma obligatoria, en cuanto a los reglamentos parlamentarios y las leyes orgánicas, y en forma facultativa, en cuanto a las leyes ordinarias y los tratados internacionales.
En cuanto a las leyes ordinarias éstas pueden ser sometidas al Consejo Constitucional, antes de su promulgación, por el Presidente de la República, el Primer Ministro o el Presidente de cualquiera de las Asambleas. La reforma constitucional de 1974 también legitimó para formular la solicitud a 60 diputados y senadores, quienes pueden someter al Consejo Constitucional la cuestión de la constitucionalidad de las leyes ordinarias (Art. 61), dando así a las minorías la posibilidad de cuestionar las decisiones adoptadas por la mayoría.
Este control facultativo de la constitucionalidad también se puede ejercer respecto de los tratados internacionales, a instancia del Presidente de la República, del Primer Ministro o del Presidente de cualquiera de las Asambleas. En este caso, el Consejo Constitucional debe decidir si un tratado internacional contiene cláusulas contrarias a la Constitución, por lo que la autorización necesaria para su firma o aprobación sólo puede otorgarse previa una reforma constitucional (Art. 54).
En todos los casos en los cuales se recurre al Consejo Constitucional con miras al control de la constitucionalidad de las leyes orgánicas, reglamentos parlamentarios, leyes ordinarias o tratados internacionales, antes de su promulgación, la interposición de la petición produce efectos suspensivos, los cuales comienzan en el momento en que el Consejo recibe la solicitud, por lo que a partir de ese momento, la promulgación del texto normativo cuestionado queda suspendida (Art. 61).
En cuanto al sistema de Chile, debe decirse que si bien el Tribunal Constitucional tiene competencia para resolver las cuestiones de constitucionalidad, respecto de los decretos ejecutivos que tengan fuerza de ley; en cuanto a las leyes, estas solo pueden ser objeto de un control preventivo, antes de su promulgación. En tal sentido, el artículo 82 de la Constitución, atribuye al Tribunal Constitucional competencia para juzgar, antes de su promulgación, la constitucionalidad de las leyes orgánicas o las que interpretan preceptos de la Constitución. El Tribunal está igualmente autorizado, a petición de parte, para ejercer el control preventivo sobre toda cuestión que surja durante la discusión de los proyectos de ley, de los proyectos de reforma de la Constitución y de las leyes aprobatorias de los Tratados Internacionales sometidos a la sanción del Congreso.
En todos estos casos, como en el modelo francés, el control preventivo ejercitado por el Tribunal Constitucional puede ser obligatorio o ejercido a petición de parte. En el caso de las leyes orgánicas constitucionales y de las leyes que interpretan una disposición constitucional, el control preventivo realizado por el Tribunal es obligatorio, a cuyo efecto el Presidente de la Cámara debe enviarle los textos dentro de los cinco días siguientes a su sanción. Dicho control preventivo, incluso, no sólo es obligatorio, sino que el Tribunal puede ejercerlo de oficio, no siendo el procedimiento, en estos casos, de carácter contencioso. Si en su decisión, el Tribunal considera inconstitucional una o varias disposiciones del texto impugnado, debe enviarlo nuevamente a la Cámara correspondiente, cuyo Presidente, a su vez lo debe enviar al Presidente de la República a los efectos de su promulgación, con excepción de las disposiciones consideradas inconstitucionales.
En el caso de proyectos de enmienda constitucional o de los tratados internacionales, el ejercicio del control preventivo por el Tribunal Constitucional sólo es posible si antes de la sanción del texto y durante la discusión del proyecto, se le formula una petición por el Presidente de la República, por una de las Cámaras del Congreso o por una cuarta parte de sus miembros. Por ello, esta petición no tiene efectos suspensivos sobre el procedimiento legislativo y la acción interpuesta por ante el Tribunal es de carácter contenciosa, razón por la cual, en estos casos, el Tribunal debe notificar a los órganos constitucionales interesados y oir sus argumentos.
Como quiera que sea, la decisión del Tribunal que considere inconstitucionales las disposiciones de un proyecto de ley o de un tratado, impide su promulgación.
En todo caso, el control de la constitucionalidad en Chile, puede ser a posteriori únicamente con respecto a las formalidades relativas a la promulgación de las leyes a cargo del Presidente de la República. En efecto, la Constitución otorga al tribunal la competencia para resolver las peticiones que le formulen las Cámaras del Congreso, en casos en que el Presidente de la Republica no promulgue una ley estando obligado a ello, o cuando promulgue un texto distinto del que haya sido objeto del pronunciamiento de formación de las leyes (Art. 82).
2. La formula general del control concentrado a posteriori de la constitucionalidad de las leyes.
Aparte de los sistemas francés y chileno, puede decirse que, en general, los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de rango y valor de las leyes, son de carácter a posteriori, sea que dicho control lo ejerzan Tribunales Constitucionales como en Europa y algunos países de América Latina, sea que lo ejerzan las Cortes Supremas de Justicias, como sucede en Colombia, Venezuela y Panamá. En estos casos, el control se ejerce con relación a las leyes vigentes, para que sean anuladas si son inconstitucionales, generalmente con carácter erga omnes.
En estos sistemas, además, por lo general el sistema es de carácter mixto, pues se combina el control preventivo con el control a posteriori. En Europa, es el caso de Portugal, donde la Constitución, además del sistema difuso de control judicial de la constitucionalidad de las leyes, ha instituido paralelamente, un sistema concentrado de control de la constitucionalidad de las leyes, ha instituido paralelamente, un sistema concentrado de control de la constitucionalidad atribuido al Tribunal Constitucional, el cual lo ejerce no solamente en relación con las leyes promulgadas y, por lo tanto, a posteriori en relación con su aplicación, sino también título preventivo, a semejanza del modelo francés.
En cuanto al sistema de control preventivo de la constitucionalidad, éste está referido a los tratados y acuerdos internacionales, a las leyes, y los decretos-ley oficiales, en el nivel nacional; y a nivel regional, a los actos del Poder legislativo, y a los de carácter normativo de los Ejecutivos regionales.
La constitucionalidad de las leyes en Portugal también puede ser objeto de un > por parte del Tribunal Constitucional, mediante recurso o acción directa.
En efecto, la inconstitucionalidad de una disposición legal puede ser objeto de un recurso que puede ser introducido ante el Tribunal Constitucional por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea de la República, el Primer Ministro, los Ombudsman, los Procuradores Generales o una decena de miembros de la Asamblea de la República (Art. 281,1). Además, las Asambleas Regionales o los Presidentes de los Gobiernos regionales igualmente tienen la posibilidad de ejercer el recurso directo de inconstitucionalidad contra las leyes que puedan haber lesionado los derechos de las regiones autónomas (Art. 281,1).
En América Latina, el sistema mixto también es la regla, existiendo un control preventivo pero sólo mediante objeción formulada por el Presidente de la República, al vetar las leyes por razones de inconstitucionalidad; en paralelo al control concentrado de la constitucionalidad de las leyes promulgadas ejercido por la propia Corte Suprema de Justicia. Es el caso de Colombia, Venezuela y Panamá.
En Venezuela, en efecto, además de que existe un sistema difuso de control de constitucionalidad, también funciona en paralelo un sistema de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes[44] ejercido por la Corte Suprema de Justicia. Se trata en principio de un control de la constitucionalidad a posteriori, ejercido mediante una acción popular, luego de que la ley cuestionada haya entrado en vigor y haya producido efectos. Sin embargo, en el sistema venezolano puede identificarse también un control concentrado de la constitucionalidad de las leyes con carácter previo (a priori), ejercido por la Corte Suprema de Justicia, a petición del Presidente de la República ante de la promulgación de las leyes aprobadas por las Cámaras Legislativas, y como parte del procedimiento de veto legislativo. Por consiguiente, el sistema concentrado de justicia constitucional en Venezuela puede ser tanto preventivo como a posteriori.
En efecto, a partir de la reforma constitucional de 1945, la Constitución estableció expresamente la posibilidad de un control preventivo de la constitucionalidad de las leyes nacionales, incluyendo las leyes de aprobación de tratados internacionales y de contratos de interés público, correspondiendo su ejercicio a la Corte Suprema de Justicia a petición del Presidente de la República, como consecuencia de su poder de veto respecto de leyes sancionadas por las Cámaras Legislativas.[45]
En la actualidad, la Constitución de 1961 preve, en el procedimiento de >, esta misma posibilidad del veto presidencial contra las leyes sancionadas, antes de su promulgación.
Por otra parte, en cuanto al sistema de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes de carácter a posteriori se ejerce en Venezuela por la Corte Suprema cuando sea requerida mediante una acción popular, que puede ser intentada por cualquier habitante de la República (Art. 215). Se trata del medio más importante para el ejercicio, por la Corte Suprema, del control concentrado de la constitucionalidad de las leyes nacionales, de las de los Estados miembros y de las de los municipios (Ordenanzas), así como de los actos estatales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
En sentido similar, en Colombia también se ha establecido, además del control difuso de la constitucionalidad, el control concentrado tanto preventivo como a posteriori mediante acción popular.
En cuanto al control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, como se ha dicho, la Constitución colombiana, a partir de 1886, ha previsto un método de control preventivo de la constitucionalidad en virtud del poder de veto a la legislación, atribuido al Presidente de la República (Arts. 167 y 241,8).
En efecto, cuando una ley es objeto de un veto por causa de inconstitucionalidad, si las Cámaras Legislativas insisten en su promulgación, el Presidente de la República debe enviar el proyecto de ley a la Corte Constitucional la cual debe decidir en un lapso de seis días. En caso de que la Corte declare inconstitucional el proyecto de ley, éste debe ser archivado. Si por el contrario, la Corte rechaza las objeciones constitucionales presentadas por el Presidente de la República, éste está obligado a promulgar la ley (Art. 167).
En cuanto al control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, como se dijo, en Colombia, la Constitución de 1991 atribuyó a la Corte Constitucional la función de > (Art. 241), que ejerce, además, mediante el control a posteriori a través de la acción popular. Adicionalmente, la Constitución prevé un control obligatorio por parte de la Corte Constitucional respecto de los decretos que emanen del Presidente de la República como consecuencia de un estado de sitio, declarado por causa de guerra, crisis interna o cuando el orden económico y social del país esté gravemente alterado (Arts. 213 y 214), En estos casos, al día siguiente de su promulgación, el Presidente de la República debe remitir esos decretos a la Corte Constitucional, a la cual corresponde decidir > (Art. 121).
En Panamá, como se ha dicho, se establece un sistema similar al de Colombia y Venezuela en cuanto al control concentrado a priori y a posteiori. En cuanto al primero, de acuerdo con el artículo 165 de la Constitución, cuando el Presidente de la República objetare un proyecto de ley adoptado por la Asamblea Legislativa, cuando se le envía para su promulgación por razones de inconstitucionalidad, y la Asamblea insista en su adopción, corresponde a la Corte Suprema de Justicia decidir sobre su inconstitucionalidad, de manera que si el fallo de la Corte declara el proyecto de ley como constitucional, el Ejecutivo debe sancionarlo y hacerlo promulgar. El mismo principio se aplica a los proyectos de reforma constitucional.
En tal sentido, el Código Judicial establece en su artículo 2546, lo siguiente:
"Art. 2546. Cuando el Ejecutivo objetare un proyecto de ley por considerarlo inexequible y la Asamblea Legislativa, por mayoría de las dos terceras partes, insistiere en su adopción, el Órgano ejecutivo dispondrá de un término de seis días hábiles para enviar el proyecto con las respectivas objeciones a la Corte Suprema de Justicia, la cual decidirá definitivamente sobre la exequibilidad del mismo."
De acuerdo con el artículo 2547, también procede el control previo de la constitucionalidad (exequibilidad) respecto de las reformas constitucionales, por considerarse que no se ajusta a lo establecido en la propia Constitución (Art. 2547).
Adicionalmente, como se dijo, en Panamá existe un sistema amplio de control de la constitucionalidad a posteriori, de todos los actos estatales, tanto de carácter principal como de carácter incidental.
NOTA: Por la extensión del presente trabajo, el mismo se terminara de publicar en la edición del Registro Judicial del mes de febrero de 1997.
[1]Arturo Hoyos, "El control judicial y el bloque de constitucionalidad en Panamá", Boletín del Instituto de Investigación Jurídicas, Nº 75, UNAM México 1992, págs. 788 y 789; Arturo Hoyos, "La justicia constitucional en Panamá: estructura y evolución reciente", en Contribuciones (Estado de Derecho), Fundación Konrad Adenauer, Nº 2, Buenos Aires, 1994, p. 184.
[2] Véase Allan R. Brewer-Carías, Estado de Derecho y control judicial, Madrid, 1987, pp. 25 y ss.
[3] Como lo afirma César A Quintero, "La jurisdicción constitucional en Panamá", en Jorge Fábrega P. (Compilador), Estudios de Derecho Constitucional panameño, Panamá, 1987, p. 826.
[4] A. Hoyos, loc. cit., p. 790.
[5] Allan R. Brewer-Carías, "El amparo a los derechos y garantías constitucionales (una aproximación comparativa)", Caracas, 1994.
[6] Allan R. Brewer-Carías, "El control concentrado de la constitucionalidad de las leyes (Estudio de Derecho Comparado)", Caracas, 1994.
[7] M. Cappellitti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, pp. 46, 50, 53.
[8] Cf. M. García-Pelayo, "El `StatusŽ del Tribunal Constitucional". Revista Española de Derecho Constitucional, 1 Madrid, 1981, p. 19; E. García de Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1981, p. 65.- En particular en los sistemas concentrados de control de la constitucionalidad, los tribunales dotados de funciones de justicia administrativa siempre tienen el poder para actuar como juez constitucional de los actos administrativos. Ver C. Frank, Les fonctions jurisdictionnelles du Conseil dŽEtat dans lŽordre constitutionnel. París, 1974.
[9] Hans Kelsen, "La garantie juridictionnelle de la Constitution. La justice constitutionelle". Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a lŽEtranger, París. 1928.
[10] Cf. H. Kelsen, loc. cit., pp. 228-231.
[11] Idem, p. 230.
[12] Idem, p. 232.
[13] César A. Quintero, loc. cit., p. 829.
[14] César A. Quintero, op. cit., p. 830.
[15] Véase sentencia de 26-3-93, en la cual se citan sentencias anteriores de 8-6-92 y 26-2-93.
[16] Cfr. Jorge Fábrega P., "Derecho Constitucional Procesal panameño" en Jorge Fábrega P. (Compilador). Estudios de Derecho Constitucional panameño, Panamá, 1987, pp. 902-903; César A. Quintero, loc. cit., pp. 830-831.
[17] Cfr. Allan R. Brewer-Carías, El control concentrado ..., cit., pp. 51, 75, 119, 163.
[18] Véase Eusebio A. Morales "Leyes Inconstitucionales", en Ensayos, Documentos y Discursos, Panamá, 1928, Tomo I, p. 221; y José D. Moscote, "Introducciòn al estudio de la Constitución", Panamá, 1929, p. 116. Citados por César A. Quintero, loc. cit., p.818 y 819 y Jorge Fábrega P., loc. cit., pp. 897 a 899.
[19] Carlos B. Pedreschi, "El control de la constitucionalidad en Panamá", Madrid, 1965, pp. 155; cit. por César A. Quintero, loc. cit., p. 818.
[20] Loc. cit., p. 825.
[21] Véase las referencias en Allan R. Brewer-Carías, El control concentrado ..., pp.41 y ss.
[22] Véase Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge, 1989, pp. 186 y ss.
[23] E. Mc Whinney, "Constitutional Review in the Commonwealth", en E. Mosler (ed.) Max-Plank-Institut für Ausländisches öffentliches recht und völkerrecht, Verfassungs gerichtsbarkeit in der Gegenwart, Internationales Kolloquium, Heidelberg, 1961, Köln-Bertín, 1962, p. 80.
[24] Idem, p. 80.
[25] M. Cappelletti, Judicial Review in the Contemporary World, Indianapolis, 1971, p. 50; J. Carpizo et H. Fix Zamudio, "La necesidad y la legitimidad de la revisión judicial en América Latina. Desarrollo reciente", Boletin Mexicano de Derecho Comparado, 52, 1985, p. 36.
[26] L Favoreu, "Actualité et légitimité du controle juridictionnel des lois en Europe occidentale", Revue du Droit Publica et de la Science Politique en Frances et àlŽEtanger, 1985 (5), París, p. 1149. PO8blicado tambiens en L. y J. A. Jolowics (ed.). Le controlê jurisdictionnel des lois. Légitime, effectivité et développements récents, París, 1986, pp. 17-68.
[27] Cf. M. Cappelletti, op. cit., p. 54; M. Cappelletti y J. C. Adams, "Judicial Review of Legislation: European Antecedents and Adaptation", Harvard Law Review, Vol. 79, (6), 1966, p. 1211.
[28] H. Kelsen, loc. cit., 1982, París, p. 214.
[29] Idem, p. 215.
[30] H. Kelsen, loc. cit., pp. 201, 223.
[31] Artículo I.1. Ver en P. Cruz Villalón, "Dos modos de regulación del control de constitucionalidad : Checoslovaquia (1920-1938) y España (1931-1936)", Revista Española de Derecho Constitucional, 5, Madrid, 1982, p. 119.
[32] El artículo 102 establece que "Los tribunales pueden verificar la validez de los reglamentos ejecutivos, cuando examinan una cuestión legal específica; en lo que se refiere a las leyes, sólo pueden verificar si han sido correctamente publicados", ver en P. Cruz Villalón, loc. cit., p. 135.
[33] También debe observarse que en el régimen constitucional rumano existió un sistema de control de la constitucionalidad de las leyes, en el Artículo 103 de la Carta Funadamental del 29 de marzo de 1923. Sin embargo, este control sólo se confiaba a la Corte de Casación y fue eliminado por la República Popular, bajo la influencia soviética, en la Ley Fuandamental de 1948.
[34] H. Kelsen, loc. cit., pp. 224, 226. Ver los comentarios de E. García de Enterría, op. cit., pp. 57, 132.
[35] H. Kelsen, loc. cit., pp. 224, 225.
[36] Ver los comentarios relativos al pensamiento de Kelsen en E. García de Enterría, op. cit., pp. 57, 58, 59, 132, 133.
[37] H. Kelsen, loc. cit. p. 223.
[38] M. Cappelletti y J. C. Adams, loc. cit., pp. 1218, 1219.
[39] M. Cappelletti, op. cit., p. 67.
[40] M. Cappelletti, op. cit., pp. 33-35,; F. Luchaire "Le Conseil Constitutionnel", París, 1980, pp. 5-6.
[42] Montesquieu, "De lŽesprit del lois", Voox XI, Ch. VI, Citado por Ch. Mc Ilwain, "The High Court of Parliament and its Supremacy", Yale, 1910, p. 323.
[43] Allan R. Brewer-Carías, Judicial Review ..., op. cit., pp 255 y ss.
[44] Véase nuestros trabajos: Allan R. Brewer-Carías, "El control de la constitucionalidad de los actos estatales", Caracas, 1977; "Algunas consideraciones sobre el control jurisdisccional de la constitucionalidad de los actos estatales en el Derecho venezolano", Revista de Administración Pública, Madrid, Nº 76, 1975, pp. 419 a 446; "Estado de Derecho y control judicial", cit. pp. 17 a 207; "Judicial Review ..., op. cit., pp. 279 y ss.
[45] Artículo 91, Constitución de 1945; ver también Allan R. Brewer-Carías, "Las Constituciones de Venezuela", Madrid, 1985, p. 856; en un mismo sentido: Artículo 90, Constitución de 1953; Idem. p. 947.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 10 de Octubre de 1997 (caso Recurso de habeas corpus
de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral -, de 10 de Octubre de 1997)
Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 8 de Febrero de 2008 (caso Advertencia o consulta de ilegalidad de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, de 8 de Febrero de 2008)
Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 16 de Abril de 2007 (caso Acción de habeas corpus de la Corte Suprema de Justicia (Pleno), de 16 de Abril de 2007)
Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 11 de Diciembre de 2009 (caso Primera instancia de la Corte Suprema de Justicia - Sala Pleno, de 11 de Diciembre de 2009)