Source: http://docplayer.pl/1591497-Najlepsze-praktyki-w-zakresie-konsultacji-spolecznych-1-francja.html
Timestamp: 2018-06-23 18:18:33+00:00
Document Index: 32169409

Matched Legal Cases: ['art. 89', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 5', 'Art. 7', 'arte 24']

Najlepsze praktyki w zakresie konsultacji społecznych 1 Francja - PDF
Najlepsze praktyki w zakresie konsultacji społecznych 1 Francja
Download "Najlepsze praktyki w zakresie konsultacji społecznych 1 Francja"
1 Najlepsze praktyki w zakresie konsultacji społecznych 1 Francja Marta Danielczuk Francja jest republiką o systemie parlamentarno-prezydenckim, z Konstytucją przyjętą w referendum w 1958 r. 2 Głową państwa jest Prezydent wybierany w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję. Ma on szerokie uprawnienia w zakresie władzy wykonawczej i ustawodawczej. Władza ustawodawcza naleŝy do dwuizbowego parlamentu: Zgromadzenia Narodowego i Senatu. Władzę wykonawczą sprawuje rząd z Premierem na czele. Do naczelnych organów państwowych naleŝy teŝ Rada Konstytucyjna, która czuwa nad przebiegiem wyborów, referendów oraz kontroluje zgodność ustaw i dekretów z Konstytucją. Republika Francuska 3 oraz 8 niepodległych państw afrykańskich, byłych kolonii francuskich 4 tworzy Wspólnotę Francuską, której głową jest Prezydent Francji. 5 Tradycje demokracji bezpośredniej we Francji mają swoje korzenie w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej, kiedy to w prawie wprowadzono referendum oraz inicjatywę ludową oraz zaczęły powstawać kluby i stronnictwa polityczne. W 1791 r. uchwalono Konstytucję 6, która bazowała, podobnie jak zawarta w Konstytucji jako akt wstępny Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, na załoŝeniach myśli Oświecenia. Wprowadzała we Francji monteskiuszowski trójpodział władzy. Władzę ustawodawczą miało sprawować Zgromadzenie Prawodawcze, zwane potocznie Legislatywą. Deputowanych Legislatywy, a takŝe sędziów, biskupów, proboszczów czy urzędników wybierano w wyborach (co 2 lata). W wyborach nie mogli brać udziału obywatele poniŝej 25 roku Ŝycia, kobiety i obywatele nieposiadający Ŝadnej własności (chodziło głównie o Ŝebraków). Konstytucja powszechnie wprowadzała wybory jako sposób obsadzania stanowisk. 1. ŚcieŜka legislacyjna Zarówno Konstytucja z 1958 r., jak i regulaminy obu izb przyznają parlamentarzystom prawo występowania z inicjatywą ustawodawczą. Cechą charakterystyczną systemu francuskiego jest jednak silna pozycja rządu, który ma znacznie większe uprawnienia w zakresie inicjatyw ustawodawczych i dominuje na kaŝdym etapie procesu legislacyjnego. Władza wykonawcza korzysta nie tylko ze swoich konstytucyjnych przywilejów, ale takŝe posiada liczniejszy, wyspecjalizowany personel i moŝe uzyskać wsparcie róŝnych instytucji przy pracy nad 1 Niniejsze opracowanie stanowi część raportu pt. Dobre rządzenie poprzez wkład społeczny. Najlepsze praktyki prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi. Rekomendacje dla Polski, który zostanie opublikowany na zakończenie projektu DOBRE RZADZENIE POPRZEZ WKŁAD SPOŁECZNY. Zwiększenie udziału organizacji pozarządowych w procesie legislacyjnym. współfinansowanego przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. 2 Konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r. Pełny tekst (fr.) constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-de html 3 W tym: metropolia, departamenty i terytoria zamorskie 4 Czad, DŜibuti, Gabon, Komory, Kongo, Madagaskar, Republika Środkowoafrykańska i Senegal 5 6 Pełny tekst (fr.) 1
2 projektem. Większość ustaw jest inicjowanych przez Premiera, któremu przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej Poziom krajowy Proces prac nad projektem ustawy róŝni się w zaleŝności od tego, czy miał swój początek w rządzie, czy w parlamencie. Projekty rządowe opracowywane są w odpowiednich ministerstwach, a następnie przedkładane przez Biuro Premiera w Radzie Stanu (Conseil d Etat), która stanowi najwaŝniejsze ciało konsultacyjne. Rada jest zwoływana przez rząd do rozpatrywania projektów ustaw i dekretów rządowych oraz wydawania opinii w zakresie przedstawionych regulacji. Opinia Rady nie jest prawnie wiąŝąca i nie jest podawana do wiadomości publicznej, ani teŝ przekazywana parlamentowi. Po zapoznaniu się z jej uwagami, projekt ustawy zostaje formalnie przyjęty przez rząd, a następnie przedłoŝony parlamentowi przez właściwego ministra. Przed skierowaniem do zaopiniowania przez Radę Stanu, wszystkie projekty ustaw o charakterze społecznym i gospodarczym muszą być przedstawione Radzie Ekonomiczno- Społecznej RES (Conseil Economique et Social). W przypadku pozostałych ustaw oraz parlamentarnych wniosków ustawodawczych, rząd decyduje, czy skierować projekt do Rady. Opinie RES, chociaŝ przekazywane do rządu i do parlamentu, nie są wiąŝące. Wnioski ustawodawcze (tzw. propositions), czyli projekty parlamentarne, mogą zostać złoŝone przez deputowanych lub senatorów podczas sesji ustawodawczych. Zgodnie z Konstytucją, wszystkie przedłoŝone projekty ustaw umieszczone w porządku obrad stają się przedmiotem prac komisji parlamentarnej. Zazwyczaj przewodniczący komisji powołuje sprawozdawcę, który przygotowuje raport wraz z rekomendacjami. Sprawozdawca komisji jest osobą kluczową dla procesu prac nad ustawą, poniewaŝ moŝe on konsultować projekt ze wszystkimi, którzy jego zdaniem mogą być pomocni przy opracowywaniu raportu komisji. Zazwyczaj sprawozdawca kontaktuje się z administracją, osobami indywidualnymi, grupami interesu i stowarzyszeniami, które bezpośrednio są zainteresowane rozpatrywanymi zagadnieniami. Komisje organizują przesłuchania, aby przedstawiciele grup reprezentujących interes publiczny, a takŝe interesy poszczególnych środowisk mogli złoŝyć oświadczenia. ChociaŜ przesłuchania nie są zagwarantowane konkretnymi regulacjami, naleŝą do tradycji parlamentarnej. Ponadto kaŝdy członek Zgromadzenia Narodowego lub Senatu jest upowaŝniony do wniesienia poprawki, pod warunkiem, Ŝe nastąpi to w ciągu 4 dni od daty oficjalnego złoŝenia pisma w parlamencie. Poprawki te są kolejno rozpatrywane przez sprawozdawcę właściwej komisji. Rząd na mocy uprawnień konstytucyjnych moŝe zawetować wszystkie poprawki zgłoszone poza posiedzeniami komisji. Po zakończeniu opracowywania sprawozdania przez komisję projekt ustawy jest poddawany debacie plenarnej w izbie, w której został złoŝony. Projekty ustaw przyjmowane są większością głosów w obu izbach parlamentu. 7 Biedrzycka U., Saffer A.P., Zieliński M., Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce. Analiza oraz propozycje rekomendowane przez Zespół ds. Lobbyingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, USAID/GEMINI - PEDS Project, Warszawa, wrzesień
3 Aby zyskać status obowiązującego prawa, projekt przyjęty przez parlament musi zostać podpisany przez Prezydenta. Prezydent moŝe jednak skierować projekt do Rady Konstytucyjnej w celu zbadania konstytucyjności ustawy. Prezydent ma takŝe prawo skierowania ustawy do ponownego rozpatrzenia przez parlament i wówczas prace nad projektem toczą się od początku Poziom regionalny Od początku lat 80. Francja kontynuuje proces decentralizacji 9, mający na celu przekazanie większej władzy z urzędów centralnych do regionów. Cały kraj jest podzielony na departamenty (fr. département), odpowiadające polskim powiatom. W kaŝdym z nich władzę z ramienia rządu sprawuje prefekt. Część uprawnień administracyjnych oraz nadzór nad pewnym wycinkiem spraw podatkowych przekazano w wyniku decentralizacji politykom lokalnym. W marcu 1986 roku pierwszy raz odbyły się bezpośrednie wybory do lokalnych rad regionalnych. W latach 60. i 70. władze francuskie doszły do wniosku, Ŝe w związku ze znacznymi utrudnieniami w planowaniu strategicznym, podział na departamenty jest niewystarczający. Dlatego powołano do Ŝycia 22 nowe regiony administracyjne (régions), które składają się z od dwóch do ośmiu departamentów. Podstawową rolę w regionie pełni Rada Regionalna (Conseil Régional), która oprócz ogólnych kompetencji regulowania w drodze uchwał podstawowych spraw regionu, odpowiada m.in. za kwestie prowadzenia polityki rozwoju regionalnego (w tym uchwalanie strategii rozwoju). Rada Regionalna powołuje komisję stałą, na czele z przewodniczącym i wiceprzewodniczącymi, na których delegowana jest większość uprawnień z zakresu zarządzania regionem Poziom lokalny Gminy są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego we Francji. Obecnie istnieje około gmin, a ich liczba uległa nieznacznym wahaniom na przestrzeni lat. Typowa francuska gmina jest mała około gmin liczy co najwyŝej 500 mieszkańców, a około 200 gmin ma nie więcej niŝ 100 mieszkańców. Zdarzają się równieŝ gminy mniejsze. Z drugiej strony, w związku z przyznaniem wszystkim miastom takiego samego statusu w strukturze terytorialnej państwa, 40 gmin liczy ponad mieszkańców. Dopiero ustawa z 1971 r. 11 nadała szczególny status trzem największym miastom: ParyŜowi, Marsylii i Lyonowi 12. Podstawowym atrybutem samodzielności samorządów lokalnych jest wyposaŝenie ich w osobowość prawną oraz dodatkowe gwarancje konstytucyjne i ustawowe. Są to: 8 Biedrzycka U., Saffer A.P., Zieliński M., Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce. Analiza oraz propozycje rekomendowane przez Zespół ds. Lobbyingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, USAID/GEMINI - PEDS Project, Warszawa, wrzesień Reforma o decentralizacji z 1982 r. Pełny tekst (fr.) 10 Samorządowa demokracja partycypacyjna. Najlepsze praktyki konsultacji prawa samorządowego z partnerami społecznymi. Wartości i zasady rzetelnych konsultacji, Praca zbiorowa pod red. M. Bąka i P. Kulawczuka, Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym, Warszawa, Ustawa nr z dn. 16 lipca 1971 r. 12 Miasta te są podzielone na dzielnice. 3
4 niezaleŝność organizacyjno-funkcjonalna (brak podporządkowania organom administracji centralnej, jak i brak prawnych zaleŝności pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu), decyzyjna (kompetencja ogólna we wszystkich sprawach dotyczących danej wspólnoty lokalnej na zasadzie subsydiarności 13 ) oraz finansową (gwarantowane przez państwo środki odpowiednie do zakresu prawnie powierzonych zadań) 14. W gminach/miastach (communes/villes) organem stanowiącym jest Rada Gminy (Conseil Municipal), która dysponuje przyznaną ustawowo kompetencją generalną do regulowania wszystkich spraw wspólnoty. W praktyce sprowadza się to m.in. do uchwalania budŝetu, zarządzania majątkiem gminnym, tworzenia i likwidowania słuŝb i usług komunalnych. Organem wykonawczym jest mer (maire) wybierany przez radnych z ich grona. Mer jest zarazem przedstawicielem Państwa w gminie, dlatego odpowiada równieŝ za wykonanie, na terytorium podległym jego władzy, aktów ustawodawczych i rozporządzeń centralnych. Na poziomie wyŝszym (departamentów) podstawowym organem administracji samorządowej jest Rada Generalna (Conseil Général). Przewodniczący rady (président du conseil) jest odpowiedzialny za zarządzanie wszystkimi sprawami departamentu i rozporządzanie wydatkami budŝetowymi. Do podstawowego zakresu kompetencji departamentu zaliczone zostały: pomoc społeczna, edukacja na poziomie gimnazjów, infrastruktura edukacyjna i transportowa, ochrona środowiska naturalnego i zagospodarowanie obszarów wiejskich, rozwój gospodarczy i promocja turystyki, kultura i dziedzictwo narodowe, polityka mieszkaniowa, a takŝe badania naukowe Uregulowania prawne gwarantujące udział partnerów społecznych w procesie konsultacji 2.1. Poziom krajowy Wszyscy obywatele Francji mają wpływ na legislację poprzez referendum ogólnokrajowe, któremu Konstytucja V Republiki Francuskiej nadała znaczącą rolę w systemie prawnym państwa. W duŝej mierze wynika to z przyjętego systemu organów państwowych, który w załoŝeniu miał się opierać na przewadze egzekutywy. Referendum miało stać się instrumentem osłabiającym pozycję parlamentu, poprzez moŝliwość odwołania się egzekutywy do ludu, z pominięciem samej legislatywy. Na podstawie przepisów Konstytucji wyróŝnić moŝna kilka rodzajów referendum: pierwszym jest obligatoryjne referendum konstytucyjne 16, które ma charakter zatwierdzający zmiany w Konstytucji, uchwalone przez parlament. Drugim z referendów przewidzianych we Francji jest fakultatywne referendum ustawodawcze. Stwarza ono moŝliwość uchwalania ustaw bezpośrednio przez suwerena z pominięciem legislatywy, co oznacza występowanie we Francji ustaw referendalnych. O przeprowadzeniu referendum decyduje Prezydent. Konstytucja określa charakter ustaw, które mogą być regulowane przez ustawy referendalne. Projekty takie mogą dotyczyć organizacji władz publicznych, reform dotyczących polityki 13 Zgodnie z tą zasadą najszersze kompetencje, podobnie jak w Polsce, ma gmina ich zakres zmniejsza się na wyŝszych stopniach podziału administracyjnego Samorządowa demokracja partycypacyjna. Najlepsze praktyki konsultacji prawa samorządowego z partnerami społecznymi. Wartości i zasady rzetelnych konsultacji, Praca zbiorowa pod red. M. Bąka i P. Kulawczuka, Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym, Warszawa, art. 89 Konstytucji V Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. 4
5 gospodarczej lub społecznej narodu oraz słuŝb publicznych uczestniczących w ich realizacji, a ponadto projektów ustaw przewidujących upowaŝnienie Prezydenta do ratyfikacji traktatu, który nie jest sprzeczny w Konstytucją, a miałby wpływ na funkcjonowanie instytucji w niej przewidzianych. Zakres ustaw referendalnych jest więc bardzo szeroki z uwagi na ogólność konstytucyjnych regulacji, pozwalających na szeroką interpretację. MoŜna stwierdzić, Ŝe wszystkie kwestie odnoszące się do spraw społecznych czy ekonomicznych mogą być normowane właśnie w ten sposób. 17 Obserwując praktykę wykorzystania referendum ogólnokrajowego we Francji naleŝy uznać, Ŝe w ostatnim czasie jej stosowanie ograniczone zostało praktycznie do referendum w sprawach europejskich. W sumie w okresie V Republiki referendum wykorzystane było dziewięć razy. Niestety stałą tendencją jest malejące zainteresowanie wyborców udziałem w referendum, o czym świadczy fakt, Ŝe w ostatnim referendum konstytucyjnym absencja sięgnęła prawie 70%. 18 Francuski system instytucjonalny dostarcza licznym grupom interesu wielu okazji do wywierania nacisku na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego. Ma to miejsce w szczególności w stosunku do Sekretariatu Generalnego Rządu, Komisji Międzyministerialnej, ciał doradczych (Rady Stanu i Rady Ekonomiczno-Społecznej) oraz członków parlamentu. Kluczowym etapem w procesie podejmowania decyzji na poziomie krajowym są spotkania Komisji Międzyministerialnych 19 prowadzone przez Premiera, w których uczestniczą niektórzy ministrowie i wysokiej rangi urzędnicy państwowi. Posiedzenia te zwołuje się w celu przedyskutowania poszczególnych zagadnień. Dla przedstawicieli środowisk gospodarczych oraz innych grup mogą stanowić one okazję do zwrócenia uwagi rządu na ich problemy i oczekiwania. W związku z tym, uczestniczący w spotkaniach komisji urzędnicy państwowi z odpowiednich departamentów ministerialnych znajdują się w centrum zainteresowania grup interesu, próbujących wpłynąć na kształt przyszłej regulacji prawnej. Komisje międzyministerialne w zaleŝności od przedmiotu obrad mogą być zwoływane doraźnie i jednorazowo albo teŝ powoływane przez Premiera jako osobna instytucja, obradująca regularnie i zajmująca się konkretną sprawą przez dłuŝszy czas. O składzie komisji i udziale w niej partnerów społecznych decyduje Premier w zaleŝności od rozpatrywanego zagadnienia. W obradach często uczestniczą przedstawiciele organizacji pozarządowych. Przykładem jest powstała w kwietniu 1982 roku Komisja Międzyministerialna ds. MłodzieŜy 20, która wznowiła swoje działanie w 2009 roku po 18 latach zawieszenia. W pierwszych po długiej przerwie obradach, poza ministrami (m.in. edukacji, szkolnictwa wyŝszego, mieszkalnictwa, sprawiedliwości i spraw europejskich), wzięli udział przedstawiciele organizacji młodzieŝowych, społeczności lokalnych i władz regionalnych. Sprawozdanie z obrad zostało następnie przekazane do wiadomości publicznej podczas konferencji prasowej. 17 art. 11 Konstytucji V Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. 18 Uziębło P., Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Centrum Badań Społecznych, Gdańsk, onepage&q&f=false 19 Z fr. Comité interministériel (tłum. własne) 20 Z fr. Le Comité interministériel pour la jeunesse (tłum. własne) 5
6 Przedstawiciele organizacji gospodarczych zwracają się często równieŝ do członków Rady Stanu w sprawach dotyczących poszczególnych poprawek i obowiązywania określonych regulacji. Kontakty te są wykorzystywane jako źródło informacji pozwalające członkom Rady poznać problemy, z którymi boryka się sektor państwowy i prywatny. Jedyną oficjalną instytucją, w skład której wchodzą takŝe przedstawiciele sektora prywatnego jest wspomniana wcześniej Rada Ekonomiczno-Społeczna - RES, której większość (163 członków) desygnowanych jest przez organizacje społeczne i gospodarcze, a jedynie 63 członków przez rząd. Poza zapisami obligującymi do konsultacji określonych ustaw z RES, istnieją dodatkowe mechanizmy wzmacniające pozycję Rady. Na przykład rząd moŝe formalnie wyznaczyć członków RES do specjalnych misji lub moŝe konsultować się z nimi nieoficjalnie. Ponadto członkowie Rady składają oświadczenia przed komisjami parlamentarnymi lub bezpośrednio przedstawiają swoje stanowisko przed izbą w pełnym składzie. RES moŝe w pewnych przypadkach zwrócić uwagę rządu na własne propozycje legislacyjne. Na wniosek deputowanych, senatorów lub ich pracowników, w konsultacjach mogą brać udział zarówno grupy działające w interesie publicznym, jak równieŝ reprezentujące poszczególne środowiska. Komisje parlamentarne kontaktują się z przedstawicielami społeczeństwa bezpośrednio zainteresowanymi omawianymi zagadnieniami Poziom regionalny Na poziomie regionalnym w 1992 r. utworzony został analogiczny do RES organ konsultacyjny Regionalna Rada Ekonomiczno-Społeczna (Conseil Economique et Social Régional). W jej skład wchodzi od 40 do 110 członków (w zaleŝności od wielkości rady regionalnej), desygnowanych przez właściwe im instytucje, np. izby handlowe, w ramach czterech kolegiów 22 : 1) przedsiębiorstwa i stowarzyszenia przedsiębiorców 35% składu; 2) organizacje związkowe pracowników 35% składu; 3) organizacje społeczne uczestniczące w Ŝyciu regionu (zrzeszenia, stowarzyszenia itp.) 25%; 4) eksperci z zakresu rozwoju regionalnego 5%. Jako organ konsultacyjny, rada przedstawia stanowiska w sprawach polityki władz regionalnych. Obligatoryjne jest zasięgnięcie jej opinii, w przypadku rozstrzygnięć związanych z: wdraŝaniem w regionie narodowego planu rozwoju, opracowywaniem wszystkich regionalnych dokumentów planistycznych, tworzeniem dokumentów budŝetowych oraz przyjmowaniem ogólnych załoŝeń w poszczególnych dziedzinach polityki regionu. Oprócz tego przewodniczący rady regionalnej moŝe wystąpić do rady w kaŝdej sprawie, będącej przedmiotem debaty, a rada społeczno-ekonomiczna moŝe równieŝ z własnej inicjatywy wydawać zalecenia i opinie w zakresie wszystkich spraw związanych z regionem. 21 Biedrzycka U., Saffer A.P., Zieliński M., Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce. Analiza oraz propozycje rekomendowane przez Zespół ds. Lobbyingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, USAID/GEMINI - PEDS Project, Warszawa, wrzesień
7 2.3. Poziom lokalny Obserwując francuski model demokracji bezpośredniej, zwłaszcza na poziomie lokalnym, nie sposób pominąć roli, jaką odgrywa bezpośredni udział mieszkańców w kontaktach z decydentami. Władze lokalne tworzą liczne instytucje i narzędzia ułatwiające komunikację na linii obywatel-władza, a mieszkańcy chętnie z tych ułatwień korzystają, angaŝując się w sprawy swojej społeczności lokalnej. Etap organizacji pozarządowych, jako reprezentanta interesów mieszkańców, jest tu często pomijany, poniewaŝ władza wychodzi z załoŝenia, Ŝe bezpośredni kontakt z obywatelami daje lepsze efekty. Zorganizowane formy reprezentowania interesów mieszkańców są więc mniej popularne na poziomie lokalnym. Uregulowanie instytucji umoŝliwiających bezpośrednie zaangaŝowanie mieszkańców w rządzenie na szczeblu lokalnym było we Francji wyrazem tendencji decentralizacyjnych 23. Pierwszym krokiem w tworzeniu mechanizmów demokracji uczestniczącej było uchwalenie ustawy nr z dn. 27 lutego 2002 r. o demokracji bezpośredniej 24. Do najwaŝniejszych innowacji wprowadzonych na jej mocy naleŝy zaliczyć tworzenie Rad Dzielnicowych 25 składających się z radnych gminy i wybieranych przedstawicieli poszczególnych dzielnic. Pełnią one funkcję organu doradczego władz gminy, szczególnie w zakresie polityki gminnej i usług dla ludności. Ich tworzenie jest obowiązkowe w miastach powyŝej 80 tys. mieszkańców i zalecane w jednostkach o populacji przekraczającej 20 tys. Ponadto istotnym przełomem umoŝliwiającym udział partnerów społecznych w procesie konsultacji było wprowadzenie instytucji Misji Informacyjno-Ewaluacyjnych 26, powoływanych w gminach liczących ponad 50 tys. mieszkańców na Ŝądanie 1/6 radnych gminy. Do ich obowiązków naleŝy ocena realizacji polityki gminnej i informowanie społeczności lokalnej w tym zakresie. Ponadto demokratyzacja mandatów radnych, czyli wzmocnienie ich kompetencji i umoŝliwienie łączenia sprawowania urzędu z pracą zawodową, zapewnia lepszy kontakt ze środowiskiem lokalnym. WyŜej wymienione zmiany legislacyjne umoŝliwiły nawiązanie dialogu administracji z mieszkańcami, wprowadziły jednak tylko instrumenty miękkiej koordynacji, bez realnych moŝliwości wpływania na władzę. Dodatkowe narzędzia dla obywateli wprowadzone zostały przez poprawkę do Konstytucji z 28 marca 2003 r. Projekt tych zmian obejmował wyposaŝenie obywateli w bardzo silne środki wpływania na administrację lokalną, w ostatecznym brzmieniu zostały one jednak osłabione i objęły m.in. 27 : 1. wzmocnienie roli referendum lokalnego (gminnego); obecnie rozstrzygnięcie uzyskane w głosowaniu powszechnym ma walor prawnie wiąŝący 28 (wcześniej tylko opiniodawczy); nie zdecydowano się natomiast na przyznanie mieszkańcom inicjatywy w jego organizacji moŝe być zwoływane tylko decyzją radnych; 2. przyznanie obywatelom prawa petycji, na podstawie którego mogą oni Ŝądać wniesienia ich postulatów do porządku posiedzeń organów stanowiących; równieŝ w tym przypadku zmieniono jednak postulowaną prawnie wiąŝącą moc decyzji wyborców, nadając jej tylko znaczenie propozycji ; Z fr. Loi no du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (tłum. własne). Pełny tekst (fr.) 25 Z fr. Conseils de quartiers (tłum. własne) 26 Z fr. Mission d information et d évaluation (tłum. własne) Rozstrzygnięcie jest wiąŝące, jeśli udział w głosowaniu weźmie ponad połowa mieszkańców gminy i większość z nich opowie się za daną propozycją. 7
8 3. moŝliwość organizacji, w zakresie uregulowanym przepisami szczegółowymi, lokalnych konsultacji w sprawach podziału, łączenia, zmiany granic lub nazwy danej jednostki administracyjnej obowiązek ich organizacji dotyczy jednak tylko sytuacji, które odnoszą się do wspólnot zamorskich i związane są raczej ze specjalnym ich statusem, nie stanowiąc generalnego uprawnienia obywateli Republiki Francuskiej. Oprócz wspomnianych instytucji, wraz z decentralizacją, konsultacje społeczne wprowadzone zostały równieŝ w przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego 29. Zgodnie z kodeksem urbanistycznym 30, obowiązek konsultacji mieszkańców, stowarzyszeń oraz innych jednostek i organizacji z obszaru objętego Lokalnym Planem Zagospodarowania 31 powstaje w kaŝdym przypadku: modyfikacji, czy generalnej rewizji dokumentu oraz utworzenia w jego ramach Strefy Zagospodarowania Uzgodnionego 32. W celu nadzoru nad przestrzeganiem procedur informacji i uzgadniania w zakresie planowania, powołano w 1995 r. Narodową Komisję Debaty Publicznej 33, a wspomniana ustawa o demokracji bezpośredniej jeszcze zwiększyła uprawnienia tego urzędu. Do jego głównych zadań naleŝą monitorowanie i koordynacja debaty publicznej w przypadku realizacji przez podmioty państwowe lub samorządowe duŝych projektów z zakresu infrastruktury lub zagospodarowania oraz przedsięwzięć mogących mieć znaczny wpływ na środowisko Kodeksy dobrych praktyk regulujące włączanie partnerów społecznych w proces legislacyjny 3.1. Przewodnik dobrych praktyk w zakresie komunikacji z beneficjentami świadczeń Ministerstwa Infrastruktury, Transportu i Mieszkalnictwa 35 Przykładem kodeksu dobrych praktyk w zakresie włączania partnerów społecznych w proces decyzyjny na poziomie krajowym moŝe być opracowany w 2001 r. francuski Przewodnik dobrych praktyk w zakresie komunikacji z beneficjentami świadczeń Ministerstwa Infrastruktury, Transportu i Mieszkalnictwa, dotyczący poprawy dialogu pomiędzy Ministerstwem a społecznościami, na które wpływ mają decyzje podejmowane przez tę instytucję oraz bezpośrednimi beneficjentami jej usług: interesantami i klientami. Działania mające na celu poprawę jakości relacji z beneficjentami usług, Ministerstwo rozpoczęło w latach 80., zwracając uwagę na kompleksowe podejście, obejmujące wszystkie elementy relacji (aktywne słuchanie, relacje bezpośrednie, korespondencja, mediacja, współpraca ze stowarzyszeniami, obsługa skarg i zaŝaleń) we wszystkich wydziałach ministerstwa. Aby pomóc w realizacji tego procesu, utworzono grupę roboczą do spraw Z fr. Code d urbanisme (tłum. własne) 31 Z fr. Plan Local d Urbanisme (tłum. własne) 32 Z fr. Zone d'aménagement Concerté (ZAC) (tłum. własne) jedna z procedur zagospodarowania przestrzennego stworzona w celu większej demokratyzacji tego procesu, w opozycji do Stref Urbanizacji Priorytetowej - Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP) (tłum. własne) ułatwionej procedury planowania, opracowanej w latach w celu zaspokojenia wysokiego popytu mieszkaniowego przez konstrukcję wielkich osiedli (z fr. grands ensembles). 33 Z fr. Commission nationale du débat public (CNDP) (tłum. własne) 34 Samorządowa demokracja partycypacyjna. Najlepsze praktyki konsultacji prawa samorządowego z partnerami społecznymi. Wartości i zasady rzetelnych konsultacji, Praca zbiorowa pod red. M. Bąka i P. Kulawczuka, Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym, Warszawa, L'écoute des bénéficiaires. Guide des bonnes pratiques pour l'écoute des bénéficiaires des prestations du ministère de l Équipement, des Transports et du Logement, Ministère de l Équipement, des Transports et du Logement, Paris, Juillet Pełny tekst (fr.) 8
9 jakości komunikacji, która zajmuje się dostarczaniem narzędzi metodologicznych i środków wsparcia w formie publikacji i szkoleń za pośrednictwem intranetu, sieci regionalnych i krajowych. Przewodnik dobrych praktyk w zakresie komunikacji z beneficjentami świadczeń Ministerstwa Infrastruktury, Transportu i Mieszkalnictwa jest jednym z tych narzędzi. Jako dokument zawierający zbiór praktycznych wskazówek oraz zasad poprawnego dialogu, ma na celu umoŝliwienie pracownikom poszczególnych wydziałów ministerstwa profesjonalizację relacji z odbiorcami usług. W efekcie ma to doprowadzić do umieszczenia potrzeb i oczekiwań beneficjentów w centrum uwagi oraz zwiększenia nacisku na ich sprawną realizację. Wskazówki zawarte w przewodniku są uniwersalne, mogą więc i powinny słuŝyć wszelkim instytucjom publicznym. Przewodnik dobrych praktyk wyróŝnia cztery metody rozpoznawania potrzeb i oczekiwań beneficjentów. a) Dywersyfikacja kanałów komunikacji Instytucja publiczna, w celu usprawnienia komunikacji z odbiorcą usług, powinna wykorzystywać zróŝnicowane środki pozyskiwania informacji o potrzebach, oczekiwaniach i problemach beneficjentów, np.: ankiety, wywiady, zebrania, spotkania z przedstawicielami instytucji, konsultacje publiczne, formularze kontaktowe, wydajny system składania i przyjmowania skarg i inne. Wszystkie te kanały komunikacji są komplementarne i nie mogą słuŝyć pojedynczo. Ich proporcje zaleŝą od specyfiki instytucji i grona beneficjentów. b) ZaangaŜowanie personelu instytucji na wszystkich poziomach Aktywny, zaangaŝowany udział całego personelu instytucji w kontaktach z odbiorcą usług umoŝliwia podejmowanie słusznych decyzji i szybką reakcję na potrzeby beneficjentów. Dzięki temu wzrasta zaufanie obywateli do urzędników, zachęca do efektywnej współpracy i pokazuje, Ŝe wkład obu stron jest konieczny. Kontakty personelu na wszystkich poziomach instytucji z beneficjentem są bardzo istotne, poniewaŝ są dowodem osobistego zaangaŝowania przedstawicieli instytucji w problemy obywateli. Kontakty bezpośrednie z konkretną osobą są bardziej wydajne i lepiej odbierane niŝ komunikacja za pośrednictwem formularzy czy komunikatorów elektronicznych. c) Otwartość na krytykę Zjawisko ciszy w kontaktach z beneficjentami jest w duŝej mierze konsekwencją polityki komunikacji w danej instytucji. Mała liczba reklamacji moŝe dowodzić nie tyle wydajności pracy instytucji, co raczej niemoŝności udzielenia głosu swoim odbiorcom i wysłuchania ich, a w szerszym kontekście o wykluczeniu obywateli z procesu decyzyjnego. Aby temu przeciwdziałać uznano, Ŝe przyjmowanie krytycznych uwag jest bardzo istotne i wymaga stworzenia atmosfery, w której beneficjent moŝe swobodnie wyrazić problemy. Instytucja otwarta na krytykę ułatwia swoim beneficjentom zwrócenie się w ramach swoich struktur do odpowiedniej osoby. Jest zaangaŝowana w podjęcie szybkich działań w odpowiedzi na składane skargi i zaŝalenia. d) Komunikacja jako droga do doskonalenia Odbiór opinii obywateli musi być zorientowany na działania. Odpowiednie wykorzystanie wniosków beneficjentów (krytyka, sugestie, propozycje itp.) jest duŝo waŝniejsze niŝ samo 9
10 tylko wysłuchanie problemów. W szerszym kontekście chodzi tu o wydajne przekazywanie wniosków obywateli do odpowiednich organów decyzyjnych, a następnie wykonawczych. Wymaga to uwaŝnej analizy potrzeb i sugestii beneficjentów, zrozumienia ich celów i nadania im hierarchii waŝności, identyfikacji dysfunkcji procesów wdraŝania i ustalenia priorytetów w ich usprawnianiu. Przewodnik dobrych praktyk jest odpowiedzią ministerstwa na reformę o decentralizacji z 1982 r. 36, mającą na celu przybliŝenie centrów decyzyjnych do ich beneficjentów, a przez to lepsze zrozumienie ich oczekiwań i potrzeb. Tym samym dąŝenia ministerstwa wpisują się w szerszy nurt działań, mających doprowadzić do zwiększenia uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji ich dotyczących w drodze konsultacji społecznych i badania opinii publicznej Kodeks dobrych praktyk udziału obywateli w procesie decyzyjnym 37 Szerokie zastosowanie we francuskiej polityce lokalnej i regionalnej znajdują zasady promowane przez Kodeks dobrych praktyk udziału obywateli w procesie decyzyjnym, który został przyjęty przez Konferencję Międzynarodowych Organizacji Pozarządowych (INGO) 1 października 2009 r. na podstawie zalecenia Forum Przyszłości Demokracji Rady Europy. Komitet Ministrów zatwierdził dokument jako punkt odniesienia dla Rady Europy i uznał za podstawę do wzmocnienia roli obywateli oraz ich zaangaŝowania się w prowadzenie spraw publicznych w krajach europejskich. 38 Głównym celem Kodeksu dobrych praktyk jest określenie zasad i wytycznych dotyczących uczestnictwa organizacji pozarządowych w procesach decyzyjnych, które mają być realizowane na szczeblu lokalnym i krajowym w państwach członkowskich. Celem Kodeksu dobrych praktyk jest takŝe stworzenie sprzyjającego otoczenia dla organizacji pozarządowych państw członkowskich UE oraz Białorusi, poprzez określenie zbioru ogólnych zasad, wytycznych, narzędzi i mechanizmów udziału obywateli w politycznym procesie podejmowania decyzji. Dokument powstał w oparciu o rzeczywiste doświadczenia organizacji pozarządowych w całej Europie, bazuje na ich dobrych praktykach i metodach prowadzenia negocjacji z władzami publicznymi. Dodatkowym celem Kodeksu dobrych praktyk ma być stworzenie istotnego i skutecznego narzędzia dialogu organizacji pozarządowych, od szczebla lokalnego do międzynarodowego, z parlamentem, rządem i władzami publicznymi. Ma to być interaktywny instrument, zorientowany na działania, przydatny dla organizacji pozarządowych oraz władz publicznych w całej Europie. Jednym ze sposobów wykorzystania Kodeksu dobrych praktyk, ma być równieŝ bank studiów przypadku i dodatkowy zestaw praktycznych narzędzi. Autorzy Kodeksu dobrych praktyk wychodzą z załoŝenia, Ŝe organizacje pozarządowe (NGO) odgrywają kluczową rolę w społeczeństwie obywatelskim, umoŝliwiając udział obywateli w 36 mars-1982.html 37 Code de bonnes pratiques pour la participation civile au processus décisionnel. Adopté par la Conférence des OING lors de sa réunion le 1er octobre 2009, Conférence des ONG internationales du Conseil de l'europe, CONF/PLE(2009)CODE1, Strasbourg, Pełny tekst (fr.) (ang.)
11 procesie podejmowania decyzji, a przez to są wyznacznikiem demokracji partycypacyjnej. NGO wnoszą w proces podejmowania decyzji cenny kapitał w postaci wiedzy i niezaleŝnej ekspertyzy. Władze na wszystkich poziomach mogą czerpać z doświadczenia i kompetencji NGO, jeŝeli uczestniczą one w procesie legislacyjnym. W celu wspierania konstruktywnego udziału obywateli w procesie decyzyjnym organizacje pozarządowe i władze publiczne róŝnych szczebli powinny kierować się następującymi zasadami. 1. Uczestnictwo Organizacje pozarządowe zbierają i nagłaśniają poglądy swoich członków, grup interesu czy zainteresowanych obywateli. Jest to kluczowy i cenny wkład w proces podejmowania decyzji politycznych, co zapewnia zrozumienie, długotrwałą zastosowalność i jakość powstających przepisów. Warunkiem wstępnym dla tej zasady jest określona przepisami dostępność tych procesów i otwartość dla zainteresowanych osób. 2. Zaufanie Otwarte i demokratyczne społeczeństwo bazuje na uczciwej interakcji pomiędzy obywatelami a władzami. Mimo Ŝe organizacje pozarządowe i władze publiczne odgrywają róŝne role, wspólny cel poprawa warunków Ŝycia obywateli moŝe zostać osiągnięty tylko wtedy, gdy opiera się na zaufaniu, przejrzystości, wzajemnym szacunku i rzetelności. 3. Przejrzystość działań Działanie w interesie publicznym wymaga otwartości, odpowiedzialności, przejrzystości i rzetelności zarówno od władz publicznych, jak i instytucji reprezentujących obywateli. 4. NiezaleŜność Organizacje pozarządowe muszą być rozpoznawalne jako organy wolne i niezaleŝne w zakresie swoich celów, decyzji i działań. Mają prawo działać samodzielnie i reprezentować poglądy obywateli niezaleŝnie od zgodności tych poglądów z polityką władz. Kodeks wyróŝnia cztery etapy moŝliwego zaangaŝowania NGO w proces podejmowania decyzji politycznych. 1) Informacja dostęp do informacji to podstawa kolejnych etapów zaangaŝowania NGO w proces legislacyjny. Jest to stosunkowo niski stopień zaangaŝowania, który zasadniczo ogranicza się do jednostronnego przepływu informacji. 2) Konsultacja jest to forma inicjatywy, w której władze publiczne proszą NGO o ich opinię dotyczącą konkretnego aktu prawnego. W praktyce ma to miejsce, gdy władze informują NGO o aktualnym procesie legislacyjnym i proszą o komentarze, opinie i informację zwrotną. Inicjatywa i przedmiot konsultacji zaleŝy od władz publicznych. 3) Dialog inicjatywa podjęcia dialogu moŝe naleŝeć zarówno do NGO, jak i do władz publicznych. Kodeks dobrych praktyk wyróŝnia dwa rodzaje dialogu: ogólny, czyli dwustronną komunikację opierającą się na wspólnych interesach i potencjalnie wspólnych celach, mającą na celu regularną wymianę poglądów oraz współpracujący, czyli oparty na wspólnych interesach, dotyczących konkretnego aktu prawnego. Dialog współpracujący zazwyczaj prowadzi do opracowania wspólnej rekomendacji, strategii lub aktu prawnego. 4) Partnerstwo zakłada podział odpowiedzialności na kaŝdym etapie procesu legislacyjnego. Jest to najwyŝsza forma zaangaŝowania, w której dochodzi do ścisłej 11
12 współpracy NGO i władz publicznych, przy jednoczesnym zapewnieniu niezaleŝności organizacji pozarządowych. Na kolejnych etapach procesu legislacyjnego (od planowania, poprzez projektowanie szkicu ustawy i podejmowanie decyzji, po wdraŝanie i monitoring) Kodeks dobrych praktyk wyznacza organizacjom pozarządowym następujące zadania: rzecznictwo, informowanie i budowanie świadomości, przygotowywanie ekspertyz i zapewnianie poradnictwa, wdraŝanie innowacyjnych rozwiązań w podejmowanych działaniach, świadczenie usług i kontrola. Natomiast władze publiczne powinny: zapewniać dostęp do informacji, opracować procedury zapewniające przejrzystość i dostęp do konsultacji dla NGO, dostarczać zasoby umoŝliwiające udział partnerów społecznych w tworzeniu prawa i udzielać informacji zwrotnej uczestniczącym w konsultacjach organizacjom. Sposób realizacji tych zadań w praktyce róŝni się w zaleŝności od etapu ścieŝki legislacyjnej. W wyniku nałoŝenia na siebie zadań NGO i władz publicznych oraz biorąc pod uwagę najlepsze praktyki i przykłady z obu stron, powstała matryca udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji legislacyjnych. Matryca ma formę tabeli, w której z jednej strony uwzględniono stopień zaangaŝowania (od informacji do partnerstwa), a z drugiej kolejne etapy procesu legislacyjnego. Matryca zawiera konkretne działania moŝliwe do podjęcia na kaŝdym etapie współpracy władz z NGO. Na przykład na etapie konsultacji są to: petycje, konsultacje on-line, dyskusje panelowe, seminaria eksperckie, otwarte sesje plenarne, konferencje, fora, mechanizmy przepływu informacji zwrotnej i inne Przykład zastosowania Kodeksu dobrych praktyk udziału obywateli w procesie decyzyjnym we Francji. Strasburg. Przykładem lokalnego zastosowania Kodeksu dobrych praktyk udziału obywateli w procesie decyzyjnym w zakresie kreatywnego wykorzystania opisanych w nim narzędzi i rekomendacji dla władz publicznych jest inicjatywa miasta Strasburg pod nazwą Wy równieŝ 39, która polega na maksymalnym zaangaŝowaniu mieszkańców miasta w demokrację lokalną. Strasburg to miasto połoŝone w północno-wschodniej części Francji. Jest stolicą i głównym ośrodkiem gospodarczym Alzacji i departamentu Bas-Rhin. Według danych z roku 2004 gminę zamieszkiwało osób. Przywrócenie prawdziwej demokracji lokalnej, w której termin demokratycznej debaty uczestniczącej ma prawdziwy sens, uwzględnia obywateli, mieszkańców i wspólne interesy, jest pierwszym z sześciu zobowiązań burmistrza Strasburga 40 i jego zespołu. Nowoczesna demokracja lokalna została uznana za priorytet w rządzeniu miastem. Władze miasta wyszły z załoŝenia, Ŝe to mieszkańcy wiedzą najlepiej, jakie są problemy, potrzeby i mocne strony miasta. Dlatego Ŝadne decyzje, zarówno na poziomie dzielnic, jak i całego miasta, nie są podejmowane bez ich udziału. Wokół Rady Miejskiej został utworzony cały system demokracji lokalnej opierający się na zróŝnicowanych jednostkach i narzędziach. NaleŜą do nich między innymi: Rady Dzielnicowe, Rada MłodzieŜy, Sieć Seniorów, Rada oŝywienia gospodarczego i punkt doradztwa dla cudzoziemców. Demokratyczny dialog został usprawniony poprzez bezpośredni dostęp do informacji i konsultacji, np. zebrania mieszkańców, konsultacje publiczne, wizyty terenowe, spotkania informacyjne, warsztaty 39 Z fr. Vous aussi (tłum. własne) 40 Od 22 marca 2008 r. jest nim Roland Ries. 12
13 miejskie, fora, wystawy i inne. Kalendarz konsultacji społecznych, zebrań i innych wydarzeń jest dostępny na stronie internetowej miasta. Stosowane narzędzia dialogu powodują większą przejrzystość i umoŝliwiają dostęp do informacji o projektach miasta. 41 Jednostką, umoŝliwiającą mieszkańcom wkład w podejmowanie decyzji na poziomie dzielnicy jest Rada Dzielnicowa. Miasto Strasburg zostało podzielone na 10 dzielnic. W kaŝdej z nich funkcjonuje Rada Dzielnicowa, której członkowie (wybrani losowo spośród ochotników) zbierają się raz na miesiąc na sesji plenarnej. Podczas kaŝdego zebrania członkowie Rady Dzielnicowej omawiają projekty miejskie, a takŝe dowolnie wybrane przez siebie kwestie dotyczące dzielnicy. Rady Dzielnicowe funkcjonują w sposób zupełnie niezaleŝny, bez obecności radnych miejskich. Wkład Rady Dzielnicowej polega na opiniowaniu i konsultowaniu projektów dotyczących zarządzania i rozwoju dzielnicy i składaniu związanych z nimi propozycji władzom miasta. Efekty tych prac są następnie brane pod uwagę podczas obrad Rady Miejskiej, która, dzięki konsultacjom społecznym, posiada lepszy obraz sytuacji społeczności dzielnicowych i lokalnych. KaŜda Rada Dzielnicowa ma swoje biuro otwarte dla mieszkańców zainteresowanych złoŝeniem własnej opinii lub sugestii dotyczących Ŝycia dzielnicy. Porządek obrad oraz dane kontaktowe biura Rady znajdują się na stronie internetowej. 42 Rada Dzielnicowa współpracuje z Terytorialnym Biurem Partnerów 43, którego celem jest dopuszczenie do głosu zróŝnicowanych grup uczestników debaty publicznej: rodziców uczniów, pracowników społecznych, przedstawicieli stowarzyszeń, słuŝb publicznych, związków wyznaniowych itp. Terytorialne Biuro Partnerów jest pierwszą jednostką, do której lokalne społeczności i grupy interesariuszy zgłaszają swoje sugestie i gdzie są inicjowane zróŝnicowane i liczne działania lokalne. Dotyczą one najczęściej oŝywienia dzielnicy, przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu i bezrobociu, aktywizacji młodzieŝy i seniorów. Inną jednostką demokracji lokalnej w Strasburgu jest Rada MłodzieŜowa 44, która powstała w 2009 r. Składa się ona ze 130 członków w wieku od 12 do 14 lat, wybieranych przez młodych mieszkańców miasta na 18 miesięcy. Pozwala swoim członkom wyraŝać opinie, zgłaszać pomysły oraz włączać się w konkretne działania poŝytku publicznego w dziedzinie kultury, sportu, środowiska, solidarności, transportu, sprawiedliwości, Europy i innych. Rada obraduje w obecności osób dorosłych. Prace i realizacja pomysłów młodych radnych są publikowane na stronie internetowej Rady MłodzieŜowej 45, za pośrednictwem której moŝna równieŝ zgłaszać sugestie i opinie. Z myślą o starszej młodzieŝy stworzono Zgromadzenie MłodzieŜowe 46, które składa się z 60 członków w wieku lat. Celem działania tej jednostki jest reprezentowanie poglądów starszej młodzieŝy Strasburga przed Radą Miejską, zwłaszcza w sprawach dotyczących bezpośrednio młodzieŝy lub jej przyszłości. Zgromadzenie MłodzieŜowe moŝe równieŝ składać propozycje bezpośrednio do mera Z fr. L Atelier territorial de partenaires (tłum. własne) 44 Z fr. Le Conseil des jeunes (tłum. własne) Z fr. L Assemblée des jeunes (tłum. własne)
14 Dzięki powyŝszym jednostkom i narzędziom mieszkańcy Strasburga są reprezentowani w debacie publicznej, a zarazem mają moŝliwość otrzymania szybkiej i bezpośredniej informacji zwrotnej na temat aktualnych projektów. Główną zasadą jednostek pośredniczących w dialogu jest przejrzystość, droŝność systemu wymiany informacji i dostępność dla wszystkich mieszkańców miasta. Ponadto jednostki pośredniczące są zaangaŝowane w nowoczesne zarządzanie projektami, które promuje wzajemne uznawanie umiejętności i kompetencji osób, uczelni, stowarzyszeń, radnych itp. W ten sposób Strasburg moŝe prowadzić konsultacje społeczne wszystkich, nawet specjalistycznych projektów. 4. Działania władz publicznych ukierunkowane na pozyskanie opinii partnerów społecznych 4.1. Poziom krajowy. Zasady przejrzystości lobbingu. Prace Zgromadzenia Narodowego dotyczące zwiększenia uczestnictwa grup interesu w podejmowaniu decyzji nabrały rozmachu na wiosnę 2009 r. w wyniku publikacji kontrowersyjnego dokumentu o zasadach lobbingu duŝych przedsiębiorstw we Francji. Dokument ten skierowany jest do lobbistów i opisuje praktyczne zastosowanie nowego prawa uchwalonego przez Parlament oraz procedury przewidziane w reformie instytucji w celu lepszego wpływania na decydentów. 2 lipca 2009 r. Zgromadzenie Narodowe uchwaliło dokument pt. Zasady przejrzystości i etyki stosowanej od października 2009 r. w działaniach przedstawicieli grup interesu (lub lobbistów) w Zgromadzeniu Narodowym 48. Artykuł 26 instrukcji ogólnej mówi, Ŝe przedstawiciele interesu publicznego lub prywatnego figurujący w publicznie dostępnym wykazie, mogą otrzymać, na ich prośbę, jednodniową przepustkę uprawniającą do wstępu na salę obrad Zgromadzenia Narodowego. Aby zostać wpisanym do wykazu, przedstawiciele grup interesu zobowiązują się do przestrzegania kodeksu postępowania przyjętego przez Zgromadzenie Narodowe, które moŝe decydować o usunięciu z wykazu, na czas określony lub nieokreślony, przedstawiciela, który nie przestrzega kodeksu. Według stanu z 1 grudnia 2009 r. w wykazie widniało 76 przedstawicieli grup interesu publicznego 49. Wśród nich znalazły się liczne organizacje zawodowe (jak Zgromadzenie Stałe Izb Rolniczych 50, Krajowa Federacja Czynnych Związków Zawodowych 51, Krajowe Stowarzyszenie Przemysłów SpoŜywczych 52, placówki medyczne), przedsiębiorstwa publiczne (RATP, SNCF, Bank Francji, Radio Francuskie), przedsiębiorcy prywatni (Véolia, Poweo i inni), związki zawodowe (Force Ouvrière 53, Francuska Demokratyczna Konfederacja Pracy 54 i inne) oraz czterech przedstawicieli towarzystw doradczo-konsultacyjnych (Publicis Consultants, Anthenor Publics Affairs, TL Conseil, Com Public). 48 Z fr. Les règles de transparence et d éthique applicables à partir d octobre 2009 à l activité des représentants d intérêts (ou lobbyistes) à l Assemblée nationale (tłum. własne) L Assemblée permanente des chambres d agriculture 51 FNSEA - Fédération nationale des syndicats d'exploitants (tłum. własne) 52 L'ANIA - Association Nationale des Industries Alimentaires (tłum. własne) CFDT - Confédération Française Démocratique du Travail (tłum. własne) 14
15 Rejestr lobbistów otworzył równieŝ Senat. Aktualnie figuruje w nim 70 przedstawicieli 55 przedsiębiorstw prywatnych i publicznych oraz gabinetów lobbistycznych. 56 Senat stworzył równieŝ grupę roboczą do spraw grup interesu. Efektem prac grupy było przyjęcie w 2009 r. regulaminu i kodeksu postępowania, które obowiązują od 1 stycznia 2010 r. Dokumenty te regulują dostęp przedstawicieli grup interesu do Senatu, który umoŝliwiany jest na podobnych zasadach jak wstęp na obrady Zgromadzenia Narodowego Aktywizowanie partnerów społecznych. Przykład regionu Poitou-Charentes. Poitou-Charentes jest regionem administracyjnym Francji, połoŝonym w zachodniej części kraju, na wybrzeŝu atlantyckim. W jego skład wchodzą cztery departamenty, a liczba mieszkańców wynosi ponad 1,7 mln 58. W 2008 r. w regionie Poitou-Charentes 59 uruchomiono Komisję Obywatelską 60 składającą się z mieszkańców wybranych w drodze głosowania. Celem prac Komisji było zbadanie i podsumowanie działań podjętych w regionie od 2004 r. w celu przeciwdziałania zmianom klimatycznym i nadmiernej emisji gazów cieplarnianych. Komisja zgromadziła 26 osób zróŝnicowanych pod względem miejsca zamieszkania w regionie, wieku, zawodu, sytuacji socjalnej oraz poglądów politycznych. W efekcie Komisja Obywatelska przedstawiła na sesji plenarnej Rady Regionalnej opinię opracowaną w trakcie czterech dni swoich obrad i dyskusji. Po roku, zgodnie ze swoim zobowiązaniem, Region Poitou-Charentes przedstawił publicznie spis działań podjętych na podstawie wniosków i propozycji Komisji Obywatelskiej. 61 Demokracja uczestnicząca realizuje się zwykle poprzez budŝet partycypacyjny, czyli oddolny proces definiowania priorytetów budŝetowych i wskazywanie przez obywateli, które inwestycje i projekty naleŝy realizować w ich miejscowości. Podczas tworzenia budŝetu partycypacyjnego, uwzględniany jest poziom waŝności przyznany danej sprawie przez mieszkańców, lista braków w infrastrukturze zgłoszona przez zgromadzenie oraz liczba mieszkańców danej dzielnicy. Wyniki głosowań i negocjacji są sumowane i opracowywane przez Radę BudŜetu Partycypacyjnego, we współpracy z Gabinetem Planowania Miasta. W styczniu 2005 r. region Poitou-Charentes stworzył pierwszy we Francji BudŜet Partycypacyjny Liceów 62. Początkowo objął on wszystkie licea publiczne w regionie, a od 2008 r. został w ramach umowy rozszerzony w dostosowanej formie o licea prywatne i MFR 63. Dwa razy w roku w kaŝdym liceum odbywają się narady organizowane zewnętrznie przez władze regionu. Wówczas wszyscy uczniowie, pracownicy (nauczyciele i pracownicy administracyjni) oraz rodzice uczniów w kaŝdym liceum są zaproszeni do przedstawienia swoich priorytetów dla projektów lepszego Ŝycia i pracy w szkole średniej. Po 55 stan na dzień 1 kwietnia 2010 r wg stanu na rok Z fr. Jury Citoyen (tłum. własne) Z fr. Budget Participatif des Lycées (tłum.własne) 63 Z fr. Maison familiale et rurale tłum. dosł. dom rodzinny i wiejski termin ten nie znajduje dokładnego odpowiednika w polskim systemie oświaty. MFR jest instytucją o statucie stowarzyszenia, którego celem jest kształcenie i wychowanie młodzieŝy. Podstawą działania MFR jest zaangaŝowanie rodziców oraz wkład młodzieŝy w prace społeczne. 15
16 przeprowadzeniu narady, uczestnicy w drodze głosowania mogą określić, jakie projekty są priorytetowe dla ich instytucji. 64 Łączny przydział środków wynosi co roku 10 mln euro Dostęp do informacji dla partnerów społecznych 5.1. Gwarancje Konstytucyjne Zgodnie z Konstytucją sesje plenarne Senatu i Zgromadzenia Narodowego są otwarte, a materiały z sesji plenarnych są publikowane w Dzienniku Urzędowym (Journal Officiel). Sesje parlamentu mogą zostać utajnione na wniosek Premiera lub jednej dziesiątej składu izby, jednak w praktyce zdarza się to bardzo rzadko Otwartość sesji plenarnych Osoby postronne, aby móc obserwować posiedzenia plenarne Zgromadzenia Narodowego muszą uzyskać zaproszenie od swojego przedstawiciela w parlamencie. Liczba dostępnych miejsc jest ograniczona, a część z nich przeznaczona została dla prasy i zagranicznych gości. W Senacie dwupoziomowa galeria dla obserwatorów ma łącznie 500 miejsc, z których wiele zarezerwowanych jest dla przedstawicieli rządu, gości Senatu, dyplomatów i innych osób. Wstęp na salę obrad jest jednak względnie łatwy. Sesje Zgromadzenia Narodowego są emitowane przez telewizję od 1993 r. Największym zainteresowaniem, zarówno mediów i parlamentarzystów, cieszą się posiedzenia, podczas których zgłaszane są interpelacje Otwartość prac komisji Zasadniczo obrady komisji toczą się przy drzwiach zamkniętych. Od komisji wymaga się jednakŝe publikowania szczegółowych protokołów ze specjalnym uwzględnieniem uwag mówców, co ma na celu podniesienie rangi komisji, nadanie jej pracom charakteru jawnego oraz odciąŝenie sesji plenarnych SłuŜby informacyjne w parlamencie W Zgromadzeniu Narodowym sekcje: posiedzeń plenarnych, sprawozdań stenograficznych oraz komisji i informacji parlamentarnej zapewniają legislacyjną i administracyjną obsługę izby. KaŜda izba posiada bibliotekę 66, a takŝe serwis informacyjny, który dostarcza wiadomości zarówno członkom parlamentu, jak i udostępnia informacje prasie i opinii publicznej. Wiele informacji jest równieŝ dostępnych w internetowej bazie danych Publikacja dokumentów parlamentarnych i projektów ustaw Powszechnie przyjętą zasadą jest udostępnianie opinii publicznej wszystkich dokumentów będących przedmiotem prac obu izb. Reguła ta dotyczy zarówno projektów ustaw, jak i sprawozdań komisji oraz opinii sporządzanych przez Radę Ekonomiczno-Społeczną (RES)
17 Stenogramy z obrad plenarnych są niezwłocznie przygotowywane i udostępniane deputowanym, którzy zabierali głos podczas debaty. Po autoryzacji teksty są publikowane w Dzienniku Urzędowym. Inne publikacje dostarczające bieŝących informacji i prezentujące długoterminowe analizy to np.: Biuletyn (Bulletin Sommaire) i Raport Analityczny (Compte Rendu Analytique) Dobre praktyki partnerów społecznych. Przegląd głównych organizacji i ich metod pracy Ogólne ramy prawne Prawo francuskie uznaje dwie podstawowe formy prawne organizacji pozarządowych nienastawionych na zysk: stowarzyszenia i fundacje. Stowarzyszenia mogą słuŝyć poŝytkowi prywatnemu lub publicznemu. Stowarzyszenie to według decyzji 69 Francuskiej Rady Konstytucyjnej (Conseil constitutionnel français) 70 o wolności stowarzyszeń układ, w którym dwie lub kilka osób korzysta w sposób trwały z własnej wiedzy lub działalności w celu innym niŝ czerpanie zysków. Stowarzyszenia poŝytku publicznego mogą naleŝeć do jednej z dwóch kategorii: interesu ogólnego lub uŝyteczności publicznej. Francuskie prawo wyróŝnia równieŝ trzy podstawowe formy fundacji: fundacje uŝyteczności publicznej, fundacje chronione i fundacje firmowe. Istnieją równieŝ cztery inne, rzadziej spotykane, formy fundacji: fundacje badawcze, fundacje partnerskie, fundacje uczelni wyŝszych i fundacje współpracy naukowej. KaŜdy rodzaj fundacji podlega innym zasadom zakładania, przykładowo tylko podmioty gospodarcze mogą zakładać fundacje firmowe. Wszystkie rodzaje fundacji muszą słuŝyć poŝytkowi publicznemu. Związki zawodowe, organizacje religijne i partie polityczne równieŝ są kwalifikowane jako NGO, gdyŝ według prawa francuskiego pomiędzy pojęciami stowarzyszenia (jako podstawowej formy organizacji członkowskiej) i partii politycznej nie ma róŝnicy w sensie prawnym. Zgodnie z art. 4 Konstytucji Republiki Francuskiej Partie i ugrupowania polityczne mogą korzystać z prawa wyborczego, mogą korzystać z wolności zakładania i prowadzenia działalności. Powinny przestrzegać zasad suwerenności narodowej i demokracji. Partie polityczne posiadają osobowość prawną, mogą być rejestrowane jako stowarzyszenia i podlegać Prawu o stowarzyszeniach. 71 Podstawowa róŝnica pomiędzy stowarzyszeniem i partią polityczną widoczna jest na poziomie operacyjnym podczas udziału tych ostatnich w kampaniach politycznych, zarówno na poziomie państwowym, jak i lokalnym. Z jednej strony stowarzyszenie niezaangaŝowane w działalność polityczną nie jest partią polityczną. Z drugiej jednak strony nie ma we 68 Biedrzycka U., Saffer A.P., Zieliński M., Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce. Analiza oraz propozycje rekomendowane przez Zespół ds. Lobbyingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, USAID/GEMINI - PEDS Project, Warszawa, wrzesień Decyzja nr DC z dn. 16 lipca 1971 r. wydana na podstawie art. 5 i 7 ustawy z dn. 1 lipca 1901 r. Pełny tekst (fr.) 70 Instytucja ta rozpatruje akty prawne i ocenia, czy są one zgodne z konstytucją oraz traktatami międzynarodowymi. Wniosek o wszczęcie postępowania przed Radą Konstytucyjną mogą składać Prezydent, przewodniczący Senatu (fr. Président du Sénat), przewodniczący Zgromadzenia Narodowego (fr. Président de l'assemblée nationale), Premier, 60 senatorów lub 60 posłów. 71 Art. 7 Ustawy nr z dnia 11 marca 1988 r. 17
18 francuskim prawie wyraźnych przepisów, które zakazywałyby stowarzyszeniom angaŝowania się w działalność polityczną i rzecznictwo. W związku z tym stowarzyszenia zwyczajne oraz stowarzyszenia poŝytku publicznego mogą angaŝować się w działalność polityczną. 72 Specjalna kategoria stowarzyszeń moŝe udzielać bezpośredniego wsparcia finansowego partiom politycznym oraz komitetom wyborczym prowadzącym kampanie. Takie stowarzyszenia polityczne zakładane są na ograniczony czas i mogą angaŝować się tylko w ten jeden, ściśle określony rodzaj działalności. 73 Fundacje i stowarzyszenia uŝyteczności publicznej nie mogą prowadzić działalności politycznej jako dominującej działalności organizacji. 74 Podsumowując, stopień dopuszczalnego zaangaŝowania stowarzyszenia w działalność polityczną jest uzaleŝniony od rodzaju jego statusu jako organizacji poŝytku publicznego. Francuskie prawo wyróŝnia dwie kategorie organizacji poŝytku publicznego: interesu ogólnego (gdzie darczyńcy organizacji mają prawo do ulg podatkowych) i uŝyteczności publicznej (której status umoŝliwia korzystanie z przywilejów organizacji interesu ogólnego oraz dodatkowych ulg podatkowych). Status organizacji uŝyteczności publicznej jest nadawany przez Radę Stanu ograniczonej liczbie stowarzyszeń. Jest wymagany do załoŝenia fundacji, z wyjątkiem fundacji firmowych i chronionych. Status nadaje się pod kilkoma warunkami, z których najwaŝniejszy to dąŝenie do celów ogólnego interesu publicznego. Podstawowym przywilejem płynącym ze statusu organizacji uŝyteczności publicznej jest moŝliwość ubiegania się o darowizny (in vivo i post mortem) na rzecz organizacji. Jak wspomniano powyŝej, fundacje i stowarzyszenia uŝyteczności publicznej nie mogą prowadzić działalności politycznej jako przewaŝającej działalności organizacji. W przeciwnym razie organizacja musi liczyć się z cofnięciem statusu organizacji uŝyteczności publicznej. Organizacja jest uwaŝana za fundację lub stowarzyszenie reprezentujące ogólny interes publiczny, gdy spełnia trzy warunki: bezinteresowność finansowa organu zarządzającego, zwolnienie z podatków komercyjnych oraz brak ograniczeń w dostępie do efektów pracy organizacji. 75 Kampanie społeczne, lobbing i rzecznictwo nie są wyraźnie uregulowane w kontekście organizacji interesu ogólnego. W związku z tym udział tego typu stowarzyszeń w działalności politycznej nie jest per se wykluczony. Z powyŝszych warunków moŝna wywnioskować, Ŝe zaangaŝowanie instytucji reprezentujących ogólny interes publiczny w polityczne wsparcie i lobbing na rzecz niewielkiej grupy osób (np. wąska kategoria specjalistów zgromadzonych w stowarzyszeniu zawodowym) moŝe być słusznie wykluczone. Z drugiej jednakŝe strony, polityczne wsparcie i lobbing na rzecz kwestii dotyczących szerszego zakresu społeczeństwa, niekoniecznie podwaŝają pojęcie interesu ogólnego (na przykład promowanie zmian w ustawodawstwie w celu promowania szerszego dostępu do świadczeń społecznych, do kultury i edukacji i sportu itp.) Dopuszczalna działalność 72 Stowarzyszenie nie moŝe prowadzić działalności lobbingowej, której celem byłaby pośrednia lub bezpośrednia korzyść majątkowa prezesa lub dyrektora tego stowarzyszenia. Takie działanie stałoby w sprzeczności z zasadą bezinteresowności finansowej zarządu stowarzyszenia. 73 Stowarzyszenia polityczne mogą otrzymywać wsparcie finansowe tylko od osób prywatnych albo od państwa. 74 Opinia Rady Stanu nr z dn. 13 czerwca Pouczenie nr BOI 4 C-2-88 z dn. 26 lutego 1988 r. i nr BOI 5 B z 8 marca 1988 r. 18
19 Według francuskiego prawa nie ma barier prawnych ani restrykcji dla NGO odnośnie prowadzenia następujących typów działalności: zeznawanie w imieniu NGO w przesłuchaniu publicznym; rzecznictwo na rzecz zmiany prawa, przepisu lub decyzji, na przykład poprzez opracowanie raportu, analizy lub rekomendacji i przedłoŝenie w odpowiednim organie rządu lub parlamentu, nawet bez otrzymania wezwania do złoŝenia tego typu opracowania; wysyłanie listów lub i zarówno do członków organizacji, jak i osób niezrzeszonych z prośbą o wzięcie udziału w wiecu protestacyjnym lub o złoŝenie podpisu pod listem protestacyjnym; organizacja spotkań otwartych (np. konferencji lub warsztatów) w celu nagłośnienia waŝnej dla społeczeństwa sprawy i zajęcia wobec niej stanowiska; wygłaszanie krytyki względem polityki lub pracy rządu, zarówno na forum wewnętrznym, jak i międzynarodowym; prowadzenie monitoringu wyborczego; prowadzenie exit polls 76 w trakcie wyborów Przykładowe organizacje i ich metody pracy Dwie spośród najbardziej aktywnych organizacji reprezentujących sektor prywatny to Ruch Francuskich Przedsiębiorstw (Mouvement des Entreprises de France - MEDEF) 78 i Konfederacja Generalna Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Confederation Generale des Petites et Moyennes Entreprises). 79 Ruch Francuskich Przedsiębiorców (MEDEF) jest największą we Francji siecią zrzeszającą pracodawców, która swym zasięgiem obejmuje wszystkie sektory gospodarki. AŜ 90% przedsiębiorstw członkowskich to firmy zatrudniające mniej niŝ 50 pracowników. MEDEF był prekursorem wielu debat ekonomiczno-społecznych i jako pierwszy opracował ramy francuskiej polityki ekonomicznej, stwarzającej korzystne warunki dla inwestycji przedsiębiorstw. MEDEF zapoczątkował konsultacje społeczne, które pozwalają partnerom społecznym angaŝować się w dyskusje i opracowywać wspólne diagnozy przed rozpoczęciem negocjacji. Organizacja opracowała równieŝ procedurę rozwiązywania umów o pracę, która pozwala przedsiębiorstwom unikać sporów prawnych, a pracownikom przynosi nowe zabezpieczenia. 80 Przejrzystość działań MEDEF umoŝliwia prowadzenie stałego programu lobbingu względem wszystkich decydentów na szczeblu lokalnym, regionalnym i europejskim w celu przedstawienia punktu widzenia przedsiębiorstw np. w kwestii reformy podatkowej, form zatrudnienia czy szkoleń zawodowych. Organizacja jest uprawniona do negocjowania z 76 Exit poll to sondaŝ prowadzony w czasie wyborów, w którym wyborcy wychodzący z lokali wyborczych odpowiadają na pytanie, na kogo głosowali. Na podstawie exit polls podaje się pierwsze, przybliŝone wyniki wyborów zaraz po zamknięciu lokali wyborczych, na kilka lub kilkanaście godzin przed oficjalnymi wynikami podawanymi przez komisje wyborcze. 77 Suplisson F. Political Activities of NGOs: International Law and Best Practices, The International Journal of Not-for-Profit Law, Volume 12, Issue 1, ICNL, Washington, November Pełny tekst (ang.) 78 do 1998 r. Krajowa Konfederacja Francuskich Pracodawców (fr. Confederation Nationale de Patronat Francais) 79 Biedrzycka U., Saffer A.P., Zieliński M., Udział organizacji społecznych i gospodarczych w procesie legislacyjnym w Polsce. Analiza oraz propozycje rekomendowane przez Zespół ds. Lobbyingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, USAID/GEMINI - PEDS Project, Warszawa, wrzesień
20 władzami publicznymi w imieniu wszystkich zrzeszonych w niej przedsiębiorstw, co czyni organizację kluczowym partnerem w dialogu społecznym. Działania MEDEF skupiają się wokół nowoczesnego rynku pracy i skutecznej ochrony socjalnej. W 2009 r. zostały zawarte 24 umowy pomiędzy MEDEF i związkami zawodowymi. 81 Konfederacja Generalna Małych i Średnich Przedsiębiorstw (CGPME) jest niezaleŝną organizacją powstałą w 1944 r., skupiającą pracodawców z małych i średnich przedsiębiorstw. Jest uznanym partnerem w konsultacjach społecznych we Francji. Posiada swoje oddziały terenowe we wszystkich departamentach. CGPME jest przedstawicielem sektora MSP w przemyśle, handlu i usługach na szczeblu krajowym, gdzie współpracuje z władzami państwowymi, a takŝe na poziomach europejskim i międzynarodowym. Jako członek Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego CGMPE ma swoich reprezentantów w Brukseli i przez to współpracuje z instytucjami Unii Europejskiej. Organizacja zrzesza związki zawodowe i grupy pracodawców. Głównym celem CGPME jest kontrolowanie wszystkich obszarów polityki oraz rzecznictwo we wszystkich krajowych i europejskich procesach podejmowania decyzji, które mają bezpośredni lub pośredni wpływ na MSP. Przedstawiciele organizacji biorą udział we wszystkich oficjalnych dochodzeniach, debatach i obradach komisji podejmujących decyzje dotyczące problemów społecznych i gospodarczych na wszystkich poziomach - od lokalnego po krajowy. CGPME utworzył i prowadzi równieŝ kilka organizacji zaleŝnych, np. AGEFOS- PME (finansowanie bieŝących szkoleń zawodowych dla pracowników MSP), ACL-PME (poradnictwo mieszkaniowe dla pracowników) oraz GSC (ubezpieczenie na wypadek bezrobocia). CGPME utworzył siedem komisji technicznych, które zajmują się następującymi obszarami: ekonomiczny, prawno-podatkowy, społeczny, szkoleń zawodowych, relacji zewnętrznych, energii i środowiska. Komisje te składają się z ekspertów wyznaczonych przez członków organizacji. Działania CGPME skupiają się wokół następujących tematów: odkrywanie nowych narzędzi finansowania w celu wspierania tworzenia nowych firm, motywowanie i wspieranie rozwoju nowych przedsiębiorstw, stworzenie nowej ustawy o przedsiębiorczości, z uwzględnieniem konkretnych propozycji dotyczących bezrobocia i świadczeń emerytalnych, stworzenie warunków uczciwego handlu poprzez poszerzenie praw podwykonawców oraz detalistów w stosunku do duŝych przedsiębiorstw i duŝych systemów dystrybucji, tworzenie nowych praw społecznych, lepiej dostosowanych do potrzeb dzisiejszego społeczeństwa. 82 Od 2003 r. ponad 10 tys. prezesów i dyrektorów przedsiębiorstw zrzeszonych w CGPME spotyka się corocznie w Pałacu Kongresowym w ParyŜu na uroczystości Planète PME 83 (krajowy dzień CGPME), w której uczestniczą równieŝ ministrowie. Stałymi elementami tego wydarzenia są konferencje, wystawy, sesje plenarne, a takŝe szkolenia z zakresu rozwoju zawodowego, innowacji, ekologii i inne. Celem jest networking, a takŝe moŝliwość Kongres Szefów Małych i Średnich Przedsiębiorstw 20