Source: http://artigoscheckpoint.thomsonreuters.com.br/a/6b10/principio-da-capacidade-contributiva-interpretacao-do-artigo-145--1-da-constituicao-federal-de-1988-a-luz-da-nova-hermeneutica-constitucional-ivana-souto-de-medeiros
Timestamp: 2018-05-25 14:50:24+00:00
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Artigo - Federal - 2013\3388
Princípio da capacidade contributiva: Interpretação do artigo 145, § 1º da Constituição Federal de 1988 à luz da Nova Hermenêutica Constitucional
O presente trabalho é desenvolvido no âmbito do princípio da capacidade contributiva, positivado no artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, segundo o qual "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte [...]". Visa a interpretar a dicção do citado dispositivo, sobretudo a expressão "sempre que possível", perquirindo sobre a densidade normativa do princípio da capacidade contributiva no direito positivado.
O problema sobre o qual se debruça a pesquisa, nesse contexto, diz respeito à vinculação ou não do legislador ao princípio em comento quando da instituição de impostos. Em outras palavras, busca-se resposta à seguinte indagação: a expressão "sempre que possível" autoriza o legislador a valer-se da discricionariedade para decidir se um imposto deve ou não observar o princípio da capacidade contributiva?
O enfoque metodológico utilizado será o hermenêutico, buscando na chamada "nova hermenêutica constitucional" elementos para ajustar a interpretação do dispositivo constitucional em epígrafe à carga axiológica do princípio da capacidade contributiva.
2 - A Nova Hermenêutica e os Princípios Constitucionais
Ao tratar da dogmática hermenêutica ou teoria da interpretação, Sampaio Júnior (2001, p. 252) ressalta que o esforço interpretativo na seara jurídica não se resume à tarefa de compreender um texto, posto que envolve decidibilidade de conflitos. Nesse contexto, cabe ao jurista, interpretando a norma, "[...] determinar-lhe a força e o alcance, pondo o texto normativo em presença dos dados atuais de um problema".
Em artigo intitulado Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil, Barroso ([s.d.], p. 15) aponta como marco histórico desse fenômeno a formação do Estado constitucional de Direito e, como marco filosófico, o pós-positivismo. O pós-positivismo, originado da "[...] superação histórica do jusnaturalismo e [d]o fracasso político do positivismo [...]", recupera o viés axiológico do pensamento jusnaturalista sem descurar do direito positivo, aglutinando as ideias dessas duas correntes de pensamento (ibidem, p. 06). Nesse sentido,
[...] busca ir além da legalidade estrita, mas não despreza o direito posto; procura empreender uma leitura moral do Direito, mas sem recorrer a categorias metafísicas. A interpretação e aplicação do ordenamento jurídico hão de ser inspiradas por uma teoria da justiça, mas não podem comportar voluntarismos ou personalismos, sobretudo os judiciais. No conjunto de idéias [sic] ricas e heterogêneas que procuram abrigo neste paradigma em construção incluem-se a atribuição de normatividade aos princípios e a definição de suas relações com valores e regras; a reabilitação da razão prática e da argumentação jurídica; a formação de uma nova hermenêutica constitucional; e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais edificada sobre o fundamento da dignidade humana. - grifos acrescidos. (ibidem, p. 06)
A ideia de força normativa da Constituição, desenvolvida por Konrad Hesse em obra homônima, consubstancia relevante paradigma para a nova hermenêutica constitucional. O autor, contrapondo a ideia de Constituição real defendida por Lassalle, aduz que a Constituição não se resume a um "pedaço de papel", submetido às forças reais de poder, pois possui força ativa capaz de impor tarefas - nascem aí as figuras da "Constituição jurídica" e da "vontade da Constituição" (HESSE, 1991, p. 9 e 19). A Constituição jurídica de Hesse, dotada de força normativa, posiciona-se no ápice da ordem jurídica, orientando condutas e solucionando conflitos sem sucumbir ao embate das forças reais de poder.
A teoria da força normativa da Constituição, todavia, não teria viabilidade se descurasse de uma importante premissa: esse diploma sintetiza os valores e o ideal de justiça da sociedade que a elaborou. A expressão de tais valores legitima essa norma suprema a impor-se aos cidadãos, direcionando a solução dos conflitos sociais sobre os quais as normas jurídicas se debruçam. Nesse contexto, Hesse (ibidem, p. 15) preocupou-se em enfatizar que devem sem contempladas "[...] as concepções sociais concretas e o baldrame axiológico que influenciaram, decisivamente a conformação, o entendimento e a autoridade das proposições normativas".
Aproximando essa ideia à interpretação constitucional própria do neoconstitucionalismo, Góes (2007, p. 113) afirma que, "a cada dia que passa novos elementos hermenêuticos são incorporados à interpretação constitucional hodierna, na busca de seu desiderato maior de reaproximar o Direito da ética". Ao passo que a Constituição deixa de ser o mero "pedaço de papel" ironizado por Hesse, a hermenêutica constitucional se aperfeiçoa no sentido de buscar a "[...] harmonização entre o texto da lei e o sentimento constitucional da distribuição de justiça" (ibidem, p. 113).
Nesse propósito, os princípios constitucionais desempenham imprescindível tarefa. Dotados de inquestionável força normativa no contexto do neoconstitucionalismo, sintetizam os valores da ordem fundante e funcionam como vetores interpretativos de todo o sistema jurídico, conferindo-lhe unidade. Discorrendo sobre a normatividade dos princípios no constitucionalismo contemporâneo, Bonavides (2003, p. 286) considera-os como "normas-chaves de todo o sistema jurídico", "[...] das quais se retirou o conteúdo inócuo de programaticidade, mediante o qual se costumava neutralizar a eficácia das Constituições em seus valores reverenciais, em seus objetivos básicos, em seus princípios cardeais".
A idéia [sic] de sistema inculca imediatamente outras, tais como as de unidade, totalidade e complexidade. Ora, a Constituição é basicamente unidade, unidade que repousa sobre princípios: os princípios constitucionais. Esses não só exprimem determinados valores essenciais - valores políticos ou ideológicos - senão que informam e perpassam toda a ordem constitucional, imprimindo assim ao sistema sua feição particular, identificável, inconfundível, sem a qual a Constituição seria um corpo sem vida, de reconhecimento duvidoso, se não impossível.
3 - A Interpretação do Princípio da Capacidade Contributiva à Luz da Nova Hermenêutica Constitucional
Partindo das premissas acima delineadas, o princípio da capacidade contributiva deve ser entendido dentro do contexto do sistema tributário nacional e este no contexto maior do sistema constitucional brasileiro. Isso significa que os valores que esse princípio agrega e o seu alcance não podem ser buscados somente na norma constitucional que o alberga, mas no sistema como um todo - no arcabouço axiológico da Constituição Federal de 1988, expressão do ideal de justiça da sociedade contemporânea.
O princípio da capacidade contributiva, de maneira simplificada, prescreve que a tributação deve atingir de modo mais oneroso aqueles que possuem maior riqueza(1) e impor menor carga aos que detêm menos recursos.
Considerando que a finalidade precípua da tributação é arrecadar recursos para custear as despesas públicas, imbuído do ideal de solidariedade(2) eleito como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3º, I, CF/88), tal princípio alberga a ideia de que todos devem contribuir para esse desiderato, mas na medida de sua possibilidade. Consectário do princípio da isonomia, exige a distribuição equitativa do ônus tributário, assegurando que o tributo não possa atingir o mínimo existencial do contribuinte, "[...] uma vez que a tributação não pode implicar confisco a ninguém" (PAULSEN, 2010, p. 48) . Dessa forma, também se vincula axiologicamente aos valores de dignidade humana e justiça estampados nos artigos 1º, III e 3º, I, da Constituição Federal de 1988.
Conforme já assinalado alhures, o princípio da capacidade contributiva encontra-se encartado no artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, segundo o qual "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte", identificada pelo "[...] patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte".
A interpretação gramatical e isolada desse dispositivo, sobretudo no que diz respeito à expressão "sempre que possível", pode revelar que é apenas faculdade do legislador observar o princípio da capacidade contributiva na instituição de impostos. Em outras palavras, ficaria ao talante legislativo decidir sobre situações em que a carga tributária deve ou não ser distribuída de forma equitativa entre os contribuintes segundo a sua capacidade econômica.
É importante ressaltar que foge ao objetivo desse trabalho perquirir se esse princípio se aplica somente aos impostos, mencionados expressamente no dispositivo constitucional em comento, ou aos tributos em geral. Somente para registrar, em face da normatividade do princípio da capacidade contributiva, que se irradia para fora do artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, concordamos com Paulo e Alexandrino, para os quais tal princípio também deve ser observado para outros tributos, "[...] obedecendo, todavia, as peculiaridades de cada espécie". (2006, p.22).
Isto posto, é possível adentrar a problemática da interpretação do dispositivo constitucional em epígrafe, investigando-se o sentido da expressão "sempre que possível".
Para Machado (2005, p. 59), "[...] a expressão 'sempre que possível' [...] pode levar o intérprete ao entendimento segundo o qual o princípio da capacidade contributiva somente será observado quando possível". Todavia, assevera que essa não parece ser a melhor interpretação do texto, uma vez que "[...] sempre é possível a observância do referido princípio". E arremata que, no seu entendimento, "[...] o sempre que possível, do §1º do art. 145, diz respeito apenas ao caráter pessoal dos tributos, pois na verdade nem sempre é tecnicamente possível um tributo com caráter pessoal" (ibidem, p. 59).
Carrazza (2002, p. 87), na mesma linha, chama atenção para o equívoco de uma interpretação literal do dispositivo em alusão, sinalizando que "[...] ele não está fazendo - como já querem alguns - uma mera recomendação ou um simples apelo para o legislador ordinário". E afirma categoricamente:
O sentido desta norma jurídica é muito outro. Ela, segundo pensamos, assim deve ser interpretada: se for da índole constitucional do imposto, ele deverá obrigatoriamente ter caráter pessoal e ser graduado de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Ou, melhor: se a regra-matriz do imposto (traçada na CF) permitir, ele deverá necessariamente obedecer ao princípio da capacidade contributiva. - grifo do autor (ibidem, p. 87/88).
Citemos, por fim, Carvalho (2005, p. 208). O autor aduz que a expressão "sempre que possível" é desnecessária no texto do artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, formulando a seguinte crítica:
Redundância tosca, que podemos relevar da parte do político, mas inadmissível quando recebe a chancela descritiva do cientista. A cláusula sempre que possível está pressuposta em toda e qualquer regulação da conduta, por um motivo muito simples: as normas jurídicas incidem, exclusivamente, no campo dos comportamentos possíveis, representando inusitado absurdo deôntico regular a conduta necessária (comportamentos intersubjetivos realizados em "estado de necessidade") ou a conduta impossível (é proibido, permitido ou obrigatório ir ao planeta Marte no próximo fim de semana). - grifos do autor
A par dessas ideias, faz-se oportuno assumir posição relacionada ao problema discutido. Perfilhamos o entendimento dos doutrinadores para os quais a expressão "sempre que possível" não autoriza o legislador ordinário a decidir pela aplicação ou não do princípio da capacidade contributiva na instituição de impostos. Não se trata de opção legislativa, mas imposição da Constituição, como passaremos a expor, com supedâneo em pressupostos da nova hermenêutica constitucional citados alhures.
Diante disso, ao eleger como princípio o respeito à capacidade econômica do contribuinte na técnica da tributação, o constituinte não deu margem de discricionariedade ao legislador para decidir sobre sua aplicação ou não. O status de princípio conferido pelo constituinte, a revelar que alberga valores relevantes, confere caráter impositivo ao princípio da capacidade contributiva, cuja incidência só pode ser excepcionada por razões de ordem técnica - como veremos adiante.
Com base nesse entendimento, concordamos com Sabbag (2013, p. 162) quando afirma que "[...] a capacidade contributiva é um princípio autoaplicável, devendo ser observado não apenas pelo legislador, que é seu destinatário imediato, mas também pelos operadores do direito" - grifos do autor. Por tal razão, "[...] a expressão 'sempre que possível' não confere poder discricionário ao legislador, mas designa, sim, por meio do advérbio 'sempre', um inafastável grau de imperatividade no comando [...]". (ibidem, p. 165).
Dessa forma, entender que a expressão "sempre que possível" contida no art. 145, §1º da Constituição Federal de 1988 faculta ao legislador a aplicação do princípio da capacidade contributiva implica legitimar a inobservância de objetivos e fundamentos da República Federativa do Brasil - verdadeira afronta à ordem constitucional fundada pela e para a sociedade.
A interpretação do citado dispositivo, portanto, deve partir da concepção de que a Constituição é um sistema unificado por princípios, o que afasta sua leitura isolada. "Não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços" (GRAU, 2007, p. 166).
A noção de justiça fiscal comporta a distribuição do dever de pagar tributos segundo a capacidade econômica de cada contribuinte, alcançando-se a visão aristotélica de dar (nesse caso, impor) a cada um que lhe é devido. Analisando a teoria da justiça fiscal, Caliendo (2005, p. 05) aponta como seu fundamento o "[...] equilíbrio entre dever fundamental de pagar tributos e direito fundamental de auto-organizar negócios".
Não se pode olvidar que, ao tributar-se o contribuinte pessoa física para além de sua capacidade econômica, está-se invadindo a esfera do mínimo existencial, interferindo diretamente na fruição de direitos fundamentais. É inegável que, de um modo geral, o gozo desses direitos implica um custo(3) e a tributação excessiva sobre a renda e o patrimônio do cidadão pode reduzir o seu acesso a eles.
Ressalte-se que tal custo não se refere apenas aos direitos ditos de segunda geração, historicamente considerados "direitos positivos". Esse pensamento já se encontra superado pela concepção contemporânea de indivisibilidade dos direitos fundamentais, segundo a qual "[...] é impossível materializar direitos tidos como civis e políticos se não houver direitos tidos como econômicos e sociais minimamente respeitados, e vice-versa" (LIMA JUNIOR, 2001, p. 156).
É por isso que, perfilhando-se a posição de Rodrigues ([s.d.], p. 02), "pensar sobre justiça fiscal significa fazer uma incursão aos conceitos de cidadania, igualdade, nação, justiça social".
Expusemos, com isso, os argumentos que nos levam a sustentar que a expressão "sempre que possível" contida no artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988 não confere ao legislador discricionariedade para aplicar o princípio da capacidade contributiva.
Para essa finalidade, tomaremos emprestada a técnica de discriminação utilizada por Mello (2005, p. 41) na análise do conteúdo jurídico do princípio da igualdade. O autor estuda as possibilidades de desigualar situações através de um "descrímen legal" sem desrespeitar a isonomia, formulando pressupostos dentre os quais é relevante citar:
[...] c) que exista, em abstrato, uma correção lógica entre os fatores diferenciais existentes e a distinção de regime jurídico em função deles, estabelecida pela norma jurídica; d) que in concreto, o vínculo de correlação supra-referido (sic) seja pertinente em função dos interesses constitucionalmente protegidos, isto é, resulte em diferenciação de tratamento jurídico fundada em razão valiosa - ao lume do texto constitucional - para o bem público.
Quanto ao último pressuposto, o citado autor alerta que "[...] não é qualquer diferença, conquanto real e logicamente explicável, que possui suficiência para discriminações legais". Isso porque "[...] as vantagens calçadas em alguma peculiaridade distintiva hão de ser conferidas prestigiando situações conotadas positivamente ou, quando menos, compatíveis com os interesses acolhidos no sistema constitucional". (ibidem, p. 41/42).
Para tanto, retorne-se à redação do artigo 145, §1º da Constituição Federal: "sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte [...]".
O texto constitucional associa a tributação segundo a capacidade econômica do contribuinte aos impostos pessoais, assim entendidos como aqueles que "[...] levam em conta as condições particulares do contribuinte, ou seja, aquelas qualidades pessoais e juridicamente qualificadas do sujeito passivo" (SABBAG, 2013, p. 417). Nesses casos, não há dúvida de que o princípio da capacidade contributiva sempre deve ser observado, porquanto as hipóteses de incidência do imposto revelarão claramente a capacidade econômica do contribuinte.
No que diz respeito aos impostos reais, porém, a tributação segundo a capacidade contributiva não se afigura adequada - de um modo geral. Isso porque esses impostos "[...] levam em consideração a matéria tributária, isto é, o próprio bem ou coisa [...], sem cogitar das condições pessoais do contribuinte" (SABBAG, 2013, p. 417). Dessa forma, em regra, não haveria parâmetro para mensurar a capacidade econômica, porquanto esses impostos abstraem as condições pessoais do contribuinte.
Como exemplo, cite-se a discussão sobre a aplicação da progressividade(4) ao IPTU, imposto de caráter real.
O Supremo Tribunal Federal já aceitava a progressividade nas alíquotas do IPTU no desempenho de finalidade extrafiscal (art. 182, §4º, II, CF/88(5)), rejeitando, porém, outras hipóteses. Nesse sentido, decidiu no Recurso Extraordinário nº 153.771-0 que "[...] é inconstitucional qualquer progressividade em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, §1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182 [...]"(6).
Diante disso, demonstra-se que "[...] não é mais defensável, em nosso ordenamento, a tese de que o princípio da capacidade econômica dos contribuintes somente diga respeito aos impostos pessoais [...]". (PAULO e ALEXANDRINO, 2006, p. 22). Desde que haja compatibilidade técnica, os impostos reais também poderão sofrer a incidência do princípio da capacidade contributiva em sua instituição.
A interpretação do artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, no contexto da nova hermenêutica constitucional, deve levar em consideração os seguintes pressupostos: a) a Constituição sintetiza os valores e o ideal de justiça de uma determinada sociedade; b) a Constituição encontra-se no ápice da ordem jurídica e, dotada de força normativa, é capaz de impor a observância dos valores que agrega; c) os princípios constitucionais são as normas-chaves do sistema jurídico, conferindo-lhe unidade.
O princípio da capacidade contributiva, orientado pelo sobreprincípio de justiça que permeia toda a Constituição Federal, realiza a justiça fiscal no âmbito da tributação. Equilibra a balança entre o dever de pagar tributos e o direito de arrecadá-los, de forma a não impor ônus excessivo ao contribuinte. Sua inobservância reflete na fruição de direitos fundamentais, posto que atinge o mínimo existencial do cidadão.
Nesse contexto, a expressão "sempre que possível" contida no artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988 não confere ao legislador discricionariedade para decidir pela observância ou não do princípio em epígrafe na criação de impostos.
A aplicação do princípio da capacidade contributiva é uma imposição constitucional que só pode ser excepcionada por razões de ordem técnica racionalmente demonstráveis que não ofendam o sistema constitucional.
BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil. Disponível em: <http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/themes/LRB/pdf/neoconstitucionalismo_e_constitucionalizacao_do_direito_pt.pdf Acesso em: 09 abr. 2013.
CALIENDO, Paulo. Da Justiça Fiscal: Conceito e Aplicação. Interesse Público - IP, Belo Horizonte, n. 29, ano 7, Janeiro/Fevereiro 2005. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=50090>. Acesso em: 21 mar. 2013.
GÓES, Guilherme Sandoval. Neoconstitucionalismo e dogmática pós-positivista. In: BARROSO, Luís Roberto (org.) A reconstrução democrática do Direito Público no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
LIMA JÚNIOR, Jayme Bevenuto. Os direitos humanos econômicos, sociais e culturais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito tributário na Constituição e no STF. 11 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006.
RODRIGUES, Marcelo Porto. Justiça Fiscal é uma decisão política. Le Monde Diplomatique Brasil. Disponível em: <http://www.diplomatique.org.br/artigo.php?id=829. Acesso em: 14 abr. 2013.
(1) Consoante previsão expressa do artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988, o parâmetro para aferição da capacidade contributiva é a capacidade econômica do contribuinte, assim entendida como "a capacidade de pagar o tributo (ability to pay) [..]" (SABBAG, 2013, p. 161). A doutrina costuma chamar atenção ao fato de que ela não se confunde com a capacidade financeira do contribuinte, que seria a efetiva disponibilidade financeira de haveres para custear o tributo.
(2) "Os impostos, quando ajustados à capacidade contributiva, permitem que os cidadãos cumpram, perante a comunidade, seus deveres de solidariedade política, econômica e social" (CARRAZZA, 2002, p. 75).
(3) No dizer de Galdino (2005, p. 347), "[...] direitos não nascem em árvores".
(4) A progressividade é técnica de graduação de impostos segundo a capacidade econômica do contribuinte através da aplicação progressiva de alíquotas em função do valor da base de cálculo (PAULO e ALEXANDRINO, 2006, p. 21).
(5) Art. 182, § 4º, II. "É facultado ao Poder Público municipal [...] exigir [...] do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: [...] imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo".
(6) Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário n. 153.771-0, Relator: Ministro Carlos Velloso, julgado 20 nov. 1996.
- Publicado em 13/12/2013
· Requisitos para o exercício da competência residual da União na instituição de contribuições previdenciárias - Ivana Souto de Medeiros*