Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/iii-sab-gl-251-19-wplyw-przyczyn-lezacych-po-stronie-522816804
Timestamp: 2020-06-02 08:16:31+00:00
Document Index: 103389778

Matched Legal Cases: ['art. 185', 'art. 8', 'art. 42', 'art. 35', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 35', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 10', 'art. 36', 'art. 40', 'art. 42', 'art. 149', 'art. 149', 'art. 3', 'art. 200', 'art. 205']

III SAB/Gl 251/19, Wpływ przyczyn leżących po stronie organu na ocenę stanu przewlekłości postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu
III SAB/Gl 251/19, Wpływ przyczyn leżących po...
III SAB/Gl 251/19, Wpływ przyczyn leżących po stronie organu na ocenę stanu przewlekłości postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
Opublikowano: LEX nr 2723108
III SAB/Gl 251/19
Wpływ przyczyn leżących po stronie organu na ocenę stanu przewlekłości postępowania.
Sędziowie WSA: Barbara Brandys-Kmiecik, Iwona Wiesner.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą
1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zasądza na rzecz strony skarżącej od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem sumy pieniężnej,
3) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy;
4) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 231/19 uchylił wyrok tut. Sądu z 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/GL 183/18, którym oddalono skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej ŚOWNFZ) w przedmiocie zwrot kosztów leczenia za granicą M. H. (skarżący, wnioskodawca). Jak wynika z uzasadnienia powyższego orzeczenia przedmiotem sporu była odmienna ocena długotrwałości prowadzonego przez organ postępowania. Zdaniem skarżącego prowadzenie postępowania od 28 lutego 2017 r., kiedy został złożony wniosek do 26 lipca 2018 r., kiedy wydano decyzję nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ i Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska uznając, że wydanie przez NFZ decyzji w przedmiocie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą musi poprzedzić zgromadzenie i ocena niezbędnych elementów wniosku oraz jego załączników. Sprawa dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych i wymaga wnikliwych oraz rzetelnych ustaleń. Sąd podkreślił, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kierując się powyższą definicją Sąd uznał, że działania organu, pomimo że były podejmowane w dużym odstępie czasowym, to wynikały z istoty sprawy i nie miały charakteru pozornego. Organ miał bowiem w polu widzenia konieczność uzupełnienia dokumentacji medycznej, ustalenia faktycznego przebiegu leczenia stomatologicznego oraz wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Nadto duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, co wiadome jest Sądowi z urzędu, musiała mieć wpływ na szybkość ich rozpoznawania. Jak wynika z mających zastosowanie w sprawie regulacji prawnych, rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a każdy z tych wniosków wymagał tożsamej wnikliwości i staranności w rozpatrzeniu sprawy. Sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego w sposób przewlekły, a zatem jego działań nie można uznać za opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, natomiast przedłużanie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione.
Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska i uwzględnił skargę kasacyjną wnioskodawcy. W jego ocenie w uchylonym wyroku brakło rozważań dotyczących oceny postępowania organu co do zorganizowania postępowania administracyjnego, w taki sposób by zakończyło się w rozsądnym terminie oraz czy organowi można skutecznie zarzucić prowadzenie czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Znaczna część czynności organu to powiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie NSA podkreślił, że należało ocenić sprawność prowadzenia postępowania w kontekście kompleksowego wezwania do uzupełnienia wniosku. Tymczasem wezwanie z 29 marca 2017 r. dotyczyło danych, których brak należało stwierdzić po wpłynięciu wniosku (wezwanie o oryginał lub uwierzytelniony odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), podobnie w przypadku wezwania z 25 stycznia 2018 r. (wezwanie o informację czy wykonanie zabiegu w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych). Nadto Sąd nie zestawił powyższych wezwań z terminami do załatwienia sprawy określonymi w ustawie z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm., dalej ustawa o świadczeniach). Za nietrafne uznał także usprawiedliwianie długotrwałości postępowania ilością analogicznych spraw skierowanych do tego samego organu. Obciążenie organu nie wyklucza możliwości uznania, że w konkretnej sprawie organ prowadzi postępowanie przewlekle. W konsekwencji Sąd nie ocenił zasadności podejmowanych czynności, jak i znacznego odstępu czasu pomiędzy nimi w kontekście przewlekłości postępowania i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.-dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżony wyrok.
W tym miejscu należy przypomnieć, że w skardze z 16 lipca 2018 r. (19 lipca 2018 r. - data wpływu do organu) skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego przez niego osobiście, zarzucił Dyrektorowi ŚOWNFZ w Katowicach przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą - w (...) poprzez naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 42d ust. 15 ustawa o świadczeniach.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że złożył wniosek 28 lutego 2017 r., który zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a wszelkie jego braki zostały uzupełnione we wskazanym terminie co powoduje, że organ winien go załatwić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), nie później niż w ciągu 2 miesięcy od daty złożenia, czyli do 28 kwietnia 2017 r. W przedmiotowej sprawie do daty wniesienia skargi decyzja nie została wydana, co uchybia nawet terminowi określonemu w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, który zawiera szczególną regulację w tej kwestii. Swoim działaniem organ naruszył również zasadę zaufania do organów administracji oraz szybkości postępowania. Nie negując prawa do żądania dodatkowych dokumentów podkreślił, że niektóre wezwania w sprawie nie miały charakteru merytorycznego. Nie usprawiedliwia też przedłużania czasu trwania postępowania charakter sprawy. Zaakcentował także wniesienie 8 lutego 2018 r. do Centrali NFZ zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone, gdyż w aktach sprawy nie ujawniono takiej informacji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŚOWNFZ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Zdaniem organu podejmowane działania były prawidłowe i nie zawierały elementu przewlekłości postępowania, co potwierdzają wezwania o uzupełnienie wniosku z 29 marca 2017 r. i 25 stycznia 2018 r. Dalej organ przywołał obowiązujące przepisy dotyczące bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, w tym z rażącym naruszeniem prawa oraz orzecznictwo w tej kwestii, zwłaszcza w podobnych sprawach. Stwierdził, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Podkreślił, że decyzja o zwrocie została wydana 26 lipca 2018 r. Jednocześnie zwrócił uwagę na specyfikę oraz trudności zidentyfikowane przy procedowaniu wniosków o zwrot kosztów świadczeń udzielonych na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach, w szczególności świadczeń stomatologicznych, w tym dla osób niepełnosprawnych. Podkreślił, że w 2017 r. wpłynęło 5 762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5 714 decyzji administracyjnych (stan na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1. 685 296,92 zł. Nadto, od początku 2018 r. wpłynęło 3 085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Dalej wskazał, że w toku rozpatrywania wniosków organ badał czy udzielanie świadczenia stomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Działania organu wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania lecz miały istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i ochrony finansów publicznych. Zauważył, że instytucja skargi na przewlekłość ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co nastąpiło. Nie ma też podstaw do podejmowania innych działań sankcyjnych w stosunku do organu ani zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Tym samym sąd rozpatrując skargę winien w pierwszej kolejności ustalić w jakim terminie wniosek skarżącego z 28 lutego 2017 r. winien zostać rozpoznany. Czy na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, art. 35 i następne tej ustawy czy w terminach wskazanych w art. 42d ust. 14 i 15 ustawy o świadczeniach, jako regulacji szczególnej. Terminy te to 30 dni, 60 dni lub 6 miesięcy.
Zatem, co wskazano wyżej - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach - są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej ale nie może przekroczyć 6 miesięcy, po odliczeniu okresu na który organ nie miał wpływu.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ prowadził postępowanie bez udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznych, gdyż nie ujawniono w aktach sprawy żadnego potwierdzenie tego faktu. Nie odwoływał się do niego również sam organ, który dopuścił się przewlekłości postępowania, co wynika z prostego zestawienia daty złożenia wniosku i wydania decyzji. Zdaniem Sądu sprawa winna zostać załatwiona w terminie 60 dni, z uwzględnieniem przedłużeń zawinionych przez wnioskodawcę. Nie jest sporne, że wniosek został złożony 28 lutego 2017 r. a decyzja wydana 26 lipca 2018 r., co dowodzi, że żaden z terminów wskazanych w ustawie o świadczeniach nie został dotrzymany. Skarga została wniesiona 19 lipca 2018 r. a zatem przed wydaniem decyzji ale Sąd procedował po jej wydaniu i nie mógł pominąć tej okoliczności.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca złożył 28 lutego 2017 r. wniosek o zwrot kosztów wraz z załącznikami w nim wskazanymi, w tym fakturą nr (...) z (...) r. Wniosek został poddany kontroli formalnej, która wykazała braki. O ich usuniecie wezwano skarżącego pismem z 29 marca 2017 r. (k. 118 akt). Skarżący odpowiedział na wezwanie 3 kwietnia 2017 r. Następnie pismem z 27 kwietnia 2017 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego o zwrot świadczenia i prawie zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.). Kolejnym pismem z 25 kwietnia 2017 r. skarżący został powiadomiony o terminie załatwienia sprawy do 23 czerwca 2017 r., ze względu na jej charakter. Kolejne wezwanie do zapoznania się z aktami postępowania otrzymał 17 lipca 2017 r. a 10 sierpnia 2017 powiadomienie o załatwieniu sprawy do 11 września 2017 r. Sytuacja powtórzyła się 2 listopada 2017 r. i 1 grudnia 2017 r. Kolejne pisma o przedłużeniu postępowania były datowane 20 grudnia 2017 r., 24 stycznia 2018 r., 20 lutego, 12 kwietnia, 9 maja, 6 czerwca i 5 lipca 2018 r. (termin 26 lipca).
Pisma te przedzieliło wezwanie z 25 stycznia 2018 r. do wskazania kodu ICD-9 i wskazania medycznego dla znieczulenia ogólnego. Odpowiedź wpłynęła do organu 6 lutego 2018 r., chociaż organ o powyższych brakach informował Dział Współpracy Międzynarodowej Oddziału już w piśmie z 19 stycznia 2018 r. (k. 88 akt).
Przedłużanie postępowania ze wskazaniem tej samej przyczyny zostało zaskarżone 2 lutego 2018 r. (wpływ 2 marca 2018 r.) wniesieniem przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Prezesa NFZ. Zażalenie sporządził zawodowy pełnomocnik, któremu doręczono decyzję. W aktach sprawy nie ujawniono innego pełnomocnictwa niż załączone do zażalenia, jak również pisma pełnomocnika z 15 lutego 2018 r., o którym mowa na k.61 akt. Jednak powiadomienie z 6 czerwca 2018 r. zostało wysłane pełnomocnikowi, podobnie jak następne. W aktach sprawy brak informacji o sposobie załatwienia zażalenia, jak i pisma z 15 lutego 2018 r. Decyzja z 26 lipca 2018 r. została wysłana zarówno na adres pełnomocnika, jak i skarżącego. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia doręczenia decyzji, w tym pełnomocnikowi z 30 lipca 2018 r. Natomiast 19 lipca 2018 r. wpłynęła do organu skarga na przewlekłość postępowania datowana 16 lipca 2018 r. W tym dniu pełnomocnik otrzymał powiadomienie z 5 lipca o kolejnym przedłużeniu postępowania do 26 lipca 2018 r. (k.17 akt). Termin 5 lipca został wskazany w piśmie z 6 czerwca 2018 r.
Z racji wydania decyzji wniosek o zobowiązanie organu do jej wydania był zbędny a postępowanie w tym zakresie należało umorzyć.
Należy też wskazać, że zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy były kierowane na adres skarżącego do maja 2018 r. Pierwsze pismo wysłane do pełnomocnika, co wskazano wyżej nosi datę 6 czerwca, chociaż w aktach sprawy brak nowego pełnomocnictwa niż to załączone do pisma z 2 lutego 2018 r., co powoduje, że Sąd nie mógł zweryfikować od kiedy w niniejszym postępowaniu skarżący był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika i czy doręczanie korespondencji skarżącemu po tej dacie było prawidłowe. Powiadamianie skarżącego zamiast pełnomocnika powoduje" że były one nieskuteczne i stanowiły uchybienie art. 36 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a.
Przewlekłe postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytorycznego załatwienia wniosku z 28 lutego 2017 r. do 26 lipca 2018 r., co nawet przy odliczeniu czasu na realizację wezwań organu stanowi zwłokę ok. 14 miesięcy, gdyż termin właściwy do załatwienia sprawy w ustalonym stanie faktycznym wynosił 60 dni. Wyliczenie nie obejmuje czasu wykonania wezwania, co stanowi dla organu działanie korzystne. W rzeczywistości bowiem już pierwsze wezwanie winno obejmować wszystkie braki, tym samym wezwanie z 25 stycznia 2018 r. było spóźnione i można uznać za zawinione przez organ. Dowodzi też przekroczenia ostatecznego terminu z art. 42d ust. 15 ustawy oświadczeniach.
Równocześnie Sąd wskazuje, że wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., kwota 500,00 zł, będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było rażące i pomimo wniesionego do Centrali zażalenia w lutym 2018 r., gdyż zostało zakończone 26 lipca 2018 r., po uzupełnieniu braków wniosku na wezwanie organu z 29 marca 2017 i 25 stycznia 2018 r. (ten ostatni wykonany 8 lutego 2018 r.). Podkreślić należy, że choć suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i stanowi rekompensatę za naruszenie praw wnioskodawcy, głównie chodzi o zrekompensowanie krzywdy. Zwłoki półtora roku w załatwieniu sprawy nie do się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i zasadą szybkości postępowania. Na marginesie wskazać należy, że należność z faktury nr (...) w kwocie (...) zł została zapłacona 30 sierpnia 2016 r. (por. wyroki NSA z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Nie jest też sporne, że skarżący złożył wniosek, ponaglenia i musiał korzystać z zawodowego pełnomocnika aby dochodzić swoich praw, zwłaszcza jako osoba niepełnosprawna od 16 roku życia niezdolna do zatrudnienia.
Konkludując należy stwierdzić, że za uznaniem przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie przemawia nie tylko jego czasokres, ale także zasadność podejmowanych czynności, głownie informacje o jego przedłużeniu oraz odstęp czasu pomiędzy jednym wezwaniem do uzupełnienia a kolejnym, nie mówiąc o braku kompleksowego wezwania do uzupełnienia braków i pomijanie w wezwaniach oraz informacjach ustanowionego w sprawie pełnomocnika czy załatwienie sprawy po upływie 6 miesięcy od wpływu wniosku.
Z tych względów, Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził sumę pieniężną 500,00 zł na rzecz skarżącego od organu, umorzył postępowanie odnośnie zobowiązania do wydania decyzji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.). Sąd zauważa, że przed sądem zawisły dwie sprawy skarżącego reprezentowanego przez tego samego pełnomocnika, który sporządził praktyczne tożsame skargi, których przedmiotem była przewlekłość i bezczynność w postępowaniu o zwrot kosztów leczenia za granicą skarżącego. W sprawie sygn. akt IV SAB/GL 169/19 skarga została odrzucona postanowieniem 29 listopada 2018 r. Orzeczenie jest prawomocne.