Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1998-00717-de-agosto-4-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_ae1b5f0e4a2e01ece0430a01015101ec&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 10:14:35
Document Index: 232175351

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 26', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 41', 'artículo 10', 'artículo 26', 'artículo 10']

﻿ Sentencia 1998-00717 de agosto 4 de 2011
SENTENCIA 1998-00717 DE 04 DE AGOSTO DE 2011
CONTENIDO:EN VIGENCIA DE LA LEY 27 DE 1992, LA INSUBSISTENCIA DEL EMPLEADO NOMBRADO PROVISIONALMENTE EN UN CARGO DE CARRERA NO DEBÍA SER MOTIVADA. EL RETIRO DEL SERVICIO DE EMPLEADOS QUE OCUPAN EN PROVISIONALIDAD CARGOS DE CARRERA, RESPECTO DE LOS CUALES NO SE PREDICA FUERO DE ESTABILIDAD ALGUNO SIMILAR AL QUE LES ASISTE A LOS EMPLEADOS ESCALAFONADOS, RAZÓN POR LA CUAL SE PUEDE DISPONER SU RETIRO DEL SERVICIO MEDIANTE ACTO QUE NO REQUIERE SER MOTIVADO, SIN QUE TAL DECISIÓN CONLLEVE MENOSCABO AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, ACTO ADMINISTRATIVO, DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEOS PÚBLICOS, ESCALAFONAMIENTO EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 1998-00717 de agosto 4 de 2011
Expediente: 540012331000199800717 01
Ref.: 0808-2010
Actor: Jairo Enrique Castellanos
Se trata de determinar en el presente asunto, si al demandante, por desempeñar en provisionalidad un cargo de carrera en el hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo Norte de Santander, le cobijaba algún fuero de estabilidad, y si el acto en virtud del cual se declaró insubsistente su nombramiento requería motivación y fue expedido por razones del servicio público, bajo la normatividad vigente al momento de expedición del acto administrativo demandado.
Resolución 560 de 30 de marzo de 1998 por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Jairo Enrique Castellanos en el cargo de asistente administrativo del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, del departamento de Norte de Santander (fl. 10).
A través de la Resolución 196 de 3 de febrero de 1997, el señor Jairo Enrique Castellanos fue nombrado en el cargo de asistente administrativo para el hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, en el departamento de Norte de Santander (fl. 8).
Mediante Resolución 560 de 30 de marzo de 1998, se declaró la insubsistencia el nombramiento del señor Jairo Enrique Castellanos en el cargo de asistente administrativo, del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo Norte de Santander (fl. 10).
De la naturaleza del empleo de asistente administrativo
El legislador mediante la Ley 10 de 10 de enero de 1990, “por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”, estableció la clasificación de los empleos existentes en las entidades destinadas a la prestación de los servicios de salud en el país. Así se observa en el artículo 6º de la citada normatividad:
a) “Aparte tachado inexequible”. Los de secretario de salud o director seccional o local del sistema de salud, o quien haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente;
b) “Aparte tachado inexequible”. Los de director, representante legal de entidad descentralizada, y los del primero y segundo nivel jerárquico, inmediatamente siguientes;
c) “Aparte tachado inexequible”. Los empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas, planes y programas y asesoría.
En este mismo sentido se observa que, el Presidente de la República mediante el Decreto 1921 de 5 de agosto de 1994, estableció la estructura de las entidades del subsector oficial de la salud territorial, y precisó en su artículo 2º los diferentes niveles existentes en las plantas de personal de los organismos y entidades del sector salud, entre ellos el directivo, asesor, ejecutivo, profesional y técnico, este último al que se encontraba adscrito el empleo de asistente administrativo, que venía desempeñando el demandante en el hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, en el departamento de Norte de Santander.
“ART. 3º—De los niveles y denominaciones de cargo.
Establécense para los diferentes empleos contemplados en las plantas de cargos de los diferentes organismos y entidades del subsector oficial del sector salud de las entidades territoriales los siguientes niveles y denominaciones de cargos: (...).
e) Técnico y tecnológico. En este nivel están comprendidos los empleos de carácter técnico cuyas funciones son de carácter operativo o instrumental, relacionadas con ocupaciones u oficios y los empleos de carácter tecnológico cuyas funciones son de aplicación de la ciencia, de creación, adaptación y transferencia tecnológica:
4125 asistente administrativo (...)”.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-387 de 22 de agosto de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara, declaró parcialmente exequibles los literales a, b y c del numeral 2º del artículo 26 de la Ley 10 de 1990 al considerar que no se ajustaba a las previsiones del artículo 125 de la Constitución Política el hecho de que la totalidad de los empleos existes en el primer y segundo nivel jerárquico, de las instituciones del sistema nacional de salud, fueran de libre nombramiento y remoción toda vez que, la regla general para el ingreso y ejercicio de la función pública la constituye el mérito.
“Si se tiene en cuenta que el artículo 125 de la Carta Fundamental consagró como causal exceptiva una potestad exclusiva del legislador para determinar cuáles empleos, que además de los previstos en la Constitución Política de 1991 se rigen por un sistema diferente al de la carrera administrativa, no hay duda que la norma acusada quebranta a juicio de la corporación los ordenamientos superiores, pues ella en lugar de hacer la clasificación y determinación concreta de los empleos que por vía exceptiva deben determinarse como de libre nombramiento y remoción, lo que hace es realizar una regulación genérica para darle el carácter de tales a todos los del primer nivel jerárquico inmediatamente siguientes al cargo de secretario de salud o director seccional o local del sistema de salud, así como los del primero y segundo nivel jerárquicos, representantes de entidades descentralizadas, y los que correspondan a funciones de formulación y adopción de políticas, planes y programas y asesoría.
La anterior determinación, lejos de establecer la clasificación de empleos de libre nombramiento y remoción regidos por un sistema distinto al de la carrera administrativa, excluye ciertamente de esta algunos cargos que por su naturaleza no pueden tener la categoría de libre nombramiento y remoción, con lo cual queda desvirtuado el propósito del constituyente de mantener vigente el principio constitucional según el cual, por regla general “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”.
Siendo la ley la que de manera excepcional puede determinar en forma específica cuando un cargo no es de carrera sino de libre nombramiento y remoción, no puede ella permitir como se hace en la norma sub examine que la regla general se convierta en la excepción al asignarle dicho carácter a todos los empleos de determinado nivel jerárquico sin distinción alguna, ni delegar esa atribución legislativa en otra autoridad (...)”.
Así las cosas, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 10 de 1990, el Decreto 1921 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, estima la Sala que los únicos empleos de libre nombramiento y remoción existentes en las entidades que conforman el sistema nacional de salud son los de secretario de salud, director seccional o local del sistema de salud, director o representante legal de entidad descentralizada y los que tengan funciones de dirección asignadas.
Bajo este supuesto, debe decirse que el empleo de asistente administrativo que venía desempeñando el demandante en el hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, es un cargo perteneciente al sistema de la carrera administrativa en tanto como quedó visto, se encontraba adscrito al nivel técnico y tecnológico, y no tenía asignadas funciones de dirección ni representación legal.
De acuerdo con las consideraciones que anteceden la Sala entrará a estudiar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor, como asistente administrativo del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, para lo cual hará las siguientes consideraciones.
Del nombramiento provisional en la jurisprudencia del Consejo de Estado
En relación con los nombramientos provisionales esta Sección, de acuerdo con las normas que a través del tiempo han regulado esta forma de vinculación con la administración pública, ha hecho las siguientes precisiones.
En efecto, en desarrollo del artículo 125 de la Constitucional Política de 1991, el legislador mediante la Ley 27 de 1992(1), además de hacer extensivas las previsiones de la carrera administrativa a los funcionarios del ámbito territorial, en sus artículos 10 y 18 estableció la posibilidad de efectuar nombramientos provisionales, en relación con los empleos vacantes, cuando su provisión no fuere posible mediante encargo con empleados de carrera administrativa.
En este mismo sentido, el Decreto-Ley 1222 de 1993, artículo 1º, reglamentario de la Ley 27 de 1992, reiteró, en primer lugar, que los nombramientos provisionales, frente a una vacancia temporal, eran posible siempre que los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa no reunieran los requisitos para su desempeño o, en segundo lugar, en los casos en que se presentara una vacancia definitiva, esto es, por renuncia de su titular o creación de un nuevo empleo.
Por su parte, los artículos 4º y 5º del Decreto 256 de 1994 reglamentario del Decreto-Ley 1222 de 1993, reiteró la posibilidad de que la administración realizara nombramientos en provisionalidad, con empleados de carrera que cumplieran los requisitos exigidos por un empleo vacante y, en caso de no existir dichos empleados, mediante la vinculación de personal nuevo, por un término de 4 meses prorrogables por otro período igual, e incluso por un período superior cuando no sea posible realizar un proceso de selección por méritos, previa autorización de la Comisión del Servicio Civil.
Con posterioridad, el legislador expidió la Ley 443 de 1998, mediante la cual se adoptaron normas sobre carrera administrativa la cual, retomó el derecho preferencial, que le asistía a los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa a ser nombrados en provisionalidad, con el fin de ocupar un cargo vacante y, en su artículo 8º, precisó que en caso de vacancia definitiva de un empleo público procedida, de igual forma, el nombramiento mediante encargo y subsidiariamente el nombramiento provisional.
Sobre este particular debe decirse, que mediante los artículos 4º y 7º del Decreto 1572 de 1998, el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria, precisó que por nombramiento provisional debía entenderse “aquel que se hace a una persona para proveer, de manera transitoria, un empleo de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito, así en el respectivo acto administrativo no se indique la clase de nombramiento de que se trata”, y que tal nombramiento podía ser declarado insubsistente en cualquier momento por la autoridad nominadora.
En punto de la terminación del nombramiento provisional esta sección, mediante sentencia de 13 de marzo de 2003. M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sostuvo que el retiro del servicio para los empleados provisionales, a la luz de la Ley 443 de 1998, podía disponerse mediante acto de insubsistencia que, formalmente, por tratarse del ejercicio legítimo de una facultad discrecional del nominador, no requería ser motivado, esto es, no debía expresar las causas del retiro.
Y, finalmente mediante la Ley 909 de 2004, se restringieron los nombramientos provisionales de manera drástica, y se privilegió el encargo para proveer los empleos de carrera “mientras se surte el proceso de selección (...) una vez convocado el respectivo concurso”, situación administrativa que no podría prolongarse por más de seis meses.
Sobre este mismo particular, los artículos 8º y 9º del Decreto 1227 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, le confiere plenos efectos a los términos de duración de los nombramientos provisionales al señalar que estos no pueden superar los seis meses legales de duración, plazo dentro del cual se deberá convocar el empleo a concurso, autorizando la prórroga de los nombramientos provisionales hasta cuando dicha convocatoria pueda ser realizada, de tal manera que, solo mediante acto motivado el nominador podrá darlos por terminados, por cualquiera de las causales previstas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, mediante acto motivado.
Bajo estos supuestos, el despacho que sustancia la presente causa, mediante sentencia de Sala Plena de Sección de 23 de septiembre de 2010, Rad. 0883-2008 precisó que, el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 “Antes de cumplirse el término de duración (...) del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlo por terminado”, modificó en forma sustancial el régimen anterior, Ley 443 de 1998 y Decreto 1572 de 1998, estableciendo una condición más favorable para los empleados provisionales, respecto de quienes el retiro discrecional cede para dar vía al retiro del servicio motivado en causas que lo justifiquen.
Del marco normativo vigente a la fecha de retiro del demandante
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, y las consideraciones expuestas en el acápite anterior, estima la Sala que para la fecha en que se produjo el acto impugnado, el demandante era empleado de carácter provisional desempeñando un empleo perteneciente al sistema de carrera administrativa.
En efecto, el 3 de febrero de 1997 fecha en la cual fue nombrado el demandante como asistente administrativo del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo, Norte de Santander, la Corte Constitucional ya había emitido un pronunciamiento de constitucionalidad en relación con la clasificación de los cargos existentes en las plantas de personal de las entidades del sistema nacional de salud en el que se precisó, que solo los empleos pertenecientes a nivel directivo podían ser catalogados como de libre nombramiento y remoción, del cual se excluía el de asistente administrativo, que de acuerdo con el Decreto 1921 de 1994, estaba adscrito al nivel técnico y tecnológico.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el demandante no había participado ni superado ningún proceso de selección por méritos, debe decirse que no estaba inscrito en carrera, ni gozaba de período fijo, ni tenía a su favor ningún fuero de relativa estabilidad en su cargo. Siendo ello así, el nombramiento hecho podía declararse insubsistente en cualquier momento sin motivación de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador, teniendo en cuenta las normas vigentes al momento en que la administración adoptó la decisión de retiro.
En relación con los nombramientos en provisionalidad el Decreto 2400 de 1968 en su artículo 26 dispone:
“... ART. 26.—El nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora, sin motivar la providencia. Sin embargo, deberá dejarse constancia del hecho y de las causas que no lo ocasionaron en la respectiva hoja de vida.
Los nombramientos de empleados de carrera solo podrán ser declarados insubsistentes por los motivos y mediante los procedimientos establecidos en la ley o reglamento que regule la respectiva carrera. La declaración de insubsistencia conlleva la pérdida de los derechos del funcionario de carrera (...)”.
Por su parte, el Decreto 1950 de 1973, precisó en relación con los nombramientos provisionales:
“ART. 107.—En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados (...)”.
Y, en este mismo sentido, la Ley 27 de 1992, en su artículo 10 contempló la posibilidad de que la administración efectuara nombramientos provisionales, en relación con empleos vacantes, cuando su provisión no fuere posible mediante encargo con empelados de carrera. Así se observa en el citado artículo:
“ART. 10.—De la provisión de los empleos. La provisión de los empleos de libre nombramiento y remoción se hará por nombramiento ordinario. La de los de carrera se hará previo concurso, por nombramiento en período de prueba o por ascenso.
El término de duración del encargo no podrá exceder del señalado para los nombramientos provisionales”.
De acuerdo con la situación particular del señor Jairo Enrique Castellanos, quien ocupaba el cargo de asistente administrativo del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo Norte de Santander, en provisionalidad, la decisión adoptada por la administración fue la de dar por terminada dicha provisionalidad, mediante la declaratoria de insubsistencia, de conformidad con la facultad que para el efecto le asistía al nominador, con fundamento en los artículos 26 y 107 de los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, transcritos.
En materia del nombramiento en provisionalidad reitera la Sala que este no genera fuero de estabilidad alguno, pudiendo el nominador dar por terminada la relación laboral incluso antes del vencimiento del período de la provisionalidad.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación(2), de acuerdo con las normas vigente al momento en que fue expedido el acto administrativo demandado, esto es la Ley 27 de 1992(3), no es dable predicar que el empleado nombrado provisionalmente para desempeñar transitoriamente un cargo de carrera administrativa y mientras se realiza el concurso, pueda ostentar la misma condición del que se vincula a la administración previa superación rigurosa de un conjunto de etapas que ponen a prueba su idoneidad personal e intelectual para ejercer la función. Se ha dicho, por tanto que, no es lo mismo el nombramiento del empleado que ingresa al servicio sin preceder concurso de méritos al de aquel que se somete a las etapas que conforman el proceso selectivo.
En este orden de ideas, la jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que bajo los decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973 y la Ley 27 de 1992, incluso en la Ley 443 de 1998, la situación del nombrado provisionalmente se asemejaba a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, porque en ambos casos, el nombramiento se efectuaba en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de escoger, en beneficio del servicio, a quien tenía las condiciones de idoneidad para desempeñar la función, y el retiro a su vez debía estar precedido de razones objetivas plenamente justificadas en el interés general.
En consecuencia, de acuerdo con las normas vigentes al momento de declararse insubsistente el nombramiento del demandante el retiro del servicio para los empleados provisionales podía disponerse mediante acto de insubsistencia que formalmente no requería ser motivado, vale decir, no debía expresar las causas del retiro, como lo hizo el hospital “Pedro Antonio Villamizar” de Toledo (Norte de Santander) en el caso concreto.
No obstante el criterio expresado, debe decir la Sala que la tesis planteada en esta materia difiere de la expuesta en forma reiterada por la Corte Constitucional y según la cual, es necesaria la motivación del acto para poder desvincular a un funcionario nombrado en provisionalidad, so pena de vulnerar el debido proceso(4).
Sin embargo, la Sala retomando la argumentación que antecede en este proveído, de acuerdo con las normas vigentes al momento en que se produjo el retiro del demandante, reitera la tesis adoptada en materia de retiro del servicio de empleados que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, respecto de los cuales no se predicaba fuero de estabilidad alguno similar al que les asistía a los empleados escalafonados, razón por la cual se podía disponer su retiro del servicio mediante acto que no requiere ser motivado, sin que tal decisión conlleve menoscabo al derecho al debido proceso, pues se aplican las mismas reglas que en materia de función pública se predican en relación con los empleados de libre nombramiento y remoción.
Así, se deben concretar y probar los motivos distintos a la buena marcha de la administración que determinan la expedición del acto de insubsistencia; de lo contrario, se llegaría al extremo de juzgar con base en meras apreciaciones subjetivas, lo cual no es posible, toda vez que por disposición legal, toda decisión judicial debe estar fundada en la prueba regular y oportunamente allegada al proceso.
Así las cosas, no figura dentro del acervo probatorio medio de convicción alguno que permita evidenciar que el nominador incurrió en desviación de poder al declarar insubsistente el nombramiento del señor Jairo Enrique Castellanos, como asistente administrativo del hospital “Pedro Antonio Villamizar” de Toledo (Norte de Santander), y mucho menos como se sostiene en el escrito de la demanda, que en su reemplazo hubiera sido designada una personas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo de asistente administrativo.
Las consideraciones que anteceden, son suficientes para desestimar el cargo por desviación de poder propuesto por el demandante en contra de la Resolución 560 de 30 de marzo de 1998.
Finalmente, dirá la Sala que el buen desempeño del actor como asistente administrativo del hospital Pedro Antonio Villamizar de Toledo Norte de Santander, no enerva la facultad discrecional con que cuenta el nominador ni le genera fuero de estabilidad(5), dado que tal comportamiento es el que cabe esperar de todo servidor público, adicional al hecho de que la declaratoria de insubsistencia de un empleado de carácter provisional no implica sanción alguna ni inconformidad con su desempeño.
En este orden de ideas, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, Resolución 560 de 1998, razón por la cual el proveído apelado amerita ser confirmado.
CONFÍRMASE la sentencia de 3 de diciembre de 2009, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, negó las pretensiones de la demanda presentada por Jairo Enrique Castellanos contra la Nación, Ministerio de Salud, departamento de Norte de Santander, Servicio de Salud de Norte de Santander.
(1) Sentencia de 4 de agosto de 2010. Radicado 0319-2008. M.P. Gustavo Gómez Aranguren.
(2) Tesis aplicable al caso concreto toda vez que el acto acusado fue expedido en vigencia de la Ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios. Situación distinta se presenta en vigencia de la Ley 909 de 2004, como ya ha tenido oportunidad de expresarlo la Sala en sentencia de 23 de septiembre de 2010. Radicado 0883-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(3) Sentencia de 26 de junio de 1997. Radicado 12692. M.P. Dolly Pedraza de Arenas.
(4) Entre otras: SU-2550 de 1998; T-800 de 1998; T-884 de 2002; T-610 de 2003; T-752 de 2003; T-597 de 2004; T-951 de 2004; T-1216 de 2004; T-070 de 2006; T-1204 de 2004; T-161 de 2005; T-031 de 2005 y T-132 de 2005.
(5) “... en lo que respecta al buen desempeño del actor, durante el tiempo que laboró para la entidad, ha de decir la Sala que tal circunstancia no genera para los empleados que puedan ser retirados del servicio por discrecionalidad del nominador, fuero de estabilidad, ni es obstáculo para que la administración ejercite la facultad que le ha sido asignada por ley, como en el caso sub examine, la que se presume ejercida en aras del buen servicio”. Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de julio de 1997, radicado 16128, actor Manuel Salamanca.