Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcol&bookmark=bf1e384fbaf48834dffb58afa1d51967332nf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-02-19 02:57:30
Document Index: 73843775

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 40', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 208', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 53', 'artículo 16', 'artículo 232', 'artículo 18', 'artículo 8', 'artículo 17', 'artículo 150', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 10', 'artículo 119', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 119', 'artículo 10', 'artículo 208', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 37', 'artículo 36', 'artículo 37']

﻿ SENTENCIA C-172 DE MARZO 22 DE 2017
SENTENCIA C-172 DE 22 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA SÓLO PERMITE UNA MODIFICACIÓN TEMPORAL DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN DURANTE EL TIEMPO QUE FUNCIONE LA JUSTICIA TRANSICIONAL. SE EXPLICA QUE ANTE OMISIÓN LEGISLATIVA EN EL ESTABLECIMIENTO DEL LÍMITE DE PERMANENCIA DE CARGOS DE LA PLANTA DE LA ENTIDAD MENCIONADA, EL EJECUTIVO FUNDAMENTÓ EL DECRETO EN UN EJERCICIO INTERPRETATIVO ADMISIBLE, EN VIRTUD DEL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN, PARA EJERCER SUS FACULTADES. SIN EMBARGO, LA EXPRESIÓN “DE CARÁCTER PERMANENTE” DISTA DE ESE RAZONAMIENTO Y, POR LO TANTO, CORRESPONDE A UN EXCESO EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES. SIN EMBARGO, DECLARAR INEXEQUIBLE EL TEXTO PUEDE RESULTAR MÁS GRAVOSA -EN TÉRMINOS CONSTITUCIONALES- QUE SU PRESENCIA DEBIDO AL IMPACTO EN LOS PROCESOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y EL LOGRO DE SUS OBJETIVOS. CON TODO, UNA SENTENCIA DIFERIDA NO TENDRÍA MUCHO SENTIDO POR LA NATURALEZA TEMPORAL DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL Y POR LA VIGENCIA LIMITADA DE LA LEY 1448 DE 2011. POR TANTO, UN FALLO INTEGRADOR EN LA MODALIDAD SUSTITUTIVA ES EL MÁS RAZONABLE. EN CONSECUENCIA, SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “DE CARÁCTER PERMANENTE” DEL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO 2247 DE 2011 Y SUSTITUIRLA POR LA FRASE “POR 10 AÑOS, SIN PERJUICIO DE LO QUE PUEDA DETERMINAR EL LEGISLADOR”.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLANTA DE PERSONAL, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, JUSTICIA TRANSICIONAL, COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Sentencia C-172 de marzo 22 de 2017
Ref.: expediente D-11587
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º parciales del Decreto-Ley 2247 de 2011 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”.
Demandante: Germán Rodolfo Acevedo Ramírez
A continuación se transcribe el texto, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.114 de 28 de junio de 2011, y se subrayan los apartes demandados:
DECRETO 2247 DE 2011
“Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”.
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, y
Que al (SIC) parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011 prevé que el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1424 de 2010 creará los empleos en la Procuraduría General de la Nación para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y tribunales superiores de distrito judicial.
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elaboró el estudio técnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuraduría General de la Nación a efectos de garantizar a las víctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; así como la adecuada atención, orientación, seguimiento y apoyo que requieran en su gestión ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos trámites.
ART. 1º—Modifícase la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, creando los siguientes cargos de carácter permanente:
10 (Diez) Asesor 1AS 25
2 (Dos) Procurador Delegado OPD EA
50 (Cincuenta) Procurador Judicial II 3PJ EC
50 (Cincuenta) Procurador Judicial I 3PJ EG
35 (Treinta y cinco) Asesor 1AS 19
50 (Cincuenta) Sustanciador 4SU 11
25 (Veinticinco) Sustanciador 4SU 9
PAR.—La provisión de los cargos que se crean en este artículo, se realizará de acuerdo con la respectiva apropiación presupuestal.
ART. 2º—El Procurador General de la Nación podrá distribuir mediante acto administrativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio.
ART. 3º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el Decreto-Ley 265 de 2000.
1. Conforme al artículo 241 numeral 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto-Ley 2247 de 2011 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación” ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de apartes normativos contenidos en un decreto ley.
2. El demandante plantea que los fragmentos acusados de Decreto-Ley 2247 de 2011 violan los artículos 150-10 y 150-7 de la Constitución porque la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente de la República para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y tampoco para permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad, pues las facultades solo permitirían una modificación temporal.
El ciudadano alega que la habilitación al ejecutivo era provisoria de acuerdo con los propósitos de la normativa —relacionados con la justicia transicional que por definición tiene carácter temporal— y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448 de 2011. De acuerdo con ello, el Presidente solo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta. Además, el Presidente ejerció una competencia que es exclusiva del Congreso de la República —determinar la estructura de la administración nacional— sin habilitación. Efectivamente, aunque esta potestad puede ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para que la vigencia de los cargos creados en la Procuraduría fuera temporal, por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la entidad de forma permanente y, al hacerlo, se genera la violación del artículo 150-7 superior.
4. Como lo ha recordado la jurisprudencia constitucional(13) el artículo 40.6 de la Carta Política habilita a los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Por eso consagró la posibilidad de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución a través de un trámite informal que permite la participación ciudadana y la defensa del interés general.
Con todo, la presentación de la acción de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos mínimos(14) consistentes en indicar con precisión (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación y (iii) la razón por la que la Corte es competente para conocer del asunto. Sobre la carga mínima argumentativa(15) la jurisprudencia ha dicho que el concepto de la violación debe ser expuesto de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente(16).
La sentencia C-328 de 2016(17) sintetizó estos requisitos, desarrollados en múltiples sentencias de esta Corporación, y dijo que
5. Además de estos presupuestos generales, existe una carga argumentativa especial en el caso de los cuestionamientos por supuestos excesos del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. El fundamento de este tipo de reproches se encuentra en el principio de separación de poderes como eje axial del modelo de Estado adoptado en la Carta Política de 1991 y en la cláusula general de competencia en materia legislativa prevista en la el(sic) artículo 150 constitucional.
“(…) la Corte ha dejado en claro que quien ejerza la acción pública por el posible abuso de las facultades extraordinarias, pretendiendo por ende la declaración de inexequibilidad total o parcial de un decreto ley, debe demostrar en el proceso que en efecto, cotejados objetivamente los textos de las facultades otorgadas y de las disposiciones adoptadas en su desarrollo, no existe entre ellos una correspondencia sustancial, pues solamente de esa certidumbre puede extraerse la consecuencia de que el jefe del Estado excedió las atribuciones excepcionales y vulneró la Constitución Política”(18).
Por ejemplo, la sentencia C-459 de 2010(19) estudió la demanda formulada en contra de los artículos 111 y 112 del Decreto-Ley 1790 de 2000(20) y los artículos 66, 67 y 68 del Decreto-Ley 1791 de 2000(21) en la que se denunció la vulneración de diferentes preceptos superiores. En el análisis del cargo por la infracción del artículo 150-10 de la Carta Política la Corte advirtió su ineptitud, entre otras razones, porque uno de los artículos demandados fue modificado por una ley posterior “(…) es decir, su texto fue elaborado por el Congreso de la República y no por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias. Siendo una norma elaborada por las Cámaras Legislativas, respecto de ella no se puede predicar el desbordamiento en el ejercicio de las facultades otorgadas por el Congreso, tal como lo considera el demandante”.
La primera plantea que el artículo 150-10 de la Constitución resulta vulnerado porque la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En efecto, considera que la habilitación permitía expedir disposiciones provisorias de acuerdo con los propósitos de la normativa —relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal— y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448. De acuerdo con ello, el Presidente solo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta.
La segunda expone que aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuraduría podía ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para generar cambios temporales —lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 y de la vigencia limitada de la Ley 1448, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado— por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuraduría de forma permanente. Por lo tanto, este cambio genera la violación del artículo 150-7 superior.
9.1. La norma habilitante es la Ley 1424 de 2010 “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones”, pero la comprensión de la habilitación también deriva de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
9.2. La Ley 1448 de 2011 juega un papel como parte de la habilitación por haber sido invocada expresamente por el Decreto-Ley 2247 de 2011 en los siguientes términos
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, y
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elaboró el estudio técnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuraduría General de la Nación a efectos de garantizar a las víctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; así como la adecuada atención, orientación, seguimiento y apoyo que requieran en su gestión ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos trámites.(…)” (Negrillas fuera del texto)
9.3. La norma habilitante, como su título lo indica, regula temas de justicia transicional.
9.4. La justicia transicional, por definición, es temporal, con lo cual, en principio, también lo serán las disposiciones que se adopten.
9.5. La Ley 1448 de 2011 regula temas de justicia transicional, en particular se ocupa de la reparación integral.
9.6. El carácter temporal de esta normativa es indiscutible pues contiene una cláusula de vigencia expresa en su artículo 208 “La presente ley rige a partir de su promulgación y tendrá una vigencia de diez (10) años, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias (…)”
9.7. La interpretación conjunta de estas normas lleva a la idea de temporalidad, la primera por sus contenidos y la segunda por determinación expresa del legislador. Esta hermenéutica lleva a entender que el contenido de la norma habilitante limita la vigencia temporal de las normas expedidas por el ejecutivo en virtud de las facultades concedidas.
9.8. Las potestades otorgadas por la norma habilitante son del siguiente tenor
“ART. 10.—De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley, para que:
2. Modifique la estructura orgánica y/o la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Alta Consejería para la Reintegración, como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementación de la presente ley, así como para adoptar las medidas presupuestales a que haya lugar.
9.9. En conclusión, las normas expedidas en uso de estas facultades para crear cargos solo podrían tener efectos temporales, pues la norma habilitante solo otorga facultades para proferir disposiciones con tal vocación, conclusión derivada tanto de argumentos materiales (por tratarse de asuntos de justicia transicional) como literales, porque la Ley 1448 que debe concordarse con la Ley 1424, tiene vigencia por 10 años.
De acuerdo con lo anterior, la norma habilitante no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad de manera permanente. La habilitación era provisional de acuerdo con los propósitos de la normativa —relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal— y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448. En suma, el Presidente solo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta.
En efecto, el reproche consiste en que el Decreto-Ley 2247 viola el artículo 150-10 porque las facultades concedidas no permitían un cambio permanente en la planta de personal de la Procuraduría, sino temporal. Para llegar a esa conclusión lógicamente debía considerarse el alcance de la ley que otorga las facultades. Eso no implica que el actor necesariamente debía demandar la norma habilitante, pues el exceso alegado deriva, no de la forma en que fue configurada la ley habilitante —que en criterio del ciudadano ya incluye la cláusula de temporalidad si se concuerdan las leyes 1424 y 1448— sino de la extralimitación de la norma expedida en virtud de las facultades. El desconocimiento de los límites fijados por la ley habilitante se presentaría, de acuerdo con la interpretación del actor, porque la facultad que dio el Congreso al presidente imponía la expedición de normas con vigencia temporal, no permanente. Como puede observarse, el ciudadano cuestiona el desbordamiento de la facultad, pues en su opinión el ejecutivo no podía proferir normas con vigencia ilimitada.
No obstante, esta Corte entiende que el razonamiento del demandante involucra diversas normas y argumentos complejos y discutibles en torno a la determinación de esa temporalidad que alega, sin embargo, para efectos del establecimiento de la aptitud, los requisitos de la jurisprudencia solo exigen que el parámetro de comparación sea constitucional y que se expongan razones que puedan generar una duda constitucional. En este caso, el demandante usó un parámetro de comparación contenido en la norma superior (art. 150-10) y generó tal duda, que construyó un argumento con cierta complejidad, derivado de textos legales incluidos en la motivación concedida, sin embargo, los preceptos legales no son el parámetro de estudio invocado por el demandante, su función argumentativa es demostrar el alcance de las facultades otorgadas para concluir el supuesto exceso.
i) Se dirige en contra de una norma que puede materializar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias;
ii) Cuando denuncia el exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, identifica la norma habilitante (Ley 1424 de 2010, art. 10) y la disposición que comportó el exceso (Decreto 2247 de 2011 arts. 1 y 2 parciales), y
iii) Precisa que la violación al límite en el ejercicio de la competencia legislativa consiste en haber producido normas con carácter permanente a pesar de que la habilitación solo permite expedir normas con carácter temporal. Esta conclusión deriva de la materia de la que se ocupa la ley habilitante —justicia transicional— y de la invocación de otra ley sobre justicia transicional con carácter expresamente temporal —Ley 1448— como parte de las consideraciones que tuvo en cuenta el ejecutivo para expedir el Decreto parcialmente acusado.
12. El demandante consideró que los fragmentos acusados transgreden la potestad de modificar la estructura orgánica y/o la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, otorgada por la ley habilitante al Presidente. Si bien es cierto que esta competencia puede ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la habilitación solo permitía la expedición de normas con vigencia transitoria. Esta vocación deriva de la materia de la que se ocupan las leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011 y de la vigencia temporal expresa de ésta última, elementos que demuestran el carácter transitorio de las funciones que habrán de cumplir quienes desempeñen esos cargos (todas propias de la justicia transicional y de intervención en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores del Distrito Judicial). Como fue mencionado previamente, el ciudadano estima que las dos leyes precitadas son relevantes, aunque la habilitante sea solamente la primera, ya que constituyen el fundamento del Decreto parcialmente acusado. Con base en estos argumentos el demandante concluye que estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuraduría de forma permanente. Por lo tanto, este cambio genera la violación del artículo 150-7 superior al usurpar la competencia del Congreso a través del ejercicio excesivo de las facultades.
Las proposiciones atacadas en esta oportunidad hacen parte del Decreto 2247 de 2011, efectivamente modifican de manera permanente, la estructura de personal de la Procuraduría. En ese sentido no se aprecia el incumplimiento del requisito de certeza. Al parecer la crítica del interviniente implica la necesidad de demandar la norma habilitante porque asume que el demandante pretendía mostrar la “imposibilidad material del ejecutivo de modificar a través de decreto ley la planta de personal de organismos de control y con régimen independiente”(22). Como ya fue mencionado, en este tipo de cargos el ciudadano puede o no demandar la ley habilitante como violatoria de la Constitución, tal elección dependerá de las circunstancias del caso. En esta oportunidad, el demandante no estima que la ley habilitante sea la que materialice la violación, lo que alega es que la norma expedida en virtud de las facultades, debidamente concedidas, tiene una vigencia permanente, con lo que excede el periodo de vigencia que estas facultades permiten y ordenan y que, en su criterio, deriva de la materia de la que se ocupan —justicia transicional— y de la vigencia de 10 años de la Ley 1448. De acuerdo con estos argumentos la Corte no constata el incumplimiento del requisito de certeza, pues el ciudadano demandó proposiciones que efectivamente hacen parte del cuerpo normativo. Una vez se ha constatado la aptitud de los dos cargos presentados en la demanda, la Corte procede al análisis de fondo.
14. El demandante considera que las expresiones “de carácter permanente” contenida en el artículo 1º, y “la planta de personal globalizada” y “estructura interna de la entidad” del artículo 2º del Decreto 2247 de 2011 violan los artículos 150-10 y 150-7 de la Carta Política. En primer lugar, alega que la norma habilitante en virtud de la cual se expidió el Decreto-Ley 2247 no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad. En efecto, considera que la habilitación incide en la vigencia de las normas a expedir y la hace provisoria, de acuerdo con los propósitos de la normativa —relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal— y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448. Según este planteamiento, el Presidente solo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta.
En segunda instancia, el ciudadano considera que, aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuraduría podía ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para expedir normas temporales —lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 de 2010 y de la vigencia expresa de la Ley 1448 de 2011, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado— por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuraduría de forma permanente. Este cambio genera la violación del artículo 150-7 superior.
El Ministerio Público considera que las expresiones acusadas son exequibles porque la Ley 1424 no limitó la vigencia de las disposiciones que se profirieran bajo su amparo. Además, la Ley 1448 le asignó funciones a la entidad que exceden la vigencia temporal de la norma (art. 144 par. 2º y art. 201)
Para abordar el problema enunciado, la Corte (i) hará un breve recuento de la jurisprudencia sobre el ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por parte del Congreso; (ii) explicará la naturaleza de las medidas de justicia transicional; (iii) resumirá los criterios aplicables al análisis constitucional del ejercicio de facultades extraordinarias por el Presidente en el marco de la justicia transicional y, finalmente, (iv) analizará la constitucionalidad de los fragmentos de los artículos 1º y 2º del Decreto-Ley 2247 de 2011 y el alcance del fallo.
La jurisprudencia ha considerado que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas y se justifica en la medida en que “resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública”(23).
Con todo, la jurisprudencia también ha advertido que la concesión de facultades legislativas al Presidente de la República genera graves riesgos, relacionados con el quebrantamiento del principio de separación de poderes y el fortalecimiento desproporcionado de la Rama Ejecutiva del Poder Público(24) en desmedro del necesario equilibrio de los poderes públicos, tal y como se evidenció en el uso permanente de esas atribuciones extraordinarias en vigencia de la Constitución de 1886.
En consecuencia, la Carta Política de 1991 introdujo diversos límites tanto a la cesión como al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, los cuales están previstos en el numeral 10 del artículo 150 ibídem y han sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de la jurisprudencia constitucional. Los requisitos a los que está supeditada la cesión temporal de la función legislativa corresponden a:
“(i) Solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses(25); (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión(26); (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas(27) y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”(28); (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 —numeral 19— de la C.P.”(29).
Tal y como indicó la sentencia C-645 de 2016(30), en múltiples oportunidades se han referido las razones por las que se imponen dichos límites: “(i) la garantía de los principios de separación del ejercicio del poder y representación política; (ii) la afirmación y ampliación del principio democrático; y, (iii) la expansión del principio de reserva de ley”. En ese mismo sentido, la sentencia C-734 de 2005(31) enunció los objetivos que persigue la limitación a la cesión de la facultad legislativa:
“(i) el fortalecimiento del Congreso, haciendo más exigente la utilización de las facultades extraordinarias; (ii) la consolidación del principio de separación de poderes, disminuyendo el excesivo protagonismo del presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las ramas del poder público;(iii) la expansión y afirmación del principio democrático, reduciendo la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y lo haga el órgano de representación popular por excelencia; y (iv) el respeto por el principio de reserva de ley, asignando exclusivamente al Congreso de la República la competencia para regular determinados asuntos o materias, y manteniendo en ese órgano la facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las materias delegadas”.
‘Ello implica que el Presidente tan solo puede legislar, con apoyo en las facultades concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales límites por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política”(32).
Recientemente, en la sentencia C-261 de 2016(33) la Corte reiteró que los decretos que dicte el Presidente solo pueden versar sobre los asuntos señalados en la ley habilitante y, por ende, cuando el juez constitucional examina el ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas no es posible: “(i) desplegar hermenéuticas que permitan establecer extensiones o analogías, (ii) identificar la existencia de facultades implícitas, o (iii) autorizar que el Jefe de Estado, ‘so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere’, incursione en el campo del legislador ordinario(34)”.
La Corte también ha analizado las razones que llevaron al Congreso a ceder temporalmente su competencia legislativa como parámetros para estudiar el decreto legislativo expedido por el Presidente de la República en ejercicio de dicha atribución. La sentencia C-503 de 2001(35) indicó que:
“[L]os dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un Decreto-Ley expedido por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no solo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las(sic) disposición del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas”.
19. En el escenario descrito —en el que la Carta Política reconoce la posibilidad de que el Legislador ordinario ceda temporalmente, con diversas limitaciones y para propósitos específicos su competencia al Presidente de la República— resulta trascendental el control público por vía de la acción de inconstitucionalidad. En efecto, esta figura permite denunciar los excesos en el ejercicio de las atribuciones concedidas y activa la competencia de esta Corporación que consiste en establecer, con base en los parámetros relevantes (es decir la norma habilitante y los motivos que llevaron al Congreso a ceder su función legislativa) si la disposición en la que se concretó el ejercicio de dicha facultad reguló asuntos que no estaban comprendidos en la competencia otorgada.
20. Para el análisis del exceso, debe considerarse el requisito de precisión que rige la actividad del Congreso cuando delega su competencia legislativa, el cual le impone límites claros al Gobierno para el ejercicio de esa atribución, particularmente “la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas”(36)
En ese sentido, también se ha indicado que: “(…) conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas solo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías, puesto que debe entenderse que es una habilitación excepcional y necesaria para el logro de un fin concreto, preciso y taxativo”(37) (Negrilla fuera del texto).
21. A pesar de la relevancia y de las implicaciones del presupuesto de precisión, se ha reconocido que “no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribución”(38).
De suerte que para establecer el exceso se ha considerado, de forma principal, la relación entre la materias delegadas y las normas expedidas por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias, y por esa razón se ha concluido que “(…) no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa. (...)”(39).
Sobre la relevancia del vínculo entre los extremos del cotejo, se ha indicado que “(…) la relación entre el contenido del decreto ley y el contenido de la delegación hecha por el legislador debe ser directa sin que quepa eludir lo mandado por el Congreso, pero, advirtiendo que en tanto el Presidente obre dentro del margen de lo autorizado, no cabe anular la legislación emanada de éste por vía del control de constitucionalidad”(40).
En consecuencia, el aspecto principal es la relación —temática o teleológica— que se establece tanto por el contenido preciso o literal de la facultad, tal y como fue concedida, como por las causas que provocaron la cesión de la competencia. Sobre el particular, la sentencia C-473 de 2013 reiteró que “(…) el análisis debe partir de una interpretación sistemática y teleológica de la habilitación legislativa, y no de un estudio fragmentario y descontextualizado de las atribuciones conferidas al Presidente”(41).
22. Finalmente, resulta relevante destacar el carácter evidente del exceso, pues la trasgresión del numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política solo se puede establecer cuando resulte claro que el Presidente de la República reguló un asunto para el que no se le concedieron facultades o desbordó un límite que le fue impuesto. En ese sentido, la sentencia C-1174 de 2005(42) indicó que:
23. Los diversos pronunciamientos que ha emitido la Corte Constitucional sobre la materia establecen que, aunque la determinación de la infracción del artículo 150-10 de la Carta Política parte de unos presupuestos generales referidos previamente, corresponde a un análisis casuístico en el que se deben considerar los elementos particulares de la concesión de la facultad legislativa y su ejercicio, pues existen diversas formas de establecer el alcance de la competencia y su eventual inobservancia(43).
24. En la sentencia C-645 de 2016(44) la Corte estudió los cargos formulados en contra de los artículos 14, 15 y 16 del Decreto-Ley 780 de 2005, que fue expedido por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 53 numeral 6º de la Ley 909 de 2004, disposición que le otorgó competencia al Presidente de la República para regular el sistema específico de carrera administrativa de los empleados públicos del Departamento Administrativo de la Presidencia.
El artículo 16 del Decreto-Ley cuestionado, se estableció que la comisión de personal de la entidad referida tendría una conformación distinta a la prevista para las comisiones de personal de las demás entidades públicas, disposición que para el demandante no guardaba relación con la configuración del régimen de carrera administrativa que motivó la concesión de las facultades extraordinarias.
En el análisis del cargo la Corte destacó la función que tienen las comisiones de personal y la competencia que le fue asignada al Presidente de la República y con base en esos elementos declaró inexequible la disposición “(…) pues el legislador extraordinario no ostentaba competencia para modificar aspectos que no tuvieran relación directa con la materia para la cual fueron conferidas las facultades transitorias, esto es, regular el régimen específico de carrera administrativa del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, por tanto, procede declarar su inconstitucionalidad”. (Subrayas propias)
25. La sentencia C-261 de 2016(45) contiene el mismo ejercicio de confrontación entre los parámetros relevantes para el juicio de constitucionalidad, de un lado, las facultades extraordinarias que se concedieron al Presidente de la República en la Ley 1474 de 2011 para dictar las normas con fuerza de ley tendientes a eliminar o modificar reglas, métodos de ejecución o diligencias no indispensables en la Administración Pública y la norma acusada en esa oportunidad, el artículo 232 del Decreto 019 de 2012, que modificaba la reglamentación de contratación de publicidad y ediciones de lujo.
26. La sentencia C-366 de 2012(46) estudió si el Presidente de la República desbordó las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley 1444 de 2011, al expedir el Decreto-Ley 3565 de 2011, debido a que la ley habilitante no lo facultó expresamente para modificar las funciones de las CAR, los períodos de sus órganos de dirección y los planes de acción de las corporaciones.
“(…) no guardan ninguna coherencia o relación material específica con la facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con toda claridad circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la reasignación de competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento de los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y posterior reorganización de unos ministerios”.
“La delimitación material exigía que los decretos dictados por el Presidente versaran exclusivamente sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno solo podía ocuparse de las materias allí indicadas, es decir la reasignación de funciones y competencias orgánicas entre los entes y organismos estatales implicados en la reestructuración objeto de la ley, sin lugar a extensiones ni analogías, o al encadenamiento de materias que en efecto, lo llevaron a incursionar en el campo del legislador ordinario”.
27. La sentencia C-858 de 2006(47) estudió la demanda dirigida en contra de los artículos del Decreto-Ley 1295 de 1994 en los que se definió el accidente de trabajo y se establecieron excepciones.
28. La sentencia C-651 de 2015(48) analizó el cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo 8º del Decreto-Ley 2090 de 2003, que denunció la extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas por el Legislador, pues la norma habilitante solo previó una competencia temporal de 6 meses para que el Presidente de la República regulara la materia y agotado ese plazo no podía reproducir el contenido del Decreto ni extender su vigencia, tal y como lo contempló la disposición acusada.
Uno de los problemas jurídicos que se planteó frente a dicho cargo estaba relacionado con la posibilidad de que el legislador derivado estableciera la vigencia de la norma que expide en uso de facultades extraordinarias, particularmente si “¿Puede el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, pero sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y condición?”.
“Estos principios no son absolutos. Asimismo, en el caso de los decretos con fuerza de ley esta jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que se hubiese fijado en el Decreto-Ley 2090 de 2003 un término complejo de vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en su artículo 17 numeral 2º no contempló restricciones en ese punto. La ley habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10.”(Subrayas propias)
29. La sentencia C-097 de 2013(49) analizó el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República cuando a través de los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 019 de 2012 dispuso el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes en cabeza de la Superintendencia Financiera y reguló diversos aspectos relacionados con esa función.
Frente al cargo planteado en esa oportunidad la Corte decidió “analizar el contexto de las normas habilitantes, para establecer la intención y la necesidad regulativa del legislador al otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo, para determinar a su vez si existe una conexión temática que preste coherencia al tema regulado en las normas demandadas respecto de la limitación temática fijada en la autorización del legislador”.
“el sentido de las facultades extraordinarias en este caso, y en todos los demás según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, no puede interpretarse de manera aislada, únicamente en el texto de la autorización. Una interpretación semejante significaría que el legislador habilitó al Presidente a expedir normas con fuerza de ley, sin reflexión alguna, y sobre todo, sin esperar satisfacer alguna necesidad normativa concreta que se integre a las regulaciones generales que se expiden mediante las leyes”.
La sentencia C-965 de 2012(50) estudió la demanda dirigida en contra del Decreto ley 4121 de 2011 a través del cual se cambió la naturaleza jurídica de Colpensiones. La ley habilitante había autorizado al Presidente a modificar la naturaleza de las entidades públicas de conformidad con un criterio de eficacia, eficiencia y renovación de la administración pública. En virtud de dicha habilitación el decreto demandado en aquella oportunidad no solo modificó la naturaleza jurídica de Colpensiones sino que también estableció diversos cambios en aspectos financieros de la entidad, razón por la que se acusó por haber sido expedido mediante extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, ya que estás solo contemplaban la alteración de la naturaleza jurídica.
En esa oportunidad la Corte advirtió que el contexto en el que se expidió la ley habilitante evidenciaba la pretensión del legislador de que se tomaran las medidas para mejorar y racionalizar la función pública. Entonces, a pesar de que la norma de facultades solo refirió la naturaleza jurídica de la entidad, el Congreso tenía la intención de que se adoptaran medidas para la mayor eficiencia de la administración pública. En consecuencia se declaró exequible la disposición acusada.
30. La jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado en varios casos sobre el alcance del complejo concepto de justicia transicional. La sentencia C-577 de 2014(51) decidió el cargo que indicó que la habilitación al Congreso para que mediante ley estatutaria estableciera, como un instrumento de justicia transicional, la participación en política de personas responsables de algunos delitos para que puedan ser elegidos para cargos de elección popular y desempeñar cargos públicos sustituía “el marco jurídico democrático de la Constitución Política”. La Sala abordó el estudio de diferentes temas, entre los que incluyó la justicia transicional, que definió como “(…) un conjunto de procesos de transformación social y política profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el objeto de lograr la reconciliación y la paz, realizar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, restablecer la confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios constitucionales”.
En concordancia con dicha noción, estableció que ese conjunto de procesos tiene como finalidad “(…) afrontar un pasado convulso, fruto de un conflicto entendido en un sentido amplio para alcanzar la reconciliación, que derive en estabilidad. Se trata de lograr entonces un equilibrio entre las tensiones que se dan entre la justicia y la paz”.
“Uno de los aspectos que delimitan las transiciones está dado por el establecimiento de una estructura democrática, siendo la democratización de las sociedades una parte esencial del proceso. El cambio a modelos más democráticos o el fortalecimiento de los mismos ha sido una constante en el intento de solventar las diferencias del pasado que dieron origen a los conflictos o regímenes que se intentan superar con un proceso de justicia transicional”(52).
También precisó que el logro de esos objetivos debe considerar “el principio de funcionamiento democrático, lo que implicará que las decisiones de razón pública deben satisfacer las exigencias que del concepto de ‘democracia’ se derivan para las instituciones públicas”.
La Sentencia C-370 de 2006(53), que examinó la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, reiterada en la sentencia C-579 de 2013(54) que estudió el Acto Legislativo 01 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, enfatizó que la paz es uno de los fines del derecho internacional y del derecho constitucional, y por ello es necesario que la justicia de transición opere en una democracia con instituciones firmes(55), con lo cual la Corte reforzó la protección a las instituciones propias del Estado Social de Derecho a pesar de la necesidad de un régimen excepcional.
Algunos de los criterios encaminados a ese fin fueron enunciados en la Sentencia C-481 de 2001, por ejemplo (i) el respeto al principio democrático y a la libertad de configuración legislativa en la escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado; (ii) el deber del tribunal constitucional de conciliar el principio de supremacía constitucional y el respeto por el principio democrático con los requerimientos de la justicia transicional; (iii) la metodología para llevar a cabo esa armonización a través de un juicio que analizará si las medidas adoptadas son adecuadas y necesarias para alcanzar el fin propuesto, con base en los valores, principios y reglas definidos por el constituyente, (iv) lo anterior no significa que un fallo debe sustentarse en argumentos de conveniencia, ni que los órganos políticos puedan tomar decisiones que contradigan normas constitucionales(56).
33. Con todo, la Sentencia C-286 de 2014(57) reiteró la constante preocupación por la duración de las medidas adoptadas y enunció que la justicia transicional “tiene características especiales, transitorias y excepcionales bajo el presupuesto de que constituyen mecanismos, estrategias, instrumentos o medidas necesarias y adecuadas para alcanzar la paz, la reconciliación, la transformación social y política, en sociedades atravesadas por conflictos armados generalizados y graves, con vulneraciones masivas, sistemáticas y continuas a los Derechos Humanos, el DIH, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra(58). (Negrillas propias)
34. El carácter temporal de algunas medidas de justicia transicional es un elemento que ha sido ampliamente reconocido por el Legislador y por la jurisprudencia constitucional, y en esa medida ha tenido un efecto relevante en la determinación y el juzgamiento de las medidas(59). Un ejemplo de lo expuesto lo constituyen “(…) los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” del Acto Legislativo 01 de 2016, pues en su previsión el Legislador: (i) los circunscribió a un propósito concreto, referido expresamente en el acto: “agilizar y garantizar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (acuerdo final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”, y (ii) estableció su carácter temporal, 6 meses con posibilidad de prórroga por un periodo igual.
35. Justamente la premisa mayor en el juicio de sustitución de la Constitución que se adelantó en la Sentencia C-699 de 2016(60) describió las características de la “rigidez constitucional”, entre las que se identificó el carácter relativo de la resistencia al cambio de la Carta Política de 1991 y la posibilidad de “adaptación transicional”, en la medida en que se flexibiliza la rigidez en aras de la garantía y efectividad de la parte dogmática de la Constitución. En ese sentido la Corte precisó que “En contextos de transición de un conflicto armado hacia su terminación, la garantía de la “integridad” del orden constitucional que esta Corte debe guardar (C.P., art. 241), implica examinar el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservación de sus compromisos”.
36. Con todo, la Sentencia C-379 de 2016(61) que adelantó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 94/15 Senado – 156/15 Cámara(62) desarrolló diversos temas, entre los que incluyó la relación entre la eficacia de las medidas de transición hacia la paz y las consultas populares, aspecto en el que se acudió a la percepción del derecho internacional sobre la materia para reconocer que la transición puede ir más allá de la finalización del conflicto, pues la reconciliación y la reparación pueden requerir mucho más tiempo. Particularmente, sobre las medidas de transición hacia la paz desde su tratamiento en el derecho internacional se reconoció que:
“(…) tienen un(sic) perspectiva amplia y están unívocamente dirigidas a finalidades que van mucho más allá que la finalización del conflicto de armado, (…) tienen como objetivos últimos la reconciliación, la eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de derecho. Se trata de diversas políticas y normativas, todas ellas excepcionales y de naturaleza transitoria, las cuales están dirigidas a la superación del conflicto, el restablecimiento de los derechos de las víctimas y la consolidación del modelo democrático, desde una perspectiva material”. (Negrillas no originales)
Luego de referir las acciones que hacen parte de la justicia transicional y sus finalidades, la Corte identificó los roles de los diferentes poderes públicos en el marco de dichos procesos. En cuanto al papel del legislador, destacó que “(…) al andamiaje de la transición hacia la paz también se integra el rol legislativo, a partir de la creación de procedimientos excepcionales y temporales para la superación del conflicto armado, el logro de la reconciliación y la protección de los derechos de las víctimas”. (Negrillas propias)
37. La Sentencia C-771 de 2011(63), en la que se estudiaron diversos cargos de inconstitucionalidad formulados en contra de los artículos 1º, 4º, 6º y 7º de la Ley 1424 de 2010, hizo un amplio análisis del concepto de justicia transicional, en el que se consideró su tratamiento en el derecho comparado y se estableció que:
38. El debate sobre la ampliación o restricción temporal ha sido estudiado en casos específicos por la Corte. La Sentencia C-694 de 2015(64) analizó los argumentos de inconstitucionalidad formulados en contra de diversas disposiciones de la Ley 1592 de 2012, que introdujo modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios y se dictan otras disposiciones.” Los artículos 36 y 37 de la Ley 1592 de 2012(65) dispusieron un cambio en la aplicación temporal de la Ley 975 de 2005. Contra esas normas se presentaron cargos de inconstitucionalidad por el desconocimiento de la temporalidad de la justicia transicional y de los derechos de las víctimas.
Asimismo señaló que la ampliación de la vigencia no transgredía los derechos de las víctimas porque se trataba de un modelo cuya legitimidad había sido admitida en diversos escenarios y que además resultaba necesario “tener en cuenta que la fecha se está prorrogando por primera vez y no tiene vocación de permanencia por la señalada limitación de las postulaciones, por lo cual se cumple con la exigencia de la necesaria temporalidad de la justicia transicional”. (Negrillas propias)
39. En la Sentencia C-250 de 2012(66) la Corte estudió la demanda formulada contra el límite temporal previsto en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 para determinar la condición de víctimas(67) para efectos de dicha ley, por la aparente vulneración del principio de igualdad. En el análisis del cargo la Corte consideró, entre otros aspectos, el carácter temporal de las medidas de justicia transicional como un elemento relevante para descartar la infracción del principio de igualdad:
40. En el caso particular de la restitución de tierras, en la Sentencia C-330 de 2016(68) la Corte estudió la demanda dirigida contra la expresión “exenta de culpa”, que califica la conducta que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a una compensación económica, en el marco de estos procesos judiciales. Para resolver el problema jurídico planteado en esa oportunidad, relacionado con la posible violación del principio de igualdad por la exigencia de una calificación de la conducta que no consideró las eventuales condiciones especiales de los opositores, la Sala abordó diversos asuntos, entre ellos, el contexto histórico sobre los problemas de acceso a la tierra en el país.
“(…) la Ley de víctimas y restitución de tierras hace parte de un conjunto de medidas de transición, caracterizadas por su carácter temporal y un objetivo específico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco normativo respetuoso de los derechos de las víctimas, y consciente de la necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines propuestos y principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de tierras pretende alcanzar sus objetivos en un término de diez años y ampara a un universo específico de víctimas”. (Negrillas propias)
41. De acuerdo con lo visto previamente, es indiscutible que la valoración de las facultades extraordinarias para que el ejecutivo legisle, y el cambio en las condiciones propias de la legislación ordinaria pueden y deben considerar las especificidades de la búsqueda de la paz a través de mecanismos transicionales. Admitir el carácter excepcional de la transición es fundamental, pues los dilemas que ésta afronta habilitan a los Estados a adoptar decisiones complejas que distan de la unanimidad. Con todo, el concepto de transición es de aplicación excepcional y es central en la discusión de cualquier régimen que busca la democratización(69) especialmente en un país que debe asumir los retos de un sistema democrático deficitario y excluyente.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que los procesos de justicia transicional: (i) están compuestos por una amplia variedad de mecanismos dirigidos a la consecución de un fin; (ii) la temporalidad es una exigencia necesaria de la justicia transicional; (iii) el logro del fin determina el carácter temporal; y (iv) la temporalidad no se traduce en la fijación de plazos rígidos. Con todo, (v) los procesos de justicia transicional deben propender por objetivos estructurales que van más allá de la sola terminación del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la democracia. De ahí la variabilidad de los tiempos en cada tipo de medidas y la importancia de la discusión democrática para su determinación. Algunas de las distinciones más importantes para efectos del análisis de temporalidad de las medidas son: (i) el tipo de proceso involucrado (penal, administrativo, económico, de atención de derechos sociales(70)); y (ii) la legitimidad democrática en la adopción de la medida (la más alta sería por ejemplo la de una asamblea constituyente debidamente convocada y la más baja una medida administrativa adoptada por una autoridad ejecutiva).
i) Son de carácter excepcional;
ii) Deben ser precisas;
iii) Su alcance es de interpretación restrictiva, por lo que se circunscriben al tenor literal de la norma habilitante, sin extensiones ni analogías, no hay facultades implícitas, ni proceden los llamados por la jurisprudencia “encadenamientos artificiales” que buscan extensiones veladas.
iv) La motivación del legislador al conceder esta competencia excepcional es relevante, sin embargo el objetivo perseguido debe ser concreto, preciso y taxativo;
v) La relación entre el objetivo del legislador y la medida adoptada al otorgar facultades debe considerar un análisis temático y teleológico;
vi) El carácter evidente del exceso es una exigencia en los casos en los que se alega la falta de relación material entre el objetivo perseguido por el Congreso y la habilitación al Presidente;
vii) Por ser la delegación de una competencia inicialmente radicada en el Congreso, el Presidente debe actuar dentro del margen competencial que le de la ley de facultades y este debe interpretarse según los criterios hermenéuticos enunciados;
viii) Si la ley habilitante impone una limitación expresa, el Presidente está atado a ella, si es tácita habrá de ser interpretada con base en criterios restrictivos y de primacía del principio democrático;
ix) Las justificaciones expuestas por el Presidente cuando expide las disposiciones en virtud de las facultades son relevantes en la interpretación de los límites de las mismas y, por lo tanto, son una herramienta útil para entender los decretos expedidos.
Con respecto al primer punto, es posible pensar en las etapas para cada tipo de medida: el momento inmediatamente anterior a la finalización del conflicto (incluidas las negociaciones), el postconflicto inmediato (5 años después de la suscripción de los acuerdos), el mediano plazo de (5 a 20 años después) y el largo plazo (el posicionamiento de una nueva generación)(71). En este escenario es relevante ubicar las medidas según su fin específico de acuerdo con el momento transicional de que se trate, además de aplicar criterios que analicen si se ha dado una explicación razonable sobre la ubicación de cada asunto a implementar en determinada etapa.
En cuanto a los procedimientos, como puede observarse, se trata de una escala ligada al nivel de participación democrática por el cual se adoptó cierta medida de transición. Es posible afirmar que, a menor legitimación democrática, menor será el período de vigencia de las medidas —si es que no se ha fijado— y será más restrictiva la interpretación de su duración; a la inversa, a mayor legitimación democrática mayor será el período de vigencia de las medidas —si es que no se ha fijado— y se hará menos rigurosa la interpretación sobre su duración. Esto deriva de la idea de democratización y fortalecimiento del Estado de Derecho que subyace cualquier proceso de justicia transicional.
Sobre las materias, sería posible postular que la expedición de normas sobre aspectos administrativos de la transición (por ejemplo la creación de cargos para atender las necesidades específicas de la misma) tienen una vocación temporal mucho más breve que asuntos colectivos, estructurales y de ampliación de derechos (por ejemplo el aumento en la cobertura de derechos prestacionales a sectores de la población victimizados). Lógicamente, en el primer caso el carácter temporal se refiere al tiempo subsiguiente al logro de la paz y a la posibilidad de legislar sobre la materia, no a los efectos de ese tipo de normativa que, sin duda, tienen vocación de permanencia. Sin embargo, en virtud del principio democrático, estas máximas sobre los contenidos de las medidas no son obstáculos insalvables para el legislador. Frente a ciertas circunstancias, la deliberación democrática podría decidir aplazar el debate sobre derechos sociales mucho más allá de la transición o fijar un plazo específico y breve —que en justicia transicional podría ser de 5 años— para la implementación de cierto derecho, por ejemplo la atención en salud mental para las víctimas.
En el caso de las normas expedidas por el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias, que además se presentan en contextos de justicia transicional, es evidente que se trata de medidas doblemente excepcionales —por las facultades y por la transición— por lo tanto, desde un análisis que considere la legitimación democrática, tendrían menor vocación de permanencia y requerirían de una interpretación muy estricta en su estudio.
Sin embargo, dada la complejidad de los análisis sobre las facultades extraordinarias derivadas de medidas de justicia transicional, estos criterios corresponden solo a una perspectiva parcial del conjunto de todos los posibles elementos que debe considerar el juez constitucional, tal y como la jurisprudencia de esta Corte lo ha reiterado. Por ejemplo, no podría construirse una argumentación que analice estas medidas y no considere principios constitucionales básicos de la función de este Tribunal, como la protección de las minorías en ejercicio del principio contra mayoritario, y los estándares básicos de la interpretación y argumentación constitucional, por ejemplo el criterio de razonabilidad.
45. Como ya fue reseñado, el demandante presentó dos cargos: en primer lugar, alega que la norma habilitante en virtud de la cual se expidió el Decreto-Ley 2247 no le otorgó competencia al Presidente para alterar de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y tampoco para adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución de acuerdo con la estructura interna de la entidad de manera permanente. El ciudadano considera que la habilitación incide en la vigencia de las normas a expedir y la hace provisoria, de acuerdo con los propósitos de la normativa —relacionados con la justicia transicional que por definición tiene límite temporal— y con la vigencia de 10 años de la Ley 1448 de 2011. Según este planteamiento, el Presidente solo tenía competencia para hacer una modificación provisional y, al hacerla permanente, violó el artículo 150-10 de la Carta.
En segunda instancia, el actor estima que, aunque la potestad de modificar la estructura de la Procuraduría podía ser cedida por el legislativo al ejecutivo, en este caso la norma habilitante otorgó la facultad para expedir normas temporales —lo cual deriva de la materia de que se ocupa la Ley 1424 y de la vigencia expresa de la Ley 1448, ambas fundamento del decreto parcialmente acusado— por lo cual estaba vedado al Presidente modificar la estructura de la Procuraduría de forma permanente. Este cambio genera la violación del artículo 150-7 superior.
i) La norma habilitante no estableció que las disposiciones expedidas a su amparo debían tener una vigencia temporal,
ii) Si la Ley 1448 de 2011 es un criterio relevante, como lo afirma el actor, es importante anotar que precisó la vigencia transitoria de ciertos cargos que podía crear el Presidente con base en facultades extraordinarias (los de la Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras adscritos a la Superintendencia de Notariado y Registro) y, como no hizo esa precisión en este caso, no hay una razón suficiente para suponer la temporalidad de la medida.
iii) El Congreso conserva la competencia para modificar esta normativa expedida en virtud de facultades extraordinarias.
iv) La Ley 1448 de 2011 asignó funciones a la Procuraduría que van más allá de la vigencia temporal de la norma.
46. Para analizar las expresiones acusadas, la Corte iniciará con el recuento de las normas involucradas en el caso para determinar si son aplicables los estándares de control constitucional de medidas expedidas en virtud de facultades extraordinarias con ocasión de la implementación de mecanismos de justicia transicional —caso en el cual, por concurrir la excepcionalidad de las potestades extraordinarias, el escrutinio es altamente riguroso(72)—, o si, por tratarse solamente de las facultades del ejecutivo, el análisis es menos estricto. Si después de aplicar los estándares aun es necesario, responderá a los argumentos específicos planteados por los intervinientes y por la Vista Fiscal.
47. El Decreto-Ley 2247 de 2011 fue fundamentado por el Presidente de la República en los siguientes términos
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010, en concordancia con el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, y
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010 y en el parágrafo 2º del artículo 119 de la Ley 1448 de 2011, se elaboró el estudio técnico en el cual se determinaron las necesidades que en materia de personal requiere la Procuraduría General de la Nación a efectos de garantizar a las víctimas del conflicto armado, el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños que hayan sufrido por parte de grupos organizados al margen de la ley; así como la adecuada atención, orientación, seguimiento y apoyo que requieran en su gestión ante las entidades competentes encargadas de adelantar los respectivos trámites.(…)” (Negrillas fuera del texto)
48. La norma habilitante en virtud de la cual se expidió el Decreto 2247 de 2011 parcialmente acusado se encuentra en la Ley 1424 de 2010 “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones”. De acuerdo con su artículo 1º, este cuerpo normativo tiene por objeto
“contribuir al logro de la paz perdurable, la satisfacción de las garantías de verdad, justicia y reparación, dentro del marco de justicia transicional, en relación con la conducta de los desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley, que hubieran incurrido únicamente en los delitos de concierto para delinquir simple o agravado, utilización ilegal de uniformes e insignias, utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de armas de fuego o municiones de uso privativo de las Fuerzas Armados o de defensa personal, como consecuencia de su pertenencia a dichos grupos, así como también, promover la reintegración de los mismos a la sociedad”. (Negrillas no originales)
“establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”.
El artículo 119 de la misma ley se refirió a que la Procuraduría debería asignar personal suficiente e idóneo para diversas funciones no especificadas y “principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial”. Tales cargos serían provistos conforme “a las facultades extraordinarias previstas en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010”.
A pesar de la variedad de materias de las que se ocupa, el mismo legislador estableció una vigencia temporal para sus contenidos, en efecto, el artículo 208 dice que esta ley “tendrá una vigencia de diez (10) años”. El Congreso quiso que se hiciera seguimiento a su desarrollo e implementación y por eso en el parágrafo 1º de este artículo ordena al Gobierno Nacional que le presente un informe anual en la materia y también sobre “el objeto cumplido de las facultades implementadas”. Adicionalmente, el parágrafo 2º establece que “Un año antes del vencimiento de la vigencia de esta ley, el Congreso de la República deberá pronunciarse frente a la ejecución y cumplimiento de la misma”.
50. De acuerdo con los cargos presentados en esta oportunidad, relacionados con asuntos de fondo sobre el eventual exceso del Presidente en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso en el marco de medidas de justicia transicional, la Corte aplicará solamente los elementos pertinentes del estándar analítico expuesto previamente. Por tratarse de normas expedidas por el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias que además se presentan en contextos de justicia transicional, es evidente que se trata de medidas doblemente excepcionales —por las facultades y por la transición— por lo tanto, desde un análisis que considere la legitimación democrática tendrían menor vocación de permanencia y requerirían de una interpretación muy estricta para dotarlas de sentido.
En particular, el demandante considera que el Presidente se extralimitó al proferir normas con vigencia permanente a pesar de que su competencia solo le otorgaba la potestad de expedir disposiciones de carácter temporal debido a la materia —justicia transicional— y a la vigencia limitada de una de las leyes invocadas como fundamento del Decreto 2247 de 2011.
i) Son de carácter excepcional,
ii) Deben ser precisas,
iii) Su alcance es de interpretación restrictiva, por lo que se circunscriben al tenor literal de la norma habilitante, sin extensiones ni analogías, no hay facultades implícitas, ni proceden los llamados “encadenamientos artificiales” que buscan extensiones veladas,
iv) Por ser la delegación de una competencia inicialmente radicada en el Congreso, el Presidente debe actuar dentro del margen competencial que le de la ley de facultades y este debe interpretarse según los criterios hermenéuticos (i), (ii) y (iii),
v) Si la ley habilitante impone una limitación tácita habrá de ser interpretada con base en criterios restrictivos y de primacía del principio democrático,
vi) Las justificaciones expuestas por el Presidente cuando expide las disposiciones en virtud de las facultades concedidas son relevantes en la interpretación de los límites de las mismas.
La afirmación del supuesto exceso implicaría que la competencia conferida por el Congreso solo permitía al Presidente expedir normas con carácter temporal. La determinación de esta situación requiere entender el alcance de los límites impuestos en el caso concreto, los cuales se encuentran en la norma habilitante, que debe ser precisa y clara.
53. La norma habilitante faculta al Presidente a crear ciertos cargos y no contiene una cláusula de vigencia expresa, sin embargo, la materia de la que se ocupa —creación de empleos para atender las necesidades de la justicia transicional— por definición, genera medidas temporales. Con todo, el legislador no los fijó con precisión. Podría pensarse que existe un límite material tácito a las facultades del Presidente, pero ante la ausencia de una regla al respecto, no hay un precepto claro para que el ejecutivo pueda proceder. Sin embargo, en este caso, no podría aceptarse que la sola materia a la que se refiere la ley habilitante reúna los requisitos para que pueda configurar un límite claro en términos de la vigencia temporal de las normas que el Presidente está facultado para expedir. En efecto, de los matices de temporalidad de la justicia transicional descritos previamente, las medidas perseguidas por el legislador con la ley habilitante incluyen aspectos que, en principio son del espectro de menor duración. El artículo 1º de la Ley 1424 indica que de trata de normas particulares para los desmovilizados que harán una contribución “al logro de la paz perdurable, la satisfacción de las garantías de verdad, justicia y reparación, dentro del marco de justicia transicional, en relación con la conducta de los desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley, (…) así como también, promover la reintegración de los mismos a la sociedad”. Con todo, el legislador goza de una libertad de configuración amplia para decidir la temporalidad de las medidas de justicia transicional y, en esta normativa, no fijó un límite específico y mal podría interpretarse la existencia de alguno en ausencia de elementos adicionales que lo puedan fijar con claridad. Asumir lo contrario llevaría al absurdo de condicionar el ejercicio de las facultades extraordinarias a límites imprecisos que harían imposible su ejercicio o lo desnaturalizarían.
De esta interpretación se desprenden dos posibilidades hermenéuticas: (i) las facultades presidenciales no existen más que formalmente. Efectivamente, en ausencia de uno de los elementos esenciales en la ley habilitante —el carácter temporal preciso de las medidas adoptadas en un marco transicional— el Presidente no tenía competencia alguna para ejercer la potestad legislativa extraordinaria. Como consecuencia, todas las normas expedidas en virtud de la norma habilitante serían inexequibles por haber sido proferidas por el ejecutivo sin tener competencia para hacerlo. Se trata de una consecuencia radical que produciría efectos inconstitucionales debido al vacío legislativo. (ii) Las facultades presidenciales si existen formal y materialmente, pero son incompletas. Ante este escenario existían varias opciones (a) podría decirse que la ley que otorga las facultades es inexequible debido a su carácter incompleto, en efecto es imprecisa, con lo cual viola el mandato expreso de artículo 150.10 superior. Bajo tal comprensión, el problema jurídico se referiría a una norma no demandada. Sin embargo, tal hermenéutica no es aceptable porque las facultades deben ser interpretadas en un contexto normativo complejo. (b) El legislador podía corregir el defecto en una ley posterior. Sin embargo, no lo hizo. (c) El Presidente podía no ejercer las potestades. Y (d) El Ejecutivo podía hacer uso de las facultades, sin embargo, para hacerlo válidamente y desde una interpretación conforme con la Carta, debía ejercer su competencia en la versión más reducida posible —en aplicación de todas las normas hermenéuticas sobre facultades extraordinarias derivadas de disposiciones de justicia transicional— a fin de no incurrir en un exceso en el ejercicio de esta competencia excepcional. En este caso, todo parecía indicar que el Presidente asumió su obligación interpretativa para ejercer su competencia de manera limitada, pero la incongruencia entre el camino argumentativo y la norma proferida no logró ese resultado.
56. La Corte considera que la última opción mencionada es la que mejor describe la situación y es la más adecuada en términos constitucionales. En efecto, toma en cuenta consideraciones relevantes de todo el escenario interpretativo y se atiene a la literalidad del Decreto y sus fundamentos. Las facultades expedidas fueron imprecisas, sin embargo, el Presidente, buscó ejercerlas y darle contenido al elemento faltante —la vigencia temporal de las normas de justicia transicional— por medio de una interpretación restrictiva de las mismas que se fundamentó en el principio de interpretación conforme a la Constitución. En ausencia del límite temporal que debía dar el legislador, el ejecutivo buscó un límite en una ley posterior, relacionada expresamente con las facultades conferidas, que se ocupaba una materia similar y que tenía un plazo de vigencia explícito.
La Ley 1448 establece que la Procuraduría debe asignar personal —proveniente del grupo que ocuparía los cargos creados por el presidente gracias a la habilitación de la Ley 1424— a diversas tareas, entre ellas la atención e intervención en los procesos de restitución de tierras. Esta norma también se ocupa de materias propias de la justicia transicional y en ella el legislador sí estableció una cláusula expresa de vigencia por 10 años. Tal asignación, considerada de manera aislada, no generaría un problema constitucional, pues solo se trata de la prescripción que obliga al Procurador a destinar personal del grupo que crearía el Presidente para las tareas fijadas en la Ley 1424, a otras tareas distintas —en especial en los procesos de restitución— por el tiempo específico de duración de las mismas.
Con base en la habilitación de la Ley 1424, pero con respaldo adicional en la Ley 1448, el Presidente expide el Decreto 2447 e invoca como fundamentos del mismo las dos leyes: la 1424 de 2010 que —a pesar de ser requerido no contiene ningún límite explícito en materia de vigencia de las normas que expida el presidente a su amparo y, como ya se dijo, de manera aislada no podría determinarse uno— y la Ley 1448 de 2011 que sí lo contiene.
La concordancia de estas dos normas presenta nuevos elementos para el análisis que muestran un escenario completamente diferente al de un estudio aislado de la norma habilitante. En efecto, la concordancia hecha por el Presidente debe tener algún efecto útil más allá de la simple invocación de las normas. Esto es plausible porque se trata del ejercicio de precisas facultades extraordinarias con ocasión de normas de justicia transicional que se caracterizan por un alto rigor en la interpretación de los límites y por su temporalidad.
Ante la falta de la precisión expresa del legislador y de conformidad con la interpretación que el mismo poder ejecutivo pareció invocar en el ejercicio de sus facultades, la Corte debe asumir una hermenéutica que se ajuste a la Carta y que tome en consideración todo el contexto previamente expuesto. La Sentencia C-054 de 2016(73) se refirió al principio de conservación del derecho y a la interpretación conforme a la Constitución y reiteró variada jurisprudencia de esta Corporación, algunos apartes pertinentes establecen lo siguiente
“(…) en virtud del principio hermenéutico de conservación del derecho, la Corte ha precisado que “no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional (…)” (…) Así mismo, el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución ha sido entendido por la Corte Constitucional como una técnica de guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución (…) la Corte ha precisado que: “El principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución impide a la Corte excluir del ordenamiento una norma cuando existe por lo menos una interpretación de la misma que se concilia con el texto constitucional. Este principio maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática. El costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución”(74).
En este caso, el Presidente deduce la temporalidad de las normas del Decreto 2247 de 2011 de una manera que no es arbitraria: del texto de la Ley 1424 podría pensarse que se trata de una creación de empleos para implementar ese mismo cuerpo normativo que tiene como objeto general la contribución a la paz en relación con la conducta de los desmovilizados y, de manera amplia, ocuparse de todo lo relacionado con la paz. Por eso podría entenderse que la Ley 1448 solo da una orden a la Procuraduría para que de esos cargos asigne algunos para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Sin embargo, el Presidente asumió que la Ley 1448 también prescribía el término faltante en la Ley 1424 referido a la vigencia de las normas expedidas en virtud de las facultades. En efecto, determina que los cargos se crean, ya no en los términos de la ley habilitante, sino en los términos de la Ley 1448 “para cumplir con sus deberes constitucionales y legales, principalmente para atender e intervenir en los procesos de restitución de tierras ante los jueces y Tribunales Superiores de Distrito Judicial” con lo cual interpretó su habilitación para darle contenido a la cláusula de vigencia temporal que echaba de menos en la habilitación. En efecto, la Ley 1424 no era precisa en el punto pues solo dio las facultades para que: “2. Modifique la estructura orgánica y/o la planta de personal de la (…) la Procuraduría General de la Nación [entre otras] como entidades comprometidas en el desarrollo de la implementación de la presente ley”.
En ese sentido, el Presidente no podría invocar la Ley 1448 para proferir el Decreto 2247 con un fin distinto al de tener elementos normativos que permitieran hacer una interpretación de las facultades que fuera conforme a la Constitución y llenar el vacío dejado por el legislador al no establecer el término de vigencia de las normas de justicia transicional expedidas en virtud de la ley habilitante. No obstante, si se acepta que la Ley 1448 es útil para “precisar” el sentido de las facultades concedidas, debería aceptarse también la “precisión” en torno a la vigencia limitada de las normas expedidas en virtud de las facultades, ya que la citada Ley tiene una cláusula específica de vigencia y, en consecuencia, la tendrían las normas expedidas como resultado de su relevancia interpretativa. Esta hipótesis es plausible si se tiene en cuenta que el parágrafo 2º establece que “el Gobierno Nacional proveerá (estos cargos en la Procuraduría) conforme a las facultades extraordinarias previstas en el numeral 2º del artículo 10 de la Ley 1424 de 2010”. Esa conformidad puede referirse a que el gobierno los proveerá gracias a esas facultades, pero la asignación deberá ser temporal, para los fines previstos en la norma que precisa la habilitación y prevé la asignación de los cargos a ciertas tareas. La consecuencia de este razonamiento es que el Presidente quiso fijar el límite que omitió el legislador, acudió a otra ley de justicia transicional que sí lo hacía, pero definió la creación de los empleos con carácter permanente, en contraposición con el límite invocado, al que él mismo acudió para ejercer sus facultades de manera precisa a partir de una interpretación conforme a la Constitución.
58. Con todo, la Corte considera que no es factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple debido a la trascendencia constitucional del objeto del Decreto 2247 de 2011 y de la restitución de tierras, procesos en los que intervienen varios de los funcionarios que ocupan los cargos creados y que cumplen su tarea con la colaboración de quienes ocupan los demás empleos a los que se refiere el decreto. De tal suerte, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no solo es indeseable sino que generaría efectos claramente inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir el desempeño de funciones del Estado encaminadas a obtener verdad y reparación. Bajo estas circunstancias, se impone adoptar un fallo que tenga un alcance diferente.
59. La jurisprudencia se ha referido a diversas situaciones que han llevado a considerar opciones adicionales a la declaratoria de inexequibilidad ordinaria. La Sentencia C-325 de 2009(75) consideró que, aunque se encuentre una clara inexequibilidad simple, debe valorarse la eventual generación de vacíos e inconsistencias normativas que podrían tener resultados inconstitucionales, que lógicamente son indeseables para el sistema jurídico. Ante estas circunstancias hay al menos dos opciones(76) —permitidas por el ordenamiento para mantener la integridad y supremacía de la Constitución y del sistema jurídico como un todo que debe estar acorde con ella— que no van más allá de las competencias de la Corte Constitucional: (i) proferir una sentencia de inconstitucionalidad diferida, concediendo un tiempo al Legislador para que expida una nueva norma en reemplazo de la que se considere contraria a la Carta en ejercicio de su libertad de configuración pero dentro del respeto a la Constitución,(77) o (ii) expedir una sentencia integradora, situación en la que la propia Corte llena el vacío que deja la norma parcialmente inconstitucional al salir del sistema jurídico.(78)
“Aun cuando no existen reglas simples al respecto, la Corte considera que, como lo demuestra la práctica constitucional(79), el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático (C.P., art. 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del Legislador. La extensión del plazo conferido al legislador dependerá, a su vez, de esas variables”.
Pero también procede una sentencia integradora, por medio de la cual, el juez constitucional “proyecta los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal”(80). Estas sentencias pueden ser interpretativas, aditivas o sustitutivas y “encuentran fundamento en el carácter normativo de la Carta Política (C.P., art. 4º) y en los principios de efectividad (C.P., art. 2º) y conservación del derecho (C.P., art. 241), llamados a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad”(81), ya que facilitan la labor de “mantener vigente en el ordenamiento jurídico la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le permite al órgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos superiores parcialmente ignorados por el legislador”(82).
61. En el presente caso, la ausencia del texto que debe declararse inexequible puede resultar más gravosa —en términos constitucionales— que su presencia debido al impacto en los procesos de restitución de tierras y el logro de sus objetivos. Con todo, una sentencia diferida no tendría mucho sentido por la naturaleza temporal de la justicia transicional y por la vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011. Por tanto, la Corte encuentra el fallo integrador en la modalidad sustitutiva como el más razonable en este asunto, en el caso de la expresión contenida en el artículo 1º, que además condiciona la comprensión de las demás expresiones acusadas.
ART. 1º—Modifícase la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, creando los siguientes cargos por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador:
62. Con respecto al artículo 2º, que establece lo siguiente: “ART. 2º—El Procurador General de la Nación podrá distribuir mediante acto administrativo motivado, los empleos de la planta de personal globalizada creados por el presente decreto, teniendo en cuenta la estructura interna de la entidad y las necesidades del servicio”, esta Corte considera que no habría una violación al artículo 150.7 de la Constitución porque la temporalidad, cuya ausencia estructuraba el reproche, ya ha sido determinada en el artículo 1º. Al superarse entonces la deficiencia que las hacía contrarias a la Carta, procede su declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en esta sentencia.
1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y sustituirla por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”.
2. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “la planta de personal globalizada” y “estructura interna de la entidad” contenidas en el artículo 2º del Decreto 2247 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.
13 Sentencia C-283 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
14 Decreto-Ley 2067 de 1991 “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
15 “En términos generales la carga mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se presente la acusación en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.” Cita tomada de la sentencia C-283 de 2014.
16 “Así lo ha recogido la Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001”. Cita tomada de la sentencia C-283 de 2014.
17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
18 Sentencia C-030 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
20 “Por el cual se modifica el decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”.
21 “Por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional”.
23 Sentencia C-691 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
24 En la sentencia C-630 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se indicó que “(…) el principal riesgo radica en que reafirma el poder del ejecutivo, lo cual puede llegar a representar un detrimento para el ejercicio de la función legislativa del Congreso. En virtud del riesgo que representa el otorgamiento de facultades extraordinarias para la separación de poderes y para el mantenimiento del sistema de balances y contrapesos, la Corte ha sido especialmente estricta en el control de las leyes habilitantes y de los decretos expedidos con fundamento en dichas facultades. En particular, la Corte ha desarrollado jurisprudencialmente lo atinente a las condiciones, prohibiciones y límites establecidos en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta”.
25 En la Sentencia C-097 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se indicó que “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”.
26 En el fallo C-1028 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) se sostuvo que “no es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.
27 En la providencia C-061 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se advirtió que “la precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”.
28 Ver la sentencia C-398 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
29 Cfr. Sentencia C-219 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo).
31 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
32 Sentencia C-416 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
33 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
34 Cfr. Sentencia C-030 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
36 Sentencias C-416 del 18 de junio de 1992, C-132 del 1 de abril de 1993, C-246 del 1 de junio de 1995 y C-368 del 14 de agosto de 1996, sentencia C-366 de 2013.
37 Sentencia C-1252 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
39 Sentencia C-035 de 1995.
40 Sentencia C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
42 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
43 En la Sentencia C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se indicó que “(…) revisar el significado de cada palabra que hace parte de la potestad delegada, es una posibilidad de abordaje del problema, pero no la única. Cada caso concreto requiere diversas formas de aproximación, dado que elementos importantes en el análisis de lo delegado, como lo son la afinidad temática y el cumplimiento del telos, trascienden el ejercicio de interpretación literal propuesto por los demandantes”.
45 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
49 M.P. Alexei Julio Estrada.
50 M.P. Alexei Julio Estrada.
51 M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. En esta sentencia analizaron los cargos formulados en contra del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” por el desbordamiento del poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso de la República.
52 Sentencia C-577 de 2014. Citas internas suprimidas.
53 Magistrados ponentes: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
54 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
55 Sobre la importancia del derecho a la paz y sus desafíos pueden verse las Sentencias C-578 de 2002, C-481 de 2001, C-456 de 1997. Sobre democratización ver Tilly, Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010.
56 Sobre este punto ver también la Sentencia C-456 de 1997.
58 Ver Ibídem.
59 En la sentencia C-180 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos) se define justicia transicional “el conjunto de herramientas jurídicas, políticas y sociales que se fijan con carácter temporal para superar la situación de confrontación y violencia generalizada y establecer condiciones que permitan la reconciliación, restablecer la confianza ciudadana y fortalecer el Estado de derecho”.
62 “Por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
63 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
64 M.P. Alberto Rojas Ríos.
65 Del artículo 37 se demandó: “Para el caso de desmovilizados colectivos en el marco de acuerdos de paz con el Gobierno nacional, la presente ley se aplicará únicamente a hechos ocurridos con anterioridad a la fecha de su desmovilización” y “con anterioridad a su desmovilización y en todo caso con anterioridad al 31 de diciembre de 2012”. Frente al artículo 36 se demandó “con anterioridad al 31 de diciembre de 2012. Vencido este plazo el Gobierno Nacional tendrá dos (2) años para decidir sobre su postulación” y el inciso 2º del artículo 37 de la Ley 1592 de 2012.
66 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
67 Personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985.
69 Los conceptos de democratización y desdemocratización son tomados de: Tilly, Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su teoría de la democracia. La desdemocratización se refiere a rasgos y procesos que disminuyen el carácter democrático de un régimen y lo acercan a la autarquía o a otras formas políticas. Un ejemplo de una situación desdemocratizadora por excelencia sería la suspensión de elecciones libres.
70 Los derechos sociales se han considerado un elemento fundamental de la justicia transicional, pero, por definición y por la complejidad en su atención, tienen una vocación de permanencia en el debate, al respecto ver: Naciones Unidas (2014) Justicia Transicional y Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
71 Este es solo un modelo, pues existen diferencias en las divisiones temporales entre los autores, ver al respecto Hazan P (2006) Measuring the impact of punishment and forgiveness: a framework for evaluating transitional justice. ICRC Int Rev 88:19–47.
72 En efecto, si se tratara simplemente de medidas de justicia transicional, expedidas en el marco normal de las competencias fijadas en la Constitución, el nivel de escrutinio derivado sería distinto y respondería a otros criterios, ya que no se presentaría la alteración institucional propia de las facultades extraordinarias.
73 M.P. Luis Ernesto Vargas.
74 Citas internas suprimidas.
75 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
76 Dijo la Corte en la sentencia C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, “(…) es doctrina reiterada de esta Corte que el juez constitucional no está atrapada (sic) en la disyuntiva de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte compete "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes" (C.P., 241 ord. 4º). Por consiguiente, al decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
77 En la sentencia C-112 de 2000 se dijo: “(…) de un lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como esta Corte lo ha aceptado en anteriores oportunidades (…)” Al respecto, ver entre otras la sentencias: C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-700 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
78 “De otro lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que produce la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una modalidad de sentencia integradora, pues el vacío de regulación, es llenado por medio de un nuevo mandato quela sentencia integra al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos constitucionales en el ordenamiento legal. Esta Corporación ha recurrido en el pasado a ese tipo de decisiones (…)” Sentencia C-112 de 2000.
79 “Ver sentencia C-109 de 1995 y C-221 de 1997, fundamento 22. Y en derecho comparado, ver Thierry Di Manno. Le juge constitutionnel et la technique des decisiones “interpretatives” en France et en Italie. Paris: Economica, 1997”. Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000.
80 Sentencia C-109 de 1995 M.P. Alejandro Martínez.
81 Sentencia C-1230 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar.
82 Sentencia C-748 de 2009 M.P. Rodrigo Escobar.