Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=33144
Timestamp: 2018-04-20 02:56:30
Document Index: 287326245

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Sentencia C-862 de 2008 Corte Constitucional
SENTENCIA C-862/08
Referencia: expediente D-7166
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 12 de la Ley 1150 de 2007.
Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil ocho (2008)
conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Mauricio González Cuervo, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luz Marina Jaramillo Botero, Mauricio Roca Bernal y Enrique Acevedo Schwabe, demandaron el parágrafo 3º del artículo 12 de la ley 1150 de 2007, "Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos".
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la presente ley, para que las Mipymes departamentales, locales o regionales puedan participar en las convocatorias a que se refiere el inciso anterior, deberán acreditar como mínimo un (1) año de existencia.
2.1. En cuanto a la violación del artículo 13 de la Constitución, los actores sostienen que la exclusión de los beneficios en la contratación administrativa que el artículo 12 de la Ley 1151 de 2007 prevé para las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) a las vigiladas por la Superintendencia Financiera, constituye un trato desigual sin justificación constitucional por cuatro razones principales:
La segunda, porque al analizar el tramite legislativo de la disposición y las explicaciones que los congresistas dieron para establecer ese trato distinto, no es posible deducir ninguna justificación razonable y cierta de la diferencia.
2.3. Finalmente, los demandantes sostienen que el parágrafo acusado es contrario a los artículos 333 y 334 de la Constitución. Según su criterio, lejos de fortalecer las organizaciones solidarias, estimular el desarrollo empresarial, impedir la obstrucción de la libertad económica e intervenir en la economía para conseguir distribución equitativa de oportunidades y beneficios, como lo exigen las normas superiores y lo había entendido el artículo 12 de la Ley 590 de 2000, con el parágrafo impugnado "el desarrollo integral de dichas empresas, queda sin aplicación de ninguna naturaleza" y se desestimula su desarrollo empresarial, principalmente, de los intermediarios de seguros.
Además, es claro que la celebración de contratos con las empresas sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, tales como los intermediarios de seguros, siempre ha estado sometida a criterios de selección objetiva especiales, pues bajo la vigencia de la Ley 222 de 1993 lo regulaba el Decreto 1436 de 1998 y con la aplicación de la Ley 1150 de 2007, lo hace el Decreto 066 de 2008. En esta última normativa, el artículo 74 dispone que la selección de intermediarios de seguros deba realizarse por concurso de méritos que valorará la experiencia específica del proponente, la propuesta metodológica, el plan y cargas de trabajo, el plan de riesgos y otros ítems específicos propios del desarrollo de la actividad. De esta forma, se garantiza que el gobierno escoja al intermediario de seguros que mejores condiciones objetivas ofrezca y la mejor propuesta técnica, en tanto que "en tales criterios cuente para nada, ni a favor ni en contra, el volumen de activos, ni el número de empleados del intermediario, que son los criterios que hoy identifican una mypime".
De otra parte, el Ministerio Público inició su estudio respecto del cargo por violación del artículo 13 de la Carta precisando que la norma acusada consagra una excepción a una acción afirmativa en materia contractual. Dijo que dichas medidas favorables están en concordancia con la política estatal de velar por la promoción y mayor competitividad de micro, pequeñas y medianas empresas, que se implementó en Colombia desde la Ley 590 de 2000. De esta forma, colige que cualquier disposición que regule el tema de las Mipymes que restrinja el alcance de las mismas en cuanto a sus contenidos esenciales y señale diferencias entre ellas "deben ser justificadas a la luz de mandatos constitucionales", en tanto que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el artículo 13 de la Constitución permite la diferencia de trato si está razonablemente justificada sobre elementos de carácter objetivo, esto es, que se excluyen apreciaciones arbitrarias e irracionales del legislador.
Ahora bien, al analizar el sentido de la norma acusada y de verificar que, de acuerdo con los artículos 1º y 80 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las únicas Mipymes vigiladas por la Superintendencia Financiera son los intermediarios de seguros, el Procurador manifestó que "a simple vista no avizora razones para justificar la decisión del legislador de efectuar un trato diferenciado entre esta clase de entidades". Así, el simple hecho de que la Superintendencia Financiera vigile la actividad desempeñada por alguna de estas empresas no es razón suficiente para justificar el trato diferente, pues no resulta incompatible que por razones de interés público se adelante esa inspección y, al mismo tiempo, el legislador pretenda estimular el desarrollo de la pequeña y mediana empresa en dichas actividades.
Distinción entre la diferencia de trato y la discriminación en la contratación administrativa
4. Como en múltiples oportunidades lo ha indicado esta Corporación1, la Constitución concibe la igualdad como un principio y un derecho. Como principio, consagrado en el preámbulo y el artículo 1 superior, implica un deber de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y, en especial, para el legislador cuando configura el derecho y fija las directrices necesarias para estructurar las políticas públicas porque es una regla de justicia elemental y se proyecta para definir la forma de Estado. Y, de acuerdo con el artículo 13 de la Carta, la igualdad es también un derecho subjetivo que se concreta en deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para grupos que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta. De esta manera, es evidente que la correcta aplicación del derecho a la igualdad no sólo supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos disímiles.
6. Ahora bien, como el análisis del derecho a la igualdad parte de una concepción relacional que se construye en las situaciones concretas, el intérprete debe definir y aplicar tres etapas: i) debe establecer cuál es el criterio de comparación ("patrón de igualdad" o "tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza2; ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual. Este análisis consiste en la valoración de los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. De ahí que el intérprete se detendrá en el estudio de la adecuación, necesidad y proporcionalidad de los medios empleados respecto del fin perseguido.
En este orden de ideas, se tiene que mientras el trato legal igual no requiere particular justificación porque es claro que la regla básica de justicia que se impone implica tratar igual a todas las personas porque ellas son iguales, el trato desigual exige mayor carga de argumentación para quien lo decide3, en tanto que "cuando un criterio es utilizado para dar tratamientos distintos pero no obedece a razones constitucionalmente válidas, la medida deja de ser un supuesto del derecho a la igualdad y pasa a convertirse en todo lo contrario: un acto discriminatorio"4. En conclusión, la carga argumentativa está inclinada en favor de la igualdad, pues en todo caso la carga de la prueba pesa sobre quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado. En otras palabras, quien establece o pretende establecer un trato discriminatorio, debe justificarlo.
7. No obstante, la jurisprudencia constitucional5 ha concluido la necesidad de establecer varios grados de intensidad en la exigencia de la motivación de la diferencia porque reconoce que a mayor libertad de configuración normativa del legislador, el juez constitucional goza de menor margen de valoración y por ello el juicio de igualdad debe ser más flexible. Y, por el contrario, en aquellos casos en los que la ley tiene menor margen de regulación porque la Constitución impone reglas de aplicación directa que consisten en determinar específicamente la igualdad o la "sospecha" con la diferencia de trato, el Tribunal Constitucional tiene el deber de ser mas exigente en la valoración de la justificación de la distinción legal. Con nitidez, la Corte explicó el sustento y la mecánica de análisis de la igualdad de acuerdo con la intensidad del juicio, así:
"El juicio de igualdad será más estricto a medida que el margen de configuración del legislador, dada la materia por él regulada, la forma en que la reguló y los grupos afectados se reduzca. Por eso, si la potestad de configuración es grande, el juicio de igualdad de concentra en examinar si la medida adoptada por el legislador es manifiestamente irrazonable. Cuando se trata de una potestad amplia, el juicio de igualdad de dirige a examinar si el fin es contrario a la Carta, si el trato diferente no ha sido prohibido por la Constitución y si este resulta inadecuado o carente de relación racional con el fin que se pretende alcanzar. Si la facultad de configuración es la ordinaria, el juicio de igualdad se orienta a considerar si el fin buscado es constitucionalmente importante en un Estado Social y democrático de derecho y si el trato diferente resulta efectivamente conducente para alcanzarlo. Finalmente, si se está ante una potestad de configuración legislativa reducida, con el juicio de igualdad se analiza si el fin que justifica el trato diferente es imperioso, si la diferencia de trato adoptada por el legislador es necesaria para alcanzar el fin y si, además, no resulta desproporcionada stricto sensu. La determinación del grado de amplitud de la potestad de configuración del legislador depende i) de la materia regulada; ii) de los principios constitucionales tocados por la forma en que dicha materia fue regulada; y iii) de los grupos de personas perjudicados o beneficiados con el trato diferente".6
La jurisprudencia de la Corte ha señalado que el juicio de igualdad estricto procede "1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa, tal como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones que están relacionadas en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida afecta fundamentalmente a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o discriminados, a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a minorías insulares y discretas; 3) cuando aparece prima facie que la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; y 4) cuando la medida que es examinada es creadora de un privilegio"7. Por su parte, la valoración sobre la razonabilidad del trato desigual será intermedio cuando "la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia"8. Y, el juicio de igualdad será leve, en principio, "para examinar la constitucionalidad de medidas legislativas en materias económicas, tributarias o de política internacional. También se utiliza regularmente para aquellos casos en los que está de por medio una competencia específica que ha sido asignada constitucionalmente a un órgano constitucional, cuando se trata de analizar una norma preconstitucional que ha sido derogada pero aún surte efectos en el presente, o cuando del contexto normativo del artículo demandado no aparece prima facie una amenaza para el derecho en cuestión"9
8. Específicamente en materia de igualdad de acceso a la contratación estatal, no debe olvidarse que además de los postulados generales impuestos por el preámbulo y los artículos 1º y 13 de la Constitución, el artículo 209 superior dispone que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento, entre otros, en el principio de igualdad. En tal virtud, la jurisprudencia constitucional10 ha reconocido que el principio de igualdad en la contratación administrativa puede concretarse, entre otras, en las siguientes reglas: i) todos los interesados tienen el derecho a ubicarse en igualdad de condiciones para acceder a la contratación administrativa, ii) todas las personas tienen derecho a gozar de las mismas oportunidades para participar en procesos de selección de contratistas, iii) los pliegos de condiciones, los términos de referencia para la escogencia de los contratistas y las normas de selección deben diseñarse de tal manera que logren la igualdad entre los proponentes, iv) el deber de selección objetiva del contratista impone evaluación entre iguales y la escogencia del mejor candidato o proponente y, v) los criterios de selección objetiva del contratista y de favorabilidad de las ofertas no excluye el diseño de medidas de discriminación positiva o acciones afirmativas en beneficio de grupos sociales tradicionalmente discriminados.
En este último aspecto, en sentencia reciente11, la Corte explicó que si bien es cierto la selección objetiva del contratista busca garantizar la transparencia, imparcialidad e igualdad de acceso a la función administrativa, por lo que es válido que el legislador hubiere exigido a la administración la evaluación de la propuesta más ventajosa para el Estado, no es menos cierto que esa conclusión no puede leerse en el sentido de indicar que esté constitucionalmente prohibido el diseño de formas jurídicas transitorias dirigidas a favorecer a grupos sociales tradicionalmente discriminados o a privilegiar sujetos de especial protección constitucional, puesto que la filosofía humanista de la Constitución y la consagración del Estado Social de Derecho, conciben la contratación administrativa como uno de los instrumentos adecuados para concretar y hacer efectivos los derechos de las personas, dirigido a servir a la comunidad, a promover la prosperidad general y a garantizar la materialización de los demás fines del Estado (Preámbulo y artículos 1º y 2º de la Carta).
Diferencias entre las Mipymes en general y las vigiladas por la Superintendencia Financiera12 especialmente en la contratación administrativa
"Para todos los efectos, se entiende por micro incluidas las Famiempresas pequeña y mediana empresa, toda unidad de explotación económica, realizada por persona natural o jurídica, en actividades empresariales, agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, rural o urbana, que responda a dos (2) de los siguientes parámetros:
a). Planta de personal entre cincuenta y uno (51) y doscientos (200) trabajadores, o
b). Activos totales por valor entre cinco mil uno (5.001) a treinta mil (30.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
a). Planta de personal entre once (11) y cincuenta (50) trabajadores, o
b). Activos totales por valor entre quinientos uno (501) y menos de cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes o,
a). Planta de personal no superior a los diez (10) trabajadores o,
b). Activos totales excluida la vivienda por valor inferior a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Los artículos 1º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 2º del Decreto 2359 de 1993, señalan que, entre otras funciones, la Superintendencia Financiera ejerce inspección, vigilancia y control sobre las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público. Por esa razón, están sometidos a la vigilancia de esa entidad los establecimientos de crédito (dentro de los cuales están los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, los bancos comerciales, las compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras -artículo 2º del Decreto 663 de 1993-), las sociedades de servicios financieros (son las sociedades fiduciarias, los almacenes generales de depósito y las sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía –artículo 3º del Decreto 663 de 1993-), las sociedades de capitalización, las entidades aseguradoras, los intermediarios de seguros y reaseguros y las cooperativas de ahorro y crédito.
12. En cuanto al capital mínimo que deben acreditar las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia, el artículo 80 del Decreto 663 de 1993 dispone que para los establecimientos bancarios será de cuarenta y cinco mil ochenta y cinco millones de pesos ($45.085.000.000); para las corporaciones financieras de dieciséis mil trescientos noventa y cinco millones de pesos ($16.395.000.000.); para las compañías de financiamiento comercial de once mil seiscientos trece millones de pesos ($11.613.000.000); para las sociedades fiduciarias de tres mil cuatrocientos diecisiete millones de pesos ($3.417.000.000); para las sociedades administradoras de Fondos de Pensiones de seis mil ochocientos treinta y un millones de pesos ($6.831.000.000); para las sociedades administradoras de fondos de cesantías de tres mil cuatrocientos diecisiete millones de pesos ($3.417.000.000) y para las demás entidades financieras será de dos mil setecientos treinta y tres millones de pesos ($2.733.000.000). Estos montos se ajustan anualmente en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.
Para las entidades aseguradoras, con excepción de las empresas que tengan como objeto exclusivo ofrecer seguro de crédito a la exportación, el capital mínimo será de cinco mil quinientos millones de pesos ($5.500.000.000.00). Las entidades reaseguradoras y aquellas entidades aseguradoras que efectúen actividades propias de las entidades reaseguradoras deberán acreditar como capital mínimo veintidós mil millones de pesos ($22.000.000.000.00). Esos valores también vienen siendo objeto de incremento anual conforme a la variación del índice de precios al consumidor acreditado por el DANE desde la vigencia del Decreto 663 de 1993.
La primera, que el control y vigilancia de la Superintendencia Financiera sobre las Mipymes no tiene relación con su capital, ni son su naturaleza jurídica, sino que lo determina la actividad desarrollada por la empresa. Entonces, si el objeto social que pretende adelantar la Mipyme está relacionado con actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público, debe ser controlada por la Superintendencia Financiera.
La segunda conclusión, que, de acuerdo con la reglamentación sistemática, las únicas Mipymes que pueden ser objeto de control y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera son los intermediarios de seguros, en tanto que esa actividad es la única puede ser desempeñada por empresas cuyo capital se ajusta a la definición de micro, pequeña o mediana empresa, en tanto que para prestar ese servicio la empresa no requiere demostrar capital mínimo para su funcionamiento13.
Este último aspecto muestra que, en sentido estricto, la norma acusada establece una diferencia de trato para obtener los beneficios en la contratación administrativa señalados en el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, entre las micro, pequeñas y medianas empresas que adelanten cualquier actividad y que aspiren a suscribir cualquiera de los contratos estatales a que se refiere la norma (la provisión de obras, bienes, servicios y mano de obra locales o departamentales) y las micro, pequeñas y medianas empresas cuyo objeto social o cuya actividad a contratar sea la intermediación de seguros. Y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, "son intermediarios de seguros los corredores, las agencias y los agentes, cuya función consiste en la realización de las actividades contempladas en el presente estatuto".
En efecto, en desarrollo de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, el artículo 9º del Decreto 855 de 1994, autorizó a las entidades públicas a "emplear intermediarios de seguros, los cuales, cuando no impliquen erogación a cargo de la entidad estatal y a favor del intermediario, se seleccionarán mediante concurso, que se convocará por medio de invitación pública formulada a través de periódicos de amplia circulación nacional o regional, de acuerdo con el nivel de la entidad… en la invitación se fijarán los criterios de selección del intermediario de acuerdo con los principios señalados en la Ley 80 de 1993, tomando en cuenta la capacidad técnica y patrimonial, la idoneidad y la infraestructura operativa que coloque a disposición de la entidad contratante…"
Artículo 75. Criterios de evaluación de intermediarios de seguros. La selección de intermediarios de seguros se realizará por concurso de méritos de conformidad con el procedimiento señalado en el presente decreto. La aplicación de los criterios de evaluación incluidos en los pliegos de condiciones seguirá exclusivamente las siguientes reglas:
1. La valoración de la experiencia específica del proponente incluirá, además de lo señalado en el numeral 1 del artículo 68 del presente decreto, el manejo de programas de seguros iguales o similares al requerido por la entidad, detallando los ramos y las primas.
2. La valoración de la propuesta metodológica y plan y cargas de trabajo a que se refiere el numeral 2 del Artículo 68 del presente decreto, valorará el plan de administración de riesgos, el cual comprenderá tanto el análisis de los riesgos como la propuesta para el manejo de los mismos, teniendo en cuenta los siguientes factores:
3. La valoración de la formación y experiencia de los profesionales y expertos del equipo de trabajo a la que se refiere el numeral 3 del artículo 68 del presente decreto, incluirá el tiempo y clase de dedicación del personal al servicio de la entidad estatal, expresada en horas/hombre/mes (permanente, compartida, exclusiva).
Parágrafo 1. Para la ponderación de las propuestas técnicas la entidad asignará un porcentaje no inferior al cuarenta por ciento (40%) del total del puntaje al criterio a que se refiere el numeral 3 del presente artículo.
El porcentaje restante será repartido entre la experiencia específica del proponente a la que se refiere el numeral 1 del presente artículo, la propuesta metodológica y el plan y cargas de trabajo referidos en el numeral 2 ídem, y la oferta de soporte técnico a la que se refiere el numeral 4 ibidem, teniendo en cuenta que el porcentaje asignado al criterio del numeral 1 sea superior al asignado al criterio señalado en el numeral 2, y éste a su vez sea superior al porcentaje señalado al criterio del numeral 4. En ningún caso el porcentaje asignado a este último sea inferior al diez por ciento (10%).
Parágrafo 2. No podrá exigirse como condición o tenerse como criterio para la evaluación de las propuestas la entrega de equipos y la instalación en comodato de los mismos, la realización de cursos de capacitación, la asignación de personal en las oficinas de la propia entidad estatal u otros aspectos o actividades que no correspondan al objeto directo de la selección.
Artículo 76. Oportunidad del concurso y término de vinculación.
La vinculación del intermediario con la entidad estatal se prolongará hasta la fecha de vencimiento de los seguros expedidos o renovados con su intervención dentro de un mismo proceso de selección, sin perjuicio de que la entidad contratante, con el cumplimiento previo de las formalidades legales, proceda a la terminación de la relación"
Discriminación en contra de la Mipymes vigiladas por la Superintendencia Financiera.
Tal y como se evidencia en los antecedentes legislativos del artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, el objetivo de esa medida fue promover la contratación con las pequeñas y medianas empresas para hacerlas más competitivas y fortalecer su desarrollo. Así, en la exposición de motivos de uno de los proyectos de ley14 se explicó que con las modificaciones puntuales del Estatuto de la Contratación se pretendía asegurar la vigencia de los principios constitucionales de la función pública y en especial el de igualdad material de acceso a la contratación administrativa. En el transcurso del debate resulta interesante la intervención del Senador Andrés González quién defendió las medidas de discriminación positiva a favor de las Mipymes y explicó sus alcances, de la siguiente manera:
"Tengo un ejemplo conocidísimo en un condado cercano a New Cork, donde todas las compras y servicios estatales que allí se hagan en un porcentaje del 10 o el 15 por ciento, deben ser atendidas con empresas pequeñas y medianas empresas de esos municipios.
Entonces si se va hacer un cableado de computador, no es cierto, en ese municipio, pues si todo se contratara con los grandes, las 3, 4, 10 o 20 empresas internacionales especialistas en eso, ganarían todos los contratos y jamás habría en ese país, sino 4, 5 o 6 grandes empresas en cada nivel de la economía… Colombia ha tratado de establecer esta medida desde el año 76 siempre se ha dicho, no esto no se puede porque hay que preservar la libertad de comercio y la libertad de industria, no es que no se puede, porque no se puede establecer la discriminación, pero resulta que la peor discriminación es la que se establece con los pequeños industriales y comerciantes de cada municipio del país, que siempre resultarán barridos por las grandes empresas que manejan economía de escala". Se llegó a proponer un porcentaje mínimo de las contrataciones con pequeñas y medianas empresas del municipio, de jóvenes o madres cabeza de familia"15
En su intervención ante la Comisión Primera del Senado y posteriormente en Plenaria la viceministra de justicia estuvo de acuerdo con utilizar la contratación pública como un mecanismo para la distribución adecuada del ingreso y para incentivar las pequeñas y medianas empresas, pero advirtió que ese objetivo no podría dejar de lado el deber de obtener contratistas que ofrezcan calidad y seriedad de las ofertas, por lo que propuso que los temas específicos sean regulados en el reglamento.16
En el texto definitivo aprobado en plenaria del Senado de la República se observa que esa corporación autorizó mayores beneficios expresos a favor de las Mipymes respecto de los que finalmente se convirtieron en ley, tales como la distribución equitativa de los contratos, anticipos superiores a los previstos en la ley para la contratación en general y la posibilidad de imponer un porcentaje del presupuesto estatal que estaría destinado a la contratación con Mipymes17.
Posteriormente, la Cámara de Representantes aceptó la propuesta formulada en el sentido de admitir la consagración de algunas prerrogativas en los pliegos de condiciones para la contratación administrativa con micro, pequeñas y medianas empresas, aunque consideró conveniente modificar el texto para suprimir el deber de contratar un porcentaje determinado del presupuesto público con este tipo de empresas y la obligación de distribuir los contratos en forma equitativa18. Así, por ejemplo, la ponencia para segundo debate en la Cámara dejó en claro que el objetivo de la propuesta era promocionar la creación de empresa con garantías de cumplimiento y eficacia para el Estado19.
18. Ahora bien, la norma acusada excluyó de esos beneficios a las Mipymes vigiladas por la Superintendencia Financiera (que como se vio, la restricción se limita a las micro, pequeñas y medianas empresas de intermediarios de seguros). Sin embargo, contrario a lo sucedido con la consagración de las medidas de discriminación positiva autorizadas en las que hubo motivación expresa, el legislador no fue claro al describir cuál fue el motivo o cuáles fueron los argumentos en que se apoyó para excluir del beneficio a dichas empresas. En efecto, el texto ahora demandado surgió del debate acaecido en la plenaria de la Cámara de Representantes20, cuya diferencia fue posteriormente conciliada con el Senado de la República, tal y como consta en los Informes de conciliación publicados en las Gacetas del Congreso números 274 y 275 de 2007.
Sobre la utilización del test estricto a pesar de que la ley regule asuntos de contenido económico, en ocasiones similares esta la Corte llegó a la misma conclusión. Así, por ejemplo, en sentencia C-1017 de 2003, dijo que la intensidad del juicio de constitucionalidad dependía de la relevancia constitucional de los valores que se ponían en riesgo con la medida analizada. La intensidad del juicio de constitucionalidad debía ser estricta cuando a pesar de que la norma demandada era de contenido económico, lo que estaba en juego no era solamente eso, sino su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales.21
23. El primer paso en este escrutinio consiste en averiguar cuáles son los objetivos constitucionales que se pretenden amparar con el trato diferente consagrado en la norma acusada. Aunque, como se explicó, en los antecedentes históricos no aparece con claridad cuáles son los objetivos de la restricción, lo cual podría constituir por si mismo un indicio de discriminación, la Sala encuentra que la exclusión de las acciones afirmativas en la contratación administrativa para las Mipymes vigiladas por la Superintendencia Financiera podría tener como finalidad proteger los principios de prevalencia del interés general, economía y eficacia de la función administrativa consagrados en los artículos 1º y 209 de la Constitución, en tanto que al impedir que se utilicen criterios a favor de algunos proponentes se garantiza la seriedad, cumplimiento y objetividad del contratista y la escogencia de la oferta más favorable para el Estado. Evidentemente, los objetivos de la norma acusada son valiosos e imperiosos para la eficacia de los principios constitucionales que se protegen.
Pese a que a primera vista esa conclusión parecería cierta, la Sala no la comparte porque la regulación sistemática de la actividad aseguradora y la lectura detenida de las normas especializadas permite demostrar que la actividad excluida del fomento mediante acciones afirmativas en la contratación (la intermediación de seguros) no implica riesgo para el Estado ni representaría afectación para los intereses implícitos a la contratación pública, precisamente por eso la ley diseñó el proceso de contratación más flexible para todos los intermediarios de seguros en tanto que ellos no se escogen por licitación pública sino por concurso de méritos. En efecto, de acuerdo con la regulación legal actualmente existente, es claro que la labor de intermediación de seguros no implica ni riesgo social ni maneja una actividad que podría afectar los intereses del Estado en la contratación pública, pues el artículo 40 del Estatuto Orgánico de Presupuesto es claro en señalar que "son corredores de seguros las empresas constituidas o que se constituyan como sociedades comerciales, colectivas o de responsabilidad limitada, cuyo objeto social sea exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el asegurador". Y, el artículo 41 de esa misma normativa define los agentes colocadores de pólizas de seguros como "las personas naturales que promuevan la celebración de contratos de seguro y de capitalización y la renovación de los mismos en relación con una o varias compañías de seguros o sociedades de capitalización". Por su parte, el objeto social de las entidades aseguradoras, tal y como lo regula el artículo 38 del Decreto 663 de 1993, es la "realización de operaciones de seguro, bajo las modalidades y los ramos facultados expresamente… efectuar operaciones de reaseguro…las sociedades cuyo objeto prevea la práctica de operaciones de seguros individuales sobre la vida deberán tener exclusivamente dicho objeto, sin que su actividad pueda extenderse a otra clase de operaciones de seguros, salvo las que tengan carácter complementario".
1 La Corte Constitucional Colombiana ha expedido más de 700 sentencias que interpretan el concepto constitucional de igualdad, por lo que a continuación se presenta un breve y sencillo resumen de ellas.
2 Sobre la explicación del concepto "término de comparación", pueden verse, entre muchas otras, las sentencias C-022 de 1996, C-1191 de 2001, C-810 de 2007 y C-106 de 2004.
3 En este sentido, véanse las sentencias C-530 de 1993, C-445 de 1995 y C-576 de 2004.
4 Sentencia C-106 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
5 En cuanto a la intensidad del juicio de igualdad pueden consultarse las sentencias C-112 de 2000, C-227 de 2004, C-741 de 2003, C-1054 de 2004, C-179 de 2007, C-675 de 2007 y C-875 de 2005, entre otras.
6 Sentencia C-841 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
7 Sentencia C-227 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9 Sentencia C-227 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
10 Entre otras, pueden verse las sentencias C-887 de 2002, T-724 de 2003 y C-932 de 2007.
11 Sentencia C-932 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
12 Cabe recordar que mediante Decreto 4327 de 2007, se fusionaron las Superintendencias Bancaria y de Valores para crear la Superintendencia Financiera.
13 Se recuerda que uno de los parámetros para definir la mediana empresa es que su capital para funcionamiento se encuentre entre 5.001 y 30.000 salarios mínimos. Ahora, de acuerdo con el artículo 80 del Decreto 663 de 1993, las entidades financieras que menos capital deben tener son las residuales que en el año de 1993 debían demostrar 2.733 millones de pesos, correspondientes a 33.529 salarios mínimos del momento (en ese entonces el salario mínimo era de $81.510).
14 En el proyecto de ley número 20 de 2005 Senado, presentado por los entonces Ministros de Transporte y del Interior y Justicia, doctores Andrés Uriel Gallego y Sabas Pretelt de la Vega, respectivamente, se propuso que "con el fin de garantizar el mayor beneficio socioeconómico posible de los recursos fiscales involucrados en la contratación, se podrán adoptar medidas que tengan por objeto beneficiar el desarrollo de la pequeña y mediana empresa// de conformidad con los criterios que señale el reglamento, podrán establecerse convocatorias públicas limitadas a los miembros de estas categorías de proponentes, así como establecer medidas que promuevan la subcontratación preferente de las mismas, sin perjuicio de otras que mejoren su competitividad en el mercado de la contratación estatal". Gaceta del Congreso número 458 del 1º de agosto de 2005. Página 6.
15 Gaceta del Congreso número 23 del 30 de enero de 2006. Página 11.
16 Gaceta del Congreso número 23 del 30 de enero de 2006. Página 23.
17 Gaceta del Congreso número 282 del 11 de agosto de 2006. Página 22.
18 Gaceta del Congreso número 536 del 15 de noviembre de 2006. Página 6.
19 Gaceta del Congreso número 96 del 27 de marzo de 2007. Páginas 1 a 6.
20 Tal y como consta en la Gaceta del Congreso 681 del 19 de diciembre de 2006, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes modificó el que ahora es artículo 12 de la Ley 1150 de 2007 en el sentido de incluir el mínimo de creación de la Mipyme de 1 año antes de la celebración del contrato, pero no se dijo nada respecto de la exclusión ahora demandada. Sin embargo, en el texto definitivo del articulado aprobado por la plenaria de la Cámara ya aparece el parágrafo 3º del artículo 12 de la Ley 1150 de 2007: Gaceta del Congreso número 261 de 2007. Páginas 8 a 15.
21 Cf. Sentencia C-1017 de 2003.M.P Rodrigo Escobar Gil. Manuel José Cepeda Espinosa.