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Timestamp: 2017-09-22 01:28:58
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Matched Legal Cases: ['artículo 45', 'artículo 7', 'artículo 79', 'artículo 45', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 59']

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MARCO DE REFERENCIA DE ADMINISTRACIÓN ELECTRONICA.
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Jorge Salinas Hernández
1 INFORME MARCO DE REFERENCIA DE ADMINISTRACIÓN ELECTRONICA. RECOMENDACIONES PARA EL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL V.0.3 GRUPO DE TRABAJO EADM DE LA CRUE/TIC JUNIO 2008 TIC CRUE CONFERENCIA DE RECTORES DE LAS UNIVERSIDADES ESPAÑOLAS SECTORIAL TIC
2 GRUPO DE TRABAJO EADM DE LA CRUE/TIC La realización del informe es una iniciativa promovida por CRUE (Conferencia de Rectores Universitarios Españoles) La elaboración del informe se ha llevado a cabo por el grupo de trabajo de administración electrónica en el seno de la Comisión Sectorial TIC de la CRUE, que está compuesta por los responsables TIC de las universidades españolas y presidida por Javier Uceda Antolín (Rector de la Universidad Politécnica de Madrid). COORDINACIÓN DEL INFORME: José Pascual Gumbau Mezquita Universitat Jaume I de Castelló - UJI Coordinador del Grupo de Administración Electrónica de la Sectorial TIC UNIVERSIDADES QUE HAN PARTICIPADO EN LA ELABORACION DEL INFORME: Lluís Alfons Ariño Universitat Rovira i Virgili de Tarragona URV Antoni Sola Universitat Illes Balears UIB Daniel Sanchez Universidad de Murcia UM Iván Mingot Universitat de Alacant UA Joan Hernández Universitat de Barcelona UB TIC CRUE CONFERENCIA DE RECTORES DE LAS UNIVERSIDADES ESPAÑOLAS SECTORIAL TIC 2
3 TABLA DE CONTENIDOS 1. Introducción Marco legislativo Descripción, conceptos y cuestiones que se plantean Recomendación propuesta Buenas prácticas Referencias Marco Organizativo: contexto y necesidades Descripción, conceptos y cuestiones que se plantean Recomendaciones y conclusiones Buenas prácticas Modelo Propuesto. Aplicación Descripción, conceptos y cuestiones que se plantean Esquema y Funcionalidades Asegurar el servicio Gestión de la seguridad de la información Buenas prácticas en materia de seguridad Referencias Asegurar el Intercambio y la conservación Cuestiones que se plantean Recomendaciones Conclusiones Buenas prácticas en materia de preservación Referencias Criterios de seguridad, normalización y conservación del CIABSI Marco tecnológico de soporte Orientación a servicios telemáticos Recomendaciones y conclusiones Buenas prácticas Arquitectura Tecnológica Referencias Resumen ejecutivo de recomendaciones Resultados de la Encuesta Iniciativas fuera del entorno universitario Impacto y cuestiones abiertas en el ámbito universitario: Licencia
4 1. Introducción En el contexto actual de la Sociedad del Conocimiento y con los retos a los que la educación superior debe enfrentarse en los próximos tiempos, las Universidades deben tener muy claro cual debe ser su modelo de presencia en los nuevos escenarios. Debe embarcarse en un proceso cultural de cambio permanente que le permita incorporar los nuevos paradigmas tecnológicos y organizativos en el diseño de su oferta de servicios mediante el uso de los instrumentos, el diseño de las estructuras y la gestión de las alianzas que sean más adecuadas y que la conviertan en una Universidad centrada en el cliente y orientada al servicio, en la vía del rediseño continuo o de la transformación de sus procesos de negocio, aprendiendo a involucrar a toda la organización en la gestión del impacto que ello va a suponer y en contrarrestar los efectos de exclusión social que el uso de tecnología va a generar. Desde la aparición de la Web, la incorporación de tecnología en las universidades en concreto y en las organizaciones en general, se ha ido aplicando principalmente en la automatización de las oficinas de atención a estudiantes y en los trámites administrativos, generando nuevas formas de interactuar entre la Universidad y sus clientes. Durante esta evolución los estándares adoptados y la necesidad de habilitar servicios en red, ha ido generando de manera dispersa multitud de sistemas y productos, enfocando el problema en el desarrollo de herramientas de soporte y dejando de lado los problemas que ello iba provocando en la organización: desde la multiplicidad de sistemas de información a la dependencia de personas y sistemas, sin tener clara la visión estratégica de cómo la aplicación de la tecnología en los procesos de negocio añaden valor a la organización y como gestionar los cambios para aprovechar las ventajas competitivas que la innovación tecnológica puede aportar en el desarrollo de nuevos servicios. Actualmente, la progresiva concreción en las Universidades del espacio europeo de educación superior (EEES) requiere diseñar iniciativas y acciones por parte de los diferentes agentes implicados para ubicarse en el escenario del desarrollo de la sociedad del conocimiento. Pero la reforma del sistema universitario que se está planteando no se limita a una acomodación de los planes de estudio a una nueva estructura, sino que requiere un cambio de paradigma: pasar de unos procesos formativos centrados en la enseñanza (el profesor) a otros centrados en el aprendizaje (el estudiante) de forma que se genere una cultura que posibilite el aprendizaje a lo largo de la vida. Así estos nuevos retos de las universidades en la sociedad del conocimiento: la globalización, la interrelación con la formación profesional superior, la competencia entre universidades públicas y universidades privadas y la presencia de la Universidad en la red, supone la necesidad de gestionar más adecuadamente los recursos, el conocimiento propio y la tecnología de soporte. No obstante, todavía permanecen incertidumbres que hacen que existan dificultades a la hora de planificar las políticas universitarias precisas, pero a pesar de todo ello, la Universidad se ha de fijar como un objetivo prioritario el estar preparada para gestionar el cambio que nos acerque a este nuevo escenario. La Universidad ha de tener una vocación de modernidad y la calidad y el compromiso social deben ser las coordenadas que definan su actividad, materializando un proyecto 4
5 innovador, con estructuras ágiles y vocación internacional, con beneficios claros, por su efecto dinamizador en el progreso, la evolución económica y el bienestar de la sociedad a la que da servicio. La formación a lo largo de toda la vida a qué tiende la sociedad del conocimiento exige que por parte de las universidades se actúe con flexibilidad y se deba adecuar la oferta a las exigencias formativas que se vayan detectando. Ante estas circunstancias la universidad ha de realizar la reflexión en todos los aspectos relevantes, desarrollando un marco que proporcione los instrumentos necesarios para abordar los procesos de cambio. La reflexión sobre la necesidad de adaptación al nuevo marco, sobre la calidad y la evaluación, referida a todos los ámbitos universitarios (docencia, investigación I+D+i, y gestión) y la apuesta por la incorporación de las tecnologías de la información, tendrá que verse plasmada en las consecuentes estrategias y acciones concretas que modelarán el diseño de la oferta de servicios y productos que la Universidad pueda ofrecer de manera presencial, no presencial o mixta. Para impulsar el aprendizaje en las organizaciones usaremos el pensamiento sistémico. Que es un marco conceptual que en esencia pretende un cambio de enfoque que nos ayude a ver las interrelaciones entre las partes más que cadenas lineales de causas y efectos, y a ver los procesos de cambio más que fotografías estáticas. Y que mediante el mecanismo de la retroalimentación (feedback) muestra cómo las acciones pueden tanto reforzarse como contrarrestarse entre ellas y plantea que la habilidad para responder a los cambios y para aprender más rápido que la competencia puede llegar a ser la única ventaja competitiva Bajo esta visión holística o sistémica de la organización que nos permita conseguir la habilidad de respuesta y la capacidad de aprender más rápido, y que esta basada en el control de procesos, necesitaremos analizar los conceptos que nos permitan modelar nuestra organización y reunirlos al final en un marco que integre todos los instrumentos que nos permitirán gestionar o dirigir el cambio. Siguiendo el modelo sistémico identificamos como requisitos de diseño, los siguientes: Unos objetivos estratégicos de Universidad y su evaluación. Una Estructura Organizativa de soporte y su política de gestión Un mapa de procesos de negocio y su gestión Un plan de tecnología y un modelo arquitectónico del sistema de información. Un plan de formación y de gestión del conocimiento. Estos requisitos son las variables que nos determinan el contexto sobre el que estaremos actuando conforme a nuestros fines y nos servirá de punto de inicio. La alineación y gestión de estos elementos con la oferta actual de servicios y productos de la Universidad, la introducción de mecanismos de evaluación y la creatividad como generador de ideas serán el motor que nos permitirá realimentar el sistema en un proceso de mejora continua en aras de la excelencia. Se deben diseñar las estrategias que nos permitan identificar los estados futuros deseados y las que nos permitan movernos hacia ellos. Aplicando esta planificación estratégica a las actividades de negocios, para proporcionar una dirección a la organización mediante el desarrollo de 5
6 estrategias financieras, de desarrollo de recursos humanos y de desarrollo organizativo, estrategias en desarrollos de tecnología de la información y estrategias de marketing, entre otras. Estableceremos un marco de innovación que gestione los cambios organizativos necesarios motivados por bien por cambios legislativos, estratégicos o de negocio y un marco tecnológico en el que encuadraremos las herramientas organizativas y técnicas necesarias para el desarrollo de nuestra oferta orientada a servicios por red (e-servicios) y que puedan ser utilizados en la generación de modelos de negocio (e-business). La habilidad para responder a los cambios y para aprender más rápido que la competencia serán generadores de un proceso de cambio permanente, y por tanto debemos aprender a gestionar este cambio, debiendo involucrar a todos los actores que participen en el escenario, adquiriendo el compromiso interno e intentando no incidir en la generación de una brecha digital en el entorno por la exclusión social de un uso indebido de la tecnología en la construcción de los servicios electrónicos. En el ámbito de las administraciones publicas, los cambios vienen motivados por las numerosas modificaciones que se están introduciendo en el marco legislativo para la modernización de los servicios públicos. Cuando aun estamos intentando cumplir el artículo 45 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común que apostaba por la incorporación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en las relaciones entre la ciudadanía y las administraciones públicas. La reciente Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, permite dar un importante impulso a la administración electrónica y el foco de atención se sitúa sobre el ciudadano como destinatario de los servicios públicos, estableciendo un catálogo de derechos para los ciudadanos y un correlativo conjunto de obligaciones para las Administraciones Públicas y, entre ellas, las propias Universidades españolas. A ello se viene a sumar la Ley 30/2007, de contratos del sector público y la modificación de la Ley 50/2007, de impulso de la sociedad de la información, etc. El presente estudio tiene la intención de contribuir a la construcción de marco de referencia común para las universidades españolas, de tal manera que incluya tanto el marco de innovación necesario como el marco tecnológico de soporte que se necesita para gestionar el cambio que en el ámbito de la administración acontece. Un breve análisis del impacto de todo ello, nos da idea del enorme esfuerzo que supone por la gran diversidad y variedad de elementos que intervienen: los Aspectos Legales a interpretar y aplicar, los cambios organizativos que conllevan, las garantías de seguridad y de conservación, la normalización que conllevará, el soporte de tecnología tanto organizativa como TIC necesario, el aprendizaje y la formación necesaria, los recursos económicos y personales involucrados, etc. Se hace pues necesario establecer un marco de actuación y que sirva de referencia, identificando los recursos implicados, definiendo los procesos necesarios y garantizando los resultados que se quieren alcanzar. Garantía en definitiva de servicio la cual la podemos dar en términos de aseguramiento: Asegurar la garantía jurídica Asegurar la integración e intercambio de servicios y datos 6
7 Asegurar la disponibilidad de servicio Asegurar la conservación Asegurar el soporte tecnológico Marco de Referencia de Administración Electrónica Crue-Tic Con la finalidad de asegurar para impulsar, orientar y potenciar la administración electrónica en el uso de los medios electrónicos en la actividad administrativa universitaria y en las relaciones de la Universidad con sus usuarios mediante la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación se crea este marco de recomendaciones. Nuestra idea es que el documento no sea una acción cerrada y definitiva sino que sea el inicio de un intercambio de gestión de conocimiento entre las Universidades españolas de ahí que propongamos al final crear un FAQ universitario con las aportaciones, dudas y comentarios que el presente trabajo pueda suscitar, y de ahí generar una dinámica de posibles trabajos adicionales, estudios o dossiers de temas en concreto que sean de interés general. El proceso en el que nos hemos embarcado será un proceso de aprendizaje y cambio continuo que durará posiblemente aun un buen numero de años por la falta de experiencias, la falta de madurez en las ideas, pues de momento aun estamos creando e improvisando soluciones a los problemas que vamos visualizando ya que no podemos tener la visión completa de donde nos estamos metiendo. Desconociendo pues la inversión que en recursos económicos, humanos y tiempo tengamos que hacer. Por otro lado, las universidades hemos comenzado hace poco a utilizar la dirección estratégica como herramienta de gestión universitaria y por tanto todo cambio vendrá condicionado por la propia estrategia política que se quiera seguir a la cual nos deberemos alinear. Es por ello, que como primera recomendación os propondríamos que nos os metáis en macroproyectos internos u externos que no garanticen el aprendizaje interno y la asunción por parte de la organización de los nuevos conocimientos van a aportar. No nos precipitemos, se repite de nuevo la historia de lo que hemos vivido los últimos 20 años: primero fue el ERP y aun continua, después fue la Web y ahora la informática social, últimamente el entorno de elearning y ahora el aprendizaje continuo. Como todos los anteriores, el actual, es un proceso de maduración, cambio, reordenación, rediseño, etc. y afectará a todos los niveles organizativos. Tampoco hemos de estar preocupados por la obligación legal ya que aunque la LAECSP entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (disposición final octava), pudiendo ser ejercidos a partir de ese momento los derechos que reconoce, pero sólo en relación con los procedimientos y actuaciones adaptados a lo dispuesto en la misma (disposición final tercera). A estos efectos, cada Universidad en la que se dé este hecho deberá hacer pública y mantener actualizada la relación de dichos procedimientos y actuaciones. Si no se diera esta circunstancia, podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias (disposición final tercera). Al disponer las Universidades de autonomía para desarrollar sus funciones, que se manifiesta en primer lugar en la elaboración de sus Estatutos y de sus normas de régimen interno (artículo 7
8 2.2.a LOU), e igualmente en la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos (artículos 2.2.h LOU), al tratarse también de una autonomía económica y financiera (artículo 79 LOU), podemos entender que les será de aplicación esa previsión (previsto en la LAESCP para Comunidades Autónomas y Entes Locales). Encima ahora tenemos la ventaja de la reutilización de software porque la mayoría de iniciativas están basadas en productos GPL y por tanto son abiertas: proyectos en ayuntamientos locales financiados por el MAP, proyectos financiados por el Plan Avanza, el software de la Junta de Andalucía o de la Administració Oberta de Catalnya, desarrollos propios de Universidades: Universitat Jaume I, Universitat Rovira i Virgili, Universidad de Sevilla, etc. Todo ello esta plasmado en los resultados de la encuesta. Han de implicarse desde la alta dirección y hay que hacer una gestión del cambio en un proceso cultural de aprendizaje y de colaboración a todos los niveles de la universidad. El documento se estructura en tres partes, en la primera analizamos el marco legal al que estamos sujetos, en la segunda analizamos los cambios organizativos y proponemos unas recomendaciones de actuación, y en la tercera parte analizamos las necesidades tecnológicas de soporte. Para cada parte el esquema que seguimos es el de plantear las cuestiones, intentar proponer algunas recomendaciones de actuación y ofrecer ejemplos de buenas prácticas a seguir. Como comprendemos que estamos involucrados en un proceso de cambio cultural y de aprendizaje, en esta primera versión pretendemos marcar un camino a seguir y somos conscientes de que no es la verdad en materia de administración electrónica sino es nuestra verdad, por ello queremos, que tras vuestro análisis, ir recogiendo vuestras sugerencias de tal forma que podamos en la reunión de Octubre de 2008 en Mallorca tener un marco de trabajo que se pueda debatir en las sesiones de la Crue-Tic, de forma que la propuesta definitiva nos satisfaga al mayor numero de universidades posible, y así podamos aprender unos de otros en este nuevo contexto de trabajo. Y como en todo cambio estaremos sujetos a la priorización y aplicación de criterios económicos y financieros, legislativos, de eficacia interna y de servicio, pero las recomendaciones nos servirán de metas a alcanzar, pudiendo determinar en un momento dado donde nos encontramos y que nos queda por hacer. Este informe se completa con los resultados detallados de la primera encuesta de administración electrónica que se realizo en diciembre de 2007 y que encontrareis en la Web de la Crue-tic en la carpeta de documentos del grupo. 8
9 2. Marco legislativo Descripción, conceptos y cuestiones que se plantean. Las universidades públicas, como administraciones públicas que son, están sujetas a la legislación y la normativa que se ha ido desarrollando últimamente en materia de administración electrónica: Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, la Ley 30/2007, de contratos del sector público y la Ley 50/2007, de impulso de la sociedad de la información. Además de la ley de firma, LOPD entre otras. El objetivo es pues dar garantía jurídica al sistema que definamos. a. Legislación aplicable Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC). La Ley 30/1992 fue la primera en incluir un artículo referido a la incorporación de medios técnicos en la gestión de las administraciones públicas, en concreto en su artículo 45, que supusieron la primera regulación de la e-administración. Este artículo preveía la incorporación de medios técnicos a las administraciones públicas, que debían impulsar así el uso de las TIC. Esta regulación supuso un avance importante en el uso de las tecnologías en la actividad y competencias de la Administración aunque presentaba una serie de insuficiencias, ya que tenía un carácter excesivamente genérico, se hacían excesivas remisiones a ulteriores regulaciones y no otorgaba a favor de los ciudadanos un verdadero derecho al uso de las TIC, como si hace la LEA. Supuso para los ciudadanos la posibilidad de utilizar los medios electrónicos, informáticos o telemáticos pero con una limitación, que sea compatible con los medios técnicos de las administraciones. Por lo tanto, hasta ahora ha quedado en manos de la Administración facilitar el uso de estos medios y cuando lo ha llevado a cabo ha tenido que aprobar previamente los programas y las aplicaciones y hacer la publicación, precedida de los informes técnicos sobre legalidad, seguridad, especificaciones técnicas, conservación y mantenimiento (la LEA simplifica estos aspectos a la hora de implantar las TIC en la actividad administrativa). La Ley pide neutralidad tecnológica para no discriminar a ninguna TIC ni a ningún ciudadano. Estos aspectos también se han concretado en la LEA con la necesidad del uso de estándares abiertos. La Ley otorga a los documentos emitidos, cualquiera que sea el soporte y sus copias, validez y eficacia si queda garantizada la autenticidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad y conservación. Por lo tanto, hay que prever medidas de seguridad (restricción de uso y accesos no autorizados). 9
10 La Ley 30/1992 fue modificada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Se modificaron dos normas trascendentales en cuanto a las relaciones de las administraciones públicas con los ciudadanos: los registros y las notificaciones y las certificaciones, para dar cabida a los registros telemáticos, las notificaciones telemáticas y las certificaciones y transmisiones telemáticas. Ha sido desarrollada, para todo el Estado, por el RD 209/2003, de 21 de febrero, que modifica el RD 263/1996, y aquel a su vez se ha desarrollado por la Orden PRE/1551/2003, de 10 de junio. Pese a sus limitaciones, a partir de la Ley 30/92, muchas administraciones han hecho importantes avances en la implantación de la e-administración. Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, modificada por la Ley 50/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la Información. Esta Ley tiene por objeto regular la firma electrónica, su eficacia jurídica y la prestación de servicios de certificación. Y en concreto, en el artículo 4 se refiere con carácter general al uso de la firma en el ámbito de las administraciones públicas tanto en las relaciones que mantengan entre sí como con los particulares. De hecho, la Ley permite el establecimiento de condiciones adicionales a las administraciones a los efectos de salvaguardar las garantías de cada procedimiento. Esta habilitación legal ha supuesto en la práctica que algunas administraciones solo hayan admitido el uso de determinadas certificaciones expedidas por un determinado prestador. Como hemos visto, la LEA admite ahora más sistemas de identificación. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). Como es sabido, esta Ley orgánica tiene por objeto garantizar y proteger el tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos personales de las personas físicas, y especialmente de su honor y su intimidad personal y familiar. Con el fin de hacer efectivo este objeto, la Ley orgánica establece una serie de principios y obligaciones a las entidades, públicas y privadas, que tratan datos de carácter personal y regula la obligación de estas entidades, entre otros temas, de crear e inscribir los ficheros que contienden éstos datos. Además, en la aplicación e interpretación de esta Ley orgánica hay que tener en cuenta el Reglamento de desarrollo de la Ley, aprobado por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, que entrará en vigor a los tres meses de su publicación y que deroga el Real Decreto 994/1999, de 11 de junio, que era el que hasta ahora contenía las medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal. Esta Ley se debe tener en cuenta en la aplicación de la e-administración, en especial en lo que hace referencia a las cesiones y comunicaciones de datos personales y por los peligros que supone el trabajo en entorno Web y las interconexiones de bases de datos. 10
11 Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio electrónico, modificada por la Ley 50/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la Información. Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información y de la contratación por vía electrónica, en lo referente a las obligaciones de los prestadores de servicios incluidos los que actúen como intermediarios en la transmisión de contenidos por las redes de telecomunicaciones, las comunicaciones comerciales por vía electrónica, la información previa y posterior a la celebración de contratos electrónicos, las condiciones relativas a su validez y eficacia y el régimen sancionador aplicable a los prestadores de servicios de la sociedad de la información. Aunque hay ciertas dudas doctrinales de si es de aplicación a las administraciones públicas, se puede interpretar que en ciertas actividades de la universidad, aquellas en las que no actúa como administración pública (por ejemplo actividades sometidas a precios privados), se debe cumplir. Ley 50/2007, de 28 de diciembre, de Impulso de la Sociedad de la Información. Esta Ley se enmarca dentro del Plan Avanza de la Administración del Estado, y aparte de modificar algunas de las leyes citadas anteriormente, hay que destacar, a los efectos que en este informe importan, el plan para implantar la factura electrónica de manera obligatoria y el uso de los medios electrónicos en los procesos de contratación entre empresas y de estas con el sector público. En el caso de la Administración pública hay que recordar que la Ley de Contratación de los Servicios Públicos (Ley 30/2007, de 30 de octubre), que entrará en vigor a los seis meses de su publicación, prevé la obligatoriedad, en los términos establecidos en la Ley y en su desarrollo, del uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la contratación pública. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE) La promulgación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAECSP) ha supuesto el reconocimiento a los ciudadanos de un conjunto de nuevos derechos que deberán hacerse efectivos antes de Las administraciones públicas, incluidas las universidades públicas, se deben preparar para alcanzar este objetivo, que tiene impacto social, económico y político y que supondrá un cambio de paradigma en las relacionas entre los ciudadanos y las administraciones, y de estas entre sí. 11
12 Esta Ley supone una regulación más exhaustiva y sistemática de la que hay hasta ahora y que examinamos más adelante. Hay que destacar su carácter de legislación básica en muchos de sus preceptos, el reconocimiento de derechos, y la incorporación de cierta flexibilidad que facilita la implantación de la e-administración, como la autenticación o los sellos de órgano o entidad. Efectivamente, esta Ley reconoce el derecho a los ciudadanos a relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos. Por este motivo, establece una relación de derechos de los ciudadanos y unas obligaciones de las administraciones públicas respecto a los mismos. Además, la Ley regula otros aspectos como la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa y en las relaciones entras las administraciones públicas. En este sentido y con carácter general, la Ley exige que las administraciones públicas en el uso de las tecnologías de la información aseguren la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias. Destacamos los derechos que otorga la Ley a los ciudadanos: 1 A elegir el canal de relación entre los disponibles (supone mantener varios soportes en la gestión documental). 2 A no presentar documentos que tenga no solo aquella administración sino cualquier otra administración pública (este derecho supondrá la necesidad de inter operar con otras administraciones mediante plataformas tecnológicas). 3 A la igualdad en el acceso electrónico (uso de estándares abiertos). 4 A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos realizados en los que sean interesados (habrá que contar con gestores documentales). 5 A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos de los que sean interesados (requerimiento de compulsas electrónicas). 6 A obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo utilizar el DNI electrónico (la ley permite el uso de varios sistemas de identificación, pero el uso del e-dni se debe admitir en cualquier caso). 7 A la calidad de los servicios electrónicos (obligación de las administraciones de disponer de una sede electrónica aprobada formalmente, con publicación en un diario oficial de la disposición de creación, que de acceso a los servicios electrónicos y a la información con criterios de veracidad, integridad y autenticidad, lo que significará modificar las actuales webs). 8 Al uso de las lenguas oficiales. 9 A que la administración conserve electrónicamente los documentos que formen parte de un expediente (requerimiento de un archivo electrónico). 10 A actuar por medio de representante, incluida la representación mediante la identificación o autenticación por funcionario. 12
13 11 A la identificación de autoridad y personal (uso de la firma electrónica). 12 A formular alegaciones y aportar documentos por medio de registros electrónicos (que obligará a tener registros electrónicos y a realizar notificaciones electrónicas). 13 A obtener información y orientación (requerirá formación del personal). 14 El acceso a archivos y registros (que requiere su automatización). Como decíamos, la LAE introduce flexibilidad. Son ejemplos de esta característica el uso de la identificación, ya que admite otros supuestos al margen de la firma electrónica, si bien habrá que usar en proporcionalidad los sistemas de identificación (eso obliga a analizar cada procedimiento por establecer qué identificación se exige). También admite los sellos electrónicos de órganos o identidad que permitirá trabajar de manera automatizada (de gran aplicación a la actividad certificadora). También prevé la interoperabilidad de las certificaciones de identificación. Y da el mismo valor a los diarios oficiales electrónicos que a los editados en soporte papel. La LAE también supone la equiparación de los documentos originales y las copias electrónicas. Las copias del papel a digital pueden conllevar la destrucción del papel y las copias electrónicas que se pasen a soporte papel tienen la consideración de copias autenticas. La LAE también realiza, por primera vez, una definición de expediente electrónico y establece que deben estar foliados y tener un índice electrónico. Todos estos aspectos implican la necesidad de un sistema de gestión documental que permita el archivo seguro de los documentos electrónicos. La Ley también establece medidas de simplificación de cara a los ciudadanos: con la posibilidad de la representación de un ciudadano por un funcionario público; con el derecho a no presentar documentos ya en poder de aquella o de otras administraciones; y tener a su disposición formularios, hecho que requerirá el rediseño de los procedimientos. Esta Ley es de aplicación a las administraciones públicas si bien con diferente alcance: - A la Administración general del Estado: el 31 de diciembre de 2009 todos los procedimientos y actuaciones deben ser accesibles por medios electrónicos. - A las comunidades autónomas y entidades vinculadas o dependientes (en este concepto se incluyen las universidades públicas) también siempre que las disponibilidades presupuestarias lo permitan. La Ley prevé dar apoyo a los entes locales para alcanzar estos objetivos, porque se considera que esta moratoria, condicionada a contar con medios presupuestarios, no se puede hacer recaer en una limitación de los derechos de los ciudadanos. Por lo tanto, las universidades debemos conseguir también este apoyo económico y tecnológico. Otras leyes a tener en cuenta 13
14 La Ley General Tributaria para la materia tributaria. La Ley de contratos del Sector Público. La regulación de la factura electrónica, la legislación de archivos Otras normas reglamentarias de desarrollo o que regulan diversos aspectos procedimentales. En la factura electrónica tener en cuenta los aspectos de la remisión y conservación de facturas y documento sustitutivos, en el marco del RD 1496/2003 de obligaciones de facturación y en la normativa de Facturación telemática y conservación electrónica, Orden EHA/962/2007 BOE La Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a las Administraciones Públicas que no deroga las anteriores. Solo los artículos 38.9 y 59.3 y 45.2, 3 y 4 y DA 18 de la LRJPAC y el resto de normas que se le opongan (DDU LAECSP). b. Incidencia de la ley 11/2007 en Universidades Ámbito de aplicación de la Ley, artículo 2 Ley 11/2007: Administraciones Públicas, entendiendo por tales la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local, así como las entidades derecho público vinculadas o dependientes de las mismas. Actualmente la Ley de Contratos del Sector Público lo define e incluye las Universidades. Hasta ahora, el artículo 1.3 del TRLCAP definía como entidades dependientes a aquellas financiadas mayoritariamente por Administraciones. Las finalidades de la Ley, la principal: Reconocer el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las administraciones públicas con medios electrónicos. Concreciones: Art. 3 del LAECSP Facilitar el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes por medios electrónicos. Facilitar el acceso a la información. Confianza en el uso de medios electrónicos. Proximidad y transparencia administrativa Mejora interna de las AAPP. Simplificación de los procedimientos administrativos. Contribuir al desarrollo de la Sociedad de la Información. El derecho de los ciudadanos a utilizar las nuevas tecnologías 14
15 El LAECSP cambia radicalmente la concepción anterior y recoge el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administración por medios electrónicos (arts. 1 y 6.1). Este derecho se concreta en otros muchos en el artículo 6.2: Elegir el canal con el que se relaciona con la Administración. No aportar datos y documentos que obren en poder de las AA PP. Obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos de sus procedimientos. A obtener medios de identificación necesarios y a utilizarlos A la seguridad y confidencialidad de los datos y a la calidad de los servicios. A elegir las aplicaciones o sistemas siempre que utilicen estándares abiertos o aquellos que sean de uso generalizado para los ciudadanos. Transmisiones de datos entre administraciones Públicas (art. 9) Las administraciones han de facilitar el acceso a las restantes administraciones de los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren el formato electrónico. Se deberán concretar condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos para acceder con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad. Se limitará a aquellos que son requeridos por las restantes administraciones públicas a los ciudadanos y se exige el cumplimiento de la LOPD. La sede electrónica. Publicaciones electrónicas Se regula la sede electrónica como la dirección electrónica cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad. El órgano administrativo titular de la sede electrónica será responsable de la integridad, veracidad y actualización de las informaciones, servicios y transacciones a las que puedan accederse (art. 10 LAECSP). Además, la publicación diarios o boletines en las sedes electrónicas tendrá el mismo valor que el atribuido a la publicación de sus ediciones impresas. La publicación por edictos puede sustituirse por la publicación en la sede electrónica Identificación de los ciudadanos. DIVERSOS MEDIOS DNI electrónico. Firma electrónica avanzada. Otros sistemas (p. ej. claves concertadas). La administración garantizará la integridad y el no repudio y certificará el contenido. Identificación y autenticación por los funcionarios. La identificación de las AAPP 15
16 LAS SEDES ELECTRÓNICAS o Mediante sistemas de firma electrónica basados en certificados de dispositivo seguro. LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AUTOMATIZADAS o Sello electrónico de Administración Pública basado en certificado electrónico con requisitos de firma electrónica. o Código seguro de verificación que permita la comprobación mediante el acceso a la sede electrónica. LOS FUNCIONARIOS o Mediante su firma electrónica. El registro electrónico (art. 24) Las Administraciones Públicas deben crearlos. En el art Se alude a una norma de creación. Pueden admitir: Documentos electrónicos normalizados correspondientes a servicios, procedimientos o trámites específicos, siguiendo formatos preestablecidos. Cualquier solicitud, escrito o comunicación, distinto de los anteriores. Al menos debe existir un registro que permita la presentación de cualquier escrito o solicitud. Notificaciones telemáticas Aunque se derogue el artículo 59 de la LRJPAC mantienen el carácter restrictivo actual. Es necesario el consentimiento del interesado, que puede cambiarse a mitad del procedimiento, excepto cuando el ciudadano está obligado a medios telemáticos. Se mantiene el sistema de presunción de rechazo cuando transcurran 10 días desde la puesta a disposición sin acceso al contenido. Posibilidad de obligar modular el uso obligatorio de las comunicaciones electrónicas para las relaciones de especial sujeción. Documento electrónico y copias electrónicas. El LAECSP regula el documento electrónico como aquel documento administrativo que incorpora una o varias firmas electrónicas. Las copias electrónicas de documentos en papel tienen la consideración de copias auténticas (art. 30 LAECSP).Los documentos en papel compulsados electrónicamente pueden destruirse. Las copias en soporte papel de originales electrónicos también son copias auténticas si incluyen la impresión de un código generado electrónicamente u otros sistemas de verificación, que puedan ser consultados mediante acceso a archivos electrónicos. Preferencia por el formato electrónico: Los documentos electrónicos deben conservarse en formato electrónico. 16
17 El archivo electrónico (art. 31 LAECSP) Pueden almacenarse por medios electrónicos todos los documentos. Los documentos electrónicos pueden conservarse en el formato en que se originaron o en otro si se garantiza la identidad e integridad. Debe contarse con medidas de seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, calidad, protección y conservación. En particular es necesario garantizar el control de accesos y el cumplimiento de la LOPD. El expediente electrónico Es el conjunto de documentos electrónicos de un procedimiento. El foliado puede efectuarse mediante un índice electrónico, firmado o sellado por la Administración y órgano actuante. Un mismo documento puede formar parte de varios expedientes. La remisión del expediente puede ser sustituida por la puesta a disposición del expediente. El interesado tiene derecho a obtener copia del mismo. La gestión electrónica de procedimientos. Criterios generales (Art. 34) La gestión electrónica no es hacer lo mismo de modo electrónico. Implica: La supresión o reducción de documentación administrativa. La previsión de medios o instrumentos de participación, transparencia e información. La reducción de los plazos y tiempos de respuesta. La racionalización de la distribución de las cargas de trabajo y de las comunicaciones internas. La gestión electrónica de procedimientos. Iniciación Modelo de solicitud a disposición de los interesados. Los documentos adicionales pueden digitalizarse y firmarse. El particular responde de su autenticidad y puede ser requerido para la aportación del original. Los sistemas automatizados deben facilitar el rellenado y ofrecer la información disponible para que el ciudadano la verifique. La instrucción del expediente. El acceso a la información El sistema debe garantizar el control de tiempos y plazos y el orden de tramitación de los expedientes (art. 36 LAECSP). El acceso electrónico a la información sobre el estado de tramitación debe facilitarse siempre, aunque con contenido distinto en función del soporte de tramitación (art. 37 LAECSP): 17
18 Electrónicos: Relación de actos de trámite realizados, indicación sobre su contenido y fecha. El resto: Fase en que se encuentra y órgano o unidad responsable. Terminación. Resoluciones automatizadas En la resolución de los procedimientos (en realidad en cualquier actuación) debe garantizarse la identidad del órgano competente. También es posible la actuación administrativa automatizada (art. 39) Deberá establecerse el órgano competente para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de la calidad del sistema de información. El órgano titular de la competencia debiera aprobar la aplicación utilizada. En caso de que se emitan resoluciones, deberá ofrecerse información respecto a los recursos. Entrada en vigor y plazos para la adaptación de las AAPP La Ley entra en vigor el día siguiente de su publicación y los derechos pueden ser ejercidos en los procedimientos adaptados. En la AGE los ciudadanos podrán ejercer sus derechos en todos sus procedimientos a partir del 31/12/2009. En las CCAA los ciudadanos podrán ejercer sus derechos en todos sus procedimientos a partir del 31/12/2009, siempre que se lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. En las EELL los ciudadanos podrán ejercer sus derechos en todos sus procedimientos a partir del 31/12/2009, siempre que se lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. Aspectos positivos La Ley 11/2007 permitirá dar un impulso definitivo a la Administración electrónica en las Universidades. Registro electrónico general. Diversos tipos de firmas electrónicas admitidas (desde DNI hasta usuario y password, aplicando principio de proporcionalidad). Adecuada regulación del documento electrónico y de las copias electrónicas (tanto de las copias electrónicas de documentos originales en papel como las copias en papel de documentos electrónicos). Actuaciones administrativas automatizadas. Publicación electrónica de edictos e incluso del Boletín Oficial de la Universidad. Dificultades Plazos de adaptación ajustados (31 diciembre 2009) si no se ha empezado ya el proceso o si se quiere permitir en toda su integridad (en todos los procedimientos o actuaciones). 18
19 En relación con la anterior, dificultad para ofrecer información sobre el estado de tramitación del expediente en todos los procedimientos, en los que no estén informatizados. Dificultad para cumplir con derecho a no aportar datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas (cualquiera). No sólo como solicitante de los datos y documentos sino como fuente de información. Sedes administrativas y el principio de responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de las informaciones y servicios. Difícil por la complejidad de la Universidad: se ofrece mucha información y no hay siempre una estricta relación jerárquica entre quienes la ofrecen: profesores, departamentos, grupos de investigación, etc Recomendación propuesta Expuestas a lo largo del estudio de incidencias de la ley 11/2007. En general consistirán en la aprobación de una Normativa telemática y su aplicación. En la documentación anexa en la Web del grupo dejamos una normativa tipo como ejemplo Buenas prácticas Podemos citar las universidades que han confirmado en la encuesta que disponen de normativa telemática: Universitat Jaume I, Universitat Abat Oliba CEU, Sevilla, Almería y la Universidad Católica de Murcia 2.4. Referencias Estratègia d eadministració a la URV & Administració Catalana Lluís Ariño, Universidad Rovira i Virgili Normativa Tipo basada en la Normativa de Administración Electrónica de la UJI Modesto Fabra, Vicerrector de Asuntos económicos y servicios en red. Universitat Jaume I. Administración electrónica y Universidades. Modesto Fabra, Vicerrector Presentación en la jornada de trabajo entre un subgrupo de Secretarios generales y el grupo de eadm de la CRUE/TIC en la UJI. 12/11/2007 La administración electrónica en las universidades, en Comentarios a la Ley Orgánica de Universidades (editor Julio V. González García), Editorial Thompson, en prensa. Blasco Díaz, J.L. Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad Jaume I de Castellón. 19
20 Reflexiones en materia de Administración Electrónica en el marco del Sistema Universitario Español V.0 José P. Gumbau Mezquita, Coordinador del Grupo trabajo eadm CRUE/TIC. Jornada Conjunta de las sectoriales de Crue: Rebuin y Tic, Universidad Politécnica de Valencia los días 4 y 5 de marzo de Hacia la Universidad orientada a los servicios: una perspectiva sistémica de cambio permanente por la innovación tecnológica José P. Gumbau Mezquita, Articulo publicado en la revista internacional RUSC de la UOC Vol. 3, n. º1 Abril de
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1.ª Edición Tirada: 10.000 ejemplares Se autoriza la reproducción y utilización de este contenido siempre que se cite la fuente y la dirección de nuestra página de internet. Edita: DEFENSOR DEL PUEBLO