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Timestamp: 2017-11-19 20:03:24+00:00
Document Index: 135771320

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La gestione per competenze nelle amministrazioni pubbliche - PDF
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1 La gestione per competenze nelle amministrazioni pubbliche ANALISI E STRUMENTI PER L INNOVAZIONE I MANUALI Rubbettino
2 Le persone che lavorano nelle organizzazioni pubbliche costituiscono un fattore determinante nel processo di miglioramento della qualità della vita dei nostri territori: i cambiamenti in atto, e gli ambiziosi sviluppi futuri che il settore pubblico sta perseguendo, non sono realizzabili senza il loro contributo. Ma, per poter fornire questo contributo, i lavoratori debbono sentirsi parte di un sistema che si prefigge obiettivi condivisi, seguendo regole e prassi comuni, sapendo di poter trovare soddisfazione in quello che fanno, trovando motivazioni forti per svolgere i propri compiti. In questo senso, un ruolo da protagonisti spetta a chi ha responsabilità organizzative, ai dirigenti pubblici: a loro è richiesto non solo di essere ottimi professionisti e di contribuire sempre più alla formulazione e alla valutazione delle politiche pubbliche, ma anche di contribuire alla positività del clima organizzativo e di guidare i propri collaboratori valorizzandone la dimensione individuale. La gestione per competenze è un approccio innovativo alla gestione del personale, che propone una risposta ai bisogni di valorizzazione della dimensione individuale del lavoratore, tipici dei nuovi contesti organizzativi, normativi e ambientali sempre più dinamici, meno prescrittivi e caratterizzati da elevata autonomia. Esso si basa principalmente sull analisi e valorizzazione delle modalità con cui le persone entrano nel processo di lavoro come portatrici di un valore originario e autonomo, capace di integrarsi nelle attività aziendali mantenendo la propria specifica identità. L adozione di un approccio per competenze, in combinazione con i differenti possibili strumenti di gestione delle risorse umane, consente in definitiva di affermare e di realizzare una maggiore attenzione verso gli aspetti professionali e personali dell organizzazione, favorendo il superamento di situazioni non sempre omogenee a causa della mancanza di un linguaggio comune e della diversa percezione degli strumenti di sviluppo manageriale. Il manuale offre alle amministrazioni un approfondimento teorico, metodologico e operativo sul tema della gestione per competenze, anche attraverso la presentazione di un caso pratico di applicazione: quello dell Agenzia delle Entrate. Il volume, inoltre, si propone come strumento utile non solo per i responsabili del personale e dello sviluppo organizzativo, che rimangono i destinatari più diretti, ma anche per tutte le persone che si trovano a dirigere unità organizzative e desiderano conoscere e utilizzare un approccio innovativo alla gestione del personale. Il manuale è stato realizzato nell ambito del Laboratorio Gestione per competenze del Programma Cantieri del Dipartimento della Funzione Pubblica, a cui hanno partecipato l Agenzia delle Entrate, l Agenzia del Territorio, l Inps, la Regione Lombardia, la Regione Marche, il Comune di Ravenna, il Comune di Cesena, l Inail, l Aran e l Università Ca Foscari di Venezia. Hanno contribuito alla stesura del volume: PAOLO TESTA Esperto di sviluppo organizzativo e politiche pubbliche, coordinatore del Programma Cantieri, è curatore del volume; PAOLO TERRANOVA Dottorando di ricerca in Economia e gestione delle aziende e delle amministrazioni pubbliche presso l Università di Roma Tor Vergata, membro del team di coordinamento dei Laboratori di innovazione del Programma Cantieri, è curatore del volume; GIROLAMO PASTORELLO Direttore centrale del Personale dell Agenzia delle Entrate, è coautore dei capitoli 1, 4 e 5; MARCO ANNECKER Capo settore Organizzazione e sviluppo dell Agenzia delle Entrate, è coautore del capitolo 1; FRANCESCA CHIARA Professore a contratto di Organizzazione aziendale all Università Ca Foscari di Venezia e all Università degli Studi di Padova, è autrice dei capitoli 2 e 3; FRANCESCA NICOSIA Responsabile dell ufficio Formazione e sviluppo manageriale dell Agenzia delle Entrate, è coautrice dei capitoli 4 e 5; LUCA CAMURRI Dirigente di Organizzazione e personale alla Camera di Commercio di Torino, è autore del capitolo 6.
3 A CURA DI PAOLO TESTA E PAOLO TERRANOVA La gestione per competenze nelle amministrazioni pubbliche Un approccio innovativo alle politiche del personale ANALISI E STRUMENTI PER L INNOVAZIONE I MANUALI Rubbettino
4 Si desidera esprimere un sincero ringraziamento a Pia Marconi, già Direttore Generale dell Ufficio Innovazione nelle Pubbliche Amministrazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica, Sara Farivar, Angelo Tanese e Vanessa Valastro, del Programma Cantieri, Franco Isotta dell Università Ca Foscari di Venezia e Antonino Di Guardo, dell Istituto Universitario di Architettura di Venezia (Iuav). Si ringraziano tutte le persone che hanno partecipato al Laboratorio e quanti hanno contribuito alla realizzazione del volume, attraverso la compilazione dei questionari per i casi di studio: Giuseppe Antola dell Inail, Michele Bertola del Comune di Cesena, Nadia Biavati della Regione Emilia Romagna, Paolo Camera del Comune di Torino, Beatrice Guglielmi e Cristina Martellini della Regione Marche, Michele Loiudice della Asl Roma D, Mauro Martinelli del Comune di Belluno, Cristina Pagliazzo della Provincia di Biella e Daniela Signoretti del Comune di Ravenna Rubbettino Editore Srl Soveria Mannelli Viale Rosario Rubbettino, 10 Tel Impaginazione e dtp Pierrestampa Roma
5 Indice Presentazione di Federico Basilica 7 Introduzione La mappa del problema Il cambiamento nella pubblica amministrazione: una questione che viene da lontano La svolta degli anni Novanta Dall adempimento al risultato Il miglioramento continuo Il ruolo dei dirigenti Le competenze dei dirigenti Conclusioni L approccio per competenze nelle organizzazioni complesse Le origini dell approccio per competenze Le specificità nell ambito pubblico Prestazioni e competenze Oltre la competenza tecnica La prospettiva organizzativa Conclusioni Le competenze e le politiche di gestione del personale La gestione per competenze Metodi e strumenti di valutazione delle competenze Gli ambiti di valutazione delle competenze Sistemi di valutazione delle prestazioni e competenze Sistemi retributivi e competenze Conclusioni 90
6 4. Agenzia delle Entrate: un caso pratico di gestione per competenze Le riflessioni teoriche alla base dell esperienza Il modello delle competenze nell Agenzia delle Entrate La costruzione dei profili di competenze Le competenze nel sistema di valutazione dei dirigenti Il metodo Le criticità della valutazione: oggettività e veridicità L oggettività del sistema di valutazione La veridicità delle valutazioni Indicazioni e cautele L abbandono dell organizzazione statica Lo sviluppo della cultura della valutazione L impostazione di una strategia generale: le politiche di gestione L integrazione dei sistemi di valutazione Alcune difficoltà applicative nella gestione per competenze della dirigenza pubblica Ampliare la gestione per competenze dalla dirigenza a tutto il personale Il valore del saper apprendere Non confondere la fretta di partire con la velocità di arrivare Monitoraggio e sviluppo del sistema di gestione per competenze Le competenze per gestire le competenze: strutture dedicate ed evoluzione del ruolo della dirigenza Il doppio salto per una nuova gestione 160 Riferimenti bibliografici 163
7 Presentazione Da ormai diversi anni il Dipartimento della Funzione Pubblica si sta occupando con particolare attenzione, nell ambito di diversi progetti, di tematiche che pongono al centro dell attenzione le persone che lavorano all interno delle amministrazioni pubbliche. Sono molteplici, infatti, le iniziative promosse al riguardo, soprattutto nell ambito del Programma Cantieri, con lo scopo di affiancare alle attività regolative e di contrattazione delle condizioni di lavoro per le diverse categorie di operatori pubblici (tradizionali per il Dipartimento) una nuova funzione di sostegno e supporto alla sperimentazione di tecniche e strategie innovative di gestione delle risorse umane; strategie in grado di concretizzare il nuovo modello di amministrazione, che le norme di riforma sono andate delineando da ormai più di un decennio. Innanzitutto, va menzionata la metodologia di analisi del benessere organizzativo nei luoghi di lavoro sviluppata nell ambito del Programma; tema sul quale è stata anche emanata nel 2004 una apposita Direttiva del Ministro per la Funzione Pubblica. Su questo nuovo approccio alla gestione delle organizzazioni e delle risorse umane il Dipartimento, sempre attraverso Cantieri, ha dato vita a una serie di attività attuative, dalla pubblicazione del Manuale operativo alla più recente produzione del kit applicativo. Inoltre, sono stati pubblicati diversi altri volumi, all interno di questa collana editoriale, dando particolare rilevanza al ruolo della dirigenza pubblica, sia rispetto alle variabili che ne regolano attualmente il mercato, sia rispetto alle competenze distintive che i manager pubblici dovrebbero detenere. Infine, vanno ricordati, per la loro attinenza allo stesso argomento, anche gli studi e le attività di sperimentazione realizzate rispetto ai temi della flessibilità delle tipologie di lavoro e in quello delle regole organizzative. Questa attenzione alla dimensione del lavoro pubblico discende dalla consapevolezza che la qualità delle politiche e l adeguatezza dei servizi che le amministrazioni realizzano dipendono principalmente dal livello delle prestazioni che i dipendenti pubblici sono in grado di fornire. Il presente Manuale dà continuità alle molte iniziative già realizzate rispetto alla leva costituita dal capitale umano delle amministrazioni. Il tema è quello della gestione per competenze; un sistema innovativo di direzione del personale che risponde a nuove esigenze di valorizzazione della dimensione individuale del lavoratore, anche attraverso la definizione di ruoli caratterizzati da maggiore autonomia, in un contesto normativo e ambientale meno prescrittivo, più dinamico e orientato alla soddisfazione dei bisogni dei cittadini e del territorio. Centrale è il ruolo della dirigenza: a coloro che hanno responsabilità di gestione e coordinamento è richiesto non solo di essere ottimi professionisti e di contribuire alla formulazione e alla valutazione delle politiche pubbliche, ma anche di guidare, motivare e PRESENTAZIONE 7
8 valorizzare i propri collaboratori, di contribuire al miglioramento del clima organizzativo, di saper valutare con correttezza il lavoro degli altri, di influenzare in senso positivo i comportamenti organizzativi; di possedere, insomma, l insieme di caratteristiche che distingue un buon capo. In questa ottica, il Manuale si rivolge non soltanto ai responsabili del personale e dello sviluppo organizzativo, che rimangono i più diretti destinatari, ma anche a tutti coloro che sono chiamati a dirigere unità organizzative e hanno il desiderio di conoscere e utilizzare un approccio innovativo alla gestione delle risorse umane. È un approccio che, rispetto al passato, guarda in modo più strutturato e oggettivo alla qualità del contributo che ciascun lavoratore è in grado di fornire, in base alle proprie capacità individuali. Il Dipartimento ha ormai acquisito piena consapevolezza del fatto che i rapidi e continui cambiamenti dello scenario in cui operano le amministrazioni richiedono risposte altrettanto flessibili; e che anche l organizzazione formale deve avere tra i suoi principi operativi la possibilità di lasciare spazio alle qualità dei singoli lavoratori, a volte anche sacrificando i confini certi e rassicuranti della posizione, e riferendosi piuttosto a ruoli in continua evoluzione. Ma cosa vuol dire gestire il personale per competenze? La notevole diffusione del termine competenza rimane, purtroppo, ancora associata a un certo livello di ambiguità ed eterogeneità di significato. Obiettivo primario del Manuale, dunque, è innanzitutto quello di focalizzare l interesse di chi si occupa di coordinare il lavoro degli altri sul modo con il quale le persone (e i dirigenti in particolare) raggiungono i propri obiettivi di performance. Già a partire dagli anni 60, infatti, alcuni studiosi sono stati in grado di ricostruire in modo chiaro la correlazione che lega il come vengono realizzati i compiti specifici da parte dei singoli lavoratori, con i comportamenti organizzativi e di conseguenza il livello di performance delle persone e il raggiungimento degli obiettivi assegnati all ufficio. Questa correlazione, però, non si esprime solo nell influenza che la prestazione individuale esercita su quella organizzativa. È altrettanto vero che anche l ambiente culturale e organizzativo influenza i comportamenti dei membri dell organizzazione, comunicando quali sono opportuni e accettabili e quali, invece, non lo sono. Seguendo questo principio, ciascuna amministrazione deve essere in grado di riconoscere e valorizzare, al proprio interno, le competenze utili e sacrificare quelle che potrebbero portare a comportamenti contrari a quanto l organizzazione si attende. Proprio la valutazione delle competenze è un tema centrale del Manuale; la scelta di presentare qui le sue differenti possibili traduzioni applicative mira a fornire, come è sempre accaduto all interno di questa collana, 8 LA GESTIONE PER COMPETENZE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
9 anche alcune indicazioni operative da sperimentare direttamente all interno delle amministrazioni. Va detto, inoltre, che un ulteriore valore del metodo qui presentato è che permette di tenere insieme e arricchire differenti leve di sviluppo organizzativo dalla valutazione del personale alla formazione ai percorsi di carriera consentendo anche una forte correlazione con i sistemi di controllo gestionale. È proprio per la sua complessità che il ragionare per competenze non è soltanto, come già sottolineato, un problema dei direttori del personale, ma riguarda l intera organizzazione: soltanto un approccio integrato e diffuso all interno delle amministrazioni potrà favorirne la necessaria diffusione, nella prospettiva di una complessiva crescita culturale delle organizzazioni pubbliche rispetto a questo tema. Un tema che, come detto, sarà centrale negli anni a venire per garantire l ulteriore accelerazione di processi di cambiamento che il Dipartimento, soprattutto attraverso il Programma Cantieri, si propone di favorire e accelerare. Federico Basilica Capo del Dipartimento della Funzione Pubblica PRESENTAZIONE 9
11 Introduzione Questo volume è il risultato dell attività del Laboratorio di Innovazione sul tema Competenze dei dirigenti pubblici realizzato dal Programma Cantieri del Dipartimento della Funzione Pubblica. La scelta di dedicare un laboratorio a questo tema si inserisce in un percorso, tracciato sin dal suo nascere dal Programma Cantieri, di forte attenzione verso le persone che lavorano nelle amministrazioni pubbliche e che sono un elemento fondamentale del processo di modernizzazione e innovazione. Alla base del percorso fatto, c è la consapevolezza che i cambiamenti che le amministrazioni pubbliche stanno vivendo non sono realizzabili senza il contributo delle persone che lavorano. E da questo dipende anche la capacità della amministrazioni di rispondere alle sfide future. Le persone, però, devono essere guidate, indirizzate, motivate, devono sentirsi parte di un sistema complesso, governato efficientemente, in un ottica di sviluppo e di miglioramento delle istituzioni. E questo è possibile solo quando le persone che gestiscono e coordinano le attività possiedono competenze adeguate e sono in grado di attuare comportamenti efficaci. Il laboratorio ha affrontato il tema delle competenze dei dirigenti pubblici, rivolgendo un attenzione particolare alla chiarificazione concettuale, analizzando, dal punto di vista del settore pubblico, le diverse chiavi di lettura, gli approcci metodologici e gli strumenti operativi. Il manuale è stato elaborato con l obiettivo di fornire, alle amministrazioni pubbliche, indicazioni metodologiche per affrontare il tema delle competenze dei dirigenti pubblici e del rapporto tra gli strumenti di gestione e sviluppo delle competenze e le altre leve di management. Uno strumento di supporto alle scelte di definizione, implementazione e sviluppo di modelli di competenze, e relativi sistemi di gestione, funzionali e coerenti con le strategie di innovazione e miglioramento dell organizzazione. L elaborazione dei contenuti è avvenuta attraverso un percorso fatto di incontri e di scambi di informazioni con esperti e amministrazioni. Il volume si articola in sei capitoli, che accompagnano il lettore in un viaggio che, partendo dal livello più generale di approfondimento del quadro teorico di riferimento, giunge fino alla esemplificazione di alcuni strumenti operativi, attraverso l esposizione di un caso pratico. Il primo capitolo ripercorre le tappe del percorso di modernizzazione che ha coinvolto le amministrazioni pubbliche negli ultimi anni, con un attenzione particolare agli aspetti legati alle politiche del personale. Questa rilettura dei processi di cambiamento è essenziale per chiarire come il tema delle competenze entra in gioco, con un ruolo di primo piano, nella sfida dell innovazione per le amministrazioni pubbliche. Nel secondo capitolo, partendo dalle origini dell approccio per competenze, vengono analizzati in maniera approfondita gli ele- INTRODUZIONE 11
12 menti che determinano la rilevanza del tema per le amministrazioni pubbliche. In particolare vengono analizzati gli aspetti che riguardano il rapporto tra le organizzazioni pubbliche, l ambiente esterno di riferimento e le competenze individuali. Inoltre, dopo aver messo in luce la relazione diretta che esiste tra le competenze individuali e le prestazioni delle organizzazioni, si elabora la necessità di arricchire il concetto di competenza tecnica, per andare verso una concezione delle competenze ampliata alle dimensioni organizzative e relazionali, che meglio si applica alle amministrazioni pubbliche moderne. Il terzo capitolo si concentra maggiormente sul ruolo che i concetti e gli strumenti legati al tema delle competenze hanno o possono avere all interno delle politiche di gestione del personale. A partire da una problematizzazione della valutazione delle competenze e dalla presentazione di una panoramica dei principali approcci al tema, il capitolo si concentra sull esposizione ed esemplificazione dei più diffusi metodi e strumenti di valutazione. L ultima parte del capitolo è dedicata a una approfondita descrizione dei possibili ambiti in cui gli strumenti di valutazione delle competenze possono trovare applicazione: selezione del personale, formazione, sviluppo organizzativo, sistemi di valutazione delle prestazioni, sistemi retributivi. Nei due capitoli successivi, viene presentato un caso pratico di applicazione di un modello di gestione per competenze all interno di una amministrazione pubblica. È il caso dell Agenzia delle Entrate, sicuramente uno dei casi più completi e consolidati di applicazione pratica di una gestione del personale basate sulle competenze. È un caso che presenta spiccati caratteri di specificità,legati soprattutto alla storia, alle dimensioni e all organizzazione dell Agenzia ma che può essere di esempio per gran parte delle amministrazioni, soprattutto per quanto riguarda il percorso di elaborazione del modello e degli strumenti. In particolare, nel quarto capitolo viene spiegata la genesi e le caratteristiche del modello di competenze elaborato e utilizzato dall Agenzia, mentre il quinto capitolo è dedicato al sistema di valutazione dei dirigenti Il sesto e ultimo capitolo offre alle amministrazioni una serie di riflessioni, sui rischi e le opportunità relativi al passaggio dall impostazione teorica all applicazione pratica, di una gestione per competenze della dirigenza pubblica, fornendo anche alcune indicazioni su come affrontarli nella pratica. Le condizioni organizzative che possono favorire od ostacolare il percorso di cambiamento, le strategie generali relative alle politiche del personale, l integrazione dei sistemi di valutazione, le difficoltà applicative e l indicazione di alcune cautele sono alcuni degli argomenti trattati, con l obiettivo di facilitare il lavoro alle amministrazioni che intendano dotarsi di un sistema di gestione per competenze. 12 LA GESTIONE PER COMPETENZE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
15 1. La mappa del problema 1.1 Il cambiamento nella pubblica amministrazione: una questione che viene da lontano Appartengo a una generazione disgraziata, a cavallo fra i vecchi tempi e i nuovi, e che si trova a disagio in tutti e due afferma il Principe di Salina in uno dei passi più noti del Gattopardo. Una sensazione, quella del Principe, non molto dissimile da quella che ha coinvolto l intero mondo della pubblica amministrazione negli anni più recenti, quando tutti gli impiegati pubblici si sono trovati a vivere un periodo di profonda transizione, combattuti tra il disagio derivante dalla consapevolezza di operare in un contesto ormai evidentemente inadeguato a fare fronte ai bisogni, alle aspettative, alle sfide di una società in rapidissima evoluzione e il disagio derivante dalla paura di dover abbandonare una rassicurante routine fatta di modi e tempi conosciuti e consolidati, per affrontare un traumatico processo di cambiamento. È interessante rilevare che la percezione dell incapacità dell apparato pubblico di adeguarsi per tempo all evoluzione della società viene da lontano, potremmo dire che nasce con la stessa unità d Italia. Anche il mondo letterario non ha perso occasioni per criticare e, a volte, mettere in ridicolo la burocrazia. Il 4 aprile del 1863, cioè appena due anni dopo la proclamazione del regno d Italia, al teatro Alfieri di Torino viene messa in scena per la prima volta una commedia, in dialetto piemontese, intitolata Le miserie di Monsù Travet.L autore, Vittorio Bersezio, racconta le disavventure di quello che diventerà per più di cento anni l eroe eponimo degli impiegati (fino a quando nell immaginario collettivo questo ruolo verrà assunto dal ragionier Fantozzi, peraltro dipendente, quest ultimo, da un azienda privata). Il testo di Bersezio riproduce con estremo, a volte crudo realismo la realtà umiliante degli uffici ottocenteschi, all interno dei quali la vita era disciplinata da regolamenti autoritari, tra superiori arroganti e colleghi ostili. Colpisce il fatto che queste vicende sono ambientate in un periodo storico (la seconda metà dell Ottocento) e in un luogo (il Piemonte sabaudo) dove la burocrazia conosce la sua espressione migliore ed ottiene il riconoscimento sociale più visibile. LA MAPPA DEL PROBLEMA 15
16 1. Andrea Camilleri, intervento al convegno La pubblica amministrazione che cambia: una riforma dei cittadini, 15 marzo D. Osborne e T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public Sector, MA, Addison- Wesley, 1992 (trad. it. Dirigere e governare, Garzanti, Milano, Op. cit. In un certo senso simili a quelle di Monsù Travet sono le vicissitudini vissute, qualche anno più tardi, dall ufficiale di scrittura Policarpo de Tappetti, personaggio nato dalla penna di Luigi Vassallo (detto Gandolin). Policarpo (portato anche sullo schermo cinematografico da Renato Rascel) incarna la retorica ottocentesca dell impiegato dello Stato e con essa quei valori che già nel 1903 (anno in cui è ambientata la vicenda) venivano avvertiti come superati e inadeguati. In tempi più vicini a noi, lo scrittore Andrea Camilleri ha redatto uno scherzoso (ma non troppo) decalogo del burocrate, che mette impietosamente in evidenza una profonda idiosincrasia a ogni cambiamento 1 : Primo: non avrai altro Dio fuorché la forma (una variante recita: non avrai altro Dio fuorché la norma). Secondo: ricordati che ogni volta che innovi minacci te stesso e gli altri. Terzo: sveltire è un po morire. Quarto: non trarrai insegnamento alcuno dal tuo errore (...). Insomma, in quasi centocinquanta anni di storia unitaria, le critiche alla burocrazia e la richiesta di un apparato pubblico più sensibile ai bisogni dei cittadini sono state una costante, ed evidentemente non solo da parte di scrittori o commediografi, ma anche e soprattutto da parte di comuni cittadini e di quanti vengono a contatto con la pubblica amministrazione per motivi professionali. Tutti (o almeno molti di essi) hanno sempre ritenuto che la burocrazia, basata su regolamenti inutilmente pedanti e vessatori e su valori anacronistici, non sarebbe mai stata capace di mettersi al passo con i tempi. Non è di conforto, ma aiuta a capire la diffusione del problema, rilevare che esso non riguarda solo il nostro paese. Non moltissimi anni fa, nella nazione che viene in genere considerata quella leader nei processi di modernizzazione tecnologica, gli Stati Uniti, veniva per esempio osservato che il tipo di amministrazione che si sviluppò durante l era industriale, con la sua tipica burocrazia indolente e centralizzata, la sua ossessione del rispetto delle regole e dei regolamenti e i suoi schemi gerarchici di comando oggi non funziona più 2. Va detto che, quando venne coniato, il termine burocrazia aveva una valenza tutt altro che negativa; esso infatti designava un metodo di organizzazione razionale ed efficiente, che a suo tempo ebbe l indubbio merito di contrastare l esercizio arbitrario del potere e di realizzare quell imparzialità che a sua volta ha contribuito all affermazione dello stato di diritto, in cui tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge. Il fatto è che il modello burocratico si era sviluppato in condizioni molto diverse da quelle che viviamo oggi. Era nato in una società con tempi più lenti, nella quale i cambiamenti si susseguivano con un ritmo per nulla frenetico. Era cresciuto in un era di gerarchia, nella quale solo chi sedeva al vertice della piramide disponeva delle informazioni sufficienti per poter prendere decisioni sensate. Si era sviluppato in una società di persone che lavoravano con le mani, non con la mente LA GESTIONE PER COMPETENZE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
17 Questo scenario ci ha accompagnato, più o meno immutato, fino agli ultimi anni del secolo scorso. Poi tutto è cambiato: nella nostra epoca i cambiamenti si susseguono con estrema rapidità e gli strumenti di controllo rigido dell apparato che contraddistinguevano il modello burocratico tradizionale non sono e non possono più essere efficaci. Ma, come abbiamo visto, i tempi di reazione delle amministrazioni pubbliche sono in genere abbastanza lunghi: di conseguenza, malgrado gli sforzi fatti e gli innegabili processi realizzati in vari campi, sono ancora tutt altro che infrequenti comportamenti che privilegiano la forma rispetto alla sostanza, la pedissequa osservanza delle procedura rispetto a considerazioni di efficienza gestionale. È una questione che riprenderemo più avanti. 1.2 La svolta degli anni Novanta Incapacità di adeguarsi ai nuovi scenari, paura del nuovo, piccoli o grandi privilegi da mantenere, funzioni di ammortizzatore sociale, sono tutti elementi che hanno a lungo impedito di realizzare effettivi processi di cambiamento nell ambito della pur criticatissima amministrazione pubblica 4. In Italia, il cambio di rotta è iniziato nei primi anni Novanta del secolo scorso. La riforma è stata avviata dalla Legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante la delega al governo per la razionalizzazione e la revisione della disciplina in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e finanza territoriale. La Legge delega aveva come obiettivi principali quelli di ricondurre al diritto civile i rapporti di lavoro e di impiego dei dipendenti pubblici e di regolare tali rapporti tramite contratti per dare maggiore flessibilità all area pubblica. Va detto che la riforma nasceva in un contesto di crisi economica, nel quale l esigenza fondamentale era in realtà quella di risparmiare risorse pubbliche, anche riducendo i costi di funzionamento della pubblica amministrazione: la riforma del pubblico impiego era un tassello del più generale intervento di risanamento finanziario attuato dal governo Amato nell ambito di una manovra che comprendeva, come detto, anche il riordino del sistema pensionistico, di quello sanitario e della finanza locale. Nella riforma si affacciano così i principi e i concetti, mutuati dal mondo delle aziende, dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. Ma apparve subito evidente che sarebbe stato riduttivo affermare tali principi solo per un obiettivo, pur fondamentale, di natura strettamente economica. Quella era infatti l occasione buona per operare finalmente una rottura netta con quel modello organizzativo di cui abbiamo ampiamente illustrato l obsolescenza, dovuta al persistere di una cultura giuridico-formale, burocratica nel senso deteriore del termine, e per passare a un modello organizzativo 4. Si veda l analisi sviluppata al riguardo in Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione Pubblica, Proposte per il cambiamento nelle amministrazioni pubbliche, Rubbettino, Soveria Mannelli, LA MAPPA DEL PROBLEMA 17
18 5. Il D.Lgs. n. 29/1993 reca Razionalizzazione dell organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell art. 2 della Legge 23 ottobre 1992, n Il decreto è stato più volte modificato, fino a essere completamente sostituito con il D.Lgs. 28 marzo 2001, n. 165, recante Norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. 6. La delega era contenuta nella Legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante Interventi correttivi di finanza pubblica; ai fini che qui interessano rilevano in particolare l art. 1 (Organizzazione della pubblica amministrazione) e l art. 2 (Semplificazione e accelerazione dei provvedimenti amministrativi). 7. In particolare vanno ricordate la Legge 15 marzo 1997, n. 59, recante Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni e altri enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa e la Legge 15 maggio 1997, n. 127, recante Misure urgenti per lo snellimento dell attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. 8. Il D.Lgs. n. 286 del 1999 reca Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell art. 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59; il D.Lgs. n. 300 reca invece Riforma dell organizzazione del Governo, a norma dell art. 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59. improntato all efficienza e ai risultati. Insomma, erano finalmente maturi i tempi per una riforma che consentisse di trasformare la pubblica amministrazione, mettendo al centro della sua azione il servizio ai cittadini, inducendola a ragionare in termini di programmazione delle priorità, a operare per obiettivi, a prestare attenzione ai risultati e non (almeno, non solo) alle procedure. Queste esigenze hanno trovato espressione nel D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, emanato a seguito della Legge delega 5. Le finalità del decreto sono sintetizzate all art. 1: a. accrescere l efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell Unione Europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici; b. razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica; c. realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni. L emanazione del D.Lgs. n. 29/1993 costituisce dunque la presa d atto dell inadeguatezza di un modello organizzativo che, come già sottolineato, funzionava bene in un contesto stabile, in cui il riferimento era sempre e solo ai testi normativi e nel quale i prodotti richiesti alle amministrazioni erano pochi e sempre gli stessi, ma che non era in grado di governare lo scenario assai più complesso e variegato che caratterizzava la fine del XX secolo. Una volta avviato, il processo non si è più arrestato. È vero che un ulteriore Legge delega, che prevedeva la riorganizzazione della pubblica amministrazione, anche attraverso strumenti di semplificazione e delegificazione, rimase inattuata a causa della fine anticipata della legislatura 6. Nel frattempo però si affermava una nuova concezione del Dipartimento della Funzione Pubblica, inteso non più solo come ministero dei dipendenti pubblici, ma anche come strumento di organizzazione e modernizzazione degli apparati pubblici. Sulla base di questi presupposti, la riforma organica dell amministrazione venne realizzata più compiutamente a partire dal 1997, con le trasformazioni introdotte per la prima volta dalle leggi che prendono il nome dal Ministro Bassanini su tutti gli elementi della pubblica amministrazione, e non più solo su alcune parti di essa 7 : la riforma coinvolge, infatti, le funzioni, l organizzazione, il personale, i procedimenti, la semplificazione, la contabilità. Tra le disposizioni che hanno contribuito a definire il nuovo scenario, occupano un posto di rilievo i D.Lgs. n. 286 e n. 300, entrambi del 30 luglio Il D.Lgs. n. 300 definisce la nuova organizzazione del governo, con l accorpamento e la riduzione del numero dei ministeri e l istituzione delle agenzie, in particolare quelle fiscali; il D.Lgs. n. 286 prevede invece che le pubbliche amministrazioni, nell ambito della rispettiva autonomia, si dotino di strumenti adeguati a: a. garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); 18 LA GESTIONE PER COMPETENZE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE