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Timestamp: 2017-03-30 17:59:45
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1_E000020004186 by Editorial Tirant Lo Blanch - issuu
Nº 23/ Octubre 2011
–	Intervención pública y libertad de empresa: los servicios económicos de interés general (marco constitucional español y
comunitario europeo), por Jaime Rodríguez-Arana......................................................................................................................
–	El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. La atenuante prevista en el art. 21.6 CP, por Jerónimo Alonso Herrero........
–	Enriquecimiento injusto y reformas necesarias para la defensa del consumidor, por Jerónimo Barrera Hernández...................
–	La Corte Penal Internacional, por Celeste Díaz Cabrera.....................................................................................................................
–	La prueba penal ilícita y la prueba penal refleja: hacia una restrictiva aplicación de la doctrina de los frutos del árbol envenenado,
por Jerónimo García San Martín...................................................................................................................................................
–	Sociedades públicas de abastecimiento de aguas. Tasas o preciso privados. A propósito de la reforma del artículo 2.2 a) de la
Ley General Tributaria por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, por Ignacio Calatayud Prats.......................
–	CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo...............................................................................................................................
–	CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez.................................................................................................................
–	PENAL, seleccionada por Ernesto Vieira Morante........................................................................................................................
–	PENAL, seleccionada por José Félix Mota Bello..........................................................................................................................
–	CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por César García Otero...............................................................................
–	CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés.................................................................
–	LABORAL, seleccionada por Humberto Guadalupe.....................................................................................................................
–	LABORAL, seleccionada por Carmen Sánchez-Parodi Pascua...................................................................................................
–	Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García................................................................................................
–	Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez................................................................................................................
–	La colaboración entre las administraciones tributarias estatal y autonómica en Canarias, por Elisa María Martínez Álvarez,
María Jesús Varona Bosque, José María Vázquez González y Raúl Aguilar Delgado.................................................................
–	El control del principio de subsidiariedad: balance de situación y perspectivas de futuro respecto de la aplicación del mecanismo
de alerta temprana por el Parlamento de Canarias, por José Ignacio Navarro Méndez...............................................................
–	El deportista ante las selecciones nacionales y autonómicas, por Antonio Aguiar Díaz y Néstor Pérez Mendoza......................
–	Seleccionada por Pedro Carballo Armas.......................................................................................................................................
Intervención pública y libertad de
empresa: los servicios económicos de
interés general (marco constitucional
español y comunitario europeo)
I. Introducción. II. Servicio público y derecho administrativo constitucional. III. El servicio público en la historia. IV. Servicio económico de interés general y derecho comunitario europeo.
Los nuevos enfoques y aproximaciones que hoy podemos encontrar al tratar sobre Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración pública suelen coincidir en la centralidad de
la persona, del ciudadano, del particular, o del administrado. Es, me parece, la consecuencia
de poner en orden un marco general en el que por bastante tiempo prevaleció una idea de la
Administración como poder conformador y configurador de lo público desde los esquemas de
la unilateralidad. No digamos ya en materia de servicios públicos y de servicios económicos
de interés general, dónde el usuario se ha convertido, afortunadamente, en el centro de atención del tratamiento jurídico del Derecho Administrativo Económico.
La filosofía política de este tiempo parece tener bien clara esta consideración del papel de
la persona en relación con el poder público. Desde este punto de vista, la persona no puede
ser entendida como un sujeto pasivo, inerme, puro receptor, destinatario inerte de las decisiones y resoluciones públicas. Definir a la persona, al ciudadano, como centro de la acción
administrativa y del ordenamiento jurídico-administrativo en su conjunto supone considerarlo
como el protagonista por excelencia del espacio público, de las instituciones y de las categorías del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administración. Es decir, a la hora de
construir las políticas públicas, a la hora de levantar los conceptos del Derecho Administrativo
en general debe tenerse presente la medida en que a su través se pueden mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. En materia de servicios económicos de interés general,
esta reflexión se antoja evidente pues éstos existen y se justifican precisamente para atender
mejor a los ciudadanos en sus necesidades colectivas. Para hacer posible que el ciudadano,
usuario de servicios económicos de interés general, pueda elegir, de acuerdo con su criterio,
precisamente los mejores servicios a los mejores precios.
Afirmar el protagonismo de la persona no quiere decir atribuir a cada individuo un papel
absoluto, ni supone propugnar un desplazamiento del protagonismo ineludible y propio de los
gestores democráticos de la cosa pública. Afirmar el protagonismo de la persona es colocar el
acento en su libertad, en su participación en los asuntos públicos, y en la solidaridad. Si nos
atenemos al sentido promocional del poder público, el que sigue el artículo 9.2 de la Constitución española, podemos afirmar que, en efecto, generar las condiciones necesarias para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, constituye una de las
finalidades constitucionales de la Administración pública. En este sentido, las decisiones en
materia de servicios económicos de interés general deben estar presididas por este medular
precepto constitucional pues se trata de que los servicios económicos de interés general sean
entornos de humanización y de ejercicio de la libertad solidaria por parte de todos los ciudadanos. Los países con mejores servicios suelen ser países donde más se facilita la libertad,
dónde mejores condiciones hay para elegir entre diversas opciones.
Desde un punto de vista moral entiendo que la libertad, la capacidad de elección —limitada, pero real— del hombre es consustancial a su propia condición, y por tanto, inseparable
de su ser mismo, y plenamente realizable en el proyecto personal de cualquier ser humano
de cualquier época. Pero desde un punto de vista social y público, es indudable un efectivo
progreso en nuestra concepción de lo que significa la libertad real de los ciudadanos. Qué
duda cabe que el poder público, si es sensible a las demandas reales de los ciudadanos de
disponer de mejores servicios, puede contribuir, como manda la Constitución, a colaborar a
que, en efecto, la libertad y la igualdad sean cada vez de mejor calidad.
6 jaime rodríguez-arana
En el orden político, bien lo sabemos, se ha entendido en muchas ocasiones la libertad
como libertad formal. Siendo así que sin libertades formales difícilmente podemos imaginar
una sociedad libre y justa, también es verdad que es perfectamente imaginable una sociedad
formalmente libre, pero sometida de hecho al dictado de los poderosos, vestidos con los ropajes más variopintos del folklore político. Los servicios económicos de interés general, en la
medida en que están presididos por la universalidad, la asequibilidad y la calidad, garantizan a
la ciudadanía en su conjunto una serie de medios y posibilidades que ayudan a la realización
del libre desarrollo de la personalidad en la sociedad.
Desde la perspectiva del usuario de dichos servicios se comprende mejor, mucho mejor, la
naturaleza y la funcionalidad de los principios de continuidad y regularidad ya que constituyen
un derecho del propio usuario, no tanto una característica esencial, que lo es también, del
servicio público o del servicio de interés general. Si se quiere, se puede expresar esta idea
con otras palabras: el interés general, en cuya virtud se ha establecido el correspondiente
servicio, reclama que se garantice durante toda la vigencia del mismo la universalidad, la
asequibilidad, y la calidad, en un marco de continuidad y regularidad en la prestación. Estos
parámetros legales van a hacer posible la vuelta al Derecho Administrativo, a un nuevo Derecho Administrativo, menos pendiente del privilegio y de la prerrogativa y más centrado en la
mejora de las condiciones de vida de los usuarios, de los ciudadanos.
La caracterización del Derecho Administrativo desde la perspectiva constitucional trae
consigo, en España, necesarios replanteamientos de dogmas y criterios que han rendido
grandes servicios a la causa y que, por tanto, deben sustituirse de manera serena y moderada
por los principios que presiden el nuevo Estado social y democrático de Derecho, por cierto
bien diferentes en su configuración, y en sus consecuencias, a los del nacimiento del EstadoProvidencia y a las primeras nociones sobre la conformación y dirección de las tareas sociales
como esencial función de competencia del Estado. Hoy, en mi opinión, la garantía del interés
general es la principal tarea del Estado y, por ello, el Derecho Administrativo ha de tener
presente esta realidad y adecuarse, conceptual e institucionalmente, a los nuevos tiempos
pues de lo contrario perderá la ocasión de cumplir la función que lo justifica, cual es la mejor
ordenación y gestión de la actividad pública con arreglo a la justicia, o, en otros términos, el
Derecho del poder para la libertad, como ha señalado atinadamente González Navarro. En
materia de servicios económicos de interés general, este punto de vista es fundamental porque introduce una nueva manera de acercarse a este sector del Derecho Administrativo.
Tradicionalmente, cuando nos hemos enfrentado al arduo problema de seleccionar una
perspectiva central sobre la que montar todo el Derecho Administrativo hemos acudido a la
aproximación subjetiva, a la objetiva y a la consideración mixta. Hoy me parece que mantener
una orientación única quizás sea una pretensión que dificulta la comprensión de un sector del
Derecho Público que trasciende sus fronteras naturales y que actúa sobre otras realidades,
años ha vedadas, precisamente por la estrechez de miras que surge del pensamiento único,
cerrado o estático. Desde este punto de vista es menester sobrevolar, y superar, la atalaya, el
observatorio, desde el que se construido un Derecho Administrativo, especialmente en materia de servicios públicos, en el que lo capital y central eran los privilegios o las prerrogativas
Parece también fuera de dudas que el Derecho Administrativo del siglo XXI es distinto
del siglo pasado en la medida en que el sustrato político y social que le sirve de base es bien
distinto, como también es bien distinto el modelo de Estado actual. El Derecho Constitucional
pasa, el Derecho Administrativo permanece, es una manida y reiterada frase acuñada según
parece por Otto Mayer que nos ayuda a entender que las instituciones típicas de la función administrativa, de una u otra forma, son permanentes, pudiendo variar obviamente la intensidad
de la presencia de los poderes públicos de acuerdo con el modelo político del Estado en cada
momento. Hoy, el interés general se define, no ya unilateralmente por el Estado, sino a través
de una justa e inteligente alianza entre el poder y los agentes sociales que, en cualquiera
de sus modalidades, deben tener como elemento central la garantía de los derechos de los
ciudadanos desde parámetros de solidaridad.
Es decir, el entendimiento que tengamos del concepto del interés general a partir de la
Constitución de 1978 va a ser capital para caracterizar el denominado Derecho Administrativo
Constitucional que, en dos palabras, aparece vinculado al servicio objetivo al interés general
y a la promoción de los derechos de la persona. Quizás, la perspectiva iluminista del interés
público, de fuerte sabor revolucionario y que, en definitiva, vino a consagrar la hegemonía
de la entonces clase social emergente que dirigió con manos de hierro la burocracia, hoy ya
no es compatible con un sistema sustancialmente democrático en el que la administración
pública, y quien la compone, lejos de plantear grandes o pequeñas batallas por afianzar su
status quo, debe estar a plena y exclusiva disposición de los ciudadanos, pues no otra es la
justificación constitucional de la existencia de la entera Administración pública. En esta línea,
el Derecho Administrativo Constitucional plantea la necesidad de releer y repensar dogmas y
principios considerados hasta no hace mucho como las señas de identidad de una rama del
Derecho que se configuraba esencialmente a partir del régimen de exorbitancia de la posición
jurídica de la Administración como correlato necesario de su papel de gestor, nada más y
nada menos, que del interés público. Insisto, no se trata de arrumbar elementos esenciales
del Derecho Administrativo, sino repensarlos a la luz del Ordenamiento constitucional. Es el
caso, por ejemplo, de la ejecutividad del acto, que ya no puede entenderse como categoría
absoluta sino en el marco del principio de tutela judicial efectiva como consecuencia de los
postulados de un pensamiento compatible y complementario que facilita esta tarea. Y es
también el caso de los servicios económicos de interés general, en los que las exigencias de
universalidad, asequibilidad y calidad, determinan nuevas fórmulas que subrayen la posición
central de los usuarios.
Lo que está cambiando es, insisto, el papel del interés público que, desde los postulados
del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, aconseja el trabajo, ya iniciado
hace algunos años entre nosotros, de adecuar nuestras instituciones a la realidad constitucional. Tarea que se debe acometer sin prejuicios ni nostálgicos intentos de conservar radicalmente conceptos y categorías que hoy encajan mal con los parámetros constitucionales.
No se trata, de ninguna manera, de una sustitución in toto de un cuerpo de instituciones,
conceptos y categorías por otro radicalmente distinto, sino de estar pendientes de la realidad
constitucional para detectar los nuevos aires que han de alumbrar los nuevos conceptos, categorías e instituciones que componen el Derecho Administrativo. Desde este punto de vista,
el Derecho Público se nos presenta ahora en una nueva versión más en consonancia con lo
que son los elementos centrales del Estado social y democrático de Derecho que denomino
dinámico, abierto, plural y complementario. Ello no quiere decir que estemos asistiendo al
entierro de las instituciones clásicas del Derecho Administrativo. Más bien, hemos de afirmar
que el nuevo Derecho Administrativo está demostrando que la tarea que tiene encomendada
de garantizar y asegurar los derechos de los ciudadanos requiere de una suerte de presencia
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pública, quizás mayor en intensidad que en extensión, que haga buena aquella feliz definición del Derecho Administrativo, anteriormente referida, como el Derecho del poder para la
libertad. En este marco conceptual encuentra su explicación el nacimiento de los servicios
de interés general y la posición central del usuario como correlato necesario de la relevancia
que ha adquirido en el Derecho Administrativo la función de garantía de los derechos de los
ciudadanos como tarea fundamental a la que hoy está convocado.
En fin, junto a la metodología que nos proporciona el acercamiento a las Ciencias sociales
desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, es menester trabajar en el marco constitucional para extraer toda la fuerza, que no es poca, que la Norma fundamental encierra en orden a configurar un Derecho Administrativo más democrático
en el que el servicio objetivo al interés general ayude a redefinir todas aquellos privilegios y
prerrogativas que no se compadecen con la existencia de una auténtica Administración pública cada vez más consciente de su posición institucional en el sistema democrático.
De un tiempo a esta parte, observamos notables cambios en lo que se refiere al entendimiento del interés general en el sistema democrático. Probablemente, porque según transcurre el tiempo, la captura de este concepto por la entonces emergente burguesía —finales del
siglo XVIII— que encontró en la burocracia un lugar bajo el sol desde el que ejercer su poder,
lógicamente ha ido dando lugar a nuevos enfoques más abiertos, más plurales y más acordes
con el sentido de una Administración pública que, como señala el artículo 103 de nuestra
Constitución “sirve con objetividad los intereses generales”. Es decir, si en la democracia los
agentes públicos son gestores de funciones de titularidad ciudadana y ésta está llamada a
participar en la determinación, seguimiento y evaluación de los asuntos públicos, la necesaria
esfera de autonomía de la que debe gozar la propia administración ha de estar empapada de
esta lógica de servicio permanente a los intereses públicos. Y éstos, a su vez, deben abrirse,
tal y como ha establecido el Tribunal Constitucional en una capital sentencia de 7 de febrero
de 1984 a los diversos interlocutores sociales, en un ejercicio continuo de diálogo, lo cual, lejos de echar por tierra las manifestaciones unilaterales de la autoridad administrativa, plantea
el desafío de construir las instituciones, las categorías y los conceptos de nuestra disciplina
desde nuevos enfoques bien alejados del autoritarismo y la sumisión del aparato administrativo a los que mandan en cada momento. No es una tarea sencilla porque la historia nos
demuestra que la tensión que el poder político introduce en el funcionamiento administrativo
a veces socava la necesaria neutralidad e imparcialidad de la Administración en general y de
los funcionarios en particular.
Instituciones señeras del Derecho Administrativo como las potestades de que goza la
administración para cumplir con eficacia su labor constitucional de servir con objetividad los
intereses generales (ejecutividad, ejecutoriedad, potestas variandi, potestad sancionadora…)
requieren de nuevos planteamientos pues evidentemente nacieron en contextos históricos
bien distintos del actual y en el seno de sistemas políticos también bien diferentes. Y, parece
obvio, la potestad de autotutela de la Administración no puede operar de la misma manera que
en el siglo XIX por la sencilla razón de que el sistema democrático actual parece querer que el
ciudadano, el administrado, ocupe una posición central y, por tanto, la promoción y defensa de
sus derechos fundamentales no es algo que tenga que tolerar la Administración pública sino,
más bien, hacer posible y facilitar. En este sentido, la perspectiva central del ciudadano nos
lleva también a buscar y encontrar nuevas figuras jurídicas que pongan al día la teoría de los
servicios públicos en relación con los derechos fundamentales. De esta tarea surge el servicio
de interés general, aplicado por el momento sobre todo a la actividad económica, que elimina
la titularidad pública de determinados servicios, salvo los que en cada momento puedan ser
esenciales para la comunidad, facilitando la entrada a las iniciativas sociales. Es decir, tanta
libertad como sea posible y tanta intervención pública como sea imprescindible.
Frente a la perspectiva cerrada de un interés general que es objeto de conocimiento, y
casi del dominio, por parte de la burocracia, llegamos, por aplicación del pensamiento abierto,
plural, dinámico y complementario, a otra manera distinta de acercarse a lo común, a lo público, a lo general, en la que se parte del presupuesto de que siendo las instituciones públicas de
la ciudadanía, los asuntos públicos deben gestionarse teniendo presente en cada momento
la vitalidad de la realidad que emerge de las aportaciones ciudadanas. Por ello, vivimos en
un tiempo de participación, quizás más como postulado que como realidad a juzgar por las
consecuencias que ha traído consigo un Estado de Bienestar estático y cerrado que se agotó
en sí mismo y que dejó a tantos millones de ciudadanos desconcertados al entrar en crisis
el fabuloso montaje de intervención total en la vida de los particulares. En esta dimensión
unilateral y cerrada del Estado de Bienestar, los servicios públicos eran la prolongación de la
larga mano del Estado en la sociedad: su titularidad era pública en todos los casos, fueran de
contenido social o económico. Y, sobre todo, esta perversa manera de entender el Estado de
Bienestar buscaba, ahora lo sabemos bien, hacerse cargo de todos los aspectos de la vida
del ciudadano, desde la cuna hasta la tumba. En el fondo, se trataba de tener a la sociedad
a merced del aparato público a partir de la máxima: tanta intervención como sea posible y
tanta libertad como sea imprescindible. Ahora las cosas suceden, al menos teóricamente, de
otra forma y se apuesta por la centralidad de la persona, de manera que la titularidad de los
servicios públicos de naturaleza económica ha caído a manos de los servicios económicos
de interés general, y los de contenido social probablemente no muy tarde seguirán el mismo
camino desde un entendimiento dinámico del Estado de bienestar, si bien las circunstancias
políticas y sociales territoriales, pueden ofrecer diferentes posibilidades.
Hace algunos años, más de los que quisiera, cuando me enfrentaba al problema de la definición del Derecho Administrativo al calor de las diferentes y variadas teorías que el tiempo
ha permitido, lejos de entrar en el debate sobre cuál de las dos posiciones mayoritarias era
la fetén, se me ocurrió que quizás el elemento clave para la definición podría encontrarse en
el marco de lo que debía entenderse en cada momento por interés general. Más que en la
presencia de la administración pública, para mí lo verdaderamente determinante del Derecho
Administrativo es la existencia del interés general, que debe regularse en el marco del modelo
de Estado en vigor. Ahora, en el llamado Estado social dinámico, como me gusta caracterizar
el Estado social del presente, es precisamente la idea del interés general desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y compatible, la matriz desde la cual se pueden
entender los profundos cambios que se están operando en el seno del Derecho Administrativo
moderno como puede ser el alumbramiento del concepto del servicio de interés general o la
reconsideración de la autotutela y ejecutividad administrativa.
Hasta no hace mucho, la sociología administrativa relataba con todo lujo de detalles las
diferentes fórmulas de apropiación administrativa que distinguía tantas veces el intento centenario de la burocracia por controlar los resortes del poder. Afortunadamente, aquellas quejas
y lamentos que traslucían algunas novelas de Pío Baroja sobre la actuación de funcionarios
que disfrutaban vejando y humillando a los administrados desde su posición oficial, hoy es
agua pasada. Afortunadamente, las cosas han cambiado y mucho, y en términos generales
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para bien. Siendo esto así, insisto, todavía quedan aspectos en los que es menester seguir
trabajando para que la ciudadanía pueda afirmar sin titubeos que la administración pública
ha asumido su papel de organización al servicio y disposición del pueblo. Y, para ello, quienes hemos dedicado años de nuestra vida profesional a la administración pública sabemos
bien que es menester seguir trabajando para que siga creciendo la sensibilidad del aparato
público en general, y la de cada servidor público en particular, en relación con los derechos
y libertades de los ciudadanos. Hoy el interés general mucho tiene que ver, me parece, con
incrustar en el alma de las instituciones, categorías y conceptos del Derecho Administrativo,
un contexto de equilibrio poder-libertad que vaya abandonando la idea de que la explicación
del entero Derecho Administrativo bascula únicamente sobre la persona jurídica de la administración pública y sus potestades, privilegios y prerrogativas.
En este contexto también se explica la penetración de versiones más abiertas que han ido
desterrando la vieja construcción, vertical y autoritaria, del servicio público, presentándonos
la categoría del servicio de interés general, que ni es una traición al Derecho Administrativo
ni una manifestación de la tan cacareada huída del Derecho Administrativo. Más bien, todo
lo contrario. Resulta que ahora, como luego estudiaremos, estamos ante un nuevo Derecho
Administrativo que tiene una tarea fundamental, mayor en intensidad que antes puesto que la
garantía de los derechos de los usuarios ha dado lugar a que la propia Administración disponga de determinados poderes que permitan que la universalidad, la asequibilidad y la calidad
del servicio sean una realidad.
En este sentido, siempre me ha parecido de clarividente y pionero un trabajo del profesor
García de Enterría de 1981 sobre la significación de las libertades públicas en el Derecho
Administrativo en el que afirmaba que el interés general se encuentra precisamente en la promoción de los derechos fundamentales. Está aproximación doctrinal, que goza del respaldo
de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, está permitiendo, sobre todo en el Derecho
Comunitario Europeo, que auténticas contradicciones conceptuales como la del servicio público y la de los derechos fundamentales se estén salvando desde un nuevo Derecho Administrativo desde el que este nuevo entendimiento del interés general está ayudando a superar
estas confrontaciones dialécticas a partir del equilibrio metodológico, el pensamiento abierto
y la proyección de la idea democrática, cada vez con más intensidad, sobre las potestades
administrativas. Lo que está ocurriendo es bien sencillo y consecuencia lógica de nuevos
tiempos que requieren nuevas mentalidades, pues como sentenció hace tiempo Von Ihering,
el gran problema de las reformas administrativas se haya en la inercia y la resistencia a los
cambios que habita en la mentalidad de los dirigentes, no tanto en los cambios normativos.
Es decir, la caracterización clásica del servicio público (titularidad pública y exclusiva) ha
ido adecuándose a la realidad hasta que se ha llegado a un punto en el que la fuerza de la
libertad y de la realidad han terminado por construir un nuevo concepto con otras características, sin enterrar nada, y menos con intención de enarbolar la bandera del triunfo de lo privado
sobre lo público, porque el debate conceptual ni se plantea en estos términos ni es verdad
que el Derecho Administrativo haya perdido su razón de ser. Más bien, lo que está ocurriendo,
insisto, es que está emergiendo un nuevo Derecho Administrativo desde otras coordenadas y
otros postulados diferentes a los de antes. Pero, al fin y al cabo, Derecho Administrativo.
En el caso que nos ocupa, me parece que es menester citar, aunque sea de pasada, los
artículos 9, 10, 24, 31, 53 y 103 de la Constitución española de 1978, como los preceptos en
los que encontramos un conjunto de elementos constitucionales que nos ayudan a reconsREVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 11
truir las categorías, conceptos e instituciones deudores de otros tiempos y de otros sistemas
políticos a la luz del marco constitucional actual. Cualquiera que se asome a la bibliografía
española del Derecho Administrativo, encontrará un sinfín de estudios e investigaciones sobre
la adecuación a la Constitución de las principales instituciones que han vertebrado nuestra
disciplina, que a las claras demuestra como la doctrina tiene bien presente esta tarea.
Entre estos preceptos, ocupa un lugar destacado el artículo 103 que, en mi opinión, debe
interpretarse en relación con todos los artículos de nuestra Carta magna que establecen determinadas funciones propias de los poderes públicos en un Estado social y democrático
de Derecho. Dicho artículo, como bien sabemos, dispone, en su párrafo primero, que “La
Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
La Administración pública (estatal, autonómica o local porque se usa deliberadamente
el singular para referirse a todas), sirve con objetividad el interés general. Me parece que es
difícil haber elegido mejor la caracterización de la función administrativa en el Estado social y
democrático de Derecho. Primero, porque la expresión servicio indica certeramente el sentido
y alcance del papel de la administración en relación con la ciudadanía. En sentido contrario,
bien se puede afirmar que la administración pública en una democracia no es, ni mucho
menos, ni la dueña del interés general, ni la dueña de los procedimientos, ni la dueña de las
instituciones públicas. Está a disposición de la mejor gestión de lo común, de lo de todos. Segundo, porque la instauración del sistema constitucional en las democracias supone un paso
relevante en orden al necesario proceso de objetivización del poder que supone la victoria del
Estado liberal sobre el Antiguo Régimen.
La referencia, pues, a la objetividad es capital. Tiene dos dimensiones según la apliquemos a la organización administrativa en general, o bien a los empleados públicos o funcionarios en particular. En todo caso, lo que me interesa destacar en este momento y en estas
circunstancias es que se pretende eliminar del ejercicio del poder público toda reminiscencia
de arbitrariedad, de abuso; en definitiva, de ejercicio ilimitado y absoluto del poder. Por eso,
el poder debe ser una función pública de servicio a la comunidad, en la que hay evidentes
límites. Claro que al ser hombres y mujeres quienes ordinariamente son titulares del poder,
las grandezas y servidumbres de la condición humana según la categoría moral de quién
lo ejerza, arrojarán distintas posibilidades. Ahora bien, la objetividad entraña, como hábito
fundamental, la motivación de la actuación administrativa, impidiendo la existencia de espacios de oscuridad o de impunidad, áreas en las que normalmente florece la arbitrariedad,
sorprendentemente in crescendo a juzgar por las estadísticas de actuaciones administrativas
merecedoras de tal calificación por los Tribunales de Justicia.
La referencia central al interés general me parece que ofrece una pista muy pero que muy
relevante sobre cuál pueda ser el elemento clave para caracterizar la administración pública
hoy y, en el mismo sentido, el Derecho Administrativo. Entiendo que la tarea de servicio objetivo a los intereses generales es precisamente la justificación esgrimida para comprender
los cambios que se están produciendo, pues no parece compatible la función constitucional
por excelencia de la administración pública actual con los privilegios y prerrogativas de una
administración autoritaria que vivía en un contexto de unilateralidad y de, escrito en castellano
castizo, ordeno y mando. Por eso, el entendimiento abierto, plural, dinámico y compatible del
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interés general está ayudando sobremanera a construir nuevos espacios de equilibrio sobre
los que hacer descansar este nuevo Derecho Administrativo.
Por otra parte, no podemos dejar sin considerar, tratándose del artículo 103 de nuestra
Constitución, que la administración pública está sometida a la Ley y al Derecho. La llegada
del Estado liberal, como sabemos, supone la victoria del principio de legalidad y la muerte del
capricho y la ilimitación como fundamentos de un puro poder de dominio que era la principal
característica que acompañaba a los monarcas de entonces. El poder no es absoluto, está
limitado y sea cual sea la versión del principio de legalidad que sigamos, lo cierto es que la
administración pública debe actuar en el marco de la Ley. Además, con buen criterio se consagra el principio de sometimiento total de la actividad administrativa y, también, de proyección
de todo el Ordenamiento en sentido amplio sobre dicha actuación administrativa. Esto quiere
decir, en mi opinión, que junto a las Leyes, también los jueces, al analizar la adecuación a
Derecho o no de la actividad administrativa, pueden echar mano de otras fuentes del Derecho
que, como los principios generales, han ocupado, como sabemos, un lugar destacado por
derecho propio en la propia historia del Derecho Administrativo.
Además, la alusión al Derecho hemos de interpretarla en el sentido de que el Ordenamiento a que puede someterse la administración pública es el público o el privado. En realidad, y
en principio, no pasa nada porque la administración pueda actuar en cada caso de acuerdo
con el Ordenamiento que mejor le permita conseguir sus objetivos constitucionales. En unos
casos será el Derecho Administrativo, el Laboral o el Civil o Mercantil. Eso sí, hay un límite
que no se puede sobrepasar sea cuál sea el Derecho elegido, que no es otro que el del pleno
respeto al núcleo básico de lo público que siempre está ínsito en la utilización de fondos de tal
naturaleza para cualesquiera actividades de interés general. Por eso, aunque nos encontremos en el reino del Derecho Privado, la sociedad pública o ente instrumental de que se trate
deberá cumplir con los principios de mérito y capacidad para la selección y promoción de su
personal, así como con los principios de publicidad y concurrencia para la contratación.
Por tanto, la pretendida huida del Derecho Administrativo al Derecho Privado no ha sido
tal y, en todo caso, la necesidad de servir objetivamente los intereses generales también se
puede hacer en otros contextos siempre que la administración pública justifique racionalmente porqué en determinados casos acude al Ordenamiento privado. El caso, por ejemplo, de los
servicios de interés general, calificado por determinado sector doctrinal como manifestación
de la huída del Derecho Administrativo, acaba resultando sorprendentemente un ejercicio
de vuelta al Derecho Administrativo por la sencilla razón de que existen núcleos básicos en
los que es menester seguir los criterios públicos de mérito y capacidad, de publicidad y concurrencia y, sobre todo, de garantía de principios como los de regularidad y continuidad así
como la garantía de determinadas características que trae consigo, en materia de servicios
públicos, la posición central del usuario: universalidad, asequibilidad y calidad.
La idea de servicio tiene mucho que ver, me parece, con la crisis fenomenológica de este
concepto en un mundo en el que prima ordinariamente el éxito económico, la visualización del
poder y el consumo impulsivo, que trae consigo esta especie de capitalismo insolidario que
aspira a manejar como marionetas a los ciudadanos. Hoy, estar al servicio de los ciudadanos
parece tantas veces algo ingenuo, que no reporta utilidad y que, por ello, es un mal que hay
que soportar lo mejor que se pueda. La inversión del problema, insisto, es una cuestión cultural en la que se trabaja poco porque requiere desarrollos de largo plazo poco atractivos para
el hoy y ahora en el que vive sumida una clase política que renuncia normalmente a proyectos
de largo alcance. Promover el valor del servicio público como algo positivo, incardinado en
el progreso de un país, como algo que merece la pena, como algo que dignifica a quien lo
practica, constituyen reflexiones que se deben transmitir desde la educación en todos los
ámbitos. Si estas ideas no se comparten, no sólo en la teoría, por más normas, estructuras y
funcionarios que pongamos en danza, estaremos perdiendo el tiempo derrochando el dinero
del común. De ahí que este criterio constitucional que define la posición institucional de la
administración pública sea central en la reforma y modernización permanente del aparato
La caracterización como objetivo de ese servicio es otra nota constitucional de gran alcance que nos ayuda a encontrar un parámetro al cuál acudir para evaluar la temperatura
constitucional de las reformas emprendidas. La objetividad supone, en alguna medida, la
ejecución del poder con arreglo a determinados criterios encaminados a que resplandezca
siempre el interés general, no el interés personal, de grupo o de facción. Lo cual, a pesar del
tiempo transcurrido desde la Constitución de 1978, no podemos decir que se encuentre en
una situación óptima pues todos los gobiernos han intentado, unos más que otros, abrir los
espacios de la discrecionalidad y reducir las áreas de control, por la sencilla razón de que
erróneamente se piensa tantas veces que la acción de gobierno para ser eficaz debe ser
liberada de cuantos más controles, mejor. Es más, existe una tendencia general en distintos
países a que el gobierno vaya creando, poco a poco, estructuras y organismos paralelos a
los de la Administración clásica con la finalidad de asegurarse el control de las decisiones
que adoptan. En el fondo, en estos planteamientos late un principio de desconfianza ante la
Administración pública que, en los países que gozan de cuerpos profesionales de servidores
públicos, carece de toda lógica y justificación.
Por otra parte, no se puede olvidar que las reformas administrativas deben inscribirse
en un contexto en el que la percepción ciudadana y, lo que es más importante, la realidad,
trasluzcan el seguimiento, siempre y en todo caso, del interés general como tarea esencial
de la Administración pública, en general, y de sus agentes, en particular. Pero interés general
no entendido en las versiones unilaterales y cerradas de antaño sino desde la consideración
de que el principal interés general en un Estado social y democrático dinámico reside en la
efectividad del ejercicio de los derechos fundamentales por parte de todos los ciudadanos,
especialmente por parte los más desfavorecidos. El aseguramiento y la garantía de que tales
derechos se van a poder realizar en este marco ayuda sobremanera a calibrar el sentido y
alcance del concepto del interés general en el nuevo Derecho Administrativo.
Esta función de garantía de los derechos y libertades define muy bien el sentido constitucional del Derecho Administrativo y trae consigo una manera especial de entender el ejercicio
de los poderes en el Estado social y democrático de Derecho. La garantía de los derechos,
lejos de patrocinar versiones reduccionistas del interés general, tiene la virtualidad de situar
en el mismo plano el poder y la libertad, o si se quiere, la libertad y solidaridad como dos caras
de la misma moneda. No es que, obviamente, sean conceptos idénticos. No. Son conceptos
diversos, sí, pero complementarios. Es más en el Estado social y democrático de Derecho
son conceptos que deben plasmarse en la planta y esencia de todas y cada una de las instituciones, conceptos y categorías del Derecho Administrativo. La proyección de estos principios
en materia de servicios públicos ha producido el alumbramiento de un concepto de gran presente, y futuro, como es el de servicio económico de interés general, en el que se cumple a
14 jaime rodríguez-arana
la letra esa definición moderna del Derecho Administrativo que entiende el ejercicio del poder
para el bienestar general e integral de los ciudadanos.
Partiendo de la posición central de los derechos fundamentales de la persona, resulta que
éstos “constituyen la esencia misma del régimen constitucional” (sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de febrero de 1986) y son “elementos esenciales del Ordenamiento objetivo
de la comunidad nacional, en cuanto ésta se configura como marco de una convivencia humana justa y pacífica” (sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de julio de 1981). Como nervio
central de la Constitución que son los derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional no
duda en reconocer “el destacado interés general que concurre en la protección de los derechos fundamentales” (sentencia de 16 de octubre de 1984), por lo que, lógicamente, la acción
netamente administrativa de los poderes públicos debe estar orientada a que precisamente
los derechos fundamentales resplandezcan en la realidad, en la cotidianeidad del quehacer
administrativo. En este sentido, una parte muy considerable del Derecho Administrativo que
denomino Constitucional debe estar abierto a proyectar toda la fuerza jurídica de los derechos
fundamentales sobre el entero sistema del Derecho Administrativo: sobre todos y cada uno
de los conceptos, instituciones y categorías que lo conforman. Obviamente, la tarea comenzó
al tiempo de la promulgación de la Constitución, pero todavía queda un largo trecho para
que, en efecto, las potestades públicas se operen desde esta perspectiva. Ciertamente, las
normas jurídicas son muy importantes para luchar por un Derecho Administrativo a la altura
de los tiempos, pero las normas no lo son todo: es menester que en el ejercicio ordinario de
las potestades, quienes son sus titulares estén embebidos de esta lógica constitucional, pues,
de lo contrario, se puede vivir en un sistema formal en el que, en realidad, pervivan hábitos y
costumbres propios del pensamiento único y unilateral aplicado al interés general.
Los derechos fundamentales, como sabemos bien, han jugado un papel de primer orden en la configuración del constitucionalismo. En origen, cumplían su papel como espacios
exentos a la intervención del poder, lo cuál ha sido relevante para, sobre esta formulación,
construir una nueva funcionalidad desde su inserción en el Estado social y democrático de
Derecho entendido desde una perspectiva dinámica. Así, además de barreras a la acción de
los poderes públicos, empezaron a entenderse, también, como valores o fines directivos de la
acción de los poderes públicos como bien apuntara entre nosotros Pérez Luño.
Ahora, cuando la Administración pública actúa debe tener siempre presente que forma
parte de su acervo profesional la sensibilidad constitucional, por lo que debe acostumbrarse a
asumir su papel de poder comprometido en la efectividad de los parámetros constitucionales,
entre los que los derechos fundamentales encuentran un lugar muy destacado.
Los derechos fundamentales, ha señalado el Tribunal Constitucional desde el principio,
“son los componentes estructurales básicos, tanto del orden jurídico objetivo, como de cada
una de las ramas que lo integran, en razón de que son la expresión jurídica de un sistema de
valores que, por decisión del constituyente, han de informar el conjunto de la organización jurídica y política” (sentencia de 11 de abril de 1985). Es decir, informan el conjunto del Derecho
Público y, por tanto, la construcción del nuevo Derecho Administrativo debe partir de su consideración, lo que trae consigo, como sabemos, la necesidad de releer y replantear tantas y
tantas instituciones que, entre nosotros, se han explicado desde una perspectiva demasiado,
en ocasiones, pegada a la prerrogativa y al privilegio.
En este contexto, se entiende perfectamente que el ya citado artículo 9.2 de la Constitución implique, no sólo el reconocimiento de la libertad e igualdad de las personas o de los
grupos en que se integran sino que, y esto es lo relevante en este momento, demanda de los
poderes públicos la tarea de facilitar el ejercicio de las libertades, lo que poco tiene que ver
con una Administración que se permite, nada más y nada menos, que interferir en el ejercicio
de determinadas libertades públicas y derechos fundamentales.
Quizás algún lector podrá pensar que aquí se mantiene una posición absoluta sobre los
derechos fundamentales. En modo alguno. Los derechos fundamentales, salvo el derecho
a la vida, pueden estar sometidos, en determinados casos, a límites derivados del orden
público, porque aunque sean muy importantes, no pueden ser el expediente para la comisión
de delitos o para la apología del terrorismo, obviamente. También pueden delimitarse por
razones de interés general: es el caso, por ejemplo, de la propiedad inmobiliaria y el plan
urbanístico. Igualmente, es el caso de la expropiación forzosa, puede ser que el ejercicio
del derecho de propiedad deba ceder ante relevantes exigencias de la denominada utilidad
pública o interés social. Se puede afirmar, en este contexto, que ni el interés general, ni los
derechos fundamentales son absolutos. A renglón seguido es menester matizar que lo que es
absoluto. En la mejor tradición kantiana, lo que es absoluto, en efecto, es la persona humana,
que nunca puede tener la condición de medio porque no lo es; es una realidad a la que el
Derecho Público debe prestar atención para que el conjunto de la acción administrativa esté
dirigida precisamente a hacer posible el ejercicio efectivo de todos los derechos fundamentales por todos los ciudadanos, especialmente los más desfavorecidos.
El servicio público, lo sabemos muy bien, es un tema clásico del Derecho Administrativo
que sirvió como punto cardinal para explicar el significado mismo de nuestra disciplina. Para
Duguit y su escuela de Burdeos, precisamente del “Servicio Público”, éste constituyó el fundamento y límite de la soberanía, el centro neurálgico del Derecho Público.
La pretensión de buscar un criterio único, de validez universal y de carácter atemporal
para fundamentar el Derecho Administrativo, pone de manifiesto la imposibilidad real de levantar todo el edificio del Derecho Administrativo bajo un solo y único concepto: el servicio
público, elaborado, además, desde la atalaya del privilegio y de la prerrogativa. Más bien, esta
tarea nos invita a situarnos en otros parámetros y, asimismo, nos interpela sobre la caracterización de nuestra área de conocimiento como temporal, relativa y profundamente integrada
en el contexto constitucional de cada momento.
La misma mutabilidad de las instituciones, categorías y conceptos del Derecho Administrativo en función del marco constitucional y del entendimiento que se tenga del interés
general, demuestra el distinto alcance y funcionalidad que pueden tener las técnicas jurídicas
del Derecho Administrativo en cada momento.
Quizás por ello, durante la década de los cincuenta del siglo pasado, se admitió la tesis
de la “noción imposible” para señalar las obvias e insalvables dificultades para perfilar un concepto estático y unilateral del servicio público como paradigma del Derecho Administrativo.
El advenimiento del Estado social colocó de nuevo al servicio público, ahora desde una
perspectiva más amplia, en el lugar central. Es el tiempo de la expansión de las actividades
estatales en la sociedad y aparecen, por ello, bajo la rectoría del Estado, los servicios de
educación, sanidad, transportes, entre otros tantos.
Simplificando mucho las cosas, se puede afirmar que la constitución del concepto del servicio público siempre despertó una penetrante y aguda polémica con las libertades públicas y
los derechos fundamentales. Es más, la tensión entre poder y libertad siempre corrió pareja
al binomio, a veces en grave confrontación dialéctica, Estado-Sociedad. Y, es lo más proba16 jaime rodríguez-arana
ble, de esta dicotomía nacerían tanto la técnica autorizatoria como la institución concesional,
fieles reflejos del diferente grado de intervención que se reservaba el Estado en relación con
la vida social. Ciertamente, el nacimiento de la concesión administrativa como modo indirecto
de gestión de los servicios públicos se inscribe en el proceso de deslinde, desde el marco
de la exclusividad, de titularidad y gestión de la actividad, toda vez que llegó un momento en
pleno Estado liberal en que el Estado no se consideraba digno de mediar en el mundo de la
economía, sector que debía gestionarse aguas arriba del propio Estado.
En fin, la crisis del Estado de Bienestar, por situarnos en fechas más próximas para nosotros, junto a las consabidas explicaciones fiscales, obedece también a la puesta en cuestión
de un modelo de Estado, que, al decir de Forsthoff todo lo invade y todo lo controla “desde
la cuna hasta la tumba”. Ciertamente, al menos desde mi particular punto de vista, la otrora
institución configuradora del orden social, como fue la subvención, debe replantearse, como
todas las técnicas del fomento en su conjunto. Este modelo estático al Estado de Bienestar
situó a los servicios públicos y al propio Estado como fin, no como medio para el bienestar de
los ciudadanos. De ahí su agotamiento y, por ello, su crisis.
La confusión entre fines y medios ha tenido mucho que ver con las aproximaciones unilaterales y tecnoestructurales del interés general que, en este enfoque se reduce a autocontrol
y la conservación del status quo.
Hoy, desde los postulados del Estado dinámico del Bienestar veremos como el servicio
público en sentido técnico-jurídico se reserva para supuestos especiales, de manera que con
el advenimiento o emergencia de los servicios económicos de interés general, se produce una
vuelta al Derecho Administrativo, por supuesto diferente al del siglo pasado, más desafiante si
cabe en su papel esencial de construir técnicas jurídicas que garanticen el bienestar integral
de los ciudadanos. O, lo que es lo mismo, se trata de construir un Derecho Público que haga
posible el libre desarrollo de los ciudadanos y, por ello, el pleno ejercicio de los derechos fundamentales por todas las personas. Aparece así, en mi opinión, el Estado garantizador y, con
el, toda una serie de nuevos conceptos, categorías e instituciones que nacen de una nueva
forma de aproximarse al Derecho Administrativo: el pensamiento abierto, plural, dinámico y
complementario, que no es sino la dimensión jurídica de los nuevos enfoques reinantes hoy
El Estado, pues, ya no es un mero prestador de servicios públicos. El Estado es, sobre
todo y ante todo, garantizador de derechos y libertades ciudadanas, para lo cual goza de un
conjunto de nuevas técnicas jurídicas que le permiten cumplir cabalmente esa función.
Por tanto, el concepto del servicio público, deudor de una concreta y peculiar manera
ideológica de entender las relaciones Estado-Sociedad, pierde su funcionalidad originaria al
desvanecerse el marco general que le servía de apoyo. Se reduce notablemente en su configuración por cuánto ahora lo normal y ordinario es la realización de determinadas actividades
de relevancia pública en régimen de libertad, en régimen de competencia. Por ello, insisto, en
un nuevo marco, aparecen nuevos conceptos que ponen en cuestión la versión clásica de la
noción del servicio público.
II.	Servicio público y Derecho Administrativo Constitucional
En España, esta aproximación propia del tiempo en que vivimos es consecuencia de la
proyección del Estado social y democrático de Derecho sobre la funcionalidad de la AdminisREVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 17
tración pública, que encuentra soporte conceptual en lo que el profesor Meilán Gil denomina
desde hace bastante tiempo Derecho Administrativo Constitucional.
¿Cuáles serán, entonces, las bases constitucionales de este nuevo Derecho Administrativo? En mi opinión, la Constitución de 1978 nos ofrece presupuestos más que suficientes
para edificar el moderno Derecho Administrativo. Presupuestos que ya han sido aludidos en
el epígrafe anterior y que ahora conviene enfatizar.
En efecto, el artículo 9.2 plantea lo que se ha denominado la función promocional de los
Poderes públicos en la medida en que su papel constitucional reside precisamente en promover la libertad e igualdad de los ciudadanos y de los grupos en que se integran y, sobre todo,
en remover los obstáculos que se opongan a esta tarea. Aquí nos encontramos, con toda
claridad, con la función constitucional por antonomasia de la Administración pública en el Estado social y democrático de Derecho en nuestro tiempo que es la de garantizar el ejercicio de
todos los derechos por todos los ciudadanos, con especial referencia a los más necesitados.
En el artículo 10.1, la Constitución proclama que los derechos fundamentales y el libre
desarrollo de la personalidad constituyen el fundamento del orden público y de la paz social,
estableciendo meridianamente hacia donde se orienta el interés general en el Estado social
El artículo 24.1 proclama la tutela judicial efectiva y prohíbe toda situación de indefensión,
lo cual supone la necesidad de releer y repensar, desde la Constitución, muchos de los dogmas y principios que han levantado el edificio del Derecho Administrativo y que, hoy en día,
deben ser claramente replanteados.
También encontramos un vector constitucional relevante en el artículo 31.2 cuando caracteriza el gasto público en un contexto de economía, planteando que la acción administrativa
en el Estado social es limitada y debe producirse en un contexto de austeridad porque el
presupuesto público no es de propiedad de la Administración, sino de los ciudadanos y, los
funcionarios, no son ni más ni menos que agentes de intereses públicos.
Y, finalmente, el artículo 103.1, que es el precepto cabecera de la opción constitucional en
esta materia y que como ya sabemos, manda que la Administración sirva con objetividad el
interés general. La fuerza jurídica del precepto ofrece diferentes aspectos.
En primer lugar, debe subrayarse de nuevo la naturaleza instrumental de la Administración
pues la utilización del término “sirve” alimenta esta explicación sin mayores dificultades. En
efecto, entre las muchas caracterizaciones posibles, el constituyente quiso dejar bien claro
que la Administración pública es una persona jurídico-pública que se realiza en la medida en
que está al servicio del interés general. Ciertamente, se pudo haber elegido algún otro término
que también encajase en la Administración en relación con el interés general: representar,
defender, gestionar…, pero la realidad es que se quiso deliberadamente configurar la Administración pública desde este punto de vista.
En segundo lugar, merece la pena llamar la atención sobre la manera en que la Administración debe llevar a efecto su esencial función de servicio al interés general. Esto es, el servicio habrá de ser objetivo. Es decir, la Administración pública es una organización imparcial y
neutral que se limita, y no es poco, a la tarea de la ejecución de la ley. Por eso, en materia de
contratación, se rige por el principio de publicidad y concurrencia, y, en materia de personal,
de acuerdo con los criterios de mérito y capacidad. Se trata, pues, de criterios esenciales a
los que debe someterse la Administración pública, sea en sus actuaciones directas o a través
de fórmulas instrumentales, hoy tan de moda.
18 jaime rodríguez-arana
En tercer lugar, el precepto constitucional señala la finalidad pública del quehacer administrativo: “servicio objetivo al interés general”, que, aplicado al Estado social y democrático
de Derecho que define la Constitución española, nos sitúa en esa dimensión promocional y
garantizadora anteriormente señalada.
En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta que el artículo 103.1 de la Constitución de 1978
se refiere a la Administración pública en singular, por lo que debe entenderse que el sistema
que diseña debe predicarse tanto de la Administración del Estado, como de la Administración
autonómica, provincial o local.
Y, finalmente, el precepto alude a que la Administración pública actúa con “sometimiento
pleno a la ley y al Derecho”. Ordinariamente, será el Derecho Administrativo su matriz normativa de referencia pero, en ocasiones, el aparato público actuará sujeto al Derecho Privado.
Ahora bien, en estos casos en que su Derecho regulador es el privado, en modo alguno
significa, solo faltaría, que se quedaran al margen los criterios esenciales de la actuación
administrativa. En otras palabras, la objetividad, que es una nota constitucional, exige que los
principios y vectores jurídicos que le son consustanciales se apliquen siempre que estemos
en presencia de fondos públicos.
La articulación del Derecho Administrativo Constitucional sobre el servicio público y sobre
el denominado servicio económico de interés general requiere analizar, siquiera sea brevemente, dos preceptos de la Constitución aparentemente contradictorios y, sin embargo, complementarios. Me refiero, claro está, al artículo 38 y al 128.
El artículo 38 dispone en materia de principios rectores de la política social y económica
“Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo
con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”
Por su parte, el artículo 128 establece:
“1.-Toda la riqueza del país en sus distintas formas y, sea cual fuere su titularidad está
subordinada al interés general
2.- Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio
y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general”.
Es decir, el principio es el de la libertad económica en el marco del Estado social y democrático de Derecho, por lo que los Poderes públicos tienen la tarea garantizadora a la que
antes he hecho referencia que, en determinados casos, puede aconsejar, por ley, la reserva
al Estado en exclusiva de determinados servicios denominados esenciales. Evidentemente,
está posibilidad debe ser motivada en la Ley que opere la reserva como exigencia del interés
general. Es decir, el régimen ordinario es el de libertad en el marco del Estado social, lo que
supone, ciertamente, que el régimen clásico del servicio público con sus notas tradicionales:
titularidad y exclusividad, ya no encaja en el marco constitucional como fórmula ordinaria
de prestación de los servicios públicos. Aunque, repito, en determinados casos, se pueda
reservar en exclusiva al sector público determinados servicios esenciales, cuando razones de
interés general lo aconsejen.
Por tanto, aunque hoy siga teniendo la denominada publicatio, en la versión de solidaridad
social (Duggit) o procura existencial (Forsthoff), sin embargo la expresión real de la prestación de los servicios “públicos” ya no es la técnica de la publicatio —salvo excepciones— sino
la técnica autorizadora —ordenatio— cuando no la simple certificación por la Administración
de la idoneidad técnica del particular para prestar el servicio.
El principio es la libertad, pero modalizado o contextualizado por la dimensión solidaria
que le es inherente. Entonces, la Administración pública, insisto, garantiza la libertad en la
prestación de los servicios de interés general con arreglo precisamente a su propia funcionalidad. Las exigencias del principio de libertad solidaria en la prestación de los servicios de
interés general, no se puede olvidar, se derivan de la libertad de elección de servicios que
asiste a los ciudadanos, a los usuarios.
La referencia al usuario como centro de gravedad del régimen de los servicios de interés
general y los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, dibujan
un nuevo mapa, una nueva hoja de ruta en la que situar el régimen actual de los denominados
No se puede olvidar que, en este ambiente, se ha planteado una de las principales tensiones que la teoría de los servicios de interés general parece solucionar. Me refiero a la
tradicional polémica entre servicio público y derechos fundamentales o libertades públicas.
Desde la teoría del servicio público, es claro que la titularidad pública choca frontalmente
con el núcleo esencial de la libertad económica y que, por el contrario, la teoría del servicio
de interés general permite el juego del binomio libertad-interés general desde la perspectiva
garantizadora de la función del Estado.
Además, no podemos perder de vista algo muy importante que para el Derecho Administrativo es esencial: la realidad. Hoy, guste o no, en España, y en toda la Europa Comunitaria
existe un gradual proceso de despublicación, de desregulación, o, si se quiere, de privatización que plantea el gran desafío común de definir el papel del Estado en relación con los
servicios de responsabilidad pública. En Europa, tras los Tratados fundacionales y Maastricht,
es menester tener presente que la realidad del Mercado Único se llama libre competencia y
que, por ello, la Administración pública no puede mirar para otro lado. Lo que no quiere decir,
insisto, que la Administración pública ceda inerme ante los encantos del mercado, ni que se
alimenten versiones caducas que hablen de que el Estado sea la encarnación del ideal ético
como pretendía Hegel.
III.	El servicio público en la historia
Algunos autores piensan que la pérdida de sentido en la actualidad de la noción clásica
de servicio público es poco menos que una traición al Derecho Administrativo. Quienes así
piensan, con todos mis respetos —sólo faltaría— no son conscientes de que precisamente
a través de la emergencia de nuevos conceptos como el del servicio económico de interés
general, nuestra disciplina está recobrando el pulso y un protagonismo bien relevante. No
se trata de certificar el entierro del concepto de servicio público. Simplemente se trata de
certificar que a día de hoy su utilización queda reservada a los casos de reserva de servicios
esenciales, siendo la categoría del servicio económico de interés general un concepto de
mayor uso en la vida social y económica como consecuencia de los principios propios del
Derecho Público Europeo.
Hoy, por todo ello, reaparece con toda su fuerza el Derecho Administrativo, en la materia que nos ocupa, en forma de servicio económico de interés general o servicio de interés
económico general: justamente la categoría, o categorías que utiliza el Derecho Comunitario
20 jaime rodríguez-arana
Europeo para definir esta especial posición jurídica del Estado en relación con los antaño
denominados servicios públicos.
Como es sabido, en los denominados servicios económicos de interés general la función
de garante del Estado aparece en todo su vigor a través de las llamadas obligaciones de
servicio público, entre las que el servicio universal es la más típica y característica y dónde
mejor se contempla esa nueva función del Estado a la que vengo reiteradamente haciendo
Sin embargo, frente a los nostálgicos del servicio público, que son los mismos que nos
han inundado de pesimismo enarbolando la bandera de la huída del Derecho Administrativo,
me atrevo, con modestia, a afirmar que hoy asistimos a una vuelta al Derecho Administrativo,
eso sí, desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario y a
partir de la necesaria superación de apriorismos y prejuicios metodológicos del pasado.
Los que nos dedicamos al estudio del Derecho Administrativo hemos señalado muchas
veces que nuestra disciplina se caracteriza por hundir sus raíces en las movedizas arenas
de la realidad, que sabemos, y somos testigos cualificados, de que los diferentes sentidos e
interpretaciones que acompañan a los conceptos de nuestra disciplina son deudores precisamente del cambiante marco constitucional en el que discurren. Quizás, por ello, el proceso
de liberalización y desregulación que hoy nos toca vivir es una oportunidad para seguir defendiendo el Derecho Administrativo como ese Derecho del poder para la libertad, de manera
que la función de garantía de esa libertad, en el marco del Estado social, es su principal señal
Para algunos, las consecuencias de la realidad que es, valga la redundancia, la que es,
han traído consigo un me parece que injusto proceso al servicio público tal y como señala
Regourd. No es, sin embargo, un ajuste de cuentas metodológico o conceptual, Dios me libre,
a la tradición del Derecho Administrativo francés; por cierto, de la que todos hemos aprendido
tantas cosas. En su momento, como quería Duguit, sí que el servicio público era la pérdida
angular que justificaba la propia existencia del Estado. Luego, algunos autores, como Alessi,
señalaron que había tantas nociones del servicio público como autores se han acercado a
su conceptualización. Vedel llamó la atención sobre la elasticidad y flexibilidad de una noción
que, para él, era perversa precisamente por su imposibilidad de definición. Waline nos alertó
sobre la condición de “etiqueta” del servicio público. En fin, que no negamos su trascendencia
en el pasado, pero afirmamos que en el presente ya no tiene apenas razón de ser, al menos
en la Europa comunitaria, como no sea en los supuestos, en verdad excepcionales, de reservar al sector público en exclusiva servicios esenciales.
Antes de la crisis definitiva del concepto, se puede hablar de dos momentos difíciles para
nuestra categoría. La primera crisis se puede datar en la segunda mitad del siglo XIX cuando
al Estado no le queda más remedio que asumir las prestaciones asistenciales básicas como
la sanidad y la educación. Y, además, se hace con la titularidad de los servicios económicos
de mayor trascendencia, especialmente lo que hoy denominaríamos grandes inversiones públicas. Aparece entonces, con su proverbial magisterio a la cabeza de la Escuela de Toulouse,
Hauriou, quien nos dejaría, para mí, la mejor definición del servicio público: “servicio técnico
prestado al público de manera regular y por una organización pública”. Era el momento de
aquella fenomenal polémica sobre la esencia del Derecho Administrativo entre los grandes:
Jeze, seguidor de Duguit, de los de Burdeos —el servicio público— y Vedel, a la zaga de la
Escuela de Toulouse —el poder público o las famosas cláusulas exorbitantes—.
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