Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-391-de-mayo-14-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041e063f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-21 14:03:28
Document Index: 264070207

Matched Legal Cases: ['artículo 25', 'artículo 23', 'artículo 25', 'artículo 23', 'artículo 25', 'artículo 23', 'artículo 26', 'artículo 56', 'artículo 25', 'artículo 23', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 137', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 29', 'artículo 165', 'e contrario']

﻿ SENTENCIA T-391 DE MAYO 14 DE 2003
SENTENCIA T-391 DE 14 DE MAYO DE 2003
CONTENIDO:REGLAMENTOS DISCIPLINARIOS EN LA FORMACIÓN MILITAR. PRINCIPIO DE LA PROPORCIONALIDAD PARA LAS SANCIONES QUE SE IMPONEN CON OCASIÓN DE LAS FALTAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, FUERZAS MILITARES, RÉGIMEN INTERNO DE LAS FUERZAS MILITARES, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, CARRERA EN LAS FUERZAS MILITARES, RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LAS FUERZAS MILITARES
REVISTA TUTELA N°:44 DE AGOSTO DE 2003, PÁG.1420
Sentencia T-391 de mayo 14 de 2003
Sentencia T-391 de 2003
Ref.: Exp. T-690264
Acción de tutela instaurada por Luis Oswaldo Santander Bucheli, en representación de su hijo Paúl Oswaldo Santander Exquibel, contra la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla”.
Bogotá, D.C., catorce de mayo de dos mil tres.
El señor Luis Oswaldo Santander Bucheli, actuando en representación de su hijo Paúl Oswaldo Santander Exquibel, promovió acción de tutela contra la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla”, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, a la educación y a la honra, en el trámite de un proceso disciplinario que culminó con el retiro del menor como cadete de esa institución.
Narra el peticionario que su hijo, cadete de la Escuela Naval, encontrándose sin dinero y próximo a viajar a la ciudad de Bogotá para participar en un desfile, utilizó sin previa autorización de su dueño el teléfono celular de otro cadete con el fin de avisar a su familia acerca del viaje. Por este hecho y ante la posible comisión de una falta, el estudiante fue citado a relación por el teniente de navío Mauricio Mejía, pues de conformidad con el numeral 108 del artículo 25 del reglamento disciplinario, constituye una falta ejecutar conductas contrarias al código de honor.
Según el demandante, en el llamado se hizo referencia al desconocimiento del código de honor, cuyo numeral segundo señala que un cadete “No toma ni recibe a sabiendas, la propiedad de otra persona bajo ninguna condición, sin la debida autorización de su dueño”. El código de honor está reseñado en el artículo 23 del reglamento de conducta para el personal de cadetes.
El 25 de julio de 2002 se llevó a cabo la reunión con el alumno, dejando constancia de ello en el acta respectiva, donde como posibles normas del reglamento que habrían sido infringidas fueron citadas las siguientes: artículo 25, numeral 108 (falta disciplinaria por desconocimiento del código de honor) y artículo 23, numeral 2º (código de honor). En aquella oportunidad el comando del batallón determinó que la presunta falta debía ser estudiada por el consejo disciplinario de la institución.
Mediante requerimiento del 2 de septiembre de 2002 el cadete fue convocado para un consejo disciplinario. En sesión celebrada el 19 de septiembre del mismo año, el consejo determinó lo siguiente:
“1. Declarar responsable al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel de incurrir en las conductas contempladas en el artículo 25 numerales 105, 108, artículo 23 numeral 2º y con los agravantes del artículo 26 numeral 6º literal a acuerdo (sic) a la parte motiva de este proveído. 2. No considerar conveniente la continuidad en la Escuela Naval “Almirante Padilla” del cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel, por lo que se solicitará al comando de la Armada Nacional el retiro de la Escuela Naval “Almirante Padilla” acuerdo (sic) a lo establecido en el libro de organización de la Escuela Naval. 3. Contra la presente decisión procede el recurso de reclamo el cual deberá ser interpuesto dentro de la misma audiencia y sustentado dentro de los dos días siguientes de conformidad a lo establecido en el artículo 56 y siguientes de la Resolución 039-Denap del 02 de noviembre de 1999. La presente decisión queda notificada en estrados”.
El cadete presentó oportunamente recurso de reclamo, el cual fue resuelto en el sentido de confirmar en su integridad la decisión adoptada. Como consecuencia de ello, mediante Resolución 545 del 10 de octubre de 2002, el comandante de la Armada Nacional procedió a retirar del servicio a Paúl Oswaldo Santander Exquibel.
El accionante considera que la institución vulneró sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la educación y a la honra. Para sustentar su apreciación señala que fue sancionado dos veces por la misma conducta en contravía del principio de non bis in ídem, pues además de imputársele la violación al código de honor militar fue sancionado por tentativa de hurto, todo lo cual incidió en la drástica decisión de retiro.
También estima que el principio de congruencia se vio afectado por cuanto fue llamado a relación ante el posible desconocimiento del código de honor, pero luego fue disciplinado con la inclusión sorpresiva de un nuevo cargo: la tentativa de hurto. Esa circunstancia, asegura, no sólo desconoció el principio de legalidad sino que no le permitió ejercer en toda su dimensión el derecho de defensa.
Finalmente, cuestiona la actuación del consejo disciplinario toda vez que, según él, confundió los criterios de gravedad de una falta con los de gravedad de la sanción, lo que repercutió directamente en la decisión de retiro.
De acuerdo con lo anterior, el demandante solicita dejar sin efectos las diligencias realizadas por el consejo disciplinario de la escuela naval, anular el juicio en su totalidad y ordenar el reintegro del cadete.
Posición de la demandada
Mediante escrito presentado por el subdirector de la Escuela Naval “Almirante Padilla”, el capitán de navío Juan Manuel Lesmes Duque considera que la solicitud de amparo debe ser negada por improcedente.
Comienza por explicar que tanto el cadete Santander como el dueño del teléfono celular indebidamente utilizado presentaron por escrito su versión de los hechos ocurridos el 15 de julio de 2002, los cuales dieron origen a la investigación disciplinaria. Agrega que según lo previsto en el reglamento del cadete, el comandante de la compañía citó a relación a Paúl Oswaldo Santander, quien reconoció la falta. Ante esta circunstancia, señala, se decidió reportar el caso al comandante del batallón quien a su vez consideró que la presunta falta debería ser estudiada directamente por el consejo disciplinario de acuerdo con lo previsto en el reglamento de conducta de la institución.
El capitán deja en claro que hasta entonces no existía una formulación de cargos, por cuanto las diligencias adelantadas buscaban determinar si se había cometido una falta y cuál era su gravedad, a fin de remitir el asunto a la autoridad interna competente para tramitarlo.
Según indica, fue realizado un “preconsejo disciplinario” donde se analizaron los documentos relacionados con el desempeño del cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel, particularmente sus antecedentes académicos y disciplinarios. Posteriormente, por encontrar mérito para adelantar la investigación, fue convocado el consejo disciplinario, notificando de ello al cadete y haciéndole saber cuáles eran las faltas endilgadas, el derecho que le asistía de nombrar un apoderado que lo representara, así como la posibilidad de solicitar pruebas.
Precisa que el cadete fue citado a consejo disciplinario con 5 días de antelación y, mediante la “Señal Nº 061030R septiembre 2002 Denap”, se precisó cuáles eran las faltas al reglamento por las cuales sería investigado, a saber: el artículo 25, numerales 105 (hurto o tentativa de hurto) y 108 (violar el código de honor); y el artículo 23, numeral 2º (código de honor - tomar la propiedad de otro sin su debida autorización).
Como el procesado se abstuvo de nombrar un abogado para que lo representara ante el consejo, señala el capitán, la escuela naval designó un defensor de oficio, quien no estimó necesaria la solicitud de pruebas.
Respecto del trámite del consejo disciplinario destaca que la institución permitió al estudiante defenderse, acogió las pruebas necesarias para definir su responsabilidad, le permitió controvertirlas, lo escuchó en descargos, le había informado con antelación cuáles eran las imputaciones en su contra y, en general, procedió según las exigencias del reglamento de conducta a fin de garantizar el debido proceso.
Indica que para llegar a la decisión de retiro del estudiante el consejo analizó con detenimiento sus antecedentes disciplinarios, los cuales “no eran buenos como quiera que constantemente era sancionado y le realizaban llamados de atención”, no encontró felicitaciones ni reconocimientos y tuvo en cuenta que el desempeño académico era cuestionable, como quiera que se trataba de un alumno repitente. De igual forma, y en ello hace especial énfasis, estima que por tratarse de una escuela de formación militar las exigencias disciplinarias son mayores y así lo tuvo presente el consejo, sin desconocer en todo caso las previsiones del debido proceso y el derecho a la defensa.
Finalmente, el subdirector de la Escuela Naval señala que el cadete presentó “recurso de reclamo” contra la decisión del consejo disciplinario, el cual fue resuelto en desfavorablemente al alumno, quedando abierta la posibilidad de cuestionar dicho acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a través de la acción de tutela.
La demanda correspondió a la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, quien por sentencia del 31 de octubre de 2001 concedió el amparo como mecanismo transitorio. A juicio de esa corporación, el cadete fue sancionado por una falta (tentativa de hurto) frente a la cual jamás tuvo oportunidad de ser oído y vencido, por cuanto sólo le fue imputada en la sesión del consejo disciplinario, último acto procesal de la investigación. En este sentido, el tribunal considera que si la presunta infracción había sido el desconocimiento de un principio del código de honor, no podía el consejo incluir una nueva falta en una etapa como la audiencia.
Para el tribunal no es de recibo el argumento según el cual la citación hace las veces de acusación, puesto que ella no contiene la imputación formal de los cargos por los cuales se adelanta el proceso sancionatorio. En consecuencia, deja sin efecto la sanción impuesta y ordena a la escuela naval que vuelva a pronunciarse de fondo en relación con el asunto, garantizando la efectividad del debido proceso.
Sin embargo, teniendo en cuenta la posibilidad de cuestionar esa decisión mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el tribunal concede el amparo solamente como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable ante el riesgo del menor de ver truncadas sus expectativas académicas y profesionales.
En esta ocasión y por las razones que serán explicadas en la parte motiva de esta sentencia, la Corte considera oportuno destacar que, en cumplimiento de lo dispuesto por el juez de primera instancia, la Escuela Naval de Cadetes realizó un nuevo consejo disciplinario al estudiante Paúl Oswaldo Santander Exquibel. Dentro del proceso se excluyó la acusación por tentativa de hurto y solamente se analizó el cargo por violación al código de honor del cadete, llegando en todo caso a la misma decisión, esto es, a solicitar el retiro de la institución. Sin embargo, ni el cadete investigado, ni su apoderado, suscriben dicha acta (cdno. 2, fls. 176 a 178).
Por sentencia del tres (3) de diciembre de 2002 la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia revocó el fallo impugnado. No encuentra que la decisión adoptada dentro del proceso disciplinario hubiera sido producto de una actuación arbitraria o caprichosa. Contrario sensu, observa que estuvo soportada en las pruebas practicadas y teniendo en cuenta los descargos presentados por el cadete, a quien se le informó con anterioridad sobre la investigación disciplinaria.
Considera que el juez de tutela no puede definir la naturaleza del acto mediante el cual se informó sobre los cargos formulados, pues en todo caso estuvo plenamente garantizado el derecho de defensa. Además, señala la Sala, la tutela no constituye el mecanismo idóneo para controvertir actuaciones administrativas, si se tiene en cuenta que existe la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para solicitar la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho.
— Resolución 039 Denap del 2 de noviembre de 1999, que corresponde al reglamento de conducta para el personal de cadetes de la Escuela Naval “Almirante Padilla”. (cdno. 2, fls. 27 a 35).
— Informe presentado por el cadete Fabián Salcedo Rincón, donde da cuenta de la indebida utilización de su teléfono celular por parte del cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel (cdno. 2, fl. 17).
— Formato de citación al cadete Santander Exquibel, suscrita por el teniente Mauricio Mejía. En el documento, fechado del 17 de julio de 2002, se hace referencia al eventual desconocimiento del numeral segundo del código de honor (cdno. 2, fl. 16).
— Informe presentado por el aquí accionante en relación con los hechos ocurridos el 15 de julio de 2002. El cadete reconoce haber utilizado indebidamente el teléfono celular y da cuenta del acuerdo de pago al que llegó con su dueño (cdno. 2, fl. 18).
— Acta de la relación anteriormente referida, fechada del 25 de julio de 2002. El comandante de la compañía resuelve citar al cadete ante el comandante del batallón, por haberse infringido los artículos 23-2 y 25 numeral 108 del reglamento, relacionados con el código de honor (cdno. 2, fl. 19).
— Acta de la relación presentada ante el comandante del batallón el día 2 de agosto de 2002. En la misma se registra como normas infringidas los artículos 23-2 y 25 numeral 108 del reglamento (código de honor) y, por tratarse de una falta gravísima, se envía el asunto al director de la Escuela Naval (cdno. 2, fl. 20).
— Requerimiento al cadete Paúl Santander mediante Señal Nº 61030R del de (sic) septiembre de 2002, en el cual se convoca para consejo disciplinario. Además de las normas que anteriormente se señalaron como infringidas, el requerimiento incluye como falta la de tentativa de hurto, prevista en el artículo 25, numeral 105 del reglamento, pero en el mismo no se hace ninguna explicación (cdno. 2, fls. 210 y 211).
— Acta del consejo disciplinario seguido al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel (Nº 45 Denap del 19 de sep./2002), mediante la cual se le declara responsable de incurrir en las conductas contempladas en el artículo 25, numerales 105 (tentativa de hurto) y 108 (violación del código de honor) del reglamento de cadetes de la escuela naval, y se dispone su retiro de la institución (cdno. 2, fls. 21 a 23).
— Sustentación del recurso de reclamo contra el fallo anterior (cdno. 2, fls. 36 a 43) y acta del consejo disciplinario en el sentido de confirmar su decisión (cdno. 24 a 26) (sic).
— Resolución 522 del 10 de octubre de 2002, por la cual el comandante de la Armada Nacional da de baja al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel (cdno. 2, fl. 121).
2. El demandante considera que la escuela naval desconoció sus derechos al debido proceso, a la educación y a la honra, en la medida en que le impuso la más drástica sanción disciplinaria como consecuencia de los hechos anteriormente relatados, imputando una nueva falta en la etapa final del proceso, con desconocimiento del principio de non bis in ídem y confundiendo los criterios de gravedad de la falta con los de gravedad de la sanción. La primera instancia acoge parcialmente los planteamientos del demandante, pues observa que la falta por tentativa de hurto fue incluida sorpresivamente durante el consejo disciplinario, es decir, en la fase final de la investigación.
Por su parte, el representante de la institución militar estima que la tutela resulta improcedente por cuanto la decisión debe ser cuestionada ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, rechaza la acusación y estima que la investigación disciplinaria se surtió de conformidad con las previsiones del reglamento de conducta de los cadetes y con plena observancia del debido proceso, en particular el derecho a la defensa, pues el cargo por tentativa de hurto fue planteado con anterioridad al consejo disciplinario, esto es, en el requerimiento para el mismo. Estos planteamientos son acogidos por el ad quem, quien revocó la sentencia y denegó el amparo.
3. De acuerdo con lo anterior, la Corte deberá analizar (i) si en efecto existen otros mecanismos judiciales para controvertir la decisión disciplinaria, que sean lo suficientemente idóneos para desplazar la acción de tutela, lo cual exige una breve presentación sobre la naturaleza de la entidad demandada. Sólo si encuentra que la acción de tutela resulta procedente, la Sala abordará el estudio material del asunto, es decir, si la escuela naval vulneró los derechos del peticionario. En tal caso, (ii) luego de reseñar las generalidades de los procesos disciplinarios, (iii) la Corte determinará cuáles son las particularidades de los mismos en instituciones de formación militar para, finalmente, (iv) analizar en concreto si la demandada desbordó los principios del debido proceso, o si por el contrario su actuación estuvo ajustada al marco general y específico del procedimiento disciplinario en una institución de esa naturaleza. Entra pues la Corte a estudiar la cuestión.
La naturaleza jurídica de la entidad demandada
4. La Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” es una institución oficial de educación superior, del orden nacional, creada mediante Decreto 793 del 6 de julio de 1907 y adscrita a la Armada Nacional, cuyo régimen académico debe ajustarse a lo previsto en la Ley 30 de 1992 (1) .
(1) El artículo 137 de la Ley 30 de 1992 dispone lo siguiente: “La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), el Instituto Tecnológico de Electrónica y Comunicaciones (ITEC), el Instituto Caro y Cuervo, la Universidad Militar Nueva Granada, las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que adelanten programas de educación superior y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), continuarán adscritas a las entidades respectivas. Funcionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica y su régimen académico lo ajustarán conforme lo dispuesto en la presente ley” (resaltado no original).
Como tuvo ocasión de explicarlo la Corte en la Sentencia T-962 de 2000, de la cual se hará referencia más adelante, esa institución tiene como objetivo el de organizar el proceso educativo y formativo de los alumnos admitidos, en su condición de cadetes, y una vez culminado el ciclo otorgar los títulos correspondientes, “lo que implica que está regida por los respectivos reglamentos, que se supone atienden la singularidad e identidad propia de cada institución, reglamentos a los que están sometidos unos y otras, siempre y cuando el contenido de los mismos no vulnere o desconozca los principios y derechos fundamentales que garantiza la Constitución Política” (2) .
(2) Sobre el mismo aspecto también puede consultarse la Sentencia C-1293 de 2001.
Esta breve referencia resulta necesaria para determinar el vínculo del peticionario con la institución, así como la categoría administrativa de sus actos y la forma en que pueden ser atacados ante las autoridades judiciales, aspectos que tienen incidencia para determinar si la acción de tutela resulta o no procedente en esta ocasión.
Procedencia de la tutela para cuestionar la sanción disciplinaria impuesta por la Escuela Naval “Almirante Padilla”
5. El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 86 de la Carta, dispone que la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, a menos que se utilice de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, la propia norma establece que la eficacia del mecanismo debe valorarse “atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”, lo cual sugiere, como lo ha explicado esta corporación (3) , que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no mediante tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige (4) . Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial (5) . Teniendo en cuenta que existe una sólida línea jurisprudencial al respecto, la Sala no considera necesario detenerse en este punto sino que abordará directamente el estudio del caso objeto de revisión.
(3) Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997, entre otras.
(4) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T-287 de 1995.
(5) Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672 de 1998, entre otras.
6. Pues bien, la Sala observa que las apreciaciones del demandado y de la Corte Suprema de Justicia sobre la procedibilidad de la tutela tan sólo son válidas de manera parcial. De un lado, es cierto que, por tratarse de un acto administrativo, el peticionario puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de la nulidad del acto de retiro y el restablecimiento de su derecho, lo cual sugiere la improcedencia de la tutela. Pero de otro lado, una valoración de las condiciones concretas del joven Paúl Oswaldo Santander Exquibel demuestra que la vía ordinaria no resulta materialmente idónea para proteger sus derechos en el evento en que hayan sido vulnerados por la institución.
En efecto, de existir la violación alegada, el peticionario vería truncada su posibilidad de obtener el grado de oficial de la Armada en la única institución en que podrá hacerlo, pues el factor temporal constituiría en este caso específico y a diferencia de lo que ocurre en muchos otros (6) , un factor determinante para excluir el otro mecanismo de defensa, todo ello en virtud de la plena realización de su proyecto de vida.
(6) En la Sentencia T-500 de 2002, al analizar una exigencia que Ecopetrol hacía para la afiliación como beneficiarios de los cónyuges de las trabajadoras, pero que no estaba prevista para las esposas de los trabajadores varones, la Corte explicó que en ciertos casos el factor temporal es determinante para establecer la procedencia o no de la tutela. Dijo entonces lo siguiente: “Ahora bien, una de las características esenciales de la tutela es precisamente la celeridad y brevedad con que la persona obtiene una decisión judicial. Pero esa sola circunstancia no significa per se que pueda desplazar cualquier otro mecanismo, porque se llegaría al absurdo de anular el sistema procesal diseñado por el legislador, más aún cuando la protección de derechos fundamentales no es un asunto reservado únicamente al juez constitucional en sede de tutela, sino que debe inspirar todo el ordenamiento con independencia del mecanismo por medio del cual se haya puesto en funcionamiento la administración de justicia. Sin embargo, en algunos casos y bajo ciertas condiciones el factor temporal constituye un elemento relevante al momento de analizar la procedencia o no de la tutela ...”.
7. El planteamiento anterior ha sido acogido por esta misma corporación en otras oportunidades, como por ejemplo en la Sentencia T-962 de 2000, donde debió pronunciarse de fondo en relación con la acción de tutela interpuesta por un alumno de la Escuela Naval “Almirante Padilla”, quien fue sancionado disciplinariamente y retirado de la institución. En aquella oportunidad la Corte desestimó la idoneidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los siguientes términos:
“Al efectuar ese análisis en el caso de la referencia, es fácil concluir que aun en el evento que la acción de nulidad prosperara, los efectos de la decisión judicial ordinaria no alcanzarían a proteger los derechos fundamentales que se le vulneraron al actor, de manera inmediata, eficaz y completa; lo anterior por cuanto la violación de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad del demandante, permanecería indefinidamente vigente en sus efectos, causándole un perjuicio irremediable, en la medida en que la decisión de impedirle al actor continuar con sus estudios para alcanzar el grado de oficial de la Armada, para lo cual ha demostrado excepcionales dotes, también se mantendría, impidiéndole al accionante prepararse como tal, en la única institución en la que puede hacerlo, situación que se traduce en un impedimento definitivo para el ejercicio de sus derechos fundamentales a la educación (C.P., art. 67) y a elegir libremente profesión u oficio (C.P., art. 26), pues una vez resuelta la acción contenciosa, aun a favor del actor, es altamente probable que éste no pueda realizar efectivamente esos derechos, dado que la impugnada supedita el proceso formativo a estrictos límites de edad y condiciones, que muy seguramente después de unos años él no cumplirá”.
Con todo, la Corte advierte que si bien es cierto que la acción de tutela resulta procedente para controvertir la sanción disciplinaria impuesta, solamente constituye el mecanismo diseñado para amparar, en lo estrictamente necesario, la protección de los derechos fundamentales que llegaren a verse afectados, sin que pueda invadir órbitas expresamente reservadas al juez administrativo, como por ejemplo el pago de indemnizaciones o aspectos de naturaleza similar.
Aclarada la procedibilidad de la acción y de acuerdo con los lineamientos anteriormente reseñados, la Corte entrará ahora al estudio material del asunto, para lo cual comenzará por hacer referencia a los principios que orientan todo tipo de actuación disciplinaria y a los que pueden estar reservados a ciertos ámbitos específicos.
Componentes básicos de los reglamentos disciplinarios y de las sanciones que pueden imponerse con ocasión de las faltas. El principio de proporcionalidad como uno de sus elementos.
8. El objetivo de los procesos disciplinarios consiste en determinar si un deber ha sido incumplido y si como consecuencia de ello ha de imponerse alguna sanción. Dicha característica hace entonces que la potestad sancionatoria de las instituciones educativas esté sujeta a los principios constitucionales del debido proceso, sin que sea relevante la naturaleza del órgano que impone el correctivo. Así, resulta indispensable que los reglamentos de conducta o manuales de convivencia de las instituciones educativas, incluso las de formación militar, y como consecuencia lógica el desarrollo mismo de las investigaciones disciplinarias, garanticen los presupuestos mínimos del debido proceso (7) . El punto nodal consiste entonces en fijar con claridad cuáles son esos requisitos esenciales.
(7) Cfr. Sentencia T-596 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La Corte denegó la tutela interpuesta por un alumno de la Escuela Militar de Aviación “Marco Fidel Suárez”, quien consideraba que esa institución había desconocido sus derechos fundamentales en el trámite de un proceso disciplinario que culminó con su retiro del programa de formación de oficiales. Entre otros aspectos, la Corte concluyó que la entidad había respetado los elementos mínimos del debido proceso. De manera similar, aunque con una decisión en sentido contrario, puede consultarse la Sentencia T-301 de 1996.
Pues bien, en la medida en que se derivan directamente del artículo 29 superior, y de acuerdo con la jurisprudencia decantada por la Corte Constitucional (8) , los siguientes constituyen elementos inherentes a todo juicio de carácter disciplinario:
(8) Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-460 de 1992, T-538 de 1993, T-237 de 1995, T-301 de 1996, T-962 de 2000 y T-341 de 2001.
— En primer lugar, es necesario que las reglas de conducta que dan origen a una sanción hayan sido determinadas previamente en la ley o el reglamento de la institución. Sin embargo, aunque debe mediar certeza en la descripción de las faltas, no se requiere un señalamiento riguroso de los supuestos de hecho, pues “la tipificación de las faltas puede ser lo suficientemente flexible como para permitir a la autoridad competente disponer de un margen de apreciación discrecional —que no arbitraria— al momento de determinar la falta disciplinaria concreta y su respectiva sanción” (9) .
(9) Sentencia T-301 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte concedió la tutela solicitada por un estudiante de la Universidad Javeriana, a quien le fue impuesta una sanción disciplinaria con violación del debido proceso.
— En segundo lugar, las sanciones imponibles también deben encontrarse expresamente señaladas en el manual de conducta, pues sólo con ello la persona puede comprender la dimensión y los efectos derivados de su comportamiento.
— En tercer lugar, debe señalarse con claridad un procedimiento a seguir, de manera que el implicado pueda ejercer razonablemente su derecho de contradicción y defensa, siempre bajo el supuesto de la presunción de inocencia (10) .
(10) Cfr. Sentencias T-460 de 1992 y T-583 de 1993.
— En cuarto lugar, y aunque parezca obvio, es importante señalar que el proceso disciplinario se sustenta en el principio de publicidad, porque “sólo de esta manera el acusado puede conocer oportunamente los cargos que se le imputan y los hechos en que éstos se basan” (11) . Sobre el particular es necesario definir si la modificación del pliego de cargos en un proceso disciplinario, cuando esa figura existe, supone la violación del principio de publicidad y con ello el derecho de defensa.
(11) Sentencia T-301 de 1996. Con la misma lógica, en la Sentencia T-198 de 1993 la Corte dijo lo siguiente: “No es un requisito, sino un derecho fundamental de la persona a ser oída en sus pretensiones, con el objetivo de no ser sorprendida o vencidos sus intereses, por las actuaciones judiciales, sin un principio de razón suficiente, claro, objetivo y oportunamente debatido”.
Al respecto, la Sala observa que la controversia fue resuelta en la Sentencia C-1076 de 2001, magistrado ponente Clara Inés Vargas, al analizar la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 734 de 2002, donde la Corte concluyó que una modificación de esa naturaleza resulta compatible con el ordenamiento constitucional, siempre y cuando se respete plenamente el ejercicio del derecho de contradicción, en especial mediante la solicitud y práctica de nuevas pruebas (12) .
(12) Sentencia C-1076 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Entre otros puntos la Corte declaró exequible el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión “de ser necesario”, que dejaba a la voluntad de la autoridad competente la facultad de decidir si admitía o no un nuevo debate probatorio, en detrimento del derecho de defensa.
De esta manera, en materia disciplinaria es posible hacer una variación a los cargos durante el trámite del proceso, pero ello no excluye el deber de garantizar en su integridad el derecho de defensa. Lo que no es de recibo es que el implicado sea sorprendido con la inclusión de nuevas acusaciones a última hora, pues el diseño de su defensa podría verse ostensiblemente afectado (13) .
(13) Sobre el mismo punto, en la Sentencia T-301 de 1996 la Corte señaló: “Por tratarse de una actuación que responde a criterios eminentemente subjetivos, la calificación provisional de las conductas de acuerdo con el catálogo de las faltas debe ser motivada y puesta en conocimiento del imputado para que éste pueda controvertirla. El acusado debe poder conocer todos aquellos elementos que el juzgador tiene en mente para considerar que su conducta infringe tal o cual norma reglamentaria, lo cual le acarreará una determinada sanción. Sólo así, el imputado puede construir una defensa que apunte no sólo a desvirtuar elementos de orden fáctico (si los hechos ocurrieron en la forma en que las autoridades los presentan), sino también de índole jurídica (si la calificación es la adecuada)”.
— Por último, el principio de proporcionalidad constituye un elemento inherente a cualquier proceso disciplinario, no sólo frente a la conducta que se espera del sujeto, sino también frente a la sanción que conlleva su incumplimiento. Como lo ha señalado la Corte, “el test de proporcionalidad se predica no sólo de la imposición de una norma específica y de su restricción frente al derecho (...) sino frente a las posibles sanciones [disciplinarias] que se impriman con fundamento en esa norma” (14) .
(14) Sentencia T-124 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el derecho penal, que guarda una íntima relación de conexidad con el derecho disciplinario, la importancia de este principio ha sido reconocida de tiempo atrás en autores como Becaria, quien sostenía lo siguiente: “No sólo es de interés común que no se cometan delitos, sino también que sean más raros en proporción al mal que acarrean a la sociedad. Por consiguiente, deben ser más fuertes los obstáculos que aparten a los hombres de los delitos, a medida que sean más contrarios al bien público y a medida de los estímulos que a ellos los induzcan. Por consiguiente, debe haber una proporción entre los delitos y las penas”. De los delitos y las penas. Traducción de Santiago Sentís Melendo y Mariano Ayerra Redín, Temis, Tercera edición, 1994, págs. 51-52.
9. Ni las reglas de conducta, ni menos aún las sanciones disciplinarias, pueden apartarse de los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido. En otras palabras, las reglas de comportamiento, así como las sanciones que de su inobservancia se derivan, deben perseguir un fin constitucionalmente legítimo, ser adecuadas y necesarias para su realización, y guardar la debida correspondencia de medio a fin entre la conducta y la sanción.
La exigencia de este principio subyace en la concepción de Estado de derecho y en la noción de justicia material, pues combina los elementos de un caso concreto dentro de la lógica de la moderación en el ejercicio del poder (15) . Así, como la ha señalado la Corte, “la razón jurídica de la razonabilidad y de la proporcionalidad no es otra que la necesidad de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El principio de proporcionalidad rige todas las actuaciones de la administración pública y de los actos de los particulares que estén encargados de la prestación de un servicio público cuando se trate de la imposición de una sanción que conlleve pérdida o disminución de un derecho” (16) .
(15) Javier Barnés Vásquez, Introducción al principio de la Proporcionalidad en el derecho comparado y comunitario. Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pág. 501.
(16) Sentencia T-015 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este principio también pueden consultarse las sentencias C-022 de 1996, C-445 de 1995, T-563 de 1994, C-309 de 1997 y SU-642 de 1998.
Componentes de los reglamentos disciplinarios en ámbitos especiales como el de formación militar y alcance de la autonomía en la valoración de conductas e imposición de sanciones
10. Con alguna frecuencia los presupuestos básicos de todo proceso disciplinario van acompañados de otros principios que por su naturaleza están reservados a ámbitos específicos y que, a su vez, orientan el sentido y alcance de los primeros.
En instituciones de formación militar, por ejemplo, el contenido de los programas educativos está orientado al aprendizaje y la práctica del “arte militar”, teniendo como norte la formación de líderes al servicio de las Fuerzas Armadas (17) . Y es posible que en virtud de esa circunstancia haya exigencias de conducta o sanciones que no resultan asimilables en otros escenarios o que no siempre son de fácil comprensión cuando se separan de su contexto original.
(17) Algunas de estas actividades fueron reseñadas en la Sentencia C-1293 de 2001, en los siguientes términos: “(…) Dichos programas pretenden calificar al oficial o suboficial en funciones de mando y conducción en actividades de: i) combate o apoyo para el combate (oficiales y suboficiales de armas del Ejército); ii) operaciones navales (oficiales y suboficiales de la Marina); iii) operaciones de vuelo o de seguridad y defensa de bases (oficiales y suboficiales de la Armada); iv) de apoyo en servicios para el combate, las operaciones navales, las operaciones de vuelo, o las de seguridad y defensa de bases (oficiales del cuerpo logístico): v) de actividades administrativas (oficiales del cuerpo administrativo); o relacionadas con la Justicia Penal Militar (D. 1790/00, art. 10)”.
Siguiendo con el ejemplo de las Fuerzas Militares, la Corte ha reconocido como necesario que en su interior “reine un criterio de estricta jerarquía y disciplina, pero ha rechazado (...) la concepción absoluta y ciega de la obediencia castrense” (18) . Así mismo, pueden haber parámetros valorativos diferentes como la honestidad o la confianza, que en determinados momentos cobran relevancia para la calificación de ciertas acciones.
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1995. La cita hace referencia al carácter relativo del principio de obediencia debida al interior de las Fuerzas Militares.
11. La naturaleza de una entidad significa entonces que sus procesos disciplinarios deben ser interpretados en armonía con los principios especiales de la institución, aun cuando en todo caso deben observar los componentes básicos de todo proceso sancionatorio. Y ajuicio de la Corte, la incidencia de esos principios se proyecta al menos en dos sentidos: (i) frente a las reglas de comportamiento que se espera de la persona, es decir, respecto de sus deberes y, (ii) frente a las medidas imponibles como consecuencia de su incumplimiento, esto es, las sanciones.
12. Lo anterior conduce de manera inevitable al tema de la autonomía de las instituciones de educación superior y el grado de injerencia del Estado en la valoración de las decisiones por ellas adoptadas.
Pues bien, al respecto la Sala encuentra que existe una sólida línea jurisprudencial, según la cual la autonomía universitaria encuentra como límite el respeto de los mandatos superiores y la garantía de los derechos fundamentales de sus educandos (19) . La posición de la Corte puede reseñarse en los siguientes términos (20) :
(19) Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-309 de 2003, T-1317 de 2001, T-182 de 2001, T-870 de 2000, T-974 de 1999, T-310 de 1999, C-226 de 1997, T-180 de 1996, T-515 de 1995, T-425 de 1993, T-492 de 1992.
(20) Corte Constitucional, Sentencia T-1317 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
“De igual manera en que la Carta les reconoce una amplia facultad de autodeterminación, las instituciones educativas superiores se encuentran sometidas, como corresponde en una democracia constitucional, a los mandatos constitucionales. En este orden de ideas, debe entenderse que únicamente se protegen los desarrollos normativos y los arreglos institucionales legítimos, esto es, aquellos que, siendo expresión del pluralismo jurídico (T-515/95), son compatibles con la Constitución, en la medida en que respetan los derechos fundamentales de los estudiantes (T-180/96 y T-870/00). Este sometimiento de las universidades al mandato constitucional, justifica la intervención del juez cuando quiera que advierta que una restricción a un derecho fundamental de los estudiantes no “se encuentre amparada por una justificación objetiva y razonable, que no persiga una finalidad constitucionalmente reconocida o que sacrifique en forma excesiva o innecesaria los derechos tutelados por el ordenamiento constitucional (T-180/96)”.
Teniendo en cuenta la naturaleza de la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla”, y como fue explicado en la primera parte de esta sentencia (ver fundamento jurídico 4), la Corte considera que los planteamientos jurisprudenciales relacionados con el alcance de la autonomía de las instituciones universitarias de educación superior también resultan aplicables para las escuelas de formación de las Fuerzas Militares como la demandada en esta oportunidad.
Con estos elementos de juicio la Sala entrará ahora a determinar si los derechos del joven Paúl Oswaldo Santander Exquibel fueron o no desconocidos por la Escuela Naval de Cadetes en el trámite del proceso disciplinario que culminó con la sanción de retiro.
Caso concreto. Violación del derecho al debido proceso
13. De acuerdo con los hechos narrados, la Sala observa que la controversia gira en torno a dos puntos esenciales: (i) la posible modificación en los cargos por los cuales fue sancionado el cadete, y (ii) la eventual confusión entre los criterios de gravedad de la falta y de gravedad de la sanción, que en el fondo plantea una controversia sobre si hubo o no desproporción al momento de fijar la más drástica medida.
14. En cuanto a la modificación de los cargos, una revisión de los documentos que reposan en el expediente demuestra que en el llamado a relación al cadete Paúl Oswaldo Santander, así como en las actas subsiguientes, se le imputó como posible falta disciplinaria el desconocimiento del numeral segundo del código de honor (art. 23 de reglamento de conducta), según el cual, el cadete “no toma ni recibe a sabiendas, la propiedad de otra persona bajo ninguna condición, sin la debida autorización de su dueño”. No obstante, la mención a la tentativa de hurto sólo fue incluida en el llamado para audiencia ante el consejo disciplinario.
La Sala comparte la apreciación del juez de primera instancia, en el sentido de que la citación efectuada al peticionario no puede ser asimilada a un pliego de cargos, susceptible de ser modificado, en tanto no contiene una imputación formal de los mismos ni expone las razones por las cuales fue convocado al consejo disciplinario, como sí parecen serlo las actas de relación que registraron en detalle las actuaciones surtidas y las posibles faltas, pero donde nunca se hizo mención a la tentativa de hurto como conducta reprochable disciplinariamente.
En este orden de ideas, a juicio de la Corte, la inclusión del cargo de tentativa de hurto fue hecha de manera subrepticia en la última diligencia del proceso, esto es, en la audiencia para fallo, en detrimento de los principios de publicidad y defensa, componentes esenciales de todo proceso disciplinario. Dicha circunstancia implicaba, como bien lo señaló el tribunal, la exclusión de ese cargo en la calificación de la conducta y en la imposición de la sanción.
15. Debido a que la primera instancia concedió el amparo, una primera interpretación sugeriría que el yerro fue superado con la realización del nuevo consejo disciplinario, el cual se llevó a cabo en cumplimiento de la orden impartida por el tribunal. Sin embargo, revisado con detenimiento el asunto la Corte constata que esa apreciación resulta equivocada por varias razones:
En primer lugar, porque con la revocatoria del fallo de tutela en el trámite de alzada, las actuaciones adelantadas perdieron su eficacia jurídica volviendo las cosas a su estado inicial.
En segundo lugar, porque en el nuevo consejo disciplinario, esto es, en la diligencia donde se decretó la nulidad de lo actuado y se profirió un nuevo fallo, el cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel nunca estuvo presente, como tampoco su apoderado, lo cual resulta abiertamente contrario a los principios de publicidad y defensa, componentes básicos del debido proceso sancionatorio.
Y en tercer lugar, pero no menos importante, porque en la segunda providencia parece haberse olvidado uno de los elementos esenciales de cualquier proceso disciplinario, como lo es el principio de proporcionalidad. No obstante, la Corte debe estudiar el asunto con más detenimiento.
16. Sin perder de vista la autonomía y los parámetros especiales de valoración en una entidad como la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla”, cuyo enfoque formativo es en esencia militar, pero teniendo presente sus límites, la Corte recuerda que dentro de los componentes básicos de todo proceso está el principio de proporcionalidad. Proporcionalidad que se predica no sólo respecto de la conducta esperada sino también frente al correctivo, y que debió ser tenido en cuenta por el consejo disciplinario al momento de establecer cuál era la sanción pertinente, lo cual, como pasa a explicarlo, no ocurrió en el proceso seguido al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel.
En efecto, nada parece justificar, a la luz del mencionado principio, que una vez excluido el cargo más gravoso (el de la tentativa de hurto), según lo reconoció el propio consejo disciplinario en su primera providencia, esa circunstancia no haya tenido ninguna repercusión cuando se adelantó nuevamente la audiencia, pues el consejo mantuvo inalterada la decisión de retiro, prevista como la más drástica en el reglamento de la institución.
La Corte no desconoce que el consejo disciplinario tiene con un amplio margen cié valoración tanto de los supuestos fácticos como de la dimensión de los efectos que pudo haber generado la conducta, sin duda reprochable, del cadete Santander Exquibel. Pero tampoco puede aceptar que si la falta más gravosa fue desestimada, ello en nada haya incidido en la graduación de la sanción, pues entonces la protección del debido proceso se reduciría a la mera observancia de las formalidades, en desmedro del contenido sustancial del que también está revestido el debido proceso.
Una simple revisión de los dos fallos disciplinarios dictados deja serias dudas acerca de la profundidad en el análisis valorativo realizado por el consejo disciplinario. Así, ninguno de ellos define con claridad si la falta cometida se consideró leve, grave o gravísima. Pero aún suponiendo que se tratara de una falta gravísima, el consejo tampoco explicó cuáles habían sido los criterios de agravación de la sanción (art. 29 del reglamento), para comprender por qué fijó la más drástica habiendo otras menos lesivas.
Para la Corte no es de recibo el argumento según el cual el desempeño académico del cadete era regular y registraba antecedentes en la comisión de otras faltas, pues no sólo es cuestionable que haya una relación de conexidad entre el desempeño académico y la gravedad de una falta, sino que, además, la supuesta recurrencia no constituye un agravante de la sanción sino un criterio para determinar la naturaleza de la falta, como expresamente lo señala el reglamento de la institución (art. 26). Y, en todo caso, el consejo nunca analizó esas circunstancias como fácilmente se constata con una lectura de los fallos disciplinarios.
17. Por todo lo anterior, la Sala revocará el fallo proferido por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, como resulta insuficiente que se limite a confirmar la decisión de primera instancia, dejará sin efecto la sanción impuesta al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel, quedando abierta la posibilidad para que, si lo considera procedente, la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” repita, esta vez en debida forma, el proceso disciplinario en contra del mencionado estudiante, sin que en todo caso pueda imponer la sanción de retiro.
1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de la referencia. En su lugar, CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso del joven Paúl Oswaldo Santander Exquibel.
2. DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta por la Escuela Naval “Almirante Padilla” al cadete Paúl Oswaldo Santander Exquibel. En consecuencia, si lo considera procedente, la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” deberá volver a surtir el procedimiento disciplinario en contra del mencionado estudiante, de conformidad con los principios establecidos en la presente sentencia y sin que en todo caso pueda imponer la sanción de retiro.