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Timestamp: 2019-09-15 09:56:38
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RODRÍGUEZ GARCÍA, José Antonio (2011): El Régimen Jurídico de los Centros de Culto en Cataluña: ¿Un ejemplo a seguir?, Madrid, Ministerio de Justicia.
José Antonio Cabanillas
El Ministerio de Justicia publicó en 2011, en edición digital, el último libro de José Antonio Rodríguez García bajo el sugerente título “El Régimen Jurídico de los Centros de Culto en Cataluña: ¿Un ejemplo a seguir?”. Pregunta que responde afirmativamente en la parte final del libro (p. 168, conclusión nº 9), a pesar de que todo hacía presagiar lo contrario vista la crítica expuesta a lo largo del trabajo.
En general, el libro completa y desarrolla con mayor detalle y argumentación algunas de las opiniones y tesis ya conocidas del autor, tanto en su aspecto más general, principios orientadores en materia de libertad religiosa, como en relación a la normativa catalana de centros de culto. Por ejemplo, véanse sus publicaciones en relación al principio de laicidad y la regulación catalana (Rodríguez García 2009) y sobre sus aspectos más concretos de la regulación urbanística (Rodríguez García 2011). Con todo, en el libro aquí comentado, tales tesis encuentran un más completo desarrollo, constituyendo un interesante punto de arranque, y una propuesta para debatir sobre aquellos puntos más controvertidos que esta normativa contiene, referidos al ejercicio de la libertad religiosa en relación con los centros o, como acertadamente reivindica el autor, lugares de culto.
La estructura del libro comprende, tras una breve introducción, el estudio sistemático de los principios informadores en esta materia: el principio de laicidad del Estado (neutralidad religiosa, separación estado-confesiones religiosas), el de cooperación estatal con las confesiones religiosas, y la libertad religiosa como derecho de prestación; el principio de laicidad en la normativa catalana de centros de culto, con referencias específicas al debate parlamentario durante la tramitación de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los centros de culto; la regulación concreta que caracteriza la ley de centros de culto catalana y su reglamento de desarrollo, esto es, planificación urbanística de los lugares de culto (con referencias concretas a la memoria, la participación de las confesiones religiosas y las reservas), el principio de cohesión social y el planeamiento urbanístico, las licencias urbanísticas, la licencia de apertura y uso de centros de culto, los centros de culto y el patrimonio cultural, la normativa técnico-urbanística de los lugares de culto, y las cesiones de los bienes del patrimonio público de suelo destinados a equipamientos de uso religioso. Termina la obra con un apartado de conclusiones y propuestas que viene a ser un resumen sistemático de todo lo expuesto a lo largo del libro. Esta estructura se completa en su parte final con un anexo documental en el que se incluye el texto de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los centros de culto, el Decreto 94/2010, de 20 de julio, que la desarrolla, y la Ordenanza sobre los centros de culto o de reunión con fines religiosos del Ayuntamiento de Ruidoms (Tarragona), de 24 de febrero de 2009.
Toda reseña exige un esfuerzo de síntesis, lamentablemente parcial y subjetivo, y en el que no siempre se acierta, de cuanto el autor ha expuesto tan extensamente, pero necesario para intentar identificar las ideas o tesis claves que sustentan y constituyen el hilo conductor sobre el que giran las argumentaciones del texto. El autor enmarca los puntos más controvertidos sobre los que gira el ejercicio del derecho fundamental de la libertad religiosa reconocido en el artículo 16.1 de la Constitución (como libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades), y el derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas a establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos conforme al artículo 2.2 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa.
Ayudados por el resumen que se ofrece en la parte final del libro bajo el título de conclusiones, resaltan una serie de opiniones y propuestas deudoras de su concepción del principio de laicidad como consecuencia del principio de igualdad y de libertad de conciencia, y en el que destacan como subprincipios el de neutralidad religiosa y la separación absoluta entre el Estado y las confesiones religiosas, así como el tratamiento del derecho de culto y, por lo tanto, de la regulación de los lugares de culto, dentro del más general derecho de reunión.
Indica el autor que la normativa catalana puede ser contraria al principio de laicidad, afirmando que hubiera sido mejor ir a una norma general sobre el derecho de reunión (p. 42), aprobando una ley general sobre el establecimiento de lugares de reunión, que incluyera los requisitos necesarios de seguridad, tranquilidad, salubridad, aforo, evacuación, accesibilidad, etc. (p. 157); incluso la califica de ley de “panfleto”, con la única finalidad de crear una nueva licencia, de apertura y uso, que además, considera contraria al principio de neutralidad e innecesaria, pues todo sería reconducible a la licencia general de instalación y funcionamiento de actividades; la pretendida novedad de la reserva de suelo la considera falsa, pues entiende que la deja absolutamente en manos de los Ayuntamientos y, a su juicio, a lo único que obliga es a que éstos motiven si hacen o no reserva. Termina insistiendo en que lo adecuado es ir a lo que el autor ha propuesto en numerosas ocasiones y que denomina Plan Municipal de Lugares de Reunión, con un apartado específico dedicado a los lugares de culto, con un “estándar urbanístico cívico-asociativo”.
Tales afirmaciones le llevan a negar desde las primeras páginas, y reiterándolo a lo largo del texto, toda clase de acciones positivas, cesiones de suelo, y ayudas públicas para facilitar el ejercicio del derecho de culto; además, al considerar el derecho de culto incluido en el más genérico derecho de reunión, desde la perspectiva de titularidad pública sólo admite el centro pluriconfesional.
Respecto a los temas así planteados convendría abrir la reflexión sobre algunos interrogantes que este libro nos plantea. En primer lugar, cabría preguntarse si efectivamente, incluir el derecho de culto dentro del más genérico derecho de reunión satisface la concepción del derecho tal y como lo contempla la propia Constitución y el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre 1950.
Cosa distinta, tal y como se defiende por la doctrina citada en el libro y seguida por el autor[1], es admitir, la conexión del derecho reconocido en el artículo 16 CE con otros derechos fundamentales, como el derecho a la intimidad y la propia imagen, el derecho a recibir educación y la libertad de enseñanza, la libertad de expresión e información, el derecho de asociación, los derechos de reunión y manifestación o el derecho a la objeción de conciencia en los casos que la ley reconoce. De ahí que la consideración del derecho de culto subsumido en el más genérico derecho de reunión, y defender como única posibilidad reguladora hacerlo, de manera genérica, como derecho de reunión, pudiera ser controvertida.
En segundo lugar, respecto a la interpretación que se hace de la fórmula empleada por la ley catalana en cuanto a la reserva de suelo, quizás fuera necesario tener en cuenta algunos aspectos. Ciertamente, con la excepción de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los centros de culto, del Parlamento de Cataluña, nuestra normativa urbanística no ha tratado específicamente el equipamiento urbanístico de manera separada al resto de los equipamientos comunitarios y, tradicionalmente, el planeamiento como actividad municipal ha gozado y continúa gozando de discrecionalidad para tomar estas decisiones. No existe normativa que establezca orientaciones y criterios que predeterminen el establecimiento en los planes de reserva de suelo para ello, ni, lógicamente, para fines religiosos ni criterios para permitir o no el uso de suelo con fines religiosos en las diferentes o todas las áreas de la ciudad, dependiendo de la clase de suelo de que se trate.
La ley catalana, pero sólo en relación con los equipamientos comunitarios, y sólo en este ámbito, omitiendo toda referencia al uso del suelo con fines religiosos en general (que constituye uno de los aspectos más criticados), y en particular en relación a la reserva de suelo para fines de uso religioso (art. 4, Ley 16/2009, de 22 de julio, y articulado del Reglamento que la desarrolla), sí que podría interpretarse como una obligación para prever en el planeamiento suelos con la calificación de sistemas de equipamientos comunitarios para usos de carácter religioso, salvo que se justifique mediante informe motivado la no necesidad, aunque dicha obligatoriedad de reserva de suelo no vaya acompañada, ni en la ley ni en reglamento, de un estándar concreto. En todo caso, con independencia de la interpretación que se haga de dicha regulación, esta cuestión parece tener fecha de caducidad al haberse iniciado la tramitación de reforma de la Ley.
Resultan especialmente interesantes los comentarios contenidos en el libro respecto a la creación y regulación que hace la normativa catalana de la licencia de apertura y uso de centros de culto. Coincidiendo con la afirmación del autor que esta cuestión no se ve afectada por la reserva de ley orgánica (p. 72 y 73), conviene despejar la duda en relación a una posible ilegalidad en la creación de la licencia al plantear que la materia es susceptible de ser considerada condición básica, y por lo tanto, correspondiendo al Estado su regulación ex artículo 149.1.1ª CE. De ser así, aún admitiendo que esta materia pueda ser susceptible de regulación como condición básica (tema siempre controvertido y pendiente de definir la extensión y límites de esa posible regulación ex art. 149.1.1ª CE), habría que considerar si, mientras que no exista norma estatal que así lo regule, como sería este caso, cabría o no hablar de infracción legal. Cosa distinta es que cuando exista dicha regulación estatal, necesariamente haya que contrastar en qué términos concurren ambas regulaciones. Esta cuestión nos plantea una cuestión más general, en el sentido de precisar si dicha cláusula opera como una reserva o incompatibilidad para ser regulada la materia por las Comunidades Autónomas[2].
Por último, y con carácter general, el libro contiene numerosas referencias bibliográficas de otras posiciones doctrinales, en algunos casos no siempre coincidentes con las del autor. De esta manera el libro pone de manifiesto la preocupación e interés existentes en buena parte de la doctrina por hacer propuestas útiles desde el punto de vista de la regulación normativa y las políticas públicas, al constatar el innegable vínculo entre el derecho reconocido en el art. 16 CE y el urbanismo. Si toda práctica de la religiosidad colectiva necesita de un espacio físico, el cuál se ubica en una trama urbana, éste, el urbanismo, aparece por tanto como un elemento que puede facilitar o entorpecer el ejercicio efectivo del derecho fundamental. Por tanto, constituye una necesidad ineludible buscar instrumentos normativos que faciliten en la realidad el ejercicio del derecho fundamental, acorde con el mayor nivel de diversidad religiosa hoy existente, que supere la discriminación históricamente padecida por buen número de confesiones, con la finalidad de favorecer la cohesión social y territorial. Propuestas que no siempre han de ser deudoras de un concepto más o menos explícito de estado confesional o pluriconfesional.
En resumen, como ya se ha apuntado, el trabajo de José Antonio Rodríguez, además de constituir un estudio pormenorizado del Régimen Jurídico de los Centros de Culto en Cataluña, constituye un acertado punto de arranque para reflexionar sobre los aspectos más controvertidos a tener en cuenta y resolver en toda regulación que sobre los lugares de culto se proponga.
[1] Véase Llamazares 2007, pp. 22 y ss.
[2] Respecto a esta cuestión, para mayor profundización, véase Agirreazkuenaga 2007 y Barnes 2004.
AGIRREAZKUENAGA, I. (2007): “Reflexiones sobre el artículo 149.1.1 de la Constitución: La clasificación del suelo y la imposible igualdad en el ejercicio del Derecho a la propiedad urbanística”, en ACE (Arquitectura, Ciudad y Entorno), nº 3 (febrero).
BARNÉS, J. (2004): «Legislación básica y artículo 149.1.1ª CE”, en AAVV: Informe de las Comunidades Autónomas 2003, Barcelona, Institut de Dret Public. Disponible en: http://www.idpbarcelona.net/cat/10_iccaa/2003.htm .
LLAMAZARES, D. (2007): Derecho a la libertad de conciencia I, Madrid, Civitas Ediciones.
RODRÍGUEZ GARCÍA, J. A (2009): “La ley catalana de centros de culto y laicidad”, en Laicidad y Libertades. Escritos Jurídicos, nº 9, pp. 403 y ss.
(2011): “La normativa catalana sobre centros de culto (I): planeamiento urbanístico” en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 266 (junio), pp. 147-176.