Source: http://docplayer.fi/13146711-Hallituksen-esitys-eduskunnalle-liiketoimintakiellosta-annetun-lain-muuttamisesta-seka-eraiksi-siihen-liittyviksi-laeiksi.html
Timestamp: 2018-11-19 23:07:38+00:00
Document Index: 8822687

Matched Legal Cases: ['tuomioistuin ', 'KKO ', 'KKO ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ']

Hallituksen esitys eduskunnalle liiketoimintakiellosta annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi - PDF
Download "Hallituksen esitys eduskunnalle liiketoimintakiellosta annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi"
1 LUONNOS Hallituksen esitys eduskunnalle liiketoimintakiellosta annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi liiketoimintakiellosta annettua lakia. Muutoksilla on tarkoitus toteuttaa harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman edellyttämät toimenpiteet liiketoimintakiellon tehostamisesta. Esityksessä ehdotetaan, että laissa tarkoitetulle valvontaviranomaiselle annettaisiin oikeus pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan edellytykset määrätä liiketoimintakielto. Tutkinta koskisi tilanteita, joissa liiketoimintakielto voitaisiin määrätä liiketoiminnassa tehtyjen lakisääteisten velvollisuuksien olennaisen laiminlyönnin perusteella, mutta joissa ei olisi syyllistytty rikolliseen menettelyyn. Tarkoitetun tutkinnan voisi suorittaa mikä tahansa esitutkintaviranomainen. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia siten, että väliaikainen liiketoimintakielto raukeaisi, jollei syytettä kiellon perusteena olevasta rikollisesta menettelystä ole nostettu nykyisen vuoden sijaan kahden vuoden kuluessa kiellon määräämisestä. Esityksessä ehdotetaan lakia muutettavaksi myös siten, että esitutkintaviranomaisen ja syyttäjän oikeutta saada tietoja päättyneistä liiketoimintakielloista laajennettaisiin. Esitys sisältää myös ehdotuksen lain soveltamisalan laajentamisesta yksityisen elinkeinonharjoittajan kirjanpitolaissa tarkoitettuun ammattitoimintaan. Esitys sisältää lisäksi tarpeellisina pidetyt ehdotukset rikostorjunnasta Tullissa annetun lain, henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain, konkurssilain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain muuttamisesta. Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
2 2 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen 22 päivänä kesäkuuta 2011 antamassa ohjelmassa, joka oli voimassa myös pääministeri Alexander Stubbin hallituksen ohjelman ( ) aikana, todettiin, että liiketoimintakiellon tehostamiseksi tulisi ryhtyä toimenpiteisiin. Ohjelmassa todettiin lisäksi, että tulisi selvittää, olisiko mahdollista saattaa liiketoimintakiellossa olevat henkilöt erilliseen julkiseen rekisteriin. Valtioneuvosto on 19 päivänä tammikuuta 2012 antamallaan periaatepäätöksellä hyväksynyt tehostetun harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman vuosille Toimintaohjelman mukaan liiketoimintakiellon tehostamiseksi ryhdytään toimenpiteisiin. Toimintaohjelmassa todetaan, että tehtävän selvityksen perusteella mahdollistetaan valvontaviranomaisten oikeus pyytää esitutkintaviranomaisia tutkimaan liiketoimintakiellon edellytykset myös muutoin kuin rikoksen esitutkinnan yhteydessä, mahdollistetaan kaikille esitutkintaviranomaisille liiketoimintakiellon edellytysten tutkinta sekä laajennetaan viranomaisten oikeutta ja mahdollisuutta ilmoittaa esitutkintaviranomaisille liiketoimintakiellon mahdollisista rikkomisista. Lisäksi periaatepäätöksessä edellytetään selvitettävän mahdollisuudet saattaa liiketoimintakiellossa olevat henkilöt erilliseen internetissä julkaistavaan rekisteriin. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi liiketoimintakiellosta annettua lakia sekä eräitä muita lakeja toimintaohjelman edellyttämän mukaisesti. Lisäksi esitys sisältää ehdotuksen lain soveltamisalan laajentamisesta yksityisen elinkeinonharjoittajan kirjanpitolaissa (1336/1997) tarkoitettuun ammattitoimintaan. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Liiketoimintakiellosta annettu laki (1059/1985) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta Laki säädettiin osana konkurssilainsäädännön kokonaisuudistusta ja sillä pyrittiin ehkäisemään taloudellista rikollisuutta. Vuonna 1986 voimaan tulleen lain nojalla liiketoimintakiellolla voitiin määräajaksi kieltää konkurssivelallista tai konkurssiin asetetussa yrityksessä määräävässä asemassa ollutta harjoittamasta liiketoimintaa. Konkurssin lisäksi liiketoimintakiellon määräämisen perusedellytyksenä oli, että konkurssiin johtaneessa liiketoiminnassa oli törkeästi laiminlyöty liiketoiminnan harjoittamiseen liittyvät velvollisuudet. Merkittävimmät muutokset liiketoimintakiellosta annettuun lakiin on säädetty lailla 1220/1997, joka tuli voimaan 1 päivänä maaliskuuta Muutoksilla muun muassa laajennettiin lain soveltamisalaa. Liiketoimintakielto voidaan muutosten seurauksena määrätä silloinkin, kun yritystä ei ole asetettu konkurssiin. Lisäksi kyseisen uudistuksen yhteydessä liiketoimintakieltoon määräämisen edellytykset uudistettiin pääosin nykyiseen muotoonsa, kiellon sisältöä tarkennettiin ja laajennettiin sekä kiellon noudattamisen valvonta säädettiin poliisin tehtäväksi. Liiketoimintakiellosta annettua lakia on muun ohella muutettu myös lailla 1107/2006, joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta Tällöin lakia muutettiin siten, että kiellon valvonnan tehostamiseksi vero-, tulli-, ulosotto- ja palkkaturvaviranomaisen, konkurssiasiamiehen, julkisista varoista avustuksia ja etuuksia myöntävän viranomaisen sekä elinkeinotoimintaan liittyviä lupa- ja valvontatehtäviä hoitavan viranomaisen teh-
3 3 täväksi tuli kiinnittää huomiota liiketoimintakiellon noudattamisen toteutumiseen. Lakiin lisättiin myös säännökset liiketoimintakiellon merkitsemisestä kaupparekisteriin ja säätiörekisteriin. Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia (1346/1999) muutettiin lisäksi siten, että Verohallinnolle säädettiin oikeus antaa tietoja poliisille liiketoimintakiellon valvontaa varten. Liiketoimintakiellon määräämisen edellytyksenä on lain 3 :n 1 kohdan mukaan liiketoimintaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien olennainen laiminlyönti liiketoiminnassa tai 2 kohdan mukaan sellaiseen rikolliseen menettelyyn syyllistyminen liiketoiminnassa, jota ei voida pitää vähäisenä. Lisäksi edellytetään, että henkilön toimintaa on kokonaisuutena arvioiden pidettävä velkojien, sopimuskumppaneiden, julkisen talouden taikka terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta vahingollisena. Liiketoimintakiellon määräämisen edellytyksenä oli viime vuosiin saakka kaikissa tapauksissa se, että liiketoimintaa pidetään lain 3 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vahingollisena. Suomen liittyminen kahteen Euroopan neuvoston yleissopimukseen eli lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan tehtyyn yleissopimukseen (SopS 88/2011) ja ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehtyyn yleissopimukseen (SopS 44/2012) on kuitenkin edellyttänyt, että liiketoimintakielto voidaan määrätä eräistä liiketoiminnassa tehdyistä rikoksista siitä riippumatta, ovatko ne olleet mainitulla tavalla vahingollisia. Liiketoimintakieltoon voidaan siten määrätä myös lain 3 :n 3 momentin mukaiseen rikokseen syyllistynyt henkilö. Näiden rikosten kohdalla ei edellytetä vähäistä suurempaa rikollista menettelyä eikä kokonaisuutena arvostellen vahingollista toimintaa. Mainitussa 3 momentissa tarkoitettuja rikoksia ovat 1) rikoslain (39/1889) 17 luvun 18 :ssä tai 18 a :ssä rangaistavaksi säädetty rikos tai sen yritys taikka osallisuus siihen (sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittäminen tai törkeä tekomuoto); 2) rikoslain 17 luvun 19 :ssä rangaistavaksi säädetty rikos tai osallisuus siihen (sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapito); 3) kahdeksaatoista vuotta nuorempaan henkilöön kohdistunut rikoslain 20 luvun 9 :ssä tai 9 a :ssä rangaistavaksi säädetty rikos tai sen yritys taikka osallisuus siihen (paritus tai törkeä paritus); 4) rikoslain 25 luvun 3 :ssä tai 3 a :ssä rangaistavaksi säädetty rikos tai sen yritys taikka osallisuus siihen (ihmiskauppa tai törkeä ihmiskauppa); taikka 5) rikoslain 47 luvun 3 a :ssä rangaistavaksi säädetty rikos (kiskonnantapainen työsyrjintä). Henkilöpiiri, jolle liiketoimintakielto voidaan määrätä, on rajattu. Liiketoimintakieltoon voidaan lain 2 :n mukaan määrätä yksityinen elinkeinonharjoittaja, jonka harjoittamasta liiketoiminnasta on kirjanpitolaissa säädetty kirjanpitovelvollisuus (1 kohta), avoimen yhtiön yhtiömies, kommandiittiyhtiön vastuunalainen yhtiömies ja eurooppalaisen taloudellisen etuyhtymän henkilöjäsen (2 kohta) sekä se, joka on yhteisön hallituksen jäsenenä tai toimitusjohtajana taikka muussa siihen rinnastettavassa asemassa, samoin kuin se, joka tosiasiallisesti johtaa yhteisön tai säätiön taikka ulkomaisen sivuliikkeen toimintaa taikka hoitaa sen hallintoa (3 kohta). Liiketoimintakiellon sisällöstä säädetään lain 4 :n 1 momentin 1-7 kohdassa. Liiketoimintakieltoon määrätty ei saa itse tai toista välikätenä käyttäen harjoittaa sellaista liiketoimintaa, josta kirjanpitolaissa on säädetty kirjanpitovelvollisuus. Hän ei myöskään saa olla avoimen yhtiön yhtiömiehenä tai kommandiittiyhtiön vastuunalaisena yhtiömiehenä taikka eurooppalaisen taloudellisen etuyhtymän henkilöjäsenenä. Liiketoimintakieltoon määrätty ei saa olla yhteisön tai säätiön hallituksen jäsenenä, varajäsenenä, toimitusjohtajana taikka muussa niihin rinnastettavassa asemassa yhteisössä tai säätiössä. Lisäksi hän ei saa itse tai toista välikätenä käyttäen tosiasiallisesti johtaa yhteisön tai säätiön taikka ulkomaisen sivuliikkeen toimintaa tai hoitaa sen hallintoa eikä itse tai toista välikätenä käyttäen tehdä osakeyhtiön perustamissopimusta tai olla osuuskunnan perustajana. Hän ei myöskään saa hankkia itse taikka toista välikätenä käyttäen omistukseen
4 4 tai sopimukseen perustuvaa määräysvaltaa liiketoimintaa harjoittavassa yhteisössä. Liiketoimintakieltoon määrätyn on kiellettyä myös harjoittaa Suomessa liiketoimintaa ulkomaille perustettua yhteisöä välikätenä käyttäen tai tosiasiallisesti johtaa sellaisen ulkomaille perustetun yhteisön toimintaa, joka harjoittaa liiketoimintaa Suomessa muuten kuin vähäisessä määrin eikä hankkia määräysvaltaa sellaisessa yhteisössä. Pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään poikkeuksista, jotka koskevat toimimista julkisoikeudellisessa yhteisössä, aatteellisessa yhdistyksessä tai säätiössä taikka joita voidaan erityisestä syystä määrätä kiellon sisältöön. Liiketoimintakiellon määrää yleinen tuomioistuin syyttäjän vaatimuksesta (6 ). Asian käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osin, mitä syyttäjän ajaman rikosasian käsittelystä säädetään (19 ). Liiketoimintakiellosta annettu laki sisältää muun ohella säännökset myös väliaikaisen liiketoimintakiellon määräämisestä (11 ), liiketoimintakiellon kumoamisesta (15 ), pidentämisestä (17 ), liiketoimintakieltoasian tutkinnasta (19 a ) ja liiketoimintakielloista pidettävästä rekisteristä (21 ). Liiketoimintakiellon rikkominen on säädetty rangaistavaksi rikoslain (39/1889) 16 luvun 11 :ssä. Liiketoimintakiellon käyttö on kymmenen vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna lisääntynyt merkittävästi. Oikeusrekisterikeskuksen mukaan maaliskuun lopussa 2015 voimassa oli 1185 liiketoimintakieltoa. Vastaavana ajankohtana vuonna 2014 voimassa oli 1161 ja vuonna 2013 yhteensä 1146 liiketoimintakieltoa. Vastaavasti kymmenen vuotta aikaisemmin vuonna 2003 liiketoimintakieltoja oli voimassa 170 kappaletta. Uusia liiketoimintakieltoja on viime vuosina määrätty reilut 300 kappaletta vuodessa, mutta uusien määrättyjen liiketoimintakieltojen määrä on aivan viime vuosina hiukan laskenut. Vuonna 2013 liiketoimintakieltoon määrättiin Tilastokeskuksen tietojen mukaan 296 henkilöä. Liiketoimintakieltoja on Tilastokeskuksen tietojen mukaan määrätty liittyen lähinnä talousrikoksiin, erityisesti törkeään kirjanpitorikokseen, kirjanpitorikokseen, törkeään velallisen epärehellisyyteen ja törkeään veropetokseen. Selvästi eniten liiketoimintakieltoja on määrätty liittyen törkeään kirjanpitorikokseen. Esimerkiksi vuonna 2013 lähes ¾ määrätyistä liiketoimintakielloista määrättiin törkeään kirjanpitorikokseen liittyen. Uusien liiketoimintakieltojen keskipituus on usean vuoden ajan ollut neljä vuotta (mediaani). Käytännössä liiketoimintakiellot määrätään lähes yksinomaan rikoksen perusteella eli liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Tilastokeskuksen mukaan vuosina liiketoimintakieltoon on määrätty muun kuin rikoksen perusteella eli liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla viisi henkilöä. Liiketoimintakiellon rikkomisia on tullut poliisin tietoon viimeisten vuosien aikana noin 30 tapausta vuodessa (24 vuonna 2014). 2.2 Liiketoimintakielto elinkeino-oikeudellisena turvaamistoimenpiteenä Liiketoimintakielto on elinkeino-oikeudellinen turvaamistoimenpide, jonka tavoitteena on sopimattoman ja vahingollisen liiketoiminnan estäminen sekä liiketoimintaan kohdistuvan luottamuksen ylläpitäminen. Liiketoimintakiellolla pyritään estämään vahingolliseksi havaitun liiketoiminnan jatkaminen. Lailla suojataan
5 5 erityisesti velkojia, sopimuskumppaneita, julkista taloutta sekä tervettä ja toimivaa taloudellista kilpailua (HE 198/1996 vp). Myös korkein oikeus on oikeuskäytännössään korostanut liiketoimintakiellon olevan lähinnä elinkeinooikeudellinen turvaamistoimenpide (KKO 2004: 131 ja KKO 1998:43). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei sitä vastoin ole ottanut kantaa liiketoimintakiellon oikeudelliseen luonteeseen. Lakivaliokunta ja perustuslakivaliokunta ovat ottaneet tähän kantaa (LaVM 15/1997 vp ja PeVL 12/1985 vp). Lakivaliokunta on viitaten edellä mainittuun perustuslakivaliokunnan lausuntoon katsonut, ettei liiketoimintakielto ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan mukainen seuraamus. Liiketoimintakiellon oikeudellisella luonteella on merkitystä erityisesti niin sanotun ne bis in idem kiellon noudattamisessa. Ne bis in idem merkitsee kieltoa tutkia, syyttää ja tuomita toiseen kertaan rikoksesta, josta henkilö on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi. Kiellosta määrätään sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa että Euroopan unionin perusoikeuskirjan ( , EUVL C 303) 50 artiklassa, samoin kuin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 7 kohdassa. Ne bis in idem kiellon soveltuvuuden selkeyttämiseksi käytännössä on säädetty erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta annettu laki (781/2013), joka on tullut voimaan 1 päivänä joulukuuta Liiketoimintakiellon määrääminen ei kuitenkaan kuulu mainitun lain soveltamisalaan. Ne bis in idem kieltoa sovelletaan rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä seuraamuksen oikeudellinen luonne arvioidaan itsenäisesti riippumatta seuraamuksen kansallisesta luokittelusta. Liiketoimintakiellon oikeudellista luonnetta ei ole kuitenkaan syytä arvioida voimassa olevasta poiketen. Jos hallinnollisessa menettelyssä määrätään rangaistusluonteinen seuraamus kuten veronkorotus, ne bis in idem kielto estää saman asian käsittelyn rikosprosessissa, joten myöskään liiketoimintakieltoasian tutkintaa ei tällöin suoriteta esitutkinnan yhteydessä. Koska liiketoimintakieltoa ei ole pidettävä sellaisena rangaistustyyppisenä seuraamuksena, jota ne bis in idem kielto koskee, hallinnollinen seuraamus kuten veronkorotus ei kuitenkaan estä liiketoimintakieltoasian tutkintaa ja määräämistä muussa menettelyssä. Vastaavasti korkein oikeus on julkaisemattomassa ratkaisussaan 1505/2014 katsonut, että henkilö voidaan määrätä liiketoimintakieltoon tilanteessa, jossa hänelle on määrätty veronkorotus, jonka johdosta syytettä törkeästä veropetoksesta ei voitu tutkia. 3 Nykytilan arviointi Liiketoimintakieltoasian tutkinta Liiketoimintakieltoasian tutkinnasta säädetään liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :ssä. Voimassa olevan pykälän ensimmäinen virke koskee pääasiallisesti tilanteita, joissa liiketoimintakielto tulisi määrättäväksi liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla rikollisen menettelyn johdosta. Säännöksen mukaan jos lain 2 :ssä tarkoitettu henkilö on epäiltynä liiketoiminnassa tehdystä rikoksesta, jota ei voida pitää vähäisenä, tulee esitutkinnan yhteydessä tutkia myös, onko liiketoimintakiellon määräämiseen edellytykset. Liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :n ensimmäisessä virkkeessä viitataan esitutkintaan yleisesti, eikä siinä mainita nimenomaisesti poliisia tai muita esitutkintaviranomaisia. Kyseisen ilmaisun sanamuoto on osin aiheuttanut muissa esitutkintaviranomaisissa kuin poliisissa epätietoisuutta siitä, voidaanko niiden
6 6 suorittaman esitutkinnan yhteydessä tutkia liiketoimintakieltoon määräämisen edellytyksiä. Lain 19 a :n ensimmäistä virkettä on kuitenkin jo nykyisin osin tulkittu siten, että poliisin lisäksi myös muut esitutkintaviranomaiset ovat esitutkinnan yhteydessä voineet tutkia liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten olemassaolon, jos lain 2 :ssä tarkoitettu henkilö on epäiltynä liiketoiminnassa tehdystä rikoksesta, jota ei voida pitää vähäisenä. Myös 19 a :ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 198/1996 vp, s. 23 ja 24) viitataan 19 a :n ensimmäisen virkkeen kohdalla esitutkintaan yleisesti, eikä siinä mainita nimenomaisesti poliisia tai muita esitutkintaviranomaisia. Lainkohdan sanamuodon ja esitöiden perusteella liiketoimintakiellon määräämisen edellytykset voi siten esitutkinnan yhteydessä tutkia poliisi tai muu esitutkintaviranomainen. Esitutkintaviranomaisia ovat esitutkintalain (805/2011, jäljempänä ETL) 2 luvun 1 :n 1 momentin mukaan poliisin lisäksi rajavartio-, tulli- ja sotilasviranomaiset siten kuin niiden esitutkintatoimivallasta säädetään rajavartiolaissa (578/2005), rikostorjunnasta Tullissa annetussa laissa (623/2015) ja sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetussa laissa (255/2014). Liiketoimintakiellon edellytysten tutkintaa koskevaa säännöstä ei ole muutettu niiden lakimuutosten yhteydessä, joilla on säädetty mahdollisuus määrätä liiketoimintakielto 3 :n 3 momentissa tarkoitettujen rikosten perusteella. Liiketoimintakiellon määräämistä kyseisessä lainkohdassa tarkoitettujen rikosten perusteella ei koske edellytys siitä, että kyse olisi muusta kuin vähäisenä pidettävästä rikollisesta menettelystä. Tältä osin tutkintaa koskeva liiketoimintakiellosta annetun lain säännös ei siten ole ajan tasalla ja sen sanamuotoa olisi tältä osin syytä tarkistaa. Esitutkinnan yhteydessä suoritettavaa tutkintaa koskevassa säännöksessä ei nykyisin säädetä erikseen liiketoimintakiellon pidentämistä koskevan asian tutkinnasta. Pidentäminen voi lain 17 :n mukaan tulla kyseeseen, jos liiketoimintakieltoa rikotaan eikä rikkomista voida pitää vähäisenä. Tutkintaa koskevaa säännöstä on tarpeen täydentää siten, että se kattaisi myös liiketoimintakiellon rikkomista koskevat tilanteet. Liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :n toinen virke sitä vastoin koskee pääasiallisesti tilannetta, jossa liiketoimintakielto tulisi määrättäväksi liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla lakisääteisten velvoitteiden olennaisen laiminlyönnin johdosta, eikä rikollisen menettelyn perusteella. Säännöksen mukaan poliisin on lisäksi syyttäjän pyynnöstä toimitettava liiketoimintakiellon määräämistä tai pidentämistä koskevassa asiassa tutkinta. Säännöksen soveltamisalaa on selvennetty hallituksen esityksessä (198/1996 vp, s. 23), jonka mukaan syyttäjän pyyntö tulee esitettäväksi lähinnä silloin, kun lain 2 :ssä tarkoitetun henkilön menettelyä ei pidetä rangaistavana tai esitutkinnassa on katsottu, että esitutkinta ei koske liiketoiminnassa tehtyä rikosta tai liiketoimintakiellon edellytykset ovat muusta syystä jääneet tutkimatta. Käytännössä kyseeseen tulevat tilanteet, joissa henkilö on olennaisesti laiminlyönyt liiketoimintaan liittyviä lakisääteisiä velvollisuuksia, mutta joissa rikoksen tunnusmerkistö ei täyty. Tällöin tutkinta voidaan suorittaa liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :n toisen virkkeen perusteella muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä. Todetun kaltaiset tilanteet ovat kuitenkin käytännössä harvinaisia. Kuten edellä on todettu, liiketoimintakieltoja ei ole juurikaan määrätty muutoin kuin rikollisen menettelyn johdosta. Liiketoimintakiellosta annetussa laissa ei ole tätä tarkemmin määritelty sitä, miten muuhun kuin rikolliseen menettelyyn perustuvan liiketoimintakieltoasian tutkinta aloitetaan. Lain 19 a :n toisen virkkeen mukaisesti toimittaessa aloitteen tutkinnan toimittamiseen on kuitenkin tultava nimenomaan syyttäjältä. Liiketoimintakielto voidaan tällaisessakin tapauksessa myös määrätä vain syyttäjän vaatimuksesta (6 ).
7 7 Tehostetun harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman mukaan tarkoitetuissa tilanteissa syyttäjän lisäksi myös 21 a :n 3 momentin mukaisten valvontaviranomaisten tulisi voida pyytää liiketoimintakiellon tutkintaa. Tätä voidaan pitää perusteltuna, sillä syyttäjä voi pyytää tutkintaa ainoastaan, jos hänellä on tieto liiketoimintakieltoasian tutkinnan tarpeellisuudesta. Voimassa oleva lainsäädäntö ei kuitenkaan juurikaan sisällä sääntelyä syyttäjän tiedonsaannista tarkoitetuissa tilanteissa. Valvontaviranomaisille sitä vastoin saattaa tyypillisimmin kertyä tehtäviensä perusteella tietoa, jolla saattaa olla merkitystä liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten arvioinnissa. Tarkoituksenmukaisempana voidaankin pitää, että valvontaviranomainen pyytäisi suoraan esitutkintaviranomaiselta tutkinnan toimittamista. Valvontaviranomaisia voidaan pitää oikeana tahona tutkinnan pyytämiseen, sillä niille on jo nyt lain 21 a :n 3 momentissa säädetty velvollisuus kiinnittää huomiota liiketoimintakiellon noudattamisen toteutumiseen. Tarkoitettuja valvontaviranomaisia ovat ensinnäkin vero-, tulli- ulosotto- ja palkkaturvaviranomainen sekä konkurssiasiamies. Lisäksi valvontaviranomaisia ovat julkisista varoista avustuksia ja etuuksia myöntävä viranomainen sekä elinkeinotoimintaan liittyviä lupa- ja valvontatehtäviä hoitava viranomainen, joita ovat esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, aluehallintovirasto, Tekes ja energiavirasto. Oikeus pyytää tutkinnan suorittamista voitaisiin rajoittaa vain tietyille keskeisille valvontaviranomaisille, kuten Verohallinnolle ja Tullille. Tämä kuitenkin asettaisi valvontaviranomaiset eri asemaan. Hallituksen esityksessä 82/2006 vp valvontaviranomaisten piiriä perusteltiin sillä, että liiketoimintakieltojärjestelmän yhtenä tehtävänä on estää näiden viranomaisten toimialaan kohdistuvia väärinkäytöksiä. Keskeistä valvontaviranomaisten määrittelyssä oli näiden viranomaisten toimintaan liittyvä tiedonsaanti, jolla on keskeinen merkitys myös tilanteissa, joissa tutkintaa pyydettäisiin. Liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin kohta ei myöskään rajoita niitä lakisääteisiä velvoitteita, joiden olennainen laiminlyönti voi johtaa liiketoimintakiellon määräämiseen. Perusteltuna voidaan näin ollen pitää, että oikeus tutkinnan pyytämiseen annettaisiin kaikille 21 a :n 3 momentissa tarkoitetuille valvontaviranomaisille. Siltä osin kuin kyse on tilanteista, joissa liiketoimintakielto tulisi määrättäväksi liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin nojalla rikollisen menettelyn johdosta, valvontaviranomaisten osalta ei olisi tarvetta lisäsääntelyyn. Jos kyse olisi rikosepäilystä, valvontaviranomainen tekisi rikosilmoituksen, jolloin liiketoimintakieltoasia säännönmukaisesti tutkittaisiin 19 a :n nojalla. Mainitun 19 a :n toisessa virkkeessä mainitaan ainoastaan poliisi velvollisena syyttäjän pyynnöstä toimittamaan liiketoimintakiellon määräämistä tai pidentämistä koskevassa asiassa tutkinta. Lainkohdan sanamuodon mukaan muu esitutkintaviranomainen kuin poliisi ei syyttäjän pyynnöstäkään voi toimittaa liiketoimintakiellon määräämistä tai pidentämistä koskevassa asiassa tutkintaa, koska kyse on muusta kuin esitutkintaan liittyvästä tilanteesta. Tehostetun harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman mukaan kaikille esitutkintaviranomaisille tulisi mahdollistaa liiketoimintakiellon edellytysten tutkinta. Tätä voidaan pitää perusteltuna, sillä erityistä perustetta rajoittaa tutkinta vain poliisin suoritettavaksi ei ole. Erityisesti Tullin toiminnassa liiketoimintakiellon edellytysten tutkintaa voidaan pitää tarpeellisena. Hallituksen esityksessä 198/1996 (s. 23) selvennetään, että liiketoimintakieltoasian tutkinnassa tulevat noudatettaviksi poliisilain säännökset poliisitutkinnasta silloin, kun liiketoimintakiellon määräämisen edellytyksiä ei tutkita rikoksen esitutkinnan yhteydessä eli kun tutkinta perustuu liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 1 kohtaan. Poliisitutkinnalla tarkoitetaan poliisilain (872/2011) 6 luvun 1 :n 1 momentin mukaan muuta poliisin toimitettavaksi laissa säädettyä tutkintaa kuin rikoksen johdosta toimitettavaa esitutkintaa. Poliisitutkinta toimi-
8 8 tetaan poliisilain 6 luvun 1 :n 2 momentin mukaan noudattaen tutkinnan laadun edellyttämällä tavalla soveltuvin osin esitutkintalain säännöksiä. Jos poliisitutkinta toimitetaan sen selvittämiseksi, onko jollekin henkilölle tuomittava tai määrättävä rangaistukseen verrattava seuraamus, häneen sovelletaan poliisilain 6 luvun 2 :n 2 momentin mukaan rikoksesta epäiltyä koskevia esitutkintalain säännöksiä. Sen henkilön asema, johon liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittäminen kohdistuu, määräytyy siten poliisilain 6 luvun 2 :n 2 momentin mukaan esitutkintalain rikoksesta epäiltyä koskevien säännösten mukaisesti. Suoritettaessa poliisilain mukaista tutkintaa noudatetaan todistusaineiston hankinnassa pelkästään poliisilain säännöksiä. Jos myös muut esitutkintaviranomaiset kuin poliisi voisivat suorittaa muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä liiketoimintakieltoasian tutkintaa, tulisi myös niiden suorittamaan tutkintaan soveltaa poliisilain tutkintaa koskevia säännöksiä. Tietojen luovuttaminen liiketoimintakieltoasian tutkintaa varten Voimassa olevassa lainsäädännössä poliisilla on poliisilain 4 luvun 2 ja 3 :n nojalla laaja tiedonsaantioikeus liiketoimintakieltoasian tutkintaa varten sekä muilta viranomaisilta että yksityisiltä yhteisöiltä tai henkilöiltä. Poliisilla on poliisilain 4 luvun 2 :n 1 momentin nojalla oikeus saada viranomaiselta ja julkista tehtävää hoitamaan asetetulta yhteisöltä salassa pidettäviä tietoja poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi, jollei sellaisen tiedon tai asiakirjan antamista poliisille tai tietojen käyttöä todisteena ole laissa nimenomaisesti kielletty tai rajoitettu. Pykälän mukaan poliisin oikeus saada tietoja kattaa kaikki poliisille kuuluvat tehtävät, joten poliisi saa pyynnöstä muilta viranomaisilta tietoja myös liiketoimintakieltoasian tutkintaa varten. Tullin osalta poliisilain tiedonsaantioikeuksia vastaavat säännökset sisältyvät rikostorjunnasta Tullissa annettuun lakiin. Tullia koskeva lainsäädäntö ei sisällä poliisilain 4 luvun 2 :ää vastaavaa säännöstä oikeudesta saada tietoja viranomaiselta. Rajavartiolaitoksen osalta poliisilain tiedonsaantioikeuksia vastaavat säännökset sisältyvät henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettuun lakiin (579/2005). Lain 17 sisältää poliisilain 4 luvun 2 :ää vastaavan säännöksen oikeudesta saada tietoja toiselta viranomaiselta. Tietoja on oikeus saada virkatehtävän suorittamiseksi vastaavasti kuin poliisilaissa, joten tiedonsaantioikeus koskisi myös liiketoimintakiellosta annetussa laissa rajavartiolaitokselle säädettyjä tehtäviä. Lukuun ottamatta Tullia esitutkintaviranomaisia koskevat tietojen luovuttamista koskevat säännökset mahdollistavat tietojen luovuttamisen valvontaviranomaiselta esitutkintaviranomaiselle. Tietojen luovuttaminen edellyttää kuitenkin pyyntöä. Esityksessä ehdotettava liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentissa tarkoitetuille valvontaviranomaisille annettava oikeus pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan edellytykset määrätä liiketoimintakielto muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä edellyttää, että kyseisiä viranomaisia koskeva tietojen luovuttamista koskeva sääntely mahdollistaa tosiasiallisesti tutkinnan suorittamisen. Tarpeellisena voidaan pitää, että tutkinnan suorittamista koskeva säännös sisältäisi velvoitteen, jonka mukaan valvontaviranomaisen on salassapitovelvollisuuden estämättä toimitettava esitutkintaviranomaiselle asian tutkimiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Perusteltua olisi, että valvontaviranomainen luovuttaisi tiedot ilman esitut-
9 9 kintaviranomaisen pyyntöä. Johdonmukaista olisi, että mainittu tietojen luovuttamista koskeva säännös vastaisi laajuudeltaan poliisilain 4 luvun 2 :n 1 momenttia, mutta edellyttäisi tietojen luovuttamista ilman pyyntöä. Tarkoitettu säännös olisi riittävä liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämistä varten. Säännös olisi riittävä myös Tullin toimittaman liiketoimintakieltoasian tutkinnan mahdollistamiseksi, vaikka Tullilla ei ole asiassa erityislainsäädäntöä. Koska esitutkintaviranomaisen tarvitsemia tietoja on vaikea yksilöidä tarkemmin, oikeus tietojen saamiseen tulisi sitoa välttämättömyyttä koskevaan edellytykseen (PeVL 62/2010 vp ja 59/2010 vp). Yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä koskevan tiedonsaannin osalta poliisilla on poliisilain 4 luvun 3 :n 1 momentin mukaan myös oikeus saada rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi tarvittavia tietoja yhteisön jäsentä, tilintarkastajaa, toimitusjohtajaa, hallituksen jäsentä tai työntekijää velvoittavan yritys-, pankki- tai vakuutussalaisuuden estämättä. Poliisilla on sama oikeus saada poliisilain 6 luvussa tarkoitetussa poliisitutkinnassa tarvittavia tietoja, jos tärkeä yleinen tai yksityinen etu sitä vaatii. Hallituksen esityksessä 198/1996 vp todetaan, että selvää on, että liiketoimintakieltoasiaa koskevassa poliisitutkinnassa on aina kysymys tärkeästä julkisesta edusta ja että sen vuoksi poliisilla on oikeus tietojen saantiin. Poliisin tiedonsaanti liiketoimintakieltoasian tutkintaan muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä perustuu siis mainittuun poliisilain 4 luvun 3 :n 1 momentin toiseen virkkeeseen, jossa tiedon saamisen peruste on tärkeä julkinen etu. Tullin osalta vastaava säännös sisältyy rikostorjunnasta Tullissa annetun lain 14 :ään. Pykälän mukaan Tullilla on poliisilain 4 luvun 3 :ää vastaava oikeus saada tietoja yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä, mutta oikeus saada tietoja koskee tullirikoksen estämistä, paljastamista tai selvittämistä. Pykälän perusteella Tullilla ei ole oikeutta saada tarkoitettuja tietoja liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämistä varten. Koska esityksessä ehdotetaan, että Tullilla olisi oikeus suorittaa liiketoimintakieltoasian tutkinta myös muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä, tulisi Tullille antaa oikeus saada tarkoitettuja tietoja myös liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämistä varten. Lisäksi Tullin tiedonsaantioikeutta olisi perusteltua muuttaa siten, että sillä olisi oikeus tarvittavien tietojen saamisen sijasta välttämättömien tietojen saamiseen. Tämä vastaisi perustuslakivaliokunnan edellyttämää sanamuotoa (PeVL 62/2010 vp ja 59/2010 vp). Rajavartiolaitoksen osalta vastaava säännös sisältyy henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 18 :ään. Pykälän mukaan rajavartiolaitoksella on poliisilain 4 luvun 3 :ää vastaava oikeus saada tietoja yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä, mutta oikeus koskee rajavartiolaitoksen tutkittavan rikoksen estämistä tai selvittämistä. Rajavartiolaitoksella on oikeus saada tarkoitettuja tietoja myös, jos tärkeä yleinen tai yksityinen etu sitä vaatii. Tällä perusteella tietoja voi kuitenkin saada vain rajavartiolain 27 :ssä tarkoitettuun tutkintaan, joka tarkoittaa rajatapahtumaa sekä maahantulo- ja maastalähtöedellytyksiä koskevaa tutkintaa. Koska esityksessä ehdotetaan, että rajavartiolaitoksella olisi oikeus suorittaa liiketoimintakieltoasian tutkinta myös muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä, tulisi rajavartiolaitokselle antaa oikeus saada tarkoitettuja tietoja myös liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämistä varten. Lisäksi rajavartiolaitoksen tiedonsaantioikeutta olisi perusteltua muuttaa siten, että sillä olisi oikeus tarvittavien tietojen saamisen sijasta välttämättömien tietojen saamiseen. Tämä vastaisi perustuslakivaliokunnan edellyttämää sanamuotoa (PeVL 62/2010 vp ja 59/2010 vp). Syyttäjän osalta poliisilain tiedonsaantioikeuksia vastaavat säännökset sisältyvät syyttäjälaitoksesta annetun lain (439/2011) 25 :ään. Pykälän mukaan syyttäjällä on oikeus saada tietoja sekä toiselta viranomaiselta että yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä virkatehtävien suorittamista varten. Sääntely kattaa myös liiketoimintakieltolaissa säädetyt tehtävät.
10 10 Esitutkintaviranomaisten osalta on lisäksi voimassa erityislainsäädäntöä, joka mahdollistaa tietojen luovuttamisen viranomaisen rekisteristä. Esitys ei edellytä rekistereitä koskevan sääntelyn muuttamista. Valvontaviranomaisten oikeus luovuttaa tietoja Liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentissa tarkoitettuja valvontaviranomaisia koskevaan erityislainsäädäntöön sisältyy säännöksiä, jotka koskevat tietojen luovuttamista poliisille ja mahdollisesti muille esitutkintaviranomaisille tai syyttäjälle muun ohella rikoksen esitutkintaa taikka liiketoimintakiellon määräämistä tai valvontaa varten. Mainittuja säännöksiä ei ole tarpeen muuttaa tai täydentää tässä esityksessä ehdotettujen muutosten johdosta. Liiketoimintakieltoa koskevaan lakiin ehdotettu säännös siitä, että valvontaviranomaisten tulee salassapitovelvollisuuden estämättä luovuttaa esitutkintaviranomaiselle välttämättömät tiedot liiketoimintakiellon edellytysten tutkintaa varten on tietojen luovuttamisen osalta riittävä säännös, joka mahdollistaisi itsenäisesti siinä tarkoitettujen tietojen luovuttamisen. Pesänhoitajan ilmoitusvelvollisuus Pesänhoitajalla on konkurssilain (120/2004) 9 luvun 2 :n 7 kohdan mukaan velvollisuus ilmoittaa velallisselvityksessä havainnot sellaisista seikoista, joilla voi olla merkitystä liiketoimintakiellon määräämisen kannalta. Pykälän 3 momentin mukaan pesänhoitajan on toimitettava velallisselvitys muun ohella pyynnöstä esitutkintaviranomaiselle ja syyttäjälle. Lisäksi lain 9 luvun 2 :n 4 momentin mukaan, jos myöhemmin tulee ilmi seikkoja, joilla voi olla olennaista merkitystä arvioitaessa, tuleeko velallinen tai hänen edustajansa määrätä liiketoimintakieltoon, pesänhoitajan on ilmoitettava niistä viipymättä syyttäjälle ja konkurssiasiamiehelle. Pesänhoitajan on annettava syyttäjälle liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten olemassaolon tutkimista varten ne tiedot ja asiakirjat, joita tämä pyytää. Konkurssipesän hoitajan velvollisuudesta ilmoittaa liiketoimintakieltoasian kannalta merkittävät tiedot syyttäjälle säädettiin alun perin liiketoimintakiellosta annetun lain 7 :ssä. Alkuperäisen 7 :n mukaan konkurssipesän hoitajan oli viipymättä ilmoitettava syyttäjälle, jos hänellä oli tietoonsa saamien seikkojen nojalla syytä epäillä lain 1 :ssä tarkoitetun henkilön menetelleen siten, että tämä voitiin määrätä liiketoimintakieltoon. Säännös kumottiin lailla 1220/1997, kun vastaavansisältöinen säännös otettiin konkurssilainsäädäntöön. Konkurssilain sääntelyä muutettiin lailla 86/2013 ja voimassa olevan säännöksen mukaan velallisselvitys tulee toimittaa esitutkintaviranomaiselle ja syyttäjälle ainoastaan pyynnöstä. Mainittu muutos tehtiin samassa yhteydessä kuin konkurssilakiin otettiin säännös pesänhoitajan velvollisuudesta tehdä rikosilmoitus (14 luvun 5 :n 4 momentti). Säännöksen mukaan jos on syytä epäillä, että velallinen on saattanut syyllistyä velkojia vastaan tehtyyn rikokseen, kirjanpitorikokseen tai muuhun sellaiseen elinkeinotoiminnassa tehtyyn rikokseen, jolla saattaa olla velkojien maksunsaannin tai pesän selvityksen kannalta vähäistä suurempi merkitys, pesänhoitajan tulee tarvittaessa tehdä rikosepäilystä ilmoitus poliisille. Kun pesänhoitajan tietoon tulee lain 9 luvun 2 :n 4 momentissa tarkoitettuja seikkoja, joilla voi olla olennaista merkitystä arvioitaessa, tuleeko velallinen tai hänen edustajansa määrätä liiketoimintakieltoon ja kyse olisi rikosepäilystä, lain 14 luvun 5 :n mukaan pesänhoitajalla on samalla myös velvollisuus tarvittaessa tehdä rikosepäilystä ilmoitus poliisille. Kun poliisille ilmoitetaan rikosepäilystä, myös liiketoimintakiellon määräämisen edellytykset tutkitaan liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :n mukaisesti. Lain 14 luvun 5
11 11 :ssä säädetystä velvollisuudesta tehdä rikosilmoitus seuraa, että liiketoimintakiellon edellytykset tutkitaan rikosepäilyn yhteydessä. Esityksessä ehdotetaan, että konkurssiasiamiehelle annetaan oikeus pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan liiketoimintakiellon edellytykset muuten kuin esitutkinnan yhteydessä eli tilanteessa, jossa ei ole kyse rikosepäilystä. Jotta konkurssiasiamiehellä olisi tähän tarvittavat tiedot, perusteltuna voidaan pitää, että pesänhoitajalla olisi velvollisuus ilmoittaa konkurssiasiamiehelle seikoista, joiden perusteella konkurssiasiamies voisi arvioida, onko pyynnön esittämiseen perusteet. Perusteltuna voidaan myös pitää, että pesänhoitajalla ei olisi rinnakkaista toimintavelvollisuutta asiassa, vaan riittävää olisi, että konkurssiasiamies voisi pyytää tutkintaa. Mainittu pesänhoitajan ilmoitusvelvollisuus olisi osin päällekkäinen voimassa olevan konkurssilain 9 luvun 2 :n 4 momentin sääntelyn kanssa. Perusteltuna voidaan pitää, että mainittu ilmoitusvelvollisuutta koskeva sääntely siirrettäisiin 14 luvun 5 :ään ja tämän johdosta konkurssilain 9 luvun 2 :n 4 momentti voitaisiin kumota. Tarvetta ei olisi enää sille, että pesänhoitaja ilmoittaisi syyttäjälle seikoista, joilla voi olla merkitystä liiketoimintakiellon määräämisessä, sillä esityksen mukaan syyttäjä ei enää lähtökohtaisesti pyytäisi liiketoimintakiellon edellytysten tutkintaa tarkoitetussa tilanteessa. Voimassa olevan lain mukaan syyttäjä pyytää tutkintaa, kun liiketoimintakielto tulisi määrättäväksi lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönnin johdosta, eikä rikollisen menettelyn perusteella. Esityksessä ehdotetaan, että lähtökohtana olisi, että pyynnön esittäisivät liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentissa tarkoitetut valvontaviranomaiset. Tämän johdosta syyttäjälle ei olisi enää tarpeen tehdä konkurssilain 9 luvun 2 :n 4 momentissa tarkoitettua ilmoitusta. Mainitun 4 momentin viimeisessä virkkeessä oleva tietojen ja asiakirjojen luovuttamista koskeva säännös ei myöskään olisi enää tarpeellinen. Konkurssiasiamiehen osalta vastaava tietojen luovuttamista koskeva säännös sisältyy konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain (109/1995) 3 :ään. Konkurssipesien hallinnon valvonnasta annetun lain 1 :n 2 momentin 4 kohdan mukaan konkurssiasiamiehen tehtävänä on ryhtyä tarpeellisiin toimiin tietoonsa tulleiden laiminlyöntien tai väärinkäytösten tai muiden oikaisua vaativien seikkojen vuoksi. Hallituksen esityksessä 249/1994 mainitun kohdan osalta todetaan muun ohella, että konkurssiasiamiehen toimenpiteet vaihtelevat tapauksen mukaan. Jos konkurssiasiamies havaitsee velallisen toiminnassa väärinkäytöksiä, hän voi tehdä asiasta ilmoituksen pesänhoitajalle, esitutkintaviranomaiselle tai syyttäjälle. Mainitun momentin 6 kohdan mukaan konkurssiasiamiehen tehtävänä on suorittaa muut hänelle laissa tai sen nojalla säädetyt tehtävät. Hallituksen esityksen 249/1994 mukaan mahdollista on esimerkiksi, että konkurssiasiamiehelle annetaan liiketoimintakieltojärjestelmän toimeenpanoon liittyviä tehtäviä. Konkurssilain lisäksi sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 31 b :ssä säädetään energiaviraston oikeudesta ilmoittaa elinkeinonharjoittajan laissa säädettyjen velvollisuuksien olennaisista laiminlyönneistä syyttäjälle liiketoimintakiellon määräämistä varten. Koska esityksessä ehdotetaan, että energiavirasto liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentin mukaisena valvontaviranomaisena voisi pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan edellytykset määrätä liiketoimintakielto, voitaisiin mainittu 31 b kumota. Väliaikainen liiketoimintakielto
12 12 Liiketoimintakiellosta annetussa laissa tarkoitettu henkilö voidaan määrätä myös väliaikaiseen liiketoimintakieltoon. Tämä edellyttää lain 11 :n mukaan, että laissa määritelty henkilö on epäiltynä tai syytteessä liiketoiminnassa tehdystä rikoksesta. Väliaikainen liiketoimintakielto voidaan siis määrätä ainoastaan rikollisen menettelyn perusteella. Liiketoimintakiellon määräämistä tulee lisäksi voida pitää todennäköisenä. Edellytyksenä on myös, että väliaikaiseen liiketoimintakieltoon määrääminen on tarpeen vahingolliseksi katsottavan liiketoiminnan tai lain 3 :n 3 momentissa tarkoitetun rikoksen tekemisen estämiseksi. Väliaikaisen liiketoimintakiellon määrää tuomioistuin syyttäjän vaatimuksesta (11 ). Väliaikainen liiketoimintakielto voidaan määrätä enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Jollei syytettä väliaikaisen liiketoimintakiellon perusteena olevasta menettelystä ole nostettu vuoden kuluessa väliaikaisen kiellon määräämisestä, kiellon voimassaolo raukeaa (11 :n 2 momentti). Kun tuomioistuin määrää liiketoimintakiellon kestosta, sen tulee ottaa vähennyksenä huomioon aika, jonka väliaikainen liiketoimintakielto on ollut voimassa (12 ). Mahdollisuutta määrätä väliaikainen liiketoimintakielto on perusteltu taloudellisten rikosten esitutkinnan pitkällä kestolla (HE 198/1996 vp, s. 20). Tällaisissa tapauksissa vahingolliseksi katsottavan liiketoiminnan jatkamisen estäminen saattaa olla tarkoituksenmukaista jo ennen kuin syyteasia tulee käsiteltäväksi tuomioistuimeen. Väliaikainen liiketoimintakielto voidaan määrätä esimerkiksi silloin, kun liiketoimintakiellon määräämistä koskevan vaatimuksen perusteena olevasta rikollisesta menettelystä on saatu esitutkinnassa jo riittävästi näyttöä, mutta esitutkinnan aikana on tullut ilmi uusia rikoksia, joiden osalta tutkintaa ei vielä ole saatu päätökseen. Väliaikaisia liiketoimintakieltoja on määrätty hyvin harvoin. Oikeusrekisterikeskuksen mukaan vuosina määrättiin 1 3 väliaikaista liiketoimintakieltoa vuotta kohden. Vuonna 2014 ei määrätty yhtään väliaikaista liiketoimintakieltoa. Väliaikainen liiketoimintakielto voinee käytännössä tulla kysymykseen erityisesti talousrikollisuuteen liittyen. Talousrikokset muodostavat usein monimutkaisia kokonaisuuksia, ja niihin liittyy aiempaa useammin myös kansainvälisiä ja rajat ylittäviä ulottuvuuksia, kuten kansainvälistä liiketoimintaa tai useassa maassa toimivia epäiltyjä. Talousrikosten tutkinta on usein vaativaa ja pitkäkestoista, ja tutkinnan aikana voi olla vaikea ennakoida ajankohtaa, jolloin esitutkinta saadaan päätetyksi. Väliaikainen liiketoimintakielto voi olla erityisen käyttökelpoinen esitutkinnan alkuvaiheessa tilanteissa, joissa liiketoimintakiellon määräämistä voidaan jo hankitun näytön perusteella pitää todennäköisenä ja väliaikaisen kiellon määräämistä perusteltuna esimerkiksi vahingolliseksi katsottavan liiketoiminnan estämiseksi, mutta joissa esitutkinnan kestoa voi olla vaikea ennustaa. Väliaikaisen liiketoimintakiellon määräämisen edellytyksiin kuuluu, että väliaikaisen kiellon on oltava tarpeen vahingolliseksi katsottavan liiketoiminnan tai lain 3 :n 3 momentissa tarkoitetun rikoksen tekemisen estämiseksi. Jotta väliaikainen liiketoimintakielto voidaan määrätä, kyseessä olevan rikollisen menettelyn on siten oltava luonteeltaan sellaista, että on olemassa vaara sellaisen rikollisen menettelyn jatkamisesta, jota voidaan väliaikaisen kiellon avulla estää. Väliaikaisen liiketoimintakiellon voidaan katsoa soveltuvan käytettäväksi erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa rikollisesta menettelystä epäillyllä henkilöllä on muuta liiketoimintaa sen liiketoiminnan lisäksi, joka on rikosepäilyn kohteena.
13 13 Esitutkintaa suorittavan viranomaisen näkökulmasta se, että rikoksesta epäilty määrätään esitutkinnan aikana väliaikaiseen liiketoimintakieltoon, merkitsee perustetta erityisesti kiirehtiä esitutkintaa. Tällöin rikollisen toiminnan jatkamisen estämiseksi on tärkeää, että henkilön väliaikainen liiketoimintakielto ei ehdi raueta sen johdosta, ettei syytettä ole nostettu vuoden määräajassa. Jos väliaikainen liiketoimintakielto raukeaa vuoden määräajan täyttyessä esitutkinnan tai syyteharkinnan ollessa kesken, henkilö voi jatkaa liiketoimintaa siitäkin huolimatta, että epäilty liiketoimintaan liittyvä rikollinen menettely on luonteeltaan vakavaa ja varsinaisen liiketoimintakiellon määrääminen todennäköistä. Syyttäjän tulee aina vaatia väliaikaisen liiketoimintakiellon määräämistä tuomioistuimessa. Liiketoimintakiellosta annetun lain 11 :n mukaisten edellytysten tulee täyttyä, minkä seurauksena kyseessä olevasta rikollisesta menettelystä tulee olla jo riittävästi esitutkintaviranomaisen hankkimaa näyttöä. Väliaikaisen liiketoimintakiellon vaatiminen edellyttää siten erityisiä toimenpiteitä sekä esitutkintaa suorittavalta viranomaiselta että syyttäjältä. Mikäli esitutkinnan tai syyteharkinnan aikana osoittautuu, että väliaikaisen liiketoimintakiellon edellytykset eivät enää täyty, syyttäjä on velvollinen olemaan vaatimatta väliaikaisen liiketoimintakiellon jatkamista, jolloin kielto raukeaa. Liiketoimintakiellosta annetun lain mukaan väliaikainen liiketoimintakielto voidaan tuomioistuimessa määrätä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Tuomioistuimella on siten harkintavaltaa ja mahdollisuus jättää väliaikainen kielto määräämättä, jos edellytysten ei katsota täyttyvän. Kun väliaikainen liiketoimintakielto nykyisen liiketoimintakiellosta annetun lain 11 :n mukaan raukeaa, jollei syytettä väliaikaisen liiketoimintakiellon perusteena olevasta menettelystä ole nostettu vuoden kuluessa kiellon määräämisestä, sekä kyseessä olevaa rikollista menettelyä koskeva esitutkinta että syyteharkinta tulee olla tehty yhden vuoden ajassa. Varsinainen liiketoimintakielto voidaan taas määrätä vähintään kolmeksi ja enintään seitsemäksi vuodeksi. Väliaikaisen liiketoimintakiellon enimmäispituutta voidaan pitää lyhyehkönä suhteessa siihen, että väliaikaisen kiellon edellytysten mukaisesti varsinaisen liiketoimintakiellon määräämistä on voitava pitää todennäköisenä. Siten tilanteissa, joissa väliaikaista liiketoimintakieltoa vaaditaan, on käytännössä jo oltava varsin vahvaa näyttöä siitä, että henkilö on syyllistynyt kyseessä olevaan rikolliseen menettelyyn. Kun varsinaisen liiketoimintakiellon määräämisen edellytyksiin kuuluu lain 3 :n 1 momentin 2 kohdan mukaan se, että kyse on muusta kuin vähäisenä pidettävästä rikollisesta menettelystä, myös rikollinen menettely, johon liittyen väliaikaista liiketoimintakieltoa haetaan, on lähtökohtaisesti luonteeltaan vähäistä vakavampaa. Erityisesti laajojen ja monimutkaisten talousrikosten kohdalla vuoden määräaikaa voidaan pitää lyhyenä ja sen voidaan arvioida rajoittavan sitä, että syyttäjä vaatii väliaikaisen liiketoimintakiellon määräämistä. Perusteltuna voidaan pitää, että väliaikainen liiketoimintakielto raukeaisi, jollei syytettä kiellon perusteena olevasta rikollisesta menettelystä ole nostettu kahden vuoden kuluessa kiellon määräämisestä. Ensisijaisesti talousrikosten esitutkinta- ja syyteharkinta-aikoja tulee pyrkiä lyhentämään, eikä määräajan nostamisen kahteen vuoteen tulisi vaikuttaa esitutkinta-aikojen pituuteen. Määräajan pidentäminen kuitenkin mahdollistaisi laajoissa talousrikoksissa, joiden osalta esitutkinta-ajat ovat väistämättä pitkäkestoisia, nykyistä useammin väliaikaisen liiketoimintakiellon käyttämisen. Myös laajoissa asioissa tulee pyrkiä lyhentämään esitutkinta-aikoja muun ohella syyteneuvottelun avulla.
14 14 Liiketoimintakieltorekisteri Liiketoimintakiellot merkitään oikeusrekisterikeskuksen ylläpitämään liiketoimintakieltorekisteriin. Rekisteri on tarkoitettu yleiseen käyttöön, ja sen tarkoitus on toteuttaa liiketoimintakiellon julkisuutta sekä edesauttaa kiellon noudattamista ja valvomista. Rekisteriin merkitään liiketoimintakieltoon tai väliaikaiseen liiketoimintakieltoon määrätyn henkilön nimi, henkilötunnus ja kotikunta sekä muut rekisterin käyttötarkoituksen kannalta tarpeelliset tiedot kiellon sisällöstä, kestosta ja muusta voimassaolosta tuomioistuimen ratkaisustaan antaman ilmoituksen perusteella (21 :n 1 momentti). Jokaisella on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä tietoja rekisteriin voimassa olevista liiketoimintakielloista tehdyistä merkinnöistä myös kopiona ja tulosteena (21 :n 2 momentti). Oikeusrekisterikeskus voi lisäksi luovuttaa tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisesti tuomioistuimelle ja muulle viranomaiselle, joka tarvitsee tietoja laissa säädetyn tehtävänsä hoitamiseksi, luottotietotoimintaa harjoittavalle yhteisölle sekä luotto- ja rahoituslaitoksille ja muulle yhteisölle, joka toiminnassaan jatkuvasti tarvitsee tietoja sopimusosapuolen luotettavuuden arvioimiseksi tai muuta tähän verrattavaa hyväksyttävää tarkoitusta varten. Tiedot mainituille viranomaisille toimitetaan maksutta (21 :n 2 ja 3 momentti). Tiedot päättyneistä liiketoimintakielloista poistetaan rekisteristä viiden vuoden kuluttua kiellon päättymisestä (21 :n 4 momentti). Tiedot päättyneistä liiketoimintakielloista on 21 :n 5 momentin mukaan pidettävä salassa. Tietoja voidaan säännöksen mukaan kuitenkin luovuttaa poliisille liiketoimintakiellon rikkomista koskevan rikoksen esitutkintaa ja liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämistä varten, syyttäjälle syyteharkintaa ja syytteen ajamista varten sekä turvallisuusselvityslain (726/2014) mukaan toimivaltaisille viranomaisille laissa tarkoitetun turvallisuusselvityksen laatimista varten. Voimassa oleva laki ei mahdollista päättyneitä liiketoimintakieltoja koskevien tietojen luovuttamista muille esitutkintaviranomaisille kuin poliisille. Syyttäjälle tietoja voidaan luovuttaa vain syyteharkintaa ja syytteen ajamista varten. Kaikki esitutkintaviranomaiset voivat suorittaa kuitenkin toimittaa liiketoimintakieltoasian tutkinnan esitutkinnan yhteydessä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että kaikki esitutkintaviranomaiset voisivat suorittaa liiketoimintakieltoasian tutkinnan myös muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä. Esityksessä ei myöskään liiketoimintakiellon rikkomista koskevan esitutkinnan osalta ehdoteta rajoituksia siihen, mikä esitutkintaviranomainen voi esitutkinnan toimittaa. Tämän johdosta olisi perusteltua, että kaikille esitutkintaviranomaisille voitaisiin luovuttaa tietoja päättyneistä liiketoimintakielloista samassa laajuudessa kuin poliisille. Koska liiketoimintakielto aina määrätään syyttäjän vaatimuksesta, olisi perusteltua, että myös syyttäjä saa tietoja liiketoimintakiellon määräämisen selvittämistä varten. Liiketoimintakiellon henkilöpiiri ja kiellon sisältö Liiketoimintakieltoon voidaan määrätä muun ohella liiketoimintakiellosta annetun lain 2 :n 1 kohdan nojalla yksityinen elinkeinonharjoittaja, jonka harjoittamasta liiketoiminnasta on kirjanpitolaissa säädetty kirjanpitovelvollisuus. Määritelmä tarkoittaa, että niitä kirjanpitovelvollisia yksityisiä elinkeinonharjoittajia, jotka harjoittavat ammattitoimintaa, ei voida määrätä liiketoimintakieltoon. Liiketoimintakielto voi koskea vain sellaista yksityistä elinkeinonharjoittajaa, jonka voidaan katsoa harjoittavan kirjanpitolaissa tarkoitettua liiketoimintaa. Mainittua rajoitusta on liiketoimintakiellon säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä perusteltu sillä, että tarve rajoittaa elinkeinotoiminnan harjoittamista ammatin harjoittamisen yhteydessä sattuneiden lai-
15 15 minlyöntien vuoksi on vähäinen. Ammattitoiminnassa ei käytetä sanottavasti vierasta työvoimaa eikä pääomaa, eikä siitä aiheutuva riski esimerkiksi luotonantajille ja muille velkojille yleensä ole kovin merkittävä (HE 29/1985 vp, s. 8). Ammattitoimintaa koskeva rajoitus koskee vastaavasti myös liiketoimintakiellon sisältöä, joka on määritelty liiketoimintakiellosta annetun lain 4 :ssä. Yksityisten elinkeinonharjoittajien osalta kielto koskee vain liiketoiminnan, mutta ei ammatin harjoittamista. Hallituksen esityksessä 29/1985 vp on katsottu, että kiellon ulottaminen ammattitoimintaan voisi muodostua kohtuuttoman ankaraksi (s. 10). Myös maatilatalouden harjoittaminen yksityisenä elinkeinonharjoittajana jää kiellon ulkopuolelle, sillä tällä ei ole yksityisenä elinkeinonharjoittajana kirjanpitovelvollisuutta. Kirjanpitolaissa liike- ja ammattitoimintaa ovat tähän asti koskeneet osin eri velvollisuudet siten, että ammatinharjoittaja ei ole ollut velvollinen pitämään kahdenkertaista kirjanpitoa. Kirjanpitolain säännöksiä on kuitenkin uudistettu 1 päivänä tammikuuta 2016 voimaan tulleella lailla (1620/2015) siten, että myöskään liikkeenharjoittajalla ei ole velvollisuutta pitää kahdenkertaista kirjanpitoa. Uudistetussa kirjanpitolaissa liike- ja ammattitoimintaa koskevat siis samat velvollisuudet, joten näiden kahden toiminnan luonnetta ei tarvitse enää kirjanpitolain soveltamisessa erottaa toisistaan. Ratkaisua on hallituksen esityksessä 89/2015 vp perusteltu erityisesti sillä, että rajanveto näiden kahden käsitteen välillä on vaikeaa. Luonnollisten henkilöiden kohdalla ammatinharjoittamisen erottamiseen liikkeenharjoittamisesta ei ole määritelty lainsäädännössä yksiselitteisiä tunnusmerkkejä. Ammatin harjoittaminen perustuu pääsääntöisesti henkilökohtaisiin taitoihin ilman merkittäviä pääomia, kuten esimerkiksi kirjanpitolautakunnan lausunnosta 996/1988 ilmenee, mutta liiketoimintaakin voidaan harjoittaa sitomatta siihen mainittavasti yrittäjän varoja. Vaikka liikkeen tunnusmerkistöön toisaalta kuuluu tavanomaisesti kiinteä toimipaikka, niin sellaisena saatetaan pitää verotuksessa asuntoakin. Siten toimipaikan olemassaolo ei ole riittävä erottelukriteeri ammatin harjoittamiseen nähden. Lisäksi liikkeenharjoittajanakaan toimiminen ei välttämättä edellytä, että asianomaisen yrittäjän palveluksessa olisi ulkopuolista työvoimaa eli yksin yrittäminen on mahdollista ammatin harjoittamisen tavoin. Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan, että tämän rajanvedon vaikeuteen nähden on omiaan lisäämään oikeusvarmuutta se, että liikkeenharjoittaja rinnastetaan kirjanpidollisten velvoitteidensa osalta ammatinharjoittajaan. Yhdenmukainen kohtelu on perusteltua myös harmaan talouden torjunnan tavoitteen kannalta. Uudistetun kirjanpitolain 1 a :n mukaan maatilatalouden ja kalastuksen harjoittajat eivät ole luonnollisina henkilöinä kirjanpitovelvollisia. Mainittu rajanvedon vaikeus koskee luonnollisesti myös liiketoimintakiellosta annetun lain soveltamista. Oikeusvarmuudella on myös liiketoimintakiellosta annetun lain soveltamisessa keskeinen merkitys, sillä liike- ja ammattitoiminnan erottaminen toisistaan koskee niin liiketoimintakiellon henkilöpiiriä, kiellon sisältöä kuin kiellon rikkomisen rangaistavuuden arviointia. Kirjanpitolain muuttaminen edellä mainituin tavoin johtaa siihen, että kirjanpitolain soveltamiskäytäntö ei enää tunnista mainittua rajanvetoa. Kuten edellä on todettu, myöskään muualla lainsäädännössä ammatinharjoittamisen erottamiseen liikkeenharjoittamisesta ei ole määritelty yksiselitteisiä tunnusmerkkejä. Tämän johdosta liiketoimintakiellosta annetussa laissa rajanvedolle annettu merkitys ei ole enää tarkoituksenmukainen ja sitä voidaan pitää oikeusvarmuuden kannalta ongelmallisena. Liiketoimintakiellosta annettua lakia säädettäessä rajavetoa on perusteltu myös tiettyjen ammattiryhmien jättämisellä kokonaan kiellon ulkopuolelle niiden toimiessa yksityisenä elinkeinonharjoittajana. Myöskään tällaista ratkaisua ei ole enää pidettävä asianmukaisena. Perusteltuna voidaan pitää, että liiketoimintakieltoon voitaisiin jatkossa määrätä yksityinen elinkeinonharjoittaja, jolla on kirjanpitolaissa säädetty kirjanpitovelvollisuus. Elinkeinonharjoittamisella tarkoitetaan liikkeen- ja ammatinharjoittamista, joista molemmista on kirjanpitolaissa säädetty luonnolliselle henkilölle kirjanpitovelvollisuus.
16 16 Tällaista ratkaisua voidaan pitää perusteltuna myös siitä näkökulmasta, että voimassa olevan lain mukaan liiketoimintakielto voidaan määrätä myös rikollisen menettelyn perusteella. Hallituksen esityksessä 198/1996 vp, jonka perusteella liiketoimintakiellon soveltamisalasta poistettiin liityntä konkurssiin, todetaan, että lain soveltamisala olisi laajempi kuin alkuperäisen liiketoimintakiellosta annetun lain siinä, että muukin kuin velkojiin kohdistuva menettely liiketoiminnassa voisi olla perusteena liiketoimintakieltoon määräämiselle. Mainitun esityksen mukaan lain tavoitteena ei ole yksinomaan velkojien etujen, vaan myös muidenkin liiketoiminnan sidosryhmien suojaaminen vahingolliselta ja sopimattomalta liiketoiminnalta. Kiellon perusteena voi siis periaatteessa olla mikä tahansa sellainen rangaistava menettely liiketoiminnassa, jonka perusteella liiketoimintaa harjoittavan toimintaa voidaan pitää muiden kannalta vahingollisena. Hallituksen esityksessä 198/1996 vp todetaan lisäksi, että rikos voidaan katsoa liiketoiminnassa tehdyksi, kun se liittyy kiinteästi harjoitettuun taloudelliseen toimintaan. Tällaisia rikoksia ovat perinteisesti taloudellisiksi rikoksiksi luokiteltavat teot, kuten erityisesti kirjanpitorikokset sekä velallisen rikokset, verorikokset, avustuspetokset ja petokset. Myös jos yrityksen toiminta jo sinällään perustuu rikolliseen menettelyyn, kuten varastetun tavaran kätkemiseen tai salakuljetukseen, kysymyksessä on lainkohdassa tarkoitettu menettely. Myös elinkeinorikoksia, ympäristörikoksia ja työrikoksia pidetään mainitussa hallituksen esityksessä rikoksina, joita voidaan pitää liiketoiminnassa tehtyinä rikoksina. Esityksen mukaan liiketoiminnassa tapahtuvana rikollisena menettelyä voidaan pitää sitäkin, että yritystoimintaa ylläpidetään pelkästään rikollisen toiminnan peittämiseksi. Tästä mainitaan esimerkkinä esimerkiksi rahanpesurikokset, joissa yritys saattaa toimia pelkästään rikollisen toiminnan peittämiseksi. Hallituksen esityksen mukaan rikoksina, jotka eivät mitenkään liity taloudelliseen toimintaan, ei voitaisi pitää liiketoiminnassa tehtyinä, vaikka niihin syyllistyttäisiin elinkeinon harjoittamisen yhteydessä. Esityksessä mainitaan muun ohella esimerkkinä se, että kuormaautoilija syyllistyy ammatissaan rattijuopumukseen. Ammattitoiminnan rajoittamista liiketoimintakiellon ulkopuolelle on perusteltu ainoastaan alkuperäistä liiketoimintakiellosta annetun lain säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä 29/1985 vp, jossa perusteluna on pidetty lähinnä sitä, että ammattitoiminnasta aiheutuva riski esimerkiksi luotonantajille ja muille velkojille ei yleensä ole kovin merkittävä. Kun liiketoimintakiellosta annetun lain soveltamisalaa on laajennettu myös muuhun kuin konkurssiin liittyvään menettelyyn, ammattitoimintaan liittyviä kysymyksiä ei ole käsitelty hallituksen esityksessä 198/1996 vp, vaikka esityksessä on edellä mainituin tavoin on todettu, että laki suojaisi jatkossa myös muuta kuin velkojien ja luotonantajien etua. Ottaen huomioon, että myös ammattitoiminnassa voidaan syyllistyä esimerkiksi siihen, että elinkeinotoiminta jo sinällään perustuu rikolliseen menettelyyn taikka että elinkeinotoimintaa ylläpidetään pelkästään rikollisen toiminnan peittämiseksi, kohtuuttomana ei voida pitää, että liiketoimintakielto koskisi myös ammattitoimintaa. Koska liiketoimintakiellosta annetun lain käsitteissä liiketoiminnalla on keskeinen merkitys, eikä tarkoituksenmukaisena voida pitää, että lain käsitteistöä muutetaan kokonaan, perusteltuna voidaan pitää, että lain soveltamisalaa laajennettaisiin yksityisen elinkeinonharjoittajan ammattitoimintaan sisällyttämällä lain 1 :n 2 momenttiin uusi liiketoiminnan määritelmä. Määritelmän mukaan liiketoiminnalla tarkoitettaisiin kirjanpitolaissa tarkoitettua sekä liike- että ammattitoimintaa. Soveltamisalan muutos tulisi ottaa huomioon myös lain 2 :n 1 kohdan sanamuodossa. Vaikka esityksen mukaan liiketoimintakielto voitaisiin määrätä myös kirjanpitolaissa tarkoitetussa ammattitoiminnassa tehdystä rikoksesta, kyseisen rikoksen tulisi jatkossakin liittyä yksityisen elinkeinonharjoittajan taloudelliseen toimintaan, eikä esimerkiksi rattijuopumus olisi kuorma-autoilijan ammattitoiminnassa jatkossakaan peruste liiketoimintakiellon määräämiselle. Tämä rajoitus perustuu siihen, että liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin mukaan henkilön toimintaa on kokonaisuutena arvioiden pidettävä
17 17 velkojien, sopimuskumppaneiden, julkisen talouden taikka terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta vahingollisena. Liiketoimintakiellosta annetun lain 4 :n 3 momentin mukaan erityisistä syistä voidaan määrätä, ettei kielto koske tiettyä tai tietynlaista liiketoimintaa taikka tehtäviä tai toimintaa tietyssä yhteisössä tai säätiössä taikka 1 momentin 6 kohdan mukaisen määräysvallan hankkimista yhteisössä. Hallituksen esityksessä 29/1985 vp on todettu, että säännöksessä tarkoitettu erityinen syy voi olla esimerkiksi tilanteessa, jossa kieltoon määrättävän toimeentulo vaikeutuisi kohtuuttomasti, jollei hän saisi jatkaa liikettä, jossa hänen perheenjäseniäänkin työskentelee. Jotta soveltamisalan laajennus ammatinharjoittajiin ei johtaisi yksittäistapauksissa kohtuuttomuuteen, tulisi tuomioistuimen liiketoimintakieltoa määrätessään mainittua säännöstä soveltaen vastaavasti tarvittaessa mahdollistaa tietty tai tietynlainen liiketoiminta. Säännöksen sanamuotoa olisi perusteltua täydentää siten, että sen nojalla voitaisiin nimenomaisesti mahdollistaa myös tietynlaajuinen liiketoiminta. Kuten hallituksen esityksessä 29/1985 vp on todettu, tuomioistuin voisi kuitenkin yleensä sallia kieltoon määrättävän osallistua tällaiseen liiketoimintaan vain, jos ei ole vaaraa, että hän tässä liiketoiminnassa menettelee sopimattomasti. Hallituksen esityksessä 29/1985 vp on myös todettu, että elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) 5 :ssä tarkoitettu elinkeino omaksi elatukseksi ei myöskään yleensä täytä liiketoiminnan tunnusmerkkejä. Mainitun pykälän mukaan luvallisen elinkeinon harjoittaminen ilman muita apulaisia kuin aviopuolisoa tai suoraan etenevää polvea olevia vajavaltaisia jälkeläisiä, ja siinä liikehuoneistoa, konttoria tai erityistä myyntipaikkaa pitämättä, on sallittu ilman eri ilmoitusta tai lupaa. Tämä itsensä elättämisen oikeus on silläkin, joka ei hallitse itseään ja omaisuuttaan. Tässä tarkoitettu soveltamisalaa koskeva poikkeus voidaan myös tarvittaessa ottaa huomioon liiketoimintakiellosta annetun lain 4 :n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Siltä osin kuin liiketoimintakiellosta annettu laki koskee yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, eikä yksityistä elinkeinonharjoittajaa, lain soveltamista ei myöskään kaikilta osin ole sidottu liiketoiminnan harjoittamiseen. Lain 4 :n 1 momentin 2 5 kohdassa tarkoitettu toimiminen yksityisoikeudellisessa oikeushenkilössä ei ole sidottu siihen, että oikeushenkilö harjoittaa liiketoimintaa. Hallituksen esityksessä 29/1985 vp todetaan, että osakeyhtiön, avoimen yhtiön, kommandiittiyhtiön ja osuuskunnan tarkoituksena on yleensä liiketoiminnan harjoittaminen. Jotta kielto olisi tehokas, on pidetty perusteltuna, että kielto koskisi myös toimintaa sellaisessa yhtiössä tai osuuskunnassa, joka ei harjoita liiketoimintaa. Liiketoimintakieltoon määrätyllä ei yleensä voine olla mitään erityistä tarvetta osallistua sellaisen osakeyhtiön hallintoon, joka ei harjoita liiketoimintaa. Ruotsin lainsäädännössä liiketoimintakielto (näringsförbud) voidaan määrätä yksityisille elinkeinonharjoittajille (enskilda näringsidkare) ja se koskee yksityistä elinkeinonharjoittamista. Ruotsin liiketoimintakiellosta annetussa laissa yksityisellä elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan jokaista, joka ammattimaisesti harjoittaa elinkeinotoimintaa omissa nimissään ilman oikeushenkilöä. Elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan taloudellista toimintaa, riippumatta siitä, tavoitellaanko sillä voittoa. Käsitteellä tarkoitetaan periaatteessa samaa kuin Ruotsin kirjanpitolain 2 luvun 6 :ssä, jonka mukaan luonnollinen henkilö, joka harjoittaa elinkeinotoimintaa (näringsverkasamhet) on siitä kirjanpitovelvollinen (Regeringens proposition 2013/14:215). Näin ollen Ruotsin voimassa oleva lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle ei jää Suomen kirjanpitolaissa tarkoitettua ammattitoimintaa vastaavaa toimintaa.
18 18 4 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Esityksen tavoitteena on toteuttaa harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman edellyttämät toimenpiteet liiketoimintakiellon tehostamisesta. Esityksessä ehdotetaan, että liiketoimintakieltoasian tutkintaa koskevaan liiketoimintakiellosta annetun lain 19 a :ään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa annettaisiin syyttäjän lisäksi myös lain 21 a :n 3 momentissa tarkoitetulle valvontaviranomaiselle oikeus pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan edellytykset määrätä liiketoimintakielto. Momentissa tarkoitettu tutkinta koskisi liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamia tilanteita, joissa on kyse liiketoimintaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien olennaisesta laiminlyönnistä, mutta joissa ei ole syyllistytty rikolliseen menettelyyn. Tutkinta suoritettaisiin voimassa olevan lain mukaisesti siten kuin poliisilain 6 luvussa säädetään muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä. Säännös korvaisi voimassa olevan 19 a :n toisen virkkeen. Ehdotetun säännöksen nojalla vero- tulli-, ulosotto ja palkkaturvaviranomainen, konkurssiasiamies, julkisista varoista avustuksia ja etuuksia myöntävä viranomainen sekä elinkeinotoimintaan liittyviä lupa- ja valvontatehtäviä hoitava viranomainen saisi oikeuden pyytää, että liiketoimintakiellon määräämisen edellytykset tutkittaisiin. Ehdotuksen tarkoituksena on harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman edellyttämällä tavalla mahdollistaa valvontaviranomaisten oikeus pyytää esitutkintaviranomaisia tutkimaan liiketoimintakiellon edellytykset myös muutoin kuin rikoksen esitutkinnan yhteydessä. Toimintaohjelman edellytysten mukaisesti valvontaviranomainen voisi pyytää tutkinnan suorittamista miltä tahansa esitutkintaviranomaiselta. Muutosten tarkoituksena on mahdollistaa liiketoimintakiellon tutkinta ja määrääminen aikaisempaa useammin tilanteissa, joissa ei ole kyse rikollisesta menettelystä. Ehdotettu 2 momentti sisältäisi myös säännöksen valvontaviranomaisen velvollisuudesta salassapitovelvollisuuden estämättä luovuttaa asian tutkimiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat esitutkintaviranomaiselle. Tietoja ja asiakirjoja tulisi luovuttaa voimassa olevan poliisilain 4 luvun 2 :ssä tarkoitetussa laajuudessa. Esitutkinnan yhteydessä tapahtuvaa liiketoimintakieltoasian tutkintaa koskevaa 19 a :n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen sanamuodossa otettaisiin huomioon myös 3 :n 3 momentissa tarkoitetut liiketoiminnassa tehdyt rikokset. Momenttia täydennettäisiin myös siten, että sen sanamuodossa otettaisiin huomioon liiketoimintakiellon pidentämistä koskeva tutkinta sekä syyttäjän pyyntö tilanteessa, jossa esitutkinta on päättynyt. Esityksessä ehdotetaan myös, että liiketoimintakiellosta annetun lain 11 :ää muutetaan siten, että väliaikainen liiketoimintakielto raukeaisi, jollei syytettä kiellon perusteena olevasta rikollisesta menettelystä ole nostettu nykyisen vuoden sijaan kahden vuoden kuluessa kiellon määräämisestä. Ehdotetulla muutoksella ei pyrittäisi vaikuttamaan nykyisiin käytäntöihin esitutkinnan ja syyteharkinnan kohdalla, vaan tarkoituksena olisi mahdollistaa väliaikaisen liiketoimintakiellon käyttäminen nykyistä useammin sellaisissa laajoissa juttukokonaisuuksissa, joiden kohdalla esitutkinta ja syyteharkinta ovat käytännön syistä lähtökohtaisesti pitkäkestoisia. Ehdotuksesta riippumatta tavoitteena on ensisijaisesti talousrikosten esitutkinta- ja syyteharkinta-ajan lyhentäminen. Lisäksi liiketoimintakiellosta annetun lain 21 :n 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että poliisin lisäksi muille esitutkintaviranomaisille annetaan poliisin tavoin oikeus saada liiketoimintakieltorekisteristä
19 19 tietoja päättyneistä liiketoimintakielloista. Mainittua 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että myös syyttäjän oikeutta saada tietoja päättyneistä liiketoimintakielloista laajennetaan. Esitys sisältää myös ehdotukset rikostorjunnasta Tullissa annetun lain 2 luvun 14 :n 1 momentin muuttamisesta sekä henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 18 :n muuttamisesta. Muutoksilla laajennettaisiin Tullin ja rajavartiolaitoksen oikeutta saada tietoja yksityiseltä yhteisöltä ja henkilöltä siten, että tietoja voidaan saada myös liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten selvittämiseksi. Tarkoitetuissa pykälissä oikeus tietojen saantiin ehdotetaan rajoitettavaksi välttämättömiin tietoihin. Esityksessä ehdotetaan myös, että konkurssilain 9 luvun 2 :n 4 momentin pesänhoitajan ilmoitusvelvollisuutta koskeva sääntely siirrettäisiin lain 14 luvun 5 :n uuteen 5 momenttiin. Uuden momentin mukaan pesänhoitajan tulisi viipymättä ilmoittaa konkurssiasiamiehelle seikoista, joilla voi olla olennaista merkitystä arvioitaessa, tuleeko velallinen tai hänen edustajansa määrätä liiketoimintakieltoon. Pesänhoitajan tehtäviin kuuluisi jatkossakin konkurssilain 14 luvun 5 :n 4 momentissa säädetty velvollisuus tehdä rikosilmoitus. Tämän johdosta uuteen 5 momenttiin ehdotettu ilmoitusvelvollisuus koskisi ainoastaan tilanteita, joissa pesänhoitaja ei tee 4 momentissa tarkoitettua rikosilmoitusta. Sääntely poikkeaisi voimassa olevasta siinä, että ilmoitusta ei enää tehtäisi syyttäjälle. Ilmoitus tulisi kuitenkin tehdä riippumatta siitä, onko velallisselvitys jo tehty. Konkurssiasiamies voisi pesänhoitajalta saamansa tiedon perusteella tehdä esityksessä ehdotetun pyynnön esitutkintaviranomaiselle liiketoimintakiellon määräämisen edellytysten tutkimisesta. Kuten edellä on todettu, tarkoitettu tutkinta koskisi liiketoimintakiellosta annetun lain 3 :n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamia tilanteita, joissa on kyse liiketoimintaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien olennaisesta laiminlyönnistä, mutta joissa ei ole syyllistytty rikolliseen menettelyyn. Esitys sisältää myös ehdotuksen sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 31 b :n kumoamisesta. Voimassa oleva pykälä sisältää säännöksen, jonka mukaan energiavirastolla on oikeus ilmoittaa elinkeinonharjoittajan laissa säädettyjen velvollisuuksien olennaisista laiminlyönneistä syyttäjälle liiketoimintakiellon määräämistä varten. Esityksen mukaan mainittu pykälä voidaan kumota, koska esityksessä ehdotetaan, että energiavirasto liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentin mukaisena valvontaviranomaisena voisi pyytää esitutkintaviranomaista tutkimaan edellytykset määrätä liiketoimintakielto. Lisäksi esitys sisältää ehdotuksen liiketoimintakiellosta annetun lain soveltamisalan laajentamisesta yksityisen elinkeinonharjoittajan kirjanpitolaissa tarkoitettuun ammattitoimintaan. Ehdotus ei liity harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelman edellyttämiin toimenpiteisiin. Soveltamisalan laajennus ehdotetaan tehtäväksi sisällyttämällä lain 1 :ään uusi 2 momentti, joka sisältäisi liiketoiminnan määritelmän. Soveltamisalan laajennus edellyttäisi myös lain 2 :n 1 kohdan muuttamista siten, että sen mukaan liiketoimintakieltoon voitaisiin määrätä yksityinen elinkeinonharjoittaja, jolla on kirjanpitolaissa säädetty kirjanpitovelvollisuus. Merkitystä ei enää olisi sillä, harjoittaako yksityinen elinkeinonharjoittaja liike- vai ammattitoimintaa. Esitys ei sisällä ehdotusta saattaa liiketoimintakiellossa olevat henkilöt erilliseen internetissä julkaistavaan rekisteriin, minkä selvittämistä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelmassa edellytettiin. Oikeusministeriön arviomuistiossa esitetyn selvityksen sekä siitä saadun lausuntopalautteen johdosta internetissä julkaistavaa rekisteriä ei ole katsottu perustelluksi esittää. Arviomuistiossa ongelmallisena pidettiin muun ohella sitä, että nykyisen lainsäädäntökäytännön mukaan henkilötunnusta ei luovuteta vapaasti saataville yleisen tietoverkon kautta. Jos liiketoimintakieltorekisterin tiedot olisivat saatavilla ilman henkilötunnusta, tiedot kieltoon määrätyistä eivät taas yksilöisi henkilöä luotettavasti. Liiketoimintakieltorekisteri sisältää myös arkaluonteisia henkilötietoja, joiden käsittelyä on rajoitettu Suomea sitovissa kan-
20 20 sainvälisissä velvoitteissa. Liiketoimintakieltorekisterin tiedot ovat kuitenkin laajasti viranomaisten, yritysten ja yksityisten saatavilla, eikä rekisterin avaamista yleiseen käyttöön internetin avulla katsottu voitavan perustella tiedonsaannin tarpeilla. Enemmistössä lausunnoista vastustettiin rekisterin saattamista yleisesti nähtäville internetissä. Muun muassa tietosuojavaltuutettu katsoi, että julkisen vallan ei tulisi ottaa riskiä arkaluonteisten tietojen hallitsemattomasta käsittelystä, mihin varsinkin tällaisten henkilötietojen avoin saatavuus tulisi johtamaan. 5 Esityksen vaikutukset Ehdotetuilla muutoksilla pyritään kehittämään liiketoimintakieltojärjestelmää. Ehdotetut muutokset lisäävät liiketoimintakiellosta annetun lain 21 a :n 3 momentissa tarkoitettujen valvontaviranomaisten mahdollisuuksia osaltaan puuttua elinkeinotoimintaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien olennaisiin laiminlyönteihin pyytämällä esitutkintaviranomaista tutkimaan liiketoimintakiellon määräämisen edellytykset muutoin kuin esitutkinnan yhteydessä. Nykyisen lainsäädännön perusteella mainitut viranomaiset ovat velvollisia huolehtimaan huomion kiinnittämisestä liiketoimintakiellon noudattamisen toteutumiseen, kun taas ehdotetun muutoksen johdosta niillä olisi myös oikeus aloitteen tekemiseen sen selvittämiseksi, täyttyvätkö liiketoimintakiellon määräämisen edellytykset tilanteessa, jossa henkilöä ei ole syytä epäillä rikollisesta toiminnasta. Ehdotus saattaisi myös ennalta ehkäistä liiketoimintaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien laiminlyöntejä. Esitys saattaisi jossain määrin lisätä esitutkintaviranomaisten, erityisesti poliisin, sekä syyttäjien ja tuomioistuinlaitoksen sekä valvontaviranomaisten työmäärää. Valvontaviranomaisten tekemien tutkintapyyntöjen määrä ei kuitenkaan olisi todennäköisesti suuri, eikä viranomaisten lisääntynyt työmäärä olisi merkittävä. Liiketoimintakiellon määrääminen muulla kuin rikollisen menettelyn perusteella on ollut erittäin harvinaista, eikä tilanteen ole syytä olettaa muuttuvan merkittävästi. Esitys ei siten lisää merkittävästi mainittujen viranomaisten työmäärää, eikä esityksessä ehdoteta viranomaisille lisäresursseja. Esitykseen sisältyvät lakimuutokset aiheuttavat osaltaan tarvetta kouluttaa henkilöstöä useassa viranomaisessa. Koulutustarve koskee valvontaviranomaisia, esitutkintaviranomaisia, syyttäjiä ja tuomioistuimia. Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia yritystoimintaan. Edellytykset, joilla liiketoimintakielto voidaan määrätä, eivät muuttuisi. Esityksen tavoitteena on kuitenkin puuttua sopimattomaan toimintaan elinkeinoelämässä. Esitys saattaa vähentää sitä kilpailuhaittaa, joka lakisääteisiä velvollisuuksia noudattaville yrityksille aiheutuu siitä, että jotkut yritykset olennaisesti rikkovat näitä velvollisuuksia. 6 Asian valmistelu Oikeusministeriössä laadittiin päivätty arviomuistio liiketoimintakiellon tehostamisesta. Arviomuistio on julkaistu oikeusministeriön verkkosivuilla. Arviomuistiosta pyydettiin lausuntoja 16 viranomaiselta, järjestöltä tai muulta taholta. Lausuntoja saatiin 15. Lausunnoista on julkaistu tiivistelmä (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 18/2015). Lausunnoissa kannatettiin laajalti liiketoimintakiellosta annetun lain säännösten muuttamista siten, että nykyistä useammat viranomaistoimijat voisivat toimittaa tai pyytää toimitettavaksi liiketoimintakiellon määräämistä tai pidentämistä koskevassa asiassa tutkinnan.