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Timestamp: 2018-08-17 13:04:10+00:00
Document Index: 110042655

Matched Legal Cases: ['art. 102', 'art. 103', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 106', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 107', 'art. 110', 'art. 134']

IL PUNTO SULL ORDINAMENTO GIUDIZIARIO. Nella Costituzione (Titolo IV, Sezione I) i principi fondamentali che - PDF
IL PUNTO SULL ORDINAMENTO GIUDIZIARIO. Nella Costituzione (Titolo IV, Sezione I) i principi fondamentali che
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Flaviana Carnevale
1 IL PUNTO SULL ORDINAMENTO GIUDIZIARIO L Ordinamento Giudiziario e la Costituzione Nella Costituzione (Titolo IV, Sezione I) i principi fondamentali che riguardano l Ordinamento Giudiziario in sintesi sono i seguenti: 1) la funzione giurisdizionale è attribuita ai magistrati ordinari istituiti e regolati dall ordinamento giudiziario, con conseguente divieto di istituire giudici straordinari o speciali (art. 102) salva la competenza degli organi della giustizia amministrativa, contabile e militare (art. 103); 2) la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104, 1 comma) e l autogoverno della magistratura ordinaria si realizza attraverso l attribuzione al Consiglio Superiore della Magistratura delle competenze su assunzioni, trasferimenti, promozioni o provvedimenti disciplinari secondo le norme sull Ordinamento Giudiziario (art. 105); 3) il concorso è il mezzo esclusivo, tranne ipotesi espressamente previste, per le nomine dei magistrati (art. 106, 1 comma); 4) la inamovibilità dei magistrati (art. 107, 1 comma); 5) la distinzione dei magistrati solamente in base della funzione (art. 107, 3 comma); 6) la riserva legislativa per le norme sull ordinamento giudiziario e su ogni magistratura (art. 108, 1 comma); 7) la limitazione dei poteri del Ministro della Giustizia al promovimento dell azione disciplinare e all organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (art. 107, 2 comma e art. 110).
2 Questi principi costituiscono gli argini che il sistema costituzionale pone ad ogni provvedimento che riguardi l Ordinamento Giudiziario. Le norme vigenti La VII disposizione transitoria e finale della Costituzione prevede che fino a quando non sarà emanata la nuova legge sull Ordinamento Giudiziario in conformità con la costituzione, continuano ad osservarsi le norme sull ordinamento vigente. A distanza di quasi sessanta anni ancora non è stata emanata una riforma completa e sistematica, mentre l organizzazione della magistratura ha subito notevoli modificazioni: basti pensare all abolizione di figure quali il Pretore o il Giudice Istruttore e Penale, e all introduzione di figure nuove quali il Giudice di Pace o il GIP. Le norme che attualmente regolano l ordinamento giudiziario sono: - il R.D. n. 12/41 Legge Grandi; - le disposizioni del Titolo IV della Costituzione; - la legge n. 195/58 relativa alla Costituzione del Consiglio Superiore della Magistratura; - la legge n. 570 e la legge n. 831 con cui si aboliva la selezione concorsuale ai fini della carriera. A tali fonti legislative si sono aggiunti atti di normazione secondaria che hanno finito per essere i più determinanti nella modifica dell impianto della Legge Grandi: atti del C.S.M., atti del Ministero della Giustizia, atti degli Uffici Giudiziari relativi a prassi interpretative. L inerzia legislativa ha determinato, di fatto, che il governo della 2
3 giurisdizione e della organizzazione giudiziaria sia stato affidato ad atti di normazione secondaria, a prassi e a soluzioni giurisprudenziali. La riforma dell Ordinamento Giudiziario Qualcuno ha detto, con un espressione un po logora, ma che rende l idea, che la riforma dell ordinamento giudiziario è la madre di tutte le riforme in materia di giustizia. In effetti è così, perché delinea l assetto fondamentale del potere giudiziario; per altro verso costituisce lo statuto della magistratura; disegna il modello del magistrato che sarà hiamato a esercitare la funzione giudiziaria, e quindi le sue regole sono destinate a incidere nel bene e nel male sul funzionamento del sistema, sulla qualità della giurisdizione. La riforma dell ordinamento è allora una riforma di enorme portata, attesa da 50 anni, che deve affrontare problemi gravi e fare anche i conti con i cambiamenti che in questi 50 anni si sono verificati e si sono per così dire stratificati : parlo del C.S.M., parlo di giusto processo, naturalmente, ma anche della necessità, resa evidente dagli avvenimenti degli anni 90, di un codice deontologico dei magistrati; di formazione, di professionalità, di cultura dell organizzazione. Problemi grossi che devono essere affrontati con lo spirito giusto, e io credo, prescindendo da logiche di schieramento, in un clima possibilmente meno avvelenato di quello che ha caratterizzato gli ultimi mesi. Nella XIII legislatura sono stati emanati diversi provvedimenti legislativi riguardanti 3
4 l Ordinamento Giudiziario: il Giudice Unico, il Giudice di Pace, le sezioni staccate di Tribunale, che poteva costituire il primo passo per una vera riforma delle circoscrizioni. Sono stati altresì presentati disegni di legge di iniziativa governativa sulla carriera e il controllo di professionalità della magistratura, ma l iniziativa si è infranta sugli scogli della Bicamerale, non senza aver incassato il forte dissenso della Magistratura che, in quei disegni, vedeva un attacco alle sue prerogative di indipendenza e di autonomia. Il è stato presentato dal Governo in Senato il disegno di legge delega per la riforma dell Ordinamento Giudiziario. Si trattava di un testo parziale, che lasciava inalterati diversi importanti aspetti e che proponeva la Corte di Cassazione come vertice assoluto dell organizzazione giudiziaria con sostanziale esautorazione dei poteri del C.S.M. Su questo testo, previo confronto con l ANM, il Ministro assumeva l impegno formale di effettuare modifiche accogliendo diverse proposte formulate dalla magistratura. Ciò non ha impedito lo sciopero del giugno 2002 e le conseguenti dimissioni del presidente Patrono. I lavori in commissione giustizia rimanevano sospesi fino al , quando il Governo presentava al Senato il primo maxiemendamento che stravolgeva l impianto originario, introducendo i criteri meritocratici per la progressione in carriera, la netta separazione delle funzioni, la previsione di illeciti disciplinari relativi all interpretazione della legge e a comportamenti dei magistrati estranei alle funzioni. 4
5 Il c.d. I maxiemendamento suscitava vivaci reazioni negative, nel corso del dibattito parlamentare veniva emendato dagli aspetti più contestati e approvato il dal Senato. Nel passaggio alla Camera, nuovo maxiemendamento che, ancora una volta, sconvolgeva il testo, con l introduzione dei test di attitudine psico-fisica e con il cambiamento del sistema previsto per la progressione in carriera mediante il meccanismo del c.d. doppio binario (per le funzioni di II grado e di legittimità). Il nuovo testo, considerato inemendabile, veniva approvato il 30 giugno 2004 dopo che il Governo aveva posto la questione di fiducia. Nel successivo passaggio al Senato, terzo maxiemendamento che recepiva in gran parte modifiche proposte dalla maggioranza su aspetti di non rilevante importanza. La lettura al Senato si completava il e in data la legge veniva definitivamente approvata. Può senz altro dirsi che il lungo iter parlamentare, caratterizzato dall assenza di confronto con la magistratura, se non nella fase iniziale, e con l avvocatura, nonché da scarso dibattito in parlamento, è stato determinato essenzialmente dai continui ripensamenti del governo che ha modificato per ben tre volte l impianto della riforma, ne ha stralciato parti rilevanti, è pervenuto ad un testo redatto con una tecnica legislativa farraginosa e complicata che rende estremamente difficile la comprensione. L intervento del Presidente della Repubblica Il Capo dello Stato non ha promulgato la legge ma, rilevando quattro 5
6 evidenti motivi di illegittimità costituzionale, l ha rimessa alle Camere con il messaggio del 16 dicembre Si è molto discusso se il provvedimento del Presidente della Repubblica tocchi solo aspetti marginali, salvando l impianto e la filosofia della riforma, ovvero, al contrario, colpisca al cuore il sistema che il disegno di legge delega vuol costruire. In realtà il provvedimento del Presidente, con una nettezza e una fermezza espressiva che colpiscono non ci sono giri di parole, ma espressioni molto chiare e molto nette richiama l importanza dei valori dell autonomia e indipendenza della magistratura nonché la limitatezza dei poteri del Ministro come previsti dalla Costituzione. In particolare, sono stati ritenuti illegittimi, in quanto in palese violazione con la Costituzione, i poteri che il DDL Castelli riserva al Ministro della Giustizia: - potere di indirizzo sulle linee di politica giudiziaria (art e 112 Cost.); - potere di controllo, attraverso le sue strutture, dell esito dei procedimenti, al fine di rilevare l eventuale sussistenza di rilevanti livelli di infondatezza giudiziariamente accertata delle pretese punitive (art Cost.); - potere di impugnazione delle delibere del CSM sull attribuzione degli incarichi direttivi, adottate in contrasto con il concerto o con il parere (art. 134 Cost.). Inoltre, e questo è il punto probabilmente più delicato, il Capo dello Stato ritiene illegittima la compressione dei poteri del CSM previsti dall art
7 Cost. in relazione alla carriera dei magistrati, rilevando che il sistema delineato dal DDL attribuisce carattere vincolante alla frequentazione con esito positivo di corsi e al superamento di concorsi, retti rispettivamente dalla Scuola superiore della Magistratura e dalle Commissioni di Esame, strutture estranee al CSM al quale non resta che adeguarsi ed esercitare una funzione meramente notarile. Infine, il Capo dello Stato ha colto l occasione per un richiamo a rispettare la Costituzione nel modo di legiferare, evitando quei testi farraginosi e complicati che il ricorso ai maxiemendamenti rende inevitabili ma che obbiettivamente rendono la lettura, la comprensione e il confronto estremamente difficoltosi. Le novità più rilevanti della riforma Nel corso del suo cammino, il testo è stato più volte modificato ed anche stravolto. Gli aspetti più rilevanti sono così, allo stato, fissati: 1) Accesso. Il concorso è unico ma è concorso di secondo grado: non è più sufficiente la laurea in giurisprudenza ma occorrono ulteriori requisiti: diploma presso la scuola di specializzazione, superamento dell esame di abilitazione forense ecc L età media dell accesso sarà pertanto più elevata. Nella domanda, a pena di inammissibilità, si dovrà indicare la preferenza per la funzione giudicante o per quella requirente. Tra le prove orali è previsto un colloquio di idoneità psico-attitudinale all attività di magistrato, anche con riferimento alle funzioni scelte. 7
8 2) Separazione delle funzioni. Il cambiamento di funzioni, da giudicante a requirente e viceversa può avvenire, per una sola volta dopo cinque anni dall ingresso in magistratura e fino al settimo anno. Richiede il superamento di un concorso per titoli, previa frequenza con giudizio positivo di un corso di formazione presso la Scuola Superiore della Magistratura. Il mutamento delle funzioni deve peraltro avvenire per posti disponibili con sede in diverso distretto. 3) Progressione economica. E automatica e legata all anzianità secondo 7 classi stipendiali. Può tuttavia essere accelerata attraverso il superamento dei concorsi per le funzioni di secondo grado e di legittimità, che immette direttamente nella V e nella VI classe stipendiale. 4) Progressione in carriera. Nelle prime versioni del testo la progressione in carriera era esclusivamente di tipo concorsuale e, peraltro, facoltativa. I concorsi erano previsti per titoli ed esami e solo il superamento degli stessi consentiva l acquisizione della funzione per posti vacanti di grado superiore. Nell ultima edizione la tendenza è invertita e la carriera può svolgersi secondo strade diverse: i magistrati che non vogliono fare carriera resteranno ad esercitare funzioni di I grado per tutta la loro vita professionale senza alcun tipo di concorso, percependo gli aumenti stipendiali per anzianità Essi verranno sottoposti a valutazione di professionalità da parte del CSM al compimento del 13, 20 e 28 anno dall ingresso in magistratura, ma 8
9 dovranno frequentare ogni cinque anni i corsi di aggiornamento presso la Scuola superiore. I magistrati che vorranno fare carriera potranno farlo secondo diverse modalità: - le funzioni di 2 grado possono ottenersi, alternativamente, o dopo 8 anni dall ingresso in magistratura (per il 30% dei posti vacanti), previo concorso per titoli ed esami, o dopo 13 anni previo concorso per soli titoli (per il 70% dei posti vacanti). In entrambi i casi è necessario aver preventivamente seguito con esito positivo un corso di formazione alle funzioni di II grado presso la Scuola della Magistratura; - le funzioni di legittimità possono ottenersi dopo 18 anni dall ingresso in magistratura, previo concorso per titoli ed esami per coloro che non abbiano avuto le funzioni di appello; dopo 16 anni dall ingresso in magistratura, sempre previo concorso per titoli, per coloro che hanno avuto le funzioni di appello al 13 anno; dopo 11 anni dall ingresso in magistratura, previo concorso per titoli da coloro che hanno avuto le funzioni di appello all ottavo anno; - per ottenere, attraverso un concorso per titoli, le funzioni semidirettive o direttive di 1 e di 2 grado occorre avere superato il concorso per le funzioni di appello. In tal caso, dopo 3 anni di esercizio di funzioni di 2> grado si possono ottenere funzioni semidirettive di primo grado; dopo 5 anni si possono ottenere quelle direttive di 1 grado; dopo 6 anni si possono ottenere funzioni semidirettive di secondo grado; dopo 8 anni si possono ottenere le funzioni direttive di 1 grado elevato; 9
10 - per ottenere, attraverso un concorso per titoli, le funzioni direttive di 2 grado o quelle direttive e direttive superiori di legittimità occorre avere superato il concorso per le funzioni di legittimità; in tal caso, dopo 4 anni si possono ottenere quelle direttive di legittimità; dopo 5 anni si possono ottenere funzioni direttive di secondo grado; - per accedere al concorso per le funzioni direttive occorre superare con esito positivo un apposito corso di formazione presso la Scuola della Magistratura; - l accesso alle funzioni direttive superiori di legittimità è riservato, previo concorso per titoli, a coloro che esercitano le funzioni direttive di legittimità e che abbiano frequentato con valutazione positiva apposito corso presso la Scuola della Magistratura; - nei concorsi per titoli ed esami, l esame verterà nella risoluzione di casi pratici complessi e all orale nella discussione dello scritto. La valutazione dei titoli potrà essere compiuta solo in caso di esito positivo dell esame. - la individuazione e la valutazione dei titoli, da cui sono stati esclusi quelli scientifici, si effettua anche con esame a campione dei provvedimenti e sulla laboriosità con comparazione rispetto alla media nazionale; - nei concorsi per incarichi semidirettivi e direttivi va valutata la laboriosità del magistrato nonché la sua capacità organizzativa; - le commissioni che gestiscono i concorsi sono esterne al CSM sia pure da questo nominate e devono essere composte in prevalenza da magistrati di legittimità; - le commissioni previste sono 7 e le funzioni, corrispondenti ad altrettanti 10
11 gradi, sono addirittura 16 mentre 13 sono i concorsi previsti; - gli incarichi direttivi, tranne quelli di legittimità, avranno durata di quattro anni e quelli semidirettivi di sei anni. Alla scadenza il magistrato potrà concorrere per altri analoghi incarichi fuori dal circondario, o dal distretto, altrimenti tornerà nella funzione in precedenza esercitata nella sede di provenienza, se vacante ovvero in altra sede; - ancora, i magistrati che esercitano funzioni di legittimità, sono esentati dal divieto di rimanere nello stesso ufficio con lo stesso incarico per più di 10 anni. Scuola della Magistratura Viene istituita la Scuola Superiore della Magistratura diretta da un comitato che resta in carica 4 anni composto da 7 membri: il Presidente della Cassazione, il Procuratore Generale presso la Cassazione, due magistrati ordinari nominati dal CSM, un avvocato con almeno 15 anni di esercizio professionale, un professore universitario, un rappresentante del Ministero della Giustizia. La scuola, autonoma rispetto al CSM, si occupa della gestione del tirocinio degli uditori nonché dell aggiornamento professionale dei magistrati che diventa obbligatorio: ogni 5 anni, con congedo retribuito, i magistrati devono frequentare corsi di aggiornamento al termine dei quali verranno valutati con giudizio che deve essere positivo per consentire la partecipazione ai concorsi per la progressione in carriera e deve in ogni caso essere acquisito dal CSM per le valutazioni del magistrato. Per il programma didattico la Scuola si può avvalere delle proposte del 11
12 CSM, CNF, Ministro, Consigli Giudiziari, Consiglio Direttivo della Cassazione e dell Università. E prevista l istituzione di sedi a competenza interregionale fino ad un massimo di 3. Consigli Giudiziari - E prevista l istituzione del Consiglio Direttivo della Cassazione per la valutazione dei magistrati che esercitano funzioni di legittimità. - La composizione dei Consigli Giudiziari: 7 magistrati in servizio presso gli ufficio del distretto (5 per i distretti ove prestino servizio meno di 350 magistrati), 4 membri non togati, fra cui 1 avvocato con almeno 15 anni di esercizio, un professore universitario e due nominati dal Consiglio Regionale e un Giudice di Pace. Inoltre membri di diritto: Presidente e Procuratore Generale della Corte d Appello e Presidente del Consiglio dell Ordine degli Avvocati con sede nel capoluogo del distretto. - Le competenze sono notevolmente ampliate ed è previsto che il Consiglio debba acquisire le motivate e dettagliate valutazioni scritte del Consiglio dell Ordine Forense in tutte le fasi della carriera o per il parere alla nomina di Uffici Direttivi. - I componenti avvocati, così come i professori e il Giudice di Pace non partecipano alle discussioni relative alla formulazione dei pareri sull attività dei magistrati. 12
13 L Ufficio del Pubblico Ministero Rispetto alla formulazione originaria, è stato reintrodotto il Procuratore aggiunto ed è stato eliminato il potere di avocazione. Si prevede in ogni caso che sia solo il Procuratore Capo il titolare dell azione penale con potere di delega per affari specificamente indicati ai procuratori aggiunti. La delega può essere revocata. E il Procuratore Capo a stabilire i criteri di organizzazione dell Ufficio, di assegnazione degli affari, di utilizzo della polizia giudiziaria e delle risorse. Serve il suo assenso per gli atti restrittivi della libertà personale. E infine il Procuratore Capo l unico legittimato a intrattenere rapporti con i mezzi di informazione. Il sistema disciplinare - Si attua la tipizzazione delle fattispecie di illecito disciplinare, che possono riguardare la funzione giudiziaria ma anche la vita personale dei magistrati. L elencazione degli illeciti è minuziosa, tranne per quanto riguarda l attività interpretativa ove, eliminato il richiamo alle sentenze creative, restano comunque espressioni elastiche e di una certa ambiguità. - L azione disciplinare diventa obbligatoria per il Procuratore Generale della Cassazione. I termini per il proponimento dell azione sono stati ridotti a 1 anno dalla notizia del fatto; sempre a un anno sono stati ridotti tutti i termini intermedi sicchè la pronuncia disciplinare (salvo i casi di sospensione) deve intervenire entro 3 anni dalla notizia del fatto, altrimenti il processo si estingue. I poteri del Ministro sono stati notevolmente ridotti rispetto alla 13
14 formulazione originaria; lo stesso può, tramite un delegato, presentare memorie, esaminare testi, interrogare l incolpato, assistere all udienza e proporre opposizione contro il non luogo a procedere solo nei casi in cui l azione sia stata proposta dallo stesso Ministro ovvero questi abbia chiesto l integrazione della constatazione, e non in ogni caso come in precedenza. Anno Giudiziario - E stato introdotto il potere del Ministro della Giustizia di rendere, entro venti giorni dall inizio dell Anno Giudiziario comunicazioni alle Camere sull amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle linee di politica giudiziaria per l anno in corso. - Le cerimonie di inaugurazione sia presso la Corte di Cassazione che presso le Corti d Appello cambiano rituale: la relazione sarà tenuta non più dal Procuratore Generale ma dal Presidente. E prevista la partecipazione e la possibilità di intervento dei rappresentanti dell Avvocatura. Le scansioni temporali della legislazione delegata La riforma Castelli prevede 14 deleghe al Governo, relativamente alle quali dovranno essere emanati specifici decreti delegati e alcune disposizioni di modifica della legislazione vigente: A) entro 6 mesi dall entrata in vigore della legge delega il governo dovrà adottare un decreto legislativo volto a disciplinare il conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità nonché degli incarichi direttivi e semidirettivi giudicanti e requirenti di primo e di secondo grado 14
15 nel periodo antecedente all entrata in vigore della legislazione delegata. B) Entro un anno dall entrata in vigore della legge delega, il governo dovrà adottare i decreti legislativi necessari per dare attuazione alla riforma: - nuove regole per l accesso e la progressione in carriera; - istituzione della Scuola della Magistratura; - riforma dei Consigli Giudiziari; - riforma dell Ufficio del Pubblico Ministero; - riforma del sistema di designazione dei magistrati di merito presso la Corte di Cassazione; - riforma degli illeciti disciplinari; - riforma del procedimento disciplinare; - decentramento del Ministero della Giustizia; - riforma della composizione del Consiglio Direttivo della Corte dei Conti. Novanta giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, i decreti legislativi saranno efficaci. C) Entro 90 giorni successivi alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dei decreti legislativi, il governo adotterà le norme necessarie per il coordinamento delle disposizioni dei decreti legislativi con le altre leggi dello stato e le norme transitorie ed abrogherà le norme incompatibili. Le norme di coordinamento acquisteranno efficacia unitamente ai decreti delegati. D) Nei due anni successivi all acquisto di efficacia di ciascuno dei decreti legislativi, è prevista la possibilità di emanare disposizioni correttive nel rispetto dei principi e dei criteri della legge delega con la procedura che prevede il parere delle commissioni parlamentari. 15
16 E) Nei quattro anni successivi all acquisto di efficacia dell ultimo dei decreti legislativi emanati nell esercizio della delega, il governo è delegato ad adottare un decreto legislativo contenente il Testo unico in materia di ordinamento giudiziario (per riunire e coordinare le norme della legge delega, i decreti legislativi e tutte le altre disposizioni legislative vigenti) apportando solo le modifiche necessarie al fine del coordinamento. F) Nell anno successivo all emanazione del Testo unico, il governo provvederà ad emanare un testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di OG. La posizione di A.N.F. L Associazione ha seguito il lungo cammino della riforma prendendo posizione sulle più rilevanti questioni. In particolare: - nel documento del Direttivo approvato nel Consiglio Nazionale maggio 2002 (il disegno di legge era stato da due mesi presentato al governo) si affermavano i principi fondamentali per ogni proposta di riforma dell Ordinamento Giudiziario: il decentramento territoriale, l apertura ai membri laici nella gestione dei servizi dell Amministrazione della Giustizia, la revisione dei Consigli Giudiziari. - Nel documento conclusivo del Consiglio Nazionale marzo 2003 (era stato da pochi giorni presentato il I maxiemendamento con le nuove norme sulla progressione in carriera, la gerarchizzazione delle Procure), si rivendicava la legittimazione degli avvocati, quali interlocutori quotidiani dei magistrati nella professione, ad esprimere valutazioni sulle modalità di 16
17 svolgimento della funzione giudiziaria; si esprimeva altresì preoccupazione per l indipendenza dei singoli sostituti conseguente alla verticizzazione delle procure e si lamentava la mancanza di coraggio di sciogliere il vero nodo di un sistema accusatorio, con la separazione delle carriere. - il febbraio 2004 veniva indetto un Consiglio Nazionale Monotematico sull argomento (Il disegno di legge, approvato al Senato era in discussione alla camere dove pochi giorno dopo sarebbe stato presentato il II maxiemendamento blindato con l introduzione, tra l altro, dei colloqui psicoattitudinali e del sistema del doppio binario per l assunzione delle funzioni di II grado e di legittimità). Nel documento conclusivo veniva prefigurato, nell ottica dell effettiva tutela dei diritti del cittadino, un modello di bravo giudice, imparziale equilibrato preparato ed efficiente, tale da sapere dare un risposta adeguata in tempi ragionevoli alla domanda di giustizia senza comprimere le garanzie del cittadino; e venivano elaborate, intorno a questo modello, linee guida che, in una visione positiva e costruttiva, potessero contribuire a comporre un sistema più equilibrato e rispondente alle aspettative della collettività. Nel mentre si contrastava ogni logica tendente al puro e semplice mantenimento dell esistente, ritenendosi il sistema attuale, basato sull autoreferenzialità del magistrato, del tutto inadeguato a soddisfare le aspettative dei cittadino, si rilevavano luci e ombre del DDL Castelli, includendo tra le luci il modello di Scuola Superiore della Magistratura come autonoma, e il modello di formazione e aggiornamento affidato ad organi esterni a quelli di auto-governo; la tipizzazione degli illeciti disciplinari; l adozione di una procedura per l applicazione delle sanzioni 17
18 modellata sul rito accusatorio. Tra le ombre, pur valutandosi positivamente il tentativo di introdurre una carriera non più automatica ma basata sui meriti, si inseriva il meccanismo di selezione concorsuale indicato come unica via per l acquisizione di funzioni presentate come superiori, anche sotto il profilo che i concorsi prevalentemente di stampo teorico, non avrebbero premiato il bravo giudice non essendo le caratteristiche dell attitudine, dell equilibrio, della diligenza ecc., valutate in concorsi per titoli ed esami. Questa linea è stata mantenuta dall Associazione nei comunicati stampa e nelle interviste rilasciate dal Segretario Generale, nella lettera inviata nel maggior scorso, e rimasta priva di riscontro, al Presidente di ANM dott. Bruti Liberati. Ci dobbiamo chiedere se questa linea va ancora mantenuta, nonostante le numerose modifiche che sono intervenute nel testo negli undici mesi intercorsi dal C.N. del febbraio Non si può essere d accordo con la Magistratura Associata che tali modifiche siano state poche e di dettaglio. Non si può essere d accordo neppure sul fatto che parlare di ordinamento giudiziario sia parlare d altro rispetto ai problemi veri della giustizia che risiedono nella sua inefficienza. E evidente a chiunque viva nella giurisdizione che l efficienza è questione di risorse e di strutture, di organizzazione; ma, altrettanto, è questione di preparazione, di rigore, di professionalità, di controlli che non vengono effettuati, di carriere virtuali e benevolmente consentite. Quindi è anche questione di regole. 18
19 Non ci si deve allora scandalizzare se, nel necessario progetto di riforma del sistema giustizia, si inizi dall Ordinamento Giudiziario, cioè dal modello di magistrato, invece che dai modelli processuali o da altri aspetti di questa grave crisi della giurisdizione. Nel Consiglio Nazionale del febbraio 2004 si erano espresse parole di apprezzamento per l atteggiamento della Magistratura Associata che, finalmente uscita dalla trincea irragionevole della disperata difesa dell esistente, aveva aperto una fase di riflessione e di autocritica presentando anche delle proposte alternative a quelle del governo, particolarmente per quanto riguarda la progressione in carriera e le valutazioni di professionalità. Tali proposte, che nel dibattito del Consiglio Nazionale erano apparse degne di attenzione e sostanziale adesione, riproducevano quasi integralmente il c.d. pacchetto Flik all epoca sdegnosamente rifiutato. L atteggiamento successivo di ANM o, quantomeno, di gran parte delle sue correnti, non sembra meritare lo stesso apprezzamento. Perché la mancata accettazione integrale delle sue proposte sembra aver riaperto la linea del rifiuto attestato sulle seguenti argomentazioni: - l impianto della riforma è incostituzionale: - le modifiche apportate riguardano aspetti marginali; - l intenzione del governo è solo quella di limitare l indipendenza e l autonomia dei giudici e non quella di migliorare l efficienza e la qualità della giurisdizione. La Nostra Associazione intende restare fuori dal gioco fuorviante del processo alle intenzioni, ritenendo suo compito primario, nell ottica della 19
20 tutela degli interessi dei cittadini, quello di guardare principalmente agli effetti della legge sul funzionamento e la qualità del sistema giustizia rispettando, senza però mitizzare, i principi della Costituzione. L indipendenza e l autonomia della magistratura sono beni preziosi dei cittadini, che vanno certamente difesi ma non a occhi chiusi :non si può infatti prescindere dal valutare come questi valori vengano gestiti e ammettere che se vengono gestiti male, come lo sono stati, possono incidere negativamente sul funzionamento della giustizia. Autonomia e indipendenza non vanno considerati privilegi regalati ma devono essere meritati : dimostrando ai cittadini che si tratta di valori funzionali all interesse della collettività, e questo non può avvenire che attraverso l efficienza personale, l uso di prassi virtuose, l acquisizione di una robusta professionalità, fattori che rendano il processo il luogo di effettiva tutela di tutti i diritti. Prescindendo allora dagli aspetti di rilevanza costituzionale, e guardando al merito del provvedimento, il testo arrivato in dirittura d arrivo, è sicuramente migliorato sotto diversi aspetti: - nell ambito del sistema disciplinare è stato eliminato quello che costituiva forse l aspetto più inquietante, il c.d. emendamento Bobbio, il controllo per le vie disciplinari dell attività interpretativa con il divieto delle sentenze creative. - Ancora apprezzabili, nel procedimento, sembrano la riduzione dei poteri del Ministro e la riduzione dei termini; - nell ambito della progressione in carriera, è stato introdotto il sistema del 20
21 doppio binario per cui la selezione mediante esami scritti e orali non è più l unica via percorribile; sono stati introdotti criteri di valutazione anche non strettamente teorici; è stata ridotta al 30% la quota dei posti vacanti riservata al concorso per titoli ed esami. Il cambiamento è rilevante, in quanto, da un lato, attenua, pur senza eliminarlo, il rischio del carrierismo insito nel testo precedente; dall altro lato, attenua il nozionismo e il carattere teorico degli esami, privilegiando aspetti relativi all esercizio dell attività giudiziaria; - nell ambito della formazione: è stato introdotto l obbligo di aggiornamento in luogo della mera facoltà; - nella riorganizzazione delle procure, è stata reintrodotta la figura del procuratore aggiunto ed è stato eliminato il potere di avocazione; - nella riforma dei Consigli Giudiziari, ampia valorizzazione, anche se non piena, è stata data alla classe forense. Modifiche migliorative, dunque, ve ne sono, e si tratta in gran parte di modifiche richieste dalla Magistratura che peraltro, ora sembra dimenticarsene. * * * *** * * * Nonostante le modifiche apportate, e nonostante la riconosciuta necessità e urgenza di provvedere, su questa riforma devono essere ancora espresse riserve: - per motivi di metodo, in quanto realizzata senza vero confronto, con il ricorso, in sede parlamentare, al voto di fiducia, con l adozione di una tecnica legislativa che consegna un testo oscuro e poco comprensibile, a tutto danno dei cittadini; 21
22 - per motivi di merito, perché questa riforma non centra l obiettivo vero, che deve essere quello di migliorare, attraverso l individuazione di un modello di magistrato che possa rispondere alle aspettative del cittadino, la professionalità dei magistrati stessi nonché l efficienza e il funzionamento del sistema. L impianto rimane sempre lo stesso: la costruzione di una struttura gerarchica, di un percorso professionale sempre controllabile: attraverso gli esami, i corsi obbligatori e vincolanti, la tipizzazione minuziosissima e quasi ossessiva degli illeciti disciplinari, l ingerenza del Ministro in aspetti determinanti. Senza poter approfondire più che tanto i singoli punti, anche per la difficoltà di comprendere appieno i vari istituti, attesa la tecnica legislativa più volte deprecata, in sede di prima lettura sembrano da contestare, oltre alla mancata attuazione della separazione delle carriere: - quanto alla Scuola, la commistione tra attività di formazione e attività di valutazione, con i rischi quindi dell omologazione, della subalternità o comunque del condizionamento. Sembra più opportuno, a prescindere dagli aspetti di costituzionalità, che la valutazione incidente sulla carriera sia affidata a soggetto diverso da quello che effettua la formazione; - quanto alla progressione in carriera, la persistenza della corsia preferenziale per il magistrato che affronta i concorsi per titoli ed esami, che avrà interesse a parteciparvi, perché percepirà con molto anticipo gli aumenti stipendiali. Non sembra che questa fetta di magistrati più bravi degli altri sia di alcuna 22
23 utilità per i cittadini in quanto, anziché rendere il servizio di primo grado più rapido ed efficiente, opererà in senso contrario, creando competitività per la partecipazione a concorso, che ha esiguo numero di posti, e sguarnendo la funzione di I grado dei giudici migliori; - quanto ai vari passaggi di carriera, l assoluta mancanza di valutazione dell impatto organizzativo. Il numero esagerato delle funzioni e dei gradi creerà facilmente ingestibilità. Ciò non solo per quanto riguarda i concorsi, ma anche con riferimento al mutamento di funzioni e alla temporaneità degli incarichi direttivi. E stata infatti abolita, a seguito dei rilievi formulati dalla Commissione Bilancio, la possibilità per i magistrati di essere collocati in soprannumero, ma solo, quindi, per posti effettivamente vacanti. Può allora avvenire, per il caso dell unica possibilità di mutamento di funzioni, che non ci siano posti vacanti nella funzione prescelta e che quindi il passaggio non possa verificarsi. Avverrà poi sicuramente che gli occupanti funzioni direttive e semidirettive, alla cessazione della funzione (prevista a mio avviso in un termine troppo breve) dovranno cambiare circondario o distretto sia per assumere altre funzioni direttive e semidirettive sia per riprendere le funzioni precedenti se il loro posto sia già stato occupato. Ciò si rileva non tanto per il disagio dei magistrati, che può non interessare, ma per il disagio degli utenti conseguente a continui trasferimenti e congelamento dei ruoli. - Sulla modifica dei consigli giudiziari, il mancato riconoscimento alla componente laica e, in particolare, agli avvocati, di aver voce in capitolo su 23
24 tutte le materie. * * * *** * * * In definitiva al DDL Castelli, in particolare nella versione giunta in dirittura d arrivo, va senz altro attribuito il merito di aver affrontato, per la prima volta in modo sistematico, la materia delicata e complessa, dell ordinamento giudiziario, proponendo aspetti innovativi e tentando di contrapporre, ad un sistema basato sull autoreferenzialità, soluzioni di carattere più obbiettivo, alcune delle quali apprezzabili e comunque degne di attenzione. Siamo lontani tuttavia dalla riforma epocale, sia per la incompletezza del contenuto (è stata stralciata la questione della revisione delle circoscrizioni e non è mai stata inserita la questione della magistratura onoraria; è stato abolito l ufficio del giudice), sia perché non se ne ravvisa l idoneità ad incidere in modo positivo sul funzionamento e sull efficienza del sistema,e per il modello di magistrato prefigurato e perché viene introdotto un notevole appesantimento là dove ci sarebbe invece bisogno di snellimento e di semplificazione. Si confida che il rinvio alle Camere da parte del Capo dello Stato possa consentire di effettuare un riesame generale della materia, riaprendo un confronto che sin qui è mancato e nel quale l avvocatura dovrà svolgere un importante ruolo di mediazione e di proposta. Altrettanto dovrà avvenire se invece le modifiche apportate dal Parlamento saranno di poco conto e la legge verrà promulgata, nello spazio consentito intorno ai decreti delegati. Laura Pernigo 24