Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A196-06.htm
Timestamp: 2017-11-23 16:34:30
Document Index: 161816880

Matched Legal Cases: ['artículo 49', 'artículo 34', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 69', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 34', 'Artículo 12', 'artículo 16']

A196-06
Auto 196/06
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Procedencia excepcional/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Procedencia respecto a acto de votación para elección de rector universitario
INCIDENTE DE NULIDAD-Prospera al verificarse la existencia de circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por vulneración del debido proceso
El que la ley y la jurisprudencia hayan convalidado la existencia de incidentes de nulidad contra las distintas decisiones proferidas por esta Corporación, no significa que tal procedimiento se constituya en regla general. Por el contrario, la posibilidad de que éstos prosperen está condicionado a que previamente se verifique “la existencia de circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales”. La necesidad de preservar los derechos a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, de propender por la certeza en el ejercicio del derecho, y de mantener el carácter intangible de sus decisiones, han llevado a la Corte a concluir que la declaratoria de nulidad de una cualquiera de sus actuaciones o de la propia sentencia requiere de características especiales, esto es, debe tratarse de situaciones jurídicas excepcionales y extraordinarias “que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestren, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”.
Dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, se sostuvo que: “(i) (...) las nulidades ocurridas durante el trámite del proceso, sea de constitucionalidad o de tutela, solamente pueden alegarse por los interesados o afectados antes de que se dicte la respectiva sentencia. (ii) Si la nulidad se origina directamente en la sentencia, ésta debe invocarse durante el término de notificación si se trata de un fallo de constitucionalidad, y dentro de los tres días siguientes a su comunicación si la sentencia se dicta en un proceso de tutela. Cabe precisar que cuando la nulidad tiene origen en irregularidades sucedidas en el trámite de la notificación de la sentencia o en un acto posterior al mismo, la declaratoria de nulidad se proyecta solamente sobre el acto que la origina sin que en nada se afecte el texto contentivo de la decisión adoptada por la Corte”.
SANEAMIENTO INCIDENTE DE NULIDAD-Pérdida de legitimidad por no promoverse en los plazos y términos señalados
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Requisitos sustanciales
En relación con el cumplimiento de los requisitos formales, esta Corporación ha aclarado que, en el evento en que no se promuevan los incidentes de nulidad en los plazos y términos señalados, las partes o interesados pierden total legitimidad para insistir en ellos, quedando automáticamente saneada la presunta irregularidad. Lo anterior, goza de plena justificación, no sólo en atención a las especiales funciones que le han sido asignadas a la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sino también por la necesidad de fijar un término razonable de caducidad para las solicitudes de anulación, como ya se dijo, en procura de garantizar la plena eficacia de los principios de seguridad jurídica y certeza del derecho.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Violación por cambio de jurisprudencia
Esta Corporación en diversas oportunidades se ha pronunciado en relación con la violación del derecho fundamental al debido proceso por cambio de jurisprudencia. Para sustentar dicha anulabilidad ha argumentado que, por una parte, el cambio de jurisprudencia conduce a la violación del derecho a la igualdad, ya que frente a situaciones idénticas debe seguirse la línea jurisprudencial preestablecida y, por otra, que correspondiéndole una decisión solamente a la Sala Plena de esta Corporación, se desconoce la garantía del juez competente como emanación del principio constitucional del juez natural, cuando las Salas de Revisión indebidamente usurpan su lugar. Así, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, es claro en señalar que: “Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Presupone que se presente una jurisprudencia en vigor
JURISPRUDENCIA-Alcance del concepto
INCIDENTE DE NULIDAD-Casos en que no puede promoverse por cambio de jurisprudencia
Tal y como lo ha sostenido esta Corporación, no puede promoverse un incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia, en relación con: (i) diferencias esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) ni por la utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Causales
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Presupuestos
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Improcedencia por no demostrar la existencia de cambio de jurisprudencia/SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Improcedencia por inexistencia de cambio de jurisprudencia sobre elección para cargo de rector universitario
Referencia: solicitud de nulidad de la Sentencia T-1308 de 2005.
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad de la Sentencia T-1308 de 2005, proferida por la Sala Quinta de Revisión el día doce (12) de diciembre de dos mil cinco (2005).
1.1. Hechos, pretensiones y fundamentos que motivaron la acción de tutela
1.1.1. El señor Adolfo Miguel Polo Solano, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la participación ciudadana, a elegir y ser elegido, a la buena fe, al trabajo y a ejercer profesión u oficio.
1.1.2. En la Sentencia T-1308 de 2005, la Sala Quinta de Revisión reseñó los hechos de la siguiente manera:
“a. La Universidad de Cundinamarca es una institución de carácter público, conforme al reconocimiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución No. 19530 del 30 de diciembre de 1992. El Consejo Superior, como máximo órgano encargado de la dirección y gobierno de la citada Institución Educativa, está integrado por:
- El Gobernador del Departamento de Cundinamarca, quien lo preside.
- Un miembro designado por el Presidente de la República que tenga vínculos con el sector universitario.
- Un delegado del Ministro de Educación Nacional.
- Un representante de las Directivas Académicas designado por éstas[1].
- Un representante de los docentes elegido por éstos.
- Un representante de los estudiantes elegido por éstos.
- Un ex rector universitario.
- El rector de la Universidad de Cundinamarca con voz y sin voto.
b. Desde el año 2004, única y exclusivamente han actuado siete (7) miembros del Consejo Superior de la Universidad, tal y como consta en las diferentes actas del mismo, pues no se ha previsto la reglamentación para elegir al ex rector universitario, ni al representante del sector productivo.
c. Ante la inminente culminación del período previsto para el actual rector de la Universidad, a través de Acuerdo No. 005 del 29 de abril de 2004, el Consejo Superior decidió convocar un concurso público para proceder a la elección de su reemplazo.
d. Después de haber resuelto las apelaciones y objeciones, el día 9 de julio de 2004, el citado Consejo Superior publicó el comunicado No. 003 informando la lista final de aspirantes admitidos y de aquellos que no cumplieron los requisitos mínimos exigidos para su inscripción. El accionante apareció en el listado definitivo de las personas admitidas para la siguiente etapa del concurso.
e. Luego de superar el cronograma planificado correspondiente a (i) visitas y exposiciones a las distintas sedes de la Universidad, (ii) reuniones con los diferentes estamentos educativos, profesores, estudiantes y egresados, y (iii) de someterse a una entrevista con los siete (7) miembros del Consejo Superior llevada a cabo el día 20 de septiembre de 2004; se informó por dicho órgano a través del comunicado No. 006 que se abriría un debate definitivo para elegir rector, a partir de una terna conformada por el accionante, señor Adolfo Miguel Polo Solano, junto con los señores Oscar Villanueva y Wadith Kure.
Afirma el accionante que la terna se conformó con “personajes de gran nivel académico, ya que de ella hacen parte profesionales de amplia experiencia en el quehacer universitario, con amplio conocimiento académico y administrativo en la vida pública y privada, incluso actuales rectores de universidades públicas y ex-Ministros de Educación”.
f. El día 12 de octubre de 2004, se reunió el Consejo Superior de la Universidad para votar la elección de rector del Alma Mater, tal y como lo ordena el procedimiento establecido, en las instalaciones de la Gobernación de Cundinamarca en Bogotá D.C. Sostiene el accionante que los nombres de los candidatos a rector se sometieron a votación en dos (2) oportunidades, con receso incluido para tratar de llegar a un acuerdo. El resultado, en ambos turnos, fue el siguiente: “Cuatro (4) votos a favor del aspirante Adolfo Polo y tres (3) votos en blanco”.
Relata el accionante que a pesar de haber obtenido la mayoría de los votos no fue oficialmente proclamado como rector de la Universidad de Cundinamarca, y que, extrañamente, los votos en blanco fueron presentados por el sector oficial, esto es, por los representantes de la Gobernación de Cundinamarca, de la Presidencia de la República y del Ministerio de Educación, no obstante habían participado activamente en la elaboración de la terna.
g. El 15 de octubre de 2004, el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca decidió volverse a reunir en las instalaciones de la Gobernación, con el fin de votar de nuevo la elección del rector de dicha Institución Educativa. Según afirma el accionante, el resultado fue el mismo: “Cuatro (4) votos a favor del aspirante Adolfo Polo y tres (3) votos en blanco”.
El actor, destaca que pese haber obtenido de nuevo la mayoría de la votación no fue proclamado rector de la Universidad, y que, así mismo, fue el sector oficial quien se negó a votar a favor de algún candidato, “pese a ser ellos responsables, con su voto positivo, de la elección de la terna”.
h. Concluye el accionante afirmando que a pesar de que en dos (2) sesiones y en tres (3) votaciones del Honorable Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, obtuvo la mayoría de los votos exigidos para su nombramiento, se le haya desconocido su derecho a ejercer el cargo de rector de la citada Institución Educativa, violándose sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la participación ciudadana, a elegir y ser elegido, a la buena fe, al trabajo y a ejercer profesión u oficio. A continuación, el actor sostiene:
”En desarrollo del respecto a la autonomía universitaria, a la dignidad de la Universidad como creadora y transmisora de conocimientos y saberes, y de su continua búsqueda como servidora de toda la sociedad, no he buscado apoyo político porque eso pervierte el carácter autónomo y académico del proceso; es más, como ex-Ministro del sector de la educación, presidí y dirigí los principales Consejos Superiores de las principales universidades públicas del país, incluyendo a la Universidad Nacional, la Junta Directiva del ICFES y en cumplimiento de esas funciones siempre he respetado los procesos legales y democráticos que terminan en la conformación de las ternas. Por eso, su señoría, no entiendo por qué motivos ocultos, cuando se presenta la oportunidad que mi nombre sea sometido a consideración de los representantes del gobierno, me encuentro con la sorpresa de tres votos en blanco, como si alguno de los miembros de la terna, que finalmente somos producto de la participación en un proceso democrático y transparente, no hubiésemos merecido su consideración o estuviésemos sometidos a un veto oficial no explicado”.
1.1.3. En el escrito de tutela, el demandante formuló las siguientes pretensiones:
“En primer lugar, solicita se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la participación ciudadana, a elegir y ser elegido, a la buena fe, al trabajo y a ejercer profesión u oficio.
En segundo término, pide que se ordene en forma inmediata al Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, que lo designe y posesione como rector del citado claustro universitario, por haber obtenido la mayoría de los votos de los miembros reales y legalmente existentes de dicho Consejo”.
1.1.4. El accionante fundamentó su pretensión de amparo constitucional con base en las siguientes consideraciones:
“Vulneración por desconocer el principio participativo
Manifiesta el accionante que la Constitución Política de 1991 reconoce en el pueblo al titular del poder soberano, y que a partir de dicho reconocimiento prevé a su favor un conjunto de derechos políticos que le permiten participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Sostiene el actor que en su caso, se desconoce uno de los principales derechos políticos previstos en la Carta Fundamental, consistente en la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad (C.P. art. 40-7).
Comienza el demandante por señalar que el artículo 20 del Acuerdo 010 de 2002 (Estatuto General de la Universidad) determina que: “La designación del rector la hará el Consejo Superior, previa consulta a la comunidad universitaria, para un período de tres (3) años, de conformidad con la reglamentación establecida por el Consejo Superior para tal efecto, y podrá ser reelegido”. A continuación, relata como el artículo 6° del Acuerdo 005 del 29 de abril de 2004, “Por medio de la cual se reglamenta la designación del rector de la universidad de Cundinamarca”, dispone en complemento de lo previsto en el citado artículo, que: “(...) será rector de la Universidad aquel aspirante que haya obtenido la mayoría absoluta de votos de los miembros del Consejo Superior, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Acuerdo 010 de 2002 y una vez seleccionado se procederá a su designación”.
De acuerdo con lo anterior, el demandante sostiene que para la elección del rector de la Universidad de Cundinamarca, la autoridad competente es el Consejo Superior Universitario (CSU), y que si bien el mismo está conformado nominalmente por nueve (9) miembros, en realidad cuenta única y exclusivamente con siete (7), todos debidamente posesionados y acreditados.
Manifiesta que para todos los actos relacionados con el proceso de elección del nuevo rector, el CSU ha actuado con los citados siete (7) miembros, pues los representantes del sector productivo y el ex-rector, no han sido todavía seleccionados y nombrados por falta de reglamentación. Así las cosas, los votos correspondientes a los citados representantes, no pueden computarse para ningún efecto, pues de hacerlo se vulneraría el principio constitucional de legalidad, que ordena que tan sólo pueden ejercer la función pública, aquellas personas que han sido nombradas y debidamente posesionadas (C.P. art. 6° y 122)
De donde resulta que, en su opinión, “el CSU no puede contar con los votos de los miembros que no están habilitados legalmente para participar en el proceso de selección y elección del nuevo rector de la Universidad de Cundinamarca. Por lo tanto, el acto administrativo de elección expedido tendrá que ser tomado con base en los siete (7) votos de los miembros legalmente habilitados para ello y de esa manera la mayoría absoluta es 4, como sucedió en mi caso. Su señoría aceptará que, pedir que aparezcan nueve (9) votos cuando sólo existen siete (7) miembros reales en el Consejo Superior es un imposible matemático y jurídico y la ley no podrá pedir cosas ilógicas, ni imposibles”.
En consecuencia, a juicio del accionante, una vez cumplidas todas las exigencias del concurso y logrado en tres (3) ocasiones la mayoría necesaria para su elección como rector; no existe razón válida alguna para que el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca se niegue a proferir el acto administrativo mediante el cual ratifique dicha votación. En sus propias palabras, se desconoce entonces el derecho fundamental al debido proceso, ya que el citado Consejo Superior, y en especial, los representantes del sector público que hacen parte del mismo, se niegan arbitrariamente a ratificar el proceso de elección, desconociendo lo previsto en el artículo 29 Superior, en los reglamentos y acuerdos proferidos para llevar a cabo la designación del rector.
Vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a escoger profesión u oficio
Afirma el accionante que las sesiones de votación del Consejo Superior de la Universidad dieron como resultado una mayoría absoluta de los votos a su favor, lo que implica que tiene derecho a ser nombrado como rector de la Universidad de Cundinamarca. Sin embargo, los tres (3) representantes del sector público, desconocen sus derechos fundamentales al trabajo y a escoger profesión u oficio, pues sin justa causa se niegan a reconocer su elección, pese a las sucesivas votaciones en las que ha obtenido la mayoría legalmente necesaria. Arguye, además, que el cargo de rector “le permitiría cumplir con un programa para trabajar por la calidad, cobertura y pertinencia académica en la Universidad, programa que ha presentado a la comunidad universitaria y que fue ampliamente respaldado por ella”, en específico, por los representantes de las directivas académicas, docentes, egresados y estudiantes.
Frente al citado derecho el accionante manifiesta que: “con la actuación de algunos miembros del Consejo Superior [ha] recibido un trato inequitativo y desigualitario por parte de las autoridades públicas que con su voto en blanco no han respetado la terna producto de un proceso democrático, participativo y de concurso público. (...) El derecho a un trato justo y legal debe apartar todas las consideraciones políticas y debe consagrar la eficacia de la ley para conseguir el bien común. El proceso para elección de rector consagrado en el Acuerdo No. 005 de 2004 constituye una ley de obligatorio cumplimiento por parte de todos los miembros del CSU y, en virtud de ese acuerdo y cumplido todo el proceso, debe acatarse la determinación de la mayoría absoluta del CSU, cual es la elección del suscrito como rector de la Universidad de Cundinamarca. Ese es el respeto a la legalidad vigente”.
Vulneración del derecho a la buena fe.
Sostiene el actor que toda su actuación durante el proceso de elección ha sido respetuosa de las reglas impuestas, confiando en que la Administración obraría de la misma manera. No obstante, con el comportamiento del Consejo Superior de la Universidad, que pretende negar los resultados de la votación, computando miembros que no existen y que no se han podido reconocer por falta de reglamentación, esto es, los correspondientes al ex-rector y al delegado del sector productivo, “los representantes del gobierno faltan al respecto de los actos propios y abusan de la buena fe del suscrito”
1.2. Sentencias objeto de revisión
1.2.1. El Juzgado Quince Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida el once (11) de noviembre de 2004, concedió la tutela interpuesta con fundamento en las siguientes razones:
- Inicialmente afirmó que frente a la decisión del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca de no proferir el acto administrativo correspondiente (Resolución) que designe en propiedad al rector de dicha Institución Educativa, no procede recurso alguno por la vía gubernativa ni tampoco ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que no se ha producido el acto definitivo que culmine el proceso de selección, manteniéndose el concurso en actos meramente preparatorios. Luego al no existir una acción o recurso distinto a la acción de amparo constitucional, ésta se convierte en el único medio de defensa judicial idóneo y eficaz para controvertir la supuesta violación de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
- Según el juez de instancia, el Consejo Superior de la Universidad vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante, por desconocer el término previsto en el Reglamento del concurso, para proferir el acto definitivo que resuelva de fondo el proceso de selección.
- Además de lo expuesto, el juez de la causa sostuvo que aun cuando el Acuerdo No. 005 de 2004 exige la consolidación de una mayoría absoluta para la elección de rector en la Universidad de Cundinamarca, la misma necesariamente bajo un proceso de selección objetiva, debe determinarse a partir de los “miembros activos y en ejercicio de sus funciones”. Con fundamento en lo anterior, concluyó:
“Siendo la equivalencia numérica objetiva, los votos que se deben tener en cuenta para la mayoría absoluta, son los componentes de los miembros activos, es decir, 7 miembros, mas no puede devenir de quienes no están en capacidad de dirimir la elección; decir o sostener que se debe tener la mayoría sobre la base de 9 miembros, es estar ante una imposibilidad jurídica en el proceso de selección, pues en este supuesto haría nugatoria cualquier elección, contrariando los principios de transparencia y meritocracia pública en la elección del rector de la Universidad, restaría credibilidad al proceso de selección, y debe observarse que el proceso de selección se inició bajo la base de 7 miembros activos, no el componente que dicha el Acuerdo, puestos que estos dos (2) no pueden ejercer el voto legalmente respecto a esta elección”.
- Así las cosas, ordenó tutelar los derechos fundamentales del accionante, y por consiguiente, dispuso que: “para la efectividad de la tutela concedida, ... el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, en el término de 15 días siguientes a la notificación [del] fallo, proceda a dictar acto administrativo designando y posesionando al aspirante señor Adolfo Miguel Polo Solano, como Rector de la Universidad de Cundinamarca, por haber reunido todos y cada uno de los requisitos establecidos en el Acuerdo número 010 de 2002, art. 12., y el Acuerdo número 005 del 29 de abril de 2004 (...)”.
1.2.2. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil de Decisión, mediante sentencia proferida el trece (13) de enero de 2005 (Magistrado Ponente: Rodolfo Arciniegas Cuadros), al considerar que la inadecuada conformación del Consejo Superior de la Universidad, es una circunstancia que no puede traer consecuencias desventajosas para las personas que se encuentran sometidas a sus determinaciones. Por lo que si en un momento determinado, el citado Consejo dejó de contar con los nueve (9) miembros previstos en el artículo 9 del Acuerdo No. 010 de 2002, irremediablemente la mayoría prevista para la adopción de decisiones, establecida en el artículo 6 del Acuerdo No. 005 de 2004, se vio implícitamente alterada. “Abogar por una posición contraria, implicaría, no sólo el desconocimiento de la finalidad misma de sus reuniones, deliberaciones y decisiones, sino que comportaría el reconocimiento de una irregularidad continuada que concluiría en el desconocimiento de toda actividad durante el período en que se registrase esa falencia, con las gravosas consecuencias que para toda la comunidad universitaria podría conllevar”.
A juicio de dicha Corporación, en el caso concreto, si bien en principio la mayoría para tomar decisiones debería ser de cinco (5) miembros, habida cuenta de la existencia nominal de nueve (9) representantes en el Consejo Superior de la Universidad, atendiendo a las circunstancias específicas del asunto sometido a decisión, como dos (2) de los nueve (9) integrantes no han sido designados, el número de representantes se ha visto reducido a siete (7) y, por ende, la mayoría absoluta a cuatro (4). Esta ha sido la “forma en la que [el Consejo Superior] ha venido operando, desde el año 2003, (...), sin que se haya alegado la invalidez de los actos administrativos proferidos en ese período; por lo tanto, aducir en esta oportunidad la necesidad de una mayoría superior para la toma de decisiones, simplemente contraviene -se reitera- la forma en que ha venido operando el ente universitario”.
1.3. Trámite ante la Corte Constitucional
Mediante Sentencia T-1308 de 2005, la Sala Quinta de Revisión decidió confirmar la decisión proferida en segunda instancia, por las siguientes razones:
- Para comenzar la Corte señaló que en relación con las actuaciones de los entes universitarios autónomos, como lo es la Universidad de Cundinamarca, este Tribunal ha sostenido que si bien gozan de un estatuto especial constitucional previsto en el artículo 69 Superior, se encuentran en todo caso sujetos al pleno respeto del ordenamiento jurídico, y en especial, al “conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley”[2].
- Con fundamento en lo anterior, la Sala Quinta de Revisión se ocupó de analizar la doctrina constitucional vertida en las sentencias T-151 de 2001[3], T-182 de 2001[4], T-525 y T-587 de 2001[5], T-1227 de 2003[6] y T-024 de 2004[7], en relación con la procedibilidad de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo, en los procesos de elección de autoridades de los entes universitarios autónomos, como lo es, entre ellos, el cargo de rector de dichos centro educativos. Para el efecto, esta Corporación reiteró que aun cuando se colige de la autonomía universitaria la capacidad de definir libremente los estatutos o reglamentos que rigen al ente universitario, es indiscutible que los mismos deben ser respetados por toda la comunidad educativa, incluyendo no sólo a los alumnos, profesores y egresados, sino de manera especial a las directivas de la institución, pues son ellas generalmente las llamadas a establecer y velar por la observancia de sus disposiciones.
- Teniendo como fundamento el análisis de las providencias previamente mencionadas, la Sala Quinta de Revisión señaló que existen en la actualidad las siguientes reglas jurisprudenciales, en cuanto a la protección del derecho al debido proceso administrativo en los procesos de elección de autoridades de los entes universitarios autónomos, a saber:
“(i) la acción de tutela no procede para controvertir actos administrativos de contenido general y abstracto que se profieran en desarrollo de procesos electorales para la designación de rectores u otras autoridades de los entes universitarios autónomos, a menos que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable, como ocurre, por lo general, frente a los Acuerdos por medio de los cuales se reglamentan los procedimientos de elección de dichos funcionarios[8].
Adicional a lo expuesto, es claro que (ii) la prosperidad del amparo tutelar se somete a que su ejercicio se produzca antes de la elección respecto de la cual se invoca la vulneración de los derechos fundamentales, pues si ésta tiene lugar con posterioridad a dicho momento, se pone en marcha el principio de subsidiaridad de la vía constitucional (C.P. art. 86), a favor de la acción de nulidad electoral ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (C.C.A. arts. 136-12, 223 a 251)[9].
En todo caso, (iii) la acción de tutela únicamente procederá como mecanismo definitivo de amparo judicial, frente a la violación de los derechos fundamentales que se originen en actos administrativos de trámite que se hayan proferido con anterioridad al acto de elección (acto administrativo definitivo), pues con posterioridad, como ya se dijo, la competencia le corresponde al Juez de lo Contencioso Administrativo, salvo que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable[10]. (iv) La razón que motiva que el amparo constitucional proceda de forma definitiva radica en que frente a los actos administrativos de trámite no existe otro medio defensa judicial que permita salvaguardar los derechos comprometidos y velar además por la vigencia del orden constitucional[11]. (v) En esta última hipótesis, la acción de tutela tan sólo prosperará siempre que el acto administrativo de trámite tenga la entidad suficiente para definir o proyectar sus efectos sobre la elección[12].
Finalmente, (vi) a partir del precepto constitucional que le reconoce el derecho a las universidades de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos” (C.P. art. 69), esta Corporación ha definido que no le corresponde en principio al juez de tutela, señalar el nombre de las directivas o del rector que deba ser objeto de designación y posesión en cada ente universitario autónomo[13], a menos que dicho nombramiento sea precisamente el objeto de la controversia constitucional y el contenido de esa orden resulte necesario para proteger el derecho fundamental comprometido[14].
- En cuanto al caso en concreto, la Sala Quinta de Revisión afirmó que desde la sentencia SU-201 de 1994[15], esta Corporación ha reconocido que los actos administrativos de trámite al carecer de recursos en la vía gubernativa y al no ser susceptibles por sí mismos de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pueden ser sometidos al control del juez de tutela, siempre que amenacen o vulneren los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso su procedencia se torna en definitiva. En todo caso dicha procedencia es excepcional, de manera que no cualquier decisión de la Administración destinada a cumplir una obligación legal y que a su vez se someta a un trámite o actuación administrativa es susceptible de amparo constitucional, requiriéndose para el efecto que: (i) la irregularidad en el acto de trámite tenga la “virtud de dirimir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa”; (ii) que de alguna manera la misma se “proyecte en la decisión principal”, y que, por consiguiente, (iii) “sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental”[16].
- En el asunto bajo examen, luego de transcribir las actas de votación correspondientes a la elección del rector de la Universidad de Cundinamarca, la Sala Quinta manifestó que dicho acto de votación conforme a su naturaleza jurídica es un típico acto de trámite, que tiene lugar antes de que se produzca el acto administrativo definitivo, consistente en la elección del rector. De donde resulta que, siguiendo lo anteriormente expuesto, como frente a los actos de trámite no procede recurso alguno en la vía gubernativa, ni tampoco son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la acción de tutela propuesta, desde el punto de vista formal, estaba llamada a prosperar como mecanismo definitivo de defensa judicial, pues el mencionado acto de tramite tenía la entidad suficiente para definir o proyectar sus efectos sobre la elección.
- Una vez establecida la procedencia formal de la acción de amparo, esta Corporación concluyó que desde el punto de vista material, la acción de tutela también debía prosperar, pues la conducta desplegada por el Consejo Superior, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a elegir y ser elegido del señor Adolfo Miguel Polo Solano. Para llegar a la citada conclusión, la Sala Quinta de Revisión argumentó lo siguiente:
“- Como previamente se dijo, el debido proceso en el ámbito administrativo implica el deber de las autoridades públicas de someterse a las reglas previamente definidas en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelantan contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad, sino igualmente en los trámites que ellos inician para obtener el reconocimiento de un derecho y/o para cumplir una obligación.
Una de las principales manifestaciones del derecho fundamental al debido proceso, que a su vez salvaguarda el principio constitucional de legalidad, se denomina “formas propias de cada juicio”, que pretende exigir de las autoridades públicas la plena sujeción de sus actuaciones a los procedimientos judiciales o administrativos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley. De manera que, la pretermisión de una etapa procesal o la modificación de las reglas establecidas en beneficio de la propia autoridad, constituyen actos contrarios al debido proceso, en la medida en que desconocen la voluntad objetiva del ordenamiento jurídico.
De acuerdo con el artículo 6° del Acuerdo No. 005 de abril 29 de 2004 del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, la elección del rector de dicha Institución Educativa se sometería a la obtención de la mayoría de los votos de los miembros de dicho Consejo Superior, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Estatuto General de la Universidad[17].
Desde el inicio mismo del proceso de elección del rector de la Universidad de Cundinamarca, esto es, el 29 de abril de 2004[18], el Consejo Superior ha contado con tan sólo siete (7) representantes de los nueve (9) miembros a que hace referencia el artículo 9 del Acuerdo No. 010 de 2002 (Estatuto General de la Universidad), pues no se ha reglamentado la forma en que se deben elegir y designar los representantes del sector productivo y de los ex-rectores. Así consta en las certificaciones del 8 de noviembre de 2004 y 7 de enero de 2005 del Secretario General del citado Consejo Superior.
Inicialmente, mediante certificación del 8 de noviembre de 2004, el Secretario del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, informó al juez de tutela la forma como estuvo conformado el Consejo Superior durante el trámite de elección del rector, en los siguientes términos:
“EL SECRETARIO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO
Que el Consejo Superior está conformado en la actualidad por los siguientes miembros:
- DIANA MARCELA GUTIERREZ CARILLO
- GERMAN LOZANO VILLEGAS
Delegada del señor Gobernador Decreto No.
00149 del 4 de junio de 2004
Delegado del señor Gobernador, mediante
Decretos Nos. 00269 del 13 de octubre de 2004 y 00287 del 2 de noviembre de 2004
- NEREY ORTEGA DEL CASTILLO
Representante del Presidente de la República, mediante Decreto No. 1404 del 6 de mayo de 2004
- JOSE LUIS FRANCO LAVERDE
- JAVIER BOTERO ÁLVAREZ
Delegado de la Ministra de Educación Nacional, mediante Resolución No. 722 del 10 de abril de 2003
Delegado de la Ministra de Educación Nacional, mediante Resolución No. 3402 del 11 de octubre de 2004 y 3520 del 13 de octubre de 2004
Representante Ex-rectores Universitarios
- GALO ADÁN CLAVIJO CLAVIJO
Representante de las Directivas Académicas, mediante Resolución No. 929 del 9 de mayo de 2002
- JOSÉ DEL CARMEN CORREA ALFONSO
Representante de los profesores, mediante Resolución No. 1164 del 3 de mayo de 2003
- JHON FREDDY VASQUEZ PARRAGA
Representante de los estudiantes, mediante resolución No. 1164 del 3 de mayo de 2003
- EFRAÍN CRUZ FISCAL
Representante de los Egresados, mediante Resolución No. 1164 del 3 de mayo de 2003
Se expide la presente en Fusagasuga, a los ocho (8) días del mes de noviembre de 2004”[19]
De igual manera, en certificación del 7 de enero de 2005, manifestó: “Que los cargos de representantes de los ex rectores y sector productivo ante el Consejo Superior, se encuentran acéfalos, el primero, desde el 19 de enero del 2002 y el segundo, desde el 13 de septiembre de 2000, por lo tanto, a partir de estas fechas solamente han venido actuando 7 miembros”[20].
Como lo ha reconocido el Consejo de Estado, en este tipo de casos[21], el principio de la confianza corporativa en las mayorías decisorias, exige que las mismas se compongan por el voto favorable de la mitad más uno de los integrantes efectivos de la Corporación nominadora, apelando al sentido razonable y finalista de las disposiciones que regulan el quórum decisorio legalmente exigible. Para llegar a esta conclusión, la máxima autoridad de la Justicia Administrativa, ha recurrido a lo sostenido por esta Corporación, en sentencia C-011 de 1994[22], en donde se puntualizó lo siguiente: “cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística”.
Para el Consejo de Estado, las elecciones en los órganos colegiados de los entes universitarios debe llevarse a cabo con la mayoría de los votos efectivos de los integrantes de la Corporación nominadora, por cuanto de esa forma se garantiza la confianza corporativa en la regla de las mayorías y se preserva el principio democrático en las elecciones universitarias. Así lo reconoció, el citado Tribunal al decretar la nulidad del nombramiento del rector de la Universidad Nacional, quien -entre otras- fue elegido por cuatro (4) votos, cuando para el momento de la elección, se encontraba vigente un nuevo decreto que establecía que los miembros del Consejo Superior de dicha Universidad no eran siete (7) -como se creía- sino realmente ocho (8).
Para la Corte la posición del Consejo de Estado, en este tipo de casos, resulta plenamente ajustada al ordenamiento constitucional, pues precisamente una de las más importantes manifestaciones del principio democrático reconocido en el artículo 1° del Texto Superior, consiste en acatar las decisiones de las mayorías, bajo el supuesto de otorgarle a las minorías políticas todas las garantías necesarias que permitan su participación en los procesos de decisión y que les asegure la posibilidad de exponer de manera libre sus ideas y opiniones.
En el presente caso, pretender imponer una interpretación literal de las normas del reglamento, en el sentido de exigir como mínimo cinco (5) votos a favor para constituir quórum decisorio, supone el desconocimiento del principio democrático del gobierno de las mayorías, pues los integrantes efectivos del Consejo Superior, se limitan a tan sólo siete (7) representantes -efectivamente nombrados y posesionados- y no a nueve (9) como inicialmente se proyectó. Por lo que carece de toda lógica jurídica pretender exigir una mayoría, a partir de funcionarios que no existen y que, por lo mismo, no pueden manifestar una votación en ningún sentido.
Una interpretación como la propuesta conduciría al absurdo de entender que si en lugar de siete (7) miembros, como los que actualmente conforman el Consejo Superior Universitario, tan sólo existieran cinco (5), las decisiones ya no se adoptarían por mayoría absoluta como lo exige el artículo 6° del Acuerdo No. 005 de 2004 y el artículo 12 del Estatuto General de la Universidad, sino por unanimidad, contrariando notoriamente la forma prevista en el reglamento para adelantar las votaciones y lograr el consenso al interior de dicho Consejo Superior.
Por lo anterior, esta Corporación concluye, como lo reconocieron los jueces de instancia, que en el presente caso, estaba plenamente acreditada la mayoría exigida en las normas reglamentarias de la Universidad para proceder a la designación del rector de dicho centro educativo, y que, por ello, al negarse el Consejo Superior a declarar el resultado electoral a favor del accionante Adolfo Miguel Polo Solano, vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo, en cuanto a la obligación de acatar las formas propias de cada juicio.
Ahora bien, como se expuso en el fundamento No. 7 de esta providencia, mediante la presente orden de amparo, no se pretende desconocer el derecho de la Universidad de Cundinamarca a “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos” (C.P. art. 69), pues en este caso, lejos de imponerse por el juez de tutela el nombramiento de una determinada persona contrariando el principio de la autonomía universitaria, tan sólo se reconoce el derecho legalmente acreditado por el accionante, que hace necesario proferir la orden para que se proceda a su designación como rector, en aras de proteger el derecho fundamental comprometido[23].
En efecto, esta Corporación no puede pasar por alto que las Universidades del Estado en ejercicio de la autonomía constitucional reconocida en la Carta Política, son titulares del legítimo derecho de establecer reglas sobre quórum y mayorías, en la medida en que se juzguen indispensables para llevar a cabo el proceso de elección de sus correspondientes autoridades académicas.
De igual manera, es innegable que las reglas de mayoría calificada a las que se someten los órganos establecidos en los Acuerdos o Reglamentos Universitarios para llevar a cabo los distintos procesos electorales, no pueden ser ni desconocidos ni alterados una vez dichos organismos se encuentran plenamente constituidos, pues ello implicaría una afectación del derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que la validez de las decisiones adoptadas por dicha autoridades deben someterse al estricto cumplimiento de las mayorías exigidas en el ordenamiento jurídico aplicable.
Por lo anterior, como lo ha sostenido en anteriores ocasiones el Consejo de Estado[24], no es posible desconocer las reglas sobre mayoría calificada porque en determinada reunión no asistan todos los integrantes del órgano electoral universitario o alguno de éstos se declaren impedidos, pues los conceptos de integración efectiva -como ocurre en este caso por la falta de reglamentación de (2) dos integrantes del Consejo Superior de la universidad- y de mayoría decisoria o calificada necesaria para aprobar una elección -la cual, entre otras, se puede alterar por la inasistencia o declaratoria de impedimento para votar de uno de sus miembros - no son idénticos, y por lo mismo, no resultan conmensurables.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación concluye que dadas las especiales circunstancias que sobre quórum y mayorías se han presentado en este caso, el amparo tutelar en cuanto al derecho fundamental al debido proceso administrativo está llamado a prosperar, sin desconocer la obligatoriedad a la que se encuentran sujetas las Universidades del Estado frente al cumplimiento de las mayorías calificadas previstas en el Reglamento o Estatuto Universitario, una vez los órganos electorales se encuentren debidamente constituidos.
- Finalmente, este Tribunal también ha reconocido que la violación al derecho fundamental al debido proceso en los casos de elección de autoridades universitarias produce además la violación en cadena del derecho a elegir y ser elegido, en cuanto se les impide a los accionantes el derecho a acceder a un cargo público sometido a reglas electorales, en este caso, al cargo de rector de la Universidad de Cundinamarca[25].”
El 27 de febrero de 2006, el señor Pablo Enrique Leal Ruiz, actuando en calidad de Delegado del Gobernador de Cundinamarca en el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, solicitó la nulidad de la Sentencia T-1308 de 2005 por considerarla violatoria del derecho fundamental al debido proceso. Para fundamentar su posición esgrimió los siguientes cargos:
A juicio del impugnante, el punto central de la controversia se ubica en la definición de la mayoría requerida para la elección del rector de la Universidad de Cundinamarca, la cual de conformidad con el Acuerdo No. 10 de 2002 es la mayoría absoluta, esto es, cinco (5) miembros; mientras que, para la Sala Quinta de Revisión, es válido la mayoría simple compuesta de cuatro (4) miembros, con el propósito de dirimir el conflicto y designar al rector del citado Centro Universitario. En su opinión, “esta decisión no puede ser considerada procedente, ni ajustada a derecho, pues se están modificando los procedimientos legalmente establecidos, en este caso, para elegir al rector de la Universidad de Cundinamarca”. En este orden de ideas, se pone de presente una sentencia del 18 de marzo de 2004 del Consejo de Estado, Sección Quinta, en donde se alude a las mayorías decisorias requeridas para la designación del rector de la Universidad del Cauca ante su falta de consagración taxativa en la ley y en el reglamento.
A continuación señala que la posición de la Sala Quinta desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sala Plena, en relación con el respeto a las mayorías absolutas, la cual se encuentra reconocida en las sentencias sobre control constitucional a la ley y a los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento. En este contexto, manifestó:
“El espíritu del legislador al establecer para ciertas leyes la aprobación de la mayoría absoluta de cada una de las cámaras que integran el Congreso, es hacer mas riguroso su estudio y exigir mayor acuerdo sobre la respectiva materia. No existe en este caso la posibilidad de reducir el número de votos exigidos en aplicación de los principios democráticos, por el contrario, es esa democracia que se pretende resguardar la que hace inexpugnables las mayorías requeridas. (...) Ahora bien, es necesario ilustrar lo comentado anteriormente con un reciente caso, como fue el referendo propuesto por el Presidente de la República, estudiado por la Procuraduría General de la Nación y decidida su constitucional por la Corte Constitucional. Donde se determinó que cada pregunta del referendo debía superar el umbral mínimo del censo electoral, en búsqueda de la mayoría absoluta. Esto significa que independientemente que el ciudadano haya ejercido el voto o se haya abstenido debe respetarse ese umbral mínimo y contabilizar el número de votos válidos y en blanco para verificar si se superó el umbral, de lo contrario no quedaría aprobada la pregunta. (...) La anterior posición jurisprudencial ha sido reiterada recientemente por la Corte Constitucional en la sentencia C-816 de 2004, en la cual se declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 del 18 de diciembre de 2003 ‘Por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política para enfrentar el terrorismo’, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta, es decir, no haberse constituido la respectiva mayoría absoluta. (...) En conclusión, no puede analizarse la mayoría absoluta a la luz de los miembros u asistentes de un cuerpo colegiado, analizando si asistió o está suspendido, o no ha sido elegido o reemplazado, etc. Únicamente debe interpretarse de manera estricta la mayoría comentada en leer la norma que conforma la correspondiente estructura del Consejo o cuerpo colegiado para definirse con cual número de votos queda aprobada una determinada decisión”.
III. TRÁMITE DE LA NULIDAD.
Conforme lo dispone el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, y lo ratifica la jurisprudencia constitucional[26], la Sala Plena de esta Corporación es la instancia competente para tramitar y decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra los procesos que se surten ante ella. Por esta razón, es de su resorte entrar a resolver la solicitud de nulidad que en el presente caso se formula contra la sentencia T-1308 de 2005, proferida por la Sala Quinta de Revisión el día doce (12) de diciembre de 2005.
De manera reiterada esta Corporación ha sostenido que es posible promover incidentes de nulidad contra los asuntos sometidos a su conocimiento, tanto en el campo del control constitucional como en el de revisión eventual de tutelas, siempre y cuando se demuestre que en cualquiera de las actuaciones se incurrió en alguna irregularidad que implique una violación al derecho fundamental del debido proceso[27].
Bajo este contexto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el incidente de nulidad puede promoverse, en primer lugar, respecto de los presuntos defectos en que se haya podido incurrir por la Corte antes de proferir la decisión de fondo (Decreto 2067 de 1991. art. 49) y, en segundo término, frente a aquellas fallas que le son imputables directamente al texto o contenido de la decisión. Esto último, sin que pueda interpretarse el incidente de nulidad como la configuración de una especie de recurso oponible a los fallos que dicta la Corte, ni tampoco como una nueva instancia procesal apta para reabrir debates pasados o para analizar nuevamente las controversias que ya han sido resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en su Sala Plena o en sus respectivas Salas de Revisión de tutela. Al respecto, en Auto 08 del 26 de julio de 1993[28], esta Corporación sostuvo que:
Nótese cómo, el que la ley y la jurisprudencia hayan convalidado la existencia de incidentes de nulidad contra las distintas decisiones proferidas por esta Corporación, no significa que tal procedimiento se constituya en regla general. Por el contrario, la posibilidad de que éstos prosperen está condicionado a que previamente se verifique “la existencia de circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales”[29]. La necesidad de preservar los derechos a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, de propender por la certeza en el ejercicio del derecho, y de mantener el carácter intangible de sus decisiones, han llevado a la Corte a concluir que la declaratoria de nulidad de una cualquiera de sus actuaciones o de la propia sentencia requiere de características especiales, esto es, debe tratarse de situaciones jurídicas excepcionales y extraordinarias “que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestren, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[30].
En lo que se refiere a los requerimientos formales, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, se sostuvo que: “(i) (...) las nulidades ocurridas durante el trámite del proceso, sea de constitucionalidad o de tutela, solamente pueden alegarse por los interesados o afectados antes de que se dicte la respectiva sentencia. (ii) Si la nulidad se origina directamente en la sentencia, ésta debe invocarse durante el término de notificación si se trata de un fallo de constitucionalidad, y dentro de los tres días siguientes a su comunicación si la sentencia se dicta en un proceso de tutela. Cabe precisar que cuando la nulidad tiene origen en irregularidades sucedidas en el trámite de la notificación de la sentencia o en un acto posterior al mismo, la declaratoria de nulidad se proyecta solamente sobre el acto que la origina sin que en nada se afecte el texto contentivo de la decisión adoptada por la Corte”[31].
Con todo, en relación con el cumplimiento de los requisitos formales, esta Corporación ha aclarado que, en el evento en que no se promuevan los incidentes de nulidad en los plazos y términos señalados, las partes o interesados pierden total legitimidad para insistir en ellos, quedando automáticamente saneada la presunta irregularidad[32]. Lo anterior, goza de plena justificación, no sólo en atención a las especiales funciones que le han sido asignadas a la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sino también por la necesidad de fijar un término razonable de caducidad para las solicitudes de anulación, como ya se dijo, en procura de garantizar la plena eficacia de los principios de seguridad jurídica y certeza del derecho[33].
Sobre las exigencias de fondo o sustanciales, esta Corporación ha sostenido que quien invoca la nulidad tiene el deber de sustentarla, mediante una carga argumentativa seria y coherente, que implique una verdadera confrontación entre la sentencia acusada y el contenido normativo de las garantías procesales del derecho fundamental al debido proceso presuntamente vulneradas. En este orden de ideas, se reitera entonces cualquier inconformidad con la interpretación dada por la Corte, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que sustentan la sentencia, no pueden constituir fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión. Por ello, solamente aquellos vicios que impliquen una verdadera afectación del debido proceso, cuya demostración sea “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[34], pueden conducir a la nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación.
(v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presente de parte de ésta una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley (...)”[35].
Sobre los requisitos especiales de procedencia referentes a la causal de nulidad por cambio de jurisprudencia.
Esta Corporación en diversas oportunidades se ha pronunciado en relación con la violación del derecho fundamental al debido proceso por cambio de jurisprudencia[36]. Para sustentar dicha anulabilidad ha argumentado que, por una parte, el cambio de jurisprudencia conduce a la violación del derecho a la igualdad, ya que frente a situaciones idénticas debe seguirse la línea jurisprudencial preestablecida[37] y, por otra, que correspondiéndole una decisión solamente a la Sala Plena de esta Corporación, se desconoce la garantía del juez competente como emanación del principio constitucional del juez natural, cuando las Salas de Revisión indebidamente usurpan su lugar. Así, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, es claro en señalar que: “Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.
Como bien lo ha sostenido esta Corporación, la causal de anulabilidad por cambio de jurisprudencia, presupone en el terreno lógico que en realidad se presente una jurisprudencia en vigor, esto es,”(...) en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas constitucionales aplicables en lo relativo a la solución de controversias planteadas en los mismos términos (...)”[38].
Bajo la citada premisa, no todo párrafo o afirmación que se encuentre dentro de una providencia, se convierte de manera automática en jurisprudencia. Para el efecto, es indispensable la formación de una doctrina reiterada, uniforme y consistente que constituya la base de las decisiones judiciales, sin que, por motivo alguno, pueda considerarse como jurisprudencia, las meras afirmaciones en relación con las particularidades del caso o la argumentación mas o menos incidental del juez constitucional.
Precisamente sobre el alcance del concepto “jurisprudencia”, esta Corporación ha sostenido reiteradamente que su formación se sujeta a “la continuidad de unos criterios jurídicamente relevantes, con arreglo a los cuales se haya venido resolviendo, bajo directrices que impliqu[en] la concreción de postulados, principios o normas que se reflej[en] de la misma manera en casos similares, razón por la cual el cambio de jurisprudencia se produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se resuelve en un nuevo proceso con características iguales a las de los precedentes, de modo contrario o diverso...”[39].
Por consiguiente, por cambio de jurisprudencia debe entenderse la modificación de los criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos. De suerte que, la violación del derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales a los de sus antecesores.
Por lo tanto, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, no puede promoverse un incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia, en relación con: (i) diferencias esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) ni por la utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional[40].
Sin embargo, lo anterior no implica que esta Corporación deba quedar perentoriamente vinculada a una jurisprudencia y, por lo mismo, le sea exigible una reiteración indefinida en el tiempo del mismo precedente. Ello, sin lugar a dudas, sería contrario al principio democrático que envuelve la evolución de un sistema normativo, y conduciría a petrificar el ordenamiento jurídico, mediante el desconocimiento de los cambios sociales, políticos y económicos que dotan a las normas constitucionales y, en general, a las normas jurídicas de pleno contenido y significación.
Por ello, esta Corporación ha reconocido que bajo precisas condiciones puede eventualmente cambiar su jurisprudencia. Así, entre otras causas, ha señalado las siguientes: (i) Los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad; (ii) La evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad y (iii) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico. Sin embargo, su prosperidad se sujeta, como lo señaló la Corte en las Sentencias C-836 de 2001 y T-468 de 2003, no sólo a una ponderación de los bienes jurídicos que impliquen dar preponderancia a un nuevo criterio jurídico de decisión sobre otro, sino también a su conocimiento y decisión por la Sala Plena de esta Corporación.
En este contexto, a manera de resumen, ha dicho esta Corporación que los presupuestos para que un cambio de jurisprudencia genere nulidad son:
“ (...) 1. Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena.
3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi (...)”[41].
Sobre la base de los anteriores criterios, procede la Corte a determinar si la solicitud de nulidad formulada contra de la Sentencia T-1308 de 12 de diciembre de 2005, está llamada a prosperar.
Tal como se mencionó en el punto anterior, para que este Tribunal pueda entrar a conocer sobre la solicitud de nulidad promovida contra una de sus sentencias, es necesario que la misma haya sido presentada dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo. Sobre el particular, en Auto 186 de 2005[42] reiterado en Auto 098 de 2006[43], esta Corporación señaló:
En el presente caso, se encuentra que este requisito de procedibilidad está plenamente acreditado, ya que el incidente de nulidad fue promovido por el señor Pablo Enrique Leal Ruiz, en calidad de Delegado del Gobernador de Cundinamarca en el Consejo Superior del mencionado Centro Educativo, antes de que le fuera notificada la sentencia. En efecto, según informe del juez de primera instancia, el fallo objeto de acusación le fue comunicado a la referida entidad el día 2 de marzo de 2006 (folio 78), y éste radicó la solicitud de nulidad en la Secretaría de la Corte Constitucional el día 27 de febrero del mismo año, es decir, dos (2) días antes de haber recibido la aludida comunicación.
Por lo tanto, en la medida en que la nulidad fue propuesta antes empezar a correr el término de ejecutoria de la sentencia, hay lugar al respectivo pronunciamiento de fondo.
A partir de los cargos formulados en la solicitud de nulidad y de lo expuesto en la Sentencia T-1308 de 2005, en esta ocasión le corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
· Si como lo afirma el recurrente, la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación incurrió en una violación al debido proceso por cambio de jurisprudencia, al desconocer los fallos de constitucionalidad que se han proferido en respeto a las mayorías absolutas, a partir del control constitucional a las leyes y a los actos de reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento.
Inexistencia de cambio de jurisprudencia en cuanto a la procedencia del amparo constitucional frente a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo en la elección del cargo de rector en los entes universitarios autónomos
Como previamente se señaló, la doctrina de esta Corporación en cuanto a la prosperidad del incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia ha exigido que por parte del recurrente se demuestre que la decisión impugnada proferida por una Sala de Revisión modificó un criterio de interpretación que ha servido como fundamento reiterado, consistente y uniforme de las decisiones judiciales emitidas por la Sala Plena, siempre que se trate de procesos en los que existan características iguales a las de sus antecesores.
En el presente caso, luego de señalar que el punto central de la controversia sometida a decisión de la Sala Quinta de Revisión era la definición de la mayoría requerida para la elección del Rector de la Universidad de Cundinamarca, el impugnante concluye que esta Corporación a través de una sentencia no “ajustada a derecho” convalidó el nombramiento del mencionado funcionario a partir de una mayoría simple, desconociendo lo previsto en el Acuerdo No. 10 de 2002 que exige -categóricamente- acreditar una mayoría absoluta.
Para fundamentar la existencia de una irregularidad susceptible de nulidad por violación al debido proceso, el recurrente afirma que a través del fallo impugnado, se cambió la jurisprudencia de la Sala Plena referente al respeto del principio de las mayorías absolutas, en las sentencias sobre el control constitucional a las leyes y a los actos de reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento. En concreto transcribe algunos apartes de las sentencias C-551 de 2003[44] y C-816 de 2004[45].
Para esta Corporación el incidente propuesto no está llamado a prosperar, porque las referencias jurisprudenciales mencionadas por el impugnante no corresponden a casos idénticos al resuelto a través de la sentencia T-1308 de 2005. De manera que al interpretar el ordenamiento jurídico para la resolución del asunto litigioso puesto a su conocimiento, la Sala Quinta de Revisión no adoptó una decisión en sentido contrario a los precedentes sobre la misma materia.
En efecto, en sentencia C-551 de 2003, esta Corporación llamó la atención sobre la necesidad de acatar el umbral mínimo de participación para la aprobación de cada una de las preguntas que componían el referendo constitucional propuesto a través de la Ley 796 de 2003; mientras que mediante la sentencia C-816 de 2004, se recordó cuál es la mayoría necesaria para aprobar los informes de ponencia en el trámite de aprobación de una reforma constitucional por vía de acto legislativo. En ninguno de los citados casos, se adelantó un estudio referente a las mayorías que se requieren para proceder a la elección de los rectores de los entes universitarios autónomos, ni tampoco se estableció la forma cómo debe interpretarse la exigencia de la “mayoría absoluta” ante la ausencia de integrantes efectivos en los Consejos Superiores llamados a dirigir, desarrollar y concluir los citados procesos de elección.
En estos términos, a juicio de este Tribunal, es innegable que ante la diversidad de los supuestos fácticos y jurídicos que rodean la sentencia impugnada y los casos propuestos por el recurrente, no existe un cambio de jurisprudencia, pues no se acreditó la existencia de elementos comunes entre las sentencias objeto de comparación. La Corte, siguiendo la misma línea jurisprudencial, en Auto 010A de 2002, señaló:
“La Sala considera necesario aclarar que a pesar de que en el primero de los argumentos para solicitar la nulidad de la sentencia el doctor Garavito pareciese invocar la causal de nulidad por cambio de jurisprudencia, ésta no procede porque sólo se presenta cuando se trata de sentencias que en sala de revisión cambian la jurisprudencia de la Corte frente a casos idénticos, sin contar con el aval de la Sala Plena, situación que no se presenta en la sentencia del peticionario que fue decidida en Sala Plena. Además, no hay irrespeto de la jurisprudencia de la Corte en cuanto a que el caso que estudió la corte en la sentencia SU-1300/01 no tenía precedente alguno. En efecto, no se había estudiado idénticos hechos por parte de esta Corporación para determinar si constituían o no vías de hecho”[46].
Recientemente, en Auto 060 de 2006[47], se manifestó que:
“[Una] vez definida la existencia de una línea jurisprudencial en vigor, la procedencia de la nulidad por el cambio de precedente estará supeditada a estrictos requisitos, expresados por la doctrina constitucional de la siguiente forma: (...)
- Debe existir plena identidad entre los presupuestos fácticos de la sentencia objeto de solicitud de nulidad y los hechos jurídicos relevantes para la construcción de la regla de decisión prevista por el precedente constitucional (...)
En lo que atañe a la controversia sometida a conocimiento de la Sala, se encuentra que si bien los casos estudiados en ambas sentencias guardan similitudes, no son del todo idénticos, especialmente en lo que tiene que ver con las circunstancias que sirvieron para justificar la inminencia de un perjuicio irremediable”.
Por todo lo dicho, la solicitud de nulidad contra la sentencia T-1308 de 2005 no está llamada a prosperar y, en consecuencia, se desestimarán las súplicas del recurrente, pues es claro que en el presente incidente no se demostró la existencia de un cambio de jurisprudencia conforme a los requisitos exigidos por esta Corporación, limitándose el impugnante a controvertir nuevamente la misma materia analizada por este Tribunal en el fallo de la referencia, sin demostrar -en la práctica- la ocurrencia de una causal que condujera a la violación del derecho fundamental al debido proceso.
Primero.- DENEGAR en su integridad la solicitud de nulidad de la sentencia T-1308 de 2005, proferida por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 196 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: solicitud de nulidad de la Sentencia T-1308 de 2005
Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto al presente Auto, con fundamento en las siguientes razones:
En mi concepto, con la sentencia T-1308 del 2005 se desconocen los preceptos constitucionales y la jurisprudencia en materia de quórum y mayorías para decidir. A pesar de las similitudes con el caso de la Universidad Nacional, fallado mediante la sentencia T-1127 del 2003, se llega en la sentencia cuestionada a una decisión contraria. En este caso, a mi juicio, es indudable que en la elección del rector de la Universidad de Cundinamarca no se cumple con el quórum establecido para dicha elección, cual es la mayoría absoluta del total de miembros del Consejo Superior de dicha universidad. Por ello considero que la sentencia T-1308 del 2005 debe ser anulada.
Adicionalmente, considero que existían otros medios para obligar a la conformación integral del Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca y no tenía porque acudirse a desconocer normas constitucionales. Así mismo, por tratarse de un acto administrativo existían otros medios de defensa judicial.
Por las razones expuestas, disiento de la presente decisión, ya que a mi juicio, la solicitud de nulidad de la sentencia T-1308/05 ha debido prosperar.
[1] Se entiende por Directivas Académicas: El Consejo Académico, el Vicerrector Académico, los Decanos y los Directos de Institutos.
[2] Sentencia T-182 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Sentencia T-151 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Sentencias T-525 de 2001, T-587 de 2001, T-1227 de 2003 y T-024 de 2004.
[10] Sentencias T-182 de 2001 y T-024 de 2004.
[11] Sentencias T-182 de 2001 y SU-201 de 1994.
[12] Sentencia T-182 de 2001.
[13] Sentencias T-525 de 2001 y T-587 de 2001.
[14] Sentencia T-182 de 2001.
[16] Sentencia T-182 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[17] Dispone la norma en cita: “Artículo 12. Actos del Consejo Superior. Los actos del Consejo Superior Universitario, se denominan Acuerdos y Resoluciones, según que tengan carácter general o particular y su aprobación requiere del voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros”. (Subrayado por fuera del texto original).
[18] Según consta en el Acuerdo No. 005 “por medio del cual se reglamenta la designación del Rector de la Universidad de Cundinamarca”.
[19] Folio 102 del cuaderno principal.
[20] Folio 82 del cuaderno No. 2.
[21] Véase, al respecto, las siguientes sentencias: (a) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia del 11 de diciembre de 2003. Radicación No: 3116. (b) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 18 de marzo de 2004. Radicación No: 3117.
[23] Véase, al respecto, sentencia T-182 de 2001.
[24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia del 11 de diciembre de 2003. Radicación No: 3116.
[25] Sentencia T-182 de 2001.
[26] Véase, entre otros, los Autos 008 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía), 022A de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y 031 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[27] Véase, entre otros, los Autos: A-012 de 1996. A-021 de 1996.A-056 de 1996. A-013 de 1997. A-052 de 1997. A-053 de 1997. A-003A de 1998. A-011 de 1998. A-012 de 1998. A-026A de 1998. A-013 de 1999. A-074 de 1999. A-016 de 2000. A-046 de 2000. A-050 de 2000. A-082 de 2000. A-053 de 2001, A-232 de 2001, A-162 de 2003 y A-082 de 2006.
[28] M.P. Jorge Arango Mejía.
[29] Auto 044 de 2003. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[30] Auto 033 de 22 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[31] Precisamente, en Auto 232 de 2001. (M.P. Álvaro Tafur Galvis), siguiendo lo expuesto en el Auto 022A del 3 de junio de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte señaló el término que tienen los ciudadanos para solicitar la nulidad de las sentencias de tutela proferidas en sede de revisión, allí se sostuvo que: “...La solicitud de nulidad de las sentencias que profieran las Sala de Revisión de esta Corporación, debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma; acto de notificación que cumple el juez o tribunal que profirió el fallo de primera instancia; debiendo dejar constancia de la fecha de la notificación y del medio empleado y que el juez consideró más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991....”.
[32] Véase, entre otros, los Autos 010A de 13 de febrero de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 031A de 30 de abril de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[34] Auto 031A de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[35] Auto 162 de 2003. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[36] Ver, entre otros, los Autos 013 y 052 de 1997; 026A de 1998; 013 y 042 de 1999; 016, 046, 071, 072, 080, 082, 084 de 2000; 053 de 2001 y 010A de 2002.
[37] Sentencias C-836 de 2001 y T-468 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Auto 013 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[39] Auto 013 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] Ver, entre otros, los Autos 053 de 2001, 010A de 2002, 131 de 2004 y 060 de 2006.
[41] Auto 053 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[43] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[46] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. (Sombrados y resaltados por fuera del texto original)