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Timestamp: 2016-10-25 15:40:57+00:00
Document Index: 259482105

Matched Legal Cases: ['art. 90', 'art. 82', 'art. 86', 'art. 83', 'art. 46', 'art. 42', 'art. 89', 'art. 95', 'art. 106', 'art. 105', 'art. 95', 'art. 105', 'art. 97', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 105', 'art. 40', 'art. 43', 'art. 133', 'art. 73', 'art. 2', 'art. 43', 'art. 36', 'art. 36', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 36', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 66', 'art. 68', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 67']

2C_500/2012 (22.11.2012)
D�partement des finances, des institutions et de la sant� du canton du Valais, case postale 478, 1951 Sion,
Exercice de la profession de m�decin; retrait d�finitif de l'autorisation de pratiquer � titre ind�pendant,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 19 avril 2012.
X.________, n� le 12 septembre 1952, est arriv� en Suisse en 1989 et a travaill� comme m�decin d�pendant dans le canton du Valais. Ayant obtenu le dipl�me f�d�ral de m�decin le 13 septembre 2002, le D�partement de la sant�, des affaires sociales et de l'�nergie du canton du Valais (devenu D�partement des finances, des institutions et de la sant�, ci-apr�s: le D�partement) lui a d�livr� une autorisation de pratiquer la m�decine � titre ind�pendant. Depuis lors, il a exerc� sa profession principalement � A.________.
A.a Le 23 juillet 2007, l'Office du juge d'instruction cantonal valaisan a ouvert une instruction p�nale contre X.________ et B.________, pharmacien � C.________, pour escroquerie et faux dans les certificats, subsidiairement pour faux certificat m�dical. Il �tait reproch� � X.________ d'avoir �tabli de fausses ordonnances m�dicales, afin de permettre � des patients qui se rendaient chez le pharmacien B.________ de b�n�ficier de produits pharmaceutiques sans bourses d�lier, les co�ts �tant mis ind�ment � la charge de l'assurance obligatoire. X.________ a �t� plac� en d�tention pr�ventive du 9 octobre au 21 d�cembre 2007. A ce jour, l'instruction p�nale est toujours en cours. Dans ce cadre, un rapport d'expertise psychiatrique de l'int�ress� a �t� �tabli le 16 octobre 2008.
A.b Le 12 f�vrier 2008, le chef du D�partement a retir� l'autorisation de pratiquer de X.________ � titre de mesure provisionnelle. Celui-ci a recouru contre ce prononc� aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais. Le retrait de l'effet suspensif au recours administratif a �t� confirm�, le 16 mai 2008, en derni�re instance cantonale. Dans le cadre de la proc�dure disciplinaire, un rapport d'expertise a �t� d�pos�, le 27 mars 2010, par D.________, Professeur � la Division pharmacologie et toxicologique du CHUV, � Lausanne. Le 12 mai 2010, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) a annul� la d�cision incidente du 23 f�vrier 2010 qui suspendait l'instruction de la cause jusqu'� droit connu sur la proc�dure p�nale. Par arr�t du 29 avril 2011, elle a aussi admis le recours de X.________ pour d�ni de justice et renvoy� le dossier au Conseil d'Etat pour qu'il statue sur la mesure provisionnelle.
A.c La proc�dure sur le prononc� d'une sanction disciplinaire s'est poursuivie. Apr�s avoir entendu X.________ le 22 juin 2010, la Commission de surveillance des professions de la sant� du canton du Valais a rendu son pr�avis le 4 avril 2011.
Par d�cision du 15 avril 2011, le D�partement a prononc� le retrait d�finitif de l'autorisation de pratiquer de X.________ comme m�decin ind�pendant. Il a retenu en bref que ce dernier avait gravement viol� ses devoirs professionnels sur une longue p�riode (2003 � 2007) en mettant sur pied une pratique avec le pharmacien B.________, qui avait permis � de nombreux patients de b�n�ficier de m�dicaments de substitution aux fins de faire supporter par l'assurance obligatoire des soins les co�ts de produits non couverts par cette assurance et en �tablissant des ordonnances pour des m�dicaments destin�s � des tiers, souvent des membres de la famille r�sidant � l'�tranger. Ces proc�d�s avaient eu pour r�sultat de d�livrer des m�dicaments susceptibles de g�n�rer des effets secondaires importants et qui ne pouvaient �tre prescrits sans suivi m�dical. Ces violations justifiaient d'appliquer au m�decin la sanction la plus s�v�re, d�s lors que l'expertise psychiatrique du 16 octobre 2008 r�v�lait que le risque de r�cidive n'�tait pas exclu au vu de la personnalit� de l'int�ress�.
X.________ a recouru contre cette d�cision aupr�s du Conseil d'Etat qui, le 26 octobre 2011, a rejet� le recours. Il a notamment consid�r� qu'au vu des manquements graves de l'int�ress� � ses obligations professionnelles et de son absence totale de prise de conscience de la gravit� de ses actes, la sanction litigieuse n'�tait pas disproportionn�e.
Saisi d'un recours de X.________ contre ce prononc�, le Tribunal cantonal l'a rejet� par arr�t du 19 avril 2012. Il s'est fond� essentiellement sur les manquements aux devoirs professionnels constat�s dans l'expertise du Prof. D.________, mais s'est �cart� de la solution propos�e par ce dernier tendant � la reprise d'une activit� m�dicale ind�pendante subordonn�e � des mesures de contr�le.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, X.________ conclut, sous suite de frais et d'une indemnit� de 5'000 fr. � titre de d�pens, � l'annulation de l'arr�t du Tribunal cantonal du 19 avril 2012 et � la confirmation de son autorisation de pratiquer � titre ind�pendant comme m�decin. Le recourant a �galement pr�sent� une demande d'assistance judiciaire, qu'il a ensuite retir�e par lettre du 13 juillet 2012, apr�s avoir vers� l'avance de frais requise.
Le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer sur le recours. Le Conseil d'Etat et le D�partement se rallient aux consid�rants de l'arr�t attaqu� et concluent au rejet du recours.
Par ordonnance pr�sidentielle du 2 juillet 2012, la requ�te d'effet suspensif contenue dans le recours a �t� rejet�e.
Le recours est dirig� contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) par un tribunal cantonal sup�rieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), sans que l'on se trouve dans l'un des cas d'exceptions mentionn�s par l'art. 83 LTF. D�pos� en outre dans le d�lai (art. 46 al. 1 let. c et 100 al. 1 LTF) et en la forme (art. 42 LTF) pr�vus par la loi, par le recourant qui est atteint par la d�cision entreprise et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (art. 89 al. 1 LTF), il est en principe recevable comme recours en mati�re de droit public.
Saisi d'un recours en mati�re de droit public, le Tribunal f�d�ral examine librement la violation du droit f�d�ral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous r�serve des exigences de motivation figurant � l'art. 106 al. 2 LTF. Il y proc�de en se fondant sur les faits constat�s par l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 105 al. 1 LTF), � moins que ces faits n'aient �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). La notion de "manifestement inexacte" de l'art. 97 LTF correspond � celle d'arbitraire de l'art. 9 Cst. (ATF 136 II 447 consid. 2.1 p. 450 ; 133 III 393 consid. 7.1 p. 398). Le recourant doit ainsi expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es, faute de quoi il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqu�.
En l'esp�ce, le recourant ne critique pas l'�tat de fait retenu dans l'arr�t entrepris, mais se plaint de la dur�e de la proc�dure disciplinaire qui lui a valu d'�tre suspendu provisoirement de son activit� ind�pendante de m�decin pendant plus de trois ans (du 12 f�vrier 2008 au 15 avril 2011), ce qu'il estime largement suffisant pour sanctionner son comportement. Au fond, il reproche au Tribunal cantonal de s'�tre born� � confirmer la mesure provisionnelle, en s'�cartant sans motif valable du rapport d'expertise du Prof. D.________. L'interdiction d�finitive de pratiquer prononc�e contre lui ne r�pondrait ainsi � aucun int�r�t public pr�pond�rant et violerait le principe de la proportionnalit�. La juridiction cantonale aurait en outre viol� le principe de la pr�somption d'innocence en se fondant sur le dossier p�nal.
3.1 La loi f�d�rale sur les professions m�dicales universitaires du 23 juin 2006, entr�e en vigueur le 1er septembre 2007, a pour but d'unifier le droit disciplinaire en pr�voyant des mesures uniformes en cas de violation des obligations professionnelles (cf. Message du 3 d�cembre 2004, FF 2005 p. 212). Sous le titre "devoirs professionnels", l'art. 40 let. a LPM�d contient une disposition g�n�rale imposant aux personnes exer�ant une profession m�dicale universitaire � titre ind�pendant d'exercer leur activit� "avec soin et conscience professionnelle", sans plus de pr�cision. L'art. 43 LPM�d �num�re les mesures disciplinaires possibles en cas de violation des devoirs professionnels, soit notamment, l'interdiction de pratiquer � titre ind�pendant pendant six ans au plus (interdiction temporaire; let. d) et l'interdiction d�finitive de pratiquer � titre ind�pendant pour tout ou partie du champ d'activit� (let. e). L'art. 133 de la loi valaisanne sur la sant� du 14 f�vrier 2008 (LS; RS VS 800.1) a la m�me teneur et renvoie au droit f�d�ral en ce qui concerne le contenu des droits et des devoirs professionnels (art. 73 LS). Les dispositions du nouveau droit ont �t� appliqu�es au recourant, dans la mesure o� elles ont �t� jug�es plus favorables que celles de l'ancienne loi sur la sant� publique du 9 f�vrier 1996, ce qui est conforme au principe de la lex mitior de l'art. 2 al. 2 CP, applicable en mati�re de sanctions disciplinaires (arr�ts 2C_34/2011 du 30 juillet 2011, consid. 6.1 et 2A.448/2003 du 3 ao�t 2004, consid. 1.4).
3.2 Le retrait d�finitif de l'autorisation de pratiquer � titre ind�pendant, prononc� � l'encontre du recourant en application des art. 43 al. 1 let. e LPM�d et 133 al. 1 let. e LS, constitue une restriction grave � sa libert� �conomique. Le Tribunal f�d�ral examine librement et avec plein pouvoir d'examen si l'exigence de l'int�r�t public (art. 36 al. 2 Cst.) et le principe de la proportionnalit� (cf. art. 36 al. 3 Cst.) sont respect�s (ATF 123 I 212 consid. 3a p. 217; 122 I 236 consid. 4a p. 244 et les r�f�rences cit�es). Il laisse cependant une certaine libert� � l'autorit� disciplinaire dans le choix de la sanction � prononcer, � condition qu'elle respecte le principe de la proportionnalit� (ATF 106 Ia 100 consid. 13c p. 121).
3.3 Les mesures disciplinaires inflig�es � un membre d'une profession lib�rale soumise � la surveillance de l'Etat ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession, ainsi que de prot�ger le public contre ceux de ses repr�sentants qui pourraient manquer des qualit�s n�cessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, � punir le destinataire, mais � l'amener � adopter � l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession et � r�tablir le fonctionnement correct de celle-ci. En ce sens, les sanctions disciplinaires se distinguent des sanctions p�nales. De plus, le principe de la proportionnalit� doit �tre examin� � l'aune des int�r�ts publics pr�cit�s. Ainsi, le choix de la nature et de la quotit� de la sanction doit �tre appropri� au genre et � la gravit� de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-del� de ce qui est n�cessaire pour assurer les buts d'int�r�t public recherch�s. A cet �gard, l'autorit� doit tenir compte en premier lieu d'�l�ments objectifs, � savoir des cons�quences que la faute a entra�n�es sur le bon fonctionnement de la profession en cause, et de facteurs subjectifs, tels que la gravit� de la faute, ainsi que les mobiles et les ant�c�dents de l'int�ress� (ATF 108 Ia 230 consid. 2b; 106 Ia 100 consid. 13c p. 121; 98 Ib 301 consid. 2b; 97 I 831 consid. 2a; arr�t 2P.133/2003 du 28 juillet 2003, consid. 4.2.1 et les r�f�rences cit�es). Une interdiction d�finitive de pratiquer ne doit en principe �tre prononc�e que si, au regard de l'ensemble de l'activit� professionnelle exerc�e par l'int�ress�, une autre sanction appara�t insuffisante pour assurer un comportement correct � l'avenir (ATF 106 Ia 100 consid. 13c p. 126/127; BORIS ETTER, Medizinalberufsgesetz, 2006, n. 18 ad art. 43, p. 138).
3.4 L'enqu�te disciplinaire a d�montr� que le recourant avait viol� de fa�on r�p�t�e et syst�matique plusieurs de ses obligations professionnelles. Outre la remise d'ordonnances vierges et la prescription de m�dicaments de substitution pour mettre leur co�t � la charge de l'assurance de base, l'expert a relev� la tenue inad�quate et lacunaire des dossiers de la grande majorit� des patients. Ind�pendamment de la proc�dure p�nale toujours pendante, les manquements professionnels commis par le recourant, tels que constat�s dans le cadre de la proc�dure disciplinaire, sont graves et justifient une sanction disciplinaire. Compte tenu de la nature de ces manquements qui, contrairement � ce que pr�tend le recourant, mettaient en cause la s�curit� des patients et repr�sentaient un facteur de risque pour leurs traitements, il y a �galement un int�r�t public certain � prononcer une mesure visant � garantir le bon fonctionnement de la profession. Reste � examiner si en pronon�ant la sanction disciplinaire la plus grave, les autorit�s cantonales ont respect� le principe de la proportionnalit�.
3.5.1 Le Tribunal cantonal a jug� qu'une interdiction temporaire de pratiquer ne suffirait pas � amener le recourant � adopter � l'avenir un comportement conforme aux exigences de sa profession, dans la mesure o� ce dernier ne semblait ni enclin, ni apte � se remettre en question et � appr�cier la port�e des manquements qui lui �taient reproch�s. Quant � la possibilit� �voqu�e par l'expert de permettre au recourant de reprendre une activit� m�dicale ind�pendante en soumettant le praticien � des conditions propres � exclure le risque de r�cidive, la juridiction cantonale l'a �cart�e, en estimant que le succ�s des mesures � prendre paraissait incertain au vu de la personnalit� de l'int�ress� et qu'on pouvait d�s lors se demander s'il �tait raisonnable d'imposer cette charge � l'administration. A cela s'ajoutait que la solution pr�conis�e par l'expert reviendrait � � mettre le recourant, probablement durant plusieurs ann�es, sous la responsabilit� d'un ou de plusieurs autres praticiens �, de sorte que la reprise d'une activit� ind�pendante ne pourrait intervenir qu'� une �poque o� l'int�ress�, n� en 1952, serait proche de l'�ge ordinaire de la retraite (arr�t attaqu� p. 11).
De son c�t�, le recourant rel�ve que le Tribunal cantonal s'est born� � confirmer la mesure provisionnelle du D�partement, devenue d�finitive apr�s plus de trois ans, sans prendre en compte les autres possibilit�s de l'art. 43 LPM�d ou celles propos�es par le Prof. D.________ et sans d�montrer pourquoi il ne pourrait pas adopter � l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession. Il fait en outre valoir que le retrait d�finitif de son autorisation de pratiquer � titre ind�pendant entra�ne pour lui de graves cons�quences, tant sur le plan financier, qu'au niveau moral, alors qu'il n'a jamais mis en p�ril la sant� de ses patients.
3.5.2 Il n'est pas contest� que le recourant n'a pas d'ant�c�dents disciplinaires et qu'il n'a pas non plus fait l'objet de plaintes de la part de ses patients qui, pour la plupart, ont plut�t b�n�fici� financi�rement des pratiques qu'il avait mises en place avec le pharmacien B.________. Malgr� cette absence d'ant�c�dents, le D�partement a d'embl�e prononc� le retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer sans conditions et a attendu quatorze mois apr�s sa d�cision du 12 f�vrier 2008, avant de confier au Prof. D.________ la mission d'�valuer dans quelle mesure le recourant pr�sentait, tant physiquement que psychiquement, les garanties n�cessaires � un exercice irr�prochable de la profession au sens de l'art. 36 al. 1 LPM�d (voir rapport d'expertise du 27 mars 2010 p. 1); il a finalement prononc� le retrait d�finitif de l'autorisation litigieuse, le 15 avril 2011. Dans son examen de la proportionnalit� de la mesure disciplinaire inflig�e, le Tribunal cantonal n'a pas tenu compte de la dur�e de cette instruction de plus de trois ans, ni des cons�quences du retrait d�finitif de l'autorisation de pratiquer du recourant (voir arr�t 2P.169/2004 du 7 f�vrier 2005 consid. 3.2, s'agissant d'un retrait d'une autorisation de pratiquer en tant que m�decin de deux ans jug�e disproportionn�e compte tenu des mesures de contr�le d�j� mises en place). A aucun moment il n'a examin� la situation personnelle du recourant sur le plan professionnel ou financier (sur ce dernier aspect, voir arr�t 2P.282/2003 du 19 mars 2004 consid. 3.2). Quant aux raisons invoqu�es pour s'�carter des conclusions du rapport d'expertise du Prof. D.________ (difficult�s de la mise en place de contr�les et �ge du recourant), elles ne suffisent pas � convaincre que la reprise de l'activit� du recourant comme m�decin ind�pendant avec des mesures d'accompagnement serait forc�ment vou�e � l'�chec compte tenu de la personnalit� de ce dernier. L'expert a en effet conclu qu'aucun probl�me physique ou psychique n'�tait susceptible d'interf�rer s�rieusement dans la pratique m�dicale de l'int�ress�. Il a cependant �mis de s�rieuses r�serves en raison de l'hyperactivit� du recourant et de son absence � mettre en doute ses capacit�s, ses comp�tences et son jugement m�dical. Ainsi, les graves et tr�s nombreux manquements constat�s �taient en partie explicables par une activit� de consultation tr�s importante et paraissaient a priori pouvoir �tre corrig�s par une r�duction de � patient�le �. Compte tenu des traits de la personnalit� du recourant et du risque de r�p�tition de pratiques m�dicales d�viantes, il �tait n�cessaire que la reprise du droit de pratiquer soit subordonn�e � des mesures de contr�le: obligation de mise � jour de la formation et supervision r�guli�re dans un cadre strict puis, si accept�es et r�alis�es avec succ�s, obligation d'un coaching s�rieux (cf. rapport d'expertise du 27 mars 2010, � conclusions � pp. 12 � 14).
3.5.3 Au vu de cet examen, les premiers juges ne pouvaient se fonder que sur les manquements et les d�fauts de comportement du recourant pour en conclure que seul un retrait d�finitif de l'autorisation de pratiquer litigieuse �tait propre � assurer la protection de la sant� publique, sans tenir compte des mobiles de l'int�ress� et de son absence d'ant�c�dents. Certes, les graves manquements du recourant dans l'exercice de sa profession, constat�s sur une longue p�riode, imposaient de retirer l'autorisation de pratiquer. Un tel retrait n'est donc pas critiquable en soi, mais les juges cantonaux ont arbitrairement prononc� la sanction la plus s�v�re, en d�clarant d�finitive l'interdiction de pratiquer � titre ind�pendant. Ce faisant, ils ont pr�jug� de l'incapacit� du recourant � se soumettre � des mesures de contr�le et ne lui ont donn� aucune chance de pouvoir s'amender. Cette possibilit� devait en effet �tre offerte au recourant, du moment que celui-ci n'avait aucun ant�c�dent et qu'il n'a pas davantage manqu� � ses devoirs dans l'intention de s'enrichir ou de porter pr�judice � ses patients. Il n'appartenait pas non plus � la juridiction cantonale de tenir compte du fait que l'int�ress� est actuellement �g� de soixante ans, d�s lors qu'un m�decin peut en principe poursuivre son activit� jusqu'� l'�ge de septante ans, puis pr�senter une demande de renouvellement de son autorisation tous les deux ans (cf. art. 12 de l'ordonnance du Conseil d'Etat du canton du Valais du 18 mars 2009 sur l'exercice des professions de la sant� et leur surveillance: RS 811.100). Au regard de l'ensemble des circonstances, un retrait d�finitif de l'autorisation ne se justifie pas et appara�t d�s lors comme une sanction disproportionn�e. Quant � la dur�e du retrait qui pouvait �tre prononc�e par rapport aux faits reproch�s au recourant, il y a lieu de prendre en consid�ration le fait que, par le jeu de l'effet suspensif et de la dur�e de la proc�dure devant les instances cantonales, le recourant a perdu son autorisation de pratiquer depuis le 12 f�vrier 2008, soit depuis plus de quatre ans et demi. Cette mesure peut donc � pr�sent �tre lev�e et le recourant doit �tre autoris� � pratiquer � nouveau comme m�decin � titre ind�pendant. Cela ne doit pas emp�cher la mise en place de mesures de surveillance, puisqu'en tant que m�decin, le recourant est de toute fa�on soumis au contr�le du d�partement et de la Commission de surveillance des professions de la sant� (cf. art. 41 LPM�d; 83 al. 3 LS et 29 al. 2 de l'ordonnance pr�cit�e du 18 mars 2009). Compte tenu du contexte et de la personnalit� du recourant, ce contr�le devra �tre exerc� strictement par les autorit�s comp�tentes, �tant pr�cis� que tout nouveau manquement entra�nerait une nouvelle sanction.
Au vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre admis dans le sens des consid�rants et l'arr�t attaqu� annul�. L'autorisation de pratiquer comme m�decin ind�pendant devra ainsi �tre restitu�e au recourant.
Le pr�sent jugement sera rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF). En revanche, le canton du Valais versera au recourant une indemnit� � titre de d�pens (art. 68 al. 1 LTF), qu'il y a lieu de fixer conform�ment aux art. 1er et 2 du r�glement sur les d�pens allou�s � la partie adverse et sur l'indemnit� pour la repr�sentation d'office dans les causes port�es devant le Tribunal f�d�ral du 31 mars 2006 (RS 173.110.210.3), soit en tenant compte du dossier (art. 12) et non des pr�tentions �mises par le mandataire du recourant, qui n'a du reste produit aucune note d'honoraires � cet effet. Il y a lieu �galement de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour fixation des frais et d�pens de la proc�dure cantonale (art. 67 et 68 al. 5 LTF).
Le recours est admis dans le sens des consid�rants et l'arr�t attaqu� est annul�.
L'autorisation de pratiquer comme m�decin ind�pendant est restitu�e au recourant.
L'affaire est renvoy�e au Tribunal cantonal pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens de la proc�dure cantonale.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, au D�partement des finances, des institutions et de la sant� du canton du Valais, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et au D�partement f�d�ral de l'int�rieur.