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Timestamp: 2018-11-18 05:54:22+00:00
Document Index: 111016341

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 83', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'sentenza ']

Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 15 settembre 2014, n. 4698. L'onere di immediata impugnazione del bando è circoscritto al caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione, che siano ex se ostative all'ammissione dell'interessato, o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, dovendo le altre clausole essere ritenute lesive ed impugnate insieme con l'atto di approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura concorsuale ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva; a fronte di una clausola illegittima della lex specialis di gara, ma non impeditiva della partecipazione, il concorrente non è ancora titolare di un interesse attuale all'impugnazione , poiché non sa ancora se l'astratta e potenziale illegittimità della predetta clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura concorsuale, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare - Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 15 settembre 2014, n. 4698. L’onere di immediata impugnazione del bando è circoscritto al caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione, che siano ex se ostative all’ammissione dell’interessato, o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, dovendo le altre clausole essere ritenute lesive ed impugnate insieme con l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura concorsuale ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva; a fronte di una clausola illegittima della lex specialis di gara, ma non impeditiva della partecipazione, il concorrente non è ancora titolare di un interesse attuale all’impugnazione , poiché non sa ancora se l’astratta e potenziale illegittimità della predetta clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura concorsuale, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare
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sentenza 15 settembre 2014, n. 4698
Sv. S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Lu.De., Lu.Tr., con domicilio eletto presso Studio Lo. e Associati in Roma, via (…);
Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria, rappresentato e difeso dall’avv. An.Ro., con domicilio eletto presso Gi.Tr. in Roma, (…);
Fa. Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Al.Ro., La.Ra., con domicilio eletto presso Sa.Ro. in Roma, viale (…);
della sentenza del T.A.R. CALABRIA – SEZ. STACCATA DI REGGIO CALABRIA, n. 00014/2014, resa tra le parti, concernente affidamento fornitura di ausili per incontinenti presso il domicilio dell’assistito e successivo servizio post-vendita;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio Calabria e di Fa. S.p.a.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2014 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati De. ed altri (…);
Per la valutazione della qualità, l’art. 5 del capitolato tecnico prevedeva dieci “criteri” (parametri), articolati in sub-criteri, con indicazione dei punteggi attribuibili a ciascuno di questi ultimi (in alcuni casi era previsto un range -campo di variabilità – con estensione massima di punteggio da 0 a 4; in altri casi era previsto un punteggio fisso correlato all’esistenza di un elemento nell’offerta).
– per “quei parametri per i quali la performance da misurare è espressa con un valore numerico, si procederà all’assegnazione dei punteggi attribuibili mediante applicazione di una proporzione matematica”;
– per “quei parametri per i quali, a giudizio della Commissione, non è applicabile il precedente metodo matematico, si attribuirà un punteggio pesato in funzione dell’importanza del parametro. Si utilizzeranno tre giudizi da attribuire ai singoli sub-criteri oggetto di valutazione;” (vale a dire: “ottimo”, con attribuzione del 100 per cento del punteggio massimo previsto, “adeguato”, con attribuzione del 50 per cento del punteggio, ed “inadeguato”, con lo 0 per cento, cioè nessun punteggio).
3. Pervenivano tre offerte, da parte delle società Sa. ed altri (…).
4. Su richiesta di parere della Sv. l’A.V.C.P., ex art. 6, comma 7, lettera n), del Codice dei contratti pubblici (richiesta che, peraltro, riguardava un diverso profilo di illegittimità, ritenuto infondato), l’A.V.C.P. segnalava che l’A.S.P., in violazione dell’art. 83, comma 3, aveva omesso di indicare come graduare i punteggi per i sub-criteri di cui alle lettere c), d), g), h) ed i), dell’art. 5, comma 2, del capitolato tecnico (parere n. 11 in data 8 febbraio 2013).
Secondo l’Autorità, l’A.S.P., pur specificando i sub-criteri ed il punteggio massimo e minimo da attribuire loro, “ha poi mancato di indicare come graduare simili punteggi per i sub-criteri di cui alle lettere” predette; e, rilevando (mediante il richiamo delle Linee Guida per l’applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’ambito dei contratti di servizi e forniture, di cui alla determinazione n. 7 in data 24 novembre 2011) come “per ogni criterio o sub-criterio, occorra predisporre una griglia di caratteristiche che lo contraddistinguono, ad ognuna delle quali, qualora sia presente nell’offerta, si farà corrispondere un prefissato valore del coefficiente stabilito tra zero e uno”, ha concluso che, nel caso di specie “la stazione appaltante, in relazione ai sub-criteri precedentemente indicati, ha omesso di predisporre la suddetta griglia e, conseguentemente, la lex specialis ha finito per rimettere alla commissione di gara una competenza che il legislatore attribuisce esclusivamente alla stazione appaltante”.
6. Con deliberazione n. 341 in data 3 luglio 2012, l’A.S.P. ha provveduto ad elaborare una griglia per i predetti criteri, precisando i punteggi da attribuire a ciascuno dei giudizi (come esposto: “ottimo”, “adeguato” e “inadeguato”) previsti dall’art. 6.2.2. del disciplinare, nelle proporzioni altresì ivi stabilite (100, 50 e 0 per cento).
La Sa. non ha riscontrato la richiesta ed è stata esclusa.
8. Con verbale n. 16 in data 29 gennaio 2013, la Commissione ha disposto l’esclusione di Sv., a causa della non conformità dei prodotti relativamente ad alcuni ausili per bambini, nonché del conseguimento di un punteggio tecnico complessivo inferiore alla soglia minima (20,9241 ” 26).
Con verbale n. 17 in data 6 febbraio 2013, è stata confermata l’esclusione ed è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria alla Fa..
La Commissione, con verbale n. 18 in data 27 febbraio 2013, ne ha preso atto ed ha assegnato a Sv. il nuovo punteggio di 25,1962, comunque sotto la soglia minima, ed ha conseguentemente confermato l’aggiudicazione provvisoria.
10. Sv. ha impugnato l’esclusione, unitamente alla lex specialis ed ai verbali della Commissione di gara nn. 1-17 (precisando di ignorare il contenuto del n. 17), dinanzi al TAR della Calabria.
– ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla A.S.P. resistente, escludendo che vi fosse un onere di autonoma e tempestiva impugnazione del bando, posto che le disposizioni che individuano i criteri di valutazione dell’offerta non hanno carattere escludente, non precludendo la partecipazione, e divengono lesive solo a seguito dell’esclusione del concorrente dalla gara;
– ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla controinteressata Fa., escludendo che vi fosse stata acquiescenza alla deliberazione n. 341/2012, dato che nel verbale n. 2 in data 2 luglio 2012 il procuratore della ricorrente si è riservato ogni azione al riguardo;
– dichiarato improcedibile il ricorso, per omessa impugnazione delle ultime determinazioni assunte dalla Commissione di gara in ordine al punteggio assegnato all’offerta della ricorrente, e segnatamente del verbale n. 18, succitato, e del verbale n. 19 in data 5 marzo 2013 (acquisito agli atti del giudizio solo con la produzione dell’A.S.P. in data 3 ottobre 2013), relativo alla seduta pubblica nella quale era stato comunicato il nuovo punteggio derivante dalla rettifica ed il procuratore della Sv. aveva formulato articolati rilievi critici.
11. Appella la Sv..
2) i vizi procedurali e sostanziali sollevati da Sv., in quanto riferiti all’effettivo processo valutativo e decisionale (e non all’ errata corrige), sono tali da configurare la tempestiva impugnazione dell’intera procedura di gara, con conseguente interesse strumentale al ricorso, tendente ad ottenere non l’aggiudicazione, ma una nuova possibilità di conseguirla attraverso la partecipazione ad una nuova gara;
6) per il suddetto criterio sub c) dell’art. 5, comma 2, del capitolato – concernente gli ausili riconducibili ed alternativi, in relazione al quale era necessario valutare “parametri per i quali la performance da misurare è espressa con un valore numerico” (sotto il profilo del tetto massimo di “referenze” previsto per ogni tipo di prodotto), ai sensi dell’art. 6.2.2. del disciplinare, la Commissione, anziché applicare una proporzione matematica, ha invece proceduto a formulare un generico, aleatorio ed immotivato giudizio di ottimo/adeguato/inadeguato, e la Sv. ha ottenuto 0 punti, invece degli 1,5 spettanti;
– per il suddetto criterio a) – concernente la descrizione prodotti/valutazione dei parametri di cui al d.m. 332/1999 – le risultanze delle singole prove sono state ponderate (cfr. verbale n. 14), erroneamente, rispetto a tutti i 22 ausili richiesti, anziché ai soli 14 che possono essere sottoposti alle prove di cui al nomenclatore (di cui al d.m. predetto);
– per il criterio g) – concernente il servizio successivo alla vendita e l’assistenza tecnica – la Sv. ha ottenuto solo 0,25 punti su 6, perché (verbale n. 12) il progetto sarebbe riferito ad un software “destinato specificamente all’erogazione del servizio da parte di unità distrettuali di diabetologia”; ma così non è, la lex specialis non richiedeva un software destinato esclusivamente agli ausili per incontinenza, ed il software SAD è ampiamente utilizzato anche per gli ausili per incontinenza, anche da Sv. ed in favore degli assistiti dell’A.S.P. di Reggio Calabria;
8) è illegittima l’esclusione della Sv. per prodotti ritenuti, erroneamente, non conformi (e che, in quanto tali, non hanno ottenuto punteggio):
– per il pannolone mutandina assorbente per bambini, non sarebbe stata presentata documentazione sulle caratteristiche richieste, e per i diversi formati offerti sarebbe stata superata la soglia di tolleranza della misura, pari a +/- 1 Kg (verbale n. 6); ma ciò non risponde al vero, in quanto le schede tecniche presentate indicano le dimensioni e la capacità di assorbimento, e sono quindi conformi a quanto richiesto, mentre la dizione “Misura Kg”, sta ad indicare il formato (taglia) dei pannolini da offrire, distinguendolo in medium, large, extralarge e XXL, e dunque il riferimento al peso è solo convenzionalmente utilizzato per indicare il formato
– per la mutandina elasticizzata riutilizzabile, mancherebbe l’indicazione del giro gamba, e sono indicati solo altezza e larghezza; ma in nessuna parte è prescritto un simile obbligo, né è mai stato richiesto in altra gara in Italia.
12. La A.S.P. di Reggio Calabria controdeduce sull’appello principale, soprattutto introducendo elementi di valutazione in ordine ai profili di ritenuta non adeguatezza dell’offerta della Sv..
13. La Fater propone appello incidentale, insistendo sulla tardività del ricorso introduttivo di Sv., ed in particolare sottolineando le peculiarità del caso rispetto ai principi espressi da A.P. nn. 1/2003 e 8/2013, e la non esauriente risposta che detto orientamento dà alle problematiche sottese all’onere di immediata impugnazione della lex specialis.
L’onere di immediata impugnazione del bando è circoscritto al caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione, che siano ex se ostative all’ammissione dell’interessato, o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, dovendo le altre clausole essere ritenute lesive ed impugnate insieme con l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura concorsuale ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva; a fronte di una clausola illegittima della lex specialis di gara, ma non impeditiva della partecipazione, il concorrente non è ancora titolare di un interesse attuale all’ impugnazione , poiché non sa ancora se l’astratta e potenziale illegittimità della predetta clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura concorsuale, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 25 giugno 2014, n. 3203; 8 aprile 2014, n. 1665).
Ciò che appare decisivo, ai fini dell’affermazione dell’onere di immediata impugnazione, è non soltanto il fatto che le clausole della lex specialis manifestino immediatamente la loro attitudine lesiva, ma il rilievo che le stesse, essendo legate a situazioni e qualità del soggetto che ha chiesto di partecipare alla gara, risultino esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento e, perciò, in condizioni di ledere immediatamente e direttamente l’interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla gara (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III 3 marzo 2014, n. 959; V, 24 ottobre 2013, n. 5155).
16. Riguardo al ricorso principale di Sv., il Collegio non condivide la valutazione di improcedibilità del ricorso di primo grado operata dal TAR.
L’impugnazione si è arrestata al verbale n. 17, contenente la conferma dell’esclusione di Sv. (già disposta col verbale n. 16) e l’aggiudicazione provvisoria, e non è stata estesa ai verbali n. 18 e n. 19.
Occorre sottolineare che, con il verbale n. 18, la Commissione ha proceduto, sulla base delle comunicazioni del Laboratorio della C.C.I.A.A. di Napoli, ad una rettifica di un’omissione (nei certificati: omesso riscontro dell’esistenza negli ausili offerti da Sv. di un sistema di dermoprotezione – crema emolliente; cfr. nota del Laboratorio in data 15 febbraio 2013) e di un errore di calcolo (nei rapporti nn. 4114 e 4115: errori di moltiplicazione; cfr. nota del Laboratorio prot. 81R in data 22 febbraio 2013); gli errori erano stati evidenziati dalla Sv. in data 18 febbraio 2013.
Secondo la giurisprudenza, la non necessità d’impugnazione dell’atto finale, quando sia stato già contestato quello preparatorio, sussiste solo quando tra i due atti vi sia un rapporto di presupposizione/conseguenzialità immediata, diretta e necessaria, nel senso che l’atto successivo si pone quale inevitabile conseguenza di quello precedente, perché non vi sono nuove ed autonome valutazioni di interessi da parte dei soggetti a ciò preposti; diversamente, quando l’atto finale, pur partecipando alla medesima sequenza procedimentale in cui si colloca l’atto preparatorio, non ne costituisce conseguenza inevitabile, perché la sua adozione implica nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, l’immediata impugnazione dell’atto preparatorio non fa venir meno la necessità d’impugnare l’atto finale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 20 dicembre 2013, n. 6131; IV, 26 novembre 2013, n. 5621).
18. Si può partire dalle valutazioni di non conformità dell’offerta Sv..
L’appellante principale ha lamentato, in relazione al prodotto pannolone mutandina assorbente per bambini, di aver presentato – contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione – una documentazione completa e conforme a quanto richiesto; e, in relazione al prodotto mutandina elasticizzata riutilizzabile, che l’indicazione del giro gamba, effettivamente mancante, non sarebbe stato espressamente richiesto dalla lex specialis (così come in alcuna altra gara per prodotti analoghi).
Per il primo tipo di prodotto, le parti resistenti hanno sottolineato come Sv., pur presentando le schede tecniche relative alle caratteristiche dei pannolini per bambini nelle varie taglie, ha però omesso di autocertificare, o comunque di indicare specificatamente i parametri relativi alle “prove di velocità di assorbimento”, alla “capacità specifica di assorbimento” ed al “rewitting” (ritorno del bagnato), di cui era onerata, non essendo previste al riguardo prove di laboratorio (così come precisato a pag. 6 del capitolato di gara, ed oggetto dei chiarimenti n. 6 e n. 13 di cui alla nota prot. 4855 in data 13 ottobre 2011). In tal modo, non consentendo alla Commissione di valutare la conformità ai tre parametri stabiliti.
Infatti, la giurisprudenza di questa Sezione è ferma nel richiedere, ai fini della legittimità delle valutazioni delle offerte da parte della commissione di gara espresse mediante attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica, una adeguata articolazione – per specificità dei parametri e limitatezza del range dei punteggi a ciascuno di essi attribuibili – dei criteri di valutazione da parte della lex specialis, essendo altrimenti necessaria una puntuale motivazione dei singoli punteggi attribuiti (cfr., da ultime, Cons. Stato, III, 10 dicembre 2013, n. 5909; 18 ottobre 2013, n. 5060; 4 settembre 2013, n. 4431; 25 febbraio 2013, n. 1169).
20. Passando ad esaminare le censure riguardanti le modalità delle valutazioni effettuate, Sv. ha lamentato che, per il criterio sub a) – “Descrizione prodotti/Valutazione dei parametri di cui d.m. 332 del 27.8.1999” – l’attribuzione del punteggio (fino a 6 punti) andava rapportato esclusivamente ai 14 prodotti che possono essere sottoposti alle prove di cui al d.m. 332/1999 (vale a dire: velocità di assorbimento del liquido, cessione del liquido, capacità di assorbimento del liquido), mentre invece (cfr. verbale n. 14) le risultanze delle singole prove sono state erroneamente ponderate (“indice di ponderazione per cento”) rispetto a tutti i 22 ausili richiesti (comprese, ad esempio, le traverse).
Le parti resistenti hanno replicato che ai prodotti non sottoponibili alle prove non sono stati applicati gli stessi criteri, ma invece quelli specifici indicati a pag. 6 e 7 del capitolato tecnico. In particolare, per le traverse salvamaterasso il capitolato ha preso in considerazione le superfici minime del tampone indicate nel d.m. 332/1999 (25 per cento per le traverse rimboccabili 80 x 180, e 75 per cento per quelle non rimboccabili 60 x 90) ed ha previsto l’assegnazione di un punteggio in relazione alla superficie: 0, se inferiore al minimo, 2, 4 e 6, a seconda dell’estensione del tampone.
Ad avviso dell’appellante, la previsione di un tetto massimo di “referenze” per ogni tipo di prodotto – 10 referenze per la gamma ausili incontinenza leggera e ausilio per uomo, 9 per la gamma ausili tipo pants, adulti e bambini, e 3 per la gamma ausili a cintura – evidenzia che il criterio di valutazione corretto sarebbe stato quello di proporzionalità alla consistenza oggettiva del prodotto offerto, non quello discrezionale (ed opinabile).
Ciò è confermato dai giudizi apposti dalla Commissione, che ha ritenuto inadeguata l’offerta Sv. per i primi due sub-criteri, in quanto mancante di parte dei tipi di prodotti richiesti per le rispettive gamme.
22. Infine, occorre esaminare la censura concernente l’attribuzione all’offerta della Sv., per il criterio sub g) – “Servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica” – di soli 0,25 punti su 6 massimi disponibili, perché (cfr. verbale n. 12) il progetto sarebbe riferito ad un software “destinato specificamente all’erogazione del servizio da parte di unità distrettuali diDiabetologia”.
Osserva inoltre che nel progetto presentato da Sv. (pag. 6 – doc. n. 15 della produzione documentale in primo grado della A.S.P., prot. 1191 in data 23 marzo 2013), il sistema informativo integrato offerto viene effettivamente presentato come “fruibile dall’aggiudicatario per le parti necessarie all’erogazione del servizio e dagli operatori delle Unità Operative Distrettuali di Diabetologia preposte al servizio” e si afferma che l’applicativo SAD/ SAD CRM “consentirà agli operatori delle Unità Operative Distrettuali di Diabetologia di svolgere tutte quelle attività necessarie a garantire il servizio di somministrazione ed assistenza post vendita con la completa tracciabilità delle informazioni.” (pag. 6).
Tuttavia, tale improprio riferimento può essere spiegato come il frutto dell’utilizzazione, nella predisposizione dell’offerta, di un documento preesistente servito ad altri scopi (Sv. non nega che sistema e programma applicativo siano utilizzati per l’erogazione di presidi per diabetici), ma non qualifica necessariamente il contenuto e le funzionalità dei prodotti, che risultano esposti analiticamente nelle (18) pagine del progetto, a quanto sembra senza riferimenti vincolanti ad un particolare settore di utilizzazione; ciò che, del resto, sembra compatibile con le caratteristiche di flessibilità dei prodotti informatici. Mentre la Commissione non ha minimamente considerato detti contenuto e funzionalità, per valutare se e in che misura fossero rispondenti alle esigenze del servizio da appaltare.
23. Esaminate tutte le censure, e ritenuta fondata soltanto quella che denuncia una valutazione irragionevole e non adeguatamente motivata, in relazione a sette dei sub-criteri contenuti nel criterio di cui alla lettera g), dell’art. 5 del capitolato, il Collegio sottolinea che a Sv., per superare la soglia di sbarramento dell’offerta qualitativa, sarebbe sufficiente ottenere un maggior punteggio di soli 0,81 punti.
D’altro canto, le parti non hanno fornito elementi di valutazione, utili ad effettuare una sorta di prova di resistenza della graduatoria alla luce del maggior punteggio potenzialmente attribuibile all’offerta tecnica dell’appellante; né questi appaiono al Collegio altrimenti desumibili dagli atti di gara, che non hanno considerato l’offerta economica della Sv..
Il Collegio deve perciò limitarsi a concludere che i vizi riscontrati hanno impedito la valutazione dell’offerta economica della Sv., e la comparazione complessiva tra i punteggi delle offerte delle due imprese rimaste in gara.
L’appello principale di Sv. deve pertanto essere accolto, con annullamento dell’esclusione dell’appellante e dell’aggiudicazione provvisoria.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti impugnati, nei sensi e limiti indicati in parte motiva.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti – Consigliere
Depositata in Segreteria il 15 settembre 2014.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2014-09-22T11:15:09+00:0022 settembre 2014|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2014, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti