Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-836-de-noviembre-20-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ecbd733b4d470014e0430a0101510014&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-20 21:46:20
Document Index: 111915334

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 9', 'artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 243', 'artículo 89', 'artículo 124', 'artículo 267', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 9']

﻿ Sentencia C-836 de noviembre 20 de 2013
SENTENCIA C-836 DE 20 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL. EL ESTABLECIMIENTO DE UN TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL POR PARTE DEL LEGISLADOR, NO CONFIGURA UNA VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO, POR EL CONTRARIO GARANTIZA LA SEGURIDAD JURÍDICA, EL EJERCICIO RAZONABLE DE LAS FACULTADES CORRESPONDIENTES A LAS CONTRALORÍAS Y LOS DERECHOS DE QUIENES EVENTUALMENTE PUDIERAN SER SUJETOS PASIVOS DE LA ACCIÓN FISCAL. SE DECLARA EXEQUIBLE, POR EL CARGO EXAMINADO EN ESTA SENTENCIA, EL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 610 DE 2000, EN LA PARTE EN QUE DICE: “LA ACCIÓN FISCAL CADUCARÁ SI TRANSCURRIDOS CINCO AÑOS DESDE LA OCURRENCIA DEL HECHO GENERADOR DEL DAÑO AL PATRIMONIO PÚBLICO, NO SE HA PROFERIDO AUTO DE APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL”.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL, CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA DE LOS SUJETOS PROCESALES
Sentencia C-836 de noviembre 20 de 2013
Ref.: Expediente D-9607
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 9º (parcial) de la Ley 610 de 2000
Actor: Luis Carlos Zamora Reyes
Bogotá D.C., veinte de noviembre de dos mil trece.
A continuación se transcribe el artículo acusado y se destacan los apartes demandados.
(Ago. 15)
Diario Oficial 44.133 de 18 de agosto de 2000
‘ART. 9º—Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública’”.
La Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. La demanda y su corrección.
El ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes presentó demanda en la que cuestionó la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 9º de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. En apoyo de su pretensión de inexequibilidad, el actor consideró vulnerados los artículos 2º, 13, 21 y 29 de la Constitución y adujo el desconocimiento del debido proceso, de la dignidad de las personas sometidas a procesos de responsabilidad fiscal, del derecho a la igualdad y del derecho a la honra.
Mediante auto de 9 de mayo de 2013, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda y, a la vez, concedió al libelista el término de tres días para que procediera a corregirla, “en lo relacionado con la presentación de los cargos de inconstitucionalidad”, de tal forma que cumpliera los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Dentro del término indicado, el actor presentó su escrito de corrección y en él precisó que demanda el artículo 9º de la Ley 610 de 2000, en la parte en que establece que “La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal”, a lo cual añadió que el segmento censurado viola los artículos 1º, 21 y 29 de la Carta.
Al desarrollar el concepto de la violación, el ciudadano demandante apuntó que el legislador estableció “una diferencia entre la caducidad y la prescripción”, con lo que, en realidad, “lo que hizo fue extender en forma indebida el término dentro del cual las diferentes contralorías que funcionan en el país pueden fallar en firme un proceso de responsabilidad fiscal”, motivo por el cual, la demanda pretende que el término para fallar sea el de la prescripción que el mismo artículo parcialmente demandado establece y que, según el actor, es de cinco (5) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público.
El libelista considera que el aparte acusado amplía a 10 años el término “al introducir de manera equivocada e injustificada el fenómeno de la caducidad de la acción”, cuya previsión tiene, a su juicio, el efecto de “extender el plazo dentro del cual la administración puede fallar”. En criterio del actor, esta ampliación “atenta contra el derecho de los servidores públicos o de los particulares encartados en un proceso de responsabilidad fiscal a una pronta resolución de su caso” y contraría el artículo 29 superior que, como parte integrante del debido proceso, contempla el derecho a obtener pronta y debida justicia, a lo que agrega que “procesos tan demorados constituyen una violación al derecho a la honra del investigado” y un atentado contra su dignidad.
El demandante expresa que la causa de lo anterior radica en que se introdujo “una figura completamente inadecuada para el proceso de responsabilidad fiscal como es la de la caducidad”, que “cabe en el derecho civil donde hay libre disposición de los derechos y en el derecho penal en que la víctima de una conducta punible tiene libre disposición de su derecho” cuando la acción penal es voluntaria, mas no en los procesos de responsabilidad fiscal, por no haber en ellos “tal legitimidad para el servidor público” o para el particular investigado, quienes “no disponen de ningún derecho para impedir que se inicie la acción de responsabilidad fiscal”, por cuanto “esa potestad está únicamente en cabeza del Estado, a través de las contralorías de nivel nacional, regional o local”.
Por auto de 31 de mayo del presente año, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda que fue coadyuvada por el ciudadano Oscar Romero Vargas y compartida por los ciudadanos Jorge Kennet Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón Ortegón, en nombre propio y, respectivamente, como coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre que afirma ser el primero y en la calidad profesor de la misma facultad, que aduce el segundo.
Por su parte, la Contraloría General de la República intervino para pedir que la Corte se declare inhibida o, en su defecto, declare la constitucionalidad de lo demandado, solicitud esta última que también se formula en la intervención del ciudadano Giovanni Hernando Galeano Mendoza, mientras que, en su concepto de rigor, el señor Procurador General de la Nación “solicita a la Corte Constitucional inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la presente demanda, por cuanto adolece de vicios sustanciales de conformidad con los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad” o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas.
En la intervención de la Contraloría General de la República, después de efectuar una defensa del establecimiento de un término de caducidad, se concluye que “la demanda carece de los requisitos sustanciales para que la Corte tome decisión de fondo, pues el actor no sustenta de manera precisa las razones jurídicas que dan al juez constitucional motivos para pensar en una aparente vulneración de derechos y normas constitucionales”, en tanto que el jefe del Ministerio Público argumenta que el demandante no desarrolla “siquiera un solo argumento que justifique el señalamiento de una posible vulneración sobre la constitucionalidad de la expresión demandada”, lo que no varía con posterioridad a la corrección, pues “en ninguno de los casos el accionante cumple con el concepto de la violación”, dado que “no confronta el contenido normativo de los apartes acusados con las disposiciones superiores supuestamente desconocidas”, limitándose a afirmar que el término para fallar debe ser el mismo de la prescripción, es decir, cinco años contados desde la ocurrencia del hecho generador del daño patrimonial y no uno de diez años, “sin dar las razones por las cuales se consideran vulnerados”, lo que implica que “el demandante no cumple con la carga argumentativa con la que debe demostrar la inconstitucionalidad”.
3. La aptitud de la demanda y el problema jurídico.
Procede, entonces, analizar lo relativo a la aptitud de la demanda para dar lugar a enjuiciar la constitucionalidad del aparte cuestionado y, al respecto, importa señalar que en la intervención de la Contraloría General de la República se solicita la inhibición, entre otras causas, porque el actor no plasmó en la demanda argumentos demostrativos de la conculcación del derecho a la igualdad.
Acerca de este tópico, conviene precisar que en el auto de inadmisión inicialmente proferido se indicó, con claridad, que ninguno de los cargos formulados en el escrito introductorio suscitaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de lo demandado, por lo que cabe deducir que la corrección de la demanda debía producirse en relación con todas las acusaciones esgrimidas.
Al examinar el escrito mediante el cual el actor enmendó la demanda, nítidamente se observa que no contiene ninguna corrección referente al derecho a la igualdad, de donde se deduce que, tratándose de este cargo, no puede haber pronunciamiento de fondo, pues la falta de subsanación equivale al mantenimiento de la ineptitud sustancial verificada en el auto de inadmisión.
Lo mismo procede sostener acerca de los alegatos por violación del derecho a la honra y de la dignidad del investigado, que fueron planteados mediante la invocación de los artículos 2º y 21 de la Constitución, ya que, a pesar de haber sido incluidos de nuevo al corregir la demanda, tal inclusión se limita a mencionar que el segmento censurado los vulnera y nada se añade para demostrar de qué manera podría generarse el desconocimiento de la normativa superior, lo cual confirma la insuficiencia ya advertida en la inadmisión, así como la consiguiente ausencia de una duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
En las anotadas condiciones, resta referirse al cargo formulado por violación del derecho al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución, que, al corregir la demanda, el actor replantea haciendo énfasis en la ampliación del término para fallar el proceso de responsabilidad fiscal a diez años, como resultado de la agregación al término de prescripción de 5 años de un término de caducidad de igual duración, siendo que, en su opinión, la caducidad es figura jurídica ajena e impropia en este tipo de procesos y, por lo tanto, de mayor pertinencia en asuntos civiles y en los de índole penal que requieran querella de parte.
La razón en la que estriba la pretendida inadecuación de la caducidad en los procesos de responsabilidad fiscal la hace consistir el libelista en que el encartado carece de la libre disposición que, en cambio, acompaña a quienes actúan sus derechos en los procesos civiles y en los penales ya anotados, por cuanto les asisten derechos disponibles que no se ventilarían en el juicio fiscal, adelantado en virtud de una potestad estatal, cuyo cumplimiento solo precisaría del término de prescripción, único que debería subsistir y que sería suficiente para asegurar la pronta resolución del caso, entorpecida por la inclusión de un término de caducidad de cinco años.
Conforme se verá más adelante, la existencia de la caducidad en los procesos de responsabilidad fiscal y el término en que opera, han sido asuntos objeto de una evolución, cuyos pasos más significativos comprometen la labor interpretativa de esta Corte, actuando en sede de control de constitucionalidad y de revisión, así como la participación del legislador que, mediante la Ley 610 de 2000, buscó dar respuesta a las inquietudes que antes de su adopción había suscitado el trámite del proceso de responsabilidad fiscal.
Que las referidas cuestiones hayan sido motivo de discusión en el seno de esta corporación y que el Congreso de la República se haya ocupado de ellas, son circunstancias indicadoras de una relevancia constitucional que no está ausente en el planteamiento del demandante, capaz, por lo mismo, de generar alguna duda relativa a la constitucionalidad de la parte demandada del artículo 9º de la Ley 610 de 2000, tal como fue estimado al admitir la demanda con posterioridad a su corrección.
Para desentrañar si se ajusta o no a la Carta la inclusión de la figura de la caducidad en el proceso de responsabilidad fiscal, la Sala considera indispensable efectuar un repaso de la jurisprudencia constitucional sobre la materia y, a la luz de los criterios que la corporación ha empleado, evaluar la opción de establecerla para el caso de la responsabilidad fiscal, según lo que el legislador plasmó en el artículo 9º de la Ley 610 de 2000.
Previamente conviene aclarar que el examen de constitucionalidad versará sobre el segmento que el actor resaltó al corregir la demanda y por el cargo de violación del debido proceso y que, por lo tanto, no comprenderá otros apartes del precepto parcialmente cuestionado, como se pretende en la coadyuvancia presentada por el ciudadano Oscar Romero Vargas, ni argumentos adicionales relativos a la prescripción de la acción fiscal, como se plantea en la intervención de los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón Ortegón.
Lo anterior, por cuanto, al producirse la admisión de la demanda, quedaron fijados los términos de la controversia y, no advirtiéndose la necesidad de integrar una proposición jurídica distinta de la surgida del libelo, la agregación de segmentos o de cargos a propósito de las coadyuvancias o de las intervenciones altera el planteamiento inicial de la cuestión y, de ser aceptada, conduciría a adelantar el examen de constitucionalidad sobre aspectos no sometidos a las distintas etapas del proceso y, particularmente, a la participación de la ciudadanía y al concepto del ministerio público.
4. La jurisprudencia de la Corte y la caducidad de la acción fiscal.
Hecha esta advertencia procede destacar que el proceso de responsabilidad fiscal tiene su base constitucional en los artículos 268-5 y 272 de la Carta, de cuyos contenidos se desprende que el Contralor General de la República y los contralores de las entidades territoriales, tienen competencia para “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.
Conforme lo ha puntualizado la Corte, el proceso fiscal es el mecanismo jurídico con el que cuentan la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, municipales y distritales “para establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes públicos, cuando con su conducta —activa u omisiva— se advierte un posible daño al patrimonio estatal”(1).
El proceso de responsabilidad fiscal tiene, entonces, su origen en la gestión fiscal y, por ello, se refiere a “la conducta de los servidores públicos y de los particulares que están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos”, sujetos estos llamados a responder cuando “causen por acción u omisión” y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado(2).
Se trata de un proceso de índole administrativa, por lo que el investigado “no es objeto de juzgamiento, pues no se encuentra sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado”, lo que le permite “acudir a la justicia contencioso administrativa para cuestionar la legalidad del procedimiento y la decisión en él proferida”, vertida en un acto administrativo, en el cual se declara una responsabilidad “esencialmente patrimonial y no sancionatoria, toda vez que tiene una finalidad exclusivamente reparatoria, en cuanto persigue la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado al Estado”(3).
El carácter patrimonial del daño diferencia la responsabilidad fiscal de otros tipos de responsabilidad como la disciplinaria, caso en el cual “el daño es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica”, de donde “el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio” y también la hace independiente de la responsabilidad penal, aunque pueda “generarse por unos mismos hechos”, siendo “constitucionalmente admisible el fenómeno de la acumulación de responsabilidades, fiscal, disciplinaria y penal”, con la aclaración, hecha ya por la Corte, de que si se persigue la indemnización de perjuicios a favor del Estado dentro del proceso penal, “no es procedente al mismo tiempo obtener un reconocimiento de tales perjuicios a través de un proceso fiscal”(4).
La Ley 42 de 1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen” reguló el proceso de responsabilidad fiscal, pero en su articulado no recogió ninguna regla acerca de la caducidad de la respectiva acción. Esta circunstancia llevó al Consejo de Estado a interpretar que “el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación”, debido a que la ley no lo fijaba expresamente(5).
Sin embargo, la Corte Constitucional ya había señalado que si el término de caducidad de dos años se encontraba establecido por la ley “para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado”, con el objetivo de “deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya”, el mismo término debería predicarse “de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado”(6).
La aplicación de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo entonces vigente, posteriormente fue avalada en sede de revisión de las decisiones relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales fundamentales, tras señalar que, por expresa disposición constitucional, prevalecía la lectura “efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces, señala y explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función interpretativa”(7).
Para los efectos que se dejan anotados, la corporación entendió que “el fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados en la ley”, e implica “la extinción del derecho a la acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción”(8).
En concordancia con las precedentes consideraciones, la corporación concluyó que “si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta (...) aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario (...), la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal (...), porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca”(9).
Además, el entendimiento que de la figura jurídica de la caducidad tiene la Corte no sería completo si se dejara de destacar que, en forma reiterada, la corporación la ha diferenciado de la prescripción, al indicar, por ejemplo, que mientras la caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente”, la prescripción, en su dimensión liberatoria permite dar “por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado”, por lo que, tratándose de la prescripción “se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular”(10).
Bastan estas referencias jurisprudenciales para concluir que, en contra de lo que cree el demandante, la caducidad no es fenómeno ajeno al proceso de responsabilidad fiscal, al punto que la propia Corte Constitucional así lo estimó cuando, ante el silencio de la Ley 42 de 1993 y en virtud de lo establecido en su artículo 89, que expresamente remitía a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, aplicó el término de dos años previsto en esa codificación respecto de la acción de reparación directa, dada su “concordancia y afinidad” con el proceso de responsabilidad fiscal(11).
También resulta procedente concluir que la aplicación analógica del término de caducidad de dos años, para que la Contraloría pudiera “iniciar el proceso de responsabilidad fiscal”, se efectuó bajo el entendimiento de las diferencias que median entre esta figura y la prescripción, distinción que, conforme se ha precisado, hace parte del desarrollo que en la jurisprudencia constitucional ha tenido el fenómeno de la caducidad.
Estas conclusiones no avalan las premisas de las que parte el actor para formular su cargo y, por lo tanto, la Corte debe pasar a examinar las actuación del legislador, a fin de determinar si, al introducir la caducidad en el proceso de responsabilidad fiscal, excedió el ámbito de lo que constitucionalmente le está permitido.
5. El legislador y el establecimiento de un término de caducidad de la acción fiscal.
La Corte ha apuntado que “ante las ostensibles inconsistencias de contenido” que acusaba la Ley 42 de 1993 y “habida consideración de la necesidad de estipular unas reglas más idóneas sobre la materia, se expidió la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”(12), ley que buscó regular “un régimen integral para el trámite del proceso fiscal, incorporando una serie de garantías a favor de los implicados, en correspondencia con el tratamiento jurisprudencial sobre la materia y el respeto por el debido proceso”(13).
En materia de caducidad de la acción fiscal, la Corte ha advertido que, en la Ley 610 de 2000, el Congreso de la República “siguió el pronunciamiento que en su momento hiciera esta corporación, en el sentido de que sí existía un término de caducidad para la acción fiscal, e igualmente confirmó el criterio que estableció el momento a partir del cual debía comenzar a contabilizarse el término para que operara la caducidad de la acción fiscal, modificando únicamente el plazo de caducidad de dicha acción, ampliándolo a cinco (5) años”(14).
Al hacerlo así, el congreso no solo se atuvo a jurisprudencia constitucional previa, sino que, adicionalmente, obró dentro del margen de configuración que le corresponde, toda vez que, “de acuerdo con la teoría procesal, tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador”(15), lo cual es especialmente válido tratándose de la regulación del proceso de responsabilidad fiscal que es “exclusiva y excluyente del legislador”, de acuerdo con lo previsto en el artículo 124 de la Constitución, que defiere a la ley la determinación “de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”, en armonía con el artículo 267 superior que le atribuye al legislador el establecimiento de “los procedimientos, sistemas y principios” para el ejercicio del control fiscal.
La Corte ha interpretado que la aludida materia “ha sido delegada por completo al legislador, el cual, amparado en un criterio de razón suficiente, puede entonces entrar a definir todo lo relacionado con las medidas alusivas al control fiscal y con la firmeza o el carácter definitorio de sus decisiones”(16), dado que “de la Constitución no puede deducirse criterio alguno que indique a partir de qué momento las actuaciones administrativas o las puramente técnicas de fiscalización de la gestión fiscal, deben adquirir firmeza y ser fuente de derechos u obligaciones para ciertos sujetos favorecidos o afectados por ellas”, pues se trata, “sin duda, de una materia enteramente deferida a la ley que, con apoyo en las más variadas razones, puede definir lo que puede denominarse cosa decidida en materia administrativa o en materia de control fiscal”(17).
De los criterios precedentes se desprende, con claridad, que el legislador cuenta con un extenso margen de regulación, como lo reconoció esta Corte al enfatizar que “la definición del trámite que debe seguirse para establecer la responsabilidad fiscal, incluyendo las medidas relacionadas con la firmeza de las decisiones, le corresponde directamente a la ley, dentro de un marco amplio de libertad de configuración normativa”(18).
Ahora bien, tanto la caducidad como la prescripción “permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho”(19) y, tratándose del proceso de responsabilidad fiscal, la Corte ha apuntado que el señalamiento de un término de caducidad “constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general”, idea esta que justificó la aplicación de lo preceptuado en el Código Contencioso Administrativo cuando la ley reguladora del proceso fiscal no contemplaba la caducidad(20).
Ciertamente, siempre que esté involucrada la gestión fiscal y que se encuentren comprometidos los recursos del erario, se evidencia un interés general, cuya protección se confía al actuar de la Controlaría General de la República y a las contralorías territoriales, llamadas a adelantar las averiguaciones del caso y a determinar si existe mérito para la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal, lo que deben hacer de conformidad con el procedimiento legalmente previsto y dentro de los términos igualmente fijados por el legislador.
La previsión de un término de caducidad cumple el propósito inicial de permitir que las contralorías cuenten con tiempo suficiente para adelantar las actuaciones que les corresponden, ya que, conforme lo ha destacado esta corporación, antes del auto de apertura, con el cual comienza el proceso de responsabilidad fiscal, tiene lugar una indagación preliminar que, “si bien puede contribuir a la precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo”, a tal punto que tal indagación puede concluir en un auto de archivo, hipótesis en la que no existirá proceso de responsabilidad fiscal, pues “su presencia se anuncia solo a partir del auto de apertura”, cuya fecha es “el extremo que marca la consolidación quinquenal de la caducidad de la acción fiscal”(21).
La existencia de un término de caducidad de la acción fiscal pretende, también, asegurar el actuar diligente de las contralorías, pues, pese a que esté involucrado el interés general, no pueden mantener indefinidamente las indagaciones o postergar sin límite temporal alguno la iniciación del proceso fiscal, porque, de lo contrario, “el sistema jurídico se vería abocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas”(22).
Razones de estabilidad ligadas con la seguridad jurídica explican que se prevea un momento a partir del cual ya no sea posible “controvertir algunas actuaciones”(23), de manera que el conocimiento del término de caducidad, previa y expresamente fijado en la ley, para el ejercicio de la acción fiscal implica que tanto la Contraloría General de la República, como las contralorías territoriales, asumen una carga jurídica que, en aras de la protección del patrimonio estatal, les impone interesarse en el asunto y obrar con prontitud y en su debida oportunidad, so pena de que pierdan la posibilidad de iniciar el correspondiente proceso de responsabilidad por desatender el límite temporal propio de la caducidad y debido a que la actitud negligente y el retardo que desborde el término no pueden ser objeto de respaldo jurídico.
Así pues, la limitación del plazo busca impedir la parálisis de los organismos encargados de llevar a cabo el control fiscal, pretende comprometerlos con el adecuado ejercicio de su actividad controladora y promueve su actuación eficaz, pero la previsión de ese término no solo incide en el ámbito competencial asignado a los órganos controladores, puesto que también tiene incidencia en la situación de los sujetos que eventualmente pudieran hallarse expuestos a enfrentar un proceso de responsabilidad fiscal.
En efecto, de conformidad con lo que la jurisprudencia constitucional ha enseñado, “la naturaleza de los sujetos procesales y los términos en que uno y otro deben someterse a la contingencia de una acción en su contra son diferentes, lo cual implica que las condiciones en que el Estado y los particulares enfrentan la carga procesal de la caducidad no sea susceptible de comparación”(24) y, tratándose de la responsabilidad que se declara mediante el proceso fiscal, ya la Corte ha puntualizado que “es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”(25).
En las anotadas condiciones, resulta que uno es el interés de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales, interés que es público en cuanto se orienta a la protección del patrimonio estatal, y otro el interés de los eventuales encartados en un proceso de responsabilidad fiscal, quienes razonablemente desearían verse libres de enfrentar tal proceso o, aún enfrentándolo, de la responsabilidad que se les endilgue.
A la diferencia de situaciones se suma, entonces, la de los bienes jurídicos afectados con la fijación del término de caducidad, cuyo establecimiento pretende, además, armonizar los principios que, según el artículo 209 superior, gobiernan la función administrativa, con las garantías que les correspondan a los sujetos que pudieran ser llamados a responder en un proceso de responsabilidad fiscal.
De ahí que la seguridad jurídica tiene que ver con ambas partes e igualmente los derechos, porque, de un lado, “el interés del legislador de atribuirle efectos negativos al paso del tiempo, es el de asegurar que en un plazo máximo señalado perentoriamente por la ley” se ejerzan las actividades que permitan iniciar el proceso de responsabilidad fiscal y, del otro, los posibles sujetos pasivos de la acción fiscal “tienen derecho a saber con claridad y certeza hasta cuando pueden estar sometidos a requerimientos (...) por una determinada causa”, de todo lo cual se deduce que, en uno y otro caso, se trata “de no dejar el ejercicio de los derechos sometido a la indefinición, con menoscabo de la seguridad procesal, tanto para demandante como demandado”(26).
De las precedentes consideraciones se desprende que no le asiste razón al demandante al sostener que, en el caso de la responsabilidad fiscal, solo existe la potestad de la contraloría en guarda del patrimonio público y ningún interés o derecho en cabeza de quienes enfrentan la posibilidad de ser sujetos pasivos de la respectiva acción, pues esta, en todo caso, se encuentra sujeta “a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción”(27) que, junto con otras contempladas en la Ley 610 de 2000, “buscan asegurar que las autoridades administrativas ejerzan sus competencias respetando las garantías del implicado a un debido proceso, permitiendo a este el derecho a ser oído, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, e incluso en la indagación preliminar, ya sea directamente o a través de apoderado”(28).
No de otro modo se explica que esta Corte, en sede de revisión de las decisiones relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales, haya amparado los invocados por personas a las que les fue iniciado proceso fiscal cuando ya había operado la caducidad de la acción y ello, porque tal actuación vulnera “la garantía constitucional del debido proceso administrativo, que consagra el artículo 29 de la Carta”(29).
Por lo demás, se refiere el actor a la dilación que, en su opinión, es propiciada por el establecimiento de un término de caducidad de cinco años, a su juicio bastante amplio. Sin embargo, esta Corte ya ha señalado que definir la duración de esta clase de términos es cuestión que se inscribe dentro del marco de configuración que en materia de procedimientos tiene el legislador(30), siendo, en cada caso, “la naturaleza propia de los actos o hechos alrededor de los cuales versa la controversia jurídica, la que recomienda la fijación de un plazo más o menos largo para controvertir la conducta oficial”(31).
La Corte ha enfatizado que principios como el de seguridad jurídica “justifican la consagración de plazos más o menos largos para el ejercicio de determinadas acciones”(32) y, por lo tanto, “la mayor o menos brevedad de los términos ha de corresponder normalmente al juicio que sobre el asunto respectivo se haya formado el legislador, por lo cual no existe en la generalidad de los casos un parámetro del que pueda disponer el juez de constitucionalidad para evaluar si unos días o meses adicionales habrían podido garantizar mejor las posibilidades de llegada ante los tribunales”(33).
Tratándose del artículo 9º de la Ley 610 de 2000, acusado en la parte en que prevé para la acción fiscal un término de caducidad de cinco años, contados desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, la Corte observa que fuera de la alegación referente a la duración, que el actor considera excesiva, no se exponen razones adicionales destinadas a demostrar la vulneración del debido proceso a causa de que el legislador haya fijado en cinco años el lapso en que opera la caducidad.
En este punto el actor se limita a indicar que la sumatoria del término de caducidad y del correspondiente a la prescripción arroja un lapso efectivo de 10 años, situación que estima anómala y que propone corregir mediante la eliminación de la caducidad, opción que, conforme se ha visto, carece de asidero constitucional y corresponde a la facultad configurativa del legislador, que instauró el término de caducidad de la acción fiscal, dándole aplicación a jurisprudencia previa de esta Corte que lo incluyó por analogía y, precisamente, en garantía del debido proceso.
En conclusión, no prospera el cargo que por violación del debido proceso administrativo planteó el demandante, ya que el legislador estableció un término de caducidad de la acción fiscal siguiendo la jurisprudencia que en tal sentido había fijado esta Corte, fuera de lo cual al preverlo actuó dentro del amplio margen de configuración que se le reconoce en materia como la que ha sido objeto de examen, potestad configurativa que también se extiende a la inclusión de la figura de la prescripción, así como a la fijación del término en el que opera la caducidad de la acción fiscal, término que, según reiterada jurisprudencia garantiza la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las facultades correspondientes a las contralorías y los derechos de quienes eventualmente pudieran ser sujetos pasivos de la acción fiscal, lo que comporta su armonización con los principios que guían el cumplimiento de la función administrativa, sin que se advierta en su duración o en su concurrencia con el término de prescripción motivo de inconstitucionalidad alguno.
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado en esta sentencia, el artículo 9º de la Ley 610 de 2000, en la parte en que dice: “La acción fiscal caducará si transcurridos cinco años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal”.
(1) Sentencia C-382 de 2008.
(3) Ibídem. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia SU-620 de 1996.
(5) Sentencia de 2 de abril de 1998, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.
(6) Sentencia C-046 de 1994.
(7) Sentencia T-973 de 1999.
(10) Sentencia C-227 de 2009.
(11) Sentencia T-973 de 1999.
(12) Sentencia C-840 de 2001.
(13) Sentencia C-382 de 2008.
(14) Sentencia T-767 de 2006.
(15) Sentencia C-227 de 2009.
(16) Sentencia C-382 de 2008.
(17) Sentencia C-046 de 1994.
(18) Sentencia C-382 de 2008.
(19) Sentencia C-227 de 2009.
(20) Sentencia T-973 de 1999.
(21) Sentencia C-840 de 2001.
(22) Sentencia C-781 de 1999.
(24) Sentencia C-832 de 2001.
(25) Sentencia C-840 de 2001.
(26) Sentencia C-227 de 2009.
(27) Sentencia C-840 de 2001.
(28) Sentencia C-382 de 2008.
(29) Sentencia T-767 de 2006.
(30) Sentencia C-832 de 2001.
(31) Sentencia C-781 de 1999.
(33) Sentencia C-800 de 2000.