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Timestamp: 2016-10-22 23:52:44+00:00
Document Index: 17775518

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 75', 'art. 14', 'ATF ', 'art. 75', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 75', 'art. 2', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 106', 'ATF ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 33', 'art. 17', 'art. 18']

142 II 20616. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Helvetia Nostra contre A.A., B.A., Administration communale de Leytron et Conseil d'Etat du canton du Valais (recours en mati�re de droit public)
Art. 75b Cst.; art. 6, 7 al. 1 et art. 14 LRS; art. 3 al. 1 ORSec; art. 2 CC; abus de droit en mati�re de r�sidences secondaires. Il peut y avoir fraude � la loi lorsque le constructeur, pr�tendant vouloir r�aliser une r�sidence principale, a pour objectif de contourner l'interdiction d�coulant des art. 75b Cst. et 6 LRS (consid. 2). Rappel de la jurisprudence rendue � ce propos (consid. 3). Compte tenu de l'ensemble des nouveaux logements pr�vus et du nombre de r�sidents � l'ann�e, il y a lieu de v�rifier l'existence d'une demande de r�sidences principales dans le secteur concern� (consid. 4). Faits � partir de page 207
A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont d�pos� une demande tendant � la construction de quatre chalets r�sidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec acc�s priv� et parkings souterrains � Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densit�. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 d�cembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accord� le permis de construire et �cart� les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par d�cision du 18 juin 2014, a rejet� le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait compl�t� le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme r�sidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait �galement recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les r�sidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arr�t du 20 f�vrier 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejet� le recours form� par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que r�sidences principales, les immeubles se trouvant pr�s de la route cantonale, � 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en mati�re de droit public par lequel elle demande l'annulation de BGE 142 II 206 S. 208l'arr�t cantonal et le renvoi de la cause � l'autorit� communale pour nouvelle d�cision.
La Cour cantonale et les intim�s concluent au rejet du recours. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas d�montr�, le secteur �tant compl�tement �quip� et largement b�ti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et a renvoy� la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
2. La recourante rel�ve que l'autorisation de construire portait � l'origine sur une r�sidence secondaire. Ce n'est qu'apr�s les arr�ts du Tribunal f�d�ral du 22 mai 2013, d�clarant l'art. 75b Cst. d'application imm�diate, que les avenants contest�s auraient �t� d�livr�s par la commune pour 45 logements (soit trente dans le pr�sent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisi�me cause). La d�livrance quasi simultan�e d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station � vocation touristique o� la demande de r�sidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu � tout le moins de d�montrer le besoin en r�sidences principales en �tablissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concern�s pourraient d'embl�e ais�ment se pr�valoir de l'art. 14 de la loi du 20 mars 2015 sur les r�sidences secondaires (LRS; RS 702) qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en r�sidence principale.
2.1 Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les r�sidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arr�t 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les d�clarations des int�ress�s, seront utilis�es comme r�sidences secondaires, mais �galement celles qui pourraient �tre utilis�es comme r�sidences secondaires (arr�ts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2). BGE 142 II 206 S. 209
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 ao�t 2012 sur les r�sidences secondaires (RO 2012 4583) pr�voyait que, dans les communes qui comptent une proportion de r�sidences secondaires sup�rieure � 20 %, des autorisations de construire ne peuvent �tre accord�es que pour la construction de r�sidences qui seront utilis�es comme r�sidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entr�e en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une r�glementation semblable. L'art. 14 de la m�me loi pr�voit par ailleurs que l'obligation d'affectation en r�sidence principale peut �tre suspendue pendant une dur�e d�termin�e et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a �t� vainement propos� sur le march� � un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 d�cembre 2015 sur les r�sidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entr�e en vigueur � la m�me date, pr�voit � son art. 3 al. 1 que la servitude � mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis � une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "r�sidence principale ou logement assimil� � une r�sidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2 Face � l'interdiction g�n�rale de d�passer le seuil de 20 % de r�sidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tent�s de contourner la r�glementation en d�clarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que r�sidence principale ou l'affecter en r�sidence touristique mise � disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois �tre admis que s'il appara�t d'embl�e que le projet ne pourra pas �tre utilis� comme annonc�, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de r�sidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concern�s, et/ou en pr�sence d'autres indices concrets (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annonc�e doit �tre v�rifi� � l'issue des travaux par les autorit�s comp�tentes en mati�re de police des constructions (arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3 D�velopp� � l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis �tendu par la jurisprudence � l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacr� par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de mani�re conforme aux r�gles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut �galement �tre invoqu� � cet �gard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387).
BGE 142 II 206 S. 210Il y a fraude � la loi - forme particuli�re d'abus de droit - lorsqu'un justiciable �vite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain r�sultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir � ce r�sultat de mani�re apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme �lud�e doit alors �tre appliqu�e nonobstant la construction juridique destin�e � la contourner (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arr�ts cit�s). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FL�CKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e �d. 2012, � 6.4.4 p. 932; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e �d. 2014, p. 182).
2.4 Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de v�rifier si, en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la d�finition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'int�ress� n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction d�coulant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en r�alisant, � terme, une r�sidence secondaire. Il en va de m�me s'il envisage d'embl�e, toujours en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement � un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude � la loi dans le sens classique du terme.
2.5 Comme le sugg�re, en mati�re civile, le libell� de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour �tre sanctionn�, appara�tre manifeste. L'autorit� qui entend faire appliquer la norme �lud�e doit �tablir l'existence d'une fraude � la loi, ou du moins d�montrer l'existence de soup�ons s�rieux dans ce sens. Il n'est pas ais� de tracer la fronti�re entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette libert�, constitutif d'une fraude � la loi. R�pondre � cette question implique une appr�ciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'esp�ce (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence cit�e). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de mani�re claire et d�taill�e, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqu�. A d�faut d'une telle motivation, le Tribunal f�d�ral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalit� pourtant av�r�e (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les r�f�rences cit�es). BGE 142 II 206 S. 211
2.6 En l'occurrence, le recours satisfait � ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont �t� autoris�s quasi simultan�ment dans le m�me secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de r�sidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'�tablir l'existence d'une demande correspondante en �tablissant le taux de vacance des r�sidences principales, ou de d�montrer qu'il existe une tendance � venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi �tre invit�s � produire d'�ventuelles promesses de vente avec des acheteurs d�sireux de s'�tablir. La recourante �voque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisag�e d'embl�e par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction compl�mentaire, sont ainsi suffisamment �tay�es.
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des r�sidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre � la notion d'abus de droit. Elle insiste �galement sur la n�cessit�, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude � la loi.
3.1 Jusqu'� pr�sent, le Tribunal f�d�ral s'est pench� � sept reprises sur la question.
- Dans l'arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des r�sidences secondaires - en zone touristique � faible densit�, dans laquelle les r�sidences principales n'�taient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas �t� admis. Le Tribunal f�d�ral a consid�r� que seules les circonstances concr�tes du cas litigieux �taient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refus� de tenir compte de la possibilit� d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'�tait pas encore adopt�e. Selon ce premier arr�t, il n'y a abus de droit manifeste que s'il appara�t d'embl�e que le projet ne pourra pas �tre utilis� comme r�sidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en pr�sence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et p�rils du constructeur, le Tribunal f�d�ral a ainsi estim� qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille � Saanen en zone d'habitation), le Tribunal f�d�ral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. BGE 142 II 206 S. 212Le propri�taire habitait depuis longtemps � Berne dans une grande villa et avait d�j� un chalet de vacances � Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, d�s lors que le propri�taire expliquait ne pas vouloir occuper lui-m�me le chalet, mais le remettre � sa soeur ou le louer pour une r�sidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'�tait pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arr�t 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme r�sidence secondaire en zone r�sidentielle � Blenio (TI). Par la suite, les propri�taires ont demand� une autorisation de construire le m�me projet mais � titre de r�sidence principale. Le Tribunal cantonal a annul� le permis pour la r�sidence secondaire et confirm� le permis pour la r�sidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal f�d�ral a retenu que le fait que les propri�taires n'�taient pas - encore - domicili�s dans la commune n'�tait pas d�terminant, le logement pouvant d'ailleurs �tre vendu ou lou�. Toutefois, les propri�taires avaient d'abord pr�sent� une demande pour une r�sidence secondaire et n'avaient pas d�montr� leur volont� d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de r�sidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait d�s lors de proc�der � l'inscription d'une mention de r�sidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du b�timent. L'autorisation de construire a �t� r�form�e dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas �t� retenu.
- L'arr�t 1C_348/2014 du 20 f�vrier 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentr� de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en r�sidence principale. Le propri�taire qui entendait occuper personnellement l'un des logements �tait domicili� et travaillait � Fribourg. Toutefois, la construction pr�vue, accessible toute l'ann�e, �tait adapt�e � une r�sidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas �ch�ant comme h�bergement touristique qualifi�, �tait en revanche douteuse puisque le propri�taire �voquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a �t� admis et la cause renvoy�e pour instruction compl�mentaire sur les intentions du constructeur. BGE 142 II 206 S. 213
- Dans l'arr�t 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas �t� non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activit�s � Gsteig avec ici aussi l'ajout en proc�dure de recours d'une condition d'utilisation comme r�sidence principale mentionn�e au Registre foncier. Le prix �tait une question de rentabilit� de l'op�ration mais ne pr�jugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'�taient pas suffisamment �tay�es. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal f�d�ral a rappel� que le prix offert devait �tre raisonnable - et non forc�ment rentable.
- L'arr�t 1C_542/2014 du 14 ao�t 2015 concernait une habitation unique � Mund/Naters en zone village et r�sidences de vacances, � 1800 m d'altitude. Une obligation de r�sidence principale annot�e au registre foncier a �t� impos�e par la commune. L'accessibilit� du bien-fonds durant la p�riode d'hiver �tait s�rieusement mise en doute et la commune s'�tait content�e de g�n�ralit�s � ce propos (d�neigement "selon les besoins"). Cela a conduit � l'admission partielle du recours et au renvoi � l'instance pr�c�dente pour instruction compl�mentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas �t� retenu dans l'arr�t 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champ�ry. Deux de ces logements avaient d�j� trouv� preneur. L'immeuble se trouvaient pr�s des commodit�s et �tait accessible toute l'ann�e, y compris en transports publics. Les prix annonc�s n'�taient pas prohibitifs pour des habitants � l'ann�e.
3.2 Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal f�d�ral n'a jamais encore retenu d�finitivement l'abus de droit. Il l'a ni� dans une majorit� de cas et, dans les autres, a renvoy� le dossier pour instruction compl�mentaire. Tout en �tant tenu par les griefs soulev�s dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal f�d�ral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'embl�e en doute la volont� ou la possibilit� d'utiliser l'immeuble comme r�sidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilit� toute l'ann�e, �loignement des lieux de travail), sa conception m�me (dans l'optique d'une occupation � l'ann�e), �ventuellement son prix, les circonstances tenant � la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (r�sidence actuelle, lieu de travail, d�clarations BGE 142 II 206 S. 214d'intention de l'int�ress� lui-m�me). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destin�s � la vente ou � la location), le crit�re principal est celui de la demande de r�sidences principales dans le m�me secteur.
4. En l'esp�ce, le permis de construire et l'avenant contest�s concernent la construction de quatre chalets r�sidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m2 (deux pi�ces), 88 m2 (trois pi�ces) et 194 m2 (les deux appartements de cinq pi�ces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m2 environ. La parcelle est situ�e au lieu-dit "Rion" pr�s de la route cantonale, soit � 9 km de la plaine du Rh�ne, correspondant � un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme r�sidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rh�ne. Comme le rel�ve la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultan�ment offerts � la vente, dans une station notoirement vou�e au tourisme. Si, comme le rel�ve la cour cantonale, l'existence d'un �ventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour �valuer la probabilit� que les logements soient r�ellement utilis�s comme r�sidences principales, des autres permis de construire qui ont �t� octroy�s durant la m�me p�riode dans le m�me secteur, et qui font par ailleurs simultan�ment l'objet d'un recours.
4.1 En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a �galement accord�, le 19 d�cembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets r�sidentiels de sept appartements dans le m�me secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situ� � l'entr�e de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi �t� assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme r�sidences principales, ce qui porte � 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants � l'ann�e. Une telle offre appara�t disproportionn�e par rapport � la population r�sidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des r�sidences principales.
4.2 Depuis l'entr�e en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une dur�e d�termin�e lorsqu'il peut prouver qu'il a propos� le logement sur le march� et n'a pas trouv� de personne dispos�e � l'utiliser l�galement pour un prix raisonnable. Cette possibilit� est d�sormais concr�tis�e par la loi, ce BGE 142 II 206 S. 215qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'embl�e d'y recourir, en d�pit des conditions restrictives pos�es par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilit� r�elle d'utiliser les logements selon l'affectation pr�vue fasse l'objet de v�rifications s�rieuses.
4.3 Selon l'art. 33 de la loi valaisanne du 8 f�vrier 1996 sur les constructions (RS/VS 705.1), la proc�dure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la s�curit� publics en mati�re de construction, ainsi que du patrimoine naturel et b�ti (al. 1). Les autorit�s prennent, dans les limites de leur comp�tence, les mesures pr�vues par la loi et doivent en particulier �tablir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la r�gle g�n�rale de l'art. 17 de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la proc�dure et la juridiction administratives (RS/VS 172.6), l'autorit� �tablit d'office les faits sans �tre limit�e par les all�gations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la m�me loi, les parties sont tenues de collaborer � l'�tablissement des faits, notamment dans les proc�dures qu'elles introduisent elles-m�mes, ce qui est le cas de la proc�dure d'autorisation de construire. Il appartient d�s lors � l'autorit� charg�e de la d�livrance des permis de construire de s'assurer que les conditions pos�es pourront �tre respect�es.
4.4 En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les d�cisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de r�sidences principales � Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra d�s lors aux instances pr�c�dentes d'instruire plus avant la question de la demande de r�sidences principales pour le secteur consid�r�, en d�terminant notamment le taux de vacance pour ce type de r�sidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient �tre amen�s � faire �tat de promesses de vente ou de contacts d�j� pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'�tablir. Il y aura lieu �galement de v�rifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se pr�tent � une acquisition ou � une location par des r�sidents � l'ann�e. (...)