Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20040210_2bvr083402.html
Timestamp: 2017-07-25 20:50:05
Document Index: 212180177

Matched Legal Cases: ['Art. 74', 'Art. 74', '§ 20', 'Art. 5', '§ 20', '§ 20', 'Art. 5', '§ 42', '§ 67', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 68', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 275', '§ 66', '§ 66', 'Art. 1', '§ 66', '§ 2', '§ 63', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 6', '§ 129', '§ 1', '§ 66', '§ 2', '§ 63', 'Art. 2', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 9', '§ 154', '§ 21', '§ 66', 'Art. 1', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 103', 'Art. 103', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 103', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 5', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 1', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'Art. 74', '§ 66', '§ 1', '§ 66', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 70', 'Art. 72', 'Art. 30', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 66', '§ 63', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 100', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 4', 'Art. 7', '§ 38', '§ 161', '§ 362', '§ 361', '§ 295', 'Art. 7', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 5', 'Art. 74', '§ 63', 'Art. 74', '§ 46', '§ 63', '§ 66', '§ 70', '§ 67', '§ 66', 'Art. 103', 'Art. 74', 'Art. 103', 'Art. 74', 'Art. 103', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 70', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 1', '§ 1', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', '§ 66', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 1', '§ 66', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', '§ 67', '§ 67', 'Art. 3', '§ 3', '§ 463', '§ 67', 'Art. 3', '§ 3', '§ 463', 'Art. 3', '§ 3', 'Art. 4', '§ 4', 'Art. 4', '§ 4', 'Art. 4', '§ 4', '§ 244', '§ 454', 'Art. 4', '§ 4', 'Art. 4', '§ 4', '§ 226', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 5', '§ 2', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 68', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 5', '§ 5', '§ 67', 'Art. 6', '§ 6', '§ 129', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'Art. 1', '§ 66', '§ 66', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', '§ 66', '§ 66', 'Art. 1', '§ 66', '§ 68', '§ 66', '§ 67', 'Art. 1', '§ 67', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 95', '§ 31', 'Art. 2', 'Art. 74', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 104', 'Art. 104', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'BGH', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', '§ 66', '§ 67', '§ 63', '§ 64', 'Art. 5', '§ 5', '§ 34', '§ 68', '§ 67', '§ 68', '§ 68', '§ 68', '§ 145', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 104', 'Art. 104', 'Art. 2', 'Art. 104', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 104', 'Art. 104', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 104', 'Art. 104', 'Art. 104', 'Art. 104', '§ 31', '§ 31', 'Art. 104', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 20', '§ 362']

Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834/02
L e i t s ä t z e zum Urteil des Zweiten Senats vom 10. Februar
2004 - 2 BvR 834/02 - - 2 BvR 1588/02 - a) Zum Strafrecht im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG gehört die Regelung aller
staatlichen Reaktionen auf Straftaten, die an die Straftat
sachliche Rechtfertigung auch aus der Anlasstat
beziehen. b) Bei der Straftäterunterbringung nach dem Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetz und dem Unterbringungsgesetz
des Landes Sachsen-Anhalt handelt es sich um Strafrecht im
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.
Die Länder sind nicht befugt, die
Straftäterunterbringung zu regeln; der Bund hat von seiner
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich
abschließend Gebrauch gemacht.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvR 1588/02 - Verkündet am 10. Februar 2004 Herr Regierungsangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn H... - Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Dr. Dr. Johannes Driendl, Maximilianstraße 29, 95444 Bayreuth -
Oberlandesgerichts Bamberg vom 3. Mai 2002 - Ws
234/02 -, b) den Beschluss des
Landgerichts Bayreuth vom 10. April 2002 - StVK
88/01 -, c) mittelbar das Bayerische
Gesetz zur Unterbringung von besonders
rückfallgefährdeten hochgefährlichen Straftätern
(BayStrUBG) vom 24. Dezember 2001 (BayGVBl
S. 978) - 2 BvR 834/02 -, 2. des Herrn O... - Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Volker Buchwald, Hansering 3, 06108 Halle -
Landgerichts Halle vom 13. August 2003 – 31 StVK 93/03
Oberlandesgerichts Naumburg vom 2. September 2002 - 1 Ws
362/02 -, c) den Beschluss des
Landgerichts Halle vom 15. August 2002 - 30 StVK 513/02
-, d) mittelbar das Gesetz des
Landes Sachsen-Anhalt über die Unterbringung besonders
rückfallgefährdeter Personen zur Abwehr erheblicher
(UnterbringungsG - UBG) vom 6. März 2002 (GVBl LSA
S. 80 f.) - 2 BvR 1588/02 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Hassemer, Jentsch, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt auf Grund der mündlichen Verhandlung vom
22. Oktober 2003 durch U r t e i l für Recht erkannt: Die Verfahren werden zur gemeinsamen
a) Das Bayerische Gesetz zur Unterbringung
von besonders rückfallgefährdeten hochgefährlichen
Straftätern (BayStrUBG) vom 24. Dezember 2001
(Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 978)
ist mit Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 in
Verbindung mit Artikel 70 Absatz 1 und
Artikel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes
unvereinbar. b) Das Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt über die
Unterbringung besonders rückfallgefährdeter Personen zur
Abwehr erheblicher Gefahren für die öffentliche Sicherheit
und Ordnung (UnterbringungsG – UBG) vom 6. März 2002
(Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Sachsen-Anhalt
Seite 80) ist mit Artikel 74 Absatz 1
Nummer 1 in Verbindung mit Artikel 70
Absatz 1 und Artikel 72 Absatz 1 des
Grundgesetzes unvereinbar. c) Die Gesetze bleiben nach Maßgabe der Gründe bis zum
30. September 2004 anwendbar. Soweit Unterbringungen
auf Grund dieser Gesetze vollzogen werden, haben die
zuständigen Gerichte unverzüglich zu überprüfen, ob die
Unterbringungsentscheidungen der Maßgabe der nachfolgenden
Entscheidungsgründe genügen.
a) Der Freistaat Bayern hat dem
Beschwerdeführer zu 1. die notwendigen Auslagen zu
erstatten. b) Das Land Sachsen-Anhalt hat dem Beschwerdeführer zu 2.
Gründe: A. 1 Die zur gemeinsamen Verhandlung und
Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die
Unterbringung von Straftätern - nach Vollverbüßung ihrer
Freiheitsstrafe - auf landesgesetzlicher Rechtsgrundlage
(so genannte nachträgliche Sicherungsverwahrung). Im
Mittelpunkt steht die Frage, ob die Länder derartige
Regelungen über die präventive Verwahrung rechtskräftig
Verurteilter erlassen durften, obwohl der Bund die sichernde
Unterbringung auf Grund eines Strafurteils im Strafgesetzbuch
geregelt hat. I. 2 1. Die sichernde Unterbringung von
Strafgefangenen ist zunächst nur im Bundesrecht, insbesondere
durch die Bestimmungen über die Maßregel der
Sicherungsverwahrung, geregelt gewesen. 3 a) Die Maßregel der Sicherungsverwahrung wurde
mit dem Gesetz gegen gefährliche Gewohnheitsverbrecher und
24. November 1933 (Gewohnheitsverbrechergesetz, RGBl I
S. 995 ff.) durch §§ 20a, 42e ff. RStGB
in das deutsche Strafgesetzbuch eingeführt. Art. 5
Nr. 2 Gewohnheitsverbrechergesetz eröffnete in einer
Übergangsvorschrift die Möglichkeit, die Sicherungsverwahrung
nachträglich anzuordnen, auch wenn das erkennende Gericht im
Strafurteil keine Sicherungsverwahrung verhängt hatte. Die
nachträgliche Sicherungsverwahrung unterschied sich in ihrer
damaligen Form von der Sicherungsverwahrung nach §§ 20a,
42e RStGB lediglich durch den Anordnungszeitpunkt. 4 b) Das Strafgesetzbuch von 1953 übernahm die
Regelungen über die Sicherungsverwahrung aus §§ 20a,
42e ff. RStGB unverändert. Ersatzlos entfielen dagegen
die Übergangsvorschriften des Art. 5
Gewohnheitsverbrechergesetz. Dennoch spielte die Entwicklung
des Straftäters zwischen Urteilsrechtskraft und Strafende bei
der Entscheidung über die Anordnung der Sicherungsverwahrung
nach wie vor eine Rolle. Bis zum Ersten Gesetz zur Reform des
Strafrechts vom 25. Juni 1969 (BGBl I S. 645) war
für die Gefahrenprognose im Rahmen des § 42e StGB a.F.
nicht der Zeitpunkt des Urteils, sondern der künftige
Entlassungstag maßgebend. Erst seit der umfassenden
Novellierung des Maßregelrechts durch das Erste Gesetz zur
Reform des Strafrechts (1. Strafrechtsreformgesetz vom
25. Juni 1969, BGBl I S. 645) kommt es für die
Anordnung der Sicherungsverwahrung grundsätzlich auf die
Gefährlichkeit des Verurteilten zum Zeitpunkt der
Verurteilung an. Gemäß § 67c StGB hängt es von der
Gefährlichkeit bei Strafende ab, ob die im Urteil angeordnete
Sicherungsverwahrung vollzogen oder zur Bewährung ausgesetzt
wird. Vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung der
vorbehaltenen Sicherungsverwahrung vom 21. August 2002
(BGBl I S. 3344) konnte sich danach die nachträgliche
Änderung von für die Gefahrenprognose bedeutsamen Umständen
oder Erkenntnissen nur zugunsten, nicht jedoch zu Lasten des
Verurteilten auswirken. 5 c) Dieser Rechtszustand wurde vielfach als
unbefriedigend empfunden. Daher bemühte sich seit Mitte der
neunziger Jahre ein Teil der Länder um die neuerliche
Einführung einer nachträglichen Sicherungsverwahrung auf
Bundesebene. 6 Noch keinen entsprechenden Vorschlag
enthielten die Entwürfe zum Gesetz zur Bekämpfung von
Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten vom
26. Januar 1998 (BGBl I S. 160), obwohl dieses
Gesetz das Recht der Sicherungsverwahrung im Übrigen weit
reichend reformiert hat. In den Beratungen des
Rechtsausschusses stellte die Fraktion der SPD allerdings den
Antrag, für die Sicherungsverwahrung einen
Anordnungsvorbehalt vorzusehen, der in bestimmten Fällen die
endgültige Entscheidung über die Verhängung der Maßregel auf
einen Zeitpunkt während der Vollstreckung verschob. Dadurch
sollten die Entscheidungsgrundlage verbessert und eine höhere
Prognosesicherheit erreicht werden. Die damaligen
Koalitionsfraktionen lehnten den Antrag ab, weil sie von der
späteren Anordnung keinen Erkenntnisgewinn erwarteten und die
Notwendigkeit der Regelung bezweifelten (vgl. BTDrucks
13/9062, S. 8). 7 2. a) Im September 1997 präsentierte das Land
Bayern im Bundesrat einen ersten Gesetzesantrag zur
nachträglichen Sicherungsverwahrung, der sich als Ergänzung
der vorliegenden Entwürfe zum Gesetz zur Bekämpfung von
Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten verstand
(vgl. BRDrucks 699/97). Nach diesem Gesetzentwurf sollte
§ 66a StGB-E das Gericht dazu ermächtigen, die
Unterbringung in der Sicherungsverwahrung nach Rechtskraft
des Strafurteils anzuordnen, sofern sich erst im Verlauf des
Strafvollzugs ergab, dass der Täter für die Allgemeinheit im
Sinne des § 66 Abs. 1 Nr. 3 StGB gefährlich
war, und die sonstigen Voraussetzungen des § 66 StGB
vorlagen. 8 Die Gesetzesbegründung wies auf die
Lückenhaftigkeit der bestehenden Gesetzeslage hin:
Entsetzliche Verbrechen aus jüngster Zeit, die von
einschlägig vorbestraften Personen begangen worden seien,
hätten deutlich gemacht, dass der Schutz der Allgemeinheit
vor Sexualdelikten und anderen schweren Straftaten dringend
der Verbesserung bedürfe. Das geltende Recht gewähre keine
ausreichenden Möglichkeiten, gegen Straftäter vorzugehen,
deren Gefährlichkeit sich erst im Lauf des Strafvollzugs
ergebe. Sie seien nach Vollverbüßung zu entlassen, auch wenn
die Gefahr weiterer schwerer Straftaten drohe und dieser
Gefahr insbesondere mit dem Instrument der Führungsaufsicht
(§§ 68 ff. StGB) nicht wirksam begegnet werden
könne. Auch die Unterbringungsgesetze der Länder böten
regelmäßig keine Handhabe gegen zur Entlassung anstehende
hochgefährliche Straftäter, bei denen zwar eine schwere
Persönlichkeitsstörung, jedoch keine psychische Erkrankung
bestehe, die eine Unterbringung in einem psychiatrischen
Krankenhaus rechtfertigen könnte. 9 Der Bundesrat lehnte die Einbringung des
Gesetzentwurfs in den Bundestag ab. Die nachträgliche
Sicherungsverwahrung durchbreche die materielle und formelle
Rechtskraft des Strafurteils. Ein Verfahren, bei dem diese
Rechtsfolge durch Beschluss der Strafvollstreckungskammer
verhängt werde, unterlaufe die rechtsstaatlichen Garantien
der Strafprozessordnung über die Wiederaufnahme des
Verfahrens zuungunsten des Verurteilten. Des Weiteren sei die
Abwehr von Gefahren, die von einem Täter allein auf Grund
seiner psychischen Verfassung ohne Anknüpfung an eine
Anlasstat ausgingen, nicht Aufgabe der Strafjustiz, sondern
präventiv-polizeiliche Pflicht. Schließlich bleibe der
Entwurf einen überzeugenden Beleg für seine Notwendigkeit
schuldig. Sicherheitslücken seien jüngst durch das Gesetz zur
Bekämpfung von Sexualdelikten und anderen gefährlichen
Straftaten vom 26. Januar 1998 geschlossen worden (vgl.
BRDrucks 854/98). 10 b) Im Februar 1999 richtete die
Bundesministerin der Justiz schriftliche Anfragen an alle
Länder, um den praktischen Bedarf für eine bundesgesetzliche
nachträgliche Sicherungsverwahrung zu ermitteln. Das Ergebnis
dieser Umfrage teilte sie den Landesministern der Justiz
durch Schreiben vom 13. September 1999 mit. Sie wies
darauf hin, dass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
eine nachträgliche Sicherungsverwahrung, die eine Maßnahme
der Gefahrenabwehr darstelle, höchst zweifelhaft sei. Im
Hinblick auf die überwiegend verneinte Notwendigkeit einer
(bundes-)gesetzlichen Regelung wie auch angesichts der
Möglichkeit, dass die Länder im Rahmen ihrer
Gesetzgebungskompetenz für den Bereich "Gefahrenabwehr"
eigene Regelungen schaffen könnten, sehe sie hier kaum eine
Möglichkeit für den Bundesgesetzgeber, tätig zu werden. Sie
bitte vielmehr, in eigener Verantwortung zu prüfen, ob
landesrechtliche Regelungen geschaffen werden müssten und wie
diese auszugestalten seien. 11 c) Ein weiterer erfolgloser Gesetzesantrag
Bayerns vom 1. März 2000 entsprach dem ersten
bayerischen Entwurf in Wortlaut und Begründung (vgl. BRDrucks
144/00). In der Beratung über diesen Entwurf rückte neben
materiell-verfassungsrechtlichen Fragen das Problem der
Gesetzgebungskompetenz in den Mittelpunkt. Während der
Rechtsausschuss des Bundesrats die Auffassung vertrat, der
Bundesgesetzgeber sei auf Grund historisch geprägter
Kompetenz zur Regelung der Rechtsfolgen von Straftaten auch
befugt, den bayerischen Gesetzesantrag umzusetzen (vgl.
Bundesrat, Rechtsausschuss, Niederschrift der
764. Ausschuss-Sitzung vom 22. März 2000,
S. 9 f.), äußerte der Vertreter des
Bundesjustizministeriums im Bundesrat Bedenken. Die
missverständlich so bezeichnete nachträgliche
Sicherungsverwahrung sei keine sichernde Sanktion aus Anlass
einer Straftat, sondern sichernder Gewahrsam zur Abwehr
künftiger Gefahren. Hierfür besitze der Bund keine allgemeine
Gesetzgebungskompetenz, während das Landesrecht schon jetzt
zahlreiche Regelungen präventiven Freiheitsentzugs kenne
(vgl. Bundesrat, Plenarprotokoll, Stenografischer Bericht der
749. Sitzung vom 17. März 2000, S. 131). 12 d) Parallel beriet der Bundesrat eine
Gesetzesinitiative Baden-Württembergs vom März 2000, welche
die nachträgliche Sicherungsverwahrung über den Weg einer
Öffnungsklausel im Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch
einzurichten suchte (vgl. BRDrucks 159/00): Die Länder
sollten ermächtigt werden, Regelungen über eine nachträgliche
Sicherungsverwahrung unter den formellen Voraussetzungen des
§ 66 StGB zu treffen. Die näheren
Anordnungsvoraussetzungen sowie Zuständigkeit und Verfahren
sollten sie eigenständig normieren dürfen. In seiner
Begründung zum Gesetzesantrag stellte das Land ausdrücklich
auf die umfassende Bundeskompetenz für das Recht der
Sicherungsverwahrung ab. Der Rechtsausschuss des Bundesrats
erklärte die Öffnungsklausel ebenfalls für kompetenzrechtlich
unbedenklich. Dennoch lehnte der Bundesrat den Antrag
insbesondere wegen der zu befürchtenden Rechtszersplitterung
ab (vgl. Bundesrat, Rechtsausschuss, Niederschrift der
S. 56). 13 e) Ein Entschließungsantrag Hessens zur
nachträglichen Sicherungsverwahrung vom Dezember 2000
(BRDrucks 822/00) scheiterte ebenso im Bundesrat wie ein
neuerlicher Gesetzesantrag Bayerns vom März 2001 (BRDrucks
176/01). Auch der Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion im
Bundestag vom Juli 2001 wurde im April 2002 im Bundestag
abgelehnt (vgl. BTDrucks 14/6709). Schon zuvor hatte sich im
Anschluss an Baden-Württemberg das Land Bayern zum Erlass
eines Straftäterunterbringungsgesetzes entschlossen (dazu
unten 3.). Dennoch strebten die Länder unter Hinweis auf die
Unzulänglichkeit dieser Gesetze nach wie vor eine
bundeseinheitliche Lösung an. Der Gesetzesantrag
Baden-Württembergs und Thüringens vom Januar 2002 (BRDrucks
48/02) zielte erstmals auf die Verhängung nachträglicher
Sicherungsverwahrung für Ersttäter und löste sich insoweit
von den Voraussetzungen des § 66 StGB. 14 Trotz Ablehnung im Bundesrat wiederholten
Baden-Württemberg und Thüringen ihre Initiative in
unveränderter Form noch zweimal. Die Gesetzesanträge vom
April und vom Juni 2002 (BRDrucks 304/02 und 507/02)
verstehen sich auch als bessere Alternative zur so genannten
Vorbehaltslösung, die damals kurz vor ihrer Verabschiedung im
Bundestag stand. 15 f) Das Gesetz zur Einführung der vorbehaltenen
Sicherungsverwahrung vom 21. August 2002 (BGBl I
S. 3344 ff.) präsentiert in § 66a StGB einen
Kompromiss zwischen der klassischen Form der
Sicherungsverwahrung und deren nachträglicher Anordnung. Die
neue Vorschrift räumt dem erkennenden Gericht in den Fällen
des § 66 Abs. 3 StGB die Option ein, im Urteil die
spätere Anordnung der Maßregel vorzubehalten, und sieht ein
Nachverfahren vor dem Gericht des ersten Rechtszuges (vgl.
§ 275a StPO) zur Entscheidung über die Anordnung der
Maßregel vor. 16 g) Auch mit der Einführung der
Vorbehaltslösung auf Bundesebene endete die Debatte über
verbleibende Schutzlücken nicht. Moniert werden nach wie vor
einerseits der beschränkte Anwendungsbereich des neuen
§ 66a StGB, andererseits die Unzulänglichkeit der
landesrechtlichen Straftäterunterbringungsgesetze. Schon im
November 2002 brachten daher die Länder Bayern und
Baden-Württemberg sowie Thüringen erneut Gesetzesanträge in
den Bundesrat und die CDU/CSU-Fraktion einen Gesetzentwurf in
den Bundestag ein (vgl. BRDrucks 850/02; 860/02; BTDrucks
15/29), jeweils mit dem Ziel der Einführung einer
nachträglichen Sicherungsverwahrung. Diese Gesetzesanträge
sind in einen Gesetzentwurf des Bundesrats eingemündet, über
den bislang noch nicht entschieden ist (BTDrucks 15/899). 17 3. Parallel zu diesen bundesrechtlichen
Initiativen kam es in einigen Ländern zum Erlass eigener
Straftäterunterbringungsgesetze. Nachdem ein vom
baden-württembergischen Justizministerium in Auftrag
gegebenes Rechtsgutachten die Verfassungsmäßigkeit
landesgesetzlicher Regelung unter engen Voraussetzungen
bejaht hatte (vgl. Würtenberger/Sydow, NVwZ 2001,
S. 1201 f.), erließ als erstes das Land
Baden-Württemberg ein Gesetz über die Unterbringung besonders
rückfallgefährdeter Straftäter (vom 14. März 2001,
GBl.BW S. 188 f.). Bayern übernahm die Regelung
wenig später fast vollständig. Dagegen weichen das Regelwerk
aus Sachsen-Anhalt vom März 2002, das Thüringer Gesetz vom
März 2003 (ThürGVBl S. 195 ff.) sowie das
Niedersächsische Gesetz vom Oktober 2003 (NdsGVBl
S. 368) in einigen Punkten vom baden-württembergischen
und vom bayerischen Vorbild ab. 18 Im Gesetzgebungsverfahren haben alle Länder
die Vorzugswürdigkeit einer bundesrechtlichen Regelung der
Materie im Strafgesetzbuch unterstrichen. Auch haben sie
stets die Auffassung vertreten, die bundesgesetzliche
Regelung der Sicherungsverwahrung gemäß § 66 StGB sei
erschöpfend und könne vom Landesgesetzgeber "unter
strafrechtlichen Aspekten weder geändert noch ergänzt"
werden. Dennoch gingen die Länder von ihrer Kompetenz für ein
sicherheitsrechtlich ausgestaltetes Institut der
"außerhalb des Strafrechts" aus (vgl. nur Bayerischer
Landtag, Drucks 14/7642, S. 1, 5). 19 a) Das Bayerische Gesetz zur Unterbringung von
besonders rückfallgefährdeten hochgefährlichen Straftätern
S. 978 f.) trat am 1. Januar 2002 in Kraft. In
Art. 1 BayStrUBG sind die Voraussetzungen für die
Unterbringung geregelt. Er lautet: 20 (1) Gegen einen Strafgefangenen, der in einer
Justizvollzugsanstalt des Freistaates Bayern unter den
Voraussetzungen von § 66 Abs. 1 Nrn. 1 und 2,
Abs. 2 bis 4 des Strafgesetzbuchs eine zeitige
Freiheitsstrafe verbüßt, kann das Gericht die Unterbringung
in einer Justizvollzugsanstalt anordnen, wenn auf Grund von
Tatsachen, die nach der Verurteilung eingetreten sind, davon
auszugehen ist, dass von dem Betroffenen eine gegenwärtige
erhebliche Gefahr für das Leben, die körperliche
Unversehrtheit, die Freiheit der Person oder die sexuelle
Selbstbestimmung anderer ausgeht, insbesondere weil er im
Vollzug der Freiheitsstrafe beharrlich die Mitwirkung an der
Erreichung des Vollzugsziels (§ 2 des
Strafvollzugsgesetzes) verweigert, namentlich eine
rückfallvermeidende Psycho- oder Sozialtherapie ablehnt oder
abbricht. 21 (2) Die Anordnung unterbleibt oder ist
aufzuheben, wenn und solange gegen den Betroffenen eine
Maßregel der Besserung und Sicherung nach §§ 63 oder 66
des Strafgesetzbuchs angeordnet ist. 22 (3) Die Anordnung unterbleibt oder ist
aufzuheben, wenn gegen den Betroffenen eine Unterbringung
nach dem Gesetz über die Unterbringung psychisch Kranker und
deren Betreuung (Unterbringungsgesetz – UnterbrG) angeordnet
ist. Das Gesetz über die Unterbringung psychisch Kranker und
deren Betreuung bleibt im Übrigen unberührt. 23 Nach Art. 3 Abs. 1 BayStrUBG ist für
die Entscheidung über Anordnung, Fortdauer, Aussetzung,
Widerruf der Aussetzung und Erledigung der Unterbringung die
Strafvollstreckungskammer in der Besetzung mit drei
Berufsrichtern zuständig. Den Antrag auf Unterbringung stellt
gemäß Art. 4 Abs. 1 BayStrUBG die
Justizvollzugsanstalt, in die der Betroffene eingewiesen ist.
Vor der Anordnung einer Unterbringung hat das Gericht
Gutachten von zwei Sachverständigen zur Gefährlichkeit des
Betroffenen einzuholen. Einer der Sachverständigen darf weder
mit der Behandlung des Betroffenen in der
Justizvollzugsanstalt befasst noch regelmäßig in einer
Justizvollzugsanstalt beschäftigt sein (Art. 4
Abs. 2 Satz 2 und 3 BayStrUBG). Das Gesetz betont
den Grundsatz umfassender Amtsermittlung (Art. 4
Abs. 2 Satz 1 BayStrUBG) und ordnet
Pflichtverteidigung, ein öffentliches Anhörungsverfahren mit
Fragerechten der Beteiligten sowie öffentliche Entscheidung
an (Art. 3 Abs. 3, Art. 4 Abs. 3
BayStrUBG). Der Beschluss über die Unterbringung ist mit der
sofortigen Beschwerde anfechtbar (Art. 3 Abs. 4
BayStrUBG). 24 Die Unterbringung wird regelmäßig unbefristet
angeordnet (Art. 2 Abs. 2 BayStrUBG). Sie wird nur
befristet, wenn zu erwarten ist, dass die vom Betroffenen
ausgehende Gefahr nach einer bestimmten Zeit nicht mehr
besteht (Art. 2 Abs. 1 BayStrUBG). Das Gericht kann
auf Antrag jederzeit prüfen, ob die weitere Vollziehung der
Unterbringung erforderlich ist, von Amts wegen muss es dies
alle zwei Jahre tun (Art. 5 Abs. 1 BayStrUBG).
Falls das Gericht die Unterbringung nicht mehr für
erforderlich hält, setzt es ihre Vollstreckung für ein Jahr
zur Bewährung aus. Nach anstandslosem Ablauf der
Bewährungsfrist erklärt es die Unterbringung für erledigt
(Art. 5 Abs. 3 bis 5 BayStrUBG). 25 Nach Art. 6 BayStrUBG wird die
Unterbringung in einer Justizvollzugsanstalt nach den
Vorschriften über den Vollzug der Sicherungsverwahrung
(§§ 129 bis 135 StVollzG) vollzogen. 26 b) Das Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt über
die Unterbringung besonders rückfallgefährdeter Personen zur
und Ordnung (UnterbringungsG – UBG LSA) vom 6. März 2002
(GVBl LSA S. 80 f.) bestimmt in § 1: 27 (1) Gegen eine Person, die in einer
Justizvollzugsanstalt des Landes unter den Voraussetzungen
von § 66 Abs. 1 Nr. 1 und 2, Abs. 2 bis 4 des
Strafgesetzbuches eine zeitige Freiheitsstrafe verbüßt, kann
das Gericht die Unterbringung in einer Justizvollzugsanstalt
anordnen, wenn aufgrund von Tatsachen, die nach der
Verurteilung bekannt geworden sind, davon auszugehen ist,
dass von dem Betroffenen eine erhebliche gegenwärtige Gefahr
für das Leben, die körperliche Unversehrtheit, die
persönliche Freiheit oder die sexuelle Selbstbestimmung
anderer ausgeht, insbesondere weil er im Vollzug der
Freiheitsstrafe beharrlich die Mitwirkung an der Erreichung
des Vollzugsziels (§ 2 des Strafvollzugsgesetzes)
verweigert, namentlich eine rückfallvermeidende Psycho- oder
Sozialtherapie ablehnt oder abbricht. 28 (2) Die Anordnung unterbleibt, wenn und solange
gegen den Betroffenen eine Maßregel der Besserung und
Sicherung nach §§ 63 oder 66 des Strafgesetzbuches
angeordnet ist oder in einem anhängigen Strafverfahren noch
angeordnet werden kann. 29 (3) Die Anordnung unterbleibt oder ist
nach dem Gesetz über Hilfen für psychisch Kranke und
Schutzmaßnahmen des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. Januar
1992 (GVBl. LSA S. 88) angeordnet ist. Das Gesetz über
Hilfen für psychisch Kranke und Schutzmaßnahmen des Landes
Sachsen-Anhalt bleibt im Übrigen unberührt. 30 Anders als nach Art. 2 Abs. 2
BayStrUBG wird in Sachsen-Anhalt die Unterbringung gemäß
§ 2 Abs. 1 UBG LSA befristet angeordnet. Bei der
ersten Anordnung darf sie die Dauer von sechs Monaten nicht
überschreiten. Stellt das Gericht spätestens einen Monat vor
Fristablauf fest, dass die vom Betroffenen ausgehende Gefahr
fortbesteht, beschließt es die Fortdauer der Unterbringung
für längstens zwölf Monate (§ 2 Abs. 2 UBG LSA).
Dementsprechend sind auch die Fristen kürzer bemessen,
innerhalb deren der Betroffene erneut eine Überprüfung
beantragen kann. Sie betragen in Sachsen-Anhalt lediglich
drei Monate (§ 5 Abs. 2 UBG LSA). 31 Beim Sachsen-Anhaltischen
Straftäterunterbringungsgesetz handelt es sich im Gegensatz
zur bayerischen Regelung um ein Zeitgesetz: Gemäß § 9
UBG LSA tritt das Gesetz zwei Jahre nach seinem
In-Kraft-Treten, das heißt am 8. März 2004, außer Kraft.
Derzeit berät der Landtag über eine Verlängerung der
Geltungsdauer des Gesetzes. II. 32 1. a) Der inzwischen 69-jährige
Beschwerdeführer zu 1. wurde zweimal als Sexualstraftäter
verurteilt. Die Verfolgung weiterer Sexualdelikte wurde aus
prozessualen Gründen eingestellt. 33 Von 1980 an unterhielt der Beschwerdeführer
ein außereheliches Verhältnis. Seit dieser Zeit missbrauchte
er die damals 7-jährige Tochter seiner Freundin mindestens
einmal wöchentlich. Etwa seit 1982 ließ sich der
Beschwerdeführer regelmäßig auch von der damals noch
14-jährigen älteren Tochter seiner Freundin sexuell
befriedigen. Diese Handlungen waren bereits verjährt, als die
Opfer sie Jahre später zur Anzeige brachten. 34 Im Spätsommer 1982 überredete der
Beschwerdeführer die nunmehr 15-jährige ältere Tochter seiner
Freundin, gegen Bezahlung geschlechtlich mit ihm zu
verkehren. Nach Beginn des Geschlechtsverkehrs bat ihn das
Mädchen wegen starker Schmerzen, aufzuhören, und begann sich
heftig zu wehren. Dennoch ließ der Beschwerdeführer nicht von
dem Mädchen ab und vollzog gegen ihren Willen gewaltsam den
Beischlaf bis zum Samenerguss. Das Verfahren wegen dieser Tat
stellte die Strafkammer im Hinblick auf die nachfolgend
genannte Verurteilung gemäß § 154 Abs. 2 StPO
ein. 35 Im Sommer 1986 vergewaltigte der
Beschwerdeführer die damals 12-jährige jüngere Tochter seiner
Freundin im Abstand von zwei Wochen zweimal. Nach den
Urteilsfeststellungen ist es dem Opfer als seelische Folge
der Tat nicht möglich, eine natürliche Beziehung zum anderen
Geschlecht aufzubauen. Wegen dieser beiden Vorfälle
verurteilte das Landgericht Passau den Beschwerdeführer 1999
zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von drei Jahren und sechs
Monaten. Zu seinen Gunsten ging das Tatgericht von
verminderter Schuldfähigkeit gemäß § 21 StGB aus. Die
Maßregel der Sicherungsverwahrung gemäß § 66 Abs. 3
StGB wurde nicht erwogen, weil der Beschwerdeführer die
abgeurteilten Taten vor dem 31. Januar 1998 begangen
hatte (vgl. Art. 1a Abs. 2 EGStGB). 36 Im Frühjahr 1993, also nach den vorstehenden
Taten, aber vor deren Aufklärung, missbrauchte der
Beschwerdeführer wiederholt eine damals neun Jahre alte
Schülerin. Wegen dieser Taten wurde er zu einer
Gesamtfreiheitsstrafe von acht Monaten verurteilt, die zur
Bewährung ausgesetzt und Ende 1997 erlassen wurde. 37 Der Beschwerdeführer verbüßte die vom
Landgericht Passau verhängte Gesamtfreiheitsstrafe von drei
Jahren und sechs Monaten bis zum 13. April 2002
vollständig. In der Haft unterzog er sich keiner Therapie.
Kurz nach Strafantritt, am 4. Januar 2000, hatte ihm die
Anstalt ein Merkblatt über bestehende Therapiemöglichkeiten
ausgehändigt. Den angefügten Fragebogen gab der
Beschwerdeführer mit dem schriftlichen Vermerk zurück, er sei
unschuldig verurteilt. Er wünsche keine Therapie, weil er
niemanden vergewaltigt habe. Der Beschwerdeführer nahm in der
Folge zwar Kontakt mit dem Anstaltspsychologen auf, beteuerte
aber weiterhin seine Unschuld. Deshalb konnte er nicht in
eine Therapiemaßnahme vermittelt werden. 38 Das Gesundheitsamt Bayreuth hat es abgelehnt,
den Beschwerdeführer nach Strafende auf Grund des Bayerischen
Gesetzes über die Unterbringung psychisch Kranker und deren
Betreuung vom 5. April 1992 (BayGVBl S. 60) in
einem psychiatrischen Krankenhaus unterzubringen. 39 b) Mit Beschluss vom 10. April 2002
ordnete die Strafvollstreckungskammer die Unterbringung des
Beschwerdeführers in einer Justizvollzugsanstalt nach dem
Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetz an. 40 Nach den übereinstimmenden und überzeugenden
Gutachten der beiden angehörten Sachverständigen, denen sich
die Kammer anschließe, hätten sich bei dem Beschwerdeführer
nach der Verurteilung neue Tatsachen ergeben, auf Grund deren
angenommen werden müsse, dass von ihm gegenwärtig eine
erhebliche Gefahr für die sexuelle Selbstbestimmung anderer
ausgehe. Der Beschwerdeführer sei krankheitsbedingt nicht
mehr zur Reflexion über sexuell abweichendes Verhalten fähig.
Weiterhin verstärke sein zunehmendes Alter nach statistischer
Erfahrung die Zuwendung zu Kindern als Ersatzobjekten. 41 Diese Umstände seien erst während der Haft
aufgetreten oder fortgeschritten. Auf Grund dieser neuen
Tatsachen seien vom Beschwerdeführer Straftaten gegen die
sexuelle Selbstbestimmung anderer zu erwarten. Insbesondere
im Bereich des "Begrapschens" von Kindern oder vermeintlicher
Aufklärungshandlungen sei das Rückfallrisiko
überdurchschnittlich groß. Angesichts der kognitiven Defizite
des Beschwerdeführers bestehe situationsbedingt immer die
konkrete Gefahr, dass sich aus Opferreaktionen gravierende
Straftaten entwickelten. 42 Die hiergegen eingelegte sofortige Beschwerde
wies das Oberlandesgericht als unbegründet zurück. Das
Gericht hatte keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des
Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetzes. 43 2. a) Der heute 38-jährige Beschwerdeführer zu
2. wurde bislang zweimal wegen Tötungsdelikten bestraft. 44 Am 3. August 1984 verurteilte ihn das
Bezirksgericht Halle wegen Mordes. Zur Tatzeit wohnte der
damals siebzehnjährige Beschwerdeführer im Elternhaus seiner
Verlobten. In deren Abwesenheit fasste er eines Nachts den
Entschluss, den Geschlechtsverkehr mit der nebenan wohnenden
Schwägerin seiner Verlobten auszuüben, obwohl diese ein
solches Ansinnen früher abgelehnt hatte. Er drückte ein
Fenster des Nachbarhauses mit einem Zimmermannshammer auf,
drang in das Haus ein und begab sich in das Schlafzimmer, in
dem die junge Frau mit ihrem zweijährigen Sohn schlief. Als
sie erwachte und ankündigte, sie werde die Polizei rufen,
erschlug der Beschwerdeführer die Frau mit dem
Zimmermannshammer. Bei Entdeckung der Tat zwei Tage später
hockte das Kind blutverschmiert und unterkühlt neben dem
Leichnam seiner Mutter. 45 Der Beschwerdeführer wurde zu der nach
DDR-Recht höchstmöglichen Jugendstrafe von 15 Jahren
verurteilt. 1991 setzte das Kreisgericht Naumburg die
Vollstreckung des Restes der Freiheitsstrafe zur Bewährung
aus. 46 Nur knapp zwei Monate nach seiner Entlassung
beging der Beschwerdeführer einen versuchten Totschlag. Er
hatte sein späteres Opfer, eine 20 Jahre alte Frau, in einer
Gaststätte kennen gelernt und nach Hause begleitet.
Enttäuscht über die Zurückweisung seiner Annäherungsversuche,
stach er im Hausflur in Tötungsabsicht mit einem Springmesser
auf sie ein und würgte sie. Als die Eltern seines Opfers
durch Hilfeschreie erwachten und herbeieilten, ergriff er die
Flucht. Die Verletzungen der Frau führten zu
Nervenschädigungen und einer Gehbehinderung. 47 Wegen dieser Tat verurteilte das Landgericht
Magdeburg den Beschwerdeführer im November 1992 zu einer
Freiheitsstrafe von acht Jahren; die früher gewährte
Strafrestaussetzung wurde widerrufen. Die
Sicherungsverwahrung konnte schon deshalb nicht angeordnet
werden, weil das Recht der Sicherungsverwahrung damals in dem
Gebiet der ehemaligen DDR nicht galt (vgl. Art. 1a
Abs. 1 EGStGB). Beide Freiheitsstrafen hat der
Beschwerdeführer bis zum 19. März 2002 vollständig
verbüßt. 48 Während des Strafvollzugs führte der
Beschwerdeführer zwar mehrfach therapeutische Einzelgespräche
mit Anstaltspsychologen. Zu einer konsequenten und
längerfristigen Therapie kam es jedoch - einerseits
wegen ungenügender Ausstattung der Justizvollzugsanstalt mit
Therapieangeboten, andererseits wegen der Weigerung des
Beschwerdeführers - nicht. 49 b) Einen Tag vor Strafende, am 18. März
2002, beschloss die Strafvollstreckungskammer die
Unterbringung des Beschwerdeführers für die gesetzliche
Höchstdauer von sechs Monaten nach dem Sachsen-Anhaltischen
Straftäterunterbringungsgesetz. Zur Begründung führte das
Gericht aus, der Beschwerdeführer habe nach anfänglicher
Therapiebereitschaft seit 1999 beharrlich rückfallvermeidende
Psycho- und Sozialtherapien abgelehnt oder abgebrochen. Die
Verlegung in eine sozialtherapeutische Anstalt sowie die
Fortführung und spätere Wiederaufnahme einer externen
Psychotherapie habe er jeweils unter einem Vorwand
verweigert. 50 Der Anstaltspsychologe sowie drei externe
Sachverständige seien übereinstimmend zu dem Ergebnis
gekommen, dass von dem Verurteilten auf Grund seiner schweren
Persönlichkeitsstörung weiterhin eine erhebliche gegenwärtige
Gefahr ausgehe. Der Anstaltspsychologe rechne sehr schnell
nach Entlassung mit neuerlichen schweren Straftaten. Nach
Ansicht eines Sachverständigen seien auf Grund der hohen
Reizbarkeit und Impulsivität des Beschwerdeführers weitere
erhebliche Gewalttaten sehr wahrscheinlich. Ein zweiter
Sachverständiger habe ein hohes Maß an Gewalt- und
Rückfallbereitschaft diagnostiziert; ihm zufolge sprächen
Psychopathologie und Motivation sowie Einstellungen des
Beschwerdeführers für einen äußerst ungünstigen
psychiatrischen Verlauf. Schließlich könne nach Meinung eines
dritten Gutachters der Beschwerdeführer unmöglich die
Freiheit bewältigen. Der Gutachter halte den Rückfall für
vorprogrammiert und habe eindringlich vor einer Entlassung
gewarnt. 51 Die Kammer teile die Einschätzung, dass der
Beschwerdeführer mit hoher Wahrscheinlichkeit sehr schnell
brutale Straftaten bis hin zur Tötung wehrloser Opfer
wiederholen werde. Er zeige weder Therapieeinsicht noch habe
er sich auch nur ansatzweise mit seinen Taten auseinander
gesetzt. 52 Die hiergegen eingelegte sofortige Beschwerde
verwarf das Oberlandesgericht als unbegründet. Das in der
Gefangenenakte dokumentierte Vollzugsverhalten begründe den
Verdacht, dass der Beschwerdeführer gegenwärtig eine
erhebliche Gefahr für Leib und Leben anderer darstelle. So
sei es im Laufe des Strafvollzugs immer wieder zu verbalen
Angriffen des Betroffenen auf Bedienstete gekommen, die auch
wiederholt die Drohung enthielten, den Bediensteten nach der
Haftentlassung zu töten. Zudem habe der Betroffene wiederholt
eine rückfallvermeidende Sozialtherapie trotz Kenntnis ihrer
Erforderlichkeit abgelehnt und dadurch beharrlich die
Mitwirkung an der Erreichung des Vollzugsziels
verweigert. 53 Mit dem verfahrensgegenständlichen Beschluss
ordnete das Landgericht im August 2002 gemäß § 2
Abs. 2 UBG LSA die Fortdauer der Unterbringung an. Der
Beschwerdeführer befinde sich seit März 2002 in der
sozialtherapeutischen Anstalt Halle. Der als Sachverständiger
hinzugezogene Anstaltspsychologe bestätige ebenso wie der
weitere psychiatrische Sachverständige, dass bei dem
Beschwerdeführer von einer sehr hohen Rückfallgefahr
auszugehen sei. Dies decke sich auch mit den in der
Vergangenheit erhobenen Befunden. Das Rechtsmittel des
Beschwerdeführers blieb ohne Erfolg. 54 Durch Beschluss vom 13. August 2003 hat
die Strafvollstreckungskammer des Landgerichts Halle die
Unterbringung erneut um weitere zwölf Monate verlängert.
Nachdem mehrere Sachverständige übereinstimmend befunden
hätten, dass eine Einstellungsänderung des Beschwerdeführers
bisher nicht stattgefunden habe, sei seine Entlassung nach
wie vor unverantwortlich. Es bestehe frühestens nach einer
mehrjährigen Behandlung die Aussicht, dass der
Beschwerdeführer Verhaltensmuster erlerne, die ihm ein
halbwegs konfliktfreies Leben ermöglichten und die zu einer
spürbaren Minderung seiner Gefährlichkeit führten. Diesen
Beschluss hat der Beschwerdeführer zum Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens gemacht. III. 55 Beide Beschwerdeführer rügen in erster Linie
die formelle und materielle Verfassungswidrigkeit der ihre
Unterbringung legitimierenden Landesgesetze. 56 1. Der Beschwerdeführer zu 1. sieht sich in
seinen Rechten aus Art. 1, Art. 2 Abs. 1,
Art. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 20
Abs. 3 sowie Art. 103 Abs. 2 GG verletzt. Er
trägt vor, dem bayerischen Gesetzgeber habe die Befugnis zum
Erlass des Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetzes
gefehlt. Das Kriminalstrafrecht sei durch das Strafgesetzbuch
und die strafrechtlichen Nebengesetze umfassend kodifiziert,
so dass die Länder von einer Gesetzgebung ausgeschlossen
seien. 57 Des Weiteren verstoße das Gesetz gegen das
Rückwirkungsverbot des Art. 103 Abs. 2 GG, da es
auf bereits verurteilte Inhaftierte Anwendung finde. Hierin
liege zugleich eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips,
handele es sich doch um eine unzulässige echte Rückwirkung.
Das Bayerische Straftäterunterbringungsgesetz missachte die
Menschenwürdegarantie aus Art. 1 GG, weil der
Verurteilte nach dem Gesetz nicht als frei verantwortlicher
Mensch, sondern lediglich als Risiko- oder Störfaktor
behandelt werde. Das Gesetz taste den Wesensgehalt der
Freiheit an und verstoße gegen die Grundsätze "im Zweifel für
den Angeklagten" und "keine Strafe ohne Schuld". 58 2. Der Beschwerdeführer zu 2. beanstandet
einen Verstoß gegen seine Rechte aus Art. 2 Abs. 2
Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG
sowie aus Art. 103 Abs. 2 und 3 GG. 59 Das Sachsen-Anhaltische
Straftäterunterbringungsgesetz sei mangels
Gesetzgebungskompetenz des Landes verfassungswidrig. Der
Erlass des Gesetzes verletze die Sperrklausel des
Art. 72 Abs. 1 GG. Jede staatlich angeordnete
Unterbringung, die sich als Reaktion auf eine Straftat
darstelle, sei Strafrecht und nicht Polizeirecht. Das
Sachsen-Anhaltische Straftäterunterbringungsgesetz ergänze
das strafrechtliche Institut der Sicherungsverwahrung. An der
Anordnung und Überprüfung der Unterbringung seien weder eine
Polizeibehörde noch ein Verwaltungsgericht beteiligt; die
Unterbringung sei weder in einer Einrichtung der
Innenverwaltung noch auf deren Kosten und auch nicht nach
polizeilichen Vorschriften zu vollziehen. Infolgedessen könne
sie keine polizeirechtliche, sondern nur eine strafrechtliche
Maßnahme sein. Von der Gesetzgebungskompetenz des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG auf dem Gebiet des
Strafrechts habe der Bund abschließend Gebrauch gemacht. 60 Ferner stoße die Anordnung der Unterbringung
auf Bedenken, weil das Gesetz erst wenige Tage vor dem
ursprünglichen Haftentlassungstermin des Beschwerdeführers in
Kraft getreten sei. Deshalb habe sich der Beschwerdeführer
nicht mehr auf die neue gesetzliche Regelung einstellen
können. IV. 61 Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich die
Bundesregierung, die Vorsitzende des 5. Strafsenats des
Bundesgerichtshofs, der Generalbundesanwalt, die Bayerische
Staatsregierung, der Bayerische Landtag, die Landesregierung
von Sachsen-Anhalt, der Landtag von Sachsen-Anhalt sowie die
Thüringer Landesregierung schriftlich geäußert. 62 1. Nach Auffassung der Bundesregierung
verstoßen die Straftäterunterbringungsgesetze nicht gegen die
Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes. Sie habe stets die
Auffassung vertreten, dass das Institut der so genannten
nachträglichen Sicherungsverwahrung als Maßnahme der
Gefahrenabwehr der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers
zugewiesen sei. Aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
lasse sich bei gebotener strikter Interpretation dieses
Kompetenztitels keine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes
herleiten. 63 Die Vorschrift des Art. 5 Nr. 2 des
Gewohnheitsverbrechergesetzes von 1933 liefere keinen Beleg
für den Charakter der nachträglichen Sicherungsverwahrung als
"Strafrecht" im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG. Sie habe lediglich Übergangsregelungen enthalten, ohne
ein eigenständiges Rechtsinstitut schaffen zu wollen.
Überdies habe sich die Vorschrift bei Inkrafttreten des
Grundgesetzes bereits erledigt gehabt. 64 Eine Zugehörigkeit der Materie zum Strafrecht
im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ergebe
sich nicht daraus, dass die Unterbringung an eine Straftat
"anknüpfe". Denn Hauptzweck der Unterbringung sei nicht die
weitere Sanktionierung der in Bezug genommenen Straftaten.
Die Straftaten rechtfertigten die Unterbringung nicht.
Vielmehr würden sie lediglich im Rahmen der notwendigen
Gefahrenprognose herangezogen und hätten dort limitierende
Funktion. 65 Der Kompetenztitel des Strafvollzugs gemäß
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG sei ebenfalls nicht
einschlägig. Denn die Anordnung nachträglicher
Sicherungsverwahrung bezwecke nicht die Durchführung des
ursprünglichen Urteilsinhalts, sondern sie ziele auf eine
selbständige, neue freiheitsentziehende Sanktion ab. 66 Von der vorbehaltenen Sicherungsverwahrung
nach Bundesrecht unterscheide sich die landesrechtliche
Straftäterunterbringung deutlich. Denn die vorbehaltene
Sicherungsverwahrung sei eine unmittelbare Reaktion auf
begangenes Unrecht. Insofern sei allein der Bundesgesetzgeber
zuständig; auch die neuesten Initiativen zur Einführung einer
bundesrechtlichen nachträglichen Sicherungsverwahrung
unterlägen in Wahrheit der Landeskompetenz. 67 Schließlich stehe die Dauer der nachträglichen
Sicherungsverwahrung ihrem Charakter als
Gefahrenabwehrmaßnahme nicht entgegen. Kurzfristigkeit
charakterisiere lediglich den Gewahrsam des allgemeinen
Polizeirechts. Dagegen ermöglichten spezielle Eingriffsnormen
wie etwa die Landesgesetze über die Unterbringung psychisch
Kranker auch eine dauerhafte Freiheitsentziehung. 68 2. a) Der Bayerischen Staatsregierung zufolge
beruht das Bayerische Straftäterunterbringungsgesetz auf der
Ländergesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht. Es
handele sich nicht um eine Regelung des Strafrechts im Sinne
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. 69 Zwar erfasse der Begriff des Strafrechts im
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG aus
historischen Gründen das gesamte materielle Strafrecht
einschließlich der Maßregeln der Besserung und Sicherung. Die
Unterbringung nach dem Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetz sei jedoch keine solche
Maßregel, sondern eine Maßnahme des Gefahrenabwehrrechts. Sie
knüpfe in Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG 70 an eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für
Rechtsgüter Dritter an. Anlass der Freiheitsentziehung sei
mithin eine Gefahr, nicht aber eine Straftat. 71 Die Maßnahme gleiche insoweit der
Unterbringung einer psychisch kranken Person wegen Selbst-
oder Fremdgefährdung nach den Landesunterbringungsgesetzen.
Diese Unterbringung hänge nicht davon ab, ob der Betroffene
eine Straftat begangen habe oder nicht. Wenn das Bayerische
Gesetz zur Unterbringung von besonders rückfallgefährdeten
hochgefährlichen Straftätern neben der Gefahrensituation
verlange, dass der Betroffene sich wegen einer der in
§ 66 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 2 bis 4
StGB genannten Straftaten in Haft befinde, so trage das
Gesetz damit nur dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung,
indem es den Kreis der betroffenen Personen begrenze. 72 Auch wenn der Bundesgesetzgeber das
strafrechtliche Institut der Sicherungsverwahrung in
§ 66 StGB abschließend geregelt habe, hindere dies den
Landesgesetzgeber nicht, außerhalb des Strafrechts ein
Unterbringung für solche Fälle zu schaffen, in denen sich bei
einem verurteilten Straftäter während des Strafvollzugs eine
besondere Gefährlichkeit herausstelle. Mit einer solchen
Anordnung sei keine Korrektur des Strafurteils verbunden.
Wesentlicher Anknüpfungspunkt für die sicherheitsrechtliche
Unterbringung könne nicht die Straftat sein, deretwegen der
Gefangene zu einer Freiheitsstrafe (ohne anschließende
Sicherungsverwahrung) verurteilt worden sei, sondern die
aktuelle - aus einer Gesamtwürdigung unter besonderer
Berücksichtigung des Vollzugsverhaltens sich ergebende -
Gefährlichkeit des vor seiner Entlassung stehenden
Gefangenen. Für die Gefahrenprognose könne allerdings
berücksichtigt werden, dass der Betroffene bereits in der
Vergangenheit schwere Straftaten begangen habe. 73 Das Institut einer nachträglichen
Sicherungsverwahrung sei rechtspolitisch notwendig, zumal
sowohl der neue § 66a StGB als auch die
landesrechtlichen Unterbringungsgesetze nach wie vor
Sicherheitslücken ließen. Solange eine
- vorzugswürdige - bundeseinheitliche Regelung
nicht existiere, bleibe der Landesgesetzgeber kraft seines
Schutzauftrags dazu verpflichtet, die Lücke
gefahrenabwehrrechtlich zu schließen. 74 b) Mit ähnlichen Argumenten kommt auch der
Bayerische Landtag zu dem Ergebnis, das Bayerische
Straftäterunterbringungsgesetz verstoße nicht gegen die
verfassungsrechtliche Kompetenzordnung. 75 3. Nach Auffassung der Landesregierung von
Sachsen-Anhalt ergibt sich aus dem Kompetenztitel des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG betreffend das
"gerichtliche Verfahren" keine Bundeskompetenz für die
nachträgliche Sicherungsverwahrung. Zwar gestatte diese
Vorschrift Regelungen zur Verhinderung, Aufklärung und
Verfolgung von Straftaten. Sie setzten jedoch einen
Anfangsverdacht bestimmter strafbarer Handlungen voraus, der
bei der Unterbringung zur allgemeinen Verhinderung von
Straftaten fehle. Auch habe der Bund das
verfahrensgegenständliche Institut nicht kraft
Sachzusammenhangs an sich gezogen. Bei den §§ 66, 66a
StGB schaffe die Anlasstat diesen Sachzusammenhang.
Demgegenüber verzichte § 1 Abs. 1 UBG LSA auf eine
Anlasstat als Anknüpfungspunkt. 76 Dass die Unterbringung nach dem
Sachsen-Anhaltischen Unterbringungsgesetz nicht von einer
Polizeibehörde angeordnet, nicht vom Verwaltungsgericht
überprüft und nicht nach polizeirechtlichen Vorschriften
vollzogen werde, spreche nicht gegen die Zuordnung zum
Gefahrenabwehrrecht. 77 4. Auch der Landtag von Sachsen-Anhalt hält
das Gesetz für verfassungsrechtlich bedenkenfrei. 78 Ein Kompetenzverstoß liege nicht vor. Zwar
entfalte § 66 StGB eine Sperrwirkung, welche die Länder
von jeder weiteren Gesetzgebung ausschließe, soweit sie die
Sicherungsverwahrung als Reaktion auf eine Straftat betreffe.
Um Sicherungsverwahrung in diesem Sinne handele es sich
jedoch bei der Unterbringung nach dem Sachsen-Anhaltischen
Unterbringungsgesetz nicht. Vielmehr bezwecke die
Straftäterunterbringung allein die Abwehr einer durch
Prognose erkannten Gefahr. Sie knüpfe lediglich insofern an
die abgeurteilte Straftat an, als diese auf die besondere
Gefährlichkeit des Täters hindeute und Anlass zu einer
Risikoüberprüfung für die Zeit nach Haftentlassung gebe. 79 "Strafvollzug" im Sinne von Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil
die Unterbringung nach dem Sachsen-Anhaltischen
Unterbringungsgesetz nicht von Strafvollstreckungsbehörden
verhängt oder veranlasst werde. Dass die
Unterbringungsentscheidung der Strafvollstreckungskammer
zugewiesen sei, ändere hieran nichts. Hierbei handele es sich
um eine "Organleihe", welche die Rechtsnatur der übertragenen
Aufgabe unberührt lasse. 80 5. In der mündlichen Verhandlung haben die
Beschwerdeführer sowie Vertreter der beteiligten Länder und
des Bundes ihre schriftsätzlichen Stellungnahmen
vertieft. B. 81 Die zulässigen Verfassungsbeschwerden haben in
der Sache überwiegend Erfolg. Das Bayerische
Straftäterunterbringungsgesetz und das Unterbringungsgesetz
des Landes Sachsen-Anhalt verstoßen gegen die Kompetenznormen
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit
Art. 70 Abs. 1 und Art. 72 Abs. 1 GG
(I.). Die Gesetze sind mit dem Grundgesetz unvereinbar. Sie
bleiben jedoch nach Maßgabe der Gründe bis zum
30. September 2004 anwendbar. Daher sind die
Verfassungsbeschwerden im Ergebnis zurückzuweisen (II.). I. 82 Art. 30 GG weist die Ausübung der
staatlichen Befugnisse den Ländern zu, soweit das Grundgesetz
keine andere Regelung trifft oder zulässt. Dementsprechend
haben gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Länder das Recht
der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund
Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. 83 Die in den Straftäterunterbringungsgesetzen
geregelte Materie ist gemäß Art. 74 Abs. 1 GG
Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Es
handelt sich um Strafrecht im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG (1. und 2.). Der Bund hat von
seiner Gesetzgebungszuständigkeit zulässigerweise
abschließend Gebrauch gemacht. Deshalb steht den Ländern ein
Recht zur Gesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG
nicht zu (3.). 84 1. Das Grundgesetz definiert den Begriff des
Strafrechts nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat die im
Strafgesetzbuch geregelten Maßregeln der Besserung und
Sicherung bislang ohne weiteres zum Strafrecht gerechnet
(vgl. BVerfGE 85, 134 <142>). 85 Eine an Wortlaut, Gesetzesgeschichte,
Systematik und Normzweck orientierte Auslegung ergibt, dass
zum Strafrecht die Regelung aller, auch nachträglicher,
repressiver oder präventiver staatlicher Reaktionen auf
Straftaten gehört, die an die Straftat anknüpfen,
ausschließlich für Straftäter gelten und ihre sachliche
Rechtfertigung auch aus der Anlasstat beziehen. 86 a) Nach allgemeinem Sprachgebrauch umfasst das
Strafrecht die Gesamtheit der Rechtsnormen, die bestimmte,
für das gesellschaftliche Zusammenleben als schädlich
angesehene Handlungen unter Strafe stellen und die Höhe der
jeweiligen Strafe bestimmen (vgl. Brockhaus Enzyklopädie,
19. Aufl., Bd. 21 s.v. "Strafe"). Entsprechend
einem danach möglichen engeren Verständnis ist Strafe
zunächst eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein
schuldhaftes Verhalten (vgl. BVerfGE 26, 186 <204>).
Mit der Strafe wird dem Täter ein Rechtsverstoß vorgehalten
und zum Vorwurf gemacht (vgl. BVerfGE 20, 323 <331>).
Versteht man unter Strafe eine Maßnahme, die im Gegensatz zur
reinen Präventionsmaßnahme in der Regel - wenn nicht
ausschließlich, so doch auch - auf Repression und
Vergeltung für ein rechtlich verbotenes Verhalten abzielt, so
sind von diesem engen Verständnis des Strafbegriffs reine
Präventionsmaßnahmen nicht umfasst. Die Sicherungsverwahrung
des § 66 StGB wäre danach nicht als "Strafrecht" zu
qualifizieren. 87 Der Begriff des Strafrechts wird jedoch weiter
verstanden. Unter ihn lassen sich über repressive,
vergeltende Sanktionen hinaus all diejenigen Regelungen
fassen, durch die strafwürdiges Verhalten in seinen
Voraussetzungen gekennzeichnet und mit staatlicher Sanktion
bedroht wird (vgl. Jescheck, in: LK, StGB, 11. Aufl.,
Einl. Rn. 1). Bei einer solchen Auslegung umfasst die
Kompetenz des Strafgesetzgebers auch die Regelung von
Unrechtsfolgen, die nicht die Schuld des Täters vergelten.
Diesem weiteren Sprachgebrauch entsprechend regelt das
Strafgesetzbuch nicht nur schuldbezogene Sanktionen, sondern
auch weitere Rechtsfolgen, die bei Schuldunfähigkeit oder
unabhängig von einem Schuldvorwurf festgesetzt werden können
(vgl. etwa §§ 63, 74 Abs. 2 Nr. 2 StGB). Diese
weite Auslegung des Begriffs des Strafrechts nimmt die
Gesamtheit der Normen in den Blick, in denen staatliche
Reaktionen anlässlich und auf Grund einer Straftat geregelt
sind. 88 Von einem in diesem Sinne weiten
Strafrechtsbegriff in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
geht sowohl die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
(vgl. z.B. BVerfGE 85, 134 <142>) als auch der
überwiegende Teil der Literatur (vgl. z.B. Stettner, in:
Dreier, GG, Bd. 2, Art. 74 Rn. 19; Maunz, in:
Maunz-Dürig, GG, Art. 74 Rn. 63; Kunig, in: 89 von Münch/Kunig, GG, Bd. 3,
5. Aufl., Art. 74 Rn. 12; 90 Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG,
4. Aufl., Art. 74 Rn. 14 f.; Pestalozza,
in: v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, 3. Aufl., Art. 74
Rn. 63; Rengeling, in: Isensee/Kirchhof <Hrsg.>,
Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 2. Aufl.,
§ 100 Rn. 131; Peglau, NJW 2001, S. 2436
<2437>; Ullenbruch, NStZ 2001, S. 292 <294>;
Würtenberger/Sydow, NVwZ 2001, S. 1201 <1202>)
aus. Danach ist die Gesamtheit der Rechtsnormen, die für eine
rechtswidrige Tat eine Strafe, Buße oder Maßregel der
Besserung und Sicherung festsetzen, dem Strafrecht
zuzuordnen. 91 b) Entstehungsgeschichte und Staatspraxis
haben für die Auslegung des Art. 74 GG besonderes
Gewicht (vgl. BVerfGE 3, 407 <415>; 7, 29 <40>;
33, 125 <152 f.>; 36, 193 <203>; 36, 314
<319>; 42, 20 <29>; 48, 367 <373>; 61, 149
<175>; 67, 299 <320 f.>; 68, 319
<328>). Der Verfassungsgeber hat insbesondere in
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG tradierte Begriffe
verwendet und das herkömmliche Verständnis dieser Begriffe zu
Grunde gelegt (vgl. BVerfGE 23, 113 <123 f.>; 27,
18 <32>). Die Entstehungsgeschichte bestätigt eine
Auslegung, nach der das Strafrecht in Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG neben vergeltenden,
Reaktionen auf eine Straftat erfasst. 92 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das
Strafrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG geht
auf Art. 4 Nr. 13 der Reichsverfassung von 1871 (RV
1871) und auf Art. 7 Nr. 2 Weimarer
Reichsverfassung von 1919 (WRV) zurück. Schon diese
Vorschriften verwendeten den Begriff des Strafrechts und
bezogen ihn auch auf vorbeugende und sichernde
Unrechtsfolgen. Das Reichsstrafgesetzbuch von 1871 (RGBl 1871
S. 127 ff.) regelte unter anderem die
Polizeiaufsicht (§§ 38, 39 RStGB 1871), die Aberkennung
der Eidesfähigkeit (§ 161 RStGB 1871), die Überweisung
gemeinlästiger Täter an die Landespolizeibehörden (§ 362
Abs. 2 i.V.m. § 361 Nr. 3 bis 8 RStGB 1871)
oder - im Fall der Wilderei - die Einziehung von
Sachen, die weder dem Täter noch dem Teilnehmer gehörten
(vgl. § 295 RStGB 1871). Ferner führte das - auf
Grund der Kompetenzvorschrift des Art. 7 Nr. 2 WRV
erlassene - Jugendgerichtsgesetz von 1923 (RGBl I
S. 135) Erziehungsmaßregeln ein, die unabhängig davon
eingriffen, ob der Täter strafrechtlich verantwortlich
war. 93 Mit der Strafrechtsreformbewegung Ende des 19.
und Anfang des 20. Jahrhunderts setzte sich zunehmend
die Auffassung durch, die repressiven Strafen seien um eine
so genannte zweite Spur, die Maßregeln, zu ergänzen. Dieses
System der Zweispurigkeit findet sich in unterschiedlicher
Ausgestaltung sowohl in den unter dem Kaiserreich als auch in
den unter der Weimarer Republik entwickelten Entwürfen eines
Strafgesetzbuchs. Die Kompetenz des Reiches nach Art. 4
Nr. 13 RV 1871 und Art. 7 Nr. 2 WRV zur
Einführung des Maßregelrechts als Ergänzung des "einspurigen"
Rechtsfolgensystems des RStGB 1871 stand dabei außer Frage.
Bei den Maßregeln der Besserung und Sicherung, die das Gesetz
gegen gefährliche Gewohnheitsverbrecher und über Maßregeln
der Sicherung und Besserung vom 24. November 1933 (RGBl
I S. 995 ff.) einführte, handelte es sich daher
- einschließlich der Übergangsregelung aus Art. 5
Nr. 2 - um "Strafrecht" im Sinne der Weimarer
Reichsverfassung. 94 Der Parlamentarische Rat fand bei den
Beratungen über das Grundgesetz die 1933 geschaffene
Zweispurigkeit des Sanktionengefüges ebenso vor wie die schon
vor 1933 im Strafgesetzbuch enthaltenen vorbeugenden und
sichernden Maßnahmen. Bestrebungen, diese oder die Maßregeln
als zweite Säule des Sanktionensystems wieder abzuschaffen,
bestanden nicht. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der
Parlamentarische Rat dem Begriff des Strafrechts einen
anderen Sinn als zur Weimarer Zeit beigemessen hat (vgl.
BVerfGE 27, 18 <32>). Infolgedessen gehören präventive
Reaktionen auf Grund einer Straftat aus historischem
Blickwinkel zum "Strafrecht" im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG (vgl. BVerfGE 85, 134 <142>
für die Maßregeln nach §§ 63, 64 StGB). 95 c) Unter systematischem Aspekt folgt die
Zuordnung aller ausschließlich für Straftäter geltenden, ihre
Rechtfertigung aus der Straftat beziehenden Sanktionen zum
Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG aus
dem Gedanken des Sachzusammenhangs. 96 aa) Die Gesamtheit der Normen, die der
dienen, bildet keinen selbständigen Sachbereich im Sinne der
grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit
zwischen Bund und Ländern (vgl. BVerfGE 8, 143
<149 f.>). Normen, die der Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten
Sachbereich dienen, sind für die Abgrenzung der
Gesetzgebungskompetenz vielmehr dem Sachbereich zuzurechnen,
zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen.
Erscheint eine Regelung als Annex zu einem Sachgebiet, auf
dem der Bund tätig ist, umfasst die Zuständigkeit zur
Gesetzgebung auch präventive Regelungen in diesem
Sachbereich. Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung in
einem bestimmten Sachbereich hat, kann er auch punktuelle
Annexregelungen zu einem der Zuständigkeit der Länder
unterfallenden Regelungsbereich treffen, sofern diese in
einem notwendigen Zusammenhang zu der in der Zuständigkeit
des Bundes liegenden Materie stehen und daher für den
wirksamen Vollzug der Bestimmungen erforderlich sind (vgl.
BVerfGE 22, 180 <210>; 77, 288 <299>). 97 Nur solche Regelungen, bei denen die
nicht als Teil einer bundesgesetzlich geregelten Sachmaterie
gesetzlich bestimmt ist, können einem selbständigen
Sachbereich zugerechnet werden, der als allgemeines
Polizeirecht bezeichnet wird und in die Zuständigkeit der
Landesgesetzgebung fällt. 98 bb) Im Strafrecht liegt der Sachzusammenhang
zwischen Strafe und rein präventiver Sanktion darin
begründet, dass sich beide Arten von Sanktionen auf die
Anlasstat beziehen: Die (repressive) Strafe hat einen
direkten Bezug zur Tat, weil die Umstände der Tat das Maß der
Schuld und damit die Strafzumessung wesentlich bestimmen
(vgl. § 46 Abs. 1, 2 StGB). Aber auch die auf
Spezialprävention gerichteten Rechtsfolgen stehen in
unmittelbarem Zusammenhang zu einer Straftat, die notwendige
Voraussetzung - wenn auch nicht hinreichender
Grund - für ihre Verhängung ist. Die tatsächlichen
Feststellungen zum Tathergang, zur Genese der Tat und zum
Nachtatverhalten sind nicht nur auf der Ebene der Schuld- und
Straffrage entscheidungsrelevant, sie stellen zugleich eine
wesentliche Entscheidungsgrundlage für die Gefahrenprognose
dar. 99 In den Vorschriften über Maßregeln der
Besserung und Sicherung kommt der verfassungsrechtlich
notwendige Zusammenhang mit einer Anlasstat durch die
Formulierung zum Ausdruck, die Gefährlichkeit des Täters
müsse sich aus einer "Gesamtwürdigung des Täters und seiner
Tat(en)" ergeben (vgl. etwa § 63 - Unterbringung in
einem psychiatrischen Krankenhaus -, § 66
Abs. 1 Nr. 3 - Unterbringung in der
Sicherungsverwahrung -, § 70 Abs. 1
Satz 2 - Anordnung des Berufsverbots - StGB).
Die Anlasstat bildet somit einen wesentlichen Prognosefaktor,
so dass der Sachzusammenhang die gemeinsame Normierung von
vergeltender und vorbeugender Sanktion rechtfertigt. 100 Dieser Sachzusammenhang besteht auch dann
noch, wenn über Anordnung, Vollstreckung oder Fortdauer
präventiver Sanktionen nicht im Zeitpunkt der
strafrechtlichen Verurteilung, sondern erst nachträglich
während des Vollzugs einer Freiheitsstrafe - etwa
anlässlich einer möglichen Haftentlassung - entschieden
wird. In diesem Fall kann ergänzend das Vollzugsverhalten
inhaftierter Straftäter als Prognosefaktor hinzutreten, wenn
gleichwohl die Beurteilung maßgeblich durch die abgeurteilte
Tat geprägt bleibt. Eine Prognose zum Zeitpunkt der möglichen
Entlassung zeichnet sich gerade dadurch aus, dass zusätzliche
Erkenntnisse aus dem Vollzug vorliegen, die eine
gegenwartsbezogene Entscheidung ermöglichen. Hieraus folgt
jedoch nicht, dass sich die Entlassungsprognose
ausschließlich auf neu gewonnene Erkenntnisse stützen dürfte.
Vielmehr stellt sie sich lediglich umfassender dar als eine
frühere Prognose. Der Richter ist gehalten, Persönlichkeit
und Straftaten des Verurteilten umfassend in den Blick zu
nehmen. Er muss diese Faktoren nunmehr zusätzlich im Lichte
der nachträglichen Entwicklung würdigen. Die Prognose hängt
indes nach wie vor von einer sorgfältigen Analyse der
Anlasstat ab. Denn nur diese Würdigung ermöglicht die Antwort
auf die Frage, ob vom Täter nach seinem derzeitigen
Entwicklungsstand eine Wiederholung der Anlassdelinquenz
droht (vgl. Horstkotte, in: LK, StGB, 10. Aufl.,
§ 67c Rn. 48 bis 89). 101 Diesen Sachzusammenhang macht etwa die
Regelung über die vorbehaltene Sicherungsverwahrung gemäß
§ 66a Abs. 2 StGB deutlich, indem sie voraussetzt,
dass "die Gesamtwürdigung des Verurteilten, seiner Taten und
seiner Entwicklung während des Strafvollzugs" hinreichend
sicher auf seine Gefährlichkeit schließen lässt. 102 Demgegenüber besteht kein die Kompetenz des
Strafgesetzgebers begründender Sachzusammenhang, wenn
Maßnahmen nicht nur gegenüber Straftätern, sondern auch
gegenüber anderen Personen ergriffen werden können oder die
Anlasstat nicht notwendige Bedingung einer Präventivmaßnahme
ist. 103 cc) Dem steht nicht entgegen, dass Maßregeln
der Besserung und Sicherung nicht als "Strafe" im Sinne des
Art. 103 Abs. 2 GG anzusehen sind (vgl. Urteil in
dem Verfahren 2 BvR 2029/01). Denn diese
Grundgesetzbestimmung verfolgt einen anderen Zweck als
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Art. 103
Abs. 2 GG verbietet die rückwirkende Begründung und
Verschärfung der Strafbarkeit und hat als Abwehrrecht des
Bürgers freiheitsgewährleistende Funktion. Demgegenüber
regelt die Kompetenzvorschrift des Art. 74 GG kein
subjektives Recht des Einzelnen, sondern die Aufteilung der
Gesetzgebungsbefugnisse zwischen Bund und Ländern. Auch
außerhalb des Maßregelrechts werden beide
Grundgesetzbestimmungen nicht immer übereinstimmend
interpretiert. So wird etwa auf disziplinar- und
ehrengerichtliche Maßnahmen Art. 103 Abs. 2 GG
angewandt, da es sich um missbilligende hoheitliche
Reaktionen auf schuldhaftes Verhalten handelt (vgl. BVerfGE
26, 186 <203 f.>). Hingegen sind standesrechtliche
Sanktionen der öffentlich-rechtlich organisierten Berufs- und
Standesvertretungen oder die Disziplinarmaßnahmen des
Beamtenrechts vom Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG nicht erfasst (vgl. Oeter, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 74
Rn. 17). 104 d) Das Grundgesetz verfolgt mit den
Zuständigkeitskatalogen der Art. 70 ff. GG den
Zweck, eine vollständige Verteilung der staatlichen Aufgaben
und Befugnisse zwischen Bund und Ländern zu erreichen. Die
jeweilige Kompetenzmaterie wird dabei entweder
faktisch-deskriptiv durch Benennung der zu regelnden
Lebenssachverhalte oder normativ-rezeptiv durch Aufnahme
eines vorgefundenen Normbereichs als zu regelnde Materie der
Kompetenznorm zugeordnet. Hat der Verfassungsgeber eine
normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie als solche
gleichsam nachvollziehend benannt, so ist davon auszugehen,
dass die einfachgesetzliche Ausformung in der Regel den
Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (Degenhart,
in: Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 70 Rn. 44, 47).
Sinn und Zweck der Umschreibung eines vom Verfassungsgeber
bereits vorgefundenen Normenbereichs in der
Kompetenzvorschrift sprechen dafür, dass der vorgefundene
Normenbereich von ihr erfasst werden soll. 105 Mit der Verwendung des Strafrechtsbegriffs in
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hat der
Verfassungsgeber die Kompetenzmaterie normativ bezeichnet.
Das "Strafrecht" im Sinne des Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG umfasst eine Vielzahl verschiedener
Reaktionsmöglichkeiten. Er bezieht sich nicht nur auf an das
Schuldprinzip anknüpfende Strafen, sondern auch auf
Rechtsfolgen, die keinen unmittelbar schuldausgleichenden
Charakter haben. 106 Die unterschiedlichen Reaktions- und
Sanktionsmöglichkeiten des Strafrechts sind in vielfältiger
Weise miteinander verzahnt. Ein Auseinanderfallen der Materie
- etwa in ein dem Bundesgesetzgeber vorbehaltenes
Schuldstrafrecht einerseits und eine dem Landesgesetzgeber
zukommende Befugnis zur Regelung der an die Straftat
anknüpfenden präventiven Maßnahmen andererseits - würde
dem Sinn und Zweck des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
widersprechen, durch Verwendung eines vorgefundenen
normativen Begriffs den gesamten, als einheitliches
Regelungswerk konzipierten Normenkomplex in die
Kompetenzvorschrift aufzunehmen. Auch dies spricht dafür,
unter "Strafrecht" im Sinne des Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG nicht nur die Tatbestände strafwürdigen
Unrechts und die Schuldstrafen zu verstehen, sondern auch die
sonstigen Unrechtsfolgen (vgl. Dreher, NJW 1952, S. 1282
<1283>). 107 2. Die beanstandeten Regelungen über die
Straftäterunterbringung sind der konkurrierenden Gesetzgebung
des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
zuzuordnen. 108 Bei der Straftäterunterbringung nach dem
Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetz und dem
Unterbringungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt handelt es
sich um eine nachträgliche präventive Sanktion, die
ausschließlich für Straftäter gilt und ihre sachliche
Rechtfertigung aus der Straftat bezieht. Die Anlasstat stellt
einen weiterhin bestimmenden Faktor für die Gefahrenprognose
als Voraussetzung der Unterbringung dar. Dieses Verständnis
der Ermächtigungsnormen steht nicht in Widerspruch zu ihrem
Wortlaut. Es entspricht dem in den Motiven niedergelegten
Willen des Gesetzgebers, dem Gesetzeszweck sowie einer
- aus Gründen des materiellen Verfassungsrechts
unausweichlichen - verfassungskonformen Auslegung. Denn
nur eine Prognosebasis, welche die Anlasstat als
Prognosefaktor einschließt, könnte den weit reichenden
Eingriff zeitlich unbestimmter Verwahrung unter dem Aspekt
der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen (unten a) und b). 109 Die Zuordnung der Straftäterunterbringung zur
konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes wird durch einen
Vergleich mit der Sicherungsverwahrung des Strafgesetzbuchs
bestätigt. Die Straftäterunterbringung weist sowohl
verfahrensrechtlich als auch inhaltlich weit reichende
Parallelen zur Sicherungsverwahrung auf. Diese enge
Verbindung gebietet eine einheitliche kompetenzrechtliche
Zuordnung (unten c). 110 a) Die Straftäterunterbringung knüpft an eine
Straftat der in Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG, § 1
Abs. 1 UBG LSA genannten Art an. Sie betrifft
ausschließlich Straftäter, deren Tat durch vollständige
Strafverbüßung vergolten ist. Infolgedessen dient sie nicht
dem Schuldausgleich, sondern bezweckt - ebenso wie die
Sicherungsverwahrung nach § 66 StGB - die Abwehr
künftiger Straftaten. Dabei ist die Anlasstat eine notwendige
Bedingung der Unrechtsfolge: Sowohl das Bayerische als auch
das Sachsen-Anhaltische Straftäterunterbringungsgesetz gelten
nur für Strafgefangene, die unter den Voraussetzungen des
StGB eine zeitige Freiheitsstrafe verbüßen. Die Anlasstat ist
damit conditio sine qua non der Straftäterunterbringung (vgl.
Pieroth, JZ 2002, S. 922 <924>). 111 Eine Erstreckung der Gesetze auf nicht
strafrechtlich verurteilte Personen hat man im
Gesetzgebungsverfahren nicht ernsthaft erwogen. Eine solche
Ausdehnung wäre unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismäßigkeit auch nicht vertretbar. Denn es ist
- abgesehen von Zwangsmaßnahmen der Quarantäne nach dem
Infektionsschutzgesetz und von der landesgesetzlich
geregelten Unterbringung psychisch Kranker - gerade und
ausschließlich das schwerwiegende und dem Betroffenen
zurechenbare Indiz der Anlasstaten, welches den Staat
berechtigt, die Gefährlichkeit seiner Bürger zu überprüfen
und auf das Ergebnis dieser Überprüfung eine langfristige
schuldunabhängige Freiheitsentziehung zu gründen. Unterhalb
dieser Schwelle kann der Staat auf konkrete
Gefahrensituationen lediglich mit den situationsbezogenen
Instrumenten des Polizeirechts reagieren, zu denen auch der
bis zu 14-tägige landesrechtliche Polizeigewahrsam gehören
dürfte. Dagegen wäre die längerfristige Verwahrung eines
psychisch gesunden und strafrechtlich nicht oder nur
unerheblich vorbelasteten Bürgers zum Zweck der Abwehr einer
von ihm ausgehenden Gefahr der Begehung von Straftaten mit
dem Grundgesetz nicht vereinbar. 112 Die Anlasstat ist einerseits in den
Straftäterunterbringungsgesetzen die unabdingbare äußere
Voraussetzung der Unterbringung; andererseits prägt sie den
Charakter dieser Gesetze aber auch inhaltlich wesentlich: Die
Straftat ist Legitimationsgrund des Institutes. Damit kommt
der Anlasstat eine "limitierende Funktion" zu (vgl. Peglau,
ZRP 2000, S. 147 <149>); diese Funktion ist jedoch
nicht rein formeller Natur, sondern materielle Folge des
Verhältnismäßigkeitsprinzips. Hier wie in § 66 StGB geht
es darum, den Kreis potentiell Betroffener zur Wahrung des
rechtsstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf
Personen mit schwerwiegender krimineller Vergangenheit zu
beschränken. 113 b) Die äußerliche Beschränkung der
Prognosebasis in den angegriffenen Gesetzen erweist sich als
misslungener Kunstgriff des Gesetzgebers. Er widerspricht der
Intention der Gesetze, eine Präventivmaßnahme auf
verbesserter Entscheidungsgrundlage zu etablieren, ebenso wie
dem Wortlaut der Gesetze im Übrigen. 114 Im Gegensatz zu § 66a Abs. 2 StGB
verzichten Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG und § 1
Abs. 1 UBG LSA bei der Umschreibung der
Gefährlichkeitsprognose nach ihrem Wortlaut zwar auf das
Erfordernis einer Gesamtwürdigung unter Einbeziehung der
Anlasstat. Damit scheint die Unterbringung auf den ersten
Blick materiell von der Anlasstat abgekoppelt zu sein und
ausschließlich auf Tatsachen aus dem Zeitraum der
Vollstreckung zu basieren. Eine nähere Analyse der
Straftäterunterbringungsgesetze zeigt jedoch, dass eine von
der Anlasstat losgelöste Entscheidung über die Gefährlichkeit
des unterzubringenden Täters vom Gesetz nicht gewollt und bei
verfassungskonformer Auslegung der verfahrensgegenständlichen
Normen auch nicht zulässig wäre. 115 aa) Der Text der
Straftäterunterbringungsgesetze benennt als Prognosefaktoren
nur nachträgliche Tatsachen: Nach Art. 1 Abs. 1
BayStrUBG muss sich die Gefährlichkeit auf Tatsachen stützen,
die nach der Verurteilung eingetreten sind; § 1
Abs. 1 UBG LSA spricht von nach der Verurteilung bekannt
gewordenen Tatsachen. 116 Gleichwohl schließt der Wortlaut von
Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG und von § 1
Abs. 1 UBG LSA es nicht etwa aus, die Anlasstat als
Prognosefaktor zu berücksichtigen. Überdies spricht die
sonstige Terminologie der Straftäterunterbringungsgesetze
implizit für den Zugriff auf die Anlasstat: Der zentrale
Begriff des "Rückfalls" (vgl. den Titel beider Gesetze:
rückfall gefährdete Straftäter bzw. Personen
sowie Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG, § 1 Abs. 1
UBG LSA: rückfall vermeidende Therapie)
wendet den Blick auf die zurückliegende Delinquenz des
Betroffenen, um dessen aktuelle Gefährlichkeit zu
begründen. 117 bb) Frühere wie aktuelle Landesentwürfe zu
einer nachträglichen Sicherungsverwahrung auf Bundesebene
haben durchgängig zwanglos auf § 66 Abs. 1
Nr. 3 StGB verwiesen, der die Gefährlichkeitsprognose
von einer "Gesamtwürdigung des Täters und seiner Taten"
abhängig macht (vgl. BRDrucks 699/97; 144/00; 159/00; 176/01;
BTDrucks 14/6709; BRDrucks 48/02; 304/02; 507/02; BTDrucks
15/29; BRDrucks 850/02; 860/02). Die geänderte Formulierung
in den Straftäterunterbringungsgesetzen geht erkennbar auf
die Forderung zurück, es gelte einen "von der Anlasstat
verschiedenen Anordnungsgrund" zu normieren, gerade um die
Materie aus ihrem strafrechtlichen Zusammenhang zu lösen
(vgl. Würtenberger/Sydow, NVwZ 2001, S. 1201
<1203>). 118 Ungeachtet dieser Abgrenzung zulässiger von
unzulässigen Anknüpfungstatsachen zeigen die Motive zum
Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetz sowie zum
Sachsen-Anhaltischen Unterbringungsgesetz, dass der
Gesetzgeber in der Sache eine Gesamtwürdigung im
traditionellen strafrechtlichen Sinne für zulässig und
notwendig erachtet hat: Zwar wird betont, "wesentlicher
Anknüpfungspunkt" für die Unterbringung könne "nicht die
Straftat sein, deretwegen der Gefangene zu einer
Freiheitsstrafe (ohne anschließende Sicherungsverwahrung)
verurteilt worden" ist, sondern seine "aktuelle - sich
vorrangig aus dem Vollzugsverhalten ergebende -
Gefährlichkeit". Nach einer Aufzählung möglicher
Anknüpfungspunkte - Art und Gefährlichkeit der
befürchteten Straftaten, Persönlichkeitsstruktur und künftige
Lebensumstände des Betroffenen - heißt es jedoch
anschließend: "Für die Gefahrenprognose kann allerdings
Vergangenheit schwere Straftaten begangen hat" (vgl.
Bayerischer Landtag, Drucks 14/7642, S. 5; ähnlich
Landtag von Sachsen-Anhalt, Drucks 3/5167, S. 11). Damit
wird die Anlasstat in die Betrachtung mit einbezogen; auch
das Prognoseelement der "Persönlichkeitsstruktur" bezieht die
frühere Strafbarkeit notwendig mit in die Betrachtung
ein. 119 cc) Diese - von den Motiven
getragene - weite Bestimmung der Prognosebasis
entspricht dem Normzweck der Straftäterunterbringungsgesetze
und ist von Verfassungs wegen geboten. 120 (1) Die nachträgliche Straftäterverwahrung
basiert auf der Überlegung, dass eine Entscheidung über die
Maßnahme, die kurz vor Strafende getroffen wird, auf Grund
ihrer breiteren Tatsachengrundlage eine höhere
Richtigkeitsgewähr bietet als die Entscheidung im Rahmen des
Erkenntnisverfahrens. In den Motiven zum Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetz und zum Sachsen-Anhaltischen
Unterbringungsgesetz heißt es insoweit, die Maßnahme betreffe
Fälle, in denen das Vollzugsverhalten mit hoher
Wahrscheinlichkeit auf eine Gefährlichkeit des Täters
hinweise, die "im Zeitpunkt des Urteils (...) noch nicht
sichtbar war" (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks 14/7642,
S. 4; Landtag von Sachsen-Anhalt, Drucks 3/5167,
S. 9). Sinn und Zweck der Regelungen ist es also,
zusätzliche Erkenntnisse aus dem Strafvollzug zur Erstellung
einer Negativprognose zu nutzen. 121 (2) Ganz in diesem Sinne haben die
Landesgesetzgeber betont, die Gesetze orientierten sich am
verfassungsrechtlichen Gebot eingriffskongruenter
Sachverhaltsaufklärung. Deshalb seien Verfahrensregelungen
vorgesehen, die eine sorgfältige, objektive und am
"Persönlichkeitsbild" des Betroffenen orientierte
Gefährlichkeitsprognose gewährleisteten (vgl. Bayerischer
Landtag, Drucks 14/7642, S. 6; Landtag von
Sachsen-Anhalt, Drucks 3/5167, S. 9). Dieser
Orientierung widerspräche jedoch eine enge Bestimmung der
Prognosebasis in Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG,
§ 1 Abs. 1 UBG LSA. 122 Die unbefristete oder beliebig oft
verlängerbare Unterbringung nach voller Verbüßung der
Schuldstrafe stellt einen besonders schwerwiegenden Eingriff
in die Freiheit des betroffenen Straftäters dar. Dieser
Eingriff muss unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit
durch eine Prognose legitimiert sein, die auf sämtliche
entscheidungserhebliche Daten aus Lebens- und
Kriminalitätsgeschichte des Betroffenen, einschließlich der
begangenen Straftaten, zugreift. 123 Es ist unverzichtbare Voraussetzung eines
rechtsstaatlichen Verfahrens, dass Entscheidungen, die den
Entzug der persönlichen Freiheit betreffen, auf zureichender
richterlicher Sachaufklärung beruhen und eine in
tatsächlicher Hinsicht genügende Entscheidungsgrundlage
haben, die der Bedeutung der Freiheitsgarantie entspricht
(BVerfGE 70, 297 <308>). Dabei bemisst sich der Umfang
der Aufklärungspflicht nach der Schwere des Eingriffs. Je
länger eine Unterbringung dauert, desto strengere
Anforderungen sind auf Grund der Wirkkraft des
Freiheitsgrundrechts auch an die Sachverhaltsaufklärung zu
stellen. Prognosegutachten, deren sich der Richter zur
Sachverhaltsaufklärung bedient, müssen hinreichend
substantiiert sein und ein möglichst umfassendes Bild des
Betroffenen zeichnen (BVerfGE 70, 297
<310 f.>). 124 Um diesen Anforderungen zu genügen, muss der
Prognose als Voraussetzung möglicherweise lang dauernder
Verwahrung eine umfassende Würdigung der vom Täter begangenen
Straftat und der Täterpersönlichkeit zu Grunde liegen. Die
Literatur fasst die Aufgabe des forensischen Gutachters in
diesem Bereich dahin zusammen: zu thematisieren seien die
Anlasstat, die (bekannte) prädeliktische Persönlichkeit
einschließlich der (bekannten) Kriminalität, die
postdeliktische Persönlichkeitsentwicklung, schließlich die
Perspektiven und Außenbezüge, auch "sozialer Empfangsraum"
genannt. Bei der diagnostischen wie der prognostischen
Beurteilung müsse deutlich werden, in welchem Zusammenhang
Ausgangsdelikt und frühere Delinquenz mit der Persönlichkeit
stehen (situative oder persönlichkeitsbedingte Taten) und ob
deliktsspezifische Persönlichkeitszüge persistieren oder
nicht. Dabei müsse die prognostische Relevanz der Vortaten
und der Anlasstat aus ihrer Einfügung in die
Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen nachvollziehbar
abgeleitet werden (vgl. Müller-Metz, StV 2003, S. 42
<45>; Nedopil, in: Dölling <Hrsg.>, Die
Täterindividualprognose, 1995, S. 83 ff.).
Nachträgliche Entscheidungen über Aussetzung, Erledigung oder
erstmalige Anordnung der vorbehaltenen Sicherungsverwahrung
hätten zusätzlich auf das Vollzugsverhalten des Betroffenen
als Erkenntnisquelle zuzugreifen (Müller-Metz, StV 2003,
S. 42 <50>). 125 Diese Gesamtwürdigung ist notwendige
Voraussetzung einer Entscheidung über die
Freiheitsentziehung. Das Grundrecht aus Art. 2
Abs. 2 Satz 2 GG und das verfassungsrechtliche
Verhältnismäßigkeitsprinzip gebieten, der
Prognoseentscheidung für die Straftäterunterbringung eine
breite Tatsachenbasis unter Einbeziehung der von dem
Verurteilten begangenen Straftaten zu Grunde zu legen. 126 (3) Für die Zuordnung eines Gesetzes zu einer
Kompetenzregel ist seine inhaltliche Rechtmäßigkeit freilich
nicht maßgeblich (BVerfGE 103, 21 <30>). Infolgedessen
stellt sich die Frage, ob eine enge Interpretation der
Prognosebasis zur Vereinbarkeit der
Straftäterunterbringungsgesetze mit formellem
Verfassungsrecht führen könnte, sei es auch um den Preis
materieller Verfassungswidrigkeit. Die Frage ist zu
verneinen. Eine echte Loslösung von der Anlasstat lässt sich
auch auf diesem Wege nicht erreichen. 127 Die Anlasstat bleibt kraft ihrer Indizwirkung
auch dann inhaltliche Basis der Rückfallprognose, wenn sich
Gerichte und Sachverständige nicht erneut mit ihr auseinander
setzen. Es ist gerade das aus dieser Tat und den in
Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG und § 1 Abs. 1
UBG LSA vorausgesetzten Vorverurteilungen ersichtliche
abstrakte Rückfallpotential, das eine Überprüfung der
konkreten Gefährlichkeit anhand nachträglicher Tatsachen
rechtfertigt. 128 c) Ein Vergleich zwischen landesrechtlicher
Straftäterunterbringung und bundesrechtlicher
Sicherungsverwahrung lässt zudem eine Vielzahl inhaltlicher
und verfahrensrechtlicher Parallelen erkennen (aa). Im
Ergebnis handelt es sich bei der Straftäterunterbringung um
eine Ersatzmaßnahme, die das Maßregelinstrumentarium des
Strafgesetzbuchs vervollständigen soll (bb). 129 aa) Die Sicherungsverwahrung nach § 66
StGB und die Unterbringung nach dem Bayerischen und dem
Sachsen-Anhaltischen Unterbringungsgesetz zielen infolge
identischer Voraussetzungen auf den gleichen Täterkreis und
dienen beide der Beherrschung erheblicher Rückfallgefahren,
in Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG und § 1 Abs. 1
UBG LSA allerdings beschränkt auf den Schutz der dort
genannten höchstpersönlichen Rechtsgüter. Die Entscheidung
über die Anordnung der Straftäterunterbringung gemäß
Art. 1 Abs. 1 BayStrUBG sowie § 1 Abs. 1
UBG LSA ähnelt sowohl vom Zeitpunkt her als auch inhaltlich
der Entscheidung über den Vollzug der Sicherungsverwahrung
gemäß § 67c Abs. 1 StGB. Gemeinsamer
Anordnungszeitpunkt ist das Strafende; inhaltlich geht es
beides mal darum, die ursprüngliche Gefährlichkeitsprognose
anhand des Vollzugsverhaltens als eines zusätzlichen
Entscheidungsfaktors zu überprüfen. 130 Verfahrensrechtlich gleichen einander die
bundesrechtliche Entscheidung gemäß § 67c Abs. 1
StGB und das landesrechtliche Sicherungsinstrument bis in die
Einzelheiten. Hier wie dort ist für die Entscheidung die
Berufsrichtern zuständig (Art. 3 Abs. 1 BayStrUBG,
§ 3 Abs. 1 UBG LSA / §§ 463 StPO, 78a
Abs. 1, 78b Abs. 1 Nr. 1 GVG). Sowohl die
Entscheidung nach § 67c StGB als auch die Entscheidung
über die landesrechtliche Straftäterunterbringung ergehen
durch Beschluss, der mit der sofortigen Beschwerde zum
Oberlandesgericht anfechtbar ist (Art. 3 Abs. 4
BayStrUBG, § 3 Abs. 4 UBG LSA / §§ 463
Abs. 1, 454 Abs. 1, 3 StPO). Gemäß Art. 3
Abs. 2 BayStrUBG und § 3 Abs. 2 UBG LSA gilt
insoweit das Verfahrensrecht der Strafprozessordnung
entsprechend. Allerdings regeln Art. 4 BayStrUBG,
§ 4 UBG LSA Abweichungen vom normalen
Beschlussverfahren, die das Verfahren dem strafprozessualen
Erkenntnisverfahren annähern. 131 Gemäß Art. 4 Abs. 1 BayStrUBG,
§ 4 Abs. 1 UBG LSA darf das Gericht die
Unterbringung nur auf förmlichen Antrag anordnen. Damit
statuieren die Gesetze ein "Akkusationsprinzip", ohne
freilich der Staatsanwaltschaft als unabhängiger Behörde die
Antragstellung zuzuweisen. Art. 4 Abs. 1
Satz 1 BayStrUBG, § 4 Abs. 1 Satz 1 UBG
LSA übernehmen den Grundsatz umfassender Amtsermittlung aus
§ 244 Abs. 2 StPO. Anders als die strafprozessuale
Norm sind die Regelungen jedoch nicht mit einem förmlichen
Beweis- und Beweisantragsrecht verbunden. Über das allgemeine
Strafprozessrecht (vgl. etwa § 454 Abs. 2 StPO)
gehen Art. 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 BayStrUBG
sowie § 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 UBG LSA hinaus,
indem sie das Gericht zur Einholung zweier
Sachverständigengutachten verpflichten. Die Vorschriften aus
Art. 4 Abs. 3 BayStrUBG, § 4 Abs. 3 UBG
LSA ordnen eine öffentliche Erörterung der
Unterbringungsfrage mit Frage- und Erklärungsrechten der
Beteiligten sowie die öffentliche Verkündung der Entscheidung
an. Auf diese Weise gerät die Entscheidungsfindung zur
"kleinen", da nicht förmlichen Hauptverhandlung im Sinne der
§§ 226 ff. StPO. Überprüft wird die Entscheidung
allerdings lediglich in einem Beschwerdeverfahren. 132 Diese und weitere Anleihen aus dem
strafprozessualen Erkenntnisverfahren sind nicht nur
technischer Natur, sondern drücken einen inhaltlichen Bezug
zwischen Straftäterunterbringung und strafrechtlicher
Sicherungsverwahrung aus. Die Straftäterunterbringung holt
eine Sicherungsverwahrung nach, die im Urteil nicht verhängt
wurde. Deshalb soll der Betroffene zumindest einen Teil der
Garantien erhalten, die ihm im Erkenntnisverfahren
zugestanden hätten. 133 Die Vorschriften des Art. 5 BayStrUBG und
des § 5 UBG LSA zu Überprüfung, Aussetzung und
Erledigung der Unterbringung sind den Normen der §§ 67e
und 67g sowie 67d Abs. 2 StGB nachgebildet:
Straftäterunterbringung sowie Maßregel können jederzeit
darauf überprüft werden, ob ihre weitere Vollstreckung
erforderlich ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 BayStrUBG,
§ 5 Abs. 1 UBG LSA / § 67e Abs. 1 StGB).
Von Amts wegen findet die Prüfung alle zwei Jahre, nach dem
Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt über die Unterbringung
besonders rückfallgefährdeter Personen zur Abwehr erheblicher
Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Form
der Verlängerung jährlich statt (Art. 5 Abs. 1
Satz 2 BayStrUBG, § 2 Abs. 2 UBG LSA /
§ 67e Abs. 2 StGB). Das Gericht kann Sperrfristen
für einen Aussetzungsantrag des Betroffenen setzen
(Art. 5 Abs. 2 BayStrUBG, § 5 Abs. 2 UBG
LSA / § 67e Abs. 3 Satz 2 StGB). 134 Ist die weitere Unterbringung nicht
erforderlich, so setzt das Gericht ihre Vollstreckung zur
Bewährung aus (Art. 5 Abs. 4 Satz 1 BayStrUBG,
§ 5 Abs. 4 Satz 1 UBG LSA / § 67d
Abs. 2 Satz 1 StGB). Hierbei kann es dem
Betroffenen gemäß Art. 5 Abs. 4 Satz 2
BayStrUBG und § 5 Abs. 4 Satz 2 UBG LSA die
nach § 68b StGB im Rahmen der Führungsaufsicht
zulässigen Weisungen erteilen, während gemäß § 67d
Abs. 2 Satz 2 StGB bei Aussetzung der
bundesrechtlichen Sicherungsverwahrung Führungsaufsicht kraft
Gesetzes eintritt. Die Aussetzung der Unterbringung ist zu
widerrufen, wenn sich - insbesondere auf Grund
Weisungsverstoßes - ergibt, dass ihre weitere
Vollstreckung erforderlich ist (Art. 5 Abs. 5
Satz 1 BayStrUBG, § 5 Abs. 5 Satz 1 UBG
LSA / § 67g Abs. 1 Nr. 2 StGB). Andernfalls erklärt
das Gericht die Unterbringung nach Ablauf der
Aussetzungsdauer bzw. mit dem Ende der Führungsaufsicht für
erledigt (Art. 5 Abs. 5 Satz 2 BayStrUBG,
§ 5 Abs. 5 Satz 2 UBG LSA / § 67g
Abs. 5 StGB). Für den Vollzug der Unterbringung gelten
gemäß Art. 6 Satz 2 BayStrUBG, § 6 Satz 2
UBG LSA die §§ 129 bis 135 des Strafvollzugsgesetzes
entsprechend. In Bezug genommen sind damit die Vorschriften
über den Maßregelvollzug der Sicherungsverwahrung. 135 bb) Die Straftäterunterbringung stellt
ausweislich der Gesetzesbegründungen auch in der Sicht der
Länder ein Ersatzinstrument dar, welches das
Maßregelinstrumentarium des Strafgesetzbuchs
vervollständigt. 136 Nach der Begründung zum Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetz schließt das Gesetz eine auf
wenige Anwendungsfälle begrenzte "Lücke", die bestehe, weil
die Sicherungsverwahrung nach § 66 StGB nur im
Erkenntnisverfahren und nicht nachträglich angeordnet werden
könne. Vorzugswürdig wäre zwar die bundesweite Regelung einer
nachträglich angeordneten Sicherungsverwahrung, jedoch sei
ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers nicht zu erwarten
(vgl. Bayerischer Landtag, Drucks 14/7642, S. 2). In
Sachsen-Anhalt hielt man dagegen zwar den Erlass eines
entsprechenden Bundesgesetzes in absehbarer Zeit für
wahrscheinlich, das Landesgesetz aber übergangsweise zur
Lückenfüllung für notwendig (vgl. Landtag von Sachsen-Anhalt,
Drucks 3/5167, S. 3). 137 Diese Funktion des Bayerischen und des
Sachsen-Anhaltischen Straftäterunterbringungsgesetzes spricht
kompetenzrechtlich für sich. Eine behauptete Gesetzeslücke
kann kompetenzrechtlich nicht anders beurteilt werden als das
lückenhafte Gesetz selbst. Denn eine fehlende Teilregelung
darf nicht aus ihrem Regelungszusammenhang herausgelöst und
isoliert für sich behandelt werden. Gerade ein geringer
eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung spricht
regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der
Gesamtregelung (vgl. BVerfGE 97, 228 <251 f.>).
Wenn aber die Lücke innerhalb des Strafrechts besteht, dann
ist auch das lückenfüllende Gesetz dem Strafrecht zuzuordnen.
Daran ändert sich nichts, wenn das Gesetz durch entsprechende
Wortwahl seinen präventiven Charakter in den Vordergrund
stellt. 138 Dies wird durch das praktische Anwendungsfeld
der Straftäterunterbringungsgesetze bestätigt. Häufig kommt
es zur (nachträglichen) Straftäterunterbringung in Fällen des
heutigen § 66 Abs. 3 StGB, in denen zum
Urteilszeitpunkt zwar möglicherweise bereits die
Gefährlichkeit des Täters feststand, die Sicherungsverwahrung
aber mangels gesetzlicher Grundlage nicht angeordnet werden
konnte. Diese Lücke hat der Strafgesetzgeber mittlerweile
selbst geschlossen. Weil § 66 Abs. 3 StGB jedoch
gemäß Art. 1a Abs. 2 EGStGB nur für Taten gilt, die
nach dem 31. Januar 1998 begangen worden sind, greifen
ersatz- und übergangsweise die
Straftäterunterbringungsgesetze ein. 139 Das Gleiche gilt, soweit Fälle erfasst werden,
in denen das erkennende Gericht seit der Novelle vom
21. August 2002 gemäß § 66a StGB die
Sicherungsverwahrung vorbehalten kann. Auch hier hat der
Strafgesetzgeber selbst die von den Ländern konstatierte
Lücke gefüllt und das Anwendungsspektrum der Landesgesetze
für die Zukunft eingeengt. 140 3. Die Länder sind nicht befugt, die
Straftäterunterbringung zu regeln, denn der Bund hat von
seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz abschließend
Gebrauch gemacht. Der Bundesgesetzgeber hat das Recht der
Sicherungsverwahrung in den §§ 66 ff. StGB
abschließend im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG
geregelt (a) und b). Hierzu war er auch im Rahmen des
Art. 72 Abs. 2 GG befugt. Infolgedessen entfalten
die genannten Regelungen des Strafgesetzbuchs Sperrwirkung
und stehen einer landesrechtlichen Regelung der
Straftäterunterbringung entgegen. 141 a) Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG dürfen
die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eigene
Gesetze nur erlassen, solange und soweit der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch
gemacht hat. Demnach sind landesrechtliche Regelungen
grundsätzlich ausgeschlossen, wenn die bundesgesetzliche
Regelung dieses Sachbereichs abschließenden Charakter hat
(vgl. BVerfGE 2, 232 <235>; 7, 342 <347>; 18, 407
<415>; 20, 238 <248>; 21, 106 <115>; 32,
319 <327>). Ob eine bundesrechtliche Regelung
abschließend ist oder nicht, kann nur einer Gesamtwürdigung
des betreffenden Normenkomplexes entnommen werden (vgl.
BVerfGE 1, 283 <296>; 67, 299 <324>; 98, 265
<301>; 102, 99 <114>). 142 Der Erlass eines Bundesgesetzes über einen
bestimmten Gegenstand rechtfertigt für sich allein noch nicht
die Annahme, dass damit die Länder von einer Gesetzgebung
ausgeschlossen sind; es können noch Bereiche übrig bleiben,
deren Regelung für die Gesetzgebung der Länder offen ist
(vgl. BVerfGE 102, 99 <114 f.>). Maßgeblich ist,
ob ein bestimmter Sachbereich umfassend und lückenlos
geregelt ist oder jedenfalls nach dem aus
Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren
objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt
werden sollte. Für die Frage, ob und inwieweit der Bund von
seiner Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat, ist in erster
Linie auf das Bundesgesetz selbst, sodann auf den hinter dem
Gesetz stehenden Regelungszweck, ferner auf die
Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien
abzustellen (vgl. BVerfGE 98, 265 <300 f.>). 143 Hat der Bund einen Sachbereich in Wahrnehmung
einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in diesem Sinne
abschließend geregelt, so tritt die Sperrwirkung des
Art. 72 Abs. 1 GG für eine Regelung der Länder in
diesem Sachbereich unabhängig davon ein, ob die
landesrechtlichen Regelungen den bundesrechtlichen
Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen
zu widersprechen (vgl. BVerfGE 20, 238 <250>; 102, 99
<115>). Die Länder sind nicht berechtigt, eine
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz dort in Anspruch zu
nehmen, wo sie eine - abschließende -
Bundesregelung für unzulänglich und deshalb reformbedürftig
halten; das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu,
kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des
Bundesgesetzgebers "nachzubessern" (vgl. BVerfGE 36, 193
<211 f.>; 85, 134 <147>; 98, 265
<300>). 144 b) Die bundesrechtlichen Normen über die
Sicherungsverwahrung regeln nicht sämtliche
Präventionsmöglichkeiten gegenüber Straftätern (aa). Dies
führt jedoch nicht zu einer ergänzenden Landeskompetenz, weil
der Bund die Materie abschließend geregelt hat (bb). 145 aa) Die Vorschriften des Strafgesetzbuchs über
die Maßregel der Sicherungsverwahrung zielen nicht auf einen
lückenlosen Schutz vor gefährlichen Wiederholungstätern. Der
Kreis der Betroffenen ist schon durch die strengen
Voraussetzungen des § 66 StGB begrenzt. Insbesondere
kann das Gericht die Maßregel nicht gegen Ersttäter
verhängen, die nur wegen einer einzigen Straftat - wenn
auch zu einer beliebig hohen Freiheitsstrafe -
verurteilt werden. Straftäter, die (nur) die Voraussetzungen
des § 66 Abs. 3 StGB erfüllen, werden nicht
erfasst, wenn nicht mindestens eine der Anlasstaten nach dem
31. Januar 1998 begangen worden ist (Art. 1a
Abs. 2 EGStGB). Begrenzt ist der Schutz ferner dadurch,
dass die Maßregel nur auf erwachsene Straftäter anwendbar
ist, dagegen nicht auf Jugendliche und Heranwachsende. 146 Schließlich ist der präventive Schutz vor
Wiederholungstätern dadurch eingeschränkt, dass die Maßregel
im Erkenntnisurteil verhängt oder vorbehalten werden muss.
Bis zur Novelle vom 21. August 2002 konnte
Sicherungsverwahrung nach dem Strafgesetzbuch überhaupt nicht
nachträglich angeordnet werden. Seitdem kann das erkennende
Gericht sie nachträglich verlängern, soweit ein
entsprechender Vorbehalt in das Urteil aufgenommen worden ist
(§ 66a StGB). Ohne Vorbehalt können Rückfallgefahren
nach Vollverbüßung strafrechtlich nur über die
Führungsaufsicht gemäß §§ 68 ff. StGB aufgefangen
werden. 147 bb) Die Länder sind zu ergänzenden Regelungen
nicht befugt, denn das Recht der Sicherungsverwahrung ist im
Strafgesetzbuch umfassend und abschließend geregelt. Dies
folgt zunächst aus einer Analyse der letzten großen Reform
dieses Rechtsgebiets vor der Verabschiedung des Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetzes und des Sachsen-Anhaltischen
Unterbringungsgesetzes. Das Gesetz zur Bekämpfung von
26. Januar 1998 sollte dem gesamten damals geäußerten
Reformbedarf Rechnung tragen und verzichtete bewusst auf
einen weiter gehenden Ausbau der Maßregel der
Sicherungsverwahrung (1). Der Bundesgesetzgeber hat das Recht
der Sicherungsverwahrung auch nicht nachträglich für eine
Ergänzung seitens der Länder geöffnet. Eine derartige Öffnung
hätte einer gesetzlichen Grundlage bedurft (2). 148 (1) Vor dem Erlass des Bayerischen
Straftäterunterbringungsgesetzes im Dezember 2001 und des
Sachsen-Anhaltischen Unterbringungsgesetzes im März 2002
hatte der Bundesgesetzgeber seinen Regelungswillen auf dem
Gebiet der Sicherungsverwahrung zuletzt durch das Gesetz zur
Straftaten vom 26. Januar 1998 verbindlich geäußert. Zum
Zeitpunkt der Reform auf Bundesebene lag ein erster
Landesvorschlag zur Einführung der nachträglichen
Sicherungsverwahrung vor; die bemängelten Schutzgrenzen
wurden bereits diskutiert. Dennoch nahm der Bundesgesetzgeber
keine entsprechende Regelung in sein Reformwerk auf. 149 Das Gesetz zur Bekämpfung von Sexualdelikten
und anderen gefährlichen Straftaten setzte sich das Ziel, die
Defizite des damals geltenden Rechts beim Umgang mit
Sexualstraftätern zu beseitigen, um auf diese Weise das nach
Auffassung des Bundestags erschütterte Vertrauen der
Allgemeinheit in die Schutzfunktion des Staates
wiederherzustellen (vgl. BTDrucks 13/7559, S. 1). Zu
diesem Zweck sah das Gesetz ein umfassendes Instrumentarium
vor, das "von den verschiedenen Stationen des Vollzugs, der
Entscheidung über den Zeitpunkt der Entlassung und über
Maßnahmen für die Zeit nach der Entlassung bis hin zu einer
eventuellen Sicherungsverwahrung, die jeweils optimale
Maßnahme" zum Schutz vor Wiederholungstaten ermöglichen
sollte (vgl. BTDrucks 13/8989, S. 2). 150 Neben Regelungen der Strafrestaussetzung, der
Führungsaufsicht und der verstärkten therapeutischen
Behandlung von Sexualstraftätern galt der Ausbau der
Sicherungsverwahrung früh als "Kernstück" der Reform. Die
Vorschrift des § 66 StGB erhielt einen neuen
Absatz 3, der die Anordnung der Sicherungsverwahrung
unter erleichterten Voraussetzungen zulässt; § 67d
Abs. 3 StGB n.F. ermöglicht schon bei der ersten
Anordnung einen zeitlich unbegrenzten Maßregelvollzug
(Art. 1 Nrn. 3 und 4 Gesetz zur Bekämpfung von
Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten). Es gehe
darum, zukünftig denjenigen Personenkreis mit der Maßregel zu
erfassen, "für den sie angezeigt" sei. Die Novelle sehe "die
hierfür erforderlichen Verbesserungen" vor. Die erleichterte
Maßregelverhängung werde die Bedeutung der
Überprüfungsentscheidung der Strafvollstreckungskammer nach
§ 67c Abs. 1 StGB stärken. Je niedriger die
Voraussetzungen für die Anordnung von Sicherungsverwahrung
seien, umso dringender stelle sich vor dem Ende des
Strafvollzugs die Frage, ob die Vollstreckung der
Unterbringung zur Bewährung ausgesetzt werden könne. Hohe
Bedeutung werde in diesem Zusammenhang vor allem der
Therapieauflage bei zur Bewährung ausgesetzter
Sicherungsverwahrung zukommen (vgl. BRDrucks 876/96,
S. 10 ff.). 151 Der Bundesgesetzgeber verstand die Novelle von
1998 seinerzeit als erschöpfend. Gewollt war eine Reform, die
den Therapiegedanken in allen Stadien des Erkenntnis- wie des
Vollstreckungsverfahrens in den Vordergrund stellte.
Gleichwohl griff sie auf eine - nötigenfalls
lebenslange - Sicherungsverwahrung als ultima ratio
gegen nicht besserungsfähige Straftäter zurück. Ausweislich
der Motive sollte die Novelle die damals für vertretbar
gehaltenen Maßnahmen umfassend regeln. 152 Der Bundesgesetzgeber befasste sich in der
parlamentarischen Beratung mit der Frage einer zeitlichen
Verschiebung des Maßregelausspruchs. Der Vorschlag einer
Vorbehaltsmöglichkeit für die Fälle des § 66 Abs. 3
StGB wurde ausdrücklich abgelehnt (vgl. BTDrucks 13/9062,
S. 8). 153 Auch wenn die weiter gehende Variante einer
nachträglichen Sicherungsverwahrung in den
Gesetzesmaterialien nicht ausdrücklich angesprochen wird,
liegt es nahe, dass dieses Modell in den Beratungen ebenfalls
zur Sprache gekommen ist, da der bayerische Gesetzesantrag
zur nachträglichen Sicherungsverwahrung vom
16. September 1997 bei den letzten Beratungen des
Rechtsausschusses im November 1997 vorlag. Darauf deutet ein
Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen
Bundestags vom 6. September 2001 hin, in dem darauf
hingewiesen wird, dass im Zusammenhang mit dem Gesetz zur
Straftaten die Möglichkeit der nachträglichen Anordnung der
Sicherungsverwahrung bewusst nicht in § 66 StGB
aufgenommen worden sei. 154 Nach alledem wollte der Bund angesichts der
umfassenden Anhebung des Schutzstandards durch das Gesetz zur
Straftaten die nachträgliche Sicherungsverwahrung nicht in
das Sanktionengefüge aufnehmen. Die Regelung war daher
abschließend (vgl. Rzepka, Recht & Psychiatrie 2003,
S. 191 <194>). 155 (2) Der Bund hat den abschließenden Charakter
der strafgesetzlichen Sicherungsverwahrung nachträglich nicht
eingeschränkt. 156 Der Bundesgesetzgeber hat das Recht der
Sicherungsverwahrung umfassend geregelt und damit an sich
gezogen. Dies wird hinsichtlich der nachträglichen Anordnung
der Sicherungsverwahrung spätestens durch die Novelle vom
Januar 1998 deutlich. Dadurch hat der Bund die Verantwortung
für dieses Rechtsgebiet vollständig übernommen. Es ist
anerkannt, das sich der Bundesgesetzgeber einer derartigen
Verantwortung teilweise durch Gesetz auch wieder entledigen
kann: Auch bei umfassender und erschöpfender Regelung eines
Gegenstandes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch
den Bund sind landesrechtliche Regelungen insoweit zulässig,
als das Bundesrecht Vorbehalte zugunsten der
Landesgesetzgebung enthält (vgl. BVerfGE 29, 125
<137>). Ein übliches Mittel der Gesetzgebungstechnik
(BVerfGE 35, 65 <74> m.w.N.) sind in diesem
Zusammenhang Regelungsvorbehalte, mit denen der
Bundesgesetzgeber den Ländern einzelne Regelungsbefugnisse
aus dem eigenen Zuständigkeits- und Verantwortungskreis
überträgt. 157 Infolgedessen hätte der Bund prinzipiell auch
das Recht der Sicherungsverwahrung ausdrücklich durch Gesetz
öffnen und den Ländern die eigenverantwortliche Normierung
einer nachträglichen Sicherungsverwahrung anheim stellen
können. Ein solcher Vorbehalt ist jedoch nicht normiert
worden. 158 Ohne Erfolg vorgeschlagen hatte eine derartige
Öffnungsklausel im März 2000 das Land Baden-Württemberg. Die
Bundesregierung hat dagegen einen Regelungsvorbehalt trotz
ihres Plädoyers für eine landesrechtliche Lösung nie auch nur
in Erwägung gezogen. Vielmehr formulierte der
Parlamentarische Staatssekretär des Bundesministeriums der
Justiz in der Sitzung des Bundesrats vom 21. Dezember
2000, mangels Bundeskompetenz bedürfe es keiner "irgendwie
gearteten Öffnungsklausel durch den Bundesgesetzgeber für
landesrechtliche Regelungen" (Bundesrat, Stenografischer
Bericht der 758. Sitzung vom 21. Dezember 2000,
S. 648). 159 Die Rechtsauffassung der damaligen
Bundesjustizministerin und ihr Brief an die Länder vom
13. September 1999 sind nicht geeignet, eine Kompetenz
der Länder zu begründen. Ein Mitglied der Bundesregierung
kann nicht für den Bundesgesetzgeber sprechen. 160 Außerdem dürften die Länder im Hinblick auf
die abschließende Regelung durch den Bund nur auf Grund
bundesrechtlichen Regelungsvorbehalts tätig werden (vgl.
BVerfGE 29, 125 <137>). Denn es liefe dem
rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzesklarheit zuwider, wenn
der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung
nachträglich unförmlich zu einer nicht abschließenden
erklären könnte. 161 Der Wille des Bundes zur erschöpfenden
Regelung hat nicht nur in den Motiven Niederschlag gefunden;
er drückt sich vielmehr unmittelbar und objektiv im
Gesamtkomplex der strafgesetzlichen Regelungen zum Rückfall
aus. Deshalb wäre vom Bundesgesetzgeber bei nachträglicher
Willensänderung zu verlangen, dass er den geänderten Willen
ebenfalls durch förmliches Gesetz zum Ausdruck bringt und
umgrenzt. Andernfalls bliebe die Reichweite möglicher
Lückenfüllung durch die Länder unklar und unverbindlich. Das
zeigen die Äußerungen des Bundesjustizministeriums zur
möglichen Regelungskompetenz der Länder deutlich. Sie lassen
offen, in welchen Grenzen sich derartige Regelungen bewegen
sollten. So bleibt - anders als in der früher von
Baden-Württemberg vorgeschlagenen Öffnungsklausel -
insbesondere unklar, ob landesgesetzliche
Unterbringungsmaßnahmen an die Voraussetzungen des § 66
StGB gebunden sein sollen oder nicht. II. 162 Das Fehlen einer Gesetzgebungskompetenz der
Länder führt nicht zur Nichtigkeit der zur Prüfung gestellten
Gesetze. Das Bundesverfassungsgerichtsgesetz bestimmt als
Rechtsfolge der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes nicht
ausnahmslos die Nichtigkeit (§ 95 Abs. 3
Satz 1 BVerfGG); es lässt auch die Erklärung bloßer
Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu (§ 31 Abs. 2
Satz 3 BVerfGG). 163 1. a) Die bloße Unvereinbarerklärung,
verbunden mit der Anordnung befristeter Fortgeltung der
verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die
sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz
überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen
würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten
ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen
ist (vgl. BVerfGE 33, 1 <13>; 33, 303
<347 f.>; 40, 276 <283>; 41, 251
<266 ff.>; 51, 268 <290 ff.>). Dies ist
hier der Fall. 164 Die bisherige Erfahrung mit den
landesrechtlichen Straftäterunterbringungsgesetzen zeigt,
dass es tatsächlich einige wenige Verurteilte gibt, gegen die
zum Urteilszeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen
Gründen keine Sicherungsverwahrung angeordnet wurde, die sich
aber gleichwohl zum Entlassungszeitpunkt als hochgefährlich
darstellen. Trotz der Unsicherheit, die jeder
Prognoseentscheidung innewohnt, sind Gutachter und Gerichte
in einem geordneten Verfahren zu dem Ergebnis gekommen, dass
in seltenen Ausnahmefällen ein so hohes Maß an Gewissheit
über die Gefährlichkeit bestimmter Straftäter besteht, dass
eine Freiheitsentziehung zum Schutz anderer Menschen
notwendig erscheint. Der Schutz vor solchen Verurteilten, von
denen auch nach Verbüßung ihrer Freiheitsstrafen schwere
Straftaten gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit,
die Freiheit oder die sexuelle Selbstbestimmung anderer mit
hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind, stellt ein
überragendes Gemeinwohlinteresse dar. Diesen Schutz durch
geeignete Mittel zu gewährleisten, ist Aufgabe des Staates.
Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe wahrnimmt, unterliegt
seinem weiten Gestaltungsspielraum. Die Verfassung gibt den
Schutz als Ziel vor, nicht aber seine Ausgestaltung im
Einzelnen (BVerfGE 88, 203 <253 f.>; 92, 26
<46>; 97, 169 <176 f.>). 165 Als Mittel zum Schutz von Leben,
Unversehrtheit und Freiheit der Bürger kann der Gesetzgeber
demjenigen die Freiheit entziehen, von dem ein Angriff auf
die Schutzgüter zu erwarten ist. Dieser Eingriff in das
Grundrecht des potentiellen Verletzers aus Art. 2
Abs. 2 Satz 2 GG ist bei Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsprinzips verfassungsrechtlich legitim.
Auch angesichts des hohen Wertes des Freiheitsrechts (BVerfGE
10, 302 <322>; 65, 317 <322 f.>; 96, 68
<97>) erscheint ein verfassungsgemäßer Ausgleich der
kollidierenden Grundrechtspositionen in besonderen
Ausnahmefällen möglich, wenn die Voraussetzungen und die
Ausgestaltung der Freiheitsentziehung durch eine enge Bindung
an den zu erfüllenden Schutzzweck streng begrenzt werden. 166 b) Die Straftäterunterbringungsgesetze
verfolgen das Ziel, gegenwärtige erhebliche Gefahren für das
Leben, die körperliche Unversehrtheit, die Freiheit der
Person oder die sexuelle Selbstbestimmung, die von besonders
rückfallgefährdeten Straftätern ausgehen, zu vermeiden. Ob
dieses Ziel durch eine nachträglich angeordnete
Freiheitsentziehung oder auf andere Weise erreicht werden
soll, hat der gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
zuständige Bundesgesetzgeber in Ausübung seines ihm zum
Grundrechtsschutz eröffneten Gestaltungsermessens in eigener
Verantwortung zu prüfen. Bisher hat sich der Bund dieser
Aufgabe deshalb nicht gestellt, weil er irrtümlich von einer
Landesgesetzgebungszuständigkeit ausgegangen ist. Nachdem die
Zuständigkeit nunmehr feststeht, ist dem Bund Gelegenheit zu
geben, in dieser Frage die nach der Kompetenzordnung ihm
zukommende Entscheidung darüber zu treffen, ob eine
bundesgesetzliche Regelung erforderlich ist oder nach
Landesrecht bestehende oder bereitstellbare
Schutzmöglichkeiten ausreichen. 167 c) Die diesbezügliche Prüfung wird einige Zeit
in Anspruch nehmen. So muss der Bundesgesetzgeber
entscheiden, ob und inwieweit Anlass zu gesetzgeberischem
Einschreiten besteht, und gegebenenfalls ein Verfahren
gestalten, das der überragenden Bedeutung des
Freiheitsgrundrechts angemessen Rechnung trägt. Auf die
unabdingbare Dauer der Prüfung eines eventuellen
Gesetzgebungsverfahrens ist mit einer zeitlich beschränkten
Fortgeltung der mit dem Grundgesetz unvereinbaren Normen
Rücksicht zu nehmen (vgl. BVerfGE 61, 319 <356>). Für
den Fall, dass der Bundesgesetzgeber beschließt, eine
nachträgliche Entscheidung über die Verwahrung derzeit noch
inhaftierter gefährlicher Straftäter vorzusehen, ist dieses
Regelungsanliegen vorläufig vor der Wirkungslosigkeit zu
bewahren. 168 Im Falle der Nichtigerklärung wäre die
Entlassung aller auf der Grundlage der für nichtig erklärten
Normen Untergebrachten unausweichlich. Damit müssten Personen
in die Freiheit entlassen werden, für die auf der Grundlage
von Gutachten zweier Sachverständiger konkret und individuell
gerichtlich festgestellt ist, dass von ihnen eine
gegenwärtige erhebliche Gefahr für das Leben, die körperliche
Selbstbestimmung anderer ausgeht. Angesichts der mit den
gerichtlichen Unterbringungsentscheidungen erfolgten
Konkretisierung und Individualisierung der festgestellten
Gefahren anhand bestimmter Einzelfälle ist auch die Pflicht
des Staates, die Bürger vor derartigen Gefahren zu schützen,
über die allgemeine, nach Art und Intensität weitgehend in
das politische Ermessen gestellte staatliche Verpflichtung
zur Kriminalitätsbekämpfung hinaus konkretisiert und
individualisiert. 169 Die Entlassung gegenwärtig, konkret und
hochgradig gefährlicher Personen müsste im Fall der
Nichtigerklärung erfolgen, ohne dass der - fälschlich
von seiner Unzuständigkeit ausgehende -
Bundesgesetzgeber die ihm obliegende Entscheidung über die
Notwendigkeit bundesgesetzlicher Regelung getroffen hat. Dem
Bundesgesetzgeber wäre die Möglichkeit, auf Grund seiner
nunmehr feststehenden Kompetenz über die Erforderlichkeit
einer bundesgesetzlichen Regelung zum Schutz vor weiteren
Straftaten dieser Betroffenen zu entscheiden und die etwa für
notwendig gehaltenen Regelungen zu erlassen, unwiderruflich
genommen. Auch hätten, sofern die Beurteilung seitens der
zuständigen Gesetzgebungs- und Verwaltungsorgane dahin gehen
sollte, dass anstelle der Verwahrung alternative
Schutzmöglichkeiten in den Ländern verfügbar sind oder
verfügbar gemacht werden können, die Länder keine Gelegenheit
zur rechtzeitigen Entwicklung oder Koordination solcher
alternativen Schutzmaßnahmen. 170 Bei sofortiger Nichtigkeit mit dem
Urteilsausspruch bliebe das Regelungsanliegen demnach nur
deshalb ohne Wirkung, weil es aus tatsächlichen Gründen
schlechterdings nicht möglich ist, die kompetenzwidrig
erlassenen Landesgesetze sogleich durch ein Bundesgesetz zu
ersetzen. 171 d) Das Bundesverfassungsgericht hat vorliegend
nicht darüber zu befinden, ob der von den Ländern gewählte
Weg inhaltlich und verfahrensrechtlich mit den materiellen
Vorgaben der Verfassung übereinstimmt. Jedenfalls steht aber
ein vom zuständigen Gesetzgeber entwickeltes Konzept
nachträglicher Anordnung einer präventiven Verwahrung noch
inhaftierter Straftäter bei entsprechend enger Fassung nicht
von vornherein unter dem Verdikt der
Verfassungswidrigkeit. 172 Das überragende Interesse der Allgemeinheit an
effektivem Schutz vor bestimmten hochgefährlichen Straftaten
kann in Ausnahmefällen das Freiheitsinteresse der von der
Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung Betroffenen aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG überwiegen. Das
Freiheitsgrundrecht erfordert jedoch eine enge Begrenzung des
Übergangszeitraumes. Trifft der Bundesgesetzgeber nicht
innerhalb kurzer Frist die Entscheidung für eine gesetzliche
Regelung, welche die weitere Verwahrung der betroffenen
Straftäter legitimiert, kann die Anordnung des
Bundesverfassungsgerichts keine ausreichende Grundlage für
die Freiheitsentziehungen mehr bilden. Diese Frist ist
angesichts der Tatsache, dass sich die Beschwerdeführer auf
Grund einer formell verfassungswidrigen Regelung im Gewahrsam
des Staates befinden, auf das unbedingt Notwendige zu
beschränken. 173 2. Der hohe Wert des Freiheitsgrundrechts
beschränkt das übergangsweise zulässige Eingriffsspektrum.
Während der Übergangszeit dürfen Eingriffe nur soweit
reichen, wie sie unerlässlich sind, um die Ordnung des
betroffenen Lebensbereichs aufrechtzuerhalten. Dabei ist
gegebenenfalls eine verfassungskonforme Auslegung des
Normgehalts zu beachten (vgl. BVerfGE 33, 1 <13>; 33,
303 <347>; 40, 276 <283>; 41, 251
<267 f.>; 51, 268 <291 f.>). 174 Im vorliegenden Fall gilt es insbesondere
sicherzustellen, dass die Regelungen des Bayerischen und des
Sachsen-Anhaltischen Straftäterunterbringungsgesetzes nicht
in einer Weise angewandt werden, die materiell dem Grundrecht
der Betroffenen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
zuwiderläuft. 175 Die Freiheit der Person nimmt - als Basis
der allgemeinen Rechtsstellung und Entfaltungsmöglichkeiten
des Bürgers - einen hohen Rang unter den Grundrechten
ein. Das kommt darin zum Ausdruck, dass Art. 2
Abs. 2 Satz 2 GG sie als unverletzlich bezeichnet,
Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG ihre Beschränkung
nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässt und
Art. 104 Abs. 2 bis 4 GG die Einhaltung besonderer
Verfahrensgarantien fordert (BVerfGE 35, 185 <190>).
Aus dieser besonderen Bedeutung folgt für das Grundrecht auf
Freiheit mit verfassungsrechtlichem Rang der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 19, 342 <349>; 20, 45
<49 f.>; 20, 144 <148>; 29, 312 <316>;
35, 5 <9>; 35, 185 <190>; 36, 264 <270>;
70, 297 <311>; 90, 145 <172>). An diesem Maßstab
muss sich jedes freiheitsbeschränkende Gesetz messen
lassen. 176 Für die zur Prüfung gestellten
Unterbringungsgesetze führt dies zu einer
verfassungskonformen Auslegung der Anordnungsvoraussetzungen,
die während der Fortgeltung der Regelungen zu beachten ist.
Außerdem dürfen die Betroffenen schon in der Übergangszeit
nicht schlechter stehen als solche Straftäter, gegen die
Sicherungsverwahrung nach § 66 oder § 66a StGB
vollzogen wird. 177 a) Das Bayerische und das Sachsen-Anhaltische
Straftäterunterbringungsgesetz sind nur mit der Maßgabe
weiter anwendbar, dass die Unterbringung auf einer
umfassenden Gesamtwürdigung des Verurteilten, seiner Taten
und seiner Entwicklung während des Strafvollzugs beruht und
die Gefahr erheblicher Straftaten mit hinreichender
Gewissheit positiv von den Gerichten festgestellt wird. 178 Grundsätzlich ist die Verwahrung dauerhaft
gefährlicher Personen geeignet, den Schutz der Allgemeinheit
zu verstärken. Der Hinweis auf Unsicherheiten bei der
Prognose, die Grundlage der Unterbringung ist (vgl.
Dünkel/Kunkat, Neue Kriminalpolitik 2001, S. 16
<17 f.>; Adams, StV 2003, S. 51 <53>;
Kinzig, NJW 2001, S. 1455 <1458>; Ullenbruch, NStZ
2001, S. 292 <295>; Nedopil, NStZ 2002,
S. 344 <349>), beseitigt weder die Eignung noch
die Erforderlichkeit des Freiheitseingriffs.
Prognoseentscheidungen bergen stets das Risiko der
Fehlprognose, sind aber gleichwohl unumgänglich (vgl.
Würtenberger/Sydow, NVwZ 2001, S. 1201 <1206>).
Die Prognose ist und bleibt daher als Grundlage jeder
Entscheidung über eine präventive Freiheitsentziehung
unverzichtbar. 179 Dem entsprechend verneint das
Bundesverfassungsgericht die Verhältnismäßigkeit
prognosegestützter Maßregeln auch nicht grundsätzlich, sofern
die Prognose auf hinreichender Sachverhaltsaufklärung beruht
und sich auf ein sorgfältig substantiiertes Prognosegutachten
stützt (vgl. BVerfGE 70, 297 <316>; Beschluss der
2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. Juni 1993 - 2 BvR
1907/91 -, NJW 1994, S. 510; ferner Beschluss der
Bundesverfassungsgerichts vom 23. September 1991
- 2 BvR 1327/89 -, NJW 1992, S. 2344). 180 Die Qualität der Prognose hängt entscheidend
von der Breite der Prognosegrundlage ab. Die Prognose
verliert an Plausibilität, wenn sie nur einen schmalen
Ausschnitt der Wirklichkeit zur Grundlage hat. Deshalb haben
Gesetz (vgl. §§ 66 Abs. 1 Nr. 3, 66a
Abs. 2 Satz 2, 63 StGB) und Rechtsprechung (BVerfGE
70, 297 <310>; BGH, NStZ 2001, S. 103; 2001,
S. 595 f.) bei freiheitsentziehenden Maßregeln
stets eine umfassende Prüfung der Täterpersönlichkeit und der
begangenen Taten verlangt. Die Begründung einer Unterbringung
bedarf einer ausführlichen Erarbeitung und Darstellung der
Legalbiographie des Täters. Zu erörtern ist insbesondere, wie
es zu den Taten gekommen ist, ob sie gegebenenfalls auf einem
Hang zu delinquentem Verhalten beruhen, welche typischen
Begehungsweisen ihnen zu Eigen sind und inwieweit die Opfer
durch sie seelisch oder körperlich geschädigt wurden. 181 Nach diesen Grundsätzen wären Unterbringungen
nach dem Bayerischen Straftäterunterbringungsgesetz und dem
Sachsen-Anhaltischen Unterbringungsgesetz ungeeignete und
nicht erforderliche Mittel zur Gefahrenabwehr, wenn diese
Gesetze eine solche Gesamtwürdigung ausschlössen. Dies ist
bei verfassungskonformer Auslegung dieser Gesetze jedoch
nicht der Fall. 182 Die von Verfassungs wegen gebotene
Gesamtwürdigung steht insbesondere einer Übergewichtung der
Verweigerung von Resozialisierungs- und Therapiemaßnahmen
entgegen, wie sie der Wortlaut der verfahrensgegenständlichen
Gesetze nahe zu legen scheint (vgl. Art. 1 Abs. 1
BayStrUBG, § 1 Abs. 1 UBG LSA). Es verengt den
Blick auf die gesamte Persönlichkeit des Betroffenen und
seine bisherige Lebens- und Kriminalitätsgeschichte in
unzulässiger Weise, wenn das Gericht eine Unterbringung
allein mit einer derartigen Verweigerungshaltung begründet.
Hierbei können die in Art. 1 Abs. 1 BayStrUGB und
§ 1 Abs. 1 UBG LSA aufgeführten Faktoren nicht die
entscheidenden Gesichtspunkte sein; sie eignen sich
allenfalls als zusätzliche Entscheidungshilfe. Andernfalls
würde die Unterbringung zu einer unverhältnismäßigen Sanktion
für fehlendes Wohlverhalten im Vollzug. Die gesetzlichen
Beispiele sind deshalb Einzelpunkte, die lediglich in
Verbindung mit früheren Taten und weiteren gewichtigeren
Anhaltspunkten aus dem Vollzug als Indizien zur Begründung
der Gefährlichkeit herangezogen werden können. 183 Die Strafvollstreckungskammern haben bei
Anwendung der Gesetze, auch solange diese trotz
Verfassungswidrigkeit fortgelten, eine Gesamtwürdigung des
Verurteilten, seiner Taten, seines Verhaltens und seiner
Entwicklung im Strafvollzug vorzunehmen (vgl. § 66a
Abs. 2 StGB), die dem hohen Rang des Freiheitsrechts
gerecht wird. Die Fortdauer der Freiheitsentziehung ist nur
als letztes Mittel in den seltenen Fällen gerechtfertigt, in
denen die Gerichte auf der Grundlage der gebotenen
Gesamtwürdigung mit hinreichender Gewissheit zu dem Ergebnis
kommen, dass von dem Betroffenen eine gegenwärtige erhebliche
Gefahr für das Leben, die körperliche Unversehrtheit, die
Freiheit der Person oder die sexuelle Selbstbestimmung
anderer ausgeht. Keinesfalls genügt es, wenn lediglich nicht
ausgeschlossen werden kann, dass der Untergebrachte in
Freiheit weitere rechtswidrige Taten begeht. Eine bloß
abstrakte, auf statistische Wahrscheinlichkeiten gestützte
Prognoseentscheidung reicht nicht aus. Vielmehr bedarf es
unter Ausschöpfung der Prognosemöglichkeiten einer positiven
Entscheidung über die Gefährlichkeit des Betroffenen, um die
Freiheitsentziehung zu rechtfertigen. 184 b) Die fortgeltenden Landesgesetze weisen zwar
inhaltlich und verfahrensrechtlich eine Reihe von Parallelen
zur bundesrechtlichen Sicherungsverwahrung auf (oben I. 2.
c), erweisen sich aber in Einzelpunkten auch als ungünstiger.
So sehen weder das Bayerische Straftäterunterbringungsgesetz
noch das Sachsen-Anhaltische Unterbringungsgesetz eine
§ 67a Abs. 2 StGB entsprechende Möglichkeit vor,
den Betroffenen nachträglich in den Vollzug der Unterbringung
in einem psychiatrischen Krankenhaus (§ 63 StGB) oder in
einer Entziehungsanstalt (§ 64 StGB) zu überweisen, wenn
seine Resozialisierung hierdurch besser gefördert werden
kann. 185 Eine solche Möglichkeit muss im Interesse
möglichst weitgehender Schonung des Freiheitsgrundrechts
bereits während der Übergangszeit gewährleistet sein. Bleiben
die Betroffenen trotz Kompetenzwidrigkeit der
Ermächtigungsgrundlage in staatlichem Gewahrsam, so dürfen
sie nicht schlechter stehen, als wenn die
Ermächtigungsgrundlage von vornherein kompetenzgemäß und auch
im Übrigen verfassungsgemäß erlassen worden wäre.
Insbesondere müssen sie sich auf Vorschriften berufen können,
die dem Zweck der Resozialisierung dienen und damit ihre
Chance auf Wiedererlangung der Freiheit verbessern
können. 186 c) Bislang sind die Vollstreckungsgerichte bei
Anwendung der verfahrensgegenständlichen Gesetze
möglicherweise von einer Auslegung ausgegangen, die diesen
Grundsätzen widerspricht. Daher werden die Gerichte
unverzüglich zu prüfen haben, ob bereits angeordnete
Unterbringungen auch bei verfassungskonformer Auslegung der
Anordnungsgrundlagen aufrechterhalten werden können. Insoweit
verdichtet sich ihr durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1
BayStrUBG und § 5 Abs. 1 UBG LSA eingeräumtes
Ermessen, die Erforderlichkeit der weiteren Unterbringung
jederzeit zu überprüfen, zu einer Überprüfungspflicht. III. 187 Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden
zurückzuweisen. Die angegriffenen Entscheidungen sind bis zum
Ablauf der Übergangsfrist von den fortgeltenden
Straftäterunterbringungsgesetzen grundsätzlich gedeckt. Die
Frage, ob die weitere Unterbringung auch bei einer den oben
dargelegten Grundsätzen entsprechenden Auslegung und
Anwendung der vorerst weiter anwendbaren Gesetze
gerechtfertigt ist, ist zuvörderst von den
Vollstreckungsgerichten zu beantworten. Das
Bundesverfassungsgericht greift dieser Entscheidung nicht
vor. IV. 188 Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a
Abs. 3 BVerfGG. Die Verfassungsbeschwerden sind zwar
zurückzuweisen, haben aber in der Sache zur Klärung einer
Frage von grundsätzlicher Bedeutung beigetragen (vgl. BVerfGE
36, 146 <173 f.>). Die Frage nach der
Gesetzgebungskompetenz für die nachträgliche
Straftäterunterbringung wird im Sinne der Beschwerdeführer
beantwortet. Deshalb sind die Rügen der Beschwerdeführer im
Wesentlichen berechtigt; aus Billigkeitsgründen ist
Kostenerstattung anzuordnen. C. 189 Diese Entscheidung ist zu B. II. mit 5 : 3
Stimmen, im Übrigen einstimmig ergangen. Hassemer Jentsch Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Abweichende Meinung des Richters Broß, der Richterin Osterloh
und des Richters Gerhardt zum Urteil des Zweiten Senats vom
10. Februar 2004 - 2 BvR 834/02 und
2 BvR 1588/02 - 190 Die einstimmig getroffene Feststellung des
Senats, dass die Straftäterunterbringungsgesetze der Länder
Bayern und Sachsen-Anhalt mit dem Grundgesetz unvereinbar
sind, hätte zur Erklärung ihrer Nichtigkeit führen müssen.
Den Verfassungsbeschwerden hätte deshalb der Erfolg nicht
versagt werden dürfen. I. 191 Der Senatsmehrheit kann in ihrem rechtlichen
Ausgangspunkt nicht gefolgt werden. Eine
Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit der Anordnung
befristeter Fortgeltung einer verfassungswidrigen Regelung
kommt in Fallkonstellationen wie der vorliegenden nicht
bereits dann in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der
zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des
Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung
mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff
für eine Übergangszeit hinzunehmen ist. Gegen eine solche
Maßstabsbildung bestehen grundlegende rechtsstaatliche
Bedenken. Die Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit eines
Gesetzes müssen allgemeinen und verbindlichen Regeln folgen.
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dazu muss in
besonderem Maße klar und berechenbar sein. Dem läuft der von
der Senatsmehrheit gebildete Prüfungsmaßstab zuwider. Anders
als etwa bei der inhaltlichen Normenkontrolle, bei der das
Bundesverfassungsgericht im Wege der Gesetzesauslegung
aufgefundene Abwägungen des Gesetzgebers auf ihre
Vereinbarkeit mit dem Verfassungsrecht überprüft, hat die von
der Senatsmehrheit befürwortete Abwägungsbefugnis des
Bundesverfassungsgerichts auf der Rechtsfolgenseite
originären Charakter. Sie eröffnet dem
Bundesverfassungsgericht Gestaltungsräume bislang ungekannten
Ausmaßes. In der Sache finden Grundsätze Anwendung, wie sie
für die Prüfung gelten, ob eine einstweilige Anordnung zu
erlassen ist. Unter Umständen - und so auch hier -
widersprechen kraft verfassungsgerichtlicher Anordnung weiter
geltende Normen verfassungsrechtlichen Bindungen, die der
Gesetzgeber bei einer entsprechenden Regelung zu beachten
hätte (dazu unten II. bis IV.). Andererseits übernimmt das
Bundesverfassungsgericht mit der Abwägung auf der
Rechtsfolgenseite eine Verantwortung, die ihm nach den
geltenden Grundsätzen der Gewaltenteilung nicht zukommt und
deren Bedeutung für die nach Auffassung der Senatsmehrheit
vorzunehmende Abwägung unklar ist. 192 Die vorliegende Fallgestaltung verdeutlicht
die Problematik der von der Mehrheit der Senatsmitglieder
befürworteten Abwägung des Schutzinteresses der Allgemeinheit
mit dem Freiheitsanspruch der Betroffenen. Wesentliche
Aspekte des Rechtsstaats bleiben ausgeblendet. So ist der
Umstand, dass den Ländern keine Gesetzgebungskompetenz zum
Erlass von Straftäterunterbringungsgesetzen zusteht, in
zweierlei Hinsicht von besonderem verfassungsrechtlichem
Gewicht. Zum einen fehlt die demokratische Legitimation für
die mit solchen Gesetzen bewirkte Freiheitsentziehung, und es
stellt sich die Frage, ob das Bundesverfassungsgericht einen
derartigen grundlegenden Mangel der Gesetzgebung bei den
Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit unberücksichtigt
lassen darf, ob, mit anderen Worten, eine kompetenzwidrige
Landesgesetzgebung überhaupt taugliche Grundlage für eine
Weitergeltungsanordnung sein kann. Zum anderen kann die
Verfassungswidrigkeit nicht vom jeweiligen Landesgesetzgeber
ausgeräumt werden. Über den von der Senatsmehrheit an den
Bundesgesetzgeber gerichteten Prüfauftrag haben die Länder
eine eigen geartete Möglichkeit mittelbarer
Gesetzgebungsinitiative erlangt, die das Grundgesetz nicht
vorsieht. Indem die von den Ländern unter Verstoß gegen die
Kompetenzordnung geschaffene Tatsachenlage für einen
Übergangszeitraum aufrechterhalten wird, erhält ihr
Regelungsanliegen zudem ein Gewicht, das den
Bundesgesetzgeber faktisch mit einer bestimmten Tendenz zur
Regelung drängt. Mit der Weitergeltungsanordnung wird ein Weg
zur Durchsetzung politischer Anliegen der Länder auf
Bundesebene honoriert, der nicht nur mit dem
verfassungsrechtlich geordneten Gesetzgebungsverfahren
unvereinbar ist, sondern durch die Mitwirkung des
Bundesverfassungsgerichts auch geeignet ist, dessen Stellung
im gewaltenteiligen Gesamtgefüge der Bundesrepublik
Deutschland zu beeinträchtigen. 193 Die insoweit von der Mehrheitsmeinung in
Anspruch genommenen Bezugsfälle können die vorgenommene
Maßstabsbildung nicht tragen. Die Entscheidungen BVerfGE 33,
1 (13); 40, 276 (283); 41, 251 (266 ff.) und 51, 268
(290 ff.) betreffen die mit der vorliegenden
Fallkonstellation nicht vergleichbare Frage, wie ein
Sachbereich bei Fehlen einer verfassungsrechtlich gebotenen
Regelung übergangsweise zu ordnen ist, und der Entscheidung
BVerfGE 33, 303 (347 f.) liegt ein anderer, nämlich der
folgende Maßstab zugrunde. 194 Steht eine Norm mit dem Grundgesetz nicht in
Einklang, so ist sie grundsätzlich für nichtig zu erklären.
Die mit einer Weitergeltungsanordnung verbundene
Unvereinbarerklärung setzt, soweit hier von Interesse,
voraus, dass es aus verfassungsrechtlichen Gründen
unabdingbar ist, eine verfassungswidrige Vorschrift als
Regelung für eine Übergangszeit fortbestehen zu lassen, damit
in dieser Zeit nicht ein Zustand besteht, der von der
verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt ist als der
bisherige (vgl. BVerfGE 33, 303 <347>; 37, 217
<261>; 61, 319 <356>; 92, 53 <73>; s. auch
BVerfGE 85, 386 <401>; 100, 313 <402>). Eine
Weitergeltungsanordnung, die die mit der Feststellung der
Verfassungswidrigkeit verbundene Anwendungssperre überwindet
(vgl. hierzu BVerfGE 87, 153 <155, 181>; 91, 186
<187, 207>; 93, 121 <121, 131>; 101, 158
<238>), kommt demnach nur dann in Betracht, wenn sie
erstens aus verfassungsrechtlichen Gründen zwingend geboten
ist (vgl. BVerfGE 61, 319 <356>; 92, 53 <73>) und
zweitens das Bundesverfassungsgericht zu ihrer Anordnung
überhaupt berechtigt ist. An beiden Voraussetzungen fehlt
es. II. 195 Verfassungsrechtliche Gründe für eine
Weitergeltung der angegriffenen Normen sind nicht
ersichtlich. Sie könnten alleine in der Verletzung des
Untermaßverbots (vgl. BVerfGE 88, 203 <254>) liegen.
Art und Umfang des Schutzes von Leben, persönlicher Freiheit,
körperlicher Unversehrtheit und sexueller Selbstbestimmung im
Einzelnen zu bestimmen, ist jedoch allein Aufgabe des
Gesetzgebers. Die Verfassung gibt lediglich den Schutz als
Ziel vor, nicht aber die Ausgestaltung im Einzelfall. Nur
dann, wenn der Gesetzgeber das Untermaßverbot missachtet und
keinen angemessenen und wirksamen Schutz bereithält,
unterliegt er der verfassungsgerichtlichen Kontrolle (vgl.
BVerfGE 88, 203 <254>). Dies hat jedoch nicht einmal
die Senatsmehrheit annehmen wollen. Das
Bundesverfassungsgericht kann die Verletzung einer
Schutzpflicht nämlich nur dann feststellen, wenn die
öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt
nicht getroffen hat oder die getroffenen Regelungen und
Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind,
das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder erheblich dahinter
zurückbleiben (vgl. BVerfGE 77, 170 <214 f.>
m.w.N.; 88, 203 <251 ff., 254 f.>; 92, 26
<46>). Dafür fehlt jedoch jeder Anhaltspunkt. 196 1. Zwar ist die Gefahr, dass Straftäter, deren
Unterbringung die Vollstreckungsgerichte auf der Grundlage
der landesrechtlichen Unterbringungsgesetze angeordnet haben,
nach ihrer Freilassung Straftaten gegen das Leben oder
gravierende Straftaten gegen die körperliche Unversehrtheit
oder die sexuelle Selbstbestimmung begehen, ernst zu nehmen.
Auch steht außer Zweifel, dass die staatlichen Organe
verpflichtet sind, dieser Gefahr zu begegnen. Die auf die
drohende Verletzung des Untermaßverbots gestützte
verfassungsgerichtliche Anordnung der vorübergehenden
Fortgeltung einer kompetenzwidrig von einigen Ländern
geschaffenen verfassungswidrigen Rechtsgrundlage für die
Unterbringung der als gefährlich eingestuften potenziellen
Straftäter ist jedoch allenfalls als ultima ratio
verfassungsrechtlich notwendiger Gefahrenabwehr in Betracht
zu ziehen, also nur dann, wenn das geltende Recht
hinreichende Schutzinstrumente nicht bereithält. Dies ist
jedoch nicht der Fall und wurde von den Verfahrensbeteiligten
auch nicht substantiiert dargelegt. 197 Auch ohne Fortgeltung der verfassungswidrigen
Unterbringungsgesetze bestehen weit reichende Möglichkeiten
effektiver Gefahrenabwehr: Die Führungsaufsicht
(§§ 68 ff. StGB), die für den hier betroffenen
Personenkreis kraft Gesetzes eintritt (§ 67d
Abs. 2, 3 und 5, § 68f StGB), dient nicht nur der
Resozialisierungshilfe, sondern auch dem Schutz der
Allgemeinheit. Dem Verurteilten stehen nicht nur die
Aufsichtsstelle und der Bewährungshelfer zur Seite
(§ 68a StGB). Vor allem kann ihm das Gericht nach
§ 68b StGB in weitem Umfang Weisungen für sein Verhalten
erteilen, deren Nichtbeachtung gemäß § 145a StGB mit
Strafe bedroht ist. Weisungen im Rahmen der Führungsaufsicht
können mit Maßnahmen der Gefahrenabwehr nach allgemeinem
Sicherheits- und Polizeirecht verbunden werden. Als solche
kommen neben - verdeckten und offenen -
Observationen im Einzelfall Maßnahmen der Platzverweisung,
der Ingewahrsamnahme, des Betretens und Durchsuchens von
Wohnungen und von Warnhinweisen in Betracht. All dies
ermöglicht eine wirksame staatliche Kontrolle besonders
rückfallgefährdeter Straftäter und entfaltet präventive
Wirkung. Hinzu kommen die Einflussmöglichkeiten der
Sozialbehörden, etwa der Familienfürsorge oder der
Jugendämter, die Risiken im Umfeld des Verurteilten
reduzieren können. Schließlich wird bei einem Verurteilten,
der sich als unfähig erweist, sein Verhalten zu steuern, und
von dem deshalb eine erhebliche Gefahr für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung ausgeht, die Unterbringung wegen einer
psychischen Erkrankung nach Maßgabe der einschlägigen
Landesgesetze ernsthaft zu prüfen sein. Allerdings ist zu
unterstreichen, dass die Nichtigkeit der
Straftäterunterbringungsgesetze ohne Einfluss auf die
Auslegung des Rechts der öffentlich-rechtlichen Unterbringung
psychisch Kranker zu bleiben hat. 198 Auch wenn vermittels dieser Möglichkeiten
nicht in jedem Fall derselbe Grad an Sicherheit erreicht
werden kann wie durch die Sicherungsverwahrung, steht doch
außer Frage, dass den Ländern geeignete Instrumente zur
Verfügung stehen, um auch in besonders problematischen
Einzelfällen gegebenenfalls mit erhöhtem personellen Aufwand
effektive Gefahrenabwehr zu betreiben. Nichtigkeit und damit
sofortige Unanwendbarkeit der Straftäterunterbringungsgesetze
bewirken deshalb nicht, wie die Senatsmehrheit meint, dass
dem Schutz anderer Menschen vor hochgefährlichen Verurteilten
die Grundlage entzogen würde. 199 2. Des Weiteren stellt die Senatsmehrheit
darauf ab, dass im Falle der Nichtigerklärung Personen in die
Freiheit entlassen werden müssten, für die auf der Grundlage
gerichtlich festgestellt sei, dass von ihnen eine
Unversehrtheit, die Freiheit der Person oder die
Selbstbestimmung anderer ausgehe; die Pflicht des Staates,
die Bürger vor derartigen Gefahren zu schützen, sei über die
allgemeine, nach Art und Intensität weitgehend in das
politische Ermessen gestellte staatliche Verpflichtung zur
Kriminalitätsbekämpfung hinaus konkretisiert und
individualisiert. Abgesehen davon, dass die tatsächlichen
Feststellungen in Verfahren gewonnen worden sind, die auf
verfassungswidrigen Gesetzen beruhen, und deshalb nicht ohne
Weiteres der verfassungsgerichtlichen Anordnung der
Fortgeltung eben dieser Gesetze zugrunde gelegt werden
können, stellt sich die Frage, was aus diesen Feststellungen
folgt. Die Senatsmehrheit behauptet nicht etwa, dass die
geltende Rechtslage wegen einer zwischenzeitlichen
Veränderung der Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar
geworden sei und deshalb der Überprüfung durch den
zuständigen Gesetzgeber bedürfe (vgl. BVerfGE 56, 54
<81>). Sie zieht aus den dargelegten Feststellungen
ebenso zu Recht auch nicht den Schluss, der Bundesgesetzgeber
sei bereits früher verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen
und sei erst recht jetzt verpflichtet, die
Sicherungsverwahrung zum Schutz der Bevölkerung in der Art
umfassend auszugestalten, wie es die Landesgesetze vorgesehen
haben. Die von der Senatsmehrheit in den Mittelpunkt ihrer
Erwägung gestellten Tatsachen bestätigen vielmehr lediglich,
dass es hochgradig gefährliche Straftäter gibt, die nach
geltenden Gesetzen nicht weiter verwahrt werden dürfen – eine
Erkenntnis, die den Entscheidungsgrundlagen des
Bundesgesetzgebers bei der Neuregelung des Rechts der
Sicherungsverwahrung in den Jahren 1998 und 2002 nichts Neues
hinzufügt. Indem die Senatsmehrheit die Aufmerksamkeit auf
die Gefährlichkeit bestimmter Personen richtet, suggeriert
sie einen Handlungsbedarf, der aus verfassungsrechtlicher
Sicht nicht besteht und der eine Fortdauer von
Freiheitsentziehungen ohne verfassungsgemäße gesetzliche
Grundlage nicht zu rechtfertigen vermag. 200 3. Die Senatsmehrheit hält eine weitere, auf
ein halbes Jahr befristete Unterbringung für geboten, weil
die Inhaftierten hochgradig gefährlich seien und ihre
Freilassung dem Bundesgesetzgeber unwiderruflich die
Möglichkeit nähme, über die Erforderlichkeit einer Regelung
zum Schutz vor weiteren Straftaten dieses Personenkreises zu
entscheiden und die etwa für notwendig gehaltenen Regelungen
zu erlassen. Damit wird einem bestimmten rechtspolitischen
Anliegen der Vorrang vor dem Freiheitsrecht der Betroffenen
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG eingeräumt. Dies ist nicht
zu rechtfertigen. 201 Mit der Nichtigkeit der
Straftäterunterbringungsgesetze wäre diejenige Risikolage
wieder hergestellt, die vor dem Erlass dieser Gesetze
bestanden hat und die vom Bundesgesetzgeber (wie auch von
verschiedenen Ländern) gewollt ist. Gegen dieses Ergebnis
sind verfassungsrechtliche Bedenken nicht ersichtlich.
Dementsprechend wird auch von keiner Seite vorgetragen, der
Staat müsse seine Aufgabe, das Recht auf Leben und
körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG angemessen zu schützen (vgl. BVerfGE 88, 203
<254>), gerade in der von den landesrechtlichen
Unterbringungsgesetzen angestrebten Weise erfüllen, also mit
dem Mittel der dort zur Schließung einer vermeintlichen
"Sicherheitslücke" vorgesehenen Sicherungsverwahrung. Auch
die Senatsmehrheit lehnt eine derartige verfassungsrechtliche
Pflicht ab, indem sie hervorhebt, dem Bundesgesetzgeber sei
Gelegenheit lediglich zur Prüfung eines
eventuellen Gesetzgebungsverfahrens zu geben. 202 4. Stattdessen meint sie jedoch, dem Bund ein
Gestaltungsermessen eröffnen zu müssen, weil er "irrtümlich
von einer Landesgesetzgebungszuständigkeit ausgegangen" sei
(vgl. Umdruck, S. 78). Dies steht in Widerspruch zu den
im Rahmen der Kompetenzprüfung getroffenen Feststellungen des
Senats, nach denen der Bund die nachträgliche
Sicherungsverwahrung ausdrücklich nicht in das
Sanktionsgefüge aufgenommen und dem Gesetz zur Bekämpfung von
Sexualdelikten und anderen gefährlichen Straftaten insoweit
abschließenden Charakter beigemessen hat (vgl. Umdruck,
S. 73 ff.). Damit setzt sich die Senatsmehrheit
über die politische Entscheidung des zuständigen und deshalb
allein demokratisch legitimierten Bundesgesetzgebers hinweg,
die mit der Freilassung von Straftätern nach langjähriger
Haft in bestimmten wenigen Fallkonstellationen verbundenen
und bekannten Risiken hinzunehmen, und macht sich die
abweichende, die Bundesgesetzgebung "nachbessernde"
politische Risikobewertung der Landesgesetzgeber zu
Eigen. 203 Hat der Bund sein Gestaltungsermessen bereits
"abschließend" ausgeübt, so ist es nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, ihm ein solches unter Verletzung
des Freiheitsgrundrechts der Beschwerdeführer offen zu
halten. Daran kann auch die Erwägung der Senatsmehrheit, der
Bundesgesetzgeber habe sich der Aufgabe zu prüfen, ob den von
besonders rückfallgefährdeten Straftätern ausgehenden
Gefahren durch eine nachträgliche Freiheitsentziehung oder
auf andere Weise zu begegnen sei, allein deshalb nicht
gestellt, weil er irrtümlich von einer Landeszuständigkeit
ausgegangen sei, weshalb ihm Gelegenheit gegeben werden
müsse, sich mit dieser Frage zu befassen, nichts ändern.
Diese Erwägung trifft bereits von ihrer Prämisse her nicht
zu. Wie in den Urteilsgründen zutreffend ausgeführt ist, hat
sich der Deutsche Bundestag in der 13. und
14. Wahlperiode umfassend mit der Sicherungsverwahrung
befasst und unter Würdigung der Sicherheitsbelange der
Bevölkerung für die Gesetz gewordene Regelung entschieden.
Von einer Selbstbeschränkung des Bundesgesetzgebers im
Hinblick auf seine fehlende Kompetenz war weder seinerzeit
noch später die Rede. Dem Schreiben der Bundesministerin der
Justiz vom 13. September 1999 kommt insoweit ebenso
wenig Bedeutung zu wie früheren Äußerungen des Bundesrats zu
Gesetzesinitiativvorschlägen einzelner Länder. 204 Hat der Gesetzgeber - wie hier -
eine eindeutige Entscheidung getroffen, so darf der Richter
diese nicht auf Grund eigener rechtspolitischer Vorstellungen
verändern und - sei es auch nur übergangsweise -
durch eine eigene judikative Lösung ersetzen, die so im
Parlament nicht erreichbar gewesen wäre (vgl. zu den Grenzen
analoger Rechtsanwendung BVerfGE 82, 6 <12> m.w.N.).
Die Senatsmehrheit hat sich damit - objektiv
betrachtet - der Bindung an Recht und Gesetz entzogen
(vgl. BVerfGE 87, 273 <280> m.w.N.; 96, 375
<394>). Auch wenn der Grundsatz der Gewaltenteilung
(Art. 20 Abs. 3 GG) nicht im Sinne einer strikten
Trennung der Funktionen und Monopolisierung jeder einzelnen
bei einem bestimmten Organ ausgestaltet worden ist (vgl.
BVerfGE 9, 268 <279 f.>; 96, 375 <394>;
stRspr), schließt dieses Prinzip es jedenfalls aus, dass die
Gerichte Befugnisse beanspruchen, die von der Verfassung
eindeutig dem Gesetzgeber übertragen worden sind (vgl.
BVerfGE 4, 219 <234>; 96, 375 <394>; stRspr). So
verhält es sich hier. III. 205 Der Richter darf gemäß Art. 104
Abs. 1 Satz 1 GG die Freiheit der Person nur auf
Grund eines förmlichen Gesetzes beschränken, das die
Voraussetzungen der Freiheitsentziehung im Gesetzestext
hinreichend bestimmt regelt (vgl. BVerfGE 96, 68 <97>).
Art. 104 Abs. 1 GG nimmt den in Art. 2
Abs. 2 Satz 3 GG bereits enthaltenen
Gesetzesvorbehalt für eine Freiheitsbeschränkung wieder auf
und verstärkt ihn durch das Erfordernis eines "förmlichen"
Gesetzes und durch die Forderung nach Beachtung der darin
vorgeschriebenen Formen (vgl. BVerfGE 10, 302 <323>;
14, 174 <186 f.>; 29, 183 <195>; 58, 208
<220>; 78, 374 <383>; 105, 239 <247>). Die
formellen Gewährleistungen der Freiheit in Art. 104 GG
stehen mit der materiellen Freiheitsgarantie des Art. 2
Abs. 2 Satz 2 GG in unlösbarem Zusammenhang (vgl.
BVerfGE 10, 302 <322>; 58, 208 <220>). Jede
Freiheitsbeschränkung bedarf daher einer (wirksamen)
materiell-gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 2, 118
<119>; 29, 183 <195>). Sinn und Zweck dieser
Regelung ist es, für den Eingriff in das Grundrecht der
persönlichen Freiheit eine demokratisch legitimierte, vom
Parlamentswillen getragene Rechtsgrundlage zu schaffen und
darüber hinaus vor dem Hintergrund der Staatspraxis der
Weimarer Zeit und des schleichenden Übergangs in die Diktatur
(vgl. hierzu: Der Parlamentarische Rat 1948 bis 1949, Akten
und Protokolle, Band 5/I, S. 78) sicherzustellen, dass
sich das Parlament seiner ausschließlichen Verantwortung für
die Normsetzung nicht begibt (vgl. Hantel, Das Grundrecht der
Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2,
104 GG, JuS 1990, S. 865 <867>). Der Verschärfung
des schon in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG
enthaltenen Gesetzesvorbehalts durch Art. 104
Abs. 1 GG, der noch unterstützt wird durch die
Formalgarantien in Art. 104 Abs. 2 GG, ist ferner
zu entnehmen, dass es dem Grundgesetz im Bereich der
Freiheitsentziehungen auf eine besonders rechtsstaatliche,
förmliche Regelung ankommt (vgl. BVerfGE 29, 183
<195 f.>). Der Gesetzgeber soll gezwungen werden,
Freiheitsentziehungen in berechenbarer, messbarer und
kontrollierbarer Weise zu regeln. Aus diesem Grunde scheidet
auch Gewohnheitsrecht als "gesetzliche Grundlage" aus. Um
nichts anderes handelt es sich jedoch bei der auf
richterlicher Rechtsfortbildung (so mit Recht Zeidler, Die
Verfassungsrechtsprechung im Rahmen der staatlichen
Funktionen, EuGRZ 1988, S. 207 <216>) beruhenden
Weitergeltungsanordnung. Gleiches gilt auch für die analoge
Heranziehung von Normen. Nur der Gesetzgeber soll nach
Art. 2 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 GG
darüber entscheiden, in welchen Fällen Freiheitsentziehungen
zulässig sein sollen (vgl. BVerfGE 29, 183 <196>). Mit
dieser Zielsetzung des Art. 104 Abs. 1 GG ist eine
auch nur befristete Weitergeltungsanordnung durch das
Bundesverfassungsgericht wohl prinzipiell unvereinbar.
Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG steht einem
Rechtsanwendungsbefehl des Bundesverfassungsgerichts
jedenfalls dann zwingend entgegen, wenn - wie
hier - der nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes
allein zuständige Bundesgesetzgeber abschließend tätig
geworden ist. Hier erlaubt Art. 104 Abs. 1 GG keine
Freiheitsentziehung auf der Grundlage eines kompetenzwidrig
erlassenen Landesgesetzes, das das Bundesverfassungsgericht
nach Maßgabe einer - wie dargestellt - kaum
konturierbaren Abwägung für weiter anwendbar erklärt hat. 206 Daran vermag auch § 31 Abs. 2
Satz 2 BVerfGG, wonach die Unvereinbarerklärung einer
Norm Gesetzeskraft erlangt, nichts zu ändern. Die Vorschrift
macht aus Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nicht
solche eines demokratisch legitimierten Parlaments. Auch
nimmt die Weitergeltungsanordnung an den Rechtswirkungen des
§ 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht teil; die
Vorschrift gilt ausdrücklich nur für die Unvereinbarerklärung
und die dadurch bewirkte Anwendungssperre, jedoch nicht für
deren auf Richterrecht beruhende Durchbrechung mittels
Fortgeltungsanordnung. Im Übrigen kann eine Norm einfachen
(Verfahrens-)Rechts nicht grundrechtsgleiche Rechte
(Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG) und damit
unmittelbar geltendes Verfassungsrecht (vgl. Art. 1
Abs. 3 GG) derogieren oder gar außer Kraft setzen. Die
Beschwerdeführer befinden sich daher in der Übergangszeit
ohne gesetzliche Grundlage in Haft. IV. 207 Schließlich lässt sich die
Weitergeltungsanordnung auch mit dem allgemeinen
Rückwirkungsverbot (Art. 2 Abs. 1 i.V.m.
Art. 20 Abs. 3 GG) nicht vereinbaren. 208 Das Institut der nachträglichen
Sicherungsverwahrung knüpft notwendig an eine konkrete
Anlasstat an. Diese bildet nach einhelliger Meinung des
Senats die verfassungsrechtlich unabdingbare Voraussetzung
der Unterbringung; sie ist deren Legitimationsgrundlage und
entfaltet zugleich limitierende Wirkung. Hat der Betroffene
seine Strafe verbüßt und ist auch eine etwaige
freiheitsentziehende Maßregel erledigt, so ist der durch die
Anlasstat gesetzte Sachverhalt abgeschlossen und kann
allenfalls unter den engen Voraussetzungen der Wiederaufnahme
des Verfahrens zuungunsten des Angeklagten (§ 362 StPO)
nochmals Gegenstand einer erneuten Anknüpfung von
Rechtsfolgen sein. Daran vermag die Erkenntnis der
fortdauernden Gefährlichkeit des Betroffenen nichts zu
ändern. 209 Die Straftäterunterbringungsgesetze der Länder
haben deshalb nachträglich ändernd in bereits abgewickelte,
der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen. Mit
der Weitergeltungsanordnung hält die Senatsmehrheit
- wenn auch nur für eine Übergangszeit - diesen
Eingriff aufrecht. Die in diesem Eingriff liegende
Rückwirkung ist durch das Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich
verboten (stRspr; vgl. BVerfGE 95, 64 <86 f.>; 97,
67 <78> m.w.N.). Ein Ausnahmetatbestand, der eine
Durchbrechung dieses Verbots rechtfertigen könnte (vgl.
BVerfGE 72, 200 <257 f.>; 97, 67 <78>), ist
nicht ersichtlich. Es liegen dafür weder zwingende Gründe des
gemeinen Wohls vor noch fehlt es den Betroffenen an einem
schutzbedürftigen und schutzwürdigen Vertrauen in den
Fortbestand der Rechtslage. Zwingende Gründe des gemeinen
Wohls könnten hier allenfalls darin bestehen, dass die
staatliche Schutzpflicht nur durch "Wegsperren" der
Betroffenen erfüllt werden könnte, was, wie dargelegt, nicht
der Fall ist. Den sich aus dem Rechtsstaatsgebot des
Grundgesetzes ergebenden Anforderungen genügt es nicht, dass
die Gefährlichkeit der Betroffenen entweder bereits im
Zeitpunkt der Aburteilung positiv bekannt war, gleichwohl
aber nicht zur Verhängung einer entsprechenden Strafe oder
zur Anordnung freiheitsentziehender Maßregeln führte oder aus
Rechtsgründen nicht führen durfte, oder sie auf Grund der im
Zusammenhang mit der Tat deutlich gewordenen Begleitumstände
bei Anwendung pflichtgemäßer Sorgfalt hätte erkannt werden
können, ohne dass hieraus die entsprechenden Folgerungen in
dem dafür vorgesehenen Strafverfahren gezogen wurden. Die
grundsätzlich im Strafurteil vorgenommene Begrenzung der
Freiheitsentziehung enthält für die verurteilten Straftäter
die verbindliche Verheißung, nach Strafverbüßung und
Erledigung einer freiheitsentziehenden Maßregel wieder ein
Leben in Freiheit führen zu können. Die Schutzwürdigkeit des
so begründeten Vertrauens kann nicht mit verfassungsrechtlich
nicht zwingend gebotenen Anliegen des Schutzes der
Bevölkerung vor gravierenden Straftaten in Frage gestellt
werden. 210 Der Senat hatte keinen Anlass, die Frage der
Rückwirkung der angegriffenen Gesetze zu erörtern, die sich,
was nicht näher auszuführen ist, in anderer Weise als in dem
Verfahren 2 BvR 2029/01 stellt. Sollte der
Bundesgesetzgeber eine Regelung anstreben, die die weitere
Unterbringung der auf der Grundlage der Landesgesetze
Inhaftierten vorsieht, wird er sich mit der skizzierten
Rückwirkungsproblematik auseinander zu setzen haben. Broß Osterloh Gerhardt Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2004:rs20040210.2bvr083402Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834/02 - Rn. (1-210),http://www.bverfg.de/e/rs20040210_2bvr083402.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 11/2004 vom 10. Februar 2004Fundstelle(n)BVerfGE 109, 190 - 255PDF-Download