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Timestamp: 2016-12-04 16:14:25
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Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 42', 'artículo 86', 'artículo 241', 'artículo 23', 'artículo 36']

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[Sentencia T-0817-13] – Indexación de la primera mesada pensional
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Sentencia T-817/13
(Bogotá, D.C., 12 de noviembre)
DERECHO DE PETICION ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Respuesta de fondo, oportuna y clara
Si bien es cierto que el precedente constitucional no es de obligatorio cumplimiento para un particular, en el caso de aquellas personas que prestan un servicio público -en este caso el servicio público de la seguridad social en pensiones-, se equipara su responsabilidad con la de la administración en razón de la función pública que desempeña. Razón por la cual, se incrementa la exigencia para apartarse en la resolución de peticiones del precedente de unificación. En consecuencia, no puede considerarse como una respuesta de fondo, aquella que se fundamenta en una interpretación judicial que fue modificada por una sentencia de unificación, por lo cual las entidades prestadoras del servicio público de seguridad social en pensiones están en la obligación de brindar una contestación con base en la jurisprudencia constitucional vigente. PRECEDENTE JUDICIAL EN RESOLUCION DE PETICIONES Y EXPEDICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS RELATIVOS A PENSIONES, SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES Y CIERTOS DAÑOS-Fuerza vinculante
Las autoridades administrativas, y en este caso un particular que desarrolla la prestación del servicio público de la seguridad social al fungir como responsable del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de su extrabajador, está en la obligación de acatar en sus decisiones las sentencias de carácter vinculante, en especial, sí existe un precedente de unificación aplicable directamente al objeto de la solicitud. Con relación a la obligatoriedad del precedente constitucional, la Corte en ese sentido se pronunció en la sentencia C-539 de 2011.
SENTENCIA DE UNIFICACION EN MATERIA DE INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Sentencia SU1073/12 DERECHO DE PETICION-Vulneración cuando la respuesta se aparta injustificadamente del precedente constitucional de unificación, aplicable al objeto de la petición
DERECHO DE PETICION ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Orden a Electrificadora responda oportunamente con base en precedente de unificación de la SU1073-12 sobre indexación
Referencia: expedientes T-3.907.964.
Fallos de tutela objeto revisión: sentencia del Juzgado Décimo del Circuito de Bucaramanga, del 09 de abril de 2013 que revocó la sentencia Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga, del 04 de marzo de 2013 que amparo transitoriamente el derecho a la seguridad social y negó el del debido proceso.
Accionante: Gustavo Barrera.
Accionada: Electrificadora de Santander S.A. ESP.
1. Elementos y pretensiones.
1.1. Derechos fundamentales invocados: debido proceso, derecho de petición, derecho a la defensa, mínimo vital y seguridad social. 1.2. Conducta que causa la vulneración: negativa de la Electrificadora de Santander S.A. ESP de reconocer a través de derecho de petición la indexación de la primera mesada pensional. 1.3. Pretensión: se ordene la indexación de la primera mesada, y en consecuencia el pago del retroactivo generado desde el momento del reconocimiento de la pensión de jubilación. 2. Fundamentos de la pretensión.
2.1. El demandante laboró para la Electrificadora de Santander S.A., por más de 25 años. En consecuencia, dicha entidad le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución 450 del 12 de julio de 1989, con base en el promedio devengado durante el último año de servicio -30 de abril de 1978- por un monto de $9.733, el cual, al ser inferior al salario mínimo de la época, fue ajustado a la suma de $32.560.
2.2. Mediante derecho de petición del 2 de febrero de 2012, el accionante solicitó a la electrificadora de Santander S.A., la indexación de su primera mesada pensional, petición que fue negada por parte de la accionada con fundamento en que su pensión de jubilación se causó en vigencia de la Constitución de 1886, en la cual, no estaba previsto el derecho a la actualización solicitada. 2.3. A través de su apoderado judicial, el actor manifiesta que no ha ejercido los recursos judiciales, que la pensión es su única fuente de ingresos y que a sus 78 años no existe un medio judicial idóneo para la resolución de su petición. 3. Respuesta de la entidad accionada. 3.1. La Electrificadora Santander S.A., a través de apoderada judicial solicitó el rechazo de la acción por improcedente, en tanto que el demandante no agotó los medios judiciales existentes en la jurisdicción ordinaria, y pretende mediante la acción de amparo la resolución de un conflicto propio del juez laboral ordinario. 4. Decisiones de tutela objeto de revisión: 4.1. Sentencia del Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga, del 04 de marzo de 2013 (primera instancia).
4.1.1. El a quo concedió transitoriamente el amparo, ordenando la indexación de la primera mesada y el pago de las siguientes mesadas hasta que el actor obtenga de manera permanente la modificación de su derecho pensional por parte del juez laboral ordinario. Fundamentando su decisión en que a pesar de no haberse agotado los recursos ordinarios, es una persona que deriva su sustento de la mesada pensional y en consideración a su calidad de adulto mayor y persona enferma, concede el mecanismo de amparo transitoriamente. 4.2. Impugnación. Sentencia del Juzgado Décimo del Circuito de Bucaramanga, del 09 de abril de 2013 (segunda Instancia).
4.2.1. El juez de la alzada al resolver la impugnación interpuesta por la apoderada de la parte pasiva, revocó el fallo de primera instancia, y en su lugar negó el amparo, al considerar que no se cumple con el requisito de procedibilidad tal y como lo ha dispuesto la Corte Constitucional de manera reiterada frente al reconocimiento de la indexación de la primera mesada, al exigir que: (i) el interesado ostente la calidad de pensionado; (ii) agotara la actuación en sede gubernativa; (iii) y que haya acudido oportunamente a la jurisdicción correspondiente con el fin de acreditar las condiciones materiales que justifiquen la protección por vía de tutela. Al revisar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, verificó que no se agotó si quiera sumariamente la vía ordinaria, por lo que declaró improcedente el reconocimiento de la pretendida prestación económica. II. CONSIDERACIONES.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. En el presente caso se discute la posible afectación del derecho fundamental al debido proceso, derecho de petición, la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital. 2.2. Legitimación por pasiva. La Electrificadora Santander S.A., es una persona jurídica de naturaleza privada, pagadora de la pensión de jubilación del accionante, prestando el servicio público de seguridad social, calificado por la Corte como “particular” encargado “de la prestación de un servicio público” y por lo tanto demandable. (Art. 86 CP, Arts. 5 y 42 D-2591/91). 2.3. Legitimación por activa. La demanda fue presentada por el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados a través de apoderado judicial, tal y como consta en el poder especial aportado en el expediente. (artículo 10 del Decreto 2591 de 1994).
2.4. Inmediatez. Para el análisis de procedibilidad, encuentra la Sala que el término en el que se interpuso la demanda de tutela es razonable y oportuno, teniendo en cuenta que la notificación de la respuesta del derecho de petición se efectúo el 23 de enero de 2013 y la demanda se presentó el 20 de febrero del mismo año. 2.5. Subsidiariedad. En el presente caso, se evidencia que el posible afectado es una persona de la tercera edad, por lo que el mecanismo judicial consagrado en el procedimiento de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social, no resultaría idóneo y eficaz para proteger el derecho de petición del accionante, como se verá en el acápite de la adecuación del derecho vulnerado; razón por la cual debe hacerse un estudio de fondo con el fin de que cese la posible vulneración del derecho fundamental del tutelante. En sentencia T-384/98 esta Corte explicó que: “(…) no es suficiente que el juez constitucional afirme que es improcedente la protección que se le solicita, ante la simple existencia de otros medios de defensa judicial, pues está obligado a evaluar si la lesión del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podría obtener igual o mayor protección a la que él prodigaría, si el afectado hace uso de los mecanismos ordinarios, y, si su puesta en ejecución, no degeneraría en una lesión mayor de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que podría recibir.”
2.6. Adecuación de los derechos fundamentales vulnerados. 2.6.1. El apoderado del actor invocó como derechos fundamentales conculcados el debido proceso, derecho a la defensa, mínimo vital y seguridad social, y en razón de su pretensión –indexación directa de la primera mesada pensional- los jueces de tutela de instancia acertadamente concluyeron que la demanda de tutela era manifiestamente improcedente para tal fin, en tanto que no se cumple con uno de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de ésta Corte en materia de indexación. 2.6.2. Es decir, la falta de agotamiento de los recursos ordinarios hace improcedente la indexación de la primera mesada pensional de modo directo por parte del juez constitucional, en tanto que dicho derecho fue extendido por virtud del derecho a la igualdad a través de la sentencia SU-1073 de 2012 a todas las categorías pensionales como consecuencia de la reiterada negativa de la justicia ordinaria en reconocer la actualización de la base salarial a las pensiones convencionales, patronales o causadas antes de la constitución de 1991. Lo que implica, la existencia de una providencia judicial que sustente el error sustantivo amparado. En la sentencia de unificación antes mencionada, la Corte indicó sobre los recursos extraordinarios y ordinarios lo siguiente: “Especial consideración tiene este caso en razón a que no fue agotado el recurso extraordinario de casación, y por lo tanto podría considerarse que el actor no agotó los recursos judiciales a su alcance antes de acudir a la tutela. Sin embargo, esta Sala reiterará la posición asumida por la Corte Constitucional en Sentencia T-046 de 2008, en la que se señaló que en los casos de indexación de la primera mesada pensional, resultaba excesivo el agotamiento de dicho recurso para los casos fallados con anterioridad al cambio de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, sólo desde el año 2009 esta Corporación reconoció el derecho a la indexación de forma amplia, para las pensiones legales, las pensiones convencionales y la pensión sanción.
2.6.3. De lo anterior se concluye, que resulta excesivo exigir el agotamiento en sede de casación, razón por la cual, el requisito se satisface al acreditar el agotamiento del recurso ordinario. Lo que implica que dicho requerimiento no pueda ser obviado, en tanto que el precedente se aplica en contra de una providencia judicial que haya negado el derecho a la indexación. 2.6.4. Pese a que en el caso concreto no procede el amparo para obtener la indexación de la primera mesada, sin que previamente haya mediado algún tipo de diligencia judicial por parte del accionante. Se evidencia que el medio empleado por el señor Barrera ante la accionada, es decir el derecho de petición, no se resolvió adecuadamente, como se verá más adelante. 3. Problema jurídico constitucional.
¿Los particulares encargados de la prestación del servicio público a la seguridad social en pensiones están vinculados por el precedente constitucional al momento de contestar una petición?.
4. Cargo único: violación del derecho de petición por la Electrificadora de Santander S.A.
4.1. Los particulares como sujeto pasivo del derecho de petición (Reiteración). 4.1.1. La Corte Constitucional ha establecido que la interposición de una solicitud procede frente a organizaciones privadas que presten servicios públicos o desarrollen funciones de autoridad, caso en el cual, opera como si se hubiera formulado ante una autoridad, siendo obligatoria la respuesta clara, de fondo y oportuna para hacer efectivo éste derecho de carácter fundamental. Al respecto este Tribunal al estudiar en la sentencia C-378 de 2010 el numeral 3º (parcial) del artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Indicó lo siguiente: “(…) la Corte considera que la acción de tutela contra particulares encargados de la prestación de cualquier servicio público se sustenta en el hecho de que en todos los casos existe una ruptura en las condiciones de igualdad bajo las cuales normalmente interactúan los particulares en sus relaciones de derecho privado. En efecto, el operador que brinda un servicio público, cualquiera que sea, dispone de una sólida infraestructura técnica, económica y humana que le sitúa en una instancia de poder y evidente asimetría frente al usuario, quien para tales efectos se halla en condiciones objetivas de indefensión. De esta manera, la acción de tutela representa el mecanismo de control a la arbitrariedad, como es lógico con independencia de que los servicios públicos prestados sean o no domiciliarios.” 4.1.2. De igual modo, el desarrollo jurisprudencial en sede de tutela, ha reiterado la obligatoriedad de la contestación oportuna y clara a las solicitudes respetuosas, dirigidas en contra de varios particulares que prestan algún servicio público, resaltando las siguientes sentencias:
“Las cajas de compensación familiar, al prestar un servicio dentro del ámbito de la seguridad social, están obligadas a responder las peticiones de acuerdo a los criterios expuestos, cuando tales peticiones hayan sido presentadas por particulares beneficiados por los servicios de la caja de compensación familiar y versen sobre el acceso a una prestación social o a un servicio público.”
4.1.3. En la sentencia T-495 de 2008 la Sala Quinta de Revisión consideró que no se afecta el núcleo esencial del derecho de petición, cuando la respuesta involucra los siguientes elementos: “La jurisprudencia constitucional ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición comprende los siguientes elementos o características: (i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se puedan negar a recibirlas o abstener de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo, que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, que haya correspondencia entre la petición y la respuesta, sin fórmulas evasivas o elusivas; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder. (subraya fuera de texto).
Por tanto existe una vulneración del núcleo esencial del derecho de petición, cuando la entidad respectiva no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de ‘pronta resolución’, o cuando la respuesta se limita a evadir la petición y no soluciona de fondo el asunto sometido a su consideración. En conclusión, el derecho de petición es vulnerado cuando las autoridades competentes, dentro de los términos legales no resuelven de fondo lo pedido.” De lo expuesto, se reitera que no basta una simple contestación, sino que la misma debe orientarse por los pronunciamientos jurisprudenciales vigentes al momento de analizar la petición y que sean aplicables. 4.1.4. En ese sentido las autoridades administrativas, y en este caso un particular que desarrolla la prestación del servicio público de la seguridad social al fungir como responsable del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de su extrabajador, está en la obligación de acatar en sus decisiones las sentencias de carácter vinculante, en especial, sí existe un precedente de unificación aplicable directamente al objeto de la solicitud. Con relación a la obligatoriedad del precedente constitucional, la Corte en la sentencia C-539 de 2011 indicó lo siguiente: “Esta obligación por parte de las autoridades administrativas de interpretar y aplicar las normas a los casos en concreto de conformidad con la Constitución y con el precedente judicial constitucional fijado por esta Corporación, ha sido reiterada en múltiples oportunidades por esta Sala, poniendo de relieve el deber de las autoridades administrativas de ir más allá de las normas de inferior jerarquía para aplicar principios, valores y derechos constitucionales, y de aplicarlos en aras de protegerlos y garantizarlos. En relación con los parámetros de interpretación constitucional para la administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que (i) la Constitución es la norma de normas, (ii) su interpretación definitiva corresponde a la Corte Constitucional, de conformidad con el art. 241 Superior, (iii) que por tanto al ser la guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, la interpretación que haga de ella es vinculante para todos los operadores jurídicos, administrativos o judiciales; y (iv) que el nivel de vinculatoriedad del precedente judicial es absoluto en el caso de las autoridades administrativas, quienes no gozan de la autonomía que le corresponde a los jueces. (subraya fuera de texto).
A este respecto ha dicho la Corte: “La Constitución Política es una norma. Por lo mismo, su aplicación y respeto obliga a un constante ejercicio hermenéutico para establecer su sentido normativo. La función definitiva en esta materia corresponde a la Corte Constitucional, conforme se desprende del artículo 241 de la Constitución. Así, al ser guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, la interpretación que la Corte haga del texto constitucional es vinculante para todos los operadores jurídicos, sea la administración o los jueces.” En suma, en relación con la obligatoriedad y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una fuente obligatoria de derecho.” (subraya fuera de texto).
Posteriormente, en esa misma sentencia se indicó que la finalidad del acatamiento del precedente de unificación al responder las solicitudes respetuosas, obedece a la finalidad de descongestionar la administración de justicia y brindar una oportuna respuesta a los usuarios de la justicia cuando su controversia ha sido resuelta en un caso similar u análogo, así: “La voluntad del legislador fue la de consagrar expresamente el deber de las autoridades administrativas de acatar y aplicar el precedente judicial, tanto en la jurisdicción ordinaria, en la contencioso administrativa, como en la constitucional, especialmente en algunas materias neurálgicas que han producido gran congestión judicial a partir de las acciones judiciales que han generado, tales como las acciones de tutela interpuestas o acciones judiciales que se han originado por el desconocimiento del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas a la hora de adoptar sus decisiones o desarrollar sus actuaciones administrativas. Por tanto, la finalidad de la medida es claramente la adopción de mecanismos para descongestionar la justicia colombiana, a través del acatamiento del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas, especialmente en relación con ciertos temas neurálgicos, en donde se presenten situaciones similares o análogas que tengan que decidir estas autoridades con el fin de lograr celeridad y uniformidad a los procesos administrativos e impedir la congestión judicial debido a la generación de controversias judiciales por el desconocimiento del precedente judicial en casos similares o análogos, objetivo que resulta plenamente constitucional.” (subraya fuera de texto).
4.1.5. Corolario de lo anterior, mediante la sentencia de unificación SU-1073/12 la Corte por virtud del derecho a la igualdad, precisó que todas las pensiones sin distinción a su origen -legal o convencional-, o al momento de su causación –en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 o la Constitución Política de 1991- tienen derecho a la actualización monetaria de la base de liquidación, al considerar lo siguiente: “El derecho a la indexación de la primera mesada pensional es predicable de todas las categorías de pensionados, y por tanto, resulta vulneratorio de los principios constitucionales que informan la seguridad social y el derecho laboral negar su procedencia a aquellos que adquirieron el derecho con anterioridad a la Constitución de 1991, pero cuyos efectos irradian situaciones posteriores.
4.1.6. En conclusión, si bien es cierto que el precedente constitucional no es de obligatorio cumplimiento para un particular, en el caso de aquellas personas que prestan un servicio público -en este caso el servicio público de la seguridad social en pensiones-, se equipara su responsabilidad con la de la administración en razón de la función pública que desempeña. Razón por la cual, se incrementa la exigencia para apartarse en la resolución de peticiones del precedente de unificación. 4.1.7. En consecuencia, no puede considerarse como una respuesta de fondo, aquella que se fundamenta en una interpretación judicial que fue modificada por una sentencia de unificación, por lo cual las entidades prestadoras del servicio público de seguridad social en pensiones están en la obligación de brindar una contestación con base en la jurisprudencia constitucional vigente. 5. Caso en concreto. 5.1. Con respecto a los elementos de oportunidad y respuesta de fondo que comporta el derecho de petición, se concluye que: (i) es injustificado el término empleado por la accionada para responder la petición impetrada -un año y un mes-; y (ii) los fundamentos de la respuesta ignoraron sin justificación alguna, los precedentes constitucionales sobre indexación de la primera mesada, establecidos en dos sentencias de unificación la SU-120 de 2003 que en un primer momento reconoció el derecho para aquellas pensiones causadas en vigencia de la constitución de 1991 y la sentencia SU-1073 de 2012 que amplió el precedente a todas las categorías de pensiones sin distinción de su origen o momento de la causación. 5.2. En ese sentido, encuentra la Sala que la contestación al derecho de petición no es oportuna y de fondo, en tanto que desconoció e ignoró el precedente constitucional sobre el derecho a la indexación de la primera mesada. Adicionalmente, en flagrante violación del derecho al debido proceso del accionante, se contestó la petición un año después, por lo que se recuerda que el término para absolver petición amparada en el artículo 23 CP, es de 15 días hábiles. 5.3. Pese a que la demanda de tutela es improcedente para el amparo del derecho a la indexación sin antes haber agotado si quiera la vía ordinaria, se revocarán los fallos de instancia ante la constatación de la vulneración del derecho de petición, el cual no fue considerado por los jueces de instancia. En consecuencia, se ordenará a la Electrificadora de Santander S.A., que de una nueva respuesta con base en el precedente vigente sobre indexación de la primera mesada. 6. Conclusión. 6.1. Síntesis del caso. 6.1.1. El ciudadano Gustavo Barrera mediante apoderado judicial solicitó mediante derecho de petición del 02 de febrero de 2012 a la Electrificadora de Santander S.A., la indexación de su primera mesada pensional, la cual respondió extemporáneamente el 23 de enero de 2013, diciendo que no le asistía el derecho a la actualización en tanto que su pensión se causó con anterioridad a la Constitución de 1991.
6.1.2. Los particulares encargados del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación o vejez como encargados de la prestación del servicio público a la seguridad social en pensiones están obligados a involucrar en sus contestaciones los precedentes constitucionales aplicables en materia pensional, máxime ante una sentencia de unificación en la que se reconoció el derecho a la actualización de la base salarial sin distinción del origen de la pensión o el momento de su causación. 6.2. Razón de la decisión. Se vulnera el núcleo esencial del derecho de petición cuando la respuesta se aparta injustificadamente del precedente constitucional de unificación, aplicable al objeto de la petición. III. DECISIÓN
PRIMERO.- CONCEDER el amparo del derecho de petición del señor Gustavo Barrera, en los términos referidos en la presente providencia. En consecuencia, se REVOCA la sentencia proferida el 09 de abril de 2013 por el Juzgado Décimo del Circuito de Bucaramanga, y la del 04 de marzo de 2013 por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga. SEGUNDO.- ORDENAR a la Electrificadora del Santander S.A. que en el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de ésta providencia, responda la solicitud del actor con base en precedente de unificación de la SU-1073-12. Una vez efectuada la contestación, remitir a ésta Corporación copia de la misma. TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.