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Timestamp: 2018-08-20 20:10:58+00:00
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O sistema de compensação ambiental e o papel da Câmara Federal na sua implementação - Jus.com.br | Jus Navigandi
O sistema de compensação ambiental e o papel da Câmara Federal na sua implementação
RESUMO: A presente pesquisa promove um breve estudo relacionando ao sistema de compensação ambiental, previsto pela Lei nº 9.985/2000, procurando identificar quais os órgãos responsáveis e a atuação de cada um para a fixação do montante, a destinação do valor e a aplicação dos recursos. Ao final, chamar-se-á atenção para o papel da Câmara Federal de Compensação Ambiental junto do órgão destinador e, atualmente, junto ao órgão central (Ministério do Meio Ambiente). Sem pretensões de esgotamento da matéria, o artigo em tela almeja pôr em foco discussão relevante sobre a mitigação da competência da CFCA no que toca à destinação dos valores dos recursos, o que é fruto da edição do Decreto nº 6.848, de 14 de maio de 2009, o qual alterou o Decreto nº 4.340/2002.
Palavras-chave: Lei do SNUC; sistema de compensação ambiental; Câmara Federal de Compensação Ambiental; destinação de valores.
É cediço que a vida, a saúde e o bem-estar físico e psíquico do ser humano passa pelo permanente equilíbrio ambiental. A veracidade dessa afirmação pode ser corroborada pela Constituição Federal, a qual, por meio do seu artigo 225, aduz que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, é um direito de todos. Assim é que a doutrina afirma que a proteção ambiental, diante de sua incomensurável importância, é inerente à própria dignidade humana [01].
Nesse sentido, as legislações infraconstitucionais sempre buscam concretizar o ideal harmônico de defesa do meio ambiente com a manutenção das diversas atividades econômicas que tanto trazem benefício à coletividade. No plano mundial, o ordenamento jurídico brasileiro se consolida como um dos mais avançados diplomas no que tange à proteção ambiental.
A citada posição vanguardista é configurada com a edição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, através da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, solidificando a gestão das áreas protegidas no Brasil e elevando, em pouco tempo, a quantidade de unidades de conservação em todo o país.
O supracitado SNUC conceitua inúmeros institutos de Direito Ambiental, tais como: conservação da natureza, diversidade biológica, proteção integral, manejo, uso direto e indireto, uso sustentável, extrativismo, zona de amortecimento, corredores ecológicos, entre outros.
Além disso, com o intuito de reduzir as perdas ambientais ao mínimo possível, ele positivou o que se chamou de compensação ambiental prévia, exigindo do empreendedor que causa impactos ambientais, através de suas atividades econômicas, determinada quantia a ser utilizada para melhorar a qualidade ambiental das áreas afetadas pelo empreendimento, mediante a criação e implantação de unidades de conservação de proteção integral.
Com fundamento no sistema de compensação ambiental, o presente trabalho abordará a constante diferença de entendimentos no que toca às competências dos diversos órgãos para definir a destinação e a aplicação dos recursos de compensação ambiental nas unidades de conservação federais, procurando definir o papel da Câmara Federal de Compensação Ambiental frente às diversas mudanças de legislação extravagante no que toca à matéria.
2. O SISTEMA DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL E O PAPEL DA CÂMARA FEDERAL NA SUA IMPLEMENTAÇÃO
Inicialmente, insta destacar que o termo "compensação" pode ser utilizado, na seara do Direito Ambiental, sob diversas acepções, destacadas a seguir: a) medida compensatória imposta ao interessado em suprimir vegetação em áreas de preservação permanente – APP (Código Florestal, artigo 4º, §4º); b) compensação de reserva legal (Código Florestal, artigo 44); c) compensação para supressão de vegetação do bioma da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/2006, artigo 17); d) compensação para implantação de empreendimento de significativo impacto ambiental previsto pela Lei nº 9.985/2000.
No estudo em tela, tratar-se-á da compensação ambiental em sua última acepção, qual seja, aquela estabelecida pela Lei do SNUC, em seu artigo 36, nos seguintes termos:
§ 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo. [02]
Assim, vê-se que o dever de apoiar a implantação e a manutenção de uma unidade de conservação exsurge do exercício de atividade ou instalação de empreendimento com potencial impacto significativo, negativo e não mitigável. A compensação traduz, portanto, uma saída para se permitir a continuidade das atividades econômicas poluidoras do meio ambiente sem deixar a proteção ambiental inteiramente de lado.
Entretanto, não se pode enxergar a compensação ambiental como a venda de um direito de poluir, até porque nosso ordenamento jurídico nem mesmo alberga um direito à produção de poluição. Há, sim, um contrabalanceamento das perdas ambientais que advirão de atividades poluidoras das quais não se pode prescindir.
Intensos são os debates acerca da natureza jurídica do instituto da compensação ambiental. Uma breve pesquisa na doutrina aponta para a existência de três correntes. A primeira, seguida por Edis Milaré e Priscila Santos Artigas [03] e Sérgio Guerra [04], entende ser a compensação ambiental um tributo (que seria inconstitucional por desrespeitar os princípios e regras da criação e cobrança dos tributos); a segunda, reputando ser a compensação ambiental um preço público, é encabeçada por Ricardo Carneiro [05]; por fim, Paulo Affonso Leme Machado [06] e Marcelo Abelha Rodrigues [07], só para citar alguns exemplos, aduzem ser a compensação ambiental uma reparação de danos antecipada.
Realizando-se uma interpretação sistemática, ao não citar a reparação de danos em seu artigo 36, a Lei do SNUC não se valeu da mesma clareza em seu texto, mas podemos extrair de todo o arcabouço jurídico da compensação ambiental que ela não pode ser outra coisa senão reparação de danos ambientais, derivada da responsabilidade civil do empreendedor que lhe impõe o dever de arcar com todo prejuízo ambiental decorrente de sua atividade. Por esse motivo, filio-me à terceira corrente, não tecendo maiores comentários a fim de não fugir da linha de trabalho aqui adotada.
O Decreto nº 4.340/2002 veio a regulamentar a Lei do SNUC, trazendo em seus artigos 31 a 34 diversas normas referentes à compensação ambiental. Pela sua extensão, deixa-se de transcrevê-las. Contudo, enfatiza-se a intelecção de ser o Ibama a entidade responsável por estabelecer o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, fixando-se o valor da compensação ambiental por meio de fórmulas previstas no artigo 31-A do próprio Decreto nº 4.340/2002.
Ademais, importante trazer à baila a imprescindibilidade de oitiva do Instituto Chico Mendes – ICMBio [08] quando da destinação dos recursos pelo Ibama, in verbis:
Art. 31-B. Caberá ao IBAMA realizar o cálculo da compensação ambiental de acordo com as informações a que se refere o art. 31-A. (Incluído pelo Decreto nº 6.848, de 2009)
§ 4º Fixado em caráter final o valor da compensação, o IBAMA definirá sua destinação, ouvido o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes e observado o § 2o do art. 36 da Lei no 9.985, de 2000. [09]
Assim é que, em conclusão, afirma-se caber ao Ibama (no plano federal) tanto a definição do valor da compensação ambiental quanto a destinação destes recursos, devendo haver oitiva do ICMBio anteriormente à decisão final daquele. Depois de fixados os valores e a sua respectiva destinação, há assinatura de termo de compromisso entre o empreendedor e o ICMBio visando ao acertamento dessa novel relação jurídica, onde são destacadas diversas cláusulas para cumprimento das obrigações, como definição do objeto, prazos, responsabilidade, termos de quitação parcial e total, etc.
A fundamentação jurídica para assinatura do termo de compromisso entre ICMBio e empreendedor se encontra na própria lei de criação da novel Autarquia (Lei nº 11.516/2007), onde, em seu artigo 3º, transferem-se os direitos, créditos e obrigações do Ibama para o Instituto Chico Mendes. Assim, a atuação do Ibama, justificada enquanto ente licenciador, fica restrita até a formação da obrigação para concretização de sua certeza e liquidez.
Entretanto, para a efetiva aplicação dos recursos oriundos do multicitado instituto, o Decreto nº 4.340/2002, alterado pelo Decreto nº 6.848, de 14 de maio de 2009, previu a existência da câmara de compensação ambiental, in litteris:
Art. 32. Será instituída câmara de compensação ambiental no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
IV - estabelecer diretrizes para elaboração e implantação dos planos de manejo das unidades de conservação. [10]
Desde 2002 já havia câmara de compensação em outros moldes, tendo sua composição e competência definidas em pelo menos 5 (cinco) atos normativos, adiante elencados: Portaria IBAMA nº 155/2002, Portaria IBAMA nº 07/2004, Portaria IBAMA nº 44/2004, Portaria Conjunta MMA – IBAMA – ICMBio nº 513/2007 e Portaria Conjunta MMA – IBAMA – ICMBio nº 205/2008. Por ser a última, importa trazer algumas disposições da mencionada Portaria Conjunta nº 205/2008:
Art. 3º São atribuições da CFCA:
I - propor critérios de graduação de impactos ambientais para fim de cálculo do valor devido a título de compensação ambiental, bem como os procedimentos administrativos e financeiros para execução dos recursos advindos da compensação, e propor ao Conselho Gestor das autarquias no âmbito de suas respectivas atribuições e competências, atos normativos necessários para esse fim;
II - examinar e decidir sobre a aplicação dos recursos e medidas destinados à compensação ambiental, a serem utilizadas nas unidades de conservação existentes ou a serem criadas, apresentados pelo Instituto Chico Mendes e pelos demais órgãos ambientais;
III - analisar e aprovar o plano de aplicação anual dos recursos da compensação ambiental proposto pelo Instituto Chico Mendes e pelos órgãos ambientais estaduais e municipais;
IV- solicitar informações aos órgãos envolvidos sobre a aplicação dos recursos da compensação ambiental, elaborar relatórios periódicos e disponibilizar as informações sempre que solicitada;
V - informar aos órgãos responsáveis sobre as decisões da Câmara quanto à destinação e aplicação dos recursos da compensação a fim de que estes firmem os instrumentos necessários para sua execução;
VII - propor, analisar e aprovar as normas que regulem o seu funcionamento. [11]
Nota-se que, pela Portaria Conjunta MMA – IBAMA – ICMBio nº 205/2008, o papel da Câmara Federal de Compensação Ambiental (CFCA) é mais incisivo, atuando prioritariamente sobre os casos concretos referentes à compensação ambiental e sua destinação de recursos, consoante se pode inferir da leitura acurada dos incisos II e III acima transcritos.
Por outro lado, o Decreto nº 6.848/2009, ao dispor acerca das atribuições da câmara de compensação ambiental, não prevê atuação em caso concreto. E justamente aqui reside o conflito objeto da presente pesquisa. Pela observação in loco dos processos administrativos correntes dentro do Instituto Chico Mendes, percebe-se constantes diferenças de entendimentos concernentes às competências dos diversos órgãos para definir a destinação e a aplicação dos recursos de compensação ambiental nas unidades de conservação.
Fazendo-se o devido cotejo entre as atribuições esposadas na Portaria Conjunta nº 205/08 e o Decreto nº 6.848/09, penso possuir razão o entendimento de não mais caber à CFCA se pronunciar especificamente sobre a destinação dos recursos de compensação, mas tão-somente estabelecer prioridades e diretrizes para aplicação desses recursos. Por ser o decreto norma de maior hierarquia e ainda posterior à portaria, entende-se pela revogação parcial desta no que for contrário àquela.
Por conseguinte, torna-se descabida a alocação de qualquer exigência de pronunciamento da Câmara como requisito para prosseguimento de licitações e demais contratos que porventura possuam lastro de pagamento com fulcro na compensação ambiental, o que vinha sendo requerido normalmente em pareceres jurídicos.
Diante de tudo que foi dito, inegável é a importância do instituto da compensação ambiental, que não pode ser visto, repita-se, como um instrumento de negociação da poluição para atender única e exclusivamente os interesses desenvolvimentistas e capitalistas dos empreendedores.
Não é a compensação ambiental que instiga a prática de atividades e a construção de empreendimentos com significativo impacto ambiental. Pelo contrário. Ela apenas se reveste num meio criado pelo ordenamento jurídico para reduzir as perdas ambientais provocadas por tais empreendimentos, exigindo-lhes uma contrapartida de melhoria ambiental.
Por essa linha, a edição do Decreto nº 6.848/2009 não diminuiu o papel da Câmara Federal de Compensação Ambiental, havendo apenas uma mudança de ótica para a sua atuação, que continua sendo fundamental para uma escorreita aplicação dos recursos. Houve, sim, uma delegação maior para que os órgãos gestores das unidades de conservação, competente para tanto, decidam pontualmente como os valores serão aplicados. Devem ser respeitadas, à obviedade, as prioridades e diretrizes estabelecidas pela CFCA.
Vejo tudo como um passo importante a permitir uma maior maleabilidade no manuseio dos recursos, que poderiam ficar engessados, em detrimento do meio ambiente, a espera de novas manifestações da Câmara.
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Pela Lei nº 11.516/2007, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio é a atual autarquia federal responsável pela gestão das unidades de conservação federais.
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SILVA NETO, René da Fonseca e. O sistema de compensação ambiental e o papel da Câmara Federal na sua implementação. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2672, 25 out. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17679>. Acesso em: 19 ago. 2018.