Source: http://www.gmcs.pt/pt/acordao-do-tribunal-constitucional-n-3652008-pagamento-da-taxa-de-regulacao-e-supervisao-a-erc?Comunica%C3%A7%C3%A3o%20Social
Timestamp: 2018-07-15 22:48:41+00:00
Document Index: 130658226

Matched Legal Cases: ['artigo 165', 'artigo 4', 'artigo 165', 'artigo 4', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 7', 'artigo 70', 'artigo 165', 'artigo 3', 'artigo 165', 'artigo 103', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 165', 'artigo 3', 'artigo 165', 'artigo 39', 'artigo 4', 'in casu', 'artigo 165', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 38', 'artigo 39', 'artigo 39', 'artigo 267', 'artigo 163', 'artigo 39', 'artigo 50', 'artigo 6', 'artigo 51', 'artigo 50', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 4', 'artigo 3', 'artigo 4', 'artigo 165', 'artigo 168', 'artigo 168', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 50', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 4', 'artigo 51', 'artigo 165', 'artigo 9', 'artigo 6']

Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 365/2008 - Pagamento da | GMCS
Página atualizada em 01-04-2014 14:12:51
Ac�rd�o n.� 365/2008�
Processo n.� 22/2008�
(N�o julga organicamente inconstitucionais as normas dos artigos 3.�, n.� 3, al�nea a), e 4.� do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que prev�em a cobran�a duma taxa de regula��o e supervis�o pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social).
Acordam na 2.� Sec��o do Tribunal Constitucional�
ATL�NTIR�DIO - Sociedade de Radiodifus�o, Lda., na sequ�ncia de notifica��o da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social para proceder ao pagamento da taxa de regula��o e supervis�o (TRS) relativa ao ano de 2006, no valor de €�178, deduziu impugna��o judicial da respectiva liquida��o junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada.�
A impugnante fundamentou a sua pretens�o no facto da taxa de regula��o e supervis�o que lhe foi liquidada, no valor de €�178,00, ser um verdadeiro imposto, do que decorre a inconstitucionalidade org�nica das normas do Regime das Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que a criaram.�
A impugnada contestou, defendendo estarmos perante uma taxa, pelo que n�o assistia raz�o � impugnante, devendo, como tal, ser julgada improcedente a impugna��o.�
A impugnada juntou c�pia de parecer emitido sobre a tem�tica em causa.�
O Magistrado do Minist�rio P�blico proferiu parecer, pugnando pela improced�ncia da impugna��o.�
Foi proferida senten�a que julgou improcedente a impugna��o, com os seguintes fundamentos:
�A quest�o que se nos coloca gira em torno da considera��o de duas das caracter�sticas que distinguem as figuras da taxa e do imposto, tal como se nos deparam na taxa de regula��o e supervis�o.�
E isto na medida em que, se se entender que estamos perante um imposto, ter� o Governo legislado em mat�ria de compet�ncia reservada sem a competente autoriza��o legislativa. Da� decorrendo a inconstitucionalidade org�nica do diploma que instituiu a TRS, por preteri��o do princ�pio constitucional da legalidade tribut�ria de reserva de lei formal da Assembleia da Rep�blica ou de decreto-lei do Governo emitido a coberto de autoriza��o legislativa do Parlamento [a Constitui��o, ao atribuir � Assembleia da Rep�blica a compet�ncia para legislar sobre a cria��o de impostos, s� a estes se reporta, e n�o tamb�m �s taxas, pois quanto a estas, apenas est� inclu�da na reserva de compet�ncia da Assembleia da Rep�blica a defini��o do regime geral das taxas e n�o de toda a disciplina jur�dica, geral ou especial, a elas atinente - cf. al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP].�
A impugnante defende, ao contr�rio da impugnada, n�o se surpreender na TRS a fei��o de bilateralidade que diferencia a taxa do imposto, nem tampouco a consequente proporcionalidade entre a taxa e o servi�o pelo qual � devida, j� que o seu montante estaria dependente da capacidade econ�mica do contribuinte e n�o da dimens�o do servi�o concreta e individualmente prestado.�
Vejamos.�
Disp�e o artigo 4.� da Lei Geral Tribut�ria, respectivamente nos seus 1. e 2., que"os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, atrav�s do rendimento ou da sua utiliza��o e do patrim�nio" e"as taxas assentam na presta��o concreta de um servi�o p�blico, na utiliza��o de um bem do dom�nio p�blico ou na remo��o de um obst�culo jur�dico ao comportamento dos particulares".�
S�o, pois, notas essenciais distintivas entre taxa e imposto quer a correspond�ncia daquela a uma presta��o espec�fica ou individualiz�vel (bilateralidade) quer o necess�rio equil�brio entre a presta��o consubstanciada pela taxa e a sua contrapresta��o, sob pena de frustra��o daquela correspond�ncia, revertendo-se para o esp�rito do imposto (proporcionalidade).�
Compulsados os preceitos dos artigos 4.� a 7.� do Regime de Taxas da ERC, referentes � TRS, julgo dever concluir estarmos perante uma verdadeira taxa.�
Nesse aspecto, e acompanhando o parecer junto em c�pia a fls 58 e sgs (fls 88 e sgs), admitem-se no artigo 165.�, al�nea i),"outras contribui��es financeiras a favor das entidades p�blicas", figuras h�bridas que, gozando da caracter�stica da bilateralidade, ser�o uma esp�cie de"taxas colectivas, por destinadas � retribui��o de servi�os p�blicos que s�o prestados a toda uma categoria de pessoas". Sendo esse o caso da TRS.�
Por outro lado, compulsando os preceitos do diploma em causa, verifica-se desde logo a enuncia��o de um princ�pio geral que reporta o quantitativo da taxa �s categoria e subcategoria de intensidade reguladora necess�ria - artigo 4.�, n.� 2. Sendo que, no artigo 5.�, n.� 1, se preceitua que o montante da taxa para cada categoria �"calculado de acordo com os custos relativos imput�veis a cada uma delas pelo desenvolvimento da actividade cont�nua e prudencial permanente de regula��o e supervis�o". E, no artigo 6.�, se fixam os crit�rios para as diversas subcategorias. Por fim, no artigo 7.�, regula-se o m�todo de fixa��o concreta da TRS, que se reger� por crit�rios marcadamente casu�sticos, relativos ao tipo de servi�o efectivamente prestado - volume de trabalho, complexidade da actividade reguladora, alcance geogr�fico e impacte da actividade.�
N�o parece, portanto, leg�timo afirmar que a taxa em causa n�o respeite o necess�rio equil�brio entre a presta��o consubstanciada pela taxa e a sua contrapresta��o, princ�pio de proporcionalidade inerente a qualquer taxa.�
Estaremos, pois perante uma verdadeira taxa, que n�o um imposto, n�o sendo nesse particular inconstitucional o Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que aprovou o Regime das Taxas da ERC.�
Desta senten�a foi interposto recurso pela impugnante para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da al�nea b), do n.� 1, do artigo 70.�, da Lei n.� 28/82, de 15 de Novembro, na redac��o dada pela Lei n.� 85/89, de 7 de Setembro, e pela Lei n.� 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), nos seguintes termos:
�Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 3.�, 4.�, 5.�, 6.� e 7.� do regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho;�
Tais normas, em desenvolvimento dos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, violam o artigo 165.�, n.� 1, al�nea i), e artigos 103.�, n.os 2 e 3, todos da Constitui��o da Rep�blica Portuguesa�
A recorrente apresentou alega��es, com as seguintes conclus�es:
�1 - No desenvolvimento do disposto nos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, o Regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, no seu artigo 3.� n.� 3, al�nea a), criou uma taxa de regula��o e supervis�o, a qual dever� ser suportada pelas entidades que exer�am a respectiva actividade no sector da comunica��o social;�
2 - A jurisprud�ncia e a Doutrina s�o un�nimes em que o que caracteriza um tributo como taxa ou como imposto n�o � a respectiva designa��o mas o seu �mbito material;�
3 - Para que um tributo seja qualificado como taxa � necess�rio que pela mesma haja lugar a uma contrapresta��o espec�fica individualizada ou individualiz�vel;�
4 - Quer as taxas, quer ainda as outras contribui��es financeiras a favor de outra entidades p�blicas, devem ter definido o regime geral cuja aprova��o � da compet�ncia da Assembleia da Rep�blica, sem preju�zo de autoriza��o ao Governo - al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP;�
5 - Encontram-se as taxas, por for�a do disposto no artigo 103.�, n.� 2 e 3 da CRP, abrangidas pelo princ�pio da legalidade s� podendo ser criadas nos estritos termos definidos pela CRP;�
6 - Este refor�o dos poderes parlamentares foi claramente refor�ado com a revis�o constitucional de 1997, no que respeita � inclus�o da designada parafiscalidade na qual as taxas se incluem, conforme Profs Jorge Miranda e Rui Medeiros in CRP anotada, tomo ii, 2006, Coimbra Editora, p�gs. 536;�
7 - Mesmo que a realidade material constante do artigo 3.�, n.� 3, al�nea a) do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, fosse uma taxa, ainda assim carecia de lei de autoriza��o da Assembleia da Rep�blica para que fosse respeitado o princ�pio da legalidade.�
8 - Por�m, � taxa de regula��o e supervis�o criada pelo citado artigo 3.�, n.� 3, al�nea a) do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, n�o corresponde qualquer contrapartida individualiz�vel, sendo materialmente um imposto.�
9 - Imposto que foi criado sem a indispens�vel autoriza��o legislativa concedida ao governo, violando-se o disposto no artigo 165.�, n.� 1, al�nea i) da CRP;�
10 - Como tamb�m violaria se fosse havida como taxa uma contribui��o financeira por falta de aprova��o pr�via do respectivo regime geral.�
Termos em que e nos demais de direito deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, declarando-se inconstitucional o disposto na al�nea a) do n.� 3 do artigo 3.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, emitido na sequ�ncia dos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, por viola��o do disposto nos artigos 103.�, n.� 2 e 3, e al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da Constitui��o da Rep�blica Portuguesa.�
Juntou c�pia de parecer.�
A recorrida apresentou contra-alega��es, com as seguintes conclus�es:
�A. A decis�o recorrida n�o merece qualquer ju�zo de censura porquanto a taxa de regula��o e supervis�o constitui uma verdadeira taxa, criada de acordo com as regras constitucionais e no estrito e rigoroso cumprimento da lei, designadamente do disposto na Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, no Decreto-Lei n.� 103/2006 e na Portaria n.� 653/2006, de 29 de Junho.�
B. Em cumprimento do preceituado no artigo 39.� da CRP, incumbe � ERC a tarefa de proceder � regula��o do sector da comunica��o social o que, naturalmente, exige uma interven��o dituturna em garantia do pluralismo, da liberdade de express�o dos cidad�os e da liberdade de imprensa dos meios de comunica��o social, do equil�brio entre valores contrapostos e entre os interesses do mercado e as finalidades do servi�o p�blico ou as exig�ncias da actua��o na esfera p�blica.�
C. A distin��o entre as figuras da taxa e do imposto tem sido objecto de abundante jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional e assenta, em s�ntese, nos crit�rios estruturais da bilateralidade e da proporcionalidade a que a taxa de regula��o e supervis�o d� integral cumprimento.�
D. A letra do artigo 4.� do Decreto-Lei n.� 103/2006 �, por si s�, elucidativa quanto � exist�ncia de uma contrapresta��o e quanto � respectiva natureza: mediante o pagamento da taxa de regula��o e supervis�o, os operadores beneficiam de um servi�o p�blico que se consubstancia na regula��o e supervis�o do sector onde se insere, i.e., na monitoriza��o e acompanhamento cont�nuo e regular, que assegura aos regulados - como a recorrente - a conserva��o das condi��es institucionais de pluralismo, liberdade de express�o e at� de concorr�ncia, indispens�veis ao cumprimento das garantias constitucionais em sede de liberdade de imprensa ou comunica��o social.
E. Concretamente, a recorrente beneficiou desta contrapresta��o por parte da ERC.�
F. No que se reporta ao crit�rio da proporcionalidade, n�o subsistem quaisquer d�vidas que a rela��o entre o valor a pagar a t�tulo de taxa e o servi�o concretamente prestado pela ERC se orienta por uma pauta de estrita proporcionalidade, ou que - delimitando o crit�rio pela negativa como se faz na jurisprud�ncia prolatada pelo Tribunal Constitucional - n�o se verifica, in casu, uma"despropor��o manifesta ou flagrante" entre o custo do servi�o e a sua utilidade para os meios de comunica��o social.�
G. Com efeito, o c�lculo da taxa de regula��o e supervis�o � efectuado por reporte a um escrupuloso cat�logo de categorias de meios de comunica��o social e subcategorias de acordo com a diferente intensidade das actividades de regula��o e supervis�o postuladas em cada situa��o, o que implica que pagar� mais, a t�tulo de taxa, quem obriga a ERC a uma actividade mais intensa de regula��o e supervis�o.�
H. Para mais, o facto de o legislador ter estabelecido uma taxa anual para a remunera��o global dos servi�os de regula��o e supervis�o em nada belisca a natureza de taxa do tributo em apre�o nos presentes autos, nem t�o-pouco o transmuta num"imposto de reparti��o", pois nada impede que se opte por um modelo de pagamento global de um conjunto de servi�os em detrimento de uma quantifica��o casu�stica do valor a pagar.�
I. Todavia, ainda que n�o entendesse que a taxa de regula��o e supervis�o se consubstancia numa verdadeira taxa - hip�tese levantada � cautela por mero dever de patroc�nio - a receita em causa apenas poderia ser inclu�da na terceira categoria tribut�ria prevista na CRP:"contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas" [cf. al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP], categoria esta que tem agora na Constitui��o um tratamento em tudo igual e paralelo ao que � dado pela Lei Fundamental �s taxas.�
J. Na verdade, com a consagra��o deste terceiro tipo de tributos, o legislador constitucional veio assim dar cobertura ao conceito de parafiscalidade, admitindo a exist�ncia de figuras h�bridas que partilham a natureza dos impostos e, ao mesmo tempo, a natureza das taxas, facto que resulta logo da leitura dos trabalhos preparat�rios da revis�o constitucional de 1997 quanto ao tratamento e natureza que o legislador constitucional pretendeu atribuir �s chamadas contribui��es financeiras.�
K. �, de resto, opini�o de Cardoso da Costa, Gomes Canotilho e Vital Moreira, que a configura��o e o regime das contribui��es financeiras poder� ser efectuado por diploma governamental e regulado por via regulamentar, desde que observados os condicionalismos da lei quadro competente, circunst�ncia que, naturalmente, garantiria, em qualquer caso, a conformidade constitucional da taxa de regula��o e supervis�o.�
L. Acrescente-se ainda que esta inova��o constitucional de 1997 veio, ali�s, corroborar uma corrente jurisprudencial do pr�prio Tribunal Constitucional que, de h� muito e sob formas variadas, reconhecia a plena legitimidade de um tertium genus; o qual, n�o configurando uma taxa em sentido estritamente t�cnico, tamb�m repelia a aplica��o do regime mais gravoso e exigente dos impostos.�
Termos em que dever� negar-se provimento ao presente recurso, mantendo-se a decis�o recorrida que julgou a impugna��o improcedente, com todas as consequ�ncias legais.��
Fundamenta��o�
1. Do objecto do recurso�
O objecto do recurso de constitucionalidade � inicialmente delimitado pelo conte�do do requerimento que o interp�e.�
No requerimento apresentado pela aqui recorrente, esta declara pretender a fiscaliza��o pelo Tribunal Constitucional �das normas constantes dos artigos 3.�, 4.�, 5.�, 6.� e 7.� do regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho�.�
Nas alega��es de recurso apresentadas � invocada a inconstitucionalidade org�nica das normas contidas nos �artigos 3.� e 4.� do Regulamento Anexo ao Decreto-Lei n.� 1033/2006, de 7 de Junho�, na medida em que prev�em a cobran�a duma taxa de regula��o e supervis�o pela Entidade Reguladora para a Comunica��o Social (ERC), a qual, pela sua natureza, s� poderia ser aprovada pela Assembleia da Rep�blica sob a forma de lei.�
Reduziu-se, pois, nas alega��es de recurso o objecto deste �s normas que criam a taxa de regula��o e supervis�o a favor da ERC, invocando-se a sua inconstitucionalidade org�nica.�
Essa taxa encontra-se prevista nos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.� do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
Na medida em que o objecto do recurso pode ser restringido pelo conte�do das respectivas alega��es, deve o presente recurso cingir-se �s normas constantes dos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
2. Da constitucionalidade da taxa de regula��o e supervis�o da ERC�
2.1 - As entidades reguladoras independentes�
Sem que se ignore a exist�ncia de figurinos aparentados em �pocas mais recuadas (v.g., os organismos de coordena��o econ�mica), pode dizer-se que as entidades estatais independentes �reguladoras� ou �de supervis�o� de determinados sectores da actividade econ�mica surgiram em Portugal no final do s�culo xx e in�cio do s�culo xxi, acompanhando um movimento europeu de liberaliza��o de sectores anteriormente sujeitos a monop�lios estatais, no desenvolvimento de uma ideia proclamada de que o mercado e as regras da concorr�ncia constituem as melhores vias para a promo��o do desenvolvimento econ�mico e de uma sociedade de bem-estar.�
Com desconfian�a na efic�cia da �m�o invis�vel� do mercado, criaram-se estruturas de controlo do funcionamento deste, j� n�o numa �ptica proteccionista do sector intervencionado, como ocorria em tempos mais recuados, mas sim de defesa e fomento do pr�prio mercado e de uma s� concorr�ncia, para protec��o do interesse de toda a comunidade, em geral, e dos utentes dos servi�os prestados pela actividade em causa, em particular (vide sobre este tipo de autoridades administrativas independentes Vital Moreira e Fernanda Ma��s, em �Autoridades Reguladoras Independentes. Estudo e Projecto de Lei Quadro�, ed. de 2003, da Coimbra Editora, Jo�o Nuno Calv�o da Silva, em �O Estado regulador, as autoridades reguladoras independentes e os servi�os de interesse geral�, em �Temas de integra��o�, n.� 20, p�g. 173-209, ed. de 2005, da Almedina, Jos� Lucas Cardoso, em �Autoridades administrativas independentes e Constitui��o�, ed. de 2002, da Coimbra Editora, Jo�o Confraria em �Regula��o e concorr�ncia - Desafios do s�culo XXI, ed. 2005, da Universidade Cat�lica, e Ana Roque, em �Regula��o do Mercado: novas tend�ncias�, ed. de 2004, da Quid Juris ?).�
Apesar de existirem algumas diferen�as nas fun��es das diferentes entidades, criadas algo desordenadamente por aus�ncia duma Lei Quadro, em regra, passou a caber-lhes a tarefa de regulamentar o funcionamento do mercado do respectivo sector, propor e ser ouvida sobre as medidas legislativas que pudessem afectar esse sector, implementar e supervisionar a aplica��o das regras criadas e sancionar as infrac��es �s mesmas.�
E, seguindo modelo h� muito existente nos EUA, procurou-se que essas entidades fossem o mais poss�vel independentes, quer do Governo, quer dos diferentes operadores no mercado, de modo a garantir um distanciamento face ao Estado, enquanto operador concorrente, a conferir credibilidade e autoridade � gest�o do mercado e a assegurar a maior isen��o em sectores econ�micos sens�veis.
Tentou-se garantir essa independ�ncia sobretudo ao n�vel org�nico - forma de designa��o e destitui��o dos seus corpos dirigentes - , funcional - exerc�cio da fun��o com sujei��o � lei e sem superintend�ncia - e tamb�m financeiro - obten��o de receitas pr�prias.�
E foi assim que surgiram em Portugal entidades como a Comiss�o do Mercado de Valores Mobili�rios, em 1991, a Entidade Reguladora do Sector El�ctrico, em 1995, o Instituto Regulador de �guas e Res�duos, em 1997 (agora Entidade Reguladora das �guas e Res�duos) o Instituto Nacional de Avia��o Civil, em 1998, o Instituto Nacional de Transporte Ferrovi�rio, em 1998 (agora Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres), a Autoridade Nacional das Comunica��es (que resultou duma transforma��o do ICP) em 2001, a Autoridade da Concorr�ncia, em 2003, a Entidade Reguladora da Sa�de, em 2003, e, em 2005, a Entidade Reguladora da Comunica��o Social (a ERC).�
2.2 - Os antecedentes da ERC�
Com a pol�tica de nacionaliza��es que marcou o p�s-25 de Abril de 1974, o Estado assumiu o controlo de diversas publica��es, tornando-se o grande detentor dos meios de Comunica��o Social, pelo que sentiu-se a necessidade de garantir a independ�ncia destes face ao poder pol�tico.�
Da� que a CRP de 1976 tenha previsto a cria��o de Conselhos de Informa��o, constitu�dos por representantes dos partidos pol�ticos com assento na Assembleia da Rep�blica, que assegurassem o respeito pelo pluralismo ideol�gico (artigo 39.�, n.� 3), o que foi concretizado pela Lei n.� 78/77, de 26 de Outubro, tendo sido criados os Conselhos de Informa��o para a RTP, para a RDP, para a Imprensa e para a ANOP.�
A Revis�o Constitucional de 1982 alterou a redac��o do artigo 39.� da CRP, passando este a prever, em substitui��o dos Conselhos de Informa��o, a exist�ncia de um �nico Conselho de Comunica��o Social (n.os 2 a 4), composto por 11 membros eleitos pela Assembleia da Rep�blica, com poderes para assegurar uma orienta��o geral para os diversos �rg�os da comunica��o social que respeitasse o pluralismo ideol�gico.�
Em 1983, a Lei n.� 28/83, de 6 de Setembro, extinguiu os Conselhos de Informa��o, criando em sua substitui��o o Conselho de Comunica��o Social, que funcionava junto da Assembleia da Rep�blica.
(Nota: onde est� �"Lei n.� 28/83" deve ler-se "Lei n.� 23/83")�
Com a ades�o de Portugal �s Comunidades Europeias iniciou-se um processo de liberaliza��o do sector da comunica��o social, nomeadamente atrav�s da possibilidade de atribui��o de licen�as a esta��es de r�dio privadas, autorizada pelo Decreto-Lei n.� 338/88, de 28 de Setembro, e a concess�o de licen�as a novas esta��es de televis�o privadas, possibilitada pela Revis�o Constitucional de 1989, que eliminou da Constitui��o a proibi��o anteriormente contida no artigo 38.�, n.� 7, passando a dispor que �as esta��es emissoras de radiodifus�o e de radiotelevis�o s� podem funcionar mediante licen�a a conferir por concurso p�blico, nos termos da lei.��
Este processo de liberaliza��o trouxe �novos problemas a um sector que exige a impermeabiliza��o de direitos e princ�pios fundamentais frente a poderosos interesses pol�ticos e econ�micos� (Gomes Canotilho, no parecer junto aos autos, a fls. 12).�
Por isso, com a mesma Revis�o Constitucional de 1989 � criada a Alta Autoridade para a Comunica��o Social, em substitui��o do Conselho da Comunica��o Social.�
Com uma composi��o heterog�nea competia a este �rg�o independente garantir o direito � informa��o, � liberdade de imprensa e � independ�ncia dos meios de comunica��o social perante o poder pol�tico e o poder econ�mico, bem como a possibilidade de express�o e confronto das diversas correntes de opini�o e o exerc�cio dos direitos de antena, de resposta e de r�plica pol�tica (artigo 39.�, n.� 1, da CRP) Esta nova entidade foi regulada inicialmente pela Lei n.� 15/90, de 30 de Junho, e, posteriormente, pela Lei n.� 43/98, de 6 de Agosto.
Mas a sexta Revis�o Constitucional operada pela Lei Constitucional n.� 1/2004 determinou no artigo 39.� o seguinte:
�1. Cabe a uma entidade administrativa independente assegurar nos meios de comunica��o social:�
a) O direito � informa��o e a liberdade de imprensa;�
b) A n�o concentra��o da titularidade dos meios de comunica��o social;�
c) A independ�ncia perante o poder pol�tico e o poder econ�mico;�
d) O respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais;�
e) O respeito pelas normas reguladoras das actividades de comunica��o social;�
f) A possibilidade de express�o e confronto das diversas correntes de opini�o;�
g) O exerc�cio dos direitos de antena, de resposta e de r�plica pol�tica.�
2 - A lei define a composi��o, as compet�ncias, a organiza��o e o funcionamento da entidade referida no n�mero anterior, bem como o estatuto dos respectivos membros, designados pela Assembleia da Rep�blica e por coopta��o destes.�
Determinou-se, assim, a substitui��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social por uma figura inserida no modelo das novas entidades administrativas independentes, admitido no artigo 267.�, n.� 3, da CRP.�
Conforme resulta dos trabalhos preparat�rios da Revis�o Constitucional de 2004, a substitui��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social por uma nova entidade administrativa independente, foi exigida pela necessidade dominantemente sentida de redefinir o modelo de regula��o do sector da comunica��o social, perante a inefic�cia demonstrada por aquela Autoridade face aos novos desafios colocados pela crescente ac��o dos media, uma vez que se constatava uma �desadequa��o de compet�ncias, uma rigidez da composi��o do estatuto e uma forma exuberante na desregula��o do sector, com um incumprimento sistem�tico das regras em vigor, com a viola��o recorrente dos mais elementares direitos e garantias dos cidad�os.� (interven��o do deputado Jorge Neto no DAR, 2.� s�rie, de 4-2-2004, p�g. 159) ou �a diminuta capacidade de impor o cumprimento das normas, em particular na �rea dos conte�dos televisivos, o facto de haver uma crise de organiza��o, dificuldades de salvaguarda e garantia dos direitos, liberdades e garantias essenciais dos cidad�os e alguma dificuldade de compet�ncia t�cnica, de meios de fiscaliza��o e de financiamento� (interven��o do deputado Alberto Martins, no DAR, 2.� s�rie, de 4-2-2004, p�g. 159).�
Da� que se considerasse ser �imprescind�vel, desde logo, para salvaguardar os direitos fundamentais, proteger os meios de comunica��o e os p�blicos mais vulner�veis, para garantir a pluralidade de conte�dos, e, para isso, tem de ser uma autoridade altamente especializada, capaz de definir estrat�gias e pol�ticas de regula��o, dar instru��es ao Governo, sobretudo, emitir recomenda��es ao Governo, fiscalizar o cumprimento das suas regras e das normas de regula��o e punir, no �mbito das suas compet�ncias, que s�o compet�ncias de puni��o fundamentalmente administrativas, as infrac��es que sejam cometidas.� (Alberto Martins, na int. e loc. cit., p�g. 160).�
Esta nova entidade deveria ter uma composi��o com origem directa e indirecta na Assembleia da Rep�blica, com interven��o duma maioria de 2/3 dos deputados [artigo 163.�, n.� 1, h), da CRP] de modo a evitar o seu controlo pela maioria parlamentar, tendo-lhe sido atribu�das as novas compet�ncias de assegurar a n�o concentra��o da titularidade dos meios de comunica��o social e o respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais, e pelas normas reguladoras das actividades de comunica��o social [artigo 39.�, n.� 1, b), d), e e), da CRP]�
2.3 - A ERC�
Foi no cumprimento do comando constitucional acima transcrito que a Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, procedeu � extin��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social e � cria��o da nova entidade - a ERC - , aprovando, em anexo, os seus Estatutos.�
Na persegui��o da finalidade de assegurar uma eficaz independ�ncia da nova entidade, sem preju�zo da obten��o de meios de financiamento suficientes, consagrou-se no artigo 50.�, dos Estatutos da ERC:
�Constituem receitas da ERC:�
a) As verbas provenientes do Or�amento do Estado;�
b) As taxas e outras receitas a cobrar junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social, a que se refere o artigo 6.�;�
c) As taxas e outras receitas cobradas no �mbito da atribui��o de t�tulos habilitadores aos operadores de r�dio e de televis�o;�
d) O produto das coimas por si aplicadas e o produto das custas processuais cobradas em processos contra-ordenacionais;�
e) O produto das san��es pecuni�rias compuls�rias por si aplicadas pelo incumprimento de decis�es individualizadas;�
f) O produto da aplica��o de multas previstas em contratos celebrados com entidades p�blicas ou privadas;�
g) Quaisquer outras receitas, rendimentos ou valores que provenham da sua actividade ou que por lei ou contrato lhe venham a pertencer ou a ser atribu�dos, bem como quaisquer subs�dios ou outras formas de apoio financeiro;�
h) O produto da aliena��o de bens pr�prios e da constitui��o de direitos sobre eles;�
i) Os juros decorrentes de aplica��es financeiras;�
Assim, uma parcela significativa do or�amento da ERC � suportada por receitas pr�prias, como �taxas� a cobrar junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social, produto de coimas, san��es pecuni�rias compuls�rias, multas ou outras receitas provenientes do exerc�cio da sua actividade, ou da aliena��o de bens, como forma de garantir a sua independ�ncia perante o poder pol�tico.�
Na verdade, como refere Jo�o Confraria, �com autonomia financeira e patrimonial, e receitas pr�prias e suficientes para a sua actividade, uma autoridade est� relativamente protegida da necessidade de negociar o seu quinh�o anual no or�amento e est� menos sujeita a interfer�ncias do governo em mat�ria de realiza��o das despesas que decorrem da sua actividade (...) procura-se evitar que por via or�amental o governo possa exercer press�o indirecta sobre as decis�es, comprometendo a sua independ�ncia� (na ob. e loc. cit.)�
Relativamente �s taxas, o artigo 51.�, dos Estatutos da ERC, determinou o seguinte:
�1 - Os crit�rios da incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC s�o definidos por decreto-lei, a publicar no prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor da presente lei.�
2 - As taxas referidas no n�mero anterior devem ser fixadas de forma objectiva, transparente e proporcionada.�
3 - De acordo com os crit�rios fixados pelo presente artigo, a regulamenta��o da incid�ncia e do valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC � definida por portaria conjunta do Ministro das Finan�as e do membro do Governo respons�vel pela comunica��o social.�
4 - As taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC ser�o suportadas pelas entidades que prosseguem actividades de comunica��o social, independentemente do meio de difus�o utilizado, na propor��o dos custos necess�rios � regula��o das suas actividades.�
Foi o Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, quem aprovou o Regime de Taxas da ERC, que estabeleceu um sistema de taxas tripartido: a taxa de regula��o e supervis�o, a taxa por servi�os prestados e a taxa por emiss�o de t�tulos habilitadores.�
� a primeira cuja constitucionalidade org�nica � posta em causa no presente recurso, pelo que � apenas essa que cumpre analisar.�
2.4 - A �taxa� de regula��o e supervis�o�
O Regime de Taxas da ERC aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, prev�, nos seus artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, como meio de financiamento da ERC a cobran�a do seguinte tributo, que qualifica como taxa:�
(Natureza e esp�cies de taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social)�
3 - As taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social integram-se nas seguintes categorias:�
a) Taxa de regula��o e supervis�o;�
(Taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - Ao abrigo da al�nea b) do artigo 50.� e do n.� 1 do artigo 51.� dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, a taxa de regula��o e supervis�o visa remunerar os custos espec�ficos incorridos pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social no exerc�cio da sua actividade da regula��o e supervis�o cont�nua e prudencial.�
2 - Est�o sujeitas � taxa de regula��o e supervis�o todas as entidades que prossigam, sob jurisdi��o do Estado Portugu�s, actividades de comunica��o social, sendo o quantitativo da taxa calculado em conformidade com a categoria em que se inserem e com a subcategoria de intensidade reguladora necess�ria.�
O regime espec�fico desta taxa encontra-se regulado nos subsequentes artigos 5.� a 7.�:�
(Categorias da taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - A taxa de regula��o e supervis�o incide sobre os operadores das seguintes categorias de meios e suportes de comunica��o social, sendo o seu montante calculado de acordo com os custos relativos imput�veis a cada uma delas pelo desenvolvimento da actividade cont�nua e prudencial permanente de regula��o e supervis�o:�
a) Imprensa;�
b) R�dio;�
c) Televis�o;�
d) Cabo;�
e) Comunica��es m�veis;�
f) S�tios informativos submetidos a tratamento editorial.�
2 - Integram a categoria de imprensa as ag�ncias noticiosas, as publica��es peri�dicas, informativas ou doutrin�rias de �mbito nacional, regional, local ou destinadas �s comunidades portuguesas no estrangeiro.�
3 - Integram a categoria de r�dio os servi�os de programas radiof�nicos de �mbito internacional, nacional, regional e local.�
4 - Integram a categoria de televis�o os servi�os de programas televisivos e respectivos conte�dos complementares de �mbito internacional, nacional, regional ou local.�
5 - Integram a categoria de cabo os operadores que disponibilizem ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o.�
6 - Integram a categoria de comunica��es m�veis os operadores de comunica��es m�veis que forne�am servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, ou que disponibilizem regularmente ao p�blico conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
7 - Integram a categoria de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial os operadores que forne�am servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, ou que disponibilizem regularmente ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
8 - A mera disponibiliza��o ao p�blico, atrav�s de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial, de conte�dos que j� se encontrem dispon�veis em suportes distintos do suporte electr�nico n�o implica a sujei��o ao pagamento de taxa de supervis�o e regula��o.�
(Subcategorias da taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - Cada categoria referida no artigo anterior � dividida em subcategorias, atenta a diferente intensidade das actividades cont�nuas e prudenciais de regula��o e supervis�o exigidas pela diversidade de tipologias espec�ficas das entidades que prosseguem actividades de comunica��o social.�
2 - A inclus�o das entidades que prosseguem actividades de comunica��o social em cada uma das referidas subcategorias � determinada:�
a) Pela complexidade t�cnica da actividade reguladora;�
b) Pelo volume de trabalho repercutido na actividade reguladora;�
c) Pelas caracter�sticas t�cnicas do meio de comunica��o utilizado;�
d) Pelo alcance geogr�fico do meio de comunica��o utilizado.�
3 - Na categoria de imprensa integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - as publica��es peri�dicas de informa��o geral di�rias e semanais de �mbito nacional e as ag�ncias noticiosas;�
b) Regula��o m�dia - as publica��es peri�dicas de informa��o geral, di�rias e semanais de �mbito regional, as publica��es di�rias de informa��o especializada e as publica��es que somente se encontrem dispon�veis em suporte electr�nico;�
c) Regula��o baixa - as publica��es peri�dicas de informa��o geral com periodicidade diversa da anteriormente prevista, as publica��es peri�dicas de informa��o especializada de periodicidade n�o di�ria e as publica��es peri�dicas doutrin�rias.�
4 - Na categoria de r�dio integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - os servi�os de programas de �mbito nacional;�
b) Regula��o m�dia - os servi�os de programas de �mbito regional e os de �mbito internacional;�
c) Regula��o baixa - os servi�os de programas de �mbito local.�
5 - Na categoria de televis�o integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - os servi�os de programas generalistas com cobertura de �mbito nacional;�
b) Regula��o m�dia - os servi�os de programas tem�ticos, os servi�os de programas com cobertura de �mbito regional ou local, bem como os de �mbito internacional.�
6 - Na categoria de comunica��es m�veis integram-se na subcategoria de regula��o alta os operadores de comunica��es m�veis que forne�am conte�dos de comunica��o social.�
7 - Na categoria de cabo os operadores que disponibilizem ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - quando a respectiva cobertura abranja mais de metade do territ�rio nacional;�
b) Regula��o m�dia - quando a respectiva cobertura abranja dois ou mais distritos ou uma Regi�o Aut�noma;�
c) Regula��o baixa - quando a respectiva cobertura abranja apenas um distrito.�
8 - Na categoria de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial integram-se na subcategoria de regula��o alta os operadores que disponibilizem regularmente ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
(Distribui��o dos encargos em sede de taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - O m�todo de fixa��o da taxa de regula��o e supervis�o, constante do anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante, assenta numa distribui��o dos encargos de regula��o e supervis�o cont�nuas e prudenciais entre os diversos operadores de comunica��o social, segundo os seguintes crit�rios:�
a) Volume de trabalho repercutido na actividade reguladora;�
b) Complexidade t�cnica da actividade reguladora;�
c) Caracter�sticas t�cnicas do meio de comunica��o utilizado;�
d) Alcance geogr�fico do meio de comunica��o utilizado;�
e) Impacte da actividade desenvolvida pelo operador de comunica��o social.�
2 - Os crit�rios repercutidos no m�todo de fixa��o da taxa de regula��o e supervis�o constante do anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante determinam o quantitativo da taxa a suportar, que ser� reproduzido por portaria conjunta dos membros do Governo respons�veis pelas �reas das finan�as e da comunica��o social, nos termos do disposto no n.� 3 do artigo 51.� dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.��
Por estas disposi��es � criada uma �taxa� que visa remunerar os custos espec�ficos despendidos pela ERC no exerc�cio da sua actividade cont�nua e prudencial de regula��o e supervis�o de toda a comunica��o social.�
Esta taxa deve ser paga por todas as entidades que prossigam, sob jurisdi��o do Estado Portugu�s, actividades de comunica��o social, e o seu quantitativo � calculado em conformidade com a intensidade da fun��o regulat�ria e supervisora que exige cada entidade, atendendo �s caracter�sticas t�cnicas, alcance geogr�fico, volume e impacto social relativo da actividade de comunica��o social desenvolvida pelo operador em causa.�
Para este efeito o legislador procedeu � classifica��o dos diversos meios de comunica��o social em v�rias categorias, sendo o valor da taxa calculado em fun��o da subsun��o de cada entidade a uma determinada categoria e subcategoria, estabelecidas em fun��o da actividade de regula��o e supervis�o exigida � ERC, em abstracto, tendo em considera��o os crit�rios indicados.�
No or�amento da ERC para o ano de 2007 previa-se que a cobran�a desta taxa resultasse no apuramento da receita de €�800.000,00.�
2.5 - Da qualifica��o da �taxa� de regula��o e supervis�o�
Uma vez que a recorrente para sustentar a sua posi��o da inconstitucionalidade org�nica das normas questionadas, defende que esta �taxa�, al�m do mais, deve ser qualificada como um aut�ntico imposto, importa relembrar a distin��o entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a CRP n�o indica qualquer crit�rio distintivo, sendo necess�rio recorrer aos conceitos constantes da Lei Geral Tribut�ria (artigo 4.�), aprovada pelo Decreto-Lei n.� 398/98, de 17 de Dezembro.�
�1 - Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, atrav�s do rendimento ou da sua utiliza��o e do patrim�nio.�
2 - As taxas assentam na presta��o concreta de um servi�o p�blico, na utiliza��o de um bem do dom�nio p�blico ou na remo��o de um obst�culo jur�dico ao comportamento dos particulares.�
Estas defini��es legais limitaram-se a recolher os ensinamentos dominantes da doutrina fiscal (vide, entre outros, Teixeira Ribeiro, em"Li��es de Finan�as P�blicas", p�g. 267, da ed. de 1977, da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em"Curso de Direito Fiscal", p�g. 4-19, da 2.� Edi��o, da Almedina, Sousa Franco, em"Finan�as P�blicas e Direito Financeiro", vol. ii, p�g. 58-73, da 4.� Edi��o, da Almedina, Diogo Leite de Campos e M�nica Leite de Campos, em"Direito Tribut�rio", p�g. 27-29, da ed. de 1996, da Almedina, Casalta Nabais, em"Direito fiscal", p�g. 20-32, da 3.� ed., da Almedina, Nuno S� Gomes, em"Manual de Direito Fiscal", vol. 1, p�g. 73-79, da 12.� ed., do Rei dos Livros, Saldanha Sanches, em"Manual de Direito Fiscal", p�g. 22-37, da 3.� Edi��o, da Coimbra Editora, Eduardo Paz Ferreira, em"Ainda a prop�sito da distin��o entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realiza��o de infra-estruturas urban�sticas", em"Ci�ncia e T�cnica Fiscal", n.� 380, p�g. 63-81, e Xavier de Basto e Lobo Xavier, em"Ainda a prop�sito da distin��o entre taxa e imposto: a inconstitucionalidade dos emolumentos notariais e registrais devidos pela constitui��o de sociedades e pelas modifica��es dos respectivos contratos, na R.D.E.S., n.� 1 e 3, de 1994, p�g. 3 e seg.), os quais foram, alias, adoptados pela jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional (uma resenha desta jurisprud�ncia foi efectuada por Casalta Nabais, em"Jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional em mat�ria fiscal", no B.F.D.U.C. n.� 69 (1993), p�gs. 387 e seg., e por Cardoso da Costa, em"O enquadramento constitucional dos impostos em Portugal: a jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional", em"Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constitui��o de 1976", vol. ii, p�g. 397 e seg.)�
O imposto, enquanto presta��o unilateral, n�o corresponde a nenhuma contrapresta��o espec�fica atribu�da ao contribuinte por parte do Estado; ele ter� apenas a contrapartida gen�rica do funcionamento dos servi�os estaduais.�
Ao car�cter unilateral da presta��o de imposto contrap�e-se a natureza sinalagm�tica das taxas.�
A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a t�tulo de taxa s� existir� quando se verifique uma contrapartida resultante da rela��o concreta com um bem semip�blico, que, por seu turno, se pode definir como um bem p�blico que, satisfaz, al�m de necessidades colectivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em"No��o jur�dica de taxa", na"Revista de Legisla��o e de Jurisprud�ncia", ano 117.�, p�g. 291).�
A taxa"pressup�e, ou d� origem, a uma contrapresta��o espec�fica resultante de uma rela��o concreta (que pode ser ou n�o de benef�cio) entre o contribuinte e um bem ou servi�o p�blico", sendo"grande a variabilidade do conte�do jur�dico do conceito, resultante da diversidade das situa��es que geram as obriga��es de taxa e das m�ltiplas delimita��es formais da respectiva no��o financeira" (Sousa Franco, na ob. cit., p�gs. 63-64).�
Mas, fugindo a esta divis�o dicot�mica dos tributos, tem sido apontada a exist�ncia de outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais [artigo 3.�, n.� 1, a), da Lei Geral Tribut�ria], nos quais se incluem, com especial visibilidade, as contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais, que resultam numa verdadeira consigna��o subjectiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribui��es, vide Alberto Xavier, em"Manual de direito fiscal", vol. i, p�g. 64 e seg., da ed. de 1974, Sousa Franco, ob. cit., p�g. 74 e seg., Casalta Nabais, em"Direito fiscal", p�g. 32, da 3.� ed., da Almedina, e em"O dever fundamental de pagar impostos", p�g. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, e Saldanha Sanches, na ob. cit., p�g. 58-65). A cria��o de tais contribui��es a favor de determinadas pessoas colectivas p�blicas distintas da Administra��o estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando � disciplina jur�dica cl�ssica, como forma de evitar o crescimento do d�fice das contas p�blicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, atrav�s da previs�o de meios financeiros mais d�cteis.�
�Nas contribui��es parafiscais h� (...) uma maior agilidade atribu�da � Administra��o P�blica, quanto ao modo de cria��o e agravamento e quanto ao pr�prio regime geral dessas receitas, tornando mais f�cil o seu processo de lan�amento, liquida��o e cobran�a� (na ob. cit., p�g. 76).
Ap�s estes considerandos, cabe agora perguntar se � poss�vel, conforme pretende a Recorrente, atribuir a natureza de imposto, � �taxa� sub judice. Obviamente, na economia do presente recurso de constitucionalidade, apenas relevar� o regime jur�dico concreto da �taxa de regula��o e supervis�o�, sendo completamente irrelevante o nomen juris atribu�do na lei.�
Como resulta do disposto no artigo 4.�, n.� 1, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, a �taxa� de regula��o e supervis�o � precisamente uma contribui��o para o financiamento da ac��o quotidiana da ERC, a qual � exigida pela natureza da actividade desenvolvida pelos sujeitos passivos da taxa. S�o os custos do servi�o de monitoriza��o e acompanhamento cont�nuo e permanente de cada entidade que prossiga actividades de comunica��o social, operando nesse mercado, em ordem a assegurar o cumprimento das compet�ncias que est�o atribu�das � ERC, que esta taxa visa satisfazer.�
Sendo a actividade desenvolvida por essas entidades a causa da necessidade da ERC ter que empreender ac��es de regula��o e de supervis�o cont�nuas, e beneficiando aquelas da vigil�ncia no cumprimento das regras estabelecidas para o sector e da efectiva concorr�ncia ao n�vel dos produtos oferecidos, entendeu-se que devem os seus agentes contribuir proporcionalmente para o financiamento dos custos dessas ac��es essenciais � exist�ncia de um mercado plural. Foi esta a filosofia que presidiu � cria��o desta �taxa�.�
N�o estamos, pois, no seu aspecto dominante, perante uma participa��o nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribui��o de um servi�o concretamente prestado por uma entidade p�blica ao sujeito passivo, pelo que a referida"taxa" n�o se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tais tributos antes qualific�veis como contribui��es, inclu�das na designa��o gen�rica dos tributos parafiscais (vide, adoptando esta qualifica��o relativamente �s �taxas� financiadoras da actividade das entidades reguladoras, Gomes Canotilho e Vital Moreira, em"Constitui��o da Rep�blica Portuguesa anotada", vol. i, p�g. 1095, da 4.� ed., da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em"Sobre o princ�pio da legalidade das"taxas" (e das"demais contribui��es financeiras")", em Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no centen�rio do seu nascimento", p�g. 805, e S�rgio Vasques, em"As taxas de regula��o econ�mica em Portugal: uma introdu��o", em"As taxas de regula��o econ�mica em Portugal", p�g. 34, da ed. de 2008, da Almedina).�
Resolvida a quest�o da qualifica��o do tributo em an�lise, importa agora verificar se a C.R.P. exige que a sua previs�o conste de lei aprovada pela Assembleia da Rep�blica, conforme defende a recorrente.�
2.6 - Da reserva de lei formal em mat�ria tribut�ria
A cria��o de impostos foi na nossa hist�ria constitucional, apesar das incertezas manifestadas entre 1945 e 1971, ap�s o esvaziamento da compet�ncia legislativa da Assembleia Nacional resultante da Revis�o Constitucional de 1945, mat�ria sempre reservada � aprova��o parlamentar (sobre a evolu��o desta compet�ncia legislativa, vide Jorge Miranda, em"A compet�ncia legislativa no dom�nio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais", na R.F.D.U.L., vol. xxix (1988), p�g. 9 e segs. e Ana Paula Dourado, em"O princ�pio da legalidade fiscal: tipicidade, conceitos jur�dicos indeterminados e margem de livre aprecia��o", p�g. 50 e segs.)�
A fidelidade a esta exig�ncia n�o deixa de ter justifica��o no princ�pio dos ideais liberais no taxation without representation, correspondente � ideia de que, sendo o imposto um confisco da riqueza privada, a sua legitimidade tem de resultar duma aprova��o dos representantes directos do povo, numa l�gica de auto-tributa��o, a qual permitir� a escolha de tributos bem acolhidos pelos contribuintes e, por isso, eficazes (sobre uma mais aprofundada justifica��o da reserva de lei fiscal, vide Ana Paula Dourado, na ob. cit., p�g. 75-84).�
Foi esta a op��o da Constitui��o de 1976, que deixou de fora desta exig�ncia as taxas (sobre esta op��o, vide o Parecer da Comiss�o Constitucional n.� 30/81, in Pareceres da Comiss�o Constitucional, 17.� volume, p�g. 91, da ed. da INCM, o Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 205/87, em"Ac�rd�os do Tribunal Constitucional", 9.� vol., p�g. 209, e Casalta Nabais, em"Jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional em mat�ria fiscal", no B.F.D.U.C. n.� 69 (1993), p�gs. 407-408).�
Os termos do texto constitucional, antes da Revis�o operada em 1997, suscitavam uma representa��o dicot�mica dos tributos, pelo que a doutrina e a jurisprud�ncia procuravam equiparar os apelidados tributos parafiscais � categoria dos impostos, ou das taxas, para conclu�rem se a sua cria��o estava ou n�o sujeita ao princ�pio da reserva de lei formal (vide Nuno de S� Gomes, em"Manual de Direito Fiscal", vol. i, p�g. 315 e seg., da 12.� ed., do Rei dos Livros, Sousa Franco, na ob. cit., p�g. 74-76, e Casalta Nabais, em"O dever fundamental de pagar impostos", p�g. 256-257, da ed. de 1998, da Almedina).�
No que respeita �s contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais, assumia algum relevo a posi��o de as incluir na categoria dos impostos, exigindo que a sua previs�o constasse de lei aprovada pela Assembleia da Rep�blica (vide, neste sentido, Alberto Xavier, na ob. cit., p�g. 73-75, Jorge Miranda, na ob.cit., p�g. 22-24, e o Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 1239/96, em"Ac�rd�os do Tribunal Constitucional", 35.� vol., p�g. 145, relativo � taxa devida � Comiss�o Reguladora de Produtos Qu�micos e Farmac�uticos).�
Esta qualifica��o visava combater o j� acima apontado objectivo da subtrac��o destas receitas ao regime cl�ssico da legalidade tribut�ria e do or�amento do Estado, considerado um"perigoso aventureirismo fiscal".�
Contudo, a altera��o introduzida na redac��o da al�nea i), do n.� 1, do artigo 165.�, da C.R.P. [anterior al�nea i), do n.� 1, do artigo 168.�], pela Revis�o Constitucional de 1997, veio obrigar a uma reformula��o dos pressupostos da discuss�o sobre a exist�ncia de uma reserva de lei formal em mat�ria de contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais.�
Onde anteriormente o artigo 168.�, n.� 1, i), da C.R.P. dizia que � da exclusiva compet�ncia da Assembleia da Rep�blica legislar sobre as seguintes mat�rias, salvo autoriza��o ao Governo: (...) i) Cria��o de impostos e sistema fiscal (...), passou a constar que � da exclusiva compet�ncia da Assembleia da Rep�blica legislar sobre as seguintes mat�rias, salvo autoriza��o ao Governo: (...) i) Cria��o de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribui��es financeiras a favor das entidades p�blicas (...).�
Para efeitos de submiss�o dos diversos tipos de tributo ao princ�pio da reserva de lei formal a nova redac��o do artigo 165.�, n.� 1, al�nea i), da C.R.P., autonomizou a categoria das"contribui��es financeiras", a par dos impostos e das taxas.�
Conforme resulta da consulta dos trabalhos parlamentares da Revis�o Constitucional de 1997, a refer�ncia �s contribui��es financeiras constante da al�nea i), do n.� 1, do artigo 165.�, da C.R.P., procurou abranger precisamente o mencionado tertium genus, incluindo as contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais. Conforme, nessa altura, esclareceu o deputado Vital Moreira: a express�o"contribui��es financeiras" foi aquela que se encontrou para ser mais neutra, para n�o se falar em contribui��es especiais, em contribui��es parafiscais, que � aquilo a que a doutrina normalmente se refere: s�o as chamadas taxas dos antigos institutos de coordena��o econ�mica, as actuais chamadas taxas das comiss�es vitivin�colas regionais ou seja, toda uma s�rie de contribui��es financeiras que n�o s�o taxas em sentido t�cnico mas que s�o contribui��es criadas para e a favor de determinadas entidades reguladoras e para sustentar financeiramente as mesmas. Penso que n�o devemos entrar nesta discuss�o te�rica e por isso a escolha da express�o"contribui��es financeiras" foi aquela que se encontrou mais neutra para que a doutrina continue livre para fazer as suas discuss�es te�ricas doutrin�rias. (In DAR, 2.� s�rie, de 30-10-1996, p�g. 1381).�
O artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P., passou a referir-se a tr�s categorias de tributos, continuando os impostos sujeitos � reserva da lei formal, enquanto, relativamente �s taxas e �s contribui��es financeiras, apenas a defini��o do seu regime geral tem que respeitar essa reserva de compet�ncia, podendo a concreta cria��o deste tipo de tributos, ao contr�rio dos impostos, ser efectuada por diploma legislativo governamental, sem necessidade de autoriza��o parlamentar.�
O legislador constitucional entendeu que a melhor maneira de enquadrar juridicamente as"contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas", sem perder agilidade na sua cria��o, era a de exigir a aprova��o apenas de um regime geral pelo parlamento, n�o sendo necess�ria a interven��o deste na cria��o individual de tais tributos e na defini��o do seu regime em concreto. A legitimidade na introdu��o na ordem jur�dica deste tipo de tributos, passou a bastar-se com a defini��o do seu regime geral pela Assembleia da Rep�blica.�
Com esta altera��o deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribui��es financeiras aos impostos para efeitos de consider�-las sujeitas � reserva da lei formal.�
O princ�pio da legalidade, relativamente �quelas apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princ�pios gerais, comuns �s diferentes contribui��es financeiras, os quais devem estar presentes na cria��o espec�fica de cada uma delas, o que j� n�o necessita duma interven��o ou autoriza��o parlamentar, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa interven��o qualificada, a qual deve determinar a sua incid�ncia, a sua taxa, os benef�cios fiscais e as garantias dos contribuintes.
Aquele regime geral das contribui��es financeiras, cuja defini��o compete � Assembleia da Rep�blica, deve conter os seus princ�pios estruturantes, bem como as regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais comuns, sendo certo que � dif�cil imaginar que se consigam subordinar a um mesmo quadro normativo figuras t�o diferentes quanto aquelas que se podem abrigar neste novo conceito interm�dio. Da� que se preveja a necessidade de elaborar diferentes regimes gerais para cada um dos tipos destas figuras tribut�rias (vide, neste sentido, S�rgio Vasques, na ob. cit., p�g. 38).�
Sucede, por�m, que ultrapassada uma d�cada sobre esta altera��o do texto constitucional, ainda n�o foi aprovado qualquer regime geral das contribui��es financeiras, omiss�o a que n�o ser�o alheias as mencionadas dificuldades de estabelecer um regime unificado e a crescente interven��o do direito comunit�rio neste dom�nio (vide, neste sentido, S�rgio Vasques, na ob. cit., p�g. 39-40).�
Esta in�rcia legislativa lan�a algumas d�vidas sobre a licitude das contribui��es financeiras entretanto criadas sem a exist�ncia do enquadramento geral previsto no artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P.�
Enquanto Gomes Canotilho e Vital Moreira, se limitam a qualificar essas d�vidas como �s�rias� (na ob. cit., p�g. 1096), S�rgio Vasques considera que at� � edi��o de um regime geral que enquadre estas figuras tribut�rias, quando quer que ela suceda, dever-se-� continuar a subordinar a cria��o e disciplina das taxas de regula��o econ�mica a interven��o parlamentar e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples (na ob.cit., p�g. 40), entendendo Cardoso da Costa que seria de todo inaceit�vel atribuir � introdu��o da reserva parlamentar em apre�o (...) seja o efeito, seja o prop�sito, de paralisar ou bloquear a autonomia da ac��o governamental num dom�nio que afinal lhe � pr�prio, tornando-a dependente em toda a medida de uma interven��o parlamentar pr�via: tal n�o seria compat�vel com a din�mica e as necessidades da vida do Estado." (na ob. cit., p�g. 803).�
Contudo, relativamente � �taxa de regula��o e supervis�o� criada pelos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, as d�vidas resultantes da falta de aprova��o pela Assembleia da Rep�blica de um regime geral �das contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas� n�o t�m raz�o de existir, perante a norma��o prim�ria relativa a esta �taxa�, constante dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.�
Na verdade, neste diploma, a Assembleia da Rep�blica, permitiu a cobran�a de taxas e outras receitas...junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social [artigo 50.�, b)], determinando que os crit�rios de incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC fossem definidos por decreto-lei (artigo 51.�, n.� 1).�
Apesar da equivocidade da refer�ncia a taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC, verifica-se que esta previs�o tem um sentido amplo, abrangendo as contribui��es financeiras que podem ser cobradas pela actividade corrente de regula��o e supervis�o exercida pela ERC, conforme resulta do disposto no n.� 4, do mesmo artigo 51.�, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.�
A� se determina que as taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC ser�o suportadas pelas entidades que prosseguem actividades de comunica��o social, independentemente do meio de difus�o utilizado, na propor��o dos custos necess�rios � regula��o das suas actividades. Ao apontar-se como crit�rio de refer�ncia da determina��o do montante destas taxas os custos da ERC no exerc�cio da sua ac��o corrente de regula��o das actividades de comunica��o social, n�o oferece d�vidas que o disposto quanto a �taxas� nos artigos 50.� e 51.�, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/20005, de 8 de Novembro, abrange a �taxa de regula��o� que veio a ser prevista no artigo 4.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
Apesar do artigo 51.�, n.� 1, dos Estatutos da ERC, conferirem ao Governo a possibilidade de definir, por acto legislativo os crit�rios de incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC, isso n�o impediu que a Assembleia da Rep�blica, nos n.� 2, 4 e 5, do mesmo artigo, enunciasse as seguintes regras gerais que devem presidir � cria��o das referidas �taxas�:
5 - As taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC s�o liquidadas semestralmente, em Janeiro e Julho, com excep��o daquelas que sejam inferiores ao sal�rio m�nimo nacional, as quais s�o liquidadas anualmente em Janeiro.��
Deste modo, a Assembleia da Rep�blica, al�m de apontar os princ�pios gerais que devem presidir � fixa��o das taxas a favor da ERC, determinou a sua incid�ncia, o �mbito dos seus sujeitos passivos, o crit�rio para a fixa��o do seu valor e at� os prazos para o seu pagamento.�
Esta norma��o parlamentar, especialmente destinada a possibilitar a aprova��o pelo Governo de taxas a favor da ERC, incluindo a taxa pela sua actividade corrente de regula��o e supervis�o da comunica��o social, � suficiente para, relativamente a esta concreta taxa, se considerarem atingidos os objectivos constitucionais visados com a exig�ncia de um regime geral das contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas.�
Na verdade, verifica-se que os representantes directos do povo tiveram interven��o na defini��o dos princ�pios e das regras elementares respeitantes aos elementos essenciais da taxa de regula��o e supervis�o a favor da ERC, prevista nos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, pelo que, sendo esta uma"contribui��o financeira a favor de entidade p�blica", a sua consagra��o em decreto-lei n�o fere a exig�ncia de reserva de lei formal imposta no artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P., n�o sofrendo as normas a� contidas de inconstitucionalidade org�nica.�
Deste modo, dever ser julgado improcedente o recurso interposto.�
Decis�o�
Pelo exposto julga-se improcedente o recurso interposto por Atl�ntir�dio - Sociedade de Radiodifus�o, Limitada, para o Tribunal Constitucional, da senten�a proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada em 23-10-2007.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justi�a em 25 unidade de conta, ponderados os crit�rios referidos no artigo 9.�, n.� 1, do Decreto-Lei n.� 303/98, de 7 de Outubro (artigo 6.�, n.� 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 2 de Julho de 2008. - Jo�o Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro - M�rio Jos� de Ara�jo Torres - Benjamim Rodrigues - Rui Manuel Moura Ramos.
�Ac�rd�o n.� 365/2008�(7 p�ginas - 307 KB)
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