Source: http://kraken.slv.cz/1Ao1/2006
Timestamp: 2018-07-19 14:03:02+00:00
Document Index: 58048554

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 39', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 29', '§ 101', '§ 23', '§ 16', '§ 23', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 17', '§ 22', '§ 126', '§ 136', '§ 22', '§ 10', '§ 10', '§ 14', '§ 143', '§ 31', '§ 12', '§ 13', '§ 2', '§ 5', '§ 4', '§ 1', '§ 171', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 24', '§ 17', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 22', '§ 22', '§ 21', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 17', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 29', 'soud ', '§ 10', '§ 43', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 1', '§ 2', '§ 12', '§ 59', '§ 59', '§ 10', 'soud ', '§ 23', '§ 22', '§ 23', 'soud ', 'soud ', '§ 22', '§ 22', '§ 21', '§ 22', '§ 22', '§ 23', '§ 23', '§ 17', '§ 17', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', 'soud ', '§ 25', '§ 25', '§ 17', '§ 25', '§ 22', '§ 136', 'soud ', '§ 22', '§ 136', 'soud ', '§ 10', '§ 3', '§ 10', '§ 14', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 14', '§ 14', '§ 143', '§ 139', '§ 31', '§ 12', '§ 13', '§ 2', '§ 1', '§ 12', '§ 13', '§ 12', '§ 13', 'soud ', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 4', '§ 17', '§ 5', 'Soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 64', 'soud ', '§ 101']

1Ao1/2006
1 Ao 1/2006-74
RO ZS U DE K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyò JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci navrhovatelù: a) Ing. P. H., a b) M. B., oba zastoupeni Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti odpùrci: Hlavní mìsto Praha, Mariánské námìstí 2, Praha 1, zastoupeného advokátem prof. JUDr. Miroslavem Bìlinou, CSc., advokátem se sídlem Dlouhá 13, Praha 1, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 939/05, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 31/16 ze dne 20. 10. 2005,
I. Usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, se v bodu II., v èásti, týkající se zmìny è. Z 939/05, zr u ¹ u j e dnem vyhlá¹ení tohoto rozsudku.
II. Na náhradu nákladù øízení n e m á ¾ádný z úèastníkù øízení právo.
Navrhovatelé se návrhy ze dne 14. 06. 2006 domáhali zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy Z 939/05, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 31/16 ze dne 20. 10. 2005. Pøedmìtem této zmìny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy je realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru leti¹tì Ruzynì spolu se stavbou silnièního okruhu a trasování rychlodráhy, to v¹e pøed rokem 2010. Tato stavba je zároveò prohlá¹ena za stavbu veøejnì prospì¹nou. Zmìnou dochází rovnì¾ k pøesunutí stavby ze smìrné èásti územního plánu do èásti závazné a ke zvìt¹ení plo¹ného rozsahu koridoru této stavby a s tím související zmìnì navrhovaného funkèního vyu¾ití nìkterých ploch, døíve urèených jako orná pùda, louky, pastviny a pøírodní nelesní zeleò, na dopravní a vojenská leti¹tì.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve konstatoval, ¾e návrhy obou navrhovatelù se domáhají zru¹ení té¾e zmìny územního plánu. Skutková tvrzení v obou podáních spolu úzce souvisejí, právní dùvody návrhù jsou toto¾né. Oba navrhovatelé jsou zastoupeni stejným zástupcem. Za tìchto okolností Nejvy¹¹í správní soud spojil z dùvodù rychlosti a hospodárnosti øízení a v souladu s § 39 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále té¾ s. ø. s. ), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, obì vìci ke spoleènému projednání.
Navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v katastrálním území Nebu¹ice. Uvedli, ¾e v pøípadì výstavby plánované letové dráhy by se jejich nemovitosti ocitly uvnitø ochranného hlukového pásma leti¹tì Ruzynì. Realizace zmìny Z 939/05 a výstavba letové dráhy by znamenala zásah do jejich práv, mimo jiné práva na ochranu soukromí, zdraví a na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Navrhovatelé dovodili té¾ zásah do práva vlastnického, a to tím, ¾e by své nemovitosti nemohli nadále u¾ívat v dosavadním rozsahu a kvalitì. Výstavbou letové dráhy v sousedství nemovitostí dochází navíc k jejich znehodnocení a v dùsledku toho k výraznému poklesu tr¾ní hodnoty. Druhý navrhovatel rovnì¾ uvedl, ¾e ve vztahu k jednomu z jeho pozemkù znamená schválení územní zmìny ve spojení se zákonem è. 544/2005 Sb., o výstavbì vzletové a pøistávací dráhy 06R-24L leti¹tì Praha Ruzynì, hrozbu vyvlastnìní.
Územní plán stejnì jako jeho zmìna jsou podle názoru navrhovatelù opatøením obecné povahy. Nejvy¹¹í správní soud je tudí¾ oprávnìn k jejich pøezkumu na základì § 101a a násl. s. ø. s. Navrhovatelé odkazují na materiální pojetí institutu opatøení obecné povahy ve smyslu, jak jej vymezil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikován pod è. 740/2004 Sb. NSS. Obsahem územního plánu obce je toti¾ vymezení podmínek budoucího vyu¾ití konkrétního území a v nìm se nacházejících pozemkù, které musí být respektováno kterýmkoliv jejich budoucím vlastníkem èi investorem. Územní plán nebo jeho zmìna je tedy správním aktem s konkrétním pøedmìtem (regulace vyu¾ití konkrétního území) a obecnì vymezeným okruhem adresátù. Z tohoto dùvodu jsou navrhovatelé pøesvìdèeni, ¾e územní plán splòuje definièní znaky opatøení obecné povahy.
Na tomto závìru podle navrhovatelù nic nemìní skuteènost, ¾e závazná èást územního plánu a její zmìny jsou podle ustanovení § 29 odst. 3 zák. è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní novel (dále stavební zákon ) vyhla¹ovány obecnì závaznou vyhlá¹kou obce nebo kraje. Závaznost územního plánu toti¾ nevyplývá z této vyhlá¹ky, ale pøímo ze stavebního zákona. Úèelem vyhlá¹ky je pouze zveøejnit závaznou èást územního plánu, schváleného ji¾ døíve samostatným usnesením zastupitelstva kraje nebo obce. Územní plán jako celek právnì existuje a pùsobí zákonem pøedpokládané úèinky samostatnì a nezávisle na pøijetí obecnì závazné vyhlá¹ky, kterou se navíc vyhla¹ují pouze jeho závazné èásti.
Svùj návrh na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 939/05 navrhovatelé odùvodnili tím, ¾e pøedmìtná zmìna nebyla ve smyslu § 101d odst. 1 a 2 s. ø. s. vydána (tedy projednána a schválena) zákonem stanoveným zpùsobem. Nezákonnost dovodili z následujících tvrzení:
Odpùrce nerozhodl o námitkách navrhovateli podaných. Z ustanovení § 23 odst. 1 stavebního zákona a z § 16 odst. 1 písm. c) vyhlá¹ky è. 135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, plyne, ¾e povinnou souèástí podkladù pro schválení územnì plánovací dokumentace je návrh výroku o námitkách k návrhu dokumentace. Podle § 23 odst. 2 stavebního zákona je pak povinností poøizovatele dokumentace do 30 dnù od schválení návrhu sdìlit vlastníkùm nemovitostí, kteøí uplatnili námitky k tomuto návrhu, ¾e jim bylo vyhovìno, nebo dùvody, pro které jim vyhovìno nebylo.
Oba navrhovatelé tvrdí, ¾e v zákonné lhùtì podali námitky k návrhu zmìny územního plánu è. Z 939/05. Jejich námitky v¹ak nebyly pøedmìtem vypoøádání v pøíloze è. 4 k usnesení è. 31/16 ze dne 20. 10. 2006, kterým Zastupitelstvo hl. m. Prahy zmìnu Z 939/05 schválilo. Jak dále uvádìjí, do dne podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nedostali od poøizovatele zmìny ¾ádnou odpovìï èi reakci na jimi vznesené námitky.
Navrhovatelé dále uvedli, ¾e odpùrce v rozporu se Statutem hlavního mìsta Prahy nerozhodl o zásadních pøipomínkách mìstských èástí, které podaly k návrhu zmìn územního plánu. Mìstské èásti Praha-Lysolaje, Praha-Suchdol a Praha-Nebu¹ice se vyslovily proti stavbì letové dráhy. Svùj nesouhlas formulovaly jako zásadní pøipomínku ve smyslu § 25 odst. 9 Statutu hlavního mìsta Prahy. O zásadní pøipomínce musí podle § 25 odst. 11 Statutu rozhodnout Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy. Poøizovatel dokumentace je následnì povinen do 30ti dnù od rozhodnutí Zastupitelstva vyrozumìt danou mìstskou èást o výsledku.
Odpùrce o zásadních pøipomínkách mìstských èástí nerozhodl. Navrhovatelé v tomto ohledu odkázali na bod II.3. usnesení odpùrce è. 31/16 ze dne 20. 10. 2006, kde je uvedeno, ¾e odpùrce schvaluje rozhodnutí o pøipomínkách MÈ, uvedené v pøíloze è. 1. Pøíloha è. 1 v¹ak dle názoru navrhovatelù ¾ádné rozhodnutí o pøipomínkách mìstských èásti neobsahuje; pøipomínky jsou tam pouze poøizovatelem dokumentace vyhodnoceny s tím, ¾e u ka¾dé pøipomínky je uvedeno, ¾e Rozhodne ZHMP . Obsah rozhodnutí v¹ak není z této formulace patrný.
Navrhovatelé navíc poukázali na to, ¾e do dne podání projednávaného návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy nebylo Mìstské èásti Praha-Nebu¹ice doruèeno sdìlení poøizovatele územního plánu o vypoøádání jeho zásadní námitky.
Odpùrce proto mìl svým postupem poru¹it § 25 odst. 11 Statutu hl. m. Prahy a zároveò ustanovení § 17 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze.
Odpùrce se dále nevypoøádal s protichùdným stanoviskem Ministerstva ¾ivotního prostøedí. Navrhovatelé dovodili, ¾e Ministerstvo ¾ivotního prostøedí je v rámci projednávaní zmìny územního plánu hl. m. Prahy dotèeným orgánem státní správy ve smyslu § 22 odst. 2 ve spojení s § 126 odst. 1 stavebního zákona. V pøíloze 2 k usnesení odpùrce è. 31/16 ze dne 20. 10. 2005 je u zmìny è. Z 939/05 uvedeno, ¾e Nedoporuèuje M®P . Ministerstvo ¾ivotního prostøedí tedy uplatnilo jako dotèený orgán státní správy nesouhlasné stanovisko. Pokud následnì nedo¹lo k postupu podle ustanovení § 136 stavebního zákona, tedy zahájení dohadovacího øízení, zmìna územního plánu byla schválena v rozporu s § 22 odst. 2 stavebního zákona.
Navrhovatelé dále namítali, ¾e odpùrce neprovedl povinné posouzení vlivu návrhu územního plánu na ¾ivotní prostøedí. Tuto povinnost odpùrci ukládal § 10a odst. 1 písm. a) ve spojení s § 10a odst. 1 písm. c) zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, ve znìní novely provedené zák. è. 93/2004 Sb. Zmìna územního plánu rozsahu plánovaném návrhem zmìny Z 939/05, tedy stavba letové dráhy s délkou nad 2100 metrù, podléhá v souladu s bodem 9.2 pøílohy è. I kategorie I zákona posouzení s ohledem na vliv na ¾ivotní prostøedí v¾dy.
Na povinnosti posoudit pøedmìtnou zmìnu s ohledem na její vliv na ¾ivotní prostøedí nic nemìní ani skuteènost, ¾e zadání zmìny územního plánu bylo odpùrcem schváleno dne 29. 4. 2004, tedy o dva dny døíve, ne¾ vstoupila v úèinnost novela provedená zák. è. 93/2004 Sb. Dle názoru navrhovatelù se nová procesní úprava vztahovala na v¹echny návrhy zmìn územních dokumentací, které nebyly do okam¾iku vstupu v úèinnost nové právní úpravy schváleny.
Dle názoru navrhovatelù v¹ak povinnost posoudit návrh zmìny územního plánu s ohledem na její dopad na ¾ivotní prostøedí vyplývala i z pøedchozí právní úpravy, jmenovitì z ustanovení § 14 odst. 1 zákona è. 244/1992 Sb., o posuzování vlivù rozvojových koncepcí na ¾ivotní prostøedí, ve znìní úèinném k okam¾iku schválení zadání zmìny územního plánu.
Odpùrce v rozporu s § 143 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ve spojení s bodem II.B. písm. a) pøílohy è. 2 k vyhlá¹ce è. 135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, nevymezil v územním plánu ochranná hluková pásma navrhované letové dráhy RWY 06R/24L. Povinnost vymezit hluková pásma navrhovatelé dovodili také z § 31 odst. 2 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví.
Navrhovatelé v tomto bodì odkázali také na stanovisko Hygienické stanice hlavního mìsta Prahy, ke kterému pøíloha è. 2 usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy è. 31/16 ze dne 20. 10. 2006 uvádí, ¾e pøed vydáním stanoviska Hyg. st. HMP k územnímu øízení musí být na HS schváleno ochranné hlukové pásmo . Navrhovatelé byli v¹ak s ohledem na vý¹e citovaná ustanovení stavebního zákona a zákona o ochranì veøejného zdraví toho názoru, ¾e hlukové ochranné pásmo musí být vymezeno ji¾ ve stádiu schvalování zmìny územního plánu.
Navrhovatelé dále uvedli, ¾e pøi projednávání zmìny územního plánu nebyly zohlednìny dopady zmìny na zatí¾ení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy do práv dotèených osob, mimo jiné navrhovatelù. Odpùrce se nezabýval otázkou dodr¾ení èi pøekroèení nejvy¹¹ích pøípustných hodnot (hygienických limitù) hluku, ani otázkou dopadù realizace nové letové dráhy na úroveò zneèi¹tìní ovzdu¹í, a ani zvý¹eným zatí¾ením území osobní a nákladní dopravou, kterou bude nová vzletová dráha a navý¹ení kapacity leti¹tì generovat. Tím se mìl dopustit poru¹ení § 12 a § 13 zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí, ve znìní novel, které se promítají do cílù a úèelù stavebního zákona, zakotvených v § 2 odst. 1 písm. d), f), k), l) stavebního zákona.
Zároveò tak do¹lo k poru¹ení ústavnì zaruèených práv navrhovatelù na ochranu zdraví, soukromí a pøíznivé ¾ivotní prostøedí, nebo» zákon è. 17/1992 Sb. v tomto ohledu provádí ustanovení èl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Poslední nezákonnost v postupu odpùrce pøi projednávání a schválení zmìny územnì plánovací dokumentace spatøovali navrhovatelé v tom, ¾e provedenou zmìnou do¹lo k odnìtí pùdy ze zemìdìlského pùdního fondu, a to v rozporu s § 5 odst. 1 zákona è. 334/1992 Sb., o ochranì zemìdìlského pùdního fondu, ze znìní novel.
Podle ustanovení § 4 zákona o ochranì zemìdìlského pùdního fondu je odnìtí pùdy z tohoto fondu mo¾né pouze v pøípadech nezbytných a v míøe nejnutnìj¹í. Schválením zmìny Z 939/05 do¹lo ke zmìnì plánovaného funkèního vyu¾ití znaèného rozsahu pozemkù. Tyto pozemky byly do té doby souèástí zemìdìlského pùdního fondu s urèením orná pùda, louky a pastviny. Po zmìnì je jejich funkce dopravní a vojenská leti¹tì. Navrhovatelé tvrdí, ¾e tyto pozemky nemají slou¾it pouze k výstavbì samotné letové dráhy, ale také k manipulaci v okolí dráhy. Pøedmìtné pozemky tak budou vyu¾ity k výstavbì obslu¾ných staveb, jako jsou skladi¹tì èi prodejní zaøízení, které bezprostøednì nesouvisejí s provozem letové dráhy a pro které nemìla být pùda ze zemìdìlského pùdního fondu vyòata.
Odpùrce ve svém ponìkud strohém vyjádøení ze dne 26. 6. 2006 uvedl, ¾e závaznou èást územního plánu obce vydává v pøípadì hlavního mìsta Prahy, které je v souladu s § 1 odst. 1 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, jak obcí, tak krajem, Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy formou obecnì závazné vyhlá¹ky. Dále uvedl, ¾e na projednávání územnì plánovací dokumentace se nevztahují obecné pøedpisy o správním øízení.
Podle odpùrce není zmìna Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy opatøením obecné povahy, nebo» jej za takové opatøení platný stavební zákon neoznaèuje. Ustanovení § 171 a následující zákona è. 500/2004, správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, jsou proto irelevantní.
Odpùrce proto soud vyzval, aby návrhy navrhovatelù odmítl v celém rozsahu. Poukázal pøitom na to, ¾e o zru¹ení obecnì závazné vyhlá¹ky územnì samosprávného celku mù¾e rozhodnout jenom Ústavní soud ÈR.
V dodateèném vyjádøení odpùrce, které zdej¹í soud obdr¾el dne 30. 6. 2006, odpùrce dále rozvinul svoji argumentaci. Setrval na názoru, ¾e Nejvy¹¹í správní soud není oprávnìn posuzovat zmìnu územního plánu v rámci øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy podle § 101a násl. s. ø. s. Odpùrce byl toho názoru, ¾e navrhovatelé dostateènì neobjasnili, v èem spatøují splnìní definièních znakù opatøení obecné povahy v pøípadì zmìny územního plánu. V této souvislosti odkázal na vymezení opatøení obecné povahy zpùsobem, jakým jej provedl Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98.
K jednotlivým bodùm návrh odpùrce dále uvedl:
I.1. Navrhovatelé nejsou vlastníky ¾ádných staveb nebo pozemkù, které by byly pøedmìtem navrhované zmìny územního plánu. Ustanovení § 24 odst. 4 stavebního zákona pøiznává právo podat námitky pouze vlastníkùm dotèených pozemkù. Tìmi navrhovatelé nejsou. V dùsledku toho mohou podat pouze pøipomínky, ke kterým nemusí být odpùrcem pøihlédnuto.
I.2. Z tvrzeného nevypoøádání námitek mìstských èástí nelze dovodit rozpor se zákonem, konkrétnì § 17 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze. Pøípadný rozpor se Statutem hlavního mìsta Prahy je¹tì nezakládá nezákonnost, pøièem¾ nezákonnost je jediným kritériem pøezkumu opatøení obecné povahy podle § 101d odst. 2 s. ø. s.
I.3. Ministerstvo ¾ivotního prostøedí nebylo v projednávaném návrhu zmìny územního plánu dotèeným orgánem státní správy. Ministerstvo ¾ivotního prostøedí je dotèeným orgánem pouze ve vztahu k ochranì zemìdìlského pùdního fondu. Z rozboru textu vyjádøení Ministerstva ¾ivotního prostøedí odpùrce dále dovozuje, ¾e stanovisko Ministerstva ¾ivotního prostøedí nebylo nesouhlasné, ale pouze nedoporuèující.
I.4. K tvrzenému neprovedení posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí odpùrce uvedl, ¾e zadání zmìn územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy bylo schváleno Zastupitelstvem hl. m. Prahy dne 29. 4. 2004. Povinné posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí ale vstoupilo v úèinnost a¾ po schválení návrhu zadání zmìny územního plánu, a proto se na øízení zahájené pøed jeho nabytím úèinnosti nevztahuje.
I.5. S ohledem na vyznaèení ochranných hlukových pásem odpùrce konstatoval, ¾e ve výkresu è. 5 územního plánu hlavního mìsta Prahy jsou vyznaèena ochranná pásma provozních ploch leti¹» a ochranná pásma s vý¹kovým omezením do vý¹ky vodorovné roviny (ve smyslu zákona è. 13/1997 Sb.) . Poukázal navíc na skuteènost, ¾e po probìhnutém dohodovacím øízení vyslovila Hygienická stanice hlavního mìsta Prahy se zmìnou souhlas, ov¹em za podmínky, ¾e pøed vydáním stanoviska Hygienické stanice k územnímu øízení na výstavbu vzletové dráhy musí být schválené ochranné hlukové pásmo.
I.6. K závìreènému bodu pak odpùrce uvedl, ¾e s vynìtím pùdy ze zemìdìlského pùdního fondu vyslovil dotèený orgán státní správy, tedy Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, souhlas.
III. Pøednesy a koneèné návrhy úèastníkù pøi je dnání
Pøí ústním jednání, konaném dne 11. 7. 2006, úèastníci setrvali na obsahu svých podání. Nad rámec tvrzení obsa¾ených v písemném vyjádøení první navrhovatel ve svém závìreèném pøednesu uvedl, ¾e nerozumí vyhlá¹ce Magistrátu hlavního mìsta Prahy è. 17/06 ze dne 29. 04. 2004. Z ní se dozvìdìl, ¾e mù¾e jako vlastník dotèeného pozemku podat námitku. Námitku, která je souèástí spisu, vèas podal. Nikdo o ní v¹ak nerozhodl.
První navrhovatel zdùraznil, ¾e ji¾ stávající provoz leti¹tì po¹kozuje jeho samého i jeho rodinu na zdraví. Zamý¹lená výstavba letové dráhy tuto situaci je¹tì zhor¹í, nebo» se pøiblí¾í ke støedu mìstské èásti Praha-Nebu¹ice, a to pøesnì o 1525 m. Ohro¾ení hlukem a spady se dotkne nejenom nìj, ale i ostatních obèanù bydlících na jihu, západì a severu Prahy. Navrhovatel vyslovil rétorickou otázku, jakou mají obèané ¹anci se k plánované zmìnì vyjádøit. Dle jeho názoru lze pøedpokládat, ¾e bude zpracována projektová dokumentace, vytýèí se ochranná pásma a otázka, zda èi kdy se bude navrhovatel moci vyjádøit zùstane. Orgány mìsta podle jeho názoru pomíjejí názor obyvatel velké èásti Prahy, zamý¹lenou zmìnu s dotèenými osobami nikdo neprojednal, a to ani Magistrát hl. m. Prahy, ani státní podnik Leti¹tì Praha. Uzavøel, ¾e na závìr zøejmì u¾ jenom pøijde hygienik a sdìlí mu, ¾e jeho dùm není s ohledem na hladinu hluku ji¾ nadále obytný a zru¹í kolaudaèní rozhodnutí.
První navrhovatel dále podotkl, ¾e dlouhou dobu pracoval v investièní výstavbì a k takovým zámìrùm se v¾dy zpracovávala alternativní øe¹ení. V¹echna dosavadní mìøení v lokalitì vycházejí z pøedpokládaného hluku letadel v r. 2010. Podle jeho prognózy v¹ak v r. 2015 leti¹tì odbaví 22 a¾ 25 mil. cestujících oproti 11 a¾ 12 mil. v uplynulém roce. Není vùbec jasné, kdy a kde se nárùst letecké pøepravy zastaví. Vìc podobného rozsahu není mo¾né protlaèovat násilím.
Druhý navrhovatel pak ve svém závìreèném vystoupení zdùraznil, ¾e proti výstavbì letové dráhy se v referendu vyjádøili v¹ichni obèané mìstské èásti Praha-Nebu¹ice, nebo» mají zájem na zdravém ¾ivotním prostøedí. Navrhovatel dále upozornil na spad z letadel, který kontaminuje pùdu a na hluk, který letadla zpùsobují.
Odpùrce ve svém vyjádøení pouze odkázal na obsah svého písemného vyjádøení k vìci. Zdùraznil, ¾e podle jeho názoru se nejedná o opatøení obecné povahy a Nejvy¹¹í správní soud není tedy vìcnì pøíslu¹ný k projednání pøíslu¹ného návrhu.
Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e zadání zmìny územnì plánovací dokumentace bylo schváleno bodem II. usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 17/06 ze dne 29. 04. 2004 k návrhu zadání zmìn 05 Územního sídelního útvaru hl. m. Prahy . Pøíloha 2 tohoto usnesení, na kterou bod II odkazuje, stanoví pod poøadovým èíslem 939 pøedmìt zmìny realizace letové dráhy RWY 06R/24L pøed r.2010/v koordinaci se stavbou silnièního okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlá¹ení veøejnì prospì¹né stavby . Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy, tedy zadavatel zmìny, zároveò schválilo zkrácený postup poøízení zmìny.
Veøejnou vyhlá¹kou ze dne 6. 1. 2005 oznámil Magistrát hlavního mìsta Prahy jako poøizovatel územnì plánovací dokumentace v souladu s § 22 odst. 1 stavebního zákona vystavení návrhù zmìn 05 Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy (dále jen Zmìna 05 ÚP SÚ hl. m. P.). K vystavení podle § 22 odst. 1 stavebního zákona do¹lo v období od 10. 1. 2005 do 8. 2. 2005 v podatelnì Sekce útvaru rozvoje hlavního mìsta Prahy.
Stejnou veøejnou vyhlá¹kou svolal poøizovatel veøejné jednání o návrhu Zmìny 05 ÚP SÚ hl. m. P., a to na 20. 1. 2005. Vyhlá¹ka obsahovala rovnì¾ pouèení o mo¾nosti podávat stanoviska, námitky nebo pøipomínky k návrhu. K podávání námitek poøizovatel ve vyhlá¹ce uvedl, ¾e námitky mohou v souladu s § 21 odst. 4 a § 22 stavebního zákona podávat vlastníci dotèených pozemkù. K podání námitky a jejímu posouzení vy¾adoval poøizovatel výpis z listu vlastnictví, ze kterého bude patrné, ¾e námitku podává skuteènì vlastník dotèeného pozemku. Závìrem obsahovala vyhlá¹ka pouèení, ¾e pokud nebude námitka splòovat uvedené po¾adavky, bude vyhodnocena jako pøipomínka.
Podáním ze dne 23. 2. 2005, tedy uèinìným v poslední den lhùty, formuloval první z navrhovatelù (spoleènì s man¾elkou-spoluvlastnicí pozemkù v katastrálním území Nebu¹ice) námitky podle § 22 odst. 4 stavebního zákona. V pøíloze svého podání dolo¾il v originále výpis z katastru nemovitostí ze dne 19. 1. 2005, který potvrzuje jeho vlastnické právo k pøedmìtným nemovitostem v katastrálním území Nebu¹ice.
Druhý z navrhovatelù podal své námitky vùèi zmìnì 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 22. 2. 2006. Také on dolo¾il vlastnictví vícero nemovitostí v katastrálním území Nebu¹ice originálem výpisu z katastru nemovitosti ke dni 17. 2. 2005.
Pøípisem ze dne 6. 1. 2006, è. j. SURM/140/2005vl.GP, obeslal poøizovatel zmìny 05 ÚP SÚ hl. m. P. dotèené orgány státní správy ve smyslu § 22 odst. 2 stavebního zákona a také dal¹í orgány, mimo jiné odbory Magistrátu hlavního mìsta Prahy, ústøední orgány státní správy, mìstské èásti, orgány územního plánování sousedních urbanistických obvodù a státní a jiné organizace.
Pro úèely pøezkumu v projednávané vìci jsou urèující vyjádøení následujících orgánù státní správy, které poøizovatel zmìny obdr¾el v reakci na svùj pøípis:
(i) Ministerstvo ¾ivotního prostøedí ve svém stanovisku ze dne 15. 2. 2005, è. j. 217/OPVI/05, do¹lým poøizovateli zmìny dne 24. 2. 2005, se ke zmìnì Z 939/05 vyslovilo následovnì: Zmìna Z 939-v návrhu zmìny musí být vyznaèena ochranná pásma. U zámìru realizace letové dráhy lze pøedpokládat negativní dopady do ¾ivotního prostøedí, které budou pøedmìtem posouzení v procesu EIA (posouzení vlivù zámìrù na ¾ivotní prostøedí). Posun realizace pøed r. 2010 zpùsobí zhor¹ení negativních vlivù v døívìj¹ím èasovém horizontu v území. Z tohoto dùvodu nepova¾uje M®P tuto zmìnu za pøínosnou. Zaøazení této stavby mezi stavby veøejnì prospì¹né pova¾ujeme za pøedèasné. Ministerstvo ¾ivotního prostøedí dále uvedlo, ¾e v dal¹ím stupni projektové pøípravy zmìn vlny 05 je dùle¾ité v daném území chránit povrchové i podzemní vody.
(ii) Odbor ekologie krajiny a lesa Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vyslovil dne 14. 2. 2005, è. j. OEKL/460/05, na základì § 17 písm. a) zákona è. 334/1992 Sb., o ochranì zemìdìlského pùdního fondu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, souhlas se zmìnami 05 ÚP SÚ hl. m. P. z hlediska ochrany zemìdìlského pùdního fondu.
(iii) Odbor ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy se jako dotèený orgán státní správy vyjádøil k zmìnì 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 23. 2. 2005, è. j. MHMP-005438/2005/001/OZP/VI. Ve svém stanovisku konstatoval, ¾e jako dotèený orgán státní správy hájí zájmy podle zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny,
zákona è. 289/1995 Sb., o lesích, zákona è. 254/2001 Sb., o vodách a zákona è. 449/2001 Sb., o myslivosti, v¹echny zákony ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Stanovisko Odboru ¾ivotního prostøedí obsahuje výèet zmìn, se kterými dotèený orgán státní správy souhlasí. Souhlas se zmìnou Z 939/05 v¹ak v tomto výètu chybí.
(iv) Hygienická stanice hlavního mìsta Prahy podmínila ve svém stanovisku ze dne 10. 2. 2005, è. j. UP/51/232/210/215/05, souhlas se zmìnou Z 939/05 tím, ¾e poøizovatel pøedlo¾í hlukovou studii, která proká¾e, ¾e roz¹íøením ploch leti¹tì nebude zasa¾ena okolní obytná zástavba hlukem.
Nesouhlasné stanovisko Hygienické stanice hlavního mìsta Prahy (dále HS HMP) bylo pøedmìtem dal¹ího jednání. V jeho rámci se dne 1. 6. 2005 konalo pracovní jednání ke zmìnì Z 939/05, kde do¹lo k pøedlo¾ení zkrácené verze hlukové studie k výhledovému leteckému provozu, zpracované spoleèností T. pro Èeskou správu leti¹», s.p. HS HMP v¹ak i po tomto jednání trvala na zamítavém stanovisku, pokud nedojde pøi zpracování zmìny 05 ÚP SÚ hl. m. P. k vyhlá¹ení ochranného hlukového pásma. Dohody bylo nakonec dosa¾eno na podnìt Útvaru rozvoje hlavního mìsta Prahy, který navrhl podmínit kladné stanovisko HS HMP vèlenìním podmínky o vyhlá¹ení ochranného hlukového pásma podle oddílu 13 pøílohy è. 1 k vyhlá¹ce HMP è. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné èásti územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy, ve znìní pozdìj¹ích novel.
HS HMP tuto podmínku posléze vèlenila do svého koneèného stanoviska ze dne 17. 6. 2005, è. j. UP543/3498/4536/215/05, kterým vydala souhlas se zmìnou Z 939/05 za pøedpokladu splnìní podmínky, ¾e pøed vydáním stanoviska Hygienické stanice hl. m. Prahy k územnímu øízení na výstavbu paralelní dráhy RWY 06R/24L musí být na HS schváleno ochranné hlukové pásmo. Pøi pøedkládání ¾ádosti pro umístìní stavby na Magistrát hl. m. Prahy musí být souèasnì pøedlo¾ena ¾ádost na vyhlá¹ení ochranného hlukového pásma.
K navrhované zmìnì se vyjádøily té¾ jednotlivé mìstské èásti hlavního mìsta Prahy. Nesouhlasné stanovisko ke zmìnì Z 939/05 formulovaly pøípisem ze dne 18. 2. 2005, è. j. 23/05 MÈ Praha-Nebu¹ice; pøípisem ze dne 22. 2. 2005, è. j. 23/05 MÈ Praha-Suchdol; pøípisem ze dne 23. 2. 2005, è. j. 21/05 MÈ Pøední Kopanina a koneènì pøípisem ze dne 23. 2. 2005, (bez è. j.) MÈ Praha-Lysolaje.
Námitky vý¹e uvedených mìstských èástí byly meritornì obdobné. Mìstské èásti poukázaly na nedostateèné projednání navrhované zmìny; absenci vyznaèení hlukových zón a ochranných pásem; absenci provedení posuzování dopadu zmìny na ¾ivotní prostøedí a celkový negativní dopad plánované stavby na kvalitu ¾ivota a zneèi¹tìní území jejich mìstských èástí. MÈ Praha-Nebu¹ice navíc vyslovila nesouhlas s rozsahem nového vyhlá¹ení veøejnì prospì¹né stavby, kdy jako veøejnì prospì¹né stavby jsou oznaèeny té¾ plochy, které bezprostøednì nesouvisejí s potøebami letové dráhy. Tím je dle názoru mìstské èásti umo¾nìno soukromému subjektu, kterým se Leti¹tì Praha do roku 2010 stane, pou¾ít pozemky k jinému úèelu ne¾ pro jaký by mìla být veøejnì prospì¹ná stavba urèena. Mìstské èásti proto navrhly, aby bylo projednávání zmìny Z 939/05 pøeru¹eno do té doby, ne¾ bude návrh doplnìn o vyznaèení ochranných pásem a výsledky posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí.
MÈ Praha-Nebu¹ice, MÈ Praha-Suchdol a MÈ Praha-Lysolaje oznaèily svùj nesouhlas se zmìnou Z 939/05 za zásadní pøipomínku ve smyslu § 25 obecnì závazné vyhlá¹ky è. 12/2004 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mìní obecnì závazná vyhlá¹ka è. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního mìsta Prahy, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo jako nadøízený orgán ve smyslu § 25 stavebního zákona své stanovisko ke zmìnì 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 12. 10. 2005, è. j. 33076/2005-2413/63. S výjimkou jednoho návrhu zmìny vyslovilo se v¹emi navrhovanými zmìnami souhlas, a to vèetnì zmìny Z 939/05. V bodu 5 stanoviska, který je oznaèen Vyhodnocení procesu projednávání nadøízený orgán uvedl, ¾e návrh na vyøízení vèas uplatnìných námitek vlastníkù dotèených pozemkù a staveb poøizovatel pøipravil jako souèást pøedkladu schvalujícímu orgánu, který rozhodne o zpùsobu jejich vyøízení. Vlastníkùm, kteøí uplatnili námitky k návrhu zmìn, sdìlí poøizovatel do 30 dnù po schválení, ¾e jim bylo vyhovìno, nebo dùvody, pro které jim vyhovìno nebylo.
Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy schválilo návrh zmìn 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 20. 10. 2005, usnesením è. 31/16. Zmìny územního plánu hl. m. Prahy jsou obsa¾eny v pøíloze 2 k pøedmìtnému usnesení, mezi nimi i zmìna è. Z 939/05. Pøedmìtem této zmìny je realizace letové dráhy RWY 06R/24L pøed r. 2010/v koordinaci se stavbou silnièního okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlá¹ení veøejnì prospì¹né stavby . Sloupec vyjádøení poøizovatele obsahuje následující poznámky: Návrh zmìny byl projednán. Doporuèujeme ke schválení vèetnì doplòku k návrhu zmìny. Se zmìnou nesouhlasí MÈ Lysolaje, Nebu¹ice, Pøední Kopanina a Suchdol, dále obèanské sdru¾ení, nìkteøí místní obyvatelé a právnické osoby. Nedoporuèuje M®P ÈR. Pøedmìtným doplòkem zmìny je pak: Respektovat podmínku DOSS-HS HMP: Pøed vydáním stanoviska Hyg. st. HMP k územnímu øízení na výstavbu paralelní dráhy RWY 06R/24L musí být na HS schváleno ochranné hlukové pásmo. Pøi pøedkládání ¾ádosti pro umístìní stavby na MHMP musí být souèasnì pøedlo¾ena ¾ádost na vyhlá¹ení ochranného hlukového pásma.
Zastupitelstvo bodem II.3 usnesení a pøílohou è. 4 ke stejnému usnesení schválilo rozhodnutí o námitkách podaných ke zmìnì 05 ÚP SÚ hl. m. P. V pøíloze è. 4 nejsou ¾ádné námitky ke zmìnì Z 939/05 uvedeny. Námitky tam uvedené se týkají pouze jiných návrhù zmìn.
Bodem II.3. stejného usnesení spolu s pøílohou 1 pak Zastupitelstvo hl. m. Prahy schválilo rozhodnutí o pøipomínkách mìstských èástí, podaných podle § 25 Statutu hl. m. Prahy. Obsahem pøipomínek mìstských èástí byly výhrady uvádìné ji¾ v souvislosti s podáním zásadního nesouhlasu ze strany mìstských èástí, které byly shrnuty vý¹e: nedostateèné projednání navrhované zmìny, absence vyznaèení hlukových zón a ochranných pásem; absence provedení posuzování dopadu zmìny na ¾ivotní prostøedí; nevyhotovení seriózní dokumentace ze strany poøizovatele, která by ukázala budoucí zatí¾ení z provozu letadel i rychlodráhy, pøíli¹ velký rozsah vyhlá¹ení veøejnì prospì¹né stavby a celkový negativní dopad plánované stavby na kvalitu ¾ivota a zneèi¹tìní území dotèených mìstských èástí. Poøizovatel ve sloupci vyhodnocení pøipomínky ke v¹em tìmto pøipomínkám uvedl svùj nesouhlas s tím, ¾e o pøipomínkách Rozhodne ZHMP . Poøizovatel dokumentace tedy vyhradil rozhodnutí jako takové Zastupitelstvu. Bod II.3. usnesení samotného uvádí, ¾e Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy schvaluje rozhodnutí o pøipomínkách MÈ, podaných podle § 25 Statutu hl. m. Prahy, uvedené v pøíloze è.1 tohoto usnesení .
Magistrát hlavního mìsta Prahy následnì vyrozumìl mìstské èásti, které uplatnily zásadní námitku ve smyslu § 25 Statutu hlavního mìsta Prahy, sérií rozhodnutí ze dne 10. 11. 2005, è. j. SURM 1936/2005 (MÈ Praha-Nebu¹ice); è. j. SURM 2245/2005 (MÈ Praha-Lysolaje); è. j. SURM 2125/2005 (MÈ Praha-Suchdol). V nich mìstským èástem v návaznosti na vý¹e uvedené usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy sdìlil, ¾e jejich námitkám nebylo vyhovìno. Magistrát v rozhodnutích uvedl, ¾e o pøipomínkách mìstských èásti rozhodlo Zastupitelstvo v pøíloze 1 k pøedmìtnému usnesení.
V. K pøípustnosti návrhu a k ¾alobní legitimaci navrhovatelù
Z § 101a odst. 1 s. ø. s. vyplývá, ¾e návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy je oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Citované ustanovení tedy pøedpokládá, ¾e návrh smìøuje proti opatøení obecné povahy. Právì v této otázce existuje mezi úèastníky rozpor, nebo» zatímco navrhovatelé zmìnu územního plánu za opatøení obecné povahy pova¾ují, odpùrce tento právní názor popírá tvrzením, ¾e platný stavební zákon zmìnu územního plánu za opatøení obecné povahy neoznaèuje. Odpùrce rovnì¾ poukazuje na to, ¾e o zru¹ení obecnì závazné vyhlá¹ky územního samosprávného celku mù¾e rozhodnout jenom Ústavní soud.
Nejvy¹¹í správní soud se proto nejprve zabýval pøípustností návrhu.
Odpùrcùv právní závìr, poukazující na výluènou pravomoc Ústavního soudu ru¹it obecnì závazné vyhlá¹ky, není dùvodný; nedostateènì toti¾ identifikuje, co je pøedmìtem øízení v dané vìci. V tomto smìru soud pøipomíná, ¾e navrhovatel se nedomáhá zru¹ení obecnì závazné vyhlá¹ky, kterou byla vyhlá¹ena závazná èást územního plánu (resp. jeho zmìna) ve smyslu § 29 odst. 3 stavebního zákona. Návrh smìøuje nikoliv proti této vyhlá¹ce, ale proti samotné zmìnì územního plánu, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy. Navrhovatel nespatøuje opatøení obecné povahy v obecnì závazné vyhlá¹ce, ale právì ve zmìnì územního plánu, která byla formou obecnì závazné vyhlá¹ky toliko vyhlá¹ena.
K tomu nutno podotknout, ¾e mezi obecnì závaznou vyhlá¹kou na stranì jedné a zmìnou územního plánu na stranì druhé je tøeba rozli¹ovat. Obecnì závazná vyhlá¹ka v daném pøípadì slou¾í pouze jako publikaèní prostøedek, jím¾ se obsah zmìny územního plánu komunikuje adresátùm. Fakt, ¾e je zmìna závazné èástí územního plánu tímto zpùsobem vyhla¹ována, je¹tì z celku neèiní právní pøedpis; je proto zcela nezbytné zabývat se otázkou, zda má zmìna samotná povahu opatøení obecné povahy èi nikoliv.
V rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném pod è. 740/2004 Sb. NSS, Nejvy¹¹í správní soud vylo¾il, ¾e opatøení obecné povahy je správním aktem s konkrétnì urèeným pøedmìtem (vztahuje se k urèité konkrétní situaci) a s obecnì vymezeným okruhem adresátù. Zároveò vysvìtlil, ¾e k posouzení toho, zda je urèitý správní akt opatøením obecné povahy, je nutno pøistupovat materiálnì; je tedy nerozhodné, zda právní pøedpis urèitý správní akt jako opatøení obecné povahy výslovnì pojmenovává; námitka odpùrce, ¾e stavební zákon è. 50/1976 Sb. zmìnu územního plánu za opatøení obecné povahy neoznaèuje, je proto lichá. Zmìna územního plánu je opatøením obecné povahy, pokud splòuje pojmové znaky tohoto opatøení.
Pojmovými znaky opatøení obecné povahy jsou jednak konkrétnost pøedmìtu a jednak obecnost adresátù; oba uvedené znaky zmìna územního plánu-i za úèinnosti zákona è. 50/1976 Sb.-splòuje: územní plán obce podle § 10 odst. 1 stavebního zákona stanoví urbanistickou koncepci, øe¹í pøípustné, nepøípustné, pøípadnì podmínìné funkèní vyu¾ití ploch, jejich uspoøádání, urèuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce. Z tohoto vymezení je zjevná jak konkrétnost pøedmìtu (územním plánem obce se øe¹í vyu¾ití urèitého území), tak i obecnost adresátù (øe¹ení se vztahuje konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu bude naopak dopadat na ka¾dého, kdo bude chtít v místì regulovaném tímto územním plánem stavìt, tj. na mno¾inu osob vymezenou druhovými znaky).
Toto pojetí územního plánu není nijak nezvyklým, a to jak z hlediska historického, tak z hlediska právní úpravy, která teprve nabude úèinnosti.
V této souvislosti lze poukázat napø. na nález prvorepublikového Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 9. 1922, è. 12496, publikovaného pod è. 1492 Bohuslavovy sbírky, v èásti A (rozhodnutí administrativní). V jeho právní vìtì I. se k regulaènímu plánu konstatuje: Plán polohy, stanovì program budoucích regulací, není pouhou abstraktní normou, nýbr¾ generálním sice, av¹ak konkrétním opatøením, jím¾ se urèují smìrnice budoucích úprav závaznì jak pro stavební úøady, tak i pro majitele pozemkù plánem dotèených; proto stávají se disposice jeho vùèi interesentùm ihned úèinnými a jsou schopny nabýti proti nim právní moci . V dùvodech se k tomu konstatovalo: Opatøení toto má sice ráz generelní úpravy zahrnujíc ve svoji disposici v¹echny pozemky v upravovaném území i vztahujíc se na v¹echny majitele pozemkù tìchto. Nemá v¹ak charakter normy abstraktní, t. j. naøízení, je¾ by nemohlo býti pøedmìtem samostatné stí¾nosti, nýbr¾ podr¾uje si svoji povahu opatøení konkrétního, majíc za pøedmìt konkrétní urèitou plochu, upravujíc smìr, polohu i ¹íøku urèitých ulic, urèujíc zpùsob zastavení urèitých ploch a pod. .
K tomuto pojetí územního plánu se ostatnì znovu výslovnì hlásí i nový stavební zákon è. 183/2006 Sb., který v poslední vìtì § 43 odst. 4 stanovuje, ¾e územní plán se vydává formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Dùvodová zpráva ke stavebnímu zákonu konstatuje, ¾e pøístup k právní ochranì je kromì mo¾nosti správních ¾alob podávaných obèanskými sdru¾eními roz¹íøen i na zástupce veøejnosti. Novì byla novelou soudního øádu správního (zákon è. 127/2005 Sb.) upravena mo¾nost podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti, kterým budou podle návrhu zákona vydávány územnì plánovací dokumentace. Soudní pøezkum opatøení obecné povahy a rozhodnutí vydávaných podle stavebního zákona je zabezpeèen podle zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a to novì podle § 101a a násl. s. ø. s. i opatøení obecné povahy, pøièem¾ návrhy mohou podávat ti, kteøí tvrdí, ¾e byli na svých právech zkráceni.
Z uvedených citací je zøejmé, ¾e povaha územního plánu jako¾to opatøení obecné povahy je vcelku nepopiratelná. Jde o dlouhodobý stabilní názor, který plyne z charakteru územnì plánovací dokumentace, a který-jak vidno-nepodléhá ani bìhem desítek let ¾ádným zásadním korekcím. Bylo by proto zjevnì nesprávné, pokud by územnímu plánu vydanému za úèinnosti zákona è. 50/1976 Sb. mìla být tato povaha upírána, pøesto¾e co do jeho podstaty jde stále o toté¾, o co ¹lo za dob prvorepublikového Nejvy¹¹ího správního soudu èi pøijde podle nového stavebního zákona è. 183/2006 Sb.
V neposlední øadì je pak nutné zdùraznit, ¾e vnímání územního plánu a jeho zmìny jako opatøení obecné povahy, a tím umo¾nìní úèinné soudní ochrany pro jeho poøizování èi zmìnu, je nezbytné s ohledem na mezinárodnì-právní a komunitární závazky Èeské republiky.
Mezinárodní právní rámec je urèován Úmluvou o pøístupu k informacím, úèasti veøejnosti na rozhodování a pøístupu k právní ochranì v zále¾itostech ¾ivotního prostøedí, která byla uzavøena v dánském Aarhusu dne 25. 6. 1998 (dále Úmluva ). Èeská republika Úmluvu podepsala dne 25. 6. 1998, ratifikaèní listina byla ulo¾ena u generálního tajemníka OSN, depozitáøe Úmluvy, dne 6. 7. 2004. V souladu s èl. 20 odst. 3 Úmluvy vstoupila tato pro Èeskou republiku v platnost dne 4. 10. 2004. Publikována byla pod è. 124/2004 Sb. m. s.
Pro pøezkum v projednávaném pøípadì jsou klíèová následující ustanovení Úmluvy:
Èl.6 [Úèast veøejnosti na rozhodování o specifických èinnostech]
1. Ka¾dá strana bude
(a) uplatòovat ustanovení tohoto èlánku vzhledem k rozhodnutím o tom, zda povolit navrhované èinnosti uvedené v pøíloze I;
(b) uplatòovat ustanovení tohoto èlánku-v souladu se svým vnitrostátním právem -také k rozhodnutím o navrhovaných èinnostech, které nejsou uvedeny v pøíloze I a které mohou mít významný vliv na ¾ivotní prostøedí. Strany k tomuto úèelu urèí, zda navrhované aktivity podléhají tìmto ustanovením;
4. Ka¾dá strana zajistí úèast veøejnosti v poèáteèním stadiu rozhodování, kdy jsou je¹tì v¹echny mo¾nosti výbìru a alternativ otevøeny a kdy úèast veøejnosti mù¾e být úèinná.
7. Postupy pro úèast veøejnosti jí umo¾ní pøedkládat písemnì nebo-v pøípadì vhodnosti-na veøejném jednání nebo veøejném prùzkumu s ¾adatelem, jakékoli pøipomínky, informace, rozbory nebo stanoviska, které veøejnost pova¾uje za relevantní ve vztahu k navrhované èinnosti.
8. Ka¾dá strana zajistí, ¾e v rozhodnutí bude nále¾itì brán v úvahu výsledek úèasti veøejnosti.
Èl.7 [Úèast veøejnosti pøi tvorbì plánù, programù a politik týkajících se ¾ivotního prostøedí]
Ka¾dá strana pøijme provádìcí nebo jiná opatøení pro úèast veøejnosti pøi pøípravì plánù a programù, které se týkají ¾ivotního prostøedí, a to v transparentním a spravedlivém rámci, pøièem¾ ji¾ poskytla nezbytné informace veøejnosti. V tomto rámci budou uplatnìny odstavce 3, 4 a 8 èlánku 6. Pøíslu¹né orgány veøejné správy vymezí veøejnost, která se mù¾e
úèastnit, pøièem¾ budou brány v úvahu cíle této úmluvy. Ka¾dá strana bude usilovat o to, aby veøejnosti byla poskytnuta v pøimìøeném rozsahu pøíle¾itost pro její úèast pøi tvorbì politik týkajících se ¾ivotního prostøedí.
V pøíloze I Úmluvy, na který odkazuje èl. 6 odst. 1 Úmluvy je v bodì 8 písm. a) jako jeden z povinných pøípadù úèasti veøejnosti podle Úmluvy stanovena Výstavba tras pro dálkovou ¾eleznièní dopravu a leti¹» s délkou základní pøistávací a vzletové dráhy 2 100 m a více .
Èl.9 [Pøístup k právní ochranì]
Ka¾dá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z øad dotèené veøejnosti
(a) mající dostateèný zájem, nebo
(b) u nich¾ trvá poru¹ování práva v pøípadech, kdy to procesní správní pøedpis strany po¾aduje jako pøedbì¾nou podmínku, mohly dosáhnout toho, ¾e soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zøízený zákonem pøezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktù nebo neèinnosti podle ustanovení èlánku 6 a v pøípadech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a ani¾ by tím byl dotèen odstavec 3 èlánku 9, i dal¹ích relevantních ustanovení této úmluvy. Co pøedstavuje dostateèný zájem a poru¹ování práva, bude urèeno v souladu s po¾adavky vnitrostátního práva a v souladu s cílem poskytnout dotèené veøejnosti ¹iroký pøístup k právní ochranì v rozsahu pùsobnosti této úmluvy.
3. Navíc-ani¾ by tím bylo dotèeno pøezkoumání zmínìné vý¹e v odstavcích 1 a 2 -ka¾dá strana zajistí, aby osoby z øad veøejnosti splòující kritéria, pokud jsou nìjaká stanovena ve vnitrostátním právu, mìly pøístup ke správním nebo soudním øízením, aby mohly vzná¹et námitky proti jednání, aktùm nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánù veøejné správy, je¾ jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se ¾ivotního prostøedí.
Z vý¹e citovaných ustanovení plyne, ¾e s úèinností od 4. 10. 2004 se Èeská republika zavázala, ¾e osobám z øad dotèené veøejnosti , které mají dostateèný zájem , umo¾ní pøístup k soudu a tím tedy soudní pøezkum hmotných i procesních aspektù zákonnosti napadených rozhodnutí, aktù nebo neèinnosti.
Územnì plánovací dokumentace je, té¾ s pøihlédnutím k vý¹e citovaným èl. 6 písm. odst. 1 a) èl. 6 odst. 4) a èl. 7 Úmluvy, aktem veøejné správy. Právì poøizovaní územnì plánovací dokumentace je poèáteèním stadiem rozhodování, kdy jsou je¹tì mo¾nosti výbìru a alternativ otevøeny a kdy úèast veøejnosti mù¾e být úèinná. V okam¾iku územního øízení ji¾ není mo¾né úèinnì se vyjádøit k otázce, zda bude urèitá stavba realizovaná èi nikoliv; v této fázi ji¾ otázka nezní zda , ale jak . Úèinná právní ochrana se proto musí soustøedit na okam¾ik, kdy je o dané vìci skuteènì rozhodováno. Úèast veøejnosti na územních plánech, které se týkají ¾ivotního prostøedí, pak výslovnì pøedvídá èl. 7 Úmluvy.
Kdo je dotèenou veøejností pro potøeby Úmluvy definuje èl. 2 odst. 5 Úmluvy následujícím zpùsobem: "dotèená veøejnost" je veøejnost, která je-nebo mù¾e být-ovlivnìna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování urèitý zájem; pro úèely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu ¾ivotního prostøedí a splòujících po¾adavky vnitrostátních právních pøedpisù pøedpokládá, ¾e mají na environmentálním rozhodování zájem.
Je nesporné, ¾e vlastník pozemku, na kterém má urèitá stavba být postavena a který proto mù¾e být v extrémním pøípadì té¾ vyvlastnìn, je dotèenou veøejností . Dotèenou veøejností jsou v¹ak také v¹echny subjekty, které budou pøímo zasa¾eny hlukem èi spadem z letecké dopravy. Jejich zájem na ochranì jejich vlastnictví a zdravém ¾ivotním prostøedí je více ne¾ dostateèný. Rozbor relevantních ustanovení Úmluvy tak ukazuje, ¾e nejpozdìji od 4. 10. 2004 mìla Èeská republika povinnost zajistit mo¾nost soudní ochrany dotèených subjektù.
Vyhlá¹ené mezinárodní smlouvy, k jejich¾ ratifikaci dal Parlament souhlas a jimi¾ je Èeská republika vázána, jsou souèástí právního øádu; stanoví-li mezinárodní smlouva nìco jiného ne¾ zákon, pou¾ije se mezinárodní smlouva (èl. 10 Ústavy Èeské republiky). Èeská republika navíc dodr¾uje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (èl. 1 odst. 2 Ústavy). První citované ustanovení èlánku 10 Ústavy je základem pro aplikaèní pøednost ustanovení mezinárodních smluv. Èl. 1 odst. 2 Ústavy pak dává ústavní základ souladnému výkladu norem vnitrostátního práva s právem mezinárodním.
Právì imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodnì právními závazky Èeské republiky je v tomto pøípadì urèující. Nejvy¹¹í správní soud je pøi souèasné právní úpravì povinen vylo¾it vnitrostátní právo takovým zpùsobem, aby byla umo¾nìna úèinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestli¾e je tedy poøizování nebo zmìnu územnì plánovací dokumentace mo¾né podle vnitrostátního práva vnímat vícero zpùsoby, pak pøednost má dostat ten výklad, který naplòuje po¾adavky Úmluvy.
Ke stejného výsledku lze dojít na pùdorysu práva Evropských spoleèenství (práva komunitárního): rozhodnutím Rady è. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 pøistoupilo také Evropské spoleèenství k Úmluvì o pøístupu k informacím, úèasti veøejnosti na rozhodování a pøístupu k právní ochranì v zále¾itostech ¾ivotního prostøedí (Úøední vìstník Evropské unie ze dne 17. 5. 2005, L 124/1). Úmluva se tak stala souèástí práva komunitárního, a to v re¾imu tzv. smí¹ených smluv. Jedná se o smlouvy, kde existuje dìlená pravomoc mezi Evropská spoleèenství a èlenské státy a kde se signatáøi pøíslu¹né mezinárodní úmluvy stávají jak Spoleèenství, tak èlenské státy.
Problematika informace a spoluúèasti veøejnosti na rozhodování ve vìcech ochrany ¾ivotního prostøedí v kontextu územního plánování spadá do pravomoci Spoleèenství (srov. èlánek 174 a èlánek 175 odst. 2 písm. a) Smlouvy o zalo¾ení Evropského spoleèenství a èetnou legislativu v této oblasti, mimo jiné té¾ Smìrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o pøístupu veøejnosti k informacím o ¾ivotním prostøedí, Zvlá¹tní vydání Úøedního vìstníku EU, kap. 15, sv. 07, str. 375).
Skuteènost, ¾e se Úmluva stala souèástí práva komunitárního jí propùjèuje systémové vlastnosti práva komunitárního, tedy pøedev¹ím, za splnìní pøíslu¹ných podmínek pøedepsaných komunitárním právem, pøednost a pøímý úèinek (srov. z bohaté judikatury Soudního dvora Evropských spoleèenství k této otázce napø. spojené vìci 21 a¾ 24/72,
International Fruit Company NV and others v Produktschap voor Groenten en Fruit [1972] ECR 1219; vìc C-149/96, Portugalsko v. Rada [1999] ECR I-8395 èi vìc C-93/02 P, Biret International SA v Rada [2003] ECR I-10497).
Nicménì i kdyby ustanovení Úmluvy pøímého úèinku v právních øádech èlenských státù schopná nebyla, orgány èlenských státù mají stále povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodnì právním závazkem Evropského spoleèenství (viz napø. vìc C-53/96, Hermes [1998] ECR I-3603, bod 35 a té¾ spojené vìci C-300/98 a C-392/98, Parfums Christian Dior SA [2000] ECR I-11307, body 47-48). Lze tedy uzavøít, ¾e meritornì stejné øe¹ení, tedy povinnost vylo¾it vnitrostátní právní úpravu tak, aby byl umo¾nìn soudní pøezkum územního plánu èi jeho zmìny, vy¾aduje té¾ komunitární právo a èlenství Èeské republiky v Evropské unii.
Zvolit takový výklad jednoduchého práva, který poskytne úèinnou právní ochranu subjektivních práv jednotlivcù vy¾aduje v neposlední øadì té¾ ústavní poøádek Èeské republiky (srov. èetnou judikaturu Ústavního soudu k této otázce, mimo jiné napø. nález ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS. 48/95, publikován pod è. 121/1996 Sb. anebo nález ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 293/98, Sb. n. u. ÚS, sv. 13, è.11, str. 71). Mezi základní práva a svobody, která jsou nemo¾ností soudního pøezkumu územního plánu èi jeho zmìnou dotèena, bezpochyby patøí právo vlastnit majetek (èl. 11 Listiny), právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 Listiny) a právo na soudní ochranu (èl. 36 odst. 2 Listiny).
Schválení èi zmìna územnì plánovací dokumentace jsou proto opatøením obecné povahy, k jeho¾ pøezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením § 101a a n. s. ø. s. oprávnìn Nejvy¹¹í správní soud.
Návrhy jsou podány oprávnìnými osobami. Aktivní ¾alobní legitimaci v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti spojuje § 101a s. ø. s. s tím, ¾e navrhovatel tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen opatøením obecné povahy. Oba navrhovatelé tvrdí, ¾e byli schválením opatøení obecné povahy-zmìnou územního plánu zkráceni na svých právech, a to pøedev¹ím na právu vlastnickém. Je proto namístì, aby Nejvy¹¹í správní soud jejich návrhy vìcnì projednal.
VI. Posouzení dùvodù návrhu
Nejvy¹¹í správní soud stanovil postup pøezkumu opatøení obecné povahy v bodì VII svého rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikováno jako è. 740/2004 Sb. NSS. Pøi pøezkumu v rámci ustanovení § 101d odst. 1 a 2 s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud zji¹»uje, zda:
(i) Správní orgán mìl pravomoc napadené opatøení obecné povahy vydat.
(ii) Správní orgán nepøekroèil pøi vydávání opatøení obecné povahy zákonné meze své pùsobnosti.
(iii) Bylo pøi vydávání opatøení obecné povahy postupováno zákonem stanoveným zpùsobem.
(iv) Je opatøení obecné povahy z hlediska hmotného práva v souladu se zákonem.
(v) Je opatøení obecné povahy pøimìøené sledovanému cíli (test proporcionality).
Na tomto místì je vhodné zdùraznit, ¾e poøizování územnì plánovací dokumentace je komplexním úkolem, a to nejen s ohledem na technickou nároènost a vy¾adovanou expertízu, ale té¾ na nutnost provedení volby mezi urèitými typy funkèního vyu¾ití. K provedení této volby a stanovení jejich limitù jsou proto povolány orgány územního plánování, které mají nejen potøebné schopnosti, ale té¾ detailní znalost lokálních pomìrù a potøeb. Tìmto orgánùm by proto mìla být pøi výbìru funkèního vyu¾ití území ponechána maximální míra úvahy.
Na druhou stranu je nesporné, ¾e volba funkèního vyu¾ití urèitého území mù¾e zásadním zpùsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu ¾ivota v ní. Z tohoto dùvodu musí být zároveò umo¾nìno osobám, kterých se zmìna týká, se k ní vyjádøit. Právo vyjádøit se pøirozenì neznamená právo veta èi svévolné obstrukce; znamená pouze, ¾e rozhodující orgán je povinen se vyjádøením kvalifikovanì zabývat.
Stanovit funkèní vyu¾ití území a jeho rozvoj pøi splnìní v¹ech cílù a zásad územního plánování (srov. § 1 a § 2 stavebního zákona) proto zùstává èinností, do které správní soudy mohou pouze minimálnì zasahovat. V rovinì aplikace vý¹e uvedeného postupu pøezkumu opatøení obecné povahy to znamená, ¾e Nejvy¹¹ímu správnímu soudu rozhodnì nepøíslu¹í pøezkoumávat, zda by bylo pro urèitý pozemek èi území vhodnìj¹í zvolit ten èi onen zpùsob funkèního vyu¾ití èi zda by nebylo výhodnìj¹í vymezit oblast klidu jinde, ne¾ je tomu v územním plánu souèasném. Co mu v¹ak pøezkoumávat pøíslu¹í je, zda zmìnu pøijal pravomocný a kompetentní orgán a zda pøitom postupoval zákonem pøedepsaným zpùsobem.
S ohledem na první dva kroky pøezkumu opatøení obecné povahy je mo¾né konstatovat, ¾e napadané opatøení obecné povahy zákonné po¾adavky splòuje.
Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy má pravomoc vydat zmìnu územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy. Tato pravomoc plyne z § 12 stavebního zákona ve spojení s § 59 odst. 2 písm. e) zák. è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Ustanovení § 59 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním mìstì Praze vyhrazuje Zastupitelstvu hlavního mìsta Prahy schvalovat po projednání s mìstskými èástmi územnì plánovací dokumentace pro území hlavního mìsta Prahy a vyhla¹ovat jejich závazné èásti právním pøedpisem hlavního mìsta Prahy.
Není rovnì¾ patrné, ¾e by odpùrce pøi pøijímání zmìny územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy pøekroèil svoji pùsobnost. Pùsobností je mínìn okruh právních vztahù, které je daný orgán oprávnìn regulovat, a v jejich¾ rámci mù¾e svoji pravomoc k vydání opatøení obecné povahy realizovat. Pùsobnost správního orgánu je mo¾né detailnìji analyzovat s ohledem na pùsobnost vìcnou (tedy okruh vìcných otázek, které je daný orgán oprávnìn regulovat), pùsobnost osobní (okruh osob, vùèi kterým opatøení správního orgánu pùsobí), pùsobnost prostorovou (na jakém území opatøení správního orgánu pùsobí) a koneènì té¾ pùsobnost èasovou (pokud by mìl správní orgán stanovené období, ve kterém mù¾e svoji pravomoc vykonávat).
Zmìna územního plánu hlavního mìsta Prahy byla vydána v rámci vìcné pùsobnosti územního plánu, vymezené v § 10 odst. 2 stavebního zákona. Z definice zmìny územního plánu coby opatøení obecné povahy pak plyne, ¾e zmìna pùsobí vùèi neurèitému okruhu osob. Její prostorová pùsobnost je omezena na území hlavního mìsta Prahy.
Pro úèel dal¹ího pøezkumu proto Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za prokázané, ¾e zmìna Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy byla vydána k tomu pravomocným orgánem a v rámci jeho pùsobnosti. Dal¹í pøezkum k jednotlivým bodùm návrhu se proto zamìøí na otázku, zda byly splnìny dal¹í nále¾itosti vydávání opatøení obecné povahy, tedy pøedev¹ím zda bylo opatøení obecné povahy vydáno zákonem stanoveným zpùsobem.
Navrhovatelé pøednì tvrdili, ¾e ¾alobce v rozporu s § 23 stavebního zákona nerozhodl o jejich námitkách. Odpùrce tvrdil, ¾e o jejich námitkách nebyl povinen rozhodnout, nebo» navrhovatelé nebyli vlastníky ¾ádného pozemku èi stavby, které by byly pøedmìtem zmìny.
Ustanovení § 22 odst. 4 dává vlastníkùm dotèených nemovitostí právo uplatnit do 15 dnù od posledního dne vystavení návrhu námitky k návrhu územního plánu èi jeho zmìny. Navazující § 23 stavebního zákona stanoví, ¾e:
(1) Poøizovatel pøedlo¾í schvalujícímu orgánu zprávu o projednání územnì plánovací dokumentace spolu s vyhodnocením v¹ech stanovisek a pøipomínek a s návrhem na rozhodnutí o námitkách a o nesouhlasech s vyøízením námitek.
(2) Dotèeným orgánùm územního plánování a vlastníkùm, kteøí uplatnili námitky k návrhu územnì plánovací dokumentace nebo nesouhlas s vyøízením svých námitek podaných ke konceptu øe¹ení, sdìlí poøizovatel do 30 dnù po schválení, ¾e jim bylo vyhovìno, nebo dùvody, pro které jim vyhovìno nebylo.
Obsah klíèového termínu dotèená nemovitost není stanoven zákonem a v kontextu územního plánování ani novìj¹í èeskou judikaturou. Výkladu tohoto termínu se v¹ak vìnoval Nejvy¹¹í správní soud prvorepublikový, a to v ji¾ vý¹e citovaném nálezu ze dne 13. záøí 1922 è. 12496, publikovaném pod è. 1492 Boh.A. V této vìci dva stì¾ovatelé napadli zmìnu regulaèního plánu, schváleného mìstským zastupitelstvem na Smíchovì. Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na ¾alobní legitimaci rozli¹il tøi skupiny subjektù úèastnících se zmìny plánu:
(i) První skupinu tvoøí ti, kteøí mají na budoucí stavební úpravì obce zájem z titulu obecného blaha, napø. z dùvodù dobré komunikace a kanalizace, z ohledù estetických, z pøíèin zdravotních èi po¾árních. Tato skupina má dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu postavení toliko publika povolaného k veøejné anketì . Má pomoci obecnímu zastupitelstvu nalézt nejlep¹í mo¾né øe¹ení. Tyto osoby v¹ak nemají v øízení o zmìnì plánu postavení procesních stran. Nemají také nárok na to, aby o svých pøipomínkách dostaly vyøízení, nemohou si také do ignorování svých návrhù stì¾ovati .
(ii) Druhou skupinu tvoøí ti, kteøí jako majitelé urèitých pozemkù zamý¹lenou regulací dotèených z titulu svého vlastnického práva a z nìho plynoucího subjektivního práva na libovolné zastavìní své pùdy mají zájem na tom, aby nebyli na tomto svém právu protizákonnì zkracováni. Majitelé tìchto dotèených pozemkù mají
v øízení o zmìnì plánu postavení procesních stran. Dle Nejvy¹¹ího správního soudu toto oprávnìní zakládá pro nì legitimaci ke stí¾nosti do ka¾dé dispozice regulaèního plánu, jí¾ by bylo do jejich práv ze zákona jim na základì práva vlastnického pøíslu¹ejících proti zákonu stavebnímu bylo zasa¾eno . Jinými slovy, tito vlastníci mají jednak právo plnì se úèastnit øízení vedoucí ke schválení zmìny plánu a v jeho rámci pøedkládat pøipomínky, o kterých musí dostat vyøízení . Dále mají právo namítat pøed soudem jakýkoliv nezákonný zásah do jejich vlastnického práva, pøedev¹ím tedy nezákonnost zmìny, resp. její rozpor se stavebním zákonem.
(iii) Do tøetí skupiny pak patøí v¹ichni ti, kteøí ji¾ pravoplatným výrokem stavebního úøadu nabyli urèitého formalizovaného práva stavebního, co¾ je zmocòuje jejich pozemek urèitým zpùsobem zastavìt a hájit toto své právo proti dispozicím regulaèního plánu. Tyto osoby získaly urèitá nabytá práva, která nový regulaèní plán nemù¾e ohrozit. Tyto osoby mohou na základì platného rozhodnutí vydaného na základì pøedchozího plánu svùj pozemek zastavìt i tehdy, pokud je to v rozporu s územním plánem souèasným; jejich nabytá práva jsou chránìna. Tyto osoby ale na druhou stranu nemohou nový územní plán napadat, proto¾e se jich v podstatì netýká.
V návaznosti na vý¹e uvedené èlenìní by navrhovatelé spadali do druhé zmiòované kategorie; jejich subjektivní právo na libovolné zastavìní jejich pùdy je zmìnou územního plánu dotèeno. V pøípadì druhého z navrhovatelù, jeho¾ pozemek se nalézá pøímo na území plánované stavby letové dráhy, by se pak jednalo, a fortiori, o znatelnì vìt¹í dotèení vlastnického práva-vyvlastnìní.
Jistì inspirativní nálezy prvorepublikového Nejvy¹¹ího správního soudu je dále potøeba pøizpùsobit moderním reáliím. Nejpalèivìj¹í otázkou pro vlastníky pozemkù nebývají dnes ji¾ problémy lokální (statické) výstavby, jako kupøíkladu trasování nové pøíèné ulice v ¹íøce 14 metrù a zøízení veøejného sadu za farní budovou (jak tomu bylo ve vý¹e uvedeném nálezu Nejvy¹¹ího správního soudu), ale spí¹e problémy mobilní , jako je hluk, spad, zneèi¹tìní, které nejsou omezeny striktnì lokálnì. Za tìchto okolností nemusí být nejvìt¹í hrozbou pro vlastníky pozemkù otázka, jak si budou moci zastavìt pozemek vlastní, ale spí¹e jak bude vyu¾it pozemek sousední.
Tvrzení odpùrce, ¾e z pøibli¾nì 170 fyzických a právnických osob (vèetnì obou navrhovatelù), vlastnících nemovitosti v okolí zamý¹lené letové dráhy, není ani jeden dotèenou osobou ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona, je naprosto neudr¾itelné. Tento závìr popírá smysl úèasti veøejnosti na rozhodování ve vìcech ¾ivotního prostøedí v podobì podávání námitek dotèených subjektù a korelující povinnosti správního orgánu se s nimi kvalifikovanì vypoøádat, zavedených právì za tímto úèelem do stavebního zákona jeho novelou è. 83/1998 Sb.
Vlastník pozemku, který má být podle navrhované zmìny územního plánu proti jeho vùli zastavìn èi vyvlastnìn, je v¾dy dotèen ve smyslu § 22 odst. 4 a té¾ § 21 odst. 4 stavebního zákona. Stejnì tak jsou ale vlastníky dotèených pozemkù také ti, jejich¾ pozemky by v dùsledku plánované zmìny byly nad obvyklou míru zatì¾ovány hlukem, spadem èi jiným typem zneèi¹tìní, které má svùj pùvod v zamý¹lené zmìnì.
S ohledem na skuteènost, ¾e druhý navrhovatel vlastní pozemek, který se nalézá pøímo pod budoucí letovou drahou, o jeho dotèení ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona není pochyb. První z navrhovatelù v¹ak ¾ádný takový pozemek nevlastní; své dotèení ve smyslu vý¹e uvedeného ustanovení dovozuje ze svého práva vlastnického k nemovitostem le¾ícím v bezprostøední blízkosti plánované letové dráhy, a to pøedev¹ím z hrozícího navý¹ení hlukového zatí¾ení.
Z obsahu správního spisu a ani z podání úèastníkù øízení nelze jednoznaènì urèit, zda je tvrzení prvního navrhovatele korektní. Dùvodem je skuteènost, ¾e poøizovatel zmìny územního plánu nevyznaèil ochranná hluková pásma, která by urèovala, jaké by po uskuteènìní zmìny bylo v jednotlivých lokalitách zatí¾ení hlukem, stejnì jako neprovedl posouzení vlivu na ¾ivotní prostøedí. Toto pochybení odpùrce v¹ak není mo¾né pøièítat k tí¾i navrhovatele. Pochybnost o vlastnictví dotèeného pozemku ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona je naopak nutné pøièíst k tí¾i odpùrce; v opaèném pøípadì by nastal v materiálním právním státì nepøijatelný závìr, toti¾ ¾e by odpùrce mohl ze svého pochybení a poru¹ení práva profitovat na úkor nevinné strany, která by tím navíc byla zbavena jediné mo¾nosti uplatnit své právo.
Oba navrhovatele je proto za tohoto stavu nutné pova¾ovat za vlastníky dotèených pozemkù ve smyslu èl. 22 odst. 4 stavebního zákona. Odpùrce se v¹ak ve svém usnesení ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, kterým schválil zmìnu územnì plánovací dokumentace, s jejich øádnì podanými námitkami v rozporu s § 23 odst. 1 stavebního zákona nevypoøádal. Stejnì tak jim v rozporu s § 23 odst. 2 stavebního zákona do 30 dnù po schválení dokumentace nesdìlil ¾ádné dùvody, pro které nebylo jejich námitkám vyhovìno. Postup odpùrce byl proto nezákonný.
Zákonné zmocnìní k vydání Statutu hlavního mìsta Prahy obsahuje § 17 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Ustanovení § 17 zákona o hlavním mìstì Praze mimo jiné výslovnì pøedvídá, a to v odst. 1 písm. g), ¾e Statut upraví zpùsob projednání územnì plánovací dokumentace hlavního mìsta Prahy a programu rozvoje hlavního mìsta Prahy s mìstskými èástmi .
Toto zákonné zmocnìní bylo naplnìnou obecnì závaznou vyhlá¹kou hlavního mìsta Prahy è. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního mìsta Prahy, ve znìní èetných novel. Zpùsob projednání územnì plánovací dokumentace hlavního mìsta Prahy a programu rozvoje hlavního mìsta Prahy s mìstskými èástmi stanoví § 25 Statutu, ve znìní vyhlá¹ky è. 12/2004 Sb. hl. m. Prahy, která s úèinností od 1. 7. 2004 provedla následující úpravu podávání pøipomínek mìstských èástí v rámci schvalování územnì plánovací dokumentace:
(1) Územní plán velkého územního celku, pokud je jeho poøizovatelem hlavní mìsto Praha, a územní plán obce projedná poøizovatel se v¹emi mìstskými èástmi.
(9) Mìstské èásti jsou oprávnìny podat své pøipomínky k návrhu územnì plánovací dokumentace uvedené v odstavci 1 nejpozdìji do 15 dnù od posledního dne vystavení návrhu. Pokud mìstská èást ve svém vyjádøení k návrhu územnì plánovací dokumentace uplatòuje pøipomínky, které pova¾uje za zásadní, výslovnì ka¾dou z tìchto pøipomínek oznaèí slovy tuto pøipomínku pova¾uje mìstská èást za zásadní .
(10) Na projednání zmìn územnì plánovací dokumentace uvedené v odstavci 1 se obdobnì vztahují ustanovení odstavcù 2, 3, 8 a 9.
(11) Mìstské èásti, která podala pøipomínky podle odstavce 9, sdìlí poøizovatel do 30 dnù od schválení územnì plánovací dokumentace, zda bylo vyhovìno pøipomínkám mìstské èásti, nebo sdìlí dùvody, pro které jim vyhovìno nebylo. Pokud mìstská èást ve svém vyjádøení k návrhu územnì plánovací dokumentace uplatnila pøipomínku, kterou pova¾uje za zásadní, musí být pøi projednání návrhu územnì plánovací dokumentace v zastupitelstvu hlavního mìsta Prahy výslovnì uvedena. Koneèné rozhodnutí o zásadní pøipomínce mìstské èásti k návrhu územnì plánovací dokumentace nále¾í zastupitelstvu hlavního mìsta Prahy.
Ustanovení § 25 odst. 10 Statutu v podstatì roz¹iøuje stejný zpùsob projednání, jako je pøedvídán pro poøizování územnì plánovací dokumentace, i na její zmìny. Odstavec 10 sice výslovnì neuvádí, ¾e by zásadní pøipomínky mìstských èástí musely být projednány zastupitelstvem, neuvedení odst. 11 ve výètu odstavce 10 lze v¹ak pøipoèíst legislativnímu opominutí a nikoliv úmyslu legislativního orgánu, a to ze dvou dùvodù. Prvním z nich je skuteènost, ¾e by bylo mírnì øeèeno absurdní, kdyby se mìstské èástí mohly ke zmìnám vyjadøovat, své pøipomínky oznaèit v souladu s § 25 odst. 10 Statutu za zásadní, a tím by projednání tìchto jejich pøipomínek konèilo. V takovém pøípadì by navíc docházelo k obcházení nejen Statutu, ale i zákona o hlavním mìstì Praze, který vy¾aduje, aby byly mìstské èásti konzultovány a mohly se vyjádøit. Druhým dùvodem je pak praxe Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy, které se k pøipomínkám mìstských èástí, oznaèeným jako zásadní , vyjadøuje ve svých usneseních schvalujících zmìny územního plánu hlavního mìsta Prahy.
Poslední vìta ustanovení § 25 odst. 11 Statutu stanoví, ¾e Koneèné rozhodnutí o zásadní pøipomínce mìstské èásti k návrhu územnì plánovací dokumentace nále¾í zastupitelstvu hlavního mìsta Prahy. Jinými slovy, je to jen a pouze Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy, které je oprávnìno v koneèné fázi kvalifikovaným a srozumitelným zpùsobem projevit svoji vùli s ohledem na uplatnìné zásadní pøipomínky. Svoji vùli mù¾e uplatnit v podstatì dvìma zpùsoby: buï zásadní pøipomínce nevyhoví a o tomto rozhodnutí vyrozumí poøizovatel zmìny, tedy Magistrát hl. m. Prahy, mìstskou èást do 30 dnù od schválení dokumentace, anebo by mohlo také zásadní pøipomínku pøijmout; v takovém pøípadì by pak zøejmì následovala zmìna nebo zamítnutí zmìny územního plánu, proti které zásadní pøipomínka smìøovala. V ka¾dém pøípadì v¹ak musí Zastupitelstvo srozumitelným zpùsobem projevit svoji vùli, jak rozhodlo o ka¾dé jednotlivé zásadní pøipomínce mìstské èásti.
Tento po¾adavek usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, k návrhu zmìn 05 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, nesplòuje. Poøizovatel územnì plánovací dokumentace vyhradil rozhodnutí o pøipomínkách Zastupitelstvu. Sám se k nim sice vyjádøil negativnì, nerozhodl v¹ak. Jestli¾e za této situace Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy uvedlo v bodì II. 3. svého usnesení, ¾e schvaluje rozhodnutí o pøipomínkách MÈ, podaných podle § 25 Statutu hl. m. Prahy, uvedené v pøíloze è.1 tohoto usnesení , jedná se o rozhodnutí nesrozumitelné; zastupitelstvo jednak nemù¾e schválit rozhodnutí, které neexistuje a dále pak nemù¾e takové rozhodnutí schválit, proto¾e je povinno je samo uèinit.
Nejvy¹¹í správní soud proto konstatuje, ¾e Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy v rozporu s § 25 Statutu hl. m. Prahy nerozhodlo o zásadních pøipomínkách podaných proti zmìnì územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy mìstskými èástmi Praha-Nebu¹ice, Praha-Lysolaje a Praha-Suchdol. Poru¹ením ustanovení § 25 Statutu mìlo za následek té¾ poru¹ení § 17 odst. 1 písm. g) zákona o hlavním mìstì Praze, nebo» Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy nerespektovalo stanovený postup projednání územnì plánovací dokumentace hlavního mìsta Prahy s mìstskými èástmi, pøedvídaný a vy¾adovaný zákonem o hlavním mìstì Praze.
Na tomto zji¹tìní nic nemìní skuteènost, ¾e zmiòované mìstské èásti byly pøípisem poøizovatele dokumentace vyrozumìny o vyøízení pøipomínek ve smyslu § 25 odst. 11 Statutu. Z vý¹e uvedeného je zjevné, ¾e poøizovatel zmìny územnì plánovací dokumentace nemohl mìstské èástí platnì uvìdomit o vyøízení jejich zásadních námitek v okam¾iku, kdy o nich nebylo platnì rozhodnuto. Pøípis Magistrátu nemohl být pochopitelnì ani samotným rozhodnutím, nebo» rozhodnutí nále¾elo výluènì zastupitelstvu. Postup odpùrce byl proto nezákonný.
Dal¹ím z bodù návrhu bylo tvrzení, ¾e se odpùrce nevypoøádal s protichùdným stanoviskem Ministerstva ¾ivotního prostøedí. K tomu odpùrce uvedl, ¾e Ministerstvo ¾ivotního prostøedí nebylo v daném pøípadì dotèeným orgánem státní správy. Dle jeho názoru jím byl Odbor ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy. I kdyby v¹ak Ministerstvo ¾ivotního prostøedí dotèeným orgánem státní správy bylo, jeho stanovisko nebylo nesouhlasné, ale pouze nedoporuèující.
Dotèené orgány státní správy (dále DOSS) jsou ty státní orgány, jím¾ zvlá¹tní právní pøedpisy svìøují ochranu veøejných zájmù. Spolupráce poøizovatele územnì plánovací dokumentace s DOSS je vy¾adována stavebním zákonem. Chránìnými zájmy jsou zejména ochrana pøírody a krajiny, ochrana ¾ivotního prostøedí a jeho jednotlivých slo¾ek (vody, ovzdu¹í, les, nerostné suroviny, pùdní fond apod.), dále pak památková péèe, po¾ární ochrana èi energetika a obrana státu apod. DOSS vydávají stanovisko ve v¹ech fázích procesu poøizování územnì plánovací dokumentace a také ve v¹ech typech územního øízení.
Základní podmínkou, kterou stanoví zákon pro proces schvalování návrhu zmìny územnì plánovací dokumentace, je dosa¾ení shody mezi poøizovatelem dokumentace a pøíslu¹ným DOSS (§ 22 odst. 2 stavebního zákona). Pokud ke shodì nedojde, rozpor øe¹í orgány nadøízené (§ 136 stavebního zákona).
Ochrana ¾ivotního prostøední se skládá z ochrany prùøezové (srov. pøedev¹ím zákon è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí, ve znìní novel, a zákon è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù) a ochrany slo¾kové (srov. jednotlivé tzv. slo¾kové zákony , jako napøíklad zákon è. 289/1995 Sb., o lesích; zákon è. 254/2001 Sb., o vodách; zákon è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í; zákon è. 334/1992 Sb., o ochranì zemìdìlského pùdního fondu). Alokovat na základì v¹ech tìchto slo¾kových zákonù pøíslu¹nost jednotlivých DOSS je èasto problematické; lze nicménì konstatovat, ¾e v daném pøípadì bylo DOSS jednak Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, jednak Odbor ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy, ka¾dý z nich v¹ak s ohledem na jiné slo¾kové pøedpisy.
Ministerstvo ¾ivotního prostøedí vydalo z hlediska v¹ech zákonù ve své gesci souborné stanovisko, kterým vy¾ádalo vyznaèení ochranných pásem. Dále vyjádøilo, ¾e nepova¾uje zmìnu za pøínosnou . Aè podobnì cudnì vyjádøený názor zrovna nevyniká svojí jednoznaèností a formulaèní precizností, lze dovodit, ¾e se nebude jednat o názor souhlasný. Takto ho navíc vnímal sám odpùrce, který ve svém interním dokumentu Vyhodnocení stanovisek a pøipomínek k návrhu zmìny ÚPn HMP è. Z939/05 , zalo¾eným ve správním spise, oznaèil stanovisko Ministerstva ¾ivotního prostøedí jako Nedoporuèení . Souhlasné bylo pouze stanovisko se zmìnami vlny 05 Územního plánu hlavního mìsta Prahy z hlediska ochrany zemìdìlského pùdního fondu, které bylo vyèlenìno do samostatné pøílohy pøípisu Ministerstva ¾ivotního prostøedí.
Odbor ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy vydal k Návrhu zmìn vlny 05 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy souhrnné stanovisko, kde se jednotlivì vyjádøil ke v¹em zmìnám v páté vlnì navr¾eným. Souhlas se zmìnou è. Z 939/05 v¹ak v tomto stanovisku chybí; neobsahuje jej ani jiný dokument ve správním spisu obsa¾ený. Za tìchto okolností je Nejvy¹¹í správní soud nucen vycházet z toho, ¾e souhlas se zmìnou è. Z 939/05 nebyl ze strany tohoto dotèeného orgánu státní správy udìlen.
Lze tedy shrnout, ¾e ani jeden z uvedených orgánù státní správy na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí nevyslovil, s výjimkou ochrany zemìdìlského pùdního fondu, se zmìnou è. Z 939/05 souhlas. Pokud tedy odpùrce i pøes tuto skuteènost pokraèoval dále s procesem poøizování územnì plánovací dokumentace, ani¾ by oba dotèené orgány státní správy znovu vyzval ke sdìlení (èi zpøesnìní) jejich stanoviska podle § 22 odst. 5 stavebního zákona, anebo ani¾ by se pokusil o dohodu s dotèenými orgány státní správy anebo zahájil dohadovací øízení podle § 136 stavebního zákona, byl jeho postup nezákonný.
Navrhovatelé dále namítali, ¾e odpùrce neprovedl povinné posouzení vlivu návrhu územního plánu na ¾ivotní prostøedí. Povinnost provést posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí (tzv. EIA , z anglického Environmental Impact Assessment) byla v èeském právní øádu v prùbìhu posledních nìkolika let upravena výluènì a soubì¾nì dvìma pøedpisy:
(i) v období od 1. 7. 1992 do 1. 1. 2002 výluènì zákonem è. 244/1992 Sb., o posuzování vlivù rozvojových koncepcí a programù na ¾ivotní prostøedí;
(ii) v období od 1. 1. 2002 do 1. 5. 2004 platil pro posuzování zámìrù nový zákon è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, pro posuzování koncepcí v¹ak zùstal v úèinnosti zákon è. 244/1992 Sb.;
(iii) v období po 1. 5. 2004 platí ji¾ výluènì zákon è. 100/2001 Sb., do kterého bylo novì zaèlenìno té¾ posuzování koncepcí.
Touto ponìkud nepøehlednou situací se musel ve své judikatuøe zabývat i Ústavní soud ÈR-srov. usnesení pléna Ústavního soudu z 12. øíjna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, Sb. n. u. US sv. è. 24 usnes. è. 37 str. 535, pøedev¹ím s ohledem na vymezení smyslu a úèelu posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí.
Pro posouzení projednávaného pøípadu je klíèový pøechod mezi fází (ii) a fází (iii). K nìmu do¹lo novelou zákona è. 93/2004 Sb., která vstoupila v platnost dne 3. 3. 2004 a úèinnosti nabyla k 1. 5. 2004 (vstupem Èeské republiky do Evropské unie). Tato novela zaèlenila posuzování vlivù koncepcí na ¾ivotní prostøedí, do té doby souèástí zbytkových ustanovení zák. è. 244/1992 Sb., do nových ustanovení § 10a a¾ 10j zákona è. 100/2001 Sb. Koncepcí rozumìl novelizovaný zákon [(§ 3 písm. b) zák. è. 100/2001 Sb.)] strategie, politiky, plány nebo programy zpracované nebo zadané orgánem veøejné správy a následnì orgánem veøejné správy schvalované nebo ke schválení pøedkládané .
Ustanovení § 10i zákona è. 100/2001 Sb. pak zavedlo zvlá¹tní ustanovení pro posuzování vlivù územnì plánovací dokumentace na ¾ivotní prostøedí. Zde se mimo jiné stanoví:
(1) Pøi posuzování vlivù územnì plánovací dokumentace na ¾ivotní prostøedí se postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu stanoveném tímto ustanovením; pøedkladatelem je poøizovatel územnì plánovací dokumentace.
(2) Pøíslu¹ný úøad provede zji¹»ovací øízení na základì návrhu zadání územnì plánovací dokumentace a podle kritérií uvedených v pøíloze è. 8 k tomuto zákonu.
(3) Pøíslu¹ný úøad ukonèí zji¹»ovací øízení písemným závìrem, který je souèástí stanoviska dotèeného orgánu státní správy k návrhu zadání územnì plánovací dokumentace.
(9) Na základì veøejného projednání konceptu øe¹ení územnì plánovací dokumentace, vyjádøení k nìmu podaných a na základì návrhu souborného stanoviska pøíslu¹ný úøad vydá stanovisko k vyhodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí. Toto stanovisko je souèástí stanoviska dotèeného orgánu státní správy ke konceptu øe¹ení územnì plánovací dokumentace.
(10) Pokud návrh územnì plánovací dokumentace obsahuje variantu vyhodnocenou z hlediska vlivù na ¾ivotní prostøedí ji¾ v jejím konceptu øe¹ení, návrh se znovu nevyhodnocuje.
(11) Schvalující orgán je povinen ve svém usnesení o schválení územnì plánovací dokumentace zdùvodnit, jak zohlednil podmínky vyplývající ze stanoviska k vyhodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí. Toto usnesení je povinen zveøejnit.
Povinnost provést posouzení dopadu koncepce (územnì plánovací dokumentace) na ¾ivotní prostøedí stanovil zák. è. 244/1992 Sb., o posuzování vlivù rozvojových koncepcí a programù na ¾ivotní prostøedí, následujícím zpùsobem:
§ 14 (1) Koncepcí se rozumí pro úèely tohoto zákona koncepce pøedkládaná a schvalovaná na úrovni ústøedních orgánù státní správy (dále jen "schvalující orgán"), a to v oblasti energetiky, dopravy, zemìdìlství, nakládání s odpady, tì¾by a zpracování nerostù, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále pova¾ují územnì plánovací dokumentace a smìrný vodohospodáøský plán.
(5) Schvalující orgán neprojedná koncepci bez stanoviska pøíslu¹ného orgánu.
Nové ustanovení § 10i zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí tak s úèinností od 1. 5. 2004 stanovilo povinnost provést zji¹tìní, na základì návrhu zadání územnì plánovací dokumentace, zda pøedmìtný návrh èi návrh zmìny podléhá posouzení EIA. Toto zji¹tìní mìlo být dokonèeno písemným závìrem, který je souèástí stanoviska dotèeného orgánu státní správy k návrhu zadání územnì plánovací dokumentace.
Návrh zadání zmìny byl v pøípadì zmìny Z 939/05 schválen usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy ze dne 29. 04. 2004. Zji¹»ovací øízení ohlednì skuteènosti, zda je provedení posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí nutné, mìlo tedy dle po¾adavkù § 10i odst. 3 zákona è. 100/2001 Sb., který v té dobì ale je¹tì nebyl v úèinnosti, probìhnout nejpozdìji ke dni 29. 04. 2004. Za tìchto okolností je zjevné, ¾e zji¹»ovací øízení nemohlo podle ustanovení zákona è. 100/2001 Sb. probìhnout.
Na druhou stranu je nesporné, ¾e stanovisko k posouzení vlivù provedení zámìru na ¾ivotní prostøedí je odborným podkladem pro vydání rozhodnutí èi schválení územní dokumentace. Bez jeho existence není mo¾né vydat rozhodnutí èi schválit zmìnu (§ 10 odst. 3 a odst. 4 zák. è. 100/2001 Sb., stejné ustanovení ve staré úpravì viz § 14 odst. 5 zák. è. 244/1992 Sb.). To znamená, ¾e podle nadále platné úpravy nemohl odpùrce zmìnu územního plánu bez provedeného posouzení vlivu na ¾ivotní prostøedí platnì schválit, a to ani tehdy, pokud fáze poøizování územnì plánovací dokumentace, ve které by normálnì probíhalo zji¹»ovacího øízení, uplynula pøed úèinností zákona.
Za tìchto okolností mìl odpùrce na výbìr ze dvou mo¾ností: buï mohl provést posouzení vlivu koncepce na ¾ivotní prostøedí podle § 14 zákona è. 244/1992 Sb., které mu poslední vìtou odstavce 1 tuto povinnost ukládalo ji¾ pøed vstupem zákona è. 93/2004 Sb. v úèinnost (tedy v okam¾iku, kdy poøizování zmìny územnì plánovací dokumentace zahájil), anebo mohl vrátit svùj proces poøizování zmìny územnì plánovací dokumentace o fázi zpìt, tedy do fáze návrhu zadání územnì plánovací dokumentace, a pak provést posouzení navrhované zmìny na ¾ivotní prostøedí podle nového pøedpisu. Pøechodné ustanovení èl. II zák. è. 93/2004 Sb. se na odpùrcovu situaci vztahovat nemohlo; týká se pouze posouzení zámìrù zahájených pøede dnem nabytí úèinnosti zákona, tedy procesùm v okam¾iku nabytí úèinnosti novely ji¾ probíhajícím. V pøípadì odpùrce v¹ak v okam¾iku nabytí úèinnosti novely ¾ádné posuzování neprobíhalo.
V ka¾dém pøípadì v¹ak mìl odpùrce na základì obou úprav, tedy pøed i po novele è. 93/2004 Sb., jasnou povinnost provést posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí. Oba pøedpisy dále stanoví, ¾e bez posouzení vlivu na ¾ivotní prostøedí není mo¾né zmìnu územnì plánovací dokumentace schválit. Postup odpùrce byl proto nezákonný.
Dal¹ím bodem návrhu je tvrzení, ¾e odpùrce v rozporu se zákonem v návrhu zmìny územnì plánovací dokumentace nevyznaèil ochranná hluková pásma.
Co má být obsahem územnì plánovací dokumentace stanoví na základì zákonného zmocnìní, obsa¾eného v § 143 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, vyhlá¹ka Ministerstva pro místní rozvoj è. 135/2001 Sb., o územnì plánovacích podkladech a územnì plánovací dokumentaci, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Pøíloha è. 1 vyhlá¹ky stanoví základní obsah zadání územnì plánovací dokumentace, pøíloha è. 2 pak základní obsah územnì plánovací dokumentace.
Mezi nutné èásti územnì plánovací dokumentace pøíloha è. 2 vyhlá¹ky è. 135/2001 Sb. øadí:
-v textové èásti-limity vyu¾ití území vèetnì stanovených záplavových území (II.1.B písm. e)) -v grafické èásti-návrh dopravního øe¹ení s vyznaèením ochranných pásem a nepøíznivých vlivù dopravy na ¾ivotní prostøedí (II.2.B písm. a))
Co je limitem vyu¾ití území stanoví stavební zákon v § 139a odst. 1: Limity vyu¾ití území omezují, vyluèují, pøípadnì podmiòují umis»ování staveb, vyu¾ití území a opatøení v území . Limity vyu¾ití území tak pøedstavují jakési hranice pro vyu¾ití území, a to hranice zpravidla nepøekroèitelné. Limity vyplývají buï pøímo ze zákona, anebo jsou, s ohledem na potøeby a mo¾nosti daného území, stanoveny a¾ v rámci územnì plánovací dokumentace (èi její zmìny).
Jedním z limitù vyu¾ití území je také hladina hluku. Hranice pøípustné hladiny hluku jsou stanoveny zákonem è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní pozdìj¹ích pøepisù, samotné ukazatele a èíselné hodnoty pak naøízením vlády è. 148/2006 Sb., o ochranì zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku a vibrací. Toto naøízení je úèinné teprve od 1. 6. 2006. Do té doby byly hodnoty stanoveny naøízením vlády è. 502/2000 Sb. Novìj¹í naøízení vlády je úpravou pøísnìj¹í, která celkovì sni¾uje nejvy¹¹í pøípustné hodnoty hluku.
Ustanovení § 31 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví pak stanoví, ¾e Pøi pøekroèení hygienických limitù hluku z provozu na veøejných mezinárodních leti¹tích zaji¹»ujících roènì více ne¾ 50 000 startù nebo pøistání a vojenských leti¹tích je provozovatel leti¹tì povinen navrhnout ochranné hlukové pásmo. Ochranné hlukové pásmo zøídí rozhodnutím správní úøad pøíslu¹ný podle zvlá¹tního právního pøedpisu.
Jak bylo konstatováno vý¹e, hluk je limitem vyu¾ití území, který je poøizovatel zmìny územního plánu povinen pøi zmìnì vyznaèit. Tato obecná povinnost je gradována typem funkèního vyu¾ití plochy, která je pøedmìtem zmìny: dopravní a vojenská leti¹tì. Navíc je zjevné, ¾e se nejedná o malé regionální leti¹tì; jedná se o nejvìt¹í leti¹tì v Èeské republice, které dalece pøesahuje hranici 50 000 startù nebo pøistání roènì, kterou zákon o ochranì veøejného zdraví stanoví jako jednu z podmínek pro podání povinného návrhu na vyhlá¹ení ochranného hlukového pásma ze strany provozovatele leti¹tì. Podle Prognózy vývoje cestujících a pohybu letadel na leti¹ti Praha-Ruzynì , uveøejnìné na internetových stránkách Leti¹tì Praha, s. p. (www.prg.aero), stoupne pohyb letadel v prùbìhu nejbli¾¹ích 11 let z cca 150 000 v roce 2004 na cca 275 000 k roku 2015.
Schválit zmìnu územního plánu, která je prvním a nejzásadnìj¹ím krokem k umo¾nìní nárùstu letecké dopravy podobného rozsahu, a pøitom územním plánem nestanovit limit zatí¾ení daného území hlukem je s ohledem na cíle a smysl územního plánování postupem stì¾í pochopitelným, v ka¾dém pøípadì v¹ak nezákonným.
Dal¹í bod návrhu namítá nedostateèné posouzení zmìny územního plánu z èetných hledisek; celkového zatí¾ení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy do práv dotèených osob, dodr¾ení èi pøekroèení nejvy¹¹ích pøípustných hodnot (hygienických limitù) hluku a jejich zvý¹ení zatí¾ením území osobní a nákladní dopravou, kterou bude nová vzletová dráha a navý¹ení kapacity leti¹tì generovat. Absence posouzení tìchto hledisek vedla dle názoru navrhovatelù k poru¹ení § 12 a § 13 zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí, ve znìní novel, které se promítají do cílù a úèelù stavebního zákona, zakotvených v § 2 odst. 1 písm. d), f), k), l) stavebního zákona a dále pak ke zkrácení na jejich ústavnì zaruèených právech.
Zákon è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí, ve znìní novel, je, té¾ s ohledem na dobu a okolnosti svého vzniku, jakousi obecnou a programovou normou ochrany ¾ivotního prostøedí v Èeské republice. Jeho úèel je vymezen ustanovením § 1: Zákon vymezuje základní pojmy a stanoví základní zásady ochrany ¾ivotního prostøedí a povinnosti právnických a fyzických osob pøi ochranì a zlep¹ování stavu ¾ivotního prostøedí a pøi vyu¾ívání pøírodních zdrojù; vychází pøitom z principu trvale udr¾itelného rozvoje.
Ustanovení zákona, o které se navrhovatelé opírají, znìjí: § 12 (1) Pøípustnou míru zneèi¹»ování ¾ivotního prostøedí urèují mezní hodnoty stanovené zvlá¹tními pøedpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosa¾eným stavem poznání tak, aby nebylo ohro¾ováno zdraví lidí a aby nebyly ohro¾ovány dal¹í ¾ivé organismy a ostatní slo¾ky ¾ivotního prostøedí. (2) Mezní hodnoty musejí být stanoveny s pøihlédnutím k mo¾nému kumulativnímu pùsobení nebo spolupùsobení zneèi¹»ujících látek a èinností.
§ 13 Lze-li se zøetelem ke v¹em okolnostem pøedpokládat, ¾e hrozí nebezpeèí nevratného nebo záva¾ného po¹kození ¾ivotního prostøedí, nesmí být pochybnost o tom, ¾e k takovému po¹kození skuteènì dojde, dùvodem pro odklad opatøení, je¾ mají po¹kození zabránit.
Ustanovení § 12 pøedev¹ím odkazuje na dal¹í, partikulární právní pøedpisy, které stanovují konkrétní hodnoty pro jednotlivé typy ochrany. Ustanovení § 13 pak zakotvuje obecný princip opatrnosti ( precautionary principle ): v pochybnostech se má rozhodnout ve prospìch ochrany prostøedí.
Tato a dal¹í rámcová a programová ustanovení zákona o ¾ivotním prostøedí pak nalézají svoji realizaci ve znaèném mno¾ství slo¾kových zákonù, jejich¾ ustanoveními a prostøednictvím orgánù státní správy v nich urèených jsou pak vymáhána. V oblasti prùøezové ochrany jsou ustanovení zákona o ochranì ¾ivotního prostøedí realizována právì zákonem è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, ve znìní novel, èi jeho pøedchùdcem , zákonem è. 244/1992 Sb., o posuzování vlivù rozvojových koncepcí a programù na ¾ivotní prostøedí. Jak konstatoval Ústavní soud pøi posuzování smyslu zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí ve vztahu k jeho pøedchùdci, zákonu o posuzování vlivù rozvojových koncepcí a programù na ¾ivotní prostøedí, [ ] Úèelem zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí bylo vytvoøit úèinný preventivní systém hodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání dùsledkù navrhovaných projektù na ¾ivotní prostøedí a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zva¾ovány zájmy ochrany ¾ivotního prostøedí. (In: usnesení pléna Ústavního soudu z 12. øíjna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, Sb.n.u.US sv. è. 24 usnes. è.37 str. 535).
Ustanovení zákona o ¾ivotním prostøedí, kterých se navrhovatelé dovolávají, je proto nutné vnímat jako normy programové, které definují zásadní pojmy ochrany ¾ivotního prostøedí. Samy o sobì v¹ak, s ohledem na existenci jednak slo¾kových zákonù, jednak prùøezovou ochranu v podobì posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, nezakládají soudnì vymahatelná práva a povinnosti. Tento závìr ostatnì plyne té¾ ze struktury argumentace navrhovatelù k tomuto bodu návrhu; do znaèné míry se jedná o opakování témat, se kterými by se za normálních okolností byl odpùrce povinen vypoøádat v rámci posouzení vlivù na ¾ivotní prostøedí èi pøi øádném splnìní svých povinností vyplývajících z jednotlivých slo¾kových zákonù.
Tento bod návrhu proto není dùvodný.
Závìreèným bodem návrhù je nepøimìøený rozsah pùdy odòaté ze zemìdìlského pùdního fondu (dále ZPF). Ochrana ZPF je upravena zák. è. 334/1992 Sb., o ochranì zemìdìlského pùdního fondu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Tento pøedpis pøednì definuje, v § 1 odst. 2, obsah výrazu ZPF: zemìdìlský pùdní fond tvoøí pozemky zemìdìlsky obhospodaøované, to je orná pùda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastviny a pùda, která byla a má být nadále zemìdìlsky obhospodaøována, ale doèasnì obdìlávána není. ZPF je základním pøírodním bohatstvím na¹í zemì a jeho ochranou je také zaji¹»ována ochrana ¾ivotního prostøedí.
Pro vyjímání pùdy z fondu, tedy pro její úèelové vyu¾ití jiným zpùsobem, je stanovena série omezujících podmínek, které mají zabránit zbyteènému odnímání pùdy ze ZPF. Ustanovení § 4 zákona o ochranì ZPF pøednì vy¾aduje, aby bylo pro nezemìdìlské úèely pøednostnì vyu¾ito nezemìdìlské pùdy. Není-li to mo¾né, lze pùdu ze ZPF odnímat jen v míøe nezbytnì nutné (§ 4 písm. b) zákona o ochranì ZPF).
Promítnutí tìchto podmínek do územního plánování obsahuje § 5 zákona o ochranì ZPF. Ten v odstavci 1 stanoví, ¾e Aby ochrana zemìdìlského pùdního fondu byla pøi územnì plánovací èinnosti provádìné podle zvlá¹tních pøedpisù zaji¹tìna, jsou poøizovatelé a zpracovatelé územnì plánovací dokumentace a územnì plánovacích podkladù povinni øídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdùvodnit takové øe¹ení, které je z hlediska ochrany zemìdìlského pùdního fondu a ostatních zákonem chránìných obecných zájmù nejvýhodnìj¹í. Pøitom musí vyhodnotit pøedpokládané dùsledky navrhovaného øe¹ení na zemìdìlský pùdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným mo¾ným øe¹ením.
V projednávaném pøípadì vyslovil dotèený orgán státní správy, kterým je podle § 17 písm. a) zákona o ochranì ZPF Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, s rozsahem vynìtí v rámci tzv. páté vlny zmìn územního plánu hlavního mìsta Prahy souhlas. I kdy¾ § 5 zákona o ochranì ZPF ukládá povinnost poøizovatele územnì plánovací dokumentace ¹etøit ZPF, lze jen stì¾í racionálnì oèekávat, ¾e ¹etøit ZPF bude hlavním a jediným zájmem poøizovatele zmìny. Tento zájem má hájit právì Ministerstvo ¾ivotního prostøedí coby dotèený orgán státní správy, které tak pøedvídaným zpùsobem uèinilo. Proti zmìnì územního plánu è. Z 939/05 nevzneslo ¾ádných pøipomínek.
Tvrzení navrhovatelù o tom, ¾e rozsah vynìtí je nepøimìøený, zùstává v rovinì obecného nesouhlasu s vynìtím, ani¾ by byly konkretizovány pozemky, které ze ZPF vyòaty být nemìly. S názorem navrhovatelù, ¾e nelze ze ZPF odnímat pozemky nad rámec pùdorysu samotné letové dráhy, nelze souhlasit. Realizaci projektu podobného rozsahu a úèelu lze jen stì¾í pøedpokládat bez pøíslu¹ného zázemí, jako napøíklad právì manipulaèního a skladi¹tního.
Nad rámec tohoto bodu je vhodné konstatovat, ¾e ochranu zemìdìlského pùdního fondu, stejnì jako ochranu jiných slo¾ek ¾ivotního prostøedí, nelze absolutizovat. Jednotlivé slo¾ky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejnì jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou ¾ivotního prostøedí a jinými spoleèenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu pøi funkèním vyu¾ití a zachování území je, po vyslechnutí dotèené veøejnosti, úkolem orgánù èinných na úseku územního plánování a územního øízení. Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného øe¹ení získaného zákonným postupem, nepøíslu¹í Nejvy¹¹ímu správnímu soudu vìcnì zasahovat.
O takovou situaci se v¹ak v tomto pøípadì nejedná. Odpùrce se v prùbìhu poøizování zmìny è. Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy dopustil série pochybení; nejedná se tedy o zmìnu dosa¾enou zákonným postupem. Soud proto dal za pravdu navrhovatelùm: zmìna územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 939/05, schválená usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, je nezákonná. Jako èást opatøení obecné povahy ji proto v souladu s § 101d odst. 2 s. ø. s. zru¹il. Dnem zru¹ení soud zvolil, s ohledem na skuteènost, ¾e není tøeba odkládat výkon tohoto rozhodnutí, den vyhlá¹ení tohoto rozsudku.
VII. Na okraj rozhodnutí
Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e pøedmìtem jeho pøezkumu byla výluènì zmìna územního plánu è. Z 939/05, schválena pøílohou 2 k usnesením ze dne 20. 10. 2005, è. 31/16, tedy realizace letové dráhy RWY 06R/24L pøed r. 2010/v koordinaci se stavbou silnièního okruhu a trasováním rychlodráhy/, vyhlá¹ení veøejnì prospì¹né stavby . Jinými zmìnami územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy se Nejvy¹¹í správní soud nezabýval.
Pøedmìtem pøezkumu nebyla rovnì¾ obecnì závazná vyhlá¹ka hl. m. Prahy è. 6/2006, kterou se mìní vyhlá¹ka è. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné èásti územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu nepøíslu¹í pøezkum podzákonných právních pøedpisù, a tudí¾ ani vyhlá¹ek obcí. Tato pravomoc nále¾í Ústavnímu soudu Èeské republiky (srov. èl. 87 odst. 1 písm. a) a nenaplnìný èl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy Èeské republiky ve spojení s ustanovení § 64 a n. zák. è. 182/1993 Sb., zákon o Ústavním soudu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù).
Na druhou stranu není sporu o tom, ¾e správní orgány i orgány samosprávy svojí èinností uplatòují státní moc ve smyslu èl. 2 odst. 3 Ústavy Èeské republiky a èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jsou tedy vázány imperativem zákonnosti své èinnosti. Z po¾adavku zákonnosti jim plyne také povinnosti uvést vlastní právní pøedpisy do souladu s pravomocným rozhodnutím Nejvy¹¹ího správního soudu. Pokud tak neuèiní, podzákonný právní pøedpis se dostává do rozporu se zákonem a Ústavou. Soud, který by mìl následnì øe¹it právní spor, ve kterém by byla existence èi závaznost takové vyhlá¹ky namítána (kupø. v rámci øízení o umístìní stavby), jí není na základì èl. 95 odst. 1 Ústavy Èeské republiky vázán.
Stejnì tak nebyl pøedmìtem pøezkumu ze strany Nejvy¹¹ího správního soudu zákon è. 544/2005 Sb., o výstavbì vzletové a pøistávací dráhy 06R-24L leti¹tì Praha Ruzynì. I v pøípadì posuzování souladu zákonù s ústavním poøádkem Èeské republiky nále¾í výluèná pravomoc Ústavnímu soudu (srov. èl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy). S ohledem na tento právní pøedpis v¹ak není mo¾né nevyslovit záva¾né pochyby o tom, zda se vùbec jedná o normativní právní pøedpis, stejnì jako o tom, nakolik jsou ustanovení tohoto pøedpisu s souladu s ústavním poøádkem Èeské republiky.
VII. Náhrada nákladù øízení
O nákladech øízení rozhodl soud podle § 101d odst. 5 s. ø. s., podle nìho¾ v tomto zvlá¹tním druhu øízení nemá ¾ádný z úèastníkù øízení právo na náhradu nákladù.