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Timestamp: 2018-12-18 19:34:44
Document Index: 207830572

Matched Legal Cases: ['artículo 408', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 8224', 'artículo 822', 'artículo 2035', 'artículo 424', 'artículo 16', 'artículo 58', 'artículo 488', 'artículo 23', 'artículo 1608', 'artículo 488', 'artículo 63', 'artículo 6', 'artículo 63', 'artículo 45', 'artículo 87', 'artículo 1742', 'Artículo 102', 'artículo 5', 'artículo 166']

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ, D.C., NOVIEMBRE TREINTA (30) DE DOS MIL SEIS (2006). EXPEDIENTE 25.096 (R- 00569) DE 2006.- III. Consideraciones.- Según la parte actora, el arrendatario incumplió con el pago de los cánones de arrendamiento, desde el mes de junio de 1996, por lo que, a la fecha de presentación de la demanda, junio 25 de 1999, adeudaba la suma de $ 33.038.375. Adicionalmente, a juicio del actor, el término de tres años pactado en el contrato de arrendamiento está vencido.
El Tribunal Administrativo del César declaró la terminación del contrato de arrendamiento celebrado por la Unidad Especial Administrativa de la Aeronáutica Civil y el señor Héctor Camargo Nicholson, ordenando la restitución del bien inmueble arrendado, por encontrar acreditado el incumplimiento en el pago de los cánones de arrendamiento y de los servicios públicos.
La Sala considera que las pretensiones expuestas en la demanda son propias de un proceso de restitución de inmueble arrendado cuyo trámite, de acuerdo con el artículo 408 del Código de Procedimiento Civil, es el procedimiento abreviado. En efecto, en la demanda se pidió la declaratoria de terminación del Contrato de arrendamiento 008 del 2 de febrero de 1996 y la consecuente restitución del inmueble arrendado.
En relación con la posibilidad de solicitar la terminación del contrato de arrendamiento a través de un proceso de restitución de inmueble arrendado, el profesor Hernán Fabio López ha afirmado lo siguiente:
“Tratándose de controversias atinentes a la restitución de la tenencia por arrendamiento, cualquiera que fuere la causa, siempre se aplica el proceso declarativo abreviado, cuya competencia y modalidades están previstas en los artículos 20, numeral 7°, 23 numeral 10, 408 numeral 9° y 424 del C de P.C., por las siguientes razones:
“En suma, todo proceso de restitución de tenencia por arrendamiento, o lo que es lo mismo, de lanzamiento, debe ser tramitado como abreviado y siguiendo los cauces del art. 424 del C. de P.C.”
La Sala acoge la interpretación mencionada y, por lo tanto, considera que las pretensiones de terminación del contrato y la consecuente restitución del inmueble, son pretensiones propias del proceso de restitución de inmueble arrendado cuyo trámite, de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil, es el abreviado.
Como quiera que en este caso particular, el contrato de arrendamiento fue celebrado el 2 de febrero de 1996, esto es, en vigencia de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 2171 de 1992, le son aplicables tales disposiciones.
En ese orden de ideas, conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993, los contratos que celebren las entidades a las que se refiere el artículo 2° del estatuto contractual, se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley. Por su parte, el artículo 32 del mismo ordenamiento señala que son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el estatuto contractual, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública.
En el caso concreto, la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil celebró un contrato de arrendamiento con el señor Héctor Camargo Nicholson, el cual tenía por objeto, según la cláusula tercera de dicho contrato, la entrega al arrendatario de un inmueble para la “venta de comida rápida y frutas congeladas”.
Bajo ese contexto, resulta claro que el contrato de arrendamiento celebrado por dicha entidad se regiría por las disposiciones del Código de Comercio, como quiera que, una de las partes del contrato, esto es el arrendatario, ejerce actos mercantiles. En efecto, conforme el numeral 1° del artículo 20 del Código de Comercio, la adquisición de bienes a título oneroso con destino a enajenarlos en igual forma, y la enajenación de los mismos, se reputa mercantil para todos los efectos legales. Y, de acuerdo con el artículo 22 del mismo ordenamiento legal, si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial.
Según José Ignacio Narváez García, la mercantilidad de la adquisición se deriva de que el bien se destine a la reventa, aunque esta eventualmente no se lleve a cabo. Este elemento pone de relieve la diferencia de la adquisición de bienes en el mercado por parte del consumidor final, cuyo objetivo no es traficar con dichos bienes, y el consumo industrial. En el primer caso se trata de un acto mercantil unilateral o mixto; en el segundo los contratantes realizan una operación objetivamente mercantil.
Dicha actividad presupone una relación jurídica, cuyos elementos son:
“a) Un sujeto (persona física o jurídica);
“b) El objeto de la adquisición: Bienes en general (muebles, inmuebles, divisas, naves, aeronaves, semovientes, establecimientos de comercio, marcas, patentes, nombres comerciales, créditos, títulos valores, partes de interés, cuotas, acciones, etc.) (...);
“c) Onerosidad, es decir que el acto mediante el cual se consolida la adquisición implique una contraprestación para el adquiriente (...), y
“d) La destinación de los bienes ha de ser enajenarlos en igual forma”.
Precisado lo anterior, resulta menester señalar que, en el presente caso, el trámite dispuesto para la restitución del bien inmueble arrendado, es el que prevé el Código de Procedimiento Civil, y, en materia sustancial, las normas aplicables, son las que señala el Código de Comercio, claro está, siempre y cuando estas regulen todas las situaciones surgidas del contrato de arrendamiento, pues, de lo contrario, serán aplicables las del Código Civil, por remisión que hace a dicho estatuto el artículo 8224 del Código de Comercio.
El demandante solicitó la restitución del inmueble con fundamento en que el señor Camargo incumplió la obligación de pagar los cánones de arrendamiento y los servicios públicos, dentro de los términos pactados en el contrato, incurriendo en mora desde el 7 de junio de 1996, suma que, a la fecha de presentación de la demanda, ascendía a $ 33.038.375.
Las partes acordaron en la cláusula vigésima del contrato que la mora en el pago de los cánones de arrendamiento y de los servicios públicos daría lugar a su terminación, y a la restitución inmediata del inmueble arrendado. De igual manera, se pactó que el arrendatario renunciaba expresamente a los requerimientos para ser constituido en mora.
En consecuencia, como quiera que la normatividad comercial no prevé como causal de terminación del contrato de arrendamiento, la mora en el pago del canon deberá aplicarse, en este caso, por remisión expresa del artículo 822 del Código de Comercio, el artículo 2035 del Código Civil, según el cual, la mora en un período entero en el pago de la renta, dará derecho al arrendador, después de dos reconvenciones, entre las cuales medien a lo menos cuatro días, para hacer cesar inmediatamente el arriendo, si no se presta seguridad competente de que se verificará el pago dentro de un plazo razonable, que no bajará de treinta días.
Ahora bien, de conformidad con el parágrafo del artículo 424 del Código de Procedimiento Civil, la demanda de restitución de bien inmueble arrendado deberá estar acompañada del contrato de arrendamiento. De igual forma, en dicha demanda se indicarán los cánones adeudados, y se aportará la prueba siquiera sumaria de que al arrendatario se le han hecho los requerimientos privados o los judiciales, a menos que aquel hubiese renunciado a ellos.
En este caso, fue aportado al proceso, en fotocopia autenticada, el contrato de arrendamiento celebrado por la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil y el señor Héctor Camargo Nicholson, en el cual se pactó que la mora en el pago de los cánones de arrendamiento y de los servicios públicos daría lugar a la terminación del contrato y a la restitución inmediata del bien, así como la renuncia del arrendatario a los requerimientos para ser constituido en mora. En esas condiciones, se ajustó, por tanto, el contrato de arrendamiento al ordenamiento legal.
Para la Sala está acreditado que el contrato fue incumplido por el arrendatario, al dejar de pagar los cánones de arrendamiento desde el 7 de junio de 1996, así como el valor de los servicios públicos que le correspondían, pues no obra prueba en el proceso que dichos pagos se hubieran efectuado.
Teniendo en cuenta los anteriores considerandos se impone, en este caso, dar por terminado el contrato de arrendamiento celebrado por la Unidad Especial de la Aeronáutica Civil, y el señor Héctor Camargo Nicholson, ordenando la restitución inmediata de dicho inmueble.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., QUINCE (15) DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE (1999), RADICACIÓN NÚMERO: 11194: El contrato de arrendamiento celebrado entre el demandante como arrendador y la demandada como arrendataria.
Como aspectos sobresalientes del contrato de arrendamiento No. 14 (fl. 25) celebrado por las partes en este proceso se tiene:
El precio del contrato se pactó en la suma de $124.972 mensuales el cual incluía el uso del inmueble con los servicios de agua, energía, celaduría, portería y otros, pero nada se dijo sobre el ajuste en el precio en el evento de que el contrato se prorrogara. (cláusulas segunda y cuarta).
El contrato se prorrogó automáticamente por periodos sucesivos desde el 16 de mayo de 1986 hasta el 25 de mayo de 1993, fecha en que la entidad arrendataria hizo entrega del inmueble (fl. 125).
Según la comunicación que el arrendador envió a la mesa directiva de la Cámara de Representantes con fecha 10 de septiembre de 1990, fijaba el canon que debía cancelársele en adelante en la suma de $600.000 mensuales, solicitó un reajuste del 25% automático en los años subsiguientes y los reajustes retroactivos también del 25% desde el vencimiento del plazo inicial -mayo de 1986- hasta dicha comunicación y de no atenderse estas condiciones por la arrendataria le solicitó "una vez más" la restitución de las oficinas (fl. 30 C.2).
En las diligencias que adelantaron las partes para lograr un arreglo amistoso por la vía de la conciliación judicial se constató que la Cámara de Representantes no pagó los cánones de arrendamiento desde el año de 1990 hasta 1993 como se reconoció en oficio de 3 de febrero de 1994 (fl. 123).
Pero habiéndose presentado por el arrendador las cuentas de cobro Nos. 2453 y 2454, correspondientes al valor de los cánones por los meses adeudados, no se da cuenta en el proceso si dichas cuentas fueron canceladas por la arrendataria o las quedó debiendo.
También consta que a la entrega del inmueble estaban fuera de funcionamiento las líneas telefónicas de las oficinas, las que habían sido instaladas por cuenta y a nombre del arrendador (fl.125).
Como en el contrato de arrendamiento que celebraron la demandante y la demandada no se hizo referencia al factor que se tuvo en cuenta para fijar el precio inicial del arrendamiento y tampoco se estipuló su reajuste en el evento de que el contrato se prorrogara, deberá por tanto acudirse por analogía a las disposiciones de la ley 56 de 1985 que regula el contrato de arrendamiento de vivienda urbana y a las cuales remitía el art. 162 del derogado decreto ley 222 de 1983.
La entidad pública arrendataria no debió ser indiferente a las circunstancias particulares en que ocupaba el inmueble, porque tenía la obligación de pagar un canon que se ajustara a la realidad económica tanto del arrendador como a las condiciones del bien, en razón a los principios de la buena fé y la equidad a la cual estaba obligada con mayor rigor como ente público. Y es que no solo debe buscarse si hubo esfuerzos del arrendador para prever las dificultades en la ejecución del contrato, sino también cuál fue la actividad de la administración, la diligencia y la lealtad con que actuó frente a su co-contratante.
El decreto ley 222 de 1983, normatividad bajo la cual celebraron el contrato de arrendamiento el demandante y la demandada, regulaba este tipo de contratos en el capítulo décimo artículos 156 a 162, pero sin que éste fuera un contrato de los clasificados como administrativos, ya que por el contrario conservaba su condición de contrato de derecho privado sujeto a las normas civiles y comerciales aplicables al mismo, salvo lo que particularmente establecía dicho decreto en cuanto a la caducidad, caso en el cual variaba la jurisdicción para conocer de los litigios derivados del contrato.
Se destaca de la normatividad citada los siguientes disposiciones:
Art. 158. Del Valor del arrendamiento. El precio se establecerá por períodos de días, meses o años, pero si se trata de inmuebles, no podrán pagar valores superiores a los señalados en las disposiciones vigentes; …" (se subraya).
Art. 162. En los contratos de arrendamiento pactado por períodos mayores de un año, o en sus prórrogas, podrán preverse reajustes del valor de la renta, con subordinación en todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamientos. (se subraya)
Fue así como en vigencia del decreto ley 222 de 1983 se expidieron normas que concretamente regulaban el precio de los arrendamientos para las entidades públicas. Así el Decreto 2221 de 1983 sujetó los contratos que celebraran dichas entidades a la determinación del precio o canon basado en un porcentaje sobre el avalúo catastral del inmueble.
Por el decreto 3444 de 1985 se derogó el anterior y en su lugar se dispuso que el precio mensual de los bienes tomados o dados en arrendamiento por las entidades públicas, pagarían como máximo o cobrarían como mínimo, según el caso, el 1% del avalúo del bien que para el efecto debía practicar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (arts. 1º, 2º y 3º):
Art. 1º.- Los Contratos de arrendamiento de bienes inmuebles ubicados en áreas urbanas que celebren las entidades públicas, estarán sujetos al presente decreto en cuanto a la determinación del precio del arrendamiento. En los demás aspectos se regirán por lo dispuesto en las normas de contratación contenidas en el Decreto extraordinario 222 de 1983.
Art. 2º Cuando las entidades públicas tomen en arrendamiento bienes inmuebles urbanos cuyo avalúo catastral sea inferior a cinco millones de pesos, el precio mensual del arrendamiento no podrá ser superior al 1.5% de ese avalúo.
Art. 4º. Cuando las entidades públicas tomen en arrendamiento bienes inmuebles urbanos cuyo avalúo catastral sea o exceda de $5.000.000, el precio mensual del arrendamiento no podrá ser superior al 1.8% de ese avalúo.
En sentencia de 17 de abril de 1991, expediente No.743, la Sección Primera de esta Corporación declaró la nulidad del decreto 1376 de 1986 con fundamento en que el gobierno no podía dictar disposiciones en materia de arrendamiento de inmuebles destinados a habitación, puesto que el legislador ya había adoptado lo propio en la Ley 56 de 1985, ni tampoco en materia de arrendamiento de "locales urbanos" y sobre el particular señaló:
"…el contrato de arrendamiento celebrado por las entidades públicas, bien sea para tomar o bien sea para dar o entregar el bien inmueble, aun cuando no es definido legislativamente como administrativo en el artículo 16 del decreto ley 222 de 1983, está expresamente regulado por el mismo Estatuto Contractual en los artículos 156 a 162, y esas normas ordenan expresamente que el precio o canon de arrendamiento se pague en cuantía no superior a "los valores…señalados en las disposiciones vigentes…", debiendo efectuarse el reajuste de la renta, cuando se trate de subordinación en todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamiento" con lo que se puso término a una vieja discusión sobre si las normas sobre control de arrendamientos rigen o regían también los contratos de ese tipo celebrados por entidades públicas.
En otras palabras, si se trata de bienes inmuebles dados o tomados en arrendamiento por las entidades públicas para fines de vivienda de personas vinculadas al Estado, (empleados públicos, trabajadores oficiales o personal militar o policivo, etc.), el precio del arrendamiento se hará con aplicación de lo dispuesto en la Ley 56/85; y, si se trata de bienes inmuebles considerados como "locales urbanos", destinados al funcionamiento de oficinas públicas o a la prestación de servicios públicos a cargo de los entes estatales, se hará teniendo en cuenta las normas del Código de Comercio, salvo disposición legal en contrario".
Ya esta Sección en providencia de agosto 29 de 1984 había expresado: "Puede afirmarse que en principio, los contratos de arrendamiento celebrados por los entes territoriales y por los establecimientos públicos no pueden constituir en forma alguna actos de comercio; con lo se excluye la operancia en dichos convenios de las previsiones contempladas en los artículos 518 a 524 del Código de Comercio…El contrato en cuestión, además de administrativo, esta gobernado por el derecho civil". (Exp. 3918. C.P. Carlos Betancur Jaramillo).
Y es que en realidad, el arrendamiento de bienes dedicados a usos no mercantiles ni de vivienda como sucede con los bienes tomados en la mayoría de los casos por las entidades públicas para sus propias oficinas, quedaron excluidos tanto de las normas del Código de Comercio como de la Ley 56 de 1985- por medio de la cual se dictaron las normas sobre arrendamiento de vivienda- y por ello pretendió el gobierno nacional acercarse a una normatividad que le fuera propia a este tipo de bienes con destinación diferente; posición que sigue siendo compartida por esta sección si se tiene en cuenta que a la luz del Código de Comercio no son mercantiles "las adquisiciones hechas por funcionarios o empleados públicos para fines de servicio" (art. 23 numeral 3), naturaleza jurídica que sería de los bienes que obtengan las entidades del Estado para su propio uso en la modalidad de arrendamiento, ya que de conformidad con el art. 24 de la misma obra la enunciación contenida en el art. 23 es declarativa y no limitativa.
Por su parte, la Ley 56 de 1985 si es explícita en condicionar la libertad de las partes para la fijación del precio al establecer que "en ningún caso podrá exceder el uno por ciento (1%) del valor comercial del inmueble" (art. 9º) y en cuanto a los reajustes autoriza su incremento hasta en una proporción que no sea superior al 90% del incremento que haya tenido el índice de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior al del vencimiento del término del contrato o de la prórroga.
REAJUSTE DEL ARRENDAMIENTO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., QUINCE (15) DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE (1999), RADICACIÓN NÚMERO: 11194: De las anotaciones hechas se desprende que, cuando el contrato se prorroga éste se mantiene en los términos inicialmente convenidos y el incremento autorizado por la ley es facultativo pedirlo por el arrendador. Aplicando estas disposiciones al caso que ocupa la atención de la presente demanda, habrá de tenerse que el demandante ante el silencio que tuvo frente a la demandada de no solicitarle los reajustes durante los primeros cinco años de prórroga del contrato, estaba renunciando a ellos y sólo tuvo el derecho a obtenerlos a partir del año de 1990 cuando fue explícito en solicitarlos.
DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL ARRENDAMIENTO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE, BOGOTÁ, D.C., QUINCE (15) DE MARZO DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 25000-23-26-000-1993-9167-01(13352).-
II. Del contrato de arrendamiento:
Está definido por el Código Civil así:
“Art. 1973. El arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado.”
De la precitada definición se deduce que son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de bienes los siguientes:
-. La concesión del goce o uso de un bien
-. El precio que se paga por el uso o goce del bien
-. El consentimiento de las partes
Del contrato de arrendamiento surge para el arrendador la obligación de entregar el bien y permitir el uso y goce del mismo al arrendatario; para éste surge la obligación de pagar el precio correspondiente al canon por la tenencia del bien, conservarlo conforme al destino del mismo y restituirlo en la oportunidad convenida (arts. 1982 ss y 1996 ss C.C.; art. 394 Código Fiscal de Bogotá - Acuerdo 6/1985).
Son características del contrato de arrendamiento ser un negocio jurídico bilateral, porque se celebra entre dos sujetos de derecho; oneroso, porque el precio es uno de sus elementos esenciales en cuya ausencia el contrato se torna en comodato; conmutativo, porque es fuente de obligaciones a cargo los dos sujetos contractuales, y de tracto sucesivo, porque es de ejecución periódica, continuada, distribuida en el tiempo ”en el cual las fases individuales de las prestaciones se pueden realizar con vencimiento fijo.”
En relación con el contrato que se estudia, la Sala ha precisado:
“Si bien el contrato de arrendamiento conlleva actos de administración y no de disposición, por cuanto quien arrienda no transfiere el dominio del bien, dicho acuerdo se caracteriza porque confiere al arrendatario el derecho de uso y goce exclusivo, el cual se encuentra amparado por la ley frente a cualquier clase de perturbación o impedimento, de conformidad con los arts. 1988, 1989 y 1990 del Código Civil.
Josserand afirma que el arrendamiento de inmuebles es un contrato consensual y sucesivo, porque es de ejecución continua; a cada instante debe el arrendador asegurar el goce de la cosa al arrendatario, quien está obligado, en compensación, a pagar el precio en las épocas convenidas).
A su vez Fernando Vélez al diferenciar el arrendamiento de otras figuras jurídicas precisa:
“Tiene semejanza con la venta, pues en ambos se encuentran unos mismos elementos esenciales: consensus, res, pretium. Por esto, muchas veces se puede argumentar respecto de uno de esos contratos con analogía con el otro. Se diferencian principalmente en que la venta implica una obligación de dar, mientras que el arrendamiento implica la de hacer, o de otra manera: el vendedor se obliga a transmitir la propiedad de una cosa al comprador, y el arrendador sólo se obliga a hacer gozar al arrendatario de la cosa sin transmitirle el dominio de ella, o de los servicios que deba prestarle.”
III. La extinción de las obligaciones derivadas del contrato de arrendamiento
Al efecto cabe distinguir dos conceptos fundamentales en materia contractual, cuales son el vencimiento del plazo y la extinción de las obligaciones.
El vencimiento del plazo hace exigible la obligación que pendía de una fecha cierta, en tanto que las obligaciones se extinguen cuando se presenta alguno de los supuestos jurídicos previstos al efecto, que son: el pago, la novación, la remisión, la confusión, la transacción, la compensación, la prescripción, la ineficacia de la fuente de la obligación, el cumplimiento de una condición resolutoria o la celebración de un negocio jurídico extintivo, entre otros.
Mientras no se presente alguno de los modos de extinción de las obligaciones estas persisten y por ende el contrato que las generó.
El vencimiento del plazo para la restitución del inmueble arrendado conduce a que las partes contratantes cumplan las obligaciones finales que estaban condicionadas por ese hecho cierto, puesto que ahora son exigibles; que se traducen para el arrendatario en restituir el inmueble y para el arrendador en recibirlo (arts. 1982 ss y 1996 ss C.C.; art. 394 Código Fiscal de Bogotá - Acuerdo 6/1985).
Sucede por tanto que la sola circunstancia de que al vencimiento del plazo el arrendatario mantenga el uso y goce del inmueble sin el consentimiento del arrendador, no permite deducir que el contrato de arrendamiento ha terminado, pues aún subsisten las referidas obligaciones finales que determinan su vigencia. En otras palabras, las obligaciones derivadas del contrato de arrendamiento solo se extinguen cuando el arrendatario cumple la prestación debida, hecho que se presenta, en lo que respecta a la obligación del restituir el inmueble, cuando se produce efectivamente la devolución del inmueble arrendado.
Así lo precisó la Sala en providencia proferida el 9 de julio de 1998, expediente 14614, cuando afirmó:
“(…) debe concluirse que el contrato de arrendamiento que originó el conflicto que se plantea ante esta jurisdicción está vigente, así el plazo del mismo esté vencido. Por la naturaleza del mismo mientras no se entregue el bien a su dueño, éste podrá solicitar la solución del litigio derivado del contrato, que la ley le asigna a la justicia contenciosa administrativa cuando esos bienes sean propiedad de una entidad del Estado”
Debe tenerse en cuenta que la expresión ejecución de la obligación debida corresponde a la definición legal del pago (1626 C.C.), que es uno de los modos de extinguir las obligaciones y consiste en hacer, no hacer o dar; o lo que es lo mismo, en la realización de un acto simple, materializado en la entrega del bien, o en una abstención concreta y determinada.
Sucede por tanto que si la ejecución de la prestación debida extingue la obligación, contrario sensu, la no ejecución o inejecución de la misma implica que esta subsiste.
IV. Competencia temporal para la declaratoria de caducidad del contrato.
La caducidad del contrato es la potestad por medio de la cual la Administración pone fin a relación obligacional cuando se presenta alguno de los supuestos previstos al efecto por la ley, dentro de los cuales está el incumplimiento del contratista que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato (lit. f art. 62 Dec. 222 de 1983; art. 18 ley 80 de 1993).
Lo explicado en acápite anterior sobre los efectos derivados del vencimiento del plazo y de la extinción de la obligación resulta útil para precisar que los poderes exorbitantes, que la ley le otorga a la administración en la actividad contractual para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales, no cesa mientras subsista la obligación; o lo que es lo mismo, la declaratoria de caducidad es procedente mientras el contratista incumple la obligación.
De allí que independientemente del vencimiento del plazo resulte viable, en consideración a la naturaleza y el fundamento de esta potestad, declarar la caducidad del contrato cuando se siga presentando en el tiempo el incumplimiento de la obligación, porque, como se dijo antes, la obligación sólo se extingue cuando se presenta alguno de los modos previstos al efecto, dentro de los cuales el más frecuente es el pago, entendido en su acepción más amplia (dar, hacer o no hacer).
Estas consideraciones no son nuevas, si se tiene en cuenta que la Sala ya ha señalado que la terminación del contrato no se da necesariamente por el vencimiento del plazo contractual, en consideración a que de este sólo depende la exigibilidad de las obligaciones y no su extinción; en primer lugar, porque el vencimiento del plazo no fue previsto por el legislador dentro de los modos de extinguir las obligaciones y en segundo lugar, porque las obligaciones se extinguen una vez se cumplan.
Así lo precisó la Sección en sentencia proferida el 13 de septiembre de 1999:
“En conclusión, cuando el contratista de la administración no cumple dentro del plazo establecido en el contrato, es precisamente el vencimiento del plazo el que pone en evidencia su incumplimiento y es este el momento en el que la administración debe calificar la responsabilidad que le incumbe al contratista, de manera que si lo fue por motivos únicamente imputables a él que no encuentran justificación, debe sancionar su incumplimiento.”
V. La declaratoria de caducidad en el contrato de arrendamiento
La Sala se ha pronunciado sobre este punto particular y ha manifestado que la administración no pierde la facultad de declarar la caducidad del contrato de arrendamiento mientras subsista el incumplimiento del contratista arrendatario, sea porque no paga el canon pactado o porque se rehúsa a restituir el inmueble aún cuando haya vencido el plazo del contrato.
Esa posición se sustenta en el argumento ya explicado de que mientras subsista el incumplimiento del contratista, la administración está facultada para declarar la caducidad con fundamento en el mismo, porque el solo vencimiento del plazo contractual no se traduce en la terminación del contrato.
Así en sentencia proferida el 30 de julio de 1998 (exp. 12134) se afirmó:
“El contrato de arrendamiento al resultar incumplido por el arrendatario o inquilino genera para el arrendador la legitimación para solicitar al juez declare tal incumplimiento, o, de manera directa para que la administración lo haga mediante acto administrativo. (…) Por el solo vencimiento del término o plazo contractual, en el negocio jurídico de arrendamiento o de tenencia, la administración no pierde sus poderes excepcionales o exorbitantes, dado que la relación jurídico negocial se prolonga en el tiempo hasta tanto no se declare su terminación por cualquiera de las dos vías atrás indicadas.”
Y en providencia proferida el 8 de febrero de 1996 se manifestó:
“La Sala no patrocina la perspectiva que maneja el apelante que lo lleva a concluir que sí el contrato de arrendamiento se encontraba terminado, no era susceptible de declaratoria de caducidad. Y no la patrocina, porque si bien es cierto la obligación principal de entrega del inmueble no había sido satisfecha por el arrendatario, esto no significa que el contrato hubiere terminado, pues él mismo arrendatario no facilitó las cosas para que la relación negocial culminara, ya que no de otra forma se explica que hubiera eludido todas las solicitudes de entrega”
Sea lo primero advertir que el presente contrato se rige por la ley de su celebración que lo es el decreto ley 222 de 1983 y el Código Fiscal de Bogotá D.C. adoptado mediante acuerdo 6 de 1985, estatutos que imponían la inclusión de las cláusulas exorbitantes en los contratos de arrendamiento (arts. 60 y ss Decreto ley 222 y 284 ss Código Fiscal.)
El demandante fundó su pretensión de nulidad en que la administración carecía de competencia para proferir el acto mediante el cual declaró la caducidad del contrato de arrendamiento, toda vez que a la fecha en que se expidió, el contrato había terminado por vencimiento de plazo.
En efecto, obra en el expediente suficiente prueba de que a la fecha del vencimiento del plazo contractual representantes del Instituto se hicieron presentes en el inmueble arrendado a efecto de recibirlo del arrendatario y que este no estuvo dispuesto para ello; que el Instituto en reiteradas oportunidades requirió al arrendatario para que restituyera el bien; y que el arrendatario permaneció en el inmueble contra la voluntad del arrendador sin pagar suma alguna de dinero. (fols. 135 a 141; 166 ss c.)
Estos hechos son demostrativos de los supuestos fácticos necesarios para justificar la declaratoria de caducidad: la existencia de obligaciones derivadas del contrato de arrendamiento a cargo del contratista y el incumplimiento de las mismas por esta parte contractual.
No es de recibo el argumento del demandante en el sentido de que la administración había perdido competencia para declarar la caducidad del contrato, por cuanto el término del mismo se hallaba vencido, puesto que como quedó explicado, el vencimiento del plazo contractual en el contrato de arrendamiento, no equivale a la extinción de las obligaciones derivadas del contrato y el incumplimiento del contratista habilita a la administración para que declare su caducidad, en particular, cuando esta medida resulta indispensable, como lo afirmó el Tribunal, para salvaguardar los intereses públicos.
Ahora bien, en relación con el argumento del apelante en el sentido de que se violó lo dispuesto en el artículo 58 del decreto ley 222 de 1983 porque se produjo la prórroga del contrato de arrendamiento por un término superior a cinco años, se precisa en primer lugar, que la declaratoria de caducidad del contrato se produjo con antelación al vencimiento de ese término si se tiene en cuenta que el contrato se suscribió el 29 de octubre de 1988 (fols. 155 ss c.2) y la declaratoria de caducidad se produjo el 3 de mayo de 1993 (fols. 186 ss c. 2); y en segundo lugar, la administración no consintió la prórroga del contrato; antes por el contrario, requirió al arrendatario en reiteradas oportunidades para que restituyera el inmueble e incluso formuló esta misma pretensión ante la justicia ordinaria que rechazó la demanda por falta de jurisdicción
En estas condiciones, no están llamadas a prosperar las pretensiones del actor, razón por la cual habrá de confirmarse la sentencia apelada, en lo que a este punto respecta.
TÍTULO EJECUTIVO PARA COBRAR CÁNONES
AUTO 2830(21125) DEL 02/05/16. PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE. ACTOR: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL. DEMANDADO: SOCIEDAD BULEVAR LTDA.- Además de los eventos contemplados en el artículo 488 del C de P.C., también constituyen título ejecutivo aquellas obligaciones insertas en un documento provenientes del deudor o de su causante y que constituyen plena prueba en su contra, siempre que reúnan los requisitos de expresividad, claridad y exigibilidad. Es así lo del contrato de arrendamiento en el cual surge la obligación de pagar sumas de dinero a cargo de cualquiera de las partes contratantes, presta mérito ejecutivo para el cobro de las mismas, como lo establece en forma expresa el artículo 23 de la ley 56 de 1985, que bien puede aplicarse analógicamente al contrato de arrendamiento en materia mercantil (art. 8 Ley 153 de 1887).
De igual manera, cuando la demanda se orienta a perseguir el pago de cánones insolutos o de sumas pendientes derivadas del contrato, no incumbe al arrendador probar que el arrendatario dejo de cancelar dichas obligaciones, ya que las negaciones indefinidas no requieren de prueba (art. 177 C de P.C); por lo tanto, sólo le basta al arrendador afirmar que no se le han cubierto los cánones correspondientes a determinado lapso para que se tenga como cierto tal hecho, quedándole al arrendatario la carga de presentar prueba del hecho del pago.
El artículo 1608 del C.C. reza: “El deudor está en mora. Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora.” Conviene anotar que si en el contrato de arrendamiento el arrendatario ha renunciado en forma expresa a dichos requerimientos, por ser una renuncia válida y de orden privado (art. 15 del Código Civil), se coloca en mora desde el momento mismo en que deja de cumplir con su obligación en el plazo indicado en el contrato.
En este orden de ideas, la sociedad demandada se encuentra en mora de dar cumplimiento a la obligación de que trata la cláusula séptima del contrato No. 0021 del 25 de abril de 1991, tal como afirma el apoderado del actor en el numeral 7) del capitulo hechos y omisiones, donde además manifiesta que actualmente cursa un proceso en contra de la sociedad Bulevar Ltda. para lograr la restitución del bien inmueble arrendado; por lo tanto, para la Sala resulta claro que el título ejecutivo presentado para el recaudo de la obligación reúne los requisitos del artículo 488 del C. de P.C., esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible, que proviene del deudor y que constituye plena prueba contra él, toda vez que existe un documento proveniente del demandado en donde aparece que el ejecutado estaba en la obligación de cancelar las sumas de dinero exigidas por el demandante, sin que se le hubiese tenido que requerir para ello.
De manera que estará a cargo de la parte ejecutada demostrar el hecho afirmativo del pago que desvirtué las afirmaciones de la parte demandante.
NO SE PUEDEN ARRENDAR BIENES DE USO PÚBLICO
Lo expuesto evidencia con claridad que el arrendamiento es un negocio jurídico propio del tráfico civil o comercial que, por su naturaleza, colide abiertamente con el carácter de uso público que corresponde a un bien sobre el cual pretende recaer un contrato de esta índole, pues el uso y goce exclusivo en cabeza del arrendatario impediría, per se, la utilización colectiva propia de tal clase de bienes, con lo cual se desnaturalizaría su afectación o destino jurídico, se desviaría su finalidad comunitaria hacia los intereses del particular que lo explota en su propio beneficio, más aún en casos como el que ocupa la atención de la Sala en el sub judice, en el que la calidad de comerciante del arrendatario lleva consigo el ánimo de lucro propio de tal actividad, con evidente lesión de intereses colectivos, tutelados por normas de orden público.
Admitir la posibilidad de que los bienes de uso público puedan ser susceptibles de convertirse en objeto material de un contrato de arrendamiento supondría soslayar el mandato contenido en el artículo 63 de la Carta, el cual determina que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables y si, como ya se dijo, tal inalienabilidad comporta el que los aludidos bienes se encuentren fuera del tráfico civil y mercantil, resulta censurable la celebración de negocios jurídicos en contravía de tal disposición; tales negocios se encuentran prohibidos y, en caso de ser celebrados, resultarían violatorios de normas de orden público, con lo cual quedarían afectados de nulidad absoluta por objeto ilícito, en los términos de los artículos 1519 y 1523 del Código Civil, además de que transgredirían lo preceptuado por el artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, en la medida en que conllevarían una desafectación velada del respectivo bien de uso público, pretermitiendo así los requisitos y el procedimiento que a tal efecto prevé la citada disposición.
Similares argumentos sirvieron a esta Sala para precisar la postura que en algún momento pareció sostener la Corte Constitucional en el sentido de que el de arrendamiento es un tipo contractual de posible utilización en relación con bienes de uso público; en aquella oportunidad la Sala, a través de la exposición que se reproduce in extenso a continuación, comoquiera que aporta elementos adicionales con fundamento en los cuales se rebaten las aseveraciones de la sociedad accionante en el sub judice en el sentido de que el contrato de arrendamiento de bienes como el coliseo cubierto “El Campín” no sólo no estaría prohibido sino que estaría expresamente avalado por el ordenamiento jurídico, esta Sala, se insiste, ilustró la incompatibilidad jurídica que existe entre las antes explicitadas particularidades de los bienes de uso público y los elementos estructurales del contrato de arrendamiento:
Ahora bien, la sociedad arrendataria apoya su oposición a la demanda en el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional: “En ese orden de ideas, los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos. La inalienabilidad nació en el siglo pasado y apareció como una regla de origen consuetudinario o jurisprudencial. Ella, junto con la imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes de uso público, a efectos de que ellos cumplan el “fin” que motiva su afectación (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado. En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de “áreas de espacio público, ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley.”
En principio podría aceptarse que la Corte Constitucional estima viable jurídicamente el arrendamiento de bienes de uso público destinados a la recreación y el deporte; sin embargo en el mismo fallo en donde unificó criterios en materia de tutela, expresó:
“Ahora bien, en el uso o administración del espacio público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino también, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos-, por facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, que no solo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad.” (Se destaca y subraya).
En consecuencia, el denominado “contrato de arrendamiento” por la Corte Constitucional, debe garantizar en forma efectiva el cumplimiento de las finalidades públicas a las cuales está destinado un bien de uso público, esto es su incorporación al uso y goce de la comunidad, finalidades que, sin duda, resultan contrariadas al entregar el bien en arrendamiento, puesto que es de la esencia de dicho contrato la entrega de la cosa para el uso y goce del arrendatario durante el tiempo que dure el convenio, sin ninguna perturbación o interferencia; de allí que algunos doctrinantes sostienen que el contrato de arrendamiento “no es a la postre nada distinto a la venta temporal del uso de un bien"
La posibilidad de garantizar la destinación del bien a su uso común, podría realizarse a través de acuerdos celebrados entre el Estado y los particulares (como por el ejemplo el contrato de mandato o representación y administración), siempre y cuando no atenten contra la naturaleza e integridad de los bienes de uso público, sino que por el contrario su objeto sea la realización de los fines constitucional y legalmente asignados a dichos bienes. (…) En consecuencia, es claro que el objeto del convenio es ilícito, lo cual genera nulidad absoluta del negocio jurídico, en su integridad, de conformidad con el inciso 1° del art. 44 de la ley 80 de 1993, que remite a su vez al art. 1741 del C.C., en el cual se prescribe:
“La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas”[108] (cursivas fuera del texto original; subrayas y negrillas en él).
En conclusión, las particularidades propias de los bienes de uso público impiden que ellos puedan constituirse en objetos materiales de un contrato de arrendamiento, pues la prohibición constitucional y legal consistente en que respecto de bienes de esta naturaleza se configuren situaciones jurídicas en provecho exclusivo de determinadas personas ─menos aún situaciones jurídicas de carácter real y más claramente proscrito todavía, derechos reales de titularidad de particulares─ torna jurídicamente imposible que concurra uno de los elementos que determina la función económico-social del contrato de arrendamiento, cual es el referido a que el precio que paga el arrendatario lo entrega al arrendador a cambio de que se le conceda el uso y goce exclusivo de la cosa arrendada. En la medida en que esa exclusividad resulta insostenible jurídicamente cuando se trata de bienes de uso público, es evidente que éstos no pueden constituirse en objeto material de contratos de arrendamiento. Razón de más, si cabe, para insistir en que el contrato No. 002 de 1994, celebrado entre las partes en el presente proceso, jurídicamente NO puede ser de arrendamiento, aunque tal hubiera sido el nomen que, en su momento, le atribuyeron las partes y, por tanto, si en realidad dicho contrato hubiere correspondido al tipo de arrendamiento necesariamente la Sala habría debido declararlo nulo, de nulidad absoluta, en cumplimeinto de las disposiciones consagradas en tal sentido tanto en el artículo 45 de la Ley 80 como en el artículo artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, regulación que en lo general coincide con las previsiones consagradas en el artículo 1742 del Código Civil.
[108] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de febrero dieciséis (16) de dos mil uno (2001); Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; Radicación número: 16596. En idéntico sentido, pero en otra oportunidad, la Sala sostuvo lo siguiente: “6.2 El arrendamiento de un bien de uso público. Del análisis de las normas que tipifican los elementos esenciales del contrato de arrendamiento, se desprende la improcedencia del arrendamiento de un bien de uso público.
Así lo ha señalado reiteradamente esta Corporación, al advertir que el contrato de arrendamiento que, por esencia, concede al contratista el uso y goce exclusivo del bien, riñe con la naturaleza de los bienes de uso público, que son inembargables, imprescriptibles e inalienables, se encuentran fuera del comercio, y se caracterizan por estar destinados al uso y disfrute de la comunidad sin ninguna discriminación, en forma directa, libre, impersonal, individual o colectivamente y, en general, gratuita.
Y respecto de la precitada sentencia la Sala, en la referida providencia del 16 de febrero de 2001, advirtió que como el contrato de arrendamiento comporta necesariamente “el derecho a usar y gozar de la cosa objeto del contrato” por el arrendatario, un contrato sin estos elementos o con restricciones a los mismos, no es de arrendamiento: (…) Marienhoff, luego de señalar que la inalienabilidad de los bienes del dominio público no traduce en que “estén absoluta y totalmente sustraídos del comercio jurídico”, porque “en principio sólo es incompatible el comercio jurídico de derecho privado, pero en modo alguno el de derecho público, pues éste, también en principio, no menoscaba la afectación de los bienes....la inalienabilidad, pues, no constituye un principio absoluto, cerrado, de aplicación mecánica”. Precisó que tales bienes no pueden ser objeto del contrato de arrendamiento: “[j]uzgo que esa forma de conferir el uso de los bienes públicos, de locación o arrendamiento, solo tiene el nombre. En realidad, en todos los supuestos, se trata de verdaderos permisos o concesiones de uso según los casos, que son las formas propias de conferir el uso de esos bienes (...) De modo que, por más que la ‘inalienabilidad’ no sea un dogma inmutable, ni un principio absoluto, la locación o el arrendamiento - figuras típicas del derecho privado - no son formas jurídicas adecuadas para atribuir y regular el uso de las dependencias del dominio público” (subraya la Sala)
Se advierte, finalmente, que todo lo expuesto no implica el desconocimiento de la potestad que tienen las entidades para convenir la administración o aprovechamiento de los bienes de uso público con los particulares, mediante la utilización de figuras regladas; simplemente encuentra que tales finalidades no pueden lograrse por medio del contrato de arrendamiento por las razones ampliamente explicadas” (subrayas fuera del texto original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Sentencia del seis (6) de julio de dos mil cinco (2005); Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07392-01(12249).
ADMINISTRACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ D.C., FEBRERO DIECISÉIS (16) DE DOS MIL UNO (2001), RADICACIÓN NÚMERO: 16596.- Por otra parte, existen también los bienes de dominio público, que constituyen el conjunto de bienes destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o están afectados al uso común, tal como se desprende de los arts. 63, 82, 102 y 332 del estatuto superior.
De conformidad con el art. 674 del Código Civil estos bienes denominados “bienes de la Unión” se clasifican, a su vez, en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público. Los bienes patrimoniales o fiscales o bienes propiamente estatales, son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y que, por lo general, están destinados a la prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos; también pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. La disposición del estatuto civil antes citada los define como aquellos cuyo dominio corresponde a la República, pero “cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes”. El Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Los bienes de uso público universal o bienes públicos del territorio son aquellos que, si bien su dominio es igualmente de la República, su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente (como el de calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc.). Es decir, que por su propia naturaleza, en general, respecto a estos bienes ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio similar a la de un particular, puesto que están destinados al servicio de todos los habitantes. De allí que se ha afirmado que sobre ellos el Estado ejerce fundamentalmente derechos de administración y de policía, en orden a garantizar y proteger precisamente su uso y goce común, por motivos de interés general (art. 1° de la Carta Política).
La actual Carta Política, superando la controversia doctrinaria, define claramente el titular del derecho de dominio de los bienes públicos (entre los que se encuentran los afectados al uso público), al prescribir: “Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.” Por ser el Estado el representante legítimo de la sociedad política, tiene a su cargo la obligación constitucional y legal de brindar efectiva protección a los bienes de uso público, los cuales forman parte del espacio público, según el art. 82 de la Constitución Política. Por consiguiente, el espacio público se encuentra destinado a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, y por esta razón prevalece sobre el interés individual.
La ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, define el espacio público en el artículo 5º. El decreto ley 2324 de 1984 había ya precisado sobre el carácter de los bienes de uso público, en su artículo 166. Como lo ha expresado la Corte Constitucional, “El concepto de espacio público, conceptualmente ya no es el mismo de antaño, limitado a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes y caminos), según la legislación civil, sino que es mucho más comprensivo, en el sentido de que comprende en general la destinación de todo inmueble bien sea público o privado al uso o a la utilización colectiva, convirtiéndose de este modo en un bien social.”
Es decir, que la caracterización inicial como espacio público presente en el Código Civil (arts. 674 y 678), se amplió a todos aquellos bienes públicos destinados al uso y goce directo o indirecto por parte de la comunidad (afectación al dominio público). La Carta Política de 1991 brinda especial protección, entre otros bienes, a los de uso público al prescribir en su art. 63: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
Es oportuno señalar que el Código Civil (expedido en 1887), solamente confirió el carácter de imprescriptibles a los bienes de uso público (art. 2519), de tal manera que era posible usucapir el dominio de los bienes fiscales puesto que, según el art. 2517 del mismo estatuto, las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra de la Nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones. Es decir, dichos bienes quedaron sometidos al régimen establecido para los bienes de dominio particular o privado. El Código de Procedimiento Civil, que entró a regir el 1° de julio de 1971, sustrajo de la adquisición por prescripción los bienes de propiedad de las entidades públicas, en su art. 413, num. 4°.
Las características de los bienes de uso público, son las siguientes:
-Son bienes de dominio público que se caracterizan por su afectación a una finalidad pública, porque su uso y goce pertenecen a la comunidad, por motivos de interés general (art. 1° Superior).
- El titular del derecho de dominio es la Nación y, en general, las entidades estatales correspondientes ejercen facultades especiales de administración, protección, control y de policía. -Se encuentran determinados por la Constitución o por la ley (art. 63 Superior).
- Están sujetos a un régimen jurídico por virtud del cual gozan de privilegios tales como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los colocan por fuera del comercio.
De manera que no es posible conferir a una persona el uso y goce exclusivo de un bien de uso público, porque es contrario a su propia naturaleza y finalidad, toda vez que por disposiciones constitucionales y legales, los derechos a su uso y goce pertenecen a toda la comunidad.
El denominado “contrato de arrendamiento” por la Corte Constitucional, debe garantizar en forma efectiva el cumplimiento de las finalidades públicas a las cuales está destinado un bien de uso público, esto es su incorporación al uso y goce de la comunidad, finalidades que, sin duda, resultan contrariadas al entregar el bien en arrendamiento, puesto que es de la esencia de dicho contrato la entrega de la cosa para el uso y goce del arrendatario durante el tiempo que dure el convenio, sin ninguna perturbación o interferencia; de allí que algunos doctrinantes sostienen que el contrato de arrendamiento “no es a la postre nada distinto a la venta temporal del uso de un bien”.
La posibilidad de garantizar la destinación del bien a su uso común, podría realizarse a través de acuerdos celebrados entre el Estado y los particulares (como por el ejemplo el contrato de mandato o representación y administración), siempre y cuando no atenten contra la naturaleza e integridad de los bienes de uso público, sino que por el contrario su objeto sea la realización de los fines constitucional y legalmente asignados a dichos bienes.
En el caso sub judice, como bien lo estimó el a quo, el contrato de arrendamiento N° 295 de diciembre 20 de 1994 del Parque Olaya Herrera de esta ciudad, suscrito entre el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y la Sociedad Hagamos Deportes y Eventos Ltda., se encuentra viciado de nulidad absoluta.
En efecto: Está probado que el bien inmueble, objeto del contrato, es un bien de uso público pese a lo cual, la administración lo entregó a un particular a título de arrendamiento; en virtud del pacto, el arrendatario se encuentra facultado para ejercer sus derechos civiles que emanan de su condición, esto es usar y gozar del bien sin limitaciones, perturbaciones o impedimentos.
En consecuencia, es claro que el objeto del convenio es ilícito, lo cual genera nulidad absoluta del negocio jurídico, en su integridad, de conformidad con el inciso 1° del art. 44 de la ley 80 de 1993, que remite a su vez al art. 1741 del C.C. (…)