Source: https://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a06.html
Timestamp: 2020-01-21 07:44:25+00:00
Document Index: 162058278

Matched Legal Cases: ['artigo 100', 'artigo 69', 'artigo 3', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 1', 'artigo 1', 'in casu', 'artigo 141', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58', 'artigo 58']

About a legal amendment on the deadlines for challenging administrative decisions in court – the new article 58th, paragraph 3, subparagraph b) of the Procedural Code for Administrative Courts
Palavras chave: actos administrativos; impugnação; prazos; termo inicial; erro desculpável
Sumário: 1. Introdução 2. O Exemplo do BES 2.1 Génese da medida de resolução 2.2 O papel do regulador e o contexto político 2.3 A resolução e o seu ambiente jurídico 3. Conclusão
Abstract: This article focuses on one amendment on the Procedural Code for Administrative Courts that was brought on by Decree-Law no. 214-G/2015. According with this new legal provision – that rules the counting of the deadlines to challenge administrative decisions –, when someone does not timely challenge an administrative decision due to a misconduct from the Public Administration, the regular three-month deadline for challenging the same decision in Court will only start counting after the plaintiff’s mistake ceases (regardless of the time elapsed since the administrative decision was issued). Despite this amendment, the applicable legal framework still does not address the problem of the hidden breaches of the administrative decision. If a hidden breach is only detected after the three-month deadline has expired, it cannot be invoked on a judicial claim destined to annul the administrative decision, but only in other kinds of judicial procedures.
1. É sabido que, por razões elementares de segurança jurídica, a impugnação de actos administrativos se encontra sujeita a prazos, cuja inobservância conduz à caducidade do direito de acção e, consequentemente, à impossibilidade do conhecimento dos vícios imputados ao acto impugnado. E é isto assim, note-se, não apenas nos casos em que o(s) vício(s) em causa determine(m) a mera anulabilidade do acto, mas também, inclusivamente, em alguns casos em que procedência dos vícios que integram a causa de pedir determinaria a própria nulidade do acto – são as denominadas nulidades mistas ou atípicas, cuja invocação em juízo (pelo menos, para efeitos invalidatórios: cf. infra) está sujeita a um prazo de preclusão, de que constituem exemplos paradigmáticos os actos que sejam proferidos no âmbito de um procedimento para a formação de um dos contratos previstos no artigo 100.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos2 (isto é, cuja impugnação deve ser efectuada através do processo urgente de contencioso pré-contratual3, a ser intentado em Tribunal no prazo de um mês4), ou os actos praticados ao abrigo do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação5, por força do disposto no artigo 69.º, n.º 4 desse diploma 6.
2. No entanto, a necessidade de cumprimento dos prazos de impugnação – e, sobretudo, a data legalmente fixada para o início desses prazos – é passível de gerar perturbações à defesa do interessado na sua reacção contra actos administrativos que repute como lesivos.
É que, tradicionalmente, a lei processual faz coincidir os prazos de impugnação de actos administrativos, grosso modo, com a data em que o interessado tem conhecimento (formal ou informal) da prática do acto e/ou do momento em que o mesmo produz uma lesão na sua esfera jurídica.
Rigorosamente, à luz do CPTA (revisto), os prazos impugnatórios só se iniciam no momento da produção de efeitos pelo acto, cabendo depois distinguir consoante a posição do interessado face a esse acto.
a) Se o acto a impugnar já for eficaz, o prazo inicia-se:
a.1) Para o destinatário do acto (e mesmo que este tenha sido objecto de publicação obrigatória):
(ii) se os actos não tiverem de ser publicados, na data da sua notificação, da sua publicação ou do conhecimento do acto ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar13.
b) Se o acto a impugnar ainda não for eficaz, o prazo inicia-se :
Em qualquer caso, na data de início da produção de efeitos do acto14 (independentemente de o impugnante ser destinatário ou mero interessado do acto e sem prejuízo da possibilidade de impugnação de actos ineficazes, se, não obstante essa ineficácia jurídica, os mesmos já começaram a ser executados no plano dos factos ou seja seguro ou muito provável que o acto irá começar a produzir efeitos 15).
3. Sucede que, para obter a anulação de um acto administrativo, mais do que saber das suas existência e teor ou sofrer os seus efeitos, importa conhecer as eventuais ilegalidades de que o mesmo padeça, já que serão essas que integrarão a causa de pedir do impugnante e que, em última análise, determinarão a procedência do pedido anulatório formulado.
Ora, ao desencadear o curso dos prazos de impugnação de actos administrativos eficazes no momento da sua notificação / publicação / conhecimento (e, no caso de actos ineficazes, no momento da sua produção de efeitos), o legislador assume que, ao ser lesado por um acto administrativo, o interessado estará imediatamente em condições de apreender os fundamentos legais com base nos quais poderá pôr esse acto em crise. Ou seja, como já há vários anos lucidamente sublinhou André Salgado de Matos, “a regra do começo do prazo de impugnação no momento da notificação (...) assenta numa presunção ficta de que o momento da cognoscibilidade do vício coincide com o momento da cognoscibilidade do acto administrativo viciado e de que este, por sua vez, coincide com o momento da notificação ”16. Presunção essa que, como nota o mesmo Autor, “ está, todavia, desfasada da realidade, sobretudo em domínios de grande complexidade técnica”17 . Na verdade, como complementa Luís Filipe Colaço Antunes, por vezes há ilegalidades que não são facilmente detectáveis, mesmo por especialistas 18 – quanto mais por um destinatário médio, sem particulares qualificações e sem habilitações jurídicas que lhe permitam facilmente descortinar as eventuais ilegalidades do acto lesivo19.
Assim, note-se, não está em causa saber se o prazo concedido aos interessados para lançarem mão das vias contenciosas competentes para remover um acto lesivo se mostra ou não suficiente em si mesmo – sendo certo que o direito constitucional a uma tutela jurisdicional efectiva implica o “direito a prazos razoáveis de acção acção e de recurso, sendo proibidos os prazos de caducidade demasiado exíguos” 20–, até porque, a este propósito, o nosso Tribunal Constitucional já entendeu que o prazo de 15 dias (previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio) para recorrer contenciosamente de actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitadas de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, não violaria a Constituição 21. O que está aqui em causa, portanto, repete-se, não é a extensão (de três meses ou, no caso do contencioso pré-contratual, de um mês) do prazo impugnatório, mas sim a adequação do seu modo de contagem, maxime no que respeita ao respectivo termo inicial, isto é, quanto ao(s) evento(s) que faz(em) desencadear esse mesmo prazo (qualquer que ele seja, em concreto).
4. É certo, não se ignora, que a lei processual, também com vista a acautelar estas hipóteses e a salvaguardar a manutenção do direito de acção dos interessados mais desprotegidos perante actos cujos vícios fossem ocultos, permitia, excepcionalmente, em alguns casos, a impugnação de actos administrativos após decorrido o prazo, normalmente aplicável, de três meses, desde que se demonstrasse, “ com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normamente diligente ”22.
Entre esses casos, encontram-se, além do justo impedimento, a hipótese de “a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro” ou a de o atraso na apresentação da petição em juízo “ dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma ”23. Verificada alguma destas situações, poderia ser admitida a impugnação de um acto administrativo mesmo após expirado o referido prazo de três meses – contudo, para tanto seria também necessário que não tivesse ainda decorrido mais de um ano 24; caso contrário, ultrapassado aquele hiato temporal, a impugnação seria inadmissível, mesmo que o interessado demonstrasse ser a sua situação enquadrável nalguma das excepções previstas nas alíneas a) a c) do n.º 4 do artigo 58.º do CPTA25.
Por esse motivo, a doutrina, mesmo reconhecendo que o artigo 58.º, n.º 4 do CPTA “ aligeira a rigidez do prazo de impugnação contenciosa dos actos administrativos anuláveis por particulares”, não deixa de ressalvar que, por força da fixação do limite máximo de um ano e da completa desconsideração da data do conhecimento (ou cognoscibilidade) do(s) vício(s) que poderiam servir de suporte à impugnação, aquela norma representa um mero “paliativo que não dá resposta à inadequação substancial das regras sobre o momento do início da contagem do prazo e que, por isso, continua a deixar desprotegidos os particulares que não possam razoavelmente conhecer os vícios ou exercer o direito de impugnação mesmo dentro do prazo mais longo de um ano”26.
Por conseguinte, num cenário de ultrapassagem do prazo de um ano, excluída a possibilidade de impugnação do acto com fundamento na sua anulabilidade, restaria ao interessado, como última hipótese, impugnar o acto com base num vício gerador de nulidade27 ou, quando muito, arguir incidentalmente (e já não a título principal) a ilegalidade do acto num outro processo, nomeadamente para a efectivação da responsabilidade civil extracontratual da Administração pelos danos provocados pela prática de um acto ilegal28, sabendo, no entanto, que tal processo não poderia ser mobilizado “ para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável”29da via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo” sempre indiciaria a existência deculpa do lesado, passível de determinar a redução ou mesmo a exclusão da indemnização que, de outro modo, poderia ser-lhe devida 30.
5. Constatando estas insuficiências do quadro legal existente, alguma doutrina abalançou-se então a preconizar, num plano de iure condendo ou mesmo de iure condito, uma solução que, embora fragilizando os interesses subjacentes à estabilidade dos actos administrativos, seria todavia mais consentânea com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, no que à impugnação de actos administrativos ilegais diz respeito: a de o prazo de impugnação de um acto, com fundamento em determinado vício, apenas se iniciar no momento em que esse vício é conhecido ou, pelo menos, se torna cognoscível – um pouco a exemplo do que sucede no Direito Civil, em cujo âmbito se estabelece que a anulabilidade (de um negócio jurídico) só pode ser arguida “ dentro do ano subsequente à cessação do vício que lhe serve de fundamento”31.
Neste sentido, defende André Salgado de Matos que “ a solução do direito privado, que faz depender o início da contagem dos prazos de alegação da anulabilidade da cognoscibilidade efectiva do vício, afigura-se bem mais apropriada de um ponto de vista material ”32. De resto, embora pronunciando-se especificamente a propósito da impugnação de actos no âmbito do processo urgente de contencioso pré-contratual, era já esta a posição de Rodrigo Esteves de Oliveira, ao sustentar que, “ em todas as situações em que a causa de nulidade se não revele no texto do acto, não resulte do simples confronto do seu autor, dos seus pressupostos e motivos (explícitos), do seu conteúdo e formalidades, com o bloco legal, em suma, quando se trate de uma causa de nulidade oculta ou velada, o prazo só começa a contar do conhecimento do motivo invalidante” 33.
6. Também no âmbito do Direito da União Europeia, mais concretamente a propósito da contagem dos prazos de reacção contra ilegalidades cometidas no seio de procedimentos de formação de contratos públicos, se discutiu a relevância da data do conhecimento (ou da cognoscibilidade) dos vícios.
Abreviadamente, estava em causa, no reenvio prejudicial efectuado ao Tribunal de Justiça pela High Court of Justice (England and Wales, Queen’s Bench Division) (Leeds District Registry), a (des)conformidade, face ao Direito da União Europeia, da norma constante da Regulation 47, n.º 7, alínea b) das Public Contract Regulations 2006, que dispunha que (i) a acção de impugnação de actos praticados no âmbito de procedimentos para a formação de contratos públicos deveria ser intentada “prontamente” e, em qualquer caso, (ii) nunca depois de decorridos mais de três meses contados da data em que ocorreram os factos que servem de fundamento à impugnação, embora (iii) o Tribunal pudesse, discricionariamente, decidir prorrogar esse prazo, se entendesse existirem, no caso concreto, razões fundamentadas para o efeito.
“ O artigo 1.º, n.º 1, da Directiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, conforme alterada pela Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, exige que o prazo para propor uma acção para obter uma declaração de violação das regras de adjudicação de contratos públicos ou para obter uma indemnização pela violação destas regras corre a partir da data em que o demandante teve conhecimento ou deveria ter tido conhecimento desta violação ” (destaques nossos)35.
(i) se o meio processual tiver por objecto a declaração de nulidade ou a anulação de um contrato já seleccionado (protecção jurídica primária), nesse caso “ a fixação de um prazo peremptório de duração relativamente curta é razoável”, sendo que a gravidade das consequências jurídicas resultantes da procedência do pedido “ justifica que se preveja um prazo que corra independentemente de o demandante ter tido conhecimento da ilegalidade da adjudicação, por violação das normas sobre adjudicação de contratos públicos, ou de, pelo menos, ter o dever de a conhecer ”, adquirindo aqui especial importância a exigência do artigo 1.º, n.º 1 da Directiva 89/665/CEE de que os Estados-membros prevejam recursos “ eficazes e, sobretudo, tão céleres quanto possível”;
(ii) já se o meio processual tiver por objecto apenas a declaração da infracção às normas sobre adjudicação de contratos públicos e, eventualmente, a condenação no pagamento de uma indemnização (protecção jurídica secundária), por seu turno, aí o panorama é distinto. Como “ este meio processual não afecta a existência de um contrato já celebrado com o proponente seleccionado” e, por conseguine, “ a necessidade, por parte do co-contratante, de segurança no planeamento e o seu interesse na execução expedita do contrato adjudicado não são prejudicados”, “não há motivo para sujeitar os pedidos de protecção jurídica secundária a prazos tão rigorosos como os da protecção jurídica primária ” – pelo contrário, “ o objectivo da fiscalização eficaz, tal como a Directiva 89/665 o impõe aos Estados-Membros, aponta para que seja reforçado o peso da protecção jurídica do proponente ou concorrente preterido, e portanto para prazos mais amplos, que só começam a correr no momento em que o interessado tomou ou devia ter tomado conhecimento da alegada infracção às normas sobre adjudicação de contratos públicos ”37.
Assim, por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça, é de concluir que o Direito da União Europeia em matéria de contencioso dos contratos públicos não impõe que, nos processos impugnatórios, os prazos estabelecidos para o exercício do direito de acção se inicie na data em que os interessados têm (ou deveriam ter tido) conhecimento da existência de uma qualquer violação das normas aplicáveis – ponto é que, mesmo após expirado o prazo regular para a impugnação (contado desde a data da notificação ou publicação do acto), os interessados continuem a poder invocar essa violação, no âmbito de processos não impugnatórios, contando-se os prazos para esse efeito a partir da data do conhecimento (ou da cognoscibilidade) do(s) vício(s).
Neste âmbito, importa também fazer referência a uma outra decisão marcante do Tribunal de Justiça, relativamente a um tema próximo, na qual aquele Tribunal considerou que o Direito da União Europeia deve ser interpretado “ no sentido de que o prazo para interposição de um recurso de anulação contra a decisão de adjudicação de um contrato deve começar a correr novamente, sempre que uma nova decisão por parte da entidade adjudicante, adotada após aquela decisão de adjudicação mas antes da celebração do contrato, seja suscetível de pôr em causa a legalidade da referida decisão de adjudicação . Este prazo começa a correr a partir da comunicação, aos proponentes, da decisão posterior ou, na sua falta, da data em que dela tiveram conhecimento ” (destaques nossos)38. No caso em apreço, embora o Tribunal de Justiça se tenha apoiado também, parcialmente, no entendimento firmado no acima referido Acórdão Uniplex, os dados de facto da situação concreta eram aqui bastante distintos, já que estava em causa a impugnação de uma decisão de adjudicação, com fundamento na ilegalidade de um outro acto posterior (aceitação, pela entidade adjudicante, a Acquedotto Pugliese, da saída de uma das empresas que integrava o agrupamento adjudicatário) que configurava, ou poderia configurar, uma alteração substancial daquele primeiro acto39. Neste sentido, tratando-se de uma ilegalidade superveniente do acto, naturalmente que o prazo para a sua impugnação, com fundamento neste vício posterior, apenas poderia começar a correr na data do conhecimento do acto modificativo. Sobretudo quando, como ocorria in casu, o acto modificativo tenha sido praticado depois do prazo de 30 dias legalmente fixado para a impugnação da adjudicação (pelo que teria sido impossível ao interessado impugná-la com fundamento numa modificação até então ainda não operada) mas antes de o contrato ter sido celebrado (logo, num momento em que a tutela primária ainda era possível) 40.
7. Paralelamente a estas discussões doutrinárias e jurisprudenciais em matéria de processo (contencioso) administrativo, também no campo do procedimento administrativo, e do lado da Administração Pública (e não já do particular que com ela interage), se foi progressivamente revelando inadequada a solução de fazer coincidir o início do prazo para fazer cessar uma ilegalidade com a data da prática do acto ilegal, e não com a data do conhecimento dessa mesma ilegalidade.
É que, nos termos do artigo 141.º, n.º 1 do anterior CPA41 – ao contrário do que sucede, por exemplo, com a lei alemã42 –, a Administração apenas estava habilitada a revogar actos administrativos, com fundamento na sua ilegalidade, “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida”, sendo que, a existirem prazos diferentes para o recurso contencioso, deveria atender-se ao que terminasse em último lugar (n.º 2).
Assim, isto significava que o prazo para a Administração exercer os seus poderes com vista a corrigir uma ilegalidade por si cometida se aferia, uma vez mais, pelo hiato temporal decorrido desde a prática dessa ilegalidade, independentemente do momento da descoberta desse vício. Solução que veio a merecer a crítica da doutrina, na medida em que, não sendo a ilegalidade conhecida pela Administração, não poderia retirar-se da sua inércia qualquer ilação quanto à sua decisão (de suposta conformação) relativamente à manutenção do acto ilegal no ordenamento jurídico. De facto, o decurso do prazo “ só deve conduzir na prática à sanação tácita do acto quando significar uma inércia consciente da Administração após conhecer a ilegalidade cometida ”, pelo que, permanecendo ignorada a ilegalidade do acto, “não se pode inferir do simples decurso do prazo qualquer significado jurídico” 43.
Esta ideia fez o seu caminho e viria, na revisão (rectius, substituição) do CPA, a dar origem a uma previsão inovadora: a de que “os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro , em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão ”44. Nesta linha, por aplicação da norma sub judice, o prazo para a anulação administrativa (correspondente à anterior revogação com fundamento em ilegalidade) de um acto ilegal deixou de se contar desde a data da sua prática, mas sim desde a data (i) do conhecimento da causa da sua invalidade por parte do órgão competente ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, (ii) da data da cessação desse erro45. A data da emissão do acto, em si mesma, passou a revestir muito menor relevância para este efeito, constituindo “apenas” o termo inicial do prazo máximo – de cinco anos ou, em alguns casos 46, de um ano – dentro do qual a Administração pode anular administrativamente um acto.
Partindo da existência desta previsão, ao nível procedimental, logo alguns Autores se apressaram a notar que a mesma poderia (e, porventura, deveria, até por uma questão de igualdade de armas) ser transposta para o plano contencioso, visto não se compreender “ que similar regime não seja alargado aos particulares”47 e fazer todo o sentido que, na impugnação contenciosa, por parte de particulares, de actos anuláveis (e mesmo nulos, quando se trate de nulidades atípicas ou mistas), se fizesse igualmente coincidir o início do prazo com a data do conhecimento do vício, quando este estava oculto ou não era facilmente perceptível, em termos que tornassem objectivamente desculpável a sua não detecção atempada48.
8. Ora, a recente revisão do CPTA veio de algum modo ao encontro dos sucessivos apelos doutrinários, flexibilizando o regime da contagem dos prazos de impugnação de actos administrativos e aproximando-se, embora moderadamente, da solução que vigora no Direito Civil, além de harmonizar (também aqui, só parcialmente) o regime contencioso (para os particulares) face ao regime procedimental de que a própria Administração beneficia, em sede de anulação de actos administrativos.
Com efeito, após as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, as situações nas quais é admissível a propositura de uma acção impugnatória para lá do prazo geral de três meses (anteriormente previstas no n.º 4) passaram agora a integrar-se no n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, com a seguinte redacção:
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro destaque nosso; ou
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma ”.
Como já foi oportunamente salientado na doutrina, não obstante a grande similitude entre as redacções antiga e actual da lei, de todo este novo “arranjo” legal do artigo 58.º, n.º 3 do CPTA revisto49 resultam, fundamentalmente, duas principais alterações:
(i) por um lado, a demonstração de que, “no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente” só releva nos casos em que a Administração tenha induzido o interessado em erro, passando este a dispor de um prazo de três meses – contados desde a data da cessação do erro – para a apresentação da petição da impugnação em Tribunal alínea b);
(ii) por seu turno, o limite máximo de um ano para a impugnação do acto fica reservado unicamente para os casos de atraso desculpável, “ atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma ” alínea c)50.
Para o que aqui importa, é de realçar que (i) a lei processual passou agora a prever expressamente uma situação em que o prazo impugnatório, continuando a ser de três meses, só se inicia (não na data da prática do acto, da sua notificação, publicitação ou conhecimento, nem na da produção dos seus efeitos, mas) no momento em que cessa o erro do interessado, sendo que (ii) a impugnação, nestes casos, não está sujeita a qualquer prazo preclusivo (nomeadamente, o de um ano) que seja contado desde a data da prática do acto. Ou seja, literalmente, o CPTA passa a permitir que o interessado impugne um acto mais de um ano depois da prática do acto (ou da sua notificação), devendo o Tribunal atender unicamente à data da cessação do erro e nunca à data da prática do próprio acto em si.
Em contraponto, sublinha-se também que este regime excepcional só é aplicável aos casos em que (i) a conduta da Administração tenha induzido o interessado em erro e em que, por esse motivo, se conclua que (ii), “ no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente” – cláusula, esta, que passa a traduzir-se num requisito específico para a invocação de determinado fundamento para a apresentação tardia de uma acção em juízo, deixando de ser, como até aqui, um padrão geral de conduta e uma cláusula ampla de admissibilidade de impugnação de actos após o prazo de três meses, concretizada depois através das três manifestações específicas (justo impedimento, erro provocado ou ambiguidade do quadro normativo) anteriormente elencadas no (agora revogado) n.º 4 do artigo 58.º do CPTA.
A contrario , portanto, o interessado não poderá fazer-se valer desta faculdade se (i) não tiver existido erro; se, tendo existido erro, (ii) a Administração não tiver contribuído para ele ou se o mesmo for imputável a um terceiro; bem como se (iii) o erro do interessado não for desculpável, por, apesar da contribuição da Administração, ainda assim continuar a ser exigível a um “cidadão normalmente diligente” que, no caso concreto, tivesse exercido atempadamente o seu direito de acção51.
9. Esta solução legal é, indiscutivelmente, de louvar52, na medida em que, ao consagrar (ao que supomos, pela primeira vez) um prazo de impugnação de actos administrativos que não depende da data da sua prática (ou do seu conhecimento), o legislador está inquestionavelmente, pelo menos em parte, a atender às (fundadas) preocupações há muito suscitadas pela doutrina relativamente à inadequação das regras de contagem dos prazos para o exercício do direito de acção dos interessados para reagir contra actos passíveis de lesar a respectiva esfera jurídica.
Noutra perspectiva, esta nova possibilidade processual vem também reforçar o sentido preceptivo do (ou, se se quiser, atribuir um novo vector de relevância ao) princípio da boa fé administrativa53: com efeito, doravante já não se trata apenas de saber se a violação deste princípio pode fazer a Administração incorrer em responsabilidade civil extracontratual perante o particular 54 ou originar a invalidade de um acto administrativo55 – mais do que isso, por força do disposto no artigo 58.º, n.º 3, alínea b) do CPTA, a violação dos deveres de boa fé56, quando traduzida especificamente na indução do particular em erro pela Administração, impede que o próprio prazo de impugnação contenciosa sequer comece a correr. Torna-se, assim, impossível à Administração prevalecer-se de um venire contra factum proprium para obter a consolidação de um acto ilegal por si praticado, já que, desde que a falta de impugnação desse acto no prazo de três meses (desde a sua prática ou conhecimento) se tenha devido a erro por si induzido no particular, este último sempre gozará de idêntico prazo (agora contado desde a data da cessação do erro) para ainda vir a propor a competente acção impugnatória em Tribunal.
10. Dito isto, e não obstante os aplausos devidos a este avanço do legislador, cumpre também ressalvar que, mesmo após as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, o quadro legal em matéria de contagem de prazos de impugnação de actos administrativos ainda continua longe de assegurar aos interessados uma protecção satisfatória contra vícios ocultos do acto.
Na verdade, apesar de agora, inovadoramente, ter passado a prever-se um prazo de impugnação cujo termo inicial não é o momento da prática, do conhecimento ou da produção de efeitos do acto, mas sim a data da cessação do erro em que o interessado se encontrava, deve notar-se que este “erro” não equivale à “ignorância desculpável dos vícios do acto”. Repare-se que, no artigo 58.º, n.º 3, alínea b) do CPTA, a lei se reporta unicamente aos casos em que a impugnação tempestiva do acto não era exigível, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro, e não, por hipótese, em virtude de não ser exigível ao interessado que tivesse conhecimento de determinados vícios que inquinam a validade do acto. Nesta linha, ao cingir-se ao erro provocado pela Administração e não ao erro ou ignorância desculpável quanto aos vícios do acto, este regime parece estar essencialmente pensado para as expectativas criadas no interessado quanto à iminente cessação de um vicio ou da produção de efeitos do acto, e não para aquilo que pudesse ser a sua percepção quanto à validade deste. Ou seja, por outras palavras ainda, estamos genericamente diante de um regime de tutela do interessado contra promessas (lato sensu) de revogação ou anulação (total ou parcial) de actos cujos vícios são de antemão conhecidos pelas partes57.
Ilustrando estas afirmações com exemplos práticos, dir-se-ia estarem cobertas pela previsão do artigo 58.º, n.º 3, alínea b) do CPTA, quer situações em que a Administração se compromete a sanar os vícios de um acto – v.g., a Administração decidiu sem antes ouvir o interessado, mas, interpelado por este, vai tentando persuadi-lo de que em breve será feita a audiência prévia e praticado um novo acto, já com ponderação dos argumentos entretanto sejam aduzidos pelo interessado –, quer situações em que a Administração dá a entender ao interessado que irá revogar ou anular o acto (por hipótese, a Administração reconhece ter-se enganado no indeferimento da atribuição de um subsídio, mas diz ao interessado que já se apercebeu do erro e que reconhece o bem fundado da sua pretensão, dissuadindo-o de incorrer em despesas com processos judiciais quando a situação será espontaneamente corrigida a curto prazo). A prática mostra que qualquer uma destas situações ocorre com relativa frequência em sede de impugnações administrativas, as quais são geralmente decididas após o prazo fixado para esse efeito (isto, quando sequer chega a haver decisão...), sucedendo muitas vezes que os interessados, antes de se decidirem a apresentar uma acção judicial em Tribunal, contactam os serviços da Administração para procurar saber se, não obstante o atraso na decisão sobre a impugnação administrativa, ainda podem ter a expectativa de o assunto ser resolvido graciosamente e sem que o dissenso chegue à fase contenciosa58.
Outra hipótese de aplicação deste preceito será a de a Administração induzir o particular em erro quanto ao prazo de que este dispunha para impugnar contenciosamente o acto: é uma situação destas que foi recentemente decidida pelo TCA Norte, que, no seu Acórdão de 08.01.2016, processo n.º 01233/12.2BEPRT, considerou justamente que, “ se os termos em que se configurou a eficácia e definitividade do acto pela respectiva notificação, tornam aceitável, de acordo com a normalidade, que a autora, ora recorrente, tenha confiado que apenas começaria a contar o prazo de 3 meses para impugnar o acto depois de decorridos os dez dias fixados para o acto se tornar definitivo e eficaz, a acção de impugnação intentada neste prazo é tempestiva, face ao disposto no n.º 4 do artigo 58º, nº 2, al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (2002) ” (www.dgsi.pt)59.
Mas, reitera-se, em qualquer dos cenários, o que está em discussão é um erro do interessado sobre a necessidade de recorrer às vias judiciais para anular o acto lesivo (por a Administração, de forma mais ou menos informal, mais ou menos explícita, ter feito o interessado crer que o acto iria ser modificado ou removido60), ou sobre o prazo em que aquele deveria ter feito uso destas vias, e não um erro sobre a existência de determinados vícios no acto. Pelo que, em suma, mesmo após a inovadora previsão do artigo 58.º, n.º 3, alínea b) do CPTA, e apesar dos apelos de alguma doutrina, o problema dos vícios ocultos continua sem merecer uma resposta cabal por parte da nossa legislação processual.
11. Não obstante, como se referiu, tal não retira o menor mérito a esta alteração legislativa, que nos parece constituir um passo na direcção “certa” (rumo a uma tutela jurisdicional ainda mais efectiva) e cuja justiça não pode, pois, deixar de ser aqui realçada.
Por outro lado, cumpre ter presente que a apontada insensibilidade do regime quanto à data do efectivo conhecimento dos vícios pelo interessado (ou da data em que, pelo menos, tal conhecimento lhe era exigível) – que, em si mesma, não é contrária à Constituição ou ao Direito da União Europeia, frise-se – só vale para os processos impugnatórios, continuando a ilegalidade de um acto a poder ser incidentalmente invocada no âmbito de outros processos (que não se destinem à impugnação do acto), sendo o prazo para esta invocação incidental contado desde a data em que a ilegalidade foi detectada (ou se tornou detectável) pelo interessado.
Este aspecto encontra-se totalmente acautelado, admitindo a doutrina, por um lado, que, mesmo nos casos de ilegalidades geradoras de uma nulidade atípica (como sucede no contencioso pré-contratual), possa “haver invocaçãoda nulidade, independentemente de prazo, mas apenas no âmbito de processos que não tenham por objecto a impugnação do acto” 61, e resultando da lei, por outro lado, que o prazo para peticionar o pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual é de três anos “a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete”, mesmo que “com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos”62.