Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-471634380
Timestamp: 2019-10-18 08:20:00
Document Index: 408849710

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 136', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 133', 'artículo 115', 'artículo 136', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 51', 'artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 10', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 297', 'artículo 73', 'artículo 115', 'artículo 27', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 52', 'artículo 51', 'artículo 115', 'artículo 52', 'artículo 115', 'Artículo 115', 'artículo 27', 'Artículo 1', 'Artículo 274', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 136', 'artículo 115', 'Artículo 115', 'artículo 105', 'Artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'Artículo 105', 'artículo 136', 'Artículo 3']

Ejecutoria num. P./J. 39/2013 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 471634380
Número de Resolución: P./J. 39/2013 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, página 67.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 67/2011. MUNICIPIO DE ZAMORA, ESTADO DE MICHOACÁN. BIENES INMUEBLES MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 136, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN, REFORMADO MEDIANTE DECRETO NÚMERO 330, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 24 DE MAYO DE 2011, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN V, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y, POR ENDE, EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA MUNICIPAL.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiuno de febrero dos mil trece.
Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por escrito recibido el tres de junio de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.A.M.V., M.G.Z.P. y J.C.G.A., ostentándose con el carácter de presidente, síndico y secretario del Municipio de Zamora, Estado de Michoacán, respectivamente, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, imputados a las autoridades que a continuación se señalan:
Autoridades demandadas: a) Poder Legislativo del Estado de Michoacán. b) Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán. c) Secretario de Gobierno del Estado de Michoacán. d) Director del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán.
Antecedentes. Después de esbozar algunos antecedentes legislativos vinculados con el tema de la regulación local de los bienes inmuebles integrantes del patrimonio municipal, en relación con el artículo 115 de la Constitución Federal, el actor destaca que el nuevo texto del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, correspondiente al decreto aludido, que establece una prohibición para que el Municipio lleve a cabo cualquier acto de enajenación sobre los inmuebles adquiridos por donación de desarrollos habitacionales, o por transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales, es contrario al referido dispositivo constitucional en sus fracciones II, III y IV.
Conceptos de invalidez. El Municipio actor sostiene su reclamo sobre la base de los siguientes argumentos:
La prohibición que contiene el artículo 136 impugnado (para vender, permutar, donar, ceder, comodatar o realizar cualquier acto de enajenación de los inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales; y transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales), así como la condición para la realización de proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano en áreas de donaciones estatales o municipales (contar con la aprobación mayoritaria de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación) irrumpe de modo negativo en el plano constitucional, en tanto su establecimiento, por parte del Congreso Local, constituye un exceso legislativo de las facultades que dentro de ese ámbito le confiere el artículo 115, fracciones II y III, constitucional, lo que, en consecuencia, también provoca la inobservancia del artículo 133 de la propia norma constitucional.
La referida prohibición, al limitar la disposición de ciertos bienes municipales, conlleva la transgresión del principio de libertad hacendaria que se extrae del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.
Frente a la inconstitucionalidad del precepto combatido, también resultan inválidos la orden y el acto propio de su publicación.
Con la promulgación, publicación y refrendo del Decreto 330, que contiene la reforma del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, se dejó de tomar en cuenta la obligación de guardar y hacer guardar la constitución, en términos de los artículos 128 y 133 constitucionales porque, a pesar de que el texto de aquel precepto resulta contrario al orden constitucional, no se expusieron observaciones u objeciones al respecto por parte de las demandadas.
Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos son 115, fracciones II, III y IV, 120, 128 y 133 constitucionales.
Admisión y trámite. Por acuerdo de seis de junio de dos mil once, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 67/2011 y, por razón de turno, designó al Ministro L.M.A.M. para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
Mediante proveído de siete de junio siguiente, el Ministro instructor tuvo por presentada la demanda únicamente al síndico del Municipio de Zamora, Estado de Michoacán, y la admitió a trámite señalando como autoridades demandadas sólo a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur, así como al secretario general de Gobierno de esa entidad, a quienes ordenó emplazar para que formularan su respectiva contestación. Igualmente, mandó dar vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Contestación del Poder Ejecutivo Local. Al dar contestación a la demanda, el secretario de Gobierno del Estado de Michoacán, en representación del titular del Poder Ejecutivo de la entidad, precisó que, en contra de lo referido por el actor, la promulgación del decreto relativo al artículo combatido se había realizado con apego a las facultades derivadas de la Constitución Local, siguiendo las formalidades del procedimiento legislativo correspondiente, sin que el ejercicio del veto fuera legalmente exigible en todos los casos.
Contestación del secretario de Gobierno Local. En su contestación, el funcionario de mérito evocó similares consideraciones a las reseñadas en el resultando que antecede, pero referidas al refrendo del decreto en mención.
Contestación del Congreso Local. El presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán, al contestar la demanda, expuso, como primer aspecto, que la controversia constitucional resulta improcedente en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, porque:
En la demanda no se indica cuál es el ámbito de competencia que la parte actora estima actualizado en su perjuicio a partir de la emisión del decreto que contiene la norma combatida; lo que constituye una condición material ineludible para la procedencia de la controversia.
En contra de la lectura pretendida por la actora, la condición exigida para la aprobación de las resoluciones vinculadas con la afectación del patrimonio municipal (dos terceras partes del Ayuntamiento) permanece vigente al tenor de los artículos 124 y 129 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.
Más adelante, ya alrededor del tema de fondo, el Congreso Local, a través de su representante, niega que se actualice la transgresión que se le imputa, para lo cual reitera lo sintetizado en el párrafo que precede, y añade que el artículo 136 combatido, no genera la violación al principio de libre administración hacendaria, porque la restricción en la disposición de ciertos bienes se justifica, en atención a su causahabiencia.
Finalmente, invoca diversas excepciones y defensas orientadas a insistir sobre la improcedencia de la controversia y la inexistencia de la violación alegada por la parte actora.
Opinión de la procuraduría. Paralelamente al reconocimiento de los aspectos relacionados con la competencia de este Alto Tribunal y al de la legitimación de la actora, así como a la oportunidad de la demanda, el subprocurador de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad, en suplencia por ausencia de la procuradora general de la República, al formular su opinión, plasmó argumentos tendentes a desestimar las causales de improcedencia planteadas por el Congreso Local, al considerar, en parte, que el análisis de su eficacia incide en aspectos relativos al fondo.
Por otro lado, al ocuparse de los motivos de invalidez hechos valer, se pronunció en favor de la regularidad constitucional del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán impugnado, al considerar que éste no vulnera el artículo 115, fracciones II, III y IV, constitucional.
Al efecto, manifestó que, a su entender, el Municipio actor realiza una indebida interpretación del artículo impugnado, cuyo contenido en relación con los artículos 1o., 2o., 8o., 14, 198, 273, 274, 275, 276, 297, 329 y 407 del Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán, pone en evidencia que el manejo de los bienes inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales y transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales, así como las áreas verdes, persiguen como objetivo el beneficio de los habitantes de dichos desarrollos; de ahí que cualquier acto que implique su enajenación se restrinja a esa finalidad.
Dentro de esa afirmación, señala que ese mismo principio se persigue a través de la exigencia prevista por el precepto reclamado en cuanto a que los proyectos de construcción de obras para equipamiento urbano se aprueben por la mayoría de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación, lo cual, dice, coincide con la exposición de motivos de la iniciativa de reforma que dio origen a aquél.
A ello, añade que el citado artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán no contraviene el principio de libre administración hacendaria, en tanto no se limita al Municipio la disposición de su patrimonio, pues éste, a propósito del otorgamiento de las licencias a los fraccionadores, obtiene los impuestos, aprovechamientos, derechos o contribuciones fiscales municipales, y participa en la determinación del uso del suelo de las áreas de donación de los desarrollos correspondientes de donde también obtiene el pago de diversos conceptos fiscales.
Asimismo, afirma que la existencia de la inconstitucionalidad alegada deriva del hecho de que bajo la prevalencia del precepto impugnado, el Municipio se encuentra en aptitud de ejercer sus facultades en la prestación de los servicios que le corresponden alrededor de los desarrollos.
Desde esas ideas, la representación social asegura que, por consecuencia, tampoco se vulneran los artículos 120, 128 y 133 constitucionales, respecto de los actos relativos a la promulgación, publicación y refrendo del Decreto 330, por el que se reformó el artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad, en tanto aquéllos se ciñeron al texto de lo dispuesto en los artículos 60, fracción I, 61, fracción I y 65 de la Constitución Local.
Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Zamora y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, todos del Estado de Michoacán, donde se plantea la inconstitucionalidad del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, relativo al Decreto Número 330, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticuatro de mayo de dos mil once.
En el caso, como se ha venido señalando, se cuestiona el artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, relativo al Decreto Número 330, emitido por el Congreso de ese Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticuatro de mayo de dos mil once, como consta en el ejemplar de dicho medio informativo que obra a fojas veintisiete a veintinueve de autos y, por consiguiente, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del veinticinco de mayo siguiente al cinco de julio del referido año.
Lo anterior, toda vez que de acuerdo con el artículo 3o., fracción II, de la ley de la materia, se deben computar sólo los días hábiles, en consecuencia, deben descontarse del plazo para la promoción de la demanda los sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica antes referida.
En este tenor, toda vez que la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el tres de junio de dos mil once, según se advierte del sello de recepción que obra al reverso de la foja veinticinco de autos, es evidente que su presentación fue oportuna.
En el presente expediente, conforme al acuerdo de instrucción de siete de junio de dos mil once, únicamente se tuvo por presentada la controversia constitucional a M.G.Z.P., quien se ostentó con el carácter de síndico del Municipio de Zamora, Estado de Michoacán, lo cual acreditó, entre otras constancias, con copias certificadas del Periódico Oficial de la entidad de once de septiembre de dos mil ocho, en el que se contiene el Decreto Legislativo Número 19, por el que se designa a ésta en el cargo que ostenta hasta que el síndico propietario suspendiera su licencia definitiva, o hasta que concluyera el periodo constitucional 2008-2011.(3)
Al respecto, el artículo 51, fracción VIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán(4) prevé que el síndico municipal tiene facultades para representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste sea parte.
En consecuencia, tomando en consideración que se encuentra acreditado que el síndico municipal goza de facultades para promover el presente medio de control constitucional en representación del Municipio actor y toda vez que éste es uno de los órganos señalados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de Z., Michoacán, cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.
De conformidad con lo anterior, debe calificarse como infundado el argumento de improcedencia aducido por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán, en el sentido de que el promovente carece de legitimación activa, toda vez que, a su entender, ésta no se ejerce por algún miembro aislado, sino a través del Ayuntamiento o del Consejo Municipal, siendo que, además, no se obtuvo una determinación colegiada del Ayuntamiento para su presentación.
Esto porque, como ya se dijo, del contexto legal identificado se extrae que corresponde al síndico representar al Municipio, sin que en precepto diverso de tales ordenamientos se exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera un acuerdo del Ayuntamiento para el efecto, siendo que, además, en todo caso, de la foja 26 de autos se desprende que la presentación de la demanda derivó del acuerdo mayoritario de los integrantes del Ayuntamiento.
Legitimación pasiva. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de las demandadas, al ser también un presupuesto indispensable para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.
En esta controversia, se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Michoacán, así como al secretario de gobierno de la entidad.
La autoridad legislativa compareció a juicio por conducto del diputado I.M.N., quien se ostentó como presidente de la mesa directiva del Congreso del Estado de Michoacán, carácter que acreditó con copia del acuerdo 402 correspondiente a la sesión de doce de mayo de dos mil once, donde se identifican a las personas que integraran la mesa directiva de dicho cuerpo legislativo para el periodo del quince de mayo al catorce de septiembre de ese año, según consta en la foja doscientos treinta y uno del expediente.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 27 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán,(5) la representación del Poder Legislativo del Estado se deposita en el presidente de la mesa directiva, por lo que habiéndose acreditado que éste tiene la representación del órgano legislativo demandando, es evidente que el Poder Legislativo de Michoacán cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio.
Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, firma la contestación de la demanda F.C.T., en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Michoacán, en cuanto representante jurídico del titular del Poder Ejecutivo, de acuerdo con los artículos 64, párrafo segundo,(6) de la Constitución Política Local y 23, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, lo cual acredita con copia certificada del nombramiento hecho a su nombre el quince de febrero de dos mil ocho.
De la lectura de dichos preceptos, se advierte que corresponde al secretario de Gobierno representar al titular del Poder Ejecutivo del Estado, por sí o por medio de representante designado al efecto, en los juicios y procedimientos en que sea parte, independientemente de que en determinado momento se encuentre encargado del despacho del Poder Ejecutivo y, en consecuencia, cuenta con la representación necesaria para actuar en el presente juicio.
Asimismo, tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán cuentan conlegitimación pasiva para comparecer al presente juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que intervinieron en la expedición de la norma cuya invalidez se demanda.
Por las mismas razones, también se reconoce la legitimación pasiva del secretario de Gobierno del Estado de Michoacán, a quien se le imputa el refrendo del decreto señalado, además de que, como ya se dijo, acreditó su cargo mediante los documentos citados.
"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia." (N.. Registro IUS: 188738. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 1104, tesis P./J. 109/2001, jurisprudencia, materia constitucional)
Causales de improcedencia. A continuación, se abordan las causales de improcedencia invocadas por las partes demandadas o las que se adviertan de oficio.
Según quedó precisado en el resultando octavo, además del cuestionamiento vinculado con la legitimación activa, el Congreso Local demandado sostiene que la presente controversia es improcedente porque, por un lado, el Municipio actor, a través de su demanda, no indica cuál es el ámbito de competencia que estima transgredido a partir de la emisión del decreto que contiene el artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán cuya inconstitucionalidad reclama.
Tal argumento debe desestimarse, principalmente, porque de la lectura del escrito relativo es fácil advertir que la parte actora especifica con claridad, entre otros argumentos, que dicho precepto irrumpe negativamente sobre el marco de las prerrogativas que para el ámbito municipal resguarda el artículo 115, fracciones II, III y IV, de la Constitución Federal, concretamente en relación con el principio de autonomía municipal y la libre disposición del patrimonio de la hacienda municipal, lo que evidentemente muestra la presencia de un argumento suficiente para que este Tribunal Pleno proceda a su estudio.
En cualquier caso, la infructuosa evocación de esa supuesta causa de improcedencia surge desde la circunstancia de que las razones que le dan apoyo involucran aspectos atinentes al fondo, como lo relativo a la existencia o no de una afectación al ámbito del Municipio, cuyo estudio no puede abordarse en este momento. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(7)
Precisamente, en función de ese criterio, es que también debe desestimarse la restante causal de improcedencia que hace valer el Congreso Local, con la que busca inhibir la eficacia de las alegaciones planteadas por la parte actora, a partir de argumentos tendentes a justificar la validez del artículo 136 controvertido, especialmente desde la afirmación de que su inserción en el orden normativo local atiende a un fin válido (preservar el patrimonio municipal), así como a la circunstancia de que bajo su presencia no se expulsa la condición exigida para la aprobación de las resoluciones vinculadas con la afectación del patrimonio municipal (dos terceras partes de un Ayuntamiento), la que permanece vigente en términos de los artículos 124 y 129 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.
Estudio. Al no advertirse causas de improcedencia distintas a las analizadas, se procede al examen de los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor, cuya esencia quedó reseñada en el resultando tercero, los que se encaminan a demostrar la inconstitucionalidad del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, reformado a través del Decreto Número 330, emitido por el Congreso de ese Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticuatro de mayo de dos mil once.
Como se recordará, en el primero de tales motivos de anulación (sintetizado en el inciso A), ese estado de alteración constitucional, al parecer del actor, surge primordialmente del exceso legislativo en que incurrió el Congreso Local, al establecer una prohibición absoluta para la afectación de ciertos bienes inmuebles municipales (adquiridos por donación de desarrollos habitacionales y por transferencia o enajenación de donación estatal de áreas de donación de tales desarrollos), así como al condicionar la realización de los proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano a la aprobación mayoritaria de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación, lo cual estima contrario al artículo 115, fracciones II y III, constitucional, por transgresión al principio de autonomía municipal.
La causa que bajo la óptica del actor representa esa violación se hace derivar de la circunstancia de que, conforme al primero de esos apartados constitucionales, específicamente en su inciso b), el contenido de las leyes que alrededor del manejo del patrimonio municipal pueden expedir las Legislaturas Locales se constriñe únicamente al establecimiento de los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
Luego, para la parte actora, el hecho de que el contenido del artículo impugnado establezca una prohibición absoluta para la afectación de ciertos bienes inmuebles del patrimonio municipal, así como al condicionar su disposición a la autorización de agentes externos, revela la presencia de hipótesis normativas ajenas a ese marco límite, lo que incluso repercute negativamente en el ámbito de la prestación de servicios municipales y, en consecuencia, pone de manifiesto un exceso por parte del Congreso Local en el ejercicio de sus facultades.
Ahora bien, para entender el reclamo que en esta parte expone el Municipio actor, es necesario conocer el contenido y origen del precepto impugnado de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, relativo al Decreto Número 330, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticuatro de mayo de dos mil once, así como el contexto normativo dentro del que cobra aplicación.
"Los proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano que se pretendan realizar en áreas de donaciones estatales o municipales, deberán contar con la aprobación mayoritaria de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación."
La reproducción del precepto en mención, contenido en el título séptimo, capítulo II, "De los bienes municipales", de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán muestra, como premisa general, que la compra, venta, donación, cesión o gravamen de bienes inmuebles municipales, estará condicionada a la aprobación de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento.
En contraste con dicha regla, en un segundo momento, el artículo en examen prevé, a modo de prohibición absoluta, la imposibilidad de sujetar a venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación, los bienes inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales, y por transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de dichos desarrollos.
Seguidamente, en el párrafo tercero se establece la manera en que deberán conformarse las áreas verdes de donación (espacios jardinados) y la obligación a que se sujeta al fraccionador para tales efectos, así como el destino que el Ayuntamiento deberá imprimir a aquéllas (incorporarlas como áreas de uso común de dominio público).
"Exposición de motivos. De acuerdo a los nuevos órdenes sociales, la participación ciudadana plantea una nueva relación entre el Estado y la sociedad; más libre, democrática, transparente y legítima, en la que se privilegia y promueve la actuación informada y activa de los gobernados en las decisiones que atañen a todos. El papel que tenía el Estado como absoluto, omnipresente y omnipotente deber ser reemplazado por un ente con personalidad jurídica que escucha y atiende las decisiones de sus mandantes en quienes reside originariamente el poder que ostenta. La información, como recurso básico y necesario que proporciona poder al ciudadano, es un derecho fundamental contenido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por tal motivo, el Estado debe respetarlo y promoverlo como una herramienta a favor del gobernado. En la medida en que el Estado provea de mayores medios de participación ciudadana, fortalecerá los valores cívicos, promoviendo su institucionalización. En este sentido, la tramitología administrativa también debe ser adecuada a los mecanismos de participación a la ciudadanía que son implementados. La planeación urbana realizada de manera estratégica es un importante factor de bienestar social que generan un sano desarrollo de los ciudadanos permitiendo proyectar crecimiento organizado y sostenible. En Michoacán, en especial en nuestra capital, el crecimiento urbano se ha dado de forma desordenada, sin información suficiente, ni participación de la ciudadanía, provocando entre otras deficiencias caos vial, falta de espacios de desarrollo comunitario, problemas de agua y suelo, cada vez con mayores asentamientos irregulares y fraccionadores que no cumplen con las normas urbanísticas. Existen en el mundo, varios ejemplos de éxito de desarrollo urbano, el más conocido en América Latina es sin duda el de Brasilia, que desde 1960 es capital de Brasil y sede de los poderes, la cual, fue construida exclusivamente para ese fin; sus edificios, vialidades, áreas de reserva ecológica y espacios comunitarios son parte importante de la estática y funcionalidad urbana que la caracterizan. Evidentemente, es mejor proyectar y construir a medida, que enmendar sobre lo existente, de ahí la importancia. Se vuelve imperioso desde el Poder Legislativo que podamos plantear propuestas y soluciones urbanas adecuadas que permitan obtener avance en el mejoramiento de la infraestructura. Lo anterior es así, ya que existen en buena parte de las ciudades del Estado de Michoacán, problemas relacionados con la falta de planeación urbana, los asentamientos irregulares generan desequilibrios sociales e inequidades al momento de proveer servicios públicos. En palabras del propio edil moreliano, F.V., hoy en día existe una sobrepoblación de ‘100 mil habitantes, provenientes del interior del Estado’. Bajo esta perspectiva las áreas de donación deben estar enfocadas a la planeación y sustentabilidad del desarrollo de las ciudades, no como botín de grupos de poder a quienes se les otorgan espacios de donación para premiar su actuar, afectando a la sociedad no organizada, económicamente más activa que los grupos de presión mencionados, a los que excepcionalmente ceden éstas porciones territoriales. Así, esta reforma propone que las áreas de donación provenientes de donaciones de fraccionadores funcionen como verdaderos espacios de recreación y desarrollo social que beneficien a la comunidad, permaneciendo como áreas verdes y no espacios dedicados a edificaciones disfuncionales que sólo pretenden la mayor rentabilidad material y económica. Si bien el motivo fundamental de las donaciones, es dotar al Municipio de inmuebles que le permitan proveer de infraestructura urbana, lo cierto es, que dichas obras deben cuidar el beneficio colectivo de acuerdo a las necesidades de los habitantes del fraccionamiento, quienes en primera instancia son los beneficiados o perjudicados según el destino que se les dé, razón por la cual, debe tomarse en cuenta la opinión vecinal para definirlo. La proporción de la donación es significativa en relación con las dimensiones totales del terreno e inevitablemente redunda en el costo total que pagan los consumidores finales de vivienda y que no comparte con el desarrollador inmobiliario esta elevación con el costo, ya que es aplicada por disposición legal necesaria para el otorgamiento de permisos. En este entendido, los habitantes del fraccionamiento, son los que pagan por las áreas de donación que recibe el Estado y el Municipio y sería en atención al principio de congruencia que se les tome en cuenta para aprobar el proyecto a realizarse en dichas zonas." (fojas 179 a 184 del cuaderno principal)
Para dar materialidad a esa intención, a través del decreto en mención, también se reformó el 114 del Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán, y se derogó el último párrafo del artículo 297 del propio ordenamiento, que disponen:
VIII. La posición en relación a la manzana, deberá ser preferentemente en la cabecera, media manzana o manzana completa, de conformidad a la superficie y el uso que se le pretenda dar por parte del Ayuntamiento.
El reconocimiento del contexto del cual emerge el precepto reclamado permite advertir que su contenido alcanza al ámbito normativo del desarrollo urbano a nivel estatal y municipal (principalmente, en relación con el destino que debe darse a ciertos bienes inmuebles a cargo del Municipio, específicamente de aquellos derivados de la donación de desarrollos habitacionales, así como los actos de aprovechamiento y disposición que sobre éstos pueden) cuya regulación, en términos de los artículos 27, tercer párrafo, y 73, fracción XXIX-C,(8) de la Constitución Federal, se inserta en el sistema constitucional de competencias concurrentes.
"ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición alartículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-C, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1976, la materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en ella. En dicha materia las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. La ley relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones originales tenían por objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. El indicado ordenamiento fue modificado en 1981 y 1984, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarlo a las reformas del artículo 115 de la Constitución General de la República. De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida por la Federación, y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la ley general, la concurrencia de la facultad entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional." (N.. Registro IUS: 161384. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 886, tesis P./J. 15/2011, jurisprudencia, materia constitucional)
Así, a grandes rasgos, de acuerdo a ese esquema de competencias, principalmente en atención a los artículos 7o., 8o. y 9o.(9) de la Ley General de Asentamientos Humanos, se obtiene que en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, a la Federación le están reservadas, entre otras, amplias atribuciones de coordinación, ejecución, control y asesoría en el plano del desarrollo regional y urbano, con la participación de los Gobiernos Estatales y Municipales.
Por otra parte, a las entidades federativas se le atribuyen facultades legislativas en la materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano de los centros de población, así como de formulación, aprobación, ejecución, evaluación y vigilancia del plan estatal en la materia, y de coordinación no sólo con la Federación y otros Estados sino con los diversos Municipios de la entidad para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población.
Vinculado con la delimitación de ese marco de competencias, en especial referencia al alcance de las facultades municipales en la materia de asentamientos humanos establecidas en el artículo 115, fracción V, constitucional, en relación con las concedidas a las entidades federativas, este Tribunal Pleno ha entendido que a pesar de que a través de dicho precepto el Constituyente procuró otorgar una mayor participación al Municipio en ese ámbito, lo cierto es que con ello no pretendió el establecimiento de una competencia exclusiva y excluyente de los otros dos niveles de gobierno.
Por eso se ha estimado, en esencia, que las acciones de formulación, aprobación y administración de planes de desarrollo urbano por parte del Municipio deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidas en las leyes federales y estatales en la materia.
Muestra tal posición lo asentado en los criterios jurisprudenciales que se citan enseguida:
"FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES. Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de ordenamiento ecológico federales y locales, pues no debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno." [N.. Registro IUS: 160856. Décima Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 288, tesis P./J. 38/2011 (9a.), jurisprudencia, materia constitucional]
"ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, ANALIZADO EN EL CONTEXTO DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES CONCURRENTES EN ESA MATERIA, ES CONSTITUCIONAL. El cumplimiento del requisito de congruencia establecido en el indicado precepto, previamente a la publicación del programa correspondiente y a su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, deriva de las obligaciones contenidas en las diversas fracciones del artículo 51 de la ley citada, de donde se advierte la necesidad de congruencia y no contravención de los planes y programas municipales respecto a lo determinado en los estatales y federales en la materia. Esta situación, analizada en el contexto de las facultades concurrentes a las que se refieren los distintos incisos de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite concluir que las acciones de formulación, aprobación y administración de planes de desarrollo urbano municipal, previstas en el inciso a) de la fracción V del artículo constitucional señalado, deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno, sin que lo anterior lleve a considerar que el Municipio queda a merced de las decisiones del Estado cuando pueden ser potencialmente arbitrarias al no contar con un control de la actuación del órgano que debe realizarlas, como es la Secretaría de Desarrollo Sustentable perteneciente al Gobierno del Estado, pues la no arbitrariedad de las decisiones debe tener su límite y control en el propio dictamen de congruencia que emita la secretaría una vez que analice y verifique que los planes y programas municipales guardan congruencia entre los distintos niveles de planeación, dictamen que en todos los casos debe contener los motivos y las razones por las cuales el gobierno local decida sobre la congruencia o la falta de ella de los planes y programas municipales, justificando clara y expresamente las recomendaciones que considere pertinentes en caso de detectar incongruencias. De este modo, siempre que el dictamen de congruencia reúna los requisitos aludidos, como requisito previo para la publicación e inscripción en el registro público, no podrá entenderse como arbitrario, de ahí que el artículo 52 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, analizado en el contexto de las facultades constitucionales concurrentes en la materia de asentamientos humanos, es constitucional." (N.. Registro IUS: 161385. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 885, tesis P./J. 18/2011, jurisprudencia, materia constitucional)
Más allá de abundar en los criterios que a partir del sistema de concurrencias en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano ha adoptado este Alto Tribunal, los ejemplos interpretativos descritos sirven para entender, desde ahora, que si la esencia que en esta parte define el reclamo del actor, se constriñe a evidenciar el quebrantamiento del principio de autonomía municipal en virtud del exceso legislativo en que a su entender incurrió el Congreso Local en el diseño del precepto impugnado, el que, como ya se dijo, incide en el sistema de competencias concurrentes, es claro que, por ende, la respuesta a ese planteamiento debe atravesar indefectiblemente por el estudio de las facultades de aquél dentro de ese esquema, en contraste último con las atribuciones reservadas al Municipio en virtud del artículo 115, fracción V, constitucional, y no, como lo señala el promovente, en el contexto de las bases generales de la administración y la prestación de servicios municipales a que se refieren las fracciones II y III de dicho dispositivo.
De tal precepto, en coincidencia con la lectura de la causa de anulación que se intenta demostrar, es posible advertir, por principio de cuentas, que la parte actora únicamente se inconforma con lo regulado en su segundo y cuarto párrafos, que corresponden a la porciones normativas vinculadas con la prohibición para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación de ciertos bienes inmuebles municipales, así como con la condicionante para la realización de proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano, relativa a la aprobación mayoritaria de los vecinos.
Sobre esa base, la pregunta que exige plantear la solución del caso se reduce a saber, si el diseño de la prohibición y de la condición identificadas por el actor representan o se traducen en un exceso legislativo por parte del Congreso Local en el ejercicio de las facultades concurrentes relativas a la materia de desarrollo urbano, que trascienda de modo negativo al ámbito de las atribuciones del Municipio en esa materia y de su autonomía; lo cual se analizará bajo el desglose particular de cada una de esas porciones.
Prohibición para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación, los bienes inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales; y transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales. Artículo 115, fracción V, constitucional.
En lo que ve a este rubro, a efecto de adelantar en la obtención de la respuesta a la incógnita entorno al que gira, conviene acudir con mayor detalle a la Ley General de Asentamientos Humanos, la que como brevemente se señalaba en párrafos precedentes tiene por objeto establecer la concurrencia entre los tres niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de población, así como definir los principios para determinar las reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen la propiedad en los centros de población.(10)
De acuerdo a dicho ordenamiento, el desarrollo urbano (que se define como el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población) tenderá a mejorar el nivel y calidad de la población urbana y rural, a través de diversas acciones, entre las que destacan la creación y mejoramiento de condiciones favorables para la relación adecuada entre zonas de trabajo, vivienda y recreación, así como la dotación suficiente de infraestructura de equipamiento y servicios urbanos, y el ordenado aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria.(11)
Para la satisfacción de esa finalidad, el propio cuerpo normativo, como también se apuntaba, reserva a las entidades federativas, como uno de los niveles que participan en la materia, un ámbito de competencia concreto, cuyo componente principal, para el caso que nos ocupa, se traduce en la facultad para legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano, así como para formular, aprobar y administrar el Programa Estatal de Desarrollo Urbano.(12)
En relación con ello, la ley general en comento dispone que para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables.(13)
En ese sentido, se dispone que será la legislación estatal de desarrollo urbano, la que señalará los requisitos y alcances de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como de su ejecución, para lo cual establecerá disposiciones relacionadas, entre otras, con: a) la asignación de usos y destinos compatibles; b) la adquisición, asignación o destino de inmuebles por parte del sector público; c) la construcción de vivienda, infraestructura y equipamiento de los centros de población; d) la proporción que debe existir entre las áreas verdes y las edificaciones destinadas a la habitación, los servicios urbanos y las actividades productivas; e) la dotación de servicios, equipamiento o infraestructura urbana, en áreas carentes de ellas; y, f) las demás que se consideren necesarias para el mejor efecto de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento.(14)
Ejemplo de ello, para efectos de nuestro estudio, lo representa lo dispuesto en sus artículos 1o., fracciones I, II y III, 114, 143, 145, 274, fracciones III, IV, XIX, XX, XXI y XXIII, 297, 329, 362 y 364, que establecen:
"Artículo 1o. Las disposiciones de este código son de orden público, observancia general e interés social y tienen por objeto:
III. Definir los principios conforme a los cuales el Estado y los Ayuntamientos ejercerán sus atribuciones para planear y regular la zonificación, las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios.
"III. Se establezca el compromiso de aprovechar los predios en las acciones prioritariasdeterminadas en los programas correspondientes.
De no haber comparecencia de los interesados o una vez atendida ésta, se hará una publicación de la declaratoria de destino en el Periódico Oficial e inscritas en el Registro Público de la Propiedad Raíz en el Estado y el Registro Agrario Nacional.
"Artículo 274. Para los efectos de este libro se entenderá por:
Las disposiciones transcritas, vistas en su conjunto, son reveladoras de que sobre la disposición de ciertos bienes inmuebles permanece latente un principio de utilidad pública, un fin de bienestar social; de ahí que su aprovechamiento y afectación, por parte de las autoridades competentes, se determine o limite en función de la necesaria consecución de ese objetivo.
Igualmente, que por lo que hace a las áreas de donación de desarrollos habitacionales a que se obliga transmitir el fraccionador al Gobierno del Estado y al Ayuntamiento, éstas, en una proporción preestablecida, deberán estar destinadas única y exclusivamente al equipamiento urbano (que se define como el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario, utilizado para prestar a la población los servicios públicos y urbanos). Incluso, se preconfiguran las características que deberán cumplir esas áreas (por cuanto a su ubicación, orientación, integración, proporción del predio etcétera).
Dejando atrás el desglose del espectro normativo apuntado, lo reseñado hasta este punto pone de manifiesto que el Congreso del Estado de Michoacán, en uso de las atribuciones conferidas en el ámbito de las competencias concurrentes en materia de desarrollo urbano, con objeto de imprimir efectividad a los principios de los artículos 27, 73 y 115 constitucionales, primordialmente con miras a la satisfacción del bien social, se encuentra en aptitud de establecer limitaciones o modalidades a la disposición de los bienes inmuebles del Estado y los Municipios, incluyendo aquellos adquiridos por transferencia o donación de desarrollos; lo que, además, coincide con la facultad concedida en el artículo 44, fracción VIII, de la Constitución Local.(15)
Pues bien, es a partir de la obtención de esa premisa desde donde se aprecia la eficacia de la invalidez alegada en cuanto al rubro que se analiza, porque el contenido de la prohibición que estatuye el artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán que se reclama, para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación, los bienes inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales; y transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales, resulta frontalmente ajeno al referido ámbito de facultades del Congreso Local, que incide negativamente en el esquema de competencias que se reconoce al Municipio actor, de acuerdo al artículo 115, fracción V, constitucional y, en última instancia, en su autonomía.
Lo anterior, si se toma en cuenta que, como se señalaba en otra parte de este estudio, el Municipio también participa de la concurrencia en esta materia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, que establece:
En congruencia con la delimitación del marco constitucional, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Constitución del Estado de Michoacán y el Código de Desarrollo Urbano de esa entidad prevén la participación del Municipio en la materia de desarrollo urbano a partir de diversas disposiciones, entre las que conviene identificar las siguientes:
XV. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales. ...
"III. Financiar o gestionar recursos económicos para la formulación o actualización de los programas de desarrollo urbano y demás instrumentos técnico jurídicos de administración urbana, así como la realización de acciones, obras y servicios de desarrollourbano;
"XXVIII. Promover entre los propietarios de tierras o predios la apertura al desarrollo de nuevas áreas, previstas en los programas de desarrollo urbano, mediante el mecanismo de repartición de cargas y beneficios por la dotación de infraestructura, vialidad y servicios requeridos;
Del contenido de los dispositivos transcritos, se aprecia que en el ámbito del desarrollo urbano se reconoce al Municipio el ejercicio de facultades relacionadas con: administración de planes de desarrollo; autorización, control y vigilancia en la utilización del suelo; promoción y realización de acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; administración de reservas territoriales; gestión de recursos económicos para la formulación o actualización de los programas de desarrollo urbano; promoción y ejecución de obras para que los habitantes del Municipio cuenten con vivienda digna, equipamiento, infraestructura y servicios adecuados, y sobre todo, con la prestación de servicios públicos, entre otras tantas.
P., por ejemplo, en la prestación de un servicio público determinado, cuya ejecución exija indispensablemente la afectación de un bien inmueble de esas características, que requiere ser cedido a un particular. Pues bien, en el caso hipotético, bajo la prohibición ya señalada, el Municipio estaría impedido para prestar el servicio, en tanto carecería de un margen de actuación en ese sentido.
En este aspecto, es importante subrayar que si bien el actuar por parte del Municipio en esa materia no es exclusivo, sino que tiene que adecuarse a los planes y programas del Estado, también lo es que ello no puede llevar al extremo contrario de considerar que el Municipio debe quedar a merced de las decisiones del Estado, en tanto a aquél debe respetarse un espacio de autonomía efectiva. Así lo consideró este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia que establece:
"ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA. Las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendidas en el sistema constitucional concurrente, no son normativas exclusivas ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica claramente que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; así, aquéllas deben entenderse siempre en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas constitucionales destinadas a reforzar la autonomía municipal, concretamente las de 1983 y 1999, debe tenerse presente que el Municipio siempre goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, debiendo tener una intervención real y efectiva en ella y no ser un mero ejecutor." (N.. Registro IUS: 161383. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 887, tesis P./J. 17/2011, jurisprudencia, materia constitucional)
En adición a lo aseverado con antelación, otra de las razones que confirman la invalidez de la prohibición cuestionada radica en la circunstancia de que bajo su operancia se generaría incertidumbre en el marco normativo municipal pues, alrededor de aspectos similares, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, que contiene el precepto reclamado, prevé disposiciones que parecen distanciarse del contenido de aquél, lo cual puede verse claramente con lo dispuesto en los siguientes artículos:
Además, la prohibición absoluta a que se ha venido haciendo referencia provoca al mismo tiempo una violación a la autonomía municipal en ese ámbito, lo que rompe con la intención del legislador en la reforma del artículo 115 constitucional, que ha sido explicada por este Tribunal Pleno en reiteradas ocasiones, según lo muestra el contenido del siguiente criterio, aplicable por analogía, que establece:
"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional." (N.. Registro IUS: 183605. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1251, tesis P./J. 36/2003, jurisprudencia, materia constitucional)
En consecuencia, en tanto el contenido de la prohibición que estatuye el artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán que se reclama (para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación, los bienes inmuebles municipales adquiridos por donación de desarrollos habitacionales; y transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales) constituye un exceso legislativo por parte del Congreso Local, que incide negativamente en el esquema de competencias que se reconocen al Municipio actor, de acuerdo con el artículo 115, fracción V, constitucional y, en última instancia, en su autonomía, es claro que debe declararse su invalidez. Ver votación
Condición para la realización de proyectos de construcción de obras de equipamiento urbano en áreas de donaciones estatales o municipales (contar con la aprobación mayoritaria de los vecinos del desarrollo que generó el área de donación). Artículo 115, fracción V, constitucional.
Puesta a discusión esta parte de la consulta, en las sesiones públicas de este Tribunal Pleno de diecinueve y veintiuno de febrero de dos mil trece, los señores Ministros Luna Ramos, P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M. votaron a su favor. Los señores M.G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L. y P.D. votaron en contra.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 42, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó la controversia constitucional en este tema, al no haberse obtenido una mayoría calificada de ocho votos.
Efectos de la declaratoria de invalidez. Los efectos de este fallo se determinarán conforme a lo establecido en los artículos 41, fracciones IV y V, y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que disponen que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe fijar con precisión los alcances y efectos de la sentencia, los órganos obligados a cumplirla, el término para el cumplimiento y que surtirán sus efectos "a partir de la fecha que determine la Suprema Corte", ya que éstas no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal.
Asimismo, con fundamento en el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos,(16) la declaración de invalidez surtirá efectos sólo entre las partes y una vez que se notifique la presente ejecutoria a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Michoacán que figuraron como demandados.
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variarán según la relación de categorías que haya entre el ente actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar en forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si laFederación demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un Municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedidas por un Municipio. De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de la demandada de respetar esa situación; esto sucede cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtienen la invalidez de una norma federal." (N.. Registro IUS: 194295. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 281, tesis P./J. 9/99, jurisprudencia, materia constitucional)
Se desestima la presente controversia constitucional por lo que se refiere al párrafo cuarto del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.
Se declara la invalidez del párrafo segundo del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.
Los señores Ministros Luna Ramos, P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M. votaron a favor de declarar la invalidez del párrafo cuarto del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán. Los señores M.G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L. y P.D. votaron en contra.
Por tanto, al no obtenerse la mayoría calificada de ocho votos por la invalidez del citado precepto legal, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el Tribunal Pleno determinó desestimar la controversia constitucional respecto del párrafo cuarto del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán.
Por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M..
El señor M.J.F.F.G.S. reservó su derecho para formular voto particular.
Los señores M.M.B.L.R. y S.A.V.H. no asistieron a la sesión celebrada el martes diecinueve de febrero de dos mil trece, previo aviso a la presidencia y por encontrarse desempeñando una comisión de carácter oficial.
Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28 de mayo de 2013.
En los mismos términos se resolvió por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veintiuno de febrero de dos mil trece la controversia constitucional 78/2011 promovida por el Municipio de Jacona, Estado de Michoacán.
Fojas 40 y 41 del expediente.
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (N.. Registro IUS: 193266. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, tesis P./J. 92/99, jurisprudencia, materia constitucional)
"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de lasentidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional;
VIII. Desarrollo urbano: el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; ...
"Artículo 3o. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural, mediante:
"XV. El ordenado aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria en los centros de población; ..."
"II. Formular, aprobar y administrar el Programa Estatal de Desarrollo Urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento; ..."
"IV. El preordenamiento, renovación o densificación de áreas urbanas deterioradas, aprovechando adecuadamente sus componentes sociales y materiales;
"VIII. Dictar normas para la administración, conservación y enajenación de los bienes del Estado"