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Timestamp: 2020-05-28 01:17:06
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El Ordenamiento Ecológico del Territorio y su aplicación en el Estado de Quintana Roo
Por Lic. José Luis Funes Izaguirre
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) define al Ordenamiento Ecológico (OE) en la fracción XXIII de su artículo 3° como el “instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular e inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección al medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos”.
La LGEEPA de 1988 ya consideraba al OET, pero con las reformas de diciembre de 1996 se fortalece y desarrolla como un instrumento de planeación que promueve la descentralización hacia los gobiernos locales.
El artículo 19 de la LGEEPA establece los criterios a los que se sujetarán las autoridades de los tres órdenes de gobierno en la formulación de los programas de ordenamiento de su competencia.
Este instrumento presenta cuatro modalidades de acuerdo al artículo 20 de la Ley: a) General del Territorio, b) Regional, c) Local y d) Marino.
Son competencia exclusiva de la Federación el Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT) y el Ordenamiento Ecológico Territorial Marino (OETM). Se encuentran regulados en los artículos 20, 20 BIS, 20 BIS 6 y 20 BIS 7 de la Ley. Los Estados y Municipios sólo podrán participar en las consultas de estos programas y emitir recomendaciones.
Por otra parte, los programas de Ordenamiento Ecológico Regional (OER) comprenderán la totalidad o parte de una entidad federativa o dos o más entidades federativas.
Es importante señalar que los programas de ordenamiento ecológico general y regional establecen una serie de criterios ecológicos que no tienen carácter obligatorio, sólo se consideran inductivos. Estos criterios no son oponibles a particulares y sólo son lineamientos a los que se sujetarán las autoridades de los tres órdenes de gobierno en el ejercicio de la función pública.
En ese sentido, el Ordenamiento Local (municipal) regulado en los artículos 20 BIS 4 y 20 BIS 5 de la Ley, es el único que puede regular y establecer limitaciones y modalidades al uso del suelo fuera de los centros de población y establecer los criterios ecológicos dentro de los centros de población, para ser considerados en los planes y programas de desarrollo urbano.
Un esquema idóneo: el OET Local
En México, los instrumentos de planeación urbana y ambiental se han desarrollado en forma separada, generando una serie de conflictos de competencia entre los tres órdenes de gobierno, así como una situación de incertidumbre jurídica y poca eficacia en la aplicación de los programas.
El fortalecimiento a las autoridades locales, derivado de las reformas a la LGEEPA de 1996 y a la Constitución en 1999, debe reflejarse en una forma más clara para generar mayor certidumbre y coherencia entre los distintos instrumentos de planeación.
El OE Local es el único que puede regular los usos de suelo e imponer modalidades a la propiedad privada, conforme al párrafo tercero del artículo 27 y al artículo 115 Constitucional en su fracción V. Por tal motivo, este esquema de Ordenamiento es el idóneo para instrumentar correctamente las políticas urbanas y ambientales.
El Ordenamiento Ecológico del Territorio y la Evaluación de Impacto Ambiental.
El artículo 32 de la LGEEPA prevé que las autoridades locales (estatales y municipales) podrán someter sus planes de desarrollo urbano y programas de ordenamiento territorial al procedimiento de evaluación de impacto ambiental federal, que comprendan algunas de las obras o actividades que conforme al artículo 28 de la LGEEPA sean de competencia federal, para poder obtener así una autorización para el conjunto de las obras o actividades respectivas.
Este esquema tiene la ventaja de que una vez obtenida la autorización de impacto ambiental correspondiente, las obras o actividades previstas en los programas de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico del territorio, requerirán únicamente la presentación de un informe preventivo (IP) para su evaluación y no una manifestación de impacto ambiental (MIA), lo que genera una mayor certeza jurídica en la inversión y una disminución de trámites y costos para el gobierno local respectivo.
El Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico Territorial
El 8 de agosto de 2003 se publica en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico.
Este instrumento normativo tiene por objeto reglamentar las disposiciones de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico de competencia federal y establece las bases que regirán la actuación del Gobierno Federal en las distintas modalidades de programas de ordenamiento.
El Reglamento incluye conceptos interesantes tales como “actividades incompatibles”, “áreas de atención prioritaria”, “conflicto ambiental” (concurrencia de actividades incompatibles), “interés sectorial”, “lineamiento ecológico”, entre otros.
Asimismo, prevé que el ordenamiento ecológico sea un proceso de planeación que promueva la participación social corresponsable y el rigor metodológico, el cual tendrá como productos: a) Convenios de Coordinación, b) Programas de Ordenamiento Ecológico; y c) la Bitácora Ambiental.
La Bitácora ambiental es un instrumento cuya función es llevar un registro sistemático y transparente del proceso de ordenamiento ecológico, dando certidumbre jurídica a la gestión pública ambiental de los tres órdenes de gobierno y a la inversión pública y privada para consolidar el desarrollo sustentable.
Por último, vale la pena destacar que el Reglamento prevé la conformación de un Comité de Ordenamiento Ecológico que se integrará por dos órganos: a) un órgano ejecutivo responsable de la toma de decisiones, y b) un órgano técnico encargado de los estudios y análisis técnicos.
El Ordenamiento Ecológico del Territorio en Quintana Roo
El Estado de Quintana Roo es una entidad pionera en materia de ordenamiento ecológico del territorio y se encuentra a la vanguardia en nuestro país sobre este tema.
En 1994 se decretan los dos primeros POET del país: el del Corredor Cancún-Tulum el 9 de junio, y el del Sistema Lagunar Nichupté el 30 de noviembre. Actualmente, existen siete programas de ordenamiento ecológico territorial en el Estado con diferentes características en cuanto a su formulación y seguimiento.
La Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Quintana Roo (LEEPA), considera de utilidad y de interés público al ordenamiento ecológico regional y local (artículo 3°, fracción I). Asimismo, la LEEPA regula el instrumento en sus artículos 14 a 23.
Un punto que genera controversia en la Ley estatal es que establece sólo la “participación” de los Municipios en la elaboración y aplicación de los programas de ordenamiento ecológico local (LEEPA, artículo 6°, fracción VIII), contraviniendo a lo estipulado en la Ley General que los faculta a la formulación y expedición de estos programas (LGEEPA, artículo 8, fracción VIII).
Es importante revisar estas disposiciones normativas estatales para evitar inconsistencias jurídicas. También es necesario que el Estado de Quintana Roo cuente con un Reglamento estatal en materia de ordenamiento ecológico.
Situación actual de los POET en Quintana Roo
a) Municipio de Benito Juárez. Es éste el primer POET en el país de carácter local que incluye todo el territorio de un Municipio. El decreto de publicación en el Periódico Oficial del Estado es del 20 de julio de 2005 y la publicación del Programa es del 21 de julio del mismo año. Con la publicación de este nuevo programa, quedan derogados los dos POET que tenían incidencia en el Municipio: el POET del Sistema Lagunar Nichupté de 30 de noviembre de 1994 y la parte proporcional del territorio del Municipio de Benito Juárez en el POET del Corredor Cancún-Tulum de 16 de noviembre de 2001. Asimismo, y por primera vez en el país, ya se inició el proceso para que este instrumento se someta al procedimiento de evaluación de impacto ambiental federal.
b) Corredor Cancún-Tulum. POET Regional publicado por vez primera el 9 de junio de 1994, comenzando su proceso de actualización en 1996 para ser finalmente decretado en el Periódico Oficial de Estado el 16 de noviembre de 2001. Sin embargo, este programa aprobado por los tres órdenes adolece de inconsistencias jurídicas, ya que sólo fue publicado por parte de las autoridades estatales, faltando la publicación del nuevo programa por parte de las federales, quienes sólo publican un mes después (20/diciembre/2001) en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo para revisar el POET publicado en 1994. Asimismo, con la expedición del POET Local del Municipio de Benito Juárez, pierde su carácter regional, por lo que actualmente se encuentra en periodo de revisión con la propuesta de formular un POET de carácter local para todo el territorio del Municipio de Solidaridad.
c) Zona Continental del Municipio de Isla Mujeres. POET decretado en el Periódico Oficial del Estado el 14 de mayo de 2001. Actualmente se encuentra en periodo de revisión con la propuesta que sea un POET de carácter local que abarque la totalidad del Municipio.
d) Isla de Cozumel y su área marina de influencia. POET publicado en el Periódico Oficial del Estado el 21 de mayo de 2002. En periodo de revisión.
e) Costa Maya. POET publicado en el Periódico Oficial del Estado el 6 de octubre de 2000. Actualmente se encuentra en proceso de revisión y actualización.
f) Zona Costera de la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an. POET publicado en el Periódico Oficial del Estado el 14 de mayo de 2002. En periodo de revisión.
g) Laguna de Bacalar. POET recientemente publicado en el Periódico Oficial del Estado el 15 de marzo de 2005.
La congruencia y coherencia entre los instrumentos de planeación urbana y ambiental es de suma importancia, siendo el OET Local el instrumento idóneo para alcanzar dichos objetivos.
Por otro lado, la definición clara de competencias entre los tres órdenes de gobierno, a través de los Convenios de Coordinación, es la piedra angular para desarrollar un trabajo conjunto exitoso y responsable.
La transparencia y la participación social corresponsable durante el proceso de ordenamiento ecológico, son elementos fundamentales para la instrumentación correcta de este instrumento.
Ha pasado más de una década desde la expedición del primer POET en nuestro país. Es necesario seguir trabajando por una gestión pública ambiental eficiente, para alcanzar así, un verdadero desarrollo sustentable en nuestro país.
* Egresado de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Iberoamericana con Master en Derecho Ambiental por la Universidad del País Vasco. Tiene Diplomados sobre Estudios sobre la Integración Europea, por el Colegio de México y la Comisión Europea (1996), sobre Aspectos Jurídicos del Comercio Exterior (1995) y de Derecho Ambiental (1999) por el ITAM. Ha trabajado en la Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte como consultor del Comité Consultivo Público Conjunto; en la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca dentro de la Unidad Coordinadora de Análisis Económico y Social; realizó prácticas en la Corte Internacional de Arbitraje y Conciliación Ambiental en San Sebastián, España. Actualmente se desempeña como asesor de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Gobierno de Quintana Roo.
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