Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-7263-2006.html
Timestamp: 2018-01-17 13:23:09
Document Index: 346445408

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SSC-7263-2006
Exp: 05-007116-0007-CO
Res: 2006-07263
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.José, a las catorce horas con cuarenta y siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por Federico Malavassi Calvo, abogado, portador de la cédula de identidad número 3-217-975, vecino de San Pedro de Montes de Oca, San José; Carlos Salazar Ramírez, economista agrícola, cédula de identidad número 2-351-215, vecino de San Carlos; Peter Guevara Guth, arquitecto, cédula de identidad número 1-649-102, vecino de Puntarenas; Carlos Herrera Calvo, contador público, cédula de identidad número 1-596-737, vecino de Cartago; todos mayores, diputados a la Asamblea Legislativa y casados, excepto el segundo, que es soltero; y Ronaldo Alfaro García (quien no aporta sus calidades pero aparece firmando el escrito inicial); contra el trámite de aprobación legislativa de la ley número 2036 de 16 (sic) de julio de 1956 y sus reformas en tanto modificación parcial al artículo 96 de la Constitución Política; así como contra el fondo de dicha reforma.
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:09 horas del 10 de junio del 2005, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del trámite de aprobación legislativa de la ley número 2036 de 16 (sic) de julio de 1956 y sus reformas en tanto modificación parcial al artículo 96 de la Constitución Política; así como del fondo de dicha reforma. Señalan que cuestionan tanto el procedimiento mediante el cual se aprobó la referida reforma (no debido a una mala aplicación del trámite parlamentario en sí, sino en cuanto se utilizó el procedimiento de reforma parcial a la Constitución para un asunto en que correspondía una reforma general), como su validez en cuanto al fondo. Explican que por medio de la reforma impugnada se introdujo en la Carta Fundamental un mecanismo de financiamiento estatal de los gastos de los partidos políticos, a pesar de que el criterio del constituyente originario había sido negativo al respecto. En efecto, de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 se desprende con claridad que sus integrantes rechazaron el establecimiento de un mecanismo en virtud del cual el Estado sufrague los gastos de campaña política empleando fondos públicos. De manera que al reformar el ordinal 96 en 1956, así como por medio de posteriores modificaciones, el constituyente derivado (Asamblea Legislativa) introdujo un cambio radical en el sistema político del país que no estaba autorizada para realizar. La reforma implica así un desconocimiento de un valor constitucional acreditado en las actas de la Asamblea Constituyente: el de que el pueblo no debe financiar los gastos electorales por medio de impuestos. La propia Sala Constitucional –continúan indicando— en sentencias tales como la número 2003-02771 ha reafirmado que las normas originarias de la Carta Política acerca de los derechos fundamentales y los sistemas políticos y económicos únicamente pueden ser disminuidos o desconocidos por una Asamblea Constituyente. El cambio efectuado a partir de 1956 ha introducido un mecanismo de desmedro del patrimonio público que además resulta extraordinariamente impopular, tal y como lo demuestran las diversas encuestas efectuadas. “No solamente en 1949 los constituyentes rechazaron la Deuda Política a cargo del Estado, sino que actualmente, casi medio siglo después, pueden encontrarse parámetros de juicio que permiten concluir que la aceptación social de dicha figura es nula. En ese sentido, es importante recordar que el espíritu del Derecho de la Constitución son los valores y principios constitucionales derivados del sentir de un Pueblo, y que en el caso de Costa Rica, tanto en 1949 como en el presente el sentir ampliamente mayoritario del Pueblo Costarricense es que la deuda política no debe existir.” En cuanto a su legitimación para accionar, señalan los demandantes que no existe en este caso un asunto previo pendiente de resolver en que apoyan su gestión, sino que consideran encontrarse dentro de las hipótesis del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al estimar que no existe en la especie una lesión individual y directa, puesto que la norma cuestionada “incidió directamente en el destino del país, en el sistema de representación democrática, y por ende en todos sus habitantes, de los cuales somos representantes en tanto diputados a la Asamblea Legislativa”.
Sobre la admisibilidad. La acción interpuesta resulta admisible por cumplir con los requisitos que establecen los artículos 73 y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Los accionantes se encuentran legitimados al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de Jurisdicción Constitucional, por actuar en defensa de intereses difusos. En efecto, el criterio constante de este Tribunal desde la sentencia 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991 ha sido que –tratándose de materia electoral, como es aquí el caso— cualquier ciudadano tiene legitimación suficiente para gestionar en defensa de las instituciones democráticas del país. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, 2881-95 de las 15:33 horas del 6 de junio de 1995, 883-96 de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996 y 5379-97 de las 14:36 del 5 de setiembre de 1997. Pero, además, los argumentos de los accionantes apuntan a la protección del correcto empleo de los fondos públicos, materia que también ha sido reconocida reiteradamente como propia del concepto de interés difuso para efectos de legitimación, por lo que en ese sentido la demanda también resulta admisible.
Sobre la competencia de la Sala para conocer del tema planteado.
En tanto lo impugnado es una reforma constitucional. Ya desde la sentencia número 2000-07818, la Sala estableció claramente su competencia para conocer cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento, y por ende, para declarar la invalidez procedimental de la ley que promulgó la reforma, de conformidad con el artículo 73, inciso ch), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como se reafirmó posteriormente en la resolución número 2003-02771 de las 11:40 horas del 4 de abril del 2003,
“Sobre este extremo, este Tribunal estima que tiene plena competencia para conocer de la inconstitucionalidad de las reformas constitucionales por razones de procedimiento. El artículo 9 de la Constitución Política, establece como uno de los principios orientadores de nuestro Estado, el principio de división de poderes. Este principio pretende dividir la detentación del poder en Poderes de igual rango, independientes el uno del otro, de tal forma que un Poder pueda fiscalizar la labor de los otros, y se crea así, un sistema de ‘frenos y contrapesos’ que se encarga de garantizar que las labores de cada uno de ellos se enmarque dentro de ciertos límites establecidos, procurando así no violentar o vulnerar los derechos y libertades de los ciudadanos. La función de garantizar el cumplimiento de la Constitución Política por parte de este Tribunal ha sido plenamente reconocida por la doctrina, al recordar que la Constitución proviene de un poder constituyente originario y el poder constituyente derivado se instala y habilita en un plano también constituyente, pero secundario, de ahí que éste sea subordinado y sujeto a límites procedimentales, y de lo cual además se infiere que una reforma de la Constitución llevada a cabo por el poder derivado es susceptible de ser declarada inconstitucional si violentó alguna norma constitucional de procedimiento (artículo 73 inciso ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), legitimando así la competencia de este Tribunal Constitucional. Una de las funciones políticas de la Carta Fundamental es establecer límites jurídicos al ejercicio del poder, así como otorgar garantías constitucionales que generen la seguridad de que esos límites jurídicos no serán transgredidos. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 10 de la Constitución y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es indudable que le corresponde a esta instancia ejercer tal función. Por ende, un aspecto de la reforma constitucional, que es de suma importancia, se vincula con el análisis de la lesión, alteración, desconocimiento o el cercenamiento, que una reforma constitucional produce respecto de derechos o situaciones jurídicas que se han adquirido o consolidado al amparo y en aplicación de las anteriores normas constitucionales.”
En tanto lo cuestionado es una norma de alcance general, aunque sea de materia electoral. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política, compete al Tribunal Supremo de Elecciones la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El artículo 10 de ese mismo cuerpo normativo señala que no es impugnable la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones, mientras que el artículo 74 de la Ley de Jurisdicción Constitucional refiere que no cabe la acción de inconstitucionalidad contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones relativos al ejercicio de la materia electoral. Sin embargo, como se señaló en la sentencia 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992:
“En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, en materia electoral, no son impugnables ante la Jurisdicción Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales —en el llamado contencioso electoral, que sí le corresponden exclusivamente—, aunque sí lo son, naturalmente, las normas, incluso electorales, de carácter legislativo o ejecutivo —sujetas al control de constitucionalidad previsto por los arts. 10 de la Constitución y 73 ss. de la Ley de la Jurisdicción Constitucional— , así como, en su caso, las normas no escritas originadas en sus precedentes o jurisprudencia —art. 3º de la misma Ley—; todo ello con las salvedades del artículo 74 de esta última … El hecho de que el artículo 10 excluya del control de constitucionalidad la declaratoria de elecciones y los demás actos que determine la ley, emanados del Tribunal Supremo de Elecciones, no implica que el legislador, en función constituyente, hubiera confundido ambas dimensiones de la Justicia Constitucional.”
En consecuencia, tratándose este asunto de la valoración de la constitucionalidad de disposiciones de carácter general, aunque relacionadas con la materia electoral, resulta de aplicación el antecedente citado y, por ende, habilitada la Sala para su conocimiento y resolución.
Objeto de la acción. Se cuestiona en el sub lite la constitucionalidad de la reforma parcial que en 1956 introdujo la Asamblea Legislativa, actuando como poder constituyente derivado, en el artículo 96 de la Constitución Política, mediante ley número 2036 del 16 de julio de ese año. Aun cuando no se diga explícitamente así, sería necesariamente entendido que la acción impugna también las reformas posteriores del mismo texto normativo, en tanto que participarían del mismo vicio que ven en la primera los demandantes. Por tanto, es importante comenzar por tener claridad en cuanto a la sucesión de redacciones que ha tenido el artículo de interés, como paso previo a la consideración de los argumentos de la acción.
Texto originario del artículo 96 constitucional. Como fruto de la aprobación de la Constitución Política que entró en vigencia el 7 de noviembre de 1949, el numeral 96 que aquí nos concierne disponía en sus inicios, escuetamente:
“Artículo 96.- El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas.”
La discusión y votación en torno a este texto, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, consta en las actas número 74, 75, 79 y 180, de fechas 24, 25 y 31 de mayo, así como 2 de noviembre, de 1949, respectivamente.
Reforma de 1956. El texto originario de la norma fue modificado por primera vez mediante ley número 2036 del 18 (y no 16) de julio de 1956 –que es precisamente la que aquí cuestionan los petentes— en el siguiente sentido:
“Artículo único.- Adiciónase el artículo 96 de la Constitución Política de la siguiente forma:‘
El Estado contribuirá al pago de los gastos en que incurran los Partidos Políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las siguientes disposiciones:
a) La contribución total no podrá ser superior al dos por ciento (2%) del promedio de los Presupuestos Ordinarios de la República durante los tres años anteriores a aquel en que se celebra la elección;
c) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los Partidos que, inscritos en escala nacional, no hubieren obtenido un diez por ciento (10%) de los sufragios válidamente emitidos en todo el país; o que, inscritos en escala provincial, no hubieren obtenido ese mismo porcentaje de los sufragios válidamente emitidos en la provincia o provincias respectivas;
d) Para recibir el aporte del Estado, los Partidos están obligados a comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Cuando la suma aceptada por el Tribunal fuere inferior a la suma que a un Partido le correspondería de acuerdo con la regla del inciso b) de este artículo, dicho Partido sólo tendrá derecho a percibir como contribución del Estado la cantidad que el Tribunal estimare como efectivamente gastada por el Partido en su campaña electoral.’ ”
Reforma de 1971. Con ley número 4765 del 17 de mayo de 1971, se modificó el párrafo segundo del artículo 96 constitucional, para que se leyera en lo sucesivo así:
“El Estado contribuirá a la financiación y pago de los gastos de los Partidos políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de acuerdo con las siguientes disposiciones:”
Como se nota, la variante consistió en añadir la referencia a “la financiación” y ya no solo al pago de los gastos electorales. También se agregó un inciso e), así:
“e) El Estado contribuirá a la financiación previa de los gastos que demanden las actividades electorales de los partidos políticos, dentro de los montos de pago fijados anteriormente y mediante los procedimientos que con tal objeto determina la ley. Esta ley deberá ser aprobada por dos tercios de los votos de los Diputados que forman la Asamblea Legislativa.”
Esta Sala tuvo oportunidad de examinar dicha enmienda mediante la ya citada sentencia número 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, en la que se declaró con lugar la acción y, en consecuencia, la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la inclusión del vocablo “financiación” en el párrafo segundo y de la totalidad del inciso e). Lo anterior por violación de los trámites constitucionales previstos para su promulgación, al estimar la Sala que la Asamblea Legislativa no podía introducir modificaciones propiamente tales al texto de un proyecto de reforma constitucional ya aprobado en primera legislatura, como se hizo en esa oportunidad.
Reforma de 1972. Al año siguiente se dictó la ley 4973 del 16 de mayo, por virtud de la cual se modificó el inciso c) de la norma de interés, para que dijera:
“c) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los partidos que, inscritos en escala nacional, no hubieren obtenido un cinco por ciento (5%) de los sufragios válidamente emitidos en todo el país; o los que, inscritos en escala provincial, no hubieren obtenido ese mismo porcentaje en los sufragios válidamente emitidos en la provincia o provincias respectivas.”
Reforma de 1997 y texto actual de la norma. Finalmente, mediante ley número 7675 de 2 de julio de 1997, se modificó nuevamente el texto del ordinal (junto con los artículos 95 y 98 ibidem) para darle su redacción vigente, que se transcribe de manera integral para mayor claridad:
La contribución será del cero coma diecinueve por ciento (0,19%) del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para Presidente, Vicepresidentes de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. La ley determinará en qué casos podrá acordarse una reducción de dicho porcentaje.
Tendrán derecho a la contribución estatal, los partidos políticos que participaren en los procesos electorales señalados en este artículo y alcanzaren al menos un cuatro por ciento (4%) de los sufragios válidamente emitidos a escala nacional o los inscritos a escala provincial, que obtuvieren como mínimo ese porcentaje en la provincia o eligieren, por lo menos, un Diputado.
Para recibir el aporte del Estado, los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
Debate en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. De acuerdo con los actores, las reformas al artículo 96 constitucional aprobadas a partir de 1956 son contrarias al espíritu de lo que dispuso en su momento el constituyente originario. Para determinar si ello es así, debemos remitirnos a la discusión que se produjo en aquel entonces, como sigue:
Acta número 74 del 24 de mayo. Según consta en la minuta correspondiente a esta fecha, “[los] señores Facio y compañeros” (se refiere al diputado Rodrigo Facio Brenes) presentaron una moción para que el artículo que debía llevar inicialmente como número el 72, se leyera como sigue:
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas.”
La moción fue defendida –entre otros— por los diputados Monge Alfaro, Volio Sancho y el mencionado Facio Brenes; y combatida, también inter alia, por los representantes Herrero Herrer, Baudrit Solera, Vargas Fernández y Esquivel Fernández. Una vez sometida a votación, se desechó el párrafo primero y se aprobó el segundo. Las razones que privaron en contra de la parte inicial fueron, en síntesis:
1) Que constituiría “un mal precedente que el Estado cargue con todos los gastos de los partidos”;
2) Que “el exceso de dinero gastado en las campañas electorales” era uno de los factores que más perjudicaban al país, debiendo “poner coto a esa práctica dañina, pero no que el Estado cargue con las deudas de los partidos, lo que significaría aumentar el mal”; y,
3) Que la medida, “lejos de favorecer a las minorías, favorecía a los partidos grandes, que son los que adquieren el mayor número de sufragantes”. Igualmente, que “de ponerse esa disposición en la Constitución, significaría exponerla a constantes reformas. Por otra parte, las corruptelas no se van a eliminar.”
Acta número 75 del 25 de mayo. Al día siguiente de la sesión anterior, el diputado Arroyo Blanco planteó una nueva moción sobre este tema, proponiendo la redacción siguiente:
“El Estado contribuirá a los gastos que efectúen los Partidos Políticos en cada período de elección. El aporte del Estado será de un medio por ciento del monto del Presupuesto general de gastos ordinarios, correspondientes al año anterior al de la elección, sin que tal suma pueda exceder de ¢400,000.00. Ningún Partido podrá, so pena de ser descalificado, hacer en cada campaña una inversión mayor de ¢100,000.00. El Tribunal Supremo de Elecciones controlará los gastos y al efecto contará con la obligada colaboración de las autoridades administrativas, efectuando la distribución de los aportes del Estado.
El Estado no podrá hacer deducción alguna en las remuneraciones de los servidores públicos, ni aceptar aquellas que se dijeren voluntarias para el pago de las deudas políticas.”
El proponente justificó la moción en la necesidad de evitar el peligro de que “en el futuro las campañas políticas [estén] en manos de aquellas personas que cuenten con los suficientes medios económicos para financiarlas.” La discusión de fondo, sin embargo, fue pospuesta para una futura sesión.
Acta número 79 del 31 de mayo. En esta oportunidad, la Asamblea Constituyente conoció de mociones planteadas por los diputados Madrigal, Dobles, Baudrit Solera, González Luján, Trejos, Montealegre y Castaing, en adición a la ya indicada del representante Arroyo Blanco. A la postre, todas fueron desechadas, pesando nuevamente en contra de lo que aquí se examina (el establecimiento de una contribución estatal a los gastos de los partidos políticos) los argumentos que se puede resumir así:
1) Que el pago de las deudas políticas por parte del Estado no evitaría, en ninguna forma, los gastos exagerados en las campañas electorales, los cuales más bien crecerían;
2) Que no hay ningún medio efectivo para controlar los gastos de los partidos, “pues siempre habrá oportunidad de que las agrupaciones políticas tergiversen las sumas que gastan en sus campañas”;
3) Que, en Costa Rica, los partidos pequeños e ideológicos han logrado sufragar los gastos de sus campañas con pequeñas contribuciones de sus partidarios; y,
4) Que la gran mayoría de los gastos electorales son innecesarios y bien podrían suprimirse.
Acta número 180 del 2 de noviembre. En esta ocasión únicamente se avanzó en la discusión y votación de mociones de revisión, sin que –en lo que nos concierne— se produjera ninguna discusión o alteración adicional del texto del que para entonces ya era el ordinal 96 del proyecto de texto constitucional, numeración que a la postre resultó definitiva y que continúa ostentando hasta la fecha.
De manera que, a la luz del análisis histórico recién efectuado, se concluye que en efecto llevan razón los demandantes al sostener que la postura que mayoritaria –no unánimemente— prevaleció en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de que el Estado no debería contribuir a sufragar los gastos de los partidos políticos incurridos durante las campañas electorales.
Los límites al poder reformador de la Constitución. Una vez establecido lo anterior, la interrogante que impone la presente demanda es la siguiente: ¿podía o no la Asamblea Legislativa, como constituyente derivado, reformar el pluricitado numeral 96 en un sentido diverso al fijado por el originario, acudiendo para ello al procedimiento de la reforma parcial? Al respecto, cabe recordar –como lo destacan los demandantes— que la Sala ya ha considerado anteriormente (en especial en la ya citada sentencia 2003-02771) el tema de los límites a los que está sujeto el poder constituyente derivado en lo relativo a modificar parcialmente el texto de la Carta Política. En esa oportunidad se señaló, en lo que interesa aquí:
“En razón de su importancia, la Constitución ha previsto instrumentos normativos, especialmente reforzados, dirigidos a evitar la alteración de su contenido o la limitación de sus alcances por cualquier institución estatal: las garantías constitucionales. De lo anteriormente argumentado se deduce que la mutación o limitación del estatuto de los derechos fundamentales no implica una mera amputación parcial de la Constitución, sino que entraña la sustitución plena de la Constitución y el irrespeto a la voluntad popular. Todo lo anterior explica, por qué desde las primeras constituciones costarricenses, se consagró el principio de la ‘rigidez’, es decir, de la inalterabilidad del catálogo de derechos fundamentales y libertades ciudadanas o públicas. El principio de rigidez, que como principio de reserva del poder originario será analizado posteriormente, además de establecer una frontera impenetrable para la actividad legislativa y ejecutiva al ámbito de los derechos fundamentales, también alcanza, como garantía constitucional, a las llamadas ‘decisiones políticas fundamentales’, que son aquellas resoluciones de la sociedad que son determinantes acerca de un principio constitucional y que representan una forma históricamente duradera del sentir y pensar social. Las dos decisiones más importantes con las que se enfrenta una sociedad son, la elección de su modelo económico y la de su sistema político (parte de la doctrina considera que en el fondo ésta es una sola y única decisión). Dentro del sistema político, la sociedad opta por una forma de elegir a sus representantes y gobernantes y por los requisitos que debe tener quien pueda ser electo para un puesto público: ambas, coinciden los expertos de forma aplastante, son decisiones políticas fundamentales. La fuente de la que nos alimentamos, la jurisprudencia constitucional, ha coincidido en que la reforma de las decisiones políticas fundamentales corresponde exclusivamente al pueblo como soberano a través de la competencia que delega en las asambleas nacionales constituyentes, electas para este efecto y representativas de la voluntad popular general. Estas cláusulas son modificables pero el único sujeto autorizado para reformarlas es el poder constituyente.
“Es decir, la seguridad jurídica es un principio complejo, necesariamente balanceado de forma tal que asegure, a su vez, la igualdad y la libertad. Este principio es sustentado por la confianza ciudadana de que las instituciones, en su actividad, respetarán aquellas normas que, el Poder Constituyente Originario escogió para conformar el sistema político y económico. La seguridad jurídica es un principio dirigido a las instituciones generadoras o aplicadoras de las normas, que las obliga a desarrollar una actividad cuyo producto o resultado, sean normas o actos administrativos, que estén siempre caracterizados de la máxima tutela de los derechos fundamentales. La organización política debe preservar, defender y ampliar hasta donde sea razonablemente posible estos derechos y la Asamblea Legislativa en uso de la competencia prevista en el artículo 195 de la Constitución Política, jamás debe limitarlos, en cuanto así le fue ordenado por el poder constituyente.
VII. DE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.norma, por su necesario ajuste al cambio de los tiempos puede revestirse de la calidad de estática, de perpetua. La norma constitucional, aun cuando muestra una elasticidad menor que las de menor rango, tampoco es inalterable. Es así que es indispensable la armonización y ajuste constante de las normas en general a los cambios de actitudes y a las nuevas necesidades sociales. En el caso de la reforma a la Constitución se presenta una gran e importante diferencia: aquellas normas constitucionales relativas a los derechos fundamentales o a decisiones políticas trascendentales, sólo pueden ser reformadas por una asamblea constituyente de conformidad con el artículo 196 de la Constitución Política. En beneficio de la contundencia de la afirmación, repetimos que las normas originarias acerca de los derechos fundamentales y los sistemas políticos y económicos, únicamente pueden ser disminuidas por una asamblea constituyente. Las otras normas de la Constitución y las leyes secundarias son susceptibles de ser revisadas por la Asamblea Legislativa en uso de las atribuciones que le da el numeral 195 constitucional; tal es su ámbito de competencia en materia de reforma legislativa. No es lo mismo establecer una Constitución que reformarla, pues lo primero es un acto de máxima soberanía popular, un acto creador; es la facultad soberana del pueblo para darse su propio ordenamiento jurídico-político. La reforma es un procedimiento para la revisión de lo ya establecido y cuyos mecanismos, alcances y sujetos se encuentran estipulados en la Constitución. Repetimos, existen algunos límites al poder de revisión constitucional por la Asamblea Legislativa y ello es debido a que esta potestad normativa no puede oponerse al poder constituyente en aquellos aspectos explicados extensamente en este texto. La existencia del poder legislativo no supone un desdoblamiento de la soberanía popular, sino simplemente, la delimitación jurídico-institucional de una competencia dada por el propio poder originario y que actúa dentro de la organización del Estado, subordinada en todo momento a la voluntad del pueblo. La doctrina ha sido insistente en señalar que ‘los elegidos son los representantes de la nación soberana, pero no los representantes soberanos de la nación’. En nuestro país el órgano competente para reformar parcialmente la Constitución es la Asamblea Legislativa, de conformidad con el Título XVII de la Constitución Política, artículos 195 y 196, siempre y cuando su actividad no afecte negativamente a los derechos fundamentales, ni al sistema político y económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder constituyente.”
¿Y en qué radica la distinción entre una reforma parcial y una reforma general de la Constitución? La respuesta nos la brinda el mismo pronunciamiento recién citado:
“Habiendo llegado a este punto del razonamiento judicial, es pertinente aclarar que la reforma parcial o total de la Constitución Política no se refiere a la cantidad de normas reformadas, sino que apunta a un aspecto cualitativo. Cualitativo, en el sentido de que si la pretendida reforma implica variación de aspectos esenciales de la vida político-social y económica de la nación, o restricción a derechos y garantías fundamentales, y aún cuando lo sea de una sola norma constitucional –o de uno de sus incisos-, no podría la Asamblea Legislativa, mediante el procedimiento de reforma parcial, aprobar la reforma sin violentar toda la Constitución. Una de las razones de sentido común en que se fundamenta la distinción entre reforma parcial y general, es que el criterio para determinar la capacidad de reforma parcial no sea cuantitativo, sino cualitativo, porque de lo contrario, por vía de la primera podrían reformarse todas y cada una de las normas constitucionales, –incluso aquellas que definen la fuente del propio poder legislativo que las promulga-, lo cual sería una contradictio in absurdum, porque implicaría la posibilidad de que la Asamblea se despojara de su propia competencia constitucional, e incluso alterara la fuente misma del poder constituyente, es decir la titularidad de la soberanía. Se trata entonces de proteger y defender a la Constitución como conjunto de normas básicas y fundamentales del ordenamiento jurídico.”
Por consiguiente, partiendo de los elementos de juicio anteriores, lo que cabe examinar aquí -en concreto- es si las reformas operadas en el artículo 96 constitucional a partir de 1956, por vía de la enmienda parcial, implican o no una variación de aspectos esenciales de la vida político-social y económica de la nación, o bien una restricción sensible o supresión de los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos. Si la respuesta fuese afirmativa, entonces habría que coincidir con los accionantes en cuanto a que, al representar una invasión de atribuciones reservadas exclusivamente al constituyente originario, tales reformas serían contrarias a la Constitución y tendrían que ser anuladas.
El diseño constitucional del “sistema político”; papel del financiamiento electoral.
La postura mayoritaria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 fue contraria a la idea de que el Estado sufragara con fondos públicos los gastos electorales de los partidos políticos, pero la única prohibición que se consigna en el texto constitucional es la de deducir contribuciones de los salarios de los servidores públicos con ese fin. Y esto se explica por el abuso que se cometía en ese sentido. Las reformas efectuadas a partir de 1956 al texto del numeral 96 constitucional se apartan de aquella tesitura original. Los accionantes sostienen que con ello la Asamblea Legislativa rebasó los límites del poder reformador, ya que consideran que en ello va implícita una transformación sustancial del sistema político-institucional costarricense. Ahora bien, por “sistema político” de un país, en lo esencial, entiende la doctrina constitucionalista el conjunto de instituciones político-jurídicas que regulan las relaciones que se producen entre los detentadores y los destinatarios del poder en un Estado, así como las normas que las rigen. Ese sistema es siempre el resultado de la ideología que prevalece en el medio social al momento de su adopción, así como del ideario que haya querido darse en ese instante el pueblo independiente y soberano. En los regímenes democráticos, un componente esencial de ese sistema político lo es el diseño y funcionamiento de los mecanismos electorales, que supone una toma de posición acerca de cómo se van a regular aspectos medulares, como el diseño de las circunscripciones electorales, la forma de las candidaturas, el procedimiento de votación y las reglas de distribución de escaños. Por eso, la tantas veces citada sentencia 2003-02771 dice que “Dentro del sistema político, la sociedad opta por una forma de elegir a sus representantes y gobernantes y por los requisitos que debe tener quien pueda ser electo para un puesto público”.
Ahora bien, no obstante que el tema del financiamiento de los gastos que generan los diversos procesos eleccionarios es de importancia, no estima la Sala que se constituya en un rasgo definitorio del sistema político en sí, al punto de que las variaciones que experimente el primero supongan, al propio tiempo, una modificación sustancial del segundo. Esta afirmación exige algunas necesarias precisiones:
(i) Es bien sabido que la relación entre el dinero y la política es antiquísima y que aun hoy continúa siendo crucial para la salud y la calidad de la democracia. Se trata de un problema de suyo complejo, que ni siquiera las democracias más maduras y consolidadas del mundo han logrado resolver de manera enteramente satisfactoria, como lo demuestran escándalos suscitados en su momento en Estados Unidos, Japón, Francia, España, Inglaterra, Alemania y –desde luego- nuestro propio país. Para intentar solucionarlo, los diversos ordenamientos jurídicos han ensayado alternativas que van desde exigir un financiamiento completamente privado de la actividad electoral (como sucede en Venezuela a partir de la aprobación de la Constitución de 1999) hasta establecer un financiamiento casi enteramente público (como en México). La mayoría de los países de América Latina han optado por esquemas que balancean, en proporciones diversas, los componentes público y privado. En este sentido, debates como el que se produjo en la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 distan mucho de ser exclusivos de nuestro país. En efecto, la introducción de regulaciones para el financiamiento público de los partidos políticos se ha dado en nuestra región tanto antes como después de ese año (desde Uruguay en 1928 hasta, por ejemplo, Bolivia y Panamá en 1997). Con la mencionada excepción de Venezuela, la tendencia hoy día apunta a que el financiamiento público de los gastos de las campañas electorales juega un papel importante en la realización de metas tan trascendentes como garantizar la equidad de las contiendas; fomentar la transparencia y la rendición de cuentas; fortalecer la democracia y el papel que juegan los partidos políticos como una forma de asociación; prevenir el tráfico de influencias y cerrar espacios a la corrupción política; así como prevenir el ingreso a la escena política de dineros provenientes de la delincuencia organizada, especialmente del narcotráfico. Desde luego, no se puede caer en la ingenuidad de pensar que esos objetivos han sido logrados a satisfacción, pero tampoco pareciera posible llegar al extremo opuesto, de suponer que la asignación de fondos públicos a la política conduce siempre e inevitablemente a resultados nefastos.
(ii) No es de sorprender, entonces, que los constituyentes de 1949 –época para la cual los países de nuestra área tenían poca o ninguna experiencia en este campo- se mostrarán mayoritariamente suspicaces de la idea de que el Estado sufragara todo o parte de los gastos políticos; máxime considerando los precedentes citados por varios de ellos y el contexto político general de la época. No obstante, las reformas iniciadas a partir de 1956 apuntan hacia un cambio de mentalidad y hacia una disposición de experimentar con distintas propuestas, todas ellas dirigidas al continuo perfeccionamiento de nuestro régimen electoral. Hoy prevalece el criterio de que si bien la destinación de recursos públicos a la política ha dado, sigue dando y podría continuar dando en el futuro paso a lamentables incidentes que producen una justificada preocupación entre la ciudadanía, su completa erradicación también expondría a varios de los riesgos que destacaron algunos sectores de la Asamblea Nacional Constituyente, incluyendo la eventual entronización de la plutocracia en nuestro medio.
(iii) Sea como fuere, la Sala considera que las realidades históricas que se ha mencionado resumidamente demuestran que es posible evolucionar en el tema de cómo regular ese binomio dinero-política, sin comprometer con ello la integridad del sistema político como tal. En otras palabras, la decisión de si las campañas político-electorales deben ser sufragadas enteramente con fondos privados, con fondos públicos o mediante una mezcla de ambos, no necesariamente representa un factor cualitativo definitorio del sistema político en sí considerado. En las reformas realizadas hasta ahora, no se aprecia que haya sido afectada la institucionalidad jurídica del país; antes bien, ellas persiguen, a tono con las tendencias ya reseñadas, una profundización y una depuración de los mecanismos de participación democrática y de los mecanismos de control, con miras a asegurar la transparencia y la rendición de cuentas tanto por las contribuciones públicas como por las privadas. El hecho de que nuestro país haya oscilado en diversos momentos entre soluciones alternativas (incluyendo la se que adoptó primeramente en 1949) tan solo pone de manifiesto la dificultad y complejidad del tema, siendo ésta una experiencia compartida con otras democracias del mundo.
Conclusión. Como resultado del análisis precedente, la Sala estima que las reformas constitucionales impugnadas no han rebasado los límites del poder reformador de la Asamblea Legislativa en tanto constituyente derivado, las cuales resultan por ello enteramente compatibles con el procedimiento de reforma parcial contemplado en el artículo 195 constitucional. Como resultado de las conclusiones anteriores, la presente demanda -a pesar de resultar admisible desde la óptica de la legitimación activa para interponerla- carece de mérito en cuanto al fondo.
Se rechaza por el fondo la acción. Notifíquese esta sentencia a la Asamblea Legislativa y al Tribunal Supremo de Elecciones.
Luis Paulino Mora M. Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Cruz C.