Source: https://www.a-dif.org/2017/06/14/elementi-per-un-esposto-nei-confronti-del-governo-italiano-a-seguito-dellapplicazione-del-memorandum-dintesa-sottoscritto-con-il-governo-di-tripoli-il-2-febbraio-2017/?share=google-plus-1
Timestamp: 2019-07-18 23:45:09+00:00
Document Index: 178382550

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 4', 'sentenza ', 'art.19', 'art. 1', 'art. 2', '§ 1', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 3', 'art. 33', '§ 72', '§ 286', 'art. 26', 'art. 3', 'art. 10', 'art.4', 'art. 19', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 4', 'art.33', 'art. 33']

Elementi per un esposto nei confronti del governo italiano a seguito dell’applicazione del Memorandum d’intesa sottoscritto con il governo di Tripoli il 2 febbraio 2017 – Associazione Diritti e Frontiere – ADIF
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Nelle acque del mar libico continuano a verificarsi naufragi di gommoni carichi di centinaia di persone – che risultano generalmente disperse, salvo i pochi cadaveri recuperati in mare – e si intensificano i “soccorsi” di imbarcazioni fatiscenti ricondotte nei porti libici, con il loro carico umano, da mezzi appartenenti alla Guardia Costiera di Tripoli. Le agenzie ufficiali ed i principali media collegano questi eventi alla responsabilità dei trafficanti, ma nessuno riferisce del ritiro della maggior parte dei mezzi della missione Triton di Frontex. Sembra diminuita anche la presenza delle unità militari italiane della missione Mare Sicuro, che fino a pochi mesi fa avevano partecipato a numerose operazioni di ricerca e salvataggio (SAR – Search and Rescue) sotto il coordinamento del Comando della Guardia costiera italiana (IMRCC). Il comportamento delle unità battenti bandiera libica viene generalmente tenuto nascosto, così come le modalità del loro intervento nella zona dalla quale è partita la richiesta di soccorso. Si nasconde anche la permanenza sempre più lunga a bordo dei gommoni dei migranti in fuga dalla Libia, e nel disinteresse generale scompaiono i cadaveri trovati fianco a fianco delle persone più fortunate che vengono soccorse. Si continua invece a puntare l’attenzione sul ruolo delle Organizzazioni non governative presenti dal 2015 nella zona SAR: un tratto di mare che le diverse autorità libiche hanno dimostrato di non sapere presidiare in modo da garantire il rispetto delle convenzioni internazionali e la salvaguardia della vita umana in mare.
Il tentativo di rappresentare le ONG come colluse con i trafficanti ha portato l’attenzione generale a concentrarsi su chi continuva a soccorrere vite umane in mare, mentre altri si ritiravano o affidavano ai libici il destino di migliaia di persone che in Libia avevano già subito ogni sorta di abuso. Da ultimo, la Guardia Costiera libica ha allontanato navi umanitarie che si stavano accingendo ad interventi di soccorso in acque internazionali ricadenti in quella che – solo sulla carta – sarebbe la zona SAR libica. In altre occasioni, la stessa Guardia costiera avrebbe aperto il fuoco contro un mezzo della Guardia costiera italiana che si stava accingendo ad una operazione di soccorso.
Qualsiasi prassi di polizia in mare e qualsiasi intervento delle guardie di frontiera libiche viene giustificato in nome delle intese bilaterali e dell’esigenza di ristabilire un controllo delle frontiere europee, anche alla luce delle rinnovate minacce terroristiche. Non vi sono allo stato risultanze certe, tuttavia, di collusioni tra ONG e trafficanti, né dell’ipotesi più recente che le organizzazioni criminali utilizzino i gommoni o le imbarcazioni fatte partire dalla Libia per fare entrare in Europa persone appartenenti a gruppi terroristici. Le notizie del recente arresto di una banda di scafisti a Marsala, in cui sembrava fossero implicati anche potenziali terroristi, sono scomparse rapidamente dai giornali, dopo avere contribuito a creare allarme tra la popolazione. Si tratta comunque di pericoli che si potrebbero presentare quando la situazione in Libia dovesse precipitare, come purtroppo tutto lascia prevedere.
Al momento, in Libia non si riscontra una autorità statale centrale dotata di una Guardia Costiera capace di garantire gli obblighi di ricerca e soccorso nella vasta zona SAR affidata a questo Paese dalle Convenzioni internzionali. Occorre inoltre garantire che i naufraghi, una volta ricondotti a terra dagli agenti libici, non vengano esposti a trattamenti inumani o degradanti.
Sono note da anni le condizioni disumane in cui versano i migranti trattenuti nel centro di detenzione di Zawiya, dove recentemente la Guardia costiera libica ha riportato decine di persone riprese in acque internazionali grazie alle motovedette veloci cedute dal governo italiano.
La Guardia costiera libica, comandata dal “brigadiere” Qassem, ha espressamente confermato che i migranti “soccorsi” in mare dopo l’arrivo delle prime motovedette restituite dagli italiani sono stati riportati “nel centro di detenzione di Zawya”. Un recente Rapporto delle Nazioni Unite chiarisce che situazione trovano i migranti ripresi in mare e sbarcati in quel porto. Anche se si tratta di contrabbando di carburante non sembra che i corsi di formazione della Guardia costiera libica abbiano prodotto la fine dei traffici che sono denunciati da anni, traffici che oltre i carburanti hanno come oggetto anche le persone che sono riprese in mare e trattenute nei centri di detenzione. E il centro di detenzione di Zawia è uno di quelli nei quali, secondo le testimonianze dei migranti, si verificano gli abusi peggiori.“The report names Zawia’s coast guard as active participants in fuel smuggling and names a Zawia militia and its leaders. It also names people smugglers and details the involvement of sophisticated international cross-border smuggling and finance rings in the smuggling process.
Le intese e gli accordi stipulati tra gli stati dell’Unione europea e i Paesi terzi devono essere valutati in considerazione degli effetti che producono, al di là delle affermazioni formali di rispetto dei diritti umani e delle Convenzioni internazionali, con particolare riguardo al diritto alla vita, all’integrità fisica e psichica ed alla libertà personale di quanti ne subiscono le conseguenze. Gli stessi accordi e protocolli operativi, richiamati dal Memorandum d’intesa firmato da Gentiloni il 2 febbraio scorso, stipulati con precedenti autorità libiche che, a differenza di quelle attuali, controllavano l’intero territorio nazionale, instaurano diversi livelli di coordinamento nelle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare che estendono al governo italiano la responsabilità delle gravissime violazioni commesse ai danni dei migranti bloccati in mare e ricondotti nei centri di detenzione, come quello di Zawiya, sotto il controllo diretto ed esclusivo del governo di Tripoli.
L’allontanamento forzato delle navi delle ONG dal limite delle acque territoriali libiche, per effetto della maggiore presenza di mezzi riconducibili alla Guardia Costiera libica, ha oggettivamente creato le condizioni per soccorsi ritardati e per altre stragi, anche perchè i mezzi libici – in gran parte motovedette donate dagli italiani – non hanno la capienza per imbarcare tutte le persone che si trovano a bordo dei gommoni. Abbiamo testimonianze precise da parte di operatori delle ONG – divenuti testimoni scomodi che si voleva allontanare con le campagne diffamatorie – secondo le quali i libici sparano dai loro mezzi di soccorso, con le armi leggere di cui sono dotati, sui barconi carichi di migranti per impedire loro di proseguire la rotta verso le acque internazionali. Secondo le testimonianze, si verificano anche conflitti a fuoco tra i trafficanti che “scortano” i migranti e le motovedette di Tripoli, che li vorrebbero bloccare e riportare a terra. Per queste ragioni, ad ogni notizia di un “soccorso” operato da un mezzo libico, con la riconduzione a terra dei superstiti, si accompagna invariabilmente la notizia di un numero imprecisato di morti e dispersi in mare.
Tutto questo, in un clima da Far West, avviene proprio mentre si intensifica la collaborazione tra la Guardia costiera libica e le autorità italiane. Non sembra proprio che i libici abbiano implementato, tra i loro equipaggi, quella cultura del rispetto della dignità della persona che è stata oggetto dei corsi di formazione svolti anche in Italia. Sotto questo profilo vanno considerati anche gli accordi conclusi nel corso del 2016 tra la Guardia costiera libica, in realtà espressione del solo governo di Tripoli, e i vertici dell’operazione EUNAVFOR MED, lanciata dall’Unione Europea nel 2015, per prevalenti finalità di contrasto dell’immigrazione irregolare e più di recente orientata anche al blocco di possibili infiltrazioni teroristiche in Europa.
Dopo anni di impegno, sembra ridotta al minimo la presenza degli assetti navali della missione Triton di Frontex. Basta confrontare le notizie ufficiali sulla presenza delle navi di Frontex nel Mediterraneo centrale lo scorso anno e i dati della presenza visibile della stessa missione nell’anno in corso, per avere la prova inconfutabile del ritiro della maggior parte dei mezzi dell’agenzia Frontex, proprio in occasione della sua trasformazione in Guardia di frontiera e costiera europea per effetto del Regolamento europeo n.1624 del 14 settembre 2016.
Ricade ancora sulle navi umanitarie e sui mezzi della Guardia costiera italiana, l’onere più pesante di far fronte alle numerose imbarcazioni, nella maggior parte gommoni fatiscenti, che si trovano in difficoltà già a poche miglia dalla costa. Rispetto agli obblighi di ricerca e soccorso ribaditi dal Regolamento europeo n.656/2014 a carico dell’agenzia Frontex, tenuta ad intervenire a seguito della dichiarazione di un evento SAR da parte della competente autorità marittima (IMRCC), si è verificato il progressivo ritiro delle navi originariamente impegnate nella missione Triton, che dopo la tragedia del 18 aprile 2015 aveva esteso il suo ambito di intervento fino a 138 miglia a sud delle coste di Malta e Lampedusa, in piena zona SAR libica. Ma i vertici europei e il rappresentante delle Nazioni Unite Kobler avevano ritenuto che la presenza di navi europee – che davano la certezza dello sbarco in un porto sicuro italiano – costituisse un fattore di attrazione (pull factor) da evitare per contenere il numero dei migranti in partenza dalla Libia. Una previsione disastrosa, che non ha ridotto le partenze e gli arrivi via mare in Italia, ma che ha avuto come conseguenza un aumento esponenziale delle vittime in mare.
In questa situazione di stallo a livello europeo, si è assistito ad un violentissimo attacco, che non si è ancora esaurito, nei confronti delle navi umanitarie che hanno operato attività SAR in acque libiche sotto il coordinamento della Guardia Costiera italiana, accusate, come del resto la missione Mare Nostrum nel 2014, di costituire un fattore di attrazione, se non addirittura di trovarsi in una situazione di collusione con i trafficanti. Un attacco finora del tutto destituito di fondamento, come è stato dimostrato da una recente ricerca di Charles Heller e Lorenzo Pezzani della Goldsmiths University di Londra, ma che ha avuto come effetto quello di criminalizzare, agli occhi dell’opinione pubblica, sia i migranti che venivano soccorsi, sia i loro soccorritori.
Il Memorandum d’intesa “sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica italiana” firmato a Roma il 2 febbraio 2017 dal Presidente del “Consiglio Presidenziale” Serraj per il “Governo di riconciliazione dello Stato di Libia” e dal Presidente del Consiglio Gentiloni per il Governo italiano, oltre a violare, direttamente e per le prassi operative che ne sono derivate, le norme di diritto internazionale ed europeo che saranno di seguito specificate, costituisce una evidente violazione del principio di buona fede sancito dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, in quanto aggira di fatto l’applicazione dell’art. 3 della CEDU, l’art. 4 del Quarto protocollo allegato alla stessa CEDU ed i principi affermati dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo nella sentenza di condanna contro l’Italia, resa dalla Corte di Strasburgo il 23 febbraio 2017, in ordine al divieto di respingimenti collettivi, collegato al divieto di trattamenti disumani o degradanti.
Esistono già le prove, nelle dichiarazioni del responsabile della Guardia Costiera di Tripoli e nelle comunicazioni radio registrate da parte delle navi appartenenti alle organizzazioni non governative, del coordinamento delle attività di ripresa in mare – piuttosto che di soccorso – effettuate da unità libiche sotto gli occhi degli equipaggi delle navi umanitarie. Ecco il vero motivo per cui si è tentato in tutti i modi, anche con le calunnie, di allontanare le navi delle ONG dall’area di mare in acque internazionali, sulle quali si sta consentendo ai libici una attività di intercettazione, anziché di soccorso vero e proprio.
I respingimenti che nel 2009 erano effettuati direttamente da unità italiane, che riconsegnavano ai libici le persone “soccorse” in acque internazionali, oggi si sono trasformati in operazioni coordinate della Guarda costiera libica che, d’intesa con le autorità italiane e con le motovedette restituite dal governo italiano, raggiunge, blocca e riporta a terra una parte sempre più consistente dei migranti che tentano la fuga verso l’Europa. Rimane anche da verificare se la parte contraente libica, quindi il governo “di riconciliazione” di Tripoli, nella persona del presidente Serraj, sia stata nei “pieni poteri” richiesti dalle Convenzioni internazionali nella stipula di accordi o intese internazionali, a fronte della conclamata situazione politico e militare che caratterizza da mesi la Libia e la sua attuale divisione in tre parti, che fanno capo a governi diversi.
Nello stesso Memorandum d’intesa firmato il 2 febbraio scorso, si ribadisce “la ferma determinazione di cooperare per individuare soluzioni urgenti alla questione dei migranti clandestini che attraversano la Libia per recarsi in Europa via mare, attraverso la predisposizione dei campi di accoglienza temporanei in Libia, sotto l’esclusivo controllo del Ministero dell’Interno libico, in attesa del rimpatrio o del rientro volontario nei Paesi di origine, lavorando al tempo stesso affinché i Paesi di origine accettino i propri cittadini ovvero sottoscrivendo con questi Paesi accordi in merito”. La precisazione che la detenzione nei centri di detenzione finanziati dall’accordo avviene sotto “l’esclusivo controllo” delle milizie libiche costituisce un evidente tentativo di allontanare la responsabilità dal governo italiano per le condizioni disumane di trattenimento nei centri libici. Un espediente ancora una volta contrario al principio di buona fede internazionale. Il governo italiano conosce da anni la situazione dei centri di detenzione per migranti in transito in Libia, e si è impegnato pubblicamente per un sostegno finanziario rivolto alla creazione di campi di trattenimento per migranti illegali in Libia, anche se nelle dichiarazioni ufficiali gli aiuti risultano finalizzati ad interventi di carattere sanitario ed assistenziale. Nel preambolo del Protocollo d’intesa sottoscritto il 2 febbraio scorso tra Gentiloni e Serraj, si fa espresso riferimento alla “predisposizione di campi di accoglienza in Libia, sotto l’esclusivo controllo del Ministero dell’Interno” in attesa di rimpatriare i migranti nei Paesi d’origine “lavorando al tempo stesso affinché questi Paesi accettino i propri cittadini.
In base all’art.19 del Trattato di amicizia sottoscritto nel 2008 dal governo Berlusconi, con ministro dell’interno Maroni, titolato significativamente “Collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti, all’immigrazione clandestina”:
1. Le due Parti intensificano la collaborazione in atto nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti e all’immigrazione clandestina, in conformità a quanto previsto dall’Accordo firmato a Roma il 13/12/2000 e dalle successive intese tecniche, tra cui, in particolare, per quanto concerne la lotta all’immigrazione clandestina, i Protocolli di cooperazione firmati a Tripoli il 29 dicembre 2007;
2. Sempre in tema di lotta all’immigrazione clandestina, le due Partì promuovono la realizzazione di un sistema di controllo delle frontiere terrestri libiche, da affidare a società italiane in possesso delle necessarie competenze tecnologiche. Il Governo italiano sosterrà il 50 per cento dei costi, mentre per il restante 50 per cento le due Parti chiederanno all’Unione Europea di farsene carico, tenuto conto delle Intese a suo tempo intervenute tra la Grande Giamahiria e la Commissione Europea.
Il 29 dicembre 2007, l’Italia e la Libia firmarono a Tripoli un accordo bilaterale di cooperazione per la lotta contro l’immigrazione clandestina. Lo stesso giorno, i due Paesi sottoscrissero anche un Protocollo addizionale che fissava le modalità operative e tecniche dell’esecuzione di detto accordo. Nel 2008, il governo Berlusconi richiamava integralmente i protocolli operativi firmati nel dicembre del 2007 dal governo Prodi, così come oggi il governo Gentiloni richiama il Trattato di Amicizia del 2008 ed i Protocollo addizionale ai quali lo stesso fa riferimento, inclusi dunque quel Protocollo sottoscritto da Amato, allora ministro dell’Interno, con il suo omologo libico, il 29 dicembre 2007.
In particolare, in base all’articolo 2 del Protocollo addizionale, l’Italia e la Grande Giamahiria organizzeranno pattugliamenti marittimi con 6 unità navali cedute temporaneamente dall’Italia. I mezzi imbarcheranno equipaggi misti con personale libico e con personale di polizia italiano per l’attività di addestramento, di formazione, di assistenza tecnica all’impiego e manutenzione dei mezzi. Dette unità navali effettueranno le operazioni di controllo, di ricerca e salvataggio nei luoghi di partenza e di transito delle imbarcazioni dedite al trasporto di immigrati clandestini, sia in acque territoriali libiche che internazionali, operando nel rispetto delle Convenzioni internazionali vigenti, secondo le modalità operative che saranno definite dalle competenti autorità dei due Paesi.
Come previsto dall’art. 1 del Protocollo operativo aggiuntivo firmato a Tripoli il 29 dicembre del 2007, il Governo italiano si impegnava a cedere temporaneamente alla Gran Giamahiria n. 6 unità navali della Guardia di Finanza, di cui n. 3 guardacoste classe “Bigliani” e n. 3 vedette classe “V.5000”, per l’esecuzione di attività di pattugliamento marittimo delle acque territoriali libiche e delle prospicienti acque internazionali ai fini della prevenzione e del contrasto dei flussi migratori illegali. I predetti mezzi navali saranno ceduti privi di insegne e distintivi e saranno dotati di sistemi di comunicazione idonei a garantire i collegamenti con mezzi e strutture di comando e/o coordinamento sia libiche che italiane. Per il tempo strettamente necessario alla formazione degli equipaggi libici designati alla successiva attività operativa di pattugliamento, e comunque non oltre 90 giorni dalla data di avvio delle attività addestrative, il Governo italiano si impegna a inviare nella Gran Giamahiria gli equipaggi completi dei citati mezzi navali. In tal senso, durante tutto l’indicato periodo addestrativo, i predetti mezzi navali effettueranno, con equipaggi misti, crociere esclusivamente non operative. Successivamente ai 90 giorni dalla data di inizio dell’attività formativa, si procederà alla progressiva riduzione del personale italiano imbarcato ed al contestuale avvio di crociere operative. Dalla data di inizio dell’attività di cooperazione, il comando delle unità navali temporaneamente cedute sarà assunto da personale individuato dalla Parte libica, che sarà responsabile della condotta della navigazione e delle iniziative assunte sia nel corso delle crociere addestrative che di quelle operative.
Secondo l’art. 2 dello stesso Protocollo operativo aggiuntivo, firmato nel 2007 al fine di garantire una efficace direzione e coordinamento delle attività addestrative ed operative di pattugliamento marittimo, le Parti convengono di istituire, presso una idonea struttura che sarà individuata a cura della Parte libica, per l’intera durata del Protocollo di Cooperazione, un Comando Operativo Interforze, con il compito di:
– individuare, se necessario, nell’area di pattugliamento, zone di specifico approfondimento, sulla base degli elementi informativi nel frattempo acquisiti; raccogliere, quotidianamente, le informazioni operative acquisite dalle unità operative; impartire le direttive di servizio necessarie in caso di avvistamento e/o fermo di natanti con clandestini a bordo; svolgere compiti di assistenza logistica alle unità impiegate, adottando le iniziative indispensabili per il soccorso delle stesse in caso di necessità; svolgere compiti di punto di contatto con le omologhe strutture italiane. In tal senso, il citato Comando ha la facoltà di richiedere l’intervento e/o l’ausilio delle unità navali italiane ordinariamente rischierate presso l’isola di Lampedusa per le attività antiimmigrazione.
In base all’ articolo 5 del Protocollo aggiuntivo del 2007, qualora si raggiungessero accordi con Frontex per considerare l’impegno bilaterale italo-libico nell’ambito dell’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina di interesse di tutta l’Unione Europea, saranno in quella sede definiti i necessari accordi per il successivo finanziamento delle operazioni di pattugliamento marittimo condotte congiuntamente dall’Italia e dalla Gran Giamahiria.
Il 4 febbraio 2009, l’Italia e la Libia sottoscrivevano a Tripoli un ulteriore Protocollo addizionale volto a rafforzare la collaborazione bilaterale ai fini della lotta contro l’immigrazione clandestina. Quest’ultimo Protocollo modificava in parte l’accordo del 29 dicembre 2007, in particolare con l’introduzione di un nuovo articolo secondo cui:
I due Paesi si impegnano ad organizzare delle pattuglie marittime con equipaggi comuni formati da personale italiano e personale libico, equivalenti per numero, esperienza e competenze. Le pattuglie operano nelle acque libiche e internazionali sotto la supervisione di personale libico e con la partecipazione di equipaggi italiani, e nelle acque italiane e internazionali sotto la supervisione di personale italiano e con la partecipazione di personale libico.
Il recente Memorandun d’intesa, stipulato a Roma il 2 febbraio 2017 dal governo italiano e dal capo del governo di “riconciliazione nazionale” di Tripoli Serraj, non specifica quanto di questo protocollo possa avere ancora residua applicazione, anche se si può ritenere che, dopo la condanna dell’Italia nel caso Hirsi Jamaa, queste parti degli accordi con la Libia, o con quello che ne rimane, non saranno più applicate. Si cercherà invece di aggirare la portata della condanna subita dall’Italia da parte della Corte di Strasburgo, come si è detto in precedenza, conseguendo gli stessi risultati di un respingimento collettivo, ma delegando, anche in acque internazionali, tutte le attività di blocco e di arresto in mare soltanto alle autorità libiche, evidentemente sottratte alla giurisdizione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo. Sarebbe però comunque profilabile una responsabilità internazionale per le prassi operative della Guardia costiera libica che violi i diritti umani delle persone soccorse in mare o ne causi addirittura la morte, davanti alla Corte Penale internazionale, che ha già aperto una istruttoria sugli abusi subiti dai migranti in Libia.
Nessuna previsione dell’Accordo di cooperazione nel campo della lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, ed al traffico degli stupefacenti e sostanze psicotrope, sottoscritto tra i due Paesi a Roma il 13.12.2000, al quale si fa riferimento nei protocolli firmati a Tripoli nel 2007, autorizzava la prassi dei respingimenti collettivi in mare, come invece affermato ripetutamente dal ministro dell’interno pro-tempore Maroni. Affermazioni che poi venivano completamente destituite di fondamento dalla dura condanna della Corte Europea di Strasburgo il 23 febbraio 2012, sul caso Hirsi Jamaa/ Italia, scaturito da una denuncia di alcune delle vittime dei respingimenti collettivi effettuati dalle autorità italiane, proprio in esecuzione di quei Protocolli operativi, il 6 maggio 2009.
Non avrebbe alcun valore oggi l’eventuale riproposizione, da parte del governo italiano, dell’asserita esistenza di accordi tra Italia e Libia stipulati in base alla Convenzione contro il Crimine transnazionale, sottoscritta a Palermo nel 2000, e dei due Protocolli aggiuntivi contro la tratta e contro il traffico di esseri umani. In base all’articolo 19 § 1 del Protocollo di Palermo, come ricordato anche dai giudici di Strasburgo, nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica gli altri diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e degli individui derivanti dal diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale relativo ai diritti dell’uomo e, in particolare, laddove applicabili, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo status dei Rifugiati e il principio di non respingimento ivi enunciato.
Il Memorandum d’intesa firmato il 2 febbraio scorso dal governo Gentiloni con il governo di riconciliazione nazionale di Tripoli costituisce, proprio in virtù del suo contenuto e dei suoi effetti, una palese violazione delle norme interne sulla competenza a stipulare. Nel campo dei rapporti con la Libia, a partire d al 2004, il Governo italiano ha usato spesso forme semplificate di stipulazione anche per accordi che chiaramente rientravano nelle categorie previste dall’art. 80 Cost. e per i quali occorreva quindi l’intervento del Parlamento, sotto la forma della legge di autorizzazione alla ratifica, e la ratifica da parte del Presidente della Repubblica. Ma quando si era concluso il Trattato di amicizia con la Libia, nel 2008, si era giunti ad una ratifica parlamentare che aveva dato anche effetto ai Protocolli operativi stipulati in precedenza, nel 2007.
Adesso, a distanza di oltre nove anni, e senza alcuna informazione certa sulla copertura delle spese, oltre che sulla situazione reale in Libia, si cerca di fare rivivere quegli accordi ben oltre la portata della legge di ratifica, almeno da un punto di vista temporale ed economico, se non per gli aspetti operativi che appaiono evidentemente diversi. Si tratta di un sotterfugio procedurale che rende invalide, già sul piano del diritto interno, le intese concluse lo scorso febbraio con il governo di Tripoli, intese che peraltro sarebbero state “sospese” da una decisione del tribunale amministrativo di Tripoli. Rimane da chiedersi sulla base di quali norme giuridiche si sta dando esecuzione a Memorandum di intesa e ad accordi di polizia che non risultano rispettare neppure il principio di legalità, oltre che il fondamentale dettato dell’art. 80 della Costituzione italiana.
Gli stessi accordi, a seconda del loro contenuto o delle intese operative che ne seguono, possono violare principi consolidati di diritto internazionale, soprattutto quando riguardano migranti allontanati verso Paesi diversi da quelli di origine. La riammissione o il respingimento collettivo a mare, in collaborazione con la guardia costiera libica, di migranti verso Stati non “sicuri”, come la Libia o altri ancora, che non garantiscano il rispetto dei diritti umani fondamentali, ovvero nei quali gli interessati possano essere vittime di trattamenti disumani o degradanti, sono tassativamente proibiti dall’art. 3 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Un divieto che acquista valenza globale alla luce di una corretta interpretazione del principio di non refoulement sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. Per quanto si cerchi di esaltare la presenza dell’OIM e di una missione dell’UNHCR in Libia, non sembra facile sostenere che nei centri d detenzione di quel Paese, ormai frammentato in tribù e governato da milizie armate, che si scambiano come merce anche i migranti “illegali”, venga garantito un sia pur minimo rispetto dei diritti fondamentali della persona.
Rimane comunque vietato il rinvio verso Stati nei quali non vi è l’effettiva possibilità di accedere alla protezione prevista dalla stessa Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato, convenzione che la Libia non ha ancora sottoscritto, macigno che non può essere rimosso con il consueto argomento che lo stesso Paese è parte dell’Organizzazione degli stati africani (OUA) il cui statuto richiama tale Convenzione. Una considerazione che il governo italiano ripropone spesso ma che non ha convinto neppure la Corte europea dei diritti dell’Uomo, nel caso Hirsi. Del resto è sufficiente verificare in Libia l’assenza di uno Stato nazionale e di un sia pur minimo rispetto dello stato di diritto, la impossibilità per l’UNHCR e le altre organizzazioni umanitarie di assolvere le proprie funzioni di assistenza in favore dei richiedenti asilo, come in tutti i Paesi firmatari della Convenzione di Ginevra, per cogliere i molteplici profili di illiceità degli accordi variamente denominati stipulati nel tempo dall’Italia con i diversi governi che si sono succeduti in Libia.
Appare ancora molto concreto il rischio – se non la certezza – che, dopo gli interventi di pattugliamento praticati dalle unità libiche con le motovedette fornite dal governo italiano, si possano verificare vere e proprie espulsioni o respingimenti collettivi dalla Libia, anche a danno di potenziali richiedenti asilo, come eritrei, somali, sudanesi, verso i Paesi di provenienza. In questa prospettiva, l’Italia ha recentemente stipulato accordi con il Niger per favorire le deportazioni di migranti “illegali” dalla Libia verso quel Paese. Anche in questo caso si registra una pesante corresponsabilità del governo italiano, come emerge da recenti dichiarazioni, rese lo scorso marzo dal ministro degli Esteri Alfano: Alfano said yesterday that if a deal could be reached with Niger, Italy would then help Libya with removing migrants from it. However, he did not clarify how that would be done.
Il divieto di respingimento riguarda anche l’ulteriore rinvio forzato dal Paese di accoglienza verso un altro Paese in cui la vita o la libertà del rifugiato sarebbe minacciata. L’allargamento del divieto di respingimento indiretto o “a catena” è stato riconosciuto dal diritto europeo (T.I. c. Regno Unito (dec.) no 43844/98, CEDU 2000-III, Müslim c. Turchia, no 53566/99, §§ 72-76, 26 aprile 2005, e M.S.S. c. Belgio e Grecia [GC], no 30696/09, § 286, 21 gennaio 2011), oltre che dai principi delle Nazioni Unite sui Diritti dell’uomo.
Il governo italiano, che ha appena trattato con i governi del Sudan e del Niger per concludere Memorandum d’intesa volti a favorire la riammissione di migranti irregolari in questi Paesi, non può ignorare le condizioni dei migranti “illegali” che la Libia respinge o espelle in Niger e verso altri Paesi dell’Africa subsahariana. Le operazioni di soccorso in mare, consentite alle autorità libiche anche in acque internazionali in base al Memorandum d’intesa firmato il 3 febbraio 2017, con un coordinamento delle stesse operazioni, consente di fatto veri e propri respingimenti collettivi, eseguiti con l’interposizione dei mezzi navali donati dall’Italia alle autorità di Tripoli.
Si deve in ogni caso ritenere, per espressa affermazione ribadita dal capo del governo italiano Gentiloni e dal ministro dell’Interno Minniti, che gli accordi stipulati a Roma il 2 febbraio 2017 tra il governo italiano ed i rappresentanti del governo di riconciliazione con sede a Tripoli, abbiano ripristinato i protocolli operativi sottoscritti da Amato il 29 dicembre 2009, con tutte le previsioni di azioni congiunte e condivise, e con una unità centrale di coordinamento, che gli stessi prevedevano. Dal testo degli accordi più recenti non risultano infatti clausole che delimitano la portata degli accordi, dei trattati (di amicizia) dei memorandum d’intesa e e dei protocolli operativi precedentemente sottoscritti tra le due parti.
Si deve però ossercare che la mutata situazione territoriale in Libia e la diversa dimensione spaziale del controllo sul territorio che è in grado di garantire il governo Serraj a Tripoli, impediscono, anche in virtù della clausola “rebus sic stantibus”, che condiziona la validità dei trattati in diritto internazionale, di ritenere che un semplice memorandum d’intesa possa restituire efficacia ad un Trattato ed a Protocolli operativi che sono stati conclusi con un governo che negli anni tra il 2007 ed il 2010 aveva il completo controllo su un territorio corrispondente all’intera Libia. Non si può dunque parlare di una successione del governo Serraj nella stessa posizione che nel 2008, nel Trattato di pace con l’Italia e nei Protocolli aggiuntivi, aveva assunto il governo rappresentato da Gheddafi. Se fosse chiamato a pronunciarsi, un giudice interno italiano non potrebbe esprimersi in modo diverso da come ha già fatto il tribunale amministrativo di Tripoli, sospendendo tutti gli effetti del memorandum d’intesa siglato a Roma il 2 febbraio scorso da Gentiloni e Serraj.
La mutata situazione politica in Libia ha comunque sconsigliato l’invio di personale italiano che operasse a bordo delle motovedette restituite dal governo italiano, come pure prevedevano i Protocolli operativi che il governo attuale continua a richiamare. Si deve anche osservare come, dopo che il Tribunale amministrativo di Tripoli ha sospeso l’operatività degli accordi stipulati il 2 febbraio 2017 con l’Italia, malgrado la notizia di tale sospensione, il ministro dell’interno Minniti ha continuato a dare esecuzione al Memorandunm d’intesa, restituendo le motovedette regalate a suo tempo da Maroni a Gheddafi ed istituendo una centrale di coordinamento congiunto.
Secondo il Memorandum d’intesa sottoscritto lo scorso 2 febbraio da Gentiloni, la parte italiana si impegna a fornire supporto tecnico e tecnologico agli organismi libici incaricati della lotta contro l’immigrazione clandestina, e che sono rappresentati dalla guardia di frontiera e dalla guardia costiera del Ministero della Difesa, e dagli organi e dipartimenti competenti presso il Ministero dell’Interno.
In questo senso si deve interpretare anche la “restituzione” di dieci motovedette che dopo essersi guastate erano state fatte rientrare in Italia. La maggior parte di quelle motovedette, ripristinate ma senza equipaggi italiani, almeno per quanto risulta, sono state adesso restituite alle autorità di Tripoli, con i risultati che si sono già potuti verificare nelle prime settimane del mese di giugno del 2017.
Malgrado il richiamo integrale dei Protocolli del 29 dicembre 2007, non si è più ritornati a pattugliamenti congiunti o alla presenza di militari italiani a bordo di unità battenti bandiera libica, ma come si vedrà meglio più avanti, la sostanza dei rapporti tra autorità libiche e autorità italiane sembra ancora caratterizzata da modalità di stretta collaborazione che aggirano il divieto di espulsioni collettive, senza violare frontalmente il divieto stabilito dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
Con i più recenti accordi stipulati con il governo di Tripoli, il governo italiano ritiene superata la questione della “giurisdizione” in quanto i suoi atti non avrebbero una incidenza esclusiva sulle persone oggetto di blocco in mare, tanto in acque internazionali, quanto nelle acique territoriali libiche, la cui sorte sembra rimessa, sia in terra che in mare, alle autorità libiche. Occorre però chiedersi se senza quegli accordi, senza i mezzi finanziari e le attrezzature tecniche, ancora senza le motovedette cedute dall’Italia proprio per gli interventi di blocco in alto mare, le autorità libiche sarebbero capaci di operare interventi di “soccorso” come quelli praticati in questi ultimi mesi, ed in misura crescente dal mese di maggio, quando si è completata la ecssione delle motovedette promesse a Serraj da Gentiloni e Minniti.
Le espulsioni collettive praticate in alto mare sono vietate anche rispetto al principio della buona fede, alla luce del quale devono essere interpretate le disposizioni delle Convenzioni. internazionali. Permettere agli Stati di rinviare i migranti intercettati in alto mare, avvalendosi delle autorità costiere dei paesi confinanti ( come zona SAR) senza rispettare la garanzia sancita dall’articolo 4 del Protocollo n. 4 significherebbe accettare che gli Stati si liberino dai loro obblighi derivanti da convenzioni con il pretesto delle operazioni di controllo alle frontiere coordinate con le autorità di polizia e con la guardia costiera dei paesi lmitrofi. Che altro non significa se non subordinare alla difesa dei confini la vita delle persone coinvolte nelle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare.
Ricorre dunque un caso evidente di applicazione dei trattati in senso contrario al principio di buona fede sancito dall’art. 26 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati. Non si può infatti escludere la conoscenza da parte del governo italiano della sorte dei migranti bloccati in mare dalla Guardia costiera libica, e del fatto che la stessa Guardia Costiera libica non è nella condizione di garantire un’effettiva attività SAR di ricerca e salvataggio, nella vasta area delle acque territoriali ed internazionali che ricadono nella zona SAR che le convenzioni internazionali più risalenti assegnavano alla Libia quando questa era peraltro, a differenza di oggi, uno stato unitario, con un governo che esercitava il “pieno controllo” dell’intero territorio nazionale.
Se le scelte sul blocco o sul trattenimento nei centri di detenzione sono rimesse “esclusivamente” all autorità libiche, nelle ultime intese stipulate tra l’Italia ed il governo di Tripoli ricorrono tuttavia diverse fasi di cooordinamento operativo, politico e finanziario. In base all’art. 3 del Memorandun d’intesa sottoscritto il 3 febbraio 2017 da Gentiloni e Serraj, “Al fine di conseguire gli obiettivi di cui al presente Memorandum, le parti si impegnano a istituire un comitato misto composto da un numero di membri uguale tra le parti, per individuare le priorità d’azione, identificare strumenti di finanziamento, attuazione e monitoraggio degli impegni assunti.”
Le scelte decisionali assunte dalle autorità libiche relativamente al contrasto della cosiddetta “immigrazione illegale”, come quelle relative all’uso dei mezzi ceduti dal governo italiano a questo fine, rientrano dunque tra i poteri decisionali di un’autorità mista di coordinamento, che condivide al suo interno tutte le responsabilità circa la sorte delle persone che sono oggetto delle attività amministrative e militari o di polizia che vengono realizzate allo stesso fine di combattere l’immigrazione “illegale”. Se questo coordinamento, previsto dai Protocolli operativi richiamati dal Memorandum d’intesa del 2 febbraio scorso, frmato da Gentiloni e Serraj non esiste, dovrà essere il governo italiano a provarlo, ma ala luce dei fatti verificatisi dopo la consegna delle motovedette ai libici, a partire dal mese di maggio del corrente anno, questa prova sembra alquanto ardua, per non dire impossibile. Anch se non si potrà dire, come nel caso Hirsi, che il governo italiano poteva esercitare una giurisdizione esclusiva sui migranti intercettati in acque internazionali e riconsegnati alle autorità libiche nel porto di Tripoli, non sembra escludere una potestà concorrente in ordine alla destinazione del luogo di sbarco dei migranti soccorsi nelle acque internazionali al limite delle acque costiere libiche, con la conseguente responsabilità dello stato italiano per le gravi violazioni dei diritti umani, subite da queste persone, indipendentemente dalla presenza di delegazioni dell’OIM o dell’UNHCR in territorio libico, nei luoghi di sbarco e poi in alcuni centri di trattenimento amministrativo.
In base all’art. 10 della Convenzione conclusa a Londra il 28 aprile 1989 sul soccorso in mare, “Ogni comandante è obbligato, nella misura in cui ciò non crei pericolo grave per la sua nave e le persone a bordo, di soccorrere ogni persona che sia in pericolo di scomparsa in mare. Gli Stati adotteranno tutte le misure necessarie per far osservare tale obbligo”. Esiste dunque un obbligo positivo in capo agli stati di predisporre tutte le misure e di adottare tutte le prassi per garantire una salvaguardia effettiva della vita umana in mare. I comandanti delle navi che entrino in contatto con persone che si trovino in pericolo i che ricevan o chiamate di soccorso sono obbligati ad intervenire, e chi si rifiuta si rende colpevole di omissione di soccorso. Fondamentale a questo punto la definizione delle aree di intervento e della competenza degli stati, oltre che la loro cooperazione nelle zone di confine. A mare non è certo ipotizzabile una “terra di nessuno” come si verifica talvolta alle frontiere terrestri.
La Convenzione SAR (Search and Rescue) di Amburgo del 1978 si fonda sul principio della cooperazione internazionale. Le zone di ricerca e salvataggio sono ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati. Tali zone non corrispondono necessariamente con le frontiere marittime esistenti. Esiste l’obbligo di approntare piani operativi che prevedono le varie tipologie d’emergenza e le competenze dei centri preposti. La Convenzione SAR impone un preciso obbligo di soccorso e assistenza delle persone in mare “regardlerss of the nationality or status of such a person or the circumstances in which that person is found”, senza distinguere a seconda della nazionalità o dello stato giuridico, stabilendo altresì, oltre l’obbligo della prima assistenza anche il dovere di sbarcare i naufraghi in un “luogo sicuro”. I poteri-doveri d’intervento e coordinamento da parte degli apparati di un singolo Stato nell’area di competenza non escludono, sulla base di tutte le norme più sopra elencate, che unità navali di diversa bandiera possano iniziare il soccorso quando l’imminenza del pericolo per le vite umane lo richieda.
Occorre però, come si vedrà meglio più avanti, garantire che, dopo l’espletamento delle operazioni di salvataggio, i migranti siano ricondotti in un porto sicuro.
La Convenzione di Amburgo del 1978 (SAR) prevede la stipula di accordi regionali per la delimitazione tra Stati frontisti o contigui delle zone SAR di competenza nazionale relative sia alle acque territoriali, sia alle acque internazionali adiacenti. La delimitazione di queste zone non è legata a quella delle frontiere marittime esistenti né pregiudica il regime giuridico delle acque secondo la Convenzione UNCLOS del 1982. Il punto 3.1.9 della Convenzione SAR dispone: «Le Parti devono assicurare il coordinamento e la cooperazione necessari affinché i capitani delle navi che prestano assistenza imbarcando persone in pericolo in mare siano dispensati dai loro obblighi e si discostino il meno possibile dalla rotta prevista, senza che il fatto di dispensarli da tali obblighi comprometta ulteriormente la salvaguardia della vita umana in mare. La Parte responsabile della zona di ricerca e salvataggio in cui viene prestata assistenza si assume in primo luogo la responsabilità di vigilare affinché siano assicurati il coordinamento e la cooperazione suddetti, affinché i sopravvissuti cui è stato prestato soccorso vengano sbarcati dalla nave che li ha raccolti e condotti in luogo sicuro, tenuto conto della situazione particolare e delle direttive elaborate dall’Organizzazione (Marittima Internazionale). In questi casi, le Parti interessate devono adottare le disposizioni necessarie affinché lo sbarco in questione abbia luogo nel più breve tempo ragionevolmente possibile.»
L’Italia è stato il primo Paese del Mediterraneo a prendere l’iniziativa di stipulare accordi di questo tipo con i Paesi frontisti. Nel corso della Conferenza di Ancona del 19 maggio 2000 sono stati firmati specifici Memorandum of understanding (d’intesa) sulla cooperazione nelle operazioni di ricerca e soccorso con la Slovenia, la Croazia, l’Albania e la Grecia. Per quanto riguarda il Mar Mediterraneo nel corso della Conferenza IMO (International Maritime Organization) di Valencia del 1997 si è provveduto ad approvare un «General Agreement on a Provisional SAR Plan» in cui sono stabiliti i limiti delle zone SAR mediterranee. Un’eccezione, in questo processo di definizione concordato delle zone SAR mediterranee, è stata quella di Malta.
Appare immediatamente evidente come la Libia, o meglio le diverse autorità libiche che oggi si dividono il territorio ed il controllo delle acque costiere, non siano in grado di controllare o di garantire efficaci azioni di ricerca e salvataggio nella vastissima zona SAR che le è assegnata dalle Convenzioni internazionali, come del resto non è mai stata nelle condizioni di effettiva copertura delle chiamate di soccorso la marina maltese nella zona SAR di propria competenza al limite con quella libica. Occorre ricordare a tale riguardo che, in base alle Convenzioni internazionali di diritto del mare, se uno stato non riesce a garantire una immediata attività SAR in acque di sua competenza, dovrebbe attivare accordi con i paesi limitrofi, all’esclusivo fine di salvaguardare la vita umana in mare. Si sa che i libici non dispongono di una flotta di mezzi idonei per svolgere attività di SAR nella vasta zona SAR libica (costa di 1.500 km per circa 40 miglia marine di estensione dalla costa). Non sembra che i più recenti accordi tra il governo italiano ed i rappresentanti del governo di riconciliazione nazionale di Tripoli abbiano tenuto nel dovuto conto questi dati essenziali.
Fuori dalle acque teritoriali libiche ( 12 miglia dalla costa), fino alla fine di maggio di quest’anno, le autorità italiane (IMRCC) che ricevevanono la chiamata di soccorso indirizzavano sul mezzo in difficoltà i mezzi più vicini. Che nella maggior parte dei casi era una nave appartenente ad una Organizzazione non governativa. L’attuazione degli accordi con il governo Serraj e la restituzione di dieci motovedette al governo di Tripoli ha profondamente mutato la situazione. Si sono già verificati interventi di motovedette libiche che hanno costretto ad allontanarsi le navi umanitarie. Ormai il costo in vite umane di queste scelte politiche e militari sembra non interessare più a nessuno.
Il porto di sbarco definibile come “place of safety” deve trovarsi all’interno di un paese che garantisca l’effettiva applcazione della Convenzione di Ginevra e delle altre Convenzioni internazionali che salvaguardano i diritti della persona umana. Questo paese oggi non è certo la Libia, o quello che ne rimane, nei diversi governi che si contendono il controllo del paese, anche perché la Libia non ha mai aderito alla Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati.
Nel caso di attività di ricerca e soccorso (SAR) coordinate tra più stati si pone dunque il problema della individuazione del luogo di sbarco ( Place of Disembarkation), che dovrebbe anche essere un luogo sicuro (Place of safety) nel quale oltre alla integrità fisica dei naufraghi sia garantita la possibilità di afre valere i diritti fondamentali, a partire dalla richiesta di asilo. Non dovrebbe essere qualificato un “luogo sicuro” un porto di sbarco nel quale i naufraghi vengano arrestati e detenuti dalle autorità di polizia senza un controllo giurisdizionale e senza potere accedere all’esercizio effettivo dei propri diritti fondamentali, a partire dal diritto di chiedere asilo.
Appare evidente che le persone che dovessero essere sbarcate in territorio libico dovrebbero avere garantito il pieno ed effettivo accesso dei diritti fondamentali della persona,a partire dal diritto di asilo, e che, in assenza di tali condizioni, anche se fossero soccorse in acque territoriali libiche da navi di nazionalità diversa dovrebbero comunque essere sbarcate in un altro luogo, definibile con certezza come “place of safety”. Quando però i soccorsi sono operati da imbarcazioni battenti bandiera libica, diventa molto più difficile escludere che i migranti possano essere riportati indietro nei porti di partenza e lì trattenuti nei centri di detenzione come “migranti illegali”. E’ quello che sta succedendo, in misura molto più ampia dopo la firma del Memorandum d’intesa tra Italia e governo di Tripoli del 2 febbraio scorso. Occorre ricordare al riguardo che lo stesso governo Serraj, definito di “riconciliazione nazionale”, non è oggi in grado di garantire alcuna tuttela agli stranieri che sono presenti sul suo territorio e sono esposti ad abusi sempre più gravi che vanno dallo stupro sistematico delle donne e dei minori fino al commercio di schiavi. Non si comprende quale valenza effettiva possano avere le clausole che nel Memorandum firmato il 2 febbraio scorso da Gentiloni e Serraj impegnano le due parti al rispetto dei diritti umani generalmente riconosciuti. Non si comprende anzi quale valore possa avere l’intero Memorandum che fa esclusivo riferimento al contrasto dell’immigrazione irregolare ed alla protezione dei confini.
Si deve escludere che oggi, rispetto alla attuale situazione libica, il governo italiano possa addurre le stesse giustificazioni che furono addotte nel 2009 nel procedimento davanti alla Corte di Strasburgo che si concluse nel 2012 con la condanna dell’Italia sul caso Hirsi Jamaa contro Italia. Non sembra sostenibile affermare ancora oggi che, “la Libia è un luogo di accoglienza sicuro. Lo dimostrerebbe il fatto che quello Stato ha ratificato il Patto internazionale delle Nazioni Unite relativo ai diritti civili e politici, la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti e la Convenzione dell’Unione africana sui rifugiati in Africa, nonché la sua appartenenza all’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM). Sebbene non sia parte alla Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati, la Libia avrebbe autorizzato l’HCR e l’OIM ad aprire uffici a Tripoli, cosa che avrebbe permesso di concedere lo status di rifugiati a numerosi richiedenti e di garantire loro tutela internazionale. Si dovrebbe ricordare come alla fine del 2013 i rappresentanti ufficiali dell’UNHCR hanno dovuto lasciare la Libia, e che oggi l’Agenzia opera con un mandato molto ristretto potendo contare soltanto, insieme all’OIM, sulla possibilità di visita di alcuni centri di detenzione. Un recente rapporto delle Nazioni Unite conferma la situazione di diffusa violazione dei diritti umani ai danni dei migranti che sono in transito in Libia, inclusi quelli che sono in un regime detentivo nei centri cotrollati dalle milizie o dai governi che si contendono il territorio. Si tratta di fatti ben noti che danno al Memorandum d’intesa firmato nel 2017 da Gentiloni una portata molto diversa dal tenore delle sue clausole che sulla carta affermano il rispetto dei diritti umani da entrambe le parti contraenti.
A livello europeo il Regolamento 656/2014 ha stabilito precisi obblighi di soccorso a carico delle navi impiegate nelle mission dell’Agenzia europea Frontex in Mediterraneo, che opera come una autorità indipendente di law enforcement ma che rimane soggetta al coordinamento della Guardia Costiera italiana quando dalla Centrale operativa di Roma viene dichiarato un evento SAR, con la individuazione delle navi più vicine alle imbarcazioni in difficoltà e dunque con l’organizzazioni delle misure più tempestive di ricerca e soccorso. I regolamenti europei non chiariscono tuttavia quale debba essere il luogo di sbarco dopo eventuali operazioni di ricerca e soccorso svolte da unità appartenenti alle missioni di Frontex, e prevale dunque anche per queste unità il richiamo al diritto internazionale del mare ed alle Convenzioni richiamate in precedenza. Di certo quando le unità di Frontex operano in attività di soccorso si devono mettere alle dipendenze dell’autorità nazionale di coordinamento responsabile per la zona SAR interessata. E non potendosi affidare al coordinamento delle autorità libiche, da quando, con il Memorandum d’intesa del 2 febbraio 2017, e con la cessione delle mptovedette al governo di Tripoli, si è di fatto ripristinata una zona SAR libica di estensione non meglio determinata, hanno preferito ridurre al minimo la loro presenza nel mar libico.
Nello stesso Regolamento 656/2014, o nel successivo n.1624/2016, che trasforma Frontex nella nuova Guardia di frontiera e costiera europea, né in altri atti provenienti da istituzioni europee, si ritrovano istruzioni vincolanti circa la individuazione del porto di sbarco, che in nessun caso deve essere per forza quello più vicino o quello dello stato di cui batte bandiera la nave che interviene sotto il coordinamento della Guardia costiera, o immediatamente, dando poi avviso all’IMRCC. Il regolamento 656/2014 si limita soltanto a stabilire che “ If disembarkation in a Third Country is foreseen, a reference to the existing shore-based medical staff, interpreters and other relevant experts of the host and participating Member States to support the assessment of the personal circumstances of rescued and intercepted persons) Article 4(3) of Regulation 656/2014).
Il memorandum d’intesa stipulato il 2 febbraio scorso tra il premier Gentiloni ed il capo del governo di “riconciliazione nazionale” con sede a Tripoli, Serraj va valutato alla luce degli effetti che ha prodotto, e sulla base delle testimonianze raccolte tra gli operatori umanitari che hanno finora garantito il maggior numero di interventi di soccorso nella zona SAR di competenza libica, ma di fatto sotto il controllo del comando centrale della Guardia Costiera italiana, almeno fino al limite delle acque territoriali libiche, ed in qualche caso, per salvare vite umane in pericolo, anche all’interno delle acque territoriali libiche.
Per considerare la situazione attuale nelle acque che ricadono nella vasta zona SAR assegnata alla Libia dalle Convenzioni internazionali, occorre ricordare la presenza di numerose imbarcazioni appartenenti ad Organizzazioni governative che, a partire dai primi mesi del 2015, hanno operato attività di ricerca e salvataggio in zona SAR libica, sotto il coordinamento del Comando centrale della Guardia costiera italiana (IMRCC). Anche le navi dell’operazione Mare Nostrum avevano del resto operato nel 2014 proprio nella stessa area, ma con la duplice finalità di contrastare il traffico di esseri umani e di salvare vite umane in mare.
Fino al mese di dicembre del 2016, e comunque fino alla cessione delle motovedette dall’Italia alla Libia, perfezionatasi nel mese di maggio del 2017, sembrava pacifico che in assenza di una effettiva capacità di intervento dello stato costiero le persone che chiamavano soccorso non potessero essere abbandonate in mare, soprattutto se in acque internazionali. E per questa ragione i soccorsi venivano operati anche al limite delle acque territoriali libiche, e se ricorreva uno stato di necessità, per salvare vite umane, anche al loro interno, senza che questi interventi destassero la critica delle autorità libiche, o le reazioni allarmate degli organismi europei. Nel corso del 2015 e del 2016 erano state decine di migliaia le persone soccorse in zona SAR libica dalle navi delle missioni Triton di Frontex ed Eunavfor Med, spesso in collaborazione con la Guardia costiera italiana, che comunque svolgeva un ruolo di coordinamento, e delle Organizzazioni non governative, presenti con un numero crescente di navi, via via che i mezzi europei, nel corso del 2016, venivano ritirati.
Occorre anche considerare, sempre al fine di valutare le responsabilità del governo italiano nella conclusione e nell’attuazione degli accordi con le autorità libiche di Tripoli, già alla fine di gennaio di quest’anno, la presenza sempre più ridotta, in acque rientranti nella zona SAR libica, di unità europee facenti parte della missione Triton di Frontex, oggi Guardia di frontiera e costiera europea, e della missione europea a guida italiana Eunavfor Med.
Uno specifico accordo era intercorso nel 2016 tra i vertici dell’operazione EUAVFOR MED, altrimenti definita “Operazione Sofia” e i vertici della Guardia costiera libica. Alcune navi di quest’ultima missione, a partire dal mese di ottobre del 2016, hanno ospitato per mesi quadri della Guardia costiera libica, per corsi di formazione. Corsi intensivi che avrebbero dovuto creare le basi per una collaborazione continuativa con la Guardia costiera italiana e con le navi europee impegnate nelle acque prospicienti la Libia per prevalenti finalità di contrasto dell’immigrazione irregolare. Gli stessi componenti della Guardia costiera libica hanno perfezionato successivamente il loro addestramento in Italia. Come emerso da recenti rapporti internazionali che quel tipo di formazione ha avuto esiti assai deludenti e rimangono da verificare gli standard di rispetto dei diritti umani da parte degli agenti libici impegnati nelle attività di contrasto di quella che definiscono soltanto come “immigrazione illegale”.
Dopo la consegna delle motovedette dall’Italia alla Libia la situazione era destinata a cambiare radicalmente, sebbene non fossero mancati in precedenza singoli “incidenti” tra la Guardia Costiera libica e le navi delle ONG. Malgrado la crescente pressione sulle ONG impegnate nel soccorso a mare si intensificava la campagna di delegittimazione rilanciata da Frontex, dal rappresentante ONU per la Libia Kobler, e da ultimo anche da qualche magistrato e dai vertici della Guardia costiera libica. Le conseguenze combinate del nuovo Memorandum d’intesa, della campagna di delegittimazione delle ONG, del ritiro dei mezzi militari che garantivano loro sicurezza negli interventi di ricerca e soccorso, e da ultimo della consegna delle motovedette alla Guardia costiera di Tripoli si avvertivano immediatamente e nella maniera più tragica.
A partire dal 10 maggio 2017 diverse fonti hanno riferito di ” a maritime operation by the Libyan authorities, in coordination with the Italian Search and Rescue Authority, in which 500 individuals were intercepted in international waters and returned to Libya. This operation amounted to refoulment in breach of customary international law and several treaties (including the Geneva Refugee Convention and the European Convention on Human Rights), and an internationally wrongful act is one for which Italy bears international legal responsibility.
Con cadenza settimanale, centinaia di persone venivano date per disperse nel mar libico, mentre nelle stesse ore altre centinaia venivano fermate in alto mare dalla Guardia costiera di Tripoli, e ricondotte a terra per essere rinchiuse nei centri di detenzione amministrativa, trattandosi per i libici esclusivamente di “migranti illegali”.
L’arretramento delle navi militari di Frontex e della missione Mare Sicuro della marina militare italiana lasciava sempre più esposte alle incursioni della Guardia costiera di Serraj e degli stessi trafficanti che, a causa dei controlli più intensi, avevano cominciato a scortare le imbarcazioni cariche di migranti fino al limite delle acque territoriali. ( 12 miglia dalla costa), entrando qualche volta in conflitto armato con i mezzi della stessa Guardia costiera libica. Sempre più drammatiche le testimonianze dei migranti soccorsi, raccolte dopo lo sbarco in Sicilia. Molti sopravvissuti, che avevano visto morire loro compagni di viaggio, dichiaravano ancora di preferire la morte in mare, piuttosto che essere riportati nei centri di detenzione libici dai quali erano riusciti a fuggire. Settimana dopo settimana continuava ad aumentare il numero delle vittime.
La esternalizzazione dei controlli di fontiera ed il ricorso alle navi private
Durante il 2016 il ricorso alle navi commerciali per operazioni di ricerca e soccorso (SAR) in Mediterraneo centrale si è ridotto, anche per effetto di una maggiore presenza di navi appartenenti ad organizzazioni umanitare, che hanno condotto numerose attività di ricerca e soccorso, salvando un numero cospicuo di vite umane, altrimenti condannate alla morte. La diminuzione dei mezzi di Frontex e di Eunavformed nelle acque a nord della costa libica, dopo un ritiro che tentava evidentemente di ridurre i cd. fattori di attrazione, riversava ancora una volta sulle navi commerciali nuovi oneri di intervento in attività di ricerca e salvataggio, coordinate dalle autorità marittime italiane responsabili delle zone SAR maltese e libica fino al limite delle acque territoriali di quei paesi. Anche questa situazione si è dimostrata una conseguenza degli accordi tra Italia e Libia, ed il numero delle vittime, frutto di queste scelte politiche e militari è in costante aumento. Esattamente come si era verificato nel 2015, con la chiusura imposta all’operazione Mare Nostrum. Dovrebbe apparire evidente a chi ha la responsabilità di concludere accordi che riguardano anche la ricerca ed il salvataggio in mare, che l‘intervento delle navi commerciali, seppure tempestivo, non garantisce gli stessi risultati dei soccorsi operati dalle navi umanitarie delle ONG e dai mezzi della Guardia costiera, che hanno a bordo professionalità ed attrezzature che sulle navi commerciali generalmente mancano.
La firma del Memorandum d’intesa tra Italia e Libia del 2 febbraio 2017 e poi l’avvio di una fase più intensa di collaborazione tra i due governi, con la cessione di dieci motovedette che rientravano nella disponibilità della Guardia costiera libica, mutavano profondamente gli assetti navali delle operazioni europee che da anni avevano cercato invano di contenere il numero delle partenze dalla Libia e di individuare i trafficanti. Mentre si riducevano al minimo gli interventi della mssione Frontex triton, si assiteva quindi nelle ultime settimane ad interventi operati da navi militari facenti parte della missione europea EUNAVFOR MED, altrimenti definita come Operazione Sophia. Risultava tuttavia sempre più evidente che la fase tre dell’Operazione Sophia, che prevedeva l’ingresso delle navi europee in acque libiche, non si sarebbe mai verificata, per le contrarietà dei diversi governi di Tripoli e di Tobruk, e per la mancanza di una specifica autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Ne derivava il tentativo di costruire attarverso gli accordi stipulati dall’Italia, che richiamavano esplicitamente le missioni di Frontex, una maggiore collaborazione con la cd. Guardia Costiera libica, ampliando il mandato dell’operazione ad attività di istruzione di agenti libici a bordo delle navi europee impegnate nel Mediterraneo centrale. Si arrivava così, alla preparazione e poi alla stipula di un memoriale d’intesa tra i vertici di Eunavformed e rappresentanti della Guardia Costiera libica più vicini al Governo di riconciliazione nazionale e dunque al Governo di Tripoli riconosciuto dalla comunità internazionale . Eppure, malgrado il riconoscimento internazionale, quel governo non sembra in grado di garantire i diritti fondamentali dei cittadini libici neppure nella capitale Tripoli. La prospettiva di un blocco dei migranti in Libia, dove era scontato a quali abusi sarebbero stati sottoposti nei centri di detenzione ed in caso di arresto da parte delle milizie armate delle diverse fazioni, non preoccupava per nulla gli esponenti politici e militari dell’Unione Europea, che si ponevano soltanto il problema del contenimento, a qualunque costo, delle partenze dalla Libia, ed addirittura la riduzione degli ingressi di migranti “illegali” in quel paese, in virtù di accordi di collaborazione con i paesi confinanti a sud, in particolare con il Sudan ed il Niger. Il tentativo di un maggiore controllo delle frontiere terrestri della Libia era comunque destinato ad una serie di fallimenti, come confermato dal ritiro della missione europea EUBAM Libia, costretta ad arretrare in Tunisia per i crescenti problemi di sicurezza derivanti dalla conflittualità sempre più elevata delle fazioni che si contendevano il controllo delle più importanti vie di comunicazione, dei porti e dei terminali petroliferi.
In realtà gli scopi principali dell’Operazione Sophia di EUNAVFORMED, in collaborazione con l’Agenzia Frontex, rimanvano ben distanti dall’essere conseguiti,.“The mission’score mandate is to undertake systematic efforts to identify, capture and dispose of vessels and enabling assets used or suspected of being used by migrant smugglers or traffickers, in order to contribute to wider EU efforts to disrupt the business model of human smuggling and trafficking networks in the Southern Central Mediterranean and prevent the further loss of life at sea”.
Nella Rotta del Mediterraneo centrale, considerando che la maggior parte delle imbarcazioni cariche di migranti parte dai porti della Libia, e segnatamente dalla Libia Occidentale (Tripolitania), occorre considerare l’urgenza di ristabilire i principi minimi del diritto internazionale del mare, dello stato di diritto e del soccorso della vita umana in mare. Appare assai dubbio che i brevi corsi di formazione a bordo di unità militari appartenenti all’Operazione Eunav-For Med, altrimenti definita come Operazione Sophia, possano contribuire ad elevare in tempi brevi il livello di professionalità degli agenti libici, che allo stato rimangono privi di mezzi specializzati dedicati al soccorso in mare.
Gli accordi intercorsi sotto forma di Memorandum d’intesa, il 2 febbraio 2017, tra il governo italiano ed il governo di Tripoli, l’unico al momento riconosciuto dalla comunità internazionale, anche se controlla una minima parte del territorio libico, non soddisfano i requisiti minimi di rispetto del diritto internazionale, con riguardo alle attività di ricerca e soccorso in mare ( Convenzione SAR del 1979, Convenzione UNCLOS del 1982 e Convenzione Solas del 1984 e relativi protocolli allegati) e del diritto europeo con riferimento al divieto di espulsioni collettive, affermato nel Quarto Protocollo allegato alla CEDU ( art.4) e dall’art. 19 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea ( art. 9), ed al divieto di trattamenti disumani o degradanti, sancito dall’art. 3 della CEDU e dall’art. 4 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea.
Per un lungo tempo ancora saranno gli stati europei che hanno attivato missioni militari di contrasto dell’immigrazione irregolare, come l’Operazione Triton di Frontex e l’Operazione Sophia di Eunavfor Med, a dovere assolvere gli obblighi di ricerca e soccorso che competerebbero alla Guardia Costiera libica, ed a garantire soprattutto un luogo di sbarco che sia qualificabile come “place of safety”, e dunque non in territorio libico, anche quando l’intervento dovesse avvenire in acque territoriali libiche. Una diversa opzione di delega totale delle competenze di ricerca e salvataggio in acque territoriali libiche, esclusivamente alle autorità cittadine ed ai governi locali di Tripoli, di Misurata o di Bengasi, potrebbe comportare gravi violazioni dei diritti umani dei migranti, soccorsi e sbarcati in territorio libico in condizione di migranti “illegali”, dunque da detenere e da respingere verso altri paesi terzi o verso i paesi di origine nei quali comunque non potrebbe garantirsi alcun rispetto dei loro diritti fondamentali.
Al di là dei rilievi procedurali, il Memorandum di intesa sottoscritto il 2 febbraio scorso tra il governo italiano ed il governo libico di riconciliazione nazionale con sede a Bengasi, appare orientato proprio nella direzione di subordinare il rispetto dei diritti umani alle esigenze di blocco delle partenze dalla Libia, anche attraverso la detenzione amministrativa in centri lager ed il rimpatrio da quel paese verso i paesi di origine, senza alcuna garanzia per il rispetto del principio di nnon respingimento, affermato dall’art.33 della Convenzione di Ginevra. Queste finalità, non meno che le conseguenze che la firma dello stesso Memorandum stanno producendo in mare dopo la consegna di diverse motovedette alla guardia costiera libica, pongono l’intesa raggiunta tra i due governi in forte contrasto con tutte le Convenzioni che salvaguardano la digità umana, vietano la tortura, la pena di morte e trattamenti inumani o degradanti, sanzionano i respingimenti collettivi e la violazione del principio di non respingimento affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. Si tratta di principi che sul piano del diritto internazionale possono ritenersi parte dello “ius cogens” e dunque sanzionabili in caso di violazioni da parte degli stati.
Toccherà ai giuristi di diversa estrazione fare valere la dignità umana, che non è solo dei migranti, sui calcoli politici, ed il rispetto dei diritti fondamentali della persona sulla difesa delle frontiere. Probabilmente occorrerà rivolgersi a giudici diversi, sul piano interno ed a livello internazionale, e fare una grande opera di controinformazione, ma, come si è verificato in passato, basti pensare ai casi Hirsi Jamaa e Sharifi contro Italia davanti la corte di Strasburgo, anche se ci vorranno anni, si potrà arrivare alla riaffermazione dei principi di giustizia negati dagli accordi informali che gli stati concludono sulla pelle dei migranti, per dimostrare di riuscire a controllare le proprie frontiere. Non sembra proprio che ci siano altre strade da seguire, almeno finchè resterà un giudice indipendente ed imparziale.
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