Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-ap-19001-2331-000-2000-3555-01-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c3dcf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 03:41:18
Document Index: 307930161

Matched Legal Cases: ['artículo 65', 'artículo 39', 'artículo 72', 'artículo 1', 'artículo 33', 'artículo 62', 'artículo 33', 'artículo 23', 'artículo 399', 'artículo 27', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 34', 'artículo 85', 'artículo 3', 'artículo 31', 'artículo 7', 'artículo 85', 'artículo 33', 'artículo 34']

﻿ SENTENCIA AP-19001-2331-000-2000-3555-01 DE NOVIEMBRE 15 DE 2001
SENTENCIA AP-19001-2331-000-2000-3555-01 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:ACCIONES POPULARES. PREVENCIONES NORMATIVAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDADES SOBRE EL IMPACTO DEL MISMO, LAS LICENCIAS Y LA CALIDAD DE AIRE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, INTERVINIENTES EN EL DERECHO AMBIENTAL, RECURSOS NATURALES, AFECTACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
REVISTA TUTELA N°:26 DE FEBRERO DE 2002, PÁG.473
Sentencia AP-3555 de noviembre 15 de 2001
Ref. AP - 3555 (Número interno: 230), Rad. 19001-2331-000-2000-3555-01, nov. 15/2001
C.P. María Elena Giraldo Gómez.
Actor: Junta de Acción Comunal de La Arrobleda (Cauca).
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la CRC “CRC” y por la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A., demandado y tercero afectado respectivamente, contra la sentencia proferida el día 10 de agosto de 2001, por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se resolvió:
“1. No se declara probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio del Medio Ambiente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Ordénase al Ministerio del Medio Ambiente en el cumplimiento de las previsiones contenidas en el Decreto 948 de 1995 artículo 65 literal c) determinar al menos para el caso concreto de la operatividad de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana los estándares de calidad de aire y de emisión de gases para fuente fija para dos parámetros concretos: amoníaco (NH3) y sulfuro de hidrógeno (H2S), dentro de un término prudencial máximo de seis meses.
3. Ordénase a la Corporación Regional Autónoma del Cauca exigir a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana la presentación de manuales de operación y mantenimiento de las unidades que actualmente operan en el tratamiento de gases de la planta de compostaje.
4. Ordénase a la Corporación Regional Autónoma del Cauca exigir a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana aproximar el NH3 y el H2S al estándar suizo, hasta tanto el Ministerio del Medio Ambiente fije los estándares de emisión de gases y de calidad de aire en general o para el caso concreto de fuente fija, dentro de los parámetros del amoníaco y el sulfuro de hidrógeno, exigencia que la citada sociedad ha de cumplir efectivamente en un plazo no superior a tres meses.
5. Ordénase a la Corporación Regional Autónoma del Cauca, exigir a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana, subir la eficiencia del sistema de aspiración de la chimenea a un 50% dentro de los tres meses siguientes y en el término de un año, el sistema deberá estar por encima del 75%, aspectos que naturalmente determinarán la ampliación de la planta conforme la propuesta inicial.
6. El Tribunal fija el monto del incentivo por el ejercicio de la presente acción popular, atendiendo las previsiones del artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en la cantidad de 10 salarios mínimos legales mensuales, los que serán cancelados por el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Regional autónoma del Cauca, por partes iguales.
7. La Corporación Regional autónoma del Cauca vigilará el cumplimiento de lo dispuesto en la presente providencia, y dará cuenta periódica a esta corporación sobre el cumplimiento de su gestión” (fls. 219 a 244 c. 1).
A. Demanda.
La presentó, el 21 de julio de 2000, la Junta de Acción Comunal de La Arrobleda de Santander de Quilichao (departamento del Cauca) y se dirigió contra la CRC “Corporación Regional del Cauca” (fls. 1 a 15 c. 2).
“Ordenen a la Corporación Regional del Cauca, CRC, en cumplimiento de la Resolución 373 de julio 1º de 1999 artículo decimoprimero, revoque dicha resolución y ordene el cierre de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.” (fl. 14 c. 2).
C. Hechos.
1. La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. radicó ante la CRC una solicitud de licencia ambiental para el proyecto de construcción de un establecimiento avícola localizado en la Hacienda Egipto, vereda La Arrobleda (municipio de Caloto).
2. La misma sociedad, mediante oficio 1103 del 17 de marzo de 1998 pidió al Ministerio del Medio Ambiente información sobre si en el norte del Cauca existen comunidades negras susceptibles de consulta previa de acuerdo con la Ley 70 de 1993.
3. Ese ministerio conceptuó lo siguiente al peticionario, por medio del oficio 1570 del 13 de abril de 1998: “Opera la consulta previa a las comunidades negras cuando se solicita otorgamiento de licencia ambiental para un proyecto obra o actividad, cuando el área en el cual se pretende adelantar el proyecto, obra o actividad corresponda a una en donde se encuentre asentada y sea susceptible de adjudicación colectiva por el Estado, una comunidad negra de características prevista en la Ley 70 de 1993.
4. El representante legal de la sociedad mencionada informó a la CRC, en diciembre de 1998, que asume la responsabilidad del trámite de la licencia y del plan de manejo ambiental de las obras civiles anticipadas; anexó el original del certificado de existencia y representación legal y la copia de la solicitud de información sobre la existencia de comunidades negras e indígenas en la zona de influencia del proyecto.
5. El subdirector de gestión ambiental de la CRC solicitó a la referida sociedad allegar la información del plan de manejo de obras civiles anticipadas para poder tomar una decisión al respecto. El 30 de diciembre de 1998, el interesado le presentó la información.
6. Posteriormente, la CRC expidió el auto de iniciación de trámite mediante el cual avocó el conocimiento de la mencionada solicitud por encontrarla ajustada a derecho, la cual fue notificada personalmente y publicada; el 14 de enero de 1999 la CRC remitió al interesado los términos de referencia del proyecto.
7. La dirección general de la CRC expidió la Resolución 82 del 22 de febrero de 1999 por la cual aprobó el plan de manejo ambiental de obras civiles anticipadas del proyecto mencionado; dicho acto administrativo fue notificado personalmente a la apoderada de la sociedad.
8. La sociedad presentó el estudio de impacto ambiental el cual fue recibido en la CRC el 7 de abril de 1999. El responsable del programa de licencias ambientales de la CRC expidió el auto de evaluación del estudio de impacto ambiental el 15 de abril de 1999. Ese auto fue complementado por la sociedad el 7 de mayo de 1999.
9. El 29 de septiembre de 1998 el gobernador del Cauca solicitó al director de la CRC, en ejercicio de la facultad que confiere el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 convocar a audiencia pública por tratarse de un caso de solicitud de licencia ambiental. Afirmó que hizo la solicitud porque ha constatado que en el norte del Cauca continúan construyéndose obras importantes sin ningún compromiso social en la zona en la cual deben darse acuerdos entre la comunidad y los societarios.
10. El director de la CRC convocó a la audiencia pública ambiental del proyecto de Agropecuaria Latinoamericana S.A. a celebrarse el 25 de mayo de 1999; la convocatoria fue publicada en el diario “El Tiempo” el 14 de mayo de 1999, invitándose a las autoridades civiles, administrativas y políticas.
11. El día señalado se realizó la audiencia pública ambiental con la presencia de la CRC como autoridad ambiental convocante, autoridades invitadas, el propietario del proyecto y la comunidad interesada, especialmente los habitantes del área de influencia del proyecto.
12. El 21 de junio de 1999 la sociedad presentó al subdirector de gestión ambiental el concepto técnico del proyecto en el cual se describe y se afirma que los residuos sólidos generados en el proceso son básicamente gallinaza, cáscaras de huevo, plumas, etc., los cuales son reutilizados en la producción de compost; explicó que “este proceso está basado en el principio de fermentación aeróbica de un producto orgánico con una buena relación de carbono nitrógeno donde el proceso en sí, genera incrementos de temperatura (auto combustión), de compost obligándolo a perder humedad por evaporación (...). “Durante el proceso por efecto de autocalentamiento y la acción de las bacterias aeróbicas se libera humedad como vapor de agua y otros gases que se mezclan con el aire, igualmente generan cambios químicos dentro del material ocasionando la estabilidad del producto final y su óptima concentración de nutrientes para ser utilizados como fertilizantes. El proceso de compost está diseñado para operar en forma continua durante 24 horas cuando la cantidad de producto así lo amerite (...). “El alimento es entregado y suministrado automáticamente por medio de silos y transportados en jarros a cada una de las jaulas, las heces (gallinaza) caen en una banda transportadora localizada debajo de cada piso de jaulas y es recogida, accionando la banda todos los dias en trailers (volcos) especiales los cuales son llevados por tracción hasta la planta de compost””.
13. Es curioso que en una parte la Resolución 373 de julio 1º de 1999, la CRC diga textualmente que “el proceso productivo no genera ningún tipo de emisiones atmosféricas” mientras en otro de sus apartes dice que “la acción de las bacterias aeróbicas se libera humedad como vapor de agua y otros gases que se mezclan con el aire...”.
En el concepto técnico 301-0754 de 21 de junio de 1999 de la CRC se afirmó que si se presentaban olores y gases en la atmósfera que no hayan sido contemplados, el beneficiario de la licencia ambiental debe inmediatamente dar solución a esto, implementando las medidas para prevenir o mitigar este impacto no declarado; que el beneficiario debe informar a la CRC para obtener el aval a la solución adoptada; que con la condición anterior quedaba solucionado lo relacionado con los olores producto del proceso de compostaje si estos se presentaban.
De todas maneras sí se presentó el problema relativo a los olores; no fue algo imprevisible porque desde antes la Agropecuaria Latinoamericana informó que sucedería.
Además en la planta que tiene la sociedad en Bucaramanga se presentan malos olores; cosa distinta es que en esta ciudad no existen asentamientos humanos que se puedan ver afectados y los vientos van de abajo hacia arriba debido a la topografía, haciendo que los olores se dispersen más rápidamente.
En cambio en este caso, el del juicio, es diferente porque la planta está ubicada en una región con gran cantidad de población a sus alrededores y la geografía es diferente, lo que amerita la toma de medidas inmediatas, como lo señaló la mencionada resolución.
14. La CRC, a pesar de referirse al grado de contaminación que puede causar el proyecto y las dudas que quedaron al hacer el estudio de impacto ambiental resolvió en el artículo 1º de la Resolución 373 de 1999 otorgar licencia ambiental a la sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.
15. La resolución mencionada se refiere a que en caso de incumplirse el plan de manejo ambiental y sus anexos así como cualquier obligación, se anulará el concepto y es causal para cancelar la licencia ambiental.
En vista de que la CRC ha hecho caso omiso del problema, el comité socioecológico citó a una reunión a la comunidad de La Arrobleda, a los presidentes de las juntas de acción comunal de la Cienagahonda, Crucero de Gualí, Bodega, San Jacinto, La Dominga, Palestina, San Rafael, a las autoridades administrativas, a los alcaldes de los municipios del área de influencia y a los representantes de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana; dicha reunión se convocó con el fin de que la comunidad tomara decisiones con respecto a la problemática que ha generado el establecimiento de la sociedad referida.
Esa reunión se llevó a cabo el 12 de febrero de 2000; en ella se leyó el resumen del sentir de la comunidad sobre el problema de la emisión de olores nauseabundos.
16. En tal reunión, la sociedad solicitó se le diese más plazo para adelantar las obras tendientes a mejorar la situación; por lo tanto, la comunidad se negó a darle más plazo.
17. Mediante Resolución 206 de 24 de febrero de 2000 la CRC reconoció que después de que sus funcionarios visitaron las instalaciones de la sociedad, el 10 de noviembre de 1999, encontraron que no se han cumplido las obligaciones establecidas en la licencia ambiental y, por lo tanto, se requirió al representante de la sociedad, mediante oficio 300-10537 de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 del Decreto 1753 de 1994 que se refiere a la suspensión o revocatoria de licencias ambientales.
Posteriormente, la CRC afirmó que la sociedad está generando olores y gases a la atmósfera que no fueron contemplados en el estudio de impacto ambiental y está incumpliendo una de las cláusulas establecidas en la resolución que otorgó la licencia; en su artículo dice: “La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. deberá en caso de detectarse durante el tiempo de ejecución de las obras u operación del proyecto efectos ambientales no previstos, suspender los trabajos e informar de manera inmediata a la CRC, para que determine y exija la adopción de las medidas correctivas que considere necesarias, sin perjuicio de las medidas que deba tomar el beneficiario de la misma para impedir la degradación del medio ambiente”.
La CRC resolvió en la Resolución 206 de 2000 (art. 1º) ordenar a la sociedad que suspendiera en forma provisional e inmediata toda clase de obras civiles y actividades relacionadas con la construcción y ampliación de galpones o con el desarrollo del proyecto, incremento del número de aves y la instalación de equipos para la operación del proyecto. Adicionalmente, determinó que las medidas de seguridad impuestas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se levantarán cuando se compruebe, mediante visita y elaboración de acta, que ha desaparecido la causa que las originó, sin perjuicio de que continúe la investigación administrativa o penal si fuese necesaria y la imposición de las sanciones por incumplimiento, que establecen los artículos 86 de la Ley 99 de 1993 y/o el artículo 62 ibídem. En otros apartes de la resolución, la CRC otorgó plazos a la sociedad que se prolongaron porque a ésta no se le notificó personalmente sino por edicto ese acto administrativo. De tal manera la sociedad trató de ganar tiempo y de adelantar las obras civiles que, según ellos, acabarían con los olores.
18. Luego, una comisión del comité socioecológico visitó las instalaciones de la sociedad y observó que las obras prácticamente estaban terminadas y que definitivamente los olores no habían mermado; sólo habían cambiado de horario pues parece que los trabajos en el PIC para el manejo del compost lo están realizando a las horas de la madrugada sin descartar que durante el día el galpón huele apestosamente.
19. En los primeros días del mes de mayo de 2000 se presentó una falla técnica en un galpón en el cual, según información de la gerente de la sociedad, murieron 62.000 aves que fueron sepultadas en la Hacienda Egipto en la cual funciona la misma sociedad, sin tener en cuenta la contaminación que ello trae a nivel freático y en las vertientes de agua que corren por debajo de la tierra contaminando así los aljibes de los cuales se provee del agua que consume la comunidad.
La Resolución 206 de 2000 de la CRC no solucionó el problema; en la actualidad existen 360.000 gallinas que siguen causando una gran contaminación.
El comité socioecológico de la vereda citó de nuevo a la comunidad el día 8 de mayo de 2000, en la cual se avaló la decisión de instaurar acción popular contra la CRC con el fin de que ésta revoque la licencia ambiental; la gerente de la sociedad afirmó en la reunión que no se puede garantizar que haya cero olores. Se citó a otra reunión para el 9 de julio del mismo año con el fin de que la comunidad de La Arrobleda se pronuncie sobre el problema de la contaminación y de la aparición de moscas que ha provocado que las personas y los animales de la región se llenen de nuches (fls. 2 a 14 cdno. 2).
El día 1º de septiembre de 2000 se adicionó la demanda; solicitó el actor ordenar a costa suya un peritazgo con el fin de medir el grado de contaminación ambiental y el daño que está causando la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. (fl. 133 cdno. 2).
D. Derecho colectivo que se indicó como vulnerado:
El goce a un ambiente sano (L. 472/98, art. 4º) está siendo vulnerado por la CRC, de un lado, por ser permisiva en el desarrollo de conductas del beneficiario de la licencia, concedida mediante la Resolución 373 de 1999, las cuales lesionan el derecho colectivo indicado y, de otro lado, porque a pesar de las múltiples quejas comunitarias y de haber suspendido la licencia, mediante la Resolución 206 de 2000, para que el beneficiario de la licencia se adecuara a las exigencias legales aún sigue causando daño al derecho colectivo mencionado (fl. 1, cdno. 2).
E. Actuación procesal:
1. El día 27 de julio de 2000, el tribunal admitió la demanda; ordenó, de una parte, notificar al demandado (CRC), a la Sociedad Latinoamericana S.A. como tercero afectado con las resultas del proceso, al Ministerio del Medio Ambiente y al procurador judicial en asuntos administrativos; y de otra parte ordenó informar a la comunidad de la vereda “La Arrobleda” y enviar copia del auto admisorio a la Defensoría del Pueblo de Popayán (fls. 75 a 77, cdno. 2).
2. En la oportunidad legal, mediante apoderados el demandado y el Ministerio del Medio Ambiente contestaron la demanda, en los siguientes términos:
a) CRC Se refirió a los hechos en términos semejantes a los de la demanda. Manifestó que en ejercicio de sus potestades normativas y como autoridad ambiental del departamento del Cauca inició las labores de seguimiento y monitoreo ambiental para controlar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la licencia ambiental otorgada a la Sociedad Agrícola Latinoamericana S.A.; que para tal fin se expidió la Resolución 206 de 24 de febrero de 2000 ya mencionada; que ante el riesgo latente, la CRC ha exhortado al beneficiario de la licencia a que cumpla las obligaciones impuestas para prevenir la ocurrencia de impactos ambientales imponiéndole un plan de manejo ambiental que se ha evaluado periódicamente. Señaló que considera que ha cumplido y sigue cumpliendo eficientemente con su deber legal de autoridad ambiental del departamento al hacer uso de las facultades que le otorga la ley y la licencia ambiental que, entre otros, autorizó a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. para realizar el seguimiento y monitoreo ambiental con miras o controlar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas; que en cumplimiento del parágrafo del artículo 33 del Decreto 1753 de 1994 se produjo un requerimiento el 12 de noviembre de 1999 a la sociedad con el fin de exhortar al cumplimiento de algunas obligaciones adquiridas en la licencia ambiental, al haberse constatado su incumplimiento; que dicha sociedad viene cumpliendo con lo ordenado pues si no lo hace puede hacerse acreedora a las sanciones previstas en la ley, entre las cuales se encuentra la suspensión o revocatoria de la licencia ambiental; que es improcedente revocar un acto administrativo que se ha ceñido a las exigencias legales para su expedición y ejecución; que el tribunal no debe acceder a las pretensiones de la demanda hasta que no sea legalmente factible que la CRC imponga las sanciones como consecuencia de la renuencia del beneficiario de la licencia ambiental a cumplir con las obligaciones ambientales respectivas (fls. 98 a 104, cdno. 2);
El Ministerio del Medio Ambiente. Adujo que no le constan y que corresponderá a las entidades competentes impugnar las apreciaciones del actor, demostrar las acciones adelantadas al respecto e informar los programas que tengan para recuperar la zona; indicó las normas relacionadas con sus funciones, objetivos y naturaleza jurídica y con las corporaciones autónomas regionales y concluyó que él, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, es un organismo rector de la gestión ambiental y no ejecutor; que para el caso particular, la competencia en materia ambiental corresponde a la CRC (L. 99/93, art. 33).
Se opuso en cuanto a las pretensiones por cuanto el ministerio no tiene competencia en ninguno de los hechos, actos u omisiones de la presente acción.
Propuso a título de excepciones las siguientes: inexistencia del demandado por falta de legitimación por pasiva y las demás procedentes para la acción popular de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 472 de 1998 (fls. 121 a 123, cdno. 2).
3. La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. contestó extemporáneamente (fls. 146 a 162, cdno. 2).
4. El tribunal decidió admitir la adición de la demanda, el día 6 de septiembre de 2000 y ordenó notificar a todos los sujetos procesales (fl. 175 cdno. 2).
5. Luego, el 26 de septiembre de 2000 se citó a audiencia especial de pacto de cumplimiento a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana, al Ministerio del Medio Ambiente y al agente del Ministerio Público (fl. 207, cdno. 2).
6. El 12 de octubre de 2000 se aplazó la referida audiencia; el 18 de octubre de 2000 se ordenó adelantar la misma (fls. 226 y 238, cdno. 2).
A la audiencia de pacto de cumplimiento asistieron los apoderados de las partes, el Ministerio del Medio Ambiente, la Defensoría del Pueblo, el agente del Ministerio Público, la CRC y el presidente de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. Dentro de la diligencia, entre otros:
— La parte actora se reafirmó en los hechos y pretensiones de la demanda y expresó que después de ser conocidos los intereses de los actores no es viable llegar a un pacto de cumplimiento;
— El tercero afectado retomó los planteamientos de hecho y de derecho expuestos en la contestación de la demanda y entre ellos reiteró la existencia de la veeduría; resaltó que el plan de manejo ambiental es de carácter público habiéndose invitado a la comunidad a participar; que no comparte la indiferencia de la comunidad frente al referido plan; que se han implementado planes de contingencia tales como el estudio de calidad del aire en la zona de influencia de la sociedad. Presentó algunos documentos sobre el cumplimiento de los planes de contingencia y otros en los que se apoya la continuidad de la sociedad por razones de carácter social y económico.
— La entidad demandada reiteró lo planteado en la contestación de la demanda y resaltó la actividad reglada a la que debe someterse la CRC con base en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1793 de 1994; explicó las actuaciones de la CRC como autoridad ambiental en lo relacionado con la licencia ambiental objeto de la controversia, entre ellas, la exigencia de una auditoría permanente de carácter ambiental para el manejo del proyecto.
— El Ministerio del Medio Ambiente propuso falta de legitimación en la causa por pasiva; explicó que el manejo ambiental está en manos de la CRC y que se acoge a los planteamientos que la última haya hecho.
— El agente del Ministerio Público estimó que es difícil llegar a un pacto de cumplimiento y que considera que se debe continuar con el proceso.
— La Defensoría del Pueblo indicó que en la visita que practicó a las instalaciones de la sociedad encontró orden, limpieza y alta tecnología, trabajadores que declararon en asamblea general que la sociedad les cambió la vida personal y familiar, los ha capacitado, ha brindado posibilidades de empleo para todos los habitantes del lugar, perspectivas de desarrollo comunitario por la inversión en proyectos productivos de la comunidad y la existencia de una conciencia clara de las directivas de su responsabilidad en el manejo ambiental frente al Estado y a los habitantes de la zona. Señaló que sí existieron olores los cuales con posterioridad fueron técnicamente controlados; que en la parte interna de las máquinas robotizadas que producen gallinaza es el único lugar donde se percibe un fuerte olor semejante al del amoníaco. Sugirió gue se replantee la posición de la comunidad frente a Agropecuaria Latinoamericana y que puede ayudar a construir nuevos escenarios de diálogo para lograr el bienestar de las partes en conflicto.
El tribunal declaró, finalmente, fallida la audiencia de pacto de cumplimiento (fls. 245 a 249 cdno. 2).
7. El tribunal ordenó mantener el expediente en secretaría, mediante auto del 31 de octubre de 2000, por el término de cinco días, a disposición del demandante para los fines previstos en el artículo 399 del Código de Procedimiento Civil (fl. 360 cdno. 2).
8. El día 15 de noviembre de 2000 se abrió el proceso a pruebas (fls. 365 a 367 cdno. 2).
9. Practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. con base en pruebas afirmó su idoneidad; que las emisiones producidas por el proceso de compostación no representan riesgo potencial a la salud de las personas que viven dentro de la comunidad; que las concentraciones medidas de amoníaco y sulfuro de hidrógeno están dentro del umbral de olor y se detectan al interior de la comunidad como olores de tipo ofensivo; que los aspectos explicados en la “evaluación en el sistema de tratamiento de gases” son de fácil solución; que cumple con los parámetros legales y que no existe vulneración o amenaza al derecho a un medio ambiente sano; que por no existir prueba de amenaza o vulneración al derecho colectivo las pretensiones procesales no deben prosperar (fls. 603 a 608 cdno. 1).
El demandante, por el contrarío expresó que la CRC está incumpliendo con las funciones que debe ejercer de acuerdo a la Ley 99 de 1993; reiteró en un todo su posición procesal anterior y concluyó que el dictamen pericial contradice la realidad de la región toda vez que los olores y la presencia de moscos es insoportable (fls. 609 a 611 cdno. 1).
La CRC se ratificó en que las súplicas de la demanda no deben prosperar, que ella ha cumplido con los requisitos legales de expedición de la licencia, con la vigilancia y control del beneficiario de la licencia; que le cerró provisionalmente la obra para que el beneficiario se adecuara a las exigencias normativas y que éste respondió adecuadamente (fls. 612 a 616 cdno. 1).
F. Sentencia impugnada:
En la parte motiva indicó que no hay lugar ni a la revocatoria del acto que concedió la licencia ni a la cancelación de ésta. En la parte resolutiva declaró no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio del Medio Ambiente; y a pesar que en la motiva indicó que no prosperarían las pretensiones de la demanda ordenó al demandado CRC y al Ministerio del Medio Ambiente la ejecución de algunas conductas activas y además fijó para el demandante el incentivo.
Respecto a la falta de legitimación mencionada consideró que no es cierta porque se probó en el juicio un hecho que tiene relación con el cumplimiento de una obligación legal que está a cargo de ese ministerio, cual es la contenida en el Decreto 948 de 1995 (art. 65, lit. c) que se refiere al establecimiento de normas ambientales mínimas y a los estándares de emisiones máximas permisibles provenientes de toda clase de fuentes contaminantes del aire, que tienen relación con esas funciones generales; que estas funciones el ministerio las reconoce como de su competencia.
Después de analizar las pruebas y referir a todos los hechos ocurridos desde el otorgamiento de licencia por la CRC para funcionamiento de la avícola y además hasta el momento actual, en el cual la avícola cumple con todas las exigencias, indicó con base en el dictamen pericial que Agropecuaria Latinoamericana S.A. ha venido mejorando sus procesos productivos y que los olores ofensivos son menores en la medida en que se han implementado los correctivos; que cualquier correctivo al proceso de compostación y al sistema de tratamiento de gases debe hacerse sobre la marcha, esto es, sin interrupción de la actividad productiva; que algunos aspectos detallados en la “Evaluación del sistema tratamiento de gases” son de fácil solución y que al normalizar el proceso de compostaje buena parte de ellos quedarían solucionados, sin requerir necesariamente hermeticidad del galpón.
Señaló que la aclaración del dictamen incluye aspectos de importancia para la decisión como que en la región existen otros factores de riesgo potencial al medio ambiente: los humedales, el alto flujo vehicular, los pozos sépticos de más de diez años de operación y otras actividades agroindustriales; que no se puede atribuir todo el problema a la agropecuaria; que Colombia no presenta normativa para calidad de aires de gases como el amoníaco y el sulfuro de hidrógeno ni para la emisión de los mismos; que a falta de normativas, se deben revisar los problemas asociados a la salud (informaciones toxicológicas) y que estas informaciones dejan que se presenten valores límites permisibles de acuerdo al tiempo de exposición de un trabajador; que no se pueden tornar como referencia las normas internacionales a falta de normativa para Colombia ya que cualquier normativa de emisión o inmisión estará por debajo de la concentración a la cual se empieza a tener efectos adversos en la salud; que para el caso del amoníaco tanto las concentraciones de emisión (chimenea) como de inmisión (calidad de aire - aire respirable) registradas durante el peritaje están dentro del umbral de olor lo que no presenta efectos adversos a la salud por exposición continua y permanente; que las concentraciones de inmisión para el amoníaco son menores a los límites para ambientes de trabajo (valores TWA y STEL) y aun en ambientes cerrados no presentan daño a la salud; que el proceso de compostación no es peligroso para la salud. También analizó los testimonios.
Adujo que el peritaje es prueba fundamental porque está sólidamente apoyado en elementos técnicos y científicos que han permitido establecer unas conclusiones y que no fueron desvirtuadas; que se concluye que no hay lugar a ordenar el cierre de la sociedad; que sin embargo, el hedor puede constituir violación al derecho fundamental a la intimidad; que los olores pueden ser mitigados a un nivel tolerable; que a través del informe pericial han podido determinarse falencias corregibles en el proceso que se adelanta; que el Ministerio del Medio Ambiente omitió establecer los estándares de emisiones máximas permisibles provenientes de fuentes contaminantes del aire respecto de las cuales la autoridad ambiental regional debe hacer exigencias precisas a la sociedad; que la CRC omitió requerir al ministerio para obtener la fijación de estándares de emisión de gases en fuentes fijas y calidad de aire; que la CRC tampoco ha revisado el plan de manejo ambiental propuesto por la sociedad en donde se especifiquen manuales de operación y mantenimiento de la planta de compostaje (fls. 619 a 644, cdno. 1).
G. Impugnación:
La Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. (tercero afectado) y la CRC recurrieron el fallo de primera instancia.
La sociedad impugnó el numeral 4º de la sentencia que refiere a la orden que se dio a la CRC para que le exija la aproximación del NH3 y el H2S al estándar suizo, hasta tanto el Ministerio del Medio Ambiente fije los estándares de emisión de gases y de calidad de aire en general o para el caso concreto de fuente fija, dentro de los parámetros del amoníaco y el sulfuro de hidrógeno y el cumplimiento efectivo en un plazo no superior a tres meses; solicitó aclaración y complementación del punto relativo al incentivo para que se cumpla el compromiso de pagar a la sociedad el 50% del pago del peritaje.
Al sustentar el recurso ante el Consejo de Estado expresó que es imposible cumplir lo ordenado por el fallo en su aparte recurrido, dentro del término perentorio de tres meses, por cuanto ello conduciría al detrimento social y económico de la comunidad y de la sociedad. Citó normas ambientales referentes a la creación, objetivos y funciones del Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93), al Sistema Nacional Ambiental (SINA), a la protección de la atmósfera (D. 2811/74 - Código de Recursos Naturales), a los principios generales ambientales (L. 23/73), a las funciones del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales en relación con la protección y control de la calidad del aire (D. 948/95). Del análisis de las normas concluyó que al ministerio le corresponde, como ente regulador del Estado en lo atinente a los bienes del medio ambiente (aire, suelo, agua), regular las emisiones permisibles de NH3, amoníaco y H2S, sulfuro de hidrógeno al aire, para el caso concreto relativo al punto impugnado; que a la CRC le corresponde establecer las mediciones para hacer cumplir esos estándares regulados por el Ministerio del Medio Ambiente. Adujo que al no poder cumplir a tiempo lo ordenado, el tribunal exigiría la revocatoria de la licencia ambiental y el cierre de la sociedad, lo que como ya se afirmó traería graves consecuencias para la comunidad y la sociedad; que la aplicación de estándares, depende de la situación geográfica concreta, es decir, el ecosistema de Suiza es diferente al de Colombia; que la emisión de amoníaco y sulfuro de hidrógeno tiene un comportamiento diferente en los dos países debido a los factores climáticos; que en la vereda La Arrobleda (Caloto, Cauca) situada en el trópico y en donde impera el clima cálido hay una constante evolución de la materia orgánica y por tanto, la disolución atmosférica de los gases es más rápida o difusa. Explicó el procedimiento técnico que sigue el ministerio para estandarizar una norma. Como corolario de lo expuesto, solicitó revocar el aparte cuarto resolutivo del fallo de primera instancia (fls. 649 y 650; 670 a 676 cdno. 1).
La CRC cuando sustentó el recurso indicó que no corresponde a las corporaciones autónomas regionales velar porque el Ministerio del Medio Ambiente cumpla con las funciones que la ley le otorga; que la autonomía de las corporaciones no está ligada con poder jerárquico con el ministerio y viceversa; que no obstante el ministerio indicado remitió a algunas corporaciones regionales los proyectos de resolución de normas sobre la calidad del aire y de las emisiones de chimenea; que la CRC sí exigió a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. desde noviembre de 2000, la presentación de los manuales de operación y de mantenimiento de la planta de compostaje.
Indicó que a partir de la queja inicial de la comunidad manejó el aspecto de los olores originados por la sociedad; que muestra de esto es que ordenó su cierre provisional, mientras solucionaba el problema de la muerte de algunas aves; que a partir del levantamiento de la sanción se realizaron una serie de compromisos destinados a dar una solución progresiva a las emisiones de olores; que la sociedad ha implementado tecnología y que ella ha venido evaluando progresivamente; que es casi imposible para ella solucionar el problema de los olores ofensivos pues aquellos no provienen en forma permanente y significativa de la sociedad sino de factores externos, de origen natural provocados por la acción de los habitantes y de origen geográfico; que no puede acoger o exigir normas bajo las cuales no exista un aval o autorización del ministerio pues aun si fuera posible tendría que acogerse al principio de rigor subsidiario (D. 948, jun. 5/95, art. 70 ) conforme al cual las corporaciones autónomas regionales y grandes centros urbanos (departamentos, municipios y distritos), en su condición de autoridades ambientales podrán adoptar normas específicas de calidad del aire y de emisión de contaminantes, más restrictivas que las establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; que deben mediar estudios de meteorología y de calidad del aire pormenorizados en donde aparezcan muestreos de más de un año lo que hace contraproducente lo ordenado por el tribunal; que con el requerimiento que hizo la CRC a la sociedad en noviembre del año pasado, se cumplió anticipadamente con la primera exigencia del tribunal a la CRC Finalmente, pidió que se revoque la sentencia del a quo o en su defecto se tengan en cuenta la posición de la CRC al respecto (fls. 653 a 657 cdno. 1).
H. Actuación procesal posterior a la sentencia de primera instancia:
El tribunal determinó respecto de la solicitud de aclaración de la sentencia hecha por la sociedad avícola, mediante auto del 28 de agosto de 2001, que al juez no le es dable ordenar el destino que los beneficiarios del incentivo deben darle a éste porque los arreglos que las partes hagan extrajudicialmente respecto del mismo, sólo le corresponde a ellas cumplirlos, en aras de la palabra empeñada; que es deseable que se destine el incentivo al reintegro del valor adeudado a la sociedad; que no accede al pedimento de aclaración de la sentencia en este sentido (fl. 659 cdno. 1).
Después del reparto del asunto en el Consejo de Estado, el ponente corrió traslado a los recurrentes, mediante auto del 26 de septiembre de 2001 (fls. 667 y 668 cdno. 1).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver previas las siguientes,
Corresponde a la Sala decidir sobre las impugnaciones presentadas por la CRC y por la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. contra la sentencia proferida el 10 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
A. Acción popular.
Tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano, el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, entre otros, y procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que “hayan violado o amenacen violar” los derechos e intereses colectivos (C. N., arts. 88, y L. 472/ 98, arts. 2º, 9º).
La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las conductas provenientes de acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, por regla general (L. 412/98, art. 15).
La mencionada acción tiene como finalidad o evitar el daño contingente, o hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravios sobre estos derechos e intereses colectivos y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2º).
Por lo tanto la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos:
• La acción u omisión del demandado —autoridad pública o particular en ejercicio de función administrativa o por fuero de atracción con aquella— y
• La amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos.
B. Panorama legislativo.
Antes de hacer referencia a los antecedentes fácticos la Sala se detendrá en las previsiones normativas sobre el medio ambiente y actividades sobre el impacto del mismo, las licencias y la calidad de aire.
1. La Constitución Nacional de 1991 responsabiliza al Estado y a las personas de proteger las riquezas culturales y naturales del país; establece la responsabilidad del Estado en el saneamiento ambiental; indica que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano; protege la diversidad e integridad del ambiente y facilita la participación de las comunidades en las decisiones que puedan afectarla; prescribe que el Estado planificará el manejo y explotación de los recursos naturales y controlará los factores de deterioro ambiental (arts. 8º, 40, 79, 80 y 81).
2. El Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente) y la Ley 9ª de 1973 (Código Sanitario Nacional) vinculan los efectos sobre el medio ambiente con la salud humana y los aspectos sanitarios. El decreto mencionado, en lo relativo a la contaminación atmosférica, enseña que el gobierno debe mantener la atmósfera en condiciones que no cause molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables y que para prevenir la contaminación atmosférica se deben dictar, entre otras disposiciones las concernientes a las siguientes materias:
• Calidad del aire como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal;
• Grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación, capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal;
• Métodos apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica;
• Empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles;
• Establecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial (arts. 73 y 75, lits, a, b, c, g y h).
3. La Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y varias corporaciones autónomas regionales (CAR), organizó el Sistema Nacional Ambiental y fijó el requisito de la licencia ambiental previa para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre el medio ambiente, establece especialmente:
“ART. 49.—De la obligatoriedad de fa licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.
4. El Decreto Reglamentario 1753 de 1994, “Por el cual se reglamentan parcialmente los títulos octavo y doce de la Ley 99 de 1993, sobre licencias ambientales”, define qué se entiende por “Plan de manejo ambiental”; dice que él establece de manera detallada “las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad”; también define los siguientes conceptos:
Proyecto, obra o actividad: “es el que incluye la planeación, ejecución, emplazamiento, instalación, construcción, montaje, ensamble, mantenimiento, operación, funcionamiento, modificación, y desmantelamiento, abandono, terminación, del conjunto de todas las acciones, usos del espacio, actividades e infraestructura relacionadas y asociadas con su desarrollo.
Análisis de riesgo: es el estudio o evaluación de las circunstancias, eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales (art. 1º).
La licencia ambiental: es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la licencia ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada” (art. 2º).
Competencia del Ministerio del Medio Ambiente: “(...) En los proyectos, obras o actividades que pretenda adelantar el gobierno mediante el sistema de concesión, el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente sobre el diagnóstico ambiental de alternativas será condición previa para el otorgamiento tía dicha concesión” (par. 3º, art. 7º).
Acerca de los estudios de impacto ambiental: el artículo 27 ibídem ordena que estos no se deben aprobar sino que se deben hacer conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental decide sobre el otorgamiento o no de licencia ambiental.
Suspensión o revocatoria de la licencia ambiental: La licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada sustentada, por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario de la licencia ambiental haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento.
PAR.—Antes de proceder a la revocatoria o suspensión de la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al beneficiario de ésta, para que corrija el incumplimiento en el cual ha incurrido o presente las explicaciones que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento. En el mismo acto de requerimiento, la autoridad ambiental competente fijará el plazo para corregir el incumplimiento, de acuerdo con la naturaleza del asunto (art. 33).
5. El Decreto 948 de 1995 (1) contiene el reglamento de protección y control de la calidad del aire, de alcance general y aplicable en todo el territorio nacional, mediante el cual se establecen entre otros, las normas y principios generales para la protección atmosférica, las directrices y competencias para la fijación de las normas de calidad del aire o niveles de inmisión, las normas básicas para la fijación de los estándares de emisión y descarga de contaminantes a la atmósfera, las de emisión de olores ofensivos, el otorgamiento de permisos de emisión, los instrumentos y medios de control y vigilancia y la participación ciudadana en el control de la contaminación atmosférica (art. 1º).
(1) Reglamentario parcial de la Ley 23 de 1973, de los artículos 33, 73, 74, 75, y 76 del Decreto Ley 2811 de 1974, de los artículos 41, 41(sic), 43, 44, 45, 48, y 49 de la Ley 9ª de 1979 y de la Ley 99 de 1993 en lo relativo a la prevención de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
Indica las funciones del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales en lo relativo a la calidad y el control de la contaminación del aire.
Entre las funciones correspondientes al ministerio señaló las siguientes: definir la política nacional de prevención y control de la contaminación del aire; fijar la norma nacional de calidad del aire; establecer las normas ambientales mínimas y los estándares de emisiones máximas permisible, provenientes de toda clase de fuentes contaminantes del aire; declarar, en defecto de la autoridad ambiental competente en el área afectada, los niveles de prevención, alerta y emergencia y adoptar las medidas que en tal caso correspondan y establecer las normas de prevención y control de la contaminación atmosférica proveniente de actividades mineras, industriales y de transporte, y en general, de la ocasionada por toda actividad o servicio, público o privado (art. 65, lit. a, b, c, f y j).
Respecto a las funciones que le conciernen a las CAR, el decreto en mención señaló, entre otras, las de otorgar permisos de emisión de contaminantes al aire; declarar los niveles de prevención, alerta y emergencia en el área de donde ocurran eventos de concentración de contaminantes que asi lo ameriten, conforme a las normas establecidas para cada nivel por el Ministerio del Medio Ambiente, y tomar todas las medidas necesarias para la mitigación de sus efectos y para la restauración de las condiciones propias del nivel normal; restringir en el área afectada por la declaración de los niveles de prevención, alerta o emergencia, los límites permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera, con el fin de restablecer el equilibrio ambiental local; realizar la observación y seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control; adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas e imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica (art. 66, lit. a, b, c, d, i, j).
El mismo decreto dispuso que las corporaciones autónomas regionales y los grandes centros urbanos, los departamentos, los municipios y distritos, en su orden, en su condición de autoridades ambientales, podrán adoptar normas específicas de calidad del aire, de emisión de contaminantes más restrictivas que las establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; lo anterior de acuerdo a ciertas consideraciones (art. 70).
Los artículos 72 y 73 explican lo relativo al permiso de emisión atmosférica y los casos en los que se necesita entre los cuales se encuentran las descargas de humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas de establecimientos industriales, comerciales o de servicio.
El principio de legalidad visto servirá una vez se analicen los antecedentes fácticos establecidos para concluir si el fallo apelado debe mantenerse o debe revocarse como lo piden los recurrentes.
1. Legitimación del actor procesal y de la autoridad del medio ambiente citada.
a) El demandante es una junta de la acción comunal. Por lo tanto se examinará qué naturaleza jurídica tiene y además si en términos de la Ley 472 de 1998 está o no legitimada para promover la demanda.
El artículo 1º del Decreto Reglamentario 1930 de 1979, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 1º literal f) del Decreto Ley 126 de 1976, las define así: “Junta de acción comunal es una corporación cívica sin ánimo de lucro compuesta por vecinos del lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de las necesidades más sentidas de la comunidad”.
Sobre esas juntas la jurisprudencia de la sección primera de esta corporación ha dicho que “Las juntas de acción comunal, tal como se definen al tenor del artículo 1º del Decreto 1930 de 1979, son personas jurídicas particulares, bajo la forma de “corporación cívica sin ánimo de lucro, compuesta por los vecinos de un lugar”, quienes en su calidad de socios vienen a constituir uno de sus órganos, cual es el de la asamblea de socios. Su carácter de corporación privada se da no obstante encontrarse sujetas a la regulación, control y vigilancia del Estado, como lo están muchos entes de carácter privado, precisamente por sus fines enteramente cívicos” (2) .
(2) Expediente 5463; Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Y la doctrina señala que “la acción comunal es un organismo para-estatal que colabora con la administración y puede contratar con ella, posee personería jurídica y por lo tanto tiene representante legal” (3) .
(3) Londoño de Botero, Beatriz; "Las juntas administradoras locales", 3ª edición, consejo de Medellín-Biblioteca Jurídica Diké, 1990.
Partiendo de la naturaleza que el ordenamiento jurídico les otorga a esas juntas, corporaciones sin ánimo de lucro, están ubicadas dentro de la gran clasificación de personas jurídicas de derecho privado. El Código Civil enseña que las personas jurídicas son “de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública” (C.C., art. 633) (4) .
(4) Véase en el mismo sentido sentencia proferida el día 23 de agosto de 2001. Sección Tercera. Expediente AC 1408. Actor: Humberto Rodríguez Rangel.
Particularmente, la junta de acción comunal de “La Arrobleda” obtuvo reconocimiento de su personería jurídica el día 3 de octubre de 1963, mediante la Resolución 062 proferida por la gobernación del Cauca (documento público en original; fl. 652 cdno. 1). Por lo tanto es titular de la acción popular y por tanto está legitimada (L. 472/98, art. 12, num 1º).
2. El Ministerio del Medio Ambiente, autoridad que fue citada por el tribunal, está legitimado para actuar en el proceso debido a que la ley citada dispuso que el auto admisorio de la demanda se “le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado” (último inciso art. 21 ibid.). Se analiza lo anterior porque el mismo ministerio al contestar la demanda negó legitimación para ser citado y en consecuencia propuso a título de excepción, su ilegitimación. Dicha norma sirve para concluir al igual que el tribunal que el ministerio indicado sí tiene legitimación en el proceso. El Consejo de Estado advierte que el hecho propuesto como excepción no tiene esa calidad y por tanto no es objeto de declaración en la parte resolutiva del fallo; se reitera la posición jurisprudencial de la Sala (5) .
(5) Sentencia proferida el día 17 de mayo de 2001. Radicación número: 12.955. Actor: Hernando Palacios Aroca y otros. Demandado: Nación (Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional).
2. Interpretación de la demanda.
La mencionada junta solicitó a esta justicia “la revocación de la licencia ambiental” que la CRC otorgó a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.
El Consejo de Estado interpreta, del contenido integral de la demanda, que lo que la actora realmente solicita es que se libre orden de cancelación de ese acto administrativo; y se comprende por lo siguiente:
• En la demanda se alude a que la CRC a pesar de que la sociedad beneficiaria de la licencia no cumplió con las condiciones impuestas por la misma, debió proceder, ante los incumplimientos de la beneficiaria en el respeto del derecho colectivo del medio ambiente, a cancelar la licencia como así se previó dentro de la misma. Y,
• La Constitución obliga a que prevalezca el derecho sustancial sobre el formal; y como los antecedentes fácticos del juicio dicen de situaciones que de ser ciertas podrían generar la cancelación del acto y con éste la pérdida de su fuerza ejecutoria, concluye que la declaración judicial que se ruega es que se libre la orden de hacer, de cancelación. Además, finalmente, es necesario recordar que la revocación de actos administrativos es materia que está reservada por la ley, generalmente, al autor del acto. Y,
• En el juicio de acción popular las decisiones del juez, en términos del artículo 34 inciso 1º de la Ley 472 de 1998, pueden consistir en librar o “una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (...)”.
Teniendo en cuenta el marco de competencia en el fallo del juzgador de la acción popular se examinarán las pruebas para determinar, si las conductas imputadas a la CRC amenazan o vulneran el derecho colectivo del medio ambiente.
3. Verificación de las imputaciones hechas contra la CRC.
Como el demandado CRC solicitó en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia el estudio del juicio es abierto. Ahora, para entrar en materia, recuérdese que la demanda se presentó el día 21 de julio de 2000. Tomando en cuenta esta fecha se observa que las pruebas recepcionadas, unas son anteriores a la presentación de la demanda y otras fueron practicadas después de la presentación de la misma.
Hechos acaecidos antes de demandar y pruebas tomadas en esa época:
a.1. El día 30 de octubre de 1998, mediante escritura pública 3597 de la Notaría Segunda de Bucaramanga, se constituyó la sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.; el día 3 de noviembre de 1998 se inscribió en la cámara de comercio (fls. 111 a 119, cdno. 2).
a.2. El día 1º de julio de 1999, la CRC mediante la Resolución 373:
Otorgó licencia ambiental a la sociedad mencionada para el proyecto, construcción y operación de una planta cuyo objeto es la cría, levante de pollitas y compra de pollas levantadas con destino a la producción de huevos para el consumo humano destinado a la venta y/o comercialización, la producción de alimento y compost para la venta, localizado en la Hacienda Egipto, vereda La Arrobleda, Municipio de Caloto, departamento del Cauca;
Determinó que la licencia está sujeta al cumplimiento por parte del beneficiario de ciertas obligaciones contenidas en los documentos presentados y a las obligaciones indicadas en los conceptos técnicos de junio 21 y 28 de 1999. En el primero de éstos se dice que la industria no produce emisiones de partículas en suspensión y gases a la atmósfera y que por tanto, no requiere de permiso para emisiones atmosféricas de acuerdo a lo expresado en el estudio de impacto ambiental; que si se presentan olores y gases a la atmósfera que no hayan sido contemplados en el EIA (estudio de impacto ambiental) el beneficiario debe inmediatamente dar solución, implementando las medidas para prevenir o mitigar este impacto no declarado; que debe informar a la CRC para obtener el aval a la solución adoptada; que para el funcionamiento de la planta, la referida sociedad debe contratar una auditoría ambiental que debe rendir informes y hacer el seguimiento del plan de manejo ambiental durante la fase de construcción y operación de la industria; que el incumplimiento del plan de manejo ambiental y sus anexos como de cualquiera de las obligaciones anteriores anula el concepto y es causal para cancelar la licencia ambiental.
Indicó que lo dispuesto en ella no exime a la sociedad del cumplimiento de los requerimientos y obligaciones que las demás autoridades le formulen en los asuntos de sus competencias; que la licencia ambiental que se otorga no ampara ningún tipo de obras o actividades diferentes a las descritas en los planos y documentos presentados y aprobados por la corporación; que la CRC en coordinación con las autoridades competentes respectivas ejercerá las labores de seguimiento y monitoreo ambiental para controlar y asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas; que el beneficiario de la licencia será responsable por cualquier deterioro o daño ambiental causado por él o sus trabajadores y deberá realizar las actividades necesarias para corregir los efectos causados; que igualmente será responsable de los daños y perjuicios que cause a terceros en el desarrollo del proyecto; que la sociedad deberá en caso de detectarse durante el tiempo de ejecución de las obras u operación del proyecto, suspender los trabajos e informar de manera inmediata a la CRC para que determine y exija la adopción de las medidas correctivas que considere necesarias, sin perjuicio de las medidas que deba tomar el beneficiario de la misma para impedir la degradación del medio ambiente; que si el beneficiario incumple esas obligaciones se le impondrán las sanciones del artículo 85 de la Ley 99 de 1993; entre estas se incluye la revocatoria de licencia (documento público en copia simple; fls. 30 a 57, cdno. 2).
a.3. Entre septiembre y octubre de 1999, Codinsa (Compañía de Ingeniería Sanitaria), como interventora, realizó una visita de auditoría ambiental número 1 a la sociedad y rindió informe bimestral; entre las conclusiones y las recomendaciones indicó que la sociedad respecto del adelanto de las obras las lleva en forma adecuada y de acuerdo con el plan de manejo ambiental; que las observaciones —sobre emisión de gases— que le ha hecho a la sociedad se han tenido en cuenta y, por tanto, se han corregido con prontitud (documento privado en copia simple; fl. 7 anexo 5).
a.4. El día 5 de octubre de 1999, se presentaron al director de la CRC varias firmas de personas de la vereda La Arrobleda con el fin de que se tomen medidas tendientes a corregir la contaminación derivada de los olores producida por la mencionada sociedad (documento privado en original, fl. 61, cdno. 2).
a.5. El día 12 de noviembre de 1999 se reunieron ingenieros, el comité socioecológico y la comunidad, ambos de La Arrobleda, con el fin de buscar alternativas para solucionar el problema de la emisión de olores; la sociedad indicó las actividades que seguirá con el fin de mitigarlos (documento privado en copia simple; fls. 21 a 23 cdno. 2).
a.6. Entre noviembre de 1999 y enero de 2000, Codinsa realizó otro informe, el trimestral, de la visita de auditoría ambiental a la sociedad (durante operación); entre las conclusiones y las recomendaciones incluyó la de que los sistemas de ventilación instalados en los galpones de postura, los cuales han causado la dispersión de plumas en el área de construcción y vías, puede estar asociados a la presencia de olores propios del funcionamiento interno del galpón, en las comunidades cercanas; que por esta razón se debe estudiar la posibilidad de depurar y conducir estas corrientes de aire para su mejor dispersión; que por parte de la interventoría se ha percibido el olor característico de una avícola hasta unos 100 metros de los mismos en diferentes direcciones y a 150 metros en dirección de los extractores; que esta situación está ligada básicamente con la dirección predominante de los vientos; que ante el requerimiento inmediato de disminuir y dar solución definitiva a la generación de olores en el área de galpones de compostaje, la sociedad planteó como medida inicial la disminución de la humedad del material secante por medio de la construcción de un galpón para el almacenamiento y acondicionamiento del material, al igual que adelantar la arborización; que estas medidas se realizaron de manera parcial debido a inconvenientes climáticos; que la sociedad propuso otras medidas para el manejo de los olores en la planta de compostaje las cuales se establecieron a través de un cronograma de trabajo a corto y mediano plazo (documento privado en copia simple; fls. 10, 11 y 12).
a.7. El día 18 de enero de 2000 se reunió la comunidad de La Arrobleda; aquella afirmó que antes de que se estableciera la sociedad, gozaba de un ambiente sano el cual se ha alterado hasta el punto que el olor se ha vuelto insoportable; que piden a la CRC que haga cumplir los numerales de la resolución que otorgó la licencia, relativos a los permisos y obligaciones (documento privado en copia simple; fls. 24 a 28 cdno. 2).
a.8. El día 24 de febrero de 2000, la CRC mediante Resolución 0206 le ordenó a la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. que: a) suspenda en forma provisional e inmediata toda clase de obras civiles y actividades relacionadas con la construcción o ampliación de galpones o con el desarrollo del proyecto, incremento del número de aves y la instalación de equipos para la operación del proyecto; b) la presentación a la CRC de un plan de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales causados por las obras o actividades ya autorizadas, relacionadas con la generación de olores y gases los cuales no fueron contemplados en el estudio de impacto ambiental, y c) determinó que si no se cumple lo ordenado se impondrán sanciones como multas sucesivas, el cierre temporal o definitiva de la sociedad y la revocatoria de la licencia ambiental (documento público en copia simple; fls. 16 a 20, cdno. 2).
a.9. Entre febrero y abril de 2000, Codinsa realizó el informe trimestral de la visita de auditoría ambiental número 3 a la sociedad (fase operativa); explicó que de acuerdo con los requerimientos realizados por la CRC para dar solución definitiva a la generación de olores en el área de galpones de compostaje se cerraron, entre otros, las estructuras de galpones de compostaje para evitar salida de gases como C02 y NH3; se cuenta con la asesoría técnica de la Universidad de Antioquia en la que se determinarán los parámetros óptimos de operación del proceso de tal forma que se controlen olores, proliferación de vectores, seguimiento constante del proceso de maduración del compost y por consiguiente se minimicen los impactos producidos en esta etapa; que en relación con la muerte de animales ocurrida el 25 de abril la sociedad adelantó un plan de contingencia de acuerdo con las recomendaciones realizadas por la dirección de gestión ambiental de la CRC (documento privado en copia simple; fls. 12 y 13 anexo 7).
a.10. El día 29 de marzo de 2000, la sociedad presentó el escrito de plan de manejo ambiental en cumplimiento al artículo 3º de la Resolución 206 de 24 de febrero de 2000 de la CRC (documento público en copia simple; fl. 1 anexo 4); determinó la implementación de unas medidas a corto, mediano y largo plazo con el fin de mitigar y corregir los efectos ambientales causados por la operación de la avícola; explicó que ese plan debe ir acompañado de una auditoría permanente por parte de la CRC; anexó una propuesta para el manejo del proceso de compostación de la Universidad de Antioquia y un plano de la máquina transportadora de compost (fls. 4 a 7 anexo 4).
a.11. En mayo de 2000, personas de la vereda manifestaron, con su firma, su apoyo a presentar la demanda en ejercicio de la acción popular iniciada en contra de la Sociedad Latinoamericana S.A. (documento privado en original; fls. 62 a 70 c. 2).
a.12. En el mismo mes, personas de las comunidades San Jacinto, Bodega Arriba, Ciénaga Honda, Crucero de Gualí, Guasimo, Arrobleda y Guachene expresaron su apoyo a la sociedad; afirmaron que en un principio existía un mal olor pero que a partir de febrero de 2000 ha disminuido notoriamente el olor por el tratamiento aplicado al compost; que por esa razón no desean que desaparezca la sociedad (documento privado en copia simple; fls. 250 a 264, cdno. 2).
a.13. Entre mayo y julio de 2000, Codinsa Ltda. presentó el informe trimestral del programa de interventoría y monitoreo ambiental a la sociedad Agropecuaria Latinoamericana; entre las conclusiones y recomendaciones incluyó las relativas al seguimiento del plan de contingencia presentado por la sociedad de acuerdo con la Resolución 206 de 24 de febrero de 2000, así:
“Se ha planteado un sistema para succionar los gases retenidos en el galpón de compostaje a través de tubería perforada ubicada en la parte superior del balcón. Los gases se conducen hacia una torre y pasan por una cortina húmeda (solución de cloro) donde deben ser removidos. Las correspondientes fichas técnicas, planos y diagramas del sistema serán presentados en los informes posteriores para un mejor entendimiento de su funcionamiento (...)”.
En el anexo 3, de panorama de riesgos, recomendó que la parte posterior de los silos donde se encuentra la banda que transporta la gallinaza debe tener un mayor orden y limpieza para evitar olores y presencia de moscas; observó que entre los riesgos más relevantes y que tienen mayor grado de peligrosidad está el químico (polvo, amoníaco); precisó que el amoníaco se encuentra específicamente en el área compost.
En el anexo 4, en el registro fotográfico, indicó que se debe utilizar una malla más fina en la trampa de cáscaras para evitar obstrucción del filtro anaeróbico; observó la panorámica del sistema de extracción de gases en la zona de compostaje y las líneas internas de succión al interior del galpón.
En el anexo 5, referente al acta de visita de la comisión de seguimiento de la CRC a la finca de Agropecuaria Latinoamericana, señaló que con relación a visitas anteriores se han realizado las siguientes acciones para mitigación de olores:
• Encerramiento de los galpones de ponedoras.
• Encerramiento de galpón del proceso compost.
• Instalación de tubería para aireación de piscinas de compostaje.
• Instalación de tubería y planta purificadora para disminución de olores (filtros).
• Instalación de chimenea más o menos de 12 metros de altura para quema de residuos olorosos - combustibles.
• Siembra de especies vegetales, nativas, ornamentales y frutales como barreras naturales.
• Construcciones de aguas residuales domésticas.
• Rellenos para manejo de charcos y humedales alrededor de los galpones de ponedoras y en de compostaje (documento privado en copia simple y en original; fls. 300, 331, 347, 349, 351, 352, cdno. 2).
a.14. El día 13 de mayo de 2000, la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A, invitó al comité socioecológico de la vereda La Arrobleda a la participación activa en la implementación y funcionamiento del plan de manejo ambiental presentado a la CRC para mitigar el impacto ambiental generado por la actividad de la sociedad (documento privado en copia simple; fl.186, cdno. 2).
a.15. El día 18 de mayo de 2000, el grupo interdisciplinario de estudios moleculares del departamento de Química de la Universidad de Antioquia explicó que en términos de volumen se debe formular una proporción gallinaza: aserrín (1: 5 respectivamente), es decir, se pasa de una proporción 1:2 a 1 : 5 con el fin de mejorar la relación carbono / nitrógeno inicial y disminuir los riesgos de olores ofensivos; que sin embargo, es importante recordar que al aumentar los niveles de carbono, necesariamente el proceso se torna más lento pues los microorganismos requieren más tiempo para degradar todo el material (documento público en copia simple; fls. 169 a 173, cdno. 2).
De los documentos públicos vistos aprecia, para la fecha de la última prueba indicada, que la CRC para la época en que se presentó la demanda no estaba incursa en omisión administrativa, pues una vez conoció del impacto negativo de olores causados por la actividad de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana adoptó la medida prevista en el mismo acto en el cual le otorgó la licencia a dicha empresa y procedió a la suspensión de la licencia. En este nuevo acto, de suspensión, le indicó a la sociedad las medidas que debía adoptar para evitar el efecto negativo. En tal sentido la sociedad adoptó los planes y medidas necesarias. Luego Codinsa —como auditor— concluyó en dos informes que las medidas adoptadas por la sociedad fueron efectivas y realizadas de acuerdo con lo exigido por la CRC.
Sin embargo la Sala aprecia que la conclusión administrativa referente a que la sociedad sí está cumpliendo ahora lo exigido por ella, es punto que el demandante controvierte. Por ello se pidieron y se decretaron pruebas, las que a continuación se examinarán con el objeto de determinar si existe o no amenaza o vulneración al derecho colectivo indicado. Lo anterior porque la Ley 472 de 1998 enseña que la promoción de la acción popular pende de la subsistencia “de la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo” (art. 11).
b) Medios probatorios recepcionados después de iniciado este proceso.
b.1. El día 13 de septiembre de 2000, algunos trabajadores de la sociedad expresaron al defensor del pueblo, regional Popayán, que están amenazados sus trabajos debido a la presentación de la acción popular; que la sociedad está legalmente constituida y cuenta con la respectiva licencia ambiental; que hasta la fecha la sociedad ha vinculado 220 trabajadores que viven en el área de influencia del proyecto que carecen de mínimas posibilidades de empleo por no tener suficiente capacitación; que la sociedad los ha capacitado en las diferentes labores avícolas; que la avicultura se ha desarrollado desde hace muchos años sin ocasionar ningún problema contra la salud de los trabajadores y la comunidad (documento privado en copia simple; fls. 265 a 270, cdno. 2).
b.2. El día 20 de septiembre de 2000, los trabajadores de la sociedad le manifestaron lo mismo al gobernador del Cauca (documento privado en copia simple; fls. 271 y 273 a 277, cdno. 2).
b.3. El día 21 de septiembre de 2000, un número considerable de habitantes de las veredas del área de influencia del proyecto manifestaron su apoyo a la sociedad en su proceso industrial y sus beneficios para la zona (documento privado en copia simple; fls. 187 a 205, cdno. 2).
b.4. El día 10 de octubre de 2000, los representantes del comité de trabajadores de la sociedad manifestaron su desacuerdo con la presentación de la acción popular porque los hechos que originaron el proceso existieron pero en la actualidad se corrigieron, mitigando el olor (documento privado en original; fl. 218, cdno. 2).
b.5. El día 3 de noviembre de 2000, la subdirección de gestión ambiental de la CRC emitió concepto de la visita a la sociedad; encontró que la gallinaza se recoge en bandas transportadoras; que el tiempo de permanencia en el sitio de almacenamiento temporal es poco y no alcanza a descomponerse; que de allí se transporta en volquetas hasta la productora de compost y esto se hace varias veces en el día; que los galpones cuentan con sistema de extracción de aire y los olores producidos en esta área son mínimos; que los huevos que se quiebran son recogidos e incorporados al proceso de compostificación, no así las aves que se mueren por asfixia las cuales son sepultadas; que el sistema de producción de compost es aerobio y se produce aireación para que no se generen gases; que en este proceso hay una alta producción de amoníaco por lo que es necesario disponer de caretas o máscaras antigases; que esta área está completamente cerrada con muros hasta la altura del tejado de tal forma que se impida que los olores generados al interior de la edificación sean transportados por el viento hasta la comunidad vecina y causen problemas; que se ha instalado una tubería aérea que captura las emisiones de gases y los transporta hasta un filtro en la parte externa; que este filtro está conectado a una chimenea que en su parte superior tiene un quemador que funciona automáticamente cuando se producen gases inflamables; que alrededor de esta zona se están sembrando especies vegetales como eucalipto y glutinosa para que sirvan de barrera rompe vientos; que en el momento de la visita se aprecia un mejor manejo de los olores generados en la avícola, específicamente, en la producción del compost que originó conflictos con la comunidad de La Arrobleda por lo que se deduce que los proyectos realizados en el plan de manejo han servido para mitigar los problemas causados (documento público en copia simple; fls. 402 a 405, cdno. 1).
b.6. En diciembre de 2000, Análisis Ambiental Ltda. realizó un estudio de calidad de aire. Afirmó que los resultados de partículas en suspensión se encuentran por debajo de la concentración estipulada como norma local de calidad del aire establecida en el artículo 31 del Decreto 02 de 1982 del Ministerio de Salud para este parámetro, en los tres puntos de monitoreo; que en la legislación ambiental de Colombia no existen normas de calidad del aire para sulfuro de hidrógeno y amoníaco; que por tal razón se tomaron normas internacionales como puntos de referencia; que las concentraciones de sulfuro de hidrógeno medidas en los tres puntos estudiados se encuentran por debajo del umbral de olor (estándar de la EPA: 5.0 ppm); que los valores obtenidos de amoníaco están por debajo del límite para 24 horas de exposición del estándar de la República Checa que es de 0,14 ppm para un tiempo de exposición de 24 horas; que las concentraciones de amoníaco están por debajo del límite para 24 horas de exposición del estándar de referencia de la República Checa que es de 0,14 ppm para un tiempo de exposición de 24 horas, considerando esta referencia la emisión generada en la planta de compostaje no representa un riesgo por inhalación a la salud de la comunidad; que no hay que descartar que el olor que percibe la comunidad puede provenir de otra fuente de generación de olor diferente al sulfuro de hidrógeno y amoníaco; que se recomienda mantener el área del procesamiento del compost completamente cerrada lo que evita la emisión sin tratamiento del amoníaco y evita la discusión en torno a la procedencia del olor de acuerdo a su composición química; (fls. 425, 426, 428, 429, cdno. 1).
b.7. El día 5 de diciembre de 2000, el tribunal recepcionó las siguientes declaraciones:
De Francisco Campos Gómez, quien fue presidente de la junta de acción comunal de La Arrobleda. Manifestó que desde que se instaló el gallinero se comenzaron a percibir olores que no se sentían antes en la comunidad, olores fétidos producto de la descomposición de la materia orgánica producida por estos animales; que las viviendas están ubicadas aproximadamente a unos 200 o 250 metros del lugar donde están instalados los galpones y donde se lleva el proceso de descomposición de la materia orgánica; que la escuela más próxima a la sociedad se encuentra a quinientos metros; que con respecto a los parámetros que debió cumplir la sociedad para la obtención de la licencia ambiental no sabe con certeza toda vez que supo de la instalación de galpones que funcionaban en otro lugar por unos videos acerca de la producción de huevos en los que afirmaban que no se generaba ningún tipo de olores; que como presidente de la junta de acción comunal no asistió a la audiencia pública en la que se dan a conocer los resultados de un estudio de impacto ambiental (E.I.A.) y que debe desarrollar la sociedad dueña del proyecto; que en la mencionada audiencia se determinaron los beneficios de la instalación de la sociedad y se reiteró la no existencia de olores por lo que la comunidad aceptó a la sociedad; que con respecto al plan de manejo ambiental conoció los documentos previos y las acciones que se emprenderían para que en lo posible no hubiera olores; que no sabe exactamente en qué momento inició funciones la sociedad; que él tuvo la iniciativa de presentar la acción popular por causa de los malos olores pero sin basarse en elementos técnicos a los que a la comunidad se le dificulta acceder; que la autoridad ambiental idónea para orientar a la comunidad es la CRC; que él considera que son los responsables del manejo ambiental los que deben buscar a la comunidad para tratar los problemas que surjan de la ejecución de la licencia y que hasta ahora no ha tenido ningún llamado por parte de ellos.
Afirmó que no sabe si se consultó con la comunidad el hecho de continuar con los galpones; que visitó las instalaciones y conoció el proceso que llevan para la obtención de la materia orgánica producto de la gallinaza y que es cierto también que hay épocas en que el olor era mucho más fuerte o duraba más; que debe tener razón la apoderada de la sociedad al afirmar que se dio un hecho fortuito que consistió en que el proceso de compost se desdobló, es decir, pasó de aeróbico a anaeróbico lo que significa que el producto secante con el cual se mezcla la gallinaza guardó un alto índice de humedad en un momento dado por el factor climático y esto hizo que el olor en un momento dado aumentara fortuitamente; que al momento de la declaración, no se percibe el olor todo el día pero que hay intervalos del día o la noche en los que el olor es insoportable; que la sociedad ha realizado algunos trabajos para tratar de mitigar los olores pero que no se han dejado de percibir los olores; que considera que debía haber medidores que determinarán el olor permisible por las autoridades ambientales; que sabe que la sociedad ha hecho inversiones técnicas para garantizar a la comunidad la calidad del aire en lo relativo a los gases que emite pero que no se ha podido llegar a un punto de equilibrio; que es representante de la mayoría de la comunidad; que saben que es imposible garantizar cero olores; que se llegue a un nivel de olor aceptable para la convivencia; que no está en contra de la sociedad porque genera empleos; que pide a la sociedad que implemente la tecnología adecuada para manejar los olores; que lo que realmente desea la comunidad es que no haya olores o haya un olor permisible (fls. 14 a 18 cdno. 3).
Declaración de Néstor Raúl Monsalve Hazbon, ingeniero conocedor del tema del compost; indicó que este proceso es de transformación de un material orgánico inestable a un material orgánico cien por ciento estable; el resultado debe ser del compostaje debe ser asimilable (sic) completamente por la tierra sin dejar residuos químicos; que existen dos tipos de compostaje: aeróbico y anaeróbico; el primero requiere de aire para que se dé el proceso y el segundo proceso, anaeróbico, no requiere de aire y se da por descomposición de los materiales orgánicos.
Afirmó que la sociedad debe realizar el compost debido al gran número de aves que se planea tener, para procesar su estiércol, para que los productos de la granja sean altamente rentables y para que las aves no se enfermen; que el compost como producto terminado es un material orgánico en su totalidad que se consigue después de un proceso de pasteurización al ser calentado a 60 grados centígrados durante 45 días y al final de ese proceso se obtiene un abono cien por ciento orgánico rico en nitrógeno, potasio, fósforo y ácidos únmicos y fúnmicos, que son los encargados de llevar los nutrientes a las plantas. También es un material totalmente estable que no lleva larvas ni semillas indeseables ya que en el proceso de compostaje los posibles materiales indeseables se eliminan al durar tanto tiempo a una temperatura tan alta; que como resultado del proceso se obtiene un abono que ha sido el único aceptado para cultivos de productos de exportación como el banano y el plátano, por la Comunidad Europea; que es el único abono cien por ciento orgánico que a los cultivadores nacionales les permite obtener el sello verde lo que quiere decir que es libre de químicos para entrar a los mercados de Europa y Estados Unidos; que el carbono y el oxígeno mezclados con el estiércol de las aves son capaces de generar el cambio de material inestable a estable; que el beneficio que se da para quienes trabajan en estas plantas es un ambiente no nocivo, libre de moscas, libre de contacto con productos químicos que pudiera afectar el manejo del compost y a las aves les permite vivir en un ambiente sano porque todos los días se trata su estiércol.
Explicó el proceso implementado por la sociedad para la optimización y mitigación de olores; en resumen, dijo que la gallinaza se transporta a la planta de compostaje; que dicha planta es completamente cerrada, con un ambiente controlado; que la gallinaza se oxigena durante 45 días; que hay un ventilador que captura los gases que emanan del proceso de compostaje; que los posibles gases que no fueron condensados se queman; que inicialmente el proceso no contaba con el remolque mezclador ni con la torre de condensación lo que hizo que se generaran los gases que la comunidad detectó; que ahora sí se tienen esos aparatos por lo que se está solucionando el problema; que cuando no hay oxígeno dentro del material de aporte, el proceso deja de ser aeróbico y se convierte en anaeróbico; que este último genera metano, anhídridos y otros gases de mal olor; que el proceso recupera nuevamente su calidad de aeróbico en el momento en que los equipos retiran la humedad adicional.
Señaló que debido a la Ley Páez tuvieron que facturar a los tres meses de que se estableció la sociedad por lo que no contaban con toda la infraestructura para la mitigación de olores; que después vino un fuerte invierno que no permitió construir rápidamente toda la planta de compostaje; que a la fecha de la declaración, el proceso es óptimo y se ha desarrollado dentro del plan de manejo de mitigación propuesto; que se siguen implementando más equipos para el manejo del compost para que en el futuro la sociedad pueda seguir creciendo; que la sociedad ha cumplido con la licencia, el plan de manejo ambiental, el plan social y que además, cuentan con la vigilancia que hace Codinsa (sociedad de auditoría ambiental) la cual reporta mes a mes a la CRC todo el funcionamiento de la sociedad desde el punto de vista ambiental para que se cumpla con lo dispuesto en los planes de manejo y disposición de la granja. El ingeniero anexó unos planos en los que se encuentran el sistema de aspiración y eliminación de olores y el galpón de compost (fls. 19 a 23, 26, 30, cdno. 3).
b.8. El día 11 de enero de 2001, el subdirector de gestión ambiental (E) de la CRC le comunicó al gerente de la sociedad que ha mejorado en la mitigación de los olores producidos por el manejo de la gallinaza, situación actual que atenúa los conflictos generados con la comunidad y que demuestra la voluntad de la sociedad para solucionar los problemas generados en su operación (documento público en copia simple; fl. 402, cdno. 1).
b.9. El mismo día, la subdirección afirmó, de acuerdo a algunas fotos, que el proceso de mezclado y aireado permite un tratamiento aeróbico del compost; que en el proceso de compostaje no se incluye la mortandad la cual se maneja con un incinerador; que las líneas de cornpostaje son ventiladas por el suelo utilizando estas turbinas para garantizar que el proceso sea aeróbico con lo cual se reduce la humedad del material y se evitan lixiviados; que durante la producción del compost, la materia orgánica desprende gases como amoníaco, metanos y otros, los cuales son colectados por ductos extractores hacia la planta de extracción y de tratamiento ubicada por fuera de la bodega; que en la parte inferior de la cumbrera están las tuberías recolectoras de los gases; que los gases producidos en el proceso de compostaje son extraídos mediante este equipo tipo ciclón que pasa los gases por un medio húmedo para filtrarlos y finalmente, se expiden por la chimenea; que el sistema de tratamiento de los gases se localizó buscando el sitio adecuado de acuerdo a la rosa de los vientos, opuesta a esta barrera (documento público en original; fls. 413 a 418, cdno. 1).
b.10. El día 16 de mayo de 2001 los peritos de este juicio presentaron el documento original y copia del informe de peritaje.
El objeto de tal prueba fue el siguiente:
“Grado de contaminación ambiental y el daño que está causando la sociedad Latinoamericana S.A. ubicada en el Km. 4 vía Villarrica - Caloto y así mismo verificar la certeza y eficacia de los sistemas de aspiración, filtración y condensación de gases de la planta de compostaje, la implementación de un sistema desecante de material de enmienda, la instalación de un filtro en el quemador de la torre de condensación” (documento público en original, fl. 565 cdno. 1).
El dictamen concluyó:
• Que la sociedad cuenta con sistemas de tratamiento para los residuos líquidos generados, un sistema de tratamiento para emisiones de gases en su proceso productivo; que se ha instalado dentro del galpón de compostaje un sistema de tratamiento para gases;
• Que las concentraciones de óxidos de azufre, nitrógeno y carbono se encuentran dentro de la norma de calidad de aire local dada por la legislación ambiental vigente para la comunidad de La Arrobleda; que la concentración de partículas de las estaciones de muestreo se encuentra por encima de la norma de calidad de aire local (promedio geométrico de muestras recolectadas por 24 horas) dadas por la legislación ambiental vigente para la comunidad de La Arrobleda; que las concentraciones diarias se encuentran por debajo de la norma de concentración máxima permitida para esta comunidad; que sin embargo, estas concentraciones pueden influir en problemas de tipo respiratorio para la salud de la comunidad; que las emisiones de chimenea no aportan contaminantes como óxidos de azufre, nitrógeno y carbono a la atmósfera y por tanto la sociedad no representa un riesgo potencial a la salud por emisiones de este tipo; que las emisiones de partículas en suspensión de la chimenea se encuentran dentro de la norma de emisión y no representan un aporte significativo a la contaminación del aire local; que las dos razones expuestas (quemas abiertas y tráfico vehicular) son las mayores aportantes de contaminación local, las emisiones producidas por la chimenea (parámetros estipulados por la legislación ambiental vigente) no pueden ser asociadas con la existencia de problemas respiratorios en caso de haberlos; que de igual forma se infiere que los contaminantes procedentes por óxidos de carbono, nitrógeno y azufre presentes en la calidad de aire local provienen de fuentes externas ajenas al proceso de compostación; que el amoníaco y el sulfuro de hidrógeno son considerados por la legislación ambiental como sustancias de olores ofensivos; que de acuerdo a las normas de salud ocupacional, las concentraciones encontradas se encuentran dentro del umbral de olor pero no representan ningún riesgo a la salud; que durante las visitas de inspección se determinó que el compost (producto final) no presenta ningún olor desagradable ni de tipo ofensivo;
• Que la sociedad ha ido mejorando sus procesos productivos y los olores ofensivos que son menores en la medida en que se han implementado los correctivos; que cualquier correctivo al proceso de compostación y al sistema de tratamiento de gases debe hacerse sobre la marcha, sin interrupción de la actividad productiva;
• Que la calidad de aire de la comunidad presenta riesgo a la salud por altas concentraciones de partículas en suspensión pero estas no corresponden a aportes significativos de emisiones de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.;
• Que la firma D.B.O. Ingeniería Sanitaria realizó un estudio de calidad de aire y evaluación de emisiones atmosféricas en la zona de influencia de la sociedad, que se anexó al peritaje, en el cual determinó que las concentraciones de partículas en la zona sobrepasan la norma de calidad local de aire calculada para la zona; que este parámetro como ya se mencionó es de origen heterogéneo, siendo fuente principal el flujo vehicular y la quema de combustibles de todo tipo; que se considera a la sociedad un aportante de partículas pero no se debe desconocer el aporte de fuentes aledañas como es la vía que atraviesa la población.
En el anexo 5 del dictamen aparece un informe enviado a la sociedad que determina que los análisis del compost indican que el proceso de humidificación aún no ha terminado o que el material que se está usando en mezcla con la gallinaza no está siendo transformado debidamente. De otra parte el alto PH obtenido en el compost no es adecuado (documento público en original; fls. 12, 14, 26, 34, 35 del dictamen pericial; fl. 18 anexo 3).
El dictamen fue aclarado el día 6 de junio de 2001, sobre el factor de riesgo potencial al medio ambiente: los humedales, el alto flujo vehicular, los pozos sépticos que pueden tener más de 10 años de operación y pueden estar en el límite de saturación y otras actividades agroindustriales pero en ningún momento se mencionan como contribuyentes totales y significativos del problema; que es necesario hacer estas consideraciones porque existe una fijación mental en la comunidad de atribuir todo el problema a la existencia de la agropecuaria sin considerar que ellos mismos son generadores del problema; que las concentraciones permitidas según las normas internacionales garantizan una razonable seguridad al operador para desempeñar sus labores en una jornada normal de trabajo sin sufrir molestias o daños en la salud; que se puede apreciar que los estándares de cualquier país estarán para el caso del amoníaco por debajo de la concentración adversa a la salud (97 ppm), y que las concentraciones dentro de un lugar de trabajo siempre estarán por debajo del umbral de incomodidad; que cualquier normativa de emisión o inmisión estará por debajo de la concentración a la cual se empieza a tener efectos adversos en la salud; que para el caso del amoníaco tanto las concentraciones de emisión (chimenea) como de inmisión (calidad de aire – aire respirable) registradas durante el peritaje en el área en cuestión están dentro del umbral de olor y no presenta efectos adversos a la salud por exposición continua y permanente; que se aprecia que las concentraciones de inmisión para el amoníaco son menores a los límites para ambientes de trabajo (valores TWA y STEL) y por tanto aun en ambientes cerrados no presentaría daño o efecto adverso a la salud; que tomar una normativa internacional de emisión o inmisión sería incurrir en una posición parcializada y se prestaría para acomodarse a intereses particulares; que el proceso de compostación no es peligroso para la salud pues la conversión biológica no emite concentraciones de gases que puedan afectar a la salud a las personas de la comunidad; que todos los valores se encuentran dentro de la norma local, la cual es más restrictiva que la norma regional.
Determinó que tan solo se registraron valores para gases de amoníaco, sulfuro de hidrógeno y partículas en suspensión y que este último está muy por debajo de la norma local; que se ratifica el hecho de que hay otras actividades antropogénicas o aportes naturales los que pueden estar contribuyendo al deterioro del ambiente atmosférico de la localidad; que no se solicitó estudiar la calidad de aire local sino determinar el daño ambiental de la sociedad hacia la comunidad y por ello de acuerdo con lo que se vio “existe en la zona alto fluido vehicular y se realizan a diario quemas a campo abierto después de las 18 horas dentro de la comunidad y que no poseen un servicio de recolección de residuos sólidos”; que se verificó la existencia de unidades que tratan los gases, se determinó su eficiencia, se constató la presencia o ausencia de componentes propuestos en el diseño inicial y que no corresponde a los peritos cuestionar por qué no funciona el quemador o por qué no se ha implementado un filtro; que lo que la ingeniería ambiental ha pretendido es que de acuerdo con las necesidades y tipo de emisiones se conforme a partir de unidades simples un sistema que tenga la mayor eficiencia de remoción y que pueda cumplir con estándares ambientales; que el problema de la emisión de gases a la atmósfera no está en el número de unidades componentes del sistema sino en las deficiencias en la optimización del proceso de compostación (más exactamente entre el balance de carbono aportado al proceso con respecto a la concentración de nitrógeno proveniente de la gallinaza); que en las conclusiones del informe se mencionan otras condiciones que deben tenerse en cuenta para minimizar las emisiones fugitivas; que el hecho de no haber presentado un formato donde se registren los tiempos de duración de eventos ni ubicación de lugares no significa que las actividades no se hayan realizado; que en varias ocasiones en presencia de miembros de la comunidad y la sociedad se hicieron las determinaciones organolépticas (olores); que la constancia de permanencia firmada por un funcionario administrativo de la sociedad y por la apoderada de la demandante confirman que el cronograma se llevó a cabo (documento público en original; fls. 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 aclaración dictamen pericial).
Teniendo en cuenta los anteriores medios de prueba la Sala entrará a concluir si hay lugar o no la revocatoria de la sentencia impugnada.
C. Análisis del caso.
1. Desde el punto de vista objetivo la Constitución de 1991 responsabilizó al Estado en el saneamiento ambiental, por lo tanto le impuso una carga de diligencia frente a las situaciones que generan el daño ambiental, precisamente porque todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.
2. Por eso el legislador señaló, entre otros, en el Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente que el gobierno debe mantener la atmósfera en condiciones que no cause molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables. Igualmente le indicó que para prevenir la contaminación atmosférica debe dictar normas sobre: *) calidad del aire como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal; *) grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación, capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal; *) métodos apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica; *) empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles; *) establecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial (arts. 73 y 75 lits. a), b), c), g) y h)).
2. (Sic) La Ley 472 de 1998, sobre acciones populares y de grupo, es muy clara en indicar que frente a los derechos e intereses colectivos se aplicará la regulación legal y la posterior que se expida (art. 4º). Tal indicación alude a la normatividad que habrá de regir esos derechos e intereses, lo cual no se puede confundir con las normas reguladoras de cada situación real en cada momento, pues de conformidad con la Constitución Política la aplicable a todo caso debe ser preexistente al hecho que se imputa.
Sobre la interpretación de los derechos protegidos el artículo 7º de la ley mencionada dispone que en las acciones populares como en las de grupo se observarán y aplicarán de acuerdo “a como están definidos y regulados en la Constitución, en las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia” (art. 7º).
En la actualidad, de una parte y como lo señaló en su intervención el Ministerio del Medio Ambiente, el gobierno no ha dictado normas sobre materias relativas a los niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco en el aire. Y, de otra parte, la Sala advierte que las normas internacionales incorporadas al derecho interno colombiano sobre el medio ambiente no atañen tampoco sobre regulaciones sobre “niveles de sulfuro de hidrógeno y amoníaco”. En efecto: Mediante las leyes 29 de 1992 y 99 de 1993 el legislador incorporó al sistema normativo de la República, respectivamente:
• El Protocolo de Montreal mediante el cual se fijaron plazos máximos para la eliminación de la producción y el consumo de las principales sustancias agotadoras de la capa de ozono, que entró en vigor el 1º de enero de 1989.
• La Declaración de la Conferencia de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, llevada a cabo en Río de Janeiro, en junio de 1992, referente al conjunto de principios sin fuerza jurídicamente vinculante; busca reafirmar y desarrollar la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972); su principal objetivo es el de alcanzar el desarrollo sostenible, reconociendo el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, así como el derecho soberano de los Estados para aprovechar sus recursos naturales.
Como se advierte de esas normas internacionales, incorporadas al derecho de Colombia, no refieren a los niveles en el aire de las sustancias químicas indicadas.
Para la Sala, tal situación de vacío normativo no implica que el Estado deba tolerar —en el evento de que se dé— daño al interés o al derecho colectivo por la ausencia de fijación legal de mínimos y máximos de tolerancia de impacto ambiental, porque la Constitución sentó un principio de responsabilidad del Estado sobre el saneamiento, también ambiental, el cual supone que cuando se demuestre el daño al interés o al derecho colectivo así no exista parámetro legal de medición, los hechos dañinos corroborados deben ser causa para la dinámica en la acción del Estado para el saneamiento.
3. Desde el punto de vista particular del caso concreto se concluyen los siguientes puntos:
a) Que la CRC, como lo sostuvo el a quo, no ha incurrido en omisión administrativa respecto de sus deberes dé vigilancia sobre la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana (beneficiaria de la licencia). Recuérdese que cuando le otorgó la licencia a esta empresa en el mismo acto, Resolución 0373 de 1º de julio de 1999 le indicó fundamentalmente que la licencia está sujeta al cumplimiento de ciertas obligaciones contenidas en los documentos del beneficiario e indicadas en los conceptos técnicos; que lo dispuesto en la licencia no exime a la sociedad del cumplimiento de los requerimientos y obligaciones que las demás autoridades le formulen en los asuntos de sus competencias etc.; que si el beneficiario incumple esas obligaciones se le impondrán las sanciones del artículo 85 de la Ley 99 de 1993; entre éstas se incluye la revocatoria de licencia;
b) Que el artículo 33 Decreto 1753 de 1994 reglamentario, en parte, de la Ley 99 de 1993 dispuso que la licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada mediante resolución motivada sustentada por la misma autoridad ambiental que la otorgó o por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando el beneficiario haya incumplido cualquiera de los términos, condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de otorgamiento.
En uso de tal facultad, la CRC actuó conforme con lo indicado en dicho parágrafo, el cual enseña que antes de proceder a la revocatoria o suspensión de la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al beneficiario de ésta, para que corrija el incumplimiento en el cual ha incurrido y presente las explicaciones que considere necesarias sobre las causas de su incumplimiento.
La CRC en virtud de tal disposición le suspendió la licencia a la sociedad mencionada y le hizo indicaciones para su ajustamiento; esa sociedad cumplió con las exigencias del plan de manejo ambiental; el auditor —Codinsa— después de practicadas tres visitas, concluyó en cada una de ellas que la sociedad satisfizo razonablemente todos los requerimientos estatales. Precisó además que los daños que la comunidad de “La Arrobleda” dice padecer, se causan en hechos ajenos a la actividad de la sociedad, cuales son: los humedales, el alto flujo vehicular, los pozos sépticos de más de diez años de operación y otras actividades agroindustriales.
a.3. (Sic) Que para cuando se presentó la demanda no había subsistencia de los hechos amenazadores ni vulneradores ni por parte de la CRC ni de la sociedad, respectivamente, porque la autoridad administrativa cumplió sus deberes de protección al medio ambiente —al suspenderle la licencia a la sociedad y comprobar posteriormente la mejoría de las actividades de ésta— y la sociedad satisfizo los requerimientos de la misma autoridad.
a.4. Que si bien para el momento de demandar y actualmente subsisten algunos olores mínimos producidos en los galpones de la sociedad, tal circunstancia no representa ni amenaza ni vulneración al derecho o interés colectivo del medio ambiente sano, porque el impacto negativo mínimo del olor es circunstancia que el Estado tolera como consecuencia de la modernidad en la producción de las actividades económicas que no lesionan ni la vida del hombre ni del medio natural que lo rodea. La Sala reitera lo dicho en sentencia proferida 12 de julio de 2001:
“(…) el constituyente como el legislador son conocedores de la realidad de los hechos sociales y de su impacto sobre el medio ambiente; del reflejo que la industrialización, las actividades modernas traen sobre aquel y de la consecuencia que sobre el mismo apareja el desarrollo de esas situaciones y el efecto que dejan algunas actuaciones diarias del hombre.
En ese principio de legalidad se incluyen entonces normas que permiten, bajo ciertas condiciones, que el medio ambiente debe soportar. Por ello el Estado el titular original de la función legislativa y de la función administrativa ha tomado en sus decisiones, político – constitucionales – ejecutivas, medidas programáticas de adecuación para que los hechos de impacto ambiental que puedan ocurrir sacrifiquen a lo menos, negativamente, la naturaleza y con esas medidas, se prevengan o se castiguen, la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el medio ambiente sano.
A lo anterior se explica:
• Que entre otras muchas disposiciones constitucionales, se diga que el Estado controlará los factores de deterioro ambiental (art. 80);
• Que la Ley 99 de 1993 haya instituido el mecanismo previo de la licencia ambiental para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen un efecto grave sobre el medio ambiente (art. 49); queda pues a manos de la autoridad administrativa competente definir si hay lugar o no al otorgamiento de la licencia, cuando la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje;
• Que el Decreto Reglamentario 1753 de 1994 también señale políticas administrativas que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados por un proyecto, obra o actividad; le imponga a la autoridad administrativa competente el estudio de “análisis de riesgo” para evaluar las eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puede generar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales; que en el otorgamiento de la licencia ambiental el Estado reconoce que en la ejecución de una actividad se “puede producir deterioro grave y como obligación al beneficiario de la misma se le condiciona el “ejercicio de la licencia a la realización de ciertas conductas que tiendan a mitigar, corregir y manejar los efectos ambientales” (6) .
(6) Sección Tercera del Consejo de Estado. Expediente A.P. 1339. Actor: Personería Municipal de Coello (departamento del Tolima).
Del análisis anterior se encuentra que la sentencia recurrida en su motivación razonó bien cuando concluyó que no pueden prosperar las pretensiones de “revocatoria” y de cancelación de la licencia ambiental de la Sociedad Latinoamericana S.A. porque no se probaron las imputaciones fácticas y jurídicas indicadas en la demanda contra la CRC.
Sin embargo, el Consejo de Estado encuentra que la motivación del fallo no es armónico con su parte resolutiva. Dejando de lado la precisión que se hizo antes sobre el hecho de ilegitimación en la causa, el cual no es objeto de declaración en la parte resolutiva, se advierte que si como lo indicó muy bien el tribunal respecto a que no se probó omisión o acción del demandado, CRC, de amenaza o quebranto al derecho o interés colectivo, el a quo debió denegar las pretensiones de la demanda al a quo le correspondía denegar las pretensiones de la demanda.
En las acciones populares la Ley 472 de 1998 prevé que sólo cuando proceden las pretensiones, el juez podrá en el fallo de acuerdo con el artículo 34 (inc. 1º) librar “una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver a las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible”.
Por consiguiente sí las pretensiones debían denegarse, y así lo afirmó el a quo en la parte motiva de la sentencia, su parte resolutiva debió ser desestirnatoria; no debió ni dar órdenes para el demandado, el tercero interesado (Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A.) y la autoridad ambiental citada por mandato legal (Ministerio del Medio Ambiente) ni fijar incentivo a favor del demandante.
Se resalta que el artículo en mención da claridad al punto cuando alude a que en la orden de hacer o de no hacer debe definir de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Ese contenido normativo hace visible que las órdenes en el fallo de acción popular están dirigidas a proteger el derecho o interés colectivo respecto del cual se probó o la amenaza o la vulneración. Tal regulación objetiva orienta, sin ninguna duda, del condicionamiento de órdenes en la sentencia a la previa y comprobada lesión a derechos o intereses de esa clase.
Igualmente se observa que el tribunal se adentró en el análisis de hechos que conoció dentro del juicio pero que no fueron causa de éste y por lo tanto no eran materia del litigio. La sentencia de primera instancia indicó: 1) Respecto del Ministerio del Medio Ambiente que omitió establecer los estándares de emisiones máximas permisibles provenientes de fuentes contaminantes del aire respecto de las cuales la autoridad ambiental regional debe hacer exigencias precisas a la sociedad, y 2) En lo que atañe con la CRC, que omitió requerir al ministerio para obtener la fijación de estándares de emisión de gases en fuentes fijas y calidad de aire; que la CRC tampoco ha revisado el plan de manejo ambiental propuesto por la sociedad en donde se especifiquen manuales de operación y mantenimiento de la planta de compostaje.
Todo lo anterior da lugar a que prospere la petición de revocatoria de la sentencia propuesta por la CRC, en su recurso de apelación y a que no prospere el argumento de la Sociedad Agropecuaria Latinoamericana S.A. en lo que concierne a que el demandante debe cubrir con el incentivo parte del gasto que ella tuvo que asumir en las expensas que se le erogaron por concepto de la práctica del dictamen pericial. Para la Sala es claro que si entre esas dos personas acordaron, dentro del juicio, que la asunción de costos de la experticia se condicionaba a la fijación del incentivo, no hay lugar porque las pretensiones se denegarán, como ya se explicó.
Cabe indicar que si bien el Consejo de Estado comparte la mayoría de análisis que el Tribunal efectuó en la parte motiva del fallo no ocurre lo mismo con la parte resolutiva. Por lo tanto lo revocará y en consecuencia denegará las súplicas de la demanda.
1. REVÓCASE la sentencia proferida el día 10 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Magistrados: Alier Hernández Enríquez, Presidente de la Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.