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Timestamp: 2018-12-11 01:33:03
Document Index: 307547501

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 4', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 8', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 12', '§ 12', '§ 13', '§ 14', '§ 4', '§ 4', '§ 8', '§ 4']

Hamburgisches OVG, Urteil vom 13.05.2015 - 4 Bf 226/12 - openJur
Hamburgisches OVG, Urteil vom 13.05.2015 - 4 Bf 226/12
openJur 2015, 9115
vorher: Az. 5 K 1236/11
1. festzustellen, dass die am 30. April 2011 in der Eifflerstraße erfolgte Identitätsfeststellung und die Kontrolle ihres Rucksacks rechtswidrig waren,2. festzustellen, dass das ihr am 30. April 2011 erteilte Aufenthaltsverbot rechtswidrig war,3. festzustellen, dass die am 30. April 2011 erfolgte Ingewahrsamnahme rechtswidrig war.
Mit ihrer am 12. November 2012 erhobenen und – nach entsprechender Verlängerung der Begründungsfrist durch den Vorsitzenden des erkennenden Senats – am 14. Februar 2013 begründeten Berufung vertieft die Klägerin ihre Rechtsauffassung, § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. sei verfassungswidrig. § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. verstoße gegen das Bestimmtheitsund Wesentlichkeitsgebot und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zur Begründung verweist die Klägerin ergänzend insbesondere darauf, dass der Gesetzgeber keine näheren Begrenzungen in zeitlicher und örtlicher Hinsicht für die Einrichtung eines Gefahrengebiets vorgesehen, sondern dies vollständig der Verwaltung überlassen habe. Der Gesetzgeber habe auch kein normativ verbindliches Schutzkonzept, sondern nur ein verwaltungsinternes Verfahren vorgesehen, das unzureichend sei. Die Beschreibung der „Zielgruppen“ sei für eine notwendige Begrenzung nicht geeignet, zumal damit eine erhebliche diskriminierende Wirkung verbunden sei. Im konkreten Fall seien zudem die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. nicht erfüllt gewesen. Hinreichende Lageerkenntnisse, die die Ausweisung des Gefahrengebiets „Walpurgisnacht 2011“ in seinem gesamten Umfang gerechtfertigt hätten, habe die Beklagte nicht belegt. Schließlich sei es im konkreten Fall auch nicht erforderlich gewesen, den Rucksack zu kontrollieren. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass sie – die Klägerin – darin Waffen oder gefährliche Gegenstände mitgeführt habe, habe es nicht gegeben.
2. Die nach § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. zulässigen Maßnahmen der Identitätsfeststellung sowie der Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen greifen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ein.
Daneben können auch weitere Grundrechte – namentlich das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das Recht auf Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 GG) – betroffen sein. Da die nach § 4 Abs. 2 und 4 HmbPolDVG a.F. zulässigen Maßnahmen aber allesamt der Datenerhebung dienen, ist das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG für diese Maßnahmen die „verbindende Klammer“ (vgl. VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 67; vgl. ferner SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 202; BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 96, jeweils zur sog. Schleierfahndung). Bei der folgenden Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Rechtsgrundlage steht es demgemäß im Vordergrund.
Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Die freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung den Schutz des Einzelnen gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen, also auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten voraus. Das in Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, juris Rn. 146). Vom Schutzbereich umfasst sind dabei nicht allein personenbezogene Informationen, die die Privatoder Intimsphäre betreffen. Schon das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, also auch der Aufenthalt und das Verhalten an einem bestimmten öffentlichen Platz zu einer bestimmten Zeit, kann eine vom Schutzbereich des Grundrechts grundsätzlich erfasste personenbezogene Information sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.3.2008, 1 BvR 2074/05 u.a., BVerfGE 120, 378, juris Rn. 67; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010, 4 Bf 276/07, 4 Bf 276/07, juris Rn. 52).
a) Bei der Bestimmung von Zweck, Anlass und Grenzen möglicher Eingriffsmaßnahmen im Gefahrengebiet gilt ein strenger Maßstab. Dies beruht – neben dem auch mit Blick auf den Bestimmtheitsgrundsatz relevanten (vgl. BVerfG, Beschl. v.9.8.1995, 1 BvR 2263/94 u.a., BVerfGE 93, 213, juris Rn. 55, m.w.N.; BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 29) Umstand, dass Eingriffsmaßnahmen auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. eine erhebliche Eingriffsintensität aufweisen können (hierzu noch eingehend unter 2. b] bb]) – auf Folgendem:
§ 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. berechtigt zur Durchführung sog. Vorfeldmaßnahmen, die keine konkrete Gefahrenlage voraussetzen (zur Abgrenzung von Maßnahmen der Gefahrenabwehr und Vorfeldmaßnahmen: OVG Hamburg, Urt. v. 4.6.2009, 4 Bf 213/07, NVwZ- RR 2009, 878, juris Rn. 67). Die in § 4 Abs. 2 HmbPolDVG vorgesehenen Maßnahmen weisen überdies eine erhebliche Streubreite auf, indem von ihnen auch „Unbeteiligte“ – d.h. solche Personen, die nicht Störer (§§ 8, 9 HmbSOG) im polizeirechtlichen Sinne sind – betroffen werden können und sollen (vgl. hierzu auch die Fallzahlen betreffend den Zeitraum Juli 2005 bis Juni 2008 aus der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 7. April 2009, Bü-Drs. 19/2732, S. 3 ff.). Dass bei der Ermöglichung derartiger Vorfeldmaßnahmen besondere Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit und Klarheit von Befugnisnormen zu stellen sind, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der Rechtsprechung des erkennenden Senats geklärt: Bei der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten oder bei ihrer Verhütung kann nicht an dieselben Kriterien angeknüpft werden, die für die Gefahrenabwehr oder die Verfolgung begangener Straftaten entwickelt worden sind. Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete Gefahrenlage voraus. Die Strafverfolgung knüpft an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat an. Solche Bezüge fehlen, soweit die Aufgabe darin besteht, im Vorfeld der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung Vorsorge im Hinblick auf in der Zukunft eventuell zu erwartende Straftaten zu treffen. Deshalb müssen hier die Bestimmtheitsanforderungen spezifisch an dieser Vorfeldsituation ausgerichtet werden. Bei der Vorverlagerung des Eingriffs in eine Phase, in der sich die Konturen eines Straftatbestandes noch nicht abzeichnen, besteht das Risiko, dass der Eingriff an ein nur durch relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Straftaten gekennzeichnetes, in der Bedeutung der beobachteten Einzelheiten noch schwer fassbares und unterschiedlich deutbares Geschehen anknüpft. Sachverhaltsfeststellung und Prognose sind mit vorgreiflichen Einschätzungen über das weitere Geschehen, ebenso wie über die erst noch bevorstehende strafrechtliche Relevanz der festgestellten Tatsachen verknüpft. Da der Eingriff sich auf mögliche zukünftige Aktivitäten bezieht, kann er sich häufig nur auf Tatsachen stützen, bei denen noch offen ist, ob sie sich zu einer Rechtsgutverletzung weiterentwickeln. Sieht der Gesetzgeber in solchen Situationen Grundrechtseingriffe vor, so hat er die den Anlass bildenden Straftaten sowie die Anforderungen an Tatsachen, die auf die künftige Begehung hindeuten, so bestimmt zu umschreiben, dass das im Bereich der Vorfeldermittlung besonders hohe Risiko einer Fehlprognose gleichwohl verfassungsrechtlich noch hinnehmbar ist. Die Norm muss handlungsbegrenzende Tatbestandselemente enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit vergleichbar dem schaffen, der für die überkommenen Aufgaben der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung rechtsstaatlich geboten ist (vgl. BVerfG, Urt. v.27.7.2005, 1 BvR 668/04, BVerfGE 113, 348, juris Rn. 122 ff., m.w.N.; OVG Hamburg, Urt. v. 4.6.2009, a.a.O., juris Rn. 67 f.).
Mit dem Erfordernis „konkreter Lageerkenntnisse“ wird eine relevante, die polizeilichen Befugnisse schon auf der Normebene beschränkende Eingriffsschwelle nicht formuliert (i.E. a.A. wohl SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 218, 221 f.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 115; VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 95 f., jeweils zur sog. Schleierfahndung). Der Begriff der Lageerkenntnisse, der jede für geeignet gehaltene Information erfasst und maßgeblich auf polizeiliche Einschätzungen und Bewertungen abstellt, macht die polizeiliche Lagebeurteilung zum einzigen Maßstab für einen Rechtseingriff (vgl. Ernst, NVwZ 2014, 633, 635; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Abschn. E Rn. 379 [zur sog. Schleierfahndung]). Die vermeintlich objektive Tatbestandsvoraussetzung erhält ihren Inhalt erst durch die entsprechende polizeiliche Lagebeurteilung (vgl. Waechter, DÖV1999, 138, 142 [zur sog. Schleierfahndung]). Der Gesetzgeber ermöglicht damit dem Normadressaten, das Vorliegen der maßgeblichen Tatbestandsvoraussetzung selbst herbeizuführen, da bereits die polizeiliche Einschätzung, die Einrichtung eines Gefahrengebiets sei geboten, ausreicht, um die gesetzlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. für die Ausweisung eines Gefahrengebiets bejahen zu können.
Ungeachtet der Frage, ob eine derart langdauernde Gebietsausweisung in der Sache zulässig, insbesondere verhältnismäßig ist, ist der Gesetzgeber gehalten, dermaßen weitreichende und wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen bzw. die Zulässigkeit solcher Verwaltungsentscheidungen durch Gesetz ausdrücklich vorzusehen. Er darf sich demgegenüber nicht jeder Vorgaben enthalten und der Verwaltung die Entscheidung darüber überlassen, wie lange ein Gefahrengebiet eingerichtet und damit die Möglichkeit eröffnet werden soll, Eingriffsmaßnahmen durchzuführen, ohne dass eine konkrete Gefahr vorliegt und die Maßnahmeadressaten im polizeirechtlichen Sinne verantwortlich sind. Andernfalls könnte in bestimmten Gebieten dauerhaft der polizeirechtliche „Ausnahmezustand“ verhängt werden, ohne dass dies durch eine entsprechende gesetzgeberische Entscheidung gedeckt ist. Allein das Vertrauen darauf, dass die Polizei ein Gefahrengebiet nur so lange einrichten wird, wie sie dies durch das Vorliegen konkreter Lageerkenntnisse für gerechtfertigt hält, kann die notwendige Begrenzung des Handlungsspielraums der Verwaltung, die Aufgabe des Gesetzgebers ist, nicht ersetzen (vgl. BVerfG, Urt. v.27.7.2005, 1 BvR 668/04, BVerfGE 113, 348, juris Rn. 129, 134; siehe auch OVG Hamburg, Urt. v. 4.6.2009, 4 Bf 213/07, NVwZ-RR 2009, 878, juris Rn. 57; Ernst, NVwZ 2014, 633, 635).
Nach der Vorstellung des Gesetzgebers sollte es allerdings „zu erlassende“ Verfahrensregelungen geben, um den Bestimmtheitsanforderungen gerecht zu werden (vgl. Bü- Drs. 18/1487, S. 14). Diesem Ansatz lag insbesondere die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der dortigen Regelungen zur sog. Schleierfahndung zugrunde (vgl. SächsVerfGH, Urt. v. 10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 216 ff.; ebenso bereits VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 118 ff.). Danach habe die Regelung der Organisation und des Verfahrens eigenständige grundrechtliche Bedeutung dort, wo der Gesetzgeber in entwicklungsoffenen Bereichen die Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe im Wesentlichen durch unbestimmte Gesetzesbegriffe umschreibe.
Der erkennende Senat lässt offen, unter welchen Voraussetzungen Regelungen der Zuständigkeit und des Verfahrens Bestimmtheitsdefizite, die – wie hier – die materiellen Eingriffsvoraussetzungen betreffen, kompensieren können. Denn die für die Ausweisung eines Gefahrengebiets bestehenden gesetzlichen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen sind unzureichend. Als zuständige Behörde erwähnt § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. lediglich „die Polizei“ und nimmt hiermit die weit gefasste organisatorische Bestimmung in § 1 Abs. 3 HmbPolDVG a.F. in Bezug. Nach dem Regelungsverständnis des Gesetzgebers soll die Entscheidung über die Ausweisung eines Gefahrengebietes aber „bestimmten Funktionsträgern, zum Beispiel dem jeweiligen Leiter eines Polizeikommissariats“, vorbehalten sein (vgl. Bü-Drs. 18/1487, S. 14). Offenbar hielt es auch der Gesetzgeber für geboten, dass die – mit weitreichenden Konsequenzen verbundene (s.o.) – Entscheidung, ein Gefahrengebiet auszuweisen, auf der übergeordneten Leitungsebene zu treffen ist. Eine entsprechende Eingrenzung oder Konkretisierung enthält das Gesetz indes nicht. § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. sieht überdies keine Verfahrensvorschriften vor. Zwar wird – was bei der Auslegung der Vorschrift zu berücksichtigen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.12.2011, 2 BvR 2500/09 u.a., BVerfGE 130, 1, juris Rn. 140; BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004, 1 BvF 3/92, BVerfGE 110, 33, juris Rn. 134; BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE 65, 1, juris Rn. 174; BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ2006, 1284, juris Rn.35; OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2010, 4 Bf 276/07, NordÖR 2010, 498, juris Rn. 58) – in der Gesetzesbegründung darauf verwiesen, dass „die Lageerkenntnisse (...) vorab von der Polizei zu dokumentieren (sind)“, dass sodann „Ort und Zeit der Kontrolle“ festzulegen seien und sich daran „die Auswahl der zu Kontrollierenden“ durch Bestimmung der „lageabhängigen Zielgruppe“ anschließe (vgl. Bü- Drs. 18/1487, S. 14). Mit diesen rudimentären Verfahrensvorgaben des Gesetzgebers, die allenfalls programmatischen Charakter haben und keine hinreichend präzise Regelung des Verfahrens darstellen (anders wohl BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 34 f. [zur sog. Schleierfahndung]), hat es aber sein Bewenden.
Doch selbst die „einfache“ Identitätsfeststellung mittels der in § 4 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 3 HmbPolDVG a.F. genannten Einzelmaßnahmen (Anhalten, Befragen, Aufforderung zur Aushändigung von Ausweispapieren) weist eine erhebliche Eingriffsintensität auf. Dies beruht zum einen auf der hohen Streubreite dieser Maßnahmen, von denen jedermann, ohne dass er hierfür konkret Veranlassung gegeben hätte, betroffen werden kann. Denn Grundrechtseingriffe, die sowohl durch Verdachtslosigkeit als auch durch eine große Streubreite gekennzeichnet sind – bei denen also zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben –, weisen grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006, 1 BvR 518/02, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 116 ff., m.w.N.). Der erkennende Senat teilt zum anderen und dessen ungeachtet aber auch nicht die mitunter – und auch von der Beklagten – vertretene Auffassung, die dem Angehaltenund Befragtwerden sowie der Verpflichtung, ein mitgeführtes Ausweispapier zur Prüfung auszuhändigen, eine nur „sehr geringfügige“ Eingriffsqualität zuspricht (so aber BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ2003, 1375, juris Rn.114; SächsVerfGH, Urt. v.10.7.2003, Vf. 43-II-00, NJ 2003, 473, juris Rn. 237; vgl. ferner Kastner, VerwArch 92 [2001], 216, 254 f.). Zwar mögen die Maßnahmen selbst und ihre Dauer nicht sonderlich ins Gewicht fallen. Abgesehen davon, dass Personen – zumal wenn sie etwa in einem Gefahrengebiet wohnen oder dort beruflich tätig sind – wiederholt Adressaten einer Kontrollmaßnahme werden können, folgt eine nicht unerhebliche Eingriffsschwere aber daraus, dass nicht jedermann im Gefahrengebiet nach § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. kontrolliert wird und nach dem Normverständnis des Gesetzgebers auch nicht kontrolliert werden soll (vgl. Bü- Drs. 18/1487, S. 14), sondern nur solche Personen, die einer bestimmten, aufgrund von Lageerkenntnissen vorab festgelegten „Zielgruppe“ zugerechnet werden. Dieses auf bestimmte Personengruppen zugeschnittene Kontrollkonzept führt dazu, dass mit jeder – für die Umgebung wahrnehmbaren – Kontrolle im Gefahrengebiet eine stigmatisierende Wirkung verbunden ist. Denn bereits durch die Auswahl einer Person für eine Kontrolle wird zum Ausdruck gebracht, dass dieser Person in gesteigertem Maße zugetraut wird, sie könnte eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen (zum Gesichtspunkt der Stigmatisierung vgl. auch BayVerfGH, Entsch. v. 7.2.2006, Vf. 69-VI-04, NVwZ 2006, 1284, juris Rn. 42; Ernst, NVwZ 2014, 633, 635; siehe ferner BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006, 1 BvR 518/02, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 111 f.; vgl. auch Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Abschn. E Rn. 376). Mag es auch eine „allgemeine Redlichkeitsvermutung“ nicht geben (vgl. VerfG M-V, Urt. v. 21.10.1999, 2/98, DÖV 2000, 71, juris Rn. 84) – die gezielte Kontrolle bestimmter Personenkreise bringt zum Ausdruck, dass sie für bestimmte Personengruppen in gesteigertem Maße nicht gilt. Mit der Einengung auf bestimmte Personengruppen wird daher der mit einer Kontrollmaßnahme verbundene Eingriff zusätzlich vertieft, obwohl nach der Vorstellung des Gesetzgebers hierdurch die Streubreite der Maßnahme und die hierauf beruhende Eingriffsschwere (s.o.) verringert werden sollte.
Zur Beurteilung der Eingriffsintensität sind überdies auch solche (Folge-) Maßnahmen einzubeziehen, die sich an eine zunächst durchgeführte Kontrollmaßnahme anschließen können, wenn diese Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Gefahrenlage erbracht hat (vgl. BVerfG, Beschl. v.13.6.2007, 1 BvR 1550/03 u.a., BVerfGE 118, 168, juris Rn. 90 ff.). Die nach § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. zulässigen Maßnahmen der Datenerhebung sollen gerade auch dazu dienen, die Voraussetzungen für weitergehende, auf gesonderten Rechtsgrundlagen beruhende Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu schaffen, indem die dafür erforderliche Tatsachengrundlage erst ermittelt wird (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung: Bü-Drs. 18/1487, S. 14; siehe ferner BayVerfGH, Entsch. v. 28.3.2003, Vf. 7-VII-00 u.a., NVwZ 2003, 1375, juris Rn. 109). Dass Maßnahmen der Platzverweisung (§ 12a HmbSOG), des Aufenthaltsverbots (§ 12b Abs. 2 HmbSOG) oder der Ingewahrsamnahme (§§ 13 ff. HmbSOG) – um nur die typischen, auch im vorliegenden Fall relevant gewordenen „Anschlussmaßnahmen“ zu benennen – mit gravierenden Grundrechtseingriffen verbunden sind, bedarf keiner weitergehenden Erläuterung. Gleiches gilt für sich anschließende Maßnahmen der weiteren Datenverarbeitung (auf der Grundlage der §§ 14 ff. HmbPolDVG a.F.), die immer dann relevant werden können, wenn die auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. vorgenommene Identitätsfeststellung einen „Treffer“ gebracht hat.
Der Gesetzgeber ist bei der Gestaltung von Eingriffsbefugnissen im Gefahrenabwehrrecht nicht zwingend an die überkommenen polizeirechtlichen Eingriffsgrenzen – die konkrete Gefahr als Eingriffsschwelle und die Störereigenschaft der Maßnahmeadressaten zur Gewährleistung eines persönlichen Zurechnungszusammenhangs – gebunden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit führt allerdings dazu, dass der Gesetzgeber intensive Grundrechtseingriffe erst von bestimmten Verdachtsoder Gefahrenstufen an vorsehen darf. Ob ein Grundrechtseingriff zur Abwehr künftig drohender Rechtsgutbeeinträchtigungen auch im Vorfeld konkreter Gefahren verhältnismäßig sein kann, hängt nicht nur davon ab, ob eine hinreichende Aussicht darauf besteht, dass der Eingriff Erfolg verspricht, sondern auch davon, welche Anforderungen die Eingriffsnorm hinsichtlich der Nähe der betroffenen Personen zur fraglichen Rechtsgutbedrohung vorsieht. Verzichtet der Gesetzgeber auf begrenzende Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts sowie an die Nähe der Betroffenen zur abzuwehrenden Bedrohung und sieht er gleichwohl eine Befugnis zu Eingriffen von erheblichem Gewicht vor, genügt dies dem Verfassungsrecht nicht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006, 1 BvR 518/02, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 135, 137).
(2) Auch eine besondere Nähe der Maßnahmeadressaten zu der abzuwehrenden (abstrakten) Gefahr sieht § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. nicht vor. Die Vorschrift ermöglicht Maßnahmen der Identitätskontrolle nicht nur gegenüber Störern i.S.v. §§ 8 und 9 Hmb- SOG, sondern grundsätzlich gegenüber jedermann, der sich im Gefahrengebiet aufhält. Auch insoweit wird eine relevante Begrenzung des für eine Kontrollmaßnahme in Frage kommenden Personenkreises nicht dadurch erreicht, dass diese Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftaten erforderlich sein muss. Denn nähere Maßgaben für die Bestimmung der Erforderlichkeit enthält § 4 Abs. 2 HmbPolDVG a.F. nicht. Damit wird der Polizei schon kein hinreichend bestimmter Maßstab an die Hand gegeben. Vielmehr bleibt die Bestimmung der in Anspruch zu nehmenden Personen deren freier Einschätzung überlassen (vgl. BVerfG, Urt. v. 24.4.2013, 1 BvR 1215/07, BVerfGE 133, 277, juris Rn. 164).
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