Source: http://www.senat.fr/rap/l17-056/l17-05611.html
Timestamp: 2019-08-20 23:39:41+00:00
Document Index: 189396710

Matched Legal Cases: ["l'article 8", "l'article 55", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 10", "l'article 14", "l'article 10", "l'article 8", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 46", "l'article 1", "l'article 34", "l'article 48"]

CHAPITRE III - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
ARTICLE 12 - Budget triennal
. Commentaire : le présent article fixe les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État pour les années 2018 à 2020. Ces plafonds n'incluent pas les dépenses non pilotables telles que les dépenses de retraite des fonctionnaires, la charge de la dette et les remboursements et dégrèvements.
A. LE BUDGET TRIENNAL, UN OUTIL DE PRÉVISION PLURIANNUELLE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
Comme le prévoit la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques149(*), le projet de loi de programmation des finances publiques comprend un budget triennal pour chacune des missions du budget général de l'État.
Le périmètre exact des plafonds de crédits n'est pas précisé dans la loi organique : dans la pratique, ils sont exprimés en euros courants à périmètre constant, en crédits de paiement et excluent les dépenses non pilotables - qui n'entraient pas non plus dans le périmètre de l'ancienne norme de dépenses « en valeur » - soit les remboursements et dégrèvements, la charge de la dette et les contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) «Pensions ». En revanche, ils comprennent les crédits du grand plan d'investissement (et incluent donc la mission « Investissements d'avenir », qui en fait partie).
Le total des plafonds du budget triennal correspond aux « crédits ministériels » pris en compte dans la norme de dépenses pilotables de l'État définie à l'article 8 du présent projet de loi150(*).
Le budget triennal est dit « semi-glissant » en ce que le plafond global est ferme pour l'ensemble de la période de programmation, tandis que les plafonds par mission sont impératifs pour les deux premières années de la programmation seulement, et que la répartition entre programmes n'est déterminée que pour la première année - elle correspond en pratique aux crédits inscrits dans le projet de loi de finances initiale.
En principe, la troisième année de la programmation constitue la première année de la prochaine programmation, le budget triennal étant élaboré tous les deux ans. Il convient cependant de noter que la pratique du dépôt d'un projet de loi de programmation sur un rythme bisannuel a été interrompue en 2016, le Gouvernement ayant alors choisi de ne pas actualiser la trajectoire définie dans la loi de programmation pour les années 2015 à 2019. Il n'est donc pas possible de comparer la première annuité du présent triennal avec la dernière annuité du précédent - comme c'était d'ordinaire le cas - car les plafonds de crédits prévus par la loi de programmation votée en 2014 portaient sur la période 2015-2017.
B. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS DE 0,5 % EN VOLUME ENTRE 2018 ET 2020, DES ÉVOLUTIONS PAR MISSION TRÈS CONTRASTÉES
Les crédits proposés par mission, pour les années 2018 à 2020, figurent dans le tableau ci-après, avec en référence les crédits de la loi de finances initiale pour 2017 au format du projet de loi de finances pour 2018.
Sur l'ensemble du triennal, les crédits alloués à la mission « Travail et emploi » diminueraient fortement, avec une réduction de 17,1 % en valeur et de 19 % en volume.
Les missions « Cohésion des territoires » (- 8 % en valeur, - 11 % en volume), « Anciens combattants » (ordre de grandeur similaire), « Agriculture » (- 11 % en valeur, - 13 % en volume) et « Action extérieure de l'État » (- 6 % en valeur, - 8,6 % en volume) verraient également leurs moyens abaissés dans des proportions significatives.
Pour 2018, les économies sont principalement ciblées sur deux missions : « Travail et Emploi » et « Cohésion des territoires ».
En revanche, les missions « Défense », « Justice », « Économie », « Santé », « Aide publique au développement », « Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Sport, jeunesse et vie associative » connaitraient sur l'ensemble du triennal des hausses relativement marquées, comprises, en valeur, entre 32 % (pour la mission « Économie ») et 7 % (pour la mission « Administration générale et territoriale de l'État), soit 29 % et 4 % en volume.
Doit également être soulignée la hausse très marquée des crédits non répartis, dont le montant est multiplié par trois sur la période du triennal avec une augmentation prononcée dès 2018 - au total, le montant de crédits non répartis indiqué pour 2020 est 68 fois supérieur à l'allocation prévue en loi de finances initiale pour 2017 et atteint, avec 1,36 milliard d'euros, un montant équivalent à celui des missions « Santé », « Immigration, asile et intégration » ou encore « Direction de l'action du Gouvernement ».
Cette progression s'explique certes, au moins pour partie, par la diminution du taux de mise en réserve annoncée par le Gouvernement : celui-ci passerait de 8 % à 3 % (hors dépenses de personnel, auxquelles s'applique un taux spécifique de 0,5 %), soit une réduction de la mise en réserve de 8 milliards d'euros environ. Ainsi, dans le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement indique vouloir adjoindre à la réserve dite « de précaution », qui correspond aux crédits « gelés », une réserve « de budgétisation » qui aurait vocation à absorber des aléas qui ne sauraient être couverts par la seule application du principe d'auto-assurance151(*).
Cependant, cette forte hausse d'une enveloppe qui échappe au principe de valeur constitutionnelle de spécialisation des crédits appelle un examen attentif de la part du Parlement.
L'examen parlementaire des crédits nécessitera d'autant plus de vigilance que la montée en charge de la mission portant le troisième programme d'investissement d'avenir et de la nouvelle mission « Action et transformation publiques » (550 millions d'euros prévus en 2020) qui correspond à la création d'un fonds pour la transformation de l'action publique chargé de financer, sur la base d'appels à projet, « les coûts d'investissement nécessaires à la mise en oeuvre de réformes structurelles », augmente encore la part des crédits du budget général dont la destination finale sera inconnue lors du vote du budget.
La forte baisse en pourcentage des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » - étant entendu que le plafond ne comprend pas les dépenses liées à la charge de la dette - sur la durée du triennal (- 26 % en valeur, - 28 % en volume) s'explique principalement par la suppression de la participation de l'État au dispositif de majoration de certaines rentes viagères, prévue à l'article 55 du projet de loi de finances pour 2018 et qui donnera lieu, si elle est adoptée, à une économie d'environ 140 millions d'euros en 2019 et en 2020.
Évolution des crédits par mission d'après le projet de budget triennal 2018-2020
Note de lecture : les montants indiqués pour 2017 correspondent à la LFI 2017 retraitée au format 2018. Les montants en volume sont exprimés en euros constants de 2017 à partir des hypothèses d'inflation (IPCHT) du Gouvernement.
Au total, les crédits du budget général augmenteraient de 3 % en valeur et seraient à peu près stabilisés en volume avec une légère hausse de 0,5 % (+ 1,16 milliard d'euros).
Le caractère contrasté de l'évolution des crédits entre les différentes missions, s'il ouvre évidemment des questions sur la soutenabilité ou l'opportunité de certaines des trajectoires prévues, paraît du moins constituer un progrès en ce qu'il signale une rupture avec la politique du rabot qui avait les faveurs du précédent Gouvernement et dont votre rapporteur avait souligné à maintes reprises l'inefficacité.
Le budget triennal 2018-2020 s'articule donc autour de choix de politique budgétaire clairs, avec des hausses marquées en faveur de certaines missions, dont la Défense et la Justice, et des baisses prononcées sur d'autres politiques publiques comme le logement ou l'emploi.
Cependant, ni les hausses prévues ni les diminutions annoncées ne sont définitives puisque le Gouvernement précise, dans le rapport annexé, que les plafonds de 2020 « seront actualisés pour intégrer notamment les économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires au respect de la trajectoire globale », ce qui explique que le montant global des dépenses sous norme de dépenses pilotables prévu dans le budget pluriannuel, pour les années 2020 à 2022 (cf. commentaire de l'article 8 du présent projet de loi), est inférieur à un montant calculé sur la seule base des plafonds fixés par le budget triennal pour 2020.
Il est donc quasiment certain que les hausses de crédits seront, pour certaines missions, moindres ou les diminutions plus importantes encore.
Si le total de l'annuité 2020 du budget triennal est ajusté du montant d'économies prévues au titre du processus « Action publique 2022 »152(*) (ce qui suppose que ces économies ne portent pas sur la charge de la dette ou d'autres dépenses exclues du calcul des plafonds, comme les contributions au CAS « Pensions »), l'objectif d'évolution des crédits du budget général sur la période est modérément ambitieux avec une croissance de 1,2 % en valeur et de - 1,3 % en volume. À titre d'exemple, le précédent budget triennal - qui n'a, il est vrai, pas été respecté - prévoyait une diminution des dépenses de 0,2 % en valeur et 3,3 % en volume.
En outre, comme votre rapporteur l'a souligné dans le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi, l'échec de la « modernisation de l'action publique » (MAP) puis des « revues de dépenses » témoigne du fait que l'identification d'économies par des revues de dépenses ou des processus similaires ne porte pas toujours ses fruits et l'ampleur des économies à documenter associée au caractère extrêmement contraint du calendrier - le comité devant rendre ses conclusions dans le courant du premier semestre 2018 - incitent à la plus grande prudence.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du présent projet de loi et du projet de loi de finances pour 2018)
Pour l'heure, la trajectoire des dépenses ministérielles prévues par le présent projet de loi, si elle a le mérite de trancher avec un « rabot » homothétique qui avait atteint ses limites, paraît donc entachée de fortes incertitudes liées aux résultats effectifs du processus « Action publique 2022 » et à la répartition des efforts complémentaires qui seront nécessaires pour tenir les objectifs de dépenses de l'État fixés par le Gouvernement.
En outre, il serait souhaitable de pouvoir apprécier le respect des plafonds de crédits du budget triennal non seulement en prévision mais aussi en exécution. Or, si les projets annuels de performances de chaque mission comprennent bien une comparaison à périmètre constant entre la budgétisation initiale et les plafonds du triennal, une telle comparaison ne figure pas au sein des rapports annuels de performances. Votre commission a donc adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-34 visant à compléter l'information du Parlement sur ce point.
ARTICLE 13 - Concours financiers de l'État aux collectivités territoriales
. Commentaire : le présent article définit le montant des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour chaque année de la période quinquennale.
L'article 14 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2014-2019153(*) prévoit que le total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales est plafonné aux montants annuels retracés dans le tableau ci-dessous. Le périmètre retenu est celui des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »Erreur ! Signet non défini..
Évolution annuelle des concours financiers de l'État
- LPFP 2014-2019 -
Plafond de la LPFP 2014-2019
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'OGFPL
Comme évoqué précédemment (cf. commentaire de l'article 10), ces concours ont diminué de façon considérable au cours de la période, à travers une diminution de 10 milliards d'euros environ de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et même de 11,5 milliards d'euros environ si l'on prend pour base de comparaison l'année 2013154(*).
Le présent article reprend exactement les termes de l'article 14 précité et présente les montants retenus pour la période 2018-2022, retracés dans le tableau ci-dessous155(*).
- LPFP 2018-2022 -
2018156(*)
Source : Commission des finances du Sénat à partir du projet de loi de programmation
Le périmètre est identique, à l'exception de l'exclusion des crédits de la « réserve parlementaire », supprimée depuis, et surtout de l'inclusion de la fraction du produit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, par la loi de finances pour 2017157(*). En d'autres termes, la dynamique du produit transféré aux régions pourrait être compensée par la baisse de certains concours financiers.
On note également que le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) qui n'était pas intégré à ce périmètre en 2012158(*) l'est à nouveau, comme en 2014159(*). Il en est de même pour les compensations de la réforme de la taxe professionnelle (TP), qui ont depuis été utilisées comme variable d'ajustement.
À l'initiative de son rapporteur général et avec l'avis favorable du Gouvernement, nos collègues députés ont adopté un amendement :
- complétant le tableau en faisant apparaître les montants du FCTVA, du produit de TVA transféré aux régions et des concours financiers une fois ces deux montants retranchés ;
- prévoyant que les montants du tableau ne constituent pas des plafonds mais une évaluation ;
- disposant que les concours financiers autres que le FCTVA et le produit de TVA transféré aux régions sont plafonnés aux montants indiqués dans le tableau.
Les montants annuels qui figuraient dans le projet initial du Gouvernement prenaient déjà en compte la hausse du FCTVA et du produit de TVA transféré aux régions. Cependant, l'amendement de nos collègues députés permet de s'assurer qu'en cas d'évolution supérieure aux prévisions, la différence ne sera pas retranchée des concours financiers.
Votre commission des finances se réjouit que le Gouvernement ait choisi de ne pas reconduire la baisse immédiate et décidée de façon unilatérale des concours financiers de l'État, bien que des doutes nombreux subsistent quant à la contractualisation et au mécanisme de correction (voir le commentaire de l'article 10).
À l'initiative de son rapporteur général, elle a adopté un amendement COM-35 visant :
- à ôter du périmètre des concours financiers de l'État la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guadeloupe l'an dernier. Cette mesure constitue un transfert de fiscalité et, à ce titre, la dynamique de cette imposition doit bénéficier aux régions, sans être encadrée par des normes d'évolution. Si le législateur avait voulu en faire autrement, il aurait indexé la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions sur l'évolution du produit de TVA mais n'aurait pas transféré à celles-ci une fraction du produit de cette imposition ;
- à clarifier la rédaction du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en séparant les concours financiers entrant dans le champ de « l'enveloppe normée » du FCTVA.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 14 - Plafonnement des restes à payer au niveau atteint en 2017
. Commentaire : le présent article prévoit que le montant de restes à payer retracé annuellement dans le compte général de l'État ne pourra dépasser, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint à la fin de l'année 2017.
Conformément à l'article 8 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)160(*), les dépenses de l'État font l'objet d'une double budgétisation en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Chaque euro dépensé par l'État doit donc, en théorie, correspondre à un euro d'AE consommée et à un euro de CP décaissé.
Les autorisations d'engagement sont consommées au moment où la dépense est rendue certaine, tandis que les crédits de paiement ne sont décaissés qu'au moment où le paiement effectif intervient. Par exemple, dans le cadre d'une opération d'investissement, le total des autorisations d'engagement prévues doit être engagé au moment du lancement de l'opération mais le paiement n'interviendra qu'au fur et à mesure de la constatation du service fait.
Ainsi, « l'autorisation parlementaire encadre les deux extrémités de la chaîne de la dépense que sont l'engagement, par lequel naît la dépense en créant une obligation vis-à-vis d'un tiers, et le paiement, par lequel est dénoué ledit engagement »161(*).
Circuit de la dépense de l'État et consommation des autorisations d'engagement et crédits de paiement
Note de lecture : le circuit présenté ici correspond au processus standard.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État)
Si l'ouverture et la consommation des AE et des CP obéissent à la règle de l'annualité, la budgétisation en autorisations d'engagement permet de contrôler la dépense dès son origine et d'en apprécier, le cas échéant, l'impact pluriannuel.
En effet, la comptabilité des autorisations d'engagements permet de déterminer, à l'issue d'un exercice budgétaire et par rapprochement avec les paiements, les restes à payer, à savoir les autorisations d'engagement consommées et non soldées par un paiement. Les restes à payer sont donc constitués de l'ensemble des dépenses, engagées, qui n'ont pas fait l'objet de décaissements, sans considération du service fait.
Ils recouvrent à la fois les charges à payer, qui ont donné lieu à service fait au cours de l'exercice, mais n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci, et les engagements budgétaires pour lesquels le service fait n'est pas encore intervenu. Doivent être déduites les charges constatées d'avance, qui sont le symétrique des charges à payer (le paiement est intervenu, mais le service fait n'a pas été constaté sur l'exercice). Au total, les restes à payer sont donc égaux à la somme des charges à payer et des engagements budgétaires sans service fait, hors charges constatées d'avance (RAP = CAP + engagements budgétaires sans service fait - CCA).
Le montant des charges à payer (CAP) est particulièrement révélateur de l'ampleur des reports de charge puisqu'il correspond aux sommes pour lesquelles le service fait a été constaté (et les AE engagées) sans que le paiement ne soit encore intervenu, se rapprochant ainsi de la notion de facture impayée.
Composition des restes à payer en 2016
Source : commission des finances du Sénat (à partir du compte général de l'État de l'année 2016)
Les restes à payer correspondent ainsi à des paiements qui s'imputeront sur l'exécution des budgets futurs.
Le montant des restes à payer est détaillé dans les documents annuels de performances (projets et rapport annuels de performances) de chaque mission et retracé dans le compte général de l'État (CGE) joint chaque année au projet de loi règlement des comptes et d'approbation du budget.
La mission « Défense » représente une part importante du total des restes à payer de l'État, ce qui s'explique par le poids et le caractère pluriannuel des programmes d'investissement militaires.
Part de la mission « Défense » dans le total des restes à payer (RAP)
et des charges à payer (CAP) de l'État
Source : commission des finances du Sénat (à partir du compte général de l'État)
Évolution des restes à payer et des charges à payer de 2009 à 2016
Les restes à payer ont connu une hausse de 8 % depuis 2010, dont près d'un quart est portée par les charges à payer : celles-ci ont augmenté de plus de 58 % depuis 2010.
La progression s'est accentuée sur la période récente : en deux ans, les RAP ont augmenté de 16 % et les CAP de 18 % pour atteindre respectivement 106,8 milliards d'euros et 5 milliards d'euros.
Les restes à payer devraient connaître, toutes choses égales par ailleurs, une nouvelle hausse en 2017 en lien avec le lancement du troisième programme d'investissements d'avenir, qui a fait l'objet d'ouvertures à hauteur de 10 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de zéro euro en crédits de paiement dans la loi de finances initiale pour 2017, cette astuce de budgétisation permettant au précédent Gouvernement de s'attribuer le mérite d'un programme d'investissement sans en supporter l'impact sur le solde budgétaire, qui n'intègre que les décaissements de crédits de paiement.
Le présent article prévoit que le montant de restes à payer, tel que retracé dans le compte général de l'État, ne pourra excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint à la fin de l'année 2017 - qui sera connu lors du dépôt du projet de loi de règlement et d'approbation des comptes pour l'année 2017, soit au printemps 2018.
Il est prévu de neutraliser l'impact d'un éventuel changement des règles de comptabilisation des engagements.
Votre rapporteur a souligné à plusieurs reprises l'augmentation préoccupante des restes à payer du budget de l'État : la fixation d'un plafond paraît donc pertinente, à la fois parce qu'elle constituera un outil de maîtrise des restes à payer et parce qu'elle permettra peut-être d'attirer l'attention des gestionnaires et du Parlement sur cet agrégat dont l'évolution n'est pas toujours commentée dans le débat public alors même qu'elle représente une contrainte sur les dépenses futures de l'État.
Le plafonnement n'a pas pour objet et ne doit pas avoir pour effet d'empêcher le ministère de la défense de faire face à ses engagements liés à la mise en oeuvre de programmes d'investissement pluriannuels, qui repose sur un important montant d'autorisations d'engagement affectées non engagées (AENE). La trajectoire prévue par le budget triennal voit une hausse marquée des crédits de la mission, qui est celle qui bénéficie de l'augmentation la plus marquée (+ 10 % en valeur entre 2018 et 2020), ce qui devrait permettre un apurement au moins partiel des reports de charge du ministère.
ARTICLE 15 - Règles encadrant le recours à l'affectation de recettes fiscales à certains organismes concourant à une mission de service public
. Commentaire : le présent article encadre le recours à l'affectation de recettes fiscales à des tiers (en dehors des secteurs local et social). La ressource doit résulter d'un service rendu et pouvoir s'apprécier de façon objective, ou bien financer des actions d'intérêt commun au sein d'un secteur d'activité, ou encore financer des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières. Les exceptions au principe de plafonnement des ressources affectées doivent être justifiées dans l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances de l'année.
A. UN VOLUME IMPORTANT DE RECETTES FISCALES AFFECTÉES À DES TIERS HORS SECTEURS LOCAL ET SOCIAL
1. 254 milliards d'euros affectés à des tiers, dont environ 10 % aux organismes d'administration centrale et à divers établissements sectoriels
D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2018, les taxes affectées à des tiers (tous secteurs confondus) devraient s'élever à 254,0 milliards d'euros en 2017 - un montant en légère hausse par rapport à 2016 (+ 1,8 %).
Les taxes affectées à des organismes n'appartenant ni au secteur local ni au secteur social représentent un peu plus de 10 % du total, soit environ 26,1 milliards d'euros en 2017 (contre 25,0 milliards d'euros en 2016).
Évolution des ressources fiscales affectées à des personnes morales
autres que l'État
N.B. : ces chiffres ne comprennent pas les impôts affectés aux comptes spéciaux et budgets annexes, ni les taxes locales qui transitent par le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après le tome I de l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances pour 2018
2. Des taxes affectées qui représentent 17 % du total des ressources des opérateurs de l'État
En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...) ou d'éventuelles dotations en fonds propres162(*) (1 % du financement public), les opérateurs de l'État sont principalement financés par des crédits budgétaires (82 % du montant total des ressources publiques qui leur sont attribuées). Ils peuvent également bénéficier de taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient.
Il n'existe pas de doctrine fixant précisément la répartition du financement des organismes entre crédit budgétaire et affectation fiscale.
La loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose seulement que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui163(*) » et que l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État doit être autorisée dans la loi de finances164(*).
Elle prévoit également une annexe explicative jointe au projet de loi de finances de l'année « comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État165(*) ».
B. UN PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES DE PLUS EN PLUS ÉTENDU MAIS TOUJOURS INCOMPLET
1. Le principe du plafonnement : un triple objectif
Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012166(*). Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État.
Le tableau du I de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 :
plafond, taxe et affectataire
Le plafonnement prévu à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 prend la forme d'un tableau, dans lequel chaque ligne correspond à un couple taxe-affectataire, auquel est associé un montant limitatif de ressources : le plafond.
- les plafonds proprement dits, correspondant à la fois à une taxe et à son affectataire : par exemple, la fraction de taxe générale sur les activités polluantes affectée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) est plafonnée à 448,7 millions d'euros en 2016. Une ligne du tableau correspond à un plafond ;
- les affectataires, qui peuvent bénéficier de plusieurs ressources fiscales plafonnées, qui n'évoluent pas forcément dans le même sens : par exemple, le Centre national de développement du sport (CNDS) dispose de quatre ressources fiscales plafonnées. Un affectataire peut donc figurer sur plusieurs lignes ;
- les taxes, une taxe pouvant financer plusieurs organismes : ainsi, les taxes spéciales d'équipement sont affectées à plusieurs établissements publics fonciers. Une même taxe peut donc figurer sur plusieurs lignes.
Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État.
Il faut noter que le plafonnement des ressources affectées ne s'applique pas qu'aux opérateurs de l'État proprement dits167(*) : de façon plus large, les organismes d'administration centrale sont également susceptibles de voir plafonnées les ressources fiscales dont ils bénéficient, de même que les divers établissements sectoriels financés par des fonds publics.
Comme le souligne le Gouvernement dans la présentation des taxes affectées qui figure au tome I de l'annexe « Voies et moyens »168(*), l'objectif est triple : renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des affectataires à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses.
2. L'extension du plafonnement et son intégration à la norme de dépenses
Le plafonnement des taxes affectées a connu un mouvement d'extension quasi-continu : le volume des taxes affectées plafonnées est passé de 3 milliards d'euros en 2012 à 9,6 milliards d'euros en 2017169(*).
Au total, l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 intègre, en 2017, 89 lignes, qui correspondent à 62 affectataires et 75 taxes (un affectataire peut en effet bénéficier de plusieurs taxes et, à l'inverse, une taxe peut être affectée à plusieurs organismes différents).
Évolution du champ du plafonnement prévu à l'article 46
de la loi de finances initiale pour 2012
(en milliards d'euros et en nombre de taxes)
Note de lecture : la courbe se lit par rapport à l'axe de gauche, les segments par rapport à celui de droite.
En outre, à partir de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, a été pris en compte dans la norme de dépenses « zéro valeur » (cf. encadré ci-après) le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi de finances pour 2012, pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013. En d'autres termes, c'est, à partir de 2013, l'ensemble des taxes affectées plafonnées qui est intégré à la norme de dépenses - dans la situation antérieure, seules les taxes nouvellement plafonnées l'étaient.
La double norme de dépenses : zéro valeur et zéro volume
Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès le début des années 2000, c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée :
3. Plusieurs limites à la rationalisation de la fiscalité affectée par le biais du plafonnement
a) Une asymétrie de prise en compte dans la norme de dépense entre les plafonds fixés à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 et ceux prévus par d'autres dispositions législatives
Les nouveaux plafonnements sont le plus souvent intégrés au tableau de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, et l'ajustement à la hausse ou à la baisse de ces plafonds se fait par modification de ce même article.
Cependant, il est possible que le montant maximal de fiscalité affectée que peut percevoir l'opérateur soit limité par un plafond, mais que celui-ci ne figure pas au I de l'article 46 de la LFI 2012. Dans ce cas, la taxe affectée plafonnée n'est pas prise en compte dans le calcul de la norme de dépenses.
C'est par exemple le cas de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques affectée à France Télévisions ou de la taxe affectée aux établissements publics d'aménagement de Guyane et de Mayotte, qui n'étaient jusqu'en 2017 pas intégrées au champ de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 mais dont le produit était néanmoins plafonné par des dispositions législatives170(*).
La différence de traitement au regard de la norme de dépenses entre ces deux types de plafonnement paraît difficile à justifier, dans la mesure où les plafonds fixés sont identiques dans leur objet comme dans leurs effets.
b) La possibilité pour certains opérateurs de déterminer eux-mêmes, dans les limites du plafond défini par l'État, le montant de recettes fiscales à recouvrer
Il faut signaler un cas particulier de plafonnement, qu'il soit prévu à l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ou par une autre disposition législative : le montant du produit de la taxe à recouvrer peut parfois être fixé par l'organisme qui en bénéficie dans la limite du plafond fixé par la loi.
En d'autres termes, bien qu'un plafond soit fixé, c'est l'opérateur qui détermine le niveau de ressources fiscales dont il a besoin pour assurer son fonctionnement. Cette possibilité ne permet pas au Parlement, contrairement à l'objectif du plafonnement des taxes affectées tel que présenté par le Gouvernement, de « décider du niveau des ressources des opérateurs de l'État et autres organismes affectataires, d'une façon comparable à celle qui serait mise en oeuvre dans le cas d'un financement par subvention budgétaire »171(*).
C'est par exemple le cas des taxes spéciales d'équipement affectées aux établissements publics fonciers.
c) Des plafonds parfois supérieurs au rendement attendu
Certains plafonds sont supérieurs au rendement attendu de la taxe, ce qui entraîne deux séries de conséquences qui peuvent entrer en contradiction avec les objectifs affichés du plafonnement des taxes affectées.
Par exemple, le plafond de la taxe pour frais de contrôle sur les activités de transport public routier, affectée à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), est fixé à 1,1 million d'euros en 2017, alors même que le produit attendu s'élève à 100 000 euros, soit onze fois moins. De même, l'indemnité de défrichement affectée à l'Agence de services et de paiement (ASP) est plafonnée à 2 millions d'euros en 2017 contre un rendement attendu de 200 000 euros, soit dix fois moins.
D'une part, cela signifie que l'affectataire peut bénéficier de ressources supplémentaires en fonction de la dynamique de l'assiette, alors même que l'objet du plafonnement est justement d'éviter que les recettes de l'opérateur ne soient décorrélées de ses besoins réels et des dépenses prévues ex ante. Cette situation ne pourrait se justifier qu'à la condition que le lien entre le rendement de la taxe et les activités de l'opérateur soit direct, ce qui ne paraît pas toujours être le cas.
D'autre part, un plafond bien supérieur au rendement de la taxe peut être diminué sans aucun effort d'économies réelles de la part de l'affectataire. Dans la mesure où les plafonds prévus à l'article 46 de la loi de finances initiale sont pris en compte dans la norme de dépenses, une réduction du plafond est assimilée à une baisse des dépenses alors même qu'il peut s'agir d'un simple jeu d'écriture sans aucune conséquence concrète ni sur les ressources dont dispose effectivement l'affectataire, ni sur ses dépenses.
Enfin, une telle pratique fausse l'appréciation, par le Parlement, des moyens financiers réels dont dispose l'opérateur.
C. L'ABSENCE DE MISE EN oeUVRE DES RÈGLES PRÉVUES PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2014-2019
1. Des règles durcies par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019
a) Une baisse du plafonnement, à périmètre constant, d'au moins 86 millions d'euros en 2017
La loi de programmation des finances publiques prévoit également, à son article 15, un montant minimal de baisse du plafond des taxes affectées incluses dans l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.
Cette baisse devait être égale ou supérieure à 283 millions d'euros en 2015, à 135 millions d'euros en 2016 et 86 millions d'euros en 2017. Elle s'apprécie à périmètre constant, c'est-à-dire en neutralisant les éventuelles entrées ou sorties du périmètre du plafonnement.
Des critères de création et de maintien relatifs à la nature de la taxe ou à l'objet qu'elle finance
L'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2015 à 2019172(*) a restreint le recours à une affectation de recettes fiscales à trois cas alternatifs, que le rapport annexé à la loi de programmation précise et explicite.
La ressource devrait :
- soit pouvoir s'assimiler à une quasi-redevance, c'est-à-dire être « en relation avec le service rendu par l'affectataire à un usager » et d'un montant qui « doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives », comme par exemple le droit de timbre sur les passeports sécurisés dont l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est la bénéficiaire, ou encore le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée dont bénéficie l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ;
- soit revêtir le caractère d'un prélèvement sectoriel et financer des actions d'intérêt commun au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, comme la taxe sur les spectacles, qui est versée à l'association pour le soutien du théâtre privé ou la cotisation versée par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui finance la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
- soit se rapprocher d'une contribution assurantielle, en alimentant des fonds qui nécessitent la constitution régulière de réserves financières, comme les différentes taxes sur les contrats d'assurance qui sont versées au Fonds national de garantie des risques agricoles, au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages ou au Fonds de garantie des victimes d'actes terroristes et autres infractions.
b) L'obligation de plafonnement et de gage pour toute nouvelle affectation de taxe
En vertu de l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques, toute nouvelle affectation de taxe devrait d'une part être plafonnée, d'autre part s'accompagner de la suppression d'une ou plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent à celui de la taxe dont l'affectation est prévue.
Cette règle de gage est censée s'appliquer au sein du champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée.
Elle n'a cependant pas été respectée, comme en témoigne la création de nouvelles taxes affectées au profit des centres techniques industriels en loi de finances initiale pour 2016173(*).
c) Une alternative entre plafonnement et budgétisation à horizon 2017
La loi de programmation dispose enfin que les taxes affectées devaient toutes être plafonnées à compter du 1er janvier 2016. Celles qui ne le seraient pas au 1er janvier 2017 se verraient alors budgétisées.
Les dérogations à ce principe devaient, en théorie, faire l'objet d'une justification dans une annexe du projet de loi de finances de l'année.
En réalité, l'extension du champ du plafonnement a été toute relative : entre 2014 et 2017, le nombre de plafonds a certes crû, passant de 60 taxes en 2014 à 75 en 2017, mais de nombreuses taxes affectées demeurent non plafonnées sans que cette dérogation ne soit justifiée par des éléments objectifs et factuels.
Le montant de taxes affectées non plafonnées s'élève à environ 1,7 milliard d'euros (hors secteurs local et social). Il convient de noter que les ressources dont bénéficie le centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) représentent près de 40 % de ce total.
Taxes affectées non plafonnées
(en millions d'euros et en %; par ordre décroissant)
Opérateur et taxe
Taxe et prélèvements spéciaux au titre des films pornographiques ou d'incitation à la violence
Taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public (taxe vidéo et VOD)
TSA - Taxe sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques
TST - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - Fraction Distributeurs
TST - Taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision - Fraction Éditeurs
Redevances perçues à l'occasion des procédures et formalités en matière de propriété industrielle ainsi que de registre du commerce et des sociétés, établies par divers textes
ONEMA - Office national de l'eau et des milieux aquatiques (hors part dédiée à Ecophyto)
Contribution spéciale pour la gestion des déchets radioactifs - Conception
Affectation d'une partie du produit de cession de la bande des 700 Mhz
Prélèvement sur la redevance pour pollutions diffuses (fraction Ecophyto)
Taxe annuelle portant sur les autorisations de médicaments vétérinaires et les autorisations d'établissements pharmaceutiques vétérinaires
Taxe annuelle relative à l'évaluation et au contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et à leurs adjuvants
Taxe liée aux dossiers de demande concernant les médicaments vétérinaires ou les établissements pharmaceutiques vétérinaires
Taxe sur les déclarations et notifications de produit du tabac
Autres (divers opérateurs)
Le présent article encadre l'affectation des recettes fiscales à un double niveau : l'affectation ne peut être instituée ou maintenue que dans des cas énumérés de façon limitative et elle doit être plafonnée, d'éventuelles dérogations nécessitant alors une justification en annexe au projet de loi de finances de l'année.
Ainsi, le I du présent article prévoit qu'à partir du 1er janvier 2018, une ressource fiscale ne pourrait être affectée à un tiers (hors secteurs local et social) que si elle répond à l'un des trois critères alternatifs suivants, proches des conditions fixées par l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2015 à 2019 :
- résulter d'un service rendu par l'affectataire à un usager. Son montant doit alors pouvoir s'apprécier « sur des bases objectives » ;
- financer, au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, des actions d'intérêt commun ;
- financer des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.
Le II du présent article pose le principe du plafonnement des recettes fiscales affectées à des opérateurs et à divers établissements sectoriels au sein de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.
Les taxes affectées aux opérateurs de l'État constituent un point de fuite de la dépense publique dans la mesure où elles ne sont pas comptées comme des dépenses et où l'évolution de leur montant n'est pas nécessairement en adéquation avec les besoins de leur affectataire.
Cependant, le financement par affectation de ressources fiscales n'est pas, en tant que tel, un obstacle à la bonne gouvernance des finances publiques dès lors que le produit de l'affectation et son périmètre font l'objet d'ajustements réguliers, en lien avec les besoins des opérateurs et de façon à les inciter à la maîtrise de leurs dépenses et au développement de leurs ressources propres.
Il est donc opportun que le mouvement amorcé par la loi de finances pour 2012, qui a posé le principe du plafonnement des taxes affectées, trouve un prolongement dans le présent projet de loi de programmation.
La doctrine de recours aux affectations d'imposition est détaillée au sein du rapport annexé au présent projet de loi. Les précisions apportées par le Gouvernement confirment la continuité des critères fixés par le présent projet de loi avec la loi de programmation actuellement en vigueur : le premier cas correspond à la « quasi-redevance », le deuxième au « prélèvement sectoriel » et le troisième à la « contribution assurantielle ».
En revanche, contrairement à la précédente loi de programmation, le présent projet de loi ne prévoit aucune disposition visant à ce que la création d'une taxe affectée nouvelle s'accompagne de la suppression d'une autre ressource affectée pour un montant équivalent et ne fixe pas de date butoir à laquelle les ressources affectées non encore plafonnées devraient l'être. Le présent projet de loi n'arrête pas non plus d'objectif de diminution à périmètre constant des plafonds de taxes affectées.
Ce recul apparent doit cependant être nuancé dans la mesure où le dispositif existant n'a pas eu de portée effective : à titre d'exemple, à rebours du principe d'une alternative entre plafonnement et rebudgétisation à horizon 2017, seule une taxe a été rebudgétisée en loi de finances initiale pour 2016, au motif que son produit était insuffisant pour l'opérateur174(*). La réduction du plafond n'a pas non plus été respectée : la réduction de la somme des plafonds pour 2015 s'élève à 274 millions d'euros, contre un objectif fixé à 283 millions d'euros. La reconduction de ces dispositions, qui ont fait la preuve de leur inefficacité, ne paraît donc pas opportune.
Au total, la maîtrise de la fiscalité affectée - et surtout des dépenses qu'elle permet de financer - repose à la fois sur l'extension du champ du plafonnement et sur la fixation de plafonds à un niveau adéquat.
Concernant le champ du plafonnement, il convient de noter que le Gouvernement n'étend quasiment pas le champ de la fiscalité affectée plafonnée dans le projet de loi de finances pour 2018, en contradiction directe avec le II du présent article.
S'agissant du niveau des plafonds, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-36 visant à énoncer un principe général selon lequel le plafond arrêté en loi de finances initiale ne saurait être supérieur de plus de 5 % au rendement attendu de la taxe. En effet, la fixation d'un plafond très au-delà du produit prévisionnel de la ressource affectée prive de toute portée pratique le dispositif en ne permettant pas au Parlement d'appréhender, à travers le niveau du plafond, les ressources réelles dont bénéficie l'opérateur, de façon comparable aux crédits d'une subvention.
* 149 Article 2 de la loi n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques : « Outre celles mentionnées à l'article 1er, les orientations pluriannuelles des finances publiques définies par la loi de programmation des finances publiques comprennent, pour chacun des exercices auxquels elles se rapportent :
4° Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État (...) ».
* 150 Et dont l'évolution est détaillée dans un tableau du rapport annexé, p. 41.
* 151 Le principe d'auto-assurance signifie que « les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission [sont] gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies complémentaires ». Ce principe a été posé pour la première fois par la loi n° 2012 1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 152 D'après le rapport annexé au présent projet de loi, les économies attendues au titre du processus « Action publique 2022 » sont chiffrées, pour 2020, à 4,5 milliards d'euros.
* 153 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 154 La diminution de la DGF a cependant été très partiellement compensée par la hausse d'autres concours.
* 155 À l'exception de l'exclusion des crédits de la « réserve parlementaire », supprimée depuis.
* 156 Le montant 2018 n'est pas directement comparable au montant 2017 du tableau précédent, du fait de différences de périmètre au sein des différents concours.
* 157 Article 149 de la loi n° 2016-1917 de finances pour 2017.
* 158 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 159 Bien qu'intégré à ce périmètre, les hausses du FCTVA sur la période n'ont pas été répercutées sur l'enveloppe totale.
* 160 Article 8 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances :
« Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. L'autorisation d'engagement afférente aux opérations menées en partenariat pour lesquelles l'État confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur réalisation, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion couvre, dès l'année où le contrat est conclu, la totalité de l'engagement juridique.
Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts ».
Les règles de comptabilité des autorisations d'engagement et des paiements sont définies par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit GBCP) ainsi que par le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État mis à jour par l'arrêté du 30 juin 2017.
* 161 Direction du budget, Recueil des règles de comptabilité budgétaire, p. 97.
* 162 L'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.
* 163 Article 2 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
* 164 I de l'article 34 de la LOLF.
* 165 Article 51 de la LOLF. Cette annexe est intégrée au tome I des évaluations des voies et moyens, qui récapitule les évaluations de recettes.
* 166 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 167 En principe, sont des opérateurs les organismes qui mènent une activité de service public, sont financés directement par l'État et sur lesquels l'État exerce un contrôle direct. Cependant, il est également possible de qualifier d'opérateur de l'État des organismes ne répondant pas à tous ces critères, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État : en définitive, c'est la proximité de l'établissement par rapport au budget et aux missions de l'État qui détermine la qualification d'un organisme comme opérateur de l'État. Dans la suite du présent commentaire d'article, le terme d'opérateur sera employé pour désigner l'ensemble des organismes affectataires de ressources fiscales.
* 168 Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2018, p. 132.
* 169 Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2018, p. 134.
* 170 Article 1609 B du code général des impôts pour l'établissement public foncier de Guyane et IV de l'article 48 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 concernant France Télévisions.
* 171 Tome I de l'annexe « Voies et Moyens » jointe au projet de loi de finances pour 2017, p. 141.
* 172 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 173 Ces taxes sont affectées au Centre technique des industries de la fonderie (CTIF) et à l'Institut des corps gras (ITERG), ainsi qu'au Centre technique industriel de la plasturgie et des composites (CTIPC), nouvellement créé.
* 174 Contribution d'archéologie préventive (CAP) dont l'Institut national d'archéologie préventive (Inrap) était l'affectataire.