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Timestamp: 2019-01-23 08:36:08+00:00
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Une étude partenariale GART/AdCF. transports. et déplacements Du transfert à l exercice de la compétence en 40 questions-réponses - PDF
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1 Une étude partenariale GART/AdCF transports et déplacements Du transfert à l exercice de la compétence en 40 questions-réponses
3 table des matières LEXIQUE 5 CADRE GÉNÉRAL QUI FAIT QUOI? 8 LA PRISE DE COMPÉTENCE TRANSPORT EN 40 QUESTIONS 11 1 L articulation autorité organisatrice de transports compétence transport périmètre de transports urbains ) Peut-on exercer la compétence transport sans avoir créé de PTU? 2) Les limites géographiques d un PTU doivent-elles correspondre à celles de l EPCI qui le met en place? 3) Peut-on créer plusieurs PTU sur le territoire d un seul EPCI? 4) Comment s exerce la compétence transport d une communauté de communes ayant remplacé un syndicat mixte? 5) La compétence transport peut-elle être partagée entre une communauté d agglomération et le département sur deux parties différentes du territoire? 6) Quelle procédure mettre en œuvre pour une communauté de communes qui se transforme en communauté d agglomération? 7) Dans le cas d une transformation d une communauté de communes en communauté d agglomération, à quel moment la nouvelle structure dispose pleinement de la compétence transport? 8) Exercice de la compétence transport en cas de fusion entre une communauté de communes et un syndicat mixte donnant naissance à une communauté d agglomération 9) L exercice de la compétence transport comprend-il la prise en charge du mobilier urbain affecté au transport et des autres équipements et aménagements relatifs au transport? 10) Comment articuler les compétences transport et voirie lorsque leur exercice est partagé par plusieurs AOT? 11) Qui est compétent pour l implantation des points d arrêt des transports en commun? 2 Le lien entre le plan de déplacements urbains et le périmètre de transports urbains ) Le PDU doit-il obligatoirement être aligné sur le PTU? 13) Une AOT dont le PTU a été étendu a-t-elle l obligation de reprendre l ensemble de la procédure d élaboration du PDU? 3 Les transferts de compétences entre départements et communauté en matière de transport ) Extension du périmètre d une communauté d agglomération et transfert des lignes régulières interurbaines de voyageurs 15) Concernant la question du transfert du personnel, quelles sont les règles à observer lors d un transfert de compétences entre un conseil général et une nouvelle communauté d agglomération? 4 L articulation des compétences transport des communes, communautés et départements ) Un conseil général peut-il adhérer à plusieurs syndicats mixtes de son territoire? 17) Un conseil général peut-il conserver l exploitation d une ligne qu il exploitait et dont l itinéraire va être intégré à deux PTU contigus suite à la création d une communauté d agglomération? 18) Une communauté de communes, à la fois AOTU et AO2 pour le compte d un conseil général, peut-elle étendre le circuit sortant de son PTU afin de rejoindre le PTU d une communauté d agglomération contigüe? 19) Quelle forme juridique peut prendre la mise en place de navettes gratuites par une communauté d agglomération? 20) Une communauté d agglomération peut-elle organiser et exploiter une ligne de transport régulier sortant de son PTU? 5 L exercice de la compétence transport scolaire 20 21) Quelle AOT est responsable de l organisation du transport scolaire? 22) Un EPCI qui n a pas la compétence transport peut-il mettre en place une liaison, réservée aux adolescents résidant dans son ressort, entre son territoire et un centre nautique pendant la période estivale? 23) La question de la responsabilité en cas de partage de la compétence transport scolaire entre une communauté d agglomération et une commune 24) Quelles règles observer pour l exercice de la compétence transport scolaire au regard du principe d égalité de traitement des usagers? 25) Comment organiser le transport péri ou extrascolaire pour une communauté d agglomération nouvellement créée? 26) Une communauté d agglomération peut-elle demander une participation aux familles pour financer le transport scolaire? 27) Transport scolaire et commune d accueil pour un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) : partage des compétences 28) Le département est-il compétent pour l organisation des transports entrants et sortants d un PTU? 6 Le transport de personnes à mobilité réduite 25 29) Une communauté d agglomération est-elle compétente pour organiser le transport à destination des personnes à mobilité réduite? 30) Hors PTU, qui est compétent pour organiser le transport des élèves handicapés? 7 Le transport à la demande 26 31) Quelle forme peut prendre le transport à la demande pour une collectivité qui souhaite proposer ce service, alors qu elle n exerce pas la compétence transport? 32) Quelles sont les sources de financement envisageables pour organiser un service de transport à la demande? 33) Quelle forme juridique peut prendre l organisation d un service de transport à la demande entre plusieurs collectivités? 8 Le financement de la compétence transport 28 34) Qu inscrit-on au budget annexe transport? 35) Un conseil général, en l absence de PTU sur son territoire, peut-il prélever le versement transport? 36) Transformation d une communauté de communes en communauté d agglomération : la question de l extension du versement transport à de nouvelles communes 37) Un syndicat mixte n exerçant qu une compétence «études relatives au transport» peut-il prélever le versement transport sur son territoire? 38) Une communauté d agglomération nouvellement créée peut-elle appliquer différents taux de VT sur le territoire de chacune de ses communes membres? 39) Versement transport et commune touristique 40) Une communauté d agglomération souhaitant mettre en œuvre un projet de TCSP peut-elle majorer son taux de versement transport? PRINCIPALES ABRÉVIATIONS 31 Une étude partenariale GART/ AdCF 3
5 LEXIQUE LEXIQUE Autorité organisatrice de transports (AOT) 1 Les missions des autorités organisatrices de transports sont : Organiser le transport public, créer des dessertes, choisir des modes de gestion et des modes techniques d exploitation des services, établir une tarification, conventionner avec les transporteurs ; Réaliser et gérer les infrastructures et tous les équipements affectés au transport. Autorité organisatrice de transports urbains (AOTU) Les missions des AOTU s effectuent obligatoirement dans le ressort du PTU. Celles-ci recouvrent notamment : l organisation du transport public : choix du mode d exploitation, choix du ou des exploitants, définition de la tarification, passation de conventions avec les transporteurs, fixation et financement des subventions d investissement et d exploitation ; la réalisation et la gestion d infrastructures et d équipements affectés au transport urbain ; la réglementation des activités de transport et le contrôle de son application ; le développement de l information et de la recherche sur les systèmes de transport ; la promotion des transports publics. Périmètre de transports urbains (PTU) 2 L article L du Code des transports définit le PTU comme comprenant «le territoire d une commune ou le ressort territorial d un établissement public ayant reçu mission d organiser le transport public de personnes». Ce n est qu à compter de la création d un PTU que le maire ou le président de l établissement public acquiert compétence en matière d organisation de services réguliers de transport urbain. L existence d un PTU est conditionnée à l obtention d un arrêté préfectoral constatant la création d un PTU sur demande de l exécutif de la collectivité publique. Le PTU délimite le territoire sur lequel l AOTU peut exercer sa compétence et décider d instaurer l impôt communément appelé «versement transport». Plan de déplacements urbains (PDU) 3 Le plan de déplacements urbains met en place le cadre fixant l organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le PTU. En outre, et conformément aux dispositions de l article L du Code des transports, «le plan de déplacements urbains vise à assurer : 1 L équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d accès, d une part, et la protection de l environnement et de la santé, d autre part ; 2 Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l amélioration de l accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ; 3 L amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ; 4 La diminution du trafic automobile ; 5 Le développement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d énergie et les moins polluants, notamment l usage de la bicyclette et la marche à pied ; 6 L amélioration de l usage du réseau principal de voirie dans l agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son 1 - L et L du code des transports Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transports sont, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, les autorités compétentes pour organiser les services réguliers de transports public urbain de personnes. Elles peuvent, en outre, organiser des services de transports à la demande. Les services mentionnés à l article L concernent les transports routiers, fluviaux et maritimes et, sur les réseaux relevant de la compétence des autorités organisatrices, les transports ferroviaires et guidés. 2 - Article 27 de la loi n du 30 décembre 1982 d orientation des transports intérieurs codifié aux articles L et L du code des transports. 3 - Articles L et suivants du code des transports Une étude partenariale GART/ AdCF 5
6 affectation entre les différents modes de transport et des mesures d information sur la circulation ; 7 L organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l usage de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités particulières de stationnement et d arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d être prises pour certaines catégories d usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label «autopartage» tel que défini par voie réglementaire ; 8 L organisation des conditions d approvisionnement de l agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison au sein du périmètre de transports urbains, en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant l utilisation des infrastructures logistiques existantes, notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières, et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ; 9 L amélioration du transport du personnel des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l utilisation, par leur personnel, des transports en commun et le recours au covoiturage ; 10 L organisation d une tarification et d une billettique intégrées pour l ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ; 11 La réalisation, la configuration et la localisation d infrastructures de charge destinées à favoriser l usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.» Versement transport (VT) 4 Le versement destiné aux transports en commun, plus communément appelé «VT», est un impôt (Tribunal des conflits, 7 décembre 1998, District urbain de l agglomération rennaise, n 31123) qui touche les employeurs, publics ou privés, dont un ou plusieurs établissements se situent dans le ressort d un PTU et qui emploient plus de neuf salariés. D abord instauré pour l Île-de-France en 1971, le VT a, dès 1973, été étendu au reste de la France. Le produit de cette imposition est affecté au financement des dépenses d investissement et de fonctionnement des transports publics dans le périmètre d action d une AOTU. Service public de transport 5 Aux termes de l article L du Code des transports : «Constituent des missions de service public dont l exécution est assurée par l État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, en liaison avec les entreprises privées ou publiques : 1 La réalisation et la gestion d infrastructures et d équipements affectés au transport et leur mise à la disposition des usagers dans des conditions normales d entretien, de fonctionnement et de sécurité ; 2 L organisation du transport public ; 3 La réglementation des activités de transport et le contrôle de son application ainsi que l organisation des transports pour la défense ; 4 Le développement de l information sur le système des transports ; 5 Le développement de la recherche, des études et des statistiques de nature à faciliter la réalisation des objectifs assignés au système des transports.» Transport public 6 Contrairement aux transports privés, les transports publics sont ouverts au public. Cela ne signifie en aucun cas que les transports publics doivent être exécutés obligatoirement par des organismes publics. C est la nature du transport et non celle de l entreprise qui l assure qui est prise en compte. 4 - Articles L et suivants du CGCT En dehors de la région Île-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l exception des fondations et associations reconnues d utilité publique à but non lucratif dont l activité est de caractère social, peuvent être assujetties à un versement destiné au financement des transports en commun lorsqu elles emploient plus de neuf salariés : 1 Dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques au sens de l article L du Code du tourisme ; 2 Ou dans le ressort d un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l organisation des transports urbains, lorsque la population de l ensemble des communes membres de l établissement atteint le seuil indiqué. Les employeurs qui, en raison de l accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent l effectif de dix salariés sont dispensés pendant trois ans du paiement du versement. Le montant du versement est réduit de 75 %, 50 % et 25 %, respectivement chacune des trois années suivant la dernière année de dispense. Pour les employeurs qui sont dispensés du versement en 1996, la dispense de paiement s applique jusqu au 31 décembre Article L du Code des transports 6 - Article L I du Code des transports : Est considéré comme transport public tout transport de personnes ou de marchandises, à l exception de celui organisé pour son propre compte par une personne, publique ou privée. 7 - Chapitres 1 et 2 du titre Ier du Livre Ier de la troisième partie du Code des transports 6
7 Service régulier de transport public 7 Les services réguliers classiques Ils constituent la majeure partie du transport routier de personnes. Ils sont matérialisés par des lignes d autobus qui desservent des points d arrêt fixes ; leurs itinéraires et leurs horaires sont fixes, leurs tarifs sont homologués par la collectivité. La réglementation en vigueur distingue les transports urbains qui s effectuent dans le ressort d un PTU uniquement des transports non urbains qui ont généralement pour cadre le département. À l égard des collectivités territoriales et de leurs groupements, sont considérés comme privés, les transports organisés pour des catégories particulières d administrés dans le cadre d activités relevant de leurs compétences propres. La notion de catégorie particulière d administrés n étant pas autrement définie, l organisation de services privés peut être très générale. Afin de contenir les détournements que pourraient favoriser cette définition floue du transport «pour compte propre», le décret du 7 avril 1987 prévoit que les services privés de transport doivent être exécutés à titre gratuit. Les services réguliers à la demande ou transport à la demande (TAD) Contrairement à ce que son nom laisse supposer, le transport à la demande fait partie intégrante des services réguliers, mais ses fréquences sont fonction de la demande des usagers. Il peut s agir par exemple, en zone rurale, de services de taxis allant chercher des personnes dans des zones non desservies par les lignes régulières ordinaires qui, pour éviter des surcoûts disproportionnés par rapport à la densité de population concernée, ne sont pas prolongées ou détournées. Services de transport occasionnel Ces services sont essentiellement consacrés au tourisme mais servent également fréquemment à l organisation de transport d enfants à destination des piscines, terrains de sport, etc., devenant ainsi de véritables compléments des lignes régulières pour la desserte des établissements d enseignement. Ils peuvent être exécutés sous deux formes : Les circuits à la place, où chaque usager achète son titre de transport. Sauf dispositions particulières, ce type de transport ramène les voyageurs à leur point de départ ; Les services collectifs qui impliquent la mise à disposition, par l AOT, d un véhicule au profit exclusif d un groupe d au moins dix personnes devant avoir été constitué préalablement à sa prise en charge. Depuis la loi n du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, la plupart des obligations qui pesaient antérieurement sur le transport occasionnel ont été abrogées. La seule obligation qui subsiste encore consiste en l obtention, pour les services ayant recours à des véhicules de moins de dix places, d une autorisation du représentant de l État dans le département. Transports privés ou «pour compte propre» 8 Cette forme de transport routier de personnes n a pas fait l objet de nombreux développements dans la réglementation française. Il est communément admis qu elle consiste en une option offerte aux collectivités publiques, aux associations et aux entreprises n exerçant pas leur activité principale dans le secteur du transport pour organiser des transports spécifiques en dehors des contraintes administratives. 8 - Décret n du 7 avril 1987 relatif à la définition et aux conditions d exécution des services privés de transport routier non urbain de personnes Une étude partenariale GART/ AdCF 7
8 CADRE GÉNÉRAL QUI FAIT QUOI? QUI FAIT QUOI? L organisation des transports La loi d orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982, dite «LOTI», a opéré un partage des compétences en matière de transport entre les communes ou leurs groupements, le département et la région. Les agglomérations (AOTU) Les transports publics urbains de personnes sont effectués dans les périmètres de transports urbains (PTU) qui correspondent au ressort territorial de la commune ou de groupements de communes (les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d agglomération, les communautés de communes et les syndicats de communes, ou les syndicats mixtes). Dans les agglomérations de plus de habitants, les AOTU doivent élaborer des plans de déplacements urbains (PDU) qui définissent les principes de l organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement sur le territoire, en vue de diminuer le trafic automobile. La priorité est donc accordée aux transports en commun, au développement de l intermodalité et à la revitalisation de la marche et du vélo. Les départements (conseils généraux) Le département est l autorité organisatrice des services routiers de transports publics interurbains réalisés principalement à l extérieur des PTU. La compétence départementale s étend aux services réguliers et aux services à la demande, à l exception des liaisons d intérêt régional ou national, mais aussi aux services scolaires. Ces services sont inscrits au plan départemental de transport. Le département est également compétent pour des projets d infrastructures de type ferré ou guidé, à la condition qu ils ne dépassent pas les limites territoriales du département et qu ils utilisent des voies autres que celles du réseau ferré national. Pour bien situer les limites institutionnelles de l intervention du département, il convient de garder à l esprit que celles-ci se situent entre celles de deux autres types de collectivités : les régions, qui décident de l intérêt régional ou non des lignes ; les autorités urbaines, qui fixent leur périmètre d intervention sous l autorité du préfet, après avis du ou des conseils généraux concernés. Les régions (conseils régionaux) La région est l autorité organisatrice du transport collectif d intérêt régional. Ses compétences présentent la particularité de s étendre au rail et à la route. Au sein du schéma régional des infrastructures et des transports qu elle élabore dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements, elle décide, pour l ensemble de son territoire, du contenu du service public de transport régional de voyageurs et notamment des dessertes, de la qualité du service et de l information des voyageurs, ainsi que de la cohérence et de l unicité du système ferroviaire dont l État est le garant. Les régions exercent également leurs compétences en matière de tarification dans le respect des principes du système tarifaire national. L Île-de-France, un cas particulier En Île-de-France, l organisation des transports est confiée à un établissement public spécifique, le Syndicat des transports d Îlede-France (STIF) qui, depuis le 1 er juillet 2005, n est plus contrôlé par l État. Son conseil d administration est en effet désormais composé des seuls représentants des collectivités territoriales (région Île-de-France, départements et Paris). Présidé par le président de la région, ce syndicat est notamment compétent pour fixer les dessertes, désigner les exploitants, définir les modalités techniques d exécution des services, créer les conditions générales d exploitation et de financement des services, veiller à la cohérence des programmes d investissements et fixer la politique tarifaire. Il est aussi responsable de l organisation et du fonctionnement des transports scolaires et peut organiser des services de transport à la demande. Enfin, le STIF assure la réalisation d infrastructures ou d équipements destinés au transport de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues au gestionnaire du réseau ferré national. 8
9 répartition des compétences en matière de gestion des mobilités Transports en commun Tarification, intermodalité Documents de planification Voirie et infrastructure Stationnement Management de la mobilité Promotion des modes actifs Transport et livraison de marchandises Sécurité routière Collectivité non AOTU PLU en compatibilité avec le PDU le cas échéant Maîtrise d ouvrage de la voirie locale : police de la conservation Police de la circulation sur l ensemble du réseau viaire Gestion de la circulation Édiction de normes dans les PLU Aménagements sur voirie, récupération d une partie du produit des amendes et des recettes du stationnement payant de surface Police du stationnement en lien avec les services de police et de gendarmerie Écomobilité des scolaires (pédibus) Aménagement de pistes cyclables sur les voies communales Services de type VLS Zones piétonnes Stationnement des vélos sur foncier communal Police de stationnement sur voirie et police de la circulation Article 12 des PLU (aires de livraisons privatives) Espaces logistiques urbains (type CDU) Police de circulation, prévention routière en lien avec les services de police et de gendarmerie AOTU Transports collectifs urbains, organisation de services réguliers et à la demande Tarification réseaux urbains Centrales de mobilité : conseil et information multimodale (agglomérations de plus de habitants) Coopération intermodale et tarifaire PDU obligatoire dans les agglomérations de plus de habitants Voirie communale Voirie d intérêt communautaire Voirie communautaire (communautés urbaines et métropoles uniquement) Pôles d échanges d intérêt communautaire Parcs de stationnement hors voirie (communautés urbaines uniquement) Mise à disposition de places de stationnement dédiées à l autopartage Incitation à la mise en place de plans de déplacements d établissement ou de zone d activités (PDE, PDA et PDIE) Écomobilité des scolaires (pédibus) Possibilité d élaborer un schéma directeur cyclable Aménagement de pistes cyclables d intérêt communautaire Nouveaux services à la mobilité (type VLS) Stationnement des vélos sur foncier communautaire Harmonisation des horaires Article 12 des PLU Zones logistiques, portuaires et aéroportuaires d intérêt communautaire Espaces logistiques urbains de type centre de distribution urbain Volet sécurité routière du PDU Département (conseils généraux) Transports collectifs interurbains (réguliers et TAD) Transport scolaire hors PTU Construction et gestion des gares routières Tarification réseaux départementaux Coopération intermodale et tarifaire Voirie départementale Gestion de la circulation sur voirie départementale Écomobilité des scolaires Aménagement de véloroutes, voies vertes et pistes cyclables sur voirie départementale Possibilité d élaborer un schéma départemental des itinéraires cyclables Zones logistiques, portuaires et aéroportuaires départementales Ports et aéroports décentralisés Contribution au développement d opérateurs ferroviaires de proximité Prévention routière Région (conseils régionaux) Organisation du transport d intérêt régional (TER : trains et cars) Tarification des réseaux TER sous contrainte des tarifications nationales Coopération intermodale et tarifaire Élaboration des schémas régionaux des infrastructures et des transports (SRIT) Volet «transport» des schémas climat air énergie Financement de l infrastructure ferroviaire via les plans rail et les contrats de plan État-région Incitation à la mise en place de PDE en liaison avec l AOTU Financement de parcs vélos en gare TER Ports et aéroports décentralisés Volet «fret» du SRIT Volet «fret» du plan rail Contribution au développement d opérateurs ferroviaires de proximité (OFP) Financement de l infrastructure ferroviaire via les plans rail et les contrats de plan État-région État Trains d équilibre du territoire (à la charge des DREAL) Actions des directions interdépartementales des routes (DIR) Action des directions départementales des territoires (DDT) sur les axes relevant encore de la maîtrise d ouvrage de l État Services de l État (régime pénal de l infraction aux règles de stationnement) Services de l État compétents, police et gendarmerie Établissements publics opérateurs de transport SNCF et autres opérateurs interrégionaux Gestionnaire de l infrastructure (attribution de sillons) SNCF et autres opérateurs privés périurbains et interurbains Sociétés d économie mixte pour le compte des communes et des AOTU (parcs hors voirie) Associations locales Opérateurs privés Réseau ferré de France (attribution de sillons) Aéroports non décentralisés Grands ports maritimes (hors réseau ferré national pour le fret) et autres OFP Une étude partenariale GART/ AdCF 9
11 LA PRISE DE COMPETENCE TRANSPORTS en 40 QUESTIONS l articulation autorité organisatrice de transports compétence transport périmètre de transports urbains Question 1 La compétence «organisation des transports urbains» au sens du chapitre II du titre II de la loi n du 30 décembre 1982 d orientation des transports intérieurs peut-elle être exercée sans création préalable d un PTU? Les principes régissant l organisation des transports urbains relèvent des articles L et suivants du Code des transports. D une lecture combinée des articles L et L dudit code, il ressort que des services de transport urbain ne peuvent pas être organisés sans l existence d un PTU. Procédure de création d un PTU dans une commune ou une communauté de communes L établissement d un PTU doit, dans ce cas, être initié par l exécutif local (maire de la commune ou président du groupement). Suite à cette demande, le préfet «constate» ou «décide» de la création du PTU (cf. article L du Code des transports). Procédure de création d un PTU dans une communauté d agglomération ou une communauté urbaine Pour ces deux catégories d EPCI à fiscalité propre, la procédure d établissement d un PTU est facilitée du fait que la compétence transport est une compétence obligatoire (articles L , L et L du CGCT). Le lien entre AOTU et PTU est ici automatique, «l arrêté de création d une communauté d agglomération ou d une communauté urbaine, ou l arrêté de transformation d un EPCI en communauté d agglomération ou en communauté urbaine vaut établissement d un PTU» (article L du Code des transports). Question 2 Un PTU doit-il obligatoirement correspondre aux limites géographiques du territoire d un EPCI exerçant la compétence transport? Le PTU constitue le cadre géographique dans lequel les services de transport public urbain peuvent être organisés. L article L du Code des transports dispose que «le périmètre de transports publics comprend le territoire d une commune ou le ressort territorial d un établissement public ayant reçu mission d organiser le transport public de personnes». Ainsi une AOTU doit exercer sa compétence transport sur l ensemble de son territoire. De ce fait, le PTU doit coïncider avec le périmètre de l EPCI. Toutefois, l AOTU peut, selon les besoins de sa population en matière de mobilité, organiser des services de transport différenciés sur son territoire. Une telle décision ne doit cependant FOCUS Code des transports Article L du Code des transports Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transports sont, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, les autorités compétentes pour organiser les services réguliers de transport public urbain de personnes. Elles peuvent, en outre, organiser des services de transport à la demande. Article L du Code des transports Les services de transport public urbain de personnes sont organisés dans les limites des périmètres de transports urbains. Article L du Code des transports Le périmètre de transports urbains comprend le territoire d une commune ou le ressort territorial d un établissement public ayant reçu mission d organiser le transport public de personnes. Sur demande du maire ou du président de l établissement public, l autorité administrative compétente de l État constate la création du périmètre dans des conditions fixées par voie réglementaire. Article L du Code des transports L arrêté de création d une communauté d agglomération ou d une communauté urbaine, ou l arrêté de transformation d un établissement public de coopération intercommunale en communauté d agglomération ou en communauté urbaine vaut établissement d un périmètre de transports urbains. Le principe posé à l alinéa précédent ne fait pas obstacle à l établissement d un périmètre de transports urbains dans les conditions prévues à la présente section, lorsque la communauté d agglomération ou la communauté urbaine décide de transférer sa compétence d organisation des transports urbains à un syndicat mixte dans le périmètre duquel elle est incluse. Une étude partenariale GART/ AdCF 11
12 pas conduire à l exclusion d une ou plusieurs communes de l organisation des déplacements urbains. Toute autre solution contreviendrait au fondement de l intercommunalité qu est la solidarité entre les communes membres, consacrée par l article L du CGCT qui dispose que «le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d élaborer des projets communs de développement au sein de périmètre de solidarité». Question 3 Peut-on créer plusieurs PTU sur le territoire d une seule et même communauté d agglomération, et ainsi doter chacun de ses «noyaux urbains» de son propre PTU? En prévoyant, à l article L du Code des transports, que le PTU est assimilé au périmètre de l agglomération, le législateur a clairement exclu la possibilité de définir plusieurs PTU au sein d une seule et même communauté d agglomération. Mais si le PTU est défini comme le territoire sur lequel l action publique doit s exercer, l AOTU demeure libre de déterminer la politique de transport qu elle entend y mener, en tenant compte notamment des disparités entre les différentes zones géographiques composant son territoire et des besoins particuliers de ses habitants en termes d accessibilité et de niveau de services. Question 4 Comment se déroule la prise de la compétence transport par une communauté de communes nouvellement créée alors qu un syndicat mixte exerçait, jusqu à présent, cette compétence? Cette question appelle trois réponses distinctes selon que le périmètre de la nouvelle communauté de communes est, ou non, identique à celui de l ancien syndicat mixte. Dans l hypothèse où il y a identité de périmètre : L alinéa 1 er de l article L du CGCT prévoit que la communauté de communes est substituée de plein droit à la structure syndicale pour la totalité des compétences que celle-ci exerce, y compris lorsque ces dernières ne sont pas prévues dans les statuts de la communauté (CE, 11 mai 2011, Société Lyonnaise des Eaux France, n ). Cette substitution de plein droit emporte compétence de la nouvelle communauté de communes pour organiser des services de transport sur le PTU de l ancien syndicat mixte. Dans l hypothèse où le syndicat mixte est inclus en totalité dans le ressort de la nouvelle communauté de communes : La solution est similaire à celle décrite en cas de coïncidence des périmètres, l alinéa 2 de l article L du CGCT prévoyant que «la communauté de communes est également substituée de plein droit, pour les compétences qu elle exerce ou vient à exercer, au ( ) syndicat mixte inclus en totalité dans son périmètre». La substitution n aura donc lieu que si la communauté s est vu transférer la compétence transport. Le syndicat mixte sera automatiquement dissout s il n exerçait que cette compétence. Dans l hypothèse où les périmètres du syndicat mixte et de la communauté de communes se chevauchent : La communauté se substitue à ses communes membres au sein du syndicat pour les compétences qu elle exerce ou vient à exercer (article L al. 3 du CGCT). Un transfert de compétences au profit de la communauté devra, de ce fait, avoir été organisé en amont. Question 5 Une communauté d agglomération peut-elle exercer sa compétence transport uniquement dans le ressort de la ville centre et laisser le département continuer à gérer et exploiter les lignes sur le reste de son territoire? L article L du CGCT fixe les compétences des communautés d agglomération. Au titre des compétences obligatoires, cette catégorie d EPCI est chargée de l organisation des transports urbains. Il en résulte que, d une part, la compétence transport urbain s exerce sur l ensemble du PTU qui correspond à la totalité du périmètre de l agglomération et que, d autre part, une communauté d agglomération ne peut aménager sa compétence transport grâce à une définition restrictive de l intérêt communautaire. La communauté doit, par conséquent, exercer pleinement sa compétence obligatoire transport. 12
13 Question 6 Une communauté de communes qui envisage de se transformer en communauté d agglomération doit-elle, outre les formalités décrites par le CGCT relatives à la transformation des EPCI à fiscalité propre, mettre en œuvre la procédure prévue par l alinéa 2 de l article L du Code des transports pour créer le PTU de la nouvelle AOTU? L arrêté constatant la création d une communauté d agglomération vaut création de PTU (article L du Code des transports). Il n est donc pas nécessaire, en cas de création d une communauté d agglomération, de suivre la procédure prévue par l article L et décrite aux articles 22 et suivants du décret n du 16 août Question 7 Dans le cadre de la transformation d une communauté de communes en communauté d agglomération, à quel moment intervient le transfert plein et entier de la compétence transport au profit de la nouvelle structure intercommunale? À compter de sa date de création, telle que précisée par l arrêté préfectoral, ou dans les six mois suivants cette date, en application de l article L du Code des transports? Cette compétence n étant pas subordonnée à la reconnaissance préalable de l intérêt communautaire, la date du transfert est, en principe, celle de l arrêté portant création, transformation ou substitution du nouvel EPCI. Le législateur de 1982 est venu apporter un tempérament à cette règle dans le cas où la prise de compétence transports urbains, ou son extension, aurait pour conséquence l intégration complète de transports non urbains. Aux termes de l article L du Code des transports, «en cas de création ou de modification d un périmètre de transports urbains incluant des services de transport non urbain, régulier ou à la demande, et dans un délai de six mois à compter de cette création ou de cette modification, l autorité compétente pour l organisation des transports urbains est substituée à l autorité organisatrice de transports antérieurement compétente dans l ensemble de ses droits et obligations résultant des conventions passées pour l exécution des services de transport intégralement effectués dans le périmètre de transports urbains». Dans une telle hypothèse, et dans cette hypothèse seulement, l autorité organisatrice de transports urbains peut décider de différer, pendant une période n excédant pas six mois, l exercice effectif de sa compétence transport. Question 8 Une communauté de communes et un syndicat mixte vont prochainement fusionner pour former une communauté d agglomération. Afin de faciliter la transition, est-il envisageable que le syndicat continue d exploiter le service transport sur son périmètre actuel, et que le nouvel EPCI exerce la compétence uniquement sur l autre partie du territoire? Tout d abord, l arrêté préfectoral portant création de la nouvelle communauté vaudra également retrait des communes du syndicat mixte d origine et donc disparition de celui-ci (articles L et L du CGCT, et voir, pour illustration dans le cadre de la prise de compétence «distribution en eau potable», la décision CAA Douai, 28 février 2008, Société Veolia Eau-CGE, n 06DA00733). De plus, la création de la communauté d agglomération emportera transfert obligatoire d un certain nombre de compétences parmi lesquelles figure la compétence transport urbain (article L II al. 2 du CGCT), qui doit être exercée sur l ensemble du PTU correspondant aux limites géographiques de l agglomération. Ainsi, la compétence transport devra être pleinement exercée par la communauté d agglomération, et par elle seule, dès sa création et sur l ensemble de son périmètre. Question 9 La compétence transport est inscrite dans les statuts de notre communauté d agglomération, sans que ses contours aient été précisés. L exercice plein et entier de cette compétence signifie-t-il que l agglomération doive obligatoirement prendre en charge l ensemble des projets relatifs au transport public urbain de voyageurs, et notamment : 9.1 Les éléments de mobiliers urbains affectés au transport ainsi que l ensemble des contrats (publicitaires notamment) afférents? Par un arrêt du 8 octobre , le Conseil d État est venu apporter des précisions quant au contenu de la compétence transport urbain des communautés d agglomération. Si «la localisation des points d arrêt des véhicules de transport public de personnes et l information des usagers sur ces points d arrêt ainsi que sur les horaires de circulation des véhicules relèvent de la compétence obligatoire et de plein droit de la communauté d agglomération au titre de sa compétence d organisation des transports publics, une telle compétence ne s étend pas à la réalisation et à l entretien des éléments de mobilier que constituent les abribus, lesquels ne sont pas des équipements indispensables à l exécution du service public de transport public». Les juges du Palais-Royal ont retenu une conception extrêmement stricte de la compétence transport urbain obligatoirement exercée par une communauté d agglomération, alors que jusqu à présent les juridictions du fond en avaient donné une définition extensive. Pour illustration, la cour administrative d appel de Lyon, dans l arrêt annulé par le Conseil d État dans l affaire précitée, avait quant à elle considéré qu «eu égard au caractère général de la définition de la compétence communautaire en matière de transports urbains et au fait que les abribus qui sont destinés aux besoins des usagers de ces services constituent des équipements affectés à ces transports au sens des dispositions législatives précitées, la gestion et l entretien de ces biens doivent être regardés comme relevant des attributions de la communauté d agglomération d Annecy, alors même que ses statuts ne le prévoient pas expressément ( )». La Haute juridiction admet cependant la possibilité d un transfert de cette compétence : il est «loisible à l autorité compétente de prévoir, dans les statuts d une communauté d agglomération, que celle-ci prendra en charge l installation et l entretien des abribus sur le territoire des communes membres». Si les statuts de la communauté d agglomération ne prévoient pas, en plus de la compétence transport urbain, l exercice d une compétence «voirie» ou «pose et entretien du mobilier urbain», il n appartient pas à la structure intercommunale de prendre en charge les éléments de mobilier urbain affectés au transport. 1 Conseil d État, 8 octobre 2012, Communauté d agglomération d Annecy, n Une étude partenariale GART/ AdCF 13
14 9.2 Les autres équipements et aménagements relatifs aux transports, prévus ou rendus nécessaires dans le cadre de la mise en œuvre de projets d aménagement urbain? Il n est pas toujours aisé de dissocier ce qui relève de l aménagement urbain et ce qui relève de la compétence transport urbain. L élément déterminant tient au caractère indispensable ou non de l équipement au regard de l exécution de service public de transport public, comme l a rappelé le Conseil d État dans son arrêt précité, et non seulement à l affectation de l équipement ou de l infrastructure au transport public. Toutefois, cette distinction présente un intérêt juridique relatif eu égard à l étendue des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d agglomération telles que définies par l article L du CGCT. Ainsi, de nombreux équipements ou infrastructures ne pouvant être directement rattachés à l exercice de la compétence transport, peuvent en revanche relever d une autre compétence obligatoire d une communauté d agglomération (développement économique, aménagement de l espace communautaire, politique de la ville) ou optionnelle (voirie d intérêt communautaire par exemple). La réponse à la question posée dépend donc des compétences confiées à l échelon intercommunal et, par conséquent, d une lecture attentive de ses statuts. Question 10.1 Comment s articulent les compétences transport et voirie quand leur exercice ne ressort pas d une seule et même autorité? L expansion du phénomène intercommunal rend rares les cas de correspondance entre l AOTU et le propriétaire de la voirie. C est notamment le cas sur le réseau principal de voirie dont la maîtrise d ouvrage relève principalement de l État (autoroutes urbaines, rocades) ou du conseil général (grandes pénétrantes) depuis les transferts de compétences de la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (voir question n 10.2). À ce jour, seule la métropole (dernière catégorie d EPCI issue de la loi n portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010) s est vu confier sur son territoire l intégralité de la voirie départementale. S agissant de la voirie locale, la difficulté soulevée par la question ne se pose pas dans les mêmes termes pour les communautés urbaines et pour les autres catégories d EPCI ; la communauté urbaine exerce en effet de plein droit la compétence voirie sur l ensemble des voies des communes membres (article L CGCT) et reçoit, aux termes de l article L du CGCT, transfert en pleine propriété de la totalité des voiries communales par exception au principe de la seule «mise à disposition» des biens nécessaires à l exercice des compétences transférées par les communes aux EPCI. Pour les autres AOTU (syndicats, communautés de communes, communautés d agglomération), la dissociation des compétences transport et voirie locale peut être plus délicate. Deux réponses sont envisageables : la première consiste en un transfert de la compétence voirie au profit de la communauté, la seconde en l obtention d une autorisation d occupation temporaire afin de légitimer l intervention de l AOTU sur le domaine d une autre collectivité. Le transfert de la compétence voirie au profit de la communauté AOTU ou de la communauté membre de l AOTU (lorsque celle-ci est un syndicat mixte de transport) Pour les EPCI autres que les communautés urbaines, et à la lecture de l article L du CGCT, on peut penser, afin de favoriser l articulation des compétences transport et voirie, à les doter de la compétence voirie sur tout ou partie des voies appartenant à leurs communes membres. Cette solution permet de réunir, entre les mains d une seule et même autorité, les compétences d organisation des transports urbains et de gestion de la voirie locale au sein d un même périmètre. Bien que cette solution ne s accompagne pas d un transfert de la propriété des voies déclarées d intérêt communautaire, l EPCI n aura pas à demander d autorisation pour intervenir sur des biens faisant partie du patrimoine foncier de l un de ses membres, puisqu il y exerce l ensemble des pouvoirs de gestion. Pour autant, l expérience des communautés urbaines, gestionnaires de l ensemble de la voirie locale, démontre que les enjeux stratégiques en matière de politiques de déplacements se situent davantage sur les grands axes de transport que sur des entrées de lotissement ou des chemins vicinaux. C est d ailleurs dans cette optique que la loi n portant engagement national pour l environnement du 12 juillet 2010, dite «Grenelle II», a renforcé les compétences des communautés d agglomération et de communes sur les voiries concernées par un service de transport collectif en site propre (TCSP). L article 51 de cette loi renforce les compétences des communautés de communes et des communautés d agglomération dont le territoire est couvert par un PDU et qui décident d exercer la compétence optionnelle voirie, en disposant que la circulation d un TCSP sur une voie publique entraîne l intérêt communautaire de cette voie et des trottoirs adjacents (article L et L du CGCT). Dans l hypothèse où la compétence voirie reste dans le giron des communes, l EPCI ayant la qualité d AOTU et souhaitant intervenir sur des biens relevant de la voirie communale devra préalablement obtenir une autorisation. Nécessité d obtenir une autorisation d occupation temporaire du domaine public routier NOTA L autorisation d occupation temporaire est un acte de gestion domaniale délivré par le propriétaire de la voie et qui est par essence précaire et révocable. Pour pouvoir intervenir sur une voirie qui ne relève pas de sa compétence, une autorité organisatrice de transports urbains doit obtenir l accord du gestionnaire de la voirie, que cette dernière soit nationale, départementale ou communale. Cet accord du gestionnaire de la voirie consiste en une autorisation d occupation temporaire du domaine public qui peut prendre la forme, soit d un acte juridique unilatéral qui se traduit par la délivrance d un arrêté pris par l autorité compétente, soit d une convention entre le gestionnaire du domaine et l AOTU. Dans la majorité des cas, cette autorisation temporaire d occupation du domaine public routier prendra la forme d une permission de voirie par laquelle le préfet pour les routes nationales, le président du conseil général pour les routes départementales ou le maire pour les voies communales autorisera la réalisation de travaux nécessitant une emprise sur le domaine public, c est-àdire un scellement au sol Sauf en cas de création de nouvelles voies par l EPCI ; ces nouvelles voies sont alors directement intégrées dans le patrimoine propre de l établissement.
15 FOCUS Distinction entre permission de voirie et permis de stationnement Le permis de stationnement, qui correspond à une occupation «en surface» du domaine public c est-à-dire sans emprise au sol, concerne par exemple le stationnement provisoire des véhicules ou des engins, la pose de bennes ou d échafaudages. Le permis de stationnement est accordé par l autorité administrative investie du pouvoir de police de la circulation et du stationnement sur la dépendance domaniale. L article L du CGCT dispose qu en agglomération, seul le maire est compétent pour le délivrer, quelle que soit la domanialité de la voie, après avis du service compétent pour les routes nationales ou départementales. Exemples d emprises sur le domaine public nécessitant la délivrance d une permission de voirie À titre d illustration, on considère qu il y a emprise sur le domaine public dans les cas suivants : l implantation des structures fixées au sol (terrasses, kiosques) ; le passage d ouvrages souterrains ou de canalisations ; la création de bateaux (aménagements de voirie situés sur le domaine public consistant en un abaissement des bordures de trottoirs) L autorité organisatrice de transports urbains projette de réaliser un transport collectif en site propre (TCSP) dont le tracé emprunte des voiries départementales. Est-il possible de conclure des délégations conventionnelles avec les conseils généraux pour la gestion de ces voiries à TCSP? La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités des collectivités locales a transféré aux conseils généraux la gestion de la majeure partie du domaine routier et notamment les grandes pénétrantes routières en agglomération. Or, le PDU porte sur «l aménagement et l exploitation du réseau principal de voirie d agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, afin de rendre plus efficace son usage, notamment en l affectant aux différents modes de transport et en favorisant la mise en œuvre d actions d information sur la circulation» (article L du Code des transports). Afin de faciliter la mise en œuvre du plan de développement de TCSP (1 500 km programmés) prévu dans la loi Grenelle I de 2009, la loi Grenelle II a ainsi ouvert la possibilité aux communautés d agglomération et aux communautés urbaines de conclure des délégations conventionnelles avec les conseils généraux pour la gestion de ces voiries sous maîtrise d ouvrage départementale qui seraient concernées par un projet de TCSP inscrit au PDU (articles L et L ). Sous réserve d une délibération favorable du conseil général, qui devra motiver son refus de déléguer la compétence, les agglomérations exerceront en lieu et place de celui-ci tout ou partie de ses compétences voiries attribuées au département en vertu des articles L à L du Code de la voirie routière. «La convention précise l étendue et les conditions financières de la délégation de compétence ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la communauté urbaine» ou «de la communauté d agglomération». Question 11 Qui est compétent en dernier ressort pour décider de l implantation des points d arrêt des transports en commun? Les autorités organisatrices de transports urbains ont notamment pour mission «l organisation du transport public» (article L du Code des transports). Dans le cadre de cette compétence, il revient en théorie à l AOTU de définir l implantation des dessertes, ou points d arrêt, des transports en commun. Cependant, dans les faits, une AOTU ne pourra décider de façon autoritaire de l emplacement des dessertes que dans l hypothèse où elle exerce, en sus de la compétence transport, la compétence voirie. En cas contraire, elle devra obtenir du gestionnaire de la voirie une autorisation d occupation temporaire du domaine public. Aussi, pour la définition de l implantation des points d arrêt, l autorité organisatrice devra agir en concertation avec l autorité gestionnaire du domaine et, le cas échéant, avec l autorité exerçant la police de la circulation et du stationnement, qui peut être amenée à intervenir sur cette question au nom de «l intérêt de la circulation et de la sécurité des voies publiques» (cf. abstract sous l arrêt CE, 29 janvier 1932, Société des bus antibois, n 99532). Une étude partenariale GART/ AdCF 15
16 LE Lien ENTRE LE plan de déplacements urbains ET LE périmètre de transports urbains Question 12 Un PDU est-il obligatoirement aligné sur le PTU? Juridiquement, un PTU est le périmètre d application d un PDU. À chaque PDU correspond donc un PTU et un seul, et les prescriptions du PDU ne valent que pour le périmètre défini. PDU et PTU sont donc de facto alignés. Question 13 Alors qu une AOTU vient d entamer le processus de révision de son PDU, la mise en œuvre de la réforme des collectivités territoriales va entraîner une extension de son PTU. L autorité organisatrice est-elle dans l obligation de reprendre l ensemble de la procédure d élaboration du PDU décrite aux articles L et suivants du Code des transports? Pour pallier ce type de difficultés, la réglementation en vigueur prévoit qu une AOTU peut, dans ce cas, faire usage de la procédure simplifiée de révision du PDU décrite à l article L du Code des transports. Ainsi, et dès lors qu il n est pas porté atteinte à l économie générale du PDU, il est possible d étendre géographiquement l application de ce document après réalisation d une enquête publique portant uniquement sur le ou les territoires concernés par l extension du PTU. 16
17 Les transferts de compétences entre départements et communautés en matière de transport Question 14 L adoption prochaine du schéma départemental de coopération intercommunale aura pour conséquence l extension du périmètre d une communauté d agglomération. Cette extension pose la question du transfert des lignes régulières interurbaines de voyageurs qui relèvent actuellement du département et qui seront entièrement comprises dans le PTU de la structure intercommunale. Quels sont le ou les textes qu il convient d observer dans une telle hypothèse? Dans ce cas, ce sont les dispositions de l article L du Code des transports qui trouvent à s appliquer. Cet article dispose que «sans préjudice des dispositions du premier alinéa de l article L (qui se rapporte à l accord sur les conditions financières de la prise en charge du transport scolaire devant intervenir entre le département et l AOTU), en cas de création ou de modification d un périmètre de transports urbains incluant des services de transport non urbain, régulier ou à la demande, et dans un délai de six mois à compter de cette création ou de cette modification, l autorité compétente pour l organisation des transports urbains est substituée à l autorité organisatrice de transports antérieurement compétente dans l ensemble de ses droits et obligations résultant des conventions passées pour l exécution des services de transport intégralement effectués dans le périmètre de transports urbains (...)». Question 15 Dans le cadre du transfert de la compétence transport entre un conseil général et une nouvelle communauté d agglomération, se pose la question du transfert du personnel. Quelles sont les règles à observer dans une telle hypothèse? Avant l adoption des lois n du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et n du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales, les autorités publiques rencontraient d importantes difficultés liées à la gestion des personnels dès lors que leur transfert n avait pas de caractère automatique en cas de transfert de compétence. La nouvelle rédaction des I et II de l article L du CGCT a rendu obligatoire le transfert des personnels exclusivement affectés à la mise en œuvre de la compétence entièrement transférée. Malheureusement, le législateur a limité la portée de la simplification opérée aux seuls cas de transfert de compétence entre communes et EPCI. Le cas des transferts de compétence résultant, pour les départements, de la création d une communauté d agglomération ayant qualité d AOTU n a pas été abordé. Dans cette hypothèse, les questions du transfert des personnels doivent être réglées conformément au statut général de la fonction publique territoriale. Le nouvel EPCI pourra créer tous les emplois permanents nécessaires à l exercice de la compétence transport transférée, et son président pourra prononcer des nominations en utilisant les différentes procédures de recrutement ouvertes : mutation, détachement, mise à disposition, choix de candidats sur liste d aptitude après réussite au concours, recours à des agents contractuels dans les cas autorisés par le statut général FOCUS Article L du CGCT I.- Le transfert de compétence d une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Toutefois, dans le cadre d une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétence, à raison du caractère partiel de ce dernier. Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l alinéa précédent sont transférés dans l établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d emploi qui sont les leurs. Les modalités du transfert prévu aux alinéas précédents font l objet d une décision conjointe de la commune et de l établissement public de coopération intercommunale, prise respectivement après avis du comité technique compétent pour la commune et, s il existe, du comité technique compétent pour l établissement public. Le transfert peut être proposé aux fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie de service transféré. En cas de refus, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel et pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou de la partie de service transféré, du président de l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale. Ils sont placés, pour l exercice de cette partie de leurs fonctions, sous son autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par une convention conclue entre la commune et l établissement public de coopération intercommunale ( ). II.- Lorsqu une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l exercice des compétences de celui-ci. Une étude partenariale GART/ AdCF 17
18 l Articulation des compétences transport des communes, DES communautés et DES départements Question 16 Est-il possible d envisager que plusieurs syndicats mixtes coexistent dans le ressort d un même département et que le conseil général adhère à chacun d eux? Les articles L et suivants du CGCT fixent les modalités d organisation et de fonctionnement d un syndicat mixte dit «ouvert». Cette structure a été pensée pour favoriser une coopération approfondie entre tous les acteurs intéressés par un même projet, y compris les départements, afin de faire émerger une politique commune efficace. Le législateur a conçu la catégorie des syndicats mixtes comme une institution souple, et n a donc pas limité la possibilité pour chaque collectivité territoriale d adhérer concomitamment à plusieurs syndicats mixtes. Ainsi, rien n interdit juridiquement à un département d adhérer à deux syndicats mixtes. Néanmoins, dans un souci de rationalisation administrative et au titre du pouvoir discrétionnaire que lui reconnaît le Conseil d État en la matière (CE, 15 février 1984, Association industrielle du territoire de Belfort et des régions limitrophes, n 39176), l autorité préfectorale dans le département peut, dans le cadre de la procédure de création, de transformation ou d extension d un syndicat mixte, refuser l adhésion d un département à une telle structure. Question 17 Suite à la création d une communauté d agglomération, l itinéraire d une ligne exploitée par le conseil général va être entièrement intégré dans le ressort de deux PTU contigus. Le département peut-il conserver l exploitation de la ligne? De la répartition des compétences en matière de transport urbain et non urbain régie par les articles L , L et L du Code des transports, il résulte que les services de transport urbain perdent cette qualification dès lors qu ils se prolongent à l extérieur d un PTU sur un autre périmètre contigu (voir pour illustration l arrêt CAA de Marseille, 2 juin 2006, Département des Alpes-Maritimes c/ préfet des Alpes- Maritimes, n 03MA02191). De plus, et dès lors que la création d une communauté d agglomération vaut création et délimitation de son PTU, celle-ci devient la seule autorité organisatrice compétente pour organiser le transport urbain sur ce périmètre, emportant ainsi dessaisissement du département de sa compétence sur son territoire. La seule solution envisageable afin de continuer à impliquer le département dans l exploitation de la liaison dont il est question serait de créer un syndicat mixte regroupant les deux AOTU concernées et le département (pour en savoir plus sur les syndicats mixtes, voir l encadré ci-dessous). FOCUS Coopération en matière de mobilité : les syndicats mixtes Syndicat mixte de transports classiques Syndicat mixte de transports SRU Nature juridique AOTU Regroupement d AOT urbaines et non urbaines Régime juridique Articles L et L et suivants du CGCT Articles L et suivants du Code des transports Particularités Périmètre Compétences Ressources financières Syndicat mixte fermé composé uniquement de communes et/ou d EPCI Syndicat mixte ouvert pouvant associer, outre des communes et des EPCI, d autres personnes morales de droit public (régions, départements ) Périmètre de transports urbains (PTU) Organiser le transport public urbain en lieu et place de ses membres - Cotisations de ses membres - Prélèvement du versement transport - Recettes d exploitation... A pour objet de favoriser la coopération entre AO (à la fois des AOTU et des AO non urbaines) Peut regrouper plusieurs PTU et peut recouvrir le périmètre départemental ou régional Compétences obligatoires : - la coordination des réseaux - l information des usagers - la recherche d une tarification unifiée Compétences facultatives : - l organisation de services réguliers et de TAD - la réalisation et la gestion d équipements et d infrastructures de transport - VT additionnel de 0,5 % sur un espace à dominante urbaine d au moins habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de habitants, à la condition qu il associe la principale AOTU - Cotisation de ses membres 18
19 Question 18 Une communauté de communes a la double qualité d AOTU dans son ressort géographique et d AO2 pour le compte du conseil général pour l exploitation d une ligne régulière de transport sortant de son PTU. Cette communauté souhaite aujourd hui étendre le circuit sortant de son PTU afin de rejoindre le PTU d une communauté d agglomération contigüe. Ce projet est-il conforme à la réglementation en vigueur? Tout service de transport qui sort d un PTU relève normalement de la compétence du département, conformément à l article L du Code des transports. En application de cet article, le département est en principe seul compétent pour organiser une liaison de transport régulier entre deux PTU, sous réserve de l accord des AOTU pour la définition des dessertes à l intérieur de leurs PTU, conformément à l article L du Code des transports. En l espèce, le département a délégué une partie de sa compétence au profit de la communauté de communes, comme le permet l article 28 du décret n du 16 août 1985 relatif aux transports urbains de personnes et aux transports routiers non urbains de personnes, qui prévoit qu «à la demande des communes ou des groupements de communes, le département peut leur faire assurer tout ou partie de l organisation et de la mise en œuvre d un service régulier ou d un service à la demande». Mais si la loi autorise un conseil général à déléguer sa compétence à une AOT secondaire, il ne peut s agir que de dessertes locales, généralement en rabattement sur ses propres lignes ou pour assurer une desserte interne à un périmètre entre deux ou plusieurs communes d une même communauté. Cependant, la réglementation en vigueur reste muette quant à la possibilité, pour un département, de déléguer partiellement sa compétence transport public à une communauté hors des limites territoriales de cette dernière. Au vu des décisions rendues sur le sujet par le juge administratif (voir notamment TA de Nice, 24 juin 2003, Département des Alpes-Maritimes c/ préfet des Alpes-Maritimes, n os et , confirmé par CAA de Marseille, 2 juin 2006, Département des Alpes-Maritimes c/ préfet des Alpes-Maritimes, n 03MA02191), on constate qu en présence de PTU contigus, seul le département est compétent pour organiser et gérer une ligne de transport reliant les deux périmètres. Si cette solution jurisprudentielle implique que deux AOTU ne peuvent se mettre d accord pour que l une d entre elles organise et gère un service de transport reliant leurs PTU, en revanche rien n interdit que l une des deux AOTU intervienne sur délégation de compétence du conseil général en qualité d AO2, sur le fondement de l article 28 du décret du 16 août 1985 précité. Question 19 La ville centre d une communauté d agglomération souhaite mettre en place des navettes gratuites sur des circuits spécifiques afin de résorber la saturation de la circulation. Ce service serait entièrement financé par la commune et serait réservé à ses seuls habitants. Quelle formule juridique conseillez-vous pour la mise en œuvre de ce projet? En tant qu AOTU, la communauté d agglomération est la seule autorité compétente pour organiser les services de transport public régulier et à la demande à l intérieur de son PTU. À partir du moment où une commune a adhéré à une communauté d agglomération, elle ne peut plus délibérer sur des questions relatives à la mise en œuvre des transports publics, pas plus qu elle ne pourra contraindre l échelon intercommunal à mettre en place un service de transport public. Il convient également d écarter la solution qui consisterait, pour la communauté, à déléguer une partie de sa compétence transport urbain au profit de la commune, dès lors que la désignation d une AO2 par une AOTU est uniquement envisageable dans le cadre du transport scolaire. La seule solution juridiquement fondée serait que la commune qui souhaite mettre en place le système de navette gratuite sur son territoire opte pour du transport privé. Mais encore faudrat-il respecter les conditions cumulatives posées par le décret n du 7 avril 1987 relatif à la définition et aux conditions d exécution des services privés de transport routier non urbain de personnes, applicable également aux services privés de transport routier urbain de personnes. La commune pourra ainsi organiser des services de transport privé, avec ou sans l accord de la communauté, si : le service s adresse à des catégories particulières d administrés ; il s exerce dans le cadre d activités relevant de compétences propres de la commune ; il ne s agit pas d un déplacement à vocation touristique ; le service est gratuit ; le service est effectué avec des véhicules appartenant à la commune ou pris en location sans conducteur par elle. Les services privés bénéficiant d une grande souplesse, ils peuvent être exécutés en dehors des règles et contraintes posées par le Code des transports qui pèsent sur les transports publics de personnes. Cependant, les conditions du décret précédemment citées doivent être remplies. Dans le cas contraire, une collectivité ne peut pas mettre en place de service de transport privé. Si elle le faisait malgré tout, il pourrait lui être reproché de faire concurrence aux services publics mis en place par la communauté d agglomération. Question 20 Une communauté d agglomération est-elle légalement fondée à organiser et exploiter une ligne de transport régulier sortant de son PTU? Une AOTU est exclusivement compétente pour organiser les transports publics sur son PTU. Par conséquent, l organisation d une desserte de ce type dépend d un accord politique entre les deux AOT concernées, la communauté d agglomération d une part et le conseil général d autre part. Rappelons qu une fois l accord politique trouvé, il conviendra de définir précisément les compétences et prérogatives respectives de l une et l autre des autorités organisatrices, leurs relations financières ainsi que leurs relations avec les transporteurs. (Voir également la réponse à la question n 17.) Une étude partenariale GART/ AdCF 19
20 L exercice de la compétence transport scolaire Question 21 Quelle est l AOT responsable de l organisation du transport scolaire? Aux termes de l article L du Code des transports, les transports scolaires sont des services réguliers publics dont l organisation relève de la responsabilité du département. Il appartient donc au conseil général, au titre de cette compétence, de définir la consistance de ces services, d en choisir le mode d exploitation (régie ou conventionnement avec des entreprises de transport) ainsi que la grille tarifaire applicable. Cette compétence de principe du département en matière de transport scolaire est cependant remise en cause à l intérieur des périmètres de transports urbains existants au 1 er septembre 1984, au sein desquels cette responsabilité pèse sur les AOTU. Outre le cas spécifique des PTU existants à la date de la rentrée scolaire de l année 1984, l article L du Code des transports prévoit également, «en cas de création ou de modification d un PTU», une compétence de plein droit de l AOTU pour organiser ces transports. Dans une telle hypothèse, il est exigé qu une convention soit passée entre l AOTU et le département pour définir les aspects financiers liés au transfert des transports scolaires. Notons que le législateur a laissé l organisateur des transports scolaires qu il s agisse du conseil général ou d une AOTU libre de choisir d exercer entièrement sa compétence, de ne l exercer que partiellement ou encore de la déléguer entièrement par le biais d une délégation conventionnelle de compétence. L article L du Code des transports permet au conseil général ou à l autorité compétente pour l organisation des transports urbains de confier, par convention, tout ou partie de l organisation des transports scolaires à des communes, groupements de communes ou syndicats mixtes, établissements d enseignement, associations de parents d élèves et associations familiales. Ces différentes personnes morales sont, dans ce cas, dénommées «organisateurs secondaires» (AO2). Question 22 Un EPCI qui n exerce pas la compétence transport souhaite organiser une liaison réservée aux adolescents résidant dans son ressort afin qu ils puissent se rendre dans un centre nautique pendant la période estivale La réalisation de ce projet implique-t-il obligatoirement la prise de compétence transport pour la structure intercommunale? Deux solutions s offrent à l EPCI pour la réalisation de son projet. La première ne nécessite pas la prise de compétence transport par la collectivité et consiste en la mise en place d un service de transport privé de personnes (pour en savoir plus, voir la réponse apportée à la question n 19). La seconde consiste en la mise en place d un service de transport occasionnel et implique l exercice de la compétence transport par l échelon intercommunal, dès lors que ce type de transport entre dans la catégorie des services de transport régulier de personnes. Il sera ensuite loisible à l EPCI d organiser la liaison projetée par le biais d un service occasionnel de transport en adaptant à ses besoins, préalablement définis, le contrat-type élaboré par les services du ministère de l Écologie et annexé au décret n du 22 août 2008 portant approbation du contrat-type applicable aux services occasionnels collectifs de transport intérieur public routier de personnes Quelles sont les prescriptions légales à observer en matière de transport de mineurs? La présence d un ou de plusieurs accompagnateurs est-elle obligatoire? Faut-il recueillir l autorisation des parents? Les dispositions applicables en la matière sont celles du Code de la route et de l arrêté du 2 juillet 1982 relatif au transport en commun de personnes. Les articles R et R du Code de la route posent l obligation du port de la ceinture de sécurité, sous peine d amende, dès lors que les sièges en sont équipés, et précise que chaque siège muni d une ceinture de sécurité ne peut être occupé que par une seule personne. L arrêté du 2 juillet 1982 définit le transport en commun d enfants comme le transport de passagers de moins de 18 ans dans un véhicule comportant plus de neuf places assises y compris le conducteur, quel que soit le motif du déplacement. La présence de mineurs dans un autocar impose le respect de diverses obligations, comme la présence d un pictogramme «transport d enfants» à l avant et à l arrière du véhicule, et la présentation d une attestation d aménagement du véhicule indiquant les conditions particulières auxquelles le transport de personnes est subordonné. Toutefois, la présence d accompagnateurs ne figure pas au sein des obligations auxquelles le transport de mineurs est soumis (rép. min. QE n 15189, JO Sénat 3 février 2005). Notons également que toutes les règles de sécurité applicables au transport en commun de personnes le sont également au transport d enfants Quelles sont les responsabilités qui pourraient être recherchées en cas d incident? Afin de prévenir d éventuelles contestations ou mises en jeu de leurs responsabilités, il appartient à l autorité organisatrice de transport et au transporteur de déterminer avec précision l étendue de leurs obligations respectives. Le contrat-type précédemment évoqué est, à cet égard, un instrument utile. Les responsabilités encourues pèsent sur le transporteur, l autorité organisatrice et la structure d accueil, en fonction de l incident à l origine du dommage. La structure de loisirs pourra voir sa responsabilité engagée à partir du moment où l enfant aura pénétré dans l enceinte de l établissement. Le transporteur détient la responsabilité du bon état du véhicule et du bon fonctionnement des ceintures de sécurité. L AOT est, quant à elle, responsable pour tout défaut dans l organisation du transport : conditions générales de sécurité, surveillance des enfants, vérification que les transporteurs se conforment aux règlements en vigueur relatifs aux véhicules de transport en commun. 20