Source: http://www.cours-de-droit.net/cours-de-droit-public-financier-c29290038
Timestamp: 2019-03-19 00:30:18+00:00
Document Index: 5010334

Matched Legal Cases: ["l'article 14", 'art. 13', "l'article 34", 'art.34', "l'article 47", 'arrêt ', "l'article 72", "l'article 40", "l'article 47", 'arrêt ', 'art.17', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art.6', '§1', "l'article 15", '§1', "l'article 6", '§1']

Cours de droit public financier - Cours de droit
Accueil >> Cours de droit public financier
Par coursdedroit le 18 Juin 2017 à 22:51
Finances publiques = recettes et dépenses des organismes publics
→ sont organisées sous la forme d'un droit : le droit public financier, composé de 3 branches :
– droit budgétaire
– droit de la comptabilité publique
L'actualité de ce droit est forte en début d'année puisque le parlement, avant le 31/12, vote le budget de l'année qui suit. Ce budget s'inscrit dans un contexte de dégradation des finances publiques.
En 2000, les dépenses publiques représentaient 51% du PIB. En 2007, elles en représentaient 57,5%.
Le taux de prélèvement obligatoire (impôt) représentait 41% du PIB en 2009, alors qu'en 2016 il représentait 44,5% du PIB.
La dette publique, elle, représentait 55% du PIB en 1996 (sisi), tandis qu'en 2016 elle représentait 98,4%.
La crise économique engendre une augmentation rapide et importante des dépenses publiques. Elle conduit à augmenter le chômage, fermer des entreprises → diminution de la ressource publique.
Problème : les dépenses publiques évoluent + vite que les ressources publiques. Ce croisement dépenses/recettes = l'effet ciseaux. Pour remédier à ce déficit, on emprunte beaucoup, sauf que ces emprunts constituent des dépenses supplémentaires → augmentation de la dette publique ainsi que des taux d'intérêt. → snowball.
Cette situation s'explique en partie par le fait que les finances publiques ne sont pas homogènes → les finances publiques sont les finances de ce que l'on appelle les APU (administrations publiques). Il s'agit de l'ensemble des organismes dont la fonction principale est la production de services non-marchands, la redistribution des richesses nationales ou la régulation de l'économie.
Trois sortes d'administration publique :
– APUC (centrales) : l’État et l'ODAC (organismes divers d'administration centrale)
– APUL (locales) : l'ensemble des collectivités territoriales et ODAL (organismes divers d'administration locale) → lycées, collèges...
– ASSO (administrations de sécurité sociale) : hôpitaux, régimes de sécurité sociale, régime de retraite complémentaire et assurance chômage
Chiffres de 2015 :
– finances publiques des APUC = 500 Mrds € de dépenses et 428 Mrds € de recettes
– finances publiques des APUL = 249,2 Mrds € de dépenses et 249,9 Mrds € de recettes
– finances de la sécurité sociale = 579 Mrds € de dépenses et 473 Mrds € de recettes
Pour faire face à la crise :
– adopter une conception interventionniste des finances publiques
– adopter une conception libérale des finances publiques → beaucoup plus neutre avec un État qui n'intervient pas et qui ne cherche pas à influencer le système
– adopter une conception de gouvernance financière publique → celle adoptée depuis 2001 → permet un État plus efficace, plus moderne et moins lourd
La crise actuelle est une crise parmi tant d'autres depuis les années 70. Derrière cette crise, il est possible qu'existe une crise de société.
Partie I – La construction du système financier public
Les finances publiques ont toujours joué un rôle politique. Elles sont d'essence politique. Elles ont été à la source des États. Elles ont également participé à leur développement → c'est à travers la construction du système financier public que s'est construit progressivement notre État parlementaire.
Chapitre I – La construction historique du système financier public
I – Les formes primitives
A – Le pillage : forme désordonnée de prélèvement et de pouvoir politique
B – Le tribut : ancêtre de l'impôt et entrée dans l'ordre politique
II – L'organisation du pouvoir fiscal et de l'administration de l'impôt
I – Les influences idéologiques
A – L'influence des Lumières
B – L'influence des physiocrates, doctrine du pouvoir de la nature
II – Les différentes étapes de la Révolution fiscale
A – La définition des principes fondamentaux du droit fiscal
B – L'invention d'une nouvelle fiscalité
Chapitre II – La construction juridique du système financier public
I – La notion de budget
A – Un budget est un acte de prévision et d'autorisation
B – Un budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion
II – Le contenu du budget
A – Un budget prévoit et autorise des dépenses publiques
B – Un budget prévoit et autorise des recettes publiques
III – La distinction progressive entre budget et loi de finances
A – Le budget au sens du décret du 31 mai 1862
B – Le budget au sens du décret du 19 juin 1956
C – Le budget en droit positif
I – La règle de l'unité budgétaire
A – Le sens
B – Les limites
II – La règle de l'universalité budgétaire
III – La règle de l'annualité budgétaire
IV – Le principe de sincérité budgétaire
I – La préparation de la loi de finances
A – Les institutions chargées de la préparation
B – Les étapes de la préparation de la loi de finances
II – L'adoption de la loi de finances par le parlement
Chapitre III – La construction idéologique du système financier public
I – Les fondements idéologiques de l’État gendarme
A – Les pères fondateurs de l’État gendarme
B – Les héritiers d'Adam Smith
II – Fonctions et limites de l’État gendarme
A – Les fonctions de l’État gendarme
B – Les limites de l’État gendarme
I – La naissance des théories interventionnistes avant la WW2
A – Les précurseurs de l'idéologie interventionniste
B – Le développeur de l'idéologie interventionniste, J.M Keynes
II – Le triomphe de l’État providence
Chapitre I – Les origines de la nouvelle gouvernance financière publique
I – La déconstruction de l’État providence
II – Le retour des théories libérales
A – La diffusion des travaux de F. Von Hayek
B – La multiplication des écoles néo-libérales
I – Le consensus de Washington
II – Les normes financières des organisations internationales
III – Les normes financières de l'UE
A – Des normes conditionnées à la mise en place d'une monnaie unique
B – Les critères de convergence
C – Le pacte de stabilité et de croissance
D – Les récentes mesures renforçant la coordination des décisions budgétaires
I – Les expériences américaines
A – La rationalisation des choix budgétaires (RCB)
B – La décentralisation financière
Chapitre II – Le contenu de la nouvelle gouvernance financière locale
I – Contexte favorable
II – La mise en œuvre progressive de la LOLF
I – La revalorisation des pouvoirs financiers du parlement
A – La consécration du débat d'orientation budgétaire
B – L'adoption d'une nouvelle nomenclature budgétaire
C – L'élargissement des droits d'amendement des parlementaires
D – La revalorisation de la loi de règlement
II – La rationalisation de la gestion financière publique
A – La mise en place d'une nouvelle comptabilité publique
B – L'établissement d'une chaîne de responsabilité
Chapitre III – Les insuffisances de la nouvelle gouvernance financière publique
I – Les grands problèmes techniques de la LOLF
A – Le problème du quantitativisme
B – Le problème du verticalisme
II – Les grands enjeux de la LOLF
Chapitre I – L'exécution de la loi de finances
I – L'obligation relative d'exécution de la loi de finances
A – Une obligation pour les recettes fiscales
B – Une latitude pour les dépenses publiques
II – Les pouvoirs de modification de la loi de finances.
A – Les pouvoirs de modification de la répartition des crédits budgétaires
B - Les pouvoirs de modification du montant des crédits budgétaires
C - Le pouvoir de modification des crédits dans le temps
I – Les acteurs de la procédure d'exécution de la loi de finances
A – Les ordonnateurs et les comptables
B – L'apparition de nouveaux acteurs et de nouveaux contrôles
II – La procédure d'exécution de la loi de finances
A – La procédure d'exécution des recettes publiques
B – La procédure d'exécution des dépenses publiques
III – La responsabilité des acteurs
A – La responsabilité des ordonnateurs.
B – La responsabilité des comptables publics
Chapitre II – Le contrôle de l'exécution de la loi de finances
I – Les contrôles parlementaires en cours d'exécution de la loi de finances
A – Les contrôles généraux
B – Les contrôles spécifiques
II – Des contrôles parlementaires après l'exécution de la loi de finances
A – La loi de règlement
B – Le rôle de la mission d'évaluation et de contrôle
II - Les contrôles à posteriori : l’exemple de l’Inspection générale des finances (IGF)
I – La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)
A – Une composition mixte
B – Une saisine étroite
C – Une juridiction répressive
D – Une procédure contrainte par la CEDH
II – La Cour des comptes
A – L'organisation de la Cour des comptes
B – Les missions de la Cour des comptes
III – Les Chambres régionales des comptes
A – L'organisation des Chambre Régionale des Comptes
B – Les missions des Chambre Régionale des Comptes
Chapitre III – Les enjeux du système financier public français
I – L'inexorable augmentation des dépenses publiques
II – Les outils de la maîtrise des dépenses publiques
A – L'expérience canadienne
B – L'expérience française
I – La réforme de la structure du système fiscal
A – Les grandes tendances de la réforme du système fiscal
B – Une réforme risquée
II – La question des relations entre l'administration fiscale et les contribuables
A-La mise en place d’une nouvelle administration fiscale
B - Une réforme atteinte de différentes limites
Aujourd'hui, en France, on compte à peu près 200 prélèvements obligatoires → ensemble des impôts et cotisations sociales prélevées par les APU et les institutions européennes. Exemple : la TVA.
→ Ces prélèvements sont payés par les contribuables parce qu'ils servent à couvrir les dépenses publiques d'intérêt général. Les contribuables paient leurs impôts parce qu'ils sont légitimes → ils sont votés par les représentants des citoyens. Or, les prélèvements obligatoires n'ont pas toujours eu ce caractère légitime. En effet, le peuple s'est battu pour les rendre légitimes, et ainsi donner naissance aux finances publiques.
Section I – Les finances publiques aux origines de l’État
Louis TROTABAS (1898-1985) : « L'histoire enseigne que nos institutions politiques sont fondées sur le consentement de l'impôt, c'est-à-dire sur l'intervention nécessaire du parlement, représentant les contribuables, pour établir l'impôt. »
Gabriel ARDANT (1906-1977) : « L'histoire traditionnelle semble lier assez nettement la création d'État puissant et le développement de l'impôt. »
Le pillage n'est pas l'impôt tel que nous le connaissons aujourd'hui. En effet, le pillage consiste en le prélèvement de la totalité des biens qui sont produits. Dans le cadre du pillage, on ne laisse pas le temps, ni les moyens à ses victimes de produire de nouveaux biens. On peut considérer qu'il s'agit d'un prélèvement obligatoire, mais qui n'est pas régulier dans le temps et qui ne relève pas d'une conception stratégique puisque les pillards n'ont de stratégie ni dans le temps, ni dans l'espace.
=> prélèvement obligatoire présentant les caractéristiques essentielles de l'impôt → il va laisser à la disposition des populations une partie de leur production et de leurs moyens de production.
Le tribut consiste à effectuer des prélèvements à date fixe. → prélève une partie des richesses → prémices d'une logique de gestion.
Ces formes primitives permettent d'envisager le prélèvement sans la conception actuelle de l’État.
A partir du Moyen-Âge, les gouvernements ont souhaité mettre en place des armées pour protéger les richesses de la population. Dès lors, il a fallu mettre en place un financement stable et une administration chargée d'établir et de collecter le tribut.
Différentes questions vont se poser :
– Que peut-on prélever ? → on va définir la matière imposable : le revenu, la dépense...
– Quel est le maximum du prélèvement que l'on peut effectuer sans tarir la source de l'impôt, et sans risquer les révoltes fiscales ? → on s'interroge ici sur le niveau d'imposition.
– Qui peut-on imposer ?
Afin de répondre à ces questions, il faut inventer des procédures d'imposition qui sont au nombre de trois :
– procédures d'assiette de l'impôt : permettent de déterminer la base d'imposition du contribuable.
– Procédures de liquidation de l'impôt : liquider l'impôt = le calculer → permet de savoir ce que doit le contribuable.
– Procédures de recouvrement des frais d'impôt : on dit que l'impôt est recouvré : il s'agit tout simplement de la collecte de l'impôt
On se rend compte qu'il faut mettre en place d'autres procédures. En effet, il faut reconnaître quels sont les contribuables qui sont imposés. Il faut mettre en place un dispositif permettant de connaître les bâtiments et terrains possédés par les contribuables → le cadastre.
L’État a cherché à acquérir une légitimité avec l'impôt. Il va donc se présenter comme étant le seul en mesure d'assurer l'intérêt général et le bien-être de la population. → État protecteur.
C'est également l’État qui va permettre à la population de s'enrichir → construit tout ce qui va permettre le commerce, la circulation etc...
Problème ; au Moyen-Âge, ce système ne pouvait pas fonctionner : le territoire était éclaté, et de plus, absence de distinction entre le patrimoine public et le patrimoine privé. Le patrimoine du souverain se confondait avec le patrimoine du royaume. Plus les guerres se sont multipliées, plus les moyens de faire la guerre se sont sophistiqués, et donc plus cela va coûter cher. → Conséquences sur l'évolution de l'impôt et du régime politique. En effet, le Roi va être obligé de demander à ses vassaux de l'aide, y compris financière. Les vassaux n'acceptaient pas automatiquement, ils négociaient. Ce que donnaient les vassaux était appelé « aides féodales ». Ces négociations, au début, étaient irrégulières, puis devenaient plus régulières → consentement évolutif à l'impôt.
Section II – La Révolution fiscale
→ Première cause de la révolution fiscale = l'impôt. Correspond à la Révolution française. Avant la révolution française, le Roi décidait librement de l'utilisation des dépenses publiques et décidait notamment du montant des impôts, sans jamais rendre de comptes à qui que ce soit. Les impôts étaient prélevés par la « Ferme générale ». Il s'agit d'une entrep0rise privée dans laquelle on trouvait les fermiers généraux, chargés de recouvrer l'impôt.
Les fermiers généraux se rémunéraient sur le montant de l'impôt prélevé. → conflit d'intérêt entre celui qui perçoit l'impôt et celui qui en est rémunéré. → les fermiers généraux tuaient s'ils n'étaient pas payés → injustice de l'impôt à cause notamment des modalités de recouvrement.
Le droit public financier* a commencé à se construire pendant la révolution, à la fin du XVIIIe : on a posé des grands principes fiscaux sur lesquels on a bâti notre DPF*.
La légitimité du système financier public a été formalisée juridiquement à la Révolution, mais sous l'influence des lumières.
Rousseau (1712-1778) indiquait que les impôts sont légitimes s'ils sont consentis par les représentants du peuple.
Jean de Sismondi (1773-1842) a dégagé 3 règles fiscales :
– tout impôt doit porter sur le revenu et non sur le capital
– tout impôt doit taxer le revenu net et non le revenu brut
– tout impôt qui doit être voté par le peuple ou ses représentants ne doit jamais atteindre la partie du revenu nécessaire à la vie du contribuable (se loger, se nourrir...)
La légitimité de l'impôt sera de nouveau abordée sous l'influence des physiocrates qui est un courant de pensée libéral dans lequel on retrouvait notamment François QUESNAY (1694-1774), Jacques TURGOT (1727-1781) et Dupont DE NEMOURS (1739-1817).
Pour eux, le système fiscal devait être réinventé en fonction d'un nouveau modèle économique. François Quesnay, médecin de Louis XV, va construire cette théorie économique sur la base d'une analogie avec le corps humain. Selon lui, tout doit se passer comme dans un corps où le sang coule librement. Ainsi, Quesnay estime que les richesses et les marchandises circulaient mal → le travail n'était donc pas effectué librement → l’État est un corps malade.
L'école des physiocrates (fin XVIIIe) a développé l'idée selon laquelle l'économie devait être déréglementée, c'est-à-dire libéralisée, en supprimant les péages, les corporations...
Pour les physiocrates, la source de la richesse est la propriété foncière. C'est pourquoi ils ont proposé que le système fiscal soit composé d'un unique impôt assis (du terme assiette) sur le foncier. Au même moment, se développait l'industrie → les physiocrates n'avaient pas vu les changements de société, et n'avaient pas vu que la richesse ne venait plus forcément du foncier, mais du travail.
Adam SMITH (1723-1790) l'avait bien compris, lui.
Les révolutionnaires ont construit un système fiscal de toutes pièces. Pour cela, ils ont commencé à poser un certain nombre de principes fiscaux. Après s'être déclaré « Assemblée Nationale », le tiers-État a décidé que tous les impôts d'Ancien régime étaient annulés, et que désormais, aucun impôt ne pourra être prélevé sans le consentement de l'AN → décret du 13/06/1789.
Ce principe est nommé principe de la légalité fiscale. Il sera ensuite repris dans la DDHC à l'article 14. Cet article confère une légitimité politique à l'impôt.
Second grand principe = principe d'égalité → suppression des privilèges fiscaux : nuit du 04/08/1789 → aboutit à l'art. 13 de la DDHC.
Dernier principe = principe de nécessité → article 13 et 14 de la DDHC concernés. Ce principe de nécessité confère à la fiscalité une légitimité financière.
Les révolutionnaires vont remplacer tous les impôts de l'A.R par des impôts assis sur le foncier. → Ils voulaient éviter qu'il y ait trop de rapports entre les contribuables et l'État. Par exemple, on ne voulait pas que l'État puisse entrer dans le domicile des gens et constater ce qu'ils possédaient, ni qu'il connaisse les situations personnelles des gens.
Le parlement a décidé de créer :
– la contribution foncière : elle a été créée par des lois du 23 novembre et du 1er décembre 1790. Cet impôt permet de taxer la détention de biens immobiliers par les propriétaires
– la contribution mobilière : elle a été créée par les lois du 13 janvier et 18 février 1791. Cet impôt taxait la valeur locative → le loyer qui pouvait être demandé pour le logement occupé par le contribuable
– la contribution des patentes :taxait les activités industrielles et commerciales. Aujourd'hui, cette contribution n'existe plus, on l'appelait la taxe professionnelle
– la contribution des portes et fenêtres : on estimait que plus on avait de fenêtres et de portes, plus on était riche.
A l'époque, ces impôts étaient des impôts d'État. L'État va s'inventer des impôts très rentables.
– 1914 et 1917 : on crée l'impôt sur le revenu
– 1948 : impôt sur les sociétés
– 1954 : Taxe sur la Valeur Ajoutée
Ces impôts, avant d'État, sont devenus des impôts locaux.
A l'époque révolutionnaire, les parlementaires vont voter des impôts → donc ils ne décidaient pas des dépenses, décidées alors par l'exécutif. Les révolutionnaires vont par la suite comprendre que le pouvoir financier est constitué par l'association du pouvoir de décider des recettes mais aussi de celui de décider des dépenses.
Section III – La Restauration, à l'origine du contrôle parlementaire des dépenses publiques
Depuis la révolution, le Roi faisait ce qu'il souhaitait avec les sommes issues des impôts. Plusieurs hommes vont intervenir : Baron Louis (1755-1837) et Jean-Baptiste GARNIER (1756-1827) → « Vous remarquerez que si le droit d'accorder ou de refuser l'impôt a été réservé au peuple, on ne trouve nulle part trace du pouvoir du parlement d'examiner l'emploi des deniers publics ».
Dès lors, en 1817, les parlementaires vont être autorisés à voter les dépenses, mais d'abord par ministère.
1821 : les parlementaires vont obtenir le droit de voter les crédits par section d'investissement et section de fonctionnement.
1824 : les parlementaires obtiennent le droit de voter les crédits par articles au sein de chaque section.
La notion de budget va évoluer.
Section I – La mise en place d'un budget
Le budget est un document qui est la fois politique, juridique et comptable.
Acte de prévision : le budget est un document qui prévoit des dépenses et des recettes pour l'année civile à venir. Le budget est préparé par le pouvoir exécutif et est ensuite adopté par une assemblée représentative des citoyens démocratiquement élue.
→ Au niveau étatique : parlement.
→ Au niveau local : Conseils élus (municipal, départemental et régional)
Acte d'autorisation : l'assemblée délibérante, en adoptant le budget, autorise l'exécutif à exécuter le budget. L'exécutif est autorisé à exécuter les dépenses et à recouvrer les recettes. Lorsque le budget n'est pas voté, l'exécutif est dans l'impossibilité de continuer à assurer le paiement des dépenses et de recouvrement des recettes.
Acte de bonne politique : C'est un acte démocratique.
Acte de bonne gestion : Il constitue une prévision chiffrée → c'est un document comptable/de gestion.
Budget = acte qui prévoit et autorise les dépenses et recettes d'une APU pour un an.
La notion de dépense publique recouvre aujourd'hui à la fois les dépenses de l’État, des collectivités territoriales, et des organismes de sécurité sociale. Les dépenses publiques ne se limitent donc pas aux dépenses de l’État.
Les dépenses publiques prennent différentes formes dont trois principales.
1) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement
Les dépenses d'investissement sont également qualifiées de dépenses d'équipement ou dépenses en capital. Il s'agit de dépenses qui concernent la réalisation d'équipement public. Ex : les routes, les bâtiments universitaires, les terrains de sport...
Ces dépenses sont appréhendées de manière positive.
Les dépenses de fonctionnement sont aussi appelées dépenses courantes → permettent le fonctionnement des équipements → dépenses d'entretien, salaires des agents publics et des fonctionnaires.
Ces dépenses sont appréhendées de manière négative → critique du nombre de fonctionnaires à cause de la masse salariale qu'ils engendrent.
A chaque fois que le secteur public investit, il doit prévoir, pour les années à venir, un certain nombre de dépenses de fonctionnement.
2) Les dépenses de transfert
Ce sont celles qui sont inscrites au budget de collectivités publiques mais qui ne font que transiter sur leur compte avant d'être versées et de bénéficier à une autre personne publique ou à une personne privée. Ex : l’État redistribue une partie de ses ressources aux collectivités territoriales afin qu'elles réalisent certaines opérations. Le département verse à ses bénéficiaires le Revenu de Solidarité Active (RSA). Le département ne peut pas conserver l'argent du RSA pour lui.
3) Les dépenses d'avenir
Ce sont celles que l'on considère comme des investissements dans l'avenir et cela même si elles concernent des dépenses de fonctionnement.
→ traditionnellement, il s'agit des dépenses d'éducation et de recherche auxquelles on ajoute les dépenses de santé.
1) Les recettes fiscales
Ce sont celles qui recouvrent les sommes que l'administration envisage de se procurer grâce à des impôts.
L'impôt, lui-même, a été défini par Gaston Jèze comme une « prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d'autorité à titre définitif et sans contrepartie en vue de couvrir les charges publiques. »
Impôt sur le revenu, TVA, CSG...
2) Les recettes non-fiscales
Il s'agit de toutes les recettes qui n'ont pas le caractère d'impôt.
– les emprunts → renvoient à la dette contractée à titre provisoire par l’État auprès de différents investisseurs moyennant contrepartie.
– Les redevances (d'occupation du domaine public ou encore pour service rendu).
La redevance pour service rendu concerne toute redevance demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service.
La redevance d'occupation du domaine public est perçue par les personnes publiques en contrepartie de l'occupation privative de leur domaine. Exemple : prendre un café en terrasse sur un trottoir → le cafetier paie une redevance d'occupation du domaine public.
La mise en place d'un budget a rapidement constitué une préoccupation théorique. La Constitution de 1791 va en effet poser le principe selon lequel il est légitime que le pouvoir législatif décide des recettes, mais aussi des dépenses. On ne votait pas encore de vrai budget, alors que le mot budget existait. Les choses vont changer en 1862.
L'article 5 de ce décret dispose que le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et dépenses annuelles de l'État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles.
Dans ce décret, rien n'indique la durée de validité du budget.
Ce décret va opérer une distinction entre le budget et la loi de finances. Il dispose que le budget de l’État prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l'État. Il est arrêté par le parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économique et financier du gouvernement.
Depuis le décret de 1956, le budget n'est qu'une composante des lois de finances. En revanche, le terme de « budget » reste utilisé pour décrire les documents qui prévoient et autorisent les recettes et les dépenses des collectivités.
1) Le budget au niveau de l’État
a) Le pluralisme des lois de finances
L'acte qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses prend la forme d'une loi de finances. En réalité, il existe trois catégories de lois de finances :
– loi de finances initiale : Il s'agit de la première loi de finances de l'année n. Elle doit être votée avant la fin de l'année n-1. C'est un acte obligatoire.
– loi de finances rectificative : Il s'agit d'une loi de finances qui vient modifier les dispositions de la loi de finances initiale. Ce n'est pas un acte obligatoire, et c'est un acte dont le nombre n'est pas limité. Les journalistes parlent généralement de « collectif budgétaire ».
– loi de règlement : Ce n'est pas un acte de prévision. C'est un document budgétaire qui constate les résultats de l'année écoulée, tant pour les recettes que pour les dépenses. C'est le résultat financier réel de l'état. Elle est actée à l'année n+1.
b) Le budget, une entité comptable
A l'heure actuelle, le concept de budget de l’État désigne un compte retraçant les opérations financières réalisées par l’État. Ce compte est annexé à la loi de finances.
Ce budget prend 3 formes :
– budget général : va retracer toutes les opérations qui ne figurent pas sur un autre compte
– budgets annexes : vont retracer toutes les opérations financières réalisées par les services de l’État qui ont une activité commerciale
– le budget des comptes spéciaux : retrace des opérations temporaires de l’État. Ex : trésorerie
2) Le budget au niveau des collectivités territoriales
On n'utilise pas les mêmes termes de budget car les collectivités territoriales n'ont pas de pouvoir législatif. La collectivité vote son propre budget.
– le budget primitif : équivalent de la loi de finances initiale au niveau local. C'est donc un acte obligatoire adopté par le conseil de la collectivité. Il est censé être voté avant le 31/12 de l'année n-1. « Censé » car en réalité il existe deux aménagements :
– le budget primitif peut être adopté jusqu'au 1er avril, car dans le budget de l’État sont prévues des subventions aux collectivités.
– En cas de renouvellement des assemblées (changement de conseil municipal...) → pousse ce délai jusqu'au 15 avril.
– le budget supplémentaire : équivalent de la loi de finances rectificative. Ici encore, c'est un acte qui n'est pas obligatoire et qui permet de modifier le budget primitif.
– le compte administratif : a pour objet de constater les résultats financiers de l'année précédente. Il est l'équivalent de la loi de règlement. Il est également établi à l'année n+1.
A la différence de l’État, le budget local doit être voté en équilibre → recettes = dépenses.
3) Le budget au niveau de la Sécurité sociale
La révision constitutionnelle de 1996 a créé une nouvelle catégorie de lois que l'on appelle lois de financement de la sécurité sociale.
Cette révision est intervenue pour mettre fin à l'absence du contrôle du parlement sur les comptes sociaux. Avant 1996, c'était le gouvernement qui décidait des recettes et dépenses de la Sécu.
Complété par une L.O du 23/07/1996 qui a ajouté, à l'article 34 de la Constitution, que les lois de financement de la Sécu déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leur prévision de recettes, fixe ses objectifs de dépense.
La sécu est gérée par des organismes de Sécu et non par le ministère de la santé. Il y a plusieurs entités, généralement de droit privé, qui la gèrent.
Dans la loi de financement, on va trouver seulement les impôts, pas les cotisations sociales. Le parlement ne vote pas les cotisations sociales, du côté des recettes.
On s'est interrogé sur la différence entre une loi de finances et une loi de financement de la Sécurité sociale.
– Sur la forme : les procédures d'adoption sont presque les mêmes. Le parlement a 70 jours pour adopter la loi de finances initiale, et a 50 jours pour adopter la loi de financement de la Sécurité sociale. De plus, la discussion du projet de chacune de ces lois se fait à l'automne.
Par ailleurs, il existe également des lois de financement rectificatives de la Sécu.
– Sur le fond : il y a + de différences puisque dans le cadre de la loi de finances initiale, le parlement a + de pouvoirs. Dans le cadre de la loi de financement de la Sécu, le parlement ne vote que des objectifs de dépenses, sans voter les cotisations sociales.
Section II – La formulation de règles techniques fondamentales
Ensemble de règles techniques communes à l’État, aux collectivités et à la Sécu. Elles ont pour but de faciliter le contrôle des parlementaires sur les prévisions de dépenses et de recettes, mais aussi sur l'action du gouvernement. Au fond, on estime que ces règles ont pour but de garantir une bonne gestion financière. Ces règles sont multiples.
= Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent figurer dans un document unique soumis à l'approbation du parlement. Le budget recense l'ensemble des recettes et des dépenses sans exclusion dans un même document que le gouvernement présente au parlement.
– Politique : Il s'agit pour le parlement d'être en mesure d'assurer son contrôle et son arbitrage sur les dépenses et recettes. Cet arbitrage ne serait pas possible si l'on présentait séparément les dépenses et les recettes.
– Technique : Le respect de la règle de l'unité permet de savoir si le budget est ou non à l'équilibre.
Aujourd'hui, ce principe perd de + en + d'intérêt car le nombre d'acteurs publics se multiplie.
1) Les aménagements
Le budget de l’État est présenté dans une loi de finances. → Document unique. Dans ce document on va trouver plusieurs budgets, et en particulier 3 budgets :
– Le budget général → quasi-totalité des recettes et des dépenses.
– Des budgets annexes → des opérations que l'on a voulu isoler du budget général. Ces opérations sont de type commercial.
– Le budget annexe contrôle et exploitation aériens 2Mrds€
– Le budget annexe publication officielle et information administrative 197M€
– Les comptes spéciaux → On a individualisé des opérations, mais en raison de leur caractère temporaire ou de leur spécificité. Ex : les prêts aux États étrangers. En 2001 : le parlement a voulu rationaliser leur nombre → aujourd'hui il n'en existe plus que 4 catégories :
– Les comptes d'affectation spéciale (CAS) : retracent les opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières et qui sont, par nature, en lien avec les opérations concernées. Ex : CAS contrôle de la circulation et du stationnement routier. Pour 2016 : rpz 76Mrds€
– Le compte de commerce : Ce compte retrace des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotées de la personnalité morale. Ex : Approvisionnement des armées en pétrole.
– Les comptes d'opération monétaire : Retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. 2016:59M€.
– Les comptes de concours financier : Retracent, pour chaque débiteur ou catégorie de débiteur, les prêts ou avances consentis par l’État. 2016 : 116Mrds€
Le principe d'unité souffre de véritables exceptions.
→ La première est constituée par des opérations de débudgétisation de la dépense publique. Débudgétisation = transférer hors du budget une dépense qui devrait normalement y figurer = artifice budgétaire.
C'est un choix délibéré du pouvoir public. Les pouvoirs publics le font pour diminuer le déficit.
Ces artifices budgétaires sont souvent dénoncés par le ConsCons lors de l'examen de la loi de finances initiale, et par la Cour des comptes lors de son rapport annuel.
Exemple : une commune veut construire un hôpital et a besoin pour cela d'1 Mrd €. Elle ne les a pas mais ne veut pas augmenter ses impôts ni emprunter. La commune va souscrire un contrat de partenariat public/privé qui est une forme de contrat administratif. Le maire, au lieu d'emprunter directement la somme, va conduire une personne privée à emprunter à sa place → tous les ans, la commune va rembourser la personne privée sous forme de loyer. Mais ce n'est pas un emprunt.
→ Il existe en France de nombreux budgets autonomes, dans lesquels figurent les budgets des personnes publiques autres que l’État. Comme ces budgets sont autonomes, les recettes et dépenses de ces personnes n'apparaissent pas au budget de l’État. Exemples : les collectivités territoriales, l'université, la sécu...
3) La question du budget des opérateurs de l’État
Les opérateurs de l’État sont une catégorie juridique apparue en 2005 qui désigne des organismes autonomes publics ou privés, qui assurent pour le compte de l’État des missions de service public, et qui disposent pour ce faire d'un budget public. En France → 560.
Exemple de forme juridique : opérateur de l’État sous forme d'établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Ex : la réunion des musées nationaux, les établissements publics administratifs, les universités...
50% des opérateurs appartiennent à la mission « recherche et enseignement supérieur ».
5 missions regroupent plus de 80% des opérateurs :
Depuis 2001, on présente les crédits en différentes missions. Ces missions sont ensuite découpées en différents programmes, qui sont ensuite découpés en différentes actions.
On s'est aperçu que l’État s'est servi de cette autonomie pour transférer aux opérateurs de nombreuses dépenses et de dettes publiques : principe de la débudgétisation.
Depuis 2007 → le parlement a mis en place une annexe budgétaire qui retrace les recettes et dépenses des opérateurs.
La règle d'universalité budgétaire ne doit pas être confondue avec la règle d'unité budgétaire. On pourrait les confondre car elles ont le même but : rendre compte des recettes et dépenses publiques.
L'unité vise plutôt la forme alors que l'universalité vise le contenu.
1) Le principe de non compensation
La règle de non compensation (= règle du produit brut) → interdit la compensation d'une dépense par une recette.
Dans un budget, les recettes doivent figurer dans leur intégralité, de même pour les dépenses, et chacune de son côté.
Ex : Dans le cas où un contribuable est aussi fournisseur de l’État. Dans cette hypothèse, le contribuable doit à l’État le paiement de ses impôts, et l’État doit au contribuable prestataire le paiement de sa prestation.
2) Le principe de non affectation
Cette règle exige qu'à l'intérieur du budget, les recettes et les dépenses forment deux masses autonomes. Ces deux masses doivent être isolées l'une de l'autre, sans que l'on puisse établir une corrélation entre une recette et une dépense.
Pourquoi ? → L’État est une entreprise d'ensemble. Les ressources publiques doivent toutes être mises en commun, et doivent faire l'objet d'un arbitrage global.
1) Les dérogations au principe de non compensation
L'exigence de transparence et de contrôle parlementaire des finances publiques ne doit pas nuire au bon fonctionnement des finances publiques.
Aménagement de fait : il peut arriver que l'Administration s'entende avec ses fournisseurs. Ex : pour les laisser récupérer du matériel en contrepartie d'un abaissement du prix : ici réduction de 2 opérations
Aménagement juridique : il renvoie aux prélèvements sur recettes de l’État, ce sont des prélèvements directement opérés sur les recettes du budget général de l’État. Ils sont versés à des organismes tiers, mais ne sont pas inscrits dans la partie « dépenses du budget ».
Ce sont essentiellement les prélèvements des recettes au profit de collectivités territoriales et de l'UE.
Cette exception permet de réaliser une contraction entre les recettes brutes et certaines dépenses que l'on traite en minoration d'une recette.
2) Les dérogations au principe de non affectation
Il existe deux impôts qui sont affectés à une dépense particulière :
– la contribution sociale généralisée (CSEG) → directement affectée à la sécu
– la contribution aux remboursements de la dette sociale (CRDS)
Ces impôts sont prélevés à la source, tous les mois, sur tous les revenus.
Un an = assez souvent pour que ça ait du sens.
Trouve ses origines dans le consentement à l'impôt. Ce principe a été ensuite étendu à l'ensemble du budget donc aussi aux dépenses car on se rend compte que c'était + efficace d'avoir un budget voté tous les ans.
– le parlement ou les assemblées locales doivent voter le budget tous les ans par une loi de finances initiale.
– L'exécution du budget se fera sur une durée d'un an.
La règle d'annualité soulève des problèmes techniques. En effet, très souvent, l'État réalise des équipements qui nécessitent + d'un an pour être mis en place. Or, le principe d'annualité n'autorise à dépenser que sur un an. Ce qui signifie que, pour suivre des travaux sur plusieurs années, il faudrait voter chaque année les crédits pour la tranche de travaux à réaliser l'année suivante.
Ex : Si en 2016 le gouvernement décide de fabriquer un hôpital pour 10 mrds €. 2016 → 3 Mrds investis dans la construction. 2017, même chose. Or, 2018 → la nouvelle assemblée peut dire que l'hôpital ne l'intéresse pas → elle met fin à son budget de construction et donc à sa construction → l'hôpital ne sera jamais achevé.
1) Les prémices de la pluriannualité budgétaire
Ici, nous nous situons sous la IIIe Rép, au cours de laquelle on a mené des tentatives pour aménager la règle de l'annualité budgétaire. On a ainsi créé des budgets biennaux (deux ans) ainsi que des budgets reconduits (= voter tous les ans le même budget, mais cela évite le débat budgétaire et n'est pas bon pour la démocratie).
2) La LOLF et les mécanismes de pluriannualité budgétaire
LOLF = Loi Organique relative aux Lois de Finances, votée le 1er août 2001.
Après la WW2, l’État a eu besoin de réaliser de grands investissements sur le long terme. L’État était donc gêné par le principe d'annualité...
→ Mise en place du mécanisme des autorisations de programme et des crédits de paiement.
Les autorisations de programme étaient votées par le parlement et elles autorisaient la programmation de dépenses d'investissement sur plusieurs années. → Intérêt = le parlement s'engageait juridiquement sur cette dépense pour plusieurs années.
Les crédits de paiement, également adoptés par le parlement dans le cadre de chaque loi de finances, correspondent à la tranche annuelle de l'autorisation de programme.
Avec la crise des années 2000, l’État a voulu se doter d'un mécanisme + efficace → on a conservé les mêmes principes, mais au lieu que ce soient des autorisations de programme, ce sont des autorisations d'engagement. De plus, on peut, grâce à la LOLF, programmer des dépenses de fonctionnement.
3) Les nouvelles formes de pluriannualité budgétaire
En effet, après la crise économique de 2008, les décideurs publics ont souhaité piloté autrement les finances publiques, et ont surtout voulu se laisser le temps de dvp des politiques publiques sur plusieurs années.
Ils ont également voulu que les gestionnaires disposent d'une plus grande visibilité. Dans la chaîne de décision, les gestionnaires sont ceux qui appliquent les lois de finances votées par le parlement/gouvernement.
Mesures en plusieurs temps :
– on a appréhendé la pluriannualité budgétaire dans son sens purement gestionnaire. Donc on a mis en place une programmation des dépenses sur 3 ans → en fixant notamment un plafond de dépenses sur les 3 prochaines années.
– Grâce à la révision constit' du 23/07/08, on a créé une nouvelle catégorie de lois qui figurent à l'art.34 de la Constitution : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. » → loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Alors que le dispositif gestionnaire ne concernait que les dépenses de l’État, les lois de programmation seront conçues de manière globale. En effet, la programmation concerne les dépenses de l’État, des collectivités et des organismes de sécurité sociale. La programmation concerne également les recettes publiques.
On peut désormais voter une loi de programmation sur + de 3 ans → pas de limite dans le temps.
Dernière en date : Loi du 29/12/14 : loi de programmation des finances publiques jusqu'à 2019.
Une loi de programmation, juridiquement, est celle d'une loi ordinaire.
– TSCG du 2 mars 2012 : Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein de l'union économique et monétaire. → Essaie de contrer les effets de la crise de 2008, alourdissant les dettes de certains États européens.
En France, L.O du 17/12/12, prise à la suite de la ratification de ce traité → désormais, les lois de programmation comportent des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou du recours à l'endettement pour toutes les administrations publiques.
L'article 5 de cette loi précise qu'un rapport est annexé au projet des lois de programmation et a pour objet d'informer et expliquer la programmation retenue et son contexte.
Il n'existe pas de dérogation, d'exception au principe d'annualité. Le principe d'annualité demeure → tous les ans on vote un budget local, un budget de la sécu etc... avec des aménagements pour assainir nos dépenses publiques.
→ Il y a souvent un écart entre la loi de finances initiale et la loi de règlement.
→ Principe introduit par la LOLF.
→ Article 32 de cette loi : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »
→ Article 27 : « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. Les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. »
Le principe de sincérité concerne donc à la fois la prévision et l'exécution.
La Constitution a inscrit ce principe dans l'article 47-2 : « Les comptes de l'administration publique sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. »
Comment apprécier ce principe ?
Conseil Constitutionnel : « Le contrôle effectué sur la sincérité d'un projet de loi de finances est un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge constitutionnel va vérifier que les prévisions ne comportent pas d'erreur compte tenu des informations que disposaient les rédacteurs au moment de la rédaction. »
Souvent, les prévisions comportent des erreurs, ce qui est normal. Mais malgré tout, il y a des erreurs qui relèvent de la mauvaise foi → ce que va rechercher le juge constit'.
Pour la loi de règlement , le contrôle est différent → Le juge constitutionnel pose une exigence dans la décision du 25/07/01 → celle qui portait sur la LOLF. Pour la loi de finances initiale, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances.
En revanche, la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes.
Section III – La formulation d'une procédure de préparation et d'adoption de la loi de finances
Depuis le XVIIIe on admet que la préparation du budget précède sa présentation au Conseil des ministres, et son adoption par le parlement.
Le projet de loi de finances est préparé par le Ministre des finances et voté par le parlement.
On a donc traditionnellement une relation duale avec le ministre et le parlement. Or, on assiste ajd à un décloisonnement des acteurs et des pouvoirs. La préparation et l'adoption du budget répondent à un processus complexe et qui évolue selon les circonstances/le contexte. → les textes ne nous donnent pas beaucoup d'informations sur le déroulement de l'élaboration du projet.
L'article 38 de la LOLF dispose que « sous l'autorité du 1er Ministre, le Ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances qui sont délibérés en Conseil des ministres. » Donc l'acteur principal est le Ministre des finances, mais il agit sous l'autorité du 1er M.
1) Les institutions techniques
La préparation du budget constitue une période qui fait intervenir de nombreux acteurs qui sont chargés de réaliser des études préliminaires et techniques pour essayer de faire correspondre le projet de loi de finances avec la réalité économique et sociale.
– la direction du budget : service du ministère des finances chargé de réfléchir au contenu et aux évolutions du budget par rapport au budget qui est en train d'être exécuté. Elle s'appuie sur les données fournies par la direction générale du trésor (qui gère les dettes). Elle prépare le projet de budget en essayant de respecter ce qui est prévu dans les lois de programmation (2014-2019).
Son travail est important, car si ses estimations sont fausses, c'est toute la logique du projet budgétaire qui est faussée.
– Le comité d'harmonisation de l'audit interne : a pour mission d'auditer (vérifier l'efficacité et l'utilité de l'argent par rapport à ce à quoi il a été programmé) et mesurer les programmes. Sa mission est donc d'apprécier la performance du budget.
2) Les institutions politiques et sociales
La phase de préparation du budget associe aussi des parlementaires. On les a décloisonnés lorsque l'on a créé le débat d'orientation des finances publiques.
– Débat d'orientation des finances publiques : Celui-ci se définit comme un procédé consistant pour le gouvernement à consulter le parlement sur les orientations envisagées pour le budget de l'an prochain. Ce débat se fait au printemps.
– Avant 2012, il existait une conférence nationale des finances publiques. Ses origines remontent à 2004 lorsque l’État a pris conscience de la diversification du système financier, de ses acteurs publics et de l'éclatement de la prise de décision budgétaire. C'était l'objet de cette conférence, qui était un organe paritaire avec pour fonction de réunir les représentants des 3 grands secteurs. Cette conférence a été lancée en 2006, et se limitait aux dépenses publiques → on ne discutait pas des recettes, sa mission était de chercher des pistes pour réduire la dépense publique et donc la dette publique. → supprimée par la L.O du 17/12/12.
Arbitrages techniques
– Février n-1 : réunions techniques entre les services de la direction du budget et les services financiers du ministère. Ces réunions servent à examiner le déroulement du budget de l'année écoulée (n-2). On observe les principales hypothèses concernant le budget de l'année prochaine.
– Mars/Avril n-1 : On retrouve des conférences de performance qui réunissent les services de la direction du budget et les services des ministères afin d'étudier les objectifs à retenir pour l'année prochaine.
– Avril/Mai n-1 : Envoi d'une lettre de cadrage du 1er M au Ministre dépensier.
– Mai/Juin n-1 : Réunions d'arbitrage avec le cabinet du 1er M. Ces réunions ne sont pas obligatoires et n'interviendront que s'il y a des points de divergence qui subsistent entre le ministère des budgets et la direction des budgets.
– Juin/Juillet n-1 : Lettres de plafond : vont préciser le plafond de crédit et le plafond d'emploi par programme
– Septembre n-1 : Saisine obligatoire du CE pour avis sur le projet de loi de finances. Une fois revenu du CE, ce projet de loi de finances sera adopté en Conseil des ministres. Une fois qu'il est adopté en Conseil des ministres, il est présenté à la presse et aux commissions des finances des deux assemblées, pour enfin être déposé sur le bureau de l'AN avant le 1er mardi du mois d'octobre.
Art. 39 de la Constitution : à partir du moment où le parlement est saisi (au + tard le 1er mardi d'octobre), il a 70 jours pour examiner et voter le projet de loi de finances. La répartition de ces 70 jours est prévue, car l'AN dispose de 40 jours en première lecture, puis le projet est envoyé au Sénat qui dispose de 20 jours, puis la procédure accélérée est déclenchée de droit → commission mixte paritaire, qui est ici automatique.
En cas de réussite par la commission mixte paritaire, chaque assemblée adopte le texte sur lequel chacun est d'accord. Si, en revanche, la CMP ne trouve pas d'accord entre les chambres, il y aura un projet d'une nouvelle lecture dans chaque chambre, s'ils ne sont toujours pas d'accord, l'AN a toujours le dernier mot.
Si le délai de 70 jours est dépassé, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en œuvre par ordonnance.
Une fois votée, la loi de finances initiale est soumise tous les ans au Cons'Cons', même si ce n'est pas obligatoire. Ensuite, la loi de finances initiale est promulguée par le PdlR et entre en vigueur le 1er janvier de l'année suivante.
Finances publiques = participent à construire et à modeler notre société, et ont ainsi un impact économique et social.
→ Rôle mineur suivant ainsi ce que l'on appelle une conception libérale de l'économie → État gendarme.
→ Rôle + important dans le cadre de l’État providence
Section I – L’État gendarme ou les finances publiques soumises à l'idéologie libérale classique
État libéral = État indépendant et neutre par rapport au marché économique. C'est pq il convient de limiter le pouvoir financier de l’État. Les impôts ne pèsent pas sur la vie économique → on ne veut pas entraver son bon fonctionnement, qui se déroule très bien sans l’État.
1) Les physiocrates
Sont à l'origine de cet État gendarme. (Cf début de cours)
2) A. Smith (1723-1790), un développeur de l'idéologie libérale classique
A. Smith : Universitaire professeur à l'université de Glasgow. Dans cette université, il enseignait le droit, l'économie et la philosophie. Il était également précepteur de jeunes aristocrates.
Il est allé à Paris, où il a rencontré François Quesnay. Il fut conquis par la théorie des physiocrates. Il va développer encore + cette théorie, notamment dans son ouvrage « Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations » (1776).
Pour lui, la liberté du marché est essentielle → il faut rejeter les interventions publiques. A la différence des physiocrates, pour lui, la source de la richesse était le travail et non la propriété foncière. Les salaires et les prix ne devraient pas être réglementés. Les frontières devraient être totalement ouvertes. L'impôt devrait être payé par toutes les classes de la société, et il devait s'agir d'un impôt proportionnel.
→ La production et la consommation seraient totalement équilibrées.
→ Parmi eux : Jean-Baptiste SAY, David RICARDO, Frédéric BASTIAT et Robert MALTHUS.
Ces héritiers sont des économistes qui estimaient que le progrès économique était inéluctable à condition de ne pas intervenir dans la vie économique.
Ils ont tous prôné une société de libre échange sans impôt lourd et avec des dépenses publiques limitées au secteur régalien.
→ Ces libéraux ont ainsi créé un modèle politique d'État gendarme, ainsi qu'un modèle juridique adapté.
Objectif : l’État, ni par son poids, ni par ses interventions, ne gêne le marché économique.
1) Le rôle de l’État et le poids des dépenses publiques
Les fonctions de l’État gendarme se réduisent aux fonctions régaliennes. On lui demande avant tout de maintenir l'ordre et d'assurer la sécurité des biens et personnes. L'objectif est économique : cette absence d'intervention de l’État doit assurer le bon fonctionnement du système économique. La sécurité des biens et personnes s'entend d'un pdv à la fois interne et externe (financement de l'armée...).
C'est également l’État qui finance la justice → il doit s'assurer des règles de sécurité mises en place.
2) La place de la dette et du déficit
Puisque le budget de l’État ne doit pas peser sur le marché économique, il doit être strictement équilibré. C-à-d que l'on refuse le déficit ET l'excédent.
→ S'il y a un déficit, cela signifie que l'on a dépensé trop d'argent, ce qui n'est pas normal car il doit peu intervenir → il est allé trop loin dans ses fonctions. Par ailleurs, qui dit déficit, dit nécessité d'augmenter les impôts ou nécessité d'emprunter. Augmenter les impôts = prendre de l'argent aux contribuables alors qu'ils ne peuvent pas investir cet argent.
→ S'il y a un excédent, cela veut dire que l'on a prélevé trop d'impôt → on a empêché les gens d'investir.
Déficit = écart entre recettes et dépenses sur une année. Dette = accumulation des déficits
La dette crée un effet d'éviction sur les marchés financiers. Si l’État emprunte sur les marchés financiers, il y aura moins de crédits potentiellement alloués aux entreprises privées.
De plus, la dette est parfois considérée comme inéquitable d'un pdv générationnel. En effet, ajd on emprunte, mais on rembourse demain → Les générations futures devront rembourser les dettes de leurs anciens.
3) Le poids de la pression fiscale
Concernant la fiscalité, pour les libéraux, elle ne doit pas être utilisée pour modifier ou pour inciter les comportements des consommateurs. On ne doit pas se servir de l'impôt pour faire acheter aux consommateurs tel ou tel bien.
→ L'impôt doit seulement couvrir les charges publiques régaliennes.
Ex : il existe des crédits d'impôt pour les personnes qui installent des panneaux solaires → ce qui incite à acheter des panneaux solaires.
On les trouve dans les faits/les chiffres.
→ Au XIXe siècle, l’État français était endetté. Pourtant, on appliquait déjà la théorie d'un État gendarme libéral.
→ A la fin du XIXe siècle s'est développée en France la jurisprudence du socialisme municipal. C'est une jp administrative qui a posé des conditions pour que les communes interviennent dans la vie économique.
Les communes ont ainsi commencé à prendre de + en + à leur charge des activités purement privées.
→ Début XXe : crise de 1929 : L’État gendarme ne suffit pas pour sortir de la crise. En effet, en 1929, crise financière et économique conduisant à beaucoup de chômage.
→ L’État libéral laisse les entreprises embaucher et les gens travailler. Or, devant ce genre de crise, le laisser aller ne suffit pas → L’État a dû intervenir devant cette grande hausse de chômage.
Section II – L’État interventionniste ou les finances publiques soumises à l'idéologie interventionniste
→ Début XXe, période durant laquelle on assiste à des critiques de + en + fortes de l’État gendarme, notamment parce qu'il n'a pas pu résoudre la crise de 1929. C'est pourquoi l'on a cherché et inventé un autre modèle.
1) Les propositions d'A. Wagner
Adolf Wagner était professeur à l'université de Berlin. Il était favorable à une meilleure répartition des richesses. Il a formulé ce que l'on appelle la loi de Wagner, que l'on appelle également la loi de l'extension croissante de l'activité publique.
→ Il a remarqué que, sur le long terme, les dépenses publiques augmentent avec l'industrialisation → Le secteur public est obligé de répondre aux problèmes causés par le développement, problèmes notamment sociaux.
→ Il a développé cette théorie dans son ouvrage « Fondements de l'économie politique ». Il a notamment relevé que le secteur public a une mission que l'on appelle traditionnelle, visant à soutenir le développement économique, ainsi que la mission de corriger les effets négatifs de ce développement.
2) Les propositions de P. Brousse
Paul Brousse était un médecin français qui estimait que le passage au socialisme se ferait par le développement des services publics locaux. Pour lui, les crises économiques vont se résorber grâce au développement des collectivités locales, et non en comptant sur l’État.
John Maynard Keynes (1883-1946) → Libéral, mais pas au sens classique d'A.Smith. Il a tiré ses analyses des crises des années 30.
Il a montré qu'il était possible d'instituer un autre équilibre économique que celui proposé par les libéraux classiques.
→ Pour lui, par son budget, l’État doit nécessairement intervenir pour soutenir la demande. Cela veut dire que dans sa théorie, on accepte un budget déséquilibré.
L’État doit compenser les déséquilibres économiques et sociaux → donc il doit dépenser. S'il y a des déséquilibres économiques et sociaux, cela signifie qu'il y a peu de recettes. On doit dépenser pour créer l'offre et la demande → obligation d'avoir un déséquilibre.
Keynes ne recherche pas l'équilibre budgétaire, traditionnellement important pour les libéraux classiques. Pour les interventionnistes, ce n'est pas un objectif à atteindre. Il faut atteindre un équilibre économique et financier. Cet équilibre devrait permettre d'arriver au plein emploi. Le budget dans le cadre de cet équilibre sert à rééquilibrer le système.
Ainsi, le budget sera déficitaire quand il faudra relancer la demande, et pourra être excédentaire si la production est inférieure à la demande.
S'il n'y a pas assez de demande → les consommateurs ne consomment pas autant que les entreprises produisent → l’État va dépenser pour relancer la demande. A l'inverse, l’État va augmenter l'offre si elle est inférieure à la demande.
Cette conception est toujours en place en France, en particulier dans le droit budgétaire.
Ex : L.O relative aux lois de finances du 01/08/11, il est dit que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique définitif.
Keynes a ainsi posé les bases de l’État providence.
Ce triomphe a d'abord eu lieu au USA avec Roosevelt, qui a répondu à la crise de 1929 par le « new deal » = la nouvelle donne, par rapport à l’État gendarme.
Ce sont les faits économiques et sociaux qui ont fini par imposer les thèses interventionnistes. On s'est rendu compte que dans les années 30 le marché ne parvenait pas à s'auto-réguler. L'offre et la demande ne s'équilibraient pas automatiquement. Il est donc apparu indispensable que l’État intervienne pour rééquilibrer le système et permette de sortir de la crise.
→ L’État intervient = l’État providence élargit ses fonctions au-delà des fonctions régaliennes. (Ex : éducation, logement, santé...)
Dès les années 30, on a admis que l’État doit être un stabilisateur de l'économie. On a par ex commencé à mener des politiques de nationalisation → on fait passer dans le capital public des propriétés jusque-là privées. → Politiques de grands travaux.
→ Le droit a commencé à intégrer la théorie interventionniste → Décret du 19/06/56 a reconnu clairement la fonction économique que peut jouer l’État. « Les moyens dont dispose l’État, comme les ressources qu'il prélève, ont désormais une influence profonde sur la vie de la Nation, son orientation économique, son devenir social. Par l'accroissement de ses interventions, l’État est présent dans toutes les branches de l'activité du pays. »
→ Ordonnance du 02/01/59 → Contenait toutes les règles budgétaires de l’État jusqu'en 2001. Prévoyait que le budget était voté dans le cadre d'un équilibre économique et financier, équilibre Keynesien.
Les 30 ans suivant la WW2 constitueront une période de croissance économique, avec un plein emploi et un État providence qui fonctionnait très bien → les Trente glorieuses.
→ Chocs pétroliers des années 70 → nouvelle crise économique très forte qui crée du chômage. Les politiques et les économistes ont pensé qu'il s'agirait d'une crise ponctuelle. Pour la résoudre, l’État providence s'est mis à dépenser encore +. Or, on s'est vite rendu compte qu'il ne s'agissait pas d'une crise ponctuelle mais d'une crise structurelle → l’État providence n'était plus efficace. Il fallait ainsi réfléchir à un autre modèle.
→ Il a fallu inventer un troisième modèle → La nouvelle gouvernance financière publique.
Partie II – La modernisation du système financier public
En France, la procédure budgétaire de l’État a lgtps été déterminée par l'ordonnance du 02/01/59 → texte pris dans le cadre d'un modèle Keynesien.
Or, cette ordonnance s'est retrouvée confrontée dans les '70 à un environnement général marqué par des théories économiques libérales qui ont cherché à apporter une solution à la crise de l’État providence.
Cette crise des '70 a conduit à une explosion des dépenses publiques et de la dette publique. L'idée qui est alors apparue est celle de maîtriser au maximum les dépenses publiques. Dès lors, on estime qu'il fallait mieux gérer l’État. Il fallait d'avantage contrôler l’État, et d'avantage évaluer les politiques publiques.
→ Refonte de nos systèmes financiers publics + naissance d'une nouvelle gouvernance financière publique.
C'est à partir des années 2000 que le secteur public va adapter ses méthodes à celles du secteur privé → culture de la performance qui va prendre comme modèle l'entreprise.
Section I – La crise de l’État providence et la mystique du marché
Début '70, au moment des chocs pétroliers (1973). Embargo sur les produits pétroliers qui aura de lourdes répercussions sur une économie fondée sur le plastique. La crise ne s'est pas résorbée. Alors qu'au début des 70 on avait en France un plein emploi, à partir de 1973, on s'est retrouvé avec 1,3M de chômeurs → entraîne des dépenses sociales et l'octroi de nombreuses indemnités de chômage.
Malgré cela, l’État français a continué à mener le même train de vie, alors qu'il n'en avait plus les moyens. La solution a donc été d'emprunter → Paralysie de l’État qui n'ose plus dépenser + qu'il ne le fait déjà, et qui trouve de – en – d'argent à emprunter. → échec de l’État providence, ou plutôt de l'utilisation qu'on en a fait.
Parallèlement, on a commencé à reprocher à l’État ses fonctions fiscales → critique de l'impôt. On a vu dans l'impôt un frein à l'économie, puisqu'il était accusé de freiner l'investissement, en ce que l'argent attribué à l’État ne s'investit pas.
Cette critique s'est dvp aux USA avec Arthur Laffer, qui était un économiste ayant affirmé que « Les gros taux tuent les totaux ».
On a également critiqué les dépenses publiques → beaucoup de gaspillage. Les dépenses publiques engendrent des impôts, ce qui paralyse l'économie.
→ Entraîne l'idée d'une réduction de l’État.
REAGAN a dit : « L’État n'est pas la solution à notre problème. L’État est notre problème. »
→ On en est arrivé à l'idée qu'il fallait renoncer au modèle Keynesien, et qu'il fallait favoriser la production (l'offre). On va donc favoriser l'entreprise pour qu'elle produise, plutôt que de favoriser le particulier (la demande). Ce choix a été fait sous l'impulsion du retour des libéraux (appelés néo-libéraux, par rapport aux libéraux classiques).
Friederich von Hayek (1899-1992) était professeur à l'université de Vienne , puis Cambridge et enfin aux USA (Chicago). Il a fait des études d'économe, de droit et de sciences politiques.
En 1924, il fonde le cercle de Vienne → groupe de réflexion réunissant des économistes autrichiens favorables aux théories libérales classiques.
Il a également créé la société du Mont Pèlerin qui réunit des théoriciens libéraux dans le but de dvp les théories libérales.
Hayek estimait que les sociétés s'organisent d'elles-mêmes, et non pas par le haut, c-à-d par le biais de l’État. Aucun gouvernement ne peut donner d'organisation à une société, dès lors que les sociétés sont complexes.
Comme les sociétés sont complexes, il y a trop d'éléments à prendre en compte, pour l’État, pour arriver à agir sur elles. Pour lui, toute intervention est vouée à l'échec → il faut libéraliser la société.
Sont nées notamment aux USA.
1) L'école libertarienne
École née à la fin des années 60 aux USA. Elle est née de la réunion de groupes d'étudiants. Ils avaient comme point commun leur attachement au libéralisme classique (notamment à la théorie d'Adam Smith). L'un des leaders de cette école était Murray Rothbard.
Les libertariens sont favorables à une privatisation totale des services publics, même les routes, la justice... → Ils sont pour les PME et se méfient des grandes entreprises. Ils demandent ainsi un soutien de l’État à ces PME.
Ils estiment également qu'il faut déréglementer la société → supprimer les règles fondées par l’État. Les règles devraient être produites par les particuliers dans un cadre conventionnel.
Ils estiment aussi que l'organisation de la société doit être décentralisée, c-à-d que les communes, et même les associations, doivent se substituer à l’État.
Il faut supprimer les frontières pour que les échanges se fassent le + librement possible, et il faut supprimer l'impôt, qu'ils considèrent comme du vol.
2) L'école du public choice
Créée dans les années 50. Elle porte également le nom de l'école de Virginie, ou l'école des choix collectifs.
Les deux fondateurs sont professeurs à l'université de Virginie : James Buchanan (1919-2013) et Gordon Tullock (1922-2014).
Cette école étudiait l’État comme un marché économique. Ils condamnaient l'intervention de l’État, et ont développé une théorie radicale en montrant les problèmes posés par la bureaucratie.
Ils ont analysé la manière dont sont prises les décisions concernant les dépenses publiques. Pour eux, l'objectif des hommes politiques est d'accroître leur nombre d'électeurs, comme l'objectif du chef d'entreprise est d'accroître le nombre de ses clients.
Pour cette école, l’État doit se décentraliser pour deux raisons :
– les communes étant plus proches du citoyen, elles connaissent mieux ses besoins
– il est moins onéreux de faire intervenir les communes plutôt que l’État
Il faut également privatiser largement : le secteur privé est + légitime que le secteur public pour produire des biens et des services publics.
→ Dans une entreprise privée, le dirigeant est responsable des résultats de son entreprise, tandis que les hommes politiques et les fonctionnaires sont censés être moins responsables.
Enfin, l’État doit de débureaucratiser en jouant le jeu de la concurrence. Ainsi, il faut supprimer le monopole des services publics, et supprimer les privilèges de l’État, ou encore utiliser les méthodes de l'entreprise.
3) L'école de la croissance endogène
Apparue au début des '90. Elle s'est dvp initialement avec des économistes, dont Robert BARRO (né en 1944).
Pour cette école, l'objectif est de déterminer les conditions d'une croissance économique qui ne nécessiterait pas d'intervention extérieure (l’État). L'originalité de cette école est qu'elle a développé l'idée que certaines dépenses publiques ne sont pas critiquables, et même au contraire, sont susceptibles de créer du dvpmt économique.
Autrement dit, l’État doit financer des dépenses d'avenir (ex : éducation et recherche).
Dans cette école, on est aussi, en quelque sorte, interventionniste.
Cette théorie a connu des échos au moment de la crise de 2000 → on a présenté l’État comme un prédateur. En effet, l’État détournerait l'action publique pour son propre profit, et non pour les citoyens.
→ On s'est donc dit qu'il fallait désintoxiquer l’État des idéologies libérales, notamment car il n'est pas sûr que les marchés apportent une solution à la crise contemporaine.
Section II – Le développement d'un droit public financier international
Depuis environ 30 ans, les institutions internationales diffusent des normes de bonne gestion financière publique. Souvent, le maître mot est « transparence ». On incite les États à mettre en place des normes financières transparentes.
Le terme « consensus de Washington » désigne les travaux de l'économiste John Williamson en 1989. Dans ces travaux, il a synthétisé toutes les propositions de l'époque visant à contenir le déficit public :
– orienter les dépenses publiques vers des dépenses d'avenir
– réformer la fiscalité en réduisant le nombre d'allégements fiscaux et en abaissant le taux d'imposition
– libéraliser les marchés financiers
– protéger la propriété privée
→ un pays en difficulté va être conseillé d'appliquer ces grandes propositions.
Ce consensus a été remis en question dans un rapport rendu en 2008 par la « Commission pour la croissance et le développement ». → On y retrouve des économistes et d'anciens responsables publics (directeurs de banque centrale, membre de la commission européenne...).
→ En 2008, la réduction de la pauvreté et la résolution de la crise économique passaient par un État fort.
Plusieurs organisations internationales s'intéressent aux finances publiques. → La Banque mondiale, l'OCBE et le FMI.
Concernant les travaux du FMI :
Créé à la fin de la WW2 pour réguler le système monétaire international. Il surveille les politiques monétaires nationales et évalue les risques.
Le FMI est allé au-delà de sa mission puisque depuis les '80 il s'intéresse directement aux politiques budgétaires des États, et propose des standards internationaux, en particulier dans un code de transparence budgétaire publié en 1998.
Objectif de ce code : faire en sorte que tous les États intègrent, dans leur gestion financière, 4 grands principes :
– la gestion des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre institutionnel clairement défini. Au sein du secteur public, la répartition des compétences, entre le décideur et le gestionnaire, doit être clairement défini.
– Transparence des procédures budgétaires. Les informations budgétaires doivent être présentées de manière à en faciliter l'analyse. Il faut à chaque fois y préciser les objectifs de la politique publique.
– Accès du public à l'information budgétaire. Tous les citoyens doivent être en mesure d'accéder aux données budgétaires. (En France, le site « performances publiques » sur Internet).
– Garantie de sincérité. Les informations budgétaires doivent être régulières et sincères. Les États doivent mettre en place des institutions indépendantes pour veiller à la sincérité de ces informations budgétaires → En France, la Cour des comptes.
L'autonomie financière des États a été réduite par la mise en place de la monnaie unique. Par l'adoption d'une monnaie unique, les États ont accepté d'harmoniser leur politique budgétaire.
1) Les origines de l'Euro
Il faut remonter aux années 70 → dans un contexte de crise monétaire internationale, on va concevoir plusieurs projets d'union monétaire européenne. Le point de départ a été un rapport publié en 1970 qui se nomme le « rapport WERNER ». Ce rapport fixait des objectifs et une méthode pour mettre en place une monnaie unique.
Cette méthode reposait sur deux enseignements :
– la suppression des frontières intra-communautaires a conduit à une interdépendance très forte des États et de leur économie
– les politiques économiques restent nationales → elles restent pensées les unes sans égard aux autres. Le rapport précisait qu'à elles seules, les politiques économiques nationales ne sont pas capables de répondre à une crise économique venant d'un autre État.
Le rapport a ainsi demandé la mise en place progressive d'une politique monétaire unifiée. On n'est pas encore à l'idée d'une monnaie unique. On voulait simplement avoir une coordination des monnaies, de façon à ce qu'elles soient toutes stables.
C'est à partir de 1978 que va naître une politique monétaire commune, avec pour objectif de créer une zone de stabilité monétaire grâce à un instrument : l'écu.
L'écu est une unité de vente qui servait d'instrument de règlement entre les autorités monétaires de la communauté.
2) La mise en place de l'Euro
A partir du Traité de Maastricht (1992), on essaie de renforcer la construction européenne, et c'est à ce moment-là que l'on s'est dit que cela passait par la création d'un espace monétaire européen homogène.
Évolution en 1998, lorsque le Conseil européen a établi une liste de 11 pays capables d'adapter la monnaie unique au 1er janvier 1999, puis 6 autres pays qui devaient rejoindre la zone euro.
Parallèlement, le Conseil européen, tjrs en 1998, a mis en place la Banque centrale européenne (BCE). Elle constitue, avec les banques centrales des États membres, le système européen des banques centrales (Euro-système).
La BCE conduit la politique monétaire des pays de la zone euro. On a délégué cet élément de souveraineté à la BCE.
En 1992, lors du Traité de Maastricht, les États membres ont établi des critères de convergence. Le but étant que tous les États européens convergent vers une même « santé » financière → Standard de l'Euro.
Ces critères concernent d'une part le déficit public et d'autre part la dette publique.
Le déficit ne doit pas excéder 3% du PIB et la dette publique ne doit pas excéder 60% du PIB.
Ce pacte a été posé par le traité d'Amsterdam en 1997. A l'époque, les États membres étaient en plutôt bonne santé financière → ils décident donc de renforcer les critères (pour ne pas renverser cette bonne santé).
Tout d'abord, le Traité pose l'objectif d'atteindre le déficit 0 voire l'excédent. Donc, en + de devoir respecter les critères de Maastricht, il faut essayer d'atteindre le déficit 0.
Ce pacte comprend deux volets :
– la surveillance des politiques économiques et financières
Prévoit que chaque État présente chaque année une programmation budgétaire à moyen terme. On envoie tous les ans à la Commission européenne une prévision (un objectif) qu'on s'est fixé pour les 3 ans à venir.
Prévoit les sanctions (financières) qu'on va infliger aux États en cas de déficit public excessif.
A partir de 2008, on s'est rendu compte que la régulation européenne était assez faible.
→ Ce sont toutes les règles européennes qui incitent les États à bien se gérer. Le systm européen ne permettait pas de répondre au risque d'insolvabilité ( = ne plus pouvoir rembourser ses dettes) des États.
Le risque ainsi est qu'un État entraîne tous les autres.
Après la crise de 2008, les déficits publics les + élevés étaient ceux de l'Irlande (13,3% du PIB), de la Grèce (10,6% du PIB), du Portugal (9,8% du PIB), de l'Espagne (9,3%) et de la France (7,1%).
Grèce : 140% du PIB
Italie : 118% du PIB
Portugal : 93%
1) Le semestre européen
Date de 2010. Il oblige les États membres à présenter leur programme à moyen terme en avril.
2) Le 6 packs
6 packs : Ensemble de 6 textes législatifs : 5 règlements + 1 directive qui datent de 2011. L'objectif est de renforcer la surveillance des politiques budgétaires des États en introduisant des mesures coercitives.
Le dispositif devient effectif lorsqu'un État membre s'écarte de façon significative de l'objectif budgétaire à moyen terme. Le dispositif de sanction est effectif même si l’État a un déficit inférieur au seuil de 3%.
3) Le pacte budgétaire européen
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et budgétaire → 2012 : signé par les chefs d'États membres européens sauf R-U et Rép.Tchèque.
Une des principales règles : le budget des États doit être en équilibre ou en excédent. Cette règle est considérée comme respectée lorsque le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme fixé par chaque État avec une limite de déficit de 0,5% du PIB.
Pour la dette, on prévoit que les États dont le ratio de dette est > à 60% s'engagent à réduire leur stock de dette d'1/20ème par an.
Le TSCG a également imposé aux États membres de mettre en place des mécanismes d'orientation pluriannuelle des finances publiques. Ce mécanisme fixe un objectif à moyen terme de solde structurel des administrations publiques.
Il prévoit également que la loi de finances initiale et les lois de finances rectificatives comportent un article qui retrace l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif des administrations publiques.
Le TSCG a introduit de nouveaux articles dans le dispositif visant à augmenter la discipline budgétaire. En effet, il oblige les États à mettre en place une institution chargée d'apprécier la sincérité de la programmation pluriannuelle des finances publiques et de prévision annuelle, mais également chargée de proposer des mécanismes de correction.
En 2017 → mise en place du Haut conseil des finances publiques. Le but est de donner des avis indépendants sur les prévisions macro-économiques et sur l'estimation du PIB, sur lesquelles reposent les projets de loi de finances, les projets de loi de financement et les projets de lois de programmation.
Ce Haut conseil est placé au niveau de la Cour des Comptes et est composé de 11 membres :
– le premier président de la Cour des Comptes
– 4 membres de la Cour des Comptes
– 4 personnalités désignées par le président de l'AN, le président du Sénat, et chacune des deux commissions des finances
– 1 membre nommé par le Président du CESE
– le directeur de l'INSEE
Il ne se prononce que sur la prévision.
La L.O du 17 décembre 2012 prévoit des délais de saisine : il doit être saisi au + tard une semaine avant que le CE soit saisi du projet de loi.
L'avis du conseil ne lie pas le gouvernement ni le législateur, mais il y a des mécanismes de correction automatique mis en place par le traité si l'on s'écarte trop des prévisions.
Selon le traité, elle peut être saisie par un ou plusieurs États qui considéreraient qu'un autre État ne respecte pas le traité.
Elle peut également être saisie par la Commission européenne qui aurait émis des recommandations en direction d'un État, et qui seraient restées sans suite.
→ Le juge de la CJUE rend un arrêt contraignant. → Les États devront prendre des mesures sous peine de sanctions financières.
4) Le two packs
Ce pack désigne deux règlements de 2013 qui imposent aux États membres de la zone euro un calendrier et des règles communs en matière budgétaire.
Le 30 avril au + tard, les États membres doivent publier leur plan budgétaire à moyen terme (le programme de stabilité) ainsi que leurs priorités d'action pour la croissance et l'emploi pour les 12 prochains mois (le programme national de réforme).
Le 15 octobre au plus tard, les États membres doivent publier leur projet de budget pour l'année à venir.
Le 31 décembre au plus tard, les États membres doivent adopter leur projet pour l'année à venir.
2013 : la Commission européenne examine le projet de budget et formule un avis au plus tard le 30 novembre. Si elle constate des manquements graves aux obligations européennes, elle demandera à l’État membre de présenter un plan révisé.
Si l’État persiste à ne pas écouter la commission européenne, cette dernière pourra proposer au conseil des ministres des finances de l'Europe de recommander à l’État concerné d'adopter des mesures correctrices.
Il prévoit également que la commission européenne puisse mettre à la charge de l’État concerné des sanctions financières.
Section III – Les premières expériences de performance publique
Le changement d'idéologie, le développement d'un revenu financier international et la crise de l’État providence ont conduit les États, dans les années 80, à envisager de se gérer autrement → en empruntant les méthodes du management privé.
Dans le privé, l'agent est autonome. Une fois qu'il a essayé d'atteindre son objectif, il sera jugé sur ses résultats. Il sera sanctionné ou gratifié selon eux.
C'est cette structure que l'on a voulu imposer au secteur public. → Dans le secteur public, on va appliquer la logique inverse → une logique de moyens. Dans le cadre de cette logique, les crédits sont alloués aux administrations sans que l'on fixe en même temps les objectifs à atteindre, ni les moyens de mesurer les résultats.
→ Les seuls contrôles que l'on a traditionnellement sont les contrôles de régularité → on va vérifier qu'on a respecté la loi et le règlement. Que la décision soit mauvaise n'entre pas dans ce contrôle.
La logique du secteur privé implique la mise en place d'un nouveau cadre pour les fonctionnaires en leur donnant des objectifs, des moyens...
En 2001, on va intégrer en France cette logique de résultats, et les raisons de cette réforme sont qu'on voulait un État géré de manière + efficace et transparente pour être moins coûteux et plus légitime.
En vérité, la France en 2001 n'a fait que consacrer une pratique ancienne.
C'est aux USA qu'on a commencé à s'interroger sur les moyens de gérer l’État + efficacement. Cela remonte à loin puisqu'on cite souvent les travaux du futur président des USA, Wilson en 1897.
→ Il avait plaidé dans un article de revue pour que le dvpt au sein du secteur public se fasse en s'inspirant du secteur privé.
En 1912, on crée une commission TAFT.
→ elle a rédigé un rapport à la demande de William TAFT, président des USA. C'était un républicain qui estimait qu'il fallait mieux gérer l’État. Ce rapport prévoyait qu'il fallait gérer l’État à partir d'un budget de programme → un budget construit et présenté sur la base d'objectifs à réaliser.
En 1936 et 37, la commission BROWNLOW a proposé des budgets de programme, restées sans suite.
En 1947, la commission HOOWER a proposé la même chose. Ces propositions sont restées sans suite.
Il a fallu attendre l'arrivée de Kennedy pour que le budget américain entre dans une phase nouvelle de gouvernance financière publique. Il a demandé au directeur de l'usine Ford de devenir son secrétaire d’État à la défense. → McNAMARA. Il a accepté à condition qu'il puisse mettre en œuvre, dans son ministère, les méthodes de gestion de l'entreprise. C'est ce que l'on a appelé le PPBS (Planning Programming Budgetting System) mis en œuvre au secrétariat d’État à la défense dans les années 60.
→ Planning → Fixe des grands objectifs et des moyens financiers sur le moyen terme → prévision
→ Programming → Les moyens vont correspondre aux objectifs fixés
→ Budgetting → On présente tout cela sous la forme d'un budget programme annuel
En France, on a commencé à s'intéresser à la gestion privée du secteur public dans les '60. On a donc commencé à s'y intéresser lorsque les américains ont mis en place le PPBS.
En 1966, le gouvernement français a envoyé des rpztants en mission aux USA pour étudier le PPBS. Ils sont revenus en disant qu'il fallait l'appliquer en France.
→ On a essayé de le transposer → C'est là qu'est créé la RCB → Correspond au PPBS français.
Au milieu des '70 on a laissé tomber la RCB qui a été un échec pour plusieurs raisons :
– elle était trop compliquée
– on n'avait pas les moyens informatiques d'ajd, on n'arrivait pas à traiter toutes les données nécessaires
– la RCB n'a pas fait l'objet d'une impulsion politique → les hommes politiques ne se sont jamais intéressés à la RCB
1) Le cadre général de la nouvelle gouvernance financière locale
A l'origine, les impôts bénéficiaient à l’État et non aux collectivités. Ces impôts ont été considérés comme inadaptés car assis sur le foncier et non sur le travail.
Ces impôts étaient considérés comme injustes → de nombreuses personnes n'étaient pas taxées, notamment ceux qui n'avaient pas la qualité de commerçant mais qui tiraient quand même leurs richesses de l'industrie.
Ainsi, au début du XXe siècle, le parlement souhaite réformer le systm fiscal et l'adapter au systm économique. Dès lors, en 1914, l’État crée l'impôt sur le revenu. En 1917, il supprime la contribution des patentes et la contribution mobilière en tant qu'impôts d’État, ce sont désormais des impôts locaux.
Cette inadaptation du systm fiscal local va resurgir après la crise de 1929.
En effet, on va mettre en place une politique interventionniste et demander aux collectivités d'assumer de + en + de services publics. Or, les impôts locaux, tjrs assis sur le foncier, n'augmentaient pas et n'avaient ainsi pas un rendement dynamique.
1930 : Commission PIETRY.
1936 : Commission AURIOL
1937 : Commission BONNET
1938 : Commission BLUM
Toutes ces conditions dénonçaient l'inefficacité, l'archaïsme, l'inégalité et la lourdeur de la fiscalité locale. Toutefois, ces commissions, malgré ce constat, recommandaient de ne pas bouleverser le systm et de ne pas le réformer en profondeur.
En 1948, le parlement a créé un nouvel impôt rentable, l'impôt sur les sociétés. Il décide ainsi de se débarrasser de la contribution foncière et de la transférer aux communes et départements.
Jusque dans les '70 on va continuer comme cela car les CT sont tenues pour secondaires → qu'elles doivent s'occuper de leurs propres affaires, ce qui est finalement assez peu.
Les CT étaient également jugées irresponsables, on ne veut pas leur confier des tâches pour lesquelles elles auraient trop de libertés.
2) L'essor de l'économie financière locale
a) La responsabilisation financière des collectivités
Dans les '70, avec la crise des chocs pétroliers, on s'est dit que pour répondre à la crise économique, il fallait recourir aux communes, et plus généralement aux petites structures. C'est pourquoi on a assisté à un mouvement de décentralisation.
3 domaines dans lesquels on a renforcé la responsabilité des CT :
– les prêts : prêts spécifiques pour construire un équipement en particulier. En 1976, certains établissements financiers ont expérimenté les prêts globaux. → Globalisation des prêts → Concluant → étendue en 1979 aux communes de +10 000 habitants.
– Les subventions : jusqu'à la fin des '70, l’État allouait des subventions spécifiques aux CT. Pour obtenir une subvention, la CT préparait un dossier dans lequel elle expliquait quel était son projet. Abandonnées en 1979 lorsque l'on a créé une subvention globale que l'on appelle la dotation globale de fonctionnement. C'est la première subvention globale.
– L'impôt : la responsabilisation des CT en matière fiscale date d'une loi du 10 janvier 1980. Cette loi autorise les communes et départements à voter le taux des impôts directs locaux.
b) La constitutionnalisation de l'autonomie financière locale
On l'a constitutionnalisée car dans les années 90/2000, l’État a supprimé des pans entiers d'impôts locaux. Révision du 28 mars 2003. Avant 2003, un article de la C aurait pu être utile aux CT : l'article 72 sur la libre administration des CT. Mais cela ne veut pas dire que l'on protège leurs ressources.
Art 72-2 suite à la réforme : les recettes fiscales et autres ressources propres aux CT rpz une part déterminante de leurs ressources. Une L.O du 29 juillet 2004 vient préciser cet article. Elle a décidé que les ressources propres des CT ne pourront pas être inférieures aux ressources propres de 2003.
Jusqu'en 2001, les finances de l’État étaient régies par l'ordonnance du 2 janvier 1959. Cadre de rationalisation du parlementarisme.
Dans les années 2000, cette ordonnance s'est trouvée décalée par rapport aux influences importantes des théories libérales. 3 éléments déclencheurs de réforme :
– situation financière de l’État : on a compris qu'il fallait maîtriser la dépense publique. Les citoyens vont s'intéresser à la dépense que l'on fait de leurs impôts. Les hommes politiques, en particulier les parlementaires, ont souhaité accroître leur pouvoir financier, ce qui est une manière de renforcer le contrôle sur le gouvernement.
– contextes international et européen : poussaient la France à se réformer
– l'affaire de la cagnotte de Bercy : entre 99 et 2000, on a eu un excédent budgétaire. Or, les parlementaires n'ont été mis au courant de cet excédent qu'après le vote du budget pour 2000
LOLF du 1er août 2001 a introduit plus de transparence des comptes publics, et une meilleure lisibilité du budget. Elle a introduit une culture de la performance fondée sur la responsabilisation des acteurs publics, sur l'évaluation a posteriori, sur le modèle de l'entreprise.
Section I – L'adoption de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001
Le déclenchement de cette réforme a eu lieu avec la création en octobre 98 d'un groupe de travail chargé de réfléchir sur l'efficacité de la dépense publique. L'initiative de ce groupe avait été prise par le président de l'AN de l'époque : Laurent Fabius.
Le rapporteur des travaux de ce groupe était un député socialiste : Didier Migaud.
Au même moment, au Sénat, Jean Arthuis a rédigé un rapport sur les pouvoirs financiers du parlement, dans lequel il a montré que les parlementaires français avaient peu de prérogatives financières, surtout en comparaison avec d'autres pays.
Le 16 mars 2000, le 1er ministre Jospin se déclare favorable à une réforme de l'ordonnance de 59.
Le 11 juillet 2000, Didier Migaud a déposé une proposition de loi visant à réformer le droit budgétaire de l’État.
Au Sénat, Alain Lambert, sénateur de droite et président de la commission des finances du Sénat, va travailler avec Migaud, de gauche, pour préparer cette réforme.
Le CE avait rendu un avis négatif sur la LOLF. Il avait considéré que cela bouleversait trop le droit budgétaire.
Réforme qui était si importante qu'elle n'a pas pu être mise en œuvre directement au 1er janvier. En effet, elle a à la fois réformé le budget de l’État et le fonctionnement de l'administration.
Au 1er janvier 2002, on a appliqué les dispositions concernant le nouveau contrôle des commissions des finances...
Au 1er janvier 2003, mise en place des débats d'orientation budgétaire → ce qu'on appelle ajd le débat d'orientation des finances publiques.
Au 1er janvier 2004, on supprime les taxes parafiscales → forme de fiscalité affectée que la LOLF supprime.
Au 1er janvier 2005, deux projets de lois de finances sous deux formats différent : un format 1959 et un format LOLF.
Au 1er janvier 2006, entrée en vigueur totale de la LOLF.
Section II – Le contenu de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001
Si l'on devait résumer la LOLF, on dirait qu'elle repose sur deux grands axes/deux grands objectifs :
– la revalorisation des pouvoirs financiers du parlement
– la rationalisation de la gestion financière publique
Dans le cadre de la Constitution de 1958 et de l'ordonnance de 1959, les parlementaires avaient peu de pouvoirs. Ils se sont octroyés les pouvoirs de contrôle en matière budgétaire.
Le DOB consiste pour le Gvrnmt à consulter le parlement sur les orientations budgétaires envisagées pour l'année suivante. Ce n'est qu'un avis, mais c'est tout de même un moyen de peser sur le contenu du budget avant qu'il ne soit présenté à la presse à la fin de l'année.
En 1990, on l'avait déjà expérimenté, mais cela n'avait pas fonctionné.
En 1996, deuxième essai sous le gouvernement Juppé.
Avant 2001, le budget de l’État était divisé en chapitres, titres et articles.
Depuis la LOLF, le budget est présenté selon une logique de résultats sous la forme d'objectifs que l'on appelle des misions, des programmes et des actions.
La LOLF prévoit que les crédits ouverts par des lois de finances sont regroupés par missions. Les missions correspondent à de grandes enveloppes budgétaires et à des grands objectifs.
Ex : sécurité, action extérieure de l’État...
Il existe 30 missions. La mission peut relever de plusieurs ministères → peut être interministérielle.
Ex : la mission de sécurité peut être assurée par le ministère de la défense et celui de l'intérieur.
L'adoption du budget se fait par mission : les parlementaires, lorsqu'ils votent le budget, votent la mission en entier.
A l'intérieur de la mission elle-même, on trouve des programmes.
Les crédits destinés à réaliser une mission se divisent en programmes. Les programmes sont donc ceux qui précisent les finalités des grandes politiques publiques en leur affectant des crédits.
Les programmes ne peuvent être que ministériels, ils ne peuvent être interministériels. Il existe environ 170 programmes.
Ce sont des éléments d'un programme qui précisent son contenu, et qui sont dotés de crédits qui s'intègrent dans le cadre du programme et de la mission.
Il existe environ 600 actions.
Dans chaque action on trouve un projet annuel de performance (PAP). C'est un document qui fixe un objectif et des indicateurs de performance.
=> Possibilité pour les parlementaires de modifier le projet de loi de finances présenté par le gouvernement.
La Constitution de 1958 et l'ordonnance de 1959 donnent au parlement de faibles pouvoirs de contrôle et de modification.
En effet, l'article 40 de la C restreint le droit d'amendement des parlementaires. Il prévoit que les parlementaires ne peuvent pas formuler d'amendement qui entraînerait une diminution de ressources publiques, ou la création/aggravation d'une charge publique.
→ ils ne peuvent pas supprimer un impôt ou créer une dépense.
L'article 47 de la LOLF prévoit que la ressource publique et la charge publique s'entendent au niveau de la mission.
Limite donnée par le ConsCons le 29 décembre 2005 : une mission doit comporter au moins deux programmes.
Loi de règlement = … pratique des lois de finances. A côté de ces lois de règlement on trouve la loi de finances initiale et les lois de finances rectificatives.
A la fin de chaque exercice (1er janvier-31 décembre), la loi de règlement arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, et arrête ainsi le résultat budgétaire qui en découle.
Cette loi de règlement est un document ancien : elle est issue de la loi des comptes qui a été évoquée à partir de 1818.
C'est un document comptable qui est soumis à l'approbation du parlement. Elle devrait être un instrument privilégié du contrôle parlementaire. Ce n'a pas été le cas pendant de nombreuses années → l'acte le plus important était la loi de finances initiale. Il est même arrivé que l'on vote la loi de règlement plusieurs années après la fin de l'exercice.
La LOLF a choisi, en 2001, de revaloriser la loi de règlement. Pour cela, elle a enrichi son contenu : désormais, la loi de règlement comprend aussi un tableau de financement qui montre la manière dont l’État finance son activité au cours de l'année. Elle comprend également le bilan de l’État et une évaluation de ses engagements hors bilan.
→ Si on applique les principes de la comptabilité privée, dès que l'on a une dette qui est certaine, on est censé mettre de l'argent de côté pour la payer plus tard. C'est pourquoi on parle d'engagements hors bilan.
Dans la loi de règlement figurent en annexe :
– des rapports annuels de performance qui précisent par programme les résultats à atteindre et qui permettent d'évaluer l'utilisation des crédits par rapport aux objectifs
– des rapports de certification des comptes de l’État → rapports rédigés par la Cour des comptes tous les ans et qui informent sur la sincérité, la régularité et la fidélité des comptes de l’État.
La LOLF a également mis en place un chaînage vertueux des finances publiques : l'examen en première lecture de la loi de règlement doit avoir lieu avant le 1er juin de l'année suivant celle à laquelle elle s'applique.
La LOLF conduit l'administration à se comporter et à se gérer comme une entreprise privée. Les responsables de l'administration doivent désormais rendre des comptes sur leur gestion.
Pour cela, la LOLF met en place plusieurs instruments.
L'ordonnance de 59 prévoyait une seule comptabilité publique. C'était une comptabilité qui était fondée sur les encaissements et les décaissements.
La LOLF a modernisé cette comptabilité en mettant en place deux types de comptabilité au lieu d'un seul :
– une comptabilité budgétaire, aussi appelée comptabilité de caisse. C'est la même que traditionnellement : on va inscrire en comptabilité des opérations au moment de leur encaissement et de leur décaissement. Or, elle ne suffit pas
– une comptabilité générale, aussi appelée comptabilité d'engagement ou comptabilité en droits constatés. Dans le cadre de cette comptabilité, on va inscrire les opérations dès lors qu'elles auront été engagées indépendamment du moment où elles auront été encaissées ou décaissées. Elle permet alors de savoir à combien on s'est engagé → dettes certaines.
La LOLF a énoncé des principes comptables à respecter → les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière
La LOLF a essayé de faire en sorte que le budget de l’État soit mis en œuvre dans les mêmes conditions que dans le secteur privé. A la tête de chaque programme, un responsable détient le pouvoir sur ce programme et dispose de moyens propres pour atteindre ses objectifs.
1) Les responsables de programme, de budgets opérationnels de programme et d'unité opérationnelle de programme
a) Les responsables de programmes
Sont considérés comme des managers. Ils correspondent aux directeurs généraux d'administration centrale. C'est à eux qu'on donne la responsabilité d'un budget en leur demandant de réaliser les objectifs prévus par la loi de finances initiale.
Ces responsables de programmes sont ensuite jugés selon leurs résultats et leurs performances dont ils rendent compte dans des Rapports annuels de performances (RAP), annexés à la loi de règlement.
Depuis la LOLF, on octroie des crédits qui sont globalisés → dans la loi de finances, on flèche les crédits, mais au cours de l'année, le responsable de programme pourra utiliser les crédits de la manière qui lui semble la meilleure pour atteindre l'objectif. → Fongibilité des crédits. Le gestionnaire ne peut pas toucher au crédit de personnel = fongibilité asymétrique → ils sont privés de limiter la masse salariale.
b) Les responsables de BOP et d'UOP
BOP = Budgets opérationnels de programme
UOP = Unité opérationnelle de programme
La logique d'entreprise explique que le responsable de programme puisse découper son programme pour le confier à d'autres responsables. C'est ainsi que les programmes sont divisés en sous-programmes appelés BOP. Il en existe environ 2000, et chaque BOP a à sa tête un responsable de BOP qui est généralement un préfet ou un directeur départemental.
Le responsable de BOP a la même autonomie que le responsable de programme : il a des objectifs, des moyens et est libre de l'utilisation des crédits tant qu'il atteint l'objectif. En contrepartie il devra rendre des comptes au responsable de programme.
Les BOP sont eux-mêmes divisés en plusieurs programmes : les UOP. Le responsable de BOP a divisé son BOP en objectifs qu'il a confiés à d'autres personnes avec un budget spécifique. Même but = atteindre l'objectif en utilisant l'argent public le plus efficacement possible.
2) Le dialogue de gestion
= Mécanisme de concertation entre le responsable de programme, le responsable de BOP et le responsable d'UOP.
Ce dialogue prend plusieurs formes :
– discussion qui s'engage tout d'abord de manière ascendante. Dès lors, la discussion porte sur les objectifs à atteindre et sur les moyens pour y arriver. Cette discussion intervient au moment de la préparation du projet de loi de finances. On va fixer les crédits en fonction des objectifs que l'on souhaite atteindre.
– Le dialogue prend ensuite une forme descendante : une fois la loi de finances initiale votée, le responsable de programme procédera à la ventilation des objectifs et des moyens
– le dialogue prendra une nouvelle forme ascendante. Une fois le budget exécuté à l'issu de l'exercice, les responsables de BOP et d'UOP vont faire remonter leurs résultats au responsable de programme qui pourra ainsi rédiger son RAP annexé à la loi de règlement
– une fois la loi de règlement votée, le responsable de programme doit utiliser le dialogue de gestion pour établir des responsabilités. Sinon, il est censé être sanctionné.
De manière générale, la réforme de la LOLF est réussie et a inspiré d'autres réformes en droit interne. Elle a notamment inspiré la LO du 02/08/05 relative au financement de la sécurité sociale.
Section I – Les limites de la nouvelle gouvernance financière publique
A chaque action au sein d'un programme, il y a des indicateurs de performance.
Le problème est que souvent, ces indicateurs sont quantitatifs. Ils calculent une quantité et non une qualité du service public. De plus, tout n'est pas quantifiable. Ex : le service public de la culture. L'indicateur de performance est une formule mathématique si complexe que les parlementaires ne peuvent pas vérifier sa pertinence.
On peut se demander si le dialogue de gestion ne conduit pas à faire renaître de vieilles pratiques administratives hiérarchisées.
Dans la pratique, le dialogue est plutôt descendant.
Deux grands enjeux :
– Dans l'idée des pères fondateurs de la LOLF, la plus grande liberté laissée au gestionnaire dans l'utilisation de crédits devait se traduire par une responsabilisation, comme dans une entreprise. Or, en l'état actuel des choses, cela pose des problèmes qui ne sont toujours pas réglés pour les agents qui n'atteignent pas leur objectif.
Pour l'agent qui a atteint son objectif, il n'y a aucun moyen de le récompenser, car on n'a pas le droit de toucher aux crédits personnels.
– La LOLF a conduit à une nouvelle valorisation des pouvoirs du parlement, mais on peut se demander si toutes les informations fournies sont lues par les parlementaires. Et si elles sont toutes lues, sont-elles toutes comprises ?
Depuis 2006, le nombre d'amendements a augmenté de 40% → n'est-ce pas trop ?
Section II – Des difficultés relayées par la Cour des comptes
La Cour des comptes rend régulièrement des rapports sur la mise en œuvre de la LOLF et formule plusieurs critiques :
– il y a une vraie difficulté à mesurer l'efficacité de certaines politiques publiques. Ex : défense, enseignement... La Cour des comptes désigne aussi le monologue de gestion avec les services déconcentrés.
– Elle dénonce également le fait qu'il n'y ait toujours pas de responsabilité managériale et dit que les opérateurs de l’État ne sont pas tjrs respectueux des objectifs de la LOLF.
– La LOLF n'a pas permis d'empêcher la crise financière de 2008. Elle n'est pas un moyen de résoudre le problème de la dette publique. Depuis 2001, on a en effet mis tout cela en œuvre, mais on a eu une grave crise financière ainsi qu'une dette publique qui continue d'augmenter
Partie III – Exécution, contrôle et défis du système financier public
La situation des finances publiques françaises montre que si des efforts sont faits pour présenter une loi de finances initiale qui chercher à assainir les finances publiques, l'exécution et le contrôle des finances publiques restent au cœur de l'actualité.
En effet, avec la crise, on s'est rappelé que ce qui compte n'est pas la prévision mais l'exécution. Les contrôles qui interviennent à posteriori sont très importants.
– la Cour des comptes rend régulièrement des rapports qui sont précis sur lesquels elle émet des recommandations. Souvent, elle demande de refondre l'organisation administrative et de mieux utiliser les agents, éviter les doublons...
– les agences de notation → les notes sont prises en compte par ceux qui prêtent à l’État... Certains estiment que la croissance va rester faible et que cela va nous empêcher de réduire la dette publique
– la situation financière est faite par des experts alors que les finances publiques sont un élément de la démocratie → outil politique. Or, l'expert doit être au service du politique, et non l'inverse...
L'exécution et le contrôle des finances publiques a fait l'objet d'une réforme récente : décret du 07/12/2012 : Décret qui abroge le décret du 29/12/1962 qui fondait l'ensemble des règles comptables de l’État et encadrait les procédures d'exécution de la loi de finances.
Ce décret a actualisé le décret de 62 qui avait dépensé dans un autre contexte, le contexte Keynesien de l'ordonnance de 1959.
Désigne l'ensemble des opérations qui consistent à mettre en œuvre des dispositions de la loi de finances à compter du 1er janvier qui suit sa promulgation. Cette phase d'exécution a pendant longtemps été tenue pour secondaire par rapport au vote de la loi de finances. On considérait que l'exécution était seulement une question administrative, et qu'elle ne remettait pas en cause l'autorisation.
Aujourd'hui ce n'est plus le cas : nous sommes dans le cadre d'une maîtrise nécessaire des finances publiques → ce qui compte est l'exécution et non plus la prévision.
La LOLF et la révision du 23/07/2008 ont fait une large place à la question de l'exécution. Par exemple, depuis 2008, c'est l'article 47-2 de la Constitution qui prévoit les missions d'assistance au parlement de la Cour des comptes.
Section I – Les pouvoirs de l'exécutif dans la mise en œuvre de la loi de finances
Traditionnellement, on considérait que l'exécutif détenait un pouvoir subordonné à celui du législateur lorsqu'il mettait en œuvre la loi de finances. Dans cette configuration, on estimait que l'administration devait se borner à assurer l'application des choix budgétaires espérés par le parlement. Juridiquement, on considérait que l'exécution du budget était un acte d'administration. Seulement, aujourd'hui ce n'est plus le cas → la loi de finances constitue simplement un acte d'autorisation et de prévision.
Conséquences : l'administration est + ou – libre d'exécuter les dispositions de la loi de finances.
Le budget n'est pas un acte impératif, il ne prévoit pas des recettes et des dépenses qu'il faudrait impérativement mettre en œuvre. La Loi de finances ne fait pas obligation à l'administration de l'exécuter.
L'administration dispose donc d'une certaine marge de manœuvre dans la mise en œuvre de la loi de finances. On va voir où est le relatif.
En matière de recettes fiscales, l'administration ne dispose pas d'un large pouvoir d'appréciation. Elle est tenue à une stricte obligation d'exécution. Cela signifie qu'elle n'a pas de pouvoir d'initiative. Elle ne peut pas se dire « je vais créer un impôt etc». Ces compétences sont subordonnés étroitement aux prescriptions législatives.
Cela signifie que l'administration est tenue de calculer, de percevoir, et de contrôler les impôts, conformément aux dispositions en vigueur et éventuellement aux nouvelles règles contenues dans la loi de finances.
L'administration ne peut pas modifier les dispositions fiscales, ni apprécier l'opportunité de la perception des recettes.
Cette règle connaît deux grandes limites
– le montant des recettes fiscales qui est inscrit dans la loi de finances n'est qu'une évaluation → on demande slmt à l'administration fiscale qu'elle calcule le montant des impôts sans tenir compte des évaluations faites dans la loi
– les contraintes qui pèsent sur l'administration ne portent que sur les recettes fiscales. Pour les recettes qui ne sont pas fiscales, le parlement donne une habilitation formelle.
La LF n'ouvre qu'une simple autorisation de dépenser, et non une obligation de dépenser. L'administration n'est pas obligée d'utiliser l'argent, elle est libre d'employer ou d'utiliser les crédits correspondant aux finances publiques.
Un usager ne peut pas réclamer au juge qu'il fasse exécuter une dépense inscrite dans la loi de finances. C'est le CE qui nous l'a dit dans un arrêt du 28 mars 1924 «Jaurou».
L'administration a un pouvoir d'appréciation de l'opportunité de la dépense. Toutefois ce pouvoir d'appréciation est à relativiser car l'administration est parfois tenue de réaliser certaines dépenses dites obligatoires.
Ex : les obligations découlant de contrats (salaires des agents publics...) → aucune marge de manœuvre possible → dépense obligatoire.
L'utilisation des crédits peut s'écarter parfois fortement des prévisions contenues dans les autorisations budgétaires → on retrouve le pb du déficit public. Normalement, dans la loi de finances on essaie qu'il n'y ait pas déficit.
Avant la LOLF, on considérait que l'exécutif était assez libre pour adapter les dispositions de la loi de finances. Mais la LOLF a revalorisé les pouvoirs du parlement, et a pris soin de préciser que les crédits peuvent être modifiés par l'administration mais sous réserve que ces modifications soient exceptionnelles.
Ici on parle des cas dans lesquels l'administration modifie la loi de finances, elle dépense mais pas comme on lui a dit de dépenser.
1) Les transferts de crédits
Art.12-II : Les transferts de crédits permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, mais en conservant une dépense de même nature. En gros, la dépense en elle-même ne change pas, elle change seulement de ministère.
6 conditions :
– le transfert ne se fait qu'entre ministères différents
– le transfert ne doit pas conduire à remettre en cause la règle de la fongibilité asymétrique
– le transfert peut s'accompagner de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés mais ne peut pas conduire à augmenter le plafond des emplois autorisés sur l'ensemble du budget
– le transfert de crédit ne peut conduire à créer un programme
– tout transfert entre le budget général d'une part, et un budget annexe ou un compte spécial d'autre part, est prohibé
– le transfert ne peut porter que sur des crédits évaluatifs
Jusqu'en 2001, ces transferts de crédit étaient réalisés uniquement par un arrêté ministériel. Depuis la LOLF, les transferts sont désormais réalisés par décret, pris après information des deux commissions des finances. On exige enfin la rédaction d'un compte-rendu spécial sur l'utilisation des crédits qui doit être inséré dans le RAP des programmes concernés.
2) Les virements de crédits
Art 12-I de la LOLF : ils permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes relevant d'un même ministère. Ils entraînent une modification de la destination de la dépense.
La LOLF a posé 4 conditions :
– au cours d'une même année, et pour chacun des programmes concernés, le cumul des virements de crédit ne peut excéder 2% des crédits ouverts en loi de finances initiale sur le programme d'origine et sur le programme destinataire des crédits
– aucun virement ne peut être réalisé au profit du titre II (titre des dépenses de personnel) à partir d'un autre titre
– les virements entre le budget général d'une part, et le budget annexe et des comptes spéciaux d'autre part, sont prohibés
– les virements ne peuvent pas concerner un programme avec des crédits évaluatifs
Jusqu'en 2001, les virements de crédit étaient réalisés par un arrêté sans aucune information préalable des assemblées. Depuis 2001, ces virements sont réalisés par décret après information des commissions des finances avec un rapport rédigé pour être inséré dans le RAP.
Dans une loi de finances, on trouve deux types de crédits :
– crédits à caractère évaluatif = la somme qui leur est affectée n'a qu'une valeur indicative. Les dépenses correspondant à ces crédits pourront être engagées même si le montant total, initial est dépassé
– crédit à caractère limitatif = ceux qui lient impérativement l'Administration. Dans ces cas là, elle ne peut pas dépasser le montant de crédits inscrit dans la loi.
C'est pour ces crédits là qu'on a prévu les procédures que nous allons voir! La LOLF ne doit pas empêcher une souplesse dans la gestion administrative.
1) La procédure des décrets d'avance
Depuis 1870, on affirme que la décision d'ouvrir des crédits supplémentaires doit être soumise au parlement pour ratification ultérieure.
La LOLF prévoit un principe supplémentaire par lequel des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets dans des conditions qui varient selon qu'il y a urgence ou bien urgence + nécessité impérieuse d'intérêt général.
En cas d'urgence, la LOLF prévoit que des décrets d'avance peuvent être signés sous réserve de ne pas remettre en cause l'équilibre prévu par la loi de finances.
La LOLF prévoit également que ce type d'opérations s'accompagne de l'annulation de crédits ou de la création de recettes supplémentaires.
Le montant cumulé des crédits ouverts ne doit pas excéder 1% des crédits inscrits dans la loi de finances.
Le projet de décret d'avance doit être soumis aux deux commissions des finances qui doivent faire connaître leur avis au premier ministre sous 7 jours.
La ratification des crédits d'avance doit intervenir lors de la prochaine loi de finances.
En cas d'urgence + nécessité impérieuse d'intérêt général, la procédure est différente et allégée, puisque les crédits d'avance peuvent être ouverts après information des commissions des finances.
Ces crédits doivent être immédiatement ratifiés dans une loi de finances rectificative.
Malheureusement, la Cour des comptes reste très critique à l'égard des décrets d'avance. En effet, elle dénonce une sous-budgétisation de la loi de finances initiale.
De plus, la condition d'urgence est souvent appréciée de manière souple par l'exécutif, l'urgence n'étant pas définie par la LOLF.
2) La procédure des fonds de concours
Correspondent à la mise à disposition volontaire de l’État de moyens financiers dans la mise en œuvre de la loi de finances → on met à disposition de l’État. Procédure permettant d'affecter la participation d'un organisme public ou privé, ou d'un particulier à une dépense déterminée de l'État.
Cette procédure est apparue dans une loi du 06/06/1843.
La loi du 31 décembre 1907 a élargi cette procédure aux dons et legs.
Rapidement, les parlementaires ont dénoncé l'opacité de ces fonds de concours. Ils ne prenaient connaissance que de leur montant et de leur origine qu'au moment du vote de la loi de règlement.
La LOLF a essayé de clarifier cette procédure → art.17 : les sommes correspondant aux fonds de concours doivent être inscrites directement sur un compte public.
Par ailleurs, les RAP doivent également retracer les origines et les sommes correspondant aux fonds de concours. L'ordonnateur doit communiquer à la partie versante un compte-rendu de gestion sur l'utilisation des sommes versées au titre du fonds de concours.
3) La procédure de rétablissement des crédits
C'est une procédure qui consiste à affecter à un budget des crédits spécifiques qui proviennent soit de la restitution de sommes inscrites par erreur sur un mauvais programme, soit de la cession de biens usagés.
Pour rétablir ces crédits, il faut simplement la publication d'un arrêté du ministre compétent.
Les crédits inscrits dans la loi de finances doivent être gérés conformément à la règle de l'annualité.
Cette règle a une double portée :
Cette question se pose car les crédits inscrits dans une loi de finances doivent être gérés conformément à la règle de l'annualité. Cette règle a une double-portée :
– elle est contraignante, car elle signifie que les crédits n'ont pas une durée illimitée dans le temps. En effet, ils ne peuvent être utilisés qu'au cours de l'année pour laquelle ils ont été votés.
Conséquence : normalement, les crédits qui n'ont pas été utilisés au 31 décembre seront annulés.
– Cette annualité assure une certaine sécurité juridique, puisque les services administratifs sont assurés pour l'année de disposer de crédits liés à leur disposition.
La gestion des crédits dans le temps est toutefois rendue + complexe. On veut limiter la rigidité de cette règle d'annualité.
1) Les reports de crédits
Définition : C'est l'opération par laquelle les crédits accordés à un ministère en fin d'année peuvent venir s'ajouter à la dotation de l'année suivante.
En pratique, les reports de crédits sont souvent utilisés pour essayer de freiner le déficit budgétaire, et pour ne pas faire de gâchis budgétaire.
L'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoyait un mécanisme de report de crédit complexe et inégal. En effet, certains crédits pouvaient être reportés de droit par simple arrêté du ministre des finances.
Les autres crédits pouvaient être reportés, mais avec des conditions strictes. Ils ne pouvaient être reportés que dans la limite de 1/10e du chapitre concerné, et à condition d'avoir été engagés mais pas encore ordonnancés.
La LOLF va chercher à simplifier cette procédure et l'élargir.
→ Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme par arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre concerné, à l'exception des crédits de personnel.
→ Les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme par arrêté conjoint, à condition de ne pas dépasser 3% des crédits initiaux du programme.
2) Les annulations de crédits
→ Ordonnance de 1959. Cette ordonnance prévoyait que les crédits sans objet en cours d'année pouvaient être annulés sur simple arrêté du ministre des finances avec l'accord du ministre dépensier concerné.
Cette procédure servait à corriger une éventuelle erreur ou à remédier à une insuffisance dans la prévision budgétaire.
Malheureusement, dans les faits, cette procédure a pris une autre dimension → elle a donné naissance à une politique de régulation budgétaire a posteriori. L'objectif est donc devenu l'annulation de dépenses prévu par le PLF ainsi que diminuer le déficit.
→ Critiqué par la Cour des comptes. Elle considérait en effet que les annulations de crédits permettaient de détourner/contourner l'autorisation donnée par le parlement.
→ De plus, lorsque les annulations de crédit atteignaient un certain pourcentage, elles portaient atteinte à la séparation des pouvoirs car elles conduisaient le Gvrnmt à se comporter comme le parlement.
C'est pourquoi la LOLF a réformé les annulations de crédits → La réforme visait à rationaliser et légitimer les annulations de crédits.
Comment ? En posant 3 grands principes :
– les annulations de crédits sont fondées dès lors que les crédits sont devenus sans objet, mais aussi à titre préventif afin de prévenir une détérioration de l'équilibre ou des comptes publics
– le montant des crédits annulés ne peut dépasser 1,5% des crédits ouverts par la loi de finances
– le ministre des finances doit rédiger un rapport sur le projet d'annulation de crédits, et les commissions des finances du parlement doivent être informées avant publication du décret annulant les crédits
Section II – La procédure d'exécution de la loi de finances
La mise en œuvre de la politique budgétaire (= exécution des recettes et des dépenses entrées dans la loi de finances) relève d'une procédure spéciale. Cette procédure a été définie par le décret du 29 décembre 1962.
Ce décret n'est plus en vigueur → remplacé par un décret du 7 novembre 2012, au même terme qu'on a remplacé l'ordonnance du 2 janvier 1959 par la LOLF.
Dès la restauration, le législateur s'est attaché à définir une procédure d'exécution de la loi de finances qui soit mise en œuvre par des acteurs différents. → Séparation stricte entre les deux acteurs qui interviennent au cours de cette procédure.
→ Pourquoi ? Pour assurer un contrôle de régularité le plus efficace et le plus étendu possible.
L'exécution de toute opération financière, qu'il s'agisse d'une recette ou d'une dépense, requiert l'intervention de deux personnes différentes, interventions successives. Ces personnes sont différentes et ont des fonctions différentes.
1) La division organique des ordonnateurs et des comptables
Fondements juridiques les + anciens : décrets du 24 vendémiaire et du 17 frimaire an III et ordonnance royale du 14 décembre 1822 pour les dépenses.
→ Principe selon lequel les opérations financières prévues dans le budget sont mises en œuvre par des personnes différentes qui occupent des rôles différents.
Depuis le XVIIIe siècle, l'ordonnateur désigne tout agent d'autorité nommé ou élu qui est placé à la tête d'un ministère, d'une collectivité, d'un établissement ou encore d'un service.
→ L'ordonnateur exerce donc des compétences administratives. Les compétences financières sont toujours l'accessoire de la fonction administrative.
→ Il appartient à l'ordonnateur de prescrire l'exécution des recettes et des dépenses, c-à-d de décider de leur mise en œuvre.
– En matière de recettes, l'ordonnateur constate les créances, arrête leur montant et en ordonne le recouvrement.
– En matière de dépense, l'autorisation budgétaire est une simple faculté (hormis les dépenses obligatoires, l'ordonnateur a un pouvoir discrétionnaire de décider de mettre en œuvre une dépense)
a) Les catégories d'ordonnateur
En principe, l'ordonnateur est un agent d'autorité.
Le décret de 2012 a constaté trois catégories d'ordonnateurs :
– les ordonnateurs principaux : les ministres (budget de l’État), les directeurs de service (budgets annexes), le maire, président du Conseil départemental et président du Conseil régional (budgets des CT)
– les ordonnateurs secondaires : ce sont les agents administratifs en fonction dans une prescription territoriale et qui se sont vus confier par un ordonnateur principal le pouvoir d'ordonnancer des recettes et des dépenses → cadre de la déconcentration. Il s'agit en réalité des préfets → représente l’État au niveau territorial
– les ordonnateurs délégués : ce sont des agents autorisés, par une délégation de signature d'un ordonnateur principal ou secondaire, à ordonnancer des recettes et des dépenses.
b) Les comptables publics
La qualité de comptable public
C'est un agent public qui exerce à titre principal un emploi de comptable. Il est nommé par le ministre du budget. Il est autorisé à manier des fonds publics → il est autorisé à mettre en œuvre les dépenses et les recettes décidées par l'ordonnateur.
→ Il est tenu de manier les fonds publics conformément aux règles de la comptabilité publique, sinon il engage sa responsabilité pécuniaire et personnelle.
Les missions du comptable public
– Tenus de recouvrir les recettes des organismes publics dans lesquels ils sont nommés. Ils sont tenus de payer les dépenses, d'assurer le maniement des fonds publics, de conserver toutes les pièces justificatives des dépenses et de tenir la comptabilité, c-à-d retracer les recettes et les dépenses
– Exercer un contrôle de régularité sur les ordres de recettes et de dépenses émis par l'ordonnateur → contrôle a priori (avant l'encaissement/le décaissement)
Les catégories de comptables publics
En France = 9000 comptables publics. Parmi eux, plusieurs catégories :
– les comptables supérieurs : ceux qui manient les fonds publics au niveau national, régional ou local (ex : administrateur général des finances publiques)
– les comptables subordonnés : ex : les percepteurs.
2) La division fonctionnelle ordonnateur/comptable public
Pour assurer un contrôle rigoureux de l'exécution des recettes et des dépenses, l'ordonnateur et le comptable sont placés dans des situations d'indépendance mutuelle. → Aucun rapport hiérarchique entre les deux.
→ Le comptable a le droit de refuser un ordre de payer une dépense ou d'encaisser une recette. Il y a donc un contrôle sur l'ordre qu'il a reçu.
→ Nouveaux car ils datent de la LOLF et ont été mis en place dans le prolongement de la LOLF.
→ Elle a introduit une nouvelle comptabilité. Elle a également introduit un principe de sincérité → Elle a changé la logique d'exécution des comptes pour la rendre plus transparente et performante.
→ Dans le prolongement de ces apports, l'administration a mis en place différentes structures qui ont pour but de perfectionner et de renforcer les pouvoirs de contrôle sur les ordres des ordonnateurs et ce pour accélérer le procédé.
→ Dans certains ministères ont été mis en place des procédés de contrôle de gestion → Dispositif mis en œuvre par un ordonnateur. C'est un contrôle interne dédié à la performance de la gestion, et ce avant que les actes de l'ordonnateur soient transmis au comptable. Ce contrôle de gestion a pour finalité d'assurer le pilotage des services à chaque échelon (central ou déconcentré) et améliorer l'efficacité de la gestion publique.
→ Elle a créé un nouvel acteur, le CBCM = le contrôleur budgétaire et comptable ministériel : placé sous l'autorité du ministre du budget et est installé au niveau central, auprès des ordonnateurs principaux de l'Etat (ministres).
Il a deux missions distinctes :
– une mission budgétaire : il est chargé de contrôler que la décision prise par l'ordonnateur s'inscrit dans le cadre de la programmation budgétaire. Il veille également à la sincérité des prévisions de dépenses, et à la maîtrise des risques budgétaires.
– une mission comptable : il est destinataire des ordres de dépenses et de recettes de l'ordonnateur principal. Il concoure également à l'établissement des comptes, mais aussi au respect des procédures comptables.
Ajd, dans l'administration de l’État, on encourage le contrôle hiérarchisé et partenarial. En effet, lorsqu'on organise un contrôle, il est exhaustif → on contrôle tout. Or, dans le dispositif de la LOLF, puisqu'on responsabilise les acteurs on est censé alléger le contrôle → on encourage le comptable à contrôler simplement les dépenses à fort enjeu.
La phase d'exécution des recettes désigne les opérations qui permettent de recouvrer les recettes publiques prévues dans la loi de finances. En principe, cette procédure d'exécution est structurée en trois phases successives : les 2 premières pour l'ordonnateur et la dernière pour le comptable.
1) Les premières étapes
La procédure d'exécution des recettes publiques débute par une phase administrative qui fait intervenir l'ordonnateur et ses collaborateurs. Cette phase administrative se compose de deux étapes :
– l'établissement des recettes publiques d'abord
– l'établissement d'un ordre de recettes ensuite
a) L'établissement des recettes publiques
Il s'agit ici pour l'ordonnateur d'établir le bien fondé de la recette due à la collectivité publique. Pour cela, 2 opérations à réaliser :
– constater la recette publique, c-à-d constater matériellement et juridiquement la base de la recette
– procéder à la liquidation de la recette → calcul du montant de la recette
b) L'établissement d'un ordre de recettes
La recette publique, une fois constatée, doit faire l'objet d'un ordre de recettes. C-à-d que l'ordonnateur va rédiger un document donnant l'ordre au comptable de procéder au recouvrement de la recette.
Ce document peut prendre deux formes :
– un rôle d'imposition s'il s'agit de recettes fiscales (pas pour toutes, mais pour celles où c'est possible)
– un avis de mise en recouvrement pour les recettes non-fiscales et les impôts locaux (quand c'est possible)
2) L'étape du recouvrement
Dès réception de l'ordre de recette, le comptable doit opérer des contrôles de régularité sur ce document. Il s'agit ici d'un contrôle purement formel. Le comptable s'assure slmt de la régularité de la phase administrative. Exemple : si c'est un adjoint qui a signé l'avis de mise en recouvrement, le comptable va vérifier que l'adjoint au maire avait bien une délégation de signature
La procédure d'exécution des recettes est parfois jugée lourde. C'est pourquoi certaines recettes ne nécessitent pas toutes les étapes de la procédure. C'est le cas par exemple de certains impôts qui ne nécessitent pas de rôle d'imposition.
– Le droit d'enregistrement (= droit de mutation) lors d'un transfert de patrimoine → en plus du paiement du prix au cocontractant, le notaire verse directement des impôts au comptable (public)
– Les régies de recettes : la même personne assure pour le compte et sous le contrôle du comptable l'ensemble des opérations d'exécution de la recette. Pourquoi une telle dérogation ? En raison du soucis de l'administration de ne pas alourdir le recouvrement des recettes publiques à faible montant.
1) La procédure de droit commun
Deux phases successives administrative et comptable (ELOP).
Désigne une procédure par laquelle l'ordonnateur va mettre en œuvre des dépenses publiques prévues au budget. Cette phase se décompose en trois étapes différentes, successives et obligatoires.
– L'engagement : C'est le fait générateur de la dépense publique. C'est un acte juridique qui envisage la dépense. Cet acte conduit à l'existence concrète de la dépense. Cet engagement se déroule en deux phases :
– juridique : acte par lequel l'agent public crée ou constate une obligation d'où résultera une charge (ex : contrat signé avec une entreprise de BTP)
– comptable : ordonnateur réserve des crédits en s'assurant de leur disponibilité.
– La liquidation : Elle a pour effet de rendre la dépense certaine dans son montant et dans son principe. C-à-d que l'ordonnateur va essentiellement vérifier qu'il y a service fait. L'ordonnateur vérifie que les prestations qu'elle va payer ont bien été réalisées et correctement exécutées.
– L'ordonnancement : C'est l'acte par lequel l'ordonnateur va demander au comptable de payer la dépense publique. Cette étape est la pierre angulaire du processus d'exécution des dépenses. Sans l'ordonnancement, il n'y aurait jamais de paiement.
Pendant longtemps, l'administration a joué sur cet ordonnancement pour retarder le moment du paiement. On a essayé de contrer cela une première fois dans une loi du 16 juillet 1980. Cette loi a été votée car l'administration mettait beaucoup de temps à ordonnancer le paiement des D&I en cas de condamnation en justice. Cette loi pose le principe qu'en l'absence d'ordonnancement dans les quatre mois de la notification d'une décision de justice, les dépenses de dommages et intérêts peuvent être payées directement par le comptable sans ordonnancement.
Avec la LOLF, on a informatisé et dématérialisé les procédures et plus précisément les ordonnancements, ce qui fait que la procédure est bien plus rapide.
– Le paiement : Il intervient dès la transmission de l'ordre de paiement délivré par l'ordonnateur. Le paiement n'est toutefois pas automatique.
Cette phase ne se résume pas qu'au paiement, au préalable le comptable public est tenu de contrôler la régularité de l'ordre de paiement et des pièces justificatives qui l'accompagnent. Le comptable doit refuser le paiement lorsque les pièces justificatives font défaut ou sont irrégulières. S'il a un doute, il informe l'ordonnateur.
Si le comptable refuse de payer, l'ordonnateur a deux possibilités :
– il est d'accord avec ce qui ne va pas
– il n'est pas d'accord et réquisitionne le comptable (lui donne l'ordre de payer malgré les réticences)
Conséquences : transfert de responsabilité du comptable en direction de l'ordonnateur.
2) Les procédures dérogatoires
Certaines dépenses sont payables par le comptable sans liquidation → cas pour les acomptes ou les avances.
Certaines dépenses sont payables sans ordonnancement → il s'agit des dépenses qui ont un caractère urgent et ce, à condition que l'ordonnancement intervienne ultérieurement.
Le cas des régies d'avance → Répondent ici au soucis d'assurer un service public efficace et rapide et de réduire le formalisme de la comptabilité publique. Le régisseur d'avance n'est pas un comptable → il est toutefois autorisé à payer des dépenses pour le compte et sous le contrôle du comptable.
→ Intérêt : payer dès que le service est fait pour des opérations simples et répétitives.
Le régisseur ne peut payer que les dépenses qui sont énumérées dans l'acte constitutif de la régie.
Le contrôle du comptable est en principe systématique et exhaustif, mais ajd on l'incite à opérer à un contrôle hiérarchisé et partenarial.
Le principe de séparation ordonnateur/comptable n'est pas seulement un modèle d'organisation administrative, en effet ce principe détermine également les régimes de responsabilité qui sont propres à chacun.
Ces régimes de responsabilité sont anciens et n'ont pas été renouvelés par la LOLF → elle a introduit un régime de responsabilisation des acteurs, sans introduire un nouveau régime de responsabilité.
La responsabilité est différente selon qu'on est ordonnateur ou comptable.
Actuellement, la responsabilité des ordonnateurs reste théorique. Cette responsabilité a été introduite dans notre ordre juridique par une loi du 25 septembre 1948 : elle crée la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).
1) La responsabilité des ministres
– Responsabilité politique : Les irrégularités que les ministres commettent en matière budgétaire et financière relèvent du même régime de responsabilité que celui qui s'applique à raison de leurs fonctions principales. Le décret du 29 décembre 1962 indiquait que les ministres encourent les responsabilités que prévoit la Constitution. Le décret du 7 novembre 2012 précise, quant à lui, qu'à raison de l'exercice de leurs attributions, et en particulier des certifications qu'ils délivrent, les ordonnateurs encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi. Plus précisément, cette responsabilité concerne les dépenses engagées irrégulièrement et pour lesquelles le ministre doit payer sur ses deniers personnels. Sauf que c'est une responsabilité qui n'est pas appliquée → en pratique, pas de démission pour irrégularité budgétaire ou financière.
– Responsabilité pénale : pour cela il faut qu'ils aient commis une infraction pénale dans l'exercice de leurs compétences financières. Dans ce cas, ils peuvent être poursuivis devant la Cour de justice de la République
2) La responsabilité des élus locaux
– Responsabilité politique : Ce sont les électeurs qui, au moment des élections, décident si leur collectivité a été bien gérée ou non. → La sanction est plus importante que pour les ministres qui sont, eux, nommés.
– Responsabilité pénale : L'encourent s'ils utilisent leurs compétences financières pour commettre une infraction pénale. Ex : un maire décide d'attribuer un marché à qqun de sa famille.
– De plus, les ordonnateurs locaux peuvent être sanctionnés par la CDBF. Ils seront justiciables de la CDBF s'ils ont réquisitionné le comptable qui avait refusé de payer une dépense qui procurait un avantage injustifié à une personne. Ils peuvent également être sanctionnés par la CDBF en cas de refus d'exécuter une décision de justice.
– Ils peuvent enfin relever de la Chambre régionale des comptes pour les cas de gestion de faits = quand quelqu'un s'est immiscé dans les fonctions du comptable.
3) La responsabilité des autres ordonnateurs
– Ils sont responsables devant la CDBF.
– Ils peuvent être poursuivis pour gestion de faits.
– Ils peuvent se rendre coupables d'infractions pénales.
Il existe 3 grandes différences entre la responsabilité des ordonnateurs et celle des comptables :
– la responsabilité des comptables est ancienne. Elle remonte à 1807, année de création de la Cour des comptes. La responsabilité des ordonnateurs est récente puisqu'elle date de 1948, année de création de la CDBF, créée pour juger les ordonnateurs
– la responsabilité des comptables se caractérise par son homogénéité et sa rigueur. A l'inverse, le régime de responsabilité des ordonnateurs se caractérise par sa multiplicité et son caractère théorique.
– les ordonnateurs et les comptables relèvent de juges différents. Les ordonnateurs sont justiciables de la CDBF alors que les comptables sont justiciables de la Cour des comptes ou de la Chambre régionale des comptes
1) Une responsabilité personnelle et pécuniaire
Hormis l'hypothèse de responsabilité pénale, tous les comptables publics sont soumis à un même régime de responsabilité à raison des irrégularités ou des manquements commis dans l'exercice de leurs fonctions.
→ responsabilité personnelle : les comptables sont tenus de réparer sur leurs propres deniers le préjudice qu'ils ont fait subir au trésor public.
Pourquoi ? Car les comptables sont les seuls à disposer du pouvoir de manier l'argent public et peuvent être tentés d'utiliser ce droit à des fins personnelles → le régime de responsabilité permet d'exercer une menace sur ces agents pour ne pas qu'ils utilisent l'argent pour des intérêts privés.
2) Une responsabilité étendue
Cette responsabilité est étendue car elle repose sur des obligations administratives qui sont larges et nombreuses.
→ Cette responsabilité est présumée.
a) Une responsabilité fondée sur des obligations administratives étendues
La lourdeur de leur responsabilité est à la hauteur de l'importance de leur mission.
– le comptable public doit opérer un contrôle de régularité des ordres de recettes et de dépenses, à défaut de quoi sa responsabilité pourra être engagée.
• En matière de recettes publiques, sa responsabilité sera engagée s'il n'a pas procédé à toutes les diligences rapides, complètes et adéquates pour percevoir les recettes.
• En matière de dépenses publiques, le comptable a l'obligation de contrôler la validité de la créance. Il doit donc s'assurer que l'ordonnancement correspond à un acte juridique existant et qu'il est justifié avec des pièces justificatives. Il doit aussi vérifier la qualité de l'ordonnateur pour prendre cet ordonnancement. Il doit enfin s'assurer du respect de la règle du « service fait », et qu'il y a les crédits nécessaires pour payer la dépense
– le comptable public est également responsable du fait d'autrui.
Il est responsable du fait de son subordonné ou des personnes placées sous sa surveillance. La responsabilité à l'égard des actes des subordonnés est inconditionnelle. Cette responsabilité est encourue à raison de l'intégralité des actes ou de la gestion des personnes placées sous l'autorité hiérarchique du comptable.
En revanche, la responsabilité du comptable est réduite lorsque le comptable n'opère pas une surveillance directe. C'est le cas pour le régisseur d'avances et de recettes, qui régit sous le contrôle du comptable.
– la responsabilité du comptable est limitée dans le temps aux opérations effectuées depuis la date de son entrée en fonction jusqu'à la cessation de ses fonctions. Or, en réalité, les comptables sont responsables du fait de leur prédécesseur à condition qu'il n'ait pas formulé de réserve par écrit.
b) Une responsabilité présumée
La responsabilité du comptable se trouve engagée par le seul constat d'un manquement ou d'une irrégularité. C'est ce que l'on appelle une responsabilité objective. Elle aurait été subjective si on avait pris en compte le comportement de la personne.
Cette responsabilité ressort d'un arrêt Nicolle de la Cour des comptes du 12 juillet 1907.
Ces dernières années, cette responsabilité a été critiquée car extrêmement sévère, c'est pourquoi dans un arrêt « Commune Destivelles » du 27 mai 2004 la Cour des comptes a jugé que la responsabilité du comptable peut être modulée selon l'existence d'une faute ou pas.
→ Décret du 21 juillet 2004 → application législative de cette jurisprudence.
Cette présomption n'est pas irréfragable → Le comptable peut apporter la preuve qu'il a accompli toutes les diligences nécessaires.
c) Une responsabilité des comptables de fait
Dès lors qu'il y a un manquement, la CrégionaleC ou la Cour des Comptes qualifie le comptable de comptable « patent ». Dès lors, il est pécuniairement et personnellement responsable. En conséquences, il doit verser la somme manquante au trésor public. Cette décision figure dans ce que l'on appelle un arrêt de débet → on y retrouve les sommes dues ainsi que les amendes et les éventuels intérêts de retard.
La responsabilité des comptables publics pèse également sur d'autres personnes. Ces personnes sont qualifiées par le droit de comptables publics → les comptables de fait. C'est une qualification concernant toute personne qui a manié des deniers publics sans avoir le titre de comptable public. Ces agissements rendent ces personnes responsables dans les mêmes conditions qu'un comptable public. Le comptable de fait doit rendre des comptes et, éventuellement, reverser au trésor public la somme manquante. Le comptable de fait (ou gestionnaire de fait) engage une responsabilité pécuniaire et personnelle. Par ailleurs, il est passible d'une amende pour gestion de fait qui va dépendre de la quantité de somme détenue et de la durée de la détention. En moyenne l'amende est de 100€. L'existence de cette amende est intéressante en ce qu'elle a une fonction répressive. Cette amende est prononcée par un juge → respect de l'art.6§1 de la CEDH. Arrêt du CE 16/11/1998 DELTANNA ET PERRIN → position jurisprudentielle reprise par le législateur dans une loi du 21/12/2001 qui a prévu que le juge des comptes se prononce sur la gestion de fait et sa sanction lors d'une procédure publique et contradictoire.
Enfin, le gestionnaire de fait s'expose aussi à des amendes prononcées par la Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF).
Le gestionnaire de fait est également coupable d'un délit d'usurpation de fonction et encoure ainsi une responsabilité pénale.
3) Les mécanismes d'atténuation de la responsabilité
a) L'admission en non-valeur
Permet au comptable de se prémunir contre la rigueur du régime de responsabilité. Plus précisément, il s'agit pour le comptable de demander aux autorités administratives compétentes de se prononcer sur la non-valeur de créances devenues irrécouvrables car le débiteur a disparu ou est insolvable.
Cette admission en non-valeur ne peut jouer que pour l'avenir. Elle n'est pas rétroactive. Le comptable doit la faire jouer très tôt au moment du paiement.
b) La reconnaissance de la force majeure
Jusqu'à la loi de finances pour 2006, les comptables patents (donc un comptable public qui a déjà été jugé et condamné) pouvaient obtenir du ministre du budget (car c'est le supérieur hiérarchique des comptables publics) une décharge de responsabilité dès lors qu'ils lui rapportaient la preuve d'un cas de force majeure. Cette décharge exonérait toute responsabilité de manière rétroactive.
→ Critiqué pour 2 raisons :
– atteinte à l'autorité de la chose jugée
– cette procédure était particulièrement opaque → on ne savait pas quelles étaient les conditions d'octroi de cette décharge
C'est pourquoi la loi de finances pour 2006 a mis fin à la compétence exclusive de l'administration pour donner également cette compétence au juge financier (CdC, Chambre Régionale des Comptes). → Ils peuvent ainsi reconnaître un cas de force majeure et décharger un comptable de sa responsabilité → évite de remonter jusqu'au ministre.
c) La remise gracieuse et le débet sans préjudice
Traditionnellement, le ministre du budget détenait le pouvoir d'accorder au comptable de bonne foi la remise gracieuse de tout ou partie des sommes mises à sa charge par le juge financier (CdC, Chambre Régionale des Comptes), y compris les amendes.
→ C'est un moyen de réguler des litiges parfois délicats → c-à-d où il existe une disproportion entre les moyens du comptable et le manquement dans la caisse publique.
Par ailleurs, la remise gracieuse permet de prendre en compte le côté subjectif de l'affaire.
→ Critiques :
– remet en cause l'autorité de la chose jugée
– opacité dans les conditions d'octroi de cette remise gracieuse
Le législateur est venu réformer ce système : l'a réformé en deux temps :
– 1er temps : la loi du 28 octobre 2008 a apporté une première vague de modifications : elle a mis fin à une remise gracieuse à l'égard des amendes prononcées par le juge
– 2nd temps : la loi du 28 décembre 2011 a à nouveau réduit le champ de la remise gracieuse en distinguant deux hypothèses :
– en cas d'absence de préjudice financier pour le trésor public : la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable ne sera plus mise en jeu pour la totalité de la dépense irrégulière ou de la créance prescrite. Le juge financier pourra en effet décider de laisser à la charge du comptable seulement une partie des sommes. Donc, dans cette hypothèse, il n'y a plus de remise gracieuse possible
– en cas d'existence d'un préjudice financier pour le trésor public : la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable est entièrement engagée, ce qui signifie que le ministre pourra, ici, décider d'une remise gracieuse, mais seulement partielle et dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.
Qu'est-ce-qu'un préjudice financier ?
Arrêt de la Cour des Comptes du 16/03/2016 Direction régionale des finances publiques de Rhône-Alpes et du département du Rhône.
Le compte prêts et avances aux organismes HLM présentait un solde de + de 600k€ qui n'avait pas été justifié par la production de convention de prêt.
→ En l'absence de convention de prêt, le comptable est dépourvu d'un acte opposable aux tiers. Il ne lui est donc pas possible de procéder au recouvrement → ce manquement a causé un préjudice à l’État, selon la Cour des Comptes.
Ce contrôle a très tôt été ressenti comme une nécessité impérieuse. En effet, il s'agit de vérifier si l'administration exécute la loi de finances conformément à l'autorisation budgétaire donnée par le parlement, et conformément également aux règles de droit.
Seulement, avec l'introduction de la logique de performance en 2001, des contrôles financiers a posteriori font l'objet d'une profonde rénovation. On assiste en effet à une transformation de la logique des contrôles → se rapproche des contrôles opérés dans les entreprises, autrement dit des contrôles qui portent sur la bonne gestion de l'argent, et non pas seulement sur la régularité de la gestion.
Avec la crise de 2008, ces mutations prennent une vraie ampleur, en particulier dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette révision consacre le rôle du parlement dans le contrôle de l'action du gouvernement et dans l'évaluation des politiques publiques.
Art.24 : « Le parlement vote la loi, il contrôle l'action du gouvernement, il évalue les politiques publiques. »
Art.47-2 : « La Cour des Comptes assiste le parlement dans le contrôle de l'action du gouvernement, elle assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la Sécurité sociale, ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ces rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. »
3 types de contrôles au sujet de l’exécution de la loi de finances :
– contrôle parlementaire
– contrôle administratif
– contrôle juridictionnel
Ces contrôles sont fondés sur l'article 15 de la DDHC : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »
Section I – Les contrôles parlementaires
Ces contrôles parlementaires occupent une place importante en droit public financier car ils ont participé à la construction des finances publiques à travers la révolution fiscale et l'autorisation des dépenses.
Pendant longtemps, le contrôle de l'exécution du budget a été considéré comme secondaire. Tout a changé avec la LOLF qui a revalorisé les pouvoirs du parlement.
Philippe Séguin, ancien premier président de la Cour des Comptes, en 2008, avait proposé de refondre les contrôles parlementaires des finances publiques en s'inspirant du contrôle parlementaire britannique. En effet, depuis le XVIIIe siècle au Royaume-Uni, il existe un comité parlementaire des comptes publics dirigé par un représentant de l'opposition et qui participe directement à l'exécution du budget. Ce comité produit des rapports et des observations auxquelles l'administration est tenue de répondre. → Pour Séguin, c'était nécessaire en France pour contrôler l'exécution de la loi de finances par le gouvernement. Cela ne s'est pas fait car la LOLF répondait déjà aux critiques, notamment par le renforcement des prérogatives des commissions des finances.
De plus, depuis 2006, la présidence des commissions des finances est toujours donnée à un membre de l'opposition.
Traditionnellement, l'exécution du budget était considérée comme un temps fort pour l'administration. Le parlement exerçait peu de contrôle en la matière. → La LOLF est revenue sur cet aspect et a créé des contrôles parlementaires sur l'exécution de la loi. Certains de ces contrôles sont généraux, tandis que d'autres sont spécifiques.
La LOLF a renforcé le rôle du parlement dans l'exécution de la loi de finances en confiant à ces commissions de finances un pouvoir général de suivi et de contrôle de la mise en œuvre de la loi de finances.
Ces pouvoirs généraux se retrouvent dans 3 articles de la LOLF : 57,58 et 59.
– L'article 57 : Les commissions des finances des deux assemblées suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. A cet effet, les membres des commissions des finances procèdent à toute investigation sur pièce et sur place, et à toute audition qu'ils jugent utile. Ce pouvoir est assorti d'un droit de communication des documents administratifs et financiers y compris des documents qui sont rédigés par les services chargés de contrôle dans les administrations. Exceptions : secret médical et défense (sécurité).
Cet article 57 précise aussi que ces personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le rapporteur général de la commission des finances ont l'obligation de s'y soumettre et sont déliées du secret professionnel, exception faite du secret médical et de la défense.
– L'article 58 : Pour mener à bien ces contrôles, les commissions des finances peuvent faire appel à la Cour des Comptes. La Cour a l'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par les commissions des finances dans le cadre des missions de contrôle et d'évaluation. La Cour des Comptes doit réaliser toute enquête demandée par les commissions des finances sur la gestion de services ou organismes qu'elle (la Cour des Comptes) contrôle.
Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de 8 mois.
– L'article 59 : Dans le cadre d'une mission de contrôle et d'évaluation, lorsque la communication des renseignements ne peut être tenue au terme d'un délai raisonnable, les présidents des commissions des finances peuvent demander à la juridiction compétente statuant en référé de faire cesser cette entrave sous astreinte.
Ces contrôles sont une innovation de la LOLF. Grâce à eux, les modifications apportées aux crédits en cours d'exécution ne sont plus réalisées à la libre discrétion de l'administration.
La LOLF prévoit un certain nombre de cas dans lesquels les commissions des finances doivent être obligatoirement informées ou bien saisies pour avis. → Les commissions des finances disposent ajd d'un véritable droit à l'information.
Surtout depuis la LOLF, le parlement ne se borne pas à contrôler simplement le budget pendant l'exécution de la loi de finances. En effet, son contrôle s'étend après l'exercice budgétaire. Deux contrôles dans ce cas :
– celui qui porte sur la loi de règlement
– la mission d'évaluation et de contrôle
La loi de règlement est une catégorie de loi de finances qui intervient en n-1. La LOLF a renforcé la loi de règlement grâce au chaînage vertueux des finances publiques. La loi de finances initiale pour l'année prochaine ne peut pas être votée si la loi de règlement de l'année dernière n'a pas été adoptée en première lecture.
Malgré cela, la loi de règlement est encore considérée trop faible et cela tient notamment à la durée que les parlementaires passent sur le vote. Par exemple, en 2011, les députés ont passé 3h30 sur la loi de règlement, et les sénateurs 3h45. Tandis que pour la loi de finances initiale, 108h et 134h.
Ceci peut s’expliquer par le fait que les parlementaires ne tirent pas encore les conséquences de la loi de règlement, on ne sanctionne pas encore le gestionnaire qui aurait mal géré l’argent par exemple. Par ailleurs le fait majoritaire n’arrange pas cela, puisque les parlementaires vont difficilement critiquer l’exécutif du même parti.
Cette mission d’évaluation et de contrôle de la loi de finances a été mise en place au sein de la Commission des Finances de l’Assemblée en 1999, à la suite des conclusions du groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l’efficacité des finances publiques.
Elle présente la particularité d'être coprésidée par un député de la majorité et un député de l'opposition. Ses 16 membres appartiennent à la commission des finances et sont désignés par les groupes de politiques à parité entre majorité et opposition.
Le Président de la commission des finances et le rapporteur général en sont membres de droit.
Les rapports sont confiés à 2 ou 3 députés.
Méthodes de travail : nécessairement des auditions, mais peuvent également se déplacer ou envoyer des questionnaires. → Mêmes pouvoirs et moyens que les autres missions d'information.
Par ailleurs, la mission d'évaluation et de contrôle travaille en parallèle avec la Cour des Comptes qui est généralement consultée avant le choix des thèmes obtenus pour les rapports.
Elle délibère à huis-clos sur des conclusions, conclusions soumises à la Commission des finances qui se prononce sur la publicité ou non du rapport. Dans ces conclusions, l’on trouve des mesures concrètes d’amélioration des politiques publiques qui font ensuite l’objet d’un suivi un an après la publication du rapport.
La mission d'évaluation et de contrôle fonctionne bien : elle a influencé la création de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Toujours au sein de l'AN, cette mission permet de suivre l'application des lois de financement, et permet de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances sociales. Elle est coprésidée par un député de la majorité et d'un député de l'opposition. Ses 18 membres appartiennent à la commission des affaires sociales.
Le Code de la sécurité sociale lui donne des moyens pour obtenir des documents et pour effectuer des contrôles sur pièce et sur place sous réserve du secret de la défense et du secret médical.
Par ailleurs, cette mission est assistée par la Cour des Comptes et par l'IGAS (Inspection générale des affaires sociales).
Les conclusions de la mission sont présentées à la commission des affaires sociales et le rapport est publié dans des conditions prévues par le bureau de la commission. En application de l'article LO111-3 du Code de la sécurité sociale « lorsque la mission notifie des observations au Gouvernement ou à des organismes de sécurité sociale, ceux-ci ont l'obligation d'y répondre dans un délai de 2 mois. »
Cette année les sujets de cette mission sont :
- l’hospitalisation à domicile
- l’accès aux données personnelles détenues par les assurances maladies
Section II – Les contrôles administratifs
A côté des comptables publics, qui sont les premiers stades de contrôle des recettes et des dépenses, l'administration a mis en place différents services et corps administratifs de contrôle sous l'autorité du ministre des finances.
Ces contrôles, traditionnellement, reposaient sur deux grandes caractéristiques :
– ils ont été construits dans une logique de contrôle exhaustif de régularité
– ces contrôles étaient fondés sur la méfiance
Aujourd'hui, ces contrôles administratifs traditionnels demeurent, mais changent de nature, et ont été complétés par de nouveaux contrôles. Ils subissent deux grandes transformations qui interviennent dans le prolongement de la LOLF. La LOLF n'a pas introduit ces changements mais les a induits :
– ces contrôles intègrent aujourd'hui une logique partenariale et de collaboration. C'est ce que prouve le contrôle hiérarchisé et partenarial : dans ce cadre, l'ordonnateur et le comptable se mettent d'accord pour prioriser le contrôle sur les opérations les plus importantes
– ils intègrent également une logique de sélectivité et d'analyse des risques : c'est dans ce cadre qu'on assiste à la naissance du contrôle interne et du contrôle de gestion. Au sein de l'administration, on va créer des services chargés de conseiller l'ordonnateur et de le surveiller afin que les décisions soient meilleures.
= Corps d'inspection prestigieux.
En 1797, on a créé 12 inspecteurs généraux de la trésorerie placés directement à la disposition du ministre des finances et qui n'avaient pas d'affectation géographique particulière.
En 1800, les inspecteurs généraux de la trésorerie changent de nom : les vérificateurs généraux de la trésorerie. Ils vont être établis dans des divisions militaires et vont sillonner leurs départements, avec pour responsabilité d'accélérer le recouvrement de toutes espèces, de constater le progrès des rentrées, acter le reversement des fonds et en diriger l'envoi.
En 1801, on a remplacé par ce système par l’Inspection du Trésor public. La mission des inspecteurs généraux se cantonnait au contrôle de régularité, et à l’époque dans le cadre de leur mission, ils étaient envoyés par le ministre des finances auprès des receveurs et des payeurs pour faire toutes les vérifications qu’ils jugeaient nécessaires et s’assurer de la régularité de la gestion des comptables.
Aujourd'hui, l'IGF se caractérise par un effectif réduit (260 agents) recrutés à l'issu de l'ENA. L'IGF ne peut pas s'auto-saisir : elle doit intervenir à la demande du ministre du budget ou d'un autre ministre, et poursuit 4 missions différentes : une mission traditionnelle et 3 nouvelles missions :
– une mission d'inspection et de contrôle sur les comptes publics, sur les ordonnateurs et sur les comptables. Bien que ce soit une mission traditionnelle, elle ne représente que 6% de leur activité → devient une mission résiduelle. Cette mission s'opère essentiellement dans les services déconcentrés, et il s'agit de contrôler la rigueur des procédures, et d'apprécier l'efficacité de l'action.
Conséquences : les vérifications que fait l'IGF ne conduisent pas à des sanctions immédiates, car l'objectif premier de l'IGF est d'informer le ministre qui l'a saisi. L'IGF rend un rapport qui sera remis au ministre. Ce ministre prendra une décision : il pourra saisir la Cour des Comptes ou alors prononcer ce que l'on appelle un débet administratif en demandant au comptable de reverser la somme manquante.
En cas d'infraction pénale, l'IGF rédige un rapport qui sera transmis au ministre et au ministère public pour apprécier de l'opportunité des poursuites.
L'IGF peut également contrôler les comptes de toute personne qui a bénéficié de deniers publics
– une mission d'évaluation qui représente 40% de son activité. C'est une mission qui la conduit à porter une appréciation sur des organismes publics, ou sur des dispositifs publics. L'inspection dresse, à la demande du ministre du budget ou d'un autre ministre, un constat exhaustif et partagé (parmi tous les inspecteurs) à partir d'investigations approfondies, et ce pour mesurer la performance et vérifier l'adaptation du service/de l'organisme aux objectifs et aux besoins.
→ Nouveauté depuis 2015 : revues de dépense : dispositif d'évaluation des dépenses publiques instauré par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019. Ces revues ont pour objectif de documenter les mesures de redressement des comptes publics
– une mission de conseil : 26% de l’activité : L’IGF peut donner à la demande d’une administration une appréciation stratégique et également de formuler des propositions opérationnelles à la demande d'une administration
– une mission d'assistance : environ 25% de l'activité : elle consiste en des participations à des commissions, ou bien en l'assistance à des personnalités. Ex : les parlementaires en mission
L’IGF a rendu en juillet 2015 un rapport au sujet des régimes forestiers mis en œuvre par l’ONF dans les forêts des collectivités, en septembre 2015, elle a également rendu un rapport sur la caisse maladie des FR à l’étranger.
Section III – Les contrôles juridictionnels
→ Disposent d'une grande légitimité. Ils sont essentiellement connus pour les prises de position de la Cour des comptes, et personne ne doute du sérieux et de l'impartialité de ces prises de position.
Elle est souvent présentée comme une juridiction inutile. Elle a été créée après la WW2 par une loi du 25 septembre 1948. A l'époque, elle s'appelait « Cour de discipline budgétaire » et deviendra CDBF en 1963.
Lors de sa création, cette Cour avait pour objectif de rééquilibrer le système de responsabilité financière qui ne pèse que sur le comptable public. En effet, la CDBF devait sanctionner les ordonnateurs lorsqu'ils mettent en œuvre de manière irrégulière les dispositions de la loi de finances. Seulement, dès sa création, la CDBF s'est privée d'une large part de son champ de compétences en ne l'autorisant pas à juger les ministres et les élus locaux. Cela explique le faible nombre d'arrêts rendus depuis sa création : 190. Depuis 1948, on a essayé de la réformer plusieurs fois sans jamais y arriver.
→ En 1990, on avait déposé un projet de loi pour la réformer/réformer son champ de compétences qui n'a jamais abouti.
→ En 2005, un décret a remodelé cette procédure sans vraiment en augmenter l'efficacité.
→ En 2009, un projet de loi a été déposé pour la supprimer mais sans succès.
Jusqu'en 2005, la CDBF comprenait 2 conseillers d’État et 2 conseillers maîtres à la Cour des Comptes. Elle était présidée par le premier président de la Cour des Comptes, et vice-présidée par un membre du CE. Certains ordonnateurs ont dénoncé la partialité de la CDBF : en effet, certaines décisions de la CDBF faisaient intervenir des membres de la Cour des Comptes qui avaient eu à connaître de leur manquement dans leur mission de gestion.
C'est pourquoi un décret du 17 juin 2005 a reformé la composition de la CDBF. Elle est désormais formée de 12 personnes. Les membres peuvent désormais provenir des chambres régionales des comptes, des TA et des CAA. Permet d'éviter d'être jugé deux fois par la même personne.
→ En réalité, ce n'est pas un très gros changement car la CDBF entretient des liens étroits avec la Cour des Comptes. En effet, la présidence et la vice-présidence n'ont pas été modifiées. Par ailleurs, les fonctions de ministère public sont exercées par le procureur général près la Cour des Comptes.
La CDBF ne peut pas se saisir elle-même. Par ailleurs, elle ne peut être saisie que par un nombre restreint d'autorités publiques. Art.L314-1 du Code des juridictions financières : il s'agit de Président de l'AN, Président du Sénat, Premier ministre, ministre chargé des finances, les autres ministres (à condition qu'il s'agisse d'agents placés sous leur autorité), la Cour des Comptes, les Chambre Régionale des Comptes et le Procureur général près la Cour des Comptes → 8 autorités qui peuvent saisir la CDBF.
La CDBF est une juridiction financière qui reste distincte de la Cour des Comptes et qui réprime les agissements financiers de certaines personnes amenées à décider des fonds publics.
En est justiciable toute personne appartenant au cabinet d'un membre du gouvernement, tout fonctionnaire ou agent, civil ou militaire, de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements. Enfin, tout représentant administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des Comptes, soit au contrôle d'une Chambre Régionale des Comptes.
Les membres du gouvernement ne sont donc pas justiciables de la CDBF, de même pour les élus locaux dans le cadre de leurs fonctions. Toutefois, concernant ces élus locaux, le législateur a prévu quelques hypothèses où la CDBF peut être saisie :
– les élus locaux qui ne procèdent pas à l'exécution d'une décision de justice
– les élus locaux qui prennent un ordre de réquisition des comptables, et si suite à cet ordre ils ont entraîné un avantage injustifié à autrui, ayant entraîné un préjudice au trésor public
De plus, la CDBF réprime des infractions : elle sanctionne la violation des règles relatives à l'exécution des recettes, des dépenses et la violation des règles de gestion des biens publics. Elle sanctionne également l'octroi d'avantages injustifiés à autrui lorsque cela occasionne un préjudice au Trésor public.
Les sanctions sont les amendes et la publication des arrêts de condamnation au Journal Officiel. Or, la CDBF étant une juridiction administrative spécialisée, ses arrêts peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le CE.
→ Ces arrêts peuvent également faire l'objet d'un recours en révision si des faits nouveaux sont apparus après le prononcé de la sanction, et si ces faits sont de nature à établir la non-responsabilité de la personne. Ce recours est porté directement devant la CDBF → C'est arrivé une seule fois en 2005.
Un exemple : En 2015, la CDBF a rendu 8 arrêts pour 23 saisines. Un des arrêts concernait le président d'une SA qui est une filiale à 100% d'un EPIC ( montre qu'on a été amené à juger des personnes privées). Ces deux enités (SA et EPIC) sont soumises à contrôle de la Cour des Comptes. Ce président n'avait pas transmis les actes contractuels à l'avis préalable du contrôle économique et financier de l’État. → la CDBF a estimé que sa responsabilité était établie.
Dans la mesure où la CDBF prononce des amendes, des sanctions, elle doit respecter l’article 6§1 de la CEDH. Arrêt du 30/10/1998 LORENZI :
– les audiences doivent être publiques
– la personne qui instruit le dossier ne peut pas participer au délibéré
– la décision prise par la CDBF doit être lue publiquement par le Président de la Cour ou par un de ses membres
– + respect de l'article 6§1
Toutes ces exigences ont été reprises dans un décret du 17 juin 2005.
Ses origines remontent à 1256 (Cour du roi) créée par Saint Louis. Elle avait été créée dans une ordonnance qui prescrivait au maire d'établir chaque année des comptes à adresser à cette commission.
Fonctionnait plus ou moins bien : c'est une ordonnance de Philippe V, en 1320, qui va créer ce que l'on appelait des maîtres clercs qui étudiaient et analysaient les comptes de la Cour royale. (Ordonnance de Vivier-En-Brie).
Au fil du temps, l'organisation va se structurer → XVe siècle les maîtres clercs se réunissent au sein d'une chambre des comptes.
→ Va rester pareil jusqu'à la Révolution → Le jugement des comptes accusait un retard de plusieurs dizaines d'années, et de nombreux comptes n'étaient pas produits.
Les révolutionnaires ont supprimé la chambre des comptes et la remplacent par le corps législatif dans un décret de 1791 : L'AN devait régler les comptes de la nation. Il est toutefois vite apparu que ce nouveau système était inefficace car il n'avait ni les moyens ni l'autorité suffisants pour fonctionner.
Napoléon a décidé de rétablir une véritable juridiction financière. Par une loi du 16 septembre 1807, et par le décret impérial du 28 septembre 1807. A l'époque, cette Cour des comptes était centralisée. Ajd, il n'y a toujours qu'une Cour des comptes mais le législateur a créé, en 1982, des chambres régionales des comptes (CrC). Napoléon avait créé la Cour des comptes pour le tenir informé lui-même.
Dès le départ, le contrôle était exercé sous la forme juridictionnelle selon une procédure contradictoire écrite qui s'achevait par une décision prise collégialement. Ses règles de fonctionnement, essentiellement en ce qu'elles étaient centrées sur le contrôle juridictionnel des comptes vont progressivement être remises en cause à la moitié du XXe siècle.
1) Les structures de la Cour des comptes
Il existe la Cour des Comptes mais également les deux grandes structures qui lui sont rattachées.
– 7 chambres, et à la tête de chacune, un président
– un premier Président
– un parquet qui réunit un procureur général et des avocats généraux qui ont pour but de requérir l’application de la loi financière (ils défendent l’État et ses intérêts)
Il y a également d’autres structures dans leurs locaux, présidées par le 1er Président de la Cour des Comptes, et avec des membres de la Cour des Comptes :
– Le Haut Conseil des Finances publiques, a été créé par la loi organique du 17 décembre 2012 qui met en œuvre le TSCG, qui tente de renforcer la rigueur budgétaire dans les États. Dans ce traité l’UE demandait de mettre en place un organisme indépendant, c’est le cas par cet organe, mais celui-ci est placé auprès de la Cour des comptes et est présidé par le 1er président. Il rend des avis sur des estimations sur lesquelles reposent les textes financiers.
→ Mandat de 5 ans renouvelable une fois pour les magistrats de la Cour des comptes et non renouvelable pour les autres.
– Le Conseil de prélèvement obligatoire (2005), mais créé en 1973 car initialement le Conseil des impôts. Sa mission est d’apprécier l’évolution et l’impact économique social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires. Il est également chargé de formuler des recommandations relatives à ces prélèvements.
– La Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits (2000) pour contrôler les comptes et la gestion des 27 sociétés chargées de la gestion collective des droits d'auteur.
2) Le personnel de la Cour des comptes
C'est une juridiction administrative spécialisée.
Chaque chambre est présidée par un président avec un conseiller maître, des conseillers référendaires et des auditeurs. Il est possible qu'ils fassent appel à des experts extérieurs.
3) L’indépendance financière de la Cour des comptes
Le budget de la juridiction financière était traditionnellement rattaché au Ministère des finances, c’était une anomalie par rapport à son indépendance. Au moment de l’adoption de la LOLF, les parlementaires ont souhaité doter les juridictions financières de crédits qui proviennent de missions différentes.
Désormais, on trouve le budget dans la mission « conseil et contrôle de l'État » qui regroupe le budget de la Cour des Comptes, des Chambre Régionale des Comptes mais aussi du CE, des CAA et des TA.
On a des missions traditionnelles et des nouvelles missions.
1) La mission traditionnelle : le contrôle juridictionnel
a) Le sens du contrôle
Le contrôle juridictionnel vise à s'assurer du respect des règles d'exécution des recettes et des dépenses et du respect du principe de séparation ordonnateur/comptable. Il s'agit d'un contrôle de régularité des opérations effectuées par les comptables publics.
Art.L111-1 et L111-3 du Code des juridictions financières : La Cour des comptes juge des comptes des comptables publics et vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques. → Contentieux objectif : on juge non pas une personne mais un compte.
Si les comptables n'ont pas satisfait à leurs obligations, la CdC pourra exiger d'eux des justifications et s'ils n'y arrivent pas elle pourra les mettre en débet.
Si le comptable a satisfait à ses obligations, la Cour le décharge de sa fonction, et va lui donner quitus de sa gestion lorsqu'il aura quitté ses fonctions.
Le juge des comptes ne peut fonder sa décision que sur des éléments matériels des comptes, à l'exclusion de toute considération relative au comportement du comptable.
b) La procédure de contrôle
Chaque année, les comptables publics justiciables de la CDBF doivent faire parvenir leurs comptes à la CdC. Leurs comptes vont être contrôlés au hasard → le choix des comptes ne procède pas d'une saisine, mais d'un arrêté du président de la chambre pris après avis du ministère public.
Ensuite, est désigné un magistrat instructeur qui va mener une enquête et qui va recueillir les infos/documents qu'il souhaite auprès de l'organisme contrôlé.
Ce magistrat instructeur dispose d'un droit de communication qui oblige les dirigeants (toutes les personnes qui détiennent des informations que le magistrat souhaite consulter), à les lui communiquer sous peine d’une amende de 15 000€.
A la fin de l'instruction, le magistrat va rédiger un rapport d'instruction transmis au parquet. Le ministère public est ensuite libre d'engager ou non des poursuites. S'il décide qu'il faut engager des poursuites, il va saisir la chambre compétente dans sa formation de jugement.<