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Timestamp: 2016-10-26 17:11:46
Document Index: 178449900

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 20', 'Art. 4', 'Art. 16', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 102', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 56', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 20', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 20', 'Art. 56']

103 Ia 13026. Urteil vom 13. Juli 1977 i.S. Invertax und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich
Art. 4 Cst.; approbation des actes l�gislatifs et r�glementaires cantonaux par l'autorit� f�d�rale, contr�le abstrait des normes. L'approbation par la Conf�d�ration d'un acte l�gislatif ou r�glementaire cantonal ne met pas obstacle � l'examen ult�rieur de celui-ci par les autorit�s de recours cantonales et f�d�rales, dans le cadre d'une proc�dure tendant au contr�le abstrait des normes. Faits � partir de page 131
Gest�tzt auf Art. 20 der bundesr�tlichen Verordnung vom 18. Januar 1966 �ber die Arbeits- und Ruhezeit der berufsm�ssigen Motorfahrzeugf�hrer (ARV) und mit Erm�chtigung der kantonalen Polizeidirektion erliess der Stadtrat von Z�rich am 2. April 1975 Sonderbestimmungen �ber die Arbeits- und Ruhezeit der Taxif�hrer in der Stadt Z�rich (im folgenden kurz als Sonderbestimmungen bezeichnet). Diese wurden am 16. April 1975 im Amtsblatt der Stadt Z�rich ver�ffentlicht und auf den Tag nach der Ver�ffentlichung in Kraft gesetzt. Der Text der Sonderbestimmungen war schon vor deren Annahme durch den Stadtrat vom Bundesamt f�r Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) am 28. Februar 1975 genehmigt worden.
Die drei Beschwerdef�hrer fochten einzelne dieser Vorschriften beim Statthalteramt des Bezirkes Z�rich an, das jedoch ihren Rekurs abwies. Auf einen gegen diesen abweisenden Entscheid erhobenen Rekurs trat der Regierungsrat des Kantons Z�rich mit Beschluss vom 15. Dezember 1976 nicht ein, im wesentlichen mit der Begr�ndung, dass die angefochtenen Sonderbestimmungen vom BIGA bereits genehmigt worden seien und es nicht Aufgabe des Regierungsrates sein k�nne, im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens �ber vom Bund genehmigtes kommunales Recht zu befinden; hiezu sei er nicht zust�ndig.
Gegen diesen Nichteintretensentscheid wird wegen formeller Rechtsverweigerung staatsrechtliche Beschwerde gef�hrt. Das Bundesgericht heisst diese gut, aus folgenden
"1 Die Kantone oder die von ihnen erm�chtigten Gemeinden k�nnen f�r Taxif�hrer in st�dtischen Verh�ltnissen anstelle der Art. 4-9 und 15-17 andere Bestimmungen aufstellen und diese auch f�r selbst�ndigerwerbende Taxif�hrer anwendbar erkl�ren.
2 Die Sonderbestimmungen bed�rfen der Genehmigung der Eidgen�ssischen Polizeiabteilung. Sie wird nur erteilt, wenn die gesamte zeitliche Beanspruchung der Taxif�hrer auf Grund der Sonderbestimmungen die in der Verordnung festgelegten H�chstgrenzen nicht �berschreitet und wenn die vorgesehene Kontrolle wirksam ist. Die Kantone haben den Vollzug der Sonderbestimmungen zu �berwachen.
3 Die Kantone k�nnen anordnen, dass die F�hrer der im Kanton immatrikulierten Taxis anstelle des Arbeitsbuches (Art. 16 und 17) Kontrollkarten f�hren, die von aussen sichtbar an der Windschutzscheibe der Fahrzeuge anzubringen sind; sie k�nnen eine solche Regelung auch f�r selbst�ndigerwerbende Taxif�hrer anwendbar erkl�ren. Die Kontrollkarten m�ssen die wesentlichen Rubriken des Arbeitsbuches enthalten und bed�rfen der Genehmigung der Eidgen�ssischen Polizeiabteilung."
In Art. 20 ARV war urspr�nglich (Fassung vom 18. Januar 1966) das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement als Genehmigungsinstanz bezeichnet. An seine Stelle trat mit der Revision vom 9. Mai 1973 das BIGA, das im vorliegenden Fall im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch zust�ndig war. Inzwischen wurde diese Aufgabe der Eidg. Polizeiabteilung �bertragen (�nderung vom 12. Februar 1975, in Kraft seit 1. April 1975). Inhaltlich hat sich an Art. 20 ARV seit 1973 nichts ge�ndert.
2. a) Die Sonderbestimmungen, die die Stadt Z�rich aufgrund der den Kantonen oder Gemeinden in Art. 20 ARV vorbehaltenen Rechtssetzungskompetenz erlassen hat, stellen kantonales (bzw. kommunales) Recht dar. Dass sie einen subsidi�r bereits durch Bundesrecht geregelten Bereich beschlagen und der Genehmigung durch eine Bundesbeh�rde unterliegen, macht sie nicht zu eidg. Recht (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, S. 122; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Bd. I Nr. 712 und 802; VPB 1970-1971 Nr. 5 S. 35; VEB 1956 Nr. 9 S. 39, 1948-50 Nr. 3 S. 15). Es besteht insofern kein Hindernis, diese Sonderbestimmungen einer abstrakten kantonalen Normenkontrolle zu unterwerfen.
b) Im angefochtenen Entscheid wird denn auch nicht in Abrede gestellt, dass die vom Stadtrat von Z�rich erlassenen Sonderbestimmungen an sich nach kantonalem Verfahrensrecht mittels Rekurs angefochten werden k�nnen. Der Regierungsrat h�lt jedoch im vorliegenden Fall eine abstrakte Normenkontrolle durch eine kantonale Rechtsmittelinstanz deshalb BGE 103 Ia 130 S. 133f�r unzul�ssig, weil die fraglichen Sonderbestimmungen von einer Bundesbeh�rde bereits genehmigt worden sind.
H�tten die st�dtischen oder kantonalen Instanzen mit der Einholung der Genehmigung gem�ss Art. 20 ARV zugewartet, bis �ber die G�ltigkeit der beschlossenen Sonderbestimmungen im kantonalen Anfechtungsverfahren entschieden ist, so w�re der Rekurs an den Regierungsrat nach der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Argumentation offenbar zul�ssig gewesen. Die Beh�rde h�tte es danach in der Hand, durch eine fr�hzeitige Einholung der eidg. Genehmigung eine abstrakte Normenkontrolle durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu verhindern.
3. a) Die Genehmigung kantonaler Erlasse durch den Bundesrat, wie sie in Art. 102 Ziff. 13 BV vorgesehen ist, hat im allgemeinen nur den Charakter einer provisorischen Rechtskontrolle. Sie bezweckt die Beseitigung solcher Vorschriften, die sich bereits aufgrund einer ersten, allgemeinen Pr�fung als bundesrechtswidrig erweisen. Mit der Erteilung der Genehmigung wird dementsprechend nicht verbindlich festgestellt, dass die betreffenden kantonalen Vorschriften rechtm�ssig seien, sondern es k�nnen allf�llige M�ngel derselben mit den zur Verf�gung stehenden Rechtsmitteln durch Anfechtung des Erlasses oder eines darauf gest�tzten Anwendungsaktes noch geltend gemacht werden. Die erteilte bundesr�tliche Genehmigung schliesst eine nochmalige �berpr�fung des Erlasses in einem abstrakten Normenkontrollverfahren vor der zust�ndigen eidgen�ssischen Rechtsmittelinstanz (Bundesgericht oder Bundesrat) nicht aus, und sie steht auch einer nachtr�glichen konkreten Normenkontrolle nicht entgegen (BGE 81 I 137 f. , BGE 71 I 251 ff., BGE 70 I 249; VPB 1970-1971 Nr. 5 S. 35 und Nr. 20 S. 68; VEB 1956 Nr. 9 S. 38/39; AUBERT, a.a.O. Nr. 799 und 800; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O. S. 136/37). Lediglich bei Verweigerung der Genehmigung ist eine Anfechtung der Norm ausgeschlossen, da diese damit ihren Rechtsbestand verliert und als Anfechtungsobjekt entf�llt (BGE 84 I 66; VPB 1970-1971 Nr. 5 S. 35). Auch die kantonalen Rechtsmittelbeh�rden sind an die bundesr�tliche Genehmigung eines kantonalen Erlasses nicht in weitergehendem Masse gebunden (BGE 61 I 443 f. mit Hinweis; BERNHARD SCHAUB, Die Aufsicht des Bundes �ber die Kantone, Diss. Z�rich 1957, S. 204 f.; vgl. auch BGE 91 I 314 und BGE 103 Ia 130 S. 13482 I 219 sowie IMBODEN/RHINOW, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 5. A. Bd. II Nr. 143 S. 1058 ff.).
b) Die bundesr�tliche Genehmigung hat grunds�tzlich bloss deklaratorischen Charakter. Als konstitutiv gilt sie nur dort, wo das Bundesrecht dies ausdr�cklich vorsieht oder wo es sich aus dem System oder aus den Materialien des Bundesrechtes eindeutig ergibt (BGE 81 I 138 mit Hinweisen; VPB 1966-67 Nr. 152 S. 255/56). Derartige kantonale Vorschriften, die erst mit der eidg. Genehmigung rechtsg�ltig oder vollziehbar werden, bleiben jedoch kantonales Recht (FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O. S. 137 Anm. 61), und es ist anzunehmen, dass auch eine mit konstitutiver Wirkung genehmigte Norm im Sinne der vorstehenden Ausf�hrungen noch angefochten werden kann. Die bundesr�tliche Genehmigung, ob konstitutiv oder nicht, ist nur ein aufsichtsrechtliches Mittel, um die Bundesrechtm�ssigkeit bestimmter kantonaler Erlasse leichter und wirksamer kontrollieren zu k�nnen; sie hat nicht den Zweck, die Anfechtungsm�glichkeiten des B�rgers einzuschr�nken (VEB 1956 Nr. 9 S. 39).
c) Die dargestellten Grunds�tze unterliegen allenfalls dann einer gewissen Einschr�nkung, wenn der genehmigungsbed�rftige kantonale Erlass auf einer Delegation in einer bundesr�tlichen Verordnung beruht. Nach BGE 61 I 444 ist in einem solchen Falle die Genehmigung des Bundesrates insofern verbindlich, als der Richter die kantonalen Vorschriften nicht mehr auf ihre �bereinstimmung mit der bundesr�tlichen Verordnung zu �berpr�fen hat; die R�ge der Verletzung von �bergeordnetem Bundesrecht bleibt jedoch zul�ssig (vgl. dazu FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O. S. 137 Anm. 57, und BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 313/14).
4. Der hier in Frage stehende kantonale Erlass hat seine Grundlage in einer bundesr�tlichen Verordnung, welche die dem Bundesrat durch Art. 56 SVG einger�umten Rechtsetzungskompetenzen in einem bestimmten Teilbereich in dem Sinne an die Kantone weiterdelegiert, dass diese die subsidi�r geltende bundesrechtliche Regelung durch kantonales Recht ersetzen d�rfen. Zust�ndig zur Erteilung der nach Art. 20 ARV geforderten bundesrechtlichen Genehmigung ist nicht der Bundesrat, sondern eine diesem untergeordnete Verwaltungsinstanz (heute die eidg. Polizeiabteilung).
a) Der blosse Hinweis des Regierungsrates, dass die angefochtenen Sonderbestimmungen "vom Bund genehmigt" BGE 103 Ia 130 S. 135seien, gen�gt nach dem Gesagten nicht, um die Unzul�ssigkeit eines kantonalrechtlichen abstrakten Normenkontrollverfahrens zu begr�nden. Geht man davon aus, dass die bundesrechtliche Genehmigung auch in einem Fall der vorliegenden Art nur die Funktion einer vorl�ufigen Rechtskontrolle hat und mit ihrer Erteilung die Rechtm�ssigkeit der betreffenden kantonalen Vorschriften nicht verbindlich festgestellt ist, so besteht f�r eine Anfechtung des Erlasses in einem kantonalen Rekursverfahren durchaus Raum; der Regierungsrat w�rde damit nicht, wie er anzunehmen scheint, zur Aufsichtsbeh�rde �ber Bundesinstanzen.
b) Es ist insbesondere zu beachten, dass die eidg. Genehmigungsinstanz die ihr unterbreiteten Sonderbestimmungen nach Art. 20 ARV in erster Linie unter einem spezifischen Gesichtswinkel zu pr�fen hat. Sie darf die Genehmigung nur erteilen, "wenn die gesamte zeitliche Beanspruchung der Taxif�hrer auf Grund der Sonderbestimmungen die in der Verordnung festgelegten H�chstgrenzen nicht �berschreitet und wenn die vorgesehene Kontrolle wirksam ist". Die eidg. Genehmigungsbeh�rde hat somit das Schwergewicht ihrer Pr�fung auf die Frage zu legen, ob die kantonalen Sonderbestimmungen geeignet sind, die bundesrechtlich vorgeschriebene Begrenzung der zeitlichen Beanspruchung sicherzustellen, und insofern f�r die ersetzten Normen der ARV einen tauglichen Ersatz bieten. Diese Voraussetzungen kann eine zur Genehmigung unterbreitete kantonale Sonderregelung beispielsweise auch dann erf�llen, wenn sie das angestrebte Ziel mit unverh�ltnism�ssig scharfen Mitteln verfolgt oder zwischen verschiedenen Kategorien von Betroffenen unzul�ssige Rechtsungleichheiten schafft. (Dass fakultative Sonderbestimmungen ihrem Inhalt nach u.U. auch gegen kantonales Recht verstossen k�nnen, sei nur am Rande erw�hnt). Derartige verfassungsrechtliche M�ngel treten h�ufig erst zutage, nachdem sich die vom Erlass Betroffenen ge�ussert haben. Im Genehmigungsverfahren vor der Bundesbeh�rde besteht eine solche �usserungsm�glichkeit in der Regel nicht. Es hat daher auch praktisch durchaus seine Berechtigung, wenn neben dem eidg. Genehmigungsverfahren auf ein Rechtsmittel der Betroffenen hin noch ein abstraktes Normenkontrollverfahren er�ffnet werden kann. Auf Bundesebene besteht eine derartige Anfechtungsm�glichkeit ohnehin, und es ist nicht einzusehen, wieso eine vorangehende �berpr�fung des Erlasses durch kantonale Rechtsmittelinstanzen BGE 103 Ia 130 S. 136ausgeschlossen sein sollte. Auf BGE 61 I 444 kann sich der Regierungsrat zur Begr�ndung seines gegenteiligen Standpunktes nicht berufen. Die in jenem Entscheid aufgestellte Regel (vgl. E. 3c), deren Richtigkeit bei einem neuen Entscheid zu �berpr�fen w�re, ist hier schon deshalb nicht anwendbar, weil der angefochtene kantonale Erlass nicht vom Bundesrat, sondern einer diesem untergeordneten Verwaltungsinstanz genehmigt worden ist. Dass es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf ankommt, ob die eidg. Genehmigung konstitutiv wirkt oder nicht, wurde bereits dargelegt (E. 3b).
c) In einem gleichgelagerten fr�heren kantonalen Rekursverfahren hat sich denn auch der Regierungsrat ohne weiteres f�r befugt gehalten, vom eidg. Volkswirtschaftsdepartement bereits genehmigte kommunale Sonderbestimmungen im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nochmals zu �berpr�fen, so wie sich auch der Bundesrat in dem daran anschliessenden eidg. Rechtsmittelverfahren (f�r das die Rechtslage vor der Revision des OG von 1968 massgebend war) als Beschwerdeinstanz an die erteilte Genehmigung nicht als gebunden erachtet hat (Entscheid des z�rcherischen Regierungsrates vom 19. Juni 1968 und des Bundesrates vom 16. Februar 1972 i.S. Invertax und Mitbeteiligte). Es wurde als selbstverst�ndlich angesehen, dass die bereits erteilte Genehmigung einer uneingeschr�nkten abstrakten Normenkontrolle durch die zust�ndigen kantonalen und eidgen�ssischen Rechtsmittelinstanzen nicht im Wege stand.
d) Indem der Regierungsrat in Abweichung von seiner fr�heren Rechtsprechung im vorliegenden Fall eine materielle �berpr�fung der angefochtenen Sonderbestimmungen ohne stichhaltigen Grund ablehnte, verletzte er Art. 4 BV. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen.
81 I 137,
84 I 66,
81 I 138
Art. 20 der bundesr�tlichen Verordnung vom 18. Januar 1966 �ber die Arbeits- und Ruhezeit der berufsm�ssigen Motorfahrzeugf�hrer (ARV),
Art. 56 SVG