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Timestamp: 2019-01-23 03:36:46
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﻿ CONCEPTO 1901 DE JULIO 17 DE 2008
CONCEPTO 1901 DE 17 DE JULIO DE 2008
CONTENIDO:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - APORTES PATRONALES DEL SISTEMA GENERAL DE SALUD. SE ANALIZA EL CONCEPTO DE PARAFISCALIDADLA INEMBARGABILIDAD Y LAS EXCEPCIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN LA SALUD, SISTEMA DE SALUD, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Concepto 1901 de julio 17 de 2008
Rad.: 11001-03-06-000-2008-00037-00
Número interno 1.901
Ref.: Presupuesto general de la Nación - sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud.
Tales recursos son contribuciones parafiscales y pertenecen al sistema de seguridad social integral.
Inembargabilidad de los mismos.
Obligación de cumplimiento de las órdenes judiciales de embargo por parte de las entidades financieras.
El señor Ministro de la Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt, formula a la Sala una consulta sobre si resulta procedente constitucional y legalmente la práctica de medidas cautelares sobre los recursos del presupuesto general de la Nación - sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud y la manera como deberían actuar los bancos comerciales frente a una eventual medida de embargo de tales recursos.
Manifiesta el Ministro de la Protección Social que la transferencia de los aportes patronales del sistema general de participaciones (en adelante SGP) se realizaba de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 58 de la Ley 715 de 2001, modificado mediante la adición de un parágrafo que hizo el artículo 34 de la Ley 1176 de 2007, el cual ha suscitado “graves temores entre quienes manejarían el nuevo esquema, por la posibilidad de que se llegase a ejecutar algún procedimiento cuya consecuencia fuese la desviación de estos recursos a fines ajenos a su naturaleza y a dejar en la desprotección a los servidores públicos de la red pública hospitalaria, como sería el caso si se practica una medida de embargo respecto de las cuentas maestras, generando gravísimos perjuicios a todos los trabajadores del sector salud del país y sin que existan opciones diferentes para subsanar un evento como el descrito”.
Explica el consultante la forma como se realizaba el giro del SGP - aportes patronales con anterioridad a la Ley 1176 de 2007.
1.1. El artículo 58 de la Ley 715 de 2001.
La Ley 715 de 2001, ley orgánica que reguló los recursos y competencias de las entidades territoriales en la prestación de los servicios de educación y salud, estableció en el artículo 58 la forma en que debían entregarse los recursos a las entidades territoriales y sus entes descentralizados para que los destinaran a los aportes patronales de los empleados del sector salud.
“ART. 58.—De los aportes patronales. Las sumas correspondientes a los recursos que las entidades territoriales y sus entes descentralizados, deben destinar como aportes patronales de los empleados del sector salud, que se venían financiando con los recursos del situado fiscal, deberán ser pagadas con cargo a los recursos del sistema general de participaciones de salud y deben ser giradas directamente por la Nación a los fondos de pensiones y cesantías, administradoras de riesgos profesionales y a las entidades promotoras de salud a las cuales se encuentren afiliados los trabajadores.
PAR.—Cuando una entidad beneficiaria del sistema general de participaciones, haya registrado en los años anteriores a la vigencia de la presente ley, excedentes por el pago de aportes patronales deberá destinarlos así:
b) Una vez efectuado el saneamiento de los aportes patronales, los saldos existentes podrán ser solicitados por la entidad territorial y adicionados a su presupuesto para financiar la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, de acuerdo con el reglamento que expida el Ministerio de Salud” (destaca la Sala).
Señala el ministro que la Ley 715 de 2001 al definir las competencias de las entidades territoriales en el sector salud, determinó que una parte de los recursos transferidos a estas, debía destinarse al pago de los aportes patronales de sus hospitales públicos.
Explica el ministro el mecanismo de pago directo a las administradoras de seguridad social, así:
“Este mecanismo simplemente significa que, en lugar de entregar los recursos, digamos físicamente, para que la entidad territorial pague los servicios de salud antes mencionados a sus propias entidades prestadoras de salud, se entregan a las administradoras en las que están afiliados los trabajadores de los hospitales, sin situación de fondos, vía aportes patronales, de manera que los recursos del sistema general de participaciones finalmente se destinan a pagar los servicios de salud que se prestan a esta población, pero en lugar de entregarlos en efectivo por cada servicio prestado, se asume parte de este costo a través del pago de los aportes patronales”.
Agrega que el mecanismo de pago se implementó dada la importancia de la red pública hospitalaria que incluye a más de ochocientas (800) entidades con una nómina directa de cincuenta mil (50.000) trabajadores que podían verse perjudicados por la ausencia de pago de los aportes correspondientes a cada uno de los subsistemas de la seguridad social, y con varios fines principales:
1. Evitar una serie de trámites administrativos y presupuestales y el movimiento físico de los recursos de la Nación a sus entidades territoriales, minimizando costos asociados a un gran número de transacciones financieras, dada la cuantía de los recursos por este concepto que en el 2007 representó para la Nación un giro de 366.000 millones de pesos.
2. Evitar la desviación de tales recursos a otros fines diferentes al pago de los aportes patronales, “derivada de las medidas cautelares que con infortunada frecuencia algunos jueces de la República ordenan y que se hacen efectivas aun respecto de recursos inembargables, como estos”, según lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley 715 de 2001.
3. Evitar que estos dineros no llegaran a su legítimo destino o que fueran retenidos en su remisión, por lo cual el legislador “precaviendo estos eventos ordenó su giro, llamémosle físico, directamente a las administradoras por parte de la Nación, es decir el giro se hacía a las entidades beneficiarias del SGP - aportes patronales sin situación de fondos”.
1.2. Los excedentes de los aportes patronales.
Adicionalmente, el artículo 58 de la Ley 715 de 2001 dispuso la destinación de los excedentes de los mencionados recursos, determinando que se debían dirigir al saneamiento de aportes patronales de años anteriores y una vez efectuado el saneamiento, los podía solicitar la entidad territorial para financiar la prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda (es decir, que no se encuentra afiliada al sistema general de seguridad social en salud, bien sea en el régimen contributivo o en el subsidiado).
Expresa que los excedentes se presentan por el sistema de giro de los aportes patronales ya que existen diferencias entre el valor de los aportes patronales calculados y girados y los realmente debidos en determinados momentos, puesto que “cada departamento informa al ministerio cuál será el valor anual, para la siguiente vigencia, que corresponderá a cada administradora de los subsistemas de pensiones, salud, riesgos profesionales y cesantías, por los trabajadores de las entidades beneficiarias del SGP - aportes patronales y el ministerio procede a girar cada mes a cada administradora la doceava parte así definida”.
Manifiesta que los excedentes existen básicamente por tres inconvenientes que se presentan en la operación:
1. El primero consiste en que se calcula por adelantado el aporte patronal, pero hay trabajadores que se retiran o cambian de administradora en el año.
2. El segundo inconveniente es que el cálculo se basa en unas plantas de personal que tienen algunas vacantes que van a ser llenadas y no lo son en el tiempo estimado.
3. El tercero se refiere a la falta de diligencia de algunas entidades de remitir a cada administradora las autoliquidaciones con el pago del aporte del trabajador.
Finalmente, se presentaba una acumulación o déficit de recursos que perjudicaba tanto a los servidores públicos de las entidades hospitalarias, pues no había una información individualizada confiable, como a las entidades en la medida en que se podían generar a su cargo eventuales intereses de mora.
1.3. El artículo 34 de la Ley 1176 de 2007.
Para dar una solución a la problemática, el artículo 34 de la Ley 1176 del 27 de diciembre de 2007, “por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, estableció lo siguiente:
“ART. 34.—Artículo nuevo. Adiciónese un parágrafo 2º al artículo 58 de la Ley 715 de 2001, así:
PAR. 2º—Los giros de los aportes patronales a los que se refiere este artículo deberán ajustarse al esquema de recaudación de aportes previsto para el sistema de seguridad social integral. Para el efecto, dichos recursos se continuarán presupuestando y contabilizando sin situación de fondos, y se entenderá que la Nación los gira una vez los distribuya y deposite en las cuentas maestras abiertas para este propósito, por cuenta de las entidades del nivel territorial, en las que obren tantas subcuentas como entidades empleadoras de nivel territorial y sus entes descentralizados sean beneficiarias (sic) de los aportes patronales. De dichas subcuentas se debitarán y distribuirán electrónicamente los recursos correspondientes a cada administradora del sistema de seguridad social integral, una vez las entidades empleadoras cumplan con las obligaciones que les competen en materia de información y de giro de los descuentos que por concepto de aportes le (sic) hayan efectuado a sus trabajadores”.
El Ministerio de la Protección Social diseñó entonces el procedimiento técnico para que con base en un cruce de la información de manera electrónica “on line”, se proceda a “efectuar la remisión del dinero, este sí con situación de fondos a las cuentas definidas por cada administradora para la recaudación de aportes”.
El ministro describe el nuevo mecanismo y manifiesta:
“(...) si bien las cuentas maestras aquí mencionadas se encuentran abiertas bajo el nombre y NIT del Ministerio de la Protección Social, el ministerio en realidad no es el titular de las mismas, pues él solo cumple las funciones de mandatario que le defirió el legislador.
También es claro que los recursos allí registrados no le pertenecen a la Nación, que ya los giró a su destinatario final (las administradoras) una vez los distribuye, pues así lo presumió la ley.
Tampoco puede decirse que estas cuentas pertenecen a las entidades territoriales ni a los hospitales beneficiarios del SGP-aportes patronales, pues los recursos pertenecen al sistema de seguridad social integral, siendo las cuentas aquí mencionadas un simple instrumento o herramienta tecnológicamente indispensable, una mera formalidad necesaria para hacer el pago de los aportes parafiscales de la seguridad social...” (resalta la Sala).
No obstante lo anterior, existe el temor de que se pudiera decretar un embargo, judicial sobre las cuentas maestras y los bancos tuvieran que actuar en consecuencia, con lo cual se afectaría de manera grave, el SGP y los aportes patronales de seguridad social de los servidores públicos de la salud en el país.
“1. ¿Resulta ajustado a la Constitución y a ley, la práctica de medidas cautelares respecto de los recursos del SGP - aportes patronales, cuya destinación es el pagó de los servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda?
2. ¿Resulta ajustado a la Constitución y a ley, la práctica de medidas cautelares en contra del titular de las cuentas maestras, respecto de los aportes parafiscales del sistema de seguridad social que ya fueron girados aun cuando consten a su nombre de acuerdo con la presunción legal, con destino a las administradoras de los subsistemas?
3. En consideración a la doble destinación específica de estos recursos a la prestación de servicios del sector salud y al pago de aportes parafiscales del sistema de seguridad social integral ¿estos recursos pueden ser utilizados para otros fines, como el pago de alguna obligación en cabeza de la entidad del orden nacional titular del contrato bancario - Ministerio de la Protección Social, mediante un embargo?
4. ¿Está obligada una entidad financiera a proceder a la práctica de medidas cautelares sobre las cuentas maestras cuyo titular aparente es una entidad del orden nacional, aun cuando la ley estableció que se entendían ya girados a nombre de las administradoras del sistema de seguridad social integral?
5. ¿Está obligada una entidad financiera, a desconocer la destinación constitucional y legal de los recursos del sistema general de participaciones - aportes patronales y a practicar medidas cautelares respecto de recursos que obran en las cuentas maestras, pero que no pertenecen ni a la Nación, ni a las entidades territoriales, ni a las entidades hospitalarias sino al sistema general de seguridad social integral?
6. En el caso de que se estime que la respuesta a la pregunta anterior fuese negativa, ¿qué medidas pueden adoptarse para impedir la desviación de los recursos públicos parafiscales del SGP - aportes patronales y del sistema de seguridad social integral a fines diferentes a la prestación de servicios de salud?
3.1. Los aportes patronales a la seguridad social son recursos parafiscales y por tanto, tienen destinación específica.
3.1.1. El concepto de parafiscalidad y su finalidad exclusiva.
En primer lugar, la Sala considera necesario referirse al carácter de recursos parafiscales que tienen los aportes patronales destinados a la seguridad social integral y por tanto, a su destinación específica, no susceptible de ser alterada por una medida cautelar.
Sobre la parafiscalidad, concepto tributario que adquirió rango constitucional con la Carta del 1991, la Corte Constitucional en la Sentencia C-449 del 9 de julio de 1992, relativa al Fondo Nacional del Café, hizo estos planteamientos:
“La parafiscalidad es una técnica de las finanzas públicas que nace en Francia y se desarrolla luego en el mundo con diversos contenidos. Sin embargo en todos los casos la parafiscalidad tiene un común denominador: son recursos extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector, con exclusión del resto de la sociedad (resalta la Sala).
Para la doctrina, los recursos parafiscales se encuentran a mitad de camino entre las tasas y los impuestos sin confundirse con ellos. Ahora, como anota Laubadére, “las tasas parafiscales pueden ser percibidas ya sea en provecho de ciertos organismos públicos, ya en provecho de ciertos organismos privados” (1) .
La Constitución Política de 1991 consagró la parafiscalidad expresamente en dos artículos: el 150.12 y 338 inciso primero. El origen de la norma se encuentra en la constancia del delegatario Alfonso Palacio Rudas en la asamblea nacional constituyente, donde se afirma que “constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad...”” (2) .
Por su parte, esta Sala en diversos conceptos se ha pronunciado sobre la parafiscalidad y sus aplicaciones en determinadas actividades económicas. Así por ejemplo, en el Concepto 923 del 27 de noviembre de 1996, manifestó lo siguiente:
“Precisa el profesor Duverger que “se califican de parafiscales... las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo más importante. Hay además otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cámaras profesionales, comités, centros técnicos, etc.” (ob. cit., pág. 85).
Ahora bien, encontramos una definición legal en el artículo 2º de la Ley Orgánica 225 de 1995, el cual modificó el artículo 12 de la Ley Orgánica 179 de 1994 y corresponde al artículo 29 del Decreto 111 de 1996 que compiló el estatuto orgánico del presupuesto. Dice así esta norma:
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación, se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración” (resaltado fuera del texto).
Igualmente, en el Concepto 1480 del 8 de mayo de 2003, la Sala se refirió concretamente a la naturaleza jurídica parafiscal de los aportes tanto los patronales, como los de los afiliados al sistema de seguridad social integral y en especial al sistema general de pensiones, y a su destinación específica y exclusiva que implica que los recursos no pertenecen al tesoro público ni a los aportantes ni a las administradoras sino al sistema mismo, conclusión válida también para salud. Expuso los siguientes planteamientos, a los cuales se remite la Sala en esta oportunidad:
“De conformidad con los artículos 4º y 5º de la Ley 100, la seguridad social es un servicio público obligatorio, que otorga un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, el cual se prestará a través del sistema de seguridad social integral, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la ley (art. 8º) (resalta la Sala).
Tal como lo indicó la Corte Constitucional refiriéndose al sistema general de seguridad social en salud en Sentencia C-577 de 1995, concepto igualmente aplicable a los demás sistemas de cobertura de los riesgos de vejez, profesionales y de servicios sociales complementarios:
“(...) La cotización para seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una forma de financiar colectiva y globalmente el sistema nacional de seguridad social en salud” (resaltado fuera del texto).
En efecto, el sistema de seguridad social integral está conformado, a su vez, por el sistema general de pensiones, el sistema general de seguridad social en salud, el sistema general de riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios regulados por la Ley 100 de 1993, con las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 y, como partes integrantes de un todo, están sujetos a la obligatoriedad de las cotizaciones respectivas(3), impuestas por el legislador como una contribución fruto de su soberanía fiscal(4), con destinación específica(5) para financiar los riesgos de sus afiliados correspondientes a cada uno de estos subsistemas, los cuales se prestarán con base en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (resaltado fuera del texto).
La destinación específica de los recursos provenientes de las cotizaciones para cada subsistema está consagrada, tanto por los artículos 9º y 48 de la Ley 100 (sic, el 48 es de la Constitución), como por el literal m) del artículo 2º de la Ley 797, modificatorio parcialmente del artículo 13 de aquella. Dispusieron las normas citadas:
Ley 100, artículo 9º:
“Destinación de los recursos. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
Ley 100, artículo 48 (sic, es de la Constitución):
“(...) No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella (...)” (resaltado fuera del texto).
Ratificando las disposiciones anteriores y con respecto al sistema general de pensiones, el artículo 2º de la Ley 797 dispuso:
“m) Los recursos del sistema general de pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran”.
Es claro, entonces, que hoy y dentro del sistema general de pensiones, no se puede afirmar que las pensiones reconocidas por los fondos de pensiones o por el Instituto de Seguros Sociales, financiadas en todo o en parte con los aportes o cotizaciones de índole parafiscal obligatoria pagados por entes públicos a dichos fondos o al Instituto de Seguros Sociales, constituyen asignaciones provenientes del tesoro público, pues una vez pagadas dichas cotizaciones patronales en cumplimiento de ese deber legal, los recursos son del sistema y no pertenecen ni a la Nación ni a las entidades que los administran. Con tales aportes, las entidades públicas satisfacen un deber legal respecto de sus servidores y, por consiguiente, los recursos salen de su patrimonio e ingresan al sistema general de pensiones, refundiéndose con todos los demás recursos del mismo sistema, los cuales si bien tienen naturaleza pública (6) por provenir de una contribución parafiscal, no son propiedad de ninguna entidad estatal ni pertenecen al tesoro público.
De esta forma, una vez que la entidad estatal u oficial realiza el pago de sus aportes al sistema general de pensiones en cumplimiento de su deber legal como patronos (L. 100, arts. 20, 22 y 23, el primero modificado por la L. 797, art. 7º) —recursos parafiscales—, o efectúa el pago del bono pensional a que está obligado en las hipótesis de los artículos 113 y siguientes de la Ley 100, en concordancia con los artículos 13, 33 y 67 de la misma, los dineros así entregados dejan de tener la naturaleza de recursos del tesoro y se convierten en recursos del sistema general de pensiones, los cuales, a la luz de las normas de la Ley 100 (arts. 32, literal b), 59 y 60), ratificadas por las de la Ley 797 (arts. 2º, literal m) y 7) no pertenecen a la Nación ni a las entidades que los administran y no pueden destinarse ni utilizarse para fines distintos de los propios a la seguridad social (L. 100, art. 9º)”.
Como se advierte, el carácter parafiscal de los aportes patronales al sistema de seguridad social integral, comprendidos los subsistemas que lo conforman, significa que tienen una destinación específica consistente en que solo se pueden dirigir y utilizar para dicho sistema, de manera que no es factible cambiar su finalidad.
3.1.2. Los aportes a la seguridad social pertenecen al sistema.
Por su parte, el legislador quiso enfatizar la destinación exclusiva de esta clase de recursos cuando expresamente previó que los mismos no pertenecen a la Nación, ni a los aportantes (empleadores y trabajadores) ni a las entidades administradoras de los diferentes sistemas. La ley expresamente señala que le pertenecen al sistema de seguridad social, y en ese carácter, se observa que cualquier medida cautelar contra las cuentas maestras que maneja el Ministerio de la Protección Social para transferir los aportes patronales a las entidades administradoras resulta legalmente improcedente, ya que él no es el propietario de los dineros depositados en dichas cuentas.
Las normas de la Ley 100 de 1993 que le confieren el título de propiedad de los mencionados recursos parafiscales al sistema, tanto en pensiones como en salud, son las siguientes:
m) Literal adicionado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003. Los recursos del sistema general de pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran (resaltado fuera del texto).
“ART. 182.—De los ingresos de las entidades promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud (resaltado fuera del texto).
Resulta claro entonces, que por la asignación del dominio o propiedad de los aportes patronales de la seguridad social al nombrado sistema, tales recursos no son del Estado, ni del Ministerio de la Protección Social, este simplemente los deposita en las cuentas maestras para girarlos directamente a las distintas entidades administradoras del sistema, por cuenta de las entidades territoriales empleadoras.
Así las cosas, los dineros referidos no son utilizables para fines distintos al de ser entregados a las entidades administradoras de la seguridad social. Por tanto, la administración no puede destinarlos a la contratación de personal y tampoco a contratar bienes o servicios, de manera que no son aptos para generar obligaciones de tipo laboral ni contractual. Son recursos del sistema y solo sea pueden destinar a este.
Ahora bien, como dichos recursos se desprenden o derivan del sistema general de participaciones que, a su vez, hace parte integrante del presupuesto general de la Nación, resulta oportuno para responder la consulta, analizar si las excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes si recursos del Estado, establecidas por la jurisprudencia son aplicables en el caso bajo estudio.
3.2. El fundamento constitucional para establecer legalmente la inembargabilidad de determinados bienes o recursos del Estado.
El artículo 63 de la Constitución Política dispone lo siguiente:
“ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (resalta la Sala).
Con base en esta disposición superior, diversas normas legales han conferido a determinados bienes, rentas o recursos del Estado el carácter de inembargables, en razón del interés público y de la labor que deben cumplir las agencias estatales frente a necesidades y requerimientos de la comunidad.
A este respecto expresó la Corte Constitucional en la Sentencia C-354 de 1997:
“(...) La Corte ha sostenido que el principio de la inembargabilidad tiene sustento constitucional en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a este compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales” (resaltado fuera del texto).
Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 22 de julio de 1997 (Exp. S-694) indicó como fundamento del principio de inembargabilidad, la necesidad de ejecutar los planes estatales y mantener el equilibrio fiscal. Dijo esta corporación:
“El principio de la inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la necesidad de defender la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos de las entidades estatales, para asegurar en los distintos niveles el equilibrio fiscal y garantizar el cumplimiento de los principios rectores de la ejecución presupuestal; evitándose así el manejo caprichoso y arbitrario de las finanzas públicas, con erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la acordada o con transferencia de créditos sin autorización. Se busca así garantizar los planes y programas de inversión y gastos públicos” (resaltado fuera del texto).
3.3. La inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación, y las excepciones establecidas por la jurisprudencia.
En primer término, es procedente indicar que el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil establece el principio de que la Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que se refiere a la posibilidad de ejecución por condenas contra los entes del Estado.
Esta disposición procesal civil fue declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-103 del 10 de marzo de 1994. El condicionamiento de la Corte se refiere a que la exequibilidad se entiende “con la excepción reconocida en la Sentencia C-546 de 1992”, relacionada con los créditos laborales.
En efecto, la Ley 38 de 1989, pese a ser expedida antes de la Carta del 1991, fue calificada por la Ley 179 de 1994 como “orgánica del presupuesto nacional”, dada la naturaleza de sus disposiciones. Su artículo 16 estatuyó la inembargabilidad de las rentas y recursos presupuestales.
Tal norma fue demandada ante la Corte Constitucional, corporación que en Sentencia C-546 del 1º de octubre de 1992, la declaró exequible de manera condicionada en el sentido de exceptuar de la mencionada inembargabilidad la ejecución por obligaciones laborales después de cumplido el término de 18 meses contado desde la ejecutoria de los actos administrativos dictados en favor de servidores públicos. Dijo la Corte:
“En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia, esta corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo —y embargo— a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo (...)” (destaca la Sala).
Aparecía, así la primera excepción, de carácter jurisprudencial, al principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto nacional. En 1994, el artículo 6º de la Ley 179, compilado posteriormente bajo el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, consagró el principio de inembargabilidad en los siguientes términos:
“ART. 19.—Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman (resalta la Sala)
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º)” (destaca la Sala).
El título XII de la Constitución, a que alude el inciso tercero, se refiere al régimen económico y la hacienda pública y su capítulo 4º trata de la distribución de recursos y de las competencias y comprende los artículos 356 a 364, el primero de los cuales creó el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Esta norma de carácter orgánico y por ende prevalente sobre las normas legales ordinarias, fue objeto de demanda ante la Corte Constitucional, la cual encontró que el principio de inembargabilidad no podía ser absoluto y en consecuencia tenía algunas excepciones, razón por la cual, mediante Sentencia C-354 del 4 de agosto de 1997, declaró condicionalmente exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996:
“(...) bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos” (destaca la Sala).
Posteriormente, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado determinaron, por razones de respeto de los derechos fundamentales, equidad y responsabilidad del Estado frente a los compromisos adquiridos, la existencia de otros eventos de excepción a la inembargabilidad de recursos públicos.
En efecto, resulta oportuno anotar que la Ley 715 de 2001 reguló el sistema general de participaciones como aquel que está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios de educación, salud y los comprendidos bajo la denominación “de propósito general”, cuya competencia les asignó la misma ley (art. 1º). Precisamente el artículo 91 de esta ley ratifica el carácter de inembargables de los mencionados recursos. Dice así:
“ART. 91.—Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del sistema general de participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.
Sin embargo, este artículo 91 de la Ley 715 de 2001 fue declarado exequible también de manera condicionada por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, así:
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones (resalta la Sala).
Por último, cabe anotar que en el caso del sistema general de pensiones, existe además, una disposición legal, el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, que declara de manera expresa, inembargables los recursos de los fondos de los dos regímenes de pensiones y sus distintas aplicaciones económicas.
3.3.1. Recapitulación.
De lo expuesto la Sala observa lo siguiente:
1. Los recursos del presupuesto general de la Nación - sistema general de participaciones, son, por mandatos legales: artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y 91 de la Ley 715 de 2001, inembargables.
2. No obstante lo anterior, por interpretaciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales recursos pueden ser embargados si se trata de:
a) Ejecución por créditos laborales contenidos en actos administrativos (7) , sentencias judiciales (8) y títulos ejecutivos provenientes del Estado (9) , al vencimiento del término de dieciocho (18) meses contado desde la exigibilidad del título.
b) Ejecución por títulos ejecutivos derivados de contratos estatales, de acuerdo con las condiciones de pago señaladas en los mismos (10) .
c) Ejecución por obligaciones emanadas de conciliaciones judiciales y extrajudiciales, de conformidad con las estipulaciones acordadas (11) .
d) Ejecución de sentencias o títulos ejecutivos derivados de contratos celebrados por las entidades territoriales para la prestación de los servicios objeto del sistema general de participaciones, al vencimiento del término de dieciocho (18) meses contado a partir de la exigibilidad del título (12) .
Ahora bien, en el caso objeto de análisis es preciso ratificar que al ingresar los recursos del sistema general de participaciones destinados a los aportes patronales en el sector salud, a las cuentas maestras que maneja al efecto el Ministerio de la Protección Social, tales dineros se constituyen automáticamente en recursos parafiscales del sistema de seguridad social integral y por ende pertenecen al sistema de manera exclusiva, no son del ministerio ni del Estado, de manera que no se presenta la discusión de saber si son inembargables o se encuentran dentro de los casos de excepción determinados por la jurisprudencia, dado que no son de dominio estatal.
3.4. Los saldos de los excedentes de los aportes patronales no constituyen recursos parafiscales.
El artículo 47 de la Ley 715 de 2001 enumera las destinaciones de los recursos del SGP para el sector salud, así:
“ART. 47.—Destino de los recursos del sistema general de participaciones para salud. Los recursos del sistema general de participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:
47.1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total.
47.2.Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.
47.3.Acciones de salud pública, definidos (sic) como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud” (13) (destaca la Sala).
A esta enumeración se debe añadir el pago de los aportes patronales que regula el artículo 58 de la misma ley, ya citado.
Ahora bien, se plantea en la consulta la existencia de excedentes en los aportes patronales debidos a las causas reseñadas en los antecedentes de la misma, y cuyos saldos, esto es, las sumas que quedan luego de cubrir compromisos de aportes atrasados, se deben aplicar a la destinación prevista en el numeral 47.2 del artículo 47 referente a la atención en salud de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.
Sin embargo, en este caso es procedente hacer la siguiente distinción respecto de las vigencias anuales en las cuales se han presentado los excedentes:
1. Si tales excedentes se registran en los años anteriores a la fecha de vigencia de la Ley 715 de 2001, la cual es el 1º de enero de 2002, según la Sentencia C-618 del 8 de agosto de 2002 de la Corte Constitucional:
Las entidades territoriales pueden reclamar el saldo de dichos excedentes, luego de que la entidad administradora los aplique para cubrir eventuales faltantes causados desde 1994, de acuerdo con lo dispuesto por el literal b) del primer parágrafo del artículo 58 de la Ley 715 de 2001 que dice:
“PAR.—Cuando una entidad beneficiaria del sistema general de participaciones haya registrado en los años anteriores a la vigencia de la presente ley, excedentes por el pago de aportes patronales deberá destinarlos así:
a) A sanear el pago de los aportes patronales para cesantías, pensiones, salud y riesgos profesionales causados a partir de 1994, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Salud (14) ;
b) Una vez efectuado el saneamiento de los aportes patronales, los saldos existentes podrán ser solicitados por la entidad territorial y adicionados a su presupuesto para financiar la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, de acuerdo con el reglamento que expida el Ministerio de Salud” (resalta la Sala).
2. Si los excedentes se registran en los años posteriores al 1º de enero de 2002, fecha de iniciación de vigencia de la Ley 715 de 2001:
Las entidades territoriales pueden reclamar a la administradora en la cual se registre el sobrante, el saldo de los mencionados excedentes luego de que esta haya cubierto el eventual faltante que se presente en otras administradoras y las obligaciones de aportes patronales de años anteriores si las tuvieren, de conformidad con lo dispuesto por los incisos sexto y séptimo el parágrafo 1º del artículo 10 del Decreto Reglamentario 1636 del 26 de mayo de 2006, “por el cual se reglamenta la forma y oportunidad para efectuar los giros de aportes patronales del sistema general de participaciones para salud en desarrollo de lo establecido en el artículo 53 de la Ley 715 de 2001 y se dictan otras disposiciones”, que prescriben lo siguiente:
“ART. 10.—Autoliquidación de aportes y aplicación de los recursos. (...).
(Inciso sexto). Cuando al finalizar la vigencia fiscal, unaentidad empleadora registre remanentes de aportes patronales en cualquiera de las entidades administradoras a las cuales se efectúan los giros del sistema general de participaciones para salud - aportes patronales y a la vez presente faltantes en otras, podrá solicitar el traslado de recursos entre administradoras, de lo cual informará a la respectiva dirección y/o secretaría departamental, distrital o municipal de salud. Para efectuar el traslado de recursos, estas entidades deberán verificar que las obligaciones con la entidad donde se registra el sobrante se encuentren cubiertas en su totalidad.
(Inciso séptimo). Si efectuados los traslados a que se refiere el inciso anterior, resultaren saldos excedentes del sistema general de participaciones para salud - aportes patronales, las entidades empleadoras deberán aplicar dichos recursos al pago de obligaciones de aportes patronales de vigencias anteriores si las tuvieren. Si aún persistieren saldos excedentes y siempre y cuando, se encuentren totalmente cubiertas las obligaciones patronales por concepto de cesantías, pensiones, salud y riesgos profesionales, la entidad empleadora podrá solicitar la devolución de los mismos a las respectivas entidades administradoras, previa certificación expedida por quienes tengan asignadas las funciones de elaborar, presentar y pagar la autoliquidación de aportes, de que sus obligaciones patronales se encuentran totalmente cubiertas. La certificación será un requisito para el giro de los excedentes por parte de la entidad administradora. El incumplimiento de este requisito hará responsable a la entidad administradora.
PAR. 1º—Para la devolución de excedentes de los recursos de aportes patronales correspondientes a las vigencias de 2002 en adelante, es requisito haber surtido y culminado el proceso de saneamiento previsto en el parágrafo del artículo 58 de la Ley 715 de 2001.
Ahora bien, es claro que los mencionados saldos de los excedentes no constituyen aportes patronales a la seguridad social, porque no están destinados a pagar tales aportes sino que son sumas entregadas en exceso de estos, que por tanto, no se aplican a la seguridad social sino a otras finalidades, de manera que no revisten la naturaleza de recursos parafiscales, y en consecuencia, al ingresar a los presupuestos de las entidades territoriales, si bien tienen naturaleza pública presupuestal y como tal no deberían ser objeto de embargos por ejecución de obligaciones a cargo de dichas entidades, eventualmente podrían serlo en la medida en que se les aplicara cualquiera de las excepciones a la inembargabilidad de recursos públicos establecidas por la jurisprudencia, como se anotó atrás.
3.5. La orden judicial de embargo recae sobre el titular de la cuenta independientemente del manejo de los fondos de la cuenta.
Se manifiesta en la consulta que las cuentas maestras (15) abiertas para manejar los recursos del sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud están a nombre del Ministerio de la Protección Social, quien es el titular de las mismas y ha celebrado los correspondientes contratos bancarios con los bancos comerciales, pero que en realidad por la naturaleza de los recursos, el ministerio no es su propietario, ni tampoco la Nación, por cuanto al distribuirlos se entiende que ya los ha girado a las administradoras, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 58 de la Ley 715 de 2001, adicionado por el artículo 34 de la Ley 1176 de 2007, ni las entidades territoriales ni los hospitales empleadores, pues los recursos son del sistema de seguridad social.
Al respecto es necesario observar que cuando un juez de la República, dicta una medida de embargo sobre una cuenta bancaria corriente o de ahorros, lo hace teniendo en consideración a la persona natural o jurídica que aparece como cuentacorrentista o ahorrador, titular de la misma ante el banco, independientemente de que ella sea la propietaria de los fondos que se encuentran depositados en la misma, o que estos tengan un manejo especial, pues para la práctica de tal medida, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 681 del Código de Procedimiento Civil, no se requiere comprobación del derecho de dominio de los fondos.
Así las cosas, si en las cuentas maestras figura como titular único el Ministerio de la Protección Social como se menciona en la consulta, el juez mal podrá saber que tales recursos son parafiscales y pertenecen al sistema de seguridad social integral, de manera que a solicitud de parte, en un eventual proceso de ejecución contra el ministerio, es factible que el juez decrete un embargo de las mismas.
En otras palabras, ante la falta de claridad en la titularidad de las cuentas, se hace necesario indicar en ellas su propietario.
La Sala sugiere como forma de advertir al juez sobre la inembargabilidad, en caso de imposibilitarse el cambio del titular, añadir a la cuenta la expresión: “Recursos parafiscales del sistema de seguridad social integral” o “recursos parafiscales destinados al sistema de seguridad social integral” o cualquiera otra equivalente, que le signifique claramente al juez que el propietario de los recursos no es el Ministerio de la Protección Social sino el mencionado sistema, y en consecuencia, que no procede el embargo por una acreencia contra el ministerio.
3.6. Cumplimiento de las órdenes judiciales de embargo por parte de los bancos.
Se indaga igualmente en la consulta sobre la conducta a seguir por parte de los establecimientos bancarios ante una eventual medida de embargo de las mencionadas cuentas maestras abiertas a nombre del Ministerio de la Protección Social.
Al respecto, es claro el deber ineludible de los bancos de dar cumplimiento a la orden judicial, independientemente de que con posterioridad se decrete el desembargo cuando se advierta que el titular de la cuenta, en su calidad de propietario de los recursos parafiscales en ella depositados, es el sistema de seguridad social integral, y se genere una eventual responsabilidad patrimonial o disciplinaria a cargo del juez que tomó la medida.
Sobre el tema resulta bastante ilustrativa la Circular Básica Jurídica 7 de 1996 expedida por la Superintendencia Bancaria (hoy, Superintendencia Financiera de Colombia), en la cual se establece lo siguiente:
“1.7. Embargos sobre depósitos de rentas y recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación.
En aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia T-25 de 1995 del 1º de febrero de 1995, Expediente T-46448, emanada de la Corte Constitucional, este despacho se permite impartir las siguientes instrucciones sobre el procedimiento que debe adoptarse por las entidades, en aquellos eventos en los cuales reciban órdenes de embargo sobre depósitos de rentas y recursos del presupuesto nacional.
En adelante todas las órdenes de embargo que afecten o recaigan sobre las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, emanadas de juez competente, serán de inmediata ejecución o cumplimiento por parte de los establecimientos de crédito.
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por el artículo 30 del Decreto 1807 de 1994, según el cual “... el establecimiento de crédito que reciba una orden de embargo en contravención a lo dispuesto por el presente decreto, deberá informar inmediatamente a la Contraloría General de la República para que inicie un juicio fiscal contra el funcionario judicial que ordenó el embargo”.
1. No resulta ajustada a la Constitución ni a la ley la práctica de medidas cautelares por ejecución de obligaciones del Estado, sobre los recursos del sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud, que son de naturaleza parafiscal y pertenecen al sistema de seguridad social integral, y cuya destinación es el pago de dichos aportes por cuenta de las entidades territoriales, a las entidades administradoras de este último sistema.
En caso de que existan eventuales saldos de excedentes de aportes patronales destinados al pago de servicios de salud a la población no cubierta con subsidios a la demanda, se precisa que ellos no tienen naturales de recursos parafiscales y que al ingresar a los presupuestos de las entidades territoriales, si bien son inembargables en principio, eventualmente pueden ser embargados en los casos de excepción establecidos por la jurisprudencia.
2. No resulta ajustada a la Constitución ni a la ley la práctica de medidas cautelares por ejecución de obligaciones del Estado, en contra del Ministerio de la Protección Social como titular de las cuentas maestras, en las que se consignan y giran los aportes parafiscales del sistema de seguridad social integral, porque dichos aportes no pertenecen al ministerio.
3. Los recursos del sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud no pueden destinarse al pago de obligación alguna del Ministerio de Protección Social, mediante embargo, por cuanto esta medida cautelar no procede legalmente ya que tales recursos pertenecen al sistema de seguridad social integral.
4. y 5. La entidad financiera está obligada a ejecutar las medidas cautelares sobre las cuentas maestras cuyo titular es el Ministerio de la Protección Social, en el hipotético caso de que sean ordenadas por un juez mediante una providencia que se encuentre en firme.
6. Aunque no se da la premisa de esta pregunta, una forma de advertir al juez sobre la improcedencia del embargo de las cuentas maestras del sistema general de participaciones - aportes patronales en el sector salud, sería añadir a la titularidad de las cuentas la expresión: “Recursos parafiscales del sistema de seguridad social integral” o “recursos parafiscales destinados al sistema de seguridad social integral” o cualquiera otra equivalente.
(1) Nota de la Corte: vid. Laubadére, André de, Traité élémentaire de droit administratif, t. III, Dalloz, París, 1966, pág. 87.
(2) Nota de la Corte: véase Gaceta Constitucional 89, junio 4 de 1991, pág. 7.
(3) En el monto obligatorio.
(4) La parte de ahorro voluntario en el régimen de ahorro individual con solidaridad no adquiere esta connotación y por ello el régimen especial aplicable y la voluntariedad en el monto.
(5) Artículos 9º, 32, literal b).
(6) Artículo 32, literal b), Ley 100 de 1993 no modificado por la Ley 797 de 2003.
(7) Sentencias C-546 de 1992 y C-354 de 1997 de la Corte Constitucional y auto del 22 de julio de 1997 (Exp. S-694) de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(8) Sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional y auto del 22 de julio de 1997 (Exp. S-694) de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(9) Sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional.
(10) Auto del 22 de julio de 1997 (Exp. S-694) de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(11) Auto del 7 de octubre de 1999 (Exp. 16.255) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
(12) Autos del 22 de febrero de 2001 (Exp. 18.844) y 30 de enero de 2003 (Exp. 19.137) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
(13) Hoy Ministerio de la Protección Social (L. 790/2002, art. 5º).
(14) El Ministerio de la Protección Social reglamentó, mediante la Resolución 3815 del 28 de noviembre de 2003, los literales a) y b) del parágrafo (primero) del artículo 58 de la Ley 715 de 2001.
(15) Las “cuantas maestras” son mencionadas en la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”. En efecto, su artículo 13 establece que todos los recursos de salud se manejarán en las entidades territoriales mediante los fondos locales, distritales y departamentales de salud en un capítulo especial, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo. Añade la norma que ellas deberán abrir tres cuentas maestras con entidades financieras que garanticen el pago de intereses a tasas comerciales aceptables, para el recaudo y el gasto en salud pública colectiva, el régimen subsidiado de salud y la prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda.
La resolución del Ministerio de la Protección Social 3042 del 31 de agosto de 2007, “por la cual se reglamenta la organización de los fondos de salud de las entidades territoriales, la operación y registro de las cuentas maestras para el manejo de los recursos de los fondos de salud y se dictan otras disposiciones”, define en el artículo 15, las cuentas maestras en los siguientes términos:
“ART. 15.—Definición de cuentas maestras. Para los efectos de la presente resolución, se entiende por cuentas maestras, las cuentas registradas para la recepción de los recursos del sistema general de participaciones en salud y a las cuales ingresarán la totalidad de los recursos de las subcuentas de régimen subsidiado, de prestación de servicios de salud en lo no cubierto con subsidios a la demanda y de salud pública colectiva de los fondos de salud de las entidades territoriales, y solo aceptan como operaciones débito aquellas que se destinan a otra cuenta bancaria que pertenece a una persona natural o jurídica beneficiaria de los pagos que se encuentre registrada en cada cuenta maestra, de acuerdo con los conceptos de gasto previstos en la presente resolución. Por lo tanto, existirá una cuenta maestra por cada subcuenta y toda transacción que se efectúe con cargo a las cuentas maestras, deberá hacerse por transferencia electrónica.