Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-narizeni-spravy-narodniho-parku-ochrana-prirody-a-krajiny-zakaz-vstupu-na-chranena-uzemi.p2605.html
Timestamp: 2019-11-16 00:05:12+00:00
Document Index: 43689454

Matched Legal Cases: ['§ 64', '§ 78', 'zákona č. 114', 'čl. 14', 'čl. 14', '§ 64', 'zákona č. 114', '§ 78', '§ 171', 'čl. 3', 'Čl. 3', '§ 16', '§ 64', 'zákona č. 114', 'zákona č. 289', 'čl. 3', '§ 64', '§ 64', 'soud ', 'čl. 3', '§ 64', 'čl. 3', '§ 171', 'soud ', 'soud ', '§ 171', '§ 78', 'zákona č. 114', '§ 64', 'zákona č. 114', 'zákona č. 50', '§ 101', 'soud ', '§ 101', '§ 171', '§ 101', '§ 101', 'čl. 87', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 101', '§ 43', 'zákona č. 114', '§ 64', '§ 64', 'čl. 3', 'čl. 3', '§ 64', 'zákona č. 114', '§ 64', 'zákona č. 114', 'čl. 4', '§ 64', 'zákona č. 114', 'soud ', '§ 64', 'zákona č. 114', '§ 17', 'zákona č. 114', '§ 64', 'zákona č. 114', 'soud ', '§ 64', 'zákona č. 114', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 3', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 11', 'soud ', '§ 64', 'zákona č. 114', '§ 78', 'zákona č. 114', '§ 171', '§ 3', 'soud ', '§ 17', 'zákona č. 114', 'soud ', '§ 17', 'zákona č. 114', 'čl. 95', '§ 78']

Opatření obecné povahy: nařízení správy národního parku; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Opatření obecné povahy: nařízení správy národního parku; Ochrana přírody a krajiny: zákaz vstupu na chráněná území
Opatření obecné povahy: nařízení správy národního parku Ochrana přírody a krajiny: zákaz vstupu na chráněná území
k § 64 a § 78 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 289/1995 Sb., č. 161/1999 Sb., č. 218/2004 Sb. a č. 349/2009 Sb.*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44)
č. 740/2006 Sb. NSS, č. 1794/2009 Sb. NSS, č. 1910/2010 Sb. NSS, č. 2141/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
RNDr. Václav Ř., MBA, proti Správě národního parku Šumava o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Navrhovatel se návrhem domáhal zrušení nařízení odpůrce ze dne 15. 4. 2009, č. 4/2010 až 10/2010, a dále části opatření obecné povahy vydaného odpůrcem dne 17. 7. 2010, č. 2/2010 (dále jen "návštěvní řád"). Podle názoru navrhovatele se ve všech případech jednalo o opatření obecné povahy v materiálním smyslu.
Dotčení na svých subjektivních zákonem chráněných právech dovozoval navrhovatel z toho, že zákaz vstupu do vymezených území, který byl nařízeními č. 4/2010 až 10/2010 stanoven (na tato nařízení zároveň odkazují ohledně věcného vymezení obecného zákazu vstupu i příslušná navrhovatelem napadená ustanovení návštěvního řádu), zasahuje do jeho ústavně zaručeného práva na svobodu pohybu (čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen "Listina") v míře jdoucí tvrdostí zákazu a obrovskou rozlohou území, jehož se zákaz týká, nad ústavně přípustnou míru možného omezení tohoto základního práva, jak vyplývá z čl. 14 odst. 3 a 4 Listiny. Zákazem vstupu na určitá území se omezuje turistický ruch, prakticky jediný zdroj obživy místních obyvatel, neboť existence Národního parku Šumava omezuje v podstatě jakékoli podnikání. Zákaz vstupu omezuje práva jednotlivců plynoucí z tzv. schengenského systému, neboť brání dostat se přes uzavřená území k hranicím Bavorska.
Napadené akty podle navrhovatele odporují kritériu proporcionality, a to v širším i užším smyslu. Opatření spočívající v uzavření území dopadají negativně na jednotlivce způsobem zdaleka přesahujícím jejich cíl, jímž je ochrana populací tetřeva hlušce a tetřívka obecného, jak vyplývá zejména z důvodové zprávy k nařízením odpůrce. Závěr, že uvedené populace ptáků jsou fatálně ohroženy rušením vznikajícím pohybem lidí v jejich blízkosti, odporuje realitě i dosavadním vědeckým poznatkům. Podle navrhovatele není jasný
mezi rušením populace tetřeva a jejím početním poklesem. Podle navrhovatele opatření spočívající v uzavření území nařízeními odpůrce nevede s přiměřenou mírou pravděpodobnosti k zamýšlenému cíli (ochraně populací tetřeva) a svojí povahou představuje neúměrný zásah do práv jednotlivců ve srovnání s cílem, který jím má být dosažen.
Podle odpůrce nejsou nařízení č. 4/2010 až 10/2010 opatřeními obecné povahy. Forma nařízení pro tyto akty byla stanovena zákonem č. 114/1992 Sb. a nynější znění tohoto zákona neřeší další existenci nařízení vydaných podle dřívější úpravy ve věcech, v nichž se nyní vydávají opatření obecné povahy. Omezení vstupu podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb., jak bylo provedeno nařízeními č. 4/2010 až 10/2010, nemá formální náležitosti opatření obecné povahy, i když tento zákon v § 78 odst. 2 písm. o) nyní definuje tento akt jako opatření obecné povahy. Podle odpůrce je abstraktním aktem v tom smyslu, že působí (až na stanovené výjimky) vůči všem. To však nedělá z abstraktního aktu (obecně závazný právní předpis) akt, který by se ve smyslu § 171 správního řádu přibližoval k rozhodnutí a byl opatřením obecné povahy.
K hmotněprávnímu obsahu napadených nařízení odpůrce uvedl, že důvodem omezení vstupu, popsaným v důvodové zprávě, je, že určitým konkrétním předmětům ochrany hrozí poškozování, případně jsou citlivé na rušení, a to nejen populaci ptáků.
K napadenému návštěvnímu řádu, jehož povahu jako opatření obecné povahy odpůrce nepopíral, odpůrce uvedl, že tento akt v čl. 3 odst. 1 řeší pohyb pěších osob a osob na lyžích na území národního parku s odkazem na přílohu č. 1, ve které vyjmenovává úseky pěších a lyžařských turistických značených tras přístupných pouze ve vymezeném období roku. Čl. 3 odst. 2 návštěvního řádu nestanoví zákaz vstupu, ale obsahuje jen informaci pro návštěvníky Národního parku Šumava, kde se mohou setkat s omezením, příp. zákazem, vstupu vyplývajícím nejen přímo z § 16 a § 64 zákona č. 114/1992 Sb. (na základě nařízení odpůrce č. 4/2010 až 10/2010), ale i ze zákona č. 289/1995 Sb., o lesích. Návštěvní řád dále pouze stanovuje podmínky pro turistické, sportovní a rekreační aktivity osob na území Národního parku Šumava včetně vyhrazení míst pro některé činnosti.
V replice navrhovatel k názoru odpůrce, že odkaz návštěvního řádu na napadená nařízení nemá povahu zákazu vstupu na nařízeními vymezená území, odkázal na čl. 3 odst. 2 návštěvního řádu, který stanoví: "
Mimo pěší turistické trasy je pěší pohyb osob možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny. Mimo lyžařské turistické trasy je pohyb osob na lyžích možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody, území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny, a lesa mimo lesní cesty.
" Nařízení, na která se uvedený odstavec odvolává, omezují vstup pouze na značené cesty. Je-li vstup omezen jen na značené cesty, pak na ostatní území není povolen, a je tedy zakázán.
Odpůrce při jednání zdůraznil, že omezení vstupu na území stanovená napadenými nařízeními nejsou zákazem novým. Omezený vstup původně daný hraničním pásmem platí od zřízení Národního parku Šumava na základě různých právních titulů.
Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy - nařízení odpůrce č. 4/2010 až 10/2010 zrušil; v opatření obecné povahy č. 2/2010 (návštěvní řád) zrušil čl. 3 odst. 1 větu druhou a slova "
a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny
" v čl. 3 odst. 2 větě první i druhé.
(...) Lze rozlišovat dva typy aktů zakládajících práva nebo povinnosti -
a konkrétní. Rozlišovací kritéria jsou zdánlivě jasná. U abstraktních aktů neurčitost (ale případně určitelnost konkrétního počtu či výčtu vztahů a subjektů v určitém okamžiku) okruhu vztahů a subjektů, na něž dotyčný akt dopadá; u konkrétních aktů určitost (ale nezřídka z početního hlediska mnohost) vztahů a subjektů, na něž dotyčný akt dopadá. Jakkoli v teoretické rovině se může naznačené vymezení zdát jednoduché, ve světě skutečných právních vztahů se tato jednoduchost v mnoha případech zatemňuje. Například dopravní značka se vztahuje na neurčitý počet subjektů, jejichž práva či povinnosti nějak stanovuje. Právní vztahy, které upravuje, ji ovšem vztahují k jedinečnému, konkrétnímu místu, na němž tato značka platí, a sekundárně i subjekty, na něž značka dopadá, jsou charakterizovány tím, že mají k danému místu specifický vztah. Projíždějí či procházejí jím, a právě proto na ně pravidlo chování vyjádřené značkou dopadá. Podobně lze zvětšovat "
" místa, na něž regulatorní akt dopadá. Přes určitou rozměrem omezenou lokalitu, jejíž "
" je regulováno (např. návštěvní řád lezecké skály, koupaliště apod.), území obce (upravené územním plánem) až po podstatnou část státu, celý stát či dokonce více států současně. Podobnou úvahu lze vést i v rovině rozšiřování okruhu subjektů, na které, je-li tento okruh definován rozhodnými vlastnostmi subjektů zařazujícími je do rozsahu působnosti příslušného pravidla chování, a nikoli prostým výčtem dotyčných subjektů, pravidlo chování dopadá.
Možná i z důvodu, že rozlišení mezi abstraktními a konkrétními akty může činit praktické obtíže, zavedl zákonodárce, podobně jako v některých jiných, zejména středoevropských státech (Německo, Švýcarsko), i v České republice v roce 2005 institut opatření obecné povahy jako třetí kategorii stojící mezi čistě abstraktními a čistě konkrétními akty a obsahující z obou krajností určité prvky. Pokusy jednoznačně určit definiční znaky odlišující opatření obecné povahy jako třetí kategorii od prvních dvou se objevují v judikatuře (viz rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS) i v doktríně správního práva (viz zejm. Vedral, J.
. Praha: Polygon, 2006, komentář k § 171, zejm. s. 966-969). Ovšem zatím vždy u nich lze nalézt tu větší, tu menší slabiny.
proto povětšinou
u napadených aktů řeší, zda se o opatření obecné povahy jedná, anebo nikoli (např. k dopravním značkám jako opatřením obecné povahy viz zejm. rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS, a ze dne 26. 8. 2009, čj. 7 Ao 3/2009-18; naopak k cenovým výměrům jako právním předpisům viz usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010-55, č. 2141/2010 Sb. NSS).
Spor mezi tzv. formální a tzv. materiální koncepcí opatření obecné povahy byl prozatím rozhodnut judikaturou Ústavního soudu (viz jeho nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS) ve prospěch koncepce materiální. Významné jsou důvody, které Ústavní soud k tomuto závěru vedly. Zejména snaha zajistit přímou a účinnou ochranu před opatřením obecné povahy (v tehdejším konkrétním případě před územním plánem) již v dřívějších fázích jeho závazného právního působení, aniž by byl dotčený jednotlivec nucen absolvovat následné stavební řízení či jeho pozdější fáze a prostřednictvím soudní ochrany proti aktům vydaným ve stavebním řízení "
" brojit proti samotnému opatření obecné povahy (viz bod 35 zmíněného nálezu). Ústavní soud tedy touto svojí judikaturou implicitně připustil, že v určitých ohledech (při poskytování soudní ochrany) je na opatření obecné povahy nutno hledět jako na akty, proti kterým může brojit každý, do jehož právní sféry daný akt přímo zasahuje již samotnou svojí existencí a normativním obsahem, a jako na akty v řadě ohledů svojí povahou srovnatelné s normativními akty. Dále z uvedené judikatury vyplývá, že není podstatné slovní označení příslušného aktu v právním řádu, tj. nemusí se jednat o akt označený jako opatření obecné povahy, a že se nemusí jednat pouze o akty vydávané s výslovným odkazem na § 171 a násl. správního řádu, nýbrž i o akty vydávané zásadně bez (byť i subsidiární) aplikace ustanovení správního řádu o vydávání opatření obecné povahy. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že postačí, pokud právní řád ve vztahu ke konkrétnímu aktu, který je posuzován, nevyloučí materiální pojetí, tj. zda je naplněn (konkrétně v případě územního plánu) znak konkrétnosti předmětu a obecnosti adresátů aktu (viz bod 30 citovaného nálezu).
Z výše uvedené koncepce dávající přednost materiálnímu posuzování toho, zda je určitý akt opatřením obecné povahy, vyšla i navazující
Nejvyššího správního soudu. V již citovaném usnesení čj. 2 Ao 3/2010-55 se jako kritérium pro posouzení obecnosti, či naopak konkrétnosti předmětu upraveného opatřením obecné povahy uvádí následující: "
Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ. Opatření obecné povahy s konkrétním předmětem a obecně vymezenými adresáty představuje v tomto znaku protipól právní normy, neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě konkrétně (a proto nemůže v žádném případě mít povahu právní normy). Typickým příkladem zde může být již shora zmiňované dopravní značení umístěné na určité křižovatce: např. dopravní značky
,Dej přednost v jízdě!'
,Hlavní pozemní komunikace'
" Z tohoto hlediska jsou jak nařízení č. 4/2010 až 10/2010, tak návštěvní řád akty s konkrétním předmětem úpravy. Těmito předměty jsou v případě nařízení jednotlivé v nich vymezené lokality, do nichž je omezen přístup, v případě návštěvního řádu pak Národní park Šumava jako konkrétně určené území, na němž platí určitá zvláštní pravidla chování.
O obecnosti okruhu adresátů napadených aktů naopak není pochyb - dané akty dopadají na všechny osoby, které se mohou pohybovat v nařízeními vymezených lokalitách (resp. chtěly by se po nich pohybovat) či na území, na něž dopadají pravidla chování zakotvená v návštěvním řádu.
Z výše uvedené analýzy povahy nařízení i návštěvního řádu je patrné, že ve světle dosavadní judikatury Ústavního i Nejvyššího správního soudu se ve všech případech jedná o opatření obecné povahy, neboť jde o akty s konkrétním předmětem úpravy (vztahujícím se na určité konkrétně vymezené území) a abstraktně vymezeným okruhem adresátů. U návštěvního řádu pro tento závěr navíc hovoří i intence zákonodárce, který s účinností od 1. 1. 2010 novelou provedenou zákonem č. 381/2009 Sb. výslovně označil v novém znění § 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb. akty spočívající v omezení nebo zákazu vstupu podle § 64 téhož zákona za opatření obecné povahy.
Absence přechodných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., kterými by byl výslovně upraven právní osud "
" vydaných podle předchozího znění, nasvědčuje tomu, že se jedná o situaci analogickou právnímu osudu územních plánů vydaných podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, poté, co nabyla účinnosti úprava řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. s. ř. s. Jednalo-li se obsahově (materiálně) o opatření obecné povahy, automaticky, bez toho, aby bylo třeba výslovné úpravy, se tyto akty dostaly do
Nejvyššího správního soudu v řízení podle výše zmíněných ustanovení soudního řádu správního. Není proto důvodu, aby se stejně automaticky do
tohoto soudu nedostala nařízení vydaná odpůrcem před účinností novely č. 381/2009 Sb. Opačně by tomu mohlo být pouze tehdy, pokud by vyjádřil zákonodárce dostatečně jasně (například dikcí přechodných ustanovení) jinou svoji vůli (srov. k tomu shora již zmíněný bod 30 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
Nejvyšší správní soud dává za pravdu odpůrci v tom, že v uvedeném pojetí lze svým způsobem za konkrétní předmět úpravy považovat předmět úpravy každého aktu, který se tradičně považuje za právní předpis, neboť každý takový akt má nějakým způsobem vymezenu svoji územní působnost (např. územím státu, kraje, obce, národního parku či jiné nějakým způsobem vymezené lokality). Pokud však má mít pojem "
" nějaký právní význam (a zákonodárce zjevně chce, aby tomu tak bylo, pokud zavedl v § 101a a násl. s. ř. s. právní úpravu soudního přezkumu takových aktů, v § 171 a násl. správního řádu obecnou právní úpravu jejich vydávání a v řadě právních předpisů z nejnovější doby výslovně uvádí, že akty označené jako opatření obecné povahy mají být vydávány), pak nelze než hledat na kontinuu mezi "
užším
" vymezením předmětu úpravy ty případy, kdy už v podstatné míře převažuje "
" vymezení, a kdy tedy je namístě předmětný akt podrobit soudnímu přezkumu postupem podle § 101a a násl. s. ř. s.
Problematickým se může jevit i přesun pravomoci přezkoumávat takové akty z Ústavního na Nejvyšší správní soud, aniž by zde byla patrná jasně vyjádřená vůle zákonodárce takovou změnu přijmout. Navíc se uvedeným přesunem významně změnily (rozšířily) možnosti jednotlivců napadnout takové akty a docílit s účinky
jejich zrušení, neboť podmínky přípustnosti návrhu jsou v § 101a s. ř. s. stanoveny velmi široce a zásadně nejsou podmíněny předchozí procesní aktivitou navrhovatele v proceduře vydání opatření obecné povahy (viz k tomu konkrétně u nepodání námitek či připomínek v procesu tvorby územního plánu usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, zejm. body 13 až 24). Takový přesun je nicméně sám o sobě zcela ústavně konformní. Zákonodárci je dána čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy možnost, aby dle své úvahy svěřil rozhodování o zrušení právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu se zákonem, Nejvyššímu správnímu soudu. Procesní podmínky podání takového návrhu (tj. mimo jiné vymezení okruhu oprávněných navrhovatelů a připuštění, že se nemusí jednat toliko o tzv. privilegované navrhovatele, jak je nyní stanoveno ve vztahu k podzákonným předpisům v § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) a pravidla řízení o něm jsou zásadně věcí "
" práva, tedy v diskreci zákonodárce (za předpokladu, že jím zvolená právní úprava zajistí účinnou soudní kontrolu). Může-li "
" právo svěřit Nejvyššímu správnímu soudu pravomoc rušit pro rozpor se zákonem akty, o nichž není pochyb, že jde o podzákonné právní předpisy, tím spíše mu jistě může svěřit pravomoc rušit s účinky
akty stojící na pomezí mezi právním předpisem a správním aktem.
Lze tedy shrnout, že navrhovatelem napadená nařízení i návštěvní řád jsou opatřeními obecné povahy, která mohou být napadena návrhem podle § 101a s. ř. s. (...)
Obsahem nařízení č. 4/2010 až 10/2010 je stanovení omezení vstupu veřejnosti na konkrétní území vymezená v přílohách k těmto nařízením. Dotyčná území se nacházejí na území Národního parku Šumava, jak je vymezeno v příloze č. 2 nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava a stanoví podmínky jeho ochrany, avšak mimo první zónu parku. Nařízení stanovují, že v jimi vymezených územích je pohyb osob možný pouze po turistických značených trasách (standardizované značení KČT). Omezení vstupu se nevztahuje na vlastníky a nájemce pozemků v tomto území, na průvodce při provádění průvodcovské činnosti na základě smlouvy s odpůrcem a osoby v jejich doprovodu, na osoby s povolením výzkumu a na držitele výjimek podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb. ke vstupu do prvních zón přiléhajících k území s omezeným vstupem.
Článek 3 návštěvního řádu zní: "
Pohyb pěších osob a osob na lyžích
1) Po pěších a lyžařských turistických trasách (standardizované značení KČT) je pěší pohyb osob a pohyb osob na lyžích možný po celém území národního parku. Z důvodu ochrany přírody (zejména ochrany druhů živočichů citlivých na rušení) jsou úseky pěších a lyžařských turistických značených tras uvedené v příloze č. 1 k tomuto opatření obecné povahy přístupné pouze ve vymezeném období roku. Tyto úseky jsou v terénu zřetelně označeny informačními tabulemi.
2) Mimo pěší turistické trasy je pěší pohyb osob možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody a území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny. Mimo lyžařské turistické trasy je pohyb osob na lyžích možný po celém území národního parku kromě území I. zón ochrany přírody, území s omezeným vstupem podle § 64 zákona o ochraně přírody a krajiny a mimo lesních cest.
Obsahem napadeného ustanovení čl. 3 odst. 1 věty druhé návštěvního řádu tedy je omezení přístupu na úseky pěších a lyžařských turistických značených tras uvedené v příloze č. 1 návštěvního řádu jen ve vymezeném období roku. Uvedené značené trasy jsou přitom jediné cesty na celém území národního parku (včetně prvních zón), které jsou neomezeně přístupné pěšímu resp. lyžařskému pohybu osob. Obsahem čl. 3 odst. 2 návštěvního řádu pak je stanovení zákazu pěšího pohybu osob resp. jejich pohybu na lyžích mimo jiné i v územích s omezeným vstupem vymezených podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb., tedy těch, jež jsou vymezena nařízeními č. 4/2010 až 10/2010.
Věcné podmínky vydání napadených nařízení vyplývají zejména z § 64 zákona č. 114/1992 Sb., který stanoví: "
" Z uvedeného ustanovení je patrné, že odpůrce jako orgán ochrany přírody je oprávněn omezit nebo (nepostačí-li omezení) zakázat přístup veřejnosti do určitých území nebo jejich částí, ovšem jen za naplnění podmínky, že hrozí poškozování území v národních parcích. Jako důvod takové hrozby zákon příkladem uvádí nadměrnou návštěvnost.
Výše uvedené ustanovení tedy nedává odpůrci oprávnění omezit či zakázat vstup na určitá území či jejich části dle jeho uvážení (například proto, že i v minulosti, ať již z jakýchkoli důvodů, byla daná území národního parku nepřístupná veřejnosti), nýbrž jen a pouze tehdy, jsou-li naplněny zákonem stanovené skutkové předpoklady. Jejich naplnění musí být odpůrcem zjištěno a důkazně doloženo v proceduře vydání nařízení. Není-li tomu tak, jde o nezákonné akty, neboť nejsou naplněny podmínky pro jejich vydání.
I kdyby zákonem stanovené předpoklady omezení či zákazu vstupu byly naplněny, obsah a rozsah omezení, resp. zákazu, musí splňovat požadavek, aby šlo z hlediska územního, věcného i osobního o nejmenší omezení, které ještě postačuje k dosažení zákonem stanoveného cíle, tedy předejití poškozování území v národním parku (obdobné pravidlo ve vztahu k omezení vlastnických nebo jiných věcných práv územními plány viz zejména v bodě 47 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2010 Sb. NSS). Požadavek subsidiarity a minimalizace zásahu vyplývá z povahy omezení, resp. zákazu, vstupu na území národního parku jako zásahu mimo jiné do článkem 14 Listiny ústavně zaručené svobody pohybu, jehož omezení je podle odstavce 3 tohoto článku možné, jen "
jestliže je to nevyhnutelné
na vymezených územích
z důvodu ochrany přírody
". I z čl. 4 odst. 4 Listiny vyplývá, jak správně uvádí navrhovatel, že při stanovení mezí základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu mj. právě tím, že tyto meze budou stanoveny tak, aby při dosažení ústavně aprobovaného cíle dotyčné základní právo co nejméně omezily.
Z důkazů provedených v řízení před Nejvyšším správním soudem nevyplynulo, že při vydávání nařízení byly striktní podmínky stanovené v § 64 zákona č. 114/1992 Sb. zkoumány, natož aby bylo zjištěno a prokázáno jejich řádné naplnění.
Z provedených důkazů (zejména z důvodové zprávy k nařízením) a z vyjádření odpůrce v první řadě vyplývá, že hlavním, a ve skutečnosti jediným odpůrcem jednoznačně tvrzeným, důvodem omezení vstupu je ochrana určitých druhů ptáků, např. tetřeva hlušce (
). Z důvodové zprávy sice vyplývá obecná úvaha, že omezení vstupu má zabránit poškození vegetačního krytu a cenných rostlinných společenstev vlivem sešlapu, zavlečení nepůvodních druhů a eroze a rušení vzácných druhů velkých obratlovců a ptáků citlivých na rušení, ale v podrobnostech v obecné části hovoří pouze o nebezpečí rušení tetřeva hlušce, a to ve všech čtyřech ročních obdobích, se zdůrazněním obzvláštní citlivosti tohoto ptáka na rušení v zimním období. O jiných druzích ptáků ohrožených rušením (např. datlík tříprstý, strakapoud bělohřbetý) hovoří důvodová zpráva v obecné části pouze zkratkovitě, stejně jako o hrozbě rušení savců, např. vydry říční. Zvláštní část důvodové zprávy pak nic podstatného nad rámec obecné části nedodává. Jistou výjimkou jsou konkrétnější zmínky o ohrožení některých rašeliništních rostlinných druhů, podmáčených smrčin a některých dalších biotopů.
Z provedených důkazů přitom vyplývá, že odpůrce nedisponuje podklady, z nichž by s dostatečnou mírou přesvědčivosti plynulo, že bez téměř úplného uzavření území vymezených v nařízeních by došlo k takovému rušení tetřeva hlušce, jež by mělo významný vliv na početnost, stabilitu a životaschopnost jeho populace na Šumavě. Z údajů o jeho početních stavech v minulých desetiletích [Bufka, L.; Červený, J.; Bürger, P. Vývoj početnosti tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě. In: P. Málková (ed.)
Sborník příspěvků z mezinárodní konference Tetřevovití Tetraonidae na přelomu tisíciletí
. České Budějovice, 24.-26. března 2000, s. 52-57] a v současnosti [Bufka, L. Monitoring populace tetřeva hlušce (Tetrao urogallus) na Šumavě.
Aktuality šumavského výzkumu II
. Srní, 4.-7. října 2004, s. 233-234] zejména vyplývá, že jejich snižování v druhé polovině 20. století lze pravděpodobně přičítat především lovu. Po jeho ukončení lze početní stav populace považovat v zásadě za stabilizovaný s tendencí mírného nárůstu od roku 1990 na současných zhruba 200 jedinců v české části Šumavy. Z provedených důkazů pak neplyne, že v místech, která jsou veřejnosti uzavřena, populace tetřeva hlušce prospívá znatelně lépe než v místech obecně přístupných, avšak v zásadě klidných a nezatížených v podstatné míře civilizačními vlivy. Data o početních stavech a místech výskytu tetřeva hlušce, která by takový závěr odůvodňovala, odpůrce neposkytl ani navrhovateli, ani jimi
neargumentoval v řízení před soudem.
Z důvodové zprávy tedy vůbec nevyplývá doložení pravděpodobné příčinné souvislosti mezi neuzavřením území vymezených v nařízeních a vznikem reálné a aktuální hrozby poškození území, ať již dotčením vegetace nebo na tomto území žijících živočišných druhů. Obecné úvahy, že přítomnost návštěvníků může určitou vegetaci poškodit či některé živočišné druhy rušit, k doložení takové příčinné souvislosti nepostačují, neboť jsou toliko sdělením
, že civilizační zátěž může vést k poškození životního prostředí. Stejně tak nepostačují pasáže důvodové zprávy o tom, že tetřev hlušec potřebuje ke svému životu absenci rušení. I zde se jedná toliko o obecnou, konkrétní podmínky Národního parku Šumava dostatečně nereflektující úvahu.
Důvodová zpráva zcela postrádá úvahu o tom, že omezení vstupu má mít právě tu podobu, která byla v nařízeních č. 4/2010 až 10/2010 zvolena. Jakkoli se v uvedených nařízeních hovoří o omezení vstupu na jimi stanovená území, ve skutečnosti jde o paušální a z věcného hlediska bezvýjimečný zákaz vstupu zmírněný toliko určitými výjimkami osobní povahy (ve vztahu k vlastníkům a nájemcům pozemků na dotyčných územích a ve vztahu k průvodcům se speciálním vztahem k odpůrci a osobám, které budou v jeho doprovodu). V důvodové zprávě chybí úvaha, zda je nezbytné zákaz vstupu vztáhnout i na veškeré komunikace v daných územích a zda vedle stávajících nečetných turistických tras protínajících či lemujících dotyčná území nelze zpřístupnit i některé komunikace, dle tvrzení navrhovatele využívané při lesnickém obhospodařování daných území. Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že, má-li být jedním z důvodů omezení vstupu hrozba poškození vegetace sešlapem či erozí, lze jistě uvažovat o minimalizaci takové hrozby v případě pěšího pohybu návštěvníků po existujících zpevněných komunikacích. Poznamenává rovněž, že z důvodové zprávy neplyne, v jaké míře může být rušení živočichů způsobeno obhospodařováním lesních porostů a zda ve skutečnosti tyto zásahy nemají takovou intenzitu, že ve srovnání s nimi není určité zpřístupnění daných lokalit podstatnou hrozbou pro uvedené živočichy. Zcela pak absentuje úvaha o tom, zda by k dosažení účelu spočívajícího v předejití poškozování území nepostačovala určitá regulace pohybu návštěvníků na dotyčných územích, například stanovením denních kvót nebo omezením vstupu jen na některé hodiny v rámci dne či některé dny v rámci určitého časového období apod. Z důvodové zprávy naopak vyplývá, a vyjádření odpůrce při ústním jednání to pouze potvrzuje, že účelem omezení vstupu je snaha o pokračování dlouhodobého znepřístupnění daných území, jež započalo vznikem tzv. "
železné opony
" a k ní příslušejícího hraničního pásma po roce 1948, jejichž existence vedla ke vzniku jakési "
nové divočiny
". Taková snaha se však zcela míjí s důvody, pro které lze omezit či zakázat vstup na území podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb. Jak již bylo shora vyloženo, zřizovat národní parky i správní úřady, které nad nimi budou vykonávat vrchnostenskou správu, lze pouze zákonem. Tato podmínka není samoúčelná. Omezení svobody jednotlivců, k němuž zřízením národního parku dochází, musí vedle toho, že se bude pohybovat v ústavně přípustných mezích z hledisek obsahových i procedurálních, mít i demokratickou legitimaci vyjádřenou právě rozhodnutím zákonodárného sboru. V takovém rozhodnutí se mimo jiné projeví i výsledek společenského diskursu o tom, v jaké míře (zejména v jakém územním rozsahu a v jakých konkrétních lokalitách) je namístě zavést stupeň ochrany přírody určité intenzity, projevující se odpovídající intenzitou omezení svobody jednotlivců z toho vyplývající. Takový demokraticky vytvořený konsensus ohledně nejpřísnějšího stupně ochrany je vyjádřen ve vymezení prvních zón ochrany, jak vyplývají z pravidel stanovených zejména v § 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. a vyhlášek ministerstva životního prostředí vydaných na základě jeho odstavce 2. Stanovení omezení či zákazu vstupu na určitá území podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb., je-li jeho skutečným cílem zachování faktického znepřístupnění určitého území, aniž by bylo doloženo naplnění hmotněprávních podmínek pro uplatnění zmíněného ustanovení, je faktickým obcházením pravidel o zonaci Národního parku Šumava a vybočením odpůrce z pravomocí svěřených mu zákonem.
Jsou-li dány důvody k nejpřísnějšímu režimu ochrany i u jiných území, než jaká jsou nyní součástmi prvních zón ochrany Národního parku Šumava, je na příslušných orgánech, nadaných k tomu pravomocí, a tedy zásadně i demokratickou legitimitou, aby taková území do prvních zón ochrany zařadily. Nedošlo-li však k tomu, není možno fakticky téhož cíle dosáhnout užitím právních nástrojů, které takovému cíli neslouží.
Výše uvedené důvody vedly Nejvyšší správní soud k závěru, že nařízení č. 4/2010 až 10/2010 byla vydána za situace, kdy v řízení o jejich vydání nebylo zjištěno a doloženo naplnění přísných zákonných podmínek pro jejich vydání, zakotvených v § 64 zákona č. 114/1992 Sb.
Stejné důvody, pro které Nejvyšší správní soud zrušil nařízení č. 4/2010 až 10/2010, jej vedly ke zrušení slov "
" v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěvního řádu. Tyto pasáže návštěvního řádu nejsou ničím více než projevem omezení vstupu na území, stanovených nařízeními v jiném opatření obecné povahy, jež obsahuje ucelený soubor pravidel chování návštěvníků v Národním parku Šumava. Ve své podstatě se u uvedených slov nejedná o nic jiného než o odkaz jednoho opatření obecné povahy na jiná opatření obecné povahy. Nejsou-li v souladu se zákonem "
" opatření obecné povahy, nemůže obstát ani ta pasáž jiného opatření obecné povahy, jež na ně odkazuje a jejíž odkaz takto pro adresáta vytváří právní povinnost.
Relativně autonomní zrušovací důvody, svojí podstatou však obdobné důvodům, jež vedly ke zrušení nařízení č. 4/2010 až 10/2010 i slov "
" v čl. 3 odst. 2 větě první i větě druhé návštěvního řádu, shledal Nejvyšší správní soud u čl. 3 odst. 1 věty druhé návštěvního řádu, jež stanoví, že "[z]
důvodu ochrany přírody (zejména ochrany druhů živočichů citlivých na rušení) jsou úseky pěších a lyžařských turistických značených tras uvedené v příloze č. 1 k tomuto opatření obecné povahy přístupné pouze ve vymezeném období roku
". Příloha č. 1 pak stanoví, že dva úseky vymezených pěších turistických značených cest na území parku jsou přístupné pouze v období od 15. 7. do 15. 11., dva od 15. 7. do 15. 3. a dva od 15. 5. do 15. 3. Podle čtvrtého odstavce odůvodnění návštěvního řádu, obsaženého v jeho čl. 11, je důvodem takovéhoto omezení ochrana druhů živočichů citlivých na rušení, konkrétně tetřeva hlušce a tetřívka obecného. Za nejkritičtější období z hlediska rušení odůvodnění považuje období toku, hnízdění, vyvádění mláďat a zimní období. Ani zde, podobně jako u důvodové zprávy k napadeným nařízením, není z odůvodnění patrné, že bez přijetí takového omezení pohybu pěších osob a osob na lyžích by hrozila populacím výše uvedených ptáků újma a snižování jejich stavů. Odůvodnění se vůbec nevypořádává s tím, v jaké míře hrozí rušení uvedených ptáků návštěvníky či zda by nepostačovalo méně razantní omezení svobody pohybu (např. omezení počtu návštěvníků či vymezení klidových dnů). (...)
Nejvyšší správní soud ani v nejmenším nepopírá, že postupem podle § 64 zákona č. 114/1992 Sb. lze omezit, či dokonce zakázat, vstup na vymezená území Národního parku Šumava. Bude-li mít odpůrce za to, že - třebaže to z jeho dosavadních zjištění nevyplývá - jsou skutkové důvody pro takový postup dány, nic mu nebrání vydat opatření obecné povahy podle nynějšího znění § 78 odst. 2 písm. o) zákona č. 114/1992 Sb., a tedy za použití § 171 a násl. správního řádu o vydávání opatření obecné povahy. Stejně tak mu v obecné rovině nic nebrání přijmout úpravu obdobnou té, která byla zrušena v § 3 odst. 2 návštěvního řádu či omezit určitým způsobem vstup na určité úseky pěších a lyžařských turistických tras. Takové akty však budou odpovídat zákonu pouze tehdy, vyvarují-li se pochybení, jež byla popsána jako důvody zrušení navrhovatelem napadených opatření obecné povahy resp. jejich částí.
Stranou ponechává Nejvyšší správní soud možnost změnit zonaci Národního parku Šumava. K takovému kroku není oprávněn odpůrce, nýbrž jiný správní úřad (Ministerstvo životního prostředí, viz § 17 odst. 2 věta první zákona č. 114/1992 Sb.). Nejvyšší správní soud nicméně podotýká, že takový krok by nemohl být založen na libovůli ministerstva, nýbrž na závěru, že k němu jsou dány zákonné podmínky vyplývající zejména z § 17 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. Proti případné nezákonnosti nové právní úpravy zonace národního parku se pak může jednotlivec bránit v soudním řízení požadavkem jejího neaplikování na jeho individuální věc (čl. 95 odst. 1 Ústavy). (...)
S účinností od 1. 1. 2010 byl § 78 změněn zákonem č. 381/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.