Source: https://www.scribd.com/document/33705694/La-class-action-pubblica-Direttive-Civit
Timestamp: 2017-07-27 19:43:29+00:00
Document Index: 63351545

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 30', 'art. 14', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 14', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 12', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 54', 'art. 40', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 22']

La class action pubblica - Direttive CivitUploaded by ricciolo77Related InterestsStakeholder (Corporate)Competence (Human Resources)Quality (Business)Process (Computing)LeadershipRating and Stats0.0 (0)Document ActionsDownloadShare or Embed DocumentEmbedDescription: La class action pubblica e le direttive della Civit.View MoreLa class action pubblica e le direttive della Civit.Copyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate content PREMESSA Questa delibera ‐ sottoposta a consultazione ai fini della sua approvazione definitiva – in considerazione delle diverse caratteristiche delle amministrazioni e dei non uniformi livelli di maturità delle organizzazioni considerate, si concentra su aspetti specifici ed, al contempo, si esprime con una terminologia generale idonea ad essere utilizzata in una pluralità di contesti. Indicazioni pratiche su come procedere nell’implementazione dei sistemi di misurazione sono fornite attraverso la strutturazione di strumenti generali utili allo sviluppo di indicatori di performance, di indicatori legati agli outcome e di profili di maturità delle organizzazioni e dei sistemi stessi. DELIBERA n. 89/2010 Indirizzi ­ sottoposti a consultazione ­ in materia di parametri e modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150). La presente delibera contiene, ai sensi degli articoli 13, comma 6, lett. d) e 30 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (di seguito decreto), gli indirizzi su “i parametri e i modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance di cui all’articolo 7 in termini di efficienza e produttività”. I sistemi di misurazione della performance sono strumenti essenziali per il miglioramento dei servizi pubblici e, se appropriatamente sviluppati e implementati, possono svolgere un ruolo fondamentale nella definizione e nel raggiungimento degli obiettivi strategici, nell’allineamento di comportamenti e attitudini e nel miglioramento delle performance organizzative. I sistemi di misurazione assumono un carattere ancora più rilevante in situazioni di ciclo economico negativo, a fronte del quale il legislatore ha assunto le misure urgenti previste nel decreto‐legge 31 maggio 2010, n. 78. Tali misure non sono di ostacolo all’adozione di un 1
sistema di misurazione della performance, ma, anzi, ne richiedono l’effettiva implementazione, per almeno due ordini di ragioni: la prima relativa alla soddisfazione delle esigenze dei cittadini e la seconda relativa alla migliore capacità di scelta e di selezione da parte delle autorità competenti in ordine all’allocazione delle risorse. Quanto al primo profilo, il cittadino deve essere al centro di qualsiasi sistema di misurazione delle performance di una pubblica amministrazione. Sono la sua soddisfazione, da un lato, e la sua partecipazione al processo di creazione di valore, dall’altro, a definire il cittadino come il vero motore di processi di miglioramento e innovazione. Quanto al secondo profilo, la misurazione della performance consente di correggere e migliorare l’allocazione delle risorse fra le diverse strutture, premiando quelle virtuose e di eccellenza e riducendo gli sprechi e le inefficienze. Per questo motivo, la presente delibera si concentra sul concetto di outcome ovvero, in ultima istanza, sul valore pubblico prodotto dalle amministrazioni nell’erogazione dei servizi per la collettività. La rilevanza dell’approccio basato sull’outcome risulta evidente anche dall’analisi comparata di esperienze estere. Innanzitutto, le pratiche utilizzate in Italia emergono come alquanto distanti dagli approcci adottati in tutti i Paesi considerati, sia per appropriatezza che per sofisticazione: questo evidenzia la necessità, al fine di migliorare la produttività e l’efficacia nel settore pubblico, di aggiornare ed estendere le metodologie, secondo gli indirizzi di questa delibera. Inoltre, le esperienze maturate in vari Paesi dimostrano come i sistemi di misurazione delle performance possano essere introdotti con successo anche in periodi di recessione economica, perché consentono di concentrare gli sforzi e di selezionare le soluzioni più efficienti e più orientate al perseguimento di risultati per la collettività. La possibilità di implementare efficaci sistemi di misurazione della performance dipende non solo dai sistemi in quanto tali, ma anche, e soprattutto, da elementi organizzativi, quali la leadership – incaricata di promuovere e supportare il cambiamento – e la cultura organizzativa dei dipendenti pubblici, che dovranno necessariamente fare proprio un nuovo modo di lavorare maggiormente partecipativo e finalizzato al miglioramento continuo dei servizi. Adeguati strumenti di supporto (ad es. sistemi informativi e informatici) concorreranno poi all’effettiva analisi, utilizzo e rappresentazione dei dati raccolti attraverso il sistema di misurazione. Questa delibera si focalizza sulla misurazione delle performance a livello organizzativo. Con riferimento alla performance individuale, la Commissione si riserva di fornire ulteriori 2
indicazioni in un documento successivo. A questo seguiranno delibere relative alle linee guida per l'impostazione generale del ciclo, piano e relazione sulla performance. La presente delibera è articolata secondo i seguenti punti: 1‐ quadro normativo di riferimento; 2‐ descrizione degli elementi di base dei sistemi di misurazione; 3‐ discussione di alcuni modelli di sistemi di misurazione esistenti in letteratura; 4‐ requisiti minimi dei sistemi di misurazione, schema di catena logica, formato per lo sviluppo di indicatori di performance e modalità di strutturazione di indicatori di outcome; 5‐ matrice evolutiva delle pratiche adottabili in relazione ai profili di maturità delle organizzazioni; 6‐ modalità di raccordo con i sistemi di misurazione e i cicli esistenti. In appendice sono riportati: A. un glossario volto a chiarire la terminologia base e teso a evitare ambiguità o personalizzazioni dei vari termini in uso; B. l’analisi delle esperienze estere e delle pratiche della pubblica amministrazione italiana; C. alcuni esempi di strutturazione di obiettivi e indicatori, soprattutto di outcome, nei Ministeri dei Trasporti: esame comparato delle esperienze estere ed ipotesi di nuova catena logica nel caso del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti italiano; D. una tabella sinottica del ciclo e degli strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n. 150/2009, dal D. Lgs. n. 286/1999 e dalla L. n. 196/2009; E. una bibliografia di riferimento utilizzata sia per sostanziare le conclusioni contenute in questa delibera, che per supportare nella pratica lo sviluppo dei sistemi di misurazione nelle amministrazioni. 3
La presente delibera indica anche alcuni collegamenti ipertestuali a documentazione di altri Paesi, in lingua inglese o francese. La Commissione organizzerà, inoltre, una serie di incontri, secondo un calendario concordato, per accompagnare il percorso di attuazione e per monitorare e verificare, insieme alle amministrazioni interessate, criticità e sviluppi del processo, al fine di condividere le soluzioni adottate. 4
INDICE 1. Riferimenti normativi....................................................................................................... 6 2. Elementi costitutivi dei sistemi di misurazione............................................................. 8 3. Esempi di modelli di misurazione esistenti in letteratura ......................................... 10 4. Sviluppo del sistema di misurazione della performance ............................................ 13 4.1. I requisiti minimi richiesti al sistema di misurazione della performance............................................ 13 4.2. Schemi di sviluppo di indicatori e target........................................................................................................... 14 4.3. Indicatori di outcome ................................................................................................................................................. 17 4.4. Individuare l’outcome e le sue variabili chiave ............................................................................................... 20 4.5. La valutazione degli indicatori di outcome ....................................................................................................... 23 5. Matrice evolutiva delle pratiche adottabili .................................................................. 24 6. Modalità di raccordo con i cicli esistenti ...................................................................... 27 Appendice A: glossario ........................................................................................................... 29 Appendice B: analisi delle esperienze estere e delle pratiche della pubblica amministrazione centrale italiana........................................................................................ 33 L’evidenza francese .................................................................................................................................................................... 34 L’evidenza inglese ....................................................................................................................................................................... 36 L’evidenza australiana .............................................................................................................................................................. 39 L’evidenza statunitense ............................................................................................................................................................ 42 L’evidenza canadese................................................................................................................................................................... 43 L’evidenza italiana ...................................................................................................................................................................... 45 Analisi delle direttive generali annuali.................................................................................................................................. 45 Interviste e ricognizioni................................................................................................................................................................. 47 Maturità dei sistemi di misurazione a livello Paese...................................................................................................... 51 Appendice C: confronto internazionale sulla strutturazione di obiettivi ed indicatori per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti........................................................... 53 L’evidenza francese .................................................................................................................................................................... 53 L’evidenza inglese ....................................................................................................................................................................... 55 L’evidenza australiana .............................................................................................................................................................. 56 L’evidenza statunitense ............................................................................................................................................................ 57 L’evidenza canadese................................................................................................................................................................... 59 L’evidenza italiana ...................................................................................................................................................................... 60 Confronto tra le evidenze......................................................................................................................................................... 60 Esempio della nuova catena logica italiana...................................................................................................................... 61 Appendice D: tavola sinottica del ciclo e degli strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n. 150/2009, dal D. Lgs. n. 286/1999 e dalla L. n. 196/2009 ........................... 64 Appendice E: Bibliografia....................................................................................................... 71 Paper – Manuali – Atti di convegno – Report .................................................................................................................. 73 Sitografia......................................................................................................................................................................................... 74 5
1. Riferimenti normativi La presente delibera trova applicazione immediata per i Ministeri, le Aziende ed Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo le Agenzie di cui al decreto legislativo n. 300/1999, con esclusione dell’Agenzia del Demanio, e gli Enti pubblici non economici nazionali. Costituisce linea guida per l’adeguamento degli ordinamenti di Regioni, enti locali ed amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, da realizzarsi entro il 31 dicembre 2010. In sede di prima attuazione del decreto, il sistema di misurazione e valutazione della performance (di seguito sistema) è definito dagli Organismi indipendenti di valutazione (di seguito OIV) secondo gli indirizzi della presente delibera entro il 30 settembre 2010, in modo tale da assicurarne l’operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011 (articolo 30, comma 3, del decreto). Il sistema è adottato dalle pubbliche amministrazioni con apposito provvedimento ai sensi dell’articolo 7, comma 1, del decreto, e deve essere pubblicato sul sito istituzionale nonché trasmesso alla Commissione. In conformità agli articoli 7, comma 2, e 9 del decreto, la funzione di misurazione e valutazione delle performance è svolta, con il coordinamento della Commissione: • dagli OIV, cui compete la misurazione e la valutazione della performance organizzativa nel suo complesso nonché la proposta all’organo di indirizzo politico di valutazione individuale esclusivamente dei dirigenti di livello generale; dai dirigenti di livello generale cui compete la misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti di livello non generale e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità; dai dirigenti di livello non generale cui compete la misurazione e la valutazione della performance individuale del personale. •
Il sistema si inserisce nell’ambito del ciclo di gestione della performance articolato, secondo l’articolo 4, comma 2, del decreto, nelle seguenti fasi: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse; c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico‐amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. Gli 0IV monitorano il funzionamento complessivo del sistema e, a tal fine, elaborano una relazione annuale sullo stato dello stesso, ai sensi dell’articolo 14, comma 4, lett. a), del decreto. Ai sensi dell’articolo 7, comma 3, del decreto, il sistema individua: 1. le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e 6 valutazione della performance; 2. 3. 4. le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; le modalità di raccordo e integrazione con i sistemi di controllo esistenti; le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio. Relativamente alla performance organizzativa, l’articolo 8 del decreto individua gli elementi che devono essere contenuti nel sistema: a. b. l’attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; l’attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse; la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive; la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione; l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. c. d. e.
Come menzionato in precedenza, questo documento si concentra sulla misurazione delle performance a livello organizzativo. 7
2. Elementi costitutivi dei sistemi di misurazione La misurazione delle performance è un processo empirico e formalizzato, che mira ad ottenere ed esprimere informazioni descrittive delle proprietà di un oggetto tangibile o intangibile (ad es. un processo, un’attività, un gruppo di persone) [1]. Per effettuare la misurazione delle performance, un’organizzazione deve dotarsi di un sistema che svolga le funzioni fondamentali di acquisizione, analisi e rappresentazione di informazioni. Se appropriatamente sviluppato, un sistema di misurazione può rendere un’organizzazione capace di: • • • • • • formulare e comunicare i propri obiettivi, e verificare che questi siano stati conseguiti; informare e guidare i processi decisionali; gestire più efficacemente sia le risorse che i processi organizzativi; influenzare e valutare i comportamenti di gruppi e individui; rafforzare accountability e responsabilità a diversi livelli gerarchici; incoraggiare il miglioramento continuo e l’apprendimento organizzativo [2‐7]. Un fattore fondamentale per l’uso efficace di un sistema di misurazione delle performance è il legame che deve sussistere tra il sistema e gli obiettivi. Questo aspetto ha infatti importanti implicazioni per quanto riguarda: • • • la tipologia e varietà di decisioni prese a livello strategico [8]; la completezza delle informazioni disponibili a livello di vertice politico‐amministrativo [8]; la comprensione da parte dei dirigenti di obiettivi a livello organizzativo e target, dei processi essenziali per il conseguimento di questi obiettivi, e del ruolo che i dirigenti stessi svolgono all’interno dell’organizzazione [9]. indicatori; target; infrastruttura e risorse di supporto. Un sistema di misurazione delle performance si compone di tre elementi fondamentali: 1. 2. 3.
Un indicatore di performance è lo strumento che rende possibile l’attività di acquisizione di informazioni. Affinché il processo di misurazione sia rilevante, gli indicatori devono essere collegati ad obiettivi e devono puntare a generare risultati adeguati a questi obiettivi, e non valori ‘ideali’ o a valori ‘veri’ [1]. Allo stesso tempo, il processo di misurazione deve essere trasparente e tendenzialmente replicabile; per questo gli indicatori devono essere strutturati considerando varie dimensioni. Un target è il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere, ovvero il valore desiderato in corrispondenza di un’attività o processo [10]. Tipicamente questo valore è espresso in termini di livello di rendimento entro uno specifico intervallo temporale (ad es., 20 pratiche evase in 3 ore di lavoro). L’effetto positivo di fissare target rispetto ai risultati operativi è ampiamente documentato nella letteratura psicologica e manageriale [10, 11]. Questo principalmente perchè l’introduzione di un target rappresenta un meccanismo molto efficace per monitorare, valutare e modificare i comportamenti; ancor più, attraverso un target si può dare un 8
indirizzo ed uno stimolo al miglioramento. Affinché questo avvenga, però, è necessario che: • • • • • • il target sia ambizioso, ma realistico; i soggetti incaricati di ottenerlo abbiano abilità e competenze sufficienti e che i processi sottostanti rendano il target effettivamente raggiungibile; siano presenti meccanismi di retroazione per dimostrare i progressi ottenuti rispetto al target; siano previste forme di riconoscimento (non necessariamente di tipo finanziario); ci sia supporto da parte di superiori e/o vertici organizzativi; il target sia accettato dall’individuo o dal gruppo incaricato di raggiungerlo [10]. Il terzo elemento di un sistema di misurazione è rappresentato dall’infrastruttura di supporto e dai soggetti che consentono che i dati siano acquisiti, confrontati, selezionati, analizzati, interpretati e diffusi. Un’infrastruttura di supporto può variare da semplici metodi manuali per la raccolta dati a sofisticati sistemi informativi, sistemi di knowledge management e procedure codificate per l’analisi e rappresentazione dei dati [12]. In presenza di questi tre elementi fondamentali e di legami espliciti tra indicatori e obiettivi si può parlare di sistemi di misurazione strategici. Per rendere tali sistemi ancor più efficaci un’organizzazione può dotarsi di una mappa strategica, potenzialmente sviluppabile in cascata a diversi livelli organizzativi [13]. Una mappa strategica serve a collegare obiettivi a indicatori, asset intangibili a risultati tangibili e indicatori di consuntivo a indicatori previsionali. Inoltre, può essere utilizzata come mezzo per comunicare la strategia sia all’interno dell’organizzazione, sia dall’organizzazione ai principali stakeholder esterni. 9
3. Esempi di modelli di misurazione esistenti in letteratura La finalità di questo capitolo non è quella di suggerire l’implementazione di uno specifico modello di misurazione, ma, attraverso un confronto tra alcuni di essi, indirizzare verso una scelta che rifletta le esigenze specifiche di ogni organizzazione. I modelli più diffusi sono: 1. 2. 3. Balanced Scorecard (BSC) ‐ il più popolare, con un chiaro legame sia tra risultati, processi e risorse, che tra obiettivi, indicatori ed azioni [15]; Performance Prism ‐ meno conosciuto della BSC, ma interessante per la prospettiva incentrata sugli stakeholder [16]; Common Assessment Framework (CAF) – ispirato all’EFQM, con radici nel Total Quality Management, più orientato all’autovalutazione, ma comunque diffuso in Italia (principalmente negli enti locali) e legato all’utilizzo di indicatori [17]. Sia la BSC che il Performance Prism sono modelli strutturati per aiutare i vertici organizzativi a costruire il consenso intorno alla visione e alla strategia dell’organizzazione. Attraverso entrambi i modelli, si possono legare indicatori e target ad obiettivi e risorse. La differenza principale tra BSC e Prism risiede nello sviluppo della strategia, che precede l’identificazione degli indicatori: la BSC si fonda su un paradigma resource­based [18], mentre il Prism parte da una concezione stakeholder­based [19, 20] dell’organizzazione. A differenza di BSC e Prism, che sono primariamente dei sistemi di misurazione strategici, il CAF è uno strumento di gestione della qualità. Il CAF si fonda sul principio che risultati eccellenti per i diversi stakeholder si ottengono attraverso una leadership che guidi politiche e strategie, nonché un’efficace gestione di personale, partnership, risorse e processi [17]. La Tabella 3.1 confronta i tre modelli lungo le seguenti dimensioni: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. scala: settore, organizzazione, gruppo/individuo; gestione dei dati/supporto ICT richiesto, ad es. software base, database, sistema di business intelligence, Enterprise Performance Management, open source, etc.; risorse umane richieste; scopo e risultati attesi: monitoraggio, reportistica, miglioramento, ricompense individuali, etc.; utilizzo delle informazioni: riportate all’interno, all’esterno, utilizzabili da un osservatorio, etc.; comparabilità dei dati o rappresentazione del contesto; principali punti di forza e di debolezza; possibile utilizzo congiunto con altri modelli. 10
Tabella 3.1: confronto tra Balanced Scorecard, Performance Prism e Common Assessment Framework Aspetti / Modelli Scala Balanced Scorecard Applicabile a livello organizzativo e, a cascata, anche a livello di dipartimento, gruppo e individuale Performance Prism Applicabile a livello organizzativo e, a cascata, anche a livello di dipartimento, gruppo e individuale Common Assessment Framework Applicabile a singole organizzazioni secondo un approccio olistico; in organizzazioni di grandi dimensioni anche in servizi o dipartimenti Modesta, software base Gestione dei dati Software abbastanza avanzati, utili Business Intelligence ed EPM in organizzazioni complesse Sostanziose, a tutti i livelli dell’organizzazione Esecuzione della strategia, monitoraggio, valutazione risultati ottenuti vs. processi eseguiti e risorse impiegate, reportistica, miglioramento, ricompense individuali, etc. Sia interno che esterno Software di diversa complessità, difficilmente reperibili sul mercato Sostanziose, soprattutto nella fase di sviluppo Coinvolgimento degli stakeholder, monitoraggio, valutazione risultati ottenuti vs. processi eseguiti e risorse impiegate, reportistica, miglioramento, ricompense individuali, etc. Sia interno che esterno, soprattutto verso gli stakeholder principali Risorse Scopo/ Risultati attesi Modeste, soprattutto vertici organizzativi Autovalutazione a favore del miglioramento Utilizzo informazioni Autovalutazione, perciò prevalentemente interno, a meno che il processo di sviluppo non sia coordinato da un ente esterno Contesto più che comparabilità Facile da usare, utile per fare una valutazione d’insieme per promuovere il miglioramento continuo, utilizzato molto in Italia negli enti locali Contestuale, non porta necessariamente a piani d’azione, nè necessariamente al perseguimento degli outcome Comparabilità/ Contesto Punti di forza e debolezza Entrambi Entrambi, anche se maggiormente legato al contesto Molto utile per coinvolgere gli stakeholder, nonchè per comprenderne interessi e bisogni; lega esplicitamente gli indicatori alle fasi di definizione, esecuzione e revisione della strategia. Richiede risorse e competenze, può enfatizzare eccessivamente il ruolo degli stakeholder Comprensivo, utilizzabile in vari modi e per diversi fini, può essere modificato a seconda delle esigenze, indicatori generali e standard possono essere introdotti, utilizzato molto all’estero sia nel privato che nel pubblico Dispendioso, richiede risorse e competenze, può esaurirsi in un mero sforzo di reporting 11
Aspetti / Modelli Utilizzabile in congiunzione con altri approcci Balanced Scorecard Importante considerare gli stakeholder in modo potenzialmente simile al Prism, eventualmente attraverso l’inserimento di una prospettiva dedicata ad essi o direttamente agli outcome Performance Prism Necessario attribuire un peso sufficiente alle politiche e alle strategie basate sulle risorse interne, eventualmente utilizzando un approccio simile all’EFQM o al CAF Common Assessment Framework Sarebbe buona pratica accompagnare l’utilizzo del CAF con un sistema di misurazione comprensivo di indicatori che ‘guardino’ all’esterno 12
4. Sviluppo del sistema di misurazione della performance 4.1.
I requisiti minimi richiesti al sistema di misurazione della performance Nonostante l’esistenza di buone pratiche all’interno delle amministrazioni considerate, l’analisi condotta ha riscontrato notevoli criticità. A livello ministeriale, ad esempio, esiste un divario sostanziale tra i sistemi di misurazione della performance correntemente utilizzati in Italia rispetto a quelli più evoluti adottati in alcuni paesi esteri, come illustrato in Appendice B. Questo divario può essere colmato attraverso un percorso di miglioramento evolutivo (come successivamente evidenziato nel capitolo 5) a partire dall’adozione di un sistema di misurazione della performance che rispetti alcuni requisiti minimi fondamentali. Seguendo le descrizioni sviluppate nel secondo capitolo, ogni amministrazione dovrà dotarsi di un sistema di misurazione della performance che rispetti almeno i seguenti requisiti minimi: 1. 2. 3. 4. 5. chiara definizione degli obiettivi; presenza consistente di indicatori di outcome tra gli indicatori relativi ad obiettivi che hanno un impatto su stakeholder esterni; specificazione dei legami tra obiettivi, indicatori e target; caratterizzazione degli indicatori secondo il formato proposto dalla Commissione; rilevazione effettiva della performance, secondo la frequenza e le modalità definite nello schema di caratterizzazione degli indicatori. È importante notare che devono essere introdotti obiettivi, e quindi indicatori, di outcome nei casi in cui tali obiettivi si riferiscono a stakeholder esterni. Questo sistema di misurazione renderà le organizzazioni capaci di [12]: • • • acquisire informazioni relative agli obiettivi e monitorare i progressi ottenuti rispetto a questi; legare le fasi di pianificazione, formulazione e implementazione della strategia allo svolgimento dei piani d’azione; comunicare obiettivi e risultati all’interno e all’esterno dell’organizzazione, nonchè confrontare le proprie performance in un’ottica di benchmarking nel caso in cui alcuni indicatori siano comuni a più organizzazioni; influenzare i comportamenti organizzativi; generare cicli di apprendimento [14]. • •
Schemi di sviluppo di indicatori e target La Tabella 4.1 costituisce il riferimento metodologico per caratterizzare correttamente gli indicatori di performance, contestualizzandoli all’interno del modello proposto in questo documento. Tabella 4.1: scheda anagrafica dell’indicatore Nome dell'indicatore Descrizione dell’indicatore Razionale Programma / Obiettivo (di riferimento) Legami con altri indicatori Data di approvazione dell'indicatore Tipo di calcolo / Formula / Formato Fonte/i dei dati Qualità dei dati Titolo dell’indicatore Per evitare ambiguità nell’interpretazione, come si può descrivere più dettagliatamente l’indicatore? Perchè vogliamo misurare questo aspetto? A quale programma o obiettivo si riferisce questo indicatore? Quali sono i collegamenti tra questo indicatore e gli altri? Quando abbiamo iniziato a utilizzarlo? Se quantitativo, come è calcolato? Qual è la formula? Qual è l’unità di misura? Da dove possiamo ottenere i dati necessari? Quali sono i problemi nella raccolta e analisi dei dati che pensiamo emergeranno? Quanto spesso è rilevato questo indicatore? Quanto ci costa la sua rilevazione? A che livello di performance puntiamo? Su quali basi e da chi è stato concordato questo target? Chi ha l’incarico di controllare e rivedere la performance (rispetto al target) e di raccogliere i dati? Frequenza di rilevazione Target (valore desiderato) Processo di sviluppo Responsabile dell'indicatore e del target se diverso Responsabile delle performance Chi è accountable e responsabile per le performance rilevate tramite legate all'indicatore questo indicatore? Che cosa sarà fatto? Reportistica Note: Quale azione/comportamento vuol stimolare questo target/indicatore? Dove vengono comunicate/pubblicate le informazioni? 14
Per ciascun indicatore, inoltre, è importante condurre un test che ne misuri la fattibilità dal punto di vista informativo e uno che ne verifichi la solidità dal punto di vista qualitativo. Il test sulla fattibilità è esplicitato nelle variabili presenti nella Tabella 4.2. Tabella 4.2: test della fattibilità informativa dell’indicatore Lista degli indicatori da valutare Responsabile dell'alimentazione dati Dato reperibile internamente (I) o esternamente (E) all'Ente Periodicità di rilevazione (giorni) Tempestività del dato (giorni) Verificabilità del dato (SI/NO) Esattezza "ex­ante" del dato (Scala 0 ­ 10) Manipolabilità "ex­post" del dato (Scala 0 ­ 10) Supporto informativo (cartaceo o elettronico) Applicativo a supporto Indicatore 1 Indicatore n 15
Il test di validazione della qualità dell’indicatore deve basarsi sulle variabili esplicitate in Tabella 4.3. Tabella 4.3: test di validazione della qualità dell’indicatore Attributi degli indicatori (valutazione su scala 0­10) Chiaro (chiaramente definito) Contestualizzato Comprensibilità Concreto (misurabile) Assenza di ambiguità circa le sue finalità Si riferisce ai programmi Rilevanza Utile e significativo per gli utilizzatori Attribuibile alle attività chiave Indicatore 1 Indicatore n Confrontabilità Permette comparazioni nel tempo tra diverse organizzazioni, attività e standard Fattibile a livello finanziario Fattibile in termini temporali Fattibilità Fattibilità in termini di sistemi informativi alimentanti Rappresenta accuratamente ciò che si sta misurando (valido, esente da influenze) Affidabilità Completa il quadro della integrandosi con altri indicatori Giudizio complessivo situazione Si basa su dati di qualità 16
Per ciascun target è altresì importante condurre un test che, al pari di ciascun indicatore, ne misuri la solidità dal punto di vista qualitativo. Il test sulla qualità deve basarsi sulle variabili esplicitate nella Tabella 4.4. Tabella 4.4: test della qualità del target Strategia Performance Attenzione Azione Costo Abilità Processo Feedback Riconoscimento Accettazione Comportamenti Questo target è allineato con gli obiettivi strategici dell’organizzazione ? Questo target è abbastanza ambizioso? Questo target attira veramente l’attenzione? È probabile che questo target stimoli un’azione pronta e significativa? Si ripagherà il costo di raccogliere e analizzare i dati? Avrà il singolo responsabile l’abilità di raggiungere questo target? Il processo che sta alla base consentirà il raggiungimento di questo target? Verrà fornita una risposta, per mostrare I progressi in relazione a questo target? Sarà dato un riconoscimento (monetario o altro) se sarà conseguito questo target? Il target assegnato è accettato dall’individuo/gruppo responsabile? Quali comportamenti non voluti potrebbero essere stimolati dall’uso di questo target? 4.3.
Indicatori di outcome Al fine di intraprendere un percorso che conduca effettivamente verso la misurazione degli outcome è necessario introdurre all’interno della catena logica una specifica fase relativa alla loro definizione. Per fare questo deve essere reso più esplicito il nesso tra obiettivo strategico e outcome, come evidenziato nell’analisi relativa ai casi esteri presentata in Appendice B. Inoltre, analogamente all’esperienza inglese, è necessario introdurre il concetto di Ente leader e di Enti contributor. In questo senso, la leadership si verifica nel momento in cui le decisioni dell’Ente influiscono in maniera determinante sul coordinamento dei soggetti contributor che concorrono al raggiungimento dell’outcome. In Figura 4.1 è riportata la catena logica proposta per i Ministeri, mentre per gli Enti non dovranno essere considerati le ‘missioni’ e i ‘programmi’. Per una trattazione approfondita delle catene logiche relative agli altri Paesi, si rimanda all’Appendice B. In Appendice C è riportato un esempio specifico di obiettivi strategici e di outcome, e dei relativi indicatori, nel caso dei Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti dei Paesi considerati. 17
Figura 4.1: nuovo schema logico per l’Italia Oltre alla collocazione degli outcome all’interno della catena logica, è importante esplicitare il percorso utile alla loro individuazione. Come indicato in Figura 4.2, tale percorso parte da una fase di ricognizione che rileva i bisogni effettivi degli stakeholder, sia interni che esterni, destinatari di un determinato servizio. Successivamente, gli obiettivi sono utilizzati come punto iniziale della pianificazione dei processi e delle relative attività attraverso input coerenti con i requisiti determinati in fase di ricognizione dei bisogni. All’interno del piano delle attività si adotta una logica input processi output (vedi glossario in Appendice A). Quindi, il risultato delle attività di processo permette di procedere ad una misurazione basata su output e outcome. Mentre l’output ha una dimensione temporale di breve periodo, l’outcome ha una dimensione di lungo periodo che deve essere valutata anche in termini di sostenibilità, in quanto molto spesso connessa con i bisogni primari del cittadino. 18
Figura 4.2: percorso bisogni­outcome Al fine della misurazione dell’outcome è di fondamentale importanza l’acquisizione di flussi di dati ed informazioni in possesso di soggetti diversi dall’Ente: le amministrazioni dovranno prioritariamente, soprattutto in fase di avvio, cercare di utilizzare i flussi dati già esistenti ed attivare eventuali modalità di raccordo per gestire il processo di acquisizione. Per agevolare le attività degli enti, la Commissione ha avviato una collaborazione istituzionale con l’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), che si configura come uno degli attori principali nel processo di misurazione degli outcome. In conclusione, mentre in presenza dell’attuale schema logico la “tensione” degli obiettivi è rivolta verso aspetti interni, con la nuova formulazione questa è invece rivolta verso il conseguimento del risultato finale per il cittadino. 19
Individuare l’outcome e le sue variabili chiave Tab. 1 Perché definire gli outcome risulta importante al fine di raggiungere gli obiettivi di programma? Definire correttamente gli outcome aiuta a focalizzarsi meglio verso obiettivi di qualsivoglia natura; permette, inoltre, di focalizzarsi sui reali impatti desiderati ed effettivamente conseguiti grazie alle attività messe in atto a livello di singolo Ente. Leadership di programma fa riferimento all’Ente le cui decisioni influiscono in maniera determinante sul coordinamento dei soggetti che contribuiscono al raggiungimento dell’outcome. Sono stati identificati gli outcome di riferimento? Individuare l'outcome ed i suoi indicatori Programma Leadership Priorità Descrizione Priorità Variabili chiave di di politiche di dell'Outcome dell'Outcome Effetti Effetti riferimento programma riferimento (Percentuale desiderati indesiderati su totale Programma) Programma SI 1 Programma NO n Outcome 1 Outcome n Identificare gli stakeholder destinatari Chi si vuole raggiungere? Per riuscire a sviluppare un insieme di outcome ed obiettivi coerenti con i programmi è essenziale identificare quali sono le categorie di stakeholder e quali effetti si desidera ottenere: individuarli a monte e misurarli a valle aiuta ad avere maggior chiarezza dal punto di vista della gestione strategica. Sono stati identificati i principali gruppi di stakeholder? Per ciascun gruppo è stato possibile individuare gli effetti che ciascun outcome di riferimento provocherà? Identificazione dei principali effetti degli outcome e dei gruppi di stakeholder interessati Stakeholder Destinatari Denominazione Positivamente Ampiezza o dell'impatto Outcome negativamente (Alta, Media (dalla Tab. 1) interessati o Bassa) dagli effetti Outcome 1 Outcome n P N A B Tab. 2 20
Identificare gli stakeholder contributor Chi risulta coinvolto? Legare gli outcome agli Istituti che di volta in volta possono essere chiamati a contribuire al raggiungimento dei relativi obiettivi aiuta a tracciare le responsabilità e a identificare chiaramente le tipologie di contributo richieste. Sono stati chiaramente identificati i contributor? Per ciascuno è stato chiaramente descritto il tipo di contributo in relazione ai risultati che si vogliono conseguire? Identificazione dei principali contributi sugli outcome e degli stakeholder coinvolti Stakeholder Contributor Denominazione Tipologia Istituto Modalità del Rilevanza Outcome (Pubblico, abilitante / contributo / (Percentuale (dalla Tab. dell'Istituto Privato, vincolante interazione su totale 1) Altro) outcome) Outcome 1 A Outcome n V Individuare gli indicatori di outcome Tab. 4a Tab. 4b Perché definire gli indicatori risulta importante al fine di gestire gli obiettivi di programma? Definire correttamente gli indicatori di outcome aiuta a gestire con sistematicità il raggiungimento dell'outcome stesso Sono stati rispettati i requisiti per la definizione di outcome qualitativamente solidi? Individuare l'outcome ed i suoi indicatori Descrizione Indicatore Target dell'Outcome di Outcome (dalla Tab.1) Outcome 1 Outcome n Individuare la fattibilità degli indicatori di outcome dal punto di vista informativo Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.2 per l’analisi Indicatore 1 Indicatore n della fattibilità degli indicatori prescelti Indicatore n Tab. 4c Tab. 3 Analizzare la qualità degli indicatori di outcome Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.3 per l’analisi Indicatore 1 della solidità degli indicatori prescelti (valutazione su scala 0­10) 21
Identificare il contributo degli obiettivi strategici al raggiungimento degli outcome Perché è importante legare gli obiettivi agli outcome? Definire il legame ed il peso tra obiettivi strategici e outcome di riferimento aiuta a stabilire un percorso logico chiaro per tutta l'organizzazione ed esalta il contributo delle diverse aree di responsabilità al raggiungimento degli impatti sulla società effettivamente desiderati. Sono stati evidenziati, per ciascun outcome, i legami con coerenti obiettivi strategici? Gli obiettivi sono stati correttamente pesati nei confronti del raggiungimento degli outcome cui fanno riferimento? Legare gli outcome e gli obiettivi strategici Outcome Obiettivi Peso relativo Descrizione (dalla strategici (%) del Tab. 1) dell'obiettivo contributo strategico al dell'obiettivo raggiungimento strategico dell'outcome all'outcome Outcome 1 Outcome n Obiettivo 1 Obiettivo n Variabili pienamente controllabili dall'Ente Variabili parzialmente controllabili dall'Ente (sulle quali è possibile esercitare una influenza) Variabili non controllabili dall'Ente Tab. 5 Identificare le macro azioni che permettono il raggiungimento degli obiettivi strategici Perché le azioni strategiche sono importanti al fine di raggiungere gli obiettivi programmati? Definire il ruolo di una determinata azione strategica serve a porre le migliori basi per stabilire indicatori coerenti e target di riferimento; inoltre, è importante stabilire per ciascuna azione rilevante il responsabile. Sono stati stabiliti legami tra le azioni e gli output principali del piano strategico dell'Ente? Sono stati identificati chiaramente i responsabili? Legare le macro azioni agli obiettivi strategici Obiettivi Indicatore Target Macro Peso relativo Responsabile Contributor strategici di Output Azioni (%) delle azioni (Denominazione (dalla Tab. al dell'Istituto 5) raggiungimento dalla Tab. 4) dell'obiettivo strategico Obiettivo 1 Obiettivo n Individuare la fattibilità degli indicatori di output dal punto di vista informativo Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.2 per l’analisi Indicatore 1 Indicatore 2 della fattibilità degli indicatori prescelti Analizzare la qualità degli indicatori di output Si utilizzi lo schema logico della Tabella 4.3 per l’analisi Indicatore 1 della solidità degli indicatori prescelti (valutazione su scala 0­10) Tab. 6b Tab. 6c Tab. 6a Indicatore 2 22
La valutazione degli indicatori di outcome Le buone pratiche identificate in questa delibera fungono da esempio all’attuazione delle logiche di cui la Commissione si fa portatrice all’interno della Pubblica amministrazione. Analogamente alle evidenze inglesi e australiane, la Commissione fornirà dei punteggi, utilizzando il sistema del semaforo, e una conclusione per ciascun indicatore di outcome, secondo i seguenti livelli: • • • • • • appropriato (verde); appropriato ma necessita di approfondimento/rafforzamento (giallo); non appropriato (rosso). raccordo tra obiettivi strategici ed outcome; appropriatezza di indicatori e target rispetto agli obiettivi di outcome; possibili miglioramenti del sistema di misurazione. Alla luce di questi risultati seguiranno raccomandazioni concernenti: La Commissione, oltre alla pubblicazione delle linee guida, è impegnata nel supportare gli Enti, per esempio attraverso la redazione di guide contenenti indicazioni di gestione dei processi di miglioramento (ad es. “Better Practice” e “Guides Pratiques”) e una descrizione e divulgazione delle best practice (ad es. “AUDITFocus”) analogamente ai casi australiano e francese. Un fattore fondamentale nel processo di implementazione e gestione di un sistema di misurazione delle performance è costituito dalla chiarezza dei concetti base e delle metodologie che possono aiutare tutti gli attori coinvolti (Commissione, Ministeri, Enti, etc.) a condividere un vocabolario comune. A tal fine la Commissione, analogamente a tutti i Paesi analizzati, fornisce sia nella documentazione prodotta che sul sito istituzionale un glossario, che rappresenta il primo passo verso una gestione del sistema di misurazione delle performance basata sul knowledge management. 23
5. Matrice evolutiva delle pratiche adottabili Nel secondo capitolo sono state evidenziate le motivazioni per l’introduzione di un sistema di misurazione delle performance e le caratteristiche minime dei sistemi che dovranno essere adottati dalle amministrazioni a seguito di questa delibera. Questo capitolo presenta varie fasi di maturità di tali sistemi al fine di proporre un percorso di miglioramento per il loro sviluppo, utilizzo e revisione 1. Questo percorso vuole contribuire non solo alla strutturazione di sistemi di misurazione più robusti, ma soprattutto alla trasparenza, all’accountability e alla qualità dei servizi erogati dalle amministrazioni. La prima fase in questo percorso è costituita dai requisiti minimi previsti dalla Commissione; questi corrispondono essenzialmente alle condizioni necessarie per l’esistenza di un sistema di misurazione [12], coniugate a indicazioni specifiche per lo sviluppo di indicatori di outcome. La seconda fase di maturità presenta un sistema di misurazione strutturato attorno a tutti gli obiettivi strategici e di outcome previsti. Inoltre, viene specificata una traiettoria di miglioramento per ogni obiettivo e, attraverso la mappatura di processi e attività, è chiaro come gli input e i processi di trasformazione contribuiscono al raggiungimento di output e outcome. Il sistema è strutturato su diversi livelli e le informazioni sono trasmesse efficacemente all’interno dell’organizzazione e dall’organizzazione ai suoi stakeholder principali. I dati in possesso dell’organizzazione sono di alta qualità nel senso di accuratezza, validità e affidabilità. Il vertice politico‐amministrativo riceve questi dati e controlla l’andamento dell’organizzazione rispetto ai suoi obiettivi strategici. La terza fase include l’utilizzo di una mappa strategica a livello di vertice. Tramite questa mappa si possono comprendere più a fondo i driver di successo dell’organizzazione e come questa potrà raggiungere i suoi obiettivi. Le responsabilità associate a target e indicatori sono rese pubbliche. I report pubblicati con cadenza semestrale o annuale sono di facile fruizione per un audience non specializzata, anche attraverso diversi formati di rappresentazione [21]. Il vertice politico‐amministrativo è coinvolto nella fase di revisione delle performance e di modifica periodica del sistema di misurazione stesso. La quarta fase comprende ulteriori attributi rilevanti, quali la comprensione a tutti i livelli gerarchici degli obiettivi strategici e dei motivi per l’utilizzo di target e indicatori. Attraverso mappe strategiche sviluppate a cascata l’organizzazione riesce a legare processi e attività a livello di vertice, dipartimento, servizio, gruppo e individuale. Grazie a indicatori standardizzati è possibile confrontare le performance all’interno e all’esterno dell’organizzazione secondo una logica di benchmarking. I risultati ottenuti a livello di output, outcome e soddisfazione degli utenti sono collegati a dati economico‐finanziari. Tutto questo è reso possibile da un appropriato sistema informativo. Nella quinta fase di maturità i legami tra i driver di successo e gli indicatori di performance sono validati e quindi l’organizzazione è in possesso di veri indicatori predittivi. La revisione del sistema di misurazione perciò vaglia l’effettiva rilevanza degli indicatori e ne valuta il contributo informativo verso il raggiungimento degli outcome. Questi aspetti sono efficacemente comunicati all’interno dell’organizzazione attraverso l’utilizzo di sistemi 1 La strutturazione di questo modello di maturità si basa su ricerche condotte in questo campo e soprattutto sul Report “Performance Frameworks and Board Reporting” [22]. 24
informativi sufficientemente sofisticati. La cultura organizzativa ora supporta a pieno l’utilizzo dei sistemi di misurazione e una ‘cultura della performance’ è effettivamente presente [23]. La traiettoria di miglioramento sottesa a queste fasi di maturità presuppone uno sforzo organizzativo che dipende solo in parte da aspetti di natura tecnica. Infatti, la gestione delle performance presuppone una vera e propria comprensione del significato di performance organizzativa a tutti i livelli gerarchici. Non si tratta quindi di una mera adozione di sistemi e tecniche sviluppati e sperimentati in altri contesti, bensì di un approccio attivo volto al cambiamento culturale ottenuto attraverso una leadership diffusa [24]. In questo senso, per un’efficace misurazione e gestione delle performance devono essere considerate le seguenti dimensioni: • tecnica: raccolta dati, sviluppo di obiettivi, target e indicatori, utilizzo di sistemi informativi, strumenti e tecniche di miglioramento, sviluppo di capacità, competenze e abilità del personale, etc.; manageriale: formulazione ed esecuzione della strategia, gestione dei processi, cambiamenti nella struttura organizzativa, allocazione delle risorse, promozione di un orientamento ai risultati, etc.; culturale: condivisione di valori comuni, allineamento di comportamenti e attitudini, sviluppo di pratiche condivise e routine, etc.; leadership: formulazione e comunicazione di una visione condivisa, supporto manageriale, empowerment dei dipendenti all’interno della struttura gerarchica, creazione di un appropriato ambiente di lavoro, promozione dell’innovazione, etc.; comunicazione: sia all’interno che all’esterno dell’organizzazione, utilizzo di sistemi di knowledge management, etc. •
Oltre a considerare tali elementi, è importante ricordare come i ruoli degli stakeholder interni (vertice politico e amministrativo, management, staff, etc.) devono mutare nel tempo, a seconda che un nuovo sistema sia introdotto o che un sistema debba essere diffuso e consolidato [vedi 14, 25, 26]. La Tabella 5.1 riporta in modo sintetico tali ruoli. Gli OIV sono chiamati a interagire con questi soggetti, nelle modalità previste dal decreto (vedi anche capitolo 1 di questo documento). 25
Tabella 5.1: ruoli degli stakeholder interni nell’introduzione e nel mantenimento del sistema di misurazione delle performance Stakeholder interno / Elemento Vertice politico Approccio iniziale (introduzione del sistema) Top down; collegamento esplicito tra strategia, priorità e sistema di misurazione delle performance Top down e supporto all’implementazione Approccio successivo (diffusione e mantenimento del sistema) Supporto alla diffusione del sistema, promozione di feedback loop a diversi livelli organizzativi Disseminazione, supporto manageriale e coaching Vertice amministrativo Management Esecuzione dei messaggi provenienti dal Facilitazione del lavoro dello staff, vertice organizzativo che deve essere messo in condizione di operare e contribuire Attuazione delle direttive del management Partecipazione nello sviluppo del sistema, soprattutto se si utilizza una prospettiva stakeholder­based Prettamente gerarchica Contributo attivo a favore del miglioramento organizzativo Partecipazione attiva nell’erogazione del servizio Modello di leadership diffuso Staff Utenti Struttura di leadership 26
6. Modalità di raccordo con i cicli esistenti L’articolo 30 del decreto ha abrogato, a decorrere dal 30 aprile 2010, i commi 2 e 3 dell’articolo 6 del D. Lgs. n. 286 del 1999, così determinando la decadenza dei Servizi di controllo interno, comunque denominati, e la sostituzione degli stessi con gli OIV. Gli OIV continuano in ogni caso a svolgere le attività di valutazione e controllo strategico di cui al comma 1 del citato articolo 6 ‐ (non abrogato dal decreto) ‐ con il coordinamento del Comitato Tecnico Scientifico previsto dall’articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 12 dicembre 2006, n. 315. Tali attività hanno ad oggetto l’analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate nonché l’identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione e dei possibili rimedi. A differenza dei precedenti Servizi di controllo interno – i quali ai sensi dell’abrogato articolo 6, comma 2, riferivano in via riservata agli organi di indirizzo politico sulle risultanze delle analisi effettuate – gli OIV sono tenuti, in virtù del richiamato articolo 14, comma 2, lett. b), del decreto a comunicare le criticità riscontrate anche alla Corte dei conti, all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla Commissione. Gli OIV devono inoltre svolgere – in conformità alle linee guida elaborate dal Comitato Tecnico Scientifico – le attività istruttorie funzionali alla redazione delle Relazioni di ciascun Ministro sullo stato della spesa, sull’efficacia nell’allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell’azione amministrativa svolta, da trasmettere alle Camere entro il 15 giugno di ogni anno ai sensi dell’articolo 3, commi 68 e 69 della legge 24 dicembre 2007, n. 244. Il sistema deve inoltre prevedere le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, ai fini del recepimento nell’ambito del Piano della performance degli indicatori di carattere finanziario indicati delle note integrative al bilancio di previsione, che, ai sensi dell’articolo 21 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, sostituiscono le note preliminari agli stati di previsione. Le note integrative, infatti, nella parte relativa alla spesa, contengono una sezione concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato (articolo 21, comma 11, lett. a, della L. n. 196 del 2009). La sezione riporta, in particolare, le informazioni relative al quadro di riferimento in cui l’amministrazione opera, illustra le priorità politiche, espone le attività e indica gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa, che le amministrazioni intendono conseguire in termini di livello dei servizi e di interventi, in coerenza con il programma generale dell’azione di Governo. A tal fine il documento indica le risorse finanziarie destinate alla realizzazione degli obiettivi e riporta gli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché i criteri e i parametri utilizzati per la loro quantificazione. Secondo quanto previsto dall’articolo 21 della L. n. 196 del 2009, criteri e metodologie per la definizione degli indicatori di realizzazione contenuti nella nota integrativa sono individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d’intesa con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. 27
Il sistema deve inoltre considerare la necessità di un raccordo tra le attività degli OIV e quelle svolte dai Nuclei di analisi e valutazione della spesa, cui l’articolo 39 della L. n. 196 del 2009 attribuisce il compito di effettuare il monitoraggio delle misure rivolte al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e promuovere livelli di maggiore efficienza della spesa. I Nuclei di analisi e valutazione della spesa possono inoltre effettuare proposte per l’adozione di indicatori misurabili appropriati a rappresentare gli obiettivi dei programmi di spesa da associare alle previsioni di bilancio in collegamento con la nota integrativa di cui all’articolo 21 della L. n. 196 del 2009. In Appendice D si riporta una tavola sinottica del ciclo e degli strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n. 150/2009, dal D. Lgs. n. 286/1999 e dalla L. n. 196/2009. Roma, 24 Giugno 2010 Il Presidente Antonio Martone 28
Appendice A: glossario La finalità di questo glossario non è quella di esaurire tutti i termini usati nel linguaggio della misurazione e gestione della performance, bensì quella di fornire una breve descrizione dei termini ad essa inerenti, che sono stati utilizzati in questo documento e in eventuali documenti citati, con lo scopo di facilitare la lettura e la comprensione del testo. I termini in italiano sono seguiti dal termine corrispettivo inglese tra parentesi. I termini inglesi che non hanno un corrispettivo italiano significativo sono stati lasciati nella lingua originale. Accountability Il dover rendere conto del risultato di un’azione. Ha un significato diverso da responsibility che, invece, esprime il “dover agire”. Si dimostra accountability assicurando che siano adottati sistemi che forniscono informazioni su una certa entità, in modo tale da permettere giudizi e decisioni fondati, che conducano all’allocazione di risorse e al raggiungimento degli obiettivi [28]. Allineamento L’allineamento avviene quando tutte le risorse dell’organizzazione sono concentrate nell’esecuzione della strategia e nel perseguimento dei risultati desiderati. Si ha allineamento quando c’è una chiara coerenza di intenti da parte di tutte le strutture che fanno parte dell’organizzazione. Analisi strategica Si tratta di una attività propedeutica alla stesura del piano strategico in cui si esaminano le condizioni esterne ed interne in cui l’organizzazione si trova ad operare oggi e si presume si troverà ad operare nel prossimo futuro. Questa attività è tesa ad evidenziare: le opportunità da cogliere e le sfide da affrontare (analisi del contesto esterno), nonché i punti di forza e di debolezza dell’organizzazione (analisi dell’ambiente interno). Il risultato dell’analisi è, da una parte, evidenziare i temi strategici da affrontare e le criticità strategiche da superare; dall’altra, indurre l’evoluzione che organizzazione ed ambiente avranno nel futuro (le assunzioni strategiche). Appropriatezza Attributo legato a un giudizio di coerenza circa la relazione che esiste tra l’oggetto della misurazione e lo strumento che si utilizza per misurare. Balanced Scorecard (BSC) La BSC è un sistema di misurazione e gestione delle performance. Come tale è uno strumento atto a implementare la strategia e a controllarne l’esecuzione attraverso la definizione di obiettivi di performance da raggiungere, indicatori per monitorare i progressi conseguiti, target per stabilire i livelli attesi, iniziative per supportarne il perseguimento, divisi in una serie di prospettive legate tra loro da relazioni causa ‐ effetto. Beni intangibili I beni intangibili sono le risorse strategiche immateriali di un’organizzazione, costituite dal capitale umano, dal capitale organizzativo e dal capitale relazionale [29]. Benchmarking Il processo attraverso cui identificare, comprendere e importare, adattandole, buone pratiche 29
sviluppate in altri contesti al fine di migliorare le performance organizzative. Analisi di benchmarking possono essere effettuate relativamente a strategie, processi, e prodotti e servizi. Il ‘benchmark’ è un punto di riferimento per finalità comparative o di misurazione, e indica la migliore performance possibile. Capitale informativo (information capital) L’insieme dei flussi e dei sistemi informativi, delle infrastrutture informatiche, delle conoscenze condivise a supporto dell’esecuzione della strategia dell’organizzazione. Capitale organizzativo (organizational capital) “La capacità dell’organizzazione di mobilitare e sostenere il processo di cambiamento richiesto per eseguire la strategia”[13]. Il capitale organizzativo è composto da quattro componenti: cultura, leadership, lavoro di squadra ed allineamento. Capitale Umano (human capital) La disponibilità di conoscenze, competenze, talenti e attitudini in grado di modellare i comportamenti necessari per eseguire con successo le attività richieste dalla strategia dell’organizzazione. Cascading Partendo da un sistema di misurazione delle performance a livello organizzativo sono sviluppati sotto‐sistemi relativi ai singoli Dipartimenti/Direzioni e quindi dei Servizi e delle Unità Operative rispettando sia una coerenza verticale (con sistemi a livello superiore) sia una coerenza orizzontale (con sistemi allo stesso livello) per costruire una struttura (framework) integrata ed allineata negli intenti. All’interno di questa tutte le persone coinvolte dovranno poter identificare il loro contributo personale verso il raggiungimento degli obiettivi strategici generali perseguiti dall’organizzazione. Indicatore Strumento multidimensionale che rende possibile l’attività di acquisizione di informazioni relativamente alle proprietà di un oggetto. Mappa strategica (strategy map) È una rappresentazione visuale della strategia di un’organizzazione nella quale sono evidenziate le relazioni causa ‐ effetto che esistono tra gli obiettivi che descrivono la strategia lungo le prospettive che costituiscono l’architettura della mappa stessa. Missione Definizione delle finalità ultime per le quali l’organizzazione è stata creata e delle modalità attraverso le quali sarà ottenuta la sua visione. Mission­Oriented Scorecard È una variante della Balanced Scorecard espressamente concepita per le organizzazioni del settore pubblico e no­profit. Si compone di quattro prospettive: collettività, processi interni, risorse finanziarie, crescita ed apprendimento. La prospettiva della collettività è a sua volta articolata in più dimensioni che tengono conto dei ruoli più rilevanti assunti dal cittadino (nella sua accezione più ampia) nella relazione con l’organizzazione. Misura (measure) Vedere Indicatore 30
Misurazione della performance La misurazione delle performance è un processo sperimentale e formalizzato, che mira ad ottenere ed esprimere informazioni descrittive delle proprietà di un oggetto (ad es. un processo, un’attività, un gruppo di persone) [1]. Modello logico di base Il modello logico di base evidenzia la catena di rapporti causa effetto che legano gli input ai risultati che si vogliono perseguire (outcome) attraverso i processi eseguiti (cioè le attività compiute sugli input o grazie agli input) e gli output generati da tali attività (prodotti e servizi). Obiettivo Uno dei traguardi che l’organizzazione si prefigge di raggiungere per eseguire con successo la propria strategia. Di solito è espresso con attraverso una descrizione sintetica che deve essere accompagnata da una più dettagliata per evitare ambiguità di significato. Outcome Impatto, risultato ultimo di un’azione. Nella misurazione delle performance ci si riferisce agli outcome per indicare la conseguenza di un’attività o processo dal punto di vista dell’utente del servizio e degli stakeholder più in generale; esempi di outcome possono essere: il miglioramento della qualità della vita, della salute dei cittadini, ecc. Un outcome può riferirsi al risultato immediato di un servizio o di un intervento (ad es. riduzione della percentuale di fumatori), oppure allo stato finale raggiunto (ad es. la riduzione dell’incidenza dei tumore ai polmoni) [cfr. www.idea.gov.uk]. Output Si tratta di ciò che si ottiene immediatamente al termine di una attività o di un processo. Ogni attività può essere descritta in sistema con input consumati ed output ottenuti secondo la catena logica: input attività output. Piano d’azione (action plan) È l’insieme coordinato delle azioni che un’organizzazione pianifica di attuare per supportare l’esecuzione della strategia ed il conseguimento dei risultati desiderati. Performance Performance è un vocabolo polisemico. Il suo significato principale è legato all’atto di esecuzione di un’azione e al processo seguito. Il verbo ‘to perform’, infatti, si riferisce tipicamente alla processo di costruzione di un oggetto, o all’esecuzione di un compito. Un altro signicato di performance è legato alla rappresentazione di un’azione, quindi non a un elemento sostantivo, ma a uno più simbolico e, talvolta, rituale. Da un punto di vista gestionale, entrambi i significati devono essere considerati nel momento in cui la performance viene misurata e/o gestita. Prospettiva (perspective) Nel linguaggio della Balanced Scorecard si riferisce ad un ‘contenitore’ dove sono ordinati gruppi di obiettivi con i relativi indicatori, target ed iniziative. Le prospettive rappresentano punti di vista dai quali osservare l’organizzazione ed articolare la mappa strategica e la Balanced Scorecard. 31
Relazione Causa Effetto La mappa strategica di un sistema di misurazione delle performance si basa su catene di relazioni causa effetto tra gli elementi che la compongono. Queste relazioni determinano quali sono le condizioni che il team di progetto del sistema di misurazione ritiene necessarie per ottenere determinati risultati. Gli indicatori associati a questi obiettivi permettono di verificare se quelle che sono state considerate condizioni necessarie sono anche sufficienti per ottenere quanto desiderato. Sistema di gestione della performance (performance management system) Rappresenta un sistema a supporto di un approccio sistematico al miglioramento della performance nel quale si definiscono gli obiettivi da raggiungere a fine periodo e si utilizzano le informazioni che derivano dalla misurazione per imparare dall’esperienza e migliorare la performance tramite interventi decisionali correttivi durante tale periodo. Sistema di misurazione della performance (performance measurement system) È un sistema pensato per ottenere, attraverso l’acquisizione, la classificazione, il confronto, l’analisi e l’interpretazione di dati appropriati, una quantificazione dei risultati, o delle conseguenze, delle azioni effettuate. Un sistema di misurazione svolge due funzioni principali ‐ sistema di acquisizione dei dati e sistema di rappresentazione delle informazioni – ed è composto da indicatori, target, e infrastruttura e risorse di supporto. Stakeholder Uno stakeholder è un qualsiasi gruppo o individuo che può influenzare o essere influenzato dall’ottenimento degli obiettivi da parte dell’organizzazione stessa [19]. Strategia Per un’organizzazione pubblica, strategia corrisponde a ciò che l’organizzazione sceglie di fare per creare valore pubblico per la collettività, nel rispetto delle politiche, del contesto normativo e dei vincoli imposti dalle risorse assegnate. Target Un target è il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere; ovvero il valore desiderato in corrispondenza di un’attività o processo [10]. Tipicamente questo valore è espresso in termini di livello di rendimento entro uno specifico intervallo temporale (ad es., 20 pratiche evase in 3 ore di lavoro) e può riferirsi a obiettivi sia strategici che operativi. Valori Sono i principi che guidano l’azione delle persone che fanno parte dell’organizzazione. Specificano il codice dei credo e dei comportamenti accettabili e non accettabili da parte dell’organizzazione. Visione Definizione dell’ambizione, dell’obiettivo principale al quale tende l’organizzazione. La visione è legata a una prospettiva di lungo termine e, se condivisa, svolge la funzione di guida dell’organizzazione. 32
Appendice B: analisi delle esperienze estere e delle pratiche della pubblica amministrazione centrale italiana Un’analisi approfondita di esperienze maturate in Paesi all’avanguardia nell’utilizzo di sistemi di misurazione delle performance è stata condotta al fine di sviluppare un modello di maturità che possa guidare l’introduzione e miglioramento di tali sistemi nella pubblica amministrazione italiana. L’analisi presentata in questa sezione permette di mappare lo stato attuale delle buone pratiche sia dal punto di vista degli organi che a livello sistemico si occupano, con gradi diversi di indipendenza e autorità, di strutturare e gestire il processo di gestione delle performance delle pubbliche amministrazioni, sia di individuare una serie di buone pratiche che, mutatis mutandis, potrebbero risultare di utile applicazione per il modello italiano. Da notare che la funzione di audit si suddivide in due categorie: finanziario e sulle performance. Mentre per alcuni Stati tale funzione viene svolta da un unico istituto (ad es. Inghilterra, Australia, Stati Uniti, Canada), per altri la stessa funzione risulta suddivisa su due o più istituti (ad es. Francia, Italia, etc.). Nello studio di pubbliche amministrazioni centrali, la letteratura scientifica e manageriale riporta prevalentemente esempi relativi a paesi anglosassoni. Per questo, l’analisi contenuta in questa delibera si focalizza su buone pratiche sviluppate in Inghilterra, Australia, Stati Uniti e Canada. Inoltre, per ragioni di ‘prossimità’ al sistema italiano, è stata considerata nel dettaglio la pubblica amministrazione francese. Altri buoni esempi presenti in letteratura (Nuova Zelanda, Abu Dhabi, etc.) non verranno riportati, in quanto maturati in contesti troppo diversi da quello italiano. Le esperienze empiriche oggetto di valutazione sono presentate in via sintetica e per caratteri generali in Tabella B.1. Tabella B.1: generalità degli Stati considerati Per ciascuno degli Stati considerati, l’analisi si sviluppa secondo le seguenti direttrici: 33
i soggetti coinvolti nel processo di misurazione/gestione delle performance; a. b. organismi che effettuano performance audit e relative funzioni, documentazione prodotta e best practice; altri organi che a vario titolo interagiscono nel processo di gestione delle performance; 2. 3. 4.
la catena logica, ovvero la declinazione degli obiettivi dal livello politico a quello operativo, con particolare enfasi relativamente alla collocazione degli out come; le caratteristiche principali dei documenti a supporto del processo di gestione delle performance; alcuni esempi, ritenuti rilevanti, di misurazione delle performance per i Ministeri; il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti sarà trattato in una apposita appendice, vista la sufficiente comparabilità sia per la tipologia di servizi erogati che per l’avanzamento del sistema di misurazione sviluppato. Infine si riporta l’evidenza italiana con la descrizione dell’attuale catena logica, l’analisi delle direttive, la ricognizione dell’esistente con gli errori da evitare e casi di avviamento verso sistemi di misurazione più maturi. L’evidenza francese Il ruolo di auditor a livello centrale nel regolamento francese è svolto dalla Corte dei Conti. Si tratta di un audit prettamente di natura economico‐finanziaria circa i programmi a livello ministeriale e di enti locali. Oltre alla Corte dei Conti, il sistema di misurazione delle performance vede impegnato anche il comitato interministeriale (Comité interministériel d'audit des programmes) – CIAP – che si occupa del monitoraggio di programmi ministeriali. Quest’ultimo è stato creato a livello di governo centrale anche al fine di monitorare la qualità dei progetti annuali di performance (Projet annuel de performances) ‐ PAP ‐ che ogni Ministero è tenuto a predisporre e a verificare entro l’esercizio di riferimento tramite il rapporto annuale sulla performance (Rapport annuel de performances) ‐ RAP. Il sistema francese si basa sulla LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances , 2001) che ha rinnovato regole di funzionamento della contabilità pubblica datate 1959. Il primo vero ciclo di budget che è stato possibile programmare e monitorare con i nuovi criteri è datato 2007. A livello politico vi sono le missioni, a livello strategico vi sono i programmi e le correlate azioni, le strategie e i relativi indicatori di performance (vedi Figura B.1): abbastanza limitati sono i riferimenti diretti agli outcome mentre il sistema ha basi e finalità di carattere preminentemente economico‐finanziario. Esiste un apposito portale (Forum de la performance) costruito secondo una logica di knowledge management, suddiviso in aree come: “le caratteristiche della finanza pubblica”, “il budget”, “la performance”, “gli attori” e “le risorse”. Sotto la sezione relativa alla ricerca documentale, è pubblicata una Guida Operativa sulla Performance che si occupa di spiegare le logiche del LOLF sotto un punto di vista che permette di passare da un controllo basato sulle spese, ad un controllo maggiormente collegato alla strategia. La struttura della LOLF è per missioni e programmi: il Parlamento vota il budget a livello di missione e le risorse vengono assegnate a livello di programma, mentre il livello più analitico è costituito dalle azioni, che in realtà si configurano come delle aree di spesa; per questo motivo, non sono direttamente associabili ai singoli obiettivi. Sia i PAP che i RAP possono essere scaricati da un apposita 34
sezione, (vedi la guida) suddivisi per programma e non per Ministeri: infatti, in genere, non sono disponibili sui siti istituzionali di questi ultimi. I RAP hanno la seguente struttura: 1. 2. 3. 4. 5. presentazione del programma; obiettivi e indicatori di performance; giustificazione al primo euro delle determinanti della spesa; principali operatori e loro impiego; presentazione completa dei costi. A ciascun PAP è associato un unico responsabile (ad es. Direttore Generale) che decide la ripartizione delle risorse per azione e natura. Vista anche la complessità di lettura sistematica dei documenti, i singoli ministeri pubblicano i rapporti di attività con taglio molto orientato al cittadino (ad es. Ministero Ambiente). Ogni ente pubblico dispone, inoltre, di un dettagliato piano dei conti orientato alle missioni e programmi (ad es. Ministero Ambiente). Una sezione importante dei rapporti sulle performance riguarda la giustificazione al primo euro, che contiene le determinanti di spesa articolati in elementi quantitativi e finanziari. Il controllo avviene sulle modalità di spesa del denaro pubblico. Gli indicatori di performance si dividono in tre categorie: 1. indicatori di efficacia socio‐economica; 2. indicatori di qualità del servizio; 3. indicatori di efficienza. Figura B.1: catena logica del sistema di misurazione delle performance ­ Francia Nel caso francese è sembrato utile riportare l’esperienza del seguente Ministero: Ministero del Budget e della Funzione Pubblica 35
Il RAP della Direzione generale delle dogane è abbastanza qualitativo senza indicatori, mentre Il RAP della Direzione generale della contabilità pubblica è ampio e completo di indicatori e obiettivi raggiunti e, in alcuni casi, è corredato anche dagli andamenti nel tempo. Inoltre viene anche pubblicato un rapporto annuale delle attività con poche quantificazioni ritenute significative per il cittadino. L’evidenza inglese Vi sono due principali organi di valutazione/promozione della gestione delle performance, il National Audit Office (NAO), che opera a livello ministeriale e l’Audit Commission (AC) che opera a livello di enti locali. Esiste, inoltre, l’Improvement and Development Agency for Local Government (IDEA), attiva anch’essa a livello degli enti locali, principalmente attraverso la proposizione di buone pratiche. Il NAO è un organismo nato nel 1983 da una legge chiamata National Audit Act; è composto da circa 900 unità di personale e guidato da una figura chiamata The Comptroller and Auditor General, afferente alla House of Commons. Si tratta di un organismo (Comptroller incluso) che risulta essere totalmente indipendente dal Governo. I principali compiti del NAO sono riferibili all’audit della Pubblica amministrazione che, a differenza, ad esempio, del caso francese, è sia di carattere finanziario che relativa alle performance; l’attività di audit si affianca alla promozione di standard di “buon governo” e di processi volti al cambiamento/miglioramento dei servizi pubblici. Il documento National Audit Office Strategy spiega storia evolutiva e strategie passate ed attuali. Al suo attivo si contano 1.565 pubblicazioni tra documenti metodologici e operativi, comunicati stampa e reportistica sull’operato dei Ministeri, di organi esecutivi centrali (Executive Agency) ed altri organi pubblici; per trasparenza sono riportati anche i lavori in corso d’opera con la data prevista di pubblicazione. Interessante la parte del sito dedicata al supporto (e indirizzo) alle amministrazioni pubbliche. Le sottosezioni di tale pagina sono così articolate: • • • efficienza, innovazione, gestione dei progetti, gestione del personale, modalità di erogazione del servizio; gestione degli aspetti finanziari; misurazione delle performance. All’interno di queste sottosezioni si possono trovare documenti di indirizzo, proposta e supporto alla gestione degli istituti oggetto di valutazione da parte del Comptroller and Auditor General. Specifiche linee guida definiscono alcune tipologie di indicatori (Finance Indicators), preminentemente espressi in termini di descrizione (di cosa si tratta), razionale (perché tale indicatore serve) e impatto sull’organizzazione (come cambiano i comportamenti), criteri di scelta (cosa dovrebbero fare gli istituti per definire operativamente tale indicatore) ed esempi. Prima dell’istituzione di tale organo era previsto ed organizzato un flusso regolare di dati relativo alla gestione delle PA inglesi a partire dal 1988. In quel periodo furono imposti dal Governo centrale circa 200 indicatori di carattere operativo a valere su Enti di carattere precipuamente locale. Ciò ha fatto in modo che si iniziasse a favorire una cultura della 36
misurazione allorché si è passati ad una misurazione degli obiettivi più strategica, permettendo anche ai responsabili ai vari livelli di contribuire alla definizione di indicatori qualitativamente sempre più solidi. Una descrizione del percorso intrapreso verso una maturazione dei sistemi di misurazione è riportato in Figura B.2. Il sistema inglese si basa principalmente sul National Audit Act (1983), e risulta articolato in Public Service Agreement (PSA), Department Strategic Objective (DSO) e relativi indicatori. Nei PSA, a livello politico, si trovano gli outcome (che si legano alle priorità dell’agenda di Governo), mentre nei DSO, a livello strategico, si trovano obiettivi e indicatori di output. Sempre legati ai DSO, vi sono obiettivi operativi, anch’essi corredati da opportuni indicatori. In Figura B.3 si riporta la catena logica in cui, a differenza della Francia ma anche di molti altri Paesi anglo‐sassoni, già a livello politico/istituzionale si introducono indicatori direttamente legati agli outcome. Attualmente i documenti obbligatori per la gestione delle Pubbliche amministrazioni in Inghilterra prevedono una Comprehensive Spending Review (CSR) e un Simple Spending Review (SR). Il primo effettua una programmazione delle attività (e delle relative spese) basata su tre anni; il secondo rivisita gli obiettivi del CSR di anno in anno. Gli obiettivi, il cui raggiungimento genera le spese indicate nei suddetti documenti, sono contenuti nei PSA, anch’essi articolati su tre anni. Figura B.2: cronologia evolutiva dei sistemi di misurazione e gestione delle performance nel Regno Unito Pr re imi la p tiv ro i a gr N l N am N atio HS mi d at n iv io al al na A ut l ud az Au it io di A ne t ct O 1 a ffi 9 liv ce 83 el lo -N ce In tro nt AO pe d ra rfo uz , le rm io an ne ce de )p ip er rim is iK er P vi I ( Bo zi in pu dic pe zz bb at a rig r in p lic ori i (M ua se rep di in rda rire ara is te nte un tor ri) le a s ia a at ch li tiv ed ve it a llo à di d de va i G is lu ov t in go azio ern Th li ne o c e D en ep G tra ov ar le er tm nm en en t t R es ou rc es an d Ac co un ts Ac t
Coordinamento centrale strutturato
Ogni Ente promuove e propone le proprie iniziative in tema di misurazione
OPA (Output and Performance Analysis’)
PSA (Performance Service Agreement)
Fonte: adattamento da Talbot 2010
Figura B.3: catena logica del sistema di misurazione delle performance – Regno Unito La Spending Review triennale, definisce ogni due anni le risorse finanziarie per ciascun Ministero. Una volta individuate tali risorse, i Ministeri contrattano ovvero definiscono come attuare e, quindi, misurare le performance relativamente ai PSA. Il National Audit Office produce un “Validation Compendium Report” che analizza per ciascun Ministero, in relazione all’attuazione dei PSA, l’appropriatezza dei sistemi di misurazione con dei rating che utilizzano la logica del semaforo. Nel Validation Compendium Report si trova il dettaglio delle conclusioni per Ministero, PSA e relativi indicatori: come è facile notare, la prevalenza degli indicatori di outcome può costituire un modello a cui tendere ai fini della formulazione delle missioni, programmi, priorità e relativi obiettivi. Anche l’analisi dell’esperienza del Regno Unito ha condotto a formulare alcuni rilievi sulla non appropriatezza degli indicatori con riferimento agli aspetti di out come; come esempio si riporta il seguente PSA relativamente al Ministero dei Trasporti: PSA: assicurare una rete di trasporti affidabile ed efficiente che supporti la crescita economica; di seguito vengono riportati alcuni rilievi: • non è stato utilizzato alcun indicatore riguardante la fruibilità e la puntualità dei treni, elemento fondamentale all’interno del PSA, nonostante siano disponibili dati rilevanti in tale ambito; un indicatore è basato più sul piano di azione previsto che sulla performance realizzata. •
In un recente studio sul sistema inglese è emerso che, mentre i dati relativi alla performance sono stati giudicati (dagli utilizzatori e valutatori stessi) chiari e comprensibili, è il loro uso che risulta essere problematico (vedi Tabella B.2). Bisogna prestare molta attenzione a prescrizioni basate sulla coerenza all’interno dell’intero ciclo di gestione della performance e, in alcuni casi, si potrebbe pensare ad un approccio zero­based, nel quale i responsabili siano obbligati a giustificare l’utilizzo di determinate risorse sulla base di relazioni causa‐effetto per raggiungere obiettivi di outcome desiderati. 38
Tabella B.2: appropriatezza degli indicatori relativi ai PSA e ai DSO [30 e 31] Appropriato Approssimativamente appropriato (necessità di approfondimento) 33% 33% Non appropriato DSO 2008 PSA CSR 2007 44% 56% 23% 11% Con riferimento al caso inglese appare utile riportare le esperienze dei seguenti Ministeri: Ministero della Giustizia – National Offender Management Office (NOMO) Il report sulla performance del National Offender Management Office risulta sintetizzato e semplificato nell’esposizione delle informazioni salienti (essendo i cittadini i destinatari principali), per favorire un’agevole lettura delle principali aree di performance del Ministero stesso. Aree, target di riferimento e misure sono chiari e ben definiti; la coerenza tra obiettivi e misure è buona. Il report riporta puntualmente i dati quantitativi sugli outcome effettivamente realizzati. Le aree sono chiare, obiettivi e indicatori sono altrettanto ben descritti e quantificati, sia a livello di valori programmati che di valori consuntivi, permettendo agli stakeholder di riferimento di avere, tramite poche significative pagine, un quadro completo della performance dell’Ente (NOMO). Ministero dello Sviluppo (business, innovation and skills) Il report sulle performance del Dipartimento presenta un’organizzazione dei contenuti ordinata da una prospettiva sintetica ad una più analitica; innanzitutto, vi è un giudizio sintetico degli obiettivi articolato tra “non ancora valutato”, “nessun miglioramento”, “qualche miglioramento”, “forte miglioramento”, basato sul numero di indicatori che, nel periodo di riferimento, hanno registrato valutazioni positive (utilizzato anche dal Department of Environment). Le misurazioni appaiono appropriate e correlate a precise indicazioni di outcome: il PSA correlato alla promozione di un'innovazione scientifica di primario riferimento a livello mondiale, si basa, come indicatore, sul numero di citazioni di matrice inglese sulle più importanti riviste scientifiche. Tutte le volte che è stato possibile (per via dell’utilizzo dei medesimi parametri di valutazione), il report contiene paragoni tra medesime dimensioni di performance di anni differenti, per tracciarne l’andamento nel tempo: a questo livello, il report diventa molto analitico. L’evidenza australiana L’Auditor General e L’Australian National Audit Office (ANAO) svolgono il ruolo di gestione dei processi legati alle performance delle pubbliche amministrazioni federali, coadiuvati da auditor a livello periferico. L’Auditor­General è un soggetto indipendente che ha il compito di esaminare, per mandato del Parlamento, la gestione delle risorse all’interno della Pubblica amministrazione senza essere soggetto a controllo e direttive nè del Parlamento nè del Governo; l’organizzazione di tipo federale coinvolge sei Stati, riuniti in un Consiglio. L’Auditor­ General è stato istituito con l’Audit Act del 1991; solo dal 1997 se ne prevede l’indipendenza e 39
la nomina parlamentare. L’ANAO coopera con diversi istituti della Pubblica amministrazione e, in particolare, con gli Audit Committee. Da un punto di vista organizzativo c’è una suddivisione tra Service Groups e Support Branches. Il primo è suddiviso in “Assurance Audit Services Group”, focalizzato sugli aspetti finanziari e “Performance Audit Services Group” focalizzato sulla produzione di performance audits; il secondo, invece, è suddiviso in “Professional Services Branch” e “Corporate Management Branch” che forniscono attività di supporto rispettivamente agli audit groups e su questioni di carattere più generale; inoltre, l’ente si avvale anche di scambi e personale distaccato da istituzioni analoghe di altri Paesi (ad es. Canada, Irlanda, Gran Bretagna, etc.). L’ANAO ha ampio accesso a documenti e informazioni concernenti il settore pubblico e opera seguendo degli auditing standards, alla cui redazione contribuisce anche avvalendosi di collaborazioni con organismi internazionali. Da un punto di vista divulgativo, l’ANAO produce un corporate plan in cui si riportano le “key strategies” da raggiungere in un orizzonte triennale, mentre annualmente viene pubblicato un report delle attività svolte. Le principali pubblicazioni attengono agli audit reports che fanno riferimento sia alle performance che agli audit finanziari, mentre le risposte date agli stakeholders (soprattutto Ministeri e Commissioni parlamentari) su questioni specifiche vengono riportate nelle “Assurance Activities”. A supporto del management delle organizzazioni pubbliche, vengono pubblicate delle guide di “Better Practice” al fine di diffondere delle pratiche di miglioramento e viene gestita una newsletter “AUDIT Focus” che descrive in maniera sintetica alcune delle esperienze che possono essere di interesse comune per tutti i dirigenti. Nel sistema australiano la catena logica dei processi di gestione delle performance parte, a livello politico, dall’emanazione di outcome di interesse per la collettività (Figura B.4); a livello strategico (e relativamente alle singole Amministrazioni) vengono individuati gruppi di output rilevanti in termini di raggiungimento degli outcome di partenza, output (e relativi indicatori), azioni, nonché progetti (questi ultimi legati ai gruppi di output). Gli outcome, gli output e i relativi indicatori di performance, vengono monitorati in termini di coerenza, appropriatezza, ecc. (vedi il report sulle appropriations). Una volta individuata la catena logica output output group outcome è possibile quindi formulare anche un budget per outcome; tuttavia, al termine della catena logica, spesso si perde il riferimento all’outcome inizialmente individuato. 40
Figura B.4: catena logica del sistema di misurazione delle performance ­ Australia Nel “Performance Reporting by Departments”, in maniera paragonabile a quanto fatto nel Regno Unito, l’Auditor­General australiano analizza l’appropriatezza degli indicatori ministeriali, arrivando alla conclusione che dei 322 indicatori riguardanti 10 Ministeri, 152 risultano essere rilevanti e, di questi, 95 corredati da un’appropriata informazione (trend, comparazioni, etc.). Ciò significa che il 30% degli indicatori risulta essere rilevante ed appropriato, mentre nello studio condotto in Gran Bretagna (vedi Tabella B.2) risulta esserlo il 44%, anche se andrebbero approfonditi i criteri utilizzati per valutare tale coerenza al fine di verificarne la comparabilità. Il rapporto contiene delle raccomandazioni, sia generali che specifiche, per ogni ministero (compresi Gabinetto e Premier), che riguardano: • • • • • • • raccordo tra obiettivi dipartimentali ed obiettivi strategici; sviluppo di indicatori di performance; raccordo tra obiettivi e attività (piani di azione) dipartimentali con gli outcome; appropriatezza di indicatori e target rispetto agli obiettivi; criteri di redazione dei report sulle performance; raccordo organizzativo nel processo di definizione degli obiettivi e dei target da raggiungere; azioni correttive da intraprendere laddove non vengano raggiunti gli obiettivi. Con riferimento all’Australia è sembrato utile riportare le esperienze dei seguenti Ministeri: Ministero dell’Economia e delle Finanze Il report annuale a livello centrale è di carattere più generale e prevalgono indicatori qualitativi; a livello federale questi ultimi sono più specifici e quantitativi, in particolare quello del Western Australia. Nel primo si segue una gerarchia del tipo output output group 41
outcome (ad es. pag. 63 del report), al fine di delineare in maniera chiara e schematica qual è il processo che genera l’outcome. Nel secondo, a ciascun output desiderato sono associati: 1) indicatori di efficacia; 2) indicatori di efficienza; 3) servizi forniti. Ministero della Salute Il report annuale individua 15 outcome di diretta gestione del Ministero e da uno a due outcome per ciascuna agenzia che controlla. Ad ogni outcome corrispondono uno o più programmi, ciascuno misurato da un indicatore, anche qualitativo, con relativa descrizione delle attività svolte, un target e valore raggiunto. L’evidenza statunitense A livello federale, vi sono due principali organi di valutazione/promozione della gestione delle performance: il GAO (U.S. Government Accountability Office) e la National Performance Management Advisory Commission; inoltre, il Center for Performance Measurement (ICMA) svolge un ruolo importante di diffusione di buone pratiche a livello di enti locali. Il GAO è un istituto nato nel 1921; nel 2009 impiegava 3.141 unità di personale e aveva a disposizione un budget pari a circa 538 milioni di Dollari. La sua missione è aiutare il Congresso degli Stati Uniti a raggiungere i propri obiettivi istituzionali, offrendo supporto allo stesso per migliorare costantemente le proprie performance nel rispetto delle responsabilità assunte nei confronti dei cittadini. Tra i principali outcome oggetto di supervisione da parte del GAO vi è migliorare la credibilità del governo agli occhi dei cittadini: per far ciò, le performance di tale istituto devono essere il più possibile basate su criteri di oggettività, indipendenza e integrità. All’interno del sito del GAO è possibile trovare un indice dei report suddiviso per Agenzie e Dipartimenti (Ministeri). Nel 1998, il GAO ha altresì predisposto un glossario legato alle tematiche del performance measurement (performance measurement and evaluation: definitions and relationships). Un’ulteriore lista di documenti metodologici e sulle best practice relative alla misurazione delle performance è disponibile su un apposito portale. Il National Performance Management Advisory Commission è una Commissione formata da circa 33 persone provenienti da 11 organizzazioni che operano nel settore pubblico in generale negli USA e in Canada (Association of School Business Officials International, Council of State Governments, Government Finance Officers Association, International City/County Management Association, National Association of Counties, National Association of State Auditors, Comptrollers and Treasurers, National Association of State Budget Officers, National Center for State Courts, National Conference of State Legislatures, National League of Cities, U.S. Conference of Mayors). La Commissione è stata istituita in ragione della necessità che tutti i livelli della Pubblica amministrazione migliorino le proprie performance, sul presupposto che la dimostrazione del raggiungimento di obiettivi strategici possa far crescere la fiducia dei cittadini verso le istituzioni. Perciò, lo scopo di tale Commissione è stato creare uno schema di riferimento che comprendesse non solo le chiavi di un buon sistema di misurazione delle performance, ma che andasse oltre, integrando il tutto con principi di management e buone pratiche che potessero essere mutuate (mutatis mutandis) ad ogni livello organizzativo di tutte le Pubbliche amministrazioni. La National Performance Management Advisory Commission ha predisposto nel 2009 un modello di valutazione delle performance che comprende i singoli Stati, i Ministeri, e gli Enti locali. Nel sistema statunitense, la catena logica (Figura B.5) prevede che, a livello federale, vi siano i programmi di riferimento ai quali, a livello strategico, nei singoli Stati, sono legati obiettivi 42
strategici. Per ciascun obiettivo strategico, vi sono outcome che vengono declinati in aree strategiche di riferimento e relative azioni. Sia per quanto riguarda gli outcome che le azioni, vi sono indicatori specificamente dedicati. I singoli Ministeri definiscono la catena logica in maniera conforme ai programmi (oltre che alla loro missione), i quali possono essere trasversali ai Ministeri stessi, essendo articolati per aree tematiche (Topic). La performance di tutti i Ministeri è riassunta nel report sulle performance del governo federale, mentre c’è un apposito sito internet dedicato all’andamento del programma di governo (ad esempio trasporti). Altro strumento a supporto della gestione delle performance è il “Program Assessment Rating Tool (PART)” sul come valutare l’andamento del programma di governo; in particolare, il PART è uno strumento metodologico per identificare e migliorare la performance dei programmi federali, secondo le diverse tipologie (ad es. programmi di ricerca e sviluppo, per il miglioramento della competività, ecc.) Figura B.5: catena logica del sistema di misurazione delle performance – Stati Uniti L’evidenza canadese I principali istituti che si occupano di misurazione e gestione delle performance sono il Treasury Board e l’Auditor General (OAG – Office of the Auditor General): dei due è il secondo che sviluppa più approfonditamente le tematiche del performance management. Nel suo operare, l’OAG si avvale dell’aiuto di altri istituti quali il gruppo dei senior advisors, l’Independent accounting and financial auditing advisory committee, ed il Panel of Environmental Advisors. Nel sistema canadese, la catena logica (Figura B.6) nella formulazione degli obiettivi è del tipo: sotto‐programma programma outcome strategico ministeriale outcome strategico governativo, come spiegato nel framework generale. Il caso canadese evidenzia un forte 43
orientamento agli outcome: questi ultimi, dalla prospettiva politica, vengono declinati a livello strategico dai singoli Ministeri in funzione delle diverse competenze, trovando ulteriore espressione negli obiettivi strategici di programma. Dagli obiettivi strategici di programma discendono poi le priorità di programma e i relativi indicatori a livello strategico. Tra le pubblicazioni da notare il manuale delle buone pratiche; inoltre, l’Auditor General pubblica guide metodologiche che sono state prese come modello di riferimento anche dagli Stati Uniti. I Ministeri producono non solo una reportistica coerente con la catena logica anzidetta, ma anche documenti programmatici con relativa analisi dei rischi, documenti di natura finanziaria e ricerche in tema di soddisfazione del cittadino sui servizi erogati. Figura B.6: catena logica del sistema di misurazione delle performance ­ Canada 44
L’evidenza italiana Lo stato dell’arte dell’utilizzo dei sistemi di misurazione nei Ministeri è stato analizzato attraverso: • • una prima analisi delle Direttive generali annuali per l’attività amministrativa e per la gestione dei Ministeri; una prima serie di interviste a differenti profili professionali all’interno dei Ministeri. In Figura B.7, analogamente a quanto fatto per gli altri Paesi si riporta la catena logica del sistema di misurazione delle performance attualmente utilizzata in Italia. Figura B.7: catena logica del sistema di misurazione delle performance ­ Italia Analisi delle direttive generali annuali Lo scopo dell’analisi delle “Direttive generali per l’attività amministrativa e per la gestione” emanate dai Ministeri nel corso dell’ultimo anno (o dell’ultimo disponibile) è il seguente: • • • valutare come sono state strutturate le Direttive all’interno dei Ministeri dal punto di vista della misurazione della performance (struttura e omogeneità); valutare la relazione tra obiettivi, indicatori e target (appropriatezza delle misurazioni); raccogliere dalla valutazione dei punti di forza e delle criticità spunti utili per impostare il nuovo sistema di misurazione della performance (evidenze ed indicazioni). L’analisi ha evidenziato una certa eterogeneità nella redazione delle Direttive in relazione ai profili evidenziati. Al fine di supportare le attività dei Ministeri in Tabella B.3 sono riportati alcuni possibili errori da evitare e alcuni indirizzi da seguire per l’adozione di un corretto 45
sistema di misurazione delle performance. Tabella B.3: direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione dei Ministeri ­ criticità e indirizzi Area Errori da evitare Un obiettivo è presentato in modo generico ed eccessivamente discorsivo Un obiettivo strategico corrisponde a un obiettivo operativo o è il risultato di mera aggregazione di obiettivi operativi Assenza di indicatori associati agli obiettivi Non è chiaro il razionale dell’indicatore, ossia il motivo per cui l’indicatore è stato introdotto Assenza di indicatori di outcome Indirizzi ai fini dell’adozione del sistema di misurazione delle performance Un obiettivo deve essere chiaramente identificato, presentare una propria specificità e non essere sovrapposto ad altri obiettivi L’orizzonte temporale triennale della pianificazione prevede di esplicitare obiettivi strategici pluriennali, i quali devono essere accompagnati da una programmazione annuale di obiettivi operativi coerenti con i primi ma, allo stesso tempo, distinguibili dagli stessi Non sono accettabili obiettivi ai quali non sia associato alcun indicatore Per ogni indicatore deve essere chiaro il razionale al fine di agevolarne l’utilizzo e la comprensione da parte dell’utente Progressivamente, indicatori di outcome dovranno essere introdotti nei sistemi di misurazione Ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. c, del D.lgs. n. 150/09, il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa deve prevedere la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive Il riferimento all’effettuabile è comprensibile quando la domanda di servizi nel periodo futuro di riferimento è caratterizzata da un alto tasso di variabilità; tuttavia, l’indicatore in oggetto non può essere considerato l’unico possibile, poiché non tiene conto di altre dimensioni come la qualità del servizio, la tempestività, la soddisfazione dell’utenza, etc. Indicatori di questo tipo vanno associati prevalentemente ad attività di tipo progettuale e non ad una semplice descrizione dell’attività istituzionale dell’Amministrazione interessata. Un indicatore deve rendere evidente il valore creato dalle attività intraprese Se nel breve periodo non vi è adeguata comprensione dei processi sottostanti un certo indicatore, è giusto non introdurre dei target. Nel medio‐lungo periodo, però, un target deve necessariamente essere associato un indicatore L’indicatore è lo strumento che permette di acquisire i dati relativi a un processo o attività; il target è il valore desiderato associato all’indicatore nel periodo di riferimento. Tali concetti vanno chiaramente distinti Obiettivi Obiettivi Indicatori Indicatori Indicatori Indicatori Assenza di indicatori di soddisfazione dell’utenza Indicatori Una parte preponderante degli indicatori è della tipologia: effettuato / effettuabile Indicatori Una parte rilevante degli indicatori è della tipologia: stato di avanzamento del piano di azione Target Assenza di target associati agli indicatori Target Il target coincide con l’indicatore 46
Area Errori da evitare Indirizzi ai fini dell’adozione del sistema di misurazione delle performance La circostanza che un target corrisponda al massimo valore raggiungibile è tipicamente legata a due motivi: l’attività sottoposta a misurazione presenta un grado di difficoltà minimo; oppure il target è puramente aspirazionale e non fondato su una vera comprensione dei processi sottostanti. Al contrario, un target deve essere definito in maniera tale da portare ad un risultato sfidante in un’ottica di miglioramento continuo Target La quasi totalità dei target associati agli indicatori “stato di avanzamento del piano di azione” ed “effettuato / effettuabile” assume un valore pari a 100% Documenti Mancanza di informazioni di Tutti i documenti devono contenere informazioni sufficienti base e disomogeneità nella relativamente allo sviluppo ed utilizzo dei sistemi di terminologia utilizzata misurazione, utilizzando un vocabolario condiviso Per quanto sia apprezzabile la sinteticità, ciò non è ammissibile nel momento in cui si tramuta in carenza di informazione per l’utente. I documenti devono contenere una prima parte di sintesi con le informazioni rilevanti e di facile lettura per l’utente e, successivamente, una seconda parte con un maggior livello di dettaglio Per quanto sia apprezzabile la volontà di riportare un ampio set di informazioni, un’eccessiva analiticità ha l’effetto di appesantire la lettura e di non fornire i messaggi più importanti; pertanto occorre effettuare una selezione di quali informazioni riportare, partendo soprattutto dalle esigenze degli utenti I documenti devono essere di facile lettura per l’utente ed eventuali documenti complementari devono essere allegati al documento generale (nell’ambito di Internet, per esempio, tali documenti devono trovarsi tutti all’interno della medesima pagina Web) Documenti Eccessiva sinteticità Documenti Eccessiva analiticità Documenti Indicatori non presenti nel documento generale ma contenuti in direttive dipartimentali, di difficile reperibilità Documenti I documenti non sono reperibili sui siti istituzionali Tutti i documenti previsti dal sistema di misurazione e delle Amministrazioni valutazione rivolti all’utente devono essere pubblicati interessate o vengono resi tempestivamente sul sito istituzionale dell’Amministrazione pubblici con forte ritardo temporale Spesso non è possibile reperire i documenti contenenti i risultati conseguiti Il sistema di misurazione e valutazione deve necessariamente prevedere la pubblicazione delle performance ottenute Documenti Interviste e ricognizioni Nella fase di istruttoria la Commissione ha effettuato una serie di interviste semi‐strutturate con: membri degli OIV appena nominati, membri della struttura tecnica di supporto, dirigenti di seconda fascia e funzionari di buona parte dei Ministeri. Lo scopo di queste interviste è stato quello di: • ottenere una fotografia della situazione in cui si trovano i ministeri dal punto di vista della 47
misurazione della performance organizzativa al di là dei documenti ufficiali (stato attuale); • • • capire quali sono i timori e le aspettative a diversi livelli di responsabilità (clima organizzativo); cogliere utili suggerimenti e proposte per il proseguo delle attività della Commissione (proposte e suggerimenti); avere una eventuale conferma delle evidenze emerse dall’analisi delle Direttive dei Ministeri italiani (lacune da colmare e buone pratiche da salvaguardare e diffondere) e delle esperienze maturate all’estero (errori da evitare e buone pratiche da importare, contestualizzandole) (evidenze e conferme). In Tabella B.4 viene riportata una sintesi delle problematiche emerse con le relative considerazioni. Tabella B.4: sintesi delle problematiche emerse durante gli incontri con i Ministeri e relative considerazioni Area Problematiche Considerazioni Il livello di appropriatezza e sofisticazione dei sistemi di Adozione del misurazione delle modello performance è differenziato tra i diversi Ministeri I sistemi informativi interni a supporto del sistema di misurazione delle performance presentano diversi livelli di maturità L’adozione del sistema di misurazione delle performance non potrà prescindere dall’analisi dell’esistente, collocandosi ad un diverso grado di maturità a seconda dello stato di partenza I sistemi di misurazione delle performance devono essere progettati in maniera tale da ottimizzare l’acquisizione dei dati dai sistemi informativi interni esistenti. Anche se la presenza di sistemi informativi poco adeguati (o, addiritura, assenti) non costituisce elemento ostativo all’adozione del sistema di misurazione delle performance, investimenti in questo senso dovranno essere previsti Gli strumenti informatici a supporto della misurazione delle performance costituiscono un elemento importante, ma comunque non imprescindibile. In situazioni di particolare scarsità di risorse, si potranno utilizzare anche sistemi basilari di partenza (ad es. fogli elettronici, strumenti open source, ecc.) I sistemi di misurazione devono prevedere periodi di monitoraggio la cui cadenza sia almeno semestrale al fine di consentire l’adozione di eventuali azioni correttive L’individuazione delle attività svolte dall’Amministrazione è doverosa, ma lo è altrettanto l’individuazione del risultato finale per l’utente. Questa può essere ottenuta attraverso l’esplicitazione del contributo di altri soggetti che interagiscono con l’Amministrazione (vedi Appendice C) Sistemi informativi Strumenti informatici Presenza o assenza di strumenti informatici a supporto della misurazione delle performance La periodicità di Monitoraggio monitoraggio dei risultati risultati conseguiti risulta essere differenziata Le Amministrazioni interagiscono con una pluralità di altri soggetti per cui risulta difficoltoso individuare il risultato finale per l’utente Individuazio ne outcome 48
Area Problematiche Considerazioni Il sistema di misurazione delle performance dovrà prevedere il coinvolgimento dei dirigenti apicali, evidenziando il loro coinvolgimento nel processo di sviluppo e allocazione di responsabilità relativamente agli indicatori principali Il sistema di misurazione deve contenere una descrizione del collegamento con i sistemi di controllo di gestione, mantenendo però chiare le differenze tra controllo strategico e controllo di gestione Le finalità dell’introduzione di ogni indicatore e del sistema nel suo complesso devono essere chiare. Sebbene queste finalità possano essere diverse, l’utilizzo di indicatori come strumenti di controllo contribuisce tendenzialmente meno alla creazione di valore pubblico rispetto a un loro utilizzo orientato a promuovere percorsi di miglioramento Dirigenza apicale Coinvolgimento dei dirigenti apicali Controllo di gestione Collegamento e distinzione tra controllo strategico e controllo di gestione Finalità Esplicitazione delle finalità del sistema di misurazione delle performance Risorse e obiettivi Il legame tra risorse e risultati deve essere chiaramente Legame tra risorse impiegate evidenziato nel sistema di misurazione delle performance, in e risultati ottenuti raccordo con le esigenze informative della Ragioneria Generale dello Stato Nella fase di adozione e di implementazione del sistema di misurazione delle performance, il fattore chiave di successo non è costituito dalla disponibilità di risorse finanziarie per l’adeguamento dei sistemi informativi, né dalla disponibilità di strumenti informatici avanzati, bensì dalla capacità dell’organizzazione di tendere verso un effettivo cambiamento culturale I piani formativi delle singole Amministrazioni, in misura compatibile con le risorse disponibili, dovranno prevedere anche le tematiche relative ai sistemi di misurazione della performance Impatti Gestione del processo di organizzativi cambiamento Formazione Individuazione di piani formativi di ampio respiro L’adozione e Oltre al supporto stabile e diretto degli OIV nominati nel Supporto implementazione del sistema rispetto dei requisiti previsti della delibera n° 4/2010, la della di misurazione richiede un Commissione accompagnerà tale processo tramite una serie Commissione percorso di di incontri con le Amministrazioni accompagnamento Con particolare riferimento ai sistemi di misurazione delle performance, modelli del tipo di quelli decritti nel capitolo 3 risultano utilizzati solo in modo sporadico nelle Pubbliche amministrazioni italiane. Al riguardo, si riporta a titolo di esempio il caso di applicazione della Balanced Scorecard nell’Agenzia del Territorio; la Figura B.8 fornisce la mappa strategica indicativa dei servizi istituzionali e per il mercato. 49
Figura B.8: esempio di Balanced Scorecard sviluppata dall’Agenzia del Territorio 50
Maturità dei sistemi di misurazione a livello Paese Alla luce delle analisi effettuate sia a livello internazionale, relativamente ai Paesi considerati, che a livello nazionale emerge un divario sostanziale, soprattutto per quanto concerne la misurazione degli outcome (Figura B.9). Figura B.9: maturità della misurazione degli outcome nei Paesi considerati In Tabella B.5 è riportato uno schema sintetico che delinea i vari gradi di maturità dei sistemi di misurazione delle performance a livello governativo [27]: in un confronto ampliato ad un numero elevato di Paesi, la maggior parte di questi si colloca tra la fase 5 ed 8, con punte, coerentemente con quanto illustrato in Figura B.9, per gli Stati Uniti e Regno Unito che arrivano fino allo stadio 9. L’Italia si colloca formalmente nella fase 5: lo sforzo progressivo che viene richiesto alle Amministrazioni dovrebbe portare gradualmente verso la fase 8. 51
Tabella B.5: struttura del sistema di misurazione a livello governativo e relativo grado (fase) di maturità Tipologie di misurazione a livello governativo Misura‐ zione globale Valutazioni di carattere finanziario Valutazione degli aspetti legali in senso ampio Standard di misurazione e misure Monitoraggio della violazione Valutazione degli di leggi e regolamenti, frodi e aspetti legali in abusi senso specifico Verifica dell'appropriatezza e Valutazione del dello stato di conformità dei rispetto delle programmi e degli obiettivi di conformità budget e delle procedure Analisi di bilancio a Verifica dell'appropriatezza livello economico‐ della situazione di bilancio e finanziario dell'accuratezza dell'iscrizione delle voci Verifica dell'appropriatezza e dell'accuratezza delle fonti Misure principali (esempi) Costo degli input, lavoro complessivo, fabbisogni di servizio, input di programma Servizi, attività di processo, risorse utilizzate dai processi Deliverable, quantità di servizio erogato, output di processo Efficienza di programma, efficienza legata alle politiche Efficacia nelle politiche, nei programmi e nei costi Fasi Fase 1
Analisi di bilancio Fase 3
Misurazione delle performance Efficienza o produttività misurate in senso ampio Valutazione delle fonti di finanziamento Tipologie di misurazione delle Tipo di misura performance Misurazioni economiche Input Fase 4
Attività Misurazioni di efficienza Output Efficienza Fase 6
Efficacia misurata in senso ampio Misure di efficacia in senso stretto Misurazione dell'avvicina‐ mento agli obiettivi Efficacia Fase 7
Misurazione Misurazione delle dell'outcome performance (valutazione di programma) Misurazione di approcci alternativi Misurazione dei valori Outcome Impatti Responsabilità Valutazione delle condizioni e del processo decisionale sulle alternative d'azione Meriti e demeriti legati al programma, valutazione delle decisioni a livello politico Costo del beneficio, costo dell'outcome, qualità del servizio Impatti di breve termine, impatti di lungo termine Spiegazioni, informazioni descrittive Proposte di alternative, definizione di approcci alternativi Solidità dei programmi, meriti e demeriti di programma, coerenza delle decisioni politiche Fase 8
Fase 10 52
Appendice C: confronto internazionale sulla strutturazione di obiettivi ed indicatori per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti L’evidenza francese Il RAP del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti francese fa riferimento al programma “Infrastrutture e servizi di trasporto” e presenta una struttura alquanto analitica anche se gli indicatori sono prevalentemente di output piuttosto che di outcome. Nella Tabella C.1 viene riportato un esempio di strutturazione di specifici obiettivi e indicatori. Tabella C.1: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ­ Francia PAESE: Francia MISSIONE: Ecologia, sviluppo e sostenibilità PROGRAMMA: Infrastrutture e servizi di trasporto AZIONI: Sviluppo delle infrastrutture stradali, Infrastrutture dei trasporti collettivi e ferroviari, Infrastrutture fluviali, portuali e aeroportuali, Manutenzione e sviluppo della rete stradale nazionale, Sostegno, regolamentazione, controllo e sicurezza dei servizi di trasporto terrestre, Sostegno, regolamentazione e controllo per i trasporti fluviali, marittimi e aerei, Strategia e sostegno Obiettivi strategici Macro Indicatori Indicatori Evoluzione dei costi di costruzione delle opere ferroviarie, fluviali e portuali in relazione a quelli previsti Differenza tra costi consuntivi e previsti dei progetti avviati Evoluzione dei costi di costruzione delle opere stradali previste (sulle Realizzare al miglior costo i strade non concesse) progetti di servizio pianificati Interesse socio‐economico delle e modernizzare opere ferroviarie, fluviali e portuali efficacemente la rete dei Interesse socio‐economico dei trasporti progetti avviati Interesse socio‐economico delle opere stradali avviate Costo chilometrico per la costruzione Costo chilometrico per la costruzione delle opere stradali avviate delle opere stradali avviate Migliorare la manutenzione e la qualità delle infrastrutture Costo delle opere di ricostruzione e di manutenzione della rete di trasporto ferroviaria Costo chilometrico medio delle attività di ricostruzione Costo chilometrico medio delle operazioni di manutenzione Stato delle strutture delle strade sulla rete stradale nazionale rispetto alla rete non concessa Stato delle strutture delle strade sulla rete stradale nazionale rispetto alla rete concessa Stato delle infrastrutture sulla rete nazionale non concessa Stato delle infrastrutture sulla rete nazionale concessa Stato dei binari sulla rete ferroviaria nazionale Stato delle infrastrutture stradali e ferroviarie 53
PAESE: Francia MISSIONE: Ecologia, sviluppo e sostenibilità PROGRAMMA: Infrastrutture e servizi di trasporto AZIONI: Sviluppo delle infrastrutture stradali, Infrastrutture dei trasporti collettivi e ferroviari, Infrastrutture fluviali, portuali e aeroportuali, Manutenzione e sviluppo della rete stradale nazionale, Sostegno, regolamentazione, controllo e sicurezza dei servizi di trasporto terrestre, Sostegno, regolamentazione e controllo per i trasporti fluviali, marittimi e aerei, Strategia e sostegno Obiettivi strategici Macro Indicatori Indicatori Soddisfazione degli utenti riguardo la rete stradale non concessa Soddisfazione degli utenti riguardo la rete stradale concessa Tasso di disponibilità della rete Qualità del servizio delle reti di ferroviaria trasporto Tasso di disponibilità della rete ferroviaria limitatamente alle competenze del gestiore Tasso di disponibilità della rete fluviale Tasso di controlli dei trasporti Tasso di controlli dei trasporti Migliorare il livello di stradali di materie pericolose stradali di materie pericolose sicurezza dei trasporti e Infrazioni al regolamento Infrazioni al regolamento assicurare condizioni di comunitario constatate durante i comunitario constatate durante i concorrenza leale controlli controlli Componente modale dei trasporti terrestri rispetto all'insieme dei trasporti persone Componente modale del trasporti Componente modale dei trasporti ferroviari rispetto all'insieme dei non stradali trasporti merci Componente modale del trasporti fluviali rispetto all'insieme dei trasporti merci Volume di trasporto combinato Volume di trasporto combinato su ferroviario per ogni cento euro di ferrovia, vie fluviali e cabotaggio contributo rapportato agli incentivi al trasporto Volume di trasporto combinato Sviluppare alternative ai combinato fluviale per ogni cento euro di trasporti stradali con contributo riferimento allo spostamento Percentuale di traffico totale di persone e merci Percentuale di traffico container Percentuale di traffico totale sulla costa Manica ‐ Mare del Nord Percentuale di traffico container sulla costa Manica ‐ Mare del Nord Percentuale di traffico merci nei Percentuale di traffico totale sulla grandi porti marittimi sulle costa Atlantica rispettive coste Percentuale di traffico container sulla costa Atlantica Percentuale di traffico totale sulla costa Mediterranea Percentuale di traffico container sulla costa Mediterranea 54
L’evidenza inglese Il report sulle performance segue una logica ordinata che parte da una estrema sintesi fino ad arrivare ai singoli indicatori con relativi grafici di andamento rispetto ai dati previsionali. Il report contiene indicatori di output e di outcome con misurazioni precise e grafici chiari e dettagliati. Ogni miglioramento (ad es. dal punto di vista dei tempi di percorrenza delle strade) viene accuratamente programmato, misurato e segnalato sul report, possibilmente seguendo l’andamento a partire da anni precedenti. Gli indicatori sono coerenti con gli obiettivi da perseguire con elementi esplicativi della qualità dei dati (riferimenti a code of practice, standard, etc.). In tema di perseguimento congiunto di obiettivi comuni, si nota che un certo spazio è dedicato al contributo che il Ministero dà al raggiungimento dei PSA di prevalente competenza di altri Ministeri (ogni Ministero ha dei PSA di cui è “capofila”). Ciò risulta necessario al fine di spiegare le modalità di raggiungimento dell’outcome, che risulta essere probabilmente il problema più complesso nell’ambito della misurazione delle performance per i Ministeri. Nella Tabella C.2 viene riportato un esempio di formulazione su specifici obiettivi e relativi indicatori. Tabella C.2: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Regno Unito PAESE: Regno Unito DSO ‐ PSA ‐ Public Departmental Obiettivi Indicatore PSA Service Strategic strategici Agreement Objective Garantire Tempi di Supportare la Minimizzare i una rete di percorrenza competitività tempi di trasporti sulle strade percorrenza sulle economica affidabile ed principali nazionale e la strade principali efficiente all'interno delle crescita all'interno delle che supporti aree urbane aree urbane garantendo la crescita un sistema di economica trasporti Tasso di Minimizzare il affidabile ed crescita dei tasso di crescita efficiente ritardi per il dei ritardi per il 10% dei 10% dei trasferimenti trasferimenti più più lenti sulla lenti sulla rete rete stradale stradale strategica strategica Macro Indicatori Tempo di percorrenza riscontrabile sulle strade principali all'interno delle aree urbane Affidabilità dei tempi di percorrenza sulla rete stradale strategica, in base al ritardo medio riscontrato nel nel 10% dei casi peggiori per ciascuna strada monitorata Indicatori Tempo di percorrenza medio sulle strade delle 10 principali aree urbane Minimizzare la crescita dei tempi di ritardo nell'ambito del 10% dei tempi peggiori supponendo una crescita generale del traffico stradale del 1‐2% Livello di capacità e di affollamento sulla rete ferroviaria Accrescere il livello di capacità e minimizzare l'affollamento sulla rete ferroviaria Accrescere la capacità della rete Livello di capacità ferroviaria per far e affollamento fronte ad un sulla rete incremento atteso ferroviaria del 14.5% dei passeggeri su rotaia 55
PAESE: Regno Unito DSO ‐ PSA ‐ Public Departmental Obiettivi Service Indicatore PSA Strategic strategici Agreement Objective Mantenere Media del costante il rapporto beneficio benefici costi riguardante le degli spese sostenute investimenti dal Ministero approvati nel nell'ambito del piano triennale programma CSR07 triennale Macro Indicatori Indicatori Mantenere il livello di spesa in base alla classificazione dei benefici (Alta, Media, Bassa, Nulla): SR04 Efficiency Programme Media dei rapporti costi‐ benefici degli investimenti approvati nel programma triennale L’evidenza australiana Il report annuale individua 3 grandi outcome (trasporti, infrastrutture e sviluppo regionale e governo locale) che poi sono suddivisi in gruppi di output e quindi in singoli output; inoltre, vengono riportate anche le strutture coinvolte e rimandi a ulteriori approfondimenti, utilizzando uno schema sintetico molto efficace. La misurazione delle performance avviene tramite indicatori, target e risultati con un dettaglio dei programmi infrastrutturali (grandi opere): lo schema risulta essere molto semplice e leggibile. Nella Tabella C.3 viene riportato un esempio relativo a specifici obiettivi ed indicatori. Tabella C.3: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ­ Australia PAESE: Australia OUTCOME: migliorare le infrastrutture a livello nazionale mediante gli investimenti e il coordinamento dei trasporti OUTPUT GROUP: investimento nelle infrastrutture PROGETTI: AusLink; Management of residual issues of former Australian National Railways Commission; Murray River Bridges – Federation Fund Project; Upgrade of the Mainline Interstate Railway Track KPI ‐ Key Performance Azioni Output Indicator Descrizione Target Collaborare con lo stato e Definizione di un Politiche e gli enti locali al fine di programma pluriennale di programmi di Iniziative di politiche pianificare e valutare gli investimenti in investimento in infrastrutturali investimenti sui trasporti in infrastrutture relative ai infrastrutture maniera coerente con le trasporti terrestri tra priorità del governo Stato ed Enti locali Innalzamento degli Esecuzione delle attività Coordinare il report del standard delle di coordinamento a piano di riforma della infrastrutture di trasporto partire dall'inizio del viabilità terrestre periodo di riferimento Revisione dei progetti Gestione dei progetti in Efficace ed efficiente stradali al fine di migliorare accordo con la legislazione gestione dei progetti la sicurezza e la produttività vigente, le direttive governative e l’ANAO Accrescere la capacità degli enti locali di migliorare le infrastrutture dei trasporti terrestri 56
PAESE: Australia OUTCOME: migliorare le infrastrutture a livello nazionale mediante gli investimenti e il coordinamento dei trasporti OUTPUT GROUP: investimento nelle infrastrutture PROGETTI: AusLink; Management of residual issues of former Australian National Railways Commission; Murray River Bridges – Federation Fund Project; Upgrade of the Mainline Interstate Railway Track KPI ‐ Key Performance Azioni Output Indicator Descrizione Target Migliorare l'accesso, le connessioni e l'efficienza dei percorsi ferroviari Facilitazioni sui Grandi Progetti Gruppi di lavoro sulle infrastrutture e sul regolamento e competizione del mercato Piano di riforma della viabilità Preparazione delle linee Realizzazione linee guida guida per il programma di nei tempi previsti Coordinamento produttività governativo degli Commissione Infrastrutture Audit delle infrastrutture Effettuazione Audit nei investimenti in nazionali tempi previsti infrastrutture Preparazione della lista Redazione lista di priorità delle priorità dei progetti nei tempi previsti L’evidenza statunitense I principali documenti riguardano il budget, il report annuale e il piano strategico quinquennale; in quest’ultimo la catena logica, dal livello più alto al più basso, viene sviluppata attraverso le seguenti sezioni: • • • • • • • • • obiettivo strategico; outcome; strategie (descritta in maniera qualitativa); risorse; strategie locali; strategie di ricerca (sponsorship, partnership sia con il settore privato che con le università); strategie di gestione del network relativo ai diversi soggetti/enti coinvolti; misure di performance e relative milestones; esternalità (ad es. globalizzazione, assetto economico, trend demografici, ostacoli allo sviluppo, variabile tecnologica). Nella Tabella C.4 vengono analizzate le caratteristiche salienti della catena logica su specifici obiettivi ed indicatori. 57
Tabella C.4: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Stati Uniti PAESE: Stati Uniti TOPIC: Programmi federali relativi ai trasporti STRATEGIC GOAL: Ridurre la congestione dei sistemi di trasporto Azioni Attuazione degli accordi di partnership urbana Approvazione nel budget del Ministero dei trasporti del progetto "Open Roads" Comunicazione del concorso Comunicazione dei vincitori Approvazione del budget della proposta di legge Aree Strategiche (Milestone) Congestione del traffico urbano OUTCOME Indicatori Percentuale di traffico urbano a livello nazionale che è in situazione di congestione Riduzione della congestione del traffico urbano Corridoi del futuro Variazione media percentuale del numero di viaggi sui mezzi pubblici (calcolato sulle 150 maggiori aziende di trasporto locale) aggiustato in base alle variazioni del livello occupazionale Accrescimento della capacità di trasporto risultante dalle partnership pubblico‐ privato Accrescimento dell'uso delle reti del sistema di trasporto intelligente integrato e nuovo approccio alla gestione degli incidenti Numero di Stati che attuano la partnership pubblico‐privato laddove manchi una Autority di riferimento Percentuale delle 40 maggiori aree metropolitane con unità operative a pieno servizio Percentuale di cittadini che possono accedere al servizio Perdita di capacità di trasporto del sistema dovuta a incidenti Individuazione dei nodi chiave Completamento degli accordi relativi ai nodi che necessitano di miglioramenti Completare il piano presidenziale di azione sugli oceani relativo al sistema globale del trasporto marittimo Messa in atto dello schema della politica nazionale sul trasporto dei beni Carichi di trasporto Ordinanze relative ad azioni Ridurre gli impedimenti correttive all'efficiente movimento merci all'interno del sistema dei trasporti, specialmente nei nodi chiave Altre questioni emergenti Percentuale di voli puntuali nei 35 Far fronte in maniera adeguata alla crescente principali aeroporti ed emergente domanda relativamente ai servizi di trasporto aereo al Capacità media di trasporti aerei 2025 ed oltre 58
PAESE: Stati Uniti TOPIC: Programmi federali relativi ai trasporti STRATEGIC GOAL: Ridurre la congestione dei sistemi di trasporto Azioni Aree Strategiche (Milestone) OUTCOME Indicatori Percentuale di autobus conformi agli standard stabiliti dalle vigenti norme sull'accessibilità per disabili Percentuale di stazioni ferroviarie conformi agli standard stabiliti Potenziare l'accessibilità dalle vigenti norme ai mezzi di trasporto sull'accessibilità per disabili Numero di luoghi di lavoro resi accessibili dai servizi di trasporto agevolato (programma per gli indigenti) Tempo medio di risposta ai reclami Percentuale di tratte autostradali che rispettano i requisiti standard Sviluppo di una di performance relativamente al infrastruttura di manto stradale trasporto duratura ad Percentuale di pavimentazione alta performance non adeguata nei ponti autostradali, corretta rispetto al traffico medio giornaliero Il report annuale è prodotto da ciascun ente che compone il Transport, Infrastructure and Communities Portfolio (ad es., report di Infrastructure Canada e di Transport Canada). Per gli indicatori si fa anche riferimento a studi specifici sul settore (ad es. productivity performance). Nella Tabella C.5 si riporta un esempio relativo a specifici obiettivi ed indicatori. Tabella C.5: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ­ Canada PAESE: Canada TOPIC: Programmi federali relativi ai trasporti OUTCOME DI GOVERNO: 1) Solidità e crescita dell'economia 2) Mercati sicuri e trasparenti Obiettivi strategici di programma Sviluppo delle politiche di trasporto e opere relative alle infrastrutture Priorità di programma Politiche di trasporto basate sul mercato Finanziamento di infrastrutture, snodi e linee preferenziali di commercio Innovazione (sistemi di trasporto intelligenti) Indicatori Produttività del sistema di trasporto Tariffe e livelli di servizio Fattibilità finanziaria delle componenti del sistema trasporti L’evidenza canadese OUTCOME STRATEGICO Sviluppare un efficiente sistema di trasporto che contribuisca alla crescita economica e agli obiettivi di commerciali 59
L’evidenza italiana In Tabella C.6 si riporta, analogamente a quanto fatto per gli altri Paesi esteri, esempi di obiettivi e relativi indicatori formulati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano. Tabella C.6: esempio di obiettivo per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ­ Italia PAESE: Italia MISSIONE: diritto alla mobilità Fasi del piano di Obiettivo Operativo azione Programma Sviluppo e sicurezza del trasporto ferroviario Sviluppo e sicurezza della navigazione e del trasporto marittimo e per vie d'acqua interne Obiettivo Strategico Indicatori Report elaborati Attività di vigilanza / Report Implementazione della vigilanza su Trenitalia ai pervenuti fini del monitoraggio delle attività previste dal Contratto di servizio Treni passeggeri a media e lunga Attività di vigilanza Relazione finale percorrenza Implementazione dell'attività di vigilanza sulle linee di collegamento marittimo su cui sono stati imposti oneri di servizio pubblico Implementazione dell'attività di vigilanza sull'ENAC ai fini del monitoraggio del servizio svolto dai vettori aerei sulle rotte di collegamento nazionali su cui sono stati imposti oneri di servizio pubblico (esclusa Regione Sardegna) Attività di vigilanza Schede elaborate su Società di / Schede navigazione pervenute Individuazione Relazione finale elementi di criticità Schede elaborate Attività di vigilanza / Schede pervenute Verifica di eventuali scostamenti tra il numero dei voli ed Relazione finale operativo previsto dal Decreto di imposizione Miglioramento dei servizi di trasporto Sviluppo e sicurezza del trasporto aereo Da rilevare che la formulazione degli indicatori si concentra soprattutto su aspetti interni. Per ciascuna attività di vigilanza vengono allegati, inoltre, i relativi report che riportano indicatori quali, ad esempio, relativamente al primo obiettivo operativo, l’indice di puntualità, l’indice di pulizia e l’indice di regolarità. Questi ultimi costituiscono un primo passo verso la definizione degli outcome. Confronto tra le evidenze La Tabella C.7 riporta un esempio che mostra come la tipologia e grado di sofisticazione degli indicatori sia molto diversa tra Italia ed altri Paesi, infatti: • • • in Italia ci si focalizza soprattutto su aspetti interni; in Australia e Canada si evidenziano aspetti generali, rimandando o non introducendo direttamente aspetti specifici; negli Stati Uniti si considerano soprattutto gli output, approfondendo l’analisi degli scostamenti dai target desiderati; 60
in Francia si introducono variabili di analisi legate alla soddisfazione degli utenti; nel Regno Unito si sviluppano in maniera prevalente e con un certo grado di maturità gli outcome, spingendosi a considerare elementi non sempre determinati dall'amministrazione, ma che l'amministrazione può decisamente influenzare [32]. Tabella C.7: confronto su uno specifico obiettivo tra Italia e altri Paesi OBIETTIVO: miglioramento della viabilità autostradale Obiettivo Strategico di Paese Indicatore 1 Indicatore 2 riferimento Percentuale di Percentuale di tratte pavimentazione non Sviluppo di una infrastruttura di autostradali che rispettano i adeguata nei ponti Stati Uniti trasporto duratura ad alta requisiti standard di autostradali, corretta performance performance relativamente al rispetto al traffico medio manto stradale giornaliero Affidabilità dei tempi di Mantenimento del livello di Supportare la competitività percorrenza sulla rete stradale spesa in base alla economica nazionale e la crescita strategica, in base al ritardo Regno classificazione dei benefici garantendo un sistema di Unito medio riscontrato nel nel 10% (Alta, Media, Bassa, Nulla): trasporti affidabile ed efficiente dei casi peggiori per ciascun SR04 Efficiency Programme tratto stradale monitorato Stato delle infrastrutture sulla Migliorare la manutenzione e la rete nazionale concessa e non Soddisfazione degli utenti Francia qualità delle infrastrutture di concessa riguardo la rete stradale trasporto (sulla base delle ricognizioni concessa e non concessa del Genio Civile) Sviluppo delle politiche di Produttività del sistema di Tariffe e livelli di servizio trasporto e opere relative alle trasporto (sulla base di studi Canada infrastrutture (sulla base di studi specifici) specifici) Livello degli standard delle Politiche e programmi di Piano di riforma della Australia infrastrutture di trasporto investimento in infrastrutture viabilità terrestre Rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture stradali: implementazione dell'attività di Schede elaborate / opere Relazione finale vigilanza ed impulso alle opere Italia monitorate (relativamente alla (ai fini dell’individuazione affidate all'ANAS, agli Enti attività di vigilanza) di elementi di criticità) pubblici e alle concessionarie autostradali vigilate da IVCA/ANAS, già finanziate ed in corso di esecuzione Esempio della nuova catena logica italiana In Tabella C.8 si riporta, analogamente a quanto fatto per tutti i precedenti esempi riguardanti il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, un esempio di formulazione degli obiettivi secondo la nuova catena logica italiana in precedenza proposta per le Amministrazioni italiane (v. cap. 5). La nuova logica di fondo basata sugli outcome richiede una nuova formulazione degli obiettivi strategici (in tabella sono riportati solo per comodità di lettura gli obiettivi dell’evidenza italiana) in termini di risultati di output conseguiti al fine del raggiungimento dell’outcome finale. Nella tabella sono espressi outcome (e relativi indicatori) e obiettivi strategici; indicatori di performance e azioni sono campi altrettanto importanti, ma maggiormente dipendenti da contesto e disponibilità dei dati; per questo motivo non sono 61 stati specificati. Tabella C.8: esempio di nuova catena logica per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti PAESE: Italia MISSIONE: diritto alla mobilità Indicatori Obiettivi strategici Programma Outcome Azioni Indica‐ Tar­ tori get Sviluppo della competitività Livello di capacità e nel mercato dei affollamento sulla rete trasporti ferroviaria ferroviari Sviluppo e sicurezza del trasporto ferroviario Percentuale di viaggi puntuali entro 30 minuti sul totale dei viaggi Migliorare l'efficacia e la sicurezza nei trasporti ferroviari Implementazione della vigilanza su Trenitalia ai fini del monitoraggio delle attività previste dal Contratto di servizio Treni passeggeri a media e lunga percorrenza Disponibilità di posti a sedere nelle tratte di media‐breve percorrenza nelle fasce orarie di punta (giorni feriali) Incremento dei controlli sulla stabilità idrogeologica delle tratte ferroviarie Sviluppo e sicurezza della navigazione e del trasporto marittimo e per vie d'acqua interne Numero di nuove tratte Potenziamento marittime della rete di trasporto marittimo Aumento della frequenza dei trasporti sulle 20 principali tratte di collegamento marittimo Assicurare un trasporto Tasso di rinnovo delle flotte navali passeggeri confortevole Implementazone dell'attività di vigilanza sulle linee di collegamento marittimo su cui sono stati imposti oneri di servizio pubblico Implementazione dell'attività di vigilanza sull'ENAC ai fini del monitoraggio del servizio svolto dai vettori aerei sulle rotte di collegamento nazionali su cui sono stati imposti oneri di servizio pubblico (esclusa Regione Sardegna) Sviluppo e sicurezza del trasporto aereo Assicurare un trasporto più efficace Percentuale di voli puntuali nei 10 principali aeroporti 62
Programma Outcome PAESE: Italia MISSIONE: diritto alla mobilità Indicatori Obiettivi strategici Azioni Indica‐ Tar­ tori get Percentuale di voli cancellati per cause non legate ad esternalità Percentuale di bagagli smarriti Sviluppo della mobilità locale Sviluppare un mercato dei Numero di nuovi accordi a trasporti aerei supporto che supporti la dell'internazionalizzazione crescita economica Percentuale di traffico urbano a livello nazionale che è in situazione di congestione Variazione media Riduzione della percentuale del numero di congestione del viaggi sui mezzi pubblici traffico urbano (calcolato sulle 50 maggiori aziende di trasporto locale) aggiustato in base alle variazioni del livello occupazionale Migliorare il livello di accessibilità sui trasporti urbani Percentuale di autobus conformi agli standard stabiliti dalle vigenti norme sull'accessibilità per disabili 63
Appendice D: tavola sinottica del ciclo e degli strumenti di programmazione previsti dal D. Lgs. n. 150/2009, dal D. Lgs. n. 286/1999 e dalla L. n. 196/2009 D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 2010 Settembre In sede di prima attuazione del decreto, il sistema di misurazione e valutazione della performance è definito dagli Organismi indipendenti di valutazione secondo gli indirizzi della Commissione entro il 30 settembre, in modo tale da assicurarne l’operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011 (art. 30, comma 3) Schema di Decisione di Finanza Pubblica Contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo e definisce gli obiettivi articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza e assistenza sociale. Aggiorna, inoltre, le previsioni per l’anno in corso (artt. 7, co. 2, lett. b e 10) 15 settembre Relazione trimestrale sul conto di cassa delle amministrazioni (art. 14, co. 4) 30 settembre 1. Disegno di legge di stabilità (art. 7, co. 2, lett. c, e art. 11, co. 2) 2. Disegno di legge del bilancio annuale di previsione con allegata nota integrativa e scheda illustrativa di ogni programma (art. 21, in particolare, co. 11); bilancio pluriennale di previsione (art. 22) 15 ottobre L. n. 196/2009 Ottobre 64
Novembre D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 L. n. 196/2009 Relazione trimestrale sul conto di cassa delle amministrazioni (art. 14, co. 4) 30 novembre Approvazione legge di bilancio fine dicembre Dicembre 2011 Gennaio Piano della performance 1. Direttive generali annuali 2011­2013 dei Ministri dell'organo politico‐ (art. 8 D. Lgs. n. 286/1999 e amministrativo art. 14 D. Lgs. n. 165/2001) entro 10 giorni dalla Contiene gli obiettivi strategici pubblicazione ed operativi della legge di bilancio in coerenza con i documenti della programmazione 2. Direttiva di indirizzo PCM per finanziaria la programmazione strategica e di bilancio; per le dell’anno successivo amministrazioni dello (art. 8) Stato, contiene la e allegate linee guida direttiva annuale del Ministro del Comitato tecnico scientifico (artt. 5, co. 1 e 10, co. 1, lett. a e (art. 3, co. 69, L. n. 244/2007) co. 4) 31 gennaio 2011 31 gennaio Febbraio ‐ Marzo Aprile Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (art. 7 co.2 lett. f) entro il mese di febbraio 1. Relazione del Ministro dell’Economia e delle Finanze sull’economia e la finanza pubblica con allegato rapporto sullo stato di attuazione della L. n. 196/2009 (art. 3, art. 7, co. 2, lett. A, art. 12, co. 1) 2. Relazione del Ministro dello Sviluppo Economico sugli interventi realizzati 65
D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 L. n. 196/2009 Maggio Giugno Luglio‐ Agosto nelle aree sottoutilizzate e sui risultati conseguiti (art. 12, co. 4) 15 aprile Relazione generale del Ministro dell'Economia e Finanze sulla situazione economica del Paese (art. 12, co. 7) 30 aprile Relazione trimestrale sul conto di cassa delle amministrazioni (art. 14, co. 4) 31 maggio Relazione dei Ministri (compreso, 1. Rendiconto generale in particolare, il Ministro per dell’esercizio scaduto il 31 l'attuazione dicembre cui è allegata per del programma di Governo) ciascuna amministrazione una sullo stato della spesa, nota integrativa sull’efficacia nell’allocazione delle (art. 35) risorse e sul grado di efficienza dell'azione 2. Disegno di legge di amministrativa svolta assestamento (art. 3, co. 68 – 69, L. n. (art. 7, co. 2, lett. e, e art. 33) 244/2007) 15 giugno 30 giugno Relazione (integrativa della Relazione sull’economia e la finanza pubblica) sui risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d’anno (art. 12 co. 6) 1° luglio Linee guida del Governo per la ripartizione degli obiettivi programmatici di cui all’art. 10, co. 2, lett. e trasmesse entro il 15 luglio alla Conferenza permanente per il coordinamento della Finanza Pubblica ed alle Camere (art. 10, co. 5) 66
D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 L. n. 196/2009 1. Disegno di legge di stabilità (art. 7, co. 2, lett. c, e art. 11, co. 2) 2. Disegno di legge del bilancio annuale di previsione con allegata nota integrativa e scheda illustrativa di ogni programma (art. 21, in particolare, co. 11); bilancio pluriennale di previsione (art. 22) 15 ottobre V. supra Settembre ‐ Ottobre Novembre ‐ Dicembre 2012 Gennaio Piano della performance 1. Direttive generali annuali 2012­2014 dei Ministri dell'organo politico‐ (art. 8 D. Lgs. n. 286/1999 e amministrativo art. 14 D. Lgs. n. 165/2001) entro 10 giorni dalla Contiene gli obiettivi strategici pubblicazione ed operativi della legge di bilancio in coerenza con i documenti della programmazione 2. Direttiva di indirizzo PCM per finanziaria la programmazione strategica e di bilancio; per le dell’anno successivo amministrazioni dello (art. 8) Stato, contiene la e allegate linee guida Direttiva annuale del Ministro del Comitato tecnico scientifico (artt. 5, co. 1 e 10, co. 1, lett. a e (art. 3, co. 69, L. n. 244/2007) co. 4) 31 gennaio 2012 31 gennaio Febbraio – Maggio Relazione dei Ministri Giugno Relazione sulla performance 2011­2012 (compreso, in particolare, il dell'organo politico‐ Ministro per l'attuazione amministrativo del programma di Governo) (art. 10, co.1, lett.b) sullo stato della spesa, sull’efficacia nell’allocazione delle 30 giugno 2012 risorse e sul grado di efficienza V. supra 1. Rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31 dicembre cui è allegata per ciascuna amministrazione una nota integrativa (art. 35) 67
D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 dell'azione amministrativa svolta (art. 3, co. 68 – 69, L. n. 244/2007) 15 giugno V. supra L. n. 196/2009 2. Disegno di legge di assestamento (art. 7, co. 2, lett. e, e art. 33) 30 giugno V. supra 1. Disegno di legge di stabilità (art. 7, co. 2, lett. c, e art. 11, co. 2) 2. Disegno di legge del bilancio annuale di previsione con allegata nota integrativa e scheda illustrativa di ogni programma (art. 21, in particolare, co. 11); bilancio pluriennale di previsione (art. 22) 15 ottobre V. supra Luglio ‐ Settembre Ottobre Novembre ‐ Dicembre 2013 Gennaio Piano della performance 1. Direttive generali annuali 2013­2015 dei Ministri dell'organo politico‐ (art. 8 D. Lgs. n. 286/1999 e amministrativo art. 14 D. Lgs. n. 165/2001) entro 10 giorni dalla Contiene gli obiettivi strategici pubblicazione ed operativi della legge di bilancio in coerenza con i documenti della programmazione 2. Direttiva di indirizzo PCM per finanziaria la programmazione strategica e di bilancio; per le dell’anno successivo amministrazioni dello (art. 8) Stato, contiene la e allegate linee guida Direttiva annuale del Ministro del Comitato tecnico scientifico (artt. 5, co. 1 e 10, co. 1, lett. a e (art. 3, co. 69, L. n. 244/2007) co. 4) 31 gennaio 2013 31 gennaio 68
Febbraio ‐ Aprile Maggio D. Lgs. n. 150/2009 D. Lgs. n. 286/1999 L. n. 196/2009 V. supra Graduatoria della Relazione trimestrale sul conto performance di cassa delle amministrazioni delle amministrazioni statali e (art. 14, co. 4) degli enti pubblici nazionali della Commissione (art. 13, co. 6, lett. i e art. 54 D.Lgs. n. 150/2009 ‐ art. 40, co. 3‐quarter, D. Lgs. n. 165/2001) 31 maggio 31 maggio 2013 Giugno Relazione sulla performance Relazione dei Ministri (compreso, 1. Rendiconto generale 2012­2013 in particolare, il Ministro per dell’esercizio scaduto il 31 dell'organo politico‐ l'attuazione dicembre cui è allegata per amministrativo del programma di Governo) ciascuna amministrazione una (art. 10, co.1, lett.b) sullo stato della spesa, nota integrativa sull’efficacia nell’allocazione delle (art. 35) 30 giugno 2013 risorse e sul grado di efficienza dell'azione 2. Disegno di legge di amministrativa svolta assestamento (art. 3, co. 68 – 69, L. n. (artt. 7, co. 2, e 33) 244/2007) 15 giugno 30 giugno Luglio‐ V. supra V. supra Settembre Ottobre 1. Disegno di legge di stabilità (art. 7, co. 2, lett. c, e art. 11, co. 2) 2. Disegno di legge del bilancio annuale di previsione con allegata nota integrativa e scheda illustrativa di ogni programma (art. 21, in particolare, co. 11); bilancio pluriennale di previsione (art. 22) 15 ottobre Novembre – V. supra Dicembre 69
Appendice E: Bibliografia [1] Mari, L. (2007), Measurability, in Boumans, M. (ed.) Measurement in economics. London: Elsevier. [2] Ahn, H. (2001), ‘Applying the Balanced Scorecard concept: an experience report’, Long Range Planning, Vol. 34, No. 4, pp. 441‐461. [3] Atkinson, A. A., Waterhouse, J. H. and Wells, R.B. (1997), ‘A stakeholder approach to strategic performance measurement’, Sloan Management Review, Vol. 38, No. 3, pp.25‐37. [4] Butler, A., Letza, S.R. and Neale, B. (1997), ‘Linking the Balanced Scorecard to strategy’, Long Range Planning, Vol. 30, No. 2, pp.242‐253. [5] Gittell, J. H. (2000), ‘Paradox of coordination and control’, California Management Review, Vol. 42, No. 3, pp.101‐117. [6] Micheli, P. and Manzoni, J‐F. (2010), ‘Strategic performance measurement: Benefits, limitations and paradoxes’, Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, pp. [7] Smith, P. (1995), ‘Performance indicators and outcome in the public sector’, Public Money & Management, Vol. 15, No. 4, pp. 13‐16. [8] Gimbert, X., Bisbe, J. and Mendoza, X. (2010). The role of performance measurement systems in strategy formulation processes, Long Range Planning, Vol. 43, No. 4, pp. [9] Hall, M. (2008), ‘The effect of comprehensive performance measurement systems on role clarity, psychological empowerment and managerial performance’, Accounting Organizations and Society, Vol. 33, No. 2‐3, pp. 141‐163. [10] Locke, E.A., Shaw, K.N., Saari, L.M. and Latham, G.P. (1981), ‘Goal setting and task performance: 1969‐1980’, Psychological Bulletin, Vol 90, 125‐152. [11] Locke, E. A. and Latham, G.P. (2009), ‘Has goal setting gone wild, or have its attackers abandoned good scholarship?’, Academy of Management Perspectives, Vol. 23, No. 1, pp. 17‐23. [12] Franco‐Santos, M., Kennerley, M., Micheli, P., Martinez, V., Mason, S., Marr, B., Gray, D. and Neely, A. (2007), ‘Towards a definition of a business performance measurement system’, International Journal of Operations & Production Management, Vol. 27, No. 8, pp. 784‐801. [13] Kaplan, R.S. and Norton, D.P. (2004), Strategy maps: Converting intangible assets into tangible outcomes. Boston, MA: Harvard Business School Press. [14] Senge, P. (2006). The fifth discipline: The art & practice of the learning organization. New York, NY: Doubleday. [15] Kaplan, R.S. and Norton, D.P., (1992), ‘The Balanced Scorecard ‐ Measures that drive performance’, Harvard Business Review, Vol. 70, No. 1, pp.71‐79. [16] Neely, A., Adams, C. and Kennerley, M. (2002), The Performance Prism: The scorecard for measuring and managing business success. London: Financial Times Prentice Hall. [17] Riferimenti riguardo al CAF e ad esempi significativi del suo utilizzo possono essere 71
trovati nel sito: www.qualitapa.gov.it [18] Barney, J.B. (1991), ‘Firm resources and sustained competitive advantage’, Journal of Management, Vol. 17 No. 1, pp. 99‐120. [19] Freeman, R. E. (1951), Strategic management: A stakeholder approach, Pitman Publishing Inc, Boston. [20] Jawahar, I. M. and McLaughlin, G. L. (2001), ‘Toward a descriptive stakeholder theory: An organizational life cycle approach’, The Academy of Management Review, Vol. 26, No. 3, pp. 397‐414. [21] Converse, D. and Weaver, C.L. (2008), ‘Improving decision quality: A process for communicating data’, Performance Improvement, Vol. 47, No. 10, pp. 19‐24. [22] National Audit Office (2009), ‘Performance frameworks and board reporting’, National Audit Office, July, UK. [23] Micheli, P. and Pavlov, A. (2008), ‘Promoting a culture of performance management in public sector organisations’, in KPMG, CAPAM, IPAC and IPAA (eds.), Holy grail or achievable quest? International perspectives on public sector performance management. [24] Definizioni di ‘performance management’ e altri vocaboli fondamentali nella misurazione delle performance possono esser trovate nel sito: www.idea.gov.uk [25] Schein, E. (1985), Organizational culture and leadership: A dynamic view, Jossey‐Bass, San Francisco, CA. [26] Kotter, J. (1996), Leading change, Harvard Business School Press, New York. [27] Suzuki, Y. (2004). “Basic Structure of Government Auditing by a Supreme Audit Institution”, Government Auditing Review, Vol. 11, pp. 39‐53. [28] Glynn, J. and Murphy, M. (1996), ‘Public management ‐ Failing accountabilities and failing performance review’, International Journal of Public Sector Management, Vol. 9, No. 5/6, pp. 125‐137. [29] Roos, G., Pike, S. and Fernström, L. (2005), Managing intellectual capital in practice, Elsevier, Oxford. [30] Talbot C. (2010), ‘Performance in Government: The evolving system of performance measurement, monitoring and management in the UK’. [31] NAO (2008), ‘Achieving Impact’, Report by the Comptroller and Auditor General, HC 625 Session 2007‐2008, June, UK. [32] Barber, M. (2008), Instruction to deliver, Methuen Publishing Ltd, London. Altre fonti consultate Libri • • • Bouckaert G. and Halligan J. (2008), Managing performance – International comparisons, Routledge, New York. Cole, M. and Parston, G. (2006), Unlocking public value – A new model for achieving high performance in public service organization, J. Wiley & Sons, Inc, New Jersey. De Bruijn, H. (2007), Managing performance in the public sector, Routledge, New York. 72
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