Source: http://www.senat.fr/rap/appleg_06/appleg_061.html
Timestamp: 2018-06-24 07:26:45+00:00
Document Index: 175628652

Matched Legal Cases: ["l'article 38", "l'article 67", "l'article 38", "l'article 67", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 34", "l'article 34"]

Les plus hautes autorités de l'Etat ont confirmé, en tout début d'année 2006, lors de la présentation des voeux du Parlement au Président de la République, leur volonté partagée de progresser dans le domaine du suivi réglementaire des lois, que les deux précédents rapports du Sénat sur l'application des lois avaient déjà mise en évidence.
Le 3 janvier 2006, M. Christian Poncelet, Président du Sénat, a ainsi affirmé que « le souci du concret nous anime à poursuivre notre travail de contrôle de l'application des lois », renforcé par l'organisation, pendant les séances d'ordre du jour réservé, « de débats sur ce point avec les membres du gouvernement concernés ».
M. Jean-Louis Debré, Président de l'Assemblée nationale, devait insister sur le fait que les textes votés en urgence ne faisaient pas l'objet d'une mise en oeuvre plus rapide, notant que « cela ne manque pas de créer une certaine incompréhension chez nos citoyens ».
Et le Président de la République, toujours ce 3 janvier 2006, déclarait :
Une telle unité de vues augure bien de l'avenir, et elle s'est traduite dans les faits : le Premier ministre a maintenu la pression sur les membres du gouvernement et sur ses services, tandis que l'Assemblée nationale et le Sénat ont continué, selon des méthodes complémentaires, à contrôler l'application des lois.
Comme on le verra dans ce 58e rapport, cette action convergente a porté ses fruits. Les résultats obtenus en 2005-2006 sont encourageants.
Le pouvoir exécutif a poursuivi dans le sens d'une meilleure application, par décrets ou par arrêtés, des lois votées.
1) Rappelons, en s'en félicitant, que le précédent Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, avait procédé à de très importantes communications, en Conseils des ministres des 31 décembre 2003 et 20 décembre 2004, sur l'application des lois, afin de sensibiliser les membres du gouvernement sur ce sujet traditionnellement délicat. Le moment choisi -la « trêve des confiseurs »- n'a pas été entériné par son successeur, M. Dominique de Villepin, qui a attendu, pour sa part, le 26 juillet 2006, à savoir la « trêve estivale », pour renouer avec le souci d'attirer l'attention des ministres sur la nécessité d'une adoption, « dans les meilleurs délais », des décrets d'application des lois votées depuis le début de la législature.
Le communiqué du Conseil des ministres du 26 juillet 2006 est le suivant :
« Le Premier ministre a présenté une communication relative à l'application des lois.
Il a rappelé que l'adoption dans les meilleurs délais des décrets d'application des lois votées depuis le début de la législature et des ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution est une condition nécessaire pour que les réformes entreprises entrent dans les faits. Actuellement, 65 % des décrets d'application des lois votées sous l'actuelle législature ont été pris, contre 54 % l'an passé.
Le Premier ministre a demandé aux ministres d'apporter au suivi réglementaire des lois et des ordonnances la même attention politique qu'à leur préparation. Il a souligné la nécessité de rendre applicables dans les plus brefs délais celles des dispositions législatives qui restent dans l'attente de leurs décrets d'application.
Il a également demandé aux ministres de veiller à ce que le Parlement soit rendu destinataire dans les meilleurs délais des rapports sur l'application des lois qui lui sont dus en application de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit : six mois après la promulgation d'une loi, le ministre qui en est responsable doit rendre compte au Parlement des conditions dans lesquelles cette loi s'applique et des textes réglementaires qui ont été pris ou restent à prendre.
Le Premier ministre a enfin demandé aux ministres d'accompagner systématiquement leurs avant-projets de loi d'une étude d'impact et de préparer les mesures d'application des lois parallèlement aux projets de loi. »
2) M. Dominique de Villepin avait déjà adressé à son ministre d'Etat et à ses ministres, le 20 janvier 2006, la lettre-circulaire reproduite ci-après, pour les inciter à veiller au respect de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, qui prescrit au gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi six mois après sa date d'entrée en vigueur.
N° 5129/SG Paris, le 20 Janvier 2006
Objet : rapports au Parlement sur la mise en application des lois.
L'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose :
Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs. »
Je vous demande de veiller au respect de cette exigence, qui s'applique à toute loi promulguée après le 9 décembre 2004, qu'elle soit d'initiative gouvernementale ou parlementaire, à l'exception des lois autorisant l'approbation ou la ratification des accords et traités. Lorsque la loi comporte des habilitations données au Gouvernement en application de l'article 38 de la Constitution, il convient que le rapport donne également toutes les indications utiles sur le calendrier d'adoption des ordonnances prises sur le fondement de cette habilitation.
C'est au ministre principalement intéressé par le texte, à raison de ses attributions, qu'il revient de préparer le rapport et, lorsque certains des décrets et arrêtés nécessaires à l'application de la loi sont au rapport ou à la signature d'autres ministres, de recueillir auprès d'eux les informations relatives à la publication de ces actes.
Je vous rappelle que, pour chaque loi, la liste des textes d'application déjà publiés, ainsi que l'échéancier prévisionnel des textes restant à adopter, sont diffusés par les soins du secrétariat général du Gouvernement sur le site legifrance.gouv.fr. Le rapport ne doit pas se borner à la seule reprise de ces indications. Il convient, pour la bonne information du Parlement, qu'il précise également dans quelle mesure les textes réglementaires déjà adoptés assurent l'application de la loi et, s'agissant des textes restant à prendre, indique les raisons pour lesquelles ils n'ont pu être adoptés dans les six mois suivant la publication de la loi.
Le rapport, ainsi établi, doit être adressé au secrétariat général du Gouvernement qui le remettra à chaque assemblée.
Après une période de carence, le gouvernement semble avoir trouvé son régime de croisière. Une vingtaine de rapports ont été transmis aux assemblées en 2005-2006, faisant le point sur l'application d'autant de lois promulguées après le 9 décembre 2004. Ces rapports, dits de l'article 67, sont publiés, depuis le mois de septembre 2006, sur le site Legifrance.
3) Autre instrument de contrôle nouveau, mis en place en application de la loi du 1er août 2004 relative aux lois de finances, des indicateurs de performance consacrés à l'application des lois ont été construits pour différentes missions budgétaires.
De tels indicateurs permettent de comparer les prévisions et les réalisations, tout en fixant, à échéance plus ou moins rapprochée, une valeur-cible. Le cadre de référence reste le délai de 6 mois à compter de la publication de la loi considéré de longue date comme la norme à respecter. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) produit donc ici aussi des effets positifs, ce dont il faut se féliciter. L'annexe n° 5 fournit quelques exemples de ces indicateurs.
4) Notons aussi, à l'actif du gouvernement, l'actualisation en cours d'année de la fiche 2.2.7 (« Lois. Textes d'application ») du « Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires », devenu « Guide de légistique », reproduite dans le précédent rapport du Sénat.
5) A titre d'exemple de sensibilisation des membres du gouvernement sur la question qui nous occupe, on signalera une initiative de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille. Dans le cadre de la campagne nationale d'information conduite à l'occasion du premier anniversaire de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le ministre a fait le point sur la mise en oeuvre de ce texte, en fournissant, lors de sa conférence de presse du 9 février 2006, un dossier d'information en 11 points, dont l'un d'entre eux, le 9, était consacré, de manière très exhaustive, au recensement des décrets publiés.
6) Cependant, comme on le verra au fil du présent rapport, des difficultés récurrentes subsistent. On en donnera ici, comme exemple significatif, le sort plus qu'incertain réservé par le gouvernement au décret attendu pour la mise en oeuvre du curriculum vitae anonyme, disposition introduite dans la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances par un amendement sénatorial. A propos de ce décret, le ministre délégué à l'emploi, M. Gérard Larcher, a déclaré, le 7 septembre 2006, que rien ne serait publié « dans l'immédiat », en ajoutant qu'il préférait attendre la signature d'un accord interprofessionnel sur « la diversité en entreprise », en cours de négociation entre le patronat et les syndicats. Ultérieurement, le 18 octobre 2006, le ministre indiquait que le curriculum vitae anonyme n'était pas « enterré », mais qu'il allait être « expérimenté, conformément à la demande des partenaires sociaux ».
L'Assemblée nationale a persévéré dans la voie d'un meilleur contrôle de l'application des lois.
1) En application de l'article 86-8 introduit dans son Règlement intérieur en 2004, l'Assemblée nationale a poursuivi, en 2005-2006, la publication de ses rapports sur l'application des lois.
Ses commissions permanentes ont établi un nombre substantiel de rapports, classés ci-après par ordre d'antériorité décroissante :
n° 3199 Rapport commission des lois déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (M. Alain Gest)
n° 3193 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur la mise en application de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 (MM. Jean-Pierre Door et Jacques Domergue, Mmes Cécile Gallez et Marie-Françoise Clergeau)
n° 3165 Rapport commission des finances déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du plan, sur la mise en application de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard)
n° 3161 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 sur l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (M. Jean-François Chossy)
n° 3092 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (M. Maurice Giro)
n° 3077 Rapport commission des affaires économiques déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur la mise en application de la loi n° 2005-67 du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur (M. Luc Chatel)
n° 3073 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux (Mme Muriel Marland-Militello)
n° 3067 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n°2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise (M. Pierre Morange)
n° 2982 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption (Mme Michèle Tabarot)
n° 2975 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n°2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (M. Frédéric Reiss)
n° 2942 Rapport commission des affaires économiques déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur la mise en application de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (M. Yves Coussain)
n° 2922 Rapport commission des lois déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité (M. Thierry Mariani)
n° 2773 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés (M. Christian Kert)
n° 2758 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (M. Jean-François Chossy)
n° 2752 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (M. Dominique Dord, Mme Françoise de Panafieu)
n° 2719 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (M. Denis Jacquat)
n° 2706 Rapport commission des affaires culturelles déposé en application de l'article 86 alinéa 8 du règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique (M. Jean-Michel Dubernard)
2) Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, le 18 mai 2006, une proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 34 de la Constitution afin d'élargir les pouvoirs du Parlement, déposée le 2 octobre 2002 par MM. Paul Quilès, Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe socialiste et apparentés2(*). Ce texte, pour le moment en instance entre les deux assemblées, dispose notamment que « la loi est votée par le Parlement qui en contrôle l'application et l'exécution dans les conditions prévues par les règlements des deux assemblées ».
Le travail régulier accompli par le Sénat et ses commissions pour veiller à l'application des lois, entrepris depuis 1971 à l'initiative de son Bureau, enrichi au fil des ans et de mieux en mieux connu, a été salué à plusieurs reprises au cours de cette année parlementaire.
1) Le Conseil d'Etat, dans son rapport public pour 2006, sur le thème « Sécurité juridique et complexité du droit », a constaté « le retard ou l'absence de décrets d'application de la loi ». Pour ce faire, il s'est fondé sur le précédent rapport du Sénat sur le contrôle de l'application des lois, établi en 2004-2005, en reprenant les statistiques de ce document3(*). Il a noté que, par rapport à l'Assemblée nationale, « de façon plus générale, le Sénat, par ses commissions permanentes, recueille les informations relatives à l'application des lois, lesquelles sont accessibles sur son site internet »4(*).
2) A l'Assemblée nationale, dans l'exposé des motifs de leur proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 34 de la Constitution afin d'élargir les pouvoirs du Parlement5(*), MM. Paul Quilès et Jean-Marc Ayrault, et les membres du groupe socialiste et apparentés, notent que « le Sénat s'est doté, depuis une vingtaine d'années, d'un dispositif de suivi de l'application des lois qui donne lieu à l'établissement d'un rapport annuel soumis en octobre à sa Conférence des présidents ».
Le rapport fait, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, par M. Paul Quilès, sur cette proposition de loi6(*), souligne que le rapport du Sénat sur l'application des lois, « bilan détaillé », est un « moyen d'information utile » ; il en salue « la régularité de sa publication » ; il en qualifie « d'éclairantes » les statistiques, dont il nourrit ses analyses. Au cours du débat en séance publique, le 18 mai 2006, M. Paul Quilès, le rapporteur de la commission, reprend les chiffres du Sénat.
Le ministre délégué aux relations avec le Parlement, en réponse à la question écrite de Mme Chantal Robin-Rodrigo, fort bien documentée grâce au rapport du Sénat, a eu « l'honneur de faire connaître, à l'honorable parlementaire, qu'il a pris connaissance avec intérêt du 57e rapport annuel du Sénat »7(*) : le ministre en a tiré « trois améliorations notables » et « deux insuffisances »8(*).
3) Les commissions du Sénat et les sénateurs ont pris en 2005-2006 de nombreuses initiatives pour veiller à l'application des lois. Parmi ces initiatives, les commissions ont établi des rapports d'information qui, au-delà du contrôle de la parution des décrets, s'inscrivent dans une perspective d'évaluation de la loi.
La commission des affaires sociales a publié, le 11 octobre 2005, un rapport d'information, fait par M. Alain Vasselle, sur la réforme de l'assurance-maladie9(*), afin d'apprécier l'efficacité du service « après-vente » de la loi du 13 août 2004, notant, à ce propos, que « la publication rapide des textes réglementaires, couplée à la présentation pédagogique de la réforme, a donné des résultats très positifs »10(*).
Cette même commission des affaires sociales a encore publié, le 12 avril 2006, un rapport d'information, fait par M. Alain Milon, sur l'état d'application de la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique, où l'on examine « l'entrée en vigueur très progressive » de cette loi, tout en regrettant l'existence de « mesures encore en attente », avant d'étudier les « raisons du retard » ; l'annexe n° 1 fournit les dates de parution, effectives ou prévisibles11(*).
La commission des affaires culturelles a publié, le 19 octobre 2005, un rapport d'information, fait par M. Ivan Renar, sur l'application de la loi du 4 janvier 2002 relative aux établissements publics de coopération culturelle, intitulé : « La loi à l'épreuve des faits »12(*), insistant particulièrement sur les « défaillances de l'Etat » constituées par la publication d'une circulaire en retrait de la loi et par le retard d'édiction d'un décret13(*). Le rapporteur a procédé à une cinquantaine d'auditions, qui lui ont permis d'entendre une centaine de personnes et la commission des affaires culturelles a elle-même organisé, le 8 juin 2005, deux tables rondes, dans le but de réaliser une évaluation globale de la loi.
Dans le prolongement de ce bilan critique, une proposition de loi d'origine sénatoriale a été votée par le Sénat le 28 mars 2006, à l'unanimité des groupes politiques14(*).
Autre initiative fructueuse, le Sénat a discuté, le 24 janvier 2006, une question orale avec débat de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques et rapporteur du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, sur le bilan de l'application de cette loi, publiée le 24 février 200515(*).
M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture et de la pêche, a longuement répondu aux intervenants, en concluant :
« Avoir une loi, c'est bien ; encore faut-il l'appliquer.
Le bilan de l'application de la loi, après sa publication il y a un an à peine, me semble positif. Néanmoins, je vous assure de mon engagement personnel, et de celui de l'ensemble des ministres du gouvernement, à mener un suivi vigilant des textes d'application. »
On rappellera aussi que la commission des affaires économiques désigne chaque année ceux de ses membres chargés de suivre l'évolution de l'application des lois et d'en informer périodiquement la commission, et qu'elle entend des ministres en commission sur ce sujet.
Le président de la commission des affaires sociales, M. Nicolas About, a également proposé, le 15 mars 2006, d'organiser, chaque année, l'audition des ministres en charge des textes votés relevant de leur secteur de compétences, pour qu'ils fassent le point des décrets publiés et qu'ils justifient les éventuels retards de parution.
Avant d'aborder le bilan statistique de l'application des lois, notons que pour la première fois depuis le début de la XIIe législature (2002-2007), au cours de l'année parlementaire 2005-2006, aucune session extraordinaire n'a eu lieu en juillet et aucune loi n'a été définitivement adoptée lors de la session extraordinaire de septembre.
Sessions extraordinaires sous la XIIe législature (2002-2007)
7 septembre - 28 septembre 2006
1er juillet - 13 juillet 2005
1er juillet - 30 juillet 2004
1er juillet - 24 juillet 2003
2 juillet - 3 août 2002
Dans la mesure où le présent bilan est arrêté, comme à l'accoutumée, au 30 septembre, la séquence temporelle de l'adoption des lois votées en 2005-2006 a contribué à l'appréciation plus favorable portée sur leur suivi réglementaire.
* 2 Assemblée nationale, douzième législature, n° 241 (rectifié) et n° 3075.
* 3 Conseil d'Etat, rapport public 2006, la Documentation française, Paris, 2006, p. 271.
* 4 Id., ibid., p. 325.
* 5 Assemblée nationale, douzième législature, n° 241 rectifié.
* 6 Assemblée nationale, douzième législature, n° 3075, pp. 9-10 et 19-20.
* 7 Journal officiel, 24 janvier 2006, p. 764.
* 8 A savoir, pour les trois « améliorations notables » : la progression du taux d'application moyen des normes réglementaires d'application des lois ; le raccourcissement significatif des délais de publication des textes d'application ; l'augmentation du taux d'application des mesures requises par les lois adoptées après déclaration d'urgence. A savoir, pour les « deux insuffisances » : le nombre de lois restées inappliquées en partie ou en totalité depuis 1981 et l'absence de dépôt des rapports à caractère informatif pour chaque loi.
* 9 Rapport d'information fait, au nom de la commission des affaires sociales, par M. Alain Vasselle : « Réforme de l'assurance-maladie : les nouveaux outils de la régulation » (Sénat, session ordinaire de 2005-2006, n° 11).
* 10 Id., ibid., p. 6.
* 11 Rapport d'information fait, au nom de la commission des affaires sociales, sur l'état d'application de la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique (Sénat, session ordinaire de 2005-2006, n° 309, pp. 14-26 et p. 55).
* 12 Rapport d'information fait, au nom de la commission des affaires culturelles, par M. Ivan Renar sur l'application de la loi du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC) (Sénat, session ordinaire de 2005-2006, n° 32).
* 13 Id., ibid., pp. 18-19.
* 14 Proposition de loi modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (Sénat, session ordinaire de 2005-2006, n° 224).
* 15 Orateurs inscrits : MM. Jean-Marc Pastor, Jacques Blanc, Aymeri de Montesquiou, Daniel Soulage, Paul Raoult, Bruno Sido, Gérard Delfau, Thierry Repentin.