Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43476730
Timestamp: 2020-06-01 19:55:38
Document Index: 171201299

Matched Legal Cases: ['artículo 167', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'artículo 142', 'artículo 7', 'artículo 22', 'artículo 42', 'artículo 22', 'artículo 32', 'artículo 278', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 154', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 819', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 22', 'artículo 338', 'artículo 22', 'artículo 154', 'artículo 95', 'artículo 166', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 154', 'Artículo 1', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 154', 'artículo 154', 'artículo 167', 'artículo 42', 'Artículo 42', 'artículo 4', 'artículo 42', 'artículo 154', 'artículo 88', 'artículo 27', 'artículo 7', 'artículo 7', 'ARTÍCULO 7', 'artículo 227', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7']

Sentencia de Constitucionalidad nº 315/08 de Corte Constitucional, 9 de Abril de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 43476730
Objeciones presidenciales al proyecto de ley nº 18/06 senado 207/07 camara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio. Objeciones formuladas por el gobierno nacional, por haber vulnerado el principio de reserva de iniciativa gubernamental y haber desconocido la ley organica del presupuesto. El termino para formular las objeciones y su tramite en el congreso de la republica. Examen material de las objeciones. En primer lugar, cabe resaltar que resulta evidente que el congreso, al determinar el contenido del proyecto de ley objetado, se fundo en consideraciones de eficacia material de derechos constitucionales como fundamento para la concesion del beneficio tributario. En segundo termino, en cuanto a las implicaciones fiscales del proyecto, estas fueron estudiadas ampliamente durante el tramite legislativo y, por ende, en caso que el gobierno nacional no compartiera las razones planteadas en dicho tramite, tenia a su alcance las herramientas tecnicas y juridicas necesarias para concurrir a la discusion de la iniciativa, a fin de informar a los parlamentarios sobre la necesidad de hacer compatible el proyecto con las directrices del marco fiscal de mediano plazo y con la necesidad de determinar fuentes supletorias de financiacion. Sin embargo, se advierte que el ministerio de hacienda y credito publico no realizo intervencion alguna durante el citado tramite. Adicionalmente se considera que el incumplimiento parcial de dicha norma no constituye un vicio de procedimiento que afecte la constitucionalidad del proyecto objetado, razon por la cual se declarara infundada la censura propuesta por el ejecutivo. Declarar infundadas las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley de la referencia. Declarar exequible el proyecto de ley de la referencia. Dese cumplimiento al articulo 167 de la carta politica.
Sentencia citada en: 38 sentencias, 4 disposiciones normativas
Sentencia C-315/8
Referencia: expediente OP-098
Objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio''
Mediante oficio recibido en esta Corporación el 18 de enero de 2007, la P. del Senado de la República remitió el Proyecto de ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio''. Respecto de este proyecto, el Gobierno Nacional formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad, las cuales fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República, situación que motiva el presente trámite, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 de la Carta Política
El texto del proyecto de ley No. 18/06 Senado - 207/07 Cámara, objetado en su integridad por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
''POR LA CUAL SE ESTABLECEN REBAJAS EN LAS SANCIONES PARA LOS REMISOS DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO''
Artículo 1º.- La Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército efectuará durante seis (6) meses, las convocatorias necesarias en todo el territorio nacional, para la definición de la situación militar de los ciudadanos remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años.
Artículo 2º.- Los ciudadanos beneficiados con esta ley, deberán pagar una multa equivalente al cinco (5%) por ciento de un (1) salario mínimo mensual vigente.
Artículo 3º.- La primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 4º.- La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
3.1. El proyecto fue presentado ante la Secretaría del Senado de la República el 27 de julio de 2006 por los senadores A.M.P. y M.A.V.P., al igual que por la representante G.S.D.. El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 243 del 25 de julio de 2006. Cfr. Folio 298-299 del expediente.
3.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República fue designada como ponente la senadora A.M.P.. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 375 del 18 de septiembre de 2006. Cfr. Folio 208-209 del expediente.
3.3. De acuerdo con el informe de sustanciación, suscrito por el S. de la Comisión Cfr. Folio 228 (reverso) del expediente. el proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Segunda del Senado de la Cámara, en la sesión del 7 de noviembre de 2006. Igualmente, el mencionado informe hace constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente en la sesión del 2 de noviembre de 2006.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó a la senadora A.M.P.. La ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 649 del 12 de diciembre de 2006. Cfr. Folios 171-172 del expediente.
3.5. De acuerdo con lo certificado en informe de sustanciación, Cfr. Folio 150 del expediente. el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 13 de diciembre de 2006. En el mismo informe se hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 37 del 12 de diciembre de 2006. Por lo tanto, a través de oficio del 29 de enero de 2007, Cfr. Folio 149 del expediente. la P. de esa célula legislativa envió el expediente del proyecto de ley a la Presidencia de la Cámara de Representantes, con el fin que continuara su trámite.
3.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes Senado de la República se designó como ponentes a los representantes L.F.B.B., P.N.P.R., G.G.A., W.D.G.B., J.A.F.Q., F.O.R. y S.M.A.. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 188 del 17 de mayo de 2007. Cfr. Folio 95-97 del expediente.
3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 30 de mayo de 2007. Al respecto, en informe de sustanciación Cfr. Folios 74-75 de expediente. de la misma fecha, señala que ''el anuncio de la votación y discusión de este proyecto de ley fue anunciada en las sesiones de los días 22 y 29 de Mayo de 2007, respectivamente.''
3.8. Se designó como ponentes para segundo debate en la Cámara de Representantes a los congresistas L.F.B.B., P.N.P.R., G.G.A., W.D.G.B., J.A.F.Q., F.O.R. y S.M.A.. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 285 del 14 de junio de 2007. Cfr. Folios 53-54 del expediente.
3.9. De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el S. General de la Cámara de Representantes, Cfr. Folio 36 del expediente. el proyecto fue aprobado en sesión plenaria del 11 de septiembre de 2007, consignada en el Acta 069 de la misma fecha. En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria del 4 de septiembre de 2007, según Acta 068 de la misma fecha.
3.10. Debido a las discrepancias entre las cámaras sobre el texto del proyecto, debió surtirse el trámite de conciliación. Así, el informe de la Comisión accidental de mediación fue aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 2 de octubre de 2007 y en la Plenaria del Senado de la República el 13 de noviembre de 2007, como consta en los informes de sustanciación proferidos por los secretarios generales de ambas células legislativas. Cfr. Folios 29 y 32 del expediente.
Respecto al anuncio para la votación del informe de conciliación, éste fue efectuado en la plenaria del 25 de septiembre de 2007 (Acta n.° 073), para el caso de la Cámara de Representantes. En lo que tiene que ver con el Senado de la República, el requisito en mención fue corroborado en la sesión plenaria del 6 de noviembre de 2006 (Acta n.° 17).
3.11. A través de oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo año, el P. de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al P. de la República para su sanción.
3.12. El 29 de noviembre de 2007, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad, a la P. del Senado de la República. El documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha dependencia el 30 de noviembre de 2007. Cfr. Folios 21 al 25 del expediente.
3.13. Mediante escrito del 11 de diciembre de 2007, el senador M.V.P. y la representante G.S.D.O., presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo.
3.14. El anterior informe fue considerado y aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el 12 de diciembre de 2007, como consta en los informes de sustanciación presentados por los S.s Generales de ambas células legislativas. Cfr. Folios 1 y 11 del expediente.
En relación con los anuncios para votación, estos fueron realizados para el caso de la Cámara de Representantes, en la plenaria del 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta No. 007 de esa fecha. En lo que respecta al Senado de la República, el anuncio fue llevado a cabo en la sesión plenaria del 11 de diciembre de 2007, como consta en el Acta No. 27 del mismo día.
3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, la P. del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
A través de comunicación del 29 de noviembre de 2007 el P. de la República, en concurrencia con el C. General de las Fuerzas Militares, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Defensa Nacional, formuló objeción de inconstitucionalidad al proyecto de ley por considerar que algunas de sus disposiciones vulneran la Carta Política. Estas objeciones versan sobres los siguientes aspectos:
4.1. Objeción presidencial por violación del principio de reserva de iniciativa gubernamental
En criterio del Ejecutivo, el proyecto de ley está viciado de inconstitucionalidad, puesto que al prever una exención tributaria, requería de la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional. Ello en tanto la disposición ''en términos económicos tiene un costo y en consecuencia su implementación generaría menores ingresos para el erario, el que no fue considerado (sic) ni avalado por el Gobierno Nacional durante el trámite del proyecto de ley.''
Sobre este último particular, la objeción advierte que si bien el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 permite que el Gobierno coadyuve cualquier iniciativa, antes de su aprobación en plenarias, la jurisprudencia constitucional Sobre el particular, la objeción hace referencia a la decisión C-1707/01. ha entendido que dicha potestad, ''no impide al legislador tener iniciativa en las leyes que autoricen gasto público, pero condicionada su constitucionalidad a la coadyuvancia por parte del Gobierno antes de las plenarias, o al aval de éste, de no darse la coadyuvancia a que se refiere la citada ley, el proyecto de ley en estudio deviene en inconstitucionalidad''.
4.2. Objeción presidencial por desconocimiento de la Ley Orgánica del Presupuesto
A juicio del Gobierno Nacional, el proyecto de ley es inconstitucional, en la medida en que omitió dar cumplimiento a los requisitos que impone la Ley Orgánica de Presupuesto en relación con las iniciativas legislativas que involucren impacto fiscal. Así, puso de presente que de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819/03, este tipo de proyectos debe hacer explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco F. de Mediano Plazo. Para cumplir este deber, la exposición de motivos y las ponencias de trámite del proyecto de ley deberán incluir expresamente los costos fiscales de la iniciativa, al igual que la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Las normas orgánicas, como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, hacen parte del parámetro de control de las leyes ordinarias. Para sustentar este aserto, la objeción hace referencia al fallo C-892/02. Por ende, la pretermisión del requisito anteriormente señalado conlleva la inexequibilidad del proyecto de ley.
El Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Para este efecto, el informe sobre las objeciones presidenciales rendido por el senador M.V.P. y la representante G.S.D.O., suministra argumentos en contra de las dos objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno.
En cuanto a la objeción por violación del principio de reserva en la iniciativa legislativa, el Congreso trae a colación las reglas fijadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01, que declaró infundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de ley sobre una materia similar. A partir de este precedente, concluyó que el ''el legislador tiene la investidura legal para que a posteriori haga una valoración sobre la problemática social de aquellos conciudadanos que no tienen capacidad económica para hacer una contribución y fuera de eso pagar una multa de 1 a 10 salarios mínimos, cuando es de conocimiento que la Ley 48 de 1993 en el momento de su promulgación, expresamente confió la administración de su definición por vía reglamentaria al Gobierno Nacional - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional - Dirección de Reclutamiento y Movilización, a efectos de reglamentar en forma unilateral el cobro de la Cuota de Compensación Militar y las multas impuestas por el Ejecutivo.''.
Respecto a la segunda objeción, relacionada con el desconocimiento de las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto, el informe partió de advertir lo siguiente:
''En cuanto a éstas observaciones expresamos las inconsistencias que se han presentado por parte del Ministerio de Hacienda ante la Corte Constitucional, en momento que fue demandado el artículo 22 de la Ley 48 de 199, hizo saber que los recaudos respecto de la Cuota de Compensación Militar, que estimaron en $53.6 mil millones, eran destinados a la adquisición y mantenimiento de equipos y material de guerra y construcción de vivienda fiscal para los miembros de la Fuerza Pública, lo que pierde credibilidad ante lo manifestado por el Ministro de Defensa ante la Comisión Segunda del Senado, al informar que:
''Los recursos recaudados por concepto de la Cuota de Compensación Militar ingresan a un fondo cuenta denominado Fondo de Defensa Nacional, el cual es administrado por el Ministerio de Defensa Nacional. En general, los recursos son utilizados para atender las emergencias operacionales, las recompensas y el fortalecimiento del bienestar de los miembros de la Fuerza Pública, en casos especiales.''
Lo que corrobora la premisa de la Corte Constitucional en el sentido de señalar que dichos recursos no tenían una destinación específica. Además se infiere que la ejecución de los mismos al interior del Ministerio de Defensa tampoco tiene un control fiscal y plan de ejecución seria y concreta.
Lo que nos permite colegir que el recaudo que venía haciendo el Ministerio de Defensa por el cobro de la cuota de compensación militar, no tiene un soporte de ejecución presupuestal, por lo tanto el proyecto está presentado dentro de los factores de legalidad de una ley ordinaria , teniendo en cuenta que las multas para los remisos se encuentra establecida en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993, tema relacionado con el Servicio Militar Obligatorio y el Decreto 2048 de 1993, siendo de competencia de las Comisiones Segundas del Congreso de la República.''
A juicio del Congreso, las razones precedentes justificaron la decisión de la Corte en el sentido de declarar, a través de la sentencia C-621/07, la inexequibilidad de la expresión ''El Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación y recaudo'', contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993.
Con base en los anteriores argumentos, el informe concluye que existen suficientes razones fácticas y jurídicas que hacen compatible la decisión legislativa contenida en el proyecto de ley objetado y las normas sobre impacto fiscal. Sobre este particular, el Congreso insiste en que el presupuesto nacional para el año 2008 confirió al sector defensa una partida de $18.37 billones de pesos, recursos a los que debe sumarse los montos que apropian los establecimientos públicos y otros reasignados para vigencias futuras, conforme lo dispuesto en el Documento Conpes 3460. Así las cosas, los costos del proyecto de ley no tienen impacto fiscal alguno, puesto que ''no van a afectar ni el presupuesto nacional, ni el funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional, pues son dineros de dudoso recaudo. || Al contrario, la ley va a permitir que estos ciudadanos legalicen su situación militar y con ello se descongestionará la Dirección de Reclutamiento a través de sus Distritos Militares con ingerencia en la congestión judicial de la Justicia Penal Militar, en lo que tiene que ver con los delitos de Deserción, pues se va a disminuir el costo para dispensar justicia en procesos que se van a investigar en ausencia de procesados, mal incorporados.''
Por último, el informe insiste en que el proyecto de ley objetado se ajusta a criterios de equidad y progresividad, en tanto permite que grupos poblacionales significativos, entre ellos las personas objeto de programas de reinserción y desmovilización, se incorporen a la vida laboral y, en consecuencia, puedan cotizar al sistema general de seguridad social.
Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 30 de enero de 2008 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 31 del mismo mes y año.
Vencido el término mencionado, no se presentaron intervenciones ante esta Corporación. No obstante, de manera extemporánea, el R.M.V.P. allegó un escrito ante la Corte, en el que expone algunos motivos de conveniencia política que, en su sentir, apoyan la constitucionalidad de la iniciativa.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones propuestas o, de manera subsidiaria, las declare fundadas.
7.1. De manera preliminar, el Ministerio Público advierte que no todo el proyecto de ley está referido a la exención de la cuota de compensación militar, tal y como parece entenderlo la Presidencia de la República.
En efecto, aun cuando de manera general se objeta la totalidad del proyecto de ley, a juicio de la Vista F. la única objeción que se argumentó someramente en el escrito de la Presidencia de la República, es la referida a la exención contenida en el inciso 2o. del artículo 1º, por violación de la iniciativa gubernamental exigida por el artículo 154 constitucional.
Pero, por otra parte, el escrito de objeciones señala que en el trámite legislativo del proyecto no se dio cumplimiento del artículo 7o. de la Ley 819 de 2003. Al respecto, la Presidencia se limitó a transcribir esa disposición y la sentencia C-892 de 2002, para luego concluir sin más que ''En ese sentido, según se expuso a la luz del artículo 7o. del artículo 819 citada, era necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en la ponencia del proyecto de ley, el impacto fiscal del mismo por los ingresos que se van a dejar de percibir.''. Sin embargo, en este punto tampoco se aclaró cuáles normas debían cumplir con el requisito de análisis de impacto fiscal. Para el Procurador, resulta evidente que no todas las normas del proyecto ordenan gasto ni otorgan beneficios tributarios.
Desde esa perspectiva, aun cuando se objeta indiscriminadamente todo el articulado del proyecto, lo cierto es que el escrito de objeciones no hace la más mínima referencia en relación con las disposiciones contenidas en las demás normas, es decir, frente a lo prescrito por el inciso 1o. del artículo 1o., y los artículos 2o., 3o. y 4o. En ese orden, el Ministerio Público entiende que la única norma objetada es el inciso 2o. del artículo 1o., por (i) violación de la iniciativa gubernamental en materia de exenciones y (ii) porque la expresión que establece la exención de la cuota de compensación a favor de los remisos es la única que en principio debería cumplir con el requisito de la Ley 819 de 2003, artículo 7º, en tanto las leyes que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, son las que requieren en su trámite un análisis de impacto fiscal.
7.2. Realizada esta aclaración, el Procurador indica que para el presente proceso se está ante una carencia actual de objeto, que impide a la Corte proferir un pronunciamiento de fondo. Ello en tanto la cuota de compensación militar contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993, perdió su validez cuando esta Corporación, mediante sentencia C-621 de 2007, declaró inexequible la expresión ''El Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación y recaudo'', por considerar que dicha disposición era violatoria del principio de determinación de los tributos consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política.
Sobre este particular, el Concepto señala que aunque en la actualidad, el Congreso está dando trámite a una iniciativa gubernamental que revive la cuota de compensación (Proyecto de Ley No. 188 de 2007 Senado / 167 de 2007 Cámara "Por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones".); en la actualidad el mismo no se ha convertido en ley de la República y, por lo tanto, no ha nacido a la vida jurídica el mencionado tributo.
En este orden de ideas, no existiendo tributo, esto es, cuota de compensación militar, no es procedente su exención. En efecto, el artículo 22 de la Ley 48 de 1993 señala:
''Cuota de compensación militar. El inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado debe pagar una contribución pecuniaria al Tesoro Nacional, denominada ''cuota de compensación militar''.
Para el Procurador, la norma transcrita si bien determina los elementos de existencia del tributo, esto es, el sujeto activo, los sujetos pasivos y el hecho gravable de la obligación, no contiene los elementos que fijan el cuantum, es decir, que no existe una magnitud o criterio de referencia para cuantificar el hecho generador que aplicada a una tarifa determine la obligación a pagar.
7.3. De manera subsidiaria, el Procurador General considera que la primera de las objeciones propuestas por el Ejecutivo se muestra fundada. Esto debido a que, según lo dispuesto en el artículo 154 C.P., la iniciativa objeto de análisis debió contar con la iniciativa o aval del Gobierno, requisito que fue evidentemente pretermitido.
A fin de apoyar esta conclusión, la Vista F. pone de presente que la exención es la liberación del deber de tributar que efectúa el legislador, y funge como un instrumento de hacienda pública de estímulo fiscal con múltiples finalidades. Sin embargo, la libertad de configuración política del legislador en relación con las exenciones, se rige por los siguientes criterios: ''i) los principios del derecho tributario (artículos 13 y 363 Constitución Política); ii) iniciativa legislativa del Ejecutivo para establecer exenciones del orden nacional; iii) autonomía territorial en materia fiscal; iv) protección y límite en relación con los tributos territoriales; v) igualdad frente a las cargas públicas (artículo 95 numeral 9 ibídem); vi) consonancia con los valores, principios y derechos fundamentales, políticos, económicos, fiscales, sociales y ambientales.''(Negrillas originales).
Así las cosas, de existir la cuota de compensación militar, la objeción por ausencia de iniciativa gubernamental estaría llamada a prosperar.
Una vez recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones presidenciales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los S.s Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente. Ante esta solicitud, dichos funcionarios indicaron que las actas en que constaba el trámite de las objeciones, en especial en las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y votación del informe de objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la referencia, la Sala Plena, a través de Auto 026 del 6 de febrero de 2008, se abstuvo de decidir hasta tanto no fueran allegados los documentos mencionados y el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran aportadas debidamente.
En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las Gacetas del Congreso correspondientes, por lo que el magistrado sustanciador, mediante auto del 28 de marzo de 2008, ordenó continuar con el trámite de revisión de constitucionalidad de las objeciones presidenciales.
2.1. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el P. deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional, Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04. los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio del 16 de noviembre de 2007, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 22 de noviembre del mismo año, el P. de la Cámara de Representantes remitió el proyecto de ley al P. de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 29 de noviembre de 2007, documento radicado en el Congreso el 30 de noviembre del mismo año.
2.2.1. Para el caso específico del Senado de la República se tiene que el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 651 del 11 de diciembre de 2007. Cfr. Folios 15-17 del cuaderno de pruebas 1. Del mismo modo, el S. General de esa corporación, a través de informe de sustanciación del 17 de diciembre hizo constar que ''En sesión plenaria del Senado de la República del día miércoles doce (12) de diciembre del año dos mil siete (2007), fue considerado y aprobado el informe presentado por el H.S.M.V.P., miembro de la Comisión Accidental para rendir informe sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de Ley (...) Publicado en la Gaceta del Congreso No. 651/07. || La presente sustanciación se hace con base en registro hecho por la Secretaría General de esta Corporación, en ésta misma sesión Plenaria y con el quórum Constitucional correspondiente.|| La aprobación de esta iniciativa se realizó previo su anuncio en la Sesión Plenaria del día 11 de diciembre del presente año, como consta en el Acta de plenaria No. 27.'' Cfr. Folio 1 del expediente. (Subrayas originales).
El Acta de Plenaria n.° 27 del 11 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 59 del 26 de febrero de 2008. En relación con el anuncio previo, en dicha acta se lee lo siguiente:
''Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán para la siguiente sesión
Sí, Señora P. los proyectos son los siguientes:
Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 2007 de 2007 Cámara, por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del Servicio Militar Obligatorio.
(...)''. Cfr. Folio 46 del cuaderno de pruebas 6.
Del mismo modo, al finalizar la sesión, la Presidencia convocó la siguiente ''para el día miércoles 12 de diciembre de 2007, a las 10:00 a.m.'' Cfr. Folio 49 del cuaderno de pruebas 6.
El Acta n.° 28 de la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 60 del 26 de febrero de 2008. En dicho documento se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación por votación ordinaria. Al respecto, en el Acta citada se lee lo siguiente, que obra a folios 60 a 61 del cuaderno de pruebas 6:
''Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 207 de 2007 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del Servicio Militar Obligatorio.
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador M.A.V.P..
Palabras del honorable Senador M.A.V.P..
Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador M.A.V.P., quien da lectura al informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 18 de 2006 Senado, 207 de 2007 Cámara, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
Gracias señora P., se trata del proyecto de ley que ya fue aprobado aquí por el Congreso por ambas Cámaras para rebajarle la sanción a los remisos mayores de 25 años, es una ley de amnistía por seis meses donde el Gobierno las objeta porque dice que eso es de iniciativa exclusiva del Gobierno y que va a constituir un impacto F., presentamos el informe y dijimos que hay unos antecedentes, ya hay Leyes de Amnistía, la 694 y la 924 del 2004 donde también fueron objetadas y la Corte Constitucional declaró infundadas esas objeciones porque lo que busca con esto es un beneficio para los estratos 1, 2 y 3 que no han podido pagar su libreta militar.
Por eso señora P., yo les solicito a esta Plenaria y a usted para que declaren infundadas las objeciones de este proyecto.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador M.A.V.P.:
Gracias señora P., son proyectos totalmente diferentes Senador Arenas, si usted observa el título dice, ¿Por el cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos¿, los dos proyectos que están es para no cobro de la compensación que es totalmente distinto, eso para solucionarle l a situación militar a casi 200 mil jóvenes que están en esta situación de remisos y que no han podido pagar esa sanción que oscila entre los 800 mil y 8 millones de pesos, con esta Ley van a pagar solamente en promedio máximo 100 mil pesos para que les definan su situación militar.
Entonces son dos proyectos totalmente distintos señora P., esta es una amnistía que va a durar 6 meses mientras que la que presenta el Gobierno, es una ley permanente para regular el cobro de la cuota de compensación que beneficia es a los niveles 1, 2 y 3 del S. como fue aprobado ayer en la Cámara de Representantes, señora P., por eso solicito que someta este proyecto fue discutido y que no tiene ningún inconveniente.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable S.D. de J.G.M.:
Señora P., me voy a referir a los tres tópicos que están en discusión, yo soy coponente junto con la S.Z. y junto con el S.V., del proyecto 188, que es el que crea unos incentivos y lo que reglamenta la cuota de compensación militar que no tiene absolutamente nada que ver con remisos, existe otro proyecto el cual es de iniciativa de la S.Z. sobre tópicos que tienen que ver con el 188, pero en ningún caso con el objetado que es en materia de discusión en este momento.
Yo quería decir lo siguiente, el proyecto presentado por la S.Z. necesita el visto bueno del Gobierno Nacional, no lo tiene pero está supeditado al desarrollo que tenga el 188, sin embargo, quiero aclararle que el Ministerio de Defensa junto con los ponentes, acordaron en segundo, para el segundo debate resolver la situación de las personas que no tienen definida su situación militar y es una proposición que ya está en Cámara y estamos esperando a ver si se aprobaba ayer, sobre las personas que no tienen definida su situación militar a partir de los 25 años y que no tienen nada que ver con los del estrato 1, 2 y 3 sino que en general tienen su situación subyúdice (sic), ese es la claridad que quiero hacer.
La Presidencia abre la discusión del Informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado le imparte su aprobación.''
Por último, debe resaltarse que la publicación del informe de objeciones presidenciales fue efectuada en la misma fecha en que se llevó a cabo el anuncio previo de discusión y votación. Al respecto, la Sala considera que esta circunstancia no vulnera el principio de publicidad, previsto en el artículo 157-1 C.P., en tanto, como lo ha previsto la jurisprudencia de la Corte, Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-665/07 y C-927/07 y auto A-232/07. el requisito de publicación del informe de ponencia tiene una relación inescindible con la debida formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas, puesto que su cumplimiento impide que los congresistas adopten decisiones desinformadas e intempestivas sobre la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Esta condición guarda unidad de propósitos con la exigencia del anuncio previo, puesto que en ambos casos se trata de condiciones fijadas por la Constitución para que el trámite legislativo guarde un mínimo de racionalidad, en el sentido que las decisiones que se adopten, en términos de producción legislativa, sean conscientes y, por ende, legítimas desde la perspectiva de la representación democrática. Así, tanto el anuncio como la publicación del informe de ponencia deben preceder a la discusión y votación de la iniciativa legislativa de que se trate. Para el asunto objeto de análisis, esta condición es cumplida debidamente.
Según lo expuesto, la Sala concluye que el procedimiento legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones presidenciales, para el caso del Senado de la República, cumple con los requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior en tanto (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y para una fecha determinada en la que efectivamente se aprobó la iniciativa; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, tal y como lo certificó el S. General del Senado y se infiere de la lectura del acta de la plenaria correspondiente.
2.2.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 647 del 11 de diciembre de 2007. Cfr. Folio 32-35 del cuaderno de pruebas 1. De otro lado, el S. General de la Cámara de Representantes, a través de informe de sustanciación del 12 de diciembre de 2007, hizo constar que ''En sesión plenaria de la fecha, fue considerado y aprobado, el informe sobre las Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley (...). Según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 091 de diciembre 12 de 2007, previo su anuncio en Sesión Plenaria del día 11 de diciembre de 2007, según consta en el Acta de Sesión Plenaria No. 090.''
El Acta de Plenaria n.° 90 fue publicada en la Gaceta del Congreso 64 del 28 de febrero de 2008. Así, en lo que tiene que ver con el anuncio de la discusión y votación del informe de objeciones, se señaló lo siguiente:
''Dirección de la Presidencia, doctor B.L.Z.E.:
Lea señor S. los proyectos para mañana a las 10:00 de la mañana.
Intervención del honorable R.V.A.S.G.:
P., o sea que con eso ya usted está aplazando este, entonces aplace y mañana terminamos de exponerla.
Por eso pues aplácelo formalmente, porque por ejemplo la explicación que dio el doctor S.G. no se la escuchó nadie.
Quedan inscritos, para mañana. Porque es que hay 10 inscritos y son las 11 y ½, no queremos correr el riesgo, queden enunciados los proyectos para mañana a las 10 de la mañana, lea los proyectos señor S..
Subsecretaria doctora, F.M.D. informa:
Proyecto de ley número 207 de 2007 Cámara, 018 de 2006 Senado, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
S. General, doctor J.A.R.C. informa:
Han sido anunciados señor P. los proyectos para ser debatidos y votados en la próxima Sesión en que se debatan proyectos de ley...
S. levanta la Sesión y se convoca para mañana a las 10:00.'' Cfr. Folios 66 a 67 del cuaderno de pruebas 3.
De esta trascripción, la Sala concluye que el informe de objeciones fue anunciado para la sesión siguiente, a celebrarse el 12 de diciembre de 2007. Del mismo modo, aunque la mesa directiva de la Cámara utilizó la simple expresión ''anuncio'', sin indicar el propósito del mismo, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha considerado que esta afirmación, usada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 y auto A-311/06.
Respecto a la discusión y aprobación del informe de objeciones, se tiene que este trámite se verificó en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2007, contenida en el Acta n.° 91 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 74 del 6 de marzo de 2008. De la lectura de la misma la Corte concluye que la iniciativa fue debidamente aprobada, a través de votación ordinaria y según las mayorías exigidas por la Carta. Sobre el particular, en la citada Gaceta, cuyo apartado pertinente obra a folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 3, se comprueba lo siguiente:
''El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor J.A.R.C., informa:
S.P., tal como lo aprobó la Plenaria, en la modificación del Orden del Día, en razón a que ya se surtió el principio de publicidad y desde las horas de la mañana se dispone de las Gacetas 652, de 2007, y 647 de 2007, procedemos a considerar los siguientes asuntos:
Informes de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 207 de 2007 Cámara, 018 de 2006 Senado, por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio.
"Por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio e insistiendo en su aprobación conforme al texto conciliado por el Senado y la Cámara de Representantes." Firma: M.V., Senador de la República; G.S.D.O., Representante a la Cámara.
Someta a consideración el informe, P..
Dirige la sesión el Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes, doctor B.Z.E.:
El Subsecretario General de la Cámara de Representantes, doctor J.A.R.C., informa:
Aprobado, señor P..
Este expediente será trasladado a la honorable Corte Constitucional, según lo ordena la Constitución Política.''
Por último, para el caso del anuncio previo y su relación con la publicación del informe de objeciones presidenciales ante la plenaria de la Cámara, son enteramente aplicables las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico anterior, respecto del trámite análogo en el Senado de la República, razones que justifican la constitucionalidad de dicha publicación frente a lo preceptuado en el artículo 157-1 C.P.
Según lo expuesto, la Sala advierte que para el caso de la Cámara de Representantes están igualmente cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de análisis. Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final del artículo 160 C.P. se efectuó en la sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la fecha determinable de anuncio; y (iii) la aprobación del informe de objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, habida cuenta la certificación realizada por el S. General en el informe de sustanciación citado y el procedimiento desarrollado durante la sesión plenaria respectiva, al cual se hizo alusión.
El Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio'', consta de cuatro artículos. El primero de ellos impone a la Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, la obligación de realizar, durante seis meses, las convocatorias necesarias en todo el territorio nacional, a fin que los ciudadanos remisos mayores de 25 años, definan su situación militar. De acuerdo con el artículo 3º, la primera convocatoria se realizará el año siguiente a la entrada en vigencia de la disposición.
El inciso segundo del artículo primero y el artículo segundo establecen tres consecuencias fiscales en relación con los beneficiarios de la norma: (i) los exime del pago de la cuota de compensación militar; (ii) les prescribe la obligación de pagar el cinco (5%) por ciento de un salario mínimo mensual vigente, por concepto de laminación y expedición de la tarjeta militar; y (iii) les impone el pago de un multa equivalente al mismo porcentaje del salario mínimo mensual.
3.2. La solicitud de inhibición ante la carencia actual de objeto
A fin de sustentar su posición, la Vista F. pone de presente que a través de la sentencia C-621/07, fue declarada la inexequibilidad de la expresión ''El Gobierno determinará su valor y las condiciones de liquidación'', contenida en el artículo 22 de la Ley 48 de 1993, norma que regula la cuota de compensación militar. Esta disposición, a juicio del Ministerio Público, hace inferir que dicho tributo perdió su validez en razón del fallo, sin que hasta el momento haya sido expedida una nueva normatividad que regule la materia. Por lo tanto, el proyecto de ley objetado versa sobre una contribución inexistente, lo que impediría a la Corte pronunciarse sobre las objeciones propuestas por el Ejecutivo.
Para resolver el interrogante expuesto, debe la Corte advertir que recientemente fue sancionada la Ley 1184 del 29 de febrero de 2008 ''por la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras disposiciones''. Esta norma determina los elementos de la cuota de compensación militar en tanto contribución especial (Art. 1º), determina las condiciones y procedimientos para su recaudo (Arts. 3º, 4º y 5º), identifica los grupos poblacionales exentos del pago de la contribución (Art. 6º), otorga la competencia al Gobierno para determinar los documentos e información requeridos para el cumplimiento de las disposiciones de dicha Ley (Art. 8º) e indica un límite del valor de los gastos de elaboración de la tarjeta militar (Art. 9º).
De este modo, en la actualidad se encuentran suficientemente regulados los elementos que conforman el tributo, razón por la cual la solicitud de inhibición efectuada por la Procurador General pierde su sustento.
3.3. Objeción fundada en la violación de la reserva de iniciativa gubernamental
El Ejecutivo considera que el proyecto de ley confiere una exención tributaria a favor de los ciudadanos varones mayores de 25 años que no hubieren resuelto su situación militar. No obstante, el Congreso desconoció lo previsto en el artículo 154 C.P., según el cual los proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales deben contar con la iniciativa gubernamental. Así, el proyecto de ley resultaría inexequible. Ante esta objeción, el Congreso insistió en la constitucionalidad de la iniciativa por este aspecto, esencialmente a partir de las consideraciones realizadas por esta Corporación en la sentencia C-804/01.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente utilizar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte en la sentencia C-804/01, que resolvió, entre otros asuntos, una materia análoga a la que ahora se debate. En efecto, en esa ocasión fueron resueltas las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley Nº 39/99 Cámara y 204/99 Senado ''Por medio de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar''. El texto del proyecto de ley era el siguiente:
Artículo 1. La Dirección de reclutamiento y Control de Reservas del Ejército, en el término de un año, contado a partir de la fecha de expedición de la presente ley, efectuará convocatorias especiales en todo el territorio nacional, para la definición de situación militar, de los mayores de veintiocho (28) años.
PARAGRAFO 1.La cuota de compensación militar tendrá un costo del veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO 2.El proyecto está dirigido a los ciudadanos de estratos 1 y 2 de acuerdo a la clasificación dada por el Sistema Subsidio de Beneficiarios (SISBEN).
PARAGRAFO 3. Costo sin perjuicio del valor de laminación y expedición de la tarjeta militar equivalente al diez por ciento (10%) del salario mínimo mensual vigente.
PARAGRAFO 4. Por una sola vez y por el término de seis (06) meses, a partir de la vigencia de la presente ley para los estratos mencionados 1 y 2 quedarán exentos del pago de la cuota de compensación las personas que se presenten a legalizar.
Posteriormente y hasta el final de la vigencia de la presente ley, las personas mayores de 28 años de los estratos, 1 y 2 pagarán las cuotas de compensación establecidas en los parágrafos primero y tercero del artículo primero.
ARTICULO 2. La liquidación de la contribución pecuniaria individual que pagarán los ciudadanos que definan su situación militar mediante estas jornadas será el equivalente al veinte por ciento (20%) del salario mínimo mensual vigente, el cual será cancelado por una sola vez a favor del Tesoro Nacional.
ARTICULO 3. Los Distritos Militares a través de la Dirección de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército harán convocatorias especiales en todo el Territorio Nacional durante la vigencia de la presente ley y previamente a cada convocatoria realizarán programas de divulgación a través de la radio, televisión, prensa y demás mecanismos de publicidad necesarios para enterar a la población sobre lugares y fechas de convocatorias así como los requisitos exigidos.
ARTICULO 4. Será responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mantener actualizado el sistema de comunicación para agilizar la verificación por parte de la Dirección de reclutamiento, de los datos reportados por los solicitantes y abreviar el cumplimiento de los requisitos.
ARTICULO 5. Los beneficiarios de estas convocatorias serán exonerados de cualquier tipo de multa contemplada en el artículo 42 de la ley 48 de 1993.
ARTICULO 6. A. estas facultades al ciudadano mayor de veintiocho (28) años, natural residente y domiciliado en el Departamento de San Andrés y Providencia, cualquiera que sea su estado aplicándoseles las normas establecidas en la presente ley.
ARTICULO 7. La presente ley rige a partir de la fecha de sanción y promulgación.
Entre las cuestiones planteadas por el Gobierno estuvo el desconocimiento de la reserva de iniciativa legislativa, respecto de las normas del proyecto que preveían dos tipos de exenciones para la cuota de compensación militar: La primera, que cobijaba a los remisos de los estratos 1 y 2 durante los primeros seis meses de vigencia de la ley, los cuales quedaban eximidos de la cuota, y la segunda, que se refiere a los ciudadanos que no pertenezcan a dichos estratos, los cuales pagarían solamente el 20%. Así, se consideró por el P. de la República que por tratarse de exenciones el proyecto de ley objetado debió presentarse por iniciativa del Gobierno.
Para resolver esta objeción, la Corte realizó un análisis de las diferencias conceptuales entre las exenciones y las amnistías tributarias, con base en el cual concluyó que las previsiones contenidas en el precepto objetado no podían considerarse como una exención tributaria sino como una amnistía. Al respecto, argumentó que ''la obligación de pagar la cuota de compensación, es accesoria de la de presentarse a definir la situación militar, en la medida en que, en ese momento, si el ciudadano, es eximido de prestar el servicio militar por mediar una causal de exención, una inhabilidad o una falta de cupo, deberá, dentro de los 30 días siguientes, pagar la mencionada contribución. Por consiguiente, en la medida en que lo accesorio corre la suerte de lo principal, los destinatarios de las disposiciones objetadas, ya se encuentran en mora de cumplir con su obligación de pagar la cuota de compensación militar.|| En cuanto al ámbito de aplicación del beneficio, las disposiciones objetadas se refieren, de acuerdo con lo previsto en el artículo primero del proyecto de ley, a los mayores de 28 años, de los estratos 1 y 2, que no hayan solucionado su situación militar. Como se desprende de la anterior previsión, la norma se orienta a un grupo de individuos sobre los cuales pesa una obligación tributaria insoluta, cual es la de cancelar la cuota de compensación militar con el objeto de obtener su libreta militar. No se está en este evento, ante una técnica desgravatoria ex ante, de un grupo de individuos, sino frente a la condonación de una obligación tributaria preexistente, ya consolidada. || Se concluye entonces, que estamos en presencia de una amnistía y no de una exención como lo afirma el Gobierno en su escrito de objeciones. Si bien, la norma del parágrafo 4 utiliza la palabra ''exento'' para referirse al beneficio que concede a los mayores de 28 años para definir su situación militar, esto corresponde más a una falta de técnica legislativa, pues si se analiza a fondo la disposición en comento, se encuentra que el legislador buscó dar una oportunidad a los contribuyentes morosos, para que pudieran definir su situación fiscal en concordancia con la determinación de su situación militar.''
En criterio de la Corte, la regla fijada en la sentencia C-804/01 resulta plenamente aplicable para el presente asunto, pues el contenido material de las normas objetadas en uno y otro acaso es análogo. Así, se advierte que el proyecto de ley objetado contiene varias proposiciones normativas, que deben analizarse de manera detallada, a fin de determinar su armonía con las disposiciones de la Carta Política.
En cuanto a la primera de las previsiones contenidas en el proyecto de ley objetado, la Sala encuentra que la iniciativa exonera al citado de grupo de personas del pago de una obligación tributaria preexistente, regulada en la actualidad por el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 y exigible a los ciudadanos que, de conformidad con lo previsto en la Ley 48 de 1993, incurren en la condición de remisos. Al respecto, el artículo 41 de la Ley 48/93 establece que son infractores de las normas sobre prestación del servicio militar obligatorio, entre otros responsables, los que habiendo sido citados a concentración no se presenten en la fecha, hora y lugar indicados por las autoridades de Reclutamiento, son declarados remisos. Estos ciudadanos, de conformidad con la misma norma, podrán ser compelidos por la Fuerza Pública, en orden al cumplimiento de sus obligaciones militares, previa orden impartida por las autoridades del Servicio de Reclutamiento. Dentro de la misma lógica, el artículo 43 ejusdem señala que los remisos definirán su situación militar mediante incorporación para prestar el servicio militar, salvo las excepciones legales determinadas por la Junta para Remisos, organismo regulado por el Ministerio de Defensa Nacional. En ese sentido, a partir de la forma en que el Congreso asumió la materia y desde una perspectiva meramente procedimental, la Corte advierte que lo previsto en el proyecto de ley se ubica en el contexto propio de las amnistías tributarias. Estas amnistías han sido comprendidas por la jurisprudencia constitucional Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-804/01. como eventos extintivos de la obligación tributaria preexistente, en el cual opera una condonación o remisión, es decir, ''que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc. Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma'' Ibídem.
Este instituto jurídico se contrapone al de la exención tributaria, caso en el cual el beneficio se origina en el acto mismo de creación del tributo. Por ende, es al momento en que el legislador estipula la obligación tributaria en el que se determinan determinados grupos de sujetos o de hechos generadores que son excluidos ab initio del pago de la obligación tributaria, de modo que la obligación fiscal no nace a la vida jurídica para esos casos. Como lo ha resaltado el precedente en comento, ''las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligado a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta Corte ''a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado'' Sentencia C-1320/00 M.P.F.M. , definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de este tipos de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la relativa a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión.'' Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-804/01.
Aplicados estos criterios al caso, se observa que el hecho que el legislador en el inciso segundo del artículo 1º del proyecto de ley objetado determine que ''Estos ciudadanos no pagarán cuota de compensación militar...'' es prueba suficiente de que la iniciativa estipula la condonación de una obligación tributaria preexistente, respecto de un grupo de agentes responsables de la misma, que para el presente caso son los remisos del servicio militar obligatorio mayores de 25 años. Se está, en este orden de ideas, ante una amnistía tributaria a favor de un grupo poblacional definido, inicialmente responsable del pago de la contribución.
Esta caracterización, como se estudió en apartado anterior de esta providencia, tiene consecuencias definidas respecto de la exigencia de la reserva de iniciativa gubernamental. En efecto, el artículo 154 de la Carta Política establece que dicha restricción a la capacidad de los congresistas para promover proyectos de ley se aplica, entre otros eventos, al decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. De la literalidad del precepto constitucional no se advierte que la reserva de iniciativa legislativa se extienda a otros beneficios de naturaleza tributaria, como es el caso presente de la amnistía respecto de la cuota de compensación militar. Por lo tanto, la primera de las objeciones planteadas por el Ejecutivo resulta infundada, habida cuenta que la materia del proyecto de ley cuestionado hace parte de aquéllas de iniciativa ordinaria de los miembros del Congreso.
Bajo esta perspectiva, es claro que en el caso del proyecto de ley objetado resultan aplicables las reglas utilizadas por la Corte en la sentencia C-804/01, en la que se concluyó que la amnistía tributaria consistente en eximir a determinado grupo de la población del pago de la cuota de compensación militar era un asunto que pertenecía al ámbito de la iniciativa ordinaria del Congreso, por lo que no resulta aplicable la exigencia de aval gubernamental previsto en el artículo 154 C.P., en relación con el decreto de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Sin embargo, sobre este particular es necesario hacer énfasis en que este análisis de constitucionalidad de disposiciones de dicha naturaleza, se circunscribe a la materia de la exigencia de iniciativa del Ejecutivo, sin que el mismo se extienda a la exequibilidad de las amnistías tributarias en sí mismas consideradas. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, las amnistías se oponen prima facie a los principios constitucionales aplicables al sistema tributario, en especial el de la equidad. (Art. 363 C.P.). Como lo ha señalado la Corte, ''las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos.'' Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-511/96. No obstante, en lo que respecta al presente análisis y de conformidad con las precisas condiciones que fija el artículo 167 Superior, la Corte no entra a estudiar la constitucionalidad material de la amnistía prevista por el proyecto de ley, sino que restringe su decisión a los problemas jurídicos propuestos por la objeción presidencial, como se explicita en la parte resolutiva de esta sentencia.
De otro lado, la Sala considera importante indicar que si bien en el presente asunto se reitera la regla contenida en la sentencia C-804/01, ello no soslaya las diferencias entre las normas materia de análisis en uno y otro caso. Así, en aquella decisión, las disposiciones objetadas ligaban el beneficio tributario a determinadas condiciones socioeconómicas, en tanto la amnistía se dirigía a los ciudadanos remisos mayores de 28 años, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, quienes quedaban eximidos del pago de la cuota de compensación militar. En la materia de la referencia, el legislador no ha previsto un criterio de identificación de los beneficiarios de esta naturaleza, adscribiendo en cambio el beneficio tributario a los remisos mayores de 25 años, al margen de su pertenencia a determinado nivel socioeconómico.
Empero, examinados los antecedentes del proyecto de ley objetado, la Corte encuentra que el Congreso tuvo en mira expedir una normatividad que solucionara la problemática social de aquellos ciudadanos mayores de 25 años que no han podido definir su situación militar, por carecer de la capacidad económica para asumir el pago de la cuota de compensación militar y la multa impuesta a los remisos, prevista en el artículo 42 de la Ley 48 de 1993. Ley 48/93. Artículo 42. Sanciones. Las personas contempladas en el artículo anterior, se harán acreedoras a las siguientes sanciones:
El infractor de que trata el literal a), será sancionado con multa del 20% de un salario mínimo mensual vigente, por cada año o fracción que dejara de inscribirse reglamentariamente, sin que sobrepase el valor correspondiente a dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes.
Los infractores de que tratan los literales b) y c) pagarán una multa correspondiente al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente.
El infractor de que trata el literal d) será sancionado con multa del 25% sobre el valor decretado inicialmente como ordinario. Si no paga esta cuota extraordinaria, será reclasificado y se incrementará en otro 25%.
Los infractores determinados en los literales e) y f) serán sancionados de acuerdo con las normas establecidas en las leyes penales o en el Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares.
Los infractores contemplados en el literal g), serán sancionados con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada año de retardo o fracción, sin exceder 20 salarios.
Los infractores contemplados en el literal h) serán sancionados con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, por cada ciudadano vinculado ilegalmente o que no reintegre en sus respectivos cargos, a partir de la vigencia de la presente Ley. De ahí, que desde un comienzo y habida consideración de las reglas que había fijado la Corte en la sentencia C-804/01, las cámaras legislativas concibieron la condonación de una obligación pendiente, a través de la amnistía anteriormente analizada, la cual permitiera que ese grupo de ciudadanos pudieran obtener su tarjeta militar y, en consecuencia, materializar su derecho al trabajo a través del acceso al empleo. En ese sentido, la exposición de motivos del proyecto de ley indicó lo siguiente:
''Dicha política del Estado nos obliga a mirar a la población mayor de veinticinco (25) años, que no ha cumplido su deber para con la patria y que tampoco reúnen los requisitos legales para ser incorporados como soldados profesionales, de acuerdo con el artículo 4º del Decreto 1793 de 2000, literal f, que establece como requisito indispensable ser reservista de primera clase de contingente anterior o último contingente y presentar certificado de buena conducta expedida por el comandante de la unidad a la cual perteneció; o ser reservista de primera clase de contingentes anterior a los dos últimos, o de segunda o tercera clase, que se encuentre en condiciones de recibir un entrenamiento especial, además el literal g, exige: ''Reunir las condiciones psicológicas de acuerdo con las disposiciones legales vigentes para el personal de las Fuerzas Militares''.
Circunstancias de tiempo modo y lugar que estudiados a la luz del Código Penal Militar y las estadísticas de la problemática del delito de Deserción, en la Justicia Penal Militar nos demuestran que estos jóvenes cuando les obliga a prestar el servicio militar, desertan del mismo ante las justificaciones de su entorno económico y familiar; pues la mayoría de estos hombres tienen que responder por sus padres, hermanos menores y en la mayoría de los casos con uniones maritales de hecho, con dos o tres hijos menores, conllevando dichos factores a que sean judicializados, congestionando los despachos de la justicia penal militar en la averiguación de estas investigaciones y que estadísticamente el delito de Deserción representa un 85% de los delitos que se investigan en esa jurisdicción y que a la postre culminen con una cesación de procedimiento al reconocérsele las causales de justificación y de inculpabilidad, consagrados en los artículos 34 y 35 de la Ley 522/99 - Código Penal Militar.
No hay otra solución inmediata al problema, la cual está en manos del Congreso de la República, entrando a considerar y aprobar esta exención en tiempo de paz para los varones mayores de veinticinco (25) años remisos, a que se refieren los artículos 28, 41 y 42 de la Ley 48 de 1993.'' Cfr. Folios 298 y 299 del expediente.
Similares consideraciones son aplicables para el caso de la reducción del valor de la multa oponible a los remisos puesto que, en criterio de la Corte, una determinación de esta naturaleza no recae dentro del concepto de exención tributaria, en los términos expuestos, sino que, simplemente, se circunscribe a la delimitación, para un caso concreto, de una sanción pecuniaria que el mismo legislador había previsto en norma anterior. En efecto, el artículo 42 de la Ley 48 de 1993 establece el régimen de multas aplicables a los ciudadanos que al incumplir con las obligaciones legales relativas a la prestación del servio militar obligatorio, adquieren la condición de remisos. A juicio de la Sala, la decisión congresional de fijar un régimen particular de sanciones pecuniarias, previstas por el mismo legislador, a favor de determinado grupo de la población, es un asunto que no guarda conexión con las exenciones de que trata el artículo 154 C.P., en tanto no refiere a la determinación del contenido y alcance de impuesto alguno, sino a la regulación de ingresos fiscales sin naturaleza tributaria, como es el caso de las multas. La jurisprudencia constitucional ha insistido en el carácter no tributario que tiene las multas, en tanto sanciones pecuniarias. Así, se ha considerado que ''las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación.''. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-280/96. Así las cosas, la objeción presidencial planteada, fundada en la necesidad de aval gubernamental, no afecta la constitucionalidad de dicho apartado del proyecto de ley.
3.4. Objeción fundada en el desconocimiento de las normas orgánicas sobre presupuesto
El Gobierno Nacional objeta por inconstitucionalidad el proyecto de ley, fundado en el hecho que incumplió con lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 - Orgánica de Presupuesto, norma que obliga a que toda iniciativa que contraiga gasto o que otorgue beneficios tributarios (i) tiene que hacer explícito su impacto fiscal, el cual deberá ser compatible con el Marco F. de Mediano Plazo; y (ii) deberá incluir expresamente en su exposición de motivos y en sus ponencias para cada uno de los debates, sus costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. En ese sentido, como las normas orgánicas gozan de una prerrogativa especial que las convierten en requisito de la actividad legislativa, su incumplimiento afecta la constitucionalidad del precepto correspondiente.
El artículo 7º de la Ley 819/03, norma que fundamenta la objeción presidencial, estipula lo siguiente:
''ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco F. de Mediano Plazo.
''Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
''El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco F. de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
''Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
''En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.''
Distintas decisiones de este Tribunal han asumido el estudio de las implicaciones de la norma transcrita. Una síntesis comprehensiva de la naturaleza de los deberes que la disposición orgánica presupuestal impone al Congreso fue realizada por la Corte en la reciente sentencia C-502/07. Este fallo estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara ''Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos.''. Dentro de dicho trámite de constitucionalidad, fue abordado el tópico referido a la presunta inconstitucionalidad de la iniciativa, en tanto había incumplido con el requisito de incorporar su impacto fiscal y la compatibilidad del mismo con el Marco F. de Mediano Plazo. Ello debido a que el proyecto de ley fijaba algunas tareas a cargo de la Organización Electoral que, en criterio del Procurador General y algunos intervinientes, involucran la ejecución de gasto público.
Luego de analizar cada uno de los fallos que asumían la problemática expuesta, la sentencia concluyó las reglas que definen el contenido concreto de las obligaciones del Congreso en relación con el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 819/03. Del mismo modo, la decisión identificó las competencias correlativas que debe ejercer el Ejecutivo, en aras de procurar la compatibilidad entre las iniciativas legislativas y los mecanismos de planeación presupuestal. En consideración a la importancia de este análisis para resolver la objeción propuesta, la Corte transcribirá, in extenso los apartes pertinentes del fallo en mención.
''El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el Marco F. de Mediano Plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben incluir expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera, establece que durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco F. de Mediano Plazo.
''Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.
''De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello, los instrumentos contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la superación de esa tradición existente en el país - de efectos tan deletéreos en el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos necesarios -administrativos, presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
''Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003 se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes, así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no significa que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente.
''35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.
''Por una parte, los requisitos contenidos en el artículo presuponen que los congresistas - o las bancadas - tengan los conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse y para valorar sus proyectos frente al Marco F. de Mediano Plazo. En la realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.
''Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían para la actividad legislativa del Congreso de la República conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la compatibilidad de los proyectos con el Marco F. de Mediano Plazo. A él tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso.
''Pero, además, el Ministerio podría decidir no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias macroeconómicas establecidas en el Marco F. de Mediano Plazo. En realidad, esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de 2005 - atrás reseñada - y el P. de la República objetó el proyecto por cuanto el Ministerio de Hacienda no había conceptuado acerca de la iniciativa legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso legislativo.
''36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
''Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco F. de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco F. de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
''Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.''
- Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas.
- El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático.
- Si se considera dicho mandato como un mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado, mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política económica trazada por el Gobierno. Así, si el Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las consecuencias económicas del proyecto.
- El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez constitucional del trámite respectivo.
En relación con la objeción propuesta por el Gobierno Nacional, la Corte encuentra que, en primer término, tanto la exposición de motivos del proyecto de ley como los informes de ponencia para cada uno de los debates, tienen referencias explícitas a las implicaciones fiscales del proyecto de ley. Así por ejemplo, para el caso de la exposición de motivos, los autores de la iniciativa indicaron que ''la puesta en marcha de esta ley permitirá que el Ministerio de Defensa, Dirección de Reclutamiento y Movilización, reciban de manera expedita la cuota de compensación militar acorde, las cuales ingresarán a las arcas del Estado; y el costo fiscal por la expedición de este documento de identificación para los varones, será sufragado por el solicitante remiso, si que tenga repercusión en el erario público.'' Cfr. Folio 299 del expediente.
Del mismo modo, en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, se señaló que ''de otra parte, no en las cuantías del régimen actual, pero sí de alguna manera se producirá un incremento de los recaudos por este concepto, que de acuerdo con el plan de gestión de la Dirección de Reclutamiento y Reservas de la Fuerza Pública, recibirá un ingreso correspondiente a la cuota de compensación, es decir al pago de la libreta militar.'' Cfr. Folio 209 del expediente. Esta consideración es replicada en el informe de ponencia para segundo debate en la misma célula legislativa. Cfr. Folio 172 del expediente.
Igualmente, en lo que respecta al informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, se indicó que el proyecto guardaba unidad de criterio con las Leyes 694/01 y 924/04, que habían concedido amnistías similares. Por lo tanto, se estaba ante una ''política social... que en su aplicación no generó para el Estado pérdida fiscal en la legalización y expedición de las anteriores leyes y que hoy nos permiten sostener que con la aprobación del presente proyecto, el gobierno tendrá una mayor cobertura en esta gestión administrativa, favoreciendo a un sector importante de la población y paralelamente generando beneficios al sistema productivo del país.'' Cfr. Folio 96 del expediente. Finalmente, para el caso del informe de ponencia para segundo debate, se señaló que el proyecto de ley tenía por objeto que ''estos ciudadanos [remisos mayores de 25 años] legalicen su situación militar ante la Dirección de Reclutamiento, lo que sin duda permitirá un incremento de los recaudos por este concepto.'' Cfr. Folio 54 del expediente.
Al margen de la discusión acerca de la conveniencia, desde la perspectiva de la política económica, de las razones sobre impacto fiscal que tuvo en cuenta el Congreso en la justificación del proyecto de ley objetado, la Corte concluye que, efectivamente, existió un análisis sobre la materia en la exposición de motivos y en los distintos informes de ponencia. Por ende, conforme a las reglas jurisprudenciales fijadas anteriormente, en caso que el Gobierno Nacional no compartiera las razones planteadas por el Legislativo, tenía a su alcance las herramientas técnicas y jurídicas necesarias para concurrir al trámite de discusión de la iniciativa, a fin de informar a los parlamentarios sobre la necesidad de hacer compatible el proyecto con las directrices del marco fiscal de mediano plazo y con la necesidad de determinar fuentes supletorias de financiación.
De acuerdo con los argumentos anteriores, la Corte concluye que ninguna de las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional en contra de la constitucionalidad del Proyecto de ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio'' se muestra fundada. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad de la iniciativa, circunscribiéndose los efectos de la cosa juzgada constitucional a la materia de las objeciones estudiadas en la presente decisión.
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio''.
Segundo.- En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley n.° 18/06 Senado - 207/07 Cámara, ''por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio''.
C., notifíquese, comuníquese al P. de la República y a la P. del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-315 DE 2008 DEL MAGISTRADO J.A.R.
Revisión oficiosa de las Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 18/06 Senado, 207/07 Cámara, ''Por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los remisos del servicio militar obligatorio''
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a salvar mi voto a la presente decisión, mediante la cual se declaran infundadas las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley de la referencia, y en consecuencia se declara exequible, por cuanto considero que el proyecto de ley bajo estudio es inconstitucional tanto por razones de forma como de fondo, como me permito exponer a continuación:
En cuanto se refiere al trámite de las objeciones presidenciales en el Congreso, considero que aunque se haya aceptado por la Corte que el aviso previo de la votación del proyecto de ley de que se trate lo puede hacer el secretario autorizado por el presidente, en el presente caso existe un vicio de forma insubsanable, por cuanto en la Plenaria del Senado el secretario anunció el proyecto de ley objetado para la ''próxima sesión en que se debatan proyectos de ley'', lo cual no permite determinar cuándo efectivamente se efectuaría la votación y aprobación del proyecto de ley bajo estudio.
En lo que se refiere a las razones de fondo, considero que el presente proyecto de ley objetado es inconstitucional, por cuanto a la luz de los principios de justicia y equidad el legislador no puede desgravar a quien ha incumplido con un deber constitucional.
A este respecto debo señalar que en principio y tal y como lo ha señalado la Corte, las amnistías tributarias son inconstitucionales y sólo en circunstancias excepcionales, plenamente justificadas, puede aceptarse la validez de una medida que exime del pago de una obligación fiscal, circunstancias que no se dan en el presente caso. Así para la Corte las amnistías tributarias son inconstitucionales, toda vez que no se puede premiar a quien incumple con su deber.
En este sentido, el argumento central de inexequibilidad consiste en que las amnistías tributarias son inconstitucionales en cuanto el legislador no se encuentra autorizado desde el punto de vista constitucional para desgravar el incumplimiento de un deber constitucional.
De otra parte, en mi criterio esta decisión de la Corte respecto del proyecto de ley objetado implica que mientras el legislador no regule la cuota de compensación militar ésta no existe en el ordenamiento jurídico y por tanto no se puede exonerar de la misma.
Ahora bien, para el suscrito magistrado es claro que si de acuerdo con la posición adoptada por la Corte no se puede cobrar la cuota de compensación militar, los remisos no tendrían que pagarla para que se les expida la libreta militar y por lo tanto mal puede cobrarse el pago de una multa por causa de algo que no existe en el ordenamiento jurídico, ya que la exención siempre se refiere a algo que preexiste.
A este respecto reitero mi posición jurídica anteriormente expuesta, en cuanto no se puede eximir del pago a quien incumple con su deber, además de que las amnistías tributarias, como lo ha señalado a jurisprudencia (sentencia C-511/96 y otras), son inconstitucionales.
En relación con la jurisprudencia de la Corte, considero que el supuesto que contempla el proyecto de ley objetado, difiere del analizado en la Sentencia C-804/01, en la que se declararon infundadas las objeciones presidenciales en relación con una amnistía del pago de parte de la cuota de compensación militar para los individuos de cierto grupo social, en consideración a su edad y estrato socioeconómico.
Así las cosas, este caso no es igual al fallado en la sentencia C-804/01, al que no obstante lo asimila la presente decisión. Sobre este punto, el suscrito magistrado advierte que es distinto el grupo de quienes no resulten sorteados para la prestación del servicio militar de aquellos que son llamados al servicio militar y no se presentan. En este sentido, considero que la norma examinada en la sentencia C-804 de 2001 era distinta pues regulaba la situación de quienes se presentaron a prestar el servicio militar pero al no ingresar al servicio y no tener recursos para pagar la cuota de compensación, se les rebajó su valor para que pudieran obtener la libreta militar, de la cual depende el ejercicio de derechos fundamentales. De otra parte, este magistrado advierte que la Ley 48 de 1998 regula las dos situaciones antes mencionadas.
En este orden de ideas, reitero que se trata de supuestos distintos, ya que el supuesto tratado anteriormente por la Corte, se trataba de individuos que se presentaron a prestar el servicio militar y al no ingresar al servicio y no tener como pagar la cuota de compensación, no obtuvieron la libreta militar con la consecuencia de que no podían trabajar. En este caso, se trata de remisos mayores de 25 años sin consideración a su estrato socio-económico.
No obstante lo anterior, considero conveniente reiterara aquí que nuestro sistema jurídico no es un sistema de precedentes, puesto que la Corte puede rectificar su jurisprudencia cuando así lo considere. En este caso, se lleva a cabo un cambio de la jurisprudencia constitucional respecto de la inconstitucionalidad de las amnistías, y considero que debió afirmarse abierta y expresamente tal cambio, por cuanto se condona una obligación que surge del incumplimiento de un deber.
Adicionalmente, para el suscrito magistrado no es necesario afirmar que esta cuota constituye un tributo especial, ya que en mi opinión se trata de una multa. Sobre el tema de la compensación militar como tributo coincido con la posición expuesta en su momento por el magistrado M.J.C. en aclaración de voto, en cuanto a que la cuota de compensación militar no es un tributo y por lo tanto no puede hablarse de amnistía tributaria. A la vez, considero que debe distinguirse entre la existencia de un deber reglado y el deber de pagar un tributo que es de tipo económico. Otra dificultad de esta sentencia que considero necesario evidenciar, es el problema de la posible retroactividad de la disposición objetada.
Por último, el suscrito magistrado considera necesario mencionar que en el trámite del proyecto de ley objetado el comandante de las FFMM objetó la rebaja de la contribución de que trata la norma por tratarse de recursos que estaban destinados a pagar recompensas. Al respecto, considero este tipo de objeción es improcedente e inaceptable desde el punto de vista jurídico, ya que en el Estado de Derecho no puede haber actos que no sean consecuencia de normas jurídicas previas y resulta contrario a derecho pagar recompensas, por ejemplo por el asesinato de un delincuente, ya que esto se encuentra por fuera del orden jurídico, que prohíbe el asesinato de toda persona.
Por las anteriores razones en criterio del suscrito magistrado el proyecto de ley objetado en esta oportunidad es inconstitucional, razón por la cual discrepo de la presente decisión.