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Timestamp: 2020-07-13 11:47:01+00:00
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À PROPOS DE L’EXPOSITION DES POPULATIONS À DES POLLUTIONS INDUSTRIELLES : QUELLE RESPONSABILITÉ POUR L’ETAT ? M. Baume – Le Journal des accidents et des catastrophes
Les pollutions des écosystèmes sont intimement liées en France au régime dit des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Bien qu’une pollution puisse arriver en dehors de toute installation classée, les risques que ces installations particulières présentent, justifiant leur classement, en font les principales sources de pollution environnementale. Lorsqu’une pollution, accidentelle ou non, se produit sur un tel site industriel, la question d’une responsabilité étatique ou administrative n’apparaît pas de prime abord. En effet, bien souvent, les ICPE sont exploitées par des personnes privées, sous leur entière responsabilité, ce qui ne laisse donc guère de place à une responsabilité étatique. Pourtant, cette tendance à la déresponsabilisation de l’Etat, quasi-systématique en la matière, pourrait connaître un revirement dans les années à venir.
Deux voies s’ouvrent alors dans la reconnaissance d’une responsabilité de la puissance publique en cas d’exposition à des substances polluantes provenant d’activités industrielles. En premier lieu, une responsabilité directe de l’Etat pour carence dans sa mission générale de contrôle des activités à risque existe et a déjà été admise par les juges. Ensuite, il convient de s’interroger sur les évolutions possibles compte tenu de la sensibilité environnementale grandissante en tant qu’enjeu majeur de santé publique. Il sera notamment discuté de la responsabilité de l’Etat pour faute d’un de ses agents, le préfet, figure centrale dans la protection des populations.
1. La responsabilité de l’Etat pour carence dans l’exercice des pouvoirs de police
La responsabilité de l’Etat quant à son rôle de contrôle des émissions liées aux activités économiques pourrait être recherchée et à terme reconnue. Les activités industrielles à risque sont placées sous la surveillance de l’Etat grâce à la réglementation des ICPE et à sa police spécifique. Quelle est la responsabilité de l’Etat dans le cadre de son activité de police des ICPE ?
Pollutions et ICPE, l’Etat comme responsable
Ces activités sont celles qui émettent le plus de substances dans les milieux. Ces impacts sont pour certains nocifs pour les écosystèmes et donc pour la population humaine directement en cas d’exposition, ou indirectement par la pollution des ressources utiles à l’Homme. Les ICPE étant soumises à une surveillance par l’Inspection des installations classées, une mission de l’Etat en la matière est donc admise et avec elle la possibilité d’une faute. Ceci soulève la question de la responsabilité de l’Etat quant au non respect de la réglementation des ICPE et donc pour carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police. Cependant, cette option est rarement retenue et peu d’exemples existent dans la jurisprudence.
Le cas le plus connu est celui des condamnations de l’Etat dans l’affaire des algues vertes dans le cadre d’actions portées à la fois par des associations et des collectivités territoriales. Dans l’arrêt du 1er décembre 2009, Ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer c/ Association « Halte aux marées vertes » et autres, n° 07NT03775 A LIRE ICI , la Cour administrative d’appel de Nantes a confirmé la responsabilité de l’Etat pour « négligences récurrentes dans l’application de la réglementation ICPE ». Cette responsabilité de l’Etat fut par la suite confirmée dans quatre arrêts rendus le 22 mars 2013 par cette même Cour. L’insuffisance des contrôles étatiques d’exploitations ICPE contribue au fondement sur lequel est retenue la responsabilité de l’Etat. Ce dernier a alors dû indemniser les communes compte tenu de sa « carence dans la mise en œuvre de la réglementation ». L’azote nitraté, substance en cause dans la prolifération des algues est directement lié à l’exploitation d’élevages soumis au régime des ICPE. Le lien entre ces substances issues des ICPE et des dommages divers autorise la recherche en responsabilité de l’Etat. Celui-ci a ainsi été reconnu responsable et tenu à indemniser une partie du préjudice causé par l’intoxication d’un cheval directement liée aux algues vertes dans une décision du 21 juillet 2014 n°12NT02416 A LIRE ICI . Dans cet arrêt, la Cour administrative d’appel de Nantes, rappelant ses arrêts antérieurs, a admis le lien de causalité entre ce préjudice et la faute de l’Etat. Cette reconnaissance de responsabilité étatique dans son manquement à limiter l’émission de substances par les activités classées comme ICPE permet d’envisager cette même responsabilité en cas d’exposition des populations.
La prudence s’impose néanmoins dans la recherche d’une responsabilité étatique quant à la police des ICPE. Le contexte très particulier en cause dans ces arrêts, notamment la durée et l’ampleur de la carence en question, trouverait difficilement à s’appliquer dans le cas d’une pollution isolée et imputable à un nombre restreint d’ICPE. Les juges n’interprèteront pas la responsabilité étatique de la même façon qu’en cas de carence généralisée au niveau d’un secteur entier comme ce fut le cas des élevages bretons. La jurisprudence concernant l’explosion de l’usine AZF, qui était soumise à la réglementation ICPE, démontre la réticence des juges à reconnaître une responsabilité administrative lors d’un accident. Ceci révèle que des pollutions engendrées ponctuellement, comme lors d’un accident, sont traitées différemment par les juges. La mission de surveillance des ICPE par l’administration, principal fondement d’une responsabilité, ne semble pas revêtir le même poids en cas de pollution accidentelle. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 17 décembre 2014, n° 367202 A LIRE ICI, poursuit une analyse stricte dans l’établissement d’une faute de l’administration. Selon la haute juridiction, une telle faute doit être appréciée « en tenant compte des informations dont elle pouvait disposer quant à l’existence de facteurs de risques particuliers ou d’éventuels manquements de l’exploitant ». En conséquence, il annule la décision de la Cour administrative d’appel de Bordeaux (n° 10BX02880) qui avait retenu une responsabilité partielle de l’Etat.
Il est à craindre que cette position du Conseil d’Etat influence grandement les autres juridictions amenées à se prononcer sur la responsabilité administrative dans le contexte des ICPE et ce, indépendamment du caractère accidentel ou non de l’événement. C’est ce qui est à l’œuvre dans le considérant 6 de l’arrêt du 17 septembre 2015 de la Cour administrative d’appel de Versailles n° 13VE01031 A LIRE ICI. Les juges reprennent la phrase utilisée par le Conseil d’Etat (« qu’il appartient aux services en charge du contrôle d’adapter la fréquence et la nature de leurs visites à la nature, à la dangerosité et à la taille de ces installations ; qu’il leur revient, enfin, de tenir compte, dans l’exercice de cette mission de contrôle, des indications dont ils disposent sur les facteurs de risques particuliers affectant les installations ou sur d’éventuels manquements commis par l’exploitant ») pour justifier l’irresponsabilité de l’Etat. Ici, bien qu’en l’espèce il soit question d’une pollution à l’amiante et non d’un accident, les juges ont suivi l’analyse stricte dans l’appréciation de la faute administrative.
Toutefois, l’essor d’une conscience environnementale développée par la population et l’exigence soutenue de vivre dans un environnement sain rendent cette irresponsabilité de l’Etat de plus en plus contestée.
Pollutions et ICPE, l’Etat parmi les responsables
Ce thème touche à la délicate articulation des responsabilités des différents acteurs en présence. Un début d’explication se devine dans l’entière responsabilité imputée à l’exploitant de l’ICPE. C’est sur le principe du « pollueur-payeur » que repose toute la législation en matière d’ICPE. Celui-ci est compréhensible dans l’optique d’une meilleure responsabilisation des exploitants afin d’éviter toute dérive d’un transfert de responsabilité entre l’exploitant et la puissance publique. Cependant la marge de manœuvre laissée par les juges à l’Etat dans l’organisation de ses pouvoirs de police (telle qu’affirmée dans l’arrêt AZF : CE, 14 décembre 2014, n° 367202 A LIRE ICI ) n’est-elle pas trop importante et en contradiction avec la responsabilité de l’Etat dans la protection de sa population ? La tendance actuelle vers la prépondérance d’une responsabilité seulement « privée » va en effet à l’encontre d’une responsabilité de l’Etat. La responsabilité étatique semble consister uniquement dans la délivrance d’une autorisation d’exercer et dans la surveillance des exploitants analysée comme une obligation de moyens. L’obligation de résultat, à savoir la non exposition des populations, repose quant à elle uniquement sur l’exploitant.
Mais cette approche doit-elle être maintenue ou bien remise en question par la population ? L’exigence d’information et de protection de la part de la population augmente envers l’Etat, qui reste pour l’instant en charge de la sécurité publique. Or ne pas être exposé à des substances dangereuses fait bien partie du contrat social existant entre l’Etat et la population. Et pour rappel, l’article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen dispose que la « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. ».
Dans ce sens, on peut évoquer l’évolution de la responsabilité administrative, qui d’inexistante est passée à la faute lourde. Puis aujourd’hui, les juges ont abandonné cette condition dans de nombreux domaines notamment en matière de la police administrative, avec l’arrêt CE, 9 novembre 2018, n°411626 A LIRE ICI, dans lequel la responsabilité de la préfecture de police de Paris a été retenue.
Enfin, les évolutions constatées dans d’autres domaines, dans lesquels une responsabilité d’une personne privée existe mais n’est pas un obstacle à la reconnaissance de la responsabilité administrative, ouvrent la voie en matière de pollution environnementale. La jurisprudence concernant les autorités en charge de la police sanitaire relative aux médicaments mérite une attention particulière. Un parallèle peut être établi puisque la question sanitaire est directement en lien avec la santé publique, tout comme le sont les pollutions industrielles aujourd’hui. En outre, des polices spéciales encadrent les activités de personnes privées dans ces deux matières. Or dans l’exemple de l’affaire du Médiator, la responsabilité et la faute du laboratoire n’ont pas évincé la reconnaissance de la responsabilité de l’Etat. L’argumentation de l’Etat selon laquelle les fautes du laboratoire l’exonéraient de toute responsabilité n’a pas été suivie par les juges. Le Conseil d’Etat dans son arrêt du 9 novembre 2016, n°393902 A LIRE ICI, a confirmé que la responsabilité de l’Etat pouvait être partiellement retenue même en cas d’agissements fautifs d’un tiers. Puis la Cour administrative d’appel de Paris, dans son arrêt du 4 aout 2017 (n° 16PA00157 et 16PA03634 A LIRE ICI) a conclu que l’Etat était tenu responsable à hauteur de 30% dans la réparation des dommages. Ainsi, les deux responsabilités des acteurs principaux de cette affaire, conjointement fautifs, ne sont pas exclusives l’une de l’autre.
Comme il a été observé, de nombreux développements jurisprudentiels sont intervenus ces dernières années et l’Etat est de plus en plus contesté dans son action ou son inaction. Cette période de bouleversements pourrait être l’occasion pour les juges de reconsidérer la responsabilité de l’Etat sous un jour nouveau.
2. Pollutions, ICPE et responsabilité de l’Etat, quelle évolution ?
Cette question de la responsabilité de l’Etat a été récemment remise au premier plan lors d’un dramatique accident industriel. Là encore, la gestion de ces risques particuliers par l’Etat a suscité de nombreuses et vives réactions. Ceci pourrait servir de déclencheur à un réexamen profond des moyens alloués par l’Etat à cette mission de gestion des risques. Cette gestion, qui est déléguée à un représentant majeur de l’Etat, le préfet, fait de lui un potentiel responsable à part entière.
L’actualité des installations SEVESO et l’acceptation des populations
En matière d’installations classées Seveso, quel niveau de contrôle sera effectué par les juges quant à l’action de l’Inspection des installations classées ? Est-ce que la liberté accordée à l’Etat par les juges dans l’exercice des pouvoirs de police administrative pourrait être influencée par l’évolution de la société dans sa volonté de vivre dans un environnement sain ? Il est à remarquer que la question des pollutions par des ICPE et les responsabilités encourues revêt une toute autre dimension lorsque l’installation entre dans le champ d’application de la Directive 2012/18/UE du Parlement Européen et du Conseil du 4 juillet 2012. Bien que celle-ci mette principalement des obligations à la charge des exploitants, le rôle des Etats est néanmoins maintenu. L’article 20 de la directive précise les conditions dans lesquelles les sites Seveso doivent être inspectés. Cependant, à l’instar de la responsabilité de l’Etat pour carence dans l’exercice de la police ICPE, cette piste reste pour le moment fragile. En effet, elle est soumise à l’interprétation des juges quant à l’appréciation du système d’inspections mis en place. Ainsi, dans le respect des fréquences de visites imposées par le texte, il ne semble, aujourd’hui, guère probable qu’une juridiction retienne un manquement de l’Etat. On pourrait argumenter que des visites « adaptées au type d’établissement concerné » (telles qu’exigées par l’article 20 de la directive) devraient, par exemple, permettre de relever le risque quant à la mitoyenneté d’une installation Seveso avec des entrepôts de stockage au contenu non déclaré par l’exploitant.
Le caractère adapté des visites ne dépend il pas également du risque acceptable pour les riverains et l’environnement ? Il devrait par conséquent nécessairement suivre les évolutions de notre société. Cette dernière, avide de vivre dans un environnement ne mettant pas en danger sa santé exige donc un niveau de risque sans doute inférieur à celui accepté il y a quelques années. Un incendie détruisant des milliers de tonnes de substances chimiques entraînant un panache de fumée et des retombées sur des zones d’habitation semble bien relever de la responsabilité de l’Etat dans le cadre de ses visites de site Seveso. L’objectif n’est évidemment pas de faire diminuer la responsabilité principale de l’exploitant mais de s’interroger sur une possible mise en cause concomitante de l’Etat. En effet, contrairement aux exploitants, il est censé avoir pour mission première d’assurer la sécurité et la santé publiques. Or ces missions fondamentales tendent à une protection accrue de l’environnement et cela y compris dans ses enjeux de santé publique.
De plus, il pèse sur l’Etat une obligation de prévention de l’effet domino conformément à l’article 9 de la Directive Seveso III qui est difficilement mise en œuvre. Les défaillances et surtout le manque des moyens mis à la disposition de l’Inspection sont régulièrement critiqués par les associations environnementales, voire par les inspecteurs eux-mêmes, (A LIRE ICI ) qui ne reçoivent que peu d’attention de l’Etat. Les effectifs des inspecteurs de l’environnement continuent d’être jugés insuffisants et de nouveaux postes ne semblent pas être pour le moment à l’agenda étatique. Mais les attentes et la pression de la population se faisant de plus en plus pesantes auraient-elles la faculté d’opérer un changement et d’influencer les juges dans leurs décisions ? Une nouvelle condamnation reconnaissant la part de responsabilité de l’Etat pour son manquement à l’obligation d’inspection adaptée suffira-t-elle à améliorer la situation ? L’avenir le dira.
Responsabilité de l’Etat pour faute de service de l’un de ses agents
La responsabilité du préfet, en tant qu’autorité décisionnaire au cœur du sujet des émissions industrielles, doit également être analysée. Et cela, indirectement, ouvre une porte à la reconnaissance d’une responsabilité étatique dans le cadre de l’exposition à des substances potentiellement dangereuses.
Le préfet dispose de nombreux pouvoirs en la matière puisqu’il est l’autorité administrative en charge de l’application de la réglementation des ICPE. Il possède à ce titre les pouvoirs de police des ICPE. Ces pouvoirs ont été récemment renforcés, puisqu’il est désormais l’autorité décisionnaire pour la réalisation d’une évaluation environnementale lorsqu’un examen au cas par cas est nécessaire. Si cette nouvelle compétence est limitée aux modifications et extensions des projets (C. envir. art. L. 122-1-IV), elle n’en demeure pas moins une potentielle source de responsabilité. Soit un préfet décidant de ne pas soumettre l’extension d’une ICPE à une évaluation environnementale, projet qui par la suite, engendre une importante pollution suite à la destruction de l’installation lors d’un incendie. Si le lien peut être établi entre cette extension et la cause de la pollution, ne pourrait-on pas alors argumenter qu’en acceptant cette extension sans évaluation environnementale, le préfet n’a pas pris les mesures de précaution nécessaires et attendues en l’espèce ? Le niveau de précaution exigé dans la prise d’une telle décision, s’il suit l’attente des populations potentiellement impactées, nécessitera une attention particulière. Cette évolution pèsera sur le contrôle opéré par les juges en cas d’exposition à des substances dangereuses. Un nouveau standard de précaution, selon lequel les juges apprécieront l’existence d’une faute ou non, pourrait ainsi voir le jour.
Il reste maintenant à suivre le débat actuel (mais non nouveau) dans notre société quant aux risques subis par les riverains des installations industrielles afin de savoir s’il sera porteur de réelles conséquences et changements juridiques ou simplement d’annonces politiques.