Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-44/chronique-de-droit-public.141608.html
Timestamp: 2017-12-11 11:30:32+00:00
Document Index: 198671337

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'art. 16', 'arrêt ', 'art. 311', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art.64', 'art.9', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art.34', 'art.9', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Brevet de constitutionnalité pour le double rôle du conseil d'état à l'égard des magistrats administratifs accordé par le conseil d'état
A – Un brevet de constitutionnalité accordé par le Conseil d'État
Statut des magistrats, incompétence négative et principe d'indépendance de la juridiction administrative
Composition du CSTACAA et principe d'indépendance de la juridiction administrative
Publicité en faveur des offices de pharmacie, liberté d'entreprendre
Conventions conclues entre les organismes d'assurance maladie complémentaire et professionnels, établissements et services de santé, principe d'égalité et liberté d'entreprendre
BREVET DE CONSTITUTIONNALITÉ POUR LE DOUBLE RÔLE DU CONSEIL D’ÉTAT À L’ÉGARD DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ACCORDÉ PAR LE CONSEIL D’ÉTAT
CE, 21 fév. 2014, n°359716, M.Marc Antoine
2. L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 21février 2014, M.François Marc-Antoine invite à s’interroger sur la conformité à la Constitution d’une seconde forme de dualisme fonctionnel: celle qui permet au Conseil d’État d’assurer la gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et de statuer sur les litiges relatifs à la carrière des membres de ces tribunaux et cours.
Ni le requérant, ni la question posée ne sont véritablement nouveaux. Le requérant, membre du corps des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, est un habitué des prétoires. Il a déjà contesté, devant la Cour européenne des droits de l’homme, le rôle du rapporteur dans la procédure administrative contentieuse (CEDH, 4juin 2013, M.Marc-Antoine c/ France). Il a aussi et surtout déjà contesté – en vain – ce dualisme fonctionnel du Conseil d’État, à l’occasion de deux recours exercés à l’encontre de décrets portant inscription aux tableaux d’avancement et nomination au grade de premier conseiller du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Deux fois déjà, ses recours ont été rejetés(2). À cette occasion, le Conseil d’État a jugé que le double rôle du Conseil d’État – gestionnaire de la juridiction administrative et juge des litiges relatifs aux membres des tribunaux et cours administratives d’appel – ne portait pas atteinte aux droits à un recours effectif et à un procès équitable garantis par les articles13 et6 de la CESDH.
3. N’ayant toujours pas été promu au grade de premier conseiller, M.Marc-Antoine saisit une nouvelle fois le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir contre quatre décrets portant inscription aux tableaux d’avancement et nomination au grade de premier conseiller pour l’année 2012. Sans surprise, celui-ci rejette le recours au fond. Il refuse également de renvoyer au Conseil constitutionnel les diverses questions prioritaires de constitutionnalité posées.
Ce non renvoi présente d’abord un intérêt procédural. Il permet de préciser l’obligation de présenter la QPC dans un «mémoire distinct et motivé» (CJA, R.771-3, -9 et -15). On savait déjà qu’une QPC qui n’est pas présentée par un mémoire distinct est irrecevable(3). On sait désormais que la demande de l’auteur d’une QPC régulièrement formée (mémoire distinct, 28nov. 2013) qui développe dans un second mémoire (14fév. 2014) de nouveaux arguments au soutien de la QPC initiale et conteste des dispositions législatives qui n’étaient pas visées par cette première QPC est irrecevable dans la mesure où ces nouvelles questions, qui ont le caractère d’une nouvelle QPC, doivent être formulées par un nouveau mémoire distinct, dans les formes prescrites par l’article23-5 de l’ordonnance du 7novembre 1958.
Ce non renvoi présente ensuite un intérêt au fond. Les QPC recevables visaient, pour l’essentiel, un mécanisme dont le requérant avait déjà, dans d’autres litiges, soutenu l’inconventionnalité (CE, 26mai 2010): le dualisme fonctionnel du Conseil d’État. M.Marc Antoine contestait la compétence juridictionnelle du Conseil d’État pour connaître d’un litige contre des décrets adoptés après avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) au sein duquel siègent des membres du Conseil d’État. Il contestait les dispositions confiant au vice président du Conseil d’État la gestion du corps des TA et des CAA et celles selon lesquelles le Conseil d’État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort les litiges concernent le recrutement et la discipline des agents nommés par décret du président de la République et pour les autres litiges concernant les mêmes agents consécutifs à une décision prise par décret. Compte tenu de l’identité du problème posé, il n’est guère étonnant que la réponse donnée par le Conseil d’État soit identique: le dualisme fonctionnel du Conseil d’État est validé.
4. De prime abord donc, l’arrêt du 21février 2014 est banal. Banal parce que le Conseil d’État lui-même avait déjà reconnu la conformité à la Constitution de sa double fonction, consultative et juridictionnelle, sans ressentir le besoin d’interroger le Conseil constitutionnel (CE, 16avr. 2010, Association Alcaly(4)). Banal aussi parce que le Conseil d’État avait déjà reconnu la conformité à la Convention européenne des droits de l’homme de sa double fonction, juridictionnelle et administrative (CE, 26mai 2010, M.Marc-Antoine).
Il la retient d’abord parce que la QPC semble «tirée par les cheveux». Et pour cause(5): le requérant cherche à contester des dispositions réglementaires du code de justice administrative. Conscient de ce qu’une QPC dirigée contre de telles dispositions serait irrecevable, il tente de soutenir, conformément à la jurisprudence Kimberly Clark(6), que le silence du législateur est entaché d’une incompétence négative qui porte atteinte aux principes constitutionnels d’indépendance des magistrats administratifs – principe fondamental reconnu par les lois de la République(7) – et de séparation des pouvoirs (DDHC, art. 16).
L’arrêt retient également l’attention compte tenu du raisonnement mené. On ne peut s’empêcher de s’étonner que le Conseil d’État – d’autant plus lorsque son institution est en cause – exerce finalement lui-même le contrôle de constitutionnalité des dispositions contestées et refuse de renvoyer la QPC au motif, inavoué, que la disposition est certainement conforme à la Constitution dès lors qu’elle est conforme à la Convention européenne des droits de l’homme(I-). On ne peut pas non plus s’empêcher de penser que certains des arguments du requérant n’étaient, en l’espèce, pas dépourvus de pertinence et auraient sans doute mérité un renvoi(II-).
5. Depuis plus de vingt ans, la gestion administrative et financière du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne relève plus du ministère de l’intérieur mais du Conseil d’État(8). C’est précisément ce que conteste le requérant.Le Conseil d’État, par l’intermédiaire du CSTACAA présidé par le vice-président du Conseil d’État et composé notamment de membres du Conseil d’État, joue un rôle déterminantdans la gestion du corps des magistrats des tribunaux et des cours: le CSTACAA est consulté sur les décisions disciplinaires et les décisions relatives au déroulement des carrières et ses avis ou propositions sont systématiquement suivis par l’autorité de nomination. Puis, en cas de litige relatif à un décret ou à la situation individuelle d’un fonctionnaire nommé par décret du Président de la République, le Conseil d’État statue en premier et dernier ressort (CJA, art. 311-1). Ce double rôle porterait, selon le requérant, atteinte au principe d’indépendance de la juridiction administrative et au principe de la séparation des pouvoirs.
L’article L.231-1 CJA d’abord, relatif au statut des «magistrats» administratifs: il considère que ces dispositions sont entachées d’incompétence négative et que cette incompétence négative porte atteinte au principe constitutionnel d’indépendance de la juridiction administrative. Ces dispositions législatives sont jugées applicables au litige – même si elles ne semblent pas directement l’être – dans la mesure où le requérant leur reproche leur silence.
L’article L.232-2 CJA relatif à la composition du CSTACAA ensuite: il considère que ces dispositions portent atteinte au principe de la séparation des pouvoirs posé à l’article16 de la DDHC. Plus exactement, l’arrêt précise qu’«eu égard à l’argumentation qu’il développe, le requérant doit être regardé comme demandant au Conseil d’État de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L.232-2 CJA». La formule est étonnante. Les conclusions de Gaëlle Dumortier permettent de l’éclaircir. Dans son mémoire, le requérant attaquait «les dispositions des articles L.232-1 et s. du CJA». Le Conseil d’État aurait donc pu refuser de renvoyer la QPC en ce fondant sur ce seul motif procédural. On sait en effet qu’un juge du filtre ne saurait renvoyer au Conseil constitutionnel un bloc législatif entier(9) et que, par suite, le Conseil d’État a déjà refusé de renvoyer une QPC au motif qu’elle était dépourvue des précisions permettant d’apprécier s’il y avait lieu de le faire(10). La formation contentieuse a cependant reformulé la question et considéré qu’il attaquait les seules dispositions de l’article L.232-2 CJA.
7. L’arrêt rendu le 21février 2014 est une manifestation emblématique de la tendance du Conseil d’État à exercer lui-même un contrôle de constitutionnalité à l’occasion du filtre des QPC.
9. Aux termes de l’article L.231-1 CJA: «les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont des magistrats dont le statut est régi par le présent livre et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État». Selon le requérant, ces dispositions qui ont pour objet de soumettre les membres du corps des conseillers des TA et des CAA aux dispositions de la loi du 11janvier 1984 (statut général de la fonction publique de l’État) sont entachées d’incompétence négative. Compte tenu cependant de la jurisprudence aux termes de laquelle «la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une QPC que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit»(11), il précise que cette incompétence négative porte atteinte au principe constitutionnel d’indépendance de la juridiction administrative.
Ce grief mérite quelques précisions. Le requérant conteste l’article8 de la loi du 11janvier 1984 qui renvoie au pouvoir réglementaire le soin d’édicter le statut de ce corps: il conteste cette compétence réglementaire «pour définir le statut particulier de ce corps, y compris la désignation de l’autorité de gestion du corps»; il conteste aussi la compétence du pouvoir réglementaire pour désigner «la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière des membres du corps à l’intérieur de l’ordre juridictionnel administratif». Selon le requérant, seul le législateur devrait être compétent pour édicter le statut des membres du corps des TA et CAA aux fins de garantir l’indépendance de leur corps.
10. Le Conseil d’État rejette le grief: «il ne saurait être sérieusement soutenu que les dispositions critiquées sont entachées d’incompétence négative et méconnaissent le principe constitutionnel d’indépendance de la juridiction administrative».
En premier lieu, il rappelle que même si le code les dénomme «magistrats» (depuis la loi du 6janv. 1986), les membres des tribunaux administratifs n’appartiennent pas à la «magistrature». Ils ne sont donc pas soumis (contrairement aux juges judiciaires), au statut de la magistrature défini par la loi organique (Constitution, art.64). Ils sont des fonctionnaires de l’État, soumis au statut de la fonction publique de l’État, pour lesquels l’article34 de la Constitution ne réserve au législateur que la définition des garanties fondamentales(12).
Par suite, rien n’interdit au législateur de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin d’édicter le statut des fonctionnaires de l’État – y compris des magistrats administratifs. Il lui revient seulement de définir les garanties fondamentales de ces fonctionnaires (L. 11juill. 1984, art.9: «la loi fixe les règles garantissant l’indépendance des membres de ce corps qui ont vocation à occuper des fonctions de nature juridictionnelle»).
C’est précisément le cœur du problème: la désignation de l’autorité de gestion de ce corps et de la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière de ses membres constitue-t-elle une garantie fondamentale de ces fonctionnaires justifiant l’intervention du législateur ou ce dernier pouvait-il se contenter de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de ces désignations?
La réponse du Conseil d’État est négative. Il rappelle que les règles garantissant l’indépendance des membres du corps des conseillers des TA et des CAA relèvent de la compétence du législateur: elles sont des garanties fondamentales des fonctionnaires. Mais il juge que les dispositions contestées ne relèvent pas de cette catégorie: la désignation de l’autorité de gestion du corpset de la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière des membres du corps à l’intérieur de l’ordre juridictionnel administratif «ne constitue pas davantage, en elle-même, une garantie d’indépendance des membres de ce corps». S’appuyant sur le principe établi du caractère réglementaire de la procédure juridictionnelle administrative(13), il juge que cette désignationne constitue pas non plus «une règle constitutive de cet ordre de juridiction ou une garantie accordée aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques». Il était donc loisible au législateur de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin d’édicter ces dispositions.
En un mot, il considère, implicitement mais nécessairement, que ni l’autorité de gestion du corps (le CSTACAA), ni la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière des membres de ce corps (le Conseil d’État en vertu de l’article R.311-1 CJA) ne contribuent à garantir l’indépendance de ce corps.
Composition du CSTACAA et principe d’indépendance delajuridiction administrative
11. Sous couvert du contrôle de la nouveauté de la QPC, le Conseil d’État contrôle ensuite la constitutionnalité des dispositions de l’article L.232-2 CJA (cdt5.), relatif à la composition du CSTACAA.
12. Pour mémoire, rappelons que ce conseil est composé de treize personnes, dont au moins trois membres du Conseil d’État– son vice président (qui préside le CSTACAA); le conseiller d’État chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administrativeset le secrétaire général du Conseil d’État – mais que cette proportion peut être augmentée puisque le CSTACAA comporte également «trois personnalités qui n’exercent pas de mandat électif nommées, pour une durée de trois ans renouvelable, respectivement par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat».
13. Selon le requérant, «le fait que le CSTACAA soit présidé par le vice-président du Conseil d’État et comprenne le secrétaire général du Conseil d’État méconnaîtrait le principe de la séparation des pouvoirs posé à l’article16 de la DDHC».
Là encore, le grief mérite quelques explications, comme en témoigne la formule peu usuelle employée par le Conseil d’État: «eu égard à l’argumentation qu’il développe, M.M. doit être regardé comme demandant au Conseil d’État de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L.232-2 CJA».
Au fond, ce que conteste le requérant, c’est la conformité à la Constitution du dualisme fonctionnel du Conseil d’État: cette double qualité de gestionnaire –notamment par l’intermédiaire du CSTACAA – et de juge porterait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs reconnu par l’article16 DDHC ou en réalité, plus exactement nous semble-t-il, à la garantie des droits (reconnue par le même article), sur la base de laquelle le Conseil constitutionnel a été amené à reconnaître un «droit à un recours juridictionnel effectif»(14) et surtout, le «droit à un procès équitable»(15).
14. Sans surprise, le Conseil d’État ne renvoie pas la QPC. Mais le motif retenu est étonnant: «l’indépendance constitutionnellement garantie à la juridiction administrative ne fait pas obstacle à ce que puissent siéger dans ce conseil les autorités de la juridiction administrative chargées d’assurer la gestion des membres du corps des TA et CAA» (cdt.5). Le lecteur aurait sans doute aimé une justification complémentaire. Le Conseil d’État semble juger qu’il n’y a pas d’obstacle à ce que des membres du Conseil d’État – gestionnaire des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel – siègent au sein du CSTACAA: il considère que cela ne porte pas atteinte au principe d’indépendance constitutionnellement garantie à la juridiction administrative. Et pour cause: le rôle de gestionnaire du Conseil d’État se matérialise notamment par la participation de certains de ses membres au CSTACAA. Or il nous semble que le grief invoqué par le requérant était ailleurs. Il contestait la conformité au principe de séparation des pouvoirs reconnu à l’article16 de la DDHC (sur la base duquel le Conseil constitutionnel a dégagé le principe du droit à un procès équitable) de la double compétence dévolue au Conseil d’État: il contestait la possibilité pour le Conseil d’État – par l’intermédiaire du CSTACAA – de participer à l’élaboration de décrets relatifs à la carrière des magistrats administratifs et le cas échéant, de se prononcer sur leur légalité, en premier et dernier ressort, à l’occasion d’un litige. La lecture du 5econsidérant de l’arrêt (consacré à l’examen de la QPC) ne permet pas de le comprendre. Il faut attendre la lecture des 8e et 9econsidérants (consacrés non pas à la QPC mais à la compétence du Conseil d’État pour examiner la requête au fond) pour le comprendre. Elle permet aussi de comprendre pourquoi le Conseil d’État a, à juste titre, considéré que la question n’était pas nouvelle, en se fondant cependant (implicitement) sur des arguments tirés de la conformité du dispositif à la Convention européenne des droits de l’Homme.
B – Un brevet de constitutionnalité conforté par un brevet deconventionnalité
15. Aux termes de l’article61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que d’une QPC portant sur «une disposition législative» portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Or en l’espèce, ce que le requérant conteste, c’est «l’association» – la mise en œuvre cumulative d’une disposition législative – l’article L.232-2 CJA, fixant la composition du CSTACAA, qui consacre la présence au sein de cet organe de membres du Conseil d’État – et d’une disposition réglementaire– l’article R.311-1 CJA qui attribue au Conseil d’État, en premier et dernier ressort, compétence pour connaître des recours dirigés contre les décrets… parmi lesquels figurent les décrets relatifs à la carrière des magistrats administratifs, pris sur avis du CSTACAA. Il n’est donc guère étonnant que la décision de non renvoi de la QPC dirigée contre l’article L.232-2 CJA ne puisse se comprendre qu’à la lecture du rejet du grief dirigé contre l’article R.311-1 CJA.
16. On comprend alors que la constitutionnalité du cumul fonctionnel du Conseil d’État est conditionnelle: elle est subordonnée au respect de la règle du déport (dont le Conseil d’État confirme ici le caractère de règle générale de procédure), c’est-à-dire à l’absence de confusion des fonctions dans le chef de ses membres (et non dans le chef de l’institution en général). Aux termes du 9econsidérant de l’arrêt en effet, «les dispositions de l’article R.311-1 du code de justice administrative ne sauraient faire obstacle à l’application de la règle générale de procédure, selon laquelle aucun membre d’une juridiction administrative ne peut participer au jugement d’un recours dirigé contre une décision administrative ou juridictionnelle dont il est l’auteur; qu’il en résulte que la formation de jugement d’un litige relatif à un membre du corps des TA et des CAA ne peut être composée de membres du Conseil d’État ayant préparé ou pris des actes relatifs à ce litige».
Elle l’était d’abord parce que le Conseil d’État, dans son arrêt Alcaly du 16avril 2010 a déjà refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel une QPC mettant en cause la conformité à la Constitution de sa double compétence – consultative et juridictionnelle. Son raisonnement mérite d’être rappelé. Il a, dans un premier temps, souligné que le dualisme fonctionnel du Conseil d’État dispose d’une assise constitutionnelle: «il résulte des termes mêmes de la Constitution, et notamment de ses articles37, 38, 39 et 61-1 tels qu’interprétés par le Conseil constitutionnel, que le Conseil d’État est simultanément chargé par la Constitution de l’exercice de fonctions administratives et placé au sommet de l’un des deux ordres de juridiction qu’elle reconnaît». Il a, dans un deuxième temps, affirmé que ce dualisme ne portait en tout état de cause pas atteinte au droit au procès équitable garanti par l’article16 de la DDHCdans la mesure où «les membres du Conseil d’État qui ont participé à un avis rendu sur un projet d’acte soumis par le gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte». Autrement dit, il a jugé que l’impartialité de la formation de jugement était garantie par la règle du déport fixée par le décret n°2008-225 du 6mars 2008 (CJA, art. R.122-21-1). Il n’y avait donc guère de raison qu’il ne suive pas un raisonnement similaire en 2014, même si l’article R.122-21-1 du CJA n’est applicable qu’au cumul de fonctions consultative et juridictionnelle.
La solution était également prévisible parce que le Conseil d’État, dans un précédent arrêt Marc Antoine du 26mai 2010 a admis la conformité à la CEDH du dispositif français permettant au Conseil d’État d’être gestionnaire des TA et CAA et juge des litiges individuels des membres de ce corps. Là encore, son raisonnement mérite d’être rappelé. S’inscrivant dans la lignée de la jurisprudence selon laquelle le risque de partialité ne découle pas du dédoublement fonctionnel en tant que tel mais de l’exercice, par une même personne, des deux types de fonction, le Conseil d’État a rejeté l’argument du requérant en soulignant, dès le premier considérant, «qu’aucun des membres de la formation de jugement appelée à statuer n’a pris part à la préparation administrative des décrets contestés» portant inscription aux tableaux d’avancement et nomination au grade de premier conseiller. Puis, quelques considérants plus loin, il s’est écarté de cette approche purement circonstancielle et a donné une portée plus générale à sa solution: il a fondé la conventionnalité du dédoublement fonctionnel sur l’existence de la règle du déport, qualifiée de «règle général de procédure». Il a ainsi étendu à toutes les situations de cumul une pratique coutumière qui n’était institutionnalisée par l’article R.122-21-1 que dans l’hypothèse du cumul entre une fonction consultative et une fonction contentieuse. Il a érigé cette pratique coutumière en véritable obligation.
La première est relative au lien entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité. Dans le présent arrêt Marc Antoine, tout comme dans l’arrêt Alcaly, le Conseil d’État reprend implicitement à son compte le raisonnement mené par la Cour européenne des droits de l’homme et l’intègre dans l’examen du caractère nouveau ou sérieux de la question prioritaire de constitutionnalité: il écarte la QPC comme étant dépourvue de caractère nouveau au motif, inavoué (et inavouable compte tenu du caractère prioritaire de la question de constitutionnalité) que la disposition est certainement conforme aux droits et libertés constitutionnellement garantis par la Constitution dès lors que la disposition a déjà été jugée conforme à la Convention européenne des droits de l’homme (dans l’arrêt Marc Antoine du 26mai 2010).
La seconde est relative au «brevet de constitutionnalité» accordé ici par le Conseil d’État. Le dédoublement fonctionnel du Conseil d’État est validé –implicitement mais nécessairement – «sous condition» du respect de l’obligation de déport. Là encore cependant, il n’y a rien de surprenant. Le Conseil d’État s’inspire directement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme(16) qui, après s’être engagée dans la voie d’une conception exigeante de «l’impartialité structurelle» (v. J.-L.Autin et F.Sudre, RFDA 1996, p.789) condamnant toute forme de dualisme fonctionnel, est revenue à une conception plus souple, subordonnant le risque de partialité à l’identité des litiges et à celle des formations consultatives et juridictionnelles (CEDH, 9nov. 2006, Sacilor Lormines). Elle a ainsi validé le dualisme fonctionnel du Conseil d’État en le subordonnant à la pratique du déport (CEDH, 30juin 2009, UFC Que Choisir de la Côte d’Or). Le Conseil d’État reproduit également le raisonnement qu’il avait déjà suivi à l’occasion d’un contrôle de conventionnalité (CE, 26mai 2010, Marc Antoine).
19. De prime abord, le raisonnement mené est séduisant, même si l’arrêt est une nouvelle manifestation de l’utilisation par le Conseil d’État de son rôle de filtre pour s’arroger le droit d’exercer lui-même un contrôle de constitutionnalité. Il ne parvient pourtant pas à nous convaincre totalement sur l’incompétence négative (cdt.3).
20. Le point de départ du raisonnement du Conseil d’État est classique: les membres des TA et des CAA ne sont pas des magistrats mais des fonctionnaires, soumis au statut général de la fonction publique de l’État. Néanmoins, parce qu’ils exercent des attributions juridictionnelles, ils bénéficient d’une protection particulière, législativement garantie, aux fins de garantir leur indépendance (Constitution, art.34; L.11juin 1984, art.9). Cette protection se manifeste par la règle de l’inamovibilité. Elle se manifeste aussi par l’existence, la composition et le rôle du CSTACAA, définis par les articles L.232-2 et L.234-1 du CJA.Celui-ci joue un rôle déterminant dans le déroulement de la carrière des magistrats: les tableaux d’avancement sont établis «sur proposition du CSTACAA», cette proposition liant l’autorité de nomination qui ne peut que reprendre à son compte la proposition de tableau dans son ensemble ou s’abstenir d’y donner suite(17); les promotions ne peuvent être accordées par le président de la République qu’en fonction et dans l’ordre retenu par le tableau d’avancement.
Ce rôle de garant de l’indépendance des membres des tribunaux administratifs du CSTACAA a été explicitement reconnu par le Conseil d’État dans son précédent arrêt Marc Antoine du 26mai 2010: «considérant qu’aux termes de l’article9 de la loi du 11janvier 1984, “la loi fixe les règles garantissant l’indépendance des membres des tribunaux administratifs”; que le législateur a, d’une part, par la loi du 31décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, d’où sont issues les dispositions de l’article L.232-2 du CJA, fixé la composition du CSTACAA et confié sa présidence au vice président du Conseil d’État; que ces dispositions constituent une garantie de l’indépendance des membres du corps des TA et des CAA; qu’il a d’autre part, prévu par les dispositions de l’article L.234-1 du CJA que la proposition d’inscription au tableau d’avancement est établi par le CSTACAA de ne pas l’inscrire sur le tableau d’avancement seraient irrégulières en raison de ce que, tant la présence de membres du Conseil d’État en son sein, que la compétence de gestion du corps attribuée au vice président du Conseil d’État, porteraient atteinte à l’indépendance des membres de ce corps et méconnaîtraient les dispositions de l’article9 de la loi du 11janvier 1984 et les stipulations des articles6 et13 de la CESDH».
Dans cette perspective, il nous semble paradoxal de considérer que «si, parmi les garanties fondamentales des fonctionnaires dont la définition est réservée au législateur (…) se trouvent les règles garantissant l’indépendance des membres du corps des conseillers des TA et des CAA, les dispositions contestées, en tant qu’elles renvoient au pouvoir réglementaire (…) la définition du statut particulier de ce corps, y compris la désignation de l’autorité de gestion du corps ne renvoient pas ainsi l’édiction de règles nécessaires pour garantir l’indépendance des membres de ce corps ». Comment justifier que la composition, la présidence et la compétence du CSTACAA constituent une garantie de l’indépendance des membres des TA et des CAA et, par suite, relèvent du domaine de la loi mais que la règle d’attribution de la gestion du corps dans son ensemble ne constitue pas une telle garantie et relève, par suite, du pouvoir réglementaire?
Selon le Conseil d’État (cdt.9), la compétence donnée en premier et dernier ressort au Conseil d’État ne méconnaît pas le principe d’indépendance des membres des TA et des CAA, le principe constitutionnel du droit au recours, le droit à un procès équitable ou l’article9 de la loi du 11janvier 1984 aux termes duquel la loi fixe les règles garantissant l’indépendance des membres des TA. Compte tenu de la règle du déport, le Conseil d’État statue de manière impartiale sur les litiges relatifs aux magistrats administratifs.
Ce faisant, il nous semble qu’il fait bien plus que «ne pas» porter atteinte à l’indépendance de ce corps: il participe à la garantie de cette indépendance. Par suite, il nous semble que l’affirmation selon laquelle «la désignation de la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière des membres du corps à l’intérieur de l’ordre juridictionnel administratif ne constitue pas en elle-même une garantie d’indépendance des membres de ce corps» (cdt.3) qui justifierait l’intervention du législateur nous semble sinon erronée, du moins étonnante.
DROIT DES BIENS: DROIT DE PRÉEMPTION ET DROIT DE PROPRIÉTÉ
Civ. 3e, 20fév. 2014, n°13-40076, MmeS.
La Cour de cassation a refusé de renvoyer une QPC portant sur les articles L.212-1 et L.212-2 du code de l’urbanisme prévoyant un droit de préemption au profit des collectivités publiques dans les zones d’aménagement différé. Elle a jugé que la question ne présentait pas un caractère sérieux dès lors que ces dispositions qui «trouvent leur justification dans la réalisation d’actions et d’opérations à des fins d’intérêt général, instituent des garanties suffisantes à la protection du droit de propriété». Cette solution n’est guère étonnante: tant le Conseil constitutionnel (déc. n°2000-436 DC du 7déc. 2000, Loi SRU, cdt.24) que le Conseil d’État (12sept. 2011, Dion, req. n°347444) avaient déjà eu l’occasion de juger que l’exercice du droit de préemption ne porte pas une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété ou à la liberté contractuelle.
DROIT DE LA SANTÉ: PRATICIENS EXERÇANT UNE FONCTION DE CONTRÔLE, DROIT AU RECOURS, PRINCIPE D’ÉGALITÉ
CE 13janv. 2014, n°372804, M.B.
Le second alinéa de l’article L.4124-2 du code de la santé publique n’a ni pour objet ni pour effet de priver les victimes de manquements déontologiques commis par les médecins exerçant une fonction de contrôle de la possibilité d’exercer une action en réparation devant le juge civil ou de mettre en mouvement l’action publique si les faits reprochés sont susceptibles de recevoir une qualification pénale. Il ne peut donc être regardé comme portant atteinte au droit des personnes contrôlées à un recours juridictionnel effectif.
PUBLICITÉ EN FAVEUR DES OFFICES DE PHARMACIE, LIBERTÉ D’ENTREPRENDRE
Cons. cons., déc. n°2013-364 QPC du 31janv. 2014, Coopérative GIPHAR-SOGIPHAR et autres
Le Conseil constitutionnel a été saisi par la Cour de cassation (Civ. 1re, n°1430, 14nov. 2013) d’une QPC relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles L.5125-31 et L.5125-32-5° du code de la santé publique prévoyant que la publicité en faveur des officines de pharmacie ne peut être faite que dans les conditions prévues par voie réglementaire.
Ce n’est pas la première fois que ce dispositif législatif est contesté. Le Conseil d’État a déjà été amené à statuer sur les dispositions de l’article R.5053-3 CSP prises sur le fondement de l’ancien article L.551-11 du même code prévoyant aussi que la publicité en faveur des officines ne pouvait être faite que dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État(18): il a jugé que cette restriction à la liberté d’expression était justifiée «eu égard aux impératifs de protection de la santé publique». La Cour de cassation a, quant à elle, refusé de transmettre une QPC au motif que celle-ci «sous couvert de la critique des articles L.5125-31 et -32et L.5424-18 du CSP» tendait «en réalité à contester la conformité à la Constitution des dispositions réglementaires» du même code(19).
CONVENTIONS CONCLUES ENTRE LES ORGANISMES D’ASSURANCE MALADIE COMPLÉMENTAIRE ETPROFESSIONNELS, ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES DE SANTÉ, PRINCIPE D’ÉGALITÉ ET LIBERTÉ D’ENTREPRENDRE
Cons. cons., déc. n°2013-686 DC du 23janv. 2014.
Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la loi relative aux modalités de mise en œuvre des conventions conclues entre les organismes d’assurance maladie complémentaire et les professionnels, établissements et services de santé dont l’article1er permet aux mutuelles, unions et fédérations relevant du code de la mutualité et exerçant une activité d’assurance d’instaurer des différences dans le niveau des prestations en fonction du choix de l’assuré de recourir ou non à un professionnel de santé, un établissement de santé ou un service de santé avec lequel elles ont conclu une convention. Il a écarté les griefs tirés de l’atteinte au principe d’égalité et à la liberté d’entreprendre. Il a d’abord jugé qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose que les différentes catégories de professionnels du secteur de la santé soient soumises à des règles identiques pour l’adhésion à des réseaux de soins. Il a ensuite jugé qu’en permettant aux conventions concernant la profession d’opticien-lunetier de prévoir un nombre limité d’adhésions, les dispositions contestées ne portent pas atteinte à leur liberté d’exercer leur profession.
DROIT DE L’ENVIRONNEMENT: AUTORISATION PRÉALABLE, DROIT AU LOISIR ETLIBERTÉ D’ENTREPRENDRE
Crim., 7janv. 2014, arrêt 13.90-030.
La Cour de cassation n’a pas renvoyé une QPC portant sur l’article L.362-3 du code de l’environnement soumettant à autorisation l’ouverture de terrains pour la pratique de sports motorisés ainsi que les épreuves et compétitions de tels sports, considérant que la question posée n’était pas nouvelle et ne présentait pas un caractère sérieux. Ces dispositions ne méconnaissent ni le droit au loisir, ni la liberté d’entreprendre.
DÉCLARATION PRÉALABLE ET DROIT DE PARTICIPER À L’ÉLABORATION DES DÉCISIONS PUBLIQUES AYANTUNE INCIDENCE SUR L’ENVIRONNEMENT
CE, 20janv. 2014, req. n°373220, M.B.
Le Conseil d’État n’a pas renvoyé une QPC portant sur l’article L.214-3 du code de l’environnement soumettant à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers notamment pour la santé et la sécurité publique et à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n’étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent respecter les prescriptions édictées en application des articles L.211-2 et -3 du même code.
Dans l’hypothèse où les installations, ouvrages, travaux et activités déclarés sont incompatibles avec les dispositions du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d’aménagement et de gestion ou portent aux intérêts mentionnés à l’article L.211-1 du code une atteinte telle qu’aucune prescription ne permettrait d’y remédier, il appartient à l’autorité administrative compétente de s’y opposer. Par suite, le Conseil d’État a jugé que la décision de non opposition à une déclaration présentée au titre du II de l’article L.214-3 ne constitue pas une décision ayant une incidence significative sur l’environnement et n’est pas au nombre des décisions visées par l’article7 de la charte de l’environnement. La question posée, qui n’est pas nouvelle, ne présente donc pas un caractère sérieux.
– Bergougnous, Georges. «L’ordre du jour en semaine de contrôle: la priorité n’est pas l’exclusivité», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.549-552.
Revue doctrinale - Articles portant sur les décisions du Conseil constitutionnel - 17mai 2013 - 2013-313 QPC - Chambre de commerce et d’industrie de région des îles de Guadeloupe et autres [Composition du conseil de surveillance des grands ports maritimes outre-mer]
– Canton-Fourrat, Altide. «L’égalité, l’outre-mer et la politique maritime intégrée de l’Union européenne», Revue de l’Union européenne, janvier 2014, n°574, p.64-68.
1eraoût 2013 - 2013-336 QPC - Société Natixis Asset Management [Participation des salariés aux résultats de l’entreprise dans les entreprises publiques]
– Gervier, Pauline; Radé, Christophe. «La QPC au secours de la liberté d’entreprendre», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.592-596.
– Roblot-Troizier, Agnès. «Le Conseil constitutionnel, arbitre des conflits de jurisprudence ou juge des effets rétroactifs des revirements de jurisprudence?», Revue française de droit administratif, novembre-décembre 2013, n°6, p.1255-1259.
27septembre 2013 - 2013-341 QPC - M. Smaïn Q. et autre [Majoration de la redevance d’occupation du domaine public fluvial pour stationnement sans autorisation]
– Le Bot, Olivier. «Sanction des occupations sans titre du domaine public fluvial», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.599-601.
– Bazex, Michel. «Le régime de la réassurance des risques résultant des catastrophes naturelles», Droit administratif, février 2014, n°2, p.40-42.
– Le Bot, Olivier. «Régulation de l’économie: les pouvoirs très larges de l’autorité publique en Nouvelle-Calédonie», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.601-603.
9octobre 2013 - 2013-675 DC - Loi organique relative à la transparence de la vie publique
– Bachschmidt, Philippe. «Transparence de la vie publique: des textes riches pour la procédure parlementaire», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.545-549.
– Benetti, Julie. «Les lois du 11octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Du remède au trouble», Actualité juridique. Droit administratif, 27janvier 2014, n°3, p.157-163.
– Benetti, Julie. «Transparence de la vie publique: quelles obligations nouvelles pour les parlementaires?», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.542-544.
– Verpeaux, Michel. «La transparence de la vie publique face au juge constitutionnel», La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 27janvier 2014, n°4, p.27-34.
11octobre 2013 - 2013-346 QPC - Société Schuepbach Energy LLC [Interdiction de la fracturation hydraulique pour l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures –Abrogation des permis de recherches]
– Péyen, Loïc. «Gaz de schiste – Interdiction de la fracturation hydraulique. Principes de précaution et de prévention – Charte de l’environnement», Revue juridique de l’environnement, 1erjanvier 2014, n°1-2014, p.91-106.
– Rambour, Muriel. «Le Conseil constitutionnel valide l’interdiction de la fracturation hydraulique», Droit de l’environnement, janvier 2014, n°219, p.29-31.
– Trébulle, François-Guy. «Droit de l’environnement (septembre 2012-octobre 2013): autour de la Charte de l’environnement», Recueil Dalloz, 16janvier 2014, n°2, p.104-107.
18octobre 2013 - 2013-349 QPC - Allianz IARD et Allianz Vie [Autorité des décisions du Conseil constitutionnel]
– Bonnet, Julien. «L’épanouissement de la jurisprudence État d’urgence en Nouvelle-Calédonie», Actualité juridique. Droit administratif, 3mars 2014, n°8, p.467-471.
– Disant, Mathieu. «Les effets en QPC d’une déclaration d’inconstitutionnalité “néo-calédonienne”. Le déjà jugé et le mal compris», Revue française de droit constitutionnel, 1erjanvier 2014, n°97, p.157-164.
– Viala, Alexandre. «L’autorité des censures “néo-calédoniennes”: quand le contrôle a priori pétrifie les enjeux du contrôle a posteriori», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.574-581.
19décembre 2013 - 2013-30 I - Situation de MmeSophie DION au regard du régime des incompatibilités parlementaires
– Camby, Jean-Pierre. «La compatibilité des fonctions de maître de conférences avec un mandat parlementaire», Actualité juridique. Droit administratif, 17février 2014, n°6, p.352-355.
– Laffaille, Franck. «Élection législative: éligibilité d’un maître de conférences», Recueil Dalloz, 9janvier 2014, n°1, p.19.
– Toulemonde, Bernard. «Compatibilité d’une fonction publique et d’un mandat parlementaire: l’assimilation des maîtres de conférences aux professeurs d’université», L’Actualité juridique. Fonctions publiques, mars-avril 2014, n°2, p.101-104.
23janvier 2014 - 2013-687 DC - Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
– Gohin, Olivier. «La loi MAPAM du 27janvier 2014: un ajout régulier au mille-feuilles territorial», La Semaine juridique. Édition générale, 3mars 2014, n°9, p.443-449.
– Verpeaux, Michel. «Les métropoles devant le Conseil constitutionnel», La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 24février 2014, n°8, p.19-26.
– Noguellou, Rozen. «Constitutionnalité de la priorité communale», Revue juridique de l’économie publique, février 2014, n°716, p.17-20.
– Boisdeffre, Martine de. «Une première juridique et la fin d’une injustice. [CE, 14avril 2010, M. et MmeLabane, n°336753]», Actualité juridique. Droit administratif, 20janvier 2014, n°2, p.121-123.
– Denoix de Saint Marc, Renaud. «De l’arrêt Koné à la QPC», Actualité juridique. Droit administratif, 20janvier 2014, n°2, p.107-108.
– Montalivet, Pierre de. «Question prioritaire de constitutionnalité et droit administratif», Droit administratif, janvier 2014, n°1, p.21-29.
– Sayede Hussein, Assem. «La procédure de triage des requêtes de référé, lieu de tous les dangers. [CE, 13novembre 2013, n°371321]», Les Petites Affiches, 5mars 2014, n°46, p.4-15.
– Foucher, Karine. «Un an de Charte de l’environnement au Conseil constitutionnel (novembre 2012 à octobre 2013): les incertitudes d’une jurisprudence en voie de construction», Constitutions. Revue de droit constitutionnel appliqué, octobre-décembre 2013, n°2013-4, p.606-619.
– Staub, Jean-Materne. «L’invocabilité de la Charte de l’environnement devant le juge administratif», Les Petites Affiches, 3mars 2014, n°44, p.6-12.
– Foegle, Jean-Philippe; Slama, Serge. «Refus de transmission d’une QPC sur la protection des fonctionnaires lanceurs d’alerte. [CE, 5février 2014, n°371396]», Lettre Actualités Droits-Libertés du CREDOF, 14mars 2014, 14p.
(1)V. not. CEDH, 9 nov. 2006, Sacilor Lormines, req. n°65411/01; D. n°2008-225 du 6mars 2008 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Conseil d’État; 30juin 2009, UFC Que Choisir Côte d’Or, req. n°39699/03, RFDA 2009, p.885, B.Pacteau. V. aussi: CEDH, 7juin 2001, Kress c/ France, req. n°39594/98; CEDH, 12 avr. 2006, Martinie c/ France; D. n°2006-964 du 1eraoût 2006; CEDH, 15 sept. 2009, req. n°11396/08. V. enfin: CEDH, 4juin 2013, M.Marc-Antoine c/ France, req. n°54984/09, Gaz. Pal. 13 sept. 2013, n°256-257, p.17, B.Seiller; RFDA 2013, p.805, X.de Lesquen; RFDA 2014, p.51, J.-H. Stahl; RFDA 2014, p.47, B.Pacteau; AJDA 2013, p.1794, p.2013, L.Burgorgue-Larsen.
(2)CE, 8 avr. 2009, M.Marc-Antoine, req. n°297851, concl. R.Keller; CE, 26mai 2010, M.Marc-Antoine, req. n°309503, Gaz. Pal., 14 sept. 2010, p.8, chron. B.Seiller; AJDA 2010, p.1778, C.Guérin-Bargues.
(3)CE, QPC, 9 avr. 2010, Matelly, req. n°312251. CE, Sect., 10 nov. 2010, Cne de Palavas-les-Flots, req. n°314449, RFDA 2011.124, concl. Boulouis. Cass., 16 sept. 2010, n°10-12-935.
(4Req. n°320667, LPA n°149/2010, p.11, O. Le Bot.
(5)À la lecture des conclusions de MmeGaëlle Dumortier, que nous remercions pour leur transmission, on apprend d’ailleurs que la QPC a été présentée «juste avant l’audience».
(6)Cons. cons., déc. n°2010-5 QPC du 18juin 2010.
(7)Cons. cons., déc. n°80-119 DC du 22juill. 1980.
(8)M.-A.Latournerie, «Réflexions sur l’évolution de la juridiction administrative française», RFDA 2000, p.921.
(9)Cons. cons., déc. n°2013-334/335 QPC du 26juill. 2013.
(10)CE, 12juill. 2013, MmeBertella-Geffroy, n°367568.
(11)Cons. cons., déc. n°2012-254 QPC du 18juin 2012, Fédération de l’énergie et des mines – Force ouvrière FNEMFO.
(12)V. les concl. R.Schwartz sur CE, 5nov. 2003, Syndic. de la juridiction administrative, req. n°253515.
(13)Cons. cons., déc. n°88-153L. du 23fév. 1988, Règlement et liquidation judiciaire. CE, Sect., 8oct. 1971, Sté. Librairie Maspero, AJ 1971, p.647, chron. D.Labetoulle et P.Cabanes.
(14)Cons. cons., déc. n°99-416 DC du 23juill. 1999.
(15)Cons. cons., déc. n°2006-540 DC du 27juill. 2006. V. déjà: Cons. cons., déc. n°95-360 DC du 2fév. 1995; déc. n°2002-461 DC du 29août 2002.
(16)Rappr. la jurisprudence du CE, ass. 23fév. 2000, Labor Métal, req. n°195715, AJDA 2000, p.404 et464, chron. M.Guyomar et P.Collin.
(17)Concl. D.Kessler sur CE, 25sept. 1992, Ynden Allart, req. n°99203.
(18)CE, 12juin 1998, Assoc. des groupements de pharmaciens d’officine et autres, req. n°181718, concl. Maugüe, RDSS 1998, p.790; LPA, 9juill. 1999, n°136, p.17, M.Simonet, G.Viala.
(19)Civ. 1re, 17mars 2011, arrêt n°10-40.077, LPA, 12juill. 2012, n°139, p.4, V.Siranyan et O.Rollux.