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Timestamp: 2016-12-05 08:30:25
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[Sentencia C-181/10]- Constitucionalidad contra el artículo 28 Ley 1122 de 2007- Elección de los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado | laboralparatodos.com
[Sentencia C-181/10]- Constitucionalidad contra el artículo 28 Ley 1122 de 2007- Elección de los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado
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En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Nixon Torres Carcamo y María Fernanda Orozco Tous demandaron el artículo 28 (parcial) de la Ley 1122 de 2007. 1.1	NORMAS DEMANDADAS
1.2.1	Los demandantes explican que el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 prevé la realización de un concurso público para la provisión de los cargos de gerentes de las empresas sociales del estado. Sin embargo, la expresión demandada permite que un nominador, designado en los estatutos de las empresas, elija a los futuros gerentes de una terna seleccionada por la junta directiva e integrada por candidatos que hayan superado el concurso. 1.2.2	Sostienen que la expresión atacada transgrede el artículo 125 superior, conforme al cual el mérito es el principio que debe regir el acceso a la función pública. En concordancia con el artículo 125 superior, en los concursos dirigidos a proveer cargos públicos, sólo el mejor –quien más mérito tiene- debe ser designado.
1.2.3	Los actores también formularon cargos por violación de los artículos 29 y 83. Sin embargo, mediante auto del 6 de agosto de 2009, el Despacho del Magistrado Sustanciador inadmitió los cargos por carecer de certeza. Los demandantes no corrigieron en oportunidad la demanda, por lo cual, en auto del 25 de agosto, el Despacho rechazó los cargos.
1.3.1	Academia Colombiana de Jurisprudencia
1.3.2	Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
1.3.3	Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)
1.3.4	Ministerio de la Protección Social
También sostuvo que la creación por el legislador de un sistema que combina el concurso público y la elección por un nominador de entre quienes obtienen los mejores puntajes, no se opone a la Constitución. Por el contrario, es una fórmula que concilia “el carácter de gerente de la Empresa Social del Estado, como agente de quien lo nomina, con la necesidad de que quien ostente el cargo sea técnico”. En este sentido, recordó que el cargo de gerente de las empresas sociales del estado no es de carrera; es de libre nombramiento y remoción y, por tanto, su fórmula de provisión está sujeta a la libre configuración del legislador. Agregó que la realización de un concurso en la primera etapa del proceso de selección persigue garantizar la idoneidad técnica de quien ocupará el cargo, de conformidad con el artículo 125 superior. Además, de conformidad con la Constitución, el Presidente, los gobernadores y los alcaldes tienen la función de nombrar a los directores o gerentes de los establecimientos públicos. En tercer lugar, aseguró que la declaración de inconstitucionalidad de la expresión demandada crearía un estimulo en contra de la introducción de elementos de mérito dentro de los procesos de selección de cargos de libre nombramiento y remoción.
1.3.5	Universidad Sergio Arboleda
La Universidad Sergio Arboleda, por intermedio de los doctores José María del Castillo Abella, Decano de la Escuela de Derecho, y Camilo Guzmán Gómez, Director del Departamento de Derecho Público, intervino extemporáneamente para solicitar la declaración de exequibilidad de la expresión demandada. A juicio de los intervinientes, el cargo formulado por los demandantes parte de premisas falsas como que todos los funcionarios públicos deben ser designados por concurso de méritos o que siempre debe nombrarse a quien obtiene el mejor puntaje en el concurso. Recordaron que el artículo 125 superior señala varios cargos que no son de carrera y que, por tanto, su provisión no requiere de un concurso público. Agregaron que la misma disposición constitucional permite que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, establezca otras excepciones, como lo hizo en la Ley 1122 de 2007. Por último, aseguraron que, en ejercicio de su libertad de configuración, el legislador no está obligado a adoptar todos los principios del concurso público cuando decide aplicarlo a cargos que no son de carrera.
2.3	NO HA OPERADO EL FENÓMENO DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LAS EXPRESIONES DEMANDADAS
La jurisprudencia de la Corte ha establecido una serie de categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada constitucional con el fin de garantizar tanto su objetivo de seguridad jurídica, como las garantías propias del proceso de constitucionalidad y el derecho de los demandantes a obtener decisiones de fondo sobre sus pretensiones de inconstitucionalidad. Por ejemplo, la Corte ha diferenciado la cosa juzgada formal y la material. La primera tiene lugar cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es objeto de una nueva demanda, o cuando una nueva norma con un texto exactamente igual a uno anteriormente examinado por la Corte es nuevamente demandado por los mismos cargos. En estas hipótesis la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de la norma. La cosa juzgada material, de otro lado, se presenta cuando la disposición demandada reproduce el mismo sentido normativo de otra norma que ya fue examinada por la Corte . Esta identidad normativa debe apreciarse desde el punto de vista de la redacción de las disposiciones demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa, pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe identidad. Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material. La cosa juzgada material adquiere características distintas dependiendo de si en la decisión anterior de la Corte, el sentido normativo reproducido fue declarado exequible o inexequible. Cuando el contenido normativo acusado fue declarado exequible previamente –cosa juzgada material en sentido lato-, como regla general, el juez constitucional no puede examinar la materia previamente resuelta para evitar providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad. De manera excepcional y por razones poderosas, es posible que la Corte Constitucional se pronuncie nuevamente sobre el contenido acusado, en atención al carácter dinámico de la Constitución y para evitar la petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores. Así, en determinados casos, es imperativo que el juez constitucional modifique su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva. Al respecto expresó la Corte lo siguiente en la sentencia C-774 de 2001:
“El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, – que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica”.
En la segunda hipótesis, cuando el sentido normativo que se reproduce fue declarado inexequible por la Corte por razones de fondo –cosa juzgada material en sentido estricto-, la Corte por ningún motivo puede pronunciarse nuevamente sobre dicho sentido normativo. Uno de los intervinientes señala que la Corte Constitucional se pronunció sobre la expresión acusada en la sentencia C-957 de 2007 . La Sala observa que en esta afirmación no es acertada, por las siguientes razones:
También podría alegarse que el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 reprodujo materialmente el sistema de provisión del cargo de gerente de las empresas sociales del estado establecido en el artículo 192 de la Ley 100 de 1993 y que fue declarado exequible en la sentencia C-665 de 2000 . En efecto, en la sentencia C-665 de 2000, la Corte se ocupó de la constitucionalidad de la expresión “terna que le presente la junta directiva” del artículo 192 de la Ley 100, que hacía referencia a que los gerentes de los hospitales públicos –transformados en empresas sociales del estado por mandato del artículo 197 de la Ley 100- serían designados de ternas que presentaran las respectivas juntas directivas.
Sin embargo, la Sala observa dos diferencias significativas entre el presente caso y el que dio lugar a la sentencia C-665 de 2000. En primer lugar, el artículo 192 de la Ley 100 no preveía que la conformación de la terna estaría precedida por la realización de un concurso público; la conformación de la terna era discrecional. En segundo lugar, los cargos formulados por el actor y examinados por la Corte eran distintos. El demandante alegaba (i) que el legislador había excedido su competencia al expedir el artículo 192 de la Ley 100, y (ii) que los gerentes de los hospitales públicos debían ser nombrados por el Presidente de la República, los gobernadores o los alcaldes, según el caso. La Corte, por su parte, estimó que la fórmula de designación de los gerentes de las empresas sociales del estado, así como su periodo, son asuntos sobre los que el legislador tiene libertad de configuración y, que en el caso del artículo 192 de la Ley 100, fueron desarrollados sin desconocer ningún mandato superior. Por estas razones la Corte declaró exequible la expresión.
2.4	EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MÉRITO COMO CRITERIO RECTOR DEL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA
El artículo 125 de la Constitución elevó a rango constitucional el mérito como principio rector del acceso a la función pública, y consagró la regla general del sistema de carrera como su principal manifestación. En efecto, el artículo 125 superior dispone que el concurso público y el sistema de carrera son la regla general para la provisión de los empleos de todas las entidades y órganos del Estado, y que el ingreso a los cargos de carrera depende de los méritos y calidades de los aspirantes. Como se indicó en las sentencias C-901 de 2008 y C-588 de 2009, la introducción de este principio constitucional persigue tres propósitos principales: En primer lugar, asegura el cumplimiento de los fines estatales de manera eficiente y eficaz, en concordancia con el artículo 209 superior. La prestación del servicio público por personas calificadas redunda en eficacia y eficiencia en su prestación. De otro lado, el mérito como criterio único de selección dota de imparcialidad la función pública, impide la reproducción de prácticas clientelistas y sustrae la función pública de los vaivenes partidistas. En segundo lugar, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública garantiza varios derechos fundamentales de los ciudadanos: Permite la materialización del derecho de las personas a elegir y ser elegido, así como el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. También asegura el derecho al debido proceso, pues demanda el establecimiento de reglas y criterios de selección objetivos que sean conocidos de antemano por los aspirantes al cargo. La garantía del debido proceso, a su vez, se relaciona directamente con el respeto de la buena fe y la confianza legítima en el cumplimiento de las reglas del proceso de selección. Adicionalmente, este principio protege el derecho al trabajo, ya que si el mérito es el criterio determinante de la promoción y la permanencia en el empleo, únicamente la falta de mérito puede ser causal de remoción. En este sentido se debe recordar que los servidores públicos como trabajadores son titulares de derechos subjetivos, como el derecho a la estabilidad y a la promoción en el empleo. En tercer lugar, la selección con fundamento en el mérito promueve la igualdad de trato y de oportunidades, pues, de un lado, permite que cualquier persona calificada para el cargo pueda participar en el respectivo concurso y, de otro, proscribe la concesión de tratos diferenciados injustificados. Este propósito se materializa, por ejemplo, en la exigencia de llevar a cabo procesos de selección basados exclusivamente en criterios objetivos. En este sentido, la Corte ha indicado que las razones subjetivas de los nominadores –por ejemplo de índole moral- no pueden prevalecer sobre los resultados de los concursos de selección. También ha rechazado los motivos secretos y reservados para descalificar a un candidato. Ha reiterado que la pertenencia a un partido político como criterio de selección fue prohibida por el propio constituyente en el artículo 125 superior. Por último, ha entendido que el uso de criterios raciales, étnicos, de género, económicos, ideológicos, religiosos o de índole regional para la selección del personal del Estado constituye una forma de discriminación. El principio del mérito como criterio rector del acceso a la función pública se manifiesta principalmente en la creación de sistemas de carrera y en la provisión de los empleos de las entidades estatales mediante concursos públicos. De acuerdo con el artículo 125 superior, por regla general, los empleos de las entidades y organismos del Estado son de carrera y deben proveerse a través de concursos. Se exceptúan los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales, y los demás que señale la ley. Las excepciones son de interpretación restrictiva, deben estar plenamente justificadas en la ley en relación con la naturaleza de la función asignada, y no pueden conducir a una inversión de la regla general diseñada por el constituyente. Los concursos públicos como manifestación de este principio tienen la finalidad de determinar la idoneidad, la capacidad y la potencialidad de los aspirantes a ocupar un cargo desde el punto de vista de la categoría del empleo y las necesidades del servicio. En este sentido, las etapas y pruebas de un concurso deben dirigirse a identificar las destrezas, aptitudes, experiencias, idoneidad física y moral, condiciones de personalidad y sentido social, entre otras aptitudes y cualidades, de los candidatos. Una vez estas habilidades y cualidades han sido calificadas de manera objetiva, sólo aquél con mayor mérito debe ser designado en el respectivo cargo, con exclusión de los demás aspirantes. El acceso al cargo de quien obtiene la mejor calificación es un derecho fundamental que en reiteradas oportunidades esta Corporación ha tutelado. 2.5	LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR PARA SUJETAR CARGOS QUE NO SON DE CARRERA AL SISTEMA DE CONCURSO PÚBLICO
Algunas de las reglas del concurso que han sido fijadas por la jurisprudencia constitucional son las siguientes: Una vez se ejecutan las etapas del concurso y se publican los resultados, el aspirante que obtiene el primer lugar y, por tanto, demuestra tener mayores méritos, adquiere un derecho fundamental a ocupar el cargo. Este derecho fundamental se deriva del principio de igualdad, que obliga no sólo a tratar igual a quienes están en la misma situación fáctica, sino también a brindar un trato diferente a quienes están en una situación fáctica distinta; así como del derecho al debido proceso y del principio de la buena fe, pues los aspirantes depositan su confianza en las reglas del concurso y en la autoridades que lo organizan, bajo la idea de que actuarán objetivamente. En este orden de ideas, la realización de un concurso obliga al nominador a seleccionar al mejor de los concursantes, pues ningún sentido tendría adelantar una competencia para favorecer a otro que no sea el primero. Esta obligación no desaparece cuando la designación está precedida por la conformación de un listado de elegibles. El listado de elegibles no desconoce el derecho de quien demuestra más altos méritos a acceder al empleo, ni implica que el nominador pueda seleccionar discrecionalmente a uno de los integrantes de la lista; su finalidad es garantizar la continuidad del servicio y promover la eficiencia de la función pública mediante la creación de una lista de personas calificadas que pueden desempeñar el empleo ante la imposibilidad de nombrar a quien obtuvo la calificación más alta. Por ello, esta Corporación ha señalado que cuando sea imposible nombrar al primero de la lista, el nominador debe designar al segundo mejor calificado. La Administración puede separarse de tal decisión cuando exista una causa suficientemente poderosa, objetiva y explícita que impida honrar el primer lugar de la lista. Ello ocurre, por ejemplo, cuando el ganador del concurso presenta antecedentes penales, disciplinarios o de tipo profesional que, al ser contrastados con los resultados de los concursos, evidencien su falta de idoneidad para ocupar el cargo. En todo caso, no podrán alegarse razones de tipo subjetivo, moral, religioso, étnico o político para sustraerse de la obligación de nombrar al primero de la lista. En caso de no ser posible elegir al ganador del concurso, el nominador, mediante acto motivado, debe argumentar con razones sólidas y objetivas el motivo por el cual considera que el aspirante no satisface las exigencias del cargo, con el fin de garantizar sus derechos a la defensa y a controvertir la actuación administrativa. 2.6	LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN DEMANDADA
Las empresas sociales del estado (ESE) son una categoría especial de entidad pública descentralizada –distinta a los establecimientos públicos-, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas en el marco del sistema de salud con el objetivo de prestar servicios de salud de forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, especialmente a la población más vulnerable (artículo 194 de la Ley 100 de 1993). Su creación corresponde al legislador, a las asambleas o los concejos, según el nivel territorial en el que operen. Estas empresas forman parte de la Rama Ejecutiva, específicamente del sector descentralizado por servicios (artículo 38 de la Ley 489 de 1998).
El artículo 195 de la Ley 100 de 1993 indica que “las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. El artículo 26 de la Ley 10 de 1990 señala, por su parte, que la planta de personal de las empresas sociales del estado está conformada por funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción, según el caso. El parágrafo de este artículo dispone además que son trabajadores oficiales quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales de las mismas instituciones. De estas normas se deduce que, por regla general, los servidores de las empresas sociales del estado son empleados públicos, pues son los únicos que pueden ocupar cargos de carrera o de libre nombramiento y remoción. Por excepción, los servidores encargados de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales son trabajadores oficiales. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el legislador tiene libertad para definir cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción; sin embargo, su decisión debe ser guiada por dos criterios: (i) Los cargos de libre nombramiento y remoción deben estar orientados al cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional –criterio funcional-; y (ii) debe tratarse de empleos en los cuales sea necesaria la confianza en los servidores públicos que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades –criterio subjetivo de confianza-. Estos criterios fueron plasmados en el artículo 5 de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, y en el artículo 5 de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
En efecto, el artículo 28 de la Ley 1122 introdujo modificaciones importantes al régimen de designación, remoción y periodo de los gerentes de las empresas sociales del estado, con el fin combatir la duplicidad de funciones, la falta de control de la oferta de servicios de salud y otras dificultades que afrontaba el sistema de salud. En particular, la norma se propuso igualar el periodo de los gerentes de las empresas sociales del estado al de sus nominadores, institucionalizar un periodo de 4 años, y someter la provisión de los cargos al sistema de concurso.
De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Corporación, la expresión “la Junta Directiva conformará una terna, previo proceso de selección de la cual, el nominador, según estatutos, tendrá que nombrar el respectivo Gerente”, contenida en el artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, desconoce el principio constitucional del mérito como criterio rector del acceso a la función pública, los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de quienes obtienen el primer lugar en los respectivos concurso, así como el principio de la buena fe. Sin embargo, habida cuenta de que la configuración semántica de la expresión demandada puede ser interpretada de una manera distinta a la adoptada en sus decretos reglamentarios y acorde a la Constitución, la Corte proferirá una sentencia interpretativa y declarará la exequibilidad de la expresión bajo el entendido de que (i) la terna a la que se refiere el inciso primero del artículo 28 de la Ley 1122 de 2001 deberá ser conformada por los concursantes que hayan obtenido las tres mejores calificaciones, (ii) el nominador de cada empresa social del estado deberá designar en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje, y (iii) el resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero. 3	DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE la expresión “la Junta Directiva conformará una terna, previo proceso de selección de la cual, el nominador, según estatutos, tendrá que nombrar el respectivo Gerente” del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que la terna a la que se refiere deberá ser conformada por los concursantes que hayan obtenido las tres mejores calificaciones en el respectivo concurso de méritos; de que el nominador de cada empresa social del estado deberá designar en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje; y de que el resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.