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Timestamp: 2016-10-25 05:09:14
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Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 28', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 28', 'Art. 65', 'Art. 28', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 4', 'Art. 31', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

119 IA 445
119 Ia 44552. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. November 1993 i.S. Circus Gasser Olympia AG gegen Gebr�der Knie Schweizer National-Circus AG, Einwohnergemeinde Schaffhausen, Regierungsrat und Obergericht des Kantons Schaffhausen (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 et 31 Cst.; �galit� de traitement entre cirques lors de la mise � disposition du domaine public. 1. Droit d�duit de l'art. 31 Cst. d'user du domaine public � des fins commerciales; qualit� pour recourir contre une autorisation restrictive (consid. 1). 2. Base l�gale; opportunit� de l'�tablissement de normes sur les conditions d'utilisation du domaine public (consid. 2). 3. Crit�res pour choisir entre des demandes d'utilisation entrant en conflit. Port�e du droit � l'�galit� de traitement des concurrents (ici: de cirques). Prise en consid�ration des besoins de la population locale (consid. 3). Faits � partir de page 446
BGE 119 Ia 445 S. 446
Am 18. Dezember 1989 wies die Stadtpolizei Schaffhausen das Gesuch der Circus Gasser Olympia AG vom 15. Dezember 1989 um Erteilung einer Spielbewilligung f�r die Saison 1990 ab, da die Platzvergabe zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen war, aber auch deshalb, weil "mit R�cksicht auf die Konkurrenz grunds�tzlich keine Bewilligungen im Einjahresturnus" erteilt w�rden.
Am 9. Januar 1990 erhob die Circus Gasser Olympia AG beim Stadtrat von Schaffhausen Einsprache und verlangte, die Verf�gung der Stadtpolizei sei aufzuheben und es sei ihr die Spielbewilligung f�r die Saison 1990 zu erteilen. Ferner beantragte sie festzustellen, dass sie "dem Circus Knie hinsichtlich der von der Stadt Schaffhausen gew�hrten Bewilligungen und Dienstleistungen gleichzustellen" sei und dass sie "jedes Jahr in der Spielsaison Anspruch auf eine Spielbewilligung in Schaffhausen" habe.
Am 27. Februar 1990 lehnte der Stadtrat das Gesuch um Erteilung einer Spielbewilligung f�r das Jahr 1990 ab. Am 31. Juli 1990 wies der Stadtrat auch die Feststellungsbegehren ab mit der Begr�ndung, die Circus Gasser Olympia AG k�nne dem Circus Knie nicht gleichgestellt werden. Dieser verf�ge "als bedeutendstes, international bekanntes Zirkus-Unternehmen als Schweizer Nationalcircus landesweit und traditionell �ber einen Sonderstatus. Er weise zweifellos den gr�ssten Tierbestand und ein breites Programmspektrum auf, das die unterschiedlichsten Publikumsbed�rfnisse zu decken" verm�ge.
Auf Rekurs der Circus Gasser Olympia AG hin best�tigte der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen diese Verf�gung mit Beschluss vom 18. Dezember 1990.
Eine von der Circus Gasser Olympia AG gegen den Beschluss des Regierungsrates gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Obergericht des Kantons Schaffhausen mit Urteil vom 1. September 1992 ab.
BGE 119 Ia 445 S. 447
Das Bundesgericht weist eine von der Circus Gasser Olympia AG gegen diesen Entscheid des Obergerichts erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
1. a) Das Bundesgericht pr�ft die Legitimation der Beschwerdef�hrerin frei und von Amtes wegen (BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93).
aa) Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Entscheide oder Verf�gungen erlitten haben. Gem�ss st�ndiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich gesch�tzten Interessen ger�gt werden; zur Verfolgung bloss tats�chlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner �ffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 118 Ia 232 E. 1 S. 234, 46 E. 3a S. 51; BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93, je mit Hinweisen). Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich die Beschwerdef�hrerin berufen muss, k�nnen entweder durch kantonales oder eidgen�ssisches Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht gesch�tzt sein, sofern die Interessen auf dem Gebiet liegen, welches die betreffende Verfassungsbestimmung beschl�gt; das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willk�rverbot verschafft f�r sich allein noch keine gesch�tzte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 118 Ia 46 E. 3a S. 51 mit Hinweisen).
bb) Auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs besteht ein "bedingter Anspruch", wenn er f�r die Aus�bung einer T�tigkeit beansprucht wird, die in den sachlichen Schutzbereich der Handels- und Gewerbefreiheit f�llt (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 137 f.). Die Beschwerdef�hrerin beruft sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Ihre Veranstaltungen stehen grunds�tzlich unter dem Schutz von Art. 31 BV. Sie kann sich daher gegen die Verweigerung der Ben�tzung von �ffentlichem Grund, aber auch gegen eine restriktive Bewilligungspraxis, auf Art. 31 BV berufen.
Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bildet nicht die Verweigerung der Spielbewilligung f�r die Saison 1990 durch die Stadtpolizei bzw. den Stadtrat Schaffhausen, sondern die Abweisung des Feststellungsbegehrens, dass die Beschwerdef�hrerin bei der Erteilung k�nftiger Bewilligungen gleich wie die Beschwerdegegnerin zu BGE 119 Ia 445 S. 448behandeln und ihr im Jahresturnus Spielbewilligungen zu erteilen seien.
Ist davon auszugehen, dass die Beschwerdef�hrerin jedenfalls einen bedingten Anspruch auf Gew�hrung von Bewilligungen zur Inanspruchnahme des in Frage stehenden �ffentlichen Grundes hat, ist ihre Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde im Rahmen der im kantonalen Verfahren gestellten Feststellungsantr�ge zu bejahen.
cc) Die Beschwerdef�hrerin beruft sich mit ihrer R�ge der Verletzung von Art. 31 BV insbesondere auch auf das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
Unabh�ngig vom materiellen Inhalt dieses Anspruchs (vgl. dazu E. 3) k�nnen sich nach der bundesgerichtlichen Praxis nur direkte Konkurrenten auf dieses Gebot berufen. Als solche gelten die Angeh�rigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bed�rfnis zu befriedigen (BGE 116 Ia 345 E. 6a, aa S. 352; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist die Beschwerdef�hrerin deren direkte Konkurrentin: Beide Unternehmen betreiben einen Zirkus und richten sich mit diesem seiner Art nach grunds�tzlich gleichen Angebot an das gleiche Publikum. Die unterschiedliche Gr�sse der beiden Unternehmen ist unmassgeblich; ebenso spielt keine Rolle, dass die Beschwerdegegnerin gem�ss ihrer eigenen Darstellung nach internationalen Massst�ben aussergew�hnliche Qualit�t bietet und dass die beiden Unternehmen jedenfalls teilweise unterschiedliche Programme anbieten. An jenen Orten der Schweiz, an denen die Beschwerdef�hrerin auftritt, stellt sie, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht bestreitet, eine direkte Konkurrenz f�r diese dar. Die Beschwerdef�hrerin ist daher auch insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, als sie eine Verletzung des Anspruchs der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geltend macht.
2. Die Beschwerdef�hrerin r�gt, dass die Polizeiverordnung der Stadt Schaffhausen vom 23. August 1983/6. November 1990 (PolV) keine gen�gende gesetzliche Grundlage f�r die Beschr�nkung der Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die ihr gegen�ber gehandhabte restriktive Bewilligungspraxis bilde, die ihr im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin nur im Zweijahresturnus die Durchf�hrung von Veranstaltungen in Schaffhausen gestatte. Art. 28 PolV, auf den sich der Stadtrat berufe, k�nne sich weder auf eine Delegationsnorm in BGE 119 Ia 445 S. 449einem formellen Gesetz noch unmittelbar auf eine kantonale gesetzliche Regelung st�tzen und nenne auch keine Bewilligungsvoraussetzungen, sondern begn�ge sich mit einem "diffusen Verweis" auf das kantonale Strassengesetz vom 18. Februar 1980 (StrassenG).
a) Art. 31 BV umfasst nach der Rechtsprechung den Anspruch, f�r die Aus�bung eines Gewerbes n�tigenfalls auch geeignete Fl�chen des �ffentlichen Grundes ben�tzen zu d�rfen (vgl. BGE 101 Ia 473). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung erscheint damit als Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (REN� A. RHINOW, Kommentar BV, N. 87 zu Art. 31 BV). Da kein besonders schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit in Frage steht, pr�ft das Bundesgericht das Vorhandensein einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r.
Nach der Rechtsprechung ist die zur Aufsicht �ber die �ffentlichen Sachen zust�ndige Beh�rde auch ohne besondere gesetzliche Grundlage befugt, die �ber den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung von einer Bewilligung abh�ngig zu machen (BGE 109 Ia 208 E. 4b S. 211; BGE 105 Ia 91 E. 4a S. 93). Wo es um die Aus�bung von Freiheitsrechten auf �ffentlichem Grund geht, ist freilich im Interesse der Rechtssicherheit und einer m�glichst rechtsgleichen Behandlung der Bewerber w�nschbar, dass die Kriterien f�r die Bewilligung einer gesteigerten Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes wenn nicht formellgesetzlich, so wenigstens rechtssatzm�ssig normiert sind (H�FELIN/M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Z�rich 1993, N. 1877 S. 436 f.), was vorliegend zutrifft.
b) F�r die Stadt Schaffhausen ist die Bewilligungspflicht f�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes in Art. 28 der st�dtischen Polizeiverordnung (d.h. einem Erlass der Gemeindelegislative) verankert, welcher sich seinerseits auf eine Erm�chtigungsnorm im Gemeindegesetz vom 9. Juli 1892 st�tzt (vgl. Art. 65 lit. a Ziff. 1 in Verbindung mit lit. b Ziff. 17 des Gemeindegesetzes). Hinsichtlich der Bewilligungserteilung verweist Art. 28 Abs. 2 PolV auf das kantonale Strassengesetz, dessen Art. 15 die Bewilligungsvoraussetzungen umschreibt. Die R�ge der fehlenden gesetzlichen Grundlage erweist sich demnach als unbegr�ndet. Dass die beanstandete restriktive Bewilligungspraxis zu diesen Vorschriften im Widerspruch stehe, wird im �brigen von der Beschwerdef�hrerin nicht dargetan.
3. Die Beschwerdef�hrerin erblickt darin, dass ihr im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin grunds�tzlich nur im Zweijahresturnus BGE 119 Ia 445 S. 450Spielbewilligungen erteilt werden, eine Verletzung von Art. 31 BV, namentlich des Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
a) Ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gew�hrleistet, der nicht schon aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt, ist in der neueren Doktrin umstritten (bejahend: REN� A. RHINOW, a.a.O., N. 176 ff., insbesondere N. 183 zu Art. 31 BV; verneinend: GEORG M�LLER, Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4 BV; vgl. auch YVO HANGARTNER, Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, 1982, S. 187 f.; J�RG PAUL M�LLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362 Anmerkung 59; ETIENNE GRISEL, Libert� du commerce et de l'industrie, vol. I, Bern 1993, Rz. 320 ff. S. 125 ff.). Die II. �ffentlichrechtliche Abteilung hat die Frage, unter Hinweis auf die in der Doktrin erhobene Kritik, in BGE 112 Ia 30 E. 3a S. 34 f. und BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 275 ausdr�cklich offengelassen.
Die Frage braucht auch hier nicht abschliessend gekl�rt zu werden.
b) Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine auf ein bestimmtes Gewerbe bzw. eine bestimmte Konkurrentengruppe zugeschnittene Sachregelung, sondern um die Frage, welchen Interessenten und zu welchen Zwecken eine Gemeinde die Ben�tzung ihres �ffentlichen Grundes gestatten soll. Die (zum Teil ungeschriebene, im Sinne einer Praxis entwickelte) Ben�tzungsordnung f�r das hier in Frage stehende Areal, die sogenannte "Zeughauswiese", ber�hrt keineswegs bloss konkurrierende Zirkusunternehmen, sondern auch viele andere - gewerbliche und nicht gewerbliche - Interessenten; das Areal dient unter anderem zur Durchf�hrung von Ausstellungen, Jahrm�rkten, Turnfesten und anderen Vereinsanl�ssen, dar�ber hinaus auch als Parkplatz f�r die Besucher von zahlreichen Fussballspielen.
Durch die Regelung der Ben�tzung der Zeughauswiese wird der Natur der Sache nach nicht spezifisch die wirtschaftliche T�tigkeit einer bestimmten Branche oder Berufsgruppe normiert. Dem Anspruch auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen kommt damit zumindest im vorliegenden Fall keine besondere, �ber das allgemeine Gleichbehandlungsgebot hinausgehende Bedeutung zu.
c) Dies bedeutet nicht, dass die zust�ndigen Beh�rden beim Entscheid �ber die Zurverf�gungstellung der stark ben�tzten Zeughauswiese, welche als �ffentliches Areal der Stadt Schaffhausen f�r Veranstaltungen der vorliegenden Art offenbar einzig in Frage BGE 119 Ia 445 S. 451kommt und keine vollumf�ngliche Erf�llung aller verschiedenen Nutzungsbegehren erlaubt, frei w�ren; sie haben vielmehr neben den allgemeinen Schranken des Willk�rverbots und des Gleichbehandlungsgebots auch dem besonderen Gehalt der allenfalls ber�hrten speziellen Grundrechte - hier der Handels- und Gewerbefreiheit - Rechnung zu tragen.
Die angef�hrten verfassungsrechtlichen Schranken verlangen nicht, dass alle Interessenten einer Kategorie generell in gleicher Weise bzw. im gleichen Umfang eine Nutzungsbewilligung erhalten m�ssen. Zu einer m�glichst weitgehenden Gleichbehandlung ist das Gemeinwesen etwa dann gehalten, wenn zahlreiche lokale Bewerber an einer gleichartigen Ben�tzung des �ffentlichen Grundes interessiert sind und der Nutzungszweck eine breite Streuung der Bewilligungen erlaubt, wie dies etwa bei der Vergabe von Taxi-Standpl�tzen der Fall ist (vgl. BGE 102 Ia 438 E. 5 S. 444; BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138). Im �brigen bewegt sich aber das Gemeinwesen durchaus im Rahmen des verfassungsrechtlich Zul�ssigen, wenn es neben dem geltend gemachten Bed�rfnis des einzelnen Bewerbers und den Bed�rfnissen anderer - branchengleicher oder sonstiger - Bewerber das Interesse der �ffentlichkeit und der Anwohner an einer zweckm�ssigen Nutzung des �ffentlichen Grundes mitber�cksichtigt (BGE 105 Ia 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402). Diese in den genannten beiden Entscheiden f�r Bet�tigungen der Meinungs�usserungsfreiheit statuierte Einschr�nkung muss auch f�r Nutzungsbegehren zu gewerblichen Zwecken gelten.
Im folgenden ist daher zu pr�fen, ob die unterschiedliche Behandlung der Beschwerdef�hrerin und der Beschwerdegegnerin durch ein �berwiegendes Interesse der �ffentlichkeit und der Anwohner an einer zweckm�ssigen Nutzung der Zeughauswiese gerechtfertigt ist. Soweit es dabei um die W�rdigung �rtlicher Verh�ltnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, �bt das Bundesgericht bei dieser �berpr�fung Zur�ckhaltung (BGE 115 Ia 370 E. 3 S. 372 mit Hinweisen).
4. a) Der Stadtrat Schaffhausen hat sich beim Entscheid �ber das Begehren der Beschwerdef�hrerin von der �berlegung leiten lassen, die Beschwerdegegnerin k�nne bei der Zulassung der Platzben�tzung nicht auf die gleiche Stufe gestellt werden wie die kleinen und mittleren Zirkusunternehmen, zu welchen die Beschwerdef�hrerin z�hlt. Er ging davon aus, dass seitens des Publikums ein Interesse daran bestehe, den gr�ssten und insoweit sehenswertesten BGE 119 Ia 445 S. 452schweizerischen Zirkus (wohl im Sinne einer Tradition) jedes Jahr besuchen zu k�nnen. Auch im Urteil des Obergerichts wird die der Beschwerdegegnerin als Grosszirkus gegen�ber der Beschwerdef�hrerin einger�umte Vorzugsstellung gegen�ber den �brigen Zirkusunternehmen ausdr�cklich mit dem besonderen Unterhaltungsinteresse des Publikums begr�ndet.
b) Die an der periodischen Zuweisung von Standpl�tzen interessierten Zirkusunternehmen sind zwar nach M�glichkeit gleich zu behandeln. Die Stadt Schaffhausen ist aber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, ihre Ben�tzungsordnung f�r die Zeughauswiese, unter Hintanstellung ihrer eigenen lokalen Bed�rfnisse, geradezu darauf auszurichten, dass alle schweizerischen Zirkusunternehmen gleichm�ssig zum Zuge kommen. Dies w�re eine �berspannung des Gleichbehandlungsgebots.
Die angef�hrte Begr�ndung des Stadtrates und des Obergerichts ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie st�tzt sich auf ein sachliches Kriterium - das Zuschauerinteresse daran, einen Grosszirkus mit seinem umfangreicheren Programmangebot h�ufiger sehen zu k�nnen als einen kleineren Zirkus -, welches eine unterschiedliche Behandlung bei der Ben�tzung des �ffentlichen Grundes im Interesse der �ffentlichkeit zu rechtfertigen vermag. Es trifft allerdings zu, dass die beanstandete Zuteilungspraxis, falls auch andere schweizerische St�dte sie so handhaben sollten, der Beschwerdegegnerin erhebliche wirtschaftliche Vorteile verschaffen und die Weiterentwicklung oder gar den Fortbestand der konkurrierenden kleineren Zirkusunternehmen erschweren kann. F�r den Fall, dass eine gleichm�ssige Behandlung aller Zirkusunternehmen angeordnet w�rde, macht der Stadtrat Schaffhausen in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde indessen darauf aufmerksam, dass dann alle Zirkusunternehmen nur noch in einem Zweijahresturnus zugelassen werden k�nnten; andernfalls k�nnten andere Benutzergruppen der Zeughauswiese nicht mehr ausreichend zugelassen werden. Der Stadtrat durfte auch unter diesem Gesichtswinkel das �ffentliche Interesse an der M�glichkeit des j�hrlichen Besuches eines Grosszirkus bei der Ordnung der Ben�tzung der Zeughauswiese h�her einstufen als das Gebot einer gleichm�ssigen Behandlung der Zirkusunternehmer.
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