Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-896-de-noviembre-1-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422b20f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-19 12:03:20
Document Index: 279757194

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 47', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 46', 'artículo 12', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 38', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 58', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 48', 'artículo 47', 'Artículo 12', 'artículo 33', 'artículo 20', 'artículo 64', 'artículo 65', 'artículo 20', 'artículo 77', 'artículo 73', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 47', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-896 DE NOVIEMBRE 1 DE 2006
SENTENCIA C-896 DE 01 DE NOVIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "HERMANOS INVÁLIDOS" CONTENIDA EN EL LITERAL E) DEL ARTÍCULO 47 DE LA LEY 100 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, HERMANOS, PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES, PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, DERECHO A LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
Sentencia C-896 de noviembre 1º de 2006
Sentencia C-896 de 2006
Ref.: Expediente D-6321
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) —parcial— del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Demandantes: Blanca Libia Noy Benavides y Ana Miriam Cely Monsalva.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada y se resalta el aparte demandado;
2. Solicitud de un fallo inhibitorio.
2.1. El Ministerio de la Protección Social solicita a la Corte inhibirse de fallar de fondo, toda vez que considera que los cargos que formulan las demandantes se fundamentan en una proposición jurídica inexistente. Al respecto, el ministerio referido afirma que no es cierto que de la disposición demandada se derive un obstáculo general para que los hermanos de los afiliados o pensionados del sistema de pensiones que fenecen puedan reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva, como —asegura— lo alegan las actoras.
2.2. El Seguro Social hace la misma solicitud, pero por estimar (i) que en el texto de la demanda no se evidencia claramente lo que pretende la parte actora, pues “(...) por una parte pareciera que desata el ataque sobre la expresión ‘hermanos inválidos’ pero de otra, diserta sobre la condición de invalidez que se exige para este tipo de beneficiarios”, y (ii) que el concepto de violación expuesto se construye a partir de meras apreciaciones subjetivas de las demandantes, con fundamento en consideraciones confusas sobre el Estado social de derecho, la dignidad humana y la desigualdad social.
2.3. Al respecto, en primer término, la Sala estima que la solicitud del ministerio parte de una lectura errónea de la demanda, puesto que las actoras en ningún momento señalan que la norma impida de manera general a los hermanos del causante acceder a la prestación objeto de debate. En efecto, lo que las demandantes aducen es que existe un trato discriminatorio entre los hermanos inválidos y no inválidos del afiliado o pensionado que muere, puesto que a estos último no se les permite reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva. Para la Sala, se trata de un cargo susceptible de generar un debate de rango constitucional.
2.4. En segundo término, considera que a diferencia de lo que sostienen el Seguro Social, los cargos formulados por las actoras son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, tal como lo exige el Decreto 2067 de 1991, ya que (i) existe un hilo conductor de la argumentación propuesta; (ii) los cargos recaen sobre una proposición jurídica existente. Efectivamente, la disposición demandada solo permite a los hermanos del pensionado o afiliado que fallece acceder a la pensión de sobrevivientes cuando acrediten su estado de invalidez y la dependencia económica del causante, lo que excluye, por ejemplo, a los hermanos menores de edad que dependía económicamente del causante, (iii) Señalan con precisión la forma como el precepto desconoce la Constitución, en particular el artículo 13 ibídem, (iv) se fundan en razones de orden constitucional: violación del principio de igualdad y desconocimiento del mandato de protección a la familia, principalmente, y (v) contienen todos los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un estudio de constitucionalidad, en particular, para realizar el examen que corresponde frente al principio de igualdad.
En consecuencia, no hay lugar a que la Corte profiera un fallo inhibitorio y, por tanto, la Sala procederá a establecer el problema jurídico que suscita la demanda.
3.1. Las demandantes afirman que la expresión “los hermanos inválidos” contenida en el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 —que hace alusión a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el régimen pensional de prima media con prestación definida— vulnera los artículos 2º, 5º, 13 y 42 de la Constitución, por cuanto (i) establece una discriminación en cabeza de los hermanos del afiliado o pensionado que fallece que no son inválidos, pero dependían económicamente de él —particularmente los menores de edad—, pues no les permite reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva, a diferencia de lo que sucede con los demás posibles beneficiarios previstos en el mismo artículo —cónyuge o compañero(a) permanente, descendientes y ascendientes— a quienes solo se les exige acreditar su dependencia económica para el efecto; (ii) no propende por un orden justo, ya que desconoce que en la realidad colombiana son muchos los casos en los que las personas dependen económicamente de sus hermanos, en especial los menores de edad; (iii) implica una desprotección de la familia y de los lazos de parentesco entre hermanos, y (iv) dispone una diferenciación injustificada frente a los requisitos que exige la ley para hacer efectivos los derechos sucesorales, toda vez que para ello solo se exige acreditar el parentesco.
3.2 Por su parte, el Ministerio de la Protección Social, el Seguro Social, Asofondos, la Academia Colombina de Jurisprudencia y el Procurador General de la Nación defienden la exequibilidad de la disposición, ya que aseguran (i) que la declaración de inexequibilidad del aparte demandado afectaría gravemente la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones; (ii) que el legislador goza de un amplio margen de configuración en materia de seguridad social y para determinar los beneficiarios de las prestaciones que él comprende, de modo que, toda vez que el precepto demandado no es manifiestamente inconstitucional, la Corte Constitucional debe respetar la elección hecha por el Congreso; (iii) que es razonable que el legislador establezca diferentes condiciones de acceso a la pensión aludida, puesto que no puede dispensarse el mismo trato a los hermanos discapacitados de un afiliado o pensionado que perece que a aquellos que pueden proveerse a sí mismos los medios necesarios para su subsistencia; (iv) que no es posible asimilar el derecho a la pensión de sobrevivientes al derecho de sucesión, toda vez que los dos derechos se rigen por normas de naturaleza distinta: el primero por normas de carácter público, mientras el segundo por normas de derecho civil que pueden ser modificadas por las partes; (v) que la remisión del parágrafo del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 a la ley civil es solo para efectos de determinar el vínculo parental, a fin de establecer quiénes pueden ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, pero que ello no significa que el acceso a dicha pensión deba regirse por tales normas, y (vi) que el precepto impugnado desarrolla el mandato constitucional de brindar protección especial a las personas discapacitadas, así como el de proveer protección a la familia, ya que su finalidad es precisamente proteger aquellos miembros de la misma que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad.
3.3. La Sala estima que los cargos formulados por las demandantes en realidad giran alrededor de la violación del principio de igualdad y pueden concretarse de la siguiente manera:
(i) Determinar si la disposición demandada, al impedir que los hermanos no inválidos de los pensionados o afiliados al sistema general de pensiones que perecen y que dependían económicamente de este último puedan reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva, desconoce el artículo 13 superior. Lo anterior, por cuanto —afirman las demandantes— a la muerte del causante, estas personas quedan en la misma situación de desprotección de los hermanos inválidos, dada su carencia de recursos.
(ii) Determinar si la norma cuestionada impone una diferencia de trato no razonable entre los hermanos de los pensionados o afiliados al sistema general de pensiones que fallecen y que dependían económicamente de él, y los demás posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes previstos en el artículo 47, ya que —sostienen las actoras— a estos últimos solo se les exige acreditar su dependencia económica del causante para acceder a la prestación, y no su estado de invalidez.
(iii) Finalmente, determinar si la disposición bajo estudio establece una diferencia no razonable entre los requisitos que los hermanos de los pensionados o afiliados al sistema general de pensiones que fallecen debe acreditar para reclamar la pensión de sobrevivientes, y los requisitos que la ley civil prevé en materia de sucesiones. Lo anterior, puesto que —aducen las actoras— para reclamar los derechos sucesorales solo se exige acreditar el parentesco, mas no la invalidez y la dependencia económica.
Para resolver estas cuestiones, la Sala abordara previamente la regulación de la pensión de sobrevivientes en el actual régimen de la seguridad social, con el fin de contextualizar el debate, así como los pasos que deben seguirse para realizar un juicio de igualdad y los criterios que determinan el nivel de escrutinio que debe emplearse en cada caso.
4. La pensión de sobrevivientes en el actual régimen de la seguridad social.
4.1. En ejercicio de su libertad de configuración, el legislador diseñó un sistema de seguridad social en pensiones tendiente a brindar protección a todas las personas y a su grupo familiar ante las contingencias de invalidez, vejez y muerte (1) , las cuales, una vez ocurren, dan lugar al reconocimiento de las pensiones de invalidez, jubilación y sobrevivientes, respectivamente.
Esto se logra a través de dos regímenes excluyentes, pero regidos por el principio de la solidaridad: el régimen de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad (2) .
El régimen de prima media con prestación definida se caracteriza por la existencia de un fondo común de naturaleza pública en el que se deposita una parte de las cotizaciones de los afiliados —el 10.5% del ingreso base de cotización—, y con el cual se financian las pensiones de vejez de quienes reúnen los requisitos fijados por la ley para su reconocimiento: semanas de cotización mínimas y la edad (3) . Las pensiones de invalidez y sobrevivientes, por otra parte, se financian con los recursos de otro fondo conformado por un porcentaje menor de la cotización del afiliado —el 3% del ingreso base de cotización— (4) .
En el régimen de ahorro individual con solidaridad, de otro lado, una parte de las cotizaciones de los afiliados —el 10% del ingreso base de cotización— se destina a una cuenta de ahorro individual, con la cual, junto con sus rendimientos, se financia la pensión de vejez del afiliado (i) cuando el monto acumulado sea suficiente para garantizarle por lo menos una pensión equivalente al 110% del salario mínimo legal mensual vigente (5) , o (ii) cuando alcance los 60 años, si es mujer, o los 62 años, si es hombre, caso en el cual, si ha cotizado por lo menos 1.150 semanas, el Estado está en la obligación de aportar los recursos que hagan falta para garantizarle una pensión equivalente a un salario mínimo (6) . De otro lado, las pensiones de invalidez y sobrevivientes se garantizan con los recursos de la cuenta individual y con la adquisición de un seguro con cargo a un porcentaje menor de la cotizaciones —el 3% del ingreso base de cotización— (7) .
4.2. En particular, el régimen de la pensión de sobrevivientes se basa en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del afiliado, y no en la acumulación de capital. Por esa razón, el legislador, al regular los requisitos para acceder a ella, previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base de que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los demás afiliados cotizantes, resultan suficientes para generar un fondo común separado —en el régimen de prima media con prestación definida— o una mutualidad —en el régimen de ahorro individual con solidaridad— que asuma estas prestaciones (8) . Estos requisitos se encuentran previstos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 —modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003— y son los siguientes (9) :
1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez, por riesgo común que fallezca, y,
a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento (10) ;
Adicionalmente, el legislador impuso algunos límites al acceso a esta pensión con el ánimo de evitar reclamaciones fraudulentas por personas ajenas al núcleo familiar del causante o que no dependían económicamente de él (11) . En efecto, según el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pueden ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en el marco del régimen de prima media, las siguientes personas cuando reúnan los siguientes requisitos:
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el gobierno (12) ; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta (13) de este, y
4.3. En resumen, la pensión de sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar mas próximos al pensionado o afiliado que fallece —los indicados en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993—, con el fin de garantizarles al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del causante y salvaguardarlos así de la completa desprotección y de la posible miseria (14) . Para lograr este propósito, el régimen prevé un sistema de aseguramiento financiado con un porcentaje de las cotizaciones de los afiliados, los cuales se destinan a la constitución de un fondo común —en el caso del régimen de prima media con prestación definida— o la adquisición de un seguro —en el régimen de ahorro individual con solidaridad—, los cuales se hacen cargo del pago de la prestación una vez hay lugar a su reconocimiento. Como se trata de un sistema de aseguramiento, el legislador ha previsto condiciones de acceso tanto en materia de semanas mínimas de cotización, como de requisitos que deben reunir los posibles beneficiarios, con fundamentos en los cuales se realizan los cálculos actuariales respectivos.
5. El juicio de igualdad y los criterios que determinan el nivel de escrutinio que cada caso amerita.
5.1. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, del principio de igualdad contenido en el artículo 13 superior se desprenden cuatro mandatos:
“(...) 1. Un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas; 2. Un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento en común; 3. Un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia) y 4. Un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes (trato diferente a pesar de la similitud)” (15) .
5.2. Dada la dificultad de establecer en un caso específico si una disposición contraría uno de los anteriores mandatos, esta corporación ha tenido que acudir con frecuencia a la realización de juicios de igualdad. Estos constituyen un método de análisis constitucional que permite determinar si el tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos supuestos de hecho se ajusta al principio de igualdad, en los términos anteriormente indicados (16) . Su finalidad es entonces dotar de objetividad y previsibilidad los exámenes de igualdad que realizan los tribunales constitucionales sobre los preceptos normativos (17) .
Como fue indicado en la Sentencia C-093 de 2001 (18) , la doctrina y la jurisprudencia constitucional comparadas, así como la propia práctica de esta corporación, han evidenciado que existen dos grandes enfoques para la realización de tales escrutinios: Uno de origen europeo, que se desprende del juicio de proporcionalidad, y otro de origen estadounidense, que diferencia distintos niveles de intensidad dependiendo de la materia sometida a control (19) . Toda vez que estos enfoques presentan ventajas diferentes, esta corporación ha tratado de integrarlos mediante la fijación de un juicio que, de una parte, comprenda todas las etapas del juicio de proporcionalidad, y de otra, adelante distintos niveles de examen de conformidad con el asunto sobre el que verse la discusión. Este juicio integrado comprende entonces las siguientes etapas (20) :
En primer lugar, la determinación del término de comparación. En efecto, para comenzar el escrutinio, el operador jurídico debe establecer si las situaciones involucradas son comparables, para lo cual es indispensable fijar los criterios de comparación a emplear. En este sentido, cabe recordar que las circunstancias en las que se encuentran los individuos objeto de la comparación deben ser equiparables para que surja el deber de otorgar igualdad de trato (21) .
Una vez se determinan los criterios de comparación y se concluye que los supuestos fácticos son equiparables, se procede a realizar el juicio integrado, el cual comprende los siguientes pasos: (i) el análisis de la adecuación de la medida al fin perseguido, es decir, la determinación de si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente válido; (ii) el examen de la necesidad de la medida diferenciadora, para lo cual se debe establecer si existe otra medida que sea menos onerosa en términos del sacrificio de un derecho o un valor constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto; y (iii) el estudio de la proporcionalidad en estricto sentido de la medida, con el objeto de determinar si el trato desigual materia de control no sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados con ella.
5.3. No obstante, el análisis de cada una de estas etapas varía de acuerdo al nivel de intensidad del escrutinio que deba aplicarse (22) . Tal nivel debe fijarse de acuerdo con la materia objeto de estudio y con las implicaciones de la norma acusada (23) .
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala procederá a examinar los cargos formulados por las demandantes contra la disposición impugnada, por violación del principio de igualdad.
7.1.(sic) Como fue indicado en la consideración 4.3, los problemas jurídicos que propone la demanda se pueden concretar de la siguiente manera:
(i) Determinar si la disposición demandada, al impedir que los hermanos no inválidos de los pensionados o afiliados al régimen de prima media con prestación definida del sistema pensiones que mueren, y que dependían económicamente de este último puedan reclamar la pensión de sobrevivientes respectiva, desconocen el artículo 13 superior. Lo anterior, por cuanto —afirman las demandantes— a la muerte del causante, estas personas quedan en la misma situación de desprotección de los hermanos inválidos, dada su carencia de recursos.
(ii) Determinar si la norma cuestionada impone una diferencia de trato no razonable entre los hermanos de los pensionados o afiliados al régimen de prima media que fallecen y que dependían económicamente de él, y los demás posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes previstos en el artículo 47, ya que —sostienen las actoras— a estos últimos solo se les exige acreditar su dependencia económica del causante para acceder a la prestación, y no su estado de invalidez.
(iii) Finalmente, determinar si la disposición bajo estudio establece una diferencia de trato no razonable entre los requisitos que los hermanos de los pensionados o afiliados al régimen de prima media que fallecen debe acreditar para reclamar la pensión de sobrevivientes, y los requisitos que la ley civil prevé en materia de sucesiones. Lo anterior, puesto que —aducen las actoras— para reclamar los derechos sucesorales solo se exige acreditar el parentesco, mas no la invalidez y la dependencia económica.
La Sala procederá a abordar estos problemas, comenzando por el tercero y terminando con el primero, en atención a la complejidad de cada uno:
6.2. Como lo asegura el Seguro Social, el derecho a la pensión de sobrevivientes y el derecho de sucesión son derechos de naturaleza distinta y responden a finalidades diferentes.
En efecto, como lo ha señalado en reiteradas oportunidades esta corporación, la pensión de sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar más próximos al pensionado o afiliado que fallece —los indicados en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993—, con el fin de garantizarles al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del causante y salvaguardarlos así de la completa desprotección y de la posible miseria (24) . En este orden de ideas, su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad. Además, según reiterada jurisprudencia de esta Corte, puede llegar a adquirir rango fundamental cuando sus beneficiarios son personas en estado de debilidad manifiesta (25) .
Por su parte, el derecho de sucesión es de naturaleza civil y de orden legal. Su finalidad, como ha sido precisado por esta corporación, es que en virtud del artículo 58 superior —que reconoce el derecho de propiedad—, las personas puedan entregar a sus herederos todos los derechos y obligaciones que hacen parte de su patrimonio. Además, se trata de un derecho cuyos beneficiarios de manera parcial pueden ser modificados por el causante, como manifestación de la autonomía de la voluntad (26) .
En suma, se trata de dos derechos de naturaleza distinta, uno de orden público y en ocasiones de naturaleza fundamental, y otro de naturaleza civil y orden legal, que persiguen finalidades diferentes, lo cual impide que la Corte lleve a cabo un juicio de igualdad en la materia (27) .
6.3. En relación con el segundo cargo, este es, la presunta diferencia de trato injustificada entre los hermanos del pensionado o afiliado que fenece y que dependían económicamente del mismo, y los demás potenciales beneficiarios de la pensión de sobrevivientes previstos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, ya que —señalan las demandantes— a estos últimos no se les exige acreditar su estado de invalidez, la Sala considera importante resaltar que, a diferencia de lo que afirman las demandantes, los demás literales del artículo referido sí establece exigencias adicionales a la prueba de la dependencia económica, para efectos de reclamar la pensión de sobrevivientes.
Así, por ejemplo, a los cónyuges o compañero(a)s permanentes de los causantes, los literales a) y b) ibídem les exigen demostrar: para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de manera vitalicia, (i) haber cumplido 30 años de edad para la fecha de la muerte del causante o haber concebido hijos con él, y, (ii) en caso de que éste hubiera sido pensionado, haber estado haciendo vida marital con él o ella a la fecha de su muerte y haber convivido con el o ella no menos de 5 años continuos anteriores al fallecimiento. Para el reconocimiento de la pensión referida de manera temporal, (i) tener menos de 30 años de edad y (ii) no haber procreado hijos con el causante.
De otro lado, a los hijos del pensionado o afiliado que fenece mayores de 18 años y menores de 26 años que no son inválidos, el literal c) ibídem les exige probar (i) que son estudiantes y (ii) que dependían económicamente del causante.
La dependencia económica como único requisito de acceso a la pensión de sobrevivientes se presenta solo en el caso de los ascendientes del causante, de conformidad con el literal d) ibídem.
Así las cosas, la Sala encuentra que la afirmación hecha por las demandantes no es cierta y que, por tanto, no hay lugar a la comparación que estas solicitan a efectos de determinar la violación del principio de igualdad.
6.4. Finalmente, el estudio del primer cargo por violación del artículo 13 de la Carta se llevará a cabo de la siguiente manera: En primer lugar, la Sala analizará si la situación de los hermanos inválidos del afiliado o pensionado que fallece es comparable a la de aquellos que no lo son, pero dependían económicamente del mismo, para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Para ello, establecerá el criterio de comparación a emplear a partir de la finalidad que persigue la disposición. De ser la situación comparable, o al menos parcialmente, procederá a realizar el respectivo juicio de igualdad.
6.5. Respecto a la primera cuestión, la Sala observa que dado que el precepto en comento parece pretender favorecer a los hermanos inválidos del afiliado o pensionado al régimen de prima media que muere y que dependían económicamente de él, en defecto del cónyuge o compañero(a) permanente, hijos y ascendientes, el criterio de comparación por seguir sería el siguiente: de un lado, la dependencia económica del causante, y de otro, el estado de debilidad manifiesta en el que se encuentra un sector de la población debido a razones de tipo interno —normalmente físicas o mentales—, las cuales impiden a sus miembros, en principio, proveerse a sí mismos lo necesario para llevar una vida digna, entre otras consecuencias.
La Sala considera que estas dos circunstancias que prevé la disposición demandada no se presentan en el caso de los hermanos no inválidos del causante que dependían económicamente del mismo, ya que este segundo grupo de personas se encuentra en capacidad de proveerse a sí mismo lo necesario para llevar una existencia digna, a diferencia de los inválidos, quienes debido al alto grado de pérdida de capacidad laboral que presentan, están, en principio, en imposibilidad de acceder al mercado laborar (28) .
Así las cosas, dado que la situación de los hermanos inválidos que dependían económicamente del afiliado o pensionado que fallece no es comparable a la de los hermanos no inválidos que también dependían económicamente del mismo, en los términos antes precisados, la Sala no estima necesario llevar a cabo el juicio de igualdad en relación con estos dos supuestos.
6.6. Antes de terminar, la Sala estima importante resaltar que la disposición demandada lejos de contrariar la Constitución, desarrolla los mandatos contenidos en los artículos 1.3 y 47 ibídem de protección especial de las personas que por su condición física y mental, entre otras características, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta, y de adopción de políticas que promuevan la integración social de las personas inválidas.
Así mismo, está acorde con las obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de protección de la población discapacitada, tales como las que derivan de la “Declaración de los derechos del deficiente mental” aprobada por la ONU en 1971, la “Declaración de los derechos de las personas con limitación” aprobada por la Resolución 3447 en 1975 de la ONU, la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993 de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre “Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad”, la “Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad”, la Recomendación 168 de la OIT, el Convenio 159 de la OIT, la Declaración de Sund Berg de Torremolinos de la Unesco en 1981, la “Declaración de las Naciones Unidas para las personas con limitación” de 1983, entre otros.
Estos instrumentos internacionales, como fue precisado en la Sentencia C-401 de 2003 (29) , llaman la atención de los estados sobre la necesidad de tomar medidas que favorezcan la integración y participación de los discapacitados en la vida social, de manera tal que, al igual que las demás personas, se conviertan en sujetos de derechos y obligaciones. Para ello, indican que se debe promover el acceso de los discapacitados a la rehabilitación, la educación, la salud, la seguridad social, el empleo, la recreación y el deporte, a las obras de infraestructura física y los bienes de uso público, tales como las calles, los edificios, los parques, el servicio de transporte, etc.
Con fundamento en estas consideraciones, en varías oportunidades esta corporación ha expresado que los derechos fundamentales de las personas discapacitadas son de aplicación inmediata (30) . De igual modo, ha sostenido que el Estado tienen el deber de implementar medidas de diferenciación positiva a favor de las personas con discapacidad, con el fin de facilitar su integración social y promover la igualdad de oportunidades (31) . Lo anterior por cuanto uno de los eventos en los que se presenta una lesión del derecho a la igualdad de este sector de la población, es cuando el legislador y las autoridades en general omiten injustificadamente proveerles el trato especial al que tienen derecho, la cual trae como efecto directo su exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad (32) .
En el caso del precepto bajo estudio, la protección de estas personas se pretende lograr precisamente a través de la introducción una acción afirmativa de tipo normativo, cuya finalidad es prevenir que la población inválida que dependía económicamente de sus hermanos, al fallecimiento de éstos, quede en completa desprotección. Así las cosas, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a su favor les permite al menos mantener el mismo nivel de seguridad económica con la que contaban antes del deceso del causante, en aras de la protección de su mínimo vital.
6.7. Adicionalmente, al imponer límites al acceso a una prestación a cargo del sistema de pensiones, la disposición persigue una finalidad legítima, esta es, la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, del la cual depende la garantía de los derechos fundamentales de muchas personas.
Esto, sumado al hecho de que la norma introduce una diferenciación positiva a favor de un sector de la población vulnerable, la cual es necesaria para garantizar su derecho al mínimo vital y promover su integración social, permite concluir que se trata de una medida razonable a la luz de la Constitución.
6.8. Por último, la Sala recuerda que, como esta corporación ha indicado en varias ocasiones (33) , el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia de seguridad social, por cuanto los artículos 48 y 365 superiores prevén una formula flexible para su regulación y no restringen el desarrollo del sistema a un modelo único.
Dentro de este contexto, el juez constitucional debe respetar las decisiones del legislativo en este respecto, particularmente aquellas con incidencia en asuntos económicos propios del sistema, dado que se presume que las medidas adoptadas corresponden a un juicio político, económico y financiero razonable y proporcional a las distintas hipótesis y variables macroeconómicas involucradas, y persiguen garantizar la sostenibilidad futura del sistema (34) .
No obstante, esto no significa que el legislador no deba continuar ampliando de manera progresiva la cobertura del sistema de seguridad social, particularmente la del sistema de pensiones, tal como lo dispone el artículo 48 superior. En este sentido, la Corte ha precisado (35) que el mandato de progresividad de los derechos económicos sociales y culturales, como el involucrado en la presente oportunidad, no puede entenderse como una justificación para la inactividad del Estado, sino que implica la obligación de este de actuar lo más expedita y eficazmente posible a fin de ampliar la satisfacción de los mismos (36) .
6.9. En resumen, toda vez que (i) la situación de los hermanos inválidos que dependían económicamente de los afiliados o pensionados del régimen pensional de prima media que fallecen no es comparable a la de aquellos no inválidos que también dependían económicamente de los mismos; (ii) el permitir que solo los primeros puedan reclamar la pensión de sobrevivientes (a) desarrolla los mandatos constitucionales de protección especial de las personas en estado de debilidad manifiesta y de promoción de la integración social de los inválidos, y (b) promueve la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, en aras de la garantía de los derechos fundamentales de todos sus afiliados y beneficiarios, y (iii) el legislador cuenta con amplia libertad de configuración en materia de seguridad social, lo que obliga al juez constitucional a respetar sus decisiones, la Sala declarará la exequibilidad de la expresión demandada.
ÚNICO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “hermanos inválidos” contenida en el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, solo en relación con los cargos analizados en la presente sentencia.
(2) Artículo 12 ibídem.
(3) Ver en este sentido el artículo 33 ibídem.
(4) Con este 3% del ingreso base de cotización también se financian los gastos de administración. Ver al respecto el inciso segundo del artículo 20 ibídem.
(5) Ver al respecto el artículo 64 ibídem.
(6) Ver en este sentido el artículo 65 ibídem.
(7) Con el 3% del ingreso base de cotización se financian también los gastos de administración y la prima de reasegura de Fogafín. Ver al respecto el inciso tercero del artículo 20 ibídem. Ver también el artículo 77 ibídem.
(8) En este sentido ver la Sentencia C-617 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(9) Para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el artículo 73 de la Ley 100 de 1993 remite a los requisitos previstos en el artículo 46 ibídem para el régimen de prima media con prestación definida.
(10) Este literal fue declarado exequible de manera condicionada en la Sentencia C-1255 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
(11) Ver al respecto la Sentencia C-1176 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(12) El aparte resaltado fue declarado inexequible en la Sentencia C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(13) El aparte resaltado fue declarado inexequible en la Sentencia C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(14) Ver al respecto las sentencias C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1176 de 2001, M.P, Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
(15) Cfr. Sentencias C-114 de 2005 y T-826 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(17) Ver sobre este tema la Sentencia C-227 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta la Corte expresó lo siguiente:
“13. La importancia del juicio o test de igualdad radica en que intenta dar objetividad y previsibilidad a los exámenes de igualdad que realizan los tribunales sobre las normas. Ello permite, a su vez, que la ciudadanía pueda hacer un mejor seguimiento y un escrutinio más exacto de las decisiones de los jueces, tal como cabe hacerlo en relación con todas las autoridades públicas. Además, ofrece guías claras al legislador al momento de diseñar normas que establecen distinciones entre grupos de personas”.
(19) Al respecto, en la sentencia aludida se explicó lo siguiente:
“4. La doctrina y la jurisprudencia constitucional comparadas, así como la propia práctica de esta corporación, parecen indicar que existen dos grandes enfoques para analizar los casos relacionados con el derecho a la igualdad
El primero de ellos, que ha sido desarrollado principalmente por la Corte Europea de Derechos Humanos y por los tribunales constitucionales de España y Alemania, se basa en el llamado test o juicio de proporcionalidad, que comprende distintos pasos. Así, el juez estudia (i) si la medida es o no “adecuada”, esto es, si ella constituye un medio idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente válido; luego (ii) examina si el trato diferente es o no “necesario” o “indispensable”, para lo cual debe el funcionario analizar si existe o no otra medida que sea menos onerosa, en términos del sacrificio de un derecho o un valor constitucional, y que tenga la virtud de alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto. Y, (iii) filialmente el juez realiza un análisis de “proporcionalidad en estricto sentido” para determinar si el trato desigual no sacrifica valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los alcanzados con la medida diferencial.
La otra tendencia, con raíces en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se funda en la existencia de distintos niveles de intensidad en los “escrutinios” o “tests” de igualdad (estrictos, intermedios o suaves). Así, cuando el test es estricto, el trato diferente debe constituir una medida necesaria para alcanzar un objetivo constitucionalmente imperioso, mientras que si el test es flexible o de mera razonabilidad, basta con que la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento”.
(20) Ver más al respecto en las sentencias C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-670 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-114 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y T-577 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
(21) Ver al respecto las sentencias C-741 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-214 de 2005, M.P. Humberto Amonio Sierra Porto. En el primer fallo se expresó lo siguiente:
La identificación del criterio de comparación(21) sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma.
Una clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna de los personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva) —p. ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los de alta estatura—, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) —p. ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados— o, al misino tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) —p. ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o pobres y no a los altos—.
(22) En este sentido. la Corte expresó en la sentencia en comento lo siguiente:
“8. El juicio integrado de proporcionalidad, que combina las ventajas del análisis de proporcionalidad de la tradición europea y de los tests de distinta intensidad estadounidenses, implica entonces que la Corte comienza por determinar, según la naturaleza del caso, el nivel o grado de intensidad con el cual se va a realizar el estudio de la igualdad, para luego adelantar los pasos subsiguientes con distintos niveles de severidad. Así, la fase de “adecuación” tendrá un análisis flexible cuando se determine la aplicación del juicio dúctil, o más exigente cuando corresponda el escrutinio estricto. Igualmente sucederá con los pasos de ‘indispensabilidad’ y ‘proporcionalidad en estricto sentido’”.
(23) Sobre los criterios que determinan el nivel de escrutinio que debe adelantarse en cada caso y las exigencias de cada uno de tales niveles, consultar las siguientes sentencias: C-530 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-227 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
(24) Ver al respecto las sentencias C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1247 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
(25) Ver al respecto las sentencias T-072 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-1221 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
(26) Ver en este sentido la Sentencia C-430 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(27) Las diferencias entre estos dos derechos ya había sido abordada por esta corporación en la Sentencia C-081 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, de la siguiente manera:
“Ahora bien, sobre la denominada pensión de sobrevivientes, que es el tema que ocupa la atención de la Corte, esta corporación debe advertir, que sobre esta materia, objeto de reflexión constitucional, actúan circunstancias fácticas y principios jurídicos superiores relativos a esta disciplina jurídica, los cuales poseen sus propios ámbitos y principios ideológicos, que en algunos aspectos difieren ostensiblemente del régimen legal de la familia, dado que este ultimo se halla conectado e influenciado estrechamente con derechos clásicos del derecho privado como los de propiedad y sucesiones, mientras que los principios de la seguridad social se encuentran animados por razones de servicio público, y de protección social, cuyas normas, instituciones y procedimientos tienden a proteger la calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad diseñan legislativa y administrativamente, para proporcionar una cobertura integral, en cuanto a las contingencias y riesgos, especialmente, las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad; por lo tanto, como servicio público de carácter obligatorio, este se concreta o materializa frente a los ciudadanos como derechos irrenunciables (C.N., art. 48) y especialmente fundamentales, con relación a los menores (C.N., art. 44), los cuales procuran solucionar y satisfacer problemas vitales e inmediatos de subsistencia, que nacen como consecuencia de las contingencias previamente establecidas por el legislador; por lo tanto, estima esta Corte, que los principios generales de esta materia, condicionan la interpretación del ordenamiento jurídico que regula las instituciones sobre previsión social, como ocurre con la sucesión o los beneficiarios de un pensionado. Por lo tanto, el legislador establece, en el régimen de la seguridad social integral, a propósito de la muerte de un afiliado, órdenes sucesorales o requisitos de hecho que procuran proteger a quienes dicha contingencia afecta directamente, es decir al núcleo familiar más próximo del titular de la prestación pero, entendido este, más con un criterio material y socioeconómico que puramente legal, sin que, desde luego se abandone absolutamente este último enfoque.
Dadas estas circunstancias, por razones de orden constitucional y de los principios propios del derecho de la seguridad social, los cuales puede el legislador configurar libremente, según el artículo 48 superior en aplicación, en cuanto a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, este en el artículo 47 literal a) de la Ley 100 de 1993, toma más en cuenta factores sociológicos, reales o materiales, en el entendido de lo que es una relación material de pareja, como quiera que se trata de una prestación de previsión, con lo cual procura aliviar la condición de precariedad económica en que queda la familia al desaparecer su cabeza, vale decir, el titular de la pensión, independientemente, de que alguno de los miembros de la pareja goce de la condición de cónyuge o de compañera o compañero permanente.
Empero, estima la Corte, bajo este orden de ideas, que no pueden confundirse, como lo hace la demandante, los derechos herenciales con el reconocimiento de prestaciones sociales originadas en la muerte de uno de los miembros de la pareja, titular de la pensión, pues se reitera, se trata de instituciones jurídicas diversas, las cuales no pueden equipararse ni someterse a interpretaciones semejantes o (mil lógicas, pues, son diferentes los principios que animan la hermenéutica jurídica en este campo del ordenamiento legal, a los que prevalecen en el área del derecho privado”.
(28) La Organización Mundial de la Salud en 1980 aprobó una clasificación internacional de deficiencias, discapacidades y minusvalías, que hace una clasificación de los distintos términos de la siguiente manera:
Minusvalidez: una incapacidad que constituye una desventaja para una persona dada en cuanto limita o impide, el cumplimiento de una función que es normal para esa persona, según la edad, el sexo, los factores sociales o culturales” Cfr. Despouy L, “Los derechos humanos y las personas con discapacidad”. Editorial Naciones Unidas, Nueva York, 1993, página 20. Citado en la Sentencia T-198 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver más al respecto en la misma sentencia.
(30) Ver al respecto la Sentencia T-620 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(31) Sobre las medidas de diferenciación positiva a favor de la población discapacitada ver la Sentencia T-288 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(32) Ver en este sentido las sentencias T-288 de 1995 y T-378 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(33) Ver en este sentido las sentencias C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(34) Ver al respecto las sentencias C-265 de 1994 y C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(35) Ver al respecto las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(36) En este sentido, el inciso 1º del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) indica lo siguiente:
Por su parte, el Comité de Derechos Económicos. Sociales y Culturales —intérprete autorizado del PIDESC—, en su Observación General 3, ha precisado que una de las obligaciones de los Estados parte de exigibilidad inmediata que derivan de dicho artículo es la “adoptar medidas”, “(...) compromiso que en sí mismo no queda condicionado ni limitado por ninguna otra consideración”.