Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=216087&pageIndex=0&doclang=ET&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2814032
Timestamp: 2019-08-23 22:49:54+00:00
Document Index: 748951

Matched Legal Cases: ['kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'kohus ', 'kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'Kohus ', 'kohus ']

Kohtuasi C‑395/18
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2014/24/EL – Riigihanked – Fakultatiivsed kõrvaldamise alused – Ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamine tema välja pakutud alltöövõtja poolse rikkumise tõttu – Artikli 18 lõike 2 keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse kohustuste täitmata jätmine – Pakkuja hankest kõrvaldamine – Artikkel 71 – Artikli 57 lõike 4 punkt a
1. Itaalia avaliku sektori hankija (Consip SpA)(2) korraldas hanke, et sõlmida hankeleping teatavate teenuste osutamiseks, kusjuures hankedokumentides oli lubatud alltöövõtu võimalus. Selle võimaluse kasutamiseks pidid taotlejad oma pakkumustes märkima, et nad kavatsevad osa teenuste kohta sõlmida alltöövõtulepingu, ning märkima kolm alltöövõtjat.
2. Üks pakkujatest (Tim SpA) avaldas oma pakkumuses, et ta sõlmib lepingu esemeks olevate teatavate teenuste osutamiseks allhankelepingud, ja märkis kolme alltöövõtja nimed. Kuna nendest ühe puhul esines fakultatiivne kõrvaldamise alus (ta oli toime pannud sotsiaal- ja tööõiguse rikkumisi), kõrvaldas avaliku sektori hankija pakkuja hankemenetlusest.
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas direktiiv 2014/24/EL(3) annab avaliku sektori hankijale õiguse pakkujat pakkumuses välja pakutud alltöövõtjat puudutavatel alustel hankemenetlusest kõrvaldada.
A. Liidu õigus. Direktiiv 2014/24
4. Põhjenduses 101 on märgitud:
„Lisaks tuleks avaliku sektori hankijatele anda võimalus menetlusest kõrvaldada ettevõtjaid, kes on osutunud ebausaldusväärseteks, näiteks keskkonna- või sotsiaalsete kohustuste täitmata jätmise pärast […].
Fakultatiivseid kõrvalejätmise põhjuseid kohaldades peaksid avaliku sektori hankijad pöörama erilist tähelepanu proportsionaalsuse põhimõttele. Väikesed rikkumised peaksid ainult erandjuhtudel viima ettevõtja kõrvaldamiseni. Siiski võivad korduvad väikesed rikkumised seada kahtluse alla ettevõtja usaldusväärsuse ja põhjendada tema kõrvaldamist.“
5. Põhjenduses 105 on ette nähtud:
„On oluline, et [on tagatud] keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas alltöövõtjate poolt nende kohaldatavate kohustuste täitmi[ne], mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega või kollektiivlepingutega või käesolevas direktiivis loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega, tingimusel et sellised eeskirjad ja nende kohaldamine on kooskõlas liidu õigusega […].
Samuti tuleks selgitada, et alati, kui liikmesriigi siseriiklik õigus näeb ette alltöövõtjate ja peatöövõtja solidaarvastutuse mehhanismi, tuleks kohaldada tingimusi, mis seonduvad nende kohaldatavate kohustuste täitmisega, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega või kollektiivlepingutega või käesolevas direktiivis loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega, tingimusel et sellised eeskirjad ja nende kohaldamine on kooskõlas liidu õigusega. Lisaks tuleks sõnaselgelt sätestada, et liikmesriikidel peaks olema võimalik minna kaugemale, näiteks laiendades läbipaistvusega seotud kohustusi, võimaldades alltöövõtjatele otsemaksete tegemist või lubades või nõudes seda, et avaliku sektori hankijad kontrolliksid, et alltöövõtjad ei ole üheski olukorras, mille puhul oleks õigustatud ettevõtjate kõrvaldamine. Kui selliseid meetmeid alltöövõtjate suhtes kohaldatakse, tuleks tagada sidusus peatöövõtjate suhtes kohaldatavate sätetega, nii et kohustusliku kõrvaldamise aluste olemasolule järgneks nõue, et peatöövõtja peab asjaomast alltöövõtjat asendama. Kui sellisel kontrollimisel ilmnevad mittekohustusliku kõrvaldamise alused, tuleks selgitada, et avaliku sektori hankijad võivad nõuda asendamist. Siiski tuleks selgesõnaliselt sätestada ka see, et avaliku sektori hankijad võivad olla kohustatud nõudma asjaomase alltöövõtja asendamist, kui sellisel juhul oleks kohustuslik peatöövõtjad kõrvaldada.
Samuti tuleks sõnaselgelt sätestada, et liikmesriigid võivad oma siseriikliku õiguse alusel kehtestada vastutuse osas rangemad eeskirjad või minna alltöövõtjatele otsemaksete tegemisel kaugemale.“
6. Artiklis 18 („Riigihanke üldpõhimõtted“) on sätestatud:
„1. Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
2. Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad neid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavaid kohustusi, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega.“
7. Artiklis 57 („Kõrvaldamise alused“) on sätestatud:
a) kui avaliku sektori hankija saab mis tahes asjakohaste vahendite abil tõendada artikli 18 lõikes 2 osutatud kohaldatavate kohustuste rikkumist;
8. Artiklis 71 („Allhanked“) on märgitud:
„1. Artikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste täitmine alltöövõtjate poolt tagatakse oma vastutusala ja pädevuse piirides tegutsevate pädevate riiklike asutuste asjakohaste meetmetega.
2. Avaliku sektori hankija võib hankedokumentides paluda või liikmesriik võib nõuda, et pakkuja osutaks oma pakkumuses sellele, milliste lepingu osade suhtes kavatseb ta sõlmida allhankelepingu kolmandate isikutega, ja kõik allhankelepingute kavandatavad täitjad.
4. Lõigete 1–3 kohaldamine ei piira peatöövõtja vastutuse küsimust.
6. Artikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste rikkumise vältimiseks võib võtta asjakohaseid meetmeid, näiteks:
a) kui liikmesriigi siseriiklik õigus näeb ette alltöövõtjate ja peatöövõtja solidaarvastutuse mehhanismi, peab asjaomane liikmesriik tagama asjakohaste eeskirjade kohaldamise vastavalt artikli 18 lõikes 2 sätestatud tingimustele;
b) avaliku sektori hankija võib kooskõlas artiklitega 59, 60 ja 61 kontrollida, kas alltöövõtjate kõrvaldamine artikli 57 kohaselt on põhjendatud või liikmesriigid võivad temalt selle kontrollimist nõuda. Sellistel juhtudel nõuab avaliku sektori hankija, et ettevõtja asendaks alltöövõtjat, kelle puhul kontrollimine näitas kohustusliku kõrvaldamise aluste olemasolu. Avaliku sektori hankija võib nõuda või liikmesriik võib teda kohustada nõudma, et ettevõtja asendaks alltöövõtjat, kelle puhul kontrollimine näitas mittekohustusliku kõrvaldamise aluste olemasolu.
7. Liikmesriigid võivad oma siseriikliku õiguse alusel kehtestada rangemad eeskirjad või minna alltöövõtjatele otsemaksete tegemisel kaugemale, näiteks nähes ette, et alltöövõtjatele on võimalik otse maksta, ilma et nad peaksid otsemaksmist taotlema.
8. Liikmesriigid, kes on otsustanud näha lõike 3, 5 või 6 kohased meetmed ette õigus- või haldusnormidega ning liidu õigust arvestades, täpsustavad nende meetmete rakendamise tingimused. Seejuures võivad liikmesriigid piirata nende meetmete kohaldatavust, näiteks teatavatele lepinguliikidele, avaliku sektori hankijate või ettevõtjate kategooriatele või teatavatele summadele.“
B. Itaalia õigus. Seadusandlik dekreet nr 50/2016(4)
9. Artikli 80 lõikes 5 on sätestatud:
„Hankija kõrvaldab ettevõtja hankemenetlusest, kui esineb mõni järgmistest olukordadest, sealhulgas artikli 105 lõikes 6 nimetatud juhtudel mõnel tema alltöövõtjal:
i) ettevõtja ei esita 12. märtsi 1999. aasta seaduse artiklis 17 nimetatud tõendit ega kinnita selle nõude täitmist ise;[(5)]
10. Artiklis 105 on ette nähtud:
6. Kui ehitustööde, teenuste või asjade hanke maksumus on artiklis 35 nimetatud piirmääraga võrdne või ületab seda ning kui hanke jaoks ei ole vaja erilist spetsialiseerumist, on kolme alltöövõtja nimetamine kohustuslik. Sellisel juhul on selline kohustus hanketeates sätestatud. Hanketeates võib hankija ette näha ka muid juhtusid, mil kolme alltöövõtja nimetamine on kohustuslik, isegi kui hange jääb alla artiklis 35 nimetatud piirmäära.
12. Lepingu sõlminud ettevõtja peab asendama alltöövõtjad, kelle kohta on kontrollimisel selgunud, et esinevad artiklis 80 ette nähtud kõrvaldamisalused.
II. Kohtuvaidluse faktilised asjaolud ja eelotsusetaotlus
11. Consip avaldas 29. juulil 2016 „RGSi, DT ja DAGi osakondade andmekeskuse (CED) sidumiseks mõeldud WDM-süsteemi tarnimise hanketeate“.(6) Lepingu eeldatav maksumus oli 1 420 785,60 eurot ilma käibemaksuta.
12. Hankedokumentide klausli 11 kohaselt oli lubatud allhange. Selleks pidid taotlejad oma pakkumustes välja tooma, et nad kavatsevad osa teenuste kohta sõlmida allhankelepingu, ning märkima kolm alltöövõtjat.
13. Tim esitas oma pakkumuse, märkides kolm alltöövõtjat, keda ta kavatses lepingu sõlmimise korral kasutada. Ta lisas nende kõigi kohta Euroopa ühtse hankedokumendi (ESPD).
14. Avaliku sektori hankija tuvastas alltöövõtjate tingimuste kontrollimisel, et üks neist (äriühing Maticmind, Spa) ei olnud täitnud Milano linnavalitsuse 5. aprilli 2017. aasta tunnistuse kohaselt õigusnorme, mis käsitlevad puuetega inimeste õigust tööd saada.
15. Seepärast kõrvaldas Consip vastavalt CCP artikli 80 lõike 5 punktile i äriühingu Tim hankemenetlusest.
16. Tim esitas selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, väites kokkuvõttes, et:
– hankest kõrvaldamine oli ebaõiglane ja ebaproportsionaalne, sest direktiivi 2014/24 kohaselt võib alltöövõtja kõrvaldamise alus tingida ainult selle alltöövõtja asendamise;
– lepingu täitmiseks oleks ta võinud kasutada igal juhul ülejäänud kahte alltöövõtjat, kelle puhul ei esinenud kõrvaldamise aluseid;
– allhange ei olnud lepingu täitmiseks tingimata vajalik, kuna ta täitis kõiki teenuste ise osutamiseks vajalikke tingimusi.
17. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul vastab äriühingu Tim hankest kõrvaldamine CCP artikli 80 lõikele 5. CCP artikli 105 lõigete 6 ja 12 põhjal eristatakse siiski, mida tuleb alltöövõtja puhul kõrvaldamise aluse tuvastamise korral teha:
– kui see tuvastatakse hankemenetluse ajal, sest loetellu kantud alltöövõtjatest ühe puhul esineb kõrvaldamise alus, on tagajärjeks pakkuja hankest kõrvaldamine (CCP artikli 80 lõige 5);
– kui see tuvastatakse pärast lepingu sõlmimist, peab avaliku sektori hankija taotlema eduka pakkuja alltöövõtja asendamist (CCP artikli 105 lõige 12).
18. Sellist erinevat kohtlemist arvestades kahtleb asja arutav kohus, kas pakkuja hankest kõrvaldamine juhtumi asjaoludel on kooskõlas direktiivi 2014/24 artikli 71 lõikega 6 ja vastab proportsionaalsuse põhimõttele.
19. Nendel asjaoludel esitab Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on sätestatud 2016. aasta seadusandliku dekreedi nr 50 artikli 80 lõikes 5 ning mis näevad ette, et kui hankemenetluse staadiumis tuvastatakse kolmest pakkumuses nimetatud alltöövõtjast ühel mõni kõrvaldamisalus, siis kõrvaldatakse selle pakkumuse esitanud ettevõtja hankemenetlusest, selle asemel et kohustada teda oma pakkumuses nimetatud alltöövõtjat asendama, on direktiivi 2014/24/EL artikliga 57 ja artikli 71 lõikega 6 vastuolus?
2. Teise võimalusena, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et pakkuja kõrvaldamise võimalus kuulub liikmesriigile lubatud valikuvõimaluste hulka, siis kas sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on sätestatud 2016. aasta seadusandliku dekreedi nr 50 artikli 80 lõikes 5 ning mis näevad ette, et kui hankemenetluse staadiumis tuvastatakse ühel pakkumuses nimetatud alltöövõtjal mõni kõrvaldamisalus, siis kõrvaldatakse pakkumuse esitanud ettevõtja igal juhul, isegi kui tal on teisi alltöövõtjaid, keda ei ole kõrvaldatud ja kes vastavad allhangitavate ülesannete täitmiseks nõutavatele tingimustele, või isegi kui pakkuja teatab, et loobub allhanke kasutamisest, kuna ta vastab ise selle ülesande täitmiseks nõutavatele tingimustele, on vastuolus ELi lepingu artiklis 5 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega, millele viidatakse direktiivi 2014/24/EL põhjenduses 101 ning mida Euroopa Liidu Kohus on käsitanud Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõttena?“
20. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 14. juunil 2018.
21. Euroopa Kohus taotles vastavalt kodukorra artiklile 101 eelotsusetaotluse esitanud kohtult hankemenetluse kohta teatavaid selgitusi. Oma 26. märtsi 2019. aasta vastuses eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustas, et:
– kui Tim kavatses kasutada allhanget, oli ta kohustatud märkima oma pakkumuses kolm alltöövõtjat. Teise võimalusena oleks ta võinud märkida mitte ühtegi, loobudes seeläbi allhanke võimaluse kasutamisest;
– Tim ei olnud kohustatud, juhul kui temaga oleks hankeleping sõlmitud, loetelus märgitud alltöövõtjaid või mõnda nendest kasutama. Ta võis allhankest loobuda ja täita lepingu ise;
– pakkumuse koostamisel ei olnud Tim kohustatud kontrollima, kas välja pakutud alltöövõtjate puhul esineb direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkti a fakultatiivseid hankemenetlusest kõrvaldamise aluseid, sest tal paluti edastada ainult iga alltöövõtja esindaja väljastatud ESPD.
22. Kirjalikud seisukohad on esitanud Tim, Consip, Austria valitsus ja komisjon. 2. mail 2019 peetud kohtuistungil osalesid kõik peale Austria valitsuse.
A. Käsitlusviis
23. Itaalia õigusaktides on ette nähtud, et alltöövõtja toimepandud rikkumised võivad mõjutada pakkujat, kes on alltöövõtja oma pakkumuses välja pakkunud, mille tõttu kõrvaldatakse pakkuja hankemenetlusest.
24. Samades õigusaktides nähakse siiski ette erinev kohtlemine kahel juhul:
– kui alltöövõtja rikkumine ilmneb pärast hankelepingu sõlmimist, peab edukas pakkuja ta asendama;
– seevastu, kui see rikkumine tuleb välja töövõtjate valimise etapis, on tulemus radikaalsem, sest see tähendab pakkuja enda hankest kõrvaldamist.
25. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb niisuguse erineva kohtlemise kooskõlas direktiiviga 2014/24. Tema küsimustele vastamiseks on minu arvates vaja kõigepealt analüüsida, kas direktiivi artikli 57 kohaselt on lubatud alltöövõtja toime pandud rikkumine hõlmata pakkuja hankest kõrvaldamise aluste hulka, ja seejärel kontrollida, kas selle direktiivi artikli 71 allhankekord sellist hankest kõrvaldamist võimaldab.
26. Mõlemal juhul on äriühingu Tim kõrvalejätmise põhjuseks (alltöövõtja poolt) sotsiaal- või tööõiguse kohustuste täitmata jätmine. Konkreetselt ei järginud ta riigisiseseid puuetega inimeste töötamist käsitlevaid õigusnorme.
27. Direktiiviga 2014/24 kohustatakse liikmesriike(7) artikli 18 lõikes 2 võtma asjakohaseid meetmed selleks, et tagada, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad (muu hulgas) oma keskkonna-, sotsiaal- või tööõigusest tulenevaid kohustusi, mis on kehtestatud riigisiseses õiguses.
28. See nõue laieneb nii peatöövõtjatele (töövõtjatele) kui ka alltöövõtjatele, sest mõlemad on ettevõtjad. Sellega tahtis liidu seadusandja muuta haldussektori riigihankelepingud vahendiks, mis teenib muid avalikke eesmärke teatud üldist huvi pakkuvates valdkondades, kajastades seda direktiivi 2014/24 artiklites 57 ja 71.
29. Konkreetselt tuleks nende „keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusealaste sätete järgimist […] kontrollida hankemenetluse asjaomastes etappides, st kui kohaldatakse osalejate valikut ja lepingute sõlmimist reguleerivaid üldpõhimõtteid, kõrvaldamise aluseid […]“(8).
B. Direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkti a tõlgendamine
30. Liidu seadusandja seob direktiivi 2014/24 artikli 18 lõike 2 sama direktiivi artikli 57 lõike 4 punktis a ette nähtud fakultatiivse kõrvaldamise alusega. Viimane viitab konkreetselt nimetatud artiklitest esimeses kehtestatud kohaldatavate kohustuste täitmata jätmisele.
31. Kahtlus on selles, kas alltöövõtja tegevus võib õigustada pakkuja (fakultatiivset) menetlusest kõrvaldamist või kas, vastupidi, selline menetlusest kõrvaldamine on võimalik ainult pakkujale endale omistatavate tegude alusel.
32. Kui vaadelda direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkti a sõnastust, saab kinnitust, et see on tahtlikult üldine. Selles kasutatakse sotsiaal- või tööõiguse kohustuste rikkumisele viidates toimepanijaid nimetamata umbisikulist väljendit („kohustuste rikkumi[ne]“)(9). See artikkel vastandub seega sõnastuse poolest teiste sätetega, kus on niisuguste tegude, mis põhjustavad hankest kõrvalejätmise, võimalikud toimepanijad välja toodud.
33. See grammatiline ülesehitus võimaldab seega, et rikkumise eest (ja seega hankest kõrvaldamise aluse eest) vastutav isik võib olla ka alltöövõtja kui lepingupool, kes võtab ise riigihankelepingu raames töötajaid tööle ja kelle suhtes kehtivad riigisisesed sotsiaal- või tööõiguse normid.
34. Kui lähtuda süstemaatilise tõlgendamise kriteeriumist, on algses valikuetapis alltöövõtja rikkumise laiendamine pakkujale kooskõlas direktiivi 2014/24 põhjendusega 40, mille alusel tuleks „[n]ende keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusealaste sätete järgimist […] kontrollida hankemenetluse asjaomastes etappides“.(10)
35. Seda kriteeriumi kohaldades kinnitatakse direktiivi 2014/24 artikli 57 lõikes 5, et iga ettevõtja (seega ka pakkuja) võib „enne menetlust või menetluse käigus toimepandud teost või tegematajätmisest tulenevalt“ hankest kõrvaldada. Asjaolu, et pakkuja oma pakkumuses alltöövõtjat välja pakkudes ei kontrolli, kas see alltöövõtja on jätnud artikli 18 lõikest 2 tulenevad kohustused täitmata, näitab vähemalt hooletut tegevusetust.
36. Lõpuks on direktiivi 2014/24 artikli 71 lõike 6 punktis a seoses artikli 18 lõike 2 kohaldamisega sõnaselgelt nimetatud „alltöövõtjate ja peatöövõtja solidaarvastutust“ ühena mehhanismidest, mida liikmesriigid võivad kasutada.
37. Seda ühtede ja teiste vastutust kinnitab ka direktiivi 2014/24 põhjendus 105, milles on lubatud liikmesriigil kehtestada „alltöövõtjate ja peatöövõtja solidaarvastutuse mehhanism“. Teatavasti võib nõude, et solidaarvõlgnikud oma kohustused täidaksid ja et kohustuste täitmata jätmisest tehtaks järeldused, esitada vahet tegemata kummagi solidaarvõlgniku vastu, olenemata nende omavahelistest suhetest.
38. Direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkti a eesmärk kinnitab selle lähenemisviisi asjakohasust, mida pean kõige õigemaks, arvestades liidu seadusandja ühest eesmärki kaitsta sotsiaal- ja tööõigusi, ka nende kaitse tugevdamisega riigihangete valdkonnas.
39. Samas suunas viitab eesmärk, et pakkujate vahel valitseb terve konkurents. Sellist konkurentsi moonutaks see, kui samas kui teised järgivad eeskirju, esitab üks pakkuja oma pakkumuse, teades, et üks selle põhikomponentidest (alltöövõtja, kellele on kavas usaldada lepingu oluline osa) lähtub ebaseaduslikust eelisest seoses kuludega, just seetõttu, et ta ei täida oma kohustusi sotsiaalvaldkonnas. See asjaolu mõjutab selle pakkuja enda usaldusväärsust, kes püüab sellist ebaõiglast eelist kasutada.
40. Antud eeldusel on siiski loogiline, et alltöövõtja toimepandud rikkumised võivad kahjustada pakkuja võimet hankelepinguid sõlmida. Kuna pakkuja on see, kes otsustab vabalt kasutada allhankemehhanismi ja pakub välja alltöövõtjad, kes osalevad lepingu täitmisel, ei takista miski seda, et tema vastutust (ehkki ainult culpa in eligendo) laiendatakse nimetatud lepingu raames ka alltöövõtjate käitumisele.
41. Lisaks on riigihanked soodne pinnas vastutusest kõrvalehoidmise ja põhitöövõtja tööjõukulude põhjendamatu vähendamise manöövriteks, mida võidakse sepitseda juba hanke algetapis (pakkumine).
42. On tõsi, et riigihangete üldises kontseptsioonis on liidu õiguses omistatud suurt tähtsust asutamisvabadusele ja teenuste osutamise vabadusele, samuti konkurentsi soodustamisele ettevõtjate vahel. Selle eesmärgiga püütakse tagada, et hankemenetlused on võimalikult avatud, ning fakultatiivsete kõrvaldamisaluste liigne kohaldamine võiks sellele takistuseks olla.
43. Siiski võimaldavad fakultatiivsed hankest kõrvaldamise alused liikmesriikidel täita üldist huvi pakkuvaid eesmärke ja nendega püütakse igal juhul tagada pakkuja usaldusväärsus, hoolsus, ametialane ausus ja tõsine suhtumine.(11)
44. Nagu ma märkisin oma ettepanekus kohtuasjas Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93(12), on direktiivis 2014/24 usaldusväärsus ette nähtud suhte ühe põhikomponendina. Vastavalt põhjenduse 101 esimesele lõigule võivad hankijad hankemenetlusest kõrvaldada „ettevõtjaid, kes on osutunud ebausaldusväärseteks“. Usaldusväärsuse komponent on seega iseloomulik kõrvaldamisalustele, mis puudutavad nii taotleja kui ka ülejäänud selliste ettevõtjate subjektiivseid tingimusi, keda taotleja kavatseb lepingu täitmisel alltöövõtjatena kasutada.
45. Sellest on mõjutatud ka direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkt a. Põhjenduse 101 alguses seevastu on nimetatud ettevõtja ebausaldusväärsust just nimelt „keskkonna- või sotsiaalsete kohustuste täitmata jätmise pärast, sealhulgas puudega inimeste juurdepääsu nõude eiramise pärast”.
46. Euroopa Kohtu praktikas on liikmesriikidele usaldatud suur kaalutlusruum fakultatiivsete hankest kõrvaldamise aluste visandamisel.(13) Direktiivi 2014/24 artikli 57 lõikes 7 on siiski selgitatud, et liikmesriigid täpsustavad nende aluste kohaldamise tingimused, „võttes arvesse liidu õigust“.
47. Minu arvates on õigustatud, et liikmesriik kasutab seda kaalutlusruumi, et võimaldada oma avaliku sektori hankijatel kasutada pakkuja vastu fakultatiivseid hankest kõrvaldamise aluseid, mis on ette nähtud artikli 57 lõike 4 punktis a, kui sotsiaal- või tööõiguse kohustuste täitmata jätmine on omistatav pakkuja poolt välja pakutud alltöövõtjale.
48. See hankest kõrvaldamise võimalus ei toimi siiski automaatselt, vaid sõltub konkreetsetest asjaoludest, mida kaalutakse vastavalt riigihangete juhtpõhimõtetele, mille hulgas on proportsionaalsuse põhimõte.(14)
49. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt on selleks, et alltöövõtja väärteod võiksid puudutada pakkujat sel määral, et pakkuja hankest kõrvaldatakse, üldjuhul vaja, et alltöövõtja toimepandud rikkumised muudaksid pakkuja avaliku sektori hankija jaoks ebausaldusväärseks. Käsitlen seda aspekti hiljem.
C. Direktiivi 2014/24 artikli 71 tõlgendamine
50. Direktiivi 2014/24 artikli 71 lõige 1 kohustab pädevaid asutusi tagama „[a]rtikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste täitmi[se] alltöövõtjate poolt“ (s.t muu hulgas sotsiaal- või tööõiguse kohustuste täitmise).
51. Sama artikli 71 lõikega 6 lubatakse liikmesriikidel „[a]rtikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste [alltöövõtjate poolt] rikkumise vältimiseks […] võtta asjakohaseid meetmeid“.
52. Mõned menetlusse astujad(15) on pooldanud seisukohta, et direktiivi 2014/24 artiklit 71 ei kohaldata taotlejate valimise etapis, vaid lepingu täitmise etapis. Nad toovad oma seisukoha põhjenduseks direktiivi põhjenduse 105, milles on nimetatud ainult peatöövõtjat ja alltöövõtjat, mitte aga lihtsalt pakkujaid.
53. Ma ei usu, et selline terminoloogiline vastuväide on otsustava tähtsusega. Tegelikult kasutatakse direktiivi 2014/24 artiklis 71 lisaks sõnadele „peatöövõtja“ (kelle all mõeldakse „ettevõtjat, kellega riigihankeleping sõlmiti“), sõnu „alltöövõtja“, „pakkuja“ (kes on esitanud pakkumuse) ja „ettevõtja“. Viimati nimetatud termin on kõige laiem ja hõlmab kõiki ettevõtjaid, kes tarnivad turul oma kaupu või teenuseid,(16) hõlmates loogiliselt ka alltöövõtjaid.
54. Põhjendust 105 tuleb lugeda koos direktiivi 2014/24 artiklis 71 tehtud sõnaselgete viidetega pakkujale, peatöövõtjale ja ettevõtjatele. Sellest tulenevalt ei takista miski kohaldada seda sätet nii lepingu sõlmimisele eelnevas etapis (s.t pakkujatele) kui ka hilisemas etapis (s.t töövõtjatele), et mõjutada nii ühtede kui ka teiste suhet alltöövõtjatega.
55. Direktiivi 2014/24 artikli 71 lõike 6 punktis b, mis käsitleb konkreetselt alltöövõtja hankest kõrvaldamist artikli 18 lõikes 2 ette nähtud kohustuste täitmata jätmise tõttu, on konkreetselt juttu „ettevõtjast“, mistõttu selle mõju avaldub valikuetapis ja lepingu täitmise etapis.
56. On loogiline, et see on nii, kuna teave, mida peab ettevõtja avaliku sektori hankijale alltöövõtjate seotuse kohta lepinguga andma, on direktiivis 2014/24 kesksel kohal. Viitan siinkohal sellele, mida ma selgitasin ettepanekus kohtuasjas Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93(17).
57. Seadusandja selle soovi väljendus õigusnormides on kirjas direktiivi 2014/24 artikli 71 lõigetes 2 ja 5, milles käsitletakse vastavalt pakkuja ja peatöövõtja kohustust teavitada avaliku sektori hankijat kavandatavast (valikuetapis) või juba toimuvast allhankest (pärast hankelepingu sõlmimist).
58. Artikli 71 lõike 6 punkt b seondub selle teavitamiskohustusega, kui selles punktis antakse avaliku sektori hankijatele õigus kasutada selle kontrollimisel, kas esineb aluseid mõne alltöövõtja vastavalt artiklile 57 hankest kõrvaldamiseks, direktiivi 2014/24 artiklites 59, 60 ja 61 ette nähtud mehhanisme.
59. Artikli 71 viide artiklile 57 hõlmab nii kohustuslikke kui ka fakultatiivseid kõrvaldamisaluseid seoses artikli 18 lõikes 2 sätestatud kohustuste täitmata jätmisega. Tagajärjed on aga erinevad:
– kui alltöövõtja puhul esineb kohustuslik kõrvaldamisalus,(18)nõutakse ettevõtjalt tema asendamist;
– kui tegemist on mittekohustusliku kõrvaldamisalusega,(19)võib avaliku sektori hankija nõuda, et ettevõtja asendaks alltöövõtja. See on, nagu ma järgnevalt selgitan, veel üks lubatud meetmetest ebasobivate alltöövõtjate kasutamisele reageerimiseks.
60. Sellega seoses tuleb välja tuua kaks regulatiivset elementi:
– ühelt poolt direktiivi 2014/24 artikli 71 lõikes 6 kasutatud avatud sõnastus („[a]rtikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste rikkumise vältimiseks võib võtta asjakohaseid meetmeid, näiteks: […]“);
– teiselt poolt liikmesriikidele jäetud õigus kehtestada „rangemad eeskirjad“ (artikli 71 lõige 7).
61. Minu arvates toetavad need kaks elementi ühendatult seda, mis järeldub juba direktiivi 2014/24 artikli 57 lõike 4 punkti a tõlgendusest, s.o liikmesriikide õigus kehtestada sellistel juhtudel nende pakkujate otsene vastutus, kes on välja pakkunud alltöövõtjaid, kes on toime pannud selle direktiivi artikli 18 lõike 2 rikkumisi.
62. Direktiivi 2014/24 artikli 71 lõike 6 sõnastus jätab nimelt võimaluse kehtestada muid riigisiseseid meetmeid. Liidu seadusandja on näiteks toonud ainult mõne nendest meetmetest, selleks et reageerida sotsiaal- ja tööõiguse kohustuste täitmata jätmisele, näiteks alltöövõtja, kelle puhul esineb (kohustuslik või fakultatiivne) kõrvaldamisalus, asendamine, kuid ei välista muid meetmeid. Liikmesriigid peavad artikli 71 lõike 8 kohaselt täpsustama nende meetmete rakendamise tingimused.
63. Sama käsitusviis kehtib ka artikli 71 lõikes 7, kui selles lubatakse liikmesriikidel otsustada kehtestada oma õiguses allhangete kohta „rangemad eeskirjad“. Selle lõike tõlgendusest selgub minu arvates, et need eeskirjad ei piirdu ainult „alltöövõtjatele otsemaksete tegemisega“ (mille kohta on tekstis kasutatud väljendit „kaugemale minema“), vaid need võivad olla üldisemad.
64. Nii nähtub selgemini direktiivi 2014/24 põhjendusest 105, kus on märgitud, et „liikmesriigid võivad oma siseriikliku õiguse alusel kehtestada vastutuse osas rangemad eeskirjad või minna alltöövõtjatele otsemaksete tegemisel kaugemale“. See alternatiiv näitab, et tegemist on kahte liiki (võimalike) erinevate sekkumistega.
65. Need liikmesriikide volitused ei piirdu ainult peatöövõtja ja alltöövõtjate vahelise suhtega, vaid võivad laieneda ka avaliku sektori hankija ja selle pakkuja vahelisele suhtele, kes on oma pakkumuses teinud ettepaneku kasutada alltöövõtja teenuseid, kelle puhul esineb kõrvaldamisalus. Ma viitan nende kahe solidaarvastutusele, mida ma eespool nimetasin.
66. Kuna direktiivi 2014/24 artikliga 57 on kõrvaldamisalused konkreetselt reguleeritud, kinnitatakse artikli 71 lõigetega 6 ja 7 eelmainitud artiklile viidates võimalust pakkujad hankest kõrvaldada nende alltöövõtjate poolt toime pandud rikkumiste tõttu, kes on artikli 18 lõikest 2 tulenevatest kohustustest kõrvale hoidnud. Rõhutan, et taotlejate hankest kõrvaldamine ise on ette nähtud artiklis 57, kuid artiklis 71 nimetatud allhankekord kinnitab seda võimalust.
D. Alltöövõtja väärtegude tõttu hankemenetlusest kõrvaldamise Itaalia süsteem seoses kohtuvaidluse asjaoludega
67. CCP artikli 80 lõike 5 ja artikli 105 lõike 12 kohaldamine koostoimes tähendab, et kui pakkumuses esitatakse alltöövõtja, kes on rikkunud sotsiaal- ja tööõiguse kohustusi seoses puuetega inimestega, on selle tagajärjeks, et pakkuja, kes on selle alltöövõtja vabalt välja pakkunud, kõrvaldatakse automaatselt hankest, kui see tuvastatakse enne lepingu sõlmimist.
68. See radikaalne tagajärg ei pruugi olla kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Euroopa Kohus on seoses direktiiviga 2004/18(20) fakultatiivsete hankest kõrvaldamise aluste üle otsustades välistanud selle direktiivi automaatse kohaldamise. Kohtuotsusest Forposta ja ABC Direct Contact(21) järeldub, et automaatne kohaldamine võib ületada liikmesriikidele direktiivi 2004/18 artikli 45 lõikega 2 (nüüd direktiivi 2014/24 artikli 57 lõikega 7) antud kaalutlusõiguse piire.
69. Selle kohtuotsuse kohaselt tuleb kõigepealt hinnata „asjaomase ettevõtja käitumist konkreetselt ja individuaalselt“(22). Sellele kriteeriumile mittevastavuse tõttu tunnistas Euroopa Kohus liidu õigusega vastuolus olevaks liikmesriigi seaduse, mille alusel on „hankijal kohustus kõrvaldada ettevõtja automaatselt hankemenetlusest, andmata sellele hankijale võimalust hinnata asjaomase ettevõtja väidetavalt süülist käitumist juhtumipõhiselt […]“.
70. Kohtuotsuses Connexxion Taxi Services Euroopa Kohus aga seda varasemates kohtuotsustes sedastatud kohtupraktikat ei järginud. Võrreldes seni nõutavat pakkuja poolt toime pandud väärteo hindamist proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast ning läbipaistvuse ja võrdsuse põhimõtete järgimist, otsustas Euroopa Kohus viimase kasuks. Ta järeldas, et need on ülekaalukad juhul, kus vastavalt „hanke hanketeate tingimuste kohaselt tuleb pakkuja, kes on raskelt eksinud ametialaste käitumisreeglite vastu, tingimata hankemenetlusest kõrvaldada, kaalumata seda, kas selline sanktsioon on proportsionaalne või mitte“.(23)
71. Seepärast näib, et hindamismeetod võib erineda sõltuvalt sellest, kas automaatne kõrvaldamine on olemas ainult seaduses (sel juhul tuleks proportsionaalsuse kontrolli lubada isegi juhul, kui riigisiseses eeskirjas ei ole seda ette nähtud) või see on sõnaselgelt kehtestatud hankedokumentides.
72. Eelotsusetaotlusest ja sellele järgnenud selgitustest(24) ei järeldu, et automaatne hankemenetlusest kõrvaldamine oli kehtestatud hankedokumentides. Liikmesriigi kohtu ülesanne on välja selgitada, kas hankedokumentide klausel 11 või mõni muu klausel sisaldas sellist kohustust. Kui see on nii, siis on kohtuotsuse Connexxion Taxi Services(25) tähenduses ülimuslikult kohaldatavad läbipaistvuse ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtted. Selliselt välditakse, et pakkuja, kes on täitnud hankedokumentide klausleid, võidaks hankemenetlusest välja jätta, neid klausleid eiranud pakkuja kasuks.
73. Vastasel juhul tulevad mängu proportsionaalsuse põhimõtte nõuded. Jällegi tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata kõiki esinevaid tegureid, nüüd selleks, et välja selgitada, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamine on tema käitumise raskusastmele vastav karistus.
74. Nende tegurite hulgas võib hinnata seda, mida nimetab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kirjalikes selgitustes, s.t et hankemenetlusest kõrvaldatud pakkujal ei olnud kohustust kontrollida, kas alltöövõtja esitatud ESPD vastas tegelikkusele, mis võiks leevendada tema hooletust. Pakkuja on sellegipoolest hooletu, ehkki vähemal määral, kuna miski ei takista pakkujal (nagu hiljem tegi avaliku sektori hankija) eelnevalt kontrollida muul viisil, kas alltöövõtja on kohustused täitmata jätnud.
75. Asjaolust, et kolme alltöövõtja loetelus on lisaks õigusrikkujale veel kaks süüst puhast ettevõtjat, ei piisa pakkuja vastutuse vähendamiseks. Kui niisugune tava oleks lubatud, võiks see soodustada pettusi, mis seisnevad selles, et alltöövõtjaks määratakse õigusrikkuja (kellel, nagu ma ütlesin, on tavaliselt tööjõu- või sotsiaalkulud väiksemad), kelle teenuseid oleks vaja, kui tema rikkumisi ei avastata, ja ülejäänud kaks oleksid lihtsalt saatjateks.
76. Pakkuja vastutust ei vähenda ka see, et ta oleks võinud ise lepingukohustusi täita, ühte alltöövõtjat kasutamata. Arvestades, et pakkuja sai vabalt valida, kas ta kasutab allhankemehhanismi, ja et ta teatas pakkumuses avaliku sektori hankijale, et ta kavatseb seda võimalust kasutada ja esitada kolm alltöövõtjat, oli pakkuja vastutav selle eest, et selles loetelus ei oleks ühtegi, kes on rikkunud puuetega inimeste tööõiguse alaseid riigisiseseid õigusnorme.
77. Esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziole (Lazio piirkondlik halduskohus, Itaalia) järgmiselt:
„1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 57 lõike 4 punktiga a ei ole põhimõtteliselt vastuolus, et hankemenetlusest kõrvaldatakse pakkuja, kes on oma pakkumuses väljendanud kavatsust kasutada alltöövõtjana ettevõtjat, kui see on riigisiseses õiguses kehtestatud töö- ja sotsiaalõiguses kohaldatavad kohustused täitmata jätnud.
2. Avaliku sektori hankijal peab hankemenetlusest kõrvaldamise üle otsustamisel olema õigus hinnata selle meetme proportsionaalsust igal üksikjuhul eraldi, hinnates kõiki esinevaid asjaolusid, et otsustada pakkuja usaldusväärsuse üle, välja arvatud juhul, kui hankemenetlusest kõrvaldamine on hankedokumentides kohustuslikult ette nähtud, võtmata arvesse selle karistuse proportsionaalsust.“
2 Consip on aktsiaselts, mille aktsiakapitalis kuulub 100% osalus Itaalia majandus- ja rahandusministeeriumile. Ta tegutseb ainult avaliku halduse teenistuses.
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65).
4 18. aprilli 2016. aasta seadusandlik dekreet nr 50, millega rakendatakse direktiivid 2014/23/EL, 2014/24/EL ja 2014/25/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta, riigihangete kohta ning vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihangete kohta, ning kehtiva ehitustööde, teenuste ja asjade riigihangete regulatsiooni ümberkorraldamise kohta: riigihangete seadustik (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture: Codice dei contratti pubblici (GURI nr 91, 19.4.2016 – regulaarne lisa nr 10) (edaspidi „CCP“).
5 1999. aasta seaduse nr 68 artikli 17 kohaselt on nii avalik- kui ka eraõiguslikud ettevõtjad, kes osalevad riigihankemenetluses või kellel on kontsessioonisuhted või -lepingud ametiasutustega, kohustatud andma ametiasutustele eelnevalt üle oma seadusliku esindaja avalduse, milles nad kinnitavad, et nad järgivad puuetega inimeste õigust tööd saada käsitlevaid õigusnorme, vastasel korral võidakse nad menetlusest kõrvaldada.
6 Täpsemalt puudutas hankemenetlus sideteenuseid koos hooldus- ja abiteenustega, täiendavaid ribalaiuse suurendamise valikteenuseid koos hooldus- ja abiteenustega ning täiendavaid valikulisi kolimisteenuseid.
7 Kuigi artikli 18 lõige 2 on adresseeritud ainult liikmesriikidele, hõlmab direktiivi 2014/24 põhjendus 37 ka avaliku sektori hankijaid: „Selleks et hankemenetlustesse asjakohaselt integreerida keskkonnaalased, sotsiaalsed ja tööalased nõuded, on eriti oluline, et liikmesriigid ja avaliku sektori hankijad võtavad asjakohaseid meetmeid, mis tagavad kohustuste täitmise, mis on sätestatud keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguses […]“.
8 Direktiivi 2014/24 põhjendus 40.
9 Keeleversioonides, mida ma vaatasin, on tähendus sama: peut démontrer, par tout moyen approprié, un manquement aux obligations, prantsuse keeles; can demonstrate by any appropriate means a violation of applicable obligations, inglise keeles; dimostrare con qualunque mezzo adeguato la violazione degli obblighi applicabili, itaalia keeles; puder demonstrar, por qualquer meio adequado, o incumprimento das obrigações aplicáveis, portugali keeles; või kann auf geeignete Weise Verstöße gegen geltenden Verpflichtungen, saksa keeles.
10 Euroopa Komisjoni poolt nõukogule ja Euroopa Parlamendile saadetud direktiivi ettepanekus (KOM/2011/0896 (lõplik) – 2011/0438 (KOD) oli nimetatud koguni tarneahelas osalejaid (artikkel 55). Avatud sõnastus, mis kehtestati, saavutab vajaduse korral suurema ulatuse.
11 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici (C‑358/12, EU:C:2014:2063, punktid 29, 31 ja 32).
12 Kohtuasi C‑267/18, EU:C:2019:393.
13 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani ja Guerrato (C‑178/16, EU:C:2017:1000, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
14 Vastavalt direktiivi 2014/24 artikli 18 lõikele 1 kohtlevad „[a]valiku sektori hankijad […] ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt“.
15 Consip ja Austria valitsus.
16 Direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis 10 on „ettevõtja“ määratletud kui „füüsiline või juriidiline isik või avaliku sektori asutus või selliste isikute ja/või asutuste rühm, sealhulgas igasugused ettevõtjate ajutised ühendused, kes pakub turul ehitustööde ja/või ehitustöö tegemist, asju või teenuseid“. Mõiste „pakkuja“ on samuti määratletud kui „pakkumuse esitanud ettevõtja“ (artikli 2 lõike 1 punkt 11).
17 Kohtuasi C‑267/18, EU:C:2019:393.
18 S.t kui tegemist on sotsiaal- või tööõiguse kohustuste täitmata jätmisega, mille kohta on tehtud lõplik kohtuotsus ja mida saab käsitada mõne artikli 57 lõikes 1 nimetatud alusena.
19 Artikli 57 lõike 4 punktis a spetsiaalselt artikli 18 lõikes 2 sätestatud kohustuste täitmata jätmise korral ette nähtud alus.
20 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132).
21 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus (C‑465/11, EU:C:2012:801), punkt 35.
22 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 31).
23 14. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948), resolutsioon.
24 Kokku võetud käesoleva ettepaneku punktis 21.
25 14. detsembri 2016. aasta kohtuotsus (C‑171/15, EU:C:2016:948).