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Timestamp: 2019-06-26 06:30:20+00:00
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Matched Legal Cases: ['art 69', 'art 86', 'art 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 3', 'art. 86', 'art. 57', 'art 1', 'art 5', 'art 86', 'art 86', 'art 3', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 33', 'art. 7', 'art.35', 'art. 19', 'art 103', 'art. 86', 'art. 1241', 'art. 69', 'art. 86', 'art. 33', 'art. 7', 'art.3']

Contributo sul fermo amministrativo di ” Domenico Giannelli” « Concorso in magistratura
11set/110
Contributo sul fermo amministrativo di ” Domenico Giannelli”
IL FERMO AMMINISTRATIVO: VARIE TIPOLOGIE- NATURA GIURIDICA E PROBLEMI DI RIPARTO GIURISDIZIONALE
Domenico Giannelli avvocato
L’espressione fermo amministrativo fa riferimento a varie tipologie di provvedimenti da quello riguardante il disposto di cui all’art 69 R.D. 18/111923 2440 a quello di cui all’art 86 D.P.R. 602/1973 che si riferisce alla riscossione dei tributi
Trattasi di un provvedimento di natura cautelare che si fonda sulla circostanza che L’ amministrazione sia al medesimo tempo creditrice e debitrice di una determinata somma di denaro nei riguardi di un soggetto provato. In tal caso la Pa può determinare la sospensione del pagamento del credito nei confronti della controparte aspettando che maturino gli estremi per la compensazione legale (cfr sul punto C. D. S. sez. IV 27/02/1988 nr 350) .
La ratio alla base di detto istituto giuridico risiede nell’esigenza di tutelare l’amministrazione che, a fronte di un credito, potrebbe vedere insoddisfatta la propria pretesa patrimoniale pur avendo adempiuto l’obbligazione nei confronti del privato.
Il fermo di cui all’art 86 DPR 602/1972 afferisce alla riscossione dei tributi; Con esso in fatti le amministrazioni sanciscono la vincolativita’ di un bene mobile registrato del soggetto tenuto alla prestazione patrimoniale rimasta inadempiuta.
Si tratta di un provvedimento che solitamente viene indicato col termine “ganasce fiscali” cioè viene emanato successivamente alla non corresponsione del pagamento di una cartella esattoriale oppure al mancato pagamento di una sanzione del codice della strada.
Sia il fermo amministrativo che le ganasce fiscali vengono ricondotti alla categoria delle obbligazioni pubbliche dalla dottrina e dalla giurisprudenza prevalenti (ex pluribus in dottrina A. Barettoni Arleri voce Obbligazioni Pubbliche in Enc Diritto Milano 1979, G.D. Falcon voce Obbligazioni Pubbliche , in Enc Giuridica IX Roma ,1979- R Galli D. Galli In Manuale di Diritto amministrativo Cedam 1994) laddove per obbligazione pubblica s’intende rapporto obbligatorio istituito tra la Pubblica amministrazione e i privati caratterizzato dall’ assunto che alla prima sono riconosciuti poteri particolari distinti da quelli dei normali rapporti privatistici, come appunto il fermo amministrativo( S. Cassese Il fermo amministrativo: un privilegio della pubblica amministrazione In Giur Cost 1972 ; F Garri Voce Fermo amministrativo In Enc Giurid. Roma 1973).
La categoria delle obbligazioni pubbliche , come rilevato autorevolmente( Massimo Pellingra Contino) e’ una creazione del diritto vivente cioè di un’ elaborazione dottrinaria che non trova un corrispondente nel diritto positivo ; tuttavia esse godono di un regime derogatorio rispetto a quello dei normali rapporti privatistici in virtu’ del fatto che si tratta di rapporti pubblicistici che interessano cioè la Pubblica amministrazione cui sono sottesi interessi di natura marcatamente pubblica.
Alla Pa verrebbero dunque riconosciuti dei poteri di natura non solo ordinaria ma anche rientranti in quello generale di autotutela a presidio del quale, nell’ispecie, starebbero le ganasce fiscali.
Non sono mancate questioni di legittimita’ costituzionale per violazione degli articoli 3 e 24 Cost da parte di tutta la disciplina del fermo amministrativo e delle obbligazioni pubbliche in generale. Il sostrato normativo dell’ obbligazione pubblica in cui l’amministrazione e’ creditrice va rintracciato nella legge , come avviene per i tributi, oppure in un provvedimento di natura discrezionale nell’ambito dell’ evidenza pubblica, in un atto illecito di matrice contrattuale o extracontrattuale ; per quanto riguarda il lato passivo è cioè quello della pa debitrice, fonti sono al legge, il contratto ad evidenza pubblica, il fatto illecito.
Per quel che concerne la caratteristica fondamentale del fermo amministrativo, dottrina giurisprudenza sono concordi nel ritenere che si tratti di un provvedimento dotato di efficacia temporale interinale. Infatti, a esso deve necessariamente far seguito ola revoca, qualora il credito sia inesistente, o quando il privato abbia adempiuto nei confronti della Pa, oppure alla compensazione fra i due crediti (Sul Punto vedere Avv. Davide Prinari “ Sulle obbligazioni pubbliche : nozione di fermo amministrativo, criteri di riparto di giurisdizione, linee positive prospettive). In Rivista Filodiritto 20/02/09). Stante l’urgenza non si richiede che il fermo di pagamento si preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento .
La dottrina ha precisato che il fermo amministrativo, come affermato sia dalla Corte Costituzionale che dal Consiglio di Stato , debba essere riferito a una ragione di credito dotata di una ragionevole apparenza di fondatezza. Quest’orientamento dottrinal giurisprudenziale ha altresi’evidenziato la necessita’ di una documentazione certa da parte dell’amministrazione creditrice nonche’ di un’idonea motivazione .
La Corte Costituzionale ha piu’ volte affermato che detta operazione privilegiata della Pubblica amministrazione assimilabile a una sorta di sequestro conservativo, rientrerebbe nell’ autotutela ; secondo parte della dottrina trattasi di autotutela esecutiva perche’ interviene nella fase dell’ esecuzione, per altri autori è autotutela decisoria su rapporti in quanto cio’ che occorre salvaguardare e’ la funzione di utilita’ patrimoniale che l’amministrazione puo’ ricevere dal rapporto in cui e’ creditrice. S’è anche affermato che esso sarebbe atto autoritativo idoneo degradare la posizione di diritto soggettivo in interesse legittimo ottemperando a funzione strumentale tale da rendere possibile la compensazione.
Il fermo amministrativo nella legge sulla Contabilita’ di Stato
Il fermo di natura contabile ha una spetto derogatorio rispetto alla nozione civilistica d’adempimento. Infatti dal momento in cui è emanato il provvedimento sospensivo del pagamento del credito non è configurabile ma mora credendi dell’amministrazione parte debitrice. Si è detto che il fermo è istituto con funzione cautelare. Ebbene, si permette che, una volta risolte le problematiche inerenti alla contestazione od esigibilità del credito, l’amministrazione possa sollevare in seguito la c. d. eccezione di compensazione.
Ai fini della operatività della compensazione legale condicio sine qua non è che i rapporti di debito-credito sussistono tra gli stessi soggetti; l’ipotesi tradizionale è quella in cui il soggetto privato vanta un credito nei confronti di un dicastero ed al medesimo tempo è anche debitore di una somma verso un altro dicastero.
Trattasi di una relazione che vede da una parte un unico soggetto che è debitore e creditore verso la Pubblica Amministrazione e dall’altra parte due soggetti pubblici costituiti da un Ministero come parte debitrice e un’altro dicastero che invece è parte creditrice. Dalla normativa contabile si evince che ciascun Ministero ha una propria autonomia finanziaria, contabile e gestionale e pertanto non potrebbe comunque operare la compensazione in quanto i rapporti reciproci di credito non sussistono tra i medesimi soggetti.
Tuttavia se si considera la circostanza che si tratta di due organi che sono inquadrabili nel concetto di Stato-persona si può anche ammettere che le due posizioni di reddito e di credito si riassumono nello stesso Ente. Per i motivi accennati la legittimazione a disporre il fermo contabile in sostanza va attribuita in modo esclusivo alle Amministrazioni Statali; a tal proposito giurisprudenza costante esclude che legittimata possa essere la Regione sebbene si possa trattare di rapporti creditizi che la Regione medesima possa vantare nell’esercizio di funzioni oggetto di delega da parte dello Stato.
In tal caso secondo la dottrina maggioritaria si tratterebbe di una delegazione intersoggettiva che lascerebbe inalterata l’autonomia degli enti delegato e delegante e pertanto il fermo non potrebbe in ogni caso successivamente consentire la compensazione.
Le ragioni creditizie che costituiscono il presupposto legittimante l’esercizio dell’azione non vanno inquadrate nel senso di un credito liquido, esigibile e certo in quanto nell’ipotesi in cui l’amministrazione vantasse un credito di tale specie potrebbe già opporre la compensazione legale e, pertanto, diretta conseguenza sarebbe la mancanza di necessità di disporre il fermo di pagamento. Proprio in relazione a quanto precisato, la Corte costituzionale ha statuito che la ragione di credito atta a legittimare il fermo rappresenta quella ragione creditoria per cui sia già stato iniziato il procedimento di accertamento. Anche la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato ha evidenziato la circostanza che il fermo amministrativo debba comunque essere retto da una ragione creditoria caratterizzata dall’apparenza della ragionevolezza] e della fondatezza] della pretesa.
La stessa giurisprudenza menzionata ha messo in luce anche altre caratteristiche del provvedimento e cioè la opportunità di una motivazione effettiva per quanto concerne l’apparenza del diritto vantata dall’Amministrazione tale da evidenziare le ragioni per cui sia ritenuto che il soggetto privato si potesse sottrarre all’adempimento del credito vantato dalla P.A.. Il fermo amministrativo necessiterebbe dunque di un’accurata motivazione( R. Galli, D. Galli, Corso di diritto amministrativo, Padova 2004; F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè 2006; E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè 2006).
Il fermo ex art. 86 D.P.R. 602/73: l’istituto delle cosiddette ganasce fiscali
Il fermo previsto dall’art. 86 del D.P.R. 602/73, riformato di recente dall’art. 3 comma 4° della Legge 248/2005, si inquadra in un provvedimento mediante il quale l’Amministrazione pone un vincolo di indisponibilità su di un bene mobile registrato (L. Spagnoletti, Le ganasce fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali, in www.lexitalia.it)per effetto del quale il proprietario non può fare uso del proprio veicolo e in caso di iscrizione del fermo nel P.R.A. non può disporne e gli eventuali atti dispositivi risulteranno inefficaci e non suscettibili di opponibilità.
Certamente ciò costituisce un provvedimento che priva, seppur temporaneamente, il proprietario del suo diritto di proprietà sul bene e pertanto della facoltà di godimento e di disposizione; pertanto il fermo avrebbe le stesse caratteristiche degli atti ablatori con i quali la Pubblica Amministrazione effettua una ingerenza unilateralmente ed in senso autoritativo nella sfera giuridico-patrimoniale del destinatario.
Per quanto concerne la procedura di emanazione del provvedimento disciplinata dall’art. 86 del D.P.R. 602/73 oggetto di modifica da parte dei DD.Lgs. 46/99 e 193/2001 il concessionario del servizio riscossione tributi notifica la cartella di pagamento con la avvertenza che “in caso di mancato pagamento il concessionario procederà ad esecuzione forzata nonché al fermo amministrativo sui beni mobili registrati e ad ipoteca sui beni immobili
Il fermo amministrativo consisterebbe in atto funzionale all’esecuzione forzata e quindi mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con cui la realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria.
Da ciò si evince che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativo si deve realizzare innanzi al giudice amministrativo con le forme, peraltro consentite dall’attuale disposto di cui all’art. 57 del citato D.P.R. 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi.
Trascorsi 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati che hanno la piena disponibilità degli stessi soltanto successivamente al pagamento di quanto dovuto.
La disciplina vigente del fermo amministrativo non indica l’autorità giurisdizionale innanzi alla quale sarebbe esperibile un eventuale giudizio di opposizione al fermo né il termine di decadenza entro il quale il concessionario deve perentoriamente intraprendere le azioni esecutive, decorso il quale il fermo perde comunque efficacia.
Quanto precisato ha comportato che alcuni tribunali sollevassero questioni di legittimità costituzionale con riguardo a presunte violazioni degli artt. 3 e 24 della Costituzione, statuendo, in relazione alla omessa indicazione del tribunale competente, che verrebbe leso il principio di effettività della tutela giurisdizionale, e, con riguardo all’omessa indicazione del termine di efficacia che, sussisterebbe una sperequazione cioè una disparità di trattamento rispetto ai cittadini che sono assoggettati all’esecuzione forzata ordinaria.
La questione concernente la omessa previsione di un termine di efficacia del fermo, sollevata con riferimento ai citati articoli 3 e 24 della Costituzione sarebbe manifestamente inammissibile nell’ipotesi in cui la parte attrice nel giudizio principale non abbia addotto tra i motivi di illegittimità del fermo, quello dell’irragionevole ed indefinito protrarsi del fermo stesso causato dalla mancanza di un termine di efficacia.
Conseguenza di ciò sarebbe che la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma oggetto di censura non inciderebbe in alcun modo nel giudizio a quo, in quanto essa pronunciata con riferimento alla mancanza di un termine di efficacia del fermo, circostanza estranea al tema decidendum del giudizio stesso
L’omessa indicazione del giudice competente inoltre non pregiudicherebbe l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale, e l’indicazione del termine di efficacia pertanto non sarebbe indispensabile.
Natura giuridica del fermo di cui al D .p. R 602/1973
Secondo un certo orientamento il fermo di cui al D. p r 602/1973 avrebbe natura di atto esecutivo in quanto s’ inserirebbe in un procedimento d’esecuzione forzata anticipando gli effetti del pignoramento.
La dottrina sosteneva detto indirizzo anteriormente all’ entrata in vigore dell’ art 1 del dlvo 193/2001 quando il fermo era posteriore all’ esperimento infruttuoso della procedura pignoratizia ai sensi e per gli effetti dell’ art 5 comma 3 del D.m 503/1998.
Secondo altro orientamento dottrinario il fermo avrebbe la natura di atto amministrativo ; si tratterebbe secondo alcuni autori di atto discrezionale della pubblica amministrazione poiche’ l’art 86 del summenzionato Dpr stabilisce che il concessionario possa adottare il fermo e non si obbligato a farlo essendo esperibili altri rimedi quali il pegno e l’ipoteca
L’art 86 del dpr 602/1973 ai fini dei termi di efficacia del fermo della motivazione delle modalita’ d’emissione e delle autorita’ giurisdizionale competenti in caso di controversia fa riferimenti a un decreto da adottare che non è stato ancora emanato; ragion per cui si riteneva da parte di una certa tesi che fosse atto del tutto arbitrario della Pubblica amministrazione e che venisse adottato in violazione del disposto di cui all’ art 3 Cost in quanto privo di qualsivoglia regolamentazione di diritto positivo.
Questioni di riparto giurisdizionale
Va premesso che il problema relativo all’individuazione del giudice competente è influenzato dalla tesi che si vuole accogliere sulla natura giuridica del fermo. Per coloro che sostengono la natura cautelare del fermo, potrebbe affermarsi la giurisdizione del giudice tributario, che gode di una competenza estesa a tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, ivi compresi gli accessori, ad eccezione soltanto di quelle riguardanti gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento (art. 2, D. Lgs. 546/1992). Il giudice tributario avrebbe quindi una competenza ratione materiae, e, in base art. 7 del D. Legs. 546/1992, sarebbe legittimato a disapplicare atti amministrativi interferenti con la sua giurisdizione.
Ad avviso della giurisprudenza dominante, tuttavia, deve escludersi la giurisdizione del giudice tributario proprio perché il fermo è un atto successivo alla notifica della cartella di pagamento, e, in base all’art. 2 del D. Lgs. 546/1992, questi atti sono esclusi dalla giurisdizione del giudice tributario.
Per i sostenitori della tesi del provvedimento amministrativo, le questioni sulla legittimità del fermo andrebbero radicate innanzi al giudice amministrativo; infatti, non può trascurarsi che il fermo è un atto idoneo ad incidere unilateralmente e autoritativamente sulla sfera giuridico – patrimoniale del destinatario, attraverso l’imposizione di un vincolo che priva il soggetto del godimento del bene.
Sarebbe, pur sempre, un provvedimento che degrada il diritto soggettivo di proprietà del privato ad interesse legittimo e, poiché il giudice degli interessi legittimi è il G. A., allora le controversie che hanno ad oggetto il fermo seguono le regole del processo amministrativo.
Non è mancato chi ha sostenuto che il giudice competente a conoscere delle questioni relative al fermo fosse il giudice amministrativo ma in sede di giurisdizione esclusiva, attesa la circostanza che l’ attività di riscossione dei tributi svolta da un concessionario è riferibile alla materia del servizi pubblici, per la quale ai sensi dell’art. 33 del D. Lgs. 80/1998, come sostituito dall’art. 7 della L. 205/2000, è prevista appunto la giurisdizione esclusiva del G. A.
L a recente giurisprudenza del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Cassazione ha invece optato per la natura negoziale del fermo attribuendo le controversie in detta materia al giudice ordinario .
In questo contesto di diatribe dottrinali e giursprudenziali è intervenuto il legislatore con l’artl’art.35, comma 26quinquies, D. L. 223/2006, (decreto Bersani), come convertito nella L. 248/2006 il quale – modificando l’art. 19 del D. Lgs 546/1992 – inserisce tra gli atti impugnabili innanzi al giudice tributario anche l’iscrizione di ipoteca ed il fermo amministrativo, disposti ai senti del D. P. R. 602/1973. In tal modo può dirsi risolto, ope legis, il problema della giurisdizione e considerarsi superata l’originaria contrapposizione tra la Suprema Corte di Cassazione (che propendeva per la giurisdizione del G. O. : Cass., SS. UU., 31 – 1 – 2006 n. 2053; idem, ord. 23 – 6 – 2006, n. 14701 e ord. 17 – 1 – 2007, n. 875) ed il Consiglio do Stato (che, invece, affermava la giurisdizione del G. A.: cfr: C. d. S., VI, ord. 13 – 4 – 2006 n. 2032; idem ord. 18 – 7 – 2006 n. 4581).
Della vexata quaestio è stata investita anche la Consulta, la quale si è sempre pronunciata nel senso di dichiarare inammissibili le questioni alla stessa sottoposte (Corte cost., ord. 17 – 7 – 2007 n. 297; idem ord. 16 – 5 – 2008 n. 157)
Dopo la riforma del 2006 è intervenuto un interessante orientamento pretorio sostenuto da Giudice di pace di Bari (sent. 26.2.2007 n. 1825) che ha distinto l’ipotesi del fermo con natura tributaria le cui controversie verranno attratte alla giurisdizione del giudice tributario da quello con connotazione diversa da quella fiscale – tributaria( ad esempio prettamente amministrativo) che sara’ ricompreso nel normale riparto di giurisdiozne di cu iall’ art 103 Cost e che quindi nell’ alveo della sfera giurisdizionale del Go.
Di recente, poi, la Corte di Cassazione si è nuovamente pronunciata sulla questione, ed ha individuato il criterio di riparto della giurisdizione nel collegamento sussistente con la natura del credito azionario. In particolare le Sezioni Unite della Cassazione hanno testualmente affermato il principio di diritto per il quale: “il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di bene mobili registrati ai sensi dell’art. 86, D. P. R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura – tributaria o non tributaria – dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio undicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti” (Cass., SS. UU. Ord. 5 – 6 – 2008, n. 14831).
artt. 3, 24, 103 Cost.; art. 1241 c.c.; R.D. 18-11-1923, n. 2440 (art. 69) ; D.P.R. 29-9-1973, n. 602 (art. 86,57); D. Lgs. 31-12-1992, n. 546; D. Lgs. 31-3-1998, n. 80 (art. 33); D.M. 7-9-1998, n. 503; D. Lgs. 26-2-1999, n. 46; L. 21-7-2000, n. 205 (art. 7); D. Lgs. 27-4-2001, n. 193; D.L. 30-9-2005, n. 203, conv. In L. 2-12-2005, n. 248 (art.3).
C. d. S., sez. IV, 27 – 2 – 1998, n. 350
T. A. R. Emilia – Romagna, 25 – 11 – 2003, n. 2516
T. A. R. Puglia, 4 – 2 – 2004, n. 392
C. d. S., sez. VI, 18 – 3 – 2004, n. 1441
C. d. S. , sez. V, 18 – 3 – 2005, n. 4689
Cass. SS. UU., 31 – 1 – 2006, n. 2053
Corte cost., 7 – 4 – 2006, n. 149
Cass., SS. UU., 23 – 6 – 2006, n. 14701
C. d. S., sez. VI, 18 – 7 – 2006, n. 4581
Cass., SS. UU., 17 – 1 – 2007, n. 875
Cass., SS. UU., 13 – 2 – 2008, n. 3394
DOTTRINA ESSENZIALE
A. BARETTONI ARLERI (voce) Obbligazioni pubbliche in Enc. Dir., XVIII, Milano, 1979;
A. BENNATI , Manuale di contabilità di Stato, Napoli, 1980;
BENTIVENGA C., Elementi di contabilità pubblica, Milano, 1975;
S. CASSESE, Il fermo amministrativo: un privilegio della pubblica amministrazione, in Giur. Cost., 1972;
P. DE NUZZO, La natura giuridica del fermo amministrativo dei beni mobili registrati, in Altalex;
G.D. FALCON, (voce) Obbligazioni pubbliche, in Enc. Giur. , IX, Roma, 1998;
R. GALLI, D. GALLI, Corso di diritto amministrativo, Padova, 2004;
GARRI F., (voce) Fermo amministrativo, in Enc. Giur. , XIV, Roma , 1979;
M. LIPARI, Il giudice ordinario e le nuove forme di tutela nei confronti della pubblica amministrazione. Aspetti problematici della devoluzione al giudice ordinario della controversie in maniera di atti autoritativi, in www.giustamm.it;
C.A. MOLINARI, Il fermo amministrativo, in Foro Amm, 1969; R. ROFFI, Osservazioni sul cd. fermo amministrativo, in Giur. It., 1973;
L. SPAGNOLETTI, Le “ganasce” fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali, in www.lexitalia;
E. TIRAMANI, Il fermo amministrativo: quale giurisdizione?, in www.altalex.
Articolo Tratto dalla Rivista telematica Diritto e processo 9/09/2011
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