Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-484-de-octubre-30-de-1995?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041642cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-03-29 16:18:44
Document Index: 390602776

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 150', 'artículo 5', 'artículo 125', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 125', 'artículo 26', 'artículo 125', 'artículo 674', 'artículo 26', 'artículo 158', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 150', 'artículo 5', 'artículo 5']

﻿ SENTENCIA C-484 DE OCTUBRE 30 DE 1995
SENTENCIA C-484 DE 30 DE OCTUBRE DE 1995
CONTENIDO:CLASIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. COMPETENCIA PARA REALIZARLA
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, CLASES DE SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEADO PÚBLICO, PROCESO ADMINISTRATIVO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:289 DE ENERO DE 1996, PÁG.69
Sentencia C-484 de octubre 30 de 1995
COMPETENCIA PARA REALIZARLA
“DECRETO NÚMERO 3135 DE 1968
ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado, son trabajadores oficiales; sin embargo los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”. (Lo subrayado es lo demandado).
a) El objeto preciso de la demanda.
En primer término es necesario advertir que no obstante transcribir todo el texto del mencionado artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, el demandante únicamente formula el concepto de la violación en relación con la incorporación en los estatutos de los establecimientos públicos y en los de las empresas industriales y comerciales del Estado respectivamente, de las actividades que pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo en los primeros, y de las actividades de dirección y de confianza que deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, en las segundas. Su demanda no comprende las reglas generales previstas en las restantes partes de la disposición a la que pertenece la acusada y, por el contrario, se fundamenta en su validez para destacar el fundamento constitucional de las expresiones acusadas.
De conformidad con lo visto, es claro que el demandante contrae su demanda sólo a dos párrafos del transcrito artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, en los cuales se dispone la regla de la definición en los estatutos de cada entidad, de las actividades que en cada caso no se sujetan a las reglas generales de clasificación orgánica de los destinos públicos como lo prevé el mismo artículo 5º, que consiste en que, por principio, los servidores públicos de los establecimientos públicos se consideran y clasifican como empleados públicos, mientras que los de las empresas industriales y comerciales del Estado se clasifican como trabajadores oficiales; en este sentido, la Corte advierte que contrae su juicio a esta parte del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, sin ocuparse de los restantes aspectos de la misma disposición ya que, como se ha dicho, no hacen parte del objeto de la demanda.
b) La cosa juzgada constitucional y la nueva Carta Política.
De otra parte, esta Corporación encuentra que sobre los artículos 5º, 6º, 7º y 31 del citado decreto, que es una norma de rango legal como quiera que fue expedida en ejercicio de facultades extraordinarias, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad de pronunciar su fallo de constitucionalidad en el que declaró que la norma ahora acusada era exequible dentro del marco de la Carta de 1886 y sus reformas, y que no desconocía ninguno de sus preceptos; en efecto, dicho pronunciamiento, que ahora se prohíja parcialmente y que se acoge sólo en algunos de sus apartes por ser coincidente con las consideraciones de esta Corporación ante las disposiciones de la Carta de 1991, se produjo el 26 de abril de 1971 con ponencia del H. magistrado Eustorgio Sarria y aparece en la Gaceta Judicial, tomo CXXXVIII páginas 189 y siguientes; desde luego, como lo ha advertido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en caso de cambio o de reforma constitucional, la cosa juzgada constitucional pasa de ser absoluta a relativa y puede ser removida por la Corte Constitucional, no obstante mediar fallo que haya resuelto sobre la constitucionalidad de una norma de rango legal anterior a la nueva disposición superior.
Ahora bien, cuando se producen los fenómenos propios del tránsito constitucional, sea por virtud de la expedición de una nueva Carta o de la reforma de la parte correspondiente de la misma Constitución, es posible adelantar un nuevo juicio de constitucionalidad, sin que sea un obstáculo absoluto los efectos de la cosa juzgada constitucional, como es el caso que ocupa la atención de la Corte en esta oportunidad.
En este asunto la Corte asume el conocimiento de la demanda de las expresiones acusadas, no obstante que frente a la anterior Constitución ya habían sido declaradas exequibles, con base en la consideración según la cual el ámbito de nuevas regulaciones en materia de la función y del servicio público fue objeto de varias modificaciones sustanciales, que reclaman un tipo de examen judicial de carácter sustancial, bien diferente del practicado sobre las expresiones acusadas bajo la anterior Constitución.
c) La regulación constitucional del tema de la clasificación de los servidores pú blicos.
Por su parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f del artículo 150 de la Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y fundamento para afirmar que bajo esta categoría los servidores públicos pueden negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración, y que las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga, salvo en materia de servicios públicos esenciales.
No obstante lo anterior, para mayor claridad sobre estos aspectos, es preciso hacer una breve consideración sobre el tema de la clasificación jurídica y constitucional de las distintas categorías de empleos y de servidores públicos, teniendo como base no sólo lo dispuesto por la Carta de 1991, sino atendiendo en buena medida a las razones que históricamente explican la expedición de la disposición parcialmente acusada.
Lo cierto es que igual de lo que ocurría en la Carta de 1886, la Constitución de 1991 establece aquellas dos categorías básicas de servidores públicos a las que se refieren las expresiones acusadas del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, y a las que se les agregan, dentro del marco de la Carta vigente y con claridad meridiana, la de los miembros de las corporaciones públicas y las demás que establezca la ley; de otra parte, también aparecen la de los notarios, quienes sin ser empleados públicos, ni trabajadores oficiales, ni alcanzar el rango de funcionarios públicos, son particulares nombrados en propiedad y por concurso por el Gobierno y que atienden un servicio público permanente reglamentado por la ley (C.N., art. 131), y la de los miembros de la fuerza pública (C.N., arts. 217 inciso tercero, 218 inciso tercero, 219, 220, 221 y 222).
Empero, y sin que sean unos conceptos jurídicos absolutamente vacíos, aquellas dos nociones básicas a las que se refiere la demanda no encuentran en la Carta elementos explícitos que contribuyan a definirlos plenamente y con precisión conceptual plena, y aparecen al lado de los otros conceptos como los de “los miembros de las corporaciones públicas” y de los “demás que determine la ley”, que son igualmente conceptos indefinidos; su desarrollo legal aparece precisamente en los términos del Decreto 3135 de 1968 que es el acusado parcialmente en esta oportunidad y en el Decreto Reglamentario Nº 1848 de 1969, ambos expedidos con base en una interpretación integral y sistemática de la reforma constitucional de 1968.
De otra parte, en la nueva normatividad superior tampoco se encuentra una noción bien definida del servidor público, ni aparece con suficiente claridad una clasificación exhaustiva de sus distintas expresiones empleadas, salvo las previstas con miras en la regulación de la carrera administrativa en los artículos 122, 123 y 124 en las que partes que establecen que “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”, de un lado (art. 122) y, de otro, en la que se utilizan simultáneamente criterios orgánicos y nominales que nada enseñan con precisión sobre los elementos de una y otra noción y en la que se advierte que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (art. 123, inc. 1º); allí también se establece que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley” (art. 125, inc. 1º).(Las subrayas no corresponden al texto transcrito).
De igual modo, es preciso tener en cuenta que en la Carta de 1991 se establece como regla general aplicable para el servicio público, la obligatoriedad de la carrera administrativa para los empleados públicos y el nombramiento por concurso público de la mayor parte de éstos, la que no es aplicable para los cargos de elección popular y de la cual pueden excluirse, en algunos casos y con fundamento en el tipo de actividad, los cargos que sean de libre nombramiento y remoción y los de los trabajadores oficiales y los demás que establezca la ley, de todo lo cual se ocupó con extensión la Ley 27 de 1992.
Cabe observar que la Ley 27 de 1992 (arts. 2º y 4º) definió, con algunas excepciones muy precisas, el régimen legal de carrera que es aplicable a todos los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental y distrital, diferentes de los del distrito capital, municipal y sus entes descentralizados, entre otros; además, en dicha ley se elaboró una lista de empleados públicos a los que no se aplican las reglas de la carrera administrativa en las varias entidades descentralizadas y del orden central, inclusive en las empresas industriales y comerciales del Estado, obviamente, esta última no se ocupa del régimen de los trabajadores oficiales pues para aquéllos no procede su extensión.
En este sentido es preciso tener en cuenta la jurisprudencia reiterada de la Corte acerca de la carrera administrativa, pronunciada en las sentencias: C-479/92, magistrados ponentes Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-195/94, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-514/94, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, y C-405/95 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
d) Las competencias legales para la clasi ficación de los empleos en la administración pública .
De otra parte lo que dice el artículo 125 al respecto del régimen general de la Carrera administrativa, es que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y que todos los servidores públicos quedan comprendidos bajo sus regulaciones, salvedad hecha de los trabajadores oficiales, los empleos de elección popular, los servidores de libre nombramiento y remoción y los demás que determine la ley, pero no se ha establecido en aquella disposición constitucional cuáles actividades pueden ser desempeñadas o no por trabajadores oficiales, y cuáles pueden ser atendidas, y cuáles no, por los empleados públicos.
Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, han dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales, deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.
Esta situación es evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta Política, no sólo desde el punto de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista orgánico y técnico; obviamente, este panorama es idéntico al que se podía observar bajo la vigencia de la Carta Política de 1886, lo cual, en su momento, obligó al legislador a emplear algunos criterios generales de carácter orgánico como la regla, y otros de orden funcional como la excepción, haciendo depender la diferencia entre empleados públicos y trabajadores oficiales de la clase de entidad a la que se puede vincular el servidor público, y de algunos elementos relacionados con el tipo de actividad que se debía cumplir en cada caso.
En dicha reflexión se encuentra la idea, según la cual, no se hace necesario y por el contrario es extraño a toda lógica de eficiencia, eficacia, racionalidad, celeridad y oportunidad, provocar toda la actuación del legislador para crear un cargo en una empresa industrial o comercial o para definir qué tipo de actividad se debe desarrollar por cada servidor público o para precisar si una u otra actividad debe desempeñarse por personal vinculado por nombramiento a una situación legal y reglamentaria y en carrera administrativa o por contrato de trabajo y, en últimas, para definir y clasificar todos y cada uno de los cargos dentro de los cuadros de la función pública; precisamente, este es el caso del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, que nuevamente se demanda como contrario a la Constitución, en el que el legislador extraordinario de la época empleó los dos criterios de diferenciación para encuadrar con precisión a los servidores públicos vinculados a las distintas entidades de la administración, al establecer las dos reglas generales de clasificación de los mismos, empleando, de una parte, un criterio orgánico relacionado con el tipo de entidad y con la naturaleza del servicio a prestar por ella y al dar la oportunidad racional y razonable de aplicar, por excepción y como criterio complementario, un elemento relacionado con la específica función que se debe cumplir por el servidor en cada caso.
“Igualmente, es inexequible la última parte del literal b) de la norma acusada, por cuanto los estatutos orgánicos de las entidades referidas —los establecimientos públicos—, no pueden ejercer una facultad exclusivamente legal, por mandato de la Constitución, y el legislador no está autorizado por la Carta para delegar tal atribución. Conviene, pues, distinguir entre el estatuto básico de las entidades y los estatutos internos, que son los aludidos por la norma sub-examine. En efecto, el estatuto básico lo expide el Congreso mediante ley. Se entiende por tal, acogiendo la definición dada por la Corte Suprema de Justicia, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las actividades que ha de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presentes y futuros, los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos.
Se puede observar entonces que el artículo 125 superior exceptúa de la carrera a los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Como los estatutos internos u orgánicos son adoptados por las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos, según el literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, por tanto, la norma en comento atribuye una potestad que es exclusiva del Congreso, a las juntas y consejos directivos de los establecimientos públicos, por lo cual la Corte ha de declarar inexequible tal disposición” (Sentencia C-195 de abril 21 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
“3. De conformidad con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quiénes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos sin que dicha facultad pueda ser delegada a éstos, en sus respectivos estatutos.
En el caso sub-examine, el aparte de la norma acusada establece que “los establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”, es decir, que se faculta a las juntas directivas de los mismos para que determinen qué servidores se vinculan a los respectivos establecimientos públicos del sistema de salud en calidad de trabajadores oficiales.
Esta disposición resulta contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales citados, ya que constituye una potestad propia del legislador, no susceptible de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo señala el demandante, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la estructura de la administración en lo nacional, a las asambleas en lo departamental, y a los concejos en lo municipal y distrital.
De conformidad con lo expuesto, se tiene que el artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994, inciso 2º de su parágrafo, al establecer que “los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”, delegando una potestad atribuida por la Constitución al legislador, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, quebrantó los preceptos examinados, razón por la cual habrá de declararse su inexequibilidad, al igual que el artículo 26 inciso 2º del parágrafo de la Ley 10 de 1990, por unidad normativa (C.P., artículo 158), por tratarse del mismo texto acusado”. (Sentencia C-432/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de Pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declarar que las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, son INEXEQUIBLES.
2. Declarar que las expresiones acusadas del inciso segundo del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, son EXEQUIBLES.
(Sentencia C-484 de octubre 30 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).
He disentido de la opinión mayoritaria que se manifestó en la declaración de inexequibilidad del siguiente aparte del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968: “En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. Las razones de mi disentimiento son las siguientes:
1. Pienso que la mención que se hace en la norma demandada de los “estatutos de los establecimientos públicos”, se refiere a la “estructura orgánica” que menciona el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución. Esta estructura orgánica, lo mismo que los objetivos del establecimiento público, la fija el Congreso de la República, por medio de una ley, según el citado numeral.
Es perfectamente lógico que al crear un establecimiento público, como lo prevé la norma mencionada, y al señalar sus objetivos y estructura orgánica, se diga qué actividades, entre todas las que cumplirá el establecimiento, “pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”. Estas actividades, según la norma acusada, serán la excepción, pues, en principio, todos los servidores del establecimiento público son empleados públicos.
2. Aun en el caso de no existir el aparte declarado inexequible, siempre podrá el Congreso de la República, al crear, por medio de una ley, un establecimiento público, señalar su estructura orgánica y sus objetivos, y definir cuáles de sus actividades podrán ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Y siempre el establecimiento público tendrá que ser creado por ley. Así, ¿qué finalidad tiene la inexequibilidad declarada?
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, dejo constancia de mi voto disidente en relación con una parte de las consideraciones introducida en el texto de la sentencia de la cual soy ponente, a raíz del debate en la Sala Plena de la Corporación y en atención a la opinión mayoritaria sobre el tema; por virtud de la misma, los fundamentos que sirvieron para la declaratoria de inexequibilidad de las partes demandadas del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, comprenden una extraña modalidad de interpretación extensiva sobre las disposiciones jurídicas de orden constitucional en las que se establecen las competencias del legislador en materia de la definición de la estructura de la administración y del régimen de carrera administrativa previsto para los empleados públicos, que en mi juicio, escapa al rigor de la lectura sistemática de los términos de las disposiciones aplicables al caso que se examina en esta providencia, y conduce a conclusiones ajenas al rigor constitucional que demanda esta materia.
En mi parecer, la Constitución de 1991 no se ocupó de definir la titularidad de la competencia normativa y reguladora para establecer el régimen de los servidores públicos en los distintos niveles de la administración, ni se la entregó exclusivamente al legislador ordinario; considero, por el contrario, que el régimen del servidor público en estas entidades del orden administrativo está dado no sólo por la Constitución y por el estatuto orgánico aplicable a las entidades descentralizadas por servicios del Estado, que, a su vez está constituido por el conjunto de disposiciones de orden legal que integran el régimen general de la administración, algunos de cuyos aspectos pueden aparecer, después de la Carta de 1991, aun en algunas leyes marco especiales, pues, además, la clasificación de los servidores públicos, según los diversos criterios aplicables, también puede aparecer en la ley de creación de la entidad y aun en los estatutos del establecimiento que son el desarrollo específico de las reglas internas de organización y distribución de competencias, y que bien puede implicar ajustes y decisiones de adecuación a las políticas de expansión o de transformación de los organismos y, en últimas, obedecen a una regla apenas razonable de modernización y de sana administración pública.
En mi concepto, la Constitución no establece que la regla jurídica para la definición del régimen aplicable a los cuadros del servicio público en el orden descentralizado y especialmente en los establecimientos públicos, sea la de la obligatoriedad del régimen del empleo público, y en consecuencia la de la prevalencia y la generalidad de la carrera administrativa, salvo disposición expresa y razonable del legislador, como lo entiende la Corporación bajo el supuesto de inderogabilidad de la salvaguardia de los derechos a la estabilidad y a la continuidad en el empleo que genera el vínculo del servidor público en carrera, y que operaría como un principio básico de la organización y de la estructura del Estado en la nueva Carta Política.
De otra parte, el constituyente tampoco estableció que para las entidades de la administración que adoptan la forma de empresa, deba tenerse como general y obligatoria una u otra regla de definición del régimen general aplicable, ni la cláusula de la reserva de la ley para efectos de establecer el régimen de los servidores públicos en los distintos niveles de la administración, como sí lo hizo para efectos de la definición de las reglas de la carrera según lo ha establecido esta Corporación en varias decisiones.
No me asiste duda acerca de estas afirmaciones y por ello estimo que la declaratoria de inexequibilidad de la parte acusada del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968, no puede fundamentarse en las consideraciones que se han elaborado por la jurisprudencia para explicar el régimen de la carrera administrativa a partir de la Carta de 1991, como lo hace en parte la sentencia; además, considero que las reglas de la carrera sirven para ilustrar el tema de la demanda que se absuelve en este caso, pero no rigen su interpretación ni imponen los criterios básicos con los cuales se debe juzgar el asunto.
No es pues válida la premisa empleada y estimo que los derechos de los servidores públicos, según sea el caso, no pueden examinarse de modo global y general partiendo de supuestos abstractos que bien pueden ser extraños a la realidad normativa y a la dinámica jurídica de las relaciones entre la administración y sus servidores. No todo lo que se refiere al régimen de personal de los servidores del Estado debe ser visto desde la óptica de la carrera, ni aquél se reduce a ésta, ni los únicos derechos de los servidores se resumen y garantizan con ella.
Considero que el legislador es competente para establecer como regla general que los servidores públicos vinculados por una relación laboral a los establecimientos públicos sean tenidos como empleados públicos y también lo es para establecer que por excepción el establecimiento público bien puede definir en sus estatutos internos las actividades que pueden ser desempeñadas o cumplidas por personal vinculado por contrato de trabajo como trabajadores oficiales, y esto bien puede hacerse bajo el marco de la Constitución siempre que se respeten en cada caso concreto los derechos adquiridos de empleados públicos y de trabajadores oficiales según se trate, lo cual, en mi respetuosa opinión, no es patrocinado por la norma que se declara inexequible en la providencia de la que me aparto parcialmente.