Source: http://colegiatura.blogspot.com/2009/10/sentencia-corte-constitucional-t-104-de.html
Timestamp: 2018-12-12 16:24:37
Document Index: 63164306

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Colegiatura de Abogados Laboralistas del Valle CALAV: Sentencia Corte Constitucional T-104 de 2008- Pension de Invalidez-Requisito Fidelidad-
Sentencia Corte Constitucional T-104 de 2008- Pension de Invalidez-Requisito Fidelidad-
Sentencia T-104/08
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para reconocimiento y pago y cambio introducido por Ley 860/03
PENSION DE INVALIDEZ-Se negó su reconocimiento por no reunir el requisito de fidelidad al sistema de pensiones
LEY 860/03-Impone mayores exigencias para acceder a pensión de invalidez/LEY 860/03-Regulación regresiva en materia de pensión de invalidez
PENSION DE INVALIDEZ Y REQUISITO DE FIDELIDAD-Caso en que demandante cumple con los requisitos del régimen anterior
Referencia: expediente T-1.716.236
Actor: Pedro Maria Layton García
Demandado: Instituto del Seguro Social -Pensiones- y BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil ocho (2008).
en el proceso de revisión de la decisión proferida por el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá el 21 de agosto de 2007, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Pedro Maria Layton García en contra del Instituto del Seguro Social -Pensiones- y de BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías.
2. Presentación del asunto y cuestiones jurídicas a resolver
El señor Pedro Maria Layton García presentó acción de tutela en contra del Instituto del Seguro Social y de BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías y para tal efecto adujo que la demora en resolver su solicitud relativa al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez transgrede sus derechos constitucionales fundamentales a la vida en conexidad con el mínimo vital, a la salud y a la seguridad social.
Según consta en autos, ciertamente el actor presentó ante la Sociedad Administradora BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías una petición con el propósito de obtener la pensión de invalidez que finalmente le fue negada, como aparece en la comunicación fechada el 4 de julio de 2006 y anexada por Horizonte a la contestación de la tutela, junto con una copia simple del recibo de envío.
La Directora de Beneficios y Bonos Pensionales de BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías informó al despacho judicial de primera instancia que el señor Layton García cumplió el requisito referente a las 50 semanas de cotización, mas no la segunda de las condiciones exigidas, pues al verificar la fidelidad de aportes al Sistema General de Pensiones “no tiene el 20% del tiempo de cotización que equivale a 2.985 días”, dado que alcanzó a cotizar “sólo 1.765 días” entre el 8 de julio de 1964, fecha en que cumplió 20 años de edad, y el 19 de mayo de 2005, fecha de la primera calificación de su estado de invalidez.
Por cuanto la exigencia del requisito incumplido proviene de la modificación introducida por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 cuya redacción original establecía condiciones menos estrictas para el reconocimiento de la pensión de invalidez, distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional se han preguntado si al negar la pensión con base en un precepto que, aún cuando vigente cuando se estructura la invalidez, establece requisitos más exigentes que los contemplados en la legislación anterior, se vulneran los derechos fundamentales del afiliado al Sistema de Seguridad Social.
En distintos eventos la respuesta al referido interrogante ha sido positiva, pero, de un lado, la Corte ha precisado que sólo procede ordenar mediante tutela el reconocimiento y pago de prestaciones económicas como la pensión de invalidez en circunstancias excepcionales y, de otra parte, en casos similares al ahora propuesto las condiciones de procedencia del amparo adquieren mayor rigor, pues la protección brindada al demandante consiste en inaplicar la ley posterior que incorpora requisitos de más difícil cumplimiento y en ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de conformidad con lo previsto en la regulación anterior menos estricta .
3. El sujeto activo de la presente acción
Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, el señor Pedro Maria Layton García es una persona de 64 años de edad que el 30 de septiembre de 1998 suscribió, en calidad de trabajador dependiente, solicitud de vinculación al Fondo de Pensiones Obligatorias administrado por BBVA HORIZONTE PENSIONES Y CESANTIAS y a quien la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. le dictaminó una pérdida de capacidad laboral de origen común y equivalente al 62.80%, mientras que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al resolver el recurso interpuesto por la Administradora de Pensiones, fijó esa pérdida de capacidad laboral en el 61.30%.
La tercera edad y la discapacidad son factores que, de conformidad con lo establecido en los artículos 13, 46 y 47 de la Constitución, comprometen la acción del Estado, de la sociedad y de la familia en el desarrollo de medidas en las cuales se concrete la especial protección que, de acuerdo con la Corte, “define un singular status, algunas de cuyas manifestaciones son la prevalencia de los derechos reconocidos a las personas especialmente protegidas sobre los derechos correspondientes a las demás personas, el tratamiento favorable, la atención preferente e incluso la obtención de bienes y servicios todavía no asegurados para el resto de los asociados, de manera que únicamente en situaciones extremas resulta factible exonerar a la autoridad del cumplimiento de las obligaciones y deberes que le corresponden, imponiéndosele, en todo caso, la carga de demostrar que, pese a todos los esfuerzos, no es posible atender el respectivo requerimiento sin sacrificar la protección merecida por otros derechos de idéntica categoría” .
4. La protección solicitada
Como se expuso, la acción de tutela fue presentada en procura de la protección del derecho de petición y bajo el entendimiento de que la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez no había sido resuelta. Sin embargo, el trámite impartido a la solicitud de amparo ha permitido establecer que BBVA Horizonte - Pensiones y Cesantías decidió negar la prestación pedida, debido a que el señor Layton García no cumple con el requisito de fidelidad al sistema establecido en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
5. La pensión de invalidez y los derechos involucrados en el asunto examinado
Respecto de la pensión de invalidez la Corte ha sostenido que “es una prestación destinada a proteger los riesgos o contingencias que provocan estados de incapacidad, con cargo al sistema de seguridad social, de acuerdo con las directrices del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstos en la Carta Política” y, además, ha puntualizado que “dicha prestación suple el salario que el peticionario obtendría en caso de no haber entrado en estado de invalidez” , presentándose, entonces, “como un mecanismo de sustitución del ingreso que un trabajador deja de percibir cuando su estado de salud le impide continuar trabajando” .
Adicionalmente, la Corporación ha señalado que, por regla general, la pensión de invalidez “constituye la única fuente de ingresos de los interesados, quienes carecen de otra posibilidad para proveerse los recursos” destinados a “suplir sus necesidades mínimas y las de sus familias” , de modo que cuando “la asignación pensional por concepto de invalidez represente el único ingreso que garantice la vida digna de la persona que ha sufrido una pérdida de capacidad laboral significativa el derecho a la pensión de invalidez cobra la dimensión de derecho fundamental” .
En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, el demandante afirma que carece de otro tipo de recursos para atender sus necesidades básicas, por lo cual su “situación es crítica” y fuera de que en la respuesta de la Administradora de pensiones ninguna de estas afirmaciones es controvertida, la invitación que se le formula al señor Layton García en el sentido de optar por la devolución de saldos existentes en su cuenta individual de ahorro pensional demuestra la precariedad de su situación económica, pues “los aportes obligatorios mas sus rendimientos (…) ascienden a la suma de UN MILLON QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS M. L. ($1.545.246.00)”.
En las condiciones anotadas es evidente el vínculo entre el reconocimiento de la pensión de invalidez y la efectividad de los derechos al mínimo vital y a la vida digna, relación que en circunstancias similares a la ahora estudiada ha reconocido la Corte Constitucional, al sostener que cuando “la persona ha sido incapacitada para laborar y además no cuenta con bienes de fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de la pensión compromete de manera cierta su derecho al mínimo vital” y también la dignidad de quien carece de otras fuentes de ingreso para “atender sus necesidades mínimas” .
6. La acción de tutela y la existencia de otros medios judiciales de defensa
Sin embargo, no es suficiente que exista otro medio de defensa para desplazar a la acción de tutela como instrumento de protección de los derechos constitucionales fundamentales, pues la alternativa judicial ofrecida debe ser eficaz e idónea en el logro de esa protección y, en eventos como el analizado, con claridad se percibe que las condiciones del actor hacen indispensable una solución urgente a sus requerimientos y que “la dilación del proceso ordinario al que tendría que someterse, no se compadece con la necesidad de protección inmediata de los derechos a la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna del accionante” .
7. El régimen conforme al cual se debe resolver sobre la pensión de invalidez
A fin de establecer si en las condiciones excepcionales del caso que se estudia resulta factible ordenar a la parte demandada que reconozca y pague la prestación económica solicitada, es menester verificar el cumplimiento de un último requisito que consiste en que la falta de reconocimiento y pago de la pensión se origine “en actuaciones que prima facie, desvirtúen la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración publica” , lo cual significa que la negativa a reconocer la pensión ha de mostrarse, desde un principio, contraria a postulados de índole legal o constitucional.
Ahora bien, la inaplicación de un precepto legal tiene su origen en su contrariedad con la Constitución que debe ser manifiesta, evidente o palmaria, a tal punto que la incompatibilidad se pueda apreciar a simple vista, en una primera revisión y sin necesidad de grandes esfuerzos, de manera que, como lo ha indicado la Corte, esa contradicción corresponda “a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea” e implique un antagonismo “tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe” .
7.1. El derecho a la seguridad social
Corresponde, entonces, fijar los extremos de la comparación y para tal efecto, en primer término es preciso señalar que la pensión de invalidez es una prestación inscrita dentro del derecho a la seguridad social que debe ser garantizado en forma integral con el objetivo de proteger “a las personas ante las distintas contingencias que puedan menguar su estado de salud y su capacidad económica, con afectación de sus medios de subsistencia o los de su núcleo familiar” .
Por virtud del principio de progresividad se pretende que, cada vez, el Estado brinde más y mejores servicios a un número mayor de personas, quienes serían beneficiarias de prestaciones superiores “en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales” , pero, de otra parte, el comentado principio comporta la prohibición general de establecer medidas de carácter regresivo, es decir, que impliquen desmejora o retroceso en los niveles de protección ya asegurados a los usuarios.
Así pues, aunque el legislador tiene una amplia facultad para configurar el derecho a la seguridad social, ya que los servicios se prestarán “en la forma que determine la ley”, tal facultad de configuración encuentra uno de sus límites en el principio de progresividad, pues las medidas que el legislador adopte deben estar “plenamente justificadas” de conformidad con él y, según la jurisprudencia constitucional, “cuando el legislador decide adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la protección alcanzada por la legislación anterior, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, por cuanto el principio de progresividad ordena que prima facie estén prohibidas este tipo de medidas” .
Sin perjuicio de lo anterior, es de interés destacar que la verificación del carácter regresivo de una medida no lleva a deducir automáticamente su contrariedad con la Carta, porque la presunción de inconstitucionalidad alude a una “prohibición inicial” que, en principio, le impide al legislador desconocer los avances alcanzados en materia de seguridad social y es susceptible de ser desvirtuada siempre y cuando se logre establecer que la medida se encuentra justificada a la luz del principio de proporcionalidad, que no afecta situaciones particulares consolidadas bajo la legislación anterior y que “si bien afecta situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o expectativas legítimas” .
Como quiera que el requisito de fidelidad exigido por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para tener derecho a la pensión de invalidez se muestra contrario al principio de progresividad, es necesario examinar el punto “atendiendo a las particularidades concretas” del caso abordado en esta sentencia, a fin de establecer si procede la inaplicación del precepto que lo contiene “en aras de garantizar la realización del derecho a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna” .
7.2. El requisito de fidelidad al sistema previsto en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y el principio de progresividad a la luz del caso concreto
La Corte Constitucional ha precisado que la medida adoptada es regresiva por cuanto afecta directamente a los discapacitados que, según lo indicado, son sujetos de especial protección constitucional y que, tratándose de las personas pertenecientes a la tercera edad, el requisito de fidelidad al sistema tiene una particular incidencia negativa, puesto que se impone tardíamente un deber a quienes cuentan con una legítima expectativa de acceder a la pensión de conformidad con la regulación vigente al momento de ingresar al sistema, sin que la ley haya previsto un régimen de transición destinado a salvaguardar esa legítima expectativa .
Así, “entre mayor edad tenga la persona que ha sido calificada como inválida, mayor será el número de semanas que debe haber cotizado para cubrir el requisito de densidad en la cotización al sistema” y, por lo tanto, “la población más afectada por esta norma es la de la tercera edad”, porque se “les exige un tiempo más alto de fidelidad al sistema”, haciéndoles más difícil “el camino para acceder a la pensión de invalidez” .
En el contexto reseñado la presunción de inconstitucionalidad que recae sobre el requisito de fidelidad al sistema sólo podría ser desvirtuada con base en argumentos que den cuenta de su justificación, necesidad y proporcionalidad. Al respecto la Corte ha constatado que el legislador fundó la adopción de la exigencia de fidelidad en el propósito de imponer una cultura de afiliación a la seguridad social y de controlar los fraudes al sistema.
Al analizar la comentada finalidad, la Corporación concluyó que en relación con las personas de la tercera edad no había existido “un análisis significativo para la adopción de la medida” que, a la postre, desconoce sus garantías mínimas, pues “resulta paradójico que, so pretexto de promover la cultura de la afiliación” y mediante la exigencia de un requisito que contempla un incentivo “para los agentes en el sentido de afiliarse desde temprana edad, toda vez que sólo así podrán gozar de las garantías propias en materia de seguridad social en pensiones”, se penalice “a aquellas personas que carecen de un hábito en tal sentido” y que “se comportaron de acuerdo a la legislación imperante hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003” .
Así las cosas, la Corte ha estimado que “la cultura de afiliación al sistema no se puede promover castigando a quienes no vienen participando de ella” y que tampoco se puede pretender infundirla “desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de transición o un mecanismo similar” para proteger “a las personas que bajo diferentes condiciones venían cotizando al sistema”, motivos por los cuales, el requisito de fidelidad al sistema debe ser entendido como una proyección que “no es predicable respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la norma ya hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellas ya no puede recaer la pretendida culturización” .
En conclusión, la medida adoptada por el legislador “sacrifica el cuidado que merecen las personas objeto de especial protección”, es desproporcionada y carece de justificación, porque en el seno del Congreso de la República “no se adelantó un debate sobre la incidencia de la norma”, ni se consideró la posibilidad de adoptar “medidas alternativas para acometer los mismos propósitos procurando disminuir el impacto negativo sobre la población” , de todo lo cual se desprende que desconoce el principio de progresividad.
Resta, entonces, recordar que el señor Pedro Maria Layton García tiene 64 años de edad, que según la información suministrada por la parte demandada, el 30 de septiembre de 1998 suscribió formulario de vinculación al Fondo de Pensiones, que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 61.30% y que, pese a cumplir con el requisito de las 50 semanas de cotización al Sistema General de Pensiones dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su estado de invalidez, la respectiva pensión le fue negada, por no haber cumplido el requisito de fidelidad al sistema, exigido por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, dado que entre el 8 de julio de 1964, cuando cumplió 20 años de edad, y el 19 de mayo de 2005, fecha de la primera calificación de su estado de invalidez, alcanzó a cotizar 1.756 días que no le alcanzan para completar el 20% del tiempo de cotización, equivalente a 2.985 días.
En concordancia con lo expuesto resulta desproporcionado exigirle al demandante fidelidad a un sistema desde 1964, sólo por haber cumplido en ese entonces 20 años de edad, pese a que el Sistema General de Pensiones respecto del que se le pide mantenerse fiel no existía en esa época y a que, por lo tanto, no podía ser referente para promover una “cultura de la afiliación” que sólo tiene sentido cuando existe un sistema que haga propicia esa afiliación y en relación con las nuevas generaciones de cotizantes que, bajo el supuesto de la previa existencia del sistema, puedan ser incentivados a afiliarse a él.
Pero, además, habiéndose estructurado mucho después el Sistema General de Pensiones, el ingreso de las personas pertenecientes a la tercera edad al nuevo sistema necesariamente era tardío y, en todo caso, la afiliación se efectuaba en las condiciones previstas en la legislación vigente que, en 1998, cuando hizo su solicitud el señor Layton García, exigía sólo 26 semanas de cotización y no contemplaba el tantas veces mencionado requisito de fidelidad al sistema.
Corresponde, entonces, a la Sala proteger los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna del señor Pedro Maria Layton García y con tal finalidad, revocará la decisión de instancia, concederá la tutela, inaplicará el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y ordenará a BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a reconocer la pensión de invalidez reclamada y a disponer la inclusión en nómina del demandante, según lo dispuesto en la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, que a la letra dice:
"ARTÍCULO 39. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos:
PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley".
PRIMERO.-REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá el veintiuno (21) de agosto de dos mil siete que denegó el amparo deprecado y en su lugar CONCEDER al señor Pedro Maria Layton García la tutela de sus derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
SEGUNDO.- INAPLICAR en el caso concreto el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO.- ORDENAR al representante legal de BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías S. A. que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé aplicación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993, según su versión original transcrita en la parte motiva y proceda a reconocer la pensión de invalidez reclamada por el señor Layton García desde la fecha en que fue solicitada, así como a disponer la inclusión en nómina del demandante.
CUARTO.- LIBRESE, por Secretaría, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.