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Timestamp: 2018-04-23 04:09:46
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Matched Legal Cases: ['Artículo 7', 'Artículo 7', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 21', 'Artículo 32', 'Artículo 35', 'Artículo 38', 'Artículo 15', 'Artículo 1', 'Artículo 24', 'Artículo 20', 'Artículo 9', 'Artículo 6', 'Artículo 29', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'Artículo 7', 'Artículo 7', 'Artículo 9', 'Artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 7']

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Carlos Navarro Padilla
1 INNOCENTI DIGEST N 9 - marzo de 2002 EL REGISTRO DE NACIMIENTO EL DERECHO A TENER DERECHOS
2 EL REGISTRO DE NACIMIENTO: EL DERECHO A TENER DERECHOS ÍNDICE EDITORIAL 1 ALCANCE DE LA PRESENTE PUBLICACIÓN 2 QUÉ ES EL REGISTRO DE NACIMIENTO? 2 Qué se debería registrar? 2 EL REGISTRO DE NACIMIENTO Y LOS DERECHOS DEL NIÑO 3 El registro de nacimiento y el derecho al nombre y a la nacionalidad 3 POR QUÉ ES IMPORTANTE EL REGISTRO DE NACIMIENTO? 4 Para el niño 4 Para el país y para las organizaciones internacionales 6 ESCALAFÓN DE NACIMIENTOS NO REGISTRADOS 8 QUIÉNES SON LOS NIÑOS NO REGISTRADOS? 11 OBSTÁCULOS QUE IMPIDEN EL REGISTRO 12 Barreras políticas 13 Barreras administrativas 13 Barreras legislativas 14 Barreras económicas 14 Desatención de la realidad cultural y comunitaria 15 Discriminación sexual 15 Barreras geográficas 16 La guerra y los conflictos internos 16 GARANTIZAR EL REGISTRO DE NACIMIENTO 17 Iniciativas orientadas a promover el registro de nacimiento 17 Conclusión 22 EDITORIAL Cuando no se inscribe en un registro el nacimiento de un niño, se corre el riesgo de excluirlo de la sociedad, ya que se le niega el derecho a una identidad oficial, a un nombre reconocido y a una nacionalidad. Se calcula que, sólo en el año 2000, 50 millones de bebés (es decir, más de dos quintas partes del total de los que nacieron) quedaron sin registrar. 1 Estos niños no tienen certificado de nacimiento, esa tarjeta de afiliación de la sociedad que debería abrirles el camino al disfrute de toda una serie de derechos que comprenden el derecho a la educación y a los cuidados médicos, a la participación y a la protección. El presente número del Innocenti Digest estudia la situación de niños a los cuales se les niega un derecho humano fundamental y que, desde el punto de vista puramente legal, ni siquiera existen. Al no tener documentos que demuestren su edad o incluso su identidad, suelen terminar por unirse a los millones de seres humanos que deben hacer frente a la discriminación y a la imposibilidad de acceder a servicios básicos tales como la salud y la educación. Y, precisamente por carecer de pruebas de su edad e identidad, puede faltarles también todo tipo de protección contra los abusos y la explotación. Un niño no registrado es una mercadería más ventajosa para todo traficante de niños y no tiene siquiera la protección mínima que un certificado de nacimiento puede brindar contra el matrimonio prematuro, el trabajo infantil, el reclutamiento en las fuerzas armadas o la detención y procesamiento en las mismas condiciones que si se tratara de un adulto. 2 En etapas ulteriores de su vida, el niño cuyo nacimiento ha quedado sin registrar puede verse imposibilitado de obtener un pasaporte o de presentarse a un empleo oficial, de abrir una cuenta corriente bancaria, de conseguir una licencia matrimonial, de ser candidato a una carga electiva o de votar. La invisibilidad de los niños no registrados aumenta las probabilidades de que pasen inadvertidos la discriminación, la desatención y los abusos de los que son objeto. Es prácticamente inevitable que los niños no registrados sean, por lo general, los hijos de los pobres y excluidos. La carencia de un registro de nacimiento los sumerge aún más en la miseria y recalca su estado de marginalización. Aunque la inscripción del nacimiento en un registro no signifique de por sí una garantía de eduación, salud, protección y participación, su ausencia puede poner estos derechos fundamentales fuera del alcance de quienes ya se encuentran al margen de la sociedad. En el mundo de hoy, con constantes desplazamientos masivos de población, con redes organizadas de tráfico de niños y adopción ilegal, y con la elección cada vez más frecuente de objetivos civiles como blanco de acciones bélicas, el registro de nacimiento es más urgente que nunca. Sin embargo, la importancia del registro de nacimiento (o de la falta del mismo) va más allá de las cuestiones individuales. Sin sistemas sólidos de registro civil, es virtualmente imposible planificar o poner en práctica estrategias eficaces de desarrollo. Los niños no registrados, que no aparecen en los datos recogidos, suelen ser pasados por alto en la planificación del desarrollo social. Son completamente invisibles a la hora de tomar importantes decisiones políticas y presupuestarias. 3 Y sin un adecuado registro de nacimientos, un país no puede siquiera estar seguro de cuál es su índice de natalidad o de mortalidad. 4 El registro de nacimientos es un paso decisivo en el camino hacia el buen gobierno y representa un elemento vital en la promoción de los procesos democráticos. 5 El hecho de asegurar que se proceda a la inscripción de los nacimientos no sólo permite que la administración sea eficaz y que los niños puedan ocupar la atención de quienes toman las decisiones, sino que también constituye el reconocimiento oficial y positivo de cada nuevo miembro de la sociedad, que posee todos los derechos y responsabilidades de un ciudadano digno. Todavía se sigue haciendo caso omiso del valor del registro de nacimiento como derecho humano fundamental. Falta aún una toma de conciencia del significado del registro de nacimiento como medida de importancia crítica para asegurar el reconocimiento de toda persona ante la ley, para salvaguardar la protección de sus derechos individuales y para garantizar que no pase inadvertida cualquier violación de dichos derechos. El presente Digest tiene tres propósitos. En primer lugar, destacar el valor del registro de nacimiento. En segundo lugar, analizar los obstáculos que impiden que dicho registro sea universal. Por último, identificar las acciones necesarias para lograr la universalización del registro de nacimiento. No cabe duda de que el desarrollo de sistemas que aseguren la inscripción de todos los niños en el momento mismo de nacer o poco después del nacimiento, dando cumplimiento al derecho de los mismos a tener un nombre y una nacionalidad, es un objetivo concreto y realista que puede alcanzarse en los próximos diez años. Marta Santos Pais Directora, Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF Innocenti Digest n 9
3 El niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer sus padres y a ser cuidado por ellos. Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN) de 1989, Artículo 7 ALCANCE DE LA PRESENTE PUBLICACIÓN El presente número del Digest estudia las consecuencias que tiene la falta del registro de nacimiento para los más de 50 millones de niños que cada año nacen sin que se deje constancia oficial de ello. Al mismo tiempo, destaca la importancia del registro de nacimientos dentro del marco general del sistema del registro civil, analiza las causas de los pocos nacimientos registrados y estudia las estrategias e intervenciones necesarias para lograr que se universalice el registro del nacimiento de niños. El derecho al registro de nacimiento es proclamado por la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) de 1989, que se aplica a toda persona que no haya alcanzado los 18 años de edad. A los efectos del presente Digest, por lo tanto, la expresión niños no registrados se refiere a personas de menos de 18 años cuyo nacimiento no ha sido registrado oficialmente. QUÉ ES EL REGISTRO DE NACIMIENTO? 2 El registro de nacimiento es la constancia oficial del nacimiento de un niño que un determinado nivel administrativo del Estado asienta en un archivo, bajo la coordinación de un particular ramo del gobierno. Constituye un registro permanente y oficial de la existencia del niño. Idealmente, la inscripción de los nacimientos forma parte de un sistema eficaz de registro civil que reconoce la existencia de la persona ante la ley, establece los vínculos familiares del niño y recorre la trayectoria de los acontecimientos fundamentales en el vivir de un individuo, desde el nacimiento con vida (véase el recuadro) hasta el matrimonio y la muerte. Un sistema de registro civil completamente funcional debería ser obligatorio, universal, permanente y continuo y debería asimismo asegurar el carácter confidencial de los datos personales. Debería recoger, transmitir y acumular datos de manera eficiente y garantizar la calidad e integridad de los mismos. Debería perseguir dos objetivos principales: uno legal y otro estadístico. Un sistema con tales características, gracias a su valor instrumental en la salvaguardia de los derechos humanos, contribuye al funcionamiento normal de toda sociedad. Al inscribir el nacimiento de un niño en el registro, se le permite también obtener un certificado de nacimiento. En algunos casos, la expedición del certificado es automática luego del registro del nacimiento, mientras que en otros es necesario presentar una solicitud por separado. En ambos casos, el certificado de nacimiento es un documento personal expedido por el Estado cuyo beneficiario es un individuo. Por lo tanto, el registro de nacimiento y la expedición de un certificado de nacimiento son dos cosas distintas aunque estrechamente vinculadas. El certificado de nacimiento es la prueba más visible del reconocimiento legal por parte de un gobierno de la existencia del niño como miembro de la sociedad. Si cuando un niño nace no se registra su nacimiento ni se redacta un acta de nacimiento, tampoco tendrá más tarde un certificado de nacimiento, con todo lo que implica verse privado de los importantísimos datos que el mismo sirve a demostrar: el nombre y la relación con los padres y con el Estado. En realidad, el certificado de nacimiento es, por lo general, el documento que determina la nacionalidad del niño, dado que son muchos los países que conceden la nacionalidad según el lugar de nacimiento. En los países que utilizan otros criterios, el certificado de nacimiento sigue siendo, de todos modos, el documento con valor probatorio más importante de la nacionalidad del niño, puesto que establece además la nacionalidad de los padres. Qué se debería registrar? Aunque las informaciones incluidas en el acta de nacimiento y en el certificado de nacimiento pueden variar de un país a otro, generalmente figuran los nombres del niño, de los padres, del médico responsable, de la partera, del asistente al parto u otros testigos, junto con la fecha y el lugar del nacimiento y el nombre y la firma del encargado de registrarlo. Otras informaciones pueden comprender la edad de la madre, la altura y el peso del niño y la duración de la gestación. Para asegurar el derecho al nombre y a la nacionalidad, como asimismo la posibilidad de conocer a sus propios padres, el registro debería por lo menos contener el nombre y el sexo del niño, la fecha y el lugar de nacimiento, y el nombre, la dirección y la nacionalidad de ambos padres. 6 Algunos países (por ejemplo Qatar) incluyen en el certificado informaciones adicionales, como la situación inmunitaria, y expiden una tarjeta inmunitaria junto con el certificado de nacimiento. Si bien el nombre de una persona puede ser su rasgo distintivo de identidad más marcado (y es por eso que se lo reconoce como un derecho en la CDN), otros datos adicionales, como los vínculos familiares y la nacionalidad, favorecen el derecho del niño a gozar de protección legal por parte de sus padres y del Estado. Definiciones del nacimiento con vida La Organización Mundial de la Salud define el nacimiento con vida como el parto de un bebé que respira o da cualquier otra señal de vida después del alumbramiento, independientemente de la duración del embarazo. El punto de vista de las Naciones Unidas es que todos los bebés nacidos vivos deberían ser inscritos en el registro y que su existencia debería ser reconocida, sea cual fuere la duración de la gestación y sigan o no vivos en el momento en que se registra el nacimiento. 7 No todos los países adoptan esta definición recomendada a nivel internacional. En Filipinas, por ejemplo, un bebé con vida embrional de menos de siete meses no es considerado como nacido vivo si el niño fallece antes de que se cumplan 24 horas desde el momento del parto. En tal caso, el nacimiento y la muerte del bebé quedan sin registrar. En cambio, si un bebé nace a su debido tiempo pero muerto, se habla de muerte fetal y el hecho se inscribe en el registro. 8 Otros países deben todavía decidir qué definiciones de nacimiento con vida se han de aplicar a nivel nacional. Algunos de los Estados de México, por ejemplo, siguen las recomendaciones internacionales, mientras otros no exigen la inscripción del nacimiento o la muerte de los niños que fallecen antes de cumplirse 24 horas desde el momento del alumbramiento. 9
4 EL REGISTRO DE NACIMIENTO Y LOS DERECHOS DEL NIÑO La ausencia de inscripción en el registro de nacimientos es una violación del derecho humano inalienable de todo niño a recibir una identidad desde que nace y a ser considerado como parte integrante de la sociedad. El Artículo 7 de la CDN reconoce a todo niño el derecho a ser inscrito inmediatamente después de su nacimiento por el Estado bajo cuya jurisdicción el niño ha nacido. Esto significa que los Estados deben poner el registro de nacimientos al alcance y a disposición de todos los niños, sin excluir a quienes solicitan asilo, a los refugiados e inmigrantes, ya sea que posean documentos o no. El registro de nacimiento y el derecho al nombre y a la nacionalidad La mayor parte de los Estados conceden la nacionalidad según el principio del ius soli (que, traducido literalmente, significa derecho de suelo ), según el principio del ius sanguinis ( derecho de sangre ) o según una combinación de entrambos (véase el recuadro). La cuestión de la nacionalidad es uno de los aspectos más delicados y complejos relacionados con el registro de nacimiento y puede comprometer seriamente la inscripción del niño en el registro. Se trata sobre todo de la situación de los hijos de refugiados o de personas que demandan asilo, o incluso de miembros de minorías o de grupos étnicos víctimas de discriminación. El Comité sobre los Derechos del Niño, que monitorea la implementación de la CDN, ha manifestado alarma ante la situación de algunos niños a los cuales se les niega la nacionalidad y que son, por lo tanto, apátridas de nacimiento. Observó, por ejemplo, que los niños curdos nacidos en Siria son considerados como extranjeros o como maktoumeen ( no registrados ) por las autoridades sirias y deben enfrentarse a grandes dificultades si pretenden Las normas en materia de derechos humanos y registro de nacimientos La Convención sobre los derechos del niño (CDN): Aunque son numerosos los artículos de la CDN que se relacionan de una u otra manera con el registro de nacimiento, los siguientes (de los cuales se presenta aquí una paráfrasis) son particularmente relevantes. En ciertos casos, como en el del derecho a la reunificación familiar, la prueba de identidad que brinda el registro de nacimiento es de importancia decisiva. Artículo 1: por niño se entiende toda persona de menos de 18 años de edad, salvo que, según la legislación nacional, la mayoría de edad se alcance antes; Artículo 2: todos los derechos serán respetados y se asegurará su aplicación a cada niño sujeto a la jurisdicción del Estado, sin discriminación alguna; Artículo 3: el interés superior del niño será la consideración primordial a la que se atenderá en todas las medidas relacionadas con los niños; Artículo 4: el Estado adoptará todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean adecuadas para poner en práctica los derechos del niño; Artículo 7: el niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho a un nombre, a una nacionalidad, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. El Estado velará por la aplicación de estos derechos de conformidad con la legislación nacional y con las obligaciones que haya contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en este sector, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo apátrida; Artículo 8: el Estado respetará el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares, e intervendrá en aquellos casos en que un niño sea privado ilegalmente de alguno de estos elementos de su identidad con miras a restablecerla; Artículo 9: el Estado velará por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de éstos; Artículo 10: las solicitudes hechas por un niño o por sus padres para entrar en un Estado o para salir de él a los efectos de la reunión de la familia serán atendidas de manera positiva, humanitaria y expeditiva; Artículo 21: el Estado velará por que la adopción del niño sea consentida por las autoridades competentes sobre la base de toda la información pertinente, incluida la información relativa a los padres del niño, sus parientes y representantes legales, y asegurará que respecto a los niños involucrados en adopciones internacionales se apliquen las mismas normas y las mismas garantías que respecto a los niños adoptados en su propio país de origen; Artículo 32: los Estados reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y fijarán una edad o edades mínimas para trabajar; Artículo 35: los Estados tomarán todas las medidas apropiadas para impedir el secuestro, la venta o la trata de niños; Artículo 38: los Estados se abstendrán de reclutar en las fuerzas armadas a las personas que no hayan cumplido 15 años de edad. Otros textos: El derecho de todo niño a que se registre su nacimiento, a recibir un nombre y una nacionalidad, y las responsabilidades del Estado en este sector también son subrayados por otras normas internacionales relacionadas con los derechos humanos. 1948: Declaración Universal de Derechos Humanos, Artículo 15: Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 1961: Convención para Reducir los Casos de Apatridia, Artículo 1: Todo Estado Contratante concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que, de otro modo, sería apátrida. 1966: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 24: Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre.... Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad. 1969: Convención Americana sobre Derechos Humanos, Artículo 20: Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra nacionalidad. 1979: Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), Artículo 9: a las mujeres se garantizarán los mismos derechos que al hombre con respecto a la nacionalidad de sus hijos. 1989: La 35a Sesión del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos nota la importancia del registro de nacimiento para la protección del niño, sobre todo en el caso de los hijos ilegítimos, y para reducir la venta y el tráfico de niños. 1990: Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño, Artículo 6: Todo niño tendrá desde que nace derecho a un nombre... será inscrito inmediatamente después de su nacimiento... tiene derecho a adquirir una nacionalidad. 1990: Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, Artículo 29: Todos los hijos de los trabajadores migratorios tendrán derecho a tener un nombre, al registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad. 1997: Convención Europea sobre la Nacionalidad, Artículo 6: Todo Estado Parte tomará medidas a través de su legislación interna a fin de que su nacionalidad sea adquirida... por los niños expósitos hallados en su territorio que, de otro modo, serían apátridas... [y] por los niños nacidos en su territorio que no adquieran otra nacionalidad al nacer. 3
5 4 adquirir la nacionalidad siria, aunque no hayan recibido ninguna otra nacionalidad al nacer. 10 Algunos Estados conceden a ciertos grupos de niños una nacionalidad con restricciones, como por ejemplo en el caso de los hijos de padres que, a su vez, no son ciudadanos; al hacerlo cometen un acto discriminatorio que constituye una violación del Artículo 7. Myanmar, por ejemplo, tiene tres distintos niveles de ciudadanía con sus respectivos niveles de derechos: ciudadanos con plenos derechos, ciudadanos agregados y ciudadanos naturalizados. Para ser ciudadano con plenos derechos, una persona debe hallarse en condiciones de poder demostrar que tiene antepasados en Myanmar desde antes de Oficialmente, sólo los ciudadanos con plenos derechos pueden recibir la educación necesaria para llegar a ser médicos o ingenieros, para presentarse como candidatos a las elecciones o para trabajar en una compañía extranjera, una agencia de las Naciones Unidas o una embajada extranjera. 11 El Comité sobre los Derechos del Niño ha manifestado preocupación por el hecho de que, a causa de las disposiciones que reglamentan la ciudadanía en Myanmar, algunas categorías de Para el niño El registro de nacimiento establece la identidad del niño y normalmente constituye un prerrequisito para que se expida el certificado de nacimiento. Un nacimiento completamente registrado y documentado, acompañado de un certificado de nacimiento, contribuye a garantizar el derecho del niño a tener un origen y Los principios del ius soli y del ius sanguinis La constitución política o carta fundamental de un país generalmente determina quiénes son ciudadanos, quiénes son extranjeros y cómo se puede obtener o perder la nacionalidad. Algunos gobiernos siguen el criterio del ius soli, según el cual quienes nacen en el territorio de un determinado país son ciudadanos, aunque uno de los padres o ambos provengan originariamente de otro país. En dicho caso, el registro de nacimiento da al niño el derecho automático a la ciudadanía del país en el cual ha nacido. Éste es el sistema aplicado en la mayor parte de los países de Centroamérica, América del Sur y el Caribe, excepto Haití y algunas áreas de lengua inglesa. Un gran número de países otorga la nacionalidad según el principio del ius sanguinis. En este caso, el niño no tiene automáticamente derecho a la ciudadanía del país de nacimiento si ninguno de los padres es originario de dicho Estado. Este sistema se aplica en la mayor parte del Asia y en la mayoría de los países que siguen la ley islámica. En algunos países que aplican el ius sanguinis, como Egipto, Jordania y Líbano, la nacionalidad puede ser transmitida solamente por el padre, que debe ser ciudadano del país. En el sistema del ius soli, la inscripción del nacimiento en el registro civil basta para asegurar la nacionalidad, pero según el ius sanguinis la nacionalidad puede depender de las pruebas (por lo general se exige el certificado de nacimiento) que documenten que al menos uno de los padres es ciudadano del país en cuestión. 21 En los países que aplican el sistema del ius sanguinis pueden surgir dificultades para los hijos de padres que son ciudadanos de un país que concede la nacionalidad según el principio del ius soli. En tales casos existe el riesgo de que el niño resulte apátrida. La mayoría de los países del mundo industrializado combinan el ius soli y el ius sanguinis. Mientras Australia, Canadá, Estados Unidos, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido le conceden más importancia al primero, Alemania, Japón y Suiza prefieren atribuirle más valor al segundo. una nacionalidad y también a salvaguardar sus demás derechos humanos. Derecho a la educación y a la salud Para muchos niños las consecuencias de no haber sido registrados se manifiestan sobre todo bajo la forma insidiosa, gradual y duradera de la pérdida de potencial causada por la falta de educación. Cálculos recientes indican que, en cualquier momento dado, existen casi niños y padres podrían verse estigmatizados o incluso privados de ciertos derechos. 12 En Israel, los procedimientos restrictivos de registro para los niños palestinos cuyos padres no nacieron en Jerusalén han conducido al aumento del número de niños no registrados. Un estudio llevado a cabo en 1998 reveló que muchos de los 250 niños que vivían en el campo de Sumoud, en Israel, no poseían el certificado oficial de nacimiento de Israel, aunque al menos uno de sus padres tenía residencia legal en Jerusalén. 13 El hecho de que Cisjordania y la Franja de Gaza no forman un Estado soberano significa que la nacionalidad y la ciudadanía siguen siendo motivo de serias inquietudes para los palestinos. 14 Los hijos adoptivos a veces son objeto de discriminación. Por ejemplo, es difícil que un niño natural de otro país pero adoptado en Palau consiga la ciudadanía de Palau y no es automático que pueda recibir cuidados médicos u otros servicios subvencionados por el gobierno. 15 Los niños cuyas madres están casadas con extranjeros también pueden verse en problemas. En Yemen, el hijo de una madre yemenita casada con un extranjero no tiene derecho a la ciudadanía yemenita por nacimiento. Si la madre se casa con un hombre de un país donde la nacionalidad depende de que ambos padres tengan la misma ciudadanía, su hijo puede resultar apátrida. 16 Este problema se ha presentado también en Egipto, donde muchas muchachas menores de edad, a menudo provenientes de familias necesitadas, son dadas como esposas a hombres de los Países del Golfo que luego las abandonan. Sus hijos no tienen acceso a la ciudadanía egipcia o a cualquier tipo de beneficios del Estado como la educación o la atención médica. 17 Son muchos los países que tienen reglas relativas a la composición de los nombres y apellidos y, por lo general, dichas reglas protegen los derechos del niño. Aunque pueden contribuir a la prevención de la discriminación contra los niños abandonados o nacidos fuera del matrimonio, existen casos en que estas reglas entran en conflicto con el principio de no discriminación. En Arabia Saudita, por ejemplo, todos los varones reciben un carnet de identidad a la edad de 15 años. Los muchachos que son hijos ilegítimos se encuentran con que en sus carnets no figura ningún apellido, lo cual de hecho destaca su condición de hijos ilegítimos, condición que, según el Comité sobre los Derechos del Niño, está sujeta a varias formas de discriminación en situaciones tales como la herencia, la tutela y la custodia. 18 En ciertos casos los hijos ilegítimos pueden usar apellidos ficticios tales como Saudi o Jeddawi (de Jeddah), pero en ningún caso se les permite utilizar el apellido de la madre. 19 Las normas que reglamentan el uso de nombres y apellidos también pueden ser discriminatorias cuando los grupos minoritarios tienen diferentes tradiciones en cuanto al nombre. En Marruecos, por ejemplo, la Ley Dahir N exige que los recién nacidos sean registrados con un nombre de pila marroquí y no, como lo requieren algunas prácticas tradicionales, con un nombre basado en su ciudad, población o tribu. En el antiguo Zaire, que actualmente es la República Democrática del Congo, el gobierno había prohibido los nombres cristianos. Al mismo tiempo, los súbditos oriundos de Zaire no podían registrar a sus hijos en Bélgica con nombres africanos. 20 POR QUÉ ES IMPORTANTE EL REGISTRO DE NACIMIENTO? 120 millones de niños en edad de ir a la escuela primaria que, sin embargo, no van a la escuela: se trata principalmente de niños trabajadores, niños con discapacidades, niños afectados por el VIH/SIDA o por conflictos armados, niños de los sectores pobres o de las minorías étnicas, niños de las zonas rurales y, sobre todo, se trata sistemáticamente de las niñas. 22 A menudo son niños y niñas que viven
6 en circunstancias en las que el registro de nacimiento es cosa poco común. Si bien se trata de uno solo de los muchos factores que determinan si un niño irá o no a la escuela, el registro de nacimiento y el certificado de nacimiento (o la falta de los mismos) pueden ser de importancia crucial. En algunos países (como por ejemplo India, Myanmar y Tailandia) las autoridades, que promueven la asistencia a la escuela primaria, no hacen valer la exigencia legal (o incluso la han abolido) de presentar el certificado de nacimiento como condición para la inscripción del alumno. En otros (como Kenya y Uganda), tales requisitos raramente se imponen en las zonas rurales. 23 Sin embargo, existen aún numerosos países (por ejemplo Camerún, Lesotho, Maldivas, Sudán y Yemen) en los cuales los niños no pueden ir a la escuela si no tienen certificado de nacimiento. En Turquía se requiere el certificado de nacimiento para conseguir el diploma de la escuela primaria y, por consiguiente, para poder pasar a la escuela secundaria, y en Tanzania se necesita el certificado de nacimiento para inscribirse en la universidad. En Malasia también los candidatos que se presentan para recibir becas de estudios deben exhibir el certificado de nacimiento. Aunque en Sri Lanka el certificado de nacimiento no es obligatorio para la inscripción escolar, sí se lo exige para poder rendir exámenes. En Argelia se sostiene que la necesidad de presentar el certificado de nacimiento para inscribirse en la escuela sirve para incentivar tanto el registro de nacimientos como la educación, y se aduce como prueba de ello el alto índice de nacimientos registrados, que según las fuentes alcanza el 97%, mientras que la inscripción en la escuela primaria es del 98%. 24 En todo caso, la relación entre la inscripción en las escuelas y el registro de nacimientos resulta ambigua, y las exigencias rígidas pueden surtir efectos negativos si el registro de nacimiento no es accesible absolutamente para todos. En Nepal, donde el registro de nacimientos apenas alcanza el 34% y el certificado de nacimiento no constituye un requisito legal para la matriculación escolar, el Ministerio de Educación ha dado instrucciones a las escuelas para que exigieran, de todos modos, dicho certificado. Este hecho se ha convertido en un verdadero obstáculo para la asistencia escolar en diversas regiones, aunque algunos directores han decidido no respetar las instrucciones recibidas. 25 Existen sospechas de que en Pakistán la falta del certificado de nacimiento impida el acceso a la escuela a un número significativo de niños pobres de las zonas rurales, si bien no existen directivas nacionales que exijan dicho certificado y la reglamentación varía de provincia a provincia. Un taller de trabajo sobre el tema, realizado a nivel nacional, ha recomendado que los funcionarios de gobierno locales aprovecharan precisamente el momento en que los niños no registrados van a inscribirse en las escuelas para registrarlos: 26 se trata de una política puesta en práctica ya en Brasil. 27 La educación no es el único servicio negado a los niños no registrados. Los cuidados médicos pueden ser menos fáciles de obtener o su costo puede ser mayor de lo que sería para un ciudadano, y en general es más difícil que un programa o una campaña sanitaria, como por ejemplo aquéllos destinados a la inmunización, identifiquen o lleguen a cubrir a los niños no registrados. De la misma manera, los niños no registrados tienen menos posibilidades de recibir protección social de parte del Estado. En Israel, el hecho de que muchos niños palestinos nacidos en los campamentos quedan sin registrar pone en serio peligro el acceso de los mismos a los servicios públicos israelíes de salud y bienestar social. 28 En Kirguistán los refugiados e individuos que no poseen la ciudadanía pueden ver comprometida su posibilidad de acceder a la atención sanitaria y a otros servicios sociales, mientras que en China los niños no registrados (y se trata sobre todo de niñas) pueden verse privados del derecho a la atención médica y a la educación. 29 Derecho al ambiente familiar Un sistema eficaz de registro de nacimientos, unido a la expedición coordinada de certificados de nacimiento, puede contribuir a la protección de los niños contra toda modificación ilegal de su identidad, como el cambio de nombre o la falsificacón de sus vínculos de parentela. Esta cuestión está estrechamente ligada al Artículo 8 de la CDN y a la obligación del Estado de preservar la identidad del niño. Un área particularmente inquietante es la de la producción de documentos falsos para la adopción ilegal. Se ha denunciado que Guatemala, con un 70% de analfabetismo en las zonas rurales y condiciones de extrema pobreza en el 46% de los hogares situados en las provincias occidentales del país, representa a nivel mundial y en orden decreciente la cuarta nación de proveniencia de los niños destinados a la adopción internacional. Las estadísticas judiciales relativas a 1998 indican que en dicho año niños se vieron involucrados en procedimientos de adopción internacional. El informe de la Relatora Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas declara que en Guatemala la adopción legal parece ser más bien la excepción que la regla.... En la mayoría de los casos, al parecer, la adopción internacional implica una serie de infracciones penales, como la compraventa de niños, la falsificación de documentos [y] el secuestro de menores... Por lo general los agentes reclutadores prefieren tratar con las madres que todavía no han inscrito en el registro el nacimiento de sus hijos o cuyos hijos no han nacido aún. 30 Protección contra la explotación y los malos tratos A pesar de los compromisos contraídos por todo el mundo en cuanto a la protección de los derechos del niño y no obstante la ratificación prácticamente universal de la CDN, parece ser que la explotación de los niños y los malos tratos de que éstos son objeto están en aumento 31 y quienes los practican sacan gran provecho de la carencia de registros de nacimiento. En India, por ejemplo, la ley prohíbe que los niños de menos de 14 años trabajen en industrias peligrosas, sin embargo las violaciones son frecuentes y, según los informes, son muchos los niños que trabajan en canteras o fábricas que producen fósforos, fuegos artificiales, vidrio y ladrillos. 32 Se calcula que en Kenya trabajan 3,5 millones de niños de edades comprendidas entre 6 y 15 años: se trata de más de la cuarta parte del número total de niños del país. 33 Una auténtica aplicación de la legislación vigente para poner fin a tales abusos exige que se establezca de manera clara la edad mínima legal para acceder al empleo y que se instaure una situación general de registro de nacimientos eficiente a fin de que se pueda verificar la edad de los niños involucrados en dichas actividades. Una tendencia en auge de la explotación de niños es el tráfico de los mismos con destino a la prostitución u otras formas contemporáneas de esclavitud, a menudo bajo la falsa apariencia de trabajo doméstico infantil. El tráfico de niños ha alcanzado dimensiones alarmantes, llegando a abarcar varios millones de criaturas actualmente atrapadas en las redes criminales de dicho comercio. 34 Aunque no existen todavía estadísticas completas acerca de la relación entre el número de niños no registrados y el de las víctimas del tráfico, un niño que carece de identidad oficial o de una nacionalidad demostrable (y que puede, por lo tanto, permanecer oculto y desprotegido) constituye inevitablemente una presa más apetecible para todo traficante. Esto significa también que las áreas geográficas en las cuales los niveles del registro de nacimientos son bajos representan un blanco más probable para las operaciones de tráfico. Según el Grupo de Trabajo Interagencial de las Naciones Unidas sobre el Tráfico de Niños en la Subregión del Mekong, la evaluación de los datos relativos al norte de Tailandia (que es un área con numerosas minorías étnicas) indica que la falta del registro de nacimiento y de pruebas de ciudadanía representa un factor significativo para el tráfico y la explotación de niños. 35 En Nepal, no obstante el Plan de Acción contra el Tráfico de Niños adoptado por el gobierno en 1998, muchas niñas menores de edad siguen siendo contrabandeadas a través de las fronteras para trabajar en prostíbulos de la India. En uno de los casos denunciados, la policía no se había mostrado dispuesta a averiguar el paradero de una niña de la cual se sabía que se encontraba en esta situación porque, sin certificado de nacimiento, no había prueba alguna ni de su 5
7 6 edad ni de su nacionalidad o incluso de que existiera. 36 Las niñas pueden hallarse en las mismas condiciones de vulnerabilidad dentro de su propio país. En Nepal, una vez más, las relaciones sexuales con una niña de menos de 16 años, con o sin su consentimiento, son consideradas como un estupro y son castigadas como tales por la ley. Sin embargo, sin un certificado de nacimiento resulta difícil demostrar la edad de la muchacha y conseguir que se aplique la condena. 37 En Bangladesh, donde quienes se dedican al comercio del sexo deben tener 18 o más años de edad y deben inscribirse en un registro de la policía, existen pruebas de que se utilizan declaraciones juradas falsas, prestadas en nombre de las menores, para permitir que las mismas entren en la industria del sexo. Si el certificado de nacimiento o el carnet de identidad expedido en base a dicho certificado fuesen la única norma jurídica para probar la edad en Bangladesh, seguramente sería posible restringir esta práctica. 38 El certificado de nacimiento puede asimismo ofrecer protección contra otras formas de abuso y explotación de niños, tales como el matrimonio prematuro, el reclutamiento militar y la participación en conflictos armados. En Bangladesh los activistas del sector de los derechos humanos han reconocido la importancia del registro de nacimiento como salvaguardia contra el matrimonio de niños, contra el trabajo infantil e incluso contra los matrimonios polígamos. 39 Los padres con escasos ingresos pueden, por ejemplo, mantener oculta la edad real de su hija a la hora del matrimonio para librarse de la carga económica que la misma representa. La falta del registro de nacimiento en las zonas rurales hace difícil verificar la edad de las niñas en cuestión. 40 Existen además los peligros extremos a los que se ven expuestos los niños implicados en los conflictos armados, incluidos aquéllos que son reclutados como soldados. Se calcula que unos jóvenes menores de 18 años participan activamente en conflictos que alcanzan, en todo el mundo, el número de 30. Se trata de un fenómeno global, que afecta a niños de países tan distantes como Afganistán, Colombia, Myanmar, Sri Lanka y varias naciones del África subsahariana. El Protocolo Facultativo de la CDN sobre la Participación de Niños en Conflictos Armados, que entró en vigor en febrero de 2002, es un acuerdo internacional con la finalidad de aumentar el límite de edad para el reclutamiento y despliegue bélico, haciéndola pasar de 15 a 18 años. Se espera que dicho acuerdo desempeñe un papel de importancia crucial para poner fin a la utilización de los niños como soldados, 41 pero a fin de que llegue a surtir efecto en absoluto, primero es necesario que los jóvenes puedan demostrar su edad. Justicia juvenil Si un niño es arrestado, el certificado de nacimiento puede protegerlo a fin de que no sea procesado como un adulto y garantizar que reciba la protección legal especial de que debería disponer toda persona menor de edad. Esto es importante incluso en relación con los delitos más banales, pero cuando se trata de crímenes graves en países donde se aplica la pena de muerte, la posibilidad de demostrar la propia edad puede marcar la diferencia entre la vida y la muerte. También es importante velar por que los jóvenes reciban protección especial y que no permanezcan, por ejemplo, detenidos junto con los adultos. Los peligros son evidentes, e incluyen la difusión del VIH/SIDA. En Malawi, donde existe un alto índice de transmisión del virus en la cárcel, ha habido denuncias de casos en que los adultos se han hecho pasar por menores y de menores que han sido colocados en la sección de la prisión destinada a los adultos. Como son pocos los presos que cuentan con un certificado de nacimiento para verificar su edad, al personal carcelario le resulta difícil mantener aislados a los menores de 18 años. 42 En Rwanda, a continuación del genocidio de 1994, hubo retrasos en la organización de instalaciones para la detención bajo sospecha de los jóvenes menores de 14 años (edad de responsabilidad penal según la ley del país) porque, en muchos casos, no era posible determinar la edad de los mismos. 43 En Sri Lanka se supone que los funcionarios médicos del gobierno deban suministrar Certificados de Edad Probable a los jóvenes que no poseen certificados de nacimiento, pero dicho procedimiento no siempre se aplica. 44 También en Etiopía, país que incluso carece de sistema de registro civil, la edad de los jóvenes acusados se determina mediante la opinión de un médico, lo cual puede acarrear retrasos para el proceso judicial. 45 Existen informes de que en Ghana la policía se suele ver en la imposibilidad de determinar la edad de los jóvenes con exactitud y, por lo tanto, los encarcela en prisiones para adultos, 46 mientras que en Nepal la policía a menudo sostiene que los infractores juveniles han alcanzado la mayoría de edad. Sin un sistema eficiente de registro de nacimientos y sin certificados de nacimiento que sirvan como prueba de la edad, es imposible contradecir las afirmaciones de la policía. 47 Subsidios estatales y participación en la vida social La importancia de la inscripción del nacimiento en el registro y del certificado de nacimiento no termina al acabar la infancia. El certificado de nacimiento es necesario para conseguir un pasaporte, una licencia matrimonial o un carnet de conducir, para abrir una cuenta bancaria, para presentar solicitud para un empleo oficial o para poder obtenerlo, y también para heredar propiedades. Sirve además para suministrar las pruebas documentales necesarias para la expedición de un carnet de identidad más sofisticado (y por consiguiente más seguro), que puede contener una fotografía, un número individual, el grupo sanguíneo, etc. El certificado de nacimiento puede asimismo ser necesario para recibir subsidios familiares, dinero de la seguridad social, pago de seguros, créditos y pensiones. Por ejemplo en Uzbekistán, donde está registrado casi el 100% de los menores de 5 años, 48 el Estado paga una bonificación a los padres por la inscripción de sus hijos, después de la cual tienen derecho a seguir recibiendo ulteriores remuneraciones. En la Federación de Rusia los padres deben adjuntar una copia del certificado de nacimiento de sus hijos a las solicitudes de subsidio estatal de ayuda familiar. Según las informaciones del Ministerio de Trabajo, incluso en la turbulenta República Rusa de Chechenia los padres se encuentran en condiciones de presentar certificados de nacimiento de sus hijos como prueba de que tienen derecho al subsidio de ayuda familiar. 49 El certificado de nacimiento es fundamental para demandar subsidios estatales en países como Bahrein, Jordania y Qatar. 50 El certificado de nacimiento, además de dar pruebas de la identidad y de la edad, es la puerta de acceso a la participación democrática en la sociedad civil, pues les permite a las personas no sólo votar en los procesos electorales sino también presentarse como candidatos a las cargas electivas. Aunque las relaciones específicas de causa y efecto que existen entre las consecuencias del registro de nacimiento y todos estos temas requieren aún una investigación mucho más exhaustiva, una cosa es evidente: la ausencia de registro contribuye a la configuración de un modelo de privaciones, vulnerabilidad y explotación del niño y forma parte integrante del mismo. Para el país y para las organizaciones internacionales El registro de nacimiento y el certificado de nacimiento no sólo contribuyen a que se desarrolle en el individuo el sentido de la ciudadanía sino también, de manera general, a la cohesión de la sociedad civil. A nivel nacional, todo país necesita conocer sus propias estadísticas vitales: las características y tendencias en materia de nacimientos, muertes y demás indicadores clave, como el matrimonio, el divorcio y la fertilidad. Para decirlo con palabras simples, todo gobierno necesita saber cuántos habitantes tiene el país y qué planificación será oportuna para satisfacer las necesidades de los mismos. El registro civil, por ejemplo, es la manera más exacta de actualizar los datos del censo
8 de la población recogidos cada diez años. Un sistema eficiente de registro que proporcione informaciones detalladas sobre el crecimiento demográfico a todos los niveles administrativos, desde la esfera local hasta la nacional, no sólo permite al gobierno medir las tendencias generales en materia de fertilidad y mortalidad, sino también registrar las diferencias que existen entre los grupos de la población y entre los niveles administrativos. Consiente el análisis de los índices de fertilidad y mortalidad según las edades y el desarrollo de proyecciones de cambio demográfico. Contribuye a la identificación de disparidades geográficas, sociales y sexuales dentro de las fronteras nacionales; las partes menos desarrolladas de un país pueden tener menor cobertura en cuanto al registro de nacimientos pero mayor necesidad de servicios y ayuda activa. Sin datos demográficos exactos estos sectores pueden quedar desatendidos, negándoseles los recursos presupuestarios que necesitan. 51 La falta de dichos datos puede, por lo tanto, aumentar la exclusión de personas ya puestas al margen de la vida social y económica del país. Los datos suministrados por un registro de nacimientos eficiente permiten una adecuada planificación, elaboración y aplicación de políticas de desarrollo, sobre todo en materia de salud, educación, vivienda, agua y saneamiento, empleo y producción agrícola e industrial. Refuerzan la capacidad de un país de monitorear y evaluar los efectos de dichas políticas 52 y ayudan a los gobiernos a asignar recursos apropiados a quienes más los necesitan, reduciendo así las disparidades. Además, los datos suministrados por el registro son inestimables para la aplicación de un enfoque del desarrollo humano basado en el ciclo de la vida. Pueden ser utilizados para planificar y coordinar los esfuerzos destinados a la inmunización, monitorear el crecimiento de los niños, promover la escolarización universal en cuanto se refiere a la educación primaria, monitorear y resolver los problemas de deserción escolar (sobre todo en el caso de las niñas) y tomar otras medidas clave para la vida del niño. Los datos demográficos exactos y exhaustivos sirven además a la comunidad internacional (y, en última instancia, a los niños mismos) al ayudar a las organizaciones internacionales, instituciones financieras y ONGs a programar sus actividades con mayor precisión y eficacia. Desde el punto de vista sanitario, las informaciones ininterrumpidas sobre los nacimientos y las defunciones son esenciales para la compilación de indicadores fundamentales de desarrollo tales como las estadísticas relativas a la mortalidad perinatal, neonatal, infantil, juvenil y general a todos los niveles administrativos. Aunque no se dispone de datos precisos sobre la relación que existe entre el registro de nacimiento y el VIH/SIDA, parece probable que el VIH/SIDA, la ausencia de registro de nacimiento y la negación de otros derechos humanos estén vinculados entre sí por lazos complejos de reciprocidad. El VIH/SIDA prospera entre la población que enfrenta situaciones de extrema pobreza, conflictos y marginalización: en otras palabras, entre la misma población que tiene también las menores probabilidades de registrarse. El SIDA ha dejado huérfanos por lo menos a 10,4 millones de niños que actualmente tienen menos de 15 años (es decir, estos niños han perdido a sus madres o a ambos progenitores) 53 y se ignora el número de aquéllos a los cuales se les niega la posibilidad de heredar la propiedad de sus padres. Garantizar dicho derecho se vuelve más difícil cuando el niño carece de pruebas legales de su identidad y de sus vínculos familiares. El registro del nacimiento de todos los niños, al suministrar una prueba de identidad a los que han quedado sin padres, sería un modo eficaz de reducir las consecuencias que tiene el VIH/SIDA para estos niños abandonados a su propio destino. Existen implicaciones particularmente importantes para países como Sudáfrica donde, en 1999, eran alrededor de los que, del total de sudafricanos contagiados por el VIH (que se calcula que alcanza 4,2 millones), tenían menos de 15 años de edad. 54 Sin un registro de nacimientos eficiente, se ven comprometidas las informaciones relativas a dichos niños, de importancia decisiva para una comprensión cabal de la dinámica del VIH/SIDA (la condición social de sus padres, la comunidad en que nacieron y, por supuesto, su sexo y edad), como asimismo la posibilidad de formular políticas destinadas a proteger sus derechos. 55 En realidad, la falta de registro significa que muchos de estos niños morirán sin haber sido reconocidos ni ayudados como ciudadanos legítimos de su propio país. El registro civil va más allá de las cuestiones relacionadas con el desarrollo, llegando a contribuir significativamente a un mejoramiento de la administración, y constituye un elemento importante de toda democracia con raíces sólidas. Las listas electorales se compilan en base al registro civil del país. La credibilidad y transparencia de los resultados de las votaciones, la prevención de fraudes electorales y la posibilidad de que todos los ciudadanos disfruten de sus derechos democráticos dependen, por consiguiente, de la exactitud de los datos relativos a los nacimientos y defunciones. Otros métodos para reunir datos, tales como las encuestas de muestreo y los censos de la población (véase el recuadro más abajo), suministran informaciones valiosas, pero, a diferencia del registro civil, estas técnicas no producen documentos con validez jurídica que puedan proteger los derechos del niño. Los censos, que normalmente se organizan una vez cada diez años, proporcionan un retrato estadístico de la nación en un momento determinado. En cambio, los datos del registro civil, inscritos a medida que se van produciendo los acontecimientos y en el momento mismo en que se producen, permiten a las autoridades reconocer tendencias en intervalos de tiempo mucho más breves, es decir anualmente, por trimestre o incluso cada mes. Los estudios especiales, las encuestas llevadas a cabo una sola vez y las demás técnicas de muestreo son costosos y a menudo poco rentables. Sin embargo, muchos de los países en desarrollo que se ven en serias dificultades a la hora de establecer y mantener un sistema de registro civil, tienden a confiar exclusivamente en los resultados de dichos métodos temporáneos o creados ad hoc. 56 Encuestas Agrupadas de Indicadores Múltiples (Multiple Indicator Cluster Surveys: MICS) Muchos de los datos indicados en el presente Digest provienen de los resultados del conjunto más reciente de Encuestas Agrupadas de Indicadores Múltiples (Multiple Indicator Cluster Surveys): MICS2. Dichas encuestas fueron concebidas con la intención de ofrecer un sistema de encuestas de hogares rentable, rápido y fidedigno en situaciones para las cuales no existían otras fuentes de datos dignas de confianza. Fueron conducidas como parte de la evaluación de logros alcanzados en los esfuerzos destinados a satisfacer los requisitos de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia de Basándose en un cuestionario elaborado por UNICEF, el circuito originario de encuestas suministró informaciones esenciales de mediados de la década sobre la supervivencia, la muerte, la alimentación, la educación y la protección de los niños. En 1996, 60 países en desarrollo ya habían llevado a cabo MICS autónomas y otros 40 habían incorporado algunos de los módulos de MICS en otras encuestas. Las encuestas de fines de la década (MICS2) fueron realizadas en 66 países, explotando las experiencias de las MICS de mediados de la década y de la evaluación de las mismas. MICS2 fue elaborada por UNICEF en consulta con una vasta red de organizaciones que incluye la OMS, la UNESCO, la OIT, ONUSIDA, la División de Estadísticas de las Naciones Unidas, el Centro para el Control de Enfermedades, Atlanta, MEASURE (USAID), la Johns Hopkins University, la Columbia University y la London School of Hygiene and Tropical Medicine. Todas las estadísticas MICS relativas al registro de nacimientos se refieren a los niños de edades comprendidas entre 0 y 59 meses. 7
9 ESCALAFÓN DE NACIMIENTOS NO REGISTRADOS Por la naturaleza misma del fenómeno, los datos relativos a los niños no registrados son inevitablemente aproximados. De hecho, el problema mundial puede ser de dimensiones mucho mayores de lo que indican los cálculos actuales simplemente a causa del número de niños que nacen diariamente al margen de la sociedad (aquéllos que nacen en sus casas, en áreas apartadas o en poblaciones que se hallan separadas de la sociedad central a causa de su origen étnico, de su pobreza o del aislamiento geográfico). Si bien la mayor parte de los niños no registrados se encuentra en los países en desarrollo, se trata de un problema que en realidad afecta en mayor o menor medida a todos los países, tanto ricos como pobres. Desde el punto de vista de las estadísticas, el registro del 98% de los nacimientos de una nación (nivel alcanzado por los países industrializados en el año 2000) 57 se puede definir una situación de cobertura universal, pero desde el punto de vista de los derechos humanos, la universalización se alcanza solamente cuando se registra a todos y cada uno de los niños que nacen bajo la jurisdicción de un determinado Estado. Según los cálculos de UNICEF, en el año 2000 quedó sin registrar el 41% de los nacimientos que se produjeron en todo el mundo, anulando el derecho de más de 50 millones de niños a tener una identidad, un nombre y una nacionalidad. 58 En 39 países, los niños que no fueron registrados al nacer constituían al menos el 30% del total de la población infantil de edad inferior a 5 años, y en 19 casos las cifras alcanzaban por lo menos el 60%. Estos cálculos no tienen en cuenta a los países que carecen de sistemas de registro ni a aquéllos para los cuales no se cuenta con datos disponibles. 59 La figura 1 ilustra, dividiéndolos por regiones, los porcentajes de nacimientos anuales no registrados en el año En África al sur del Sahara quedó sin registrar más del 70% de los nacimientos, como asimismo el 63% de los nacimientos que se habían producido en Asia meridional. 60 De hecho, Asia meridional 61 encabeza la clasificación desde el África Subsahariana 63 Asia meridional 31 Medio Oriente África del Norte 22 Asia oriental Pacífico punto de vista del número absoluto de niños no registrados, con un total de aproximadamente 22,5 millones (o sea el 40% de los nacimientos no registrados en todo el mundo en el año 2000) 62 que se puede cotejar con el total de alrededor de 17 millones que corresponde al África subsahariana. En Medio Oriente y África del Norte 63 no recibió el reconocimiento legal de su identidad casi la tercera parte de los niños nacidos en el año 2000 (o sea alrededor de 3 millones), mientras que en la región de Asia oriental y el Pacífico 64 quedó sin registrar el 22% de los nacimientos que se produje- 14 América Latina Caribe 10 Europa central y oriental/ Comunidad de Estados Independientes 2 Países industrializados Figura 1: Porcentaje de nacimientos anuales no registrados, divididos por regiones, Fuente: UNICEF (2001), Progress since the World Summit for Children, Levels of Birth Registration, 2000 Estimates, UNICEF, Nueva York. 41 Mundo 8 90% o más registrados 70%-89% registrados 40%-69% registrados 39% o menos registrados No hay datos o no hay sistema de registro de nacimientos Figura 2: Mapa de los niveles de registro de nacimientos, cálculos del año 2000 Fuente: UNICEF (2001), Progress since the World Summit for Children, Levels of Birth Registration, 2000 Estimates, UNICEF, Nueva York. Nota: Los datos relativos a Namibia han sido modificados en base a la Encuesta Demográfica de Hogares 2000, Namibia, informe preliminar comunicado por la Oficina de UNICEF en Namibia, 21/08/2001.
10 ron en el año 2000 (aproximadamente 7 millones de niños). 65 La figura 2 muestra los niveles de cobertura del registro de nacimientos, dividiéndolos por países, según los cálculos más recientes de UNICEF. De los 160 países incluidos en la lista, 82 tienen registros de nacimiento con una cobertura superior al 90%. En el otro extremo del abanico de datos, los países para los cuales no existen informaciones publicadas incluyen Afganistán y Eritrea, que al momento cuentan con sistemas de registro prácticamente inexistentes, y la República Democrática del Congo, donde el sistema de registro civil se desintegró durante los años de crisis económica y guerra civil. Si se comparan estas tasas de cobertura con las de 1998, 66 se puede notar toda una serie de cambios. Por ejemplo, en 1998 se calculaba que en Tayikistán, como en otros países del Asia central, el registro de nacimientos alcanzaba un índice superior al 90%. 67 La cobertura había descendido en el año 2000 a apenas el 75%. 68 La Encuesta Agrupada de Indicadores Múltiples (MICS2) indica que la razón principal de esta reducción fue el costo del registro. La economía de Tayikistán ha sufrido un profundo declive en la última década, y en 1999 los ingresos medios mensuales eran de 6 dólares estadounidenses, mientras que el costo del registro de nacimiento era de 5 dólares. 69 Otro factor puede ser el debilitamiento de las estucturas administrativas encargadas de registrar los nacimientos y de recoger los datos de las estadísticas vitales. También se observan disminuciones de cobertura del registro en dos países latinoamericanos: en 1998 se calculaba que la República Dominicana y Honduras registraban al menos el 90% de los nacimientos, pero según los datos de MICS2, relativos al 2000, ambos habían bajado a la categoría inferior de porcentajes (del 70 al 89%). Estos cambios pueden reflejar dificultades para obtener datos exactos y consistentes relativos al registro de nacimientos a lo largo del tiempo. En la República Dominicana, por ejemplo, la cifra de la cobertura correspondiente al 2000 es probablemente más realista que la de 1998, puesto que se sabe que existen problemas relacionados con la marginalización de algunos sectores de la población y con la ausencia de registro de los inmigrantes provenientes de Haití. En otros dos países latinoamericanos, Panamá y Venezuela, la cobertura ha mejora- do. Panamá ha ascendido de una tasa del 80% (registrada en 1996) 70 a un total del 90% o más en el año 2000, aumento al cual ha contribuido la campaña pública Su Hijo Tiene Derechos: Regístrelo, lanzada en En numerosos países en desarrollo, el promedio nacional encubre disparidades entre las diferentes regiones y entre las áreas urbanas y las zonas rurales. En Níger la proporción de niños registrados en las áreas urbanas es más del doble de la de las zonas rurales (85% y 40% respectivamente). 71 En Chad, Myanmar y Senegal las tasas de registro de las áreas urbanas sobrepasan las de las zonas rurales en más de 30 puntos porcentuales. 72 En muchos países, a menudo los desniveles están relacionados con un desequilibrio del desarrollo en términos generales. En India la cobertura es de más del 90% en Estados y territorios de la unión como Goa, Himachal Pradesh, Lakshadweep, Pondicherry y las Islas Andamanes y Nicobares, pero desciende por debajo del 30% en Assam, Bihar, Manipur, Orissa, Rayastán y Uttar Pradesh. 73 Es significativo el hecho de que estos datos coinciden con los índices de alfabetización revelados por la misma encuesta: en los cinco Estados que Países de alto rendimiento en materia de registro de nacimientos Argelia: En el 92% de los casos las madres dan a luz en instalaciones sanitarias y registran a sus bebés inmediatamente. La Oficina Nacional de Estadísticas confirma que se registra el 97% de los bebés antes de que se cumplan cinco días después del alumbramiento, tal como lo establece la ley. Muchos de los niños restantes son inscritos más tarde, dado que se exige la presentación del certificado de nacimiento para efectuar la matriculación escolar, cuya tasa es del 98%. 74 Malasia: El país cuenta con un sistema descentralizado que comprende funcionarios públicos locales, jefes de aldea y parteras, todos ellos obligados por la ley a notificar al Secretario del Registro Civil del Distrito cualquier nacimiento que se produzca en sus áreas respectivas. A nivel nacional, los datos del registro de nacimientos son incorporados en una base de datos centralizada que consiente el acceso a las agencias autorizadas a través de un sitio web. 75 Mauricio: Con 47 oficinas del registro civil para una población de apenas poco más de un millón de habitantes, el registro de nacimientos constituye un procedimiento sencillo y fácil de efectuar, y casi todos los padres cumplen con el requisito jurídico de registrar a sus hijos dentro del plazo de 45 días desde el momento del parto. El registro tardío prevé el mandato del Magistrado del Distrito o del Secretario del Registro Civil, pero en todo caso la primera copia del certificado de nacimiento es gratuita. 76 Uzbekistán: Para dar la bienvenida al nuevo ciudadano, el Estado paga a la madre una bonificación en el momento de registrar a su hijo. El registro alcanza, por lo tanto, casi el 100% y los niños de todas las religiones y de toda proveniencia étnica reciben el certificado de nacimiento, que es necesario para los servicios de inmunización, atención médica y matriculación escolar. 77 El registro de nacimiento: una prioridad absoluta Bangladesh: Ante una cobertura que en el año 2000 llegaba apenas al 39% o todavía menos 78 (la cifra real puede ser incluso inferior al 10%), el gobierno es consciente de que alcanzar la cobertura universal de 15 millones de niños menores de 5 años 79 no será una empresa fácil. Sin embargo, se está realizando un número creciente de campañas de gran envergadura a nivel de los distritos y de las ciudades de todo el país. Yendo de casa en casa, los voluntarios y asistentes sanitarios han conseguido registrar por lo menos a un millón de niños entre 1997 y el año 2000 en campañas respaldadas por una vasta actividad publicitaria y cursos de formación sobre los derechos del niño, que incluyen talleres de trabajo destinados a los niños. Las campañas son organizadas por comités intersectoriales de registro de nacimientos, articulados por distritos, que comprenden ONGs locales y líderes de las comunidades. 80 Timor Oriental: A consecuencia de los desórdenes de 1999 fue necesario reconstruir toda la infraestructura civil. Para poder establecer un sistema de registro de nacimientos, la Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental (United Nations Transitional Administration in East Timor: UNTAET) emanó el Reglamento 2001/3 destinado a crear un Registro Civil Central con oficinas en cada distrito. Desde el 1 de septiembre de 2001 es obligatorio que los padres inscriban a sus hijos en el registro dentro de un plazo de cuatro semanas desde el momento del parto. Ecuador: El registro tardío es un problema serio en Ecuador, donde a principios de los años noventa se calculó que solamente el 50% de los niños eran inscritos en el año en que habían nacido. 81 El gobierno, en colaboración con UNICEF, ha brindado su apoyo a toda una serie de iniciativas importantes orientadas a mejorar dicha situación. Los niños de 12 años o menos fueron registrados durante las campañas organizadas en 1995, 1997 y 1999, en las cuales los esfuerzos se concentraron en la zona próxima a la frontera septentrional del país. 82 Desde entonces, el centro de atención se ha desplazado a la situación de los niños indígenas. En el año 2000 se calculó que el registro de nacimientos en Ecuador oscilaba entre el 70 y el 89%. 83 Etiopía: La Ley de la Familia, aprobada en el 2000, impone el registro de nacimiento a nivel local, es decir del kebele. La Autoridad Central de Estadísticas está llevando a cabo estudios piloto con la finalidad de establecer un sistema nacional de registro civil. 84 Namibia: Desde el año 1998, en el cual el informe de UNICEF El Progreso de las Naciones reveló que Namibia figuraba en la lista de los países que carecían de informaciones oficiales, el gobierno ha aceptado el desafío que representa la reunión de datos del registro de nacimientos. Los datos preexistentes, recogidos con técnicas manuales, fueron incorporados en un sistema que recientemente ha sido informatizado, y actualmente se está realizando una campaña nacional de información, respaldada por la Dirección de Información y Radiodifusión, con la finalidad de convencer a quienes aún no están registrados a inscribirse cuanto antes. Los próximos pasos incluyen la movilización de las instalaciones sanitarias y de los líderes tradicionales a fin de que todos los recién nacidos sean registrados dentro del límite legal de 14 días. Un informe preliminar del año 2000 indica que la cobertura ha alcanzado aproximadamente el 70%. 85 Uganda: El registro de nacimientos constituye una prioridad absoluta en Uganda, y así lo ha declarado el Presidente en su discurso inaugural del año El primer paso dado para revitalizar el registro civil fue un censo de familias llevado a cabo por miembros de los Comités para el Desarrollo de las Parroquias. La implementación de un programa descentralizado de registro con base en las comunidades sigue la misma dirección, y ya ha efectuado la inscripción de un millón de personas menores de 18 años (fracción no indiferente de los 12 millones de habitantes del país del mismo grupo etáreo) 86 en su primer año de actividades. 87 9
11 tienen el nivel más alto de registro de nacimientos, más del 70% de las personas mayores de 15 años están alfabetizadas, mientras que lo mismo puede decirse únicamente en el caso de uno de los seis Estados con niveles de registro inferiores al 30%. En los cinco restantes, los niveles de alfabetización van del 45 al 60%. 88 Sierra Leona revela la existencia de otro tipo de interrelaciones. Según los datos de MICS2, el promedio nacional de registro de nacimientos relativo al año 2000 era del 47%, pero esta cifra enmascara discrepancias cruciales, ya que las regiones occidentales y meridionales demuestran tener tasas de cobertura mucho más elevadas que las regiones orientales y septentrionales (81% y 67% respectivamente para las primeras, en neto contraste con el 50% y 27% de las otras). Las regiones occidentales y meridionales tenían asimismo índices superiores de escolarización en la educación primaria (75% y 48%, contra el 35% y 29% de las otras) y porcentajes inferiores de niños que no habían sido vacunados (5% y 9%, contra el 15% y 16% de las otras). 89 Las minorías étnicas, sobre todo cuando viven en zonas apartadas, tienden a presentar tasas más bajas de registro que la población mayoritaria. En Viet Nam el gobierno está intentando cerrar la brecha que existe entre la cobertura de las áreas urbanas, que se estima en un 91%, y la tasa del 25-30% que corresponde a los grupos étnicos de las regiones montañosas. 90 Las poblaciones nómadas también tienden a revelar una representación desventajada en la cobertura del registro de nacimientos. Es difícil conseguir datos veraces, pero en Somalia, donde el registro de nacimientos es casi inexistente, las poblaciones nómadas quedan, de todos modos, rezagadas respecto al resto: en las áreas urbanas se registra alrededor del 3% de los niños mientras que, según los cálculos, los niños nómadas que gozan de este derecho apenas si alcanzan el 0,2%. 91 Las cifras relativas al año 2000 confirman que es posible encontrar sistemas de registro que funcionan al máximo, con cobertura prácticamente universal, incluso en los países más pobres, siempre y cuando dichos países consideren el registro de nacimiento una prioridad nacional. Muchos de los países de la ex Unión Soviética, con PNBs per cápita inferiores a 750 dólares estadounidenses, como Armenia ($ 490), Azerbaiyán ($ 550), Georgia ($ 620), Kirguistán ($ 300), Moldova ($ 370) y Uzbekistán ($ 720), tienen tasas de cobertura del 90% o más. 92 Estas cifras indican que, una vez que se han establecido las estructuras sociales y administrativas para el registro de nacimientos, inclusive los países con un PNB modesto pueden mantener constantemente un elevado nivel de cobertura. Estos casos revelan asimismo otro factor potencialmente importante para el registro: en todos ellos, salvo en Moldova (país para el cual no existen datos relevantes), más del 90% de las mujeres que dan a luz son atendidas por personal sanitario especializado. 93 Es probable que los países con índices elevados de registro de nacimientos tiendan a presentar tasas altas de alumbramientos en centros médicos o bajo la atención de personal capacitado, aunque sería necesario profundizar las investigaciones para confirmar esta hipótesis. Se trata de aplicar una lógica sencilla: las madres entran en estrecho contacto con un ramo de la infraestructura nacional en un momento crítico desde el punto de vista del registro, es decir el nacimiento mismo del niño. Está claro que dicha relación es aún más sólida cuando las instalaciones sanitarias asumen la responsabilidad de dar inicio al proceso de inscripción en el registro. Esta hipótesis se ve avalada por los resulta- dos provenientes de los Estados del África occidental, como Senegal, Camerún y Costa de Marfil. En Senegal el 25% de los niños cuyos nacimientos fueron registrados recibió la atención, en el momento del parto, por parte de personal preparado, dato que contrasta con un escaso 14% en el caso de los niños cuyos nacimientos no fueron inscritos en el registro. En Costa de Marfil las cifras son del 33% y del 19%, mientras que en Camerún la proporción es de más del doble: se produjo bajo la atención de personal especializado el 31% de los nacimientos registrados y solamente el 15% de los nacimientos no registrados. La posibilidad de mejorar la cobertura del registro de nacimientos mediante el contacto con personal médico especializado se ve confirmada por el hecho de que, en los tres países en cuestión, la gran mayoría de los nacimientos (entre el 50 y el 70%) no recibe asistencia alguna. 94 En algunos casos los centros médicos colaboran con los servicios de registro. Por ejemplo en Argentina, donde la cobertura del registro de nacimientos está muy por encima del 90% y alrededor del 98% de los partos se producen bajo la atención de personal especializado, 95 las clínicas y hospitales suministran servicios de registro, expidiendo un certificado de alumbramiento por cada nacimiento que se produce en sus instalaciones. 96 En India, los Estados de Haryana, Karnataka, Maharashtra, Orissa, Rayastán y Bengala Occidental han adoptado un sistema de notificación parecido, basado en el sistema sanitario y de bienestar familiar, para completar la red del sistema de registro. 97 También la mayor parte de los países industrializados, que gozan de cobertura universal del registro de nacimientos, se apoyan en gran medida en la notificación del nacimiento de niños que las instalaciones sanitarias dan al registro civil. 10 Comentarios del Comité sobre los Derechos del Niño El Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño monitorea la implementación de la CDN en cada Estado que ha ratificado dicho tratado. Formula observaciones y recomendaciones en base a los informes que los Estados Partes de la Convención le envían para someterlos a su consideración. Bhután: Tomando nota de las dificultades imputables a la naturaleza del terreno y a las características del hábitat, el Comité... recomienda que el Estado Parte renueve los esfuerzos para asegurar la inscripción en el registro de todos los nacimientos dentro del plazo establecido,... [y] que tome en consideración la creación de oficinas móviles de registro y de unidades de registro en los establecimientos escolares. 98 Camboya: Los niños de ciudadanos que no son jemeres, independientemente de su condición jurídica, o los refugiados nacidos en Camboya, siempre deben inscribirse al nacer, inclusive si no tienen derecho a la nacionalidad camboyana.... Además, el Comité recomienda que el Estado Parte organice campañas de sensibilización para alentar la inscripción de todos los niños al nacer. 99 Ex República Yugoslava de Macedonia: Al Comité le preocupa que, pese a la legislación pertinente y al creciente número de nacimientos en los hospitales, sigue habiendo en el Estado Parte niños que no son registrados al nacer. También le preocupa el hecho de que una gran proporción de nacimientos no registrados corresponde a los niños romaníes. 100 India: Teniendo en cuenta que el hecho de no registrar oportunamente los nacimientos puede tener consecuencias negativas sobre el pleno disfrute de los derechos y libertades fundamentales del niño, al Comité le preocupa, habida cuenta del Artículo 7 de la Convención, que en la India no se inscriban en el registro los nacimientos de un gran número de niños. 101 Kirguistán: Dado que el hecho de que no se registre oportunamente el nacimiento de niños puede tener consecuencias negativas,... al Comité le preocupa que muchos padres en las zonas rurales, en particular migrantes internos, no inscriban a sus hijos por desconocimiento de esa necesidad o por falta de acceso a los servicios de registro, falta de documentación o porque no pueden pagar los derechos de registro. 102 Lesotho: El Comité se siente preocupado por el bajo nivel de inscripción de los nacimientos y, en particular, porque algunos procedimientos de inscripción son inaccesibles, engorrosos y costosos. 103 Paraguay: El Comité observa con preocupación que el nacimiento de muchos niños, especialmente de los que pertenecen a grupos indígenas o viven en zonas rurales o aisladas, no se registra debido a la distancia a que se encuentran las oficinas del registro o porque sus padres no son conscientes de la importancia que tiene la inscripción del nacimiento. Además, observa que la inscripción no es gratuita. 104 República Dominicana: El Comité toma nota de las actividades del Estado Parte en materia de inscripción del nacimiento en el registro, pero le sigue preocupando que no se haya inscrito un alto porcentaje de los niños y que no tengan una tarjeta de identidad, de modo que no pueden gozar plenamente de sus derechos. Le preocupa en particular la situación de los niños de origen haitiano o de familias haitianas migrantes, cuyo derecho a la inscripción en el registro ha sido denegado en el Estado Parte. A consecuencia de esta política, ho han podido gozar plenamente de sus derechos, como el de acceso a la atención de la salud y la educación. 105
12 QUIÉNES SON LOS NIÑOS NO REGISTRADOS? Temas principales Por lo general, los niños no registrados tienden a encontrarse en los países donde hay escasa toma de conciencia del valor del registro de nacimiento, donde no se organizan campañas públicas, donde la red de registros civiles es inadecuada o donde el costo de la inscripción de los niños es prohibitivo. El índice del registro de nacimientos es más elevado entre los niños de las zonas urbanas fuertemente ligados a los mecanismos centrales de la sociedad, como son los servicios sanitarios. Suele ser bajo entre los niños que, por una u otra razón, viven al margen de la sociedad. Los niños nacidos en comunidades rurales tienen menores probabilidades de ser inscritos que sus pares de las zonas urbanas, de la misma manera que los hijos de padres analfabetos en países como Brasil, India, Haití, Honduras y Perú tienen menores probabilidades de recibir un certificado de nacimiento que los hijos de padres alfabetizados. Los niños no registrados pueden ser hijos de madres solteras. Existen informes de que en Viet Nam algunas mujeres solteras se rehúsan a inscribir a sus hijos en el registro por vergüenza o por la convicción errónea de que solamente es posible registrar a los niños si sus padres están casados. 106 En Nicaragua las mujeres que viven en parejas de hecho no pueden inscribir a sus hijos a menos que el padre firme el registro de nacimiento. No todos los padres están dispuestos a hacerlo, ya que la firma implica el reconocimiento de la paternidad. 107 En Nepal el registro no solamente requiere el nombre del padre sino que además excluye a los hijos de una segunda o tercera esposa. Aunque la poligamia es frecuente en las zonas rurales, se trata de una práctica ilegal y los encargados del registro temen que, si registran a sus hijos, se los pueda acusar de haber legitimado la unión de los padres. 108 Existen numerosos países en los que los hijos de un matrimonio oficial compuesto por personas de diferente nacionalidad no pueden ser registrados o resultan apátridas. También los hijos de inmigrantes o de personas desplazadas se ven representados en número desproporcionado entre los niños no registrados. Se calcula que en Mongolia, por ejemplo, la tasa de cobertura nacional es del 98%, pero un estudio reciente ha revelado que muchos hijos de padres que se han mudado a la capital en busca de trabajo carecen de certificado de nacimiento. 109 De manera parecida, el registro de huérfanos o de niños que se encuentran separados de sus familias por cualquier motivo (por ejemplo el tráfico de niños o la guerra) puede ser particularmente difícil. En este sentido, vale la pena notar que entre 1985 y 1995 más de un millón de niños perdieron a sus padres o se vieron separados de ellos como resultado de la guerra. 110 En Uganda, el desmantelamiento del sistema de registro de nacimientos ha multiplicado las dificultades que presenta la reunificación familiar para los niños secuestrados por el Ejército de Resistencia del Señor. El programa nacional destinado a revitalizar el registro de nacimientos reconoce la existencia de dicho fenómeno y planifica intervenciones específicas para estos niños especialmente vulnerables. 111 Durante los conflictos civiles a menudo se pierden o destruyen los documentos y luego los padres se ven en dificultades para demostrar la identidad de sus hijos y, por consiguiente, para registrarlos. Esto ha sucedido en Guatemala, donde los registros civiles de cientos de comunidades fueron destruidos, 112 y en Tayikistán, donde los ex refugiados habían perdido su documentación y al regresar no podían registrar a los recién nacidos. 118 A los refugiados que huyeron de Kosovo en 1999 se les quitaron los papeles cuando cruzaron la frontera. 119 Los niños no registrados a menudo son miembros de grupos indígenas o de comunidades étnicas particulares. Entre los que que- Niños refugiados e internamente desplazados Los niños refugiados, como asimismo los internamente desplazados, tienen probabilidades particularmente altas de que no se los tenga en cuenta en el registro de nacimientos. Los países anfitriones suelen no estar dispuestos a concedereles el derecho a registrar su nacimiento, y el rechazo es más rotundo todavía cuando se trata de otorgar la nacionalidad a los bebés de refugiados nacidos en sus territorios. Por ejemplo, los hijos nacidos en Irán de los millones de afganos que escaparon de su país durante la ocupación soviética no fueron inscritos en el registro del país de asilo. 113 La guerra civil que estalló más tarde en Afganistán, seguida por la acción militar internacional iniciada en octubre de 2001, no ha hecho más que recrudecer esta situación. En Líbano la mayor parte de los niños palestinos son registrados como refugiados por la Agencia de las Naciones Unidas para el Socorro y Obras en Favor de los Refugiados Palestinos en el Cercano Oriente (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East: UNRWA), pero muchos de ellos no tienen derecho a ser inscritos al nacer por no poseer oficialmente dicha condición de refugiados (y su número se ignora). De hecho, los niños palestinos nacidos en Líbano no tienen derecho a adquirir una nacionalidad y no pueden disfrutar del derecho a recibir educación y cuidados médicos primarios. En la práctica, la UNRWA suministra dichos servicios como operaciones de socorro. 114 En la India, muchas personas provenientes de los grupos tribales de Chakma y Hajong resultan apátridas, a pesar de los muchos decenios que han pasado desde que escaparon del actual Bangladesh. 115 Un niño apátrida se encuentra en una situación peligrosa, pues carece de la protección que garantiza una jurisdicción nacional específica. En el caso de los niños refugiados sin vivienda adecuada, probablemente traumatizados, a menudo separados de sus familias, la falta de protección por parte del Estado es particularmente riesgosa, ya que deja a los niños en condiciones de total vulnerabilidad frente a la discriminación, el abandono y la explotación. Además, un niño refugiado nacido en un país que aplica el principio del ius sanguinis incluso a quienes provienen de un país que aplica el principio del ius soli corre el riesgo de quedarse sin ninguna de las dos nacionalidades. El derecho a un nombe, a una nacionalidad y a la protección del Estado se debe aplicar a los niños refugiados como a todos los demás. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha emanado directrices específicas para las políticas destinadas a reglamentar la situación de los hijos de mujeres que han recibido asilo fuera de su patria. Dichas directrices dicen: La causa de la apatridia suele ser la política deliberada de los Estados de no otorgar la nacionalidad a los hijos de los refugiados. Otra causa puede ser también la existencia de leyes contradictorias en materia de nacionalidad.... Debería aceptarse que todos los niños refugiados residentes en el país de asilo tienen, o pueden adquirir, incluso a través de la naturalización, la nacionalidad de ese país. 116 El ACNUR es responsable de velar por que los nacimientos de todos los niños refugiados sean registrados. Cuando parece existir una oposición inamovible por parte de un Estado a la integración de los nacimientos de refugiados y de los niños del país, el ACNUR invita a las autoridades nacionales a establecer un sistema de registro de nacimientos paralelo y equivalente. Si el Estado es incapaz de inscribir en el registro los nacimientos de niños refugiados mediante sus procedimientos nacionales, el ACNUR organiza sistemas locales de registro para asegurar al menos que la fecha, el lugar de nacimiento y los nombres y nacionalidades de ambos padres sean registrados de manera fácil de recuperar. El ACNUR ha facilitado asimismo la expedición de certificados de nacimiento en zonas donde no había sistemas nacionales disponibles. El registro de nacimiento y la certificación del mismo son igualmente decisivos para los niños internamente desplazados que, desarraigados a causa de los conflictos o de las catástrofes naturales, permanecen en su propio país y pueden necesitar reunirse con sus familias. En Sudán, por ejemplo, se ha creado una iniciativa para expedir certificados de nacimiento a los niños que se encuentran en campos de Personas Internamente Desplazadas en zonas afectadas por la guerra precisamente porque dichos certificados representan para los niños el único vínculo legal con sus padres
13 dan rezagados en materia de registro de nacimientos cabe mencionar a los curdos en Siria, los tártaros en Ucrania y los rusos en Estonia y Letonia. 120 La proporción de pigmeos es marcadamente insuficiente en la cobertura del registro de nacimientos de Camerún y, por consiguiente, los niños de dicha población tienen mayores probabilidades de verse excluidos de los servicios médicos y educativos, que exigen la presentación de un certificado de nacimiento. 121 Inclusive en algunos de los países con tasas elevadas de registro de nacimientos constantemente se dejan de lado ciertas comunidades y es necesario que se hagan esfuerzos ininterrumpidos para que se logre modificar dicha situación. La campaña en favor del registro de nacimientos, de duración mensual, llevada a cabo en Ecuador en 1995 con un presupuesto de dólares estadounidenses (más de 8 mil millones de sucres ecuatorianos), consiguió inscribir a alrededor de de los niños que se calculaba que estaban sin registrar. De todos modos, llegó a cubrir solamente a niños indígenas no registrados, cuyo total se estima en Los niños de grupos étnicos transfronterizos también pueden encontrar barreras a la hora de inscribirse en el registro, como en el caso de los niños de origen haitiano que se hallan en la República Dominicana. Con dificultades parecidas suelen encontrarse los niños nacidos en Costa Rica cuyos padres cruzaron ilegalmente la frontera viniendo de Nicaragua. 123 Registro tardío Según el Artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño, un bebé debería ser registrado inmediatamente después de su nacimiento, expresión que implica urgencia y la necesidad de actuar en un lapso de tiempo razonablemente breve, 124 una cuestión de días y no de meses. La probabilidad de que se lo inscriba en el registro es mucho mayor inmediatamente después de que el niño ha nacido y, si la madre da a luz en un hospital, una de las mejores oportunidades para el registro se pierde una vez que la madre y su bebé son dados de alta. La mayor parte de los Estados consideran el retraso de más de 30 días para inscribir el nacimiento un registro tardío, 125 aunque en Arabia Saudita el gobierno exige que el registro del nacimiento se efectúe dentro del plazo exacto de tres días. Esto es factible porque el gobierno autoriza a todos los hospitales y centros de atención médica primaria a expedir certificados de nacimiento. En ciertos países pueden imponerse aranceles de registro e inclusive multas y procedimientos judiciales si el niño no es registrado inmediatamente después del nacimiento. Aunque esta disposición puede estimular a los padres a inscribir a sus hijos con prontitud, también puede representar una barrera más para quienes, por la marginalización en que se encuentran, ya se ven en dificultades para proceder a la inscripción en el momento oportuno, como por ejemplo las familias que viven en zonas apartadas, insuficientemente cubiertas por los servicios del registro civil, o aquéllas que no pueden permitirse pagar los gastos de registro. Se trata de un desafío para la investigación. En qué medida los costos del registro tardío hacen inclinar la balanza a favor del registro inmediato? En qué medida surten efectos contraproducentes? Además, qué otros factores (geográficos, étnicos y tradicionales) deben ser considerados cuando se aborda el tema de las inscripciones tardías o cuando se contempla la introducción o la abolición de aranceles o de multas? Viet Nam, donde menos de la mitad del total de las familias inscribe a sus niños dentro del plazo prescrito por la ley, 126 ha abolido las multas que se aplicaban a los registros tardíos y ha introducido límites de tiempo diferenciados: un mes para las áreas de tierras bajas y dos meses para las zonas más apartadas del país. También Siria presenta una diferenciación de plazos: 15 días si el niño es inscrito en la gobernación donde se produjo el nacimiento o 30 días si el registro se efectúa en otro lugar. 127 En Tailandia la ley de 1991 relativa al registro civil establece la inscripción gratuita para todo recién nacido si se la efectúa dentro de 15 días o, si el niño nace fuera de su ciudad de origen, dentro de 30 días. Quienes proceden a un registro tardío reciben un certificado de nacimiento diferente y el funcionario del distrito impone una pequeña multa de alrededor de 0,40 dólares estadounidenses. De todos modos, rara vez sucede que dicha multa se aplique, ya que aproximadamente el 90% de los niños tailandeses nace en instalaciones sanitarias, donde los padres reciben los formularios de notificación del nacimiento para el registro civil. La cobertura nacional del registro de nacimientos era superior al 90% en el año Si bien es verdad que todo niño debería ser inscrito al nacer, también se han hecho esfuerzos por lograr que se registraran todas las personas menores de 18 años que todavía no habían sido inscritas. Se han lanzado campañas especiales en muchos países para facilitar los procedimientos de registro, incluso con la renuncia al arancel debido por tratarse de inscripciones tardías. Sin embargo, puede resultar muy difícil llegar a cubrir a los niños mayores. Algunos países han introducido sistemas que permiten mayor flexibilidad y suministran documentos de identidad con validez legal. Sri Lanka, por ejemplo, resuelve el problema del registro tardío con la expedición de un certificado de edad probable que es válido a todos los efectos relacionados con la educación y el empleo. En Camerún las personas mayores sin certificado de nacimiento pueden recibirlo si un doctor les firma un Certificado de Edad Aparente. 129 En Bangladesh, donde el registro tardío es la norma y muchas personas necesitan la certificación en un momento posterior de su vida para conseguir un empleo oficial o para obtener un visado para el extranjero, existen propuestas de que se permita el registro de nacimiento hasta los seis años de edad. Esta iniciativa, que requeriría simplemente la declaración verbal de los padres o de los responsables del cuidado del niño ante un magistrado, se propone asegurar que todos los niños más jóvenes del país tengan acceso a los servicios sanitarios y educativos. 130 Aunque existen casos en que se puede ser indulgentes con el registro tardío, el acto de inscribir el nacimiento debería efectuarse, idealmente, lo más pronto posible después de la fecha del alumbramiento. Esto no sólo asegura que el niño gozará del derecho a sus vínculos familiares, a un nombre y a una nacionalidad desde los primeros instantes de su vida, sino que también contribuye a garantizar la actualización y exactitud de las estadísticas nacionales. 12 OBSTÁCULOS QUE IMPIDEN EL REGISTRO El obstáculo principal que mina la eficacia del registro de nacimiento es que no se lo percibe universalmente como un derecho fundamental y, como resultado de ello, se le otorga escasa importancia en la lista de prioridades a todos los niveles. 131 Puede suceder que el registro no sea considerado esencial por la sociedad en general o por un gobierno que debe hacer frente a serias dificultades económicas, por un país en guerra o por las familias que se ven obligadas a luchar por la sobrevivencia cotidiana. Se suele desatender su valor frente a problemas más inmediatos y palpables y frecuentemente se olvida la capacidad potencial del registro de nacimiento de mitigar a largo plazo precisamente la gravedad de esos mismos problemas. A menudo se lo considera simplemente como una pura formalidad legal, de poca trascendencia para el desarrollo del niño, incluso para el acceso del mismo a los servicios de atención sanitaria y educación. El resultado final es el apoyo insuficiente que las autoridades locales y nacionales brindan al registro de nacimientos y la escasa demanda del público en general, que no toma conciencia de su importancia. El procedimiento de registro puede ser de por sí excesivamente complejo y burocrático o el marco legislativo puede resultar inadecuado o incluso inexistente. Se puede tratar de un trámite demasiado costoso para los padres. En numerosos países se les cobra un arancel de registro y/o de expedición del certificado de nacimiento. Por otra parte, pueden existir sen-
14 cillamente demasiados escollos logísticos, como por ejemplo la simple dificultad y los gastos de tener que viajar hasta la oficina de registro más cercana desde una región apartada, perdiendo uno o dos días de trabajo y dejando a los demás niños sin nadie que los cuide. Barreras políticas El registro de nacimiento debe ajustar cuentas con un obstáculo mayor: la falta de voluntad política. Puede tratarse de una resistencia pasiva, resultado de la incapacidad de los gobiernos, de los políticos y de los funcionarios públicos de comprender la importancia del registro de nacimiento como uno de los derechos humanos, o el papel crucial de los archivos del registro civil para la sociedad moderna. En un taller de trabajo sobre el registro civil realizado en Asia en 1999, los delegados expresaron la opinión de que los gobiernos de los países en desarrollo no desempeñaban un papel suficientemente central en la promoción del registro de nacimiento en sus propios países. 132 Aunque a menudo se denuncia la existencia de tales problemas, todavía se han llevado a cabo pocas investigaciones para determinar por qué siguen existiendo. Las consecuencias van desde la ausencia de legislación específica o la aplicación negligente de la misma hasta la escasa coordinación y cooperación entre los diferentes ministerios y sectores que intervienen en el registro de nacimientos. Puede haber casos de administración descuidada, con líneas poco claras de demarcación de las responsabilidades o con una descentralización desprovista de recursos adecuados. La falta de voluntad política conduce a la asignación de financiamientos inapropiados para el área, a la utilización de personal insuficiente y poco capacitado, a la creación de oficinas mal equipadas y a la carencia de materiales para poder cumplir con las tareas. Todo ello significa que las autoridades responsables no garantizan el abastecimiento de las instalaciones necesarias para el registro de nacimientos, no promueven las indispensables campañas de información y sensibilización ni estimulan la demanda pública de dichos servicios. En el peor de los casos, la poca voluntad política se manifiesta con la total inexistencia de un sistema de registro que funcione. 133 En neto contraste con la situación precedente, algunos líderes políticos pueden ser demasiado conscientes de la importancia del registro de nacimiento como puerta de acceso a los demás derechos humanos. Pueden erigirse barreras políticas al registro con la intención deliberada, por ejemplo, de excluir a un determinado grupo e impedirle el disfrute de los derechos humanos, mientras se promueven los intereses del grupo predominante. Este tipo de exclusión es una manera intencionada de maquillar las cifras demográficas, negando la existencia oficial de miembros de una minoría étnica particular o de adherentes a una cierta religión, o de evitar la participación de los mismos en la vida política de la nación. Bajo el régimen serbio de , en la República Federal de Yugoslavia, los niños albaneses de Kosovo debían enfrentar serios obstáculos a la hora de registrarse. Las restricciones impuestas al registro de nacimiento de albaneses kosovaros tenía la función de restar importancia al número de los mismos y de reducir al mínimo su visibilidad oficial. Para poder inscribir a su hijo, la madre tenía que presentar pruebas documentadas de que el bebé había nacido en un hospital, pero para poder dar a luz en un hospital debía presentar su propio documento de identidad y el del padre del niño, además de la libreta sanitaria. Luego, para proceder a la inscripción, era obligatorio exhibir el certificado de matrimonio, indicar el nombre de dos testigos (ambos debían poseer documentación completa) y mostrar el certificado de vacunación del bebé. Dado que el carnet de identidad y la libreta sanitaria eran expedidos solamente a las personas que trabajaban en las instituciones gubernamentales, el registro era imposible para los numerosos albaneses kosovaros que habían perdido su empleo gubernamental en La mayor parte de las mujeres albanesas alumbraban a sus hijos en clínicas privadas o en sus viviendas y, por lo tanto, un número elevado de bebés quedaron sin registrar durante el decenio en cuestión. 134 En un número significativo de Estados, el temor de que se produzca una afluencia masiva de solicitantes de asilo, refugiados o inmigrantes con motivos económicos es la verdadera raíz de las barreras que se ponen al registro de nacimiento de los individuos no oriundos del país y, a consecuencia de ello, a la concesión de la calidad de miembro de la nación, que deriva de dicho registro. Barreras administrativas Las barreras políticas, pasivas o premeditadas, tienen consecuencias para la administración del registro de nacimientos. Si se le atribuye un rango bajo en la escala de prioridades, se concede escasa importancia a las autoridades del registro y, por lo tanto, se les asignan recursos inadecuados. En Bangladesh, donde se registra una pequeña porción de los nacimientos, la responsabilidad del registro de nacimientos se delega a los funcionarios del nivel más bajo del gobierno local. Dichos funcionarios no tienen conciencia alguna de la importancia de sus obligaciones y enfrentan una total escasez de formularios y registros estandarizados. Aunque actualmente se están introduciendo mejoras a este nivel, Bangladesh no cuenta con disposiciones para la creación de un registro centralizado de nacimientos y defunciones y no existe una oficina de registro civil que tenga el poder de coordinar y monitorear el registro de nacimientos. 135 Un puesto bajo en el orden de prioridades da como resultado una asistencia inadecuada a los encargados del registro. Para que un sistema funcione de manera eficiente, los responsables del registro necesitan asistencia, que puede traducirse en cursos de formación y servicios de orientación sobre las leyes y los procedimientos a seguir y en la posibilidad de acceder a directivas detalladas que los ayuden a resolver cualquier tipo de problemas de registro. La falta de dicha asistencia constituye un obstáculo mayor para el registro de nacimientos. Los encargados del registro pueden recibir sueldos ínfimos o ninguna remuneración en absoluto. En Kenya los jefes de aldea auxiliares son responsables del registro de los nacimientos que se producen en las viviendas, lo cual representa un buen método para lograr que el servicio de registro entre en los hogares de la localidad. Sin embargo, a causa de su salario insuficiente, los mismos jefes auxiliares consideran el registro una carga adicional por la cual no reciben una compensación adecuada. 136 Un sistema parecido aplicado en Lesotho se vio en dificultades cuando, en un determinado momento, los jefes exigieron que se pagara el desempeño de las obligaciones de registro que, hasta entonces, resultaban teóricamente no remuneradas. 137 Los sueldos bajos, la escasa valoración y la consiguiente falta de motivación pueden, en algunos casos, dejar la puerta abierta a la corrupción. Según la información recibida, en Guatemala ciertos abogados mantienen a su servicio redes de agentes reclutadores quienes pagan a las parteras de las zonas rurales alrededor de 50 dólares estadounidenses para que inscriban en el registro el nacimiento de un niño inexistente, utilizando un nombre falso para la madre biológica del bebé. Mediante el pago de 50 dólares más, aproximadamente, se compra la colaboración de otra mujer, que se convierte en la madre, y se le entrega un recién nacido (por lo general sustraído), para que lo lleve a Ciudad de Guatemala y lo proponga para la adopción. 138 De manera parecida, cuando no existen supervisión y monitoreo adecuados que garanticen el respeto de las leyes en materia de registro civil, surge el riesgo de que informaciones de importancia vital queden sin registrar y de que, por otra parte, se asienten partidas fraudulentas de nacimiento y se efectúen modificaciones ilícitas de los archivos de nacimientos. Un estudio de casos de 1994 relativo a Angola, país destrozado por la guerra, reveló la existencia de dos sistemas de registro paralelos, uno administrado por el Estado, que apenas si puede decirse que funcionara en absoluto, y otro sistema no oficial, que permitía a las personas comprar documentos falsos, entre los cuales figuraban los certificados de nacimiento. 139 Seguramente tampoco contribuye a que mejore la tasa de registro de nacimientos de Bangladesh, baja de por sí, la facilidad con que se consiguen certificados de nacimiento fraudulentos. Se ha observado que buena parte de los certificados de nacimiento que actualmente circulan en Bangladesh son falsos
15 14 Barreras legislativas Pese a las obligaciones contraídas según la Convención sobre los Derechos del Niño, algunos países carecen de leyes que exijan el registro de nacimiento. En Eritrea, por ejemplo, los nacimientos se registran solamente cuando se dirige una solicitud expresa a la única oficina de registro del país, y toda persona que necesite un certificado de nacimiento debe presentar hasta cuatro testigos. Un estudio actualmente en marcha está examinando la posibilidad de introducir el registro de nacimiento en cada una de las seis zobas o regiones. 141 Otros países no tienen todavía leyes específicas que regulen el registro civil y las cuestiones vinculadas con el registro suelen estar incluidas, de manera general, en el código civil o en otras leyes relacionadas con la familia, la identificación personal, el sistema nacional de estadísticas, etc. Tales leyes son tan generales que proporcionan orientación insuficiente a los encargados locales del registro o enfocan solamente algunos de los aspectos técnicos del registro. En Nicaragua, el registro de datos vitales se rige por el código civil de 1904 y a lo largo de los años se han hecho varios esfuerzos por legislar en relación con diferentes aspectos del registro civil. El resultado es un conjunto heterogéneo de leyes y decretos, pero recientemente se ha redactado un proyecto de ley omnicomprensivo. 142 Donde las leyes en materia de registro de nacimiento existen, muchas suelen ser anticuadas, complicadas o inflexibles, representando prácticamente un obstáculo real para el registro. Las que datan de hace varios decenios pueden estar actualmente desfasadas con la realidad del presente, pueden ser inadecuadas desde el punto de vista de la legislación internacional, excesivamente centralizadas, insensibles a las prácticas culturales, de tipo patriarcal o ineficaces cuando se trata de obtener estadísticas sanitarias útiles basadas en la duración del embarazo, el peso al nacer, etc. El registro de nacimientos en Bangladesh está regulado por leyes adoptadas en y en Benin, donde las bases de la legislación en materia de registro civil datan de (es decir, de antes de la independencia), actualmente se están tomando medidas para promulgar un nuevo código de la familia. 145 En algunos casos, la legislación no da tiempo suficiente para el registro, si se consideran las características geográficas del territorio y la existencia de servicios de registro disponibles, como en el caso de Camerún y Costa de Marfil, donde los nacimientos deben ser registrados antes de que se cumplan 15 días. 146 En Costa de Marfil, además, los trámites legales para el registro tardío son costosos y complicados. 147 Ciertos problemas son resultado de leyes que no cubren todo el territorio del país, (lo cual consiente la existencia de sistemas de registro contradictorios) y de la ausencia de reglas y reglamentos claros y detallados. En Indonesia, la cuarta nación del mundo por su población, donde el 37% de los niños menores de 5 años no estaban inscritos en el año 2000, 148 hay dos sistemas paralelos de identificación, ambos importados. El sistema de registro civil y de nacimientos fue introducido por la administración holandesa y cuenta con diferentes categorías para los europeos, los timur asing o extranjeros orientales y los pribumi o indonesios nativos. El segundo sistema, que es obligatorio, es el registro de familias introducido por los japoneses durante la Segunda Guerra Mundial. Si bien el primer sistema proporciona una prueba de existencia con valor jurídico, es el segundo sistema el que tiene importancia decisiva en la vida cotidiana en Indonesia. Todos los hogares reciben un carnet familiar que da a cada uno de los miembros de más de 17 años de edad el derecho de conseguir el documento de identidad conocido como Kartu Tanda Penduduk (KTP). La KTP debería ser llevada en todo momento y es indispensable para obtener el carnet de conducir, para votar, para efectuar transacciones bancarias, para mudarse, para comprar tierras o para recibir sepultura adecuada. Para matricularse en la escuela, obtener el pasaporte, casarse o trabajar para el Estado, es necesario presentar el certificado de nacimiento, pero en cada una de dichas actividades se lo puede sustituir con la KTP, con la única excepción de la inscripción escolar. Existen pocos incentivos, por lo tanto, para que se registren los nacimientos, sobre todo si se considera que los padres a menudo utilizan como documento la notificación de nacimiento con vida en vez del certificado de nacimiento para inscribir a sus hijos en la escuela. 149 La incapacidad de aplicar la legislación existente es un problema mayor, vinculado con el rango inferior que se atribuye al registro de nacimiento en el orden de prioridades de la nación. En numerosos países sólo raramente se requiere la presentación de los documentos del registro civil como prueba del nombre, del lugar y fecha de nacimiento o de las relaciones familiares, aunque sean exigidos por la ley. La falta de publicidad y de sensibilización respecto a la legislación vigente en materia de registro de nacimiento también es frecuentemente una barrera que impide garantizar su aplicación efectiva y alcanzar la universalización del registro. Las leyes deberían ser coherentes y recíprocamente complementarias. En algunos casos, la legislación que apoya el registro de nacimiento puede verse minada por la legislación de otro sector. En China, por ejemplo, las políticas destinadas a que las familias tengan un solo hijo van en contra del registro del nacimiento de los hijos que puedan nacer después, ya que los padres temen las multas impuestas a quienes contravienen a los reglamentos de la planificación familiar. 150 Se calcula que los niños no registrados en China pueden alcanzar el elevado número de 6 millones. 151 Barreras económicas Existen dos clases de barreras económicas que obstaculizan el registro de nacimiento: las nacionales y las individuales. A nivel nacional, los gobiernos con presupuestos exiguos y muchas exigencias rivales pueden ser reacios a destinar recursos, incluso pequeños, a la creación de un registro civil eficiente. Además el sistema de registro, una vez establecido, requiere asignaciones regulares de financiamientos, si bien relativamente modestos, para seguir funcionando. Si los gobiernos no aprecian plenamente el valor de dicho sistema, los costos pueden resultar el freno principal. En los sistemas de registro ya existentes, la asignación de recursos insuficientes provoca problemas básicos como la escasez de personal preparado con jornada de tiempo completo, la falta de oficinas de registro y la penuria de materiales esenciales como los registros mismos y los formularios para los certificados. En algunos países, entre los cuales figuran Filipinas, Guatemala, Nicaragua, Perú y Venezuela, la autoridad nacional del registro civil tiene únicamente responsabilidades técnicas para con los funcionarios del registro, que administrativa y financiariamente dependen de las autoridades locales como, por ejemplo, la oficina del alcalde. Las restricciones presupuestarias locales pueden ocasionar un excesivo movimiento del personal encargado del registro o su utilización para cumplir con otros deberes. Las estrecheces económicas nacionales pueden abrir una brecha entre las autoridades centrales y el individuo. De tal manera se puede socavar el proceso de registro de nacimientos, sobre todo si se rompe el vínculo entre las mujeres y los servicios sanitarios. El acceso de las mujeres a los centros de maternidad, por ejemplo, ha disminuido en los países del África al sur del Sahara a causa del aumento de la pobreza y de los costos más elevados de los servicios médicos a raíz de los cambios económicos de los años noventa. En Camerún, por ejemplo, el PNB se ha ido reduciendo en un 1,5% anual durante el entero decenio y la proporción de partos atendidos por personal médico especializado bajó del 64%, observado en , al 55% registrado en Aunque el índice de registro de nacimientos de Camerún sigue siendo relativamente elevado (casi el 80%), es importante, dada la situación, monitorear de cerca las tendencias del registro de datos vitales. A nivel individual, el registro de nacimiento y la expedición de la primera copia del certificado de nacimiento deberían ser gratuitos. Sin embargo, numerosos países tienen aranceles de registro y los mismos constituyen, obviamente, un desincentivo. Una encuesta sobre las razones por las cuales los padres no inscriben a sus hijos en Indonesia ha revelado que el 47% de los padres creen que los certificados de nacimiento son demasiado caros, opinión compartida por más del 20% de las madres con instrucción universitaria. 153 Se calcula que en Bolivia los niños no registrados representan entre una quinta y una tercera parte de la población infantil y, dentro de esta categoría, a los niños indígenas y a los de los sectores más pobres de la sociedad correspon-
16 de una proporción mucho mayor que a los demás. 154 Es significativo el hecho de que, antes de la aprobación del Código de Niños y Adolescentes en 1999, tanto para el registro de nacimientos como para la expedición del certificado de nacimiento se pagaba un arancel. El nuevo Código tenía el propósito de abolir estos costos y de hecho la inscripción del nacimiento en el registro actualmente es gratuita, pero para la expedición del certificado de nacimiento todavía es necesario pagar un arancel de por lo menos 7 dólares estadounidenses. La renuencia de la Corte Electoral Nacional a abolir los costos se explica, en parte, por el hecho de que los funcionarios del registro civil no reciben un sueldo del Estado, sino que ganan un honorario en función del número de actas civiles que redactan. 155 En algunos países, como por ejemplo en Perú, el registro de nacimiento es de por sí gratuito, pero los padres tienen que pagar el certificado médico que declara que el niño ha nacido vivo. 156 Sin embargo, la existencia de aranceles no se limita a los países en desarrollo. En el Estado australiano de Nueva Gales del Sur, por ejemplo, el registro de nacimiento es gratuito, pero el certificado de nacimiento cuesta 29 dólares australianos (15 dólares estadounidenses). 157 La inscripión tardía puede acarrear gastos significativos y procedimientos legales larguísimos: otro desincentivo más. En la República Democrática del Congo las multas por inscribir a un niño con retraso son prohibitivas para casi todos los padres, e incluso el registro a tiempo del nacimiento es demasiado caro para las personas necesitadas. 158 La corrupción tiende a hacer aumentar los gastos de los padres. Los medios de comunicación han denunciado que en Bangladesh se cobra a los padres la suma de Taka (20 dólares estadounidenses) por el certificado de nacimiento, mientras que el arancel oficial debería ser de solamente 45 Taka ($ 0,90). 159 Aparte de los costos directos de la inscripción del nacimiento de un niño en el registro y de la obtención del certificado de nacimiento, existen también los gastos ocasionales : el costo que implican la pérdida de tiempo, el viaje y la ausencia del trabajo o del lugar de residencia y de las responsabilidades familiares, gastos en los que los padres se ven obligados a incurrir cuando no es fácil acceder al registro civil. Una evaluación llevada a cabo en 1999 en el distrito de Kwale, en Kenya, reveló que, aunque el registro de nacimiento era gratuito, la población opinaba que los gastos que acarreaba el viaje a Kwale para conseguir el certificado de nacimiento eran exorbitantes. 160 Desatención de la realidad cultural y comunitaria Inclusive un sistema de registro civil que haya sido establecido sólidamente y esté respaldado por la legislación pertinente puede verse obstaculizado por la incapacidad de reconocer la cultura y la realidad cotidiana de las comunidades locales. La falta de contacto entre las autoridades centrales y los ciudadanos, acompañada de la escasa conciencia del valor del registro de nacimiento, contribuye a una demanda insuficiente de dicho servicio. En Madagascar, donde las prácticas tradicionales de atribución de nombres se consideran sagradas, el registro civil no es percibido como una necesidad de importancia vital. 161 Se cree que los nombres pueden afectar la suerte de un individuo, y las enfermedades, los accidentes y la muerte de una persona con el mismo nombre que el niño pueden tener la consecuencia de que se le cambie el nombre al niño. También los apodos son de uso corriente y en la práctica pueden asumir la misma función de un apellido. 162 Estas costumbres pueden dificultar la salvaguardia de la identidad del niño. En ciertos otros países africanos, como por ejemplo Costa de Marfil, Ghana y Togo, existe la firme creencia de que un niño recién nacido debería ser introducido en la sociedad sólo poco a poco. Se presta mucha atención a la elección de un nobre adecuado para el niño y no se lo comunica a las autoridades hasta que se hayan completado los procedimientos tradicionales. Por ese entonces el plazo límite para el registro puede haberse vencido. 163 En Kenya muchos consideran el registro de nacimiento como una noción foránea heredada de la época colonial más que como un servicio de importancia decisiva. 164 Además, se han registrado casos de algunas comunidades que se rehúsan a comunicar el nacimiento de un niño a extraños por miedo de brujerías y porque de tal manera se infringe un tabú tradicional relativo al cálculo del número de niños. 165 Pueden haber asimismo serias barreras lingüísticas que impiden el registro. En Sudáfrica, donde las cifras del registro de nacimientos padecen los efectos de un legado de desconfianza que data de la época en que existía el apartheid, solamente se dispone de formularios para el registro de nacimiento en africaans y en inglés, y éstos tienden a ser los únicos idiomas utilizados por el personal de las oficinas. Quienes hablan otras lenguas pueden verse imposibilitados de comunicar con el personal del registro y obligados a pagar para recibir asistencia a la hora de rellenar los formularios necesarios. 166 Otra barrera puede ser la escasa comprensión de la importancia del registro entre la población. Una encuesta llevada a cabo en 1999 en Tanzania reveló que casi el 75% de los que no habían registrado a sus hijos declaraba que no sabían que tenían que registrar a sus hijos o que no sabían dónde registrarlos. 167 De manera parecida, si no se atribuye un cierto peso al certificado de nacimiento como documento legal para demostrar la edad y para permitir el goce de los derechos del niño, la demanda popular resulta inevitablemente escasa, como en Bangladesh. Discriminación sexual En muchos países el registro de nacimiento padece las consecuencias de un prejuicio basado en la diferencia de género, a causa del cual las mujeres resultan excluidas del entero procedimiento. En tales casos el registro tiene probabilidades mucho mayores de efectuarse con retraso si el padre está ausente. 168 La ley del Nepal que establece que solamente el miembro de sexo masculino más anciano de la familia tiene la facultad de registrar a un niño quita concretamente toda autoridad a la madre y excluye a las mujeres, especialmente si son solteras. 169 En Perú los empleados del registro pueden negarse a ocuparse de la inscripción del nacimiento si no está presente el padre del niño. 170 En Lesotho, donde la sociedad sigue en todo la línea paterna, las madres solteras a veces se ven en dificultades y se les exige que inscriban a sus hijos con el apellido de sus propios padres. 171 En muchos casos los problemas relacionados con el registro que debe enfrentar una madre soltera son insolubles. En Ecuador, por ejemplo, la madre puede verse obligada a negociar con el padre del niño para convencerlo a que éste reconozca a su hijo. 172 Al contrario, la Ley de Paternidad Responsable, aprobada en Costa Rica en el año 2000, establece que las madres solteras deberían suministrar toda la información necesaria para el registro cuando sus hijos nacen en un hospital o en un centro de asistencia sanitaria, incluido el nombre del padre. Si el presunto padre pone en duda la paternidad, se lo obliga a someterse a un análisis del ADN. Si el análisis confirma la paternidad, se lo inscribe en el acta de nacimiento y el niño recibe su apellido, seguido del apellido de la madre. Está claro que si el resultado es negativo, no se impone dicha responsabilidad al hombre. Si el hombre se niega a someterse al análisis del ADN, el acta de nacimiento contendrá de todos modos su apellido y cualquier otra información suministrada por la madre. 173 Los países con leyes patriarcales en materia de nacionalidad socavan el funcionamiento de sus propios sistemas de registro. Bangladesh y Pakistán, donde los sistemas legales tienen sus orígenes en las prácticas coloniales, pertenecen a la categoría de los países que conceden la ciudadanía exclusivamente en base a la nacionalidad del padre. Esta disposición constituye una transgresión del Artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que establece que las mujeres deberían gozar de los mismos derechos que el hombre en relación con la nacionalidad de sus hijos, y del Artículo 2 de la CDN, que prohíbe toda forma de discriminación contra un niño que se base en el sexo, el origen nacional o cualquier otra condición de sus padres. También pueden surgir problemas para los niños cuyos padres son de nacionalidades diferentes, como los hijos de mujeres naturales de Arabia Saudita casadas con hombres de otra nacionalidad, o los varios centenares de millares de hijos de madres egipcias que no tienen certificado de nacimiento ni la nacionalidad egipcia porque sus padres son ciudadanos de otro país. 174 La discriminación sexual que priva a las niñas 15
17 16 Los países asolados por la guerra o los conflictos internos raramente tienen un sistema de registro civil que funcione, y los motivos son obvios. Además, los efectos pueden durar años. Hace tiempo, Uganda tenía un sistema de registro floreciente. Creado en 1904, el sistede la escolarización puede tener dos tipos de consecuencias directas sobre el registro de nacimiento. En primer lugar, en aquellos países donde la asistencia escolar también es utilizada como uno de los mecanismos para registrar a los niños, las niñas pueden perder al mismo tiempo dos oportunidades de gran valor. En segundo lugar, cuando las niñas que no han tenido la ocasión de recibir educación se convierten en madres, es menos probable que ellas a su vez registren a sus hijos. En Tanzania, por ejemplo, una encuesta llevada a cabo en 1999 reveló que más del 49% de los niños cuyas madres habían recibido una educación que iba más allá de la enseñanza secundaria estaban registrados, mientras que lo mismo podía decirse solamente del 2,7% de los niños cuyas madres no tenían instrucción alguna. 175 De manera parecida, en Chad los resultados de MICS2 indican que el 50% de los niños cuyas madres tenían por lo menos instrucción secundaria estaban registrados, como asimismo el 31% de los hijos de madres que habían recibido educación primaria. En cambio, el nivel de registro alcanzaba apenas el 20% entre los niños cuyas madres jamás habían ido a la escuela. 176 Esto indica claramente que la universalización de la enseñanza es un factor clave para el registro de nacimiento. Barreras geográficas La restricción geográfica más evidente que afecta el registro de nacimiento es la distancia que separa a la familia de la oficina de registro más próxima. Cuanto mayor es la distancia respecto al punto de registro, tanto más aumentan los gastos ocasionales y el costo del viaje para los padres que, además, pueden verse obligados a pagar una multa si el registro se efectúa con retraso. Por otro lado, los padres pueden viajar en vano, dado que las oficinas a menudo tienen horarios de apertura poco cómodos e irregulares, el personal puede encontrarse ausente y suelen producirse desabastecimientos de papel y otros materiales. En Papua Nueva Guinea existe solamente una oficina de registro de nacimientos, ubicada en la capital (Port Moresby), para atender a una población de alrededor de 4 millones de personas en una superficie de más de kilómetros cuadrados 177 que comprende 600 islas. No es sorprendente que en septiembre del 2000 la Oficina del Registro Civil haya recibido solamente 122 formularios de registro de nacimiento en un país donde se calcula que el promedio de nacimientos es de por mes. 178 En Yemen hay pocas oficinas de registro civil en el terreno, que deberían cubrir el 85% de la población desparramada por las zonas rurales del país. 179 La posibilidad de acceso depende de la ubicación y del terreno, de la condición de la infraestructura (por ejemplo las rutas) y de la existencia de un buen transporte público. La población urbana está menos sujeta a tales condicionamientos, como lo demuestran los numerosos ejemplos de discrepancias entre las tasas de registro de las zonas rurales y urbanas. En Tanzania el índice de registro de las zonas rurales, que apenas es del 3%, contrasta fuertemente con el de las áreas urbanas, que es del 22%, 180 mientras que en Indonesia la cobertura de las zonas rurales es de menos de la mitad de la de las áreas urbanas. 181 Dónde se efectúa el registro es una cuestión de la mayor importancia. En condiciones ideales, el niño debería ser registrado lo más cerca posible de su lugar de nacimiento pero, como suele suceder en Centroamérica, una madre puede verse obligada a cruzar la frontera nacional para dar a luz en una instalación sanitaria particular si no existen centros de asistencia cerca de su hogar. En China los nacimientos deben ser registrados en el lugar de residencia oficial de los padres, lo cual hace particularmente difícil el registro de los hijos del número creciente trabajadores migratorios. 182 Normas parecidas se aplicaban en Viet Nam hasta 1998, año en que un cambio legislativo autorizó la expedición de certificados de nacimiento en el lugar mismo de nacimiento. 183 La guerra y los conflictos internos ma cubría la nación entera en 1930, pero fue completamente desmantelado a consecuencia de los derramamientos de sangre bajo el régimen del General Amín y durante los años de trastornos que siguieron. Actualmente Uganda está haciendo grandes esfuerzos para revitalizar los servicios de registro de nacimiento, utilizando la Ley de Registro de Nacimientos y Defunciones de 1970 como punto de partida legislativo. 184 Los archivos del registro de Camboya fueron destruidos bajo el régimen de Pol Pot y el gobierno todavía está reconstruyendo el registro civil. En Rwanda el registro de nacimientos alcanzaba una cifra superior al 80% en 1973, pero los certificados de nacimiento con informaciones sobre el origen étnico del propietario fueron utilizados con consecuencias mortales por los asesinos del genocidio de En 1998 Rwanda era uno de los países con niveles más bajos de registro de nacimientos, 185 aunque las cifras más recientes parecen dar motivos para ser optimistas. 186 En los demás países del África al sur del Sahara la guerra y las luchas entre las diferentes comunidades étnicas, como las que se han combatido en Angola, la República Democrática del Congo, Liberia, Sierra Leona y Somalia, han destruido completamente los sistemas de registro de nacimientos. 187 Dando un ejemplo positivo, las campañas iniciadas en los últimos años en Angola han demostrado que, a pesar de la devastación de la guerra, la demanda del registro de nacimiento entre la población puede ser extremadamente elevada (véase el recuadro). Campañas de registro de nacimientos en Angola 188 Angola, que ha soportado más de 30 años de conflicto armado, debe hacer frente a duros obstáculos para lograr la universalización del registro de nacimiento. Pero, al mismo tiempo, ilustra la importancia del registro de nacimiento como derecho humano, incluso en las circunstancias más difíciles. Entre diciembre de 1998 y octubre de 1999 el número de personas internamente desplazadas (internally displaced persons: IDPs) oficialmente reconocidas en Angola ascendió de a 1,7 millones. Estas IDPs incluyen niños, a menudo separados de sus familias, que son particularmente vulnerables. Los esfuerzos destinados a reunirlos con sus familias han sido estorbados por el hecho de que muchos de ellos no están registrados y no poseen una prueba de su identidad. El conflicto mismo hace indispensable que los niños puedan demostrar su edad para evitar ser reclutados en las fuerzas armadas. Los resultados de MICS2 indican que está registrado menos del 39% de los niños de Angola, y en el año 2000 el Ministerio de Justicia de Angola dio a entender que la cifra real podía incluso alcanzar apenas el 5%. El gobierno reconoce la importancia del registro y, a pesar de la difícil situación interna, se ha comprometido a mejorar la cobertura. El mes de marzo de 1998 marcó el inicio de una Campaña Nacional de Registro de Niños que registró a casi medio millón de niños. Así se fundó una nueva iniciativa, más ambiciosa todavía: una segunda campaña lanzada por el gobierno de Angola en agosto de 2001 para registrar a 3 millones de niños antes de que termine el año La iniciativa es multisectorial y reúne a ocho ministerios del gobierno, además de las iglesias y otras organizaciones civiles, ONGs, el sector privado y UNICEF. La inscripción durante la campaña es gratuita (normalmente cuesta el equivalente de 7 dólares estadounidenses) y se ha aprobado una ley especial para descentralizar y simplificar los trámites de registro. La participación de las iglesias ha sido de importancia decisiva. El gobierno ha dado a las iglesias católicas y metodistas la capacidad legal de inscribir a los niños, mientras que las otras iglesias participan en la movilización social, en la sensibilización y en la formación de los equipos móviles de registro, que comenzaron a desempeñarse en las zonas rurales en Iniciativas de registro también han sido llevadas a cabo en hospitales, campos de IDPs y escuelas. La respuesta del público ha sido extremadamente positiva. En los primeros cuatro meses de la campaña (de agosto a diciembre de 2001) se registraron más de niños. Aunque los números solos ya son importantes, la sostenibilidad a largo plazo es una prioridad para quienes colaboran con la campaña y muchas de sus prácticas más ventajosas, especialmente los cambios legislativos y el registro gratuito de los niños menores de 5 años, serán adoptadas de manera permanente.
18 GARANTIZAR EL REGISTRO DE NACIMIENTO Aunque queda mucho por hacer para lograr que el registro de nacimiento sea universal y que se reconozca legalmente la existencia de dos quintas partes de la población infantil del mundo, ya se han tomado numerosas medidas positivas desde la adopción de la CDN en Y no hay duda de que el objetivo final de un registro de nacimientos permanente, ininterrumpido y universalizado, con todos los beneficios que acarrea, representa una meta que está al alcance de todos los Estados. Iniciativas orientadas a promover el registro de nacimiento Toda una serie de conferencias, talleres de trabajo y encuentros nacionales, regionales e internacionales han demostrado que, si bien el contexto cultural y la situación actual del registro de nacimiento puede variar de una parte a otra del mundo, existen ciertos enfoques que resultan particularmente eficaces, sobre todo si se los combina. Entre ellos figuran: la participación de todos los niveles de la sociedad, incluidas las comunidades locales; la conquista del favor de todos los actores del proceso mediante la sensibilización respecto a la importancia del registro de nacimiento como derecho del niño y el incremento de la demanda de dicho servicio entre la población; la aprobación de una adecuada legislación pertinente al tema o la actualización de leyes anticuadas; la garantía de que exista una coordinación eficaz entre las instituciones y los ministerios del gobierno implicados en la cuestión a todos los niveles; la creación de la infraestructura necesaria para cubrir a toda la población; el apoyo al registro de nacimiento mediante la combinación con otras actividades gubernamentales y la posibilidad de que otros programas de suministro de servicios ya puestos en marcha lo lleven de la mano como parte integrante de su quehacer; la optimización de la capacitación de los funcionarios de gobierno implicados en el proceso mediante formación y materiales adecuados; la asignación de recursos suficientes. Al contemplar la realización de dichas actividades, quienes toman las decisiones deberían ser conscientes de que las campañas e iniciativas a corto plazo destinadas al registro de niños pueden ser valiosas, pero el objetivo general debe ser la creación de un sistema de registro de nacimientos que sea permanente e ininterrumpido. Además, la combinación más eficaz de actividades variará de un país a otro según las características nacionales y la naturaleza de los problemas que es necesario resolver. En algunos países la cobertura del registro es por lo general insuficiente y debe ser mejorada en todas partes, mientras que en otros el registro esencialmente es eficiente, pero determinados grupos específicos, como los refugiados o las minorías étnicas, son dejados de lado, difíciles de cubrir o sencillamente excluidos. Participación de todos los niveles de la sociedad Es fundamental que se cree una oferta eficaz de servicios de registro, respaldada por el estímulo de una demanda bien informada por parte de la población. Esto significa que todos los niveles de la sociedad, incluidas las comunidades locales, las instituciones nacionales (parlamentos, gobiernos locales y nacionales), las ONGs y organizaciones internacionales, deben participar en la elaboración, la implementación y la promoción de políticas y programas a favor del registro de nacimiento. Todo ello debe llevarse a cabo de manera coordinada, puesto que inclusive las iniciativas locales mejor concebidas no han de llegar lejos sin el apoyo convencido del gobierno nacional. Los archivos nacionales de la División de Estadísticas de las Naciones Unidas demuestran que los mayores progresos en materia de registro de nacimientos han sido logrados por los países donde, como en Filipinas, el gobierno nacional ha participado en estrecha y constante colaboración con los proyectos de registro. Entre los buenos ejemplos de enfoques integrales cabe mencionar el Proyecto de Niños No Registrados, organizado en Asia sudoriental por PLAN Internacional y el Comité de las ONGs sobre UNICEF, que ha sensibilizado la opinión pública y brindado apoyo a iniciativas a todos los niveles, y el Programa Nacional del gobierno de Uganda y UNICEF para el período , que esclarece los roles, responsabilidades y lagunas de formación a todos los niveles (localidad, distrito y país). El modelo de registro de nacimientos propuesto en Uganda, que refleja el potencial y las capacidades de dichos niveles, establece que a fin de obtener informaciones regulares y fidedignas, el registro de datos vitales debe comenzar a nivel comunitario 189 (véase el recuadro). El éxito de las estrategias que combinan enfoques verticalistas en ambas direcciones, desde arriba y desde abajo, depende asimismo de la capacidad que tienen los diferentes niveles de colaborar con eficacia. A nivel mundial, por ejemplo, las agencias de las Naciones Unidas, incluidas la División de Estadísticas de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud, el Fondo de Población de las Naciones Unidas y las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, han promovido activamente la colaboración entre los secretarios generales del registro civil de una gran cantidad de países. Esta colaboración comprende talleres de trabajo y seminarios de formación, la elaboración de directivas metodológicas y la producción de manuales para ayudar a las naciones a establecer y mantener sistemas eficientes de registro civil y estadísticas vitales, reforzando además la posibilidad de suministrar datos comparables a nivel internacional. Al mismo tiempo, la cuestión del registro de nacimientos está conquistando cada vez más la atención de altas autoridades políticas a nivel regional. Cuando los jefes de Estado latinoamericanos se reunieron en la Novena Conferencia Iberoamericana, celebrada en Cuba en noviembre de 1999, identificaron el registro de nacimientos como una de las cinco áreas para la cooperación regional. 190 Más tarde, en la Decimoprimera Conferencia Iberoamericana, celebrada en Lima en noviembre de 2001, los delegados se comprometieron a lograr que se alcanzara antes del año 2005 el registro gratuito de todos los niños Iniciativas a nivel comunitario en Uganda El Programa Nacional del gobierno de Uganda y UNICEF para el período considera el censo familiar organizado a nivel comunitario como un primer paso hacia la creación de una estructura de registro construida desde abajo. Los miembros de los Comités para el Desarrollo de las Parroquias de cada localidad visitarán uno a uno los hogares y los datos reunidos serán incorporados en un registro de familias. Dicho registro será actualizado mediante visitas trimestrales a los hogares con el propósito de registrar todos los casos de nacimientos, decesos y migraciones. De tal manera serán registrados todos los niños de 0 a 8 años de edad, dando inicio a un sistema que conducirá a la expedición de certificados de nacimiento para los niños registrados a nivel infranacional. Para brindar apoyo a este programa, un elevado número de activistas comunitarios serán seleccionados y formados en cuanto a la aplicación de técnicas tales como la planificación participativa, la difusión y la movilización comunitaria a favor de los derechos del niño, con inclusión del registro de nacimiento. Uno de los resultados previstos es el desarrollo de planes de acción comunitarios centrados en las necesidades del niño y basados en datos fidedignos relativos a la población infantil. De esta manera el registro de nacimientos se convertirá en un instrumento estratégico para cubrir inclusive a los niños más marginados. 17
19 18 en los primeros tres meses de vida y que se restableciera la identidad oficial del niño en aquellos casos en que había sido anulada de manera ilícita. Las actividades regionales en América Latina también son promovidas por un proyecto conjunto del Concilio Episcopal Latinoamericano (CELAM) y UNICEF con el lema El Derecho al Nombre y a la Nacionalidad. Otra manera de consolidar la cooperación regional consiste en fomentar actividades conjuntas a nivel técnico. Un taller de trabajo regional de los Estados Miembros de la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para el Asia Occidental, organizado en 1999, adoptó la Declaración del Cairo, decidiendo alcanzar el registro del 100% de los menores de 18 años antes de fines de diciembre del año En Asia los secretarios generales del registro civil celebraron una conferencia en Bangkok en septiembre del 2000, en ocasión del décimo aniversario de la entrada en vigor de la CDN, comprometiéndose a establecer una red de contactos que promoviera el registro de nacimiento en toda la región. Esta red, denominada Comité Asiático de Registro de Nacimientos (Asian Birth Registration Committee: ABC), incluye a los secretarios del registro civil de Australia, Filipinas, India, Pakistán y Tailandia, junto con representantes de PLAN Internacional, UNICEF y el Comité de las ONGs sobre UNICEF. También se reforzó la cooperación regional en Asia mediante un taller de trabajo realizado en diciembre del año 2000 en Surabaya, Indonesia. 192 Sensibilizar la opinión pública y conquistar apoyo Una encuesta llevada a cabo en Nepal, en junio del 2000, por PLAN Nepal mediante la visita a 770 hogares, 193 reveló que el 27,4% de los encuestados respondía no sé cuando se les preguntaba cuáles eran las ventajas de tener un certificado de nacimiento. Es evidente que la sensibilización debe ser uno de los pilares centrales de toda campaña en favor del registro de nacimiento. Sin embargo, para que se logre alcanzar a todas las personas involucradas es importante que los mensajes tengan forma y contenido adecuados a todos los niveles, que dichos mensajes estimulen a la gente a dirigirse a los servicios del registro civil y que se mejore el suministro de los servicios mismos. Si el objetivo es que la cuestión se convierta en una prioridad a nivel de la elaboración de políticas y que se la reconozca como uno de los más importantes derechos fundamentales de todos y cada uno de los ciudadanos, hay que demostrar los beneficios que trae a la planificación del desarrollo económico y social y, en general, a la buena administración de la nación. Los mensajes destinados a los padres tienen que mostrar los beneficios de la inscripción del nacimiento de sus hijos, subrayando la noción de que el registro es un derecho y destacando los modos en que la posibilidad de establecer la identidad del niño, el certificado de nacimiento y la prueba de la propia nacionalidad pueden ser útiles todo a lo largo de su vida. De todos modos, a la hora de incrementar la demanda del registro de nacimiento es importante incluir el concepto de flexibilidad, de manera que ningún niño resulte excluido a causa de una legislación excesivamente complicada o de una aplicación demasiado rigurosa de las reglas. Este punto de vista está a la base de la declaración emanada por los miembros de alto nivel de la consulta nacional sobre el registro de nacimiento celebrada recientemente en Bangladesh: Pensamos que hay que crear una mayor demanda del registro de nacimiento. El certificado de nacimiento será de ahora en adelante un requisito para acceder a determinados servicios. Sin embargo, la obligatoriedad debería ser introducida con cuidado y progresivamente, compensándola por otra parte con la construcción de instalaciones apropiadas a nivel del Registro Civil y con un régimen flexible para el registro tardío, y comenzando con los niños más pequeños. 194 Si bien es decisivo inculcar a los padres la importancia del registro de nacimientos, los niños mismos no deberían ser olvidados, y habría que diseñar mensajes especialmente concebidos para ellos. En Tailandia, el Programa de Escuelas Amigas de los Niños está contribuyendo a que los niños aprendan cuáles son sus derechos, incluido el derecho a que su nacimiento sea registrado. 195 Tales iniciativas aportan beneficios inmediatos, pero además representan una inversión importante para las generaciones futuras. Los medios de comunicación, en todas sus formas, son esenciales en la tarea de sensibilizar la opinión pública. Los medios populares y tradicionales pueden ejercer una influencia notable, sobre todo cuando las intervenciones implican la reunión de la comunidad y se invita al público a participar. También la radio ha sido utilizada con buenos resultados en países como Uganda, donde las emisoras locales transmiten mensajes relativos al registro de nacimientos a nivel del distrito. 196 Por otra parte, en todo país, tanto industrializado como en desarrollo, las administraciones deberían publicar informaciones sobre el registro de nacimiento en los idiomas de las minorías para asegurarse de que el mensaje sea recibido por todos los ciudadanos. En India, por ejemplo, una campaña en favor del registro civil iniciada en 1992 e intensificada desde 1997 constituye actualmente un programa sólidamente establecido que funciona en 15 diferentes idiomas. 197 Abarca anuncios televisivos y radiofónicos, afiches, pegatinas, mensajes impresos en los sellos postales, carteles publicitarios y avisos y películas documentales proyectados en los cines. 198 Esta campaña nacional está abastecida con material publicitario producido en cada uno de los Estados de la India. Las campañas de carácter intensivo, a corto plazo, a favor del registro pueden tener éxito si son respaldadas por un sostenido movimiento de activistas y por una infraestructura fuerte. En Filipinas se organiza una campaña masiva todos los meses de febrero, que ha sido apodado el mes del registro civil. Existen premios para los secretarios del registro con mejores resultados, lo cual contribuye a motivarlos y a incrementar su autoridad, como complemento de una campaña publicitaria a escala nacional sobre la importancia del registro. En Bangladesh, donde las comunidades están acostumbradas a las campañas masivas sobre temas como la inmunización y la rehidratación oral, la misma estrategia ha sido utilizada con éxito para el registro de nacimientos, como presentación de un proyecto de servicios continuos. En el distrito de Kurigram una campaña organizada en el año 2000 registró a más de niños menores de 5 años, con un costo estimado en 10 Taka (0,20 dólares estadounidenses) cada uno. 199 De todos modos, los éxitos pueden resultar imposibles de mantener cuando la sensibilización de la opinión pública no está acompañada de las reformas administrativas necesarias. Tal fue la situación después de una campaña realizada en Brasil en 1999, donde el sistema de registro es administrado por notarios públicos que tienen escasos incentivos para promover y divulgar el registro de nacimiento en caseríos poco atractivos desde el punto de vista comercial o en zonas apartadas. 200 Es posible maximizar el rendimiento de los recursos mediante la combinación de campañas. El registro de nacimiento puede estar vinculado, por ejemplo, con programas ya en marcha como los destinados a la immunización. En India la campaña dedicada a la vitamina A se utiliza asimismo para promover el registro de nacimiento. También en Sri Lanka el Día Nacional de la Inmunización (National Immunization Day: NID) fue en 1999 la ocasión para que colaboraran los funcionarios sanitarios y el Departamento del Secretario General del Registro Civil. El primer ciclo de inmunizaciones del NID fue utilizado para llevar a cabo una evaluación preliminar de la situación en materia de registro. Durante el segundo ciclo, los funcionarios delegados del Departamento comenzaron con el proceso de registro de alrededor de niños que habían resultado no registrados. 201 Legislación Solamente se puede lograr la universalización del registro de nacimiento dentro de un marco legal eficiente que armonice el registro con la legislación para salvaguardar los derechos del niño. En ciertos países faltan incluso las leyes básicas relativas al registro civil y es urgente que las promulguen los cuerpos legislativos pertinentes, mientras que en otros son anticuadas y hay que actualizarlas. Algunos países están reaccionando, como Chile, que en 1996 aprobó una nueva ley integral en materia de registro civil, y Etiopía, que en el año 2000 promulgó la Ley de la Familia, que regula el registro de nacimientos y prepara el camino para un sistema de registro civil nacional completamente nuevo. 202 Otros países todavía
20 deben implementar cambios en su legislación. En Turquía, donde está sin registrar alrededor del 26% de los niños menores de 5 años de edad, el sistema de registro se basa en los archivos familiares. Para lograr que se universalice el registro, dicho sistema tendría que ser modificado de manera tal que permita el registro en base al lugar de residencia. 203 La nueva legislación debería multiplicar los incentivos y estimular la demanda del registro de nacimiento y de certificados de nacimiento en vez de confiar en el efecto de las multas aplicadas a quienes no efectúan el registro. Además, los gobiernos deberían velar por que la legislación nacional permita a todos los niños que se encuentran bajo su jurisdicción ser registrados y recibir un certificado de nacimiento. Esto significa que no sólo hay que tomar disposiciones legales relativas al registro de los hijos de quienes solicitan asilo, de los refugiados y de los trabajadores sin documentos, sino también eliminar las leyes discriminatorias que impiden a las mujeres registrar los nacimientos sin la aprobación o la presencia del padre del niño. Por otra parte, las naciones en las cuales vale el principio del ius sanguinis deben adaptar la legislación, cuando sea necesario, para garantizar que no se niegue el derecho a la nacionalidad a los niños nacidos bajo su jurisdicción de padres oriundos de otro país. La legislación debería asimismo asegurar que tanto la inscripción del nacimiento en el registro como el certificado de nacimiento sean gratuitos: se trata de una condición esencial para conseguir que se universalice la inscripción. Como parte de su Pacto por la Infancia, Argentina decretó en junio de 2001 que el registro de nacimiento y la primera copia del documento nacional de identidad serían gratis para todos los niños de menos de 6 meses nacidos en su territorio, puesto que el arancel de 28 dólares estadounidenses había resultado prohibitivo para muchas personas. 204 Por último, para evitar confusiones, en todo el país deben aplicarse leyes y reglamentos uniformes. En México el registro civil es la responsabilidad particular del Distrito Federal y de cada uno de los 31 Estados. Los reglamentos y el costo varían de un Estado a otro, de modo que un niño menor de 18 años puede obtener una copia del certificado de nacimiento con 7 pesos (0,76 dólares estadounidenses) en Guanajuato, pero tiene que pagar 65 pesos ($ 7) en Tamaulipas. 205 Para coordinar las actividades y reducir el número de ciudadanos no registrados, que según los cálculos alcanzaba 5 millones en el año 2000, 206 México puso en marcha un programa de modernización en 1997, insistiendo sobre todo en el registro de las poblaciones indígenas, migratorias y marginadas. Coordinación En algunos países, como Chile, Costa Rica, Egipto, Jordania, Nicaragua, Siria y la ciudadestado de Singapur, el registro está completamente centralizado y lo efectúa el gobierno nacional. Otros países, como Argentina, El registro civil en India: un sistema descentralizado En India, donde la población era de más de 998 millones en y la cobertura del registro de nacimientos apenas alcanzaba el 35%, 208 el marco legal a nivel nacional de los procedimientos de registro es la Ley de Registro de Nacimientos y Defunciones de La autoridad nacional en materia de registro civil es la Oficina del Secretario General del Registro Civil y Comisario de Censos, que forma parte del Ministerio del Interior y se encarga de la coordinación general y de la dirección, asistencia técnica y reglamentación relativas al registro civil en todo el país. El servicio concreto de registro está descentralizado en los 25 Estados y 7 territorios de la unión en que está dividida la India. En todas las capitales de los Estados y de la unión, el Secretario en Jefe del Registro de Nacimientos y Defunciones es responsable de la coordinación, sincronización y supervisión de la labor del registro. La inscripción de datos vitales y la expedición de certificados es llevada a cabo a nivel local por secretarios y subsecretarios del registro. La compilación de estadísticas vitales también está descentralizada y el Secretario en Jefe de cada Estado debe compilar estadísticas basadas en los datos del registro y entregarlas al gobierno del Estado. Cada Estado suministra luego un informe a la Oficina Nacional del Secretario General, que elabora un Informe Anual de Estadísticas Vitales para todo el país. Las reglas modelo para el registro, un manual técnico publicado por la Oficina del Secretario General del Registro Civil y los formularios estandarizados de registro y tablas de estadísticas aseguran la compatibilidad de las informaciones entre los diferentes Estados. 209 En teoría, la estructura del sistema de registro de la India proporciona una buena base para la coherencia de conceptos, definiciones, clasificaciones y contabilizaciones entre las diferentes fuentes de las estadísticas vitales. Lamentablemente, las disparidades entre los Estados en cuanto a la cobertura del registro (que oscila entre más del 90% y menos del 30%) indican que algunos Estados carecen de recursos, de apoyo y probablemente de conciencia de la importancia del registro. Todavía será necesario recorrer un buen trecho antes de que todos los niños del segundo país más poblado del mundo disfruten del derecho a la identidad. Australia, Brasil, Canadá, Estados Unidos de América, México y Nigeria, poseen sistemas totalmente descentralizados, en los que las estructuras subnacionales o regionales tienen la responsabilidad del registro. La mayor parte de los países, de todos modos, utiliza para el registro una estructura híbrida, aunque puede resultar difícil alcanzar el equilibrio correcto para optimizar el rendimiento del sistema. Si bien la descentralización presenta ciertas ventajas, como la mayor sensibilidad y capacidad de reacción frente a las condiciones locales y la ausencia de una administración nacional macrocefálica, solamente puede funcionar de manera eficaz a condición de que exista una distribución equitativa de los recursos económicos para evitar que se perpetúen las disparidades regionales (véase el recuadro). Además, la descentralización requiere un sistema de comunicación eficaz entre las autoridades subnacionales y nacionales para garantizar que las estadísticas de importancia decisiva no se limiten al nivel local. Es indispensable, por lo tanto, que los gobiernos centrales no consideren la descentralización como un modo de eludir sus responsabilidades para con las áreas subnacionales. La capacidad de los ministerios e instituciones involucradas en el registro civil de coordinarose y colaborar a todos los niveles da la medida cabal de las posibilidades de éxito de cualquier sistema. En Argentina, donde los sistemas de estadísticas vitales y registro civil están descentralizados, un Comité Interinstitucional fue fundado en 1997 para coordinar la labor de los órganos nacionales y provinciales en cuestión, incluidos el Ministerio de Salud Pública y el Instituto Nacional de Estadística y Censos. 210 También se creó un Comité Interagencial de Estadísticas Vitales en Filipinas. 211 Otros países, como Perú (1992) y Bolivia (1999), han establecido una autoridad central para el registro civil. Si se logra la colaboración entre los diferentes sistemas de registro civil y de archivación de datos personales (informaciones relativas a la salud, la identificación de las personas y los servicios electorales), los beneficios de un sistema de registro de nacimientos en perfecto funcionamiento resultan inmediatamente evidentes a todos los que intervienen en el proceso. La combinación del registro civil con los servicios de identificación de las personas no sólo puede maximizar la seguridad y exactitud de los datos relativos a los nacimientos y decesos, sino también funcionar como estrategia para incrementar la cobertura mediante el aumento de la demanda de registro de datos vitales. En países como Nepal, donde los registros de nacimiento actuales son efectuados por toda una serie de instalaciones sanitarias que abarcan hospitales, centros médicos, puestos de control sanitario y clínicas privadas, los gobiernos deberían intervenir para que dichos datos sean reconocidos oficialmente e incorporados en las tablas generales. Aunque algunos países en desarrollo carecen de la infraestructura necesaria para informatizar el registro civil y les resultaría prohibitivo el costo de manutención de este tipo de sistemas, los sistemas automatizados ofrecen el mecanismo más eficaz para asegurar la coordinación, evitar la falsificación y compilar, analizar y archivar estadísticas. Entre las naciones que han informatizado sus sistemas de registro civil figuran Chile, Egipto, Jamaica, Jordania, Malasia, Mauricio, Panamá, Seychelles, Tailandia y la mayor parte del mundo industrializado. Jordania ha conseguido mejoras significativas en cuanto a cobertura entre
Un fantasma de carne y hueso El niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer
Derecho a un nombre y una nacionalidad La Biblia habla de la dignidad otorgada al ser humano: «Cuando Dios creó al hombre, lo creó semejante a Dios mismo. Hombre y mujer los creó, y les dio su bendición».
e infancia Referencias
1. La Convención sobre los Derechos del Niño (1989) establece de manera expresa la existencia de un derecho a la identidad en su artículo 8 y el derecho al nombre y a la nacionalidad en su artículo 7,
la necesidad urgente de abordar los derechos de los niños apátridas BAJO EL RADAR Y DESPROTEGIDOS LA NECESIDAD URGENTE DE ABORDAR LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS APÁTRIDAS 1 bajo el radar y desprotegidos La