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Timestamp: 2016-10-24 18:20:03
Document Index: 98662510

Matched Legal Cases: ['Art. 10', 'Art. 6', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 98', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 104', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'EGMR', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 22', 'Art. 6', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 41', 'Art. 7', 'Art. 104', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 105', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 7', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 159', 'Art. 156']

1A.144/1999 (08.01.2001)
1A.144/1999/sch
F�raud, Bundesrichter Catenazzi, Ersatzrichter
Loretan und Seiler sowie Gerichtsschreiberin Gerber.
X.________ AG, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Milit�r-undPolizeidepartementdesKantons S c h w y z,
RegierungsratdesKantons S c h w y z,
VerwaltungsgerichtdesKantons S c h w y z, III. Kammer,
Gemeinderat F r e i e n b a c h,
USG - Katastrophenschutz
(Lagerung von druckverfl�ssigtem Chlorgas), hat sich ergeben:
A.- Die X.________ AG betreibt in Pf�ffikon/SZ (Gemeinde Freienbach) eine grosse Badeanlage. Die Desinfektion des Badewassers erfolgt mit Chlorgas, welches in zwei 500 kg- Druckf�ssern in fl�ssiger Form gelagert wird. Gest�tzt auf Art. 10 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz (USG; SR 814. 01) und Art. 6 der Verordnung vom 27. Februar 1991 �ber den Schutz vor St�rf�llen (St�rfallverordnung, StFV; SR 814. 012) stellte das Amt f�r Feuer- und Zivilschutz des Kantons Schwyz (AFZ) am 28. Juni 1994 fest, der von der X.________ AG eingereichte Kurzbericht �ber die Risiken der Anlage sei bis auf einige Punkte vollst�ndig und richtig. Da indes schwere Sch�digungen f�r die Bev�lkerung und die Umwelt aufgrund von St�rf�llen nicht ausgeschlossen werden k�nnten, forderte das Amt die X.________ AG auf, eine quantitative Risikoermittlung gem�ss Anhang 4 StFV vorzunehmen.
In der Folge reichte die X.________ AG die vom Ingenieurb�roA. ________undPartnerAG erstellte Risikoermittlung vom 2. M�rz 1995 ein. Das AFZ zog zur Beurtei- lung das Ingenieurb�ro B.________ AG bei. Gest�tzt auf dessen �berpr�fungsbericht vom 30. November 1995 verfasste das AFZ am 12. Februar 1996 einen Kontrollbericht gem�ss Art. 7 StFV. Darin gelangte es zum Schluss, das mit der Lagerung des verfl�ssigten Chlorgases verbundene Risiko sei zu gross, und setzte der X.________ AG Frist bis Ende 1996, um den Betrieb auf ein alternatives Desinfektionsverfahren umzur�sten und das Risiko damit auf ein akzeptables Mass zu senken. Im Begleitschreiben zum Kontrollbericht, ebenfalls vom 12. Februar 1996, setzte das AFZ der X.________ AG Frist an zur Stellungnahme zum Kontrollbericht samt dem Bericht der B.________ AG und erw�hnte, bei Ablehnung der vorgesehenen Massnahmen werde es dem Milit�r- und Polizeidepartement den Erlass einer anfechtbaren Verf�gung beantragen. Die X.________ AG ersuchte um mehrere Fristerstreckungen, die zun�chst gew�hrt wurden. Zudem fand am 8. Juli 1996 eine Besprechung mit dem AFZ statt. Am 21. August 1996 setzte das AFZ der X.________ AG eine letztmalige Frist f�r die Einreichung einer Stellungnahme an. Als die X.________ AG darauf erneut um Fristerstreckung ersuchte, forderte das Milit�r- und Polizeidepartement (MPD) die X.________ AG mit Verf�gung vom 30. September 1996 dazu auf, bis Ende 1997 die erforderlichen Massnahmen zu treffen, um die Risiken in den akzeptablen Bereich zu bringen, und setzte ihr Frist bis Ende 1996 an, um einen eigenen, fachm�nnisch ausgearbeiteten L�sungsvorschlag einzureichen. Mangels eines solchen Vorschlags gelte eines der im Bericht B.________ AG aufgezeigten Verfahren als verbindlich, bei welchem auf die Lagerung von Chlor in Druckbeh�ltern verzichtet wird.
B.- Der Regierungsrat des Kantons Schwyz wies die gegen diese Verf�gung gerichtete Beschwerde der X.________ AG am 29. September 1998 ab. Die X.________ AG gelangte gegen die Beschwerdeabweisung an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Das Gericht f�hrte am 3. Februar 1999 eine Augenscheinsverhandlung durch und wies die Beschwerde am 21. Mai 1999 ab.
C.- Die X.________ AG hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes am 12. Juli 1999 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei soweit notwendig zur Erg�nzung des Beweisverfahrens, zum Verzicht auf ein Chlorgasverbot und zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zur�ckzuweisen.
Der Regierungsrat, das Milit�r- und Polizeidepartement und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Freienbach hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat am 7. Oktober 1999 zur Sache Stellung genommen. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien Gelegenheit, sich auch dazu zu �ussern. Alle Parteien hielten an ihren Antr�gen fest.
Am 14. Juni 2000 ersuchte die X.________ AG da- rum, zur Duplik des MPD vom 30. Mai 2000 Stellung nehmen zu k�nnen.
1.- Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann (BGE 126 I 50 E. 1 S. 52).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zul�ssig gegen Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder h�tten st�tzen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgr�nde greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verf�gungen bzw. (auch) auf unselbst�ndiges kantonales Ausf�hrungsrecht zum Bundesrecht gest�tzte Anordnungen sowie auf �brigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbst�ndiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa S. 361).
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist, kann der Beschwerdef�hrer auch geltend machen, der angefochtene
Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG geh�rt (BGE 121 II 39 E. 2 d/bb S. 47 mit Hinweisen).
Im Streit liegt im Wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdef�hrerin aus Gr�nden der Risikominderung verpflichtet ist, das Verfahren f�r die Desinfektion des Badewassers so zu �ndern, dass sie k�nftig kein verfl�ssigtes Chlorgas mehr lagern muss. Das diese Pflicht bejahende Urteil des Verwaltungsgerichts st�tzt sich auf das Umweltschutzgesetz und die St�rfallverordnung. Ferner macht die Beschwerdef�hrerin die Verletzung von verfahrensrechtlichen Regeln geltend, die nach ihrer Behauptung teilweise bundesrechtlicher und teilweise kantonalrechtlicher Natur sind. Auf jeden Fall stehen diese Regeln in ausreichend engem Sachzusammenhang mit dem zu beurteilenden Bundesrecht, weshalb ihre Verletzung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ger�gt werden kann. Soweit die Anwendung kantonalen Verfahrensrechts zu pr�fen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den f�r die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grunds�tzen (BGE 118 Ib 234 E. 1b S. 237 mit Hinweis).
b) Die Beschwerdef�hrerin ist als Verf�gungsadressatin durch die angefochtene Verf�gung beschwert und hat ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung (Art. 103 lit. a OG). Auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind erf�llt, so dass auf diese - unter Vorbehalt von Erw�gung 4 - einzutreten ist.
c) Das Milit�r- und Polizeidepartement (MPD) hat mit der Duplik Unterlagen eingereicht, aus denen hervorgeht, dass die zust�ndigen Beh�rden des Kantons St. Gallen von einer anderen gr�sseren Badeanlage ebenfalls den Verzicht auf die Lagerung von Chlor verlangen. Diese Eingabe bietet keinen Anlass, einen dritten Schriftenwechsel durchzuf�hren, war doch die Frage, ob die angefochtene Verf�gung technisch durchf�hrbar und mit der Rechtsgleichheit vereinbar sei, von Anfang an umstritten. Die Eingabe des MPD enth�lt keine neuen Feststellungen, zu denen der Beschwerdef�hrerin das rechtliche Geh�r zu gew�hren w�re.
2.- Die Beschwerdef�hrerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Gerichtsgarantie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt zu haben, weil sie der Verwaltung in allen Fachfragen ein Tatbestandsermessen einger�umt und keine Ermessenskontrolle vorgenommen habe. Unter Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK, auf die Komplexit�t der Materie und auf die pr�judizielle Bedeutung des Falles beantragt sie die Durchf�hrung einer m�ndlichen Parteiverhandlung und eines Augenscheins im bundesgerichtlichen Verfahren.
a) Eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK liegt u.a. dann vor, wenn der Streit das Recht zur zweckentsprechenden Nutzung von Eigentum oder das Recht auf die Weiterf�hrung einer zugelassenen gewerblichen T�tigkeit betrifft (vgl. die Hinweise bei Jochen Frowein/ Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Art. 6 N.19und21; MarkVilliger, Handbuch der Europ�ischen Menschenrechtskonvention, 2. Auflage, Z�rich 1999, Rz. 384 und 387). Insofern k�nnen auch Streitigkeiten �ber die Anwendung der St�rfallverordnung zivilrechtlichen Charakter i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK haben, wenn sie die Eigentumsrechte des Betriebsinhabers ber�hren oder zu Betriebsbeschr�nkungen und -verboten f�hren (Robert Zimmermann, Les exigences formelles � respecter dans l'�laboration des mesures de pr�vention pr�vues par l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs [OPAM], URP 1992 S. 391 ff., 396). Im vorliegenden Fall hat der Entscheid des MPD zur Folge, dass die Beschwerdef�hrerin ihre jetzigen Desinfektions- und Chlorlageranlagen nicht mehr verwenden darf und auf ein alternatives System umstellen muss, was mit erheblichen Kosten verbunden ist; dies spricht f�r eine Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, auch wenn kein Betriebsverbot zur Diskussion steht.
b) Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangt gem�ss der mehrfach best�tigten Rechtsprechung des Bundesgerichts zumindest eine freie richterliche �berpr�fung des Sachverhalts und der Rechtsfragen, nicht dagegen eine Ermessenskontrolle (BGE 126 I 33 E. 2a S. 34; 120 Ia 19 E. 4c S. 30 mit Hinweisen). Allerdings muss sichergestellt sein, dass das Gericht auch Verwaltungsentscheide, die �berwiegend auf Ermessen beruhen, wirksam �berpr�fen kann (Urteil des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte [EGMR] vom 28. Juni 1990 i.S. Obermeier c. �sterreich, Serie A Band 179 Ziff. 69 f.; Mark Villiger, a.a.O., Rz. 427 S. 272; Joachim Wyssmann, Art. 6 EMRK und seine Anwendung im Steuerrecht, ASA 65, S. 785; so auch Urteil des Bundesgerichts vom 4. April 1995 i.S. J. E. 5b, publ. in RDAF 1996 172). Ein Anspruch auf eine zweistufige richterliche Pr�fung besteht nicht (BGE 124 I 255 E. 5b/aa S. 263 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall wurde den Anforderungen von Art. 6 EMRK durch das Verfahren vor dem kantonalen Verwaltungsgericht, welches einen Augenschein mit Parteiverhandlung durchgef�hrt und den Sachverhalt und die sich stellenden Rechtsfragen umfassend �berpr�ft hat, Gen�ge getan. Der Vorwurf der Beschwerdef�hrerin, das Verwaltungsgericht habe in allen Fachfragen ohne eigene Nachpr�fung auf die Auffassung der Verwaltung abgestellt und deren "technisches" Ermessen als verbindlich angesehen, trifft nicht zu; vielmehr hat das Verwaltungsgericht zu den wesentlichen, im vorliegenden Verfahren streitigen Sach- und Rechtsfragen Stellung genommen und ausf�hrlich begr�ndet, weshalb es das durch die Lagerung druckverfl�ssigten Chlors begr�ndete Risiko f�r nicht tragbar hielt. Es hat sich dabei an den in Art. 7 StFV vorgegebenen rechtlichen Rahmen und den vom BUWAL gest�tzt auf Art. 22 StFV im Handbuch I zur St�rfallverordnung 1991 (im Folgenden: "Handbuch I") und den Beurteilungskriterien I zur St�rfallverordnung vom September 1996 (nachfolgend: "Beurteilungskriterien I") festgelegten quantifizierten Kriterien f�r das Verh�ltnis von St�rfallausmass (St�rfallwert) und St�rfallwahrscheinlichkeit pro Betrieb und Jahr orientiert und �berpr�ft, ob bei der Interessenabw�gung alle in Betracht fallenden Entscheidkomponenten bzw. Interessen in die Beurteilung einbezogen und angemessen gewichtet wurden. Damit wurde ein Art. 6 EMRK gen�gender, effektiver Rechtsschutz gew�hrleistet, auch wenn sich das Gericht im �brigen die �bliche Zur�ckhaltung bei ermessensbetonten Fragen auferlegt hat.
c) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, der angefochtene Entscheid best�tige ein Chlorgasverbot, welches bei einheitlicher Rechtsanwendung f�r alle B�der, Wasserparks, Freizeitanlagen, Wasserversorgungen und �hnliche Betriebe in der gesamten Schweiz Geltung erlangen m�sste. Indessen ist festzuhalten, dass die Vorinstanzen der Beschwerdef�hrerin nicht untersagt haben, das Badewasser mit Chlorgas zu desinfizieren, sondern nur verlangt haben, dass auf die Lagerung von Chlor in Druckbeh�ltern verzichtet werde. Damit wird ein Verfahren, bei welchem das jeweils ben�tigte Chlorgas an Ort und Stelle fortlaufend produziert wird, nicht ausgeschlossen. Der Ausdruck "Chlorgasverbot" ist daher verfehlt. Zudem haben die Vorinstanzen die Lagerung von Chlor mit Blick auf die am konkreten Standort bestehenden Risiken untersagt. Auch insofern ist die pr�judizielle Bedeutung des Falles zu relativieren; davon, dass der untersuchte Fall auf ein generelles Chlorlagerverbot hinauslaufen m�sste, kann keine Rede sein.
d) Auch sonst liegen keine Gr�nde vor, die eine m�ndliche Verhandlung oder einen Augenschein rechtfertigen w�rden. Der Fall kann aufgrund der aussagekr�ftigen Akten entschieden werden.
3.- Vorab sind die verfahrensrechtlichen R�gen der Beschwerdef�hrerin zu behandeln.
a) Die Beschwerdef�hrerin erneuert ihren Vorwurf, dass die Anordnung, eine Risikoermittlung gem�ss Anhang 4
StFV zu erstellen, vom Amt f�r Feuer- und Zivilschutz (AFZ) und nicht vom Milit�r- und Polizeidepartement (MPD) getroffen wurde. Diese Anordnung erfolgte im Rahmen der Beurteilung des Kurzberichtes, welche das AFZ der Beschwerdef�hrerin am 28. Juni 1994 zustellte. Die in diesem Zusammenhang erhobenen, �berwiegend appellatorischen R�gen der Beschwerdef�hrerin sind offensichtlich unbegr�ndet, weshalb auf die zutreffenden Ausf�hrungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden kann (Art. 36a Abs. 3 OG). Indem die Beschwerdef�hrerin seinerzeit davon absah, eine anfechtbare Verf�gung zu verlangen, obwohl sie ausdr�cklich auf diese M�glichkeit hingewiesen worden war, hat sie auch darauf verzichtet, die Unzust�ndigkeit der verf�genden Beh�rde geltend zu machen. Es verst�sst gegen Treu und Glauben, auf Aufforderung der Beh�rde hin vorbehaltlos eine Risikoermittlung in Auftrag zu geben und im Nachhinein, wenn das Ergebnis nicht befriedigt, die Zust�ndigkeit der anordnenden Beh�rde zu bestreiten: Ein vermeintlicher oder echter Organmangel ist so fr�h wie m�glich, d.h. nach dessen (m�glicher) Kenntnis bei erster Gelegenheit geltend zu machen (BGE 120 Ia 19 E. 2c/aa S. 24 mit Hinweisen). Dabei kann sich die Beschwerdef�hrerin von vornherein nicht darauf berufen, sie habe die einschl�gigen Zust�ndigkeitsvorschriften nicht gekannt. Dass eine Risikoermittlung im vorliegenden Fall erstellt werden musste, wird zu Recht von keiner Seite in Zweifel gezogen.
b) Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, der von ihr in Auftrag gegebenen Risikoermittlung komme der Stellenwert eines Gutachtens zu, an welches die Beh�rden grunds�tzlich gebunden gewesen seien und von welchem sie bestenfalls auf der Grundlage eines eigentlichen Obergutachtens h�tten abweichen d�rfen.
aa) Die Risikoermittlung gem�ss Anhang 4 StFV wird vom Inhaber der fraglichen Anlage erstellt (Art. 6 Abs. 4 StFV). Er kann sie, sofern er dazu in der Lage ist, selbst verfassen, andernfalls hat er damit geeignete Fachleute zu beauftragen. Die Rechtslage ist �hnlich wie bei der Pflicht zur Abfassung eines Berichtes �ber die Umweltvertr�glichkeit gem�ss Art. 9 Abs. 2 USG. Hier obliegt diese Pflicht dem Baugesuchsteller (Art. 9 Abs. 3 USG), der dazu n�tigenfalls Spezialisten beizuziehen hat (Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 9 N. 106). Dem vom Gesuchsteller bzw. Anlageninhaber verfassten oder in Auftrag gegebenen Bericht kommt in beiden F�llen klarerweise nicht die Stellung einer amtlichen oder gar gerichtlichen Expertise zu. Vielmehr handelt es sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erwogen hat, um ein Privatgutachten. Daran �ndert auch der Umstand nichts, dass im vorliegenden Fall die Vollzugsbeh�rde der Beschwerdef�hrerin offenbar einige f�r die Berichterstellung in Frage kommende Fachb�ros genannt hat. Sie hat damit ihre Beratungspflicht nach Art. 6 Abs. 2 USG erf�llt. Von einer gemeinsamen Ernennung des Auftragnehmers der Beschwerdef�hrerin kann keine Rede sein.
bb) Die Vollzugsbeh�rde pr�ft die Risikoermittlung und beurteilt, ob das Risiko tragbar ist. Die Beurteilung ist in einem Kontrollbericht festzuhalten (Art. 7 Abs. 1 StFV). W�hrend gem�ss Art. 9 Abs. 5 USG die Umweltschutzfachstelle den Bericht �ber die Umweltvertr�glichkeit beurteilt und die zu treffenden Massnahmen beantragt, indessen keine Entscheidungsbefugnis besitzt, hat gem�ss Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 StFV die Vollzugsbeh�rde nicht nur die Risikoermittlung zu pr�fen und die Tragbarkeit des Risikos zu beurteilen, sondern auch gegebenenfalls die erforderlichen zus�tzlichen Massnahmen anzuordnen. Den Kantonen steht es allerdings frei, im Rahmen ihrer Vollzugsbestimmungen diese Aufgaben auf mehrere Beh�rden zu verteilen resp. gewisse Anordnungen einem Departement vorzubehalten, w�hrend der �brige Vollzug einem Amt zugewiesen wird. Hingegen l�sst sich weder aus Art. 6 Abs. 4 noch aus Art. 7 StFV ableiten, dass es der Vollzugsbeh�rde untersagt w�re, f�r die Erf�llung ihrer Aufgaben eine Hilfsperson beizuziehen. Im Gegenteil dr�ngt es sich auf, dass die Beh�rden im Rahmen der ihnen obliegenden Abkl�rung des Sachverhaltes und der Entscheidvorbereitung soweit n�tig externes Fachwissen einbeziehen (Andreas Tr�sch, Kommentar USG, Art. 10 N. 49; vgl. auch Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. A., Z�rich 1999, � 7 N. 16). Wie das Verwaltungsgericht mit Recht erwogen hat, kommt auch einem in diesem Rahmen eingeholten Fachbericht kein erh�hter Beweiswert im Sinne eines amtlichen Gutachtens bei.
cc) Die Beschwerdef�hrerin behauptet daher zu Unrecht, die Vorinstanzen h�tten die Risikoermittlung und den vom AFZ eingeholten Fachbericht nicht grunds�tzlich als gleichwertig ansehen d�rfen.
c) Fraglich erscheint allerdings, ob der Beizug verwaltungsexternen Fachwissens nicht in Form eines f�rmlichen Gutachtens h�tte geschehen m�ssen. Dies h�tte prozessual zur Folge gehabt, dass die Beschwerdef�hrerin Gelegenheit erhalten h�tte, Vorschl�ge zur Person des Sachverst�ndigen zu unterbreiten und Einwendungen gegen die Person des Sachverst�ndigen zu erheben (� 144 der Schwyzer Zivilprozessordnung vom 25. Oktober 1974 i.V.m. � 24 Abs. 3 der Schwyzer Verordnung �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Juni 1974). Der Beschwerdef�hrerin wurde allerdings vor Erlass der Verf�gung des MPD mehrfach Gelegenheit gegeben, zum Gutachten wie auch zur Qualifikation und Unparteilichkeit des B�ros B.________ AG Stellung zu nehmen; das MPD entschied in Kenntnis der von der Beschwerdef�hrerin geltend gemachten Einw�nde, die es - wie auch das Verwaltungsgericht - f�r unbeachtlich hielt. Die kantonalen Instanzen haben daraus zutreffend gefolgert, eine etwaige Verletzung des rechtlichen Geh�rs bzw. von Mitwirkungsrechten bei der Bestellung des Sachverst�ndigen seien geheilt worden; sie haben den Bericht der B.________ AG auch nicht als f�rmliches Gutachten behandelt, von dessen Erkenntnissen nur aus triftigen Gr�nden abgewichen werden k�nne. Die Beschwerdef�hrerin setzt sich mit diesen Erw�gungen der Vorinstanzen nicht substantiiert auseinander, so dass sich weitere Ausf�hrungen hierzu er�brigen.
Eine Verletzung des Kooperationsgrundsatzes (vgl. dazu Ursula Brunner, Kommentar USG, Art. 41a N. 4) ist ebenso wenig ersichtlich, da auch eine verst�rkte Zusammenarbeit von Vollzugsbeh�rde und Privaten die Beh�rde nicht davon entbindet, sich einwandfrei auf die Erf�llung ihrer Aufgaben gem�ss Art. 7 StFV vorzubereiten.
d) Die Beschwerdef�hrerin stellt die Qualifikation der Vollzugsbeh�rde in Frage. Auch hier begr�ndet sie ihre Kritik nicht ausreichend. Sollte die Behauptung der Beschwerdef�hrerin zutreffen, wonach der kantonale St�rfallkoordinator sich kritisch �ber das von der Beschwerdef�hrerin beigezogene B�ro ge�ussert hat, so k�nnte daraus jedenfalls hinsichtlich der fachlichen Qualifikation der Vollzugsbeh�rde nichts abgeleitet werden. Ebenso wenig l�sst sich daraus ein Befangenheitsvorwurf konstruieren, da sich die fraglichen �usserungen auf das Ergebnis der Risikoermittlung bezogen und nicht schon zum Voraus abgegeben wurden. Wie es sich mit der fachlichen Qualifikation der Vollzugsbeh�rde verh�lt, kann im �brigen offen bleiben, da diese im Hinblick auf die Erstellung des Kontrollberichts ein spezialisiertes Beratungsb�ro beigezogen hat, dessen Qualifikationen von keiner Seite ernsthaft in Frage gestellt wurden. Namentlich hat es die Beschwerdef�hrerin unterlassen, sich sachlich zum Bericht dieses B�ros zu �ussern oder die fachliche Kompetenz der beigezogenen Berater mit hinreichender Begr�ndung in Frage zu stellen, obwohl ihr im Verlaufe bereits des erstinstanzlichen Verfahrens dazu mehrfach Gelegenheit geboten worden war. Die Tatsache, dass das von der Vollzugsbeh�rde beigezogene B�ro zur Auftragnehmerin der Beschwerdef�hrerin in einem Konkurrenzverh�ltnis steht, stellt f�r sich allein noch keinen Grund dar, das Untersuchungsergebnis als einseitig oder unsachlich abzutun.
e) Unbehelflich ist der Einwand der Beschwerdef�hrerin, der Erlass der Verf�gung des MPD vom 30. September 1996 verstosse gegen eine mit der Beh�rde getroffene Abmachung. Die Beschwerdef�hrerin bleibt jeden Beweis daf�r schuldig, dass eine solche Abmachung getroffen wurde. Die Akten belegen im Gegenteil, dass der Beschwerdef�hrerin mehrfach Frist angesetzt wurde, sich zum Kontrollbericht vernehmen zu lassen, und dass ihr auch der Erlass einer Verf�gung in Aussicht gestellt wurde.
f) In Disp. -Ziff. 2 der Verf�gung des MPD vom 30. September 1996 war der Beschwerdef�hrerin Gelegenheit einger�umt worden, bis Ende 1996 einen eigenen, fachm�nnisch ausgearbeiteten L�sungsvorschlag, der die gesetzten Werte einhalten w�rde, zur Genehmigung einzureichen. Die Beschwerdef�hrerin reichte innert erstreckter Frist den "Zusatzbericht" zur Risikoermittlung vom 19. Dezember 1996, die "Massnahmenplanung basierend auf Kosten-Nutzen Analyse" (beides verfasst vom Ingenieurb�ro A.________ und Partner AG) sowie einen "Situationsbericht Desinfektionsvarianten und Kostenberechnung" (verfasst von Dipl. -Ing. W.________) ein, und erkl�rte sich bereit, ein n�her beschriebenes Massnahmenpaket (unter Beibehaltung der Chlorlagerung in Druckbeh�ltern) zu verwirklichen. Das MPD lehnte es ab, in diesen Unterlagen den geforderten fachm�nnischen L�sungsvorschlag zu erkennen, was es dem Regierungsrat am 30. Januar 1997 mitteilte. Der Regierungsrat verzichtete in seinem Beschwerdeentscheid darauf, der Beschwerdef�hrerin Gelegenheit zu geben, erneut L�sungsvorschl�ge einzureichen. Das Verwaltungsgericht erkl�rte dieses Vorgehen mit ausf�hrlicher Begr�ndung (vgl. E. 2c S. 8 f.) f�r zul�ssig.
Vor Bundesgericht macht die Beschwerdef�hrerin geltend, dadurch, dass ihr die kantonalen Instanzen keine neue Frist f�r die Einreichung von L�sungsvorschl�gen angesetzt h�tten, h�tten sie gegen Treu und Glauben, das Kooperationsprinzip und ihren eigenen Vorschlag verstossen. Indessen ist ein solcher Verstoss nicht ersichtlich. Aus der Tatsache, dass der Beschwerdef�hrerin Gelegenheit zur Einreichung eines Sanierungsvorschlages geboten wurde, folgt keineswegs, dass die Beh�rden nach Treu und Glauben oder nach dem Kooperationsgrundsatz gehalten gewesen w�ren, auch noch weitere Vorschl�ge einzuholen, wenn sie denjenigen Vorschlag ablehnten, den die Beschwerdef�hrerin innert der gesetzten Frist einreichte. Tr�fe die Auffassung der Beschwerdef�hrerin zu, so h�tte es der Inhaber einer Anlage, bei der Massnahmen zur Verminderung der Risikos getroffen werden m�ssen, in der Hand, durch das wiederholte Einreichen ungen�gender Vorschl�ge die verbindliche Festlegung von Massnahmen beinahe nach Belieben hinauszuz�gern. Dies ist nicht der Sinn des Kooperationsgrundsatzes. Vielmehr muss sich an die Pr�fung des Massnahmenvorschlages zwingend ein Entscheid anschliessen, der immer dann, wenn der Vorschlag ungen�gend war, die Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch einseitig-hoheitliches Handeln beinhaltet. Ob die Massnahmen, welche die Vollzugsbeh�rden angeordnet haben, materiell rechtm�ssig sind, ist anschliessend zu pr�fen.
4.- Die Beschwerdef�hrerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt zu haben. Sie macht in diesem Zusammenhang einerseits geltend, das Verwaltungsgericht habe ungepr�ft gelassen, zu welcher Risikosummenkurve die Grundannahmen f�hren w�rden, von denen es ausging, und habe dabei namentlich ausser Betracht gelassen, dass die Ereignisse mit h�herem St�rfallwert �usserst selten seien und daher innerhalb des zul�ssigen Risikos l�gen. Auf diese R�ge ist zur�ckzukommen (E. 5). Sie macht anderseits geltend, das Gericht bzw. die Vorinstanzen h�tten ausser Acht gelassen, dass mittels einer sogenannten Neutralisationsanlage die Effizienz der bereits zuvor vorgeschlagenen Sprinkleranlage bei der Bindung von allenfalls austretendem Gas nochmals entscheidend verbessert werden k�nnte.
a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht k�nnen die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens - und die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat allerdings - wie im vorliegenden Fall - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschie- den, ist das Bundesgericht an den festgestellten Sachver- halt gebunden, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden (Art. 105 Abs. 2 OG). Die M�glichkeit, vor Bundesgericht neue Behauptungen aufzustellen und neue Beweismittel einzureichen, ist daher beschr�nkt. Zul�ssig sind nur solche Beweismittel, welche die Vorinstanz von Amtes wegen h�tte erheben sollen und deren Nichterheben eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt. Unzul�ssig ist auch die Berufung auf neueTatsachenbzw. Ver�nderungendesSachverhalts, dieerstnachErlassdesangefochtenenEntscheideseingetretensind(BGE121II97E. 1c S. 99 f. mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdef�hrerin hat erstmals am 28. Juni 1999, nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts bereits gef�llt und versandt worden war, beim MPD geltend gemacht, dass neuerdings durch ein Neutralisationsaggregat bei der Sprinkleranlage im Chlorraum ein Chloraustritt ins Freie auf jeden Fall verhindert werden k�nne. Dem Verwaltungsgericht kann klarerweise nicht vorgeworfen werden, den Sachverhalt unvollst�ndig ermittelt zu haben, wenn es diese offenbar ganz neu entwickelte Massnahme bei seinem Entscheid nicht in Rechnung gestellt hat. Auch vor Bundesgericht kann sich die Beschwerdef�hrerin auf diese Massnahme daher nicht berufen. Ob die Vorschl�ge der Beschwerdef�hrerin Anlass f�r einen Wiedererw�gungsentscheid der kantonalen Vollzugsinstanzen darstellen, ist hier nicht zu entscheiden.
5.- a) Es ist unbestritten, dass die Anlage der Beschwerdef�hrerin aufgrund der gelagerten Menge Chlor der St�rfallverordnung untersteht und der Verpflichtung zur Erstellung einer Risikoermittlung gem�ss Art. 6 Abs. 4 StFV unterliegt. Entsprechend dem Handbuch I (Anhang G S. 45 ff.) ist das von der Anlage ausgehende Risiko in einem Wahrscheinlichkeits-Ausmass-Diagramm (W-A-Diagramm) darzustellen. Das aus den verschiedenen untersuchten St�rfallszenarien resultierende Risiko wird darin als Risikosummenkurve dargestellt. Das Diagramm unterscheidet drei Risikobereiche: akzeptabel, �bergangsbereich und nicht akzeptabel.
Gem�ss der von der Beschwerdef�hrerin vorgelegten Risikoermittlung vom 2. M�rz 1995 liegt das von den Chlordruckf�ssern im "Ist-Zustand" ausgehende Risiko (als Summenkurve dargestellt) deutlich im �bergangsbereich (auch unter Ber�cksichtigung der �nderungen gem�ss Beurteilungskriterien I), erreicht indessen nie den Bereich des inakzeptablen Risikos. Das hat zur Folge, dass in Anwendung von Art. 7 StFV die Tragbarkeit des Risikos im Rahmen einer Interessenabw�gung zu beurteilen ist; erscheint das Risiko als untragbar, ist �ber zus�tzliche risikomindernde Massnahmen zu entscheiden (Art. 8 StFV; Handbuch I S. 36 f. und Anhang G S. 51 ff.; Beurteilungskriterien I S. 10 f.).
Das MPD hat das Risiko, das aktuell (im "Ist-Zustand") von der Lagerung von bis zu 1000 kg druckverfl�ssigtem Chlor auf dem Areal der Beschwerdef�hrerin ausgeht, als nicht tragbar im Sinne von Art. 7 StFV qualifiziert und die Beschwerdef�hrerin aufgefordert, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, um die Risiko-Summenkurve in den akzeptablen Bereich nach Handbuch I zu bringen (Disp. Ziff. 1). Der Beschwerdef�hrerin wurde Gelegenheit gegeben, einen eigenen L�sungsvorschlag, der die gesetzten Werte einh�lt, zur Genehmigung einzureichen. F�r den Fall, dass innert der gesetzten Frist kein Vorschlag oder eine L�sung mit ungen�genden Werten eintreffen sollte, wurde die Umstellung auf ein Desinfektionsverfahren angeordnet, bei dem auf die Lagerung von Chlor in Druckbeh�ltern verzichtet wird (Disp. -Ziff. 2).
Streitig ist im Wesentlichen der zweite Teil dieser Verf�gung: Die Beschwerdef�hrerin behauptet, die von ihr vorgeschlagenen zus�tzlichen baulichen und betrieblichen Massnahmen gen�gten, um das Risiko - auch unter Beibehaltung der Lagerung von Chlor in Druckbeh�ltern - in den akzeptablen Bereich zu verlegen und damit der Zielvorgabe des MPD zu entsprechen. Es sei daher unverh�ltnism�ssig, die Umstellung auf ein alternatives Desinfektionsverfahren zu verlangen, welches f�r Grossanlagen noch nicht erprobt sei und mit hohen Kosten verbunden w�re. Hierzu hat die Beschwerdef�hrerin im kantonalen Verfahren mehrere Berichte vorgelegt: die Risikoermittlung vom 2. M�rz 1995, den Zusatzbericht vom 19. Dezember 1996, die erg�nzenden Untersuchungen zur Risikoermittlung vom 20. Januar 1998 und die erg�nzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom 4. November 1998, alle verfasst vom Ingenieurb�ro A.________ und Partner AG.
b) aa) Bereits in der Risikoermittlung vom 2. M�rz 1995 wurden gewisse risikomindernde Massnahmen vorgeschlagen (Anpassung des Chlorraums an die geltende SIA-Norm; AnlieferungvonChlornurnochvorBetriebs�ffnung); unterBer�cksichtigungdieserzus�tzlichenMassnahmenverl�uftdieRisikosummenkurve(gem�ssderBerechnungdesIngenieurb�ros A.________ und Partner AG) allerdings weiterhin im �bergangsbereich.
Im Zusatzbericht vom Dezember 1996 werden zus�tzliche Schutzmassnahmen untersucht; dabei gelangt die g�nstigere Beurteilungsweise zum Zuge, welche die Beurteilungskriterien I (vom September 1996) eingef�hrt haben. Gem�ss den Beurteilungskriterien I gelten Risiken mit einem St�rfallwert bis zu 0,3 ungeachtet ihrer Eintretenswahrscheinlichkeit als akzeptabel. Auch unter Ber�cksichtigung dieser �nderung der Richtlinie und der zus�tzlichen Sicherheitsmassnahmen verl�uft die Risikosummenkurve beim vorhandenen Chlorraum (Chlorraum 1) im �bergangsbereich. Indessen schl�gt der Zusatzbericht erstmalig auch die Errichtung eines neuen Chlorraumes (Chlorraum 2) vor. Der Zusatzbericht gelangt zum Schluss, dass mit dem Chlorraum 2 die Risikosummenkurve gem�ss den Beurteilungskriterien I vollst�ndig im akzeptablen Bereich liegt, w�hrend sie nach dem alten Massstab gem�ss Handbuch I in einem kleinen Abschnitt durch den �bergangsbereich gef�hrt h�tte.
Die erg�nzenden Untersuchungen vom Januar 1998 befassen sich mit der Wirkung weiterer Massnahmen zur Erh�hung der Sicherheit, n�mlich dem erdbebensicheren und druckfesten Ausbau des Chlorraums 2. Die Risikosummenkurve w�rde gem�ss den erg�nzenden Untersuchungen vollst�ndig im akzeptablen Bereich verlaufen, und zwar auch unter Anwendung der strengeren Kriterien des Handbuchs I.
In den erg�nzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom November 1998 wird schliesslich ein weiteres Potential f�r eine Risikosenkung darin erkannt, dass die Anlieferungen der Chlorf�sser ausschliesslich zwischen 01.00 und 06.00 Uhr erfolgen w�rden.
bb) Gest�tzt auf die bei der B.________ AG eingeholte �berpr�fung gelangte das AFZ in seinem Kontrollbericht vom 12. Februar 1996 zum Ergebnis, die Risikoermittlung sei vollst�ndig. Indessen werde bei einem Chlorgasleck die Flucht von Personen im Nahbereich (bis 100 m) durch Reizungen von Augen und Schleimh�uten stark erschwert. Die angenommenen Fluchtfaktoren f�r die einzelnen Freisetzungsszenarien seien daher mit oder ohne Massnahmen nicht nachvollziehbar.
Das MPD wies in seiner Verf�gung vom 30. September 1996 erg�nzend darauf hin, dass die Literaturangaben zur Gef�hrlichkeit von Chlor uneinheitlich seien. Je nach Annahme der Chlorkonzentration, welche zum Tode f�hre, liege die Risikosummenkurve im �bergangsbereich oder gar im nicht akzeptablen Bereich. Im anschliessenden Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat erkl�rte das MPD, die in den Zusatzberichten vorgeschlagenen Massnahmen gen�gten unter anderem deshalb nicht, weil alle Zusatzberichte wie schon die Risikoermittlung auf unrealistischen Annahmen hinsichtlich der Personendichte im betroffenen Gebiet und des Anteils an Personen, die rechtzeitig fl�chten k�nnten, beruhten. Dieser Kritik schlossen sich der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht an.
cc) Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts betreffend Personendichte in der Umgebung des Chlorlagers und betreffend Fluchtverhalten bei einem St�rfall sind Sachverhaltsfeststellungen, an die das Bundesgericht im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG gebunden ist (vgl. E. 4). Dasselbe gilt f�r Feststellungen �ber die lokalen r�umlichen Gegebenheiten. Weiter ist Tatfrage, mit welcher H�ufigkeit bzw. Wahrscheinlichkeit ein definiertes St�rfallszenarium zu erwarten ist. Hingegen ist es Rechtsfrage, ob das Risiko tragbar ist oder nicht.
c) Die Beschwerdef�hrerin r�gt, das Verwaltungsgericht habe nicht gepr�ft, zu welchen Ergebnissen die von ihm bef�rworteten negativeren Grundannahmen f�hren w�rden; hierf�r h�tte der genaue Verlauf der Summenkurve festgestellt werden m�ssen. Zudem habe das Verwaltungsgericht nicht beachtet, dass bei Szenarien mit h�herem St�rfallwert die H�ufigkeit entsprechend tiefer angesetzt werden m�sse, weshalb der akzeptable Bereich nicht �berschritten werde. Schliesslich sei die vom Verwaltungsgericht und den Beh�rden ge�bte Kritik an den in der Risikoermittlung zugrundegelegten Personendichten, Fluchtfaktoren und Schadenauswirkungen offensichtlich nicht stichhaltig.
Das Verwaltungsgericht hat aufgrund seiner Erw�gungen zu den Personendichten im betroffenen Gebiet, der Ausbreitung des bei einem St�rfall freigesetzten Chlorgases, dem Bereich mit letalen Konzentrationen, den Fluchtfaktoren, dem St�rfallwert im schlimmsten Fall und der H�ufigkeit "angenommen", dass nicht nur beim Ist-Zustand, sondern auch bei Ber�cksichtigung der verschiedenen vorgeschlagenen zus�tzlichen Sicherheitsmassnahmen, die Risikosummenkurve teilweise im �bergangsbereich liege. Es hat allerdings das Risiko, das sich bei Verwendung der ihm als zutreffend erscheinenden Ausgangsdaten ergeben w�rde, nicht in Form einer Summenkurve aufgezeichnet oder die in den Akten liegende, vom AFZ am 27. Januar 1999 erstellte "voraussichtliche Summenkurve bei einer Risikoermittlung nach BUWAL-Grunds�tzen" f�r massgeblich erkl�rt. Eine Quantifizierung des Risikos ist jedoch erforderlich, um zu beurteilen, ob die von der Beschwerdef�hrerin vorgeschlagenen Massnahmen gen�gen, d.h. geeignet sind, das Risiko auf ein tragbares Mass i.S. des Handbuchs I und den Beurteilungskriterien I zu reduzieren. Im Folgenden ist daher zu pr�fen, ob aufgrund der vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen der Verlauf der Summenkurve ermittelt und der Sachverhalt insofern vervollst�ndigt werden kann.
d) aa) Das Verwaltungsgericht hat f�r die von ihm erwarteten "worst cases" eine gewisse Quantifizierung vorgenommen, indem es im schlimmsten Fall einen St�rfallwert von 0,5 bis 0,6 (mit 50 bis 100 Todesopfern) mit einer Eintretenswahrscheinlichkeit im Bereich 10-9 bis 10-7 rechnete. Dabei legte es die Wahrscheinlichkeitsberechnungen der Beschwerdef�hrerin f�r die spontane Freisetzung bei Expositionsdichtekombination Spitze zugrunde. Damit hat das Verwaltungsgericht verkannt, dass die Risikoermittlung nicht von absoluten Spitzenzeiten, sondern von einer durchschnittlichen Spitzenbetriebszeit (an Feiertagen, Wochenenden, Abenden und w�hrend der Schulferien) ausgeht, mit einem prozentualen zeitlichen Anteil von immerhin 34 %. Geht man dagegen vom Eintritt eines St�rfalls zu einem Zeitpunkt mit stark erh�hter Personendichte aus (z.B. 100 Personen, die gleichzeitig aus zwei vollbesetzten Bussen aussteigen), so erh�ht sich zwar die Zahl der Todesopfer, zugleich verringert sich aber zwangsl�ufig die Eintretenswahrscheinlichkeit. Die �bernahme der vom Ingenieurb�ro A.________ und Partner AG f�r andere Szenarien berechneten H�ufigkeiten auch f�r die "worst-case"-Szenarien f�hrt damit offensichtlich zu einem zu hohen Gesamtrisiko.
bb) Allerdings ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine Interessenabw�gung bei katastrophalem Schadenausmass selbst dann zul�ssig sei, wenn das Risiko gem�ss W-A-Diagramm im akzeptablen Bereich liege, d.h. dass Risiken mit erheblichem Schadenspotential in jedem Fall unzul�ssig seien, unabh�ngig von der Eintretenswahrscheinlichkeit. W�rde diese Rechtsauffassung zutreffen, w�re die fehlende (bzw. zu hohe) Eintretenswahrscheinlichkeit f�r die "worst-case"-Szenarien unerheblich.
Die Frage, ob gewisse katastrophale Schadenspotentiale in jedem Fall unzul�ssig sind, unabh�ngig von der Eintretenswahrscheinlichkeit, wird in der Literatur unterschiedlich beantwortet (�bersicht zum Diskussionsstand in: Hansj�rg Seiler, Recht und technische Risiken, Z�rich 1997, S. 258; derselbe, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der Bewertung technischer Risiken, insbesondere am Beispiel des Vollzugs von Art. 10 USG, in: ZBJV 130/1994 S. 1 ff., insbes. S. 15). USG und St�rfallverordnung enthalten keine ausdr�ckliche maximale Schadenobergrenze. Das Handbuch I (S. 36) h�lt es f�r m�glich, dass es ein Mass an Sch�digungen gebe, das durch die privaten und �ffentlichen Interessen nicht mehr aufgewogen werden k�nne und unabh�ngig von der Eintretenswahrscheinlichkeit als untragbar zu bezeichnen sei. Es hat in Anhang G Fig. G.4 S. 52 eine solche Grenze bei St�rfallwert 1.0 gezogen. In den Beurteilungskriterien (S. 8) wurde die Frage dagegen offen gelassen: Ausmassachse und Akzeptabilit�tslinie enden beim St�rfallwert 1.0, da bei den in der Schweiz vorhandenen Betrieben nicht mit Ereignissen mit gr�sserem Schadenausmass zu rechnen sei. Grunds�tzlich sind die Kantone, denen der Vollzug der St�rfallverordnung obliegt, daher berechtigt, eine derartige maximale Schadenobergrenze festzulegen (Seiler, Bewertung technischer Risiken, a.a.O., S. 15). Dabei kann es aber nur um Schadenausmasse gehen, die wirklich Grosskatastrophen darstellen, nicht aber schon um St�rfallwerte von 0.5 oder 0.6 (ca. 50 - 100 Tote). Ein Gef�hrdungspotential in dieser Gr�ssenordnung haben sehr viele Anlagen (z.B. Tankstellen, Tanklastwagen, Eisenbahn- oder Strassentunnels, Chemiebetriebe, usw. ). W�rde man bereits bei solchen Schadenspotentialen ungeachtet der Wahrscheinlichkeit Betriebsverbote zulassen, k�nnte fast jede gewerbliche, industrielle oder kulturelle T�tigkeit gest�tzt auf die St�rfallverordnung verboten werden. Dies kann nicht der Sinn von Art. 10 USG und von Art. 7 f. StFV sein.
cc) Nach dem Gesagten m�ssen auch den Risiken mit St�rfallwerten von 0.5 - 0.6 Wahrscheinlichkeitswerte zugeordnet werden. Da gesicherte Berechnungen hierzu fehlen und auf die Annahmen des Verwaltungsgerichts nicht abgestellt werden kann, ist der Sachverhalt insofern erg�nzungsbed�rftig. Eine R�ckweisung k�nnte daher allenfalls unterbleiben, wenn festst�nde, dass die Risikosummenkurve im �brigen (f�r St�rfallwerte zwischen 0.3 und 0.5) eindeutig im �bergangsbereich verl�uft. Die kantonalen Instanzen haben dies angenommen, weil die Risikoermittlung von einer zu geringen Personendichte und zu hohen Fluchtraten ausgegangen sei. DieBeschwerdef�hrerinh�ltdieseKritikf�runberechtigt.
e) F�r die Berechnung der m�glicherweise im Freien von einem St�rfall betroffenen Personenzahl nimmt die Risikoermittlung an, dass sich auf einem Parkplatz von 0,007 km2 (d.h. 7000 m2) in der Spitzenzeit 20 und im Durchschnitt 5 Personen aufhalten; auf dem Schulhausgel�nde (ca. 0.01 km2 bzw. 10'000 m2) 50 Personen w�hrend der Pausen und 5 Personen w�hrend der Unterrichtszeit, und im Eingangsbereich des Bades (0,002 km2 bzw. 2000 m2) 20 Personen an einem Spitzentag und 2 Personen an einem normalen Tag. Die Risikoermittlung begr�ndet diese Annahmen nicht n�her. Namentlich wird nicht behauptet, dass sie auf einer entsprechenden Erhebung an Ort und Stelle beruhen. Auf der Basis dieser
Zahlen haben die Autoren Personendichten im Personen/km2 errechnet, welche der Risikoermittlung und allen Zusatzberichten zu Grunde gelegt wurden.
aa) Das Verwaltungsgericht hielt diese Werte f�r unrealistisch tief. Umgerechnet auf eine Parkplatzfl�che von 1000 m2 erg�ben sich an einem Spitzentag ganze 3 Personen, an Durchschnittstagen 0,75 Personen; auf 100 m Zufahrtsstrasse zum benachbarten Einkaufszentrum w�rden tags�ber 0,03 Personen gesch�tzt. Diese Zahlen w�rden der Personendichte auf dem Parkplatz des Einkaufszentrums offensichtlich nicht gerecht, ebensowenig der Tatsache, dass die Zubringerstrasse zum Einkaufszentrum und zum Bad in Spitzenzeiten sehr stark befahren sei. W�hrend dieser Zeiten sei mit etwa 3 Personen pro 100 m Strasse zu rechnen, also dem Hundertfachen dessen, was in der Risikoermittlung angenommen worden sei. Den 50 Personen, die sich gem�ss Risikoermittlung w�hrend der Pausen auf dem Schulhaus aufhalten sollen, stehe gegen�ber, dass sich in der Kantons- und Berufsschule 600 bis 700 Personen (Sch�lerinnen und Sch�ler sowie Lehrpersonen) aufhielten. Schliesslich seien auch f�r den Eingangsbereich und den Carparkplatz eindeutig zu tiefe Personendichten angenommen worden.
bb) Die Beschwerdef�hrerin macht nur geltend, das Verwaltungsgericht habe es bei seinen Berechnungen zu Unrecht unterlassen, eine Fl�chengewichtung vorzunehmen, d.h. in Rechnung zu stellen, dass die Werte Durchschnittswerte je km2 seien, w�hrend sich die Personendichten auf den Strassen konzentrierten und die Gr�nfl�chen menschenleer blieben. Dieser Einwand �bersieht allerdings, dass das Verwaltungsgericht lediglich die Grundannahmen der Risikoermittlung (vor Umrechnung auf km2) auf besser vorstellbare kleinere Fl�chen umgerechnet hat. Die Umrechnungsmethode ist soweit ersichtlich dieselbe, die auch in der Risikoermittlung angewendet wurde.
Berechtigt ist der Einwand dagegen m�glicherweise f�r die Strassen: Diese wurden vom Ingenieurb�ro A.________ und Partner AG mit "�brigen Geb�uden" zu einer Zone zusammengefasst und eine Personendichte von 20 P/km2 (sowohl f�r Spitzentage als auch an normalen Tagen) zugrundegelegt, ohne n�here Erl�uterung zur Berechnungsweise. Es mag sein, dass darin auch Frei- und Gr�nfl�chen ber�cksichtigt und eine Fl�chengewichtung vorgenommen worden ist. Das ist jedoch nicht �berpr�fbar, weil Lage, Art, Ausmass und Abgrenzung dieser Zone unbekannt sind.
Rechnet man mit P/km2 (anstatt mit absoluten Zahlen, d.h. Todesf�llen je Szenarium), muss dies auf transparente, nachvollziehbare Weise geschehen. Dabei muss auch ber�cksichtigt werden, dass es sich bei der Personenzahl bzw. -dichte um Durchschnittszahlen handelt. Dies f�llt f�r kurze Zeitr�ume (z.B. Pause im Schulhof) weniger ins Gewicht, sehr stark aber f�r die Expositionsdichtekombination Spitze mit einem zeitlichen Anteil von immerhin 34 %. Insofern darf nicht unbesehen auf die maximale Zahl der Personen auf der Zufahrtsstrasse, dem Parkplatz und dem Eingangsbereich des Bades zu Stosszeiten abgestellt werden, sondern es muss von der Zahl von Personen ausgegangen werden, die sich durchschnittlich, w�hrend 34 % der gesamten Zeit, in diesen Bereichen aufhalten. Stellt man dagegen auf Situationen mit h�herer Personendichte aber kleinerem zeitlichen Anteil ab (z.B. Staulage auf der Strasse), muss auch die damit verbundene niedrigere Eintretenswahrscheinlichkeit ber�cksichtigt werden.
cc) Zusammenfassend gibt es zwar gewichtige Einw�nde gegen die von A.________ und Partner AG zugrunde gelegten Personendichten; es fehlen jedoch zuverl�ssige quantifizierte Feststellungen der kantonalen Instanzen, die es zulassen w�rden, die Ausmassberechnungen des Ingenieurb�ros A.________ und Partner AG verl�sslich zu �berpr�fen.
f) Unklar ist ferner, ob und wie stark Personen im Innern der Geb�ude betroffen sind. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die bestehenden und geplanten Geb�ude eindringende Gase nicht v�llig zur�ckhalten k�nnten, zumal T�ren und Fenster vielfach ge�ffnet seien; auch wenn in den Geb�uden keine t�dliche Chlorgaskonzentration erreicht werde, m�sse im Falle eines Panikausbruchs mit Todesopfern gerechnet werden. Diese Einw�nde erscheinen berechtigt; die kantonalen Instanzen haben jedoch das Risiko von Todesf�llen aufgrund von Panikreaktionen (hinsichtlich Ausmass und Wahrscheinlichkeit) nicht quantifiziert. Diese Risikoeinsch�tzung wird noch erschwert durch die in der Umgebung des Bades geplanten neuen Anlagen (u.a. Aufstockung des bestehenden Einkaufscenters; Neuerstellung eines Migros-Fachmarktes und Gartencenter; Aufstockung der Parkplatzzahl auf insgesamt 2070), deren Auswirkungen auf die Risikosituation zus�tzlicher Abkl�rung bedarf.
g) Streitig sind schliesslich die der Risikoermittlung zugrundezulegenden Fluchtfaktoren, d.h. die Annahmen dazu, wie viele betroffene Personen sich bei einem St�rfall in Sicherheit bringen k�nnen. Diese Fluchtfaktoren wurden in der urspr�nglichen Risikoermittlung je nach angenommenem St�rfallszenarium auf 60 bis 95 % angesetzt. In den nachfolgenden Untersuchungen wurden teilweise noch g�nstigere Annahmen (70 bis 99 %) getroffen.
aa) Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass nach einer Freisetzung von Chlor die Flucht von Personen im Nahbereich der Quelle (bis ca. 100 m) dadurch stark erschwert werde, dass das Chlor zu Reizungen von Augen und Schleimh�uten f�hre und Panik ausl�sen k�nne. Weiter stellte es fest, dass in diesem Bereich innerhalb von drei Minuten Chlorkonzentrationen von >1000 ppm (parts per million) auftreten, die zum sofortigen Tod f�hren. Es erwog, bei dieser Ausgangslage sei es zu optimistisch anzunehmen, dass sich bei spontanen Chlorfreisetzungen 60 bzw. 70 % und bei kontinuierlichen Freisetzungen (bei denen eine kleinere Menge Chlor pro Zeiteinheit freigesetzt wird) gar 80 bzw. 90 % der Betroffenen retten k�nnten. Dabei sei in Rechnung zu stellen, dass sich unter den Betroffenen auch Kinder und Betagte oder aus anderen Gr�nden nicht ohne weiteres fluchtf�hige Personen befinden k�nnten.
bb) Die Beschwerdef�hrerin h�lt dem bloss entgegen, die Fluchtfaktoren beruhten auf anerkannten Modellrechnungen; laienhafte Annahmen verm�chten dagegen nicht aufzukommen. Gleichzeitig legt sie eine Stellungnahme ihrer Gutachterin ins Recht (Stellungnahme zu den Grundannahmen, 1. Juli 1999), in welcher ausgef�hrt wird, die Annahme von Fluchtfaktoren stelle im Rahmen von Risikoanalysen eine anerkannte Modelltechnik dar. Die eingesetzten Werte seien Ermessenssache unter Ber�cksichtigung des zu erwartenden Ablaufs des abgebildeten Ereignisses. Die Letalit�t sei eine Funktion von Konzentrationsverlauf und Dauer der Einwirkung. Innerhalb von drei Minuten k�nne der Mensch bei normalem Schritttempo eine Strecke von 240 m zur�cklegen. Bei Annahme einer zuf�lligen Fluchtrichtung k�nne davon ausgegangen werden, dass sich mindestens 75 % in eine g�nstige Richtung, d.h. vom Gefahrenherd weg, bewegten. Der Bereich, in dem mit 100 %-iger Letalit�t gerechnet werden m�sse, sei somit im Durchschnitt bedeutend geringer als vom Verwaltungsgericht angenommen worden sei.
cc) Diese Ausf�hrungen verm�gen jedoch nicht dar�ber hinweg zu t�uschen, dass offenbar gesicherte Erfahrungswerte �ber die Fluchtfaktoren bei Chlorgas- oder vergleichbaren Unf�llen fehlen und damit jede Annahme mit Unsicherheiten behaftet ist.
Auch wenn zahlreiche Betroffene theoretisch die M�glichkeit haben, sich innert n�tzlicher Frist aus dem Gefahrenbereich zu retten, so muss doch ernsthaft damit gerechnet werden, dass die starken Reizungen, welche das Gas ausl�st, eine erfolgreiche Flucht erschweren oder verunm�glichen. Ferner k�nnen Personen zu Tode kommen, die an sich fl�chten k�nnten, aber anderen zu helfen versuchen, Fl�chtende k�nnen sich gegenseitig behindern, usw. Die Risikoermittlung beruht �berdies auf der Annahme, dass sich bei einem St�rfall keine Personen von Aussen in das Gefahrengebiet bewegen. Diese Annahme ist ebenfalls fragw�rdig. Wie die kantonalen Instanzen geltend gemacht haben und auch die Beauftragte der Beschwerdef�hrerin grunds�tzlich anerkennt, ist nicht auszuschliessen, dass Chlorgas in benachbarte Geb�ude, namentlich das Einkaufszentrum, eindringt. Auch wenn dabei keine letalen Konzentrationen auftreten, ist doch zu erwarten, dass ein Teil der in diesem Geb�ude befindlichen Personen nach Draussen flieht und sich dort erh�hter, ja sogar Todesgefahr aussetzt. Dies gilt erst recht f�r gewisse, in der Risikoermittlung ber�cksichtigte Szenarien (z.B. starke Erdbeben), bei denen mit einer allgemeinen Flucht aus den Geb�uden ins Freie zu rechnen ist.
dd) Es liegt somit, wie das Verwaltungsgericht zu Recht erwogen hat, im Rahmen des beh�rdlichen Ermessens, die
Fluchtfaktoren, welche der Risikoanalyse zu Grunde liegen, als zu optimistisch anzusehen. Dies entbindet die Beh�rden jedoch nicht davon, ihrerseits ihre Annahmenzuquantifizieren, d.h. die zu grunde zulegenden Fluchtraten zu beziffern (evtl. nach Szenarien differenziert) und deren Auswirkungen auf das Gesamtrisiko z uberechnen.
h) Schliesslich macht die Beschwerdef�hrerin geltend, dass das Risiko durch den Bau eines neuen Chlorraums in der N�he des Carparkplatzes in den akzeptablen Bereich gesenkt werden k�nnte.
aa) In den erg�nzenden Untersuchungen vom Januar 1998 hatte die Beschwerdef�hrerin vorgeschlagen, den neuen Chlorraum so zu gestalten, dass er dem Gasdruck bei der Freisetzung eines vollen Beh�lters standhalte. Dadurch h�tten Freisetzungen bei geschlossener T�re keine Auswirkungen. Die T�r des neuen Chlorraums w�rde dieselbe Drucksicherheit aufweisen wie das restliche Geb�ude und schliesse bei Gasalarm selbst�ndig. Zudem seien bauliche Massnahmen vorzusehen, so dass Erdbeben bis und mit einer St�rke VIII (MSK-1964-Skala) keine Lecks zur Folge h�tten. Durch diese bauliche Massnahmen k�nne das Risiko einer Chlorgasfreisetzung aufgrund eines St�rfalls im Chlorraum (z.B. Beh�lterbersten, Armaturenleck) wesentlich gesenkt werden. In den erg�nzenden Untersuchungen zur Anlieferung vom 4. November 1998 schl�gt die Beschwerdef�hrerin dar�ber hinaus vor, die Anlieferung der Chlorf�sser auf den Zeitraum 01.00 bis 06.00 Uhr zu beschr�nken (w�hrend in den erg�nzenden Untersuchungen vom Januar 1998 noch angenommen worden war, dass 10 % aller Anlieferungen in der Betriebszeit erfolgen; vgl. A.1-2. 1.). Dies h�tte zur Folge, dass sich bei Freisetzun- gen im Rahmen von Umschlaghandlungen nur sehr wenige Personen im gef�hrdeten Bereich bef�nden.
bb) Das Verwaltungsgericht hat dem entgegengehalten, die Machbarkeit und Verl�sslichkeit einer druckfesten Abschottung bzw. eines innen�berdrucksicheren Chlorraumes am Alternativstandort sei nicht nachvollziehbar erstellt. Nach den Berechnungen der Beschwerdef�hrerin, denen das Verwaltungsgericht insoweit nicht widerspricht, betr�gt der Innen�berdruck, den der Chlorraum aushalten m�sste, jedoch (je nach Raumgr�sse) nur 1 bis 2 bar. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dies technisch nicht realisierbar sein soll. Die am Augenschein vom 3. Februar 1999 ge�usserten Bedenken des kantonalen St�rfallkoordinators betrafen denn auch nur die Druckfestigkeit der automatisch schliessenden T�ren. Diese Massnahme (Kopplung der T�re mit Gaswarnern, welche die T�r bei Alarm automatisch schliessen) wurde jedoch bei der Risikoabsch�tzung im Sinne einer konservativen Betrachtungsweise nicht ber�cksichtigt (erg�nzende Untersuchungen vom 20. Januar 1998 S. 2 Fn. 4 und S. 3 Ziff. 2.2.). Zwar sind weitere kritische Punkte denkbar (z.B. Nichtverschliessen der druckfesten T�re durch Fehlverhalten des Personals, M�ngel beim
Bau des druckfesten Chlorraums bzw. der T�r); dies ist aber kein Grund, die vorgeschlagenen zus�tzlichen Massnahmen von vornherein, ohne n�here �berpr�fung, als ungen�gend abzutun und in die Risikoabsch�tzung nicht einzubeziehen.
cc) Es erscheint plausibel, dass die von der Beschwerdef�hrerin vorgeschlagenen Massnahmen (druckfester Raum und Umschlag ausschliesslich zwischen 01.00 und 06.00 Uhr) geeignet w�ren, das Risiko wesentlich abzusenken: Den gr�ssten Beitrag zum Gesamtrisiko der bestehenden Anlage liefern n�mlich gem�ss Risikoermittlung die Szenarien "spontane Freisetzung durch Beh�lterversagen im Geb�ude" (St�rfallwert von mehr als 0,3 mit Wahrscheinlichkeit von ca. 4 x 10-7) und "spontane Freisetzung im Freien durch Sch�den an Beh�lter/Ventil bei Umschlag" (St�rfallwert von mehr als 0,3 mit Wahrscheinlichkeit von ca. 1,3 x 10-6), mithin gerade diejenigen Szenarien, deren Risiko sich durch die vorgeschlagenen Massnahmen plausibel reduziert.
Durch die dichte Ausgestaltung des Lagerraums w�rde zwar nicht das maximale Schadenausmass, wohl aber die Wahrscheinlichkeit einer Freisetzung von Chlorgas aus dem Geb�ude erheblich gesenkt: Beh�lterbersten und Armaturenleck h�tten n�mlich ausserhalb des Chlorraums nur Auswirkungen, wenn gleichzeitig die T�re offensteht (d.h. vor allem bei Anlieferungen, die jedoch grunds�tzlich nicht mehr in den Betriebszeiten stattfinden w�rden). Im �brigen w�re eine Ausbreitung von Chlorgas aus dem Geb�ude ins Freie nur noch im Fall eines starken Erdbebens oder Sabotagehandlungen m�glich, wenn auch die Baute selbst zerst�rt w�rde. Die kantonalen Beh�rden w�ren deshalb verpflichtet gewesen, diese zus�tzlichen Massnahmen n�her zu pr�fen. Dabei durften sie sich nicht - wie im Beschwerdeentscheid des Regierungsrates (S. 16) geschehen - mit dem Hinweis auf das nach wie vor bestehende hohe Schadenpotential begn�gen, sondern mussten auch die Reduktion der Eintretenswahrscheinlichkeit w�rdigen.
dd) Allerdings hatten Regierungsrat und Verwaltungsgericht Bedenken hinsichtlich des vorgeschlagenen Standorts des 2. Chlorraums. Dieser soll in unmittelbarer N�he des kommunalen Chemiewehrst�tzpunkts errichtet werden, mit der Folge, dass die Chemiewehr bei einem St�rfall durch das Chlorgas allenfalls daran gehindert werden k�nnte, zu ihren Ger�tschaften zu gelangen. Diese - durchaus erheblichen - Bedenken befreiten das Verwaltungsgericht jedoch nicht davor, die von der Beschwerdef�hrerin vorgeschlagenen Massnahmen zur Risikominderung ernsthaft zu pr�fen und allenfalls zu �berlegen, ob ein anderer Standort f�r die Errichtung eines druckfesten Chlorraums in Betracht kommt bzw. ob die Standortnachteile aufgrund einer erheblichen Minderung der Eintretenswahrscheinlichkeit in Kauf genommen werden k�nnen.
i) Nach dem Gesagten ist es nicht m�glich, den Sachverhalt im bundesgerichtlichen Verfahren zu erg�nzen; vielmehr ist die Sache zu erneuter Abkl�rung an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
6.- a) Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an das Verwaltungsgericht zu neuer Beurteilung zur�ckzuweisen. Abzukl�ren ist, ob die Risikosummenkurve unter Ber�cksichtigung der Vorschl�ge der Beschwerdef�hrerin in den erg�nzenden Untersuchungen vom Januar und November 1998, bei Zugrundelegung korrigierter Personenzahlen/-dichten und Fluchtraten und unter Ber�cksichtigung der Wirkung der Chlorgaswolke im Innern von Geb�uden (Panikreaktionen) und der geplanten Bauvorhaben in der Nachbarschaft, in den akzeptablen Bereich verlegt werden kann. Dabei ist auch den "worst-case"-Szenarien mit einem St�rfallwert von 0,5 bis 0,6 eine Eintretenswahrscheinlichkeit zuzuordnen.
b) Sollte die Summenkurve nach der neuen Berechnung im akzeptablen Bereich gem�ss Handbuch I i.V.m. Beurteilungskriterien I verlaufen, w�re erstellt, dass sich das Risiko auch ohne Umstellung auf ein alternatives Desinfektionsverfahren auf ein tragbares Mass reduzieren l�sst. In diesem Fall w�re die Beschwerdef�hrerin zu verpflichten, die von ihr vorgeschlagenen zus�tzlichen baulichen und betrieblichen Massnahmen innert einer - m�glichst kurzen - Frist zu realisieren; hierbei k�nnen auch die nach Erlass des verwaltungsgerichtlichen UrteilseingereichtenVorschl�ge(Neutralisationsaggregat)ber�cksichtigtwerden. WeitereSicherheitsmassnahmenk�nntendannnurunterdenin Art. 3 StFV genannten Voraussetzungen verlangt werden. Sollte die Summenkurve dagegen weiterhin (teilweise) im �bergangsbereich verlaufen, w�re erneut eine Interessenabw�gung nach Art. 7 Abs. 2 StFV vorzunehmen und gegebenenfalls Massnahmen nach
Art. 8 StFV anzuordnen.
c) Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt im Wesentlichen die Beschwerdef�hrerin, auch wenn der Ausgang des Verfahrens in der Sache noch ungewiss ist. Ihr ist somit eine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 159 OG). Dem Kanton sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG).
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz vom 21. Mai 1999 wird aufgehoben. Die Sache wird zu erneuter Beurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz zur�ckgewiesen.
3.-Der Kanton Schwyz hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000. -- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Milit�r- und Polizeidepartement, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, III. Kammer, dem Gemeinderat Freienbach und dem BUWAL schriftlich mitgeteilt.