Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00862-45203-de-julio-6-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_2ec6829b4cf645e8a258245b56f013ad&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-14 00:22:55
Document Index: 136731713

Matched Legal Cases: ['artículo 228', 'artículo 7', 'artículo 177', 'artículo 40', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 66', 'artículo 176', 'artículo 166', 'artículo 29', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 185', 'artículo 1715', 'artículo 1715', 'artículo 1715', 'artículo 1715', 'artículo 17', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 132', 'Artículo 40', 'artículo 29']

﻿ SENTENCIA 2006-00862/45203 DE JULIO 6 DE 2017
SENTENCIA 2006-00862 DE 06 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:LAS PRESUNCIONES LEGALES DE DOLO Y CULPA GRAVE EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN. LA ACCIÓN DE REPETICIÓN ES UNA ACCIÓN DE CARÁCTER PATRIMONIAL QUE SE EJERCE EN CONTRA DEL SERVIDOR O EX SERVIDOR PÚBLICO, ASÍ TAMBIÉN COMO DE LOS PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIÓN PÚBLICA, QUE A CAUSA DE UNA CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA DEN LUGAR AL PAGO DE UNA CONDENA CONTENIDA EN UNA SENTENCIA, CONCILIACIÓN U OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DE UN CONFLICTO. LA LEY 678 DE 2001 QUE ES LA QUE REGULA ESTA ACCIÓN INCORPORÓ PRESUNCIONES LEGALES, PUES DE ESTA MANERA SE GARANTIZA EL EJERCICIO DEL DERECHO DE DEFENSA, COMO VÍA PARA HACER VALER LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN DESARROLLO DE UNA DEMANDA DE REPETICIÓN. ASÍ, LOS HECHOS EN QUE SE APOYA UNA PRESUNCIÓN LEGAL QUE SE INVOCA EN UNA DEMANDA DE REPETICIÓN SE DEBEN PROBAR Y POR TANTO OPERA A FAVOR DE QUIEN LA PROPUSO, RELEVÁNDOLA DE LA DEMOSTRACIÓN DEL HECHO INFERIDO EN LA DISPOSICIÓN QUE LA CONTEMPLA, A MENOS, QUE LA OTRA PARTE DESVIRTUÉ LA CONCLUSIÓN QUE SE PRESUME. POR LO ANTERIOR, SE OTORGA A LA PARTE CONTRA QUIEN SE HACE VALER UNA PRESUNCIÓN LEGAL LA POSIBILIDAD DE PROBAR LA INEXISTENCIA DEL HECHO QUE LEGALMENTE SE SUPONE, AUN CUANDO FUEREN CIERTOS LOS ANTECEDENTES O CIRCUNSTANCIAS CON FUNDAMENTO EN LOS CUALES LO INFIERE LA LEY. DE ESTE MODO, PARA QUE SE CONFIGURE LA PRESUNCIÓN LEGAL DE CULPA GRAVE DEL SERVIDOR PÚBLICO, DEBE TRATARSE DE UNA EQUIVOCACIÓN MANIFIESTA E INEXCUSABLE, Y EN ESTE SENTIDO, CUANDO EL SERVIDOR PÚBLICO SIGUE LOS CONSEJOS DE LOS ASESORES JURÍDICOS DE LA ENTIDAD DEMANDANTE EN UNA OPERACIÓN, NO PUDE HABLARSE DE CULPA GRAVE DE ÉSTE Y AÚN MÁS CUANDO LA MISMA ENTIDAD PREVIAMENTE AL POSICIONAMIENTO EN EL CARGO DEL SERVIDOR PÚBLICO, HABÍA REALIZADO OPERACIONES IGUALES O SIMILARES. POR ESTE MOTIVO, NO SE CONFIGURA LA CULPA GRAVE DEL SERVIDOR DADO QUE LA PRESUNCIÓN REQUERÍA QUE LA INFRACCIÓN DE LA DEMANDADA FUERA INEXCUSABLE, Y NO CUALQUIER EQUIVOCACIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO PUEDE CALIFICARSE DE ESTA MANERA. EN EFECTO EL DESACIERTO DE LA SERVIDORA ES EXCUSABLE TODA VEZ QUE LE ANTECEDIÓ UNA RAZÓN VÁLIDA QUE LA DISCULPABA, COMO ERA ATENDER LOS CONCEPTOS DE LOS ASESORES JURÍDICOS DE LA ENTIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, CULPA DEL SERVIDOR PÚBLICO, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, CULPA GRAVE, PRESUNCIÓN LEGAL
Sentencia 2006-00862/45203 de julio 6 de 2017
Radicación: 2500-02-32-6000-200600862-01 (45.203)
Actor: Instituto Nacional de Vías —Invías—
Demandado: Gloria Cecilia Ospina Gómez
Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) mérito probatorio de los documentos allegados en copia simple; 2) competencia: cuando se trata de repetir el pago de una condena impuesta por otra jurisdicción, se deben aplicar las reglas de competencia ordinarias para la fecha de interposición de la demanda; 3) el ejercicio oportuno de la acción: el término de caducidad se cuenta a partir del pago o de que venzan los 18 meses desde la ejecutoria de la providencia que impuso la condena, lo que ocurra primero; 4) generalidades de la acción de repetición: se debe acudir al Código Civil para determinar la culpa grave o el dolo si la conducta que habría dado lugar a la condena ocurrió antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001. En lo atinente al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben emplear siempre las disposiciones normativas de la mencionada ley, por ser regulación de orden público y de aplicación inmediata; 5) verificación de los presupuestos de prosperidad de la acción de repetición para este caso: se demostró la existencia de una condena, su pago y que la demandada ostentó la condición de servidora pública para la época de los hechos; 6) caso concreto: a) consideraciones generales acerca de las presunciones de culpa grave o dolo previstas por la Ley 678 de 2001; b) la imputabilidad de responsabilidad: no se demostraron los supuestos de hecho de la presunción de culpa grave que se invocó en la demanda.
1. Eficacia probatoria de las pruebas documentales allegadas en copia simple.
Dado que el tribunal de primera instancia negó las pretensiones porque el Instituto demandante allegó al proceso en copia simple los documentos que demostraban el pago de las sumas de dinero por las cuales demandó en repetición, resulta pertinente referirse al tema con antelación a las demás consideraciones.
En relación con el valor probatorio de las copias simples, la sección tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, introdujo una importante modificación jurisprudencial que permite considerar su contenido. Así se pronunció la corporación:
“Por consiguiente, desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales —necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo— es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes”(14).
En aplicación del precedente jurisprudencial en cita, se valorarán todos los documentos que se allegaron para demostrar el pago de la suma de dinero que se pretende recuperar.
2. Competencia para conocer en segunda instancia de esta acción de repetición.
Las acciones de repetición derivadas de condenas impuestas por una jurisdicción diferente a la contenciosa administrativa —como ocurre en este caso—, se someten a las reglas de competencia contenidas en el Código Contencioso Administrativo, incluidas las relativas al factor cuantía.
La anterior afirmación debe entenderse respecto de las acciones de repetición que se iniciaron en vigencia del Código Contencioso Administrativo, es decir, antes de que rigiera el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011—.
De esta manera se ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar la competencia de las acciones de repetición derivadas de condenas impuestas por otra jurisdicción:
“La Ley 678 de 2001, que reglamentó la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, dispone que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de esta acción (art. 7º).
“En efecto, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, la Ley 678 [7-1] establece como premisas para la aplicación de la mencionada regla de competencia la existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado y el trámite de un proceso previo ante esta jurisdicción, evento en el cual compete conocer de la repetición al juez o al tribunal administrativo ante el que se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial(15).
“Es decir, que para determinar la competencia en acciones de repetición originadas en procesos que hayan cursado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, basta acudir en forma exclusiva al principio de conexidad, previsto como principal en el artículo 7º [1] de la Ley 678 de 2001, sin perjuicio del criterio subjetivo de atribución de competencias que para los dignatarios con fuero legal contempla la misma Ley ([7] [pár. 1]) y sin que se requiera establecer la cuantía de la demanda, según lo disponían los artículos 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo, antes de la entrada en vigencia de la citada ley, por cuanto la aplicación de dichos artículos en estos casos está excluida en razón de que contrarían el factor de conexidad(16).
“No ocurre lo mismo para determinar el juez competente en los eventos que no encuadran dentro de los presupuestos de la aludida regla de competencia, como sucede con las acciones de repetición iniciadas con base en ‘condenas en la jurisdicción ordinaria en materia laboral a favor de trabajadores oficiales, condenas al Estado colombiano en tribunales de arbitramento, o en la Corte lnteramericana de Derechos Humanos [...]’, entre otros casos, frente a los cuales el Consejo de Estado ha dicho que deben aplicarse plenamente las reglas de competencia del Código Contencioso Administrativo(17) (...).
“De acuerdo con lo anterior y para los mencionados eventos,dentro de las referidas reglas deben entenderse incluidas las relativas a la cuantía, por cuanto estas no desatienden el principio de conexidad de la Ley 678 de 2001, toda vez que se trata de acciones de repetición por condenas contra el Estado no originadas en sentencias de esta jurisdicción”(18) (negrilla y subraya por la Sala).
En atención a la jurisprudencia en cita, resultó correcto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conociera la primera instancia de este proceso, comoquiera que su cuantía superaba los 500 salarios mínimos para cuando se presentó la demanda(19), cantidad que, así mismo, se requería para que tuviera vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado(20).
En suma, se conoce de este asunto porque se trata de una apelación interpuesta en contra de una sentencia proferida, en primera instancia, por un tribunal administrativo.
“En vista de todo lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo sin que se haya realizado el pago de tal suma, como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción”(21) (negrilla por la Sala).
Como en este caso el Invías demandó en repetición por el pago de unos intereses moratorios a dos empresas —sociedades Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A.—, el análisis del ejercicio de la acción se hará respecto de cada una.
— En relación con la empresa Equipo Universal S.A.
El pago de la suma de dinero que el Invías le debía a la sociedad Equipo Universal S.A. ocurrió el 10 de marzo de 2005, es decir, antes de que transcurrieran 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia proferida por la Superintendencia de Sociedades, fechada el 28 de enero de ese año. La firmeza de esta providencia ocurrió el 2 de febrero de ese año(22).
Así las cosas, el término de caducidad de dos años se contabilizará a partir del día siguiente a la fecha del pago. Como la demanda se interpuso el 23 de marzo de 2006, el ejercicio de la acción ocurrió de manera oportuna.
— En relación con la empresa Castro Tcherassi S.A.
El pago de la suma de dinero que el Invías le debía a la sociedad Castro Tcherassi S.A. ocurrió el 23 de septiembre de 2005, es decir, luego de que transcurrieran 18 meses desde la ejecutoria de la sentencia proferida por la Superintendencia de Sociedades, fechada el 14 de noviembre de 2003. Como la firmeza de esta providencia sucedió el 20 de noviembre de 2003(23), los 18 meses se completaron el 20 de mayo de 2005.
Así las cosas, el término de caducidad de dos años empezó a correr vencido los referidos 18 meses, el cual iba hasta el 21 de mayo de 2007. Como la demanda de repetición se radicó el 23 de marzo de 2006, el ejercicio del derecho de acción se hizo dentro del término legal.
En una sección posterior se explicarán las razones por los cuales los pagos de las sumas de dinero por las que se demandó en repetición ocurrieron en las fechas aquí indicadas.
4. La acción de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial(24).
De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción, se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (arts. 6º, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).
Acerca del aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001, inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”(25).
Como en este caso la conducta de la demandada que se acusó de gravemente culposa se cometió en vigencia de la Ley 678 de 2001, será su contenido la que permitirá juzgarla para decidir si puede o no calificarse de esa manera. Concretamente, se analizará si se subsumió en la presunción señalada en la demanda, es decir, en el numeral 1 del artículo 6º de esa ley.
La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una obligación; b) su pago efectivo; c) la calidad de la demandada como agente o ex agente del Estado.
a. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación a cargo del Invías
Se encuentra demostrado en el expediente que la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, declaró la ineficacia de unas compensaciones que el Invías realizó con unas obligaciones pendientes de las sociedades Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. y, consecuentemente, la condenó a pagar el valor adeudado, así como los intereses moratorios.
Así lo decidió la Superintendencia de Sociedades en la sentencia fechada el 14 de noviembre de 2003, respecto de la sociedad Castro Tcherassi S.A. (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“La parte actora pretende con esta acción lo siguiente: La declaratoria de la ocurrencia de los presupuestos de ineficacia relativa a la compensación realizada por Invías por la suma de $ 284.308.744, 13, operación que fue efectuada con posterioridad al 9 de marzo de 2001, fecha en la cual fue admitida la aquí demandante a la negociación de un acuerdo de reestructuración con sus acreedores.
“Así las cosas, es claro para el despacho que desde el 9 de marzo de 2001, fecha en la que se admitió la negociación de un acuerdo con sus acreedores a la aquí demandante, hasta el 13 de diciembre de 2001, fecha en la cual se inscribió en el registro mercantil el acuerdo celebrado, no eran líquidas las obligaciones objeto de la pretendida compensación, cuya ineficacia solicita la parte actora en el presente proceso, razón por la cual deberán despacharse desfavorablemente (sic) las pretensiones de la actora, así como las restantes excepciones de fondo formuladas por la parte demandada”(26).
En estos términos se pronunció la Superintendencia de Sociedades en la sentencia fechada el 28 de enero de 2005, en el caso de la sociedad Equipo Universal S.A. (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“En el caso de marras, se tiene que la compensación aludida solo procedía realizarla el 19 de diciembre de 2001 y no antes, por lo que claramente se observa que en tal fecha la sociedad Equipo Universal S.A. ya estaba tramitando acuerdo de reestructuración y en consecuencia, para efectuar la mencionada compensación era necesario contar con la respectiva autorización del nominador, sin la cual, la misma se reputa ineficaz; siendo procedente despachar favorablemente las pretensiones de la actora y en consecuencia declarar la ocurrencia de los presupuestos de ineficacia de la compensación realizada por el Invías en cuantía de $ 302.502.562,98; suma que deberá entregar a la sociedad Equipo Universal S.A. reconociendo los intereses moratorios fijados por la Superintendencia Bancaria desde la fecha en que se realizó la compensación hasta cuando se verifique el pago de la mencionada suma a la sociedad en reestructuración”(27).
Por lo antes dicho, se acreditó en el expediente que la Superintendencia de Sociedades declaró la ineficacia de unas compensaciones que practicó el Invías, por lo cual esta entidad tuvo que pagar a tales sociedades las sumas de dinero que inicialmente les debía, así como los intereses moratorios —concepto cuyo pago pretende recuperar a través de esta acción de repetición—.
b. El pago de las sumas de dinero que ordenó la Superintendencia de Sociedades
Con la demanda se aportaron varios documentos en copia simple para demostrar el pago de las condenas impuestas por la Superintendencia de Sociedades. El tribunal de primera instancia los desestimó por no obrar en copia auténtica, de esta manera concluyó que no se demostró en el proceso dicho requisito.
Se valorará su contenido, de conformidad con lo antes expuesto sobre el valor de las copias simples.
— Para el caso de la sociedad Castro Tcherassi S.A.:
Se encuentra en el expediente la copia simple de la Resolución 4015 de 2005 —expedida por el Invías—, por medio de la cual se ordenó cumplir lo dispuesto por la Superintendencia de Sociedades en Sentencia del 14 de noviembre de 2003(28).
En ese acto administrativo se ordenó pagar al representante legal de la sociedad Castro Tcherassi S.A. la suma de $ 257.910.293, de los cuales $ 227.969.204,89 correspondían al concepto de intereses moratorios.
En el expediente obra en copia simple la orden de pago Nº 10879, por medio de la cual se liquidó el valor a desembolsar a la sociedad Castro Tcherassi S.A., según lo ordenado por la Resolución 4015 de 2005(29).
Así mismo, se cuenta con el paz y salvo expedido por la persona que, según la Resolución 4015, debía recibir el dinero a nombre de la sociedad Castro Tcherassi S.A. El pago sucedió el 23 de septiembre de 2005(30).
— Para el caso de la sociedad Equipo Universal S.A.:
Obra en el proceso la copia simple de la Resolución 813 de 2005 —expedida por el Invías— por medio de la cual ordenó cumplir la sentencia que la Superintendencia de Sociedades expidió el 28 de enero de 2005. En este acto administrativo se dispuso que el valor a pagar ascendía a $ 624.330.284,39, de los cuales $ 348.972.925,27 correspondían a intereses moratorios(31).
También se cuenta con la copia simple de la orden de pago Nº 2484, por medio de la cual se liquidó el valor a desembolsar(32).
Reposa en el proceso la copia simple del paz y salvo que el acreedor expidió a favor del Invías, en el que se consignó que el pago ocurrió el 10 de marzo de 2005(33).
c. La condición de ex agente del Estado de la demandada
Se demostró en el proceso que la demandada laboró en el Invías desde el 1º de febrero de 1999 hasta el 17 de junio de 2003(34), tiempo en el que, según lo expuesto en la demanda —en su condición de directora de la entidad— ordenó la compensación de unas sumas de dinero, cuya ineficacia derivó en el pago de intereses moratorios.
Así mismo, se tiene acreditado que tomó posesión del cargo de directora general del Invías el 1º de febrero de 2002, previo nombramiento del día anterior, mediante Decreto 174 de ese año(35).
a) Consideraciones generales acerca de las presunciones de dolo o culpa grave previstas por los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001
En relación con la noción de dolo, el artículo 5º de la Ley 678 de 2001 señaló que “la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado”.
Así mismo, el artículo 5º Ley 678 de 2001 contempló cinco conductas en las cuales se presume el dolo en la actuación del agente estatal:
Respecto de la culpa grave, el artículo 6º de la misma ley estableció que “la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
Adicionalmente, el artículo 6º contempló cuatro conductas en las que se presume la culpa grave, en los siguientes términos:
“2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable.
“4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal”.
Conviene señalar que las presunciones establecidas por tales artículos deben entenderse como un juicio que la ley se forma sobre la verdad de algo, por la lógica relación que muestra con otro hecho diferente y conocido como cierto(36).
En otros términos, la presunción se funda en lo que regular y ordinariamente sucede. El recto sentido de esta figura, según enseña el profesor Rocha, es el que da su etimología: “prae y sumere, o el infinitivo del verbo praesumere, presentir, tomar de antemano, porque por la presunción se toma una cosa como verdadera (sumitur pro vero) antes de que conste de otro modo, (...) de lo que comúnmente sucede, dada la constancia de las leyes naturales, físicas, químicas, económicas, sociales, ex eo quod plerumque fit (de aquello que sucede generalmente) (...) unas mismas consecuencias de unos mismos hechos, procederes o actitudes semejantes de iguales situaciones”(37).
Así mismo, el artículo 66 del Código Civil estableció la siguiente noción acerca de las presunciones:
“ART. 66.—Presunciones. Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.
“Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.
“Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias”.
A su turno, tanto el Código de Procedimiento Civil —artículo 176—, como el Código General del Proceso —artículo 166—, cuya redacción es idéntica, señalaron lo siguiente:
“PRESUNCIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes, siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados.
“El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice” (negrilla y subraya por la Sala).
Lo que se concluye de lo expuesto hasta este punto, puede condensarse en los siguientes aspectos:
i) La presunción es un juicio lógico del legislador, que consiste en tener como cierto o probable un hecho, partiendo de otro debidamente probado.
De tal manera que cuando un hecho se presume, se entiende que está exento de prueba, pues, precisamente, el objeto de la presunción es excluirlo del tema probatorio(38) para tenerlo como realizado y verídico dentro del proceso a partir de las deducciones señaladas por la ley.
ii) Las presunciones pueden ser legales o de derecho:
Las legales admiten prueba en contrario, mientras que las de derecho dan certeza plena y absoluta del hecho y no admiten prueba en contra, pues se fundan en el orden público.
iii) Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5º y 6º de esa normativa. De esta manera se expresó dicho tribunal:
“Conviene recordar que la existencia de presunciones legales no comprometen el derecho al debido proceso ni el derecho de defensa, pues si bien es cierto que por regla general los sujetos procesales están obligados a demostrar los hechos que alegan como fundamento de su pretensión - onus probandi incumbi actori, también lo es que con el fin de promover la equidad en las relaciones procesales que surgen a raíz de la acción de repetición, así como de propender por la protección y efectividad de bienes jurídicos relevantes como la moralidad y la defensa del patrimonio público, el legislador bien podía relevar al Estado de la carga de la prueba cuando al ejercer dicha acción alega en su favor presunción de dolo o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario.
“Por lo anterior, cree la Corte que de no haber apelado el legislador a la figura de las presunciones de dolo y culpa grave que consagran las normas acusadas, realmente muy difícil sería la tarea de adelantar con éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que con su conducta dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de reparación patrimonial en contra del Estado, y también se harían nugatorios los propósitos trazados por el legislador con la expedición de la Ley 678 de 2001, de promover la efectividad de los principios constitucionales de la moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función pública”(39) (se destaca).
Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues de haberlas calificado de derecho la acción de repetición carecería de sentido.
Si se tratara de presunciones de derecho, el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a “presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra”(40).
En ese escenario la actividad probatoria recaería únicamente en la entidad pública demandante, a quien solo le bastaría demostrar los supuestos de hecho de una presunción de derecho, para que el juez califique la conducta como gravemente culposa o dolosa.
Es decir, la suerte del demandado estaría sujeta a la efectividad del despliegue probatorio de la parte actora, toda vez que no sería posible que desvirtuara la consecuencia que la ley otorga a la demostración de los supuestos de hecho en que se funda una presunción de derecho.
De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado.
iv) Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demonstración(sic) del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
v) La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que “la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar. Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho”(41) (se destaca).
vi) La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley.
vii) En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001 debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla.
De todos modos, se debe precisar que las denominadas presunciones son solo algunas de las hipótesis o eventos de responsabilidad del agente público que pueden invocarse y, por ende, demostrar en las demandas de repetición, pues pueden presentarse muchos más casos que, pese a que no se encuentran consagrados en los citados artículos de la Ley 678 de 2001, originan que el Estado repita contra el agente por haber obrado con dolo o culpa grave en una actuación que produjo un daño antijurídico a un tercero por el cual se haya visto en la necesidad de indemnizar.
Dicho lo anterior, se procede a analizar si se demostraron en el expediente los supuestos de hecho de la presunción de culpa grave en la cual, según la demanda, puede subsumirse la decisión de compensar unas sumas de dinero.
b) La imputabilidad de la responsabilidad
Según los reproches expuestos en la demanda en contra de la señora Gloria Cecilia Ospina Gómez, esta actuó con culpa grave por decidir compensar unas sumas de dinero con las empresas Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A.
De acuerdo con los señalamientos en contra de la demandada, la compensación se llevó a cabo sin observar los requisitos previstos por la Ley 550 de 1999 y el Código Civil. Se indicó también que la oficina de control interno del Invías le advirtió acerca de la imposibilidad de tomar esa decisión, porque no se cumplían los requisitos legales.
Expuso la demanda que las anteriores irregularidades constituyeron la razón por la cual la Superintendencia de Sociedades declaró la ineficacia de las compensaciones, y por ende, surgió la obligación de pagar intereses moratorios.
En criterio del Invías, la inobservancia de la Ley 550 de 1999, el Código Civil y el concepto de la oficina de control interno se trató de una conducta que violó “manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. Es decir, que se subsume en el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, como de aquellos comportamientos que se califican de gravemente culposos.
La defensa de la demandada consistió en señalar que la decisión de acudir a la compensación, como modo para extinguir unas obligaciones, ocurrió porque así se lo recomendaron los asesores jurídicos del Invías.
Dicho lo anterior, procede a ponerse de presente la interpretación que llevó a cabo la Corte Constitucional, en relación con el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, cuando se pronunció sobre su constitucionalidad:
“De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse.
“Y continúa la Corte Suprema aclarando, respecto del error inexcusable, lo siguiente:
‘Pero es claro que la simple equivocación no es fuente de responsabilidad, desde luego que exígese que el desatino sea de aquellos que no pueden excusarse, que quien lo padece no pueda ofrecer motivo o pretexto válido que sirva para disculparlo.
‘Y, además, como antes se insinuó, la mera demostración de que el funcionario obró con error inexcusable no es base suficiente para deducir la responsabilidad civil de quien lo cometió. Para que esta pueda imputarse, menester es también que se haya causado perjuicio a una de las partes y que exista relación de causa a efecto entre el error inexcusable y el daño sufrido por el litigante. Por esto mismo debe aparecer acreditado que ese error fue determinante de la decisión, en el sentido que causó el perjuicio, ya que si esta, aún en el evento de que no se hubiera conocido el dicho error, se hubiera pronunciado con idéntico contenido, entonces no habría lugar a responsabilidad del fallador, pues el factor determinante del pronunciamiento no sería el yerro inexcusable. Del mismo modo, si la causa exclusiva de ésta dimana de acto u omisión de quién luego lo invoca como fuente de indemnización en su pro, siendo su obrar o su omitir lo que dio causa a que el juez incurriera en él, en tal caso tampoco se podría deducir responsabilidad judicial, pues nadie puede sacar provecho del error a que este fue inducido por aquel. Y finalmente se advierte que no podría existir error inexcusable cuando se sostiene punto de vista defensable respecto a una materia controvertida de derecho, como quiera que la incertidumbre en su interpretación lo excusaría.
‘... No se encuentra el error inexcusable,pues es claro que no toda especiede equivocación da lugar a responsabilidad patrimonial,como que,de un lado,siendo así que la administración de justicia es dispensada por personas,estas,por su misma naturaleza,pueden incurrir en error y de otra parte,en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador máxime si se tiene en cuenta la función dinámica del derecho.
‘De ahí que bajo las anteriores consideraciones se haya dicho que solo la torpeza absoluta del funcionario, o aquellos desaciertos que no pueden excusarse, es decir los que no tengan razón válida alguna que puedan exonerarlo o disculparlo, comprometen al juez o magistrado (subrayas fuera del original)’.
“Pese a lo abstruso de los argumentos del demandante, esta Corte encuentra que la inclusión del término inexcusable en las disposiciones atacadas es razonable e identifica, precisamente, el tipo de error que permite catalogar la culpa como grave.
“Como lo dice la Corte Suprema de Justicia, no cualquier error tiene la potencialidad de comprometer la responsabilidad del agente estatal: solo aquel que por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto, podría ser juzgado con esa calificación. En este sentido, es cierto que si el error no es inexcusable, no existe responsabilidad patrimonial por parte del agente del Estado. No obstante, como se vio, esto no debilita los alcances del artículo 90 de la Constitución, porque al Estado lo ata, no la culpa del agente, sino la antijuridicidad del daño.
“Por similares razones, el calificativo de ‘manifiesto’ tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa. Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave”(42) (negrilla por la Sala).
Según la jurisprudencia en cita, para que la conducta de un agente del estado pueda calificarse de gravemente culposa, según el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678, debe tratarse de una equivocación manifiesta e inexcusable de acuerdo con las características allí expuestas.
A continuación se procede a señalar las conclusiones luego de analizar las pruebas que obran en el expediente.
Se encontró que el Invías acudió a la compensación con anterioridad a que la demandada ocupara el cargo de directora y que, además, no actuó con culpa grave, luego de que se posesionara y mantuviera la decisión que la entidad había adoptado desde hacía un tiempo.
Lo anterior se deduce de las copias auténticas de un proceso de cumplimiento que se adelantó en contra del Invías, para que pagara la suma de dinero liquidada por la Resolución 7395 de 2001 —por la cual se ordenó cumplir la sentencia fechada el 1º de septiembre de 1999—, pero que no se desembolsó en virtud de la compensación.
A pesar de que la acción de cumplimiento no prosperó, con el motivo de que en primera y segunda instancia se resolvió que no era la vía adecuada para cobrar una suma de dinero, sino que lo era un proceso ejecutivo, ello no impide valorar los documentos que la componían.
Dicha acción de cumplimiento se trasladó a este proceso porque con la contestación de la demanda de repetición se solicitó, como prueba documental, “expedir copia de las demandas por acción de cumplimiento que Equipo Universal y Castro Tcherassi presentaron contra Invías, pretendiendo el pago de las resoluciones 007392 y 007395 del 19 de diciembre de 2001 y anexar copia de todos los documentos y actuaciones realizadas frente a tales demandas, incluidos los fallos de primera y segunda instancia”(43).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó el recaudo de los mencionados documentos a través de auto fechado el 5 de octubre de 2007(44) y en desarrollo del período probatorio se agregaron al proceso(45).
Se le otorgará valor probatorio al proceso de cumplimiento trasladado, toda vez que su recaudo satisfizo los requisitos del artículo 185 del Código de Procedimiento Civil(46). De hecho, la parte contra la que se aduce, el Invías, fue la demandada en aquella oportunidad, así que participó en su formación y, por tanto, contó con la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción.
El proceso trasladado cuenta con el memorando OJ Nº 379, fechado el 9 de enero de 2002, expedido por el jefe de la oficina jurídica del Invías y dirigido a la directora del Grupo Tobía Grande - Puerto Salgar, en relación con las obligaciones que se compensaron, que dice así (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“Conforme al memorando referenciado, al concepto del asesor externo anexo a este memorando, al memorando OJ-39331 del 28 de diciembre de 2001 que consagra la instrucción del señor director, las copias oficiales remitidas a esta oficina de los derechos de petición interpuestos en la fecha por las sociedades y cesionarios involucrados y remitidos a ese grupo en el día de hoy. Con el fin de que esa dependencia tenga absoluta claridad del procedimiento y de los soportes tanto jurídicos como probatorios que involucraron la expedición de las resoluciones 7392 y 7395 del 19 de diciembre de 2001, [actos administrativos que liquidaron las sentencias del Tribunal Administrativo de Sucre, que reconocieron las sumas de dinero a favor de Equipo Universal S.A. y Castro Tcherassi S.A.] me permito relacionar lo siguiente:
“3. En los dos casos, si las firmas [refiere a Castro Tcherassi S.A. y a Equipo Universal S.A.] no se hubieran acogido a la Ley 550 de 1999 tenían embargos reportados, lo cual quiere decir que el Invías tiene la obligación legal de cumplirlos en estricto orden de llegada y al no haber el Instituto en el proceso ejecutivo embargado cuentas de los afectados no puede abstenerse de dar cumplimiento a estos. Entonces en qué influye que las firmas se hayan acogido a la Ley 550 de 1999.
“Otra conclusión que se hace evidente que bajo las circunstancias aquí citadas pretender en una compensación administrativa a favor de Invías contra estas obligaciones, sería primero desconocer los embargos reportados que quedaron en suspenso por la Ley 550 de 1999, pero estas obligaciones hacen parte del acuerdo de acreedores en el caso de Castro Tcherassi S.A.
“Es decir, que estas obligaciones ni con los embargos, ni después de la Ley 550 de 1999 podían ser giradas a la sociedad Castro Tcherassi S.A., situación totalmente predicable para el caso de Equipo Universal S.A., y este último con mayor razón, por cuanto el promotor señala que esas obligaciones no son parte de los activos de la citada sociedad.
“Ahora bien, si lo anterior no existiera con qué título ejecutivo exigible se puede compensar la obligación; cuando la vía gubernativa no ha sido agotada y la liquidación del contrato ha sido revocada? Insistimos en este punto ya que retomando los considerandos y fundamento de la Resolución 5593 del 29 de diciembre de 2000, por la cual le compensaron a la firma Equipo Universal S.A. una suma de dinero contra la cláusula penal pecuniaria, el presupuesto fundamental de tal resolución es que en ese momento se había confirmado la caducidad (Resolución 2282 del 2 de junio de 2000 - confirmada por la Nº 4260 del 24 de octubre de 2000) y se encontraba en firme y ejecutoriada, presupuesto este que al momento de expedir las resoluciones 7392 y 7395 del 19 de diciembre de 2001 no existían.
“Finalmente, al no haberse pagado en este momento las obligaciones, la oficina considera que ha dejado clara la posición y que si los asesores externos en el trámite del derecho de petición consideran que no es viable realizar tales pagos, solicitamos nos indiquen cuál sería la causal para revocar las resoluciones que ordenaron el pago y bajo qué normas se debe decretar la compensación, caso en el cual la oficina jurídica proyectaría los actos administrativos en ese sentido.
“Copias: director general - Dr. Luis Eduardo Tobón Cardona.
“Asesora dirección general (...)”(47) (se destaca).
Lo cierto es que el memorando transcrito OJ Nº 379, fechado el 9 de enero de 2002 y expedido por el jefe de la oficina jurídica del Invías, permite afirmar que la decisión de compensar las obligaciones a favor de las empresas Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. ocurrió antes de esa fecha y, por tanto, antes de que la demandada se desempeñara como directora, cargo que ocupó a partir del 1º de febrero de ese año.
En efecto, para la fecha de su expedición, 9 de enero de 2002, ya se discutía acerca de la compensación.
No puede ignorarse el contenido de otros documentos que hacen parte del expediente y que señalan a la compensación como una decisión que se adoptó antes de que la demandada ocupara el cargo de directora del Invías.
Se trata del memorando 25389, de fecha 12 de agosto de 2002, suscrito por el jefe de la división de contabilidad del Invías, que dice así (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“Con respecto a lo solicitado en el memorando de la referencia, relacionado con las resoluciones 7392 y 7395 del 19 de diciembre de 2001, por medio de las cuales se ordenó realizar un pago, a continuación me permito hacer las siguientes precisiones:
“1. De acuerdo con el memorando circular Tobía Grande - Puerto Salgar DG-041512 del 11 de diciembre de 2000, suscrito por la directora general (E) y remitido a los secretarios, subdirectores, jefes de oficina y asesores de dirección establece que las actas correspondientes a pagos por contratos suscritos con cualquiera de las firmas que se relacionan en el memorando deben gestionarse de acuerdo con el procedimiento establecido para el efecto en la entidad; no obstante, al momento de efectuar los desembolsos correspondientes deberá compensarse su valor con el de la cláusula penal derivada de la caducidad del contrato de concesión 388 de 1997.
“Igualmente informa que en cada dependencia y para cada desembolso se deberá elaborar para la firma de la directora general del Invías acto administrativo que ordene la compensación, según modelo que suministrará la oficina asesora jurídica de la entidad”(48) (se destaca).
A su vez, en el memorando 29373, fechado el 13 de septiembre de 2002 y suscrito por la aquí demandada en su condición de directora general del Invías, se expuso lo siguiente en torno al asunto de las compensaciones (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“Como es de conocimiento de todos los funcionarios del Invías, el 2 de junio de 2000, mediante Resolución 2282 se declaró la caducidad del contrato de concesión 388 de 1997, celebrado con la sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S.A. —COMMSA— y se ordenó hacer efectiva la cláusula penal pactada. Dicha resolución quedó en firme el día 27 de noviembre de 2000 a las cinco de la tarde cuando se desfijó el edicto emplazatorio para notificar la Resolución 4260 del 24 de octubre de 2000, por medio de la cual se resolvieron los recursos interpuestos en su contra.
“En consecuencia, a partir del 28 de noviembre de 2000 se hizo exigible tanto a COMMSA como a sus accionistas, la obligación de pagar a Invías la suma de US$ 137.1 millones de correspondientes al valor de la cláusula penal pactada en el contrato 0388 de 1997 y, en virtud de la ley desde ese momento opera la compensación entre dicha suma y el valor de cualquier obligación de Invías a favor de COMMSA y de cualquiera de sus accionistas, hasta su concurrencia, de conformidad con las normas que se transcriben a continuación:
“Esta circular reitera y complementa la instrucción impartida por la dirección general desde el 11 de diciembre de 2000, mediante memorando circular DG-041512 haciendo la salvedad que no es necesario expedir una resolución cada vez que deba aplicarse la compensación, toda vez esta opera por ministerio de la ley, basta con reportar el hecho a las dependencias indicadas en el párrafo anterior y hacer el cruce de cuentas”(49) (se destaca).
Los anteriores documentos demuestran que el Invías expidió, el 11 de diciembre de 2000, el memorando circular DG-041512, en el sentido de ordenar la compensación de las sumas de dinero a favor de COMMSA y sus accionistas, con el valor de la cláusula penal derivada de la caducidad del contrato de concesión 388 de 1997.
Aunque en tales documentos no se efectuó mención expresa a las sociedades Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A., se entiende que su contenido era respecto de ellas, pues como se indicó anteriormente en esta providencia, eran accionistas de COMMSA y les correspondía pagar parte de la cláusula penal.
Ahora, el hecho de que la demandada no hubiere decidido inicialmente acudir a la compensación, no quiere decir que se encontraba en imposibilidad de modificar esa determinación una vez ocupó el cargo de directora.
Lo que se demostró en el expediente es que la demandada optó por ratificar la procedencia de la compensación, tal y como se desprende del contenido del memorando 29373 suscrito por ella, —arriba transcrito—, cuando expresó: “Esta circular reitera y complementa la instrucción impartida por la dirección general desde el 11 de diciembre de 2000, mediante memorando Circular DG-041512 haciendo la salvedad que no es necesario expedir una resolución cada vez que deba aplicarse la compensación” (se destaca).
Añádase que el expediente cuenta con otro memorando, elaborado por un asesor de la dirección general y dirigido a la dirección del Grupo Tobía Grande - Puerto Salgar, que contiene la transcripción de la respuesta dada a unos escritos en los que se invocaron derechos de petición, suscritos por la demandada —en su condición de directora del Invías—, por medio de los cuales informó a las empresas Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. que se mantenía la decisión de compensar unas sumas de dinero. Este es el contenido de ese documento (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“Para responder su memorando de la referencia, a continuación transcribimos el texto de los oficios DG-005376, 005378, 005379 de fecha 18 de febrero de 2002, proyectados por el Grupo Tobía Grande - Puerto Salgar, mediante los cuales Invías dio respuesta a los derechos de petición elevados por Castro Tcherassi S.A., Equipo Universal S.A., Manuel Morales Montero y Gustavo Castilla Castilla para que se les pagaran unos créditos originados en los fallos judiciales relacionados en el memorando (...).
“En el texto que se transcribe, fruto de varias reuniones celebradas con asistencia suya, de la señora directora, de funcionarios de la oficina jurídica y de todos los abogados que integramos este grupo, donde se llevaron a cabo largas jornadas de discusión y análisis de las diferentes posiciones asumidas por quienes participamos en ella, aparece claramente expresado el concepto jurídico del Grupo Tobía Grande - Puerto Salgar, en relación con el tema planteado.
“El texto citado es el siguiente:
“6. EL ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE CRÉDITOS DE EQUIPO UNIVERSAL S.A. Y DE CASTRO TCHERASSI S.A.
“En nada afecta la situación de compensación que hemos venido analizando,el hecho de que la sociedad Equipo Universal S.A. se haya acogido a la reestructuración de pasivos que consagra la Ley 550 de 1999, toda vez que fue un acto muy posterior en el tiempo a la ocurrencia de la compensación”.
“Esta nueva situación de la sociedad Equipo Universal S.A. incide en la parte insoluta del crédito a favor del Invías, pero no en la parte compensada.
“Lo mismo se predica con relación a la sociedad Castro Tcherassi S.A.
‘CONCLUSIÓN
‘Conforme a la información que tenemos a disposición y al análisis anteriormente efectuado debemos concluir que el crédito cuyo pago pretenden la sociedad Equipo Universal S.A. y el doctor Gustavo Castilla Castilla, como cesionario de una parte, según el derecho de petición que se contesta, se extinguió el 28 de noviembre de 2000, por ministerio de la ley por la vía de la compensación.
‘Igual situación se presenta frente al crédito de Castro Tcherassi S.A.
‘Cordialmente,
‘Gloria Cecilia Ospina Gómez
‘Directora general”
“Para mayor ilustración nos permitimos remitir los conceptos escritos emitidos sobre el particular por los asesores externos doctores Fernando Álvarez Rojas y Jaime Arrubla Paucar, conceptos que fueron ampliamente debatidos en las reuniones que aludimos el inicio de este escrito y acogidos como fundamento de la respuesta dada a los peticionarios”(50) (se destaca).
Se encuentra demostrado en el expediente que la respuesta dada a los escritos que en ejercicio del derecho de petición remitió el concesionario, fue confirmatoria respecto de la extinción de la obligación en virtud de la compensación, la cual constituyó una decisión que se fundamentó en los conceptos emitidos por los abogados asesores del Invías.
De hecho, en desarrollo de la primera instancia de este proceso se decretó la declaración de uno de los abogados asesores que conceptuó a favor de mantener la compensación. Esto fue lo que manifestó (se transcribe literal, inclusive los posibles errores)(51):
“PREGUNTA 1: Informe al despacho qué conocimiento tuvo usted sobre las reclamaciones dinerarias efectuadas por las sociedades Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. al Invías. RESPUESTA: Tuve pleno conocimiento en razón de que estuve vinculado contractualmente con el PNUD (Naciones Unidas) aproximadamente desde el año 2001, hasta los primeros meses del 2004 en el que me vinculé a la H. Corte Suprema. No hubo una relación laboral ni contractual directa con el Invías. El contrato de servicios se renovó varias veces. El objeto principal fue asesorar todo el proceso de liquidación del contrato de concesión entre Invías y la Concesionaria del Magdalena Medio, participar en la exploración de eventuales fórmulas de arreglo si era del caso y representar judicialmente al Invías en varios procesos anexos al tema, ente otras.
“PREGUNTA 2. Díganos qué intervención tuvo en este asunto la Dra. Gloria Cecilia Ospina Gómez. RESPUESTA: Como directora del Invías conoció de las reclamaciones y solicitó concepto sobre procedencia de las mismas a los asesores externos y al grupo de asesores internos conformado especialmente para todo lo que tuviera que ver con la concesión de COMMSA, que por importancia del tema había conformado el Invías de tiempo atrás a la dirección de la Dra. Ospina Gómez. Para todas sus decisiones la sra. directora obró de conformidad con los conceptos jurídicos que los expertos le suministraron.
“PREGUNTA 3: Explique al despacho cuál es la razón jurídica para que el Invías se haya abstenido de efectuar el pago de los dineros solicitados por Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. RESPUESTA: Porque por ministerio de la ley y conforme lo señala el artículo 1715 del Código Civil operó la compensación. Las sociedades reclamantes eran deudoras del Invías nada más y nada menos que de la sanción que por incumplimiento del contrato se encontraba estipulada en unos US$ 137.000.000, obligación de la cual eran solidarias en virtud de la modalidad en la que participaron en la oferta que hicieron para que se les adjudicara el contrato de concesión, bajo la modalidad de promesa de sociedad futura. Según la Ley 80 los que participan en las ofertas bajo esta modalidad responden como en los consorcios y esto es solidariamente. Además, la resolución que declaró la caducidad del contrato e impuso la sanción por incumplimiento pactada en el mismo estaba en un momento dado en firme y lo que estas sociedades cobraban era una suma notoriamente inferior a las que ellas debían; las respectivas acreencias eran líquidas y exigibles en su momento; luego se daban los presupuestos para que operara la compensación como forma de extinguir las obligaciones.
“PREGUNTA 4: Sabe usted si la directora del Invías para ese entonces, es decir la Dra. Gloria Cecilia Ospina Gómez solicitó conceptos jurídicos acerca de la precitada reclamación y en caso afirmativo indique al despacho que conceptos se emitieron al respecto. RESPUESTA: Sí lo hizo, como lo señalé anteriormente, los conceptos se formularon a los especialistas contratados para el caso y fueron acatados cabalmente.
“PREGUNTA 6: Díganos cuál fue su concepto en lo referente a la figura de la compensación en el caso de las reclamaciones efectuadas por las sociedades Castro Tcherassi S.A. y Equipo Universal S.A. a Invías. RESPUESTA: Como ya lo señalé, la compensación operó ministerio de la ley, se cumplían a cabalidad los presupuestos señalados en el artículo 1715 del Código Civil. Invías no podía proceder a pagar una obligación extinguida. Así lo consigné por escrito que entregué al Invías cuando me fue solicitado (se destaca).
“(...)”(52).
La declaración que se acaba de transcribir corrobora lo expuesto en el último párrafo del memorando suscrito por un asesor de la dirección general —el que contiene la transcripción de la respuesta dada a unos escritos en los que se invocaron derechos de petición—, en el sentido de que la decisión de la demandada de mantener la compensación fue ampliamente debatida al interior de la entidad, con base en los conceptos emitidos por él, así como por otro abogado asesor.
En criterio de la Sala, carece de relevancia, para efectos de calificar su conducta como gravemente culposa, que la demandada hubiera pasado por alto una comunicación que el jefe de la oficina de control interno del Invías le envió, en el que le advertía que “el no pago de sumas adeudadas por la entidad puede hacer incurrir en el pago de intereses moratorios (...), lo cual causaría un detrimento patrimonial para el Invías”(53).
Según el jefe de la mencionada oficina, no resultaba procedente acudir a la compensación, por lo siguiente (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“Los anteriores artículos establecen que la compensación opera por ministerio de la ley y aun sin conocimiento de los deudores, también lo es que dicho fenómeno solo opera en esta forma entre particulares. Entre el Estado y los particulares solo se produce inmediatamente después de que la respectiva entidad pública cuente con el certificado de disponibilidad presupuestal, esto es, con el dinero que corresponda para proceder con la compensación.
“Por lo anterior, respetuosamente esta oficina considera que no operó legalmente la compensación. El acto administrativo de compensación sin operación presupuestal que avale una ordenación de gasto, a la luz del estatuto orgánico del presupuesto no existe (...)”(54) (se destaca).
Se considera que la anterior comunicación se fundamentó en la ausencia de un requisito interno de la entidad, como lo era el certificado de disponibilidad presupuestal, mas no argumentos tendientes a señalar por qué no se configuraban los presupuestos jurídicos de la compensación.
Contrariamente, el concepto de los abogados asesores, con base en los cuales la demandada ratificó la compensación, giraron en torno la configuración de los requisitos previstos por la ley.
Como la ineficacia que declaró la Superintendencia de Sociedades no se fundamentó en la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal, la inobservancia del concepto de la oficina de control interno carece de relevancia para lo que aquí se discute.
Por cierto, las razones de la ineficacia que declaró la Superintendencia de Sociedades fueron las siguientes:
Así lo decidió la Superintendencia de Sociedades en la sentencia fechada el 14 de noviembre de 2003, respecto de la sociedad Castro Tcherassi S.A. (se transcribe literal, incluidos los posibles errores):
“La parte actora pretende con esta acción lo siguiente: La declaratoria de la ocurrencia de los presupuestos de ineficacia relativa a la compensación realizada por Invías por la suma de $ 284.308.744,13, operación que fue efectuada con posterioridad al 9 de marzo de 2001, fecha en la cual fue admitida la aquí demandante a la negociación de un acuerdo de reestructuración con sus acreedores.
“Así las cosas, es claro para el despacho que no era posible que operara el fenómeno de la compensación comoquiera que las obligaciones a compensar, aunque existían, no eran líquidas, por cuanto para el 9 de marzo de 2001 y hasta el 13 de diciembre del mismo año no estaban cuantificadas las obligaciones, razón por la cual no se cumple con el presupuesto de que trata el numeral segundo del artículo 1715 del Código Civil, esto es que su cuantía se encuentre plenamente determinada.
“Así las cosas, es claro para el despacho que desde el 9 de marzo de 2001, fecha en la que se admitió la negociación de un acuerdo con sus acreedores a la aquí demandante, hasta el 13 de diciembre de 2001, fecha en la cual se inscribió en el registro mercantil el acuerdo celebrado, no eran líquidas las obligaciones objeto de la pretendida compensación, cuya ineficacia solicita la parte actora en el presente proceso, razón por la cual deberán despacharse desfavorablemente (sic) las pretensiones de la actora, así como las restantes excepciones de fondo formuladas por la parte demandada”(55) (se destaca).
“En el caso de marras, se tiene que la compensación aludida solo procedía realizarla el 19 de diciembre de 2001 y no antes, por lo que claramente se observa que en tal fecha la sociedad Equipo Universal S.A. ya estaba tramitando acuerdo de reestructuración y en consecuencia, para efectuar la mencionada compensación era necesario contar con la respectiva autorización del nominador, sin la cual, la misma se reputa ineficaz; siendo procedente despachar favorablemente las pretensiones de la actora y en consecuencia declarar la ocurrencia de los presupuestos de ineficacia de la compensación realizada por el Invías en cuantía de $ 302.502.562,98; suma que deberá entregar a la sociedad Equipo Universal S.A. reconociendo los intereses moratorios fijados por la Superintendencia Bancaria desde la fecha en que se realizó la compensación hasta cuando se verifique el pago de la mencionada suma a la sociedad en reestructuración”(56) (se destaca).
Como puede verse, las razones de la ineficacia no tenían relación con la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal, tal y como lo sostuvo la oficina de control interno.
Ahora bien, debe decirse que las sentencias proferidas por la superintendencia sí convalidan lo que expuso el Invías en relación con los motivos de la ineficacia: que la demandada inobservó el Código Civil y la Ley 550 de 1999.
La sentencia que se profirió en el caso de la sociedad Castro Tcherassi S.A. evidenció que hubo un incumplimiento del artículo 1715 del Código Civil, que contemplaba los requisitos para que procediera la compensación(57).
A su vez, la sentencia en el caso de la sociedad Equipo Universal S.A. indicó que no se satisfizo el requisito de la autorización del nominador, pues para la fecha en que sucedió la compensación dicha empresa se encontraba adelantando un acuerdo de reestructuración, por lo que no se podía llevar a cabo sin esa formalidad.
Anótese que la autorización a la que se refirió la superintendencia era la que contemplaba el artículo 17 de la Ley 550 de 1999, disposición normativa que, en lo pertinente, estableció lo siguiente:
“ACTIVIDAD DEL EMPRESARIO DURANTE LA NEGOCIACIÓN DEL ACUERDO. A partir de la fecha de iniciación de la negociación, el empresario deberá atender los gastos administrativos que se causen durante la misma, los cuales gozarán de preferencia para su pago; y podrá efectuar operaciones que correspondan al giro ordinario de la empresa con sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables. Sin la autorización expresa exigida en este artículo, no podrán (...) ni podrán efectuarse compensaciones (...) de ninguna clase de obligaciones a su cargo (...).
“La autorización para la celebración o ejecución de cualquiera de las operaciones indicadas en el presente artículo, podrá ser solicitada por escrito por el empresario o por el interesado ante la superintendencia que supervise al respectivo empresario o su actividad; ante la Superintendencia de Economía Solidaria, en el caso de los empresarios con forma cooperativa; y ante la Superintendencia de Sociedades, en los demás casos. La solicitud correspondiente será resuelta teniendo en cuenta la recomendación del promotor y la urgencia, necesidad y conveniencia de la operación, y la autorización será concedida o negada mediante acto administrativo que sólo será susceptible de recurso de reposición.
“Cualquier acto celebrado o ejecutado en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, será ineficaz de pleno derecho sin necesidad de declaración judicial y dará lugar a la imposición al acreedor, al empresario, a ambos y a sus administradores, según el caso, de multas sucesivas hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, hasta tanto se reverse la operación respectiva (...)” (se destaca).
Así las cosas, a pesar de que las decisiones de la superintendencia otorgan certeza en relación con la configuraron(sic) de las irregularidades que el Invías endilgó a la señora Gloria Cecilia Ospina Gómez —la infracción del Código Civil y la Ley 550 de 1999 como motivos de la ineficacia— lo cierto es que no pueden calificarse de gravemente culposas de acuerdo con la presunción prevista por el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001.
El Invías omitió considerar que dicha presunción requería que la infracción en que incurrió la demandada fuera inexcusable, como rasgo distintivo de una conducta gravemente culposa.
En este punto de la providencia debe retomarse lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-455 de 2002, acerca de que no cualquier equivocación de un servidor público puede calificarse de esa manera.
En ese pronunciamiento la Corte Constitucional recogió planteamientos de la Corte Suprema de Justicia, para señalar que la culpa grave solo surge de equivocaciones que carecen de “motivo o pretexto válido que sirva para disculparlo”.
También precisó la Corte que el error inexcusable se caracteriza por ser de aquellos que “por sus dimensiones no pudo haber sido cometido sino mediante total o crasa negligencia del sujeto que emite el acto”.
En efecto, se demostró que la señora Gloria Cecilia Ospina Gómez mantuvo la compensación luego de debatirlo al interior de la entidad, con base en conceptos emitidos por los abogados asesores, situación que descarta cualquier sospecha en torno a calificarla de favorecer intereses ajenos a los del Invías.
Puede explicarse que la demandada no se comportó a la ligera, por el contrario, hubo de su parte disposición para escuchar a los abogados asesores al punto que actuó tal y como ellos lo conceptuaron, en el sentido de que resultaba procedente la compensación.
Adicionalmente, debe indicarse que en virtud de los conceptos emitidos por los abogados asesores, la demandada mantuvo la compensación a pesar de que sabía que las sociedades se encontraban adelantando un proceso de reestructuración de pasivos. Esto ocurrió porque se consideró que ese modo de extinguir obligaciones sucedió antes de que iniciara el procedimiento previsto por la Ley 550 de 1999.
Es decir, que la reestructuración de pasivos fue un hecho posterior a la fecha en que operó la compensación. Se reitera lo que expuso la demandada sobre este tema, en el escrito por medio del cual contestó unos derechos de petición que presentaron las mencionadas empresas, documento que precisamente se encontraba respaldado por el concepto de los abogados (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“En nada afecta la situación de compensación que hemos venido analizando, el hecho de que la sociedad Equipo Universal S.A. se haya acogido a la reestructuración de pasivos que consagra la Ley 550 de 1999, toda vez que fue un acto muy posterior en el tiempo a la ocurrencia de la compensación”.
“Lo mismo se predica con relación a la sociedad Castro Tcherassi S.A”.
Es decir, el desacierto en que incurrió la señora Gloria Cecilia Ospina Gómez —puesto de presente por la Superintendencia de Sociedades— debe calificarse de excusable, toda vez que le antecedió una razón válida que la disculpaba, como lo era atender los conceptos de los asesores jurídicos de la entidad.
En suma, para que se configurara la presunción prevista en el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 requería que se acreditara en el proceso que la equivocación en que incurrió la demandada reuniera la característica de inexcusable, la cual no se dio en este caso, dado que se trató de un asunto de interpretación respecto de la aplicación o no de la figura de la compensación para las entidades públicas.
De tal manera que la actuación de la demandada se circunscribió a lo que la Corte Constitucional denominó, en la mencionada sentencia, “función dinámica del derecho”, así:
“‘... No se encuentra el error inexcusable, pues es claro que no toda especie de equivocación da lugar a responsabilidad patrimonial, (...) en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador máxime si se tiene en cuenta la función dinámica del derecho’”.
1. CONFIRMAR, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(14) Sentencia de unificación proferida por la sección tercera del Consejo de Estado, calendada el 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.
(15) Cita del original: “Al respecto, ver autos de 11 de diciembre de 2007, Exp. 2007 00433 00, C.P. Mauricio Torres Cuervo y de 21 de abril de 2009, Exp. 2001 02061 01, C.P. Mauricio Fajardo Gómez”.
(16) Cita del original: “Cfr. autos citados”.
(17) Cita del original: “Cfr. Auto de 11 de diciembre de 2007, Exp. 2007 00433 00, C.P. Mauricio Torres Cuervo”.
(18) Auto fechado el 18 de agosto de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2008-00422-00(C), M.P. Héctor Romero Díaz, reiterada por esta subsección en Sentencia de 16 de julio de 2015, Exp. 27.561, M.P. Hernán Andrade Rincón (E).
(19) La cuantía de este proceso se estimó en $ 576.942.130, por concepto de intereses moratorios. El salario mínimo mensual legal vigente para el 2006 - año en que se presentó la demanda era de $ 408.000 y 500 veces su valor equivalía a $ 204.000.000.
(20) El numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo establecía lo siguiente:
“Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos. (...).
“10. De las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia” (se destaca).
(21) Consejo de Estado. Sección tercera. Subsección A. Sentencia con fecha de 10 de agosto de 2016. Proceso 23001 23 31 000 2006 00637 01 (37.265).
(22) Esta sentencia se notificó en estrados, es decir, el mismo día de su expedición. Los tres días de su ejecutoria fueron el 31 de enero y el 1º y 2 de febrero de 2005.
(23) Esta sentencia se notificó en estrados, es decir, el mismo día de su expedición. Los tres días de su ejecutoria fueron el 18, 19 y 20 de noviembre de 2003.
(24) Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, Exp. 29.291, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias.
(25) Artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
(26) Folios 185 y 188 del cuaderno de pruebas.
(27) Folio 59 del cuaderno de pruebas.
(28) Folios 100-103 del cuaderno de pruebas.
(29) Folio 57 del cuaderno principal.
(30) Folio 48 del cuaderno principal.
(31) Folios 36-39 del cuaderno de pruebas.
(32) Folio 34 del cuaderno principal.
(34) Datos extraídos de una certificación expedida por la oficina de personal del Invías. Folio 1 cuaderno de pruebas.
(35) El nombramiento y la posesión de la demandada en el cargo de directora del Invías obran en los folios 64-64 del cuaderno de pruebas 2. Estos documentos hacen parte del proceso trasladado de cumplimiento, cuyo valor probatorio se explica en la sección siguiente de esta providencia.
(36) ROCHA ALVIRA Antonio, De la Prueba en Derecho, Tomo 1, Ediciones Lerner, Quinta Edición, Bogotá, 1967, págs. 554 y 560.
(37) lbíd.
(38) DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Tratado de Derecho Procesal Civil, Parte General, Tomo V, De la Prueba, Editorial Temis, Bogotá, 1967, pág. 287.
(39) Corte Constitucional, Sentencia C-374 de 2002, criterio reiterado en términos generales en Sentencia C-778 de 11 de septiembre de 2003.
(40) El inciso 4 del artículo 29 constitucional señala:
(41) ROCHA ALVIRA, Antonio, Op. cit., pág. 558.
(42) Corte Constitucional. Sentencia C-455 de 2002 del 12 de junio de 2002, Exp. D-3826, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(43) Folios 110-111 del cuaderno principal.
(44) Folios 115-116 del cuaderno principal.
(45) Las copias auténticas de la demanda de repetición componen el cuaderno de pruebas 2.
(46) “ART. 185.—Prueba trasladada. Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia auténtica, y serán apreciables sin más formalidades, siempre que en el proceso primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”.
(47) Folios 17-23 del cuaderno de pruebas 2.
(48) Folio 206 del cuaderno de pruebas.
(49) Folios 204-205 del cuaderno de pruebas.
(50) Folios 8-19 del cuaderno de pruebas.
(51) Se trata del abogado Jaime Arrubla Paucar.
(52) Folios 134-140 del cuaderno principal.
(53) Folios 31-32 del cuaderno de pruebas.
(54) Folios 31-32 del cuaderno de pruebas.
(55) Folios 185 y 188 del cuaderno de pruebas.
(56) Folio 59 del cuaderno de pruebas.
(57) “ART. 1715.—La compensación se opera por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores; y ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus valores, desde el momento que una y otra reúnen las calidades siguientes: