Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/les-decisions/decision-n-2009-578-dc-du-18-mars-2009-saisine-par-60-senateurs
Timestamp: 2020-05-31 19:05:02+00:00
Document Index: 304830249

Matched Legal Cases: ["l'article 8", "l'article 34", "l'article 8", "l'article 2", "l'article 34", "l'article 34", "l'article 8", "l'article 11", "l'article 70", "l'article 74", "l'article 75", "l'article 78", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 16", "l'article 4", "l'article 16", "l'article 21", "l'article 6", "l'article 4", "l'article 14"]

Décision n° 2009-578 DC du 18 mars 2009 - Saisine par 60 sénateurs | Conseil constitutionnel
Décision n° 2009-578 DC du 18 mars 2009 - Saisine par 60 sénateurs
I. L'article 2 de la loi crée un article additionnel dans le code de la construction et de l'habitation et institue " À compter du 1er janvier 2010 « un prélèvement sur les ressources des organismes de construction de logements sociaux ».
- une pénalité : le prélèvement ne concerne que les organismes les moins dynamiques en matière d'investissements. L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'il s'agit d'un « prélèvement sur les moyens financiers devenus surabondants dégagés par les bailleurs sociaux ayant une activité d'investissement réduite, pour renforcer la mutualisation des moyens entre organismes. » Le discours prononcé par Christine BOUTIN le 20 septembre 2007 à Lyon lors de la clôture du Congrès de l'Union sociale pour l'Habitait annonçait effectivement la mise en place imminente d'une telle sanction : « Nous avons le devoir de soutenir vos organismes de logements sociaux, opérant dans des zones de forte demande. Ils ont des contraintes lourdes en perspective, j'en suis bien consciente. [...] Inversement, pour les bailleurs qui refuseraient de s'engager suffisamment en faveur de la construction sociale, de la réhabilitation, de l'amélioration du service rendu aux locataires et de la vente aux occupants en place, alors même qu'ils en auraient les moyens techniques et financiers, je n'hésite pas à dire que nous devons envisager ensemble les moyens d'affecter leurs ressources inutilisées aux bailleurs qui, eux, font les efforts nécessaires, de sanctionner une pratique de gestion préjudiciable à la construction de logements sociaux[2]. »
- d'ordre fiscal : l'alinéa 2 du texte proposé pour l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation précise : « le prélèvement est calculé, selon un taux progressif, sur le potentiel financier annuel moyen des deux derniers exercices [...] ». Les débats parlementaires confirmeront s'il en était besoin que cette interprétation est partagée par le gouvernement et les parlementaires qui n'ont pas hésité à parler d'une « taxe ».
I.1 Il s'ensuit, à titre principal, que le mécanisme ayant le caractère de sanction viole, d'une part, le principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et d'autre part l'article 34 de la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».
A/ Le conseil constitutionnel a eu l'occasion d'affirmer, notamment dans sa décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, le principe de la non rétroactivité des peines et de la loi fiscale. Le considérant n° 5 précise en effet que « conformément au principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle [la loi fiscale] ne saurait permettre d'infliger des sanctions à des contribuables à raison d'agissements antérieurs à la publication des nouvelles dispositions qui ne tombaient pas également sous le coup de la loi ancienne ».
En premier lieu et cela devrait suffire pour fonder l'invalidation de la mesure critiquée, le caractère rétroactif de l'article 2 a été explicitement reconnu par le gouvernement lors de la discussion du texte en première lecture au Sénat. En effet, la rétroactivité de la mesure est à l'origine de l'adoption d'un amendement n° 622 rectifié bis, déposé par le gouvernement, dont l'objet précise qu'il vise notamment à « atténuer le caractère rétroactif de la mesure ». Il s'en infère, si les mots ont encore un sens, que la mesure conserve une portée rétroactive. La notion d'atténuation est ici inopérante : une disposition est rétroactive, ou ne l'est pas.
En second lieu, force est de constater que cette dimension rétroactive repose dans les modalités de détermination de l'assiette du prélèvement. Au terme du second alinéa du texte proposé pour l'article L. 423-14, l'assiette doit en effet prendre en considération les « deux derniers » exercices comptables des organismes. La mesure aura pour conséquence de considérer, pour le calcul du prélèvement applicable en 2010, les activités d'investissement des organismes en 2008 et 2009, années au cours desquelles leur gestion patrimoniale n'était soumise à aucune obligation d'investissement ni aucun objectif. Ainsi, certains organismes ont pu privilégier sur ces années la constitution de trésorerie à fins d'anticipation d'investissements futurs. Ce ne serait pas là systématiquement preuve de désinvolture puisque 3 ans peuvent en effet s'écouler entre la date de programmation et la date de mise en chantier d'un programme. D'autres organismes ont pu être contraints par la rareté du foncier ou pour d'autres raisons n'étant pas de leur fait : notamment recours sur permis de construire, lenteur liée au montage d'opérations nécessitant des financements multiples...
B/ Il convient aussi et surtout de rappeler qu'au terme de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de prévoir « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application de l'article et notamment « le mode de calcul du potentiel financier annuel moyen » qui constitue l'assiette du prélèvement, le gouvernement délègue au pouvoir règlementaire le pouvoir de déterminer cette assiette. S'agissant du taux, le texte de loi se contente d'en préciser une des caractéristiques - la progressivité - sans en fixer le montant.
Pour faire un parallèle, lorsque le législateur a souhaité mettre en place un prélèvement sanctionnant les communes qui ne satisferaient pas à l'obligation de compter un minimum de 20 % de logement sociaux - articles L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation et suivants - l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation a explicitement fixé l'assiette et le taux applicable[4], respectant ainsi l'article 34 de la Constitution.
A/ En effet, vous avez jugé que « le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, néanmoins, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ». Dans votre décision du 18 décembre 1998, vous aviez ainsi censuré une contribution s'appliquant rétroactivement en considérant que l'intérêt général ne pouvait justifier une telle disposition fiscale (DC 98-404 du 18 décembre 1998).
Cette décision constituait une avancée jurisprudentielle conduisant à ce que désormais vous vous livriez à un contrôle de proportionnalité des dispositions fiscales rétroactives en ne se contentant pas de l'existence d'un motif d'intérêt général, mais en exigeant en outre que celui-ci soit « suffisant », au regard de l'atteinte portée à la situation des contribuables, pour justifier la rétroactivité.
II. Les articles 20 et 20 bis, qui modifient des dispositions applicables respectivement aux organismes Hlm et aux Sem, prévoient la rupture de bail pour les ménages qui ne répondraient plus aux conditions « sociales » nécessaires à l'entrée dans leur logement. Du point de vue du locataire, qui bénéficie jusqu'à présent du droit au maintien dans les lieux, il s'agit d'une modification substantielle de son contrat d'habitation qui méconnait les articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantissant la liberté contractuelle et la sécurité juridique.
1/ Rappelons d'abord que les locataires du parc HLM bénéficient du droit au maintien dans les lieux au sens et dans les conditions de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948. Au terme du I. de l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation en effet « les dispositions des chapitres Ier, à l'exclusion de l'article 11, II, IV, V, VI et VIII du titre Ier, des alinéas 1,2,3,4, et 8 de l'article 70, de l'article 74, des alinéas 1, 2 et 3 de l'article 75 et de l'alinéa 1er de l'article 78 de la loi n. 48-1360 du 1er septembre 1948 précitée sont applicables aux habitations à loyer modéré sous réserve des dispositions du présent livre, notamment des articles L. 411-1, alinéa 1er, et L. 442-8. » L'article 4 de cette loi est donc applicable aux locataires d'un logement HLM sous réserve que les conditions d'occupation du bien soient remplies : le paiement du loyer et la jouissance paisible du logement, matérialisée le cas échéant par le respect d'un règlement intérieur.
Le premier alinéa de cet article 4 précise bien que « les occupants de bonne foi des locaux définis à l'article 1er bénéficient de plein droit et sans l'accomplissement d'aucune formalité, du maintien dans les lieux loués, aux clauses et conditions du contrat primitif non contraires aux dispositions de la présente loi, quelle que soit la date de leur entrée dans les lieux. » L'article 10 de la même loi prévoit des exceptions au droit au maintien dans les lieux dans lesquelles ne figure pas le changement de conditions de vie. Au sens de cette loi, le dépassement des plafonds de ressources nécessaires pour l'entrée dans les lieux n'est pas un motif de rupture du bail.
S'il n'est pas interdit au législateur d'appliquer des dispositions nouvelles à des contrats en cours, vous avez jugé cependant dans votre décision n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003 sur la loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, qui assouplissait le régime des 35 heures, « que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ». La référence non plus seulement à l'article 4, qui est le fondement de la liberté contractuelle, ainsi que vous le faisiez dans vos premières décisions sur les garanties constitutionnelles dues aux contrats en cours, mais aussi à l'article 16, montre bien que cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre du courant inspiré par le principe de sécurité juridique. Ainsi, la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle découle directement de la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 16 du même texte fondant la sécurité juridique.
Or, la contribution de la mesure à la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi a toutes les chances d'être marginale, alors que l'inconstitutionnalité qui en découle est majeure. L'évaluation ex-ante ne laisse guère de doute puisque le nombre de ménages susceptible de libérer un logement du fait du dépassement de plus de 100 % des plafonds de ressources est inférieur à 1 % de l'ensemble du parc de logements sociaux (dans l'hypothèse de l'abaissement des plafonds de ressources de 10,3 % prévu à l'article 21)[6]. A titre de comparaison, la fondation Abbé Pierre évalue en 2009 à 3 500 000 le nombre de « personnes connaissant une problématique forte de mal logement »[7]. Ainsi en Ile-de-France, 6000 logements seraient « libérables » alors que les demandeurs de logements sociaux, rien qu'à Paris intra-muros, étaient 112 935 en 2007.
2/ Les articles 20 et 20bis prévoient des exceptions dont l'application constitue des ruptures d'égalité que la seule poursuite de l'intérêt général ne suffit pas à justifier. Or la jurisprudence sur ce point est constante : le Conseil Constitutionnel considère « que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».
En effet, le III du texte proposé pour les articles L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les dispositions relatives à la rupture de bail pour dépassement de plus de 100 % des plafonds de ressources ne soient pas appliquées : aux personnes âgées, aux locataires handicapés, aux locataires de logements situés dans des zones urbaines sensibles et à ceux qui occupent « un logement acquis ou géré » par un organisme HLM ou une SEM « depuis moins de 10 ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention ».
Enfin il est étrange qu'alors que le texte déféré a prévu de s'appliquer aux contrats en cours, une exception à ce principe concerne des locataires « entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention » (III de l'article L442-3-3 et III de l'article L482-3 du CCH), c'est-à-dire des locataires qui ne bénéficiaient pas, préalablement au conventionnement de leur logement, du droit au maintien dans les lieux.
Force est d'admettre que le législateur aurait dû fonder « son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi »[8], ce qui l'aurait conduit à ne pas adopter une dérogation contradictoire avec les objectifs poursuivis par le texte et pour l'essentiel, étranger aux situations des personnes elles-mêmes.
- L'article L. 441-4 du même code prévoit en outre que « ce montant est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer » et que « le programme local de l'habitat peut porter ce plafond jusqu'à 35 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. »
B. Il s'en suit une violation du principe d'égalité devant la loi. En effet, la complexité découlant du mécanisme masque le véritable but de la mesure qui vise à préserver certains ménages plus que d'autres. En réalité, dans ces conditions, ce sont les ménages les plus aisés de tous qui se verraient placés dans une situation plus favorable, puisque le plafond qui leur sera applicable conduira à une quittance inférieure à 25 % de leurs revenus, plafonnement « normal » du montant loyer + surloyer.
IV. L'article 21 minore les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux de 10,3 %. La précaution prise pour que cette mesure ne prenne effet qu'" à compter du premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ne doit pas masquer que son application à tous les contrats en cours constituerait au même titre que les articles 20 et 20 bis précédemment contestés, une modification substantielle du contrat des locataires actuels. En effet, le plafond de ressources est utilisé pour le calcul du supplément de loyer de solidarité prévu aux articles L441-3 et suivant du Code de la Construction et de l'Habitation d'une part et pour le calcul du taux de dépassement qui déclenche l'application des procédures de rupture de bail prévues aux articles 20 et 20bis de la présente loi qui suppriment le droit au maintien dans les lieux pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 100 % ces mêmes plafonds.
Si cette mesure devait porter sur les contrats en cours, il s'agirait là encore d'une atteinte substantielle portée à la liberté contractuelle. Certains ménages « types » pourront voir leur quittance mensuelle plus que doubler sans avoir changé de condition de vie, par simple effet mécanique de la baisse des plafonds et du calcul du supplément du surloyer de solidarité. A titre de comparaison, dans le parc privé, la loi (article 9 de la loi pour le pouvoir d'achat n° 2008-111 du 8 février 2008) a indexé l'évolution maximale des loyers sur l'évolution des prix, ce qui correspond à des hausses tolérées de moins de 3 %. Il s'agissait alors de protéger le pouvoir d'achat des locataires du parc privé.
Il s'agit du 1 ° du III de l'article qui a été soumis à l'examen des parlementaires à l'occasion de la seule Commission Mixte Paritaire.
[4] Le deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du CCH dispose précisément : « Ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. »
[9] 77. Considérant que l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et « la garantie des droits » requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ; qu'en particulier, le droit au recours pourrait en être affecté ; que cette complexité restreindrait l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel « tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas . »
78. Considérant qu'en matière fiscale, la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».