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Timestamp: 2018-05-21 12:37:35+00:00
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A INTERRUPÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS PELO INADIMPLEMENTO DO USUÁRIO - Rayane De Almeida Filgueira - JurisWay
O estudo versa sobre importante tema na esteira do Direito do Consumidor: A interrupção de serviço público essencial, sobretudo para aquelas atividades imprescindíveis para a consecção da dignidade da pessoa humana esculpida na Carta Magna.
O Estado Democrático de Direito que, segundo a lição de José Afonso da Silva, conjuga o Estado de Direito com o Estado Democrático, aliando um componente revolucionário de transformação social, de mudança status quo, de promoção da justiça social, está inscrito no artigo 1º[1] da Carta Magna de 1988.
A dignidade humana é a versão axiológica da natureza humana. É a valorização das condições em que o ser humano nasce e se desenvolve no seu processo histórico-social. Aí, por que os valores da dignidade humana são realmente os valores fundantes da espécie humana. São constantes axiológicas que fundam a humanidade no processo histórico, valorizando as diferenças específicas que a definem, alçando a um plano superior de consideração as condições fundamentais da sua existência e realçando nesse plano as notas básicas da sua essência.
Diante de tais considerações, não se pode olvidar que a Constituição Federal estabeleceu as diretrizes do Estado cuja finalidade consiste em assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. Depreende-se, então, a valorização da figura do consumidor enquanto titular de direitos e garantias constitucionais fundamentais.
Com efeito, será demonstrado ao longo desse estudo, a despeito da lacuna do ordenamento jurídico pátrio que não conceitua o que vem a ser considerado serviço público essencial, o problema as interrupção da prestação de tais serviços sob pena de afronta a Lei Maior, bem como afronta a própria dignidade humana.
A interrupção do fornecimento de serviço público essencial por causa da inadimplência do usuário é uma questão muito controvertida na doutrina e na jurisprudência. Aqueles que são favoráveis[2] à suspensão do serviço, sustentam que o inadimplemento do usuário causa prejuízos ao prestador de serviços, e este não é obrigado a prestar o serviço gratuitamente. Por outro lado, aqueles que são contrários[3] à suspensão, alegam que os serviços públicos essenciais são indispensáveis à sobrevivência humana. Por isso, não admitem que o cidadão seja privado de um serviço que é essencial à vida, por causa de mera inadimplência.
Desta feita, o estudo do tema mostra-se relevante, atual e pertinente, por vulnerar a vida daqueles que necessitam das referidas atividades prestadas pelo Estado, atendendo diretamente aos anseios da sociedade a fim de alcançar o bem comum, o desenvolvimento e a justiça social.
SERVIÇO PÚBLICO SOB A INCIDENCIA DO CDC
O Estado em nome do interesse coletivo institui certas atividades em forma de serviço público. A instituição de um serviço público é “uma atividade destacada da sociedade sendo-lhe tecido um laço jurídico especial, vinculando essa atividade e o poder público ao interesse coletivo.”[4] Assim, o serviço público tem como nota caracterizadora: o atendimento de uma necessidade coletiva. Por isso, deve-se precisar o serviço público como sendo um serviço destinado à coletividade e não como serviço voltado ao Estado.
Muito se tergiversa na academia jurídica acerca da busca de conceituar o que vem a ser serviço público, Nesse sentido, como bem observam doutrinadores de peso como Hely Lopes Meirelles, não é tarefa das mais fáceis conceituar o que vem a ser efetivamente um serviço dito público, dada as variáveis, mormente políticas, que afetam diretamente o tema. Convém destacar, que o referido doutrinador considera as atividades típicas do Estado como sendo serviços públicos propriamente ditos, nas suas palavras:
“Serviços públicos propriamente ditos, são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.”[5]
Nas palavras do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo[6].
Como bem lembra a doutrinadora Maria Sylvia de Pietro:
"toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público"[7].
Quanto aos serviços essenciais, pode-se dizer que são aqueles de vital importância para a sociedade, pois afetam diretamente a saúde, a liberdade ou a vida da população, tendo em vista a natureza dos interesses a cuja satisfação a prestação se endereça. Há aqueles serviços que pela sua própria natureza são ditos essenciais, são os serviços de segurança nacional, segurança pública e os judiciários. Esses não são serviços de consumo, haja vista que não são remunerados. Somente o Estado poderá prestá-los diretamente. São portanto, indelegáveis
Muito discute-se sobre que tipo de serviço poderá ser considerado essencial na forma do que dispõe o artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor - CDC[8], que inclusive comina pelo cumprimento forçado da obrigação de fazer, de fornecer a referida prestação essencial e ainda pela reparação dos danos causados pela interrupção deste serviço.
SERVIÇOS ESSENCIAIS À LUZ DA LEI 7.783/89
Muito se discute na doutrina e jurisprudência sobre que tipo de serviço público pode ser considerado essencial. Até porque, todo serviço público carrega em si um traço de essencialidade. Sobre a natureza dos serviços públicos essenciais versa Ada Pellegrini Grinover que:
É sempre muito complicado investigar a natureza do serviço público, para tentar surpreender, neste ou naquele, o traço da sua essencialidade. Com efeito, cotejados, em seus aspectos multifários, os serviços de comunicação telefônica, de fornecimento de energia elétrica, água, coleta de esgoto ou de lixo domiciliar, todos passam por uma gradação de essencialidade, que se exarceba justamente quando estão em causa os serviços públicos difusos (uti universi) relativos à segurança, saúde e educação.[9]
Continua ainda a eminente doutrinadora dizendo que "Parece-nos, portanto, mais razoável sustentar a imanência desse requisito em todos os serviços prestados pelo Poder Público."Ora tal doutrina permite-nos concluir a não taxatividade do artigo 10 da Lei 7.783/89, que apenas esforçou-se por definir genericamente os serviços essenciais, ou seja seu rol é meramente exemplificativo.
O Código de Defesa do Consumidor é silente quanto à caracterização dos serviços públicos essenciais. A Lei 7.783, de 28 de junho de 1989, vulgarmente conhecida como a Lei de Greve, em seu artigo 11, paragrafo único aduz que “são necessidades inadiáveis, da comunidade aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo eminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população”. Assim, perfunctoriamente, tem-se por ilação que serviços essenciais são precisamente atividades imprescindíveis à satisfação das necessidades inadiáveis da comunidade.
Na falta de uma legislação específica que regulamente e defina quais são os serviços públicos essenciais é usada analogamente a referida Lei. Em seu artigo 10 e incisos são elencados um rol de serviços ou atividades considerados essenciais, vejamos:
II ­ Assistência médica e hospitalar;
III ­ Distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV ­ Funerários;
V ­ Transporte coletivo;
VI ­ Captação e tratamento de esgoto e lixo
VII ­ Telecomunicações;
VIII ­ Guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX ­ Processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X ­ Controle da tráfico aéreo;
XI ­ Compensação bancária.
Diante de tais considerações, faz-se mister salientar os lúcidos esclarecimentos de João Sardi Júnior ao asseverar que:
“Tais serviços são na verdade indispensáveis a vida moderna, e basicamente são os pilares de uma nação, tanto é que quando alguns países se declaram guerra os primeiros ataques são contra alvos ligados aos serviços essenciais, pelo simples motivo de serem a espinha dorsal da infra-estrutura do país.”[11]
A finalidade dos serviços públicos é favorecer a acessibilidade e pôr os cidadãos em igualdade de condições de usufruto.Devido sua importância social, os serviços públicos são regidos por determinados princípios, que são como engrenagens, tendo por objetivo fazer o sistema funcionar o mais próximo da perfeita harmonia, atingindo assim a prestação do serviço com eficácia máxima.
Os princípios que regem os serviços públicos, são como engrenagens, tem como objetivo fazer o sistema funcionar mais próximo da perfeita harmonia, se complementam para atingir um fim, ou seja, a prestação do serviço com eficácia máxima.
Dentre os princípios citados por Celso Bandeira de Melo[12], inspirado na Doutrina Francesa do Direito Administrativo, aponta os seguintes princípios como básicos para a formação do conceito e do regime jurídico dos serviços públicos a serem prestados pelo estado: eficiência, segurança, adequação e continuidade.
Eficiência - envolve uma relação de custo-benefício, onde se consideram as vantagens e as desvantagens das providências destinadas à redução dos riscos. A atividade deve ser estruturada segundo as regras técnicas de modo a proporcionar serviços com qualidade e segurança para satisfazer as necessidades dos usuários. Assim, o serviço será de boa qualidade, seguro e a baixo custo.
Segurança - é o desenvolvimento da atividade sem pôr em risco a integridade física dos usuários. Porém, não existe segurança em termos absolutos, mas deve-se procurar minimizar todo e qualquer risco na prestação do serviço público, ou seja, é a adoção das técnicas conhecidas e de todas as providências possíveis para reduzir os riscos de dano.
Adequação - é a oferta do serviço, de boa qualidade, ao maior número possível de usuários, atendendo todas as necessidades que motivaram a instituição do serviço. Não será adequado o serviço que não for apto a satisfazer, do ponto de vista técnico, a necessidade que motivou a sua instituição. A Lei nº 8.987/95 (lei de concessões) dispõe em seu art. 6º, §1º, que o serviço adequado é “aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.
Continuidade - Celso Ribeiro de Bastos conceitua:
"O serviço público deve ser prestado de maneira continua, o que significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre pela própria importância de que o serviço público se reveste, o que implica ser colocado à disposição do usuário com qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade".
O cidadão tem o direito a todos os serviços públicos essenciais, e os deve exigir, de maneira contínua, conforme o princípio da continuidade e também o Código de Defesa do Consumidor, Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1990, que em seu artigo 22 traz:
“Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais contínuos” (grifo nosso).
Neste sentido é relevante citar mais uma vez o autor SARDI JUNIOR:
“... ao interromper o fornecimento de um serviço público essencial pela prestadora não estará ela ferindo tão somente o artigo 22 [...] do Código de Defesa do Consumidor, estará ela desrespeitando a nossa Carta Magna pois nos incisos LIV e LV do artigo 5º [...], está expresso que nenhum cidadão será privado de seus bens sem o devido processo legal...”[13]
Portanto, como observado, a interrupção de serviços prestados pela Administração Pública, vistos como essenciais, não se trata somente de desrespeito ao princípio da continuidade do serviço público, ou ao Código do Consumidor, mas também, e, sobretudo, um desacato à Lei Maior, nossa Constituição Federal que garante ao cidadão a prestação dos serviços essenciais.
A INADIMPLENCIA DO CONSUMIDOR E A SUSPENSÃO DO SERVIÇO
Inicialmente, calha pontuar que os serviços públicos podem ser prestados centralizada, desconcentrada ou descentralizadamente, e a sua execução pode ser direta ou indireta, na inteligência dos artigos 173 e 175[14] da Constituição Republicana Brasileira. Alguns serviços públicos essenciais (v.g., de água, energia elétrica, linha telefônica, transportes coletivos e outros individualmente divisíveis e mensuráveis) são prestados, também, de maneira descentralizada, delegando-se seu exercício às Entidades da Administração Pública Indireta e a Particulares por meio de um Contrato Administrativo de Concessão após prévia licitação pública, se for o caso. Desta feita, malgrado a titularidade do serviço continue pertencendo ao Estado, sua prestação é transferida a pessoas estranhas a este.
A remuneração desses serviços (art. 175, parágrafo único, inciso III, da CRFB) dá-se por meio de Tarifa ou Preço Público (possibilidade, nos moldes do artigo 11 da Lei n. 8.987/95 – Lei das Concessões e Permissões do Serviço Público –, de previsão no Contrato pelo Poder Concedente de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados de modo a atender à regra da modicidade das tarifas, para um serviço adequado, prevista no artigo 6.º, § 1.º, desta Lei). Impende demonstrar que essa tarifa não tem natureza tributária, como a Taxa, mas sim natureza contratual-negocial, já que constitui receita originária e privada “destinada a remunerar concessionárias, permissionárias e autorizadas pelos custos do serviço, incluindo sua manutenção, melhora e expansão, e medidas para prevenir momentos de escassez”, como asseverou o STF no RE 576.189/RS, da Relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, DJe 26.06.2009.
O inadimplemento de uma obrigação é fato reprovável pelo Direito, mas a cobrança do crédito deve ser feita pelos meios legais. O poder público ou os seus delegados tem o direito ao crédito em função da prestação do serviço público, contudo, utilizar a suspensão do serviço essencial como forma de compelir o usuário ao pagamento da tarifa extrapola os limites da legalidade. “Não há de se prestigiar a atuação da Justiça provada no Brasil, especialmente, quando exercida por credor econômica e financeiramente mais forte, em largas proporções, do que o devedor”[15] disse o Ministro José Delgado, ao votar contra o corte de energia elétrica por inadimplência.
Não se pode olvidar que a dinâmica social tem impulsionado no sentido que os institutos jurídicos sejam analisados sob a perspectiva da solidariedade constitucional,[16] Por isso, deve-se buscar o equilíbrio entre os direitos e os encargos do fornecedor e do usuário. Em relação às tarifas, significa dizer que o prestador de serviços será fixar seus preços com objetivo de lucro, mas não será seu fim principal. Embora seja legítima a pretensão de lucro, esta não deve se sobrepor ao dever de prestação do serviço público com eficiência e continuidade ao usuário que precisa de tal serviço.
A atividade estatal de prestação de serviços deve ser pautada no sentido de concretizar o princípio da dignidade humana. Por isso, o fornecimento de serviços indispensáveis à vida, como é o caso, da água e energia elétrica, devem ser prestados de forma contínua, sob pena de degradas a dignidade humana. Destarte, a suspensão de tais serviços viola o princípio da dignidade humana, pois são serviços indispensáveis e necessários à vida, sendo, portanto, indisponíveis. Por isso, a inadimplência do usuário, não pode ser punida com a interrupção de serviço indispensável à sua vida, principalmente, quando é o Estado quem fornece esses serviços.
Porém, há opiniões contrárias, entendendo que o corte no fornecimento de um serviço público pelo inadimplemento das obrigações do usuário é plenamente lícito. Sustenta-se tal posição exclusivamente com o art. 6°., § 3° da Lei 8.987/95. Argumenta-se que o art. 22 do CDC serve de garantia para a coletividade cujos serviços qualificados como essenciais não serão ofertados à comunidade administrativa. É uma obrigação legal de que o Poder Público não poderá se eximir da oferta dos serviços.
Outros apontam que, do confronto entre as duas normas, prevalecerá o entendimento que a concessionária, no caso de inadimplemento não poderá interromper o serviço quando não houver o interesse da coletividade, quer dizer em uma residência o fornecimento poderá ser interrompido, pois não há interesse da coletividade a ser considerado; porém em escolas, hospitais, delegacias de polícia, quartéis de bombeiros, havendo o inadimplemento, por parte da Administração Pública, não poderá ser interrompida a prestação do serviço de água, energia elétrica e telefone, pois nesses casos deverá ser levado em consideração o interesse da coletividade.
Conforme já exposto em linhas pretéritas, o princípio da dignidade da pessoa humana apresenta-se no ordenamento jurídico brasileiro como norma que engloba noções valorativas e principiológicas. O sentido de tal princípio é assegurar o direito à integridade física, à vida, à saúde, bem como as condições materiais mínimas para a sobrevivência humana. Nesse sentido, os serviços essenciais são necessários à sobrevivência humana e o respeito às condições materiais mínimas.
Verifica-se que os contratos convergem para atender os valores e princípios insculpidos no texto constitucional, pois devem atender ao bem-estar social, contribuindo para que todos possam ter uma vida digna. Daí porque deve ser observada a finalidade social dos serviços que estão sendo prestados, para que não haja abuso na cobrança da dívida.
Além do mais, a descontinuidade dos serviços essenciais está em posição diametralmente oposta à consecução do bem comum, erigido na Constituição da República como princípio fundamental. Com efeito, torna-se inelutável a plena prestação dessa modalidade de serviços a fim de efetivarem-se os denominados direitos de terceira geração ou direitos de fraternidade que envolve o direito ao meio ambiente harmônico e em equilíbrio que proporcione qualidade de vida, bem-estar e o progresso ao homem.
Portanto, a interrupção do fornecimento de serviço público essencial por inadimplência é inconstitucional, arbitrário e desumano em face do princípio constitucional da dignidade humana e do direito fundamental dos consumidores de terem serviços públicos essenciais prestados de forma adequada, eficiente e contínua.
CARPENA, Heloísa. Abuso do direito nos contratos de consumo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
GRINOVER, Ada Pellegrine, e outros. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. 4ª edição, Rio de Janeiro : Forense Universitária, 1995.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4 ed. São Paulo: RT, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 21 ed., São Paulo: Malheiros, 1996.
NUNES, Luis Antonio Rizzatto. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. São Paulo : Saraiva, 2000, p. 306.
PIETRO, Maria Sylvia de. Direito administrativo. 13ª ed. – São Paulo : Atlas, 2001.
SARDI JUNIOR, João. Dos serviços públicos essenciais quanto à continuidade de sua prestação frente à legislação vigente. Disponível na internet: http://www.mundojuridico.adv.br Acesso em 05 de maio de 2012.
[2] Nesse sentido Newton de Lucca in Direito do Consumidor: aspectos práticos: perguntas e respostas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 165-166; José Geraldo Brito Filomeno e Zelmo Denari in Grinover, Ada Pellegrini e outros, ob. Cit., p. 90-91 e 195.
[3] Nesse sentido Marçal Justen Filho in Concessão de serviços públicos: Comentários à Lei n° 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e à Lei n° 9.704 de 7 de julho de 1995. São Paulo: Dialética, 1997, p. 130-131; Dinorá Adelaide Musetti in O serviço público e a constituição brasileira de 1998. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 264-275; Hely Lopes Meirelles in Direito administrativo brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 309.
[4] DERANI, Cristiane. Privatização e serviços públicos: as ações do estado na produção econômica. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 61.
[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 307.
[6] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. Revista e atualizada até a emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.
[7] PIETRO, Maria Sylvia de. Direito administrativo. 13ª ed. – São Paulo : Atlas, 2001, p. 94
[8] Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.
[9] Ct. Zelmo Denari in GRINOVER, Ada Pellegrini e outros. Código de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p. 194.
[10] NUNES, Luis Antonio Rizzatto. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. São Paulo : Saraiva, 2000, p. 306.
[11] SARDI JUNIOR, João. Dos serviços públicos essenciais quanto à continuidade de sua prestação frente à legislação vigente. Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br.
[12] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. Revista e atualizada até a emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.
[13] SARDI JUNIOR, João. Dos serviços públicos essenciais quanto à continuidade de sua prestação frente à legislação vigente. Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br.
[14]Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (caput)
[15] SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, 1ª Turma. RESP ° 442814/RS. Relator> José Delgado. Brasília, DF, 3 set 2002. DJ de 11.11.2002, p. 161.
[16] CARPENA, Heloísa. Abuso do direito nos contratos de consumo. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 70.