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Timestamp: 2018-07-18 23:58:46+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 6', 'art. 28', 'art. 6', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 32', 'art. 4', 'art. 28']

Stress lavoro-correlato: le indicazioni della Commissione consultiva permanente per salute e sicurezza sul lavoro
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Michele Tiraboschi e Maria Giovannone, Il Sole 24 ORE Informatore
Lo stress lavoro-correlato nel D.Lgs. 81/2008 – L’art. 28, comma 1, del D.Lgs. 81/2008 prevede che «la valutazione dei rischi [...] deve riguardare tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari, tra cui anche quelli collegati allo stress lavoro-correlato, secondo i contenuti dell’accordo europeo dell’8 ottobre 2004 [...]». Tale disposizione, già all’indomani della sua approvazione, ha destato non poche difficoltà interpretative e applicative, determinate principalmente dal fatto che sia l’accordo europeo dell’8 ottobre 2004 sia l’accordo
interconfederale del 9 giugno 2008 che lo ha recepito forniscono criteri e parametri troppo generici per poter essere utilizzati con la certezza che, al contrario, merita un obbligo sanzionato penalmente. Ciò sia con riferimento alle indicazioni metodologiche operative, ai fini dell’attività di valutazione dei rischi da stress, sia per quanto concerne le misure finalizzate a prevenire, ridurre ed eliminare i problemi di stress.
Queste sono le ragioni alla base delle ripetute proroghe del termine di entrata in vigore del relativo obbligo, prima al 16 maggio 20092 e successivamente al 1° agosto 2010.3
Tuttavia, a partire già dalla prima data, la disposizione in oggetto era divenuta vigente e i datori di lavoro – in mancanza di provvedimenti legislativi o regolamentari che fornissero indicazioni operative chiare e uniformi in tutto il territorio nazionale – si sono trovati in forte difficoltà sia per quanto concerne l’individuazione delle cosiddette “aree critiche”, secondo i parametri stabiliti dall’accordo interconfederale, sia nel mettere a punto una valida metodologia di valutazione e gestione organizzativa del rischio.4 Invero, come rimarcato dagli organismi comunitari e dall’Organizzazione mondiale della sanità, lo stress è un fenomeno allarmante non solo per l’individuo – poiché può comportare disturbi psicologici e fisici – ma anche per le aziende
producendo: assenteismo, frequente avvicendamento del personale, problemi disciplinari, comunicazione aggressiva e, di conseguenza, riduzione della produttività, bassa qualità del prodotto, maggiore frequenza degli infortuni.
Dunque, la mancata o inadeguata gestione di tale fenomeno determina elevati costi sia per la salute dei lavoratori e per l’equilibrio delle loro famiglie che per le aziende e la collettività tutta (si pensi, in particolare, all’aumento dei costi legati alle spese mediche e agli indennizzi).
Per fronteggiare tali difficoltà, il correttivo al Testo Unico sicurezza (D.Lgs. 106/2009) ha espressamente investito la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro (organo consultivo tripartito istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali) di elaborare le indicazioni necessarie alla valutazione del rischio da stress lavoro-correlato (art. 6, comma 8, lett. m-quater). Il correttivo ha ribadito e rafforzato il principio in forza del quale la
valutazione dei rischi da lavoro, obbligo del datore di lavoro pubblico e privato e attività pregiudiziale a qualsiasi intervento di tipo organizzativo e gestionale in azienda, deve comprendere “tutti i rischi” per la salute e sicurezza delle lavoratrici e dei lavoratori; non solo, quindi, i fattori di rischio “tradizionali” (come, per esempio, i rischi relativi all’uso di sostanze pericolose o di macchine), quanto anche rischi di tipo “immateriale”, tra i quali, espressamente, quelli che riguardano lo stress lavoro-correlato, quale definito dal citato accordo europeo. Per effetto dello stesso l’entrata in vigore della valutazione del rischio stress lavoro-correlato decorreva così «dalla elaborazione delle predette indicazioni e comunque, anche in difetto di tale
elaborazione, a far data dal 1° agosto 2010» (art. 28, comma 1-bis, D.Lgs. 81/2008, così come modificato dal D.Lgs. 106/2009).
In verità, instauratosi nel febbraio 2010, il comitato tecnico n. 6 impegnato in seno alla Commissione nell’attività istruttoria, dibattimentale e redazionale relativa alle suddette indicazioni metodologiche, tale termine di decorrenza è stato ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2010.5
Le indicazioni metodologiche per la valutazione dello stress lavoro-correlato della Commissione consultiva ex art. 6, D.Lgs. 81/2008 Iter di approvazione e finalità – In anticipo rispetto al termine di legge (individuato, infine, nel 31 dicembre 2010), dopo ampia e articolata discussione sul tema, la Commissione consultiva ha approvato, alla riunione del 17 novembre 2010, le indicazioni in oggetto provvedendo, in tal modo, a fornire agli operatori indicazioni metodologiche necessarie a un corretto adempimento dell’obbligo di valutare il rischio da stress lavoro-correlato.
Le indicazioni sono state diffuse con lettera circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 18 novembre 2010, sulla scorta del lavoro svolto nel corso dell’anno 2010 dal comitato tecnico n. 6, della Commissione consultiva permanente, composto da rappresentanti delle parti sociali, esponenti delle pubbliche istituzioni e professionisti esperti in materia, sotto il coordinamento e la presidenza del Ministero del lavoro. Come noto, l’adozione del documento intende superare le difficoltà operative ripetutamente segnalate in ordine all’individuazione delle corrette modalità di valutazione del rischio da stress lavoro-correlato, resa definitivamente obbligatoria dall’art. 28 del Testo Unico della salute e sicurezza sul lavoro. Esso nel complesso è ispirato ai seguenti principi:
1. brevità e semplicità, in quanto destinato a un utilizzo ampio e riferito a imprese non necessariamente munite di strutture di supporto in possesso di specifiche competenze sul tema;
2. individuazione di una metodologia applicabile a ogni organizzazione di lavoro, indipendentemente dalla sua dimensione, e che permetta una prima ricognizione degli indicatori e dei fattori di rischio da stress lavoro-correlato;
3. applicazione di tale metodologia, in ottemperanza al dettato letterale di cui al citato art. 28, comma 1, del D.Lgs. 81/2008, e s.m.i., a “gruppi di lavoratori” esposti, in maniera omogenea, allo stress lavoro-correlato e non al “singolo” lavoratore, il quale potrebbe avere una sua peculiare percezione delle condizioni di lavoro;
4. individuazione di una metodologia di maggiore complessità rispetto alla prima ma eventuale, destinata a essere necessariamente utilizzata ove la precedente fase di analisi e la conseguente azione correttiva non abbia, in sede di successiva verifica, dimostrato un abbattimento del rischio da stress lavoro-correlato;
5. valorizzazione, in un contesto di pieno rispetto delle previsioni di cui ai corrispondenti articoli del “Testo Unico”, delle prerogative e delle facoltà dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e dei medici competenti;
6. individuazione di un periodo “transitorio”, per quanto di durata limitata, per la programmazione e il completamento delle attività da parte dei soggetti obbligati.
La delineazione delle suddette indicazioni metodologiche è stata un risultato tutt’altro che scontato, poiché da tempo posta al centro di un delicato dibattito tra Stato, regioni, parti sociali, organi ispettivi, professionisti e addetti ai lavori, acuitosi nel corso del 2010 a causa della difficoltà di definire in modo unanime le specifiche metodologie attraverso cui si debba pervenire alla valutazione di detto rischio.
Più in particolare le difficoltà hanno riguardato in primis l’individuazione delle cosiddette “aree critiche”, secondo i parametri stabiliti dall’accordo interconfederale del 9 giugno 2008, sia la messa a punto di una valida metodologia di valutazione del rischio da stress e la predisposizione di specifici strumenti di indagine, sia, infine, l’attuazione di misure organizzative o formative di prevenzione e protezione dallo stress lavoro-correlato.
Al centro della questione, invero, non è stata tanto la obbligatorietà della valutazione del suddetto rischio, quanto l’opportunità di introdurre metodologie minime obbligatorie di valutazione scientificamente validate per la rilevazione oggettiva delle incongruenze organizzative dell’attività lavorativa e di definire la natura e la tipologia di tali fattori e, in secondo luogo, la necessità di misurare il disagio dei lavoratori e la loro percezione soggettiva del rischio.
Dall’altra parte, molto sentita era anche l’esigenza di mettere a punto uno strumento valido scientificamente ma al contempo non troppo oneroso e realisticamente gestibile dai datori di lavoro in prima persona affinché non si rendesse obbligatorio il ricorso alla sorveglianza sanitaria e al supporto di figure professionali ad hoc extra-aziendali. Altresì acceso è stato il dibattito rivolto all’individuazione degli attori responsabili delle attività di valutazione e gestione dello stress,
ritenuto in certi casi un rischio non solo particolare, ma tanto eccentrico rispetto ai rischi cosiddetti classici da giustificare una deviazione dall’impostazione della valutazione dei rischi di cui agli artt. 17, 28 e 29 del D.Lgs. 81/2008 e un coinvolgimento obbligatorio di figure soggettive non previamente previste dal legislatore ed estranee al contesto produttivo standard.
Particolarmente problematica, sul punto, da una parte la valutazione del ruolo e del coinvolgimento attivo dei lavoratori direttamente o per il tramite dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza mediante lo strumento della consultazione, dall’altra l’opportunità o meno di “medicalizzare” le attività di valutazione e gestione dello stress, al punto da ritagliare spazi non contemplati ex lege alla sorveglianza sanitaria obbligatoria e nuovi compiti istituzionali per il medico competente.
Alla luce di tale dibattito, in definitiva, le indicazioni metodologiche sono state elaborate nei limiti e per le finalità puntualmente individuati dalla legge tenendo conto dell’ampia produzione scientifica disponibile sul tema e delle proposte pervenute all’interno della Commissione consultiva e sono state redatte secondo criteri di semplicità, brevità e comprensibilità. Va rilevato al riguardo che la letteratura psicosociale e organizzativa aveva già da tempo sperimentato e validato strumenti di misurazione e rilevazione dello stress lavoro-correlato. Si è trattato nella maggior parte dei casi di
questionari da somministrare ai lavoratori, le cui risposte possono fornire elementi conoscitivi sull’eventuale presenza o meno di stress lavoro-correlato,6 di progetti regionali e relative linee di indirizzo o ancora di diverse metodologie e strumenti di indagine, quali focus groups o incontri con testimoni privilegiati, quali il medico competente, i responsabili del servizio di prevenzione e protezione, il rappresentante dei lavoratori.7 D’altro canto a livello istituzionale, sia regionale che
centrale, non è mancata l’elaborazione di linee di indirizzo metodologiche e schemi esemplificativi per la valutazione dello stress lavoro-correlato.8 A differenza di questi strumenti, tuttavia, l’obiettivo delle indicazioni metodologiche per la valutazione dello stress lavoro-correlato della Commissione consultiva permanente è quello di indicare a tutti i datori di lavoro, pubblici e privati, un percorso metodologico che rappresenta il livello minimo di attuazione dell’obbligo di valutazione
del rischio da stress lavoro-correlato, come parte integrante della valutazione dei rischi e protocollo effettuato e gestito direttamente dal datore di lavoro avvalendosi del Responsabile del servizio di prevenzione e protezione, con il coinvolgimento del medico competente, ove nominato, e previa consultazione del Rappresentante dei lavoratori per la sicurezza. In linea con il pieno rispetto delle previsioni di legge, esse non introducono pertanto nuovi obblighi né un’alterazione del normale impianto della valutazione dei rischi di cui al D.Lgs. 81/2008.
A tale scopo, va chiarito che le necessarie attività devono essere compiute con riferimento a tutte le lavoratrici e a tutti i lavoratori, compresi dirigenti e preposti. La valutazione prende in esame non singoli ma gruppi omogenei di lavoratori (per esempio, per mansioni o partizioni organizzative) che risultino esposti a rischi dello stesso tipo secondo un’individuazione che ogni datore di lavoro può autonomamente effettuare in ragione dell’effettiva organizzazione aziendale (potrebbero essere, per esempio, i turnisti, i dipendenti di un determinato settore oppure chi svolge la medesima mansione ecc.). Il testo così approvato è dunque il frutto di un’operazione di concertazione e condivisione equilibrata volta a dare ai datori di lavoro indicazioni minime obbligatorie, chiare, gestibili direttamente e in ogni caso implementabili in melius su base meramente volontaristica, quindi a discrezione del datore di lavoro e solo in senso più favorevole per i lavoratori.
I contenuti e la metodologia – Per definire i rischi collegati allo stress lavorativo, la Commissione ha guardato senza dubbio all’Europa richiamando espressamente l’Accordo europeo sullo stress sul lavoro dell’8 ottobre 2004,9 come recepito dall’Accordo interconfederale del 9 giugno 2008.10 Si conferma l’obiettivo di offrire ai datori di lavoro un modello che consenta di individuare, prevenire e gestire i problemi legati allo stress lavoro-correlato, lasciando fuori da tale
attività fenomeni come la violenza sul lavoro, la sopraffazione sul lavoro, lo stress post-traumatico, il mobbing,11 lo straining12 e tutte quelle situazioni in cui vi è una volontà soggettiva individuabile di provocare un danno al lavoratore.
Oggetto dell’intervento legislativo è, quindi, lo stress lavoro-correlato definitivo come «condizione che può essere accompagnata da disturbi o disfunzioni di natura fisica, psicologica o sociale ed è conseguenza del fatto che taluni individui non si sentono in grado di corrispondere alle richieste o aspettative riposte in loro». Il modello introdotto si ispira al criterio della diretta gestione organizzativa da parte dei soggetti aziendali e della progressività delle azioni di valutazione. Esso,
infatti, si articola in due fasi: una necessaria (la valutazione preliminare); l’altra eventuale, da attivare nel caso in cui la valutazione preliminare riveli elementi di rischio da stress lavoro- correlato e le misure di correzione adottate a seguito della stessa, dal datore di lavoro, si rivelino inefficaci. La prima consiste nella rilevazione di indicatori oggettivi e verificabili ove possibile numericamente apprezzabili, appartenenti quanto meno a tre distinte famiglie:
– eventi sentinella;
– fattori di contenuto del lavoro;
– fattori di contesto del lavoro.
I primi fanno riferimento a titolo esemplificativo a fattori quali gli indici infortunistici; le assenze per malattia; l’eccessivo turnover; il numero di procedimenti e sanzioni; le segnalazioni formali del medico competente; le specifiche e frequenti lamentele formalizzate da parte dei lavoratori, da valutarsi sempre sulla base di parametri omogenei individuati internamente all’azienda.
Diversamente i fattori di contenuto del lavoro si riferiscono all’ambiente di lavoro e alle attrezzature; all’andamento dei carichi e dei ritmi di lavoro, nonché all’orario di lavoro e alla corrispondenza tra le competenze dei lavoratori e i requisiti professionali richiesti.
Per fattori di contesto si intendono invece il ruolo ricoperto nell’ambito dell’organizzazione; i livelli di autonomia decisionale e controllo; i conflitti interpersonali al lavoro; l’evoluzione e sviluppo di carriera; la comunicazione.
Nella fase di valutazione preliminare, le indicazioni metodologiche prevedono l’impiego di liste di controllo utilizzabili direttamente dai soggetti aziendali della prevenzione che consentano una valutazione oggettiva, complessiva e, quando possibile, parametrica dei fattori che precedono.
In relazione alla valutazione della seconda e terza famiglia di fattori, poi, il documento prevede la necessità di sentire i lavoratori e le lavoratrici e/o i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza a discrezione del datore di lavoro.
Si chiarisce tuttavia che tale obbligo, nelle aziende di maggiori dimensioni, può essere adempiuto mediante l’audizione di un campione rappresentativo di lavoratori.
Ove dalla valutazione preliminare non emergano elementi di rischio da stress lavoro-correlato tali da richiedere il ricorso ad azioni correttive, il datore di lavoro sarà unicamente tenuto a darne conto nel Documento di valutazione del rischio e a prevedere un piano di monitoraggio.
Diversamente, nel caso in cui si rilevino elementi di rischio da stress lavoro-correlato tali da richiedere il ricorso ad azioni correttive, si procede alla pianificazione e all’adozione degli opportuni interventi correttivi (per esempio, interventi organizzativi, tecnici, procedurali, comunicativi, formativi ecc.). Ove gli interventi correttivi risultino inefficaci, si procede, nei tempi che la stessa impresa definisce nella pianificazione degli interventi, alla fase di valutazione successiva
(cosiddetta valutazione approfondita).
La valutazione approfondita prevede la valutazione della percezione soggettiva dei lavoratori sulle famiglie di fattori/indicatori di cui all’elenco sopra riportato, attraverso differenti strumenti quali questionari, focus group, interviste semi-strutturate. Anche tale fase fa riferimento ovviamente ai gruppi omogenei di lavoratori rispetto ai quali sono state rilevate le problematiche. Nelle aziende di maggiori dimensioni è possibile che tale fase di indagine venga realizzata tramite un campione rappresentativo di lavoratori. Particolare attenzione è rivolta alle imprese di piccole dimensioni, con
la previsione che in quelle che occupano fino a 5 lavoratori, in luogo dei predetti strumenti di valutazione approfondita, il datore di lavoro possa scegliere di utilizzare modalità di valutazione (per esempio, riunioni) che garantiscano il coinvolgimento diretto dei lavoratori nella ricerca delle soluzioni e nella verifica della loro efficacia. Il testo si presenta così in piena linea di coerenza con il citato Accordo europeo e con l’Accordo interconfederale del 9 giugno 2008, che ne ha trasposto i contenuti nel nostro ordinamento, poiché ne riproduce la ratio sostanziale.
Del resto non avrebbe potuto essere diversamente dato che, proprio l’Accordo europeo, è stato sin dall’inizio posto dal legislatore del Testo Unico quale “sintesi dei principi e criteri direttivi” per la valutazione del rischio da stress lavoro-correlato e per la redazione delle indicazioni della Commissione.
La messa a regime – La decorrenza delle indicazioni e dell’obbligo di valutazione ex art. 28, comma 1-bis del D.Lgs. 81/2008 è prevista al 31 dicembre 2010. È bene subito chiarire che tale data deve essere intesa come data di avvio delle attività di valutazione non già quale data di conclusione dell’espletamento di tale obbligo.
A tal riguardo, sono molto chiare le disposizioni transitorie e finali nel sottolineare che la programmazione temporale delle suddette attività di valutazione e l’indicazione del termine finale di espletamento delle stesse devono essere riportate nel documento di valutazione dei rischi e che gli organi di vigilanza, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di propria competenza, terranno conto della decorrenza e della programmazione temporale di cui al precedente periodo.
Si attende ora la messa a regime dello strumento in un contesto produttivo in cui si sono moltiplicate nel frattempo pratiche di valutazione del rischio da stress lavoro-correlato, più o meno affidabili. Si ribadisce, infatti, che tali prassi dovranno necessa riamente cedere il passo – quanto meno per le parti non corrispondenti e al di sotto della soglia minima di tutela affermata dalle indicazioni della Commissione – alla nuova metodologia che rappresenta lo standard minimo inderogabile, modificabile esclusivamente a favore di lavoratori. Né deve destare perplessità la forma amministrativa del documento finale, poiché nulla diceva al riguardo il Testo Unico sicurezza; l’opzione per una lettera circolare piuttosto che per un decreto è così da intendersi non già come il sintomo di una efficacia meno incisiva o cogente del provvedimento, ma al contrario il segno di risposta immediatamente precettiva dell’ordinamento a un’esigenza reale del sistema produttivo, dato anche l’approssimarsi della scadenza inderogabile del 31 dicembre 2010.
Altrettanto incisivo il periodo di chiusura secondo cui i datori di lavoro che, alla data dell’approvazione delle indicazioni metodologiche, abbiano già effettuato la valutazione del rischio da stress lavoro-correlato coerentemente ai contenuti dell’Accordo europeo dell’8 ottobre 2004 – così come recepito dall’Accordo interconfederale del 9 giugno 2008 – non debbono ripetere l’indagine ma sono unicamente tenuti all’aggiornamento della medesima nelle ipotesi previste
dall’art. 29, comma 3, del D.Lgs. 81/2008, secondo quanto indicato nel documento stesso. Strategico nel complesso il fatto che, allo scopo di garantire la verifica dell’efficacia della metodologia indicata, anche per valutare l’opportunità di integrazioni alla medesima, la Commissione consultiva si è opportunamente riservata di elaborare una relazione entro 24 mesi dall’approvazione delle presenti indicazioni metodologiche, a seguito dello svolgimento del monitoraggio sulle attività realizzate.
1Esperta del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, comitato n. 6 per la valutazione dello stress lavoro- correlato (art. 6, comma 8, lett. m-quater), D.Lgs. 81/2008).
2La disposizione legislativa che ha procrastinato l’entrata in vigore dell’obbligo in oggetto al 16 maggio 2009 è l’art. 32, comma 2, del D.L. 207/2008, convertito in legge 14/2009. Tuttavia, rileva che l’art. 4, comma 2-bis, del D.L. 97/2008 aveva già rinviato l’entrata in vigore del suddetto obbligo al 1° gennaio 2009.
3Termine così individuato dall’art. 28, comma 1-bis, D.Lgs. 81/2008, così come modificato dal D.Lgs. 106/2009.
4Si veda A. Antonucci, “Il rischio da stress lavoro-correlato”, in M. Tiraboschi, M. Fantini (a cura di), Il Testo Unico della salute e sicurezza sul lavoro dopo il correttivo (D.Lgs. 106/2009), Giuffrè, Milano, 2009, pagg. 48- 51.5Termine così prorogato per effetto del D.L. 78/2010 e, successivamente, per tutti i datori di lavoro, pubblici e privati, dalla legge 122/2010.
6Si pensi al JCQ (Job Contest Questionnaire) di Karasek del 1998, al questionario Benessere organizzativo PA-cantieri di Avallone del 2004, il Q-Bo, nonché al test di valutazione del rischio stress lavoro-correlato nella prospettiva del benessere organizzativo di De Carlo del 2008.
7Per una rassegna completa degli strumenti per la valutazione dei rischi psicosociali sui luoghi di lavoro, si legga il contributo di n. Magnavita, “Strumenti per la valutazione dei rischi psicosociali sul lavoro”, in Giornale Italiano di Medicina del Lavoro ed Ergonomia, suppl. a Psicologia, 2008, vol. 30, n. 1.
8Si allude in particolare a livello regionale alla Guida operativa per la valutazione dello stress lavoro-correlato elaborata dal Coordinamento tecnico interregionale della prevenzione nei luoghi di lavoro del marzo 2010, nonché a livello centrale ai modelli messi a punto dall’ISPESL, tra cui da ultimo l’Approccio integrato secondo il Modello Management Standard HSE contestualizzato alla luce del D.Lgs. 81/2008 e s.m.i., del maggio 2010.
9In Italia, poco prima dell’Accordo europeo, è stata emanata la dir. del 24 marzo 2004 del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri che riporta le Misure finalizzate al miglioramento del benessere organizzativo nelle pubbliche amministrazioni. Tale direttiva, pur riguardando il solo settore pubblico, ha il merito di aver indicato le motivazioni per l’adozione di misure finalizzate ad accrescere il benessere organizzativo, le indicazioni da seguire, le variabili critiche da considerare e il processo per il miglioramento.
10Il recepimento è avvenuto mediante la traduzione in lingua italiana dell’Accordo europeo.
11Per mobbing si intendono atti e comportamenti discriminatori o vessatori protratti nel tempo, posti in essere nei confronti di lavoratori dipendenti pubblici o privati da parte di un datore di lavoro o altri dipendenti che costituiscono una forma di persecuzione psicologica o di violenza morale.
12Per straining si intende una situazione di stress forzato sul posto di lavoro, in cui la vittima subisce almeno un’azione che ha come conseguenza un effetto negativo nell’ambiente lavorativo, azione che, oltre a essere stressante, è caratterizzata da una durata costante.