Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000028926
Timestamp: 2019-09-23 18:27:01
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CPLT Jurisprudencia | 281-2019
281-2019 Rol: 281-2019
Corte Suprema, 06/06/2019
Servicio de Impuestos Internos interpone recurso de queja contra los Ministros de la Corte de Apelaciones, por las faltas y abusos graves cometidos al rechazar reclamo de ilegalidad interpuesto en contra de la decisión de amparo del Consejo para la Transparencia, que acoge parcialmente la solicitud de acceso a la información. La Corte Suprema rechaza el recurso de queja deducido y, actuando de oficio, acoge la reclamación interpuesta por el Servicio de Impuestos Internos en contra de la Decisión de Amparo del Consejo para la Transparencia y, en consecuencia, rechaza el amparo por denegación de información
Consejo para la Transparencia, 16/08/2018, C3419-17
Julio Pallavicini M.
Rodrigo Biel Melgarejo
Santiago, seis de junio de dos mil diecinueve.
Primero: Que se deduce el presente recurso de queja en representación del Servicio de Impuestos Internos (SII), en contra del Ministro de la sexta sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, señor Hernán Crisosto Greisse y del Abogado Integrante señor Mauricio Decap Fernández, a quienes se les atribuye haber incurrido en falta o abuso grave al rechazar el reclamo de ilegalidad deducido en contra de la decisión de amparo C3419 17, adoptada en Sesión Ordinaria de 16 de agosto de 2018, de fecha 10 de mayo de 2016, del Consejo para la Transparencia que acoge parcialmente la solicitud de acceso a la información presentada por don Matías Rojas Medina.
Segundo: Que, antes de exponer los fundamentos del recurso de queja, para su adecuado entendimiento se debe tener presente que su origen está en la solicitud de acceso a la información presentada por don Matías Rojas Medina al Servicio de Impuestos Internos, requiriendo se le informe:
a) Si la empresa Endesa Chile y/o Enersis y/o Enel Generación Chile fue advertida por el Servicio de Impuestos Internos sobre la posible incorporación de boletas o facturas ideológicamente falsas en sus rendiciones, proveyendo copia digital de todos los actos administrativos de este organismo que se vinculen con la materia, incluyendo la correspondencia entre este Servicio y la empresa en cuestión, precisando la identidad de los funcionarios públicos que detectaron dicha situación, la fecha en que ello se detectó y el detalle de los cursos de acción adoptados por este organismo, con respaldo documental de aquellos, precisando si el SII informó la situación al Ministerio Público o compartió información con el Ministerio Público, y si tiene conocimiento de que se instruyan causas penales sobre la materia, indicando la fiscalía o fiscalías en que estuvieren radicadas tales causas penales y sus RUC;
b) Se informe si la empresa Endesa Chile S.A. y/o Enel Generación Chile S.A. rectificó las supuestas boletas o facturas ideológicamente falsas ante ese Servicio, indicando: fecha en que ello se realizó, cantidad numérica de boletas o facturas rectificadas, montos involucrados en las boletas o facturas, monto que recuperó el Fisco producto de tales rectificaciones, identidad de los particulares que rectificaron las boletas o facturas en representación de la empresa o proveedores de la misma, identidad de los funcionarios del SII que aprobaron dicha rectificación e identidad de los funcionarios que analizaron jurídicamente el caso respectivo a fin de determinar si el SII presentaba o no querellas sobre el particular, por eventuales delitos tributarios, señalando si presentó alguna y por qué; se solicita proveer respaldo de todo lo anterior, en documentos administrativos que constituyan trámites internos del Servicio, instrucciones, resoluciones, presentaciones del contribuyente sobre la materia, respuestas al contribuyente por parte del Servicio, entre otros documentos, que se vinculen con cada situación que sea informada por el Servicio en este punto, en uno u otro sentido;
c) Se entregue copia digital de las boletas o facturas de la empresa Endesa Chile S.A. y/o Enel Generación Chile S.A. que necesitaron rectificación, y copia digital de los documentos que permitieron rectificar las mismas.
Tal solicitud fue rechazada por el SII, organismo que, en lo que importa al arbitrio, informó que lo requerido se enmarca dentro de las facultades que el Código Tributario y la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, otorgan al Director del Servicio, que derivan, a su vez, de procesos exhaustivos de recopilación de antecedentes, aduciendo la causal de denegación de acceso contemplada en el artículo reserva del artículo 21 N° 2 y N° 5 de la Ley de Transparencia, esta última en relación al artículo 35 del Código Tributario.
La decisión expuesta motivó que se presentara un amparo ante el Consejo para la Transparencia, que fue zanjado por el referido organismo señalando que el arbitrio en análisis tiene por objeto permitir el acceso a todos los documentos que conforman el expediente a que dio lugar el proceso de recopilación de antecedentes y de fiscalización en contra del contribuyente Enel Generación Chile S.A. por la utilización, registro o contabilización de boletas o facturas falsas; sustanciado conforme a la Instrucción N° 8 de 2010 del SII sobre procesos de recopilación de antecedentes por delitos tributarios. Agrega que, en principio, la información objeto del amparo es información pública, pues dice relación con actos y resoluciones de un órgano del Estado, sus fundamentos y los procedimientos utilizados, salvo la concurrencia de alguna de las causales de reserva contempladas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.
Así, descarta la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, toda vez que, sostiene, aquella está establecida en forma exclusiva en favor de los terceros que pudiesen ver afectados sus derechos con la divulgación de información, contando dichos terceros con el procedimiento de oposición establecido en el artículo 20 de la ley señalada, el cual no fue aplicado en este caso por el órgano.
Finalmente, en relación a la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación al artículo 35 del Código Tributario, refiere que tales normas descansan sobre la idea de proteger los derechos de los contribuyentes a fin de evitar el conocimiento público de los datos patrimoniales que figuran en las declaraciones obligatorias de impuestos que estos deben efectuar. En el caso concreto, atendido el tenor de la solicitud de información en análisis, así como la naturaleza de los hechos que dieron lugar al procedimiento de recopilación de antecedentes y fiscalización pertinente, resulta plausible que en los antecedentes requeridos se encuentre incorporada cierta información sobre la cuantía o fuente de las rentas, pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas de la empresa Enel Generación Chile S.A., que consten en las declaraciones impositivas obligatorias, sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas, los que a la luz del artículo 35 del Código Tributario corresponda a información reservada; sin embargo, aquello no es obstáculo para acceder a la solicitud, pues el deber de reserva contemplado en la citada norma no puede extenderse a toda la restante información pedida, razón por la que aplicando los principios de máxima divulgación y divisibilidad reconocidos respectivamente por el artículo 11, letras d) y e), del mismo cuerpo legal, acoge parcialmente el amparo interpuesto, ordenándose al SII entregar al peticionario copia de todos los documentos que conformen el expediente a que dio lugar el proceso de recopilación de antecedentes y de fiscalización en contra del contribuyente Enel Generación Chile S.A por la utilización, registro o contabilización de boletas o facturas falsas, sustanciado conforme a su Instrucción N° 8 de 2010 previa aplicación del principio de divisibilidad, reservándose aquellos datos o antecedentes que digan relación, única y exclusivamente, con la cuantía o fuente de las rentas, pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a las rentas o patrimonio del contribuyente fiscalizado, que consten en sus declaraciones impositivas obligatorias, sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas. Igualmente se deberá reservar cualquier otro dato personal de contexto contenidos en la documentación requerida tales como domicilio, teléfono, correo electrónico particulares, RUT, estado civil, fecha de nacimiento, entre otros de conformidad a lo dispuesto en los artículos 2 letra f), 4° y 7° la ley N° 19.628 sobre Protección de la Vida Privada.
Tercero: Que la decisión de amparo antes expuesta fue reclamada ante la Corte de Apelaciones, señalando que se habría modificado de oficio el requerimiento de información deducido por don Matías Rojas Medina. Esgrimiendo, además, que son aplicables las causales de reserva dispuestas en los Nos. 2 y 5 del artículo 21 de la Ley N° 20.285. Asimismo sostiene que no es posible aplicar, frente a la situación fáctica concreta, el principio de divisibilidad a que se refiere el artículo 11 de la referida Ley N° 20.285.
Cuarto: Que la sentencia que se pronuncia rechazando la reclamación antes referida, sostiene que revisado con detalle los términos en que la petición efectuada ante el SII, se advierte que la solicitud de información fue planteada apuntando de manera bastante clara a aquello que fue comprendido por el Consejo para la Transparencia.
En cuanto a la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, refiere que el contribuyente Enel Generación Chile S.A., fue notificado tanto de la solicitud de información, como de la Decisión de Amparo y del reclamo de ilegalidad, sin que ésta accionara suficientemente en resguardo de sus derechos, por lo que parece sensata la postura del Consejo para la Transparencia de entender tácitamente renunciada la eventual causal de reserva, sin que a su respecto pueda estimarse como ejercicio legítimo de una acción de reclamo lo expresado de manera precaria por el abogado Luis Felipe Varas Lira en representación de Enel Generación Chile S.A., ni pueda reconocérsele al Servicio de Impuestos Internos capacidad para intervenir en nombre o representación de una empresa privada.
Finalmente, en cuanto a la causal de reserva del numeral 5° del artículo 21, refiere que el deber de reserva tributaria establecido en el artículo 35 del Código Tributario debe ser vinculado a la real afectación de alguno de los bienes jurídicos protegidos en el artículo 8° de la Carta Fundamental, sin que el SII acreditara aquella situación fáctica. Añade que, ante el principio de publicidad que rige los actos y resoluciones de los órganos del Estado, que determina que las causales de reserva o secreto deben ser interpretadas restrictivamente, el principio de divisibilidad, aplicado por el Consejo, viene a ser un bálsamo que suaviza la rigidez extrema a que puede conducir una aplicación amplia de la causal de reserva vinculada al artículo 35 del Código Tributario.
Quinto: Que, asentado el contexto del recurso, se debe tener presente que según expresan los quejosos, los jueces recurridos incurrieron en las siguientes faltas o abusos graves al rechazar la reclamación:
I. Se ordena entregar una información distinta a la solicitada por el requirente, pues lo ordenado entregar, no se condice con lo requerido por el solicitante.
II. Falta de fundamentación del fallo, para rechazar el vicio de extra petita.
III. Desconocimiento de la causal de reserva o secreto tributario, del artículo 21 N°5 de la Ley 20.285, en relación al artículo 35 del Código Tributario: En el caso de autos, el procedimiento de recopilación de antecedentes efectuado a la Empresa Nacional de Electricidad, dice relación con unas declaraciones rectificatorias efectuadas por el contribuyente, las que tendrían su origen en el registro en su contabilidad, de desembolsos que no cumplían con todos los requisitos establecidos en el artículo 31 de la Ley sobre Impuesto a la Renta para ser deducidos como gastos.
IV. Errada aplicación del artículo 11 de la Ley 20.285, sobre principio de divisibilidad, en un caso improcedente, pues no se cumplen los presupuestos básicos para su aplicación, por cuanto éste pretende facilitar la entrega de parte de la información en aquellos casos en que la misma sea indeterminada, esto es, no pueda relacionarse con una persona, sea natural o jurídica, determinada o determinable. Además, no es posible aceptar la divisibilidad cuando su aplicación supone desnaturalizar y tergiversar la información que, en este caso deberá entregarse.
V. Actuación discriminatoria, con vulneración de la igual protección de la ley y el respeto a las demás garantías constitucionales, toda vez que en una decisión de fecha 19 de junio del año en curso, dictada en autos Rol N°C533 18, rechazó el amparo deducido en contra de este Servicio, respecto de la entrega de las actas de denuncia emitidas por la Dirección de Grandes Contribuyentes de esta institución, respecto de 13 empresas determinadas y los respectivos Informes de recopilación de antecedentes.
VI. No reconocer la procedencia de la causal de reserva o secreto prevista en el artículo 21 N°2 de la Ley 20.285, el Consejo para la Transparencia, nunca solicitó en el proceso de Amparo, al tercero afectado, esto es Enel Generación Chile S.A., que se pronunciase sobre la entrega del expediente de recopilación de antecedentes, sino por la información que expresamente fue requerida por don Matías Rojas.
Sexto: Que, al informar los jueces recurridos han reiterado los fundamentos señalados en la sentencia que motiva el presente recurso, excepto en lo referido en el acápite V. de arbitrio, que constituye un reproche a la actuación del Consejo para la Transparencia, que no se vincula con la sentencia dictada en autos.
Séptimo: Que el recurso de queja se encuentra regulado en el Título XVI párrafo primero del Código Orgánico de Tribunales sobre jurisdicción y facultades disciplinarias, cuyo artículo 545 lo hace procedente sólo cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
Octavo: Que, conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal, el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
Noveno: Que, en el presente caso, el mérito de los antecedentes no permite concluir que los jueces recurridos, en las materias propuestas por el arbitrio, al decidir como lo hicieron, hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte, toda vez que resolvieron en el sentido expresado en lo dispositivo haciendo uso de su facultad de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso, sin que ello signifique necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho efectuada por los jueces recurridos.
Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto por el abogado Rodrigo Véliz Schrader, en representación del Servicio de Impuestos Internos.
Sin perjuicio de lo resuelto, esta Corte estima del caso hacer uso de la facultad que le confiere el artículo 541 del Código Orgánico de Tribunales para actuar de oficio, conforme se expresa en los motivos siguientes:
1°) Que la Constitución Política de la República señala, en el inciso segundo de su artículo 8°, que: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".
También la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19 N° 12), el que se encuentra reconocido en ella aunque no en forma explícita como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.
La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional democrático.
Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios tanto en sus contenidos como en sus fundamentos y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, obligación que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas.
2°) Que, sin embargo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar.
Tal como lo ha establecido esta Corte, la primera exigencia que se debe cumplir para que el deber de reserva de la información pueda ser invocado por los órganos del Estado, es que éste conste en una ley de quórum calificado, condición que cumplen las disposiciones legales que hayan sido dictadas con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 20.285 y que estaban vigentes a su promulgación.
3°) Que es conveniente señalar que el artículo 8 bis N° 7 del Código Tributario dispone que: "Sin perjuicio de los derechos garantizados por la Constitución y las leyes, constituyen derechos de los contribuyentes, los siguientes: (...) 7° Derecho a que las declaraciones impositivas, salvo los casos de excepción legal, tengan carácter reservado, en los términos previstos por este Código".
Por su parte, el artículo 35 del citado cuerpo normativo preceptúa que: "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones".
Tales normas cumplen con el requisito de emanar de una ley de quórum calificado y, por ende, su aplicación resulta legal y constitucionalmente procedente, toda vez que la norma expresamente refiere que es información secreta aquella relacionada con la situación impositiva del contribuyente.
4°) Que, en efecto, de la simple lectura de las disposiciones transcritas, se advierte el especial tratamiento que el legislador otorgó al secreto tributario, conformando junto a otras normas un cúmulo de preceptos que constituyen un régimen o sistema de protección y reserva de la información obtenida por la Administración frente a su revelación a terceros, prescribiéndose una restricción del uso y cesión de la información impositiva y en tal sentido, este régimen de confidencialidad integra una excepción al principio de publicidad y transparencia propio de los Estados democráticos.
Esta Corte ha dicho que el secreto tributario entraña la consagración de la reserva o confidencialidad de toda información obtenida por los órganos tributarios, de forma que no puede ser revelada a terceros y, por otra parte, impide que estos antecedentes en poder de los servicios impositivos puedan ser usados para fines diferentes de los estrictamente contributivos.
De este modo, la prohibición general de revelación y uso para fines distintos de los estrictamente tributarios, tutelan el contenido esencial del derecho a la privacidad y a la reserva de datos personales, sin perjuicio que también puedan proteger otros bienes jurídicos con relevancia constitucional, como derechos de carácter comercial o económico.
5°) Que, en este contexto, la información cuya publicidad se discute, como lo reconoce el Consejo para la Transparencia, se vincula con el acceso a todos los documentos que conforman el expediente a que dio lugar el proceso de recopilación de antecedentes y de fiscalización en contra del contribuyente Enel Generación Chile S.A. por la utilización, registro o contabilización de boletas o facturas falsas. Es, en consecuencia, información de carácter estrictamente tributario, vinculado a la declaración de impuestos del contribuyente y su posterior rectificación, razón por la que, efectivamente, está protegido en el artículo 35 del Código Tributario, que obliga a no revelar "la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas". Tan cierto es lo anterior, que es en la propia solicitud de acceso a la información en la que se requiere copia digital de los documentos boletas y facturas que permitieron la rectificación de aquellas que se consideran ideológicamente falsas, entregando detallado análisis de las misma.
Es en este aspecto que se debe precisar que en la especie, el secreto o reserva contemplado en la ley, que en rigor fue reconocido por el Consejo para la Transparencia, no puede ser superado con la aplicación del principio de divisibilidad de la información contemplado en el artículo 11 de la Ley N° 20.285, toda vez que, se trata de documentación que, por esencia, es secreta, sin que puedan tacharse, por ejemplo, datos numéricos o nombres de las facturas o boletas presentadas, pues aquello implicaría, tachar por completo el documento, desnaturalizando la información entregada. Así, reservarlo implica, en sí, no entregarlo.
Es en este contexto, que se debe precisar, que cualquier documento que no revista el carácter de boleta o factura, tiene su origen en la información originada a partir de tales documentos, razón por la que efectivamente, se encuentra amparada por la causal de secreto o reserva, en consecuencia, se debe ser enfático en señalar, además, que la disposición de proteger únicamente, en términos genéricos la información, reproduciendo los términos de la norma, simplemente carece de sentido, pues toda la información que se genera a partir de la declaración de impuestos es secreta, por cuanto se vincula con el patrimonio del contribuyente, cuyo sustento está en declaraciones impositivas obligatorias y sus respaldos. En consecuencia, toda la recopilación de antecedentes a propósito de la investigación llevada a cabo por el SII y los informes que en ella se contengan, tienen el carácter de secreto o reservado.
Es en este mismo sentido, se debe precisar que no es lógico que se ordene la reserva de cualquier otro dato personal de contexto contenidos en la documentación requerida tales como domicilio, teléfono, correo electrónico particulares, RUT, estado civil, fecha de nacimiento, entre otros de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2, letra f), 4° y 7° la ley N° 19.628, pues en este caso, está absolutamente identificado el contribuyente.
Puesto que, si se tachan los datos de terceras personas, además de los vinculados a los montos y no se entregan las boletas y facturas, como tampoco los informes que se originan a partir de aquellas, cabe preguntarse, qué es lo que puede entregarse. La respuesta es natural, nada puede ser transmitido, puesto que, como se señaló, en esencia toda esa información requerida se vincula y relaciona con la declaración impositiva de Enel Generación Chile S.A.
6°) Que, en concordancia con lo expuesto, forzoso es concluir que la información ordenada entregar está cubierta por la invocada causal del artículo 21 N°5 de la Ley N°20.285, en relación a los artículos 8 bis N°7 y 35 del Código Tributario, en tanto se busca dar a conocer datos que se relacionan directamente con documentación incluida en la declaración de renta del contribuyente.
7°) Que, en consecuencia, en concepto de esta Corte, lo decidido por el Consejo para la Transparencia no se ajusta a lo dispuesto en la legislación que regula esta materia, tornando en ilegal la resolución que se analiza, pues al rechazar el amparo de acceso a la información de que se trata vulneró particularmente lo prevenido en los artículos 8° de la Carta Fundamental y 21 N°5 de la Ley de Transparencia.
Por estos fundamentos y normas legales citadas, actuando esta Corte de oficio, se deja sin efecto la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago de tres de enero de dos mil diecinueve, en los autos Rol N° 408 2018 y, en su lugar, se decide que se acoge la reclamación interpuesta por el Servicio de Impuestos Internos, en contra de la Decisión de Amparo del Consejo para la Transparencia Rol C3419 17, adoptada con fecha 16 de agosto de 2018, declarando, en consecuencia, que se rechaza el amparo por denegación de información presentado por don Matías Rojas Medina.
Regístrese, comuníquese, y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, la que será devuelta en su oportunidad.
Redacción a cargo del Ministro Suplente señor Biel.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Ricardo Blanco H. y Sra. Ángela Vivanco M., los Ministros Suplentes Sr. Rodrigo Biel M. y Sr. Juan Manuel Muñoz P. y el Abogado Integrante Sr. Julio Pallavicini M.
Rol N° 281-2019.