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Timestamp: 2019-11-14 00:55:08+00:00
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Après Lisbonne, le défi de la politisation de l'Union européenne
La page est créée Daniel Fontaine
Après Lisbonne, le défi de la politisation de l’Union européenne Thierry Chopin et Lukáš Macek L e s É t u d e s d u C E R I N° 165 - mai 2010 Centre d’études et de recherches internationales Sciences Po
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 2 Thierry Chopin et Lukáš Macek Après Lisbonne, le défi de la politisation de l’Union européenne Résumé La ratification du traité de Lisbonne a été, selon la formule de José Manuel Barroso, « un marathon d’obstacles ». Son entrée en vigueur signe la fin du débat sur l’avenir de l’Europe ouvert en décembre 2000 au Conseil européen de Nice.
Rétrospectivement, le regard que l’on peut porter sur cette séquence politique permet d’établir un diagnostic de la crise de légitimité que traverse l’Union européenne. Les auteurs de la présente étude voient dans la montée de certaines formes d’euroscepticisme une conséquence de la crise de légitimité de l’Union et proposent d’y répondre par une politisation du système politique européen. Cette politisation, qui pourrait être développée à traités constants, permettrait de renforcer la possibilité pour les citoyens de peser sur les orientations politiques de l’Union européenne, tant dans ses aspects fondamentaux que dans son processus législatif ordinaire.
Pour favoriser une telle politisation, plusieurs pistes concrètes peuvent être envisagées, touchant à la pratique institutionnelle et au comportement des acteurs de la vie politique européenne.
Thierry Chopin et Lukáš Macek After Lisbon, the challenge of the politicization of the European Union Abstract The ratification of the Lisbon Treaty was, in the words of Jose Manuel Barroso, “an obstacle marathon”. Its entry into force marks the end of the debate over the future of Europe begun in December 2000 at the Council of Europe in Nice. Based on an analysis of this sequence of events the authors offer a diagnosis of the crisis of legitimacy gripping the European Union. They consider that the increase in certain forms of Euroskepticism is a result of the crisis of legitimacy and propose that it be addressed by the politicization of the European political system.
This politicization would permit citizens to influence the political orientation of the European Union both in terms of substance and legislative process. Several avenues are available to encourage s pour fig 1b.jpg uch politicization, relating both to institutional practices and to the conduct of political actors.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 3 Après Lisbonne, le défi de la politisation de l’Union européenne Thierry Chopin Fondation Robert Schuman, expert associé au CERI Lukáš Macek Sciences Po L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à l’issue d’un processus long et émaillé de nombreuses complications politiques et juridiques, invite à une double réflexion. Tout d’abord, un regard en arrière : la complexité du chemin qui a conduit à sa ratification mérite d’être analysée. Que nous révèle-t-elle sur l’état actuel du projet européen et sur les impératifs qu’il faudra prendre en compte dans les années à venir ? Ensuite, un regard en avant : s’il est probable que les Etats membres ne voudront pas relancer de sitôt un processus de révision des traités, l’histoire de la construction européenne ne s’arrête pas là.
Le traité de Lisbonne ouvre un nouvel espace à l’évolution de l’Union. Quelles pistes de réflexion peut-on dès lors lancer pour faire évoluer l’Union à traités constants, tout en tirant les leçons des diverses péripéties de la réforme qui vient d’aboutir ?
A nos yeux, l’une des priorités pour l’Union est le défi de la politisation de son fonctionnement, seule réponse satisfaisante à une crise de légitimité larvée1 qu’il est de plus en plus difficile de nier, notamment au vu des expériences récentes. C’est cette évolution que nous préconisons, et c’est dans cette optique que nous proposerons ici un certain nombre de projets concrets, réalisables dans le cadre actuel des traités2 .
1 Voir sur ce point L. Siedentop, « A crisis of legitimacy », Prospect, n° 112, 2005, et B. Geremek, « L’Europe en crise , in B. Geremek et R. Picht (dir.), Visions d’Europe, Paris, Odile Jacob, 2007 ; on pourra aussi se reporter à T.
Chopin, « La crise de légitimité de l’Union européenne », Raison publique, n° 7, Presses universitaires de la Sorbonne, 2007. 2 Cette étude prolonge des réflexions engagées dans T. Chopin et L. Macek, « Le traité réformateur : vers une Union européenne politique , Fondation Robert Schuman, Questions d’Europe, n° 78, novembre 2007.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 4 Dans cette perspective, cette étude conjuguera deux thèmes. Dans un premier temps, nous reviendrions en détail sur les péripéties de la ratification du traité de Lisbonne. Il convient en effet de bien saisir les nuances entre les différentes situations nationales pour éviter les généralisations abusives ou les amalgames trompeurs. Ce retour sur les difficultés rencontrées par le traité de Lisbonne, et plus généralement sur le débat sur l’avenir de l’Europe ouvert au lendemain du Conseil européen de Nice de décembre 2000, permettra de formuler un diagnostic sur la crise de légitimité que traverse la construction européenne et sur l’état d’esprit dans lequel la mise en œuvre du traité aura lieu, en se penchant notamment sur la question de l’euroscepticisme, voire de l’europhobie, dans l’espace politique européen aujourd’hui.
A partir de ce diagnostic, nous développerons une réflexion sur les remèdes adaptés à cette situation : l’objectif général étant la politisation du fonctionnement de l’Union européenne, quelles sont les mesures concrètes, réalisables à traités constants, qui accéléreraient cette évolution ? LE PARCOURS DIFFICILE DES RATIFICATIONS : QUELLES LEÇONS ?
La ratification du traité de Lisbonne : une course d’obstacles à l’issue jusqu’au bout incertaine Les ratifications nationales ont toujours constitué un passage délicat pour les traités qui marquent les étapes successives de la construction européenne. Déjà, du temps des « pères fondateurs », rappelons l’enlisement, et finalement l’échec de la ratification du traité instituant une Communauté européenne de défense3 , ou les incertitudes ayant entouré l’engagement européen de la France au lendemain de l’arrivée au pouvoir du général de Gaulle4 , un an à peine après la ratification par le Parlement français des traités de Rome.
Plus récemment, la ratification du traité de Maastricht en 1992-1993 a nécessité un double référendum au Danemark et a failli connaître un échec référendaire en France5 . De même, le traité de Nice a requis un double vote du peuple irlandais, préfigurant le sort du traité de Lisbonne. Enfin, les « non » français et néerlandais se sont révélés fatals au traité instituant une Constitution pour l’Europe. 3 Le projet du traité instituant la Communauté européenne de défense a été ratifié par les Parlements allemand, belge et néerlandais. En France, l’Assemblée nationale écartera le projet le 30 août 1954 par 319 voix contre 264.
A la suite de cet arrêt de la ratification, le Parlement italien ne se prononcera pas. Voir notamment M.-T. Bitsch, Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Bruxelles, Editions Complexe, 2004, pp. 93-94.
4 Voir J. Monnet, Les Mémoires, Paris, LGF/Le Livre de poche, 2007, pp. 642-645. 5 Le « oui » l’ayant emporté de justesse avec 51,04 %.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 5 Aux difficultés politiques rencontrées notamment lors des référendums s’ajoutent depuis les années 1990 des difficultés d’ordre juridique, qui mettent en jeu notamment les juridictions constitutionnelles nationales. La Cour constitutionnelle allemande s’est montrée – dès le traité de Maastricht – particulièrement soucieuse de la compatibilité du développement de la construction européenne avec la Loi fondamentale de la République fédérale.
Ainsi, l’entrée en vigueur du traité de Maastricht a été retardée de deux mois du fait de la délibération de la Cour constitutionnelle de la RFA6 . Rappelons également que l’Allemagne n’a pas ratifié le traité constitutionnel en 2005, sa ratification ayant été suspendue par un recours devant la Cour de Karlsruhe, qui, après les « non » français et néerlandais, a jugé inutile de se prononcer, contribuant ainsi à son enterrement. Toutefois, une éventuelle incompatibilité constitutionnelle n’implique en principe qu’un retard de la ratification si le gouvernement et le Parlement du pays concerné gardent la volonté politique de poursuivre la construction européenne dans le sens du traité négocié : il leur suffit alors de procéder à un amendement de la Constitution nationale7 .
Le traité de Lisbonne aura connu, lors du processus des ratifications nationales, toutes ces formes d’obstacles, mais leur nombre autant que le degré de leur gravité le distinguent des traités précédents. • Une ratification parlementaire aisée dans une large majorité des Etats membres Certes, dans beaucoup de pays, le traité a été ratifié facilement. En Hongrie, le Parlement l’a fait dès le 17 décembre 2007, quelques jours seulement après la cérémonie de signature officielle – au point que les parlementaires hongrois essuieront des critiques pour leur précipitation, le vote étant intervenu avant même qu’une version officielle du traité en hongrois ne soit disponible.
De nombreux Etats membres ont fait preuve d’un réel consensus politique à ce sujet, à commencer par l’Italie et Malte, où le traité a été adopté à l’unanimité par le Parlement national. D’autres scores écrasants en faveur du traité sont à signaler : la Roumanie (387 pour, 1 contre, 1 abstention), le Portugal (208 pour, 21 contre), la Lettonie (70 pour, 3 contre), l’Espagne (322 pour, 6 contre, 2 abstentions), l’Estonie (91 pour, 1 contre, 9 abstentions), l’Allemagne (515 pour, 58 contre au Bundestag et l’unanimité avec une abstention au Bundesrat) ou encore la Slovénie (74 pour, 6 contre, 10 abstentions) et la Belgique (116 pour, 18 contre, 7 abstentions).
Dans d’autres pays, la majorité reste tout à fait convaincante, mais un nombre plus significatif de votes négatifs ou d’abstentions est à noter : la France (336 pour, 52 contre, 22 abstentions et de nombreuses absences), les Pays-Bas (111 pour, 39 contre), le Danemark (90 pour, 25 contre), la Finlande (151 pour, 27 contre, 21 abstentions) ou encore la Pologne (384 pour, 56 contre, 12 abstentions). Finalement, seuls trois pays ont présenté 6 La Cour a rendu son arrêt le 12 octobre, la dernière ratification parlementaire ayant été accomplie le 2 août (au Royaume-Uni).
7 Ainsi, à titre d’exemple, en France la Constitution de la Ve République a été amendée quatre fois pour permettre la ratification d’un traité européen (Maastricht, Amsterdam, traité constitutionnel, Lisbonne).
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 6 un rapport plus équilibré entre les votes pour et contre (tout en restant au niveau d’une majorité confortable pour la ratification) : le Royaume-Uni (346 pour, 206 contre), Chypre (31 pour, 17 contre, 1 abstention) et la République tchèque (125 pour, 61 contre, 11 abstentions). Toutefois, en dépit de ce large consensus des élites politiques, de nombreuses difficultés sont venues se mettre en travers du chemin du « traité réformateur », au point que le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a pu parler d’un « marathon d’obstacles8 ».
• Le traité de Lisbonne à l’épreuve des examens de constitutionnalité Des difficultés d’ordre juridique, d’abord. La Cour constitutionnelle allemande a de nouveau été saisie par un groupe de députés emmené par un député de la CSU, Peter Gauweiler. Ce recours a retardé la ratification allemande de plus de quinze mois. La Cour a finalement rendu un arrêt établissant la compatibilité du traité de Lisbonne avec la Loi fondamentale, mais, faute d’une législation allemande suffisante en matière de mise en œuvre des mécanismes de contrôle confiés par le nouveau traité aux Parlements nationaux, elle en a suspendu la ratification.
Même si le Parlement a réagi avec célérité pour satisfaire aux remarques de la Cour, un nouveau retard en a résulté. Ainsi, l’Allemagne n’a été que le 24e Etat membre à achever la ratification9 .
Une difficulté similaire a ralenti quelque peu la ratification en Belgique. Outre le fait que, dans ce pays, le vote positif de sept Assemblées parlementaires est requis, la Cour constitutionnelle peut y être saisie directement par les citoyens : un groupe de citoyens a utilisé à plusieurs reprises ce droit pour contester l’acte de ratification. Ces recours ont toutefois été rejetés comme irrecevables. Une situation un peu confuse est apparue en Finlande, où le Parlement des îles d’Åland, l’« Etat libre associé » à la Finlande, tardait à se prononcer sur le traité. Bien que l’approbation ålandaise ne soit pas juridiquement indispensable à la ratification du traité, le gouvernement finlandais a dans un premier temps souhaité attendre ce vote.
Toutefois, face aux tergiversations et aux tentatives du Parlement de l’Åland de profiter de cette occasion pour arracher de nouvelles prérogatives en matière de politique européenne, la Finlande a achevé la ratification sans que ce dernier se soit prononcé. Une situation qui ne remettait pas en question la ratification du traité de Lisbonne par la Finlande (et donc son entrée en vigueur), mais risquait de créer un problème juridique interne. Ce problème ne s’est finalement pas posé, le Parlement de l’Åland ayant ratifié le traité de Lisbonne cinq jours avant son entrée en vigueur10 .
8 Voir http://www.euractiv.fr/priorites-de-lue-elections/article/traite-de-lisbonn e-la-fin-dun- marathon-002160 9 Voir Les Conséquences du jugement de la Cour constitutionnelle fédérale allemande sur le processus d’unification européenne. Discussion entre experts, Fondation Robert Schuman – Konrad Adenauer Stiftung, 2009. 10 Le 25 novembre 2009, avec 24 voix pour, 6 contre.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 7 La Cour constitutionnelle a été saisie à deux reprises en République tchèque. A la différence de l’Allemagne ou de la Belgique, cette saisine s’est effectuée alors que le traité ne bénéficiait pas d’un soutien politique confortable au sein du Parlement.
Elle a été le fait d’un groupe parlementaire opposé majoritairement au traité et se trouvant en capacité de bloquer son adoption11 . Le premier recours posait à la Cour une série de questions, contestant certains points particuliers du traité : la Cour a rendu son arrêt à l’unanimité de ses quinze membres12 , déclarant le traité compatible, dans tous les points contestés, avec la Constitution tchèque, une décision qui ouvrait la voie à sa ratification parlementaire13 . Un groupe de dix-sept sénateurs mis en minorité lors du vote de leur chambre décida toutefois de saisir à nouveau la Cour, contestant cette fois-ci le traité dans son ensemble14 .
La Cour a rendu un nouvel arrêt le 3 novembre 2009, réaffirmant la compatibilité du traité avec la Constitution tchèque, cette fois dans son ensemble.
Au-delà de ces péripéties juridiques, de graves obstacles politiques ont failli infliger au traité de Lisbonne le sort de son prédécesseur, rendu caduc par les référendums français et néerlandais et l’abandon subséquent de la ratification par ces deux pays ainsi que par sept autres. Hormis une complication bénigne en Slovaquie15 , trois pays ont rencontré un problème politique plus ou moins sérieux : la Pologne, la République tchèque et l’Irlande. • La ratification en Pologne Le traité de Lisbonne a été négocié avec la Pologne, représentée par le Premier ministre Jaroslaw Kaczyński. Lors de la phase finale des négociations, ce dernier a été en contact direct avec son frère Lech, alors président de la République.
Si la Pologne a été le dernier pays à accepter le compromis final, ce sont bien les frères Kaczyński qui ont fini par le faire. Le reste 11 La ratification requiert une majorité constitutionnelle, soit les trois cinquièmes dans chacune des deux chambres du Parlement de la République tchèque. Or, les sénateurs de l’ODS (Parti démocratique civique, de centre-droit et majoritairement eurosceptique, principal parti du gouvernement de 2006 à 2009) – à l’origine de ces recours – constituent une minorité de blocage au Sénat.
12 Douze juges sur quinze ayant été nommés par... le président Václav Klaus (voir infra). 13 En effet, ce rejet du premier recours a satisfait une partie des sénateurs ODS : 12 (sur 36) ont voté pour la ratification, ce qui a permis la ratification du traité au Sénat avec 54 voix sur 81. 14 Ce second recours a été vivement critiqué pour son caractère tardif (il a été déposé le 29 septembre 2009, soit trois jours avant le second référendum irlandais). En effet, il est difficile de ne pas y voir une simple tactique pour gagner du temps (voir infra le passage concernant Václav Klaus). Les sénateurs concernés (issus essentiellement de l’ODS) ont agi contre la position officielle de leur parti, même s’ils bénéficiaient des soutiens influents en son sein.
Jusqu’au dernier moment, ils n’étaient pas sûrs d’être en mesure de recueillir le nombre nécessaire de signatures (17 précisément).
15 L’opposition ayant été tentée d’utiliser le blocage de la ratification du traité pour obliger la coalition gouvernementale à amender son projet, très controversé, d’une loi sur la presse.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 8 de la scène politique polonaise étant majoritairement plus « pro-européen » que leur parti (le PiS), la ratification en Pologne aurait dû être une simple formalité. Or, avec le changement de majorité et l’arrivée de Donald Tusk au poste de Premier ministre, les relations au sommet de l’Etat polonais se sont envenimées, marquées par le début d’un conflit larvé à propos du partage des compétences en matière de conduite de la politique européenne de la Pologne, entre le Président (élu au suffrage universel direct) d’une part et le Premier ministre (chef de la majorité parlementaire) d’autre part.
C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre les réticences du Président polonais à signer le traité après son approbation par le Parlement, même si, bien évidemment, l’euroscepticisme prononcé de Lech Kaczyński n’y est pas non plus étranger. Le premier référendum irlandais lui a fourni un autre argument : il ne signerait pas pour ne pas augmenter la pression exercée sur le peuple irlandais. Cela dit, les tergiversations du Président polonais ne constituaient en soi qu’un problème mineur, dans la mesure où celui-ci avait annoncé d’emblée qu’en cas de second vote irlandais positif il ne chercherait pas à empêcher l’entrée en vigueur du traité.
De fait, le Président polonais a signé le traité de Lisbonne quelques jours après le second référendum irlandais16 .
• Les complications tchèques La situation s’est révélée différente en République tchèque, où le président Václav Klaus, adversaire notoire et convaincu de toute ambition politique en faveur de la construction européenne, n’a pas fait preuve de la même clarté que son homologue polonais, ne laissant notamment pas deviner quelle serait sa réaction après un éventuel « oui » irlandais. Or, une certaine ambiguïté dans la Constitution tchèque l’autorisait à faire valoir une interprétation très « présidentielle » de ses prérogatives en matière de ratification des traités internationaux, sous-entendant qu’il pourrait empêcher la ratification du traité de Lisbonne en refusant de le signer.
Cette interprétation étant très contestable, le gouvernement aurait pu saisir la Cour constitutionnelle pour statuer sur un conflit de compétences, et il est assez probable que cette dernière se serait prononcée en faveur de l’obligation du Président de signer ou, à défaut, aurait habilité le Premier ministre à le faire à sa place17 . Or, le contexte intérieur de la République tchèque se prêtait mal à un tel bras de fer interinstitutionnel : le gouvernement de transition, composé de techniciens à mandat politique faible et incertain, avec une Chambre des députés incapable de constituer une majorité politique, n’osa guère défier le Président, quand bien même le rôle de ce dernier ne devrait être que protocolaire.
Une situation dont Václav Klaus a su parfaitement tirer le profit. En outre, les sénateurs proches de lui ayant déposé peu avant le second référendum irlandais un deuxième recours constitutionnel (voir supra), il a gagné du temps, ne pouvant effectivement signer avant que la Cour constitutionnelle ne se prononce. 16 Le 10 octobre 2009. 17 En effet, elle a fini par se prononcer dans ce sens, sans que le gouvernement l’ait saisie à ce sujet (voir infra).
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 9 Certains observateurs ont soupçonné le Président tchèque de vouloir jouer la montre jusqu’au printemps 2010 et l’arrivée supposée d’un gouvernement conservateur au Royaume- Uni. Or, le leader des conservateurs David Cameron s’était engagé à organiser un référendum dans son pays s’il accédait au pouvoir avant que le traité ne soit entré en vigueur. Il a même adressé une lettre à Václav Klaus dans laquelle il l’aurait incité18 à « tenir bon », essuyant des critiques de la part de plusieurs membres du Conseil européen. Václav Klaus n’a pas retenu cette option, comprenant sans doute que, constitutionnellement et politiquement, elle n’était guère tenable.
Il a formulé une condition sur un sujet sensible pour une bonne partie de la population tchèque19 , se posant en défenseur des intérêts vitaux de la République tchèque. Le gouvernement a préféré parier sur une attitude conciliante à l’égard du Président, au risque de valider une démarche constitutionnellement très contestable20 , et a repris sa condition en vue du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009. La présidence suédoise a proposé un protocole étendant à la République tchèque la validité du protocole n° 30 du traité de Lisbonne « sur l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en Pologne et au Royaume-Uni » ; ce protocole acquerrait une valeur juridique en étant annexé au prochain traité d’adhésion.
Le gouvernement tchèque, de concert avec le Président, ayant considéré cette solution comme suffisante, les Etats membres l’ont acceptée21 . Vu la valeur somme toute très contestable de ce protocole22 , il s’agit d’une concession négligeable, qui a toutefois permis au Président tchèque de revendiquer une victoire et de sauver la face, même si le lien avec le problème des Allemands des Sudètes relève d’une construction juridico-politique fantaisiste23 . Quelques jours après le Conseil européen, la Cour constitutionnelle tchèque a déclaré que le traité de Lisbonne était compatible dans son ensemble avec la Constitution tchèque (voir supra), en précisant également qu’il n’appartenait 18 La lettre n’a pas été rendue publique.
19 Il s’agissait des garanties protégeant la validité des « décrets Beneš » permettant de refuser les revendications des héritiers des Allemands expulsés de la Tchécoslovaquie en 1945 quant à la restitution des biens confisqués précisément sur la base de ces décrets.
20 En effet, le gouvernement a obtenu du Conseil européen la promesse d’un amendement futur d’un traité adopté par le Parlement, sans que ce dernier soit préalablement consulté. 21 Conclusions de la présidence, réf. 15265/09 (Bruxelles, 30 octobre 2009), notamment l’annexe I. 22 A l’inverse de ce qui est couramment admis, ce protocole ne constitue pas un « opt out » de la Charte. Il renforce les garanties des pays concernés contre une certaine interprétation de la Charte qui est a priori rendue difficile, sinon impossible par d’autres dispositions de la Charte elle-même et du traité. Voir notamment l’étude d’impact de la Chambre des lords britannique, pp.
23 Václav Klaus n’a pas avancé d’argumentation juridique. Son entourage a publié quelques articles mettant en avant des éléments qui, certes, sont réaffirmés dans la Charte, mais sont déjà présents dans le droit communautaire actuel, indépendamment de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Voir par exemple V. Pejchalovà Grünwaldovà, « K problematice dekretů prezidenta republiky ve vazbě na Lisabonskou smlouvu », Právní rozhledy, n° 8, 2009 (28 avril 2009).
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 10 pas au Président de conditionner ni de repousser sa signature des traités internationaux ; le jour même, le Président signait l’acte de ratification.
• Le cas irlandais Même si l’imbroglio tchèque a constitué un réel problème, l’obstacle le plus sérieux est venu du référendum irlandais du 12 juin 2008. A la suite d’une interprétation extensive de l’arrêt de la Cour suprême irlandaise de 198724 au sujet de la ratification de l’Acte unique européen, la représentation politique irlandaise a pris l’habitude de soumettre systématiquement les traités européens à un référendum. Si ceux de Maastricht et d’Amsterdam ont été acceptés par des majorités proches de 70 %, celui de Nice a d’abord été rejeté, pour être accepté un an plus tard avec 62,9 % des voix en faveur du « oui ».
Le rejet du traité de Lisbonne en juin 2008 (avec 53,4 % pour le « non ») n’a donc pas été une totale surprise. Pourtant, tous les partis politiques qui comptent en Irlande avaient appelé à voter « oui », à l’exception du Sinn Féin. De même pour les syndicats. La participation étant moins en cause que lors de la ratification du traité de Nice en 2001 (elle s’est élevée à 53,13 % en 2008), comment expliquer la victoire du non ? Au rang des facteurs qui expliquent le « non » de 2008, citons la campagne très violente conduite par des groupes militant dans des domaines cruciaux pour l’opinion irlandaise, telle celle des mouvements anti-avortement.
D’autres sujets sensibles ont été adroitement exploités par les adversaires du traité – au mépris de son contenu réel –, notamment les questions liées à la fiscalité et à la neutralité de l’Irlande. La presse eurosceptique britannique a aussi joué un certain rôle, comme les maladresses des responsables politiques, étrangers autant qu’irlandais25 . Les électeurs se sont également estimés très mal informés en 2008 (ce facteur changera radicalement entre 2008 et 2009) : lors du premier référendum, le slogan « If you don’t know, vote no ! » semble avoir très bien fonctionné. Le passage du traité constitutionnel à celui de Lisbonne a été mal expliqué, les adversaires du traité ayant réussi à accréditer l’idée du passage en force d’une « Constitution européenne camouflée » imposé par les élites européennes au mépris de la volonté des citoyens.
Enfin, la campagne du « non » a bénéficié d’un apport financier massif de la part du millionnaire controversé Declan Ganley, fondateur du mouvement Libertas, alors que la mobilisation des partisans du « oui » est restée assez faible.
Tous ces facteurs aboutissent à ce résultat : avec une participation de 53,13 %, le « non » a atteint 53,4 %, dépassant même 60 % dans certaines circonscriptions. Le gouvernement irlandais avait le choix entre une répétition du référendum selon le précédent de 2001-2002, ou le scénario à la française et à la néerlandaise de 2005, c’est-à- dire renoncer à la ratification. C’est le premier choix qui a été retenu. Par ailleurs, si, en 2005, d’autres pays avaient décidé de suspendre le processus de ratification en prononçant de fait la mort du traité constitutionnel, ce n’était pas le cas en 2008, à l’exception déjà évoquée des 24 L’arrêt dans l’affaire Crotty v.
An Taoiseach du 9 avril 1987. 25 Le commissaire irlandais avouant publiquement qu’il n’avait pas lu le traité, par exemple.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 11 présidents tchèque et polonais, qui ont agi en cavaliers seuls, sans le soutien du gouvernement ni du Parlement de leurs pays respectifs. Afin de faciliter politiquement la campagne du second référendum pour le gouvernement irlandais, les présidences française et tchèque ont négocié les « garanties irlandaises » : une série de déclarations politiques appelées à gagner une valeur juridique dans l’avenir en étant annexées au prochain traité d’adhésion, ainsi que l’accord politique stipulant que le Conseil européen, sur la base de l’article 17-5 du traité sur l’Union européenne26 , maintiendra au-delà de 2014 un nombre de membres de la Commission européenne équivalent au nombre d’Etats membres.
Ces garanties, ainsi que la transformation notable du climat politique, économique et social en Irlande, et une participation plus élevée ont permis une victoire très nette du « oui »27 .
En effet, l’Irlande, touchée entre-temps par la crise économique, n’est plus tout à fait le même pays à l’automne 2009. L’engagement européen y apparaît désormais comme un choix de stabilité, et en réalité de statu quo. Le débat politique qui a suivi le « non » de 2008 a aidé de nombreux électeurs à se forger une opinion personnelle – et positive – sur le traité. Nombre des personnalités qui incarnaient le « non » en 2008 sont affaiblies politiquement, ce qui a permis à la campagne du « oui », qui a cette fois bénéficié d’un important soutien financier d’origine privée, notamment de la part de la compagnie RyanAir, de diffuser des affiches affirmant que « Only losers say no – le « loser » emblématique étant Declan Ganley et son mouvement Libertas, l’artisan du « non » en 2008, qui n’a pas réussi à se faire élire au Parlement européen en juin 2009.
Le « oui » l’emporte donc, avec une participation à 59 %, par 67,13 % des suffrages, progressant de plus de 461 000 voix (le « non » en ayant perdu un peu plus de 267 000) et dépassant même, dans certaines circonscriptions, 80, voire 90 %28 .
Ainsi, un peu moins de deux ans après sa signature, le traité de Lisbonne entre en vigueur au 1er décembre 2009. Le délai entre sa signature et son entrée en vigueur est comparable à celui de tous les traités depuis Maastricht. Toutefois, le traité de Lisbonne n’étant qu’un « plan B » par rapport au traité constitutionnel, sa ratification marque l’achèvement d’un processus qui aura mobilisé l’Union pratiquement depuis la conclusion du compromis insatisfaisant de Nice, en décembre 2000. Soit pendant près de neuf ans.
Le processus de ratification du traité de Lisbonne a confirmé la difficulté croissante des élites politiques à faire partager leur engagement européen par une majorité solide de leurs concitoyens.
En effet, il est frappant de comparer le soutien massif, à quelques exceptions près, manifesté lors des ratifications parlementaires à l’issue incertaine des consultations référendaires. Force est de constater l’échec de la volonté – présente chez un bon nombre de membres de la Convention sur l’avenir de l’Europe, auteurs du projet constitutionnel – d’impliquer davantage les citoyens dans la construction européenne et d’asseoir cette dernière sur une 26 Dans sa version selon le traité de Lisbonne. 27 Voir L. Pech, « De Lisbonne 1 à Lisbonne 2 : chronique du second référendum en Irlande », Questions d’Europe, n° 145, Fondation Robert Schuman, septembre 2009.
28 Voir figure 1 et les cartes disponibles sur www.electoralgeography.com.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 12 légitimité populaire directe. Même si son contenu reste essentiellement celui du projet rédigé par la Convention, à la fois dans la méthode de sa rédaction et dans celle de son adoption, le traité de Lisbonne consacre un large retour à l’approche purement intergouvernementale de la création des traités fondateurs29 . Certes, il convient de rappeler la difficulté à analyser le vote référendaire et à distinguer la part proprement « européenne » de celle traduisant des préoccupations nationales dans les motivations des électeurs.
S’il n’est guère possible de nier un malaise entre les citoyens et la construction européenne, il faut garder à l’esprit le contexte plus général d’une crise larvée de la démocratie représentative où tout référendum, quel qu’en soit le sujet, devient un moyen d’exprimer une défiance à l’égard des élites politiques. En rester à cette analyse et prétendre que l’Union européenne ne connaît pas de problème de légitimité relève toutefois d’un aveuglement dangereux.
Le résultat le plus probable de ce « marathon d’obstacles » jusqu’à la ratification du traité de Lisbonne sera une aversion durable pour toute réouverture des négociations sur les questions institutionnelles et la révision des traités en général. Après plus de deux décennies de révisions en cascade (avec cinq traités adoptés et un projet avorté en vingt-trois ans), l’Union évoluera probablement à traités constants. Ce qui n’est pas forcément un mal, l’Union ayant besoin d’une consolidation. Mais peut-elle se consolider en continuant à ignorer la tension entre les élites politiques – largement pro-européennes – et les citoyens, volontiers méfiants et enclins à jouer les « trouble-fêtes » ?
A nos yeux, la solution à cette tension, et donc l’impératif majeur pour l’Union des années à venir, consiste en une politisation progressive de son fonctionnement. Nous examinerons dans la seconde partie de cette étude les pistes ouvertes par le traité à cet égard. Mais, auparavant, il convient de s’interroger sur les rapports de force politiques au sein de l’Union européenne révélés par le processus de réforme en marche depuis la déclaration de Laeken. Une défaite de l’europhobie, mais la progression d’un certain euroscepticisme ? Le processus qui a abouti à l’adoption du traité de Lisbonne – amorcé de fait par la déclaration n° 23 annexée au traité de Nice – a donné un aperçu global des attitudes politiques à l’égard de la construction européenne, et ce d’une manière sans doute plus complète et plus approfondie que jamais.
En effet, le débat sur l’avenir de l’Europe, qui s’est engagé au lendemain de Nice, dans le cadrage fixé par la déclaration de Laeken, a été particulièrement riche et long. 29 Le retour au caractère exclusivement parlementaire (à l’exception de l’Irlande) de la ratification est étroitement lié au choix de recourir à un « traité modificatif », ce choix découlant de la volonté des Etats n’ayant pas ratifié le traité constitutionnel en 2005 d’éliminer toute symbolique proprement constitutionnelle. Voir le rapport de la présidence allemande du 14 juin 2007 : « Un certain nombre d’Etats membres ont insisté sur le fait qu’il importait d’éviter de donner l’impression, avec le symbolisme associé au titre “Constitution”, que l’Union subit un changement de nature radical.
Selon eux, il faudrait également revenir à la méthode traditionnelle de révision des traités par le biais d’un traité portant modification des traités existants »
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 13 La Convention sur l’avenir de l’Europe a permis, pour la première fois, d’organiser un débat sur la construction européenne au plus haut niveau politique, qui reflète la diversité des scènes politiques des Etats membres à un degré jamais atteint par la pratique traditionnelle des conférences intergouvernementales (CIG), en impliquant notamment, aux côtés des représentants des gouvernements, des parlementaires nationaux et européens. Cinq Etats membres ont connu une campagne référendaire autour de la question européenne30 . Les travaux de la Convention ont également contribué à mobiliser fortement la société civile autour des enjeux relatifs à l’avenir de l’Union, ainsi que, dans une certaine mesure, les Parlements nationaux.
Même si l’on peut regretter le caractère souvent confidentiel et la couverture médiatique sporadique du débat (à l’exception des pays ayant organisé un référendum), il est incontestable que toutes les sensibilités politiques ont pu s’exprimer. Et, à l’issue de ce processus, le positionnement des forces politiques au sein de l’Union se lit plus clairement, de même que les rapports de force entre les différentes options sur les développements futurs de la construction européenne. Il est désormais plus facile de cerner le poids politique des tendances contestant la construction européenne sous sa forme issue des traités de Rome, communément regroupées sous le terme générique d’« euroscepticisme ».
Ce terme n’est pas simple à appréhender, dans la mesure où il apparaît la plupart du temps comme une étiquette politique utilisée de manière péjorative. D’ailleurs, les intéressés le refusent le plus souvent, lui préférant volontiers le terme d’« euroréaliste », ou se revendiquant « pro- européens » mais opposés à la forme d’intégration qui s’est développée depuis les années 1950, et notamment depuis le traité de Maastricht. Certains auteurs ont toutefois cherché à analyser le phénomène de l’« euroscepticisme » en en proposant des définitions plus rigoureuses. Aleks Szczerbiak et Paul A. Taggart31 établissent notamment une distinction entre euroscepticisme « dur » et « mou ».
L’euroscepticisme « dur » correspond selon eux à un rejet de principe de l’intégration européenne telle qu’elle est conçue actuellement et se traduit généralement, pour les pays membres, par un souhait de quitter l’Union ou, pour les pays candidats, par le rejet de toute adhésion. L’euroscepticisme « mou » ne rejette pas l’intégration européenne en bloc mais s’oppose à certaines politiques de l’Union, ou encore considère que l’intérêt national est en contradiction avec certains aspects des développements de l’Union européenne. Les auteurs assimilent par ailleurs l’acceptation du statu quo et le refus de tout approfondissement de l’intégration à de l’euroscepticisme « mou », voyant dans le projet européen une dynamique (cette réflexion se rapportant à l’Union européenne d’avant le traité de Lisbonne)32 .
Cette typologie, bien qu’intéressante, a l’inconvénient d’utiliser le même mot adjoint d’un adjectif. Nous préférerons quant à nous utiliser les termes d’europhobie en lieu et place d’euroscepticisme « dur » et d’euroscepticisme en lieu et place d’euroscepticisme « mou ». 30 L’Espagne, la France, les Pays-Bas et le Luxembourg pour le traité constitutionnel, l’Irlande, à deux reprises, pour le traité de Lisbonne.
31 A. Szczerbiak et P. A. Taggart (eds), Opposing Europe ? The Comparative Party Politics of Euroscepticism, Oxford, Oxford University Press, 2008 32 Ibid., pp. 7-8.
Les Etudes du CERI - n° 165 - mai 2010 14 Classiquement, on considère que deux courants d’opinion ont structuré le débat sur l’Europe depuis les débuts de la construction européenne : un courant fédéraliste ou intégrationniste et un courant eurosceptique, marqué par une volonté de recentrage national.
Sans refuser le principe d’une coopération entre pays, le courant eurosceptique estime que les Etats doivent conserver autant que possible leur souveraineté. La notion d’euroscepticisme est apparue dans les années 1980 pour désigner la méfiance britannique à l’encontre du projet d’approfondissement de l’intégration européenne. Le terme s’est ensuite étendu à tous ceux qui se déclaraient rétifs à davantage d’intégration. Il recouvre toutefois des sensibilités politiques très différentes. D’un côté, les souverainistes de tendance nationaliste s’opposent à toute remise en cause de l’Etat national.
De l’autre, les antilibéraux jugent que la construction européenne se fait selon une logique économique « ultralibérale » qui démantèle les systèmes sociaux nationaux et doit de ce fait être freinée. Enfin, certains courants rassemblent les deux précédents dans ce que l’on appelle le « souverainisme de gauche33 ».
Dans les années 1990, un autre courant a pris de l’ampleur : l’europhobie34 , qui se définit par un rejet radical de la construction européenne. Même s’il reste minoritaire, il représente environ 15 % de l’opinion (voir figure 2). Ce courant est particulièrement fort en Grande- Bretagne, en Autriche et en Finlande, pays où l’hostilité à l’égard de l’« Europe » oscille entre 20 et 30 % de l’opinion publique. On constate aussi certaines manifestations de ce courant d’opinion dans plusieurs pays d’Europe centrale, notamment en Hongrie, en République tchèque ou en Slovaquie35 .
Pour adapter cette typologie à la problématique du traité de Lisbonne, nous suggérons que l’europhobie équivaut à son rejet pur et simple et à la revendication d’une réorientation radicale de la construction européenne, visant à réduire ses compétences et à affaiblir de manière significative, voire à supprimer la dimension supranationale du fonctionnement de l’Union.
Elle regroupe des forces politiques qui ne cherchent pas à éviter la rupture avec le consensus majoritaire mais qui, bien au contraire, s’en désolidarisent avec fracas. L’euroscepticisme, quant à lui, ne souhaite pas cette rupture ; il accepte le principe de la consolidation des acquis, mais cherche à limiter au strict minimum toute avancée vers un approfondissement de l’intégration.
Nous soutenons que le processus qui a mené de la déclaration de Laeken au traité de Lisbonne consacre une défaite nette de l’europhobie36 . En effet, il a mis en évidence la marginalité des tenants d’un « détricotage » de la construction européenne. La déclaration de Laeken invitait à 33 Voir notamment D. Reynié, Le Vertige social-nationaliste, Paris, La Table ronde, 2005. 34 Pour des développements circonstanciés sur ce courant, on pourra utilement se reporter à A. Szczerbiak et P. Taggart (eds), EU Enlargement and Referendums, Londres, New York, Routledge, 2005. 35 Voir, par exemple, K. Henderson, « Euroscepticism and europhobia : opposition attitudes to the EU in the Slovak Republic », Sussex European Institute Working Paper, 50, 2001.
36 Voir figure 2 : sur le long terme, on note que l’europhobie, à savoir ceux qui ne soutiennent pas l’appartenance à l’UE, ne dépasse jamais le score de 17 %, ce qui dénote son caractère minoritaire.
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