Source: https://m.grin.com/document/341177
Timestamp: 2019-08-25 00:19:15
Document Index: 158542171

Matched Legal Cases: ['Art. 99', 'Art. 3', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 43', 'Art. 17', 'Art. 20', 'Art. 107']

von Anela Fivaz (Autor)
2. Rahmenbedingungen in der Schweiz und in Deutschland
2.1 Schweiz: Föderalismus
2.2 Schweizer Kantone und kantonale Verwaltung
2.3 Schweiz: Finanz- und Haushaltsgesetze / Schuldenbremse
2.4 Deutschland: Die Bundesländer in Deutschland
2.5 Deutschland: Föderalismusreformen und Schuldenbremse
2.6 Fragestellung und Thesen
3. Begriffsdefinitionen/Grundlagen
3.1 Schulden und Schuldenquote
3.2 Schuldenbremse
3.3 Budget- und Haushaltsregeln
4. Methodenwahl und Forschungsdesign
4.2 Theoretische Grundlage - Rational-Choice-Institutionalismus
4.3 Ursachen der Verschuldung
4.3.1 Politische Konjunkturzyklen
4.3.2 Strategische Staatsverschuldung
4.3.3 „Allmende-Problematik“
4.3.4 Institutionelle Budgetregeln
4.4 Forschungsdesign - Korrelationsanalyse
4.4.1 Entwicklung der Schulden je Einwohner im Kanton - Variable 1
4.4.2 Grad der Reglementierung von Budget- und Haushaltsregeln - Variable 2
5.1 Durchführung der Korrelationsanalyse
5.2.1 Ergebnis
5.2.2 Grenzen der Arbeit und weitere Einflüsse
5.3 Übertragbarkeit auf die Bundesländer in Deutschland
Verzeichnis der Grunddaten und Dokumente
Anlagen (gemäß Anlagenverzeichnis)
Abbildung 1: Entwicklung Staatsverschuldung D und CH, Quelle Statista / Eidgenössische Finanzverwaltung 2015, eigene Darstellung
Abbildung 2: BIP der Kantone in Mrd. 2012 im Vergleich, Quelle: Schweizer Bundesamt für Statistik 2016, eigene Darstellung
Abbildung 3: Entwicklung der Bruttoschulden der Kantone, Daten aus Eidgenössische Finanzverwaltung 2015, eigene Darstellung
Abbildung 4: Schuldenstand der Länder zum 31.12.2014, Daten vom Statistischen Bundesamt, eigene Darstellung
Abbildung 5: Tabellarische Übersicht der schematischen Kriterien und Punktevergabe, eigene Darstellung
Abbildung 6: Variable 1 - Schuldenentwicklung je Kanton, Sortierung nach Rangfolge, eigene Darstellung
Abbildung 7: Variable 2 - Reglementierungsgrad in Prozent, Sortierung nach Rangfolge, eigene Darstellung
Abbildung 8: Berechnungsergebnis Korrelation nach Spearman, Export aus SPSS
Abbildung 9: Streudiagramm, SPSS-Export
Die Schweizer Schuldenbremse wird in den Medien immer wieder als Exportschlager und Erfolgsmodel gefeiert (vgl. Lanz 2012). Dies kommt nicht von ungefähr, denn die Schweiz kann hier sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene Erfolge vorweisen. Im internationalen Schuldenvergleich hat die Schweiz zwischen 2007 und 2015 beispielsweise sieben Prozentpunkte der Schuldenquote abgebaut; nur Norwegen kann noch einen ähnlichen Erfolg vorweisen. Alle anderen Länder im Europaraum sehen sich in demselben Zeitraum mit einer teilweise drastisch gestiegenen Schuldenquote konfrontiert (vgl. Ohanian 2015).
Im direkten Vergleich der Staatsschulden Deutschlands und der Schweiz wird deutlich, dass sehr unterschiedliche Entwicklungen stattgefunden haben (vgl. Abb.1).
Die Bruttoschuldenquote der Schweiz stieg in den 1990er Jahren an und erreichte 2003 mit 26,1% ihren Höchststand. Zwischen 2005 und 2012 konnte ein stetiger Schuldenrückbau verzeichnet werden. 2014 betrug die Bruttoschuldenquote nur noch 16,8%. Im Vergleich zu 2013 hat sie im Jahr 2014 um 0,8 Prozentpunkte abgenommen. Absolut gemessen hat die Bruttoschuld von 2013 zu 2014 weitere 2,8 Milliarden abgenommen und betrug 2014 rund 108 Milliarden Franken (vgl. Bundesamt für Statistik 2016a).
In Deutschland ist ein anderer Trend zu konstatieren: Die Schuldenquote steigt seit Anfang der 1970er Jahre stetig an. Vorher lag sie konstant unter 20 %. Der Anstieg begann zunächst schleichend; jedes Jahr erhöhte sich die Schuldenquote um ca. 1 % (vgl. Statistisches Bundesamt 2016). Anfang der 1990er Jahre und Ende 2000 jedoch sind sprunghafte Anstiege und somit Spitzensummen an Neuverschuldung festzustellen. Hintergrund hierfür waren einerseits die Wiedervereinigung Deutschlands ab 1989 und die Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009. Hinzu kamen noch massive Steuersenkungen und -streichungen, die aufgrund fehlender Einnahmen zu einer weiteren Ausweitung der Schulden führten (vgl. Bajohr 2016, S.2 und Statistisches Bundesamt 2016).
Bei der Diskussion um die gestiegene Schuldenquote wird oftmals die Finanz- und Wirtschaftskrise als einer der wesentlichen Gründe angeführt. Auch die Schweiz war von der Finanz- und Wirtschaftskrise direkt betroffen. Allerdings hat sich diese nicht oder nur in geringem Umfang auf die Finanzsituation des Bundes ausgewirkt. Immerhin konnte die Schuldenquote auch in den Jahren 2008 und 2009 trotz Weltwirtschaftskrise weiter reduziert werden (vgl. Abb. 1).
Die konstante und stetige Reduktion der Verschuldung in der Schweiz wird neben der guten makroökonomischen Leistung maßgeblich auf die Einführung der Schuldenbremse im Jahr 2003 zurückgeführt (Schönenberger 2013, S. 584). Dieser Erfolg trifft aber nicht für alle Ebenen der öffentlichen Haushalte (Kantone, Gemeinden, Sozialversicherungen) gleichermaßen zu. Obwohl die Mehrzahl der Kantone die Schuldenbremse des Bundes adaptiert hat, sind bezüglich Entschuldungserfolge, z. B. zwischen den Kantonen, eklatante Unterschiede festzustellen. Die Einführung der Schuldenbremse auf der Ebene der Kantone erfolgte in unterschiedlichen Ausprägungen. Hintergrund hierfür sind die in der Schweiz sehr ausgeprägten föderalistischen Strukturen und die damit einhergehende starke (Finanz-) Autonomie der Kantone. Diese Unterschiede bei der Implementation von Schuldenbremsen resp. Defizitregeln beziehen sich im Kern einerseits auf die Institutionalisierung von Haushalts- und Budgetregeln und andererseits auch im Hinblick auf Haushaltssteuerung und Regelumgehungsmöglichkeiten. So gibt es Kantone, die sich selbst mit stringenten Haushalts- und Budgetregeln sehr hohe Hürden setzen. Andere Kantone bewahren sich Abweichungskompetenzen oder verzichten gar auf die Institutionalisierung von festen Regeln.
In Deutschland wird die Entwicklung des Schuldenstandes insgesamt mit Sorge betrachtet. Insbesondere in den letzten zwei Jahrzehnten rückte das Thema Entschuldung immer stärker in den Fokus. Mit der Föderalismusreform II und der Verabschiedung der Schuldenbremse sollten die Rahmenbedingungen für einen nachhaltigen Schuldenabbau geschaffen werden. Die Schuldenbremse für den Bund trat 2016 in Kraft. Für die Haushalte der Bundesländer gilt sie ab 2020. Ganz nach dem Schweizer Modell wird der nachgeordneten Verwaltungsebene, in Deutschland den Bundesländern, ein gewisser Gestaltungsspielraum überlassen. Es bleibt abzuwarten, wie die Bundesländer in Deutschland die Schuldenbremse prozedural und institutionell implementieren. Es zeigt sich aber schon jetzt, dass die Bundesländer hier nicht einheitlich vorgehen. So haben einige Bundesländer (z. B. Bayern, Bremen, Hamburg und weitere) ihre Verfassungen bereits angepasst. Diese Anpassungen ermöglichen ihnen u. a. in Ausnahmesituationen (konjunkturelle Schwankungen oder Notfälle) weiterhin Kredite aufzunehmen und die Schuldenbremse so zu umgehen (vgl. Bajohr 2016, S. 36).
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welchen Einfluss die Ausgestaltung von institutionellen und prozeduralen Regeln überhaupt auf die Finanzsituation eines Kantons oder eines Bundeslandes hat. Verbessert sich die finanzielle Situation mit Zunahme der Regeldichte und Strenge? Oder ist es genau umgekehrt und die Kantone können besser wirtschaften, wenn sie frei und flexibel entscheiden können und keinen allzu strengen Vorgaben zu Budgetierung- und Haushalt unterliegen?
Konkret ergibt sich für diese Arbeit folgende Frage: Gibt es auf der Ebene der Schweizer Kantone einen messbaren Zusammenhang zwischen Restriktivität der Haushaltsregeln und Entschuldungserfolg? Dieser Fragestellung möchte ich in der Abschlussarbeit nachgehen und darüber hinaus auch abklären, ob und wie solche Erkenntnisse auf die Deutschen Bundesländer übertragen werden könnten.
Grundsätzlich zeichnet sich ein Bundesstaat durch eine Eigenstaatlichkeit der nachgeordneten Gebietskörperschaften wie beispielsweise der Länder oder Kantone aus. Eine wichtige Säule ist hierbei die Haushaltsautonomie. Diese ist in der Schweiz in Bezug auf die Kantone, grösser als in Deutschland. Während die Schweizer Kantone über weitreichende, fast autonome Haushaltrechte verfügen, sind diese auf der Ebene der Länder eingeschränkter wie beispielsweise im Bereich der Steuerautonomie (vgl. Scharpf 2009, 138 ff.).
Die Verwaltungsautonomie und insbesondere die Finanzhoheit der Länder ist daher im Hinblick auf die Schuldenbremse mit Problemen verbunden (vgl. SVR 2011, 185ff.). Verwaltungsautonomie bedeutet streng genommen, dass die Länderverwaltungen nicht hierarchisch unter den Bundesbehörden eingeordnet, sondern eigenständig sind. Der Bund ist somit gegenüber den Steuerbehörden der Länder nicht weisungsbefugt und Eingriffe sind nur mit expliziter Zustimmung der Länder möglich. Für die Schuldenbremse der Länder nach Artikel 109 Abs. 3 GG heißt dies, dass eine Zustimmung der Länder (z. B. in Form von eigenen Verfassungsanpassungen) notwendig ist (Kastrop et al 2012).
Obwohl Artikel 109 Abs. 3 GG für die Länder ab 2020 bindend wird, ist der Umsetzungsstand noch nicht sehr zuversichtlich. Zudem wollen einige Länder die Bindungswirkung der Schuldenregeln eher schwach ausgestalten und sich Umgehungsmöglichkeiten schaffen (Deutsche Bundesbank, 2011).
Nun sind die Schweizer Kantone noch autonomer als die Bundesländer Deutschlands. Die Eigenständigkeit spiegelt sich auch in der Umsetzung der Schuldenbremse wider.
Was macht das Schweizer Modell der Schuldenbremse so erfolgreich? Können die in der Schweiz gemachten Erfahrungen auf die Gegebenheiten in Deutschland übertragen werden? Sind Schweizer Kantone mit deutschen Bundesländern überhaupt vergleichbar? Die Rahmenbedingungen in der Schweiz und in Deutschland werden in den nächsten Kapiteln näher ausgeführt.
Für die Entstehung der Schweiz ist das „Bottom-up-Prinzip“ von hoher Bedeutung. Anders als in vielen anderen europäischen Ländern gab es in der Schweiz nie eine Monarchie, die als Vorläufer eines zentralen Staats hätte angesehen werden können. Vielmehr waren die einzelnen Regionen schon immer autonom. 1789 bis 1802 wurde mit der Helvetischen Republik erstmals versucht eine Zentralisierung vorzunehmen. Dieser scheiterte jedoch und erst 1848 schlossen sich die einzelnen Staaten zu einem Bundesstaat zusammen. Die einzelnen Kantone übertrugen eine Reihe von Kompetenzen (z. B. das Verteidigungswesen, Münz- resp. Geldwesen) an den Bundesstaat; auf der anderen Seite profitierten sie von einer großen Einheit, die nach Außen einheitlich wirkte, Interessen vertreten konnte und vor allem die äußere Sicherheit besser gewährleisten konnte (vgl. Ladner 2013 S. 24 ff.)
Bei der Entstehung der Schweiz sind viele Parallelen zur EU-Entstehung zu finden. So wurden im ersten Schritt Zölle zwischen den Kantonen aufgehoben und 1850 eine Einheitswährung eingeführt. Im Jahr 1891 wurde per Bundesgesetz die rechtliche Grundlage für eine zentrale Geld- und Währungspolitik geschaffen: dem Bund wurde das ausschließliche Recht zur Ausgabe von Münzen und Banknoten übertragen (vgl. Hotz-Hart et. al. 2006, S. 553). Die entsprechenden Ausführungen zum Gesetz finden sich im Art. 99 BV - Geld- und Währungspolitik.
Der Zentralisierungsprozess wurde von einigen Kantone sehr kritisch gesehen; insbesondere im Hinblick auf Kompetenzübertragung an den Bund. Um doch eine Einigung zu erzielen waren zahlreiche Kompromisse erforderlich. Große Teile der Rechtsprechung, das Steuerrecht, die Kirchenhoheit, das Polizei- und Schulrecht verblieben in der Kompetenz der Kantone.
Zusammenfassend kann konstatiert werden, dass das politische System der Schweiz rund um die Kantonalen Territorien entstanden ist (vgl. Koller 2013, S. 145).
Die Souveränität der Kantone ist in Artikel 3 der Bundesverfassung festgeschrieben. Der bis heute sehr stark ausgeprägte Föderalismus wird durch die Residualkompetenz gesichert: Jede Kompetenzerweiterung des Bundes und jede weitere Aufgabenverlagerung vom Kanton zu Bund bedarf der ausdrücklichen Zustimmung des Volkes (vgl. Ladner 2013, 25).
Weiterer Grundpfeiler und Merkmale des Schweizer Staates sind die direkte Demokratie, ein politisches Konkordanzsystem, Kollegialität und ein Milizsystem (vgl. Hablützel 2013, S. 93).
Die öffentliche Hand der Schweiz besteht aus insgesamt vier institutionellen Ebenen: 1. dem Bund, 2. den 26 Kantonen und ihren Konkordaten1, 3. den Gemeinden und 4. den obligatorischen öffentlichen Sozialversicherungen (vgl. Schönenberger 2013, S.566).
Für diese Arbeit ist die zweite institutionelle Ebene - die Kantone - von Bedeutung, weshalb auf diese im Folgenden näher eingegangen wird.
Die 26 Kantone der Schweiz unterscheiden sich bezüglich Größe, Staatskultur, Organisationsform und nicht zuletzt sprachlich voneinander. Insbesondere die Staatsorganisation weist mit kantonalisierten, dezentralisierten, dekonzentrierten oder regionalisierten Formen eine hohe Heterogenität auf (vgl. Koller 2013, 131).
Die Souveränität der Kantone ist in Art. 3 der Bundesverfassung (BV) definiert. Das Verhältnis zwischen Bund und Kantone ist in den Artikeln 42 bis 50 BV festgeschrieben. So wird mit Artikel 47 BV z. B. explizit die Eigenständigkeit der Kantone hervorgehoben:
„Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone“. (Art. 47 Abs. 1 BV)
„Er belässt den Kantonen ausreichend eigene Aufgaben und beachtet ihre Organisationsautonomie. Er belässt den Kantonen ausreichende Finanzierungsquellen und trägt dazu bei, dass sie über die notwendigen finanziellen Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen.“ (Art. 47. Abs. 2 BV)
In Artikel 43 wird ausgeführt, dass „Die Kantone bestimmen, welche Aufgaben Sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten erfüllen“. Hierdurch wird auch deutlich, dass die Kantone in der Schweiz gegenüber dem Bund eine sehr dominante Rolle einnehmen. So ist vorgesehen, dass „der Bund nur die Aufgaben wahrnimmt, welche die Kraft der Kantone übersteigt oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen“ (Art. 43a BV). Dennoch wird die Aufgabenzuordnung immer wieder kontrovers diskutiert. Die Frage der Zentralisierung und Dezentralisierung ist spätestens seit Errichtung der Helvetik im Jahre 1798 ein Dauerthema. Heute stellen die Kantonsverwaltungen rund 40 Prozent aller öffentlichen Angestellten in der Schweiz; auch hierdurch wird deutlich, welche wichtige Rolle die zweite Verwaltungsebene in der Schweiz einnimmt. Diese bedeutende Rolle spiegelt sich zudem in der Aufgabenbreite und -tiefe wider (vgl. Koller 2013, 133).
Die Kantonsregierungen werden in direkter Volkswahl bestellt; sie sind dadurch von der Legislative noch unabhängiger als es im Bundesrat der Fall ist.
Im Hinblick auf demografische Entwicklungen unterscheiden sich die Kantone teilweise sehr stark voneinander. Wachstumsstarke Kantone wie beispielsweise Zürich verzeichnen regelmäßig steigende Einwohnerzahlen: In der Volkszählung 2010 wurden insgesamt 1.247.900 Einwohner registriert. Ende 2015 erhöhte sich die Zahl auf 1.463.459 Einwohnerinnen und Einwohner. (vgl. Statistisches Amt Kanton Zürich 2016). Anders sieht es da im Kanton Appenzell Innerrhoden aus. Er ist sowohl flächenmäßig als auch hinsichtlich Bevölkerungsgröße mit lediglich etwa 16.000 Einwohnern der kleinste Kanton in der Schweiz (vgl. Kanton Appenzell Innerrhoden 2016). Auch im Bereich Bevölkerungswachstum sind nur sehr moderate Zuwächse vorhanden. Die Wirtschaftskraft, die am jeweiligen Brutto- Inlands-Produkt (BIP) gemessen werden kann, zeigt wesentliche Unterschiede in den Kantonen auf.
Die hohe Eigenständigkeit und Individualität der Kantone wird auch bei der Betrachtung der Aufgabenwahrnehmung deutlich, die sich in der Aufbau- und Ablauforganisation der Kantone widerspiegelt. So gibt es neben den klassischen Departementen wie bspw. Gesundheit und Soziales, Polizei und Justiz, Bildung, Wissenschaft, Kultur, Tief- und Hochbau auch „multifunktionale“ Departemente, die aufgrund ihrer Einzigartigkeit nicht klassifiziert werden können. Die Aufgabenbreite hängt von der Anzahl ihrer Benutzer, also von der Bevölkerungszahl und der strategischen Ausrichtung ab. Dies wirkt sich wiederum auf die Strukturen der Kantonsverwaltung aus (vgl. Koller 2013, S. 140ff).
Ein weiterer Unterschied bezüglich der Kantonsverwaltung betrifft das Personal: Das Personalsystem in der Schweiz berechtigt Kantone (aber auch Bund und Gemeinden) eigene Regelungen und Systeme für das Dienstrecht zu schaffen. Kantone sind demnach nicht verpflichtet das Dienstrecht an die des Bundes anzupassen. In der Konsequenz existieren sehr unterschiedliche Vergütungsmodelle und die Gehälter fallen entsprechend von Kanton zu Kanton unterschiedlich aus (vgl. Trotzewitz, Sabine 2003: 4). Da Personalausgaben einen sehr hohen Anteil der Gesamtausgaben des Kantons darstellen, wirken sich vergleichsweise hohe oder niedrige Gehälter ebenfalls auf die Finanzsituation des Kantons aus.
Kantonsverwaltungen unterlagen einer Reihe von Reformen. Verbunden mit dem Spardruck Anfang der 1990er Jahre, war ein Trend zur Konzentration und Konsolidierung zu konstatieren; viele Departemente in den Kantonsverwaltungen verschmolzen zu neuen, größeren Einheiten, Strukturen wurden gestrafft und auch das Model des New Public Management löste Verwaltungsreformen aus (vgl. Koller 2013, S. 138-139). Aber auch hier sind sehr unterschiedliche Reformumsetzungen und -erfolge zu verzeichnen (vgl. Koller/Heuberger 2011).
Auch die Finanz- und Haushaltsgesetze unterlagen vielen Reformen und entwickelten sich stetig weiter. Dies soll im nächsten Kapitel näher ausgeführt werden.
Die Finanzsituation der Kantone und insbesondere deren Entwicklung im Bereich der Verschuldung weist zum Teil erhebliche Unterschiede auf. Während einige Kantone wie z. B. Appenzell Innerrhoden einen recht konstant niedrigen Schuldenstand aufweisen sind in anderen Kantonen, wie bspw. im Kanton Genf eklatante Schuldenzuwächse zu konstatieren (vgl. Abb. 3).
Die Schuldenentwicklung des Bundes verlief sehr positiv (vgl. Abb. 1); oftmals wird hierfür die Schuldenbremse verantwortlich gemacht.
Die Schweizer Bundes-Schuldenbremse wurde 2003 eingeführt. Hintergrund hierfür war hauptsächlich die prekäre Haushaltssituation, die sich in der Folge der wirtschaftlichen Stagnation zuspitzte (vgl. Schönenberger 2013, S. 582-584).
Die Schuldenbremse des Bundes sieht vor, dass über einen Konjunkturzyklus hinweg, die Ausgaben nicht grösser sein dürfen als die Einnahmen. Dabei wird ein Plafond für die Ausgaben an die Höhe der Einnahmen gebunden und um einen Faktor korrigiert, der die konjunkturelle Lage berücksichtigt (k-Faktor). Das bedeutet, dass in Phasen der Hochkonjunktur der Bund einen Überschuss erwirtschaften muss. Umgekehrt sind in Phasen mit geringem oder rückläufigem Wachstum Defizite zulässig. Allerdings muss die Rechnung über einen ganzen Konjunkturzyklus hinweg gesehen, ausgeglichen sein. Die Regel wirkt unabhängig von der Höhe der Steuerbelastung. Sie lässt Steuererhöhungen und Steuersenkungen zu. Eine Steuersenkung muss gemäß Regel mit Ausgabensenkungen einhergehen (vgl. Eidgenössische Finanzverwaltung, 2016a). Neben dieser Grundregel mit Konjunkturkomponente sieht die Schweizer Schuldenbremse auch eine Sanktionsregel vor. Überschreiten die tatschlichen Ausgaben die zulässigen Gesamtausgaben und es entsteht bspw. ein Fehlbetrag im Ausgleichskonto, sieht Art. 17 Finanzhaushaltsgesetz (FHG) eine Kürzung der festgelegten Ausgaben-höchstbeträge (Ausgabenplafond) vor (vgl. Hausner u. Simon 2009).
Bemerkenswert ist, dass der Bund bei der Einführung der Schuldenbremse gegenüber den Kantonen keine Vorreiterrolle einnahm. Vielmehr waren es einzelne Kantone, die sich schon vor vielen Jahren - und unabhängig vom Bund - Gedanken zu Schuldenbremse oder andere Fiskalregeln machten. Der Kanton St. Gallen z. B. gilt als Erfinder der Schuldenbremse; es gibt sie dort schon seit 1929 (vgl. Gaulhofer 2011).
In den Schweizer Kantonen kann hinsichtlich der Entwicklung im Bereich Finanzen ein großer Wandel konstatiert werden. Im Grunde standen schon immer die Bemühungen, das horizontale (zwischen den Kantonen) und das vertikale (zwischen Kantone und Bund) Rechnungswesen zu harmonisieren und den Finanzausgleich weiterzuentwickeln (vgl. Amrein 2015).
1981 wurde von der Finanzdirektorenkonferenz ein Musterfinanzhaushaltsgesetz (MFHG) erarbeitet. Dieses galt als Ergänzung zum Harmonisierten Rechnungslegungsmodell (HRM, heute auch als HRM1 bezeichnet), welches 1977 als Empfehlung von der Konferenz der Finanzdirektoren publiziert wurde (vgl. Soguel 2013, S.622.ff). MFHG und HRM1 legten die ersten Bausteine für eine doppische Buchhaltung und eine Kosten-Leistungs-Rechnung. Die Kantone setzten HRM1 aber sehr schleppend um; manche führten HRM1 erst in den 1990er Jahren ein - und dann auch nicht immer gemäß den Empfehlungen. Eine Revision des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzkontrolle löste 1999 einen Modernisierungsschub auf der Kantonalen Ebene aus. Hintergrund hierfür waren u.a. Skandale und rechtliche Änderungen in der Privatwirtschaft (Grüter 2013, S. 650-615).
Ausgehend von den Diskussionen um das New Public Management2 Anfang der 1990er Jahre erhielt die Betriebswirtschaft in den Kantonalen Verwaltung Auftrieb. Gleichzeitig erhöhte sich der Handlungsdruck mit der Zunahme des finanziellen Engpasses resp. des rapiden Schuldenanstiegs (vgl. Hablützel 2013, S. 96-98).
Die Kantone forderten zudem einen höheren Harmonisierungsgrad im Bereich der Rechnungslegung; HRM1 hatte aufgrund der unterschiedlichsten, kantonalen Umsetzungen nur bedingt zu einer Harmonisierung geführt (vgl. Soguel 2013, 624). Im Ergebnis arbeiteten der Bund und die Finanzdirektorenkonferenz an einer Weiterentwicklung vom Rechnungslegungsmodell. Für den Bund gilt seit 2007 das Neue Rechnungslegungsmodell (NRM). Die Rechnungslegung lehnt sich eng an ein international anerkanntes Regelwerk (IPSAS) an, ohne diesen Standard integral zu übernehmen.
Für Gemeinden und Kantone wurde HRM1 weiterentwickelt und im Jahr 2008 das HRM2 vorgestellt. Die Schweizerische Finanzdirektorenkonferenz empfahl 2008 den Kantonen und Gemeinden, ihre Rechnungslegung bis spätestens 2018 auf HRM2 umzustellen. Eine Mehrheit der Kantone in der Schweiz haben HRM2 bereits umgesetzt oder planen eine Umstellung der Rechnungslegung auf HRM2. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Genf, führen ihre Rechnungslegung in Anlehnung an IPSAS. Beide Systeme sind kompatibel; ein Harmonisierungserfolg wird allerdings in Frage gestellt. HRM2 beinhaltet zwar verpflichtende buchhalterische Vorgaben; gleichwohl bleibt den Kantonen ein erheblicher Ausgestaltungsfreiraum erhalten (vgl. Soguel 2013; 624-635). Zudem hat die Umstellung von HRM1 auf HRM2 in einigen Kantonen aufgrund Neubewertungen des Verwaltungsvermögens zu einem massiven Anstieg des Eigenkapitals3 geführt. Problematisch ist hierbei, dass sich die finanzielle Situation des Kantons dadurch verbessert, ohne dass real ein Mehrwert generiert wird (vgl. Schaltegger et al., S.25).
Durch die Einführung von HRM2 müssen Gesetze und Verordnungen (insbesondere die Finanzverfassungen resp. Haushaltsgesetze und - verordnungen) weiterentwickelt und angepasst werden. Dies führt dazu, dass diejenigen Kantone, die bisher noch keine Schuldenbremse institutionalisiert hatten, HRM2 und die Schuldenbremse oftmals gleichzeitig umsetzen, da die gesetzlichen Grundlagen (z. B. die Verfassung) ohnehin angepasst werden müssen (vgl. Schäfer 2014).
Das Schweizerische Rechnungslegungsgremium für den öffentlichen Sektor (SRS) hat im Jahr 2015 eine Auswertung des Umsetzungsstandes von HRM2 und der Schuldenbremse auf der Kantonsebene durchgeführt. Hierbei wurde deutlich, dass bezüglich der Umsetzung von HRM2 und der Implementierung der Schuldenbremse erhebliche Unterschiede in den Kantonen vorhanden sind. Diese Unterschiede beziehen sich auf Gestaltung von Budget- und Haushaltsregeln die z. B. die Abschreibungsmethoden und Aktivierungsgrenzen definieren, finanzpolitische Größen festlegen und insbesondere auch deren Verbindlichkeit resp. Abweichungskompetenzen regeln (vgl. SRS 2015).
Für den Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland sind die horizontale und die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern durch das Bundesstaatprinzip prägend. Als ein weiteres wesentliches Merkmal gilt die Bundesstaatlichkeit an sich, wie sie im Art. 20 Abs. 1 GG festgeschrieben ist. Der Föderalismus ist deutsche Verfassungstradition und verfolgt das Ziel, den regionalen Wettbewerb zu fördern und gleichzeitig eine optimale Aufgabenwahrnehmung zu gewährleisten (Lehmbruch 2002, S. 103). Hierfür wurden die Gesetzgebungskompetenzen zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen aufgeteilt.
Die Bundesländer werden in drei unterschiedliche Typen klassifiziert: die großen Flächenländer (Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westphalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen), die kleinen Flächenländer wie z. B. Saarland, Brandenburg, Thüringen und die drittens die Stadtstaaten (Berlin, Bremen, Hamburg).
Heute entfällt über 50 % des Personals im öffentlichen Dienst auf die Bundesländer. Die im Vergleich zu Bund und kommunaler Ebene große Personalausstattung spiegelt auch die Aufgabenbreite und -tiefe wider. Ein Aufgabenschwerpunkt ist in den Bereichen Recht/Innere Sicherheit und Bildungswesen zu finden (vgl. Bogumil / Jann 2008; S. 91ff).
Obwohl die Bundesländer, als Ebene unter der nationalen Ebene, aus nicht historisch und landsmannschaftlich zusammengehörigen Territorien gebildet wurden, hat sich bei der Bevölkerung ein nahezu gleichmäßiges Landesbewusstsein herausgebildet. Das Verhältnis der Länder zum Bund ist nicht geprägt von Separatismus oder Abgrenzung; maßgeblich dafür verantwortlich ist die starke Verflechtung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (vgl. König 2008, S. 308). Gleichwohl führt gerade diese Verflechtung auch zu Problemen:
- Alle Länder fungieren als Exekutive der meisten Bundesgesetze und üben gleichzeitig Aufsicht über die Kommunen aus. Sie können für ihren Flächenbereich somit Legislative und / oder Exekutive sein.
- Die Gesetzgebungskompetenzen sind sehr ausdifferenziert. Insbesondere die hohe Anzahl an zustimmungspflichtigen Gesetzen führte in der Vergangenheit zu Blockaden und Stagnation, da die Länder im Bundesrat ihr Vetorecht gelten machten.
- Die Steuerungsfähigkeit des Staates wurde in Frage gestellt, so dass diverse Reformbestrebungen initiiert wurden.
- Die starke Politikverflechtung führt zwangsläufig zu einer „Einigung in der Mitte“. Kompromisslösungen stellen die Bedürfnisse der Länder (oder auch Kommunen) immer weniger zufrieden, das wiederum vermehrt zu Blockaden führt und die Reformfähigkeit einschränkt.
Föderalistische Staaten regeln die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften in einem Finanzausgleich (FA). In Deutschland ist der Länderfinanzausgleich im Grundgesetzt festgeschrieben (Art. 107 Abs. 2 S.1 GG). Hier heißt es allerdings nur, dass der Ausgleich angemessen erfolgen soll. Die inhaltliche Konkretisierung überlässt die Verfassung dem Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats. Genau diese inhaltliche Ausgestaltung wurde in den 1990er Jahren zunehmend kritisiert weil sie offensichtlich Strukturmängel aufweise und ein falsches Anreizsystem darstelle (vgl. Konegen 1997, 21 u. 39). Zudem wurden demokratietheoretische und effizienztheoretische Probleme angeführt, die im deutschen Föderalismus als besonders ausgeprägt erscheinen (vgl. Scharpf 1999).
Der Ruf nach Reformen wurde zunehmend lauter; es wurden einige Anläufe gestartet, die aber schon bald wieder im Sande verliefen.
1 Ein Konkordat ist eine vertraglich festgelegte interkantonale Zusammenarbeit in einzelnen Aufgabenbereichen (z. B. Strafvollzugskonkordat oder Schulkonkordat).
2 Das New Public Management hat sich in der Schweiz unter der Begrifflichkeit „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ etabliert
3 Dies wird sehr gut deutlich, wenn die Entwicklung des Eigenkapitals der Kantone vor und nach Einführung von HRM2 betrachtet wird. Die entsprechenden Informationen liegen unter https://www.efv.admin.ch/efv/de/home/themen/finanzstatistik/berichterstattung.html bereit. 17
9783668306943
9783668306950
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