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Timestamp: 2017-08-19 09:45:24+00:00
Document Index: 91048025

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art 2', 'art 2']

GUIDA ASSOUTENTI ALLA CONCILIAZIONE - PDF
GUIDA ASSOUTENTI ALLA CONCILIAZIONE
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1 GUIDA ASSOUTENTI ALLA CONCILIAZIONE INDICE 1. FINALITA E CARATTERISTICHE DELL ADR (ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION) 2. LA CONCILIAZIONE PARITETICA 3. LA CONCILIAZIONE PRESSO LE CAMERE DI COMMERCIO E L AUTORITA GARANTE DELLE COMUNICAZIONI 4. LA CONCILIAZIONE IN CAMPO BANCARIO E FINANZIARIO 5. ASSOUTENTI E CONCILIAZIONE
2 CAPITOLO 1. FINALITA E CARATTERISTICHE DELL ADR (ALTERNATIVE DISPUTE RESOLUTION) 1. I momenti di conflitto tra il consumatore e l impresa La vita del cittadino-consumatore è scandita troppo spesso da momenti di conflitto con imprese che forniscono beni e servizi non rispondenti a quanto previsto dal contratto; basta pensare ai casi di fatture per importi superiori al dovuto; oppure ai ritardi negli allacci e alle interruzioni ingiustificate del servizio; ovvero a servizi non richiesti (talvolta occultati nei contratti attraverso le c.d. clausole vessatorie ) che fanno salire sensibilmente il costo finale della prestazione. Ciò si registra in diversi settori commerciali che rivestono una importanza notevolissima sulla spesa quotidiana delle famiglie, le quali devono instaurare rapporti con gli enti gestori del gas, dell elettricità, dell acqua e della telefonia (fissa e mobile), con le banche, le assicurazioni, le poste etc., spesso senza riuscire ad ottenere un servizio soddisfacente. 2. I limiti dei rimedi tradizionali In passato l utente, dopo aver presentato inutilmente un reclamo alla azienda responsabile di un comportamento scorretto, poteva solo iniziare un procedimento giudiziario in sede civile. Si trattava di una soluzione difficilmente percorribile in molti casi. Tutti conoscono i tempi lunghissimi della giustizia ordinaria (ivi inclusi quelli del giudice di pace) e i costi delle spese legali: l azione legale risulta spesso poco conveniente, anche tenuto conto del fatto che le controversie possono riguardare importi di limitata entità: di fatto, per danni inferiori a 500 euro risulta impraticabile la via dell azione in sede civile La situazione descritta finisce per scoraggiare l utente; si accentua cioè il divario tra il cittadino debole, in quanto sprovvisto delle possibilità economiche per avviare un azione legale, e l impresa forte che gode in questo sistema di una sorta di impunità per i disagi ed i danni arrecati all utenza. 3. Oggi ci sono forme innovative di risoluzione delle controversie Proprio per contrastare questo fenomeno di conflittualità nascosta si sono sviluppate, prima negli Stati Uniti e poi in Europa, forme alternative di risoluzione delle controversie, basate su nuovi organismi di conciliazione.
3 A differenza del lavoro del giudice, che stabilisce con una sentenza chi ha torto e chi ha ragione, la conciliazione è volta ad individuare un accordo tra le parti non solo per risolvere il problema concreto ma anche per evitare il ripetersi di simili contrasti, cercando così di ripristinare anche una reciproca fiducia tra le parti, molto utile ai fini della futura prosecuzione del rapporto. Queste esperienze di risoluzione delle controversie, alternative a quella della giustizia ordinaria, vengono riassunte nella sigla ADR (Alternative dispute resolution). In realtà sono diverse le forme in cui si articola questa giustizia alternativa : la più importante distinzione riguarda gli organismi di conciliazione pubblici e quelli privati ; la seconda le formule in cui operano solo i due rappresentanti delle parti (procedura paritetica o paritaria ) e quelle che affidano il ruolo di conciliatore ad un soggetto terzo. Infine si sta affermando anche la nuova forma della conciliazione on line. Su queste varie modalità di conciliazione si è di recente espressa anche la unione europea indicando regole sia per le ADR che per le ODR (Online dispute resolution). 4. Le forme di conciliazione pubblica In base alla legge n. 580 del 1993, le Camere di commercio hanno compiti di assistenza e promozione nei confronti delle imprese, e collaborano con le Istituzioni e le associazioni per un corretto sviluppo dell economia. In tale quadro esse hanno anche un ruolo di garanti della correttezza dei rapporti tra le imprese e tra queste ultime e gli altri soggetti (tra cui i consumatori). A partire dal 1997 le Camere di commercio hanno creato organismi di risoluzione delle controversie avvenute tra imprese oppure tra imprese e consumatori. Questi organismi svolgono una funzione di conciliazione : l utente, se lo ritiene opportuno, può rivolgere un apposita domanda allo Sportello di conciliazione istituito presso ogni Camera di commercio, avvalendosi eventualmente anche dell assistenza di un proprio legale o del rappresentante di una Associazione dei consumatori; di tale richiesta è data notizia alla controparte, la quale a sua volta comunica se intende partecipare alla procedura. La soluzione dell organismo di conciliazione è sottoposta infine alle parti, che valutano se aderirvi o meno. Un altra forma di conciliazione pubblica è quella promossa dall Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, che riguarda appunto le controversie in questo settore, relative al mancato rispetto dei diritti degli utenti sanciti da leggi, regolamenti e contratti; i soggetti competenti sono i CO.RE.COM. (cioè i Comitati regionali per le Comunicazioni), organismi decentrati dell Autorità.
4 Le parti sono convocate entro breve tempo dalla richiesta e nel corso di un apposita seduta esse espongono le proprie ragioni. Spetta al conciliatore avanzare una proposta, che le parti sono libere di accettare. In caso di mancata o parziale soluzione della controversia, può essere avviata una nuova richiesta di conciliazione su cui decide direttamente l Autorità garante nelle comunicazioni. Per quanto riguarda la tutela del risparmio, dal 2010 opera presso la Consob una Camera di conciliazione e arbitrato, competente a risolvere le controversie fra i risparmiatori e le banche o gli altri intermediari finanziari per violazioni delle norme sulla trasparenza, la correttezza e l informazione delle transazioni su investimenti (azioni, obbligazioni, fondi comuni etc). Inoltre è stato istituito l Arbitro Bancario Finanziario, organismo della Banca d Italia che decide sulle controversie in materia di contratti bancari tra gli istituti finanziari ed i loro clienti: solo questi ultimi possono attivare il procedimento, che si conclude con una sentenza che non ha carattere vincolante, anche se di norma viene accolta dalle parti. (Sulle forme di conciliazione presso le camere di commercio e i Co.re.com vedi più ampliamente il capitolo n. 3. Sulla mediazione di campo bancario e finanziario vedi il capitolo n. 4). 5. Le forme di conciliazione privata Pur in assenza di una organica disciplina normativa nazionale e di incentivi che ne favorissero la diffusione, in Italia si sono realizzate, a partire dai primi anni novanta, importanti esperienze di conciliazione privata, che si affiancano a quelle pubbliche sopra descritte. Di che si tratta? In questo caso gli organismi di conciliazione sono stati creati in molti settori produttivi su iniziativa congiunta delle associazioni dei consumatori e delle aziende operanti nello specifico settore, che stabiliscono con appositi protocolli di intesa (ispirati ai principi posti dalla Comunità europea) le regole cui le parti devono attenersi per risolvere le singole controversie. Tra gli Accordi di rilievo nazionale si segnalano quelli nel settore delle telecomunicazioni (Wind, Telecom, Vodafone, H3G, Postemobile, Fastweb, Teletu), nel settore bancario e creditizio (Banca Intesa S. Paolo, Banca popolare di Milano, Monte dei Paschi di Siena, Unicredit, Crif), in quello dell energia (Enel, Eni, Edison, Sorgenia, Confservizi), nel comparto dei trasporti (Trenitalia, Alitalia), in quello delle assicurazioni (Ania, Unipol) e con le Poste italiane (per i servizi di spedizione, bancoposta e assicurazioni).
5 Questi organismi si chiamano paritetici o paritari in quanto sono composti da due conciliatori, uno in rappresentanza dell azienda e l altro - indicato dalle associazioni dei consumatori - in rappresentanza dell utente, che potrà comunque partecipare in prima persona agli incontri o farsi affiancare da un legale. Anche questa procedura è su base volontaria: l utente si riserva in ogni caso di aderire alla soluzione di conciliazione proposta dall organismo: se tale soluzione non è a suo parere soddisfacente, potrà sempre rifiutarla e decidere eventualmente di proseguire attraverso un azione legale nei confronti della controparte. Nella maggior parte dei casi la procedura è gratuita o comunque poco onerosa; dove previsti, tali costi sono comunque predeterminati e largamente inferiori a quelli necessari per accedere alla giustizia ordinaria. Vanno comunque affrontate con attenzione le conseguenze derivanti dalla riduzione delle forme di sostegno pubblico a queste forme di conciliazione. Anche i tempi per la risoluzione della controversia sono molto contenuti; dopo che un primo reclamo, presentato direttamente all azienda, non ha dato esito positivo, può essere avviata immediatamente la procedura di conciliazione, che deve concludersi entro un termine prestabilito (media di 60 giorni). Tali termini tendono a ridursi in maniera significativa quando è attivata la c.d. conciliazione on line : grazie alle moderne tecnologie, infatti, la comunicazione tra le parti avviene in modo più veloce e funzionale, rendendo spesso più facile il raggiungimento di una intesa. L utente può compilare da solo (o con l assistenza di una associazione) l apposito modulo ed inviarlo via le successive comunicazioni possono avvenire in modo estremamente rapido anche se talvolta viene a mancare l informalità caratteristica del sistema della conciliazione, permettendo in molti casi di evitare l organizzazione di una vera e propria riunione delle parti (con conseguente limitazione dei costi). Peraltro si riscontrano nell esperienza concreta difficoltà legate alla minore flessibilità delle procedure on line e alla conseguente maggiore difficoltà di comprensione e classificazione dei casi concreti. Va sottolineata infine l attenzione via via sempre maggiore data nel corso degli anni alla formazione specifica degli operatori all interno degli organismi di conciliazione: per ottenere risultati più efficaci, essa infatti non si limita ai profili giuridici (tipici dell avvocato) ma deve riguardare anche quelli di carattere tecnico (connessi cioè alla materia oggetto della controversia) e di natura psicologica (riguardanti le capacità di instaurare un positivo rapporto di ascolto reciproco, che è condizione fondamentale per trovare una soluzione soddisfacente per entrambi le parti. A questa esigenza ha dato un forte contributo anche l Autorità per l energia elettrica e il gas che ha finanziati numerosi corsi di formazione.
6 6. La riforma della mediazione in materia civile e commerciale Il decreto legislativo n. 28 del 2010 ha introdotto novità molto importanti per quanto riguarda la mediazione, estendendo il campo di applicazione di questa forma di risoluzione dei conflitti al di fuori del giudizio civile, e dettando nuove regole sugli organismi abilitati a svolgere queste funzioni, sulla procedura, sui costi a carico delle parti e sui riflessi sulle cause civili. In tal modo si è voluto superare la frammentarietà che caratterizzava la normativa in materia. Analizziamo gli aspetti qualificanti. Obbligatorietà. Questo aspetto è stato quello più contrastato e rimaneggiato, dopo la prima approvazione della legge, fino alla pronuncia della Corte Costituzionale che ne ha fortemente ridimensionato la portata. Ripercorriamo la vicenda: a partire da marzo 2011, prima di effettuare una causa civile è indispensabile effettuare un tentativo di mediazione nelle seguenti materie: diritti reali (distanze nelle costruzioni, usufrutto e servitù di passaggio ecc.); divisione; successioni ereditarie; patti di famiglia; locazione e comodato; affitto di aziende; risarcimento danni da responsabilità medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità; contratti assicurativi, bancari e finanziari. Dal marzo 2012 il tentativo di conciliazione diventa obbligatorio anche per le controversie in materia di condominio e di risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti. Negli altri casi la conciliazione è facoltativa. L avvocato deve informare il proprio cliente di questa procedura di mediazione. Dopo l avvio del processo, può essere anche il giudice a sollecitare le parti a cercare una soluzione conciliativa (cd. conciliazione demandata). Resta impregiudicata la possibilità di richiedere al giudice provvedimenti urgenti per salvaguardare i propri diritti. Contro questa impostazione si apre un ricorso alla Corte Costituzionale 1, che ha dichiarato l illegittimità costituzionale, per eccesso di delega legislativa, del d.lgs. 4 marzo 2010, n.28, nella parte in cui ha previsto il carattere obbligatorio della mediazione (ovvero l art. 5, comma 1), in tal modo riducendo sensibilmente i casi in cui la conciliazione è condizione di procedibilità dell azione giudiziaria. Organismi abilitati. Gli organismi cui rivolgersi per il tentativo di conciliazione possono essere pubblici (Camere di commercio, Co.re.com., Consob, Arbitro bancario finanziario) oppure privati (costituiti ad esempio presso l ordine degli avvocati e altri ordini professionali, per esempio per la soluzione di aspetti tecnici), iscritti in un apposito registro del Ministero della giustizia, che ne autorizza l attività e vigila su di essa e sulla formazione dei mediatori. 1 sentenza 6 dicembre 2012, n. 272.
7 Procedimento. Il procedimento si svolge presso l organismo al quale si è rivolta per prima una delle parti interessate e deve concludersi entro 4 mesi dall avvio. Il mediatore, avvalendosi eventualmente di esperti, organizza incontri tra le parti al fine di raggiungere un accordo, che dovrà essere ratificato dal giudice. In caso di mancato accordo, il mediatore può avanzare una sua proposta. Se tale proposta non viene accettata e la successiva sentenza del giudice corrisponde alla proposta, le spese del processo saranno a carico della parte che ha rifiutato ingiustificatamente la soluzione conciliativa. Costi. Ciascuna delle parti deve pagare un importo di 40 euro all atto di presentazione della domanda cui si aggiunge, per gli organismi pubblici, un importo variabile da un minimo di 65 euro per le controversie fino a euro ed arriva a euro per le controversie superiori a 5 milioni di euro. Tariffe più alte sono previste nei casi di maggiore complessità della materia, di esito positivo della mediazione o di proposta di conciliazione avanzata dal mediatore. Le tariffe sono ridotte di un terzo in caso di mediazione obbligatoria. Per gli organismi privati le tariffe sono le stesse solo per la mediazione obbligatoria mentre sono libere per le altre forme di conciliazione, salvo approvazione del Ministero della giustizia. La mediazione è totalmente gratuita per coloro che beneficiano del gratuito patrocinio mentre sono previsti crediti di imposta, più consistenti in caso di successo della mediazione. Il verbale di accordo è esente dall imposta di registro per controversie di valore inferiore a euro. Riservatezza. E garantita la massima riservatezza dei documenti e dichiarazioni effettuate nel corso del procedimento anche nei confronti delle altre parti, salvo autorizzazione espressa della parte dichiarante. Tale disposizione si applica anche per quanto concerne l utilizzo degli atti prodotti nel procedimento di conciliazione nel corso di un successivo giudizio. 7. Osservazioni critiche sul decreto legislativo n. 28/2010. Perché è preferibile il ricorso alla conciliazione paritetica La nuova normativa è volta ad estendere il ricorso ai metodi conciliativi; questo è un fatto positivo, perché i cittadini devono avere uno strumento per risolvere in tempi brevi le proprie controversie; ne può trarre vantaggio l organizzazione complessiva della Giustizia in Italia, perché si otterrà il risultato di sgravare la giustizia ordinaria di tanti processi che possono trovare una sede diversa e più efficace per la risoluzione dei conflitti. Tale esigenza è stata recentemente ribadita anche dai saggi nominati dal Capo dello Stato (leggi il documento conclusivo 12_relazione_finale.pdf ).
8 I rilievi critici delle associazioni dei consumatori si sono incentrati su alcuni aspetti negativi della nuova disciplina. Quello più rilevante riguarda i costi a carico delle parti interessate. Ad esempio, per una causa del valore di 300 euro, il tentativo di conciliazione costa 145 euro, pari alla metà del valore della controversia stessa, senza contare gli ulteriori costi aggiuntivi (come quelli sopra illustrati o dovuti alla presenza di un consulente tecnico, la cui perizia non potrà neppure essere utilizzata in un futuro giudizio) e i costi da sostenere in caso di fallimento della mediazione ed avvio del processo in sede civile. Un altro aspetto molto discutibile è quello dell organismo di mediazione, che non è scelto in base alla competenza territoriale, con la conseguenza di costringere la parte convenuta a dover sopportare gli oneri di una convocazione presso una località diversa dal proprio luogo di dimora o lavoro. Ci sono altri elementi critici che stanno emergendo in questi mesi e sono dovuti alla forte pressione dell ordine degli avvocati, volta a rendere obbligatoria l assistenza di un avvocato per tutto il procedimento della mediazione e restringere l'obbligatorietà del tentativo di conciliazione solo alle controversie di valore inferiore a euro. Il risultato sarebbe quello di rendere comunque più costosa la mediazione, dovendo pagare sia l avvocato che il mediatore, e restringendo alle cause di piccolo valore l applicabilità della mediazione, quindi fallendo l obiettivo di decongestionare la giustizia civile. Tali rilevi critici hanno trovato riscontro anche nell esperienza concreta: a tali pressioni si deve la citata sentenza della Corte costituzionale, che ha dichiarato l illegittimità della norma che prevedeva l esperimento del tentativo di mediazione come condizione di procedibilità della domanda giudiziale relativa ad una serie molto ampia di materie. Per queste ragioni le associazioni dei consumatori continuano a sostenere la superiorità della conciliazione paritetica, frutto di intese tra Associazioni dei consumatori ed aziende, che garantiscono che ambedue le parti parteciperanno comunque alla procedura con un proprio conciliatore, a differenza di quanto avviene in quasi tutte le altre formule di mediazione, pubbliche e private. Gli aspetti evidenziati al paragrafo 5 (costi contenuti, rapidità di decisione, formazione specifica dei conciliatori, libertà di proseguire con altre forme il contenzioso con l impresa nel caso di soluzione non soddisfacente etc) rendono chiara l utilità del ricorso a tale forma di conciliazione, soprattutto per quel che riguarda le controversie di importo non elevato, che risulterebbero altrimenti prive di una tutela effettiva e conveniente, in particolar modo per coloro che hanno un reddito limitato a disposizione. I dati disponibili sull esperienza concreta (vedi tabella al capitolo 2) confermano il giudizio favorevole dato dai soggetti interessati alle diverse forme di conciliazione, ed in particolare alle conciliazioni paritarie previste dai protocolli d intesa stipulati dalle associazioni dei consumatori in
9 importanti settori commerciali: è soprattutto in quest ultima forma di conciliazione che le associazioni dei consumatori riescono a far valere meglio la propria esperienza e forza contrattuale, nell ottica non solo della risoluzione del singolo caso ma, più in generale, della difesa dell intera platea dei consumatori. Nel 2012 si riscontra un aumento nel numero assoluto delle domande di conciliazione ( rispetto alle domande del 2011), nonostante la concorrenza di altre forme di risoluzione delle controversie. Di queste sono state trattate effettivamente dalle commissioni di conciliazione, con esito positivo nell 82 per cento dei casi. I risultati ottenuti in termini di rimborsi a favore degli utenti, pari a circa 4,7 milioni di euro nel 2012 (importo calcolato per difetto, in quanto non sono disponibili i dati di tutte le conciliazioni) rappresentano un ulteriore conferma della bontà di tale forma di risoluzione delle controversie. Riflessi positivi indiretti anche sulla gestione più attenta gestione dei reclami da parte delle aziende, al fine di evitare un possibile passaggio del cliente ad altro operatore concorrente. Solo per fare un esempio, dall avvio della sperimentazione al 2009, il 90% delle procedure di conciliazione presso la Telecom ha avuto esito positivo. E comunque necessario che tale forma di giustizia alternativa sia maggiormente conosciuta e sia ulteriormente ampliata a nuovi comparti commerciali, perché quando c è una maggiore consapevolezza del cittadino dei propri diritti cresce inevitabilmente anche il contenzioso. Per esempio, negli ultimi anni, c è stato un grosso impulso alla conciliazione nel settore della fornitura di energia, grazie anche ai nuovi protocolli con Enel (4700 conciliazioni concluse tra il 2006 ed il 2012) ed Eni e all opera di sensibilizzazione svolta dall Autorità per l energia elettrica ed il gas: quest ultima sta mettendo a punto un modello di risoluzione delle controversie, in attuazione del d. lgs. n. 93/2011. In altri settori c è ancora molto da fare: è ancora scarsamente utilizzato lo strumento della conciliazione paritetica nel settore delle Banche e Turismo mentre la sperimentazione avviata in campo assicurativo e nel settore dei trasporti non ha finora dato i risultati attesi. Infine è da segnalare la vicenda tragica dell incidente della Costa Concordia, in occasione della quale è stata tempestivamente aperta una trattativa tra le associazioni dei consumatori e la Compagnia armatrice grazie alla quale è stato portato in conciliazione il risarcimento di molte centinaia di turisti. Assoutenti continua a seguire con particolare attenzione l evoluzione della normativa italiana ed europea sulle forme di giustizia extragiudiziali, che non si è ancora del tutto consolidata. In particolare, va ricordata la direttiva sulle ADR approvata in prima lettura dal Parlamento europeo il 12 marzo 2013, che si inserisce nella più ampia strategia comunitaria volta a garantire
10 meccanismi efficaci di risoluzione delle controversie visti come strumenti per accrescere la fiducia e la crescita nei confronti del mercato unico. (Sulla conciliazione paritetica cfr. più ampliamente il capitolo n. 2 e il capitolo n. 5)
11 CAPITOLO 2. LA CONCILIAZIONE PARITETICA 1. Premessa La conciliazione paritaria è uno dei molti strumenti a disposizione per cercare di risolvere le controversie sorte con le aziende a causa delle carenze del servizio o dei prodotti rispetto a quanto previsto dai contratti, dalle norme di legge e dalla disciplina del settore (cfr. capitolo 1). Essa è frutto di accordi tra le organizzazioni dei consumatori e singole aziende (o associazione di categoria), che stabiliscono le regole base della procedura da seguire. Nello schema tipo della paritetica essi nominano ciascuno un proprio rappresentante nell organismo di mediazione che saranno chiamati a discutere e ad individuare una soluzione pacifica della lite. L utente deve aver presentato precedentemente un reclamo all azienda: se tale reclamo non ottiene una risposta adeguata, può essere avviata la procedura di conciliazione, che si conclude obbligatoriamente entro un termine prestabilito. Il consumatore può accettare l accordo raggiunto dai rappresentati delle parti oppure decidere di rivolgersi alla giustizia ordinaria. Nei fatti, tra tutti gli strumenti previsti dal nostro ordinamento, la conciliazione paritaria si è dimostrata in Italia la più rispondente all esigenza del consumatore di riuscire a trovare una soluzione semplice, rapida e con costi contenuti. 2. Le più importanti esperienze in Italia Lo sforzo compiuto dalle associazioni per la tutela dei consumatori è servito a realizzare negli ultimi 15 anni significative esperienze di conciliazione paritetica in molti settori produttivi, trovando una convergenza con le imprese più mature, quelle cioè che hanno cercato di superare la visione del cliente-suddito su cui imporsi anche in modo vessatorio, approfittando della propria posizione di forza e, talora, di una situazione di monopolio (o di scarsa concorrenza). In queste aziende è via via emersa la consapevolezza dell importanza di avere un comportamento corretto con i propri clienti, al fine di rendere il rapporto il più duraturo possibile ed evitare così che l utente si rivolga ad altri concorrenti. Il primo settore in cui sono state applicate le regole della conciliazione paritaria è stato quello delle telecomunicazioni, grazie ad un Protocollo d intesa stipulato nel 1991 tra le Associazioni dei consumatori e la Sip-Telecom, la cui importanza appare ancora maggiore se si considera che solo nel 2003 è stato approvato il primo regolamento in materia da parte dell Autorità garante nelle comunicazioni (vedi capitolo 3). Sulla base di questa prima sperimentazione è stato
12 definito nel 2004 un nuovo Protocollo che migliora, per alcuni aspetti, la procedura precedente. I risultati dei primi anni di attuazione di questo accordo sono stati molto positivi: su domande presentate, solo in casi la procedura si è conclusa negativamente, inferiore cioè al 9% circa del totale. E l esperienza della Sip-Telecom ha fatto da traino anche ad altre intese, sia nel campo delle telecomunicazioni (H3G, Tim, Wind etc) sia in altri settori. Con la spinta importante delle autorità di regolazione, tutto il settore dei servizi di telecomunicazione (come quello dell energia) è oggi garantito da un efficace accesso alla giustizia affidato alle procedure di conciliazione. Vale la pena di citare in particolare il primo Accordo sottoscritto nel 2002 dalle Poste italiane, concernenti i servizi di recapito di lettere, telegrammi, pacchi, che ha fatto da battistrada ad altri accordi riguardanti le polizze assicurative PosteVita, i servizi di Postemobile ed i titolari del conto corrente Bancoposta. Nel settore bancario, l importante Accordo stipulato nel 2004 con la Banca Intesa, che ha ad oggetto la risoluzione del contenzioso relativo a coloro che avevano acquistato titoli della Parmalat, della Cirio e della Giacomelli. Su un totale di circa domande presentate, la procedura di conciliazione si è conclusa positivamente nel 44 per cento dei casi. Sulla base di questi positivi risultati, la Banca Intesa ha sottoscritto un Accordo per la conciliazione delle controversie per vari servizi finanziari ed ha successivamente esteso a tutto il Gruppo Intesa S. Paolo la conciliazione sul default Parmalat. Nel settore finanziario sono stati anche altri importanti Protocolli d intesa con la Crif. 3. Le caratteristiche fondamentali della conciliazione paritetica Lo schema della conciliazione paritaria riprende i principi posti dalla Comunità europea, che ha dato notevole sostegno alla diffusione di questa forma alternativa di giustizia. Come già sottolineato, l organo di conciliazione è formato da un rappresentante nominato dalle associazioni dei consumatori e uno nominato dall azienda. A differenza delle forme di conciliazione pubblica, dove c è un arbitro terzo (vedi capitolo 1), qui c è una presenza paritaria di un rappresentante dei consumatori, dotato di esperienza e conoscenze tecniche nello specifico settore, che può difendere in modo efficace l utente; si vuole così ristabilire quell equilibrio tra le parti che manca invece nelle altre forme di giudizio. Le altre caratteristiche della conciliazione paritaria possono essere così riassunte: - imparzialità dell organo di mediazione: i conciliatori sono nominati a tempo determinato e possono essere sostituiti solo per giusta causa. Non sono ammessi i conflitti di interesse (ad esempio, sono proibiti rapporti di consulenza del rappresentante dei consumatori con l azienda interessata);
13 - trasparenza della procedura: le informazioni necessarie a risolvere il caso concreto devono essere facilmente disponibili ad entrambe le parti: ad esempio, l impresa è tenuta a fornire tutta la documentazione commerciale relativa alla controversia (contratti, fatture, pagamenti effettuati etc). I protocolli d intesa precisano con chiarezza come effettuare la richiesta, quale moduli utilizzare, gli eventuali costi da sostenere, i tempi massimi della decisione etc; - efficacia: la procedura si conclude rapidamente; essa è gratuita o comunque con costi molto contenuti. L utente può difendersi da solo (anche se può farsi tutelare da un legale di fiducia); - carattere facoltativo dell azione: salvo casi particolari, l utente ricorre a tale forma di mediazione solo se la ritiene adatta alle proprie esigenze; non è comunque preclusa una successiva azione in sede civile; - necessità del consenso delle parti: la proposta dei conciliatori per diventare esecutiva deve essere ratificata dalle due parti. Talvolta i conciliatori si incontrano sulla base di un precedente, pieno, mandato delle parti. Come si è detto sopra, le regole della procedura sono stabilite attraverso i protocolli d intesa tra le associazioni dei consumatori e le varie imprese. Questo ha dato luogo ad una certa varietà di soluzioni leggermente differenti, anche avendo riguardo ai diversi settori merceologici in cui si andava ad operare: lo schema generale si è sempre mantenuto sostanzialmente stabile. 4. La formazione dei conciliatori Sin dall avvio delle prime forme di sperimentazione le associazioni dei consumatori hanno posto particolare attenzione alla formazione dei conciliatori, raccogliendo l esperienza effettuata in questo campo dagli altri Paesi europei, dove la risoluzione alternativa delle controversie è diventata materia di studio, qualche volta anche obbligatoria, nella formazione di un giurista e sono stati istituiti anche dei corsi post laurea. In Italia, si sono realizzati corsi di formazione costruiti in modo tale che fossero contemporaneamente istruiti i rappresentanti dei consumatori e quelli delle aziende, in modo da facilitare un approccio il più possibile unitario ed omogeneo all attività di conciliazione. Naturalmente la formazione giuridica degli operatori è importante, perché essi devono essere sempre in grado di conoscere l insieme degli strumenti a disposizione delle parti e capire l utilità di ricorrere o meno alla conciliazione paritaria nel caso concreto. Nei corsi è data inoltre una particolare attenzione alle conoscenze tecniche: il rappresentante dell utente deve essere in grado di approfondire i problemi del comparto e sapere quali criteri e standard utilizzare nel
14 tentativo di conciliazione. E per questo motivo che l AEEG ha ritenuto proprio compito quello di partecipare con un importante sostegno a queste attività formative. In questa disciplina assume un rilevo fondamentale l aspetto psicologico: per arrivare ad una soluzione positiva, è indispensabile che si realizzi un dialogo effettivo tra le parti, al fine di comprendere le ragioni reciproche e trovare una soluzione che vada anche aldilà dei puri e semplici aspetti di diritto. 5. La conciliazione paritetica è la soluzione migliore per il consumatore Rapidità, costi contenuti, facilità di accesso, conciliatori specializzati, libertà di aderire o meno alla mediazione. Si tratta di elementi che rendono utilissimo ricorrere in molti casi alla diverse forme di Alternative Dispute Risolution (ADR). C è però un importante aspetto che fa preferire il ricorso all ADR, connesso al ruolo più rilevante assunto dalle associazioni che tutelano gli interessi dei consumatori. Infatti, mentre nella conciliazione pubblica l arbitro terzo è sostanzialmente preoccupato di trovare un accordo soddisfacente per entrambi le parti, nella conciliazione paritaria i due conciliatori non solo devono risolvere il problema singolo, ma vogliono fare in modo che esso non si ripeta in futuro, sfruttando a tal fine l esperienza e le informazioni acquisite nella risoluzione di casi analoghi. In questo modo, l attività di conciliazione ha effetti positivi indiretti anche sulla qualità del servizio complessivo: e di ciò finiscono per giovarsi tutti gli utenti dell azienda. Naturalmente, quando vengono in questione pratiche commerciali scorrette, non può più parlarsi in senso proprio di conciliazione perché quello che è in gioco non è più il diritto del singolo consumatore. In questi casi l eventuale conciliazione rappresenta soltanto una fase di una più ampia attività che l associazione deve intraprendere a tutela della collettività degli utenti. Domande di conciliazione complessive anni : dati riepilogativi SETTORI Telecomunicazioni Servizi bancari/finanziari Poste Energia Trasporti Totale
15 (Per l elenco completo delle diverse forme di conciliazione paritaria privata e l attività di assistenza garantita dall Assoutenti cfr. il capitolo 5).
16 CAPITOLO 3. LA CONCILIAZIONE PRESSO LECAMERE DI COMMERCIO E L AUTORITA GARANTE DELLE COMUNICAZIONI 1. Le forme di risoluzione delle controversie presso le camere di commercio Le Camere di commercio, nell ambito delle proprie competenze di assistenza e promozione nei confronti delle imprese, e di collaborazione con le Istituzioni e le associazioni per un corretto sviluppo dell economia, svolgono anche un ruolo di garanti della correttezza dei rapporti tra le imprese e tra queste ultime e altri soggetti (tra cui i consumatori). In tale contesto presso tutte le Camere di commercio è stato creato un organismo di conciliazione delle controversie economiche sorte tra imprese oppure tra imprese e consumatori. Si tratta di un organo terzo, indipendente e imparziale rispetto alle parti: esso deve facilitare una risoluzione amichevole del conflitto, attraverso la sottoscrizione di un accordo, che ha lo stesso valore di un contratto; ognuna delle parti è libera di abbandonare la procedura in qualsiasi momento e scegliere una diversa via per la risoluzione della controversia. Questa procedura va tenuta distinta da quella di Arbitrato, praticabile presso molte camere di commercio. Nel caso di Arbitrato rituale, l organo è equiparato ad un giudice di primo grado e il lodo ha il valore di una sentenza, contro la quale può essere presentato ricorso presso la Corte di appello. Nell arbitrato irrituale, le parti si obbligano a rispettare la decisione dell organo come se si trattasse di un vero e proprio accordo tra le parti. 2. La procedura di conciliazione presso le camere di commercio Le regole della procedura sono stabilite da un Regolamento dell Unioncamere del Essa può essere attivata sia dall utente che dall impresa per controversie di carattere economico. Se la procedura è prevista da clausole contrattuali, le parti vanno di comune accordo dal Conciliatore. Altrimenti, l utente (o l impresa) possono rivolgere una domanda di apertura della procedura allo Sportello di conciliazione istituito presso le Camere di commercio, utilizzando un apposito modulo ed avvalendosi eventualmente anche dell assistenza di un proprio legale o del rappresentante di una Associazione dei consumatori; di tale richiesta sarà data notizia alla controparte, la quale a sua volta comunicherà se intende partecipare o meno. Il conciliatore è scelto, anche d intesa tra le parti, all interno di un elenco (depositato presso ciascuna camera di commercio) ed è tenuto al rispetto di un codice deontologico volto ad assicurare la loro imparzialità rispetto al caso concreto.
17 Entro 30 giorni dalla data di adesione alla procedura viene organizzato un incontro, ed in questa fase il conciliatore cerca di facilitare l accordo delle parti; pertanto egli non decide sulla controversia, limitandosi a fornire la propria assistenza e, solo se richiesto, a formulare una proposta di mediazione. Tale proposta è sottoposta infine alle parti, che valutano se aderire o meno. Sia in caso di consenso che di disaccordo, viene redatto un verbale. Il procedimento è riservato e le informazioni emerse non sono verbalizzate né registrate. Inoltre c è un vincolo per le parti a non divulgare quanto emerso nel corso della procedura: a tal fine viene sottoscritta una specifica dichiarazione. La procedura è gratuita per i consumatori ed ha oneri contenuti per gli altri soggetti. 3. L esperienza della conciliazione presso le camere di commercio L attivazione di questa procedura è stata molto differente tra le diverse camere di commercio. E solo dal 2003 è stato definito un unico regolamento applicato su tutto il territorio nazionale, migliorando sensibilmente l azione degli organismi di conciliazione anche sul piano dell efficienza. Un ulteriore impulso potrà derivare dalle procedure di conciliazione on line che si stanno sperimentando (attraverso l utilizzo di strumenti come forum, messaggi di posta elettronica, videoconferenze, chat testuali) volte a superare gli ostacoli legati alla distanza tra le parti un fattore, e molto utili, ad esempio per le controversie sorte tra utenti che acquistano prodotti via internet. La maggiore qualità del procedimento si rispecchia anche nei dati disponibili, che evidenziano una progressivo ricorso a tale forma di conciliazione; si è passati dalle 112 procedure del 1997 alle procedure del 2010 (nel 2008 erano state superate le domande), con un valore medio di euro ed una durata media di 52 giorni. Nel decennio sono state gestite oltre conciliazioni, delle quali il 75% riguardano controversie tra imprese e consumatori ed il restante 25% controversie tra imprese. Il settore maggiormente interessato è quello delle telecomunicazioni (60% circa del totale) e, a seguire, quelli del commercio e dell artigianato. I dati sopra esposti sulla crescita del ricorso alla conciliazione presso del camere di commercio non devono peraltro far passare in secondo piano alcuni limiti significativi di questa procedura, che non risolvono la condizione di debolezza dell utente nel rapporto commerciale. In primo luogo, permane la possibilità delle aziende di non aderire, sin dall inizio, alla richiesta dell utente di avvalersi del tentativo di conciliazione, ciò che favorisce la crescita dei casi di esito negativo della procedura. In secondo luogo, risulta tuttora marginale il ruolo delle associazioni dei consumatori, che partecipano alla procedura solo con un ruolo di assistenza, in quanto rappresentanti dell utente.
18 Si tratta di elementi che spingono i consumatori, ove possibile, a preferire le forme di conciliazione paritetica in cui è sicuramente maggiore la possibilità di incidere delle associazioni dei consumatori (cfr. capitolo 2). Va comunque rilevato l importante contributo alla crescita di tutte le forme conciliative delle controversie di consumo dato di recente dall Unioncamere, in collaborazione con il Ministero per lo sviluppo economico, attraverso la promozione di sportelli pilota per l attività di informazione, consulenza ed assistenza per la conciliazione. Per maggiori informazioni su questa procedura consulta il sito internet 4. La risoluzione delle controversie nel settore delle telecomunicazioni Nel settore delle telecomunicazioni convivono diverse forme di conciliazione. Da un lato, sono stati stipulati dalle Associazioni dei consumatori importanti Accordi con i principali operatori della rete fissa e mobile (Telecom, Wind, H3G, Fastweb, Vodafone, Postemobile), che consentono di ricorrere alla conciliazione paritetica, secondo le modalità stabilite da ciascun Accordo (vedi capitolo 2). Dall altro, è possibile rivolgersi anche all Autorità garante nelle comunicazioni e alle sue articolazioni territoriali (Co.re.com.); si ricorda che la legge n. 249 del 1997 attribuisce a tale organismo un ruolo di vigilanza e regolamentazione e, più in particolare, il compito di tutelare sia una corretta concorrenza tra gli operatori del settore sia i diritti degli utenti, favorendo a tal fine anche la risoluzione delle controversie. Per avviare un azione legale attraverso il sistema della giustizia ordinaria occorre aver prima effettuato la conciliazione obbligatoria presso i Co.re.com., ovvero presso le Camere di commercio o gli altri organismi privati di mediazione. 5. Le regole delle controversie presso l Autorità garante delle comunicazioni Il regolamento in vigore è stato approvato dall Autorità il 19 aprile In prima battuta l utente si deve rivolgere al Comitato regionale nelle comunicazioni competente per territorio (che è stato progressivamente impiantato in quasi tutte le regioni), utilizzando un apposito modulo (formulario UG), nel quale devono essere indicate tra l altro le ragioni della richiesta, i tentativi già fatti per risolvere il problema etc.
19 Nel caso di conciliazione obbligatoria, la richiesta di conciliazione interrompe i termini per l effettuazione dell azione legale fino alla conclusione della procedura, che deve avvenire comunque entro 30 giorni dall inizio della stessa. L utente può contestualmente richiedere l adozione di provvedimenti temporanei nei confronti dell operatore affinché sia garantita (vedi il Modulo GU5), nell attesa della definizione della procedura, la continuità del servizio ovvero sia proibita la continuazione di eventuali abusi. Se l istanza di conciliazione è ritenuta ammissibile, le parti sono convocate entro sette giorni lavorativi. Nella prima udienza sono esposte le ragioni ed è ricercata da subito una possibile soluzione, che deve essere sottoscritta dalle parti. In caso di mancato accordo (o di assenza ingiustificata di una delle parti dall udienza) il responsabile del procedimento ne dà atto nel verbale. L insuccesso della prima mediazione consente ad una delle due parti di utilizzare un secondo grado di giudizio, questa volta direttamente all Autorità garante nelle comunicazioni, che deve decidere entro 90 giorni (in casi particolari, entro 120 giorni). Anche in questo caso si deve compilare un apposito Modulo. Il ricorso all Autorità è precluso se risulta già avviata un azione legale presso l autorità giurisdizionale o siano decorsi sei mesi dalla conclusione della procedura di conciliazione. Nella sua decisione l Autorità, se ritiene fondate le argomentazioni dell utente, può condannare l operatore al rimborso delle somme non dovute e al pagamento degli indennizzi previsti dal contratto e dalle altre norme del settore 2 e deliberare in ordine alla ripartizione delle spese (in caso di assenza dell operatore, tali spese sono a carico dell operatore stesso). E fatta comunque salva la possibilità di richiedere il rimborso di danni ulteriori per le vie della giustizia ordinaria. Anche per questa procedura è prevista la possibilità per l Autorità di emettere provvedimenti temporanei volti a garantire la continuità del servizio. L attività di conciliazione dei Co.Re.Com. è sottoposta ad un continuo monitoraggio, al fine di verificarne l efficacia. L analisi dei dati indica una progressiva crescita delle domande di conciliazione presso i Co.re.com., che hanno quasi raggiunto le unità nel 2010, con una prevalenza delle controversie relative alla linea internet e alla telefonia fissa. Si registra anche una crescita dei casi di esito positivo della procedura di conciliazione. 2 L Autorità ha approvato il 16 febbraio 2011 il Regolamento (delibera n. 73/11/CONS ) per calcolare gli indennizzi applicabili nella definizione delle controversie tra operatori e utenti, al fine di assicurare, a prescindere dagli operatori coinvolti nelle controversie, la corresponsione agli utenti di indennizzi identici per le stesse tipologie di disservizio.
20 6. Le denunce di violazioni delle regole del settore delle telecomunicazioni E opportuno sottolineare che la procedura di conciliazione sopra descritta non va confusa con le segnalazioni inoltrate dai cittadini sul mancato rispetto della disciplina del settore da parte degli operatori ovvero su problematiche specifiche con il singolo operatore che non costituiscono peraltro una vera e propria violazione della normativa vigente. Proprio per la complessità del settore è ritenuta molto proficua una collaborazione da parte dei cittadini in ordine ad eventuali violazioni messe in atto. Per tali denunce l utente deve utilizzare un apposito Modulo D, che però non dà origine ad una procedura di contestazione nei confronti dell operatore coinvolto. L Autorità svolge una apposita istruttoria sulle denunce inoltrate e adotta, se necessario, i relativi provvedimenti. Per maggiori informazioni sull attività dei Co.re.com consulta il sito internet Sul sito di Assoutenti sono riportate le sintesi delle delibere assunte dai Corecom in sede di risoluzione delle controversie tra utenti ed aziende.
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