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Timestamp: 2017-04-26 04:58:48
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ScribdBrowseInterestsPolitics & Current AffairsCareer & MoneyPersonal GrowthFictionHealth & FitnessLifestyleEntertainmentBiographies & HistoryScience & TechBrowse byBooksAudiobooksNews & MagazinesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoinElderechoalaconsultaAméricasUploaded by JAPIQAY0.0 (0)DownloadEmbedView MoreCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)List price: $0.00Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentNúmero 14, Año 3, septiembre de 2010Revist a de la Fundación para el Debido Proceso Legal (DP LF)
Katya Salazar Directora Ejecutiva
Participantes en la reunión de expertos organizada por la Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF), el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Red Participación y Justicia, en La Paz, Bolivia, en mayo de 2010.
El derecho a la consulta en las Américas: marco legal internacional Thomas Antkowiak y Alejandra Gonza p2 Opciones del derecho ambiental internacional para proteger los derechos de los pueblos indígenas Astrid Puentes Riaño p6 Consulta, consentimiento y veto María Clara Galvis Patiño p11 El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú: dificultades para su implementación Javier La Rosa Calle p14 El derecho a la consulta previa en Bolivia Mirna Cuentas p17 La consulta previa en Ecuador: ¿Un derecho colectivo justiciable o una mera formalidad administrativa? Jaime Vintimilla p21 Ecuador: Estado plurinacional, pueblos indígenas y planes de vida Verónica Albuja Muenala p24 La integración de la Ley de Consulta a los pueblos indígenas en México Carlos Moreno Derbez p26 El derecho a la consulta en México: un derecho negado Bárbara Dolman y Pedro Faro p30 Consulta y pueblos indígenas: el caso de Chile Jorge Contesse p32 La paradoja de la consulta previa en Colombia César Rodríguez Garavito y Natalia Orduz Salinas p34 ¿Quiere recibir AportesDPLF? Envíenos un e-mail a aportes@dplf.org
urante la última década el número y la intensidad de los conflictos sociales en América Latina han aumentado considerablemente, a tal punto que han puesto en riesgo la gobernabilidad democrática y el Estado de derecho en varios países de la región. Si bien las causas de estos conflictos son diversas, muchos de ellos –quizás los más explosivos— están relacionados con el uso y explotación de los recursos naturales. En estos escenarios entran en tensión diversos intereses legítimos: por un lado, el interés de los Estados de promover un modelo de desarrollo económico a través de la explotación de recursos naturales y por otro, los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, el territorio y los recursos naturales, derechos reconocidos en tratados internacionales que la mayoría de los Estados latinoamericanos ha asumido soberanamente como de obligatorio cumplimiento. Aunque en muchos casos pareciera que son conflictos sin solución, existe un marco jurídico internacional que establece reglas claras y que debe ser conocido, aplicado y exigido —incluso judicialmente— en cualquier discusión seria sobre este tema. Elementos esenciales de este marco jurídico son el derecho a la consulta y al consentimiento previos, libres e informados de los pueblos indígenas y tribales, que están vinculados directamente con el derecho de los miembros de estas comunidades a la tierra, el territorio y los recursos naturales. No se puede perder de vista, por supuesto, que en estas problemáticas también están involucrados los derechos a la integridad física y a la vida de los miembros de los pueblos indígenas y de los defensores de derechos humanos, inclusive de aquellos que defienden el medio ambiente. La explotación de los recursos naturales debe realizarse en el marco del cumplimiento de las obligaciones constitucionales e internacionales de los Estados y respetando los derechos de los pueblos indígenas. En este sentido, es un imperativo de la conducta estatal y de las reglas básicas de la solución de estos conflictos, el respeto del derecho a la consulta y, en los casos de proyectos a gran escala o de gran impacto, la necesidad de contar con el consentimiento de las comunidades afectadas. Para cumplir plenamente con las obligaciones internacionales que soberanamente han asumido, los Estados no pueden delegar su cumplimiento en particulares, como las empresas, con el riesgo de tener que asumir posteriormente los costos jurídicos, políticos y económicos que derivarían de tal decisión. Por su actualidad y trascendencia, en este número de AportesDPLF abordamos principalmente la situación del derecho a la consulta previa en países con una alta conflictividad derivada justamente de la explotación de los recursos naturales en territorios indígenas, tales como Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México y Perú, así como otras temáticas relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas y los derechos medioambientales. Esperamos que este número sea de su agrado y lo invitamos a enviarnos sus comentarios a: aportes@dplf.org n
Profesor de Derecho Internacional de la Escuela de Derecho de la Universidad de Seattle Abogada, especialista en Sistema Interamericano y ex abogada de la Comisión y de la Corte Interamericanas de Derechos Humanos
Thomas Antkowiak Alejandra Gonza
n los últimos años, los países latinoamericanos han explotado sus recursos naturales de una manera sin precedentes. Muchos de estos recursos no sólo se encuentran en territorios indígenas, sino que además son esenciales para la supervivencia de las comunidades indígenas. Como consecuencia, éstas han intentado defender sus tierras y sus recursos, y los derechos sobre ellos, acudiendo cada vez con mayor frecuencia a los mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos. Debido a que AportesDPLF enfatiza el contexto legal latinoamericano, este artículo resumirá algunos de los aspectos más importantes que surgen del marco legal desarrollado por el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, especialmente en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Además, cuando el espacio lo permita, se harán breves referencias a los parámetros similares que pueden encontrarse en el Sistema Universal de las Naciones Unidas. La Corte Interamericana, a través del análisis de cinco casos contenciosos relacionados con la temática de los derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras, ha establecido un sólido marco jurídico internacional para resolver los conflictos que surgen entre los Estados y las comunidades indígenas o
tribales por las concesiones otorgadas por los gobiernos para la extracción, explotación y desarrollo de recursos naturales en sus territorios1. Todo comenzó con la sentencia emitida en el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua en 2001 y culminó, por ahora, con la sentencia de interpretación emitida en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam, siete años después. Sin embargo, todavía existen puntos claves y complejos que deben ser desarrollados en la materia, así como derechos conexos que aún no han sido analizados en profundidad. Es importante señalar que la evolución jurisprudencial de la Corte Interamericana ha consolidado la defensa de los derechos humanos de las comunidades indígenas realizada por sus miembros y líderes, por la sociedad civil y por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), principalmente a través del ejercicio de sus funciones preventiva y contenciosa. La CIDH ha solicitado medidas provisionales2 ante la Corte Interamericana en diversas oportunidades, especialmente cuando las medidas cautelares otorgadas no han sido efectivas, y ha presentado siete demandas en casos contenciosos3 (dos todavía pendientes de decisión)4. Además, la CIDH continúa elaborando informes de admisibilidad y fondo en casos concretos5, adoptando medidas cautelares, realizando informes temáticos6 o sobre un país determinado7, y llevando a cabo audiencias públicas y visitas in loco en
Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C No. 185; Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172; Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146; Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de junio de 2005. Serie C No. 124; Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125; y Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79. Ver, por ejemplo, las decisiones de la Corte Interamericana adoptando o rechazando medidas en los siguientes casos: Asunto Cuatro Comunidades Indígenas Ngöbe y sus Miembros (Panamá) (este caso ya fue admitido y se encuentra pendiente de decisión de fondo ante la Comisión Interamericana); Asunto del Pueblo Indígena Sarayaku (Ecuador) (recientemente, la CIDH presentó la demanda en este caso ante la Corte Interamericana); Asunto del Pueblo Indígena Kankuamo (Colombia); y Asunto Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó (Colombia). Demandas ante la Corte Interamericana que ocasionaron las sentencias en los cinco casos mencionados en la nota 2. Demandas de la CIDH en el Caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek del pueblo Enxet-Lengua y sus miembros (Paraguay) de 3 de julio de 2009 y en el Caso del Pueblo Kichwa de Sarayaku (Ecuador) de 26 de abril de 2010. Ver, por ejemplo: CIDH. Informe 75/09, Admisibilidad. Petición 286-08, Comunidades Indígenas Ngöbe y sus miembros en el Valle del Río Changuinola. Panamá, 5 de agosto de 2009; CIDH. Informe 40/04, Fondo. Caso 12.052. Comunidades Indígenas Mayas del Distrito de Toledo. Belice, 12 de octubre de 2004; y CIDH. Informe 75/02, Fondo. Caso 11.140. Mary y Carrie Dann. Estados Unidos, 27 de diciembre de 2002. CIDH. Informe Anual 2009. Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo IV, Acápite 2, “Acceso a la información y derecho a la consulta de los pueblos indígenas”. CIDH. Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia (2007). Capítulo IV, Acápite C.
Aportes DPLF — Número 14, Año 3, septiembre de 2010
las que recaba información sustancial que le servirá de base para profundizar estos temas en futuros informes. De los cinco casos contenciosos ya decididos por la Corte Interamericana surgen varios principios importantes. Primero, que el derecho a la propiedad, garantizado por el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, abarca el derecho tanto a la propiedad privada de los particulares como a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas o tribales. Segundo, que los pueblos indígenas que viven en tierras ancestrales “de conformidad con sus tradiciones” tienen el derecho a obtener el título sobre sus territorios y que los Estados tienen la obligación de legalizar la relación de los pueblos indígenas con sus tierras para proteger sus intereses en la propiedad. Tercero, que el Estado tiene el deber de consultar con sus pueblos indígenas y tribales en materias que afecten a sus derechos e intereses. En este punto, la Corte Interamericana articuló diversos requisitos que los Estados deben observar al restringir los derechos de los pueblos indígenas y tribales de usar y gozar de su propiedad. Finalmente, que el Estado, en ciertos casos, debe obtener el consentimiento previo de las comunidades afectadas. El desarrollo jurisprudencial destacado es el resultado de la interpretación y análisis extensivos de la Convención Americana, tanto en sí misma como a la luz de otros instrumentos internacionales de derechos humanos, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la reciente Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Tanto el Convenio No. 169 como dicha declaración consagran expresamente el deber de consultar.
subordinar tal uso y goce al interés social”. Por consiguiente, la Corte Interamericana ha establecido que el Estado puede restringir los derechos a la propiedad contemplados en el artículo 21 de la Convención Americana si tal restricción responde “a los intereses de la sociedad”8. Para que pueda considerarse “de interés de la sociedad” se requiere que las restricciones: 1) hayan sido previamente establecidas por ley; 2) sean necesarias; 3) sean proporcionales; y 4) tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática9. Además, si la restricción afecta los derechos a la propiedad comunitaria, la Corte Interamericana requiere que se satisfaga un quinto elemento: la limitación no puede “implica[r] una denegación de las tradiciones y costumbres de un modo que ponga en peligro la propia subsistencia del grupo y de sus integrantes”10. Según la Corte Interamericana, para asegurar que una restricción a los derechos a la propiedad de los pueblos indígenas no implique una violación del quinto elemento, deben reunirse tres salvaguardas. Primero, el Estado debe asegurar “la participación efectiva” de los miembros del pueblo indígena o tribal, “de conformidad con sus costumbres y tradiciones, en relación con todo plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción que se lleve a cabo dentro de su territorio”11. Segundo, el Estado debe garantizar que los miembros del pueblo indígena se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio12. Tercero, el Estado debe garantizar que no se emitirá ninguna concesión o permiso dentro del territorio indígena, “a menos y hasta que entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental”13.
1. Efectiva participación
Para asegurar una “efectiva participación” de los grupos indígenas o tribales, el Estado tiene el deber de consultar activamente con dicha comunidad según sus costumbres y tradiciones, aceptar y brindar información, y promover la comunicación constante entre las partes14. Las consultas deben realizarse de buena
El derecho a la propiedad protegido en la Convención Americana no es absoluto: su artículo 21.1 señala que: “[l]a ley puede
Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 127. Ibid. Ver además: Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, párrs. 144-145; Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146, párr. 137. Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 128. Ibid, párr. 129. Ibid. Ibid. Recientemente, la Corte Interamericana ha aclarado que dichos estudios deben “realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto”, tales como las Akwé:Kon Guidelines for the Conduct of Cultural, Environmental and Social Impact Assessments. Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41. Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 133; Corte I.D.H., Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 17.
Revista de la Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF)
Además.H.indígena. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Excepciones Preliminares. y los Finalmente. 185.. sobre todo el proceso tendiente nido los términos “a gran escala” o “mayor impacto”. y deben tener como fin llegar a un nalmente han ocupado. Informe Anual 2009. Surinam (2008). Fondo.. sobre el de lograr el consentimiento varía de acuerdo a las circunstanproceso de adopción de medidas legislativas. requieren que las consultas se efectúen de consulta20. desarrollo o inversión dentro o que afecten su con conocimiento y de forma voluntaria16. 3. Y sexto. sostiene que “el impacto significativo y directo otra índole que sean necesarias para garantizar al derecho de los en las vidas o territorios de los pueblos indígenas establece una integrantes del pueblo indígena a ser titulares de derechos bajo fuerte presunción de que la medida no debería seguir adelante
Ibid. Sentencia de 28 de noviembre de 2007.indígena en cada proceso tricción a los derechos de propiedad del pueblo bientales y de salubridad.H. incluidos los riesgos am. Caso 12. Informe 40/04. a través de sus instituciones representativas17. admiaclaró que es el pueblo nistrativas o de otra índole que sean necesarias pueblo de que se trate desde las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no úni. de conformidad quien debe decidir la aprobación de la comunidad. la Corte Interamericana aclaró que es el puecomentarios del Relator especial de las Naciones Unidas sobre blo indígena. Surinam. Serie C No.D. párr. Belice. Cuarto. Serie C No. como mínimo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Ver. si fuera el caso. Excepciones Preliminares. Reparaciones y Costas.H. con el propósito de aseEstos elementos también son exigidos por el Sistema Unigurar una participación significativa de los grupos indígenas. Corte I. párr. Primero. los versal de las Naciones Unidas. particularmente respecto de planes de de consulta el plan de desarrollo o inversión propuesto. Acápite 2. 13/Rev. el Relator especial de Naciones Unidas sobre el proceso de reconocimiento legal de la capacidad jurídica colecla situación de los indígenas ha manifestado que la importancia tiva correspondiente a la comunidad indígena. 169 de la OrEstados tienen la obligación de “aceptar y brindar información al ganización Internacional del Trabajo. Al respecto. Corte I. párr. Fondo.. quien debe decidir sobre quién o la situación de los derechos humanos y las libertades fundamenquiénes representarán al pueblo indígena en cada proceso de tales de los indígenas. 12 de octubre de 2004. A la fecha. Asimismo. 17. 172. ver: CIDH.D. Caso del Pueblo Saramaka Vs. párr. Materias sobre las que se debe consultar mericana determinó que en casos de planes de desarrollo o de En la sentencia de interpretación en el Caso del Pueblo Saramaka inversión a gran escala que pudieran tener un mayor impacto Vs. 4. la Corte Interamericana profundizó el signien los territorios indígenas.H. párr. administrativas o de cias. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares. y no el Estado.H. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Segundo. y los párrs. la Declaración de las Narespecto en un formato entendible y públicamente accesible”19. Reparaciones y Costas. territorio18. Surinam. en relación con cualquier resmiembros del pueblo tengan conocimiento de los posibles riesgos. 142. Caso del Pueblo Saramaka Vs.D. al otorgamiento del título colectivo del territorio. ciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. el artículo 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.D. 185. sobre sobre quién o quiénes El Estado. consentimiento previo. CERD/C/51/Misc. Comunidades Indígenas Mayas del Distrito de Toledo. Serie C No.
Aportes DPLF — Número 14. la Corte no ha defipecto de seis materias. el Estado tiene no sólo el deber de ficado del deber del Estado de consultar en el contexto de extracconsultar con la comunidad. para garantizar el derecho del pueblo indígena camente cuando surja la necesidad de obtener a ser efectivamente consultado. A/HRC/12/34. Surinam. 133. Fondo. Tercero. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares. Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. 172. Capítulo IV. Quinto. 23 (1997) relativa a los pueblos indígenas. de conformidad con ordenando que. Fondo. Corte I. las consultas se lleven a cabo ressus costumbres y tradiciones”21. deber de obtener el consentimiento previo En el Caso del Pueblo Saramaka Vs.052. sobre Por su parte. Fondo. sino que también “debe obtener el ción de recursos naturales en territorios de los pueblos indígenas. debe asegurarse de que los los estudios previos de impacto social y amrepresentarán al pueblo biental. y no el Estado. sobre el proceacuerdo15. Sentencia de 12 de agosto de 2008. además. Serie C No. Corte I. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares.4. Reparaciones y Costas. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 185. Sobre este punto específico. Corte I. por ejemplo: el artículo 6 del Convenio No. buena fe y de una manera apropiada. párr. “Acceso a la información y derecho a la consulta de los pueblos indígenas”. 134. Caso del Pueblo Saramaka Vs. septiembre de 2010
. El Convenio No.D. 38-42 del Informe del Relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas (2009). Ver también: Observación general No. Surinam. libre e informado. se debe consultar con el La Corte Interamericana so de adopción de medidas legislativas. a fin de que acepten indígena. Asimismo. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Fondo.. 18.d y 5. a través de procedimientos culturalmente forma colectiva sobre el territorio que tradicioadecuados. párrs.fe. la Corte Intera2. Surinam. 16. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Reparaciones y Costas. con sus tradiciones y costumbres. ver: CIDH.. Serie C No. Año 3.
C. en mayo de 2010. a la que asistieron una variedad de actores que desde diferentes perspectivas y disciplinas trabajan en temas relacionados con el medio ambiente. El tercer ejemplo surge de la sentencia de la Corte Interamericana en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. el Sistema Interamericano conocerá numerosos casos que involucran derechos de los pueblos indígenas. para tener acceso a información de primera mano. si el plan de desarrollo es “a gran escala” o de “mayor impacto”. entre otros motivos. 47. los Estados no pueden seguir adelante sin obtener un consentimiento previo. Surinam. D. Sin duda alguna. Ecuador y Bolivia. En este sentido. Bajo este marco organizamos reuniones de trabajo con expertos nacionales e internacionales. referidas a la situación de tres países: Perú.Thomas Antkowiak y Alejandra Gonza
sin el consentimiento de sus pueblos”22.
reunión de expertos sobre recursos naturales y derechos de los pueblos indígenas: intercambio de experiencias en Washington. DPLF coordinó una iniciativa para que en Washington DC se pueda contar con información de primera mano y a la vez viajar a la región andina para conocer directamente las experiencias locales. en el Sistema Interamericano. en la próxima década los derechos indígenas estarán entre los asuntos jurídicos neurálgicos y más dinámicos de las Américas. Dos de ellos provienen de la Declaración de las Naciones Unidas y se refieren a las circunstancias que impliquen reubicación de sus tierras tradicionales o la colocación de residuos tóxicos en sus territorios. d.
De este modo. tales como “de acuerdo a sus tradiciones” o “desarrollo a gran escala”. con un énfasis especial en los mecanismos para que el respeto de los derechos
de los pueblos indígenas pueda ser puesto en práctica luego de las reformas constitucionales recientemente aprobadas en estos dos países. Además. Recientemente. derechos humanos y derechos de los pueblos indígenas. A/HRC/12/34. Bolivia. La memoria de estas reuniones estará disponible para ser consultada en la página de internet de DPLF: www. En los próximos años. reuniones de expertos en Ecuador y en Bolivia. Ya se encuentran pendientes de decisión en la Corte Interamericana dos casos que tratan estos temas en Panamá y Ecuador24. así como representantes de los distintos pueblos indígenas. serán posiblemente cuestionados y subsecuentemente desarrollados con matices diferentes. autoridades. los Estados tienen la obligación de consultar con las comunidades indígenas o tribales afectadas cada vez que se planea el desarrollo de recursos
naturales dentro de su territorio. recoger información e intercambiar conocimientos. La Paz. libre e informado de la comunidad indígena o tribal afectada. Posteriormente. una solicitud de medidas provisionales respecto de otro caso de Panamá fue rechazada.dplf. n
Informe del Relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas (2009). porque adoptarlas hubiera significado tocar temas de fondo que debían discutirse en el marco de un caso contencioso ante la CIDH.
tamos expertos internacionales. ong’s. Otros conceptos inciertos. los pueblos indígenas y las industrias extractivas en el Perú. transmitir conocimiento y fortalecer las capacidades de organizaciones locales sobre los temas de recursos naturales. organizamos. en el sentido de que el consentimiento previo debe ser requerido cuando se trate de “proyectos a gran escala” o que tengan un “mayor impacto” en las tierras indígenas23. Ibid.org
.. y en la región andina
Con el fin de conocer los debates actuales sobre recursos naturales y derechos de los pueblos indígenas e intercambiar ideas y reflexiones directamente con los actores locales. Los límites del deber de consultar y del deber de obtención del consentimiento serán inevitablemente puestos a prueba y mejor definidos. párr. En septiembre de 2009 y marzo de 2010 tuvieron lugar las reuniones de expertos y una conferencia pública en Washington. ofrece tres casos ilustrativos en los que el Estado debe obtener el consentimiento de los pueblos. 11 y 12 de mayo de 2010. A cada una de las reuniones invi-
Reunión de expertos sobre recursos naturales y derechos de los pueblos indígenas.c. Estas reuniones se centraron en abrir un espacio de discusión entre varios actores.
. M. para hablar de la protección efectiindivisibles. campesinos y pescadores. 1. Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982. por ende. Esta obligación es fundamental en 2 en un Estado miembro del sistema interamericano” .opciones del derecho ambiental internacional para proteger los derechos de los pueblos indígenas
Co-Directora Ejecutiva de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA)
Este artículo busca identificar las herramientas básicas del derecho ambiental intera vinculación de los pueblos indíLos derechos humanos nacional para fortalecer la protección de los derechos de los pueblos indígenas. La va de los derechos de los pueblos indígenas la falta de protección segunda parte incluye algunos de los tratados es imperioso incluir también al derecho ambiental. International Law. 1998. por lo cual han sido y podrían ser usados para este fin. párrs. 1999. “International Law”. los sistemas de protección de derechos humapara cada caso concreto. incluyendo a los derechos hucido la Corte Interamericana de Derechos Humanos al incorporar manos. 2009. 3a edición. de uno compromete el ambientales internacionales que por las obligaciones y las opciones de exigencia a través de En primer lugar. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos). incluso por las acciones u omisiones de sus agentes. p. podrían manos son universales. Dado que la aplicación de las normas ambientales prohaciendo una invitación para investigar en mayor detalle y aplicar mueve la protección del derecho humano a un ambiente sano. 170.
Aportes DPLF — Número 14. Aspen Law & Business. parte enuncia los principios de derecho amambiente y su territorio es innegable. Reconociendo la complejidad del uno compromete el disfrute de los demás detema y el límite del espacio. incluyendo los de los pueblos indígenas. y las su contenido no es claro en todas las circunstancias. artículo 38. por ejemplo. University Casebook Series. Shaw. interdependientes e inderechos dar oportunidades de protección cuando fuedivisibles. “Otros Tratados” Objeto de la Función Consultiva de la Corte (art. mentales en la determinación de las obligaciones de los Estados En tercer lugar. El derecho los Estados que “llenan los vacíos del derecho internacional que ambiental puede también ayudar a llenar vacíos. Si bien respecto a cómo evaluar impactos ambientales y sociales. PrIncIPIos IntErnAcIonAlEs dEl dErEcho Segundo. Serie A No. el esta temática caso por caso. así como de las acticuando no hayan sido reconocidos dentro del sistema. 231. p. 113.. p. incorporar estas opciones puede fortalecer la efectividad de los derechos1. La primera genas con los recursos naturales. International Environmental Law and Policy. materia ambiental y está reflejada también en el marco jurídico. Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. no hay duda alternativas existentes o medidas posibles para evitar. rechos. David Hunter. “Construyendo la estrategia para el litigio de casos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”.H. interdependientes e biental internacional más importantes. Es importante resaltar la responsabilidad de los Estados la posibilidad de recurrir a otros tratados internacionales. por lo cual la falta de protección de ra necesario. en virtud de la complejidad de los problemas que AMbIEntAl amenazan los derechos indígenas y el ambiente. su son universales. afrodescendientes.D. Corte I. que Por ello. en: Barry Carter y Phillip Trimble. “siempre que esté directamente implicada la protección de los derechos humanos vidades bajo su jurisdicción6. este escrito busca iniciar la discusión. AIDA. nos deberían ser dinámicos y evolucionar de acuerdo con las neceLa aplicación de éstos implica también el respeto de las sidades para brindar una protección más efectiva. James Salzman y Durwood Zaelke. Así lo ha recononormas generales del derecho. Estos principios son normas aceptadas por la mayoría de miento técnico que en muchas ocasiones se requiere. porque los derechos hudisfrute de los demás los secretariados u otros mecanismos.
Martin Wagner y Astrid Puentes Riaño. el derecho amLos principios internacionales son una de las fuentes del derebiental podría contribuir con soluciones. en Guía de Defensa Ambiental. mitigar o de su condición de fuente de derecho5 y. Año 3. aportando el conocicho3. no han sido llenados por los tratados o la costumbre”4. 21 y 43. son fundaremediar daños.
M. A/CONF. 5 de junio de 1992. 1760 U. 1996 (I). la falta de cerprincipio está reconocido en la Carta de las Naciones Unidas.do?uri=COM:2000 :0001:FIN:ES:PDF. Honduras. 241-241. Doc. párr. Reports of International Arbitral Awards. Principio de precaución actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control El principio de precaución o precautorio establece que.151/26/ REV. El principio de prevención.L. como se verá más adelante. p. Sentencia de 29 de julio de 1988. nales12. Convenio sobre la Diversidad Biológica.H.. Dieste principio. reconociendo que ahora “es parte del cuerpo del cho principio está incluido en tratados ambientales internacio9 derecho internacional ambiental relacionado con el ambiente” . Programa 21. 28 de octubre de 1982. en legislación interna en América Latina. 3. Declaración de Río). Principio 4. art. El Principio de Precaución en la Conservación de la Biodiversidad y la Gestión de los Recursos Naturales.europa. Por ello.eu/LexUriServ/LexUriServ. y siempre y cuando haya un riesgo de este tipo. 193. Citando: Legalidad de la Amenaza del Uso de Armas Nucleares. Roosie Cooney. la forma en que han sido reconocidos internacionalmente ha sido suficiente para que los tribunales.A. cualquier actividad que los Estados autoricen la Unión Europea. Volume III. Declaración de Río. le corresponde a tipo de impacto. La aplicación de cada uno depende del grado de reconocimiento de cada Estado y de la claridad de su contenido. con lo Estados o autoridades tienen la certeza cientícual.40(b)(iv).D. 37/7. A/CONF. 1963. los Estados reconocen la obligación de proteger el ambiente10 y por ende. así como en Por ende. dichas actividades fica respecto del tipo de impactos que pueden deberían evitarse ocasionarse y de las medidas a implementar o no autorizarse. se deberán implementar El fundamento de este principio es tener una aproximación las acciones necesarias para evitar posibles impactos a otros de protección especialmente ante actividades con alto riesgo de Estados. Unión Europea. en caso de duda indígenas que habiten en zonas fronterizas. de otros Estados. Por ende.M. párr. la imporal desarrollo de una tancia de implementar acciones para evitar la actividad. 4. Principio 15. Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo (en adelante. es considerado como parte de los deberá considerar los posibles impactos a las jurisdicciones principios del derecho ambiental internacional13. 31 I. Decisión de abril de 2010.Astrid Puentes Riaño
que es mejor evitar que curar. Informes de la C. 849 (1992). respecto al desarrollo de una actividad. implica que los la naturaleza. En consecuencia. la humanidad ha aprendido que algunas actividades causan daños graves y que hay medidas que pueden evitarlos.L. 151/26 (Vol. Opinión Consultiva. UICN. Una de las consecuencias del principio de precaución Es evidente que todas las actividades humanas causan algún es que la carga de la prueba cambia. la atmósfede este tipo. Principio 11(b). los adopten para llenar vacíos hacia la solución de conflictos. U. Comunicación acerca del PP.N.I. entre otros. 10. incluyendo cuando haya un riesgo la biodiversidad. 29.J. párr. de precaución. p. “[c]uanno causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas 7 que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional” . la Corte Internacional de Justicia reiteró costos para impedir la degradación del medio ambiente”11.
. la decisión ra. 31 I. United States. Todos los Estados tienen “la responsabilidad de velar porque las 3. a través del quien promueve la actividad en cuestión demostrar que ésta no tiempo. Principio de prevención autorizarse. para evitarlos o mitigarlos. Declaración de Rio. noviembre de 2004. Traducido al español en octubre de 2005. Res. Recientemente. Disponible en: http://eur-lex. 6. el medio marino. “De ello se deriva que este principio ha experimentado una consolidación progresiva en el Derecho internacional del medio ambiente que lo ha convertido en un verdadero principio de derecho internacional de alcance general”. Corte Internacional de Justicia. Principio de no causar daños los Estados deben aplicar este conocimiento ambientales en otras jurisdicciones para evitar daños cuyas consecuencias ya son conocidas.
Corte I. Caso de las Papeleras en el Río Uruguay.1(VOL. Sin embargo. así teza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para como reiteradamente en la jurisprudencia internacional desde postergar la adopción de medidas eficaces en función de los 19388. la decisión deberá ser a favor de la naturaleza. por lo cual son ampliamente aceptados como obligatorios. I). Canada. En consecuencia. 1.II) (1993). En todo caso. 2000. Éste es el fondo del principio de prevención. en el entendido
A continuación se describen brevemente aquellos principios que han tenido un mayor desarrollo en la normatividad y jurisprudencia internacional. Trail Smelter Case. por ejemplo: Carta Mundial de la Naturaleza. con lo cual dichas actividades deberían evitarse o no 2. junio de 1992. Convención Marco de Cambio Climático. Uruguay. incluso el respirar. Argentina c. Esto puede ser particularmente útil para los pueblos causar daños graves e irreversibles. ocasionará daños graves e irreversibles14. Preámbulo. y siempre y ocurrencia de daños ambientales. Principio 2. Este do haya peligro de daño grave o irreversible. 172. Serie C No. Ver. 79. 818. pp. párr. 18. 16 April 1938 and 11 March 1982. Caso Velásquez Rodríguez Vs. G. En consecuenEn caso de duda respecto cia. es decir.T.N. p.S. a diferencia deberá ser a favor de del siguiente.
Resolutivo Quinto. 14. 2 de febrero 1971. libre e do con la Corte Interamericana. p. 18 a la justicia particularmente. 31 I. Argentina c. junio de 2010
. el principio de información. dado que.fundamental para tomar la necesidad de tener los EIA para autorizar la explotación de madera. participación y acceso ternacional de Justicia concluye que a cada Estado le corresa la justicia es uno de los pilares fundamentales en el derecho ponde determinar en su legislación interna o en el proceso internacional ambiental para garantizar el derecho al ambiente de autorización. Ibid. 245. La Corte InFinalmente. aclarando que éste sano. en un recurso compartido” . de Impacto Ambiental (EIA). das. M. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población. Fondo. por ejemplo. 2009. Corte Constitucional de Colombia.Opciones del derecho ambiental internacional para proteger los derechos de los pueblos indígenas
lizarse los EIA por entidades independientes y técnicamente capaces20. tomen decisiones que restrinjan derechos humanos.. art. párr. para los cuales existía La Corte Internacional de Justicia. previo e informado. Según el la Corte Constitucional ordenó al Estado colombiano suspender tribunal. el implementar estudios de impacto ambiental cuando haya un riesgo que la actividad industrial propuesta pueda tener un 5. Principio de evaluación de impactos ambientales
Convenio de Diversidad Biológica. Por ende. reconoció su existencia.
Aportes DPLF — Número 13. Surinam. The Social and Economic Rights Action Center and the Center for Economic and Social Rights v. Uruguay. en el nivel que corresponda. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. Issue 9. 204. Además. Por ejemplo: Comisión Africana de Derechos Humanos de los Pueblos. “de acuerdo con la práctica que en años recientes las actividades mineras hasta que se realicen dichos estudios de ha ganado mucha aceptación entre los Estados. en muchas particularmente para garantizar los derechos humanos. poniendo la información a disposición de todos. la Corte Constitucional Estados. de consentimiento libre. 3. 27 de mayo de 2002. De acuerocasiones. Caso del Pueblo Saramaka Vs. incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades. Cymie R. The American Society of International Law. 29 de octubre de 2009. 30. el Estado debió haber realizado los procesos éstos. En el plano nacional. incluida en prácticamente todos los Impacto Ambiental de Colombia consideró que estas autorizaciones tratados ambientales15. el contenido de los EIA. Payne. Declaración de Río. 996 U. Ibid. párr. April 22. incluyendo ser parte de las decisiones que consideren que La Corte Interamericana de Derechos Humanos también pueden afectarlos. párr. Nilson Pinilla Pinilla. Este principio es un complemento vital para se ha referido a la obligación de los Estados de realizar los EIA. Dado que ello no ocurrió. CIJ. Fue reconocido expresamente en la Declaración de Río23 debe ser previo a la implementación del proyecto y que deben y es fundamental porque determina la posibilidad de que las implementarse acciones de control y seguimiento una vez que 19 personas conozcan la situación en la que viven y tomen mediel proyecto comienza a operar . en un caso relacionado con es reconocida como norma internacional y causar daños ambientales pueblos indígenas y afrodescendientes afectados parte fundamental de las obligaciones de los es la Evaluación de por actividades mineras. 53. Año 3.S. manejo de los recursos naturales para garantizar esta herramienta permite prevenir los daños y el desarrollo sostenible y para garantizar los derechos indígenas aplicar una perspectiva precautoria. cuando no haya certeza de afectados21. ACHRP/Comm/A044/1. la protección de los pueblos indígenas. Corte I. ASIL. P. Excepciones Preliminares. así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones..T. Sentencia T-769 de 2009. 129. podría ahora forma integral y difundiendo los resultados ampliamente con las considerarse un requisito bajo el derecho internacional general comunidades afectadas22. párr. Convención Marco de Cambio Climático. avance jurisprudencial17. 205. “Pulp Mills on the River Uruguay: The International Court of Justice Recognizes Environmental Impact Assessment as a Duty under International Law”. deben rea15
4. en situaciones en las cuales se informada no es suficiente para garantizar sus derechos.. toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas. Caso de las Papeleras en el río Uruguay. art. Para ello. 849 (1992). entre otros derechos. Volume 14. el derecho a la consulta previa. en un significativo la obligación de realizar EIA integrales.H. 172.D. Principio 10: “El mejor modo de tratar las cuestiones es con la participación de todos los ciudadanos interesados. Sentencia de 28 de noviembre de 2007.L. Nigeria. 44. Principio de información. p.N. entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”. Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convención de Ramsar). El tribunal se refirió a La herramienta La herramienta fundamental para tomar de. porque en dicho caso se cisiones respecto de actividades que pueden decisiones respecto de limitaba el derecho a la propiedad de los puecausar daños ambientales es la Evaluación actividades que pueden blos afectados. y reconocida también (EIA) implican la obligación del Estado de planificar el por la jurisprudencia internacional16. Reparaciones y Costas. Serie C No.M. participación y acceso impacto adverso significativo en un contexto transfronterizo. Traducción de la autora. ésta Asimismo.
conocida como Convención de Ramsar. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo. incluyendo la información ambiental25. Río de Janeiro. pues va más allá de un listado de buenas intenciones y reconoce el principio como derecho de las personas. De esta manera.
2. las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia. la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que el acceso a la información y participación es esencial para la democracia. esta convención cuenta con una Secretaría que puede recibir quejas cuando los Estados la incumplen. innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales en relación con el uso y conservación sostenible de la biodiversidad biológica27.N.N. Aunque dicha convención cubre a la Unión Europea. Disponible en: http://www. DocECE/CEP/43. participación o acceso a la justicia se ven vulnerados por los Estados partes. cualquier persona puede exigir su cumplimiento si considera que sus derechos a la información. por lo cual la efectividad depende de cada caso. innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. CDB. DocECE/CEP/43.S.N. junio 25 de 1998. Incluyo tres de los más usados.pdf. A pesar de ello.T.Astrid Puentes Riaño
En desarrollo de este principio. 6.cbd. de la estrategia utilizada y de la voluntad de cumplimiento de los Estados. 2 de febrero de 1971. Explicar esto en detalle excede el límite de este escrito.
1.ramsar. Así y a través de la conexidad con éste y otros derechos. cuyo cumplimiento implica también una mayor protección para los pueblos indígenas. respetará. ríos. innovaciones y prácticas. convenio de diversidad biológica
El Convenio de Diversidad Biológica (CDB) tiene como objetivos “la conservación de la diversidad biológica. Traducido al español en octubre de 2005. Este instrumento es de suma importancia. la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos”26. se incluyó. disponible en: http://www. disponible en: http://www. Guía para la implementación. en la medida de lo posible. la Participación del Público en la toma de decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales. preservará y mantendrá los conocimientos. Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convención de Ramsar).T.bre 2004.org/env/pp/acig. Para asegurar su cumplimiento.org/cda/es/ramsar-home/main/ramsar/1%5E7715_4000_2__. en el famoso artículo 8(j). aunque no sean parte de ella. Protección del Patrimonio Mundial cultural y natural. Convención de Aarhus.T.
. En relación con los pueblos indígenas. unece. la Unión Europea suscribió la Convención sobre el Acceso a la Información.S.pdf. unEsco
La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural ha servido para que los Estados implementen medidas para identificar y proteger algunas áreas vitales por su valor
3. 996 U. p. En el continente americano no hay instrumentos exclusivos que reconozcan estos derechos. 2161 U.
trAtAdos o InstruMEntos dE dErEcho AMbIEntAl IntErnAcIonAl
Sumado a los principios. preservar y mantener los conocimientos. junio 25 de 1998.S. existen diversos tratados ambientales que contienen obligaciones de los Estados. artículo 1. Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). es un tratado intergubernamental que sirve de marco para la acción nacional y la cooperación internacional para conservar y promover el uso racional de los humedales y sus recursos28. Artículo 8(j): “Con arreglo a su legislación nacional. entre otros).org/env/pp/acig. Además. 245. para casos que afecten derechos indígenas y humedales (manglares. de acuerdo con la Convención de Ramsar. también conocida como Convención de Aarhus24. la obligación de los Estados de respetar. el uso racional de los humedales de su territorio”29. lagos. se podría alcanzar el reconocimiento de este principio de forma más directa. esta convención puede ser una vía para exigir el cumplimiento de las obligaciones de los Estados. Guía para la implementación. Entre otros. unece. “[l]as Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista y. por lo cual resta incluir que a raíz de este artículo se creó un comité y grupos de trabajo en los cuales los gobiernos y los pueblos indígenas han ido negociando la manera de implementarlo. y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos. con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos. Vale la pena mencionar que una de las debilidades de estos tratados es la falta de mecanismos fuertes de exigibilidad. porque han demostrado su utilidad. artículo 3.int/doc/legal/cbd-es. Disponible en: http://www. los demás Estados.pdf. estableciendo instituciones responsables y mecanismos de exigibilidad. 2161 U. 1992. dado que contienen obligaciones claras y tienen mecanismos de exigencia de cumplimiento que han funcionado. la pueden ratificar. convención de ramsar
La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional.
al principio de precaución. la referencia a los principios fundamentales es de vital importancia. el tema tiene un potencial inmenso de desarrollo. Disponible en: http://www. la protección efectiva de ambos requiere y ofrece la búsqueda de posibles soluciones en varias áreas del derecho. Evidentemente. y que todas las organizaciones que deseen. Por ello. Precisamente por los intentos de varios Estados americanos de limitar la participación de la sociedad civil. El derecho ambiental internacional es una vía. pretende constituirse en punto inicial de discusión. DPLF sigue con interés las discusiones que tengan lugar sobre este tema. su uso se tendrá que analizar en cada caso. por lo cual. hacia el desarrollo de estrategias y acciones que fortalezcan la protección de los derechos humanos. Estas prácticas enriquecen el debate. Por ello. DPLF. la cual fue aprobada por la Asamblea General varios días después. 16 de noviembre de 1972. Asimismo. Es esencial que el diálogo sea verdadero: que haya
un intercambio de información entre las partes en lugar de una secuencia de monólogos.
buen gobierno tener espacios de discusión donde la sociedad civil pueda participar. entre otros30. podría fortalecer la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Para que lo anterior pueda hacerse efectivo al interior de la OEA. es importante fortalecer el marco de participación de las organizaciones de la sociedad civil en las actividades de la OEA. como un todo. al principio de evaluación de impactos ambientales. n
Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural 1972. participó en las reuniones preparatorias organizadas por las organizaciones de la sociedad civil de las Américas. Seguridad y Cooperación en las Américas”.
Para ello. Es fundamental para el
. al principio de la responsabilidad de los Estados de no causar daños a la jurisdicción de otros Estados. al principio de prevención. así como por el Departamento de Asuntos Internacionales de la OEA.
Mirte Postema en la reunión del diálogo informal de la sociedad civil con el Secretario General.Opciones del derecho ambiental internacional para proteger los derechos de los pueblos indígenas
excepcional ambiental o étnico. hacer sugerencias y aportar información relevante. se requiere evaluar la manera de mejorar la participación de las organizaciones de la sociedad civil. puedan participar en estos espacios. los tratados de derecho ambiental internacional podrían también ayudar a determinar soluciones para casos puntuales que fortalezcan la protección de los pueblos indígenas y. particularmente por la posible afectación a derechos indígenas.
Del 6 al 8 de junio de 2010. el reconocimiento de algunas zonas ha generado controversia. así como el de información. como miembro de la Alianza Regional para la Libertad de Expresión e Información. con el tema de “Paz. fortalecen la democracia y mejoran el proceso de toma de decisiones. Año 3. En caso de que los Estados incumplan dichas obligaciones. tanto en sus propios países como dentro de la OEA. José Miguel Insulza. DPLF participó en la XL Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) que se llevó a cabo en Lima.
Dado que el ambiente y los derechos indígenas están íntimamente ligados. el presente escrito no pretende agotarlo.
Aportes DPLF — Número 14. Al contrario. Sin duda. Aplaudió la redacción de una Ley Modelo de la OEA para el Acceso a la Información. por ende. ayuden a llenar vacíos hacia la protección efectiva de los mismos. existe la posibilidad de solicitar ante el Comité de la UNESCO la protección y la exigencia para implementar medidas de protección. especialmente. artículo 1.org/new/es/unesco/.unesco. tanto con las autoridades como con las organizaciones de la región. que dada su especialidad y la determinación de obligaciones de los Estados. Mirte Postema. al sugerir que la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la OEA debe depender de su establecimiento como organizaciones según el derecho interno. El trabajo del Departamento de Asuntos Internacionales —que coordina las relaciones de la OEA con la sociedad civil— es clave en este proceso. septiembre de 2010
dPlF participa en Xl Asamblea General de la oEA en lima
presentó varios temas en el Diálogo Informal de la Sociedad Civil con el Secretario General. en las que se discutió la estrategia compartida de la sociedad civil y se acordaron posiciones comunes para la Asamblea General. Coordinadora del Programa de Rendición de Cuentas y Transparencia Judicial de DPLF. además de expresar su grave preocupación y su oposición al intento de Venezuela de limitar la participación de organizaciones de la sociedad civil en la OEA. participación y acceso a la justicia.
6. D: art. Si bien es cierto. Se trata de un proyecto de este tipo cuando éste genere efectos como i) la pérdida de territorios y tierra tradicional. D: arts. particularmente en relación con el desarrollo. que seguramente serán precisados en el futuro. en los Estados que han ratificado el Convenio 169 y aprobado la Declaración de 2007. cuando un proyecto cause o tenga la potencialidad de causar alguno de los impactos señalados (los cuales deben ser identificado debidamente en el estudio previo de impacto ambiental y social realizado por entidades independientes y con capacidad técnica) éste no se podrá autorizar ni ejecutar sin el consentimiento previo. en la práctica. en la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.1). el Alto Tribunal interamericano estableció el derecho al consentimiento en circunstancias específicas: cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que puedan tener un impacto mayor en el territorio del pueblo. hídricos o de otro tipo (D: art. En los demás casos. 19). 16. la utilización o la explotación de recursos minerales. cuando la consulta se refiera a proyectos que no generen los impactos indicados o cuando se trate
Revista de la Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF) 11
.2). iv) el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural. el consentimiento no ha sido configurado como un derecho sino como la finalidad de la consulta previa (C-169: art. 6. 19).1. 15. previo e informado (C-169: art.1. respecto de la aprobación de leyes. v) la destrucción y contaminación del ambiente tradicional. vi) la desorganización social y comunitaria. Resulta entonces que en las circunstancias indicadas el consentimiento se configura como un verdadero derecho. 32. D: arts. ii) que debe realizarse a través de las instituciones representativas de los pueblos (C-169: art. 19). el número de proyectos a gran escala que se están ejecutando sin contar con el consentimiento de las comunidades afectadas es tal que ha llegado a configurar una situación generalizada de incumplimiento de obligaciones internacionales. especialista en derecho interamericano. prospección o explotación de recursos naturales. bajo los instrumentos internacionales que protegen los derechos de los pueblos indígenas está establecido el derecho al consentimiento previo. Estos criterios fueron mencionados en el informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas. ii) el desalojo. por las cortes nacionales o por los órganos y tribunales internacionales. 6. La Corte Constitucional colombiana también ha establecido que el consentimiento es un derecho que se debe cumplir cuando los proyectos tengan consecuencias particularmente graves (ver el artículo de Cesar Rodríguez y Natalia Orduz en esta revista). 6. iii) que debe realizarse de buena fe (C-169: art. para luego referirme a algunos de los que permanecen inciertos y que son centrales en los debates sobre consulta y consentimiento: ¿el consentimiento es solo la finalidad de la consulta o es un derecho en sí mismo? ¿el derecho a la consulta previa implica un poder de veto para los pueblos consultados? A la luz de los estándares normativos de derecho internacional en materia de derechos de los pueblos indígenas es claro: i) que la consulta es un deber propio de los Estados (C-169: art. –y en ello coincido con Thomas Antkowiak y Alejandra Gonza en su artículo para esta revista– que aún no está definido con precisión el significado de “planes de desarrollo o de inversión a gran escala” y de “impacto mayor”. vii) antes de utilizar las tierras o territorios indígenas para actividades militares (D: art 30). Esto. D: art. En consecuencia. o vii) abuso y violencia. vi) antes de autorizar o emprender cualquier programa de prospección o explotación de los recursos naturales que se encuentren en las tierras donde habitan pueblos indígenas (C-169: art. Rodolfo Stavenhagen y retomados por la Corte Interamericana en el Caso del Pueblo Saramaka. D: art. implica que las comunidades tienen el poder de vetar el proyecto. Surinam.consulta. En algunos países. consentimiento y veto
Abogada. En los dos instrumentos internacionales mencionados. otros aún tienen contenidos inciertos. libre e informado en dos situaciones: i) respecto de los traslados de las tierras que ocupan y la reubicación (C-169: art. 19 y 32). que tiene como fuente la jurisprudencia interamericana. profesora de derecho internacional de los derechos humanos de las universidades Sergio Arboleda y Santo Tomás de Colombia
unque los instrumentos internacionales que protegen los derechos de los pueblos indígenas (Convenio 169 de la OIT y Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas) han dado claridad sobre ciertos aspectos relacionados con la consulta y el consentimiento. proyectos de uso. En esta nota en primer lugar voy a mencionar varios de los aspectos que están definidos en el Convenio 1969 y en la Declaración de 2007. iii) la migración y el posible reasentamiento. vii) impactos sanitarios y nutricionales negativos y de larga duración.2).2. sí existen criterios que permiten saber cuándo se está frente a proyectos capaces de causar impactos mayores y/o generar cambios sociales y económicos profundos en las comunidades. es decir. viii) que la consulta debe llevarse a cabo con la finalidad de lograr un acuerdo con los pueblos o su consentimiento libre. en el Caso del Pueblo Saramaka v. en razón de los “impactos mayores” que éste pueda generar. 6. 6. iv) antes de adoptar o aplicar leyes o medidas administrativas que puedan afectar directamente a las comunidades (C-169: art. Sin embargo. Igualmente. v) antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos. 10) y para almacenar o eliminar materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas (D: 29). D: art. medidas administrativas. 19 y 32). libre e informado del pueblo afectado.2.
org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/ meetingdocument/wcms_123424. DPLF viene monitoreando la situación de la Mina Marlin (Montana Exploradora de Guatemala. asegurar la atención médica. sobre Guatemala ver p.pdf ). un espacio de vacío normativo o de ausencia de derecho. S.oas. prohíben la arbitrariedad y exigen que las medidas que restringen derechos –en este caso el derecho a la propiedad comunal sobre la tierra– estén previstas en las leyes y estén justificadas en función de la proporcionalidad entre la restricción del derecho y el logro de objetivos legítimos. Unos meses antes de la decisión de la CIDH. La CIDH solicitó asimismo al Estado adoptar las medidas necesarias para descontaminar en lo posible las fuentes de agua de las 18 comunidades beneficiarias. el Comité de expertos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). los estudios técnicos han sido fundamentales para señalar posibles casos de contaminación y lograr que órganos internacionales soliciten informes ambientales profundos y ac-
MC 260-07 a favor de las Comunidades del Pueblo Maya (Sipakepense y Mam) de los municipios de Sipacapa y San Miguel Ixtahuacán en el Departamento de San Marcos. mientras se investigan las denuncias en su contra por violaciones de los derechos humanos y contaminación3. una subsidiaria de la canadiense Goldcorp.767 y sobre el caso ver p. ello no se traduce en que los Estados tengan entera discrecionalidad
para aprobar medidas o proyectos. las comunidades indígenas o negras no tienen un derecho a vetar el proyecto o la medida legislativa o administrativa. tal como lo establece el derecho internacional. pueden ser cuestionadas ante los tribunales nacionales y en subsidio ante los internacionales. si mediante un proceso de consulta realmente previa. como Xavier Beaudonnet (Ver: http://eurosocial-empleo. febrero de 2010. con los representantes legítimos de los pueblos. Año 3. En estas circunstancias los Estados están sujetos a las normas y principios propios del Estado de Derecho que establecen controles a la acción estatal. organizaciones locales llevaron el caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y le solicitaron el otorgamiento de medidas cautelares a favor de los miembros de 18 comunidades del pueblo indígena maya. adelantado de buena fe.org/uploads/documentos/ afda81e3baa7431639315c3067b245bf.sp. ubicada en los municipios de San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa. y recomendó al Estado guatemalteco la suspensión de la explotación de la mina Marlin hasta que se realice el proceso de consulta contemplado en el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas. llamó la atención sobre este caso en su informe anual sobre la aplicación de las convenciones y recomendaciones2. la petición sigue bajo estudio. con información exhaustiva y tiempo suficiente para el diálogo. y la implementación de un monitoreo más estricto de las condiciones ambientales y de derechos humanos. asegurar el acceso de sus miembros a agua apta para el consumo humano. no se llega a un acuerdo o al consentimiento. Cabe resaltar que este
es uno de los primeros casos en que la CIDH le ha solicitado a un Estado que suspenda un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales. que pone en riesgo la salud de los pobladores. disponible en línea en: http://www. y violaciones de los derechos humanos en contra de líderes indígenas y defensores ambientales que se oponen a la extracción minera. el Estado guatemalteco anunció el inicio de un proceso administrativo para la suspensión temporal de las operaciones de explotación de la mina Marlin en concordancia con sus obligaciones bajo las convenciones y los tratados internacionales. OIT. La ausencia de un acuerdo no genera. n
El caso de la Mina Marlin (Goldcorp) en Guatemala: la comisión Interamericana de derechos humanos solicita la suspensión de las actividades de la mina
omo parte del trabajo que realiza el programa de Acceso Igualitario a la Justicia. Por su parte. hasta que la CIDH adopte una decisión sobre el fondo de la petición. de ninguna manera.A).org/medidas/2010. El 23 de junio.htm Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations.cidh. y planificar e implementar las medidas de protección con la participación de los beneficiarios y/o sus representantes. entre otros. consentimiento y veto (Continúa de la página 11)
de medidas legislativas o administrativas (D: 19 y 32). Aunque la consulta no implique un poder de veto.pdf Sobre el tema ver la noticia: http://www.ilo. con los métodos apropiados según las características del pueblo. Organizaciones locales y miembros de las comunidades cercanas a la mina han denunciado contaminación del medio ambiente. Guatemala. en el departamento de San Marcos. preocupado por el impacto ambiental y la falta de participación de los pueblos indígenas. septiembre de 2010
.itcilo. disponible en línea en: http://www. bajo las normas internacionales actualmente vigentes. En este caso. El 20 de mayo de 2010 la CIDH otorgó las medidas cautelares1 y solicitó además al Estado de Guatemala que suspenda la explotación minera del proyecto Marlin e implemente medidas efectivas para prevenir la contaminación ambiental.elperiodico. Así lo han señalado.com. libre e informada. especialistas en normas internacionales de trabajo de la OIT. Si las medidas que adopte unilateralmente el Estado desconocen derechos constitucional o internacionalmente protegidos.gt/es/20100805/pais/168110/
Aportes DPLF — Número 14. Ante la falta de respuesta del Estado guatemalteco frente a las denuncias presentadas y para asegurar el respeto del derecho a la consulta previa.770.Consulta. la cual se inició sin que se realizara un proceso de consulta previa.
julio de 2010. en colaboración con científicos de la Universidad de Michigan.com/fileview?id=0B2w fu0ue6dC9MGZmOTNiOGMtMWY2MC00MmNjLWEzOWQtMTM4ZmZhYmVhMmYy&hl=en Metales Tóxicos y Poblaciones Indígenas cerca de la Mina Marlin en Guatemala Occidental: Posibles Exposiciones e Impactos a la Salud. los recursos naturales y los proyectos de inversión. disponible en línea en: http://www.pe/web/wNoti. departamento de San Marcos. disponible en línea en: http://physiciansforhumanrights. consentimiento y participación. Ambiente y Recursos Naturales (DAR). Maria Clara Galvis sostuvo –en una entrevista para Ideele Radio– que la consulta previa debe ser consagrada como un derecho fundamental en la ley que para entonces estaba siendo debatida en el Congreso peruano (la entrevista completa está disponible en: http://www ideeleradio. arsénico y zinc.
la consulta.pdf Evaluación de los Derechos Humanos en la Mina Marlin de Goldcorp.org. la autodeterminación y la territorialidad. el carácter vinculante y la vigencia de la consulta. com/es/docs/Human%20Rights/OCG_HRA_Mina_Marlin. en mayo de este año. Maria Clara Galvis.pdf
dPlF participa en seminario internacional sobre derecho a la consulta en lima
Los días 4 y 5 de mayo tuvo lugar en Lima el Seminario-taller internacional “Construyendo Consensos para la Implementación del Derecho a la Consulta en el Perú y en América Latina”.org/library/documents/reports/guatemala-metales-toxicos. mayo de 2010. organismos internacionales y organizaciones e instituciones de países como Bolivia. la interculturalidad y los derechos consuetudinarios. con el fin de aportar al debate que se viene dando en Perú sobre la aprobación de una ley marco de consulta previa. parte de la Diócesis de San Marcos. Ecuador.
. en el que señaló su “profunda preocupación por algunos de los resultados obtenidos. Asimismo. subrayando la responsabilidad del Estado en el monitoreo de la situación ambiental. Al evento asistieron expertos y expertas de Perú.Red de Propuesta y Acción. Un objetivo específico del seminario consistía en “encontrar respuestas técnicas a los temas que están en discusión en el debate político y que serán puestos a considera-
ción en el Proyecto de Ley sobre Derecho a la Consulta en el Congreso de la República”. publicó en mayo de este año un informe titulado Metales Tóxicos y Poblaciones Indígenas cerca de la Mina Marlin en Guatemala Occidental: Posibles Exposiciones e Impactos a la Salud5. php?idN=694&tip=especiales). participó en el taller sobre consulta. el Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. cobre.
rado por la consultora canadiense On Common Ground6. el Comité de gestión para la evaluación de impactos en los derechos humanos de la propia mina Marlin también publicó. El seminario tuvo como objetivo reunir experiencias de la región andina sobre normativa y práctica del derecho a la consulta previa. con el auspicio de Cáritas-Alemania. Guatemala. libre e informada de los pueblos indígenas. Para contribuir públicamente al debate. prepa4
La mina Marlin (Goldcorp). que en las muestras de quienes viven a unos 7 kilómetros de la mina. El otorgamiento de medidas cautelares solicitando la suspensión de actividades de explotación de recursos naturales que puedan amenazar la vida e integridad física de las comunidades cercanas representa un importante avance en el Sistema Interamericano. El informe encontró niveles más altos —aunque todavía dentro de los límites permitidos por las normas internacionales— de mercurio. consultora de DPLF y experta en derecho internacional y sistema interamericano.hria-guatemala. Misereor y Oxfam Internacional. en muestras biológicas de habitantes que viven próximos a la mina. publicó en julio 2010 su Tercer Informe de monitoreo y análisis de la calidad del agua4. Después de una misión en el terreno en la cual participó DPLF. consentimiento y participación. la organización Physicians for Human Rights. a presentar concentraciones de metales y otros compuestos relacionados a minería en mayores concentraciones que los puntos de referencia (ubicados arriba de la mina)”. Durante el seminario se realizaron talleres temáticos que abordaron temas como la relación entre consulta. la Mesa
de Interculturalidad y la asociación Derecho.google. el mismo que reconoce la necesidad de la empresa de tomar en cuenta los estándares internacionales de derechos humanos. ya que existe una tendencia en los puntos ubicados debajo de la mina. un informe titulado Evaluación de los Derechos Humanos de la Mina Marlin de Goldcorp.tualizados. La Comisión Pastoral Paz y Ecología (COPAE). el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP). organizado por la Red Muqui. mayo de 2010.
III Informe de monitoreo y análisis de la calidad del agua. Chile y Colombia. disponible en línea en: https://docs. quiénes son los sujetos del derecho a la consulta y cuál es su representatividad.
Instituto de Defensa Legal. se señaló que se había omitido realizar la consulta antes de la aprobación de estas normas3. Fueron 99 decretos legislativos aprobados en el marco del proceso de implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos de América. Ver: El Derecho a la consulta de los pueblos indígenas en Perú. En simultáneo.org. varios de los cuales tienen que ver con la omisión de la consulta previa a los pueblos indígenas afectados. cuando se refieren al poblador andino. 47 y 48. la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas.
A Modo dE AntEcEdEntEs: los sucEsos dE bAGuA
Debemos recordar que los hechos violentos en la Amazonía peruana se dieron como correlato de las protestas que las organizaciones indígenas amazónicas llevaron a cabo contra el gobierno para exigir la derogatoria de una serie de decretos legislativos que afectaban el derecho a la tierra de estas comunidades. las mismas que emitieron sus dictámenes correspondientes. Washington DC 2010. y recientemente. Disponible en: http://www.servindi. hemos sido uno de los primeros países de Latinoamérica en ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes1. los sucesos violentos de Bagua del 5 de junio de 2009 produjeron diversos efectos.pdf. siendo uno de ellos el de haber incorporado en la agenda pública la discusión acerca del cumplimiento de este derecho por parte del actual gobierno y cómo su inobservancia era generadora de diversos conflictos sociales2. El presente artículo intenta hacer un balance de lo ocurrido hasta la fecha.org/pdf/Mesa_Dialogo_3. lo cual transgredía el Convenio 169 de la OIT. Fundación para el Debido Proceso Legal. septiembre de 2010
. han evidenciado una serie de retrocesos e incumplimientos de derechos sociales y culturales que garanticen el respeto de los territorios donde se ubican los pueblos indígenas. la misma que hizo entrega de su informe final el pasado mes de diciembre4. de los cuales una docena afectaban de modo directo derechos de pueblos indígenas. y comunidades nativas.pdf. el cual. asimismo. siendo votado por el pleno en mayo de 2010 un documento definitivo (autógrafa). el gobierno decidió vetar (observar) la autógrafa y devolverla al Congreso para que in-
En diciembre de 1993 mediante la Resolución Legislativa Nº 26253. Disponible en: http://www.justiciaviva. Se calcula que alrededor del 40% de los conflictos sociales que en el Perú reporta mensualmente la Defensoría del Pueblo tienen una naturaleza socio ambiental. Sin embargo. En el caso específico del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas. paralelamente con el desarrollo de claras políticas a favor de las industrias extractivas. se dedicó a formular una propuesta consensuada sobre derecho a la consulta. en 2007. cuando aluden al poblador amazónico.pe/webpanel/doc_int/doc20052010-182856. en su Mesa 3. los que fueron analizados a través de dos comisiones parlamentarias. Año 3. los poderes públicos han sido reacios e inclusive contrarios a la aplicación de estas disposiciones. De este modo se ha podido apreciar una legislación interna insuficiente que.El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú: dificultades para su implementación
Coordinador del programa Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal y profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
l Perú se ha caracterizado por aprobar una serie de normas internacionales como tratados y declaraciones que han establecido en su ordenamiento jurídico el reconocimiento de derechos y principios a favor de los pueblos indígenas. al momento de implementar estas regulaciones. En tal sentido. A raíz de este trágico desenlace se creó el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos. por lo que debió suspenderse la vigencia de las mismas hasta que se garantizara el derecho a la consulta previa.
Aportes DPLF — Número 14. pp. De este modo. conformada por representantes de las organizaciones amazónicas y del sector estatal. en el Congreso de la República se presentaron hasta seis proyectos de ley que buscaban reglamentar el derecho a la consulta. que en el caso peruano tienen la denominación de comunidades campesinas. que contenía aspectos interesantes que desarrollaban el contenido de este derecho5. Principalmente. la Convención Americana de Derechos Humanos. cuando amplios sectores del país saludaban que después de más de quince años de ratificado el Convenio 169 por fin tendría una ley de consulta previa.
H. al establecer que sea una entidad gubernamental la que decida cuál de ellas participa en los procesos de consulta. el cual se aprobaría en cualquier momento.gob.Javier La Rosa Calle
corpore sus observaciones. también el Tribunal Constitucional ha señalado en una sentencia sobre el caso Cordillera Escalera que está pendiente por el legislativo (refiriéndose al Congreso de la República). si bien es cierto un buen número de comunidades campesinas de la costa y algunas comunidades ubicadas en los Andes han trastocado su particularidad cultural por su proceso de urbanización y contacto con la cultura occidental. que se ha allanado a las mismas. párr. la decisión de establecer la representatividad y legitimidad de las organizaciones indígenas que son materia de consulta a cargo del Poder Ejecutivo. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. pretendiendo que sigan vigentes aquellas disposiciones inconsultas que han afectado a los pueblos indígenas. Algunos de los aspectos más controversiales son los siguientes: 1.congreso. 134. informado y previo de los pueblos afectados8. 3. Nos referimos a la Comisión de Constitución y Reglamento. nada atractivo para las inversiones privadas. Caso del Pueblo Saramaka Vs. tenemos la sentencia vinculante para
el Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. al haber ingresado al ordenamiento jurídico interno. Además que generarían nuevas denuncias
Fundamento 40 de la Sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. la inmensa mayoría de comuneros son descendientes directos de quienes habitaban este continente antes de la llegada de los españoles. 4. las que a nuestro modo de ver han traído al debate una serie de aspectos controversiales para el abordaje de los derechos de los pueblos indígenas en la realidad peruana. produciendo un nuevo dictamen. Reparaciones y Costas. En todo caso. ¿cuál sería la necesidad de aprobar un marco legal si ya sería suficiente con la ley internacional? Al respecto. Serie C No. costumbres e incluso idioma. Corte I. resultan ilustradoras del pensamiento gubernamental las ocho observaciones planteadas por el Ejecutivo que prácticamente han sido asumidas por una de las comisiones parlamentarias7. algo que resulta contrario a las normas internacionales y a la propia Constitución Política. Fondo. 2. Lo cual es evidentemente contraproducente ya que casi la mitad de los conflictos sociales registrados en los últimos años han tenido que ver con este tema. conservando sus propias tradiciones. Surinam. además que un significativo sector se percibe como indígena. Lo que claramente es una abierta injerencia en los asuntos internos de las organizaciones representativas indígenas. no bastará efectuar la consulta sino obtener el consentimiento libre. lo que existe es lo dispuesto en el artículo 16 de dicho tratado. en lo que concierne a traslados y reubicación de pueblos.
nEcEsIdAd dE unA rEGulAcIón lEGIslAtIvA dEl dErEcho A lA consultA PrEvIA
En más de una ocasión se ha sostenido que en nuestro caso. 172. ni el Convenio 169 ni ningún otro tratado internacional establece esta posibilidad. ya que. sino que podría significar nuevos conflictos sociales y problemas de inseguridad jurídica. declaraciones y jurisprudencia vinculante que existe al respecto.
. “una regulación del caso. una vez ratificado el Convenio 169 de la OIT.pe/ sicr/apoycomisiones/dictamen20062011. Surinam.pdf. era exigible ante las autoridades estatales.D.nsf/DictamenesFuturo/2574A1D4D32EEE7B0525777C00837A74/$FILE/00413DC03M AY060810. estábamos ante una norma autoaplicativa que. Asimismo. en cuyo caso se exige buscar el consentimiento. a fin de hacer realmente viable y efectiva la obligación internacional asumida en todos los ámbitos en los que intervengan los pueblos indígenas”6.. que se estaría extendiendo indebidamente a las comunidades campesinas andinas y ubicadas en la costa. Consideramos que una regulación legislativa que establezca estos controversiales aspectos no sólo desnaturalizaría lo que el Estado peruano se ha obligado a respetar de la normativa internacional. la consignación de manera expresa que si no se logra el acuerdo o consentimiento no significa que haya un derecho a veto por los pueblos indígenas consultados. También estamos ad portas de la inminente aprobación por el pleno congresal. en el cual señala que cuando se trate de proyectos de gran escala. Lo cual ha sido una de las preocupaciones mayores de los sectores gubernamentales y empresariales. la discusión debiera plantearse sobre cuál es el contenido mínimo que debe tener esta regulación normativa de modo que cumpla los preceptos establecidos en tratados. preocupados por no conseguir un acuerdo. la definición de pueblos indígenas. 3343-2007-PA). En este sentido. Excepciones Preliminares. la aplicación de la ley a futuras medidas legislativas y administrativas. consideramos que en principio hay una demanda de las organizaciones nacionales andinas y amazónicas porque se apruebe una legislación. generando riesgos innecesarios de protestas y desestabilización del sistema político por no haberse hecho la consulta previa. pero incluso con un margen de flexibilidad. Al respecto. Lo que resulta claramente un despropósito gubernamental que evidencia un desconocimiento de la realidad rural peruana. En tal sentido. cuyo dictamen se encuentra disponible en: http://www2.
defensor de derechos humanos de la organización del Pueblo Indígena Me’phaa (oPIM). Documento de Trabajo Nº 41. Lima 2010. esperamos una actuación responsable de las normas constitucionales e internacionales de parte de los legisladores y funcionarios gubernamentales.pdf.pe/webpanel/doc_trabajo/doc05082010-223419. Año 3. por lo que los poderes públicos no pueden excusarse en la falta de desarrollo legislativo para incumplir el proceso de consulta. con la firme convicción y creencia de que Raúl es inocente y que su encarcelamiento fue consecuencia de la denuncia constante de las violaciones de derechos humanos que desde su organización decidió realizar de manera desinteresada desde 1998. n
Nos referimos a las sentencias del Tribunal Constitucional en los expedientes 00022-2009-PI/TC y 6316-2008-PA/TC que configuran. Ecuador y Perú. Colombia. La sentencia demuestra la veracidad y contundencia de las pruebas aportadas por Raúl y su defensa. México. con la sentencia sobre el expediente 3343-2007-PA. http://www. Por último. además. Asimismo.
El derecho a la consulta de los Pueblos Indígenas en la región Andina
n el segundo semestre de 2010 DPLF publicará un estudio sobre El derecho a la consulta de los pueblos indígenas en la región andina. Asimismo. Raúl Hernández expresó que estaba contento con su libertad y le pidió al juez Alfredo Sánchez Sánchez que investigue realmente quién es el responsable de la muerte de Alejandro Feliciano. Tampoco podemos dejar de mencionar dos sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional en los últimos meses9.justiciaviva. Su situación ha sido incluida en el informe Criminalización de los defensores de derechos humanos y de la protesta social en México y es uno de los casos a los que DPLF le hace seguimiento. los tres principales pronunciamientos que hasta la fecha ha resuelto esta instancia jurisdiccional. que dictó sentencia absolutoria en su caso. el 27 de agosto de 2010. Raúl Hernández había sido privado de su libertad el 17 de abril de 2008.
raúl hernández. septiembre de 2010
.org. El documento contiene un análisis detallado del marco jurídico internacional que reconoce y establece criterios de regulación del derecho a la consulta. que las organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos denunciaron en su momento. la sociedad civil y la empresa privada. entre ellos. y finaliza con recomendaciones para los distintos actores relacionados con este tema. las cuales configuran una incipiente pero interesante tendencia jurisprudencial que señala que estamos ante un derecho de rango constitucional que tiene una aplicabilidad inmediata. Instituto de Defensa Legal Justicia Viva. porque “yo no cometí ese delito”. las organizaciones de pueblos indígenas. las inconsistencias de las acusaciones.El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en el Perú: Dificultades para su implementación
ante instancias de la OIT y del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. recuperó su libertad
Raúl Hernández al salir de la cárcel de Ayutla. Un análisis de estas sentencias puede encontrarse en el artículo de Juan Carlos Ruiz: “El desarrollo jurisprudencial por el Tribunal Constitucional del derecho a la consulta previa: La exigencia judicial de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas”. establece las etapas que deberían adoptarse para llevar a cabo
esta clase de procedimientos y la obligación de compartir los beneficios de las actividades consultadas. elaborado por solicitud de Oxfam America. estado de Guerrero. Raúl Hernández Abundio recuperó su libertad por orden del Juzgado Mixto de Primera Instancia con sede en Ayutla de los Libres. El documento estará disponible en inglés y en español tanto en la página web de DPLF como en la de Oxfam America. los Estados. frente al próximo desenlace legislativo. y confirma.
Aportes DPLF — Número 14. En sus primeras declaraciones. sólo así se marcará una orientación distinta en la aspiración de plasmar un país inclusivo y respetuoso de su diversidad cultural.
l 27 de agosto de 2010. Estamos pues ante un avance en la judicatura que debería animar a los otros poderes públicos a no desnaturalizar este derecho10. profundiza en las
experiencias de Bolivia.
a comprensión de la aplicación del derecho a la consulta en Bolivia debe leerse desde la perspectiva de su significación en la actualidad. garantizando el uso y aprovechamiento de sus recursos naturales. realizada el 27 de junio de 1989. En cambio.
. costumbres e instituciones8. lenguas.12576). con un enfoque nacionalista que propugnaba la idea de nación. Artículos del 13 al 19 del Convenio 169. el artículo I de la Constitución Política del Estado incorporó el carácter multiétnico y pluricultural del Estado boliviano. sus valores. y el respeto de las tierras comunitarias de origen como una particularidad de los pueblos indígenas y originarios. se dio un viraje con base en un ajuste económico por la situación complicada
En referencia al Convenio 169 de la OIT. En 1994. se reconocieron cinco territorios indígenas5. Los efectos de esta situación no se dejaron esperar. Esto se expresó en la histórica marcha de los pueblos indígenas hacia la sede de gobierno. territorialidad y cosmovisión (artículos 2 y 30). denominada “Por el territorio y la dignidad” (1990). pero con base en los hitos históricos que han ido marcando su alcance. culturales. Bolivia ratificó el Convenio 169 de la OIT (por Ley de la República No. Como resultado de ésta. los pueblos ubicados en las tierras altas (región alto andina) se definen como “originarios”. tradición histórica. Chaco y Amazonía). Tres décadas después (década de 1980). ya que fueron surgiendo nuevas estructuras de “acción colectiva” articuladas en torno al reclamo por el reconocimiento de derechos y formas tradicionales de uso. el reconocimiento y el accionar de los pueblos indígenas. dada su existencia pre colonial como “colectividades humanas que comparten identidad cultural. aprobado en la 76 Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo. Este nuevo orden privilegió lo privado y al mercado. económicos.
MArco lEGAl dE soPortE con rElAcIón A los dErEchos dE los PuEblos IndíGEnAs
Posteriormente. originarios y campesinos en Bolivia. haciendo referencia a las llamadas “comunidades originarias” de la época colonial2. con base en la alianza de clases (obreros. lo indígena1 está referido a los pueblos que se encuentran en las tierras bajas (Oriente. con lo cual se refrendaba la obligación de consulta. Actual Constitución Política del Estado. También se incluyó el reconocimiento de los derechos sociales. En este sentido.
(hiperinflación) que vivía el país. toda vez que se procura desarrollar alguna actividad de afectación directa. lo que incentivó una fuerte presencia empresarial. organización y estructuración territorial. atribución 12 de la CPE. La denominación “originario” data de la época de la Colonia (Bolivia antes de su fundación como República. su identidad. De conformidad con el artículo 59. Artículo 171 de la anterior Constitución Política del Estado. estableciéndose criterios para el uso del término tierra7 y para la consulta a los pueblos. estaba colonizada por la Corona española) y guarda relación con el acceso a la tenencia de la tierra. Artículo único. en 1991. mineros. Para ello. cuando fueron emergiendo estructuras de corte sindical campesino basadas en la política estatal4 de entonces. que homogeneizaba y reconocía a la población rural bajo la categoría de “clase campesina”. idioma. Territorios indígenas por Decreto Supremo (TIDS). Estos pueblos son reconocidos en la actual Constitución Política del Estado. instituciones. [y que] han habitado y habitan en todas las regiones del país”3. aprobada en 2009. y que abogaba por el reconocimiento de sus derechos y la visibilización de la diversidad cultural.El derecho a la consulta previa en bolivia
Consultora y especialista en temas de derechos de los pueblos indígenas. se aprueba y ratifica el convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Revolución de 1952.
Este recorrido histórico se inicia en la década de 1950. campesinos). se requiere de una mirada retrospectiva que permita entender la visibilización.
la Ley pueblos indígenas de tierras bajas. zó el régimen de distribución de la tierra y el de manera previa y oportuna cuando se presaneamiento de la propiedad agraria. Se reconoce como representantes de las Organizaciones Territoriales de Base a los hombres y mujeres. Las organizaciones indígenas (Asamblea del promulgó el Decreto Supremo No. Curacas. septiembre de 2010
. 29033 de 16 de febrero de 2007(promulgado en el gobierno del presidente Evo Morales). costumbres y disposiciones estatutarias. Son inalienables. expresadas en las comunidades campesinas. Año 3. ambos incorporados al derecho interno de Bolivia. las tierras agrícolas. cuenta además con instrumentos internacionales refrendados en Existe una coincidencia entre las áreas de los contratos pela legislación17. en la vida jurídica. Indígenas y Originarios” y un Título sobre “Actividades Hidrocarburíferas. irreversibles. estableciendo comunidades En 1996.Sobre el derecho a la consulta en Bolivia
Pueblo Guaraní. sus norde origen y de las mas. forestales o de conservación de propiedad individual o colectiva. Asimismo. La norma también se refiere a la intangibilicomunidades indígenas y originarias. indígenas y originarios campesinas. regula y protege sus derechos. Reconoce. estableciendo además el derecho a compensaciones e territorios indígenas cuyo título sea de índole colectivo. toriales. Capítulo I. quien asumió el cargo en 2006. en 1994. y cuancompetencias sobre lo que ocurre en este espacio territorial es parte inseparable de la misma definición de los derechos terrido se produzcan impactos socioambientales16. inembargables e imprescriptibles”. 2903318. titulada o no15. el Convenio 169 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. obra o proyecto que pueda poró “las tierras comunitarias de origen”10 como equivalentes a causar un impacto socio ambiental o afectar los derechos de las 11 personas. indivisibles. que regularipueblos campesinos. indígenas o campesinas contemplando los perjuicios derivados de la pérdida de beneficios por actividades productivas. directo.
Aportes DPLF — Número 14. que como a las autoridades tradicionales. Se define como sujetos de la Participación Popular a las Organizaciones Territoriales de Base. Se cuenta con dos instrumentos jurídicos. Art. comunales. Decreto Supremo No.) lograde Participación Popular9 reconoció y articuló entre las áreas de los ron que se incluya en la Ley de Hidrocarbua las comunidades indígenas y campesinas en contratos petroleros y lo jurídico. afecta En tanto el reconocimiento de los derechos de los pueblos directamente al pueblo. indivisibles. Referido al derecho expectaticio sobre una demanda territorial establecida. acumulado y de largo plazo (Ley No. Las origen. de 20 de abril de 1994. La norma también incortenda desarrollar cualquier actividad. Comité de Defensa del Río Siguiendo la cronología de incorporación Existe una coincidencia Pilcomayo. etc. colectivas. organizaciones que aglutinan a los de derechos en la legislación. En cuyo caso. “Las propiedades comunarias con aquellas tituladas colectivamente a comunidades campesinas y ex haciendas y constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios. de Comunidades Campesinas. Por ello. Definición establecida en el convenio 169 (arts. promueve y consolida el proceso de participación popular articulando a las comunidades indígenas. 3. indígena o campesina. cualquier actividad dentro del mismo. anterior al actual presidente Evo Morales. inembargables e imprescriptibles”. Se incorpora además la “compensación financiera” referencia al espacio donde éstas realizan sus actividades para cuando la actividad se desarrolle en una tierra comunitaria de permitirles su reproducción material. Son inalienables. Impacto socioambiental es aquél que es negativo. comunal. político y económico del país. se dades campesinas. Medio Ambiente y Recursos Naturales”. a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica. que reglamenta el
Ley No. la norma hace ta petrolera. 1551. Capitanes. 13-15) reconociendo a los pueblos indígenas el derecho a tierras y territorio como un espacio de gestión colectiva. Indígenas y Originarios pudieran desarrollar en las zonas impactadas. Se establece que se debe indemnizar a las tierras comunitarias de origen. cultural y espiritual. Ley No. así como al derecho a la participación en los ingresos de la rendades campesinas y ex haciendas. Indígenas y Originarios quedan excluidas del procedimiento de expropiación. salvo la declaración de utilidad y necesidad pública. pueblos indígenas […]. “Las Tierras Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas y originarias. 1. Secretarios (as) Generales y otros (as) designados (as) según sus usos. Mallcus. etc. ganaderas. compuestas por comunidades o mancomunidades. irreversibles. colectivas. así como a las comunidad de sitios sagrados y áreas de especial valor natural y cultural. 3058). Esta ley fue aprobada por el presidente del Senado (Hormando Vaca Diez) en el gobierno transitorio de Rodríguez Veltze (2005). los mismos deben ser operativizados y articutroleros y las tierras comunitarias de origen y de las comunilados a través de políticas que los complementen. Art. de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. se promulgó la “Ley del Servicio la consulta obligatoria de las comunidades y Nacional de Reforma Agraria”. social y cultural. Jilacatas. “De los derechos a la Consulta y Participación de los Pueblos Campesinos. campesinas y urbanas. Para ello. de conocimientos tradicionales y/o aprovechamiento de recursos naturales que las Comunidades o Pueblos Campesinos. estableciendo como personas jurídicas beneficiarias a los pueblos y indemnizaciones14. 3058 (diciembre 2005). así ros12 el título sobre “Derecho de los Pueblos las tierras comunitarias Campesinos. política y económica del país […]. Indígenas y Originarios”13.
operación. Es convocada por el Estado a través de la Autoridad Competente20 en el sector hidrocarburífero. El valor agregado de esta normativa es que la consulta y participación es específica para los pueblos indígenas.S 29033. La política nacional apunta a la necesidad de inversión. Ley No. Ley No. para lo cual se presenta un plan de actividades25 con una propuesta presupuestaria de los costos que demandará la consulta y toda la logística que requerirá para su implementación. En ese entendido. originarios y comunidades campesinas para las actividades hidrocarburiferas”. El proceso de consulta y participación debe ser realizado previamente a la aprobación de los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA)23 Analítico Integral24 para la obtención de la licencia ambiental.Mirna Cuentas
Cuadro No.162). la consulta pública abarca otras áreas y no privilegia a ningún sector.
derecho a la consulta a los pueblos indígenas. En ambos casos resaltan las diferencias. dada la normativa sobre el derecho a la consulta y participación. originarios y campesinos.
consulta debe tomar en cuenta una pluralidad de significados y una gama de valoraciones. mantenimiento y abandono de un proyecto. El proceso de
El subrayado es mío. a través de sus autoridades. y que establece momentos y fases para su aplicación. obra o proyecto es quien convoca a la consulta pública. el Ministerio de Hidrocarburos. El representante legal de una actividad. La consulta y la participación son únicamente para las actividades en el sector hidrocarburífero y es convocada por el Estado. El reglamento contempla momentos y fases: Fase 1. respetando la estructura organizativa (todos sus niveles) de la comunidad. es el mismo pueblo indígena quien se encarga de realizar la consulta en sus comunidades. siendo convocada por la empresa. Coordinación e información Se prevé una reunión preliminar informativa con el pueblo indígena acerca de la actividad hidrocarburífera. Fase 2. El estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) está destinado a identificar y evaluar los potenciales impactos positivos y negativos que pueda causar la implementación. originarios y comunidades campesinas. El pueblo indígena puede solicitar asesoría especializada de sus técnicos indígenas.
. El subrayado es mío. En tanto. Se encuentra bajo el Reglamento para la Prevención y Control Ambiental (art. y se encuentra bajo la Ley de Hidrocarburos21.
IMPlEMEntAcIón dEl ProcEso dE “consultA y PArtIcIPAcIón”
El proceso de consulta y participación privilegia la inversión en el sector hidrocarburífero. 1333 de Medio Ambiente. obra o actividad. originarios o comunidades campesinas afectadas. diferenciándose de la consulta pública bajo la Ley de Medio Ambiente22.
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes 1333 y 3058. 3058 de Hidrocarburos. así como sus usos y costumbres. Sólo se elabora un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental. la misma es vinculante y debe materializarse a través de sus instituciones y procedimientos apropiados y de buena fe. Analítico Integral cuando el proyecto ha sido categorizado como bajo la categoría “1” y le corresponde únicamente a los proyectos bajo esta categoría un proceso de consulta y participación. partiendo de la forma de vida de los pueblos como resultante de la dinámica histórica. Ésta se realiza con toda la información proporcionada por la entidad estatal competente en la fase 1. y los pueblos indígenas. Se encuentra reglamentada por el D. La ubicación de los recursos naturales (no renovables) de origen fósil se encuentra en áreas que coinciden con el hábitat de los pueblos indígenas. 1
Ley de Medio Ambiente Establece la “consulta pública”. el que identifica los impactos socioambientales en sus comunidades. Es el mismo pueblo. Organización y planificación de la consulta. Ésta debe ser convocada por la autoridad competente. mitigar o controlar aquellos impactos que sean negativos e incentivar los positivos. El proceso de consulta y participación tiene como objetivo arribar a un acuerdo concertado entre el Estado y los pueblos cuando existan actividades sobre recursos hidrocarburíferos cuya ubicación coincide con su espacio territorial. con el fin de establecer las correspondientes medidas para evitar. para el público19 que pueda ser afectado.
Ley de Hidrocarburos Establece la “consulta y participación de los pueblos indígenas. Participan en la misma. como la autoridad competente. En esta fase. originarios y campesinos.
enmarcándose en lo establecido. Éstos. Ley Nº 3058 de Hidrocarburos. y el Convenio 169 de la OIT. pero es el pueblo quien identifica los mismos bajo su propia cosmovisión. respecto a la explotación de los recursos no renovables en el territorio que habitan. Año 3. la propiedad de sus tierras y la autodeterminación. buríferas y la legislación relacionada con sus derechos.
Constitución Política. En ese sentido. el pueblo indígena objetos pasivos a ser sujetos activos en relación cosmovisión.
Por favor. cabe resaltar que la actual Constitución PolítiCabe señalar que la implementación de la consulta y parca del Estado incorpora a lo largo de todo el texto los derechos ticipación refleja una interpretación de los impactos socioamfundamentales26 de los pueblos indígenas. puede no firmar el convenio. originarios y campesinos cuyo referente participación se ratifican con la firma del “convenio de validación de acuerdos”. bajo su cosmovisinos. La declaración consta de 46 artículos y establece los estándares mínimos de respeto de los derechos de los pueblos indígenas. Ejecución de la consulta En esta fase participan representantes de otros ministerios y es el pueblo indígena quien expone los impactos socioambientales que se identificaron en la consulta realizada en las comunidades y que serán generados por la actividad petrolera. lo que impoal derecho a la consulta y participación en las sibilitaría la obtención de la licencia amactividades hidrocarburíferas y en los procesos biental e implicaría otro proceso de conciliación posterior. Este se identifican impactos socioambientabreve despliegue histórico muestra los cambios de los impactos les. originalos propios pueblos caso de no reconocimiento de los “impacrios. involucrando su propia reproducción Siguiendo lo establecido en el decreto material y espiritual. que incluyen. Capítulo Cuarto (Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos). Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Capítulo I (De los derechos a la consulta y participación de los pueblos campesinos. Finalmente.
Aportes DPLF — Número 14. Y sus implicancias van más allá de Fase 4. En todas ellas se ha enfatizado el “reconocimiento de sus derechos y el saneamiento de sus tierras”. n
Fase 3. principalmente. Deberes y Garantías). pasando de ser considerados indígenas. Primera Parte (Bases Fundamentales del Estado Derechos. indígenas y originarios). realizada por el Estado. aprobada el 13 de septiembre de 2007 en la 62 Asamblea General de la ONU. Concertación lo legal. indígenas y originarios). de buena fe y concertadamente. Título VII (Derechos de los pueblo campesinos. originarios y campebientales desde los propios pueblos indígenas. Bolivia es el primer Estado que eleva a rango de ley la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.org. septiembre de 2010
. En los derechos de los pueblos indígenas. bajo su tos socioambientales”. originarios y campesinos. Se debe señalar que la ley establece cuatro criterios para los impactos socioambientales. Este recuento histórico ratifica la importancia del reconocimiento y de la seguridad jurídica sobre sus tierras comunitarias de origen o comunidades campesinas.Sobre el derecho a la consulta en Bolivia
Transitar del reconocimiento de derechos al ejercicio de los mismos ha significado un largo proceso de lucha. envíe sus comentarios sobre esta publicación. los indígenas de las tierras bajas han protagonizado siete movilizaciones (marchas). campesinos. De hecho. Título II (Derechos Fundamentales y Garantías). Si refleja una interpretación son los “espacios territoriales colectivos”. los resultados de la consulta y La implementación de la participación se aplican a los pueblos indígeconsulta y participación nas. se prevé una compensación financiera socioambientales desde significativos con relación a los avances sobre por parte de los titulares del proyecto. y posibles contribuciones para su consideración a aportes@dplf. han generado tados mediante procedimientos apropiados”. de implementación de las políticas públicas. la consulta y supremo. En el artículo 30 se establecen 18 derechos de los pueblos indígenas. En este marco se capacidades especializadas en torno a las actividades hidrocarrespeta y garantiza el derecho a la consulta previa obligatoria. además de haber ganado experiencia. especificando en su artículo 3027 el derecho “a ser consulsión.
aunque las partes no las invoquen expresamente. pues se diferencian en su finalidad como en los sujetos que deben ser consultados. En cambio. la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley. cada uno con diversas características. si se aprobare una ley sin haberse realizado el procedimiento de consulta dicha norma resultaría inconstitucional. conforme lo dispone el artículo 398 de la
Carta Magna2. los titulares de este derecho constitucional son exclusivamente los pueblos indígenas y otros como los montubios y afro ecuatorianos. Obsérvese que en las consultas previas colectivas. autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos. en el sentido de que las comunas. se procederá conforme a la Constitución y la ley. El Estado valorará la opinión de la comunidad según los criterios establecidos en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Si del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva. autoridades e instituciones están sujetas a la Constitución. culturales y ambientales que les causen. ya regulaba el derecho colectivo de la consulta previa a los pueblos y nacionalidades indígenas. ni para negar el reconocimiento de tales derechos”. de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados o de la iniciativa ciudadana. numeral 7)3. a la cual se informará amplia y oportunamente. y b) Consulta pre legislativa. En este sentido. 17. aprobado y ratificado por el Estado. para desechar la acción interpuesta en su defensa. participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales. que. explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente. la Constitución de Montecristi de 2008 extendió este derecho a los pueblos afro ecuatoriano y montubio. libre e informada. dentro de un plazo razonable. La ley regulará la consulta previa. aplicarán directamente las normas constitucionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las establecidas en la Constitución. tanto la consulta previa ambiental como la consulta política son ejercidas por la ciudadanía en general. 7. se hace necesario comprender que existen tres tipos de consulta constitucionalmente definidos. Los derechos consagrados en la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de inmediato cumplimiento y aplicación.
El artículo 426 de la Constitución indica: “Todas las personas. No podrá alegarse falta de ley o desconocimiento de las normas para justificar la vulneración de los derechos y garantías establecidos en la Constitución. La consulta que deban realizar las autoridades competentes será obligatoria y oportuna. 2) Las consultas previas del artículo 57 en tanto derechos colectivos. resulta fundamental que se conozca que. El sujeto consultante será el Estado. Ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos. Al respecto. libre e informada. sobre planes y programas de prospección.la consulta previa en Ecuador: ¿un derecho colectivo justiciable o una mera formalidad administrativa?
Profesor de la Universidad San Francisco de Quito y Director Ejecutivo del Centro sobre Derecho y Sociedad (CIDES)
n el Ecuador. pueblos y nacionalidades indígenas deberán ser consultadas antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos (artículo 57. son dos: a) Consulta. desde 1998. la participación ciudadana. explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentran en las tierras de los pueblos y nacionalidades indígenas y que pueden afectarles ambiental o culturalmente (artículo 57. el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La consulta previa. comunidades. toda la confrontación originada por el debate de la fallida Ley de Recursos Hídricos ha mostrado una realidad lacerante. es decir. los plazos. Artículo 104. el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta. Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada.
. Empero. a su vez.Las juezas y jueces. pues muchas normas han sido aprobadas sin medir las consecuencias jurídicas e incluso sin respetar las disposiciones de aplicación directa de la Carta Magna1. sobre planes y programas de prospección. Artículo 398. y 3) Consulta popular como derecho político o de participación (artículo 104)5. El organismo electoral correspondiente convocará a consulta popular por disposición de la Presidenta o Presidente de la República. Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad. numeral 17)4. La Presidenta o Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes. A saber: 1) Consulta previa ambiental orientada a proteger un derecho difuso como el medio ambiente.
consejos consultivos. 82 y 83 de la Ley Orgánica de Participación. La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto. y declaró que la consulta pre legislativa es de carácter “el proceso de información y participación implementado presustancial y no formal. por ser contrario a las norciamientos de las comunas. se han Organizar e implementar. no observatorios. anterior al debate de la norma recurrida. de los derechos colectivos pre legislativa. confundido estos tipos de consulta pre legislativa antes de la adopción de como a la consulta previa ambiental dirigida consulta en detrimento una medida legislativa. libertad de prospección. el petitorio contará con el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en el registro electoral. ante la ausencia de un cuerpo normativo que regule los parámetros de la consulta debate. cabildos populares.
Aportes DPLF — Número 14. tanto a la consulta previa. de 29 de enero de 2009. Ley 45. con la decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes. quen derechos colectivos. normativo. es decir. libre e informada convierte. ni con Ecuador. Derechos Colectivos y Consulta Pre legislativa. podrán solicitar la convocatoria a consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción. tres requisitos fundamentales: 1) (artículo 32). Además. otorgaLamentablemente. en tanto derecho colectivo. publicada en el Registro Oficial Suplemento 517. con los instrumentos internacionales como el atribuyéndose la condición de guardián de la Lamentablemente. Así. como derecho colectivo y la participación ciula consulta ambiental prevista en el artículo dadana en la gestión pública. construcciones e instalaciones contradictorios. pueblos y nacionalimas constitucionales. y en contraposición minera y consulta ambiental9. En todos los casos. obligó a la Asamblea Nacional nados mecanismos de participación ciudadana sobre los derechos de que. la Corte Constitucional desechó la impugnación de inconstitucionalidad por la forma de dicho cuerpo pre legislativa. Luis Fernando. Convenio 169 de la OIT (artículos 6 y 15) y normativa constitucional y de los contenidos y en contraposición la Declaración de las Naciones Unidas sobre “axiológicos”. no se hace diferencia entre la consulta templada en el artículo 57. Cuando la consulta sea de carácter nacional. para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano.indígenas que habitan en con la consulta previa. sin embargo. precisamente después de entrar en vigencia la nueva Constitución. El asunto es que no hubo consulta previa antes de su La Corte Constitucional concluyó que. Por otra parte. audiencias de las 14 nacionalidades puede equipararse bajo ninguna circunstancia públicas. y 3) Que los pronunOtro caso que llama la atención. pues el primero habla de procesos de inforcomplementarias generadas a partir de un título de concesión mación donde “a partir del otorgamiento de una concesión
Los gobiernos autónomos descentralizados. ante la ausencia de una ley el Convenio 169 de la las 14 nacionalidades indígenas que habitan en OIT (artículos 6 y 15) que regule esas consultas y por encontrarse Ecuador. Año 3. 398 de la Constitución. defendió la constitucionalidad vio a la expedición de la Ley de Minería se ha desarrollado en condicionada de los artículos referentes a las declaratorias de aplicación directa de la Constitución”. comunidades. Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior. declaró también que le correscon los instrumentos los derechos de los pueblos indígenas (artículo pondía establecer reglas y procedimientos mí32). la renovables que se encuentren en sus territorios. cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no inferior al diez por ciento del correspondiente registro electoral. numeral 7. La nueva Ley Orgánica de Participael Ecuador bajo las excepcionales circunstany la Declaración de ción Ciudadana6 coloca dentro de los denomicias propias de una transición constitucional las Naciones Unidas profunda. Sentencia Constitucional 001-10-SIN-CC de 13 de abril de 2010 publicada en el Registro Oficial Suplemento 176. se han confundido estos tipos de consulnimos para los casos que requieran consultas internacionales como ta en detrimento de los derechos colectivos de pre legislativas. es la Ley de Minería8 que fue aprobada dades se refieran a los aspectos que puedan afectar de manera objetiva a alguno de sus derechos colectivos10. Las consultas populares que soliciten los gobiernos autónomos descentralizados o la ciudadanía no podrán referirse a asuntos relativos a tributos o a la organización político administrativa del país. Torres. se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas. salvo lo dispuesto en la Constitución. etc. Análisis Constitucional. servidumbres. los pueblos indígenas explotación y comercialización de recursos no al menos. junto a otros mecanismos de participación ciudadana como las veedurías. Registro Oficial Suplemento 175 de 20 de abril de 2010. Como se ad. utilidad pública. en cuatro fases. Revisar los artículos 81. de 21 de abril de 2010. requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial. 2) La consulta previa a la comunidad7. en la expedición de normas que implien la gestión pública. se deberán cumplir. Informativo Número 20 de mayo de 2010. los artículos 88 y 90 de dicha Ley son miento de concesiones mineras. libre e informada en temas de prospección.La consulta previa en Ecuador: ¿Un derecho colectivo justiciable o una mera formalidad administrativa?
Lamentablemente. septiembre de 2010
ley. n terios de aplicación directa de los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las normas constitucionales. Uno de “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los deberes primordiales del Estado es precisamente garantizar los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias los derechos constitucionales15. Como se advierte. Previa. enmarcándola en lo previsto en el no puede perder su independencia y especialidad. el debido 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos proceso y el derecho a la defensa. información que se debió compartir con los pueblos indígenas antes y durante la consulta que nos lleva al tema del Considero que se hace imprescindible un previa. hasta que no se dicte una recursos minerales. Empero. hídricos o de otro tipo”. p. De conformidad con el artículo 398 de la Constitución de la República”. dejando de lado el artículo 57 que ción que se tornan vinculantes u obligatorias para autoridades se refiere a los derechos colectivos de los pueblos indígenas11. la consulta previa pre legislativa se sujetará a afecte a sus tierras o territorios y otros recursos. que “las consultas llevadas a dispone el artículo 32 presenten intereses sociales. es decir. más aún cuando existen instrumentos dos leyes vitales para los pueblos indígenas sin que haya operado internacionales que nos explican que la finalidad de la consulta previamente la consulta pre legislativa. Mientras tanto. cuando las concesiones ya debate nacional sobre una Ley de Consulta consentimiento previo han sido adjudicadas. pueblos y nacionalidades. artículo 398 de la Constitución que defiende los derechos difuante la posibilidad de dictar sentencias atípicas o de modulasos de todos los ecuatorianos.. para aquellos casos en que la exploración o la explotación minera se lleve a cabo en sus tierras y territorios ancestrales y cuando dichas labores puedan afectar sus intereses. efectuarse de buena fe y de una manera aprolas Naciones Unidas tanto positivos como negativos de la activipiada a las circunstancias. De acuerdo con esta declaración. Jorge. el artículo 90 vuelve a concandidatos probos. pues al ser un verdadero poder jurídico. de 22 de octubre de 2009. y ciudadanos. para ejercer las acciones ditimiento previo informado. Guayaquil. 34. se concluye. Edilex S. la utilización o la explotación de ta previa del artículo 57 numeral 7. neo constitucionalismo y argumentación jurídica. deberá cional deberá manejarse con suma prudencia informar adecuadamente a las autoridades más allá de que el resultado sea o no vinculanEs vital recordar lo que te. y acerca de las medidas propuestas”14. 426 y 427 de la Carta Magna. acerca de los posibles impactos. de Consulta a los Pueblos”. incluidos los colectivos. no después. Registro Oficial Suplemento 544. ambientales o cabo en aplicación de este convenio deberán de la Declaración de gremiales. A. no se requiede los pueblos indígenas. conforme lo dispone competentes.
. rigidas a ese objetivo o para que éstos sean reconocidos. resulta ineludible la aplicación directa de las Tampoco se puede omitir el hecho de que se han aprobado normas constitucionales. Zavala Egas. de 9 de marzo de 2009. sobre todo. son rantías Jurisdiccionales y Control Constitucional . partiendo del principio de legitimidad y representatividad. 2010. comunidades y entidades que reel Convenio 169. Como ya se dijo. Artículo 6. Derecho Constitucional. este derecho constituel concesionario. instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que En suma. Por su parte. a través de sus instituciones. Tal es el caso del Código no es mera información y participación. particularmente la sentencia constitucional in comento en tanto que la consulen relación con el desarrollo.2. con la finalidad de sobre los derechos de dad minera”. Registro Oficial Suplemento 52.Jaime Vintimilla
minera y durante todas las etapas de ésta. es vital recordar lo que dispone el artículo rantizados bajo el amparo de la tutela judicial efectiva. que se proporcionará llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento los pueblos indígenas. e incluso al advertir que Orgánico de la Función Judicial12 y de la Ley Orgánica de Ga13 todos los derechos constitucionales. plenamente justiciables y se encuentran jurisdiccionalmente gaPara concluir. Es también hora de empezar a buscar informado. sapientes y transparentes fundir la naturaleza de la consulta previa y le para la conformación de la Corte Constituciobrinda una suerte de “Procedimiento Especial nal. a través del Estado. que establecen critucionales. deberá realizarse respetando el derecho internacional de los Esta realidad debe entenderse desde lo que disponen los pueblos indígenas y la aplicación directa de las normas constiartículos 417. gobiernos autónomos descentralizados. y que nos lleva al tema del consenre de ley para defender los derechos.
Los procesos de participación ciudadana o consulta deberán considerar un procedimiento especial obligatorio a las comunidades.
el Foro Permanente de las Cuestiones Indígenas y el Grupo de trabajo sobre pueblos indígenas. Los planes de vida son socializados internamente y entre los pueblos y las nacionalidades. Entre los mecanismos destacan: el Relator Especial. organizativo. unitario. en los principios fundamentales del capítulo primero dice: “Art. Los planes de vida constituyen una planificación resultado de su historia ancestral y de su convivencia basada en objetivos a partir de una cosmovisión y comprensión de que sus vidas están ligadas a la Pachamama.
Aportes DPLF — Número 14. implican construir la unidad del Estado en la diversidad multiétnica. la implementación adecuada de los derechos colectivos y la participación activa de los pueblos indígenas continúan siendo para la sociedad y las instituciones gubernamentales un proceso en construcción. reconociendo y garantizando a los pueblos y nacionalidades sus derechos. social. En los planes de vida están presentes tanto el marco legal nacional como el internacional. como las recomendaciones que hicieran para Ecuador los relatores especiales1 Rodolfo Stavenhagen (2006) y James Anaya (2008). La plurinacionalidad y las propuestas de planes de vida política. en el proceso de planificación se hace énfasis en lo territorial. como un actor político. Sin embargo. En la Constitución Política de 2008 se reconocen los derechos humanos y colectivos de los pueblos y nacionalidades indígenas del país.
La ONU cuenta con mecanismos específicos para apoyar y fortalecer las propuestas indígenas. es necesario entenderla e institucionalizarla en el marco del respeto de la cosmovisión de los 18 pueblos y 14 nacionalidades indígenas que habitan en el país: poblaciones indígenas que tienen sus planes de vida. El Relator Especial es un experto independiente y realiza sus funciones por un período de 3 años. producción y cultura. participación. la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. la Declaración del Milenio. Los pueblos indígenas participan democráticamente en sus organizaciones. la plurinacionalidad en el Ecuador ha sido incorporada como un concepto. es un proyecto
de vida que será aplicado en su territorio. Cabe mencionar que la Constitución Política de 1998 también reconocía al Estado como pluricultural y multiétnico. La nueva Constitución Política. El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia. aprobada en septiembre de 2008. los derechos colectivos de los pueblos indígenas. democrático. justicia propia para el desarrollo del Sumak Kawsay (“buen vivir”). derechos que están presentes en varios instrumentos internacionales que los garantizan y los protegen. es decir. la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural de la UNESCO. la Convención de París sobre la Protección del Patrimonio Intangible y otros. el movimiento indígena ecuatoriano. al fortalecer esas áreas. económicas. 1. educación. plurinacional y laico”. desarrollo e integralidad de un pueblo o nacionalidad. su autonomía y su autogobierno. formas de organización. administran sus jurisdicciones territoriales a través de sus autoridades y su propia justicia. en casos en los que sus territorios ancestrales han sido afectados por decisiones desde el Estado o gobiernos locales que aplican políticas públicas. salud. Los pueblos y nacionalidades indígenas continúan luchando por el reconocimiento de sus territorios ancestrales y el respeto de sus propias formas de organización y autodeterminación. Por el contrario. además de procurar solucionar problemáticas relacionadas con violación de sus derechos. independiente. ambiental. como por ejemplo. Existen pueblos o nacionalidades que han realizado modificaciones en sus planes de vida en los ámbitos político y organizativo. Desde la década de 1990. ha contribuido con presentar propuestas de carácter nacional. soberano. Es importante avanzar para que el Estado y la sociedad en su conjunto reconozcan la plurinacionalidad y las propuestas de planes de vida de los pueblos indígenas que son desarrollados en sus territorios. sociales y proyectos que no han sido debidamente consultados con los pueblos o nacionalidades.Ecuador: Estado plurinacional. Y en el ejercicio de sus derechos. Los instrumentos internacionales tienen fundamental importancia porque permiten abordar el promover los derechos de los pueblos indígenas con el propósito de garantizar el ejercicio de sus derechos presentes en el Convenio 169 de la OIT. federaciones y comunidades. intercultural. pueblos indígenas y planes de vida
Verónica Albuja Muenala
Consultora e investigadora en derechos humanos y derechos colectivos
l presente artículo se organiza a partir del principio constitucional de reconocimiento del Ecuador como un Estado intercultural y plurinacional. tanto en lo espiritual como en lo político. Por ello. jurídicamente no implican o significan la división del país. septiembre de 2010
. El proceso de construción del plan de vida se convierte en un trabajo colectivo para lograr la unidad. En la actualidad. y otros documentos como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. idioma. Después de diez años de presencia constitucional. Año 3.
Perú y Alemania. respeto del ser humano. Las presentaciones fueron comentadas por Abel Barrera. Participaron en el evento representantes de la Unidad para la promoción y defensa de los derechos humanos de la Secretaría de Gobernación (SEGOB). no robar. En octubre de 2008. Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan. Unidad para la promoción y defensa de los derechos humanos. así como expertos internacionales de la CIDH. económica y social desde las comunidades como pueblos o nacionalidades.dplf. para la protección de los defensores y las defensoras de derechos humanos. sus territorios. sus sistemas de justicia y sus modelos de organización política. Uno de los temas clave que se abordó en la reunión fue la reciente ley aprobada por el Congreso del estado de Guerrero. consideramos necesario invitar a representantes estatales a la presentación del informe. OACDH-México y Emilie E. DPLF y sus colegas locales presentaron esta situación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en una audiencia pública (ver el correspondiente informe en: http://www. de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos de Guerrero (CODDHUM) y del Tribunal Superior de
Justicia del estado. Coordinadora del Programa de Acceso Igualitario a la Justicia de DPLF. Teniendo en cuenta que el informe resalta muchas preocupaciones sobre el sistema de justicia y sobre otras instituciones públicas. Joly. La información compartida y recopilada en estos dos importantes eventos fue publicada por DPLF en el informe titulado “Criminalización de los defensores de derechos humanos y de la protesta social en México”. Director del Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan y Emilie E. que son algunos de los elementos que permiten el Sumak Kawsay (“buen vivir”). Secretaria de Gobernación (SEGOB). n
dPlF presenta informe sobre criminalización de defensores de derechos humanos en México
esde 2008. en abril de 2009. comple-
mentariedad. sobre el mismo tema. Los sistemas de vida y los planes de vida de los pueblos o nacionalidades indígenas se basan en la reciprocidad. En la reunión se mencionó tanto la falta de participación de la sociedad civil en la discusión de la ley. Joly. con el objetivo de fortalecer sus capacidades y llamar la atención pública sobre la grave situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los defensores y las defensoras de derechos humanos. como la evidente falta de voluntad política para apoyar el proceso de adopción e implementación de dicha ley.pdf).
. organizaron una conferencia internacional en Chilpancingo. ama llulla (no ser ocioso. el cual fue presentado recientemente en la ciudad de Chilpancingo. desarrollo. Guanajuato. Por ello. Luisa Pérez. Guerrero. ama sua. en la que participaron organizaciones de la Ciudad de México y de los estados de Guerrero. Héctor Pérez Rivera.org/uploads/1225989683.Verónica Albuja Muenala
Esta nueva forma de comprender y organizar el país como Estado plurinacional. Director. Nuevo León. en abril de 2009. las comunidades se organizan con la participación activa de sus miembros tanto en el desarrollo de sus planes de vida como en la toma de las decisiones: la comunidad y sus autoridades procuran mantener los principios y mandatos: ama quilla. Colombia.
Abel Barrera. la naturaleza y armonía con sus territorios.
Participantes en la conferencia internacional organizada por DPLF y colegas de la sociedad civil mexicana. Oaxaca y Chiapas. no mentir). sus sistemas de gobierno. DPLF. de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas en México (OACDH). DPLF viene trabajando con varias organizaciones de la sociedad civil en el estado de Guerrero. en la esfera de los derechos de los pueblos indígenas significa respetar su autodeterminación. en Chilpancingo. en el marco de un evento que contó conto con la presencia de organizaciones de la sociedad civil y de instituciones públicas. solidaridad.
Al firmar este antecedentes que dan cuenta de la lucha por instrumento. No se consultaba la política indigenista y. desde mi punto de vista. Cabe señalar dades y los pueblos se caracterizó por ser autoritaria y paternaque también se llevaron a cabo. la relación entre las autorinización en torno a los programas participativos. y en el momento de creación dores públicos. pueblos indígenas. ara poner contexto al punto en el que pueblos indígenas albergues escolares o apoyos en la producción nos encontramos con este nuevo inse marca con la y comercialización de productos. quienes a su vez integraron ejercicios de orgadel Instituto Nacional Indigenista. en el escenario ideal. reivindicados también por este convenio. reivindicados también período fue de alrededor de veinte años y sentó Superada la intencionalidad racista del por este convenio. “la utilidad pública”. proceso. dígenas que dieron cuenta del registro ampliado. pero tampoco se ha trabajos relacionados con la capacitación y en el contexto de logrado que sea un derecho: ésta se ha visto organización campesina. más allá de las también. se debe asumir la consulta como un derecho de los pueblos sustenta que la nación es la propietaria originaria del territorio indígenas en el contexto de los derechos a la autonomía y a la nacional y que se trataba de una expropiación cuya causal era libre determinación. en estriclos pueblos indígenas A partir de entonces se dieron múltiples to. de diálogo. que sienta las bases para propuestas que los indígenas beneficiarios llevaban a cabo. en el contexto de cuáles son. como obligación y ressivas y etnocidas derivadas de megaproyectos. Tal hablar de un sistema jurídico indígena. Este distintos momentos. Para sustentar esta afirmación ponautonomía y a la donde los talleres y asambleas. como lo fueron ponsabilidad jurídica. Una vez ejecutada la expropiación y corriSin embargo. jugaron un papel importante. se debe lo que se conoció como la “apertura democrática”. como técnica dré un par de ejemplos que se manifestaron en libre determinación. es imporla política indigenista de participación. aquellos 1990. se ajustaban esos programas a las etnografías. un ejercicio reciente. Año 3. LXI legislatura Integrante de la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica
sulta” que consistía en registrar y llevar a cabo los programas que le parecían a la población La consulta a los más atractivos. no es. por poner un ejemplo. bases para múltiples ensayos programáticos y mestizaje por parte de los primeros gobiernos de cambio de actitud de algunos de los servide la revolución. en el mejor de los derechos indígenas. a metante hacer una introducción comentando Convenio 169 en diados de la década de 1970.la integración de la ley de consulta a los pueblos indígenas en México
Asesor de la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados. se realizaron es el caso. Al firmar este instrumenla de Chicoasen en Chiapas. tento para la integración de la Ley de ratificación del Un segundo momento fue la aparición de Consulta a los pueblos indígenas. en los cuales se prosujeta a las voluntades de quien ha estado en los derechos a la puso integrar una propuesta participativa. asumir la consulta al ejercicio represivo del gobierno durante la La consulta a los pueblos indígenas como como un derecho de década de 1960. sesiones de trabajo con autoridades inlos casos. a favor de la reivindicación de lista. se marca para México con la ratificación las presas de Temazcal y Cerro de Oro en el estado de Oaxaca o del Convenio 169 de la OIT en 1990. y los de introducción de conejeras o de los procedimientos y especialidades de atención a la salud de los plantaciones de frutales en los altos de Chiapas. ni en la transformación del artículo 4 de la dos los indígenas de sus territorios se hacía un ejercicio de “con-
El texto íntegro de las propuestas puede consultarse en la página de la Cámara de Diputados de México. Prevaleció el principio jurídico que to. septiembre de 2010
. se consultaban los proyectos que se llevarían a cabo y. Tampoco se consultaban casos de expropiaciones tan agreLa consulta a los pueblos indígenas. producto de un neopopulismo posterior este derecho1. como la creación de escuelas. Asimismo. incluso como trato.
Aportes DPLF — Número 14. en el poder. de los programas ganaderos muchas reuniones para integrar una organización de médicos que se ejecutaron entre los Mayas en Yucatán o en la región tradicionales y que permitió la recuperación y el intercambio de Wixarika de Jalisco. de los sistemas normativos.
consultar a través de sus instituciones representativas. el ejercicio de la consulta aparece como una actividad meramente administrativa. de un sistema jurídico propio. antecedente del reconocimiento como nación pluricultural en 1992. sino también como producto de la reflexión. Pero es necesario retomar el contenido del mandato derivado del Convenio 169 para hacer algunos señalamientos que permitan precisar el criterio con el cual se debe acotar la consulta. Dos líneas de discusión se plantearon en este seminario: las que se refieren a las bases jurídicas propiamente y los avances que en la materia se tenían. 4. México. 2006. se observa el reflejo concreto de esa obligación. así como con los puntos de vista para la integración de la Ley de Consulta a pueblos indígenas que se promueve desde el Congreso de la Unión. “Consideraciones para legislar en materia de consulta indígena. Una última referencia que considero importante es aquélla que nos llevó a plantear la necesidad de hacer efectivo el mandato derivado del artículo 2. se satisface la inquietud de que los pueblos se manifiesten y sean “tomados en cuenta” y se hace el juego de la participación. consultar mediante procedimientos adecuados. Muchos de los elementos jurídicos aquí vertidos son consecuencia de las discusiones y reflexiones que se sostienen entre las secretarías técnicas de las cámaras de senadores y de diputados. en el seno del Consejo Consultivo de la CDI. gobierno y sociedad en general: y hacer efectiva la pluralidad cultural de nuestra nación mediante una auténtica política de Estado a favor de los pueblos y comunidades indígenas. estableciendo los procedimientos técnicos y metodológicos para promover la participación de las autoridades. A partir de la integración de ese sistema de consulta se han llevado a cabo 16 de las 18 consultas a partir de 2003. ya que sólo existe una referencia a la Ley de Planeación. la utilización de los medios y la obtención y divulgación de los resultados. ni en el artículo 2 reformado en 2001. consultar a pueblos y comunidades. 5. Fue solamente durante el final de la década de 1990 y la primera década de 2000 que se intensificaron las discusiones para definir una serie de planteamientos que permitieran su ejercicio2. Esto nos ayudará a identificar el sentido y la orientación de la propia consulta que.Carlos Moreno Derbez
Constitución. Lo cual equivale a establecer un mecanismo tal cuyo contenido sea eficiente y que permita una relación productiva desde la planeación. define al sujeto colectivo a quien se debe consultar. Memoria de un seminario”. previsiones y definiciones que los pueblos o comunidades puedan llevar a cabo. Cuando se hace referencia a las instituciones representativas se está reconociendo la existencia de estructuras propias.
1. En complemento y. puede significar un poderoso instrumento de presencia y de transformación en la relación pueblos indígenas. También funciona. Se trata de crear las mejores condiciones para que la participación de los pueblos indígenas sea un hecho ante quien toma las decisiones de las que por lo general han sido excluidos. la consulta deberá llevarse a cabo cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Los procedimientos están en relación directa con el tema y las características del pueblo con el cual se trabajará. de convertirse en ley. 3. Como es de todos conocido. En el inciso b) del mismo artículo 6 se plantea la obligación para establecer los medios por los cuales los pueblos puedan participar libremente bajo el principio de equidad con los otros sectores de la población respecto de la adopción de decisiones.
lAs dEFInIcIonEs PArA unA lEy dE consultA3
Hasta aquí. por lo tanto. una mesa de discusión relacionada con las decisiones de las consultas que se consideran prioritarias. Esta situación implica tomar en cuenta a dos tipos de especialistas. coordinados por los licenciados Sandra Serretos y Francisco Godoy.
. el convenio 169 de la OIT. propone los siguientes elementos sustanciales en sus artículos 6 y 7:
Al respecto puede consultarse: CDI. representantes y comunidades de los pueblos indígenas en la formulación ejecución y evaluación de los planes y programas de desarrollo”. Aquéllos que conocen la cultura del pueblo o comunidades pertenecientes a éste y aquéllos que conocen suficientemente el tema de la consulta. producto de la diversidad cuyo sustento deviene de sistemas normativos y. fracción IX de la Ley de la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas que plantea: “[d]iseñar y operar. incluyendo las propuestas de ley que desde las cámaras de senadores y de diputados se habían integrado. se plantea el establecimiento de los medios necesarios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de estos pueblos presupuestando incluso los recursos que sean necesarios. tanto en instituciones electivas como en organismos administrativos y de otra índole que integren políticas y programas que les conciernan. De este planteamiento haremos consideraciones más adelante. Es decir. en el marco del Consejo Consultivo de la Comisión un sistema de consulta y participación indígena. No hay consecuencias. Estas definiciones se han presentado en diversos seminarios y reuniones. en el mismo sentido. 2. Esta porción del inciso a) del artículo 6 es particularmente importante porque hace referencia a los temas bajo los cuales se debe trabajar no solamente por iniciativa de quien emitirá las medidas legislativas o administrativas.
2006. Cabe señalar que los intelectuales indígenas oaxaqueños hablan del concepto de la comunidad integrada por el territorio. Martínez. la comunidad indígena presenta un conjunto de elementos que le permiten contar con “las carac-
Aportes DPLF — Número 14.
terísticas de una autoridad de derecho público. pp. El pueblo y las comunidades indígenas como sujetos de derecho. 10-14. mediante sus propias normas para la toma decisiones en el seno del pueblo o comunidades. el principio del impacto directo o indirecto serán temas permanentemente considerados para la consulta. como en el cumplimiento de un deber”4. se considera importante involucrar como sujeto a las colectividades de migrantes debido a su articulación con sus comunidades y pueblos de origen. gobierno interno y representación”. es producto de un acuerdo a partir de la información previa con respecto de los temas por consultar. es decir. el mayor o menor número de sus integrantes. Se asume en una primera definición a estos sujetos. de manera conjunta. En muchos casos.
Diccionario Jurídico Espasa Calpe . en la que ‘el derecho’ a la autonomía y la libre determinación se traduce en un ámbito competencial de ejercicio autónomo que podría ser concebido como una garantía institucional oponible a otros sujetos”8. México. la falta de estructuras organizacionales que agrupen a cada pueblo. 3. La selección de quién será consultado no corresponderá a quién ejerce la consulta. se introduce la noción de buena fe para la aplicación de las consultas. los actores de la consulta serán los pueblos y comunidades a través de sus autoridades representativas. Actualmente se encuentra dentro del procedimiento legislativo que la sanciona en comisiones de distinto orden. y más adelante. México 1998. “obliga a sostener respeto. Ibid. los tres órdenes de gobierno. Conaculta. 2006. 2003. aunque en opinión de Roldan Xopa: “[u]na de las cuestiones más delicadas a determinar en el caso de los pueblos indígenas como personas morales es la concerniente a su organización. septiembre de 2010
. sino a los propios pueblos o comunidades. Se trata de la cuestión relacionada con los sujetos por consultar. el trato para llevar a cabo la consulta no tiene dificultad. Cabe señalar que se encuentra en discusión el conjunto de temas que serán tomados en consideración para someterse a consulta y aquéllos que por su naturaleza no es posible que sean consultados. se plantea que las consultas a los pueblos indígenas deben llevarse a cabo de manera apropiada a las circunstancias con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Roldan. cuyo principio jurídico general. tanto en el ejercicio de un derecho. José. Varios estados de la República han integrado a sus Constituciones locales este reconocimiento. Comunalidad y Desarrollo.La integración de la Ley de Consulta a los pueblos indígenas en México
En la fracción 2 del mismo artículo 6 se plantean dos cuestiones. tarea pendiente para todos los demás estados del país. Campo. con el objeto de que los estados de la federación y los municipios. En este sentido. el tequio o trabajo comunitario y la fiesta. las diversidades internas. En estas definiciones hace falta mucho trabajo. “[s]u dispersión geográfica. tanto de carácter legislativo como administrativo. Se trata de los temas o materias por consultar. pues solamente los estados de San Luis Potosí y de Querétaro han avanzado integrando sus padrones de comunidades indígenas. En complemento. En primer lugar. pues deben establecerse una serie de acuerdos y consentimientos previos antes de iniciar la consulta para hacer efectivo el principio de equidad para su ejecución. De Pina. Madrid. Ambas cámaras integraron una iniciativa en distintos momentos que ha sido sancionada a favor por sus respectivas asambleas plenarias. Rafael. En todo caso.Siglo XX. El consentimiento juega un papel fundamental en el marco de la autonomía de la voluntad5. sus sistemas normativos u “orden normativo consuetudinario” y el territorio. Tales elementos son la organización social y política. lealtad y honradez en el tráfico jurídico. el gobierno propio. Diccionario de Derecho. Ed. la tarea del grupo de trabajo del Congreso de la Unión a través de las comisiones de asuntos indígenas ha dado varios pasos: 1. se obliguen a hacer efectivo este derecho6. y apegándose a las definiciones asumidas por el propio Convenio 169 de la OIT y del artículo 2 constitucional. En segundo término. Con este marco. se inclina a considerar a esta norma con el carácter de ley general. esta última relacionada fundamentalmente con los acontecimientos de fundación o de consolidación de su integración9. CDI. El consentimiento implica la exteriorización de la voluntad entre dos o más personas para aceptar o transformar derechos y obligaciones. La integración de la propuesta. Año 3. Varios otros están en proceso. como lo podrían ser los asuntos de seguridad nacional. y dadas las condiciones en las cuales se ha distribuido a la población indígena en el territorio nacional debido al proceso migratorio. De cualquier manera. Jaime. España. son cuestiones que no pueden ser ajenas al planteamiento jurídico que se realice”7. pero hay pueblos o incluso comunidades en las cuales no es sencillo. Porrúa.
Los resultados de la consulta son un tema que requiere de tratamiento especial. La consulta está prevista para desarrollarse en la modalidad de foros y será de carácter intercultural. de acuerdo a sus planes y programas. concretarse. finalmente. aquellas acciones de consulta para cumplir con la ley. al parecer.
En la propuesta de ley de consulta en proceso de integración se plantea que el órgano técnico para normar y dar seguimiento al proceso será la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Por su parte. así como de organizaciones y otros interesados. y de principio. persiste y es un punto fundamental de la agenda del Estado mexicano. uno de los principales derechos reivindicados en la actualidad por parte de los pueblos y comunidades indígenas pueda. Deberá llevarse a cabo en cada una de las entidades federativas y es responsabilidad del Congreso de la Unión con la participación de los congresos estatales y el apoyo y coadyuvancia de la CDI. La
5. cada dependencia tendrá que integrar.Carlos Moreno Derbez
4. ya que nuevamente los tiempos legislativos. No atenderla significaría continuar con ese vacío de trato justo que. La demanda del cumplimento de este derecho por parte de representantes de pueblos y comunidades. contando con un reconocimiento constitucional en papel. es tan sólo un planteamiento demagógico. Hasta el momento de la elaboración de estos comentarios. libre e informado. suficientes. La consulta. Al respecto. Como ya se relató. Pero también importa revisar las consecuencias respecto del sujeto pueblo y comunidad. Es necesario partir de que existen condiciones para un diálogo intercultural y que es posible abrir un proceso de negociación mediante el cual la relación se torne en un ejercicio respetuoso de los intereses y necesidades de los pueblos indígenas. las voluntades políticas y la resistencia concreta para que los pueblos y comunidades indígenas tengan acceso efectivo a sus derechos. n
Por favor. o dice haberse quedado sin recursos para llevarla a cabo. la propia consulta está en riesgo. Así. Se trata del complicado tema de la condición vinculante de las consultas. y posibles contribuciones para su consideración a aportes@dplf. en todo caso. que permita garantizar de manera integral sus derechos. la CDI. debe ser considerada como el inicio de un proceso de diálogo y de concertación y no como la culminación de un ejercicio en donde necesariamente se toman decisiones.
Como puede observarse.org.
responsable de hacer consultas hasta el momento. Una última consideración son las dificultades para llevar a cabo la consulta de acuerdo con la ley. las instancias del legislativo o del ejecutivo se encargarán de considerar la parte presupuestal y llevarlas a cabo bajo la asesoría de la CDI.
. han existido otras iniciativas y se han llevado a cabo seminarios y foros de reflexión pero no han sido. han pasado casi veinte años para que el derecho a la consulta. se ha quedado sin recursos. son factores para que una vez más se abran vacíos de tiempo y de justicia. Cabe señalar que los integrantes del consejo consultivo de la CDI jugarán un papel importante en este proceso. es necesario recalcar que la primera condición vinculante es el derecho de los pueblos y comunidades a que la consulta sea ejecutada por quienes van a tomar decisiones que los afecten o impacten de manera directa o indirecta. así como sus consecuencias técnicas y jurídicas. Solo así será posible el ejercicio del consentimiento previo. en el contexto de una nación acorde con nuestra memoria histórica. no será la CDI quien ejerza de manera directa la consulta y. ya que se trata de revisar de manera puntual las conclusiones y las implicancias que tendría el articularlos con las decisiones de las dependencias involucradas. la disponibilidad de recursos de las cámaras también es sumamente reducida y aunque se tiene la plena disponibilidad. Las múltiples resistencias para asumir una legislación de esta dimensión ponen en evidencia la postura tradicional que se niega a aceptar la evidencia de la composición plural de la nación y se niega a compartir la diversidad y la toma de decisiones. Sin embargo. dependiendo del tema o temas por consultar. envíe sus comentarios sobre esta publicación. la disponibilidad de recursos para llevar a cabo la consulta no existía.
Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Año 3. en lugares donde habitan campesinos y pueblos indígenas. siempre han atraído una serie de proyectos con intereses nacionales e internacionales que los gobiernos federal y estatal quieren imponer en detrimento de la cosmovisión de los pueblos.
Aportes DPLF — Número 14.El derecho a la consulta en México: un derecho negado
Bárbara Dolman y Pedro Faro
Integrantes del Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de Las Casas
as políticas neoliberales tienden a mercantilizar los recursos naturales de los territorios ancestrales donde viven los pueblos en Chiapas y forman parte de una lógica de no reconocimiento de derechos colectivos por parte del Estado mexicano. se vuelven cada vez más insistentes los llamados a que los Estados en la consulta obtengan el consentimiento libre. Es por ello que el derecho a la consulta es un estorbo para los gobiernos en la implementación de los intereses del sistema de explotación en beneficio de los grupos de poder transnacional. Actualmente. sino también debe tener el consentimiento libre. no sólo de consultar a los Saramakas. De la misma manera. 172. así como la posibilidad de tener mecanismos de negación a los proyectos con los que no están de acuerdo. en la orilla de los ríos. el Estado tiene la obligación. La minera canadiense Blackfire Exploration LTD ha comenzado la extracción de barita en el municipio de Chicomu-
selo. aplicando mecanismos de represión.gob. párr. Según este artículo. septiembre de 2010
. Este reporte valora las condiciones administrativas y las políticas públicas a favor del sector minero en los principales países productores del mundo1. La intención del gobierno mexicano siempre ha sido la de generar una política de asimilación e integración a través de la discriminación. 134.
El dErEcho A lA consultA y lA AFEctAcIón dE lA MInEríA En chIAPAs
El reporte del Instituto Fraser ubica a México en el primer lugar a nivel internacional en el índice de potencial minero. primer lugar mundial en el índice de potencial minero. ratificado por México el 5 de septiembre del 1990. el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. se pronunció sobre las observaciones del Poder Ejecutivo a la Ley de Consulta aprobada por el Congreso peruano:
México. En el ámbito internacional. Surinam. Disponible en: http://www. exclusión e invisibilización. Por ejemplo. Surinam. Los territorios indígenas poseen la biodiversidad más rica de Chiapas y. los derechos humanos y la protección del medio ambiente.. lo cual afecta directamente los pueblos que se encuentran en esta región. en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. los Estados deberán consultar a los pueblos indígenas mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas. la Corte Interamericana de Derechos Humanos.mx/prensa/se/?contenido=34822. que es una obligación de los gobiernos que se encuentra estipulada en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Excepciones Preliminares. Fondo. previo e informado (CLPI) de las comunidades afectadas. por lo tanto. la mayoría en la fase de la exploración. donde se ha programado tener la mayor mina de barita del mundo. Caso del Pueblo Saramaka Vs. en el sur de Chiapas.presidencia. cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En este caso. o de la presencia de camiones propiedad de Blackfire. Corte I. Serie C No. tal como lo confirma la Delegación Investigadora que visitó Chiapas del 20 al 27 de marzo de 2010. La delegación informó que los habitantes locales supieron por primera vez de los intereses mineros en la región al percatarse de que desconocidos estaban recolectando muestras de material pétreo de la superficie. consideró que: “cuando se trata de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka. para mantener a raya cualquier manifestación de exigencia de derechos y descontento social. quienes fueron los últimos en enterarse de los proyectos por ejecutarse en sus territorios. según sus costumbres y tradiciones”2. Comunicado 031/08. Se niega la diversidad de sistemas de vida que tiene sus raíces desde antes de la colonización española y permanece hasta la actualidad.H. Reparaciones y Costas.D. empresas mineras trasnacionales tienen en concesión parte del territorio del estado de Chiapas. es clara la negación del derecho a la consulta. informado y previo de éstos.
la Ley Minera otorga al concesionario de las tierras el derecho a obtener la expropiación. por supuesto. por medio de un acuerdo. fueran personas físicas o jurídicas. 18 de diciembre 2009. 1/74. así como riesgos de salud a corto y largo plazo. convirtiéndose en un genocidio sistemático. ha generado que las empresas mineras se apropien de las tierras locales con hostigamiento. E/C.169 de la Organización International de Trabajo” aprobada por el Congreso de la República del Perú. entre otras consecuencias que atentan contra el derecho a una vida digna. la ocupación temporal y la constitución de terrenos indispensables para llevar a cabo la exploración. En la expansión de la minería en México se ha dado un proceso de flexibilización normativa que vaticina el despojo de los territorios indígenas.000 pesos depositados en la cuenta personal del presidente municipal bajo el acuerdo de que el ejido no se levantaría en oposición a la mina8. sea esta agraria. Sociales y Culturales observó “que las tierras tradicionales de los pueblos indígenas han sido reducidas u ocupadas. Se privilegian así los intereses de los inversionistas nacionales e internacionales. La desprotección jurídica ha significado una oportunidad provechosa para las empresas. Lo anterior está relacionado con la declaración de las actividades mineras como acciones de utilidad pública. previo e informado […] en aquellos casos en que el impacto de una propuesta o iniciativa sobre el bienestar o derechos de un pueblo indígena es significativo. sin su consentimiento. Boletín de prensa. Hasta el momento. El comité recomendó que los gobiernos “garanticen la participación de los pueblos indígenas en las decisiones que afectan sus vidas […] y que busquen el consentimiento de los pueblos indígenas concernidos […]”6. Ley de Minería 1992. las experiencias de los pueblos indígenas con la industria minera. Observación general. se dio previamente la reforma del artículo 27 de la Constitución. como son las empresas mineras. Con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994. culturales. lo que implica que tienen preferencia sobre otros usos del suelo5. mineras y petroleras. Consejo de Canadienses. amenazas y cooptación. 169. libre e informado son desatendidos de manera deliberada para la implementación de proyectos que afectan la vida de los pueblos indígenas. no solamente es el objetivo de la consulta pero también es una precondición exigible para la ejecución de la medida propuesta […] de instalación de actividades de extracción de recursos naturales dentro de un territorio indígena cuando esas actividades tuviesen impactos sociales. 6. laboral. en párr. La Ley Minera en México no establece mecanismos de consulta. que permitió la venta y arrendamiento de las tierras campesinas e indígenas a particulares. han generando cambios radicales y abruptos en las culturas regionales.Bárbara Dolman y Pedro Faro
El deber de consultar con los pueblos indígenas en relación con asuntos que les afectan directamente tiene como objetivo lograr el consentimiento libre. tienen la posibilidad de legislar a su interés o de violar la ley. Publicación: 2009. han resultado en la destrucción de su territorio. Sociales y Culturales: Colombia. a costa del ejercicio de su cultura y el equilibrio del ecosistema”. Art. en lugar de respetar este derecho. 12/Add. 12. Convenio:C169 Document No. se considera a la consulta como un desafío fundamental y que es
necesario “incluir disposiciones en la legislación que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgarán concesiones para la explotación y exploración de recursos naturales”7. los instrumentos internacionales de derechos humanos. Art.
El consentimiento libre. En Chiapas sobrevive históricamente un régimen racista y oligárquico en el que la violencia institucional emana de la ley: quienes detentan el poder formal. Esta situación violenta tratados internacionales sobre los derechos a la preservación de los territorios y recursos naturales de los pueblos indígenas. Documentos demuestran corrupción e intimidación en las actividades en México de la empresa minera Canadiense Blackfire – Ottawa debe investigar inmediatamente. Por ejemplo. porque se presentan a las comunidades y pueblos con “derechos” ya adquiridos. por lo general. Ibid. que en materia de derechos colectivos de los pueblos indígenas México ha firmado y ratificado. 7 de julio de 2010. CEACR. y han polarizado las relaciones sociales y las formas de sustento y de vida de las comunidades. VII. quienes son autoridad. por empresas madereras. Alerta Minera de Canadá y el Sindicato de Trabajadores Metalúrgicos Unidos de Canadá. ambientales y significativos3. Conclusiones finales del Comité de Derechos Económicos. y se niega de facto el derecho a los pueblos a existir como tales. previo e informado (CLPI) es un elemento fundamental de la capacidad de los pueblos para celebrar convenios y para ejercitar la soberanía. Fronteras Comunes de Canadá. penal y. En el informe de la Comisión de Expertos en Aplicaciones de Convenios y Recomendaciones sobre el Convenio No. es decir. en Chicomuselo. varias organizaciones canadienses lograron obtener documentos de la compañía minera Blackfire que muestran pagos mensuales de 10. proteger sus territorios y recursos naturales. lo que literalmente provoca el saqueo de sus tierras. (ilolex): 052009169. el consentimiento de la parte indígena. sobre la “Ley del derecho a la consulta a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio No. James Anaya. 7 Frac. Es aquí que el derecho a la consulta con los mecanismos para garantizar el consentimiento previo.
. 30/11/2001. El Comité de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos. Al mismo tiempo.. Asimismo. Este derecho a la consulta mediante el CLPI. n
Declaración pública del Relator especial sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas. explotación y beneficio de minerales4.
En primer lugar. Sin embargo. Sobre la estructura del convenio. el gobierno de la ex presidenta Michelle Bachelet quiso ratificarlo con una declaración interpretativa. a poco tiempo de entrado en vigencia. Así. analizando el detalle de las disposiciones reglamentarias. Según se dice en el decreto referido. cabe llamar la atención sobre dos cuestiones en las que el derecho a consulta queda severamente limitado. que un tratado como éste podía poner en cuestión el carácter unitario e incluso la posibilidad de secesión marcaron buena parte del debate parlamentario que impidió en reiteradas ocasiones que la promesa electoral fuese cumplida. cabe advertirlo. rompiendo con el paradigma asimilacionista que animaba a su antecesor –el convenio 107. educación y medios de comunicación. se consiguieron los votos necesarios inclusive cuando. dando vigencia a los estándares de la consulta previa. se impulsaban por parte de organismos internacionales y los propios Estados. por ejemplo. consecuentemente. líderes de organizaciones indígenas y el candidato presidencial que luego sería ungido como primer presidente de la transición celebraron un acuerdo mediante el cual aquéllos daban su apoyo a éste. sus disposiciones y las posibilidades y desafíos para su implementación se ha escrito mucho –en ningún caso demasiado. por ejemplo.consulta y pueblos indígenas: el caso de chile
Director del Centro de Derechos Humanos y profesor asociado de la Universidad Diego Portales
n septiembre de 2009. mediante un procedimiento adecuado y a través de sus organizaciones representativas” (art. tras casi dos décadas de discusión en el Parlamento. entre otros. entró en vigencia en Chile el Convenio 169 de la OIT. ya desde la definición de lo que es la consulta se presentan problemas: el Convenio 169 dispone la obligación de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados. El mismo día que entró en vigencia el convenio. a través de los sistemas que este reglamento diseña. se excluye a los organismos administrativos que más interacción tienen con comunidades y pueblos indígenas. Decreto Supremo No 124 del Ministerio de Planificación. Corría el año 1989 y el convenio era toda una novedad en cuanto se reconocía a los pueblos indígenas como sujetos de derecho colectivo. Cuando el país recuperaba su vida democrática. es posible vislumbrar. Como es sabido. Y. el destacado es mío). éstas efectivamente diseñan un sistema de consulta el cual establece. la reglamentación chilena señala en una misma frase que la consulta se hace “a través de los sistemas que este reglamento diseña” lo cual contraría el tenor del convenio. el 15 de septiembre de 2009. Año 3. el que se comprometía a impulsar una agenda de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. siguiendo la frasología del tratado internacional. mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas. cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. éste tuvo por objeto regular la consulta y participación de los pueblos indígenas. reconociendo que las normas del Convenio 169 que se refieren a estas materias –los artículos 6 y 7— tendrían vigencia inmediata pero que de todos modos necesitaban de articulación interna para su aplicación.
Junto con las disposiciones sobre consulta y participación. el Convenio 169 contempla disposiciones sobre tierras. el momento y la razón de determinadas medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que tengan su origen en alguno de los órganos de la administración del Estado señalados […] en este reglamento. seguridad social y salud. la regulación sobre cuestiones indígenas reposaba sobre la llamada “Ley indígena” de 1993. 4). Uno de los puntos centrales de este acuerdo fue la ratificación por el Estado del Convenio 169 de la OIT. no fue hasta 2008 que el Congreso Nacional de Chile dio su aprobación al tratado. Para efectos de este breve artículo. Lo cierto es que el decreto supremo restringió el ámbito de aplicación de la consulta y de la participación tal como están prescritas en el convenio. entre otros1. 2. la cual fue rechazada por la propia OIT. pueden expresar su opinión acerca de la forma. Y el problema es que. hay que decirlo— razón por la cual este breve artículo mirará puntualmente la situación de Chile y cuáles son las perspectivas de implementación que se abren y los obstáculos que. empleo. de 1957— y a las políticas que. Hasta la entrada en vigencia del Convenio 169. el convenio establece una serie de derechos colectivos a favor de los pueblos indígenas. la participación y la administración preferente de los recursos naturales emplazados en territorios indígenas. plazos para que se lleve a cabo el procedimiento de consulta (¡no más de 60 días!). y como es posible observar. publicado el 15 de septiembre de 2009. por otro lado.
Aportes DPLF — Número 14. hacia fines de la década de 1980. septiembre de 2010
. Finalmente. el gobierno publicó
un decreto supremo que reglamentaba la norma sobre participación de dicha ley2. como son las municipalidades (art. Pero el decreto chileno dispone que la consulta es “el procedimiento a través del cual los pueblos indígenas interesados. Aunque luego se dispone que la consulta debe hacerse “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas”. Los argumentos sobre la idea que la nación chilena es una e indivisible.
el Estado sigue en deuda ya que no Chile. con todo. cons. en cambio. por último. 9). el convenio— hasta antes de su entrada en vigor. en menos de un año. cho de consulta y participación contenidos en el Convenio 1695 Como se sabe. En el primer caso. Pero la Corte Suprema revocó posComo se sabe. provocan en sus tierras y En el mismo sentido se pronunció la Corsi éste se ha obligado a cumplir este tratado de te de Apelaciones de Puerto Montt. 9º. Sentencia de la Corte de Apelaciones de Valdivia. consulta. destacan algunas sentencias que se han dictado en el año que lleva de vigencia el Convenio 169 en judicial en primeras instancias muestra francos avances. cual es. lo? No hay explicación al respecto. sino desde altura de las exigencias que impone el deber de implementar el “la primera presentación que se haga relativa al proyecto”. y cuestionando el Decreto Supremo 124 pero sí puede observarse que. El razonamiento 169 ha producido cambios que van desde la articulación normadel tribunal fue simple y claro: los Estados no pueden incumplir tiva hasta una sensibilización del tema distinta a como existía sus obligaciones internacionales –en este caso. el convenio no distinaduciendo su derecho interno. De esta manera se va achicando el do un punto importante que ha dado lugar a ámbito de aplicación del convenio por una vía debate. uno de los temas más sensibles en materia y que. la Corte de Apelaciones de Valdivia también en sus tierras y costumbres. lo que está en tensión con el mandarectamente”. y no es sensato someterlos a plazos fijos. Rol 1705/2009. Su letra es temas más sensibles en consulta a los pueblos indígenas se sujeta a las clara: se debe consultar a los pueblos indígenas “cada vez que se prevean medidas legislativas materia de derechos de normas sobre participación ambiental de la ley o administrativas susceptibles de afectarles dilos pueblos indígenas es nacional. o sea el decreto gue las materias que deben ser sometidas a supremo4. Rol 243/2010. Al respecto. reforzancostumbres.de inversión y desarrollo por sobre las de su derecho doméstico. a poco tiempo de la entrada en vigencia muchas variables. Pero a nivel de la reglamentación. menos aún. Sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco. Sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepción. la Corte de Apelaciones de Temuco puede aplicarse correctamente el convenio por medio de normas dio plena vigencia a las normas sobre consulta. trayendo a coque restringen el alcance y ámbito de aplicación del derecho a lación el fallo del Tribunal Constitucional que declaró los artíconsulta.Jorge Contesse
En segundo lugar. dando aplicación al Convenio de consulta o participación que se contemplan en las respec1696. que obliga a los Estados a soque la consulta procede respecto de “determinadas medidas”. el Convenio por contravenir lo estipulado en el convenio. prescribe to de la Convención de Viena sobre derecho el de la relación con los de los tratados. que no requerían de desarrollo normativo. Rol 36/2010. pero ello es facultativo y además el proceso de consulta Es notable el trabajo que han hecho las cortes de apelaciodebe quedar “concluido en un plazo máximo de noventa días” ni nes del sur del país aunque la Corte Suprema no ha estado a la siquiera contado desde la última gestión que se haga. La Convenio 169. Por su parte. Sentencia de la Corte de Apelaciones de Puerto Montt. de este tratado internacional en Chile se aprecian señales que apuntan en direcciones distintas. uno de los teriormente la sentencia argumentando que la consulta de los pueblos indígenas. al momento de escribir estás páginas. culos 6 y 7 como autoejecutables3. para que la autoridad aplique las normas sobre Suprema aún no revisaba las sentencias. Falta mucho aún para tener una visión comprehensiva. Rol 289/2010. El decreto. la Corte lidad. la Corte de Apelaciones de Concepción tivas normativas señoriales” (art. como es la reglamentación adminisque se consagra en la legislación ambiental es diferente al deretrativa. n
Sentencia del Tribunal Constitucional Rol 1050/2008. Se da la posibiEn estos últimos. por lo mismo. las normas del convenio al derecho interno chilos efectos que los proyectos de inversión y desarrollo provocan leno. Y. el decreto señala que dio lugar a una reclamación judicial que impugnó la calificación “los proyectos de inversión en las tierras indígenas o áreas de ambiental que se hizo de un proyecto sin consulta de las codesarrollo indígena […] serán sometidos a los procedimientos munidades indígenas afectadas. ¿Por qué si el convenio no efectos que los proyectos meter su acción a las normas internacionales distingue le es lícito al Estado de Chile hacer. esto es. En algunos casos. no corresponde supeditar. práctica demuestra que los procesos de consulta dependen de De esta manera. cons. pero ocurre que las leyes también invocó el convenio para cuestionar la tala de árboles sectoriales chilenas se caracterizan por no tener normas sobre sagrados realizada sin consulta a las comunidades indígenas7. 7º. la respuesta En el ámbito judicial. como lo hizo la de derechos de los pueblos indígenas es el de la relación con Corte Suprema. buena fe. que el derecho de participación enteramente cuestionable.
. consulta o participación de pueblos indígenas.
Por ejemplo. el proceso de consulta para el llenado de la represa de Urrá en el norte del país tuvo como telón de fondo los hostigamientos permanentes de paramilitares y guerrilla a las comunidades embera katío. constituyen uno de los marcos jurídicos más interesantes sobre el tema en el ámbito latinoamericano y global. pero de una gran riqueza cultural: en la actualidad hay 64 lenguas diferentes. Sin embargo. Segundo. con base en trabajos de investigación y acompañamiento jurídico en casos de consulta previa. Tanto los actores armados ilegales –guerrillas. Según la Organización Indígena de Colombia (ONIC). el derecho y jurisprudencia constitucionales han avanzado notablemente en la protección del derecho a la consulta y. La situación es el resultado de una combinación de dos factores centrales. según datos oficiales. Tatiana Alfonso e Isabel Cavelier. Por otro lado. entre 2002 y 2009 fueron desplazados forzosamente de sus territorios 74. Bogotá: Observatorio de Discriminación Racial.
El contEXto dE lA consultA En coloMbIA
Colombia tiene. entre 2002 y 2008 fueron asesinados 1240 indígenas.
Aportes DPLF — Número 14. han traído la dinámica de la guerra y. En esta nota intentamos captar los dos lados de esta situación paradójica. Antes de comenzar. el conflicto está entrelazado con la disputa por tierras ricas en recursos naturales o corredores estratégicos para el narcotráfico. James Anaya. Al ocupar sus territorios y exigir su colaboración en la lucha con los demás actores del conflicto. el conflicto armado ha golpeado a los pueblos indígenas con particular fuerza y rapidez.la paradoja de la consulta previa en colombia
Director del Programa de Justicia Global y Derechos Humanos de la Universidad de los Andes y miembro fundador de Dejusticia
n el tema de la consulta previa a grupos étnicos.3% de la población nacional. con ella. un factor que dificulta la participación libre de los pueblos y comunidades indígenas. a medida que Colombia ha girado hacia una economía extractiva. para luego pasar a sintetizar los avances jurídicos. como lo dijo tras su visita al país en 2009 el Relator Especial de las Naciones Unidas para los pueblos indígenas. Y existen numerosos casos –como los de los pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta—en los que las comunidades con las que se debería consultar han sido víctimas de desplazamiento forzado y. incluyendo 18 que tienen menos de 200 miembros y 10 que quedan con menos de 100. Raza y derechos humanos: informe sobre discriminación racial y derechos de la población afrocolombiana. Comenzamos por describir brevemente el contexto socioeconómico de la consulta. que constituyen el 3. es importante aclarar que uno de los avances centrales de la protección del derecho a la consulta en Colombia consiste en que la Constitución y la jurisprudencia lo extienden no sólo a los pueblos indígenas sino a las comunidades afrodescendientes. crítica y profundamente preocupante”. Si a esto se suman las condiciones de extrema marginación socioeconómica de los pueblos indígenas. Para la muestra. algunas cifras: según la Vicepresidencia de la República. están ausentes del territorio o profundamente debilitadas al momento de ejercer ese derecho. se entienden los retos de garantizar la consulta y el consentimiento verdaderamente previos. por ello. su situación es “grave. nos centraremos en la consulta a los pueblos indígenas1.
Sobre la consulta previa a comunidades negras. por tanto. Éste es el contexto en el que se realizan los procesos de consulta previa en Colombia. La presencia e intimidación de actores armados es. El resultado es una verdadera emergencia humanitaria que ha puesto a cerca de la tercera parte
de los pueblos en peligro de extinción: hay 32 pueblos que tienen menos de 500 personas. 2009. que coinciden parcialmente con los territorios titulados o ancestrales de los pueblos indígenas. Primero. en la que la explotación de minerales y construcción de megaproyectos de infraestructura han multiplicado los casos de disputa por los territorios indígenas. véase César Rodríguez Garavito. el contexto socioeconómico en el que ocurren las consultas –en el que se mezcla la violencia política con la expansión de las economías extractivas— presenta desafíos prácticos formidables para hacer realidad ese marco jurídico. paramilitares y bandas mafiosas en combinaciones diversas— como los gobiernos y las fuerzas armadas han desatendido la declaración de neutralidad de los pueblos frente al conflicto. el caso colombiano presenta una marcada paradoja. septiembre de 2010
. Año 3. que desembocaron en asesinatos de líderes que se oponían al proyecto. 87 pueblos indígenas. sin embargo. libres e informados en medio de un contexto tan adverso. Por un lado.000 indígenas. Se trata de pueblos pequeños. por razones de espacio y en virtud del foco de este número de Aportes. una tasa mucho mayor que el resto de la población. sobre todo en los últimos 15 años. las violaciones de derechos humanos reflejadas por las cifras mencionadas. de hecho. Sin embargo. Cerramos el artículo con una mirada prospectiva sobre los retos clave de la regulación y la práctica de la consulta en Colombia. Los riesgos de esta sobreposición espacial han aumentado exponencialmente en los últimos años.
la decisión final sobre la viabilidad del proyecto. como ordenó en los conocidos casos de los embera katío del Alto Sinú con la represa Urrá y con el proyecto petrolero de la Occidental Petroleum en territorio U’wa. Primero. como sucedió en el caso Urrá. desde el punto de vista social y económico. en buena parte. la Corte Constitucional había protegido los estándares procedimentales de la consulta previa. el Estado ratificó el Convenio 169 de la OIT que fija el derecho de los pueblos indígenas y tribales (lo que en Colombia incluye a las comunidades negras) a controlar su territorio. que la jurisprudencia no haya tenido vacíos y limitaciones. lIbrE E InForMAdo
La posición más reciente de la Corte Constitucional con respecto a la decisión final sobre la viabilidad de proyectos que afecten a pueblos indígenas implica un avance interesante hacia los estándares internacionales más protectores (como los de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los pueblos indígenas). De esta forma. por tanto. de buena fe. Estos vacíos han sido llenados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. con autoridades indígenas legítimas y respetando los usos y costumbres de los pueblos–. La nueva Constitución declaró al país como una república pluralista que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural. ha ordenado medidas de indemnización monetaria que han sido contraproducentes para las comunidades afectadas. la Corte Constitucional ha tendido a ordenar procesos de consulta demasiado rápidos.
El AvAncE Más rEcIEntE: El dErEcho Al consEntIMIEnto PrEvIo. en 2009 (sentencia T-769 de 2009). la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional ha establecido claramente la consulta como un derecho fundamental que puede ser protegido mediante la acción judicial de amparo (tutela) y ha seguido de cerca los lineamientos del Convenio 169. Por ejemplo. la Corte Constitucional colombiana ha hecho uno de los aportes fundamentales del constitucionalismo comparado a la intepretación y desarrollo jurídicos del contenido del derecho a la consulta. La falta de una legislación clara y protectora del derecho a la consulta. Adoptando explícitamente el estándar fijado por la Corte Interamericana en el Caso del Pueblo Saramaka Vs. el tribunal ordenó suspender el proyecto por violación del derecho a la consulta. La Constitución y el Convenio 169 prevén la participación de estos pueblos cuando se planeen proyectos de aprovechamiento económico de recursos en sus territorios o cuando se van a expedir leyes que los afecten. Hasta hace poco. Corresponde a la ley nacional establecer estos detalles. que se han mantenido ajenos. sin embargo. los próximos años serán determinantes para la suerte del derecho a la consulta y el consentimiento. en un caso relativo al proyecto Mandé Norte de exploración y explotación de cobre y otros minerales por parte de la empresa Muriel Mining.César Rodríguez Garavito y Natalia Orduz Salinas
El MArco jurídIco dE lA consultA
La Constitución de 1991 marcó un hito en el reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas. En los casos que sigue recibiendo y que probablemente aumentarán. previo e informado de éstos. No obstante. Además. libre e informado. será un vacío más visible y urgente en los próximos años. la SU-039 de 1997 (que protegió el derecho a la consulta del pueblo u’wa). en este sentido. cuando se trate de proyectos con repercusiones particularmente graves sobre pueblos indígenas o comunidades negras se requiere el consentimiento libre. n
. Surinam. Destacamos dos retos como conclusión. la C-030 de 1998 (que declaró inconstitucional la Ley Forestal por no haber sido consultada con los pueblos indígenas y las comunidades negras) y la C-175 de 2009 (que declaró inexequible el Estatuto de Desarrollo Rural por la misma razón). la normatividad administrativa existente (Decreto 1320 de 1998) es profundamente deficiente. Será muy importante. que debía tomarse ‘sin arbitrariedad y sin autoritarismo’. sin embargo. se aplicaba una ley decimonónica que tenía como objetivo gobernar a los ‘salvajes’ que se fueran ‘reduciendo a la vida civilizada’. no establece los detalles del procedimiento. Aunque el convenio establece algunas reglas para la realización de la consulta –que debe ser previa. el giro explícito de la política económica hacia la minería implica la multiplicación de potenciales conflictos alrededor de la consulta en casos de explotación de recursos naturales. Segundo. en todos los casos. Esto no significa. que ha consolidado algunas reglas para la consulta previa. Y. el tribunal declaró que.
En vista de este contexto socieconómico y este marco jurídico. la posición del nuevo gobierno en relación con la regulación de la consulta. ha protegido el derecho a la consulta en casos concretos y ha declarado inconstitucionales leyes expedidas sin el cumplimiento del requisito de la consulta. sus instituciones y su propio desarrollo. El reto institucional y jurídico adicional consistirá en extender la jurisprudencia de la Corte Constitucional a las decisiones de otros jueces y funcionarios públicos. de él. hasta el punto que la Corte Constitucional la ha inaplicado por inconstitucional. y para el destino de los pueblos indígenas cuya supervivencia depende. en parte. A pesar de algunos vaivenes. el tribunal decidirá el alcance de la consulta y desarrollará el avance fundamental de la sentencia T-769 de 2009 sobre el consentimiento previo. a los estándares protectores del derecho a la consulta. Simultáneamente. En Colombia. pero había dejado en cabeza del gobierno. la Corte Constitucional y los jueces seguirán siendo fundamentales en este tema. Hasta entonces. el Congreso no ha regulado con detenimiento estos asuntos. Algunas sentencias fundamentales de esta jurisprudencia son la T-652 de 1998 (que indemnizó a los embera katío afectados por la represa de Urrá).
ex juez de la Corte Internacional de Justicia. cuyo mandato es promover el desarrollo de políticas públicas dirigidas a mejorar los sistemas nacionales de justicia y de esa manera fortalecer el estado de derecho en América Latina. 20036 Tel.Consejo Directivo Reinaldo Figueredo Planchart Presidente de la Directiva Alejandro Garro Vicepresidente de la Directiva Douglass Cassel Presidente de la Fundación Susan Popkin Tesorera Jorge Carpizo Christopher Jochnick Helen Mack Alain Philippson Jeremy Popkin Margaret Roggensack Ronald Scheman
Personal Katya Salazar Directora Ejecutiva Laura Park Directora de Operaciones y Promoción Emilie Joly Coordinadora del Área de Acceso Igualitario a la Justicia Mirte Postema Coordinadora del Área de Rendición de Cuentas y Transparencia Judicial Stephanie Luckam Asistente Administrativa María Clara Galvis Consultora Senior Fátima Andrada Consultora Senior
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