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Timestamp: 2017-08-18 02:03:01+00:00
Document Index: 158293715

Matched Legal Cases: ['art.3', 'art. 180', 'art. 3', 'art. 180', 'art. 28', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 6']

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2013 L USATO CHE RAGIONA
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Arnoldo Martino
1 RAPPORTO NAZIONALE SUL RIUTILIZZO 2013 L USATO CHE RAGIONA Auguste Rodin Le Penseur bronzo A cura del Centro di Ricerca Economica e Sociale Occhio del Riciclone Con il Patrocinio Morale del Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 1
2 RIUSARE NEL LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI: UN CONTESTO IN EVOLUZIONE... 6 IL COMMENTO: GLI OPERATORI DEL RIUTILIZZO A CONFRONTO CON LE ISTITUZIONI... 6 IL PROGRAMMA NAZIONALE DI PREVENZIONE... 7 L OPINIONE: PRODURRE I DECRETI, FAVORIRE LA PARTECIPAZIONE STATO DELL ARTE NORMATIVO E CONSIDERAZIONI E RACCOMANDAZIONI PER L APPLICAZIONE DELLA PREPARAZIONE AL RIUTILIZZO Il contesto politico e normativo comunitario Il contesto politico e normativo nazionale Focus sull end of waste nella preparazione per il riutilizzo Centri di raccolta comunali Osservazioni Esperienza di Vicenza Osservazioni sulla prassi amministrativa Conclusioni e raccomandazioni PREPARAZIONE AL RIUTILIZZO: IL DECALOGO DELLA RETE ONU L APPELLO DEI PROGETTI LIFEPLUS RESPONSABILITÀ ESTESA DEL PRODUTTORE: A CHE PUNTO SIAMO? La Posizione di RREUSE sul ruolo della Responsabilità Estesa del Produttore nel promuovere il riutilizzo dei prodotti e le attività di preparazione per il riutilizzo LA POSIZIONE DEGLI OPERATORI DEL RIUTILIZZO ITALIANI: CREARE UN CONSORZIO NAZIONALE DEL RIUSO I REGOLAMENTI REGIONALI RIUSARE AI CONFINI DELLA LEGGE EMERSIONE DEGLI AMBULANTI: RIUSCIRÀ IL COMUNE DI TORINO A MANTENERSI ALL AVANGUARDIA? 54 OPERATORI DEL RIUTILIZZO ROM: BUONE E CATTIVE NOTIZIE CENTRI DI RIUSO: LO STATO DELL ARTE LINEE GUIDA PER LA REALIZZAZIONE DI UN CENTRO DI RIUSO INTRODUZIONE PREMESSA I PASSI DA COMPIERE FAR FUNZIONARE UN CENTRO DI RIUSO GLI STAKEHOLDER LOCALI ASPETTI NORMATIVI
3 PROGETTO PRISCA: MODELLI INTEGRATI O MODELLI AGGIUNTIVI? MILANO E ROMA: RICONVERTIRE L ECONOMIA AL RIUSO LA FABBRICA RECUPERATA RI MAFLOW OFFICINE ZERO, DALLA MANUTENZIONE TRENI AL RIUSO E RICICLO GDO: UN POTENZIALE DA SFRUTTARE LA SPERIMENTAZIONE RETE ONU FEDERAMBIENTE IL COMMENTO: LE DEFORMAZIONI CHE IMPEDISCONO LO SVILUPPO NATURALE DEL RIUTILIZZO Gli ostacoli al riutilizzo Riusare nonostante la legge Beni o rifiuti? Una falsa questione Baratto e gratuità a tutti costi Baratto: perchè non funziona? La gratuità a tutti costi ANALISI DELL IMPATTO AMBIENTALE DEL RIUTILIZZO DI BENI GESTITI DA UN OPERATORE COMMERCIALE DELL USATO IN ITALIA Abstract Introduzione Metodologia La sostituzione bene nuovo bene usato Analisi della banca dati Classificazione e caratterizzazione dei beni Scelta del paniere Pesatura Analisi del ciclo di vita dei prodotti Conclusioni Bibliografia COSA DICE IL MERCATO? OSSERVATORIO FINDOMESTIC: IL MERCATO DELL USATO È DESTINATO A CRESCERE L OPINIONE: USATO IN ESPANSIONE E USATO IN CONTRAZIONE L OPINIONE: TRADE EXPERIENCE (MA NON PER IKEA) I DATI DELLE CAMERE DI COMMERCIO LA CRESCITA DELL USATO ONLINE L OPINIONE: 5 MOTIVI PER PREFERIRE L USATO AL CINESE LA RICRESCITA DEI SERVIZI DI RIPARAZIONE DALLO SHOPPING SFRENATO AL RAMMENDO
4 RIPARARE AUMENTA L OCCUPAZIONE. INTERVISTA A GUIDO VIALE MODA E RIUTILIZZO: CONTESTO E PROSPETTIVE SOCIOLOGIA E RIUTILIZZO: PARLANO GLI ESPERTI PASSARE DAL POSSESSO ALL USO: DOMENICO SECONDULFO PER L ESPRESSO CHI FA RICORSO ALL USATO? I MENO RICCHI E I PIÙ COLTI. MARIA CRISTINA MARTINENGO PER RETECONOMY RIPARARE PER RITROVARSI: ROMANO MÀDERA PER MSA Ringraziamenti
5 RIUSARE NEL 2013 In seguito all evoluzione legislativa nazionale e comunitaria, in Italia si stanno moltiplicando esponenzialmente le azioni istituzionali a favore del riutilizzo. Nel frattempo il mercato dell usato, in controtendenza con la crisi, continua a crescere e generare posti di lavoro. Gli operatori del riutilizzo acquisiscono forza e capacità di iniziativa e chiedono a gran voce di non essere ignorati dalle politiche pubbliche. A Vicenza è stato approvato il primo impianto di gestione rifiuti esclusivamente dedicato alla preparazione al riutilizzo, apripista nazionale di un salvataggio sistematico di quegli oggetti riutilizzabili che, al pari dei materiali riciclabili, inevitabilmente fanno e sempre faranno capo alla logistica di raccolta dei rifiuti. Il livello del dibattito cresce esponenzialmente ed esperti in ogni campo stanno producendo studi, elaborazioni, sperimentazioni, dimostrazioni o semplici opinioni caratterizzati da una qualità che in passato era molto più rara. Le proposte e i modelli avanzati oggi come non mai sono oggetto di un analisi seria che lascia poco spazio al velleitarismo e all improvvisazione. Il Rapporto Nazionale sul Riutilizzo 2013 offre un ampio resoconto dei contributi tematici più importanti e significativi dell anno in chiusura, ed è un valido strumento di analisi e ragionamento per i decisori e gli addetti chiamati a sviluppare politiche di riutilizzo. Ospita pareri in alcuni casi anche contrastanti e che si concentrano sulle diverse oggettività che caratterizzano il variegato mondo del riutilizzo (ad esempio c è chi nota l indubbio legame tra la perdita di potere d acquisto e il ricorso all usato e chi vede nell usato un altrettanta indubbia evoluzione degli stili di consumo indipendente dalla crisi). Gli interventi dei progetti europei Life+ in questo ambito e la nascita di strumenti di misurazione sempre più precisi del contributo ambientale del riutilizzo, sono alcuni degli elementi di novità che abbiamo deciso di approfondire nel rapporto. 5
6 LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI: UN CONTESTO IN EVOLUZIONE IL COMMENTO: GLI OPERATORI DEL RIUTILIZZO A CONFRONTO CON LE ISTITUZIONI Augusto Lacala Presidente Rete Nazionale Operatori dell Usato Nel 2013 la Rete Nazionale Operatori dell Usato (Rete O.N.U.) 1 ha intrapreso un percorso costruttivo nella normativa e nei rapporti con le istituzioni: ne è un esempio il rapporto ormai consolidato con Federambiente, che in modo coordinato con la Rete O.N.U. mantiene in piedi una sperimentazione finalizzata a valorizzare la ricchezza perduta conferita alle isole ecologiche/centri di raccolta. Altro passo che la Rete è riuscita a compiere è il tavolo di lavoro con il Ministero dell'ambiente per la promulgazione di una legge che regolamenti l'intero settore con le sue molteplici sfaccettature e potenzialità; un percorso che, nonostante le incertezze, sta andando avanti: contiamo a breve di presentare una prima stesura di una "Legge di Riordino dell'usato ". La delibera del Comune di Torino sulle "aree di libero scambio" è un apripista per i Comuni che vogliano sostenere il riutilizzo e l usato, come l Unione Europea ci chiede da tempo. Ma i passi da compiere sono ancora tanti, e, in particolare, aspettiamo che la preparazione al riutilizzo sia regolamentata dai decreti ministeriali annunciati dalla legge 205 del La Rete pensa che l'istituzione di un Consorzio del Riutliizzo possa facilitare la diffusione di una mentalità, stili di vita e politiche più ecosostenibili. In un mondo che sta già manifestando con tifoni e uragani la sua incompatibilità con l assenza di regole che produce consumismo e inquinamento, dobbiamo cambiare e dobbiamo farlo in fretta. 1 La Rete O.N.U., nasce per rispondere alle molteplici istanze del mondo dell'usato: organizzatori di fiere, operatori ambulanti, botteghe, mercati storici, cooperative, enti di solidarietà e negozi in conto terzi si sono riuniti nell associazione per dare alla figura dell operatore dell'usato una dignità nel lavoro che la legislazione vigente nega. 6
7 IL PROGRAMMA NAZIONALE DI PREVENZIONE Con decreto direttoriale del 7 ottobre 2013, il Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha adottato il Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti. Tale adozione è avvenuta nel rispetto della scadenza comunitaria prevista dalla Direttiva 2008/98/CE per il prossimo 12 dicembre Rispetto al riutilizzo, il punto 5.3 del programma stabilisce che: Il riutilizzo nelle sue diverse forme ricopre un ruolo fondamentale e rientra a pieno nel campo della prevenzione. La Direttiva (CE 98/2008, ndr) definisce, all art.3, paragrafo 13, il riutilizzo come qualsiasi operazione attraverso la quale prodotti o componente che non sono rifiuti sono reimpiegati per la stessa finalità per la quale erano stati concepiti. Nell ordinamento nazionale, il riutilizzo dei prodotti è disciplinato dall art. 180 bis del D.Lgs 152/2006 che, in particolare, stabilisce che le Pubbliche Amministrazioni debbano promuovere, nell esercizio delle rispettive competenze, iniziative dirette a favorire il riutilizzo dei prodotti. Attualmente, in merito alla movimentazione di merci usate, si rileva una carenza di informazioni circa i volumi e le caratteristiche merceologiche delle stesse. Per incrementare i volumi di riutilizzo occorre pianificare azioni che rimuovano o contribuiscano a rimuovere gli ostacoli che inibiscono lo sviluppo del settore dell usato. Oltre al problema logistico e strutturale rappresentato dall assenza di flussi certi di approvvigionamento, l usato soffre di gravi problema legati a sommersione, fiscalità e concessione di spazio pubblico. Problemi ed esigenze del settore degli operatori dell usato sono descritti nella piattaforma della Rete Nazionale degli Operatori dell Usato (www.reteonu.it). Un importante strumento per consentire, a livello nazionale, la diffusione del riutilizzo è previsto dall articolo 180 bis, comma 2, del d.lgs 152/2006. Tale disposizione stabilisce l adozione da parte del Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare di uno o più Decreti che definiscano le modalità operative per la costituzione e il sostegno di centri e reti accreditati di riparazione/riutilizzo, ivi compresa la definizione di procedure autorizzative semplificate e di un catalogo esemplificativo di prodotti e rifiuti di prodotti che possono essere sottoposti, rispettivamente, a riutilizzo. In proposito si fa presente che tali decreti attuativi sono attualmente in fase di elaborazione da parte dei competenti uffici del Ministero dell Ambiente. Il programma chiarisce inoltre che: Con l intento di migliorare l informazione sul tema della prevenzione dei rifiuti sarà creato un Portale della Prevenzione Rifiuti che fornirà informazioni in merito alle possibili azioni da intraprendere attraverso la creazione di una banca dati di buone pratiche. Per quanto riguarda i cittadini, il portale fornirà indicazioni circa le scelte di consumo che favoriscono la riduzione dei rifiuti nonchè indicazioni pratiche circa la possibilità di rivolgersi a centri del riuso o della riparazione, fornendo contatti con le realtà locali. 7
8 L OPINIONE: PRODURRE I DECRETI, FAVORIRE LA PARTECIPAZIONE. Nicolas Denise Cooperativa Reware Il Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti è stato adottato dal Ministero dell Ambiente ad ottobre, con più di un mese di anticipo rispetto alla scadenza comunitaria prevista dalla Direttiva 2008/98/CE. Già di per sè questa è una buona notizia, poichè non tutte le scadenze europee vengono rispettate. Il testo approvato comprende diverse decisioni innovative e coraggiose, che non andavano date per scontate, ed effettivamente recepisce il ruolo fondamentale del riutilizzo come priorità in materia di Prevenzione alla Produzione di Rifiuti. Questo documento apre un processo che può essere molto virtuoso in termini ambientali ed occupazionali. Tutto dipende dai decreti attuativi ai quali demanda future decisioni e dalla determinazione politica a far funzionare o meno l'intero impianto. Un decreto attuativo importante ancora da emanare riguarda la definizione delle modalità operative per la costituzione e il sostegno di centri e di reti accreditati di riparazione e riutilizzo.... Questo decreto delineerà il quadro normativo all'interno del quale si muoveranno le amministrazioni regionali e comunali che interverranno sulla prevenzione. Vi è ancora il rischio che tale decreto delinei un quadro difficilmente applicabile dalle amministrazioni e, soprattutto che inserisca orpelli burocratici che disincentivino gli operatori della riparazione e dell'usato. D'altro canto questo decreto potrebbe essere positivo nel caso in cui permetta effettivamente la creazione e lo sviluppo di centri e reti di riutilizzo fatti dai soggetti che già operano in questo settore, rispettando le specificità degli operatori, soprattutto se, come promesso dal PNPR, esso verrà supportato da misure economiche e fiscali specifiche. Altre due implementazioni attese del PNPR riguardano il Tavolo permanente di monitoraggio e il Portale della Prevenzione. Si tratta di due strumenti di consultazione e di comunicazione che potrebbero trasformare il PNPR in un processo realmente inclusivo e trasparente. Infine non vanno dimenticati due aspetti di governance fondamentali: a) il necessario coordinamento del legislatore con chi definirà la preparazione per il riutilizzo (delegata a chi si occupa di rifiuti veri e propri, e non di prevenzione) volto ad emanare normative compatibili le une con le altre; b) la presenza proattiva del Ministero nella fase di implementazione a livello locale di queste norme, con strumenti di supporto alle amministrazioni. Insomma, la prevenzione è partita bene, speriamo che continui. 8
9 STATO DELL ARTE NORMATIVO E CONSIDERAZIONI E RACCOMANDAZIONI PER L APPLICAZIONE DELLA PREPARAZIONE AL RIUTILIZZO. Si riporta qui di seguito un ampio estratto del deliverable B1.2 Technical legal study del progetto Life + Ambiente PRISCA. È un documento di grande importanza per tutti gli amministratori, a tutte le aziende di igiene urbana e a tutti i soggetti gestori del riutilizzo che si interroghino su come far autorizzare un impianto di preparazione al riutilizzo. Il documento integrale (nella sua prima revisione) è scaricabile in pdf cliccando qui. Il progetto PRISCA è portato avanti dalla Scuola Superiore Sant Anna di Pisa, da Occhio del Riciclone, dalla Cooperativa Insieme, da VAM, dal Comune di San Benedetto del Tronto e da WWF Ricerche e Progetti. Gli autori del deliverable sono: Natalia Gusmerotti, Irene Bartolozzi, Alessandra Borghini, Francesco Rizzi (SSSUP) 1. Il contesto politico e normativo comunitario Il diritto comunitario fissa la prevenzione dei rifiuti come principio prioritario in materia di gestione dei rifiuti 2. Si tratta di un principio insito nelle politiche di utilizzo durevole delle risorse naturali e di produzione e consumo sostenibili 3. Infatti, la prevenzione dei rifiuti è strettamente connessa al miglioramento dei processi produttivi ed all influenzare i consumatori sulla necessità di avere a disposizione prodotti verdi e minori imballaggi. La Comunicazione della Commissione europea, Portare avanti l utilizzo sostenibile delle risorse: una strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti 4 individua la prevenzione come una priorità, in quanto, sebbene obiettivo presente da anni nelle politiche comunitarie e nazionali per la gestione dei rifiuti, non è stato possibile tradurlo in realtà. Per questo, la Strategia conclude che la prevenzione può essere ottenuta soltanto influenzando le decisioni pratiche prese a vari stadi del ciclo di vita, dal design agli usi finali. La Tabella di marcia verso un Europa efficiente nell'impiego delle risorse 5 riconosce l importanza dei rifiuti in quanto risorse che devono poter tornare nell economia generale. La roadmap afferma che occorre dare 2 Direttiva 2008/98/CE. 3 Si veda, la Strategia tematica per l uso sostenibile delle risorse naturali, COM(2005) 670 definitivo; la COM(2003) 302 definitivo sulla Politica integrata dei prodotti; la Comunicazione sul piano d'azione "Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile", COM(2008) 397 definitivo. 4 COM(2005) 666 definitivo. Si veda anche il report sulla strategia, COM(2011) 13 final. 5 COM(2011) 571 definitivo. 9
10 priorità al riuso ed al riciclaggio e che queste attività devono essere incentivate. Questo documento include la riduzione della produzione dei rifiuti come un aspirational target per la gestione dei rifiuti da realizzarsi entro il Siccome le cose mobili sono beni di consumo prima di divenire rifiuti e, in qualche caso, sono rifiuti che possono essere preparati per il riutilizzo, occorre adottare un approccio combinato di misure, nell ottica di una gestione che sappia risparmiare le risorse, così come richiesto dal principio di sviluppo sostenibile 6. E noto che la definizione di rifiuto adottata a livello comunitario si fonda sul concetto di disfarsi, quale atto compiuto, quale atto obbligatorio o quale mero atto intenzionale 7. Tale nozione è fondamentale nella distinzione operata dal diritto comunitario, segnatamente dalla direttiva 2008/98/CE, tra riutilizzo e preparazione per il riutilizzo. Il riutilizzo è definito, infatti, come qualsiasi operazione attraverso la quale prodotti o componenti che non sono rifiuti sono reimpiegati per la stessa finalità per la quale erano stati concepiti 8. E chiaro che nell ambito del riutilizzo le operazioni a ciò utili vengono fatte su beni ed è altrettanto chiaro che un bene può essere riutilizzato se nel suo ulteriore (rispetto al primo) ciclo di utilizzo è chiamato a svolgere la sua funzione originaria 9. La preparazione per il riutilizzo, invece, è definita come comprensiva delle operazioni di controllo, pulizia e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento 10. Dall apparato definitorio risulta chiaro che: la preparazione per il riutilizzo si fa sui rifiuti, o meglio, su rifiuti di prodotti o di componenti di prodotti; essa consiste esclusivamente in operazioni semplici, che vanno dal controllo alla riparazione, in virtù delle quali, essi possono svolgere nuovamente la propria funzione originaria, senza dover essere sottoposti a nessun altro pretrattamento. 6 A. Flueckiger, La limitation des dèchetes à la source: un princie juridique à valoriser, Archive ouvert UNIGE. 7 Articolo 3 della Direttiva 2008/98/CE. 8 Articolo 3 della Direttiva 2008/98/CE. 9 Tecnicamente la prevenzione non è una opzione di gestione dei rifiuti perchè riguarda sostanze od oggetti prima che diventino rifiuti. Per questo si tratta di attività che non sono sottoposte alla normativa in materia di rifiuti (autorizzazioni, registri, eccetera). European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, Articolo 3 della Direttiva 2008/98/CE. 10
11 Alla luce della definizione, la preparazione per il riutilizzo rappresenta un caso specifico di recupero 11. Esempi di preparazione per il riutilizzo comprendono la riparazione di biciclette, di mobili, di apparecchiature elettriche ed elettroniche, di cui i proprietari si sono disfatti 12. Si tratta di due attività, quella del riutilizzo dei beni e della preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, che occupano i primi posti della gerarchia europea che detta l importanza delle opzioni di gestione dei rifiuti 13. Figura 1 Gerarchia europea dei rifiuti. Articolo 4 della direttiva 2008/98/CE La gerarchia europea è la pietra miliare della politica e della normativa europea sui rifiuti. Il suo obiettivo principale è quello di minimizzare gli effetti avversi derivanti dai rifiuti ed incrementare ed ottimizzare l efficienza delle risorse nella gestione nei rifiuti e nelle politiche connesse. Si tratta di un elenco di priorità in ordine a ciò che costituisce il migliore impatto ambientale complessivo, che le politiche e la normativa di settore, anche a livello statale, devono fare proprio 14. Il riutilizzo deve essere ricondotto alla prevenzione, che, è definita come quell insieme di misure, prese prima che una sostanza, un materiale o un prodotto sia diventato un rifiuto, che riducono la quantità dei rifiuti, anche attraverso il riutilizzo dei prodotti o l estensione del loro ciclo di vita; e che riducono gli impatti negativi dei rifiuti prodotti sull ambiente e la salute umana oppure il contenuto di sostanze pericolose in materiali e prodotti European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, Articolo 4, direttiva 2008/98/CE. 14 La gerarchia è stata disegnata tenendo in conto implicitamente l approccio del ciclo di vita. European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, Articolo 3 della Direttiva 2008/98/CE. 11
12 La preparazione per il riutilizzo occupa il gradino successivo a quello della prevenzione, giungendo prima del riciclaggio, del recupero di altro tipo (per esempio il recupero di energia) e dello smaltimento. Il concetto di preparazione per il riutilizzo è stato incluso nella gerarchia soltanto nel Inoltre, precedentemente la legislazione dava uguale importanza alla preparazione per il riutilizzo, al riciclaggio ed alle altre forme di recupero. La distinzione tra queste operazioni nasce con lo scopo di migliorare l efficienza delle risorse e di divenire una società del riciclaggio, come indicato nella politica dell Unione europea. L applicazione di questa gerarchia è obbligatoria per gli Stati membri, che devono adottare misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo. Per questo, i singoli Paesi possono discostarsi, per flussi di rifiuti specifici, da essa, ma soltanto laddove ciò sia giustificato dall impostazione in termini di ciclo di vita in relazione agli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti. Gli Stati membri, in quanto destinatari della gerarchia, devono rispettare la gerarchia dei rifiuti nelle proprie politiche e normative. A parte il coinvolgimento del livello statale, alla luce di un principio generale, ripetutamente affermato dalla Corte di Giustizia della Comunità europea 16, anche la realizzazione della gerarchia riguarda le autorità di livello regionale e locale coinvolte nelle politiche e nelle normative di settore. Con particolare riguardo al riutilizzo ed alla preparazione per il riutilizzo, è la stessa Commissione europea, nelle Linee guida per la redazione dei Programmi di Prevenzione 17, che osserva come la preparazione per il riutilizzo contribuisca al medesimo scopo perseguito dalla prevenzione, avendo a che fare, però, con prodotti di cui gli ultimi proprietari si sono disfatti, e, per questo, risultano formalmente rifiuti, in accordo con la definizione. Infatti, questo livello della gerarchia dovrebbe rendere gli operatori della gestione dei rifiuti consapevoli rispetto alla distrazione di prodotti dai flussi di rifiuti, in quanto la loro selezione, pulizia e riparazione consente che essi vengano (ri) utilizzati da qualche altro soggetto. Il guide book dell Unione sulla prevenzione esplicita chiaramente come la preparazione per il riutilizzo sia considerata un contributo alla prevenzione dei rifiuti, ampiamente intesa. 16 Case C 129/96 Inter Environnement Wallonie ASBL v Règion wallonne (1997), par European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document, Il documento è scaricabile all indirizzo web 12
13 Il legislatore comunitario sancisce 18 che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per promuovere il riutilizzo dei prodotti e le misure di preparazione per le attività di riutilizzo, in particolare favorendo: la costituzione e il sostegno di reti di riutilizzo e di riparazione; l uso di strumenti economici; i criteri in materia di appalti; di obiettivi quantitativi; di altre misure. In relazione alla promozione del riuso e della riparazione, tali centri, secondo la Commissione europea, svolgono un servizio centrale nella estensione della vita utile di un ampio range di prodotti di consumo ed hanno un significativo impatto nel distrarre i rifiuti di consumo dalla discarica 19. Viene evidenziato, inoltre, come, spesso, questi centri siano gestiti da imprese di integrazione sociale che lavorano con gruppi svantaggiati, come, ad esempio, i disoccupati di lungo periodo, che vengono formati sugli specifici skills utili alla riparazione, svolgendo, contemporaneamente una funzione sociale. Secondo le linee guida sui programmi di prevenzione, questi network organizzati per la riparazione ed il riuso, devono essere considerati come una parte fondamentale di qualsiasi piano di prevenzione e possono svolgere un ruolo essenziale nei sistemi locali di gestione dei rifiuti, gestiti da attori pubblici, operanti a livello locale, regionale o nazionale. Alla luce delle indicazioni della Commissione europea: l effettiva promozione del riuso e della riparazione è rafforzata dal consentire l accesso ai flussi di rifiuti agli operatori dei centri di riutilizzo, così come la previsione di condizioni adeguate per la gestione e lo stoccaggio 20 ; questi centri possono essere inseriti nell ambito delle strutture adibite alla gestione locale dei rifiuti urbani (impianti), questo perchè i rifiuti che possono essere riusati o riparati dovrebbero essere identificati ad uno stadio precoce e nelle migliori condizioni possibili 21 ; le autorità locali giocano un ruolo fondamentale nell informare i residenti sulle azioni di riutilizzo, ad esempio, su come avviene la raccolta, su dove possono essere depositati, sul perchè fornire materiali in buone condizioni e su dove comprare prodotti di seconda mano. Centri che svolgono queste attività esistono in alcuni Paesi membri, configurandosi quali organizzazioni indipendenti o ricomprese in network regionali o nazionali. 18 Art. 11, direttiva 2008/98/CE: 19 European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document, European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document, European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document,
14 In particolare, esistono networks di centri del riuso a livello nazionale in Francia (3), in Olanda (1), in Spagna (1), in Austria (1), in Irlanda e nel Regno Unito (7 tra nazionali e regionali). Si rinvengono networks regionali in Belgio (2), Finlandia, Germania e British Columbia, con significativi esempi a livello locale a Strasburgo, Vienna, Francoforte, Bilbao e Roma 22. Ed è alla luce di queste considerazioni che devono essere letti gli esempi di misure di prevenzione dei rifiuti suggeriti dal Legislatore comunitario, che includono la promozione del riutilizzo e/o della riparazione di determinati prodotti scartati, o loro componenti in particolare attraverso misure educative, economiche, logistiche o altri tipi di misure, tra cui il sostegno o la creazione di centri e reti accreditati di riparazione/riutilizzo, specialmente in regioni densamente popolate 23. Per realizzare la gerarchia dei rifiuti, la direttiva quadro sui rifiuti, richiede agli Stati membri di elaborare Programmi di Prevenzione dei rifiuti, entro il 12 dicembre Inoltre, è richiesto che i Piani di gestione dei rifiuti 25 comprendano un analisi della situazione della gestione dei rifiuti esistente nell ambito geografico interessato nonchè le misure da adottare per migliorare una preparazione per il riutilizzo, un riciclaggio, un recupero e uno smaltimento dei rifiuti corretti dal punto vista ambientale e una valutazione del modo in cui possono contribuire all attuazione degli obiettivi e delle disposizioni della direttiva. Giova, infine, ricordare che la direttiva europea richiede, entro il 2020, di aumentare complessivamente almeno al 50 % in termini di peso la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici 26. In questa breve panoramica non sono stati trattati i rifiuti elettrici ed elettronici (RAEE), in quanto, anche alla luce dell importanza del riutilizzo e della preparazione per il riutilizzo per questo flusso di rifiuti e del fatto che questa normativa europea di settore può fornire utili indicazioni interpretative di carattere generale, viene fornito un approfondimento in allegato. 22 European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document, Allegato IV, direttiva 2008/98/CE. 24 Articolo 29, direttiva 2008/28/CE. Infatti, la direttiva quadro sui rifiuti enfatizza come questi Piani e Programmi debbano essere elaborati proprio in accordo con la gerarchia europea. Articoli 28(1) e 29(1), direttiva 2008/28/CE. 25 Articolo 28, direttiva 2008/28/CE. Infatti, la direttiva quadro sui rifiuti enfatizza come questi Piani e Programmi debbano essere elaborati proprio in accordo con la gerarchia europea. Articoli 28(1) e 29(1), direttiva 2008/28/CE. 26 Inoltre, entro il 2020 la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi, escluso il materiale allo stato naturale definito alla voce dell elenco dei rifiuti, sarà aumentata almeno al 70 % in termini di peso. Art. 11, direttiva 2008/98/CE. 14
15 In conclusione è interessante comprendere, come mostrato dalla seguente figura, che la prevenzione dei rifiuti incrocia molteplici ambiti della politica comunitaria in materia di sviluppo sostenibile, cosa che richiede la focalizzazione delle lacune, delle opportunità, delle sinergie e della coerenza, così come dei trade offs, nella sua pianificazione. Il riuso e la riparazione ne rappresentano, comunque, un elemento centrale. Figura 2 Waste prevention policies Focus sulle definizioni di recupero, riciclaggio e trattamento nella direttiva quadro sui rifiuti (direttiva 2008/98/CE) Risulta opportuno, anche ai fini del proseguo della lettura del presente studio, analizzare brevemente ulteriori elementi chiave dell apparato definitorio della direttiva quadro sui rifiuti, che verranno successivamente ripresi nell ambito del parallelo approfondimento svolto a livello nazionale. La definizione di trattamento fornita dalla direttiva europea del 2008 comprende le operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento 28. Il Legislatore comunitario definisce riciclaggio qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i materiali di rifiuto sono ritrattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria 27 European Commission, Preparing a Waste Prevention Programme Guidance document, Art. 3, direttiva 2008/98/CE. 15
16 o per altri fini. Tale attività include il ritrattamento di materiale organico ma non il recupero di energia nè il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento 29. Mentre il recupero viene definito come qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all interno dell impianto o nell economia in generale. Di tali operazioni viene fornito un elenco non esaustivo 30. Il recupero si suddivide in tre sotto categorie: la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio ed altre forme di recupero 31. La definizione di recupero è uno dei concetti chiave della direttiva quadro sui rifiuti 32. Questa formulazione è stata introdotta nel 2008, a partire da case law della Corte di Giustizia, in cui si è sviluppato l approccio alla sostituzione come precondizione per il recupero 33. Il fatto che i rifiuti debbano svolgere una funzione utile quale principale risultato delle operazioni di recupero rappresenta uno degli aspetti fondamentali nella distinzione tra recupero e smaltimento. In accordo con la nuova definizione, la sostituzione ottenuta, che è un elemento cruciale del recupero dei rifiuti, può svolgersi nell ambito dell economia generale (e non soltanto in un singolo impianto). Queste disposizioni non si applicano soltanto quando un materiale sostituisce attualmente un altro materiale, ma anche in quei processi di preparazione del materiale nei quali i rischi legati alla gestione di rifiuti non sono più presenti e questo è, dunque, pronto per essere utilizzato in un ulteriore processo 34. A corollario di questa panoramica, è importante analizzare, da ultimo, le previsioni comunitarie sulla cessazione della qualifica di rifiuto, che verranno approfondite in seguito. E stabilito 35, infatti, che taluni rifiuti specifici cessano di essere tali quando siano sottoposti a un operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici. Tali criteri devono essere elaborati alla luce di alcune condizioni, quali: a) la sostanza o l oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; 29 Art. 3, direttiva 2008/98/CE. 30 Art. 3 e allegato II, direttiva 2008/98/CE. 31 Per un approfondimento e la rassegna di esempi, si veda European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, Recupero e smaltimento rappresentano le forme di trattamento dei rifiuti. Qualsiasi operazione di trattamento può essere, infatti, una operazione di recupero oppure di smaltimento. 33 Case C 6/00 ASA (2002). Case C 228/00 Commission v Germany (2002). European Commission, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, In accordo con la definizione fornita dall art. 3 della direttiva 2008/98/CE. 35 Art. 6, direttiva 2008/98/CE. 16
17 c) la sostanza o l oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) l utilizzo della sostanza o dell oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull ambiente o sulla salute umana. Questi criteri possono includere, ove opportuno, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull ambiente della sostanza o dell oggetto. Il legislatore comunitario anticipa come l adozione di simili criteri dovrebbe essere considerata, tra gli altri, almeno per gli aggregati, i rifiuti di carta e di vetro, i metalli, i pneumatici e i rifiuti tessili. Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. 2. Il contesto politico e normativo nazionale Il Legislatore italiano ha recepito puntualmente la gerarchia europea, aggiungendo che, nel rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti, le misure dirette al recupero mediante la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio o ogni altra operazione di recupero di materia sono adottate con priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia 36. Si evidenza, poi, che nel recepire la definizione comunitaria di preparazione per il riutilizzo, il Legislatore nazionale vi ha inserito anche l attività di smontaggio (oltre a quelle di controllo, pulizia e riparazione) 37. Il d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, di modifica del d.lgs. n. 152/2006 ha introdotto l articolo 180 bis, sancendo disposizioni specifiche sul riutilizzo di prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti. Viene stabilito che le pubbliche amministrazioni promuovono, nell esercizio delle rispettive competenze, iniziative dirette a favorire il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti. Si fa riferimento, ad esempio: all uso di strumenti economici; a misure logistiche, come la costituzione ed il sostegno di centri e reti accreditati di riparazione/riutilizzo; all adozione, nell ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, di idonei criteri e condizioni; alla definizione di obiettivi quantitativi; a misure educative; alla promozione di accordi di programma. Lo stesso articolo rinvia all adozione di uno o più decreti per la regolamentazione: 36 Art. 179, d.lgs. n. 152/2006. L art. 180 prevede una serie di iniziative da attuare ai fini della prevenzione. 37 Art. 183, d.lgs. n. 152/
18 delle misure necessarie per promuovere il riutilizzo dei prodotti e la preparazione dei rifiuti per il riutilizzo, anche attraverso l introduzione della responsabilità estesa del produttore del prodotto; delle modalità operative per la costituzione e il sostegno di centri e reti accreditati, ivi compresa la definizione di procedure autorizzative semplificate e di un catalogo esemplificativo di prodotti e rifiuti di prodotti che possono essere sottoposti, rispettivamente, a riutilizzo o a preparazione per il riutilizzo. Si tratta di decreti che non sono ancora stati adottati. Richiami diretti alla prevenzione si trovano nelle disposizioni relative alla responsabilità estesa del produttore 38. ( ) Inoltre, la richiesta di cui all art. 28 della direttiva 2008/98/CE, che i piani di gestione contengano le misure da adottare per migliorare una preparazione per il riutilizzo, un riciclaggio, un recupero e uno smaltimento dei rifiuti corretti dal punto vista ambientale, non è stata pienamente recepita dal Legislatore nazionale, che, nella disciplina dei piani di gestione regionali, non fa riferimento alcuno alla preparazione per il riutilizzo, ma solo al recupero, al riutilizzo ed alla prevenzione, trascurando questo importante gradino della gerarchia. E interessante notare, infine, che il d.lgs. n. 152/2006, nel regolare lo smaltimento, stabilisce che i rifiuti da avviare allo smaltimento finale devono essere il più possibile ridotti sia in massa che in volume, potenziando la prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero e prevedendo, ove possibile, la priorità per quei rifiuti non recuperabili generati nell ambito di attività di riciclaggio o di recupero Cessazione della qualifica di rifiuto ed operazioni di recupero Ulteriori disposizioni utili ad inquadrare le attività di preparazione per il riutilizzo nell ordinamento nazionale, si ritrovano nell ambito della disciplina sulla cessazione della qualifica di rifiuto, di cui all art. 184 ter del d.lgs. n. 152/2006. Secondo tale disciplina, un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici stabiliti dal diritto comunitario, nel rispetto delle condizioni generali fornite dalla direttiva del 2008 e recepite puntualmente dal diritto interno. E previsto che in mancanza di criteri comunitari, questi vengano adottati, caso per caso, per specifiche tipologie di rifiuto, attraverso uno o più decreti ministeriali. 38 Art. 178 bis, d.lgs. n. 152/ Art. 182, comma 2, d.lgs. n. 152/
19 Proseguendo nell analisi del sistema definitorio, il Legislatore nazionale, definisce: trattamento: operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento. riciclaggio: qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il recupero di energia nè il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento; recupero: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all'interno dell'impianto o nell'economia in generale. L'allegato C della parte IV riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero; A differenza, poi, di quanto sancito nella direttiva europea per la cessazione della qualifica di rifiuto, nelle disposizioni nazionali è previsto che l operazione di recupero possa consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfino i criteri elaborati conformemente alle previste condizioni. Tale dizione, introdotta dal Legislatore italiano nel secondo comma dell art. 184 ter, è effettivamente contenuta nel considerando n.22 della direttiva europea 40, il quale, però, non risulta trasfuso nell articolato della direttiva 41. Prima di proseguire nell analisi della cessazione della qualifica di rifiuto, occorre evidenziare un primo aspetto critico per lo svolgimento di attività di preparazione per il riutilizzo di rifiuti in Italia, ossia l individuazione delle operazioni di recupero e delle relative sigle. E stato osservato come la preparazione per il riutilizzo debba essere oggetto di autorizzazione 42, non certo nei termini di una delle dodici operazioni di recupero di cui all Allegato C del d. lgs. n. 152/2006 (R1 R12), bensì come R13, poichè chi effettua le operazioni sui prodotti o componenti di prodotti divenuti rifiuti ha la preliminare necessità di gestirli in messa in riserva, per poi svolgervi le operazioni descritte dalla norma 40 La quale, nel considerando 22 afferma che per la cessazione della qualifica di rifiuto, l operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale. 41 Si vedano: G. Amendola, Quarto correttivo. cessazione della qualifica di rifiuto, Ambiente e sicurezza sul lavoro, 3, 2011; F. Anile, Rifiuti, Sottoprodotti e MPS: commento ai nuovi articoli 184 bis e 184 ter, Rifiuti, bollettino di informazione normativa, n , A seguito dell adozione del d.lgs. 205/2010, in relazione alla preparazione per il riutilizzo, gli esperti del settore hanno difeso, più o meno convincenti tesi utili a determinare un arroccamento su due fortilizi frontisti rappresentativi di entrambe le possibili conclusioni: ovvero, da un lato, che le operazioni di preparazione per il riutilizzo e riutilizzo sono operazioni di recupero (e quindi da autorizzare) e, al contrario, che le operazioni di preparazione per il riutilizzo e riutilizzo non sono operazioni di recupero, in quanto non hanno a che fare con i rifiuti e che, quindi, possono essere poste in essere anche da soggetti non autorizzati. D. Carissimi, Preparazione per il riutilizzo, riciclo, recupero: questo è il problema, Ambiente e Sviluppo, n. 7/
20 (controllo, pulizia, smontaggio e riparazione, senza alcun altro pretrattamento) 43. Diversamente, la preparazione per il riutilizzo viene ricondotta alla voce R Più verosimilmente, in attesa dei decreti specifici, le autorità autorizzanti potranno indicare una combinazione di tali sigle 45. Da questo punto di vista, rileva l introduzione, operata nel 2010, della nota esplicativa alla operazione di recupero classificata come R12 46 (scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R1 a R11 47 ), la quale specifica come, in mancanza di un altro codice R appropriato, tale attività possa comprendere le operazioni preliminari precedenti al recupero, incluso il pretrattamento come, tra l altro, la cernita, la frammentazione, la compattazione, la pellettizzazione, l essicazione, la triturazione, il condizionamento, il ricondizionamento, la separazione, il raggruppamento, da svolgersi prima di una delle operazioni indicate da R1 a R In un simile quadro, la definizione di legge di preparazione per il riutilizzo, indicando un trattamento limitato a semplicissime operazioni che potrebbero concludersi anche con il solo mero controllo visivo assumendo tali operazioni connotati spiccatamente superficiali 49 introduce interessanti risvolti rispetto alle tipologie di operazioni che si possono svolgere, proprio perchè, se riconducibili alla preparazione per il riutilizzo, potrebbero non ritenersi vincolate ad una delle tredici operazioni di recupero indicate all Allegato C alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006, che costituisce un elenco non esaustivo 50. Con la ulteriore conseguenza che la ridotta incidenza degli interventi, pur riconducibili all ambito semantico (e quindi giuridico) della preparazione (non solo riparazione ma anche e solo alternativamente pulizia e controllo), spinge al superamento, quantomeno in alcune ipotesi, del canone del recupero completo (da cui nasce la m.p.s.) un tempo contrapposto al recupero incompleto o preliminare (in presenza del quale il rifiuto restava tale) 51. Infatti, circa la preparazione per il riutilizzo, l elemento testuale e quello logico sistematico, consentono di affermare che la definizione di preparazione per il riutilizzo indica interventi limitati e superficiali rispetto ai 43 S. Maglia, Diritto ambientale, II Edizione, Ipsoa, 2011; S. Maglia e M. Medugno, in Rifiuto, Non Rifiuto? Esclusioni, Sottoprodotto, Riutilizzo, MPS, EoW, Irnerio Editore, P. Pipere, Atti del convegno La corretta gestione dei Rifiuti, tenutosi a Milano il 22 dicembre 2011, pubblicati sul sito S. Maglia, A. Di Girolamo, Recupero rifiuti: definizioni e prospettive, Ambiente e Sviluppo, n. 8 9/ Come, ad esempio, nel caso di Vicenza, la cui autorizzazione ordinaria indica le sigle R13, R3 ed R4. 46 Presente anche nella direttiva europea. 47 Allegato C alla parte IV del d.lgs. n. 152/ L introduzione di questa nota ha posto dei dubbi circa l impercorribilità di questo tipo di operazioni nell ambito della messa in riserva (R13), sinora diffusa, in particolare, nel regime semplificato di cui agli articoli 214 e seguenti del d.lgs. n. 152/2006 e DM 5 febbraio In senso opposto si veda. M. Taina, Nuove procedure amministrative per la messa in riserva?, 2012, content/uploads/2012/06/c_0100.pdf 49 D. Carissimi, Preparazione per il riutilizzo, riciclo, recupero: questo è il problema, Ambiente e Sviluppo, n. 7/ M. Taina, Nuove procedure amministrative per la messa in riserva?, Ambiente e Sviluppo, 2012, content/uploads/2012/06/c_0100.pdf 51 In altre parole la preparazione vale (nel senso che è equiparata, agli effetti di legge, per la fine della nozione di rifiuto) come recupero. P. Giampietro, Dal rifiuto alla materia prima secondaria nell art. 6, della direttiva 2008/98/CE, 2010, 20