Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2009-69
Timestamp: 2020-04-01 08:32:59+00:00
Document Index: 17403795

Matched Legal Cases: ['soud ', 'čl. 87', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 12', '§ 13', '§ 37', 'čl. 79', '§ 13', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 26', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 49/06 ', '§ 43', '§ 43', '§ 35', '§ 13', '§ 37', '§ 37', '§ 37', 'čl. 8', '§ 13', '§ 2', '§ 13', '§ 2', '§ 13', 'čl. 8', '§ 13', '§ 5', '§ 15', 'čl. 26', '§ 37', '§ 37', '§ 13', 'čl. 26', '§ 13', '§ 37', '§ 37', 'čl. 26', 'čl. 26', 'čl. 8', '§ 37', '§ 38', '§ 37', '§ 37', '§ 37', 'čl. 79', 'ÚS 52/03 ', '§ 38', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 13', '§ 5', '§ 19', 'zákona č. 586', '§ 37', '§ 37', '§ 37', 'čl. 8', '§ 19', '§ 5', 'čl. 2', 'čl. 4', '§ 13', 'ÚS 7/03 ', 'ÚS 5/01 ', '§ 13', '§ 37', 'čl. 8', '§ 19', '§ 5', 'čl. 26', 'zákona č. 7', '§ 37', '§ 5', 'soud ', 'soud ', '§ 13', '§ 13', 'soud ', '§ 44', '§ 101', '§ 44', '§ 63', '§ 55', 'soud ', '§ 68', 'soud ', 'čl. 79', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 39', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 2', '§ 37', '§ 12', '§ 2', '§ 12', '§ 13', '§ 4', '§ 2', '§ 13', '§ 5', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 13', '§ 37', 'čl. 79', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 26', 'soud ', 'čl. 87', '§ 13', 'soud ', 'ÚS 5/01 ', 'ÚS 7/03 ', '§ 37', '§ 37', '§ 2', '§ 37', 'čl. 8', '§ 37', '§ 2', 'čl. 8', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', 'čl. 79', 'soud ', '§ 13', 'soud ', '§ 37', '§ 13', '§ 37', 'čl. 79', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 4', '§ 37', '§ 13', '§ 37', 'soud ', '§ 13', 'čl. 26', 'čl. 41', 'čl. 26', 'čl. 8', 'soud ', 'čl. 26', 'soud ', '§ 70', '§ 14', 'zákona č. 182']

Nález č. 69/2009 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 16. prosince 2008 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady)
1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny 27 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „navrhovatel“), která požaduje zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady). Navrhovatel se podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhá zrušení této vyhlášky pro její nesoulad s ústavním pořádkem a zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o odpadech“).
2. Navrhovatel uvádí, že zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického a elektronického odpadu (dále též jen „směrnice“). Tato novela vložila do části čtvrté zákona o odpadech díl osmý, ve kterém uložila povinnosti v souvislosti s odděleným sběrem, zpětným sběrem, zpracováním, využitím a odstraněním elektrozařízení a elektroodpadu nejen výrobcům elektrických a elektronických zařízení, ale i distributorům, posledním prodejcům a zpracovatelům elektrozařízení, která se stala odpadem. Navrhovatel uvádí, že podle § 37h odst. 1 zákona o odpadech může výrobce tyto povinnosti plnit sám nebo společně s jinými anebo prostřednictvím jiné právnické osoby zajišťující společné plnění povinností výrobců. Výrobce elektrozařízení, na kterého se vztahují povinnosti podle části čtvrté osmého dílu zákona o odpadech, je povinen podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení, který musí obsahovat údaje stanovené § 37i odst. 3 téhož zákona.
3. Významné podle navrhovatele je, že povinnosti financování při nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností se liší podle data uvedení elektrozařízení na trh. Je-li elektrozařízení uvedeno na trh po dni 13. srpna 2005, je výrobce elektrozařízení povinen financovat zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (§ 37n odst. 1 zákona o odpadech). Bylo-li elektrozařízení uvedeno na trh do dne 13. srpna 2005, jsou k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností, které bylo zpětně odebráno podle § 37k a 38 zákona o odpadech, výrobci povinni vytvořit systém, do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů, přičemž tento systém není v zákoně specifikován.
4. Napadená vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními (pocházejícími z domácností) uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 a před tímto dnem. V prvém případě má výrobce možnost vybrat si mezi třemi systémy (sub 2), tj. a) individuálním, kdy podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu, b) solidárním, který provozují dva nebo více výrobců, nebo c) kolektivním, který je provozován osobou odlišnou od výrobce. Pro historická elektrozařízení § 13 odst. 1 vyhlášky stanoví, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.
5. Podle navrhovatele vyhláška jednoznačně překračuje rámec zmocnění, které jí bylo zákonem o odpadech uděleno, tím, že přikazuje využít pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Ministerstvo životního prostředí má podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. Tím vyhláška porušuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou ministerstva na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Ustanovení § 13 vyhlášky současně porušuje čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť stanoví povinnosti, které nevyplývají ze zákona a které omezují výkon základních práv a svobod.
6. Navíc povinnosti, které vyhláška ukládá, odporují čl. 26 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost. Vyhláška vytváří monopol v oblasti společného plnění povinnosti financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Tím brání pluralitě podnikajících subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení, závažným způsobem zasahuje do jejich svobody podnikat v dané oblasti, respektive jim takové podnikání zcela znemožňuje. Navrhovatel na podporu svých tvrzení přiložil stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ze kterého podle jeho názoru vyplývá, že v důsledku takové právní úpravy navíc došlo k výraznému porušení pravidel hospodářské soutěže na trhu služeb nakládání s elektroodpady, ale i se samotnými elektrozařízeními. Omezení těchto základních práv podnikajících osob přitom není ekonomicky nezbytné, jak dosvědčuje situace ve Slovenské republice, kde je umožněno, aby vedle sebe působilo více kolektivních systémů, které spravují financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zavedení druhého provozovatele by vedlo dokonce ke snížení poplatků, které jsou výrobci povinni do tohoto systému odvádět.
8. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud textem a stylizací téměř totožný návrh podaný skupinou 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky. Ústavní soud dospěl k závěru, že oba návrhy jsou obsahově shodné, pročež bylo o návrhu podaném skupinou senátorů rozhodnuto usnesením ze dne 14. prosince 2006 sp. zn. Pl. ÚS 49/06 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) tak, že byl jako nepřípustný odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Skupina senátorů (dále též jen „vedlejší účastník“) jako oprávněný navrhovatel má proto v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. S ohledem na totožnost obou návrhů se uvádějí pouze argumenty navrhovatele.
10. Účastník konstatoval, že návrh napadá výhradně § 13 vyhlášky, který upravuje bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005 (historická elektrozařízení). V § 37n odst. 5 zákona o odpadech je Ministerstvo životního prostředí zmocněno stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. „Bližší podmínky financování“ je přitom Ministerstvo životního prostředí povinno stanovit pro všechny způsoby financování nakládání s elektrozařízením pocházejícím z domácností podle § 37n odst. 1 až 4 zákona o odpadech. Uvedení dvou příkladů bližších podmínek financování v citovaném zmocňovacím ustanovení je podle jeho názoru pouze demonstrativní.
11. Účastník dále poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že k zajištění nakládání s historickým elektrozařízením jsou výrobci povinni vytvořit systém. Jde o transpozici čl. 8 odst. 3 směrnice č. 2002/96/ES, který členským státům stanoví povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením jedním nebo více systémy, do kterých úměrně přispívají všichni výrobci, kteří působí na trhu, a to v poměru k jejich podílu na trhu podle druhu zařízení. Citované ustanovení směrnice nedává možnost zvolit jiný druh financování např. cestou trhu nebo je vůbec na výrobce nepřenášet. Česká republika povinnost vytvořit systém specifikovala v § 13 prováděcí vyhlášky tak, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vyhláška dále v § 2 písm. g) specifikuje, kdo se rozumí provozovatelem kolektivního systému, v § 13 odst. 2 stanoví povinnost odvádění příspěvku způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému a v § 2 písm. j) specifikuje, co se rozumí příspěvkem. Podle účastníka zákon stanovil meze pro § 13 vyhlášky tak, že musí stanovit bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením, a to při respektování zákonné povinnosti výrobců vytvořit systém, do kterého budou v odpovídajícím rozsahu přispívat. Vyhláška podle účastníka tyto meze respektuje tím, že stanoví jako bližší podmínku financování to, že pro každou skupinu elektrozařízení bude registrován jeden kolektivní systém, který má povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením pro danou skupinu. Tím je respektován jak zákon, tak čl. 8 odst. 3 směrnice, který výslovně stanoví, aby předmětné financování bylo zajištěno jedním nebo více systémy.
12. Podle účastníka § 13 vyhlášky nepřikazuje použít pouze jeden kolektivní systém, nýbrž dává výrobcům v kontextu s § 5 odst. 7 a § 15 odst. 3 a 4 vyhlášky možnost, aby pro zajištění financování vytvořili jeden nebo více systémů, které požádají o zápis do seznamu. Kolektivní systém, který splní formální kritéria a ve kterém budou sdruženi výrobci s největším podílem na trhu pro danou skupinu elektrozařízení, bude zapsán do seznamu a bude mít povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením v dané skupině. Teoreticky tak mohlo být zapsáno až devět provozovatelů kolektivních systémů. Účastník považuje zvolené řešení za rozumné. Poukázal přitom na obdobný, zpravidla dobrovolný postup v některých státech Evropské unie (např. Belgie).
14. K omezení práva na provozování hospodářské činnosti (sub 6) účastník uvedl, že se jedná o nepochopení systému „hospodaření“ v oblasti nakládání s historickými elektrozařízeními a financování tohoto nakládání ze strany některých provozovatelů kolektivních systémů, profesních sdružení (např. Svaz průmyslu a dopravy České republiky) a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. O porušení čl. 26 odst. 1 Listiny nemůže jít již proto, že se nejedná o podnikání. Navíc lze zákonem stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není „bezbřehé“ a stát je oprávněn cestou zákona je regulovat. Účastník v této souvislosti poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, ze kterého plyne povinnost vytvořit systém pro nakládání s historickým elektrozařízením a přispívat do něj. Na základě zmocnění v § 37n odst. 5 téhož zákona vydal účastník prováděcí vyhlášku, ve které zvolil variantu, kdy pro každou skupinu elektrozařízení zajistí společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, který bude mít povinnost zajistit příslušné financování pro veškerá historická elektrozařízení v dané skupině. Toto řešení odůvodnil tím, že směrnice ponechala na vnitrostátní úpravě, zda zajistí vytvoření jednoho nebo více kolektivních systémů. Soustavu takového financování bylo nezbytné vytvořit v krátkém čase a bez výjimky v každé skupině elektroodpadu. Protože zákon o odpadech stanovil jako základní kritérium pro přispívání výrobci do systému „podíl na trhu“, bylo zvoleno řešení, že pro každou skupinu elektrozařízení bude zaregistrován jeden kolektivní systém s největším podílem na trhu, který bude mít povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením v dané skupině. Předpokladem bylo, že tento systém bude nejen pasivně zajišťovat financování likvidace historického elektrozařízení, ale zároveň bude aktivně pečovat o plnění povinností ze strany ostatních výrobců, kteří nebudou z jakéhokoli důvodu zapojeni do tohoto registrovaného systému. Tím bude podle účastníka zefektivněna správa financování nakládání s historickým elektrozařízením a zároveň bude zajištěna určitá míra „samosprávy“ těchto financí výrobci s největším podílem na trhu. Takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, když jim bude umožněno podílet se na „tvorbě pravidel“.
15. Účastník rovněž zdůraznil, že v žádném případě není regulováno podnikání subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení a elektroodpadu (např. logistika nebo zpracování odpadu), pouze jsou specifikovány podmínky financování pro relevantní trh v oblasti likvidace elektroodpadu. Napadaná vyhláška rovněž nezasahuje do hospodářské činnosti subjektů v oblasti likvidace odpadu, pouze předpokládá vznik jednoho nebo více kolektivních systémů. Směrnice i zákon o odpadech umožňují výrobcům uvádět náklady na nakládání s historickými elektrozařízeními; tyto náklady však nesmějí převyšovat náklady skutečně vzniklé, což znamená, že se nepředpokládá, že by provozovateli kolektivního systému vznikal zisk. Z toho lze dovodit, že zákonodárce nepředpokládal podnikání či vznik trhu v oblasti financování nakládání s historickým elektrozařízením a stejně jako právo Evropských společenství uvažoval jen o úhradě nákladů, které kolektivnímu systému skutečně vzniknou. Stát tak prostřednictvím zákona stanoví podmínky pro výkon činnosti, tj. financování nakládání s historickým elektrozařízením.
18. Ministerstvo životního prostředí Ústavnímu soudu sdělilo, že své původní podání ještě rozšíří a doplní. Stalo se tak 8. září 2008 formou obsáhlého vyjádření, které bylo zpracováno ve spolupráci s Ministerstvem financí. V něm účastník vyložil základní rozdíly v chápání povinností výrobců elektrozařízení podle toho, zda se jedná o elektrozařízení pocházející z domácností (BtoC) a elektrozařízení ostatní, zejména pocházející od podnikatelských subjektů (BtoB). Do sféry podnikatelské evropská i domácí právní úprava zasahuje minimálně a ponechává jeho oddělený sběr na smluvní volnosti stran (výrobce a odběratel-podnikatel). V případě historických elektrozařízení pocházejících z domácností je stanovena primární odpovědnost výhradně výrobci. V tomto případě se má za to, že podle principu „znečišťovatel platí“ je „znečišťovatelem“ výrobce a nese odpovědnost za zpětný odběr a zpracování, resp. za nakládání s tímto elektrozařízením. V rámci této kategorie však existuje ještě jedno rozlišení, a to na elektrozařízení pocházející z domácností uvedené na trh do 13. srpna 2005 (historické elektrozařízení) a na elektrozařízení uvedené na trh po tomto dni. Historické elektrozařízení nesplňuje „moderní požadavky“ a nelze na ně uplatnit běžná pravidla stanovená zákonem (např. označování). Pouze pro tuto úzkou skupinu jsou stanovena zvláštní pravidla, která spočívají v povinnosti výrobců vytvořit kolektivní systém, který zajistí financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením. Na úrovni Evropské unie bylo stanoveno, že odpovědnost za tuto historickou zátěž ponesou všichni výrobci, kteří v daném okamžiku uvádějí své výrobky v daném území na trh. Odpovědnost je tudíž kolektivní a kolektivní je též způsob zajištění nakládání s tímto historickým elektrozařízením. Česká republika měla možnost stanovit, že výrobci mají povinnost vytvořit jeden nebo více kolektivních systémů. Zvolena byla varianta více kolektivních systémů. V zájmu věcné racionality, účelnosti a splnitelnosti povinností výrobců bylo po konzultaci s odbornou veřejností (zejména výrobci) stanoveno, že pro každou skupinu elektrozařízení, která má svá vlastní specifika, bude zajišťovat financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vytvoření kolektivního systému bylo ponecháno na výrobcích. Kolektivní systém, který vytvořili výrobci s největším podílem na trhu v České republice, byl poté zapsán do seznamu vedeného ministerstvem a jsou na něj přeneseny veškeré povinnosti spojené s touto skutečností.
19. K argumentaci navrhovatele stanovisky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen „Úřad“) účastník uvedl, že tento Úřad obdržel v letech 2005 a 2006 několik podnětů k zahájení řízení proti kolektivním systémům, které spravují některou ze skupin historického elektrozařízení. Žádné správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení kolektivními systémy však nezahájil. Vždy si vyžádal stanovisko účastníka, což účastník doložil korespondencí mezi ním a Úřadem. Vzhledem k této skutečnosti je proto podle jeho názoru zavádějící jakákoli argumentace případnými „dopisy“ Úřadu o „porušení obecných soutěžněprávních principů“. Skutečností je, že Úřad předběžně přezkoumal chování kolektivních systémů, které se chovají podle platné a účinné právní úpravy dané zákonem a napadenou prováděcí vyhláškou (včetně § 13 této vyhlášky), a neshledal toto jednání porušujícím právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Pokud tedy chování kolektivního systému podle napadeného právního předpisu bylo shledáno za neporušující předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze učinit závěr, že takováto právní úprava předpisy v oblasti hospodářské soutěže porušuje. Buď je tedy tato vyhláška z pohledu právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže bezvadná nebo právní vztahy upravené touto vyhláškou nespadají do oblasti hospodářské soutěže.
20. Konečně účastník uvedl některé poznatky z hlediska porovnání přístupu některých evropských zemí k dané problematice a výsledky sběru v České republice. Poukázal na to, že rozdíl mezi odpovědností individuální při zajišťování povinností a financování nakládání s novými elektrozařízeními z domácností své značky (uvedenými na trh členského státu po 13. srpnu 2005) a odpovědností kolektivní při zajišťování povinností a financování nakládání s historickými elektrozařízeními z domácností bez ohledu na značku (uvedenými na trh členského státu před 13. srpnem 2005) stanoví ve svých právních úpravách 12 členských států (Česká republika, Rakousko, Kypr, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Slovensko, Španělsko a Švédsko). Dalších 8 členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Řecko, Litva, Malta, Slovinsko a Velká Británie) se v legislativě pouze zmiňuje o potřebě společného financování historického elektrozařízení v závislosti na podílu na trhu. Oproti tomu Maďarsko a Lotyšsko vůbec nerozlišují způsoby financování, kdežto Dánsko, Francie a Polsko stanoví kolektivní odpovědnost pro historická i nová elektrozařízení. Jeden kolektivní systém, který zajišťuje všechny povinnosti výrobců, je vytvořen v Belgii, Estonsku, Irsku, Itálii, Lotyšsku, Lucembursku, Maďarsku, Norsku, Polsku, Portugalsku, Řecku a Švýcarsku. Více kolektivních systémů funguje nejen v České republice (6), ale i ve Finsku (2), Nizozemí (2 nekonkurenční, pro odlišné skupiny), Slovensku (13), Velké Británii (4), Španělsku (5 podle regionů).
21. Ministerstvo životního prostředí na závěr uvedlo, že návrhem je napadáno porušení čl. 26 Listiny, resp. právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti. Napadený § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb. pouze stanoví bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením; základní povinnosti stanoví § 37n zákona o odpadech. Z uvedeného je zjevné, že na úrovni evropské i národní byla na výrobce elektrozařízení přenesena odpovědnost za zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (BtoC). Zároveň jsou zákonem stanoveny výrobcům, kteří uvádějí své výrobky na trh v České republice, konkrétní povinnosti (podmínky a omezení - včetně označování výrobků a jeho evidence). V případech, ve kterých je to možné a splnitelné, má výrobce možnost volby mezi plněním svých povinností individuálně, solidárně či kolektivně. Pouze v případě historické zátěže (historického elektrozařízení) není možné a splnitelné plnění individuální nebo solidární, a proto je zákonem stanoveno plnění primárních povinností výrobců kolektivně (§ 37n zákona o odpadech). I kdyby bylo v řízení před Ústavním soudem shledáno, že na financování nakládání s historickým elektrozařízením se vztahuje ustanovení čl. 26 Listiny, není pochyb o tom, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Výroba elektrozařízení a s ní spojené financování nakládání s elektrozařízením po ukončení životnosti je jednou z takovýchto činností, kdy zákon o odpadech stanoví značné množství podmínek a omezení.
22. Toto své vyjádření dále účastník doprovodil obsáhlým právním rozborem (příloha č. 2) nazvaným „Důvody nesouhlasu s návrhem na zrušení vyhlášky“. V tomto rozboru účastník jednak opakuje své argumenty z předchozího vyjádření, avšak v podstatně propracovanější podobě, jednak předkládá argumenty nové. Především je zdůrazněno, že podle směrnice lze historickou elektroodpadovou zátěž řešit prostřednictvím jednoho nebo více kolektivních systémů (bod 20 důvodů směrnice, čl. 8 odst. 3 směrnice). Zákon výslovně uvádí, že historickou elektroodpadovou zátěž mají výrobci vyřešit prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V takto organizovaném sektoru elektroodpadového hospodářství přichází v úvahu výkon elektroodpadových povinností prostřednictvím pouze jednoho kolektivního systému, popřípadě maximálně jednoho kolektivního systému pro každou ze skupin elektrozařízení. Tato skutečnost je dána zákonem o odpadech a vyhláška na ní nic nemění. Vědom si potřeby blíže upravit některé aspekty fungování českého elektroodpadového hospodářství, jež v zákoně upravil jen v základních rysech, zmocnil zákonodárce účastníka řízení, aby upravil bližší podmínky zejména a) způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (samostatně - solidárně - kolektivně, včetně dalších podrobností plnění, § 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), b) zápisů do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a c) financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadů (§ 37n odst. 5, § 37o odst. 2 zákona o odpadech).
23. Účastník rovněž podrobně rozvedl, proč jeho vyhláška odpovídá požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy a judikatury Ústavního soudu ve věci prováděcích předpisů [zde uvádí např. závěry z nálezů sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.)*) a sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Podle účastníka řízení byla vydána subjektem k tomu oprávněným, v rámci jeho kompetence konkrétně dané § 38 odst. 11, § 37h odst. 3, § 37i odst. 7, § 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech, jakož i § 37f odst. 2, § 37j odst. 5, § 37k odst. 7 a § 37l odst. 7 zákona o odpadech. Ve vztahu k historickým elektrozařízením pocházejícím z domácností (a pouze ve vztahu k nim) vyhláška stanoví, že pro každou z deseti skupin elektrozařízení bude tím systémem, jehož prostřednictvím mají výrobci splnit svoji společnou povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž, jeden kolektivní systém (§ 13 vyhlášky), a to takový, který reprezentuje výrobce, jejichž podíl na splnění této povinnosti je největší, tedy do něhož jsou zapojeni výrobci s největším podílem na trhu s novými elektrozařízeními (§ 5 vyhlášky). Vyhláškou ministerstvo dále nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (to účastník blíže rozvádí sub 26). Konečně zákonodárce v zákoně jasně definoval prostor pro podzákonnou úpravu, což plyne z jeho jasného rozhodnutí řešit oblast historických elektrozařízení pocházejících z domácností prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V této souvislosti účastník poukázal i na související ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, které dokresluje představu zákonodárce o úpravě fungování kolektivních systémů a zápisech do seznamu výrobců elektrozařízení.
24. Zvláštní pozornost věnoval účastník problému stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti v souladu se zákonem a v rámci jeho zmocnění. Vydáním elektroodpadové vyhlášky podle svého názoru prostor vymezený zákonodárcem nepřekročil. Zcela respektoval implicitně i explicitně vyjádřenou vůli zákonodárce, aby se společné řešení historické elektroodpadové zátěže uskutečnilo prostřednictvím jednoho systému vytvořeného samotnými výrobci, do něhož po jeho vytvoření (v druhé fázi) mají přispívat všichni aktuální výrobci. Z ustanovení § 37n odst. 3 a § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech jednoznačně vyplývá, že se má jednat o kolektivní systém zajišťující plnění povinností výrobců elektrozařízení. Účastník v této souvislosti poukázal na skutečnost, že 21 z 27 poslanců, kteří předložili projednávaný návrh na zrušení vyhlášky, hlasovalo pro novelu zákona o odpadech definující hlavní parametry českého elektroodpadového hospodářství, nikdo nehlasoval proti. Zcela v rámci svého zmocnění a za účelem vytvoření fungujícího systému pro historická elektrozařízení pocházející z domácností byl podle účastníka stanoven způsob, jakým vyřešit situaci, pokud by se výrobci nedohodli na vytvoření jediného systému pro řešení historické elektroodpadové zátěže. Tento způsob řešení zcela respektuje vůli zákonodárce a šíři zmocnění k přijetí podzákonné právní úpravy (blíže upravit způsob plnění povinností, zápisů do seznamu a financování): systém k řešení historické elektroodpadové zátěže je vytvořen všemi výrobci a za neexistence dohody mezi všemi výrobci je to systém, jehož se účastní výrobci s největším podílem na řešení této zátěže.
25. Jako další aspekt ústavnosti a zákonnosti vydání vyhlášky posoudil účastník stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti při respektování zásady proporcionality, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [pozn. red.: sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287)]. V této souvislosti poukázal na tyto okolnosti:
c) způsob určení systému, prostřednictvím kterého mají výrobci řešit historickou elektroodpadovou zátěž, představuje nejmenší možnou ingerenci státu do „samosprávné“ oblasti výrobců (jakékoliv jiné řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, např. výběr kolektivního systému podle toho, jak hustou sběrnou síť se zaváže do určité doby vytvořit, by znamenalo kladení nových povinností, jež nemají oporu v zákoně);
e) postavení těchto minoritních výrobců bylo dotčeno jen v nezbytně nutné míře (určením systému, skrz který mají plnit svou povinnost, nikoliv definováním jakékoliv nové povinnosti), neboť bylo zajištěno rovné postavení všech výrobců v rámci majoritního kolektivního systému (srov. též bod 20 důvodů směrnice). Bez ohledu na to, jedná-li se o výrobce-zakladatele, výrobce-dobrovolného účastníka či výrobce-alokovaného účastníka, za všechny vykonává provozovatel kolektivního systému elektroodpadové povinnosti za stejných podmínek podle stejné vzorové smlouvy a za příspěvek vypočtený stejnou metodikou. Vzorová smlouva, metodika výpočtu příspěvku i další aspekty řízení kolektivního systému jsou ministerstvu předkládány k posouzení před zápisem do seznamu výrobců elektrozařízení;
f) zvolené řešení je založeno na neziskovém principu, který chrání výrobce (zejména minoritní) i spotřebitele [viz bod 20 důvodů směrnice, § 37n odst. 3 zákona o odpadech a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, § 5 odst. 3 vyhlášky];
26. Obsáhle se účastník vyjádřil rovněž k námitce stanovení nové primární povinnosti v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Zákon o odpadech výrobcům stanoví primární povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž z domácností ve formě jak povinnosti participovat na kolektivním systému, tak i povinnosti do tohoto systému přispívat na náklady spojené s odstraněním této zátěže. Vyhláška nepřináší žádnou další povinnost, jež by nebyla pouhou konkretizací povinnosti stanovené zákonem. Platí to i pro řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou. Úprava obsažená v ustanovení § 13 vyhlášky a další na ni navazující ustanovení nezakládají výrobcům žádnou novou povinnost ani povinnost stanovenou zákonem nijak nerozšiřují, pouze logicky řeší případnou nastalou situaci, jež je však zapříčiněna nutností realizovat primární povinnost stanovenou zákonem. Jedná se tedy výhradně o technicko-organizační opatření přijaté za účelem zajištění realizace primární povinnosti stanovené zákonem v reálném životě. Je úkolem exekutivy, stanoví-li to zákonodárce, podrobněji upravit řešení této a dalších situací, jejichž existenci důvodně lze v reálném životě očekávat (v návaznosti na zákonnou úpravu). Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že účastník vyhláškou v zásadě nemůže upravit nic, protože jakákoliv konkretizace zákonných elektroodpadových povinností s sebou nutně ponese definování něčeho, co v zákoně není upraveno (např. povinnost podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích). V případě zákona o odpadech zákonodárce stanovil jasné meze toho, co a v jakých aspektech má vyhláška podrobněji upravit, a vyhláška se zcela jistě nachází v rámci těchto mezí. Důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Stát na tuto funkci nemůže rezignovat a spoléhat na to, že se dotčení vždy „nějak dohodnou“. Tím by popíral samotný smysl své existence. Výrobci i společnost legitimně očekávají, že stát definuje a vynutí dodržování základních pravidel společného soužití v oblastech, v nichž lze logicky potřebu takových pravidel očekávat. Pokud tedy bylo lze očekávat, že se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, bylo povinností účastníka v rámci zákonného zmocnění stanovit způsob řešení takové situace, stejně jako další aspekty, které by fungování elektroodpadového hospodářství a postavení výrobců mohly ohrozit. Ministerstvo při vydání vyhlášky postupovalo secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem) a plně při vydání této vyhlášky respektovalo zásadu pregnantně vyjádřenou Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), podle níž „zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší ... (příslušnému státnímu orgánu) ... stanovit, že má býti X1, X2, X3, nikoli též, že má býti Y“. Nelze přitom přijmout závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem a který zjevně zastávají stěžovatelé (pozn. red.: sic - správně: navrhovatel), neboť by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].
27. Rovněž tak účastník doplnil a rozšířil svou argumentaci ohledně výtky navrhovatele, že napadené řešení situace, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, omezuje právo podnikat. Toto tvrzení svědčí o nepochopení základních premis fungování elektroodpadového hospodářství ze strany předkladatelů návrhu na zrušení vyhlášky i Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Řádné fungování elektroodpadového hospodářství umožňuje mnoha subjektům (zejména dopravním a zpracovatelským společnostem) podnikat, tedy samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost provádět soustavnou činnost za účelem dosažení zisku. Čím více elektrozařízení a elektroodpadu výrobci posbírají, tím větší se otevírá prostor pro služby dopravních a zpracovatelských společností. Větší poptávka po dopravních a zpracovatelských službách umožňuje více poskytovatelům služeb působit na trhu a podněcuje konkurenci mezi těmito poskytovateli. Větší množství odpadu ke zpracování umožňuje zpracovatelským firmám pořizovat a vyvíjet nákladné zpracovatelské technologie, jež se stávají rentabilními až po dosažení určitého množství zpracovávaného materiálu. Důvodem pro pořizování těchto technologií je, že vedou ke snižování nákladů na zpracovanou jednotku, což opět podněcuje konkurenci na trhu. Smyslem ustanovení § 13 vyhlášky je zajistit fungování českého elektroodpadového hospodářství i za patové situace, kdy se výrobci (úmyslně či neúmyslně) nedohodnou na fungování jediného systému, prostřednictvím kterého budou z domácností odebírat a zpracovávat historická elektrozařízení. Funkční systém zaručuje vyšší míru sběru, tudíž i naplněnost zpracovatelských kapacit a možnost investic do technologicky náročnějších provozů.
28. Totéž podle účastníka lze vztáhnout i na provozovatele kolektivních systémů, kde rovněž nedochází k omezení podnikání již proto, že výkon elektroodpadových povinností je pro výrobce výhradně plněním zákonné povinnosti, nikoliv podnikáním; financování nákladů na plnění povinností k historickým elektrozařízením z domácností není výdělečnou aktivitou [§ 37n odst. 3 zákona a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů a § 5 odst. 3 vyhlášky]. Výkon elektroodpadových povinností představuje pro výrobce podmínku pro výkon jejich podnikatelské činnosti ve smyslu ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny, nikoliv podnikatelskou činnost (tou je výroba a prodej nových elektrozařízení). Podnikatel zabývající se výrobou nových elektrozařízení nemůže podnikat v souladu se zákonem, pokud se nepostará o svoje výrobky na konci jejich životního cyklu a zároveň aktivně nepřispěje k řešení historické elektroodpadové zátěže naakumulované za období předcházející přijetí směrnice a zákona č. 7/2005 Sb. Výrobce se tuto povinnost logicky bude snažit vykonat s co nejmenšími náklady a každý z výrobců může mít odlišnou představu o tom, jak tuto povinnost vykonat. Povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž prostřednictvím jednoho systému však stanoví (viz argumentaci účastníka výše) zákon, jímž přijaté kolektivní řešení navazuje na úpravu obsaženou ve směrnici. Kolektivní systém je založen k tomu, a pouze k tomu, že bude pro své účastníky elektroodpadové povinnosti vykonávat (zajišťovat jejich plnění). Neziskovost kolektivních systémů vyplývá nejenom z logického výkladu ustanovení § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ale výslovně též z ustanovení § 5 odst. 3 elektroodpadové vyhlášky. Kolektivní systémy nejsou, a dle právních předpisů ani nemohou být, prostředkem k dosažení zisku, nýbrž toliko neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění jejich zákonných povinností. Mohou mít sice různé přístupy k plnění elektroodpadových povinností svých účastníků, nikdy je však nebudou vykonávat za účelem dosažení zisku, nýbrž budou od výrobců vybírat jen příspěvky nutné k zajištění výkonu zákonných povinností. Případné rezervy nebudou vyplaceny žádnému ze společníků, ale použity k výkonu elektroodpadových povinností. Jak dále zdůraznil účastník, disponují-li dnes některé kolektivní systémy většími či menšími rezervami, tyto nejsou ničím jiným než důsledkem časového nesouladu mezi objemem prostředků vybíraných dnes na základě množství elektrozařízení uváděných na trh a objemem prostředků vynakládaných zítra v návaznosti na množství elektrozařízení/elektroodpadu, jichž se domácnosti postupně zbavují. Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že prostředky vybírané kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů - kolektivní systémy z logiky věci nevykonávají svoji činnost za účelem dosažení zisku a zdaněním příspěvků by stát nelogicky ještě více zatěžoval plnění zákonných povinností ze strany výrobců. Neziskovost kolektivních systémů pak chrání zejména minoritní výrobce, kteří nejsou společníky kolektivního systému (požadavek, aby byl každý výrobce podílníkem vytvořeného systému, by s ohledem na rozsah a proměnlivost množiny výrobců nebyl splnitelný). Účastník tak své obsáhlé doplnění k vyjádření uzavřel konstatováním, že většinovým výrobcům proto s ohledem na jednotnost podmínek pro výrobce zapojené do systému a na neziskovost systému neplyne žádná konkurenční výhoda a že řešení, které stanovil pro situaci, kdy se výrobci nedohodnou na fungování jediného systému, tak ani právo na podnikání provozovatelů kolektivních systémů nijak neomezuje. Tito provozovatelé nepodnikají, nýbrž pro výrobce provozují striktně neziskovou platformu pro výkon jejich zákonných povinností. Předmětné řešení se přitom vztahuje pouze na historická elektrozařízení z domácností, kde zvláštní charakter neumožňuje stanovení individuální odpovědnosti výrobců a kde se podíl na celkovém elektroodpadu bude s postupem času marginalizovat.
29. Dále dne 24. září 2008 obdržel soudce zpravodaj obsáhlý nevyžádaný materiál Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky, ve kterém je obsáhle vyloženo stanovisko jeho předkladatelů k zajištění financovaní nakládání s elektroodpady, k jeho možným modelům (koncentrovaný a dekoncentrovaný) a zejména k negativním důsledkům a rizikům zrušení předmětné vyhlášky z hlediska rizik pro společnost a životní prostředí, pro kolektivní systémy, výrobce, obce, kraje, dopravní a zpracovatelské firmy a stát. Co se týče právní stránky (rozpor vyhlášky se zákonem, omezení práva podnikat), odkázali předkladatelé tohoto odborného stanoviska na doplnění vyjádření účastníka (sub 18 až 28). K tomuto materiálu byl rovněž připojen dopis předsedy Svazu měst a obcí, který je adresován ministru pro životní prostředí a který se zabývá nedostatky návrhu novely zákona o odpadech s ohledem na novou směrnici o odpadech, kterou schválil 17. června 2008 Evropský parlament. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, bylo rovněž toto podání založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
30. Dne 3. listopadu 2008 obdržel soudce zpravodaj další vyjádření skupiny senátorů, ve kterém zaujímají stanovisko k výše uvedeným podáním účastníka (sub 18 až. 28) a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky. Ve stanovisku se konstatuje, že na mnoha stranách soudu zaslaných materiálů je jednostranně a často velmi zkresleně a nesprávně popisován současný stav a stanoviska různých státních orgánů a dalších osob (např. stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k předmětnému problému je ve skutečnosti zcela opačné, než je v poskytnutých materiálech naznačováno). Vedlejší účastník poukázal rovněž na skutečnost, že Ministerstvo životního prostředí jako účastník řízení v důvodové zprávě připravované novely zákona o odpadech počátkem tohoto roku označilo současný stav (existující monopol kolektivních systémů) za neuspokojivý, když návrh odůvodnilo mimo jiné tím, že „Navrhovaná novela zákona především usiluje o nastavení transparentních pravidel v praxi jednotlivých kolektivních systémů v jednotlivých skupinách elektroodpadu, které pro výrobce elektrozařízení zajišťují zpětný odběr, oddělený sběr, využití a další nakládání s elektrozařízeními a elektroodpadem, neboť dosavadní režim fungování těchto systémů v rámci historického elektroodpadu se po právní i věcné stránce ukázal jako neuspokojivý a vedoucí k riziku nesplnění mezinárodních závazků České republiky. S ohledem na podané ústavní stížnosti byly vyvolány i pochybnosti o ústavnosti současné koncepce. V souladu s doporučeními Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se připouští působení více kolektivních systémů i v rámci jedné skupiny elektrozařízení.“. Vedlejší účastník se pozastavil nad tím, že v nově soudu poskytnutých materiálech vyhlášku (monopol) naopak ministerstvo znovu obhajuje.
31. Vedlejší účastník dále zdůraznil, že podle jeho názoru zaslaná vyjádření Ministerstva životního prostředí a Asociace spotřební elektroniky a České asociace dovozců a výrobců světelné techniky nesouvisí s podaným návrhem na zrušení vyhlášky, tj. s meritem věci, o které by měl Ústavní soud rozhodnout. V rámci řízení má totiž Ústavní soud rozhodovat pouze a výlučně o otázce, zda vyhláška č. 352/2005 Sb. upravila povinnosti nad rámec zmocnění uvedeného v zákoně č. 185/2001 Sb., a tedy, zda tato vyhláška byla přijata v souladu s ústavními zákony České republiky. Jak se uvádí v návrhu na zrušení vyhlášky, tato vyhláška (viz zejména § 13 odst. 1 zakotvující monopolní postavení vybraných kolektivních systémů) překračuje rámec zmocnění zákonem, a je tudíž protiústavní. Vedlejší účastník rovněž (stejně jako navrhovatel) poukázal na pokus využít novelizaci zákona o odpadech z března roku 2006 k dodatečné legalizaci vyhlášky, která toto pravidlo zavedla v § 13 odst. 1 již v roce 2005. Tento shora uvedený pokus však Poslanecká sněmovna zamítla, a není tudíž právně relevantní.
33. Ústavní soud se obrátil na účastníky a vedlejšího účastníka s žádostí o vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Účastník a vedlejší účastník vyslovili podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlas. Za navrhovatele nikdo ve stanovené lhůtě nereagoval, čímž byl souhlas s upuštěním od ústního jednání podle § 101 odst. 4 občanského soudního řádu ve spojení s § 44 odst. 2 a § 63 zákona o Ústavním soudu vyjádřen mlčky.
34. Podle platného rozvrhu práce Ústavního soudu pro rok 2006 byl návrh přidělen soudci Jiřímu Muchovi jako soudci zpravodaji. Protože však jeho návrh nálezu nebyl přijat, postupem podle § 55 zákona o Ústavním soudu určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský sebe soudcem, který vypracuje nález a jeho odůvodnění.
35. Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu s Ústavou a vyhlášen v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Byla splněna podmínka projednání s Ministerstvem financí. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví, že ministerstva mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Napadená vyhláška č. 352/2005 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsažených v následujících ustanoveních zákona o odpadech:
a) § 37f odst. 2 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem seznam výrobků, které spadají do skupin elektrických a elektronických zařízení uvedených v příloze č. 7 k tomuto zákonu.“,
b) § 37h odst. 3 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.“,
c) § 37i odst. 7 - „Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).“,
d) § 37j odst. 5 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem způsob označení elektrozařízení podle odstavce 2 a seznam látek, na které se za vyhláškou stanovených podmínek nevztahuje ustanovení § 37j odstavce 3.“,
e) § 37k odst. 7 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem vzor grafického symbolu pro označování elektrozařízení pro účely zpětného odběru elektrozařízení a odděleného sběru elektroodpadu.“,
f) § 37l odst. 7 - „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické požadavky na přednostní odstranění látek a součástí z elektroodpadu, skladování a zpracování elektroodpadu, rozsah a způsob vedení evidence o převzatém elektroodpadu a způsobech jeho zpracování a využití a způsob ohlašování zařízení ke sběru, zpracování a využití elektroodpadu.“,
g) § 37n odst. 5 - „Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění.“,
h) § 37o odst. 2 - „Ministerstvo stanoví po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování podle odstavce 1.“,
ch) § 39 odst. 12 - „Ministerstvo stanoví vyhláškou a) způsob vedení průběžné evidence odpadů a dobu archivace této evidence pro některé druhy odpadů, b) způsob ohlašování odpadů, zařízení k nakládání s odpady, shromažďovacích míst nebezpečných odpadů, sběrových míst odpadů, skladů odpadů, dopravců odpadů, odpadů perzistentních organických znečišťujících látek, PCB, odpadů PCB a zařízení obsahujících PCB a způsob ohlašování změn v jejich evidenci, počtu a stavu převzatých autovraků a způsobech jejich zpracování, o typu, množství elektroodpadu a způsobech jeho zpracování, využití nebo odstranění, a c) způsob vedení evidence vydaných souhlasů a dalších rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona.“.
Je zjevné, že předmětu řízení se týká především zmocnění obsažené v § 37n odst. 5 a v § 37h odst. 3 zákona o odpadech (viz níže), v případě § 37i odst. 7 se jedná o odkaz na úpravu obsaženou v § 37n tohoto zákona.
37. Zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického zařízení a elektronického odpadu. Členským státům je touto směrnicí stanovena povinnost přijmout náležitá opatření pro nakládání s odpadními elektrozařízeními. Členské státy měly zajistit, aby výrobci při uvádění výrobků na trh poskytovali dostatečné záruky financování nakládání s použitými elektrozařízeními a své výrobky náležitě označovali. Výrobci musejí poskytnout záruky pro financování nákladů spojených se zacházením s použitými elektrozařízeními do 13. srpna 2005. Členským státům byla dále uložena povinnost, aby zajistily vytvoření seznamů výrobců elektrozařízení a dále shromažďování a pravidelné zpřístupňování informací o množství a kategoriích produkovaných a zpracovávaných elektrozařízení.
38. Napadená vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady provádí příslušná zmocňovací ustanovení zákona o odpadech, který obecně umožňuje výrobcům, aby vykonávali své povinnosti prostřednictvím tzv. systému, kterým se rozumí síť zařízení ke sběru elektroodpadů, míst zpětného odběru elektrozařízení, zařízení ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadů a elektrozařízení a smluvní vztahy mezi jejich provozovateli a výrobci elektrozařízení, jejichž cílem je zajištění zpracování a využití zpětně odebraných elektrozařízení a odděleně sebraných elektroodpadů [§ 2 písm. c) vyhlášky]. Tyto systémy jsou ve smyslu § 37h odst. 1 zákona o odpadech celkem tři. Individuální systém je vytvořený a provozovaný samostatně a na vlastní náklady jedním výrobcem. V takovém případě podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu. Solidární systém je vytvářen a provozován dvěma nebo více výrobci a konečně kolektivní systém je vytvořený výrobci nebo výrobci pověřenou právnickou osobou a provozovaný právnickou osobou odlišnou od výrobce nebo výrobcem pověřené právnické osoby [§ 2 písm. d) až f) vyhlášky]. Vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 (§ 12) a před tímto dnem (§ 13). Zatímco v prvém případě výrobce není ve výběru některého ze tří výše uvedených systémů financování vyhláškou omezen (viz § 4 odst. 1 vyhlášky), pro historická elektrozařízení, kterými jsou elektrozařízení pocházející z domácností uvedená na trh do dne 13. srpna 2005 a určená ke zpětnému odběru [§ 2 písm. a) vyhlášky], stanoví § 13 odst. 1 vyhlášky, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém, tedy nikoli více kolektivních systémů nebo též systém individuální či solidární. Právě k tomuto ustanovení směřují výtky navrhovatele, který navíc tvrdí, že s ohledem na provázanost tohoto ustanovení s ostatním textem je třeba vyhlášku zrušit celou.
39. Napadené ustanovení vyhlášky zní:
(2) Výrobci odvádějí příspěvky na historické elektrozařízení do kolektivního systému způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému podle § 5, který posuzuje ministerstvo před zápisem do Seznamu.“.
Z výše uvedených a citovaných zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech s tímto ustanovením mimo § 37n odst. 5, na který odkazují jak navrhovatel, tak účastník, souvisejí ještě § 37h odst. 3, podle kterého „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky jednotlivých způsobů plnění povinností výrobců podle odstavce 1 a obsah roční zprávy podle odstavce 2.“, a dále § 37i odst. 7, který stanoví, že „Pro účely zápisu do Seznamu ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem bližší podmínky způsobu plnění povinností a zajištění financování podle odstavce 3 písm. d) a e).“.
40. Spor je tedy veden o to,
a) zda zakotvení možnosti pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickým elektroodpadem podle § 13 odst. 1 vyhlášky nepřekračuje zmocnění podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech, a tím neodporuje požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy,
b) jestliže nikoliv, tak zda nejsou jak tato vyhláška, tak meze zmocnění k jejímu vydání v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, neboť stanoví povinnosti, se kterými zákon nepočítá, a konečně
c) zda nejsou podle tvrzení navrhovatele v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny, který zakotvuje svobodu podnikání a jiné hospodářské činnosti.
41. Úkolem Ústavního soudu není hodnocení argumentů týkajících se efektivity, hospodárnosti a dalších obdobných aspektů právní úpravy nakládání s tzv. historickým zařízením, i když si je vědom, že cestou abstraktní kontroly se v tomto případě řeší spor podnikatelských subjektů. Stejně tak není jeho bezprostředním úkolem zabývat se možnými riziky zrušení vyhlášky pro fungování subjektů, na které její ustanovení dopadají, neboť není pochyb o tom, že se účastníku řízení v součinnosti s částí zainteresovaných povinných subjektů podařilo vytvořit fungující systém nakládání s elektroodpady. Ústavní soud však nemá prostředky pro hodnocení takového systému a není to ani jeho posláním. Podstatné z hlediska kritérií obsažených v čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy je to, zda toto ustanovení není v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Rovněž tak je třeba uvést, že ani navrhovatel, ani účastník neargumentují rozporem domácí právní úpravy s komunitárním právem, které ponechává organizaci financování nakládání s historickým elektroodpadem na členských státech, které v tomto směru postupují podle svých podmínek na úrovni zákonů nebo podzákonných předpisů (k výchozímu stavu viz Implementation of the Waste Electric and Electronic Equipment Directive in the EU. European Commission. Institute for Prospective Technological Research. EUR 22231 EN. Luxemburg 2006, s. 59-83), a opačná tvrzení navrhovatele a vedlejšího účastníka oproti tvrzení účastníka nebyla proto posuzována. Stejně tak nebylo možno z procesních důvodů bezprostředně hodnotit obsah samotného zákona o odpadech. Z téhož důvodu nebylo třeba zabývat se námitkou účastníka ohledně oprávnění navrhovatele (sub 24). To, že naprostá většina poslanců, kteří návrh na přezkum předmětné vyhlášky podepsali, hlasovala pro návrh zákona, nemá s ohledem na předmět řízení význam, nehledě na to, že tato skutečnost je v našem ústavním právu dosud irelevantní.
42. Námitka navrhovatele směřuje především proti ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky, které stanoví existenci pouze jednoho kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, v čemž navrhovatel spatřuje překročení zákonného zmocnění. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře vyložil základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě, jež dopadají i na posouzení napadené vyhlášky. Státní orgán, jenž je oprávněn k vydání podzákonného právního předpisu, musí postupovat „secundum et intra legem“, nikoliv „praeter legem“. Podzákonný právní předpis musí být obecný, a tedy dopadat na neurčitou skupinu adresátů. Dále musí být tento právní předpis vydán oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, mezi které patří primární práva a povinnosti, a musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy musí být otevřen prostor pro sféru podzákonného předpisu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. února 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. srpna 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
43. Napadená vyhláška specifikuje systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení obsažený v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ačkoliv se uvedené ustanovení zmiňuje pouze o systému, nelze jej považovat za vyčerpávající z hlediska zákonného vymezení jeho podoby. Předmětem námitky navrhovatele přitom není forma kolektivního systému, tedy systému ve smyslu § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech a § 2 písm. f) vyhlášky, nýbrž skutečnost, že se jedná pouze o jediný systém.
44. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech transponuje do našeho právního řádu čl. 8 odst. 3 směrnice, podle něhož financování nákladů spojených s nakládáním s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními z výrobků uvedených na trh do 13. srpna 2005 (historický odpad - historical waste, historische Altsgeräte) musí být zajištěno jedním nebo více systémy, do kterých všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy příslušné náklady vznikají, přispívají úměrně, tj. v poměru k jejich podílům na trhu podle druhu zařízení („shall be provided by one or more systems to which all producers, existing on the market when the respective costs occur, contribute proportionately, e.g. in proportion to their respective share of the market by type of equipment“). Uvedená směrnice tak ponechává na členském státu, aby v rámci svého právního řádu vymezil, zda pro historické zařízení bude existovat pouze jeden nebo více systémů nakládání. Jak poukázal účastník řízení, zvolený přístup v jednotlivých členských státech je co do připuštění plurality systému různorodý (sub 20).
45. Z hlediska posouzení napadené vyhlášky je však rozhodné, zda vymezení jednoho systému pro nakládání s historickým zařízením pro každou skupinu elektrozařízení vyplývá již ze samotné zákonné úpravy, a tedy zda vyhláška tento systém jen specifikuje ve smyslu zákonné úpravy nebo zda příslušné zmocnění k vydání vyhlášky zahrnovalo i určení počtu systémů.
46. Samotný pojem „systém“ podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech, jehož legální definice je obsažena až v ustanovení § 2 písm. c) vyhlášky, není jednoznačný z toho hlediska, zda zahrnuje pouze jeden nebo více systémů tak, jak jsou definovány vyhláškou. Pro bližší vymezení jeho obsahu je tedy nezbytné vycházet z účelu povinnosti vytvořit systém k zajištění nakládání s historickými elektrozařízeními, při jehož identifikaci je nezbytné vycházet ze základu této povinnosti v právu Evropských společenství. V této souvislosti směrnice ve svém recitalu 20 výslovně stanoví, že odpovědnost za financování nakládání s historickými odpady by měla být sdílena všemi stávajícími výrobci v rámci kolektivních systémů financování („the responsibility for the financing of the management of historical waste should be shared by all existing producers in collective financing schemes“), do kterých přispívají úměrně všichni výrobci, kteří působí na trhu v okamžiku, kdy dochází ke vzniku nákladů. Kolektivní odpovědnost všech výrobců za uvedenou historickou zátěž se promítá do již výše zmíněného čl. 8 odst. 3 směrnice, přičemž ji nelze opominout ani při výkladu povinnosti vytvořit systém podle § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Účelem této povinnosti je totiž existence takového systému nakládání, jenž s ohledem na kolektivní odpovědnost předpokládá participaci všech výrobců na fungování takovéhoto systému, a především na jeho financování. Míra odpovědnosti jednotlivých výrobců, především co se týče financování předmětného systému, je přitom závislá zejména od podílu na trhu.
47. Dále je třeba uvést, že kolektivní odpovědnost výrobců za nakládání s historickými elektrozařízeními se promítá zejména do povinnosti výrobců vytvořit příslušný systém, jakož i do povinnosti všech výrobců financovat tento systém. Obě povinnosti mají svůj základ v § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Ve vztahu k první povinnosti zákon předpokládá, že příslušný systém bude mít jednu z forem uvedených v § 37h odst. 1 zákona o odpadech; v tomto ustanovení se vymezuje dodržení jedné z forem systému jako předpoklad splnění povinností, pod které lze subsumovat i zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění historických elektrozařízení. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že zákon stanovuje povinnost přispívat do tohoto systému v odpovídajícím rozsahu, přičemž kritérium určení tohoto rozsahu je vymezeno jen demonstrativně podílem na trhu. Povinnost vytvořit předmětný systém nelze zaměňovat za povinnost všech výrobců, aby se dohodli na jednom systému nakládání s elektrozařízeními, což ani účastníci řízení netvrdí a čemuž brání § 37h odst. 1 zákona o odpadech stanovící pro výrobce možnost volby jedné z forem systému. Systém nakládání s historickými elektrozařízeními ve smyslu § 37n odst. 3 zákona o odpadech tak musí reflektovat na straně jedné právo výrobců zvolit si systém, jakým budou plnit svoje povinnosti v souvislosti s nakládáním s elektrozařízeními a elektroodpadem, na straně druhé ale zároveň musí odrážet odpovědnost současných výrobců za likvidaci historické zátěže s elektroodpady a s tím související povinnost všech výrobců podílet se na financování tohoto systému.
48. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech zmocňuje k úpravě bližších podmínek financování mj. systému nakládání s historickými elektrozařízeními, přičemž demonstrativním výčtem vymezuje některé z těchto podmínek. Rovněž § 37i odst. 7 zákona o odpadech zmocňuje za účelem zápisu do seznamu výrobců elektrozařízení k bližšímu vymezení podmínek způsobu plnění povinností stanovených v osmém díle zákona o odpadech a zajištění financování předmětného systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z hlediska posouzení, zda stanovení jednoho kolektivního systému splňuje podmínky stanovené čl. 79 odst. 3 Ústavy, je s ohledem na výše uvedené základní zásady ve vztahu k podzákonné normotvorbě nezbytné zabývat se otázkou, zda v tomto rozsahu byla napadená vyhláška vydána v mezích zákona, zda ze zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, a nakonec zda v důsledku toho nedochází ke stanovení primárního práva nebo povinnosti.
49. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška nepřekročila prostor vymezený zákonodárcem, bližší vymezení systému nakládání s odpadem nevybočuje z rámcové zákonné úpravy systému obsaženého v zákoně o odpadech.
50. Stěžejní pro posouzení návrhu na zrušení vyhlášky je ale především otázka, zda z dikce zmocňovacích ustanovení zákona o odpadech lze dovodit vůli zákonodárce k úpravě nad zákonný standard, tedy zda zákon otevírá prostor pro takovou specifikaci systému nakládání s historickými elektrozařízeními v podzákonném předpisu, jaká je obsažena v § 13 odst. 1 vyhlášky. Ústavní soud v této souvislosti poznamenává, že oprávnění stanovit bližší podmínky financování za tímto účelem nezbytně předpokládá i bližší specifikaci systému. Zákon předpokládá, že povinnosti spojené s historickým elektroodpadem bude zajišťovat systém vytvořený výrobci, jehož náklady budou financovány ze strany všech výrobců. Z tohoto hlediska vymezení bližších podmínek nezbytně zahrnuje i určení, který ze systémů nakládání s elektrozařízeními bude v případě absence dohody všech výrobců zabezpečovat nakládání s historickými elektrozařízeními, jehož náklady budou hrazeny z příspěvků všech výrobců. Ustanovení § 37n odst. 5 zákona o odpadech tedy obsahuje rovněž zmocnění určit podzákonným právním předpisem, zda nakládání s historickými elektrozařízeními bude zabezpečovat pluralitní systém, jenž by spočíval na současném působení více kolektivních systémů, nebo pouze jeden kolektivní systém. Pokud § 13 odst. 1 vyhlášky stanovil, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními pouze jeden kolektivní systém, učinil tak v souladu se zákonným zmocněním podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech.
51. Ve vztahu k posouzení souladu napadené vyhlášky s čl. 79 odst. 3 Ústavy tak Ústavní soud nakonec posoudil otázku, zda stanovením jednoho kolektivního systému nebyla stanovena primární povinnost výrobcům, jež může být stanovena pouze zákonem, resp. zda v důsledku stanovení povinnosti nad rámec zákonné úpravy nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Navrhovatel toto překročení spatřuje ve stanovení povinnosti využívat pouze jednoho kolektivního systému. Ustanovení § 37n odst. 3 zákona o odpadech přitom ostatním výrobcům nepřiznává právo zvolit si systém, do kterého budou přispívat a zároveň jej využívat, a to bez ohledu na to, zda by byl stanoven pouze jediný nebo víc kolektivních systémů. Naopak zakládá povinnost výrobce podílet se na financování systému, aniž by sám participoval na kolektivním systému nakládání s historickými elektrozařízeními. Z tohoto pohledu tedy § 13 odst. 1 vyhlášky žádnou novou povinnost nezakládá. Rovněž takovou povinnost nelze spatřovat v omezení jiných kolektivních systémů při výkonu této činnosti, neboť, jak bylo uvedeno výše, byl účastník řízení zmocněn podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit vyhláškou existenci pouze jediného kolektivního systému nakládání s historickými elektrozařízeními, pročež se nemůže jednat o stanovení primární povinnosti v podzákonném právním předpisu.
52. Ústavní soud nakonec posoudil námitku rozporu § 13 odst. 1 vyhlášky s čl. 26 odst. 1 Listiny. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv zakotvených v čl. 26 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Z tohoto pohledu je třeba chápat i právní regulaci nakládání s historickými elektrozařízeními, která má svůj základ jak v již zmíněných ustanoveních zákona o odpadech, tak v právu Evropských společenství, jež bylo předmětnou vnitrostátní úpravou transponováno. Samotná možnost jednoho kolektivního systému je přitom předvídána i čl. 8 odst. 3 směrnice. Poněvadž regulace nakládání s historickými elektrozařízeními byla stanovena zákonem a rovněž vymezení jednoho kolektivního systému bylo provedeno na základě zákona a v jeho mezích, nemůže Ústavní soud přisvědčit tvrzenému porušení čl. 26 odst. 1 Listiny.
53. Ústavní soud tedy neshledal rozpor napadené vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem, pročež návrh na zrušení napadené vyhlášky podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vlasta Formánková, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha a Eliška Wagnerová.
*) Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 30, str. 261, vyhlášen pod č. 96/2001 Sb.