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Timestamp: 2019-11-15 22:49:54
Document Index: 151162633

Matched Legal Cases: ['Art. 105', '§ 6', '§ 79', '§ 5', '§ 6', '§ 6', 'Art. 105', '§ 6', 'Art. 105', 'Art. 11', 'Art. 105', '§ 1', '§ 2', 'Art. 105', '§ 6', 'Art. 105', 'Art. 105', '§ 21', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 3', 'Art. 11', '§ 1', 'Art. 105', '§ 3', 'Art. 105', '§ 3', '§ 3', 'Art. 105', '§ 2', 'Art. 105', '§ 21', '§ 21', 'Art. 2', '§ 2', 'Art. 3', '§ 1', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 3', 'Art. 105', '§ 1']

BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 - openJur
Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79
BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79
openJur 2011, 118339
1. Die Zweitwohnungssteuer ist eine örtliche Aufwandsteuer gemäß Art. 105 Abs. 2a GG, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig ist.
1. Die Satzung der Stadt Überlingen über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer vom 21. Januar 1976 ist mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
2. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juli 1979 - BVerwG 7 C 53.77 - und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 6. Juni 1977 - II 201/77 - verletzen das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes; sie werden aufgehoben.
Die Sache wird an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
3. Das Land Baden-Württemberg und die Bundesrepublik Deutschland haben dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen je zur Hälfte zu erstatten.
In der Fassung des Kommunalabgabengesetzes vom 15. Februar 1982 (GBl. S. 57) ist die Vorschrift zu Absatz 3 des § 6 geworden.
(1) Steuerschuldner ist der Inhaber einer Zweitwohnung.(2) Inhaber einer Zweitwohnung ist ein Einwohner, der im Stadtgebiet eine Wohnung innehat, ohne sich in der Stadt überwiegend aufzuhalten. Als Einwohner im Sinne dieser Vorschrift gilt nicht, wer aus beruflichen Gründen oder zu Ausbildungszwecken im Stadtgebiet wohnt.(3) Sind mehrere Personen gemeinschaftlich Inhaber einer Zweitwohnung, so sind sie Gesamtschuldner.
(1) Die Steuer wird nach dem jährlichen Mietaufwand berechnet.(2) Der jährliche Mietaufwand ist das Gesamtentgelt, das der Steuerschuldner für die Benutzung der Wohnung aufgrund vertraglicher Vereinbarungen nach dem Stand im Zeitpunkt der Entstehung der Steuerschuld für ein Jahr zu entrichten hat (Jahresrohmiete).(3) Statt des Betrages nach Abs. 2 gilt als jährlicher Mietaufwand die übliche Miete für solche Wohnungen, die eigengenutzt, ungenutzt, zu vorübergehendem Gebrauch oder unentgeltlich überlassen sind. Die übliche Miete wird in Anlehnung an die Jahresrohmiete geschätzt, die für Räume gleicher oder ähnlicher Art, Lage und Ausstattung regelmäßig gezahlt wird.(4) Die Vorschriften des § 79 Abs. 1 des Bewertungsgesetzes in der Fassung vom 10. Dezember 1965 (BGBl. I S. 1861) finden entsprechende Anwendung.
(1) Die Steuer beträgt im Rechnungsjahr bis ab 31.12.74/1.1.75a) bei einem jährlichen Mietaufwand bis zu DM 3600,00 DM 200,00 DM 250,00b) bei einem jährlichen Mietaufwand von mehr als DM 3600,00, aber nicht mehr als DM 7200,00 DM 400,00 DM 500,00c) bei einem jährlichen Mietaufwand von mehr als DM 7200,00 DM 600,00 DM 750,00(2) In den Fällen des § 5 Abs. 1 Satz 2 ermäßigt sich die Steuer auf den der Dauer der Steuerpflicht entsprechenden Teilbetrag.(3) Hat der Steuerschuldner mehr als zwei minderjährige Kinder, so wird die Steuer nach Abs. 1 und 2 auf Antrag um die Hälfte ermäßigt.
(1) Die Steuerschuld für ein Rechnungsjahr entsteht am 1. Januar. Wird eine Wohnung erst nach dem 1. Januar bezogen, so entsteht die Steuerschuld am ersten Tag des folgenden Kalendervierteljahres.(2) Die Steuerpflicht endet mit Ablauf des Kalendervierteljahres, in dem der Steuerschuldner aus der Wohnung auszieht.(3) Die Steuer wird einen Monat nach Entstehung der Steuerschuld fällig.(4) In den Fällen des Abs. 2 ist die zuviel bezahlte Steuer auf Antrag zu erstatten.
(1) Ein Einwohner, der im Stadtgebiet eine Wohnung bezieht, ohne sich in der Stadt überwiegend aufhalten zu wollen, hat der Stadt dies innerhalb einer Woche nach dem Einzug anzuzeigen.(2) Endet die Wohnungshaltung, so gilt die Vorschrift des Abs. 1 entsprechend.
Diese Satzung tritt rückwirkend zum 1. 1. 1973 in Kraft.
1. Der Beschwerdeführer ist zusammen mit seiner Ehefrau Eigentümer einer 36 mü großen Wohnung im Gebiet der Stadt Überlingen, in der er sich nicht überwiegend aufhält. Er hat dort einen zweiten Wohnsitz angemeldet; seinen Hauptwohnsitz hat er in einer anderen Gemeinde.
Die Stadt Überlingen zog den Beschwerdeführer durch Bescheid vom 26. November 1973 zu einer Zweitwohnungssteuer von 200 DM für das Rechnungsjahr 1973 heran. Der Beschwerdeführer beschritt nach erfolglosem Widerspruch den Verwaltungsrechtsweg.
2. a) Das Verwaltungsgericht Sigmaringen gab der Klage durch Urteil vom 15. November 1976 statt. Es vertrat die Ansicht, die Satzung sei nichtig, weil die Steuer keinen örtlich begrenzten Wirkungskreis habe und somit nicht zu den Steuern gehöre, bei denen das Land sein Steuerfindungsrecht nach § 6 Abs. 2 KAG auf die Gemeinden übertragen habe.
b) Die Berufung der Stadt Überlingen hatte Erfolg. Mit Urteil vom 6. Juni 1977 (KStZ 1977, S. 147 = DÖV 1977, S. 674 = DStR 1978, S. 49) hob der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab. Das Gericht führte im wesentlichen aus:
§ 6 Abs. 2 KAG enthalte eine rechtsgültige und ausreichende Ermächtigung. Die Vorschrift beziehe sich auf örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG. Die Abgabe sei eine Steuer im Sinne von § 6 Abs. 2 KAG; sie werde nicht für bestimmte öffentliche Einrichtungen, sondern als Ausgleich für verschiedene, nicht genau festlegbare Lasten der Gemeinde erhoben; die Einkünfte seien nicht zweckgebunden zu verwenden. Die Steuer habe einen örtlich bedingten Wirkungskreis. Der Tatbestand, der die Steuerpflicht auslöse, sei das Innehaben einer Zweitwohnung. Die unmittelbaren Wirkungen der Steuer seien auf das Gemeindegebiet begrenzt und führten nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle. Die Satzung sei mit Art. 105 Abs. 2 a GG vereinbar. Die Zweitwohnungssteuer sei eine Aufwandsteuer. Ziel der Satzung sei es, den Aufwand mit einer Abgabe zu belegen, den jemand erbringe, um über eine zweite Wohnung verfügen zu können, die seiner oder der Angehörigen Erholung zugute komme. Die Zweitwohnungssteuer sei keiner bundesgesetzlich geregelten Steuer gleichartig. Die Satzung sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Sie sei inhaltlich ausreichend bestimmt und verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder gegen die Grundrechte aus Art. 11 und 2 GG.
c) Die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg gerichtete Revision des Beschwerdeführers wies das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 26. Juli 1979 (BVerwGE 58, 230) zurück:
Die Abgabe erfülle die Kriterien einer Steuer. Sie werde ohne unmittelbare Gegenleistung erhoben. Aus der unbestimmten Zweckbindung des Aufkommens lasse sich nicht entnehmen, daß die Abgabe den Charakter einer Gegenleistung habe.
Die Zweitwohnungssteuer sei eine Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG. Nach der Auslegung des Berufungsgerichts solle die Satzung den Aufwand besteuern, den der Inhaber einer in der Stadt Überlingen gelegenen Zweitwohnung für seine oder seiner Angehörigen Erholung erbringe. Dieses Ziel komme in (§§ 1 und 2 Abs. 2) der Satzung hinreichend deutlich zum Ausdruck. Der dort beschriebene Steuerschuldner nutze die Zweitwohnung typischerweise zu seiner oder seiner Angehörigen Erholung. Voraussetzung für die Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer sei aber grundsätzlich, daß der Inhaber der Zweitwohnung oder seine Angehörigen sich innerhalb des maßgebenden Jahreszeitraums für eine bestimmte Zeit in der Zweitwohnung tatsächlich aufhielten. Die Zweitwohnung dürfe dem Inhaber nicht lediglich als Kapitalanlage dienen, weil in diesem Falle kein Aufwand für die persönliche Lebensführung erbracht und besteuert würde. § 2 Abs. 2 der Satzung gehe grundsätzlich davon aus, daß der Inhaber oder seine Angehörigen sich regelmäßig wenigstens kurzfristig in der Zweitwohnung aufhielten. Damit werde die reine Kapitalanlage nicht erfaßt. Eine solche Kapitalanlage liege nämlich nicht mehr vor, wenn der Inhaber der Zweitwohnung diese für einen nicht völlig unerheblichen Zeitraum des Jahres für die eigene oder die Erholung seiner Angehörigen verwende, auch wenn er sie für den übrigen Zeitraum des Jahres vermiete oder zu vermieten suche. Gleiches gelte, wenn der Inhaber die Zweitwohnung im Erhebungszeitraum zwar nicht für eigene Erholungszwecke tatsächlich benutze, die Zweitwohnung aber unter Umständen innehabe, die darauf schließen ließen, daß er die Zweitwohnung für den Zweck seiner eigenen Erholung oder der Erholung seiner Angehörigen vorhalte. Die Zweitwohnungssteuer erfasse in der Ausgestaltung der Satzung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die in dem Besitz einer Zweitwohnung zu Erholungszwecken für den eigenen Bedarf zum Ausdruck komme.
Der Charakter der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer werde nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Abgabepflicht auch der Inhaber einer unentgeltlich überlassenen Zweitwohnung unterliege. Die Mittel für Erwerb und Unterhaltung einer Zweitwohnung würden regelmäßig und typischerweise von den Personen, die die Zweitwohnung innehätten, aufgebracht; damit werde von der Zweitwohnungssteuer typischerweise ein Aufwand zum Zwecke der persönlichen Lebensführung erfaßt. Daß jemand eine Zweitwohnung für einen anderen erwerbe und unterhalte, könne als untypische Ausnahme angesehen werden. Dies sei nicht anders als bei der Getränke- oder Vergnügungssteuer. Deren Eigenschaft als Aufwandsteuer werde nicht deswegen bezweifelt, weil der von der Steuer Betroffene das Getränk oder das Vergnügen "verschenkt", indem er andere freihalte oder einlade.
Die Zweitwohnungssteuer sei eine örtliche (Aufwand)Steuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG. Der Begriff "Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis" in § 6 Abs. 2 KAG enthalte keine sachliche Änderung gegenüber dem Begriff "örtliche Steuern" in Art. 105 Abs. 2 a GG. Die "örtliche Steuer" erfordere ebenso eine "örtliche Radizierung" wie die "Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis". Die Voraussetzungen der örtlichen Radizierung lägen bei der Zweitwohnungssteuer vor. Die Anknüpfung an eine örtliche Gegebenheit, an eine im Gemeindegebiet belegene Sache liege im Innehaben einer Zweitwohnung im Gemeindegebiet. Sie entfalle nicht durch die Erfordernisse der überwiegenden Ortsabwesenheit des Inhabers der Zweitwohnung und des Vorhandenseins einer auswärtigen Erstwohnung. Diese Kriterien dienten nur der Abgrenzung zwischen auswärtigen Zweitwohnungsinhabern, die ihre Zweitwohnung typischerweise für eigene Erholungszwecke nutzten, und einheimischen Inhabern von Zweitwohnungen, für die der typische Verwendungszweck der Zweitwohnung nicht zutreffe. Die unmittelbaren Wirkungen der Zweitwohnungssteuer seien auf das Gemeindegebiet begrenzt. Unmittelbar betroffen seien nur die Inhaber von Zweitwohnungen im Gebiet der steuererhebenden Gemeinde. Die Auswirkungen auf das Freizeitverhalten der Gesamtbevölkerung, auf Auswärtige bei der Wahl des Zweitwohnsitzes und auf die Tätigkeit von Bauunternehmen seien mittelbare, die auch anderen örtlichen Steuern zugeschrieben werden könnten.
Die Zweitwohnungssteuer sei einer bundesrechtlich geregelten Steuer - Einkommensteuer und Grundsteuer - nicht gleichartig. Bei einer neuen örtlichen Aufwandsteuer wie der Zweitwohnungssteuer sei bei der Prüfung der Gleichartigkeit an die zur Abgrenzung der Kompetenz von Bund und Ländern im Bereich der konkurrierenden Steuergesetzgebung verwendeten Kriterien Steuergegenstand, Steuermaßstab, wirtschaftliche Auswirkungen und daran anzuknüpfen, welche Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausgeschöpft werde. An den Gleichartigkeitsbegriff des Art. 105 Abs. 2 a GG seien jedenfalls keine strengeren Anforderungen zu stellen als an den traditionellen Gleichartigkeitsbegriff des deutschen Steuerrechts. Die Einkommensteuer treffe den Bezug des gesamten Einkommens, die Zweitwohnungssteuer regelmäßig nur einen Ausschnitt aus der Verwendung des bezogenen Einkommens. Steuergegenstand seien bei der Einkommensteuer Einkünfte bestimmter Art, bei der Zweitwohnungssteuer das Innehaben einer Zweitwohnung. Besteuerungsmaßstab und Steuersatz der Einkommensteuer berücksichtigten weitgehend die persönlichen Verhältnisse des Steuerpflichtigen, die bei der Zweitwohnungssteuer kaum eine Rolle spielten. § 21 Abs. 2 EStG ändere an dieser Beurteilung nichts. Dies ergebe sich aus den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur württembergischen Einwohnersteuer (BVerfGE 16, 64 [75 f.]). Die Zweitwohnungssteuer sei ferner nicht der Grundsteuer gleichartig. Verschieden seien Steuergegenstand und wirtschaftliche Zielrichtung. Die Grundsteuer erfasse die Ertragsfähigkeit des Grundbesitzes, die Zweitwohnungssteuer treffe den Aufwand für das Innehaben einer Zweitwohnung. Der Kreis der Steuerschuldner sei verschieden. Die Zweitwohnungssteuer ruhe zudem nicht wie die Grundsteuer auf einer Sache oder einem Sachinbegriff.
Die Steuersatzung verstoße nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie nur die ortsfremden und nicht die einheimischen Zweitwohnungsinhaber der Steuer unterwerfe. Diese unterschiedliche Behandlung sei durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Der typische Verwendungszweck von Zweitwohnungen in Fremdenverkehrsgemeinden, gerichtet auf die eigene Erholung, treffe nur für die auswärtigen Inhaber von Zweitwohnungen zu. Bei einem Einheimischen, der in einer Fremdenverkehrsgemeinde über zwei Wohnungen verfüge, sei die Abgrenzung zwischen der Wohnung für die allgemeinen Lebensbedürfnisse und der Zweitwohnung kaum oder nur sehr schwer möglich. Die Gesichtspunkte der Typisierung und der Praktikabilität rechtfertigten die Beschränkung der Zweitwohnungssteuer auf die auswärtigen Inhaber von Zweitwohnungen. Nicht sachwidrig sei auch der Zweck, auswärtige Zweitwohnungsinhaber, für die die Gemeinde Aufwendungen erbringe, von denen ihr aber nicht in gleicher Weise wie von den einheimischen Dauerbewohnern Einnahmen zuflössen, im Wege des Ausgleichs zu einer Abgabe heranzuziehen.
Die Steuersatzung genüge schließlich auch den Anforderungen rechtsstaatlicher Bestimmtheit.
Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer, die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Überlingen verletze seine Rechte aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 und 105 Abs. 2 a, aus Art. 3 Abs. 1 und aus Art. 11 Abs. 1 GG. Er trägt dazu im wesentlichen vor:
Die von der Stadt Überlingen erhobene Abgabe sei nach ihrem Zweck gemäß § 1 der Satzung keine Steuer, sondern eine Abgabe besonderer Art.
Sie sei keine Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liege eine Aufwandsteuer nur dann vor, wenn ausschließlich die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden solle. Dieser Anforderung genüge die Abgabe nicht. Nach § 3 Abs. 3 der Satzung sei auch derjenige steuerpflichtig, dem die Wohnung unentgeltlich überlassen worden sei; in diesem Fall liege aber keine Einkommensverwendung des Steuerpflichtigen vor. Für die Einordnung als Aufwandsteuer reiche es nicht aus, daß der Steuerpflichtige typischerweise eigene Mittel verwende. Eine Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG dürfe nur Sachverhalte erfassen, in denen sich durch die Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf eine bestimmte Leistungsfähigkeit offenbare. Der Steuerpflichtige müsse zwingend eigene Mittel verwenden. In allen von der Steuer erfaßten Fällen müßte stets ein Aufwand vorliegen. Die Besteuerung der ungenutzten Wohnung gemäß § 3 Abs. 3 der Satzung sei ebenfalls nicht vom Begriff der Aufwandsteuer gedeckt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts begründe die Satzung eine Steuerpflicht auch der Personen, die eine Wohnung in erster Linie vermieten wollten und sie nur gelegentlich für die Erholung verwendeten. Hier liege ein Fall der Kapitalanlage vor. Für eine Aufwandsteuer, die den Bereich der herkömmlichen gemeinderechtlichen Bagatellsteuern verlasse, sei erforderlich, daß sie an einen besonderen Aufwand anknüpfe, eine besondere Leistungsfähigkeit treffen solle. Eine solche sei bei den gemäß § 3 Abs. 3 der Satzung steuerpflichtigen Personen, denen aufgrund eines Mietvertrags eine Wohnung für einige Wochen zum vorübergehenden Gebrauch überlassen werde, nicht vorhanden.
Die Abgabe sei keine örtliche Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG. Sie knüpfe nicht nur an örtliche Gegebenheiten an. Der durch die Zweitwohnungssteuer erfaßte Sachverhalt werde nicht durch das Innehaben einer Wohnung im Gemeindegebiet der Stadt Überlingen, sondern durch das Innehaben von mehr als einer Wohnung, durch die Gesamtheit von Erst- und Zweitwohnung gebildet. Erst- und Zweitwohnung zusammen bildeten den überdurchschnittlichen Wohnraumaufwand. Das Charakteristikum der Zweitwohnungssteuer liege darin, daß Wohnraum deshalb besteuert werde, weil der Inhaber des Wohnraums auswärts weiteren Wohnraum unterhalte. Zur Abgrenzung des Steuertatbestandes werde über das Gemeindegebiet hinausgegriffen; denn der Inhaber von zwei in der Gemeinde liegenden Wohnungen werde nicht besteuert. Auch das weitere steuerbegründende Merkmal des überwiegenden Aufenthalts außerhalb der Gemeinde gehe über das Gemeindegebiet hinaus. Die Formulierung in § 2 Abs. 2 Satz 1 der Satzung ändere daran nichts. Der die Besteuerung auslösende Gesamtvorgang stelle sich sonach als ein Verhalten mit wesentlich überörtlichem Gepräge dar. Der Umstand, daß zur Abgrenzung auf die außerhalb des Gemeindegebietes gelegene Erstwohnung und die überwiegende Ortsabwesenheit des Inhabers zurückgegriffen werden müsse, belege, daß der örtliche Vorgang des Haltens einer Wohnung zur Feststellung des Steuertatbestandes nicht ausreiche, eine örtliche Radizierung also nicht gegeben sei. Gegen die Annahme einer örtlichen Steuer spreche die Wirkung der Zweitwohnungssteuer. Sie solle als "Fremdensteuer" den Personenkreis treffen, dem Einflußmöglichkeiten auf die Gemeindepolitik versperrt seien. Das örtliche Gepräge fehle, weil die Steuer sich lediglich auf Personen mit Hauptwohnsitz außerhalb des Gemeindegebiets auswirke. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Steuer beschränkten sich nicht auf das Gemeindegebiet. Die Steuer sei geeignet oder dazu gedacht, ansiedlungswillige Auswärtige bei einer Wohnsitzwahl zu beeinflussen und Bauunternehmer von der Errichtung von Wohnungen in der Gemeinde abzuhalten. Eine Abgabe auf Zweitwohnungen sei geeignet, das Freizeitverhalten bundesweit zu beeinflussen.
Die Abgabe sei mit bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig und verstoße sonach gegen Art. 105 Abs. 2 a GG. Die Zweitwohnungssteuer zapfe im Regelfall, d. h. wenn der Wohnungsinhaber zugleich Eigentümer sei, die gleiche Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit an wie die Einkommensteuer in ihrem Sondertatbestand des § 21 Abs. 2 EStG. Die Gleichartigkeit könne nicht mit der Begründung verneint werden, Die Einkommensteuer erfasse den Bezug des gesamten Einkommens, die Zweitwohnungssteuer nur einen Ausschnitt und zudem die Verwendung. § 21 Abs. 2 EStG besteuere - wenn auch systemwidrig - die Verwendung. Es bestehe auch Gleichartigkeit zwischen Zweitwohnungssteuer und Grundsteuer. Daß die Grundsteuer die Ertragsfähigkeit des Grundbesitzes als Einnahmequelle, die Zweitwohnungssteuer den Aufwand als Verwendung erfasse, überzeuge nicht. Die Zweitwohnungssteuer besteuere das Innehaben, das Halten der Zweitwohnung. Sie sei ebenso wie die Grundsteuer statischer Natur. Sie knüpfe an einen Sonderfall des Grundbesitzes an.
Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts verstoße gegen Art. 2, 20 GG. Die Satzung sei nicht hinreichend bestimmt. Der Begriff der "Wohnung" sei nicht abgegrenzt. Der Begriff des Inhabers nach § 2 Abs. 2 der Satzung sei unklar. Es bleibe offen, in welchem Umfang der bloße Besitz - etwa aufgrund mietweiser oder unentgeltlicher Überlassung - zur Belastung mit Zweitwohnungssteuer führe, insbesondere bei nur kurzfristiger Überlassung. Der Begriff des Steuerschuldners sei nicht hinreichend bestimmt umschrieben. Unklar sei der Begriff des überwiegenden Aufenthalts. Er könne mit jeweils verschiedenen Ergebnissen zeitlich oder räumlich verstanden werden. Der unbestimmt gefaßte Steuertatbestand lasse in einer erheblichen Zahl von Fällen nicht vorhersehen, ob die Steuerpflicht entstehe; er gebe der Stadt Überlingen einen Spielraum, der mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar sei.
Die Satzung der Stadt Überlingen nehme willkürliche Differenzierungen vor. Der Aufwand der Steuerpflichtigen sei in den Fällen, in denen die Erstwohnung innerhalb und die Zweitwohnung außerhalb der Gemeinde liege, gleich. Das Argument, Zweitwohnungsinhaber verursachten Aufwendungen, ohne daß der Gemeinde entsprechende Einnahmen und Vorteile zuflössen, sei ebenso sachfremd wie der Hinweis auf unterschiedliche Auswirkungen im Rahmen des Finanzausgleichs. Der Umstand, daß Personen, die sich nur gelegentlich im Gemeindegebiet aufhielten, im Rahmen des Finanzausgleichs unberücksichtigt blieben, könne allenfalls die Sachwidrigkeit der Regelungen des Finanzausgleichs belegen; eine zulässige Differenzierung für identischen Aufwand bei einer Aufwandsteuer ergebe sich daraus nicht. Das Argument, Zweitwohnungen verursachten hohe Vorhaltekosten und ihre Inhaber leisteten durch die geringe Nutzung dazu nur geringe Beiträge, sei nicht zutreffend bei den intensiv genutzten Wohnungen im Bodenseegebiet. Zum erheblichen Teil finanzierten die Wohnungseigentümer die Folgelasten vor. Bei zeitlich geringfügigem Aufenthalt würden die gemeindlichen Einrichtungen nur geringfügig in Anspruch genommen; die Belastung der Gemeinde bleibe also gegenüber dem Durchschnittsfall zurück. Es sei auch nicht möglich, einen besonders hohen Aufwand der Gemeinde zu errechnen, der durch die Zweitwohnungen entstehe. Der Einwohner einer Gemeinde, der in der Gemeinde eine zweite Wohnung habe, verursache zusätzliche Aufwendungen, ohne daß dies durch Finanzzuweisungen ausgeglichen werde; gleichwohl werde er nicht zur Zweitwohnungssteuer herangezogen. Eine Gemeinde sei grundsätzlich nicht berufen, die ausgewogene überörtliche Verteilung des Steueraufkommens durch eine Sondersteuer zu korrigieren.
Gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße die Differenzierung zwischen auswärtigen und einheimischen Inhabern einer im Gemeindegebiet liegenden Zweitwohnung. Es sei nicht erkennbar, warum die Zweitwohnung der letzteren kein Aufwand sei. Die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts, die Zweitwohnung werde von einheimischen Inhabern typischerweise nicht für eigene Erholungszwecke benutzt und lasse sich von der Erstwohnung kaum abgrenzen, überzeuge nicht. Auch der einheimische Zweitwohnungsinhaber erbringe der Gemeinde für die besonderen Kosten keinen Ausgleich.
Sachwidrig sei die Differenzierung zwischen dem reinen Kapitalanleger und dem nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts Steuerpflichtigen, der die Wohnung in erster Linie vermiete, sie allerdings während eines nicht völlig unerheblichen Zeitraums für seine oder seiner Angehörigen Erholung verwende. Auch für die Differenzierung zwischen dem Kapitalanleger und dem Steuerpflichtigen, der die Zweitwohnung ungenutzt vorhalte, fehle eine sachliche Rechtfertigung.
Schließlich werde auch die Niederlassungsfreiheit beeinträchtigt.
Der Hinweis auf den Steuerzweck in § 1 der Satzung nehme der Abgabe nicht den Charakter einer Steuer. Es handle sich um eine Aufwandsteuer, die auf das Innehaben einer Zweitwohnung als besonderen Aufwand in der persönlichen Lebensführung ziele und die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit treffen solle.
Die Zweitwohnungssteuer sei eine örtliche Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG. Daß das Innehaben einer Wohnung erst dadurch steuerpflichtig werde, daß der Inhaber zum Zweck seines überwiegenden Aufenthalts noch eine andere Wohnung unterhalte, ändere daran nichts. Das Erfordernis des nicht überwiegenden Aufenthalts innerhalb des Gemeindegebiets sei ein Element der örtlichen Radizierung. Durch diese gemeindebezogene Eigenschaft werde die Wohnung zur Zweitwohnung.
Die Zweitwohnungssteuer sei bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig. Anknüpfungspunkt, Steuerobjekt und Besteuerungsmaßstab wie auch die ausgeschöpfte Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit seien bei Einkommensteuer, Vermögensteuer und Grundsteuer gegenüber der Zweitwohnungssteuer verschieden.
Die Zweitwohnungssteuer entspreche den Vorschriften des Landesrechts. Ob für die Gemeinde eine andere Möglichkeit bestanden habe, die Herstellungs- und Unterhaltungskosten für öffentliche Einrichtungen zu decken, könne angesichts der weitgehenden Freiheit des Gesetzgebers bei der Ausübung seines Steuerfindungsrechts dahingestellt bleiben. Davon abgesehen habe jedenfalls eine offensichtlich bessere Alternative gefehlt; eine Kurtaxe habe nach damals geltendem Recht nur von ortsfremden Personen erhoben werden können; ein Beitrag sei zu umständlich und aufwendig und könne die reinen Bereitstellungskosten kaum angemessen berücksichtigen.
Die Zweitwohnungssteuer verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz. Die unterschiedliche Steuerbelastung gegenüber Zweitwohnungsinhabern in anderen Gemeinden, die keine Zweitwohnungssteuer erhöben, sei durch die Autonomie der Gemeinden gedeckt. Auch die Heranziehung nur der ortsfremden und nicht auch der einheimischen Zweitwohnungsinhaber sei nicht zu beanstanden. Sachlicher Grund und materielle Rechtfertigung dafür sei die besondere finanzielle Leistungsfähigkeit dieses Personenkreises. Die einheimischen Zweitwohnungsinhaber trügen in der Regel zur Wirtschaftskraft und Leistungsfähigkeit der Gemeinde wesentlich mehr bei als die ortsfremden Zweitwohnungsinhaber. Der Satzungsgeber habe im Interesse der Einfachheit der Besteuerung im Sinne der Praktikabilität auf die typischen Fälle abgestellt, in denen jemand eine Zweitwohnung zum Zwecke der Erholung außerhalb der Gemeinde besitze, in der er sich überwiegend aufhalte. Der seltene Fall der Innehabung zweier Wohnungen in einer Gemeinde sei im Wege der typisierenden Betrachtungsweise aus Gründen der Rechtssicherheit von der Besteuerung ausgenommen worden.
Es könne nicht ernstlich angezweifelt werden, daß die Zweitwohnungssteuer den Charakter einer Steuer habe.
Sie sei auch als Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG anzusehen. Der Tatbestand einer Aufwandsteuer müsse ein Unternehmen einer Person zum Zwecke der Befriedigung eines persönlichen Lebensbedarfs umschreiben. Er sei erfüllt, wenn das Motiv des umschriebenen Handelns die Verwendung von Eigentum sei. Die Zweitwohnungssteuer entspreche ihm in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts, daß "Inhaber einer Zweitwohnung" nur sei, wer die Wohnung im Gemeindegebiet für den ausschließlichen oder überwiegenden Zweck seiner Erholung unterhalte. Dazu gehörten daher nicht die reine Kapitalanlage und auch nicht die überwiegende Kapitalanlage, wenngleich das Bundesverwaltungsgericht dies nicht ausdrücklich ausgesprochen habe. Mit dem "Innehaben einer Zweitwohnung" werde also kein Unternehmen zum Zweck des Erwerbs oder der Einkommenserzielung umschrieben. Das weitere Merkmal des Aufwandsteuertatbestandes, daß das von ihm umschriebene Unternehmen unter Aufwendung einer bestimmten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit oder mit einem gewissen Aufwand, einem Minimum an Aufwand betrieben werde, sei ebenfalls erfüllt. Der Inhaber einer Zweitwohnung im Sinne der Zweitwohnungssteuersatzung habe die Wohnung zumindest typischerweise nicht unentgeltlich, sondern als Eigentümer oder Mieter inne.
Die Zweitwohnungssteuer sei ferner eine örtliche Steuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG. Der Steuertatbestand umschreibe ein Unternehmen, das an das Gebiet der steuererhebenden Gemeinde anknüpfe; denn er verlange die Belegenheit der Zweitwohnung im Gemeindegebiet. Daran ändere nichts, daß die Innehabung der Zweitwohnung als solche unter Hinzuziehung des Merkmals eines überwiegenden Aufenthalts außerhalb des Gemeindegebiets definiert werde. Stichhaltige Gründe dafür, daß von der Zweitwohnungssteuer ein Steuergefälle ausgehe, das noch dazu geeignet sei, die Wirtschaftseinheit zu berühren, seien bisher nicht vorgetragen.
Die Zweitwohnungssteuer sei mit keiner bundesgesetzlich geregelten Steuer gleichartig. Bei der Prüfung der Gleichartigkeit sei ein Gesamtvergleich der Steuertatbestände im Hinblick auf Steuersubjekt, Steuergegenstand, Steuermaßstab und Steuersatz durchzuführen. Die Zweitwohnungssteuer sei von Grund-, Einkommen- und Umsatzsteuer zumindest in bezug auf Gegenstand, Maßstab und Satz dieser Steuern verschieden.
Die Zweitwohnungssteuersatzung genüge dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit des Steuertatbestandes. Dieser Grundsatz verlange im Einzelfall ein verhältnismäßig geringes Maß an Bestimmtheit. Die Zweitwohnungssteuersatzung stütze sich zu einem wesentlichen Teil auf traditionelle Begriffe des deutschen Abgabenrechts.
Die Zweitwohnungssteuersatzung verstoße schließlich nicht dadurch gegen Art. 3 GG, daß neben den Zweitwohnungsbesitzern nicht auch die Inhaber sonstiger Wohnungen steuerpflichtig seien. Hätte die Gemeinde diesen Personenkreis in den Zweitwohnungssteuertatbestand einbezogen, hätte sie die Grenzen ihres Steuerfindungsrechts überschritten. Der Tatbestand einer Aufwandsteuer läge nicht mehr vor. Zudem hätte die Gemeinde dann kein Mittel zur Deckung des Finanzbedarfs in die Hand bekommen, den die Zweitwohnungsinhaber zumindest mitverursachten, den sie aber nicht in gleicher Weise wie die einheimischen Wohnungsinhaber mitdeckten. Der Satzungsgeber habe ohne Verletzung des Gleichheitssatzes davon abgesehen, die Steuerpflicht auf die Inhaber von Zweitwohnungen zu erstrecken, die in der Gemeinde zugleich ihre Erstwohnung hätten. Dieser Personenkreis sei, wenn es ihn überhaupt gebe, untypisch und habe nicht erwähnt werden müssen. Daß Inhaber einer in der Gemeinde belegenen Erstwohnung, die in einer auswärtigen Gemeinde eine Zweitwohnung besäßen, nicht zweitwohnungssteuerpflichtig seien, verstoße ebenfalls nicht gegen den Gleichheitssatz. Die Gemeinde sei gezwungen gewesen, diese Personen von der Steuerpflicht auszunehmen, da sie andernfalls eine nichtörtliche Aufwandsteuer geschaffen hätte.
Ursprünglich handelte es sich dabei um einen finanzwissenschaftlichen Begriff. Insbesondere Schmölders hat unter der Geltung des Grundgesetzes Merkmale des Begriffs herausgearbeitet (Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 2. Aufl., 1956, S. 635 (639 ff.); Zur Begriffsbestimmung der Verbrauchsteuern, Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten, Neue Folge, Heft 10, 1955, S. 29 ff., 83 ff. in Handwörterbuch des Steuerrechts, 2. Aufl., 1981, Art. Aufwandsteuer). Er bezeichnet als Aufwandsteuern solche Verbrauchsteuern, die in Ergänzung der allgemeinen Steuern auf Einkommen, Vermögen und Umsatz der Erfassung jener besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit dienen, die sich in der Verwendung von Einkommensteilen für aufwendige Verbrauchsgüter oder Dienstleistungen im Bereich des persönlichen Lebensbedarfs äußert. Aufwandsteuern seien Steuern auf die in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 2. Aufl., 1956, S. 635 [652]). Wesentlichstes Merkmal sei die Absicht des Gesetzgebers, die steuerliche Leistungsfähigkeit auszuschöpfen, die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck komme. Dieser steuersystematischen Betrachtungsweise nach der Zielsetzung des Gesetzgebers, der technischen Ausgestaltung und der wahrscheinlichen oder vermuteten Wirkung der Steuer ist in jüngster Zeit Hansmeyer (Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 3. Aufl., 1980, S. 709 [711 ff.]) entgegengetreten. Durch die zielbezogene Definition würden steuerliche Bereiche ausgeschieden, die anderen Zielsetzungen unterlägen, im übrigen aber den erfaßten Tatbeständen sehr ähnlich seien. Einigkeit besteht jedoch darin, daß Aufwandsteuern sämtliche Steuern sind, die an das Halten eines Gegenstandes oder an einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand anknüpfen (s. BVerwGE 6, 247 [256]; Jakob, BayVBl. 1971, S. 249 [251] und 294). Unabhängig von den im einzelnen unterschiedlichen Begriffsbestimmungen wurde die Besteuerung des Wohnens, die als Wohnungs-, Wohnraum- oder Wohnungsaufwandsteuer bezeichnet wird, seit jeher, insbesondere von der Finanzwissenschaft, fast allgemein als der klassische Fall einer Aufwandsteuer angesehen (Bräuer in Handwörterbuch der Staatswissenschaften, 4. Aufl., 2. Band [1924], Art. Aufwandsteuern, 6. Band (1925), Art. Mietsteuer, 8. Band (1928), Art. Wohnungsluxussteuer; Popitz, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 1. Aufl., 1927, S. 180 (207 ff.); Gerloff, Die öffentliche Finanzwirtschaft, 2. Band, 2. Aufl., 1950, S. 27, 35, 71; Klüber, DÖV 1950, S. 612 (612 f.); Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, Beiheft 13 zur Deutschen Rechts-Zeitschrift 1950, S. 28; Amonn, Grundsätze der Finanzwissenschaft, Zweiter (besonderer) Teil, Bern, 1953, S. 164 ff.; Gerloff, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 2. Aufl., 1956, S. 239 (311); Bickel, ebd., S. 403 (430 ff.); Schmölders, ebd., S. 635 (639, 699); Bayer, StuWi. 1972, S. 289 (293 f.); Schick, BayVBl. 1973, S. 449 (450 f.); Bökelmann, DÖV 1973, S. 631 (632 f.); ders., Die örtlichen Steuern und das Gleichartigkeitsverbot in Art. 105 Abs. 2 a GG, 1974, S. 221 ff.; Andreae, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 3. Aufl., 1980, S. 575 (579 f.); Flämig in Handwörterbuch des Steuerrechts, 2. Aufl., 1981, Art. Wohnsteuer; a. A.: Höpker-Aschoff, AöR 75, S. 306 (321); Meilicke in Festschrift für Ottmar Bühler, 1954, S. 91 (112 f.)).
An dieser für die herkömmlichen Aufwandsteuern entwickelten Begriffsbestimmung ist für die hier zu beurteilende neue Zweitwohnungssteuer grundsätzlich festzuhalten, wenn es auch zur Bestimmung insbesondere des Begriffes der "wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit" anderer Abgrenzungen bedarf.
bb) Das Merkmal Einkommensverwendung ist nicht auf die Verwendung von Einkommen im steuerrechtlichen oder finanzwissenschaftlichen Sinn zu beschränken, sondern umfaßt die Verwendung jeglicher finanzieller Mittel. Es dient in erster Linie zur Abgrenzung der (Verbrauch- und) Aufwandsteuer als Einkommensverwendungssteuer von den Einkommensentstehungssteuern (Schmölders, a.a.O., S. 635 [648]). Am Zweck der Aufwandsteuern, anläßlich der Vermögens- und Einkommensverwendung mittelbar die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Konsumenten zu erfassen, ändert sich dadurch nichts.
Wie in den Entscheidungen BVerfGE 16, 64 (74) und 49, 343 (354) angeführt, soll die Aufwandsteuer die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit treffen. In dieser Absicht des Gesetzgebers liegt das wesentliche Merkmal des Begriffes der Aufwandsteuer. Angesichts der Vielfalt der wirtschaftlichen Vorgänge und rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten wäre die Erhebung einer Steuer, die nicht an die Entstehung des Einkommens, sondern an dessen Verwendung anknüpft, nicht praktikabel, wenn in jedem Fall die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen festgestellt werden müßte. Ausschlaggebendes Merkmal ist der Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle Mittel verwendet werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne daß es darauf ankäme, von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen Zwecken er des Näheren dient. Im Konsum äußert sich in der Regel die Leistungsfähigkeit. Ob der Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht unerheblich (vgl. Gerloff, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 2. Aufl., 1956, S. 239 [281 f.]; Schmidt, Handbuch der Finanzwissenschaft, 2. Band, 3. Aufl., 1980, S. 119 [144]). Soweit sich aus der Entscheidung BVerfGE 49, 343 (354) etwas Abweichendes ergeben sollte, hält der Senat daran nicht fest.
Die Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer ist insgesamt nichtig. Zwar bewirkt die Nichtigkeit einer oder mehrerer Bestimmungen eines Gesetzes grundsätzlich nicht die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes (BVerfGE 8, 274 [301]; 57, 295 [334]; st. Rspr.). Etwas anderes hat aber zu gelten, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner, wenn die verfassungswidrigen Vorschriften Teil einer Gesamtregelung sind, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Bestimmung mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BVerfGE, a.a.O.). So liegt der Fall hier. Soweit die Vorschriften der §§ 1 und 2 Abs. 2 der Satzung hinsichtlich der Bestimmung von Steuerzweck und Steuergegenstand den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen, haben sie für sich allein keine selbständige Bedeutung. Die übrigen Bestimmungen der Satzung sind ohne eine Regelung über den Kreis der Steuerpflichtigen nicht vollziehbar.
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