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Timestamp: 2020-02-24 11:38:12+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 105', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 3', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 105', 'art. 24', 'art. 52', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 2']

Natura giuridica e inquadramento costituzionale della Sezione disciplinare del CSM. Verso il superamento dell'autotutela dell'ordine giudiziario
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5. Natura giuridica e inquadramento costituzionale della Sezione disciplinare del CSM. Verso il superamento dell'autotutela dell'ordine giudiziario
La previsione di un'apposita Sezione disciplinare in seno al Consiglio, a partire dalla legge n. 195/1958 (art. 4), nasce da motivazioni di carattere funzionale e, segnatamente, dall'esigenza di concentrare tale competenza in capo ad un organo composto da un minor numero di elementi.
La legittimità dell'istituzione della Sezione disciplinare risiede nella circostanza che i Costituenti non ritennero di disciplinare nel dettaglio tutti i profili del CSM, limitandosi a stabilirne la composizione (limitatamente alle proporzioni, art. 104 Cost.) e le competenze (artt. 105, 106 e 107 Cost.). Da tale considerazione, si evincerebbe una certa autonomia del legislatore nella determinazione dei singoli aspetti inerenti al funzionamento dell'organo.
Un'ulteriore conferma di ciò è costituita dai frequenti richiami al legislatore, con funzione integrativa delle disposizioni costituzionali, contenuti in tutto il titolo IV.
Un ulteriore argomento di ordine sistematico che consigliò l'istituzione di una Sezione disciplinare consisteva nella circostanza che, laddove il plenum fosse giudice disciplinare, il primo presidente della Cassazione cumulerebbe le due situazioni di giudice disciplinare e di giudice in sede di ricorso, in quanto presidente di diritto delle Sezioni Unite della Cassazione, contro i più elementari principi della giurisdizione.
In questa prospettiva, rispettosa del pluralismo dell'organo (ma non delle proporzioni previste dall'art. 104 Cost.), il legislatore ha previsto la composizione della Sezione disciplinare, con quindici membri, dei quali il vicepresidente del Consiglio, che la presiede; cinque magistrati di Cassazione di cui due con ufficio direttivo; tre magistrati di Corte d'appello; tre magistrati di tribunale e tre componenti eletti dal Parlamento (cfr. art. 11. n. 1198/1967); fino all'attuale composizione di sei membri effettivi e dieci supplenti (cfr. art. 2 1. n. 44/2002 e art. 3-bis Regolamento interno CSM).
La Sezione Disciplinare è oggi composta dal Presidente (di regola il Vice Presidente del C.S.M.) e cinque giudici (un laico e quattro membri togati, di cui uno proveniente dalla magistratura di legittimità, due dalla magistratura giudicante ed uno dalla magistratura requirente di merito).
Sono previsti dei sistemi di sostituzione dei componenti nelle ipotesi di impedimento ed incompatibilità. All’atto dell’elezione dei componenti titolari vengono, altresì, eletti dieci componenti supplenti, di cui sette togati e tre laici.
Si ritiene, pertanto, che la Sezione disciplinare costituisca un'articolazione del CSM, poiché «in base agli artt. 104 e 105 non è possibile affermare, ma anzi è da escludere, che la Costituzione abbia voluto che tutte le competenze elencate nell'art. 105 siano esercitate dal Consiglio nel suo plenum. E perciò legittimo che con la legge ordinaria siano poste norme attinenti all'organizzazione del Consiglio superiore della magistratura, come quelle relative alla istituzione di una apposita sezione disciplinare» (C. cost., sent. n. 12/1971).
Dalla configurazione della Sezione disciplinare emergono, tuttavia, le seguenti criticità: in primo luogo, la già accennata questione del mancato rispetto delle proporzioni richieste dall'art. 104 Cost. per il Consiglio; in secondo luogo, la previsione di un numero massiccio di componenti, il che vanifica in parte quell'aspirazione alla funzionalità insita nell'istituzione di una Sezione in seno al Consiglio.
In considerazione, poi, delle diverse attribuzioni del CSM (amministrative e giurisdizionali, ai sensi dell'art. 105 Cost.), la Sezione disciplinare non si configura come un'entità estranea o distinta dal Consiglio: è il Consiglio stesso in rapporto all'esercizio dell'attività disciplinare, il che vale a consolidare l'elemento dell'unità dell'organo sopra evidenziato.
Inoltre, sempre dal punto di vista dell'inquadramento costituzionale della Sezione disciplinare, è da considerare la questione dell'opportunità che la competenza disciplinare venga esercitata dallo stesso organo o comunque dagli stessi componenti del CSM cui sono affidate anche le competenze amministrative di autogoverno della magistratura. Tale questione acquista vieppiù rilevanza alla luce della disposizione di cui all'art. 3, co. 5, lett. f) d.l. n. 138/2011, ai sensi del quale “gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione di organi a livello territoriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente affidate l'istruzione e la decisione delle questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina. La carica di consigliere dell'Ordine territoriale o di consigliere nazionale è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali ...”.
Quest'ultima questione, tuttora irrisolta, tanto più in considerazione delle differenze di trattamento tra giudici ordinari e giudici speciali, ha ispirato, già da diversi anni, la proposta dell'unificazione dell'organo di giustizia disciplinare in un organo ad hoc, quale, ad esempio, un'Alta Corte di giustizia o la Corte di giustizia disciplinare di cui al progetto di riforma costituzionale formulato dalla Commissione bilaterale nella XIII legislatura (c.d. Bicamerale D'Alema) o ancora la Corte disciplina di cui al disegno di legge costituzionale n. 4275/2011, presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Berlusconi e dal Ministro della giustizia Alfano.
La revisione costituzionale, tuttavia, non è da intendersi quale unica via percorribile per superare tale criticità, essendo stata indicata anche la via alternativa di un intervento del legislatore ordinario volto a determinare un'effettiva "separazione" dell'attività della Sezione disciplinare dal CSM, in funzione del soddisfacimento di requisiti di terzietà e imparzialità della relativa funzione. Tuttavia, da altra prospettiva, sarebbe forse maggiormente auspicabile una revisione costituzionale, tenuto conto del fatto che il cumulo di funzioni amministrative e giurisdizionali è oggi previsto dalla stessa Costituzione (art. 105) e che tale previsione ha costituito l'argomento teorico (ovvero, «formalistico») per escludere l'irregolarità o l'illegittimità della composizione della Sezione disciplinare e delle relative decisioni, qualora, ad esempio, alcuni o tutti i suoi componenti abbiano partecipato al plenum del CSM, che aveva precedentemente disposto un trasferimento d'ufficio per incompatibilità ambientale "senza colpa" ai sensi dell'art. 2 r.d. n. 511/1946 (cfr. Cass., S.U., sent. n. 16264/2002; Cass., S.U., sent. n. 1994/2003; Cass., S.U., sent. n. 27172/2006).
Ed invero, la riserva di legge espressa dall'art. 105 Cost. è stata interpretata dalla Corte costituzionale nei termini di un'ampia discrezionalità del legislatore ordinario in ordine alla «disciplina delle funzioni e della disciplina interna del Consiglio», tale da fondare la piena legittimità della composizione ristretta della Sezione disciplinare .
Anzitutto, è stata costantemente esclusa la sussistenza di ragioni di incompatibilità dei componenti dell’organo giudicante e, quindi, di astensione, nell’ipotesi in cui facciano parte della Sezione disciplinare consiglieri che abbiano già espresso il loro parere nell’esercizio dell’attività amministrativa del CSM nell’assemblea plenaria come nelle commissioni referenti, tenuto conto della natura giurisdizionale e non amministrativa della Sezione e della sua composizione secondo criteri predeterminati direttamente fissati dalla legge. Il problema è stato sollevato più di una volta con riferimento non solo al caso in cui l’incolpazione sia relativa a fatti per i quali già sia stato irrogato con delibera del plenum del Consiglio allo stesso magistrato il trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale o funzionale ai sensi dell’art. 2 del r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, ma anche a fatti che già siano stati oggetto di valutazione di professionalità del magistrato, sotto i più diversi profili (valutazione periodica di professionalità, valutazione ai fini del conferimento di ufficio direttivo o semidirettivo, valutazione ai fini del trasferimento o dell’attribuzione delle funzioni di legittimità o dell’attribuzione di altro incarico, valutazione delle capacità organizzative in sede tabellare, ecc.). Ed è stato in qualche occasione escluso che il predetto principio di piena compatibilità tra le funzioni di giudice della Sezione disciplinare e di componente del plenum consiliare (e delle relative commissioni referenti) sia in contrasto con i principi costituzionali posti a tutela del diritto alla difesa (art. 24) e della giurisdizione (artt. 101-109, 111), soprattutto in forza dell’argomentazione che l’indicato cumulo di funzioni giurisdizionali ed amministrative è previsto proprio dalla Costituzione (art. 105).
Se la fissazione costituzionale dei poteri del CSM consente che i componenti possano e debbano ricoprire in tempi diversi sia la funzione giurisdizionale, sia quella amministrativa con riferimento al medesimo fatto ed allo stesso magistrato, ci si è pure chiesti se, per un giusto ed imparziale giudizio disciplinare, possano far parte del collegio giudicante componenti che abbiano già fatto parte del collegio in altro procedimento, in precedenza promosso per fini diversi (ad esempio cautelari) nei confronti del medesimo magistrato. Anche in questo caso è stato costantemente escluso che possano sorgere profili di incompatibilità alla stregua di quanto previsto dalle norme del codice di procedura penale dopo plurimi interventi della Corte Costituzionale. Le norme del codice di procedura penale, invero, devono ritenersi incompatibili con le norme che regolano il giudizio disciplinare e, in particolare, con quelle che regolamentano, con criteri predeterminati, la composizione della Sezione disciplinare. Esse, d’altra parte, non sono espressione di un principio generale ed immanente nel nostro ordinamento, atteso che, ad esempio, non si dubita la conformità all’art. 24, secondo comma, Cost. dell’art. 52 c.p.c., nella parte in cui non impone l’obbligo di astensione al giudice della causa di merito che abbia concesso un provvedimento di urgenza ante causam ai sensi degli artt. 669 bis c.p.c., per la possibile mancanza di imparzialità del giudice.
L’incompatibilità, pertanto, non va estesa sino a collegarla a tutti i provvedimenti con contenuto valutativo emanati dal giudice competente, giacché altrimenti il processo - che per sua natura è costituito da una sequenza di atti - ne risulterebbe frammentato e si finirebbe col perdere la necessaria unità del giudizio e la sua intrasferibilità. Vale a dire che ipotesi di incompatibilità non sono nemmeno configurabili in astratto, quando il provvedimento “pregiudicante” e quello “pregiudicato” siano compresi in una medesima fase processuale, sicché l’uno svolge un ruolo preliminare, preparatorio o incidentale rispetto all’altro.
Con riferimento specifico al procedimento disciplinare, è stato ribadito che esso si svolge davanti ad un unico giudice ed in un’unica fase, con la conseguenza che non si pone alcun problema di incompatibilità con riferimento ad atti ed a provvedimenti del procedimento stesso, di contenuto valutativo, che, nell’unica fase, sono emessi via via dalla Sezione per esprimere giudizi incidentali o per adottare misure cautelari. Questi provvedimenti, invero, non costituiscono un’anticipazione della definitiva decisione di merito e si inseriscono, anzi, nel giudizio del quale il giudice è già correttamente investito senza che ne possa essere spogliato.
Nemmeno costituisce motivo di incompatibilità la partecipazione dei componenti del collegio giudicante alla decisione con cui si sia eventualmente disposto, con ordinanza, di non accogliere la richiesta di non luogo a procedere formulata dal Procuratore generale. E’ stato sul punto più volte affermato che l’ordinanza di dar luogo a dibattimento adottata dalla medesima Sezione disciplinare si inserisce, con carattere di fisiologico esito delle indagini del Procuratore generale, nell’unico itinerario procedimentale proprio del giudizio disciplinare e con l’effetto di esaurire ogni sua intrinseca portata valutativa nell’adozione di un atto tipico - il rinvio a giudizio dell’incolpato - espressamente contemplato dalla legge quale unica via obbligata, adottabile dalla Sezione, in considerazione dell’implicito dissenso sulla richiesta del Procuratore generale.
Gli stessi principi che rendono inapplicabili, in via generale, al processo disciplinare le incompatibilità previste nel rito penale devono essere richiamati anche in relazione alle norme del codice di procedura penale che regolamentano gli istituti dell’astensione (art. 36) e della ricusazione (art. 37 ss.), che trovano un limite all’applicazione in materia a causa dell’inesistenza di altri organi competenti ad esercitare le funzioni di giudice disciplinare. Anzi, è stato affermato che deve escludersi l’estensibilità tout court al procedimento disciplinare delle norme di cui agli artt. 36 ss. c.p.p. e che, per tutte le attività che non risultino disciplinate espressamente o per specifico rinvio al codice di procedura penale, deve ritenersi applicabile la disciplina dettata dal codice di procedura civile.
Per la verità, nel procedimento disciplinare, gli istituti dell'astensione e della ricusazione non possono trovare ingresso solo quando riguardino un numero di componenti della Sezione disciplinare tale da implicare una paralisi delle sue funzioni giurisdizionali, prioritarie rispetto ad ogni altra esigenza. In effetti, l’esigenza che anche il giudice disciplinare deve essere terzo ed imparziale (in conformità con la previsione generale degli artt. 24 e 111 Costituzione) deve essere assicurata in modo coerente con il sistema complessivo, cioè attraverso la previsione di garanzie ragionevolmente idonee a contemperare le esigenze in gioco, tutte egualmente protette dalla Costituzione.
Fuori di questi casi, i due istituti debbono trovare necessariamente ingresso nel procedimento disciplinare in quanto fondamentali canoni comuni ad ogni forma di giustizia e di giudizio che, anche nel silenzio della legge, devono ritenersi sempre invocabili, giacché l’imparzialità del giudice costituisce esigenza ineliminabile che attiene alla stessa capacità di svolgere tali delicate funzioni.
Coerentemente con questo assunto, è stato ritenuto applicabile in sede disciplinare l’art. 34, primo comma, c.p.p. laddove dispone che “il giudice che ha pronunciato o ha concorso a pronunciare sentenza in un grado del procedimento non può ... partecipare ... al giudizio per revisione”. In particolare, è stato affermato che la specificità del giudice disciplinare non osta all’applicazione nel relativo giudizio della suddetta norma stante, in ogni caso, la possibilità di costituire una pluralità di collegi con la partecipazione dei componenti supplenti secondo forme e modalità predeterminate.
E’ stato invece diversamente risolto il problema se nel processo disciplinare possa ricorrere la fattispecie dell’obbligo di astensione prevista nell'art. 36, primo comma, lett. a) c.p.p., non potendo ipotizzarsi nei componenti della Sezione disciplinare un interesse nel procedimento “giuridicamente rilevante” quali ipotetici soggetti danneggiati dal comportamento deontologicamente scorretto del magistrato incolpato. Essi, infatti, non potrebbero mai essere qualificati come danneggiati dal comportamento contestato che non costituisce un reato, ma un illecito amministrativo. Non sussiste, quindi, in simili casi alcun interesse diretto dei giudici alla definizione del procedimento disciplinare in una direzione piuttosto che in un'altra e neppure è ipotizzabile l'astratta possibilità che l'esito del suddetto procedimento possa arrecare ai componenti in ipotesi ricusati un qualsiasi tipo di vantaggio anche solo di natura morale.
E’ stata in un caso ritenuta applicabile al procedimento disciplinare l’astensione per gravi motivi di convenienza, di cui all’art. 36, primo comma, lett. h) c.p.p. ed all’art. 51, ultimo comma, c.p.c. per tentato condizionamento di attività giurisdizionale operato dall’incolpato attraverso la memoria difensiva.
Il sistema descritto è stato più volte ritenuto conforme al dettato costituzionale da recenti pronunce della Sezione disciplinare che hanno ritenuto la questione di legittimità costituzionale manifestamente infondata con riferimento agli artt. 3, 24 e 111.
Proprio le procedure di trasferimento d'ufficio per incompatibilità ambientale o funzionale possono in taluni casi sovrapporsi ai procedimenti disciplinari, dando luogo ad una possibile commistione di funzioni amministrative e giurisdizionali, con conseguenti criticità sul piano delle garanzie di terzietà, imparzialità e inamovibilità (e ciò malgrado l'art. 2 r.d. n. 511/1946 e il d.lgs. n. 109/2006 prevedano, in astratto, fattispecie del tutto distinte).
Basti pensare alla delibazione circa la non colpevolezza ai sensi dell'art. 2 r.d. n. 511/1946, che postula già, in una certa misura, uno scrutinio in ordine alla sussistenza di profili disciplinari, idonea a generare possibili invasioni di competenze.