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Timestamp: 2020-06-04 01:15:57+00:00
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Principais desafios enfrentados na proteção à exploração indígena de recursos naturais no contexto brasileiro - Âmbito Jurídico
Principais desafios enfrentados na proteção à exploração indígena de recursos naturais no contexto brasileiro
Resumo: O presente artigo tem como principal objetivo explicar os principais desafios enfrentados na proteção à exploração indígena de recursos naturais no contexto brasileiro. Em razão disso, faz-se uma análise dos aspectos jurídicos e sociais da exploração tradicional indígena em suas terras e das principais ameaças atuais a essa legítima exploração que guarda relação com a própria sobrevivência étnico-cultural destes povos.
Palavras-chave: Principais Desafios. Proteção. Exploração Indígena. Recursos Naturais. Sobrevivência étnico-cultural.
Abstract: This article aims to explain the main challenges faced in protecting of the indigenous exploration of natural resources in the Brazilian context. Therefore, it is an Analysis of the legal and social aspects of traditional indigenous exploration on their land and the main current threats to this legitimate exploration that is related to the own ethnic and cultural survival of indigenous peoples.
Keywords: Main Challenges. Protection. Indigenous Exploration. Natural Resources. Ethnic and cultural survival.
Sumário: Introdução. 1.Análise geral da proteção à exploração indígena de recursos naturais no Brasil. 2.Ameaças decorrentes da exploração ilegal em terras tradicionais indígenas. 3. Ameaças políticas à proteção da exploração indígena de recursos naturais. Conclusão.
Os principais desafios enfrentados na proteção à exploração indígena de recursos naturais no contexto brasileiro guardam relação direta com ilegalidades comandadas pelas elites socioeconômicas nacionais além de atos políticos desarrazoados e totalmente influenciados pelos interesses destas elites. O capital acaba prevalecendo sobre o direito constitucional dos povos indígenas à livre exploração de recursos naturais nas terras em que tradicionalmente habitam. A consequência é clara: limita-se a efetividade do direito à terra tradicional e se ameaça a própria sobrevivência étnico-cultural indígena.
1.ANÁLISE GERAL DA PROTEÇÃO À EXPLORAÇÃO INDÍGENA DE RECURSOS NATURAIS NO BRASIL
A Constituição Federal igualou os índios aos demais brasileiros, considerando-os cidadãos e garantindo-lhes instrumentos para a efetivação de sua dignidade. Dessa forma, para que estes povos étnicos pudessem sobreviver, mantendo seus próprios usos, costumes e tradições tribais como um grupo social específico, restou fundamental que o Estado lhes consagrasse o direito permanente à terra tradicional na Magna Carta.
Da análise do artigo 231,§1º desta Constituição é possível perceber que esta terra tradicional indígena abrange todo espaço territorial “imprescindível à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar”. O §2º vai mais além e determina aos índios o “usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos” existentes dentro desta porção territorial. O artigo 24 da Lei nº 6.001/73 (Estatuto do Índio) complementa assegurando aos silvícolas o “produto da exploração econômica de tais riquezas naturais e utilidades” encontradas em suas terras. Ressalte-se, portanto, que a exploração dos recursos naturais pelos índios em suas terras (principalmente a exploração das riquezas do solo e o exercício da caça e da pesca), é protegida legalmente.
Destaque-se também o fato de que a natureza jurídica da posse territorial indígena não está ligada a um conceito civilista de propriedade privada. Não é um direito real individual, fungível e disponível nos termos do artigo 1.225,I do Código Civil. De modo diverso, esta posse está ligada a um instituto heterodoxo de Direito Constitucional que reconhece toda a área utilizada pelos índios (locais de manifestação cultural, locais de caça, pesca e cultivo e locais de atividades de manutenção da organização social e econômica) como domínio originário, coletivo, indisponível e imprescritível de toda comunidade indígena tradicional (Artigo 231,caput e §4º, CF).
É por isso que a posse territorial indígena nos remete ao conceito de habitat explicitado pelo Ministro Victor Nunes Leal no Recurso Extraordinário nº44.585 do Supremo Tribunal Federal:
“O objetivo da Constituição Federal é que ali permaneçam os traços culturais dos antigos habitantes, não só para sobrevivência dessa tribo, como para estudo dos etnólogos e para outros efeitos de natureza cultural e intelectual. Não está em jogo, propriamente, um conceito de posse, nem de domínio, no sentido civilista dos silvícolas, trata-se de habitat de um povo” (Recurso Extraordinário nº44.585, STF, Ministro Victor Nunes Leal – 1961. Grifo nosso).
Ademais, apesar do fato das terras indígenas serem bens de natureza especial de propriedade da União (Artigo 20,CF), a União possui o domínio mas não os direitos de gozo e fruição sobre essas terras. Tais direitos cabem, exclusivamente, às comunidades indígenas, por meio dos institutos da posse permanente e do usufruto exclusivo acima abordados. Dessa forma percebe-se que os índios, como possuidores legítimos e exclusivos de suas terras, devem autorizar a possibilidade de uso e exploração da mesma por terceiros. É ainda nesse mesmo sentido, o atual entendimento da Suprema Corte:
“As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, embora pertencentes ao patrimônio da União (CF, art. 20, XI), acham-se afetadas, por efeito de destinação constitucional, a fins específicos voltados, unicamente, à proteção jurídica, social, antropológica, econômica e cultural dos índios, dos grupos indígenas e das comunidades tribais” (STF: Primeira Turma, RE nº 183.188/MS, Relator Ministro Celso de Mello, DJU de 14.fev.1997, p. 1988. Grifo nosso).
Segundo a Constituição e a legislação indigenista infraconstitucional, o modo de vida tradicional dos povos indígenas exige uma proteção da exploração por eles realizada. Esta exploração indígena, desenvolvida e compartilhada ao longo de gerações além de orientada e fiscalizada pela União com o auxílio da FUNAI, está excluída de qualquer responsabilização penal, civil ou administrativa por dano ambiental prevista na Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98). É o que bem especifica SOUZA FILHO (2008, p. 144):
“O usufruto de suas terras, segundo seus usos, costumes e tradições, implica na possibilidade de, sem restrições, utilizar os bens e recursos da área. Portanto os indígenas podem fazer roça, aldeia, extrair lenha e alimentos para uso da comunidade, sem qualquer restrição, porque restrições impostas administrativamente ou por lei, implicariam em inconstitucionalidade”
Já as atividades indígenas não tradicionais com intuito mercantil, como também elucida SOUZA FILHO (2008, p. 144), ainda que desenvolvidas por índios, se submetem à legislação ambiental:
“Por outro lado, as populações indígenas produzem excedentes que comercializam para a aquisição de bens e serviços de que não dispõem internamente. A extração desses excedentes deve ser orientada segundo os padrões legais de proteção ambiental nacional”.
Como legítimos usufrutuários das terras que ocupam e para a plena efetividade do próprio direito à terra tradicional, é de fundamental importância que esta seja o meio físico necessário à manutenção e preservação dos recursos ali inerentes, do modo de ocupação e utilização da terra por parte dos índios, de seus hábitos consuetudinários tribais próprios e do modelo de economia tribal, geralmente desenvolvido de forma comunitária (ROMERO). Em última análise, a terra é o único meio capaz de garantir a própria sobrevivência étnica destes povos.
É a proteção à terra e à livre exploração dos recursos naturais existentes nela que garante a sobrevivência da manifestação cultural indígena como uma identidade diferente daquela não índia. Hartmut-Emanuel Kayser (apud FABRIS,2010, p.231-232) explica melhor isso:
“(…) a terra não tem apenas significado especial para a sobrevivência física, mas também para a sobrevivência cultural dos índios. Elas têm relevância não somente para a garantia de existência no quadro da questão indígena. Ao contrário, existe uma ligação direta da questão da terra com a fé indígena e os conhecimentos indígenas. A concepção do território encontra-se em uma ligação tão estreita com a história cultural das etnias, sua mitologia, as ligações familiares e o conjunto dos sistemas sociais, políticos e econômicos das populações indígenas, que a questão da terra recebe significado essencial para a garantia de sobrevivência dos índios como grupos populacionais etnicamente diferentes”.
Por outro lado, o § 3º do art. 231 da CF, de modo excepcional, permite a exploração de terceiros sobre recursos minerais e hídricos em terras indígenas mas condiciona esta exploração a três fatores: prévia autorização do Congresso Nacional mediante lei que estabeleça as condições específicas desta exploração, oitiva das comunidades indígenas afetadas e garantia de participação econômica destas comunidades nos resultados exploratórios. Além disso, o uso e a exploração da terra indígena e dos recursos a ela inerentes não consentido de forma livre, prévia e informada pelos próprios índios deve ser reparado, conforme o caso, com a restituição de terras danificadas ou a indenização justa, imparcial e equitativa aos índios afetados pelo seu uso e danificação. É o entendimento previsto nos artigos 19,28 e 29 da Declaração das Nações Unidas sobre o Direito dos Povos Indígenas e ainda os artigos 6,7,8 e 15 da Convenção nº 169 da OIT (INTERNACIONAL).
2.AMEAÇAS DECORRENTES DA EXPLORAÇÃO ILEGAL DE RECURSOS NATURAIS EM TERRAS TRADICIONAIS INDÍGENAS
A exploração ilegal de recursos naturais em terras indígenas decorre do desrespeito ao usufruto indígena exclusivo em suas terras por meio do exercício de atividades voltadas ao modelo capitalista ocidental que degradam o meio ambiente e geram impactos ambientais de natureza insustentável (ECHEVENGUÁ, mar. 2005). Esta problemática afeta o Brasil e o mundo de forma generalizada.
A questão problemática relativa a exploração não consentida e desordenada em terras indígenas afeta o Brasil e o mundo de forma generalizada. Isso porque a presença de recursos naturais nestas terras é abundante e, consequentemente, a pressão econômica sobre elas é extremamente alta. Dados oficiais apontam que nos oito países da região amazônica, existem minérios em 407.320 km² dentro de reservas indígenas (BLOG COLUNA ESPLANADA, 13.out.2013). Segundo pesquisa do Instituto Socioambiental (ISA), cerca de 37% do território indígena brasileiro tem algum interesse minerário incidente (AMAZÔNIA,25.abr.2012). O projeto Munden, da organização internacional Direitos e Recursos, analisou cerca de 153 milhões de hectares que os governos de 12 países da América Latina, África e Ásia concederam para a exploração mineradora, agrícola-industrial ou florestal e constatou que pelo menos 33% destes hectares se encontravam dentro de terras indígenas (CARTA MAIOR, 07.nov.2013).
No Brasil, a pressão econômica para que grandes empreendimentos como a construção de hidrelétricas e a exploração de recursos minerais invadam o solo de ocupação indígena, demarcado ou não e independentemente de autorização dos povos ali residentes, é cada vez maior e influencia no desrespeito generalizado de direitos indigenistas básicos, em especial o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado dentro de suas terras. É o que a antropóloga Manuela Carneiro explicita:
“Em um ensaio da década de 1990, você já falava sobre a disputa por recursos minerais e hídricos em áreas indígenas. Acredita que essas disputas estão mais acirradas hoje?
Já na Constituinte, em 1988, esses dois temas foram centrais. Chegou-se a um compromisso, que estipulava condições para acesso a esses recursos: ouvir as comunidades afetadas e autorização do Congresso Nacional (artigo 231 parágrafo 3). A disputa não mudou, mas o ambiente político atual favorece uma nova ofensiva da parte dos que nunca se conformaram. E assim surgem novas investidas no Congresso: projetos de lei para usurpar do Executivo a responsabilidade da demarcação das terras e para abrir as áreas indígenas à mineração. Por sua vez, Belo Monte foi enfiado goela abaixo de modo autoritário: o Executivo atropelou a consulta prévia, livre e informada a que os índios têm direito, e não foram cumpridas condicionantes essenciais acordadas, por exemplo no tocante ao atendimento à saúde indígena.” (O GLOBO, 16.fev.2013. Grifo nosso).
A mineração, as obras de infraestrutura, a expansão do turismo e da especulação imobiliária (especialmente em terras indígenas situadas em municípios litorâneos) são os fatores atuais que mais ameaçam o desenvolvimento livre e sadio das comunidades indígenas em suas terras, segundo estudos locais feitos pela Comissão Pró-Índio de São Paulo (ECODEBATE, 18.abr.2013). A exploração florestal realizada por terceiros em áreas indígenas, violação ao direito de usufruto nativo exclusivo, complementa os fatores de ameaça ao desenvolvimento das comunidades indígenas brasileiras. Esta exploração florestal não só é uma conduta ilegal, mais do que isso, é passível de ser responsabilizada tanto no plano administrativo (através de multas, apreensões e outras sanções administrativas impostas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama), quanto no plano cível (pagamento de indenizações às comunidades indígenas) e criminal (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, abr.2000).
Portanto, percebe-se que a limitação territorial que decorre da exploração abusiva e indevida de recursos naturais em terras indígenas é um entrave que prejudica o livre desenvolvimento dos hábitos tribais nativos, ameaça a sobrevivência étnico-cultural destes povos e consequentemente, também desafia a plena efetividade do direito á terra indígena.
3.AMEAÇAS POLÍTICAS À PROTEÇÃO DA EXPLORAÇÃO INDÍGENA DE RECURSOS NATURAIS
Na contramão destas garantias legais acima explicitadas, algumas ações do Poder Legislativo e da Administração Pública Federal também não vem respeitando direitos indigenistas e tentam garantir a exploração excepcional prevista no § 3º do art. 231 da CF de forma irrestrita e a qualquer custo. É o caso do Projeto de Lei nº 1610/1996, em tramitação no Congresso Nacional, que não possibilita aos índios rejeitar preliminarmente a exploração mineral em suas terras em “consulta pública” e fragiliza o mecanismo de coibição a práticas exploratórias abusivas pois exige estudos ambientais aprofundados acerca da viabilidade de atividades de pesquisa e lavra de recursos minerais em terras indígenas somente na fase final de aprovação destes empreendimentos (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, mar.2015).
Mais do que isso, este projeto de lei torna os índios reféns da porcentagem de participação nos resultados econômicos da lavra realizada em suas terras que melhor convir às empresas autorizadas pelo Estado para tanto. A questão é que não há possibilidade de desaprovação da atividade exploratória em razão da não aceitação do porcentual oferecido por parte dos índios diretamente afetados com a lavra. Neste caso, a declaração de disponibilidade de suas terras em proveito de terceiros ocorrerá independentemente deste fato. In verbis:
“(…) Art. 4- Por iniciativa do Poder Executivo, ex-officio ou por provocação de interessado, as áreas situadas em terras indígenas poderão ser declaradas disponíveis para fins de requerimento de autorização de pesquisa e concessão de lavra, mediante edital que estabelecerá os requisitos a serem atendidos pelos requerentes.
(…) Art. 20. As empresas declaradas prioritárias apresentarão proposta para o pagamento da. renda pela ocupação do solo e participação nos resultados da lavra, as quais poderão ser objeto de livre negociação com a comunidade indígena, durante os procedimentos de audiências previstos no art. 10 desta Lei.
Parágrafo único. Não havendo êxito na negociação entre a comunidade indígena e a empresa prioritária, declarar-se-á a área disponível, na forma do art. 4º desta Lei, podendo a antiga empresa prioritária habilitar-se novamente, nos termos do edital.” (DIÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, publicado em abril de 1996, p. 23-24)
Outro entrave político considerável aos povos indígenas na proteção à livre exploração de recursos naturais em suas terras é o Projeto de Lei Complementar nº 260 de 1990 inicialmente apresentado ao Senado Federal pelo parlamentar Carlos Patrocínio (PFL/TO), tramitando atualmente apensada a dois outros projetos similares e alterada por 4 emendas. Esta proposição pretende regulamentar o dispositivo do §6º do art. 231 da CF prevendo as situações de “relevante interesse público da União” que excepcionariam a proibição presente neste mesmo parágrafo constitucional.
O projeto atualizado enumera as seguintes hipóteses de “relevante interesse público da União” e consequente permissão e legalização da ocupação, domínio, posse e exploração das riquezas naturais em terras tradicionais indígenas:
“I – perigo iminente de agressão externa; II – ameaça de grave e iminente catástrofe ou epidemia; III – necessidade de exploração de riquezas naturais imprescindíveis à soberania ou ao desenvolvimento nacional, inexistentes em outras regiões do País, ou, caso existentes, impossíveis de serem exploradas nas condições técnicas então conhecidas e IV – o desenvolvimento e a vivificação da faixa de fronteira mediante a instalação e consolidação: a) dos núcleos populacionais, vilas ou cidades; b) das áreas nas quais sejam desenvolvidas atividades agrícolas; c) das instalações militares; d) das obras de infra-estrutura dos setores de transporte, energia e comunicações.” (DIÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS; CÂMARA DOS DEPUTADOS, Compilação)
A maior crítica ao projeto é relativa a ampliação do acesso e da exploração legalizada de terras indígenas, situações que hoje se restringem a instituições públicas da União (titular primária da terra ocupada por comunidades tribais) depois de autorizadas pela Funai. Através das hipóteses do item IV do projeto em tramitação é possível interpretar uma pretensão final implícita do projeto em legalizar a existência de latifúndios, assentamentos rurais, cidades, estradas, empreendimentos econômicos, projetos de desenvolvimento, mineração, atividades madeireiras, usinas e outras atividades socioeconômicas em terras indígenas.
O principal problema nesta pretensão consiste na difícil coexistência pacífica entre índios e as demais categorias de usufrutuários a serem instalados e consolidados para a exploração do mesmo espaço de terra e a harmonização dos interesses diversos dos mesmos. A instalação e consolidação destes espaços diminui, desafia e dificulta a exploração e o usufruto territorial indígena, hoje exercido com exclusividade por força do art. 231, § 2º da Magna Carta. Mais do que isso. Os efeitos da aprovação deste projeto, como já explicitado neste trabalho, também ameaçam concretamente a sobrevivência da cultura e do modo de vida nativo destes povos.
Destaque-se, por fim, a Portaria Interministerial nº 419/2011 dos Ministérios do Meio Ambiente, da Justiça, da Cultura e da Saúde que estipula, em seu artigo 6º, prazos de até 105 dias para que a FUNAI apresente estudos ambientais em processos de licenciamento ambiental envolvendo obras e empreendimentos infraestruturais do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (hidrelétricas, mineração, portos, hidrovias, rodovias, linhas de transmissão etc.) a serem construídos dentro de terras indígenas. (CIMI,23.out.2012) O prazo é extremamente curto, impedindo um trabalho mais aprofundado e detalhado e facilitando a liberação de obras de grande impacto ambiental, como rodovias e hidrelétricas, que causam danos irreversíveis à vida e ao habitat natural indígena (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, mar.2015).
Conclui-se do presente trabalho que os desafios à efetividade e proteção dos direitos indigenistas previstos na Magna Carta ainda são muitos pois se opõem a interesses políticos e econômicos atuais. Quanto à exploração indígena de recursos naturais, é necessário atentar-se para condutas ilegais reiteradas que acabam prejudicando o usufruto indígena exclusivo em suas terras e as ofensivas do Poder Público na sobreposição dos “interesses nacionais” em detrimento das necessidades indígenas.
AMAZÔNIA. 25.abr.2012. Exploração de recursos minerais em terras indígenas só por relevante interesse público da União. Disponível em : <http://amazonia.org.br/2012/04/explora%c3%a7%c3%a3o-de-recursos-minerais-em-terras-ind%c3%adgenas-s%c3%b3-por-relevante-interesse-p%c3%bablico-da-uni%c3%a3o/> Acessado em 21.abr.2015.
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Murilo Oliveira Barbosa
Advogado. Pesquisador Jurídico