Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/T-009-19.htm
Timestamp: 2020-06-01 23:18:19
Document Index: 310414467

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T-009-19
Sentencia T-009/19
DERECHO A LA PENSION MINIMA DE VEJEZ-Caso donde Fondo de pensiones no tuvo en cuenta semanas cotizadas en España
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ Y VULNERACION DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL POR NO RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Vulneración persiste en el tiempo
Esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se trata de la protección de derechos de contenido prestacional, como son las acreencias pensionales, bien sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o como medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales trasgredidos
PENSION MINIMA DE VEJEZ EN EL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Requisitos
PENSION MINIMA DE VEJEZ-Convenio de Seguridad Social suscrito entre Colombia y España
El Convenio de Seguridad Social suscrito entre Colombia y España permite que los trabajadores que hayan realizado cotizaciones al sistema de seguridad social en estos dos países, puedan computarlas para obtener la garantía de pensión mínima, que en este caso corresponde a la consagrada en el artículo 65 de la ley 100 de 1993. Para ello, la administradora de pensiones deberá realizar el trámite respectivo ante el organismo de enlace, este es, el Ministerio del Trabajo para el caso de Colombia, para efectos de certificar los tiempos cotizados en el otro país
DERECHO A LA PENSION MINIMA DE VEJEZ-Orden a Fondo de Pensiones, reconocer y pagar de forma definitiva la pensión mínima, por cuanto accionante cumple requisitos
Referencia: Expediente T-6.953.297
Acción de tutela instaurada por Juan Agustín Prieto Buitrago contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
Procedencia: Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia
Asunto: Derecho a la seguridad social en pensiones.
Reconocimiento de semanas cotizadas en España para el otorgamiento de la pensión en Colombia.
Garantía de pensión mínima – Requisitos
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia el 26 de junio de 2018, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Armenia mediante sentencia del 11 de mayo de 2018, en el proceso de tutela promovido por Juan Agustín Prieto Buitrago contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve[1] de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
El 26 de abril de 2018, el señor Juan Agustín Prieto Buitrago, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela en contra de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante, “Porvenir”). A través de la acción, se pretende el reconocimiento del derecho del actor a acceder a la garantía de pensión mínima, dado que, según lo afirma en el recurso de amparo, cumple con todas las condiciones para tener acceso a la misma y la entidad accionada le ha negado reiteradamente su requerimiento pensional.
1. El accionante nació el 18 de agosto de 1948 y actualmente tiene 70 años[2].
2. El accionante vive junto con su esposa de 58 años. Según el escrito de tutela, ella se dedicaba al servicio doméstico y al cuidado de adultos[3], sin embargo, se encuentra desempleada desde hace aproximadamente siete meses[4]. A su vez, el actor afirma que no ha podido ingresar al mercado laboral hace cerca de cinco años[5], por lo que aduce tener que recurrir a familiares y amigos para poder cubrir sus gastos de subsistencia.
3. Según lo expuesto en el recurso de amparo, los gastos del accionante y de su esposa ascienden a $876.487 mensuales[6]. A su vez, se allegó una declaración juramentada rendida por el señor Wastberg Cardona Cardona, quien es propietario y arrendador de la casa en la que habita el actor y su esposa, a quien el accionante le adeuda $ 9.840.000 por concepto de cánones de arrendamiento dejados de pagar[7].
4. Por otra parte, el actor afirma que se encuentra en delicadas condiciones de salud, por lo que permanece en control médico permanente con los especialistas, quienes realizan seguimiento a su diagnóstico de hiperplasia de la próstata, diabetes mellitus 2 y lumbago con ciática. Para acreditar lo anterior aportó copia de las historias clínicas de fechas 1º de agosto de 2017, 20 de noviembre de 2017 y 20 de diciembre de 2017, emitidas por la EPS Sanitas Internacional[8].
5. Manifiesta el accionante que está a la espera del reconocimiento de la garantía de pensión mínima por más de seis años, pues desde el 2012 ha presentado varias reclamaciones ante la entidad accionada para que acceda al reconocimiento pensional que pretende el actor.
6. Para efectos de lo anterior, el actor manifestó que prestó sus servicios en el sector público y fue afiliado por sus empleadores al Instituto de Seguro Social (en adelante, “ISS”), hoy Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “COLPENSIONES”). En dicho fondo se realizaron los aportes durante el periodo en el que fungía como funcionario público, que ascienden a un total de 578,57 semanas cotizadas[9]. Posteriormente, se trasladó a BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías (en adelante, “BBVA Horizonte”), cuya afiliación se perfeccionó el 7 de diciembre de 1995[10], alcanzando a cotizar para dicho fondo un total de 63,2 semanas. Así, en Colombia el accionante cotizó un total de 642 semanas en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad[11].
Posteriormente, entre el 2001 y el 2009, el accionante laboró en España, donde alcanzó a cotizar 3924 días al Sistema de Seguridad Social español, lo cual suma aproximadamente 560, 57 semanas cotizadas[12]. De acuerdo con lo anterior, el accionante afirma haber cotizado un total de 1202,34 semanas, así[13]:
Entidad donde efectuó aportes
Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. – Porvenir
7. Conforme lo expuesto, el 26 de octubre de 2012[14], el accionante radicó una solicitud de pensión ante BBVA Horizonte, hoy Porvenir[15], con el propósito de que le fuera reconocida la pensión de vejez, en aplicación de la garantía de pensión mínima establecida en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993. El accionante afirma que, desde entonces, tenía derecho a acceder al reconocimiento de la garantía de pensión mínima pues cumplía con los requisitos, en la medida en que acreditó tener 62 años de edad y más de 1150 semanas cotizadas.
8. El 14 de junio de 2012, BBVA Horizonte dio respuesta al requerimiento presentado por el accionante, manifestando “que se solicitó al Ministerio de Trabajo, como organismo enlace entre la República de Colombia y el Reino de España, la aplicación del convenio de Seguridad Social, con el fin de obtener la certificación de los tiempos cotizados por el afiliado en dicho país”[16]. A su vez, informó que la sociedad administradora de pensiones procedería a estudiar “si el afiliado cumple con las semanas requeridas para acceder a la Garantía de Pensión Mínima, teniendo en cuenta que el señor Juan Agustín Prieto Buitrago, no acumuló en la cuenta individual de ahorro pensional el capital suficiente para financiar en el Régimen de Ahorro Individual con solidaridad una pensión de vejez”[17].
9. Posteriormente, el accionante afirma que presentó múltiples requerimientos ante Porvenir, con el propósito de que se agilizara el reconocimiento de su pensión[18]. En el requerimiento presentado por el accionante el 8 de julio de 2013 ante la entidad accionada, adjuntó certificados laborales auténticos y apostillados, en los que se demostraba las semanas que había laborado en España. No obstante lo anterior, según afirma el actor en el recurso de amparo, nunca obtuvo respuesta de parte de la entidad pensional respecto del reconocimiento de la garantía de pensión mínima.
10. Dada la ausencia de respuesta por parte de la entidad accionada, éste procedió a presentar una demanda ordinaria laboral el 9 de julio de 2014, en contra de Porvenir, para que se le ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima.
A la fecha del registro de este fallo, se evidenció que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia fijó fecha de la audiencia para el 20 de junio de 2018[19], en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se concedió el recurso de apelación, por lo que el expediente fue remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia. Al registro del presente fallo, no ha habido pronunciamiento de fondo por parte de dicho tribunal respecto de la demanda y el expediente se encuentra al despacho[20].
11. Dadas las circunstancias descritas anteriormente, el accionante presentó acción de tutela, por intermedio de apoderado, para que se le reconozca su derecho a acceder a la pensión por medio de la garantía de pensión mínima, en aplicación del Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España, incorporado al ordenamiento jurídico colombiano a través de la Ley 1112 de 2006. Así, interpone el recurso de amparo como mecanismo transitorio mientras se decide el proceso ordinario por el cual se realizó la reclamación para obtener la pensión, pues afirma que sus condiciones económicas y de salud lo sitúan en una circunstancia de debilidad manifiesta y se le vulneran sus derechos fundamentales a la vida digna, la seguridad social y el mínimo vital. A su vez, el accionante pretende que se ordene el pago de los intereses moratorios a la tasa máxima vigente al momento en que se efectúe el pago sobre el importe de la obligación, por la demora en el reconocimiento de su derecho pensional.
El Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Armenia, admitió la acción de tutela mediante auto del 27 de abril de 2018[21], por lo que notificó y corrió traslado a Porvenir para que se pronunciara sobre el recurso de amparo interpuesto en su contra, así como vinculó (i) al Ministerio del Trabajo y (ii) al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia.
Respuesta del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia
El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia dio respuesta a la acción de tutela mediante escrito radicado el 30 de abril de 2018[22], en el que manifestó que ese despacho había actuado de manera diligente, garantizando los derechos al debido proceso y de defensa de las partes. Asimismo, informó que la razón de su tardanza en emitir un fallo de fondo frente a las pretensiones del accionante se debía a que no había recibido las pruebas solicitadas al Ministerio del Trabajo y a Porvenir, aun cuando ofició reiteradamente a las partes involucradas para que enviaran las pruebas requeridas. Finalmente, manifestó que la acción era improcedente en contra de ese despacho, por cuanto no se cumplían los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial.
Porvenir respondió al recurso de amparo impetrado por el actor por medio de escrito radicado el 2 de mayo de 2018[23]. En dicha contestación, la entidad accionada manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, pues la administradora sí resolvió de fondo la solicitud pensional del actor y sus decisiones se han ajustado a las normas que regulan la materia. Adicionalmente, manifestó que rechazó el requerimiento del accionante, por cuanto no cumplía con los requisitos para acceder a la garantía de pensión mínima. Finalmente, solicitó al juez de tutela que declarase la improcedencia del amparo presentado, en la medida en la que desconocía el carácter subsidiario de la acción de tutela y no se acreditaba la vulneración por parte de la entidad accionada de los derechos fundamentales del actor.
Finalmente, el Ministerio del Trabajo guardó silencio frente a la acción de tutela de la referencia.
El Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Armenia, mediante sentencia del 11 de mayo de 2018[24], declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Consideró que al encontrase en curso un proceso ordinario laboral por los mismos hechos y con idénticas pretensiones que los esgrimidas en la acción de tutela bajo estudio, no se cumple con la mencionada exigencia. A su vez, manifestó que no se acreditó que el accionante estuviese frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable pues, de cualquier manera, no se demostraban las condiciones materiales que justificasen la protección por vía de tutela.
Mediante escrito radicado el 18 de mayo del 2018[25], la apoderada del actor presentó impugnación, dentro del término previsto para ello. En dicho escrito, manifiesta que, si bien existe un proceso ordinario laboral que busca el reconocimiento del derecho pensional de su representado, lo cierto es que este mecanismo no se ha demostrado idóneo para la protección de los derechos del accionante. Lo anterior por cuanto han transcurrido más de cuatro (4) años sin que hubiese un pronunciamiento de fondo de parte del juez de primera instancia en el proceso ordinario laboral.
A su vez, manifiesta que no busca desconocer o suplir el medio de defensa judicial principal, pues afirma que la acción de tutela pretende la protección transitoria de los derechos fundamentales del accionante, mientras se define su derecho pensional en la justicia ordinaria. Argumenta que el actor se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, por tratarse de una persona de la tercera edad, en difíciles condiciones de salud y que depende de la caridad de su familia y amigos para poder subsistir.
Por lo anterior, la apoderada del accionante solicita que se declare la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para la protección de sus derechos fundamentales.
El Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia, mediante providencia del 26 de junio del 2018[26], confirmó la sentencia de tutela de primera instancia, al encontrar que el recurso de amparo no era el mecanismo idóneo para lograr las pretensiones del actor frente a su reconocimiento pensional. Así, encontró ese despacho judicial que no se cumple con el requisito de subsidiariedad ni se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que determina que la justicia ordinaria es la que está llamada a decidir sobre el reconocimiento de las sumas de dinero pretendidas por el actor.
El 25 de octubre de 2018, la Magistrada Sustanciadora profirió auto mediante el cual ofició (i) a la parte actora, (ii) a la entidad accionada, (iii) a COLPENSIONES, (iv) al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, (v) al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia y (vi) al Ministerio de Trabajo, para que respondieran a las preguntas planteadas y remitan la información solicitada en ese proveído.
Respuesta del accionante[27]
El 7 de noviembre de 2018, la Secretaría General de esta Corporación recibió el memorial de respuesta presentada por la apoderada del accionante, en el que procedió a responder a las cuestiones planteadas por la Magistrada Sustanciadora.
Específicamente, la Corte requirió al accionante para que informe al Despacho de la Magistrada Sustanciadora: (i) con quiénes vive; (ii) cómo está compuesto su núcleo familiar; (iii) si tiene personas a su cargo; (iv) cuáles son sus fuentes de ingresos mensuales, (v) cuáles son sus gastos mensuales, (vi) si ha iniciado algún trámite directamente ante el Ministerio del Trabajo para conseguir el reconocimiento de las semanas que cotizó ante el Sistema de la Seguridad Social en España y (vii) cuál es su situación de salud actual.
Con respecto a lo anterior, su apoderada informó que actualmente el accionante vive con su esposa, su hermano y la esposa de éste último, en un conjunto residencial de la localidad de Bosa en la ciudad de Bogotá. Sin embargo, manifiesta que hasta hace unos meses, el accionante residía en la ciudad de Armenia junto con su esposa, pero que tuvo que dejar la vivienda que tenía en arriendo dado que le adeudaba a su arrendador la suma de $9.840.000 pesos, por lo que éste le solicitó que pagara el monto debido o le entregara el inmueble.
Por cuenta de lo anterior, tuvo que solicitar a su hermano que le permitiera quedarse en su vivienda junto con su esposa por un tiempo, mientras se resolvía el trámite de su pensión. Añade que su núcleo familiar se encuentra compuesto por su esposa, su hermano y la esposa de su hermano y que no tiene personas a su cargo. Por el contrario, el actor depende económicamente de familiares y de conocidos.
En relación con las fuentes de ingresos y los gastos mensuales, el accionante señala que no percibe algún tipo de ingreso mensual y que sus gastos ascienden aproximadamente a $447.700 pesos, correspondientes a los siguientes conceptos:
Alimentos e implementos de aseo
Aporte para servicios públicos
Seguridad social – Salud
Traslado a citas
El accionante aclaró que, dado que ni él ni su esposa perciben alguna fuente de ingreso mensual, se han visto en la obligación de pedir ayuda a sus familiares y conocidos para cubrir los gastos descritos anteriormente. A su vez, como actualmente viven en el hogar de su hermano, no deben pagar arriendo pero deben aportar con el pago de los servicios públicos.
Finalmente, en lo que respecta a su salud actual, el accionante manifestó que tiene que asistir regularmente a las citas de seguimiento por sus diagnósticos de diabetes mellitus tipo 2 e hiperplasia de la próstata. Adicionalmente, presenta otros problemas de salud que afectan su calidad de vida y le exigen el consumo permanente de medicamentos.
Respuesta de Porvenir[28]
Por medio del oficio del 6 de noviembre de 2018, la apoderada de Porvenir respondió a la Corte así:
La entidad pensional reiteró que, habiendo revisado los aplicativos de Porvenir y de acuerdo con los documentos aportados, el accionante cuenta con 63 semanas cotizadas en esta administradora de pensiones, las cuales se computan con las semanas reportadas dentro del Régimen de Prima Media con Prestación Definida y arrojan un total de 641,86 semanas. Según la entidad accionada, las semanas cotizadas por el accionante son insuficientes para acceder al derecho a la pensión de vejez por garantía de pensión mínima consagrada en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993, pues éste requiere haber cotizado un mínimo de 1150 semanas para gozar de este beneficio.
Adicionalmente, manifestó que la garantía de pensión mínima de vejez es aprobada y reconocida por la Oficina de Bonos Pensionales (“OBP”) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previa validación por parte de Porvenir de que el accionante tiene al menos 1150 semanas cotizadas.
Por lo tanto, la entidad accionada explicó que a la fecha, el actor no ha cumplido con el requisito antes mencionado, por lo cual Porvenir rechazó la solicitud de pensión de vejez y manifiesta que mantiene la definición inicial. Con todo, considera que la entidad accionada no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor, por cuanto sí resolvió la solicitud pensional realizada y ha puesto en conocimiento del accionante la decisión sobre su situación pensional por distintos medios.
Respuesta de COLPENSIONES[29]
Mediante oficio del 7 de noviembre de 2018, el Gerente de Defensa Judicial de COLPENSIONES respondió a la Corte que, de conformidad con la información contenida en las bases de datos de la entidad, se evidenció que el accionante fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales – ISS, desde el 29 de diciembre de 1977 hasta el 1 de enero de 1996, fecha en la que presentó traslado a otro Fondo de Pensiones del Régimen de Ahorro Individual.
Adicionalmente, se aportó la historia laboral del accionante actualizada a 6 de noviembre de 2018, en la que consta que éste cuenta un total de 578,57 semanas de cotización pensional.
Finalmente, COLPENSIONES informó que el motivo de la desvinculación del actor a esta entidad fue el traslado al Fondo de Pensiones Horizonte, actualmente Porvenir, perfeccionado el 1 de enero de 1996.
Respuesta del Ministerio del Trabajo[30]
Por medio de escrito del 2 de noviembre de 2018, allegado vía correo electrónico a la dirección de la Secretaría General de esta Corporación, la Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo informó respecto del trámite para el reconocimiento en Colombia de las semanas cotizadas por el accionante en España.
El Ministerio manifestó que el procedimiento a seguir para la aplicación del Convenio de Seguridad Social suscrito entre la República de Colombia y el Reino de España (en adelante, el “Convenio”), conforme a lo dispuesto en la Ley 1112 de 2006 y el Acuerdo Administrativo del 26 de enero de 2008, cuando el interesado reside en Colombia, es el siguiente:
(i) Una vez el solicitante de la pensión de vejez, de invalidez o sobrevivientes, dependiendo del caso, se presente ante la última entidad en la que realizó sus aportes en Colombia, esa entidad deberá enviar con destino al Ministerio del Trabajo el Formulario CO/ES-02, en el que se solicita la pensión de vejez debidamente diligenciado y el Formulario CO/ES-13 (si se tratare de una solicitud sobre una pensión de invalidez).
(ii) Teniendo en cuenta que la solicitud empieza en Colombia, la institución competente no resolverá de fondo, hasta tanto el Gobierno de España remita el Formulario ES/CO-02 al Ministerio del Trabajo, en su calidad de Organismo de Enlace, que deberá contener los periodos cotizados por el solicitante en el territorio español.
(iii) Una vez la Institución Competente colombiana reciba del Ministerio del Trabajo el Formulario ES/CO-02, procederá a resolver de fondo la solicitud pensional conforme a lo establecido en el Convenio, que en este caso sería Porvenir, quien deberá notificar directamente al peticionario.
El Ministerio afirma que la última entidad en la que el solicitante cotizó es la competente para recibir, tramitar y resolver de fondo la solicitud pensional y es ésta quien debe establecer si el solicitante tiene derecho o no al reconocimiento de la misma. Ello bien sea de acuerdo con la normativa colombiana o en virtud del Convenio en mención, previa la voluntad manifiesta del solicitante.
Ahora bien, el Ministerio del Trabajo señaló que actualmente obra ante esa entidad una solicitud presentada por Porvenir respecto del accionante para la aplicación del Convenio, y reiteró que el Ministerio sólo cumple una función de Organismo de Enlace, las cuales son establecidas en el artículo 27 de ese instrumento.
Indica que en el mes de diciembre de 2012, Porvenir solicitó al Ministerio los tiempos de cotización del accionante en España, para lo cual esta entidad allegó el formulario CO/ES-01, con el propósito de responder a la solicitud de pensión de vejez presentada por el actor. Según indica el Ministerio, en mayo del 2013[31] se le solicitó al mencionado Fondo de Pensiones indicar la Dirección Provincial de Madrid, España, para el envío de la solicitud de los tiempos de cotización requeridos por Porvenir en dicho formulario.
En respuesta a lo anterior, Porvenir allegó copia de la historia laboral en España del actor, la cual fue enviada, junto con el formulario, al Instituto Nacional de Seguridad Social (en adelante, “INSS”), Dirección Provincial de Madrid, España, en octubre del 2013. Posteriormente, en diciembre de 2013[32], el INSS envió formulario ES/CO-01 diligenciado y señaló que el accionante ya cumplió la edad de jubilación en España, aunque no se había dado trámite de pensión de jubilación por cuanto fueron solicitados únicamente los tiempos de cotización. En esta comunicación, la autoridad de España precisó que esa solicitud debe realizarse a través del diligenciamiento del formulario CO/ES-02.
Con respecto a lo anterior, el Ministerio manifestó que esta documentación fue enviada en agosto del 2014 a Porvenir[33]. Entre esa última fecha y el 19 de octubre de 2018, las entidades encargadas del trámite del reconocimiento de las semanas del actor se intercambiaron varias veces el formulario CO/ES-02, exigiendo información diferente en cada requerimiento.
Finalmente, el Ministerio señaló que solo hasta el 19 de octubre de 2018 recibió el formulario ES/CO-02 proveniente de la Dirección Provincial de Madrid del INSS, el cual se remitió el 1 de noviembre de 2018[34] a Porvenir, para que éste resolviera la solicitud pensional del accionante.
Respuesta del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia[35]
La Juez Segunda Laboral del Circuito de Armenia dio respuesta al requerimiento de la Corte así:
Mediante providencia del 20 de junio del 2018, emitió el fallo mediante el cual resolvió la demanda ordinaria laboral promovida por el accionante y declaraba que tenía derecho a la pensión pretendida, a través de la garantía de pensión mínima.
Posteriormente, el Juzgado Segundo Laboral indicó que para determinar si al actor le asistía el derecho pensional, debía tener conocimiento de los tiempos cotizados en España, cuyo trámite para la certificación de esas semanas debía adelantarse ante el Ministerio del Trabajo, como organismo de enlace establecido en el Convenio. Como este trámite no se había adelantado conforme a lo normado en la Ley 1112 de 2006 para establecer los hechos materia del debate, señaló que procedió a decretar la prueba de manera oficiosa, al requerir al Ministerio del Trabajo en Colombia y al Ministerio de Empleo y Seguridad Social del Reino de España, la remisión de (i) la certificación del tiempo de servicio y salario base de cotización para la pensión del accionante y (ii) el diligenciamiento del formulario CO/ES-02 por parte del organismo de enlace en España.
Adicionalmente, la Juez manifestó que su despacho ofició insistentemente a Porvenir, al Ministerio del Trabajo, e incluso directamente al Reino de España, a través de exhorto al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, con el propósito de obtener la prueba decretada. Sin embargo, explicó que los documentos llegaron incompletos y los funcionarios de las autoridades de seguridad social en España le indicaron que solo remitirían esa información a través del organismo de enlace, que corresponde al Ministerio del Trabajo.
Por último, afirmó que a pesar de todas las gestiones adelantadas por ese despacho en múltiples ocasiones, no se logró la obtención del formulario CO/ES-02 para el momento de emitir el fallo. No obstante lo anterior, indicó que, de oficio, se recaudó material probatorio suficiente para determinar que el actor sí reunía los requisitos para que, en aplicación del Convenio, se le reconociera la pensión a través de la garantía de pensión mínima.
Ahora bien, la Juez adjuntó la sentencia proferida en la audiencia de juzgamiento, en la que resolvió lo siguiente:
“Primero: DECLARAR que el señor JUAN AGUSTÍN PRIETO BUITRAGO tiene derecho al reconocimiento de la garantía de pensión mínima de vejez, a partir del 1º de abril de 2012. En CONSECUENCIA se CONDENARÁ a la sociedad ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., a pagar a partir de la ejecutoria de esta decisión la prestación reconocida en cuantía equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente, monto que se incrementará anualmente de acuerdo al aumento del salario mínimo decretado por el Gobierno Nacional para cada data.
Segundo: Se le ORDENA a la ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., que inicie los trámites tendientes para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima aludida, ante la NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – OFICINA DE BONOS PENSIONALES-.
Tercero: ORDENAR a la sociedad ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., que pague de manera indexada el retroactivo pensional adeudado al señor JUAN AGUSTÍN PRIETO BUITRAGO, a partir del 1º de abril de 2012 y hasta el mes de mayo del año que avanza, el cual equivale a $52.122.496,oo, dinero que deberá ser pagado una vez la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reconozca la garantía de pensión mínima. (…)”[36]
La apoderada de Porvenir interpuso recurso de apelación[37] porque argumentó que no se constituyó el litisconsorcio pasivo necesario al no haber vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A su vez, sustentó el recurso en el hecho de que la decisión adoptada por el a quo condenó equivocadamente a la entidad accionada, pues consideró que el responsable del pago de la pensión reconocida al actor debería ser este ministerio.
Respuesta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia– Sala Civil-Familia-Laboral[38]
Mediante oficio radicado ante esta Corporación el 2 de noviembre de 2018, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia – Sala Civil-Familia-Laboral, dio respuesta a la solicitud de información elevada por el Despacho de la Magistrada Sustanciadora, en relación con el trámite del recurso de apelación en el marco del proceso ordinario laboral adelantado por el accionante en contra de Porvenir. El Tribunal informó que el mencionado proceso ha surtido el trámite que se detalla a continuación:
Fecha recibido por reparto
Fecha auto que admite el recurso
Fecha en que pasó a despacho
Fijar fecha para audiencia
Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia.
Asunto objeto de revisión y problemas jurídicos a resolver
1. El señor Juan Agustín Prieto Buitrago presentó acción de tutela por considerar que Porvenir vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima, bajo el argumento de que no cumple con el requisito de número de semanas cotizadas, por la negativa de esta entidad a reconocer las semanas cotizadas por el accionante en el periodo que trabajó en España.
En particular, el actor señaló que, en aplicación del Convenio, la entidad pensional debe permitir la acumulación de los aportes efectuados por el actor en Colombia ante Porvenir y el ISS, con las semanas cotizadas en España. Por lo anterior, sostuvo que para tener por cumplido el tiempo de cotización necesario para acceder a la garantía de pensión mínima, que corresponde a 1150 semanas, deben sumarse a las 642 semanas acreditadas por la entidad accionada, las del periodo comprendido entre 2001 a 2009 durante el cual trabajó en España y en el cual realizó las correspondientes cotizaciones, que ascienden a 560,57 semanas. Así, la vulneración de los derechos fundamentales alegada por el actor surge de la falta de reconocimiento por parte de la entidad accionada de las semanas cotizadas por él en España, pues si éstas fueran tenidas en cuenta, cumpliría el requisito de cotización previsto en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993.
2. Sin embargo, la Sala también encuentra relevante el hecho de que el accionante radicó la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez el 26 de octubre de 2012[39], momento en el que la entidad pensional inició el proceso administrativo ante el Ministerio del Trabajo para certificar las semanas cotizadas por el actor en España. Si se tiene en cuenta que, hasta la fecha de registro de esta sentencia, no se ha dado por terminado el trámite antes mencionado, se puede establecer que el actor ha tenido que esperar aproximadamente seis años para que se resuelva su situación pensional.
Lo anterior evidenciaría un actuar negligente de parte de Porvenir en el procedimiento administrativo para el reconocimiento de las semanas en España, en la medida en la que la prolongación de los trámites establecidos en la Ley 1112 de 2006 para ese efecto, causada por el intercambio reiterado de la documentación entre las entidades pertenecientes a este proceso, causa una grave afectación a los derechos fundamentales del actor.
3. Por su parte, respecto a la demanda ordinaria laboral adelantada por el accionante en contra de Porvenir, se tiene que este proceso fue iniciado en julio del 2014[40], y solo hasta el 1º de junio del 2018 se llevó a cabo la audiencia de juzgamiento en primera instancia, en la que se reconoció el derecho del accionante a recibir la pensión de vejez por medio de la garantía de pensión mínima. Dicha decisión fue apelada por la parte accionada, recurso que fue concedido por el juez de instancia en el efecto suspensivo, por lo que actualmente el demandado aun no goza de la prestación pensional solicitada.
4. Al estudiar el caso, los jueces de tutela de instancia negaron el amparo, pues consideraron que la acción no procedía, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Lo anterior por cuanto era un asunto que debía ser resuelto por la jurisdicción laboral y, a su vez, en la medida en que actualmente cursa ante la justicia ordinaria un proceso iniciado por el actor entre las mismas partes y con idénticas pretensiones.
5. Así las cosas, las situaciones fácticas planteadas exigen a la Sala determinar si procede la tutela para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima. En caso de ser procedente la tutela de la referencia, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual plantea el siguiente interrogante:
¿Vulnera la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. los derechos fundamentales del actor a la seguridad social, a la igualdad, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al negarle el reconocimiento de la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima, por no tener en cuenta las semanas de cotización que realizó el accionante en España?
6. Para resolver estos interrogantes, la Corte se pronunciará en primer lugar sobre la procedencia de la acción de tutela en el caso objeto de análisis. Luego, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) reiteración de jurisprudencia sobre el derecho a la seguridad social en materia pensional; (ii) los requisitos para acceder a la garantía de pensión mínima establecida en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993, y (iii) la aplicación del Convenio de Seguridad Social suscrito entre la República de Colombia y el Reino de España. Finalmente, se resolverá el caso concreto.
7. El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá derecho a interponer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre y cuando éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
A su vez, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que el recurso de amparo podrá ser ejercido por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar (i) a nombre propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) mediante un agente oficioso.
En el caso objeto de revisión, a partir del poder especial otorgado por el actor a su abogada que obra en el expediente[41], se acredita que esta última se encuentra legitimada para actuar en nombre del accionante en la acción de tutela de la referencia. La Sala también encuentra que el accionante está legitimado para ejercer el amparo deprecado, por cuanto es el titular de los derechos presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
8. La legitimación pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. Según los artículos 86 de la Constitución Política y 5° y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra acciones y omisiones de particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o ante quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
La Sala encuentra que Porvenir se encuentra legitimada como parte pasiva en la presente acción de tutela, dada su calidad de ente privado respecto del cual el accionante se encuentra en estado de indefensión porque es el encargado del reconocimiento de prestaciones pensionales que hacen parte del derecho a la seguridad social, y también en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en discusión, por la negación del otorgamiento de la pensión al accionante.
9. En virtud del artículo 86 de la Constitución Política, esta Corporación ha sostenido en reiterada jurisprudencia que la acción de tutela se puede interponer “en todo momento y lugar” y, por ende, no tiene término de caducidad[42]. No obstante lo anterior, si bien no existe un término de caducidad, de su naturaleza como mecanismo para la “protección inmediata”[43] de los derechos fundamentales, se puede establecer que su finalidad es la de dar una solución de carácter urgente a las situaciones que tengan la potencialidad de generar una vulneración o amenaza a derechos fundamentales.
10. Así, esta Corporación ha sostenido que, para que se entienda que se ha dado cumplimiento con el requisito de inmediatez en la interposición de una acción de tutela, el juez constitucional deberá entrar a analizar las circunstancias del caso para establecer si existe un plazo razonable entre el momento en el que se interpuso el recurso y el momento en el que se generó el hecho u omisión que vulnera los derechos fundamentales del accionante[44].
Sobre este particular, si bien la Corte no ha fijado un plazo determinado que se considere razonable para interponer la acción de tutela, sí ha establecido en su jurisprudencia ciertos elementos que pueden colaborar en el ejercicio del juez de tutela para fijar la razonabilidad del término en el que fue propuesta la acción[45], tales como (i) la existencia de razones válidas para la inactividad, (ii) la permanencia del daño causado a los derechos fundamentales y (iii) cuando la carga de interposición de la tutela en un plazo razonable resulta desproporcionado, dada la situación de debilidad manifiesta del accionante.[46]
11. Aplicadas estas reglas al caso bajo estudio, encuentra la Sala que si bien el accionante radicó la solicitud del reconocimiento de la pensión de vejez ante Porvenir en octubre de 2012, lo cierto es que, hasta la fecha de registro de la presente providencia, el actor no ha podido acceder a la prestación pretendida. Lo anterior, por cuanto el trámite administrativo que se ha debido surtir, promovido por Porvenir ante el Ministerio del Trabajo, para el reconocimiento de las semanas cotizadas por el accionante en España, ha transcurrido en un lapso aproximado de seis años, lo cual resulta flagrantemente desproporcionado en relación con el debido proceso administrativo y el derecho a la seguridad social del accionante. Esto, evidentemente, resulta en una desprotección actual del solicitante frente a sus derechos fundamentales, pues dadas las trabas administrativas que se le han interpuesto para acceder a la pensión de vejez, no ha podido gozar de esta prestación a la cual tiene derecho.
Adicionalmente, la Sala también tuvo en cuenta que el accionante presentó demanda ordinaria laboral para obtener el reconocimiento de la prestación pensional solicitada. Sin embargo, y transcurridos cuatro años desde la fecha de interposición del recurso judicial ordinario para cumplir con el requisito de subsidiariedad, el actor no obtuvo respuesta frente a su pretensión y su situación pensional sigue sin resolverse, razón por la cual se concluye que el requisito de inmediatez resulta subsanado por las especiales circunstancias en las que se encuentra.
Así, como quiera que el trámite adelantado para el reconocimiento de la pensión de vejez no se ha finalizado, así como tampoco ha recibido una respuesta oportuna de parte de la jurisdicción ordinaria con respecto a sus pretensiones[47], es evidente que el daño causado al accionante permanece en el tiempo, en la medida en la que no se ha dado solución a su estatus pensional. Adicionalmente, por tratarse de un adulto mayor[48] que sufre de padecimientos de salud, es claro que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, circunstancia que la Sala tiene en cuenta para determinar la razonabilidad del plazo en el que se interpuso la acción de tutela. Por lo anterior, ha de concluirse que la acción de tutela satisface el presupuesto de inmediatez.
12. A partir del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela fue consagrada como un mecanismo judicial subsidiario y residual[49], que procederá “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.
El carácter subsidiario hace parte de la naturaleza de la tutela, pues la misma “procede de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección.”[50] Lo anterior encuentra sentido en el hecho que este mecanismo constitucional no fue diseñado para suplir los procesos ordinarios[51] a los cuales deben acudir los ciudadanos para dar solución a sus controversias.
A partir de lo anterior, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece de manera clara que una de las causales de improcedencia de la acción de tutela ocurre “[cuando] existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.” (Subrayas fuera del texto original) En este sentido, el juez constitucional deberá analizar las circunstancias específicas del caso objeto de análisis para determinar si los medios o recursos de defensa judicial existentes son idóneos para solucionar la situación del accionante.
13. No obstante lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 ibídem, en los casos en que aun así existan medios principales de defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación reconoce dos excepciones a la improcedencia del recurso de amparo por subsidiariedad. Estas salvedades tienen sus respectivas implicaciones respecto de la manera en la que ha de concederse el amparo constitucional, en caso de encontrarlo viable:
“i) Si bien, en abstracto, existe otro medio de defensa judicial y el accionante cuenta con él para la defensa de sus derechos, desde la perspectiva de la relación entre el mecanismo y el fin constitucional perseguido por el actor, aquel no tiene la virtualidad de conjurar un perjuicio irremediable. De tal forma, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio, mientras el interesado acude a la vía ordinaria para discernir el caso o esta resuelve definitivamente el asunto y, momentáneamente resguarda sus intereses.
ii) Si bien existe otro medio de defensa judicial, éste no es eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela procede de manera definitiva. El análisis sobre la eficacia del medio ordinario se encuentra determinada por el contraste entre éste y las condiciones particulares del accionante.”[52] (Subrayas fuera del texto original)
A partir de lo anterior, la Corte ha sostenido que la acción de tutela procederá, así existan medios ordinarios de defensa judicial que se encuentren disponibles, cuando (i) los mecanismos ordinarios no tienen la virtualidad de conjurar el perjuicio irremediable en el caso del accionante, para lo cual el amparo procederá de manera transitoria y (ii) los medios de defensa judicial que existen son ineficaces, es decir, que no tienen la capacidad de proteger de forma efectiva e integral los derechos de la persona[53], para lo cual procederá el amparo de manera definitiva[54].
Reiteración del análisis principio de subsidiariedad de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de acreencias pensionales
14. Es importante tener en cuenta que esta Corporación ha establecido una interpretación pacífica y reiterada con respecto al principio de subsidiariedad cuando se trata de acciones de tutela que buscan el reconocimiento y pago de acreencias pensionales. En este sentido, la Corte ha señalado que, con fundamento en el principio de subsidiariedad, el recurso de amparo no procede frente a reclamaciones de tipo laboral o pensional, pues el escenario idóneo para conocer de dichos asuntos es la jurisdicción ordinaria laboral, mediante el ejercicio del medio judicial respectivo.[55]
No obstante, como fue desarrollado anteriormente, esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se trata de la protección de derechos de contenido prestacional, como son las acreencias pensionales, bien sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o como medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales trasgredidos[56].
15. Así, la procedencia del amparo para el reconocimiento de prestaciones pensionales se sujeta a las siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[57]; (ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia. [58] Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos. [59]
16. No obstante lo anterior, la Corte ha considerado que la condición de vulnerabilidad o la calidad de sujeto de especial protección constitucional del interesado no son suficientes para que, sólo por esa circunstancia, la tutela sea procedente en materia pensional. [60] Por ello, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales para estudiar las pretensiones que implican otorgar una pensión por vía de la tutela, que consisten en:
“a. Que se trate de sujetos de especial protección constitucional.
d. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.”[61]
17. A partir de las anteriores reglas jurisprudenciales, esta Sala procederá a realizar la valoración de las circunstancias particulares del presente caso, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la acción constitucional de cara al principio de subsidiariedad.
i) En primera medida, debe destacarse que, en el caso objeto de revisión, se pretende la protección de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional. En efecto, con fundamento en los hechos relatados en el acápite de antecedentes, se tiene que el accionante es un adulto mayor que, si bien no ha sobrepasado la expectativa de vida establecida por el DANE para ser calificado como una persona de la tercera edad, es una persona que padece de dolencias de salud (hiperplasia de la próstata, diabetes mellitus 2 y lumbago con ciática) [62], lo cual lo ubica en una situación de vulnerabilidad que debe ser reconocida por el juez constitucional.
ii) En segundo lugar, debe advertirse que, en efecto, la ausencia del reconocimiento de la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima implica la afectación de los derechos fundamentales del accionante y, en este caso en particular, del derecho al mínimo vital. Lo anterior por cuanto, dada la negativa de Porvenir al reconocimiento y pago de la pensión de vejez, actualmente el accionante no percibe ningún ingreso para procurar su sostenimiento, razón por la cual tuvo que acudir a su hermano para que lo recibiera en su hogar, y a sus amigos y familiares para que le hicieran préstamos para asegurar su subsistencia y la de su esposa[63].
iii) Así mismo, encuentra la Sala que, a partir de los elementos de prueba, se evidencia que el accionante, a través de su apoderada, ha llevado a cabo todas las actividades administrativas ante la administradora de pensiones a la que se encuentra afiliado, con el propósito de ver reconocido en su favor la pensión de vejez a través de la aplicación de la garantía de pensión mínima. De hecho, a partir de las pruebas documentales aportadas en el proceso, la Sala encuentra que desde el año 2012, el actor ha presentado diferentes y sucesivas solicitudes a Porvenir con el fin de lograr el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a través de la garantía de pensión mínima.
A su vez, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de Porvenir, para que se le ordenara el reconocimiento y pago de la garantía de pensión mínima en favor del actor. A la fecha del registro de la presente sentencia, el accionante no ha tenido solución respecto de su proceso judicial, pues el mismo se encuentra en curso del trámite de apelación. Esto demuestra que el actor no sólo ha gestionado el reconocimiento de su pensión ante la administradora de pensiones correspondiente, sino que ha desplegado las acciones ordinarias pertinentes para obtener la acreencia pensional solicitada, sin obtener respuestas eficaces.
iv) Por último, se advierte que en el caso concreto, la acción de tutela resulta ser el mecanismo más eficaz para lograr la protección de las garantías constitucionales del peticionario. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien existen los mecanismos judiciales y administrativos ordinarios para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, los cuales, de hecho, se encuentran en trámite; lo cierto es que éstos no resultan lo suficientemente idóneos y expeditos para dar una solución pronta que garantice la protección de los derechos al mínimo vital y la seguridad social del accionante.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta los antecedentes fijados en esta providencia, es evidente que tanto el trámite administrativo adelantado ante Porvenir, como el proceso judicial adelantado ante la justicia ordinaria laboral, no han demostrado ser mecanismos idóneos para la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del accionante en este caso particular. Lo anterior por cuanto ha tardado más de seis años, en el proceso administrativo, y cuatro años, en el proceso judicial, para decidir sobre la situación pensional del actor.
En suma, se acredita que el accionante cumple con las reglas jurisprudenciales enunciadas anteriormente para entender cumplido el requisito de subsidiariedad, pues los medios de defensa judiciales y administrativos a disposición del actor para determinar su derecho a la pensión de vejez no se demuestran idóneos ni eficaces frente a sus circunstancias específicas, por lo que la acción de tutela es procedente.
18. En razón a que el primer problema jurídico se resuelve afirmativamente, en tanto que quedó demostrado que la acción de tutela superó los requisitos de procedencia general en este caso, la Sala entra a resolver el problema jurídico de fondo planteado previamente.
Análisis de la carencia actual de objeto por hecho superado[64]
19. Como ampliación y aclaración de los antecedentes descritos al inicio de esta providencia, la Sala recibió información documental adicional por parte de Porvenir, en respuesta al auto proferido por la Magistrada Sustanciadora el 20 de noviembre de 2018[65]. En dicha comunicación, la entidad manifestó que dio respuesta de fondo a la petición del accionante y que, por ende, se configura hecho superado en el caso de la referencia. Por lo anterior, la Sala considera necesario pronunciarse sobre este aspecto.
20. La acción de tutela tiene como finalidad lograr la protección de los derechos fundamentales que están siendo amenazados o vulnerados por entes públicos o privados. No obstante, el juez constitucional ha reconocido que mientras se da trámite al amparo pueden surgir algunas circunstancias que lleven al juzgador a concluir que la amenaza o vulneración que motivó la presentación de la acción de tutela ha desaparecido.[66]
En este supuesto, cualquier orden que el juez de tutela pueda dar respecto del caso se vuelve inocua y no surtirá ningún efecto debido a que no existe ninguna amenaza o perjuicio a evitar, situación que desvirtúa el objeto esencial para el que la acción de tutela fue creada[67]. Por ello, en esos casos, “el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción”[68]. Este fenómeno ha sido denominado carencia actual de objeto, y se puede originar por diferentes motivos, a saber: (i) el hecho superado; (ii) el daño consumado y (iii) cualquier otra circunstancia que permita concluir que la orden del juez de tutela sobre la solicitud de amparo sería inútil[69].
21. En relación con el caso concreto, en el trámite de revisión de la tutela de la referencia, el Despacho de la Magistrada Sustanciadora recibió un correo electrónico por parte de una funcionaria de la Dirección Jurídica de Procesos de Porvenir[70], en el cual informaba que la entidad pensional había recibido la información proveniente de España y había determinado que el accionante cumplía con los requisitos establecidos en la normativa para obtener la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima. Particularmente, señaló lo siguiente:
“(…) dando alcance a la comunicación enviada en días pasados nos permitimos aportar al presente correo misivas enviadas al señor Juan Agustín Prieto y Ministerio del Trabajo, en la cual se informa sobre el cumplimiento de semanas para acceder a Garantía de Pensión Mínima, en razón al formulario enviado por España y la necesidad de aportar declaración juramentada por parte del demandante, como quiera que este es un requisito exigido por el Ministerio de Hacienda y Crédto (sic) Público, para el estudio correspondiente que permita determinar si cumple o no con los requisitos exigidos para acceder a la Garantía de Pensión Mínima. Lo anterior, como quiera que dicho reconocimiento se encuentra exclusivamente bajo la responsabilidad de dicha entidad, circunscribiendose (sic) la labor de Porvenir en una intermediación entre los extremos involucrados.
En ese orden de ideas, solicitamos amablemente se proceda a archivar el presente caso como quiera que las pretensiones formuladas dentro del escrito de tutela se acogieron en sentido favorable a los intereses del actor, y actualmente estamos a la espera de que el accionante remita la documental correspondiente, para posterior a ello remitir la solicitud ante el Ministerio de Hacienda para la verificación del caso, configurándose con ello, una carencia actual del objeto por hecho superado.” (Subrayas fuera del texto original)
A su vez, adjuntó el formulario ES/CO-02 proveniente del INSS en Madrid, así como las comunicaciones[71] dirigidas tanto al accionante como al Ministerio informando el cumplimiento de las semanas de cotización para acceder a la garantía de pensión mínima.
No obstante que Porvenir le solicitó a la Corte declarar el hecho superado y negar la tutela, la Sala pudo constatar que durante el trámite constitucional, el actor recibió respuesta de parte de la entidad accionada, en el sentido de informarle que su proceso de solicitud de pensión queda suspendido, hasta tanto no aporte ante Porvenir una declaración juramentada sobre sus ingresos[72].
Lo anterior muestra que, aunque la entidad accionada reconoce que el accionante cumple con el requisito de semanas para obtener la garantía de pensión mínima, lo cierto es que éste aún no percibe la prestación pensional a la cual tiene derecho. Por demás, la administradora de pensiones pone de presente que la prestación no será reconocida hasta tanto se surta el trámite correspondiente ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual puede tardar hasta cuatro meses más. Sobre este particular, no se puede olvidar que la entidad tardó aproximadamente seis años en dar respuesta a la solicitud del actor y pretende que un tiempo adicional, aun conociendo la urgencia de la pretensión del actor.
Todo lo anterior permite a esta Sala concluir que la situación de hecho que originó la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital del actor, y que motivó la instauración de la presente acción de tutela, no se encuentra superada, dado que aun al momento de registrarse el presente proyecto de fallo, la garantía de pensión mínima solicitada por el accionante no ha sido pagada. Por lo anterior, se procederá con las consideraciones pertinentes al caso en examen.
El derecho a la seguridad social en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia[73]
22. El artículo 48 de la Constitución establece el derecho a la seguridad social en una doble dimensión. Por un lado, se trata de un servicio público que se presta bajo la dirección, la coordinación y el control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Por otro lado, es una garantía de carácter irrenunciable e imprescriptible[74].
En este orden de ideas, y a partir de los principios consagrados en la Carta Política, el Legislador profirió la Ley 100 de 1993, a través de la cual reguló las contingencias aseguradas, las instituciones que integran el sistema y los requisitos establecidos para acceder a derechos prestacionales. De hecho, una de las contingencias aseguradas por el Sistema General de Seguridad Social es la vejez, cuya prestación consiste en la pensión de jubilación, la cual tiene como finalidad asegurar la vida en condiciones de dignidad de esa persona y de su familia[75], además de ser el resultado del ahorro forzoso de una vida de trabajo, por lo que “no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador”.[76]
23. Ahora bien, con respecto al carácter fundamental del derecho a la seguridad social, esta Corporación ha establecido lo siguiente:
“(…) una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela (…)”[77] (Subrayas fuera del texto original)
Por lo tanto, el derecho a seguridad social tiene un carácter fundamental relacionado con el derecho al mínimo vital, más aún, cuando se trata de personas que se encuentran en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial protección constitucional.
Los requisitos para acceder a la garantía de pensión mínima establecida en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993
24. En desarrollo del principio de solidaridad[78] consagrado en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993, el legislador creó la garantía de pensión mínima, como prestación a la cual pueden acceder los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de esa misma ley, pero que ya alcanzaron la edad de jubilación.
En otros términos, de acuerdo con la Superintendencia Financiera de Colombia, “esta garantía se puede definir como el beneficio económico que reconoce el Estado a través de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para aquellos afiliados que a pesar de contar con la edad para pensionarse ( 62 años de edad, en el caso de los hombres y, 57 si son mujeres), no cuentan con el capital necesario para generar una pensión mínima, habiendo cotizado por lo menos 1150 semanas (para lo cual deberán contabilizarse las semanas incluidas en el cálculo del Bono Pensional), caso en el cual el afiliado tendrá derecho a que el Estado le complete la parte que haga falta para obtener una pensión mínima”[79] (Subrayas fuera del texto original).
Así las cosas, la Nación y el Sistema de Seguridad Social en Pensiones garantizan a sus afiliados que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento y pago de una pensión mínima de vejez, equivalente al monto de un salario mínimo legal mensual vigente[80].
25. El mencionado artículo 65 ibídem dispone dos requisitos para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima, que consisten en (i) haber cumplido 62 años de edad si son hombres y 57 años si son mujeres y (ii) tener cotizadas por lo menos 1150 semanas. Las personas que cumplan con estos requisitos tendrán derecho a que el Estado les complete la parte que haga falta para obtener la pensión mínima[81], siempre y cuando la suma de las pensiones, rentas y remuneraciones que recibe el afiliado no sea superior a lo que le correspondería como pensión mínima[82], excepción que se encuentra consagrada en el artículo 84 de la Ley 100 de 1993.
26. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 100 de 1993, la administradora de pensiones o la aseguradora que tenga a su cargo las pensiones, será la encargada de realizar los trámites necesarios para el reconocimiento de las garantías de pensión mínima en nombre del pensionado. A su vez, el reconocimiento de dicha prestación estará a cargo de la Oficina de Obligaciones Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de un “acto que se expedirá con base en la información que suministre la AFP o la aseguradora (…)”[83].
27. Así las cosas, a partir del momento en que la administradora de pensiones verifique que el afiliado cumple con los requisitos establecidos en la normativa y que fueron enunciados anteriormente, deberá proceder a iniciar las gestiones pertinentes ante la Oficina de Bonos Pensionales (en adelante, “OBP”) para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima. En todo caso, el fondo de pensiones iniciará los pagos mensuales de la respectiva pensión con cargo a la cuenta de ahorro individual, previo reconocimiento de la OBP del derecho a la garantía de pensión mínima, que se deberá efectuar en un plazo no superior a cuatro meses contados a partir del recibo de la solicitud de la pensión[84].
Aplicación del Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España
28. La República de Colombia y el Reino de España suscribieron el Convenio de Seguridad Social el 6 de septiembre de 2005, el cual fue ratificado por el Congreso de la República a través de la Ley 1112 de 2006. El propósito de dicho Convenio consiste en que los dos Estados se comprometen a cooperar en el ámbito de la seguridad social y asegurar una mejor garantía de los derechos de los trabajadores de cada uno de los dos países, que ejerzan o hayan ejercido una actividad profesional en el otro[85].
29. El artículo 2º de la Ley 1112 de 2006 establece, como ámbito de aplicación personal, que el Convenio será aplicado a los trabajadores nacionales que estén o hayan estado sujetos a las legislaciones de Seguridad Social de una o ambas de las partes contratantes del mismo, así como a sus familiares beneficiarios y sobrevivientes.
30. A su vez, frente a la posibilidad de totalizar los periodos cotizados en un país con las semanas cotizadas en el otro, el artículo 8 de la Ley 1112 de 2006 dispuso que:
“[cuando] la legislación de una Parte Contratante subordine la adquisición, conservación o recuperación del derecho a las prestaciones previstas en el artículo 2o de este Convenio, al cumplimiento de determinados períodos de seguro o cotización, la Institución Competente tendrá en cuenta a tal efecto, cuando sea necesario, los períodos de seguro o cotización cumplidos con arreglo a la legislación de la otra Parte Contratante según se establece en el artículo 9o, siempre que no se superpongan.” (Subrayas fuera del texto original)
Lo anterior significa que, en aplicación del Convenio, aquellas personas que laboraran en España y en Colombia y que, a su vez, realizaran las correspondientes cotizaciones al sistema de seguridad social, podrán sumar y totalizar estos periodos para obtener la prestación pensional, ya sea en Colombia o en España.
31. Ahora bien, con respecto a la garantía de pensión mínima, el Convenio también señala en su artículo 9º que:
“[en] el caso en que los trabajadores afiliados a una Administradora de Fondos de Pensiones requieran de la totalización de períodos para la aplicación de la garantía de pensión mínima se aplicará lo dispuesto en el artículo 9o. (…) Para tal efecto, se tendrá en cuenta que la sumatoria de las prorratas de ambas partes contratantes, sea inferior a un salario mínimo legal colombiano y que el trabajador haya cumplido los períodos cotizados exigidos, una vez sean totalizados los tiempos en ambas Partes.” (Subrayas fuera del texto original)
32. De acuerdo con lo anterior, el Convenio de Seguridad Social suscrito entre Colombia y España permite que los trabajadores que hayan realizado cotizaciones al sistema de seguridad social en estos dos países, puedan computarlas para obtener la garantía de pensión mínima, que en este caso corresponde a la consagrada en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993. Para ello, la administradora de pensiones deberá realizar el trámite respectivo ante el organismo de enlace, este es, el Ministerio del Trabajo para el caso de Colombia, para efectos de certificar los tiempos cotizados en el otro país.
33. En el presente caso, el accionante pretende el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al considerar que éstos fueron vulnerados por la entidad accionada al haber negado la solicitud de acceso a la garantía de pensión mínima presentada por el actor, porque no cumplía con las semanas cotizadas suficientes para acceder a dicha prestación.
34. A partir de las pruebas allegadas al despacho de la Magistrada Sustanciadora, la Sala constató que el actor acudió por primera vez a realizar su reclamación pensional el 26 de octubre de 2012, luego de haber cotizado en Colombia y en España las semanas suficientes para acceder a la garantía de pensión mínima de que trata el artículo 65 de la Ley 100 de 1993.
Pese a lo anterior, y sin perjuicio de las múltiples solicitudes realizadas por el accionante, lo cierto es que hasta el 28 de noviembre de 2018, Porvenir emitió una respuesta dirigida al accionante en la que le informa que la solicitud de pensión se encuentra suspendida hasta tanto no aporte una declaración juramentada en la que manifieste el valor de sus ingresos y si tiene o no aportes voluntarios en alguna administradora de pensiones. A su vez, en la comunicación de respuesta a la Corte, la apoderada de Porvenir, manifestó que “[sea] del caso indicar, que una vez verificado el formulario en comento se puede constatar que el señor Juan Agustín Prieto cumple con la densidad de semanas requeridas dentro del artículo 65 de la Ley 100 de 1993.”[86]
35. Con todo, a partir del acervo probatorio recaudado por el Despacho de la Magistrada Sustanciadora, adicional al aportado por la parte actora y los intervinientes en el expediente original de la acción de tutela, es posible para la Sala establecer lo siguiente:
(i) El accionante cumplió 62 años de edad el 18 de agosto de 2010.
(ii) De acuerdo con su historia laboral expedida por COLPENSIONES, el actor cuenta actualmente con un total de 578,57 semanas de cotización para pensiones en Colombia.
(iii) Adicionalmente, de acuerdo con el Formulario ES/CO-2 aportado por el Ministerio del Trabajo, como organismo de enlace establecido en el Convenio de Seguridad Social entre Colombia y España, el accionante cuenta con 3704 días de cotización realizados en este último país.
Por lo anterior, Porvenir, como entidad administradora de las cotizaciones efectuadas por el accionante, le certificó a esta Corporación que éste cumplía con todos los requisitos para acceder a la garantía de pensión mínima solicitada en la acción de tutela. Sin embargo, la entidad accionada informó que debía surtirse un trámite ante la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podría tardar hasta cuatro meses a partir de la radicación de los documentos ante dicha entidad.
36. Dadas las dilaciones que ya ha tenido que soportar el actor en el trámite administrativo para la obtención de la pensión y en el proceso judicial adelantado ante la jurisdicción ordinaria laboral, encuentra esta Sala que es completamente desproporcionado frente a los derechos fundamentales del accionante exigir que deba esperar más tiempo hasta que se surta el trámite ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por ende, la Corte Constitucional considera que Porvenir deberá empezar a reconocer al accionante la pensión de vejez en aplicación de la garantía de pensión mínima dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que el accionante aporte la declaración juramentada de que trata el artículo 2.2.5.4.3 del Decreto 1833 de 2016, mediante la cual el señor Prieto Buitrago informará sobre su ausencia de ingresos y que no tiene cotizaciones a pensiones voluntarias ante ninguna otra entidad pensional.
Es importante aclarar que no será de recibo para esta Corporación que la entidad accionada manifieste su imposibilidad o su desacuerdo frente al cumplimiento de esta decisión de la Corte Constitucional, por el hecho que no se ha dado trámite a la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia del 20 de junio del 2018, mediante el cual se condenó a la entidad accionada al reconocimiento y pago de la garantía de pensión mínima, incluido el retroactivo que consideró ese despacho debía ser pagado al accionante desde el 1º de abril de 2012. Lo anterior por cuanto (i) Porvenir ha reconocido que los requisitos para el otorgamiento de la pensión mínima fueron cumplidos por el accionante y (ii) resulta claro a partir de lo expuesto en los fundamentos jurídicos 26 y 27 de esta sentencia, que la entidad pensional está llamada a realizar, en nombre de su afiliado, los trámites ante la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el reconocimiento de la garantía de pensión mínima.
Asimismo, la Sala observa que en este caso se comprueba una evidente negligencia administrativa por parte de la administradora de pensiones, la cual ha extendido por años el trámite de reconocimiento pensional, excediéndose el plazo legal, en abierto desconocimiento del derecho a la seguridad social del actor y con la correlativa afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. Esta omisión, a su vez, resulta agravada por las condiciones personales del actor, las cuales requerían una atención urgente por parte de la entidad accionada, más aun cuando se pudo demostrar la acreditación de los requisitos legales para acceder a la pensión mínima. En esa medida, se compulsará copia de esta decisión a la Superintendencia Financiera, con el fin que, en el marco de sus competencias, determine las responsabilidades a las que haya lugar en este caso.
37. Por su parte, como fue mencionado anteriormente, esta Corporación comprobó que el mecanismo para el reconocimiento de las semanas cotizadas en España en aplicación del Convenio, lejos de generar una garantía para los trabajadores que laboraron en los dos países, está generando una desprotección de los derechos de la población que, en principio, buscaba proteger.
Lo anterior por cuanto se evidenció que el Ministerio del Trabajo demostró no tener la capacidad de atender este tipo de solicitudes en un tiempo razonable, escudándose en el hecho de que funge como organismo de enlace dentro del proceso respectivo para la acreditación de las semanas y que el responsable primario de la prestación es la administradora de pensiones. Es evidente que, si se le asignó como organismo intermediario para tan importante propósito, es la entidad indicada para generar consensos con los organismos de enlace en España sobre la manera en la que se deben llevar a cabo estos trámites y cuáles son los documentos requeridos para esos efectos. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 1112 de 2006[87], el Ministerio del Trabajo, como autoridad competente para la aplicación del Convenio, tiene la obligación de generar una estandarización de los criterios y los requisitos que son pertinentes para evaluar las solicitudes realizadas por las sociedades administradoras de pensiones para la aplicación del mencionado Convenio.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional considera necesario exhortar al Ministerio del Trabajo, en su calidad de organismo de enlace con las autoridades de seguridad social españolas, para que establezca un protocolo estandarizado mediante el cual se definan los criterios y los requisitos pertinentes para adelantar los procesos que son requeridos en el marco de la aplicación del Convenio de Seguridad Social suscrito entre Colombia y el Reino de España. El Ministerio del Trabajo deberá certificar el cumplimiento de esta orden ante el juez de primera instancia, en los términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
38. Finalmente, esta Corporación considera que, a partir de las circunstancias probadas en sede de revisión, el mecanismo judicial ordinario no se demuestra idóneo ni eficaz para dar solución a la situación del accionante. Por lo anterior, la Sala encuentra que el recurso de amparo se debe conceder como mecanismo definitivo para la protección de los derechos del actor.
Ahora bien, con respecto a la pretensión presentada por el accionante referente al reconocimiento de intereses moratorios a la tasa máxima vigente al momento en que se efectúe el pago sobre el importe de la obligación pensional por parte de Porvenir, lo cierto es que esta pretensión se refiere a un derecho pecuniario eventual al cual podría tener derecho el actor en caso que se encuentre que la entidad accionada incurrió en mora en el pago de la obligación. En este sentido, la Sala de Revisión no se pronunció sobre la posibilidad de acceder a dicha pretensión, en la medida en la que se trata de una sanción pecuniaria que se aplica cuando existe mora en el cumplimiento de una obligación dineraria, lo cual escapa de las consideraciones respecto a la afectación de los derechos fundamentales del actor y de las medidas atinentes a subsanar la afectación de los mismos.
Por lo anterior, será el juez ordinario quien deba pronunciarse sobre la pretensión encaminada a obtener el pago de los intereses moratorios sobre el importe de la obligación pensional solicitados por el actor, en la medida se deberá analizar si la sanción pecuniaria se hace efectiva en caso de que la entidad accionada se constituya en mora en el pago de la obligación pensional.
En conclusión, la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo, por cuanto las vías ordinarias de defensa judicial no son idóneas ni eficaces, conforme a las especiales circunstancias que quedaron demostradas en el trámite de revisión del recurso de amparo impetrado por el accionante. Así, exigirle que aguarde a que la jurisdicción ordinaria resolviera su situación después de cuatro años de ausencia de pronunciamientos frente a la protección de sus derechos fundamentales sería demasiado gravoso en el caso concreto.
Ahora bien, después de analizar los requisitos exigidos por la norma vigente para acceder a la garantía de pensión mínima, es decir, del artículo 65 de la Ley 100 de 1993, esta Sala de Revisión concluye que el accionante cumple con los requisitos exigidos por dicha normativa, ya que (i) cuenta con la edad requerida y (ii) cotizó las semanas suficientes, totalizando los periodos de Colombia y España, para satisfacer la exigencia de las 1150 semanas.
En consecuencia, se revocará la sentencia proferida el 26 de junio de 2018 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia, que confirmó la decisión del 11 de mayo del 2018 del Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de la misma ciudad, mediante la cual se declaró improcedente el amparo constitucional. En su lugar, se concederá el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna del accionante. Por lo tanto, se ordenará a PORVENIR que dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en la que el accionante aporte la declaración juramentada de que trata el artículo 2.2.5.4.3 del Decreto 1833 de 2016, reconozca y pague la garantía de pensión mínima solicitada por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 26 de junio de 2018 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia, que confirmó la decisión del 11 de mayo del 2018 del Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de la misma ciudad. En su lugar CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vida digna, la seguridad social y el mínimo vital del señor Juan Agustín Prieto Buitrago.
SEGUNDO.- ORDENAR a la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., que dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en la que el accionante aporte la declaración juramentada de que trata el artículo 2.2.5.4.3 del Decreto 1833 de 2016, reconozca y pague la garantía de pensión mínima solicitada por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
TERCERO.- EXHORTAR al MINISTERIO DEL TRABAJO, en su calidad de Autoridad Competente en la aplicación del Convenio de Seguridad Social suscrito entre la República de Colombia y el Reino de España, de acuerdo con sus obligaciones establecidas en el artículo 26 de la Ley 1112 de 2006, para que establezca un protocolo estandarizado mediante el cual se definan los criterios y los requisitos pertinentes para adelantar los procesos que son requeridos en el marco de la aplicación del mencionado Convenio.
CUARTO.- A través de la Secretaría General de la Corte, COMPULSAR copias de la presente decisión a la Superintendencia Financiera de Colombia, con el objeto que esa entidad, en el marco de sus competencias, determine la responsabilidad en que pudo incurrir la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., en razón del trámite de reconocimiento de la garantía de pensión mínima objeto de esta decisión.
QUINTO.-Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
A LA SENTENCIA T-009/19
DERECHO A LA PENSION MINIMA DE VEJEZ-Debió concederse la protección de manera transitoria (salvamento parcial de voto)
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION MINIMA DE VEJEZ-La decisión adoptada por la Sala, fracciona las pretensiones de la demanda ordinaria laboral (salvamento parcial de voto)
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION MINIMA DE VEJEZ-Examen de procedibilidad debe limitarse a examinar si el juez constitucional es competente para asumir el conocimiento del asunto, sin que se estudien las cuestiones de fondo de cada caso (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente T-6.953.297.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento parcial de voto a la sentencia proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta ocasión, este Tribunal conoció la acción de tutela presentada por Juan Agustín Prieto Buitrago, quien consideró que la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante Porvenir S.A.) vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. En tal sentido, el actor destacó que, aunque cuenta con más de 1.150 semanas de cotización y 62 años de edad, la entidad accionada no le ha reconocido la garantía de pensión mínima. Asimismo, el actor lamentó que a pesar de haber iniciado un proceso ordinario laboral en el 2014 para obtener el pago de dicha prestación, en ese trámite no se ha proferido una decisión definitiva.
2. Por su parte, Porvenir S.A. señaló que no ha accedido a lo pretendido, en tanto no cuenta con el reporte de las semanas cotizadas por el peticionario en el Reino de España.
3. Este Tribunal, a través de la sentencia T-009 de 2019, revocó las providencias constitucionales de instancia y, en su lugar, concedió el amparo solicitado. Como resultado, le ordenó a Porvenir S.A. reconocer y pagar de forma definitiva la garantía de pensión mínima al accionante. Adicionalmente, exhortó al Ministerio del Trabajo para que cree un protocolo estandarizado para la aplicación del Convenio de Seguridad Social entre Colombia y el país europeo y, además, compulsó copias a la Superintendencia Financiera para que determine si en este asunto la entidad accionada incurrió en responsabilidad administrativa.
4. Para adoptar su decisión, la Sala Sexta de Revisión estableció, en primer término, que en este asunto se encuentra superada la procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del requisito de subsidiariedad lo encontró cumplido dado que (i) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, (ii) se encuentra acreditada la vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, (iii) el actor ha sido diligente en el adelantamiento de las medidas necesarias para obtener el goce efectivo de su pensión, y (iv) la acción de tutela es el mecanismo judicial eficaz para la protección de los derechos fundamentales en este asunto.
5. Posteriormente, precisó que, por cuanto el peticionario cumple con los requisitos contenidos en el artículo 65 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la garantía de pensión mínima y el proceso ordinario laboral que se adelanta no es idóneo ni eficaz, Porvenir S.A. debe reconocer de forma definitiva el beneficio pensional perseguido.
6. Si bien estoy de acuerdo con que en este caso se amparen los derechos fundamentales del señor Juan Agustín Prieto Buitrago, me veo precisado a salvar parcialmente mi voto. Lo anterior por cuanto estimo que en este asunto la protección se debió conceder de forma transitoria y, además, porque disiento de uno de los parámetros contenidos en la regla utilizada por la Sala para superar el requisito de subsidiariedad.
7. Así pues, la ponencia no desarrolla de forma consistente los motivos por los cuales el proceso ordinario laboral no resulta idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales del accionante. De ese modo, aunque el fallo expone que la“(…) evidente negligencia administrativa por parte de la administradora de pensiones […] ha extendido por años el trámite de reconocimiento pensional (…)”, la Sala le imputa, materialmente, esa circunstancia a la autoridad judicial que conoce ese procedimiento y, en esa medida, al mecanismo judicial en sí mismo, sin que queden claros los motivos que dan lugar a ello.
8. En contraste, considero que a partir de la información obrante en el expediente se logra derivar que en este asunto concurren los requisitos establecidos en la jurisprudencia para la posible configuración de un perjuicio irremediable. En efecto, el grave estado de salud del accionante, junto con el deterioro de su debilitada situación socioeconómica, constituyen una afectación grave e inminente a los derechos fundamentales del peticionario, que requiere por ello de medidas urgentes e impostergables para su atención.
9. En esa medida, aunque el procedimiento judicial que se adelanta es idóneo y eficaz para conceder el remedio judicial requerido, ante la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable era preciso acceder a lo perseguido por el actor a través del reconocimiento del amparo de forma transitoria.
10. Aunado a ello, estimo que con la determinación adoptada por la Sala se fraccionan las pretensiones de la demanda ordinaria laboral, sin que se encuentren en la ponencia, más allá de la referencia realizada frente a los intereses moratorios, los motivos por los cuales la acción de tutela sí resulta idónea para el reconocimiento de la pensión de vejez, pero no para las demás prestaciones que se estudian en el trámite judicial ordinario, como, por ejemplo, el pago del retroactivo pensional y de las costas procesales.
11. Asimismo, pienso que, en tanto no se configuran los presupuestos para reconocer la protección constitucional de forma definitiva, la decisión de la Sala Sexta de Revisión no constituye una intervención legítima en la resolución de asuntos propios de la jurisdicción ordinaria, sino una supresión de la competencia que la Carta Política le otorga a esa instancia judicial. Por ello, además de resultar jurídicamente compleja, esa determinación contraría los parámetros que habilitan las facultades del juez de tutela.
12. Por otra parte, no comparto uno de los criterios relacionados en la ponencia para analizar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. En concreto, estimo que no resulta adecuado que se valore la posible vulneración del derecho fundamental al mínimo vital del accionante en esa etapa, por cuanto ese no es el escenario jurídico para ello. En esa medida, considero, como lo expuse en mi salvamento de voto a la sentencia SU-005 de 2018, que el análisis de procedibilidad debe limitarse a examinar si el juez constitucional es formalmente competente para asumir el conocimiento del asunto, sin que allí se estudien las cuestiones de fondo de cada caso.
Por las razones expuestas, presento salvamento parcial de voto a la decisión tomada en la sentencia T-009 de 2019.
[2] Copia cédula de ciudadanía del señor Juan Agustín Prieto Buitrago, Cuaderno II, Folio 14.
[3] Acción de tutela interpuesta por Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir, Cuaderno II, Folio 1.
[4] Acta de declaración para fin extraprocesal otorgada por la señora María Lucía Cardona Franco en la Notaría Tercera de Armenia, el 22 de marzo de 2018, Cuaderno II, Folio 32.
[5] Acción de tutela interpuesta por Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir, Cuaderno II, Folio 2.
[7] Declaración extrajuicio rendida por el señor Wastberg Cardona Cardona ante el Notario Único de Quimbaya, de fecha 26 de marzo de 2018, Cuaderno II, folio 30.
[8] Historias clínicas del accionante expedidas por Sanitas Internacional, Cuaderno II, Folio 16 a 23.
[9] Reporte de semanas cotizadas en pensiones emitido por COLPENSIONES para el afiliado Juan Agustín Prieto Buitrago, Cuaderno II, Folio 40.
[10] Comunicación del 26 de octubre de 2010 emitida por BBVA Horizonte dirigida a Juan Agustín Prieto Buitrago, Cuaderno II, Folio 67.
[11] Historia Laboral Consolidada Régimen de Ahorro Individual de Juan Agustín Prieto Buitrago emitida por Porvenir, Cuaderno II, Folio 44.
[12] Informe de Vida Laboral emitido por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social del Gobierno de España, de fecha 5 de febrero de 2014, Cuaderno II, Folios 45 y 46.
[13] Acción de tutela interpuesta por Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir, Cuaderno II, Folio 3.
[14] Ibídem, Cuaderno II, Folio 2.
[15] La fusión entre la Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y la AFP Horizonte Pensiones y Cesantías S.A. se perfeccionó el 31 de diciembre de diciembre de 2013.
[16] Respuesta a la solicitud presentada por el accionante emitida por el BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías, de fecha 14 de diciembre de 2012, Cuaderno II, Folio 32.
[18] Requerimientos radicados en BBVA Horizonte de fecha 15 de marzo de 2013, 16 de mayo de 2013 y 8 de julio de 2014, Cuaderno II, Folios 33, 34 y 35.
[19] Consulta del proceso No. 63001310500220140021200 instaurado por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá. Página web oficial de la Rama Judicial.
[20] Consulta del trámite del recurso de apelación que se surte ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, identificado con el radicado No. 63001310500220140021201, dentro del proceso ordinario laboral instaurado por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago contra Porvenir. Página web oficial de la Rama Judicial.
[21]Auto admisorio de la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir, Cuaderno II, Folio 43.
[22] Escrito de contestación presentado por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia frente a la acción de tutela impetrada por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago de fecha 30 de abril 2018, Cuaderno II, Folio 55.
[23] Escrito de contestación presentado por Porvenir frente a la acción de tutela impetrada por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago de fecha 2 de mayo de 2018, Cuaderno II, Folio 59.
[24] Sentencia del 11 de mayo de 2018 proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías dentro del proceso de tutela de la referencia, Cuaderno II, Folios 104 a 108.
[25] Escrito de impugnación de fecha 18 de mayo de 2018 presentado por la apoderada del accionante en contra de la sentencia del 11 de mayo de 2018 proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, Cuaderno II, Folios 114 a 119.
[26] Sentencia del 26 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia dentro del proceso de tutela de la referencia, Cuaderno II, Folios 128 a 129.
[27] Escrito de respuesta al Oficio OPT-3198 de 2018 suscrito por la apoderada del accionante, Alejandra María Herrera Calderón, de fecha 7 de noviembre de 2018, Cuaderno I, Folios 69 a 89.
[28] Oficio No. 20000115419300 de fecha 6 de noviembre de 2018, suscrito por la apoderada de Porvenir, Diana Martínez Cubides, en respuesta al Oficio OPT-3198 de 2018 de esta Corporación, Cuaderno I, Folios 91 a 94.
[29] Oficio No. BZ2018_13751262-3432507 de fecha 7 de noviembre de 2018, suscrito por el Gerente de Defensa Judicial de COLPENSIONES, Luis Miguel Rodríguez Garzón, en respuesta al Oficio OPT-3194 de 2018 de esta Corporación, Cuaderno I, Folios 96 a 100.
[30] Escrito de fecha 2 de noviembre de 2018 allegado por medio de correo electrónico a la dirección de Secretaría de esta Corporación, por parte de la Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, Dalia María Ávila Reyes, Cuaderno I, Folios 33 a 56.
[31] Oficio de respuesta del Ministerio del Trabajo dirigido a Porvenir en relación con la solicitud de periodos de cotización del señor Juan Agustín Prieto Buitrago, del 20 de mayo de 2013, Cuaderno I, Folio 44.
[32] Oficio de respuesta de la Dirección Provincial de Madrid del Instituto Nacional de Seguridad Social de España dirigido al Ministerio del Trabajo en relación con la solicitud de periodos de cotización del señor Juan Agustín Prieto Buitrago, del 27 de diciembre de 2013, Cuaderno I, Folio 45.
[33] Escrito de fecha 2 de noviembre de 2018 allegado por medio de correo electrónico a la dirección de Secretaría de esta Corporación, por parte de la Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, Dalia María Ávila Reyes, Cuaderno I, Folios 34, reverso.
[34] Oficio del Ministerio del Trabajo dirigido a Porvenir, del 1 de noviembre de 2018, Cuaderno I, Folio 56.
[35] Oficio No. 1496 suscrito por la Juez Segunda Laboral del Circuito de Armenia, Dra. Ana Cristina Vargas Guzmán, radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 7 de noviembre de 2018.
[36] Ibídem, Cuaderno I, Folio 30.
[37] Audiencia de Juzgamiento del proceso ordinario laboral adelantado por Juan Agustín Prieto Buitrago contra Porvenir ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, Copia en CD-ROM aportada con el Oficio No. 1496 suscrito por la Juez Segunda Laboral del Circuito de Armenia, Dra. Ana Cristina Vargas Guzmán.
[38] Oficio No. 0957 del 30 de octubre de 2018 emitido por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Cuaderno I, Folio 31.
[39] Capítulo de Antecedentes, Fundamento Fáctico No. 7.
[40] Capítulo de Antecedentes, Fundamento Fáctico No. 10.
[41] Poder especial otorgado por el señor Juan Agustín Prieto Buitrago a la abogada Alejandra María Herrera Calderón, Cuaderno II, Folio 13.
[42] Sentencia SU 961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[43] Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia.
[46] Sentencia T-1028 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Reiterada en sentencias SU – 168 de 2017 y T – 038 de 2017.
[47] Capítulo de Antecedentes, Fundamento Fáctico No. 10.
[48] En Sentencia T-252 de 2017 (M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo), la Corte consideró que “es indispensable otorgar a los adultos mayores un trato preferente para evitar la posible vulneración de sus derechos fundamentales.”
[49] Ver entre otras, las Sentencias T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-063 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-087 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50] Ver Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Reiterada en Sentencia T-063 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51] QUINCHE RAMÍREZ, Manuel Fernando. Derecho Procesal Constitucional Colombiano. Acciones y procesos. Bogotá: 2015. P. 212.
[52] Sentencia T-387 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Sentencia T-087 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[54] Sentencia T-387 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[55] Ver Sentencias T-315 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56] Al respecto ver sentencias T-052 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-315 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] Sentencias T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas; T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[58] Sentencias T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas; T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T–800 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[59] Sentencias T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T–328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[60] Sentencias T-326 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[61] Ver Sentencias T-1069 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-315 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, y T-320 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[62] Historias clínicas del accionante expedidas por Sanitas Internacional, Cuaderno II, Folio 16 a 23.
[63] Ver Respuesta de Juan Agustín Prieto Buitrago en Capítulo de Antecedentes.
[64] La línea jurisprudencial presentada en este acápite sobre carencia actual de objeto por hecho superado fue plasmada en la Sentencia T-387 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[65] Auto proferido por el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dentro del trámite de la tutela interpuesta por Juan Agustín Prieto Buitrago en contra de Porvenir, de fecha 20 de noviembre de 2018, Cuaderno I, Folios 167-168.
[66] Sentencia T-290 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[67] Sentencia T-323 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[68] Sentencia T-096 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[69] Sentencia T-703 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[70] Correo dirigido por Paula Carreño Correa, Abogada Analista de la Dirección Jurídica de Procesos al correo del Despacho de la Magistrada sustanciadora, de fecha 28 de noviembre de 2018, Cuaderno I, Folio 179.
[71] Oficios dirigidos al Ministerio del Trabajo y al señor Juan Agustín Prieto Buitrago por parte de Porvenir, Cuaderno I, Folios 180-182.
[72] Oficio del 28 de noviembre de 2018 de Porvenir dirigido al señor Juan Agustín Prieto Buitrago, Cuaderno I, Folio 181 y 182.
[73] Los argumentos reiterados en este acápite han sido expuestos y formulados en las sentencias T-079 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-037 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-379 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-222 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[74] Sentencia T-222 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[75] Sentencia T-397 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[76] Sentencia C-546 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[77] Sentencia T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también Sentencias T–760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-250 de 2015.
[78] “ARTÍCULO 2o. PRINCIPIOS. El servicio público esencial de seguridad social se prestará con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación: // (…)
c. SOLIDARIDAD. Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.”
[79] COLOMBIA. Superintendencia Financiera. Concepto 2009066014-001 del 22 de octubre de 2009.
[80] Artículo 2.2.1.1.8 del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016.
[81] Artículo 65 de la Ley 100 de 1993.
[82] Con respecto a esto, el artículo 2.2.5.4.3 del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 dispone que “las entidades administradoras y las aseguradoras verificarán con la información a su alcance, que el afiliado o los beneficiarios, según el caso, no se encuentren en los supuestos del presente artículo. En todo caso el afiliado manifestará bajo la gravedad del juramento que los ingresos que percibe mensualmente no superan el límite requerido para acceder a la garantía de pensión mínima.” (Subrayas fuera del texto original)
[83] Artículo 2.2.5.4.4 del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016.
[84] Artículo 2.2.5.5.1 del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016.
[85] Preámbulo de la Ley 1112 de 2006.
[86] Oficio de respuesta de Porvenir dirigido a la Corte Constitucional en respuesta al Oficio No. OPT-3433/2018, enviado por correo electrónico al Despacho de la Magistrada Sustanciadora el 30 de noviembre de 2018.
[87] “ARTÍCULO 26. OBLIGACIONES DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES. Las Autoridades Competentes de las dos Partes Contratantes deberán: // a) Establecer los Acuerdos Administrativos necesarios para la aplicación del presente Convenio; // b) Designar los respectivos Organismos de Enlace; // c) Comunicarse las medidas adoptadas en el plano interno para la aplicación de este Convenio; // d) Notificarse todas las disposiciones legislativas y reglamentarias que modifiquen las que se mencionan en el artículo 2o; // e) Prestarse sus buenos oficios y la más amplia colaboración técnica y administrativa posible para la aplicación de este Convenio.” (Subrayas fuera del texto original)