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Timestamp: 2020-01-19 21:10:06
Document Index: 258001952

Matched Legal Cases: ['artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 4', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 37', 'artículo 38']

BOE.es - Documento BOE-A-2015-11711
Documento BOE-A-2015-11711
«BOE» núm. 260, de 30 de octubre de 2015, páginas 103001 a 103022 (22 págs.)
BOE-A-2015-11711
a) El Letrado del Gobierno Vasco comienza haciendo referencia a la aplicación infructuosa del procedimiento previsto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), señalando, además, que, durante ese período de nueve meses se ha aprobado la Ley 11/2013, de 26 de julio, con el mismo título que el del Real Decreto-ley 4/2013, que incorpora, con semejante texto, los preceptos objeto de este recurso. Señala al respecto que «la Ley 11/2013 no ha derogado los arts. 37, 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, por lo que, en principio, no afecta a la recurribilidad de los mismos, cuyos trámites preparatorios ya se han iniciado ante ese Alto Tribunal». Apunta, además, que «con la interposición de este recurso se sigue un proceso constitucional (ya iniciado en trámite de negociaciones y puesto en conocimiento de ese TC) de naturaleza competencial, controversia que se mantiene en los mismos términos en la Ley 11/2013», que no se impugnó para no interferir en las negociaciones en curso. Por ello, estima que la entrada en vigor de la Ley 11/2013 no afecta a este recurso de inconstitucionalidad, pues los preceptos impugnados han sido reproducidos pero no derogados, siendo aplicable la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales, en la medida en que es evidente que se mantiene el problema competencial, sobre el que se negoció para evitar la interposición del recurso.
b) A continuación, la demanda reproduce los preceptos impugnados así como el art. 4 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, relativo a la red ferroviaria de interés general. Señala, también, que la modificación de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, que se lleva a cabo en el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, viene motivada por la declaración de inconstitucionalidad de la misma en la STC 245/2012, de 18 de diciembre. En cuanto a los títulos competenciales en juego indica que la modificación que ahora se impugna se dicta al amparo de las reglas 21 y 24 del art. 149.1 CE, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma y sobre las obras públicas de interés general cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma. Competencias que han de ponerse en relación con las autonómicas, también exclusivas, sobre ferrocarriles y transportes terrestres y «obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general o cuya realización no afecte a otros territorios» (arts. 10.32 y 10.33 del Estatuto de Autonomía del País Vasco). Destaca el recurrente que, de la doctrina constitucional, se deriva la necesidad de diferenciar entre las infraestructuras ferroviarias y el transporte que se desarrolla sobre ellas, de manera que se plantea un problema de concurrencia de títulos competenciales estatales y autonómicos sobre el mismo espacio físico, lo que, conforme a la doctrina constitucional, exige el establecimiento de técnicas o fórmulas de cooperación. A su juicio, en el establecimiento de la red ferroviaria de interés general han de poder intervenir las Comunidades Autónomas en la medida en que ostentan competencias que se ven afectadas. En ese sentido, la demanda afirma que «la red ferroviaria de interés general del anexo al Real Decreto-ley 4/2013 se ha establecido sin intervención de las Comunidades Autónomas afectadas, al menos de la Comunidad Autónoma del País Vasco».
El Letrado del Gobierno Vasco argumenta que la consideración de los ferrocarriles como obra pública implica que el criterio territorial que les es aplicable haya de complementarse con el del interés general. La aplicación de esos criterios a la delimitación de las líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general determina que, conforme a la doctrina de la STC 245/2012, la facultad del Ministro de Fomento de inclusión de nuevas infraestructuras ferroviarias en la red de interés general, se extienda también a las infraestructuras que discurran íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma, diferenciándose dos supuestos en función de que exista o no conexión con el resto de la red, dado que si esa conexión no existe es preciso el consentimiento de la Comunidad Autónoma, consentimiento que se sustituye por un informe, caso de que exista conexión física. Para el recurrente la nueva redacción del apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003 prevé simplemente la audiencia de las Comunidades Autónomas, obviando que si una línea o tramo discurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, su inclusión en el catálogo –sin consentimiento de ésta– exigirá que exista conexión física con la red ferroviaria de interés general y, además, razones de interés general que así lo justifiquen (debidamente acreditadas en el expediente de elaboración del catálogo). En caso de que no concurran razones de interés general, será preciso el consentimiento de la Comunidad Autónoma para incluir la infraestructura ferroviaria que transcurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma en la red ferroviaria de interés general.
c) Además, la demanda argumenta que la delimitación de líneas y tramos integrantes de la red ferroviaria de interés general, operada por el art. 38 en relación con el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 no está motivada. Esta relación tiene carácter transitorio, lo que hace aún más necesaria la exigencia de motivación, por la excepcionalidad implícita en la separación de los criterios legales que determinan la regla general. En todo caso, el Letrado del Gobierno Vasco sostiene que algunas de las líneas y tramos incluidos en el anexo no reúnen los requisitos exigidos para su integración con la red ferroviaria de interés general. Señala que éste incluye once líneas y tramos de ferrocarril que transcurren por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco; en cinco, la infraestructura ferroviaria trasciende el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sin que quepa excluir por ello que la infraestructura ferroviaria carezca de interés general. Eso es lo que ocurriría con las líneas 780 (de Bilbao La Concordia a Santander) y 790 (de Aranguren a La Asunción-Universidad León), que, por sus características y escaso tráfico, no resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario estatal. Además, el recurrente indica que el Real Decreto-ley 4/2013 incluye en el anexo, como integrantes de la red ferroviaria de interés general, una serie de infraestructuras ferroviarias que transcurren íntegramente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La demanda reconoce que «algunas de estas líneas enlazan con otras líneas que trascienden el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, pero, por sus características, entendemos que no cabe calificarlas de conexiones o accesos a los principales núcleos de población, de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional, de infraestructuras ferroviarias esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado (parece desproporcionado atribuir esta consideración a las líneas de ámbito supraautonómico referidas con las que enlazan); ni se nos ocurre ningún otro criterio razonable que nos lleve a apreciar circunstancias de un interés general supraautonómico que justifique su integración en la Red Ferroviaria de Interés General». Indica, además, que «se incorpora a esta Red de competencia estatal un tramo transferido, hace muchos años, a esta Comunidad Autónoma; concretamente, unos 500 metros de la línea 782, que constituían la antigua línea “Matico–Azbarrenˮ», vulnerándose con ello el Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, por el que se transfirieron a la Comunidad Autónoma del País Vasco, bienes y servicios en materia de transportes ferroviarios.
d) La demanda concluye su argumentación en torno a la vulneración competencial padecida indicando que las infraestructuras ferroviarias que el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 incluye en la red de interés general han sido incorporadas en aquella red sin motivación alguna ni contraste de la concurrencia de los criterios legales de calificación de interés general. Por ello, alega que «teniendo en cuenta las características, especialmente las comprendidas íntegramente en territorio autonómico, esta parte entiende que el Estado, además de con omisión de la motivación mínimamente exigible y prescindiendo totalmente de las garantías procedimentales ordenadas a la cooperación entre las distintas instancias territoriales de poder afectadas y a la protección de las competencias autonómicas, ha utilizado abusivamente un concepto de interés general para ubicar infraestructuras ferroviarias bajo su ámbito competencial».
e) Por otra parte, la delimitación de la red ferroviaria de interés general, contenida en el anexo del Real Decreto-ley 4/2013, es contraria a los principios que proclama el art. 9.3 CE en la medida en que no es posible saber cuáles han sido los criterios utilizados por el Ministerio de Fomento para la incorporación de infraestructuras ferroviarias a esa Red, especialmente las que transcurren por la Comunidad Autónoma del País Vasco. En todo caso, la demanda considera que el art. 38 y el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 encubren un reparto competencial ya declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, ya que, –al menos, respecto de las líneas y tramos que transcurren por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco– utiliza el mismo criterio que ya declaró inconstitucional la STC 245/2012, cambiando simplemente la forma de enumerar las infraestructuras ferroviarias que ubica bajo la competencia del Estado, como integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, pues el listado de las líneas y tramos ferroviarios coincide con aquéllos cuya gestión tiene encomendada actualmente el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF). Por conexión con el art. 38 y anexo que cita del Real Decreto-ley 4/2013, entiende el recurrente que debe declararse también inconstitucional el último párrafo de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, en la redacción dada por el art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, por ser contrario al criterio de la STC 245/2012, en el sentido de que, para la inclusión de infraestructuras ferroviarias que transcurren íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma en la red ferroviaria de interés general y no tengan conexión física con esta red, es preciso el previo consentimiento de la Comunidad Autónoma.
f) Finalmente, se alega en la demanda la vulneración del art. 86.1 CE en un doble sentido. En primer lugar, el Letrado del Gobierno Vasco defiende que no concurre el presupuesto constitucional de la extraordinaria y urgente necesidad para aprobar, por Real Decreto-ley, la red ferroviaria de interés general. Sostiene que «la STC 245/2012 declaró contraria a la CE la delimitación de la red ferroviaria de interés general que realizaba la disposición adicional novena de la Ley 39/2003; pero no es cabalmente defendible que esta declaración de inconstitucionalidad generara la extraordinaria y urgente necesidad que habilitara al Gobierno para suplir por Real Decreto-ley el precepto anulado». Así, para la demanda la indeterminación transitoria de la red ferroviaria de interés general en modo alguno impide que las infraestructuras ferroviarias se sigan utilizando de acuerdo con su finalidad y sigan siendo gestionadas por los organismos gestores que actualmente se encargaban de ello, hasta que, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en el art. 4 Ley 39/2003, el Ministerio de Fomento apruebe el catálogo de líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general. En consecuencia no concurriría el presupuesto habilitante de la norma de urgencia.
En segundo lugar, sostiene la demanda que «la integración de infraestructuras ferroviarias en la Red de Interés General determina que la titularidad de las mismas corresponde al Estado e impide toda posibilidad de transferencia de las referidas infraestructuras a las Comunidades Autónomas, por lo que el art. 38 y anexo que cita del Real Decreto-ley 4/2013 afectan al régimen jurídico de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de infraestructuras ferroviarias, vulnerando una de las limitaciones objetivas impuestas a la figura del Decreto-ley por el art. 86.1 CE».
2. Por providencia de 14 de enero de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También, se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
b) Formula, en segundo término, una causa de inadmisión relativa a la pérdida de objeto del recurso como consecuencia de la aprobación de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, fruto de la aplicación al Real Decreto-ley 4/2013 de lo previsto en el art. 86.3 CE. Considera que la mera coincidencia material de ambas normas «no puede inducir al error de considerar que se trata de la misma norma jurídica y que por tanto, los efectos impugnatorios de la primera se extienden automáticamente a la segunda», pues «la aprobación de la Ley producirá la pérdida automática de vigencia del Decreto Ley por sustitución de sus preceptos por los de la ley. Esta sustitución hace por tanto innecesaria la derogación expresa de los preceptos del Decreto Ley por la Ley». La pérdida de vigencia del Real Decreto-ley obedece, así, a su vigencia temporal limitada y su consiguiente decadencia por efecto de la convalidación (art. 86.2 CE) o su conversión en ley (art. 86.3 CE), sin que sea necesaria su derogación expresa.
El Abogado del Estado argumenta que el objeto de este recurso está constituido por preceptos de un real decreto-ley sustituidos y por tanto derogados por una ley que no ha sido impugnada. A su juicio, la «articulación procesal correcta de esta situación hubiera sido la ampliación, en su caso, de la negociación prevista en el artículo 33.2 de la LOTC a la nueva norma y, de no llegarse a un acuerdo, la impugnación de la norma sustitutiva. O bien la impugnación de los preceptos de la Ley de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 29.1 a) y 32 de la LOTC y el desistimiento si se hubiera llegado a algún acuerdo en el seno de la negociación». Alude a la doctrina constitucional elaborada en torno a la derogación o modificación de los preceptos de una norma que ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad, citando las SSTC 111/1983 y 182/1997, en las que el Tribunal estableció la posibilidad de control de la correcta utilización del Real Decreto-ley. No obstante, considera que no cabe aplicar aquí la doctrina del Tribunal en torno a la pervivencia del objeto en las controversias competenciales, pues la misma no se refiere al supuesto de hecho objeto del presente recurso, en concreto, al efecto que en el recurso pueda tener la no extensión de la impugnación a los preceptos idénticos de la ley no impugnada que sustituye al Real Decreto-ley recurrido, problema que se abordó en la STC 111/1983. Por ello, el Abogado del Estado entiende que la «reducción del ámbito de cognición del proceso limita por tanto el objeto del proceso a la recta y debida utilización del instrumento normativo del Decreto Ley, esto es, al enjuiciamiento del presupuesto habilitante y a su correcta limitación material».
d) En cuanto a la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, el Abogado del Estado recoge la doctrina constitucional en la materia, destacando que «el canon de enjuiciamiento del presupuesto habilitante se ciñe a corregir una eventual valoración abusiva o arbitraria por parte de los poderes políticos de la necesidad concurrente». En este caso, el Abogado del Estado defiende que se ha exteriorizado la concurrencia del presupuesto habilitante. La justificación estaría contenida en el preámbulo del Real Decreto-ley 4/2013, que apela, tanto a la situación económica actual, como a la necesidad de dar cumplimiento a la STC 245/2012, evitando la existencia de vacíos normativos a consecuencia de la inconstitucionalidad de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003. Dicha concurrencia del presupuesto habilitante aparecería también explicitada en el debate de convalidación.
El artículo 38, intitulado «Red Ferroviaria de Interés General», dispone:
«Hasta que se apruebe el Catálogo de Líneas y Tramos de la red ferroviaria de interés general a que se refiere la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario, se considerará que la red ferroviaria de interés general se compone de las líneas y tramos relacionados en Anexo a este Real Decreto-ley.
Se habilita al Ministro de Fomento para actualizar la relación expuesta en el presente artículo.»
«1. Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, que pasa a tener la siguiente redacción:
“1. En el plazo de seis meses, el Ministerio de Fomento establecerá el Catálogo de Líneas y Tramos de la Red Ferroviaria de Interés General conforme a los criterios establecidos en el artículo 4 de la Ley del Sector Ferroviario. En dicho catálogo se relacionarán las líneas y tramos conforme a un código oficial, asignado por la Dirección General de Ferrocarriles, y expresarán su origen y destino y una breve referencia a sus características técnicas.
En todo caso, para la determinación del referido catálogo, o de sus modificaciones, deberán ser oídas las Comunidades Autónomas por las que atraviese, o en su caso comprendan totalmente en su territorio, las correspondientes líneas o tramos ferroviarios.ˮ»
a) En este sentido, el Abogado del Estado formula una primera causa de inadmisión relativa a la pérdida de objeto del recurso como consecuencia de la aprobación de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Efectivamente, el Real Decreto-ley 4/2013, después de haber sido convalidado por el Congreso de los Diputados en sesión celebrada el día 14 de marzo de 2013, fue tramitado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, según permite el art. 86.3 CE, lo que culminó en la posterior aprobación de la mencionada Ley 11/2013, cuyos arts. 37, 38 y anexo reproducen lo dispuesto en los preceptos que han sido impugnados en este proceso. Dado que el recurso ha sido interpuesto el día 22 de noviembre de 2013, dentro del plazo de nueve meses al que hace referencia el art. 33.2 LOTC, pero una vez vigente la mencionada Ley 11/2013, que entró en vigor el día 28 de julio de 2013 (disposición final decimoquinta), el Abogado del Estado sostiene que el recurso ha perdido objeto, si bien matiza finalmente esa conclusión entendiendo que ha de quedar limitado «a la recta y debida utilización del instrumento normativo del Decreto Ley, esto es, al enjuiciamiento del presupuesto habilitante y a su correcta limitación material».
En efecto, el fundamento jurídico 3 de la STC 111/1983 señalaba que «así planteadas las cosas, y aunque extinguido el Decreto-ley mediante la promulgación de una Ley destinada a reemplazarle, la cuestión es si subsiste la razón de la impugnación de aquél. Que el control del Decreto-Ley en cuanto tal no está impedido por el hecho de la novación operada por la Ley, siguiendo lo que dispone el art. 86.3, es algo fuera de duda, pues ha de considerarse constitucionalmente legítimo que, en defensa de la Constitución, para velar por la recta utilización del instrumento previsto para los casos que señala el art. 86.1, los sujetos u órganos legitimados para promover el recurso de inconstitucionalidad, concreten al Decreto-ley, sin atraer al proceso la Ley ulterior, la impugnación. El interés constitucional que mueve a los recurrentes es así el de ajustar el uso del instrumento del Decreto-ley al marco del art. 86.1, interés constitucional que, por un lado, no puede considerarse satisfecho por la derivación del Decreto-ley hacia el cauce del art. 86.3, y, por otro, no puede quedar sin enjuiciamiento acudiendo a la idea -que nada autoriza- de gravar a los recurrentes con la carga de impugnar la Ley, como presupuesto para enjuiciar los vicios que el Decreto-ley pudiera tener en cuanto tal. Pudiera acaso pensarse que una eficacia retroactiva de la Ley que diera cobijo a los efectos producidos por el Decreto-ley puede privar de sentido a la impugnación dirigida, y ceñida por la voluntad de los Parlamentarios recurrentes, al Decreto-ley, mas esto no es así, pues sin cuestionar ahora si un vicio en origen por utilización del instrumento del Decreto-ley contra lo que previene el art. 86.1, puede comunicar efectos invalidatorios, es lo cierto que el velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del art. 86.3».
c) En todo caso, el recurso, aún limitado a la vulneración del art. 86.1 CE, ha de ser inadmitido por lo que respecta al art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013. En efecto, como expresamente señala el art. 33.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y como ha afirmado este Tribunal, en los supuestos en que se acuda al trámite conciliatorio previo contemplado en el citado precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el marco de la discrepancia o controversia es el que se establece «en el acuerdo sobre iniciación de las negociaciones, que es objeto de publicación oficial y se comunica al Tribunal Constitucional. Es este acuerdo, por tanto, el que desempeña una función de delimitación del contenido de un eventual recurso de inconstitucionalidad posterior» [SSTC 8/2012, de 18 de enero, FJ 2 a); 182/2013, de 23 de octubre, FJ 2 a), y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2 a)]. El acuerdo de la comisión bilateral de cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (resolución de 13 de junio de 2013, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, publicada en el «BOE» de 28 de junio) alude exclusivamente al art. 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, sin contener mención alguna al art. 37, impugnado ahora por conexión.
Este Tribunal tiene una doctrina consolidada sobre el presupuesto que, según el art. 86.1 CE, habilita al Gobierno a dictar reales decretos-leyes (por todas, SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; y 96/2014, de 12 de junio, FJ 5). Esta doctrina, tras reconocer el peso que en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad ha de concederse «al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado», resalta que el presupuesto habilitante del real decreto-ley, «no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes, razón por la cual, este Tribunal puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante» (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras).
En cuanto a la configuración de este cometido de control que corresponde al Tribunal, hemos afirmado «que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3) y, de otro, «que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica que la definición por los órganos políticos de una situación de ‘‘extraordinaria y urgente necesidad’’ sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
Sobre el primer aspecto de los dos –definición de la situación de urgencia– nuestra doctrina ha precisado que no es necesario «que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidadˮ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, “los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la mismaˮ» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia –conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan–, nuestra doctrina «ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones ‘‘que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente’’» (por todas, STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3).
4. De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, debemos examinar seguidamente si en los impugnados arts. 38 y anexo concurre el presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE. Restringido en tales términos nuestro enjuiciamiento, no corresponde ahora valorar los concretos criterios utilizados para la inclusión de las distintas líneas y tramos en la red ferroviaria de interés general sino, exclusivamente, valorar si, en los términos de nuestra doctrina, se aprecia la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Por ello, es preciso comenzar por el examen de las razones determinantes de la aprobación de estos preceptos que se explicitan en el preámbulo de la norma y en el debate parlamentario de convalidación. Importa, asimismo, advertir que, como también es ahora el caso y señalan las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, 27/2015, de 19 de febrero, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3, cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados.
El preámbulo del Real Decreto-ley comienza señalando que las reformas estructurales que se aplican en España desde principios de 2012 persiguen tres objetivos principales: dotar a la economía española de estabilidad macroeconómica, tanto en términos de déficit público e inflación, como de equilibrio exterior; lograr unas entidades financieras sólidas y solventes, que permitan volver a canalizar el crédito hacia la inversión productiva y, en tercer lugar, conseguir un alto grado de flexibilidad que permita ajustar los precios y salarios relativos, de forma que se consiga aumentar la competitividad de nuestra economía. A continuación, se destaca que, con el fin de continuar con las reformas ya iniciadas «para recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de empleo», se lleva ahora a cabo «una segunda generación de reformas estructurales necesarias para volver a crecer y crear empleo», reformas que responden a una lógica común consistente en «el apoyo a la iniciativa emprendedora, al desarrollo empresarial y a la creación de empleo», y que se refieren «a desarrollar la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven, a fomentar la financiación empresarial a través de mercados alternativos, a reducir la morosidad en las operaciones comerciales y, en general, a fomentar la competitividad de la economía española».
Al respecto, el preámbulo resalta que «la situación económica actual plantea la necesidad de que se intensifiquen las medidas de racionalización del sector ferroviario para lograr la máxima eficiencia en la gestión de los servicios e impulsar los procesos de liberalización ya iniciados». Específicamente, sobre la cuestión ahora controvertida indica, al dar cuenta de las diversas modificaciones que se introducen en la Ley 39/2003, que «se procede a dar cumplimiento a la sentencia 245/2012, de 18 de diciembre de 2012, del Tribunal Constitucional, respecto a la determinación de la Red Ferroviaria de Interés General. Debe resaltarse la previsión del próximo establecimiento de un catálogo de las líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general que será aprobado por el Ministerio de Fomento previa audiencia de las Comunidades Autónomas por cuyo territorio discurra dicha red. Con carácter transitorio, en tanto no se produzca establecimiento del catálogo de las líneas y tramos de la Red Ferroviaria de Interés General, se considerará que ésta se compone de las líneas y tramos relacionados en Anexo a este Real Decreto-ley».
Finalmente, la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad se justifica con una afirmación general destacando que «en el conjunto y en cada una de las medidas que se adoptan, concurren, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución como presupuestos para la aprobación de reales decretos-leyes»; posteriormente, se concreta, en lo que ahora importa, poniendo de manifiesto que «es obligado determinar las líneas que han de formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General, una vez declarado inconstitucional el apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. Todo ello permite apreciar la concurrencia de una extraordinaria y urgente necesidad en los términos establecidos en el artículo 86 de la Constitución».
En el debate parlamentario de convalidación («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», Pleno, núm. 97, de 14 de marzo de 2013) la Sra. Ministra de Empleo y Seguridad Social señaló que «por su parte, el título IV introduce una serie de medidas que intensifican la racionalización necesaria de nuestro sector ferroviario para lograr la máxima eficiencia en la gestión de aquellos servicios e impulsar los procesos de liberalización ya iniciados en este país. Señorías, la liberalización del transporte ferroviario de viajeros fomenta la libre competencia y redunda en un mejor servicio y a menor precio».
En efecto, basta, para constatar la concurrencia del presupuesto habilitante, las afirmaciones de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, en la que se declara inconstitucional el criterio subjetivo para delimitar el alcance de la red ferroviaria de interés general que subyacía en la disposición adicional novena, señalando además que «en el momento presente se sigue careciendo de una relación o catálogo de las líneas ferroviarias que el Estado considera que pertenecen a su esfera de competencias, con la inseguridad jurídica resultante tanto para las distintas Administraciones públicas concernidas como para quienes intervienen en la actividad ferroviaria. La titularidad de las infraestructuras ferroviarias debe ajustarse a los criterios constitucionales de distribución de competencias, y si bien no puede pretenderse la acomodación del conjunto de las infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes, no se puede aceptar como buenos criterios, ideas o prácticas normativas que perpetúan indefinidamente una situación de claro desajuste con el bloque de constitucionalidad» (FJ 10).
Afirmaciones que más adelante se reiteran en el fundamento jurídico 26, en el que se afirma que «dados los términos en que en el fundamento jurídico 10, por un lado, se declara la constitucionalidad de los criterios de delimitación de la red ferroviaria de interés general basados en el interés general que utiliza el apartado 1 del art. 4 y, por otro, se declara la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 1 de la disposición adicional novena, resulta existir una situación anómala que requiere que el Estado concrete los criterios generales de adscripción definidos en la Ley y determine de forma expresa las infraestructuras ferroviarias que pertenecen a la red ferroviaria de interés general utilizando para ello, por ejemplo, los instrumentos típicos de sectores del ordenamiento español que guardan afinidad con el que se analiza aquí –como son los catálogos de carreteras de la red de interés general del Estado–; pues, de lo contrario, persistiría en esta materia una situación no conforme con la Constitución. Una vez determinadas de forma expresa e individualizada las infraestructuras ferroviarias que integran la red ferroviaria de interés general, procederá efectuar en su caso el traspaso a las Comunidades Autónomas correspondientes de las infraestructuras ferroviarias que no se integren en la red ferroviaria de interés general».
De esta manera, la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad resulta explícita y razonada, pues se refiere a la definición expresa de las infraestructuras integradas en la red ferroviaria de interés general para corregir lo que la doctrina de este Tribunal ha calificado como una «situación anómala», sin que pueda considerarse que se haya producido un uso abusivo o arbitrario de la potestad normativa excepcional conferida al Gobierno, razón por la cual, debemos concluir que concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el art. 86.1 CE.
6. Una vez constatadas las razones de la urgencia expresadas por el Gobierno, el segundo elemento a analizar por este Tribunal en el control del presupuesto habilitante es, como hemos visto con anterioridad, la conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para afrontar la misma. Es de todo punto evidente que la medida incluida en el Real Decreto-ley impugnado presenta conexión de sentido con la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida por el Gobierno, pues era idónea para la consecución del objetivo marcado, que no es otro que la definición de las líneas y trayectos que se integran en la denominada red ferroviaria de interés general, aun cuando dicha definición se produjera de modo transitorio. Transitoriedad a la que ha puesto fin la Orden FOM/710/2015, de 30 de enero, por la que se aprueba el catálogo de líneas y tramos de la red ferroviaria de interés general, publicada en el «BOE» núm. 97, de 23 de abril de 2015.
La STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 3, recuerda, respecto a este límite material de la legislación de urgencia, que «hemos señalado que la expresión “régimen de las Comunidades Autónomasˮ utilizada en el art. 86.1 CE ha de ser interpretada en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, del que forman parte los Estatutos de Autonomía y otras leyes estatales atributivas de competencias que integran el bloque de la constitucionalidad. Pero, “[m]ás allá de ese régimen constitucional el campo normativo de los Decretos-leyes se corresponde con la competencia legislativa del Estado, de modo que no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado, pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomasˮ.» (comillas interiores suprimidas).
1.º Inadmitir el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013 en lo que respecta a la vulneración del art. 9.3 CE y de los arts. 149.1.21 y 24 CE, en relación con los arts. 10.32 y 10.33 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, por parte del art. 38 y anexo del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo.
2.º Inadmitir el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013 en lo que respecta al art. 37 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013
1. Mi primera fuente de discrepancia concierne a la inadmisión parcial del presente recurso de inconstitucionalidad por lo que respecta a los motivos competenciales formulados frente al Real Decreto-ley, que la Sentencia justifica de la siguiente manera: «no es posible aplicar en este caso la doctrina constitucional sobre la pervivencia del objeto en procesos competenciales, en la medida en que no se produce un supuesto de pervivencia del problema competencial en una nueva norma que sustituye a la anteriormente impugnada, sino un supuesto en el que la controversia competencial, en el preciso momento en que se plantea el recurso de inconstitucionalidad, se fija no por el Decreto Ley, que ha quedado derogado, sino por la Ley que lo sustituye. Para que este Tribunal entrase a examinar la controversia competencial, así como cualquier otra vinculada con una inconstitucionalidad material, sería necesario que se hubiese impugnado la norma vigente en el momento de interposición del recurso de inconstitucionalidad, que es la que realmente suscita entonces tales controversias, tal y como conoce perfectamente el recurrente que llega a solicitar en su demanda que se extienda la declaración de inconstitucionalidad por motivos competenciales a la Ley».
Antes que nada quisiera recordar que los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad lo son en virtud de la «alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional» en defensa «del interés general y la supremacía de la Constitución» (SSTC 5/1981, FJ 3, y 42/1985, FJ 2); y que el recurso de inconstitucionalidad es el único instrumento directo de depuración del ordenamiento de disposiciones legislativas, tanto en el aspecto sustantivo como en el aspecto competencial.
En el supuesto que subyace al recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013, las normas del decreto-ley que el recurrente ha impugnado por motivos competenciales habían sido sustituidas, en un momento anterior a la interposición del recurso, por la Ley 11/2013, Ley que no ha sido impugnada por el recurrente. Para inadmitir el recurso interpuesto contra el decreto-ley, la Sentencia de la que discrepo atiende única y exclusivamente al dato formal de la falta de vigencia del decreto-ley en el momento en que es impugnado, de lo que concluye que no se trata de un supuesto de «pervivencia del problema competencial».
Sin embargo, la Sentencia de la que discrepo excluye la aplicación de esa doctrina sosteniendo que la controversia competencial no pervive, sino que, en el momento de la interposición del recurso, «se fija» por la Ley que sustituye al Decreto-ley y que dicha Ley «es la que realmente suscita entonces tales controversias». Pero, a mi juicio, no se puede perder de vista que la Ley 11/2013 no es fruto de un procedimiento legislativo distinto y nuevo que reitera o que accidentalmente incide en la misma controversia competencial suscitada por la norma impugnada, sino que es el resultado de tramitar como proyecto de ley, con arreglo a lo establecido en el art. 86.3 CE, la propia norma impugnada. Procedimiento legislativo que, en el presente caso, ha dado lugar a normas de contenido idéntico a las impugnadas, que las derogan pero no las sustituyen retroactivamente. En esas circunstancias no resulta plenamente convincente la afirmación de la Sentencia de que «no se produce un supuesto de pervivencia del problema competencial».
2. Mi segunda fuente de discrepancia con la Sentencia es la apreciación de la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. La Sentencia aprecia una situación de extraordinaria y urgente necesidad usando dos argumentos: por un lado, la justificación habitual, extraída de lo que se dice el preámbulo del Decreto-ley, el Gobierno en el trámite de convalidación y el expediente de elaboración; y, por otro lado, lo que el Tribunal Constitucional dijo en la STC 245/2012, en concreto al calificar de «situación anómala» la pervivencia de un estado de cosas incompatible con la Constitución. No comparto ninguna de las dos líneas de justificación. La primera justificación, que se alude en el preámbulo o en el trámite de convalidación del Decreto-ley –reformas estructurales en general y racionalización del sector ferroviario para impulsar su liberalización–, no puede dar cobertura a las concretas disposiciones impugnadas, porque la delimitación de la composición de la red ferroviaria de interés general no comporta reforma estructural alguna ni racionalización del sistema ferroviario que impulse su liberalización. Ello explica que la Sentencia se vuelque sobre todo en el argumento de que las disposiciones impugnadas del Decreto-ley se dirigen a dar cumplimiento a la STC 245/2012.
No puedo ocultar mi perplejidad ante la forma en que la Sentencia de la que disiento utiliza, fuera de contexto, unas frases extraídas de los fundamentos jurídicos 10 y 26 de la STC 245/2012, de 18 de diciembre, de la que yo misma fui ponente, para pretender justificar el cumplimiento por el Real Decreto-ley 4/2013 del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE. Las bien temperadas consideraciones que aquella Sentencia realizó sobre la necesidad de poner fin a una situación, arrastrada durante varias décadas, de incompatibilidad con la distribución competencial en materia de infraestructuras ferroviarias y, en especial, la calificación de dicha situación como «anómala» se convierten en la Sentencia en el argumento decisivo para entender que el Decreto-ley responde a una «situación de extraordinaria y urgente necesidad».
Como se recordará, la STC 245/2012 declaró la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 1 de la disposición adicional novena de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, por entender que era incompatible con el orden constitucional de competencias una delimitación de la red ferroviaria de interés general por referencia a la infraestructuras que venían siendo gestionadas por el Estado en el momento de la entrada en vigor de la Ley. Por esa razón, este Tribunal declaró en el fundamento jurídico 26 (último) de la Sentencia lo siguiente: «resulta existir una situación anómala que requiere que el Estado concrete los criterios generales de adscripción definidos en la Ley y determine de forma expresa las infraestructuras ferroviarias que pertenecen a la red ferroviaria de interés general utilizando para ello, por ejemplo, los instrumentos típicos de sectores del ordenamiento español que guardan afinidad con el que se analiza aquí –como son los catálogos de carreteras de la red de interés general del Estado–; pues, de lo contrario, persistiría en esta materia una situación no conforme con la Constitución. Una vez determinadas de forma expresa e individualizada las infraestructuras ferroviarias que integran la red ferroviaria de interés general, procederá efectuar en su caso el traspaso a las Comunidades Autónomas correspondientes de las infraestructuras ferroviarias que no se integren en la red ferroviaria de interés general».
Es evidente que cumplir con las sentencias del Tribunal Constitucional, por lo general, no puede tener nada de extraordinario en el sentido de la situación de «extraordinaria necesidad» a la que se refiere el art. 86.1 CE. Y que este Tribunal dijera entonces que existía una «situación anómala» desde el punto de vista del Estado autonómico no significa necesariamente que su corrección constituya una situación de extraordinaria y urgente necesidad en los términos del art. 86.1 CE. Sería absurdo entender que el Gobierno estatal (y los autonómicos) están autorizados a usar el decreto-ley para remediar cualquier situación incompatible con el bloque de constitucionalidad declarada por este Tribunal. El decreto-ley tiene su ámbito constitucional de utilización como instrumento legislativo de urgencia, y no puede ampliarse bajo pretexto de cumplir las sentencias de este Tribunal. En un contexto similar el Tribunal Constitucional previno frente al mal uso de las fuentes normativas reguladas por la Constitución, por muy loables que fueran los objetivos perseguidos: «el recurso al decreto-ley como cauce de incorporación al ordenamiento interno del Derecho de la Unión Europea por la mera razón de que hubiera transcurrido el plazo de transposición, sin mayores precisiones, no se adecuaría al presupuesto habilitante de la urgente y extraordinaria necesidad, por lo que constituiría un uso abusivo de una facultad excepcional conforme a la Constitución española como es la legislación de urgencia y conduce a un reforzamiento de la posición institucional del poder ejecutivo en detrimento de la del legislativo» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9). Si el decreto-ley no es sin más cauce adecuado para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (lo que, en caso contrario, puede dar lugar a importantes consecuencias jurídicas: la responsabilidad internacional del Estado, la apertura de un procedimiento por infracción, la responsabilidad patrimonial del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión, etc.), tampoco puede serlo –reitero, sin más– para cumplir las obligaciones derivadas de una Sentencia del Tribunal Constitucional.
Por si fuera poco, el Decreto-ley 4/2013 no da cumplimiento material en forma alguna a lo que pedía la STC 245/2012: su artículo 37 se limitaba a prever que en el plazo de seis meses el Ministro competente aprobaría el catálogo de líneas que componen la red ferroviaria de interés general y su artículo 38 –único precepto, junto al anexo, que constituye el objeto del recurso según el FJ 2 c) de la Sentencia– preveía que, hasta entonces, la red estaría compuesta por todas las líneas que se relacionaban en el anexo. Si se analiza el contenido de dicha relación, lo único que lleva a cabo el legislador de urgencia es la identificación de las líneas y tramos que venía gestionando el Estado y cuya gestión la tiene encomendada actualmente ADIF, con lo que la situación anómala se mantiene exactamente en los mismos términos.
La propia STC 245/2012, FJ 10, había reconocido que «no puede pretenderse la acomodación del conjunto de infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes». Con esas palabras el Tribunal había querido subrayar la complejidad técnica y jurídica de la tarea, reconociendo un amplio margen temporal de actuación a los órganos centrales del Estado; no había solicitado ni sugerido en ningún momento que el Gobierno actuara con el instrumento legislativo de urgencia, ni siquiera le había fijado un plazo determinado para cumplir con la Sentencia, a diferencia de lo que hemos hecho en otras sentencias (STC 164/2013, de 26 de septiembre, FJ 7; 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 6; 164/2014, de 7 de octubre; y 13/2015, de 5 de febrero, FJ 5).
Incluso si –pasando por alto todo lo expuesto hasta ahora– se aceptase que la «situación anómala» descrita en la STC 245/2012 fue interpretada correctamente por el Gobierno de acuerdo con su libre apreciación política como una «situación de extraordinaria y urgente necesidad» en el sentido del art. 86.1 CE, lo cierto es que faltaría la conexión de sentido que reclama nuestra jurisprudencia. Si la «situación anómala», definida por la STC 245/2012 e identificada como presupuesto habilitante por el legislador de urgencia, consistía en la imposibilidad de ejercer las competencias autonómicas en materia de ferrocarriles, aquella anomalía solo puede desaparecer con los correspondientes traspasos. Pues bien, el precepto impugnado no «resuelve» la situación descrita como «anómala», se limita a enumerar las líneas y tramos que se integran en la red ferroviaria de interés general, que son todas las que vienen siendo gestionadas por el Estado. En otros términos, el precepto impugnado mantiene provisionalmente la «situación anómala» y pospone para el futuro su eventual solución. De acuerdo con nuestra jurisprudencia, carecen de la necesaria conexión de sentido aquellas disposiciones «que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente» (por todas, STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3, que cita la propia Sentencia). La Sentencia de la que discrepo no oculta en realidad que el precepto impugnado no modifica la situación jurídica existente, al afirmar que la definición de las líneas y trayectos que se integran en la red ferroviaria de interés general es «transitoria». Transitoriedad, se entiende, en cuanto que no se da todavía cumplimiento a la STC 245/2012. «Transitoriedad a la que –añade la Sentencia– ha puesto fin la Orden FOM/710/2015, de 30 de enero, por la que se aprueba el Catálogo de líneas y tramos de la Red Ferroviaria de Interés General, publicada en el ‘BOE’ núm. 97, de 23 de abril de 2015». Afirmación, por cierto, que no solo está fuera de lugar en el presente proceso constitucional pues la citada Orden no es su objeto de enjuiciamiento, sino que, además, el hecho de que esa u otra norma diera cumplimiento definitivo a las obligaciones que se derivan de la STC 245/2012 sería jurídicamente irrelevante a la hora de enjuiciar la concurrencia del presupuesto habilitante en el Decreto-ley impugnado.
En suma, no hay «extraordinaria necesidad» en aprobar un decreto-ley para corregir una situación que este Tribunal ha caracterizado como «anómala» por su radical discrepancia con el bloque de constitucionalidad pero al mismo tiempo como «compleja» por su inherente dificultad; no se aprecia «urgencia» alguna en aprobar un decreto-ley que persigue que la Administración estatal siga gestionando las infraestructuras que no son de interés general; y no puede hablarse siquiera de una corrección «transitoria» cuando se perpetúa en el tiempo el statu quo y no se corrige la «situación anómala» a la que se dice responder. Como se puede comprobar fácilmente examinando el contenido del art. 38 y del anexo del Real Decreto-ley (e incluso el de la Orden FOM/710/2015 que la Sentencia invoca con satisfacción), dichas normas mantienen la «situación anómala» exactamente en los mismos términos, sin ningún tipo de avance: todavía hoy, dos años y nueve meses después de nuestra STC 245/2012, no se ha aprobado norma estatal alguna que identifique los tramos y líneas susceptibles de traspaso.
Madrid, a veinticuatro de septiembre de dos mil quince.–Adela Asua Batarrita.–Firmado y rubricado
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6866-2013
Por lo pronto, conviene ya dejar constancia que la ejecución de una Sentencia del Tribunal Constitucional nada tiene de extraordinario. Constituye, por el contrario, la normal y habitual consecuencia que el Estado de Derecho anuda al control de constitucionalidad, y que aparece reflejada en el art. 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a cuyo tenor las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». La modificación de una ley para dar cumplimiento a una sentencia constitucional es por tanto la consecuencia ineludible, obligada y ordinaria de nuestro sistema.
(ii) Como admite la propia STC 245/2012, «no puede pretenderse la acomodación del conjunto de las infraestructuras ferroviarias existentes en el momento de la entrada en vigor de la Constitución a la estructura del Estado autonómico de un día para otro pues ello exige tomar decisiones complejas a través de los cauces correspondientes» (FJ 10). En este caso, a través de los procesos de traspasos de medios y servicios previstos en los Estatutos de Autonomía, cuya ausencia impide el adecuado ejercicio de las competencias autonómicas: esta y no otra es la situación considerada anómala por la STC 245/2015, a la que debe ponerse fin en el plazo más breve posible. Una situación que, a día de hoy, persiste. A este respecto, parece significativo constatar que ni el anexo del Real Decreto-ley 4/2013 ni la Orden FOM/710/2015 identifican los tramos y líneas susceptibles de traspaso, pese a lo previsto en la disposición adicional novena.1 LSF en su nueva redacción.
La administración de las infraestructuras ferroviarias que no son de interés general permanece pues en manos de la Administración estatal con carácter temporal. Ahora bien, la pervivencia de estas situaciones no se caracteriza precisamente por la nota de urgencia, en el sentido en que emplea este término el art. 86.1 CE. Buena prueba de ello es que en la reciente STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 7, ante la ausencia de traspasos, el Tribunal ha aceptado «el mantenimiento de este régimen transitorio y excepcional, derivado del retraso en la asunción por las Comunidades Autónomas de la mayor parte de la gestión del sistema de becas y ayudas al estudio», no sin advertir que tal situación «difícilmente conciliable con las exigencias de un Estado descentralizado como el nuestro». Resulta pertinente recordar que la necesidad de traspasar la gestión de las becas y ayudas al estudio trae causa directa de la doctrina constitucional, que se remonta a la STC 188/2001, de 20 de septiembre.
Madrid, a veinticuatro de septiembre de dos mil quince.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 6866/2013 (Ref. BOE-A-2014-530).
DECLARA su inadmisión respecto a los arts. 37 y 38 y anexo, y la desestimación de todo lo demás, en relación con el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero (Ref. BOE-A-2013-2030).