Source: https://blog.landot-avocats.net/2020/02/25/le-conseil-detat-rabote-la-possibilite-de-soulever-une-exception-dillegalite-suite/
Timestamp: 2020-04-03 10:25:40+00:00
Document Index: 88135291

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Le Conseil d’Etat rabote la possibilité de soulever une exception d’illégalité (suite)
Éric Landot 25 Fév. 2020 Brèves et articles
En deux ans, le Conseil d’Etat aura par une série de décisions importantes raboté la possibilité de soulever une exception d’illégalité. En 2018, il a estimé que l’on ne pouvait pas par cette voie d’exception (via un recours contre un acte d’application) exciper de moyens tirés de vices de forme ou de procédure dont serait entaché un acte réglementaire qu’il est trop tard pour attaquer directement mais dont on peut encore attaquer les actes d’application, donc. Avec même une impossibilité de soulever de tels moyens via les contentieux du refus de l’abroger (I). Puis il a combiné ceci avec la jurisprudence Czabaj, réduisant encore un peu plus la possibilité d’attaquer un acte pourtant illégal lors de sa formation (II)… et voici qu’il l’étend au domaine des questions préjudicielles posées par le juge judiciaire (III) via une décision rendue le 24 février 2020.
I. Première étape : les deux arrêts du 18 mai 2018
Ces arrêts, tous, restreignent l’empire de la Loi au profit du principe de sécurité juridique (i.e. de la stabilité juridique).
Rappelons que l’exception d’illégalité permet d’attaquer devant le juge administratif un acte d’application non pas au nom de ses vices propres, mais au nom de l’acte réglementaire (ou de la décision d’espèce ») en application duquel cet acte d’application a été pris. C’est par exemple le fait de contester l’illégalité de la nomination d’un agent au nom de l’illégalité de l’acte de création de l’emploi sur lequel cet agent est nommé… ou de contester sa facture d’eau au nom de l’illégalité de la délibération tarifaire initiale.
N.B. : il est également possible de demander, à tout moment, à l’auteur de cet acte administratif réglementaire de l’abroger, c’est-à-dire d’y mettre fin pour l’avenir et, dans l’hypothèse d’un refus, de contester ce refus devant le juge. Mais d’une part cela ne s’appliquera pas alors aux décisions d’application intervenues entre temps et, d’autre part, cela est un autre sujet.
Bref, l’exception d’illégalité applique aux actes administratifs (quand l’un est la matrice de l’autre, pour schématiser), l’enchaînement de dominos (ou de carrés de sucre), l’un faisant tomber l’autre.
L’intérêt de cette procédure (et de quelques autres notions conduisant à des effets analogues, telle la théorie des opérations complexes)… est de faire prévaloir la légalité des actes qui auront des applications au fil du temps.
Oui… Oui…. Mais nous vivons en des temps où prévaut désormais, un autre principe, celui de la sécurité juridique. Bref, celui de la tranquillité pour les auteurs d’actes administratifs illégaux passé un certain délai.
certains vices (de procédure et de forme) donnent lieu à moins d’annulation que de par le passé depuis l’arrêt Danthony…. dont toute la jurisprudence présentement commentée est la conséquence. Voir :
CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony, n°335033
https://blog.landot-avocats.net/?s=danthony.
Les actes individuels non notifiés ou mal notifiés ne peuvent plus être attaqués indéfiniment (un délai d’un an pour engager un recours étant alors appliqué par le juge mais avec des modulations au cas par cas). Voir :
surtout l’arrêt M. Czabaj du Conseil d’Etat (13 juillet 2016, n°387763) :
Actes individuels mal notifiés : application stricte ou non du délai d’un an ?
La « sécurité juridique », principe réaffirmé avec force par le Conseil d’Etat
« La sécurité juridique n’a plus de limite » … ou en tous cas elle en a de moins en moins (extension de la jurisprudence Czabaj aux exceptions d’illégalité)
et nous pourrions détailler des évolutions analogues, en matière d’autorisations environnementales, de liens entre illégalité du PLU et du Permis de construire, ou de marchés publics.
Soyons clairs : cette évolution arrange notre cabinet d’avocats puisque nous défendons presque exclusivement des personnes publiques (et, donc, que nous sommes de loin le plus souvent en défense). Mais tout de même, cette tolérance à l’illégalité produisant des effets encore aujourd’hui est tout de même assez stupéfiante.
Sur ce point, la révolution a été entamée par deux arrêts du 18 mai 2018.
Le Conseil d’Etat désormais pose qu’en pareil cas :
les requérants peuvent toujours critiquer la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, qui ont vocation à s’appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d’application, ainsi que la compétence de l’auteur de l’acte et l’existence d’un détournement de pouvoir. Ils ne peuvent en revanche remettre en cause à ce stade les conditions de forme et de procédure dans lesquelles cet acte a été édicté.
En tant que défenseur des collectivités publiques au contentieux, nous nous réjouissons de cette évolution. Et bien sûr quel praticien du monde public n’a pas pesté contre une annulation d’un acte au motif que tel ou tel comité théodule n’avait pas, il y a dix ans, été constitué lors de l’adoption de l’acte réglementaire concerné. Et bien sur l’arrêt, logique, Danthony, précité, allait déjà dans ce sens en réalité.
N’empêche : toutes ces évolutions conduisant à ne plus permettre de soulever des illégalités passées, culminant avec ce coup de rabot donné ce jour, nous brossent le portrait d’un juge administratif, autrefois tatillon à l’extrême, devenant fort tolérant avec l’illégalité. Ce n’est pourtant pas tout à fait sa fonction…
Voici ces deux décisions importantes, sans doute appelées à entrer au GAJA :
Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411045
Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411583
Autres sources (citées par le CE) : CE, 24 janvier 1902,Sieur Avézard, n° 106, rec. p. 44 ; CE, Section, 10 janvier 1930, Sieur Despujol, n° 97263 et 5822, rec. p. 30 ; CE, Section, 14 novembre 1958, Sieur Ponard, n° 35399, rec. p. 554 ;CE, Assemblée, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, n° 74052, rec. p. 44 ; CE, Assemblée, 23 décembre 2011, n° 335033, rec. p. 649 ; CE, 18 novembre 2011, n°332082 et 336634, rec. T. pp. 734-972-1059-1093-1097 ; CE, 10 octobre 2013, Fédération française de gymnastique, n° 359219, rec. p. 251 ; CE, 16 décembre 2016, Association de défense et d’entraide des personnes handicapées et autres, n° 393501, rec. T. pp. 628-898 ; Article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration.
Lire notre article à l’époque :
Le Conseil d’Etat rabote la possibilité de soulever une exception d’illégalité
II. Deuxième étape : la combinaison, en 2018, avec la jurisprudence Czabaj
La sécurité juridique a conduit, avec le fameux arrêt Czabaj, à limiter dans le temps les recours contre les actes individuels entachés d’insuffisances en termes de notification des voies et délais de recours. Voir :
L’absence de voies et délais de recours ne permet plus d’attaquer indéfiniment une décision administrative individuelle
Voir aussi entre autres, pour démontrer l’ampleur prise par cette jurisprudence importante :
Les tiers ne peuvent contester indéfiniment une décision administrative individuelle qui a fait l’objet d’une mesure de publicité à leur égard… même en cas de fraude (précision ce jugement de TA reste très incertain dans sa postérité selon nous)
Marché public, titre de recettes et mention des voies et délais de recours
Or, sous deux angles un peu différents, la CAA de Nancy et le Conseil d’Etat ont combiné cette nouvelle jurisprudence avec l’arrêt Czabaj en 2018.
Dans un arrêt (CAA Nancy 18 janvier 2018, M. J., n° 17NC00817), cette Cour a en effet appliqué aux exceptions d’illégalité ce principe dans des conditions sévères, qui réjouissent l’avocat qui, en général, se trouve en défense que je suis… mais qui choque tout de même un peu car cela suppose une connaissance et une réactivité juridique de la part du justiciable que le juge est loin d’exiger tant de l’administration que de lui-même…
Tout est dans ce considérant n° 9 :
« le même principe de sécurité juridique fait également obstacle à ce qu’un requérant, qui s’est abstenu pendant plus d’un an de former un recours contre une décision administrative dont il a eu connaissance, puisse ensuite exciper de l’illégalité de cette décision à l’appui d’un recours contre un acte pris sur le fondement ou en application de cette décision »
A lire ici dans son contexte :
Puis vint le tour du Conseil d’Etat.
Par un arrêt M. A. c/ ministre de l’action et des comptes publics en date du 27 février 2019 (req. n° 418950), le Conseil d’État a en effet précisé que cette règle Czabaj s’applique à la contestation d’une décision individuelle par voie d’exception. Autrement dit, lorsque le requérant conteste la légalité d’une décision individuelle en tant que celle-ci a été prise sur la base d’une décision antérieure illégale qui ne comportait pas mention des délais et voies de recours, il n’est recevable à invoquer ce moyen que s’il a attaqué la seconde par un recours contentieux dans le délai de raisonnable d’un an.
En l’espèce, M. A.. avait demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler son titre de pension du 21 mars 2016 en tant qu’il prévoit la liquidation de sa pension sur la base de l’indice majoré 517, correspondant au quatorzième échelon du grade de contrôleur de France Télécom et non de l’indice majoré 562, correspondant au dixième échelon du grade de contrôleur divisionnaire. Or, le tribunal avait, d’office, relevé l’irrecevabilité du moyen tiré de ce que la décision de liquidation de sa pension serait illégale en conséquence de l’illégalité de la décision refusant de le promouvoir au grade de contrôleur divisionnaire, en se fondant sur la circonstance que cette première décision était devenue définitive faute d’avoir fait l’objet d’un recours contentieux dans un délai raisonnable.
Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État avait relevé tout d’abord que « l‘illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.«
Puis, après avoir rappelé le considérant de la jurisprudence Czabaj, il avait conclu au bien-fondé du jugement du tribunal administratif de La Réunion aux motifs que « M. A…a demandé à son employeur, le 11 juillet 2012, sa promotion dans le corps des contrôleurs divisionnaires de France Télécom. Cette demande a été rejetée par une lettre du 17 octobre 2012 […]. Ce refus a été confirmé en dernier lieu par un courriel du 24 décembre 2013, dont la copie lui a été adressée le 6 janvier 2014. Si le délai de deux mois fixé par les dispositions précitées de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’était pas opposable à M. A…en ce qui concerne cette décision, en l’absence d’indications sur les voies et les délais de recours, il résulte de l’instruction que l’intéressé, qui ne fait état d’aucune circonstance particulière qui aurait été de nature à conserver à son égard le délai de recours contentieux, n’a introduit un recours devant le tribunal administratif de La Réunion contre cette décision que le 11 avril 2015, soit plus d’un an après en avoir eu connaissance. Ce recours était dès lors tardif. Le moyen tiré de l’illégalité de cette décision, qui n’a été soulevé par le requérant devant le tribunal administratif de La Réunion que dans sa requête enregistrée le 21 avril 2016 à l’encontre du titre de pension en litige, est par suite et en tout état de cause irrecevable.«
Le Conseil d’État étend la jurisprudence Czabaj à l’exception d’illégalité d’une décision individuelle.
III. Une nouvelle étape avec un arrêt du Conseil d’Etat, lu le 24 février 2020
Une nouvelle étape a été franchie par un arrêt du Conseil d’État, n° 431255, à mentionner aux tables du recueil Lebon, lu hier, le 24 février 2020.
Il s’agit d’une extension — logique une fois qu’on a admis les étapes précédentes — de ces jurisprudences aux questions préjudicielles du juge judiciaire portant sur la légalité d’un acte réglementaire.
Les moyens tenant à :
l’illégalité des règles fixées par l’acte réglementaire, compétence de son auteur et détournement de pouvoir sont, en pareil cas, inopérants, tranche le Conseil d’Etat
l’illégalité de l’acte relatifs à des vices de forme et de procédure sont inopérants, selon la Haute Assemblée. On a donc une application de la jurisprudence Danthony par double ricochet
Dès lors, si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Ces principes sont applicables à la contestation de la légalité d’un acte réglementaire dans le cadre d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire.
Publié dans Brèves et articles et tagué Contentieux administratif, Délai de recours, Exception d'illégalité, Question préjudicielle, Vice de forme, Vice de procédure. Ajoutez ce permalien à vos favoris.
Rejoignez les 6 721 autres abonnés
1er décorticage, par Maire-Info, de la future ordonnance « fonctionnement des assemblées délibérantes »
Quel est l'impact de l'état d'urgence sanitaire sur l'instruction des demandes de permis et des déclarations préalables ?
Covid-19 : liste des principaux textes adoptés [mise à jour 26/03/20]
Confinement, commerces et autres ERP, outre-mer, transports… Mise à jour au 02/04/2020
Covid-19 et passation des contrats publics [VIDEO]
25 ordonnances au JO ce ce matin : voici le texte ET le rapport explicatif de chacun de ces textes
Covid-19 : la mort s’adapte, elle aussi… [mise à jour au 02/04/2020]
Quels sont les pouvoirs institutionnels des exécutifs locaux en ces temps de Covid-19 ? [VIDEO]
Urbanisme commercial : le recours contre l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial n’est plus possible… mais ce n’est pas si grave 03 Avr. 2020
Comment réunir l’organe délibérant d’une collectivité durant le Covid-19 ? [VIDEO] 03 Avr. 2020
L’accès aux documents administratifs vient d’être érigé en droit constitutionnel (avec confirmation de son extension aux algorithmes, non sans de fortes limites toutefois) ! 03 Avr. 2020
Quels sont les pouvoirs institutionnels des exécutifs locaux en ces temps de Covid-19 ? [VIDEO] 03 Avr. 2020
🌧 3 vidéos pour se protéger 🌂 des eaux 💧pluviales ☔️ [VIDEO] 🎬 03 Avr. 2020
Que prévoit l’ordonnance du 1er avril 2020 relatives aux missions de service de santé au travail et aux demandes d’activité partielle applicable à certains établissements publics ? 03 Avr. 2020
Dépistage systématique, chloroquine et matériels de protection : rejet des demandes par le TA de La Martinique (conforme à la position du CE ; contraire à la position du TA de La Guadeloupe) 02 Avr. 2020
Publication d’un décret mettant fin au gel de certaines procédures environnementales en raison du COVID-19 02 Avr. 2020
Décret d’application sur l’ordonnance relative au paiement des loyers, factures d’eau, de gaz et d’électricité des professionnels (Covid-19) 02 Avr. 2020
Quand un contribuable local peut-il engager un « recours Tarn-et-Garonne » ? 02 Avr. 2020
Crise sanitaire : peut-on passer des contrats sans publicité ni mise en concurrence ? [courte VIDEO] 02 Avr. 2020
Les Communautés de communes ont un délai de grâce pour décider de prendre, ou de ne pas prendre, la compétence mobilités 02 Avr. 2020
Eau, assainissement, syndicats et conventions : un délai de grâce au JO de ce matin dans l’application de la loi engagement et proximité 02 Avr. 2020
Au JO de ce matin : les collectivités armées pour la tempête ; l’exécutif seul maître à bord ; la mutinerie (au besoin en visioconférence…) est cependant permise… 02 Avr. 2020
Confinement, commerces et autres ERP, outre-mer, transports… Mise à jour au 02/04/2020 02 Avr. 2020
Covid-19 : la mort s’adapte, elle aussi… [mise à jour au 02/04/2020] 02 Avr. 2020
Covid-19 : principaux textes et jurisprudences [mise à jour 02/04/20] 02 Avr. 2020
L’offre anormalement basse doit être appréciée au niveau du prix global !
Voici le Rapport public annuel 2020 de la Cour des comptes