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Timestamp: 2020-08-03 15:23:44
Document Index: 149077654

Matched Legal Cases: ['Art. 114', '§ 31', '§ 96', '§ 10', '§ 14', '§ 31', '§ 1', 'Art. 93', 'Art. 21', 'Art. 48', 'Art. 38', 'Art. 85', '§ 95', 'Art. 32', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 9']

BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65 - openJur
BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 - 2 BvF 1/65
openJur 2011, 118146
Im Haushaltsplan für 1963 fiel der Untertitel 612a (Sondermittel für politische Bildungsarbeit) fort. Zugleich wurden die "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes" von 15 Millionen auf 20 Millionen DM erhöht (Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612). In den Erläuterungen zu Titel 612 hieß es:
Die im Haushaltsplan für die politischen Parteien vorgesehenen Mittel seien weder an solche konkreten Verwendungszwecke gebunden noch sei ihre Bereitstellung mit hinreichenden Sicherungen für die Parteigründungsfreiheit, die innere demokratische Ordnung und die Betätigungsfreiheit der Parteien verknüpft. So sei die volle Verfügungsmacht der Parteizentralen über die Staatsmittel geeignet, die - gegenwärtig schon stark gefährdete - demokratische Innenstruktur der Parteien zu stören und sie im Sinne direktorialer Herrschaftssysteme umzubilden. Gesetzliche Sicherungen seien ferner erforderlich, um die aus öffentlichen Mitteln unterstützten Parteien insbesondere vor Intervention, Visitation und Kontrolle durch die Träger der organisierten Staatsgewalt zu bewahren. Nur ein Parteiengesetz könne diesen Gefahren wehren und auch das Dilemma lösen, das darin bestehe, daß nach Art. 114 GG ohne öffentliche Verwendungskontrolle keine öffentlichen Mittel zugewendet werden dürften, daß aber eine Kontrolle durch staatliche Ämter unvereinbar mit der Parteienfreiheit sei.
Die gegen die staatliche Parteifinanzierung vorgebrachten Einwände beruhten im wesentlichen auf verfassungspolitischen und soziologischen Erwägungen. Die staatlichen Finanzbeihilfen an die Parteien dienten dazu, die Parteien zur Erfüllung der Aufgaben zu befähigen, die ihnen als "verfassungsrechtlichen Institutionen" oblägen. Durch die Gewährung dieser Zuschüsse würden die Parteien keinen staatlichen Interventionen und Kontrollen ausgesetzt oder gar gehindert, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben staatsunabhängig zu erfüllen. Gerade die fehlende Zweckbindung der Zuschüsse gewähre den Parteien Freiheit in der Verwendung der Mittel für ihre Aufgaben. Die Begrenzung der Zuschüsse auf die Wahlvorbereitungskosten sei jedenfalls dann nicht durchführbar, wenn man - wie die Antragstellerin - annehme, daß die Parteien permanent in der Wahlvorbereitung stünden. Eine Abhängigkeit von den Staatsorganen bestehe nicht. Bei einem derart politisch akzentuierten Ausgabetitel sei die Regierung verpflichtet, die Ausgaben zu leisten. Wenn die Parlamentsmehrheit mißbräuchlich den Haushaltstitel streiche, könnten die betroffenen Parteien Verfassungsklage erheben. Gegen eine verfassungsrechtlich einwandfreie Beseitigung werde der Finanzierungstitel auch dann nicht gesichert, wenn er durch Gesetz fundiert sei. Ein solches Gesetz sei im übrigen weder notwendig noch zweckmäßig. Vielmehr sei es wünschenswert, daß sich die Parteien nicht auf die Dauer auf die Staatszuschüsse einrichten könnten.
Der Schatzmeister der Christlich Demokratischen Union hat als Ausgaben seiner Partei Beträge angegeben, die um je 8 Millionen DM höher liegen als die hier angegebenen Zahlen. Er hat darauf hingewiesen, daß Finanzlage und Finanzgebaren einer Partei nur dann richtig erfaßt werden könnten, wenn ein Zeitraum von vier Jahren betrachtet werde, in dem sich alle wichtigen politischen Vorgänge wiederholten. Der Zeuge hat deshalb den Ausgaben in den Jahren 1962 und 1964 je 8 Millionen DM für die Bundestagswahl zugeschlagen, die in den hier genannten Zahlen nicht enthalten sind.
Den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt gleich denen anderer Gerichte Rechtskraftwirkung zu (BVerfGE 4, 31 [38]). Das Normenkontrollverfahren unterscheidet sich zwar von Verfahren anderer Art dadurch, daß in einem objektiven Verfahren Rechtsnormen niedrigeren Ranges am Maßstab von Normen höheren Ranges auf ihre Gültigkeit geprüft werden (BVerfGE 1, 396 [407]). Eine über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinausreichende Bindung an Urteilselemente einer früheren Entscheidung kann aus den Besonderheiten des Normenkontrollverfahrens jedoch nicht hergeleitet werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob bei einem grundlegenden Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung das Gericht auf Antrag erneut über die Verfassungsmäßigkeit derselben Rechtsnorm entscheiden könnte, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren bejaht worden ist (vgl. Bay VerfGHE 5, 166 [183 f.]; 8, 59 [63]; 11, 127 [140]; 15, 19 [34]; 17, 1 f.). Denn im vorliegenden Verfahren ist über die Gültigkeit einer Norm des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 zu entscheiden, während durch des Urteil vom 24. Juni 1958 über die Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften entschieden wurde.
Die von der Rechtskraft zu unterscheidende Bindungswirkung des Urteils vom 24. Juni 1958 gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ist die Frage der Zulässigkeit des Antrages unberührt; sie besteht nicht für das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 4, 31 [38]). Diese Bindungswirkung umfaßt zudem nur die Entscheidungsformel des Urteils vom 24. Juni 1958 und die sie tragenden Gründe (BVerfGE 1, 15 [37]; Beschluß vom 20. Januar 1966 - BVerfGE 19, 377 [391 f.]). Zu ihnen gehören nicht die Ausführungen, es sei zulässig, den die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen. Damit wurde lediglich die Ansicht der Antragstellerin zurückgewiesen, die seinerzeit zu prüfenden steuerrechtlichen Normen seien deshalb nichtig, weil das Grundgesetz jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien durch den Staat verbiete. Die Ausführungen des Gerichts zu dieser Frage wären geeignet gewesen, eine Entscheidungsformel zu tragen, die die Gültigkeit der geprüften Normen feststellt. Im Urteil vom 24. Juni 1958 wurde aber die Nichtigkeit dieser Normen festgestellt, weil sie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verstießen.
Ein allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz, demzufolge derselbe Antragsteller dieselbe verfassungsrechtliche Frage dem Bundesverfassungsgericht erneut nur dann vorlegen kann, wenn neue rechtliche Gesichtspunkte vorgetragen werden oder wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist, besteht nicht. Ein solcher Grundsatz läßt sich nicht aus den §§ 96 und 41 BVerfGG herleiten. Diese Vorschriften handeln von der Frage, wann in bezug auf dieselbe Sache oder dieselbe Person Anträge wiederholt werden können. Die vom Bundestag angeführte Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs betrifft die Frage, wann ein Antrag wiederholt werden kann, der dieselbe Norm betrifft, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren festgestellt wurde. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält keinen Ansatzpunkt für den vom Bundestag angeführten Verfahrensgrundsatz. Sowohl in den Entscheidungen zu § 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes vom 4. Mai 1951 (BVerfGE 1, 14 und 1, 89) als auch zu §§ 14 Abs. 2 und 17 G 131 (BVerfGE 1, 167 und 7, 305) ging es um die Frage, ob in bezug auf dieselben Normen, deren Gültigkeit bereits bejaht worden war, ein neuer Antrag zulässig sein kann. In dem nach Ansicht des Bundestags bestehenden Verfahrensgrundsatz ist ein Element der materiellen Rechtskraft (Beschränkung des Antragsrechts nur desselben Antragstellers) kombiniert mit einem Element der Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG (Beschränkung des Antragsrechts nur dann, wenn über die "vorgelegte" Rechtsfrage in den tragenden Gründen einer Entscheidung bereits früher entschieden worden ist). Ein sich hiernach ergebender Verbrauch der Antragsberechtigung eines bestimmten Antragstellers im Normenkontrollverfahren über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinaus ist dem Verfassungsprozeßrecht fremd. Einem Antragsteller kann nicht verwehrt werden, dieselben Rechtsfragen und seine Auffassung zu ihnen in einer anderen Sache erneut dem Bundesverfassungsgericht vorzutragen. Die Frage, ob ein wiederholter Antrag unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, stellt sich nur, wenn der Antrag einen Gegenstand betrifft, über den bereits in einem früheren verfassungsgerichtlichen Verfahren entschieden worden ist. Gegenstand des auf Antrag der hessischen Landesregierung eingeleiteten Normenkontrollverfahrens, das durch das Urteil vom 24. Juni 1958 abgeschlossen wurde, war aber lediglich die Frage der Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften, die die Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens vorsahen.
a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, daß zum Recht im Sinne dieser Vorschriften alle Bestimmungen eines Gesetzes gehören, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht; der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen (BVerfGE 1, 396 [410]; 2, 307 [312]; 4, 157 [162]). Das Gericht hat in Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auch gesetzliche Bestimmungen über die Errichtung einer Stiftung und einer Bundesoberbehörde geprüft, ohne daß insoweit Zweifel an der Zulässigkeit der Anträge aufgetreten sind (vgl. BVerfGE 10, 20 [35]; 14, 197 [209]). Das Gericht hat festgestellt, daß sich aus der Wahl der Gesetzesform die Zulässigkeit der verfassungsrechtlichen Kontrollen ergibt, die gegenüber Gesetzen vorgesehen sind (BVerfGE 12, 354 [361]).
Diese Ermächtigung schafft zudem Befugnisse und Verantwortlichkeiten im organschaftlichen Rechtskreis, die ohne das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan nicht oder jedenfalls nicht in dieser Weise bestünden (vgl. H. H. Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 26 ff.). Die dem Bundesminister des Innern durch § 1 des Haushaltsgesetzes 1965 in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans erteilte Ermächtigung, einen bestimmten Betrag für einen bestimmten Zweck auszugeben, ist ein aus sich heraus verständlicher Rechtssatz, der auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) mit den höherrangigen Normen des Grundgesetzes geprüft werden und der gültig oder nichtig sein kann (vgl. H. H. Rupp, NJW 1966, S. 1097).
Eine Verpflichtung des Staates zur finanziellen Unterstützung der Parteien kann nicht daraus hergeleitet werden, daß die Parteien, wenn sie an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, Funktionen eines Verfassungsorgans ausüben (BVerfGE 4, 27 [30 f.]; 5, 85 [134]; 6, 367 [372, 375]) und auch als Staatsorgane oder Verfassungsorgane, nämlich als Kreationsorgane im Sinne Georg Jellineks, bezeichnet worden sind (BVerfGE 1, 208 [225]; 12, 276 [280]). Art. 21 GG hat sie als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (vgl. BVerfGE 11, 266 [273] sowie grundlegend zur Stellung der Parteien in der modernen Demokratie, Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: Strukturprobleme der modernen Demokratie, 1958, S. 79 ff.). Die Parteien gehören jedoch nicht zu den obersten Staatsorganen (BVerfGE 1, 208 [225]; vgl. auch BVerfGE 13, 54 [81, 95]). Sie sind vielmehr frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen (BVerfGE 1, 208 [224]; 3, 383 [393]), dazu berufen, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken. Da sie selbst nicht zu diesem Bereich gehören, ist der Staat zu ihrer Finanzierung nicht verpflichtet.
Das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen wehrt eben wegen dieser Tätigkeit der politischen Parteien jede staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien ab und verbietet ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit (Hesse, a.a.O., S. 33).
(2) Die Dotierung der Parteien von Staats wegen für ihre gesamte politische Tätigkeit kann nicht mit dem Hinweis gerechtfertigt werden, ohne Staatszuschüsse seien die Parteien nicht mehr in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen. Dieser Hinweis impliziert den Zweifel an der Fähigkeit und Bereitschaft der Bürger, selbst die Organisationen zu schaffen und lebensfähig zu halten, ohne die das Volk sich heute nicht artikuliert äußern kann und ohne die es politische Entscheidungen nicht zu fällen vermag (vgl. BVerfGE 1, 208 [224]). Damit würden die von der Verfassung vorausgesetzten Grundlagen der demokratischen Staatsordnung in Frage gestellt, die nach wie vor gegeben sind - trotz der historisch bedingten oder in den gegenwärtigen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnissen wurzelnden Abneigung oder Indifferenz eines Teils der Bürger gegenüber den politischen Parteien. Auch kann nicht belegt werden, daß die Parteien ohne die 1959 einsetzende staatliche Teilfinanzierung tatsächlich nicht in der Lage gewesen wären, ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Verfassung hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Die freiheitliche Demokratie nimmt prinzipiell die Risiken in Kauf, die darin liegen, daß die politische Willensbildung der Urteilskraft und der Aktivität der Bürger anvertraut ist.
Der Abgeordnete hat ein Amt inne (Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG). Die Diäten sollen seine Entschließungsfreiheit - auch gegenüber seiner Fraktion und seiner Partei - sichern und ihn in die Lage versetzen, die sich aus seinem repräsentativen verfassungsrechtlichen Status ergebenden Rechte und Pflichten in Freiheit auszuüben (Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 3 Satz 1 GG). Das Recht auf Diäten gehört zum materiellen Parlamentsrecht. Die Diäten erklären sich und sind gerechtfertigt aus den Prinzipien der "liberal-repräsentativen Demokratie" (BVerfGE 4, 144 [150 f.]). Diäten für Abgeordnete sah bereits Art. 85 der preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 vor, ebenso andere Landesverfassungen dieser Zeit und auch § 95 der Frankfurter Reichsverfassung von 1849. Das Diätenverbot des Art. 32 der Reichsverfassung von 1871 bedeutete insofern einen Rückschritt auch innerhalb des Staatsrechts des repräsentativen Parlamentarismus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, so daß aus dem Kampf um die Aufhebung dieses Verbots, der erst 1906 zum Erfolg führte (vgl. BVerfGE 4, 144 [150 f.]), keine Parallelen gezogen werden können zur Auseinandersetzung um die Zulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung, die dem überkommenen repräsentativen Parlamentarismus fremd ist.
Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat, nicht jedoch Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen oder Verbände. Das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu legen, zeigt, daß das Grundgesetz den mit größeren privaten Spenden häufig erstrebten Einfluß auf die Parteien weder billigt noch verbietet, sondern als eine geläufige Form tatsächlicher politischer Interessenwahrnehmung (vgl. BVerfGE 5, 85 [232 f.] und 12, 113 [125]) mit der Maßgabe hinnimmt, daß diese Spenden offenzulegen sind. Es entspricht nicht dem Sinn der Vorschrift, verfassungsrechtlich zwischen sachfremden und sachgerechten Finanzierungsquellen zu unterscheiden. Die Abgrenzung zwischen legitimer und die freie politische Willensbildung störender Einflußnahme der Spender ist verfassungsrechtlich nicht faßbar. Es liegt in der Verantwortung der Parteien, den sachwidrigen Einfluß finanzkräftiger Interessenten vom sachgerechten zu unterscheiden und dem auf sie eindrängenden sachwidrigen Druck der Interessenten zu widerstehen (vgl. Hesse, a.a.O., S. 29). Freiheit von solchem Druck gewährleistet ihnen die Verfassung nicht. Es darf auch nicht verkannt werden, daß keineswegs alle größeren Spenden mit dem Versuch gekoppelt sind, Einfluß auf die Entscheidungen der Partei zu nehmen.
(5) Die Pflicht zur Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel ist den Parteien auferlegt zur Sicherung ihrer verfassungsrechtlichen Funktion, an der offenen und freien politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Gruppen, Verbänden und gesellschaftlichen Zusammenschlüssen ist eine entsprechende Aufgabe von der Verfassung nicht übertragen worden. Über die Finanzierung solcher Vereinigungen besagt das Grundgesetz nichts. Kontinuierliche staatliche Finanzzuweisungen an die Parteien können deshalb nicht gerechtfertigt werden mit dem Hinweis darauf, daß der Staat in weitem Umfang gesellschaftliche Vereinigungen, Verbände und Gruppen subventioniert. Vereinigungen dieser Art wirken zwar auch im Sinne der in ihnen organisierten Interessen auf die politische Meinungsbildung und die Entschlüsse der Staatsorgane ein. Die freie Darstellung organisierter Gruppeninteressen gegenüber Staat und Parteien ist Bestandteil der Betätigungsfreiheit, die Art. 9 GG diesen Vereinigungen gewährleistet. Sie sind aber nicht wie die Parteien politische "Kreationsorgane" (Radbruch, HdbDStR, Bd. 1, 1930, S. 285 ff. [288]; BVerfGE 1, 208 [224]; vgl. auch BVerfGE 17, 155 [166]). Ihnen werden staatliche Finanzhilfen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Zwecke zugewendet, die von den hierzu berufenen Staatsorganen als förderungswürdig anerkannt worden sind. Diese Förderung betrifft nicht den Grundsatz, daß sich die demokratische Willensbildung frei und offen vom Volk zu den Staatsorganen vollziehen muß. Die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 vorgesehene finanzielle Förderung der politischen Parteien hingegen berührt diesen Grundsatz. Deshalb kann aus der Zulässigkeit der Förderung dieser gesellschaftlichen Gruppen und Vereinigungen nichts hergeleitet werden für die Zulässigkeit finanzieller Zuwendungen an die Parteien.
b) Unter dem nationalsozialistischen Regime wurden die Parteien verboten und zerschlagen oder lösten sich auf. Die Gründung neuer Parteien war verboten. Die Nationalsozialistische Deutsche Arbeiter-Partei wurde mit dem Volk identifiziert; sie beanspruchte, das Volk zur willens- und handlungsfähigen politischen Einheit zusammenzufassen und einziger "politischer Willensträger des Volkes" zu sein (vgl. E. R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 1937/1939, S. 293 ff.). Sie wurde als öffentlich-rechtliche Körperschaft des Verfassungslebens gekennzeichnet, war institutionell mit dem Staat verbunden, stellte die Staatsorgane in ihren Dienst und befahl dem Staat (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 f.]).
Es ist nicht Aufgabe des Gerichts darzulegen, wie eine verfassungsgemäße Regelung aussehen müßte oder könnte. Deshalb beschränkt sich das Gericht darauf, in Anschluß an seine bisherige Rechtsprechung anzudeuten, wo der Grundsatz der Chancengleichheit der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers Grenzen setzt.
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