Source: https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2015/10/reform-des-laenderfinanzausgleichs/
Timestamp: 2018-11-17 17:56:11
Document Index: 67415338

Matched Legal Cases: ['Art. 104', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 83', 'Art. 3']

Reform des Länderfinanzausgleichs | Wirtschaftsdienst
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95. Jahrgang, 2015, Heft 10 · S. 655-669
Vertagt bis ... Zum Scheitern der Bund-Länder-Verhandlungen über eine Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen
Summe der Abweichungen gegenüber der Verteilung nach Einwohnern
Länderfinanzausgleich i.e.S.
Summe der Ausgleichs-
9 018,73
Summe der Zuweisungen
bedarfs-BEZ
Teilungsbedingte Sonderlasten, Sonderlasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit, Kosten der politischen Führung
7 071,51
27 437,56
Grundsätzlich gibt es verschiedene Handlungsmöglichkeiten mit unterschiedlich großen Gestaltungsräumen. Die erste – wegen der unbefristeten Geltung der Art. 104a ff. GG nicht erforderlich, wohl aber mit Zwei-Drittel-Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat möglich – wäre eine große Lösung durch Verfassungsänderung, eine "Föderalismusreform III". Bereits jetzt ist absehbar, dass es dazu nicht kommen wird. Nach den begrenzten Reformen der Jahre 2006 und 2009 zeigt die Politik zurzeit keine Neigung zu weiteren Verfassungsänderungen.
Gleichsam am anderen Skalenende der politischen Handlungsmöglichkeiten läge eine schlichte Fortführung der bisherigen Verteilungsdetails – allerdings ohne Solidarpakt zugunsten der ostdeutschen Länder – durch entsprechende wiederholende Finanzausgleichsgesetzgebung. Während eine große Lösung den Reformbedarf überschätzte, würde ein solches "weiter so" den Anpassungsbedarf unterschätzen. Schon der gegenwärtig beim Bundesverfassungsgericht anhängige Normenkontrollantrag zu dem bis 2019 geltenden Länderfinanzausgleich, mit dem die Zahlerländer Bayern und Hessen eine Entlastung verlangen, belegt das Konfliktpotenzial. Vor allem aber ist nicht zu erwarten, dass sich die eigene Steuerkraft der finanzschwachen, insbesondere ostdeutschen, Länder bis zum Ende des Jahrzehnts dem Länderdurchschnitt entscheidend annähern wird. Beide Punkte verweisen auf das aktuelle Grundproblem, das auch im Zeitraum nach 2020 zu lösen sein wird: Es liegt in zunehmenden Disparitäten der Wirtschafts- und Finanzkraft zwischen den Ländern, aber auch zwischen den Kommunen. Der demografische Wandel, die regionale Konzentration wirtschaftlicher Dynamik und die Verschiebung wirtschaftlicher Kraftzentren in den Süden der Republik finden statt, während zugleich unter dem Leitbild zumindest vergleichbarer Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet Länder und Kommunen weitgehend übereinstimmende und bundesgesetzlich vorgegebene Aufgabenstandards in den Bereichen der Infrastruktur, des Sozialen, der Bildung und der medizinischen Versorgung zu erfüllen haben. Anders formuliert: Wirtschafts- und Finanzkraft und die Belastung mit Aufgaben und Ausgaben müssen in Einklang gebracht werden. Gefordert sind durchdachte und behutsame Entscheidungen, die das Verhältnis von finanzieller Selbstbestimmung, Gleichheit und Solidarität der Gebietskörperschaften vor diesem Hintergrund politisch vermittelbar, ökonomisch sinnvoll und schließlich verfassungsgemäß neu austarieren. All dies ist machbar und ohne Verfassungsänderung möglich.
Der realistische Veränderungskorridor schließt Maximallösungen aus, etwa eine Besserstellung aller Länder zulasten des Bundes oder umgekehrt. Der entscheidende Hebel und das finanzielle Potenzial für Veränderungen liegt in der Zukunft des Solidaritätszuschlags zur Einkommen- und Körperschaftsteuer, der 2014 ca. 15 Mrd. Euro erbrachte, die gegenwärtig nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG ausschließlich dem Bund zustehen. Eine zukünftige Integration dieses Bundeszuschlags in die Einkommen- und Körperschaftsteuer, möglicherweise verbunden mit Tarifänderungen zugunsten der Steuerpflichtigen (Abschaffung der "kalten Progression" bei der Einkommensteuer), verwandelte den Zuschlag zu einem regulären Teil der Gemeinschaftsteuern mit den daraus folgenden Beteiligungen aller Ebenen (Art. 106 Abs. 3 S. 1 und 2 GG; Einkommensteuer: je 42,5% Bund und Länder, 15% Gemeinden, Körperschaftsteuer: je 50% Bund und Länder, Kapitalertragsteuer: je 44% Bund und Länder, 12% Gemeinden).
Diese Reform des gegenwärtigen Solidaritätszuschlags wäre die Eingangstür für weitere Reformen. Insgesamt müsste der Bund hierbei auf ein Finanzvolumen von – nach gegenwärtigem Stand – ca. 8 Mrd. Euro verzichten. Das erschiene vertretbar, zumal die zu lösenden Einzelprobleme vor allem die Länder betreffen. Auch hat der Bund bereits signalisiert, dass er sich ein "Transfervolumen" zugunsten der Länder in Höhe von 8,5 Mrd. Euro vorstellen könne. Sofern allerdings der Bund mit dem Begriff Transfervolumen andeutet, dass er möglicherweise auf Kompensationen in anderen Bereichen bestehen wolle, wäre dies wenig zielführend. Zwar wäre ein Ausgleich für den Bund bei der Quote der vertikalen Umsatzsteuerverteilung nach Art. 106 Abs. 3 S. 4 GG möglich. Sinnvoll wäre sie aber deshalb nicht, weil ein solcher Ausgleich letztlich diejenigen Länder belasten würde, die bei den wirtschaftskraftbezogenen Steuern nach dem örtlichen Aufkommen benachteiligt und aus diesem Grund finanzschwach sind. Eine Kompensation würde deshalb schon im Ansatz das gegenwärtige Grundproblem der zunehmenden Disparitäten zwischen den Ländern verfehlen.
In keinem Fall sollte dem Vorschlag gefolgt werden, in der horizontalen Steuerverteilung die Umsatzsteuerergänzungsanteile zu streichen, die gezielt Ländern mit unterdurchschnittlichen Einnahmen aus Landessteuern, Einkommen- und Körperschaftsteuer zugutekommen und 25% des Länderanteils an der ansonsten nach der Einwohnerzahl verteilten Umsatzsteuer ausmachen. Diese Ergänzungsanteile sind zwar fakultativ (Art. 107 Abs. 1 S. 4 GG), sie haben aber die wichtige und unverzichtbare Funktion, die erheblichen finanziellen Disparitäten der Länder bereits bei der primären Steuerverteilung zu glätten. Nur so ist die mit dem nachfolgenden Länderfinanzausgleich beginnende Umverteilung beherrschbar. Neben der Sache liegt jedenfalls die Behauptung, bereits mit den Ergänzungsanteilen finde eine Umverteilung zwischen den Ländern statt. Schon 1986 hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass alle in Art. 107 Abs. 1 GG verwendeten horizontalen Steuerverteilungsmaßstäbe – örtliches Aufkommen, Einwohnerzahl und Steuerschwäche – in ihrem Zusammenwirken die "eigenen" Einnahmen eines Landes bestimmen. Wenn insbesondere aus Nordrhein-Westfalen zu hören ist, das Land sei eigentlich reicher als im gegenwärtigen Verteilungssystem abgebildet, man müsse nur das Ländertableau ohne die Umsatzsteuerergänzungsanteile aufstellen, dann ist dies Finanzkosmetik und Verschleierung eines Problems. Alle Länder finden sich nach gleichen Grundsätzen im gegenwärtigen System wieder – und dieses bildet bei der horizontalen Steuerverteilung ab, dass Nordrhein-Westfalen in den letzten 15 Jahren relativ an Wirtschafts- und Finanzstärke eingebüßt hat. Ein Wegfall der Umsatzsteuerergänzungsanteile würde dieses Problem letztlich nur auf die anderen Länder verlagern. Wenn im Übrigen mit Blick auf Nordrhein-Westfalen der negative Trend weiter anhielte, würde nicht einmal der Wegfall der Umsatzsteuerergänzungsanteile genügen, um Nordrhein-Westfalen zukünftig dauerhaft zum Zahlerland im Länderfinanzausgleich zu erheben.
Der Länderfinanzausgleich läuft 2019 ersatzlos aus. Insofern ist eine Ersatzregelung zwingend erforderlich. Der Blick auf den föderalismuspolitischen Diskurs zeigt bisher primär die bekannten Positionierungen zwischen Geber- und Empfängerländern sowie zwischen ausgleichs- und anreizorientierten Grundpositionen. Und beide Seiten kann man verstehen. Sicher braucht das Saarland einen Ausgleich für die einpendlerbedingte Schieflage in der Steuerverteilung. Und sicher ist die hohe Zahllast Bayerns den Bürgern – nicht nur in Bayern – politisch schwer zu vermitteln. Auch oder vielleicht gerade weil jedes Bundesland über einen Ansatzpunkt zur Begründung höherer Finanzausgleichsansprüche nachdenkt, wird von der Reform kaum noch ein "großer Wurf" erwartet. Keiner darf sein Gesicht verlieren. Die Verluste müssen sich in Grenzen halten, wobei der finanzielle Spielraum für Umverteilungsgewinner deutlich eingeschränkt ist. Auch wenn alle Länder auf den Bund schauen, ist sein finanzielles Befriedungspotenzial durch den Finanzbedarf für die Bewältigung der EU-Staatsschuldenkrise und der Flüchtlingspolitik beschränkt. Insiderberichte aus früheren Verhandlungsrunden deuten auf einen sehr engen Veränderungskorridor hin.
Blicken wir auf die finanzausgleichspolitischen Reform­agenden, so begegnen uns viele, teils konfliktäre Forderungen und Ziele. Begriffe wie "Solidarität", "Wettbewerb", "Anreizorientierung", "Nachhaltigkeit" und "Transparenz" weisen ein hohes Konsenspotenzial auf. Wer kann da schon dagegen sein? Erst wenn die Diskussion konkreter wird, treten die Unterschiede deutlicher hervor: Wie wollen wir zukünftig mit Ungleichheiten im Raum umgehen? Wie interpretieren wir das Postulat gleichwertiger Lebensverhältnisse in Zeiten von schrumpfenden Regionen, Überalterung und räumlicher Konzentration von Langzeitarbeitslosen?
Wer hier nach grundsätzlichen finanzausgleichspolitischen Orientierungspunkten sucht, der sei auf das gute, alte Korrespondenzprinzip verwiesen. Würden wir die Korrespondenzen zwischen "Entscheidern", "Kostenträgern" und "Nutzern" im föderalen Staat wieder stärken, dann wäre sehr viel gewonnen. Die Stärkung des Subsidiaritäts-, Äquivalenz- und Konnexitätsprinzips würde den deutschen Föderalismus erheblich verbessern helfen.
Die Kommunen müssen bei den Reformüberlegungen dringend berücksichtigt werden. In einigen Bundesländern werden die kommunalen Liquiditätskredite selbst unter günstigen Rahmenbedingungen noch auf Jahre zunehmen. Angesichts des hohen Zinsänderungsrisikos tickt hier eine "Zeitbombe", die zeitnah entschärft werden sollte.2 Die Programme der Länder zur Stärkung ihrer Kommunalfinanzen (Schutzschirm, Stärkungspakt, kommunaler Entschuldungsfonds etc.) gehen allesamt von günstigen konjunkturellen Rahmenbedingungen und hohen Konsolidierungspotenzialen (bei unveränderten Aufgaben und Standards) aus. Diese Annahmen sind auch angesichts der hohen Zuströme von Flüchtlingen nicht mehr zu halten.
Das Grundmodell "Scholz/Schäuble" konnte sich primär aufgrund der mangelnden Unterstützung für das Integrationsmodell nicht durchsetzen, hätte es doch das Volumen des Länderfinanzausgleichs erhöht und die bayerische Forderung nach einer Belastungssenkung erschwert.
Ein Angelpunkt der aktuellen Auseinandersetzung ist die Forderung Nordrhein-Westfalens, zum Geberland zu werden.4 Derzeit ist Nordrhein-Westfalen der größte Zahler im Umsatzsteuervorwegausgleich, wird aber im Länderfinanzausgleich zum Nehmerland. Dies kann durch die Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleiches erreicht werden. Dies wird aber wiederum von den ostdeutschen Ländern abgelehnt, die diese "originären" Steuereinnahmen unbedingt behalten wollen. Zudem führt eine Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs zu einer deutlichen Erhöhung des Länderfinanzausgleichsvolumens – um rund 8 Mrd. Euro –, was zu noch höheren Zahlungen Bayerns führen würde und der Forderung der Geberländer nach merklichen Entlastungen diametral entgehensteht.
Der entscheidende politökonomische Vorteil dieses Vorschlags kann darin gesehen werden, dass Nordrhein-Westfalen zum Geberland wird, die ostdeutschen Flächenländer ihre originären Steuereinnahmen behalten und die Zahlungen der Geberländer (durch die Integration des Länderfinanzausgleichs in die Basisstufe) entfallen. Damit wird für die Länder ein hoher Grad an politischer "Gesichtswahrung" ermöglicht. Durch die Gestaltung der Zu- und Abschläge bei der Basisstufe können wiederum vielfältige Verteilungs- und Lenkungsziele erreicht werden. An dieser Stelle bleibt der Vorschlag allerdings noch offen. Hier bietet der Ansatz noch systematische Gestaltungsmöglichkeiten.
Die Grundgesetzreformen nach der deutschen Einheit waren jeweils gründlich durch gemischte Föderalismuskommissionen (FöKo) von Politikern und Experten vorbereitet worden: die "kleine" Grundgesetzreform von 1994,1 die Verfassungsreformen von 20062 und von 20093. Die Änderung von 2009 beschäftigte sich vornehmlich mit Fragen der Finanzverfassung des Grundgesetzes, vertagte jedoch die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs. Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD vom 27.11.20134 wurde die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen als Aufgabe genannt. Dazu sollte unter Einbeziehung der Kommunen eine Bund-Länder-Kommission gebildet werden. Bis Mitte der Legislaturperiode sollte die Kommission Ergebnisse zu den nachfolgenden Themenbereichen vorlegen:
Damit stellt sich die Frage nach den Gründen des Scheiterns. Ein Aspekt ist, dass die fachlichen Fragen nicht von den politischen getrennt worden sind. Tatsächlich gab es bei zahlreichen Politikern eine offensichtliche Aversion gegen externe Experten: "In der letzten Kommission haben die Professoren nur den Betrieb aufgehalten", "Ihr ‚Experten' löst nur die Probleme, die wir ohne Euch nicht hätten" oder "Hilfe benötigen wir nicht, wir lösen die Probleme in einem Kamingespräch unter uns" war von Politikern zu hören.
Mit der Entscheidung, entgegen der Koalitionsvereinbarung keine dritte Föderalismuskommission einzurichten und sich fachlich nur auf die eigenen Beamten zu stützen, zudem die Beratungen von Beginn an auf die Ebene der Ministerpräsidenten der Länder zu heben, wurde der Prozess vor der Entwicklung fachlicher Alternativen politisiert und durch Symbolpolitik (unnötig) erschwert. Es ging nicht mehr um eine der Aufgabenteilung des Grundgesetzes angemessene funktionale Lösung, sondern "weniger Zahlungen in den Länderfinanzausgleich" (Bayern) oder die Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs (Nordrhein-Westfalen)5, damit Nordrhein-Westfalen nicht mehr Empfänger, sondern wieder Zahler im Länderfinanzausgleich (für wie lange?) wird. Damit war bereits eine Situation eingetreten, die eine Einigung ohne Gesichtsverlust entweder für den bayerischen Ministerpräsidenten oder seine nordrhein-westfälische Kollegin unmöglich machte. Der bayerischen Forderung hätte man durch eine Ausweitung des Umsatzsteuervorwegausgleichs entgegenkommen können, was aber Nordrhein-Westfalen angesichts der eigenen Forderungen nicht akzeptieren konnte, umgekehrt hätte ein Erfüllen der nordrhein-westfälischen Forderung die Zahlungen im Länderfinanzausgleich extrem erhöht, was für Bayern nicht hinnehmbar war. Hinzu kam das Verlangen der ostdeutschen Länder, dass ihr Finanzbedarf im Regelsystem des Finanzausgleichs gedeckt werden müsste, nicht durch Sonderleistungen über andere Kanäle.6
Für die Vorbereitung müssten die richtigen Fragen gestellt werden. Ein "Jeder bekommt mehr" ist kaum angemessen. Stattdessen wäre zu fragen, welche Ziele und welche Methoden wendet ein dem bundesdeutschen Föderalismus angemessener Finanzausgleich an.
Der deutsche Bundesstaat zeichnet sich seit der Reichsgründung von 1871 dadurch aus, dass er nicht aus relativ geschlossenen Einheiten wie die "states" der USA oder den Kantonen der Schweiz besteht, sondern er von Beginn an auf die gemeinsame Regelung der staatlichen Angelegenheit durch Bund und Länder und – im Regelfall – die Implementation der gemeinsamen Regeln durch die Länder angelegt ist. Im Grundgesetz wird dieses durch die umfangreichen Kataloge der Bundesgesetzgebung der Artikel 72 bis 74 GG sowie die Zuweisung der Ausführung der Bundesgesetze nach Art. 83 GG an die Länder deutlich. Bundesgesetze sind entsprechend Art. 3 Abs. 1 GG einheitlich auszuführen, signifikante regionale Unterschiede sind damit nicht zu vereinbaren. Dasselbe gilt im Grundsatz auch für landespolitisch zu regelnde Aufgaben wie innere Sicherheit oder Bildung. Zonen niedrigerer innerer Sicherheit oder Bildungschancen nach Regionen sind mit den bundesstaatlichen Prinzipien, insbesondere dem der Bundestreue, nicht zu vereinbaren. Insofern ist das Postulat der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" logische Konsequenz der funktionalen Aufgabenteilung des deutschen Bundesstaates. Auch sind Übernahmen von einzelnen Elementen aus anderen bundesstaatlichen Ordnungen, wie z.B. aus der Schweiz9, weder zweckmäßig noch sinnvoll.
Es erscheint wenig sinnvoll, diese Fragen vom Ende her, vom Länderfinanzausgleich, anzugehen. Sinnvoll wäre eine kritische Evaluierung der originären Steuerverteilung unter den Ländern, die Verteilung der Ertragsteuern nach dem örtlichen Aufkommen. Begründet wird dieses Steuerverteilungsprinzip mit dem Argument, die Länder sollen von guter Wirtschaftspolitik profitieren respektive für schlechte bestraft werden. Schaut man sich aber die empirischen Daten an, wird erkennbar, dass örtliches Steueraufkommen und Wirtschaftskraft eines Landes nur in einem sehr lockeren Zusammenhang stehen: in den wirtschaftsstarken Ländern mit zahlreichen Unternehmenssitzen überzeichnet die Steuerkraft deutlich die Wirtschaftskraft, in wirtschaftsschwächeren Ländern mit nur einer geringen Zahl an Unternehmenssitzen hinkt die Steuerkraft der Wirtschaftskraft deutlich nach.10 Zudem wird die Steuerkraft in einem nicht unerheblichen Umfang von Unternehmensentscheidungen11 und der Novellierung von Bundesgesetzen regional unterschiedlich beeinflusst.12 Dabei ist die Kritik am Verteilungsprinzip "örtliches Aufkommen" nicht neu. Popitz sah bereits 1927 kritisch, "daß das Einkommen sich ... sehr stark von den einzelnen Objekten loslöst, ... die örtliche Radizierung ständig wechselt." Der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages führte 1968 aus: "Der Grundsatz des örtlichen Aufkommens erscheint ... nicht mehr sachgerecht."13 Zwar ließe sich das Problem des nur sehr lockeren Zusammenhangs von Wirtschafts- und Steuerkraft durch eine Steuerzuordnung nach Wirtschaftskraft entschärfen,14 jedoch ist die Feststellung der Bruttowertschöpfung der Länder nur zeitverzögert und mit Unsicherheiten behaftet möglich. Angesichts der Intransparenz der Steuerverteilung nach dem örtlichen Aufkommen und der Steuerzerlegung kann es eigentlich nur überraschen, dass diese Praxis bisher nicht einer verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen worden ist.
Der Länderfinanzausgleich war ursprünglich als ein Spitzenausgleich unter relativ homogenen Ländern konzipiert worden. Der 1969 eingeführte Umsatzsteuervorwegausgleich diente dem Zweck, das Volumen des Länderfinanzausgleichs bei sich vergrößernden Disparitäten zu begrenzen, nach der deutschen Einheit wurden darüber die ostdeutschen Länder "finanzausgleichsfähig" gemacht. Die zunehmenden Disparitäten zwischen Nord und Süd, nach der deutschen Einheit zusätzlich zwischen Ost und West haben das Modell des bundesdeutschen Finanzausgleichs an seine Belastungsgrenzen geführt. Die Grenzen ergeben sich nicht nur aus Zahlungsströmen, sondern in Frage steht die politische Akzeptanz, wenn – wie ein Politiker aus Süddeutschland sagte – das Nennen von Länderfinanzausgleichs-Zahlen jedes "Bierzelt zum Kochen bringt".
Denkt man über eine Neukonzipierung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, die auf den grundlegenden Verfassungsprinzipien des funktionalen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland – Gesetzgebung im Schwerpunkt beim Bund, Ausführung der Bundesgesetze schwerpunktmäßig bei den Ländern – beruhen, nach, dann lohnt ein Wiederanknüpfen an die Überlegungen im Vorfeld der Finanzreform von 1969. Der Bericht der Troeger-Kommission, aber auch die Bundestagsdrucksachen lohnen nachgelesen zu werden.18 Verteilte man den Länderanteil an den Verbundsteuern nicht mehr nach dem örtlichen Aufkommen, sondern "nach Bedarf" – sprich Einwohnern –, wie es der Deutsche Bundestag 1968 mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossen hatte, dann bekämen alle Länder eine der funktionalen Aufgabenteilung angemessene Finanzausstattung. Ein Länderfinanzausgleich erübrigt sich dann. Darauf aufbauend könnte man dann – aber erst dann! – den Ländern die Landes- und Kommunalsteuern zur eigenen Gestaltung überlassen. So ließen sich besser als heute Gemeinschaftsverträglichkeit und Schonung der Autonomie der Länder verbinden.
Bliebe als letztes Problem die kommunale Finanzschwäche in Ostdeutschland. Dass die ostdeutschen "Leuchttürme" Leipzig, Dresden, Erfurt, Magdeburg usw. eine Steuerkraft generieren, die bei etwa der Hälfte der westdeutschen liegt, hat nichts mit der Landes- oder Kommunalpolitik zu tun, sondern ist eine Folge von Krieg und Teilung. Hier wäre ein Ausgleich erforderlich. Die Gründe der kommunalen Steuerschwäche würden einen regelgebundenen Ausgleich durch den Bund rechtfertigen, denkbar wäre bei einer solchen Lösung aber auch ein Ausgleich unter den Ländern.
17	W. Renzsch, 1919 – 1969 – 2019? Zu den "langen Linien" der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen in Deutschland, in: R. Geißler, F. Knüpling, S. Kropp, J. Wieland (Hrsg.): Das Teilen beherrschen. Analysen zur Reform des Finanzausgleichs 2019, Baden-Baden 2015, S. 49-72.