Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2018/04/ls20180410_1bvl001114.html;jsessionid=BD8ACA2E9755F1F4F33296925ADF48AC.1_cid383
Timestamp: 2018-06-20 06:01:36
Document Index: 324951032

Matched Legal Cases: ['§ 19', '§ 93', '§ 19', '§ 93', '§ 19', '§ 79', '§ 76', '§ 83', '§ 83', '§ 90', '§ 21', '§ 21', 'Art. 105', '§ 196', 'Art. 3', 'Art. 105', 'Art. 72', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', 'Art. 3', '§ 33', 'Art. 3', '§ 125', 'Art. 3', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 106', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 106', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 105', '§ 2', 'Art. 105', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 72', '§ 21', '§ 68', '§ 9', 'Art. 2', '§ 21', 'Art. 1', 'Art. 2', '§ 79', '§ 175', 'Art. 3']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Vorschriften zur Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer verfassungswidrig
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvL 11/14
zum Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018
- 1 BvL 11/14 -
- 1 BvL 12/14 -
- 1 BvL 1/15 -
- 1 BvR 639/11 -
- 1 BvR 889/12 -
I.1. zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob §§ 19, 20, 21, 27 und 76 Absatz 1, § 93 Absatz 1 Satz 2 des Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3 des Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2009 wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes) verfassungswidrig sind
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesfinanzhofs
vom 22. Oktober 2014 - II R 16/13 -
- 1 BvL 11/14 -,
ob §§ 19, 20, 21, 23, 27, 76 Absatz 1, § 93 Absatz 1 Satz 2 des Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3 des Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2009 wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes) verfassungswidrig sind
vom 22. Oktober 2014 - II R 37/14 -
- 1 BvL 12/14 -,
ob §§ 19, 20, 21, 22, 27, 76 Absatz 1 Nummer 1 und § 79 Absatz 5 des Bewertungsgesetzes (BewG) in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3 des Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2008 wegen Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes) verfassungswidrig sind
vom 17. Dezember 2014 - II R 14/13 -
- 1 BvL 1/15 -,
der Verfassungsbeschwerden
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Schulze-Borges, Gretzinger, Garvens,
Ellernstraße 34, 30175 Hannover -
den Beschluss des Bundesfinanzhofs
vom 18. Januar 2011 - II B 74/10 -,
das Urteil des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz
vom 6. Mai 2010 - 4 K 1417/09 -,
die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Kusel-Landstuhl
vom 2. März 2009 - ... Rechtsbehelfslistennummer ... -,
den Einheitswertbescheid und Grundsteuermessbescheid
des Finanzamts Kusel-Landstuhl vom 26. März 2008 - ... -
- 1 BvR 639/11 -,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte altenburg,
Stresemannstraße 78, 47051 Duisburg -
den Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 24. Februar 2012 - II B 110/11 -,
das Urteil des Finanzgerichts Düsseldorf vom 13. Oktober 2011 - 11 K 1484/10 Gr.BG -,
die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Mülheim an der Ruhr vom 28. Juni 2005 - ... -,
den Einheitswert- und Grundsteuermessbescheid des Finanzamts Mülheim an der Ruhr vom 13. April 2004 - ... -
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Januar 2018 durch
Der Einheitswertbescheid des Finanzamts Kusel-Landstuhl vom 26. März 2008 (AZ.: ...), die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Kusel-Landstuhl vom 2. März 2009 (AZ.: ...; Rechtsbehelfslistennummer: ...), das Urteil des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. Mai 2010 (4 K 1417/09) und der Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 18. Januar 2011 (II B 74/10) verletzen die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 639/11 in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Der Einheitswertbescheid des Finanzamts Mülheim an der Ruhr vom 13. April 2004 (EW-Nummer ...), die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Mülheim an der Ruhr vom 28. Juni 2005 (Steuernummer ...), das Urteil des Finanzgerichts Düsseldorf vom 13. Oktober 2011 (11 K 1484/10 Gr,BG) und der Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 24. Februar 2012 (II B 110/11) verletzen die Beschwerdeführer des Verfahrens 1 BvR 889/12 in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen für die Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
(2) Das Sachwertverfahren findet nach § 76 Abs. 2 und 3 BewG im Wesentlichen für solche Grundstücke Anwendung, für die eine zutreffende Mietermittlung nicht möglich ist, aber auch für besonders gestaltete oder ausgestattete Einfamilien- und Zweifamilienhäuser. Bei der Ermittlung des Grundstückswertes ist zunächst vom Ausgangswert gemäß § 83 Satz 1 BewG auszugehen. Dieser setzt sich zusammen aus jeweils gesondert zu ermittelndem Bodenwert, Gebäudewert und Wert der Außenanlagen. Anschließend ist der Ausgangswert durch Anwendung einer Wertzahl zu modifizieren und soll dadurch an den gemeinen Wert angeglichen werden (§ 83 Satz 2, § 90 BewG).
1 Für Grundbesitz findet die nächste Hauptfeststellung der Einheitswerte nach § 21 des Bewertungsgesetzes in der Fassung des Artikels 1 Nr. 8 auf den Beginn des Kalenderjahres 1964 statt (Hauptfeststellung 1964). 2 (…) 3 Der Zeitpunkt der auf die Hauptfeststellung 1964 folgenden nächsten Hauptfeststellung der Einheitswerte des Grundbesitzes wird abweichend von § 21 Abs. 1 Nr. 1 des Bewertungsgesetzes durch besonderes Gesetz bestimmt.
Infolge der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vermögen- und Erbschaftsteuer im Juni 1995 (BVerfGE 93, 121; 93, 165) regelte der Gesetzgeber die Bewertung des Grundbesitzes mit dem Jahressteuergesetz 1997 (BGBl I 1996, S. 2049) neu. In Übereinstimmung mit dem Beschluss der Finanzministerkonferenz der Länder vom 21. Dezember 1995 wurde für Zwecke der Erbschaft-steuer und der Grunderwerbsteuer eine anlassbezogene Bedarfsbewertung normiert (BRDrucks 390/96, S. 38); für die Grundsteuer sollte das bisherige Verfahren noch übergangsweise beibehalten werden. Die daraufhin eingesetzte länderoffene Arbeitsgruppe entwickelte ein Modell einer neuen, wertorientierten Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer, das auf dem Bodenwert und einem pauschalierten Gebäudewert basierte. Trotz Zustimmung der Finanzministerkonferenz im Jahr 2000 kam eine Gesetzesinitiative der Länder nicht zu Stande. Ein von Bayern vorgelegter Entwurf einer wertunabhängigen Grundsteuer scheiterte ebenso wie ein Gesetzesantrag der Länder Bayern und Hessen zur Rückholung der Gesetzgebungskompetenz bei der Grundsteuer auf die Landesebene (BRDrucks 306/01).
Auf Grundlage der Vorschläge einer im Jahr 2015 mit der Entwicklung eines Gesamtmodells beauftragten Bund-Länder-Arbeitsgruppe beschloss die Finanzministerkonferenz am 3. Juni 2016 gegen die Stimmen von Bayern und Hamburg, eine Bundesratsinitiative auf den Weg zu bringen. Dementsprechend brachten die Länder Hessen und Niedersachsen im September 2016 einen Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes (BRDrucks 514/16) und des Bewertungsgesetzes (BRDrucks 515/16) in den Bundesrat ein. In Abänderung des Art. 105 GG sollte dem Bund zunächst die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer ausdrücklich übertragen werden. Der Gesetzentwurf für die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer sah eine Abkehr vom bisherigen Bewertungsziel „gemeiner Wert“ hin zum so genannten Kostenwert vor, der typisiert den Investitionsaufwand für die Immobilie abbilden sollte (BRDrucks 515/16, S. 36). Im Bewertungsverfahren waren für bebaute Grundstücke ein Bodenwert und ein Gebäudewert zu ermitteln. Der Bodenwert sollte sich regelmäßig anhand der Fläche und des Bodenrichtwerts nach § 196 des Baugesetzbuches errechnen; zur Ermittlung des Gebäudewerts wurde die Bruttogrundfläche des Gebäudes mit pauschalierten Herstellungskosten multipliziert und anschließend eine Alterswertminderung abgezogen (vgl. das Berechnungsbeispiel des Gesetzentwurfs, BRDrucks 515/16, S. 65 f.). Der Gesetzentwurf fiel der Diskontinuität des Bundestages zum Opfer und wurde danach nicht wieder aufgegriffen.
Auch in seinen beiden als „Appellentscheidung“ bezeichneten Urteilen vom 30. Juni 2010 (BFHE 230, 78; 230, 93) erachtete der Bundesfinanzhof die Vorschriften über die Einheitsbewertung des Grundvermögens jedenfalls für Stichtage bis zum 1. Januar 2007 noch für verfassungsgemäß. Dabei wies er jedoch darauf hin, dass das weitere Unterbleiben einer allgemeinen Neubewertung des Grundvermögens für Zwecke der Grundsteuer mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar sei. Seine verfassungsrechtlichen Zweifel begründete der Bundesfinanzhof mit den lange zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkten des 1. Januar 1964 und - im Beitrittsgebiet - des 1. Januar 1935. Die darauf beruhenden Wertverzerrungen könnten auch innerhalb des Grundvermögens nicht uneingeschränkt hingenommen werden, da die Bemessung der Grundsteuer eine realitätsgerechte Bewertung erfordere.
c) Eine Kompensation dieser Wertverzerrungen könne im derzeitigen Bewertungssystem nicht erfolgen. Der Gesetzgeber dürfe es nicht auf sich beruhen lassen, wenn sich die steuererheblichen Werte für bestimmte Gruppen wirtschaftlicher Einheiten deutlich auseinanderentwickelten. Die Grundsätze der im Steuerrecht zulässigen Typisierung seien nicht geeignet, das weitere Unterbleiben einer Hauptfeststellung zu rechtfertigen, da es mittlerweile bereits an einer realitätsgerechten Orientierung am typischen Fall fehle.
Das Erfordernis einer ausreichend langen zeitlichen Übergangsphase ergebe sich letztlich auch vor dem Hintergrund der jahrzehntelangen Zurückhaltung der finanzgerichtlichen Rechtsprechung. So habe der Bundesfinanzhof erstmals in seinen „Ankündigungsentscheidungen“ vom 30. Juni 2010 einen seiner Auffassung nach relevanten Gleichheitsverstoß bei weiterem Unterbleiben einer allgemeinen Neubewertung näher ausgeführt und damit zeitlich weit nach den für die Vorlageverfahren maßgeblichen Bewertungsstichtagen des 1. Januar 2009 beziehungsweise des 1. Januar 2008.
b) Die Landesregierung Bayern ist der Auffassung, dass das derzeit geltende Grundsteuergesetz mit Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG n.F. unvereinbar sei, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Vor-aussetzungen für eine Fortgeltung nach Art. 125a Abs. 2 GG lägen nicht vor. Denn der Bundesgesetzgeber habe das Grundsteuergesetz nach Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG wiederholt vollumfänglich in seine Willensbildung aufgenommen und wesentliche Regelungsinhalte neu geschaffen. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber durch die Abkehr vom Grundgedanken der Einheitsbewertung eine grundlegende Neukonzeption auch auf Ebene der Bemessungsgrundlage der Grundsteuer vollzogen. Eine bundeseinheitliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse sei gemäß Art. 72 Abs. 2 GG außerdem nicht erforderlich.
2. Zu den Verfahren haben sich der Bundesverband der Deutschen Indu-strie e.V., die Bundesarbeitsgemeinschaft Immobilienwirtschaft Deutschland, der Deutsche Industrie- und Handelskammertag e.V., der Zentralverband der Deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer e.V. - Haus & Grund Deutschland - und der Zentralverband des Deutschen Handwerks e.V. geäußert.
Die Vorlagen des Bundesfinanzhofs nach Art. 100 Abs. 1 GG sind zulässig. Sie genügen den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG an die Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Normen (vgl. hierzu BVerfGE 105, 61 <67>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>). Ihrer Entscheidungserheblichkeit steht nicht entgegen, dass im Falle des Verstoßes gegen Bestimmungen des Grundgesetzes lediglich eine Feststellung der Unvereinbarkeit der Normen mit dem Grundgesetz und für einen gewissen Zeitraum womöglich auch die Anordnung ihrer Fortgeltung durch das Bundesverfassungsgericht nach § 35 BVerfGG zu erwarten sind (vgl. BVerfGE 138, 136 <175 Rn. 104> m.w.N.). Unschädlich ist, dass der Bundesfinanzhof in seinen Vorlagebeschlüssen keine konkreten Feststellungen dazu getroffen hat, ob die Kläger der Ausgangsverfahren durch die geltend gemachten Wertverzerrungen individuell benachteiligt werden. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, änderte dies nichts an der Zulässigkeit der Vorlage. In Fällen, in denen die substantiiert behauptete Verfassungswidrigkeit eines Steuergesetzes nicht nur isolierbare Einzelpunkte eines Teilbereichs der Steuer betrifft, sondern die gerechte Erhebung der Steuer insgesamt in Frage stellt, ist für Steuerpflichtige, die - hier unterstellt - durch einen für sich genommen nicht verfassungswidrigen Tatbestand dieser Steuer betroffen sind, die Verfassungswidrigkeit der anderen Norm gleichwohl entscheidungserheblich, da sie auch ihrer Besteuerung die Grundlage entzieht (vgl. BVerfGE 138, 136 <172 f. Rn. 97 ff.>).
Die Vorlagefragen bedürfen keiner Erweiterung (vgl. dazu BVerfGE 139, 285 <297 Rn. 38> m.w.N.). Der Bundesfinanzhof hat die Normen des Bewertungsgesetzes vorgelegt, soweit sie in den jeweiligen Ausgangsverfahren entscheidungserheblich für die Einheitsbewertung sind. Dies betrifft die dort maßgeblichen Bewertungsregeln für bebaute Grundstücke außerhalb des in Art. 3 des Einigungsvertrags genannten Gebiets und damit in den „alten“ Ländern. Der Senat hat die Normenkontrolle nicht auf die Bestimmungen zur Bewertung des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens (§§ 33 - 62 BewG) und zur Bewertung von Grundvermögen in dem in Art. 3 des Einigungsvertrags genannten Gebiet (§§ 125 ff. BewG - in den neuen Bundesländern) erstreckt. Für beide Bereiche gelten besondere Bewertungsregeln, die auf die Frage nach ihrer Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG eine eigenständige verfassungsrechtliche Würdigung erforderlich machten, ohne durch die Ausgangsverfahren veranlasst zu sein. Zudem fehlt es insofern an einer fachgerichtlichen Aufarbeitung der Sach- und Rechtslage. Dies schließt nicht aus, die für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte auf die Beurteilung dieser Vorschriften zu übertragen.
1. Für die Grundsteuer und damit auch für die Bewertungsbestimmungen, die für ihre Erhebung unverzichtbar sind, konnte der Bund jedenfalls bis zur Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für sich in Anspruch nehmen. Denn nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG in der Ursprungsfassung vom 23. Mai 1949 (BGBl I S. 1) hatte der Bund die Kompetenz für „die Realsteuern mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze, wenn er die Steuern ganz oder zum Teil zur Deckung der Bundesausgaben in Anspruch nimmt oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 GG vorliegen“. Nach Art. 106 Abs. 2 GG in seiner ursprünglichen Fassung flossen unter anderem die Realsteuern den Ländern und nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeinden zu. Die Grundsteuer zählt zu den Realsteuern (BVerfGE 65, 325 <353>; 120, 1 <25>; 125, 141 <164>).
Danach hing die Gesetzgebungskompetenz des Bundes vom Vorliegen der damaligen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG ab. Die auch schon vor 1994 mehrfach erfolgten Änderungen des Bewertungsgesetzes durch bundesgesetzliche Regelung haben die Auffassung des Bundes vom Bedürfnis nach einer bundesgesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG in seiner ursprünglichen Fassung vom 23. Mai 1949 zum Ausdruck gebracht. Die Bejahung dieses Bedürfnisses durch den Bund stellte nach damaliger Rechtslage und der zu ihr ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine „politische Vorentscheidung“ dar, „die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren“ hatte (BVerfGE 78, 249 <270> stRspr). Es gab keine Anhaltspunkte dafür, dass die Annahme eines Bedürfnisses für eine bundesgesetzliche Regelung der Grundsteuer und der für sie maßgeblichen Bewertungsbestimmungen der danach verbleibenden, eingeschränkten Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht nicht hätte standhalten können; solche wurden auch sonst von keiner Seite vorgebracht. Die Neufassung des Art. 105 Abs. 2 und des Art. 106 Abs. 6 GG durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359) hat nichts an der von den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG a.F. abhängigen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Grundsteuer geändert.
b) Erweist sich eine bundesgesetzliche Regelung der Grundsteuer und der Einheitsbewertung hingegen nach der seit dem 16. November 1994 geltenden Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG nicht als erforderlich (vgl. hierzu mit unterschiedlichen Ergebnissen im Hinblick auf eine Neuregelung der Grundsteuer etwa Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 160 (Sept. 2017); Siekmann, in: Sachs, GG, 7. Auflage 2014, Art. 105 Rn. 24 Fn. 89; Tipke/Lang, Steuerrecht, 22. Auflage 2015, § 2 Rn. 41; Troll/Eisele, Grundsteuergesetz, 11. Auflage 2014, Anhang V Rn. 2; Seer/Drüen, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, 1. Auflage 2007, Art. 105 Rn. 8; Becker, Die Reform der Grundsteuer - wem obliegt die Gesetzeskompetenz?, BB 2013, S. 861 <865>; Cremers, Grundsteuermodelle und Verfassung, 2012, S. 8 ff.; Hantzsch, Reform der Grundsteuer durch den Bundesgesetzgeber?, DStZ 2012, S. 758 <761 f.>; Kempny/Reimer, in: Verhandlungen des 70. Deutschen Juristentages 2014, Gutachten D - Recht der staatlichen Einnahmen, D 72 f.), gilt die bestehende Regelung nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG als Bundesrecht fort, solange sie nicht in wesentlichen Elementen geändert wird. Denn die Zuständigkeit zur Änderung solcher fortgeltender Vorschriften verbleibt ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG beim Bundesgesetzgeber, soweit die Änderung die wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung beibehält und keine grundlegende Neukonzeption enthält (vgl. BVerfGE 111, 10 <28 ff.>; 112, 226 <250>). Danach kann sich das geltende Recht der für die Grundsteuer maßgeblichen Einheitsbewertung für Grundbesitz nach wie vor auf eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes stützen. Die wesentlichen Elemente der Einheitsbewertung im Bewertungsgesetz sind nach der Einfügung der Erforderlichkeitsklausel in den Art. 72 Abs. 2 GG zum 15. November 1994 unverändert geblieben. Eine Neukonzeption dieses Teils des Bewertungsgesetzes hat seither nicht stattgefunden.
b) Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weit reichenden Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als auch bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung müssen sich indessen ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands). Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast insgesamt (vgl. BVerfGE 138, 136 <181 Rn. 123, 131>; 139, 285 <309 f. Rn. 72>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018 - 1 BvR 1236/11 - Rn. 105, www.bverfg.de, jew. m.w.N.).
a) aa) Das System der Einheitsbewertung für Grundbesitz ist davon geprägt, dass in regelmäßigen Zeitabständen eine allgemeine Wertfeststellung (Hauptfeststellung) stattfindet. Diese Hauptfeststellung soll gemäß § 21 Abs. 1 BewG alle sechs Jahre für bebaute und unbebaute Grundstücke nach den Regeln der §§ 68 ff. BewG erfolgen. Ziel der Bewertungsregeln ist es, Einheitswerte zu ermitteln, die dem Verkehrswert der Grundstücke zumindest nahe kommen (so die Begründung des Regierungsentwurfs zum Bewertungsänderungsgesetz von 1965, BTDrucks IV/1488, S. 31). Das steht im Einklang mit dem in § 9 Abs. 1 BewG beschriebenen allgemeinen Ziel des Bewertungsgesetzes, bei Bewertungen den gemeinen Wert des Wirtschaftsguts zugrundezulegen. Dass das Bewertungsgesetz auch für die Einheitsbewertung unbebauter und bebauter Grundstücke den jeweiligen Verkehrswerten möglichst nahekommende Ergebnisse anstrebt, ist weitgehend unbestritten (vgl. BFHE 134, 41 <45>; BFH, Beschluss vom 30. Januar 2004 - II B 105/02 -, juris, Rn. 6; ebenso der Bundesfinanzhof in den Vorlagebeschlüssen, vgl. etwa BFH, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - II R 16/13 -, BFHE 247, 150 <160 f. Rn. 52> in dem Verfahren 1 BvL 11/14). Der Verkehrswert ist danach in diesem System die Bezugsgröße, an der sich die Ergebnisse der Einheitsbewertung im Hinblick auf Art und Umfang etwaiger Abweichungen zur Beurteilung einer gleichheitsgerechten Besteuerung messen lassen müssen.
dd) Der Gesetzgeber hat den Zyklus der periodischen Wiederholung von Hauptfeststellungen, nachdem er ihn erst durch das Bewertungsänderungsgesetz 1965 wieder aufgenommen hatte (zu der vorherigen Entwicklung seit 1925 vgl. die Darstellung in BVerfGE 93, 121 <144 f.>), nach der darin auf den 1. Januar 1964 bezogenen Hauptfeststellung ausgesetzt und seither nicht mehr fortgeführt. Art. 2 Abs. 1 des Bewertungsänderungsgesetzes 1965 bestimmte die nachfolgende Hauptfeststellung - abweichend von dem damals neu gefassten § 21 Abs. 1 Nr. 1 BewG - zunächst auf den Beginn des Kalenderjahres 1971. Der Besteuerung zugrunde gelegt wurden die neuen Einheitswerte dann allerdings erst ab 1. Januar 1974 (Art. 1 BewÄndG 1971). Das Gesetz vom 22. Juli 1970 hat Art. 2 Abs. 1 Satz 3 BewÄndG 1965 neu gefasst und angeordnet, dass der Zeitpunkt der auf die Hauptfeststellung 1964 folgenden nächsten Hauptfeststellung der Einheitswerte des Grundbesitzes durch besonderes Gesetz bestimmt wird. Ein solches Gesetz ist bis heute nicht verabschiedet worden (auch hierzu vgl. BVerfGE 93, 121 <144 f.>).
Die seither andauernde Aussetzung der erforderlichen Hauptfeststellung führt in zunehmendem Maße zu Wertverzerrungen innerhalb des Bereichs bebauter und unbebauter Grundstücke. Das ergibt sich als zwangsläufige Folge aus dem geltenden Bewertungssystem (vorstehend cc). Es entspricht im Übrigen auch den Erkenntnissen des vorlegenden Bundesfinanzhofs und wird weder vom Bundesministerium der Finanzen, das von „möglichen“ Wertverzerrungen spricht, noch von den anderen an den vorliegenden Verfahren Beteiligten und den sachkundigen Dritten bestritten.
ee) Dabei ist hier eine Auseinanderentwicklung zwischen Verkehrswert und festgestelltem Einheitswert für sich genommen verfassungsrechtlich nicht bedenklich. Würden die Einheitswerte in allen Fällen gleichmäßig hinter steigenden Verkehrswerten zurückbleiben, führte dies allein zu keiner verfassungsrechtlich relevanten Ungleichbehandlung, da das Niveau der Einheitswerte untereinander in Relation zum Verkehrswert gleich bliebe. Insofern liegen die Verhältnisse bei der Bewertung nur einer Art von Vermögensgegenständen - hier von Grundstücken - anders als in den Fällen der Vermögensteuer und der Erbschaftsteuer. Während es dort um die Vergleichbarkeit ganz verschiedenartiger, nach unterschiedlichen Maßstäben zu bewertender Wirtschaftsgüter ging (vgl. dazu BVerfGE 93, 121 <122 ff., 128, 146 f.>; 117, 1 <68 f.>), ist dies bei den hier vorgelegten Normen der Einheitsbewertung für Grundvermögen nicht der Fall. Es geht vielmehr durchgängig um den Wert von bebauten und unbebauten Grundstücken. Die zu erwartenden und unbestritten auch in erheblichem Umfang eingetretenen Unterschiede in der Einheitsbewertung betreffen also nicht Wertdifferenzen zu anderen Vermögensarten. Sie sind Ausdruck von Wertverzerrungen innerhalb derselben Vermögensart. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür und wird auch weder von der Bundesregierung noch von den Ländern behauptet, dass sich die durch den Verzicht auf regelmäßige Hauptfeststellungen zwangsläufig zunehmenden Wertverzerrungen in einer gleichmäßigen Relation zum Verkehrswert bewegten.
(b) Veränderungen etwa in der Lage oder der strukturellen Anbindung der Grundstücke können ebenfalls zu beachtlichen Änderungen ihres Verkehrswerts führen. Hier liegt ein weiterer Grund für Wertverzerrungen, da auch diese Art von Wertveränderungen keine Berücksichtigung in der geltenden Einheitsbewertung findet. Denn zu den auf den 1. Januar 1964 bezogenen Wertverhältnissen zählen nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs gerade auch die allgemeinen politischen, wirtschaftlichen und infrastrukturellen Verhältnisse, die sich in dem allgemeinen Markt- und Preisniveau im Hauptfeststellungszeitpunkt niedergeschlagen haben (vgl. die Vorlagebeschlüsse II R 16/13, juris, Rn. 27 ff., 72 und II R 37/14, juris, Rn. 25 ff., 70, jew. m.w.N.). Ebenso haben veränderte Bedingungen am Wohnungsmarkt - der Bundesfinanzhof nennt als Beispiele die verstärkte Nachfrage nach kleineren Wohnungen und nach sanierten Altbauwohnungen in zentraler innerstädtischer Lage - zwar Auswirkungen auf den Verkehrswert der entsprechenden Objekte, nicht jedoch auf den Einheitswert. Entsprechendes gilt etwa auch für ein nach 1964 erfolgtes „Hineinwachsen“ in eine attraktive Baulage, die zwar von erheblicher Bedeutung für den Verkehrswert eines Grundstücks sein kann, aber ohne Einfluss auf den Einheitswert bleibt (zur Abgrenzung zu wertrelevanten Mietänderungen, vgl. Rössler/Troll, a.a.O., § 79 Rn. 104 ff. m.w.N.).
aa) Der Gesetzgeber hat mit der Aufhebung der auf den Beginn des Kalenderjahres 1971 festgelegten nächsten Feststellung durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung bewertungsrechtlicher Vorschriften und des Einkommensteuergesetzes 1970 und durch das seitherige Unterlassen der Festlegung eines neuen Hauptfeststellungszeitpunkts zwar die Ursache für die nachfolgend zunehmenden Wertverzerrungen in der Einheitsbewertung gesetzt. Er hat damit aber keinen Differenzierungszweck erkennen lassen, der auf seine Tragfähigkeit zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlungen geprüft werden könnte. Die hier maßgebliche Entscheidung des Gesetzgebers, die ursprünglich sechs Jahre nach der Hauptfeststellung vom 1. Januar 1964 anstehende erneute Hauptfeststellung zunächst kurzfristig zu verschieben und dann dauerhaft bis heute auszusetzen, war und ist allerdings offensichtlich von dem Wunsch getragen, den erneuten enormen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, der sich bereits bei der in den 1960er und 1970er Jahren durchgeführten Hauptfeststellung für 1964 gezeigt hat. Dies haben Bund und Länder in den vorliegenden Verfahren bestätigt (vgl. Gesetzentwurf zur Änderung des Bewertungsgesetzes vom September 2016, BRDrucks 515/16, S. 36; vgl. auch BVerfGE 74, 182 <190>; ferner Dickertmann/Pfeiffer, Einheitsbewertung - die verdrängte Reform -, StuW 1987, S. 259 <265>; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen aus dem Jahr 2010, Reform der Grundsteuer, S. 6; ähnlich bereits Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Die Einheitsbewertung in der Bundesrepublik Deutschland - Mängel und Alternativen -, a.a.O., 1989, S. 23). Das im Grundsatz legitime und im Falle der Einheitsbewertung offensichtlich auch gewichtige Ziel der Verwaltungsvereinfachung erweist sich jedoch als nicht hinreichend tragfähig, um das Hinausschieben einer neuen Hauptfeststellung um Jahrzehnte zu rechtfertigen.
Allerdings darf der Steuergesetzgeber aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen, wenn die daraus erwachsenden Vorteile im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen, er sich realitätsgerecht am typischen Fall orientiert und ein vernünftiger, einleuchtender Grund vorhanden ist (vgl. BVerfGE 137, 350 <375 f. Rn. 66>; 139, 285 <313 Rn. 77>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. März 2017 - 2 BvL 6/11 -, juris, Rn. 106 ff.; stRspr).
aa) Es ist unbestritten, dass die Bewertungsregeln der Einheitsbewertung bei bebauten Grundstücken sowohl nach dem Ertragswertverfahren wie auch - allerdings regelmäßig in geringerem Maße - nach dem Sachwertverfahren zu einer gemessen am Verkehrswert generellen Unterbewertung des Grundvermögens führen (BVerfGE 93, 121 <146>; Jakob, Möglichkeiten einer Vereinfachung der Bewertung des Grundbesitzes sowie Untersuchung einer befristeten Anwendung von differenzierten Zuschlägen zu den Einheitswerten, BMF-Schriftenreihe Heft 48 (1992), S. 62 ff.; Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Reform der Grundsteuer, 2010, S. 1). Es kommt hier jedoch nicht darauf an, in welcher Größenordnung und in welchen Bereichen diese Unterbewertungen auftreten, denn sie stehen in keinem unmittelbaren Ursachenzusammenhang mit den durch die Aussetzung der periodischen Neufeststellungen entstehenden Wertverzerrungen zwischen den zu besteuernden Grundstücken. Die danach rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlungen betreffen nicht die generelle Unterbewertung von Grundvermögen, die ohnehin zu keinen Nachteilen bei der Grundsteuerbelastung führen könnte. Vielmehr verschiebt die Bewertung des Grundvermögens diese intern, weil die Veränderung der Wertverhältnisse seit der Hauptfeststellung 1964, die zu je unterschiedlichen Abweichungen von der Zielgröße Verkehrswert führen, in dem bestehenden Bewertungssystem nicht abgebildet werden können.
b) Dem Gesetzgeber ist hier auch keine längere Überlegungs- oder Reaktionsfrist für die Festlegung eines neuen Hauptfeststellungszeitpunkts oder die Schaffung einer Neuregelung zur Bewertung von Grundvermögen zuzubilligen, die über das Jahr 2002 hinausreichte. Es lässt sich nicht allgemein festlegen, ob und inwieweit dem Gesetzgeber eine Überlegungs- oder Reaktionsfrist beim „Hineinwachsen“ der Rechtslage in die Verfassungswidrigkeit zusteht. Das hängt jeweils von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl. etwa BVerfGE 84, 239 <283 ff.>).
Jedenfalls zu Beginn des Jahres 2002 war eine solche Frist längst abgelaufen. Die Entstehung strukturell bedingter Bewertungsverzerrungen bei Aufgabe des Prinzips kurzfristig periodischer Neufeststellungen war von Beginn an absehbar. So hat die Bundesregierung bereits im Jahre 1987 in ihrer Stellungnahme zu einer gegen das Sachwertverfahren erhobenen Verfassungsbeschwerde ausgeführt, sie sei sich bewusst, „dass die gegenwärtig noch geltenden Einheitswerte des Grundbesitzes durch zeitnahe Werte ersetzt werden müssten, und bereite deshalb eine neue Bewertung des Grundbesitzes vor“ (BVerfGE 74, 182 <189 f.>). Die verfassungsrechtlichen Risiken des Hinauszögerns neuer Hauptfeststellungen wurden zudem seit Jahrzehnten in der Literatur und in Rechtsschutzverfahren diskutiert, so dass der Gesetzgeber auch deshalb nicht überrascht sein konnte (vgl. bereits BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 1976 - 1 BvR 360/74 -, NJW 1977, S. 429; Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Die Einheitsbewertung in der Bundesrepublik Deutschland - Mängel und Alternativen -, a.a.O., S. 25 f.; Jakob, a.a.O., S. 210 ff.).
Der Bundesfinanzhof hat allerdings in der Vergangenheit immer wieder die Einheitsbewertung trotz des jahrzehntelang zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkts als noch verfassungsgemäß angesehen (vgl. insbesondere BFH, Beschluss vom 8. Februar 2000 - II B 65/99 -, juris, Rn. 8, sowie BFH, Urteile vom 2. Februar 2005 - II R 36/03 -, juris, Rn. 11; vom 21. Februar 2006 - II R 31/04 -, juris, Rn. 11; vom 30. Juli 2008 - II R 5/07 -, juris, Rn. 11; vom 4. Februar 2010 - II R 1/09 -, juris, Rn. 9, und vom 6. Juli 2011 - II R 35/10 -, juris, Rn. 26). Insbesondere in seinen sogenannten Ankündigungsurteilen vom 30. Juni 2010 (II R 60/08, BFHE 230, 78 <84 Rn. 19> und II R 12/09, BFHE 230, 93 <94 f. Rn. 12>) hat er die Rechtslage für Stichtage bis zum 1. Januar 2007 ausdrücklich noch nicht als verfassungswidrig beanstandet. Sachhaltige Gründe - etwa im Zusammenhang mit Art und Ausmaß der Wertverzerrungen oder mit der Vermeidung des besonderen Verwaltungsaufwands - dafür, warum die Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung von Grundvermögen für Stichtage bis zum 1. Januar 2007 noch zu bejahen, für Stichtage ab dem 1. Januar 2008 hingegen deren Verfassungswidrigkeit anzunehmen sei, hat der Bundesfinanzhof jedoch weder in den genannten Ankündigungsurteilen noch in den hier gegenständlichen Normenkontrollvorlagen vorgebracht. Dass seine allgemeine Verweisung auf die mittlerweile im Wesentlichen auf die Grundsteuer beschränkte Relevanz der Einheitswerte und die in absoluten Zahlen geringe Belastung durch die Grundsteuer keine tragfähigen Argumente benennt, wurde bereits festgestellt (oben B IV 3 c).
2. Die Fortgeltung der für verfassungswidrig befundenen Normen zur Einheitsbewertung betrifft zunächst ausgehend vom Zeitpunkt der Verkündung dieses Urteils die in der Vergangenheit festgestellten Einheitswerte und die darauf beruhende Erhebung von Grundsteuer. Dafür sprechen die sonst drohenden Vollzugsprobleme, wenn noch nicht bestandskräftige Einheitswertbescheide - und in deren Folge auch die darauf beruhenden Grundsteuerbescheide (§ 175 AO) - in einer angesichts der großen Zahl von Grundsteuerschuldnern aller Voraussicht nach erheblichen Größenordnung aufgehoben oder geändert und zumindest zum Teil rückabgewickelt werden müssten (vgl. ebenso BVerfGE 117, 1 <70>). Die Probleme würden dadurch verschärft, dass die Aufarbeitung dieser Fälle erst nach Inkrafttreten und Umsetzung der Neuregelung auf der Bewertungsebene und damit erst viele Jahre nach Verkündung dieses Urteils (unten 3 und 4) erfolgen könnte. Der Verwaltungsaufwand allein für die retrospektive Abwicklung noch offener Fälle wäre danach höchstwahrscheinlich enorm. Die Hinnahme des Vollzugs von Einheitswertbescheiden, die auf der Grundlage für verfassungswidrig befundener Bewertungsregeln ergangen sind, ist auf der anderen Seite den Betroffenen auch deshalb zumutbar, weil die Belastung mit einer Grundsteuer dem Grunde nach durch die Verfassung legitimiert, „schon immer“ vorgesehen und deshalb von den Grundbesitzern auch zu erwarten war und ist.
Würde die Fortgeltung nicht angeordnet, könnten keine neuen Einheitswertbescheide mehr erlassen werden. Selbst die weitere Erhebung von Grundsteuer auf der Grundlage schon bestandskräftiger, aber auf verfassungswidrigen Normen beruhender Einheitswertbescheide wäre nicht unproblematisch. Die Unanwendbarkeit der Einheitsbewertungsregeln würde dabei im Ergebnis den gesamten Bereich der Grundsteuer betreffen. Denn von der Verfassungswidrigkeit der hier beanstandeten Normen wären nicht nur die dort angesprochenen bebauten Grundstücke im Grundvermögen in den alten Ländern erfasst. Als Folge hiervon könnten auch im Übrigen - also insbesondere für den Bereich der Land- und Forstwirtschaft in den alten Ländern und in den neuen Ländern insgesamt - keine neuen Einheitswertfestsetzungen mehr getroffen werden. Es wäre nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, insoweit Grundsteuer zu erheben, für bebaute Grundstücke in den alten Ländern hingegen nicht (vgl. ebenso BVerfGE 138, 136 <248 Rn. 283>).
Paulus Baer Britz
Ott Christ
ECLI:DE:BVerfG:2018:ls20180410.1bvl001114
BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018
- 1 BvL 11/14 - Rn. (1-181),
http://www.bverfg.de/e/ls20180410_1bvl001114.html
Nr. 21/2018 vom 10. April 2018