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Timestamp: 2019-10-22 11:40:07
Document Index: 327168614

Matched Legal Cases: ['Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 112', 'Art. 114', 'Art. 68', 'Art. 113', 'Art. 113', 'Art. 113']

Die (De-)Regulierung des spanischen Arbeitsmarktes
Eine politikfeldanalytische Untersuchung der Arbeitsmarktpolitik von 1993 bis 2006
von Pierre Dombrowski (Autor)
Magisterarbeit 2010 139 Seiten
1.1 THEMENAUFRISS UND ERKENNTNISINTERESSE
1.2 METHODE UND VORGEHENSWEISE
1.3 RELEVANZ UND FORSCHUNGSSTAND
1.4 ABGRENZUNG DES UNTERSUCHUNGSGEGENSTANDES
2 ANALYTISCHER RAHMEN
2.1 DIE POLICY-ANALYSE ALS THEORETISCHER RAHMEN
2.2 THEORETISCHER ANSATZ VON CHARI UND HEYWOOD
2.3 HISTORISCHER INSTITUTIONALISMUS
2.4 AKTEURZENTRIERTER INSTITUTIONALISMUS
2.5 FORSCHUNGSSTRATEGISCHE IMPLIKATIONEN FÜR DIE WEITERE ANALYSE
3 INSTITUTIONELLE KONTEXTBEDINGUNGEN DES POLICY-PROZESSES IM DEMOKRATISCHEN SPANIEN
3.1 DAS INSTITUTIONELLE DESIGN DER SPANISCHEN DEMOKRATIE
3.1.1 DIE EXEKUTIVE-PARTEIEN-DIMENSION
3.1.1.1 Machtkonzentration im Einparteienkabinett
3.1.1.2 Beziehungen zwischen Regierung und Parlament
3.1.1.3 Parteiensystem
3.1.1.4 Wahlsystem
3.1.2 DIE FÖDERALISMUS-UNITARISMUS-DIMENSION
3.1.3 ZWISCHENFAZIT: INSTITUTIONELL ANGELEGTE EXEKUTIVDOMINANZ IM POLITISCHEN SYSTEM?
3.2 ZUGANGSMÖGLICHKEITEN DER SOZIALPARTNER ZUM POLICY-PROZESS UND DIE SPANISCHE SPIELART DES KAPITALISMUS
3.2.1 INSTITUTIONEN UND PRAKTIKEN DER INTERESSENVERMITTLUNG IN SPANIEN
3.2.1.1 Die Transition zur Demokratie (1975-1982)
3.2.1.2 Die frühe Regierungszeit der Sozialisten (1982-1988)
3.2.1.3 Die Krise der Interessenvermittlung (1988-1996)
3.2.1.4 Die Wiederaufnahme der Sozialpartnerschaft (1996-heute)
3.2.2 SPANIEN ALS „STATE-INFLUENCED MIXED-MARKET ECONOMY
4. PROBLEMORIENTIERTE POLICY-ANALYSE DER (DE-) REGULIERUNG DES SPANISCHEN ARBEITSMARKTES
4.1 DER SPANISCHE ARBEITSMARKT - KURZER ABRISS DER STRUKTUR UND ENTWICKLUNGSDYNAMIK
4.1.1 ARBEITSMARKTRIGIDITÄT UND -FLEXIBILITÄT
4.1.1.1 Arbeitsmarktregulierung
4.1.1.2 Arbeitsmarktderegulierung
4.1.1.3 Flexibilisierung
4.2 DER SPANISCHE DEREGULIERUNGSANSATZ
4.2.1 DIE DEREGULIERUNG BEFRISTETER BESCHÄFTIGUNG
4.2.2 DIE SCHAFFUNG EINES POLICY-PROBLEMS DURCH EINE POLICY-LÖSUNG
4.3 PROJEKTION DES BEFRISTUNGSPROBLEMS AUF DIE AKTEURKONSTELLATION ALS BASIS FÜR DIE INTERAKTIONSORIENTIERTE POLICY-ANALYSE
5. INTERAKTIONSORIENTIERTE POLICY-ANALYSE DER ARBEITSMARKTREFORMEN 1994, 1997, 2001 UND
5.1 DIE REFORM VON
5.1.1 REFORMKONTEXT UND PROBLEMDRUCK
5.1.2 ZENTRALE ÄNDERUNGEN DER EPL
5.1.3 POLICY-PROZESS
5.2 DIE REFORM VON
5.2.1 REFORMKONTEXT UND PROBLEMDRUCK
5.2.2 ZENTRALE ÄNDERUNGEN DER EPL
5.2.3 POLICY-PROZESS
5.3 DIE REFORM VON
5.3.1 REFORMKONTEXT UND PROBLEMDRUCK
5.3.2 ZENTRALE ÄNDERUNGEN DER EPL
5.3.3 POLICY-PROZESS
5.4 DIE REFORM VON
5.4.1 REFORMKONTEXT UND PROBLEMDRUCK
5.4.2 ZENTRALE ÄNDERUNGEN DER EPL
5.4.3 POLICY-PROZESS
Abbildung 1: Interaktionsorientierte Policy-Analyse
Abbildung 2: Insider-Outsider-Ratio
Abbildung 3: Arbeitslosenquoten Spanien/EU 15 Jahresdurchschnitte
Abbildung 4: Arbeitslosenquote (span.: Tasa de paro) und Bruttoinlandsprodukt (Producto interior bruto, PIB)
Abbildung 5: Arbeitslosenquoten europäischer Staaten im Vergleich
Abbildung 6: Arbeitslosenquote Spanien 1984-1993
Abbildung 7: Wachstumsrate BIP Spanien 1994-1997
Abbildung 8: Arbeitslosenquote in Spanien 1994-1997
Abbildung 9: Beschäftigungsquote Spanien und EU-15 1995-2006
Tabelle 1: Reform von 1994
Tabelle 2: Reform von 1997
Tabelle 3: Reform von 2001/2002
Tabelle 4: Reform von 2006
Tabelle 5: Programm zur Beschäftigungsförderung (2006)
Tabelle 6: Vertragstypen befristeter Arbeitsverhätnisse in Spanien
Tabelle 7: Registrierte Verträge nach Art der Vertragsschließung Spanien 1997-2001 (Jahresdurchschnitt absolut)
Tabelle 8: Vertragsabschlüsse 1994-1997 nach unbefristeten (Contratos indefinidos) und befristeten (Contratos temporales) Verträgen
Soweit nicht anders gekennzeichnet, stammen alle Übersetzungen im Original spanischsprachiger Zitate in der vorliegenden Arbeit vom Verfasser. In den Literaturangaben sind ebenfalls vom Verfasser stammende Übersetzungen von Titeln von Zeitungsartikeln mit eckigen Klammern kenntlich gemacht.
Der spanische Arbeitsmarkt gilt zusammen mit dem italienischen als der rigideste innerhalb der Europäischen Union. Arbeitsmarktrigiditäten wiederum gelten in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur gemeinhin als der „Jobkiller“ schlechthin − als Hauptverursacher von Arbeitslosigkeit und niedriger Beschäftigungsquoten. Die Quellen dieser Rigiditäten am Arbeitsmarkt lassen sich grob in drei Bereiche aufteilen: wohlfahrtsstaatliche Arrangements, Mindestlöhne und Gesetzgebung zum Beschäftigungsschutz (Employment Protection Legislation, EPL). Die vorliegende Arbeit konzentriert sich vor allem auf die im Rahmen der spanischen Arbeitsmarktreformen getroffenen Maßnahmen im letzteren Bereich, da gerade dieser Fall immer wieder als besonders defizitär angeprangert wurde:
Employment protection legislation (EPL) - the set of rules governing the hiring and firing of employees - continues to be amongst the strictest in the OECD area.1
Im Zuge der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise, der in Spanien eine Ende 2007 geplatzte Immobilienblase vorausging, verschärfte sich die allgemeine wirtschaftliche Lage des südeuropäischen Landes, insbesondere auch die Situation am Arbeitsmarkt, enorm. Im Vergleich etwa zu Deutschland, wo sich die Wirtschaftskrise aufgrund von Maßnahmen wie Kurzarbeit (noch) nicht bzw. nur in geringem Maße auf das Beschäftigungsniveau niederschlug, entwickelte sich in Spanien eine dramatische Arbeitsmarktkrise.
Auch wenn diese negativen Entwicklungen durch Immobilien-, Finanz- und Wirtschaftskrise die problematische Beschäftigungssituation in Spanien verdeutlichen, so gilt der spanische Arbeitsmarkt doch schon seit dem Übergang zur Demokratie 1978 als Sorgenkind. Für Regierungen unterschiedlicher Couleur stand das Thema der Arbeitsmarktreform seitdem auf der politischen Agenda. Internationale Organisationen, wie die Organisation für ökonomische Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) oder der IWF, fordern unentwegt Reformen, v.a. in Richtung einer Flexibilisierung des Arbeitsmarktes. Der Problemdruck differierte in seiner Intensität, war aber in der Demokratiezeit immer so hoch, dass das Thema für die jeweilige Regierung nicht zu umgehen war. Das Arbeitsmarktproblem erfuhr im Laufe der Zeit eine Veränderung: War zu Anfang − Ende der 1970er und in den 1980er Jahren - noch das allgemein schlechte Beschäftigungsniveau das primäre Problem, so entwickelte sich im Laufe der 1990er und 2000er Jahre die durch befristete Beschäftigung geschaffene Dualisierung des Arbeitsmarktes zum generellen Stein des Anstoßes.
Mit einer Arbeitsmarktreform von 1984, durchgeführt durch die sozialistische Regierung von Felipe González, war ein befristeter Arbeitsvertrag eingeführt worden, für dessen Abschluss de facto kein Grund mehr für diese Befristung bestehen musste. So konnten Unternehmen auf Basis dieses ‚befristeten Vertrages zur Beschäftigungsförderung‘ (Contrato temporal de fomento del empleo, CTFE) Arbeitnehmer für einen befristeten Zeitraum beschäftigen, ohne dass der Job an sich von zeitlich begrenzter Dauer sein musste. Juristisch gesprochen wurde das Kausalitätsprinzip, welches zuvor für befristete Beschäftigung galt, aus dem spanischen Arbeitsrecht eliminiert. Der Vertrag − und damit die befristete Beschäftigung − avancierte in Spanien zum Normalfall in Bezug auf Neueinstellungen, so dass schon Ende der 1980er Jahre ein Drittel der Erwerbstätigen auf Basis von befristeten Verträgen beschäftigt war und etwa 90 Prozent der jährlichen Neueinstellungen von zeitlich befristeter Natur waren. Der Erfolg des Modells der befristeten Beschäftigung basierte jedoch nicht auf dem befristeten Charakter des Vertrages an sich, sondern vielmehr auf einer anderen Vertragskomponente: Der Abfindungszahlung. Unter den Arbeitgebern fand der CTFE eine solch positive Resonanz, weil er ihnen ein Mittel an die Hand gab, im Betrieb auf günstige Art und Weise externe Flexibilität zu schaffen, d.h. einen Teil ihrer Belegschaften an die Marktbedingungen variabel anpassen zu können.
Sind die Probleme erkannt, so zeigt sich jedoch, dass eine Arbeitsmarktreform wahrlich kein einfaches Unterfangen für Regierungen in demokratischen politischen Systemen ist. Vor allem die in diesem Bereich existenten verfestigten Interessen der potentiellen Verlierer bei einer Änderung des Status Quo machen Blockadesituationen bei Verhandlungsprozessen wahrscheinlich, da die beteiligten Arbeitsmarktparteien (Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen) zumeist sehr konträre Ansichten in Bezug auf angemessene Policy-Lösungen vertreten, so dass sich eine Entscheidungsfindung stets als schwierig erweist, auch wenn der Status Quo von beiden Seiten als defizitär interpretiert wird.
Die parlamentarische Monarchie Spaniens wird in der Literatur als prononciert mehrheitsdemokratisch geprägt gesehen, was zentral in den Begriff der Exekutivdominanz gefasst wird. Die spanische Regierung ist institutionell, d.h. per Verfassung, mit umfangreichen Handlungskompetenzen ausgestattet und wird in der Fachliteratur allgemein als der dominante Akteur im Policyprozess gesehen. Gerade die Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik stellt ein sehr interessantes Politikfeld dar, um diese Exekutivdominanz zu untersuchen, da die Interessengruppen in diesem Bereich relativ gut institutionalisiert und mit Handlungsautonomie ausgestattet sind und anzunehmen wäre, dass die Regierung in diesem Politikfeld ihre Regierungsdominanz aufgrund des Vetopotentials der Sozialpartner, v.a. der Gewerkschaften, nicht ausspielen kann.
Stattdessen ist anzunehmen, dass die Exekutive eher als Schiedsrichter und Organisator zwischen den Sozialpartnern im Policy-Prozess fungiert bzw. einem „Schatten der Hierarchie“ gleichkommt, wobei die Möglichkeit der autoritativen Einflussnahme durch den Staat bei den Verhandlungen stets im Hintergrund verbleibt.2
Spanien wird jedoch in der politikwissenschaftlichen Literatur eher als ein Land gesehen, in welchem die Gewerkschaften zwar ein Veto-Drohpotential haben, jedoch starke Koordinationsinstitutionen zwecks eines Zugangs zum Policy-Prozess für die Sozialpartner fehlen. Ferner wird die international weitestgehend zu konstatierende Entwicklung des Wandels weg vom Interventionsstaat (bis etwa Mitte der 1970er Jahre), hin zum minimalen neoliberalen und kooperativen Staat (ab Anfang der Achtziger Jahre) bei der Untersuchung berücksichtigt werden und es soll ein Blick darauf geworfen werden, wie genau sich das spanische Regierungshandeln bei den Reformen vor dem Hintergrund dieses allgemeinen Wandels interpretieren lässt.3
Auf der Beobachtung der institutionell angelegten Exekutivdominanz im politischen System Spaniens als den Policyprozess entscheidend prägenden Faktor baut die die Untersuchung anleitende zentrale Frage auf. Sie lautet:
Ist im Kontext der spanischen Arbeitsmarktreformen von 1994, 1997, 2001 und 2006 eine Exekutivdominanz im Policy-Prozess zu konstatieren, und wenn ja, unter welchen Kontextbedingungen tritt diese besonders deutlich zu Tage?
Es gilt dabei, in den einzelnen konkreten Fällen zu untersuchen, auf welche Art und Weise sich die Exekutivdominanz, wenn vorhanden, äußert bzw. warum sie sich vermeintlich nicht äußert. Darauf aufbauend wird im Kontext der konkreten Reformen gefragt, welche anderen Erklärungen, über die institutionell angelegte Exekutivdominanz hinaus, entscheidende Einflussgrößen auf das jeweilige Policy-Ergebnis waren. Ferner ist durch den Untersuchungszeitraum von 1993 bis 2006 die Möglichkeit gegeben, zu untersuchen, ob die Exekutivdominanz, wie von den Politikwissenschaftlern Raj Chari und Paul M. Heywood postuliert, einen Wandel vollzieht.
Um die zentrale Forschungsfrage wissenschaftlich fundiert zu beantworten, geht die vorliegende Arbeit folgendermaßen vor. Wie der Titel verrät, wird ein politikfeldanalytischer Analyse-Ansatz gewählt, d.h. die unabhängige Variable im vorliegenden Untersuchungsdesign stellt die materielle Dimension der Politik, im Sinne von policy, dar. Zur systematischen Deskription und kausalen Rekonstruktion der Politikergebnisse im gewählten Politikfeld, welches konkret den Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik umfasst, werden die beiden anderen Politikdimensionen, polity und politics, herangezogen.
Basierend auf Chari und Heywoods historisch-institutionalistischen Forschungserkenntnissen zum spanischen Policy-Prozess, dient nach einer theoretischen Diskussion in Abschnitt 2 der Arbeit der akteurzentrierte Institutionalismus (AI) der forschungsheuristischen Strukturierung und leitet die Analyse der einzelnen Reformen und der policy -Pfade der spanischen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik an. Die Gliederung der Arbeit orientiert sich grundsätzlich an der Forschungsheuristik des AI und an der Forschungsfrage. Wie schon oben erwähnt, erfolgt im zweiten Abschnitt die Ausdifferenzierung des theoretischen Rahmens der Arbeit.
Abschnitt 3.1 erörtert die grundsätzlichen Charakteristika auf der Polity -Dimension, mit dem zentralen Ziel herauszuarbeiten, mit wie viel Macht bzw. Einflussmöglichkeiten die spanische Exekutive qua Verfassung und in der Verfassungswirklichkeit ausgestattet ist. Aufgrund der Fokussierung des Machtkonzentrationsaspektes hält die Typologie der Mehrheits- und Konsensdemokratie nach Arend Lijphart ein gut geeignetes Analyseraster für diesen Teilabschnitt bereit, aus welchem die relevanten Komponenten übernommen werden, um zu untersuchen, inwiefern eine Partei, die die Regierung stellt, die vollständige Kontrolle über die Exekutivmacht erlangt. Potentielle institutionelle Korrektive der Regierungsmacht, wie das Parlament oder einflussreiche institutionelle Vetospieler sollen identifiziert werden. In Abschnitt 3.2 werden die institutionelle Konstitution des Systems der Arbeitsbeziehungen und institutionelle Einflussmöglichkeiten der Sozialpartner auf den spanischen Policy-Prozess erörtert, um insbesondere festzustellen, welche Rolle der Regierung und den Sozialpartnern in der spanischen Spielart des Kapitalismus bei zentralen Regulierungsfragen zukommt, was wiederum einen entscheidenden Erkenntnisfaktor in Bezug auf das Verständnis von Arbeitsmarktreformprozessen darstellt. Zusammengenommen deckt Teil 3 also die institutionellen Kontextbedingungen des Policy-Prozesses in Spanien ab.
Im Anschluss wird in Kapitel 4 relativ knapp und eng an der Forschungsfrage orientiert die spanische Policy-Entwicklung im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik materiell analysiert. Aufgrund der starken Bedeutung für ein angemessenes Verständnis der im Untersuchungszeitraum liegenden Reformen (1993-2006), wird in diesem Abschnitt auch auf aus der Franco-Zeit nachwirkende Faktoren und Entwicklungen in den 80er Jahren eingegangen werden müssen, auch wenn diese nicht extensiv analysiert werden. Bei dieser problemorientierten Policy-Analyse gründen sich die Erkenntnisse vor allem in rechtswissenschaftlicher und wirtschaftswissenschaftlicher Literatur.
In Abschnitt 5 erfolgt die interaktionsorientierte Analyse der vier ausgewählten Arbeitsmarktreformen, um eine empirisch abgesicherte Antwort auf die Forschungsfrage zu erhalten. Der prozessualen Strukturierung der Reformanalyse dient das Modell des PolicyZyklus, wobei die Phase der Politikformulierung und Entscheidungsfindung fokussiert wird, da diese Vorgehensweise für die Forschungsfrage in Bezug auf die Untersuchung der Exekutivdominanz das höchste Erkenntnispotential besitzt.
Die Arbeit schließt in Abschnitt 6 mit einem Fazit, in dem die Forschungsfrage explizit beantwortet wird, und einem Ausblick, in welchem die potentiellen Konsequenzen aus den gewonnenen Erkenntnissen für die Gegenwart und Zukunft der spanischen Arbeitsmarktpolitik angerissen werden sollen.
Auch wenn die vorliegende Arbeit auf quantitative Daten zum spanischen Arbeitsmarkt zurückgreift, so stellt der grundlegende, die Untersuchung anleitende Ansatz, doch einen qualitativer Art dar. Ohne Frage spielen bei beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Fragestellungen immer auch quantitative Aspekte eine bedeutsame Rolle - vor allem gilt dies für die Phasen der Implementation und der Evaluation. Durch die Setzung des Analysefokus auf die Phase der Policy-Formulierung bzw. Entscheidungsfindung legt die interaktionsorientierte Perspektive bei der Reformanalyse jedoch schon implizit ein qualitatives Vorgehen nahe. Implementations- und Evaluationsaspekte werden nicht gänzlich ausgeklammert werden können − da sie auch in die anderen Phasen des Policy-Zyklus hineinwirken und diese dadurch prägen − sind aber im Hinblick auf die Forschungsfrage und für das Erkenntnisinteresse der Untersuchung als analysetechnisch nachgelagert zu betrachten.
Zur Verdeutlichung der Relevanz der vorliegenden Arbeit wird der Begriff in die Komponenten theoretische und gesellschaftliche Relevanz aufgespalten.4 Im optimalen Falle verfügt politikwissenschaftliche Forschung sowohl über theoretische als auch über gesellschaftliche Relevanz, leistet also sowohl einen Beitrag für die Fach- als auch für die Nicht-Fachwelt.5 Genau dies soll mit dieser Untersuchung gewährleistet werden. Die theoretische Relevanz, sprich der Beitrag, den das Forschungsvorhaben für die politikwissenschaftliche Diskussion leistet, liegt neben der Beschäftigung mit dem in der deutschen Politikwissenschaft vernachlässigten Thema der spanischen Politik, in der Herangehensweise der Arbeit begründet: Die Arbeit geht von einer konkreten Hypothese der Autoren Chari und Heywood aus. Die beiden Autoren sehen als entscheidende Einflussfaktoren für den Policy Prozess in Spanien das Zusammenspiel von institutionellen Faktoren und möglichen Veränderungen in der politischen Zusammensetzung der regierenden Parteien. Von besonderer Wichtigkeit sei dabei die Schaffung und Institutionalisierung einer sehr starken Kernexekutive, welcher es gelang, in systematischer Art und Weise Macht zu akkumulieren und den Policy Prozess unter Marginalisierung von Parlament, Interessengruppen und sogar von kleineren, in Sachentscheidungen Minderheitsregierungen stützenden Parteien, zu dominieren. Die Autoren konnten ihre Hypothese, dass der Policy Prozess von Kontinuität geprägt sei, während sich die Policy Choices durch ideologische Differenzen wandeln können, für die drei von ihnen durchgeführten Fallstudien (Privatisierungspolitik, Politik in Bezug auf den EU-Verfassungsentwurf, Bildungspolitik) bestätigen. Dieses Magistervorhaben möchte nun einen weiteren Beitrag zum Verständnis des spanischen Policy-Prozesses leisten und wählt dazu den empirischen Fall der (De-) Regulierung des Arbeitsmarktes im demokratischen Spanien von 1993 bis 2006, bei der sich eine relativ starke Involvierung von Interessengruppen, vor allem aus den organisierten Bereichen der Unternehmer- bzw. Arbeiterschaft, in den Policy-Prozess vermuten lässt. Bei der Erörterung der gesellschaftlichen Relevanz meines Vorhabens orientiere ich mich an Matthias Lehnert, Bernhard Miller und Arndt Wonka, die ein soziales Phänomen in Anlehnung an Gary King, Robert Keohane und Sidney Verba, für gesellschaftlich relevant erachten, wenn es „consequential for political, social or economic life, for understanding something that affects many people’s lives“ ist.6 Konkrete gesellschaftliche Relevanz gewinnt die Thematik der spanischen Arbeitsmarktpolitik durch das Faktum, dass diese einen der problematischsten, und damit im Hinblick auf die Policy-Perspektive dieser Arbeit auch problemlösungsbedürftigsten Bereiche der spanischen Politik darstellt. Von der Arbeitsmarktdualisierung sind neben Spanien auch zahlreiche andere Industriestaaten betroffen (wenn auch größtenteils nicht in vergleichbarem Maße), so dass gewonnene Erkenntnisse eventuell auch auf andere Länder angewendet bzw. zumindest Denkanstöße für mögliche Reformvorhaben geliefert und eine Sensibilisierung für durch die Politik zu bearbeitende problematische Bereiche geleistet werden können. Die in der oben zitierten Definition der gesellschaftlichen Relevanz von King genannten Kriterien treffen auf das Gebiet des Arbeitsmarktes in hohem Maße zu. Bisher sah sich seit dem Übergang zur Demokratie jede spanische Regierung mit der Problemstellung konfrontiert, neue Arbeitsplätze schaffen, den Arbeitsmarkt flexibilisieren und - vor allem in der jüngeren Vergangenheit - der Dualisierung und Segmentierung des Arbeitsmarktes entgegenwirken zu müssen. Das Thema des Arbeitsmarktes stand seit der Demokratisierung permanent auf der politischen Agenda und spielt in der spanischen öffentlichen Wahrnehmung eine dominante Rolle.
Die Arbeit soll aus einem policy-analytischen Blickwinkel die spanischen Arbeitsmarktreformen von 1993 bis 2006 analysieren. Die zeitliche Abgrenzung begründet sich wie folgt. Als Startpunkt für die Reformen wird das Jahr 1993 gewählt, da in diesem Jahr die Verhandlungen zur Arbeitsmarktreform von 1994 begonnen haben und sich ferner in diesem Jahr die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse dahingehend verändert haben, dass die PSOE-Regierung in Folge der Wahl von 1993 nur noch über eine relative Mehrheit im Abgeordnetenhaus verfügte, was die Partei von Ministerpräsident González parlamentarisch abhängig von der katalanischen Convergència i Uniò (CiU) machte. Zum Ende hin wird der Untersuchungszeitraum auf das Jahr 2006 begrenzt, da die jüngste bedeutsame Arbeitsmarktreform in diesem Jahr auf den Weg gebracht wurde. Aktuellere Entwicklungen, v.a. in Bezug auf die neueren Krisen, sind explizit nicht Gegenstand der Betrachtung, da die die Komplexität anderenfalls Überhand nehmen würde. Auch die hauptsächlich im Anhang befindlichen Daten und Statistiken beziehen sich sinnvollerweise in der Regel auf den Untersuchungszeitraum.
Noch wichtiger als die zeitliche Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes scheint die inhaltliche. Zunächst verlangt eine Spezifikation, was genau diese Arbeit unter Arbeitsmarktpolitik versteht und welche arbeitsmarktpolitischen Aspekte im Fokus dieser Arbeit stehen sollen. In einer Linie mit Hugh Compston sollen Tarifverhandlungen aus der Untersuchung ausgeschlossen werden, „because these represent government participation in union policy making rather than union participation in government policy making”7. Stattdessen steht die Gesetzgebung zum Beschäftigungsschutz (Employment Protection Legislation, EPL) als prinzipieller Ansatzpunkt der neueren spanischen Arbeitsmarktreformen im Mittelpunkt der Betrachtung. Die Regulierungen auf dem Gebiet der EPL haben grundsätzlich zum Gegenstand, wie einfach es für ein Unternehmen ist, Arbeitnehmer einzustellen bzw. zu entlassen. Zentral beschränkt eine rigide EPL also in erheblichem Maße die unternehmerische Flexibilität.
Im folgenden Teil dieser Arbeit sollen die theoretischen Grundlagen gelegt werden, um im empirischen Part zu theoretisch-konzeptionell fundierten Ergebnissen in Bezug auf das Erkenntnisinteresse in puncto (De-)Regulierungspolitik des spanischen Arbeitsmarktes zu gelangen. Hierzu soll zunächst in knapper Form Grundsätzlicheres zur Policy-Analyse als wissenschaftlicher Disziplin erörtert werden. Im Anschluss daran werden die beiden Ansätze des historischen Neoinstitutionalismus und des akteurzentrierten Institutionalismus im Hinblick auf ihre Analysefähigkeit für Policy-Prozesse untersucht. Abschließend wird die Kompatibilität der beiden Ansätze diskutiert.
Der zentrale Gegenstandsbereich der Politikfeldanalyse ist die inhaltliche Dimension der Politik. Die aus dem englischen Sprachgebrauch entlehnte Aufspaltung des Politikbegriffs in die drei Dimensionen polity, politics und policy soll als Startpunkt dienen. Politics meint im Rahmen dieser Unterscheidung die politischen Prozesse, in denen unterschiedliche Meinungen, Ansichten, Interessen und Zielvorstellungen aufeinanderprallen und die durch Absprachen, Koalitionsbildungen, Kooperationen und wechselseitige Abstimmungen gekennzeichnet sind. Die Bereiche also, in denen die allgemeinverbindlichen Entscheidungen herausgebildet, beschlossen und umgesetzt werden, sind die zentralen Arenen, in denen politics stattfinden. Unter den Begriff der polity werden der Bereich der politischen Ordnungen und Verfassungen und das dadurch aufgespannte Netz an Strukturen und Institutionen subsumiert. Klassische Beispiele, die sich dem polity -Bereich zurechnen lassen, sind das Regierungs- und Parteiensystem, aber auch die politische Kultur eines Landes dar.8 Der Begriff der policy bezeichnet dagegen die konkreten Inhalte, die materielle Dimension der Politik. In einem spezifischeren Sinne sind damit Gesetze, Programme, Verordnungen, Einzelentscheidungen und auch Überzeugungs- und Koordinationsleistungen des politischen Systems bzw. des Staates gemeint.9 Diese Dreiteilung stellt jedoch näher betrachtet nur eine künstliche konzeptionelle Differenzierung dar. In der Praxis laufen die drei Dimensionen immer ineinander und können nicht unabhängig voneinander betrachtet werden: Über politische Inhalte gibt es in der Realität immer auch politische Auseinandersetzungen, welche wiederum innerhalb konkreter Verfassungen und politischer Strukturen stattfinden.10
Die Policy-Analyse unterscheidet sich von anderen politikwissenschaftlichen Ansätzen dadurch, dass sie policy erklären will. D.h. die materielle Politikdimension stellt die abhängige Variable dar, politics und polity werden als Erklärungsfaktoren herangezogen: „Das Ziel einer Politikfeldanalyse ist, das Zustandekommen einer öffentlichen Politik einschließlich deren Wirkungen zu erklären.“11
Policy wird vor allem mit dem Tun und Lassen von Regierungen assoziiert.12 In einer breiteren Perspektive, welche auch der vorliegenden Arbeit zu Grunde liegen wird, finden jedoch auch die Entscheidungen und Interaktionen anderer kollektiver Akteure Beachtung.13 Das Akteurverständnis ist somit über Regierungen hinaus ausgedehnt, so dass als politische Akteure sowohl Individuen (Politiker, Verbandsvertreter, Journalisten, Wissenschaftler usw.) als auch - hier vorwiegend relevant - Organisationen (Volksvertretungen, Ministerien, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände usw.) gelten können.14
Die vorliegende Arbeit nimmt, wie in der Einleitung erwähnt, die Hypothese von Raj Chari und Paul Heywood zum Ausgangspunkt, dass der spanische Policy-Prozess zentral von einer starken Exekutivdominanz geprägt ist; andere potentiell relevante Akteure bzw. Institutionen werden aufgrund dieser Exekutivdominanz im Policy-Prozess marginalisiert. In diesem Abschnitt soll kurz der theoretische Ansatz der beiden Autoren erläutert werden.
Chari und Heywood situieren ihren theoretischen Ansatz zur Analyse des spanischen Policy-Prozesses folgendermaßen im breiteren politikwissenschaftlichen Forschungskontext :
In studying Spain’s policy process, the challenge is thus to develop an approach which shows how institutional factors and contextual constraints have impacted upon policy design and outcomes. By stressing the importance of regime type and institutional design as conditioning factors in the functioning of a democratic state, our approach falls squarely within an ‘historical institutionalist’ analytic paradigm.15 (Herv.i.O.)
Der Ansatz ist also dem historischen Institutionalismus (HI) zuzurechnen, dessen zentrale Komponenten in Abschnitt 2.3 herausgearbeitet werden. Laut Chari und Heywood seien die Faktoren Machtkonzentration und Exekutivdominanz, die historisch − sprich v.a. in der spanischen Verfassung von 1978 - angelegt sind, für den spanischen Policy-Prozess weitaus prägender als konsensuale Elemente. Der Policy-Prozess wird von den beiden Autoren in konkreten Reformfällen untersucht.16 Bei der Analyse des Policy-Prozesses halten die beiden Politikwissenschaftler institutionelle Faktoren für besonders erklärungsträchtig: „in particular, Spain’s economic model and, more significantly, the features of its core-executive - […][are] the central explanatory variables.”17
Die Institutionalisierung einer starken Kernexekutive lässt sich wiederum durch den Verfassungsgebungsprozess während des Übergangs zur Demokratie erklären. Bei der Gestaltung der demokratischen Verfassung spielte die Vermeidung von Erfahrungen während der Zweiten Republik(1931-1936/9), die aufgrund von Schwachstellen im institutionellen Design in den Spanischen Bürgerkrieg (1936-1939) mündete, eine bedeutsame Rolle.18 In der Tat ist, wie vor allem die Analyse im Teil 3.1 dieser Arbeit zeigen soll, bei der Ausgestaltung des Institutionengefüges der spanischen Demokratie vor allem an die Stabilität der Regierung und eines fragmentierten Parlaments gedacht worden. Als eine Konsequenz daraus habe sich eine Institutionalisierung des Policy-Prozesses ergeben, die in der Zeit seit Inkrafttreten der Verfassung von 1978 letztendlich zu bedeutsamen Kontinuitäten über die Regierungen unterschiedlicher Couleur hinweg geführt habe:
Of particular importance in this regard has been the creation and increasing institutionalisation of a very strong core executive in Spain, which has been able to concentrate power in a systematic manner and dominate the policy process to the exclusion of parliament, interest group participation and even smaller, supporting parties when policies are made by minority governments.19
Zunächst ist es wichtig, den HI nicht 20 als isolierten, für sich allein stehenden Ansatz, sondern als eingebettet in den breiteren (neo-)institutionalistischen Forschungskontext innerhalb der Politikwissenschaft, zu sehen. Der HI gehört zu den so genannten „Neuen
Institutionalismen“.21 Als Begründer des Neo-Institutionalismus gelten in der politikwissenschaftlichen Forschung gemeinhin James G. March und Johan P. Olsen.22 Brainard Guy Peters sieht alle neo-institutionalistischen Ansätze in der einen oder anderen Weise auf diesem, als normativen oder soziologischen Institutionalismus bezeichneten Ansatz aufbauend. Allgemein durchgesetzt hat sich in der Politikwissenschaft die Unterscheidung der Neoinstitutionalismen in drei grundsätzliche Varianten: HI, Rational Choice- Institutionalismus und soziologischer (laut Peters normativer) Institutionalismus.23
Der historische Institutionalismus geht zentral auf die Arbeiten von Sven Steinmo, Kathleen Thelen und Frank Longstreth zurück, wobei der Begriff per se von Theda Skocpol stammt.24 Die zentrale Annahme des HI ist, dass politische Interaktionen am besten analytisch erfasst werden können, indem (a) die Regelungsstrukturen, innerhalb welcher die Interaktionen stattfinden, als vom Menschen selbst geschaffen begriffen werden und (b) indem sie als sequentiell aufeinander folgend interpretiert werden. Daraus ist für die
Forschungspraxis abzuleiten, dass nicht ein bestimmter Zeitpunkt innerhalb dieser Sequenz herausgegriffen wird und ohne Beachtung der Regelungsstrukturen, innerhalb welcher die Interaktionen stattfinden, der Analyse unterzogen wird.25 Das Hauptargument in Bezug auf die Policy-Analyse ist das folgende: Wird eine Policy einmal initiiert, so hat diese bis weit in die Zukunft reichende Aus- und Rückwirkungen auf den entsprechenden Policy-Bereich, was es bei der Analyse zu beachten gilt.26
Ein zentrales Konzept, mit welchem der HI arbeitet, ist das der Pfadabhängigkeit. Ursprünglich stammt das Konzept aus den Wirtschaftswissenschaften. Vor allem durch Paul Pierson27 fand es auch in der Politikwissenschaft Verbreitung. Pfade können der historisch- institutionalistischen Sichtweise nach zwar verändert werden, dies verlangt aber ein erhebliches Ausmaß an politischem Druck. Prinzipiell fokussiert der Ansatz des HI unter Rückgriff auf dieses Pfadabhängigkeitskonzept also „Institutionendynamiken als Nachwirkungen früherer, manchmal sehr lange zurückliegender Ereignisse, Konstellationen und Abläufe, die einem aktuellen Gestaltungszugriff weitgehend entzogen bleiben.“28
Als Ursachen für Pfadabhängigkeit lassen sich im Rahmen des historisch- institutionalistischen Ansatzes deren zwei identifizieren. Die Rational Choice-Version fokussiert darauf, dass Akteure einem einmal eingeschlagenen Pfad folgen. Eine vom Pfad abweichende Veränderung, in Kosten-Nutzen-Kategorien bewertet, wäre für die Akteure zu teuer, da in der Vergangenheit, im Laufe des Entwicklungspfades, bereits Ressourcen in die Entwicklung investiert worden sind. Die soziologisch-institutionalistische Variante sieht die Ursachen für Pfadabhängigkeit eher darin begründet, dass das soziale Umfeld und gesellschaftliche Normen einem Abweichen vom Entwicklungspfad entgegenstehen, dem Akteur durch ein pfadabweichendes Verhalten also keine materiellen, jedoch emotionale Kosten bzw. Sanktionen entstünden.29
Institutionenbegriff
Die Basisfrage, die man an die institutionalistischen Ansätze zu stellen hat, wenn man beabsichtigt, sie als Analyse-Schablonen einzusetzen, ist die nach der Spezifikation des Institutionenbegriffs. Peters sieht die Antwort des HI auf diese Frage im Vergleich zu den anderen Varianten des Neuen Institutionalismus als relativ vage an:
They (Thelen and Steinmo, 1992: 2-4) define institutions by means of examples, ranging from formal government structures (legislatures) through legal institutions (electoral laws) through more amorphous social institutions (social class), and appear willing to accept all of this disparate set of structures as components of the institutional apparatus that they will use to explain political phenomena. They also stress the point that the institutions in which they are interested are ‘intermediate’, meaning residing somewhere between the generality of states as entities (and actors at least in international politics) and individual behaviour which served as the focus of behaviouralism in political science.30
Peters konstatiert, dass während für die normativen Institutionalisten March und Olsen die Rational-Choice-Theorie der Ansatz gewesen sei, von welchem sie sich abheben wollten, Thelen und Steinmo mit dem HI eher einen bewussten Gegenentwurf zum Behavioralismus entworfen hätten. Letzterer fokussiert in den Augen der historischen Institutionalisten allzu exzessiv individuelles Verhalten und individuelle Motivation als erklärende Variablen für politisches Handeln.31 Zentral ist es für unsere Zwecke an dieser Stelle festzuhalten, dass im Rahmen des HI der Institutionenbegriff nicht auf formelle und informelle Regelsysteme beschränkt bleibt, sondern auch soziale Entitäten, die über die Fähigkeit verfügen, zweckgerichtet zu handeln, inkludiert.
Grundsätzlich ist somit zu konstatieren, dass der Ansatz des HI eher für die vergleichende Politikanalyse entworfen wurde und sich aufgrund der mangelnden Aussagen zum Akteurshandeln eher schwierig auf die Analyse politischer Reformen, wie wir sie im Rahmen dieser Arbeit untersuchen möchten, anwenden lässt. Der HI würde uns dazu auffordern zu untersuchen, inwiefern die Geschichte bei den unterschiedlichen politischen Entscheidungssituationen eine Rolle spielte und würde uns eine Betonung der Vergangenheit, des Vorangegangenen, als dezisive Einflussfaktoren für folgende politische Entscheidungen nahelegen.32 Wo der Anfang des entsprechenden Policy-Pfades ist und inwiefern Wahlhandlungen zum einen Zeitpunkt Wahlhandlungen zu nachgelagerten Zeitpunkten beeinflussen, sollte erhoben werden.33 In genau dieser Art gehen Chari und Heywood bei ihrem Analyseansatz für den spanischen Policy-Prozess vor.
An dieser Stelle ist es für die weitere Arbeit wichtig zu erkennen, dass wir es im vorliegenden Analyse-Kontext mit zwei zu unterscheidenden Analyseebenen zu tun haben.
Auf der einen Seite soll im Einklang mit der Hypothese von Chari und Heywood der (zeitlich- historische) Aspekt der Institutionalisierung einer starken Exekutive, einhergehend mit einer dortigen Machtkonzentration im Bereich des Policy-Prozesses der zu untersuchenden Arbeitsmarktreformen, analytisch erfasst und verstanden werden. Dieser Punkt reiht sich in den historisch-institutionalistischen Forschungskontext ein bzw. lässt sich aus der historisch- institutionalistischen Perspektive analysieren, was in Abschnitt 3.1 dieser Arbeit geleistet wird. Bei der empirischen Untersuchung der Arbeitsmarktreformen ist allerdings eine Analyseschablone von Nöten, die eine Akteurfundierung bietet, d.h. Institutionen klar von Akteuren trennt, und es erlaubt, bestimmte Zeitpunkte in der Policy-Entwicklung herauszugreifen, wobei natürlich auch dabei der noch näher zu definierende institutionelle Kontext beachtet werden sollte.
So ist die theoretische Erweiterung um eine akteurorientierte Perspektive notwendig, damit sich Analysekategorien entwickeln lassen, die die Reformdynamik mit ihren Policy- Ergebnissen angemessen einfangen kann. Gleichzeitig soll der analytische Rahmen fähig sein, die auf dem HI basierende Forschungsfrage dieser Arbeit nach der Machtkonzentration und Exekutivdominanz im spanischen Policy-Prozess, theoretisch zu disziplinieren. Zu diesem Zwecke werden in der Folge die Grundlagen und zentralen Konzepte des akteurzentrierten Institutionalismus erörtert.
Der Ansatz des akteurzentrierten34 Institutionalismus (AI), der am Kölner Max Planck-Institut für Gesellschaftsforschung von Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz entwickelt wurde, versteht sich explizit nicht als eine gegenstandsbezogene inhaltliche Theorie, sondern als eine „Forschungsheuristik“35, die die Aufmerksamkeit des Forschers auf bestimmte Teile der Wirklichkeit lenkt, die ferner auch kein Erklärungsmodell bereithält, sondern eher eine forschungsstrategische Orientierungshilfe anbietet.36
Ein wichtiger Faktor beim analytischen Rahmen des AI ist für die Beantwortung der dieser Arbeit zu Grunde liegenden Forschungsfrage, dass er das Politikfeld grundsätzlich als einen Konfliktbearbeitungszusammenhang begreift.37 Der Ansatz lässt sich in einen breiteren sozialwissenschaftlichen Forschungskontext einbetten, innerhalb dessen in den vergangenen Jahrzehnten im Allgemeinen makrotheoretische forschungsstrategische Herangehensweisen zurückweichen und stattdessen zunehmend akteurzentrierte Perspektiven eingenommen werden.38 Volker Schneider hält es spätestens seit den 1980er Jahren bei policy-orientierten Analysen für eine Notwendigkeit, mindestens dergestalt eine Mikrofundierung zu gewährleisten, dass „öffentliche Politik als kollektive Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen von Akteuren begriffen wird.“39
Typischerweise werden in Ansätzen, denen ein derartiges Forschungsverständnis zu Grunde liegt, das Agenda-Setting, die Formulierung und Implementation von politischen Programmen als Produkte der Interaktion mehrerer Akteure verstanden. Den Policy-Forscher sollte interessieren, welche Akteure, in welcher Form von einer bestimmten Policy positiv oder negativ betroffen sind, und in welcher Konstellation die einzelnen beteiligten Akteure zueinander stehen. Deshalb ist der Begriff der Akteurkonstellation für die Analyse der Reformen im empirischen Teil der vorliegenden Arbeit wichtig. Er soll grundsätzlich erfassen, wie die einzelnen Akteure hinsichtlich ihrer Interessen, Konflikt- und Kooperationsbeziehungen zueinander positioniert sind. Gewissermaßen bildet die Akteurkonstellation das Konfliktniveau ab. Darüber hinaus ist entscheidend, wie die in Konstellationen zueinander stehenden Akteure miteinander interagieren. Die Akteurkonstellationen und Interaktionsformen innerhalb der unterschiedlichen zu untersuchenden Reformkontexte, die sich genauso wie die Wahrnehmungen und Präferenzen der Akteure auch stets vom weiteren institutionellen Kontext geprägt sehen, gilt es also im empirischen Teil dieser Arbeit zu erforschen. Dies liegt dann auch auf einer Linie mit der zentralen Forschungsfrage dieser Arbeit, nämlich danach, inwiefern der Policy-Prozess in Spanien von einer starken Kernexekutive dominiert wird.
Der AZI ist aufgrund seiner Akteur-Orientierung bei gleichzeitiger Berücksichtigung des institutionellen Kontextes grundsätzlich eher dem Rational-Choice-Institutionalismus als dem historischen Institutionalismus zuzurechnen.40 Nach André Kaiser kann der AI aber auch als eine Veranschaulichung der Kompatibilität von HI und RCI interpretiert werden.41 Wolfgang Muno bezeichnet den AI in einer Linie mit Kaiser als eine „ertragreiche Kombination“42 der beiden Ansätze, bei der die jeweiligen „beiden Schwachpunkte ausgeglichen [werden] und das heuristische Potenzial beider Ansätze […] zum Tragen kommt.“43
Als zentrale Vorzüge des akteurzentrierten Institutionalismus enumeriert Muno deren sechs. Erstens verbinde der Ansatz verschiedene Analyse-Ebenen, unter gleichzeitiger Berücksichtigung von staatlichen, wie auch von gesellschaftlichen Akteuren und deren jeweiliger Interessen. Zweitens komme dem AI eine vermittelnde Stellung zwischen erklärenden und verstehenden Ansätzen zu, da die Interessen der Akteure nicht wie bei Rational-Choice-Erklärungen aus einer quasi-objektiven Außenperspektive den Akteuren zugeschrieben werden, sondern analysiert wird, welche subjektive Perspektive die Akteure selbst einnehmen. Drittens sei der AI an der Schnittstelle zwischen individualistischen und strukturalistischen Ansätzen zu verorten, da Akteure einerseits stets im jeweiligen institutionellen Kontext betrachtet werden, umgekehrt Institutionen stets im Kontext handelnder und die Institutionen verändernder Akteure. Der AI werde auf diese Weise der Tatsache gerecht, dass zwischen Akteuren und Institutionen immer Wechselwirkungen bestünden. Viertens berücksichtige er, wie der HI, die historische Dimension, indem er Akteure und Institutionen zwar in ihrer Pfadabhängigkeit begreife, pfadabhängigen Entwicklungen jedoch, in Abhebung vom HI, keine deterministische Bedeutung zukommen lasse. Fünftens, habe der AI den Vorteil, dass er in sehr unterschiedlichen akademischen Disziplinen angewendet werden könne und angewandt wird, so etwa in der Soziologie, Ethnologie, Geschichtswissenschaft, Ökonomie und Politikwissenschaft, in letzterer sogar in unterschiedlichen Teildisziplinen wie Internationale Beziehungen, Innenpolitik oder Vergleichender Regierungslehre - oder eben der Policy-Forschung. Als sechsten vorteilhaften Punkt sieht Muno schließlich, dass der Ansatz sowohl formelle als auch informelle Institutionen berücksichtige, was den AI schließlich auch in den breiteren Kontext der explizit neo institutionalistischen Ansätze stelle.44
Howlett und Ramesh betonen vor allem den ersten von Muno genannten Punkt, um den AZI in Kontrast zu den kurz in Abschnitt 2.3 dargelegten soziologisch/historisch- institutionalistischen Ansätzen zu stellen:
Using such a socio-historical line of analysis yields, to use Theda Skocpol’s terms, a ‘state-centric’ explanation of political life, including public policy-making (Skocpol, 1985). […] In the statist version of neo-institutional analysis the state is viewed as an autonomous actor with the capacity to devise and implement its own objectives, not necessarily just to respond to pressure from dominant social groups or classes.45
Durch die inhärente analytische Priorität des Staates im historisch-institutionalistischen Ansatz, ist das Vorgehen von Chari und Heywood, die ihren Ansatz eben als historisch- institutionalistisch klassifizieren, als induktiv einzuordnen und stellt sich deshalb für unsere Zwecke als problematisch dar. Chari und Heywood gehen davon aus, dass aufgrund ihrer empirischen Beobachtungen die Dominanz der Kernexekutive und die Isolierung anderer Akteure bzw. in ihrem Verständnis Institutionen, wie das Parlament oder Interessengruppen, erfolgt und sich fortinstitutionalisiert - aufgrund der Empirie ordnen sie ihr Vorgehen dem HI zu. Für die Überprüfung der Haupthypothese in Bezug auf den Policy-Prozess bei den vier Arbeitsmarktreformen ist der historisch-institutionalistische Analyse-Ansatz nur bedingt zielführend, da er aufgrund seiner immanenten Staatszentrierung per se gesellschaftliche Akteure, in unserem Fall also primär Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, analytisch nachordnet, wenn überhaupt integriert. Die deduktive Forschungsstrategie, die sich mit dem analytischen Rahmen des AI ergibt, erlaubt uns die gleichwertige Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure in unsere Analyse und verschafft in Bezug auf die Forschungsfrage Ergebnisoffenheit.
Das Konzept der Institution fasst der AI in Abhebung vom HI relativ eng. Der AI beschränkt den Begriff auf Regelsysteme und diese umfassen, wie schon oben erwähnt, sowohl formelle als auch informelle Regeln. Dadurch werden das Rechtssystem und durch den Staat sanktionierte Regeln wie auch soziale Normen, die von den Akteuren im Allgemeinen beachtet werden und deren Nicht-Beachtung durch Reputationsverlust, soziale Missbilligung, Kooperations- oder Belohnungsentzug oder soziale Ächtung sanktioniert wird, in das Institutionenverständnis des AI eingeschlossen. Diese Regelsysteme formeller und informeller Art bedeuten zentral für eine Gruppe von Akteuren, dass ihnen offenstehende Handlungsverläufe vorstrukturiert und die Anzahl möglicher Handlungen dadurch reduziert werden.46
Der AI kontrastiert an dieser Stelle mit dem HI. Letzterer dehnt den Begriff der Institution wesentlich weiter - über Regelsysteme hinaus - aus, was Mayntz und Scharpf explizit kritisieren:
Institutionalistische Ansätze sind trotz gegenteiliger Lippenbekenntnisse oft krypto-deterministisch, was das Handeln der Akteure angeht - vor allem dann, wenn der Institutionenbegriff so weit gefaßt wird, daß nicht nur die Normen des angemessenen Verhaltens, sondern auch handlungsprägende kognitive und symbolische Elemente einbezogen werden. Wenn gar die nicht hinterfragten Praktiken des Alltagslebens auch noch unter dem Begriff der Institution gefaßt werden, dann gibt es überhaupt keine Handlungsspielräume der Akteure mehr und auf der Subjektseite bleiben allenfalls noch ein paar idiosynkratische Impulse, die einer theoretisch-sozialwissenschaftlichen Analyse kaum zugänglich sind.47
Im Rahmen des AI spielen Institutionen also eine bedeutende Rolle, aber stets nur in dem Maße, „daß der institutionelle Kontext Handeln zwar ermöglicht, aber nicht determiniert.“48 Scharpf betont ferner, dass das Konzept des „institutionellen Kontextes“ nicht den Status einer theoretisch definierten Anzahl von Variablen, die systematisiert und operationalisiert werden könnten, um als erklärende Faktoren in der empirischen Forschung eingesetzt werden zu können49, hat. Stattdessen stellt er einen „Sammelbegriff zur Beschreibung der wichtigsten Einflüsse auf jene Faktoren, die unsere Erklärungen eigentlich bestimmen - nämlich Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und Fähigkeiten, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen“50 dar.
Institutionen sind im Verständnis des AI die wichtigsten Einflussfaktoren auf − und zuverlässige Informationsquellen über − Akteure und deren Interaktionen, da sich Akteure in ihrem wechselseitigen Umgang miteinander auf diese Regeln verlassen und so die Variationsbreite des in den Handlungssituationen möglichen Verhaltens reduziert wird. Scharpf bringt dies mit der Aussage „Institutionen, nicht Annahmen verringern die empirische Vielfalt“51 auf den Punkt. Ein Unterschied im Institutionenverständnis besteht jedoch auch zur neoinstitutionalistischen Variante des RCI. Werden im RCI Institutionen nämlich nur als äußere Restriktionen für nutzenmaximierendes Handeln verstanden und wird ihre orientierende Funktion, die vom SI fokussiert wird, vernachlässigt, so arbeitet der AI differenzierter mit dem konzeptuell-modularisierten Begriff der Präferenzen. Er erkennt sowohl Interessen als auch Normen als handlungsleitend an, und ergänzt diese beiden Faktoren noch um die Konzepte der Identität und der Interaktionsorientierungen.52 53
Institutionen erfüllen aber im AI noch eine andere Funktion. Da in der Policy-Forschung meist kollektive und korporative Akteure wie Gewerkschaften, Ministerien, politische Parteien usw., sprich Organisationen, die relevanten Handlungseinheiten darstellen, sind diese komplexen Akteure zumeist institutionell konstituiert. Dies bedeutet, dass diese konform mit bereits bestehenden Regeln entstanden sind und für ihr weiteres Bestehen und effektives Arbeiten auf ein Funktionieren der Regeln, auf deren Basis sie arbeiten, angewiesen sind. Im Gegensatz zum HI bzw. anderen neoinstitutionalistischen Varianten fallen soziale Entitäten, die über die Fähigkeit zweckgerichteten Handelns verfügen, im AI eben nicht unter den Institutionenbegriff, sondern werden als «Organisationen» oder «korporative Akteure» bezeichnet.54 Ferner ist bedeutsam, dass der AI, aufgrund der Fokussierung von Interaktionen, Akteuren und deren interagierenden Wahlhandlungen als proximate causes, institutionelle Rahmenbedingungen dagegen als remote causes für Policy-Handlungen begreift.55
Forschungsstrategisch ergibt sich für diese Arbeit letztendlich aus den in diesem Abschnitt festgehaltenen Überlegungen durchaus ein komplementäres Verhältnis von HI und AI. Die zentrale Forschungshypothese, die für den spanischen Policy-Prozess eine ausgeprägte Machtkonzentration und Kernexekutivdominanz postuliert, basiert, wie in Abschnitt 2.2 gezeigt, auf einer historisch-institutionalistischen Sichtweise, die dem Pfadartigen in der Art und Weise des Ablaufs des spanischen Policy-Prozesses gerecht werden soll und betont die Historizität, im spanischen Fall also zentral die Transitions- bzw. Verfassungsgebungsphase. Die konkrete Reformanalyse im empirischen Teil dieser Arbeit soll dagegen mit den konzeptionellen Werkzeugen des AI geleistet werden, da wie gezeigt, historisch-institutionalistische Erklärungen, wie die von Chari und Heywood, zum Determinismus, v.a. in Bezug auf das Pfadabhängigkeitsverständnis, neigen und geschichtliche Faktoren tendenziell überbetonen.
3 INSTITUTIONELLE KONTEXTBEDINGUNGEN DES POLICY- PROZESSES IM DEMOKRATISCHEN SPANIEN
Im Folgenden sollen die im Hinblick auf die Forschungsfrage wichtigsten Aspekte des politischen Systems und der politischen Ökonomie als institutionelle Kontextbedingungen des spanischen Policy-Prozesses herausgearbeitet werden. Diese dienen dann als Fundament für die empirische Policy-Analyse und sind wichtig zu kennen, um im Analyseteil eine adäquate politikfeldspezifische kausale Rekonstruktion des Policy-Prozesses gewährleisten zu können und dabei den Einfluss institutioneller Faktoren akkurat zu erfassen.
Chari und Heywood nennen explizit drei institutionelle Variablen als den Policy-Prozess in Spanien beeinflussende Hauptfaktoren (vgl. auch Abschnitt 2.2):
Specifically, we contend that three broad sets of institutional variables have had a significant conditioning influence on the policy process in Spain: first, the nature of the capitalist regime; second, the institutional design of post-Franco democracy; third increasing economic interdependence, most notably through incorporation into the European Union. These three variables have shaped some of the core characteristics of the Spanish policy process - most notably, power concentration and executive dominance rather than consensus (…). Moreover these characteristics have become more deeply embedded over time.56 (Herv. PD)
In der Folge wird zur sinnvolleren Textgliederung die Reihenfolge dieser Aufzählung etwas umgestellt, d.h. zunächst wird aufgrund des generelleren und fundamentaleren Charakters das institutionelle Demokratiedesign analysiert. Im Anschluss daran werden die Faktoren des kapitalistischen Wirtschaftssystems abgehandelt, um ein genaues Bild davon zu erhalten, wie die Koordinationsformen zwischen Staat und Wirtschaft beschaffen sind. Ein besonderes Augenmerk soll im Einklang mit dem Forschungsinteresse auf der Koordination im Policy- Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik liegen. Die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung und EU-Integration, v.a. im Hinblick auf die Integration Spaniens in die Währungsunion (European Monetary Union, EMU) findet an den entsprechenden Stellen, v.a. auch später bei der empirischen Analyse in Abschnitt 5, Beachtung, wird jedoch nicht gesondert abgehandelt.
Zur adäquaten Erfassung des Konzeptes der Exekutivdominanz wird mit Arend Lijphart auf einen breit rezipierten politikwissenschaftlichen Klassiker zurückgegriffen. Für Lijphart lassen sich die entscheidenden Unterschiede zwischen mehrheits- und konsensdemokratischen Systemen anhand zweier Dimensionen − der Exekutive-Parteien-Dimension und der Föderalismus-Unitarismus-Dimension − gruppieren, die jeweils aus fünf Faktoren bestehen.57
Die einzelnen Faktoren werden zur analytischen Rasterung des spanischen institutionellen Kontextes in der Folge verwendet.58
Zunächst ist in Bezug auf die spanischen Regierungen, die seit den ersten Parlamentswahlen 1977 im Amt waren, festzustellen, dass allesamt Ein-Parteien-Regierungen waren. Die Regierungen, welche aus den Kongresswahlen hervorgingen, sind jedoch danach unterscheidbar, ob sie durch eine parlamentarische Mehrheit der Regierungspartei gestützt waren, oder sie sich bei der Gesetzgebung zusätzlich auf andere Parlamentsfraktionen verlassen mussten, sprich den Status einer Minderheitsregierung hatten.
In den Legislaturperioden, die in den Untersuchungszeitraum dieser Arbeit fallen, stellte sich diese Situation folgendermaßen dar: Minderheitsregierung des Partido Socialista Obrero Español (PSOE) (1993-1996), Minderheitsregierung des Partido Popular (PP) (1996-2000), Mehrheitsregierung des PP (2000-2004) und Minderheitsregierung des PSOE (2004-2008).59 Üblicherweise vereinbart die Regierungspartei in dem Fall, dass sie im Parlament nicht die absolute Mehrheit besitzt, ein Übereinkommen mit kleineren Parteien, die im
Abgeordnetenhaus vertreten sind, dass sie bei Gesetzen, die die Zustimmung der absoluten Mehrheit der Abgeordneten verlangen, die Regierungsentwürfe unterstützen und dafür eine Gegenleistung erhalten. Koalitionsregierungen mit einer beständigen Regierungsbeteiligung anderer Parteien sind in Spanien nicht üblich.
Wie in parlamentarischen Regierungssystemen üblich, besteht auch im politischen System Spaniens eine sog. funktionale Verschränkung von Exekutive und Legislative, was sich beispielsweise im direkten Gesetzesinitiativrecht der Regierung manifestiert. Desweiteren gibt es eine institutionelle Gewaltenverschränkung, welche sich insbesondere darin äußert, dass die Regierung aus der parlamentarischen Mehrheit rekrutiert wird und Ministeramt und Parlamentsmandat kompatibel sind. Die Regierung kann somit in parlamentarischen Systemen wie dem spanischen grundsätzlich nicht als reines Organ der Exekutive gesehen werden.60
Die spanische Verfassung von 1978 sieht die volle parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung vor. Nachdem der König die Parlamentsfraktionen konsultiert hat, lässt er dem Präsidenten der Abgeordnetenkammer einen Personalvorschlag für das Amt des Ministerpräsidenten unterbreiten (Art. 99 Abs. 1 Verf.). Der Kandidat für das Ministerpräsidentenamt stellt dem Abgeordnetenhaus (Congreso de los Diputados) dann sein Regierungsprogramm vor, woraufhin im Abgeordnetenhaus über den Kandidaten abgestimmt wird (Art. 99 Abs. 2 Verf.). Erreicht er im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit, so ernennt ihn der König zum Regierungschef. Schafft er dies nicht, findet innerhalb von 48 Stunden ein zweiter Wahlgang statt, in welchem dem Präsidentschaftsbewerber eine einfache Mehrheit reicht, um vom König zum Regierungschef ernannt zu werden (Art. 99 Abs. 3 Verf.). Sollte auch dies nicht erreicht werden, wird das Verfahren mehrmals wiederholt, bis zwei Monate nach dem ersten Wahlgang, in welchen kein Kandidat die einfache Mehrheit auf sich vereinigen konnte, durch den König das Parlament aufgelöst und Neuwahlen ausgerufen werden (Art. 99 Abs. 4 und Abs. 5 Verf.).61 Es fällt auf, dass die Schwelle für das Zustandekommen einer Regierung relativ niedrig angesetzt wurde, da dem Kandidaten eine einfache Mehrheit im zweiten Wahlgang prinzipiell reicht, um Regierungschef zu werden - eine ähnliche Regelung wie im deutschen Grundgesetz.62
Zur institutionellen Stärkung des Ministerpräsidenten trägt ferner bei, dass, wie oben erwähnt, im zweiten Wahlgang zu seiner Investitur eine relative Mehrheit ausreicht, zu seiner Abwahl jedoch gleichzeitig die absolute Mehrheit der Stimmen für einen alternativen Kandidaten erforderlich ist - denn aus dem deutschen Grundgesetz wurde auch die Regelung eines konstruktiven Misstrauensvotums übernommen. Eine Parlamentsmehrheit kann der Regierung somit nur das Vertrauen entziehen, wenn gleichzeitig durch Wahl eines neuen Ministerpräsidenten eine neue Regierung eingesetzt wird.63 64 65
Zu einer weiteren Stärkung der spanischen Regierung trägt bei, dass die symmetrische Regelung des deutschen Grundgesetzes, neben dem Misstrauensvotum auch die Auflösung des Parlaments zu erschweren, vom spanischen Verfassungsgeber nicht übernommen wurde: „In Spain, the president of the government, in deliberation with the Council of Ministers, has exclusive responsibility to propose the dissolution of the Congress and the Senate.”66 Der spanische Regierungschef wird aus den genannten Gründen in der vergleichenden Fachliteratur weitestgehend übereinstimmend als in einer noch stärkeren institutionellen Stellung als der deutsche Bundeskanzler gesehen.67
Eine weitere Möglichkeit der Vertrauensverweigerung durch das Parlament für die Regierung sieht das spanische Verfassungsrecht durch eine negativ beantwortete Vertrauensfrage vor. Auch bei der Ausgestaltung der Vertrauensfrage zeigt sich jedoch ein die Regierung stabilisierendes Element, da der Regierung bereits eine einfache Mehrheit reicht, um die Abstimmung zu gewinnen (Art. 112, Verf.). Bei einer Niederlage ist die Regierung gezwungen, den Rücktritt einzureichen (Art. 114, Verf.). In der politischen Praxis hat eine Regierung die Vertrauensfrage meist verwendet, wenn sie über eine sichere Mehrheit als Voraussetzung verfügte und einen politischen Richtungswechsel parlamentarisch legitimieren wollte. Darüber hinaus wurde das Instrument der Vertrauensfrage in der Vergangenheit von spanischen Regierungen zur Disziplinierung der eigenen Reihen verwendet.68
Das spanische Parteiensystem lässt sich zentral durch Zweidimensionalität, im Wesentlichen basierend auf den Cleavages „Zentrum-Peripherie“ und „Links-Rechts“, charakterisieren.69 Das Parteiensystem auf nationaler Ebene70 ist im Kern durch zwei landesweite Parteien, die sozialdemokratische PSOE und die konservative PP geprägt, die zusammengenommen regelmäßig bei den Wahlen zu Abgeordnetenhaus und Senat einen überragenden Stimmenanteil auf sich vereinigen können. Als zusätzliche, weitaus schwächere Partei, die ebenfalls landesweit agiert, existiert das Wahlbündnis der Izquierda Unida (‚Vereinigte Linke‘, IU), welches mehrere linksgerichtete Parteien vereint. Des Weiteren gibt es diverse Regionalparteien, die in ihren jeweiligen Regionen zu den Wahlen antreten, von denen aber einige aufgrund des spanischen Wahlsystems (vgl. Abschnitt 3.1.1.4) im spanischen Abgeordnetenhaus repräsentiert sind. Hervorzuheben sind bei Letzteren die katalanische Converg è ncia i Uni ó (Konvergenz und Einigkeit, CiU), Ezquerra Rep ú blicana de Catalunya (Republikanische Linke Kataloniens, ERC), Partido Nacionalista Vasco (Baskische Nationalistische Partei), Coalici ó n Canaria (CC, Kanarische Koalition) und der Bloque Nacionalista Galego (Galicischer Nationalistischer Block, BNG).71
Die Entwicklung des modernen spanischen Parteiensystems ist in vier Phasen unterteilbar: (1) Phase der Gründung und des Übergangs von der ersten Parlamentswahl 1977 bis zum Jahr 1982, (2) Phase der Umwälzung des noch jungen Parteiensystems und der Dominanz der PSOE von 1982 bis 1993, (3) Phase des neuen Wettbewerbs zwischen den Parteien und der Minderheitsregierungen von 1993 bis 2000, und (4) Phase der Polarisierung zwischen den Parteien seit 2000.72
Grundsätzlich ist zu konstatieren, dass Spanien auf nationalstaatlicher Ebene in der Nähe eines Zwei-Parteien-Systems liegt.73 Somit lässt sich das Parteiensystem als eher mehrheitsdemokratisch geprägt sehen, wofür auch das Wahlsystem ein wichtiger Erklärungsfaktor ist.
Gemäß der Verfassung kommt bei der Wahl des Abgeordnetenhauses das Verhältniswahlrecht zur Anwendung (Art. 68, Abs. 3). Die 52 Provinzen des Landes stellen die Wahlkreise dar, aus denen die 350 Abgeordneten gewählt werden. Die Zahl der Abgeordneten pro Wahlkreis variiert je nach der Bevölkerungszahl der Provinzen, was einen bedeutsamen Unterschied zum deutschen Wahlsystem darstellt. Jedem Wahlkreis kommt die Mindestanzahl von zwei Abgeordneten zu, abgesehen von den afrikanischen Exklaven Ceuta und Melilla, die je einen Abgeordneten entsenden dürfen. Die nach Abrechnung der Mindestvertreter verbleibenden 248 Abgeordneten werden auf die Provinzen verteilt, wobei jede Provinz so viele zusätzliche Abgeordnete entsenden kann, wie ihr nach ihrer Bevölkerungszahl zustehen. Die Stimmenanteile werden dann auf Wahlkreisebene nach der d’Hondtschen Methode in Sitze im Abgeordnetenhaus umgerechnet. Es gilt eine Sperrklausel von 3 Prozent der Stimmen im jeweiligen Wahlkreis. Jeder Wähler hat eine Stimme.74
In der stark variierenden Größe der Wahlkreise liegt im Hinblick auf den Aspekt der Machtkonzentration das wichtigste Element des spanischen Wahlsystems. Zu konstatieren ist, dass einerseits zwei sehr große Wahlkreise, wie Barcelona mit 33 oder Madrid mit 32 Abgeordneten, existieren, während im Durchschnitt jeder Wahlkreis nur 6,7 Abgeordnete entsendet. Praktisch kommt die 3-Prozent-Sperrklausel deshalb auch nur in den vier größten Wahlkreisen zur Anwendung, in den anderen Provinzen liegt sie faktisch deutlich höher als 3
Insgesamt gibt es aktuell sechs Fraktionen. Vgl. Congreso de los Diputados, Parliamentary Groups, http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/GruPar [15.04.2010].
1 OECD Economic Surveys: Spain, Paris 2008, S.58.
2 Vgl. Annette Elisabeth Töller, Kooperation im Schatten der Hierarchie. Dilemmata des Verhandelns zwischen Staat und Wirtschaft, in: Gunnar Folke Schuppert / Michael Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS, Sonderheft Nr.41 / Wiesbaden 2008, S.282-312, S.282
3 Vgl. stellvertretend für Viele: Dietmar Braun / Olivier Giraud, Politikinstrumente im Kontext von Staat, Markt und Governance, in: Klaus Schubert / Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0, München 2009 (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage), S.159-186, S.169-172.
4 Auf diese Art vorzugehen, legen beispielsweise nahe: Matthias Lehnert / Bernhard Miller / Arndt Wondka, Na Und? Überlegungen zur theoretischen und gesellschaftlichen Relevanz in der Politikwissenschaft, in: Thomas Gschwend / Frank Schimmelfennig (Hrsg.), Forschungsdesign in der Politikwissenschaft. Probleme - Strategien - Anwendungen, Frankfurt a.M. 2007, S.39-60.
5 Vgl. Matthias Lehnert, Bernhard Miller und Arndt Wonka, Na Und? Überlegungen zur theoretischen und gesellschaftlichen Relevanz in der Politikwissenschaft, in: Thomas Gschwend und Frank Schimmelfennig (Hrsg.), Forschungsdesign in der Politikwissenschaft: Probleme - Strategien - Anwendungen, Frankfurt 2007, S.39-60, S.39.
6 Gary King / Robert Keohane / Sidney Verba, Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research, Princeton 1997, S.15, zitiert nach: Lehnert / Miller / Wonka, 2007, S.45.
7 Hugh Compston, Union Power, Policy Making, and Unemployment in Western Europe, 1972-1993, in: Comparative Political Studies, Bd.30, 1997, S.732-751, S.736, zitiert nach Lane Kenworthy, Quantitative Indicators of Corporatism, MPIfG Diskussionspapier, Nr.4, 2000, S.10, http://www.mpifg.de/pu/mpifg_dp/dp00-4.pdf [16.04.2010].
8 Vgl. Sonja Blum / Klaus Schubert, Politikfeldanalyse, Wiesbaden 2009, S.13.
9 Vgl. Volker Schneider / Frank Janning, Politikfeldanalyse: Akteure, Diskurse und Netzwerke in der öffentlichen Politik, Wiesbaden 2006, S.48.
10 Vgl. Klaus Schubert / Nils C. Bandelow, Politikdimensionen und Fragestellungen der Politikfeldanalyse, in: Klaus Schubert / Nils C. Bandelow (Hg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München 2003, S.1-22, S.5.
11 Schneider / Janning (2006), S.32.
13 Vgl. Detlef Jahn, Einführung in die vergleichende Politikwissenschaft, Wiesbaden 2006, S.129.
14 Vgl. Schubert / Bandelow (2003), S.2.
15 Raj Chari / Paul M. Heywood, Analysing the Policy Process in Democratic Spain, in: West European Politics, Bd.32, Nr.1, Januar 2009, S.26-54, S.31.
16 Die Autoren untersuchen Reformen auf dem Gebiet des Bildungswesens, Privatisierungen von Staatsunternehmen und den innenpolitischen Policy-Prozess in Bezug auf den EU-Verfassungsvertrag. Vgl. Chari / Heywood (2009).
17 Raj Chari / Paul M. Heywood, Institutions, European Integration, and the Policy Process in Contemporary Spain, in: Bonnie N. Field / Kerstin Hamann (Hrsg.), Democracy and Institutional Development: Spain in Comparative Theoretical Perspective, Houndmills/Basingstoke & New York 2008, S.178-202, S.179.
18 Vgl. ebd., S.179; vgl. dazu auch: Manuel Fraga Iribarne, Después de la constitutión, y hacia los años 80, Barcelona 1979; Joaquín Aguirre Bellver, Así se hizo la constitución, Valencia 1978.
19 Chari / Heywood (2009), S.49.
20 Auch bei Verwendung des Begriffes „Historischer Institutionalismus” wird die Zugehörigkeit diesesAnsatzes zur breiteren Gruppe der neo- institutionalistischen Paradigmen nicht negiert. In dieser Arbeit wird die Bezeichnung Historischer Institutionalismus (HI), die auf das Präfix „Neo“ verzichtet, aufgrund dessen größerer Verbreitung, auch im angelsächsischen Sprachraum (Historical Institutionalism), verwendet.
21 Die Bezeichnung „Neuer Institutionalismus” impliziert bereits, dass es auch einen „Alten Institutionalismus“ gibt. Mit Letzterem werden die, in der Politikwissenschaft vor allem vor den 1950er Jahren vorherrschenden, formal-legalistischen Ansätze bezeichnet, die sich auf die formalen Regeln des Verfassungsrechts, also die formelle Rolle des Parlaments, des Staatsoberhauptes, der Regierung, der Gerichte, der Verwaltung usw., konzentrierten. Im Zuge der „behavioristischen Wende“, die ursprünglich von der akademischen Disziplin der Psychologie ausging, fand in der Politikwissenschaft vor allem eine Fokussierung der „Input-Faktoren“ des politischen Systems (Wahlverhalten, Parteien, usw.) statt. Etwa ab Anfang der 1980er Jahre gab es dann wieder vermehrt eine Orientierung an dem ursprünglich von Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer und Theda Skocpol ausgegebenen, politikwissenschaftlichen Forschungsleitbild des „Bringing the State Back In“ (so der Titel eines 1985 von diesen drei Autoren veröffentlichten Sammelbandes). Vgl. ausführlicher hierzu: Frans van Waarden, Institutionen zur Zentralisierung und Kontrolle politischer Macht, in: Klaus Schubert / Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0, München 2009 (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage), S.273-311, S.282f; Brainard Guy Peters, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism, London 2007 (2. Auflage), vor allem S.1-11.
22 Vgl. B. Guy Peters (2007), S.25. Als zentrale Aufsätze bzw. Monographien, in denen der Ansatz des von March und Olsen geprägten „Normativen Institutionalismus” entwickelt wird, gelten die folgenden: James G. March / Johan P. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, in: American Political Science Review, Bd.78, 1984, S.738-749; James G. March / Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions, New York 1989; James G. March / Johan P. Olsen, Democratic Governance, New York 1994; James G. March / Johan P. Olsen, Institutional Perspectives on Political Institutions, in: Governance, Bd.9, 1996, S.247-264. Eine eingehendere Beschäftigung mit dem Ansatz des normativen bzw. soziologischen Institutionalismus ist an dieser Stelle jedoch nicht zielführend. Fokussiert werden sollen der HI und der AZI. Deshalb soll an dieser Stelle auch nicht weiter relevant sein, dass von einigen Autoren, zum Beispiel von den schon zitierten Hall und Taylor, March und Olsen als Begründer des soziologischen Neoinstitutionalismus genannt werden, was Peters für falsch erachtet: „Hall and Taylor […], in fact, refer somewhat incorrectly to the March and Olsen version of institutionalism as ‚sociological institutionalism‘ (…) The most important point distinguishing between the normative and sociological approaches is the emphasis on political behaviour in the March and Olsen approach, as well as its greater concern with the active moulding of institutions by active political entrepreneurs.“ (Herv.P.D.) Vgl. Peters (2007), S.108 und Ebd., Endnote 2, S.121.
23 Vgl. für diese Unterteilung z.B. Peter A. Hall / Rosemary C.R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, MPIfG-Diskussionspapier, Nr.6, Juni 1996, Köln, S.5; siehe auch André Kaiser, Die politische Theorie des Neoinstitutionalismus, in: André Brodocz / Gary S. Schaal (Hrsg.), Politische Theorien der Gegenwart, Opladen 1999, S.189-211 und Kathleen Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, in: Annual Review of Political Science, Bd.2, 1999, S. 369-404, S.369f.
24 Vgl. Peters (2007), S.71.
25 Vgl. Elizabeth Sanders, Historical Institutionalism, S.39-55, S.39, in: R.A.W. Rhodes / Sarah Binder / Bert Rockman (Hrsg.), Oxford Handbook of Political Institutions, New York 2006.
26 Vgl. Peters (2007), S.71.
27 Vgl. Paul Pierson, Path Dependence, Increasing Returns and the Study of Politics, in: American Political Science Review, Bd.94, Nr.2, 2000, S.251-267.
28 Uwe Schimank, Neoinstitutionalismus, in: Arthur Benz / Susanne Lütz / Uwe Schimank / Georg Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Handlungsfelder, Wiesbaden 2007, S.161-175, S.169.
29 Vgl. Frans van Waarden, Institutionen zur Zentralisierung und Kontrolle politischer Macht, in: Klaus Schubert / Nils C. Bandelow (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0, München 2009 (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage), S.273-311, S.288; Kathleen Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, in: Annual Review of Political Science, Bd.2, 1999, S. 369-404, S.385f.
30 Peters (2007), S.74.
31 Vgl. ebd.
32 Vgl. Frans van Waarden (2009), S.287.
33 Vgl. ebd., S.287.
34 Als relevante Referenztexte des folgenden Abschnitts dienen im Wesentlichen der von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf vorgelegte Aufsatz aus dem Jahr 1995 „Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus“, sowie die ursprünglich 1997 im Englischen erschienene und seit 2000 (1. Auflage) auch auf Deutsch vorliegende Monographie von Fritz W. Scharpf „Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Research“ (‚Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung‘). Die verwendete Ausgabe ist: Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Wiesbaden 2006 (2. Auflage). In Abhebung vom Aufsatz von 1995 in Gemeinschaftsproduktion mit Renate Mayntz nimmt Scharpf in „Games Real Actors Play“ eine spieltheoretische Ergänzung des AI vor, über die vier idealtypische Interaktionsformen modelliert werden, jedoch „ohne daß er dadurch seine theoretische Ausgangsflexibilität verbessert.“ Klaus von Beyme, Politische Theorien der Gegenwart. Eine Einführung, Wiesbaden 2006 (unveränderter Nachdruck der 8. Auflage), S.158. Eine Schaubild zum Ansatz findet sich in Abbildung 1 im Anhang.
35 Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf, Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus, in: Renate Mayntz / Fritz W. Scharpf (Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Frankfurt/New York 1995, S.39-72, S.39.
36 Vgl. Mayntz / Scharpf (1995), S.39.
37 Vgl. dazu Schneider / Janning (2006), S.52.
38 Vgl. Volker Schneider, Akteurkonstellationen und Netzwerke in der Politikentwicklung, in: Klaus Schubert / Nils C. Bandelow, Lehrbuch der Politikfeldanalyse 2.0, München 2009, S.191-219, S.191.
39 Schneider (2009), S.191.
40 Vgl. Michael Mintrom, Strategic Actors, Institutions, and Interpretations of the Policy Process, in: Journal of Public Administration and Research Theory, Juli 1998, S.445-8.
41 Vgl. Kaiser (1999), S.199.
42 Wolfgang Muno, Reformpolitik in jungen Demokratien, Vetospieler, Politikblockaden und Reformen in Argentinien, Uruguay und Thailand, Wiesbaden 2005, S.34.
44 Vgl. Muno (2005), S.38f.
45 Michael Howlett / M. Ramesh, Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford und New York 2003 (2. Auflage), S.45.
46 Vgl. Scharpf, 2006, S.77.
47 Mayntz / Scharpf (1995), S.46.
48 Ebd., S.45.
49 Scharpf (2006), S.78.
50 Ebd.
51 Ebd., S.76.
52 Vgl. Kaiser (1999), S.200.
53 Scharpf definiert diese einzelnen Konzepte, die sich zum Konzept der Präferenzen zusammenfügen, wie folgt. Eigeninteressen: „Die Komponente des Eigeninteresses soll die grundlegende Präferenz von Akteuren für Selbsterhaltung, Autonomie und Wachstum beschreiben. […] Das heißt, dass wir „Interessen“ in einem quasi-objektiven Sinne definieren - was wir auch dürfen, da wir das Konzept nicht mit der gesamten Palette von Faktoren gleichsetzen, welche bei der Bildung der „Präferenzen“ eine Rolle spielen, die schließlich die Entscheidung eines Akteurs für eine bestimmte Handlungsweise bestimmen.“. Normative Rollenerwartungen: „Die zweite Komponente, „Normen“, ist ebenfalls quasi-objektiv definiert. Sie bezieht sich auf normative Erwartungen, die an Inhaber bestimmter Positionen gerichtet sind. Diese Erwartungen müssen nicht die formale Qualität rechtlicher Regeln haben, und für ihre effektive Sanktionierung könnte schon soziale Missbilligung ausreichend sein. Entscheidend ist hier wiederum, daß es sich um Erwartungen handelt, die von allen Teilnehmern einer Interaktion geteilt werden und daher dem Forscher relativ leicht zugänglich sind.“ Identität: „Individuelle und korporative Akteure können eigene Interessen und Normen definieren, und - was noch wichtiger ist - sie können spezifische Aspekte des Eigeninteresses selektiv hervorheben sowie spezifische Regeln und normative Ziele unter denen, die generell für Individuen oder Organisationen ihres Typs gelten, besonders betonen. Mit anderen Worten, Akteure haben die Fähigkeit, eine eigene Identität auszubilden. Wenn man ihr folgt, dann erleichtert diese Identität die eigenen Entscheidungen.“ Aus: Scharpf (2006),117-120.
54 Vgl. Muno (2005), S.34.
55 Vgl. Fritz W. Scharpf, Institutions in Comparative Policy Research, in: Comparative Political Studies, Bd.33, Nr.6/7, August/September 2000, S.762-90, S.764.
56 Chari / Heywood (2009), S.32.
57 Die Faktoren, die Abschnitt 3.1.1 gleichzeitig als Gliederungspunkte dienen sind im Einzelnen auf der Exekutive-Parteien-Dimension: (1) die Konzentration exekutiver Macht in Ein-Parteien-Kabinetten (Mehrheitsdemokratie, MD) vs. breite Mehrparteienkoalitionen (Konsensdemokratie, KD), (2) die Exekutive dominiert die Legislative (MD) vs. Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative (KD), (3) Zwei- Parteien- (MD) vs. Mehrparteiensystem (KD), (4) Mehrheits- (MD) vs. Verhältniswahlrecht (KD). Der fünfte Faktor der Exekutive-Parteien-Dimension Interessengruppenpluralismus (MD) vs. -korporatismus (KD) wird, wenn auch in anderer Form als bei Lijphart, im Rahmen des Abschnitts 3.2 dieser Arbeit abgehandelt. Die Föderalismus-Unitarismus-Dimension wird aufgrund ihrer geringeren Bedeutung in Bezug auf die Exekutivdominanz vergleichsweise knapp in Abschnitt 3.1.2 abgehandelt. Vgl. zu den Dimensionen und Faktoren Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven & London 1999, S.5.
58 Die Demokratie-Typologisierung nach Lijphart ist vielfach kritisiert worden. Beispielweise wurde von diversen Autoren angezweifelt, ob sich die jeweils fünf Faktoren je Dimension wirklich sinnvoll zu einem statistischen Faktor zusammenfassen lassen. Für die Zwecke dieser Arbeit, d.h. zur Systematisierung des institutionellen Kontextes unter dem Hauptaspekt der institutionellen Machtkonzentration, ist sie aber geeignet. Es wird sich nicht an Lijphart orientiert, um das Zutreffen seiner Typologisierung zu überprüfen, sondern „um ein Vorverständnis der Betriebsweise politischer und ökonomischer Systeme zu vermitteln und so eine kommunikative Grundlage zu schaffen, die sich der » scientific community « zur weiteren Verständigung anbietet.“ Roland Czada, Der Begriff der Verhandlungsdemokratie und die vergleichende Policy-Forschung, in: Renate Mayntz / Wolfgang Streeck (Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie. Innovationen und Blockaden, Frankfurt a.M. und New York 2003, S.173-203, S.198.
59 Insgesamt gab es seit den ersten Wahlen nach Inkrafttreten der Verfassung von 1978 neun Regierungen. Vier davon waren Ein-Parteien-Mehrheitsregierungen, fünf waren Ein-Parteien-Minderheitsregierungen. Dies entspricht einem prozentualen Anteil der Minderheitsregierungen an den Regierungen insgesamt von 55,6 Prozent, der zeitliche Anteil der Minderheitsregierungen liegt bei etwa der Hälfte. Damit gehört Spanien neben den skandinavischen Staaten zu den europäischen Ländern mit einer besonders hohen Frequenz an Minderheitsregierungen. Vgl. vertiefend Bonnie Field, Minority Governments and Legislative Politics in Spain, 2004-08, APSA 2009 Toronto Meeting Paper, 1. September 2009, S.2, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1450196 [01.04.2010].
60 Vgl. Winand Gellner / Armin Glatzmeier, Macht und Gegenmacht. Einführung in die Regierungslehre, Baden-Baden 2004, S.136.
61 Harald Barrios, Das politische System Spaniens, in: Wolfgang Ismayr / Hermann Groß (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Opladen 2003 (3. Auflage), S. 611-649, S.618.
62 Vgl. Barrios (2003), S.618. .
63 Vgl. ebd., S.619
64 Gleichzeitig mit dem Misstrauensantrag muss also ein Vorschlag für das Amt des Regierungschefs erfolgen. Mindestens ein Zehntel der Abgeordneten des spanischen Kongresses, dies entspricht 35 Abgeordneten, muss den Misstrauensantrag stellen (Art. 113 Abs. 2, Verf.). Alternative Anträge können innerhalb von zwei Tagen gestellt werden. Danach wird der Misstrauensantrag vom Plenum diskutiert, woraufhin fünf Tage vergehen müssen, bis der Kongress über den Antrag abstimmen kann (Art. 113 Abs. 3, Verf.). Für die Annahme des Misstrauensantrags ist die absolute Mehrheit der Abgeordneten erforderlich (Art. 113 Abs. 1, Verf.). Die institutionelle Stärkung der Regierung wird durch die angesprochenen Regelungen deutlich: Sie kann zwar mit einfacher Mehrheit gewählt, aber nur mit absoluter Mehrheit und durch Einigung auf einen neuen Kandidaten abgewählt werden
65 Die Geschichte seit Bestehen der Verfassung belegt die relativ hohe Hürde, die die Regelung des konstruktiven Misstrauensvotums in Spanien setzt: Bisher gab es erst zwei Misstrauensanträge. Den Ersten stellte die sozialistische Opposition unter Führung von Felipe González (PSOE) Ende Mai 1980 gegen den Ministerpräsidenten Adolfo Suárez (UCD). Der zweite Antrag wurde vom Parteivorsitzenden der Allianza Popular (AP), Antonio Hernández de la Mancha, gegen die Regierung von Felipe González eingebracht. Beide Misstrauensanträge blieben letztendlich erfolglos, weil sich der Kongress nicht mit absoluter Mehrheit auf einen alternativen Kandidaten einigen konnte. Nicht zu unterschätzen ist allerdings die Profilierungsmöglichkeit, die das konstruktive Misstrauensvotum einem Oppositionsführer bieten kann. Hierbei hängt es vor allem davon ab, inwiefern es dem Kandidaten gelingt, sich als glaubwürdige Alternative zum Amtsinhaber zu präsentieren und so an politischem Status hinzuzugewinnen, auch wenn die absolute Mehrheit im Kongress nicht erreicht wird. So sei genau dies Felipe González (PSOE) gelungen, der sich in Abhebung vom damaligen Ministerpräsidenten Adolfo Suárez, der gestützt von einer sehr fragmentierten und geteilten Partei und Regierung präsidierte, so dass González an politischem Profil hinzugewinnen konnte. Hernández de la Mancha dagegen vermochte eben dies nicht. Vgl. dazu José M. Magone, Contemporary Spanish Politics, New York 2009 (2., erweiterte Auflage), S.94.
66 Thomas D. Lancaster, Executive-Legislative Relations in Southern Europe, in: South European Society & Politics, Bd.1, Nr.2, Herbst 1996, S.186-205, S.193f.
67 Vgl. Nohlen / Hildenbrand (2005), S.260.
68 Vgl. Barrios (2003), S.620.
69 Vgl. Field (2009), S.3.
70 In Spanien existieren auf regionaler Ebene teils erheblich vom nationalen Parteiensystem abweichende subnationale Parteiensysteme, die jedoch aufgrund des mangelnden Bezuges zu Forschungsfrage nicht weiter Gegenstand der Betrachtung sein sollen. Vgl. für eine Einführung in das spanische Parteiensystem z.B. Melanie Haas, Das Parteiensystem Spaniens, in: Oskar Niedermayer / Richard Stöss / Melanie Haas (Hrsg.), Die Parteiensysteme Westeuropas, Wiesbaden 2006, S.421-452.
71 Vgl. Field (2009), S.2. Die im Text genannte Aufzählung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Insgesamt sind im Abgeordnetenhaus derzeit (9. Legislaturperiode; seit 2008) 16 verschiedene Parteien vertreten, wobei sich die kleineren Parteien zu Fraktionsgemeinschaften zusammengeschlossen haben.
72 Vgl. Haas (2006), S.427.
73 Im Durchschnitt haben PSOE und PP bei den Wahlen seit 1977 84,9 Prozent der Parlamentssitze gewonnen. Vgl. Gunther / Montero (2009), S.101.
74 Vgl. Barrios (2003), S.628f.
9783640669400
9783640669431
v154359
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