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Timestamp: 2020-06-03 10:30:25
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Sentencia 4801 de 23-02-2006
Publicado: 23 febrero, 2006
Sentencia 4801
Problema Juridico: La sala debe determinar si declara la nulidad del Concepto Jurídico de la DIAN número 188 de septiembre 6 de 2001, cuya tesis jurídica se refiere a la improcedencia de decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en vía gubernativa y que estando ejecutoriado el acto administrativo, se la solicita interponiendo para el efecto un derecho de petición con el argumento del decaimiento del acto administrativo.
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006)
Radicación Núm.: 11001 03240002003000 4801
Actor: Fabio Ernesto Cruz Ruiz
La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó el ciudadano Fabio Ernesto Cruz Ruiz en acción de nulidad contra la DIAN.
Que declare la nulidad del Concepto Jurídico Núm. 188 de 6 de septiembre de 2001 de la DIAN, cuya tesis jurídica es la de que es improcedente decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en vía gubernativa y que estando ejecutoriado el acto administrativo, se la solicita interponiendo para el efecto un derecho de petición con el argumento del decaimiento del acto administrativo, en cuanto a los siguientes apartes:
1.1.1. Por encerrar una contradicción las expresiones que dicen:
«2. La pérdida de fuerza ejecutoria de un acto puede ser declarada de manera general por la autoridad que lo produjo, pero refiriéndose a actos administrativos de carácter general.
Respecto de los actos administrativos de carácter particular, en razón a que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es claro que si el fundamento de derecho que sirvió de base para su expedición desaparece una vez consolidada la situación jurídica, ésta por su puesto no se verá afectada por el decaimiento del acto general que sirvió de base para su expedición.
No obstante lo anterior, el particular afectado puede interponer la excepción consagrada en el artículo 67 del C. C.A (A) con la ejecución del acto administrativo que estime ha perdido dicha fuerza.
Igualmente en sede jurisdiccional puede ser invocada, pero no para que se haga tal aclaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste.
En este orden de ideas, la autoridad que profirió un acto administrativo particular y concreto no sería competente para decretar, con ocasión de un derecho de petición, la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.»
1.1.2. Por revivir un aparte de acto administrativo (concepto) debidamente anulado, el párrafo que reza:
«En consecuencia, en vía administrativa y tratándose de actos administrativos que declararon el incumplimiento de obligaciones aduaneras y ordenaron hacer efectivo el cumplimiento de las pólizas que las respaldaban, no es pertinente decretar la prescripción de tales pólizas en razón a la declaración de nulidad, en el aparte pertinente, decretada por el Consejo de Estado, contra el concepto 0015 de 27 de enero de 1997”
1.1.3. Por contemplar que existe un proceso en la vía gubernativa, la parte que dice:
«Ahora bien en cuanto a la inquietud respecto a lo previsto en el concepto 184 de 2000 en el cual la División de Normativa y Doctrina Aduanera consideró que ‘…la solicitud de prescripción no tiene límite en el tiempo ni una instancia procesal determinada para su procedencia…’, se precisa que con el mismo se quiso aclarar que la petición de prescripción debe alegarse en cualquier tiempo del ‘Proceso’ más no por fuera de este, para efectos de truncar un pronunciamiento en contra de la persona que tiene derecho a que le reconozcan la prescripción de su obligación de pagar determinada suma de dinero».
1.1.4. Por desconocer una situación real y legal, la declaración siguiente:
«ES IMPROCEDENTE DECRETAR LA PRESCRIPCIÓN ORDINARIA DE UNA PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO QUE NO FUE ALEGADA EN VÍA GUBERNATIVA y ESTANDO EJECUTORIADO EL ACTO ADMINISTRATIVO SE LA SOLICITA INTERPONIENDO PARA EL EFECTO UN DERECHO DE PETICIÓN ARGUMENTADO DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO»
1.1.5. Las demás que considere esta Corporación.
1. 2. Normas violadas y concepto de la violación
Tras exponer como hechos de la demanda una serie de comentarios y objeciones al contenido del referido concepto, el demandante propone 13 cargos que la Sala resume así:
1.2.1. Violación de los artículos 2, 29 Y 209 de la Constitución Política , por violación al debido proceso y a los fines y principios previstos en tales disposiciones respecto de las decisiones de las autoridades estatales.
1.2.2. Violación de los artículos 2512 y 2535 del C.C. según los cuales la prescripción se puede alegar en cualquier oportunidad por el acreedor, a quien sólo corresponde la facultad para solicitarla o no, y una vez ocurra es improcedente el cobro de la obligación y se debe reconocer su existencia.
1.2.3. Violación del artículo 2° del C.C.A . porque se desatienden los cometidos señalados en dicha norma al impedirle al Administrado la defensa de sus derechos e intereses.
1.2.4. Violación del artículo 66, numeral 2°, del C.C.A. por cuanto la prescripción del derecho y la obligación impide el cobro y así debe reconocerlo la entidad.
1.2.5. Violación del artículo 67 del C.C.A. porque el acto acusado quita competencia al funcionario para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria.
1.2.6. Violación del artículo 68 del C.C.A. debido a que el acto acusado propugna por el cobro de una obligación que no es actualmente exigible al haber vencido los plazos para hacerla efectiva.
1.2.7. Violación del artículo 69 del C.C.A. ya que se cierra la posibilidad de revocar de oficio los actos administrativos al negarla con el argumento de que la prescripción no puede ser decretada en esa forma.
1.2.8. Violación del artículo 158 del C.C.A. por cuanto se reproduce un aparte del Concepto .Núm. 00015 de 27 de enero de 1999, de la misma entidad demandada, anulado mediante sentencia de 21 de septiembre de 2000.
1.2.9. Violación del artículo 1081 del C. de Co (B) . por cuanto el acto desconoce lo previsto en él, con el argumento de que ello no puede ser estudiado por medio de un derecho de petición argumentando el decaimiento del acto administrativo.
1.2.10. Violación del artículo 817 del Estatuto Tributario (C) , inciso 2°, en concordancia con el artículo 546 del Decreto 2685 de 1999, según el cual la prescripción podrá decretarse de oficio o solicitud del deudor, de modo que no se puede rechazar o negar ese mecanismo de defensa.
La DIAN, en representación de la Nación, manifiesta que el problema jurídico planteado en el concepto demandado se refiere a si la DIAN en virtud de un derecho de petición que argumenta decaimiento del acto administrativo, estando ejecutoriado el acto administrativo puede decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en la vía gubernativa.
Que los actos ejecutoriados gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa, en consecuencia adquieren ejecutividad, cuya ejecutoriedad sólo se pierde por el acaecimiento de alguna de las causales señaladas en el artículo 66 ibídem, las cuales no afectan su validez por ser situaciones posteriores a su nacimiento.
Por lo tanto, la solución a dicho problema se sustenta no solo en el artículo 1081 del Código de Comercio, sino también en los artículos 66 (D) y 67 del C.C.A. y en sentencias de esta Corporación, de las cuales cita la de 19 de febrero de 1998, expediente- núm. 4490, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa,’ y en cuya jurisprudencia dice que se encuadran los apartes demandados, de donde no son violatorios de las normas invocadas en la demanda. Por consiguiente solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.
II.- ALEGATOS PARA FALLO
1. El actor afirma que cuando el administrado ha agotado la vía gubernativa o simplemente no la usó o cuando solo reconoce una posibilidad de reclamar revocatoria directa, solo quedaría para aquél un derecho de petición, que en el concepto acusado aparece reglado, sin facultad para ello y se le está condenando a no poder reclamar la pérdida de fuerza ejecutoria al decir que el funcionario no es competente, a pesar de que la ley dispone lo contrario, y de que no hay norma de que la solicitud recaiga sobre un acto basado en uno de carácter general afectado también de pérdida de fuerza ejecutoria y no le permite reclamar la prescripción. Afirma que la ejecutoria del acto no borra la prescripción ni el uso de la vía gubernativa hace que se pierda el derecho a reclamarla.
Agrega que si no hay recursos ni posibilidad de una revocatoria directa, solo le queda al administrado el derecho de petición. Al punto cita la sentencia de esta Sala de 13 de abril de 2000, expediente núm. 5363, consejera ponente doctora OLGA INES NAVARRETE BARRERO.
2. Por su parte, la entidad demandada reitera de manera sucinta lo expuesto en la contestación de la demanda y concluye afirmando que el concepto demandado se ajusta a la Constitución Política, a la ley y a la jurisprudencia relativa a la legalidad de los actos administrativos, su carácter ejecutorio y causales para la pérdida del mismo, teniendo en cuenta que la consulta no solo se refiere a la prescripción ordinaria sino también a que no se alegó en la vía gubernativa y presupone la existencia de un acto administrativo ejecutoriado, el cual se pretende dejar sin efecto en virtud de un derecho de petición en que se argumenta el decaimiento de dicho acto.
III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación concluye que de la lectura de los apartes acusados frente a las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, no se deduce contradicción alguna ni que revivan el aparte del acto administrativo anulado, contenido en el concepto Núm. 0015 de 27 de enero de 1999, pues el deudor debe hacer uso del medio de defensa constituido por la prescripción dentro de las condiciones y oportunidades que la ley ha establecido, y la DIAN no puede decretar la prescripción de las pólizas en vía administrativa a través de un derecho de petición aduciendo decaimiento del acto administrativo.
Advierte que el aparte anulado del precitado concepto 0015 se refiere al término para la formación del acto administrativo que declara el incumplimiento de una obligación garantizada con seguro de cumplimiento, mientras que el concepto acusado alude a la improcedencia de decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en vía gubernativa y estando ejecutoriado el acto administrativo, cuando se la solicita por derecho de petición alegando decaimiento del acto administrativo. Por lo tanto el segundo no conserva ni reproduce en esencia el primero.
Que la Administración no está imponiendo ni inventando a los administrados procedimientos y procesos no previstos en la ley, ni mecanismos que nieguen un derecho o un medio de defensa para éstos.
Por consiguiente, considera que las pretensiones del actor no tienen vocación de prosperar.
1. El objeto de la demanda
1.1. Naturaleza jurídica del concepto demandado
Los conceptos dados por las autoridades en respuesta a consultas que se le formulen en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su responsabilidad «ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución», según el artículo 25 del C.C.A. Es decir, que a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de una función administrativa, como es la atender o satisfacer el derecho de petición, que en este caso es un derecho de petición de consulta, no constituyen acto administrativo.
Sin embargo, por excepción y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo, como es el caso, justamente de los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica de la DIAN con fundamento en el artículo 57 del Decreto 2117 de 1992, en concordancia con el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, que a la letra dice:
«Los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en ‘los mismos. Durante el tiempo en que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por ella deberá publicarlo.»
De esa forma, tales conceptos pasan a ser actos administrativos y consecuencialmente susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción. Así lo ha dicho la Sala, v. gr. en la sentencia citada por el actor, de 21 de septiembre de 2000, expediente núm. 5796, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual se dijo:
«…los conceptos pueden ser acusados ante la jurisdicción, sólo en cuanto sean actos administrativos, esto es, «conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo o inmediato la voluntad o la inteligencia» [1] , si además, han sido publicados como en el presente caso (fls.6 y s.s)
De otra parte, porque la interpretación efectuada a través del referido concepto tiene la connotación de obligatoriedad para la administración, y por, consiguiente, en tanto se refiere a situaciones derivadas de las garantías otorgadas por los particulares a favor de una entidad pública, como afianzamiento de las obligaciones contraídas, trasciende el ámbito netamente interno y concierne a los intereses de los administrados. Es éste el alcance del parágrafo del artículo 57 del Decreto 2117 de 1.992, cuando establece que: «los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica sobre la interpretación y aplicación de las leyes tributarias o de la legislación aduanera, que sean publicados, constituyen interpretación oficial para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y su desconocimiento podrá acarrear sanción disciplinaria. «
El concepto acusado en este plenario también fue publicado en el boletín oficial de la DIAN, «CODEX 2001», del mes de septiembre, Núm. 97, por ende cumple el requisito de la publicidad para que adquiera carácter vinculante y sea pasible de la presente acción.
El Concepto Jurídico Núm. 188 de 6 de septiembre de 2001 de la DIAN contiene una interpretación de los artículos 66 y 67 del C.C.A. a la luz de las sentencias de 21 de septiembre de 2000, expediente núm. 5796, y de 19 febrero de 1998, expediente núm. 4490, ambas de esta Sala, del cual se acusan la tesis jurídica y conclusiones que a continuación se resaltan:
«CONCEPTO 188
6 de septiembre de 2001 DESCRIPTOR: PRESCRIPCIÓN DE LA
¿ Es procedente decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en vía gubernativa y estando ejecutoriado el acto administrativo se la solicita interponiendo para el efecto un derecho de petición argumentando decaimiento del acto administrativo»?
ES IMPROCEDENTE DECRETAR LA PRESCRIPCIÓN ORDINARIA DE UNA PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO QUE NO FUE ALEGADA EN VÍA GUBERNATIVA Y ESTANDO EJECUTORIADO EL ACTO ADMINISTRATIVO SE LA SOLICITA INTERPONIENDO PARA EL EFECTO UN DERECHO DE PETICIÓN ARGUMENTADO DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO»
Tal como lo ha manifestado la jurisprudencia y así lo ha acogido la Doctrina, los términos de prescripción de las pólizas de cumplimiento se rigen por lo dispuesto en el artículo 1 081 de Código de Comercio que dispone una prescripción ordinaria de dos años y una prescripción extraordinaria de cinco años.
Sin embargo, tratándose de pólizas de cumplimiento suscritas a favor de entidades públicas, ha aclarado el Consejo de Estado el tema de la prescripción en el siguiente sentido:
En cuanto a la prescripción ordinaria, ésta es de dos años y se contabiliza a partir de la ocurrencia del siniestro, término dentro del cual, la entidad pública correspondiente debe proferir el acto administrativo y quedar ejecutoriado dentro del mismo término (ver sentencia 5796 del 21 de septiembre de 2000, Consejo de estado, sección Primera). Este término aplica tratándose de pólizas que respalden obligaciones aduaneras.
La prescripción extraordinaria por su parte, es de cinco años pero no por aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio, sino por aplicación del numeral 3° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que consagra la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria de los Actos Administrativos por inejecución de los mismos al cabo de los cinco años de obtener firmeza.
Así lo dejó en claro el Consejo de Estado mediante Sentencia del 1° de septiembre de 2000, expediente 5796, cuando decretó la nulidad de una expresión prevista en el Concepto jurídico 0015 del 27 de enero de 1997 proferido por la entonces División de Doctrina Aduanera de la DIAN, en la que se argumentaba que no era necesario que el acto administrativo que declaraba el incumplimiento de la obligación asegurada y ordenaba hacer efectiva la garantía, quedara ejecutoriado dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo, de la existencia del riesgo asegurado.
Ante la nulidad de la expresión comentada y la clara posición del Consejo de Estado, se consulta si puede decidirse favorablemente una petición de prescripción por decaimiento del acto administrativo, del acto administrativo que decreta el incumplimiento de una obligación aduanera y ordena la efectividad de la respectiva póliza de cumplimiento» (subrayas de la Sala).
Sobre el particular le comento, que conforme lo manifestó el Consejo de Estado en sentencia de febrero 19 de 1998, Expediente 4490, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa:
“…4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, no sólo es una situación que no encaja en alguna de tales causales, sino que es una institución jurídica distinta a la de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del C.C.A., sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc.
5.- Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que «salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…».
Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral 2, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.
Sin embargo, valga aclarar que respecto de normas posteriores de orden constitucional, la Corporación admite la nulidad sobreviniente del acto administrativo que les sean contrarias. Así lo acogió la Sala en sentencia de 10 de febrero de 1995, expediente número 2943, actor Defensor del Pueblo, Magistrado Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, al dejar dicho que:
Tratándose del análisis de inconstitucionalidad con efectos erga omnes, como es el caso de la acción sub exámine, considera la Sala, y con ello rectifica su posición anterior, que en aras de preservar la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principio fundamental estatuido en su artículo 4° se impone para el juzgador frente al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviviente disponer la declaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentra incurso en ella, a partir de la entrada en vigencia de la norma constitucional’:
6. – La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza.
En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se IIegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria. Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respecto del acto decaído, por las causales de anulación, pero sólo por el tiempo en que él se mantuvo vigente.’
Del anterior pronunciamiento judicial se derivan las siguientes conclusiones:
«2. La pérdida de fuerza ejecutoria de un acto puede ser declarada de manera general por la autoridad que lo produjo, pero refiriéndose a actos administrativos de carácter general. Respecto de los actos administrativos de carácter particular, en razón a que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es claro que si el fundamento de derecho que sirvió de base para su expedición desaparece una vez consolidada la situación jurídica, ésta por su puesto no se verá afectada por el decaimiento del acto general que sirvió de base para su expedición.
3. No obstante lo anterior, el particular afectado puede interponer la excepción consagrada en el artículo 67 del C.C.A. contra la ejecución del acto administrativo que estime ha perdido dicha fuerza.
«En consecuencia, en vía administrativa y tratándose de actos administrativos que declararon el incumplimiento de obligaciones aduaneras y ordenaron hacer efectivo el cumplimiento de las pólizas que las respaldaban, no es pertinente decretar la prescripción de tales pólizas en razón a la declaración de nulidad, en el aparte pertinente, decretada por el Consejo de Estado, contra el concepto 00.15 de 27 de enero de 1997»
Ahora bien en cuanto a la inquietud respecto a lo previsto en el concepto 184 de 2000 en el cual la División de Normativa y Doctrina Aduanera consideró que ‘…la solicitud de prescripción no tiene límite en el tiempo ni una instancia procesal determinada para su procedencia…’, se precisa que con el mismo se quiso aclarar que la petición de prescripción debe alegarse en cualquier tiempo del ‘Proceso’ más no por fuera de este, para efectos de truncar un pronunciamiento en contra de la persona que tiene derecho a que le reconozcan la prescripción de su obligación de pagar determina suma de dinero».
2.1. El demandante le formula a los apartes resaltados del referido concepto trece (13) cargos, que se resumen en que viola el debido proceso, el derecho de defensa y los fines y principios previstos para las actuaciones de las autoridades públicas, ya que según los artículos 2512 y 2535 del C.C. la prescripción la puede alegar el deudor en cualquier oportunidad y una vez ocurra es improcedente el cobro de la obligación y así debe reconocerlo la entidad, pero dicho concepto quita competencia al funcionario para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria por efecto de la prescripción, en este caso de la póliza; así como para revocar de oficio los actos administrativos, y propugna por el cobro de una obligación que no es actualmente exigible al haber vencido los plazos para hacerla efectiva.
De igual forma, en que reproduce un aparte del Concepto Núm. 00015 de 27 de enero de 1999, de la misma entidad demandada, anulado por esta Sala mediante la referenciada sentencia de 21 de septiembre de 2000, y que desconoce el artículo ,1081 del C. de Co. con el argumento de que ello no puede ser estudiado por medio de un derecho de petición argumentando el decaimiento del acto administrativo.
2.2. Validez de la tesis acusada:
Por ser el pronunciamiento central del Concepto enjuiciado, la Sala empieza por examinar la tesis del mismo, también acusado en la demanda, cuya impugnación, además de los cargos que de forma global le hace el actor a todos los partes censurados, se hace radicar en que desconoce una situación real y legal. Su texto es el siguiente:
«ES IMPROCEDENTE DECRETAR LA PRESCRIPCIÓN ORDINARIA DE UNA POLIZA DE CUMPLIMIENTO QUE NO FUE ALEGADA EN VÍA GUBERNATIVA Y ESTANDO EJECUTORIADO EL ACTO ADMINISTRATIVO SE LA SOLICITA INTERPONIENDO PARA EL EFECTO UN DERECHO DE PETICIÓN ARGUMENTADO DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO»
Esa tesis se formula bajo el amparo de los artículos 66 y 67 del C.C.A. [2] y las sentencias de esta Sala atrás referenciadas, y busca dar respuesta al problema ya transcrito y que conviene retomar así:
«¿Es procedente decretar la prescripción ordinaria de una póliza de cumplimiento que no fue alegada en vía gubernativa y estando ejecutoriado el acto administrativo se la solicita interponiendo para el efecto un derecho de petición argumentando decaimiento del acto administrativo ?
Sea lo primero aclarar que la prescripción ordinaria de que se habla en ambos textos (tesis y problema planteado) ha de entenderse referida a la acción derivada del contrato de seguros, prevista en el artículo 1081 del C. de Co., la cual cuando la ejerce la DIAN se torna acción administrativa en tanto es un poder que le da la regulación aduanera para expedir los actos y realizar las actividades necesarias para hacer efectivas las pólizas de seguros que se constituyen a favor de la Nación para garantizar obligaciones aduaneras. En ese sentido, la póliza no es la que prescribe, sino que se vence una vez cumplido el término de su vigencia. Lo que prescribe es la facultad de la Administración a que ella, en tanto contrato de seguros, da lugar. Por lo tanto, en adelante se hablará de prescripción ordinaria de la facultad administrativa en mención, y no de prescripción ordinaria de la póliza.
Hecha la anterior aclaración conceptual, se tiene que contrario a lo sostenido por el actor, la tesis no se opone a la regulación jurídica del tema respectivo ni desconoce situación real alguna, pues como se ha precisado por la jurisprudencia de esta Sala, el decaimiento del acto administrativo se origina por circunstancias posteriores a la expedición e incluso de la firmeza del acto administrativo, mientras que la prescripción de la facultad de la administración para ordenar hacer efectiva la póliza es un fenómeno que puede ocurrir antes o después de que el acto administrativo que sólo declara el incumplimiento adquiera firmeza. Por lo tanto, la prescripción de la potestad en comento se puede aducir en la vía gubernativa o en la revocación directa, sea por solicitud de parte o de oficio, así como en la acción contencioso administrativa pertinente.
Pero en ningún caso, sea que se hubiera o no alegado en la vía gubernativa, procede hacer uso del derecho de petición para que se declare la prescripción de tal potestad administrativa, bajo el supuesto de que esa prescripción constituye decaimiento del acto administrativo, toda vez que aquella es un problema de la legalidad del acto administrativo y éste concierne a la eficacia del mismo.
La prescripción de la facultad administrativa citada no genera, entonces, decaimiento del acto administrativo en el cual se ordena hacer efectiva la póliza por desaparición de sus fundamentos de hecho y/o de derecho, pues lo que genera es un vicio en la legalidad de ese acto, de suerte que mientras no se declare probado en sede administrativa o en sede jurisdiccional, mantiene su presunción de legalidad y su fuerza ejecutoria si ha quedado en firme; de suerte que es una circunstancia que se da en el momento o antes del nacimiento del acto en el cual se da esa orden, o después del acto que sólo declara el incumplimiento, es decir, que lo afecta en su validez; mientras que, de otra parte, está suficientemente precisado jurisprudencialmente que el decaimiento del acto administrativo – que ocurre por desaparición de sus fundamentos de hecho y/o de derecho-, obedece a circunstancias posteriores al nacimiento e incluso a la firmeza del acto administrativo, y que por ello no afectan su legalidad originaria sino su eficacia hacia el futuro o ex – nunc.
En consecuencia, la prescripción de la facultad administrativa derivada del contrato de seguros prevista en el artículo 1081 del C. de Co. no puede ser invocada ni puede operar como causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que ordena hacer efectiva la póliza.
Mucho menos se podrá invocar como tal si ella no tuvo ocurrencia, es decir, si el acto administrativo que ordena hacer efectiva la póliza se conformó dentro del término señalado por el artículo 1081 del C. de Co., según se dejó sentado en la jurisprudencia aplicada en la citada sentencia de 21 de septiembre de 2000, expediente núm. 5796.
Puede sí invocarse en el curso de la actuación administrativa, en la vía gubernativa o como causal de revocación directa, en sede administrativa, o como causal de nulidad en el proceso contencioso administrativo.
En efecto, si la prescripción de que aquí se trata ocurre debido a que el acto que declaró el incumplimiento de la respectiva póliza no fue expedido dentro del término señalado en el artículo 1081 del C. de Co., según la tesis mayoritaria de la Sala, el deudor puede solicitarla, aún después de que el acto quede en firme, pero mediante el mecanismo de la revocación directa siempre y cuando no haya hecho uso de la vía gubernativa, pues ambos mecanismos son incompatibles. Lo anterior responde a que la prescripción no se subsana por la firmeza del acto, sino por la consolidación de la situación jurídica respectiva, lo que se dará cuando el acto administrativo esté en firme y la acción contencioso administrativa subjetiva correspondiente haya caducado o, interpuesta en tiempo, haya sido decidida mediante sentencia ejecutoriada sin que el actor la hubiera invocado o demostrado en el proceso.
Valga aclarar que si el acto que ordena hacer efectiva la póliza queda en firme, desde ese momento empieza a correr para la Administración el término de 5 años señalado en el artículo 66, numeral 3, del C.C.A. para que pueda ejecutarlo con fundamento en el artículo 68 del mismo código; pues según dicho numeral si “al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo», ese acto administrativo pierde fuerza ejecutoria; lo cual equivale a una manera de prescripción de la acción ejecutiva derivada del mencionado acto administrativo que por virtud del artículo 68 en cita presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. En este caso, cabe decir que hay prescripción de la indicada acción ejecutiva, la cual sí pasa a constituir causal de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, y por ello se puede invocar mediante la excepción prevista para el efecto en el artículo 67 del C.C.A., siendo entonces una situación distinta a la prescripción de la facultad para ordenar hacer efectiva la póliza objeto del concepto bajo examen.
Un acto administrativo afectado por prescripción de la acción pertinente en la forma atrás anotada, resulta afectado en su legalidad o validez, toda vez que se conformó cuando ya se había extinguido la facultad respectiva por virtud de ese fenómeno, lo cual se considera en la jurisprudencia como falta de competencia por razones del tiempo o de la oportunidad.
El hecho de que los interesados no la aduzcan en la vía gubernativa o, incluso, que a pesar de ese vicio no hagan uso de dicha vía y el acto, en consecuencia, cobre firmeza, no implica que el vicio se saneé. Lo que de allí surge es un problema distinto, relativo al del agotamiento de la vía gubernativa, respecto del cual es menester tener en cuenta si el acto es pasible de recurso de apelación, pues si lo es el interesado debe interponerlo para agotar la vía gubernativa, habida cuenta de que es el único recurso obligatorio para el efecto; luego si no procede se sabe que el afectado puede dejar de interponer el recurso de reposición y/o de queja y acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa e invocar como causal de nulidad el referido vicio.
Ahora bien, en sede administrativa se puede reconocer la existencia de ese vicio, pero en las oportunidades y mediante los mecanismos ya mencionados, atendiendo para la revocación directa las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A.
Por lo tanto, en cuanto hace a la tesis enjuiciada los cargos no tienen vocación de prosperar, la cual, bien escrita y con las aclaraciones y precisiones consignadas debe entenderse así: ES IMPROCEDENTE DECRETAR LA PRESCRIPCIÓN ORDINARIA DE LA ACCION ADMINISTRATIVA PARA HACER EFECTIVA UNA POLÍZA DE CUMPLIMIENTO QUE SE LA SOLICITA INTERPONIENDO PARA EL EFECTO UN DERECHO DE PETICIÓN ARGUMENTANDO DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
2.3. Examen de los otros planteamientos censurados
2.3.1. De las expresiones que en primer orden acusa el actor se destacan las expresiones que la Sala considera contrarias a las normas superiores invocadas en el Concepto, a saber:
3. No obstante lo anterior, el particular afectado puede interponer la excepción consagrada en el artículo 67 del C. C.A. con la ejecución del acto administrativo que estime ha perdido dicha fuerza.
Igualmente en sede jurisdiccional puede ser invocada, pero no para que se haga tal a claratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste.
En este orden de ideas, la autoridad que profirió un acto administrativo particular y concreto no sería competente para decretar con ocasión de un derecho de petición, la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.»
El demandante le endilga a todo el texto transcrito, además de la violación de las normas indicadas en los cargos, que encierra una contradicción.
Sin embargo, la Sala observa que sólo los apartes que se subrayan incurren en violación de las normas superiores aplicadas en el Concepto atacado, a saber:
Sobre el particular, se debe aclarar que la pérdida de fuerza ejecutoria por
decaimiento del acto administrativo debe ser reconocida por toda autoridad cuando ha tenido ocurrencia, independientemente de si el acto administrativo es general o particular, ya que el artículo 67 del C.C.A. no hace distinción alguna al respecto, de allí que ambas clases de actos administrativos sean susceptibles de ese fenómeno, por lo cual esas afirmaciones de la DIAN que atrás se subrayan resulten contrarias al artículo 67 del C.C.A. Inclusive, hay quienes consideran que la pérdida de fuerza ejecutoria sólo opera para el caso de actos administrativos de carácter particular.
En ese orden, si el problema es de competencia, se deduce que la autoridad que expidió el acto, o quien lo ejecuta, la tienen para declarar la pérdida de su fuerza ejecutoria, pero dentro del mecanismo de la excepción señalada en el artículo 67 antes citado, y si ella se reclama ante la misma autoridad mediante el ejercicio del derecho de petición, éste debe interpretarse como la interposición de dicha excepción. Otra cosa es que esa petición la haga el interesado aduciendo la prescripción de la acción sancionatoria como causal de pérdida de la fuerza ejecutoria, caso en el cual el asunto ya no es si la autoridad tiene o no competencia para declararla, sino el de que no es procedente alegar la prescripción como causal de pérdida de fuerza ejecutoria, por las razones ya expuestas.
En cuanto hace a los actos particulares o subjetivos, el concepto de la DIAN es acertado, aunque respecto de la situación jurídica consolidada se debe distinguir si se trata de actos declarativos, es decir, de aquellos que contienen la declaración o reconocimiento de la ocurrencia de un hecho y de su consecuencia jurídica, como justamente es el caso de los actos de la DIAN que declaran el incumplimiento de una obligación aduanera y ordenan hacer efectiva la póliza que la garantiza; o las circunstancias de hecho que originan un derecho, v. gr. el acto que reconoce una pensión de vejez. En esos casos, salvo contadas excepciones, las modificaciones posteriores que se den en el régimen legal respectivo generalmente no tienen la virtud de afectarlos, y como quiera que se trata de fundamentos de hecho que tienen ocurrencia una sola vez (haber incumplido una obligación, o haber llegado a determinada edad y tiempo de servicio), y que lo que tiene relevancia jurídica es que hubieran ocurrido, no es factible que de ellas se predique su desaparición.
O si se trata de actos administrativos particulares constitutivos, que son los que propiamente crean u otorgan una situación jurídica, usualmente con sujeción a normas de interés general y orden público, y que por lo mismo son precarios, como es el caso de los permisos, licencias, concesiones y en general los expedidos en ejercicio de la potestad de policía administrativa, confiriendo autorizaciones a los particulares para desarrollar actividades subordinadas al interés general y al orden público y social, y que por lo mismo no generan derechos adquiridos en estricto sentido, pues requieren que se sigan dando los fundamentos de hecho y de derecho con base en las cuales se expidieron, luego puede darse decaimiento por desaparición de esos fundamentos.
Por lo tanto, se declarará la nulidad de las expresiones siguientes:
«2. …, pero refiriéndose a actos administrativos de carácter general. Respecto de los actos administrativos de carácter particular, en razón a que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es claro que si el fundamento de derecho que sirvió de base para su expedición desaparece una vez consolidada la situación jurídica, ésta por su puesto no se verá afectada por el decaimiento del acto general que sirvió de base para su expedición.
En este orden de ideas la autoridad que profirió un acto administrativo particular y concreto no sería competente para decretar con ocasión de un derecho de petición la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.»
2.3.2.- El segundo aparte demandado alude a las implicaciones de la sentencia de esta Sala, de 21 de septiembre de 2000, y su texto dice:
«En consecuencia en vía administrativa y tratándose de actos administrativos que declararon el incumplimiento hacer efectivo de obligaciones aduaneras y ordenaron el cumplimiento de las pólizas que las respaldaban, no es pertinente decretar la prescripción de tales pólizas en razón a la declaración de nulidad en el aparte pertinente, decretada por el Consejo de Estado, contra el concepto 0015 de 27 de enero de 1997»
Sobre el particular se tiene que la sentencia de 21 de septiembre de 2000, invocada en el Concepto acusado, declaró la nulidad de la expresión»… ni quedar debidamente ejecutoriado, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro…» utilizada en la interpretación contenida en el mencionado Concepto 015 de 1997, y esa decisión obedeció a consideraciones que aparecen plasmadas en los siguientes pronunciamientos de dicha sentencia:
«…para la Sala es evidente que la interpretación cuestionada, se ajusta al marco legal en que se fundamenta, en cuanto prevé que el acto administrativo que declara el incumplimiento de la obligación garantizada, puede ser proferido dentro del término de dos años contados a partir de la ocurrencia del siniestro o del conocimiento del mismo.
No obstante, no ocurre lo propio, en cuanto el concepto interpreta que no se requiere que el acto administrativo que declara el incumplimiento quede ejecutoriado dentro del término de dos años mencionado, desconociendo de esta manera, el contenido del artículo 1.081 del Código de Comercio, por lo cual, acogiendo el concepto emitido por la Agencia del Ministerio Público, la Sala declarará la nulidad de la expresión “… ni quedar debidamente ejecutoriado, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro…» utilizada en la interpretación oficial cuestionada.
Visto el texto demandado, en el que la expresión «vía administrativa» se entiende como «sede administrativa», y teniendo en cuenta lo expuesto en los cargos anteriores, la afirmación que en él se hace en el sentido de que «no es pertinente decretar la prescripción de tales pólizas en razón a la declaratoria de nulidad, en el aparte pertinente, decretada por el Consejo de estado, contra el…», no resulta acorde con el artículo 69 del C.C.A. en tanto éste faculta a los funcionarios que expiden el acto y a su superior a revocar en cualquier tiempo tales actos bajo los supuestos de los artículos 70 y 71 del C.C.A., lo cual bien puede tener como causa la prescripción de la acción administrativa, tal como se ha puesto de presente.
De otra parte, la Sala no observa que la posibilidad de declarar la comentada prescripción se vea inhibida o afectada con la nulidad parcial del
Concepto 015 de 1997, pues la expresión anulada se refería a una situación que según el concepto respectivo no era necesaria para evitar dicha prescripción, según se puede ver en el contexto en que estaba dada, a saber:
«Por lo anterior este despacho estima procedente aclarar la interpretación jurídica del problema jurídico No. 3 del Concepto 312 de 1994 expedido por la Subdirección Jurídica de la DIAN, en el sentido de que el acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento de la obligación v ordena hacer efectiva la garantía, no necesariamente debe ser expedido dentro de la vigencia del contrato de seguro ni quedar debidamente ejecutoriado, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro, toda vez que este término ( dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro) debe tenerse en cuenta para que dentro de él se expida el acto administrativo que declara el incumplimiento, y evitarse así que proceda la prescripción ordinaria.»
De modo que según lo visto, no es procedente hacer una afirmación absoluta como la del párrafo acusado, en el sentido de que no es posible en sede administrativa decretar la prescripción de la acción administrativa de que aquí se trata. La cuestión, en realidad, radica en el cómo o el mecanismo que al efecto se empleé en sede administrativa una vez el acto administrativo que declaró el incumplimiento y ordenó hacer efectiva la póliza ha cobrado firmeza, que como se dijo, se reduce al de la revocación directa, sea por solicitud de parte interesada que no hizo uso de la vía gubernativa, O de oficio si no se ha admitido demanda contra el acto en la jurisdicción contencioso administrativa. Es decir, si se dan los supuestos de procedibilidad y oportunidad previstos en los artículos 70 y 71 del C.C.A.
Valga reiterar que no es posible acceder a ella cuando se solicite en ejercicio del derecho de petición invocándola como causal de decaimiento del acto administrativo o, en general, de pérdida de fuerza ejecutoria, pues no es factible que la prescripción de la potestad administrativa objeto del concepto enjuiciado constituya causal de uno u otra.
Por consiguiente se declarará la nulidad del texto enjuiciado.
2.3.3.- Del tercer texto impugnado se anulará el aparte que a continuación se subraya:
«Ahora bien en cuanto a la inquietud respecto a lo previsto en el concepto 184 de 2000 en el cual la División de Normativa y Doctrina Aduanera consideró que ‘…la solicitud de prescripción no tiene límite en el tiempo ni una instancia procesal determinada para su procedencia…’, se precisa que con el mismo se quiso aclarar que la petición de prescripción debe alegarse en cualquier tiempo del ‘Proceso’ más no por fuera de éste, para efectos de truncar un pronunciamiento en contra de la persona que tiene derecho a que le reconozcan la prescripción de su obligación de pagar determinada suma de dinero».
Esa expresión, en la que la palabra «Proceso» se entiende referida a «procedimiento administrativo» también contraviene el artículo 69 del C.C.A., pues habiéndose precisado que mediante la misma se puede invocar la prescripción como causal de revocación del acto administrativo en firme que declaró el incumplimiento de la obligación y ordenó la efectividad de la póliza, en tanto esa prescripción puede inscribirse en la primera causal de dicho artículo, y como ese mecanismo está por fuera del procedimiento administrativo y por ende no hace parte del mismo, resulta inexacto afirmar que esa prescripción no pueda alegarse por fuera de ese procedimiento.
Así las cosas) es claro que los cargos tienen vocación de prosperar en lo concerniente a los apartes subrayados, por cuanto no están acordes con los artículos invocados, en especial, los artículos 66 y 69 del C.C.A., de allí que se deba declarar la nulidad de los mismos, mientras que en cuanto al resto de los apartes demandados la sala no halla que contravengan las disposiciones invocadas en los cargos de la demanda, ni que violen el debido proceso, de allí que se deban negar las demás pretensiones de la demanda.
PRIMERO.- DECLARASE la nulidad de los siguientes apartes subrayados del Concepto Jurídico Núm. 188 de 6 de septiembre de 2001 de la DIAN,
Del anterior pronunciamiento judicial se derivan las siguientes conclusiones (refiriéndose a la sentencia de 19 de febrero de 1998):
«2. La pérdida de fuerza ejecutoria de un acto puede ser declarada de manera general por la autoridad que lo produjo, p ero refiriéndose a actos administrativos de carácter general. Respecto de los actos administrativos de carácter particular, en razón a que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es claro que si el fundamento de derecho que sirvió de base para su expedición desaparece una vez consolidada la situación jurídica, ésta por su puesto no se verá afectada por el decaimiento del acto general que sirvió de base para su expedición.
3. No obstante lo anterior, el particular afectado puede interponer ‘la excepción consagrada en el artículo 67 del C.C.A . contra la ejecución del acto administrativo que estime ha perdido dicha fuerza.
En este orden de ideas, la autoridad que profirió un acto administrativo particular V concreto no sería competente para decretar, con ocasión de un derecho de petición, la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo.»
«En consecuencia, en vía administrativa y tratándose de actos administrativos que declararon el incumplimiento de obligaciones aduaneras y ordenaron hacer efectivo el cumplimiento de las pólizas que las respaldaban, no es pertinente decretar la prescripción de tales pólizas en razón a la declaración de nulidad, en el aparte pertinente, decretada por el Consejo de Estado, contra el concepto 0015 de 27 de enero de 1997»
Ahora bien en cuanto a la inquietud respecto a lo previsto en el concepto 184 de 2000 en el cual la División de Normativa y Doctrina Aduanera consideró que “ .. . la solicitud de prescripción no tiene límite en el tiempo ni una instancia procesal determinada para su procedencia…”, se precisa que con el mismo se quiso aclarar que la petición de prescripción debe alegarse en cualquier tiempo del ‘Proceso’ más no por fuera de este, para efectos de truncar un pronunciamiento en contra de la persona que tiene derecho a que le reconozcan la prescripción de .su obligación de pagar determina suma de dinero”.
SEGUNDO: NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de febrero de 2006.
[1] Sentencia de enero 22 de 1988, Consejo de estado, Sección Cuarta, C.P. Dr.: Hernán Guillermo Aldana Duque.
[2] Los citados artículos dicen: «ARTICULO 66. PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutaría en los siguientes casos:
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.»
«ARTICULO 67. EXCEPCION DE PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD. Cuando e/ interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un termino de (15) días: Contra lo que decida no habrá recurso alguno”.
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