Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5590
Timestamp: 2020-08-08 06:42:01+00:00
Document Index: 22960129

Matched Legal Cases: ['art. 37', 'sentenza ', 'art. 141', 'art. 37', 'art. 34', 'art. 10', 'art. 37', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art.118', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 170', 'art. 118']

AG 51/13
Oggetto: Regione Piemonte – Realizzazione di lavori per Palazzo per uffici della Regione Piemonte – Fase di esecuzione del contratto - Subappalto - Stipulazione da parte delle mandanti di RTI – Quesito sulla ammissibilità.
Con nota acquisita al protocollo generale di questa Autorità in data 09 luglio 2013, al n. 63477, la Stazione appaltante Regione Piemonte, amministrazione aggiudicatrice dei lavori per la struttura “Palazzo per gli uffici della Regione Piemonte ST0701” domanda parere in merito alla ammissibilità di stipulazione dei contratti di subappalto, con imprese di fiducia delle mandanti del RTI aggiudicatario, da parte delle mandanti stesse e chiede, in subordine, nel caso di favorevole parere, di chiarire l’assetto delle responsabilità per inadempimento e/o danni causati dalle ditte subappaltatrici nei confronti dell’Amministrazione aggiudicatrice.
Più in particolare, rappresenta la Regione Piemonte che - nello svolgimento di un contratto per la costruzione mediante Leasing in costruendo del complesso istituzionale del Palazzo per gli Uffici della medesima amministrazione, con opere complementari connesse - la capogruppo mandataria del RTI appaltatore ha rappresentato l’esigenza di dar corso all’esecuzione di lavorazioni, in parte eseguibili da imprese mandanti del Raggruppamento, in parte eseguibili mediante la stipulazione di contratti di subappalto con ditte di fiducia delle stesse imprese mandanti. A sostegno di questa tesi, la medesima mandataria sottopone un parere dello Studio Vinti & Associati di Roma, prodotto nei riguardi dell’amministrazione aggiudicatrice, nel quale - in sintesi - si obietta alla Stazione appaltante che, sebbene il contratto di appalto sia stipulato dalla sola capogruppo in nome e per conto delle mandanti in virtù del mandato con rappresentanza esclusiva conferitole, il rapporto contrattuale così costituito sarebbe direttamente imputabile anche alla mandante, la quale - in quanto parte sostanziale del negozio - sarebbe legittimata ad agire e concludere contratti di subappalto. Sul presupposto che la costituzione di un raggruppamento temporaneo di imprese, che si fonda su un rapporto di mandato speciale con rappresentanza, non determina una vera e propria associazione, né un nuovo soggetto giuridico, né un centro autonomo di imputazione di interessi distinto dalle singole imprese partecipanti, il parere giunge a sostenere che la forma organizzativa del raggruppamento temporaneo non limita il potere delle imprese mandanti di gestire rapporti negoziali con terzi e, dunque, in assenza di espressi divieti normativi, non può precludere la facoltà della mandante di sottoscrivere contratti di subappalto con imprese terze.
Specificamente, afferma il richiedente che la costituzione dell’ATI attribuisce alla capogruppo il potere di rappresentare le mandanti nei rapporti con la committente, ex art. 37, comma 16, del Codice dei contratti lasciando impregiudicata la facoltà delle mandanti di gestire autonomamente le loro attività contrattuale anche nei confronti dei terzi. A sostegno di tale analisi, afferma che il contratto di appalto sottoscritto dalla capogruppo mandataria con la committente è direttamente imputato a ciascuna delle imprese mandanti che diventa, quindi, parte del contratto di appalto. In altri termini, il richiedente suggerisce di scindere – mediante la considerazione della funzione propria del contratto di mandato con rappresentanza esclusiva – l’atto di sottoscrizione del contratto e il rapporto da esso derivante. All’uopo, viene indicata la pronuncia del TAR Lombardia, Milano, II, 18 gennaio 2006, n. 99, a tenore della quale “la forma organizzativa del raggruppamento temporaneo di imprese non limita il potere delle stesse di porre in essere rapporti negoziali con soggetti terzi”.
La stazione appaltante, pur ritenendo di confermare il proprio consolidato orientamento conforme alla giurisprudenza del Consiglio di Stato - peraltro intervenuto in riforma della sentenza di primo grado citata dal richiedente (Consiglio di Stato, V, Sentenza 21 novembre 2007, n. 5906) - solleva qualche incertezza sul proprio assunto, in relazione alla sopravvenuta disciplina del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 il quale individua nell’esecutore del contratto il soggetto che, intendendo avvalersi del subappalto, può presentare apposita istanza unitamente alla allegata documentazione. Segnala l’istante che, in luogo della locuzione di appaltatore utilizzata dall’art. 141 dell’abrogato d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, la formulazione adottata dal nuovo Regolamento (“esecutore”) sembra interpretabile tanto nel senso dell’impresa mandante, quanto in quello della mandataria capogruppo.
In tal senso, l’istante evidenzia la non manifesta irragionevolezza della ricostruzione fornita dal parere giuridico della capogruppo, nella parte in cui propone la distinzione tra la titolarità esclusiva a stipulare, in virtù del mandato di rappresentanza conferito alla capogruppo, il contratto di subappalto per conto delle mandanti esecutrici e il diverso e distinto ruolo propulsivo e di coordinamento delle imprese subappaltatrici della capogruppo.
Alla luce delle suddette considerazioni, l’istante chiede tuttavia di chiarire se nell’ipotesi di contratto di subappalto stipulato dalla sola impresa mandante (in tale veste società priva di mandato a rappresentare le altre imprese associate) gli eventuali inadempimenti e danni causabili dalle ditte subappaltatrici possano essere fatti valere a titolo contrattuale e secondo i contenuti dell’art. 37 del Codice sia nei confronti della società mandante, sia nei confronti del Raggruppamento di Imprese nella persona della società mandataria.
L’Ufficio competente dell’Autorità ha dato avvio al procedimento con nota prot. 98349 del 14 ottobre 2013, al fine di acquisire eventuali, ulteriori elementi per definire la problematica e affrontare il quesito interpretativo, sotto i profili di propria competenza. Con nota acquisita al protocollo 29/10/2013, n. 105113, la Regione Piemonte ha fornito in riscontro ulteriore documentazione utile alla definizione del procedimento, allegando a tal fine la richiesta di autorizzazione al subappalto presentata dall’impresa capogruppo mandataria dell’ATI aggiudicataria dell’appalto; la nota della Stazione appaltante di sospensione dei termini; la richiesta di informativa antimafia; il contratto di subappalto stipulato dall’impresa mandante e sottoscritto dall’impresa capogruppo mandataria; la determinazione dirigenziale di autorizzazione condizionata al subappalto; la nota della stazione appaltante con cui viene comunicata l’avvenuta autorizzazione condizionata al subappalto.
Nell’Adunanza del 17/19 dicembre 2013 il Consiglio dell’Autorità ha assunto le seguenti determinazioni.
Appare, preliminarmente, opportuna una succinta ricostruzione della disciplina dell’istituto dei Raggruppamenti Temporanei di Impresa e, unitamente, del contratto di subappalto. I Raggruppamenti Temporanei di Impresa sono una forma associativa provvisoria finalizzata alla partecipazione alle gare pubbliche di imprese, sulla base di un contratto di associazione. Il Codice dei contratti pubblici prende in considerazione i Raggruppamenti all’art. 34, nella elencazione dei soggetti a cui possono essere affidati contratti pubblici. Tale articolo rappresenta la diretta successione dell’art. 10, l. 11 febbraio 1994, n. 109, nella quale gli stessi soggetti erano denominati Associazioni Temporanee di concorrenti (o più comunemente Associazioni temporanee di imprese, nell’acronimo ATI con il quale ancora oggi vengono identificati). Il Codice dei contratti pubblici ne articola la disciplina specifica all’art. 37, ove delinea la distinzione tra raggruppamenti orizzontali e raggruppamenti verticali. Per raggruppamento di tipo verticale (nel caso di lavori, ma mutatis mutandis disciplina analoga vale per servizi e forniture) si intende, dunque, una riunione di concorrenti nell’ambito della quale uno di essi realizza i lavori della categoria prevalente, mentre gli altri realizzano lavori scorporabili, intendendosi con tale espressione quei lavori non appartenenti alla categoria prevalente e così definiti nel bando di gara; per raggruppamento di tipo orizzontale si intende una riunione di concorrenti finalizzata a realizzare i lavori della stessa categoria. L’offerta congiunta da parte delle associate determina il regime solidale di responsabilità delle imprese, le quali conferiscono – per la formazione della particolare associazione, con unico atto – mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, detta mandataria. Per contro, l’istituto del subappalto consiste nel contratto derivato con il quale i soggetti (individuali o collettivi) aggiudicatari di un contratto pubblico possono affidare ’esecuzione di singole prestazioni del contratto principale a soggetti terzi, in deroga al divieto generale a pena di nullità, di cessione del contratto pubblico (art. 118, comma 1) e nei limiti delle condizioni di legge (art. 118, comma 2), secondo una precisa e attenta procedimentalizzazione sia in fase di gara, sia in fase di esecuzione. Nella disciplina del sub-affidamento a terzi di parti della prestazione, il Codice distingue due diverse fattispecie, includendo solo la prima nell’istituto del subappalto e lasciando la seconda allo spazio garantito all’autonomia privata dell’impresa di svolgere le proprie relazioni economiche con terzi, mediante contratto, senza che ciò sia sottoposto al complesso procedimento autorizzatorio dell’art. 118. In tal senso, è considerato subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare (art. 118, comma 11). I contratti, diversi da quelli sopra indicati, sono considerati sub-contratti, per i quali l’ultima parte dell’art.118, comma 11, sancisce, che “(…) È fatto obbligo all’appaltatore di comunicare alla stazione appaltante, per tutti i sub-contratti stipulati per l’esecuzione dell’appalto, il nome del subcontraente, l’importo del contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati” (ex multis, Deliberazione 21 marzo 2012, n. 32; Deliberazione 8 marzo 2012, n. 23; Deliberazione 23 marzo 2011, n. 39). E’ bene, inoltre, chiarire che non possono esservi interferenze tra partecipazione associata e subappalto, in quanto trattasi di due istituti autonomi e distinti: né, con il subappalto, si richiede al concorrente ed al subappaltatore di costituire un’associazione temporanea o di stipulare un contratto di avvalimento da presentare all’atto della partecipazione alla gara, trattandosi di un istituto autonomo e ben distinto rispetto a quelli disciplinati dagli artt. 37 e 49 D.L.gs.163/2006 (Parere di precontenzioso 13 marzo 2013, n. 31).
Alla luce di queste premesse, benché si possa convenire che il RTI non costituisca un nuovo soggetto di diritto e non compone una vera e propria associazione, non è certamente sostenibile che la sua composizione non rilevi quale autonomo centro di interessi. Invero, si verifica una riunione soggettiva giustificata dall’unico contratto e al mandatario spetta la rappresentanza esclusiva, anche processuale, dei mandanti nei confronti della stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura dipendenti dall’appalto (art. 37, comma 16) ed è proprio il Codice a chiarire che il rapporto di mandato non determina di per sé organizzazione o associazione degli operatori economici riuniti, in quanto ognuno di essi conserva la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali (art. 37, comma 17): ne deriva, a contrario, che al di fuori di tali adempimenti l’autonomia dei partecipanti al raggruppamento risulta limitata. Ed è ben noto che – sotto il profilo della responsabilità per la comune obbligazione – l’offerta dei concorrenti raggruppati determina la loro responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante, nonché nei confronti del subappaltatore e dei fornitori (art. 37, comma 5).
All’interno dell’adempimento della prestazione principale, non residua spazio di autonomia per le mandanti, se non nei limiti di cui al sub-contratto di cui all’art. 118, comma 11. In altri termini, i contratti che le imprese stipulano per l’esecuzione della prestazione dedotta in contratto sono funzionali all’esecuzione della stessa e sono contratti derivati dal contratto principale. Le singole imprese partecipanti non perdono la facoltà di esercizio della loro autonomia contrattuale, la quale – tuttavia – si esplica al di fuori dei limiti del contratto medesimo o nei limiti di irrilevanza dello stesso, come si evincono dalle condizioni espresse nell’art. 118, comma 11. Entro questi limiti (e solo entro questi limiti), appare difficile negare la facoltà delle imprese mandanti di un’ATI di stipulare sub-contratti. Da questo non si può ricavare, tuttavia, una impropria facoltà delle mandanti di stipulare subappalti, ai sensi dell’art. 118, comma 11, né all’uopo pare in alcun modo decisivo l’argomento letterale fondato sulla nuova dizione dell’art. 170, Regolamento, ove si fa riferimento all’”esecutore”, anziché all’”appaltatore”.
Afferma il Consiglio di Stato che “nel caso del raggruppamento temporaneo chi concorre e chi poi stipula il contratto è l'associazione e non le imprese che la costituiscono. Non si tratta, come è noto, di un autonomo centro di imputazione giuridica, ma di una mera aggregazione finalizzata ad agevolare (grazie alla sommatoria dei requisiti degli aderenti) il dispiegarsi del gioco della concorrenza. E’ peraltro evidente che il rapporto si costituisce in capo all'associazione temporanea, nella persona del mandatario, e non in capo ai singoli componenti. Sicché è del tutto fisiologico che questi non possano disporre, mediante contratti di subappalto, di obbligazioni di cui non sono direttamente titolari” (Consiglio di Stato, sez. V, Sentenza 21 novembre 2007, n. 5906). E’ evidente, infatti, che da un punto di vista strettamente pubblicistico, è solo accentrando la sub negoziazione al livello della capogruppo che la stazione appaltante può agevolmente ed efficacemente disporre (nel breve termine che le è assegnato) della necessaria visione panoramica sul complesso dei subappalti.
Tutto ciò considerato, questa Autorità ritiene che non sia consentito alla mandante di un Raggruppamento Temporaneo di Imprese, dare corso all’esecuzione delle lavorazioni, mediante la stipulazione di contratti di subappalto delle medesime mandanti. Risulta, di contro, ammissibile la stipulazione in proprio di sub-contratti, nei limiti di quanto riconosciuto agli operatori economici dall’art. 118, comma 11. Restano assorbite le questioni subordinate proposte dall’istante.