Source: http://www.dirittoegiustizia.it/allegati/16/0000077236/Consiglio_di_Stato_sez_VI_sentenza_n_2023_17_depositata_il_3_maggio.html?coc=10
Timestamp: 2020-05-28 19:51:53+00:00
Document Index: 4552844

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', '§ 1', 'art. 3', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 6', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 7', '§ 8', '§ 10', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 12', '§ 13', 'art. 3', '§ 15', 'art. 2', 'art. 3', '§ 18', '§ 19', '§ 19', '§ 20', '§ 20', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 23', '§ 23', 'art. 319', 'art. 40', '§ 23', 'art. 26', 'art. 40', '§ 23', '§ 26', '§ 26', '§ 27', '§ 29', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', '§ 30', 'art. 10', '§ 30', '§ 30', '§ 30', 'art. 4', 'art. 10', '§ 30', 'art. 4', '§ 37', '§ 39', 'art. 3', '§ 39', 'sentenza ', '§ 39', 'art. 28', '§ 40', 'sentenza ', '§ 41']

(Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 2023/17; depositata il 3 maggio) - AMMINISTRATIVO | Diritto e Giustizia
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 23 marzo – 3 maggio 2017, n. 2023
Presidente/Coestensore Maruotti – Coestensore Gambato Spisani
§ 1. L’appellata esercita la responsabilità genitoriale su un minore diversamente abile, riconosciuto portatore di deficit cognitivo con diagnosi di gravità, come da certificato rilasciato a suo tempo dall’ASL in base all’art. 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992, e quindi riconosciuto titolare del relativo status.
§ 2. In base a tale certificazione, ella ha chiesto all’Istituto-omissis-, ove è la scuola per l’infanzia alla quale il proprio figlio è iscritto, che gli fossero attribuite le ore di sostegno per l’anno scolastico 2015-2016.
§ 3. Il dirigente scolastico:
- ha dapprima rappresentato all’Ufficio scolastico regionale – USR per la Toscana che al minore dovevano essere attribuite venticinque ore settimanali di sostegno;
- ha acquisito le determinazioni dell’Ufficio scolastico regionale;
§ 4. Col ricorso di primo grado n. 1282 del 2015 (proposto al TAR per la Toscana), l’interessata ha impugnato il provvedimento n. 91 del 21 luglio 2015, chiedendone l’annullamento.
- ha annullato l’atto impugnato;
- ha ordinato alle Amministrazioni statali intimate, ovvero al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e all’Ufficio scolastico regionale, di attribuire immediatamente al minore venticinque ore settimanali di sostegno;
§ 6. Con l’appello in esame, il MIUR e l’USR per la Toscana hanno impugnato la sentenza del TAR, deducendo che l’interessata si sarebbe invece dovuta rivolgere al giudice civile e che sussisterebbe quindi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
- col ricorso di primo grado, l’interessata avrebbe in realtà lamentato la sussistenza di una ‘condotta discriminatoria indiretta’;
- sussisterebbe la giurisdizione del giudice civile, ai sensi dell’articolo 3 della legge 1° marzo 2006, n. 67, e dell’articolo 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, in considerazione dei principi enunciati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza 25 novembre 2014, n. 25011.
§ 7. Così sintetizzate le vicende che hanno condotto al secondo grado del giudizio, il Collegio rileva che questa controversia rientra nell’ambito di un numero considerevole di cause portate all’esame dei giudici amministrativi, che sono sorte perché i genitori hanno chiesto alle Istituzioni scolastiche, o agli Enti locali, che ai propri figli disabili siano riconosciute le ore di sostegno ritenute spettanti dal «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H.», ovvero le altre prestazioni previste dalla normativa a loro favore, in concreto non ricevute.
§ 8. Le questioni sollevate col ricorso di primo grado e con l’atto d’appello riguardano aspetti processuali e sostanziali, strettamente connessi tra loro, e si devono decidere tenendo conto della normativa succedutasi nel tempo, relativa sia all’attribuzione delle ore di sostegno agli alunni disabili, sia alle altre prestazioni loro dovute dalle pubbliche Amministrazioni.
§ 10. La sentenza della Corte Costituzionale n. 215 del 1987, pur riguardando solo la frequenza «alle scuole medie superiori ed universitarie», ha affermato principi di carattere generale, che hanno indotto il legislatore ordinario ad approvare la legge 5 febbraio 1992, n. 104 («Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate»), la quale – tra l’altro – ha disciplinato il diritto all’istruzione dei disabili e la loro integrazione scolastica.
Con la legge n. 104 del 1992 lo Stato italiano, quindi, prima ancora di aderire alla Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone disabili - entrata in vigore il 3 maggio 2008 e resa esecutiva con la legge 3 marzo 2009, n. 18 - ha così perseguito «un evidente interesse nazionale, stringente ed infrazionabile, quale è quello di garantire in tutto il territorio nazionale un livello uniforme di realizzazione di diritti costituzionali fondamentali dei soggetti portatori di handicap» (v. la sentenza della Corte Costituzionale n. 406 del 1992).
§ 12. Le fasi procedimentali di rilevazione delle esigenze dei singoli alunni disabili sono disciplinate innanzitutto dalle disposizioni di principio contenute negli articoli 12 e 13 della legge n. 104 del 1992, da leggere in connessione a quanto previsto dagli articoli precedenti e, in particolare, dall’articolo 3 che dà rilievo alle «situazioni riconosciute di gravità».
- ai primi tre commi, ha attribuito alla persona disabile il diritto soggettivo all’inserimento «negli asili nido» e quello all’educazione e all’istruzione «nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie» (diritto fruibile attraverso «misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti d’istruzione»);
§ 13.1. L’art. 3 della legge n. 104 del 1992 (recante la rubrica «Soggetti aventi diritto») si è riferito al comma 1 alla persona con deficit in quanto tale e al comma 3 alla persona che abbia un deficit grave:
- l’«Atto di indirizzo e di coordinamento» ha specificato il contenuto della «diagnosi funzionale – D.F. », del «profilo dinamico funzionale – P.D.F.» e del «piano educativo individualizzato – P.E.I. »;
§ 15.1. Per ottenere la «diagnosi funzionale – D.F.» della disabilità, occorre una «richiesta documentata dei genitori o degli esercenti la potestà parentale o la tutela dell'alunno medesimo» (v. ora l’art. 2 del D.P.C.M. n. 185 del 2006) ovvero la segnalazione del capo d’istituto, cioè del dirigente scolastico, quando risulti una situazione di tale gravità da richiedere l’intervento dei servizi sociali (ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 24 febbraio 1994).
- sulla base della «diagnosi funzionale – D.F. » e del «profilo dinamico funzionale – P.D.F.», è redatto «congiuntamente dagli operatori sanitari individuati dalla USL e/o USSL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell'insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell'alunno», soggetti i quali, riuniti, formano il «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. »;
§ 18. Il G.L.O.H. va distinto dagli altri «organismi» (così qualificati dal D.P.R. 28 marzo 2007, n. 75) che si pronunciano sulle disabilità.
§ 19. Per quanto riguarda le prestazioni che le Istituzioni scolastiche sono tenute a svolgere nei confronti degli alunni disabili, la legislazione vigente attribuisce al «Gruppo di lavoro operativo handicap – G.L.O.H. » il potere di ‘proporre’ le relative determinazioni.
§ 19.2. In base all’esame della documentazione acquisita e alle valutazioni delle commissioni mediche, ciascun alunno disabile risulta inserito in una delle quattro possibili fasce di gravità (gravissima, grave, media e lieve).
§ 20. Terminata la fase di redazione dei P.E.I. e dunque dopo aver acquisito le «proposte» formulate dal G.L.O.H. con la relativa quantificazione delle ore per i singoli alunni disabili, il dirigente scolastico deve ‘sommare’ le ore riferibili a ciascuno di essi e deve chiedere all’Ufficio scolastico provinciale, che a sua volta comunica le richieste all’Ufficio Regionale, l’assegnazione del correlato numero di ore di sostegno.
§ 20.1. Ricevuta la “risposta” degli Uffici scolastici, ovvero dopo che gli è stato comunicato quanti insegnanti di sostegno tali Uffici hanno assegnato all’Istituto, il dirigente scolastico può disporre delle ore di insegnamento dei singoli insegnanti di sostegno indicati dall’Ufficio scolastico, ovvero può disporre di 25 ore per insegnante se si tratta di scuola dell’infanzia, di 22 ore per insegnante se si tratta di scuola primaria e di 18 ore per insegnante se si tratta di scuola secondaria.
§ 22.1. Come sopra rilevato, al termine del relativo procedimento complesso, il dirigente scolastico attribuisce ai singoli alunni disabili le ore di sostegno, dopo la formulazione del «piano educativo individualizzato» e dopo la fase nella quale gli Uffici scolastici hanno assegnato agli Istituti le relative risorse.
Le «Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità», redatte dal Ministero dell’istruzione in data 4 agosto 2009, hanno individuato lo scopo della figura: l’insegnante di sostegno deve favorire la socializzazione della persona e consentirle di «avere un futuro» nella società, poiché l’Istituzione scolastica – avvalendosi di tali docenti - deve elaborare un «progetto di vita» per ogni singolo alunno disabile.
§ 22.2. La normativa vigente non prevede invece l’assegnazione ad personam dell’insegnante di sostegno, ovvero non prevede che a ciascun alunno disabile venga assegnato un ‘proprio’ insegnante di sostegno, per le ore oggetto della proposta del G.L.O.H.
§ 22.4. In concreto, ogni insegnante di sostegno svolge la propria attività per il numero di ore riferibile al suo status e, dunque, per le già ricordate 25, 22 o 18 ore, a seconda se egli svolga la propria attività presso la scuola dell’infanzia, quella primaria o quella secondaria.
§ 23. Nel corso del tempo, sono entrate in vigore successive disposizioni di legge sui poteri degli Uffici scolastici in tema di assunzione degli insegnanti di sostegno, disposizioni che non solo ne determinano il numero complessivo, ma incidono anche in concreto – e direttamente – sulle singole posizioni degli alunni disabili.
§ 23.1. Va premesso, analogamente a quanto si è detto in tema di assistente, che non rileva in questa sede un’altra problematica a sé stante, ovvero verificare se le ore di sostegno siano coperte da insegnanti che siano effettivamente in possesso della relativa specializzazione, richiesta dall’art. 319, comma 4, del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
Il comma 3 dell’art. 40 ha infatti disposto che la «dotazione organica» degli insegnanti di sostegno «è fissata nella misura di un insegnante per ogni gruppo di 138 alunni complessivamente frequentanti gli istituti scolastici statali della provincia, assicurando, comunque, il graduale consolidamento, in misura non superiore all'80 per cento, della dotazione di posti di organico e di fatto esistenti nell'anno scolastico 1997-1998, fermo restando il vincolo di cui al primo periodo del comma 1»: si tratta dunque di un criterio statistico, che di per sé non consente agli Uffici scolastici di determinare un numero più corrispondente alle realtà, e cioè al riscontrato numero degli alunni disabili e alle loro specifiche situazioni di maggiore o minore gravità.
§ 23.3.2. La concreta possibilità di disporre le assunzioni ‘in deroga’ per soddisfare le esigenze di tutti i disabili, e quindi non solo di quelli particolarmente gravi, è stata prevista dall’art. 26, comma 16, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che ha inserito un ulteriore periodo nella prima parte del comma 1 dell’art. 40 della legge n. 449 del 1997, disponendo che «Il numero dei dipendenti del comparto scuola deve risultare alla fine dell'anno 1999 inferiore del 3 per cento rispetto a quello rilevato alla fine dell'anno 1997, ferma restando la dotazione di personale di sostegno necessaria a coprire la richiesta nazionale di integrazione scolastica».
§ 23.4. Il quadro normativo in materia è stato poi modificato:
- «a) la qualificazione del diritto all’istruzione del disabile, e in particolare del disabile grave, quale diritto fondamentale»;
§ 26. Va premesso che il contenzioso seriale portato all’esame dei giudici amministrativi, e in particolare del Consiglio di Stato a questa udienza del 23 marzo 2017, si è creato per una pluralità di ragioni.
§ 26.1. Come rilevato al precedente paragrafo 11, il quadro della normativa del settore è di ‘qualità’ molto scarsa, non può non essere considerato notevolmente frammentario e disarmonico, e risulta di difficile lettura sia per i genitori, sia per gli operatori scolastici.
§ 27. Ciò posto, dal complessivo quadro normativo sopra esposto risulta che - a base e a fondamento delle disposizioni della legge n. 104 del 1992 e delle altre leggi sulla tutela degli alunni disabili - si pongono i principi costituzionali di cui all’articolo 2 (sulla tutela dei «diritti inviolabili dell’uomo» e sui «doveri inderogabili di solidarietà … sociale»), all’articolo 3 (sul «compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana »), all’articolo 34, primo comma (sulla apertura della scuola «a tutti») e all’articolo 38, terzo comma (sul «diritto all’educazione» anche quando vi sia una disabilità).
§ 29. Quanto alle assunzioni ‘in deroga’ degli insegnanti di sostegno, gli Uffici scolastici devono senz’altro disporle, affinché i dirigenti scolastici – al termine dei relativi procedimenti e in tempo utile – attribuiscano ai singoli alunni disabili le ore di sostegno determinate dal G.L.H.O.
Quanto alla assegnazione dei posti in deroga, la circolare ha aggiunto che «Gli eventuali ulteriori posti in deroga, in applicazione della citata sentenza della Corte costituzionale, vanno autorizzati da parte del Direttore Generale dell'Ufficio scolastico regionale ai sensi dell' articolo 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, secondo le effettive esigenze rilevate ai sensi dell' art. 1, comma 605, lettera b) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che deve tenere in debita considerazione la specifica tipologia di handicap da cui è affetto l'alunno. I relativi posti vanno assegnati dopo aver accertato: - la effettiva presenza degli alunni nelle classi; - la regolarità della documentazione richiesta (diagnosi funzionale, il P.E.I. elaborato dal G.L.H.O., ecc.); - la accertata verifica della ricorrenza delle condizioni previste dalla citata sentenza della Corte (es. assenza di interventi di altre istituzioni o enti) ».
§ 30.2. Va ora chiarito il significato da attribuire alla parola «proposte», contenuta nel medesimo art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.
§ 30.3. Va premesso che il legislatore ha doverosamente attribuito al G.L.H.O. il potere di elaborare le «proposte relative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno».
§ 30.4. Ciò posto, si deve rimarcare come la legislazione vigente, neppure il comma 5 in esame, non esplicita quale sia l’Autorità competente che debba pronunciarsi sulle «proposte relative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno».
§ 30.5. In relazione alla ‘fase procedimentale intermedia’ nel corso della quale si deve pronunciare l’Ufficio scolastico, nessuna disposizione di legge - nemmeno l’art. 4 del D.P.C.M. n. 185 del 2006 - ha attribuito al dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale il potere di ‘ridurre’, tanto meno senza una motivazione, il numero di ore di sostegno, individuate dal G.L.O.H. nelle sue «proposte» a favore dei singoli alunni disabili.
L’art. 10, comma 5, ha attribuito il nomen iuris di «proposte» agli atti del G.L.O.H. sulla determinazione delle ore, non perché altre autorità - peraltro non aventi specifiche competenze di natura medica o didattica sulle esigenze degli alunni disabili - possano esercitare un ‘potere riduttivo di merito’, ovvero ridurre le ore assegnate, ma per la semplice ragione che tali «proposte» sono atti interni al procedimento, e cioè sono redatte quando non sono ancora state rilevate le effettive esigenze e non sono stati assegnati gli insegnanti di sostegno.
§ 30.6. Poiché nessuna disposizione ha attribuito agli Uffici scolastici il potere di sottoporre a un riesame di merito quanto proposto dal G.L.O.H., l’art. 4. del D.P.C.M. n. 185 del 2006, che definisce «autorizzazione» l’atto del dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale, va allora interpretato nel senso di prevedere un atto meramente ricognitivo, il quale constata che sussistono i relativi presupposti di spesa, senza poterli modificare, e giustifica l’impegno e il pagamento delle relative somme.
- non può che affrontare la situazione venutasi a verificare suo malgrado contra legem e redistribuire provvisoriamente le ore di sostegno, in attesa che siano rese disponibili dall’Ufficio regionale tutte le necessarie risorse.
§ 37. Qualora poi si contestino gli atti della Amministrazione scolastica che non abbiano dato coerente seguito alle «proposte» del G.L.O.H. e cioè gli atti interni al procedimento degli Uffici scolastici e quello - finale o provvisorio - del dirigente scolastico, di attribuzione all’alunno disabile di un numero di ore inferiore a quello oggetto della proposta individuale, sussiste ugualmente in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
§ 39.2. Del resto, qualora una condotta di discriminazione sia specificamente dedotta e sia accertata, la legge n. 67 del 2006 consente alla vittima di richiedere a sua tutela al giudice civile l’esercizio di altrettanto specifici poteri, tra i quali anche – all’art. 3, comma 3 - quello che consente di imporre «un piano di rimozione delle discriminazioni accertate» ovvero di disporre il «risarcimento del danno, anche non patrimoniale», in ragione della gravità della condotta accertata.
§ 39.3. Quando invece il ricorrente non abbia affatto lamentato la sussistenza di una condotta discriminatoria ed abbia contestato atti e comportamenti per il loro contrasto con la legge, sussiste in materia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
- il giudice deve emanare prontamente, se del caso in sede cautelare ovvero con una sentenza resa all’esito della camera di consiglio, le misure volte ad imporre l’attribuzione delle ore di sostegno spettanti, tenendo conto che il decorso del tempo incide quanto mai negativamente sulle prospettive di recupero dell’alunno disabile, risultando in tal caso in linea di principio sufficiente a ritenere fondato il ricorso l’oggettivo contrasto tra la proposta del G.L.O.H. e le successive immotivate determinazioni dell’Amministrazione;
- il danno alla vita di relazione (‘esistenziale’) è risarcibile quando risulti che la mancata fruizione delle spettanti ore di sostegno abbia comportato regressioni o abbia reso irrealizzabile il «progetto di vita» delineato dal P.E.I. (come definito dalle citate «Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità», redatte dal Ministero dell’istruzione in data 4 agosto 2009), che in materia rileva quale parametro di riferimento, specifico dei principi enunciati da Cass., Sez. III. 20 aprile 2016, n. 7766.
§ 39.4 Infine, si tratta di individuare il responsabile dei danni che fossero provati, identificato tanto nell’Amministrazione quanto nel suo funzionario o dipendente, a sua volta responsabile degli atti compiuti in violazione di diritti, ai sensi dell’art. 28 Cost.
§ 40. Tenuto conto delle argomentazioni che precedono, l’appello in esame va respinto.
Quest’ultima – così come la sentenza n. 9966 del 2017 delle Sezioni Unite - ha infatti deciso un caso in cui – innanzi al giudice civile – era stata espressamente lamentata la natura discriminatoria del «comportamento» dell’Amministrazione scolastica.
§ 41. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli artt. 52, commi 1, 2, 5 e 22, comma 8, del decreto legislativo n. 196 del 2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.