Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00544-de-abril-17-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ddf13eed1d6800d0e0430a01015100d0&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-21 22:19:47
Document Index: 53377506

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 5', 'ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 7', 'artículo 38', 'artículo 68', 'artículo 82', 'artículo 1', 'artículo 17', 'artículo 22', 'artículo 125', 'artículo 83', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 112', 'artículo 106', 'artículo 14', 'artículo 154', 'artículo 22', 'artículo 154', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 22', 'artículo 83', 'artículo 161', 'artículo 154', 'artículo 22']

﻿ Sentencia 2009-00544 de abril 17 de 2003
SENTENCIA 2009-00544 DE 17 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:INCENTIVOS DE LA DIAN. EL DECRETO 1268 DE 1999, EN SU ARTÍCULO 5°, DETERMINÓ QUE EL INCENTIVO POR DESEMPEÑO GRUPAL, ES RECONOCIDO MENSUALMENTE A LOS SERVIDORES DE LA CONTRIBUCIÓN QUE OCUPEN CARGOS DE LA PLANTA DE PERSONAL. EL ARTÍCULO 6° DE LA MENCIONADA NORMA ESTABLECE EL INCENTIVO AL DESEMPEÑO DE FISCALIZACIÓN Y COBRANZA, ESTE ES RECONOCIDO MENSUALMENTE A LOS SERVIDORES QUE SE DESEMPEÑEN EN PUESTOS QUE IMPLIQUEN EL EJERCICIO DIRECTO DE LABORES EJECUTORAS EN FISCALIZACIÓN Y COBRANZA Y POR EL ÚLTIMO EL DECRETO 1268 EN SU ARTÍCULO 7 ESTABLECE EL INCENTIVO POR DESEMPEÑO LABORAL PARA LOS SERVIDORES DE LA CONTRIBUCIÓN QUE SE ENCUENTREN EN LA PLANTA DE PERSONAL DE LA DIAN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, INCENTIVOS AL SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEADO SUPERNUMERARIO, DIAN
Sentencia 2009-00544 de abril 17 de 2003
Rad. 25000-23-25-000-2009-00544-01 (1718-12)
Actor: Jaime Zea Gil
El asunto en debate se contrae a establecer si al señor Jaime Zea Gil en su calidad de funcionario supernumerario de la DIAN le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los incentivos y remuneración en relación con su par de de planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
A fin de decidir el objeto de la litis, corresponde a la Sala inicialmente establecer, la naturaleza jurídica de la DIAN, luego el régimen jurídico de los supernumerarios, para determinar si la demandada puede, de acuerdo a su naturaleza, vincular personal supernumerario. Posteriormente debe establecer, de conformidad con el recaudo probatorio, si la vinculación del actor como supernumerario de la entidad, le generó el derecho al reconocimiento y pago de los incentivos por desempeño grupal, nacional y por fiscalización y cartera, de conformidad con ese tipo de vinculación.
1. De la naturaleza jurídica de la DIAN.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998(7), las unidades administrativas especiales con personería jurídica, son organismos descentralizados por servicios del orden nacional, que según lo estipulado por el artículo 68 de la misma ley, tienen como objeto principal el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con autonomía administrativa y patrimonio propio.
Igualmente, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas, como también a las reglas señaladas en la Carta Política, en la misma Ley 489 de 1998, en la ley de su creación y determinación de su estructura orgánica y en sus estatutos internos. En lo no previsto, se someten al régimen jurídico de los establecimientos públicos, según lo dispuesto por el artículo 82 ibídem.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, de acuerdo con lo contemplado por el artículo 1º del Decreto 1071 de 1999(8), se encuentra organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que hace que su objeto deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el ministro del ramo. Cuenta con un sistema especial de administración de personal, de nomenclatura y clasificación de planta y un sistema específico de carrera administrativa.
Ahora bien, el sistema específico de carrera y los regímenes de administración de personal de los servidores públicos de la DIAN, se encuentra contenido en el Decreto 1072 de 1999(9), norma que posteriormente fue modificada por el Decreto 765 de 2005, que en su artículo 17, señala que los empleos de la planta de personal de la DIAN, tendrán el carácter de empleos del sistema específico de carrera, lo que no obsta para que existan empleos de libre nombramiento y remoción, al igual que personal supernumerario; que según su artículo 22(10), se puede vincular con el fin de suplir o atender las necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad del concurso-curso.
2. Del régimen jurídico de los supernumerarios.
La posibilidad con la que cuenta la administración para vincular personal supernumerario, deviene directamente de la Carta Política, cuando establece en su artículo 125, que por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, siendo la excepción, los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; pudiendo esta última precisar, qué empleos no son de carrera, entre los que se encuentran los nombramientos temporales con las restricciones que imponen las leyes de carrera administrativa, pudiéndose ubicar dentro de ellos a los supernumerarios.
Esta forma de vinculación fue contemplada por el Decreto Extraordinario 1042 de 1978(11), por medio del cual se estableció el sistema de clasificación, nomenclatura y escalas de remuneración de los empleos, entre otros, los de las unidades administrativas especiales. En su artículo 83(12) hizo alusión a la figura en mención, en los siguientes términos:
En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuando se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por periodos superiores (aparte que se destaca declarado inexequible por la C. Const. mediante Sent. C-401/98).
Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Sin embargo las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo (apartado que se destaca declarado inexequible por la C. Const. mediante Sent. C-401/98 y aparte subrayado derogado por la L. 100/93, art. 161).
La vinculación se hará mediante resolución administrativa en la cual deberá constar expresamente el término durante el cual se prestarán los servicios y la asignación mensual que vaya a pagarse”.
De la norma transcrita se colige entonces, como otrora lo consideraba la corporación(13), que la administración podía acudir a la figura del supernumerario, en dos eventos: el primero, para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones y el segundo, para desarrollar’ actividades de carácter netamente transitorio.
Además se infiere, que el término de vinculación de dicho personal, por regla general no excedía de tres meses; exceptuándose el caso en que se requiriera personal transitorio por lapsos mayores, para lo cual se necesitaba autorización, especial del gobierno. Igualmente, que su remuneración se fijaba de acuerdo a las actividades que desarrollara, teniendo en cuenta las escalas establecidas en el mismo decreto extraordinario. En relación con el pago de prestaciones sociales, tenía derecho a percibir las establecidas para los empleados públicos, cuando el término de vinculación excediera los tres meses.
Específicamente, en relación con los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, el Decreto 1647 de 1991, “Por el cual se establece el régimen de personal, la carrera tributaria, el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, se crea el fondo de gestión tributaria y se dictan otras disposiciones”; en su artículo 14, contempló la posibilidad de vincular personal supernumerario, de la siguiente manera:
“ART. 14.—Supernumerarios. Para suplir las necesidades del servicio podrá vincularse personal supernumerario que desarrolle actividades de carácter transitorio. En ningún caso, la vinculación excederá de seis (6) meses, salvo autorización especial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuando se trate de actividades a ejecutarse en un periodo superior a dicho término.
De esta norma se infiere, que la vinculación del personal supernumerario a la Dirección de Impuestos Nacionales, se efectuaba a fin de que desarrollara actividades de carácter transitorio. Vinculación que no debía exceder de seis meses, a excepción de que la administración requiriera de un término superior, caso en el cual se requería autorización especial del Ministro de Hacienda, teniendo dicho personal, derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
Por su parte, el Decreto 1648 de 1991(14), en relación con los funcionarios de la Dirección General de Aduanas, contempló en su artículo 14, igualmente la posibilidad de vincular personal supernumerario.
El Decreto 2117 de 1992(15), en virtud del cual se produjo la fusión en una sola entidad de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y de la Unidad Administrativa Especial de Aduanas, surgiendo la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; dispuso en su artículo 112, que el régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen prestacional de sus funcionarios, era el establecido por el Decreto-Ley 1647 de 1991 y el artículo 106 de la Ley 6a de 1992 y, en lo que a los supernumerarios se refiere, su vinculación, permanencia y retiro, se regía por lo previsto en el artículo 14 del Decreto 1648 de 1991.
La vinculación de este personal no dará lugar al reconocimiento de prestaciones sociales; sin embargo, se deberá suministrar la atención médica requerida en caso de enfermedad o accidente de trabajo.
Por su parte, la Ley 223 de 1995, por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones, en su artículo 154(16), estableció la posibilidad de vincular personal supernumerario, en el plan de choque contra la evasión fiscal, en los siguientes términos:
De otro lado, el Decreto 1072 de 1999, “Por el cual se establece el sistema específico de carrera de los servidores públicos de la contribución y se crea el programa de promoción e incentivos al desempeño de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”; en su artículo 22(17), prescribió en relación con la vinculación del personal supernumerario, que:
“ART. 22.—Vinculación de personal supernumerario. El personal supernumerario es aquel que se vincula con el fin de suplir o atender necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias, y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de concurso-curso.
Según este precepto, como se indicó en el acápite anterior, la vinculación del personal supernumerario se puede efectuar para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias y para vincular personal a concursos abiertos bajo la modalidad de concurso-curso. Dicho personal puede percibir prestaciones sociales por el tiempo de vinculación y puede ser desvinculado en cualquier momento por el nominador.
Específicamente, en lo que a la UAE DIAN hace referencia, se advierte la posibilidad que tiene la entidad para vincular personal supernumerario, para suplir o atender las necesidades del servicio; dentro del plan de choque contra la evasión fiscal, a fin de prestar apoyo en la lucha contra la evasión y el, contrabando, en el ejercicio de actividades transitorias; y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos que se realicen bajo la modalidad del concurso-curso.
Analizado lo anterior pasará la Sala a verificar el material probatorio allegado para verificar si al señor Jaime Zea Gil le asiste el derecho reclamado.
Como se aprecia de las certificaciones allegadas a folios 155 y siguientes, el actor fue nombrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, inicialmente en la división de cobranzas de la administración local de impuestos de personas naturales de Bogotá como supernumerario en los siguientes periodos:
Profesional en ingresos públicos I nivel 30, grado
19 Del 12 de julio de 2005 al 30 de septiembre de ese año.
Total dos meses, quince
días 5536
Profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19 1º de diciembre de 2005 al 31 de diciembre de 2006.
Total: trece meses. 8351
Profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19 Del 5 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2007.
Total: once meses y
veintiséis días. 0001
Profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19 Del 2 de enero de 2008 al 31 de julio de 2008.
Por seis meses y veintinueve días. 10576
Gestor III nivel 303 grado
03. En el grupo interno de
trabajo de la unidad penal
División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá Desde el 2 de enero de 2009 a 30 de noviembre de 2009.
Por diez meses y veintiocho días. 10576
Además fueron allegadas certificaciones suscritas por el subdirector de la gestión de personal de la UAE DIAN, en las que se indica que desempeñó los cargos de ejecutor de 4 de enero de 2006 a 13 de noviembre de 2008, información que entra en contradicción con las certificaciones ya señaladas y en tanto además a folio 57 señala que por el periodo de 12 de julio de 2005 al 27 de julio de 2005 se desempeñó como gestor.
Si bien se describen las funciones que se le asignaron en desarrollo de su labor, no es posible compararlas con el cargo par de la planta de personal de la DIAN, pues no se allegó al expediente el manual de funciones de cargos de la entidad. Únicamente se probaron los requisitos mínimos de ejercicio de los cargos como se evidencia a folio 235.
Se aprecia además, que la vinculación del actor a la entidad en los periodos indicados, fue siempre en calidad de supernumerario en el cargo de profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19, en el grupo interno de trabajo de coactiva de la división de cobranzas de la administración local de impuestos de personas naturales de Bogotá con el propósito de atender las necesidades del servicio, en el desarrollo del plan de lucha contra la evasión y el contrabando, de conformidad con lo señalado en el artículo 154 de la Ley 223 de 1995 y el Decreto 1072 de 1999, como se aprecia a folio 155. Además se desempeñó como gestor nivel 303 grado 03, en la misma calidad de supernumerario.
Se infiere entonces, que el actor efectivamente, era un auxiliar de la administración, que en calidad de supernumerario, desempeñaba actividades de apoyo al interior de la entidad demandada, de carácter netamente transitorio, la mayoría relacionadas con el plan de choque contra la evasión y el contrabando.
De lo probado se colige que las actividades relacionadas con las funciones de profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19 y gestor nivel 303 grado 03, se desarrollaron para suplir o atender las necesidades del servicio en ejercicio de actividades transitorias, pues su vinculación finalizó con el cumplimiento de las funciones asignadas, pues como se dijo, no probó que las funciones desempeñadas se alejaran de tal finalidad allegando el manual de funciones de la entidad para verificar que desarrolló las mismas funciones que su par en la planta de cargos de la DIAN.
Además, esta subsección en reciente providencia, en un caso de similares contornos, señaló:
“No es posible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades invocado por la actora, pues si bien es cierto, su nombramiento como supernumerario, se produjo por parte de la entidad demandada en diversas oportunidades, mediante los actos administrativos reseñados y desempeñó funciones administrativas directamente relacionadas con el objeto y la naturaleza de —DIAN—, su vínculo con la administración implicó la ejecución de funciones de carácter transitorio, que obedecían a las necesidades del servicio en apoyo de las labores atendidas por el personal de planta, relacionadas entre otras, con el plan de lucha contra la evasión y el contrabando.
De suerte que, en el presente asunto, el término de duración de la designación de la actora, por varios meses con interrupciones, como auxiliar de la administración, no fue el que determinó su permanencia, pues la misma obedeció a la finalidad de la actividad que desarrollaba”(18).
Ahora bien, probado como se encuentra, que el demandante laboró en la entidad en calidad de supernumerario, la Sala abordará el estudio de los conceptos que pretende le sean reconocidos, a fin de establecer, si le asiste el derecho a percibir los incentivos por desempeño grupal y nacional y por desempeño en fiscalización y cobranzas.
3. Del incentivo por desempeño grupal.
Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal y se determinará con base en la gestión que se realice cada seis meses.
PAR.—Para la vigencia de 1999 continuará rigiendo lo estipulado en el artículo 4º del Decreto 046 de 1999 en el sentido que el porcentaje allí establecido se entenderá que se refiere al incentivo por desempeño grupal de que trata el presente artículo y las demás normas que lo adicionen o modifiquen” (destacado de la Sala).
4. Del incentivo al desempeño de fiscalización y cobranzas.
El Decreto 1268 de 1999, en su artículo 6º, determinó que el incentivo al desempeño de fiscalización y cobranzas, es reconocido mensualmente a los servidores que se desempeñen en puestos que impliquen el ejercicio directo de labores ejecutoras en fiscalización y cobranza, en los siguientes términos:
Del material probatorio obrante en el expediente se desprende, que el actor desarrolló funciones que implica el ejercicio directo de labores ejecutoras en fiscalización y cobranza, pero no es posible su reconocimiento si se tiene en cuenta que este incentivo solo puede ser reconocido en relación con el personal de la contribución que ocupe cargos de la planta de personal de la entidad.
5. Del incentivo por desempeño nacional.
“Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad; referida al desempeño colectivo de los servidores de la contribución y relacionada con el cumplimiento de las metas de recaudo nacionales. Este incentivo se causará por periodos semestrales y dará derecho al reconocimiento de un pago correspondiente a dicho periodo, el cual podrá ser hasta del ciento cincuenta por ciento (150%) del salario mensual que se devengue.
Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” (destaca la Sala).
En las anteriores condiciones, se revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de diciembre de 2011 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, bajo la óptica de las consideraciones acá efectuadas.
SE REVOCA la sentencia de quince (15) de diciembre de de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Jaime Zea Gil contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone:
SE NIEGAN las pretensiones de la demanda instaurada por Jaime Zea Gil contra la Dirección de Impuestos y Aduanal Nacionales —DIAN—, de acuerdo a lo señalado en precedencia.
(7) Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
(8) Decreto 1071 de 1999 “Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones”.
(9) Decreto 1072 de 1999 “Por el cual se establece el sistema específico de carrera de los servidores públicos de la contribución y se crea el programa de promoción e incentivos al desempeño de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”.
(10) El artículo 22 del Decreto 1072 de 1999, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-725-00 del 21 de junio de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, “bajo el entendido de que, cuando se trate de personal supernumerario, su vinculación requiere “una previa delimitación de esta planta de personal, el señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de vinculación transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus salarios y prestaciones sociales”, según se expresó en el numeral 3.16.5., de la parte motiva de esta providencia”.
(11) Decreto 1042 de 1978. “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
(12) La Corte Constitucional, en Sentencia C-401 de 1998, declaró la exequibilidad del artículo 83 del Decreto Extraordinario 1042 de 1978 con excepción de su inciso 3º y de la expresión “Cuando la Vinculación del personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales” contenida en su inciso 5°. Y la expresión “Sin embargo las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo, igualmente contenida en su inciso 5º, con antelación había sido derogada por el artículo 161 de la Ley 100 de 1993.
(13) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 11 de septiembre de 1980. Rad. 1441, C.P. Osvaldo Abello Noguera.
(14) Decreto 1648 de 1991 “Por el cual se establece el régimen de personal, la carrera aduanera, el régimen prestacional de los funcionarios de la Dirección General de Aduanas, se crea el fondo de gestión aduanera y se dictan otras disposiciones”.
(15) Decreto 2117 de 1992 “Por el cual se fusiona la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan otras disposiciones complementarias”.
(16) El artículo 154 de la Ley 223 de 1995, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C540 de 1996 de 16 de octubre de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(17) El artículo 22 del Decreto 1072 de 1999, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-725 de 21 de junio de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, bajo el entendido de que cuando se trate de personal supernumerario, su vinculación requiere “una previa delimitación de esta planta de personal, el señalamiento de las actividades que siempre deben corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus salarios y prestaciones sociales”.
(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas Rincón, Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre dos mil doce (2012), Rad. 25000-23-25-000-2009-00546-01(0600-12), actor: Diana María Rueda Ferreira, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.