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Timestamp: 2019-12-14 11:32:09
Document Index: 61039933

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 55', '§ 13', 'Art. 55', '§ 24', '§ 154', '§ 241', '§ 242', 'Art. 3', '§ 24', '§ 24', 'BGE', 'Art. 55', 'Art. 55', 'BGE', 'BGE', '§ 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 55', 'Art. 55', 'BGE', 'BGE']

BGE-60-I-108 - 1934-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - Materielle Behandlung einer Beschwerde, an deren Beurteilung der Beschwerdeführer kein aktuelles...
S. 108 / Nr. 16 Pressfreiheit (d)
BGE 60 I 108
16. Urteil vom 23. Februar 1934 i. S. Genossenschaft «Pressunion des Kämpfers»
gegen Zürich.
Materielle Behandlung einer Beschwerde, an deren Beurteilung der
Beschwerdeführer kein aktuelles, praktisches Interesse mehr hat (Erw. 1).
BV ist nur eine Ordnungsvorschrift, soweit er die Genehmigung
des Bundesrates vorsieht, und bezieht sich bloss auf Bestimmungen, die
speziell die Presse betreffen (Erw. 2).
Erfordernis der gesetzlichen Grundlage für Beschränkungen der Tätigkeit der
Presse. Die Abwehr von ernsthaften Gefahren, die offensichtlich und
unmittelbar der öffentlichen Ordnung und Sicherheit drohen, ist auch ohne eine
das vorsehende Gesetzesbestimmung zulässig (Erw. 3).
Zum Zweck der Abwehr solcher Gefahren ist ausnahmsweise auch die polizeiliche
Vorzensur bei Zeitungen oder deren polizeiliche Unterdrückung für kurze,
vorübergehende Zeit zulässig (Erw. 4).
A. - Die rekurrierende Genossenschaft hat den Zweck, den «Kämpfer», die
Zeitung der Kommunistischen Partei der Schweiz für den Kanton Zürich, die in
Zürich erscheint, zu verlegen und herauszugeben. Am 15. August 1933, als in
Zürich die Monteure für sanitäre und elektrische Anlagen und Einrichtungen
seit dem 1. Juli streikten, verbot der Regierungsrat des Kantons Zürich
«Redaktion, Druck und Verbreitung des «Kämpfer» im Kanton
Zürich mit sofortiger Wirkung bis und mit 2. September 1933». Gestützt auf
dieses Verbot belegte das Polizeikommando des Kantons Zürich am 16. August
auch die Zeitung «Einheitsfront», die den «Kämpfer» ersetzen sollte, mit
B. - Gegen diese Verfügungen des Regierungsrates und des Polizeikommandos hat
die Genossenschaft «Pressunion des Kämpfer» am 22. August 1933 die
staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem Antrag auf Aufhebung.
Die Rekurrentin macht geltend, dass die Pressfreiheit verletzt sei, und führt
zur Begründung folgendes aus: Nach Art. 55 Abs. 2
BV seien die Kantone
berechtigt, die Pressfreiheit einzuschränken, aber nur durch vom Bundesrat
genehmigte Gesetze. Nun habe der Kanton Zürich, abgesehen vom
Pressestrafrecht, kein Pressegesetz mit Bestimmungen über den Missbrauch der
Pressfreiheit erlassen. Wahrscheinlich wolle der Regierungsrat sich auf die
allgemeinen Bestimmungen über die Handhabung der Sicherheitspolizei, speziell
auf die §§ 13 und 24 Ziff. 9 des kantonalen Gesetzes über die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates vom 26. Februar 1899 berufen, wonach der
Polizeidirektion oder dem Regierungsrat die Handhabung der allgemeinen
Sicherheitspolizei und die vorläufige Anordnung von Schutzmassregeln zustehe.
Allein hiebei handle es sich nur um organisatorische Bestimmungen, die die
Kompetenz im Innern des Regierungsrates ausscheiden, nicht um
materiellrechtliche, welche dieser Behörde das Recht zu Massnahmen geben, die
nur in Vollziehung bestehender Gesetze getroffen werden dürfen. Die
Bestimmungen des Organisationsgesetzes fielen nicht unter den Begriff der
«Kantonalgesetzgebung», die in Abs. 2 von Art. 55
BV genannt sei. Unter diesem
Begriff verstehe die Bundesverfassung Gesetze, die die Kantone unter dem Titel
der Einschränkung des Missbrauches der Pressfreiheit erlassen. Zudem sei § 24
des genannten Gesetzes vom Bundesrat nie genehmigt worden. Nach BURCKHARDT,
Komm. z. BV S. 531
und 536 könne eine Zeitung zwar durch straf- oder zivilprozessuale
Beschlagnahme, nicht aber durch ein administratives Verbot verhindert werden,
zu erscheinen, es wäre denn, dass sich das Verbot auf ein vom Bundesrat
genehmigtes Pressegesetz stützen könnte. Das ergebe sich auch aus STRÄULI,
Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich S. 40, wonach diese Verfassung
selbst den Erlass von Pressegesetzen verhindern wolle. Der Regierungsrat hätte
zu seinem Ziele auf unanfechtbarem Weg durch eine Strafanzeige an die
Strafuntersuchungsbehörden gelangen können, indem er auf die Zeitungsartikel
hingewiesen hätte, die nach seiner Ansicht eine Anstiftung zu Nötigung,
Hausfriedensbruch, Aufruhr u. s. w. enthielten. Dann hätte die
Untersuchungsbehörde die Kompetenz zur Beschlagnahme der in Frage kommenden
Zeitungsexemplare gehabt, auch wenn diese erst gedruckt, noch nicht verteilt
waren. Die Verwaltung dürfe nur dann Notmassnahmen im Sinne des angefochtenen
Beschlusses treffen, wenn ihr das Notverordnungs- oder -verfügungsrecht auf
dem ordentlichen Wege übertragen worden sei.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die Abweisung der Beschwerde
beantragt. Seinen Ausführungen ist folgendes zu entnehmen:
«Von Anfang an bestanden drei Streikleitungen, nämlich 1) diejenige der dem
Schweizerischen Metall- und Uhrenarbeiterverband angeschlossenen Elektriker,
2) diejenige der dem Schweizerischen Metall- und Uhrenarbeiterverband
angehörenden Sanitärmonteure, 3) diejenige der vereinigten Monteure. Die
Mitglieder dieser letztgenannten Streikleitung sind zum grössten Teil
Kommunisten und waren von Anfang an bestrebt, den ganzen Streik und alle
streikenden Arbeiter unter ihren Einfluss zu bringen. Der «Kämpfer» ... griff
von Anfang an die Organe des Schweizerischen Metall- und
Uhrenarbeiterverbandes und die Polizeiorgane, vor allem die unter
sozialdemokratischer Leitung stehende Stadtpolizei Zürich in heftigster Weise
an... Den Polizeiorganen warf der «Kämpfer» in
völliger Verdrehung und Umkehrung des wirklichen Sachverhaltes ein
provokatorisches Verhalten gegenüber den streikenden Arbeitern vor. Die
Massnahmen der Polizei zum Schutze der Arbeitswilligen im Streik der Sanitär-
und Elektromonteure, die weitern Massnahmen, die von der Polizei zur
Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung am Bundesfeiertag getroffen werden
mussten, und die Zustände und Vorkommnisse in Deutschland dienten dem
«Kämpfer» zum Vorwand für eine fortwährend in gröbsten und masslosesten
Ausdrücken sich bewegende Hetze gegen die bestehende Gesellschaftsordnung, den
bestehenden Staat und seine Behörden, gegen die Arbeitswilligen, die Polizei
und die angeblich reformistischen Gewerkschaftsführer und
Gewerkschaftssekretäre ... Die Früchte dieser Hetzarbeit blieben nicht aus. Im
gegenwärtigen Streik der Sanitär- und Elektromonteure wurde eine sehr grosse
Zahl widerrechtlicher Handlungen von Streikenden gegen Arbeitswillige und
gegen die Polizei begangen; das verfassungsmässig geschützte Recht auf
persönliche Freiheit, in welchem auch noch das strafrechtlich besonders
geschützte Recht auf Freiheit der Berufsausübung enthalten ist (zürcherisches
Strafgesetzbuch § 154), wurde wiederholt verletzt. Auf dem Gebiet der Stadt
Zürich musste die Stadtpolizei im Streik der Sanitär- und Elektromonteure vom
1. August (richtig wohl: 1. Juli) bis 12. August 313 mal ausrücken. Sie
erstattete 60 Rapporte gegen bekannte und 96 Rapporte gegen unbekannte
Täterschaft an die Bezirksanwaltschaft Zürich wegen Körperverletzung,
Hausfriedensstörung, Nötigung, böswilliger Eigentumsschädigung, Belästigung
und Ungehorsams, und 52 Rapporte mit 85 Verzeigten an das Polizeirichteramt
der Stadt Zürich wegen Polizeiübertretungen. In den Vororten der Stadt Zürich,
wo die Kantonspolizei die Arbeitswilligen zu beschützen hatte, sind ebenfalls
wiederholt Belästigungen und Eigentumsbeschädigungen verübt worden. Über das
bisherige Resultat der amtlichen Untersuchungen aller dieser Vorfälle
orientieren die
beiliegenden Berichte der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 28. August 1933
(Untersuchungen über Vergehen) und des Polizeirichteramtes der Stadt Zürich
vom 28. August 1933 (Untersuchungen über Polizeiübertretungen). Eine grosse
Zahl von Vergehen und Polizeiübertretungen sind amtlich festgestellt, doch
sind zum Teil die Täter unbekannt oder es kann bekannten Angeschuldigten die
Schuld nicht mehr mit der zu einer gerichtlichen Verurteilung nötigen
Sicherheit nachgewiesen werden, und vor allem können die Streikleitungen und
die Redaktion des «Kämpfer», die durch ihre Hetze die Hemmungen beseitigten,
die sonst von der Verübung strafbarer Handlungen abhalten, strafrechtlich
nicht gefasst werden. Auch in diesem Streik zeigte sich wieder, dass die
Strafandrohungen des Strafgesetzbuches und der Polizeistrafgesetze keinen
genügenden Schutz gegen Streikausschreitungen bieten. Die Staatsanwaltschaft
hat darum den Regierungsrat mit Eingabe vom 11. August 1933, auf die wir
verweisen, um ein Streikpostenverbot und um ein befristetes Verbot des
«Kämpfer» ersucht und der Regierungsrat hat darauf am 15. August den ...
Beschluss erlassen, durch den Redaktion, Druck und Verbreitung des «Kämpfer»
auf dem Gebiet des Kantons Zürich bis zum 2. September 1933 verboten und die
Bautenkontrolle, das Streikpostenstehen und Ansammlungen auf den vom Streik
betroffenen Arbeitsplätzen und in deren Umgebung für die ganze Dauer des
Streikes untersagt wurden.... Es ist richtig, dass die Gesetzgebung des
Kantons Zürich keine Bestimmungen gegen den Missbrauch der Pressefreiheit
enthält, welche ausdrücklich dem Regierungsrat eine Befugnis zum befristeten
Verbot einer Zeitung einräumen. Im Strafgesetz und im Strafprozessrecht des
Kantons Zürich ist nicht das befristete Verbot, sondern nur die vorläufige
Beschlagnahme und die endgültige Wegnahme von Druckschriften vorgesehen und
zwar nur für Fälle, in welchen durch die Druckerpresse oder gleichgestellte
Vervielfältigungsmittel Verbrechen und Vergehen verübt werden oder
in welchen der Name des Druckers auf einer Druckschrift entgegen der
Vorschrift des § 241 des Zürcher Strafgesetzbuches nicht angegeben ist.
Zuständig zur vorläufigen Beschlagnahme einer Druckschrift im Sinne des § 242
des Strafgesetzbuches ist die Strafuntersuchungsbehörde oder in deren Namen
die Polizei, und die endgültige Wegnahme der Druckschrift erfolgt durch das
gerichtliche Strafurteil. Auf diese Bestimmungen konnte und wollte der
Regierungsrat seinen Beschluss vom 15. August 1933 nicht stützen; es handelt
sich bei dem Beschluss des Regierungsrates weder um eine repressive
Strafmassnahme noch um eine Strafuntersuchungshandlung, sondern um eine
vorbeugende Polizeimassnahme zur Verhütung weiterer Störung der öffentlichen
Ruhe, Sicherheit und Ordnung und zur Verhütung weiterer Vergehen und
Übertretungen oder der indirekten Aufreizung dazu.... Wenn auch der Kanton
Zürich abgesehen von den Vorschriften der Straf- und Strafprozessgesetzgebung
keine Sonderbestimmungen gegen den Missbrauch der Presse erlassen hat, so
besagt doch Art. 3 der Zürcher Staatsverfassung, dass das Recht der freien
Meinungsäusserung durch Wort und Schrift nur innerhalb der Schranken des
allgemeinen Rechts gilt. Zu den Schranken, welche der Pressefreiheit wie jedem
andern Freiheitsrecht durch das allgemeine Recht gesetzt sind, gehört vor
allem die Notwendigkeit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe,
Sicherheit und Ordnung.... Eine polizeiliche Massnahme gegen eine Druckschrift
ist darum zulässig, wenn sie zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der
öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung notwendig erscheint und liegt in der
Kompetenz derjenigen Behörde, welcher die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ruhe, Sicherheit und Ordnung obliegt. Der Einwand, dass § 24 Ziff. 9 des
zürcherischen Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates vom 26.
Februar 1899 überhaupt nicht von Kompetenzen des Regierungsrates, sondern von
solchen der Justizdirektion spreche und dass diese Bestimmung weder dem
Regierungsrat noch der Justizdirektion neue, nicht bereits anderswo enthaltene
Befugnisse verleihe, wäre an sich richtig, aber § 24 Ziff. 9 des Gesetzes über
die Organisation des Regierungsrates bildet mangels anderer gesetzlicher
Bestimmungen über sicherheitspolizeiliche Befugnisse des Regierungsrates
gerade den Beweis dafür, dass dem Regierungsrat im Kanton Zürich mindestens
gewohnheitsrechtlich Befugnisse auf dem Gebiete der Sicherheitspolizei
zustehen (RÜEGG, die Verordnung nach zürcherischem Staatsrecht, Zürich Diss.
1927, Seite 52, Anmerkung 1). Die Befugnis des Regierungsrates, Massnahmen zur
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit anzuordnen,
ist denn auch überall anerkannt... Gilt nach dem Gesagten die Pressefreiheit
nur innerhalb der durch die Notwendigkeit der Aufrechterhaltung der
öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung gezogenen Schranken und ist der
Regierungsrat grundsätzlich befugt, durch Massnahmen zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung die Pressefreiheit im Einzelfalle
einzuschränken, so bleibt nun nur noch zu prüfen, ob die Massnahme, die der
Regierungsrat des Kantons Zürich im vorliegenden Falle gegenüber der Zeitung
«Der Kämpfer» getroffen hat, zur Abwehr von Störungen notwendig war und ob sie
nicht weiter ging, als den Verhältnissen angemessen war. Der Regierungsrat
erachtet den «Kämpfer» als indirekt und moralisch mitverantwortlich für die
zahlreichen Vergehen und Übertretungen, welche im Streik der Sanitär- und
Elektromonteure auf Arbeitsplätzen gegenüber Arbeitswilligen und
Polizeiorganen vorgekommen sind, und er hat den «Kämpfer» verboten, um die
weitere Aufreizung der Streikenden durch diese Zeitung zu verhüten. Auch wenn
eine direkte Anstiftung Streikender durch den «Kämpfer» zu einzelnen
bestimmten Verbrechen und Vergehen nicht nachgewiesen werden kann, so liegt
doch eine Aufreizung im allgemeinen vor. Schon am Tage des Streikausbruches
begann der «Kämpfer» mit der
Umkehrung und Verdrehung der Rollen, die er selbst und die Streikenden
einerseits und die Polizei anderseits in diesem Streik spielten, indem er das
polizeiliche Verbot einer Strassendemonstration der Streikenden als
«Provokation» bezeichnete und von «blutigen Absichten der Arbeiterfeinde»
faselte, Nr. 151, Seite 1, Spalte 3. Jene Nummer enthielt auch bereits eine
Einladung zu einer Funktionärversammlung mit dem Traktandum «Die Aufgaben der
revolutionären Organisationen bei den jetzigen Streikkämpfen». In dieser
Versammlung, zu der noch wiederholt aufgeboten wurde, ist die Aufgabe der
revolutionären Organisationen wohl so umschrieben worden, dass daraus
Störungen der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung entstehen konnten. In
der Beilage zur gleichen Nr. 151 wurde unter dem Titel «Polizeiprovokationen
werden zurückgewiesen» das bereits erwähnte polizeiliche Verbot einer
Strassendemonstration der Streikenden mit den Worten glossiert: «Auf diese
schandbare provokatorische, faszistische Art steht die Wiesendangerpolizei
(vom Polizeiinspektor Wiesendanger geführte Polizei) dem reaktionären
Unternehmertum als Schutzgarde zur Seite gegen die um Lohn und Vertrag
kämpfende Arbeiterschaft.» In No. 154, erste Seite, Spalte 3, wird der
sozialdemokratischen Partei vorgeworfen, dass sie Streikbrecher auf einzelne
Bauplätze «schmuggle», auf der 2. Seite wird die Demokratie angeschwärzt und
als Wahlspruch «Vorwärts zu Lenin» ausgegeben. In No. 155 werden die
sozialdemokratischen Stadträte als getreue Lakaien der Kapitalisten und
Wegbereiter des Faszismus bezeichnet, weil eine auf den 1. August geplante
kommunistische Demonstration gegen den Krieg verboten worden ist, und auf der
3. Seite, Spalte 4, wird von zwei Kantonspolizisten, die in Kilchberg in
Ausübung ihrer gesetzlichen Pflicht Streikenden bei widerrechtlichen
Handlungen mit Verhaftung drohten, bemerkt, sie seien «Unternehmerlakaien»,
die «gemästet von den uns Arbeitern erpressten Steuergeldern, den Kampf gegen
uns führen». Daran
schliesst sich eine Belehrung an, wie Streikbrecher dadurch zu vertreiben
seien, dass alle auf dem Bau befindlichen Handwerker die Arbeit niederlegen
«bis sich der Streikbrecher beliebt, zum Teufel zu gehen». In No. 156, Seite
1, Spalte 1, ist die Rede vom Jubel der «Bourgeoispresse» über das Verbot der
kommunistischen Antikriegsdemonstration am 1. August und in diesem
Zusammenhang wird bemerkt, die Arbeiterschaft werde sich durch die
«faszistischen Bluthunde» nicht provozieren lassen am Patriotentag. In No.
158, Seite 3, Spalte 3, wird die erlogene Behauptung aufgestellt, das
schweizerische Bürgertum dokumentiere seinen Willen und seine Sympathie für
den kommenden Krieg durch das Verbot der kommunistischen
Antikriegsdemonstration. In No. 159, erste Seite, Spalte 3, wird es wiederum
als «provokatorische Methode» bezeichnet, dass die Polizei die Arbeitswilligen
beschütze und Streikposten auf ihren Kontrollgängen durch bewaffnete
Polizeimänner begleiten lasse, und es wird die verdrehte Behauptung
aufgestellt, es zeige sich ganz deutlich, dass die Polizei auf Zwischenfälle
hinarbeite, und sie wolle dann wieder den Streikenden die Schuld zuschieben
und die Streikenden als Strassenräuber bezeichnen. Auch in No. 161 wird
wiederum von Polizeiprovokationen geflunkert. In No. 166 wird unter dem Titel
«Schweizer Bundesrat als Helfershelfer der Blutbestien Hitlers» ein Beschluss
des Bundesrates über die Einziehung der Broschüre «Angeklagter Hitler» als
«reaktionärer faszistischer Anschlag auf die Pressefreiheit» und als
«willkommene Hilfeleistung des Schweizerischen Bundesrates für die braune
Mörderregierung» kritisiert und auf Seite 3 ist in einem Aufruf an alle
Bundes-, Kantons- und Gemeindearbeiter zur Hilfeleistung für die Streikenden
wieder von «Polizeiprovokation» die Rede, in No. 167 von der
Solidaritätsarbeit der revolutionären Arbeiterschaft und von der
revolutionären Tatbereitschaft. In No. 169 wird in einem Artikel, in welchem
den Sekretären des Schweizerischen Metall- und
Uhrenarbeiterverbandes ein hinterhältiger Rückenschuss gegen die Streikenden
vorgeworfen wird, wiederum behauptet, die ganze Polizeimacht der
sozialdemokratischen Stadtverwaltung sei «in den Dienst der Unternehmer»
gestellt, sie gehe immer provokatorischer gegen die Arbeiter vor und die
Führung der Polizei gehe darauf aus, die Polizeimänner in Zwischenfälle mit
den Streikenden hineinzuhetzen, um umfassendere Schläge gegen die sich
festigende Streikfront führen zu können; die reformistische Führerschaft, der
mehrheitlich sozialdemokratische Stadtrat und der Polizeiinspektor arbeiten
offen auf die Niederlage der Streikenden hin usw. No. 171 enthält einen
Leitartikel «gegen das Abkommen zwischen Unternehmer und Polizei», der die
Sache so darstellt, als wäre nicht die Bautenkontrolle und das
Streikpostenstehen der Streikenden, sondern umgekehrt der polizeiliche Schutz
der Arbeitswilligen rechtlich zu beanstanden und als läge die Provokation
jeweils nicht bei den Streikenden, sondern bei der Polizei. Es wird zum
Protest gegen das Einsetzen der Polizei aufgefordert und das Begehren nach
Zurückziehung der Polizei von den Baustellen erhoben, als ob irgend ein
Rechtsanspruch hierauf bestände und als ob dieser vermeintliche Rechtsanspruch
bisher von den Behörden missachtet worden wäre! Der Artikel in No. 172 «Mit
der Polizei und den Ausbeutern: Ja! Für den einheitlichen Kampf gegen den
Lohnabbau: Nein!» musste wohl bei den Streikenden den Eindruck erwecken, dass
die Führer des Verbandes der Schweizerischen Uhren- und Metallarbeiter immer
weiter auf die Niederlage der Streikenden hinarbeiten, ebenso in No. 173 der
Aufruf «Achtung! klassenbewusste Arbeiter!» Beachtenswerte Hetzereien werden
besonders in No. 174 auf der ersten Seite geboten. Der Leitartikel lautet:
«Die Schweiz rüstet zum Krieg.» Das Verbot gegen die Bundesfeier gerichteter
Versammlungen wird unter dem Titel «Ein unerhörter Anschlag gegen die
Arbeiterschaft» behandelt. Ein weiterer Artikel auf der gleichen Seite
behandelt die Frage «kann die Arbeiterklasse die bürgerliche Demokratie
verteidigen?», und setzt der Beantwortung als Motto das offene Bekenntnis
voran, dass die Kommunisten ihre Zwecke nur erreichen können durch den
gewaltsamen Umsturz aller bisherigen Gesellschaftsordnung. Auf der gleichen
Seite findet aber auch noch ein Artikel «proletarische Tat gegen die
rachedurstige Hetze» Platz. Darin wird behauptet, die Absichten und Aufträge
der Unternehmerschreiberlinge gehen dahin, eine «Pogromstimmung» zu erzeugen
zwecks «blutigen Polizeiterror und Massenverhaftungen von Streikenden» ... In
No. 175 werden den Streikenden eine Anzahl Arbeitswillige mit Namen und
Adresse «empfohlen» - man kann sich denken, zu welchem Zweck. Ferner werden in
dieser und andern Nummern Bäckermeister und Wirte gerüffelt, weil sie der
Polizei ihre Telephone zu dienstlichen Zwecken zur Verfügung gestellt haben.
In No. 177 wird von gesteigerten «Polizeiprovokationen» berichtet, immer wegen
polizeilichen Massnahmen, die durchaus im Rahmen der Verfassung und der
Gesetze und der amtlichen Aufgaben der Polizei durchgeführt wurden. In dieser
und den folgenden Nummern des «Kämpfer» wird auch auf den unter
kommunistischem Einfluss stehenden Strassburger-Streik hingewiesen und zum
Generalstreik auch in Zürich aufgefordert. In No. 181 wird unter dem Titel
«Sozialdemokratischer Polizei-Terror in Zürich an der Seite der braunen
Henker» die Auflösung einer Demonstrationsversammlung in heftigsten Ausdrücken
kritisiert und der «grandiose Massenstreik» in Strassburg verherrlicht, usw.
Ebenso in No. 182, 183, 184, und in No. 185 ist bereits davon die Rede, dass
auch in Zürich der Generalstreik ausgelöst werden sollte, um den Rückzug der
Polizei von den Arbeitsplätzen zu erreichen. So geht es weiter durch alle
Nummern bis zum 15. August 1933. Nach allen diesen Zitaten bedarf es unseres
Erachtens keiner weitern Beweise mehr dafür, dass der «Kämpfer» durch seine
verdrehten Darstellungen und durch seine hetzerische
Schreibweise in ausserordentlichem Masse dazu beigetragen hat, dass die
Streikenden nicht mehr zwischen Recht und Unrecht unterscheiden konnten und
bei der Bautenkontrolle, beim Streikpostenstehen und bei andern Anlässen sich
widerrechtliche Handlungen gegenüber den Arbeitswilligen und den
Polizeiorganen zuschulden kommen liessen. Die am Schluss der staatsrechtlichen
Beschwerde aufgestellte Behauptung, dass der Regierungsrat ein administratives
Verbot nicht zu erlassen gebraucht hätte, weil der gleiche Erfolg durch eine
Strafanzeige an die Strafuntersuchungsbehörde hätte erreicht werden können,
wird widerlegt durch die Zuschrift der Staatsanwaltschaft an die
Justizdirektion vom 11. August 1933 und auch durch den Bericht der
Bezirksanwaltschaft über das bisherige Resultat der anhängigen
Strafuntersuchungen. Daraus ergibt sich, dass die vom «Kämpfer» veranstalteten
Hetzereien auf strafprozessualem Weg kaum zur Ahndung hätten gebracht werden
können. Dem «Kämpfer» hätte trotz seiner aufreizenden hetzerischen
Schreibweise eine förmliche Anstiftung zu Verbrechen und Vergehen kaum
nachgewiesen werden können und darum wäre die Strafuntersuchungsbehörde auch
kaum zur Beschlagnahme der Zeitung befugt gewesen.... Wir haben ... das offene
Bekenntnis in No. 174 des «Kämpfer» erwähnt, dass die Kommunisten ihre Zwecke
nur erreichen können durch den gewaltsamen Umsturz aller bisherigen
Gesellschaftsordnung. Dieses Bekenntnis ist wörtlich dem Programm der
kommunistischen Internationale, das vom VI. Welt-Kongress am 1. September 1928
in Moskau angenommen wurde, entnommen (Seite 90 des Programms). In diesem
Programm..., auf das die Statuten der kommunistischen Partei ausdrücklich
verweisen, wird über die Hauptaufgabe der kommunistischen Strategie und Taktik
unter anderem bemerkt: «Das Wirken in reaktionären Gewerkschaften, ihre
geschickte Eroberung, die Gewinnung des Vertrauens der breiten
gewerkschaftlich organisierten Massen, die Absetzung und Verdrängung der
reformistischen Führer aus ihren Positionen, - darin besteht eine der
wichtigsten Aufgaben der Vorbereitungsperiode der Revolution» (Seite 81 des
Programms) und weiter heisst es dann: «Im Falle eines Aufschwungs... hat die
proletarische Partei die Aufgabe, die Massen zum Frontalangriff gegen den
bürgerlichen Staat zu führen. Erreicht wird dies... durch die Organisation von
Massenaktionen, denen alle Zweige der Agitation und Propaganda der Partei
untergeordnet werden müssen. Solche Massenaktionen sind: Streiks, Streiks in
Verbindung mit Demonstrationen, Streiks in Verbindung mit bewaffneten
Demonstrationen und schliesslich der Generalstreik, vereint mit dem
bewaffneten Aufstand gegen die Staatsgewalt der Bourgeoisie.» (Seite 85 des
Programms.)...»
1.- Da die Zeit abgelaufen ist, für die das Verbot der Zeitung «Kämpfer» galt,
so hat die Rekurrentin kein aktuelles praktisches Interesse mehr an der
Aufhebung des Verbotes. Trotzdem ist auf die Beschwerde nach der Praxis
einzutreten, weil es sich um einen Eingriff handelt, der sonst kaum je vom
Bundesgericht auf seine Verfassungsmässigkeit nachgeprüft werden könnte und
sich andrerseits seiner Natur und seinem Gegenstand nach leicht in gleicher
Weise wiederholen kann. In einem solchen Falle besteht ein für die
staatsrechtliche Beschwerde genügendes Interesse der vom Eingriff betroffenen
Person daran, dass das Bundesgericht die sie betreffende Verfügung aufhebe
oder sich doch über deren Verfassungsmässigkeit ausspreche und damit der
Behörde, die sie erlassen hat, eine Wegleitung für ihr Verhalten in der
Zukunft gebe (BGE 49 I S. 364 ff.; 51 I S. 306, 392).
2. Die Rekurrentin irrt sich, wenn sie glaubt, dass die kantonalen Behörden
BV die Tätigkeit der Presse nur soweit beschränken dürfen, als es
ein Bundesgesetz oder ein vom Bundesrat genehmigtes kantonales Gesetz
ausdrücklich oder unzweideutig erlaubt. Art. 55
Abs. 2 BV sieht die Genehmigung des Bundesrates nur für solche kantonalen
Bestimmungen vor, die speziell gegen den Missbrauch der Pressfreiheit
gerichtet sind oder speziell eine Beschränkung der Tätigkeit der Presse im
Auge haben, nicht für solche, die allgemein die Bewegungsfreiheit des Bürgers,
der Privatperson aus Gründen des öffentlichen Rechts beschränken und
infolgedessen auch eine Schranke für die Presse bilden. Der Regierungsrat hat
sich aber nicht auf Bestimmungen gestützt, die speziell die Presse betreffen.
Dazu kommt, dass die in Art. 55 Abs. 2
BV vorgesehene Genehmigung des
Bundesrates nach der Praxis nicht ein notwendiges Erfordernis für die
Gültigkeit der dort erwähnten kantonalen Bestimmungen über den Missbrauch der
Pressfreiheit bildet (BGE 11 S. 421; 15 S. 52 Erw. 2; Entscheid des
Bundesgerichts i. S. Präsens-Film A.-G. vom 30. Juni 1931 S. 26 f.;
BURCKHARDT, Komm. z. BV 3. Aufl. S. 521 unten).
3. Richtig ist allerdings, dass Beschränkungen der Tätigkeit der Presse - nach
BV oder nach dem kantonalen Staatsrecht -, wie überhaupt die der
Freiheit des Bürgers gesetzten Schranken, im allgemeinen einer gesetzlichen
Grundlage bedürfen, um gültig zu sein. Dieser Grundsatz ist jedoch im
vorliegenden Falle nicht verletzt. Wohl gibt der Regierungsrat zu, dass ihm
keine Bestimmung der zürcherischen Gesetzgebung positiv erlaubt, aus
polizeilichen Gründen eine Zeitung für bestimmte Zeit zu unterdrücken oder
überhaupt in einem Falle wie dem vorliegenden einzuschreiten. Indessen gilt
die Abwehr von ernsthaften Gefahren, die unmittelbar und offensichtlich der
gesetzmässigen Ausübung der Staatsgewalt oder in der Öffentlichkeit den
Rechtsgütern der Einzelmenschen, wie ihrem Leben, ihrer Gesundheit, ihrem Hab
und Gut, drohen, durch geeignete, den Verhältnissen entsprechende Mittel, die
sich gegen den die Gefahr verursachenden Störer richten, allgemein, speziell
in der Schweiz, als eine selbstverständliche, elementare
polizeiliche Aufgabe des Staates, die auch ohne eine das vorsehende
Gesetzbestimmung erfüllt werden muss (BGE 20 S. 796 Erw. 2; 35 I S. 148; 55 I
S. 235 f., 238 f.; 57 I S. 275; FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 320 f.; OTTO
MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht 3. Aufl. I S. 206 ff., 212 ff.). Zudem
ergibt sich aus § 24 Ziff. 9 des zürch. Gesetzes über die Organisation des
Regierungsrates, dass dieses Gesetz auf der Voraussetzung beruht, es sei die
Pflicht des Regierungsrates, mit Hülfe der Polizei jede ernsthafte,
offensichtliche Störung oder unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung
und Sicherheit im angegebenen Sinn zu beseitigen (vgl. RUEGG:, Die Verordnung
nach zürcherischem Staatsrecht S. 52). Nach der Beschwerdeantwort des
Regierungsrates handelt es sich bei dem angefochtenen Verbot um eine solche
Massnahme und in der staatsrechtlichen Beschwerde wird dieser Standpunkt in
keiner Weise widerlegt oder entkräftet.
Wie sich aus den vom Regierungsrat vorgelegten Exemplaren der Zeitung
«Kämpfer» ergibt, hatte diese während des Streikes, in der Zeit vor dem
Verbot, durch eine masslos heftige Sprache gesucht, ihre Leser, insbesondere
die Streikenden gegen die Staatsorgane, die Polizei und die Arbeitswilligen
aufzuhetzen, sie diesen gegenüber in eine feindselige, aufgeregte, zum
Widerstand und zum Kampf bereite Stimmung zu versetzen und darin festzuhalten,
indem sie die Polizei ohne Grund angriff und ihre Tätigkeit in ein falsches
Licht rückte, wie wenn sie sich den Streikenden gegenüber der Überschreitung
und des Missbrauches der Amtsgewalt schuldig gemacht hätte. Diese Aufhetzung
hatte auch den gewünschten Erfolg; denn aus den vom Regierungsrat
eingereichten Polizeiberichten geht hervor, dass in der Zeit vor dem Verbot
und im Zusammenhang mit dem Streik unzählige Bussen wegen Polizeiübertretungen
ausgesprochen und zahlreiche Strafuntersuchungen wegen Vergehen eingeleitet
worden sind. Zudem musste die
Stadtpolizei während der gleichen Zeit zum Schutz der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit beständig ausrücken. Daraus muss geschlossen werden, dass
tatsächlich die Arbeiterschaft, speziell die Streikenden höchst feindselig,
zum Angriff und zum Widerstand bereit, der Polizei und den Arbeitswilligen
gegenüberstanden und sich aus dieser Stimmung heraus zu offensichtlichen und
ernsthaften Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, zu Vergehen und
Übertretungen, hinreissen liessen. Zur Zeit des angefochtenen Verbotes drohte
daher unmittelbar die Gefahr weiterer solcher Störungen. Der Regierungsrat als
Polizeibehörde war berechtigt und verpflichtet, dieser Gefahr womöglich
vorzubeugen. Das Mittel, das er dabei anwandte, die Unterdrückung der Zeitung
«Kämpfer» für gewisse Zeit, war gewiss geeignet, in diesem Sinne zu wirken, da
damit eine Ursache der bisherigen Störungen der öffentlichen Ordnung wegfiel
(vgl. BGE 55 I S. 238 f.). Mit der blossen Einleitung einer Strafuntersuchung
gegen den «Kämpfer» musste sich der Regierungsrat nicht begnügen, weil diese
Zeitung ihre Leser nicht geradezu zu bestimmten Vergehen oder Übertretungen
aufforderte, sondern sich darauf beschränkte, sie in eine zur Begehung solcher
Handlungen bereite Stimmung zu versetzen, was nach den glaubwürdigen Angaben
des Regierungsrates nicht als strafbar erscheint, auch wenn dann aus der
erwähnten Stimmung heraus Vergehen oder Übertretungen begangen werden. Man
kann sich fragen, ob nicht auch ein für kürzere Zeit, z. B. nur für eine Woche
ausgesprochenes Verbot oder die Anordnung einer Vorzensur für diese Zeit zur
Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit genügt hätte; doch kann das offen bleiben, da die Rekurrentin in
dieser Hinsicht sich nicht beschwert hat.
Sie hat auch mit Recht nicht geltend gemacht, dass ihr nicht polizeilich die
Verantwortlichkeit für die Vergehen und Übertretungen, die von den Streikenden
begangen worden sind und noch weiter begangen würden, aufgebürdet werden
konnte und daher der Regierungsrat nicht gegen sie als Störerin habe vorgehen
dürfen. Die polizeiliche Verantwortlichkeit einer Person setzt nicht gleich
wie die strafrechtliche ein Verschulden voraus; es genügt, dass die Störung
ihrem Lebenskreise, ihrem Verhalten entspringt und dass sie nicht dem Staat
gegenüber ein Recht auf die Handlung hat, wofür man sie verantwortlich machen
will (vgl. FLEINER a.a.O.; OTTO MAYER, a.a.O. S. 221). Dass die in Frage
stehenden Hetzartikel des «Kämpfer» mit ihrer Entstellung der polizeilichen
Tätigkeit inhaltlich nicht den Schutz der Pressfreiheit geniessen, ist klar.
4. Dass das über die Zeitung «Kämpfer» verhängte Verbot insofern gegen die
Pressfreiheit verstosse, als es wie die Vorzensur eine polizeiliche
vorbeugende Massregel bildet, hat die Rekurrentin nicht behauptet.
Ein solcher Vorwurf wäre auch nicht begründet. Allerdings steht fest, dass die
Pressfreiheit hauptsächlich auch gegen vorbeugende, nicht durch die Straf-
oder die Zivilrechtspflege geforderte Massnahmen, wie die polizeiliche Zensur,
Schutz bieten soll (vgl. BGE 2 S. 37 Erw. 2; 15 S. 540 Erw. 2; FLEINER, a.a.O.
S. 374; BURCKHARDT a.a.O. S. 515), und soweit weder eine solche, noch eine
straf- oder zivilprozessuale Beschlagnahme zulässig ist, darf auch eine
Zeitung nicht am Erscheinen verhindert werden. Allein in einem Fall wie dem
vorliegenden muss doch ausnahmsweise die Zensur oder die Unterdrückung einer
Zeitung für kurze, vorübergehende Zeit durch Polizeiverfügung gestattet sein.
Wie bereits hervorgehoben worden ist, handelt es sich bei dem angefochtenen
Verbot - abgesehen von der Frage seiner Dauer oder Verhältnismässigkeit - um
die Erfüllung der elementaren Aufgabe des Staates, eine unmittelbar drohende,
ernsthafte und offensichtliche Gefährdung der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit abzuwenden. Es kann nicht im Sinne der Garantie der Pressfreiheit
liegen, den Kantonen die
Zensur oder die Unterdrückung einer Zeitung auch zu diesem Zwecke zu verbieten
und ihnen damit in gewissen Fällen eine wirksame Verteidigung ihrer
Lebensinteressen, die Erfüllung des Hauptzweckes des Staates neben der
Gesetzgebung und der Rechtspflege zu verunmöglichen. Das in Art. 55
enthaltene Verbot der polizeilichen Zensur oder Unterdrückung einer Zeitung
hat seinen Grund darin, dass die Meinungsäusserung durch die Presse von allen
nicht im Interesse des Gemeinwohls durchaus notwendigen Schranken befreit
werden soll. Man wollte es der Polizei im allgemeinen nicht erlauben, eine
Zeitung lediglich wegen der Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit, dass sie
rechtswidrige Handlungen bildende Artikel bringt, dadurch in ihrer
Bewegungsfreiheit zu hemmen, dass sie der Zensur unterworfen wird, oder sie
geradezu am Erscheinen für die Zukunft zu verhindern. Art. 55
BV beruht auf
dem Gedanken, dass eine derartige einschneidende Massnahme nicht notwendig
sei, weil die Zivil- und die Strafrechtspflege dafür sorgten, dass privat-
oder strafrechtswidrige Handlungen nicht überhandnehmen. Man dachte dabei
nicht daran, dass die Presse auch durch nicht strafrechtswidrige Äusserungen
das Publikum in erheblichem Masse zur Störung der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit, zu Vergehen und Übertretungen, hinreissen könne, zumal mit
Rücksicht auf den im allgemeinen ruhigen, disziplinierten Geist des
Schweizervolkes und sein Verständnis für ein geordnetes Staatswesen (vgl. BGE
55 I S. 240; BURCKHARDT a.a.O. S. 508). Dass dieser Geist im vorliegenden
Falle versagt hat, ist wohl ausser auf die Artikel der Zeitung «Kämpfer» auf
die starke Organisation und die Mittel der kommunistischen Partei, sowie
darauf zurückzuführen, dass die gewaltige gegenwärtige Wirtschaftskrise die
Grundlagen der Existenz weiter Kreise der Bevölkerung erschüttert, Tausende
brotlos gemacht und damit eine allgemeine Unruhe und Unzufriedenheit, speziell
auch gegenüber dem Staate, seinen Organen und
Einrichtungen, hervorgerufen hat. Gerade dieser Umstand, der dazu geführt hat,
dass die Strafnormen und die Strafrechtspflege die in den Vergehen und
Übertretungen liegenden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
nicht zu hemmen oder gehörig einzudämmen vermochten, sondern sich hiefür ein
Vorgehen gegen die nicht strafrechtlich, nur polizeilich für die Störungen
verantwortliche Zeitung «Kämpfer» als notwendig erwies, rechtfertigt es,
zuzulassen, dass der Kanton Zürich zur Erfüllung dieser elementaren
Staatsaufgabe der Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr weiterer Störungen
der öffentlichen Ordnung und Sicherheit auch das hiefür erforderliche Mittel,
die Vorzensur oder die Unterdrückung der Zeitung, für kurze Zeit vorübergehend
anwendete, und zwar umsomehr, als zu befürchten war, dass die kommunistische
Partei weitere Ausschreitungen womöglich dazu benützt hätte, um grössere
Unruhen anzustiften, wenn nicht geradezu eine Revolution anzufachen. In
Beziehung auf den Vertrieb einer Zeitung auf dem Hausierweg hat das
Bundesgericht bereits vorbeugende Massregeln, wie den Ausschluss künftiger
Zeitungsnummern vom Verkauf, wegen unmittelbar drohender Gefährdung der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit vom Gesichtspunkt der Pressfreiheit aus
zugelassen (BGE 58 I S. 230 f.; 59 I S. 15 ff.). Während des Weltkrieges von
1914-1918 hatte auch der Bundesrat die vorübergehende polizeiliche
Unterdrückung von Zeitungen wegen besonders schwerer Ausschreitungen
vorgesehen und verfügt (SALIS-BURCKHARDT, Schweiz. Bundesrecht No. 534 ff.).
5. Darüber, dass die «Einheitsfront» als Ersatz für den «Kämpfer» behandelt
und deshalb vom Polizeikommando das angefochtene Verbot auch auf jenes Blatt
bezogen worden ist, hat sich die Rekurrentin nicht beschwert.
Entscheid : 60 I 108
Publiziert : 23. Februar 1934
Status : 60 I 108
Regeste : Materielle Behandlung einer Beschwerde, an deren Beurteilung der Beschwerdeführer kein aktuelles...
49-I-356 • 55-I-228 • 58-I-219 • 60-I-108
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