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Timestamp: 2017-05-28 22:31:46
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Matched Legal Cases: ['artículo 1903', 'artículo 1903', 'in fine', 'Artículo 140', 'Artículo 141', 'Artículo 145', 'Artículo 146', 'in fine']

12. Resarcimiento de daños por el Estado. Otros supuestos de resarcimiento - Juspedia
12. Resarcimiento de daños por el Estado. Otros supuestos de resarcimiento
Contenidos1 La responsabilidad civil del Estado cuando obra mediante agente especial2 Resarcimiento por el Estado a las víctimas del terrorismo2.1 La legislación postconstitucional hasta la Ley 32/19992.2 La Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo3 La responsabilidad del Estado y de las Administraciones Públicas3.1 Código Civil y legislación administrativa preconstitucional3.2 La Constitución de 19783.3 La Ley 30/1992, de 26 de noviembre3.4 La reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero4 Administración de Justicia y responsabilidad del Estado5 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas5.1 Concepto, fundamento, normativa aplicable y características5.2 Requisitos5.3 Causas de exclusión de la responsabilidad5.4 La obligación de reparar5.5 El procedimiento5.6 La responsabilidad subsidiaria5.7 Tipos especiales de responsabilidadLa responsabilidad civil del Estado cuando obra mediante agente especialLa redacción originaria del art. 1903.5 establecía textualmente que “el Estado es
responsable en este concepto cuando obra por mediación de un agente especial; pero no
cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la
gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior” .
La interpretación más correcta de dicho precepto, hoy absolutamente intrascendente,
consiste en entender que el Estado puede actuar en el tráfico de dos formas bien diversas:A través de sus propios funcionarios, integrados, pues, en el organigrama
administrativo, que actuarían en sentido puramente instrumental (al igual que los órganos de
las personas jurídicas y de las sociedades, según vimos en el tomo anterior). En tal caso, la
aplicación del art. 1902 debe suponer que el responsable propiamente dicho es el propio
Estado. Se trataría pues, de una responsabilidad por acto propio (no obstante, la jurisprudencia
sustentaba durante la primera mitad del siglo XX la tesis contraria: el Estado era irresponsable
y el funcionario actuante, en caso de culpa o negligencia, por aplicación del art. 1902, era el
único responsable).Mediante la “mediación de un agente especial” sin vinculación orgánica o
administrativa con la estructura estatal, coyunturalmente designado para el desempeño de un
mandato o encargo concreto (siguiendo el paralelismo, podríamos hablar en este caso de
representante; de hecho, alguna antigua sentencia del TS, como la de 18 de mayo de 1904,
afirmó que agente especial “ el que recibe un mandato o comisión concreta o determinada,
ajena al ejercicio de su cargo, si es funcionario público, para que en representación del Estado,
y obligándole como mandatario suyo, cumpla el encargo que se le confíe… ”). En tal caso, el art. 1903 entiende que, fundamentada en la culpa in eligendo, nace la responsabilidad del Estado
En todo caso, las cuestiones apuntadas en los párrafos anteriores han tenido en la
segunda mitad del siglo XX escasísima importancia práctica. En primer lugar, la actuación del
Estado mediante “ agentes especial” ha sido. Como mucho, esporádica y no ha dado lugar a
jurisprudencia digna de reseña. En segundo y fundamental lugar, la responsabilidad del Estado,
desde la aprobación de la Ley de Expropiación Forzosa en 1954, ha dejado en todo caso de
ser culposa, para pasar a ser responsabilidad objetiva en sentido propio. Por consiguiente, se
Tales razones justifican plenamente que el art. 2 de la Ley 1/1991, reiteradamente citada,
haya establecido expresamente la supresión (derogación) del párrafo quinto del art. 1903 del
Código Civil antes transcrito.
Resarcimiento por el Estado a las víctimas del terrorismoLa responsabilidad del Estado por los daos ocasionados por actos terroristas tiene una
historia reciente, pero caracterizada por una sucesión continua de normas reguladoras, que
seguidamente apuntaremos.La legislación postconstitucional hasta la Ley 32/1999
La dramática y perniciosa presencia en nuestra Nación de algunos grupos terroristas de
conocida trayectoria, pero de difícil erradicación, llevó a uno de los primeros Gobiernos
democráticos –bajo la presidencia de Adolfo Suárez– a asumir la reparación de los daños
personales causados por el terrorismo.
El Decreto–ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana,
declaró por primera vez responsable al Estado, de forma total y absolutamente objetiva (esto
es, haya o no negligencia o descuido de los servicios públicos de Seguridad del Estado), de los
“daños y perjuicios que se causaren a las personas” a consecuencia de los delitos “ cometidos
pro persona o personas integradas en grupos o bandas organizadas y armadas y con conexos” .
Posteriormente, siendo ya Presidente del Gobierno Felipe González, la denominada
responsabilidad del Estado por los actos terroristas fue regulada, básicamente, por la LO
9/1984, de 26 de diciembre y el Real Decreto de 24 de enero de 1986, el cual contemplaba los
pormenores relativos al pago de la indemnización que ha de afrontar el Estado en beneficio de
quienes sufran lesiones corporales (o sus familiares, en caso de fallecimiento de la víctima) a
consecuencia de actos realizados por terroristas o bandas armadas (art. 24 de la Ley citada) o
con ocasión del esclarecimiento y represión de tales actividades terroristas (art. 25).
La posterior derogación de la LO 9/1984 trajo consigo que la materia hubiera de ser
acogida en el art. 64 de la Ley de Presupuestos para 1988 (Ley 3371987 de 23 de diciembre),
norma habilitante del Real Decreto que durante casi una década reguló la cuestión: Real
Decreto 131/1988, de 28 de octubre de 1988. El segundo párrafo de su preámbulo recalcaba
que la regulación de la materia se realizaba: “ teniendo en cuenta su naturaleza de
indemnización especial al asumir la Administración del Estado una responsabilidad por hechos
ajenos, no imputables a sus propios servicios, que no tienen más finalidad que la de que los
poderes públicos palien, en los casos más graves, las consecuencias dañosas sufridas por las
víctimas de las bandas armadas y elementos terroristas” .
El Real Decreto 1331/1988 siguió considerando indemnizables sólo los daños corporales
sufridos por “ personas ajenas al delito” (art. 1.1); declaraba especialmente compatibles las
indemnizaciones que regulaba con cualesquiera otras (art. 1.2) y había ampliado notoriamente
el círculo de beneficiarios de la indemnización en caso de muerte (art. 2).
En parecida dirección de ampliación de la cobertura resarcitoria en beneficio de las
víctimas del terrorismo, ya bajo la presidencia de José Mª Aznar, se incardinaba el Real
Decreto 1211/1997, de 18 de julio, dictado a consecuencia de la Ley 13/1996, de 30 de
diciembre. La posterior modificación de esta Ley, a su vez, por la Ley 66/1997, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, determinó la aprobación del
Real Decreto 1734/1998. Conforme a tales disposiciones, deben considerarse daños
resarcibles los siguientes:Los daños corporales, tanto físicos como, psíquicos, así como los gastos por su
tratamiento médico. Estos últimos se abonarán a la persona afectada, sólo en el supuesto de
que no tengan cobertura total o parcial por sistema de previsión público o privado.Los daños materiales ocasionados en la vivienda habitual de las personas físicas.Los producidos en establecimientos mercantiles e industriales, que se establecen en
el presente Reglamento.Los causados en vehículos cuando éstos se dediquen al transporte de personas o
mercancías, o constituyan elemento necesario para el ejercicio de una profesión, o actividad
mercantil o laboral.La Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo
Al cierre de la presente edición se encuentra también en vigor la Ley reseñada en el
epígrafe, cuyo Reglamento de ejecución fue aprobado por el Real Decreto 1912/1999, de 17 de
diciembre (por cierto, y conviene destacarlo, pues el legislador no siempre incumple sus tareas,
publicado con anterioridad al plazo fijado en el disp. final primera de la Ley).
Desde el punto de vista estrictamente político, la característica principal de la Ley
32/1999 reside en haber sido aprobada por unanimidad tanto en el congreso de los Diputados
cuanto en el Senado, como manifestación de que la lucha contra el terrorismo y el “ testimonio
de honor y reconocimiento” a las víctimas de los actos terroristas es un sentimiento compartido
por todos los parlamentarios sin excepción.
Afirma el art. 1 de la Ley que “el Estado… asume el pago de las indemnizaciones que le
son debidas [a las víctimas de los actos terroristas] por los autores y demás responsables de
tales actos” Unido ello al hecho de que el art. 8 regula la transmisión de la acción civil al
Estado, pone de manifiesto que en la filosofía de la Ley 32/1999 el Estado se responsabiliza
del pago de las indemnizaciones, pero dejando claro que los responsables de los daños son
quienes incurren en actos y conductas terroristas.
Los daños indemnizables son los físicos o psicofísicos y exige el art. 2 de la Ley que “los
actos o hechos causantes hayan acaecido entre el 1 de enero de 1968 y la fecha de entrada en
vigor de esta Ley” (9 de octubre de 2000), pues las indemnizaciones fijadas en esta Ley, como
afirma el art. 2.4 del RD 1912/1999, “ serán compatibles con las pensiones, ayudas,
compensaciones o resarcimientos que se hubieran percibido o pudieran reconocerse en el
futuro a los beneficiarios al amparo de las previsiones contenidas en la legislación de ayudas a
las víctimas del terrorismo o en otras disposiciones legales o reglamentarias”. Así pues, las indemnizaciones establecidas en la Ley 32/1999 son una especie de plus, una adición a las
pensiones o ayudas que se encuentran establecidas en los reglamentos anteriores de ayudas a
las víctimas del terrorismo que, en consecuencia, han de entenderse vigentes.
A efectos de la cuantía de las indemnizaciones la Ley 32/1999 (y, naturalmente, su
Reglamento) distinguen entre la existencia o inexistencia de sentencia firme en la que se
declare que las víctimas del terrorismo tienen derecho a una cantidad determinada. De existir
tal sentencia, a su cuantificación habrá de estarse; de no haber sentencia alguna se aplicarán
las cuantías fijadas en el Anexo de la propia Ley.
La responsabilidad del Estado y de las Administraciones PúblicasCódigo Civil y legislación administrativa preconstitucional
Como hemos visto, cabía defender en su redacción originaria, el art. 1903.5 CC
consideraba la responsabilidad del Estado como de naturaleza eminentemente culposa o
subjetiva. Afirmaba dicho párrafo que “ Estado es responsable e este concepto cuando obra
por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el
funcionario a quien propiamente corresponda la ostión practicada, en cuyo caso será aplicable
lo dispuesto en al artículo anterior” (es decir, el art. 1902).
Hoy día –insistamos– tiene escasa importancia la interpretación de semejante precepto,
pues como sabemos, ha sido derogado expresamente por el art. 2 de al Ley 1/1991, de 7 de
enero. Sin embargo, interesa subrayar que su efectiva derogación, aunque de forma tácita,
había tenido lugar mucho antes, por obra y gracia de una serie de leyes administrativas, a las
que seguidamente aludiremos, en las que el enfoque culposo característico de la versión
originaria del Código había sido sustituido por un planteamiento de raíz objetivista.
Todo ello lo rememora, por ejemplo la STS de 27 de marzo de 1992, dictada con ocasión
de un accidente de circulación del que resulta responsable un miembro de la Guardia Civil,
siendo recurrente la Abogacía del Estado: “ independientemente de que el antiguo párrafo 5º del
artículo 1903, ya eliminado por la Ley de 7 de enero de 1991, había perdido efectividad a partir
de lo establecido modernamente en las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas contenidas en la Ley de Régimen Local de 1950, la de
Expropiación forzosa de 1954 (art. 121( y la de Régimen Jurídico de la Administración del
Estado de 1957 (art. 40). La tesis de la recurrente no puede aceptarse porque… :La más reciente y correcta interpretación del artículo 1903.5 en su redacción primitiva,
que es la aplicable al caso, no es otra sino que el Estado responde de los daños causados por
sus funcionarios, siempre que éstos actúen dentro del ámbito que les sea propio, pues a través
de ellos ejerce sus funciones, razón por la cual el art. 1903.5 se refería in fine, a que si el daño
hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada
será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior, y Ya esta Sala se había pronunciado (sentencias de 20 de marzo de 1975 y 5 de marzo
de 1977) en el sentido de que la Administración del Estado responde por la imprudencia de un
conductor de automóvil a su servicio, como es el caso” .
En efecto, hasta mediado el siglo XX, la doctrina y la jurisprudencia venían entendiendo
con carácter general que el estado no respondía extracontractualmente por los daños que
pudieran originar sus funcionarios y personal dependiente, salvo que se tratase de “ agentes
especiales” Dado que, frente a la pléyade de funcionarios, los “
. agentes especiales” brillaban
por su ausencia, podía concluirse que la regla general era la irresponsabilidad del Estado.
Esta interpretación fue revisada y contradicha entre otros por el influyente profesor E. García de Entrerría, imponiéndose finalmente (tal y como hemos visto en la Sentencia apenas
transcrita) la idea de que el Estado debería considerarse sometido al art. 1902 aunque actuase
–como persona jurídica que es– a través de sus funcionarios y, por consiguiente, sin atender a
consideraciones de índole culposa alguna.
Esta “ relectura” del art. 1903.5 del Código civil, de alguna manera, se encontraba
reforzada a partir de la mitad del siglo XX por una serie de leyes preconstitucionales que
establecieron la responsabilidad patrimonial del Estado y de la Administración Pública sobre
bases objetivistas. Tales Leyes, que nos limitaremos a apuntar (pues su estudio, obviamente
corresponde hacerlo en Derecho administrativo), son las siguientes:La Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, hoy enteramente derogada.La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, cuyos artículos 120 y
121 preveían la responsabilidad de la Administración Pública, ya fuera por las requisas o
destrucción de bienes realizadas sin las formalidades previstas para la expropiación, ya fuera
por esta última, siempre que la lesión para el particular fuere consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos. El art. 122.1, por su parte, establecía el requisito de
que el daño, además de efectivo, debería ser “ evaluado económicamente e individualizado en
relación a una persona o grupos de personas” (cfr. también, art. 133 del Reglamento de la Ley
de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957).La Ley de régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957,
reitera los términos transcritos de la LEF, adoptando una fórmula general bastante feliz que, en
adelante, veremos reiterada: “ Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el
Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía
contenciosa” .
La importancia de la cuestión considerada en este epígrafe no pasó desapercibida a los
constituyentes de 1978. En una norma tan fundamental como el art. 9 de la CE se establece,
entre otras cosas que “ Constitución garantiza… la responsabilidad… de los poderes
públicos”. Éstos, por encontrarse sometidos a la ley, como los propios ciudadanos, deben responder civilmente de los daños que pudieran ocasionar a terceros.
La concreción de tal deber se reitera constitucionalmente en el art. 106 con carácter
general: “ Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos” norma que en la letra y en el espíritu es claramente tributaria de las leyes
administrativas anteriormente consideradas (la responsabilidad de Jueces y Magistrados y, por
tanto, el art. 121 de la CE serán analizados en el siguiente epígrafe).
Por consiguiente, la Constitución no sólo no ha modificado o derogado (por
inconstitucionalidad sobrevenida) la normativa previamente existente en la materia, sino que, al
revés, ha convertido los parámetros normativos de la legislación ordinaria preconstitucional en
principios constitucionales. Mas, de otra parte, la estructuración del Estado autonómico y el
incremento de las Administraciones públicas con la creación de las Comunidades Autónomas
no obsta a que “ sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas” sea una
cuestión reservada a la competencia legislativa exclusiva del Estado, tal y como declara el art. 149.1.18ª de la CE.La Ley 30/1992, de 26 de noviembre
Este último extremo ha determinado la promulgación de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, oficialmente intitulada de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, cuyo título X (arts. 139 a 146) y último se dedica
íntegramente a regular “ responsabilidad de las Administraciones públicas y de sus
autoridades y demás personal a su servicio” al tiempo que el número segundo de su
disposición derogatoria declara expresamente derogados, entre otros, los artículos 40 a 43 de
la LRJAE anteriormente considerados.
Sin embargo, en contra de cuanto cupiera pensar prima facie, tampoco la Ley 30/1992
modifica sustancialmente los criterios legislativos anteriormente mantenidos por la legislación
ordinaria preconstitucional. Es más, pese a la derogación expresa de los referidos arts, de la
LRJAE, lo cierto es que los preceptos relativos a la responsabilidad del Estado de esta Ley han
sido prácticamente reproducidos en los correspondientes de la Ley 30/1992, que lo que sí hace
es referirlos a todas las Administraciones públicas y no sólo al Estado, de acuerdo con el
mandato constitucional antes señalado. Salvado dicho aspecto de identificación subjetiva y
algunas otras modificaciones o novedades de carácter secundario, desde nuestro punto de
vista (no así desde la perspectiva administrativa: cfr. arts. 142 y 143 para los procedimientos
administrativos a seguir, incluyéndose ahora un procedimiento abreviado), lo cierto es que los
arts. 139.1 y 144 de la LRJ–PAC coinciden sustancialmente con los arts. 40 y 41 de la LRJAE.
Consideremos los aspectos fundamentales de la nueva regulación:“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos” (art. 139.1). La responsabilidad,
pues, sigue cánones objetivos y sólo quedarán exoneradas las Administraciones públicas en
caso de existencia de fuerza mayor.Si son varias las Administraciones responsables, deberán afrontar la consiguiente
indemnización con carácter solidario (art. 140).La indemnización puede ser pecuniaria o, subsidiariamente (y mediando acuerdo del
lesionado) in natura (esta última posibilidad es una novedad en la legislación administrativa),
conforme a las reglas generales ya vistas en el capítulo del incumplimiento de las obligaciones
(art. 141).“ Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de Derecho privado –
dispone el art. 144– responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el
personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo, actos propios
de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre” .El art. 145.2 establece un derecho de repetición a favor de la Administración
correspondiente, la cual, “ cuando hubiere indemnizado directamente a los lesionados, podrá
exigir de sus Autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren
incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa la instrucción del procedimiento que
reglamentariamente se establezca”. Al igual que en la Ley 1/1991, en relación con el Derecho de repetición de los titulares de los Centros docentes, la Ley 30/1992 resucita la noción de
culpa grave. A lo dicho entonces nos remitimos.
En relación con el procedimiento a seguir por la Administración (que haya indemnizado a
los particulares) para ejercitar su derecho de repetición contra su propio personal, hay que
estar a lo dispuesto en el art. 21 del RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de
responsabilidad patrimonial, publicado en el BOE de 4 de mayo de 1993, cuyo preámbulo es
bastante explícito del actual status quaestionis en relación con la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones públicas, dando cuenta de las novedades introducidas por la Ley
30/1992 y sugiriendo, finalmente, que la abreviatura más conveniente de la rúbrica oficial de
dicha Ley es a siguiente LRJ–PAC (circunstancia que resulta inaudita, pero que, atendiendo a
la extensísima rúbrica de la Ley, acaso resulte aconsejable atendiendo a razones de unificación
en las citas).
La Ley 30/1992 ha sido objeto de reforma, en algunos puntos de cierta importancia, por
la Ley 4/1999, de 13 de enero, cuya exposición de motivos indica en el punto VI, por cuanto a
nosotros ahora interesa, lo siguiente:
“ En materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, en el
Título X, se introducen algunas modificaciones importantes. Por una parte, se amplía la
regulación de la responsabilidad recurrente de diferentes Administraciones públicas previsto en
el art. 140, distinguiendo el régimen de las actuaciones conjuntas de otros supuestos de
concurrencia. En el 141 se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a
responsabilidad y, en beneficio del afectado, se prevé la actualización de la cuantía de la
indemnización. Se opta, con la nueva redacción del art. 144, por la unificación del régimen
jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su
actuación en régimen de derecho público o privado en concordancia con la unidad de fuero.
Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones públicas, se pretende garantizar su efectividad, al preverse en
el art. 145 que se exigirá de oficio. Por otra parte, desaparece del art. 146 toda mención a su
responsabilidad civil por los daños producidos en el desempeño del servicio, clarificando el
régimen instaurado por la Ley 30/1992 de exigencia directa de responsabilidad a la
Administración y, en concordancia con ello, en la disposición derogatoria se derogan la Ley de
5 de abril de 1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la
responsabilidad civil de los funcionarios públicos”.
Dicho ello, habrá de bastar en esta exposición con la reproducción de los preceptos en
su versión actual y con la general indicación de que, verdaderamente, en esta materia no hay
alteraciones en profundidad respecto de los regulados en la Ley 30/1992:
“Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas.Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente
Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico
regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre
las diferentes Administraciones públicas.En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del
daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de
competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será
solidaria cuando no sea posible dicha determinación” .
“Artículo 141. Indemnización.Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños
que éste no tenga el deber jurídico de soportar con acuerdo con la Ley. No serán
indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido
prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en
el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales
o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos
en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables,
ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión
efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el
Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la
indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General
Presupuestaria.La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o
ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la
reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado” .
Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado,
responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre
a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo
cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los
artículos 139 y siguientes de esta Ley” .
“Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones públicas.Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de
este título, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente
las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su
servicio.La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados,
exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que
hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento
que reglamentariamente se establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán entre otros, los siguientes
criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su
elación con la producción del resultado dañoso.Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás
personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando
hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.Lo dispuesto en los párrafos anteriores se entenderá sin perjuicio de pasar, si
procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes” .
“Artículo 146. Responsabilidad penal.La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas, así
como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la
legislación correspondiente.La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las
Administraciones públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el
orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial” .
Finalizaremos la referencia a la Ley 4/1999 recordando que la disposición derogatoria
única, en su primer párrafo, prevé que “ quedan derogados la Ley de 5 de abril de 1904 y el
Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la responsabilidad civil de los
funcionarios públicos” .Administración de Justicia y responsabilidad del Estado
Como ya se ha apuntado, la Constitución además de regular la responsabilidad de las
Administraciones públicas, contempla de forma particular la responsabilidad civil dimanante de
posibles daños causados por la Administración de Justicia. Dispone a tal efecto el art. 121 de la
CE que “ los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a
cargo del Estado, conforme a la ley” .
La imputación de responsabilidad directa u objetiva al Estado a causa de los errores
judiciales o del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia en nuestro sistema
jurídico es una novedad de la Constitución, pues hasta su promulgación respondían en
exclusiva los Jueces y Magistrados, sin que el Estado se encontrase legitimado pasivamente
para soportar la responsabilidad contraída por actuaciones del Poder Judicial. Además el art. 121 de la Constitución que declara la necesidad de desarrollo legal (conforme a la Ley” no es
una norma de aplicación directa, sino que la responsabilidad del Estado no ha podido hacerse
efectiva hasta que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha desarrollado la materia (cfr. en tal
sentido SSTS, Sala 3ª, 10 de noviembre de 1987 y 10 de marzo de 1987).
Una vez aprobada la Ley Orgánica del Poder Judicial (LO 6/1985, de 1 de julio), la
materia considerada queda sometida a su propia regulación, incluso hoy, tras la promulgación
de la Ley 30/1992, pues ésta establece expresamente en su art. 139.4 que “ responsabilidad
patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la
Ley Orgánica del Poder Judicial”, en evitación de posibles dudas interpretativas.
De conformidad, pues, con la Ley Orgánica del Poder Judicial, los daños originados por
las actuaciones u omisiones judiciales pueden dar lugar a dos tipos diferentes de
responsabilidad:La responsabilidad civil propia y personal de los Jueces y Magistrados (regulada en
los arts. 411 y ss. De la LOPE) dimanante de “ daños y perjuicios que causaren cuando, en
el desempeño de sus funciones, incurrieren en dolo o culpa”. No parece requerirse aquí que la culpa se encuentre particularmente cualificada, pues el precepto no habla (como hemos visto
que es fórmula de estilo en las disposiciones más recientes) de culpa grave. Sin embargo, el
art. 296 de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial establece que “ Estado responderá
también de los daños que se produzcan por dolo o culpa grave de los Jueces o Magistrados,
sin perjuicio del derecho que le asiste de repetir… ”.La responsabilidad objetiva del Estado, contemplada en los arts. 292 y siguientes de
dicha Ley. El primero de tales artículos establece que “ daños causados en cualesquiera
bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una
indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor”. Pero el art. 295 excluye igualmente la obligación de indemnizar a cargo del Estado en caso de “ error judicial
o el anormal funcionamiento de los servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del
perjudicado” .
En definitiva, pues, el Estado queda exonerado de la responsabilidad objetiva que la Ley
Orgánica del Poder Judicial le impone por error judicial o funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, tanto en el caso de fuerza mayor cuanto en el supuesto de culpa
(con mayor razón, dolo) del perjudicado, según la concepción común de la responsabilidad
Las nociones de error judicial y funcionamiento anormal de la Administración de Justicia
(obsérvese que en esta materia se excluye, como es lógico, que el funcionamiento normal de la
justicia pueda originar daño) son de difícil concreción, aunque tienen un diferente campo de
aplicación. El error judicial se circunscribe a la actividad jurisdiccional o decisión judicial
propiamente hablando: error in indicando. El funcionamiento anormal se extiende a las
actividades no jurisdiccionales de los Juzgados y Tribunales (notificaciones, destrucción total o
parcial de autos, desaparición de cantidades objeto de consignación, etc.) que puedan resultar
dañosas para los litigantes.
Responsabilidad patrimonial de las Administraciones PúblicasConcepto, fundamento, normativa aplicable y características
El art. 121 de la ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre 1954, introdujo en
España el sistema de responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas, norma que
figuró asimismo en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido
de 26 julio 1957, que recogía la responsabilidad del Estado frente a los particulares por
lesiones que éstos hubiesen sufrido como consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos; se consagraba así el sistema de responsabilidad objetiva y directa.
Esta técnica ha sido recogida en la CE, que reconoce el principio de la responsabilidad de la
Administración pública frente a los particulares; éstos, “ los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos (Art. 106.2 CE).
Esta disposición constitucional, se desarrolla en el título X de la ley 30/1992, de Régimen
jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAP)
cuyos artículos 139-146 contienen las normas sobre este tipo de responsabilidad. Algunas de
estas disposiciones fueron modificadas pro la ley 4/1999, de 13 de enero.
El art. 139.1 LRJAP reproduce el art. 106.2 de la CE, y añade que la lesión que se
produzca al ciudadano debe ser “ consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos” .
Las razones que se aducen para justificar el sistema de responsabilidad de la
Administración pública, con las características que la ley le atribuye, se basan en las funciones
de control sobre el modo de ejercicio de la discrecionalidad administrativa y la función
preventiva, consistente en evitar la destrucción de la riqueza de la colectividad, como
derivación esencial de la configuración del Estado como un Estado social de Derecho (Martín Rebollo). La moderna doctrina administrativista considera que el actual sistema de la
responsabilidad de las Administraciones públicas “ fundamenta en un criterio de solidaridad
social” porque los resultados perjudiciales de la actuación no deben recaer sobre los
patrimonios de los particulares, sino que deben ser asumidos por toda la colectividad, puesto
que a toda ella benefician (Martín Rebollo). Otros consideran que se trata de “ principio
de garantía patrimonial consistente en el derecho de los particulares a mantener la integridad
del valor económico de su patrimonio frente a inmisiones singulares de que éste pueda ser
objeto por parte de los poderes públicos” (Blasco Esteve).
Sin embargo, algunos autores consideran que el régimen objetivo de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas está mal planteado, porque no proporciona
resultados solidarios de distribución de la riqueza, sino que lleva a una distribución desigual y a
una cierta irresponsabilidad, además de facilitar que no se usen sistemas alternativos
tradicionales, como el seguro (Pantaleón). Dejando aparte la cuestión del seguro de la
Administración pública, que es una práctica cada día más frecuente y que abre a su vez
problemas nuevos que van desde la determinación, de nuevo, de la jurisdicción competente, al
ejercicio de la acción de regreso efectuada por la aseguradora de la Administración, lo cierto es
que el sistema objetivo ha venido siendo objeto de crítica y de preocupación por parte de la
jurisprudencia de la Sala 3ª del TS. Por ejemplo, la STS 3ª de 27 julio 2002, que resuelve un
caso de ablación de un ojo acaecida durante una actividad extraescolar organizada y por una
causa desconocida, afirma que
“convertir a las Administraciones públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales,
dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, es la más
perturbadora para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos,
pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad
patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mayor reparto de beneficios y cargas
sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal,
aunque sea por razones tan atendibles jurídicamente como lo es la de evitar el desvalimiento
de una persona que ha sufrido un grave quebranto en la salud. [… ] lo que [… ] debe tener
amparo por otras vías no menos eficaces, y en cualquier caso, más justas para paliar un
problema siempre que no concurran todos los requisitos legalmente establecidos para que
nazca dicha responsabilidad patrimonial” .
Las características de la responsabilidad de las Administraciones públicas, de acuerdo
con lo establecido en sus normas reguladoras ya aludidas son:Es un sistema general y unitario, porque se refiere a toda la actividad desarrollada por
todas las Administraciones públicas (Central, autonómica, local y organismos autónomos). Ello
se deduce de lo dispuesto en los arts. 139 y 144 LRJAP. Afecta a la Administración tanto si
ésta actúa en calidad de tal, como en los casos en que actúe en relaciones de derecho privado.Es un sistema de responsabilidad directa, sin perjuicio de lo establecido en el art. 121
CP respecto a la responsabilidad subsidiaria del Estado por los daños causados por delitos
cometidos por las autoridades, agentes, contratados, y funcionarios en el ejercicio de sus
cargos. Por tanto, los particulares perjudicados no tienen que demandar a quien haya
producido el daño con su acción u omisión, sino que deben dirigirse directamente contra la
Administración pública, tal y como se desprende del art. 145 LRJAP. Ello ocurre también
cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado (art. 144
LRJAP).Se trata de una responsabilidad totalmente objetiva, independiente de la culpa en que
pueda haber incurrido el funcionario o contratado que ha provocado la lesión. Esta calificación
es admitida de forma unánime por la doctrina y la jurisprudencia.Da derecho a una reparación integral, tal como disponen los arts. 139 y 141 LRJAP,
que se examinarán a continuación.
Como ya se ha dicho, la regulación de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas está establecida en la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones públicas (Ley 301992), modificada por ley 4/1999, y el reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial
(RD 429/1993, de 26 de marzo); ello sin perjuicio de las especialidades autonómicas en
materia procedimental, tal como se establece en el art. 1.2 del mencionado Reglamento. Estas
reglas se aplican a todas las Administraciones públicas.
El art. 139 LRJAP establece los requisitos para que nazca la obligación de indemnizar
por parte de la Administración pública de que se trate. La jurisprudencia ha repetido que los
requisitos son cuatro que vamos a examinar detenidamente:
1. Lesión patrimonial, de acuerdo con los art. 139.1 y 141.1 LRJAP, lo que incluye el
concepto de daño. García de Entrerría distingue entre lesión y perjuicio; para que exista
obligación de indemnizar debe haberse producido una lesión, entendida como “ detrimento
patrimonial antijurídico que sufra el particular como consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos” deber ser “
; antijurídico, efectivo, evaluable económicamente e
individualizado”.
La antijuridicidad se concibe desde el punto de vista del perjudicado, en el sentido de
que será considerado como antijurídico todo daño que un administrado no tenga el deber
jurídico de soportar; esta necesidad ha sido exigida repetidamente por la jurisprudencia. Cuando exista este deber jurídico de soportar el daño, desaparece la obligación de indemnizar
(ejem, STS Sal 3ª 18 abril 1995, en un caso de accesos a un restaurante por modificación de la
carretera).El daño debe ser también efectivo, es decir, que haya causado un detrimento en la
persona o patrimonio del administrado. La prueba de este requisito corresponde al demandante. Ello excluye aquellos daños que serían consecuencia de frustración de expectativas, como
ocurre con la pérdida de clientela.El daño debe ser evaluable económicamente, de modo que sea cuantificable y
valorable en dinero. No se excluye ningún tipo de daño, incluyendo, por tanto, los daños
materiales, la muerte, los daños corporales, los daños psíquicos que sean susceptibles de ser
evaluables económicamente, los derivados de lesiones del derechos a la intimidad, honor y
propia imagen y los daños morales que aunque se había discutido su resarcibilidad, se
admitieron a partir de la STS 12 de marzo 1975.El daño ha de ser individualizado con relación a una persona o a un grupo de
personas, lo que excluye aquel daño qUe afecta a la generalidad de los ciudadanos; según
Blasco Esteve, hay que excluir de aquí los daños causados a través de un reglamento o de
una actuación administrativa con carácter de generalidad, que el Consejo de Estado considera
como “ cargas comunes que exige la vida social” .
2. que sea producida por la actividad normal o anormal de la Administración pública. El
daño que ha provocado la lesión al particular debe ser consecuencia de la actividad de la
Administración (art. 139 in fine LRJAP). Debe distinguirse entre el criterio subjetivo de la
imputación del daño y el criterio objetivo (Blasco Esteve).El criterio subjetivo implica que el daño debe haber sido producido por un funcionario
público o bien cualquier persona que desempeñe funciones públicas, aunque no sea
funcionario, como los interinos, contratados, etc. Así se deduce de lo dispuesto en el art. 145.1
y 2 LRJAP, al establecer que son indemnizables los daños causados por las “ autoridades y
personal a su servicio” criterio repetido en el propio art. 145.2 LRJAP. Esta responsabilidad es
independiente de la civil y penal de los propios funcionarios, que se rige por sus propias
normas (ver art. 145 y 146 LRJAP, y 404 y ss CP). Se excluye el daño producido por la
actividad privada del funcionario o agente de la Administración, que será asumido por éste
directamente. Cuando el daño haya sido producido por un concesionario de un servicio público, los art. 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación forzosa, establecen la responsabilidad del concesionario
frente a los terceros, salvo que el daño “ tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la
Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para éste” aunque la
STS de 9 de mayo 1989 no exoneró totalmente a la Administración del daño causado por
entender que el concesionario no actuaba independientemente de la propia administración. Cuando se trata de un contratista, el art. 97 del Texto refundido de la Ley de contratos de
las Administraciones públicas (RD 2/2000, de 6 junio), establece que la responsabilidad de los
daños ocasionados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato se imputará al
contratista, salvo que se hayan ocasionado como consecuencia inmediata y directa de una
orden de la Administración o bien cuando sea consecuencia de vicios del planteamiento de la
obra debidos a un proyecto realizado por la propia Administración, en cuyo caso ésta responde
directamente. Cuando sean varias las Administraciones públicas responsables, el art. 140.1
LRJAP establece que responderán solidariamente frente al perjudicado cuando el daño tenga
su origen en la gestión de fórmulas conjuntas de actuación entre ellas. En otros supuestos de
responsabilidad conjunta, el propio art. 140.2 LRJAP señala que la responsabilidad es
mancomunada, fijándose como criterios para atribuir a cada Administración la parte que le
corresponda, los de “ competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención”. El art. 140.2 LRJAP concluye con una cláusula de cierre, que establece la solidaridad en caso de
que no sea posible la determinación de las responsabilidades de cada una de las
Administraciones intervinientes en la causación del daño.El criterio objetivo obliga a estudiar el requisito de la imputación de daño a la
Administración pública, tal como está establecido en el art. 139.1 LRJAP, es decir, debemos
estudiar qué significa la expresión funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
La primera de las cuestiones que debe ponerse de relieve es que el concepto de servicio
público que la jurisprudencia utiliza es el más amplio posible, entendiéndose que incluye
cualquier actividad pública. Funcionamiento anormal incluye todos los casos en que el
causante del daño ha actuado con culpa o dolo, o de forma ilegal, tanto si ello ha ocurrido por
acción o por omisión (Blasco Esteve). Funcionamiento normal supone una actuación de la
Administración capaz de crear un riesgo superior al general de la vida. Mayores problemas
plantea la imputación de daños derivados de la anulación de actos administrativos; el art. 142.4
LRJAP establece que esta anulación por sí misma “ supone derecho a la indemnización”
pero añade que si se debiere al fondo o la forma, “ derecho a reclamar prescribirá al año de
haberse dictado la sentencia definitiva” lo que significa que la simple anulación por sí sola no
da derecho a indemnización, debiendo reclamarse en un nuevo procedimiento el efectivo daño
producido si se debió a alguna de las causas previstas en el art. 142.4 LRJAP. La
jurisprudencia recaída en los casos de anulación de actos administrativos y posterior
reclamación de indemnización considera que si se trata de una potestad discrecional, el
particular vendrá obligado a soportar el daño, si el ejercicio de la mencionada potestad “hase
mantenido dentro de unos márgenes de apreciación no sólo razonados, sino razonables” en caso contrario, es decir, cuando se trata de anular actos restrictivos de derechos ya ejecutados,
debe ser examinada con más rigor la norma del art. 142.2 LRJAP (Font Llovet).
El art. 139.3 LRJAP incluye entre los supuestos que dan lugar a resarcimiento, los actos
“legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos” siempre que los particulares no
tengan la obligación jurídica de soportarlos y en los términos que especifiquen dichos actos. La
base de esta norma se encuentra en el art. 9.3 CE. Esta responsabilidad había sido admitida
también, antes de la ley 30/1992, en las SSTS Sala 3ª de 15 de julio y 25 septiembre 1987 y 11
3. Relación de causalidad. El daño sufrido por los particulares debe ser consecuencia
directa de la actividad de la Administración, es decir, debe existir un nexo causal entre esta
actividad y el resultado dañoso. Debe tenerse aquí por reproducido lo que se dice sobre
relación de causalidad en general. La prueba de la concurrencia de nexo causal corresponde
siempre al reclamante.
El problema de la relación de causalidad se pone de manifiesto de forma muy compleja
en aquellos casos de responsabilidad de la Administración por omisiones, como falta de
vigilancia de una playa; precariedad de medios o adecuación de los caminos a la circulación,
con prohibición o no de circular. Pero la regla general es la misma que se ha explicado en la
Causas de exclusión de la responsabilidad
Existen dos causas de exoneración de la responsabilidad patrimonial: la fuerza mayor
(art. 139.1 LRJAP) y la culpa exclusiva de la propia víctima.
1. Fuerza mayor. Tanto en el art. 106.2 CE, como en el art. 139.1 LRJAP establecen
que no existe responsabilidad cuando en la producción del daño intervino fuerza mayor. El
caso fortuito no excluye la obligación de responder (así STS 3ª 1 diciembre 1989). Para la
definición de lo que constituya fuerza mayor se utilizan criterios civiles (González Pérez),
por lo que debe tenerse aquí por reproducido lo dicho con anterioridad, sobre la misma.
Puede asimilarse a la fuerza mayor la causa de exoneración prevista en el art. 141.1
LRJAP, que excluye de la obligación de indemnizar aquellos daños “ que se deriven de hechos
o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado o los
conocimientos de la ciencia o a técnica existentes en el momento de la producción” del daño.
Se deja a salvo en este caso el derecho del perjudicado a percibir las prestaciones
asistenciales que se hayan establecido en estos casos, como ocurre con las establecidas para
las víctimas del VIH, de acuerdo con el RD 429/1993, de 26 de marzo.
2. Culpa exclusiva de la víctima. Se aplica aquí también la regla general, según la cual,
la culpa del perjudicado exonera de la obligación de indemnizar. La intervención de la víctima
debe ser determinante de la causación del daño, porque de otro modo, se seguirá atribuyendo
responsabilidad a la Administración. Cuando la culpa de la víctima sea concurrente, nos
hallamos ante una concausa que provoca la moderación de la responsabilidad. Por ejemplo ha
sido considerada concausa en la STS 3ª de 28 marzo 2000, en la reclamación por suicidio de
un preso que había manifestado tendencias suicidas.
Cuando la culpa proviene de un tercero, debe determinarse si rompe o no el nexo causal;
si es así, la obligación de indemnizar corresponderá al tercero que es el auténtico causante del
daño; si no rompe el nexo causal, puede concurrir con la Administración en la reparación del
daño causado, aplicando en este caso el criterio de la solidaridad, pudiendo la Administración
repetir del tercero aquello que hubiera pagado de más. Finalmente, puede ocurrir que la
intervención del tercero sea absolutamente inocua, es decir, que no rompa el nexo causal, por
lo que la Administración será plenamente responsable, sin poder repetir. La STS 3ª de 28
septiembre 2002 exoneró a la Administración de la obligación de responder en un caso de
atropello de un menor en una playa por una motocicleta, cuando estaba prohibido circular. El
Tribunal considera que
“Aun cuando no se hubiese reprimido por la policía siempre la entrada de motoristas en
la playa y a pesar de que el servicio de vigilancia abarcase un espacio más extenso que el
acotado para esa, la actuación temeraria del conductor del ciclomotor es tan relevante y
decisiva en orden al atropello del menor, que elimina cualquiera de esas dos circunstancias
como codeterminantes del resultado producido para erigirse como única causa de aquél, de
modo que no cabe apreciar nexo causal entre la actuación del servicio público y del resultado” .
Al estudiar los caracteres de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas, se ha visto que la reparación debe ser integral, tal como establece el art. 139.1
LRJAP, donde se reconoce que el objeto de la indemnización incluye “ toda lesión que sufran
[los particulares] en cualquiera de sus bienes y derechos”. Por tanto, la obligación que surge tiene los mismos caracteres que se han estudiado en general, con las especialidades que se
estudian a continuación. La reparación ha de ser efectiva, para lo cual, el art. 141.2 LRJAP
establece que la cuantía “ calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en
la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables,
ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado” sobre la base del
día en que la lesión se produjo efectivamente (art. 141.3 LRJAP), lo que parece excluir, según
la doctrina administrativista, la aplicación de la característica de la deuda de valor que la
jurisprudencia ha atribuido a la obligación civil de indemnizar. Sin embargo, lo dispuesto en el
art. 141.3 LRJAP no impide calificar la deuda de la Administración por la indemnización
correspondiente como deuda de valor; la cuantía de la indemnización siempre debe referirse al
daño en el momento en que se produjo, independientemente de que después se usen criterios
monetaristas o valoristas para determinar la cantidad a pagar. Con la deuda de valor no se
paga más, sino que se paga una cantidad actualizada, evitando así la producción de un nuevo
daño a la víctima, cual es la pérdida del valor adquisitivo del dinero.
Es posible, además, reclamar los intereses de demora, de acuerdo con lo establecido en
el art. 141.3 LRJAP. Estos se calcularán de acuerdo con la Ley General Presupuestaria.
Una vez pagada la indemnización, la Administración está obligada a repetir de quien
hubiera causado el daño mediando “ dolo, culpa o negligencia grave”, lo que hubiere abonado.
El art. 145.2 LRJAP establece que esta repetición procederá “ oficio” siempre que se
hubiese producido el daño por haber concurrido “ dolo, o culpa o negligencia graves” por parte
de las autoridades y demás personal al servicio de las Administraciones; esta reclamación
debe efectuarse mediante la correspondiente instrucción del procedimiento que sea procedente
y que no es el mismo que aquél en que se tramita la reclamación de la indemnización.
Se trata de una acción de regreso que debe instruirse en un procedimiento distinto en el
que “ ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la
existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las
administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso” (art. 145.2
LRJAP).El procedimiento
La administración pública es competente para conocer las reclamaciones que se lleven a
cabo en vía administrativa y previamente al ejercicio de las correspondientes acciones civiles y
laborales (arts. 120-121 ley 30/1992 y 2.1. RD 429/1993, de 26 de marzo).
En el ejercicio de las acciones ante los correspondientes tribunales, la jurisdicción
contencioso administrativa es la competente para el conocimiento de las acciones que se
deriven de la responsabilidad de la administración. Así se establece en el art. 9.4 LO del Poder
Judicial, reformada por la LO 6/1998, de 13 de julio, que establece que los Tribunales del orden
contencioso administrativo “ conocerán asimismo de las pretensiones que se deduzcan en
relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su
servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive” .
Asimismo, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa, establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso tendrán
competencia para conocer las cuestiones suscitadas en la materia correspondiente a “ la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza
de la actividad o el tipo de relación de que se derive, o pudiendo ser demandadas aquellas por
este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social”. Esa regla es una consecuencia de una práctica que no ha resultado extraña a los Tribunales civiles y laborales contra la
Administración pública, especialmente en pleitos contra el INSALUD, a pesar de lo dispuesto
en el art. 144 LRJAP. Sin embargo, el auto de 17 de diciembre 2001 de la Sala de Conflictos
del TS consideró competente a la jurisdicción civil en una demanda interpuesta contra la
aseguradora de RENFE, a la que se considera como Administración pública; la razón es la que
se denomina vis atractiva de la jurisdicción civil en todas aquellas materias que no estén
atribuidas a otro orden jurisdiccional.
La LRJAP y el RD 429/1993 establecen el procedimiento a seguir en las reclamaciones
de indemnización frente a la Administración pública. Este puede ser de dos tipos: el general (art. 142 LRJAP) y el abreviado (art. 143 LRJAP). En cualquiera de ellos, el plazo de prescripción es
de un año desde la producción del hecho que de lugar a la indemnización, si bien cuando
hubiere lesiones de carácter físico o psíquico, el inicio del plazo de prescripción se calcula
“desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas” (art. 145.2 LRJAP). Se trata
de un plazo de prescripción, con las características establecidas en el Código Civil. Hay que
tener en cuenta que el art. 146.2 LRJAP establece que “ exigencia de responsabilidad penal
del personal al servicio de las Administraciones públicas no suspenderá los procedimientos de
reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de
los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad
patrimonial” .
Procedimiento general. Puede iniciarse de oficio o a instancia de los interesados.
Tiene una fase de instrucción, con la finalidad de comprobar los datos, que debe realizar el
órgano competente que tramite el procedimiento. En un plazo de treinta días, ampliable, deben
practicarse las pruebas y el instructor debe solicitar cuantos informes y documentos considere
necesarios para resolver y en cualquier caso, debe solicitar cuantos informes y documentos
considere necesarios para resolver y en cualquier caso, debe solicitar este informe al servicio al
que se imputa la producción del daño (Art. 10 RD 429/1993). Una vez acabada la instrucción y
antes de la propuesta de resolución, el instructor debe poner de manifiesto a los reclamantes el
expediente, pudiendo estos formular las alegaciones que consideren oportunas (art. 11 RD
429/1993); en este momento, el reclamante puede solicitar la terminación convencional del
expediente. Concluido el anterior trámite de audiencia y en el plazo de diez días, el instructor
debe proponer que se recabe el dictamen del Consejo de Estado, o del órgano consultivo
competente de la Comunidad Autónoma de que se trae (art. 12 RD 429/1993). El dictamen
debe pronunciarse sobre la existencia de la relación de causalidad, la valoración del daño y la
cuantía y el modo de indemnización. Este dictamen debe emitirse en un plazo de dos meses y
es preceptivo, de modo que si la Administración dictase una resolución sin el dictamen del
correspondiente órgano consultivo, el procedimiento es nulo y deben retrotraerse las
actuaciones; no es sin embargo vinculante. Emitido el dictamen, el órgano administrativo debe
formular la correspondiente resolución. El expediente puede también terminar por silencio
administrativo negativo, cuando no ha recaído resolución o se ha formulado acuerdo
convencional en el plazo de 6 meses desde el inicio del procedimiento; puede acabar también
por archivo del expediente o por acuerdo convencional.
La negativa abre la puerta a los correspondientes recursos, que deben tramitarse en la
vía contencioso–administrativa.
Procedimiento abreviado. Está previsto en el art. 143 LRJAP y desarrollado en los art. 14-17 RD 429/1993; puede utilizarse cuando “ sean inequívocos la relación de causalidad entre
el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo
de la cuantía de la indemnización” (art. 143.1 LRJAP). Debe iniciarse antes del trámite de
audiencia del reclamante; al notificárseles el mencionado acuerdo, se les entregará una
relación de documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoseles un plazo de cinco
días para formular alegaciones; concluido el trámite de audiencia, se recaba el dictamen
preceptivo y se dictará resolución. Se puede acabar el procedimiento por silencio administrativo
negativo y por acuerdo convencional.
Hasta aquí se ha estudiado la responsabilidad directa de las Administraciones públicas.
Pero, además, el art. 121 CP establece la responsabilidad civil subsidiaria del Estado y las
demás Administraciones públicas por daños causados a particulares, como consecuencia de
delitos cometidos por funcionarios públicos y personal contratado por la Administración,
siempre que estos delitos hayan tenido lugar “ el ejercicio de sus cargos” y que “ lesión sea
consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados” .
Los requisitos que se exigen para que el Estado o las Administraciones públicas respondan de
forma subsidiaria son que se actué en relación de dependencia con la administración; que el
hecho dañoso haya tenido lugar en cumplimiento de servicios públicos confiados a quien ha
cometido el delito o falta y que exista relación de causalidad ente el delito del funcionario y el
daño causado. En cualquier caso, esta responsabilidad civil subsidiaria no elimina l
responsabilidad directa de la administración según lo establecido en la ley 30/1992.
La acción para pedir esta responsabilidad puede ejercitarse en el proceso penal, en cuyo
caso, el art. 121.2 CP establece que “ pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la
Administración o Ente público presuntamente responsable civil subsidiario” .Tipos especiales de responsabilidad Además de la general ya estudiada, se prevén los siguientes tipos de responsabilidad:
1º. La responsabilidad de la administración de justicia, de acuerdo con el art. 121 CE. Se
trata de daños causados por error judicial y los causados por el funcionamiento anormal de la
administración de justicia. Se excluye la mera revocación de resoluciones judiciales.
En el error judicial, el art. 293.1 LOPJ exige una decisión judicial previa en la que el error
se reconozca, que debe instarse en el plazo de 3 meses desde el día en que pudo ejercitarse,
por medio del procedimiento propio del recurso de revisión en materia civil. Los requisitos son
los mismos que se han visto para la responsabilidad de la administración pública. Un supuesto
especialmente previsto en el art. 294 LOPJ se produce en la prisión preventiva, cuando los que
la hayan sufrido sean absueltos posteriormente por ausencia del hecho imputado.
Finalmente, otra causa de responsabilidad se produce por el funcionamiento anormal de
la administración de justicia (art. 292.1 LOPJ), que comprende supuestos en que se producen
daños por incumplimiento de la legislación vigente, debido a la negligencia del juzgados o
dilaciones intencionadas, como lentitud, irregularidad de procedimientos judiciales, etc. Una vez
satisfecha la indemnización, el Estado tiene derecho a repetir contra los causantes del daño en
el caso que hayan incurrido en error o culpa grave (art. 296 LOPJ).
El órgano que tramita estas reclamaciones de responsabilidad es el Ministerio de Justicia,
de acuerdo con las normas establecidas en la Ley 30/1992, sustituyéndose el informe del
Consejo de Estado o del órgano consultivo correspondiente por uno del consejo general del
2º Un caso especial de responsabilidad del Estado es el previsto en la ley 32/1999 de 8
de octubre, de solidaridad con las víctimas del Terrorismo. En esta Ley, el Estado asume de
forma extraordinaria el pago de las indemnizaciones que correspondería que fueran hechas
efectivas por los autores de un delito de terrorismo. El art. 2.1 de esta Ley califica esta
obligación como “ extraordinaria” y específica que no supone ningún tipo de responsabilidad
civil subsidiaria. Como requisito esencial se establece que las víctimas del terrorismo que vean
indemnizados sus daños por este medio, deben ceder al Estado las correspondientes acciones
de reclamación (art. 8), de forma que se produce una subrogación de créditos a favor del
Estado. La Ley prevé también otras ayudas materiales, subsidios y exenciones, en un sistema
asistencia, más que indemnizatorio.
3º. Otro caso especial se produce en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre de
indemnizaciones a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual. El art. 1
establece un sistema de indemnizaciones cuando el delito haya producido la muerte, lesiones
corporales graves o daños, también graves, contra la salud física o mental de las víctimas. El
Estado se subroga en los derechos que tendría la víctima o de los beneficiarios de la
indemnización contra el obligado civilmente por el hecho delictivo, de manera que indemniza a
la víctima y se subroga en sus derechos; en realidad, actúa como un asegurador.
4º. Ayudas por determinadas infecciones sanitarias. En los casos de ayudas a personas
afectadas de hemofilia y que hayan sido contaminadas por el virus de la hepatitis C a través de
transfusiones o tratamientos con concentrados de factores de coagulación, la ley 14/2002, de 5
de junio y el RD 3777/2003, de 28 de marzo establecen un sistema de ayudas sobre la base de
los criterios siguientes: el afectado que quiere ser beneficiario de este tipo de ayudas debe
renunciar previamente a cualquier otro tipo de reclamación contra las autoridades públicas
sanitarias y el personal a su servicio, de manera que las ayudas establecidas en estas normas
sustituyen las posibles indemnizaciones por responsabilidad patrimonial; estas ayudas se
pueden compatibilizar con pensiones públicas que el beneficiario tuviese derecho a percibir,
como las de la Seguridad Social.
5º. El problema de la responsabilidad por actos médicos dentro del sistema de la
Seguridad Social es ciertamente complejo, puesto que existe una tensión entre los principios
que rigen este tema en materia estrictamente civil y, por tanto, en aquellos supuestos en que la
actividad del médico se desarrolla en el ámbito privado, y aquellos que se desarrollan en el
ámbito público. Porque como se ha visto hasta aquí, el sistema de responsabilidad civil de la
Administración es estrictamente objetivo y así lo entendió una conocida STS de 14 de junio
1991, Sala 3ª donde se afirma que
“ único relevante para la Sala ha de ser la incidencia a efectos de causalidad, de la
intervención quirúrgica llevada a cabo en un centro de la Seguridad social, no siendo tampoco
posible efectuar un juicio de la lex artis del profesional, extremo que por otra parte ha quedado
resuelto –por cierto con toda clase de pronunciamientos favorables para el cirujano–… ”
A favor de un sistema totalmente objetivo se aducen los propios fundamentos de la
responsabilidad objetiva, como es el de la concepción como responsabilidad–aseguramiento,
que ofrece a los pacientes una cobertura casi integral de sus lesiones (Muñoz Machado),
aunque en contra se alega el precio exorbitante del propio servicio si se presta de acuerdo con
En cualquier caso, será la administración pública sanitaria y no el médico quien responda
frente al paciente cuando éste ha sufrido lesiones que no tenía la obligación de soportar y éstas
sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público de la salud. Y no
debería convertirse un sistema de responsabilidad civil en uno de seguridad social a base de
atribuir responsabilidad por hechos que son consecuencia normal de la actividad adecuada de
los servicios públicos sanitarios (Pantaleón).