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Timestamp: 2019-07-17 21:21:32
Document Index: 109794321

Matched Legal Cases: ['artículo 95', 'artículo 92', 'artículo 100', 'artículo 102', 'artículo 102', 'Artículo 20', 'artículo 6']

Comentario a las propuestas relativas a los Impuestos Locales contenidas en el Informe de la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación local. | GTT
Comentario a las propuestas relativas a los Impuestos Locales contenidas en el Informe de la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación local.
Resulta oportuno iniciar al menos el planteamiento de la reforma de la financiación local, después de tantos años desde su ya lejana aprobación en 1988.
Al referirse al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), la Comisión empieza reconociendo su importancia capital en la estructura financiera de los Municipios por la elevada recaudación que procura. Destaca el papel del Catastro como «institución central e indispensable», sugiriendo una mayor participación de las Entidades Locales en su gestión. Aconseja la Comisión, asimismo, que se revise el método de determinación y valoración de los inmuebles tomando como referencia el valor de mercado para las distintas categorías de los mismos, valor de referencia que garantizaría «la equidad en este tipo de tributos y evitar las desigualdades que hoy pueden apreciarse en la imposición local y en los tributos que gravan el tráfico de bienes inmuebles, cuando utilizan en mayor o menor medida, el valor catastral como elemento de cuantificación…»; recomendando, en consecuencia, la articulación de una Ley General de Valoraciones Patrimoniales. A este respecto cabe indicar, sin embargo, que el IBI es un impuesto que recae sobre la titularidad patrimonial y no sobre la transmisión de los mismos, cuyo valor no se acomoda pues –al menos sin los adecuados matices–, al del mercado de los bienes inmuebles que constituyen su objeto se gravamen; e incluso al referirse después la propia Comisión al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, no parece tan claro que el Informe opte en rigor por una valoración unitaria como referencia para de todos los gravámenes que recaen sobre los bienes inmuebles. Otras alusiones al IBI recogidos en el Informe de la Comisión parecen razonables y asumibles, como es el caso de la ampliación de la capacidad normativa para la regulación de los tipos de gravamen, de la propuesta de establecer un recargo sobre los inmuebles beneficiados por el establecimiento de Áreas de Promoción Económica Urbana o, por último, de avanzar en la integración de la gestión tributaria y la catastral para reducir así la litigiosidad.
El análisis del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) le sugiere a la Comisión la conveniencia de su continuidad, si bien aportando una serie de propuestas entre las que destacan las siguientes: exigir la habitualidad en una nueva configuración de su hecho imponible; suprimir la exención vinculada a la naturaleza de los sujetos pasivos, revisando asimismo el umbral cuantitativo de la exención para reforzar su capacidad recaudatoria; utilizar el Impuesto también con finalidad censal; asignar a las actividades de comercialización de servicios básicos generalizados a grupos o epígrafes que tienen cuotas nacionales; simplificar su estructura y con ello su liquidación; y paliar las ineficiencias de la actual gestión compartida para reducir su litigiosidad. Sin perjuicio de estimar que estas propuestas resultan en términos generales asumibles, es oportuno recordar que el aspecto más relevante de la reforma del año 2002 –sin duda discutible–, fue el reconocimiento de la exención de las personas físicas y de un elevado umbral de exención para las personas jurídicas, y ello fundamentalmente porque, devengándose el IAE el primer día del período impositivo y con un criterio objetivo muy rígido de cuantificación de las cuotas del Impuesto, era evidente que resultaba muy gravoso precisamente para las personas físicas que desarrollaban actividades económicas, y en general para las pequeñas y medianas empresas. Por eso se echan en falta en el Informe de la Comisión algunas otras propuestas significativas, como la posibilidad de aplicar un método de cuantificación del IAE coordinado con el de la estimación de los rendimientos de las actividades económicas en el IRPF y en el Impuesto sobre Sociedades (IS), aplicando, por ejemplo, si se mantuviera en el IAE el devengo el primer día del período impositivo, la valoración de los rendimientos del periodo impositivo anterior, y manteniendo la exención de los dos primeros años de ejercicio de la actividad económica. Y para eludir o limitar su tributación –como se ha dicho, el origen de su actual y discutible regulación–, se podría deducir total o parcialmente lo pagado por el IAE de la cuota de los citados IRPF e IS. Ello contribuiría a minorar la carga fiscal para los contribuyentes, además de que serían más diversificadas y equilibradas las fuentes de financiación de las Corporaciones Locales, actualmente muy polarizadas en el IBI.
El Informe de la Comisión analiza seguidamente el Impuesto sobre Vehículos Tracción Mecánica (IVTM), y comienza cuestionando su naturaleza, aludiendo a que su fundamento jurídico es más propio de las tasas, «por cuanto vendría a compensar al ente exactor por el coste económico (a modo de inversiones, así como de otras externalidades negativas) que el uso del vehículo ocasiona en el municipio»; afirmación esta que la Comisión no argumenta mucho más. En coherencia con la concepción del tributo que se acaba de exponer, se propugna en el Informe la articulación de una tarifa del IVTM en la cual se reconozca un componente patrimonial (cuota fija), que atendería a compensar el uso por el titular del vehículo de las infraestructuras municipales; y otro componente extrafiscal (cuota variable) en función de la eficiencia ambiental del vehículo, propuesta esta última que no debería olvidar el dato de que los vehículos menos contaminantes son los más modernos y (generalmente) más caros, a los que no pueden acceder fácilmente quienes tienen menor capacidad económica. Por esa misma finalidad medioambiental, se propone en el Informe la supresión de la bonificación de los vehículos históricos, que «presumiblemente» producen mayor contaminación acústica y de emisiones a la atmósfera; si bien debe significarse que se trata de una bonificación potestativa para los municipios y, al menos en el caso de los «vehículos históricos» –a que se refiere el artículo 95.6.c) TRLHL –, no parece que su finalidad sea otra que su exhibición y no tanto su circulación que sería lo que generaría la contaminación. Y de nuevo este mismo criterio de la contaminación producida por el vehículo (aunque en este caso tiene el sustento lógico de vincular el pago del IVTM con el titular del vehículo), inspira la propuesta de modificación del punto de conexión territorial en pro del domicilio fiscal del contribuyente, que sería el lugar de residencia de las personas físicas, salvo que esté afectado a una actividad económica, supuesto en el que primaría el lugar donde se desarrollara dicha actividad, criterio este a seguir también cuando la titularidad corresponda a una persona jurídica. Respecto de la baja de los vehículos, observa la Comisión, con fundamento, que el artículo 92.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) establece una presunción iuris et de iure , por la cual todo vehículo matriculado que no haya sido dado de baja en el Registro de la Jefatura central de Tráfico se considera apto para circular y deberá soportar el Impuesto, recomendando el Informe su oportuna modificación, en el sentido de permitir al administrado aportar la correspondiente prueba en contrario. Se propone también ampliar –en coherencia con la normativa social–, la condición de discapacitado a las personas que tangan una incapacidad permanente total o absoluta y una gran invalidez, a efectos de exonerarlos del IVTM. Por último, además de la lógica propuesta de que se prorratee la cuota cuando por su exportación se produzca la baja del vehículo, se contempla también la sugerencia, asimismo razonable, en favor de hacer prevalecer, al aplicar el Impuesto, la titularidad real del vehículo y no la meramente formal o registral.
En relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), la Comisión realiza unas propuestas ciertamente innovadoras. De hecho considera –razonablemente–, que debe sustituirse por una nueva figura, que denomina «Impuesto municipal sobre Plusvalías Inmobiliarias» (IMPI), que sometería a tributación los incrementos de valor de todos los bienes inmuebles, fuera cual fuese su naturaleza, y aun cuando dichas plusvalías se hubieran generado en menos de un año; y que sería deducible –como lo es ahora el IIVTNU– de la base de los distintos impuestos estatales que gravan las plusvalías inmobiliarias. El controvertido aspecto de la regulación de la base del Impuesto lo aborda el Informe proponiendo como criterio de medición de la misma el «valor real» de los inmuebles transmitidos, argumentando en pro de dicho criterio el tratarse del que contemplan también las normas reguladoras de los impuestos personales que gravan las plusvalías; añadiendo a este argumento, el de que con el «valor real» se consigue «gravar la capacidad económica real del sujeto pasivo». Pero esta propuesta contradice la que se hizo en el propio Informe de la Comisión para el IBI, que es la de utilizar el «valor de mercado»; como contradice asimismo la propuesta de unificar la valoración de los bienes inmuebles –tomando en cuenta este último criterio– para el conjunto del ordenamiento tributario que recae sobre los mismos. Olvida además la Comisión la dificultad que para la generalidad de los ayuntamientos supondría el control de las liquidaciones del IMPI basadas en el «valor real» de cada uno de los inmuebles transmitidos, cuya comprobación debería hacerse necesariamente de manera individual para cada transmisión sujeta al Impuesto. También presentaría evidentes dificultades de control la propuesta de la Comisión de suprimir la sustitución del obligado tributario cuando el transmitente sea persona física no residente –motivo este por el cual, precisamente, la actual regulación contempla su sustitución por el adquirente–, propuesta por la que el Informe se inclina con el difuso argumento de que tal sustitución puede suponer un obstáculo a la libre circulación de capitales. Parece más sencillo contemplar la posibilidad de que el adquirente del inmueble sustituya al no residente titular de la plusvalía, reteniéndole el importe de la misma al adquirirlo y satisfaciéndoselo al ayuntamiento; procedimiento este más viable que el propuesto por la Comisión, en favor de que se realice un pago a cuenta previo a la escritura pública, el cierre registral «u otros mecanismos de garantía de pago que recaigan sobre quien debe soportar efectivamente la carga tributaria que es el transmitente». Algunas otras sugerencias del INFORME respecto de ese hipotético IMPI son más fácilmente asumibles, e incluso necesarias, como es el caso de la conveniencia de fomentar el intercambio de información entre las Administraciones, y en particular con la AEAT; o la de que se deberán aplicar índices correctores teniendo en cuenta los efectos de la inflación, para, se insiste, gravar incrementos reales y no meramente nominales o ficticios.
Al abordar la deficiente regulación actual del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), el contenido del Informe de la Comisión resulta un tanto insuficiente, ya que se limita a proponer una liviana modificación del hecho imponible, a analizar la cuestión de su compatibilidad con las tasas urbanísticas y a algunas cuestiones sobre la gestión del Impuesto. La propuesta relativa al hecho imponible se concreta en su modificación en el sentido de incorporar expresamente el gravamen de las concesiones y de las obras de interés general. Pero es que el ICIO es un impuesto cuya regulación actual resulta sumamente contradictoria, y ello apenas se aborda por la Comisión. Así, se configura como un impuesto indirecto (artículo 100.1 TRLHL), cuantificado en función del coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra (artículo 102.1 TRLHL), pero que, paradójicamente, se devenga en el momento de iniciarse las referidas construcción, instalación u obra (artículo 102.4 TRLHL). Ello obliga a realizar una previa liquidación provisional y otra definitiva después, una vez acabadas dichas construcción, instalación u obra, lo cual no es sino el reflejo descarado de una «precipitada» e injustificada finalidad meramente recaudatoria. Además el Informe recoge una propuesta técnicamente discutible, por la cual en la gestión del Impuesto se debería exigir un ingreso a cuenta de la autoliquidación correspondiente a la finalización de la obra, «que ha de ser legalmente el momento en que se realice el hecho imponible del Impuesto». Lo cual denota una clara contradicción, porque si realizar el hecho imponible es lo que «origina el nacimiento de la obligación tributaria…» (Artículo 20 de la LGT), lo idóneo es no exigir pago alguno antes, ya que solo la realización del hecho imponible refleja la capacidad económica que legitima la exacción de cualquier tributo. Se daría así coherencia al Informe, que al referirse a las propuestas sobre la futura regulación de la base del ICIO señala, con razón, que la misma deberá tomar en cuenta el coste directo y efectivo de las obras, pero no los costes indirectos, con el propósito de «que se graven únicamente capacidades económicas reales». No es extrañar por último que, como se ha señalado, el Informe se detenga con detalle en la compatibilidad del controvertible ICIO con las tasas, a las que se dijo –cuando se anunció su implantación antes de su aprobación en 1988–, pretendía sustituir. Pero las propuestas que a este respecto recoge el Informe van más dirigidas a la futura regulación de las tasas que al propio ICIO, sugiriendo que se modifiquen los criterios de medición de la cuantía de las mismas, en el sentido de atenerse exclusivamente al «coste del servicio efectivamente prestado o actividad de concesión de licencia», lo cual no deja ser obvio.
Se hace en el Informe de la Comisión una breve referencia a la regulación del Impuesto sobre aprovechamiento de cotos de caza y pesca, proponiendo su lógica incorporación a la misma norma que regule el resto de los tributos locales y su cambio de denominación, que no se concreta. Se propugna que la base imponible del futuro Impuesto se determine en función de la superficie de los cotos de caza por hectáreas, con posibles tipos de gravamen diferenciados con arreglo a la tipología del coto, y que se faculte a los municipios –como por otra parte es frecuente en la regulación por el TRLHL de los impuestos municipales– a incrementar las tarifas dentro de los márgenes contemplados en la norma estatal que en el futuro lo regule.
La última figura impositiva a que se refiere el Informe de la Comisión contempla una novedosa propuesta a favor de un Impuesto sobre Estancias Turísticas (IET). Se fundamenta razonablemente esta propuesta en que el alojamiento en hoteles y demás establecimientos es un signo de capacidad económica; así como en que los turistas deben contribuir «aunque sea modestamente» a la financiación de los servicios públicos de que disfrutan, argumento este último que, siguiendo el criterio que la propia Comisión utiliza para criticar la regulación del IVTM, tendría un fundamento jurídico más propio de las tasas. Aunque bien es verdad que, respecto de esto último el Informe aclara que «no existe la posibilidad legal de exigir tasas por la prestación de buena parte de los servicios públicos locales». Se argumenta también a favor de la aprobación del IET el deterioro medioambiental que el turismo causa en nuestro país, y su implantación en otros países del mundo, como Alemania, Estados Unidos o Francia, y en CCAA como Baleares o Cataluña. El impuesto sería potestativo, y el hecho imponible englobaría todas las modalidades de estancias turísticas, sugiriendo el Informe la conveniencia de que, para facilitar la gestión del Impuesto, el titular del establecimiento fuera el sustituto del contribuyente, siendo este último quien realizara la estancia. La base se determinaría en función del número de estancias y para fijar la cuota, que debería tener en cuenta las distintas categorías de alojamientos, se reconocería cierto margen a la autonomía local. El Informe aborda la compatibilidad del IET con el ordenamiento de la UE excluyendo que se trate de un impuesto sobre el volumen de negocios –lo que le haría incompatible con el IVA–, con estos argumentos: no sería proporcional al precio del servicio; solo se gravaría el consumo final; y no recaería sobre el valor añadido, puesto que no se deduciría el importe de las transacciones precedentes. Argumentos que reflejan, desde luego, las particularidades de la articulación propuesta para el IET, pero que no alteran el hecho sustancial de que en rigor es un impuesto indirecto que, como el IVA, recae sobre las prestaciones de servicios propias de los hoteles y demás establecimientos para el alojamiento. Vuelve el Informe a insistir, con algún fundamento, en que la mayoría de los costes que provocan los turistas (seguridad ciudadana, limpieza y transporte público) los soportan las Entidades Locales. Y por si acaso resultara problemática la previa existencia de un impuesto análogo en las citadas CCAA de Baleares y Cataluña, puede decirse que la Comisión se «cura en salud», añadiendo que, precisamente, los «costes sanitarios» de los no residentes en la Comunidad Autónoma pueden ser legalmente compensados. Pero no se queda ahí, sino que previamente advierte de que si el hecho imponible del IET fuera similar (que lo parece) al de los impuestos balear y catalán «sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 6.2 de la LOFCA». En definitiva, que la Comisión se arroga, sorprendentemente, la competencia de advertir, por mor de lo establecido en este último precepto, de la incompatibilidad del hecho imponible de los citados impuestos autonómicos (que no del IET) con los hechos imponibles de los tributos del Estado. Y ciertamente, no parece que esta última fuera una de las funciones que se le encomendaron al articular su constitución.
Lo que, sin embargo, resultaba oportuno era iniciar al menos el planteamiento de la reforma de la financiación local, después de tantos años desde su ya lejana aprobación en 1988. Reforma esta que además no tiene por qué supeditarse a la de la financiación autonómica. Sobre todo teniendo en cuenta que las numerosas reformas realizadas en la financiación autonómica no se han acompasado nunca con las correspondientes de la financiación local. Y también porque las sucesivas y numerosas reformas que se han ido introduciendo en esta última, no siempre han tenido en cuenta las legítimas aspiraciones de una financiación justa y suficiente de las Entidades Locales.
Alejandro Menéndez Moreno. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valladolid. Revista Quincena Fiscal num. 21/2017 parte Editorial. Editorial Aranzadi, S.A.U., Cizur Menor. 2017.