Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-217-de-abril-22-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_c8a5ca81a37a47f1940169298b145b44&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-19 00:45:43
Document Index: 314679548

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 129', 'artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 116', 'artículo 133', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 154', 'artículo 143', 'artículo 157', 'artículo 144', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 129', 'artículo 1', 'artículo 129', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 289', 'artículo 300', 'artículo 337', 'artículo 241', 'artículo 96', 'artículo 29']

﻿ Sentencia C-217 de abril 22 de 2015
SENTENCIA C-217 DE 22 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA. SE AJUSTA EN TODO A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES, POR CUANTO SE HAN CUMPLIDO LOS REQUISITOS PROCEDIMENTALES EXIGIDOS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY PARA INTEGRAR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO, Y DE OTRA, POR CUANTO LOS OBJETIVOS Y EL CONTENIDO DEL INSTRUMENTO SOMETIDO A CONTROL CONSTITUCIONAL, A TRAVÉS DEL CUAL SE BUSCA FORTALECER EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ENTRE COLOMBIA Y BRASIL Y BRINDAR A LOS RESIDENTES EN LA ZONA FRONTERIZA ENTRE LOS DOS ESTADOS FACILIDADES EN LO RELATIVO A SU EVENTUAL RESIDENCIA, ESTUDIO Y/O TRABAJO EN EL TERRITORIO DEL OTRO ESTADO, SE ENMARCAN SIN DIFICULTAD EN EL CONTENIDO DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES APLICABLES, EN PARTICULAR, DENTRO DE LOS OBJETIVOS QUE LA CARTA POLÍTICA LE ASIGNA AL MANEJO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Y A LA SUSCRIPCIÓN DE TRATADOS CON OTROS ESTADOS Y/O ORGANISMOS DE DERECHO INTERNACIONAL (C.P., ARTS. 9º, 150.16, 189.2, 224 Y 226). SE DECLARA EXEQUIBLE EL “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA LOS NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LAS LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS”, SUSCRITO EN BRASILIA EL 1º DE SEPTIEMBRE DE 2010 Y DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1664 DEL 16 DE JULIO DE 2013, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESIDENCIA, ACUERDO INTERNACIONAL
Sentencia C-217 de abril 22 de 2015
Ref.: Expediente LAT-418
En el proceso de revisión automática de la Ley 1664 del 16 de Julio de 2013 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”, para que de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del instrumento internacional y su ley aprobatoria.
“Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas’, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”.
‘ART. I.—Permiso de residencia, estudio y trabajo.
‘ART. II.—Documento especial fronterizo.
‘ART. III.—Expedición.
‘ART. IV.—Cancelación.
‘ART. V.—Otros acuerdos.
‘ART. VI.—Anexo de localidades fronterizas vinculadas.
‘ART. VII.—Vigencia.
‘ART. VIII.—Denuncia.
‘ART. IX.—Solución de controversias.
‘ART. 1º—Apruébese el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
‘ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
La directora de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la Ley 1664 del 16 de julio de 2013, al considerar que el acuerdo que mediante ella se incorpora busca promover la prosperidad y garantizar los derechos de los habitantes de las poblaciones fronterizas a través del otorgamiento de permisos de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos y la regulación de aspectos relativos a la circulación de personas y el control migratorio.
Informa que en la reunión plenaria de la comisión de vecindad e integración colombo-brasilera, creada mediante Decreto 711 de 1993, celebrada el 19 de septiembre de 2008 esta reconoció la importancia de crear condiciones que fomenten el desarrollo en las zonas de frontera y fomenten una mejor calidad de vida. A partir de lo anterior se suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, con lo cual se busca promover las relaciones con los países vecinos, pues fija condiciones para que los pobladores de frontera accedan a permisos que les permitan estudiar, trabajar o vivir por un determinado tiempo en la localidad fronteriza.
En su intervención, el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia indica que el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas” cumplió con los trámites indicados por la Constitución y la ley; sin embargo considera que en el trámite de su ley aprobatoria se presenta una irregularidad por cuanto en la aprobación por la plenaria del senado el 14 de noviembre de 2012 el senador Juan Lozano expresó su impedimento y dejó constancia que se retiraba del recinto, por lo cual estima el interviniente no hubo aprobación por unanimidad, como lo exige el artículo 129, numeral 16 de la Ley 5ª de 1992 para que se aplique la excepción a la votación nominal y pública. Por lo anterior estima que la ley debe devolverse al Senado para que el vicio señalado sea subsanado.
La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia recomienda declarar exequible la Ley que incorpora el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, al considerar que establece beneficios a los nacionales colombianos de la zona de frontera y contribuye a la integración de los dos países. Indica que las disposiciones del acuerdo respetan los principios de equidad y reciprocidad y son conformes con el ordenamiento jurídico colombiano, el derecho y la práctica internacional.
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sostiene que las disposiciones del texto del tratado y de su ley aprobatoria se ajustan en su forma y en contenido a los postulados constitucionales. Indica que la ley cumplió con todos los requisitos constitucionales establecidos para su expedición y que el tratado fija normas para facilitar las relaciones y actividades de los habitantes de la zona fronteriza, con respeto por sus derechos fundamentales mediante medidas para promover el trabajo, la educción y el incremento del comercio. Por último sostiene que el tratado se ajusta al artículo 9º de la Constitución porque busca la integración de los habitantes fronterizos.
IV. Concepto (sic) Procurador General de la Nación
En Concepto 5829 del 15 de septiembre de 2014 el Procurador General de la Nación solicita se declare la exequibilidad del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010 y de la Ley 1664 del 16 de julio de 2013 que lo aprueba, por cuanto no hay irregularidad en el trámite de negociación y suscripción del referido instrumento internacional y de la ley que lo aprueba. Señala, además, que desde el punto de vista material el acuerdo es compatible con la Constitución por cuanto:
• Busca promover las relaciones exteriores con los países vecinos mediante la adopción de soluciones en áreas de interés común y en beneficio de quienes cumplan los requisitos establecidos en el mencionado instrumento internacional para obtener el documento especial fronterizo.
• Se basa en la reciprocidad y equidad en las relaciones internacionales.
• Atiende a un fin constitucionalmente admisible como es promover la prosperidad de la población que habita en la zona fronteriza entre Colombia y Brasil.
• Respeta la soberanía e independencia del Estado colombiano.
5.1. Competencia y objeto de control.
De acuerdo con el artículo 241 numeral 10 de la Constitución, corresponde a la Corte realizar el control integral y automático de constitucionalidad de los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, el cual versa sobre el contenido material del instrumento internacional y de su ley aprobatoria, así como la concordancia entre su trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables.
i) iniciación del debate en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (C.N., art. 154);
iii) aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las Cámaras (C.N., art. 157);
iv) que entre el primer y segundo debates medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (C.P., art. 160);
vii) remisión de la ley aprobada por parte del Gobierno a la Corte Constitucional, para su revisión previa (C.N., art. 241-10).
Igualmente, es preciso considerar que en virtud de los artículos 145 y 146 de la Constitución Política y el numeral 2º del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, las decisiones en plenarias y comisiones solo podrán tomarse cuando haya una asistencia mínima de la mitad más uno de los integrantes de la corporación, y dentro de dicho quórum una votación mínima de la mitad más uno. Además, de acuerdo a lo previsto por el artículo 133 de la Constitución Política y el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, el método de votación es público y nominal, excepto en los casos en que la decisión se adopte por unanimidad.
En cuanto al elemento material del control de constitucionalidad, la labor de esta Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y las de la ley aprobatoria con la totalidad de los preceptos constitucionales, para determinar si se ajustan o no al Texto Fundamental. En ese sentido, ha manifestado esta corporación(1):
“La Corte Constitucional ejerce dos tipos de control: (i) un control de constitucionalidad formal y (ii) un control de constitucionalidad material. El formal conlleva el análisis de aspectos tales como: (i) la debida representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del tratado; (ii) el trámite surtido por el proyecto de ley en el Congreso de la República; (iii) la sanción presidencial; y, finalmente, (iv) el envío de la ley y el tratado a la Corte Constitucional; y si bien los proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales y demás instrumentos internacionales de similar contenido no se encuentran sometidos a un trámite especial de aprobación, si se exige el inicio de su trámite en el Senado de la República. En cuanto hace al control de constitucionalidad material, este consiste, en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y de su ley aprobatoria, con el contenido integral de la Constitución, para así determinar si las mismas se ajustan o no a la Carta Política” (énfasis de la Sala).
5.2. Constitucionalidad del tratado y de la ley aprobatoria en sus aspectos formales.
5.2.1. Negociación y suscripción del acuerdo.
En relación con la verificación de si el representante del Estado colombiano tenía facultades para negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo, se observa que la coordinadora del grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante comunicación recibida el 15 de agosto de 2013 indicó que el tratado en mención fue suscrito en nombre y representación de la República de Colombia, por la señora Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia, María Ángela Holguín Cuellar, en la ciudad de Brasilia el 1º de septiembre de 2010, para lo cual no se expidieron plenos poderes por parte del Presidente de la República, atendiendo a lo previsto en el numeral 1º del artículo 7º de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969(2). Igualmente remitió copia auténtica de la aprobación ejecutiva efectuada el 19 de julio de 2011, mediante la cual el Presidente de la República autorizó someter a consideración del Congreso de la República el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
En relación con la representación y competencia en la suscripción del tratado cabe señalar que en virtud del artículo 7º de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados: “ 1. Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) si se presentan los adecuados plenos poderes, o b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes. 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado (…)”.
5.2.2. Consulta previa.
Así se consideró en la Sentencia C-750 de 2008, en donde, al efectuar la revisión de constitucionalidad del “´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006” y la Ley aprobatoria 1143 de 4 de julio de 2007, concluyó la Corte que no se requería adelantar la consulta previa del acuerdo a las comunidades étnicas, por cuanto las normas allí contenidas “han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, y no contienen disposiciones que afecten a estos grupos de manera específica y directa en su calidad de tales; es decir, ninguna de ellas les impone restricciones o gravámenes o les confiere beneficios a estos grupos étnicos”, por lo que no inciden de manera directa en su proceso de desarrollo y la identidad e integridad cultural.
En la Sentencia C-175 de 2009(3), la Corte reiteró que “para acreditar la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental consiste en identificar si los proyectos de legislación que pondrá a consideración del Congreso contienen aspectos que inciden directamente en la definición de la identidad de las citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”(4) (resaltado fuera del texto).
Bajo el mismo criterio, recientemente esta corporación determinó que no hubo vicio alguno por ausencia de consulta previa en el trámite de la Ley 1665 de 2013, por medio de la cual se aprueba el “Estatuto de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA)”, hecho en Bonn, Alemania, el 26 de enero de 2009, por cuanto las medidas que mediante él se pretenden adoptar no conciernen directa y específicamente a ninguna comunidad étnica asentada en el territorio nacional, y se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, de modo que la consulta no era un requisito previo para su suscripción(5).
a. El objetivo del acuerdo(6) y el desarrollo que tiene en las disposiciones que lo integran(7), va encaminado a la flexibilización de las reglas de migración entre Colombia y Brasil, puntualmente entre las localidades fronterizas vinculadas, mediante la expedición de permisos que permitan el tránsito fronterizo ágil de los nacionales que deseen estudiar, trabajar o residir en la localidad fronteriza vinculada de la otra parte, lo cual no implica una afectación de comunidades étnicas en ámbitos que les son propios. Máxime cuando el acuerdo no contempla ninguna disposición que de alguna forma —permisiva o restrictiva— regule de manera particular el tránsito fronterizo de los miembros de comunidades indígenas. Como puede advertirse, los destinatarios de las medidas adoptadas son todos los nacionales que residan en las localidades, aunque sean oriundos de otras entidades territoriales, y deseen trabajar, residir o estudiar en la localidad fronteriza del otro Estado.
c. Es decir, en este evento(8), la afectación que se puede derivar del Acuerdo entre la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa de Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos Brasileños y Colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, frente a las comunidades indígenas no es distinta de la que se produce para los demás nacionales residentes de la localidad fronteriza de Leticia, en virtud del efecto general de las normas del instrumento internacional, lo que excluye que su aplicación lleve consigo una afectación directa de las comunidades étnicas y por tanto la necesidad de realizar la consulta previa.
d. La existencia de miembros de comunidades indígenas en la entidad territorial a la cual se aplican los beneficios contenidos en el acuerdo no implica per se que todas las medidas legislativas o administrativas deban ser sometidas a consulta, por cuanto el elemento demográfico(9) no es el factor determinante de la obligatoriedad de realizar la mencionada consulta, sino, como quedó expuesto, lo es la afectación directa de la comunidad, pues como ya se advirtió en la Sentencia C-915 de 2010, además de la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas (C.P., art. 330) o la delimitación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329), toda medida que afecte directamente el status o el desarrollo de la identidad cultural de las comunidades étnicas, debe ser objeto de consulta previa, pero tales efectos no pueden predicarse de las disposiciones del acuerdo sometido a revisión.
No obstante lo anterior, como lo ha precisado la Corte en distintas oportunidades, las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del acuerdo deben surtir la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa(10).
5.3.2. Examen del trámite de la Ley 1664 del 16 de julio de 2013 en el Congreso de la República.
5.3.2.1. Trámite en el Senado de la República.
El proyecto de ley 33 de 2012, Senado, fue presentado el 26 de julio de 2012, conforme lo establecen el inciso final del artículo 154 de la Constitución y el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992, ante la secretaría del Senado de la República por la ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar y el ministro de Trabajo Rafael Pardo Rueda.
El texto original del proyecto de ley y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso de la República Nº 469/12 el 26 de julio de 2012(11), conforme se establece en el numeral 1º del artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992.
La ponencia para primer debate fue presentada el 4 de septiembre de 2012 por la Senadora Alexandra Moreno Piraquive de la Comisión Segunda Constitucional Permanente y publicada en la Gaceta del Congreso No. 598/12 del 10 de septiembre de 2012(12). La ponencia propone aprobar en primer debate el proyecto de ley sin modificación alguna al texto presentado por el Gobierno Nacional y sin reservas, enmiendas u observaciones.
El anuncio de discusión y votación del proyecto de ley 33 de 2012 Senado, en primer debate, se realizó el 11 de septiembre de 2012 como consta en el Acta de Comisión 7 del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 37 de 2013, cuyo texto señala:
4. Proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
Publicaciones: Texto del proyecto de ley Gaceta del Congreso Nº 469 de 2012. Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso Nº 598 de 2012.
Habiendo anunciado los proyectos, citamos para el martes 18 de septiembre de 2012, a las 10:00 a. m.”.
Igualmente se allegó al expediente planilla de la entrega de la ponencia para primer debate a los integrantes de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, del 17 de septiembre de 2012(13).
El 18 de septiembre de 2012, la Comisión Segunda del Senado realizó el debate y votación del proyecto, según consta en en el Acta de Comisión 08 del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 37 de 2013. Según el Acta 08, al iniciar la sesión de la Comisión se contó con la presencia de cuatro Senadores y luego asistieron siete Senadores más, conformándose un quorum con 11 de los 13 integrantes de la Comisión Segunda del Senado de la República. Posteriormente, el Senador Juan Lozano Ramírez se retiró del recinto una vez presentó impedimento, el cual fue negado por 8 votos, sin registrarse voto a favor. Después de desestimarse el impedimento, y luego de presentada la ponencia, el proyecto de ley 33 Senado fue sometido a votación y conforme aparece registrado en el acta publicada en la Gaceta 37 de 2013, fue aprobado por unanimidad(14). En la referida acta aparece consignado:
Que sí se aprueba por los senadores el informe final de la ponencia del proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado.
A los senadores que está en consideración la proposición de la senadora Alexandra Moreno, de omisión de lectura del articulado del proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo aprueba la Comisión?
El secretario, doctor Diego Alejandro González González, procede con la lectura del título del proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la Republica de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre permiso de residencia, estudio y trabajo, para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos, entre las localidades fronterizas vinculadas. Suscrito en Brasilia, el 1º de septiembre de 2010.
Al presidente, que sí aprueban los senadores de la Comisión, el título del proyecto de ley; el articulado y la voluntad de la Comisión para que se dé trámite para el segundo debate al proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado.
Que se nombra para el segundo debate a la senadora Alexandra Moreno Piraquive”.
Dado que el proyecto fue aprobado en primer debate el 18 de septiembre de 2012 y se dio apertura al segundo debate el 14 de noviembre de 2012(15), se cumple con el requisito fijado por el artículo 160 de la Constitución, relativo a que exista un lapso mínimo de ocho días entre la actuación parlamentaria de la Comisión y la de su Plenaria.
El texto aprobado en primer debate correspondiente al proyecto de ley 33 de 2012 Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 733 de 2012(16).
La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por la senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 733 de 2012(17), proponiendo su aprobación en segundo debate sin modificación alguna al texto presentado por el Gobierno Nacional y sin reservas o enmiendas al texto de la convención.
El proyecto de ley fue anunciado para segundo debate el 13 de noviembre de 2012, según consta en el Acta 29 publicada en la Gaceta Nº 58 de 2013(18), para la siguiente sesión a realizarse el 14 del mismo mes. Señala el acta en mención:
Proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
(… ) Siendo las 11:35 p.m., la presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 14 de noviembre de 2012, a las 10:00 a. m. para Congreso Pleno y a las 3:00 p.m. a la sesión plenaria de Senado.
Roy Leonardo Barreras Montealegre”.
Es preciso mencionar que en la Plenaria del Senado llevada a cabo el 14 de noviembre de 2012 y en la cual se aprobó el proyecto de ley 33, en el punto II y antes de iniciar la lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, se incorporó nuevamente este proyecto dentro del listado de los que se anunciaban para discusión y aprobación en la próxima sesión, lo cual si bien constituye un error de la presidencia del Senado porque incluyó en los anuncios un proyecto de ley que había sido anunciado para ser considerado por la Plenaria del Senado ese mismo día 14 de noviembre de 2012(19), no constituye un vicio formal que afecte la constitucionalidad del procedimiento legislativo adelantado para la expedición de la Ley 1664 de 2013, aprobatoria del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, toda vez que, conforme se advirtió en precedencia, el proyecto de ley fue anunciado el 13 de noviembre de 2012, según consta en el Acta 29 publicada en la Gaceta Nº 58 de 2013(20), y su aprobación tuvo lugar el 14 de noviembre, como se había señalado el día anterior, cumpliéndose así con la exigencia prevista en el inciso final del artículo 160 de la Constitución, en garantía de la publicidad.
Si bien el proceder de la Presidencia de la Plenaria fue metodológicamente errado, pues no excluyó de los proyectos anunciados el 14 de noviembre de 2012 los que fueron discutidos y aprobado ese día, porque el anuncio se hizo al iniciar la sesión y sin dar espera para conocer los resultados del debate de proyectos indicados en el orden del día, es claro que los Senadores tenían conocimiento, por el anuncio efectuado el 13 de noviembre de 2012 que el proyecto sería discutido y votado al día siguiente, como en efecto sucedió(21).
El 14 de noviembre de 2012, la Plenaria del Senado realizó el debate y votación del proyecto, según consta en el Acta de Plenaria Nº 30 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 44 de 2013(22). De acuerdo con el acta el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate mediante votación ordinaria. Al respecto se indica en el acta:
Por secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable senador Juan Francisco Lozano Ramírez, al proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, quien deja constancia de su retiro del recinto.
Por secretaría se da lectura al título del proyecto de ley Nº 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente”.
Al respecto el secretario general del Senado de la República certifica que el proyecto fue aprobado: “mediante el modo de votación ordinaria del artículo 129 de la ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431, con un quórum deliberatorio y decisorio de 95 de 100 senadores, como consta en el Acta Nº 30, correspondiente al día 14 de noviembre de 2012, (página 14), publicada en la Gaceta del Congreso Nº 44 del 1º de febrero de 2013”.
El texto aprobado en segundo debate en la Sesión Plenaria del Senado del 14 de noviembre de 2012, correspondiente al proyecto de ley 33 de 2012 fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 831 del 22 de noviembre de 2012(23).
Al respectoigualmente elsecretario general del Senado de la República en oficio radicado el 22 de agosto de 2013, certifica que el proyecto de ley “fue aprobado en segundo debate sin modificaciones, con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, mediante el modo de votación ordinaria del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, y quórum deliberatorio y decisorio de 95 de los 100 senadores. El suscrito secretario general no registró votos negativos ni abstenciones, como consta en el Acta Nº 30, correspondiente al día 14 de noviembre de 2012”.
5.3.2.2. Trámite en la Cámara de Representantes.
De conformidad con lo exigido en el inciso primero del artículo 160 de la Constitución entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado de la República realizada el 14 de noviembre de 2012, y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes el 17de abril de 2013(24), transcurrieron más de 15 días.
La ponencia para el primer debate ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara del proyecto de ley 214 de 2012 - Cámara, 33 de 2012 Senado, correspondió al representante Víctor Hugo Moreno Bandeira y fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 110 del 20 de marzo de 2013(25). La ponencia propone aprobar en primer debate el proyecto de ley sin modificación alguna al texto presentado por el Gobierno Nacional y sin reservas, enmiendas u observancia al texto del tratado.
El 3 de abril de 2013 el proyecto fue anunciado para primer debate como consta en el Acta 26 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 388 del 7 de junio de 2013(26). El anuncio previo exigido en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 fue formulado en los siguientes términos:
“Hace uso de la palabra la secretaria general de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodriguez Arias.
Hace uso de la palabra el señor presidente H.R. Oscar de Jesús Marín.
Señora secretaria, permítame antes de los anuncios yo quisiera proponerle a la Comisión como el siguiente cronograma para la Comisión. Dentro de 8 días, vamos a evacuar el debate de las aerolíneas, y una de las conclusiones doctor Telésforo ha de ser la presentación del proyecto de ley, para ponerle freno a los abusos de estas aerolíneas para con los usuarios, a los 15 días evacuaremos los proyectos de ley que la señora secretaria va a anunciar y a los 8 días siguientes haremos el debate sería para: hoy es 3 de abril, el 10 sería aerolíneas, el 17 proyectos de ley y el 24 el debate. Bien pueda doctor Cepeda. Hace uso de la palabra el H.R. Iván Cepeda Castro.
Hace uso de la palabra la secretaria general de la comisión segunda, doctora Pilar Rodriguez Arias.
Con mucho gusto. Anuncios de proyectos de ley, para discusión y aprobación en primer debate, para la próxima sesión donde se discutan y aprueben proyectos de ley acorde con lo determinado por el señor presidente. Para dar cumplimiento al artículo 8º. Del Acto Legislativo 1del 2003.
Siguiente proyecto, Nº 214/12, 033/12 Senado “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”.
Es necesario precisar que, el 3 de abril de 2013 se hizo el anuncio del proyecto de ley 214/12 Cámara, señalando como fecha para la realización de la discusión y aprobación de este el 17 de abril, aunque la sesión siguiente de la Comisión Segunda tuvo lugar el 10 de abril de 2013, por cuanto este día se llevaría a cabo un debate de control político(27), por lo que el anuncio previo a la votación especificó que el proyecto sería considerado el día 17 de abril, como en efecto sucedió. En este sentido, en el Acta 26 aparece consignado que el presidente de la Comisión informa que: “Dentro de 8 días, vamos a evacuar el debate de las aerolíneas, y una de las conclusiones doctor Telésforo ha de ser la presentación del proyecto de ley, para ponerle freno a los abusos de estas aerolíneas para con los usuarios, a los 15 días evacuaremos los proyectos de ley que la señora Secretaria va a anunciar y a los 8 días siguientes haremos el debate sería para: hoy es 3 de abril, el 10 sería aerolíneas, el 17 proyectos de ley y el 24 el debate”.
El 17 de abril de 2013, la Comisión Segunda de la Cámara realizó el debate y votación del proyecto según consta en la Gaceta del Congreso Nº 558 de 2013(28)que contiene el Acta Nº 28:
Proyecto de ley Nº 214 de 2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
En los anteriores términos, me permito rendir ponencia favorable para primer debate al proyecto de ley Nº 214 de 2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, y solicito a la honorable Comisión Segunda dar aprobación para que este acuerdo continúe con el trámite legislativo.
Un saludo muy cordial a todos los presentes. En el día de hoy me corresponde rendir ponencia para primer debate al proyecto de ley Nº 214 de 2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas.
Es necesario aprobar este logro en materia de cooperación, y consecuentemente ahondar los lazos entre los dos países, en materia de integración fronteriza sin el trabajo mancomunado de las autoridades brasileñas y colombianas en el diseño de políticas que beneficien a la población fronteriza, será muy difícil disminuir la brecha social, entre las poblaciones amazónicas con los grandes centros urbanos de Colombia y Brasil. Propongo por lo anterior, me permito rendir ponencia favorable en primer debate al proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa de Brasil sobre el permiso de residencia, estudio y trabajo. Le solicito a los honorables colegas, congresistas de la Comisión Segunda dar aprobación para este primer debate. Gracias señor Presidente.
Con mucho gusto Presidente, por medio de la cual se aprueba el acuerdo de la entre el Gobierno de la República de Colombia, y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales y fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010. Leído el título del proyecto señor Presidente.
Continúa como ponente para Segundo Debate el doctor Víctor Hugo Moreno Bandeira. Continuemos con el Orden del Día señora Secretaria”.
La votación fue unánime y ordinaria de acuerdo con la certificación sobre el quórum y la aprobación en primer debate, de fecha 23 de agosto de 2013, expedida por la secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en la cual se menciona que fue aprobada con la presencia de 16 honorables representantes.
Conforme lo exige el artículo 160 de la Constitución transcurrió un plazo de no menos de 8 días entre el debate surtido en la Comisión Segunda de la Cámara realizado el 17 de abril de 2013 y el adelantado en la Plenaria de dicha corporación el 19 de junio de 2013(29).
El texto aprobado en primer debate en la Cámara de Representantes correspondiente al proyecto de ley 214 de 2012 Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 284 de 2013(30).
La ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes fue presentada el 30 de abril de 2013 por el representante Víctor Hugo Moreno Bandeira y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 284 del 17 de mayo de 2013(31).
El proyecto fue anunciado el 18 de junio de 2013 tal como consta en el Acta de Sesión Plenaria 215, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 751 de 2013(32). En la Gaceta se indica:
(…) Proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
(…) Señor presidente, han sido anunciados los proyectos de ley para el día de mañana 19 de junio del 2013, de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio 3 del 2003 en su artículo 8º.
Se levanta la sesión siendo las 9:42 p. m. Muchas gracias”.
El proyecto de ley 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, fue debatido y aprobado el 19 de junio de 2013, según consta en el Acta Nº 216, que consta en la Gaceta del Congreso 757 del 23 de septiembre de 2013(33). La aprobación se dio por unanimidad en votación ordinaria. Se reseña en el acta en los siguientes términos:
“Con mucho gusto doctor Víctor Hugo, proyecto en el Orden del Día Nº 20 señor Secretario por favor vamos a votar. Proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado.
Proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia, el 1º de septiembre 2010.
El informe de la ponencia termina con la siguiente proposición: En los anteriores términos me permito rendir ponencia favorable para cuarto debate al proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la cual, se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre el permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas. Y solicito a la honorable Plenaria de la Cámara de Representantes dar aprobación para que este acuerdo sea ratificado por medio de una ley de la República. Firma, Víctor Hugo Moreno Bandeira, Representante a la Cámara.
Proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre el permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
Así lo quieren señor presidente, 109 la última votación registrada”.
De acuerdo con la certificación adjunta al Oficio S.G.2-2417/13 remitido el 21 de agosto de 2013 por el secretario general de la Cámara de Representantes a la secretaría general de la Corte: “en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 19 de junio de 2013, que consta en el Acta Nº 216, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y nueve (159) honorables representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados por unanimidad en votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el articulado, título y la pregunta ‘Quiere la Plenaria que este proyecto sea ley de la República’ del proyecto de ley Nº 214 de 2012 Cámara – 33 de 2012 Senado, hoy Ley 1664 de 2013 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010’”(34).
Al revisar el acta de la sesión se constata que el anterior proyecto de ley votado, fue aprobado por unanimidad en votación ordinaria(35). Cabe precisar que si bien según certificación del secretario de la Cámara de Representantes en la sesión se hicieron presentes en el recinto 159 representantes, al momento específico de votar el informe de ponencia, el articulado, el título del proyecto de ley y la voluntad de que se convirtiera en ley de la república, se registró una votación de 109 representantes, sin que exista constancia de disenso de algún representante, lo que avala la forma de votación ordinaria, en la cual se aprobó por unanimidad el proyecto de ley 214 Cámara, aunque con la participación en la votación de un número inferior del quórum deliberatorio que llego a obtenerse en el curso de la sesión, pero que no corresponde al quórum existente al momento de la votación, según quedó registrado en el acta antes citada.
5.3.2.3. Aprobación en no más de dos legislaturas.
5.3.2.4. Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional.
El texto definitivo del proyecto de ley 214 de 2012 Cámara y 33 de 2012 Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 461 del 2 de julio de 2013(36).
El 16 de julio de 2013 el Presidente de la República sancionó la Ley 1664 de 2013, aprobatoria del tratado objeto de examen, la que fue publicada en el Diario Oficial 48.853 de la citada fecha.
Mediante comunicación de fecha 18 de julio de 2013, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional fotocopia debidamente autenticada de la Ley 1664 del 16 de julio de 2013, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010’”. Conforme lo establece el numeral 10 del artículo 241 la remisión se produjo en el plazo establecido de seis días siguientes a la sanción de la ley(37).
5.4. Examen de constitucionalidad material del acuerdo.
En relación con el examen de fondo se examinará el contenido del tratado internacional y el de su ley aprobatoria, para determinar si se ajustan o no a la Constitución Política, para lo cual inicialmente se describirá y expondrán los antecedentes del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010 y posteriormente se analizará la constitucionalidad del contenido específico de este instrumento internacional.
5.4.1. Contenido y antecedentes del cuerpo normativo.
El “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010 consta de nueve artículos en los cuales, con el fin de establecer mecanismos de solución en áreas de interés común, se consagran reglas relativas a la circulación de personas y el control fronterizo en las localidades fronterizas vinculadas, y de un anexo de localidades vinculadas, en el cual se relaciona como tales a las localidades fronterizas de Leticia (Colombia) y Tabatinga (Brasil).
En el objeto del acuerdo se incorpora el concepto de localidades fronterizas vinculadas, el cual hace referencia a aquellas áreas geográficas ubicadas en la zona fronteriza de cada uno de los Estados parte, que en virtud de este tratado se vinculan entre sí, con el objeto de sujetarse a las reglas especiales para la migración a la localidad del otro Estado, con fines de residencia, estudio o trabajo. En el acuerdo original, se vincula la localidad de Leticia a Tabatinga, según lo previsto en el anexo y en un futuro podrán ampliarse o reducirse las localidades vinculadas mediante notas diplomáticas de los Estados parte. Esta vinculación es esencial, para darle aplicación a este régimen migratorio especial, toda vez que delimita el territorio que comprende el acuerdo, hasta el punto de que el artículo IV prevé entre las causales de cancelación del documento especial fronterizo que se ejerzan las actividades previstas en el acuerdo “fuera de los límites territoriales establecidos en el anexo” como vinculados.
De otro lado, en el numeral 7º del artículo III, se establece quienes no pueden ser beneficiarios del acuerdo, a saber:
Ahora bien, la disposición del numeral 8º del artículo III plantea una aparente antinomia con una de las hipótesis anteriores, en la medida en que faculta a los organismos responsables la concesión del status de fronterizo, al “individuo que haya cumplido integralmente la condena impuesta en cualquiera de los Estados parte”, mientras que el numeral 7º regula lo concerniente a quienes no pueden acceder a ese beneficio, aludiendo en ambos casos a los condenados.
No obstante, una lectura armónica de los numerales 7º y 8º del artículo III, permite concluir que en virtud de estas disposiciones los organismos responsables quedan facultados para conceder el status fronterizo al sentenciado que haya purgado íntegramente su condena, comoquiera que mientras la persona se encuentre procesada o cumpliendo una pena, no podrán concederle el documento especial fronterizo.
5.4.2. Análisis de constitucionalidad material del acuerdo.
“ART. 289.—Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”.
“ART. 337.—La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”.
Al respecto, al estudiar otro tratado entre los mismos Estados partes, la Corte en Sentencia C-303 de 2012(38), indicó:
“La Corte ha destacado en diversas oportunidades la relevancia constitucional de las zonas de frontera. La importancia del régimen que se establezca para tales zonas obedece a que, en su desarrollo, se encuentran comprometidos intereses constitucionales destacados entre los que están el mandato de integración latinoamericana, el desarrollo de las entidades territoriales y de su autonomía así como la promoción de procesos de intercambio social, cultural o económico. La referida importancia puede encontrarse reflejada en al menos tres disposiciones de la Constitución: (i) el artículo 289 prevé que por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del otro país y que se encuentren en el mismo nivel, programas de cooperación e integración a efectos de fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del medio ambiente; (ii) el numeral 2º del artículo 300 establece que le corresponde a las asambleas departamentales expedir las disposiciones relacionadas, entre otras cosas, con las zonas de frontera; (iii) el artículo 337 prevé que la ley podrá establecer para las zonas de frontera regímenes especiales en materia económica y social que se orienten a promover el desarrollo de las mismas. La Corte Constitucional ha indicado que la profundización de las relaciones en zonas de frontera guarda correspondencia con el ideal integracionista que inspira las relaciones internacionales según el texto de la Constitución”.
Otro aspecto a resaltar es el respeto por el principio de reciprocidad y equidad en el contenido del acuerdo, toda vez que mediante reglas uniformes consagra para los nacionales de los dos Estados —Colombia y Brasil— la posibilidad de obtener los permisos para trabajo, residencia o estudio, en condiciones generales acordes con las garantías de los derechos humanos y en condiciones de igualdad a los nacionales del Estado parte al cual se migra.
En atención a lo anterior, a juicio de la Sala el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, desarrolla el mandato constitucional de fortalecer la integración no solo con los países de América Latina y del Caribe, sino particularmente con un país vecino, y fija normas que permiten el desarrollo económico y social en las zonas de frontera (C.P., arts. 9º y 337).
Establece el numeral 4º del artículo III, que los nacionales residentes de la localidad fronteriza vinculada que deseen beneficiarse de las reglas fijadas en el acuerdo para el tránsito fronterizo, deben cumplir con los siguientes requisitos para obtener el documento especial fronterizo:
La Corte llama la atención, en cuanto a la exigencia del cumplimiento de estos requisitos a la población residente fronteriza que pertenece a comunidades indígenas. A su juicio, atendiendo a la diversidad étnica y cultural de estos pueblos, es indispensable que los Estados parte, haciendo uso de la facultad que les otorga el mismo artículo III, regulen mediante un convenio interadministrativo comunicado por la vía diplomática, los requerimientos especiales que se exigirían a los miembros de estas comunidades, con fundamento en el numeral 5º del mismo artículo(39). Dada sus formas peculiares de organización, sus usos y costumbres, su medio particular de vida, es evidente que algunos de los requisitos y condiciones mencionados en la ley no se pueden predicar o cumplir por parte de los grupos étnicos, lo que cerraría la posibilidad a esta población de adquirir el documento especial fronterizo. Por ello, es preciso que la fijación de tales requisitos, respete los derechos y disposiciones que regulan a las comunidades indígenas y tribales. Mientras se adopta dicha regulación especial, no se podrán aplicar esas exigencias a los miembros de tales comunidades(40).
b. Exclusión de las personas procesadas y condenadas penalmente, de los beneficios del acuerdo, mientras no hayan cumplido integralmente la pena.
En el caso de colombianos o brasileños que hayan sido condenados en los Estados parte o en el exterior, el acuerdo exige en el numeral 7) del artículo III, para poder solicitar el documento especial fronterizo, que hayan cumplido integralmente la pena impuesta. Es decir, que solo podrá acceder a ese status fronterizo, si además de los otros requisitos, acredita dicho cumplimiento integral. Lo anterior, se corrobora en el numeral 8º del mismo artículo III, al facultar a los organismos responsables, para conceder el status de fronterizo al individuo que “haya cumplido integralmente la pena impuesta en cualquiera de las partes”. A juicio de la Sala, esta restricción no contradice la Constitución Política, por cuanto es una manifestación razonable del principio de autodeterminación de los pueblos y del principio de soberanía del Estado, que busca evitar que los beneficios que se conceden a los nacionales residentes fronterizos sean usados para evadir el cumplimento de las decisiones judiciales mediante el traslado a la localidad fronteriza vinculada de la otra parte. Bajo el mismo criterio, es constitucional que se niegue el acceso a los beneficios del acuerdo a quien está siendo procesado penalmente en cualquiera de los Estados parte o en el exterior, con el fin de impedir, se reitera, que este mecanismo sea utilizado para eludir la justicia penal.
Además, los Estados en ejercicio de su soberanía pueden fijar dentro de la regulación del control migratorio, mecanismos que faciliten la circulación fronteriza de un grupo determinado de personas (nacionales residentes fronterizos), así como excluir de los beneficiarios de esas medidas a quienes tienen sanciones penales por cumplir ante la justicia, o deben comparecer en procesos penales adelantados en su contra(41).
5.4.2.2. Desarrollo del alcance del acuerdo mediante notas diplomáticas.
Consagra el acuerdo que mediante intercambio de notas diplomáticas las partes pueden: i) fijar nuevas causas de cancelación del documento especial fronterizo (art. IV num. 3º)(42), y ii) reducir o ampliar las localidades fronterizas vinculadas incluidas en el anexo (art. VI, num. 1º)(43).
Como lo reseñó la Corte en la Sentencia C-249 de 1994(44), en el ámbito de los tratados, las notas diplomáticas son medios de expresión y actos internacionales de comunicación entre los Estados, que pueden tener diverso alcance en atención a su contenido y finalidad. Entre ellas, sin pretensiones exhaustivas, pueden identificarse las siguientes:
i) Notas diplomáticas mediante las cuales se concretan asuntos administrativos u operativos en el desarrollo de las relaciones internacionales de los Estados y de la implementación de los tratados. Cuando se trata de este último objetivo, el intercambio de las notas, cuyo contenido refleja el consenso sobre los aspectos técnicos, administrativos u operativos, puede tener la connotación de un acuerdo simplificado, en el cual el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares de plenos poderes para celebrarlos(45).
En este caso, el canje de estas notas es la forma como se concreta el acuerdo entre los Estados negociadores(46) y constituye un tratado internacional, independientemente de la denominación que se le dé(47). La Convención de Viena Parte I, numeral 2º, ordinal a), señala que “se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (resaltado fuera del texto). Ejemplo de la aplicación de este mecanismo es el canje de notas constitutivo del acuerdo entre Colombia y Brasil para la reciproca exención de doble tributación a favor de las empresas marítimas o aéreas de ambos países, suscrito en Bogotá el 28 de junio de 1971, y adoptado por la Ley 71 de agosto 30 de 1993(48).
iii) Las anteriores notas son diferentes del acto mediante el cual un Estado hace constar formalmente en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado(49), o canje de notas como acto o nota de ratificación, en el cual las partes se comunican el cumplimiento de los trámites internos requeridos para que el tratado entre en vigor, que para el caso Colombiano se produce una vez se ha superado el control constitucional previo y automático realizado por esta corporación sobre el tratado, conforme lo determina el artículo 241, numeral 10 de la Constitución(50).
Bajo estos parámetros entrará la Sala a analizar si la posibilidad de fijar nuevas causas de cancelación del documento especial fronterizo (art. IV numeral 3º) y de reducir o ampliar las localidades fronterizas vinculadas (art. VI, num. 1167), mediante intercambio de notas diplomáticas, se ajusta o no a la Constitución.
Considera la Sala que estas modificaciones sí pueden realizarse a través del mecanismo simplificado de intercambio de notas diplomáticas, entendidas estas en el primer sentido antes señalado, vale decir, como instrumentos de implementación y desarrollo de un tratado, por cuanto en virtud de las normas del acuerdo antes mencionadas no le es dable al Estado colombiano asumir obligaciones nuevas y distintas o alterar las asumidas mediante el instrumento internacional que se revisa.
En este orden, el tratado respeta la Constitución, en la medida que las notas diplomáticas a intercambiar: 1º) Se enmarquen dentro de los objetivos del acuerdo y no se refieran a asuntos diversos al desarrollado en este; 2º) No contengan obligaciones distintas a las pactadas en el mismo acuerdo, y 3º) No modifiquen los compromisos pactados y asumidos en el instrumento internacional que se examina.
Fijar otras causas de cancelación del documento especial fronterizo o señalar cuáles son las localidades fronterizas vinculadas mediante la modificación del anexo del acuerdo, son acciones que pueden concertarse mediante el intercambio de notas diplomáticas, siempre que permanezca inalterable el contenido obligacional del convenio y no busquen crear compromisos para los Estados partes distintos de los contraídos en el acuerdo objeto de análisis. Como lo ha sostenido esta corporación, cuando se trata de implementar un tratado, el consenso sobre los aspectos técnicos, administrativos u operativos, puede tener un trámite simplificado, es decir, expresarse mediante el intercambio de notas suscritas por los titulares de plenos poderes para celebrar acuerdos simplificados(51).
Ello por cuanto, cuando el Estado se obliga mediante actos que contienen obligaciones internacionales nuevas, o que excedan o modifiquen las asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, debe agotarse el trámite propio de un tratado internacional, por ser esta la forma tradicional como el Estado expresa el consentimiento y asume nuevas obligaciones internacionales(52), de allí la precisión antes efectuada.
Realizado el análisis del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, o de su ley aprobatoria, tanto en su aspecto formal como material, la Corte constata que se ajusta en todo a los preceptos constitucionales. De una parte, por cuanto se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para integrar el ordenamiento jurídico interno, y de otra, por cuanto los objetivos y el contenido del instrumento sometido a control constitucional, a través del cual se busca fortalecer el proceso de integración entre Colombia y Brasil y brindar a los residentes en la zona fronteriza entre los dos Estados facilidades en lo relativo a su eventual residencia, estudio y/o trabajo en el territorio del otro Estado, se enmarcan sin dificultad en el contenido de los preceptos constitucionales aplicables, en particular, dentro de los objetivos que la Carta Política le asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la suscripción de tratados con otros Estados y/o organismos de derecho internacional (C.P., arts. 9º, 150.16, 189.2, 224 y 226).
1.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010.
2.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1664 del 16 de julio de 2013, por medio de la cual se aprueba el acuerdo mencionado en el ordinal anterior.
3.- ORDENAR que se comunique inmediatamente esta sentencia al Presidente de la República para lo de su competencia, así como al Presidente del Congreso de la República.
Magistrados: María Victoria Calle Correa, Presidenta (E), con salvamento parcial y aclaración de voto—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con aclaración de voto—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio, con salvamento de voto—Ligia López Díaz, conjuez con aclaración de voto—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Martha Victoria Sáchica Méndez, con salvamento parcial de voto—Edgardo Villamil Portilla, conjuez con aclaración de voto.
(1) Sentencia C-801 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(3) Cfr. Sentencias C-608 de 2010, C-196 de 2012.
(4) Cfr. Sentencias C-608 de 2010, C-915 de 2010, C- 196 de 2012, C-332 de 2014, C-333 de 2014, C-335 de 2014.
(5) Sentencia C-332 de 2014.
(6) Que de acuerdo con el preámbulo del instrumento internacional es el deseo de acordar soluciones comunes con miras al fortalecimiento del proceso de integración entre las Partes en áreas de interés común, como la circulación de personas y el control migratorio.
(7) Mediante la concesión de permisos para residencia en la localidad fronteriza vinculada, libre ejercicio de trabajo, oficio o profesión de acuerdo con las leyes aplicables a los nacionales de la parte donde se desarrolla la actividad y de asistencia a establecimientos de educación pública o privada
(8) Como en el examinado en la Sentencia C-915 de 2010, que descartó la obligación de consulta previa del “Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en Lima (Perú) el veintiuno (21) de noviembre de , el “Canje de notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la República de Colombia” y la Ley 1360 de 2009 que los aprueba.
(9) Según los registros del DANE del último Censo realizado en el año 2005, el 25,9% de la población residente en Leticia se autoreconoce como indígena, el 2,6 como mulato, afrodescendiente o afrocolombiano. Además, el 22,7% de la población de Leticia nació en otro municipio o en otro país.
(10) Sentencia C-750 de 2008.
(11) Páginas 1 a 5.
(12) Páginas 4 y 5.
(13) Folio 35 cuaderno de pruebas.
(14) Aunque no aparece constancia en el acta del momento en que nuevamente ingresó el senador Juan Lozano Ramírez a la sesión, si se advierte que participó en el desarrollo posterior de la sesión.
(15) Gaceta del Congreso 733/12.
(16) Página 20.
(17) Página 19.
(18) Página 9.
(19) Y no excluyó de ellos los que fueron discutidos y aprobados en la misma sesión del 14 de noviembre de 2012, precisamente porque el anunció de los proyectos se hizo al iniciar la sesión y sin dar espera para conocer los resultados del debate de proyectos indicados en el orden del día.
(20) Página 9.
(21) Valga señalar que la discusión del proyecto estaba incorporada en el orden del día dado a conocer al inicio de la sesión del 14 de noviembre, conforme consta en la Gaceta del Congreso Nº 44 de 2013, por lo cual no había lugar a deducir que su estudio sería pospuesto para la próxima sesión.
(22) Página 14
(23) Página 10.
(24) Gaceta 558 de 2013.
(25) Páginas 17 a 20.
(26) Página 31.
(27) Como consta en Acta Nº 27 publicada en la Gaceta del Congreso 558 de 2013.
(28) Páginas 45 a 47.
(29) Gaceta 757 de 2013.
(30) Página 16.
(31) Página 13.
(32) Página 121.
(33) Páginas 169 y 170.
(34) Folio 28.
(35) Gaceta del Congreso 757 de 2013.
(36) Página 26.
(37) Folio 16.
(38) La relevancia de dar impulso al desarrollo de actividades productivas en zonas de frontera ya había sido advertido por la Corte en la Sentencia C-206 de 2005, y C-615 de 2009.
(39) “5. Mediante convenio administrativo entre las autoridades competentes determinadas por las partes y comunicadas por vía diplomática, se podrá detallar o modificar la relación de documentos estable
(40) Cabe recordar que en virtud del artículo 96 numeral 2, de la Constitución es posible reconocer la nacionalidad por adopción a los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, de acuerdo con lo que se establezca en tratados públicos en aplicación del principio de reciprocidad.
(41) En todo caso, el Decreto 0834 de 2013, “Por el cual se establecen disposiciones en materia migratoria de la República de Colombia”, establece en el artículo 29, los casos en que los extranjeros no pueden ingresar o permanecer en el territorio colombiano, entre los cuales está previsto, el registrar antecedentes y/o anotaciones por delitos transnacionales, tráfico de droga o sustancia estupefaciente o por delitos conexos o conductas que puedan comprometer la seguridad del Estado o poner en peligro la tranquilidad social.
(42) “ART. IV.—Cancelación.
3. Las partes podrán establecer otras causas de cancelación del documento especial fronterizo, mediante intercambio de notas diplomáticas”.
(43) “ART. VI.—Anexo de localidades fronterizas vinculadas.
3. Las partes podrán en cualquier momento y a su criterio suspender o cancelar la aplicación del presente acuerdo en cualquiera de las localidades fronterizas vinculadas en el anexo, por medio de nota diplomática con una antelación de treinta (30) días. La cancelación o suspensión incluye también cualquiera de los numerales del artículo del presente acuerdo”.
(44) Al efectuar la revisión oficiosa de la Ley 71 de agosto 30 de 1993 “por medio de la cual se prueba el canje de notas constitutivo del acuerdo entre Colombia y Brasil para la reciproca exención de doble tributación a favor de las empresas marítimas o aéreas de ambos países, suscrito en Bogotá el 28 de junio de 1971”.
(45) En el Auto 288 de 2010, se recordó que a partir de la Sentencia C-363/00 la Corte precisó que los acuerdos simplificados no pueden generar nuevas obligaciones sino limitarse a desarrollar las adquiridas previamente a través de un tratado solemne, caso en el cual no requieren aprobación parlamentaria ni control previo de constitucionalidad. Cf. Sentencias: C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-174/06, C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
(46) Cfr. sentencias C-249 de 1994, C-446 de 2009, C-1033 de 2003
(47) “Para la Corte Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de un instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de tratado”. Sentencia C-785 de 1999.
(48) Declarada exequible mediante Sentencia C-249 del 26 de mayo de 1994
(49) La Convención de Viena Parte I, numeral 2º, ordinal b), señala que “se entiende por ‘ratificación’, ‘aceptación’, ‘aprobación’ y ‘adhesión’, según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado”. Y en la Parte II, sección primera, numeral 14 de la Convención de Viena establece los eventos en los cuales el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestara mediante la ratificación.
(50) “ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. (…) Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República solo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”.
(51) Cfr. C-303-01.
(52) Cfr. A288-10, C-150-05.
Soy del parecer de que si no concurren aspectos análogos a los presentes entre las localidades que hoy se estiman vinculadas, (Leticia y Tabatinga) no cabría la asimilación en el marco de este tratado, menos aún podría omitirse la consulta previa atendiendo el alto índice que reviste la presencia indígena en el entorno.
Con el respeto de siempre consigno mi opinión particular sobre el asunto de que trata la Sentencia C-217 de 2015. Las categorías residencia estudio o trabajo están asociadas a modos de ser y actividades con unas características especiales, pues naturalmente ellas se desarrollan en un medio urbano o semiurbano, y por ese carácter no afectan directamente las poblaciones ancestrales que tienen una cosmovisión distinta sobre el concepto de frontera. Para las comunidades nativas precolombinas, por ejemplo, la noción de territorio puede estar asociada a los ríos y a otros accidentes naturales, de modo que el concepto de frontera vinculados a los Estados nacionales irrumpe para ellos tardíamente y no necesariamente es parte de la identidad comunitaria de la misma manera que lo es para el resto de la población colombiana.