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Timestamp: 2017-10-21 01:13:03
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Sentencia T.S. (Sala 3) de 3 de diciembre de 2010. Atribuciones profesionales. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros de Montes - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Atribuciones profesionales: Competencia para la redacción parcial de un Proyecto. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos e Ingenieros de Montes. Construcción de pasarela peatonal sobre río: La obra no incide en el cauce de dominio público y es obra accesoria de un proyecto netamente forestal. Concepto jurídico indeterminado: «Técnico competente». Reseña de la jurisprudencia que con carácter general comporta el rechazo del monopolio competencial. No ha lugar al recurso de casación.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación n.º 5467/06 interpuesto por el Procurador D. Juan Torrecilla Jiménez en representación del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 28 de julio de 2006 (recurso contencioso-administrativo n.º 1103/2001). Se han personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado y el COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES, representado por la Procuradora D.ª Maria del Carmen Jiménez Cardona.
Primero.-La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sección 1.ª, dictó sentencia con fecha 28 de julio de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1103/2001) por la que se estimó el recurso interpuesto en nombre del Colegio de Ingenieros de Montes contra resoluciones del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de agosto de 2001 y de 14 de noviembre de 2001, esta última desestimatoria del recurso administrativo interpuesto contra la anterior, en las que con relación al proyecto técnico redactado por Ingeniero de Montes para la construcción de una pasarela peatonal sobre el río Pas, resolvió la necesidad de incorporar al Proyecto la documentación sobre Cálculos Hidrológicos y Hidráulicos que debía ir firmada por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
Segundo.-En el proceso de instancia la parte actora pretendía -y obtuvo- que se anulasen las resoluciones impugnadas por entender que los Ingenieros de Montes también eran competentes para la redacción de la documentación requerida. Para ello alegaba que las asignaturas de Hidráulica e Hidrología forman parte de los planes de estudios de estos titulados y que a la vista de las características concretas de la pasarela y carácter accesorio respecto del proyecto principal consistente en el acondicionamiento de un coto de pesca, de carácter forestal, debe entenderse que el Ingeniero de Montes es técnico competente a que se refiere el artículo 126.1.b del Reglamento del Dominio Público Hidráulico para la redacción del proyecto de pasarela.
La sentencia de instancia ofrece en su fundamento de derecho tercero una reseña de la jurisprudencia -representada por las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2002 y 31 de octubre de 2003- relativa a la interpretación del concepto jurídico indeterminado "técnico competente" previsto en la normativa sobre aguas, así como la competencia general de los Ingenieros de Caminos Canales y Puertos respecto de las obras que exijan el mejor régimen y aprovechamiento de todas las aguas públicas en atención a su formación profesional, que les capacita especialmente para el estudio de las condiciones hidrológicas, sanitarias y de las consecuencias ambientales de las obras que afectan a las aguas públicas, indicando que ya la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1990, dictada con ocasión de un recurso directo interpuesto contra el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, declaró que la expresión técnico competente que utiliza la norma reglamentaria no puede entenderse como el reconocimiento de un monopolio a favor de un determinado cuerpo profesional, ni el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos ni ningún otro, porque los preceptos de ese Reglamento no tienen por finalidad la atribución de competencias profesionales, de forma que la determinación de cuál sea el técnico competente ha de efectuarse en atención al proyecto concreto de que se trate, teniendo en cuenta el nivel de conocimientos correspondiente a cada profesión.
Aplicando esa doctrina al caso presente, la sentencia recurrida fundamenta la estimación del recurso haciendo, en su fundamento cuarto, las siguientes consideraciones:
"(...) Cuarto.-Consecuencia de lo expuesto en el anterior fundamento es que es necesario atender a la concreta obra referida al dominio público hidráulico a que se refiere la autorización para determinar si ha de ser técnico competente los mencionados Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Y en ese sentido es lo cierto que, de un lado, la obra no incide en el cauce del dominio público, como se desprende del folio 59 del expediente, donde consta la autorización de la CHN de fecha 1 de febrero de 2002, se respetan las servidumbres legales vigentes, y no se incide en el curso del agua; y de otro lado, la pasarela es una obra accesoria a un coto de pesca, por lo que estamos en presencia de un proyecto forestal. Se suma a todo ello que en los planes de estudios de los Ingenieros de Montes se incluyen estudios referidos a las de hidráulica general y aplicada y de hidrología de superficie y construcción de suelos, como resulta de dicho informe. Consecuencia de lo expuesto es que ha de entenderse que para la elaboración de los concretos cálculos hidrológico e hidráulico debió entenderse que también era técnico competente el que tuviese la titulación de Ingeniero de Montes";.
Tercero.-La representación del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de noviembre de 2006 en el que esgrime dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
1. Infracción por aplicación indebida del artículo 126.1.b) del Reglamento del Dominio Público hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril. En el desarrollo del motivo se alega que, tratándose de un proyecto para la construcción de una pasarela peatonal sobre el río Pas, es claro que la actuación afecta al dominio público hidráulico, al cauce de ese río, siendo una afectación directa porque la pasarela necesariamente debe sustentarse en el margen del cauce, de donde se deriva la importancia de la determinación del caudal y de los cálculos hidrológicos e hidráulicos necesarios, lo que justifica la competencia de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Finaliza el motivo invocando en apoyo de su argumentación las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2002, 30 de diciembre de 1989 y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 30 de junio de 2004, incorporando transcripciones literales y parciales de las mismas sobre la competencia de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.
2. Infracción, por inaplicación, del artículo 1.4 del Decreto de 23 de diciembre de 1956 por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Se aduce en este motivo que con arreglo al precepto citado debe afirmarse la competencia exclusiva de tales Ingenieros, en atención a la formación que reciben, respecto de las obras que afectan a las aguas públicas, no existiendo norma específica de igual o superior rango que se oponga a tal competencia exclusiva o que confiera competencia en materia de obras hidráulicos a otros profesionales.
Cuarto.-También el Abogado del Estado preparó recurso de casación contra dicha sentencia, si bien con fecha 27 de febrero de 2007 presentó escrito ante esta Sala manifestado su voluntad de no sostener dicho recurso, que fue declarado desierto mediante auto de 2 de marzo de 2007.
Quinto.-Por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de noviembre de 2007 se acordó la admisión del recurso y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta de esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.
Sexto.-Recibidas las actuaciones en esta Sección 5.ª, mediante providencia de 25 de enero de 2008 se acordó entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes recurridas para que formalizasen su oposición en el plazo de treinta días.
El Abogado del Estado presentó escrito con fecha 4 de marzo de 2008 en el que manifiesta que se abstiene de formular oposición.
La representación del Colegio de Ingenieros de Montes se opuso al recurso mediante escrito presentado el 11 de marzo de 2008, en el que, tras formular alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos, termina solicitando la desestimación del recurso.
Séptimo.-Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 30 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Primero.-El presente recurso de casación lo interpone la representación del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 28 de julio de 2006 (recurso n.º 1103/2001) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre del Colegio de Ingenieros de Montes, se anulan las resoluciones del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de agosto de 2001 y de 14 de noviembre de 2001 en las que, con relación al Proyecto técnico redactado por Ingeniero de Montes para la construcción de una pasarela peatonal sobre el río Pas, se declara la necesidad de incorporar al Proyecto la documentación sobre Cálculos Hidrológicos y Hidráulicos que debía ir firmada por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
Ya hemos dejado expuestas en el antecedente segundo las razones en que se fundamenta la sentencia recurrida para estimar el recurso. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, cuyo enunciado y contenido hemos dejado reseñados en el antecedente tercero, quedando anticipado desde ahora que ninguno de esos motivos podrá ser acogido. Veamos.
Segundo.-Para abordar las cuestiones suscitadas en el presente recurso de casación debemos comenzar recordando la jurisprudencia de Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que de forma reiterada señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003), 10 de abril de 2006 (casación 2390/2001), 16 de abril de 2007 (casación 1961 / 2002), 16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia extraemos el siguiente párrafo:
" (...) con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación especifica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido";.
Tercero.-Más específicamente, en materia de aguas continentales, esta Sala ya se pronunció en sentencia de 15 de octubre de 1990 con motivo del recurso interpuesto por el Colegio de Geólogos de España contra el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. En aquella ocasión el Colegio recurrente cuestionaba la legalidad de diversos preceptos del Reglamento en los que se utilizan las expresiones "técnico competente" y "técnico superior competente" o "técnico responsable" -así en el artículo 126.1.b)- por entender que con ello se establecía una injustificada e ilegal atribución de competencias a favor de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, en detrimento de las competencias profesionales propias del Colegio recurrente. Pues bien, en el fundamento de derecho quinto de esa sentencia de 15 de octubre de 1990 declarábamos que tales expresiones "... no pueden considerarse como una determinación de competencias, y menos aún como exclusión de éste u otro cuerpo profesional, sino que ha de referirse a la cualificación que se considera necesaria en actuaciones administrativas previstas en la Ley de Aguas precisamente a los fines de asegurar la protección de los intereses generales que están en juego en esta materia "; añadiendo la sentencia que "... la pluralidad de los recursos hídricos, las distintas aguas y su naturaleza imponen una aproximación pluridisciplinar de esta materia por la distinta especialización que exige. El personal a que se refiere los artículos impugnados ha de ser técnico por requerirlo así los conocimientos exigidos. En cuanto al requisito de "competencia" hace referencia a la que regula el ejercicio de la profesión titulada de conformidad con el artículo 36 de la Constitución y que se desarrolla en los Estatutos correspondientes. No se trata pues de un derecho a la igualdad de todos los profesionales, sino entre aquéllos que tienen la "capacidad técnica real para el desempeño de las respectivas funciones", "un nivel de conocimiento" técnico a que se refiere la jurisprudencia de esta Sala --Sentencias de 24 de marzo de 1975m 22 de julio de 1983 y 17 de enero de 1984 -la formación que demanda el trabajo a realizar, porque el reparto de competencias no constituye un reparto de privilegios de responsabilidades, de adscripción de los titulados más adecuados a la realización de la respectiva función, sin perjuicio, obviamente de la existencia de competencias concurrentes en las diversas reglamentaciones ";.
En esa misma sentencia, en el fundamento de derecho sexto, la Sala recuerda que la jurisprudencia sobre competencias profesionales es contraria a " consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado, para asentar los criterios delimitadores de las funciones dichas en la competencia que emane de los estudios que determinan el Titulo habilitante "; y que por ello esta Sala "ha rechazado el monopolio de competencias a favor de una profesión técnica superior predeterminada al mantener la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos ";. Finalmente, la propia sentencia de 15 de octubre de 1990 (fundamento de derecho octavo), declara que los artículos impugnados "... no atribuyen competencia exclusiva a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aunque estos titulados por su formación estén especialmente cualificados en materia de aguas, ni a ningún otro cuerpo de titulados que no sean funcionarios públicos, porque en dichos preceptos no se determina quién sea el profesional competente ".
Esta interpretación fue luego reiterada en sentencia de 31 de octubre de 2003 (casación 4476/1999) en la también se abordó la cuestión relativa al sentido de la expresión técnico competente prevista en diversos preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Dijimos en esa ocasión que "... la referencia al "técnico competente" que se contiene en ese precepto, así como las relativas al "técnico responsable" o al "técnico superior competente" que se contienen en otros preceptos de dicha disposición legal no puede entenderse como el reconocimiento de un monopolio a favor de un determinado cuerpo profesional, ni el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, ni ningún otro, para proyectar las obras previstas en esos preceptos. No se trata de preceptos de atribución de competencias por lo que la determinación de cuál sea el técnico competente ha de efectuarse en atención al proyecto concreto de que se trate, teniendo en cuenta el nivel de conocimientos correspondiente a cada profesión";; y señalábamos, en fin, que la competencia en cada caso concreto deberá determinarse, además de por el contenido de las disciplinas cursadas en cada titulación, en " función de la naturaleza y entidad del proyecto de que se trate ".
En sentido análogo, en la sentencia de 17 de octubre de 2003 (casación 8872 / 1999), esta Sala estimó la competencia del Ingeniero Agrónomo para la redacción de proyecto del vertido de los residuos procedentes de una almazara a una balsa de evaporación porque la " instalación proyectada, si bien independiente de la actividad desarrollada en la almazara es de carácter complementario a ella y que, al tratarse de una industria agroalimentaria, los Ingenieros Agrónomos son técnicos competentes en la materia por lo que tampoco cabe negarles competencia para la elaboración del proyecto de construcción de la balsa de almacenamiento de los residuos producidos como consecuencia del funcionamiento de la instalación principal ";.
Cuarto.-Aplicando esa jurisprudencia al caso que nos ocupa, fácilmente se constata que la sentencia de instancia no incurre en las infracciones que se le reprochan en el motivo de casación primero. Así, no vulnera lo dispuesto en el artículo 126.1.b/ del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en el que se establece: "(...) b) Las obras de corta o cobertura de cauces, puentes y pasarelas y otras modificaciones no incluidas en el apartado anterior, requerirán la presentación de proyecto suscrito por técnico competente....". Y tampoco incurre la sentencia en la infracción de jurisprudencia que se le reprocha. Veamos.
Al transcribir el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida hemos visto que la Sala de instancia, para explicar que no debe negarse la competencia de los Ingenieros de Montes para la redacción del Cálculo Hidrológico e Hidráulico correspondiente al proyecto de pasarela, ofrece los siguientes datos y razones:
1) En los planes de estudios de los Ingenieros de Montes se incluyen los referidos a hidráulica general y aplicada y de hidrología de superficie y construcción de suelos.
2) La obra a que se refiere el litigio no incide en el cauce de dominio público, tal y como se refleja en el documento n.º 59 del expediente, en el que dentro de las condiciones particulares indicadas en la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 1 de febrero de 2002, que concedió la autorización para las obras de pasarela, se señala que los apoyos de la pasarela se ejecutarán fuera del cauce del río y que en ningún momento la escollera de defensa disminuirá la sección del mencionado cauce (condición 3.ª); que se respetarán las servidumbres legales vigentes y en especial la franja de 5 metros (condición 2.ª) y que no se provocarán desviaciones de agua (condición 4.ª a).
3) La pasarela es obra accesoria de un proyecto netamente forestal, como es el de Coto de Pesca Puente Viesgo.
Así las cosas, y partiendo de que no cabe revisar ahora en casación esas apreciaciones que se hacen en la sentencia, a partir del material probatorio disponible, sobre las características concretas y magnitud de las obras a que se refiere el proyecto objeto de controversia, es claro que la conclusión alcanzada por la Sala de instancia es plenamente acorde con la jurisprudencia que antes hemos reseñado y no infringe lo dispuesto en el artículo 126.1.b/ del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
En cuanto a las sentencias que el Colegio recurrente cita como infringidas, procede ante todo recordar que, como señala la sentencia de esta Sala de 21 de mayo de 2009 (casación 500/2005), a efectos de la infracción de la jurisprudencia como motivo casacional únicamente cabe entender por jurisprudencia la que procede del Tribunal Supremo, por lo que está fuera de lugar la invocación que se hace de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 30 de junio de 2004.
En cuanto a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan como infringidas, de nuevo la sentencia de 21 de mayo de 2009 (casación 500/2005) nos viene a recordar que cuando se denuncia la infracción de jurisprudencia ha de hacerse un análisis comparativo entre las sentencias del Tribunal Supremo que se traen a colación y la aplicación del ordenamiento jurídico realizado por el Tribunal "a quo" para poner de relieve la vulneración en que incurre la sentencia impugnada. En el mismo sentido puede verse el auto de esta Sala de 27 de marzo de 2008 (casación 3661/2007). Por lo demás, esta exigencia de análisis comparativo opera de forma necesariamente más intensa cuando se trata, como aquí sucede, de materias eminentemente casuísticas, pues en estos casos la interpretación y aplicación del derecho viene particularmente apegada a las circunstancias del caso concreto, cuya apreciación puede determinar la procedencia de soluciones distintas sin que por ello exista contradicción. Puede verse en este sentido auto de esta Sala de 28 de abril de 2005 (casación n.º 7448/1999).
Pues bien, trasladando estas consideraciones al caso que nos ocupa debe notarse que la referencia a las dos sentencias de esta Sala que se señalan como infringidas -sentencias de 16 de diciembre de 2002 y 30 de diciembre de 1989- se limita a transcribir párrafos sueltos de tales resoluciones y no viene acompañada de ningún análisis comparativo destinado a poner de manifiesto la igualdad sustancial de los supuestos allí examinados con el caso resuelto por la sentencia recurrida. Por lo demás, es claro que no existe tal identidad sustancial.
La sentencia de 16 de diciembre de 2002 (casación 1118/1997) se refiere a un litigio en el que se debatía sobre la necesaria intervención de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos en relación con una solicitud de autorización para la captación de aguas del río Cubia con destino al abastecimiento del municipio de Grado; y no estaban presentes en aquella controversia, desde luego, las notas que hemos destacado como concurrentes en el caso que ahora nos ocupa, en particular, las que vienen a indicar que la obra no incide en el cauce de dominio público y que la pasarela es obra accesoria de un proyecto netamente forestal. Consideraciones similares pueden hacerse con relación a la sentencia que se cita de 30 de diciembre de 1989 que se refiere a un proyecto de saneamiento y depuración de aguas residuales en el que tampoco concurrían, claro es, esas notas que acabamos de recordar.
Quinto.-Las razones que llevamos expuestas nos llevan a desestimar también el segundo motivo, en el que se alega la infracción, por inaplicación, del artículo 1.4 del Decreto de 23 de diciembre de 1956 por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.
Además de la línea jurisprudencial que hemos recordado en los fundamentos segundo y tercero, que con carácter general comporta el rechazo del monopolio competencial, esta Sala ya se ha pronunciado de forma específica con relación al citado artículo 1.4 del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; y ha sido en el sentido de negar que tal precepto pueda servir de base para amparar competencias exclusivas para esos titulados, pues como señala la sentencia de 31 de octubre de 2003 (casación 4476/1999), el mencionado Reglamento Orgánico del Cuerpo no tiene por objeto la delimitación de atribuciones entre profesionales de una u otra titulación sino que "...se refiere a las funciones de un cuerpo de funcionarios, decididas por la Administración en virtud de un principio de autoorganización".
Sexto.-Por todo ello procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación, lo que comporta la imposición de las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, dada la índole del asunto y la distinta actividad desplegada por las partes personadas como recurridas en el trámite de oposición al recurso (véase antecedente sexto) la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a las cifras de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de defensa del Colegio de Ingenieros de Montes y de trescientos euros (300 €) por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado.
No ha lugar al recurso de casación n.º 5467/2006 interpuesto en representación del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS contra la sentencia de la Sección 1.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 28 de julio de 2006 (recurso contencioso-administrativo n.º 1103/2001), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento sexto.