Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/mezinarodni-ochrana-pochybnosti-o-totoznosti-zadatele-povinnost-setrvat-v-prijimacim-stredisku-nebo-v-zarizeni-pro-zajisteni-cizincu.p3010.html
Timestamp: 2020-06-04 13:27:14+00:00
Document Index: 23194442

Matched Legal Cases: ['§ 46', 'zákona č. 325', 'zákona č. 379', 'čl. 5', 'zákona č. 243', 'čl. 2', 'zákona č. 243', '§ 46', 'zákona č. 325', 'čl. 5', 'čl. 2', 'čl. 5', '§ 46', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 46', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 5', '§ 46', 'soud ', 'soud ', '§ 46', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 46', 'čl. 5', 'čl. 2', 'čl. 5', '§ 46', '§ 46', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 46']

Mezinárodní ochrana: pochybnosti o totožnosti žadatele; povinnost ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2971/2014
Mezinárodní ochrana: pochybnosti o totožnosti žadatele; povinnost setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
k § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 379/2007 Sb.*)
k čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění zákona č. 243/1998 Sb. (v textu jen „Úmluva“)
k čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění zákona č. 243/1998 Sb. (v textu jen „Protokol č. 4 Úmluvy“)
Rozhodnutí podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, se týká zbavení (osobní) svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), a nikoli pouze omezení svobody pohybu ve smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Ve své podstatě jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí či je o něm jinak známo, správnímu orgánu adekvátně reagovat. Česká republika zakotvením tohoto institutu ve svém právním řádu ústavně konformním způsobem využila
, kterou má v čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 7 Azs 19/2013-38)
: Andre Desire N. (Senegal) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 4. 2013 dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu stanovil, že žalobce je povinen setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně však do 15. 7. 2013.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 16. 5. 2013, čj. 22 Az 11/2013-23, zamítl. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že ve správním řízení bylo prokázáno, že u stěžovatele při podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nemohla být spolehlivě zjištěna jeho totožnost, neboť neměl žádný cestovní doklad nebo jiný doklad, kterým by prokázal svou totožnost. Rovněž v předcházejícím řízení o udělení mezinárodní ochrany nedoložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost, ale pouze čestné prohlášení. Stěžovatel není ani osobou, které by nebylo možné uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Žalovaný tudíž postupoval v souladu s příslušnou právní úpravou, jejímž cílem je minimalizace zneužívání řízení o udělení mezinárodní ochrany pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity. Setrvání v přijímacím středisku po předem stanovenou dobu v případě, že se osoba na území státu pohybovala nelegálně a bez jakéhokoliv průkazu totožnosti, nelze v žádném případě pojímat jako zbavení svobody. Uložení povinnosti po určitou dobu setrvat v přijímacím středisku je nutno bezesporu chápat jako určité omezení pohybu, avšak v případě osoby pohybující se bez průkazu totožnosti po území státu jsou státní orgány oprávněny přijmout opatření zabraňující volnému a nekontrolovatelnému pohybu takové osoby.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že odůvodnění rozsudku považuje v části o průkazu totožnosti za protimluvné. Krajský soud se dle jeho názoru nijak nezabýval existencí daktyloskopických otisků a obrazových záznamů, čímž zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Odůvodnění napadeného rozsudku se navíc nezakládá na pravdě, jelikož stěžovatel předložil identifikační kartu banky ze Senegalu opatřenou i fotografií, což krajský soud nijak nekomentoval. Skutečnost, že stěžovatel nedisponuje platnými cestovními doklady prokazujícími jeho totožnost, bez dalšího nenaplňuje podmínku § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel dále namítal, že krajský soud nesprávně posoudil povinnost setrvat v přijímacím středisku za omezení práva na svobodu pohybu ve smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 Úmluvy, a nikoliv jako omezení práva na svobodu podle čl. 5 Úmluvy. Nepřihlédl tak k mezinárodním závazkům České republiky, se kterými je postup podle § 46a odst. 1 zákona o azylu v rozporu. Z napadeného rozsudku není jasné, jak k takovému závěru dospěl. Krajský soud měl zohlednit judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, kterou stěžovatel rozsáhle citoval. Stěžovatel rovněž nesouhlasil ani se závěrem, že omezení jeho práva na svobodu je úzce spjato s cílem zabránit nelegální migraci nebo zapojení do organizovaného zločinu. V České republice totiž pobývá na základě povolení k dlouhodobému pobytu jeho partnerka i její dcera, se kterými stěžovatel žije.
Nevyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
(...) Ze spisu vyplývá, že stěžovatel podle svých tvrzení odcestoval do České republiky v roce 1996 a až do roku 2003 pracoval na italském velvyslanectví v Praze jako kuchař. Vlastnil cestovní doklad Senegalu a diplomatickou kartu. Po vypršení platnosti víza v prosinci 2003 zůstal v České republice i nadále nelegálně. Když ztratil cestovní doklady a nepodařilo se mu získat nové, rozhodl se dne 3. 11. 2004 požádat o udělení mezinárodní ochrany a svoji totožnost podložil čestným prohlášením. O této žádosti rozhodl žalovaný negativně a následně byly zamítnuty jak žaloba, tak kasační stížnost (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2006, čj. 2 Azs 43/2006-45). Dne 13. 2. 2013 byl stěžovatel propuštěn z Vazební věznice Praha-Ruzyně, kde byl vězněn z důvodu nevykonání rozhodnutí o správním vyhoštění. Po propuštění se měl dostavit do přijímacího střediska, což také učinil. Opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany podal dne 18. 3. 2013 z důvodu, že se obává návratu do Senegalu, protože tam probíhají krvavé nepokoje.
Podle § 46a odst. 1 zákona o azylu rozhodne ministerstvo o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže „
a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky
“. Tento postup nelze uplatnit na některé ze zákonem specifikovaných chráněných skupin žadatelů.
Z důvodové zprávy (k bodu 42 sněmovního tisku č. 191) vyplývá, že se jedná o ustanovení, které bylo přijato s cílem zamezit zneužívání řízení o udělení mezinárodní ochrany pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity. Řízení o udělení mezinárodní ochrany slouží k tomu, aby bylo zjištěno, zda žadatel potřebuje ochranu České republiky, nebo nikoliv. Již sama existence řízení presumuje, že ne všichni žadatelé ochranu získají, především proto, že ne všichni mají důvody, pro které lze ochranu udělit. Toto vše je zjišťováno v průběhu řízení.
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, je podle Nejvyššího správního soudu z jeho odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se krajský soud řídil při hodnocení právních otázek. K možnosti využití informací shromážděných v předchozím řízení o udělení mezinárodní ochrany krajský soud uvedl, že stěžovatel ani v tomto řízení žádný doklad potvrzující jeho totožnost nedoložil. Jeho totožnost tedy nebyla spolehlivě zjištěna. Tento závěr považuje Nejvyšší správní soud za dostatečný, a ani stěžovatel jej nerozporuje. Pokud by žalovaný vycházel z obrazových záznamů nebo z daktyloskopických otisků, které má k dispozici ve spisu z předchozího řízení o udělení mezinárodní ochrany, které probíhalo včetně soudních řízení v letech 2004–2006, pak se jedná o podklady, jejichž věrohodnost je podpořena pouze čestným prohlášením, které dokládá stěžovatel i nyní. Nejsou tedy s to odstranit pochybnosti o jeho totožnosti, resp. umožnit spolehlivé zjištění stěžovatelovy totožnosti. Uvedené informace, zejména daktyloskopické otisky, neprokazují v podstatě nic jiného než to, že stěžovatel je osoba totožná s tou, která již dříve požádala v České republice o udělení mezinárodní ochrany za situace, že ani tehdy její totožnost nebylo možno věrohodně ověřit.
Po žalovaném nelze v zásadě vyžadovat, aby při posuzování totožnosti žadatele v rámci rozhodování, zda může žadatel přijímací středisko po provedení nezbytných prohlídek opustit nebo mu má být uložena povinnost v něm setrvat, vycházel z jiných podkladů než těch, které mu byly předloženy, případně které má k dispozici v souvislosti s výkonem své úřední činnosti. Je tomu tak z důvodu zachování smyslu a účelu úpravy v § 46a zákona o azylu, tedy účinné prevence před nelegální migrací a nebezpečím pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek.
Nejvyšší správní soud neshledává důvody pochybnosti o ústavní konformitě § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že jsou-li naplněny taxativně stanovené důvody uvedené v citovaném ustanovení (v případě stěžovatele proto, že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele), jedná se nepochybně o zbavení (osobní) svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 Úmluvy, a nikoli pouze o omezení svobody pohybu ve smyslu čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě. Povinnost setrvat v přijímacím středisku v podstatě spočívá v povinnosti setrvat na určitém značně omezeném prostoru a dodržovat pravidla chování, která v něm platí. Jakkoli nejde o omezení srovnatelné s uvězněním, jelikož svoboda pohybu zpravidla nebude omezena na jednu jedinou místnost, jako např. ve vězeňské cele, nýbrž na určitý širší komplex budov, místností či prostor, většinou včetně určitých prostranství pod širým nebem, a zároveň nebude mít natolik přísné prvky detailní kontroly pohybu a chování jednotlivce jako ve vězení, jde o velmi citelný zásah do osobní svobody. Se stěžovatelem však nelze souhlasit v tom, že by takový zásah byl v rozporu s článkem 5 Úmluvy. Konkrétně dle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy „[k]
aždý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání
“. Skutečnost, že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany, má za následek, že není zřejmé, s jakou konkrétní osobou se řízení vede. Není-li na jisto postaveno, kdo je osoba, která podala žádost o udělení mezinárodní ochrany, z jakého státu tedy pochází a jakou má za sebou skutečnou osobní historii
pro posouzení její žádosti, není vyloučeno, že ve skutečnosti o mezinárodní ochranu žádá osoba, která ji vůbec nepotřebuje a které ve skutečnosti nehrozí žádná nebezpečí, kvůli nimž by jí měla být taková ochrana poskytnuta. Praxe řízení ve věcech udělení mezinárodní ochrany naopak ukazuje, že skrývání skutečné identity a tvrzení identity jiné (cizí či zcela smyšlené) je častou metodou ekonomických migrantů, jak se bez skutečných důvodů pokusit získat výhody plynoucí z mezinárodní ochrany. Takovému zneužití tohoto institutu je Česká republika jako stát, který řízení o žádosti vede, oprávněna se bránit, použije-li k tomu humánní a proporcionální prostředky pohybující se v mezích prostoru vymezeného státu vnitrostátním ústavním právem a jeho mezinárodními závazky. Ustanovení § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu takovým požadavkům odpovídá. Ve své podstatě jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí či je o něm jinak známo, správnímu orgánu adekvátně reagovat. Ve své podstatě tak je citované ustanovení využitím
zakotvené pro stát v článku 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy. Zákonodárce pečlivě stanovil okruh osob, které mohou být omezení osobní svobody vystaveny (v podstatě může jít pouze o zdravé dospělé jednotlivce, o nichž není známo, že by byli podrobeni zavrženíhodnému zacházení) a také bezvýjimečně stanovil přiměřeně dlouhou maximální dobu, po kterou může být jejich osobní svoboda omezena (jde o dobu zhruba čtyř měsíců). V takovém případě, s ohledem na to, že stát je povinen bez zbytečného prodlení vynaložit potřebné úsilí na zjištění skutečné totožnosti žadatele, je úpravu obsaženou v § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu třeba považovat za ústavně konformní a krajskému soudu není důvodu vytýkat, že ji aplikoval jakkoli se s jeho dílčími právními závěry ohledně povahy omezení žadatele o udělení mezinárodní ochrany Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Uložením povinnosti setrvat v přijímacím středisku dochází k výraznému zásahu do základních práv žadatele o udělení mezinárodní ochrany, a to k omezení jeho osobní svobody (detenci) až po dobu 120 dní. Proto je v § 46a odst. 4 zákona o azylu upravena povinnost žalovaného zkoumat po dobu platnosti rozhodnutí o povinnosti setrvat v přijímacím středisku, zda důvody vydání tohoto rozhodnutí trvají. Tato povinnost bezpochyby není výhradně pasivní povahy. Pokud nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, avšak předložené podklady obsahují určité
o jeho totožnosti a jejich ověření nepřesahuje přiměřenou míru aktivity žalovaného a není spojeno s vynaložením nadměrných nákladů, pak je žalovaný povinen bez zbytečného prodlení učinit další kroky ke spolehlivému zjištění totožnosti žadatele. V posuzované věci stěžovatel uvedl, že po dobu několika let pracoval jako kuchař na italském velvyslanectví v Praze. Výkon práce pro diplomatické zastoupení evropského státu nejspíš byl podmíněn prokázáním totožnosti stěžovatele italským, a možná následně i českým úřadům v době, než došlo ke ztrátě jeho cestovních dokladů. Není proto vyloučeno, že fotokopie částí těchto dokladů či alespoň sekundární záznamy údajů z nich u uvedených institucí budou dohledatelné. Dále je možné, že se z poměrně dlouhého časového období, kdy stěžovatel měl pracovat jako kuchař, zachovaly obrazové či jiné záznamy o jeho působení, např. z recepcí nebo z dokumentace činnosti velvyslanectví. Není vyloučeno, že i po několika letech bude možno na italském velvyslanectví nebo v okruhu lidí s ním spolupracujících, popř. zajišťujících obslužný personál, získat spolehlivá svědectví o tom, jak stěžovatel v době svého tvrzeného působení na velvyslanectví žil, s kým se stýkal, kam cestoval, kdo a ze kterých zemí za ním přijížděl, jaká a odkud mu chodila například pošta apod., o jaké zemi mezi kolegy či přáteli hovořil jako o své vlasti, o jakých příbuzných hovořil apod. Tato zjištění mohou stěžovatelova tvrzení o jeho totožnosti potvrdit či vyvrátit. Na druhé straně ani poté nemusí být ještě otázka stěžovatelovy totožnosti nepochybná. Provedení dalšího ověřování stěžovatelovy totožnosti při posouzení trvání důvodů pro setrvání v přijímacím středisku se však rozhodně nejeví jako neúčelné nebo nadbytečně zatěžující správní orgány.
Protože nebyla spolehlivě zjištěna stěžovatelova totožnost a stěžovatel není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku, byly splněny podmínky pro vydání napadeného správního rozhodnutí. Žalovaný však má povinnost po dobu platnosti rozhodnutí o povinnosti setrvat v přijímacím středisku zkoumat, zda důvody vydání tohoto rozhodnutí trvají, a to včetně provedení účelných kroků ke spolehlivému zjištění totožnosti stěžovatele. Pokud by takové kroky bez zbytečného prodlení nečinil, mohlo by to vést k závěru, že k dalšímu omezení osobní svobody není důvod. Touto otázkou se však Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť předmětem řízení o kasační stížnosti bylo pouze posouzení zákonnosti závěrů krajského soudu, že rozhodnutí, že stěžovatel je povinen setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně však do 15. 7. 2013, bylo vydáno v souladu se zákonem. (...)
S účinností od 1. 5. 2013 byl § 46a odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 103/2013 Sb.