Source: http://www.dvbs-online.de/horus/2015-1-5531.htm
Timestamp: 2018-03-22 17:48:51
Document Index: 341114893

Matched Legal Cases: ['§ 72', 'Art. 2', '§ 72', '§ 37', '§ 72', '§ 9', 'Art. 4', 'Art. 3']

DVBS - horus 1/2015 - Schwerpunkt: Sozialleistungen auf dem Prüfstand - Dr. Herbert Demmel und Christiane Möller: Rechtfertigung des Blindengeldes im Rahmen eines Bundesteilhabegesetzes
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Auch Im Rahmen eines Bundesteilhabegesetzes ist ein pauschalierter Nachteilsausgleich für blinde, taubblinde und hochgradig sehbehinderte Menschen, wie er bisher in der Blindenhilfe gem. § 72 SGB XII und in den Landesblindengeldgesetzen weitgehend gewährt wird, erforderlich und gerechtfertigt. Das gilt auch dann, wenn dieser Nachteilsausgleich als Bestandteil eines Teilhabegeldes geregelt wird.
2. Auswirkung des Sehverlustes
Das Sehen spielt mit Abstand für den Menschen die bedeutsamste Rolle bei der Wahrnehmung seiner Umwelt und es ist in der Folge auch essentiell, um selbst agieren zu können und so letztlich Teilhabe am Geschehen zu ermöglichen. Für Blinde Menschen hat die fehlende visuelle Wahrnehmung eine massive, alltäglich und in nahezu allen Lebensbereichen spürbare Beeinträchtigung und damit Teilhabeeinschränkung zur Folge - sei es im Bereich der alltäglichen Lebensführung, der Selbstversorgung, der Nutzung von Bildungsangeboten, der Möglichkeit der beruflichen Teilhabe oder bei der Teilhabe am kulturellen und politischen Leben, um nur einige Beispiele zu nennen. Denn aus dem Sehverlust resultiert zum einen eine deutliche Einschränkung der Orientierungsfähigkeit und damit der Mobilität. Gleichzeitig ist der Zugang zu Informationen jeglicher Art erheblich erschwert, teilweise gänzlich ausgeschlossen. Das betrifft unter anderem den Zugang zu Literatur (nur ein Bruchteil aller Bücher und sonstiger Publikationen ist für Blinde überhaupt zugänglich), den barrierefreien und uneingeschränkten Zugang zum Internet, den gleichwertigen Zugang zu Film und Fernsehen, die Wahrnehmung von öffentlich zugänglichen Bekanntmachungen, das Erfassen von allein visuell dargebotenen Bedienelementen an Automaten und Haushaltsgeräten sowie die Kommunikation mit den visuell orientierten sehenden Mitmenschen.
Kommt dann noch eine zusätzliche Beeinträchtigung hinzu (z. B. eine Hörminderung oder Gehörlosigkeit, eine körperliche oder kognitive Beeinträchtigung), dann potenzieren sich die beschriebenen Teilhabebeeinträchtigungen erheblich.
3. Komplexität des Hilfebedarfs
Die blinden und sehbehinderten Menschen stellen sich trotz der oben skizzierten Beeinträchtigungen den Herausforderungen dieser visuell orientierten Welt, weil sie, wie auch andere behinderte Menschen, den Anspruch haben, gleichberechtigte Mitglieder der Gesellschaft zu sein. Dafür benötigen blinde, hochgradig sehbehinderte und taubblinde Menschen neben der Weiterentwicklung aller Angebote hin zu mehr Barrierefreiheit und dem dringend notwendigen Ausbau von Rehabilitationsleistungen vor allem aber persönliche Assistenz, Hilfsmittel und eine finanzielle Unterstützung zur Kompensation ihres aus der Behinderung resultierenden spezifischen Mehrbedarfs, um möglichst eigenständig, eigenverantwortlich, selbstbestimmt und gleichberechtigt am Leben der Gesellschaft teilhaben zu können.
Bei den meisten Beeinträchtigungen, die zu einer Behinderung führen, ist der Ausgleichsbedarf auf bestimmte Lebensbereiche eingrenzbar, so dass die Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft durch gezielte, am individuellen Bedarf orientierte Hilfen gewährleistet werden kann. Anders ist das bei Blindheit. Der Hilfebedarf ist hier vielfältig und wirkt sich - wie oben dargestellt - in allen Lebensbereichen aus. Das hängt damit zusammen, dass der Sehsinn in den unterschiedlichsten Bereichen zur Erfassung der gegebenen Fakten sowie zur Interaktion mit der Umwelt erforderlich ist. Der individuelle Hilfebedarf kann qualitativ sehr unterschiedlich sein (mal mehr pflegenahe Unterstützung, mal mehr Informationshilfen, mal mehr Mobilitätsunterstützung). Quantitativ ist er aber jedes Mal sehr hoch. Exakte Quantifizierungen sind nicht möglich, denn die Grundlagen unterliegen zeitlichen Schwankungen und können sich schon bei kleinsten Umweltveränderungen unvorhersehbar und massiv verändern. Zudem birgt gerade eine im Rahmen eines ansonsten üblichen Bedarfsfeststellungsverfahrens erfolgende Quantifizierung des Hilfebedarfs die große Gefahr, verfassungsrechtliche Grenzen zu tangieren bzw. auch zu überschreiten (Beispiel: Bedarfsfeststellung im Bereich eines Zeitbudgets für Vorleseassistenz, wobei die Informationsaufnahme in einem engen Zusammenhang mit der informationellen Selbstbestimmung und der Meinungsbildung [Art. 2 u. 5 Grundgesetz] steht.).
Auf Grund unserer Jahrzehnte langen Erfahrungen mit der Blindenhilfe nach § 72 SGB XII und den Blindengeldleistungen der Landesblindengeldgesetze ist Aus unserer Sicht ein pauschaliertes Teilhabegeld besonders geeignet, um das Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen zu fördern und den bei Blindheit und Sehbehinderung höchst unterschiedlichen Unterstützungsbedarfen gerecht werden zu können. Gleichzeitig bedeutet eine pauschalierte Geldleistung für die betroffenen gegenüber den ansonsten geltenden Darlegungs- und Nachweispflichten eine starke Entlastung und führt zu einer auch kostenmäßig nicht zu unterschätzenden Verwaltungsvereinfachung.
4. Vereinbarkeit eines Blindengeldes mit der BRK und dem System der ICF
Pauschalierte Leistungen zur Befriedigung vorhandener Bedarfe sind im Sozialrecht durchaus üblich. Als Beispiel sei nur auf die Pflegegeldpauschalen nach § 37 Abs. 1 SGB XI oder das Kindergeld hingewiesen. Auch die Blindenhilfe nach § 72 SGB XII ist trotz des in § 9 SGB XII ansonsten im Sozialhilferecht verankerten Individualisierungsgebots als zulässige Leistungsform seit vielen Jahren anerkannt.
Hinsichtlich der Ausgestaltung von Sozialleistungen in der Form von Pauschalen hat der Gesetzgeber einen großen Gestaltungsspielraum (BVerfGE Bd. 17, 210-216; Bd. 29, 221-235; Bd. 44, 70-89). Lediglich bei der Hilfe zum Lebensunterhalt ist der Gestaltungsspielraum verfassungsrechtlich eingeschränkt (vgl. dazu Heft 8 Abschnitt 8 der Schriftenreihe zum Blindenrecht und Bundesverfassungsgericht Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09, 3/09 und 4/09).
Die Anknüpfung einer pauschalierten Leistung für blinde, taubblinde und hochgradig sehbehinderte Menschen an diese Beeinträchtigungen widerspricht auch nicht der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK). Die BRK enthält zwar keine genaue, abschließende Definition des Begriffs Behinderung. Sie beschreibt aber das ihr zu Grunde liegende Verständnis von "Behinderung" und konkretisiert damit den persönlichen Anwendungsbereich der Konvention.
Behinderung wird in Artikel 1 Satz 2 beschrieben und nicht als Begriffsbestimmung in Artikel 2 definiert. Zu den Menschen mit Behinderung zählen nach Artikel 1 Satz 2 Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen (einstellungs- und umweltbedingten) Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. Damit umschreibt Satz 2 die Personengruppe, die in den Schutz des Übereinkommens fällt. Bereits in der Präambel Buchstabe e) wird als Erwägungsgrund auf den Begriff "Behinderung" Bezug genommen. Dort wird beschrieben, dass sich das Verständnis von Behinderung ständig weiterentwickelt und dass Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren entsteht, die sie an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern. Diese Erläuterung verdeutlicht, dass ein Verständnis von "Behinderung" nach der BRK nicht als fest definiertes Konzept verstanden wird, sondern von gesellschaftlichen Entwicklungen abhängig ist.
Für das Vorliegen einer Behinderung wird also zwischen einer beim Betroffenen vorhandenen Beeinträchtigung und den zur Behinderung führenden Barrieren unterschieden.
Ein wichtiger Schritt zu diesem Verständnis von Behinderung im Sinne eines Ergebnisses einer Interaktion wurde bereits im Jahr 2001 durch die "Internationale Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit" (ICF) der Weltgesundheitsorganisation (WHO) getan: Sie dient als länder- und fachübergreifende einheitliche Sprache zur Beschreibung des funktionalen Gesundheitszustandes, der Behinderung, der sozialen Beeinträchtigung und der relevanten Umgebungsfaktoren einer Person. Der Begriff der Beeinträchtigung liegt daher sowohl der ICF als auch dem Behindertenbegriff der BRK zugrunde.
Für einen pauschalierten Nachteilsausgleich bietet sich die Anknüpfung an die Beeinträchtigung an. Sie ermöglicht überdies eine Differenzierung nach unterschiedlichen Beeinträchtigungen. In Artikel 3 BRK sind die für sie maßgebenden Grundsätze niedergelegt. Sie dienen dem Verständnis der Vorschriften der BRK und sind bei ihrer Auslegung und Umsetzung heranzuziehen. Gleich der erste Grundsatz lautet: "Die Grundsätze dieses Übereinkommens sind:
a)Achtung der dem Menschen innewohnenden Würde, der Autonomie des Einzelnen, einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen sowie der Unabhängigkeit der Person; …" Diesem Grundsatz wird durch an die Form der Beeinträchtigung anknüpfende Pauschalleistungen in besonders hohem Maße entsprochen.
Als weitere hier bedeutsame Grundsätze werden in Artikel 3 BRK genannt: Chancengleichheit (Buchstabe e) und Zugänglichkeit (Buchstabe f).
Aus den in Art. 4 der BRK niedergelegten "allgemeinen Verpflichtungen" ergeben sich keine Einschränkungen, wonach pauschalierte Leistungen zur Erreichung der die Vertragsstaaten treffenden Verpflichtungen untersagt wären. Es handelt sich um Verpflichtungen aus einem völkerrechtlichen Vertrag. Bei den Pflichten der Vertragsstaaten zur Umsetzung in nationales Recht ist zu beachten, dass Staaten im Völkerrecht ein großer Ermessensspielraum hinsichtlich der Art und Weise der Umsetzung zukommt, sie also einen großen Gestaltungsspielraum haben (Degener Behindertenrecht 2009 H. 2 S. 37).
Die in den einzelnen Artikeln formulierten Ziele der BRK sollen durch die Ergreifung erforderlicher und geeigneter Maßnahmen seitens der Vertragsstaaten - namentlich auch in Form von sog. Angemessenen Vorkehrungen - erreicht werden. Angemessene Vorkehrungen sind nach Artikel 2 BRK notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten beanspruchen oder ausüben können. Die BRK überlässt es dem Gesetzgeber, auf welche Weise er seinen Verpflichtungen nachkommt. Daraus folgt, dass für die erforderlichen und geeigneten Maßnahmen an die Beeinträchtigung angeknüpft werden kann und Nachteilsausgleiche auch in pauschalierter Form zulässig sind. Sie ermöglichen es ja gerade, dem Grundsatz in Art. 3 Buchstabe a) gerecht zu werden: "Achtung der dem Menschen innewohnenden Würde, der Autonomie des Einzelnen, einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen …".
Aus der Sicht blinder, hochgradig sehbehinderter und taubblinder Menschen muss deshalb im Zusammenhang mit der Schaffung eines Bundesteilhabegesetzes neben den bedarfsdeckenden und nach individualisierter Bedarfsermittlung zu erbringenden Leistungen insbesondere ein Nachteilsausgleich in Form einer pauschalierten Geldleistung implementiert werden, der einkommens- und vermögensunabhängig gewährt wird und blinden, hochgradig sehbehinderten sowie taubblinden Menschen ohne Verschlechterungen zum "Ist-Zustand" einen angemessenen Ausgleich für die aus dieser Beeinträchtigung resultierenden Mehraufwendungen und Nachteile ermöglicht.
Christiane Möller ist DVBS-Mitglied und war als Juristin bei der rbm gGmbH beschäftigt. Seit 1. Januar ist sie Rechtsreferentin beim DBSV in Berlin. Sie gehört dem Gemeinsamen Ausschuss Rechtspolitik des DBSV und DVBS an.
Dr. Herbert Demmel war von 1967 bis 1992 Geschäftsführer des Bayerischen Blindenbundes (heute BBSB) und gehörte lange Jahre dem DBSV-Vorstand an. Bis 2002 war Demmel als Rechtsanwalt tätig. Auch heute noch steht er der Blinden- und Sehbehindertenselbsthilfe beratend zur Seite und ist Mitglied im Arbeitskreis Nachteilsausgleiche des DVBS sowie der "Taskforce Blindengeld" von DVBS und DBSV.
Bildbeschreibungen: Auf dem Autorenfoto blickt Christiane Möller lächelnd in die Kamera. Sie trägt eine Brille mit kupferfarbenem Gestell und ovalen Gläsern. Die Seitenpartie ihrer glatten, blonden, schulterlangen Haare hat sie hinter das Ohr gesteckt, sodass der kleine, goldene Ohrstecker sichtbar ist. Dr. Herbert Demmel lächelt auf dem Autorenfoto ebenfalls. Zum graubraunen Sakko trägt er ein weißes Hemd und eine gemusterte Krawatte in Brauntönen. Fotos: DVBS/Archiv