Source: http://www2.assemblee-nationale.fr/documents/notice/15/budget/plf2018/b0273-tIII-a12/(index)/rapports
Timestamp: 2018-04-26 07:50:23+00:00
Document Index: 85126263

Matched Legal Cases: ['in fine', 'art. 238', 'art. 238', 'art. 238', 'art. 200', 'art. 885']

N° 273 annexe 12 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235). - XVe législature - Assemblée nationale
N° 273 annexe 12 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2018 (n°235).
Rapporteur spécial : M. Gilles CARREZ,
PREMIÈRE PARTIE : UN BUDGET EN DEÇÀ DES ENJEUX 9
I. UN PROJET DE BUDGET DANS LA CONTINUITÉ DES PRÉCÉDENTS 9
A. DES CRÉDITS STABLES, QUAND CEUX DE LA MISSION PROGRESSENT 9
1. Le programme Patrimoines dans la mission Culture 9
2. Les crédits pour 2018 10
a. L’évolution des crédits par action 10
b. La ventilation des crédits par titre 13
c. Des crédits très majoritairement versés sur le territoire francilien 15
B. DES DÉPENSES FISCALES MAL DOCUMENTÉES 16
C. LES PRINCIPAUX OPÉRATEURS CONTRIBUENT À LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 18
D. EMPLOIS DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES PLAFONDS D’EMPLOIS PEU LISIBLES, DES RIGIDITÉS PRÉJUDICIABLES 21
II. L’ENTRETIEN DES MONUMENTS HISTORIQUES : UN ENJEU PATRIMONIAL ET TERRITORIAL 27
III. ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : VERS UNE NORMALISATION DE LA SITUATION ? 32
SECONDE PARTIE : OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 35
I. ENTRETIEN DES MONUMENTS HISTORIQUES PRIVÉS : UNE CONTRIBUTION DE L’ÉTAT DÉCISIVE FACE À UNE CHARGE ÉLEVÉE 35
1. Les subventions de l’État 35
2. Les dispositifs fiscaux en faveur de l’entretien des monuments historiques 36
a. L’impôt sur le revenu 36
b. Les droits de mutation à titre gratuit 38
c. L’impôt de solidarité sur la fortune 39
3. Le recours au mécénat 39
4. Les associations et fondations 40
II. SCHÉMA DIRECTEUR DU GRAND PALAIS : UNE CLARIFICATION DU FINANCEMENT S’IMPOSE 40
III. MÉCÉNAT : UNE DÉPENSE FISCALE ÉLEVÉE, UNE CONNAISSANCE INSUFFISANTE DES BÉNÉFICIAIRES 42
IV. POUR PRÉSERVER LE PATRIMOINE ET LES FINANCES PUBLIQUES, LA RECHERCHE DE NOUVELLES RESSOURCES EST IMPÉRATIVE 48
EXAMEN EN COMMISSION 52
PERSONNES RENCONTRÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 53
Ce projet de budget s’inscrit pour l’essentiel dans la continuité des exercices précédents, la diminution des AE par rapport à 2017 s’expliquant par les échéanciers des projets d’investissement et le léger recul des CP par une mesure de périmètre.
Comme les années précédentes, le programme Patrimoines connaît une évolution moins favorable que les autres programmes de la mission Culture, dont les crédits augmentent de 2,6 % en AE et 1,1 % en CP.
Les crédits consacrés à l’entretien des monuments historiques et aux opérations d’archéologie préventive sont maintenus, alors que les plus grands opérateurs muséaux et patrimoniaux contribuent au redressement des finances publiques par une baisse de leur subvention et de leur plafond d’emplois. L’action Architecture et espaces protégés bénéficie pour sa part de moyens supplémentaires pour les études et travaux en espaces protégés, mais représente moins de 4 % des crédits du programme.
Le rapporteur spécial estime que la politique patrimoniale ne peut se contenter, même si cela est indispensable, de gérer les urgences en matière de restauration et de donner aux institutions les plus visibles les moyens de fonctionner. Elle doit être mise au service de l’enjeu majeur que constitue la revitalisation de certains territoires qui se sentent aujourd’hui abandonnés et auxquels la restauration de leur patrimoine pourrait donner un nouvel élan.
Plusieurs aspects de la politique patrimoniale peuvent y contribuer : la densité du réseau de Centre des monuments nationaux (CMN), l’entretien des monuments historiques – qu’ils soient détenus par l’État, les collectivités ou des propriétaires privés –, la politique en faveur des espaces protégés et les musées de France en régions. Les opérateurs comme le CMN doivent bénéficier de plus de souplesse et d’autonomie, en particulier pour la gestion de leur personnel, pour pouvoir s’adapter au contexte local et à l’évolution des pratiques culturelles et touristiques.
À l’aune de cet enjeu, le projet de budget n’est pas à la hauteur. Pour autant, l’état de nos finances publiques ne permet pas l’augmentation des crédits et nécessite une plus grande vigilance sur l’évolution des dépenses fiscales. À cet égard, le Parlement ne peut se satisfaire d’une information extrêmement lacunaire sur les actions financées grâce aux dispositifs fiscaux en faveur du mécénat, dont le coût total dépasse 2,4 milliards d’euros. Ces dispositifs étant communs aux dons aux œuvres ou organismes agissant dans de nombreux secteurs, on ignore quelle part du mécénat profite au secteur culturel en général et au patrimoine en particulier. Cette situation est anormale, alors que le mécénat, aujourd’hui indispensable aux institutions culturelles, est financé à plus de 60 % par les contribuables.
Dans ce contexte, le rapporteur spécial estime qu’il est urgent de rechercher des ressources nouvelles qui permettent de valoriser notre patrimoine sans creuser le déficit budgétaire. Cette valorisation doit se faire avec le souci de l’usage futur des monuments : il ne s’agit pas uniquement de les restaurer, mais de leur redonner vie et, lorsque c’est possible, de leur permettre d’être réinvestis par la vie économique.
Enfin, le rapporteur spécial demande une clarification du plan de financement du schéma directeur de rénovation et d’aménagement du Grand Palais, qui va constituer le chantier culturel le plus coûteux depuis le début des années 2000. Le gouvernement précédent avait prévu de lui attribuer une dotation de 200 millions d’euros sur le troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3) qui n’a, à ce stade, pas été confirmée à la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées (RMN-GP). Il est urgent de donner des assurances à la RMN-GP et de préciser au Parlement la nature et l’origine de cette dotation.
PREMIÈRE PARTIE : UN BUDGET EN DEÇÀ DES ENJEUX
I. UN PROJET DE BUDGET DANS LA CONTINUITÉ DES PRÉCÉDENTS
A. DES CRÉDITS STABLES, QUAND CEUX DE LA MISSION PROGRESSENT
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, tel qu’adopté en première lecture par notre assemblée, prévoit que les plafonds de crédits de la mission Culture progresseraient jusqu’en 2020, pour atteindre 2,78 milliards d’euros. Ils augmenteraient de 28 millions d’euros en 2018, de 11 millions d’euros en 2019 et de 46 millions d’euros en 2020.
ÉVOLUTION DES PLAFONDS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION CULTURE
À L’HORIZON 2020 (1)
() Hors contribution au CAS Pensions.
Source : projet annuel de performances de la mission Culture pour 2018.
Pour 2018, le budget de la culture représente 1,05 % du budget général (1).
1. Le programme Patrimoines dans la mission Culture
Pour 2018, par rapport à la loi de finances pour 2017, les crédits de la mission Culture progressent aussi bien en autorisations d’engagement (AE), de 2,6 %, qu’en crédits de paiement (CP), de 1,1 %.
Comme le montre le tableau suivant, le programme 175 Patrimoines reste à l’écart de cette progression. Une nouvelle fois, il connaît une évolution moins favorable que les autres programmes de la mission. Le rapporteur spécial espère qu’il n’en sera pas de même pour toute la durée de la programmation.
Priorité est donnée au programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, dont les crédits progressent de 5,2 % en AE et de 1,1 % en CP. Il regroupe les crédits consacrés à l’éducation artistique et culturelle, à l’enseignement supérieur culturel et à l’action culturelle internationale, ainsi que les crédits de soutien du ministère (personnel, loyers budgétaires, etc.).
Ouvertes en loi de finances initiale 2017
Ouverts en loi de finances initiale 2017
2. Les crédits pour 2018
Par rapport à la loi de finances pour 2017, les crédits du programme Patrimoines diminuent de 4 % en AE et de 0,3 % en CP. Compte tenu d’une mesure de périmètre consistant à transférer du programme 175 au programme 224 les crédits destinés à la compensation de la gratuité d’accès aux collections permanentes des personnels de l’Éducation nationale, les crédits de paiement sont globalement stables. La baisse des autorisations d’engagement par rapport à 2017 s’explique notamment par l’achèvement de l’opération de création d’un nouvel accueil pour le musée de Cluny et l’ouverture, en 2017, des autorisations d’engagement correspondant à l’engagement des études du schéma directeur et des travaux sur la « chenille » du Centre Pompidou.
Selon le projet annuel de performances, les crédits complets du programme s’élèvent à 1 370 millions d’euros. Ils sont supérieurs de plus de 50 % aux crédits directs du fait des déversements des crédits de support regroupés sur l’action 7 Fonctions de soutien du ministère du programme 224, qui comprennent en particulier les crédits de personnel.
Pour 2018, le Gouvernement a décidé de fixer le taux de mise en réserve à 0,5 % sur les crédits ouverts au titre des dépenses de personnel (comme les années précédentes) et à 3 % sur les crédits des autres titres (contre 8 % depuis 2015). Cette baisse du taux de mise en réserve contribuera à responsabiliser le responsable de programme et les responsables d’opérateurs et leur donnera plus de visibilité. Pour le programme 175, la réserve de précaution devrait s’élever au total à 21,2 millions d’euros en CP, soit un taux de gel de 2,37 %.
a. L’évolution des crédits par action
Le tableau ci-après rend compte de l’évolution des crédits consacrés aux différentes actions du programme Patrimoines entre la loi de finances pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018. Les actions Architecture et espaces protégés et Patrimoine archivistiques et célébrations nationales sont les seules à voir leurs crédits progresser.
ÉVOLUTION PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PATRIMOINES
Exécution 2016*
Monuments historiques et patrimoine monumental (2)
Architecture et espaces protégés (1)
* Y compris fonds de concours et attribution de produits.
Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2016 et projet annuel de performances pour 2018.
Par action, outre la mesure de périmètre déjà mentionnée, les principales évolutions sont les suivantes :
● Les AE de l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental augmentent du fait de la création d’un fonds d’aide aux collectivités (cf. infra), et de l’augmentation des crédits consacrés aux grands projets du schéma directeur du château de Fontainebleau et du quadrilatère Richelieu (Bibliothèque nationale de France). Les crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques sont maintenus.
● Les crédits de l’action 2 Architecture et espaces protégés progressent en raison de l’augmentation des crédits prévus pour les études et travaux en espaces protégés (sites patrimoniaux remarquables, abords des monuments historiques, patrimoine mondial). Ceux-ci sont portés de 7,9 à 8,9 millions d’euros (+ 13 %) notamment en raison de la mise en œuvre de l’expérimentation préconisée par le Plan national en faveur des espaces protégés proposé par Yves Dauge (3). Cette expérimentation, pilotée par le Commissariat général à l’égalité des territoires, a pour objet, d’identifier les difficultés (démographie déclinante, perte d’emplois, paupérisation, etc.) rencontrées par une vingtaine de villes moyennes situées dans trois régions (4), de les encourager à élaborer des projets transversaux de revitalisation et de les accompagner par une mobilisation de moyens d’ingénierie.
Ces crédits, très modestes au regard de l’importance cruciale de la revalorisation des centres anciens des villes moyennes, ne constituent qu’un aspect de la politique en faveur de l’architecture et des espaces protégés, qui repose sur divers outils de protection et de planification :
– les « sites patrimoniaux remarquables » institués par la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine et destinés à préserver des sites urbains ou ruraux remarquables, dans plus de 840 communes. Ces sites reposent sur des plans de gestion (plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine et plan de sauvegarde et de mise en valeur) élaborés en partenariat entre les collectivités territoriales et l’État ;
– les périmètres délimités des abords, créés après enquête publique et avec l’accord de l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme, qui permettent de protéger (5) les immeubles ou ensembles d’immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa préservation ou à sa mise en valeur ;
– la protection des quarante-trois biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial, à travers la mise en œuvre de plans de gestion et de zone tampon.
Ces moyens budgétaires et de protection sont complétés par la mise en œuvre d’une fiscalité incitative avec le dispositif Malraux, qui permet de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis dans les sites patrimoniaux remarquables.
Pour le rapporteur spécial, la politique patrimoniale, dans tous ses aspects, doit être utilisée, en partenariat avec les maires, comme un levier pour la revitalisation de ces villes qui ont des centres anciens patrimoniaux mais se vident de leurs commerces. Elle peut les aider à retrouver une vitalité économique, une attractivité touristique et un cadre de vie agréable pour leurs habitants. Elle constitue aussi une réponse au sentiment d’abandon que peuvent éprouver leurs populations.
● Les crédits de l’action 3 Patrimoine des musées de France diminuent compte tenu des échéanciers d’investissement (fin de l’opération de création du nouvel accueil du musée de Cluny, autorisations d’engagement sur 2017 pour les études du schéma directeur du Centre Pompidou). Les principaux opérateurs muséaux voient en outre leur subvention et leur plafond d’emplois diminués au titre de leur contribution à la maîtrise des dépenses publiques (cf. infra).
● Les crédits de paiement de l’action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales progressent de plus de 7 millions d’euros (25 %) pour financer les travaux des archives nationales. 13,8 millions d’euros sont prévus en investissement pour la poursuite de l’aménagement du site de Pierrefitte-sur-Seine et l’équipement de la partie du site constituant une réserve de stockage à venir, ainsi que pour le schéma directeur des archives nationales sur le site de Paris.
● Les crédits d’acquisition et d’enrichissement des collections publiques (action 8) diminuent de 500 000 euros, pour s’établir à 9,5 millions d’euros. La diminution porte principalement sur les crédits du fonds du patrimoine (6) et, dans une moindre mesure, sur ceux de la direction générale des patrimoines. Ces crédits sont extrêmement réduits au regard de la valeur des œuvres sur le marché de l’art, en particulier des œuvres qualifiées de trésor national. Ils ne représentent qu’une faible part des moyens consacrés à l’enrichissement des collections publiques. Divers dispositifs fiscaux (cf. infra) permettent d’inciter entreprises et particuliers à contribuer aux acquisitions et certains opérateurs muséaux recourent à leurs ressources propres, en particulier une part des recettes des droits d’entrée (7).
● Les crédits consacrés au patrimoine archéologique (action 9) connaissent une légère baisse qui concerne les projets de centres d’études et de conservation. Les crédits destinés à financer les opérations d’archéologie préventive sont pour leur part maintenus à leur niveau de 2017, à 119 millions d’euros.
b. La ventilation des crédits par titre
Les crédits du programme 175 sont répartis en quatre catégories :
– les dépenses de fonctionnement (435,7 millions d’euros) représentent 49 % des crédits du programme. Il s’agit principalement des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, du fonctionnement courant des services à compétence nationale relevant du service des musées de France et des dépenses d’entretien des monuments historiques appartenant à l’État ;
– les dépenses d’investissement (112,3 millions d’euros) représentent 12,5 % des crédits du programme. Elles sont concentrées à 69 % sur l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental pour les opérations de restauration des monuments historiques appartenant à l’État, hors opérations d’investissement du Centre des monuments nationaux ;
– les dépenses d’intervention (268,7 millions d’euros) représentent 30 % des crédits du programme. Elles sont constituées pour plus de la moitié de subventions aux collectivités territoriales, notamment au titre de l’entretien et de la restauration des monuments historiques (110 millions d’euros), des musées de France en régions (16,33 millions d’euros), de l’architecture et des espaces protégés (13,8 millions d’euros) et des opérations de diagnostic archéologique (10,8 millions d’euros). Les transferts aux ménages et aux entreprises s’élèvent respectivement à 16,9 et 11,7 millions d’euros au titre de l’entretien et de la restauration des monuments historiques en main privée ;
– les dépenses d’opérations financières (80,6 millions d’euros) représentent 9 % des crédits du programme. Elles correspondent aux dotations en fonds propres versées aux opérateurs pour leurs opérations d’investissement, en particulier pour les schémas directeurs du château de Versailles, du château de Fontainebleau, du Grand Palais, ainsi que pour la phase 0 (travaux préparatoires) du schéma directeur du Centre Pompidou.
Si l’on prend en compte les dépenses d’investissement proprement dites, les dotations en fonds propres et la partie des dépenses d’intervention correspondant à des investissements, le programme Patrimoines comprend une proportion élevée de dépenses d’investissement. Il concentre 63 % des crédits de titre 5 de la mission Culture et 78 % de ses crédits de titre 7.
Les programmes d’investissement en cours ou à venir sont nombreux : schémas directeurs du château de Versailles et du château de Fontainebleau, restructuration du quadrilatère Richelieu, schéma directeur de restauration et d’aménagement du Grand Palais et schéma directeur du Centre Georges Pompidou en particulier. Le schéma directeur du Grand Palais, dont le coût est estimé à 466 millions d’euros (cf. infra) devrait constituer le chantier culturel le plus coûteux depuis le début des années 2000.
Dans ce contexte, le rapporteur spécial appelle à la vigilance sur la soutenabilité du programme d’investissement du ministère de la culture et sur la chronologie des différents projets. La question de pose de l’articulation du schéma directeur de restauration et d’aménagement du Grand Palais et du schéma directeur du Centre Pompidou. Le coût de ce dernier est en effet évalué à 170,6 millions d’euros selon le scénario privilégié par le Centre Pompidou (sur neuf ans) et 198,1 millions d’euros selon un scénario alternatif sur quatorze ans (qui permettrait de minorer l’engagement annuel de l’État mais serait in fine plus coûteux). À ce stade, seule la phase 0 relative aux travaux sur la « chenille » (escalators extérieurs situés en façade du bâtiment principal) a été engagée et validée. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, un report du reste des travaux serait envisagé, ce qui semble être une solution raisonnable.
c. Des crédits très majoritairement versés sur le territoire francilien
Le taux de déconcentration des crédits du programme 175, c’est-à-dire la part des crédits mis à la disposition des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) pour des actions au plus près des acteurs de terrain en régions, s’élève à 31 %, une proportion stable par rapport aux années précédentes. Les crédits gérés par l’administration centrale représentent 18 % du total et ceux qui sont versés aux opérateurs 51 %.
Ces chiffres ne permettent que partiellement d’appréhender la répartition de l’effort du budget de l’État sur le territoire national. D’une part, une partie
– minoritaire – des crédits gérés par l’administration centrale finance des actions en régions ; d’autre part, au sein des crédits déconcentrés figurent ceux de la DRAC Île-de-France ; enfin, les crédits des opérateurs sont très concentrés sur l’Île-de-France. Parmi les opérateurs du programme, seuls le château de Chambord et le MuCEM sont situés en régions (8).
Selon les indications fournies au rapporteur spécial par le ministère de la culture, en 2016, 64 % des crédits du programme 175 ont été versés sur le territoire francilien (33 % si l’on ne prend pas en compte les opérateurs).
Le constat réalisé par Jean-Pierre Gorges, rapporteur spécial des crédits du programme Patrimoines pour 2017, d’une forte concentration des crédits du ministère sur l’Île-de-France peut donc être réitéré. Il faut toutefois préciser que les crédits sont complétés par des dépenses fiscales élevées (cf. infra) qui apportent également un soutien de l’État sur tout le territoire pour des actions telles que la restauration d’immeubles situés dans les sites patrimoniaux remarquables, les quartiers anciens dégradés et les quartiers du nouveau programme national de renouvellement urbain (dispositif Malraux) ou l’entretien des monuments historiques.
La résorption de la fracture territoriale doit être au cœur de la politique patrimoniale. Dans les communes rurales, les habitants sont très attachés au patrimoine qui leur est proche et qui peut faire revivre des villes en déclin démographique et économique. Le rapporteur spécial tient à saluer le travail d’Yves Dauge pour la préservation des centres-bourgs : il faut relancer ces territoires pour éviter l’hyper concentration de la population en zone urbaine ou péri-urbaine.
B. DES DÉPENSES FISCALES MAL DOCUMENTÉES
Des dispositifs fiscaux variés viennent compléter les crédits du programme Patrimoines pour mettre en œuvre la politique patrimoniale. Pour certains aspects de cette politique, ils représentent des montants nettement supérieurs aux crédits et constituent un des principaux leviers d’action. C’est particulièrement le cas du dispositif Malraux pour la politique d’aménagement et de revitalisation des centres urbains.
Les quatorze dépenses fiscales rattachées au programme Patrimoines ne retracent pas de manière exhaustive l’effort consenti par l’État en faveur du patrimoine sous forme d’incitations fiscales. Les principaux dispositifs fiscaux relatifs au mécénat sont les réductions d’impôt (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés et impôt de solidarité sur la fortune) au titre des dons, communes à tous les dons, qui sont rattachées à la mission Sport, jeunesse et vie associative (cf. infra).
Parmi les dépenses fiscales rattachées au programme Patrimoines, les plus importantes, selon le chiffrage (9) fourni dans le projet annuel de performances pour 2018, sont :
– la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droit de mutation à titre gratuit, en cas de dons aux associations culturelles. Selon le projet annuel de performances, cette dépense fiscale pourrait se chiffrer en 2018 à 53 millions d’euros, comme en 2016 et 2017. Il faut noter que le chiffrage actualisé pour 2016 était de 43 millions d’euros dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement, avant d’être révisé à la hausse dans le projet annuel de performances ;
– l’imputation sur le revenu global, sans limitation de montant, des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques (45 millions d’euros, stable par rapport à 2016 et 2017) (cf. infra) ;
– le nouveau dispositif Malraux de réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d’immeubles bâtis situés dans les sites patrimoniaux remarquables, les quartiers anciens dégradés et les quartiers du nouveau programme national de renouvellement urbain. Le projet annuel de performances prévoit une augmentation sensible de cette dépense entre 2017 et 2018 ; elle passerait de 29 à 42 millions d’euros. Le champ d’application de ce dispositif a été adapté en loi de finances rectificative pour 2016 (10) pour tenir compte de la transformation, issue de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, de certaines zones éligibles à cet avantage fiscal en sites patrimoniaux remarquables (SPR), pour les dépenses de restauration immobilière portant sur des immeubles pour lesquels une demande de permis de construire ou une déclaration préalable a été déposée à compter du 9 juillet 2016. Pour renforcer l’attractivité du dispositif, la même loi a étendu le régime « Malraux » aux immeubles qui n’étaient pas initialement affectés à l’habitation mais qui le seront après travaux et assoupli le mode de calcul du plafond de dépenses prises en compte dans la réduction d’impôt. Le plafond de 100 000 euros chaque année pendant quatre ans a été remplacé par un plafond unique de 400 000 euros sur une durée de quatre ans. L’augmentation de la dépense fiscale envisagée pour 2018 (13 millions d’euros) correspond au montant indiqué dans les évaluations préalables du projet de loi de finances rectificative pour 2016. Selon le même document, la mesure ne devrait pas avoir d’incidence budgétaire pérenne. En réponse au questionnaire budgétaire envoyé par le rapport spécial, le ministère précise qu’il est trop tôt pour connaître l’effet budgétaire de la mesure ;
– la déduction des charges foncières afférentes aux monuments historiques dont la gestion ne procure pas de revenus (40 millions d’euros, stable par rapport aux années précédentes) (cf. infra).
Comme le relevait la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, le suivi des dépenses fiscales est très largement perfectible. Si le ministère de la culture indique que les conférences fiscales 2017 pour la préparation du projet de loi de finances pour 2018 et du projet de loi de finances rectificative pour 2017 ont été l’occasion de réinterroger la pertinence de l’ensemble des dispositifs fiscaux rattachés aux programmes du ministère de la culture, il n’en découle ni amélioration du chiffrage de ces dispositifs ni réelle évaluation de leur efficience.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES AU PROGRAMME 175
Source : projets et rapports annuels de performances de la mission Culture.
Le tableau ci-dessus fait apparaître une très forte augmentation des dépenses fiscales rattachées au programme 175 entre 2015 et 2016. Elle est très largement imputable au dispositif de réduction d’impôt pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux et aux biens culturels spécifiques (article 238 bis-0 A du code général des impôts), dont le montant peut varier fortement d’une année à l’autre en fonction des œuvres concernées (+ 11 millions d’euros entre 2014 et 2015, + 65 millions d’euros entre 2015 et 2016, une baisse de 83 millions d’euros est prévue pour 2017). La forte augmentation de la dépense fiscale entre 2015 et 2016 est due au financement par la Banque de France de l’achat du Portrait de Oopjen Coppit de Rembrandt, pour 80 millions d’euros, soit l’acquisition la plus importante jamais réalisée au musée du Louvre. Elle avait donc un caractère très exceptionnel.
Selon le projet annuel de performances de la mission Culture pour 2018, le montant des dépenses fiscales rattachées au programme 175 diminuerait en conséquence fortement entre 2016 et 2017 (– 85 millions d’euros) pour revenir à un niveau proche de celui constaté en 2015. Pour 2018, elles augmenteraient de 13 millions d’euros. Ces prévisions sont toutefois à considérer avec prudence compte tenu de l’écart constaté les années précédentes, le plus souvent à la hausse, entre les estimations et la réalisation.
C. LES PRINCIPAUX OPÉRATEURS CONTRIBUENT À LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs du programme représentent plus de 40 % de ses crédits. En incluant les dotations en fonds propres destinées à financer leurs investissements, cette proportion dépasse 50 %.
Pour 2018, les crédits qui leur sont destinés s’élèvent à 445,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 452,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP), contre respectivement 483,4 millions d’euros et 464,6 millions d’euros en loi de finances pour 2017.
Ces crédits se décomposent en subventions pour charges de service public (372 millions d’euros, soit 3 millions d’euros de moins qu’en loi de finances pour 2017) et en dotations en fonds propres (73,3 millions d’euros en AE et 80,3 millions d’euros en CP contre 108,5 millions d’euros en AE et 80,3 millions d’euros en CP).
Le tableau ci-après récapitule les subventions accordées aux opérateurs du programme Patrimoines. Il ne donne toutefois qu’une vision partielle des moyens consacrés aux opérateurs par le ministère. Rares sont en effet les opérateurs qui rémunèrent l’ensemble de leur personnel sur leur subvention pour charges de service public. La plupart d’entre eux bénéficient, dans des proportions variables, d’emplois rémunérés par le ministère sur les crédits du programme 224 (cf. infra).
SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME 175 (11) (CRÉDITS DE PAIEMENT)
SCSP (12)
DFP (13)
Les principales évolutions par rapport à la loi de finances pour 2017 concernent :
– le Centre des monuments nationaux, dont la dotation en fonds propres est fixée à 18,1 millions d’euros (– 1 million d’euros). La sous-dotation en investissement du CMN constatée les années précédentes se poursuit. Son programme d’investissement (28,8 millions d’euros prévus en 2017) ne peut être réalisé que par des prélèvements sur le fonds de roulement de l’établissement. Compte tenu des niveaux réduits de capacité d’autofinancement générés par le CMN au cours des derniers exercices (1 million d’euros en 2013, 1,65 million d’euros en 2014, 0,3 million d’euros en 2015 et 2,7 millions d’euros en 2016) et de la sollicitation du fonds de roulement pour le projet de l’Hôtel de la Marine (à hauteur de 10 millions d’euros), la programmation d’investissement des prochains exercices pourrait être revue à la baisse, au détriment de l’état de conservation du patrimoine ;
– le Centre Georges-Pompidou, dont la subvention pour charges de service public augmente de 1 million d’euros et la dotation en fonds propres de 2 millions d’euros. L’augmentation de la dotation en fonds propres en crédits de paiement est destinée à financer l’achèvement de la « phase 0 » du schéma directeur de l’établissement. Parallèlement, les autorisations d’engagement diminuent de 25 millions d’euros par rapport à 2017, année d’engagement des études du schéma directeur et des travaux sur la « chenille », l’escalier mécanique extérieur emblématique du bâtiment de Renzo Piano et Richard Rogers. L’augmentation de la subvention pour charges de service public permettra de couvrir l’augmentation de la masse salariale qui, depuis 2014, s’établit entre 800 000 et 1 million d’euros par an selon les indications fournies au rapporteur spécial par le président de l’établissement lors de son audition. Compte tenu de la pyramide des âges des personnels, le glissement vieillesse technicité (GVT) est à son maximum et son effet a été renforcé en 2013-2014 par la mise en place d’une nouvelle grille des salaires dont l’impact a été mal apprécié ;
– le château de Versailles, dont la dotation en fonds propres (11 574 millions d’euros) diminue de 3 millions d’euros par rapport à 2017 au titre de la contribution de l’établissement à la trajectoire de redressement des finances publiques. Le rapporteur spécial rappelle que, si le château de Versailles a des ressources propres élevées du fait de sa fréquentation et de sa notoriété, il doit aussi faire face à des charges élevées en raison de l’étendue du château
lui-même et du domaine. Son programme d’investissement est en moyenne de 35 à 40 millions d’euros par an ; la subvention de l’État en couvre donc moins d’un tiers ;
– les musées d’Orsay et de l’Orangerie, dont la subvention pour charges de service public diminue de 800 000 euros au titre de la contribution de l’établissement à l’équilibre des comptes publics ;
– le musée du Louvre, dont la dotation en fonds propres diminue de près 5 millions d’euros au titre de la contribution de l’établissement au redressement des finances publiques. Comme pour le château de Versailles, les ressources propres du musée du Louvre ne doivent pas faire oublier l’importance des besoins, en investissement comme en fonctionnement (la masse salariale s’élève à 113 millions d’euros). Les dépenses d’investissement s’élèvent en moyenne à 50 millions d’euros par an, par des prélèvements sur le fonds de roulement de 15 à 20 millions d’euros par an. L’effort est concentré sur les investissements techniques ; la réalisation des travaux muséographiques dépend du mécénat ;
– la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées, dont la dotation en fonds propres, destinée à la restauration du monument historique du Grand Palais (cf. infra), diminue de 1 million d’euros.
D. EMPLOIS DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES PLAFONDS D’EMPLOIS PEU LISIBLES, DES RIGIDITÉS PRÉJUDICIABLES
● Comme chaque année depuis la loi de finances pour 2011, le programme 175 ne comporte pas de crédits de titre 2 (dépenses de personnel). Seuls sont financés sur les crédits du programme 175, sur le titre 3, les emplois directement rémunérés par les opérateurs sur leur subvention pour charges de service public.
Les emplois du titre 2 ministériel sont intégralement rattachés au programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, même s’ils sont affectés à des services ou opérateurs relevant du programme 175. Ils relèvent toutefois, dans ce cas, de l’autorité d’emploi de la direction générale des patrimoines, à l’exception des emplois de l’administration déconcentrée (conservations régionales des monuments historiques, services régionaux de l’archéologie, services territoriaux de l’architecture et du patrimoine), qui sont gérés par le département de l’action territoriale, rattaché au secrétariat général du ministère de la culture.
Les documents budgétaires permettent par conséquent difficilement d’appréhender les moyens réellement consacrés à la politique patrimoniale en matière de ressources humaines.
● La situation est particulièrement confuse pour ce qui concerne les emplois des opérateurs relevant du programme Patrimoines.
Ces opérateurs peuvent avoir des statuts différents, qui sont récapitulés dans le tableau suivant.
STATUTS DES OPÉRATEURS DU PROGRAMME 175
Établissements publics à caractère administratif (EPA)
Établissement national à caractère culturel
Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs–Élysées
Ces différences de statuts emportent des différences en matière de personnel, puisque, en principe, les personnels des EPA sont des agents publics, alors que ceux des EPIC ont des contrats de droit privé.
Elles ne suffisent cependant pas à expliquer la mosaïque de statuts des personnels des opérateurs, que ce soit entre les opérateurs ou au sein du même opérateur. Un même opérateur peut en effet employer des contractuels, de droit public ou de droit privé selon le cas, des fonctionnaires du ministère de la culture affectés à l’établissement, d’autres détachés ou mis à disposition (contre remboursement pour les trois EPIC, gratuitement pour l’Institut national de recherches archéologiques préventives).
La situation est encore plus complexe du point de vue des plafonds d’emplois et des crédits rémunérant la masse salariale. Comme le montre le tableau suivant, la plupart des établissements sont « bi-titres », c’est-à-dire qu’ils emploient à la fois des personnels rémunérés sur leur subvention pour charges de service public et décomptés de leur plafond d’emplois et des personnels rémunérés par le ministère et décomptés de son propre plafond d’emplois, au même titre que les personnels de l’administration centrale ou des services déconcentrés.
Rémunérés par l’État (2)
Rémunérés par l’État
CNAC-GP
Orsay et Orangerie
Henner-Moreau
(1) Deux modifications sont intervenues en loi de finances pour 2017 : regroupement des musées J.-J. Henner et G. Moreau et rattachement au programme 175 du Palais de la porte Dorée, auparavant rattaché au programme 224.
(2) Emplois des opérateurs inclus dans le plafond d’emplois du ministère (programme 224)
Source : commission des finances, d’après les rapports et projets annuels de performances de la mission Culture.
Cette situation paraît propre au ministère de la culture. Selon le jaune Opérateurs de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2017, une très faible part des emplois des opérateurs (4 %) sont financés par l’État directement, soit sous forme de personnels affectés, soit sous forme de personnels mis à disposition. La situation des opérateurs du programme Patrimoines est donc à cet égard singulière, puisque près de 20 % des ETPT des opérateurs sont rémunérés sur le titre 2.
Le statut d’un agent (contractuel ou fonctionnaire) ne paraît pas déterminer le fait qu’il soit rémunéré par l’opérateur ou par le ministère. À titre d’exemple, selon son rapport d’activité, l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’Orangerie employait en 2016 des personnels de l’État à hauteur de 392,8 ETPT (dont 373,8 titulaires et 19 contractuels) et des personnels de l’établissement pour 174 ETPT (dont 25,8 titulaires et 91,1 contractuels). Le musée du Louvre, pour sa part, rémunère tous ses personnels à partir de sa subvention pour charges de service public, or ceux-ci sont très majoritairement fonctionnaires (1 376 ETPT en 2016).
La répartition des emplois entre titre 2 et titre 3 est en outre mouvante. Ainsi, pour 2018, trois agents pris en charge sur le titre 2 à la suite de leur titularisation dans le cadre du dispositif Sauvadet (14) sont transférés sur le plafond d’emplois du musée du quai Branly, afin que tous ses agents relèvent désormais de l’opérateur.
Cette situation rend les plafonds d’emplois peu lisibles et complexifie la gestion des établissements, qui disposent en outre de trop peu d’autonomie en matière de gestion du personnel. Des vacances de postes trop longues peuvent conduire à fermer des accès ou des salles, au détriment de la satisfaction des visiteurs et du développement des ressources propres.
Elle fausse également l’appréciation que l’on peut porter sur le niveau de subvention d’un établissement, puisque certains établissements doivent rémunérer l’ensemble de leur personnel sur leur subvention, comme le Centre Pompidou ou le musée du Louvre, alors que d’autres, comme le château de Versailles ou le musée d’Orsay, emploient majoritairement des personnels de l’État, sans que ces coûts de personnels soient clairement identifiés dans les documents budgétaires. À Versailles, les fonctionnaires affectés (titre 2) représentent ainsi un coût de 27 millions d’euros pour le ministère. Pour les musées d’Orsay et de l’Orangerie, les rémunérations versées par l’État aux personnels titulaires affectés aux deux musées représentent un montant qui peut être estimé à 22,6 millions d’euros selon le rapport d’activité de l’établissement.
● Les plafonds d’emplois des opérateurs, titre 2 et titre 3 inclus, diminuent par rapport à la loi de finances pour 2017. Ils restent cependant supérieurs à l’exécution 2016.
La plupart des établissements voient leur plafond d’emplois diminué par rapport à la loi de finances pour 2017 au titre de leur contribution à la maîtrise de l’emploi public. C’est le cas de la CAPA (– 1 ETPT), du CMN (– 3 ETPT), du Centre Georges-Pompidou (– 5 ETPT), du musée du quai Branly (– 1 ETPT), du château de Versailles (– 2 ETPT), du musée des arts décoratifs (– 1 ETPT), du MuCEM (– 3 ETPT), des musées d’Orsay et de l’Orangerie (– 6 ETPT), du musée du Louvre (– 5 ETPT) et de la RMN-GP (– 5 ETPT).
En 2016, les emplois sous plafond État et sous plafond opérateur ont été complétés par 452 ETPT hors plafond. Ce nombre est estimé à 477 ETPT pour 2018.
Les emplois hors plafond sont des emplois qui, de manière exceptionnelle, peuvent être décomptés hors plafond en accord avec les autorités de tutelle et les autorités chargées du contrôle budgétaire ou économique et financier de l’opérateur. Ces emplois non permanents doivent répondre cumulativement aux critères suivants :
– contrat de travail à durée limité dans le temps ;
– financement intégral par ressources propres résultant d’un acte contractuel entre le financeur et l’opérateur spécifiant le nombre d’emplois créés, leur durée et le montant des crédits consacré à leur financement. Le financement doit donc être préalable à la création de l’emploi ;
– lorsque le financement provient d’une ressource publique (État, collectivités territoriales, Union européenne…), seules les ressources obtenues après appel à projets peuvent être prises en compte.
Sont également inscrits hors plafond les contrats aidés et les contrats d’apprentissage.
● Depuis plus de trente ans (15), certains établissements publics peuvent déroger à la règle énoncée à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui pose le principe de l’occupation des emplois civils permanents de l’administration par des fonctionnaires titulaires. Un décret du 18 janvier 1984 a dressé la liste des établissements pouvant bénéficier de cette dérogation, ainsi que des emplois ou catégories d’emplois concernés (16).
S’appuyant sur les conclusions d’une mission conjointe de l’inspection générale de l’administration, de l’inspection générale des affaires sociales et du contrôle général économique et financier, le gouvernement précédent a souhaité encadrer plus strictement les conditions dans lesquelles cette dérogation pouvait être accordée, en renvoyant non plus à des « emplois ou catégories d’emplois » correspondant au « caractère particulier » des missions de ces établissements mais à des « emplois qui requièrent des qualifications professionnelles particulières indispensables à l’exercice de leurs missions spécifiques et non dévolues à des corps de fonctionnaires » (17).
En application de la loi du 20 avril 2016, un décret du 29 mars 2017 (18) a modifié la liste des établissements pouvant bénéficier de dérogations et précisé les emplois concernés. Jusqu’à ce décret, plusieurs opérateurs du programme 175 (Centre des monuments nationaux, Centre Georges-Pompidou, Musée du quai Branly, château de Versailles, Palais de la porte Dorée) bénéficiaient de dérogations, très étendues pour certains établissements.
À titre d’exemple, le tableau suivant récapitule les changements intervenus pour le Centre des monuments nationaux, qui bénéficiait de dérogations pour la totalité de ses emplois. Il montre en particulier un recentrage de la dérogation sur certains emplois de catégorie A et, dans une moindre mesure, de catégorie B. Aucune dérogation n’est désormais autorisée pour les emplois de catégorie C.
RESTRICTION DE LA DÉROGATION AUX RÈGLES DE RECRUTEMENT DU CMN
Emplois de catégorie A requérant des qualifications particulières en matière de :
– programmation et production culturelles et artistiques
– médiation culturelle, développement des publics et animation socioculturelle
Emplois de catégories A et B requérant des qualifications particulières en matière :
– d’édition
– d’activités commerciales, de marketing, de vente et de mécénat
– d’informatique, de billetterie, de gestions des collections et des systèmes d’information
Emplois de catégorie A requérant une expérience préalable et des qualifications particulières en matière d’expertise juridique en droit de la propriété intellectuelle
Emplois de catégorie A requérant des qualifications particulières en matière d’approvisionnement, de maintenance et de logistique, associées à des connaissances spécifiques dans le domaine informatique
Lors de son audition, le président du Centre des monuments nationaux a soulevé les difficultés posées par cette réforme, en particulier la forte augmentation du délai nécessaire pour pourvoir les postes vacants. Pour tous les postes non mentionnés dans le décret, le CMN est désormais obligé de procéder à la publication de postes de titulaires.
Le rapporteur spécial considère que cette réforme particulièrement regrettable va à l’encontre du besoin de souplesse des établissements. C’est particulièrement le cas pour le Centre des monuments nationaux, qui gère une centaine de monuments répartis sur l’ensemble du territoire national et pour certains éloignés des centres urbains (19). La gestion par le ministère de certains de ses emplois (451 ETPT en 2016) est source de rigidité et peut entraîner des coûts supplémentaires lorsqu’il doit recruter des remplaçants temporaires à cause de la durée des vacances de postes. Le CMN doit pouvoir s’adapter au contexte local de chaque monument.
II. L’ENTRETIEN DES MONUMENTS HISTORIQUES : UN ENJEU PATRIMONIAL ET TERRITORIAL
● L’entretien des monuments historiques recouvre de multiples enjeux. Outre l’aménagement et l’égalité des territoires, il existe un enjeu culturel de transmission d’une histoire et d’une identité et un enjeu économique et social, par le soutien au savoir-faire des artisans.
Comme le montre le tableau suivant, les crédits d’entretien et de restauration pour 2018 se caractérisent par une grande stabilité par rapport à ceux de 2017, que ce soit pour les « grands projets », les monuments hors grands projets, les monuments appartenant à l’État ou ceux appartenant à des collectivités territoriales ou des propriétaires privés.
CRÉDITS D’ENTRETIEN ET DE RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES (MH)
PLF 2017 (20)
dont subvention CMN
MH grands projets
Site Archives nationales Paris
Source : commission des finances, d’après les projets et rapports annuels de performances.
Pour les monuments n’appartenant pas à l’État, ces crédits viennent compléter ceux des collectivités territoriales et les dépenses des propriétaires privés (cf. infra), qui bénéficient d’un soutien fiscal important.
L’aide de l’État aux autres propriétaires publics et aux propriétaires privés est primordiale, car il ne possède que 3,4 % des 44 030 immeubles protégés au titre des monuments historiques, dont 14 223 classés (21) et 29 807 inscrits. 50 % appartiennent aux communes, en particulier des églises, et 43 % à des propriétaires privés.
Les monuments historiques peuvent être inscrits ou classés. La différence entre le classement et l’inscription ne correspond pas à une différence de nature des biens, mais à une différence dans leur degré d’intérêt artistique ou historique.
Sont classés (22) comme monuments historiques, en totalité ou en partie, les immeubles dont la conservation présente, au point de vue de l’histoire ou de l’art, un intérêt public. Le classement, qui constitue le plus haut niveau de protection, est prononcé par le ministre de la culture, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture.
Sont inscrits (23) au titre des monuments historiques les immeubles ou parties d’immeubles publics ou privés qui, sans justifier une demande de classement immédiat au titre des monuments historiques, présentent un intérêt d’histoire ou d’art suffisant pour en rendre désirable la préservation. L’inscription est prononcée par arrêté du préfet de région, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture.
Chaque année, de 30 à 60 immeubles sont classés et de 300 à 350 inscrits.
Chaque propriétaire a la responsabilité de la conservation de son monument et de la maîtrise d’ouvrage des travaux dont il fait l’objet.
La protection d’un immeuble emporte certaines contraintes. L’immeuble classé ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni être l’objet d’un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, sans autorisation de l’autorité administrative.
L’inscription entraîne pour les propriétaires l’obligation de ne procéder à aucune modification de l’immeuble ou partie de l’immeuble inscrit, sans avoir, quatre mois auparavant, avisé l’autorité administrative de leur intention et indiqué les travaux qu’ils se proposent de réaliser. Lorsque les travaux envisagés sont soumis à permis de construire, à permis de démolir, à permis d’aménager ou à déclaration préalable, la décision accordant le permis ou la décision de non-opposition ne peut intervenir sans l’accord de l’autorité administrative chargée des monuments historiques.
Les travaux sont effectués sous le contrôle des services de l’État chargés des monuments historiques.
Les immeubles protégés ne peuvent être cédés sans que le préfet de région en soit informé.
Enfin, le propriétaire peut être mis en demeure de réaliser des travaux, voire être exproprié pour assurer la conservation de l’immeuble.
Les informations fournies par le ministère de la culture au rapporteur spécial sur l’état de conservation des immeubles protégés sont partielles et anciennes. D’après des chiffres recueillis auprès des DRAC en 2012, une faible proportion (4 %) des immeubles classés, soit 600, étaient en péril global, mais de nombreux immeubles étaient en péril sur une partie restreinte, ce qui représente une part significative des travaux conduits chaque année par les propriétaires, avec l’aide de l’État. Pour ce qui concerne les immeubles inscrits, le ministère estime à 5 % la proportion de ceux qui sont en situation de péril global, soit environ 1 500 monuments.
Les monuments protégés sont répartis sur l’ensemble du territoire et sont parfois le principal facteur d’attractivité de certaines zones rurales.
Source : Liste et localisation des immeubles protégés au titre des monuments historiques, data. culturecommunication.gouv.fr
Les subventions de l’État doivent servir de levier pour encourager les plans de financement faisant intervenir d’autres partenaires. Selon l’indicateur du projet annuel de performances, pour chaque euro versé par l’État, deux euros sont versés par les partenaires.
C’est dans cet esprit que le projet de loi de finances pour 2018 prévoit la création d’un fonds incitatif d’aide à la restauration des monuments historiques appartenant aux collectivités territoriales à faible potentiel financier, doté de 15 millions d’euros, en autorisations d’engagement uniquement. Dès lors que la collectivité régionale s’engagera dans un projet de restauration, les interventions de l’État pourront être bonifiées et aller jusqu’à 80 % du coût des opérations.
● La programmation des crédits consacrés à l’entretien des monuments historiques doit être lue en regard de la sous-exécution récurrente constatée les années précédentes, à l’exception notable de l’année 2015. Cette sous-consommation concerne particulièrement les monuments historiques hors « grands projets » (24), ces derniers ayant bénéficié au contraire chaque année depuis 2012 de crédits supérieurs à la prévision.
La lecture des rapports annuels de performances montre que les crédits des monuments historiques hors grands projets sont particulièrement concernés par les mesures de régulation budgétaire et régulièrement mis à contribution pour abonder les crédits d’autres actions du programme. Ainsi, en 2016, dans le contexte particulier de la baisse de fréquentation des musées en conséquence des attentats, près de 25 millions d’euros ont été redéployés vers d’autres actions (archéologie préventive et musées). En 2014, ces crédits avaient subi des annulations à hauteur de plus de 35 millions d’euros, ce qui n’a pas empêché que près de 20 millions d’euros aient été redéployés pour d’autres besoins. Du fait des problèmes récurrents de trésorerie de l’Inrap, des montants d’environ 10 millions d’euros sont transférés chaque année de l’action 1 à l’action 9.
En 2016, alors que les crédits prévus en loi de finances initiale étaient les plus élevés depuis 2012, les crédits consommés ont été inférieurs à ceux de 2012, 2013 et 2015.
CONSOMMATION DES CRÉDITS D’ENTRETIEN
ET DE RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES
Écart hors grands projets
– 87,59
– 33,25
– 58,32
– 21,26
– 51,82
Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire budgétaire et les documents budgétaires.
III. ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : VERS UNE NORMALISATION DE LA SITUATION ?
Depuis une dizaine d’années, la politique d’archéologie préventive est entravée par ses problèmes de financement et la situation financière dégradée de l’Institut national d’archéologie préventive (Inrap). Les précédents rapporteurs spéciaux, Jean-François Lamour et Jean-Pierre Gorges, avaient eu l’occasion de mettre en évidence le caractère non maîtrisé de l’ouverture à la concurrence des fouilles archéologiques par la loi du 1er août 2003 et les difficultés liées à la complexité des circuits de financement de l’archéologie préventive, dans un contexte de diminution de l’activité d’aménagement.
Deux réformes d’importance ont concerné l’archéologie préventive ces deux dernières années : la « budgétisation » de la redevance d’archéologie préventive en loi de finances pour 2016 et la réaffirmation du rôle de l’État dans le contrôle scientifique, technique et administratif de l’archéologie préventive par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP).
Le financement de la politique d’archéologie préventive par des crédits budgétaires a permis de donner plus de visibilité et de stabilité aux différents intervenants, en particulier l’Inrap et les collectivités territoriales, mais également aux aménageurs par l’assainissement de la situation financière du fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) (25).
Le financement des diagnostics réalisés par les services des collectivités
Les modalités de calcul des subventions destinées aux collectivités territoriales réalisant un diagnostic d’archéologie préventive sont fixées à l’article R. 524-35 du code du patrimoine. Elles tiennent compte :
– de la surface des opérations prescrites par le préfet de région et réalisées par chaque collectivité territoriale au cours d’une période de référence qui correspond aux 12 mois précédant le 31 mai de l’année de la demande de subvention ;
– d’une valeur forfaitaire fixée à 0,36 € par mètre carré ;
– d’un coefficient de pondération de cette valeur forfaitaire, variant de 1 à 5,4 en fonction du degré de complexité archéologique des terrains diagnostiqués.
Cinquante-cinq collectivités territoriales ont bénéficié de subventions en 2017, pour un montant total de 9,76 millions d’euros. 10,8 millions d’euros sont prévus pour 2018. Ces montants sont à rapprocher du montant annuel moyen de 4,8 millions de redevance d’archéologie préventive perçue par les collectivités territoriales entre 2011 et 2015, avant la budgétisation.
Parallèlement, la loi LCAP a prévu un contrôle renforcé de l’État sur les opérateurs agréés en archéologie préventive pour garantir le bon fonctionnement du secteur dans ses dimensions scientifique, mais aussi économique et financière.
En particulier, l’État (les services régionaux d’archéologie) évalue les offres des opérateurs d’archéologie pour s’assurer qu’ils satisfont les attentes scientifiques indispensables à la bonne réalisation des opérations ; il vérifie la stabilité et la qualification de l’encadrement des équipes d’archéologues pour toute la durée de l’opération et contrôle la sous-traitance des prestations scientifiques.
Ce nouveau cadre financier et législatif intervient dans un contexte de reprise de l’activité d’aménagement privée et publique qui s’est traduite par une stabilisation de l’activité de l’Inrap en 2016, après la baisse forte et continue observée entre 2012 et 2015. L’augmentation de l’activité de diagnostic est toutefois atténuée par la baisse du nombre de journées de travail consacrées aux fouilles.
Selon son directeur général, l’Inrap est dans une perspective de stabilisation économique et dans un processus de reconquête de l’activité et d’augmentation des prix, afin qu’ils se rapprochent de la réalité des coûts. Même si sa trésorerie reste tendue, l’institut ne devrait pas avoir besoin de subvention d’équilibre en 2017 ni en 2018. Il bénéficiera pour la première fois du crédit d’impôt recherche.
Le projet de loi de finances pour 2018 fait apparaître une stabilisation de la subvention pour charges de service public de l’Inrap. L’exécution du budget des années précédentes invite cependant à la prudence, la subvention versée ayant été, à l’exception notable de l’année 2007, systématiquement supérieure à celle prévue en loi de finances, parfois de manière très significative. L’action 9 a systématiquement bénéficié de mouvements de fongibilité en provenance de l’action 1. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, le taux d’exécution des crédits de l’action 9 par rapport aux crédits votés en loi de finances s’est élevé à 766 % en 2013, 597 % en 2014, 343 % en 2015 et 112 % en 2016. La diminution de la sur-exécution au cours de ces années reflète l’augmentation concomitante des crédits inscrits en loi de finances.
SUBVENTIONS PRÉVUES ET REÇUES DU PROGRAMME 175 PAR L’INRAP (1) DEPUIS 2006
Prévu en loi de finances
(1) Hors FNAP.
(2) Dont 71 millions d’euros au titre de la « budgétisation » de la redevance d’archéologie préventive.
Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances de la mission Culture.
L’année 2018 se traduira par la concrétisation des engagements pris par l’État et l’Inrap auprès de l’Autorité de la concurrence (3) dans le cadre d’une plainte de concurrents privés qui reprochaient à l’Inrap de tirer profit de sa situation d’opérateur en monopole sur l’activité de diagnostic pour fausser le jeu de la concurrence sur l’activité de fouilles et de pratiquer une politique tarifaire rendue possible grâce à ses financements publics.
L’État s’est engagé à mettre en place au 1er mars 2018 une plateforme informatique nationale sécurisée, à laquelle pourront accéder tous les opérateurs d’archéologie préventive pour leur garantir l’accès aux informations nécessaires à la réalisation d’opérations de fouilles archéologiques préventives. L’Inrap, quant à lui, doit notamment mettre en place une comptabilité analytique assurant la stricte séparation comptable de ses activités.
Il est trop tôt pour connaître l’incidence de la mise en œuvre de ces engagements sur le niveau d’activité de l’Inrap. D’un point de vue budgétaire, le coût de la mise en place de la comptabilité analytique est évalué à 400 000 euros.
(3) Décision 17-D-09 du 1er juin 2017.
I. ENTRETIEN DES MONUMENTS HISTORIQUES PRIVÉS : UNE CONTRIBUTION DE L’ÉTAT DÉCISIVE FACE À UNE CHARGE ÉLEVÉE
Chaque propriétaire a la responsabilité de la conservation de son monument et de la maîtrise d’ouvrage des travaux dont il fait l’objet. Compte tenu de cette responsabilité et des contraintes qui pèsent sur les travaux sur des monuments historiques, les propriétaires privés peuvent bénéficier de subventions, de l’État comme des collectivités territoriales, et d’aides fiscales spécifiques. Ils peuvent également recourir au mécénat. Malgré ces aides, nombre d’entre eux peinent à faire face aux charges d’entretien et de restauration des monuments, ce qui expliquerait, selon La Demeure historique, le nombre élevé de monuments actuellement en vente, de l’ordre d’un millier.
1. Les subventions de l’État
Les subventions de l’État constituent un levier majeur de préservation et de mise en valeur du patrimoine. En application de l’article L. 621-29 du code du patrimoine, l’autorité administrative est autorisée à subventionner dans la limite de 40 % de la dépense effective les travaux d’entretien et de réparation que nécessite la conservation des immeubles ou parties d’immeubles inscrits au titre des monuments historiques. Il n’y a pas de taux maximum pour les immeubles classés.
Le taux des subventions versées à l’initiative des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) varie, selon le régime de protection du monument et la nature des travaux, entre 10 et 50 % du montant des travaux éligibles. En moyenne, le taux de subvention est de 40 % sur les immeubles classés et 15 % sur les immeubles inscrits. Lors de la demande de subvention, la DRAC prend notamment en compte l’urgence de l’opération, les moyens du propriétaire, l’ouverture du monument au public et les participations éventuelles des collectivités territoriales. Le versement d’une avance de subvention (26), dans la limite de 30 % du montant prévisionnel de la subvention, est une pratique de plus en plus utilisée par les services déconcentrés pour permettre au maître d’ouvrage de disposer d’une avance de trésorerie pour engager les travaux.
Les propriétaires de monuments historiques peuvent aussi bénéficier de subventions des collectivités territoriales. Cependant, celles-ci éprouvent de plus en plus de difficultés à entretenir leur propre patrimoine. Depuis 2010, le ministère de la culture constate une baisse des subventions accordées par les partenaires de l’État, en particulier les départements. Cette baisse a été confirmée par une étude de La Demeure historique, selon laquelle, en 2014, les financements accordés par les collectivités territoriales aux monuments historiques privés s’élevaient à 7,8 millions d’euros, contre 11,8 millions d’euros en 2003. Le désengagement des départements (4,7 millions d’euros en 2014 contre 10,2 millions d’euros en 2003) n’a été que partiellement compensé par un financement accru de la part des régions (3,2 millions d’euros en 2014 contre 1,6 million d’euros en 2003). La plupart du temps, les collectivités territoriales n’apportent d’aide que pour les travaux de restauration. Pour les travaux d’entretien, essentiels pour limiter le recours aux restaurations lourdes, seul l’État intervient.
2. Les dispositifs fiscaux en faveur de l’entretien des monuments historiques
Les propriétaires d’immeubles protégés au titre des monuments historiques peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d’avantages fiscaux pour les sommes qu’ils consacrent à la conservation de leur immeuble. Les déductions afférentes aux monuments historiques sont la contrepartie des obligations relatives à la conservation et à la mise en valeur des édifices pesant sur les propriétaires privés.
En application des articles 156 et 156 bis du code général des impôts, les propriétaires (27) privés de monuments historiques ou ayant reçu le label délivré par la Fondation du patrimoine bénéficient de modalités dérogatoires de déduction des charges foncières en vue de l’établissement de l’impôt sur le revenu, sous réserve du respect des conditions suivantes :
– engagement à conserver la propriété de l’immeuble pendant au moins 15 ans ;
– absence de détention de l’immeuble via une société civile ;
– absence de mise en division.
L’article 156 bis du code général des impôts énumère toutefois un certain nombre d’exceptions aux deux dernières conditions : SCI familiale, affectation du monument pendant 15 ans à un espace culturel non commercial et ouvert au public, agrément du ministère du budget…
Les modalités de déduction des charges foncières sont distinctes selon, d’une part, que le monument procure des recettes ou non, et d’autre part, qu’il est ouvert à la visite ou non. Si les règles en vigueur favorisent les propriétaires ouvrant leur monument à la visite, elles ne conditionnent pas toute aide à cette ouverture, afin de maintenir ce patrimoine en bon état de conservation et d’éviter qu’il ne soit mis en vente trop souvent.
Si le monument historique produit des revenus (location, perception de droits d’entrée), le propriétaire peut déduire la totalité de son apport financier pour des travaux de réparation ou d’entretien subventionnés par le ministère de la culture, ainsi que les charges foncières énumérées aux a à e du 1° et au a du 2° du I de l’article 31 du code général des impôts. Ces charges s’imputent sur les revenus fonciers si l’immeuble n’est pas occupé par son propriétaire. Lorsque le propriétaire se réserve une partie du bâtiment à titre privatif, les charges afférentes à la partie ouverte au public sont déductibles des revenus fonciers du propriétaire, tandis que celles concernant la partie privative le sont sur son revenu global (28). En cas de constatation d’un déficit foncier, celui-ci est imputable, sans limitation de montant, sur le revenu global de l’intéressé.
Si le monument historique ne produit pas de revenus, la totalité de l’apport financier du propriétaire pour des travaux de réparation ou d’entretien subventionnés par le ministère de la culture est déductible du revenu global. Les autres charges (travaux non subventionnés, frais de gérance, rémunération de gardiens, etc.) sont déductibles à 100 % si le monument est ouvert à la visite, à 50 % s’il ne l’est pas.
Les conditions d’ouverture au public des monuments historiques privés
Plusieurs dispositifs fiscaux à destination des propriétaires de monuments historiques sont totalement ou partiellement conditionnés à l’ouverture au public du monument.
C’est le cas pour la déduction des charges foncières au titre de l’impôt sur le revenu (29), mais également pour l’exonération des droits de mutation à titre gratuit (30) et le mécénat (31).
Le rapporteur spécial s’étonne de l’hétérogénéité de ces régimes, qui diffèrent aussi bien par le nombre de jours d’ouverture requis, l’obligation ou non d’ouvrir le dimanche, les périodes d’ouverture retenues, la durée de l’engagement ou les possibilités de réduction du nombre de jours d’ouverture grâce à des visites de groupes scolaires ou de mise à disposition pour des manifestations culturelles.
S’il n’est pas question de remettre en cause le principe de l’ouverture au public de monuments bénéficiant de dispositifs fiscaux dérogatoires, une harmonisation et une modernisation de ces conditions paraîtraient bienvenues pour les adapter aux évolutions de la société et des pratiques touristiques. On peut par exemple s’interroger sur la concentration sur la période estivale de la période d’ouverture retenue, sur le fait que la mise à disposition du monument pour l’organisation de manifestations culturelles ne soit prise en compte que pour le régime de l’exonération des droits de mutation à titre gratuit ou sur les conditions de prise en compte des visites de groupes scolaires.
Pour 2016, la dépense fiscale au titre de ces dispositions s’est élevée à 85 millions d’euros, dont :
– 45 millions d’euros au titre de l’imputation sur le revenu global, sans limitation de montant, des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques ;
– 40 millions d’euros au titre de la déduction des charges foncières afférentes aux monuments historiques dont la gestion ne procure pas de revenus.
Après avoir connu une progression très dynamique jusqu’en 2008, cette dépense fiscale a baissé à partir de 2009, pour se stabiliser entre 55 et 59 millions d’euros entre 2010 et 2013. Cette baisse est consécutive à la réforme intervenue en loi de finances pour 2009, qui a subordonné le bénéfice de ces dispositions dérogatoires à trois nouvelles conditions : l’engagement de conserver la propriété de l’immeuble concerné pendant au moins quinze ans, la détention directe de l’immeuble et l’absence de mise en copropriété. Elle a connu une nouvelle progression en 2014 et est stabilisée depuis autour de 85 millions d’euros.
b. Les droits de mutation à titre gratuit
Les immeubles protégés sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit (succession et donation). Cette exonération est subordonnée à la passation d’une convention entre l’État et les héritiers, donataires ou légataires des biens concernés, qui doivent prendre un certain nombre d’engagements : ouverture de l’immeuble au public, maintien sur place et présentation dans le circuit de visite des éléments de décor exonérés, entretien des biens faisant l’objet de la convention, mise à disposition gratuite des collectivités territoriales ou des associations pour des manifestations culturelles ou éducatives ouvertes au public.
c. L’impôt de solidarité sur la fortune
Les monuments historiques entrent dans l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune. Ils ne bénéficient pas d’abattement autre que, le cas échéant, au titre de la résidence principale. Il est cependant prescrit à l’administration fiscale, selon le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) (32), « de faire preuve de prudence dans la révision éventuelle des évaluations fournies par les parties pour les demeures et bâtiments classés monuments historiques (ou inscrits à l’inventaire supplémentaire).
« En effet, ces immeubles se trouvent dans une situation particulière en raison, notamment, de leur nature spécifique, des charges souvent importantes qui les grèvent, du nombre limité des acquéreurs potentiels et des difficultés qui en découlent pour les vendre. »
Selon les indications fournies au rapporteur spécial par les représentants de La Demeure historique lors de leur audition, les pratiques des services fiscaux sont toutefois hétérogènes sur le territoire.
La transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière par l’article 12 du projet de loi de finances ne s’accompagne d’aucun changement pour les biens immobiliers concernés. Le rapporteur spécial a défendu la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune en lieu et place de sa transformation en impôt sur la fortune immobilière. Il regrette encore davantage le maintien de cet impôt pour ce qui concerne les propriétaires de monuments historiques, qui assument des charges élevées et contribuent à l’attractivité et à la vitalité de territoires parfois isolés des grands centres urbains.
3. Le recours au mécénat
La loi sur le mécénat permet aux entreprises comme aux particuliers d’aider financièrement à la conservation des monuments et œuvres d’art protégés au titre des monuments historiques.
Les travaux de restauration et d’accessibilité au public des monuments historiques privés financés par des mécènes (entreprises et particuliers) peuvent bénéficier des réductions d’impôt au titre du mécénat, sous réserve que le monument qui en bénéficie soit conservé par son propriétaire et ouvert au public pendant au moins dix ans, que le propriétaire soit une personne physique ou une société civile composée uniquement de personnes physiques, et qu’une convention soit signée avec La Demeure historique ou la Fondation du patrimoine.
Il peut s’agir d’un mécénat affecté, c’est-à-dire qu’un particulier ou une entreprise soutient un projet de restauration ou de mise en accessibilité qu’il aura lui-même choisi, ou du soutien d’une fondation ou association elle-même habilitée à collecter des dons auprès de particuliers ou d’entreprises.
Lors de son audition, La Demeure historique a indiqué avoir collecté pour le mécénat affecté 6,5 millions d’euros de dons entre 2008 et 2016, avec une moyenne d’un million d’euros par an sur les trois dernières années. Plus d’une centaine de monuments ont pu en bénéficier.
Des structures habilitées par le ministère du budget peuvent recueillir des fonds de donateurs privés qui permettent ou permettront la restauration de monuments historiques privés (Fondation Demeure Historique, Fondation du patrimoine et ses fondations abritées).
La Fondation du patrimoine, acteur majeur de la restauration du patrimoine non protégé, organise ainsi des partenariats entre propriétaires publics ou privés et mécènes pour le financement de travaux de restauration. Dans le cadre des aides aux propriétaires privés, la Fondation du patrimoine décerne, après avis de l’architecte des bâtiments de France, des labels avec ou sans incidence fiscale. Ces labels ont pour vocation d’apporter une aide aux propriétaires qui s’engagent dans une démarche de qualité de restauration d’édifices appartenant au patrimoine de proximité, non protégé au titre des monuments historiques.
Le label avec incidence fiscale (1 365 en 2016, contre 101 en 2000) permet aux propriétaires de déduire le montant des travaux de leurs revenus dans les mêmes conditions que pour les immeubles protégés au titre des monuments historiques. En 2016, les travaux générés par ce label ont atteint un montant de 58,4 millions d’euros. Le label sans incidence fiscale est quant à lui attribué à des propriétaires qui ne sont pas ou peu soumis à l’impôt sur le revenu. Il permet de bénéficier de subventions de la Fondation pour les travaux de restauration. Les aides couvrent en moyenne 14 % du montant des travaux.
La Fondation du patrimoine ayant recentré son action sur le patrimoine non protégé et le patrimoine protégé public, La Demeure historique est l’interlocuteur privilégié des propriétaires privés de monuments classés ou inscrits.
II. SCHÉMA DIRECTEUR DU GRAND PALAIS : UNE CLARIFICATION DU FINANCEMENT S’IMPOSE
Le projet de schéma directeur de rénovation et d’aménagement (SDRA) du Grand Palais (33) a deux volets majeurs :
– une restauration intégrale du monument historique : toits et verrière (20 000 m²), balcons de la nef et décors du Palais d’Antin, menuiseries ;
– un volet de remise aux normes (système de régulation de température, installations techniques et sécurité incendie) et d’aménagement du bâtiment (création d’une plateforme logistique, d’un axe de circulation au sein du bâtiment, amélioration des conditions d’accueil, doublement de la capacité d’accueil de la nef).
Il s’agit d’un projet de grande ampleur (34) de rénovation et d’aménagement à la fois de l’un des monuments les plus emblématiques de Paris et d’un lieu précieux pour sa polyvalence, au cœur de Paris, lui permettant d’accueillir les événements les plus divers. Son urgence a déjà été maintes fois démontrée depuis l’avis favorable donné au projet par le Commissariat général à l’investissement en octobre 2014.
Son coût a été estimé à 436 millions d’euros hors taxes toutes dépenses confondues, nécessitant un financement de 466 millions d’euros en prenant en compte les intérêts intercalaires et les pertes d’exploitation pendant les travaux.
Le précédent gouvernement avait donné son accord, début 2016, pour un financement comprenant 116 millions d’euros de subventions au titre de la restauration du monument historique (dont près de 17 millions d’euros ont déjà été perçus), un emprunt de 150 millions d’euros contracté par la RMN-GP et une dotation exceptionnelle de 200 millions d’euros dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA 3).
En mars 2017, le Premier ministre a précisé que la dotation de 200 millions d’euros avait été inscrite dans l’enveloppe fonds propres du troisième volet du PIA 3, et que, dans l’hypothèse où le caractère avisé de cette dotation ne serait pas démontré de façon certaine, d’autres modalités de financement, et notamment un redéploiement des différentes enveloppes du PIA 3, pourraient alors être envisagées.
À l’évidence, la dotation du PIA 3 ne pouvait être considérée comme un apport en capital en tant que « investisseur avisé », alors que la RMN devra honorer le remboursement de son prêt. Le Commissariat général à l’investissement a estimé, à juste titre, que cette dotation devait être versée sous forme de subvention.
Selon les informations fournies au rapporteur spécial, la RMN n’a, à ce stade, pas reçu confirmation de ce financement exceptionnel. Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de clarifier rapidement le plan de financement de ce projet. C’est une nécessité pour la RMN, qui a des échéances à respecter pour tenir le calendrier des travaux – qui doivent être achevés pour les Jeux olympiques – et a besoin de cette confirmation pour contracter son prêt. C’est également une nécessité pour la représentation nationale, qui doit être éclairée sur la provenance de cette dotation et son traitement budgétaire.
Le remboursement du prêt de la RMN sera assuré par l’augmentation des recettes du Grand Palais après sa réouverture. Le modèle économique élaboré en 2014, lorsque le projet avait été soumis au Commissariat général à l’investissement, a été ajusté en juin 2017, avec prudence, pour tenir compte des choix architecturaux et fonctionnels réalisés dans les études d’avant-projet sommaire, ainsi que de l’évolution de la concurrence en matière de location événementielle et des pratiques de visite. Il prévoit une augmentation du chiffre d’affaires de la location (hors prestations techniques et privatisations liées aux expositions) de 45 % par rapport aux recettes réalisées en 2016. Après paiement des intérêts et du principal de l’emprunt, l’activité de l’établissement générerait un flux de trésorerie de plus de 6 millions d’euros par an.
III. MÉCÉNAT : UNE DÉPENSE FISCALE ÉLEVÉE, UNE CONNAISSANCE INSUFFISANTE DES BÉNÉFICIAIRES
● Avec le tarissement des crédits budgétaires, le mécénat est une ressource de plus en plus indispensable pour les institutions patrimoniales. C’est particulièrement le cas pour les acquisitions d’œuvres et les travaux muséographiques, la subvention d’investissement de l’État étant souvent préemptée par des travaux structurants (clos et couvert, entretien des installations techniques, …), moins valorisants pour les mécènes.
RESSOURCES DE MÉCÉNAT (35) DES PRINCIPAUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME EN 2016
Certains établissements parviennent à obtenir des montants élevés de mécénat, mais il serait erroné de les considérer comme acquis pour l’avenir. La concurrence entre établissements et la création, par certains grands mécènes, de leur propre fondation (36) obligent les établissements publics à toujours plus d’efforts pour conserver un niveau élevé de mécénat.
Si, pour les établissements concernés, le mécénat constitue un financement complémentaire souvent indispensable, il convient de garder à l’esprit que la générosité des mécènes, lorsqu’il s’agit d’entreprises et de particuliers redevables de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu, est financée en grande partie par le contribuable (37), à hauteur de 66 % pour les dons des particuliers et de 60 % pour ceux des entreprises. Le mécénat peut certes venir compenser une diminution ou une moindre augmentation des crédits budgétaires, mais il constitue pour l’État une perte de ressources qui vient alimenter le déficit budgétaire.
● Le mécénat en faveur du secteur patrimonial bénéficie de plusieurs dispositifs fiscaux d’incitation. Certains lui sont propres, d’autres sont des dispositifs généraux :
– réduction d’impôt au titre des dons faits par les particuliers (article 200 du code général des impôts ; réduction d’impôt sur le revenu de 66 % du montant des dons) : 1,4 milliard d’euros, 5 753 127 ménages bénéficiaires en 2016 ;
– réduction d’impôt au titre des dons faits par les entreprises à des œuvres ou organismes d’intérêt général (article 238 bis-1 et 4 du code général des impôts ; réduction d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu de 60 % du montant des dons) : 930 millions d’euros, 58 787 entreprises bénéficiaires ;
– réduction d’ISF au titre de certains dons (38) (article 885-0 V bis A du code général des impôts ; imputation sur l’ISF, dans la limite de 50 000 euros, de 75 % du montant des dons) : 179 millions d’euros, 49 699 ménages bénéficiaires ;
– réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux (39) et autres biens culturels spécifiques (article 238 bis-0 A du code général des impôts ; réduction d’impôt sur les sociétés de 90 % du montant des versements) : 86 millions d’euros, 49 entreprises bénéficiaires ;
– réduction d’impôt au titre des sommes consacrées par les entreprises à l’achat d’un trésor national (article 238 bis-0 AB du code général des impôts ; réduction d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu de 40 % du montant des dons) : 2 millions d’euros, 145 entreprises bénéficiaires.
Un tableau figurant en annexe au présent rapport spécial récapitule, pour chaque dispositif, l’évolution du montant de la dépense fiscale, l’évaluation du montant des dons correspondant à cette dépense et le nombre de bénéficiaires du dispositif en 2016.
Parmi ces dispositifs, les trois premiers, qui constituent les dispositifs les plus larges de mécénat, ne sont pas rattachés à la mission Culture, mais à la mission Sport, jeunesse et vie associative. Ils s’inscrivent dans le dispositif général de réduction d’impôt au titre des dons. Cette réduction d’impôt, qui peut s’imputer, selon le cas, sur l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés ou l’impôt de solidarité sur la fortune (ou l’impôt sur la fortune immobilière en application du futur article 978 du code général des impôts), concerne un éventail très large de dons aux œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.
Créé par l’article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, le fonds de dotation est « une personne morale de droit privé à but non lucratif qui reçoit et gère, en les capitalisant, des biens et droits de toute nature qui lui sont apportés à titre gratuit et irrévocable et utilise les revenus de la capitalisation en vue de la réalisation d’une œuvre ou d’une mission d’intérêt général ou les redistribue pour assister une personne morale à but non lucratif dans l’accomplissement de ses œuvres et de ses missions d’intérêt général ». Le montant de la dotation initiale ne peut être inférieur à 15 000 euros.
Le fonds de dotation bénéficie du régime fiscal du mécénat et de la transmission temporaire d’usufruit, mais ne peut recevoir ni dons venant en réduction de l’ISF, ni moyens et subventions publiques.
Au 30 juin 2017, on dénombrait 2 683 fonds de dotation. Selon l’observatoire Deloitte des fonds de dotation, les fonds avec un objet principal consacré à l’action artistique et culturelle représentaient à cette date 22,4 % des fonds créés.
À titre d’exemple, le fonds de dotation du Louvre capitalise les dons et legs de mécènes et les produits issus de la licence de marque du Louvre Abou Dhabi afin de contribuer, à travers la redistribution des produits financiers que cette capitalisation génère, au financement des actions d’intérêt général du musée du Louvre.
Le fonds a été doté à sa création d’un premier versement de 120 millions d’euros issu de la licence de marque du Louvre Abou Dhabi. Cette dotation représente aujourd’hui environ 64 % des encours totaux du fonds. En juillet 2016, le fonds de dotation a versé 6 millions d’euros pour soutenir la rénovation de l’espace d’accueil du public, sous la Pyramide.
● Ni les documents budgétaires ni les réponses du ministère de la culture au questionnaire budgétaire ne permettent de connaître la part de la dépense fiscale au titre du mécénat réalisée en faveur du secteur culturel, ni, a fortiori, au patrimoine. La direction de la législation fiscale a également indiqué au rapporteur spécial ne pas connaître la part du mécénat culturel et, de manière générale, la décomposition du coût de la réduction d’impôt en fonction des organismes bénéficiaires des dons.
Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution budgétaire de la mission Sport, jeunesse et vie associative, à laquelle la dépense fiscale est rattachée, le Parlement ne dispose pas d’éléments objectifs pour juger du caractère optimal de ces différents avantages fiscaux. Déjà, en 2011, un rapport d’enquête de la cinquième chambre sur les dépenses fiscales liées aux dons, legs et libéralités avait relevé le manque de connaissance et d’information sur les bénéficiaires de ces mesures.
Les seules informations disponibles sont issues du baromètre réalisé tous les deux ans à l’initiative de l’association Admical sur le mécénat des entreprises, qui n’a que la fiabilité que l’on peut accorder à un sondage. Selon l’enquête de 2016, le mécénat d’entreprise en faveur de la culture représenterait environ 500 millions d’euros. Ce montant est estimé à partir de chiffres déclaratifs qui ne correspondent pas uniquement aux montants défiscalisés. Environ 55 % des entreprises mécènes bénéficieraient de la réduction d’impôt pour tout ou partie de leur don.
Selon l’étude d’Admical, en termes de budgets, le mécénat d’entreprise irait en priorité au champ social (17 % du budget), qui dispose de puissants dispositifs d’appel aux dons, à la culture (15 %), à l’éducation (14 %) et au sport (12 %).
Les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises seraient traditionnellement plus enclines à s’investir dans le mécénat culturel, qui requiert souvent des montants importants et rejoint des enjeux d’image et de communication propres aux grandes entreprises. Le dispositif de l’article 238 bis du code général des impôts limite en outre davantage le montant des dons des petites entreprises, puisqu’il plafonne les dons pouvant bénéficier de l’avantage fiscal à 5 pour mille du chiffre d’affaires de l’entreprise.
Cependant, les PME s’impliqueraient de manière croissante dans la culture, en faveur des festivals, qui contribuent au développement du territoire, ou encore du soutien au patrimoine local.
Ces observations sont confortées par les chiffres fournis au rapporteur spécial par la direction de la législation fiscale sur la répartition par taille d’entreprise soumise à l’impôt sur les sociétés du montant de la réduction d’impôt « mécénat » imputé en 2016 (40) : 61 % du montant de la réduction a concerné les grandes entreprises, 20 % les entreprises de taille intermédiaire, 16 % les petites et moyennes entreprises et 3 % les micro-entreprises.
Selon l’enquête d’Admical, la musique (36 %), les arts vivants (27 %) et la préservation du patrimoine (26 %) sont les sous-domaines qui mobilisent le plus les mécènes de la culture. Les musées et expositions arrivent en quatrième position avec 17 % des entreprises mécènes. En termes de budgets, cependant, la préservation du patrimoine arrive en tête (35 %), les montants nécessaires à la préservation du patrimoine bâti et paysager étant importants.
Enfin, ce sont très majoritairement (69 %) les structures privées (associations, fondations, fonds de dotation…) qui bénéficient du soutien des entreprises, les structures publiques n’étant soutenues que par 15 % des entreprises interrogées.
● On ne peut se satisfaire de cette situation de méconnaissance des effets du mécénat, alors que les réductions d’impôt au titre des dons, aussi bien des particuliers que des entreprises, ont connu une évolution très dynamique depuis la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dite loi « Aillagon ».
La dépense fiscale au titre des dons des particuliers est passée de 590 millions d’euros en 2004 à 1,37 milliard d’euros en 2016. Sur la même période, la dépense fiscale au titre des dons des entreprises a été multipliée par plus de 10, passant de 90 à 930 millions d’euros. Elle a connu une augmentation spectaculaire entre 2015 et 2016, de 38 %. Selon les documents budgétaires, le nombre d’entreprises bénéficiaires de la réduction d’impôt, qui s’élevait à 6 500 en 2005, est passé de 48 704 à 58 787 entre 2015 et 2016.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU MÉCÉNAT
Source : commission des finances, d’après les rapports et projets annuels de performances de la mission Sport, jeunesse et vie associative.
IV. POUR PRÉSERVER LE PATRIMOINE ET LES FINANCES PUBLIQUES, LA RECHERCHE DE NOUVELLES RESSOURCES EST IMPÉRATIVE
Les moyens consacrés à l’entretien de notre patrimoine, qu’ils proviennent de l’État, des collectivités territoriales ou des propriétaires privés, sont notoirement insuffisants. En témoignent le nombre de monuments en péril global ou partiel (cf. supra) ou l’état de dégradation de certains centres anciens.
À l’évidence, le budget du ministère de la culture n’est pas à la hauteur des enjeux. Pour autant, le rapporteur spécial n’appelle pas à une augmentation des crédits du programme 175. Compte tenu de l’état de nos finances publiques, il est impératif de faire preuve d’imagination pour trouver de nouveaux financements, qui permettent de rénover notre patrimoine, au service de la revitalisation des territoires, sans creuser le déficit budgétaire, c’est-à-dire sans augmentation des crédits budgétaires ni des dépenses fiscales. Nous avons pour cela besoin de mobiliser toutes les leviers disponibles : augmentation des ressources propres des opérateurs du patrimoine (partenariats, valorisation du domaine, services, mécénat, produits dérivés, billetterie), financements participatifs, financements privés, bénévolat (par exemple pour des chantiers de restauration ou pour assurer quelques heures d’accueil ou de visite dans un monument). Il est surtout primordial de se poser la question de l’usage des monuments : une fois restaurés, il faut qu’ils vivent au-delà de la simple visite (41), qu’ils soient, lorsqu’ils s’y prêtent, réinvestis par la vie économique, qu’ils trouvent une nouvelle affectation rentable compatible avec leur préservation.
C’est pourquoi le rapporteur spécial se félicite de la mission confiée à Stéphane Bern par le Président de la République à l’occasion des dernières journées du patrimoine. Cette mission consiste, dans un premier temps, à recenser, en collaboration avec la direction générale des patrimoines, des biens protégés en péril dont la restauration permettrait de développer le tourisme patrimonial. Lors de son audition par le rapporteur spécial, Stéphane Bern a insisté sur le fait que ce recensement porterait sur les biens de toutes catégories, avec une attention particulière portée à ceux qui sont situés en milieu rural : patrimoine monumental, religieux, industriel, ouvrier, vernaculaire, maisons d’illustres et jardins.
Le second temps de la mission, début 2018, consistera à imaginer des financements innovants venant compléter les financements publics pour l’entretien de ces biens, avec le souci d’obtenir des résultats rapides. Le rapporteur spécial souligne que la rapidité et la visibilité des résultats obtenus seront essentielles pour la réussite de cette mission. Il faut rapidement envoyer un signal fort ; l’ingénierie administrative et financière sera par conséquent très importante. Cela supposera de « débureaucratiser » les procédures liées aux monuments protégés, tout en respectant un certain nombre de contraintes justifiées.
Le choix d’une personnalité connue et appréciée des Français pour sa connaissance et son attachement à notre patrimoine peut être un atout pour susciter une prise de conscience et une mobilisation populaire susceptibles aussi bien de faire émerger des initiatives locales que d’inciter des fondations ou acteurs économiques, y compris étrangers, à s’engager pour la sauvegarde du patrimoine, au-delà de ce que les dispositifs fiscaux permettent déjà.
Le nombre de sollicitations qu’il a reçues et de biens qui lui ont été signalés montre que cette mission répond à une attente profonde de nos concitoyens, à la hauteur de leur attachement à leur patrimoine bâti de proximité.
Les pistes de financement évoquées, qui méritent encore d’être approfondies, sont nombreuses. Elles s’appuient sur les expériences étrangères et les initiatives spontanées qui émergent au plan local ou sur internet (42) :
– organisation, en partenariat avec La Française des jeux, d’un « loto du patrimoine », inspiré de l’heritage lottery fund britannique, dont les recettes seraient utilisées pour l’entretien du patrimoine ;
– création d’une carte qui permettrait aux membres de visiter tous les monuments pendant un an, sur le modèle de l’English Heritage ;
– création d’un programme court avant le journal de 20 heures, sponsorisé par un acteur économique, pour expliquer un projet, montrer un exemple de restauration, mettre en valeur les associations y ayant participé et appeler les téléspectateurs à se mobiliser ;
– financement par une entreprise de la restauration d’un monument, en accord avec ses propriétaires privés, en échange de sa mise en location saisonnière.
Il est également important de soutenir les initiatives qui émergent au niveau local, où beaucoup de jeunes se mobilisent pour l’entretien d’un patrimoine qui constitue non seulement un élément d’attractivité touristique et économique, mais surtout une source de fierté pour les habitants et un ciment d’unité. L’action des associations de chantiers bénévoles en matière de monuments historiques (43) doit être mise en valeur.
Les élus locaux, et singulièrement les maires, ont un rôle primordial à jouer pour coordonner ces initiatives.
Enfin, pour préserver les ressources propres des opérateurs du patrimoine, certains aspects de la politique tarifaire et de la politique de gratuité pourraient être interrogés au regard des effets d’aubaine qu’elles engendrent et de leurs résultats en matière de composition socio-professionnelle des publics. Un rapport commun de l’inspection des finances et de l’inspection générale des affaires culturelles de mars 2015 (44) avait ainsi mis en évidence le fait que les tarifs des billets des grands musées français restaient inférieurs (45), à taille et prestige équivalents, à ceux de leurs homologues étrangers payants et que les dispositifs de gratuité étaient plus nombreux que dans les pays étrangers. Par ailleurs, il est ressorti d’une analyse menée par les inspections que l’augmentation des tarifs au cours des dix années précédentes n’avait pas eu d’impact significatif sur l’évolution du nombre de billets vendus.
Concernant les dispositifs de gratuité, la mission soulignait que « si la plupart des analyses font état d’un accroissement quantitatif de la fréquentation des publics concernés, la diversification sociale des publics n’est pas démontrée avec certitude ». Elle appelait à limiter les dispositifs non ciblés susceptibles de s’apparenter à un effet d’aubaine, par exemple s’agissant de la gratuité lors du premier dimanche de chaque mois. Certains établissements, comme le Louvre ou le château de Versailles, ayant constaté un fort effet d’aubaine, en particulier pour la clientèle étrangère, ont déjà limité ce dispositif aux mois d’hiver.
L’observation selon laquelle les effets de la gratuité sur la diversification des publics sont limités est confortée par une étude plus récente du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Crédoc) (46) selon laquelle « la familiarité avec les dispositifs de gratuité reste très liée au capital socio-culturel, à savoir les populations les plus éloignées de l’univers culturel (classes défavorisées et populaires) sont celles qui connaissent le moins bien la gratuité du premier dimanche du mois ».
Après l’audition de Mme Françoise Nyssen, ministre de la Culture (voir le compte rendu de la commission élargie du 7 novembre 2017 à 9 heures (47)), la commission examine les crédits de la mission Culture (MM. Pierre Person et Gilles Carrez, rapporteurs spéciaux).
PERSONNES RENCONTRÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées (RMN-GP) (déplacement au Grand Palais) : Mme Sylvie Hubac, présidente
Ministère de la culture : Mme Françoise Nyssen, ministre de la culture, Mme Laurence Tison-Vuillaume, directrice adjointe du cabinet, Mme Ambre Cerny, cheffe-adjointe de cabinet,
Direction générale des patrimoines du ministère de la culture : M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines, M. Kevin Riffault, sous-directeur des affaires financières et générales
Association La Demeure historique : M. Jean de Lambertye, président, M. Thierry Nouvel, directeur général, Mme Alexandra Proust, juriste, Mme Stéphane Jouannet, juriste, M. Robert de Metz
Musée du Louvre : M. Karim Mouttalib, administrateur général, Mme Marion Oechsli, directrice financière et juridique
Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) : M. Daniel Guérin, directeur général délégué, M. Olivier Peyratout, directeur général adjoint, Mme Corinne Curti, directrice de l’administration et des finances
Centre des monuments nationaux : M. Philippe Bélaval, président, M. Francois Moyse, directeur administratif, juridique et financier
Musée d’Orsay : Mme Laurence des Cars, présidente, M. Arnaud Oseredczuk, administrateur général
Centre Georges-Pompidou : M. Serge Lasvignes, président, Mme Julie Narbey, directrice générale, Mme Sophie Cazes, directrice juridique et financière
Château de Versailles : Mme Catherine Pégard, présidente, M. Thierry Gausseron, administrateur général
M. Stéphane Bern, chargé par le Président de la République d’une mission pour recenser le patrimoine culturel en péril et proposer des moyens innovants pour financer sa restauration
LISTE DES MONUMENTS CONFIÉS AU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX (CMN)
Château de Villeneuve-Lembron (63)
Cloître de la cathédrale du Puy-en-Velay (43)
Monastère royal de Brou à Bourg-en-Bresse (01)
Cathédrale de Besançon et son horloge astronomique (25)
Site des mégalithes de Locmariaquer (56)
Cloître de la Psalette à Tours (37)
Maison de George Sand à Nohant (36)
Palais Jacques Cœur à Bourges (18)
Tour et crypte de la cathédrale de Bourges (18)
Colonne de la Grande Armée à Wimille (62)
Tours et trésor de la cathédrale d’Amiens (80)
Chapelle expiatoire (75)
Colonne de Juillet, place de la Bastille (75)
Conciergerie (75)
Domaine national du Palais-Royal (75)
Hôtel de la Marine (75)
Hôtel de Sully (75)
Musée des Plans-reliefs (75)
Panthéon (75)
Sainte-Chapelle (75)
Tours de la cathédrale Notre-Dame de Paris (75)
Sites préhistoriques de la vallée de la Vézère (24)
Château et remparts de la cité de Carcassonne (11)
Fort Saint-André à Villeneuve-lez-Avignon (30)
Site archéologique de Montmaurin (31)
Hôtel de Lunas (34)
Maison de Georges Clemenceau à Saint-Vincent-sur-Jard (85)
DÉPENSE FISCALE POUR LA RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DES DONS
Mécénat des entrepreneurs (art. 238 bis, 1 et 4 du CGI – taux de réduction : 60 % du montant du don)
Évaluation montant des dons
Mécénat des entreprises (art. 238 bis-0 A du CGI – taux de réduction : 90 % du montant du don) – Financement de l’acquisition de trésors nationaux par des sociétés
Mécénat des entreprises (art. 238 bis AB du CGI : avantage fiscal 33,33 %) – Acquisition par les entreprises d’œuvres originales d’artistes vivants ou d’instruments de musique
Dons des particuliers (art. 200 du CGI – taux de réduction : 66 % du montant du don*)
Évaluation du montant des dons**
<894
<1 006
<1 242
<1 265
<1 401
<1 498
<1 515
<1 651
<1 750
<1 822
<1 920
<1 932
<2 005
<2 071
<2 189
Dons des particuliers redevables de l’ISF à certaines catégories d’organismes (art. 885 0-V bis du CGI – taux de réduction : 75 % du montant du don)
Évaluation du montant des dons
(*) Le taux de réduction est de 75 %, dans la limite de 488 euros, pour les dons effectués par des particuliers au profit d’organismes sans but lucratif procédant à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent à titre principal, à la fourniture gratuite de soins.
(**) Effectuée sur la base de la répartition moyenne des dons selon le taux.