Source: http://www.ideazione.com/rivista/1997/marzo_aprile_1997/caravita_2_97.htm
Timestamp: 2018-10-18 14:44:21+00:00
Document Index: 132197269

Matched Legal Cases: ['art. 75', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 75', 'art. 75', 'art. 125', 'art. 125', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 75']

IDEAZIONE - n. 2 - 1997 - Beniamino Caravita
Dopo la lettura dei dispositivi e dopo un primo esame delle motivazioni, rese pubbliche il 10 febbraio, con cui sono stati dichiarati ammissibili 6 referendum presentati da Pannella su 18, e 5 referendum regionali su 12 (per un totale di 11 referendum ammissibili su 30), rimane la sensazione di una Corte Costituzionale che ha perso due grandi occasioni, ambedue di rango costituzionale: da un lato, quella di ridisegnare in maniera compiuta e certa lo statuto del referendum abrogativo; dall'altro, quella di aiutare e indirizzare verso la sua definizione il processo di riforma del sistema istituzionale.
1. L'analisi approfondita delle contraddizioni intime delle sentenze della Corte permette di spiegare perché si sia persa la prima occasione e illumina nel contempo le ragioni di una scelta di politica costituzionale rischiosa e sbagliata.
Il grande numero di referendum posti sul tappeto aveva sollecitato parte della dottrina a chiedere alla Corte Costituzionale di operare - non apparendo costituzionalmente possibile la limitazione del numero di referendum per via giurisprudenziale, pur richiesta da alcuni costituzionalisti - una complessiva e coerente ridefinizione dell'istituto.
La strada indicata da altri giuristi - in particolare, in un seminario tenuto presso la Consulta nel luglio 1996 - era stata quella dell'esclusione dei referendum cosiddetti manipolativi, cioè quelli - di cui è ricca la pregressa esperienza referendaria, tali essendo quelli elettorali del 1993, o quelli in tema di commercio e di televisione del 1995, o quello sull'aborto del 1981, o ancora quello in materia ambientale del 1993 - in cui il ritaglio di una o più parole muti il significato della legge sottoposta a referendum (abrogare la parola "non" capovolge il senso di un testo normativo). In dottrina, comunque, altrettante voci si erano dichiarate contrarie a una siffatta operazione, sulla base del significativo argomento dell'identità di natura tra l'abrogazione legislativa e l'abrogazione referendaria.
La drastica soluzione prospettata presupponeva comunque - per la sua praticabilità - il rispetto di alcune condizioni. In primo luogo, sarebbe occorsa una rigida coerenza applicativa: i referendum o non possono mai essere manipolativi o lo possono essere sempre.
In secondo luogo, occorreva probabilmente abbandonare contemporaneamente la strada per cui i referendum possono essere dichiarati inammissibili nel caso della cosiddetta "disomogeneità della normativa di risulta", se cioè rimangono nell'ordinamento disposizioni incompatibili con quelle di cui è richiesta l'abrogazione (il che presuppone un controllo capillare su tutto l'ordinamento normativo, controllo impossibile nel nostro sistema).
In terzo luogo, la tesi secondo cui i referendum non possono essere manipolativi presuppone l'abbandono di quelle ipotesi di inammissibilità basate sul timore del vuoto creato dall'esito abrogativo del referendum. L'inammissibilità del referendum manipolativo si potrebbe giustificare, infatti, solo sostenendo che il referendum non può mai creare nuove norme, ma può solo cancellare leggi o disposizioni: dall'orizzonte teorico del referendum sarebbero così escluse tutte quelle operazioni tendenti a creare nuovo diritto; e dovrebbero però essere esaltate tutte quelle operazioni tendenti a creare il vuoto, in nome di un potere referendario cui spetta la pars destruens, vuoto destinato ad essere colmato dall'intervento construens del legislatore rappresentativo.
2. Ammesso che la Corte abbia pensato di perseguire questa strada, nessuna di queste condizioni è stata rispettata dal gruppo di sentenze emesse dalla Corte il 10 febbraio 1997. Cominciamo dalla prima condizione, vale a dire dalla necessità che un presunto divieto di referendum manipolativi venga applicato in modo generalizzato. Nella sent. n. 36, relativa alla riduzione della pubblicità della Rai-tv, la Corte Costituzionale è giunta alla valutazione di inammissibilità del quesito referendario (così formulato per evitare una precedente dichiarazione di inammissibilità del 1995) sulla base della (esclusiva) considerazione
che il fine oggettivato nella domanda referendaria appare perseguito in modo inammissibile, in quanto contrario alla logica dell'istituto, giacché si adotta non una proposta puramente ablativa, bensì innovativa e sostitutiva di norme
In definitiva - ha proseguito la Corte - l'abrogazione parziale chiesta con il quesito referendario si risolve sostanzialmente in una proposta all'elettore, attraverso l'operazione di ritaglio sulle parole e il conseguente stravolgimento dell'originaria ratio e struttura della disposizione, di introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall'ordinamento, ma anzi del tutto estranea al contesto normativo
A parte la sent. n. 39, in cui l'argomento del carattere manipolativo è accennato, ma non utilizzato conclusivamente per motivare l'inammissibilità, in molte altre decisioni di inammissibilità relative a quesiti sicuramente manipolativi l'argomento non è nemmeno citato (v. per tutte la sent. n. 19, relativa a un quesito in cui - per l'appunto - si abrogava la parola "non", capovolgendo il significato della disposizione). E, soprattutto, sono stati dichiarati ammissibili due quesiti aventi carattere manipolativo: tanto vale per la sent. n. 25, relativa ai controlli regionali sugli atti degli enti locali (quesito che, oltre a essere manipolativo, poneva anche qualche problema di omogeneità, toccando questioni diverse); e per la sent. n. 31, relativa alla cosiddetta obiezione di coscienza, in cui il
mutamento di qualificazione giuridica della pretesa dell'obiettore di coscienza, nel passaggio dal testo attuale della legge a quello che ne residuerebbe
effetto di sistema
da un'operazione in se stessa conforme alla natura abrogativa dell'istituto previsto dall'art. 75 della Costituzione
(argomenti non dissimili sono contenuti anche nella sent. n. 40).
La citata sentenza n. 36 sembra invero provare a tracciare una linea distintiva tra operazioni referendarie ammissibili e non ammissibili, sostenendo lÕinammissibilità di quelle operazioni in cui una nuova norma deriverebbe direttamente da una operazione di ritaglio condotta su singole parole, saldando
frammenti lessicali appartenenti a due norme completamente diverse;
mentre a siffatta conclusione non si arriverebbe nel caso di introduzione di una nuova norma derivante
dall'estensione di preesistenti norme o dal ricorso a forme autointegrative
. Sembrerebbe, secondo la sent. n. 36, che sia possibile rintracciare, nelle ventinove decisioni sui referendum, una distinzione tra referendum manipolativi e referendum abrogativi parziali. A prescindere dal fatto che le citate sentenze n. 31 e n. 36 esprimono probabilmente sensibilità contrastanti sul tema del significato della natura abrogativa del referendum, che appaiono tuttora irrisolte in seno alla Corte Costituzionale, così come lo erano e lo sono nella dottrina costituzionalistica, va da sé che i riferimenti, contenuti nella sent. n. 36, alla differenza tra operazioni additive derivanti da ritagli di frammenti lessicali ovvero da estensione di preesistenti norme o da forme autointegrative e la conseguente distinzione tra referendum manipolativi - inammissibili - e referendum abrogativi parziali - ammissibili - non paiono in grado di fondare una solida, congrua e coerente giustificazione di un presunto divieto di referendum manipolativi. E soprattutto aprono un ulteriore, gravissimo fronte di incertezza: di nuovo, nessuno è oggi in grado di sapere se i referendum cosiddetti manipolativi siano o meno ammissibili; e nessuno è in grado di spiegare quando un quesito è solo abrogativo parziale e quando invece è "addirittura" manipolativo e, dunque, inammissibile.
3. A fianco della nuova "spada di Damocle" di un inafferrabile carattere manipolativo, continua a pendere sui referendum - anche se forse un po' più spuntata - la vecchia "spada" della omogeneità della normativa di risulta. Anche in questo caso, tuttavia, la chiave di lettura di questa nuova giurisprudenza è quella di una sostanziale incertezza e incoerenza.
Nella sent. n. 38, relativa all'Ordine dei giornalisti, si afferma - con interessante chiarezza argomentativa - che
la carenza del requisito della completezza non è ravvisabile per il solo fatto che non siano investiti tutti gli altri frammenti, richiami o parti di norme che, in conseguenza dell'abrogazione, verrebbero a subìre i normali effetti caducatori o di adattamento da parte del giudice o del legislatore. L'incompletezza è, invece, ravvisabile solo quando la stessa norma o lo stesso principio oggetto del referendum costituiscano il contenuto essenziale di un altro autonomo corpo normativo che, sopravvivendo all'eventuale abrogazione per voto popolare, determinerebbe un'intollerabile contraddizione, traducendosi in un difetto di chiarezza verso gli elettori
Argomenti non dissimili sono svolti nelle sentenze n. 21 e 22, nelle quali - correttamente - si stabilisce che
sarà compito dell'interprete apprezzare le conseguenze che dallÕeventuale esito positivo della consultazione potranno derivare sulla normativa di contorno non inclusa nel quesito
Tuttavia, a fianco di queste nette affermazioni convivono decisioni che fondano l'inammissibilità proprio su di una (presunta) incoerente normativa residua.
A tale tradizionale motivo di inammissibilità sembra rifarsi - pur se in modo perplesso - la sent. n. 30, sulla cosiddetta smilitarizzazione della Guardia di Finanza, secondo cui
il ricorso allo strumento referendario per abrogare il carattere militare insito nella struttura complessiva e nei modelli organizzativi del Corpo appare inidoneo ed incongruo rispetto al fine dichiarato:
quanto sopra esposto trova riscontro nella corposa disciplina normativa non compresa nel quesito referendario;
e vi sarebbe una
imponente legislazione, diversa dalla legge n. 189 del 1959, non toccata dal referendum.
E anche all'applicazione del criterio della normativa di risulta fa riferimento la sent. n. 23, in cui la Corte - per dichiarare una, sorprendente, inammissibilità del referendum sul ministero dell'Industria - fa riferimento al fatto che non sarebbero state incluse nel quesito altre - innominate - disposizioni
che attengono alle funzioni dell'apparato
4. Dal pacchetto di sentenze emerge inoltre un diverso problema in cui incorrono i cosiddetti referendum abrogativi parziali, sempre che di essi se ne possa dare una categoria diversa da quelli manipolativi.
E' evidente che in un referendum abrogativo parziale - che a giudizio di chi scrive è comunque "manipolativo" - il quesito viene formulato allo scopo di imprimere allÕesistente testo legislativo - attraverso più o meno ardite operazioni di ritaglio di singole parole - un significato diverso, eliminando certi significati ovvero riducendone la portata o addirittura ribaltando il significato della norma ricavabile dal testo. Questa operazione di ritaglio è effettuata avendo presente un certo obiettivo, leggendo il testo da abrogare alla luce di esso e "piegando" il risultato dell'abrogazione rispetto a quell'obiettivo. Invero, nella nuova giurisprudenza della Corte Costituzionale appare evidente come la Corte voglia ripercorrere la congruenza e la tenuta della normativa residua, reinterpretando - con i suoi occhi - quod superest.
In tali casi - esemplari, in senso negativo, il giudizio sul referendum sulla responsabilità civile dei giudici, sent. n. 34, e quello sulla smilitarizzazione della Guardia di Finanza, sent. n. 30, e, in senso positivo, quello sull'obiezione di coscienza, sent. n. 31 - la Corte Costituzionale, dopo aver effettuato una penetrante indagine sulla volontà dei promotori, ripercorre le conseguenze del ritaglio referendario, verificando la conseguenzialità e il funzionamento della normativa: nel caso dei referendum abrogativi parziali occorre, dunque, che la Corte
con il ritaglio e con le sue conseguenze; in caso contrario, scatta non già una possibile correzione del quesito, bensì lÕinammissibilità del referendum.
5. Rimane poi il problema - cruciale, a giudizio di chi scrive - della inammissibilità dei referendum elettorali, quando da essi non derivi una coerente normativa applicabile, inammissibilità che appare incoerente con una presunta (ma ancora non sicura) inammissibilità dei referendum manipolativi.
Sia nella sent. 5 del 1995, che nell'odierna n. 26, la Corte ha osservato che la disciplina risultante dall'eventuale esito positivo del referendum non è
immediatamente applicabile, in guisa da garantire, pur nell'eventualità dell'inerzia legislativa, la costante operatività dell'organo
. E ciò in ragione del fatto che dal ritaglio referendario residuerebbe un numero di collegi inferiore al numero costituzionalmente previsto (475 su 630 per la Camera dei deputati; 232 su 315 per il Senato della Repubblica), cosicché si dovrebbe provvedere, quanto meno, alla riformulazione dei collegi, in modo da renderne il numero pari a quello dei seggi costituzionalmente fissato.
Si tratta - com'è noto - di una posizione che risale alla sent. n. 29 del 1987 della Corte Costituzionale, ormai - almeno apparentemente - consolidata, attraverso un numeroso gruppo di sentenze successive (47/1991; 32/1993; 33/1993; 5/1995; 10/1995). Eppure, si annida in questa giurisprudenza un equivoco su cui è opportuno ancora una volta soffermarsi e offrire all'opinione pubblica gli argomenti contrari a questa tesi.
Affermò la sent. n. 29 del 1987:
Gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. Per tale suprema esigenza di salvaguardia di costante operatività, l'organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di assolvere
Si è da quella sentenza formato un filone di giurisprudenza paradossalmente contraddittorio con la costituzionalmente proclamata natura abrogativa del referendum. Infatti, mentre una giurisprudenza costituzionale costante (e un'altrettanto costante prassi referendaria) ritengono generalmente utilizzabile, nell'esercizio del diritto di cui allÕart. 75 Cost., sia la tecnica dell'abrogazione di intere leggi, articoli o commi (quella che viene definita come "abrogazione secca"), sia la tecnica dell'abrogazione manipolativa, per cui - attraverso l'accorta espunzione di singole parole - si muta significato a un testo (questa posizione pare parzialmente contraddetta dalle nuove posizioni della Corte, su cui ci si è soffermati sopra), in materia elettorale - e solo in materia elettorale! - la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha escluso la possibilità di ricorrere all'abrogazione "secca", imponendo abrogazioni manipolative e autoapplicative.
Insomma, il referendum in materia elettorale è possibile solo a condizione che (oltre al tradizionale requisito dell'omogeneità e della chiarezza del quesito)
ne risulti una coerente normativa residua, immediatamente applicabile, in guisa da garantire, pur nell'eventualità di inerzia legislativa, la costante operatività dell'organo
Il paradosso di questa giurisprudenza consiste in ciò che essa eleva a principio e a canone prescrittivo una tecnica referendaria che dovrebbe - se del caso - essere eccezionale, quella manipolativa. Diviene dunque necessario includere nel quesito anche
singole parole o singole frasi della legge prive di autonomo significato normativo:
e ciò al fine di ottenere una normativa residua autoapplicativa.
Il carattere abrogativo del referendum previsto nel nostro ordinamento costituisce una garanzia di un corretto rapporto tra legislatore popolare e legislatore rappresentativo: ogniqualvolta il popolo, per via referendaria, avesse disvoluto alcunché, eliminando dall'ordinamento una disciplina, avrebbe dovuto essere poi il legislatore rappresentativo a costruire - se necessario - una nuova disciplina applicabile alla fattispecie. La giurisprudenza della Corte Costituzionale in tema di referendum elettorali conduce invece al risultato opposto: in ragione dell'obiettivo di salvaguardare
la costante operatività dell'organo,
si nega, in verità, il dispiegarsi della potestà legislativa parlamentare. Già così è successo nel 1993; e, non a caso, le due leggi elettorali per la Camera e per il Senato sono risultate "leggi-fotocopia" del risultato del referendum: il legislatore parlamentare, infatti, secondo quanto gli aveva "permesso" la sent. n. 32 del 1993, ha corretto, integrato, modificato la disciplina residua, ma non ha avuto la forza o il coraggio di distaccarsi dall'esito "letterale" del referendum nemmeno per quanto riguarda la "casuale" proporzione del 75% dei seggi attribuiti con il sistema maggioritario e del 25% attribuiti con il sistema proporzionale!
Secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, non potrebbe dÕaltra parte darsi altra evenienza: il quesito referendario deve produrre una normativa autosufficiente e autoapplicativa, che potrà - al massimo - essere "corretta".
E' difficile negare che questo modello - a cui si è giunti forse in maniera non del tutto avvertita - è ormai lontanissimo dal modello costituzionale!
Occorre invece ribadire che un corretto rapporto tra legislatore popolare e legislatore rappresentativo impone - e ciò proprio in una materia delicata quale quella elettorale - un rapporto inverso a quello che emerge dalla dottrina della Corte Costituzionale : al referendum spetta la pars destruens, mentre al legislatore rappresentativo spetta la pars construens della legislazione elettorale.
In verità, il referendum - in materia elettorale, così come nelle altre materie non sottratte dall'art. 75, comma 2, Cost. - deve sì incorporare
l'evidenza del fine intrinseco all'atto abrogativo,
dinanzi ad una norma elettorale la pura e semplice proposta di cancellazione, insuscettibile di indicazioni desumibili da meri riferimenti al sistema, non è di per sé teleologicamente significativa
(sent. n. 29 del 1987). Ma, una volta che la ratio sia evidente - e nel caso di specie lo era, giacché si mirava all'eliminazione della quota proporzionale del 25% dei seggi -, spetta poi al legislatore rappresentativo trarre le conseguenze dell'abrogazione, parziale o totale, della legge elettorale: nel rispetto della ratio dell'abrogazione, ma non delle singole parole casualmente residuate dal ritaglio referendario.
D'altra parte, proprio dall'aver ammesso - e, in materia elettorale, imposto - la tecnica manipolativa deriva uno dei più gravi equivoci circa il limite creato dal risultato abrogativo: la garanzia costituzionale che circonda l'esito referendario vale infatti per quanto riguarda l'eliminazione di una certa normativa e attiene al divieto di riproposizione della medesima (sotto il profilo sostanziale) normativa. Tuttavia, nel momento in cui si impone una tecnica manipolativa, si crea anche l'illusione ottica che il vincolo, assumendo un indirizzo positivo, riguardi anche il concreto - e spesso casuale - risultato normativo residuo: ed è così che si è giunti alle leggi elettorali del Senato e della Camera che non sono riuscite a distaccarsi dalla previsione - di cui si chiedeva oggi l'abrogazione - del 25% dei seggi distribuiti proporzionalmente.
Di tutti questi argomenti la Corte non si è fatta carico. A ciò ha contribuito, oltre all'evidente riflusso proporzionalistico cui stiamo assistendo e di cui è testimonianza anche la legge sul finanziamento dei partiti, un'eccessiva attenzione giornalistica a iniziative legislative che - sulla scorta dei princìpi evidenziati dalla precedente memoria dei promotori del 1995 e dalla sent. n. 5 del 1995 - miravano a superare il problema del vuoto di leggi elettorali operative, stabilendo il principio dell'applicabilità della vecchia legge elettorale sino alla completa attuazione della nuova. Si trattava, in verità, di iniziative oggettivamente contraddittorie con i referendum e palesemente inutili, giacché la bocciatura del referendum avrebbe inevitabilmente condotto alla bocciatura dell'iniziativa legislativa: cosa che si è puntualmente verificata solo qualche giorno dopo la pubblicazione delle motivazioni della sentenza. La Corte ha così ribadito la propria giurisprudenza, senza però rispondere agli altri argomenti avanzati dai promotori (possibilità di conflitto di attribuzione da parte del presidente della Repubblica; illegittimità costituzionale degli articoli 7 delle leggi n. 276 e 277 del 1993).
6. I referendum abrogativi delle leggi elettorali degli organi costituzionali, dunque,
non devono paralizzare i meccanismi di rinnovazione, che sono strumento essenziale della loro necessaria, costante operatività
(sempre la sent. n. 26).
Si potrebbe allora pensare che il timore della mancanza di una disciplina legislativa regga tutti i casi in cui si è di fronte ad attività costituzionalmente necessarie; che cioè un simile criterio di inammissibilità - utilizzato originariamente per l'elezione di un organo a rilevanza costituzionale, quale il Consiglio superiore della magistratura - valga per tutti quei casi in cui la Costituzione prevede organi o attività necessari per il corretto funzionamento del sistema istituzionale.
Così - fortunatamente - non è: e il timore del vuoto vale solo per le leggi elettorali. La sent. n. 21 ha infatti dichiarato ammissibile il quesito referendario volto all'abrogazione integrale dell'attuale sistema dei controlli dello Stato sulle Regioni, ritenendo dunque irrilevante il vuoto legislativo in una materia retta direttamente da una disposizione costituzionale (art. 125).
Ha correttamente affermato la Corte che
la legge ordinaria investita dal referendum, disciplinando i poteri e la composizione della commissione regionale di controllo, individua una fra le tante soluzioni astrattamente ammissibili per attuare il disposto di rango costituzionale. In altri termini la disciplina concretamente apprestata dal legislatore in ossequio al precetto dell'art. 125 della Costituzione esprime una scelta politica del Parlamento, che poteva anche essere diversa, senza che ne resti violata, nel caso che essa dovesse venir meno, la volontà della norma costituzionale
Viene da chiedersi - allora - perché questa corretta argomentazione, che supera l'argomento del vuoto, non abbia potuto trovare spazio anche in tema di referendum elettorali.
7. Un tradizionale luogo di incertezza della giurisprudenza in tema di ammissibilità dei referendum è quello del rilievo della volontà dei promotori nell'individuazione del significato del quesito. Anche questo spinoso argomento non viene chiarito dal nuovo pacchetto di sentenze, che anzi assumono atteggiamenti fortemente contraddittori.
Infatti, mentre in via di principio rimane fermo il tradizionale orientamento secondo cui occorre esaminare
il fine oggettivato nella domanda referendaria
(sent. n. 36), in moltissime altre la Corte dà un rilievo addirittura inusuale alla volontà e alle determinazioni dei promotori.
Esemplare la sent. n. 40 (emessa in un giudizio in cui chi scrive ha avuto solo la ventura di sostituire l'originario difensore assente), in cui la Corte fa esplicito riferimento alle memorie presentate dai promotori ed a
unÕinsuperabile incertezza circa il significato che [...] gli stessi promotori hanno inteso attribuire al quesito
. Riferimenti egualmente espliciti alla volontà dei promotori e alle finalità da essi perseguite sono poi contenute in altri quesiti del gruppo radicale (ad esempio, nella sentenza sulla Guardia di Finanza o in quella sulla responsabilità civile dei magistrati).
Un riferimento affatto particolare alla volontà dei promotori è stato effettuato dalla Corte in alcune sentenze di inammissibilità dei referendum proposti dalle Regioni: ma qui viene in gioco un peculiare atteggiamento tenuto dalla Consulta nei confronti di tali referendum, sul quale si tornerà tra breve.
8. In molte decisioni - ma non in quelle sulle leggi elettorali - la Corte Costituzionale ha modificato orientamenti precedentemente espressi. Così è avvenuto per quanto riguarda la Guardia di Finanza, la responsabilità civile dei magistrati, la pubblicità Rai-tv, il ministero dell'Industria, il ministero della Sanità, casi in cui i quesiti erano stati formulati facendosi carico delle indicazioni contenute in precedenti decisioni di inammissibilità.
Vale citare, in particolare, il caso della decisione di inammissibilità sul ministero dell'Industria (sent. n. 23). Un quesito simile era stato dichiarato inammissibile nel 1993 (sent. n. 36) sulla base della esplicita considerazione che
il processo di trasformazione del ministero dell'Industria è stato più complesso di quello ricavabile dall'analisi congiunta dei tre testi normativi indicati nel quesito referendario: oggi la sua struttura organizzativa è assai diversa da quella rappresentata dal decreto luogotenenziale n. 223 del 1946
. Seguiva poi una dettagliata elencazione di leggi istitutive o modificatrici di direzioni generali. A queste indicazioni avevano puntualmente e pedissequamente dato seguito le Regioni promotrici. Per sentirsi poi rispondere che
le Regioni hanno sì incluso nel nuovo quesito tutte le disposizioni concernenti l'organizzazione ministeriale, ma non tutte le altre alle prime strettamente connesse, cioè quelle che attengono alle funzioni dellÕapparato
E, così, in uno sconcertante meccanismo di inseguimento, che non rispetta i requisiti minimi di motivazione che devono caratterizzare un atto giurisdizionale, il tiro si sposta sempre più avanti: non basta chiedere l'abrogazione delle direzioni generali, bisogna richiedere anche l'abrogazione di tutte (e come si possono mai individuare!?) le disposizioni (mai minimamente richiamate dalla Corte) che attribuiscono funzioni al ministero. L'argomento - oltre a essere pretestuoso e immotivato - entra in palese contraddizione con quanto affermato nella sent. n. 17, relativa all'inammissibilità dell'abrogazione del ministero della Sanità, in cui si afferma che
l'abrogazione delle norme che ne prevedono l'esistenza [del ministero] implica la soppressione delle relative funzioni
9. Un significativo mutamento di giurisprudenza è poi intervenuto in materia di aborto: il medesimo quesito dichiarato ammissibile con la sent. n. 26 del 1981 è stato oggi dichiarato inammissibile con la sent. n. 35: a prescindere da ogni considerazione sostanziale (e fermo rimanendo però che di questi temi ne devono poter discutere, allo stesso modo e ad eguale titolo, sia eminenti giuristi sia le donne e gli uomini che questi drammi vivono), resta il fatto che oggi, nel 1997, a differenza che nel 1981, la Corte Costituzionale ha ritenuto che
la Costituzione non consente di toccare mediante l'abrogazione, sia pure parziale, della legge 23 maggio 1978, n. 194, [...] quel nucleo di disposizioni che attengono alla protezione della vita del concepito quando non siano presenti esigenze di salute o di vita della madre, nonché quel complesso di disposizioni che attengono alla protezione della donna gestante: della donna adulta come della donna minore di età, della donna in condizioni di gravidanza infratrimestrale come della donna in condizioni di gravidanza più avanzata
10. Rilevante è infine l'amplissimo ricorso alla categoria della inammissibilità di referendum in ragione del fatto che essi mirerebbero a colpire disposizioni legislative dotate di copertura costituzionale.
Questo argomento è stato abbondantemente utilizzato per dichiarare l'inammissibilità di ben 5 referendum regionali, a conferma dell'attitudine negativa con cui la Corte ha esaminato i referendum regionali, come è emerso dalla battuta - a dir poco, infelice - di un giudice costituzionale rimasto anonimo apparsa su La Repubblica del 30 gennaio, che aveva bollato come "eversivi" i referendum regionali.
Così, nella sent. n. 18, di inammissibilità del quesito sulla funzione statale di indirizzo e coordinamento delle attività regionali, la Corte ha per la prima volta esplicitamente "costituzionalizzato" tale funzione, della quale si era finora limitata a dichiararne la non incostituzionalità (va comunque sottolineato il passaggio in cui si riconosce che le esigenze unitarie
possono ben trovare espressione, ad opera del legislatore ordinario, anche con modalità e contenuti diversi, non necessariamente improntati ad una logica di sovraordinazione di vincolo, invece che ad una logica di cooperazione, promossa e guidata dal centro:
anche se non si può non riscontrare in tale affermazione una certa qual contraddizione, giacché si poteva anche concludere che il secondo modello di indirizzo e coordinamento avrebbe potuto sostituire il primo, una volta che questo fosse stato abrogato per via referendaria).
E, ancora, nella sent. n. 19, si è ritenuto che
l'eliminazione in radice di ogni forma di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di attività promozionali all'estero
conduce all'inammissibilità del quesito, essendo rivolta
a colpire inammissibilmente il principio costituzionale di leale cooperazione che trova il suo diretto fondamento nell'art. 5 della Costituzione
Egualmente viene fatta derivare dalla volontà di colpire l'art. 5 Cost. l'inammissibilità del referendum in tema di rapporti con la Comunità europea: qui la Corte effettua un'interpretazione della ratio del quesito che va abbondantemente al di là della volontà dei promotori, che mirava a una ridefinizione dei rapporti con la Comunità europea del sistema Stato-Regioni, anche in ragione delle critiche numerose e fondate a cui le disposizioni abrogande erano state sottoposte. Secondo la Corte
è invece evidente l'intendimento
di eliminare ogni funzione statale nei rapporti con la Comunità: l'evidente pregiudizio antiregionalista della Corte si appalesa se solo si riflette sul fatto che, non essendo costituzionalmente possibile una tale conclusione, del quesito referendario ne andava fatta - secondo logica - la ricostruzione per cui dall'abrogazione derivava la necessità di riconsiderare l'insieme dei rapporti con la Comunità.
E, infine, all'esistenza di funzioni amministrative statali costituzionalmente necessarie in materia di tutela della salute viene fatta risalire l'inammissibilità del quesito abrogativo del ministero della Sanità (come se tali funzioni non potessero essere mantenute in capo allo Stato, allocandole in modo diverso dall'organizzazione dicasteriale e come se - ad esempio - tali funzioni non esistessero anche in materia di agricoltura, ministero la cui abrogazione è stata ritenuta possibile).
11. E' inutile negare che il blocco delle 29 sentenze non sfugge a una sensazione di contraddittorietà e incongruenza: la Corte, invece di cogliere lÕoccasione del grande numero di quesiti per compiere un'operazione di riscrittura dell'istituto, ha ancora una volta aumentato il tasso di contraddittorietà della propria giurisprudenza, confermando la sensazione che le motivazioni siano state, in qualche modo, apposte at random, a suggello di decisioni prese secondo criteri e scelte che - come è stato detto - non sono di diritto costituzionale, bensì di "politica costituzionale".
Costruire un quesito referendario ammissibile è oggi impresa improba, ancor più di ieri: le speranze di successo si sono - statisticamente - ridotte al 33%, contro il precedente 50%. E, poiché - per ragioni già dette altrove - non pare perseguibile la strada dell'anticipazione del giudizio di ammissibilità, il rischio che queste sentenze della Corte innescano è quello di una rincorsa tra promotori e Corte Costituzionale: gli uni alla ricerca dei quesiti ammissibili; l'altra alla ricerca di sempre più raffinate ragioni di inammissibilità.
La verità - come pure è stato detto - è che la Corte Costituzionale partecipa di questo generalizzato rigetto dell'istituto referendario che permea - non già il sistema costituzionale, che il referendum accoglie all'art. 75, senza porre ad esso limiti - il sistema politico italiano: ed ecco, allora, che non è difficile osservare che sugli undici quesiti ammessi ben sette (quattro regionali e tre radicali) possono essere superati da iniziative legislative in corso, lasciando sul terreno quesiti per i quali si potrebbe anche non raggiungere il quorum.
12. Siamo ormai giunti sul terreno della politica, pur se "costituzionale", terreno da cui la Corte non è mai rifuggita, specialmente quando si tratta di referendum.
Si è già notato che la Corte ha lasciato passare i quesiti più indolori. E' probabile, allora, che la vera scelta di "politica costituzionale" effettuata dalla Corte Costituzionale - rispetto alla quale non è poi riuscita l'operazione di congrua individuazione dei relativi tradizionali criteri di inammissibilità - sia stata quella di lasciar via libera a quei soli quesiti che meno avrebbero disturbato la "politica", impegnata nella difficile opera della Bicamerale: e in questo senso sono stati orientati molti primi commenti alle decisioni della Corte. La decisione della Corte sembra così sottendere una convinzione di fondo, quella che la "politica", quella seria, alta, di Palazzo, non quella "di piazza", del Paese, ce la può fare, è in grado di farcela, senza che siano più necessarie una spinta e una partecipazione popolare: anzi, è opportuno arrecare ad essa il minimo disturbo.
Si tratta di una scelta di politica costituzionale discutibile e rischiosa. Discutibile, perché sostanzialmente adesiva a quelle ricostruzioni dottrinali che dimenticano come la Costituzione dia uno spazio autonomo al referendum, istituto di democrazia diretta, che viene posto su di un piano equiparato - e non subordinato - agli istituti di democrazia rappresentativa: la Costituzione, infatti, non circonda l'istituto di tutte quelle limitazioni che poi la giurisprudenza ha apposto, venendo così incontro alle richieste del sistema politico, il quale non è mai stato in grado di elaborare un compiuto statuto dei rapporti con il referendum.
La scelta è però anche rischiosa. Non è assolutamente detto che in un Paese come il nostro sia opportuno favorire una ripresa di uno stretto controllo della politica sul sistema sociale: il sistema politico italiano è pur sempre figlio di quello travolto da Tangentopoli, non per cattiveria di questo o quell'uomo politico, ma per quegli intrinseci difetti - debolezza del tessuto sociale, debolezza di circuiti decisionali decentrati, predominio del sistema dei partiti, pervasività dell'apparato pubblico, mancanza di credibili alternative - che paiono caratterizzare anche la fase attuale. Chi scrive continua a ritenere che sarebbe stato preferibile un intreccio tra Bicamerale e referendum, tale per cui questi ultimi avrebbero fornito spinta e indirizzo alle operazioni di riforma, che sarebbero poi state dettagliate e precisate attraverso la Commissione bicamerale.
Oggi, dopo la bocciatura dei referendum per l'abrogazione della quota proporzionale e la successiva bocciatura parlamentare anche della proposta che avrebbe dovuto, secondo alcune tesi, permettere i referendum elettorali, l'evoluzione verso un sistema elettorale maggioritario uninominale si è ormai bloccata; ed è assai probabile - sempre che la Bicamerale continui il proprio cammino - che si sia bloccata anche la strada per un'evoluzione del sistema politico italiano verso quelle democrazie maggioritarie e dell'alternanza alle quali molti avevano con speranza guardato negli ultimi anni.