Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=210189&pageIndex=0&doclang=SL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5173381
Timestamp: 2019-07-16 10:20:14+00:00
Document Index: 4442532

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ']

Zadeva C‑634/17
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Pošiljke odpadkov znotraj Unije – Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1013/2006 – Člen 1(3)(d) – Področje uporabe Uredbe (ES) št. 1069/2009 – Pošiljke živalskih stranskih proizvodov“
1. Zakonitost pošiljanja živalskih stranskih proizvodov z Nizozemske v Nemčijo je v ozadju vprašanj za predhodno odločanje Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija), ki Sodišču omogočajo, da prvič poda razlago člena 1(3)(d) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov,(2) na podlagi katerega se ta uredba ne uporablja za „pošiljke, ki so predmet odobritve iz Uredbe (ES) št. 1774/2002[(3)]“, in da tako oblikuje obrise področja uporabe Uredbe št. 1013/2006.(4)
2. Čeprav so z obravnavanim predlogom za sprejetje predhodne odločbe izpostavljena pomembna vprašanja odnosa med besedili sekundarne zakonodaje, pa je kljub določeni tehničnosti Sodišče pozvano, naj poda pomembna pojasnila na področju pošiljk odpadkov, še zlasti pošiljk živalskih stranskih proizvodov.
3. Tako bo odgovor Sodišča zelo konkretno vplival na formalnosti, ki jih je treba v Evropski uniji spoštovati pri pošiljkah živalskih stranskih proizvodov kategorije 3. Vendar je tako vprašanje ključno glede na okoljske izzive in izzive javnega zdravja, povezane s politiko ravnanja z odpadki in živalskimi stranskimi proizvodi.(5)
4. V teh sklepnih predlogih bom predstavil razloge, zaradi katerih bi bilo treba po mojem mnenju člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da zadevne pošiljke živalskih stranskih proizvodov kategorije 3, če ni drugače določeno, spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 1069/2009(6), in ne na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006.
A. Uredba št. 1013/2006
5. V uvodnih izjavah 11 in 12 Uredbe št. 1013/2006 je navedeno:
„(11) Treba se je izogniti podvajanju z Uredbo [št. 1774/2002], ki že vsebuje določbe o celotnem tovoru, njegovem usmerjanju in transportu (zbiranje, prevoz, ravnanje, obdelava, uporaba, predelava ali odstranjevanje, vodenje evidence, spremni dokumenti in sledljivost) živalskih stranskih proizvodov v Skupnost in iz nje.
(12) Komisija bi morala do dneva začetka veljavnosti te uredbe poročati o odnosu med obstoječo področno zakonodajo o varovanju zdravja živali in ljudi ter določbami te uredbe in do tega dneva predložiti vse predloge, ki so potrebni za uskladitev te zakonodaje s to uredbo, da bi se dosegla ustrezna stopnja kontrole.“
6. Člen 1(3) te uredbe določa:
(d) pošiljke, ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002];
7. V skladu s členom 3(1) navedene uredbe se za pošiljke odpadkov, namenjenih za postopke odstranjevanja, in odpadkov, namenjenih za postopke predelave, če gre pri teh zadnjih med drugim za odpadke z oranžnega seznama(7), uporablja postopek predhodne pisne prijave in soglasja iz Uredbe št. 1013/2006. V skladu s členom 3(2) te uredbe se uporabljajo splošne zahteve po informacijah, določene v členu 18 navedene uredbe, če se pošiljka nanaša na količino, ki presega 20 kg mešanic nekaterih odpadkov ali nekaterih onesnaženih odpadkov.
B. Direktiva 2008/98
8. V uvodnih izjavah 12 in 13 Direktive 2008/98 je navedeno:
(13) Glede na izkušnje, pridobljene pri uporabi Uredbe [št. 1774/2002], je ustrezno pojasniti področje uporabe zakonodaje o odpadkih in njenih določb o nevarnih odpadkih v zvezi s živalskimi stranskimi proizvodi, kakor jih ureja Uredba [št. 1774/2002]. Kadar živalski stranski proizvodi predstavljajo morebitno tveganje za zdravje, je Uredba [št. 1774/2002] ustrezen pravni instrument za obravnavo teh tveganj, ob tem pa bi se bilo treba izogniti nepotrebnemu prekrivanju z zakonodajo o odpadkih.“
9. Člen 2(2) te direktive določa:
(b) stranski živalski proizvodi, vključno s predelanimi proizvodi, ki jih zajema Uredba [št. 1774/2002], razen tistih, ki so namenjeni za sežig, odlaganje ali uporabo v obratu za pridobivanje bioplinov ali obratu za kompostiranje;
C. Uredba št. 1069/2009
10. V uvodnih izjavah 5, 6, 57 in 58 Uredbe št. 1069/2009 je navedeno:
(57) Zaradi skladnosti zakonodaje Skupnosti je treba pojasniti odnos med pravili iz te uredbe in zakonodajo Skupnosti glede odpadkov. Zlasti bi bilo treba zagotoviti skladnost s prepovedmi izvoza odpadkov iz Uredbe [št. 1013/2006]. Za preprečitev možnih škodljivih posledic za okolje bi bilo treba prepovedati izvoz živalskih stranskih proizvodov in iz njih pridobljenih proizvodov, namenjenih za odstranjevanje s sežiganjem in odlaganjem na odlagališčih. Izvoz živalskih stranskih proizvodov in pridobljenih proizvodov bi bilo treba tudi preprečiti, kadar so namenjeni za uporabo v objektih za pridobivanje bioplina ali kompostiranje v tretjih državah, ki niso članice [OECD], da se preprečijo možni škodljivi vplivi na okolje in tveganja za javno zdravje in zdravje živali. Pri uporabi določb za odstopanje od prepovedi izvoza bi morala Komisija v svojih sklepih v celoti upoštevati [Baselsko konvencijo] ter spremembo te konvencije v Odločbi III/1 konference pogodbenic, kakor ju je odobrila Skupnost s Sklepom Sveta 97/640/ES[(8)] ter izvedla z Uredbo [št. 1013/2006].
(58) Poleg tega bi bilo treba zagotoviti, da so živalski stranski proizvodi, mešani ali kontaminirani z nevarnimi odpadki, kakor so navedeni v Odločbi Komisije 2000/532/ES z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih[(9)], uvoženi, izvoženi ali odpremljeni samo med državami članicami v skladu z Uredbo [št. 1013/2006]. Poleg tega je treba tudi določiti pravila o odpremah takšnih snovi znotraj države članice.“
11. Člen 2(2) te uredbe določa:
12. Člen 8 te uredbe določa:
13. Člen 10 Uredbe št. 1069/2009 določa:
14. Člen 48, od (1) do (6), te uredbe določa:
„1. Kadar nosilec dejavnosti namerava v drugo državo članico odpremiti snovi kategorije 1, kategorije 2 in mesno‑kostno moko ali živalske maščobe, pridobljene iz snovi kategorije 1 ali kategorije 2, o tem obvesti pristojni organ države članice izvora in pristojni organ namembne države članice.
3. Pristojni organ države članice izvora v skladu s Sklepom 2004/292/ES [Komisije z dne 30. marca 2004 o uvedbi sistema Traces in spremembah Odločbe 92/486/EGS(10)] prek sistema Traces obvesti pristojni organ namembne države članice o odpremi vsake pošiljke, poslane namembni državi članici:
4. Snovi kategorije 1 in kategorije 2, mesno‑kostna moka ter živalske maščobe iz odstavka 1 se pošljejo neposredno v namembni obrat ali objekt, ki mora biti pred tem registriran ali odobren v skladu s členi 23, 24 in 44, ali, kadar gre za gnoj, na namembno kmetijo.
Zapečatene pošiljke ponovno vstopijo v Skupnost samo prek mejne kontrolne točke v skladu s členom 6 Direktive 89/662/EGS [Sveta z dne 11. decembra 1989 o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga(11)].
6. Z odstopanjem od odstavkov 1 do 5 so živalski stranski proizvodi ali pridobljeni proizvodi, navedeni v teh odstavkih, ki so mešani ali kontaminirani s katerim koli odpadkom s seznama nevarnih odpadkov iz Odločbe [2000/532], poslani v drugo državo članico samo, če izpolnjujejo zahteve Uredbe [št. 1013/2006].“
15. Člen 54 te uredbe določa:
„Uredba [št. 1774/2002] se razveljavi z učinkom od 4. marca 2011.
Sklicevanja na Uredbo [št. 1774/2002] se štejejo za sklicevanja na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge.“
II. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. Nemška policija je 7. aprila 2014 opravila kontrolo tovornjaka, ki ga je vozil zaposleni družbe ReFood GmbH & Co. KG, tožeče stranke v postopku v glavni stvari, in na katerem so bili naloženi živalski stranski proizvodi kategorije 3 v smislu Uredbe št. 1069/2009, zbrani na Nizozemskem ter namenjeni v obdelavo v poslovno enoto družbe ReFood v Nemčiji, nato pa naj bi jih, prav tako v Nemčiji, predelali v obratu za proizvodnjo bioplina.
17. Landwirtschaftskammer Niedersachsen (kmetijska zbornica Spodnje Saške, Nemčija), tožena stranka v postopku v glavni stvari, je po opravljeni kontroli družbi ReFood odredila, naj odpelje te odpadke nazaj na Nizozemsko, ker je za pošiljke zadevnih odpadkov na podlagi člena 3(1)(b) Uredbe št. 1013/2006 potreben postopek predhodne pisne prijave.
18. Družba ReFood je 16. julija 2014 vložila tožbo pri predložitvenem sodišču in v njej izpodbijala zakonitost odredbe kmetijske zbornice Spodnje Saške.
19. To sodišče poudarja, da lahko pristojni nacionalni organ v primeru nezakonite pošiljke odpadkov, za katero ni bila podana pisna prijava, na podlagi Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (zakon o izvajanju Uredbe št. 1013/2006 in Baselske konvencije)(12) od 19. julija 2007 sprejme odredbe za zagotovitev, da zadevne odpadke sprejme oseba, ki je bila dolžna podati pisno prijavo na podlagi člena 2, točka 15, Uredbe št. 1013/2006.
20. Kljub temu dodaja, da taka odredba ne bi mogla biti izdana, če bi bila zadevna pošiljka izključena iz področja uporabe te uredbe na podlagi njenega člena 1(3)(d).
21. Medtem ko je zakonitost odredbe, ki je bila izdana družbi ReFood, odvisna od tega, ali se za zadevno pošiljko odpadkov uporabljajo določbe Uredbe št. 1013/2006 in ali je zanjo veljal postopek pisne prijave na podlagi te uredbe, predložitveno sodišče poudarja, da mu ne sodna praksa Sodišča ne pripravljalno gradivo za isto uredbo ne omogočata, da bi odločilo o razlagi člena 1(3)(d) navedene uredbe.
22. Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba [člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006] razlagati tako, da so z njim izključene vse pošiljke, ki v skladu s členom 2 Uredbe št. 1069/2009 spadajo na področje uporabe te uredbe?
2. Ali je treba to določbo razlagati tako, da so z njo izključene pošiljke, za katere obstajajo pravila o zbiranju, prevozu, identifikaciji in sledljivosti na podlagi Uredbe št. 1069/2009 v povezavi z Uredbo Komisije (EU) št. 142/2011 z dne 25. februarja 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1069/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter o izvajanju Direktive Sveta 97/78/ES glede nekaterih vzorcev in predmetov, ki so izvzeti iz veterinarskih pregledov na meji v skladu z navedeno direktivo (UL 2011, L 54, str. 1)?
3. Ali je treba to določbo razlagati tako, da z njo niso izključene zgolj pošiljke, pri katerih gre za odpreme, za katere se na podlagi člena 48(1) Uredbe št. 1069/2009 zahteva odobritev?“
23. Na začetku se mi zdi pomembno poudariti dvoje.
24. Po eni strani ni sporno, da so zadevni proizvodi odpadki iz gostinskih dejavnosti, ki jih je treba – če niso s prevoznih sredstev v mednarodnem prevozu – opredeliti kot živalske stranske proizvode kategorije 3 v smislu člena 10(p) Uredbe št. 1069/2009. Prav tako ni sporno, da odpadki iz gostinskih dejavnosti, ki jih sestavljajo živalski stranski proizvodi in ki so namenjeni za pretvorbo v bioplin ali predelavo s sterilizacijo ali v kompost, na podlagi člena 2(2)(g)(iii) Uredbe št. 1069/2009 spadajo na področje uporabe te uredbe.
25. Po drugi strani treh vprašanj za predhodno odločanje ni mogoče preučiti zaporedoma, ampak je, nasprotno, potrebna njihova hkratna analiza.
26. Predložitveno sodišče želi namreč v bistvu izvedeti, ali je treba izraz „pošiljke [odpadkov], ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002]“, ki ga je zakonodajalec Unije uporabil v členu 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006, razlagati tako, da so iz področja uporabe te uredbe izključene vse pošiljke iz Uredbe št. 1069/2009 ali pa zgolj nekatere od teh pošiljk, ki izpolnjujejo posebne pogoje iz zadnjenavedene uredbe.
27. V okviru spora o glavni stvari bo od razlage, ki jo bo podalo Sodišče, odvisno, ali se uporablja Uredba št. 1013/2006 in posledično postopek pisne prijave, ki je za odpadke, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, predpisan s členom 3(1)(b) te uredbe.
28. Ob upoštevanju teh elementov bom preučil, ali se za pošiljke odpadkov, kakršni so ti iz postopka v glavni stvari, to je živalski stranski proizvodi kategorije 3, z Nizozemske v Nemčijo uporablja ta postopek pisne prijave.
29. Odgovor, ki ga je treba dati na to vprašanje, na koncu zahteva ugotovitev, ali ta pošiljka spada na področje uporabe Uredbe št. 1069/2009, ki naj bi veljala zgolj za živalske stranske proizvode in njihove pošiljke, ali pa na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, ki naj bi določala pogoje za zakonitost pošiljk živalskih stranskih proizvodov razen „pošiljk, ki so predmet odobritve iz Uredbe [št. 1774/2002]“.
30. V zvezi s tem najprej opozarjam, tako kot Komisija, da ker z Uredbo št. 1013/2006 ta izraz ni opredeljen, besedilo člena 1(3)(d) te uredbe ne ponuja nesporne rešitve problema, ki je predložen Sodišču.(13)
31. Poleg tega tega izraza ni niti v uredbah št. 1774/2002 in 1069/2009.
32. Po eni strani je treba ugotoviti, da z Uredbo št. 1774/2002 za prevoz ali pošiljanje živalskih stranskih proizvodov ni bila zahtevana nikakršna odobritev.(14) Še zlasti ni bila v členu 8 Uredbe št. 1774/2002 zahtevana „odobritev“ za pošiljke živalskih stranskih proizvodov.(15)
33. Po drugi strani zahteve, formalizirane z Uredbo št. 1069/2009, niso nedvoumne.
34. Predvsem različne jezikovne različice te uredbe ne omogočajo, da bi se dokončno ugotovil njihov namen. Poleg tega okoliščina, da obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe izhaja iz nemške jezikovne različice Uredbe št. 1069/2009, toliko bolj kaže na dvoumnost besedila te uredbe.
35. Stališče kmetijske zbornice Spodnje Saške, da zadevna pošiljka odpadkov spada na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006 in jo je treba prijaviti, zato temelji – kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču – na premisi, da ker so bile v členu 48(2) Uredbe št. 1069/2009 navedene „vloge za odobritev“ za odpremo nekaterih živalskih stranskih proizvodov kategorij 1 in 2, izključeni pa so bili živalski stranski proizvodi kategorije 3, naj se za slednje ne bi uporabljala izjema iz člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006.
36. V nemški različici člena 48(2) Uredbe št. 1069/2009 so navedeni „Formate für Anträge auf Zulassung“, dobesedno „obrazci za vloge za odobritev“, medtem ko je na primer v španski, danski, angleški in francoski različici uporabljeno besedilo „formatos para las solicitudes“, „formater for ansøgninger“, „formats for applications“ oziroma „modèles pour les demandes“, ki se sklicuje na obrazce za „vloge“, in ne na vloge za „odobritev“.
37. Razen tega, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni od jezikovnih različic, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe oziroma glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami,(16) me stališče kmetijske zbornice Spodnje Saške, da zadevna pošiljka odpadkov iz postopka v glavni stvari spada na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, ne prepriča.
38. Menim, da je taka razlaga v nasprotju z več pomembnimi argumenti, ki temeljijo na pripravljalnem gradivu, duhu, sistematiki in namenu uredb št. 1013/2006 in 1069/2009.
39. Prvič in na splošno, zdi se mi logično šteti, da zakonodajalec Unije s sprejetjem področnih zakonodaj izraža svojo voljo, da za posamezne kategorije proizvodov ali odpadkov velja posebna ureditev.
40. V tem smislu je Uredba št. 1069/2009 področna zakonodaja, ki tako kot Uredba št. 1774/2002 določa pravila glede pošiljanja in prevoza živalskih stranskih proizvodov ter ki že po naravi upošteva njihove posebnosti, na primer glede posebnih tveganj, ki jih povzročajo.(17) Zato je načeloma namen take zakonodaje celostna in izključna ureditev teh stranskih proizvodov.(18)
41. Prav tako je Sodišče glede odnosa med predhodnimi ureditvami o odpadkih jasno potrdilo, da „je treba Direktivo 94/62[/ES(19)] razlagati kot specialni zakon (lex specialis) glede na Direktivo 75/442[/EGS(20)], zato njene določbe prevladajo nad določbami slednje v položajih, ki jih posebej ureja“.(21)
42. Iz tega je razvidno, da Sodišče šteje, da je namen področne zakonodaje nadomestiti splošno zakonodajo na področju odpadkov.
43. To stališče je po mojem mnenju podprto z izjemami, ki jih je zakonodajalec Unije uporabil v Direktivi 2008/98, ki je okvirna direktiva na področju odpadkov, ter z odnosom med to direktivo in posebnimi področnimi zakonodajami.
44. Tako so v skladu s členom 2(2)(b) Direktive 2008/98 iz področja uporabe te direktive izvzeti živalski stranski proizvodi, vključno s predelanimi proizvodi, ki jih zajema Uredba št. 1774/2002. Tako izvzetje priča o volji zakonodajalca Unije, da določeno kategorijo odpadkov – živalske stranske proizvode – izključi iz področja uporabe splošne ureditve področja.(22)
45. Drugič, razlaga, da so živalski stranski proizvodi in njihove pošiljke načeloma urejeni izključno s sektorskimi določbami, v obravnavani zadevi z Uredbo št. 1069/2009, izhaja iz stališč institucij v pripravljalnem gradivu za Uredbo št. 1013/2006.
46. V zvezi s tem pripominjam, da je člen 1(6), prva alinea, predloga Komisije, ki je pripeljal k sprejetju te uredbe,(23) določal, da so iz področja uporabe Uredbe o pošiljkah odpadkov izvzete pošiljke odpadkov, kot so določene z Uredbo št. 1774/2002, „če na podlagi te uredbe in drugih povezanih zakonodajnih besedil Skupnosti o živalskih stranskih proizvodih in javnem zdravju zanje veljajo podobne ali strožje procesne določbe“.
47. Spremembe, ki jih je k tej določbi dodal Svet in ki so pripeljale do besedila člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006,(24) je Komisija razumela kot popolno izvzetje vseh živalskih stranskih proizvodov iz področja uporabe uredbe o pošiljkah odpadkov.(25) To zelo jasno izhaja iz sporočila Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 251(2), drugi pododstavek, Pogodbe ES v zvezi s skupnim stališčem, ki ga je sprejel Svet z namenom sprejetja Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov, v katerem je navedla, da „je Svet k predlogu podal določeno število dodatnih sprememb. Najpomembnejša je ta, da so s členom 1(3)(d) živalski stranski odpadki v celoti izvzeti s področja uporabe Uredbe“.(26)
48. Zato – kot je pravilno poudarila nizozemska vlada – pripravljalno gradivo za Uredbo št. 1013/2006 kaže, da je Svet želel, da bi bili živalski stranski proizvodi v celoti izvzeti iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006 ne glede na to, da so enaki postopki glede pošiljanja določeni z Uredbo št. 1774/2002.
49. Tretjič, razlagi, ki jo je predlagala kmetijska zbornica Spodnje Saške, močno nasprotujeta razvoj zakonodaje o živalskih stranskih proizvodih ter vse večja skladnost med to zakonodajo in Uredbo št. 1013/2006.
50. S členom 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 namreč ni pojasnjeno, za katero odobritev iz Uredbe št. 1774/2002 gre, pri čemer pa, kot izhaja iz točke 32 teh sklepnih predlogov, z zadnjenavedeno uredbo za prevoz živalskih stranskih proizvodov ni določena nikakršna odobritev.
51. Iz tega je razvidno, da je bila od sprejetja Uredbe št. 1013/2006 skladnost med zakonodajo o živalskih stranskih proizvodih in zadnjenavedeno vprašljiva.
52. Kljub temu je za zakonodajni razvoj na področju živalskih stranskih proizvodov značilna vse večja skladnost med temi zakonodajami.
53. Natančneje, medtem ko je imel zakonodajalec Unije med postopkom, ki je pripeljal do sprejetja Uredbe št. 1069/2009, zagotovo v mislih določbe Uredbe št. 1013/2006, pa določbe Uredbe št. 1069/2009 in njene uvodne izjave pričajo o volji tega zakonodajalca, da zagotovi določeno skladnost med to uredbo in Uredbo št. 1013/2006, če je že ne uzakoni.
54. V uvodnih izjavah 5 in 6 Uredbe št. 1069/2009 je pojasnjeno, da bi morala pravila o živalskih stranskih proizvodih upoštevati tveganja za okolje, ki jih povzročijo ti proizvodi, ter da pomenijo skladen in celovit okvir glede, med drugim, prevoza takih proizvodov. Zakonodajalec Unije je poleg tega v uvodnih izjavah 57 in 58 te uredbe nedvoumno navedel, da je „[z]aradi skladnosti zakonodaje Skupnosti […] treba pojasniti odnos med pravili iz [navedene] uredbe in zakonodajo Skupnosti glede odpadkov“, in še posebej, da se sme živalske stranske proizvode, mešane ali kontaminirane z nevarnimi odpadki, uvažati, izvažati ali odpremljati med državami članicami samo v skladu z Uredbo št. 1013/2006.
55. Te navedbe, ki so formalizirane v členu 48 Uredbe št. 1069/2009, pričajo o jasni volji zakonodajalca Unije, da za živalske stranske proizvode načeloma velja zadnjenavedena uredba.
56. Iz a contrario razlage člena 48(6) Uredbe št. 1069/2009, ki ni imel ustreznice v Uredbi št. 1774/2002, izhaja, da so pošiljke živalskih stranskih proizvodov kategorije 3 urejene izključno s to uredbo. Ker je v tej določbi določeno, da se živalski stranski proizvodi ali pridobljeni proizvodi, ki so mešani ali kontaminirani z nevarnimi odpadki, pošljejo v drugo državo članico samo, če izpolnjujejo zahteve iz Uredbe št. 1013/2006, je namreč treba iz tega sklepati, kot je to storila družba ReFood, da se za druge pošiljke živalskih stranskih proizvodov zadnjenavedena uredba ne uporablja.
57. Iz tega izhaja, da je – kot je na obravnavi priznala Komisija – področje uporabe besedil jasno opredeljeno in se za pošiljke živalskih stranskih proizvodov razen izrecnih izjem uporablja izključno Uredba št. 1069/2009.
58. Četrtič, ta pristop je po mojem mnenju potrjen z razlago člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 v povezavi z uvodno izjavo 11 tega besedila.(27)
59. V skladu s to uvodno izjavo se je treba po eni strani izogniti podvajanju z Uredbo št. 1774/2002, po drugi strani pa si je zakonodajalec Unije to uredbo zamislil kot celovito zakonodajo na področju živalskih stranskih proizvodov.(28)
60. Zato me člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 glede na to, da je v uvodni izjavi 11 te uredbe izražena nujnost, da se prepreči podvajanje med tem besedilom in zakonodajo o živalskih stranskih proizvodih, navaja na misel, da je želel zakonodajalec Unije pošiljke živalskih stranskih proizvodov popolnoma izvzeti iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006 zlasti zato, ker Uredba št. 1774/2002 pomeni celovito in samostojno ureditev področja.(29)
61. Z razlago, ki jo predlaga avstrijska vlada, da živalski stranski proizvodi kategorije 3 niso zajeti s členom 48(1) Uredbe št. 1069/2009 in naj bi spadali na področje uporabe Uredbe št. 1013/2006, se ne upošteva uvodna izjava 11 Uredbe št. 1013/2006.
62. Ta razlaga se namreč sploh ne izogne podvajanju med uredbama št. 1013/2006 in 1069/2009, ampak nasprotno pomeni, da se za nekatere živalske stranske proizvode uporabljajo določbe teh dveh uredb.
63. V zvezi s tem se mi ne zdi odločilna okoliščina, da se z Uredbama št. 1013/2006 in 1069/2009 sledi različnima ciljema, varovanju okolja(30) ter varovanju javnega zdravja in zdravja živali(31).
64. Sodišče je res razsodilo, da mora biti pošiljka kostne moke, ki je načeloma izvzeta iz področja uporabe Uredbe št. 259/93, načeloma opravljena v skladu z zahtevami iz Uredbe št. 1774/2002 glede tveganj za okolje in sanitarnih tveganj, ki jih povzroči tako pošiljanje.(32)
65. Menim, da to razmišljanje ne upravičuje drugačne razlage člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006, kot je bila orisana doslej, saj je z Uredbo št. 1069/2009 vzpostavljena veljavnost strožjih določb Uredbe št. 1013/2006(33) za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, ki bi lahko škodovali okolju.(34)
66. Petič, z razlago, ki jo predlaga kmetijska zbornica Spodnje Saške, se pride, kot sta pravilno poudarili nizozemska vlada in Komisija, do protislovnega rezultata.
67. Če bi namreč šteli, da se za živalske stranske proizvode kategorije 3 uporablja Uredba št. 1013/2006, to vodi do tega, da se za manj nevarne proizvode uporabijo strožja pravila, saj so živalski stranski proizvodi kategorije 3 glede na Uredbo št. 1069/2009(35) po opredelitvi manj škodljivi za javno zdravje in zdravje živali kot proizvodi kategorij 1 in 2.(36)
68. Prav tako razlagi Komisije, ki je oprta zlasti na člena 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, po mojem mnenju ni mogoče slediti v delu, v katerem, kot je družba ReFood poudarila na obravnavi, take razlage ni mogoče izpeljati ne iz besedila ne iz sistematike uredb, ki so sporne v obravnavani zadevi.
69. Komisija v bistvu trdi, da je treba člen 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006 razlagati tako, da se ta uredba ne uporablja za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, ki jih opravljajo nosilci dejavnosti, objekti ali obrati, ki so registrirani ali odobreni v skladu s členom 23 ali členom 24 Uredbe št. 1069/2009, ali ki so namenjene nosilcem dejavnosti, objektom ali obratom, ki so registrirani ali odobreni v skladu s tema določbama, če se spoštujejo pravila iz Uredbe št. 1069/2009.
70. Glede na uvodno izjavo 11 Uredbe št. 1013/2006 ter uvodni izjavi 5 in 6 Uredbe št. 1069/2009 meni, da prve uredbe ni treba uporabiti za pošiljke živalskih stranskih proizvodov, če je obveznost varstva okolja že bila upoštevana, ker so spoštovane določbe Uredbe št. 1069/2009. Če bi bila z Uredbo št. 1069/2009 določena pravila, ki se uporabljajo za nosilce dejavnosti, obrate ali objekte, za katere veljata člena 23 in 24 te uredbe, ne bi bilo potrebno, da bi se Uredba št. 1013/2006 uporabljala za pošiljke med nosilci dejavnosti, obrati in objekti, ki so odobreni ali registrirani v skladu z navedenima členoma, če so spoštovane druge zahteve iz Uredbe št. 1069/2009.
71. Najprej, taka razlaga zabriše voljo zakonodajalca Unije, jasno izraženo v zakonodajnem postopku, da se živalski stranski proizvodi izključijo iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006.
72. Dalje, zdi se mi, da poskuša Komisija z zagovarjanjem take razlage vsiliti stališče, ki ga je zastopala v postopku sprejemanja Uredbe št. 1013/2006,(37) čeprav Parlament in Svet temu stališču nista sledila.
73. Nazadnje, taka razlaga je po mojem mnenju vir pravne negotovosti.
74. Po eni strani se z njo predpostavlja, da nosilci dejavnosti za vsako pošiljko živalskih stranskih proizvodov ocenijo, ali je z določbami Uredbe št. 1069/2009 zagotovljeno zadostno varstvo okolja, zato dejansko ni omogočeno, da se vnaprej predvidi, katera uredba se uporabi za določeno pošiljko.
75. Po drugi strani – glede na to, da je Komisija na obravnavi pojasnila, da je treba, če se ne spoštujejo določbe členov 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, uporabiti Uredbo št. 1013/2006 – ni izključeno, da se v primeru nespoštovanja členov 23 in 24 Uredbe št. 1069/2009, ki sta a priori manj omejujoča, paradoksalno zahteva spoštovanje strožjih določb Uredbe št. 1013/2006.
76. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu, Nemčija), odgovori tako:
Člen 1(3)(d) Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o pošiljkah odpadkov je treba razlagati tako, da so pošiljke živalskih stranskih proizvodov, za katere se uporablja Uredba (ES) št. 1069/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1774/2002, izključene iz področja uporabe Uredbe št. 1013/2006, razen če ni izrecno drugače določeno z Uredbo št. 1069/2009.
2 UL 2006, L 190, str. 1 (popravka v UL 2013, L 334, str. 46, in v UL 2015, L 277, str. 6).
3 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. oktobra 2002 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 37, str. 92).
4 Vprašanje odnosa med predpisi s področja pošiljk odpadkov in predpisi, ki se nanašajo na živalske stranske proizvode, se ne postavlja prvič. Vendar se Sodišče v sodbi z dne 1. marca 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123), ni neposredno izreklo o odnosu med Uredbo št. 1013/2006 in Uredbo št. 1774/2002, ker se prva ni uporabljala ratione temporis za spor o glavni stvari.
5 Kot je jasno potrdil zakonodajalec Unije v uvodni izjavi 6 Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3, in popravek v UL 2016, L 177 str. 13), bi moral biti „[p]rvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki […] zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje“.
6 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi zdravstvenih pravil za živalske stranske proizvode in pridobljene proizvode, ki niso namenjeni prehrani ljudi, ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1774/2002 (UL 2009, L 300, str. 1). Za vsak primer poudarjam, da je, ker je bila Uredba št. 1774/2002 razveljavljena z Uredbo št. 1069/2009, zakonodajalec Unije v členu 54 zadnjenavedene pojasnil, da je treba sklicevanje na Uredbo št. 1774/2002 v zakonodaji razumeti kot sklicevanje na Uredbo št. 1069/2009.
7 Ki izhaja iz predpisov Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter Baselske konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov preko meja in njihovega odstranjevanja, podpisane 22. marca 1989, ki je bila v imenu Evropske gospodarske skupnosti potrjena s Sklepom Sveta 93/98/EGS z dne 1. februarja 1993 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 18, str. 301, v nadaljevanju: Baselska konvencija). Uvrstitev odpadkov na dva seznama, zelenega in oranžnega, je odvisna od nevarnosti odpadkov in postopkov, ki se uporabljajo za njihove pošiljke. O uvrstitvi in posledicah, ki jih prinaša, glej de Sadeleer, N., Droit des déchets de l’UE. De l’élimination à l’économie circulaire, Bruylant, Bruselj, 2016, str. 360, 364 in od 378 do 382.
8 Sklep Sveta z dne 22. septembra 1997 o odobritvi, v imenu Skupnosti, spremembe Konvencije o nadzoru prehoda nevarnih odpadkov prek mej in njihovega odstranjevanja (Baselska konvencija), kakor je bilo določeno v Odločbi III/1 konference pogodbenic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 26, str. 308).
9 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 78.
10 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 43, str. 63.
11 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 9, str. 214.
12 BGBl. I, str. 1462.
13 Zakonodajalec Unije v Uredbi Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 176) ni predvidel izjeme iz člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006, tako da prejšnja zakonodaja ne more biti v pomoč pri razlagi te določbe.
14 V skladu s členi od 10 do 15 te uredbe so se odobritve nanašale na vmesne obrate, skladiščne obrate, sežigalnice in sosežigalnice, predelovalne obrate, oleokemijske obrate ter obrate za pridobivanje bioplinov in obrate za kompostiranje.
15 Ne glede na jezikovno različico te določbe je bila odobritev namembne države članice zahtevana za prevoz živalskih stranskih proizvodov kategorij 1 in 2 v to državo članico, izvzeti pa so bili živalski stranski proizvodi kategorije 3.
16 Glej sodbo z dne 29. aprila 2015, Léger (C‑528/13, EU:C:2015:288, točka 35). V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo tudi, da je treba „[d]oločbe prava Unije […] namreč razlagati in uporabljati enotno ob upoštevanju različic v vseh jezikih Evropske unije. Če se med jezikovnimi različicami pravnega besedila Unije pojavijo razlike, je zadevno določbo treba razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je“.
17 V zvezi s tem opozarjam, da je bila zakonodaja o živalskih stranskih proizvodih sprejeta kot odgovor na številne krize na področju vzreje, kot so goveja spongiformna encefalopatija, slinavka in parkljevka ali prašičja kuga, in se zato z njo poskuša najti odgovor na posebne probleme, ki se porajajo s temi proizvodi (glej de Sadeleer, N., op. cit., str. 271 in 272).
18 Ta analiza je potrjena z zelo širokim poljem uporabe uredb št. 1774/2002 in 1069/2009. Tako se v skladu s členom 3(1) prve in členom 4(2) druge ti besedili uporabljata za zbiranje, prevoz, ravnanje, obdelavo, dajanje na trg, distribucijo in odstranjevanje živalskih stranskih proizvodov.
19 Direktiva Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 13, str. 349).
20 Direktiva Sveta z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23).
21 Sodba z dne 19. junija 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, EU:C:2003:356, točka 57).
22 Glej de Sadeleer, N., op. cit., str. 152 in 154.
23 Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov (COM(2003) 379 final).
24 Medtem ko je Parlament predlagal, naj se ta člen črta, Komisija pa je ta predlog Parlamenta zavrnila, je iz skupnega stališča (ES) št. 28/2005, ki ga je sprejel Svet dne 24. junija 2005 z namenom sprejetja Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov (UL 2005, C 206 E, str. 1), razvidno, da je bil člen 1(6), prva alinea, predloga Komisije črtan in nadomeščen s členom 1(3)(e), katerega besedilo ustreza besedilu člena 1(3)(d) Uredbe št. 1013/2006.
25 COM(2005) 303 final (str. 10 in 11).
26 Točka 3.2.5 tega sporočila.
27 Seveda je na podlagi ustaljene sodne prakse res, da „preambula akta Unije nima pravno zavezujoče veljave in se nanjo ni mogoče učinkovito sklicevati niti za to, da bi se odstopilo od določb zadevnega akta, niti za to, da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom“ (sodba z dne 11. aprila 2013, Della Rocca, C‑290/12, EU:C:2013:235, točka 38). Vendar je Sodišče navedlo, da „je lahko v preambuli akta Unije podrobneje opredeljena njegova vsebina“ (sodba z dne 11. junija 2015, Zh. in O., C‑554/13, EU:C:2015:377, točka 42; glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja v zadevi Meta Fackler, C‑444/03, EU:C:2005:64).
28 V zvezi s tem poudarjam, da se za pojasnitev teh meril, na podlagi katerih je treba ugotoviti razmerje med Direktivo 2008/98 in Uredbo št. 1774/2002, uvodni izjavi 12 in 13 te direktive močno zgledujeta po uvodni izjavi 11 Uredbe št. 1013/2006.
29 V smislu, v katerem se v skladu s členom 1(1)(a) Uredbe št. 1774/2002 in členom 4(2) Uredbe št. 1069/2009 ti besedili uporabljata za zbiranje, prevoz in skladiščenje živalskih stranskih proizvodov, za ravnanje z njimi ter njihovo predelavo in uporabo ali odstranjevanje.
30 Glej uvodno izjavo 1 Uredbe št. 1013/2006 in točko 32 sodbe z dne 9. junija 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425).
31 Glej uvodni izjavi 1 in 66 ter člen 1 Uredbe št. 1069/2009. Glede na to je ureditev živalskih stranskih proizvodov „zelo stroga glede prava o proizvodih in okolju“ (de Sadeleer, N., op. cit., str. 271).
32 Glej sodbo z dne 1. marca 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123).
33 Očitno so na področju pošiljk odpadkov obveznosti, ki izhajajo iz Uredbe št. 1013/2006, strožje od obveznosti iz Uredbe št. 1069/2009. Člen 48 Uredbe št. 1069/2009 na primer glede odpremljanja živalskih stranskih proizvodov kategorij 1 in 2 v druge države članice določa, da se pristojni organ države članice izvora in pristojni organ namembne države članice obvestita o pošiljki, pri čemer mora biti slednjemu omogočeno, da pošiljko zavrne, da jo sprejme brezpogojno ali da jo sprejme pogojno. Z Uredbo št. 1013/2006 pa so za pošiljke znotraj Unije določene vsaj splošne zahteve, saj morajo odpadke spremljati dokumenti, določeni s to uredbo. Vendar se za pošiljke odpadkov, ki so namenjeni za uničenje, in pošiljke nekaterih odpadkov, namenjenih za predelavo, zahteva spoštovanje postopka predhodne pisne prijave in predhodnega pisnega soglasja iz členov od 4 do 17 Uredbe št. 1013/2006. Razen podpisa pogodbe in vzpostavitve finančne garancije ali zavarovanja v ta namen je s to uredbo predvideno, da se pristojni organi ciljne države, države odpreme in tranzitne države strinjajo – po potrebi pod pogoji – s pošiljko odpadkov in z razlogi zavrnitve.
34 Glej na primer člen 41(2)(b), člen 43(5)(b) in člen 48(6) Uredbe št. 1069/2009.
35 Kot je to razvidno iz uvodnih izjav 8 in 29 te uredbe. Glej tudi člene od 7 do 10 Uredbe št. 1069/2009. O različnih kategorijah živalskih stranskih proizvodov in obveznostih, ki se nanašajo na te kategorije, glej de Sadeleer, N., op. cit., str. 272.
36 V zvezi s tem je enako pomembno poudariti, da je zakonodajalec Unije v Uredbi št. 1069/2009 in v poglavju V Uredbe št. 142/2011 določil pravila o zbiranju, prevozu, identifikaciji in sledljivosti živalskih stranskih proizvodov.
37 To stališče je razvidno iz predloga Komisije, katerega besedilo je bilo navedeno v točki 46 teh sklepnih pregledov.