Source: http://www.jus.unitn.it/cardozo/Review/Constitutional/Pizzetti-1995/pizz2b.htm
Timestamp: 2017-04-26 02:00:53+00:00
Document Index: 41209738

Matched Legal Cases: ['art. 128', 'art. 3', 'art. 119', 'art. 8', 'art.5', 'art. 122', 'art. 121']

Federalismo e regionalismo PARTE SECONDA
La situazione italiana 1. Il sistema costituzionale
La nostra Costituzione prevede, infatti, una significativa partecipazione della Regione ad alcune attività dello Stato centrale: - elezione del Presidente della Repubblica; - iniziativa legislativa;
- possibilità per almeno cinque Regioni di chiedere l'intervento del popolo nel processo di revisione costituzionale; - elezione del Senato a base regionale, secondo una formula che avrebbe potuto consentire anche una legge elettorale più vicina al modello americano. La Costituzione, dunque, nella sua formulazione letterale, aveva lasciato per molti versi aperta la via ad un' evoluzione del modello regionale italiano in senso fortemente federale, con elementi al medesimo tempo originali e vicini sia a quello americano che a quello tedesco.
L'autonomia di tutti e tre i livelli di governo è comunque sottoposta a forti vincoli "uniformanti": da parte della stessa Costituzione, per quanto riguarda le Regioni; da parte della legge generale della Repubblica, per quanto riguarda Comuni e Province. La Costituzione disciplina inoltre la ripartizione della competenza legislativa fra Stato e Regioni, limitando quella del legislatore regionale "costituzionalmente garantita" alle materie "enumerate" e consentendo al legislatore statale di dettare, attraverso i principi fondamentali, gli elementi "uniformanti" che esso ritiene di volta in volta più opportuni. Altrettanto "limitata" è la competenza amministrativa delle Regioni.
In secondo luogo, anche a non voler tener conto del "ritaglio in alto" operato dallo Stato con modalità "extra-costituzionali", resta fermo che il legislatore statale ex art. 128 e 118 Cost. può operare un ampio "ritaglio in basso" attribuendo competenze amministrative di interesse locale ai Comuni e alle Province. Infine, come è ben noto, i Comuni e le Province sono regolati dalla legge statale.
Il che significa che comunque il sistema dell'amministrazione locale è concepito come "separato" rispetto all' ordinamento regionale: con la conseguenza che le funzioni amministrative di interesse locale eventualmente "sottratte" alle Regioni sono assegnate a un sistema di amministrazione locale sostanzialmente "uniformata" o "uniformabile" da parte del legislatore statale, almeno per quanto riguarda i modelli organizzativi fondamentali. Del resto la stessa esperienza della l. 142 del 1990 e delle difficoltà di attuazione dell'art. 3 di quella legge dimostra la solidità "strutturale" dei limiti che caratterizzano il modo col quale è "costruita" la competenza amministrativa regionale nel nostro ordinamento.
Per certi aspetti, infatti, il sistema costituzionale sembra orientato verso un "regionalismo forte" mentre per altri profili pare invece fondare un ordinamento molto centralistico, seguendo un modello che ha finito per prevalere ed ha segnato la sostanziale "marginalizzazione" delle Regioni. Osservazioni analoghe valgono per quanto riguarda il modello finanziario.
L'art. 119 Cost., infatti, prevede sostanzialmente non solo la perequazione fra le Regioni ma anche che questa sia totalmente rimessa alla competenza dello Stato. Il meccanismo adottato per disciplinare i trasferimenti ha poi contribuito molto a rafforzare il ruolo dello Stato centrale, giacché, come è ben noto, la legislazione ordinaria ha adottato un modello, fiscale e finanziario, tutto imperniato intorno ai trasferimenti dallo Stato alle Regioni, ai Comuni e alle Province. Trasferimenti originariamente organizzati attraverso il fondo comune dell'art. 8 della l. 281 del 1970, con fortissimi effetti perequativi e redistributivi fra le diverse Regioni, e poi sempre più affidato, di fatto, a finanziamenti di settore, a "trasferimento vincolato", dallo Stato alle Regioni.
Se, dunque, guardiamo al sistema costituzionale, così come disciplinato nella Costituzione del 1948, e teniamo altresì conto del modo col quale questo sistema è stato attuato nella legislazione ordinaria, non possiamo che convenire sull'estrema "debolezza" del regionalismo italiano. Debolezza tale da aver fatto ritenere a molti che in Italia non si possa parlare tanto di un sistema imperniato sul rapporto tra Stato e Regioni , quanto piuttosto di un ordinamento che vede i propri elementi fondamentali da un lato nello Stato centrale e dall'altro nel sistema delle autonomie locali previsto e tutelato dall'art.5 Cost.
2. I diversi modelli proposti oggi in Italia	Negli ultimi anni, nell'ambito della difficile transizione in atto e del dibattito da tempo aperto ( e mai concluso) in materia di riforme istituzionali, sono state elaborate, sia in sedi extraistituzionali sia in sedi istituzionali (Parlamento e, più recentemente, col Ministro Speroni, Governo) numerosi progetti e proposte di riforma costituzionale e istituzionale.
A. IL modello della Commissione bicamerale per le Riforme istituzionali Per "modello della bicamerale" si intende quello elaborato e approvato durante i lavori della Commissione Bicamerale per le Riforme istituzionali operante nella scorsa legislatura e presieduta in una prima fase dall'on. De Mita e successivamente dall'on. Jotti. . Questa Commissione, istituita nel settembre del 1992 e successivamente disciplinata con legge costituzionale del 6 agosto 1993 (l. cost. n. 1 del 1993), aveva il compito di definire un progetto organico di riforma della parte II^ della Costituzione italiana:
progetto che la Commissione, pur attraverso difficoltà rilevanti, è comunque riuscita ad elaborare e che, dopo l'approvazione dell'articolato da parte della Commissione stessa, è stato consegnato in via ufficiale ai due rami del Parlamento proprio la settimana immediatamente precedente allo scioglimento della Legislatura . Questo testo costituisce, per la parte che qui interessa, un punto fermo di notevole importanza, anche se certamente esso, in quanto tale, è destinato a seguire la sorte dei tanti progetti che nelle ultime legislature sono stati consegnati agli archivi di Camera e Senato.
Utilizzando lo schema sinora seguito, ed i criteri di analisi precedentemente indicati, si deve innanzitutto dire che il modello elaborato dalla Commissione Bicamerale non prevede nessuna incisiva partecipazione delle Regioni agli organi centrali dello Stato. Né la Camera né il Senato vengono "regionalizzate" in modo significativo. Né il modello statunitense né quello tedesco vengono seguiti. Il Parlamento, pur bicamerale, resta sostanzialmente rappresentativo del popolo italiano unitariamente considerato. A2. La Commissione Bicamerale e la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni	La proposta della Commissione Bicamerale appare invece assai più interessante e innovativa per quanto riguarda i criteri di ripartizione della competenza legislativa fra Stato centrale e Regioni. In questo modello, come si è già detto, viene infatti rovesciato il meccanismo attualmente previsto dalla nostra Costituzione, procedendo a un ridisegno della ripartizione delle competenze legislative Stato-Regioni piuttosto complicato. A2.1	Si prevede : 1) che lo Stato abbia competenze esclusive in materie enumerate e che in tutte le altre materie la competenza sia, comunque, attribuita alle Regioni. 2)	che la competenza legislativa delle Regioni possa essere di due tipi:
a) esclusiva in materie "enumerate"; b) residuale in tutte le altre materie non specificamente attribuite alla competenza esclusiva dello Stato o delle stesse Regioni.
- che nelle materie attribuite alla competenza esclusiva delle Regioni, lo Stato possa solo stabilire le norme (ovviamente "uniformanti") relative ai diritti fondamentali dei cittadini; - che nelle materie non enumerate, attribuite comunque alla competenza del legislatore regionale, lo Stato possa, con leggi organiche, stabilire i principi fondamentali vincolanti il legislatore regionale.
A2.3	In sostanza, è una proposta che, malgrado paia "rovesciare" del tutto il sistema esistente, suscita comunque molte perplessità perché sembra consentire applicazioni fra loro molto diverse. Potenzialmente, infatti, sembra potersi sviluppare secondo le linee proprie del modello tedesco, ma proprio lo studio di quel sistema ci dice che l'autonomia legislativa dei Lander è di fatto assai più limitata di quanto le norme costituzionali, se approvate, potrebbero permettere alle Regioni italiane.
Nella proposta della Commissione Bicamerale, inoltre, non è previsto il criterio della sussidiarietà alla "tedesca", dominante invece nella Costituzione della Germania federale; anche se è vero che le leggi-cornice statali, previste in tutte le materie non attribuite alla competenza esclusiva ed enumerata delle Regioni, potrebbero comunque consentire un forte potere di intervento dello Stato, per certi aspetti almeno potenzialmente paragonabile a quello del Bund. Nelle materie enumerate, attribuite alla competenza esclusiva della Regione, è, poi, prevista la clausola secondo la quale lo Stato può sempre intervenire per salvaguardare i diritti fondamentali dei cittadini: clausola questa di per sé abbastanza restrittiva, anche se molto potrebbe dipendere poi dagli orientamenti della successiva giurisprudenza della Corte Costituzionale. A3. La Commissione Bicamerale e la ripartizione di competenze amministrative tra Stato e Regioni.
Per quanto riguarda le competenze amministrative, il modello della Commissione Bicamerale stabilisce che, salvo che nelle poche materie attribuite in via esclusiva allo Stato, in tutte le altre la competenza amministrativa spetti alla Regione. Toccherebbe poi a questa definire quali di queste competenze amministrative debbano essere attribuite a Comuni e Province. Su questo piano, dunque, il salto rispetto alla realtà attuale è certamente più netto, e delinea una prospettiva che richiama significativamente il modello tedesco. Sul piano amministrativo, in sostanza, il progetto della Commissione Bicamerale propone un vero e proprio "rovesciamento" del modello esistente.
Per quanto riguarda il sistema finanziario, il modello della Bicamerale continua a prevedere l'esistenza di un fondo perequativo gestito dallo Stato. Stabilisce però che questo fondo deve essere utilizzato secondo parametri fissi, determinati dalla stessa Costituzione. Il progetto prevede, poi, che lo Stato centrale possa assegnare alle Regioni ulteriori risorse per investimenti specifici. Anche su questo piano, dunque, il riferimento al modello tedesco è evidente. A5. La Commissione Bicamerale e le attività sovraregionali e internazionali delle Regioni
Nella proposta della Commissione Bicamerale non c'è nessuna indicazione precisa per quanto riguarda la facoltà per le Regioni di sviluppare relazioni internazionali. Ogni decisione in merito è, infatti, rimessa alle successive decisioni del legislatore nazionale al quale spetta, nell'ambito della propria competenza esclusiva, consentire o meno alle Regioni di stipulare accordi internazionali.
Una certa "apertura" vi è invece, nel progetto della Bicamerale, per quanto riguarda gli accordi infra-regionali che rientrano nelle materie attribuite alla competenza esclusiva delle Regioni. A6. Legge elettorale e forma di governo delle Regioni nel progetto della Commissione Bicamerale
(cenni sulla discussione svoltasi in Parlamento nell'estate 1994 e prospettive future)	Va ancora sottolineato che il modello della Commissione Bicamerale è di particolare interesse per quanto riguarda la possibilità di consentire alle Regioni di decidere la propria forma di governo e la propria legge elettorale.
E proprio sulla proposta, avanzata dalla maggioranza di governo dell'epoca ,di modificare l'art. 122 Cost. consentendo alle Regioni di adottare la forma di governo e il sistema elettorale che preferissero ( ampia potenzialità di differenziazione) purché fosse garantita l'elezione diretta del presidente della Regione e un sistema elettorale maggioritario a turno unico (elementi fortemente uniformanti), nel settembre del 1994 si è interrotto, in seguito al voto contrario dell'Assemblea di Montecitorio, il più significativo tentativo di riforma della normativa costituzionale sviluppatosi in Parlamento nel corso di questi primi mesi di legislatura. Tentativo, questo, che ha tenuto impegnata la I Commissione Affari costituzionali della Camera dal 12 luglio al 14 settembre 1994 e il cui fallimento è stata poi una concausa dell'affannosa vicenda che ha condotto all'approvazione, con legge ordinaria, della nuova legge elettorale regionale (l. 23 febbraio 1995 n. 43) Tuttavia, malgrado queste ultime vicende, sembra giusto ritenere che ipotesi di evoluzione del nostro ordinamento orientate in questo senso (magari con elementi "uniformanti" meno incisivi o di altro carattere) siano destinate a tornare comunque sul tavolo delle discussioni in materia di riforma di questa parte della Costituzione.	B. Il modello della Lega Nord
Prendiamo ora in esame il progetto presentato dalla LEGA NORD durante l'Assemblea Federale tenutasi a Genova il 6 dicembre 1993. Va detto subito detto, peraltro, che questo modello è molto lontano da quello del Comitato Speroni (v. infra sub D), anche se lo stesso on. SPERONI, in quanto uomo di partito e non in quanto Ministro, ha partecipato, nel corso dell'Assemblea di Genova, alla presentazione di quel progetto. B1. La eccessiva complessità del modello Lega Nord. Il progetto della LEGA NORD, per quanto elaborato con l'aiuto del prof. ORTINO, appare ben difficilmente attuabile. Si tratta infatti di un modello molto complesso che prevede una Federazione, 9 Stati e 20 Regioni, oltre ai Comuni e alle Province.	Ben cinque livelli di governo a competenza territoriale differenziata, dunque, secondo una linea di complicazione, e non certo di semplificazione, del sistema di governo e di amministrazione del Paese. Da questo punto di vista si tratta di un progetto che eccessivamente "barocco" e comunque troppo complicato. In particolare non si comprende bene la ragione della creazione dei 9 nuovi Stati, uno dei quali, quello della Campania-Calabria, persino privo della continuità territoriale. Assai rilevanti sono inoltre anche le perplessità che suscita l'organizzazione complessiva del nuovo sistema proposto.
Appare innanzitutto assai singolare che, dopo aver creato un sistema così complesso, non sia prevista nessuna reale partecipazione degli Stati agli organi centrali della Federazione. In sostanza, per quanto riguarda la formazione degli organi federali, e quindi la loro capacità rappresentativa, il modello elaborato appare assai vicino a quello all'attuale Costituzione italiana. La stessa "Camera degli Stati" è , infatti, soltanto eletta "a base statuale", secondo un criterio analogo a quello del nostro attuale Senato che, come è noto, è, per vincolo costituzionale, anch' esso eletto a base regionale: nulla a che vedere dunque con la Camera della " pari rappresentanza" degli Stati, alla maniera del Senato USA, o con la Camera dei Lander, alla maniera tedesca. B3. La distribuzione delle competenze fra i diversi livelli di governo nel modello della Lega Nord
Per quanto riguarda la distribuzione delle competenze fra i cinque livelli di governo, il progetto prevede che la Federazione abbia competenza esclusiva in un certo numero di materie. Questa competenza esclusiva è, però, divisa in due categorie distinte: - per alcune materie la funzione legislativa è esercitata da entrambi i rami del Parlamento, e cioè sia dall' "Assemblea Federale" che dalla "Camera degli Stati"; - per un'altra serie di materie invece la competenza è attribuita alla sola Assemblea Federale.
Tutto ciò che non è riservato alla Federazione, è poi attribuito alla competenza degli Stati. Peraltro gli Stati incontrano gli stessi vincoli che l'art. 121 della nostra Costituzione prevede oggi per le Regioni: è, cioè, fatto divieto di imporre dazi, di ostacolare l'attività lavorativa dei cittadini e di porre limiti alla libertà di circolazione fra Stato e Stato. Infine gli Stati possono, a loro volta, delegare una parte delle loro competenze legislative alle Regioni, stabilendo, se credono, principi e vincoli che queste devono rispettare.
Il quadro complessivo che ne risulta appare veramente assai complicato: - la competenza esclusiva della Federazione è esercitata, a seconda delle materie, ora da entrambe le Camere ora da una sola; - gli Stati esercitano ogni residua competenza legislativa; - le Regioni esercitano le competenze loro delegate di volta in volta dagli Stati, e secondo i vincoli da questi posti. B3. La ripartizione delle competenze amministrative fra i diversi livelli di governo nel modello della Lega Nord
Per quanto riguarda i controlli, il progetto della Lega appare ispirato a una logica assai vicina a quella del sistema costituzionale attuale. Gli Stati sono infatti sottoposti a controlli federali molto penetranti, del tutto incoerenti con l'articolazione complessiva dell'ordinamento proposto. B5. Indeterminatezza del sistema fiscale nel modello della Lega Nord
B7. Una riflessione "interlocutoria"	Il progetto presentato a Genova dalla LEGA NORD appare obiettivamente ancora molto segnato dalle caratteristiche di uno studio elaborato a tavolino che tiene eccessivamente conto di suggestioni e di esperienze, anche straniere, tra loro assai diverse.
Sembra dunque inevitabile assumere anche questo progetto come un "segno" importante della difficoltà, che oggi si registra nel nostro Paese, di elaborare un progetto di trasformazione dello Stato davvero completo e maturo , che non risenta in modo profondo o di suggestioni accademiche o di condizionamenti culturali che non si riescono a superare. B.8	Una "postilla"