Source: https://www.diritto.it/materiali/amministrativo/cardinale.html
Timestamp: 2018-03-20 11:57:56+00:00
Document Index: 16399701

Matched Legal Cases: ['art.11', 'art.27', 'art.197', 'art.6', 'art.1', 'art.1', 'art.8', 'art.5', 'art.5', 'art.6', 'art.24', 'art.316', 'art.9', 'sentenza ', 'art.13', 'art.10', 'art.10', 'sentenza ', 'art.69', 'art.73', 'art.2', 'art.25', 'art.1', 'art.34', 'art.24', 'art.62', 'art.80']

inserito in Diritto&Diritti nel agosto 2001
PRIME NOTE SULLA RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVA
1.- Il decreto legislativo 8 giugno 2001, n.231 (G.U.R.I., s.g., 19 giugno 2001, n.140), entrato in vigore il 4 luglio successivo, ha introdotto nel nostro ordinamento la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche per i reati commessi dai loro organi o preposti. Il provvedimento costituisce un'importante novità nel panorama del diritto italiano, poiché con esso cade definitivamente uno dei principi cardine del nostro ordinamento, risalente al diritto romano e racchiuso nel noto brocardo latino societas delinquere non potest.
Il governo è stato delegato ad emanare il decreto sulla scorta dell'art.11 della legge 29 settembre 2000, n.300 di ratifica ed esecuzione di alcune convenzioni internazionali relative alla lotta alla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, dei funzionari degli stati membri della UE e della tutela delle finanze comunitarie.
Con il d. leg. 231/2001 vengono fissati i principi generali ed i criteri di attribuzione della responsabilità amministrativa agli enti giuridici, nonché le sanzioni ed il relativo procedimento di accertamento ed applicativo.
Il testo è stato salutato positivamente, anche se non sono mancati inviti alla prudenza, sia sul piano dell'efficacia ed effettività di una simile disciplina, che su quello dell'opportunità di introdurre un principio del tutto nuovo per la nostra cultura giuridica.
2.- Mentre il diritto romano adottò il noto principio societas delinquere non potest, potendo essere puniti esclusivamente i singoli rappresentanti degli enti collettivi, il diritto germanico, il diritto canonico e quello medievale ammisero invece la responsabilità penale di tali enti.
A differenza dei sistemi di common law, che conoscono da tempo la responsabilità degli enti e la figura del corporate crime, ancora oggi i sistemi giuridici continentali restano generalmente legati al principio romanistico della responsabilità penale individuale, "pur se nel loro ambito è sentita l'esigenza di introdurre, a carico della società, misure appropriate per colpire la criminalità societaria" (Mantovani, Diritto penale, p.g., Padova, 1988, 146; id., Il problema della criminalità, Padova, 1984, 612). Ed infatti, una recente modifica al codice penale francese ha introdotto la responsabilità delle persone giuridiche, sia in via autonoma, che a titolo di concorso con le persone fisiche agenti per esse.
Poiché i rapporti di diritto penale implicano sempre un'indagine psicologica, sembra difficile individuare nella persona morale un ente dotato di capacità giuridica di diritto penale. Ecco perché il codice penale del 1930 esclude la capacità per le persone giuridiche e nella Relazione ministeriale (I, 243) si legge: "si può affermare che il nostro diritto positivo, almeno come regola, non riconosca negli enti collettivi la qualità di soggetti rivestiti di capacità penale".
Per completezza di esposizione, non bisogna dimenticare però che nel nostro diritto coloniale si trovavano casi di applicazione di sanzioni patrimoniali a collettività (Manzini, Trattato di diritto penale italiano, v.I, Torino, 1981, 585, n.26).
Con l'avvento della Repubblica il principio della responsabilità penale personale è stato elevato al rango di norma costituzionale (art.27 c.1 cost.), ma a livello di legge ordinaria, pur mancando una norma specifica nel codice penale ed in ossequio al dettato della Carta fondamentale, il principio è concordemente fatto discendere dall'art.197 c.1, che prevede solo un'obbligazione civile di garanzia della persona giuridica nel caso in cui colui, che ne abbia la rappresentanza o l'amministrazione, commetta un reato (Mantovani, Diritto penale, cit., 149; Manzini, cit., 586; Fiandaca-Musco, Diritto penale, p.g., Bologna, 1995, 139).
Per altri, invece, "la vera ragione della mancanza di una responsabilità penale delle persone giuridiche sta nella impossibilità di riferire loro le sanzioni penali" e non nel principio costituzionale della responsabilità penale personale (Pagliaro, Principi di diritto penale, p.g., Milano, 1980, 167).
Date queste premesse, "anziché parlare di condotta della persona giuridica, basta considerare la condotta della persona fisica che funge da suo organo" (Pagliaro, cit., 160); in questo modo il problema della responsabilità viene spostato dall'ente ai soggetti che vogliono o agiscono in suo nome e conto, cercando così di individuare all'interno delle persone giuridiche quei soggetti penalmente responsabili nell'esercizio della loro attività (il problema ovviamente non si è mai posto per quegli enti privi di personalità, nei quali ogni soggetto è personalmente responsabile). E così i reati compiuti nel corso dell'attività collettiva o in nome e nell'interesse di un ente sono imputati ai singoli individui che li hanno commessi, ai quali si applicheranno le relative pene (Manzini, cit., 583).
Sennonché, la presa d'atto che oggi alcune tra le più gravi forme di criminalità economica sono in realtà manifestazioni di criminalità d'impresa e che la loro mancata punizione si traduce in un ingiustificato accollo di responsabilità ad un altro soggetto, ha posto il problema del superamento del vecchio principio dell'esclusione della responsabilità penale delle persone giuridiche.
Al riguardo la più recente dottrina propende per modelli sanzionatori alternativi, di tipo amministrativo o civilistico (Alessandri, Reati d'impresa e modelli sanzionatori, Milano, 1984, 59). Ma un'importante occasione per superare il dogma societas delinquere non potest, prevedendo una responsabilità diretta dell'ente, è stata persa dal legislatore con la c.d. legge di depenalizzazione (24 novembre 1981, n.689), che all'art.6 c.3 ha introdotto solo un'ipotesi di responsabilità solidale per il pagamento della sanzione amministrativa a carico della persona giuridica, ente od imprenditore di cui l'autore della violazione sia rappresentante o dipendente (Fiandaca-Musco, cit., 811; Mantovani, Diritto penale, cit., 938).
3.- Il nuovo decreto legislativo 231/2001 si applica solo agli enti forniti o meno di personalità giuridica, alle società ed associazioni, con esclusione dello Stato, degli enti pubblici economici e non e di quelli che svolgono funzioni di rilievo costituzionale (art.1).
La formula "illeciti amministrativi dipendenti da reato", usata nel comma 1 dell'art.1, sembra porre una divaricazione fra il fatto di reato e l'illecito amministrativo, nel senso che dal fatto di reato dovrebbe discendere un autonomo e differente accadimento qualificabile come illecito amministrativo. In realtà però il fatto resta sempre lo stesso, mutando solo le qualificazioni giuridiche del medesimo evento, che è considerato fatto di reato per le persone fisiche ed illecito amministrativo per gli enti collettivi.
La commissione di studio governativa ha delineato questo tipo di responsabilità disegnandola sul modello dell'illecito amministrativo, trasformando così gli illeciti penali in illeciti sanzionati amministrativamente.
Il decreto, utilizzando il termine "reato", non si riferisce ad un fatto tipico, antigiuridico e colpevole, secondo la stessa struttura dell'illecito penale. Esigenze general-preventive hanno invece spinto il legislatore ad allontanarsi da tale costruzione, per avvicinarsi ad una nozione più circoscritta. Infatti, per l'art.8 "la responsabilità dell'ente sussiste anche quando (…) l'autore del reato non è stato identificato o non è imputabile". Sono queste situazioni che non permettono o escludono la possibilità di formulare un giudizio di colpevolezza.
"L'ente è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio" (art.5) da coloro che rivestono funzioni di rappresentanza, amministrazione, direzione, anche di una unità organizzativa dell'ente dotata di autonomia o da coloro che esercitano, anche in via di fatto, la gestione o il controllo dello stesso o da coloro che sono sottoposti alla direzione o vigilanza di chi gestisce o controlla l'ente. L'ente in ogni caso non risponde se tali persone "hanno agito nell'interesse esclusivo proprio o di terzi" (art.5 c.2).
La responsabilità dell'ente è pure esclusa se sono stati adottati modelli organizzativi e gestionali idonei a prevenire i reati (art.6), modelli che dovranno essere affidati ad un autonomo organismo di controllo. Ma qui "la scelta normativa appare connotata da eccessiva genericità ed indeterminatezza. Non si sa in che cosa debba consistere il modello, né quali siano i suoi elementari requisiti costitutivi" (Musco, Le imprese a scuola di responsabilità tra pene pecuniarie e misure interdittive, in G & D, 16 giugno 2001,, 82). Stante tale indeterminatezza, il funzionamento di questo meccanismo di esclusione della responsabilità viene allora affidato al giudice in sede applicativa.
4.- Il decreto indica espressamente le ipotesi di reato per le quali scatta in capo agli enti la sanzione amministrativa e sulle persone fisiche che hanno agito in loro nome e vece la sanzione penale. Gli art.24, 25 e 26 stabiliscono infatti che la responsabilità amministrativa sorge per alcuni reati previsti dal codice penale ed espressamente elencati, sia commessi nella forma consumata che in quella tentata. Si tratta dei reati di cui agli art.316 bis (malversazione a danno dello Stato), 316 ter (indebita percezione di erogazione a danno dello Stato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d'ufficio), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio), 319 ter (corruzione in atti giudiziari), 321 (pene per il corruttore), 322 (istigazione alla corruzione), 640 bis (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche), 640 ter (frode informatica se commessa in danno dello Stato o di altro ente pubblico).
Questa delimitazione dei reati, la cui commissione determina la responsabilità amministrativa degli enti, è stata molto contrastata all'interno della stessa commissione di studio del testo del decreto legislativo, contrapponendosi in essa due diverse tendenze. Da una parte si chiedeva la previsione di altri reati oltre a quelli poi espressamente inseriti nel testo definitivo. Altri, invece, erano orientati verso una tesi più restrittiva, poi accolta dal legislatore. Stando così le cose, non è difficile prevedere sollecitazioni per un successivo allargamento ad altri reati connessi con l'esercizio dell'impresa, quali quelli tributari e societari, come sarebbe stato più opportuno.
È da sottolineare, infine, come il legislatore ha qui espressamente previsto la configurabilità del tentativo, finora escluso nell'illecito amministrativo e nelle contravvenzioni.
5.- L'art.9 individua le sanzioni applicabili agli enti a seguito della commissione degli illeciti amministrativi. Esse sono: la sanzione pecuniaria, le sanzioni interdittive, la confisca del prezzo o del profitto del reato, la pubblicazione della sentenza di condanna in uno o più giornali. Le sanzioni interdittive sono: l'interdizione dall'esercizio dell'attività, la sospensione o revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni, il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, l'esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi e la revoca di quelli già concessi, il divieto di pubblicizzare beni o servizi. Si tratta di sanzioni che vengono mutuate in massima parte dal diritto penale, il che pone un problema di politica criminale, poiché emerge "il fondato sospetto che dietro l'apparente responsabilità amministrativa si nasconde in realtà una responsabilità penale reale" (Musco, cit., 9).
Le sanzioni interdittive saranno applicate solo nel caso in cui la persona giuridica abbia tratto dal reato un profitto di rilevante entità, nonché in caso di reiterazione degli illeciti (art.13).
La sanzione pecuniaria (art.10 s.) è considerata la sanzione principale. Essa viene comminata con il sistema delle quote, abbandonando così il vecchio criterio della pena a somma complessiva. Tale nuovo sistema prevede un duplice meccanismo per determinare il numero delle quote applicabili. Innanzi tutto bisognerà tenere conto della gravità dell'illecito; successivamente occorrerà determinare l'ammontare della quota sulla base delle condizioni economiche dell'ente, in modo da adeguare la sanzione pecuniaria alle condizioni economiche del reo. "Questo modello di sanzione pecuniaria appare il più idoneo a raggiungere gli obiettivi di prevenzione generale e di prevenzione speciale: esso dimostra inoltre un sufficiente grado di flessibilità" (Musco, cit., 82).
Le quote sono "in numero non inferiore a cento né superiore a mille. L'importo di una quota va da un minimo di lire cinquecentomila ad un massimo di lire tre milioni"(art.10 c.2 e 3). In ogni caso non è ammesso il pagamento in misura ridotta.
Le sanzioni vengono applicate dal giudice competente con sentenza (art.69), impugnabile davanti la corte d'appello o la corte suprema e suscettibile di revisione (art.73), qualora dopo la condanna si scoprano elementi che potrebbero portare ad escludere la responsabilità dell'ente.
6.- Con l'art.2 viene esteso anche all'illecito amministrativo commesso dalle persone giuridiche il principio di legalità, già sancito in via generale dall'art.25 c.2 e 3 cost. e dagli art.1 e 199 c.p., rispettivamente per le pene e per le misure di sicurezza.
7.- Il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative è regolato dalle norme del codice di procedura penale (art.34), in quanto applicabili.
La competenza spetta allo stesso giudice penale (tribunale in composizione monocratica o collegiale) competente per i reati individuati dagli art.24, 25 e 26.
L'ente sta in giudizio con il proprio rappresentante legale.
È possibile ricorrere ai procedimenti speciali già previsti dal codice di rito penale, quali il giudizio abbreviato, l'applicazione della pena su richiesta (c.d. patteggiamento), il decreto penale di condanna (art.62, 63 e 64). Per ragioni facilmente intuibili, il legislatore non ha consentito il ricorso al giudizio direttissimo.
Il decreto istituisce infine presso il casellario giudiziale centrale di Roma l'anagrafe delle sanzioni amministrative (art.80). Nell'anagrafe verranno iscritti, per estratto, le sentenze o i decreti di condanna divenuti irrevocabili a carico delle persone giuridiche; essa è inoltre abilitata a rilasciare - d'ufficio o a domanda di parte - apposite certificazioni contenenti tali iscrizioni.