Source: https://www.edilex.fi/he/19970217
Timestamp: 2019-10-21 12:26:05+00:00
Document Index: 8423852

Matched Legal Cases: ['kko ', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 1', 'kko ']

HE 217/1997 | EDILEX
HE 217/1997 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi toimeentulotuesta sekä laiksi sosiaalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta
Toimeentulotukea koskevat säädökset
Nykyinen toimeentulotukikäytäntö
Toimeentulotukimenot
1.2. Ruotsin lainsäädäntö
1.3. Toimeentulotukea koskevia kan- nanottoja ja kokeiluja
Selvitysmies Heikki Kosken ehdotus
Sosiaalityötä koskevat ehdotukset
Toimeentulotukikokeilu
Toimeentulotuen muutokset
Asumistuen parantaminen
Työttömyysturvan kohentaminen
Opintotuen kehittäminen
Vaikutukset vuositasolla
Vaikutukset vuonna 1998
1.1. Laki toimeentulotuesta
2 luku. Toimeentulotuen rakenne ja suuruus
3 luku. Menettely toimeentulotuki- asioissa
4 luku. Toimeentulotuen takaisinperintä
1.2. Laki sosiaalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta
Laki sosiaalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta
HE 217/1997
Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi toimeentulotuesta sekä laiksi sosiaalihuoltolain ja -asetuksen eräiden säännösten kumoamisesta
StVM 33/1997
Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi toimeentulotukea koskeva lainsäädäntö. Toimeentulotuen perusteet siirrettäisiin sosiaalihuoltolaista, sosiaalihuoltoasetuksesta ja toimeentulotuen yleisistä perusteista annetusta valtioneuvoston päätöksestä toimeentulotuesta annettavaan lakiin. Esitys perustuu selvitysmies Pentti Arajärven ehdotukseen, johon sisältyvät lisäksi muun muassa erikseen toteutettavat asumistuen parantaminen sekä työttömyyspäivärahan korottaminen. Nämä niin sanottuja ensisijaisia etuuksia koskevat toimenpiteet vähentäisivät nykyistä toimeentulotuen käyttöä.
Toimeentulotuen tavoitteet ja tehtävät, oikeus saada sitä ja myöntämismenettely sekä tuen rakenne on tarkoitus pitää pääasial- lisesti ennallaan. Toimeentulotuen perusosan suuruudesta ehdotetaan säädettäväksi asetuksella. Alle kymmenvuotiaiden lasten perusosaa alennettaisiin uudistuksen yhteydessä kolme prosenttiyksikköä nykyisestä. Useampilapsisten perheiden lasten perusosia alennettaisiin perheen toisesta lapsesta lukien 5―10 prosenttiyksikköä. Toimeentulotuen perusosalla katettaviin menoihin sisällytettäisiin myös osa asumismenoista. Toimeentulotukea koskevat sosiaalihuoltolain säännökset ehdotetaan samalla kumottaviksi.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1998 maaliskuun alusta.
Toimeentulotukea säännellään nykyisin sosiaalihuoltolailla (710/1982) ja -asetuksella (607/1983) sekä toimeentulotuen yleisistä perusteista annetulla valtioneuvoston päätöksellä (988/1993). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä annettiin hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentin säännös ihmisarvoisen elämän edellyttämästä turvasta, jonka suhdetta toimeentulotukeen käsitellään jäljempänä säätämisjärjestyskysymysten yhteydessä.
Sosiaalihuoltolaki, joka on myös sosiaalihuollon yleislaki, tuli voimaan vuoden 1984 alusta. Tuolloin toimeentulotuki korvasi huoltoavun. Toimeentulotukea koskevia säännöksiä on muutettu vain vähäisessä määrin.
Sosiaalihuoltolain 13 §:n mukaan kunnan on huolehdittava yhtenä sosiaalihuoltoon kuuluvana tehtävänä toimeentulotuen antamisesta kunnassa oleskelevalle henkilölle. Sosiaalihuoltolain 30 § sisältää perussäännöksen oikeudesta toimeentulotukeen. Toimeentulotukeen on oikeus henkilöllä, joka on tuen tarpeessa eikä voi saada tarpeen mukaista toimeentuloa ansiotyöllään tai yrittäjätoiminnallaan, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tahi muulla tavalla.
Oikeus toimeentulotukeen on subjektiivinen. Periaatteessa oikeus on yksilöllinen, mutta elatusvelvollisuuden ja tuen tarpeen arvioimisen johdosta oikeutta on tarkasteltava perhekohtaisesti. Toimeentulotuki on viimesijainen tuen muoto, jota annetaan vain, jos henkilöllä ei ole oikeutta muuhun etuuteen, muu etuus ei ole tasoltaan riittävä tai etuus ei ole käytettävissä toimeentulotukea myönnettäessä. Arvio tehdään tosiasiallisen tilanteen pohjalta.
Sosiaalihuoltolaissa ei määritellä elatusvelvollisuutta muutoin kuin henkilön velvollisuutena huolehtia omasta elatuksestaan ja hoidostaan. Muutoin sosiaalihuoltolaki viittaa avioliittolakiin (234/1929), lapsen elatuksesta annettuun lakiin (704/1975) ja muuhun lainsäädäntöön. Avioliittolain mukaan puolisot ovat elatusvelvollisia toisiinsa nähden ja lapsen elatuksesta annetun lain nojalla vanhemmat lapsiinsa nähden. Lapsiin kohdistuva elatusvelvollisuus ulottuu yleensä vain täysi-ikäisyyteen asti, mutta vanhemmat vastaavat lapsen koulutuksesta aiheutuvista kustannuksista 18 vuoden iän jälkeenkin, mikäli se harkitaan kohtuulliseksi.
Sosiaalihuoltolain 31 §:n mukaan kunta voi päättämiensä perusteiden mukaan myöntää ehkäisevää toimeentulotukea. Tuki on kunnan harkinnasta riippuva. Ehkäisevän toimeentulotuen tarkoituksena on säilyttää ja elvyttää henkilön omatoimisuutta ja ansiomahdollisuuksia sekä turvata perhekokonaisuutta ja kotiympäristöä. Pitkällä aikavälillä ehkäisevä tuki on usein kunnalle taloudellisesti edullinen.
Toimeentulotukea ei yleensä voida periä takaisin. Takaisinperintää koskeva päätös tehdään tukea myönnettäessä laissa säädetyissä tilanteissa. Takaisinperintä edellyttää yleensä lisäksi lääninoikeuden päätöstä paitsi jos tukea on myönnetty ennakkona esimerkiksi eläketuloa vastaan.
Toimeentulotukeen voi hakea muutosta valittamalla vasta, kun asia on oikaisupyyntönä saatettu laissa tarkoitetun toimielimen käsiteltäväksi. Tämän jälkeen muutosta haetaan lääninoikeudelta, jonka toimeentulotuen antamista tai määrää koskevaan päätökseen ei enää saa hakea valittamalla muutosta.
Sosiaalihuoltoasetuksen 14 §:n nojalla toimeentulotuen hakijasta johtuvista, asetuksessa mainituista syistä tuki voidaan maksaa hakijasta huolehtivalle henkilölle hänen huoltoonsa käytettäväksi tai muutoin hänen toimeentulostaan aiheutuvien menojen suorittamiseen.
Toimeentulotuen määräämisen kannalta on käytännössä keskeinen toimeentulotuen yleisistä perusteista annettu valtioneuvoston päätös, jäljempänä valtioneuvoston toimeentulotukipäätös. Tuen suuruuden perustana on täysi kansaneläke. Toimeentulotuen perusosa lasketaan prosentteina täydestä kansaneläkkeestä, käytännössä vuoden 1995 tasoisesta kansaneläkkeestä. Tuen suuruus on jäädytettynä vuosiksi 1996―1998. Prosenttimäärään vaikuttaa perheen aikuisten jäsenten lukumäärä sekä lasten ikä. Toimeentulotuen perusosaa voidaan alentaa 20 prosentilla, jos toimeentulotuen hakija on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, mikäli alentamista ei ole pidettävä kohtuuttomana.
Perusosalla on tarkoitus kattaa jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Toimeentulotuen niin sanotulla tarveharkintaisella osalla katetaan kustannuksia, jotka vaihtelevat alueittain tai henkilön ja perheen olosuhteiden mukaan tai jotka muutoin ovat suuruudeltaan tai vaihtelultaan sellaisia, ettei niiden normittamista pidetä mahdollisena.
Valtioneuvoston päätöksessä määritellään myös perheen käsite. Sen mukaan perheeseen kuuluvina henkilöinä toimeentulotukea määrättäessä pidetään yhteistaloudessa asuvia vanhempia, heidän alaikäisiä lapsiaan, aviopuolisoa sekä miestä ja naista, jotka elävät avioliitonomaisissa olosuhteissa.
Toimeentulotukeen sovelletaan sosiaalihuoltolain yleisten säännösten mukaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia (733/1992). Kun valtionosuusjärjestelmässä on siirrytty laskennalliseen valtionosuuteen, eivät kunnan menot suoraan vaikuta valtionosuuden määrään.
Toimeentulotukeen sovelletaan myös muita sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain säännöksiä. Toimeentulotuen kannalta tärkeimpiä näistä ovat säännökset kunnan velvollisuudesta osoittaa varoja sosiaali- ja terveydenhuoltoon, lääninhallituksen mahdollisuudesta määrätä kunnalle uhkasakko lain noudattamiseksi sekä säännökset perusturvalautakunnasta, joka voi arvioida, onko kunta järjestänyt asukkailleen välttämättömät peruspalvelut maassa yleisesti hyväksyttyä tasoa vastaavina.
Valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 1 §:n mukaan toimeentulotuki myönnetään henkilön tai perheen toimeentulotukeen oikeuttavien menojen ja käytettävissä olevien tulojen ja varojen erotuksen perusteella. Jos perheen tulot ja varat ovat pienemmät kuin toimeentulotukeen oikeuttavat menot, erotus suoritetaan toimeentulotukena. Toimeentulotukeen oikeuttavia menoja ovat perusosalla katettavat menot ja tarpeellisen suuruisena huomioon otettavat muut menot.
Päätöksen 2 §:n mukaan perusosalla katettavia menoja ovat ravintomenot, vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, televisioluvasta, puhelimen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vastaavat jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Perusosalla katettavien menojen lisäksi eli niin sanotussa tarveharkintaisessa osassa otetaan päätöksen 4 §:n mukaan tarpeellisen suuruisena huomioon asumismenot, vähäistä suuremmat terveydenhuoltomenot, paikallisliikenteen maksua suuremmat työmatkamenot, lasten päivähoitomenot ja muut tarpeelliseksi harkitut menot. Toimeentulotukea koskeva päätös tehdään yleensä kuukaudeksi, joskin se voidaan tehdä myös pidemmäksi tai lyhyemmäksi ajaksi (päätöksen 8 §).
Perusosan määrät jakautuvat kansaneläkejärjestelmässä sovellettavan kuntaryhmityksen mukaisesti kahteen tasoon. Perusosan määrät ovat päätöksen 3 §:n nojalla vuonna 1997 seuraavat:
I kuntaryhmä mk/kk    II kuntaryhmä mk/kk
Yksin asuva                                        2 021                  1 934
Muu 17 v. täyttänyt (avio- ja avopuolisot)         1 718                  1 644
Vanhempien luona asuva 17 v. täyttänyt             1 475                  1 412
10-16-v. lapsi                                     1 415                  1 354
Alle 10-v. lapsi                                   1 334                  1 276
Perusosien määrät muodostuvat siten eri perhetyypeissä esimerkiksi seuraaviksi (I kuntaryhmä):
yksin asuva tai yksinhuoltaja           2 021
avio- tai avopari ilman lapsia          3 436
yksinhuoltaja ja 1 lapsi yli 10 v.      3 436
yksinhuoltaja ja 2 lasta alle 10 v.     4 689
vanhemmat ja 1 lapsi alle 10 v.         4 770
vanhemmat ja 4 lasta alle 10 v.         8 772
vanhemmat ja 4 lasta yli 10 v.          9 096
Perusosa on laskennallinen olettama eri henkilöryhmien vähimmäiskulutustasoa vastaavien, jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvien menojen keskimääräisestä suuruudesta. Perusosan käytöstä ei vaadita erillistä selvitystä.
Perusosalla katettavien menojen ja perusosan määrien sääntely on yhtenäistänyt kuntien käytäntöä toimeentulotuen myöntämisessä perusosalla katettaviin menoihin. Tarveharkintaisten erien myöntämisessä on jossain määrin kuntakohtaisia eroja.
Toimeentulotuesta valitetaan suhteellisen usein. Sosiaalihuoltoon liittyvistä lääninoikeuksien ratkaisuista lähes puolet koskee toimeentulotukea. Erityiseksi ongelmaksi näyttää muodostuneen asumismenojen huomioon ottaminen tukea myönnettäessä sekä opiskelijoiden toimeentulotuki. Myös lääninoikeuksissa ratkaisut jossain määrin poikkeavat toisistaan.
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyrkinyt helpottamaan ja yhdenmukaistamaan kunnissa tapahtuvaa toimeentulotuen myöntämistä oppaiden avulla. Ensimmäinen ministeriön toimeentulotukiopas lähetettiin kuntiin huhtikuussa 1994 ja toinen, edellisen oppaan korvaava opas huhtikuussa 1997 (STM:n oppaita 1997:4). Oppaassa esitetyt kannanotot eivät ole kuntaa sitovia määräyksiä tai ohjeita, vaan ne on ministeriön suosituksina tarkoitettu tukemaan kunnissa tapahtuvaa toimeentulotukityötä.
Toimeentulotuen saajamäärät ovat 1990-luvulla nousseet. Tärkeimmäksi syyksi voidaan arvioida työttömyysturvan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen tason riittämättömyys suhteessa toimeentulotuen tasoon ja näiden etuuksien saajien määrän huomattava nousu nykyisessä vaikeassa työttömyystilanteessa. Erityisesti saajamääriä on kasvattanut pitkäaikaistyöttömien suuri määrä. Toinen tekijä toimeentulotuen käyttäjämäärän kasvussa on ollut asumistuen perusteiden kiristäminen 1990-luvulla. Vuoden 1990 aikana toimeentulotukea sai 181 600 kotitaloutta. Vastaava määrä vuonna 1995 oli 339 000 kotitaloutta eli saajamäärän kasvu viiden vuoden aikana oli 87 prosenttia.
Toimeentulotukea saaneiden kotitalouksien määrä kasvoi edelleen vuonna 1996 edelliseen vuoteen verrattuna 3 prosenttia. Kaikkiaan tukea myönnettiin vuonna 1996 yhteensä noin 350 000 kotitaloudelle. Tuen saajien määrän kasvu on viime vuosina ollut nopeinta maaseutumaisissa ja väkiluvultaan pienissä kunnissa ja hitainta kaupunkimaisissa ja väkiluvultaan suurissa ja keskisuurissa kunnissa. Osittain tätä selittää nykyisen niin sanotun laajan perusosan kunnittainen käyttöönotto. Se on otettu yleensä myöhemmin käyttöön pienissä kunnissa. Koko maan väestöstä 58 prosenttia asuu kaupunkimaisissa kunnissa, kun taas toimeentulotuen asiakaskotitalouksista 68 prosenttia asuu kaupunkimaisissa kunnissa.
Kunnan korkea työttömyys lisää jonkin verran toimeentulotukea saaneiden kotitalouksien määrää. Alhaisen työttömyyden kunnissa on suuremmat kotitalouskohtaiset bruttomenot kuin korkean työttömyyden kunnissa, kun taas korkea työttömyys näyttää lisäävän asukasta kohti laskettuja bruttomenoja.
Perhetyypeittäin yksinäisten henkilöiden osuus on suuri toimeentulotukea saaneista kotitalouksista. Se oli vuonna 1995 noin 63 prosenttia. Kahden huoltajan lapsiperheiden osuus oli noin 15 prosenttia, lapsettomien parien noin 12 prosenttia ja yksinhuoltajatalouksien noin 10 prosenttia. Nopeimmin kasvanut tuensaajaryhmä vuonna 1995 olivat yksinäiset miehet ja seuraavaksi nopeimmin kasvanut ryhmä yksinäiset naiset.
Toimeentulotukea saaneet kotitaloudet 1995
Kotitaloustyyppi          Kaikki koti-   Toimeentulotukea saaneet   Prosentti osuus
taloudet             määrä                 talouksista
yksinäiset miehet           659 804           129 217                      20
yksinäiset naiset           731 567            84 214                      12
yksinhuoltajat              111 841            34 305                      31
avio/avoparit, ei lapsia    669 067            40 882                       6
avio/avoparit, lapsia       527 769            50 402                      10
yhteensä                  2 700 048           339 020                      13
Eri kotitaloustyypeistä yksinhuoltajat turvautuivat useimmin toimeentulotukeen. Heistä lähes kolmannes oli toimeentulotuen piirissä vuonna 1995. Yksinäisistä miehistä oli joka viides ja yksinäisistä naisista joka yhdeksäs toimeentulotuen saajana. Kahden huoltajan lapsiperheistä joka kymmenes sai toimeentulotukea. Harvinaisinta tuen tarve oli lapsettomilla pareilla, noin joka kuudestoista sai tukea.
Suurin sosioekonominen ryhmä toimeentulotuen saajista ovat työntekijät. 1990-luvulla heidän suhteellinen osuutensa tuen saajista on kuitenkin alentunut. Samoin on vähentynyt eläkeläisten osuus. Toimihenkilöiden osuus on säilynyt suurin piirtein ennallaan. Opiskelijoiden sekä yrittäjien osuus tuen saajista on sen sijaan kasvanut 1990-luvulla.
Toimeentulotuen saamisen keskimääräinen kesto oli vuonna 1995 hieman yli viisi kuukautta. Tukijakson keskipituus on kasvanut. Noin puolet kotitalouksista sai lyhytaikaista tukea, enintään kolme kuukautta vuoden 1995 aikana. Pitkäaikaisasiakkaita eli 10―12 kuukautena vuodessa tukea saaneita oli noin 20 prosenttia kaikista tukea saaneista kotitalouksista. Pitkäaikaisasiakkaiden määrä on 1990-luvulla kasvanut voimakkaasti. Vuonna 1990 heitä oli 21 200 kotitaloutta (12 prosenttia tukea saaneista kotitalouksista). Vuonna 1995 pitkäaikaisasiakkaita oli 67 850 kotitaloutta eli määrä kolminkertaistui. Tyypillisiä pitkäaikaistuen saajia ovat yksinäiset miehet ja lapsettomat parit. Pitkäaikaistuki on tyypillisempää kaupunkimaisille kuin maaseutumaisille kunnille.
Toimeentulotukea myönnetään usein täydentämään muuta etuutta, useimmiten työttömyysturvaa. Näissä tilanteissa henkilö yleensä saa samanaikaisesti myös asumistukea. Yli 80 prosenttia toimeentulotuen saajista saa jotakin kansaneläkelaitoksen maksamaa etuutta. Näin ollen moni toimeentulotuen hakija asioi sekä sosiaalitoimistossa että kansaneläkelaitoksessa.
Toimeentulotuen menojen ja sitä saavien kotitalouksien määrän nopean kasvun ohella ongelmana on se, että toimeentulotukea tarvitaan yhä useammin täydentämään ensisijaista sosiaaliturvaa. Vuoden 1995 marraskuussa toimeentulotuen saajakotitalouksista 54 prosenttia sai myös työttömyysturvaa, yli 20 prosenttia muuta sosiaaliturvaa ja runsas 10 prosenttia sai ansiotuloja ja vajaa 10 prosenttia oli vailla muita tuloja. Selvitysten mukaan toimeentulotuen tarpeen tärkeimmät taustatekijät ovat työttömyys ja asumismenot. Myös perheen kriisitilanteet ja terveydenhuoltomenot lisääntyvät toimeentulotuen tarpeen aiheuttajana.
Toimeentulotuen asiakaskotitaloudet pääasiallisen toimeentulolähteen mukaan marraskuussa 1995
työttömyysturva      54 %
muu sosiaaliturva    21 %
ansiotulot           11 %
muu tulolähde         1 %
ei tuloja             8 %
ei tietoa             5 %
yhteensä            100 %
Ehkäisevän toimeentulotuen käyttö on laskenut koko 1990-luvun. Vuonna 1990 84 prosenttia kunnista myönsi ehkäisevää toimeentulotukea, kun vuonna 1995 luku oli enää noin 72 prosenttia. Ehkäisevää toimeentulotukea myönnettiin 22 411 kotitaloudelle vuonna 1995. Ehkäisevän tuen määrä oli keskimäärin 1 688 markkaa kuukaudessa saajakotitaloutta kohti. Ehkäisevän toimeentulotuen käyttö on painottunut kaupunkikuntiin.
Selvitysten mukaan näyttää siltä, että laajimmin ehkäisevää tukea käyttäneillä kunnilla on asiaan liittyvät ohjeet. Toimeentulotuen käyttö liittyy suunnitelmalliseen sosiaalityöhön eikä sitä ole rajattu vain tiettyihin tarkoituksiin. Ehkäisevän tuen käytön väheneminen on saattanut johtua siitä, että kunnissa on säästötoimena poistettu ehkäisevän toimeentulotuen määräraha talousarviosta.
Tyypillistä ehkäisevän toimeentulotuen käyttöä on ollut pyrkimys perheen akuutin kriisin ratkaisemiseen esimerkiksi perheen jäsenen kuoleman tai sairastumisen, perheen hajoamisuhan tai hajoamisen, häätöuhan sekä rikoksen uhriksi joutumisen yhteydessä. Sitä on annettu muun muassa toimeentulotuen pitkäaikaisasiakkaille, jotka osallistuvat työelämään kouluttavalle kurssille tai työkokeiluun osallistuvalle asiakkaalle. Tukea on ohjattu myös lasten harrastustoimintaan, kun se on ollut suunnitelmallista. Ehkäisevää tukea on käytetty myös kertaluonteisesti tai lyhytaikaisesti epätavallisen suurten asuntolainan korkojen tai asuntolainojen maksuun ja samalla luotu ihmisille suunnitelma tilanteesta selviämiseksi. Myös vanhusten kotona asumista on tuettu ehkäisevällä tuella. Opiskelun tukeminen on kuntien käsityksen mukaan erittäin tuloksellista ehkäisevää tukea. Ryhmiä, joille ehkäisevä tuki on usein sopivaa, ovat yrittäjät ja ylivelkaantuneet.
Vuonna 1995 varsinaista toimeentulotukea maksettiin keskimäärin kotitaloutta kohti 1 574 markkaa ja henkilöä kohti 915 markkaa kuukaudessa. Maksetun tuen reaalimäärä kotitaloutta kohti kasvoi vuosina 1990―1992, mutta on sen jälkeen alentunut. Tuen määrä kotitaloutta kohti kuukaudessa oli vuoden 1995 hinnoilla laskettuna vuonna 1990 keskimäärin 1 594 markkaa, vuonna 1992 1 701 markkaa ja vuonna 1995 1 574 markkaa.
Kuntien toimeentulotukimenot ovat viime vuosina kasvaneet hyvin nopeasti. Bruttomenojen kasvu vuodesta 1994 vuoteen 1995 oli noin 6 prosenttia ja vuodesta 1995 vuoteen 1996 noin 15 prosenttia. Vuonna 1996 olivat toimeentulotuen bruttomenot kaikkiaan noin 3,1 miljardia markkaa, kun ne olivat vuotta aikaisemmin noin 2,7 miljardia markkaa. Toimeentulotukimenot ovat kolminkertaistuneet vuodesta 1989 vuoteen 1996.
Nopeinta menojen kasvu on ollut maaseutumaisissa kunnissa ja hitainta kaupunkimaisissa. Taajaan asutut kunnat asettuvat tälle välille. Asukaskohtaiset bruttomenot olivat maassa vuonna 1996 keskimäärin 606 markkaa. Maaseutumaisissa kunnissa asukaskohtaiset bruttomenot olivat 342 markkaa, taajaan asutuissa kunnissa 439 markkaa ja kaupunkimaisissa kunnissa 769 markka. Luvut ovat lähes samantasoiset myös suhteutettuna väkilukuun, alle 8 000 asukkaan kunnissa 329 markkaa, 8 000―30 000 asukkaan kunnissa 484 markkaa ja yli 30 000 asukkaan kunnissa 827 markkaa henkeä kohti.
Voimakkaasta kasvusta huolimatta toimeentulotukimenot muodostavat edelleen suhteellisen vähäisen osan kaikista sosiaalimenoista. Vuonna 1996 toimeentulotukimenojen osuus sosiaalimenoista oli vajaa 1,6 prosenttia.
Ruotsin eduskunta on 6 päivänä kesäkuuta 1997 hyväksynyt sosiaalihuoltolain muutoksen (Lag om ändring i socialtjänstlagen SFS 1997:313), joka sisältää uudet toimeentulotukea (försörjningsstöd) ja muuta tukea koskevat säännökset.
Uudistetun lainsäädännön mukaan toimeentulotukea myönnetään hyväksyttäviin kohtuullisiin menoihin. Toimeentulotuki muodostuu kahdesta osasta:
1) ravinnosta, vaatteista ja kengistä, leikistä ja vapaa-ajasta, käyttötavaroista, terveydenhuollosta ja hygieniasta sekä päivälehdistä, puhelimesta ja TV-luvasta aiheutuvista menoista ja
2) asumisesta, kotitaloussähköstä, työmatkoista, kotivakuutuksesta, lääkärinhoidosta, akuutista hammashoidosta, silmälaseista sekä ammattiliiton ja työttömyyskassan jäsenmaksuista aiheutuvista menoista.
Ensimmäisen kohdan menot vastaavat miltei täysin Suomen nykyisellä toimeentulotuen perusosalla katettavia menoja ja tuen rakenne muutoinkin vastaa pitkälle Suomen toimeentulotuen rakennetta. Ensimmäisen kohdan menoista vahvistaa Ruotsin hallitus kulutustutkimukseen perustuvan valtakunnallisen normin (riksnorm) erilaisia kotitalouksia varten. Sosiaalilautakunta voi yksittäistapauksessa erityisestä syystä korottaa tai alentaa normia.
Sosiaalilautakunta voi myös edellyttää toimeentulotuen saajalta osallistumista harjoitteluun tai toimintakykyä parantavaan toimintaan, jos hän ei ole voinut osallistua asianmukaiseen työmarkkinapoliittiseen toimenpiteeseen ja jos henkilö on alle 25-vuotias tai on tällaisten toimenpiteiden tarpeessa taikka eräissä tapauksissa opiskelun aikana tarvitsee toimeentulotukea.
Harjoittelun ja toimintakykyä parantavan toiminnan tulee olla sellaista, että se lisää henkilön mahdollisuuksia huolehtia itse itsestään. Erityisesti korostetaan työmarkkinoille tulon ja opiskelun tärkeyttä ja henkilön omien toiveiden huomioon ottamista. Jos henkilö ilman hyväksyttävää syytä kieltäytyy osallistumasta harjoitteluun tai toimintakykyä parantavaan toimintaan, voidaan toimeentulotukea alentaa tai evätä sen maksaminen.
Muulla tuella tarkoitetaan vammaisten kuljetuspalveluja, kodinhoitoapua sekä vanhusten ja toimintarajoitteisten palveluasumista ja huoltoa.
Sekä toimeentulotuki että muu tuki voidaan antaa myös muussa muodossa kuin rahana. Toimeentulotuki voidaan periä takaisin suunnilleen samoilla perusteilla kuin nykyisin Suomessa.
Edelleen tukea voidaan antaa eräistä palveluista, erityisissä tapauksissa asumisesta, lastenhuollosta, henkilökohtaisesta tuen tarpeesta sekä hoidosta ja huolenpidosta, jota ei muutoin korvata, sekä taloudellisena tukena muihin tarkoituksiin kuin edellä on sanottu. Viimeksi mainittu tuki on täysin kunnan harkinnassa eikä siitä voi valittaa.
Ruotsista saatujen ennakkotietojen mukaan toimeentulotuen 1 kohdan mukaisen normin taso näyttää muodostuvan hieman alhaisemmaksi kuin Suomen vastaava perusosan taso on vuonna 1997.
Muutokset tulevat voimaan 1 päivänä tammikuuta 1998.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 27 päivänä kesäkuuta 1995 oman aloitteen perusteella antanut päätöksen kuntien viranhaltijoiden antamien toimeentulotuen myöntämisperusteita koskevien soveltamisohjeiden lainmukaisuudesta. Hän katsoi, että kunnalliset soveltamisohjeet saattavat estää yhdenvertaisuuden toteutumista. Tuen saamisen edellytykset on aina harkittava tapauskohtaisesti.
Apulaisoikeusasiamies kiinnitti erityisesti huomiota siihen, että ei ole lain mukaista sulkea joitakin ryhmiä tuen ulkopuolelle tai asettaa tuen saamiselle erityisiä ehtoja. Kun kyseessä on subjektiivinen oikeus toimeentulotukeen, ei ilman lainsäädäntöä voida rajoittaa ajallisesti tai ryhmäkohtaisesti toimeentulotuen soveltamisalaa. Kunnallinen itsehallinto ei myöskään voi estää sitä, että valtiovalta valvoo jälkikäteisesti oikeuden toteutumista.
Apulaisoikeusasiamies katsoi, että sosiaalihuoltolain 30 §:ää tulisi täsmentää, koska kysymys oikeudesta toimeentulotukeen on hallinnossa ja lainkäyttäjien piirissä edelleen tulkinnanvarainen. Oikeus toimeentulotukeen ei toteudu subjektiivisena oikeutena asianmukaisesti, koska lainsäädäntö on väljä ja se sallii suuret erot toimeentulotuen myöntämisessä. Hän esitti myös, että jos epäselvyyksiä ei ratkaista lainsäädäntötoimin, olisi yhdenvertaisuusnäkökohdat huomioon ottaen harkittava valituslupamenettelyyn perustuvan valitusmahdollisuuden avaamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusmahdollisuus voisi koskea vain niitä tapauksia, joissa on tarvetta antaa ennakkopäätös. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies otti kantaa myös toimeentulotukeen liittyvään kokeiluun. Jos toimeentulotuen perusosa siirrettäisiin kansaneläkelaitokselle, päästäisiin siihen, että syyperusteista turvaa koskevat tuet voitaisiin yleensä hakea saman järjestelmän piirissä samalta viranomaiselta.
Selvitysmies Heikki Koski esitti valtion ja kuntien välisten suhteiden uudistamisprojektia koskevissa ehdotuksissa, että 1 päivästä tammikuuta 1998 lukien toimeentulotuen niin sanottu normitettavissa oleva osa (perusosa, avustus asumismenoihin ja osa terveydenhuoltomenoista) siirrettäisiin kokonaan valtion rahoitettavaksi ja Kansaneläkelaitoksen hoidettavaksi. Lisäksi hän esitti, että sellaisia kriisitilanteita varten, joissa laskennallisesti määräytyvä etuus ei anna riittävää turvaa, säilytetään mahdollisuus yksilölliseen toimeentulotukeen, jonka toimeenpanosta ja maksatuksesta vastaavat kunnat.
Kosken esitykseen liittyi, että rahoitusvastuun siirtyminen otettaisiin huomioon kuntien valtionosuuksien perusteissa.
Toimeentulotuen yhteydessä tehtävällä sosiaalityöllä on suuri merkitys. Huomattava osa toimeentulotuen saajista on nykytilanteessa lähinnä vain taloudellisissa vaikeuksissa. Toimeentulotuen saamisen ja työttömyyden pitkittyessä kasvava määrä saajista saattaa kuitenkin tarvita myös sosiaalityön keinoin annettavaa neuvontaa ja apua. Toisaalta muun muassa työvoimapolitiikan tehostamista koskevien ehdotusten yhteydessä on korostettu aktivoinnin merkitystä, mikä todennäköisesti vähentää toimeentulotukeen liittyvän sosiaalityön tarvetta.
Sosiaalihuollon erityisosaamista selvittänyt työryhmä (sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistio 1997:4) ehdotti sosiaalityön tehostamista muun muassa siten, että jokaiseen kuntaan nimetään sosiaalihuollon toimeenpanosta vastaava viranhaltija, sosiaalityöntekijöiden asukaskohtaisesta määrästä säädettäisiin lainsäädännössä ja ryhdyttäisiin erinäisiin koulutus-, tutkimus- ja kehittämishankkeisiin.
Selvityshenkilö Aulikki Kananoja esitti muistiossaan 27 päivältä maaliskuuta 1997, että riippumatta toimeentulotuen hallintoa koskevasta ratkaisusta sosiaalityötä tulee tehostaa huomattavasti. Siinä tapauksessa, että toimeentulotuen myöntäminen jää kunnille, normitetun osan käsittely olisi siirrettävä sosiaalityöntekijöiltä kansliahenkilökunnalle. Viimeksi mainittua käytäntöä eräissä suurissa kaupungeissa yleensä jo noudatetaankin ainakin osittain.
Sosiaalihuoltolakiin väliaikaisesti lisätyllä 3 a luvulla aloitettiin vuoden 1993 alusta kokeilu, jolla on selvitetty toimeentulotukitehtävien siirtoa kunnan viranomaisilta kansaneläkelaitokselle. Kokeilua on eri vaiheissa jatkettu siten, että voimassa olevan lain mukaan kokeilu päättyy vuoden 1997 lopussa.
Kokeilukuntia oli vuoden 1997 alussa kaikkiaan 33, niistä suurin on Lappeenrannan kaupunki. Kokeilun piirissä on ollut 7―70 prosenttia kokeilukuntien väestöstä.
Kokeilu on toimeentulotuen saajien kannalta siten myönteinen, että samalla kun he saavat ensisijaista etuutta, useimmissa tapauksissa työttömyysturvaa, he voivat saada sitä täydentävän toimeentulotuen. Noin 80 % toimeentulotuen saajista saa jotakin kansaneläkelaitoksen maksamaa etuutta kuten työttömyysturvaa, eläkettä tai sairaus-, äitiys- tai vanhempainrahaa taikka asumistukea. Huomattavalla osalla asiakkaista ei olisi tarvetta muutoin asioida kunnan sosiaalitoimistossa. Kansaneläkelaitoksen tietokonejärjestelmät ovat käytettävissä ja yhteensovitus muun sosiaaliturvan kanssa voidaan hoitaa tältä kannalta vaivattomasti.
Huomattava osa toimeentulotuen saajista on ainoastaan tai ensisijaisesti taloudellisissa vaikeuksissa. Työttömyyden pitkittyminen aiheuttaa muitakin ongelmia ja lisää siten sosiaalityön tarvetta niissäkin tapauksissa, joissa alun perin on ollut kysymys vain taloudellisesta vaikeudesta. Toimeentulotuen kokeilussa on kehitetty kunnan sosiaalityötä ja on samalla voitu merkittävästi uudistaa toimintamalleja.
Kokeilulla on voitu lyhentää huomattavasti toimeentulotuen jonotus- ja käsittelyaikoja. Kokeilu on saanut varsin myönteisen vastaanoton kokeilukunnissa niin tuen saajilta kuin viranomaisiltakin.
Kokeilun loppuraportin mukaan kokeilu osoitti, että toimeentulotuen normitetun osan hoitaminen soveltuu kansaneläkelaitoksen tehtäväksi. Kokeiluasetelma on kuitenkin sellainen, että mahdollisen tehtäviensiirron lopullisista kustannusvaikutuksista ei ole saatavissa yksiselitteistä tietoa. Myös suurten kuntien puuttuminen kokeilusta vaikeuttaa toiminnallisten ja hallinnollisten seurausvaikutusten arviointia.
Toimeentulotuen nykyisenä keskeisenä ongelmana on, että sitä joudutaan käyttämään laajasti ensisijaisten etuuksien täydentäjänä. Väestöstä lähes 12 prosenttia saa vuoden aikana toimeentulotukea. Siksi on kiinnitettävä huomiota niihin ensisijaisiin etuuksiin, joiden liian alhainen taso johtaa siihen, että täydentäminen viimesijaisella turvalla on välttämätöntä. Samoin on huomiota kiinnitettävä pienituloisten palkansaajien tuloverotuksen tasoon toimeentulotuen tarpeen vähentämiseksi.
Kun toimeentulotuen saajista yli 50 prosenttia on työttömyysturvan saajia, on tällaisen tarkastelun pääasiallinen paino työttömyysturvan peruspäivärahassa ja työmarkkinatuessa. Lisäksi näitä perheitä tuetaan tyypillisesti asumistuella, joka ei kuitenkaan riitä poistamaan perheitä toimeentulotuen piiristä. Toimeentulotuen tasoa sinänsä voidaan pitää riittävänä.
Lisäongelmia toimeentulotukeen tuo opiskelijoiden kesäaikaisen toimeentulon puute sen johdosta, ettei opiskelijoiden kesätyöpaikkoja ole riittävästi saatavana.
Lähinnä eläkeläistalouksia tuovat toimeentulotuen piiriin puolestaan terveydenhuollon maksut ja sairausvakuutuksen kohonneet omavastuut. Eläkeläistalouksien toimeentulotuen käyttö näyttää kuitenkin liittyvän usein tilapäisesti esiintyviin terveydenhuollon kustannuksiin, mitä ei voida pitää samalla tavoin ongelmallisena kuin ensisijaisen etuuden jatkuvaa täydentämistä.
Toimeentulotuen viimeaikaiselle kehitykselle on ominaista myös tuen keston pidentyminen. Tämä johtuu lähinnä työttömyyden ja erityisesti pitkäaikaistyöttömyyden kasvusta ja sen seurausvaikutuksista. Lisäksi tämä seikka on yhteydessä työttömyysturvan tason jäädyttämiseen ja muiden sosiaalietuuksien, ennen kaikkea asumistuen leikkauksiin. Työllisyyden paraneminenkaan ei ainakaan toistaiseksi ole heijastunut toimeentulotukeen. Menojen kasvu on jatkunut, vaikka tukea saavien kotitalouksien määrän kasvu on hidastunut.
Pääministeri Paavo Lipposen hallituksen ohjelman sosiaali- ja terveyspolitiikkaa sekä työelämän kehittämistä koskevassa osassa todetaan, että tukijärjestelmiä on kehitettävä niin, että työn tekeminen parantaa aina taloudellista tilannetta. Vähimmäisturvan etuusjärjestelmä on ohjelman mukaan selkeytettävä. Sosiaalietuuksien, asiakasmaksujen, ansiotulojen kasvun ja verotuksen on muodostettava kokonaisuus, joka kannustaa työn tekemiseen ja opiskeluun sekä estää niin sanottujen kannustinloukkujen syntymisen. Hallitusohjelman mukaan sosiaalisten tulonsiirtojen, maksujen ja verotuksen yhteensovittamisesta tehdään kokonaisarviointi ja tarvittavat toimenpiteet toteutetaan mahdollisen pikaisesti siten, että ei heikennetä kaikkein heikko-osaisimpien turvaa.
Hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännös tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 1995. Tämän perusoikeuden toteuttamiseksi myönnettävänä keskeisenä rahaetuutena pidetään toimeentulotukea. Kun toimeentulotuella toteutetaan subjektiivisena oikeutena voimassa olevaa perusoikeutta, on asianmukaista, että tuen perusteista säädetään lailla.
Toimeentulotuesta säädetään nykyisin keskeisiltä osiltaan valtioneuvoston päätöksellä. Tarkoitus on osin teknisesti siirtää valtioneuvoston päätöksellä säänneltyjä asioita lain tasolle, mutta myös kehittää toimeentulotukea. Laajaan ja perusteelliseen toimeentulotuen tavoitteiden ja tehtävien muutokseen ei tässä yhteydessä kuitenkaan ole ollut mahdollisuuksia. Asetuksen tasolla ehdotetaan säädettäväksi toimeentulotuen perusosan markkamääräisestä tasosta. Myös mahdollisista indeksitarkistuksista säädettäisiin erikseen.
Toimeentulotuen ongelmien ratkaisu edellyttää ensisijaisesti työttömyysturvan, asumistuen ja toimeentulotuen sellaista yhteensovitusta, että tuensaajien määrän kasvu saadaan ensin pysähtymään ja sitten alenemaan. Myös tuen keskimääräinen kesto pitää saada alenevalle uralle.
Avainasemassa toimeentulotuen tarpeen vähenemisessä on työllisyystilanteen paraneminen. Tässä suhteessa maan taloudellinen kehitys ja toimeliaisuus ovat ensisijaisen tärkeitä. Kuitenkin myös sosiaalipolitiikan keinoin on pyrittävä siirtämään toimeentuloturvan painopistettä ensisijaisiin etuuksiin. Tätä edellyttävät perusoikeudetkin, koska muun muassa työttömyyden aikaista perustoimeentulon turvaa ei pitkäaikaisesti pidä tyydyttää toimeentulotuella.
Toimeentulotuen perusosan taso näyttää tehtyjen selvitysten mukaan pääpiirteissään oikealta ja riittävältä turvaamaan henkilön ja perheen tarpeen mukaisen toimeentulon. Täysi-ikäiselle yksinäiselle henkilölle ja perheen ainoalle aikuiselle perusosan tasoksi ehdotetaan nykyisen mukaisesti 2 021 markkaa I kuntaryhmässä ja 1 934 markkaa II kuntaryhmässä. Nykyistä ikäryhmittelyä on kuitenkin perusteltua tarkistaa korostamalla täysi-ikäisyyden merkitystä. Voimassa olevia säännöksiä hieman muuttaen ehdotetaan perheen muulle 18 vuotta täyttäneelle jäsenelle (avio- ja avopuolisot, yhdessä asuvat sisarukset, samaa sukupuolta olevat henkilöt) maksettavaksi 85 prosenttia edellä mainitusta tuesta ja vanhempiensa luona asuvalle 18 vuotta täyttäneelle henkilölle 73 prosenttia yksin asuvan henkilön tuesta.
Lasten osalta ehdotetaan muutoksia. Iältään 10―17-vuotiaalle lapselle myönnettäisiin 70 prosenttia ja alle 10-vuotiaalle 63 prosenttia yksin asuvan henkilön perusosasta. Monilapsisissa perheissä näyttää syntyvän sellaista mittasuhde-etua, että perusosan määrää voidaan alentaa lasten lukumäärän kasvaessa. Tästä syystä ehdotetaan, että perusosan määrää alennetaan kaksi- ja useampilapsisissa perheissä siten, että määrä on viisi prosenttiyksikköä alempi toisesta ja kymmenen prosenttiyksikköä alempi kolmannesta ja sitä seuraavista lapsista kuin mitä perusosa muutoin olisi. Muutos ottaa samalla huomioon sen, että perhepoliittisten tukien uudistusten yhteydessä vuonna 1994 korotettiin erityisen voimakkaasti monilapsisten perheiden lapsilisiä ja lasten perusosat määritettiin vastaamaan vähintään korkeinta lapsilisää.
Perusosan määrät muodostuisivat siten seuraaviksi:
I kuntaryhmä mk/kk   II kuntaryhmä mk/kk
Yksin asuva                                         2 021                 1 934
Muu 18 v. täyttänyt (avio- ja avopuolisot)          1 718                 1 644
Vanhempien luona asuva 18 v. täyttänyt              1 475                 1 412
10-17-v. lapsi                                      1 415                 1 354
Alle 10-v. lapsi                                    1 273                 1 218
Lasten perusosien muutoksia on lisäksi tarkasteltu luvussa 3.3.
Toimeentulotuen ja asumistuen yhteensovituksessa yhden keskeisen ongelman muodostaa asumistuen omavastuu. Kun omavastuuta perustellaan asuntopoliittisin syin, ei ole tarkoituksenmukaista, että toimeentulotuki käytännössä poistaa omavastuun. Toimeentulotukea myönnetään toisaalta sillä perusteella, että tuen hakijan tulojen ja varojen riittämättömyyden vuoksi hänen toimeentulonsa on vaarantunut, mihin myös asumiskustannukset vaikuttavat. Toimeentulotuen perusosaan ehdotetaan siirrettäväksi vähäinen osa eli seitsemän prosenttia kohtuullisista asumistukilaissa (408/1975) tarkoitetuista asumismenoista. Tämä on perusteltavissa sillä, että perusosa antaa nykyisin tuen saajalle mahdollisuuden valita jossain määrin tuen käyttökohteita.
Nykysäännösten mukaan toimeentulotuen perusosan määrää voidaan alentaa enintään 20 prosentilla, jos henkilön toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että hän on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, mikäli alentamista ei ole pidettävä kohtuuttomana.
Mikäli tällainen kieltäytyminen on toistuvaa on tarkoituksenmukaista, että perusosan määrää voitaisiin alentaa kohtuullisuusharkintaa noudattaen tätäkin enemmän. Alentaminen voisi olla määrältään enintään 40 prosenttia perusosasta.
Toimeentulotuki jäisi edelleen toteutettavaksi kunnallisena järjestelmänä ja se pysyisi nykyisen valtionosuusjärjestelmän piirissä.
Valtion vuoden 1998 talousarvioesityksessä asumistuen parantamiseen varatun määrärahan puitteissa asumistuen perusteita on tarkoitus muuttaa 1 päivästä tammikuuta 1998 lukien siten, että täysimääräiseen asumistukeen oikeuttava tuloraja nousee yhden hengen ruokakunnilla tasolle, jolla työmarkkinatukea saava saisi asumismenoihinsa täysimääräisen asumistuen eli 80 prosenttia asumiskustannuksista. Kahden hengen tulorajaa nostetaan vastaavalla markkamäärällä. Tätä suuremmilla ruokakunnilla noudatettaisiin pääsääntöisesti vuonna 1995 voimassa olleita alarajoja. Kolmen hengen ruokakunnan alarajaa alennettaisiin kuitenkin hieman enemmän. Asumistuen omavastuuosuuksien tulojen mukainen kasvu olisi vuoden 1997 tukiperusteiden mukainen.
Perusomavastuuosuuksia alennettaisiin lisäksi niin, että perusomavastuuosuus poistuisi täyteen asumistukeen oikeuttavalta tuloalueelta, jolloin asumistuki olisi 80 prosenttia ja omavastuuosuus 20 prosenttia kohtuullisista asumismenoista. Valittu ratkaisu vähentää merkittävästi asumistukea saavien keskimääräisellä vuokralla asuvien pienten ruokakuntien tarvetta turvautua toimeentulotukeen ja vähentää sitä huomattavasti myös muiden ruokakuntien osalta.
Asumistukea saavista ruokakunnista noin puolet eli 90 000 on uudella täysimääräiseen asumistukeen oikeuttavalla tuloalueella. Näistä puolestaan vajaalla puolella asumismenot olisivat sellaiset, että toimeentulotuen tarve asumismenojen omavastuuosuuteen poistuisi tai ainakin selvästi vähenisi. Valittu ratkaisu kattaa suurinpiirtein keskimääräiset vuokramenot, mutta tätä korkeampaa vuokraa maksavat jäävät vielä osittain toimeentulotuen varaan. Myös lasten ikä ja muut seikat vaikuttavat siihen, miten suureen toimeentulotukeen perhe on oikeutettu ja tietyillä ikärakenteilla saattaa jäädä edelleen oikeus toimeentulotuen saamiseen. Asumistuki nousee keskimäärin 250 markalla kuukaudessa.
Asumistukea koskevat muutokset on tarkoitus toteuttaa vuoden 1997 loppupuolella annettavalla asumistuen määräytymisperusteita koskevalla valtioneuvoston päätöksellä.
Toimeentulotuen perusosaan ehdotettu asumismenojen omavastuu on tärkeää asuntopoliittista syistä ja sen vuoksi, että vaikuttamalla asumiseensa henkilö voi vaikuttaa myös käytettävissään oleviin tuloihin. Toimeentulotuen harkinnanvaraisella osuudella katettaisiin edelleen tarvittaessa asumismenot siltä osin kuin niitä ei ole katettu asumistuella ja toimeentulotuen perusosalla.
Pitkällä aikavälillä kestämätön ja sosiaalisten perusoikeuksien kannalta arveluttava on tilanne, jossa ensisijaista etuutta suuresti ja pysyvästi täydennetään toimeentulotuella. Työttömyysturvan tason korottamisella voidaan vähentää toimeentulotuen tarvetta ja jopa poistaa henkilöitä toimeentulotuen saajien piiristä.
Työttömyysturvan peruspäivärahaa on tarkoitus korottaa erikseen annetulla hallituksen esityksellä laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (HE 152/1997 vp.). Tämän mukaisesti peruspäivärahan markkamäärää on tarkoitus korottaa kahdella markalla. Muutos heijastuisi myös muun muassa ansioon suhteutettuun työttömyyspäivärahan ja työmarkkinatuen tasoon. Tämän mukaisesti täysimääräisen peruspäivärahan ja työmarkkinatuen kuukautta kohti maksettava summa nousisi 43 markkaa.
Yksin asuvan alle 20-vuotiaan opiskelijan opintoraha on ollut 500 markkaa muussa oppilaitoksessa ja 750 markkaa kuukaudessa korkeakoulussa opiskelevalle. Täysimääräiseen opintorahaan oikeuttava ikäraja on tarkoitus alentaa 18 vuoteen 1 päivästä elokuuta 1998 lukien erikseen annetulla hallituksen esityksellä laiksi opintotukilain muuttamisesta (HE 150/1997 vp.). Täysi-ikäisen itsenäisesti asuvan opiskelijan opintoraha olisi 1 270 tai 1 540 markkaa kuukaudessa. Tämä tulee osaltaan vähentämään 18-vuotiaiden opiskelijoiden tarvetta turvautua toimeentulotukeen.
Taloudellisia vaikutuksia tämän ehdotuksen tarkoittamista toimeentulotuen muutoksista aiheutuu kotitalouksille, kunnille, valtiolle ja kansantaloudelle. Kokonaiskuvan vuoksi seuraavassa käsitellään lisäksi erillisissä esityksissä ensisijaisiin etuuksiin ehdotetuista muutoksista aiheutuvia vaikutuksia toimeentulotukeen. Kysymys on sekä etuuksien jakautumisesta uudella tavalla eri saajien ja maksajien kesken että uusista kustannuksista.
Vaikutuksia kotitalouksiin on tarkasteltu lähemmin jäljempänä luvussa 3.3.
Kuntien toimeentulotukimenoja ehdotettu toimeentulotuen rakenteen uudistaminen 17-vuotiaiden osalta sekä lasten perusosien alentaminen vähentävät yhteensä noin 70 miljoonaa markkaa vuodessa. Kohtuullisten asumistukilain 6 §:n mukaisten asumismenojen seitsemän prosentin osuuden kattaminen toimeentulotuen perusosalla aiheuttaa kuntien toimeentulotukimenoihin noin 248 miljoonan markan säästön, joten toimeentulotuen kokonaissäästöt näiden muutosten johdosta ovat noin 318 miljoonaa markkaa vuositasolla.
Edellä luvussa 2 kuvattujen asumistuen parannusten kustannusvaikutukset ovat 600 miljoonaa markkaa vuodessa. Muutos aiheuttaa noin 240 miljoonan markan toimeentulotukimenojen alentumisen vuositasolla.
Työttömyysturvan peruspäivärahan korottaminen kahdella markalla päivää kohti aiheuttaa yhteensä valtiolle 100 miljoonan markan vuotuiset kustannukset työttömyysturvan peruspäivärahan ja työmarkkinatuen osalta. Toisaalta työttömyysturvaan tulevien karenssiaikojen muutosten arvioidaan lisäävän toimeentulotukimenoja. Työttömyysturvaan tehtävien muutosten nettosäästön toimeentulotukimenoissa arvioidaan olevan yhteensä noin 23 miljoonaa markkaa.
Opintorahaan ehdotettu korotus merkitsee valtiolle 56 miljoonan markan kustannusten lisäystä vuodessa. Säästöä toimeentulotuessa kertyy vastaavasti viisi miljoonaa markkaa vuodessa.
Seuraavassa on koottu eri osatekijöiden arvioidut vuositason kustannusvaikutukset.
Valtion menojen muutokset
Asumistuen parantaminen                                                 + 600 Mmk
Työttömyysturvan peruspäivärahan parantaminen                           +  20 Mmk
Työmarkkinatuen parantaminen                                            +  80 Mmk
Peruspäivärahan ja työmarkkinatuen karenssiaikojen muutokset            -  17 Mmk
Opintotuen parantaminen                                                 +  56 Mmk
Yhteensä                                                                + 739 Mmk
Toimeentulotukimenojen aleneminen
Asumismenojen omavastuu toimeentulotuen perusosaan (7 %)                - 248 Mmk
Lasten perusosien alentaminen                                           -  70 Mmk
Asumistuen parantamisesta aiheutuva toimeentulotukimenojen säästö       - 240 Mmk
Opintotuen parantamisesta aiheutuva toimeentulotukimenojen säästö       -   5 Mmk
Työttömyysturvan muutoksista aiheutuva toimeentulotukimenojen säästö    -  23 Mmk
Yhteensä                                                                - 586 Mmk
Eri tekijöiden valtion menoja lisäävä vaikutus olisi siten yhteensä vuositasolla 739 miljoonaa markkaa. Kuntien toimeentulotukimenot puolestaan alenisivat vuositasolla 586 miljoonaa markkaa. Vuositason kustannusvaikutukset toteutuisivat kokonaisuudessaan vuonna 1999.
Vuoden 1998 kustannusvaikutukset poikkeavat edellä esitetystä, koska kaikkia muutoksia ei ole tarkoitus saattaa voimaan vuoden 1998 alusta. Lisäksi asumistuen lisämenot realisoituvat ensimmäisenä toimintavuotena sitä mukaa kuin asumistuen vuotuistarkistus tehdään. Käytännössä tämä johtaa siihen, että vuonna 1998 asumistuen 600 miljoonan markan korotuksesta realisoituu noin puolet, 300 miljoonaa markkaa. Vastaavasti asumistuen korotuksen vaikutus toimeentulotuen säästöön on noin puolet, koska säästö syntyy sitä mukaa kuin asumistuen tarkistus tehdään. Näin ollen säästö on noin puolet eli 120 miljoonaa markkaa vuonna 1998.
Työttömyysturvan korotusten on tarkoitus tulla voimaan vuoden 1998 alusta, joten työttömyysturvan menot lisääntyvät korotusten johdosta yhteensä 100 miljoonaa markkaa vuonna 1998.
Laki toimeentulotuesta ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä maaliskuuta 1998. Tämä merkitsee samalla sitä, että lapsia koskeva toimeentulotukimenojen säästö olisi vuonna 1998 noin 58 miljoonaa markkaa ja asumismenojen omavastuusta aiheutuva säästövaikutus 207 miljoonaa markkaa.
Opintotuen muutos on tarkoitus toteuttaa opintovuoden alusta eli 1 päivästä elokuuta 1998 lukien. Vuotuiset kustannukset ovat ensimmäisenä toimintavuotena noin 30 miljoonaa markkaa ja vastaavasti toimeentulotukimenoissa saatava säästö noin 3 miljoonaa markkaa.
Esitetyillä laskentaperusteilla valtion menot lisääntyvät yhteensä 413 miljoonaa markkaa vuonna 1998. Toimeentulotukimenojen arvioidaan vuonna 1998 alenevan edellä esitetyistä tekijöistä johtuen yhteensä 411 miljoonaa markkaa.
Valtion vuoden 1998 talousarvioesityksen mukaan kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuusmomentilla on toimeentulotukimenojen säästövaikutuksen johdosta otettu vähennyksenä huomioon yhteensä 300 miljoonaa markkaa. Vähennys edellyttää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain muuttamista.
Toimeentulotukitehtävien hallintoa koskevat säännökset ehdotetaan säilytettäväksi nykyisellään. Myöskään takaisinperintä- tai muutoksenhakumenettelyyn ei ehdoteta muutoksia. Toimeentulotuen tason muutosten ja erikseen toteutettavat ensisijaisten etuuksien korotukset vähentävät toimeentulotukiasiakkaiden määrää ja myös sosiaalitoimistojen työtä.
Vaikutukset kotitalouksiin muodostuvat työttömyysturvan ja opintorahan tason nostamisesta, asumistuen paranemisesta ja näiden vaikutuksista toimeentulotukeen sekä tämän esityksen tarkoittamista toimeentulotukeen tehtävistä muutoksista. Eri tekijöiden yhteisvaikutusten selvittäminen on hankalaa, mutta monissa tapauksissa suunta on tukea lisäävä. Samalla ehdotukset muuttavat tukien rakennetta siten, että kannustavuus lisääntyy, kun suurempi osa elämisen kustannuksista katetaan ensisijaisilla etuuksilla toimeentulotuen asemesta.
Asumistuen, työttömyysturvan ja opintotuen parantaminen vähentävät toimeentulotuen tarvetta. Osalle toimeentulotukiasiakkaista näiden ensisijaisten etuuksien paraneminen aiheuttaa heidän tulotasonsa kohoamisen siinä määrin, että heillä ei enää ole tarvetta turvautua toimeentulotukeen.
Toisaalta toimeentulotuen perusosaa koskevat muutokset merkitsevät valtaosalle toimeentulotuen saajia tuen tason alenemista. Eri etuuksista yhteensä koostuvan tuen taso alenee niissä kotitalouksissa, jotka ensisijaisten etuuksien kohoamisen jälkeenkin ovat edelleen toimeentulotuen piirissä.
Toimeentulotuessa lasten perusosien muutokset tulisivat olemaan seuraavat (I kuntaryhmä):
Nykyinen     Uusi    Muutos
mk/kk     mk/kk     mk/kk
1. lapsi         1 415     1 415         0
2. lapsi         1 415     1 314     - 101
3. lapsi jne.    1 415     1 213     - 202
Nykyinen     Uusi     uutos
mk/kk     mk/kk      mk/kk
1. lapsi         1 334     1 273     -  61
2. lapsi         1 334     1 172     - 162
3. lapsi jne.    1 334     1 071     - 263
Asumismenojen seitsemän prosentin omavastuun vaikutukset perheen käytettävissä oleviin tuloihin riippuvat asumismenojen määrästä. Jos esimerkiksi I kuntaryhmässä asuva yksinäinen henkilö olisi toimeentulotuen piirissä uudistusten jälkeenkin ja hänen asumistukilain 6 §:n mukaiset asumismenonsa olisivat 1 700 markkaa kuukaudessa, merkitsisi muutos sitä, että tuen saajan tulisi kattaa 2 021 markan suuruisella perusosalla 119 markan (7 % 1 700 mk:sta) suuruinen uusi välttämätön menoerä. Käytännössä tämä merkitsisi vastaavan suuruista peruskulutukseen (nykyisellä perusosalla katettaviin menoihin) käytettävissä olevien tulojen alenemaa. Samaten kolmilapsisen lapsiperheen, jonka lapset ovat esimerkiksi 12-, 10- ja 7-vuotiaita ja asumismenot 3 100 markkaa kuukaudessa, peruskulutukseen käytettävissä olevien kuukausittaisten tulojen alenema olisi nykyisestä 7 600 markasta 7 019 markkaan eli muutos olisi 581 markkaa kuukaudessa. Tällöin oletetaan, että perhe uudistusten jälkeenkin olisi toimeentulotuen piirissä.
Tarkkoja laskelmia siitä, kuinka suuri osa nykyisistä toimeentulotuen saajista hyötyisi muutosten johdosta, ei ole. Karkeana arviona voidaan olettaa, että toimeentulotukiasiakkaiden määrä vähenisi kyseessä olevien muutosten seurauksena noin 10 prosentilla.
Toimeentulotukiasiakkaista noin puolet (49 %) sai vuonna 1995 tukea enintään kolmen kuukauden ajan ja vajaa neljännes (23 %) vain yhden kuukauden ajan. Lyhytaikaisten asiakkaiden osalta muutosten vaikutuksia ei voitane pitää merkittävinä.
Varsinaisia pitkäaikaisasiakkaita tuen saajista oli vuonna 1995 noin viidennes eli 67 800 kotitaloutta. Osalle heistä toimeentulotuen tason alenemista nykyisestä voi pitää suhteellisen suurena. Toisaalta tosiasialliseen kulutukseen perustuvien kulutustutkimusten mukaan toimeentulotuen perusosalla katettaviin menoihin kohdistuvissa kulutusmenoissa on alimmissa tulonsaajaryhmissä ollut jossain määrin väljyyttä erityisesti useampilapsisten perheiden osalta verrattuna toimeentulotuen perusosan määriin. Tätä taustaa vasten tarkasteltuna ehdotettujen toimeentulotuen muutosten ei voitane katsoa vaarantavan välttämättömän toimeentulon turvaa.
Toimeentulotuen tasoa, tuen myöntämisen organisointia ja muita tukeen liittyviä kysymyksiä on selvitelty useissa vaiheissa. Tuen siirtämisestä kansaneläkelaitokselle on suoritettu laaja kokeilu vuodesta 1993 alkaen, minkä yhteydessä on kokeilun johtoryhmä jättänyt kolme raporttia. Hallitus päätti 2 päivänä toukokuuta 1996 kannustinloukkutyöryhmän esitysten perusteella ryhtyä toimiin toimeentulotuen ja asumistuen yhteensovittamiseksi. Myöhemmin 20 päivänä joulukuuta 1996 sosiaali- ja terveysministeriö antoi selvitysmies Pentti Arajärvelle tehtäväksi tehdä ehdotuksen toimeentulotuen kokonaisuudesta. Tässä työssä hänen tuli ottaa huomioon ne tavoitteet, joihin kannustinloukkutyöryhmä pyrki asumistuen ja toimeentulotuen yhteensovittamista koskevilla ehdotuksilla. Hän jätti muistionsa sosiaali- ja terveysministeriölle 16 päivänä kesäkuuta 1997.
Toimeentulotuen lakitasolle siirtämistä valmisteli sosiaali- ja terveysministeriön 11 päivänä joulukuuta 1995 asettama työryhmä, jonka tehtävänä oli selvittää toimeentulotukea koskevan säädöspohjan tarkistamiseen liittyviä kysymyksiä (toimeentulotuen säädöstyöryhmä). Säädöstyöryhmässä valmisteltiin kevään 1996 aikana luonnos hallituksen esitykseksi laiksi toimeentulotuesta. Koska lain sisältöön olennaisesti vaikuttava ratkaisu tuen kaavamaisen osan maksatuksen siirtämisestä kansaneläkelaitokselle siirrettiin vuoden 1997 kevääseen, työryhmä ei viimeistellyt hallituksen esitystä vaan jäi odottamaan toimeentulotukikokeilun pohjalta tehtäviä päätöksiä. Työryhmän luonnostelema hallituksen esitys oli selvitysmies Arajärven käytössä tausta-aineistona. Selvitysmiehen ehdotuksen jatkovalmistelu on tehty sosiaali- ja terveysministeriössä virkatyönä.
Selvitysmies Arajärven ehdotuksesta varattiin eräille keskeisille soveltajatahoille mahdollisuus lausunnon antamiseen.
Korkein hallinto-oikeus toimitti ehdotuksen johdosta sosiaali- ja terveysministeriölle muistion lähinnä uudistukseen liittyvistä oikeusturvakysymyksistä. Muistiossa arvioitiin, että ehdotettu takaisinperintämenettelyn yksinkertaistaminen siten, että lääninoikeuden sijasta takaisinperinnästä päättäisi kunta, heikentäisi oikeusturvaa. Valitusoikeuden avaamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei myöskään pidetty tarpeellisena, vaan muistion mukaan oikeusturvan kannalta on pidettävä riittävänä mahdollisuutta saattaa asia tarvittaessa ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja käyttäen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Esitys vastaa tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden esiin tuomia näkemyksiä.
Suomen Kuntaliitto esitti lausunnossaan muun muassa, että valmistelussa olisi vielä tullut arvioida edellytykset siirtää toimeentulotuen niin sanottu normitettava osuus kansaneläkelaitoksen hoidettavaksi. Tilanteessa, jossa tehtävät jäisivät kuntien hoidettavaksi Kuntaliitto esitti, että valtionosuus toimeentulotuen osalta tulisi määritellä menoperusteisesti.
Näin merkittäviä periaatteellisia muutoksia ei ole kuitenkaan ollut mahdollista valmistella tässä yhteydessä.
Tämä esitys liittyy valtion vuoden 1998 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Toimeentulotukimenojen vähennys valtion talousarviossa kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuuksista edellyttää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain muuttamista siten, että toimeentulotuen ja asumistuen yhteensovittamisesta ja tarkistamisesta aiheutuva toimeentulotukimenojen vähentäminen otetaan kokonaan huomioon korottamalla lain 17 §:ssä säädettyä kunnan omarahoitusosuutta asukasta kohden. Esitys liittyy valtion vuoden 1998 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi yhdessä tämän esityksen kanssa.
Edellä jaksossa 2 mainitut työttömyysturvaa ja opintotukea koskevat esitykset (HE 152/1997 vp. ja HE 150/1997 vp.) vaikuttavat toimeentulotuen tarpeeseen ja kuntien kustannussäästöihin.
Toimeentulotukijärjestelmän kannalta keskeinen on Euroopan sosiaalinen peruskirja, jonka 13 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaiselle, jolta puuttuvat riittävät varat ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia varoja, turvataan riittävä apu ja sairaustapauksissa hoito. Sopimuksen vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan valtion on turvattava tämä oikeus subjektiivisena oikeutena.
1 §. Toimeentulotuen tarkoitus. Toimeentulotuki määritellään pykälän 1 momentissa viimesijaiseksi henkilön ja perheen välttämättömän toimeentulon turvaavaksi etuudeksi, jonka tarkoituksena on lisäksi edistää yksilön ja hänen perheensä itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuki on keskeinen etuus, jolla pyritään lainsäädännön tasolla takaamaan hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän turva. Toimeentulotuen tarkoituksena on kuitenkin myös itsenäisen selviytymisen edistäminen. Yksilöllä on aina vastuu myös itsestään ja toimeentulotuella pyritään parantamaan edellytyksiä tämän vastuun toteuttamiselle. Toimeentulotuella on näin ollen laajempi tehtävä kuin vain elämälle välttämättömän turvan antaminen eli niin sanotun eksistenssiminimin täyttäminen. Toimeentulotuki antaa myös mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnan toimintaan eikä pyri vain pitämään henkilöä tai perhettä hengissä. Toimeentulotukeen nähden ovat ensisijaisia muut toimeentulon lähteet. Toimeentulotuki on luonteeltaan viimesijainen etuus.
Toimeentulotuen tarkoituksen kannalta on tärkeää, että henkilöiden ja perheiden itsenäisen selviytymisen edellytyksiä parannetaan. Pykälän 2 momentin mukainen ehkäisevä toimeentulotuki on tarkoitettu henkilön ja perheen sosiaalisen turvallisuuden ja toimintakyvyn edistämiseksi. Tuki on riippumaton siitä, olisiko henkilö tai perhe oikeutettu 1 momentin tarkoittamaan toimeentulotukeen. Ehkäisevän tuen yksi tavoite on pyrkiä välttämään 1 momentissa tarkoitetun toimeentulotuen tarve. Ehkäisevällä tuella voidaan saavuttaa myös taloudellista säästöä ja joka tapauksessa sen avulla saavutetaan inhimillistä voittoa.
Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole määritelty toimeentulotuen eikä ehkäisevän toimeentulotuen tarkoitusta.
2 §. Oikeus toimeentulotukeen. Oikeus saada toimeentulotukea syntyy pykälän 1 momentin nojalla vasta silloin, kun henkilö ei voi saada toimeentuloa ansiotyöllään tai yrittäjätoiminnallaan tai toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla eikä hän voi elättää itseään muillakaan tuloillaan tai varoillaan, häneen nähden elatusvelvollisen huolenpidolla tai muulla tavalla. Riittävä edellytys toimeentulotuen saamiseen on yleensä se, että henkilö tai perhe on joutunut tosiasialliseen elatukseen käytettävissä olevien varojen puutteeseen. Oikeus toimeentulotukeen on jokaisella tuen myöntämisen edellytysten täyttyessä.
Muiden toimeentuloa turvaavien etuuksien saaminen otetaan huomioon määriteltäessä oikeutta toimeentulotukeen. Tällaisina etuuksina on pidettävä kaikkia niitä sosiaaliturvaetuuksia, jotka on tarkoitettu turvaamaan toimeentuloa tai jotka tosiasiallisesti vaikuttavat siten. Esimerkkeinä voidaan mainita eläke, työttömyysturvan päiväraha, tapaturmavakuutuksen toimeentuloa turvaavat etuudet, luopumiskorvaus, sairauspäiväraha, opintotuki, lasten kotihoidon tuki ja muut vastaavat etuudet. Opintotuki koostuu opintorahasta, asumislisästä ja valtiontakauksesta opintolainaan. Myös valtion takaaman lainan muodossa suoritettava tuki on ensisijainen toimeentulotukeen nähden.
Jos henkilö on laitoshoidossa, joka kattaa jokapäiväiseen elämiseen kuuluvat menot, otetaan tämä huomioon. Myös eräät kustannusten korvauksen luonteiset etuudet voidaan ottaa huomioon toimeentulotuen kokonaisuuden tasoa määriteltäessä. Tällaisia ovat esimerkiksi lapsilisät ja asumistuki.
Muina tuloina ja varoina voidaan ottaa huomioon kaikenlaiset tulot ja varat siten kuin 11 ja 12 §:ssä säädetään. Varoja ei oteta huomioon esimerkiksi silloin, kun kyse on omaisuudesta, jota tarvitaan jatkuvan toimeentulon hankkimiseen, tai perheen vakinaisesta asunnosta tai asuinirtaimistosta.
Ehdotettu 1 momentin säännös vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 30 §:n 1 momenttia. Muut toimeentuloa turvaavat etuudet on lisätty säännökseen korostamaan tuen viimesijaisuutta suhteessa muihin sosiaaliturvaetuuksiin.
Pykälän 2 momentti koskee elatusvelvollisuutta. Momentissa säädetään myös henkilön velvollisuudesta pitää huolta itsestään ja omasta elatuksestaan. Säännös vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 30 §:n 2 momenttia.
Elatusvelvollisia ovat avioliittolain nojalla aviopuolisot toisiinsa nähden sekä lapsen elatuksesta annetun lain nojalla henkilöt alaikäisiin lapsiinsa ja ottolapsiinsa nähden. Elatusvelvollisuutta koskevia säännöksiä on myös vahingonkorvauslaissa (412/1974) ja huoltoapulain (116/1956) 5 §:ssä.
Täysi-ikäisen opiskelevan lapsensa koulutuksesta aiheutuvista kustannuksista vanhemmat vastaavat lapsen elatuksesta annetun lain (122/1977) 3 §:n 2 momentin mukaisesti. Tämän elatusvastuun toteutuminen riippuu suuresti olosuhteista. Jos henkilö saa näin elatuksensa, on kyse toimeentulotuesta annettavan lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetusta muusta tavasta saada toimeentulo.
Vanhempiensa luona asuva 18 vuotta täyttänyt nuori saattaa saada avustusta vanhemmiltaan, vaikkei hän olisikaan opiskelija. Tällöinkin nuoren katsotaan saavan toimeentulonsa tai osan siitä 2 §:n 1 momentissa tarkoitetulla muulla tavalla.
4 §. Toimeenpano. Toimeentulotuki säädetään sosiaalihuoltolain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa kunnan sosiaalihuoltoon kuuluvaksi tehtäväksi. Tällä lailla säädellään tarkemmin kunnan tehtävien toimeenpanosta ja sisällöstä. Tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaa sosiaalihuoltolain 6 §:ssä tarkoitettu monijäseninen kunnan toimielin, käytännössä useimmissa tapauksissa sosiaalilautakunta. Pykälä ei muuta nykyistä tilannetta.
5 §. Valtionosuus. Säännös on tavanomainen valtionosuuden järjestämistä koskeva pykälä, jonka nojalla sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelu ja valtionosuusjärjestelmä koskee toimeentulotukea kuten nykyisinkin samoin kuin myös muuta kunnan järjestämää sosiaalihuoltoa. Lailla voidaan säätää poikkeuksista. Pykälä ei muuta nykyistä tilannetta.
6 §. Toimeentulotuen määräytyminen. Pykälän mukaan henkilölle tai perheelle toimeentulotukena maksettava määrä on tämän lain mukaan määriteltyjen menojen sekä henkilön tai perheen käytettävissä olevien tulojen ja varojen erotus. Säännös vastaa asiallisesti valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 1 §:n 1 momenttia. Tuen myöntäminen edellyttää mainitunlaatuisen laskelman tekemistä.
7 §. Huomioon otettavat menot. Pykälän 1 momentin mukaan toimeentulotuessa huomioon otettavat menot jaetaan kahteen osaan. Perusosalla katettaviin kuuluvat jokapäiväiseen elämiseen kuuluvat, normitettavissa olevat ja suhteellisen samanlaisina eri tilanteissa pysyvät menot. Lisäosalla katettavat tarpeellisen suuruisena huomioon otettavat menot eivät yleensä ole luonteeltaan jokapäiväisiä tai niiden suuruus vaihtelee perheiden elinolosuhteista riippuen siten, että niitä ei voida normittaa.
Pykälän 2 momenttiin on perusosalla katettaviin menoihin koottu sellaiset jokapäiväiseen elämään liittyvät menot, joiden kohtuullinen suuruus on olosuhteista riippumatta suhteellisen vakiintunut. Tällä perusteella perusosalla katettavina menoina pidetään ravintomenoja, vaatemenoja mukaan lukien jalkineet, vähäisiä terveydenhuoltomenoja sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta aiheutuvia menoja. Vähäisinä terveydenhuoltomenoina pidetään sellaisia jokapäiväisen elämän, perheessä annettavan ensiavun ja satunnaisesti tapahtuvien terveyskeskusmaksujen aiheuttamia menoja, jotka eivät uhkaa perheen tai yksilön taloutta. Edelleen paikallisliikenteestä, puhelimesta, sanomalehden tilauksesta ja televisioluvasta sekä harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot kuuluvat perusosalla katettaviin menoihin. Paikallisliikenteenä ei ole tarkoitus yleensä pitää kuntarajat ylittäviä matkoja. Perusosalla katetaan myös muut vastaavat henkilön tai perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Näiltä osin momentti vastaa asiallisesti valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 2 §:ää.
Nykyiseen toimeentulotukeen nähden erona ja yleisperusteluissa mainituilla perusteilla perusosalla katettaisiin myös asetuksella säädettävä osuus asumismenojen määrästä. Asetuksella on tarkoitus säätää, että tämä osuus olisi seitsemän prosenttia kohtuullisista asumistukilain 6 §:ssä tarkoitettujen asumismenojen määrästä. Tämä omavastuuosuus laskettaisiin hakijan todellisista asumismenoista kohtuullisuusharkintaa noudattaen. Tavoitteena on säilyttää henkilöllä kiinnostus asumiskustannuksiinsa ja siksi asumismenoja ei katettaisi kokonaisuudessaan erikseen huomioon otettavina menoina. Varsinkin pitkällä aikavälillä on tarkoituksenmukaista edistää hakeutumista kohtuuhintaiseen asumistuen yleiset laatu- ja kustannusnormit täyttävään asumiseen. Mikäli tuen hakija asumistukijärjestelmän kohtuullisuusharkinnan vuoksi joutuu hakeutumaan halvempaan asumistapaan, hänelle tulisi varata riittävä aika uuden asunnon hankkimiseen tai muihin järjestelyihin. Kohtuullisuusharkinta ei myöskään saisi johtaa siihen, että hakija jää ilman asuntoa tai joutuu muuttamaan sellaiseen asuntoon, joka ei täytä yleisesti hyväksyttävää tai henkilön tai perheen erityisiä tarpeita vastaavaa asumistasoa.
Asumistukilain 6 §:ssä tarkoitettuja asumismenoja ovat vuokra-asunnossa vuokra sekä erikseen maksettavat lämmityskustannukset ja vesimaksut asunnosta. Omistusasunnossa asumismenoiksi luetaan vastike sekä erikseen maksettavat lämmityskustannukset ja vesimaksut taikka kiinteistön hoitomenot. Asumismenoiksi luetaan myös asunnon hankkimiseksi tai perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen vuotuisista koroista valtioneuvoston vuosittain määräämä osuus.
Asuntotuotantolain (247/66) tai aravalain (1189/93) nojalla myönnettyjen lainojen vuosimaksusta tai ennen vuosimaksua määrätystä kiinteästä korosta luetaan asumismenoiksi myös valtioneuvoston vuosittain määräämä osuus. Asumistukijärjestelmässä henkilökohtaisten lainojen korkomenoista hyväksytään valtioneuvoston päätöksen (1308/1996) mukaisesti vuonna 1997 asumismenoiksi 55 prosenttia ja asuntotuotantolain ja aravalain nojalla myönnettyjen lainojen vuosimaksusta tai ennen vuosimaksua määrätystä kiinteästä korosta 80 prosenttia.
Asumistukijärjestelmästä poiketen on toimeentulotuessa tarkoitus ottaa edellä mainitut korkomenot huomioon nykykäytännön mukaisesti kokonaisuudessaan edellyttäen, että tuen hakijalla verotuksen ennakonpidätyksissä on asuntolainojen korot otettu huomioon. Tämä menettely on perusteltua toimeentulotuessa, koska toimeentulotukea myönnettäessä menot otetaan pääsääntöisesti huomioon todellista tarvetta vastaavina.
Tarpeellisen suuruisina huomioon otettavista menoista (lisäosa) säädettäisiin pykälän 3 momentin mukaan tarkemmin asetuksella. Kyseisiä tarveharkintaisia menoja olisivat ensinnäkin muut kuin perusosalla katettavat asumismenot, mikä tarkoittaa paitsi 93 prosenttia kohtuullisista asumistukilain 6 §:ssä tarkoitettujen asumismenojen määrästä, myös muita asumisesta aiheutuvia menoja. Tällaisia olisivat muun muassa sähkö, koti- ja palovakuutus ja kiinteistöverosta aiheutuvat menot ja muut vastaavat asumismenot. Toimeentulotukea voidaan käyttää myös takuuvuokraan, vuokraennakkoon ja asunnonvälityspalkkioon toimeentulotuen yleisten periaatteiden mukaisesti. Asumismenot ja muut asumisesta aiheutuvat kustannukset otetaan huomioon todellisen suuruisina, jollei niitä ole pidettävä kohtuuttomina. Varsinkin sukulaisten keskinäisissä järjestelyissä saattaa olla tarpeellista varmistua menojen todellisesta luonteesta.
Tarveharkintaisella osalla voidaan kattaa muut välttämättömät terveydenhuoltomenot kuin ne, jotka on katettu perusosalla. Tällöin kyse on kalliista tai määrältään suurista terveydenhuoltomenoista, joita ei ole korvattu tai ei voida korvata riittävästi muista järjestelmistä. Tyypillisiä tällaisia menoja voivat olla hammashuollosta ja silmälaseista aiheutuvat kustannukset. Mikäli lasten päivähoidosta aiheutuu perheelle menoja, myös nämä voidaan kattaa harkinnanvaraisesta osasta.
Henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai erityisistä olosuhteista aiheutuvia menoja voivat olla välttämättömästä erityisravinnosta, kodin irtaimiston hankinnasta, lastentarvikkeista ja lapsen tapaamisoikeuden toteuttamisesta aiheutuvat menot tai kerran vuodessa romaninaisen vaatemenot. Näin voidaan myös kattaa esimerkiksi muutosta tai hautajaisista aiheutuvia menoja.
Myös lasten harrastustoiminnasta aiheutuvia menoja voidaan tämän kohdan perusteella ottaa huomioon siltä osin kuin perusosan ei voida kohtuudella katsoa niitä kattavan. Tämä on perusteltua lasten syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Henkilön tai perheen erityisistä tarpeista johtuvina voidaan ottaa huomioon myös sellaisia menoja, joilla voidaan ehkäistä pitkäaikaisasiakkaiden sosiaalista syrjäytymistä.
8 §. Eräiden menojen vähentäminen. Pykälä antaa viimesijaisuuden periaatteen mukaisesti mahdollisuuden pitää tässä laissa tarkoitettuina menoina vain niitä menoja, joita ei korvata muusta järjestelmästä tai joita ei voi saada muulla perusteella. Säännös vastaa valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 5 §:ää.
9 §. Perusosan suuruus. Pykälän mukaan perusosan suuruudesta säädettäisiin asetuksella ottaen huomioon 7 §:n 2 momentissa tarkoitetut menot ja välttämättömän toimeentulon turvaaminen. Asetuksella voitaisiin säätää myös siitä, miten tuen hakijan perhesuhteet, perheen ikärakenne ja vastaavat muut tekijät otetaan huomioon perusosan suuruutta määrättäessä. Asetuksessa säädettäisiin myös perusosan indeksitarkistuksesta.
Toimeentulotuen perusosan perusta on tarkoitus määritellä asetuksessa nykyiseen tapaan yksinäiselle henkilölle ja yksinhuoltajalle määräytyvänä markkamääränä. Perusosan suuruus määriteltäisiin erikseen kumpaankin kansaneläkelaissa sovellettavaan kuntaryhmään. Toimeentulotuessa on tarkoituksenmukaista säilyttää kustannuksiin perustuva kuntaryhmitys ja tällä ratkaisulla edelleen toteuttaa sosiaaliturvassa käytetty kuntaryhmitys myös toimeentulotuessa.
Toimeentulotuen taso on tarpeellista ja tarkoituksenmukaista määritellä sellaiseksi, että se ei yleensä ylitä yhteiskunnassa maksettujen toimeentuloetuuksien tasoa, mutta turvaa kohtuullisen toimeentulon. Tällainen tasoa koskeva yhteensovitus on tehtävissä niiden etuuksien kanssa, jotka on tarkoitettu turvaamaan toimeentuloa ja joita ei ole tarveharkinnalla yhteensovitettu muiden henkilöiden tulojen kanssa.
Yksin asuvan ja yksinhuoltajan eli perheen ainoan aikuisen toimeentulotuen enimmäismäärä on tarkoitus säätää nykyisen tasoiseksi eli 2 021 markaksi kuukaudessa I kuntaryhmässä ja 1 934 markaksi kuukaudessa II kuntaryhmässä. Yksinhuoltajalla tarkoitetaan tässä tosiasiassa yksin lapsen tai lasten kanssa asuvaa henkilöä riippumatta siitä, miten huolto on oikeudellisesti järjestetty.
Perusosalla katettaviin menoihin sisältyy useita sellaisia menoja (sanomalehden tilausmaksu, TV-lupa, puhelimen käyttö, kodin puhtaus ja jossain määrin tilanteesta riippuen myös harrastus- ja virkistysmenot), jotka ovat yhteistaloudessa henkeä kohti alhaisemmat kuin yksinäisellä henkilöllä.
Tämän perusteella kahden aikuisen perheessä sekä muutoinkin 18 vuotta täyttäneen yhteistaloudessa asuvan toimeentulotuen perusosa olisi nykykäytännön mukaisesti 85 prosenttia yksin asuvan aikuisen perusosasta. Tämä tulee sovellettavaksi paitsi avio- ja avopuolisoihin myös muihin yhteistaloudessa eläviin henkilöihin kuten samaa sukupuolta oleviin henkilöihin sekä sisaruksiin. Kuitenkin vain tämän lain 3 §:n 1 momentin mukaan samaan perheeseen kuuluville laaditaan yhteinen laskelma menoista sekä tuloista ja varoista.
Muiden kuin avio- tai avopuolisoiden asuessa yhdessä täysi-ikäisen henkilön toimeentulotuen tarvetta selvitettäessä häntä tarkastellaan itsenäisenä yksikkönä tulojen ja menojen suhteen. Kyseinen henkilö saattaa olla yhteistalouden ainoa toimeentulotukea saava. Perusosan markkamäärät olisivat näiden henkilöiden osalta samansuuruiset kuin nykyisin.
Erityistilanteena edelliseen nähden säädetään vanhempiensa luona asuvan täysi-ikäisen henkilön perusosasta. Jos 18 vuotta täyttänyt lapsi asuu vanhempansa tai vanhempiensa luona, on myös näissä tilanteissa tarkoituksenmukaista alentaa perusosan määrää. Tällaisen henkilön perusosan määrä olisi nykykäytännön mukaisesti 73 prosenttia yksinäisen henkilön perusosasta. Suhteellisen hyödyn katsotaan syntyvän samoista tekijöistä kuin edellä mainitun puolisoiden välisen hyödyn. Täysi-ikäistä lasta käsitellään muutoin samoin kuin edellä kuvattua aikuista, joka ei ole avio- tai avopuoliso. Ikärajan osalta ehdotus merkitsee muutosta voimassa olevaan valtioneuvoston päätökseen. Nykyinen ikäraja, 17 vuotta, on säädetty aikana, jolloin lapsilisää ei otettu huomioon toimeentulotukea myönnettäessä tulona. Asian muututtua tässä suhteessa ei enää ole perusteita käsitellä 10―16- ja 17-vuotiaita lapsia eri tavalla.
Iältään 10―17-vuotiaan lapsen ja alle 10-vuotiaan lapsen perusosa on prosentuaalisesti pienempi (70 ja 63 prosenttia yksin asuvan aikuisen perusosasta). Lasten kulut ovat selvästi pienemmät, minkä lisäksi peruskoulussa tai toisen asteen oppilaitoksessa opiskeleva lapsi saa päivittäin maksuttoman aterian. Lisäksi jos perheen lapsi on päivähoidossa, on toimeentulotukea saavan perheen päivähoito käytännössä maksutonta ja lapsi saa maksuttoman aterian myös näissä tilanteissa. Ehdotus muuttaisi voimassa olevaa tilannetta siten, että 17-vuotias rinnastettaisiin 10―16-vuotiaisiin. Ehdotus johdonmukaistaisi alaikäisten lasten käsittelyä toimeentulotuen saajina sen tekijän poistuttua, jonka nojalla 17-vuotiasta aiemmin käsiteltiin poikkeavalla tavalla. Tilastokeskuksen kulutustutkimuksen nojalla näyttää siltä, että toimeentulotuen perusosa kattaa nuorimpien lasten osalta enemmän kustannuksia kuin viimesijaisen tuen kannalta on välttämätöntä. Siksi alle kymmenvuotiaitten tukea ehdotetaan alennettavaksi kolmella prosenttiyksiköllä.
Kulutustutkimuksen perusteella tehdyistä selvityksistä näyttää ilmenevän, että useampilapsisissa perheissä nykyinen toimeentulotukinormi antaa tukea, joka ei ole täysin perusteltavissa, kun otetaan huomioon useammasta lapsesta aiheutuva menosäästö. Ilmiö on samantapainen kuin useamman aikuisen aiheuttama säästö. Säästöä voidaan olettaa syntyvän vaatemenoissa, eräissä harrastusmenoissa ja muissa vastaavissa jokapäiväisissä menoissa. Tästä syystä alaikäisistä lapsista ehdotetaan tehtäväksi toimeentulotuen perusosan alennus, joka ottaa huomioon tämän mittakaavaedun.
Yhteistalouteen saattaa kuulua myös aikuisen lapsen vanhempi. Käytännössä arvioitaessa, asuuko vanhempi lapsensa vai täysi-ikäinen lapsi vanhempansa luona on tehtävä tosiasiallisista olosuhteista ja muista seikoista päättelemällä. Niissä tilanteissa, joissa vanhempi asuu lapsensa luona, vanhempi katsotaan 2 momentin nojalla omaksi ruokakunnaksi ja hän voi saada täyden perusosan.
Asetuksella ehdotetaan säädettäväksi myös toimeentulotuen perusosan markkamäärien sitomisesta elinkustannusten kehitykseen. Nykykäytännön mukaisesti perusosan markkamääriä tarkistettaisiin samasta ajankohdasta ja samassa suhteessa kuin täysimääräisen kansaneläkkeen määrää tarkistetaan. Ensimmäisen kerran perusosan markkamäärät tulisivat siten tarkistettaviksi vuoden 1999 alusta lukien.
10 §. Alennettu perusosa. Toimeentulotuki on tarkoitettu pääasiassa lyhytaikaiseksi etuudeksi ja auttamaan tilapäisten vaikeuksien yli tai ehkäisemään sellaisten syntymistä. Tästä syystä on tarkoituksenmukaista, että toimeentulotukea voidaan alentaa niissä tapauksissa, jossa henkilö ilman perusteltua syytä kieltäytyy työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä taikka muutoin toimii siten, ettei hän työllisty tai ole osallisena sellaisissa toiminnoissa, joilla hänen työllistymistään voidaan edistää. Toimeentulotukea voidaan tällöin harkinnan perusteella alentaa hänen osaltaan enintään 20 prosenttia. Pykälän 1 momentti vastaa nykyistä valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 3 §:n 2 momenttia.
Toimeentulotuen merkitys viimesijaisena tilapäiseksi tarkoitettuna etuutena hämärtyy, jos sitä aletaan käyttää pysyvänä toimeentuloetuutena, vaikka tasoa olisi jo alennettu. Tällaisten tilanteiden välttämiseksi ehdotetaan, että toistuvasti työstä tai aktivoinnista kieltäytyvältä tahi aktivointimahdollisuuden laiminlyövältä perusosaa voidaan vielä alentaa. Lisäedellytyksenä on, että tarjolla oleva työ tai työvoimapoliittinen toimenpide toisi ihmisarvoisen elämän turvan. Sekä 1 että 2 momentin säännökseen liittyy kohtuullisuusharkintaa. Alentaminen tällä perusteella voisi 2 momentin mukaan olla 1 momentin mukainen alenema huomioon ottaen yhteensä enintään 40 % asianomaisen henkilön säännönmukaisesta perusosasta.
Hallitusmuodon mukaan jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Tämä on sidottu henkilön kykyyn hankkia itselleen ihmisarvoisen elämän edellyttämä turva. Ehdotetun säännöksen 2 momentin tarkoituksena on puuttua tilanteisiin, joissa henkilölle voidaan osoittaa konkreettinen ja hänen kykyihinsä ja olosuhteisiinsa sovitettu tapa hankkia toimeentulonsa, mutta henkilö toistuvasti kieltäytyy siitä. Työtarjouksen tulee olla sellainen, että se soveltuu asianomaiselle henkilölle, että se tarjoaa välttämättömän toimeentulon kohtuullisen pitkän ajan ja että tarjous on voitu tehdä toistuvasti. Vastaavasti työvoimapoliittisen toimenpiteen tulee olla konkreettinen, riittävän pitkä ja tarjota toimenpiteen aikana välttämätön toimeentulo. Henkilön velvollisuudesta ottaa vastaan työtä ja koulutusta säädetään yksityiskohtaisesti työttömyysturvalain (602/1984) 7 ja 8 §:ssä. Henkilö saattaa saada myös työtarjouksen ja tarjouksen työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, jolloin molempia tarkastellaan yhdessä toistuvuutta arvioitaessa. Vastaavasti laiminlyönnissä on kysymys henkilöstä johtuvasta syystä, joka estää työn tai työvoimapoliittisen toimenpiteen tarjoamisen. Henkilön laiminlyönti voi olla luonteeltaan aktiivista, tietoista tarjouksen välttelyä, tai passiivista, ryhtymättömyyttä yhteydenottoon tai muuhun vastaavaan toimenpiteeseen.
Kun henkilö käyttäytyy pykälässä kuvatulla tavalla, voidaan yleensä olettaa hänen hankkivan välttämättömän toimeentulonsa muilla keinoin. Tällaisessa tilanteessa ei voida pitää perusteltuna, että yhteiskunta tarjoaa toimeentuloa useammalla eri tavalla.
11 §. Huomioon otettavat tulot. Pykälän 1 momentin pääsäännön mukaan henkilön ja perheen tuloina otetaan huomioon kaikki heidän käytettävissään olevat tulot. Tässä suhteessa ei ole merkitystä sillä, ovatko tulot veronalaisia tai verottomia ja mistä lähteestä ne on saatu.
Pykälän 2 momentin mukaan on kuitenkin eräitä tuloja, joita ei oteta huomioon. Kannustavuus ja hallinnon yksinkertaisuusnäkökohtien perusteella vähäiseksi katsottavia avustuksia ja ansiotuloja ei oteta tulona huomioon. Tämä voi koskea esimerkiksi työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen ylläpitokorvausta.
Työhön kannustamisen näkökulmasta on perusteltua jättää huomioon ottamatta työmatkoista ja muista työssä käynnistä aiheutuvia menoja vastaava osuus tuloista. Tämä kohta on uusi. Aiemmin nämä erät on voitu ottaa tarveharkinnan mukaan huomioon menoina toimeentulotukilaskelmassa.
Tulona ei myöskään oteta huomioon kunnan harkitsemaa osaa ansio- ja yrittäjätuloista, joiden hankkimisen voidaan katsoa edistävän tuen saajan omatoimista selviytymistä. Tällä säännöksellä pyritään korostamaan toimeentulotuen väliaikaisuutta sekä sitä, että sen yhtenä tärkeänä tehtävänä on edistää henkilöiden oman elämän hallintaa. Kun kunnalle annetaan oikeus harkita sitä, mitä osaa ansio- ja yrittäjätulosta pidetään toimeentulotukeen nähden etuoikeutettuna, edellytetään samalla kuntien käyttävän mainittua mahdollisuutta aktiivisesti nimenomaan pyrkimyksenä toimeentulotuen saajien määrän vähentäminen ja heidän saamansa tuen aleneminen. Menettelyn tarkoitus on jossain määrin sama kuin ehkäisevän toimeentulotuen tarkoitus.
Eräitä kustannustenkorvaustyyppisiä sosiaaliavustuksia ja kertaluonteista äitiysavustusta ei ole tarkoituksenmukaista pitää perheen tulona toimeentulotukea sovellettaessa.
Kun alaikäisellä lapsella ei ole elatusvelvollisuutta vanhempiinsa nähden, ei myöskään lapsen säännöllisiä tuloja oteta huomioon siltä osin, kuin ne ylittävät hänen osuutensa toimeentulotuesta. Näin ollen alaikäisen lapsen tulot vähentävät toimeentulotukea enintään hänen oman osuutensa verran.
Kun 8 §:n mukaan eräät menot eivät ole toimeentulotukeen oikeuttavia, ei vastaavasti näiden menojen korvaukseksi saatuja tuloja lueta toimeentulotukea määrättäessä huomioon otettaviksi tuloiksi.
Pykälä vastaa työssä käynnistä aiheutuvien menojen vähentämistä koskevaa kohtaa lukuun ottamatta asiallisesti valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 6 §:ää.
12 §. Huomioon otettavat varat. Koska toimeentulotuki on viimesijainen etuus, on tarpeellista, että sitä myönnettäessä otetaan huomioon myös henkilön ja perheen käytettävissä olevat varat.
Koska tarkoitus on kuitenkin samanaikaisesti edistää henkilön ja perheen omatoimista selviytymistä, ei ole tarkoituksenmukaista ottaa huomioon ja vaatia mahdollisesti realisoitavaksi omaisuutta, joka on tarpeen henkilön tai perheen toimeentulon turvaamiseksi. Tyypillisimpiä tällaisia ovat vakinainen asunto ja asuinirtaimisto sekä työvälineet ja muut ansiotoimintaan käytettävät välineet. Säännöstä ehdotetaan valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 7 §:ään verrattuna täydennettäväksi kohdalla, joka estää alaikäisten lasten varojen käytön muuhun kuin heidän omaan elatukseensa. Lakiehdotuksen 11 §:ään sisältyy tuloja koskeva vastaava kohta.
13 §. Ehkäisevä toimeentulotuki. Ehkäisevä toimeentulotuki on luonteeltaan sellaista, ettei sen suuruutta ja käyttökohteita ole tarkoituksenmukaista sitoa lainsäädännöllä. Tarkoitus on, että kunnat voivat edelleen käyttää ehkäisevää toimeentulotukea harkintansa mukaan niiden suuntaviivojen mukaisesti, joita on selostettu nykykäytännön kuvauksessa. Erityisen perusteltua ehkäisevän toimeentulotuen käyttö on syrjäytymisen ehkäisemiseksi ja ylivelkaisten kotitalouksien auttamiseksi. Säännös vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 31 §:ää. Ehkäisevään toimeentulotukeen sovelletaan myös lain 3 luvun säännöksiä menettelystä, 4 luvun säännöksiä takaisinperinnästä sekä 5 luvun erinäisiä säännöksiä, jollei tuen erityisluonteesta muuta johdu.
14 §. Toimeentulotuen hakeminen ja myöntäminen. Toimeentulotuki myönnetään hakemuksesta. Perheen puolesta hakemuksen voi tehdä kuka hyvänsä perheen täysivaltaisista jäsenistä, mikä käytännössä tarkoittaa jompaa kumpaa vanhemmista. Vajaavaltaisen oikeus hakea toimeentulotukea määräytyy tosiasiallisen tilanteen mukaan. Yleensä vajaavaltaisen puolesta puhevaltaa käyttää huoltaja, holhooja tai uskottu mies taikka muutoin hänestä tosiasiallisesti huolta pitävä henkilö.
Toimeentulotuen luonteesta johtuu, että tuen hakemiseen oikeutettujen suhteen ei ole tarkoituksenmukaista noudattaa tarkkoja kriteerejä, koska tarkoitus on taata henkilön viimesijainen toimeentulo. Olennaisinta on, että toimeentulotuen tarpeessa olevat saavat tukea. Alaikäisen saama toimeentulotuki voi tulla perittäväksi takaisin häneen nähden elatusvelvolliselta henkilöltä.
Ehdotettu 14 § on luonteeltaan pääasiassa järjestämisvastuusäännös. Sillä ei ole tarkoitus muuttaa nykyisten järjestämisvastuuta koskevien säännösten sisältöä. Sosiaalihuoltolain 13 §:n mukaan toimeentulotukea annetaan kunnassa oleskeleville henkilöille. Ehdotetun 14 §:n 1 momentin mukaan toimeentulotuen myöntää sen kunnan toimielin, jonka alueella henkilö tai perhe vakinaisesti oleskelee. Yleensä vakinaisen oleskelukunnan selvittäminen ei aiheuta ongelmia. Vakinainen oleskelukunta on yleensä se kunta, jossa henkilöllä tai perheellä on vakituinen asunto. Säännös merkitsee myös sitä, että oleskelukunta on määrättävä jokaiseen avunsaajaan nähden itsenäisesti. Perheenjäsenillä voi siten olla eri oleskelukuntia säännöksen tarkoittamassa mielessä.
Koska kunnan järjestämisvastuu eli tässä yhteydessä toimeentulotuen myöntäminen on sidottu vakinaisen oleskelun käsitteeseen, ei vastuuta yleensä perusta hyvin lyhytaikainen tai satunnainen oleskelu muussa kunnassa. Esimerkiksi satunnainen pistäytyminen toisessa kunnassa kuten lyhyehkö lomamatka tai vierailu tuttavaperheessä ei merkitse vielä sitä, että henkilön tai perheen vakinainen oleskelukunta olisi muuttunut. Tällöin velvollisuus järjestää tukea on edelleen varsinaisella oleskelukunnalla.
Säännöksen 2 momentissa on ilmaistu tilanne, jossa henkilö oleskelee useamman kuin yhden kunnan alueella muutoin kuin satunnaisesti. Tällainen tilanne voi muodostua esimerkiksi silloin, kun henkilö asuu vakinaisesti asuinkunnassaan, mutta opiskelee tällöin toisessa kunnassa. Jos opiskelukunnassa oleskelu on vakinaisen luonteista, esimerkiksi henkilöllä on asunto myös opiskelukunnassa, ja hän oleskelee arkisin tässä kunnassa, jakaantuu järjestämisvastuu näiden kahden kunnan kesken.
Säännöksessä on myös ilmaistu, miten järjestämisvastuu jakaantuu näiden kahden vakinaisen oleskelukunnan kesken. Toimeentulotukea myöntää se kunta, jossa henkilö oleskelee ja jonka alueella oleskelusta henkilön tai perheen menot ovat johtuneet. Kunnan vastuu ulottuu siten vain niihin kustannuksiin, jotka ovat syntyneet tai aiheutuneet vakinaisesta tässä kunnassa oleskelusta.
Järjestämisvastuu voi siten jakaantua useamman kunnan kesken siten, että toimeentulotukea myönnettäessä on selvitettävä kuntien kesken, mitkä toimeentulotukeen oikeuttavista kustannuksista ja menoista kohdistuvat kulloinkin kyseisessä kunnassa oleskeluun. Esimerkissä mainitussa tapauksessa asumismenoista vastaa opiskelupaikkakunnan toimielin opiskelupaikkakunnan osalta ja varsinaisen kotikunnan asumismenoista kotikunnan toimielin. Muut tarpeellisen suuruisena harkitut menot ja perusosaan sisältyvät menot on harkittava erikseen. Tulojen ja varojen huomioon ottamisessa tulee soveltaa 15 §:n 2 momenttia siten, että tulot otetaan huomioon samoilta jaksoilta, joita menotkin rajataan koskemaan.
Säännöksen 3 momentti koskee tilannetta, jossa toimeentulotuen tarve on kiireellinen. Tällaisia tilanteita voi syntyä esimerkiksi silloin, kun henkilö on joutunut muun kuin vakinaisen oleskelunsa johdosta toimeentulotuen tarpeeseen. Tällöin henkilölle tai perheelle on myönnettävä välttämätön osuus, esimerkiksi matkalippu varsinaisen kotikunnan alueelle ja välttämättömät terveydenhuoltomenot. Tuloista ja varoista otetaan vastaavasti huomioon vain ne, jotka tuolloin ovat käytettävissä.
Pykälästä ilmenee myös se lähtökohta, että huomioon otettavien menojen on täytynyt syntyä jossain Suomen kunnassa. Säännöksellä ei ole tarkoitettu laajentaa kuntien järjestämisvastuuta siten, että kunnille syntyisi velvollisuus myöntää toimeentulotukea muusta kuin oman kuntansa alueella oleskelusta johtuviin menoihin. Nykytilaa on tarkoitus selventää ottamalla huomioon oikeuskäytännössä esiin tulleet näkökohdat kuntien järjestämisvastuuta koskevista tilanteista. Tämä on perusteltua myös asiakkaana olevien perheiden tai henkilöiden oikeusturvan kannalta.
15 §. Toimeentulotuen määräytymisaika. Toimeentulotuki määrätään pääsääntöisesti kuukaudelta. Tarvittaessa tuki voidaan myöntää ja maksaa kuukautta lyhyemmältä tai pidemmältä ajalta. Harkintavaltaa käyttää kunnan toimivaltainen toimielin. Pykälän 1 momentti vastaa valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 8 §:ää.
Pykälän 2 momentin mukaan tulot ja varat otetaan huomioon siltä ajanjaksolta, jota koskevana toimeentulotuki määrätään. Pääsäännön mukaisesti tulot ja varat ja toisaalta hyväksyttävät menot on kohdistettava sille ajanjaksolle, jolta toimeentulotukeakin määrätään. Tästä pääsäännöstä on tarpeen poiketa esimerkiksi tilanteissa, jossa henkilö tai perhe saa suuren kertakorvauksen, esimerkiksi erorahan, loppukorvauksen työsuhteen päättyessä, perinnön tai suuren konsulttipalkkion. Yrittäjyyteen sisältyy yritysriski, minkä vuoksi yrittäjän on varauduttava tuloissa tapahtuviin muutoksiin. Tällöin arviointikautena voi olla koko tilikausi. Samankaltainen tilanne on myös opiskelijoilla, joiden opintolaina on tarkoitettu kattamaan opiskelusta aiheutuvia kustannuksia syyslukukauden ja tämän jälkeen kevätlukukauden. Tällöin myös opintolaina on tarkoituksenmukaista jaksottaa kuukausittaiseksi tuloksi sille ajanjaksolle, jolta opintorahaa maksetaan.
Perheen tai henkilön on lain 2 §:n mukaisesti mahdollista saada edellä kuvatun kaltaisista tuloistaan riittävä toimeentulo itselleen tai perheelleen pitemmäksi aikaa. Niiden huomioon ottaminen maksukuukauden jälkeen varoina suosisi varojen nopeaa kulutusta. Näitä tuloja on perusteltua jaksottaa pitemmälle ajalle kuin kuukaudelle, joka on tavanomainen ja menojen arvioimisen kannalta usein tarkoituksenmukainen tuen määräämisen ajanjakso. Pykälän 2 momentti mahdollistaisi tulon eriin jakamisen, jos se tulon kertaluonteisuus taikka sen saamisen peruste tai käyttötarkoitus huomioon ottaen on mahdollista. Yleistä sääntöä ei voida kuitenkaan esittää siitä, kuinka pitkälle jaksottaminen olisi mahdollista. Tähän mahdollisuuteen vaikuttavat henkilön tai perheen yksilölliset olosuhteet, kuten henkilön sairaus tai vamma, lasten lukumäärä perheessä, asuinolot tai muut sosiaaliseen tilanteeseen vaikuttavat seikat.
Arvioitaessa henkilön tai perheen oikeutta toimeentulotukeen on asia ratkaistava yksilöllisten olosuhteiden perusteella. Tukea myönnettäessä on tilannetta arvioitava aina asiakkaan esittämän hakemuksen perusteella 15 §:n 1 momentissa esitetyllä tavalla. Siten ei ole mahdollista tehdä päätöstä yksittäisen kertakorvauksen jaksottamisesta toistaiseksi.
Pykälän 3 momentin mukaan erityisestä syystä voidaan myöntää takautuvasti tosiasiallisia maksamatta olevien toimeentulotukeen oikeuttavien menojen perusteella toimeentulotukea. Tällöin otetaan huomioon tuen määräämisen ajanjaksoa edeltävään aikaan kohdistuvia menoja. Tällaisia menoja voivat olla esimerkiksi vuokrarästit, joiden perusteella on häätöuhka. Momentti vastaa valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 10 §:ää.
16 §. Toimeentulotuen maksaminen. Toimeentulotuki maksetaan 1 momentin mukaan tuen hakijalle. Tuki maksetaan käytettäväksi henkilön ja perheen elatukseen. Siten perheelle myönnetty tuki maksetaan yleensä yhtenä suorituksena. Alaikäisten lasten osalta se maksetaan yleensä vanhemmalle.
Lähinnä niissä tapauksissa, joissa tuen hakija ei hallitse omaa elämäänsä, voidaan tuki pykälän 2 momentin nojalla maksaa myös hänen perheenjäsenelleen tai hänestä huolehtivalle henkilölle tuen saajan elatukseen käytettäväksi. Tämäntyyppinen säännös sisältyy nykyisin sosiaalihuoltoasetuksen 14 §:ään. Tuki voidaan maksaa myös muutoin toimeentulosta aiheutuvien menojen suorittamiseen. Tällaisia maksuja voidaan suorittaa esimerkiksi vuokranantajalle tai muissa vastaavan tyyppisissä tapauksissa henkilölle, jolle toimeentulotuen saaja on velvollinen säännönmukaisesti maksamaan vuokraa tai muuta maksua.
17 §. Tietojenanto- ja ilmoitusvelvollisuus. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi tuen hakijan, hänen perheenjäsenensä ja elatusvelvollisensa sekä myös huoltajansa ja holhoojansa tietojenantovelvollisuudesta. Huoltaja ja holhooja voivat asua myös eri taloudessa kuin tuen saaja. Toimeentulotuen luonteesta viimesijaisena etuutena johtuu, että tuen myöntäjän ja maksajan on saatava kaikki toimeentulotuen käsittelyn kannalta merkittävät tiedot ja selvitykset tuloista, varallisuudesta ja muista olosuhteista. Tarveharkintaisiksi menoiksi hyväksytään vain tosiasialliset menot.
Kun toimeentulotukea saatetaan maksaa suhteellisen pitkänkin aikaa ja kun hallinnollisesti saattaa olla tarkoituksenmukaista myöntää toimeentulotukea kuukautta pidemmällekin aikavälille, on myös tarpeellista, että toimeentulotuen saajalla on velvollisuus ilmoittaa tulojensa ja menojensa muutoksista ja muista olosuhteiden muutoksista, joilla on korottava tai alentava vaikutus toimeentulotukeen. Tästä säädettäisiin pykälän 2 momentissa.
Tämä 17 §:n 1 ja 2 momentti ovat erityissäännöksiä ja niitä sovellettaisiin toimeentulotukiasioissa sosiaalihuoltolain 40 §:n 1 momentin sijasta. Sen sijaan sosiaalihuoltolain 40 §:n 2―4 momenttia sovellettaisiin säännöksen mukaan edelleen.
Pykälän 3 momentti koskee 3 §:n perheen määritelmään liittyviä selvityksiä yhdessä asuvien henkilöiden talouden erillisyydestä. Jos eri sukupuolta olevien henkilöiden oletetaan olevan avoliitossa, heille tulee antaa tarvittaessa mahdollisuus esittää selvitystä, onko kyseessä yhteistalous vai kaksi erillistä taloutta. Tällä on vaikutusta laskelman laatimiseen ja tuen määrään.
18 §. Toimeentulotuen tarkistaminen. Toimeentulotuen saajalle asetetun ilmoitusvelvollisuuden perusteella toimivaltainen kunnan toimielin voi tarkistaa toimeentulotuen. Tarkistaminen voi yleensä koskea vain maksamattomia eriä. Sen sijaan se seikka, että tuki on vahvistettu pidemmälle ajanjaksolle, ei vapauta ilmoitusvelvollisuudesta eikä estä tuen tarkistamista. Säännös vastaa asiallisesti valtioneuvoston toimeentulotukipäätöksen 9 §:n 1 momenttia.
19 §. Takaisinperintäkielto. Toimeentulotuen takaisinperintä on vain poikkeuksellisesti mahdollista. Nykyisin tämä periaate ilmenee sosiaalihuoltolain 33 §:stä.
20 §. Takaisinperinnän perusteet. Toimeentulotuki tai osa siitä voidaan periä takaisin, jos toimeentulotuen saaminen johtuu tässä pykälässä määritellystä syystä. Lisäksi tulee ottaa huomioon 21 §:ssä säädetyt tuen takaisinperinnän edellytykset ja esteet.
Toimeentulotuki voidaan pykälän 1 momentin nojalla periä takaisin ensinnäkin silloin, kun tuen saajalla on tuloja, varoja tai oikeus elatusta turvaavaan etuuteen, jotka eivät ole tukea annettaessa hänen määrättävinään tai joita hän ei voi muista syistä silloin käyttää. Nämä tilanteet saattavat perustua esimerkiksi riidanalaiseen saatavaan tai elatusvelvollisen laiminlyöntiin, joka korjautuu myöhemmin. Toiseksi toimeentulotuki tai osa siitä voidaan periä takaisin tuen saajalta, joka on tahallaan laiminlyönyt velvollisuuden pitää huolta omasta elatuksestaan. Näissä tapauksissa saattaa olla kyse pyrkimyksestä käyttää toimeentulotukea väärin. Toimeentulotuen tarkoitus on nimenomaan turvata toimeentulo tilanteissa, joissa sitä ei voi muusta lähteestä saada. Kolmanneksi toimeentulotuki voidaan periä lakkoon osallistuneelta tuen saajalta, jos tuen tarve on johtunut lakkoon osallistumisesta. Näissä tapauksissa tuki voidaan periä vain hänelle itselle annetulta osalta. Lakon aikana perheenjäsenille maksettua etuutta ei lakon johdosta voida periä takaisin ja lakkoon osallistuneeltakin voidaan periä vain se osa toimeentulotuesta, joka voidaan katsoa johtuvan lakkoon osallistumisesta. Neljänneksi toimeentulotuki voidaan periä takaisin elatusvelvolliselta, jos hän on tahallaan laiminlyönyt elatusvelvollisuutensa. Tällöin toimeentulotuen saajana on ollut esimerkiksi elatusapuun oikeutettu, joka on saanut tuen siitä syystä, että hän ei ole saanut hänelle kuuluvaa elatusvelvollisen maksettavaksi kuuluvaa summaa. Luetelluissa tilanteissa tuki voidaan periä takaisin vain, jos sitä myönnettäessä on nimenomaan päätetty takaisinperinnästä.
Pykälän 2 momentin nojalla tuki voidaan periä takaisin myös silloin, kun viranomaista on erehdytetty tuen antamiseen. Tällöin perintä kohdistetaan erehdyttäviä tietoja antaneeseen. Tuki peritään takaisin vain siltä osin kuin tuen myöntäminen on perustunut erehdyttäviin tietoihin. Vastaavasti olosuhteiden, menojen tai tulojen ilmoittamisen tahallisesti laiminlyöneeltä voidaan periä laiminlyönnin johdosta myönnetty tuki.
Pykälä vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 34 §:ää. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin rinnastaminen erehdyttävien tietojen antamiseen on kuitenkin lisäys nykyiseen säännökseen.
21 §. Takaisinperinnän edellytykset ja esteet. Toimeentulotuen takaisinperinnän edellytyksenä on pykälän 1 momentin mukaan, että korvausvelvollisella on sellaisia tuloja tai sellaisia varoja, joista toimeentulotuki voidaan periä muodostamatta uutta toimeentulotuen tarvetta. Tällaisen arvioinnin perustana ovat asiasta päätettäessä tiedossa olevat olosuhteet.
Pykälän 2 momentin mukaan takaisinperintään ei voida käyttää korvausvelvollisen vakinaista asuntoa tai asuinirtaimistoa ja tarpeellisia työvälineitä. Tällaisia tuen saajan varoja ei oteta huomioon myöskään toimeentulotukea myönnettäessä. Silloinkaan kun korvausvelvollinen on muu henkilö kuin tuen saaja, ei mainitun laatuisten varojen käyttämistä takaisinperintään voida pitää kohtuullisena.
Korvausvelvollisen kuoltua voidaan kuitenkin pykälän 3 momentin nojalla mainitun laatuisetkin varat käyttää toimeentulotuen takaisinperintään sillä edellytyksellä, ettei toimenpiteellä aiheuteta uutta toimeentulotuen tarvetta. Pykälä vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 37 §:ää.
22 §. Takaisinperinnästä päättäminen. Takaisinperinnästä päättää lääninoikeus kunnan hakemuksen perusteella. Jos kunta on tukea myöntäessään 20 §:n 1 momentin nojalla päättänyt, että tuki voidaan periä myöhemmin takaisin, hakemus lääninoikeudelle on tehtävä kolmen vuoden kuluessa tuen maksamisesta. Jos taas takaisinperinnän peruste on 20 §:n 2 momentin tarkoittama erehdyttävien tietojen antaminen tai ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti, kunnalla on aikaa hakemuksen tekemiselle ehdotuksen mukaan viisi vuotta. Nykyisin sosiaalihuoltolain 37 §:n 1 momentin mukainen määräaika on aina kolme vuotta.
Pykälän 2 momentti sisältää säännöksen korvausvelvollisuuden selvittämiseksi tehtävästä selvityksestä. Pykälän 3 momentti koskee erityistapausta, jossa takaisinperintä on päätetty tehdä vasta korvausvelvollisen kuoltua. Pykälän 2 ja 3 momentti vastaavat asiallisesti sosiaalihuoltolain 37 §:n 2 ja 3 momenttia.
23 §. Takaisinperintä odotettavissa olevasta etuudesta. Toimeentulotukea myönnetään käytännössä useissa tapauksissa pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ennakkona muuta toimeentuloa turvaavaa korvausta tai saamista odottaessa. Odotettavissa oleva etuus voi olla muunkin kuin viranomaisen maksama. Kyseessä voi olla jatkuva tai kertakaikkinen tulo, korvaus tai saaminen. Näissä tapauksissa kunnan toimielin voi periä ja nostaa henkilölle tulevat saatavat ja käyttää ne ennakkona annetun tuen takaisinperintään. Perinnän toteuttamiseksi toimielin voi pykälän 2 momentin mukaan myös muun etuuden maksajaa sitovasti ilmoittaa, että suoritus voi tapahtua laillisin vaikutuksin vain toimielimelle. Tällainen ilmoitus on tehtävä vähintään kaksi viikkoa ennen maksupäivää. Näin voidaan myös juoheasti hoitaa menettelyt.
Toimielin ei voi käyttää takaisinperintään enempää varoja kuin toimeentulotukena on myönnetty. Jäljelle jääneet varat on siirrettävä välittömästi tuen saajalle. Pykälä vastaa asiallisesti sosiaalihuoltolain 38 §:ää.
24 §. Muutoksenhaku. Muutoksenhausta tässä laissa tarkoitetussa asiassa on voimassa mitä sosiaalihuoltolain 7 luvussa säädetään. Muutoksenhakujärjestelmä säilyisi siten ennallaan.
25 §. Oikeus saada tietoja ja salassapito. Tietojen saannista ja salassapidosta on tarkoituksenmukaista säätää samoin kuin sosiaalihuoltolaissa, joten tässä laissa ehdotetaan viitattavaksi sosiaalihuoltolain asianmukaisiin säännöksiin. Käytännössä on tärkeää, että viranomaisilla ja muilla sosiaaliturvan toimeenpanijoilla on toimiva yhteistyö myös toimeentulotukiasioissa. Toimeentulotuen kannalta keskeiset yhteistyötahot ovat paitsi kunnat, myös kansaneläkelaitos ja veroviranomaiset.
Julkisuus- ja salassapitolainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä myös sosiaalihuoltolain säännökset salassapidosta sekä viranomaisten välisestä tietojen vaihdosta tulevat uudelleenarvioitaviksi. Tässä yhteydessä on tarkoitus ottaa tarkasteltavaksi myös sosiaalihuoltolain 56 §:n sisältö.
26 §. Ulosmittaus- ja siirtokielto. Toimeentulotukea ei ehdotuksen mukaan saisi ulosmitata eikä myöskään siirtää toiselle henkilölle siten, että sillä olisi oikeusvaikutuksia. Pykälä vastaa sosiaalihuoltolain 36 §:n 2 momenttia.
27 §. Tarkemmat säännökset. Edellä 7 ja 9 §:ään sisältyy asetuksenantovaltuus. Tarvittaessa myös muista asioista säädettäisiin asetuksella.
28 §. Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan maaliskuun alusta 1998. Laki tekee tarpeettomaksi eräät sosiaalihuoltolain säännökset, jotka kuitenkin ehdotetaan kumottaviksi erillisellä lailla.
Sosiaalihuoltolaista ehdotetaan kumottaviksi toimeentulotukea koskevat 30―38 § sekä sosiaalihuoltoasetuksesta 14 §.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan samasta ajankohdasta kuin laki toimeentulotuesta.
Lisäksi vuoden 1998 alusta lakkaa olemasta voimassa lakiin väliaikaisesti lisätty toimeentulotukikokeilua koskeva 3 a luku.
Toimeentulotuen perusosaan sisällytettävistä asumismenoista, perusosien suuruudesta ja tarkistamisesta ehdotetaan säädettäväksi asetuksella. Näitä asioita on tarkemmin käsitelty esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa 7 ja 9 §:n kohdalla. Asetusluonnos on esityksen liitteenä.
Asumistukea säännellään esityksessä kuvatulta osalta pääasiassa asumistuen määräytymisperusteista annetulla valtioneuvoston päätöksellä (1308/1996). Mainitun päätöksen mukaista perusomavastuun määrittelyä on tarkoitus muuttaa siten, että se poistuu täysimääräisen tuen alueella, jota laajennetaan tulorajoja korottamalla. Omavastuun porrastus tulojen mukaan on muutoin vuoden 1997 asumistukiperusteiden mukainen. Muutos toteutetaan vuoden 1998 asumistuen määräytymisperusteiden yhteydessä.
Sosiaali- ja terveysministeriöllä on edelleen tarkoitus julkaista suositusluonteisia oppaita toimeentulotuen soveltamista varten.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä maaliskuuta 1998.
Vuoden 1995 elokuun alusta voimaan tulleen perusoikeusuudistuksen yhteydessä hallitusmuodon 15 a §:ään sisällytettiin keskeiset sosiaaliset oikeudet. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.
Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi. Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan perustelujen mukaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Tähän turvaan kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen. Säännöksessä tarkoitetun oikeuden edellytyksenä on perustelujen mukaan se, että henkilö ei kykene hankkimaan tällaista turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä. Avun saamisen edellytykset selvitettäisiin yksilökohtaisella tarveharkinnalla.
Perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksen johdosta antamassa mietinnössä (PeVM 25/1994 vp) painotetaan, että säännöksen tarkoittaman oikeuden kohdalla on kysymyksessä jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan toimeentulotuen olevan yksi ihmisarvoisen elämän perusedellytyksiä turvaavista tukijärjestelmistä. Muista tukijärjestelmistä ihmisarvoisen elämän perusedellytyksiä turvaavat myös eräät lasten ja vanhusten sekä vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden huoltoon kuuluvat tukitoimet, erityisesti oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon.
Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan edelleen, että kyseinen perusoikeussäännös on itsenäisenä yksilöllisenä oikeutena voimassa eikä edellytä mitään muulla lailla säädettyä järjestelmää ollakseen viranomaisia velvoittava. Toisaalta perustuslakivaliokunnan mietinnössä on todettu, että käytännössä säännöksen tarkemmaksi määrittelyksi tarvitaan alemmanasteista lainsäädäntöä. Seuraavassa käsitellään säännöksen merkitystä ehdotettujen toimeentulotukea koskevien säännösten kannalta.
Säännös on itsenäisestä soveltamisalastaan huolimatta luonteeltaan sellainen, että keskeisimmät perusteet koskien oikeutta välttämättömään toimeentuloon on perusteltua ja tarkoituksenmukaista säätää lailla. Samalla voidaan paremmin suhteuttaa säännöksen tarkoittama ihmisarvoisen elämän edellyttämä turva muihin hallitusmuodossa säädettyihin säännöstä lähellä oleviin perusoikeuksiin. Näitä ovat esimerkiksi perustoimeentulon turva (15 a § 2 momentti), sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaaminen, väestön terveyden edistäminen sekä perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien tukeminen (15 a § 3 momentti), asumisen edistäminen (15 a § 4 momentti), yhdenvertaisuus ja syrjintäkielto (5 §), yksityiselämän suoja (8 § 1 momentti) sekä oikeusturvan takeet (16 §). Säännöksellä on myös läheinen kytkentä oikeutta elämään koskevaan 6 §:ään.
Hallituksen esityksen mukaan kunnille perusoikeusuudistuksesta aiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla. Ehdotettu laki toimeentulotuesta selkeyttäisi oikeutta välttämättömään toimeentuloon siinä suhteessa, että turvan antaminen toimeentulotuen muodossa asetetaan perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen lailla kunnan tehtäväksi. Valtio osallistuisi edelleen kustannuksiin sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain mukaisesti. Laissa säädettäisiin myös tuen toimeenpanoa kunnassa koskevasta menettelystä.
Säännös oikeudesta välttämättömään toimeentuloon koskee jokaista eli kattaa kaikki Suomessa oleskelevat henkilöt. Säännöstä sovellettaessa kansalaisuudella tai muilla vastaavilla näkökohdilla ei ole merkitystä eikä myöskään sillä, miten pitkään henkilö on oleskellut Suomessa. Oikeus on kuitenkin luonteeltaan viimesijainen. Lain sanamuoto asettaa henkilön itse hankkiman tai saaman säännöksen tarkoittaman turvan etusijalle julkiselta vallalta saatavaan viimesijaiseen turvaan nähden. Sanottu turva voidaan myös kattaa huolto- tai elatusvelvollisuuden perusteella tai esimerkiksi tosiasialliseen perheyhteyteen perustuvana huolenpitona. Näin ollen välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa koskevaan oikeuteen nähden ensisijaista on elatuksen hankkiminen työllä tai ammatinharjoittamisella, muilla niin sanotuilla ensisijaisilla sosiaaliturvaetuuksilla, lähinnä perhesuhteeseen perustuvalla elatusvelvollisuudella tai läheisten tosiasiallisella huolenpidolla. Perhekohtainen lakisääteinen elatusvelvollisuus koskee aviopuolisoita ja alaikäisten lasten vanhempia.
Toimeentulotuki on nykytilanteen selkeyttämiseksi lakiehdotuksen 1 ja 2 §:ssä määritelty viimesijaiseksi etuudeksi suhteessa muihin toimeentulon lähteisiin, myös muihin sosiaaliturvaetuuksiin. Toimeentulotuen ilmaistaan myös olevan jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus.
Hallituksen esitysperustelujen ja perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentin mukaisen perustoimeentulon turvan tulee olla tasoltaan korkeampi kuin 1 momentin mukainen välttämättömän toimeentulon turva. Mainitun pykälän 1 momentin turvalla ei myöskään voida kattaa 2 momentissa tarkoitettuja tilanteita. Toimeentulotukea perusosalla katettaviin menoihin myönnetään kuitenkin jatkuvasti täydentämään 2 momentin mukaista perustoimeentulon turvaa. Arvioitaessa näiden kahden toimeentuloturvamuodon tasoa ja turvan eri rahoittajien välistä vastuunjakoa tulee ottaa huomioon, että niin nykyinen kuin ehdotuksenkin mukainen toimeentulotuen perusosa on tarkoitettu kattamaan menoja laajemmin kuin niin sanottu eksistenssiminimi. Toimeentulotuen tarkoituksena on paitsi välttämättömän toimeentulon turvaaminen myös itsenäisen selviytymisen sekä henkilön ja perheen sosiaalisen turvallisuuden ja toimintakyvyn edistäminen.
Toimeentulotuen myöntäminen tilapäisesti tarveharkintaisten menojen kattamiseksi ei sinänsä osoita perustoimeentulon turvan tason riittämättömyyttä. Myöskään se seikka, että 2 momentissa tarkoitetun ensisijaisen etuuden ohella käytetään asumistukea ei sinänsä osoita, että momentissa tarkoitettu turva olisi liian alhainen.
Henkilön välttämättömään ja myös kohtuulliseen toimeentuloon kuuluvat menot riippuvat käytännössä siitä, minkälainen on tuen saajan kotitalouden rakenne ja suuruus. Tämän vuoksi toimeentulotuki määritellään perhekohtaisesti laadittavan, menoja sekä tuloja ja varoja koskevan laskelman perusteella. Henkilön tai perheen menojen selvittämiseksi otetaan huomioon perusosa ja tarpeellisen suuruisena huomioon otettavat menot eli lisäosa. Eri henkilöryhmien perusosien määrittelyn lähtökohtana on henkilön ja perheen tosiasiallinen elatuksen tarve. Perusosa on olettama eri henkilöryhmien kohtuullista vähimmäiskulutustasoa vastaavien, perusosaan kuuluvien menojen suuruudesta. Tarvittaessa myös lisäosaan voidaan sisällyttää normaalisti perusosalla katettavia menoja, jos henkilön tai perheen erityisistä tarpeista johtuu, että perusosa ei sisällä katettavia menoja tarpeellisen suuruisina. Perusosien nykyisen markkamääräisen suuruuden perustana ovat olleet selvitykset perusosaan sisältyvien menojen keskimääräisestä suuruudesta.
Perusosan nykyiseen tasoon ja sisältöön ehdotetut muutokset ovat siinä määrin vähäisiä, että perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa edellytetyn eksistenssiminimin ei muutosten jälkeenkään voida katsoa olevan uhattuna. Lisäksi yksittäistapauksessa voidaan tavanomaista suurempia menoja ottaa edelleen lisäosassa joustavasti huomioon. Toimeentulotuki olisi siten edelleen minimieksistenssiä kattavampi ja tasoltaan sitä korkeampi.
Sen selvittämiseksi, vallitseeko lakiesityksen 3 §:n mukaisen perhekäsitteen piiriin kuuluvien henkilöiden kesken yhteistalous, tulisi tuen hakijalle lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentin mukaan varata tilaisuus esittää selvitystä tästä asiasta. Säännöksen tarkoitus on turvata oikeutta toimeentulotukeen yksilötasolla erityisesti niissä tilanteissa, joissa perheenjäsenten kesken ei ole yksityisoikeudellista elatusvelvollisuutta.
Lain 10 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työn muodossa tarjolla olevasta ansiomahdollisuudesta kieltäytymisen suhteesta oikeuteen saada toimeentulotukea. Perusosaa voitaisiin alentaa tilanteissa, joissa henkilö ilman perusteltua syytä on kieltäytynyt yksilöidysti tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ole voitu hänelle tarjota. Alennus olisi nykysäännöksiä vastaavasti 20 prosenttia henkilön perusosasta ja lisäksi uuden ehdotuksen mukaan toistuvan kieltäytymisen tai laiminlyönnin tilanteissa yhteensä enintään 40 prosenttia henkilön perusosasta niin, että kieltäytymisen tavat yksilöidään säännöksessä. Säännökseen sisältyisi myös kohtuullisuusharkinnan mahdollisuus.
Hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentin sanamuoto ei edellytä henkilön toimivan aktiivisesti ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan saadakseen. Joissakin tapauksissa juuri henkilön passiivisuus voi aiheuttaa viimesijaisen etuuden tarpeen eikä tätä yleisesti tulisi asettaa tuen myöntämisen esteeksi.
Viimesijaisen turvan hakijalta tulee kuitenkin yleensä edellyttää aktiivisuutta esimerkiksi siinä suhteessa, että hän kohtuullisessa ajassa hakee ensisijaisia sosiaaliturvaetuuksia. Toimeentulotuessa tämän periaatteen voidaan katsoa ilmenevän toisaalta lakiehdotuksen 2 §:stä. Myös yksilöity työtarjous voidaan nähdä konkreettisena mahdollisuutena saada toimeentulo tai osa siitä.
Hallitusmuodon 5 §:ssä säädetään ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa muihin nähden eri asemaan muun muassa iän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Toimeentulotuesta annettavan lain 9 §:n mukaan perusosan suuruudesta säädetään asetuksella. Asetuksella voitaisiin yksilöidyn valtuutussäännöksen mukaan säätää siitä, miten perusosan suuruutta määriteltäessä otetaan huomioon toimeentulotuen hakijan perhesuhteet, perheen ikärakenne, asumisolosuhteet ja kuntien kustannustasoon perustuva kuntaryhmitys. Perusosan sääntely on tarkoitus säilyttää pääperiaatteiltaan nykyisellään. Perusosan suuruus on tarkoitus asettaa riippuvaksi ensinnäkin täysi-ikäisyydestä. Alle 18-vuotiaiden lasten perusosa olisi aikuisten perusosaa alempi. Lapset jaettaisiin edelleen kahteen ryhmään niin, että 10―17-vuotiaiden tuki olisi korkeampi kuin alle 10-vuotiaiden tuki. Ikäryhmittelyn perusteluna ovat kulutusta koskevat tutkimukset ja selvitykset.
Vanhempansa luona asuvan täysi-ikäisen henkilön perusosa on nykyiseen tapaan tarkoitus säätää muun täysi-ikäisen yksinäisen henkilön tukea alemmaksi. Tämä perustuu olettamaan, jonka mukaan tällainen henkilö saa taloudellista etua asumisolosuhteidensa vuoksi eli siitä, että hän asuu vanhempansa luona. Näin ollen häneltä ei käytännössä kulu perusosalla katettaviin menoihin yhtä paljon varoja kuin yksinäiseltä henkilöltä. Täysi-ikäisen henkilön ei kuitenkaan katsota kuuluvan vanhempien kanssa samaan perheeseen eikä vanhempien taloudellista asemaa oteta huomioon, vaan täysi-ikäiselle henkilölle laaditaan oma laskelma tuen määräämiseksi.
Hallituksen käsityksen mukaan ehdotetut lait eivät loukkaa hallitusmuodon 15 a §:n 1 momentissa säädettyä oikeutta välttämättömään toimeentuloon eivätkä hallitusmuodon 5 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuutta ja ne voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asian periaatteellisen merkityksen vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että asiasta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen välttämätön toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä.
Ehkäisevän toimeentulotuen tarkoituksena on edistää henkilön ja perheen sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä.
Perusosalla katettaviin menoihin kuuluvat ravintomenot, vaatemenot, vähäiset terveydenhuoltomenot sekä henkilökohtaisesta ja kodin puhtaudesta, paikallisliikenteen käytöstä, sanomalehden tilauksesta, televisioluvasta, puhelimen käytöstä ja harrastus- ja virkistystoiminnasta aiheutuvat menot sekä vastaavat henkilön ja perheen jokapäiväiseen toimeentuloon kuuluvat menot. Lisäksi perusosaan sisältyy asetuksella säädettävä osuus asumismenojen määrästä.
Lisäosalla katettavista asumis- ja muista menoista säädetään tarkemmin asetuksella ottaen huomioon henkilön ja perheen välttämättömän toimeentulon turvaaminen sekä itsenäisen selviytymisen edistäminen.
Perusosan suuruudesta säädetään asetuksella ottaen huomioon 7 §:n 2 momentissa tarkoitetut menot ja välttämättömän toimeentulon turvaaminen. Asetuksella voidaan myös säätää siitä, miten perusosan suuruutta määriteltäessä otetaan huomioon toimeentulotuen hakijan perhesuhteet ja perheen ikärakenne, asumisolosuhteet sekä kuntien kustannustasoon perustuva kuntaryhmitys.
Jos henkilön toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että hän on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti tarjotusta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ole voitu tarjota hänelle, perusosan suuruutta voidaan alentaa hänen osaltaan enintään 20 prosenttia, mikäli alentamista ei ole pidettävä kohtuuttomana.
Jos henkilö on toistuvasti kieltäytynyt ilman perusteltua syytä sellaisesta työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, jolla hän voisi hankkia ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan, tai laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei tällaista työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ole voitu hänelle tarjota, hänen osaltaan voidaan perusosan suuruutta alentaa 1 momentissa säädettyä enemmän ja yhteensä enintään 40 prosenttia, mikäli alentamista ei ole pidettävä kohtuuttomana.
2) tarpeellisia työvälineitä;
Kunta voi myöntää päättämiensä perusteiden mukaan ehkäisevää toimeentulotukea 1 §:n 2 momentissa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi.
Toimeentulotuki tai osa siitä voidaan erityisestä syystä takautuvasti myöntää toteennäytettyjen, maksamatta olevien toimeentulotukeen oikeuttavien menojen maksamiseen.
Toimeentulotuen hakijan, hänen perheenjäsenensä ja elatusvelvollisensa sekä tarvittaessa heidän huoltajansa ja holhoojansa on annettava toimielimelle kaikki tiedossaan olevat toimeentulotukeen vaikuttavat välttämättömät tiedot. Tietojen antamiseen sovelletaan lisäksi vastaavasti mitä sosiaalihuoltolain 40 §:n 2―4 momentissa säädetään.
Jos toimeentulotukea on myönnetty joko kokonaan tai osaksi ennakkona odotettavissa olevaa eläkettä, elatusapua, avustusta tai muuta jatkuvaa taikka kertakaikkista tuloa, korvausta tai saamista vastaan, toimielin voi periä ja nostaa sen estämättä, mitä muussa laissa säädetään, henkilölle tulevat edellä tarkoitetut tulot, korvaukset ja saamiset siltä ajalta, jolta tukea on annettu ennakkona, ja käyttää niitä ennakkona annetun tuen takaisinperintään. Toimielimen on suoritettava toimeentulon takaisinperintään käytettyjen varojen jälkeen jäljelle jäävät varat välittömästi tuen saajalle.
Tällä lailla kumotaan 17 päivänä syyskuuta 1982 annetun sosiaalihuoltolain (710/1982) 30―38 § ja 30 §:n edellä oleva väliotsikko sekä 29 päivänä kesäkuuta 1983 annetun sosiaalihuoltoasetuksen (607/1983) 14 §, sellaisina kuin niistä ovat lain 34 § osaksi laissa 736/1992 ja 38 § mainitussa laissa.