Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-202%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 04:43:13
Document Index: 287901350

Matched Legal Cases: ['in casu', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

81 I 20233. Urteil vom 6. Juli 1955 i.S. Ackermann und Konsorten gegen Regierungsrat des Kantons Luzern.
Votations cantonales. 1. Recours de droit public: Le recours est-il recevable contre une votation populaire lorsque le moyen all�gu� aurait d�j� pu �tre soulev� en attaquant l'ordonnance fixant la votation? Question r�solue n�gativement in casu. 2. Initiative l�gislative, constatation du r�sultat de la votation dans le cas o� les citoyens ont � se prononcer en m�me temps sur une initiative rev�tant la forme d'un projet r�dig� de toutes pi�ces et un contre-projet du Grand Conseil: admissibilit� d'une disposition d'apr�s laquelle le fait de ne pas r�pondre � l'une des deux questions �quivaut au rejet du projet que vise cette question. Faits � partir de page 203
A.- Das luzernische Gesetz vom 29. Januar 1908 betreffend die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk enth�lt unter anderm Vorschriften �ber die Volksabstimmung im Falle, wo die Stimmberechtigten sich gleichzeitig �ber ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren (Initiative) und einen Gegenentwurf des Grossen Rates auszusprechen
haben. Es bestimmt hier�ber:
Als angenommen gilt derjenige Entwurf, welcher die absolute Mehrheit der g�ltig stimmenden B�rger auf sich vereinigt hat.BGE 81 I 202 S. 204
Hat keiner der beiden Entw�rfe die absolute Mehrheit der g�ltig Stimmenden erhalten, so sind beide Entw�rfe verworfen.
Stimmzettel, welche beide Fragen verneinen, sind als g�ltig, solche, welche beide Fragen bejahen oder unbeantwortet lassen, sind als ung�ltig zu erkl�ren. Die Nichtbeantwortung einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung des betreffenden Entwurfes.
B.- Ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren schlug eine �nderung des luzernischen Steuergesetzes vom 27. Mai 1946 vor, durch die gewisse Steuererleichterungen gew�hrt werden sollten. Der Grosse Rat stellte einen Gegenentwurf auf.
Der Regierungsrat setzte am 28. Februar 1955 die Volksabstimmung auf den 27. M�rz 1955 fest und ver�ffentlichte diese Anordnung, in der � 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk wiedergegeben war, im kantonalen Amtsblatt vom 5. M�rz.
Durch Beschluss vom 31. M�rz 1955, der im Amtsblatt vom 2. April ver�ffentlicht wurde, stellte der Regierungsrat fest, dass in der Abstimmung vom 27. M�rz weder das Volksbegehren (mit 13'624 Ja gegen�ber 19'667 Nein) noch der Gegenentwurf des Grossen Rates (mit 16'291 Ja gegen�ber 17'000 Nein) die absolute Mehrheit (16'646) der g�ltig Stimmenden erreicht habe, so dass beide Vorlagen verworfen seien.
C.- Am 21. April 1955 haben Dr. Ackermann, F�rsprech in Luzern, und drei Mitunterzeichner staatsrechtliche Beschwerde erhoben, als deren Gegenstand "die Art der Durchf�hrung der fraglichen Volksabstimmung (vom 27. M�rz 1955), insbesondere die Ermittlung und offizielle Bekanntgabe des Abstimmungsresultates im Luzerner Kantonsblatt vom 2. April" bezeichnet wird. Es wird beantragt:
1. . Der zweite Satz von � 15 des luzernischen Gesetzes vom 29. Januar 1908 betr. die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk sei als verfassungswidrig zu erkl�ren und aufzuheben.
2. Die auf Grund dieser Bestimmung erfolgte Ausz�hlung des Resultates der Volksabstimmung vom 27. M�rz 1955 �ber die BGE 81 I 202 S. 205Ab�nderung des luzernischen Steuergesetzes sei als verfassungswidrig zu erkl�ren und zu kassieren.
3. Die Volksabstimmung �ber den Gegenentwurf des Grossen Rates vom 1. Februar 1955 zum Volksbegehren auf Ab�nderung des luzernischen Steuergesetzes sei zu kassieren und der Regierungsrat einzuladen, �ber diesen Gegenentwurf eine nochmalige Volksabstimmung zu veranstalten.
4. Eventuell: Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. M�rz 1955 sei vom Regierungsrat in der Weise neu zu ermitteln, dass nur die effektiv f�r die beiden Gegenst�nde abgegebenen Neinstimmen ber�cksichtigt und die auf Grund der sub Ziffer 1 angefochtenen Gesetzesbestimmungen von den Urnenbureaus (hinzugez�hlten Neinstimmen?) eliminiert werden."
Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die beanstandete Gesetzesbestimmung - die bei der Ermittlung des Ergebnisses der in Frage stehenden Abstimmung tats�chlich angewendet worden sei, was daraus hervorgehe, dass f�r beide Entw�rfe gleich viel Stimmen (Ja und Nein zusammengerechnet) gez�hlt worden seien - lasse sich durch keinerlei haltbare Gr�nde rechtfertigen. Sie sei nicht vereinbar mit der demokratischen Staatsform, die der Kanton Luzern sich gegeben habe (� 30 KV). Eine entsprechende Vorschrift bestehe in diesem Kanton f�r die Verfassungsinitiative. Es sei zweifelhaft, ob die Bundesversammlung eine von der kantonalen Beh�rde auf Grund dieser Bestimmung als zugestandegekommen erkl�rte Verfassungs�nderung genehmigen w�rde. Weder das Bundesrecht noch andere kantonale Rechtsordnungen kennten eine solche Vorschrift.
Vor 1925 sei die luzernische Staatsverfassung (�� 39 und 40) dahin ausgelegt worden, dass sie vorschreibe, ein der Referendumsabstimmung unterstellter Erlass sei nur dann verworfen, wenn die Mehrheit der (g�ltig oder ung�ltig) Stimmenden sich in diesem Sinne ausgesprochen habe. Ein Entscheid des Bundesgerichtes von 1923 habe diese Auslegung durchgehen lassen. Im Jahre 1925 sei jedoch die Kantonsverfassung revidiert worden; ihr neuer � 42 bestimme, dass bei allen kantonalen Volksabstimmungen f�r die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die g�ltigen Stimmzettel in Betracht fallen. Aus dieser Regel folge, dass bei einer Alternativabstimmung BGE 81 I 202 S. 206derjenige, der hinsichtlich des einen Abstimmungsgegenstandes sich der Stimme enthalte, nicht als Stimmender und noch weniger als Neinsager gez�hlt werden d�rfe. Die beanstandete Gesetzesbestimmung sei also durch den neuen � 42 KV aufgehoben worden.
Immerhin bestehe im vorliegenden Fall kein Grund, �ber die Initiative nochmals abstimmen zu lassen; denn sie sei mit deutlicher Mehrheit abgelehnt worden. Dagegen m�sse die Abstimmung �ber den Gegenentwurf des Grosses Rates wiederholt werden. Eine blosse Neufeststellung des Resultates unter Weglassung der nach Massgabe der angefochtenen Besetzesbestimmung "konstruierten" Neinstimmen w�re keine befriedigende L�sung. Eine solche Berichtigung w�re schon deshalb schwierig, weil in manchen Abstimmungsb�ros auf Stimmzettel, in denen eine der beiden Fragen nicht beantwortet war, einfach von Amtes wegen ein Nein geschrieben worden sei. Zudem seien bei der an sich schon nicht ohne weiteres verst�ndlichen Alternativabstimmung viele B�rger durch die in Frage stehende Bestimmung verwirrt worden; das Abstimmungsergebnis sei so in irreparabler Weise beeinflusst worden.
1. Der Antrag der Beschwerdef�hrer auf Aufhebung der beanstandeten Gesetzesbestimmung ist nicht zul�ssig; die Frist zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen den in Frage stehenden allgemein verbindlichen Erlass selbst ist l�ngst abgelaufen. In Betracht kommt nur noch die Aufhebung einer Verf�gung oder Entscheidung, durch die jene angeblich verfassungswidrige Bestimmung angewendet worden ist (BGE 68 I 27).
2. Die Beschwerdef�hrer fechten den Beschluss an, mit dem der Begierungsrat festgestellt hat, das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. M�rz 1955 sei, dass beide BGE 81 I 202 S. 207Vorlagen verworfen seien. Sie bestreiten so die G�ltigkeit einer kantonalen Abstimmung. Als stimmberechtigte Einwohner des Kantons Luzern sind sie zu einer solchen Beschwerde legitimiert.
�ber die G�ltigkeit einer kantonalen Abstimmung hat nach luzernischem Recht in letzter Instanz der Regierungsrat zu entscheiden. Nach � 39 des kantonalen Gesetzes vom 31. Dezember 1918 �ber Wahlen und Abstimmungen befindet er �ber Einspr�che, mit denen geltend gemacht wird, bei einer Abstimmungsverhandlung seien Rechtsverletzungen vorgekommen, die auf das Ergebnis der Abstimmung von Einfluss waren. Gegen seinen Entscheid ist ein Rekurs an den Grossen Rat nicht zul�ssig (vgl. die in BGE 49 I 319 /20 wiedergegebene Auffassung des Grossen Rates).
Immerhin kann man sich fragen, ob die Beschwerdef�hrer, statt gegen den Beschluss vom 31. M�rz 1955, mit dem der Regierungsrat von Amtes wegen das Ergebnis der Volksabstimmung festgestellt hat, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, nicht zun�chst, gem�ss � 38 Abs. 2 des Gesetzes �ber Wahlen und Abstimmungen, innerhalb der Frist von 10 Tagen vom Abstimmungstage (27. M�rz 1955) an Einspruch beim Regierungsrat h�tten einlegen sollen, um ihn zu veranlassen, sich �ber die R�ge der Verfassungswidrigkeit des 2. Satzes des � 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk auszusprechen. Die Frage kann indessen offen gelassen werden, da auf die Beschwerde aus einem anderen Grunde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Regierungsrat hatte in seiner Abstimmungsanordnung vom 28. Februar 1955 ausdr�cklich, unter Hinweis auf � 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk, vorgeschrieben: "Die Nichtbeantwortung nur einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung der betreffenden Abstimmungsvorlage." Wenn die Beschwerdef�hrer glaubten, BGE 81 I 202 S. 208jene Gesetzesbestimmung, deren Anwendung bei der Volksabstimmung vom 27. M�rz 1955 damit angeordnet war, sei verfassungswidrig, so hatten sie die M�glichkeit, gegen den im kantonalen Amtsblatt vom 5. M�rz 1955 ver�ffentlichten Beschluss vom 28. Februar 1955 zu rekurrieren. Sie konnten die bez�gliche R�ge nicht mehr erheben, nachdem einmal die Abstimmung stattgefunden hatte.
In der Tat ergibt sich das aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtes. In BGE 74 I 22 wird ausgef�hrt: "Es w�re stossend, wenn ein Stimmberechtigter, der sich durch die Formulierung der Abstimmungsfrage oder andere, der Abstimmung vorausgehende und sie betreffende Anordnungen in seinem Stimmrecht verletzt f�hlt, mit der Geltendmachung des Mangels bis nach der Volksabstimmung zuwarten k�nnte; vielmehr erscheint es geboten, sofort gegen diese Anordnung Beschwerde zu f�hren, damit der Mangel wom�glich noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 69 I 16, wo aus �hnlichen Erw�gungen entschieden wurde, der Entscheid �ber die Zusammensetzung des Gerichtes - Abweisung eines Rekusationsbegehrens - m�sse direkt und k�nne nicht mehr mit dem Endurteil �ber die Sache angefochten werden)." Diese Rechtsprechung wurde best�tigt in den nicht ver�ffentlichten Urteilen vom 27. Januar 1949 i.S. Weber und vom 17. M�rz 1954 i.S. Gm�r. Bereits in BGE 49 I 328 (zitiert in BGE 74 I 22) hatte das Bundesgericht festgestellt, dass die R�ge, es seien entgegen dem Gesetz den Stimmberechtigten keine Stimmcouverts zur Verf�gung gestellt worden, durch Anfechtung der Abstimmungsanordnung, worin der Regierungsrat diese Abweichung von der gesetzlichen Regelung vorgesehen hatte, und nicht erst nach Durchf�hrung der Volksabstimmung h�tte geltend gemacht werden sollen. Es besteht kein Grund, anders zu entscheiden, wenn eine Vorschrift der Abstimmungsanordnung zwar dem Gesetz nicht zuwiderl�uft, BGE 81 I 202 S. 209aber sich auf eine gesetzliche Bestimmung gr�ndet, die als verfassungswidrig beanstandet wird.
Eine andere L�sung k�me allenfalls in Frage, wenn die Beschwerde lediglich die Art und Weise der Ausz�hlung der Stimmen und der Feststellung des Abstimmungsergebnisses betr�fe, so dass im Falle der Gutheissung einfach eine neue Ausz�hlung vorzunehmen w�re. Die Beschwerdef�hrer sind aber der Meinung, dass mindestens die Abstimmung �ber eine der beiden Vorlagen zu kassieren und neu durchzuf�hren sei, und sie behaupten, dass die von ihnen angefochtene Vorschrift manchen Stimmenden nicht erlaubt habe, ihren Willen genau zum Ausdruck zu bringen. Unter diesen Umst�nden h�tten die Beschwerdef�hrer, um die Verwirkung des Anfechtungsrechts zu vermeiden, mit der Geltendmachung ihrer Einwendungen nicht bis nach der Volksabstimmung zuwarten, sondern schon die Abstimmungsanordnung anfechten sollen.
Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Anordnung vom 28. Februar 1955 w�re binnen 30 Tagen von der Ver�ffentlichung im Amtsblatt vom 5. M�rz an einzureichen gewesen. Auf die vorliegende am 21. April gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 31. M�rz 1955 erhobene Beschwerde kann nicht eingetreten werden.
4. �brigens m�sste die Beschwerde, wenn sie zul�ssig w�re, offensichtlich als unbegr�ndet abgewiesen werden.
Wenn das Volk gleichzeitig �ber ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren und einen Gegenentwurf des Grossen Rates abzustimmen hat, so hat es sich �ber zweierlei auszusprechen. Einerseits hat es zu bekunden, ob es den Status quo aufrechterhalten oder aber �ndern will; anderseits, im zweiten Fall, hat es zwischen den beiden Entw�rfen zu w�hlen, d.h. zum Ausdruck zu bringen, dass es den einen Entwurf annimmt und den andern verwirft.
In einem System, wie es in � 15 des luzernischen Gesetzes betreffend die unmittelbare Aus�bung des Gesetzgebungsrechtes BGE 81 I 202 S. 210durch das Volk vorgesehen ist, wird die der Gesamtheit der Stimmenden aufgetragene Wahl schon jedem Stimmenden einzeln auferlegt. Nach den meisten andern gesetzlichen Ordnungen dagegen kann der einzelne Stimmende sich zugleich f�r beide Vorlagen aussprechen oder auch die eine annehmen, ohne die andere zu verwerfen; das Gesamtergebnis erlaubt dann, gewissen unbestimmten Einzelstimmen Rechnung zu tragen. Allerdings kann es bei diesem System vorkommen, dass beide Projekte die absolute Mehrheit erreichen; in diesem Falle wird normalerweise dasjenige durchdringen, welches die meisten Stimmen auf sich vereinigt.
Beide Systeme sind mit sachlichen Gr�nden vertretbar und mit den Grunds�tzen der Demokratie im Einklang. Da die Gesamtheit der Stimmenden die Wahl zwischen zwei Vorlagen treffen muss, ist es gewiss nicht sachwidrig, von jedem einzelnen Stimmenden zu verlangen, dass er sich in bestimmter Weise im einen oder andern Sinne ausspreche. Auch in gew�hnlichen Abstimmungen, die einen einzigen Entwurf zum Gegenstand haben, und bei Beamtenwahlen, besonders solchen, die einen einzigen Posten betreffen, muss der Stimmende, der will, dass seine Stimme ber�cksichtigt werde, zwischen der einen und der andern M�glichkeit w�hlen; er kann nicht g�ltig sich in unbestimmter Weise �ussern.
Um die Revision der Verfassung oder die Verwerfung eines Gesetzesentwurfes durch das Volk zu erschweren, wurde hie und da angenommen, dass zur Ermittlung des f�r die Annahme der Verfassungsrevision oder f�r die Verwerfung der Gesetzesvorlage erforderlichen absoluten Mehrs der Stimmenden die leeren oder ung�ltigen Stimmzettel mitzuz�hlen seien. Man k�nnte die Zul�ssigkeit solcher L�sungen - die mitunter bejaht worden ist (nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 22. Juni 1923 i.S. H�bscher c. Luzern; BURCKHARDT, Komm. der BV, 2. Aufl., S. 823, anders 3. Aufl., S. 820) - wohl bezweifeln. Aber � 15 des in Frage stehenden luzernischen Gesetzes BGE 81 I 202 S. 211beruht nicht auf Erw�gungen, wie sie jenen Ordnungen zugrunde liegen. Er stellt den Entwurf der Initianten und den Gegenentwurf des Grossen Rates auf die gleiche Stufe. Er will nicht eine bestimmte L�sung beg�nstigen, sondern den Stimmenden, der eine �nderung des Status quo w�nscht, zur Wahl zwischen den in Betracht kommenden L�sungen veranlassen.
Die Beschwerdef�hrer nennen keine Verfassungsbestimmung, welche das System der beanstandeten Gesetzesvorschrift ausschl�sse. Zu Unrecht berufen sie sich auf den neuen � 42 KV, lautend: "Bei allen kantonalen Volksabstimmungen fallen f�r die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die g�ltigen Stimmzettel in Betracht. Im �brigen wird das Abstimmungsverfahren durch das Gesetz n�her geregelt." Diese Bestimmung stellt einen Grundsatz auf und beh�lt der Gesetzgebung vor, dessen Anwendung im einzelnen zu ordnen. Wo es um Abstimmungen geht, die alternativ zwei Gesetzesentw�rfe betreffen, rechtfertigt sich eine besondere Regelung. Der Stimmzettel, mit welchem ein Stimmender sich �ber einen der Entw�rfe mit Ja oder Nein ausgesprochen und die den anderen Entwurf beschlagende Frage unbeantwortet gelassen hat, wird als g�ltig betrachtet und ist daher bei der Ermittlung der Mehrheit in Rechnung zu stellen. Der im Gesetz niedergelegten Regel, dass der Stimmende, der die �nderung des Status quo will, zwischen den beiden Projekten w�hlen muss, entspricht es aber, wenn bestimmt wird, dass die Stellungnahme zu einem der Entw�rfe notwendig diejenige zum andern in sich schliesst, und wie die Haltung eines Stimmenden auszulegen ist, der es unterl�sst, sich zu diesem andern Entwurf in bestimmter Weise auszusprechen. Es ist unter dem Gesichtspunkte des � 42 KV zul�ssig, die derart durch Interpretation ermittelte Stimme als g�ltig mitzuz�hlen.
Es ist m�glich, dass im Falle, wo gleichzeitig �ber einen Entwurf und einen Gegenentwurf abgestimmt wird, BGE 81 I 202 S. 212ein doppelt negatives Ergebnis nicht genau dem Willen der Stimmenden entspricht. Manche unter ihnen, die den einen Entwurf angenommen und den andern verworfen haben, h�tten vielleicht dem Status quo das Projekt, gegen das sie sich ausgesprochen haben, doch vorgezogen. Diese Unzuk�mmlichkeit ist indessen nicht eine Besonderheit des Luzerner Systems. Sie kann �berall vorkommen, wo zwei sich ausschliessende Projekte gleichzeitig der Volksabstimmung unterbreitet werden. Ist es der Wille des Volkes, den Status quo, bei dem es nach der Verwerfung beider Entw�rfe bleiben w�rde, zu �ndern, so kann ein neues Projekt aufgestellt werden, sei es von der Beh�rde, sei es aus der Mitte des Volkes auf dem Wege der Initiative.