Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-nalezitosti-odvolani-blanketni-odvolani-veterinarni-sprava-odber-vzorku-masa.p2732.html
Timestamp: 2020-01-26 09:17:55+00:00
Document Index: 18876856

Matched Legal Cases: ['§ 37', '§ 82', '§ 72', 'zákona č. 166', 'čl. 3', 'čl. 4', '§ 37', '§ 82', 'čl. 4', '§ 72', 'čl. 3', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 37', '§ 37', '§ 82', '§ 37', 'soud ', 'Soud ', '§ 72', 'čl. 4', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 3', 'soud ']

Správní řízení: náležitosti odvolání; blanketní odvolání; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní řízení: náležitosti odvolání; blanketní odvolání; Veterinární správa: odběr vzorků masa
Správní řízení: náležitosti odvolání; blanketní odvolání Veterinární správa: odběr vzorků masa
k § 37 odst. 3 a § 82 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění zákonů č. 131/2003 Sb., č. 316/2004 Sb. a č. 48/2006 Sb.*)
k čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 2 a příloze I kapitole 3 oddílu 3.2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny
I. Správní orgán není povinen vyzývat účastníka k doplnění odvolání ve smyslu § 37 odst. 3 správního řádu z roku 2004, pokud odvolání obsahuje alespoň jeden projednatelný důvod, a je z něj tedy zřejmé, v čem odvolatel spatřuje rozpor s právními předpisy (§ 82 odst. 2 správního řádu z roku 2004). Takovou povinnost nezakládá správnímu orgánu ani skutečnost, že účastník výslovně označil odvolání jako "
" a naznačil v něm, že odvolacích důvodů hodlá vznést více.
II. Provozovatel zařízení vyrábějícího mleté maso a masné polotovary je povinan odebírat vzorky masa pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně [čl. 4 odst. 2 a příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005, omikrobiologických kritériích pro potraviny]; tato povinnost dopadá i na maloobchodního dodavatele, který ve své prodejně (řeznictví) vyrábí mleté maso a masné polotovary ze surovin pocházejících od certifikovaných dodavatelů a prošlých veterinární kontrolou, které v téže prodejně souběžně prodává jako kusové maso. Této povinnosti se lze zprostit jen na základě rozhodnutí orgánu veterinární správy.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2011, čj. 5 Ca 298/2008-52)
Společnost s ručením omezením ZIMBO CZECHIA proti Státní veterinární správě o uložení pokuty.
Rozhodnutím ze dne 25. 4. 2008 shledala Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj žalobkyni vinnou porušením povinnosti stanovené předpisem Evropských společenství ve smyslu § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona. Konkrétně žalobkyně porušila článek 4 odst. 2 nařízení č. 2073/2005, neboť četnost odběru vzorků masných polotovarů k vyšetření podle mikrobiologických kritérií v jejích šesti provozovnách, v nichž proběhla kontrola v období 24. 8. 2007 až 28. 11. 2007, neodpovídala zvláštní četnosti odběru vzorků stanovené v příloze I nařízení. Za to veterinární správa uložila žalobkyni pokutu ve výši 100 000 Kč.
Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 6. 2008 a napadené rozhodnutí potvrdil. V řízení bylo zjištěno, že pro všechny své provozovny má žalobkyně stanoven shodný systém HACCP, v němž je uvedeno, že analýza výrobků chemickým a mikrobiologickým vyšetřením se provádí v četnosti dle ročního plánu analýz (který však nebyl při kontrolách předložen); osoby účastnící se kontrol k tomu shodně uváděly, že odběr a rozbor vzorků masných polotovarů je prováděn dvakrát ročně. Žalovaný se však ztotožnil s veterinární správou v tom, že v případě žalobkyně byla četnost odběru vzorků stanovena přímo v příloze I kapitole 3 oddílu 3.2 citovaného nařízení (nejméně jednou týdně, při splnění určitých podmínek pak jednou za čtrnáct dní), neboť jde o provozovatele potravinářského podniku provozujícího zařízení, které vyrábí masné polotovary. Podle čl. 3 odst. 1 se nařízení č. 2073/2005 vztahuje i na maloobchod, tedy i na provozovny žalobkyně.
V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobkyně namítla, že veterinární správa pochybila, pokud ji nevyzvala k doplnění blanketního odvolání ve smyslu § 37 odst. 3 správního řádu a rozhodla o odvolání, které nebylo pro nedostatek zákonných náležitostí způsobilé k meritornímu přezkoumání. O tom svědčí i skutečnost, že žalovaný se nevypořádal s námitkou - byť pouze obecně formulovanou - že rozhodnutí je vadné i po stránce procesněprávní.
Z opatrnosti žalobkyně vznesla i hmotněprávní námitku, v níž tvrdila, že se správního deliktu nedopustila. Masné polotovary jsou v její provozovně vyráběny přímo z výsekového masa, které je dodáváno od certifikovaných dodavatelů; ti jsou pod stálým veterinárním dozorem. Masná surovina, použitá pro výrobu polotovaru, je porcována z masa, které je ve stejné provozovně souběžně prodáváno jako výsekové maso. Článek 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 ukládá žalobkyni zajistit, aby potraviny splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria; to žalobkyně splnila, polotovary byly mikrobiologicky nezávadné, jak prokázaly laboratorní rozbory. Z článku 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 je zřejmé, že podle přílohy I mají postupovat provozovatelé jen v případě potřeby; je přitom vždy třeba přihlížet k okolnostem konkrétní "
". Žalobkyně neprovozuje ani jatka, ani závod (viz název přílohy I kapitoly 3 oddílu 3.2 nařízení), její maloobchodní prodejna (která vyrábí 100-500 kg polotovarů týdně) není zamýšleným adresátem povinnosti. Ostatně náklady na rozbory by převýšily příjmy z prodeje polotovarů; nařízení by nemělo být vykládáno tak, aby neúměrně omezovalo obchod a volný pohyb potravin. Žalobkyně proto navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Rovněž požádala, aby soud položil Evropskému soudnímu dvoru předběžnou otázku, zda se při prokázaných uvedených okolnostech (výrobcem je maloobchodník s ověřeným HACCP, produkující malé množství čerstvých masných polotovarů podléhajících obligatorně tepelné úpravě, které nabízí na místě výroby k prodeji pouze konečnému spotřebiteli, přičemž surovina pochází od dodavatelů dozorovaných žalobkyní a je souběžně prodávána jako výsekové maso v téže provozovně žalobkyně) na žalobkyni vztahuje tvrzená povinnost.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na svých závěrech. Upozornil na to, že žalobkyně - navzdory tomu, že své odvolání označila jako "
" - zde uvedla, v čem spatřuje rozpor rozhodnutí s právními předpisy (totiž že se povinnost stanovená nařízením nevztahuje na její činnost). Odvolací orgán má ze zákona povinnost přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí, což učinil; krom toho také přezkoumal věcnou správnost rozhodnutí. Žalobkyně nemohla být zkrácena na svých procesních právech už jen proto, že měla lhůtu k podání odvolání stejnou jako každý jiný účastník správního řízení, a ačkoli sama uvedla, že odvolání doplní, neudělala to ani během více než pěti týdnů. Tuto její nečinnost nelze přičítat k tíži správnímu orgánu: žalobkyně by v takovém případě svou nečinností získala lepší procesní postavení v porovnání s jinými účastníky řízení, kteří ctí lhůtu k podání odvolání. Článek 3 odst. 1 nařízení stanoví pouze obecné požadavky; jedním z konkrétních způsobů dosažení těchto požadavků je však postup podle čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení, povinný pro skupinu provozovatelů, do níž žalobkyně podle názoru žalovaného rovněž spadá. Základním cílem potravinového práva je ochrana lidského života a zdraví a ochrana zájmů spotřebitelů; dalším cílem je i volný pohyb potravin, ovšem pouze takových, které jsou vyráběny nebo uváděny na trh podle zásad a požadavků potravinového práva. K námitce, že žalobkyně neprovozuje jatka ani závod, žalovaný uvedl, že citovaná příloha I nařízení používá dále v textu pojem "
", nikoli "
" (anglický výraz "
" značí provozovnu, prostory pro výrobu). Určitá provozovna může být vyňata z povinnosti odebírat vzorky ve stanovených intervalech, to však jen na základě rozhodnutí orgánu veterinární správy, o jehož vydání žalobkyně nepožádala. Žalovaný proto navrhl zamítnutí žaloby.
Ze správního spisu soud zjistil, že Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj provedla kontroly v provozovnách žalobkyně v Pardubicích, Přelouči, Poličce, Svitavách, Holicích v Čechách a Ústí nad Orlicí. Průběh kontrol byl ve všech provozovnách podobný: vedoucí provozovny vždy kontrolnímu orgánu sdělila, že evropské předpisy umožňují každému provozovateli, aby si sám stanovil, s jakými hygienickými riziky je spojena jeho výroba a jak těmto rizikům bude čelit. Žalobkyně proto vytvořila svůj vlastní koncept HACCP, v jehož rámci se mikrobiologická analýza vzorků masných výrobků provádí jednou až dvakrát ročně. To bylo kontrolním orgánu i doloženo s tím, že nález mikrobiologického vyšetření vyhovuje požadavkům nařízení č. 2073/2005. V rozhodnutí I. stupně správní orgán zdůraznil, že při kontrolách v různých provozovnách předkládala žalobkyně kopii stejného protokolu o laboratorních zkouškách, měnil se jen seznam odebraných vzorků přiložený k protokolu a označený razítkem provozovny. Žalobkyně v odvolání namítla, že rozhodnutí je vadné jak po stránce hmotněprávní, tak po stránce procesní a že se správního deliktu nedopustila; povinnost stanovená nařízením č. 2073/2005 se na ni nevztahuje, neboť žalobkyně vyrábí masné polotovary maloobchodním způsobem a v malém množství. Žalobkyně označila odvolání za blanketní a přislíbila je doplnit. To neučinila, ani k tomu nebyla vyzvána; žalovaný pak vydal napadené rozhodnutí o odvolání.
Žalobkyně namítala, že správní orgán pochybil, pokud ji nevyzval k doplnění jejího blanketního odvolání; této námitce nedal soud za pravdu. Předně soud nepovažuje odvolání žalobkyně doručené dne 14. 5. 2008 Krajské veterinární správě pro Pardubický kraj za blanketní. "
" podání již podle své etymologie značí takové, které je "
", tj. neobsahuje žádné důvody; o takovém typu podání ovšem v případě žalobkyně nemůže být řeč. Ve svém odvolání žalobkyně uvedla, že podává odvolání proti všem částem rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Pardubický kraj ze dne 25. 4. 2008 s tím, že rozhodnutí je vadné po stránce jak hmotněprávní, tak procesní. Žalobkyně se podle svého přesvědčení nedopustila vytýkaného porušení normy evropského potravinového práva. Její činnost je totiž pouze lokální a spočívá v maloobchodní výrobě masných polotovarů v malém množství, přičemž tyto polotovary jsou přímo prodávány výlučně konečnému spotřebiteli; užitá ustanovení nařízení č. 2073/2005 se na ni tedy nevztahují. Závěrem žalobkyně navrhla zrušení napadeného rozhodnutí a dodala, že toto blanketní odvolání doplní v následujících dnech.
Jak je zřejmé, odvolání obsahuje zřetelnou a konkrétní hmotněprávní argumentaci směřující k samotné osobní působnosti nařízení č. 2073/2005; žalovaný se také s touto argumentací ve svém rozhodnutí vypořádal (na okraj soud podotýká, že ostatně i žaloba je vlastně jen variací na tento základní hmotněprávní postoj žalobkyně). To, že žalobkyně označí podání jako "
", z něj ještě blanketní podání nečiní; blanketní povahu odvolání nezpůsobuje ani skutečnost, že žalobkyně se v něm zmínila i o procesních vadách, které ale nijak nespecifikovala. Skutečně blanketní odvolání - tj. odvolání, které neobsahuje žádné odvolací důvody, a neumožňuje tedy odvolacímu orgánu, aby napadené rozhodnutí věcně přezkoumal - zakládá správnímu orgánu povinnost vyzvat odvolatele k jeho doplnění podle § 37 odst. 3 správního řádu; ten stanoví, že "[n]
emá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu
". Odvolání žalobkyně však mělo všechny předepsané náležitosti - bylo z něj patrno, kdo je činí, které věci se týká a co navrhuje (§ 37 odst. 2 správního řádu), i v jakém rozsahu žalobkyně napadá rozhodnutí v I. stupni ("
do všech jeho částí
") a v čem spatřuje rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, které mu předcházelo (§ 82 odst. 2 správního řádu). Za vadu odvolání nelze považovat to, že ačkoli hmotněprávní vada zde blíže rozvedena byla, namítaná procesní vada nikoli. Aby bylo odvolání projednatelné, stačí, když obsahuje jeden dostatečně specifikovaný odvolací důvod, a tak tomu v této věci bylo. Podle přesvědčení soudu nelze z § 37 odst. 3 správního řádu dovodit povinnost správního orgánu poskytnout odvolateli dodatečnou lhůtu jen s tím účelem, aby byl případně doplněn další, v odvolání jen naznačený odvolací důvod, pokud odvolání již obsahuje aspoň jeden konkrétní a projednatelný odvolací důvod. Odvolání - tak, jak bylo podáno - tedy bylo projednatelné, a správní orgán nepochybil, pokud žalobkyni nevyzval k jeho doplnění. To, zda žalobkyně doplní odvolání podle svého příslibu, bylo již jen její věcí; této možnosti však žalobkyně nevyužila.
Na tuto otázku tak nedopadá názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, čj. 1 As 4/2009-53. Zde soud vyslovil, že správní orgán je povinen vyzvat žalobce k odstranění nedostatků odvolání navzdory výslovnému sdělení žalobce, že odvolání sám doplní v určité lhůtě. To se však podle zdejšího soudu vztahuje právě jen na případ, kdy je odvolání neprojednatelné, tj. neobsahuje žádný odvolací důvod, což nebyl případ žalobkyně.
Soud nesouhlasí se žalobkyní ani v její zásadní hmotněprávní námitce, totiž že na její činnost vůbec nedopadá nařízení č. 2073/2005, že se nemohla dopustit správního deliktu spočívajícího v porušení povinnosti stanovené tímto nařízením a že za něj neměla být potrestána.
Podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona uloží Krajská veterinární správa "
právnické nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství
Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 musejí provozovatelé potravinářských podniků "
při validaci a ověřování správného fungování svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe v případě potřeby provádět vyšetření podle mikrobiologických kritérií stanovených v příloze I
". Podle čl. 4 odst. 2 citovaného nařízení rozhodnou o vhodné četnosti odběru vzorků "
provozovatelé potravinářských podniků, nestanoví-li ovšem příloha I zvláštní četnost odběru vzorků, přičemž v takových případech odpovídá četnost odběru vzorků nejméně četnosti stanovené v příloze I. Provozovatelé potravinářských podniků takto rozhodnou v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP a správné hygienické praxe, přičemž zohlední návod k použití potraviny. Četnost odběru vzorků může být přizpůsobena povaze a velikosti potravinářských podniků, pokud ovšem nebude ohrožena bezpečnost potravin.
Příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 tohoto nařízení pak stanoví pravidla pro odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso a masné polotovary; provozovatelé těchto zařízení odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně, v určitých zde specifikovaných případech pak může být četnost odběrů snížena na čtrnáctidenní. Uvádí se tu také, že je-li to na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán, mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích, z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.
Žalobkyně v zásadě namítala, že při své činnosti dbala na hygienické zásady, její maso je prověřené (a bylo shledáno nezávadným i při kontrole), proto nevznikla potřeba postupovat podle citovaného nařízení. Jde o maloobchod (nikoli jatka či závod), který se pojmově vymyká z působnosti tohoto nařízení; náklady na odběr vzorků by byly neúměrné, čímž by byl omezen i volný pohyb potravin. Žádná z těchto námitek však není s to zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí; právní výklad žalovaného považuje zdejší soud za zcela správný, a nemá ani důvod odchýlit se od hodnocení, které již v obdobné věci žalobkyně provedl ve svém rozsudku ze dne 18. 1. 2011, čj. 10 Ca 347/2009-99.
Nadpis příslušné části přílohy I nařízení, kterou správní orgány v této věci aplikovaly - tedy její kapitoly 3 oddílu 3.2 - zní: "
odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso
[v anglickém znění "
premises producing minced meat
", ve francouzském znění "
les lieux de production de viandes hachées"
a masné polotovary k bakteriologickému vyšetření
". Povinnost, za jejíž porušení byla žalobkyně postižena, je upravena textem tohoto znění: "
provozovatelé potravinářských podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso
establishments producing minced meat
des établissements producteurs de viande hachée
, masné polotovary nebo mechanicky oddělované maso odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně. Den odběru vzorků se každý týden mění, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu
." Dle názoru soudu je tedy zřejmé, že tato povinnost nedopadá jen na provozovatele jatek a závodů, jak je uvedeno v nadpisu tohoto ustanovení, ale dopadá i na provozovatele potravinářských podniků provozujících jatky či zařízení, což je pojem širší. Kromě toho ani z dalších jazykových verzí není patrné, že by nařízení v této části chtělo omezit svou působnost pouze na "
" tak, jak je chápe žalobkyně (tedy zřejmě jakési továrny, jejichž hlavním předmětem činnosti je právě výroba mletého masa a masných polotovarů - na rozdíl od žalobkyně, pro niž je to činnost pouze doplňková a která provozuje pouze prodejny); jak anglické "
", tak francouzské "
" označují v nejobecnějším slova smyslu provozovny či místa, kde dané masné výrobky vznikají. Není přitom spor o to, že v zařízeních, provozovnách či prodejnách žalobkyně se vyrábějí mleté směsi a masné polotovary.
Ačkoli pojem "
" není ani v českých právních předpisech ani v evropských předpisech přímo vymezen, je možno podpůrně použít např. definici "
potravinářského podniku
" v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Podle čl. 3 bodu 2 tohoto nařízení se potravinářským podnikem rozumí "
veřejný nebo soukromý podnik, ziskový nebo neziskový, který vykonává činnost související s jakoukoli fází výroby, zpracování a distribuce potravin
". Tato definice pak na provozovny žalobkyně nepochybně dopadá.
Pro působnost nařízení není podstatné, že maso, z něhož žalobkyně zpracovává své výrobky, pochází od certifikovaných dodavatelů a prošlo veterinární kontrolou: ke kontaminaci totiž může dojít právě i při zpracování masa původně nezávadného. Protože příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 na žalobkyni dopadá, není její věcí, jak často bude vzorky odebírat. To, že mikrobiologická vyšetření prováděná jednou či dvakrát ročně dopadla dobře, nevyjímá žalobkyni z působnosti právě zmíněné části nařízení. Ta se krom toho výslovně zmiňuje i o osobách provozujících zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích. Neobstojí tedy ani tvrzení, že nařízení se vztahuje pouze na velkovýrobce. To popírá i obecně formulovaný text čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005; podle něj musejí provozovatelé potravinářských podniků zajistit, aby potraviny splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria podle přílohy I. Za tímto účelem musejí provozovatelé potravinářských podniků ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce potravin, včetně maloobchodu, v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP spolu s uplatňováním správné hygienické praxe přijímat opatření dále uvedená.
Je rovněž nutno souhlasit s žalovaným v tom, že ani článek 4 odst. 2 poslední věta nařízení č. 2073/2005 o možnosti přizpůsobit četnost odběru vzorků povaze a velikosti potravinářského podniku nedává sám o sobě žalobkyni možnost, aby sama o své vůli snížila stanovenou četnost. V případě zařízení vyrábějících mleté maso a masné polotovary totiž platí pravidlo obsažené v závěru přílohy I kapitoly 3 bodu 3.2 citovaného nařízení, které stanoví: "
" Jedním z podstatných předpokladů pro to, aby mohla žalobkyně ve svých provozovnách snížit četnost odběru vzorků, tak bylo schválení příslušným orgánem (k čemuž nedošlo), a to na základě analýzy rizik (tedy mj. i doložení toho, že dosavadní kontroly vzorků neprokázaly po určitou dobu výskyt závad).
Pokud žalobkyně považuje povinnosti stanovené nařízením č. 2073/2005 za příliš přísné a finančně náročné, mohla ve smyslu právě citovaného ustanovení (příloha I kapitola 3 oddíl 3.2
) podat žádost o vynětí z četnosti vyšetřování vzorků. To žalobkyně úspěšně učinila v jiných prodejnách; co se týče nyní projednávaných provozoven, v několika případech žádost podala, ale neuspěla, protože z podkladů pro mikrobiologické vyšetření nebylo zřejmé, zda vzorky byly skutečně odebrány v té které prodejně. Skutečnost, že nařízení upravuje možnost být vyňat z povinnosti, popírá tvrzení žalobkyně, že stanovené povinnosti jsou příliš přísné, v malých podnicích reálně nesplnitelné a vůči nim likvidační - protože povinnosti nejsou bezvýjimečné a lze se jich zprostit, k tomu je také ovšem třeba splnit podmínky. (...)
S účinností od 1. 7. 2008 zrušen zákonem č. 182/2008 Sb.
Proti tomuto rozhodnutí byla podána kasační stížnost, již Nejvyšší správní soud zamítl rozhodnutím ze dne 18. 10. 2012, čj. 4 Ads 36/2012-31.