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Timestamp: 2018-12-17 18:11:14+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 83', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 83']

Soccorso istruttorio e indicazione degli oneri di sicurezza nel D. lgs. n. 50/2016 di Valeria Vitale
Soccorso istruttorio e indicazione degli oneri di sicurezza nel D. lgs. n. 50/2016
Cons. Stato, Sez. V, 7 febbraio 2018, n. 815
22 Feb 2018 di Valeria Vitale
1.Per le gare indette all’indomani dell’entrata in vigore del nuovo Codice non vi sono più i presupposti per ricorrere al soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione degli oneri di cui all’articolo 95, comma 10. Ciò, in quanto il Codice ha definitivamente rimosso ogni possibile residua incertezza sulla sussistenza di tale obbligo;
2. Il D. lgs. n. 50/2016 non ammette che il soccorso istruttorio possa essere utilizzato nel caso di incompletezze e irregolarità relative all’offerta economica. L’esclusione è anche intesa ad evitare che il rimedio del soccorso istruttorio - istituto che corrisponde al rilievo non determinante di violazioni meramente formali - possa contrastare il generale principio della par condicio concorrenziale, consentendo in pratica a un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica.
(1) Conforme: Cons. Stato, Sez. V, 15 dicembre 2016, n. 5582; Difforme: TAR Basilicata, 25 luglio 2017, n. 925.
Con la pronuncia in oggetto, il Consiglio di Stato si sofferma sul rapporto tra il rimedio del soccorso istruttorio e l'obbligo di indicazione dei costi per la sicurezza. In particolare, la Sezione esamina la richiamata questione in relazione ad una gara indetta in un momento successivo all'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Prima di mettere in rilievo le conclusioni raggiunte dal Supremo Consesso, appare utile ricostruire in breve la vicenda di fatto che ha dato origine alla pronuncia annotata. Viene, infatti, sottoposto alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da una società attiva nel settore dei servizi di connettività satellitare avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio con cui è stato respinto il ricorso avverso gli atti conclusivi della gara. In particolare, l'appellante (Telespazio s.p.a.) contesta, in primo luogo, il mancato accoglimento della doglianza relativa all'illegittima ammissione, da parte della stazione appaltante, della concorrente Telecom Italia al beneficio del soccorso istruttorio in relazione all’indicazione dei costi per la sicurezza cc.dd. ‘aziendali’. Nello specifico, l’appellante ritiene che il riconoscimento del beneficio in parola sia avvenuto in assenza dei prescritti presupposti normativi.
Così ricostruita la vicenda che viene in rilievo, è possibile dare conto di quanto rilevato dal Consiglio di Stato.
In via preliminare, i giudici amministrativi osservano che la disciplina ratione temporis applicabile alla gara in questione è rappresentata dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D. lgs. n. 50/2016), essendo stata indetta la gara nella vigenza del medesimo. Da ciò derivano una serie di conseguenze applicative.
In primo luogo, con riguardo all'istituto del soccorso istruttorio, si applica l’art. 83, comma 9, del nuovo Codice, teso a sanare le carenze di “qualsiasi elemento formale della domanda” . Nello specifico, il meccanismo in esame prevede che “in caso di mancanza, incompletezza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il contenuto e i soggetti che le devono rendere”.
In seconda analisi, viene in rilievo l'art. 95, comma 10, del nuovo Codice, inerente l’obbligo di indicare puntualmente l’ammontare degli oneri per la sicurezza cc.dd. ‘interni o aziendali’, e in virtù del quale “nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a). […]” .
In ultima battuta, la Sezione osserva come, nella fattispecie considerata, non possono trovare applicazione i principi di diritto formulati dalla sentenza dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, 27 luglio 2016, n. 19 in tema di ammissibilità del soccorso istruttorio per il caso di mancata indicazione degli oneri per la sicurezza cc.dd. ‘interni o aziendali’. La stessa decisione della Plenaria ha, infatti, circoscritto la valenza del principio alle sole gare indette nella vigenza del decreto legislativo n. 163 del 2006.
Tracciato il quadro normativo di riferimento, il Consesso detta alcune linee interpretative desumibili dallo stesso:
in caso di mancata indicazione degli oneri di cui all'art. 95, comma 10, D. lgs. n. 50/2016, non ricorrono i presupposti per invocare l'istituto del soccorso istrittorio. Il nuovo Codice dei contratti pubblici, infatti, ha risolto definitivamente l'annosa questione con riguardo alle indette in un momento successivo alla sua entrata in vigore;
in ogni caso, l'art. 95, comma 10, del nuovo Codice stabilisce espressamente che il soccorso istruttorio non è utilizzabile nel caso di incompletezze e irregolarità relative all’offerta economica. La ratio di tale disposizione è da rinvenirsi nell'esigenza di evitare che il rimedio del soccorso istruttorio, teso a garantire la sanatoria di violazioni meramente formali in virtù del principio di prevalenza della sostanza sulla forma, possa contrastare con il generale principio della par condicio concorrenziale, consentendo al concorrente autore dell'omissione di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica.
Effettuate tali considerazioni, i giudici amministrativi chiariscono ulteriormente che non può trovare accoglimento la tesi dall'appellata Telecom Italia secondo cui, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, la mancata indicazione degli oneri di sicurezza non porterebbe senz’altro all’esclusione. In proposito, occorre osservare che, accertato che tale obbligo di indicazione è chiaramente sancito dalla legge, la sua violazione determina conseguenze escludenti a prescindere dal dato che l’esclusione non sia stata testualmente enunciata dagli articoli 83 e 95 del Codice. In particolare, appare opportuno mettere in rilievo che l’inadeguata indicazione degli oneri per la sicurezza cc.dd. ‘interni o aziendali’ non lede solo interessi di ordine dichiarativo o documentale, in quanto si pone in contrasto anche con i doveri di salvaguardia dei diritti dei lavoratori cui presiedono le previsioni di legge.
Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ritiene, quindi, di dover accogliere l'appello proposto dalla società Telespazio s.p.a. .
La pronuncia annotata costituisce occasione per effettuare un breve excursus sulla questione del rapporto tra soccorso istruttorio e omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, soprattutto alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Sul punto, occorre richiamare quanto sancito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 27 luglio 2016, n. 19. In particolare, il Supremo Consesso, chiamato ad intepretare i principi espressi in materia dalla precedente giurisprudenza della stessa Plenaria (Cfr. Ad. Plen. nn. 3 e 9 del 2015), doveva chiarire se il divieto di ricorrere al soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza dovesse “(...) operare in senso assoluto oppure se, ricorrendo peculiari circostanze, po(ssa)tesse trovare una “mitigazione”, a fronte dell’esigenza di tutelare i principi euro-unitari della tutela dell’affidamento, della certezza del diritto, di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e trasparenza”. In proposito, il Collegio chiarisce che in applicazione dei suddetti principi e, nello specifico, dei principi di trasparenza e di parità di trattamento, le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto e, in particolare, gli obblighi a carico degli offerenti, devono essere definite in anticipo e rese pubbliche. Gli stessi offerenti, infatti, devono conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti. Pertanto, con riguardo al principio di diritto espresso dall'Adunanza Plenaria n. 9 del 2015, si afferma che ove al concorrente si contesti non di aver formulato un'offerta economica senza considerare i costi economici derivanti dall'adempimento degli obblighi di sicurezza a tutela dei lavoratori, bensì di non aver indicato la specifica quota di prezzo corrispondente ai suddetti oneri, il soccorso istruttorio, quando vi sia una situazione di affidamento ingenerato dalla stazione appaltante, è doveroso, in quanto esso non si traduce in una modifica sostanziale del contenuto dell’offerta, ma rappresenta la mera specificazione formale di una voce che, pur considerata nel prezzo finale, non è stata indicata dettagliatamente. Tali considerazioni effettuate dall'Adunanza Plenaria, con la già citata pronuncia n. 19 del 2016 (cfr. anche Corte di giustizia UE, VI, 10 novembre 2016, in causa C-162/16), si riferivano alle gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, “nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale”.
Nell'ambito del dibattito giurisprudenziale così ricostruito, interviene, infine, il Legislatore con il nuovo Codice dei contratti pubblici (D. lgs. n. 50/2016) che, all'art. 95, comma 10, tanto stabilisce: “Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro” e, in virtù dell'art. 83, comma 9, del nuovo Codice dei contratti, si esclude anche la possibilità di ricorrere all'istituto del soccorso istruttorio.
Come rilevato dalla pronuncia annotata, dunque, il legislatore del 2016, con riferimento alle gare bandita successivamente all'entrata in vigiore del D. lgs. n. 50/2016, sembra aver risolto definitivamente la questione dell'omessa indicazione degli oneri di sicurezza e del rapporto con l'istituto del soccorso istruttorio.
Tuttavia, appare opportuno segnalare che sul punto la giurisprudenza amministrativa non è unanime. Secondo un primo orientamento (cfr. ex multis, Tar Reggio Calabria, 25 febbraio 2017, n. 166; Cons. St., Sez. V, 15 dicembre 2016, n. 5882), infatti, i principi espressi dall'Adunanza Plenaria n. 19/2016 non varrebbero per le gare indette sotto la vigenza del D. lgs.n. 50/2016. Sulla scorta di altro indirizzo, invece, i suddetti principi potrebbero trovare applicazione anche con riguardo alle gare bandite successivamente all'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti(cfr. Tar Brescia, 14 luglio 2017, n. 912). Infine, è necessario rilevare che è stata rimessa alla Corte di Giustizia UE (cfr. Tar Basilicata, 25 luglio 2017, n. 525) la questione relativa alla compatibilità della regola risultante dal combinato disposto degli artt. 83, comma 9, e 95, comma 10, D. lgs. n. 50/2016 con i principi euro-unitari di tutela del legittimo affidamento, certezza del diritto, parità di trattamento e non discriminazione.