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Timestamp: 2019-10-17 06:26:05+00:00
Document Index: 35512725

Matched Legal Cases: ['arrêt ', '§ 3', '§ 7', '§ 7', '§ 1', '§ 3']

A l’occasion de sa visite au Salon EURONAVAL (23-26 octobre 2018), lieu prédestiné, le président de la République française a refusé de répondre à la question d’un journaliste qui l’interrogeait sur un éventuel arrêt des exportations d’armes de la France vers l’Arabie saoudite. Il est vrai qu’une telle question renvoie à des considérations juridiques, mais également philosophiques, stratégiques et économiques. Les premières, sont néanmoins d’autant plus importantes que les Etats ont du encadrer, sans doute à contre-coeur pour certains d’entre eux, l’activité de vente d’armes et qu’ils ont pour cela mis en place un arsenal juridique développé. L’observateur comme le citoyen est donc en droit d’attendre que la règlementation qui s’impose aux ventes d’armes soit respectée, qu’il s’agisse d’une règlementation nationale, internationale ou européenne. Pour autant, la question posée est loin de se résumer à sa dimension juridique. Vendre des armes est un acte éminemment politique avant d’être commercial, directement tributaire du contexte dans lequel il s’inscrit.
Le commerce des armes a le plus souvent fait l’objet, sur le plan moral, de vives critiques. Il permet en effet à des personnalités parfois sulfureuses ou à des Etats peu regardant sur l’origine des gains financiers réalisés, de semer la mort par procuration. Le marchand d’armes, personne physique ou Etat, ne court aucun risque autre que financier et, s’il s’agit d’un Etat, n’en fait courir aucun à ses forces armées. Quant à l’Etat acheteur, il en tire éventuellement la capacité d’employer la force armée, ce qui ne peut que lui être reconnu au titre de la légitime défense de l’article 51 de la Charte des Nations Unies. Les critiques sont cependant longtemps restées dans un cercle d’initiés et leur dimension juridique ignorée du fait à la fois du poids des Etats vendeurs et, côté acheteur, du jeu du principe de souveraineté et du libre choix du système politique.
Les questions juridiques ont commencé à être soulevées lorsque, sous la pression de la société civile et des ONG, les Etats exportateurs ont été conduits à considérer cette dimension. Certains droits nationaux ou régionaux ont pu alors conditionner les ventes d’armes au respect des droits de l’homme, ce qui néanmoins n’a pas eu pour conséquence une forme de désarmement mais au contraire la recherche de nouveaux fournisseurs. Sur le terrain du droit international, les exigences se sont progressivement portées sur l’emploi des armes par l’acheteur et la conformité de cet emploi aux principes de la Charte des Nations Unies et aux normes de droit international humanitaire (DIH). Vendre des armes n’est-ce pas agir contre la paix et la sécurité internationale dans un monde où acteurs et conflits se sont multipliés ? N’est-ce pas également, en vendant des armes à une entité, qui en les utilisant, va commettre des crimes de guerre, se rendre complice de ces crimes ? Le traité sur le commerce des armes adopté le 2 avril 2013 et entré en vigueur le 24 décembre 20141 s’inscrit ainsi de par son article 1er dans la double perspective du jus ad bellum (Contribuer à la paix, la sécurité et la stabilité internationales et régionales) et du jus in bello (Réduire la souffrance humaine).
L’existence de telles règlementations n’a pas fait pour autant disparaître la prise en considération des intérêts économiques et stratégiques des Etats, tous s’efforçant de naviguer entre contraintes juridiques et avantages de toutes sortes susceptibles d’être tirés du commerce des armes. La protection de l’emploi national, la sauvegarde d’une filière industrielle, le maintien d’une compétence technologique de pointe, la garantie de pouvoir doter les forces armées nationales, le soutien aux alliés seront alors invoqués pour justifier les exportations de matériel militaire.
La France, exportateur d’armes important2, n’a pas échappé à cette tension parce qu’elle occupe une place non négligeable sur les deux marchés les plus porteurs que sont l’Asie et surtout le Proche orient. Ce dernier présente notamment la double caractéristique, d’une part, d’être une zone de tension et de conflits armés poussant les acteurs régionaux à l’armement voire au surarmement, d’autre part, de ne connaître que des acheteurs solvables, soit directement, soit indirectement3 Les capacités financières considérables des acheteurs bénéficient alors aux vendeurs même si elle les contraint aussi à une concurrence effrénée même ou surtout entre alliés.
La France, très présente sur ce marché, a essuyé régulièrement des critiques, venant des partis politiques nationaux, du Parlement européen mais surtout des ONG (Human Rights Watch ; Amnesty International ; GRIP) pour avoir vendu des armes à des Etats peu respectueux des droits de l’homme et de plus dans une zone où les conflits réels et potentiels sont multiples. Outre l’Arabie saoudite, les Emirats Arabes Unis, composante importante de la coalition intervenant au Yémen, sont des clients de la France, notamment pour des avions Rafale et par ailleurs, les risques sont encore accrus lorsque les armes « s’égarent » vers des milices ou des groupes non étatiques4. Il reste que les ventes d’armes à l’Arabie saoudite ont été particulièrement visées car le Royaume est pour Paris un client de premier plan. Sur la période 2008-2017, il se situe au second rang derrière l’Inde avec plus de 11 milliards d’euros de commandes qui ont été validées en neuf ans, soit une moyenne de 1,2 milliard d’euros par an. Depuis quelques années, cependant, ce client est devenu plus encombrant. L’Arabie saoudite en effet est engagée à la tête d’une coalition d’Etats arabes, depuis le 25 mars 2015, dans une intervention armée au Yémen (Opération Tempête décisive devenue ensuite Opération Restaurer l’espoir). Cette action, destinée à restaurer le pouvoir du président M.Haddi, renversé par une insurrection houthis soutenue par l’Iran, s’inscrit, sur fond d’affrontement sunnisme/chiisme, dans une compétition entre l’Arabie saoudite et l’Iran pour le leadership dans la région. Contrairement aux espoirs de Ryad, l’intervention militaire s’est embourbée, dans des combats de plus en plus meurtriers nécessitant de la part de la coalition de nombreuses frappes aériennes qui à plusieurs reprises ont touché des civils suscitant ainsi l’accusation de crimes de guerre. Les faits ont été dénoncés par des ONG, entre autres par Human Rights Watch5 mais aussi par le Groupe d’éminents experts régionaux et internationaux sur le Yémen (GEE) mandaté par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU dans un rapport du 26 septembre 20186.Selon ce rapport, si toutes les parties au conflit armé au Yémen ont commis un nombre substantiel de violations du droit international humanitaire, les frappes aériennes de la coalition ont causé la majorité des cas directs de victimes civiles. Les frappes ont touché des zones résidentielles, des marchés, des funérailles, des mariages, des centres de détention, des navires civils et même des centres médicaux. Conduites en violation des principes de distinction, de proportionnalité et de précaution, elles pourraient donc constituer des crimes de guerre. Il en va de même du blocus total déclenché par la coalition le 6 novembre 2017 sur les principaux points d’entrée terrestres, maritimes et aériens du territoire yéménite, manifestement excessif par rapport à l’avantage militaire attendu. Enfin, selon l’Avis Juridique rendu par J. Breham et L. Greig sur « Les transferts d’armes de la France à l’Arabie saoudite dans le cadre du conflit au Yémen à compter d’avril 2015 jusqu’à la période actuelle »7, les forces de la coalition ont également mis en œuvre des armes à sous munition, qui portent atteinte également au principe de distinction8.
Il reste néanmoins que les ventes d’armes à l’Arabie saoudite, dans le contexte du conflit au Yémen largement ignoré en France, auraient pu ne pas venir dans le débat public sans un évènement qui, au départ, en est très éloigné : l’assassinat du journaliste et opposant Jamal Khassoggi9, le 2 octobre 2018, au consulat d'Arabie saoudite à Istanbul et la mise en cause qui a suivi des autorités de Ryad et notamment du Prince Mohammed Ben Salmane, nouvel homme fort du pays. « La promesse d’une ère nouvelle », sans doute trop vite annoncée10 s’est alors (momentanément ?) évanouie et les critiques des Etats occidentaux, soutiens habituels de la monarchie, se sont multipliées (demande officielle d’explications ; réclamation d’une enquête internationale ; retrait de la participation au Forum de Riyad). La Chancelière allemande, jugeant sans doute la respectabilité du partenaire saoudien entamée, choisira finalement, le 28 octobre 2018, de lier cette question aux ventes d’armes en décidant de ne plus autoriser de nouvelles exportations vers l'Arabie saoudite. Son ministre de l’économie appellera même l'ensemble des Etats européens à suivre la position de l'Allemagne, ce que la France, embarrassée, ne fera pas.
La question était néanmoins désormais très officiellement posée et le débat qui en a résulté a fait apparaître que s’il existe des interrogations juridiques récurrentes sur les ventes d’armes de la France à l’Arabie saoudite, ce sont bien des considérations politiques qui sont décisives. Qu’en est-il alors de ces exportations, notamment depuis le déclenchement du conflit au Yémen ?
Si le président de la République a considéré, le 12 octobre, qu’« il est faux de dire que l'Arabie saoudite est un grand client aujourd'hui de la France, dans quelque domaine que ce soit », pour les ventes d’armes au moins, cela est démenti par les chiffres, notamment pour la période la plus récente concernée par le conflit au Yémen. Depuis 2008 jusqu’à 2017, la France a livré à l’Arabie saoudite pour 6623,6 millions d’euros de matériel. Si l’on ne considère que la période suivant le début de l’Opération Tempête décisive en 2015, les livraisons ont été croissantes : 899,8 millions d’euros en 2015, 1085,8 en 2016, 1381,6 en 201711. Sur la nature même des armes exportées par contre, des incertitudes existent du fait de l’opacité, souvent dénoncée, des documents émanant de l’Exécutif et notamment des rapports qui doivent être adressés au Parlement. A la lumière des informations fournies par le rapport parlementaire 2018, l’Observatoire des armement, le SIPRI ainsi que des multiples sources mentionnées dans l’Avis juridique, provenant à la fois des ONG, de la presse (par exemple Challenges, Les Echos, La Tribune, Mer et Marine, Le Point) et des industriels eux-mêmes (Notamment, Naval group, Nexter, Arquus DCI) (Avis juridique, p. 20 et s.), il apparait que 30 % des achats d'armes de l'Arabie saoudite à la France sont des bombes, des torpilles, des roquettes ou encore des missiles. La même part des achats saoudiens concerne du matériel de conduite de tir ou du matériel d'alerte. Les navires de guerre et sous-marins représentent 12 % des commandes de Riyad, et les munitions et les dispositifs de réglage de fusées 9 %. Enfin, 1 % des achats de l'Arabie saoudite ont été consacrés aux logiciels ou à la documentation. Plus précisément12, pour 2018, les livraisons ont porté, pour le matériel terrestre, d’une part, sur des armes et munitions de petits calibres, des munitions d’artillerie de 155 mm tirées par des chars AMX 30 et des canons Caesar, des systèmes d’artillerie de gros calibre, des obus de mortier de 120 mm et des missiles sol-air, d’autre part, sur des véhicules multi-missions, des véhicules blindés légers de combat, Les livraisons de matériel aérien ont concerné des systèmes d’identification et de ciblage des objectifs, des hélicoptères de transport, des drones de renseignement militaire et des avions ravitailleurs. Enfin, les livraisons de matériel naval ont porté sur des intercepteurs, des patrouilleurs13. Ces livraisons se sont accompagnées d’une assistance technique pour la maintenance et la modernisation de la Marine saoudienne, la formation des pilotes et des artilleurs.
L’existence d’armes vendues par la France et en service dans les forces armées saoudiennes et la Garde nationale, ainsi que la formation par la France des militaires à l’emploi de ces armes alors que le pays est engagé dans un conflit armé au Yémen, peut, de fait, difficilement être contestée14. Or, la coalition dirigée par l’Arabie saoudite est accusée d’avoir commis des crimes de guerre à l’occasion de ce conflit. La France a-t-elle alors respecté les règles qui s’imposent à elle pour réaliser ces exportations ?
L’activité d’exportation d’armes est une activité légale pour autant que l’Etat qui s’y livre respecte aussi bien sa propre règlementation que celles auxquelles il a souscrit au plan universel et, comme la France, au plan européen.
Sur le plan national, le contrôle des exportations d’armements français s’inscrit dans un cadre législatif et réglementaire15 qui prend en compte les impératifs nationaux de souveraineté et de sécurité ainsi que les engagements internationaux de la France. Il repose sur un principe de prohibition de l’exportation des matériels de guerre tempéré par un mécanisme d’autorisation Toute entreprise française souhaitant exporter du matériel de guerre et assimilé doit demander, avant le début de la négociation avec l’acheteur, une licence d’exportation à la Direction générale de l’armement (DGA) qui transmet la demande à la Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). (Commission, rattachée au Premier ministre, et présidée par le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), elle est composée d’un représentant du ministre des Armées, du ministre des Affaires étrangères et du ministre de l’Économie). La CIEEMG a notamment compétence pour rendre des avis « sur les demandes de licence d’exportation de matériels de guerre et matériels assimilés » tenant compte pour cela de nombreux facteurs tels que : « l’impact opérationnel et du risque potentiel que ces exportations pourraient représenter pour les forces françaises et celles de ses alliés », le « risque de détournement au profit d’utilisateurs finaux non autorisés », « l’impact géopolitique des opérations et l’adéquation des demandes avec les orientations de la politique étrangère et les engagements internationaux de la France », « les capacités financières du pays acheteur et sur l’analyse de la capacité de ce pays à honorer les paiements qui seront dus à l’exportateur français », ou « l’intérêt que peut représenter la demande d’exportation pour le maintien, voire la survie d’une filière industrielle ». Conformément aux engagements internationaux de la France, les demandes d’exportation doivent être évaluées sur la base des critères définis au niveau international et européen en tenant compte « des conséquences de l’exportation en question pour la paix et la sécurité régionales, de la situation intérieure du pays de destination finale et de ses pratiques en matière de respect des droits de l’Homme ».
Sur le plan universel, les obligations de la France résultent pour l’essentiel du Traité sur le Commerce des Armes (TCA). La France « qui attache la plus grande importance à ce traité »16, a ratifié le TCA le 2 avril 2014 car il doit, selon le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, « permettre de limiter la fourniture d’armes et de munitions dans les zones d’instabilité, d’éviter les violations du droit international humanitaire et des droits de l’Homme, de préserver la paix, la sécurité et la stabilité régionale et d’accroitre la transparence en matière de transferts d’armements ». Le droit international humanitaire et le droit international des droits de l’homme seront donc nécessairement au coeur des critères que les Etats devront respecter à l’occasion des exportations d’armes. Le DIH leur impose en effet de « respecter et de faire respecter en toutes circonstances le droit international humanitaire » (article 3 commun aux quatre conventions de Genève de 1949) Cette obligation est interprétée17 comme imposant aux Etats tiers à un conflit, à la fois de s’abstenir de tout acte qui encouragerait ou faciliterait la commission d’une violation du DIH, et aussi d’utiliser les moyens dont ils disposent pour agir sur le comportement d’une partie à un conflit armé afin de prévenir toute violation. Appliquer cette obligation aux transferts d’armes exige donc que l’Etat s’abstienne de procéder à ce transfert s’il existe un risque « substantiel ou manifeste » que le destinataire utilise les armes pour commettre de telles violations. En outre, un État tiers est tenu de prendre des mesures positives pour faire respecter le DIH par les parties à un conflit armé en exerçant son influence, en fonction des moyens dont il dispose, pour inciter les parties à un conflit à respecter le DIH, en particulier lorsqu’il existe un risque prévisible que des violations du DIH puissent être commises18.
Ces principes généraux ont présidé à l’adoption des obligations pesant sur les Etats parties au TCA. Elles visent les armes classiques énumérées à l’article 2 du traité, à savoir les armes habituelles de la guerre sur terre, sur mer et dans les airs (blindés, artillerie, aéronefs et hélicoptères de combat, navires de combat), les armes de petit calibre, ainsi que les munitions (article 3) et les pièces et composants de ces armes classiques (article 4). Le texte les inscrit dans deux temporalités différentes. Si l’Etat partie, au moment de l’autorisation « a connaissance » que l’exportation de ces armes pourraient servir à commettre […] des violations graves des Conventions de Genève de 1949, des attaques dirigés contre des civils ou des biens de caractère civil […] ou d’autres crimes de guerre tels que définis par des accords internationaux auxquels il est partie », il doit refuser l’autorisation (article 6 § 3). Par ailleurs, aux termes de l’article 7, si l’exportation n’est pas interdite par l’article 6, chaque partie doit néanmoins vérifier, « de manière objective et non discriminatoire, en tenant compte de tout élément utile » avant toute exportation d’armes visées à l’article 2(1), si l’exportation « contribuerait ou porterait atteinte à la paix et à la sécurité » ou « pourrait servir à […] commettre une violation grave du droit international humanitaire ou à en faciliter la commission. Enfin, selon l’article 7 § 7, si, après avoir accordé l’autorisation, un État Partie obtient de nouvelles informations pertinentes, il est encouragé à réexaminer son autorisation, après avoir au besoin consulté l’Etat importateur.
La France a également souscrit à des obligations dans le cadre de l’Union européenne à la suite de l’adoption de la position commune du Conseil du 8 décembre 200819, qui définit des règles communes concernant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires. Les matériels visés sont définis dans la Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne, actuellement dans sa version du 26 février 201820 qui a une portée considérablement plus large que celle du TCA. La position commune mentionne pas moins de huit critères devant être évalués avant chaque demande d’autorisation d’exportation d’armes, mais comme les critères établis par le TCA, ils ne sont pas mentionnés ou introduits en droit national ni par une loi ni par un acte administratif d’application. Parmi ces critères, on retiendra particulièrement le deuxième qui fait obligation aux Etats membres, après avoir évalué l’attitude du pays destinataire à l’égard des principes énoncés en la matière dans les instruments du droit humanitaire international, de refuser « l’autorisation d’exportation s’il existe un risque manifeste que la technologie ou les équipements militaires dont l’exportation est envisagée servent à commettre des violations graves du droit humanitaire international ». Si, « la décision de procéder au transfert ou de refuser le transfert de technologie ou d’équipements militaires est laissée à l’appréciation nationale de chaque État membre » (article 4), « les autorisations d’exportation ne sont accordées que sur la base d’informations préalables fiables en ce qui concerne l’utilisation finale dans le pays de destination finale » (article 5).
Aux interrogations suscitées par la légalité des ventes d’armes à l’Arabie saoudite, les pouvoirs publics français vont opposer des arguments ne se situant qu’avec prudence sur le terrain juridique et de nature essentiellement factuelle. Ils ne sont pas nécessairement convaincants. L’argument majeur va consister à s’appuyer sur le mécanisme de contrôle des ventes d’armes mis en place par la France.
La France désirant être un très bon élève dans la mise en œuvre du TAC21, la rigueur de son mécanisme de contrôle des exportations d’armes est mise en avant. En effet, « voulant mettre un terme à la fiction selon laquelle on vendrait des armes comme des baguettes de pain », la ministre des Armées soulignait en juillet 2018 que la « politique de contrôle des ventes d'armement est stricte et repose sur une analyse au cas par cas » et que « les exportations d'armement à l'Arabie saoudite sont examinées dans ce cadre ». Il reste néanmoins que le mécanisme de contrôle, pour être efficace, doit être transparent, la recherche de la transparence étant l’un des objets et des buts du traité (article 1er) Or, de l’avis même des députés français et des chercheurs, il demeure au contraire opaque : les rapports ne rendent pas la désignation exacte des matériels suffisamment accessible pour déterminer quels systèmes d’armes ont été vendus à quel Etat. Si des directives générales par pays et par équipements élaborées chaque année seraient susceptibles d’éclairer ces opérations, elles sont classées « confidentiel défense » voire « secret défense ».
Plus généralement, la Ministre a soulevé à plusieurs reprises la question de l’utilisation des armes livrées par la France et de la finalité de cet usage, utilisation qui ne peut intervenir qu’au terme d’un processus exigeant successivement une commande, une autorisation, la fabrication puis enfin la livraison. Or « le processus de prise de décision est très scrupuleux, et il nous permet de réagir à chaque étape, et à chaque instant, en fonction de la situation internationale ». Mais ce n’est en réalité qu’une fois les armes transférées sont mises en œuvre que la question de la commission de crimes de guerre du fait de leur utilisation peut se poser. Or, une fois encore, les rapports officiels sont suffisamment opaques pour qu’il soit difficile de déterminer quels matériels livrés ont été mis en œuvre. Faute d’informations de la part des pouvoirs publics, nécessairement silencieux, car ils avoueraient ainsi l’engagement de la France, il est alors nécessaire de recourir à des sources privées pour déterminer les effets exacts des ventes d’armes. La difficulté viendrait donc, comme le soulignait la ministre des Armées en février 2018, de l’absence de certitudes quant à la manière dont les armes françaises sont utilisées au Yémen. « L'utilisation des armes une fois livrées est normalement encadrée. Mais les conflits peuvent évoluer. Qui pouvait imaginer la survenance de ce conflit au Yémen ? Beaucoup de pays sont confrontés à cette situation que d'avoir, le cas échéant, livré des armes à d'autres pays alors que ces armes n'étaient pas censées être utilisées. » Il est aisé de répondre à cette argumentation. En effet, après l’autorisation d’exportation, un processus de suivi doit, selon le TCA, se mettre en place, visant aussi bien l’Etat exportateur que l’Etat importateur. Dans les relations entre la France et l’Arabie, il devrait être rendu d’autant plus aisé que les ventes d’armes s’accompagnent d’un soutien considérable en matière de formation des utilisateurs et de maintenance des matériels. L’exportateur « est encouragé », s’il obtient de nouvelles informations pertinentes, à réexaminer son autorisation après avoir au besoin consulté d’Etat importateur (TCA article 7 § 7). Ce dernier de son côté « prend des mesures pour veiller à ce que les informations utiles et pertinentes soient fournies… à l’Etat exportateur, à sa demande, pour l’aider à procéder à son évaluation nationale de l’exportation conformément à l’article 7 » (TCA article 8 § 1). Il est certain, même si les manifestations en sont fugaces, qu’en application de ces dispositions, un suivi politique des ventes d’armes de la France à l’Arabie saoudite a accompagné le suivi technique et opérationnel. On peut envisager qu’à ces occasions, face à la montée des critiques, des observations aient été présentées par Paris sur les conditions d’utilisation des armes livrées. La France aurait ainsi sacrifié aux obligations de comportement plutôt que de résultat prévues par le TAC, mais le comportement des Etats parties doit rester commandé par les exigences de bonne foi et de transparence. C’est bien ce que rappelle, s’il en était besoin, le TCA. Selon son article 5, un Etat partie applique de façon cohérente objective et non discriminatoire les dispositions du présent traité compte tenu des principes qui y sont énoncés dans le but (article 1) d’« instituer les normes communes les plus strictes possibles aux fin de règlementer ou d’améliorer la règlementation du commerce international des armes classiques ».
L’utilisation des armes vendues par la France relevait-elle alors de la légitime défense de l’Arabie saoudite ? C’est ce qu’a semblé suggérer la ministre des Armées, devant la Commission de la défense nationale et des forces armées en juillet 2018, évoquant un usage défensif et non offensif de ces armes. Cet argument peut difficilement être retenu. D’une part, il est bien connu que la distinction entre ces deux types d’usage des armes n’a pas grande signification. Pour cette raison, le seul usage défensif ne saurait constituer un critère légalisant les exportations d’armes et le TAC s’est bien gardé de retenir cette distinction. Si l’on peut admettre que la mise en œuvre de la défense anti aérienne saoudienne le 7 mai 2018 pour intercepter des missiles tirés par les houthis sur le sud du Royaume constitue un usage défensif des armes, il ne peut en être de même pour les armes engagées par l’Arabie saoudite au Yémen : l’usage d’un système César pour conduire des frappes sur le territoire d’un Etat étranger peut difficilement apparaître comme relevant d’un usage défensif.
L’analyse des dispositions du TCA comme de la Position commune révèle cependant que les Etats, en les rédigeant, ont entendu se ménager une marge non négligeable d’appréciation des faits, ouvrant ainsi la voie à une possible argumentation juridique plus élaborée. Ainsi, par exemple, l’article 7 du TCA est-il rédigé au conditionnel : chaque Etat partie évalue si l’exportation d’armes « contribuerait ou porterait atteinte à la paix et à la sécurité » ou pourrait servir à… commettre une violation… (L’article 7 parle également de « mesures qui pourraient être adoptée », d’Etat qui « estime qu’il existe un risque prépondérant…, d’Etat « qui tient compte »… etc.) De même, à propos de l’établissement des rapports, l’article 13 § 3 précise bien que « toute information de nature commerciale sensible ou relevant de la sécurité nationale peut être exclue des rapports ». La Position commune, pour sa part, utilisant des formules comme « risque manifeste », « existence ou probabilité » ou « incidence potentielle » confirme la nécessité pour l’Etat exportateur d’opérer un calcul de probabilité sur le comportement de l’acheteur puisque sont également évoqués les « antécédents » de celui-ci. Est-ce à dire qu’il faut tenter d’identifier un Etat que l’on pourra qualifier de « vertueux » au moment où il va acheter des armes, en espérant qu’il le restera, qu’il ne sera pas impliqué dans un conflit armé international ou que son soutien ne sera pas sollicité par un Etat ami ou allié au risque d’aggraver un conflit ? Le 11 février 2019 a été définitivement conclu un contrat de 50 milliards de dollars entre l’Australie et la Société Naval Group portant sur la construction de 12 sous-marins de dernière génération « Barracuda ». Certes, on peut s’attendre à ce que l’Australie, Etat réputé vertueux22, le demeure et il apparaît légitime qu’il souhaite se doter d’armements de nature à garantir sa sécurité et ses intérêts dans une zone marquée par un surarmement général et l’activisme de la République Populaire de Chine. Il n’en reste pas moins que la question se pose de savoir si « l’exportation de ces armes [par la France] contribuerait ou porterait atteinte à la paix et à la sécurité ». C’est bien l’évaluation qui est demandée à l’Etat exportateur par l’article 7 du TCA. L’Etat exportateur d’armes, soucieux de ses obligations internationales opère toujours une forme de pari qu’il peut tenter d’assumer en respectant strictement les obligations de bonne foi et de de transparence qui s’impose à lui, et en veillant à ce que l’acheteur les respecte également.
Exporter n’est jamais un acte anodin, encore moins lorsqu’il s’agit d’armes. C’est une opération qui relève naturellement de la politique économique aussi bien que de la politique étrangère de l’Etat et, dans les deux cas, elle reposera sur l’appréciation et la défense de ses intérêts même si elle doit s’inscrire dans le cadre des engagements internationaux de celui-ci. Pour les autorités françaises, ces considérations sont décisives. Le secteur de l’industrie de l’armement est en effet particulièrement sensible, concurrentiel et stratégique, conduisant à une implication et une vigilance fortes de la part de l’Etat et les officiels français ne le cachent pas. Comme l’affirme la ministre de la Défense, « Quand il s’agit d’armement, l’implication et la vigilance de l’État ne sont pas négociables. C’est un impératif auquel nous tenons fermement ». Elles sembleraient cependant pouvoir être parfois davantage argumentées même si leur portée doit également être nuancée ;
Sur le plan économique, « pour un Etat, avoir une industrie nationale [de défense] est essentiel, parce qu’elle commande sa capacité d’action, est un élément de son statut de puissance et la condition de son autonomie »23. Le fait est qu’en 2017, l’industrie française de l’armement a réalisé 6,9 milliards d’euros de vente à l’international et emploie 200 000 personnes dans un petit nombre de grands groupes (notamment de Dassault Aviation, Naval Group, Airbus Group, MBDS, Nexter Systems, Safran et Thales) qui ont développé « un vaste tissu de sous-traitants et de fournisseurs constitué de plusieurs milliers de start-up, PME et Entreprises de taille intermédiaire »24. Dans certaines régions, l’industrie de l’armement représente 35 % des emplois, ce que ne sauraient négliger les élus qui viennent de ces territoires et qui jouent un rôle décisif dans les Commissions parlementaires25. Dans ce contexte, les exportations jouent un rôle décisif comme le souligne la ministre des Armées26. Elles peuvent d’abord compenser les fluctuations des commandes nationales, contribuant ainsi directement à la préservation des compétences, des bureaux d’études et d’un plan de charge industriellement viable des lignes de production. Par ailleurs, elles permettent l’allongement des séries, et, avec l’amélioration de la compétitivité, l’abaissement du coût unitaire des matériels entrainant la diminution du coût d’acquisition pour la France27. Sur le plan de la Recherche et Développement, les exportations renforcent les capacités d’autofinancement des entreprises et contribuent ainsi au lancement ou à accélération du développement de nouvelles capacités qui seront également utiles aux armées françaises. Ces considérations économiques ne sont après tout pas négligeables puisqu’elles aboutissent à permettre l’autonomie stratégique d’un membre permanent du Conseil de sécurité dont celui-ci sollicite régulièrement les actions militaires.
Les ventes d’armes à l’Arabie saoudite se doublent toutefois de considérations diplomatiques et stratégiques qui ont, selon la Ministre des Armées, une dimension centrale. « Créer une relation d'armement avec un pays, ce n'est pas seulement trouver de nouveaux clients, c'est également bâtir un partenariat fondé sur des impératifs stratégiques communs et sur la défense de nos intérêts de sécurité »28. L’existence d’un partenariat stratégique entre les deux Etats est régulièrement revendiquée, surtout côté français, et c’est le cas pour le conflit au Yémen. Selon le Quai d’Orsay en effet, les ventes d’armes de la France à Ryad s’inscrivent dans le soutien apporté à l’action de la coalition [dirigée par l’Arabie saoudite] dont « l’objectif est de faire appliquer la résolution 2216 des Nations unies et de restaurer l’autorité légitime du pays ». Cette action est conforme au droit international puisqu’elle répond à une demande du président légitime du Yémen», « face à une tentative de déstabilisation, soutenue depuis l’étranger »29. Même si la France n’intervient pas directement, elle agit contre « ceux qui veulent une fois encore détruire les institutions légitimes d’un État pour accroître leur influence et réaliser le rêve d’une puissance régionale hégémonique »30. Ainsi, la France vend-elle des armes dans ce cas pour appuyer la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, ce qui ne peut être contesté. Néanmoins, elle fournit là une réponse de jus ad bellum à une question de jus in bello : le fait que les actions qu’elle appuie aient une base légale en droit international n’écarte pas la question de leur respect du DIH, les deux branches du droit étant, comme on le sait, complètement distinctes. Ne devrait-elle pas alors également considérer l’obligation d’exécuter les résolutions31 faisant état de la catastrophe humanitaire que connait le Yémen et de la nécessité d’y mettre fin, à la lumière du principe qui impose à tout Etat de respecter et de faire respecter le DIH ? Il semble que des tentatives aient eu lieu en ce sens sur le terrain diplomatique, mais elles sont restées très discrètes. La France souhaite à la fois montrer à l’opinion publique qu’elle ne sacrifie pas ses principes tout en ne froissant pas un partenaire stratégique en rendant ses démarches officielles, jugeant qu’une perte d'influence dans la région coûterait beaucoup plus cher que l'absence de vente d'armes. Il lui est donc nécessaire de soutenir Mohamed Ben Salmane pour ne pas prendre le risque de la déstabilisation de l’Arabie saoudite.
Pour autant, le bon fonctionnement d’un partenariat stratégique exige que les partenaires aient des objectifs compatibles, si ce n’est communs. Paris fait valoir en ce sens la lutte anti-terroriste et l’Arabie saoudite s’y est convertie, mais son attitude fut longtemps ambiguë et son action, de ce point de vue, à l’occasion des Printemps arabes comme de la crise syrienne, n’est pas toujours lisible. Si elle a choisi de constituer un « quartet antiterroriste » avec les Emirats Arabes Unis, le Bahrein et l’Egypte face au Qatar, accusé de soutenir des groupes islamistes radicaux et de ne pas prendre suffisamment ses distances avec l’Iran, c’est avant tout pour assoir dans le Golfe son hégémonie menacée au Yémen par l’Iran32. C’est bien là le véritable objectif de l’Opération Restaurer l’espoir qu’elle conduit avec ses alliés. Dans ce contexte, quelle est la stratégie française et privilégie-t-elle réellement le partenariat avec l’Arabie saoudite ? Si l’on retient le sens qui est donné aux ventes d’armes, on doit considérer que la France a également un partenariat stratégique très étroit avec le Qatar doté de Rafale qui est intervenu en Libye en 2011 aux côtés de la France, et également avec les Emirats Arabes Unis disposant entre autres de Mirage 2000 . Tous ces partenariats stratégiques sont-ils réellement conciliables ? Les relations devenues très conflictuelles ne sont pas apaisées entre l’Arabie saoudite et le Qatar33, conduisant à des positions et surtout des soutiens divergents dans la crise syrienne. Quant aux EAU, ils développent dans la région une stratégie autonome34 dont on peut se demander si, à terme, elle n’entrera pas en concurrence avec celle de l’Arabie saoudite. Peut-on de la même manière considérer que toutes les conséquences ont été tirées par la France de son partenariat stratégique avec Ryad dans ses relations avec l’Iran, alors que la France s’efforce de sauver ce qui peut l’être de l’accord nucléaire avec Téhéran35 pendant que l’Arabie saoudite se félicite d’un retrait américain qui n’est plus fondé sur le dossier nucléaire mais sur la déstabilisation du Moyen Orient par Téhéran ?
Dès lors, la meilleure trace que l’on peut relever du partenariat stratégique entre les deux parties se trouve sans doute loin de « l’orient compliqué », dans la lutte contre le terrorisme en Afrique, et notamment dans la zone du Sahel. La France est présente au Sahel, après l’Opération Serval, avec la force Barkhane créée le 1er août 2014 pour favoriser l’appropriation par les pays partenaires du G5 Sahel de la lutte contre les groupes armées terroristes sur l’ensemble de la bande sahélo-saharienne. Le G5 Sahel, formé par le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Tchad, a été créé en février 2014 pour permettre au cinq Etats d’assurer leur sécurité de façon autonome, notamment par la formation de la force conjointe du G5 Sahel36. Pour la France, il s’agit d’une action « intense37 » mobilisant environ 4500 personnels militaires et représentant la moitié du budget des opérations militaires extérieures françaises38. La présence de la France au Sahel n’est toutefois que provisoire, au moins à ce niveau, puisqu’elle a vocation à être remplacée par la Force conjointe du G5. Elle est donc tributaire des progrès dans la mise en place de cette force et donc de son financement. Pour cela, le rôle de l’Arabie saoudite est actuellement décisif puisqu’à la suite de la réunion tenue à Paris le 13 décembre 2017, elle a annoncé un soutien financier pour la mise en place de la Force conjointe de 100 millions d’euros. Si cette contribution importante ne doit pas être surestimée39, elle marque toutefois le fait que la France, malgré la présence d’autres contributeurs a besoin de l’Arabie saoudite au Sahel. Or, la situation ne semble pas prête de changer du fait de la difficulté de la montée en puissance de la Force conjointe et de son financement et de la permanence de l’insécurité créée par les terroristes dans la zone. A Paris, le terme d’enlisement est pour l’instant banni mais la certitude que la présence française devra s’inscrire dans la durée s’est imposée notamment chez les militaires. La poursuite du partenariat stratégique entre les deux Etats s’impose donc à Paris, avec la dimension centrale qu’y occupent les ventes d’armes.
Ce partenariat ne peut toutefois occulter le fait que le nouveau pouvoir saoudien poursuit avant tout dans la zone un double objectif. Il veut d’abord pouvoir démentir les accusations de soutien financier au terrorisme en entrant dans un cadre de coopération multilatérale pour le combattre40. Il souhaite ensuite consolider son influence au Sahel où il investit depuis 15 ans dans des mosquées et des projets sociaux au point de se substituer aux politiques publiques, avec une logique d’expansion du wahhabisme, finançant ainsi une forme de radicalisation de la société41. Il n’est pas certains que ces desseins politiques, doivent entrer, du point de vue français, dans le partenariat stratégique avec Ryad : ils apparaissant surtout secondaires par rapport à sa dimension économique et industrielle.
Cette approche n’est cependant pas propre à la France. Dans l’Union européenne, la position commune en matière de vente d’armes est loin de s’accompagner d’une stratégie commune. L’Allemagne a en effet adopté une position restrictive qui n’est pas suivie par ses partenaires, mais ses ventes d’armes sont mineures par rapport à celle de la France et du Royaume Uni. Ce dernier a décidé de ne pas revoir sa position la jugeant suffisamment rigoureuse. L'Espagne, début 2018, après des velléités de suspension des exportations à destination de Ryad, a fini par officialiser la vente de cinq navires de guerre au nom de la lutte contre le chômage en Andalousie. Pour autant, la position de l’Allemagne est moins claire qu’il n’y parait42. S’il est incontestable qu’elle a durci sa position depuis l’affaire Khassoggi, Berlin a néanmoins autorisé de nouvelles licences d'exportation vers Ryad en 2018 et n'a pas interdit la livraison des matériels qui avaient déjà reçu une autorisation d'exportation. Par ailleurs, les groupes allemands notamment Rheinmetall parviennent à contourner l'interdiction par l’intermédiaire de filiales, notamment une société sud-africaine dont l’usine en Arabie saoudite continue de produire des obus d’artillerie et de mortier. Entre la France et l’Allemagne, le problème s’est compliqué du fait des accords Debré-Schmidt conclus en 1970 et prévoyant que les deux Etats ne doivent pas s’empêcher mutuellement « d’exporter ou de laisser exporter vers des pays tiers des matériels d’armement issus de développement ou de production menés en coopération ». Mais les divergences politiques ont fait que les ventes de certains industriels français se sont trouvées bloquées faute de pouvoir disposer des composants allemands de leur système d’armes43. Or, le sujet est fondamental dans les relations entre les deux Etats au point que le traité d’Aix la Chapelle qu’ils ont signé le 22 janvier 201944, fait état d’une « approche commune en ce qui concerne les projets conjoints en matière d’armement », et surtout que selon Der Spiegel, ils ont adopté, de plus, un accord secret aux termes duquel « les parties ne s’opposeront à aucun transfert ni exportation vers des pays tiers » sauf si les intérêts directs ou la sécurité nationale de l’un des partenaires sont mis en cause45.
Aux termes de ces brèves observations, et si un constat devait être opéré, il serait quelque peu désabusé. Voilà un domaine dans lequel les exigences de la transparence et de la bonne foi semblent avoir une portée toute relative et conduire à des méthodes d’interprétation des textes internationaux peut compatibles avec les principes fixés par la Convention de Vienne sur le droit des traités. Voilà aussi un domaine dans lequel les traités sont célébrés et défendus par les Etats qui les ont ratifiés en sachant qu’en l’état ils ne les appliqueront pas dans toutes leur rigueur parce que d’autres n’en sont pas parties ou laissent planer des doutes considérables sur leur volonté de les appliquer. Il s’agit en réalité, pour les Etats qui en ont les moyens, de conduire une stratégie économique et industrielle en la faisant coïncider tant bien que mal avec le respect du droit, dont tous ne perçoivent pas l’exigence avec la même intensité. Le juriste qui serait tenté de l’oublier est alors ramené à la dure réalité de la dialectique du pouvoir et du droit bien après que R.-J. Dupuy l’ait formulée46. Le contrôle des ventes d’armes poursuit « un idéal universaliste de justice et de paix [qui] doit composer avec des rapports de force, et donc un contexte politique qui en limitera ou en modulera le contenu et les effets de manière variable et contingente47 ».