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Timestamp: 2016-10-23 23:53:19+00:00
Document Index: 318451201

Matched Legal Cases: ['art. 34', 'art. 24', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 16', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 16', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 22', 'art. 16', 'art. 16', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 16', 'art. 34', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 105']

1A.97/1999 (10.02.2000)
1A.97/1999
F�raud et Catenazzi. Greffier: M. Th�lin.
form� par la
Fondation World Wildlife Fund - WWF (Suisse), � Zurich, repr�sent�e par Me Bruno Kaufmann, avocat � Fribourg,
l'arr�t rendu le 5 mars 1999 par le Tribunal administratif du canton de Fribourg dans la cause qui oppose la recourante � L.________, repr�sent� par Me Damien Piller, avocat � Fribourg, � la Direction des travaux publics du canton de Fribourg, au Pr�fet du district du Lac et � la commune de Barber�che;
(autorisation de construire en zone agricole)
A.- L.________, � Barber�che, exploite un domaine agricole de 17,5 ha comprenant 16,5 ha en propri�t� et 1 ha afferm�. La production animale de ce domaine consiste uniquement dans l'engraissement de poulets. La halle d'engraissement existante, d'une capacit� de cinq mille places, est situ�e sur la parcelle n� 187 de la commune de Barber�che, class�e en zone agricole par le plan d'affectation. Le 29 ao�t 1997, l'exploitant a pr�sent� une demande d'autorisation de construire tendant � l'extension de cette halle, afin de porter sa capacit� � dix mille places; la demande �tait accompagn�e d'un document qui fut ult�rieurement accept� � titre de rapport d'impact sur l'environnement. Ce projet a suscit� l'opposition de la Fondation World Wildlife Fund (Suisse), ci-apr�s WWF Suisse; celle-ci soutenait que le revenu de la production ind�pendante du sol exc�derait 25 %, voire m�me 33 % du revenu provenant de l'ensemble de l'exploitation, de sorte que les exigences concernant les constructions nouvelles hors de la zone � b�tir ne lui paraissaient pas respect�es.
Le 20 avril 1998, apr�s avoir recueilli divers pr�avis, la Direction des travaux publics du canton de Fribourg a accord� l'autorisation sp�ciale de construire hors de la zone � b�tir. Elle a consid�r� que le taux d'auto-approvisionnement en mati�res s�ches s'�l�verait � 75 %; la construction projet�e �tait donc en relation avec l'exploitation agricole et apparaissait ainsi conforme � l'affectation de la zone agricole. Le 9 juin suivant, le Pr�fet du district du Lac a d�livr� l'autorisation de construire et rejet� l'opposition de la Fondation WWF Suisse.
B.- Celle-ci a recouru sans succ�s au Tribunal administratif du canton de Fribourg, qui a confirm� les d�cisions attaqu�es par arr�t du 5 mars 1999.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Fondation WWF Suisse requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et les d�cisions attaqu�es devant ce tribunal, et de refuser l'autorisation demand�e par l'exploitant. Elle persiste � tenir le projet pour contraire � l'affectation de la zone agricole, et contraire aux r�gles sur les autorisations exceptionnelles de construire hors de la zone � b�tir.
Invit�s � r�pondre, l'exploitant et les autorit�s cantonales et communales concern�es proposent le rejet du recours; l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire a d�pos� des observations sans prendre de conclusions.
1.- a) Selon l'art. 34 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT), le recours de droit administratif est recevable contre les d�cisions concernant des autorisations exceptionnelles de construire en dehors de la zone � b�tir, fond�es sur l'art. 24 LAT. Cette disposition n'entre en consid�ration que si l'�difice en question doit se trouver dans une zone non affect�e � la construction et n'est pas conforme � l'affectation de cette zone; cette derni�re condition r�sulte de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Il est toutefois possible de faire valoir � titre pr�judiciel, par la voie du recours de droit administratif pour violation de l'art. 24 LAT, que la conformit� du projet � la destination de la zone agricole a �t� admise ou, au contraire, d�ni�e � tort; le Tribunal f�d�ral examine alors si les principes de droit f�d�ral relatifs � la zone agricole, d�coulant de l'art. 16 LAT, ont �t� respect�s (ATF 114 Ib 131 consid. 2 p. 132; voir aussi ATF 120 Ib 48 consid. 1a p. 50, 118 Ib 49 consid. 1a p. 51, 118 Ib 335 consid. 1a p. 337).
b) La Fondation WWF Suisse a qualit� pour recourir selon les art. 103 let. c OJ et 55 al. 1 et 2 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE): elle fait partie des organisations habilit�es � recourir, d�sign�es par le Conseil f�d�ral (ch. 3 annexe ODOP; RS 814. 076), et les installations destin�es � l'�levage d'animaux de rente, comprenant plus de six mille places pour poulets � l'engrais, sont soumises � l'�tude de l'impact sur l'environnement (ch. 80.4 annexe OEIE; RS 814. 011).
2.- Selon la jurisprudence relative � l'art. 16 LAT (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 278/279, 117 Ib 502 consid. 4a p. 503; voir aussi ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508, 122 II 160 consid. 3a p. 162, 116 Ib 131 consid. 3a p. 134), les zones agricoles comprennent les terrains qui se pr�tent � l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'int�r�t g�n�ral, doivent �tre utilis�s pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond � la vocation agricole du sol peuvent donner lieu � une autorisation ordinaire en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.
Le sol doit �tre le facteur de production primaire et indispensable; les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un r�le essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT. Les constructions et installations pour l'�levage de b�tail ne peuvent �tre jug�es conformes � la vocation agricole du sol que si une part pr�pond�rante des fourrages provient de la production propre � l'exploitation; il ne suffit pas, en particulier, qu'une halle d'engraissement soit propre � assurer l'existence �conomique de l'exploitationparlerevenucompl�mentairequ'elleprocure(ATF117Ib270consid. 3cp.280; 117Ib502consid. 4cp. 504/505). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est pas non plus d�terminante: le fait que les engrais de ferme puissent �tre �pandus sur les terres ne suffit pas � qualifier l'�levage d'activit� conforme � la destination de la zone agricole.
Une exploitation dont les activit�s sont en relation �troite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar � machines, par exemple). L'admission de la conformit� d'un projet de b�timent ou d'installation doit r�sulter d'une appr�ciation globale du syst�me d'exploitation, analys� � long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa r�alisation.
En l'esp�ce, il est constant que l'approvisionnement de l'�levage projet� par l'intim�, port� � dix mille poulets, ne sera pas assur� de fa�on pr�pond�rante par la production propre de son exploitation; c'est donc � tort, en violation des art. 16 et 22 al. 2 let. a LAT, que le Tribunal administratif retient l'agrandissement de la halle comme conforme � l'affectation de la zone agricole.
3.- Les incidences du projet litigieux sur la planification locale ou sur l'environnement ne paraissent pas si importantes que celui-ci ne puisse �tre �labor� que par le biais d'un plan d'affectation sp�cifique (ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212, avec r�f�rences; voir aussi ATF 124 II 391 consid. 2a p. 393); l'hypoth�se d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT peut donc �tre examin�e. Compte tenu de l'ampleur de l'extension envisag�e, celle-ci ne saurait �tre admise sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT, concernant les r�novations ou transformations partielles d'installations existantes. L'art. 24 al. 1 LAT entre seul en consid�ration; il soumet la d�livrance d'une autorisation exceptionnelle � la condition que l'implantation de la construction hors de la zone � b�tir soit impos�e par sa destination (let. a) et � ce qu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives. Pour satisfaire � la premi�re d'entre elles, l'implantation de l'ouvrage � l'emplacement pr�vu doit �tre justifi�e par des raisons objectives; les seuls motifs financiers ou de convenance personnels ne suffisent pas (ATF 124 II 252 consid. 4 p. 255 et les arr�ts cit�s).
La jurisprudence admet que l'adjonction ou l'accroissement d'une production animale ind�pendante du sol peut �ventuellement �tre n�cessaire aux besoins du d�veloppement interne de l'exploitation agricole concern�e, et que l'implantation hors de la zone � b�tir des constructions ou installations servant � cette production est alors impos�e par la destination de celles-ci. Chaque cas doit �tre examin� d'apr�s la nature et l'importance de la production agricole traditionnelle de l'exploitation, de la production ind�pendante du sol que l'on veut entreprendre ou d�velopper, et des circonstances locales. Le revenu suppl�mentaire � attendre de la production ind�pendante du sol doit appara�tre n�cessaire pour assurer � long terme la survie de l'exploitation. Afin que le sol demeure le facteur de production globalement pr�pond�rant, ce revenu suppl�mentaire ne doit pas exc�der le quart ou, tout au plus, le tiers du revenu total de l'exploitation, cette proportion plus �lev�e �tant admissible pour les plus petites exploitations. Enfin, l'emplacement pr�vu pour les installations doit �tre justifi� par les besoins de la surveillance et de l'entretien des animaux (ATF 117 Ib 270 consid. 4b p. 281, 117 Ib 502 consid. 5a p. 505; arr�t du 30 novembre 1999 dans la cause B., consid. 4b).
En l'occurrence, l'appr�ciation des autorit�s cantonales est fond�e exclusivement sur le taux d'auto-approvisionnement en mati�res s�ches, crit�re qui ne correspond pas � ceux d�terminants selon la jurisprudence pr�cit�e. Dans la motivation de son arr�t, le Tribunal administratif critique le crit�re quantitatif fond� sur la comparaison des revenus, au motif qu'il s'agit d'une m�thode seulement indirecte de d�terminer le genre d'activit� exerc�e de mani�re pr�pond�rante dans l'exploitation, et au surplus sujette � caution en raison de la fluctuation tr�s forte des prix agricoles. Il est certes possible qu'� l'avenir, d�s l'entr�e en vigueur de l'art. 16a al. 2 nLAT adopt� par l'Assembl�e f�d�rale le 20 mars 1998 (FF 1998 p. 1186), d'apr�s lequel les constructions et installations servant au d�veloppement interne seront conformes � l'affectation de la zone agricole, la m�thode fond�e sur le taux d'auto-approvisionnement en mati�res s�ches puisse �ventuellement aussi �tre prise en consid�ration pour appliquer cette nouvelle disposition. Cette m�thode est d'ailleurs envisag�e � l'art. 34 al. 2 let. b du projet d'ordonnance sur l'am�nagement du territoire que le D�partement f�d�ral de justice et police a soumis � la proc�dure de consultation de septembre � novembre 1999. Selon ses observations, l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire tient cette m�thode pour valable en principe, mais il souligne que plusieurs incertitudes subsistent au sujet de ses modalit�s d'application; il insiste sur le r�le de l'ordonnance en cours d'�laboration pour assurer une application uniforme et coh�rente de l'art. 16a al. 2 nLAT, et il fait valoir que cet objectif pourrait �tre compromis par l'adoption pr�matur�e de pratiques cantonales nouvelles. L'Office f�d�ral pr�voit que les r�sultats de la proc�dure de consultation seront soigneusement analys�s et d�termineront, le cas �ch�ant, l'introduction de la m�thode pr�cit�e dans la nouvelle ordonnance, avec la d�finition des modalit�s � observer pour son application.
La mise en vigueur de la loi du 20 mars 1998, en particulier de l'art. 16a al. 2 nLAT, est d�l�gu�e au Conseil f�d�ral et elle n'interviendra vraisemblablement qu'avec celle de l'ordonnance correspondante, � une date encore ind�termin�e. Dans l'intervalle, il ne se justifie pas que le Tribunal f�d�ral anticipe cette mise en vigueur par le biais d'une r�vision de sa jurisprudence relative � l'art. 24 al. 1 let. a LAT; une telle retenue s'impose d'autant plus que la port�e de la nouvelle loi, quant aux possibilit�s de construire au titre du d�veloppement interne des exploitations agricoles, comporte des incertitudes et fait l'objet d'une controverse. Il convient au contraire de s'en tenir, dans l'examen du projet litigieux, aux exigences du droit actuel.
Ni l'arr�t attaqu�, ni les pi�ces du dossier ne contiennent d'indications sur la situation �conomique de l'exploitation concern�e et ses perspectives d'existence � long terme, avec ou sans extension de la halle d'engraissement. Dans ces conditions, le Tribunal f�d�ral n'est pas en mesure de v�rifier la conformit� du projet � l'art. 24 al. 1 let. a LAT. Le recours doit donc �tre admis pour constatation manifestement incompl�te des faits pertinents (art. 105 al. 2 OJ). Il appartiendra au Tribunal administratif de recueillir les donn�es �conomiques n�cessaires et de rendre un nouvel arr�t, ou de renvoyer la cause � l'autorit� administrative comp�tente.
4.- L'intim� qui succombe doit acquitter, outre l'�molument judiciaire, les d�pens � allouer � la recourante qui obtient gain de cause.
Renvoie la cause au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
2. Met � la charge de l'intim� L.________:
a) un �molument judiciaire de 2000 fr.;
b) une indemnit� de 1000 fr. � verser � la recourante � titre de d�pens.
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux parties et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire.
Lausanne, le 10 f�vrier 2000