Source: http://spravni.juristic.cz/514415/clanek/spravni2.html
Timestamp: 2018-07-23 11:52:42+00:00
Document Index: 9158244

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 4', '§ 5', 'čl. 68', 'soud ', '§ 6', '§ 12', 'zákona č. 22', 'Čl. 71', '§ 13', '§ 99', '§ 92', '§ 120']

J§ Správní právo :	Český zákon o obcích ve srovnání se slovenským zákonem o obecním zřízení
Pro komparaci ve správním právu, konkrétněji v oblasti obecního zřízení, je vhodné porovnat český zákon o obcích se slovenským zákonem o obecním zřízení, neboť české i slovenské uspořádání obecního zřízení vychází ze společných dlouholetých tradic.1 Nehledě na to, že v obou zemích docházelo postupně k pozvolnému přechodu od totalitního státu ke státu uznávajícímu demokratické zásady. Takže bylo možno sledovat zákonnou úpravu od společného východiska k rozdílným právním ustanovením.2
Tento článek nechce porovnávat celý zákon o obecním zřízení3, zaměří se pouze na zásadní rozdíly mezi českým zákonem o obcích a slovenskou úpravou obecního zřízení. Je nesporné, že oba tyto zákonné texty mají mnoho ustanovení obdobných, ale i tak lze nalézt odlišnosti, které jsou někdy velice výrazné. Je jen otázka pro nejširší odbornou veřejnost a pro politické činitele obou zemí, zda se oba sousední státy mohou vzájemně svou právní úpravou inspirovat.
Systematika slovenského zákona o obecním zřízení není úplně odlišná od českého. Dělí se na šest částí:
první část – Postavení obcí
druhá část – Orgány obce
třetí část – Spolupráce obcí
čtvrtá část – Města
pátá část – Poslanci obecních zastupitelstev
šestá část – Závěrečné, přechodné a zrušující ustanovení.4
V paragrafech věnujícím se samosprávě obcí se můžeme setkat s odlišností oproti českému znění zákona o obcích. Samosprávu obcí podle § 4 odst. 2 zákona o obecním zřízení vykonávají obyvatelé obce:
a) orgány obce
b) hlasováním obyvatelů obce
c) veřejným shromážděním obyvatelů obce.
Oproti naší úpravě se zde objevují i jiné možnosti občanů obce, jak se podílet na samosprávě dané obce. I když jedna z těchto dvou možností, hlasování občanů obce, je prakticky obdobné našemu hlasování v místním referendu.5
Dalším zajímavou součástí slovenského zákona o obecním zřízení je odstavec 5 v § 4, podle něhož obec spolupracuje v zájmu rozvoje obce s politickými stranami a politickými hnutími, s občanskými sdruženími a jinými právnickými osobami, jako i s fyzickými osobami působícími v obci. Musí nás zaujmout systematika tohoto odstavce, kdy na prvním místě je jmenována spolupráce obcí s politickými stranami. Je samozřejmé, že převážně ve větších obcích, kde občané navzájem neznají kandidáty, bude dominující, např. ve volbách, politická strana, za kterou kandidát chce být zvolen do obecního zastupitelstva. Ale uniká nám důvod, proč je toto výslovně stanoveno v zákonném předpise.
Vztah státu a obcí je definován v § 5, kdy zákon říká, že na obec je možno přenést zákonem některé úlohy státní správy, když je jejich plnění tímto způsobem racionálnější a efektivnější.6 S přenesením úkolů na obec stát poskytne obci potřebné finanční a jiné materiální prostředky. Výkon státní správy přenesený na obec zákonem řídí a kontroluje vláda.7 Orgány státu poskytují obcím pomoc v odborných věcech a potřebné údaje z jednotlivých evidencí vedených orgány státu.8 Toto oprávnění slovenské vlády je poněkud odlišné od české právní úpravy, kdy nad činností obce v přenesené působnosti je především krajský úřad a posléze jednotlivá ministerstva, ne vláda jako celek.
Otázka vydávání právních předpisů orgány obce je na Slovensku upravena následovně. Obec může ve věcích územní samosprávy vydávat všeobecně závazné nařízení obce. Nařízení nesmí být v rozporu s Ústavou Slovenské republiky, ústavními zákony, zákony a mezinárodními smlouvami, se kterými vyslovila souhlas Národní rada Slovenské republiky, a které byly ratifikované a vyhlášené způsobem stanoveným zákonem. Toto oprávnění obce vychází z čl. 68 Ústavy Slovenské republiky.9
De facto shodná právní regulace právní povahy samosprávné normotvorby obcí by mohla na první pohled vést k názoru o shodném režimu normotvorby obcí v České republice a na Slovensku. Díky diferenciovanému působení ústavních soudů tomu tak však není. Ústavní soud Slovenské republiky totiž není protisamosprávně laděný tak, jak je tomu v případě jeho české obdoby. I v jeho nalézací činnosti přitom sehrávají spory o soulad normotvorby obcí s ústavou významné místo. Z judikatury slovenského ústavního soudu vyplývá, že se podařilo velmi vhodně vyvážit právo obcí na samosprávu se základními lidskými právy jednotlivců.10
Otázka samosprávné normotvorby obcí je otázkou po rozsahu místní samosprávy. Za samosprávné právní předpisy obcí je třeba pokládat takové, které mohou stanovit práva a povinnosti svým adresátům, aniž by k tomu bylo třeba výslovného zákonného zmocnění, tedy na základě vůle samosprávného společenství. Ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách obcí (všeobecně závazných nařízeních obcí) není v rozporu s principem demokratického právního státu, ba právě naopak, taková pravomoc obce je projevem naplnění principu subsidiarity.11
Problematika vydávání právních předpisů obce v přenesené působnosti je ve Slovenské republice upravena v § 6 odst. 2 zákona o obecním zřízení. Obec může ve věcech, ve kterých plní úkoly státní správy, vydávat nařízení jen na základě zmocnění zákonem a v jeho mezích. Tato nařízení nesmí být v rozporu s Ústavou Slovenské republiky, ústavními zákony, mezinárodními smlouvami, které byly ratifikované a vyhlášené způsobem stanoveným zákonem, zákony, nařízeními vlády, všeobecně závaznými předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy.
Z výše uvedeného zjistíme, že slovenská právní úprava nerozlišuje v názvu nařízení vydané v samostatné působnosti a v přenesené působnosti.12 Obdobně jako podle českého zákona o obcích musí být nařízení vyvěšeno na úřední tabuli (desce) po dobu nejméně 15 dní, což je podmínkou jeho platnosti.
V části druhé, věnované orgánům obce, nalezneme ustanovení, kterým se za orgány obce považuje obecní zastupitelstvo a starosta obce. Obecní zastupitelstvo může zřídit stálé nebo dočasné výkonné, kontrolní a poradní orgány, zejména obecní radu, komise a určuje jejich náplň činnosti. Zde je zásadní odlišnost od českého zákona o obcích, který počítá s ustanovením rady obce vždy, kromě zákonných výjimek.13 Členové obecního zastupitelstva se na Slovensku nazývají poslanci a jsou voleni stejně jako jejich čeští kolegové na dobu čtyř let. V těchto ustanoveních o obecním zastupitelstvu můžeme najít ještě další odlišnost od české právní úpravy a to v počtu členů zastupitelstva. Zatímco u nás je počet členů zastupitelstva obce od 5 do 55 a je rozdělen do šesti skupin, na Slovensku je počet poslanců obecního zastupitelstva od 3 do 41 a je dělen celkem do deseti skupin.
Další možné způsoby jak se mohou občané obce podílet na samosprávě obce jsou kromě orgánů obce i hlasování v místním referendu a veřejné shromáždění obyvatelů obce. Toto veřejné shromáždění obyvatel obce nebo jejich části může obecní zastupitelstvo svolat na prodiskutování věcí obce. V zákoně je stanoveno „může“, proto záleží na vůli obecního zastupitelstva, zda ho svolá či ne.
Místní referendum vyhlásí zastupitelstvo obce tehdy, pokud jde o:
a) sloučení obcí, rozdělení nebo zrušení obce, stejně i změnu názvu obce
b) odvolání starosty podle zákonných ustanovení
c) petici skupiny obyvatel obce, kterou podepsalo alespoň 30 % oprávněných voličů.
Petici podle písmena c) ověřují alespoň tři poslanci určení obecním zastupitelstvem, kteří nemohou být členy petičního výboru a starosta. Zákon umožňuje, aby obecní zastupitelstvo vyhlásilo hlasování obyvatel obce (místní referendum) i před rozhodnutím o dalších důležitých věcech samosprávy.
Výsledky hlasování obyvatel obce jsou platné, pokud se ho zúčastnila nejméně polovina oprávněných voličů a pokud bylo rozhodnutí přijato nadpoloviční většinou platných hlasů účastníků hlasování obyvatel obce. Obecní zastupitelstvo vyhlásí výsledky hlasování do tří dnů od doručení zápisu o výsledku hlasování na úřední desce.
Zasedání obecního zastupitelstva se věnuje § 12 zákona o obecním zřízení. Obecní zastupitelstvo se schází podle potřeby, nejméně však jednou za dva měsíce. V tomto je odlišnost od českého zákona o obcích, kdy ten požaduje, aby se zastupitelstvo obce scházelo nejméně jednou za tři měsíce.14 Obě právní úpravy, tedy i česká i slovenská, podmiňují schopnost zastupitelstva jednat, přítomností nadpoloviční většiny všech jeho členů. Odlišnost už je v tom, kolik hlasů je potřeba k platnosti usnesení. Slovenská právní úprava počítá se souhlasem nadpoloviční většiny přítomných poslanců, česká právní úprava počítá s nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva obce.15 Na přijetí nařízení musí být dle slovenského zákona souhlas tří pětin přítomných poslanců obecního zastupitelstva. Při přijímání obecně závazné vyhlášky v České republice musí být vysloven souhlas opět nadpoloviční většiny všech zastupitelů obce. Obecní zastupitelstvo na Slovensku tedy přijímá všeobecně závazné nařízení obce v samostatné i přenesené působnosti, na rozdíl od České republiky, kdy zastupitelstvo obce přijímá pouze všeobecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti.16 Nařízení obce v přenesené působnosti pak přijímá rada obce.
Starosta je podle slovenského zákona o obecním zřízení představitelem obce a nejvyšším výkonným orgánem obce. Funkce starosty je neslučitelná s funkcí:
a) poslance obecního zastupitelstva
b) zaměstnance obce, ve které byl zvolený
c) statutárního orgánu rozpočtové organizace nebo příspěvkové organizace zřízené obcí, ve které byl zvolený
d) předsedou samosprávného kraje
e) vedoucího zaměstnance orgánu státní správy
f) podle zvláštního zákona.17
Starosta může pozastavit výkon usnesení obecního zastupitelstva, když se domnívá, že odporuje zákonu nebo je pro obec zjevně nevýhodné18 tak, že ho nepodepíše ve lhůtě dané zákonem. Jestliže je zřízena obecní rada, starosta probere usnesení obecního zastupitelstva před pozastavením jeho výkonu s obecní radou. Usnesení obecní rady však není pro něj závazné. Jestliže byl výkon usnesení obecního zastupitelstva pozastaven, může obecní zastupitelstvo toto usnesení třípětinovou většinou potvrdit.
Obecní zastupitelstvo vyhlásí hlasování obyvatel obce o odvolání starosty, jestliže:
- o to peticí požádá alespoň 30 % oprávněných voličů
- hrubě nebo opakovaně zanedbává povinnosti starosty, porušuje Ústavu Slovenské republiky, ústavní zákony, zákony a ostatní všeobecně závazné právní předpisy.
Obecní zastupitelstvo může vyhlásit toto hlasování, jestliže nepřítomnost nebo nezpůsobilost starosty na výkon funkce trvá déle než šest měsíců.19
Obecní rada může být zřízena zastupitelstvem.20 Obecní rada je složená z poslanců obecního zastupitelstva, které volí obecní zastupitelstvo na celé funkční období. Obecní radu a její členy může obecní zastupitelstvo kdykoli odvolat. Slovenská právní úprava je podobná české v tom, že počet členů obecní rady tvoří nejvíce třetina počtu poslanců obecního zastupitelstva. Rozdíl už je v tom, že na Slovensku se při složení obecní rady přihlíží na zastoupení politických stran v obecním zastupitelstvu.21
Obecní rada je iniciativním, výkonným a kontrolním orgánem obecního zastupitelstva. Plní úkoly podle rozhodnutí obecního zastupitelstva. Zároveň plní funkci poradního orgánu starosty. Obecní rada se schází podle potřeby, nejméně však jednou měsíčně. Podle českého zákona o obcích se rada obce schází ke svým schůzím podle potřeby a není stanovena žádná minimální četnost zasedání rady obce.
Obecní zastupitelstvo může zřizovat komise jako své stálé nebo dočasné poradní, iniciativní a kontrolní orgány. Komise jsou složeny z poslanců obecního zastupitelstva a dalších osob zvolených obecním zastupitelstvem. Rozdíl k českému právnímu řádu nalezneme v několika bodech. Jednak zastupitelstvo obce v Čechách zřizuje jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory, a ne komise. Ty naopak zřizuje jako své orgány rada obce. Další odlišností je to, že žádný tento poradní orgán není obligatorní, český zákon o obcích naopak počítá s povinností zřídit minimálně výbor finanční a kontrolní, které mají přesně stanoveny své pravomoci. Drobnou odlišností je i to, že slovenská právní úprava počítá s tím, že některé poradní orgány jsou zřízeny pouze dočasně, zatímco u nás jsou tyto orgány zřizovány většinou na celé funkční období zastupitelstva obce nebo rady obce.
Specifikou slovenského zákona o obecním zřízení je funkce hlavního kontolóra. Tuto funkci zřizuje obecní zastupitelstvo. Hlavního kotrolóra volí a odvolává obecní zastupitelstvo na šest roků a po uplynutí tohoto období jeho pracovněprávní vztah k obci končí. Hlavní kontrolór je zaměstnancem obce a za svoji činnost odpovídá obecnímu zastupitelstvu. Obec může zřídit útvar hlavního kontrolóra.
Hlavní kontolór zejména:
a) vykonává kontrolu příjmů a výdajů rozpočtu obce a hospodaření s majetkem obce, jako i hospodaření rozpočtových organizací obce a příspěvkových organizací obce
b) vypracovává odborná stanoviska k návrhu rozpočtu obce a závěrečného účtu obce před jejich schválením obecním zastupitelstvem
c) předkládá výsledky kontroly přímo obecnímu zastupitelstvu
d) předkládá obecnímu zastupitelstvu nejméně jednou ročně zprávu o výsledku kontrolní činnosti
e) spolupracuje s příslušnými státními orgány ve věcech kontroly hospodaření s prostředky přidělenými obci ze státního rozpočtu.
Hlavní kontrolór se účastní zasedání obecního zastupitelstva a obecní rady s hlasem poradním. Hlavní kontrolór může vykonávat kontrolní činnost pro více obcí podle zvláštního zákona.22
Národní rada Slovenské republiky může vždy k 1. lednu na návrh vlády vyhlásit za město obec, která:
a) je hospodářským, administrativním a kulturním centrem nebo centrem cestovního ruchu nebo lázeňským centrem
b) zabezpečuje služby i pro obyvatele okolních obcí
c) má zabezpečené dopravní spojení s okolními obcemi
d) má alespoň v části území městský charakter zástavby
e) má nejméně 5000 obyvatel.23
Obec je možno vyhlásit za město, i když nesplňuje podmínku počtu obyvatel, jestliže je to opodstatněné vzhledem ke splnění ostatních předpokladů předpokládaných zákonem. Slovenská právní úprava měst má oproti české jednu výjimku. Říká, že právní postavení, územní uspořádání a orgány samosprávy měst s počtem obyvatel nad 200 000 upravuje zvláštní zákon.24 Je nasnadě, že i pro hlavní město Slovenské republiky Bratislavu je dána zvláštní zákonná úprava.25
Město může zřizovat v městských částech s vlastním zpravidla katastrálním územím výbory. Členy výborů jsou všichni poslanci městského zastupitelstva zvolení v městské části. V čele výboru je předseda, kterým je člen výboru zvolený výborem. Výbory v městských částech reprezentují obyvatele městské části a podílejí se na samosprávě města. Tato úprava se podobá české úpravě v části věnované zřízení osadních výborů.26 Rozdíl je v tom, že podle slovenského zákona musí být členy výboru poslanci městského zastupitelstva, kdežto česká zákonná úprava požaduje pouze, aby členy byli občané obce, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v té části obce, pro kterou je osadní výbor zřízen a byli určeni zastupitelstvem obce.
Představitelem města a jeho nejvyšším výkonným orgánem je primátor města. Na jeho postavení se vztahují ustanovení o starostovi a kromě toho primátor uchovává vlajku města a pečeť města a používá městské insignie.27
Na výkon všeobecného dozoru nad důsledným vykonáváním a zachováváním zákonů a jiných všeobecně závazných právních předpisů obcemi se podle slovenského zákona o obecním zřízení vztahují všeobecné předpisy o výkonu prokurátorského dozoru28 s výjimkami stanovenými zákonem. Právními prostředky k výkonu dozoru nad právotvorbou územní samosprávy jsou protest prokurátora a návrh na zahájení řízení o souladu právních předpisů před ústavním soudem.29
Na závěr tohoto komparativního článku mezi českou a slovenskou právní úpravou postavení obcí můžeme vyslovit následující charakteristiky. Odlišnosti jsou veliké např. v postavení starosty jako představitele obce. Je to dáno větší pravomocí starostů obcí na Slovensku, což plyne z jejich silnějšího demokratického mandátu. Ten je postaven na jejich přímé volbě.30 Další odlišností je i to, že obecní rada je pouze možný poradní orgán a ne povinný výkonný orgán jako je tomu u nás. Slovenské znění zákona o obecním zřízení počítá i se speciálními zákony pro města nad 200 000 obyvatel, tedy fakticky pro Košice. Takovéto ustanovení v české právní úpravě nenalezneme. Na konec můžeme nalézt i odchylku ve stanovení orgánu, který bude vykonávat dozor nad činností obcí. V České republice jsou to orgány kraje a Ministerstva vnitra, na Slovensku je to prokuratura, která má zákonem stanovené oprávnění a povinnosti.
1 Současně v obou těchto zemích probíhá změna obecního zřízení v širokém komplexu reforem veřejné správy. Podrobněji např.: Neubauerová, E. – Reforma verejnej správy v Slovenskej republike, s. 168-172 nebo Řehůřek, M. – Stav reformy verejnej správy v Slovenskej republike, s. 215-219, oba In: Linhart, J. – Public Administration and Informatics within Public Administration 2002, 1. vyd., Pardubice, Univerzita Pardubice, 2002.
2 Podobné závěry o komparačních studiích v oblasti zákona o obcích se Slovenskou republikou vyvodil např. i Kadečka (Kadečka, S. – Právní předpisy územní samosprávy ve Slovenské republice, Správní právo, 2003, č. 2-3, s. 145).
3 Zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení.
4 Pro systematiku českého zákona o obcích je dominující dělba na hlavy, těch je sedm: Obecná ustanovení, Samostatná působnost obce, Přenesená působnost, Orgány obce, Orgány zastupitelstva obce a rady obce, Dozor a Statutární města. Kromě toho se zde objevují ještě ustanovení společná, přechodná a závěrečná.
5 Hlasování podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu.
6 Podrobněji k fungování místní správy na Slovensku např. v Koudelka, Z. – Místní správa v SR. In: Současnost a perspektivy místní správy, 1. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 1996, s. 103-118.
7 Čl. 71 odst. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
8 Podobnou povinnost stanovil zákon o obcích v § 13 odst. 2 i státním orgánům v České republice. „Státní orgány a orgány kraje poskytují obci na požádání bezplatně údaje a informace pro výkon její působnosti. Tuto povinnost mají i obce vůči státním orgánům a orgánům kraje“.
9 Princip svrchovanosti občana jako jednoho ze základních pilířů Ústavy SR a z toho vyplývající možnost tvorby právních předpisů obce jako prostředku samosprávy je zachyceno v Chovanec, P. – Ústava Slovenskej republiky a jej demokratický charakter, Právný obzor, 1994, č. 3, s. 312-320.
10 Kadečka, S. – Samosprávná normotvorba obcí – pohledy do sousedství, Časopis pro právní vědu a praxi, 2000, č. 3, s. 351-358.
11 Tamtéž, s. 351-358.
12 Na rozdíl od české právní úpravy, která má název obecně závazné vyhlášky obce pro akty vydané v samostatné působnosti obce a nařízení obce pro právní normy vydané v přenesené působnosti obce.
13 Podle § 99 odst. 3 českého zákona o obcích se rada obce nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů.
14 § 92 odst. 1 zákona o obcích.
15 Česká právní úprava v tomto bodě vyžaduje souhlas větší části členů zastupitelstva obce, dá se to zdůvodnit snahou po vyšší legitimitě přijatých usnesení zastupitelstva obce.
16 Kadečka, S. – Právní předpisy územní samosprávy ve Slovenské republice, Správní právo, 2003, č. 2-3, s. 154.
17 Např. funkce prokurátora nebo právního čekatele prokuratury.
18 Je zajímavé sledovat, jak starosta může určit, které usnesení obecního zastupitelstva už je pro obec zjevně nevýhodné, a které ještě ne. V českém právním řádu takovouto pravomoc starosta obce nemá. Je na faktickém kroku zákonodárce, zda toto českému starostovi umožní. Tato silná pozice starosty na Slovensku je dána hlavně tím, že má silnější mandát než jeho český kolega, neboť je zvolen přímou volbou.
19 Zákon zde tedy rozeznává obligatorní a fakultativní hlasování obyvatel obce o odvolání starosty. Pro obligatorní hlasování jsou dány dva důvody, kdy se musí hlasování obyvatel obce o odvolání starosty uskutečnit. O fakultativním hlasování rozhodne obecní zastupitelstvo podle svého uvážení.
20 Na rozdíl od českého právního řádu, kdy je rada obce zřízena vždy, pokud má zastupitelstvo obce 15 a více členů.
21 V České republice v obcích většinou tvoří radu obce zástupci těch politických stran, které jsou v koalici.
22 Zřízením funkce obecního kontrolóra se tak více méně nahrazuje ustanovení, které je obsaženo v českém zákoně o obcích, kdy si obec musí dát přezkoumat své hospodaření auditorem. Pokud má však obec méně než 5000 obyvatel, může se rozhodnout mezi auditorem a krajským úřadem.
23 V České republice je tato hranice nižší, neboť městem může být i obec, která má alespoň 3000 obyvatel.
24 V praxi to znamená zvláštní zákon nejen pro hlavní město Slovenské republiky Bratislavu, ale i zvláštní zákon pro město Košice, které splňuje tuto podmínku v počtu obyvatel. Je nesnadné stanovit, zda toto další rozlišování měst a úprava ve speciálních právních předpisech je na místě. Autor tohoto článku se domnívá, že pokud by podobné poměry byly dány i v České republice, tak se právní řád v oblasti úpravy postavení velkých měst znepřehlední do neúnosné míry.
25 Obdobně jako český zákon o hlavním městě Praze.
26 § 120 a násl. zákona o obcích.
27 Pojmově je tedy primátorem i představitel obce s 5000 obyvateli, kdežto v České republice je primátorem pouze osoba reprezentující statutární město, které je stanoveno zákonem.
28 Nikodým, D. – K niektorým otázkam úpravy deľby moci v Ústave Slovenskej republiky, Právný obzor, 1994, č. 3, s. 271-275.
29 Blíže se o výkonu dozoru ve Slovenské republice můžeme dovědět např.: Kadečka, S. – Právní předpisy územní samosprávy ve Slovenské republice, Správní právo, 2003, č. 2-3, s. 165-168.
30 Touto volbou vzniká i otázka spíše politická, co se stane, pokud v obecním zastupitelstvu bude mít většinu jiná politická strana, než ze které je přímo zvolen starosta. Je samozřejmé, že v tomto momentě se musí hledat určitý přijatelný kompromis.
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 26.5.2004 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 26.5.2004.