Source: https://verfassungsgericht.sachsen-anhalt.de/entscheidungen/details/?tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bentscheidung%5D=29&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Baction%5D=show&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bcontroller%5D=Entscheidungen&cHash=e6aa6e664abc5631d4d905fdefae6337
Timestamp: 2020-03-31 21:59:13
Document Index: 258604596

Matched Legal Cases: ['Art. 21', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 47', 'Art. 48', 'Art. 75', '§ 35', '§ 36', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 66', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 42', 'Art. 7', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 42', 'Art. 48', '§ 35', 'Art. 48', 'Art. 75', 'Art. 48', '§ 36', 'Art. 48', 'Art. 47', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', '§ 1', 'Art. 75', '§ 35', 'Art. 21', 'Art. 75', '§ 35', 'Art. 21', '§ 64', 'Art. 75', 'Art. 52', 'Art. 74', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 32', '§ 32']

Aktenzeichen: LVG 8/95 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 22.02.1996
Verfahrensart Organstreit
entscheidungserhebliche Vorschriften GG Art. 21
LSA-Verf Art. 2 Abs 1
LSA-Verf Art. 2 Abs 2
LSA-Verf Art. 2 Abs 4
LSA-Verf Art. 7 Abs 1
LSA-Verf Art. 47
LSA-Verf Art. 48
LSA-Verf Art. 75 Nr 1
LSA-VerfGG § 35 Nr 4
LSA-VerfGG § 36 Abs 1
LSA-FraktG § 1 Abs 2
Schlagworte "FINANZ report" - Broschüre - Ministerium - Herausgeber - Neutralität - Wahlkampf - Fraktion - Partei - Beteiligte - Ministerium - Chancengleichheit - Öffentlichkeitsarbeit - Partei - Fraktion
Leitsatz 1.Die Antragsbefugnis einer Landtagsfraktion im Organstreit wegen Verletzung ihrer Chancengleichheit in der Öffentlichkeit kann sich nur auf ihren parlamentarischen Status gründen.2.Ein Verstoß gegen das Gebot parteipolitischer Neutralität regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit kann die Chancengleichheit der Parteien auch außerhalb der Wahlkampfzeit verletzen, wenn er erheblich ist.3.Bei einem Verstoß gegen das Gebot parteipolitischer Neutralität regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit liegt keine Verletzung der Chancengleichheit der Parteien vor, wenn es sich um einen Vorgang von geringer Intensität handelt, dessen Wiederholung nicht zu erwarten ist.
Fundstellen LVerfGE 3, 261; 4, 408 - NVwZ 1997, 263 - LKV 1997, 63
Sonstiges (Hauptsacheverfahren)
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 22.02.1996 - LVG 8/95 -,
LVG 8/95
Antragsteller zu 1: CDU-Landtagsfraktion
Antragsteller zu 2: CDU-Landesverband
Antragsgegner: Ministerium der Finanzen
Der Antrag der Antragstellerin zu 1 wird als unzulässig verworfen, und der Antrag des Antragstellers zu 2 wird als unbegründet abgelehnt.
Die den Antragstellern entstandenen außergerichtlichen Kosten werden nicht erstattet.
Das Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt hat im Juni 1995 erstmals eine kostenlose Broschüre mit dem Titel "FINANZreport" verbreitet. Das Titelblatt der Broschüre zeigt das Signum des Landes Sachsen-Anhalt sowie einen Hinweis auf das Ministerium der Finanzen. Dieses zeichnet im Impressum mit seinem Referat für Presse und Öffentlichkeitsarbeit als Herausgeber verantwortlich. Die Broschüre umfasst 23 Seiten. Sie enthält die Titel: "Der Haushalt des Landes Sachsen-Anhalt 1995", "Jahressteuergesetz 1996", "Konsequenzen aus der sogenannten -Steuerverschwendung-Ost- ", "Arbeit teilen statt Arbeitslosigkeit finanzieren", " Sachsen-Anhalt erhält eine Spielbank in Halle", "Richtlinien für die Ausstattung von Dienstzimmern in der Landesverwaltung Sachsen-Anhalt" und "Wissenswertes über den Frauenförderplan des Ministeriums der Finanzen". Der im Inhaltsverzeichnis als "Jahressteuergesetz 1996" angekündigte Beitrag erscheint in der Broschüre auf Seite 12 unter der Überschrift "Interessen der neuen Länder wahren / Keine Entscheidung gegen die SPD Jahressteuergesetz 1996 und Familienlastenausgleich". Er beträgt zwei Seiten. Der Vorspann "Interessen der neuen Länder wahren / Keine Entscheidung gegen die SPD" ist durch Fettdruck hervorgehoben und mit einem farbigen Balken unterstrichen. Ein Vorwort des Ministers der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt leitet die Broschüre ein. Darin wird für den Frühherbst eine zweite Ausgabe des FINANZreport angekündigt.
Die erste Ausgabe wurde mit 10 000 Exemplaren aufgelegt, von denen 9 000 innerhalb der Landesverwaltung verteilt und 140 auf Antrag interessierten Bürgern und Mitarbeitern der Verwaltung zugänglich gemacht wurden.
Die Antragsteller sehen in dem Artikel eine "parteiergreifende Einwirkung". Sie haben am 10.7.1995 das Landesverfassungsgericht angerufen, rügen die Verletzung von Art. 2, 7 und 42 der Landesverfassung und tragen vor:
Auf den Seiten 12 und 13 der Broschüre würden unter der Überschrift "Interessen der neuen Länder wahren / Keine Entscheidung gegen die SPD" angeblichen Standpunkten des Bundesfinanzministers Theo Waigel die Positionen der SPD gegenübergestellt. In dem fettgedruckten Vorspann werde - ungeachtet der divergierenden Standpunkte der SPD-Ministerpräsidenten Schröder und Frau Simonis - behauptet, dass die Kritikpunkte "im wesentlichen von Seiten der SPD und den von ihr gestellten Länderfinanzministern erhoben werden". Im Artikel selbst werde jedoch nach einer kurzen Darstellung der Änderungsvorschläge des Bundesfinanzministeriums ausschließlich die Position der größten im Bundestag vertretenen Oppositionspartei, der SPD, dargestellt, ohne dass auch nur im Ansatz die Auffassung der Landesregierung von Sachsen-Anhalt erwähnt werde. Vielmehr werde in der Verbindung von Überschrift und Textausgabe der Eindruck erweckt, als würden die "Interessen der neuen Länder" nur durch die SPD als Partei vertreten. Die Landesregierung identifiziere sich mit dieser in verfassungswidriger Weise.
Dieser ausschließlich parteipolitisch gefärbte Tendenzartikel werde auch nicht durch das auf Seite 14 der Broschüre folgende Interview des Staatssekretärs des Finanzministeriums zu einer noch vertretbaren Darstellung von Positionen der Landesregierung, die nach Art. 66 der Landesverfassung zur Wahrung des Wohls des ganzen Volkes nicht nur einer Partei verpflichtet sei. Es nehme dem beanstandeten Artikel nicht den eindeutig parteiergreifenden Charakter, wenn sich auch der Staatssekretär des Finanzministeriums in durchaus zurückhaltender Weise mit einigen - keineswegs allen - Positionen der SPD für die Landesregierung identifiziere.
Die parteiergreifende Einwirkung der Landesregierung auf die Willensbildung des Volkes im ständigen Wettbewerb der Parteien verstoße gegen das Demokratieprinzip nach Art. 2 Abs. 1 der Landesverfassung sowie das Gewaltenteilungsprinzip in Verbindung mit der Mitwirkungsbefugnis des Volkes nach Art. 2 Abs. 2 der Landesverfassung, die Gesetzesbindung gemäß Art. 2 Abs. 3 der Landesverfassung und verletze das aus dem Demokratieprinzip i. V. m. Art. 42 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 (Gleichheitssatz) der Landesverfassung folgende Recht der Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen.
Ein parteiergreifendes Einwirken der Staatsorgane sei auch in der Form von Öffentlichkeitsarbeit nicht zulässig. Die Landesregierung dürfe sich nicht in einseitiger Weise mit Standpunkten einer Partei identifizieren und sich nicht geradezu als eben diese Partei definieren, wie es das Finanzministerium des Landes Sachsen-Anhalt in der Broschüre getan habe.
Die auf das Staatsganze bezogene Öffentlichkeitsarbeit müsse auch schon den bloßen Anschein einer werbenden Einflussnahme zugunsten einzelner Parteien vermeiden. Der Wettbewerb um Wählerstimmen dauere während der ganzen Legislaturperiode an. Es gebe keine Zeit, in der sich die Parteien nicht in einem um Wählerstimmen werbenden Meinungskampf befänden und in der die Regierungsarbeit von den Einschränkungen in der Öffentlichkeitsarbeit frei wäre.
Ferner müsse sich die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung an die ihr durch Grundgesetz und Landesverfassung zugewiesenen Aufgaben halten. Das Jahressteuergesetz 1996 und der Familienlastenausgleich seien Bundesrecht, an dem die Länder lediglich im Bundesrat mitwirken könnten. Die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung dürfe sich nur auf die Bundesratsarbeit beziehen.
Entgegen der Überschrift verdeutliche der Inhalt des Artikels, dass dieser Gesichtspunkt gegenüber der breiten Darstellung der parteipolitischen Auffassungen der SPD im wesentlichen keine Rolle spiele. Lediglich im Zusammenhang mit der Abschaffung der Gewerbe- und Kapitalsteuer zum 1.1.1996 sei - mühsam - ein Aspekt hervorgehoben, der ausschließlich die neuen Länder berühre.
Die Antragstellerin zu 1 sei in ihrer Eigenschaft als Oppositionsfraktion nach Art. 48 LSA-Verf, namentlich in ihrem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf betroffen.
Der Antragsteller zu 2 sei in seinem Recht auf Chancengleichheit im politischen Meinungskampf um Wählerstimmen betroffen.
Das rechtliche Interesse an der Feststellung rechtfertige sich, weil Wiederholungsgefahr bestehe. Die Landesregierung, namentlich das Finanzministerium, gedenke, die Reihe "FINANZreport" ausweislich des Vorwortes des Ministers fortzusetzen.
In diesem Zusammenhang verweisen die Antragsteller auf ein Antwortschreiben des Finanzministers vom 27.6.1995 und auf ein abmahnendes Schreiben der CDU-Fraktion. Darin wird dargelegt, dass "jedem interessierten Leser klar sein dürfte, dass ich [der Minister] der SPD angehöre, [...] folglich findet sich auch die Position der Landesregierung von Sachsen-Anhalt in diesem Text wieder."
festzustellen, dass die Landesregierung dadurch gegen Art. 2 Abs. 1, 2, 4, Art. 7 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 2 der Landesverfassung verstoßen hat, dass sie durch das Ministerium der Finanzen in der Broschüre "FINANZreport Ausgabe 1 / Juni 1995" - den Artikel "Interessen der neuen Länder wahren / Keine Entscheidung gegen die SPD" veröffentlicht hat.
Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen, und entgegnet:
Die Broschüre "FINANZreport" sei in der Mitte des Jahres 1995 erschienen und befasse sich mit Themen, die zum damaligen Zeitpunkt die Öffentlichkeit interessiert hätten. Eines der Themen sei die Darstellung des Landeshaushalts 1995, der bereits am 9.3.1995 verabschiedet worden sei. Weitere Schwerpunkte seien das Jahressteuergesetz 1996, Konsequenzen aus der Debatte zur sogenannten Steuerverschwendung-Ost, Teilzeitrahmentarifvertrag usw., alles Themen, die die Mitarbeiter der Verwaltung und gleichermaßen die Öffentlichkeit bis heute stark interessierten. Schon aus Auflagenhöhe und Verteilungsweise lasse sich unschwer erkennen, dass vornehmlich die Mitarbeiter der Landesregierung über die sie im aktuellen Arbeitsgeschäft interessierenden Themen hätten unterrichtet werden sollen. Die Information der breiten Öffentlichkeit habe daneben deutlich im Hintergrund gestanden.
Die Anträge beider Antragsteller seien zwar zulässig, aber nicht begründet. Der Organstreit nach §§ 35 ff LSA-VerfGG diene im Gegensatz zur abstrakten Normenkontrolle der Wahrung und Klärung des objektiven Verfassungsrechts nur, wenn zugleich Rechtspositionen von antragsbefugten Organen betroffen seien. Die Antragsteller seien aber nicht in ihren Rechten auf "Chancengleichheit" verletzt worden. Es sei auszuschließen, dass sich die Veröffentlichung des "FINANZreport" auf die erst 1998 fälligen Wahlen auswirken könne.
Mit dem angegriffenen Artikel habe die Landesregierung auch die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit nicht überschritten. Gerade mit der Gegenüberstellung der deutlich voneinander abweichenden politischen Meinungen zum Jahressteuergesetz 1996, zum Familienlastenausgleich und zur Gewerbesteuerreform habe sie den Bürgern die Möglichkeit gegeben, klar zu erkennen, welchen Standpunkt der von ihr mit der Verhandlungsführung beauftragte Minister der Finanzen in der Auseinandersetzung einnehme. Gleichzeitig sei verdeutlicht worden, mit welcher Zielrichtung und in welchem Maße die von den Bürgern gewählte Landesregierung im Bundesrat auf die die Bürger betreffenden Entscheidungen in Bonn Einfluss nehme.
Der Artikel stelle die beiden im Bundesrat vertretenen Auffassungen zu den streitigen Steuerrechtsänderungen sachlich dar. Während - journalistisch gestrafft - die Ansicht der Bundesregierung sowie die der CDU-regierten Länder als Ansicht des Bundesfinanzministers referiert sei, werde die gegenteilige Auffassung der SPD-regierten Länder zusammenfassend als Ansicht "der SPD" dargeboten. Eine Wertung finde nicht statt. Die Darstellung der Auffassung der SPD-regierten Länder als Standpunkt "der SPD" sei als vereinfachendes stilistisches Mittel üblich und zulässig, wenn - wie hier - komplexe Themen schlagwortartig benannt werden müssten und die Benennung der Verständlichkeit für den Leser diene. Das gelte auch für die ebenfalls benutzte schlagwortartige Verkürzung "Waigelsche Reformvorstellungen". Im übrigen sei auch die äußere Gestaltung der Broschüre "FINANZreport" als Informationsschrift des Ministeriums der Finanzen so neutral gestaltet, dass ein Verstoß gegen die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts nicht erkennbar sei.
Selbst wenn aber eine Überschreitung der Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit vorläge, wäre dies nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann verfassungswidrig, wenn die beanstandeten Maßnahmen durch Häufung und Massivität "ins Gewicht fallen" würden. Diese Voraussetzungen seien gegeben. "Häufung" beziehe sich auf die Zahl "grenzüberschreitender" Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit. Wenn überhaupt, könne hier von einem einmaligen Verstoß gesprochen werden. Allein die hypothetische Möglichkeit, dass bei einer beabsichtigten Fortsetzung der Reihe "FINANZreport" Grenzüberschreitungen möglich sein könnten, reiche nicht aus, die Verfassungswidrigkeit der Herausgabe des "FINANZreport" Nr. 1 festzustellen.
1.-->Der Antrag der Antragstellerin zu 1 (CDU-Fraktion) ist zu verwerfen, weil er unzulässig ist.
Die Oppositionsfraktion, ein durch Art. 48 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) mit eigenen Rechten ausgestatteter anderer "Beteiligter" i. S. des Art. 75 Nr. 1 LSA-Verf, wird durch den angegriffenen Artikel nicht in ihren parlamentarischen Rechten betroffen; diese bleiben ihr ungeschmälert. Der "FINANZreport Nr. 1" berührt weder - was Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf in dieser Alternative verhindern soll - das Gleichgewicht zwischen den Gruppierungen im Landtag von Sachsen-Anhalt noch greift er in die politische Auseinandersetzung mit der Regierung ein.
Ganz abgesehen davon bezieht sich der beanstandete Artikel gerade nicht auf eine Auseinandersetzung der Landesregierung oder einer der sie tragenden Landesparteien mit der Opposition bzw. einer der sie tragenden Landesparteien, sondern betrifft Meinungsverschiedenheiten der jeweiligen Bundesparteien um ein im wesentlichen "bundespolitisches Thema". Es ist aber nicht zu erkennen, dass die parlamentarischen Möglichkeiten der Oppositionsfraktion, auf das Verhalten der Landesregierung im Deutschen Bundesrat Einfluss zu nehmen, auch nur im Ansatz berührt sein könnten.
Gleiches gilt, soweit sich die Antragstellerin auf die Rechte des Landtags beruft (§ 36 Abs. 1 LSA-VerfGG).
Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1 folgt auch nicht aus einer Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit in der Öffentlichkeit nach Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf (2. Alternative).
In einer parlamentarischen Demokratie fällt dem Parlament in seiner Gesamtheit die wesentliche Aufgabe der Regierungskontrolle zu. Diese Kontrolle setzt - soll sie effektiv sein - zwischen Parlament und Regierung ein Spannungsverhältnis voraus. Dieses hat sich faktisch dahin gewandelt, dass es in erster Linie zwischen den Kräften besteht, auf welche sich die Regierung stützt, und denjenigen, welche einzelne Maßnahmen oder die Politik der Regierung insgesamt in Frage stellen. Dem trägt, über Art. 47 LSA-Verf hinausgehend, Art. 48 besonders Rechnung. Die Verfassung benennt die Rolle der Opposition ausdrücklich und wertet sie insofern auf. Nach Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf beschränkt sich die Kontrolle nicht nur auf die förmlichen verfassungsrechtlichen Instrumentarien der Enquête- und Interpellationsrechte bis hin zum Sturz der Regierung im Wege eines konstruktiven Misstrauensvotums, sondern weist darüber hinaus auch einen Bezug zur Öffentlichkeit auf.
Nach Sinn und Zweck soll Art. 48 Abs. 2 LSA-Verf vor allem den Vorteil ausgleichen, den die Regierungsfraktionen in Form des "Regierungsvorsprungs" ("Amtsbonus") genießen. Die Vorschrift zielt auf die Herstellung und Sicherung der Waffengleichheit in der Öffentlichkeit. Der Regierung stehen erhebliche Mittel für ihre Öffentlichkeitsarbeit zur Verfügung. Diese Öffentlichkeitsarbeit kommt den "Regierungsfraktionen", wenn auch nicht unmittelbar, so doch mittelbar, zugute. Diese und die Regierung erscheinen in der Öffentlichkeit in der Regel als eine Einheit über ihre regelmäßige Mitgliedschaft in gemeinsamen politischen Parteien. Als Spitze der Exekutive und als Politiker nehmen die Regierungsmitglieder eine Doppelrolle wahr.
Dieser eher faktische Hintergrund für die verfassungsrechtliche Regelung ändert nichts daran, dass die Chancengleichheit einer Oppositionsfraktion in der Öffentlichkeit auf ihren parlamentarischen Status bezogen ist. Dies ergibt sich zum einen aus dem Umstand, dass Fraktionen Untergliederungen des Parlaments darstellen, zum anderen aus der Natur des Organstreits als kontradiktorischem Verfahren zwischen Verfassungsorganen. Die Chancengleichheit einer Oppositionsfraktion in der Öffentlichkeit dient allein dem Schutz ihrer parlamentarischen Funktionen und Aufgaben, wie diese auch in § 1 Abs. 2 des Fraktionsgesetzes vom 5.11.1992 - LSA-FraktG - (LSA-GVBl., S. 768) geregelt sind. Soweit die Arbeit der Fraktionen Bezüge zur Öffentlichkeit aufweist, ist der Schutz dieser Chancengleichheit allein auf die Ausübung der parlamentarischen Funktionen bezogen und begrenzt.
Die Veröffentlichung der Broschüre "FINANZreport" lässt den parlamentarischen Status der Antragstellerin zu 1 unberührt. Wie bereits bei der Chancengleichheit im parlamentarischen Bereich ist auch hier entscheidend, dass ein möglicherweise "parteiergreifendes" Verhalten "der SPD" nicht die Oppositionsfraktion "der CDU" zum Ziel hat, sondern die Auseinandersetzung der "SPD-geführten Länder" im Deutschen Bundesrat mit der "CDU-geführten" Bundesregierung und der Mehrheit im Deutschen Bundestag.
Eine Verletzung ihrer Chancengleichheit als Fraktion des Landtags von Sachsen-Anhalt ist nach alledem unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt möglich.
2.-->Der Antrag des Antragstellers zu 2 (CDU-Landesverband) ist abzulehnen. Er ist zwar zulässig (2.1), aber unbegründet (2.2).
2.1-->Die (Landes-)Partei ist sowohl "anderer Beteiligter" im Rahmen des Art. 75 Nr. 1 LSA-Verf als auch nach ausdrücklicher Bestimmung des § 35 Nr. 4 des Landesverfassungsgerichtsgesetzes - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441), geändert durch Gesetz vom 14.6.1994 (LSA-GVBl., S. 700), antragsberechtigt (2.1.1). Die Zulässigkeit eines solchen Antrags im Organstreitverfahren setzt voraus, dass der Antragsteller geltend macht, in eigenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein (2.1.2). Die Verletzung eines solchen Rechts - des Rechts auf "Chancengleichheit" (2.1.3) - erscheint möglich.
2.1.1-->Der Antragsteller zu 2) ist als Partei im Organstreitverfahren antragsbefugt.
Obgleich die Landesverfassung Rechte und Pflichten der politischen Parteien nicht - wie das Grundgesetz im Art. 21 GG - ausdrücklich geregelt hat, gilt der bundesrechtliche Inhalt der Parteienregelung auch nach Landesrecht. Dabei kann offen bleiben, ob es sich insoweit um eine bundesrechtliche "Vorgabe" für die Landesverfassungen handelt oder ob jedenfalls anzunehmen ist, dass der Regelungsgehalt inhaltsgleich auch als Landesverfassungsrecht gilt (vgl. zum Problemstand: BVerfG, Urt. v. 5.4.1952 - 2 BvH 1/52 -, BVerfGE 1, 208 [227]; Urt. v. 6.2.1956 - 2 BvH 1/55 -, BVerfGE 4, 375 [378]; Beschl. v. 7.5.1957 - 2 BvH 1/56 -, BVerfGE 6, 367 [375]; Beschl. v. 16.7.1969 - 2 BvH 1/67 -, BVerfGE 27, 10 [17]; Beschl. v. 9.2.1982 - 2 BvK 1/81 -, BVerfGE 60, 53 [61]; Beschl. v. 24.1.1984 - 2 BvH 3/83 -, BVerfGE 66, 107 [114]).
Da das Landesrecht den Parteien das Organstreitverfahren eröffnet, steht ihnen der Weg zum Landesverfassungsgericht über Art. 75 Nr. 1 LSA-Verf offen. Die inhaltliche Übereinstimmung des Bundes- und des Landesverfassungsrechts für Parteien bedeutet zugleich, dass die Parteien und ihre Untergliederungen (BVerfGE 60, 53 [61 f]; 66, 107 [115]) nur den Weg über das Organstreitverfahren gehen können, welchen das Landesrecht zur Verfügung stellt (vgl. vor allem BVerfGE 66, 107 [115]).
{RN:34}
Dass auch der Landesverfassungsgeber von dem besonderen verfassungsrechtlichen Status der Parteien ausgegangen ist, belegt die Diskussion zu § 35 Nr. 4 LSA-VerfGG. In der 53. Sitzung vom 16.6.1993 hat der Rechts- und Verfassungsausschuss des Landtags von Sachsen-Anhalt den Kreis der Antragsberechtigten für Organstreitverfahren ausdrücklich um "die Parteien" ergänzt, weil diese in Art. 21 GG besonders erwähnt seien (LT-Drs. 1/2784).
{RN:35}
2.1.2-->Der Antragsteller zu 2) kann aus der Antragsbefugnis in einem Organstreitverfahren - anders als dies bei einem abstrakten Normenkontrollverfahren der Fall ist - als Verfahrenspartei nicht eine gleichsam "objektive Klärung der Rechtslage" verlangen. Die Zulässigkeit des Antrags setzt vielmehr voraus, dass die "Verletzung in eigenen Rechten" wenigstens möglich erscheint. Das ist für den bundesverfassungsrechtlichen Organstreit ohne weiteres anerkannt (vgl. etwa: BVerfGE 60, 53 [63]). Aus der vom Bundesrecht (vgl. dort § 64 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - i. d. F. d. Bek. v. 11.8. 1993 [BGBl III 1104-1]: "Rechte und Pflichten") abweichenden Formulierung des Landesrechts von Sachsen-Anhalt (Art. 75 Nr. 1 LSA-Verf: "mit eigener Zuständigkeit ausgestattet") lässt sich eine Abweichung in der Sache nicht herleiten. Dies erschiene schon mit Rücksicht auf die Vorgaben des Bundesrechts für die Parteienklage bedenklich; es ist aber auch den Materialien nicht zu entnehmen, dass das Organstreitverfahren nach Landesrecht bewusst als rein objektive Rechtskontrolle hat ausgestaltet werden sollen, die eine Verletzung eigener Rechte nicht zur Voraussetzung hätte. Die Diskussionen des Verfassungsausschusses vom 24./25.4.1991 und vom 15.5.1991 hatten eher zum Inhalt, dem Verfassungsgericht in Sachsen-Anhalt die im übrigen Bundesgebiet üblichen Zuständigkeiten zu verschaffen. Die auf die Entwürfe einerseits von CDU und FDP (LT-Drs. 1/253, dort zu Art. 52 Abs. 1 Nr. 1 VerfE) und andererseits der SPD (LT-Drs. 1/260, dort zu Art. 74 Nr. 1 VerfE) zurückgehende Formulierung ("Zuständigkeit") wurde dabei nicht problematisiert.
{RN:36}
2.1.3-->Als solches "eigenes" Recht, das verletzt sein könnte, kommt hier nur das der "Chancengleichheit" in Betracht. Dieses Recht ist Teil der Regelung über die Parteien und deren Mitwirkung am politischen Willensbildungsprozess - insoweit wie Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG i. V. m. dem allgemeinen Gleichheitssatz - und beruht letztlich sowohl auf dem aus Art. 21 GG herzuleitenden Gedanken des "Mehrparteienprinzips" als auch ergänzend auf dem "Demokratiegebot" der Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG, das die Landesverfassung durch Art. 2 Abs. 1 LSA-Verf ausdrücklich für das Land Sachsen-Anhalt verbindlich macht. Der allgemeine Gleichheitssatz hat in den besonderen Regelungen der Art. 7 Abs. 1, 8 Abs. 1, 42 Abs. 1 LSA-Verf Ausdruck gefunden.
{RN:37}
Die hier maßgeblichen "eigenen Rechte" der politischen Parteien lassen sich nur aus ihrem Verhältnis zu staatlicher Tätigkeit herleiten. Das Verhältnis der Verfassungsorgane zu den politischen Parteien i. S. des Art. 21 GG - die trotz ihrer verfassungsrechtlichen Anerkennung nicht selbst Verfassungsorgane sind - steht unter dem Verfassungsgebot der "grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen" (BVerfG, Urt. v. 19.7.1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56 [100]); die Parteien sind "als Mittler beteiligt am Prozess der Bildung der öffentlichen Meinung" und "beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken" (BVerfGE 20, 56 [101]). Die verfassungsrechtlich geschützten Rechte sind zwar nicht auf die Teilnahme an Wahlkämpfen beschränkt; dennoch ist diese Tätigkeit das wichtigste Mittel, um auf die staatliche Willensbildung Einfluss zu gewinnen und an der Macht teilzuhaben.
{RN:38}
Im Hinblick auf Wahlen ist es der Regierung besonders untersagt, sich in amtlicher Funktion mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren oder auch nur in anderer Weise "parteiergreifend" zugunsten oder zu Lasten einer bestimmten politischen Partei Einfluss zu nehmen (BVerfG, Urt. v. 2.3.1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 [140 ff]).
Die Chancengleichheit im Wettbewerb um die Wählerschaft könnte durch den von dem Antragsteller zu 2) beanstandeten Artikel im "FINANZreport" verletzt worden sein.
{RN:39}
2.2-->Das Begehren des Antragstellers ist indessen nicht begründet. Es liegt zwar ein Verstoß gegen die Neutralitätspflicht des Ministeriums der Finanzen vor (2.2.1); dieser ist aber nicht von solchem Gewicht, dass der Antragsteller dadurch in seiner Chancengleichheit verletzt worden ist (2.2.2).
{RN:40}
2.2.1-->Das Bundesverfassungsgericht und die ihm folgenden Verfassungsgerichte der Länder leiten aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG), der Gewährleistung freier und gleicher Wahlen (Art. 38 Abs. 1 GG), dem verfassungsrechtlichen Status der Parteien (Art. 21 GG) und ihrem daraus folgenden Recht auf Chancengleichheit das Gebot parteipolitischer Neutralität her (BVerfGE 44, 125; 63, 230; BVerfG, Urt. v. 9.4.1992 - 2 BvE 2/89 -, BVerfGE 85, 264 [283 ff]; StGH BW, Urt. v. 27.2.1981 - GR 1/80 -, ESVGH 31, 81; BremStGH, Entsch. v. 30.11.1983 - St 1/85 -, NVwZ 1985, 649; HessStGH, Beschl. v. 11.1.1991 - P.St. 1079 -, NVwZ 1992, 465; VfGH NW, Urt. v. 15.10.1991 - VerfGH 12/90 -, NVwZ 1992, 467; SaarlVfGH, Urt. v. 26.3.1980 - Lv 1/80 -, NJW 1980, 2181). Diese Rechtsprechung ist im wesentlichen für die Zeit von Wahlen entwickelt worden.
{RN:41}
Aus dem Demokratieprinzip folgt aber allgemein, unabhängig von Wahlkampfzeiten eine Neutralitätsverpflichtung der Landesregierung, die insbesondere in der Gewaltenteilung (Art. 2 Abs. 2 LSA-Verf) ihre formalen Wurzeln hat.
{RN:42}
Diese Verpflichtung gilt auch für die Öffentlichkeitsarbeit. Die regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit hat sich als staatliche Tätigkeit innerhalb des ihr verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgabenbereichs zu halten (BVerfGE 44, 125 [149]). Als Landesregierung besitzt sie eine auf diesen Aufgabenkreis bezogene mittelbare demokratische Legitimation, die ihre Tätigkeit als Regierungstätigkeit des Landes rechtfertigt. Die Verfassungsorgane der Länder haben deshalb bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit das bundesstaatliche Kompetenzgefüge auf den Aufgaben- und Kompetenzbereich des Landes mit zu beachten (vgl. BVerfGE 44, 125 [149]). Danach hat sich eine regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit zu Bundesthemen an der bundesrechtlich eingeräumten Kompetenz des Landes zu orientieren.
{RN:43}
Die zulässige staatliche Öffentlichkeitsarbeit findet ihre Grenzen in der gebotenen parteipolitischen Neutralität. Der Regierung ist es von Verfassungs wegen untersagt, sich in ihrer amtlichen Eigenschaft mit politischen Parteien oder Parteiprogrammen zu identifizieren. Das Demokratieprinzip nach Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 LSA-Verf verlangt einen Freiraum politischer Willensbildung, der einer Beeinflussung durch Organe der Staatsgewalt entzogen ist.
{RN:44}
Dies gilt nicht nur für die demokratische Legitimation von Hoheitsmacht in dem zentralen Akt der Wahl. In einem freiheitlich demokratischen Gemeinwesen ist der Schutz der politischen Willensbildung vor staatlicher Einflussnahme und Reglementierung von besonders hoher Bedeutung. Ein wesentliches Kennzeichen totalitärer Staaten liegt gerade darin, sich dieses Bereichs zu bemächtigen. Daher ist nicht allein die zeitliche Nähe zu bevorstehenden Wahlen für den Schutz einer freien, unreglementierten politischen Willensbildung entscheidend. Die politische Willensbildung vollzieht sich in vielfältigen Formen. Sie ist nicht allein auf den besonders sensiblen Akt der Wahl beschränkt. In der Wahl wird die ihr vorausgehende Willensbildung der demokratischen Öffentlichkeit in die staatliche Institutionen transformiert. Dieser Prozess der politischen Willensbildung bedarf in seiner Gesamtheit des Schutzes vor staatlicher Beeinflussung. Die Zeit des Wahlkampfes stellt darin lediglich einen besonderen Ausschnitt dar. Eine staatliche gelenkte Öffentlichkeit oder eine staatlich beeinflusste politische Willensbildung ist mit dem Demokratieprinzip unvereinbar. Der Grundsatz der parteipolitischen Neutralität verbietet es den Regierungen, die politische Willensbildung unter Einsatz staatlicher Mittel zu formen. Staatliche Gewalt ist kein Mittel zur Perpetuierung parteipolitischer Machtverhältnisse (BVerfGE 44, 125 [142]). Die Staatsorgane haben als solche allen zu dienen und sich im politischen Wettbewerb der gesellschaftlichen Kräfte, insbesondere der Parteien, neutral zu verhalten.
{RN:45}
Wesentlich ist dabei, dass der Staat durch eine Parteinahme nicht auf die "Wettbewerbsverhältnisse zwischen den politischen Kräften Einfluss" nehmen darf (BVerfGE 44, 125 [144]). Dieses Verbot ist aber nur ein besonderer Anwendungsfall der "Grundverpflichtung" (BVerfGE 44, 125 [141]), dass die Staatsgewalt jederzeit nur im Interesse aller und nicht im Einzelinteresse ausgeübt werden darf (vgl. BVerfGE 44, 125 [142 f]). Es ist nicht auf Wahlkampfzeiten beschränkt.
{RN:46}
Diese Grundsätze gelten auch für die zulässige und um der Informationsrechte der Bürger, der Parteien, der Presse u. a. willen geradezu notwendige "Öffentlichkeitsarbeit" der Regierung (vgl. dazu: BVerfGE 44, 125 [147 ff], m. w. Nachw.). Diese muss sich der offenen oder versteckten Werbung für einzelne der miteinander konkurrierenden politischen Kräfte enthalten, ohne dass damit aber schon eine Aussage als Regierung ausgeschlossen wäre, die sich mit einer Stellungnahme der sie tragenden Partei(en) deckt (BVerfGE 44, 125 [149]). "Öffentlichkeitsarbeit" darf insbesondere nicht - parteinehmend für die "Regierungspartei(en)" - die Opposition bekämpfen (BVerfGE 44, 125 [150]). Ganz allgemein hat "Öffentlichkeitsarbeit" dort ihre Grenze, wo "Wahlwerbung" beginnt (BVerfGE 44, 125 [150]).
{RN:47}
Da es um der demokratischen Akzeptanz der Wahlentscheidung willen unerlässlich ist, dass diese in einem Verfahren fällt, das "formalisiert gleich" ist, muss dem auch die Handhabung der "Chancengleichheit" politischer Parteien folgen (BVerfGE 44, 125 [146]). Jedes parteiergreifende Einwirken in der Form der Öffentlichkeitsarbeit ist unabhängig vom Zeitpunkt der Wahl unzulässig.
{RN:48}
Die inhaltliche Darstellung der Diskussion um das Jahressteuergesetz 1996 und den Familienlastenausgleich im "FINANZreport" verstößt gegen das aus dem Demokratieprinzip des Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 LSA-Verf folgende Neutralitätsgebot.
{RN:49}
Der Beitrag lässt einen Bezug zur Politik der Landesregierung vermissen. Die Haltung der Landesregierung, ihre Politik im Bundesrat, ihre Maßnahmen und Vorhaben in der Diskussion um das Jahressteuergesetz 1996 und den Familienlastenausgleich werden nicht erläutert. Die fehlende Position der Landesregierung wird in dem Beitrag durch die wichtigsten Kritikpunkte der SPD ersetzt. Eine klare Unterscheidung zwischen der SPD als politischer Partei und der Landesregierung ist dadurch nicht möglich. In der Ersetzung der Politik der Landesregierung von Sachsen-Anhalt durch die Positionen der SPD liegt ein Verstoß gegen die parteipolitische Neutralität der Regierung.
{RN:50}
2.2.2-->Aber nicht jeder Verstoß gegen das objektive Gebot der Neutralität verletzt die Chancengleichheit in einer verfassungsrechtlich erheblichen Weise. Das trifft nur auf diejenigen Regelverstöße zu, die auch auf die realen Chancen der Parteien Auswirkungen haben, sich im "Wettbewerb" untereinander zu behaupten. Wann diese Grenze überschritten ist, lässt sich nicht allgemeingültig beurteilen. Ohne dass empirische Beweise geführt werden könnten, kommt es wesentlich darauf an, ob durch bestimmte von der Regierung für die Öffentlichkeit gedachte "Informationen" wegen deren Aufmachung, Häufigkeit, Intensität oder Massivität Auswirkungen auf das Wählerverhalten zu befürchten sind oder sich nicht ausschließen lassen (vgl. für Wahlen: BVerfGE 44, 125 [151]).
{RN:51}
Am ehesten lässt sich die Kausalität der Einflussnahme der Regierung durch verfassungswidrige Informationspolitik unmittelbar vor Wahlen feststellen. Es ist aber ebenso möglich, auch außerhalb von Vorwahl- und Wahlkampfzeiten - wie im vorliegenden Fall - die Stimmung für oder gegen eine politische Partei durch regierungsamtliche Informationspolitik zu beeinflussen. Dabei scheiden geringfügige "Grenzüberschreitungen" der Neutralitätsverpflichtung der Regierung im politischen Wettbewerb aus, da sie die Einstellung des Bürgers zu den Parteien nicht verändern.
{RN:52}
Eine Vermutung dafür, dass eine "Grenzüberschreitung" in einer "wahlkampffreien" Zeit den politischen Opponenten gleichwohl "chancenungleich" trifft, ist anzunehmen, wenn der Beitrag beispielsweise den Gegner herabsetzt, mit ihm abrechnet oder als Teil einer Serie anzusehen ist, die insgesamt die Grenze zur Massivität überschreitet (vgl. zu diesem Einfluss auf die Rechtsverletzung auch: Murswiek, Der Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle staatlicher Öffentlichkeitsarbeit, in DÖV 1982, 529 [530, 531, 535 f]: danach ist die "Grenzüberschreitung" nur verfassungswidrig, wenn sie "ins Gewicht fällt" [a. a. O., S. 537 l. Sp.]; vgl. auch den Ansatz bei: BVerwG, Beschl. v. 17.11.1988 - BVerwG 7 B 169.88 -, NVwZ-RR 1989, 262 [263]).
{RN:53}
Eine Verletzung der Chancengleichheit durch den beanstandeten Artikel ergibt sich weder aus dem Zeitpunkt seiner Veröffentlichung noch aufgrund seiner Form. Die Publikation ist nicht zu Wahlkampfzeiten erschienen und nimmt auch keinen Bezug auf eine Wahl. Das Erscheinungsbild der Broschüre unterliegt insgesamt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die farbenfrohe Aufmachung lässt keinen parteipolitischen Bezug erkennen. Das Titelblatt zeigt das Landessignum von Sachsen-Anhalt. Rechts unten ist in kleiner Schrift auf grauem Grund das Ministerium der Finanzen von Sachsen-Anhalt als Herausgeber genannt. Die Broschüre weist sich als Informationsschrift aus. Inhaltlich überwiegt die Information über aktuelle Finanzangelegenheiten des Landes. Vereinzelt wird auf die Erfolge aber auch die Probleme in der Finanzpolitik der Landesregierung hingewiesen. Auch der im Streit stehende Beitrag zum Jahressteuergesetz 1996 und Familienlastenausgleich ist in formaler Hinsicht verfassungsrechtlich unbedenklich. Er wird mit einem fett gedruckten Vorspann "Interessen der neuen Länder wahren / Keine Entscheidung gegen die SPD" eingeleitet und durch einen farbigen Balken hervorgehoben. Darunter erscheint der im Inhaltsverzeichnis angekündigte Artikel, der in keiner Weise einer reklamehaften Aufmachung entspricht.
{RN:54}
Schließlich indiziert die objektive Verletzung des Neutralitätsgebotes noch nicht die Erheblichkeit des Eingriffs für den Antragsteller zu 2). Vielmehr müssen weitere Kriterien hinzukommen, etwa die Gefahr einer Fortsetzung oder einer Wiederholung des Eingriffs durch die Landesregierung. Für beides liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor. Bei dem beanstandeten Artikel handelt es sich zwar um eine objektiv bedenkliche Vermischung von zulässiger und verfassungsrechtlich unbedenklicher Öffentlichkeitsarbeit in Gestalt objektiver Information über ein finanzpolitisches Problem mit parteipolitischen Aussagen. Dieser Artikel ist jedoch in einer bislang erst einmal aufgelegten Broschüre erschienen, die zu etwa 90 % innerhalb der Landesverwaltung verteilt worden ist. Der Artikel war außerdem eingebunden in eine Reihe weiterer objektiver Beiträge, die auch von Seiten des Antragstellers zu 2) sachlich nicht beanstandet worden sind. Nach dem Zusammenhang handelt es sich vielmehr um einen einmaligen Vorgang, dessen Wiederholung nicht zu erwarten ist.
{RN:55}
Bei dem Antragsgegner liegt somit zwar ein objektiver Verstoß gegen das aus dem Demokratiegebot folgende Gebot der parteipolitischen Neutralität vor, jedoch ist die Chancengleichheit nicht in einer einen Verfassungsverstoß begründenden Weise verletzt worden.
{RN:56}
3.-->Die Kostenfreiheit folgt aus § 32 Abs. 1 LSA-VerfGG.
Im übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 32 Abs. 3 LSA-VerfGG. Da den Anträgen nicht stattzugeben war, besteht keine Kostenerstattungspflicht der notwendigen Auslagen der Antragsteller durch das Land Sachsen-Anhalt.