Source: https://hayderecho.com/2018/07/17/innovacion-en-la-contratacion-publica-i-la-compra-publica-precomercial/
Timestamp: 2018-08-21 05:43:53
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Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 42', 'artículo 67', 'artículo 31', 'Artículo 145', 'Artículo 8', 'artículo 156', 'artículo 159', 'Artículo 167', 'artículo 8']

Innovación en la contratación pública (I). La compra pública precomercial | Hay Derecho
17 julio, 2018 /en Blog, El mundo de mañana /por Vanessa Canelo
Por Vanessa Canelo, Antonio Lastra y Jaime Flores Cabeza, del canal de Isabel II.
La Compra Pública de Innovación (en adelante, “CPI”) es un instrumento para fomentar la innovación desdela compra y/o puesta en práctica de soluciones innovadoras por parte de las Administraciones Públicas, así como del resto de entes, organismos y sociedades del sector público. Es especialmente interesante porque plantea la participación activa del sector público, junto con los operadores de mercado, en la búsqueda y desarrollo de soluciones innovadoras, o actuando como primer cliente de tecnologías nuevas o mejoradas, sin utilizar la herramienta de las subvenciones.
Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el preámbulo de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de Desindexación de la Economía Española, la contratación pública supone aproximadamente el 20% del Producto Interior Bruto, y a nivel de la Unión Europea, la Comisióntambién estima un valor total de la contratación pública de aproximadamente el 19% del Producto Interior Brutoeuropeo[1]-, no es de extrañar que, desde el legislador comunitario hasta los niveles legislativos nacionales, se haya apostado por utilizar la CPI para fomentar -en algunos casos, hacer despegar-, el (necesario) viraje hacia la innovación en los modelos económicos de los estados miembros de la Unión Europea.
Este post pretende dar unas pinceladas muy (muy) generales de lo que es la CPI y su marco jurídico, poniendo como ejemplo un procedimiento de una de las modalidades de CPI, incoado por Canal de Isabel II, S.A. (en adelante, “Canal de Isabel II”), cuya convocatoria se encuentra en este momento publicada en su perfil de contratante[2], por lo que los pliegos de dicho procedimiento se encuentran a disposición pública.
El Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, ya contemplaba dos de las tres modalidades de CPI que vamos a desarrollar. En particular, la Compra Pública de Tecnología Innovadora (en adelante por sus siglas, “CPTI”), y la Compra Pública Precomercial en su artículo 4.1.r) (en adelante por sus siglas, “CPP”).
Las nuevas Directivas europeas sobre contratación pública aprobadas el 26 de febrero de 2014: la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE, y la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión; han incorporado la innovación como una política pública al mismo nivel al que sitúan la social y la medioambiental. Así, la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, establece que las especificaciones técnicas deben definirse en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales (artículo 42), dispone que los criterios de valoración para determinar cual es la oferta económicamente más ventajosa deben incluir, por ejemplo, características sociales, medioambientales e innovadoras (artículo 67.2), y asimismo prevé la CPP en su articulado, e introduce en su artículo 31 un nuevo procedimiento de contratación pública de innovación, la “Asociación para la Innovación”.
El 9 de marzo de este año entró en vigor la ley nacional que ha transpuesto las Directivas 2014/24/UE, sobre contratación pública y la 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión: la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, “LCSP”).
Sin extendernos demasiado en todas las referencias a la innovación que la LCSP contiene desde su Preámbulo V (“Se incluyen en los contratos públicos consideraciones de tipo social, medioambiental y de innovación y desarrollo”), durante todas las fases de la licitación, en general y de forma no exhaustiva, se mencionan las siguientes:
Artículos 126 Reglas para el establecimiento de prescripciones técnicas (especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento o exigencias funcionales), y 127 Etiquetas (etiquetas o certificados que no restrinjan la innovación).
Artículo 145 Requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato (pluralidad de criterios en base a la mejor relación calidad-precio; criterios cualitativos como la calidad, incluido el valor técnico, características innovadoras; aplicar más de un criterio cuando el órgano de contratación considere que la definición de la prestación es susceptible de ser mejorada por otras soluciones técnicas, o en contratos que requieran el empleo de tecnología especialmente avanzada o cuya ejecución sea particularmente compleja, entre otros).
Asimismo, la LCSP aborda las tres modalidades de CPI:
Artículo 8 Negocios y contratos excluidos en el ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la Innovación. Referido a la CPP, a la que excluye de los contratos sujetos a la LCSP, excepto que se cumplan una serie de condiciones. La CPP si bien queda excluida de la LCSP, se sujeta a los principios generales de la misma. El objeto de la CPPse ciñe exclusivamente a actividades de I+D+i, en relación con la búsqueda de una solución que no exista en el mercado, y que debe contar con un grado TRL[3] inferior a 7.
Artículos 177-182 Procedimiento de asociación para la innovación. Procedimiento para el desarrollo de productos, servicios u obras innovadoras aún no disponibles en el mercado, y la compra ulterior del producto resultante, siempre que corresponda a los niveles de rendimiento y costes máximos acordados según criterios objetivos. El valor de los productos o servicios no será desproporcionado con respecto a la inversión necesaria para su desarrollo. En este caso debe preverse una fase de I+D (con subfases propias) y otra de ejecución (dos grandes etapas).
En relación a la CPTI, ésta queda sujeta a la LCSP y puede emplearse para cualquier tipo de contrato (obras, servicios o suministros), y mediante cualquiera de los procedimientos de licitación previstos en la misma, por ejemplo el abierto: artículo 156 y ss. Procedimiento abierto, y artículo 159 Procedimiento abierto simplificado, o procedimientos restringidos o negociados: Artículos 160-165, y Artículo 167 Procedimiento de licitación con negociación (y con publicidad), siempre que la obra, bien o servicio exista en el momento de la licitación únicamente como prototipo, o requiera el desarrollo de tecnología nueva o mejorada, pero pueda desarrollarse en un tiempo razonable. No hay I+D y generalmente, el objetivo es que el comprador del sector público actúe como primer cliente que prueba la solución, o cliente de referencia.
A los efectos de orientar a las Administraciones Públicas y demás organismos del sector público en la utilización de la CPI, así como de impulsar el uso de dicho instrumento, el Ministerio de Economía y Competitividad publicó en 2011 la Guía de la compra pública innovadora.
A partir de la entrada en vigor de las mencionadas Directivas de 2014, y con la experiencia acumulada con el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, dicho Ministerio actualizó esta guía en 2015 publicando la Guía 2.0 para la compra pública de innovación. En este documento se enfatiza la innovación como concepto esencial y no accesorio de otros, definiendo la innovación y el marco jurídico en el que debe utilizarse a efectos de la contratación pública, e incidiendo en las actuaciones que pueden favorecer la innovación (las consultas preliminares de mercado; la alerta temprana; la búsqueda de la mejor relación calidad-precio y no solamente del precio más bajo, proponiendo la consideración de las características innovadoras para conformar criterios técnicos de valoración; considerar la innovación para establecer condiciones especiales para la ejecución de los contratos; etc.), sin olvidar la necesidad de adaptar las licitaciones de forma que se favorezca el papel de las PYME por su papel innovador en los mercados.
Pero además de lo anterior, la Guía 2.0 para la compra pública de innovación es todavía hoy un texto de referencia para las unidades de contratación en el sector público, por sus recomendaciones sobre el marco jurídico de las tres modalidades de procedimientos de CPI y sobre cómo abordar la incoación de cada una de ellas.[4]
Canal de Isabel II ha incoado el 31 de mayo de 2018[5] un procedimiento de CPP diseñado ad hoc para la adjudicación del contrato nº 279/2017, de “Servicios de Investigación y Desarrollo de un sistema innovador de inspección de galerías y colectores visitables mediante drones”. Mediante este contrato, cuyo objeto es el diseño, fabricación y validación de un dron autónomo y autoguiado de utilización en la inspección del alcantarillado visitable y otro tipo de galerías asociadas al ciclo integral del agua,Canal de Isabel II pretende solventar el problema existente en una gran parte de las galerías y colectores de la red de alcantarillado que gestiona mediante una solución innovadora. Canal de Isabel II gestiona más de 2.000 kilómetros de colectores visitables en la red de alcantarillado de la Comunidad de Madrid. Los más pequeños tienen una altura de 1,7 metros de alto, y su cota más baja en la red puede alcanzar una profundidad de 25 metros, lo que dificulta la capacidad de maniobra en el desarrollo de las funciones de cualquier operario. En esta red de alcantarillado, además, se acumulan sustancias que en grandes cantidades acarrean riesgo de salud para los operarios, además de un ambiente corrosivo para los instrumentos de medida e instalaciones eléctricas necesarias en el colector.
La solución que se buscadebe contemplar los siguientes aspectos fundamentales que se desarrollan en detalle en el Pliego de Prescripciones Técnicas del procedimiento:
Enriquecimiento y optimización de la toma de datos de la red inspeccionada. Hasta ahora los que acceden a la red para recoger información son los vigilantes. El apoyo de los drones a esta labor de inspección proporcionará una toma de datos más exhaustiva puesto que serán recogidos durante todo su recorrido. Posteriormente toda la información será analizada en gabinete bajo unos criterios de detección de anomalías más homogéneos. Mediante inspecciones periódicas, se tendrá información valiosa sobre la evolución de la red, y el alcance de los problemas que, en su caso, sean detectados.
El dron permitirá optimizar los recursos de personal y la mejora de las condiciones de seguridad en el trabajo, minimizando la posibilidad de siniestros en ambientes potencialmente peligrosos como el interior de los colectores visitables.
La operativa de grabación a través de drones supondrá también una disminución de gastos puesto que libera parte del personal de inspección de visitables para otras tareas y optimiza, a través de la grabación en video, las tareas de planificación de actuaciones.
La propuesta de utilización de drones autoguiados para la inspección de espacios confinados a gran profundidad es pionera e innovadora. De los diferentes estudios realizados previamente por parte de Canal de Isabel II se considera que las tecnologías más avanzadas que permitirían cubrir con éxito el objeto del contrato se encuentran entre los TRL 4 (Validación de componente y/o disposición de los mismos en entorno de laboratorio), y que se podría esperar que, a través de un proceso de I+D, se alcance un grado de TRL 7 (Demostración de sistema o prototipo en un entorno real). A mayor abundamiento, se ha podido establecer que podrían existir diferentes combinaciones tecnológicas que alcanzarían los objetivos esperados, por lo que la CPP es una herramienta adecuada para la resolución del reto.
En este sentido, el objeto del contrato se refiere exclusivamente a actividades de I+D que abarcan desde la exploración y diseño de soluciones hasta la creación de prototipos funcionales en un entorno real cumpliendo unas condiciones de calidad aceptables y que cubran las especificaciones técnicas previstas en el Pliego de Prescripciones Técnicas del procedimiento.
Al objeto de desarrollar varias soluciones de forma simultánea, de forma que se maximicen las probabilidades de éxito, y de conformidad con las recomendaciones de la Guía 2.0 para la compra pública de innovación, el procedimiento de CPP se ha dividido en fases, con sus correspondientes evaluaciones de carácter eliminatorio de conformidad con los criterios de valoración establecidos en el apartado 8 del Anexo I del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, que están relacionados con el objeto del contrato:
Fase 0 (Convocatoria y selección de propuestas)
En esta Fase se seleccionarán aun máximo de cinco (5) empresas, por orden de puntuación obtenida, y se invitará a dichas empresas para participar en la Fase 1 (Exploración de soluciones).
Fase 1 (Exploración de soluciones)
Las empresas cuyas ofertas hayan sido seleccionadas en la fase anterior desarrollarán sus diseños y propuestas técnicas durante un plazo máximo de 3 meses. El resultado será un proyecto detallado que definirá la solución propuesta (el Prototipo).
En esta Fase se seleccionarán hasta un máximo de tres (3) prototipos, correspondientes a tres empresas, seleccionados por orden de puntuación, invitándose a dichas empresas para participar en la Fase 2 (Construcción de Prototipos Funcionales).
Fase 2 (Construcción de Prototipos Funcionales)
En esta fase, las empresas seleccionadas en la fase anterior deberán desarrollar y construir los correspondientes “Prototipos Funcionales”, realizándose las oportunas “pruebas en entornos controlados” o simulados, en un plazo máximo de 9 meses.
En esta fase se seleccionarán hasta un máximo de dos (2) Prototipos Funcionales, correspondientes a dos empresas, seleccionadas por orden de puntuación, invitándose a dichas empresas a participar en la Fase 3 (Estudio y análisis de viabilidad de las soluciones).
Fase 3 (Estudio y análisis de viabilidad de las soluciones)
En esta fase, los 2 “prototipos funcionales” seleccionados serán mejorados y se construirá su diseño definitivo, “Prototipo definitivo”, y se probará su funcionamiento en “entorno real” según sus características, en un plazo máximo de 6 meses.
En esta fase se seleccionará, en base a los resultados obtenidos en las pruebas en entorno real, cuál de los dos prototipos obtiene la mayor puntuación.
Las empresas que hayan participado en lasFases 1, 2 y 3 recibirán una remuneración consistente en el importe que hubieran ofertado para cadafase, sin superar el importe máximo establecido en cada una de ellas.
Canal de Isabel II podrá adquirir de la empresa cuyo prototipo definitivo resulte mejor valorado en la Fase 3, hasta dos unidades del dron final diseñado, a un precio que será el resultado de sumar al precio de mercado de los componentes, un 15% adicional. Canal de Isabel II se reserva el derecho de optar por no comprar ninguna unidad si así lo considera oportuno.
Los términos “proyecto detallado”, “prototipo funcional”, “entorno controlado”, “prototipo definitivo” y “entorno real” se definen en el Pliego de Prescripciones Técnicas.
El procedimiento de CPP referido al contrato nº 279/2017, de “Servicios de Investigación y Desarrollo de un sistema innovador de inspección de galerías y colectores visitables mediante drones”, si bien se refiere a una actividad con el código CPV[6]73100000-3 (Servicio de investigación y desarrollo experimental), no cumple con ninguna de las dos condiciones previstas en los apartados a) y b) del citado artículo 8 LCSP, por lo que está excluido de la LCSP:
Tanto los riesgos y beneficios del contrato, como los derechos de propiedad intelectual e industrial de los prototipos diseñados y desarrollados en ejecución del mismo, se compartirán con la empresa adjudicataria, debiendo ésta mencionar a Canal de Isabel II en el registro de la marca y/o logo del producto final producido en ejecución del contrato. Se incluye una disposición de devolución (call-back provision) que Canal de Isabel II únicamente invocaría en caso de que el adjudicatario no proceda a la explotación de los derechos de propiedad intelectual e industrial en el plazo máximo de cinco años, o si los mismos son utilizados en detrimento del interés público.
El servicio objeto del contrato no se remunera íntegramente por el poder adjudicador, en particular, la totalidad de las horas de trabajo de los recursos humanos de ingeniería necesarias para el diseño y desarrollo del dron autónomo y autoguiado.
Antonio Lastra de la Rubia
Coordinador de Innovación de red
Subdirección de I+D+i de Canal de Isabel II
Jaime Flores Cabeza
Responsable de Investigación e Innovación
Subdirección de I+D+i deCanal de Isabel II
[1] Comisión Europea (2011). Indicadores de contratación pública 2010.
[2] Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en www.madrid.org
[3]TRL, TechnologyReadinessLevels.
[4] El Ayuntamiento de Madrid ha publicado recientemente una completa recopilación de recomendaciones sobre CPI, la Guía de Contratación pública de Innovación del Ayuntamiento de Madrid
[5]Se han publicado la convocatoria y los pliegos del procedimiento en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y en el Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid (www.madrid.org).
[6]CommonProcurementVocabulary. Sistema de clasificación único de actividades económicas aplicable a la contratación pública en la Unión Europea, conforme al Reglamento (CE) No 213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007.
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