Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-CN-7-10
Timestamp: 2019-06-27 04:37:52
Document Index: 317312173

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 2', '§ 9', '§ 9', '§ 21', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 9', '§ 2', '§ 1', '§ 9', '§ 35', '§ 35', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 14', '§ 9', '§ 9', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 9', '§ 1', '§ 2', '§ 9', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 2', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 9', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 16', '§ 9', '§ 1', '§ 9', '§ 16', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 9', '§ 1', '§ 1', '§ 9', '§ 9', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 11', '§ 10', '§ 1', '§ 154', '§ 9', '§ 9', '§ 1', '§ 11', '§ 1', '§ 2']

BVerwG, 4 CN 7.10: Typenzwang, Bebauungsplan, Umdeutung, Wohnhaus
Urteil des BVerwG vom 27.10.2011, 4 CN 7.10
4 CN 7.10
Typenzwang, Bebauungsplan, Umdeutung, Wohnhaus
Typenzwang, Bebauungsplan, Umdeutung, Wohnhaus, Gemeinde, Ausweisung, Rechtsgrundlage, Beschränkung, Nummer, Schutzfunktion
BVerwG 4 CN 7.10 OVG 1 KN 129/07
Verkündet am 27. Oktober 2011 Renner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. Oktober 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
1Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des Bebauungsplans „Sprötze-
Lohbergen“ der Antragsgegnerin vom 26. April 2005.
2Das Plangebiet umfasst ein ca. 115 ha großes Waldgebiet, in dem im Verlauf
vergangener Jahrzehnte eine regellose Bebauung entstanden ist. Zu Beginn
der Planung war es mit etwa 200 überwiegend nicht genehmigten Wohnhäusern, Wochenendhäusern und sonstigen Anlagen verschiedener Größen und
verschiedenen Alters bebaut. Der Plan verfolgt das Ziel, dem Gebiet den angenommenen Außenbereichscharakter zu nehmen und den darin „oft schon seit
vielen Jahrzehnten lebenden Menschen Rechtssicherheit zu geben“, gleichzeitig aber auch den Charakter des Gebiets als „Waldsiedlung“ zu erhalten. Er
enthält folgende textliche Festsetzungen:
3Art der Bodennutzung
§ 1 Als Art der Bodennutzung auf den in § 2 der textlichen Festsetzungen angeführten Grundstücken wird „Wald“ festgesetzt.
(§ 9 Abs. 1 Nr. 18 b BauGB)
4Art und Maß der baulichen Nutzung
1.) ein Hauptgebäude mit der in der Tabelle angegebenen Nutzung (Wohnhaus oder Wochenendhaus) und der angegebenen zulässigen Grundfläche. Das Gebäude ist nur auf dem mit einer Nummer festgesetzten Standort und unter Einschluss des bereits vorhandenen Gebäudes zulässig. 2.) ein Nebengebäude ohne Aufenthaltsräume mit der angegebenen zulässigen Grundfläche.
(§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 21 BauNVO)
5In der Tabelle sind, geordnet nach Flurstücken, ergänzend nach Straße und
Hausnummer, für jedes Flurstück die zulässigen Grundflächen für das Hauptund das Nebengebäude einzeln angegeben. Die §§ 3 ff. des Bebauungsplans
enthalten flankierende Regelungen zu den §§ 1 und 2.
6Der Antragsteller ist Miteigentümer des Grundstücks D., auf dem nach dem Bebauungsplan ein Wohnhaus mit einer Grundfläche von 90 m² und ein Nebengebäude mit einer Grundfläche von 35 m² zulässig sind. Tatsächlich bebaut ist
das Grundstück u.a. mit einem Wohnhaus mit einer Grundfläche von 260 m².
Eine Baugenehmigung für das Wohnhaus hat der Antragsteller nicht.
7Dem Normenkontrollantrag des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht
teilweise stattgegeben und mehrere Festsetzungen des Bebauungsplans für
unwirksam erklärt. Die §§ 1 und 2 hat die Vorinstanz dagegen für wirksam erachtet und den Normenkontrollantrag insoweit abgelehnt. Sie hat der Antragsgegnerin bescheinigt, das Plangebiet in § 1 wirksam als Waldgebiet ausgewiesen zu haben, und auch die Kombination mit der Zulassung baulicher Anlagen
in § 2 nicht beanstandet. In der Kombination liege kein Verstoß gegen den planungsrechtlichen Typenzwang. Allerdings werde durch § 9 BauGB und die Vorschriften der Baunutzungsverordnung der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans abschließend geregelt. Weiche die Gemeinde bei der Aufstellung
von Bebauungsplänen von diesen Vorgaben ab, so sei die von diesem Fehler
betroffene Festsetzung wegen Verstoßes gegen den bauplanungsrechtlichen
Typenzwang nichtig. Für die Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 9
BauNVO weiche § 1 Abs. 10 BauNVO den Typenzwang indes auf, soweit dadurch in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und
sonstige Anlagen unzulässig würden („Fremdkörperfestsetzung“). Die hier gewählten textlichen Festsetzungen verwendeten praktisch diese Festsetzungstechnik, wenn auch außerhalb der Ermächtigungsgrundlage. Das sei nicht von
vornherein schädlich, weil die Baunutzungsverordnung selbst nur einen beschränkten Regelungsbereich habe. Zu Festsetzungsarten wie derjenigen nach
§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB äußere sich die Baunutzungsverordnung
nicht. Das erlaube die Annahme, dass das Bestehen einer bestimmten Regelung für Baugebiete nicht notwendig eine mehr oder weniger vergleichbare Modifikation sonstiger Festsetzungsarten von vornherein ausschließe. Hier sei diese Modifikation noch nicht so gravierend, dass sie im Hinblick auf den Typenzwang zu beanstanden wäre. Auch bei einer „schlichten“ Waldfestsetzung bliebe ebenso wie sonst im Außenbereich weitere Bebauung möglich, nämlich
durch nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben sowie durch Vorhaben
nach § 35 Abs. 4 Nr. 2, 3 oder 5 BauGB. Die textliche Festsetzung des § 2 bilde
dies im Ansatz nach, allerdings mit der für § 1 Abs. 10 BauNVO eigentümlichen
Besonderheit, dass es sich um anlagenbezogene Festsetzungen im Sinne einer
Einzelfallregelung handele, bei der der an sich abstrakte Normencharakter des
Bebauungsplans verlassen werde und sich die Festsetzungen konkret auf bestimmte vorhandene Nutzungen bezögen. Sie beziehe ausdrücklich auch bestandsuntersuchte „Schwarzbauten“ mit ein. Das höhle die Waldfestsetzung
aber noch nicht in einem Maße aus, dass ein Verstoß gegen den Typenzwang
angenommen werden müsste. Gerade die teilweise Schaffung maßvoller Erweiterungsmöglichkeiten komme einer größeren Zahl von Grundstückseigentümern
oder Pächtern zugute, die die eigentumsrechtliche Schutzwirkung des Typen-
zwangs in ihr Gegenteil verkehren würde, wollte man ihretwegen die Festsetzung für unwirksam halten.
8Gegen das Normenkontrollurteil hat der Antragsteller die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er wendet sich hauptsächlich gegen die textliche Festsetzung in § 2. Die Antragsgegnerin verteidigt das Normenkontrollurteil.
9Die Revision ist begründet. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die
textlichen Festsetzungen in § 2 des Bebauungsplans seien wirksam, verstößt
gegen Bundesrecht (1.). Die Unwirksamkeit des § 2 führt zur Unwirksamkeit
des gesamten Plans (2.). Eine Umdeutung in einen wirksamen Plan ist nicht
möglich (3.).
101. Die Gemeinde bestimmt durch den Bebauungsplan Inhalt und Schranken des
im Planbereich gelegenen Grundeigentums. Hierfür bedarf sie gemäß Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Sie ist in § 9 BauGB und den
ergänzenden Vorschriften der nach § 9a BauGB (und den ihm entsprechenden
früheren Regelungen) erlassenen Baunutzungsverordnung enthalten. Durch sie
wird der festsetzungsfähige Inhalt eines Bebauungsplans abschließend geregelt
(Beschlüsse vom 15. August 1991 - BVerwG 4 N 1.89 - Buchholz 406.12 § 1
BauNVO Nr. 14, vom 25. August 1997 - BVerwG 4 BN 4.97 - Buchholz 406.11
§ 1 BauGB Nr. 94 und vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 4 NB 4.97 - BRS 60
11Auch das Oberverwaltungsgericht hat diesen rechtlichen Ansatz gewählt. Eine
Rechtsgrundlage, auf die die Festsetzung in § 2 des Bebauungsplans zurückgeführt werden kann, hat das Gericht jedoch nicht benannt. Es gibt sie auch
12Auf § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB, der Rechtsgrundlage für § 1 des Bebauungsplans, lässt sich § 2 nicht stützen. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB
nimmt mit dem Begriff „Wald“ Bezug auf die Begriffsbestimmung in § 2 Bundeswaldgesetz (BWaldG) (BRDrucks 575/85 S. 68 zu Doppelbuchstabe dd
9>; Bracher, in: Bracher/Gelzer/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Aufl.
2004, Rn. 310). § 2 Abs. 1 Satz 1 BWaldG definiert als Wald jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG gelten als
Wald auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen,
Wildäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene
und ihm dienende Flächen. Da die Art der baulichen Nutzung nicht nur durch
die Festsetzung von Baugebieten im Sinne des § 1 Abs. 2 BauNVO, sondern
auch durch Festsetzungen aufgrund einzelner Tatbestände des § 9 Abs. 1
BauGB bestimmt werden kann (Beschlüsse vom 23. Dezember 1997 - BVerwG
4 BN 23.97 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 86 und vom 10. Oktober 2005
- BVerwG 4 B 56.05 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 102), dürfen gemäß § 9
Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB in einem Waldgebiet auch Flächen für bauliche
Nutzungen festgesetzt werden, die im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 BWaldG mit
dem Wald verbunden sind und ihm dienen. Die Festsetzung von Flächen für
eine Bebauung, die mit der Zweckbestimmung „Wald“ nicht übereinstimmt, ist
dagegen von § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB nicht gedeckt (Gaentzsch, in:
Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2011, § 9 Rn. 47). Für die Ausweisung von Wald gilt insoweit nichts anderes als für die Ausweisung von Flächen
für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB, die dazu dient,
die Flächen für eine landwirtschaftliche Nutzung zu sichern und damit zugleich
landwirtschaftsfremde Nutzungen auszuschließen (Beschluss vom 17. Dezember 1998 a.a.O.).
13Die Festsetzung von Flächen für Wohnbebauung ist mit der Zweckbestimmung
„Wald“ unvereinbar. Gleiches gilt für Wochenendhäuser, auch wenn der Wald
nach § 1 BWaldG neben der Nutzfunktion für die Forstwirtschaft und der
Schutzfunktion für verschiedene Naturgüter auch Erholungsfunktion für die Bevölkerung hat (vgl. § 1 Nr. 1 BWaldG). Wochenendhäuser dienen nicht dem
Erholungsinteresse der Allgemeinheit, sondern den individuellen Erholungswünschen ihrer Nutzer.
14§ 1 Abs. 10 BauNVO ist ebenfalls keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für
die Festsetzungen in § 2. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin lässt
sich § 1 Abs. 10 BauNVO nicht mit § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB „kombinieren“. Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen
vorhandener Fremdkörper dürfen nach § 1 Abs. 10 BauNVO im Bebauungsplan
zugelassen werden, wenn sie bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2
bis 9 BauNVO in überwiegend bebauten Gebieten unzulässig wären. Diese Voraussetzungen erfüllt ein festgesetztes Waldgebiet schon deshalb nicht, weil es
kein Baugebiet nach den §§ 2 bis 9 BauNVO ist. Dem Oberverwaltungsgericht
ist deshalb darin beizupflichten, dass sich die Antragsgegnerin mit ihrer Festsetzungstechnik außerhalb der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 10
BauNVO bewegt.
15Aus dem Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2005 (a.a.O.) ergibt sich
nichts Gegenteiliges. Die darin enthaltene Aussage, die Zulässigkeit von Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung nach den §§ 16 ff. BauNVO sei
nicht auf Bebauungspläne zu beschränken, die ein Baugebiet im Sinne der
Baunutzungsverordnung ausweisen, sondern gelte auch für Bebauungspläne,
die die Art der baulichen Nutzung aufgrund einzelner Regelungen des § 9
Abs. 1 BauGB bestimmen, ist auf § 1 Abs. 10 BauNVO nicht übertragbar. Während sich eine Beschränkung der Vorschriften über das Maß der baulichen Nutzung auf Baugebiete im Sinne der Baunutzungsverordnung weder aus § 9
Abs. 1 Nr. 1 BauGB noch aus den §§ 16 ff. BauNVO herleiten lässt, ist der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 10 BauNVO nach dem unmissverständlichen
Wortlaut auf Baugebietsfestsetzungen nach den §§ 2 bis 9 BauNVO beschränkt.
16Eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 10 BauNVO auf ausgewiesene Waldgebiete scheitert bereits am Fehlen einer planwidrigen Regelungslücke. Die Beschränkung auf Baugebiete im Sinne der §§ 2 bis 9 BauNVO entspricht dem
Willen des Verordnungsgebers. Nach seiner Einschätzung ist die Aufstellung
von Bebauungsplänen in Bestandsgebieten für die Innenentwicklung von erheblicher Bedeutung. Weil sich die vorhandenen Strukturen oft anders entwickelt
haben, als Baugebietsvorschriften dies im Ergebnis vorsehen (Gemengelagen),
hat er mit § 1 Abs. 10 BauNVO eine Regelung erlassen, die es erlaubt, mit der
Festsetzung eines Baugebiets auch Festsetzungen zugunsten baulicher Nutzungen zu verbinden, die nach der Baugebietsvorschrift nicht vorgesehen sind
(BRDrucks 354/89 S. 24). Der Verordnungsgeber will den erweiterten Bestandsschutz nicht auch baulichen „Fremdkörpern“ zuteil werden lassen, die in
Gebieten stehen, für die das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung
im Grundsatz keine bauliche Nutzung vorsehen. Der Senat verkennt nicht, dass
die Planung der Antragsgegnerin zur Entschärfung eines städtebaulichen Missstandes und zum Rechtsfrieden beigetragen haben mag. Dieser Umstand sowie die - unterstellt richtige - Einschätzung der Antragsgegnerin, dass die Überplanung von „Waldsiedlungen“ städtebaulich nicht befriedigend geregelt ist,
rechtfertigen es indes nicht, die Voraussetzungen zu erweitern, unter denen § 1
Abs. 10 BauNVO entsprechend angewandt werden kann.
17Die Festsetzung in § 2 lässt sich schließlich nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB
stützen. Art der baulichen Nutzung im Sinne der Vorschrift ist nur die allgemeingebietliche Nutzungsweise, wie sie in § 1 Abs. 2 BauNVO - abschließend - bestimmt ist (Beschluss vom 15. August 1991 - BVerwG 4 N 1.89 - Buchholz
406.12 § 1 BauNVO Nr. 14). § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ermächtigt nicht dazu, eigenständige Arten der baulichen Nutzung zu „erfinden“.
18Zu Festsetzungen, die nicht auf § 9 BauGB oder auf die Baunutzungsverordnung gestützt werden können, ist die Gemeinde nicht ermächtigt (Beschluss
vom 23. Dezember 1997 a.a.O.). Diese Rechtsfolge überspielt das Oberverwaltungsgericht, indem es die - behauptete - Vereinbarkeit von Festsetzungen mit
dem „Typenzwang“ offensichtlich als Ersatz für die fehlende Rechtsgrundlage
ansieht. Das Gericht misst dem Typenzwang eine Bedeutung bei, die er nicht
hat. Der Typenzwang nötigt zwar nicht dazu, in den Bebauungsplänen regelmäßig oder vorrangig Baugebiete entsprechend den Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung festzusetzen. Er verlangt aber, dass sich die gemeindliche
Bauleitplanung des gesetzlich zur Verfügung gestellten Instrumentariums bedient (Beschluss vom 23. Dezember 1997 a.a.O.), und erlaubt nicht, wie dem
Oberverwaltungsgericht vorzuschweben scheint, Nutzungsarten auch ohne ge-
setzliche Grundlage zu kombinieren, wenn sie - wie hier allerdings nicht - städtebaulich miteinander verträglich sind.
192. Die Unwirksamkeit des § 2 des Bebauungsplans führt dazu, dass der Bebauungsplan insgesamt unwirksam ist. Die Ausweisung des Plangebiets allein als
Wald, wie in § 1 geregelt, ohne die in § 2 zugelassene Bebauung entspricht
nicht dem Planungswillen der Antragsgegnerin, die sich das Ziel gesetzt hat, im
geregelten Umfang die Existenz von Wohn- und Wochenendhäusern rechtlich
zu sichern. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Vertreter der
Antragsgegnerin nochmals hervorgehoben, dass es ihr darum gehe, die Anwohner, die zum Teil schon mehrere Jahrzehnte im Plangebiet leben, „aus der
Illegalität zu holen“. Ohne Regelung zum Bestandsschutz vorhandener baulicher Anlagen, die auch „Schwarzbauten“ erfasst, ist der Planung der Antragsgegnerin die Grundlage entzogen.
203. Die von der Antragsgegnerin zur Diskussion gestellte Umdeutung der §§ 1
und 2 des Bebauungsplans in ein Sondergebiet nach § 11 BauNVO scheidet
aus. Ob Bebauungspläne, die als Satzungen (§ 10 Abs. 1 BauGB) Rechtsnormen sind, überhaupt der Umdeutung zugänglich sind, kann offenbleiben.
Denn die Umdeutung scheitert hier jedenfalls daran, dass sie dem Planungswillen der Antragsgegnerin widerspräche. Die Antragsgegnerin hat im Revisionsverfahren sowohl schriftsätzlich als auch in der mündlichen Verhandlung vortragen lassen, dass die Festsetzung eines Baugebiets - und um ein solches handelt es sich bei einem Sondergebiet (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 10 BauNVO) - nicht beabsichtigt sei. Sie wolle nicht im Wege der Angebotsplanung die Möglichkeit
eröffnen, das Plangebiet mit zusätzlichen Wohn- und Wochenendhäusern zu
bebauen. Vielmehr solle die vorhandene Bebauung nur festgeschrieben und
gesichert und eine weitere Bebauung verhindert werden.
21Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
BauGB § 9 Abs. 1 Nr. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauNVO § 1 Abs. 10, § 11 Abs. 1 BWaldG § 1, § 2
Waldsiedlung; Wohnnutzung; Wochenendhausnutzung; Überplanung; Festsetzung „Wald“; Baubestand; Sicherung des ~s; Fremdkörperfestsetzung; Sondergebiet; Umdeutung.
Urteil des 4. Senats vom 27. Oktober 2011 - BVerwG 4 CN 7.10
I. OVG Lüneburg vom 08.09.2010 - Az.: OVG 1 KN 129/07 -