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Timestamp: 2019-03-20 14:14:14
Document Index: 72107687

Matched Legal Cases: ['Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 18', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art 10', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 60', 'Art. 103', 'Art. 103', 'Art. 48', '§ 12', '§ 13', '§ 14', 'Art. 78', 'Art. 78', 'Art. 18', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 48', 'Art. 48']

"Akten der Reichskanzlei. Weimarer Republik" Online "Nr. 108 Denkschrift des Bayerischen Ministerpr..." (2.109:)
2.109 (vpa1p): Nr. 108 Denkschrift des Bayerischen Ministerpräsidenten Held zur Verfassungs- und Reichsreform. München, 20. August 1932
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2.109: Standort: Nr. 108 Denkschrift des Bayerischen Ministerpräsidenten Held zur Verfassungs- und Reichsreform. München, 20. August 1932.
Nr. 108 Denkschrift des Bayerischen Ministerpr....
[421] Nr. 108
Denkschrift des Bayerischen Ministerpräsidenten Held zur Verfassungs- und Reichsreform. München, 20. August 1932
R 43 I/1953, Bl. 324–331 Umdruck1
Über die Umstände der Übermittlung dieser Denkschrift keine Unterlagen bei den Akten der Rkei. Auf der Kopfseite der Denkschrift ist lediglich vermerkt: „Vom H[err]n R[eichs]k[an]zl[er]. P[ukaß], 20. 10.“ – Bei Schwend (Bayern zwischen Monarchie und Diktatur, S. 466) heißt es: „Am 23. August 1932 überreichte der bayerische Ministerpräsident Dr. Held persönlich dem Reichskanzler diese Denkschrift.“
Stellungnahme und Forderungen Bayerns zur
Verfassungs- und Reichsreform
Der Herr Reichsminister des Innern Freiherr von Gayl hat in seiner Rede bei der Verfassungsfeier vom 11. August 19322 den Entschluß der Reichsregierung verkündet, frühzeitig und energisch die Aufgabe einer Verfassungsreform und einer Reichsreform anzupacken. Als den Ausgangspunkt der Reformen hat er die Änderung des im Art. 22 der Reichsverfassung vorgesehenen Wahlrechts bezeichnet3. Den stärksten Mangel in der geltenden Ordnung des Staatslebens im Reich hat er in der „Anonymität der Verantwortung“ und in dem Fehlen einer Instanz erblickt, die unabhängig von Parteieinflüssen dem Gesamtwohl schädliche Parlamentsbeschlüsse ohne schwerwiegende verfassungsmäßige Reibungen auszugleichen vermag. Die Reichsregierung soll von den Fesseln formaler Verantwortung mehr als bisher befreit werden4. Das Verhältnis zwischen[422] dem Reich und Preußen soll im Sinne einer engen Gemeinschaft zwischen beiden umgestellt werden5.
Vgl. Anm. 38 zu Dok. Nr. 46. – Zum vollen Text der Rede s. die Flugschrift der Reichszentrale für Heimatdienst: Verfassungsrede, gehalten von Reichsminister des Innern Freiherrn von Gayl bei der Feier der Reichsregierung am 11. August 1932.
Art. 22 RV in Abs. 1: „Die Abgeordneten werden in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl von den über zwanzig Jahre alten Männern und Frauen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt.“ – Hierzu der RIM in seiner Verfassungsrede (vgl. oben Anm. 2) u. a.: „Die Reform hat auszugehen von einer Änderung des im Artikel 22 der Verfassung vorgeschriebenen Wahlrechts. In diesem Artikel wurzelt die von weitesten Kreisen unseres Volkes schwer empfundene Herrschaft der Parteibürokratie. Das Volk will nicht Nummern, sondern Persönlichkeiten wählen, und es versteht nicht, daß die Stimmen noch nicht mündiger Volksgenossen gleichgewertet werden den Stimmen der Familienernährer und der Mütter. Zur Reform des Wahlrechts gehört auch die Einschränkung der zahlreichen kleinen Splitterlisten, deren Stimmen in der Regel ausfallen. Dem Wahlrecht sollte die Wahlpflicht entsprechen.“
Gayl dazu in seiner Verfassungsrede: „Man kann über das Kapitel deutscher Geschichte aus den letzten 13 Jahren ohne Übertreibung die Überschrift setzen: ‚Zeitalter der anonymen Verantwortung‘. Was geschah und nicht geschah, ist in Deutschland in der Regel gedeckt gewesen durch die unpersönliche Verantwortung, die von der Mehrheit verantwortlicher und unverantwortlicher Körperschaften übernommen wurde. An dieser Tatsache ändert die formale verfassungsmäßige Verantwortung der Regierung vor dem Reichstag wenig oder nichts. Es fehlt trotzdem an der persönlichen Verantwortung leitender Männer. Ein im Umbruch aller Werte befindliches Volk, das unter einer furchtbaren äußeren und inneren Not leidet, bedarf einer von den Fesseln formaler Verantwortung mehr wie bisher befreiten, aber persönlich um so stärker verantwortlichen Regierung, die in einer ersten Kammer einen Helfer haben muß, der sie vor den Folgen der oft durch Stimmungen und Wahlrücksichten beeinflußten Parlamentsbeschlüsse schützen und die Stabilität und Folgerichtigkeit der Regierungspolitik zu gewährleisten vermag. Eine Änderung der Verfassung nach dieser Richtung ist auf die Dauer nicht zu umgehen.“
Gayl in seiner Verfassungsrede (vgl. oben Anm. 2) u. a.: Die Erfahrungen seit 1919 hätten „zur Genüge die Unhaltbarkeit des Zustandes ergeben, daß im Reich und in Preußen von verschiedenartig zusammengesetzten und gerichteten Regierungen eine verschiedene Politik auf allen Gebieten getrieben werden kann. Der gewiß mindestens zeitweilig fühlbare gute Wille zu enger, gemeinsamer Arbeit zwischen Reich und Preußen hat den Konstruktionsfehler der Verfassung nicht auszuschalten vermocht. Es haben sich deutlich trennende, nicht einigende Kräfte gezeigt, die, zur Gewohnheit geworden, ernste Gefahren bedeuten. Das Verhältnis zwischen dem Reich und Preußen muß daher im Sinne einer engen Gemeinschaft zwischen beiden umgestaltet werden. Das braucht keine Minderung der Selbständigkeit und Eigenstaatlichkeit der deutschen Länder zu bedeuten und soll sie nicht herbeiführen.“
Der Herr Reichskanzler hat bei dem gleichen Anlaß in seiner Ansprache6 die Notwendigkeit einer Verfassungs- und Reichsreform durch den Hinweis unterstrichen, daß aus den in der Weimarer Verfassung enthaltenen und in die Zukunft weisenden Grundgedanken und Möglichkeiten das deutsche Haus neu bereitet werden müsse. Über den zur Erreichung dieser Reformziele einzuschlagenden Weg hat sich die Reichsregierung nicht geäußert.
Vgl. Anm. 38 zu Dok. Nr. 46; s. auch Horkenbach 1932, S. 284 f.
a) Bayern hat die Notwendigkeit einer Reform der Reichsverfassung im Verhältnis zwischen Reich und Ländern wie auch in der Organisation der Zentralgewalt im Reich beizeiten betont und begründet. Seine Stellungnahme ist bekannt7. Schon zu einer Zeit, als bei den offiziellen Verhandlungen der Länderkonferenz über die Neugestaltung des deutschen Verfassungslebens Sachverständige des Reiches den Parlamentarismus der Weimarer Verfassung für das Reich als unentbehrlich bezeichneten und als den einzig möglichen Weg aus der deutschen Verfassungsnot die weitere Unitarisierung und Zentralisierung des deutschen Staatslebens verlangten, hat Bayern auf die in dem überspitzten Parlamentarismus liegende fehlerhafte Statik in der Ordnung der Gewalten in der Reichszentrale als den stärksten Mangel des deutschen Verfassungsbaues hingewiesen. Der Bayerische Ministerpräsident hat diesen Mangel wie folgt umschrieben: „Das geltende Verfassungssystem hat die gesamte Macht – ohne das Korrektiv weise eingefügter und wirksamer Gegengewichte – nahezu ausschließlich in die Hände des Reichstags gelegt. Der erste und oberste Fehler dieser Regelung ist darin zu erblicken, daß damit der Reichsbau auf dem denkbar schwächsten Punkt aufgebaut ist, nämlich auf dem alten deutschen Erbübel[423] der parteimäßigen Zerrissenheit.“ Die in der Weimarer Verfassung verankerte Allmacht des Parlaments war es auch in erster Linie, die stark zentralisierend und damit zerstörend auf die deutschen Bundesstaaten als die Kräfte wirkte, die das Deutsche Reich geschaffen haben und durch die allein es nach den geschichtlichen Erfahrungen erhalten werden kann.
Stellungnahmen Bayerns in diesem Zusammenhang u. a.: 1) Denkschrift „Zur Revision der Weimarer Reichsverfassung“, veröffentlicht als Sonderbeilage zur Bayer. Staatszeitung vom 5.1.24 und als RR-Drucks. Nr. 5 vom 8.1.24; später nochmals abgedr. in: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, hrsg. vom RIMin. 1929, S. 343 ff.; 2) Vortrag des Bayer. MinPräs. Held anläßlich einer Besprechung mit der RReg. am 17.4.26 in München, vgl. diese Edition: Die Kabinette Luther I/II, Dok. Nr. 336; 3) „Denkschrift der Bayerischen Staatsregierung über die fortschreitende Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit der Länder unter der Weimarer Verfassung“, übergeben an die RReg. am 26.1.26, veröffentlicht als RR-Drucks. Nr. 98 (20.5.26), nochmals abgedr. in: Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 362 ff., kurze Inhaltsangaben in: Schultheß 1926, S. 96 f.; 4) Rede des Bayer. MinPräs. Held auf der Länderkonferenz am 16.1.28, gedr. in: Länderkonferenz, hrsg. vom RIMin. 1928, S. 24 ff.; 5) „Denkschrift der Bayerischen Staatsregierung über die fortschreitende Aushöhlung der Länder durch die Notverordnungen des Reiches“, an den RK übersandt am 13.11.31, in R 43 I/2375, Bl. 221 ff.
b) Wie die Ereignisse der jüngsten Vergangenheit beweisen, hat es die Reichsregierung verfassungsrechtlich für zulässig erachtet, im Wege des Art. 48 der RV geradezu grundstürzende Eingriffe in die Verfassung des Reichs und der Länder vorzunehmen. Diese Tatsache, die Bayern veranlaßt hat, zum Schutz wichtigster Grundpfeiler der Verfassung und zum Schutze der Rechte der deutschen Länder den Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich anzurufen8, läßt die Besorgnis gerechtfertigt erscheinen, es könnte in immer weitergehender Auslegung des Art. 48 der RV schließlich auch eine Verfassungs- und Reichsreform auf diesem Wege für zulässig und möglich gehalten werden. Die Reichsregierung hat zwar erklärt, die in Preußen mit der Einsetzung von Reichskommissaren getroffenen Maßnahmen seien nur vorübergehender Natur und zeitlich bis zur verfassungsmäßigen Neuwahl einer preußischen Staatsregierung begrenzt9. Auch haben die höchsten Stellen im Reich noch vor kurzem die Zusicherung gegeben, daß sie ein solches mit Verfassung und Recht unvereinbares Verfahren nicht zur Anwendung bringen werden. Gleichwohl hat es nicht an Versuchen gefehlt, das Reich auf den Weg des Art. 48 oder auf ähnliche Wege für die Durchführung einer Reichs- und Verfassungsreform zu drängen.
Vgl. Anm. 4 zu Dok. Nr. 72.
Erklärungen dieser und ähnlicher Art hatte die RReg. abgegeben u. a. 1) in der „Begründung“ zur NotVO des RPräs. vom 20.7.32 (RGBl. I, S. 377 ), abgedr. in: Horkenbach 1932, S. 250; 2) anläßlich der Stuttgarter Besprechung mit den Länderchefs am 23. 7. (Dok. Nr. 83); 3) in der am 5. 8. beim Staatsgerichtshof eingebrachten Gegenerklärung zur Klage Preußens (Anm. 11 zu Dok. Nr. 85).
Bayern erhebt seine warnende Stimme vor solchem Vorhaben. Eine Reichs- und Verfassungsreform kann und darf nur auf dem unbestrittenen Boden des Rechts erfolgen. In immer stärkerem Maße hat die Entwicklung der jüngsten Vergangenheit die Bedeutung des Rechtes und des Rechtsgedankens für die Geschlossenheit und Wohlfahrt von Volk und Staat erkennbar gemacht. Bayern wird heute vielleicht mehr als früher Verständnis dafür finden, daß es in den vergangenen Jahren immer wieder auf das Recht und den Rechtsgedanken als die Grundlage für eine sinnvolle Erneuerung unseres Staats- und Verfassungslebens hingewiesen hat. Wenn durch gewaltsame Eingriffe von oben der Felsen erschüttert wird, auf dem der Bau des Rechtes ruht, so kann es nicht wundernehmen, wenn im Volke selbst die Achtung des Rechtes schwindet und die Losung zur Selbsthilfe und Gewalt immer mehr Gehör findet.
c) Auch für eine Neuordnung des verfassungsrechtlichen Verhältnisses zwischen dem Reich und Preußen muß die Forderung erhoben werden, daß der durch Verfassung und Recht vorgezeichnete Weg nicht verlassen wird. Nach den Erklärungen der Reichsregierung soll die Eigenstaatlichkeit und Selbständigkeit Preußens durch die am 20.7.1932 erfolgten Maßnahmen nicht berührt werden. In der Frage einer auf dem Boden des Rechtes erfolgenden Neuregelung des Verhältnisses zwischen dem Reich und Preußen nimmt Bayern auch[424] heute noch die Haltung ein, die es in der ersten Sitzung der Länderkonferenz am 16. Januar 1928 vertreten hat10. Bayern ist danach bereit, darüber zu verhandeln, daß Preußen unter Vorbehalt besonderer Rechtssicherung für die Länder in eine engere Verbindung mit dem Reiche gebracht wird. Für diese Verbindung würde die Verbindung der Ämter einzelner, insbesondere der leitenden Minister genügen. Der Herr Reichsinnenminister hat in seiner Verfassungsrede den Grund dafür, warum die Verbindung zwischen dem Reich und Preußen enger gestaltet werden müsse, folgendermaßen umschreiben: „Die Erfahrung seit dem 11. August 1919 hat zur Genüge die Unhaltbarkeit des Zustandes ergeben, daß im Reich und in Preußen von verschiedenartig zusammengesetzten und gerichteten Regierungen eine verschiedene Politik auf allen Gebieten getrieben werden kann.“11 Damit findet die bayerische Stellungnahme zu der Frage des Dualismus zwischen dem Reich und Preußen in einem wichtigen Punkte Bestätigung. Werden die Zuständigkeiten zwischen dem Reich und den Ländern, also auch zwischen dem Reich und Preußen klar abgegrenzt und wird zugleich durch entsprechende Sicherheiten für die Innehaltung der Grenzen Sorge getragen, so ist es unmöglich, daß von beiden Teilen eine verschiedene Politik auf allen Gebieten getrieben werden kann. Das Reich wird – wie Preußen – dann nicht mehr in der Lage sein, auf anderen als den ihm nach der Verfassung zustehenden Gebieten eigene Politik zu treiben, jeder Teil wird sich vielmehr auf die ihm zugewiesenen Gebiete beschränken müssen. So fest sind die Zuständigkeitsschranken auch in den Vereinigten Staaten von Amerika gesichert. Deshalb erscheint es dort ohne Schaden für das Ganze möglich und denkbar, ja sogar zum Ausgleich der immer vorhandenen Gegensätze förderlich, wenn der Präsident des Bundes und die leitenden Beamten der Einzelstaaten entgegengesetzten politischen Richtungen angehören.
Gemeint ist die Rede Helds vom 16.1.28, vgl. oben Anm. 7.
A. Nachdem die Reichsregierung die Inangriffnahme einer Verfassungs- und Reichsreform angekündigt hat, hält es Bayern neuerdings für notwendig, seine grundsätzliche Stellungnahme und seine wesentlichsten Forderungen unter Vorbehalt der Einzelheiten und unter Beschränkung auf die großen, das Verhältnis zwischen Reich und Ländern betreffenden Fragen der Reichsregierung zusammenfassend und in Kürze zur Kenntnis zu bringen. Bayern begrüßt die durch den Herrn Reichsinnenminister erfolgte Ablehnung der Schematisierung und Zentralisierung Deutschlands von einer Stelle aus und das Bekenntnis der Reichsregierung zu dem durch die Geschichte und die Seele des deutschen Volkes bedingten, die Gestaltung und Erhaltung der deutschen Einheit und Geschlossenheit und eine kraftvolle Entwicklung des Reiches nach außen und innen allein gewährleistenden bundesstaatlichen Aufbau. Die Verwirklichung dieses Staatsgestaltungsprinzips, auf dem die großen Staatsbaumeister der deutschen und angelsächsischen Rasse ihre Schöpfungen errichtet haben, erfordert nicht nur eine ungeschmälerte Erhaltung der den deutschen Ländern auf den[425] Gebieten der Justiz, Polizei, des Kulturlebens, der Organisationsgewalt, des Beamtenrechtes und des Gemeindewesens verbleibenden Staatshoheitsrechte, und nicht nur die Beseitigung der im Laufe der vergangenen Jahre im Wege der Aushöhlung und namentlich durch die Notverordnungen der letzten Jahre bis in die gegenwärtigen Tage auf Grund des Art. 48 der RV. erfolgten Eingriffe in die Hoheitsrechte und Aufgabengebiete der Länder12. Sie erfordert darüber hinaus, daß den lebensfähigen und lebenswilligen deutschen Ländern als vollwertigen deutschen Bundesstaaten wieder ein festerer Boden unter die Füße gegeben werden muß. Nur so kann der Gedanke verwirklicht werden, dem der Herr Reichsinnenminister bei seiner Verfassungsrede Ausdruck gegeben hat, daß bei einer zweckentsprechenden Regelung des Verhältnisses zwischen dem Reiche und Preußen ein Anwachsen der Bedeutung der anderen Länder für das Gesamtleben Deutschlands durchaus möglich und festlegbar ist13. Schon eine im Rahmen des geltenden Rechtes erfolgende Personalunion zwischen den Ministern im Reich und in Preußen würde eine gewaltige Verschiebung des Kräfteverhältnisses innerhalb des Reiches zugunsten des preußisch-deutschen Blockes im Norden bedeuten, die nur durch eine Verstärkung und Sicherung der Rechte der übrigen Länder ausgeglichen werden könnte. Das gilt erst recht von einer engeren Gestaltung des Verhältnisses zwischen dem Reich und Preußen im Wege einer Verfassungsänderung. Eine Totalfusion zwischen dem Reich und Preußen unter Beseitigung der staatlichen Selbständigkeit Preußens wäre ceteris paribus überhaupt untragbar. Konstruktiv möglich und für Beseitigung der bestehenden Schwierigkeiten auch genügend wäre vielmehr äußerstenfalls eine Teilverbindung an der Spitze. Als unbedingte Voraussetzung für eine solche Lösung müßten nach wie vor für die außerpreußischen Länder folgende Forderungen erhoben werden, auf die des näheren noch unter C eingegangen wird:
Held hatte gegen diese Praxis (u. a. Einschränkung der Polizeihoheit der Länder durch die NotVO des RPräs. vom 28.6.32, RGBl. I, S. 339 ) zuletzt mit Schreiben an den RK vom 8. 7. nachdrücklich protestiert (Dok. Nr. 55).
RIM v. Gayl in seiner Verfassungsrede (vgl. oben Anm. 2) hierzu u. a.: „In keinem Lande Europas ist eine solch mannigfaltige, oft geschichtlich gewordene Vielheit der Verhältnisse, der Menschen, ihrer Anschauungen und Gewohnheiten festzustellen wie in Deutschland. Schematisierung und Zentralisierung Deutschlands von einer Stelle aus würden sehr bald Gegenkräfte entfesseln, von denen auf die Dauer nicht eine Stärkung, sondern eine wesentliche Schwächung des Reichs und damit eine Minderung der Geltung und Stoßkraft des deutschen Volkes in seinem schweren Kampf ums Dasein ausgehen würde. Dem Reich als der die deutschen Länder und Stämme umfassenden staatlichen Einheit muß das gegeben sein, was es als deutscher Gesamtstaat zur Führung seines staatlichen Lebens braucht, alles andere sollte den Ländern und Stämmen verbleiben. Wird das Verhältnis Reich – Preußen zweckentsprechend geregelt, so ist ein Anwachsen der Bedeutung der anderen Länder für das Gesamtleben Deutschlands durchaus möglich und festlegbar.“
1. Verfassungsautonomie der Länder und Sicherung dieser Autonomie.
2. Gebietsautonomie der Länder, d. h. die Sicherung gegen Beeinträchtigung des Gebietes der Länder ohne ihre Einwilligung auf dem Wege des Art. 18 der RV14.
Der Artikel enthält Vorschriften über die Möglichkeiten und das Verfahren der „Änderung des Gebiets von Ländern“ und der „Neubildung von Ländern innerhalb des Reichs“. Eine solche Änderung bzw. Neubildung sollte möglich sein durch verfassungsänderndes Reichsgesetz. „Stimmen die unmittelbar beteiligten Länder zu, so bedarf es nur eines einfachen Reichsgesetzes. Ein einfaches Reichsgesetz genügt ferner, wenn eines der beteiligten Länder nicht zustimmt, die Gebietsänderung oder Neubildung aber durch den Willen der Bevölkerung gefordert wird und ein überwiegendes Reichsinteresse sie erheischt.“
[426] 3. Einschränkung der Gesetzgebungsrechte des Reichs durch Änderung der Art. 7, 8, 9, 10 der RV15. Der Landesgesetzgebung wären Polizei, Wohlfahrtspflege, Unterricht und Bildungswesen sowie das Kulturwesen in vollem Umfange zurückzugeben.
Die Artikel legen die Gesetzgebungskompetenz des Reiches fest, und zwar Art. 7 für 20 aufgeführte Sachbereiche (u. a. Recht, Gesundheitswesen, Gewerbe, Verkehrswesen), Art. 8 für das Abgabe- und Steuerwesen, Art. 9 für die Wohlfahrtspflege und den Schutz der öffentlichen Sicherheit. Art 10 behandelt das Recht des Reichs, im Wege der Gesetzgebung Grundsätze auszustellen u. a. für das Schulwesen, das Beamtenrecht, das Bodenrecht.
4. Sicherstellung der Verwaltung der Länder gegen Eingriffe der Reichsverwaltung.
5. Wiederherstellung einer größeren finanziellen Selbständigkeit der Länder durch eine Ausscheidung der Steuerquellen und die Rückübertragung der Steuerverwaltung an die Länder16. Erstellung eines Finanzausgleichs, der den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen entspricht und die Erhaltung der Länderselbständigkeit ermöglicht.
Die Forderung nach Rückgängigmachung der Steuerverwaltungsreform von 1920 war schon in der Bayerischen Denkschrift von 1924 (vgl. oben Anm. 7 unter 1) erhoben worden: „Die Steuerverwaltung muß den Ländern zurückgegeben werden. Ihre Verreichlichung, die gegen den Widerspruch Bayerns erfolgt ist, hat sich als durchaus unzweckmäßig und dem Reiche und den Ländern in gleichem Maße als abträglich erwiesen. Sie hat zur Unübersichtlichkeit und zur Entfremdung zwischen den Steuerbehörden und der Bevölkerung geführt.“
6. Ausbau des Reichsrats als Gesetzgebungsfaktor.
7. Alle diese Rechte der Länder wären durch die Reichsverfassung verfassungsmäßig zu sichern. Weiter wäre zu bestimmen, daß die Änderung von Bestimmungen, welche Länderrechte betreffen, nur mit Zustimmung aller Länder erfolgen kann.
B. Den lebensfähigen und lebenswilligen deutschen Ländern muß bei einer Neuordnung des deutschen Verfassungslebens ein maßgebender und entscheidender Einfluß auf die Gestaltung des Verhältnisses zwischen dem Reich und den Ländern eingeräumt werden. Alle bitteren Erfahrungen der Nachkriegsjahre haben gezeigt, daß das Reich nicht gesunden kann, wenn ihm die Gesundung nicht von den Einzelstaaten her zuteil wird. Wäre dieser Gesichtspunkt schon bei der Neuordnung des deutschen Verfassungslebens nach dem Kriegsende beobachtet worden, so wäre mancher schwere Mangel unseres Staatslebens und mancher Irrweg vermieden worden, der später gegangen wurde.
C. In sachlicher Hinsicht sind für die Neuordnung des Verhältnisses zwischen dem Reich und den Ländern folgende grundlegende Forderungen zu erheben:
1. Die Verfassungsautonomie der Einzelstaaten ist in weitestgehendem Umfange wiederherzustellen. Art. 17 der RV17 ist dementsprechend und nach Maßgabe der folgenden Ziffer 2 und 3 neu zu fassen.
Art. 17 RV: „Jedes Land muß eine freistaatliche Verfassung haben. Die Volksvertretung muß in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl von allen reichsdeutschen Männern und Frauen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden. Die Landesregierung bedarf des Vertrauens der Volksvertretung. – Die Grundsätze für die Wahlen zur Volksvertretung gelten auch für die Gemeindewahlen. Jedoch kann durch Landesgesetz die Wahlberechtigung von der Dauer des Aufenthalts in der Gemeinde bis zu einem Jahre abhängig gemacht werden.“
[427] 2. Wahlberechtigt für die Volksvertretungen der Länder sollen nur die Angehörigen des Landes sein. Die allzu starke Trennung der Einzelpersönlichkeiten von der Verbundenheit mit der Heimat in der Gesetzgebung der vergangenen Jahre hat sich nicht als zweckmäßig erwiesen. Die Wiederherstellung dieser Verbundenheit als stärkste Wurzel wahrer Vaterlandsliebe dient zugleich dem Reichsgedanken in besserer Weise als die dermalige Regelung.
3. Die Ordnung des Wahlrechts in den Gemeinden und Gemeindeverbänden soll ausschließlich Sache der Länder sein. Entgegenstehende reichsrechtliche Vorschriften wären zu beseitigen.
4. Art. 18 der RV soll eine Neufassung erfahren, die mit der Gebietshoheit der Länder vereinbar ist.
5. Die Zuständigkeiten im Verhältnis zwischen dem Reiche und den Ländern müssen neu abgegrenzt werden. Oberster Grundsatz hierfür muß sein, daß der Zentralgewalt gebührt, was für das Bestehen des Gesamtstaates und seine Wirksamkeit nach außen notwendig ist und was im Innern der einheitlichen Ordnung und Verwaltung bedarf, daß dagegen alles übrige den Einzelstaaten zukommt. Erfreulicherweise steht dieser Grundsatz im Einklang mit Gedanken, die auch der Herr Reichsinnenminister in seiner Verfassungsrede zum Ausdruck gebracht hat18.
Vgl. oben Anm. 13.
6. Die Abgrenzung muß klar sein, aber auch gegen unzulässige und willkürliche Überschreitungen gesichert sein.
7. Das Übermaß an Zuständigkeiten des Reichs auf dem Gebiete der sog. konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 7 der RV19) hat zu einem Übermaß an Gesetzen und damit zur Unübersichtlichkeit und Beeinträchtigung der Rechtssicherheit geführt. Die wiederholten Zusicherungen des Reiches, von seinen gesetzgeberischen Zuständigkeiten nur im Falle der Notwendigkeit Gebrauch zu machen, sind nicht gehalten worden. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Zuständigkeiten des Reichs auf allen nicht lebensnotwendigen Gebieten, insbesondere auf den Gebieten der Fremdenpolizei (Ziffer 4), des Fürsorgewesens (Ziffer 5 und 7), der Einrichtung beruflicher Vertretungen (Ziffer 10), des unbeschränkten Enteignungsrechtes auch für nicht reichseigene Zwecke (Ziffer 12), der Vergesellschaftung von Naturschätzen usw. (Ziffer 13), des Bergbaues (Ziffer 16), des Baues von Landstraßen (Ziffer 19), des Theater- und Lichtspielwesens (Ziffer 20) sind zu streichen.
Vgl. oben Anm. 15.
Auf anderen Gebieten wie z. B. beim Gesundheitswesen und Veterinärwesen ist die Zuständigkeit des Reiches auf das Notwendige, im Beispielsfalle auf die Gesundheits- und Veterinärpolizei zu beschränken.
Die Beschränkung des Gesetzgebungskatalogs des Bundes in den Vereinigten Staaten von Amerika20 kann hier als Vorbild genannt werden. Sie hat der kraftvollen und mächtigen Entwicklung dieser Großmacht keinen Abbruch getan.
Hierzu vgl. Hamilton/Madison/Jay: Der Föderalist, S. 141 ff., 284 ff.
8. Die Art. 9 und 10 der RV über die sogen. Bedürfnis- und Grundsatzgesetzgebung21[428] sind zu streichen. Die Grundsatzgesetzgebung des Reichs in Art. 11 der RV ist auf die Zulässigkeit und Erhebungsart von Landesabgaben zur Vermeidung von Schädigungen der Einnahmen und Handelsbeziehungen des Reichs und von Doppelbesteuerungen zu beschränken22.
Nach Art. 11 RV konnte das Reich im Wege der Gesetzgebung außerdem noch „Grundsätze über die Zulässigkeit und Erhebungsart von Landesabgaben aufstellen, soweit sie erforderlich sind, um […] 3. übermäßige oder verkehrshindernde Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Gebühren, 4. steuerliche Benachteiligungen eingeführter Waren gegenüber den eigenen Erzeugnissen im Verkehre zwischen den einzelnen Ländern und Landesteilen oder 5. Ausfuhrprämien auszuschließen oder wichtige Gesellschaftsinteressen zu wahren.“
9. Die Einheit der gesamten Verwaltung muß in weitestgehendem Umfange in der Hand der Länder wiederhergestellt werden. Außerdem ist der Art. 14 der RV23 dahin zu ändern: Die öffentliche Verwaltung und die Ausführung der Reichsgesetze ist Aufgabe der Länder, soweit die Verfassung nichts anderes bestimmt.
Art. 14 RV: „Die Reichsgesetze werden durch die Landesbehörden ausgeführt, soweit nicht die Reichsgesetze etwas anderes bestimmen.“
10. Auf dem Gebiete der sog. Reichsaufsicht ist die sog. selbständige Reichsaufsicht auf Gebieten, auf denen das Reich von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat, sowie die Entsendung von Beauftragten des Reichs an die Länderbehörden zu streichen.
11. Der Einfluß der Einzelstaaten auf die Führung der gemeinsamen Angelegenheiten im Reich muß verstärkt werden. Den Ländern muß das Recht verstärkter Anteilnahme an der Willensbildung des Reiches eingeräumt werden.
Zu diesem Zwecke muß der Reichsrat
a) hinsichtlich der Gesetzgebung dem Reichstage wie früher gleichberechtigt zur Seite gestellt werden,
b) hinsichtlich des Verordnungsrechtes des Reiches ein Mitwirkungsrecht erhalten,
c) hinsichtlich der Führung der Reichsgeschäfte, insbesondere in der Orientierung über die laufenden Fragen der Reichspolitik bestimmte Rechte erhalten, die seine dauernde Einschaltung überall gewährleisten,
d) in der Gestaltung seines Geschäftsganges und seines Vorsitzes selbständig gemacht werden.
Der Herr Reichsinnenminister hat die Forderung einer zweiten Kammer als Gegengewicht gegen das Parlament zum Programmpunkt erhoben24.
Ein solches Gegengewicht wird in Deutschland am besten dadurch geschaffen, daß man den Reichsrat als das Organ der Länder zu ihrer Vertretung im Reich und gegenüber dem Reich wieder soweit wie möglich dem Vorbilde des Bundesrates anpaßt. Vor dem Einbau anderer Elemente als der Länder, wie z. B. von Vertretern der Wirtschaft, öffentlicher Körperschaften, der Intelligenz oder von Politikern in den Reichsrat kann nicht dringend genug gewarnt werden. Ein solcher Einbau würde nicht nur dem Sinn und der Bedeutung des Reichsrats zuwiderlaufen, er würde auch den Parlamentarismus, statt ihn zu beschränken, nur verdoppeln. Die Vertreter der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen[429] usw. würden sich in einer solchen öffentlich verhandelnden Körperschaft genau so von Rücksichten auf die hinter ihnen stehenden Berufsgenossen und Interessenvertreter leiten lassen, wie die Parteiführer des Reichstags von den Rücksichten auf die Wählermassen. Als Gegengewicht gegen den Reichstag ist vielmehr ein Reichsorgan notwendig, das in seiner Wesensart grundverschieden vom Reichstag ist. Das ist der Reichsrat. Die von den Landesregierungen in den Reichsrat abgeordneten Vertreter sind nicht die Vertreter irgendeiner wirtschaftlichen oder politischen Interessentengruppe, sondern die Vertreter von regionalen Gebieten des Reichs, in denen der Ausgleich der verschiedenen Interessengegensätze dieser Gebiete bereits verwirklicht ist. Ihre Arbeit im Reichsrat, gegründet auf die Verwaltungserfahrung des Landes, von dem sie entsandt sind, ist wirkliche Sachverständigenarbeit.
12. Die Art. 60 bis 77 der RV25 sind auf dieser Grundlage umzugestalten.
Diese Artikel behandeln den RR (Zusammensetzung, Ausschüsse, Befugnisse der RReg.) und seine Mitwirkung an der Gesetzgebung.
13. Auf dem Gebiete der Justiz sind Reichsamnestien und ähnliche Maßnahmen des Reichs, wie Gewährung von Straffreiheit usw., auf Urteile der Gerichte des Reichs zu beschränken. Im Art. 103 der RV26 ist sicherzustellen, daß Sondergerichte, die an die Stelle der Gerichte der Länder treten, als Gerichte der Länder einzurichten sind.
Art. 103 RV: „Die ordentliche Gerichtsbarkeit wird durch das Reichsgericht und durch die Gerichte der Länder ausgeübt.“
14. Soweit es sich als unumgänglich notwendig erweisen sollte, auf dem Gebiete von Bildung und Schule, den ureigensten Gebieten der Länder, von Reichs wegen verfassungsrechtliche Vorschriften zu erlassen, sind die Rechte der Länder stärker zu betonen und auszugestalten.
15. Aufsicht und Verfügung über Bodenschätze und Naturkräfte sind ausschließlich den Ländern zu belassen.
16. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Sicherheit in einem Lande ist grundsätzlich Sache der Länder. Bei der Entwicklung, welche durch die Handhabung des dermaligen Art. 48 der RV hervorgerufen worden ist, ist es notwendig, die Befugnisse des Reiches in bezug auf Reichsexekution und diktatorische Maßnahmen auf die wirklich notwendigen Ausnahmefälle zu beschränken und in ihren Grenzen einwandfrei festzulegen.
17. Auf dem Gebiete des Finanzwesens ist grundsätzliche Scheidung der Steuerquellen im Verhältnis zwischen Reich und Ländern und insbesondere die Überlassung der Einkommensteuer und Körperschaftssteuer an die Länder sowie die Rückgabe der Verwaltung dieser Steuern an die Länder erforderlich.
Die Zentralisation des Steuerwesens hat zu einem dreifachen schweren Nachteil geführt:
1. zur Lahmlegung der Selbstverantwortung der öffentlichen Körperschaften und damit
2. zur Beseitigung einer der wichtigsten Voraussetzungen sparsamer Ausgabenwirtschaft,
3. zur Steigerung der Möglichkeiten des Zugriffs der Gläubigermächte auf das[430] deutsche Vermögen und Einkommen. (Vgl. auch Generaloberst von Seeckt „Die Zukunft des Reiches“ S. 110, ferner die Zeitschrift „Reich und Länder“, Heft 2 vom Februar 1932, S. 29 ff., insbesondere S. 33 und 34).
18. Soweit auf dem Gebiete einer Verfassungsreform eine Einflußnahme auf die Gestaltung des Wirtschaftslebens möglich ist, ist auf die Rückbildung des Konzentrations-, Fusions- und Vertrustungsprozesses in der Wirtschaft und auf dem Gebiete des Geldwesens im Sinne der Stärkung eines gesunden Mittel- und Bauernstandes Bedacht zu nehmen und eine regionale Wirtschaftspflege zu fördern.
19. Die Militärhoheit und die Kommandogewalt über die Wehrmacht bleibt ausschließlich Sache des Reichs. Den früheren Kontingentsländern sollte über die ihnen auch nach dem dermaligen Rechtszustand verbliebenen Rechte27 hinaus die Mitwirkung nicht nur bei der Ernennung, sondern auch bei der Abberufung des Landeskommandanten, bei der vorübergehenden Entsendung der einheimischen Truppenteile nach auswärts und bei der Besetzung der Führer- und Beamtenstellen von einem gewissen höheren Rang ab eingeräumt werden.
Das Wehrgesetz vom 23.3.21 (RGBl., S. 329 ) bestimmte u. a. 1) (§ 12:) Auf Verlangen der Landesregierungen werden in den Ländern „Landeskommandanten“ bestellt; diese „haben innerhalb ihres Dienstbereichs die Landesinteressen und insbesondere die landsmannschaftliche Eigenart und die wirtschaftlichen Bedürfnisse der Länder zu berücksichtigen“. 2) (§ 13:) Die Landeskommandanten haben „die landsmannschaftlichen Interessen bei der Besetzung der Führer- und Beamtenstellen sowie bei der Ergänzung des Reichsheeres im Einvernehmen mit der Landesregierung bei den vorgesetzten Dienststellen zu vertreten“. 3) (§ 14:) In den Ländern werden „geschlossene Verbände“ aufgestellt, „bei denen in der Regel Führer und Beamte dem Lande entstammen, die Mannschaften, soweit es der Zustrom an Freiwilligen ermöglicht. Der bayerische Anteil bildet hierbei einen in sich geschlossenen Verband des Reichsheeres unter einheitlicher Führung.“
20. Auf dem Gebiete der auswärtigen Angelegenheiten sind die den Ländern verbliebenen Rechte (vgl. Art. 78 Abs. 2 der RV, Vertragsschluß in Angelegenheiten der Landesgesetzgebung) sicherzustellen28.
Art. 78 Abs. 2 RV: „In Angelegenheiten, deren Regelung der Landesgesetzgebung zusteht, können die Länder mit auswärtigen Staaten Verträge schließen; die Verträge bedürfen der Zustimmung des Reichs.“
21. Die Frage der preußischen Verwaltungsreform ist in erster Linie Sache der preußischen Staatsleitung. Da Preußen infolge seiner Größe eine besondere Stellung im Reiche einnimmt, indem es über Dreifünftel des deutschen Volkes und des Reichsgebietes umfaßt, besteht aber ein gewisses deutsches Gesamtinteresse an dieser Reform. Sie sollte, wie erst jüngst von dem Vorsitzenden des Pommer’schen Landbundes (von Rohr) gefordert wurde, auf der Grundlage des Reformideals des Reichsfreiherrn vom Stein (Aufbau von unten nach oben, Stärkung der Selbstverwaltung) erfolgen29.
22. Da eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten auf dem Gebiete der Gesetzgebung, Verwaltung, Finanzen und sonstigen Obliegenheiten für sich allein nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre keine genügende Gewähr für die Innehaltung der Zuständigkeitsabgrenzung bildet, müssen besondere Sicherungen geschaffen werden.
Zum ersten sind allgemein Verfassungsänderungen zu erschweren. Unter dem Geltungsbereiche der dermaligen Reichsverfassung sind Verfassungsänderungen[431] zu oft und zu leichthin und ohne Not erfolgt. Es sollte kein verfassungsänderndes Gesetz zulässig sein, ohne daß zuvor die Verfassung selbst in ihrem Wortlaut entsprechend geändert wird. Verfassungsänderungen sollten an eine Dreiviertelmehrheit im Reichsrat und Reichstag gebunden sein.
Darüber hinaus wäre verfassungsmäßig festzulegen, daß keinem Lande die ihm nach der Verfassung zustehenden Rechte gegen seinen Willen entzogen oder geschmälert werden können.
23. Auf dem Gebiete des Verkehrswesens, insbesondere Eisenbahnen und Post, bleiben die Forderungen Bayerns gesonderter Anmeldung vorbehalten.
Vorbehalten bleibt auch die Ergänzung der Forderungen und die rechtliche Formulierung der Einzelheiten. Auf das frühere amtliche Material kann hier gegebenenfalls zurückgegriffen werden30.
Für eine Befassung der zuständigen Reichsressorts mit dieser Denkschrift enthalten die Akten der Rkei keinerlei Hinweise. Dort befindet sich lediglich eine undatierte, nicht unterzeichnete, vermutlich von einem Referenten der Rkei gefertigte Ausarbeitung betr. „Reichsreform“, in der es zur Denkschrift u. a. heißt: „Das Schwergewicht der Reform muß in der Beseitigung des allgemein, auch von bayerischer Seite beklagten Dualismus zwischen Reich und Preußen liegen. Dies Ziel könnte durch organisatorische Zusammenführung der wichtigsten verfassungsrechtlichen Organe des Reichs und Preußens erreicht werden. Im Zusammenhang mit der Herstellung einer Verbindung zwischen dem Reich und Preußen wird es durchaus möglich sein, den übrigen Ländern die gerade von bayerischer Seite erstrebte Verfassungsautonomie zu gewähren. Auch die Wiederherstellung der durch Art. 18 der Weimarer Verfassung beseitigten Gebietsautonomie für die lebensfähigen und lebenswilligen Länder käme in Betracht.“ Angefügt ist der Ausarbeitung eine listenmäßige Zusammenstellung aller wesentlichen Forderungen der bayer. Denkschrift mit jeweils kurzer „Stellungnahme“. Die Zusammenstellung hat folgenden Wortlaut: „1. Verfassungsautonomie der Länder.“ Stellungnahme: „Art. 17 RV könnte notfalls ganz gestrichen werden. Jedenfalls aber hinsichtlich der Forderungen 2 und 3. Es ist nicht klar ausgesprochen, ob Bayern auch die Beseitigung der Vorschrift der ‚Freistaatlichen Verfassung‘ erstrebt.“ „2. Aktives Wahlrecht zu Landtagswahlen nur für Landesangehörige.“ Stellungnahme: „Aktives Landeswahlrecht abhängig von längerem Wohnsitz.“ „3. Gemeindewahlrecht Sache der Länder.“ Stellungnahme: „Unbedenklich.“ „4. Gebietsautonomie.“ Stellungnahme: „Die gewünschte Neufassung des Art. 18 ist tragbar.“ „5. Zuständigkeitsabgrenzung durch Erweiterung der einzelstaatlichen Zuständigkeiten.“ Stellungnahme: „In dieser Allgemeinheit ist gegen die Forderung nichts zu erinnern.“ „6. Zahlreiche Einzelwünsche hinsichtlich der Zuständigkeitsabgrenzung; vor allem Streichung der Bedarfs-(Art. 9) und Grundsatzgesetzgebung (Art. 10).“ Stellungnahme: „Über Einzelfragen wird man sprechen können. Auch über die nähere Festlegung des umstrittenen Begriffs der ‚Grundsatzgesetzgebung‘, aber große Vorsicht: keine Beseitigung der Bedarfsgesetzgebung.“ „7. Erschwerung der Errichtung reichseigner Sonderverwaltungen, indem die Verwaltungszuständigkeit der Länder verfassungsmäßig festgesetzt wird.“ Stellungnahme: „Maßnahmen, die Verwaltungszuständigkeit der Länder gegenüber dem Ausdehnungsbestreben des Reichs sicherzustellen, sind grundsätzlich erwünscht, aber keine Einzelheiten. Übertragung der Arbeitsämter usw. auf Länder und Gemeinden ist notwendig.“ „8. Verstärkte Mitwirkung der Länder an der Reichswillensbildung. a) Der Reichsrat als gleichberechtigter Gesetzgebungsfaktor gegenüber Reichstag.“ Stellungnahme: „Unbedenklich.“ „b) Mitwirkung des Reichsrats beim Verordnungsrecht des Reichs.“ Stellungnahme: „Im allgemeinen unbedenklich. Unter keinen Umständen beim Notverordnungsrecht – Art. 48.“ „d) Verselbständigung des Reichsrats auch durch Wahl eines eigenen Vorsitzenden.“ Stellungnahme: „Grundsätzlich nein.“ „9. Beschränkung von Reichsamnestien usw. auf Gerichte des Reichs.“ Stellungnahme: „Möglich. Sonderfälle müssen vorbehalten bleiben.“ „10. Sondergerichte als Gerichte der Länder.“ Stellungnahme: „Unbedenklich. Schon heute allgemeine Praxis.“ „11. Kulturfragen (Verstärkung der Länderrechte).“ Stellungnahme: „Grundsätzlich ‚ja‘.“ 12. Finanzwesen. a) Scheidung von Steuerquellen zwischen Reich und Ländern.“ Stellungnahme: „Im Rahmen des Finanzausgleichs anzustreben.“ „b) Rückgabe der Steuerverwaltung an die Länder.“ Stellungnahme: „In dieser Allgemeinheit unbedenklich.“ Im Anschluß hieran folgt in der Zusammenstellung eine Aufzählung der als „nicht diskutabel“ angesehenen Forderungen der bayer. Denkschrift, nämlich: 1) „Beseitigung der sogenannten selbständigen Reichsaufsicht“, 2) „Ausschließliche Überlassung der Aufsicht und Verfügung über Bodenschätze und Naturkräfte an die Länder“, 3) „Einwandfreie Festlegung der Grenzen für die Anwendung des Art. 48“, 4) „verstärkte Mitwirkung der Länder bei Besetzung von Führerstellen in der Wehrmacht. Zustimmung für vorübergehende Entsendung einheimischer Truppenteile nach auswärts“, 5) „Sicherstellung der Landeszuständigkeit bei solchen auswärtigen Angelegenheiten, die sich auf Gebiete der Landesgesetzgebung beziehen“ (R 43 I/1953, Bl. 332–336).
München, den 20. August 1932