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Timestamp: 2016-10-27 05:11:49+00:00
Document Index: 331061227

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 189', 'ATF ', 'art. 27', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 113', 'art. 3', 'ATF ', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 42', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 49', 'art. 42', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 83']

1P.426/2003 (21.04.2004)
S�ance du 21 avril 2004
du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb et Fonjallaz.
agissant par son Conseil d'Etat, repr�sent� par
Conseil f�d�ral, 3003 Berne
Commission f�d�rale de recours en mati�re de march�s publics, avenue Tissot 8, 1006 Lausanne,
r�clamation de droit public; r�partition des comp�tences en cas d'adjudication commune.
Le 14 octobre 2002, le D�partement genevois de l'am�nagement, de l'�quipement et du logement (ci-apr�s: le DAEL) a publi� un appel � candidatures dans le cadre de la s�lection des pools de mandataires appel�s � participer � la phase d'avant-projet du lot n� 3 de la liaison ferroviaire Cornavin - Eaux-Vives - Annemasse (CEVA). Ce lot comprend la construction du tunnel et de la station de Pinchat. La phase d'avant-projet �tait men�e en co-ma�trise par le canton de Gen�ve et les CFF, mais l'adjudicateur d�sign� conventionnellement �tait le DAEL. Le droit applicable mentionn� dans l'appel, ainsi que dans les instructions et directives, �tait l'Accord OMC sur les march�s publics du 15 avril 1994 (AMP; RS 0.632.231.422), la loi f�d�rale sur le march� int�rieur (LMI; RS 943.02), l'accord intercantonal sur les march�s publics (AIMPu; RS 172.056.5) ainsi que le droit genevois sur les march�s publics.
Dans le d�lai imparti, le Groupement Coranne, compos� de trois bureaux genevois d'ing�nieurs (ci-apr�s: Coranne), a d�pos� sa candidature. Par lettre du 18 d�cembre 2002, le DAEL l'a inform� que sa candidature n'�tait pas retenue pour la seconde phase de la s�lection.
Apr�s avoir demand� en vain une motivation d�taill�e, ainsi que l'indication du droit applicable et de la voie de recours, Coranne a saisi le Tribunal administratif genevois, ainsi que la Commission f�d�rale de recours en mati�re de march�s publics (la commission), en demandant pr�liminairement � ces deux instances de statuer sur leur propre comp�tence et sur le droit applicable. Principalement, elle demandait � �tre admise � fournir une offre, � ce que la d�cision de non-s�lection soit annul�e ou � ce qu'elle soit d�clar�e illicite, faute de comporter une motivation suffisante quant � l'importance respective des crit�res de s�lection.
Le DAEL et les CFF ont contest� la comp�tence de la commission, en relevant notamment que l'Etat de Gen�ve devait avancer la totalit� des co�ts relatifs � la phase d'�tude de l'avant-projet, que le canton �tait l'autorit� d'adjudication, et que le droit applicable �tait l'AIMPu et le droit genevois. Au terme d'un �change de vues, le Tribunal administratif a admis sa comp�tence, en estimant que la quote-part financi�re de chacun des adjudicateurs ne devait pas constituer un crit�re unique.
Par d�cision du 4 mars 2003, la commission a admis le recours. Selon l'avenant n� 2, du 14 mai 2002, � la convention pass�e entre le canton de Gen�ve et les CFF le 17 avril 2001 - ci-apr�s, respectivement, l'avenant et la convention -, l'Etat de Gen�ve et les CFF avaient convenu d'une co-ma�trise d'ouvrage durant la phase d'avant-projet de la ligne CEVA. En pr�sence d'un adjudicateur soumis au droit f�d�ral et d'un autre soumis au droit cantonal, l'art. 2c de l'ordonnance du 11 d�cembre 1995 sur les march�s publics (OMP; RS 172.056.11 - entr� en vigueur le 1er juin 2002 et applicable � un appel d'offre publi� le 10 octobre suivant) pr�voyait l'application du droit de l'adjudicateur principal. Cette disposition sur la comp�tence �tait de droit imp�ratif: au contraire de l'art. 8 al. 3 AIMPu, elle ne contenait aucune r�serve en faveur d'une �lection de droit. D'autres crit�res, comme le lieu d'ex�cution des travaux ou l'int�r�t pr�pond�rant � la r�alisation, reviendraient � �luder syst�matiquement l'application du droit f�d�ral, puisque la Conf�d�ration ne dispose pas de territoire propre. Selon le protocole d'accord du 26 avril 2002 pass� entre la Conf�d�ration, les CFF et le canton, la participation financi�re au march� d'�tudes d'avant-projet du lot n� 3 �tait de deux tiers � la charge des CFF (un tiers subventionn� par la Conf�d�ration), et d'un tiers � celle du canton. Ce dernier avait certes avanc� les co�ts des �tudes d'avant-projet, mais il ne s'agissait que d'une avance, qui ne permettait pas d'�luder la r�gle de l'art. 2c OMP. Assumant finalement la plus grande part financi�re, les CFF devaient �tre consid�r�s comme l'adjudicateur principal. Certes, selon l'avenant, le DAEL �tait d�sign� comme pouvoir adjudicateur pour les �tudes d'avant-projet; toutefois, le march� comportait aussi une option relative aux phases d'�tude et de r�alisation; en outre, l'avenant �tait pass� avec les seuls CFF et ne pouvait, faute de d�l�gation de comp�tence, d�roger aux dispositions du protocole auquel la Conf�d�ration �tait �galement partie; le canton de Gen�ve avait lui aussi agi de mani�re contradictoire, puisqu'il consid�rait que les CFF �taient ma�tre de l'ouvrage.
L'adjudication avait donc �t� faite par une autorit� incomp�tente. Toutefois, l'annulation ex tunc de l'ensemble de la proc�dure de passation serait disproportionn�e, d'autant que l'autorit� comp�tente - les CFF - y avait d�j� particip� et que les prescriptions de proc�dure �taient, � ce stade, similaires en droit f�d�ral et cantonal. Les CFF devraient r��valuer la candidature de Coranne sur la base du droit f�d�ral. Il appartiendrait �galement au DAEL et aux CFF d'examiner l'opportunit� de proc�der de m�me � l'�gard des autres candidatures, la commission ne pouvant rendre une d�cision d'annulation erga omnes.
Par acte du 11 juillet 2003, compl�t� le 10 septembre 2003, le canton de Gen�ve, repr�sent� par son Conseil d'Etat, forme une r�clamation de droit public par laquelle il demande au Tribunal f�d�ral de constater que les d�cisions de la commission, ainsi que l'art. 2c OMP, violent la r�partition constitutionnelle des comp�tences entre Conf�d�ration et cantons. Il demande une interpr�tation de l'art. 2c OMP selon laquelle l'adjudicateur principal n'est pas exclusivement celui qui assume la plus grande part de financement, mais celui qui dispose d'un int�r�t pr�pond�rant � la r�alisation du projet, et sous r�serve des conventions contraires. Dans son premier m�moire, le canton de Gen�ve renonce � l'annulation de la d�cision attaqu�e, alors que dans le second, il requiert l'annulation des d�cisions de la commission avec effet d�s le prononc� du Tribunal f�d�ral.
Le m�me jour, le canton de Gen�ve a form� une d�nonciation aupr�s du Conseil f�d�ral, en concluant � une modification de l'art. 2c OMP, ou � une intervention aupr�s de la commission afin de sanctionner son interpr�tation de cette disposition. Il se plaint d'une violation des principes de s�paration des pouvoirs, de proportionnalit� et de l'exigence de coordination, ainsi que d'inopportunit�. Le 19 d�cembre 2003, le Conseil f�d�ral a d�cid� de ne pas entrer en mati�re sur cette d�nonciation (JAAC 68/2004 n� 46 p. 571).
Le Conseil f�d�ral conclut � l'irrecevabilit� de la r�clamation de droit public, subsidiairement � son rejet. Le Groupe Coranne et les CFF n'ont pas �t� invit�s � se d�terminer.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et avec une pleine cognition si et, le cas �ch�ant, dans quelle mesure la pr�sente r�clamation de droit public est recevable (ATF 109 Ib 285 consid. 1 p. 287).
1.1 Selon les art. 189 al. 1 let. d Cst. et 83 let. a OJ, la voie de la r�clamation de droit public est ouverte pour les conflits de comp�tence entre autorit�s f�d�rales d'une part et autorit�s cantonales d'autre part. Cette voie de droit est ainsi ouverte lorsqu'il y a d�saccord entre un canton et la Conf�d�ration au sujet de la d�limitation de leurs attributions respectives, qu'il s'agisse d'un conflit de comp�tence positif ou n�gatif (ATF 129 I 419 consid. 1 p. 421). En l'occurrence, le conflit est positif, puisque le canton de Gen�ve dispute � la Conf�d�ration le droit de r�glementer un march� public; le conflit porte tant sur le droit applicable que sur l'autorit� adjudicatrice ainsi que, par voie de cons�quence, sur l'autorit� de recours comp�tente.
Le canton de Gen�ve dispose d'un int�r�t juridique �vident au r�glement du diff�rend qui l'oppose � la Conf�d�ration, non seulement dans le march� en cause (� l'�gard duquel les conclusions en annulation sont d'ailleurs limit�es), mais aussi en pr�vision d'adjudications futures. M�me si elle est en relation avec une d�cision concr�te - contre laquelle il n'existe, conform�ment � l'art. 27 de la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1994 sur les march�s publies (LMP; RS 172.056.1), aucun recours -, la r�clamation n'est soumise � aucun d�lai (ATF 74 I 29); tant l'�criture originale que son compl�ment du 10 septembre 2003 sont donc recevables.
1.3 Saisi d'une r�clamation de droit public, le Tribunal f�d�ral examine librement et d'office l'application des r�gles de droit mat�riel r�gissant le litige (ATF 129 I 419; 117 Ia 233 consid. 4b p. 244). Il s'impose une retenue, en particulier dans le cadre des conflits de comp�tence, lorsqu'il s'agit de r�soudre des questions d'ordre technique, politique, ou d'opportunit� (ATF 125 II 152 consid. 3 p. 160). Le Tribunal f�d�ral ne saurait de surcro�t, en tranchant une r�clamation de droit public, proc�der � des choix politiques dont les autorit�s, l�gislatives et gouvernementales, f�d�rales et cantonales, ont la responsabilit� exclusive (ATF 125 I 458 consid. 1g p. 466; 125 II 152 consid. 3 p. 160 et les r�f�rences cit�es).
Le canton de Gen�ve rel�ve que la Conf�d�ration et les cantons disposent, en mati�re de march�s publics, de comp�tences parall�les. Le silence de la Constitution f�d�rale dans ce domaine serait un silence qualifi�, de sorte que la Conf�d�ration ne pourrait r�glementer que ses propres march�s publics; elle ne serait pas l�gitim�e � adopter une r�gle de conflit sans base constitutionnelle explicite. En outre, l'interpr�tation faite par la commission de l'art. 2c OMP n�gligerait d'autres crit�res comme celui de l'int�r�t de la collectivit� � la r�alisation du projet, ou les crit�res pos�s � l'art. 8 al. 3 et 4 AIMPu. La mise � l'�cart du droit cantonal ou intercantonal violerait ainsi la r�partition constitutionnelle des comp�tences. Enfin, on ne saurait voir dans l'art. 2c OMP une disposition imp�rative excluant toute convention contraire, d'autant que les parts de financement sont de toute fa�on fix�es par convention. La voie conventionnelle serait la seule � m�me d'�viter un empi�tement de comp�tences.
2.2 En pr�sence d'un conflit entre la Conf�d�ration et un canton relativement soit � la l�gislation, soit � une d�cision, le Tribunal f�d�ral doit examiner uniquement si l'ordre de r�partition des comp�tences au sein de l'Etat f�d�ral a �t� respect� (Haller, Commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, n. 14 ad art. 113 aCst.). Le r�le du Tribunal f�d�ral se borne ainsi � d�terminer la collectivit� qui, dans un domaine particulier, se trouve en "droit d'agir" (Saladin, Commentaire, ad art. 3 Cst. n. 79). Il n'a pas � rechercher en outre, au sein de la collectivit� comp�tente, de quel organe (l�gislatif ou ex�cutif) devait �maner l'acte normatif litigieux (Birchmeier, Bundesrechtspflege, Zurich 1950, p. 285, 291 let. b). Si un examen mat�riel de l'ordonnance litigieuse est n�cessaire pour d�terminer si la Conf�d�ration est rest�e dans les limites de sa comp�tence (Birchmeier, op. cit., p. 293-294; Huber, die Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und den Kantonen, th�se Berne 1926, p. 60 ss), le Tribunal f�d�ral ne se prononce pas sur la conformit� mat�rielle de cet acte avec l'ensemble de la Constitution, en particulier avec les droits constitutionnels des citoyens (ATF 125 II 152 consid. 3 p. 160). La question de savoir si, � cet �gard, l'art. 2c OMP repose sur une base l�gale suffisante (principe de la l�galit�; cf. infra consid. 2.4) n'a pas non plus � �tre examin�e dans le cadre de la pr�sente proc�dure (ATF 117 Ia 221 consid. 1b p. 226-227; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, p. 735).
Les dispositions attributives de comp�tences ne sont pas d'interpr�tation litt�rale, mais doivent �tre interpr�t�es selon les m�thodes ordinaires. Il n'est donc pas n�cessaire que les comp�tences f�d�rales se fondent sur un texte expr�s, la Conf�d�ration ayant aussi des comp�tences "tacites". Ces derni�res comprennent les pouvoirs inh�rents, soit ceux qui reviennent naturellement � l'Etat central, par son essence m�me, et les comp�tences implicites, �troitement li�es � l'exercice d'une autre comp�tence (Saladin, op. cit. n. 125 ss; Auer/ Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 330). La Conf�d�ration a toutes les comp�tences qu'elle peut fonder sur une interpr�tation non pas litt�rale, mais raisonnable, de la Constitution (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale du 18 avril 1999, n. 5 ad art. 42 Cst.). Enfin, la question de savoir si une comp�tence est exclusive, concurrente ou parall�le doit, elle aussi, �tre r�solue par la voie de l'interpr�tation (ATF 117 Ia 221 consid. 2 p. 227-228).
2.7.1 En premier lieu, la Conf�d�ration exerce une influence indirecte sur le droit cantonal par le biais des accords qu'elle conclut en vertu de sa comp�tence externe. Elle exerce ensuite une influence directe sur la pratique cantonale, dans le cadre de sa mission d'unification de l'espace �conomique suisse, et de son devoir d'assurer la fonction f�d�rative de la libert� �conomique (art. 95 al. 2 Cst.); elle a ainsi adopt� la LMI, dont certaines dispositions (art. 5 et 9) sont applicables aux march�s publics cantonaux (ATF 125 II 86 consid. 1c p. 91). Dans cette optique, la LMI se veut une base l�gale pour des mesures visant � faciliter la mobilit� professionnelle et les �changes �conomiques en Suisse, � soutenir les efforts des cantons en vue d'harmoniser les conditions d'acc�s au march�, � accro�tre ainsi la comp�titivit� de l'�conomie suisse et � renforcer sa coh�sion �conomique (Zufferey, Les march�s publics dans la construction "Cinq ans apr�s", Journ�es suisses du droit de la construction 2001, p. 1-34, 13 ss).
2.7.3 Selon l'art. 95 al. 2 Cst., la Conf�d�ration veille � cr�er un espace �conomique unique. Cette disposition, qui figure au chapitre des comp�tences f�d�rales, repr�sente en premier lieu le fondement constitutionnel de la l�gislation sur le march� int�rieur. Toutefois, elle conf�re �galement � la Conf�d�ration des pouvoirs �tendus dans la mise sur pied d'un espace int�rieur homog�ne, et l'Etat f�d�ral pourrait se fonder sur cette disposition constitutionnelle pour harmoniser, sur certains points, le droit des march�s publics (Vallender, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, � 61 n. 17; Biaggini, Die Regelungsaufteilung im geltenden schweizerischen Vergaberecht sowie Darstellung m�glicher Alternativen, Etude r�alis�e sur mandat de la Commission des achats de la Conf�d�ration, Zurich 2003, p. 71 ss). L'adoption d'une r�gle de conflit s'inscrit assur�ment dans la mission d'harmonisation pos�e � l'art. 95 al. 2 Cst. (Zufferey/Amstutz/ Esseiva, Les effets juridiques de la concurrence dans le secteur de la construction, DC 2003 p. 43-52, p. 46). En cas de projet commun entre la Conf�d�ration et un canton, la mise sur pied d'une r�gle de conflit appara�t comme la comp�tence minimale que l'on doit reconna�tre � l'Etat f�d�ral. Laisser cette comp�tence aux cantons permettrait la coexistence de nombreuses solutions diff�rentes, ce qui ne serait manifestement pas satisfaisant, dans le contexte de la cr�ation d'un espace �conomique suisse homog�ne.
2.7.4 L'adoption d'une r�gle de conflit suppose n�cessairement un certain d�bordement de comp�tence au d�triment d'une collectivit�. Toutefois, dans un syst�me fond� sur le principe de la primaut� du droit f�d�ral (art. 49 Cst.), la comp�tence l�gislative propre de l'Etat f�d�ral lui permet, en cas de comp�tences parall�les des cantons, d'adopter les dispositions susceptibles d'�viter des conflits, positifs ou n�gatifs, de comp�tence. Cette pr�rogative de l'Etat central peut aussi �tre vue soit comme une comp�tence implicite, n�cessaire � la d�finition du champ d'application de sa propre l�gislation, soit comme un cas d'application de l'art. 42 al. 2 Cst., qui permet � la Conf�d�ration d'assumer les t�ches qui doivent �tre r�gl�es de mani�re uniforme. L'organisation et le fonctionnement de l'Etat f�d�ral emp�chent que chaque canton d�cide de telles r�gles de conflit. La pratique actuelle d�plore les multiples divergences mat�rielles qui subsistent sur de tr�s nombreux points du droit des march�s publics, en d�pit de l'effort d'harmonisation du droit intercantonal (Zufferey/ Amstutz/Esseiva, op. cit., p. 45-46). La jurisprudence pr�sente elle aussi des disparit�s importantes compte tenu de l'intervention de juridictions cantonales diff�rentes appliquant leur propre proc�dure, et du r�le limit� du Tribunal f�d�ral (L'ouverture des march�s publics en suisse sous l'angle juridique et �conomique, Rapport final � l'attention de la Commission de gestion du Conseil national, mars 2002, p. 36; Zufferey/Dubey, op. cit., p. 88-92). Le besoin d'uniformisation est ind�niable, et l'intervention de la Conf�d�ration pour d�finir le droit applicable aux march�s auxquels elle participe va pr�cis�ment dans ce sens, sans pour autant constituer un d�passement inadmissible de ses comp�tences.
Le canton de Gen�ve ne saurait d�s lors se contenter d'invoquer l'existence de comp�tences parall�les pour d�nier � la Conf�d�ration le droit d'adopter une disposition telle que celle de l'art. 2c OMP.
Le canton de Gen�ve conteste ensuite l'interpr�tation faite par la commission de la notion d'"adjudicateur principal". Le crit�re de l'int�r�t pr�pond�rant � la r�alisation du projet devrait �tre pr�f�r� � celui de la participation financi�re; le canton se r�f�re aux crit�res figurant � l'art. 8 AIMPu (si�ge de l'adjudicateur, activit� principale), et rel�ve que la construction du projet CEVA a lieu essentiellement dans son int�r�t. Par ailleurs, la commission aurait admis � tort le caract�re imp�ratif de la norme.
3.3 Cela �tant, il ne suffit pas d'affirmer, comme le fait le canton de Gen�ve, que d'autres crit�res seraient envisageables, voire m�me pr�f�rables, pour en d�duire que la r�gle de l'art. 2c OMP - telle qu'elle a �t� interpr�t�e par la commission - serait contraire � la r�partition constitutionnelle des comp�tences. Le droit des march�s publics est caract�ris� par une grande diversit� des sources (accords internationaux, droits f�d�ral et cantonaux), lesquelles pr�sentent de nombreuses divergences des points de vue mat�riel et formel. La pluralit� des instances de recours ainsi que l'ouverture, pour les march�s publics cantonaux, du seul recours de droit public, ne facilitent pas une pratique uniforme. Les principes de transparence et d'ouverture s'en trouvent �galement compromis (cf. notamment Zufferey/ Dubey, op. cit., p. 85-87). Dans ce contexte, le choix du crit�re d�terminant doit avant tout permettre d'assurer une solution claire et pr�visible. De ce point de vue, la solution retenue appara�t ad�quate puisqu'elle repose sur un crit�re objectif directement appr�ciable, alors que la notion d'"int�r�t pr�pond�rant � la r�alisation" est une notion ind�termin�e difficilement applicable, source d'ins�curit� juridique pour les tiers. Le pr�sent cas en est l'illustration: il est malais� de mettre en balance, d'une part, l'int�r�t �conomique que peut avoir l'exploitant de la ligne ferroviaire (en l'occurrence les CFF) et, d'autre part, les retomb�es g�n�rales du projet sur la politique des transports publics, l'am�nagement et l'�conomie du canton, voire de la r�gion.
3.4 Le canton de Gen�ve conteste enfin le caract�re imp�ratif attribu� par la commission � l'art. 2c OMP. Son argumentation sur ce point repose toutefois sur la seule pr�misse, erron�e, d'une violation de la r�partition des comp�tences entre cantons et Conf�d�ration. Si cette derni�re dispose, comme on l'a vu, de la comp�tence d'�dicter une norme de conflits, et que les crit�res de d�limitation sont, eux aussi, conformes � la Constitution, la possibilit� d'y d�roger par convention est un choix d'opportunit�, nullement dict� par un imp�ratif constitutionnel. En l'occurrence, les consid�rations de la commission sont fond�es sur le texte m�me de la disposition, qui ne laisse aucune place � une �ventuelle solution conventionnelle, et sur la consid�ration que les normes de comp�tences sont en principe de nature imp�rative, ce que le canton de Gen�ve ne conteste pas. Tout �l�ment conventionnel n'est au demeurant pas �cart�: les cantons et la Conf�d�ration r�glent indirectement la question du droit applicable lorsqu'ils conviennent de leurs participations financi�res respectives. En revanche, la possibilit� d'une v�ritable �lection de droit r�introduirait un �l�ment d'incertitude que l'auteur de la norme a pr�cis�ment voulu �carter.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, la r�clamation de droit public doit �tre �cart�e. Conform�ment � la pratique relative aux diff�rends de droit public relevant de l'art. 83 let. a ou b OJ, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire ni allou� de d�pens.
La r�clamation de droit public est rejet�e.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du canton de Gen�ve, au Conseil f�d�ral et � la Commission f�d�rale de recours en mati�re de march�s publics.