Source: https://www.scribd.com/document/75262421/Relazione-Barca
Timestamp: 2019-05-24 23:04:59+00:00
Document Index: 80160388

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 3', 'art. 174', 'art. 1', 'art 119', 'art. 10', 'art. 40', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 119']

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BANDO CONCORSO MEMORIA
manovraestate2011-35
Relazione alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato del Ministro per la coesione territoriale Fabrizio Barca
La politica per la coesione territoriale ha lo scopo di incrementare le opportunit di sviluppo (crescita e inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente dal luogo in cui vivono. Tale obiettivo viene perseguito promuovendo quantit e qualit dei servizi pubblici fondamentali in modo che essi tengano in adeguato conto le specifiche esigenze e le caratteristiche dei diversi territori. La politica di coesione territoriale trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119, quinto comma, e art. 3, secondo comma) e dal Trattato sul funzionamento dellUnione europea (art. 174), che richiedono interventi speciali per promuovere uno sviluppo armonico (Trattato) e per rimuovere gli squilibri economici e sociali (Costituzione). LUnione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio (Fondi Strutturali) da ripartire tra le Regioni, mentre gli interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Citt metropolitane e Regioni previsti dalla Costituzione italiana sono affidati a un Fondo di Sviluppo e Coesione. Il termine coesione non si riferisce solo alla densit e alla pienezza delle relazioni umane che si realizza quando crescono le opportunit di sviluppo, ma anche al metodo con il quale questa particolare politica di sviluppo viene realizzata. il metodo del confronto, anche vivace, fra tutti i soggetti, interni al territorio ed esterni a esso, il metodo della costruzione di coalizione orizzontali (fra Comuni, sistemi di imprese, cittadini organizzati) e verticali (fra livelli di governo). Compito del Ministro per la coesione territoriale non quello di gestire la spesa dei fondi, ma quello di agire da integratore multi-livello, fra ambito decisionale europeo, centri di competenza nazionale pubblici e privati (capaci di esercitare una forte azione di indirizzo, presidio tecnico e valutazione) e centri decentrati di decisione e di aggregazione della voce dei cittadini (capaci di rappresentare le diverse caratteristiche dei territori). quello di promuovere linnovazione metodologica, di valutare i risultati e di svolgere unazione rimediale, assieme alla Commissione europea, quando tali risultati appaiono insoddisfacenti.
SINTESI Congiuntura e struttura Nella crisi italiana il Sud si trova in particolare difficolt, soprattutto per il peso pi modesto delle esportazioni, che rappresentano il solo fattore della domanda oggi dinamico. Ne derivano una caduta delloccupazione particolarmente grave e prospettive di investimento negative. Il ritardo strutturale del Sud condiziona in modo evidente anche la congiuntura. Al divario col Centro Nord in termini di reddito, stazionario da un cinquantennio, si accompagnano divari in tutti i servizi pubblici fondamentali per la qualit della vita dei cittadini. Per alcuni di essi si notano miglioramenti (accesso al servizio scolastico e livelli di apprendimento, cura dei bambini, reti ferroviarie, gestione dei rifiuti urbani, servizi energetici); per altri non si vedono ancora segnali di cambiamento (giustizia, sicurezza dopo il miglioramento degli anni 90 cura per gli anziani, ricerca e innovazione, reti e societ digitali, servizio idrico integrato, servizi alle imprese). Linsieme di questi servizi da cui dipendono, ad un tempo, crescita e inclusione sociale configura lagenda della politica per la coesione territoriale.
Ritardo e rilancio dei fondi comunitari LItalia ha accumulato un grave ritardo nella programmazione 2007-2013: con una percentuale di pagamenti eseguiti al 31 dicembre 2010 pari al 7,4% penultima tra gli Stati membri, prima della sola Romania. Si tratta per lItalia di 9 punti percentuali di realizzazione in meno rispetto allo stesso stadio del periodo di programmazione precedente (2000-2006). Particolarmente grave il ritardo delle Regioni Convergenza anche se con significative differenze. Tale ritardo appare dovuto a quattro fattori: debolezza di indirizzo dei centri di competenza e coordinamento nazionali, cui corrisponde unanaloga debolezza del livello regionale; incertezze originate dal susseguirsi di tagli di finanza pubblica non risolutivi ed effetto di spiazzamento della spesa a causa del patto di stabilit interno; frammentazione degli interventi; focalizzazione sui processi anzich sui risultati e scarsa mobilitazione locale (voice).
Le modifiche regolamentari approvate a livello comunitario (anche a beneficio di altri Stati membri) e limpiego di misure finanziarie o procedurali che slittano nel tempo lonere di fare spesa (rimodulazioni del cofinanziamento nazionale, presentazione di Grandi Progetti, ricorso a strumenti di ingegneria finanziaria) hanno sin qui consentito di evitare il disimpegno di risorse, senza spostando nel tempo i problemi senza produrre n spesa n sprone allo sviluppo. Non possono escludersi perdite a fine del 2011 ed esistono forti rischi di perdita per la fine del 2012. Proprio queste considerazioni, oltre allobiettivo di tornare a innalzare la qualit della spesa, hanno indotto il Governo italiano nellottobre 2011 (con la lettera del Presidente del Consiglio del 26 ottobre) a proporre un intervento di riprogrammazione e rilancio incentrato nelle Regioni Convergenza che presentano i ritardi pi gravi. Lattenzione di questo Governo alla problematica resa evidente dalla stessa creazione di un Ministro ad hoc. Il Ministro per la coesione territoriale e i Ministri di settore si sono subito attivati per rendere operativo tale intervento, secondo i seguenti principi: concentrazione delle risorse su quattro priorit scuola, agenda digitale, ferrovie, credito per loccupazione tutte indispensabili al rilancio dello sviluppo del Sud; azione di affiancamento e supporto da parte di centri forti di competenza nazionale; fissazione di obiettivi tangibili in relazione alla qualit della vita dei cittadini; cooperazione rafforzata con la Comunit europea.
Il decreto-legge approvato dal Consiglio dei Ministri del 4 dicembre 2011 dar al Piano di Azione Coesione (che deve essere concordato con le Regioni entro il 15 dicembre) il volano di una deroga al patto di stabilit interno (fino a un plafond annuo di un miliardo per tutte le Regioni italiane, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014). Sar cos intaccata unaltra delle criticit sin qui esistenti. Un successo di questo Piano di Azione Coesione, al quale possono aderire anche altre Regioni, consentirebbe anche di rafforzare la posizione negoziale italiana relativa alla politica di coesione per il 2014-2020, nella rivendicazione sia di modifiche regolamentari necessarie a dare completezza a una vera riforma della politica di coesione, sia di un riparto di risorse che non penalizzi lItalia. Un Fondo sviluppo e coesione 2007-2013 da sbloccare Il susseguirsi di tagli e lincertezza sulle regole e sulleffettiva disponibilit del Fondo sviluppo e coesione (gi Fondo aree sottoutilizzate) hanno sinora impedito lavvio del suo impiego.
Per quanto riguarda la componente nazionale, si tratta di completare celermente la ricognizione volta alla ripartizione dei tagli pi recenti (estate 2011) e di recuperare una capacit di monitoraggio relativo alluso dei fondi indispensabile per assicurarne tempi di attuazione e qualit. Per quanto riguarda la componente regionale, nei mesi di agosto e settembre 2011 stata realizzata (con due delibere CIPE) la programmazione di due assi settoriali orizzontali Infrastrutture (5.650 milioni) e Innovazione, ricerca e competitivit (680 milioni) con lidentificazione per ogni Regione, in accordo con il Governo centrale, di liste di progetti. in corso listruttoria per la priorit Ambiente. In questo caso, secondo la metodologia del Piano di Azione Coesione, si tratta di esaminare tempestivamente il contenuto delle scelte progettuali compiute, valutare e concordare con le Regioni eventuali sostituzioni, passare quindi tempestivamente allattuazione con modalit assolutamente semplificate di accordo fra le parti.
Politiche nazionali Come stato rilevato, gravi squilibri economico-sociali non possono essere affrontati solo con limitate risorse aggiuntive, addizionali o speciali. Non solo e non tanto perch spesso si dovrebbe dire, sempre nella storia italiana tali risorse si sono rivelate in realt sostitutive (di risorse ordinarie che venivano meno). Ma perch la mole delle risorse ordinarie (in conto capitale e corrente) e il peso dellazione ordinaria sono cos rilevanti da condizionare gli esiti dellintervento aggiuntivo. quindi divenuto chiaro che le azioni aggiuntive, addizionali, speciali della c.d. politica regionale o di coesione territoriale sono efficaci in quanto indirizzano e innovano luso delle risorse ordinarie. anche per tale ragione che il forte e innovativo coinvolgimento di centri di competenza nazionali nellattuazione della politica comunitaria come prefigura la metodologia del Piano di Azione Coesione pu servire non solo a innalzare la qualit degli interventi speciali, ma anche a indirizzare lazione ordinaria di quei centri, nellistruzione, nella giustizia, nella sicurezza, nella realizzazione di infrastrutture, nellincremento dellefficienza amministrativa, oltre a spronarli ad agire in modo orientato ai luoghi, ossia tenendo conto dei diversi potenziali di applicazione. Due ulteriori assi di intervento Due ulteriori assi di intervento completano oggi lAgenda del Ministro per la coesione territoriale:
la promozione e il presidio di alcuni grandi progetti (a partire da quello per la messa in sicurezza delle insulae di Pompei, avviato dal precedente Governo), selezionati per la loro utilit sociale e perch servano di prototipo per la realizzazione di simili interventi nel Sud e nel Centro Nord del Paese;
azioni per migliorare la qualit delle informazioni dei cittadini sui tempi e sui risultati in termini di qualit della vita dei progetti in corso nei loro territori e per promuovere la competizione e la solidariet fra territori diversi.
Obiettivi e metodi di azione troveranno definizione nelle prossime settimane.
Premessa Sintesi I. Stato del Sud e del Centro-Nord a fine 2011 I.1. Situazione congiunturale delle due aree I.2. Ritardo strutturale del Sud: reddito e servizi collettivi II. Stato di attuazione dei Fondi comunitari II.1. Il ritardo II.1.1. Azioni intraprese nel 2011 e diversit regionali II.1.2. Focus sul Sud II.2. Piano di Azione Coesione II.3. Addizionalit degli interventi cofinanziati nel Sud: mancato rispetto II.4. La posizione italiana sulla politica di coesione 2014-2020 II.5. Le strutture in house III. Stato di attuazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione III.1. Risorse disponibili (dopo i tagli) III.2. Programmazione 2007-2013 III.2.1. Programmazione regionale III.2.2. Programmazione nazionale III.3. Programmazione 2000-2006 III.3.1. Programmazione regionale III.3.2. Programmazione nazionale III.4. Risorse liberate IV. Politiche nazionali: riflessi sul Sud
A questa Relazione hanno contribuito, oltre al Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, il Servizio Studi della Banca dItalia e lIstat.
I. Stato del Sud e del Centro-Nord a fine 2011 Unanalisi approfondita dello stato della coesione territoriale in Italia richiederebbe di spingersi ben al di sotto del livello regionale di disaggregazione, per identificare, sia nel Sud che nel Centro-Nord, aree di forza e di sofferenza. il compito affidato al Rapporto Annuale del Dipartimento Sviluppo e Coesione. Qui si vuole invece rappresentare la misura della persistente divaricazione del Sud in termini congiunturali e strutturali: unarea in difficolt in un paese in difficolt, la pi grave incompiutezza del nostro processo nazionale unitario (dalla Presentazione del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano agli Atti del Convegno Banca di Italia Il Mezzogiorno e la politica economica dellItalia giugno 2010)
I.1. Situazione congiunturale delle due aree Rispetto ad altri grandi Paesi europei, la crescita dellItalia ha risentito in maniera pi pronunciata degli effetti della crisi economica e finanziaria (fig. 1). Nel secondo trimestre 2011, la Germania aveva recuperato interamente il calo del prodotto determinato dalla crisi; la Francia circa l80%; lItalia poco pi del 30%. In questo contesto non positivo, Sud e Centro Nord hanno avuto una caduta del PIL simile nel 2008-2009, ma nel 2010 il Centro Nord ha avuto un lieve rimbalzo del prodotto, che si raffronta alla sostanziale stazionariet del Sud: il tasso di crescita del PIL risultato dell1,7% nel primo, dello 0,2% nel secondo. Figura 1 Prodotto interno lordo per alcuni paesi Europei e per macroaree italiane (variazioni percentuali; valori concatenati) Paesi europei
5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 Germania
Macroaree italiane
5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 Centro Nord
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat e Istat. (1) Previsioni Eurostat.
La divaricazione territoriale legata in misura significativa alla ben superiore capacit di esportazione del Centro Nord, a sua volta legata alla esilit del sistema industriale1. Le esportazioni con una crescita del primo semestre 2011 sullo stesso semestre 2010 pari al 15,3% (a prezzi correnti) sono infatti, al momento, il solo volano della nostra produzione nazionale: nel secondo trimestre del 2011 esse hanno contribuito per quasi 1 punto alla crescita del PIL dellItalia (abbattuta poi dal decumulo di scorte da parte delle imprese e dalla sostanziale stazionariet dei consumi). Ma oltre l85% di tali esportazioni viene dal Centro Nord (contro solo il 65% della popolazione). questo divario strutturale fra le due aree a determinare la peggiore reazione ciclica del Sud.
Il Rapporto Le imprese industriali del Mezzogiorno della Fondazione Ugo La Malfa mostra inoltre che nelle medie imprese industriali del Sud punto nevralgico di sviluppo e sottorappresentate nel Sud solo il 22% del fatturato esportato, contro il 39% nel centro Nord.
Questa peggiore congiuntura del Sud segnalata anche dalla dinamica (destagionalizzata) degli ordini dellindustria e soprattutto dei servizi nei mesi di ottobre e di novembre, nonch dal saldo (rilevato da Bankitalia) fra imprese che segnalano un incremento e che segnalano un calo di fatturato. Tale saldo, positivo ma inferiore a quello del Centro Nord nel 2010, divenuto lievemente negativo nei primi nove mesi del 2011 (cfr. fig. 2). Figura 2 - Risultati dellIndagine della Banca dItalia sulle imprese industriali fatturato (1) (saldi percentuali)
-10 Nord Ovest Nord Est Anno 2010 Centro Primi tre trimestri 2011 (2) Sud e Isole
Fonte: Indagine della Banca dItalia sulle imprese, Supplemento al Bollettino Statistico, n. 37 del 28 luglio 2011 e n. 57 del 3 novembre 2011. (1) Saldo tra la quota di imprese che hanno segnalato un aumento del fatturato e quella di imprese che hanno segnalato un calo. (2) Variazione dei primi nove mesi del 2011 rispetto al periodo corrispondente.
Le difficolt accentuate del Sud si riflettono sul mercato del credito, peraltro in tensione nellintero Paese. Il peso dei crediti in sofferenza resta strutturalmente assai pi elevato al Sud: attorno al 3% in termini di stock degli impieghi, contro poco oltre il 2% nel Centro Nord. Linsieme di questi fattori si riflette sullattivit di accumulazione. Per lindustria, gli investimenti del 2010, in base allindagine annuale condotta dalla Banca dItalia nel 2011, sono risultati pressoch stazionari nel Centro Nord e in diminuzione nel Mezzogiorno (fig. 3). Allinizio del 2011 le aziende intervistate avevano previsto una diminuzione degli investimenti per lanno in corso, pi pronunciata per il Mezzogiorno. Il pre-consuntivo formulato nellautunno di questanno indicherebbe una diminuzione pi marcata rispetto a quella prevista in entrambe le aree.
Figura 3 - Variazione annuale degli investimenti delle imprese industriali
10 5 0 -5 -10 -15 -20 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sud 2009 2010
Fonte: Indagine della Banca dItalia sulle imprese industriali e dei servizi. (1) Variazioni su valori a prezzi costanti.
I piani di investimento per i prossimi dodici mesi risultano ancora improntati a un marcato pessimismo, risentendo, secondo le opinioni delle imprese industriali intervistate, anche del clima di incertezza derivante dalle recenti turbolenze finanziarie. La quota di imprese che ritiene, nei prossimi dodici mesi, di dover ridurre i propri piani di attivit supera di oltre 30 punti la quota di quelle che intendono rialzarli. Tale differenza pi marcata nel Mezzogiorno. Ancor pi forte il divario per gli investimenti nel settore dei servizi. Nel 2010 essi sono risultati stazionari al Sud e in crescita al Centro Nord (fig. 4). Per il 2011 le imprese avevano previsto una diminuzione degli investimenti nel Mezzogiorno e una stazionariet nelle restanti Regioni. Rispetto a queste previsioni, il dato di pre-consuntivo dellautunno di questanno risulta ancor pi penalizzante.
Figura 4 - Variazione annuale degli investimenti delle imprese dei servizi (1)
10 5 0 -5 -10 -15 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sud 2009 2010
Questo quadro determina effetti differenziali sui mercati del lavoro delle due aree del Paese, strutturalmente assai diversi. ben noto che, nel confronto con Francia e Germania, gli andamenti occupazionali nel nostro Paese negli ultimi anni sono stati sfavorevoli. In base alle indicazioni dellEurostat, nel secondo trimestre del 2011 gli occupati erano superiori a quelli prevalenti nel 2007 in Germania, su livelli analoghi in Francia e inferiori di quasi 2 punti percentuali in Italia.
Allinterno della dinamica media italiana il Sud ha mostrato un calo di occupazione assai pi accentuato nel 2009 e 2010, mentre la lieve ripresa del primo semestre del 2011 (0,3% rispetto al semestre precedente) simile nelle due aree. cos che, delle 464 mila unit di lavoro perse in Italia da met 2008 a met 2011, 324 mila sono nel Sud (fig. 5). Figura 5 - Occupazione in Italia per macroaree
104 102 100 98 96 94 92 2007 2008 2009 Centro Nord
In questa fase congiunturale, si accentuano pertanto i tratti strutturali della grave situazione del lavoro nel Sud: un tasso di disoccupazione pari nel primo semestre del 2011 al 13,2%, contro 5,5% nel Nord, pari a quello della Germania (5,9%); un tasso di disoccupazione giovanile pari al 39% contro il 22 nel Centro Nord; un tasso di occupazione femminile pari a 30,7% contro 55,4 nel Centro Nord; un peso delloccupazione irregolare su quella regolare (stima del 2009) pari al 19%.
I.2. Ritardo strutturale del Sud: reddito e servizi collettivi Siamo cos al punto del divario strutturale fra le due aree. Tale divario noto e in gran misura immodificato da un cinquantennio. Ma necessario richiamarne i tratti per cogliere come dietro il gap in termini di reddito vi siano altri divari, eclatanti, nella quantit e qualit di servizi essenziali per la vita dei cittadini. Come alcuni di essi persistano. Come altri si siano andati pur lentamente chiudendo negli ultimi anni. Nel 2010 il Pil pro capite del Mezzogiorno risultava pari a circa il 58% di quello del Centro Nord2. Il lievissimo recupero rispetto al 1995 nasconde una chiusura modesta ma apprezzabile del divario di produttivit (da 80 a quasi 85%), e una assoluta stagnazione del divario (attorno al 70%) in termini di popolazione occupata. Se si tiene conto delle differenze territoriali nel costo della vita, meno elevato nel Mezzogiorno, il divario medio di reddito equivalente tra Centro Nord e Mezzogiorno si riduce di
Il divario di benessere economico fra Sud e Centro Nord simile anche in termini di redditi delle famiglie: sulla base dei dati dellindagine sui bilanci familiari della Banca dItalia, si valuta che il rapporto tra il reddito disponibile equivalente (ovvero corretto per tenere conto della diversa numerosit e composizione dei nuclei familiari) fosse pari nel 2008 (anno al quale si riferisce lultima stima disponibile) al 59%. Per le stime sui redditi equivalenti si veda Brandolini, A. e Torrini, R. (2010).
quasi un terzo. Ma, oltre alle controversie statistiche sul tema3, la correzione non considera la diversa qualit dei servizi pubblici forniti nelle due aree, generalmente inferiore al Sud. Ancora pi che in termini di livello medio del reddito, le due aree del Paese presentano differenze sostanziali nella distribuzione interna dei redditi: i redditi equivalenti sono distribuiti in modo assai pi sperequato tra i residenti meridionali che tra quelli centro-settentrionali. Fissando una soglia di povert comune per lintero Paese, pari alla met del reddito equivalente mediano, lincidenza della povert nel Mezzogiorno risultava nel 2008 quasi cinque volte quella nel resto del Paese (27,5 contro 5,8%). Le stime indicano una lieve tendenza alla riduzione negli ultimi anni nel Mezzogiorno. Gli ampi divari territoriali nel livello e nella distribuzione del reddito che caratterizzano il nostro Paese sono confermati anche dallanalisi dellindicatore di Eurostat che individua le persone definite a rischio di povert o di esclusione sociale4. Questo indicatore tiene conto, oltre che del rischio di povert, definito sulla base del livello del reddito equivalente familiare in relazione a una certa soglia minima convenzionalmente stabilita, anche di alcune rilevanti forme di deprivazione dei consumi delle famiglie e della condizione lavorativa dei componenti della famiglia5. Nel 2009 lincidenza di questo tipo di persone risultava pari al 38,7% nel Mezzogiorno continentale e al 44,4% nelle Isole, valori nettamente superiori a quelli del Nord Ovest (15,6), del Nord Est (13,9) e del Centro (19,4). A questi gravi divari in termini di reddito, si accompagnano divari profondi relativi ad alcune condizioni essenziali della vita dei cittadini. Si tratta di condizioni largamente influenzate dalla qualit ed efficacia di servizi collettivi fondamentali: istruzione, giustizia, sicurezza, cura per gli anziani, cura per i bambini, servizi sanitari, reti e societ digitali, reti ferroviarie e trasporto locale su ferro, servizio idrico integrato, gestione dei rifiuti urbani, servizi alle imprese. Si considerino per ognuno degli ambiti indicati alcune informazioni sullo stato odierno delle cose: Istruzione: Per laccesso al servizio, nel 2010 gli abbandoni scolastici6 restano al Sud pi elevati (22,3%) del Centro Nord (16,2%), ma il miglioramento avvenuto, nel Sud nellultimo quinquennio di oltre 5 punti (contro 3 nel Centro Nord). Sul piano della qualit, colta dai livelli di apprendimento, i test effettuati dallInvalsi e dallOCSE indicano come noto che nel Mezzogiorno i livelli di apprendimento degli studenti sono inferiori a quelli medi nazionali. Bench il contesto familiare rilevi nella spiegazione delle differenze tra Nord e Sud, i divari tra aree permangono anche al netto degli effetti della famiglia di origine. Anche la qualit delle infrastrutture scolastiche risulta peggiore nel Sud. Con riguardo alle competenze in lettura e in matematica degli studenti 15-enni, prese a riferimento della programmazione comunitaria 2007-2013 per il Sud (sistema degli obiettivi di servizio), la fig. 6 mostra che nel Sud la quota dei giovani con scarsa competenza attorno al 30% (assai pi elevata che nel Centro Nord), ma appare in deciso calo.
La questione di un divario nel costo della vita tra le due aree del Paese in realt controversa, in assenza di una metodologia statistica di calcolo consolidata e unanimemente accettata. Nel lavoro di Brandolini e Torrini di cui si utilizzano qui le stime, sono stati utilizzati gli indici di parit di potere dacquisto elaborati da Cannari e Iuzzolino (2009). 4 Secondo lindicatore di Eurostat, le persone sono considerate a rischio di povert o esclusione sociale se vivono in una famiglia deprivata nei consumi o in una famiglia a bassa intensit di lavoro (dove gli adulti lavorano meno del 20% del loro potenziale) o sono a rischio di povert monetaria (cio hanno un reddito equivalente inferiore al 60% della mediana nazionale). Eurostat definisce deprivata una famiglia che presenta almeno tre sintomi di deprivazione tra i seguenti: i) non riusciva a sostenere spese impreviste; ii) non potersi permettere una settimana di ferie in un anno lontano da casa; iii) avere arretrati (mutuo, o affitto, o bollette o altri debiti diversi dal mutuo); iv) non potersi permettere un pasto adeguato almeno ogni due giorni; v) non potersi permettere di riscaldare adeguatamente l'abitazione; non potersi permettere: vi) lavatrice, vii) tv a colori, vii) televisore, ix) automobile. Le stime di questi indicatori sono condotte sulla base dei dati dellindagine europea EU-SILC. 5 La riduzione del numero di persone a rischio di povert o esclusione sociale rientra tra gli obiettivi individuati dalla nuova strategia Europa 2020; in Italia, nellambito del Programma Nazionale di Riforma, tale obiettivo stato fissato in una riduzione di 2,2 milioni di persone rispetto ai 14,8 milioni stimati per il 2009. 6 Il dato rappresenta la percentuale della popolazione in et 18-24 anni con al pi la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale riconosciuto dalla Regione di durata superiore ai 2 anni.
Figura 6 - Competenze degli studenti 15-enni
Centro Nord e Mezzogiorno (valori percentuali; ultimo dato disponibile)
Studenti con scarse competenze in lettura Studenti con scarse competenze in matematica
Mezzogiorno (valori percentuali)
50 45 valori base ultimo dato disponibile target al 2013 35 27,5 20 21 47,5 33,5
Centro-Nord Mezzogiorno 27,5 19,5 16,6 33,5
Fonte: Ocse, Indagine PISA.
Giustizia: Le inefficienze e i tempi lunghi della giustizia creano incertezze, riducono la fiducia dei cittadini nello Stato e lincentivo a pretendere giustizia e, nel caso delle imprese, scoraggiano lattivit di investimento e di prestito. Il divario del Sud in termini di durata media dei procedimenti di cognizione ordinaria della giustizia civile (giorni che intercorrono dallazione alla chiamata in giudizio) altissimo (fig. 7). Almeno in parte, i problemi di inefficienza della giustizia civile sembrano dipendere dalle modalit di organizzazione delle risorse7. Figura 7 - Giustizia civile: durata media dei procedimenti di cognizione ordinaria (quartili; giorni; 2009)
Fonte: Ministero della Giustizia sui procedimenti di cognizione ordinaria nei tribunali.
Cfr. Bianco e Bripi (2010).
Sicurezza: La criminalit rappresenta uno dei principali ostacoli allo sviluppo. Influenza il costo del credito, distorce i meccanismi concorrenziali, scoraggia gli investimenti privati e laccumulazione di capitale umano. La presenza della criminalit organizzata associata spesso alla diffusione di altri crimini. Emblematico in questo senso il caso dei reati contro la pubblica amministrazione: la presenza di organizzazioni criminali radicate sul territorio favorisce infatti la stabilit delle relazioni corruttive tra politici, imprenditori e gli stessi appartenenti allorganizzazione. Sebbene nel Nord non esista un controllo del territorio da parte delle organizzazioni criminali, sono per significative le infiltrazioni del tessuto economico e finanziario, documentate tra laltro dalla distribuzione geografica delle denunce per riciclaggio di capitali illeciti e usura, reati pi silenziosi ma comunque riconducibili nella maggior parte dei casi allattivit di sodalizi criminali. Ma la presenza della criminalit organizzata, che pesa in modo sistematico sulla vita civile e sullutilizzo dei fondi pubblici, assai pi evidente nel Mezzogiorno (fig. 8).
Figura 8 - Denunce per associazione per delinquere, riciclaggio e usura
TAA VDA PIE LIG EMR LOM VEN
TN AO MI TO GE BO FI PG
LAZ ABR MOL CAM PUG BAS
TN TS VE TO GE AN BO FI PG AQ Roma CB BA NA PZ NA PZ Roma AQ CB BA AN AO MI VE TS
MAR UMB
SAR CAL
(0.25 - 1.81] (0.09 - 0.25] (0.06 - 0.09] [0.04 - 0.06]
CZ PA
3,26-7,98 2,28-3,26 1,80-2,28 1,63-1,80 1,24-1,63 1,01-1,24 0,86-1,01 0,68-0,86 0,33-0,68
Legenda: Denunce per 100.000 abitanti
1 ,04 -2 ,1 7 0 ,79 -1 ,0 4 0 ,67 -0 ,7 9 0 ,56 -0 ,6 7 0 ,44 -0 ,5 6 0 ,37 -0 ,4 4 0 ,26 -0 ,3 7 0 ,15 -0 ,2 6 0 ,15 -0 ,0 0
Fonte: Istat, Statistiche giudiziarie medie anni 1983-2007 e Ministero Interni, Sistema di indagine media anni 2005-2009
Cura per gli anziani. In presenza di un rapido invecchiamento della popolazione, sia la capacit di inserire gli anziani nella vita associata e produttiva, sia la capacit di assisterli, rappresentano beni collettivi fondamentali. In particolare, si stima (Istat) che nel complesso del Paese circa due milioni di persone non riescono a essere raggiunte da alcun tipo di sostegno. Con riguardo al profilo dellassistenza domiciliare integrata, profilo preso a riferimento dalla programmazione comunitaria per il Sud 2007-2013 (sistema degli obiettivi di servizio), il Sud presenta un forte divario rispetto al Centro Nord (2,3 % di anziani assistiti contro il 4,9 nel Centro Nord, rappresentati al livello essenziale di assistenza fissato al 3,5%), ma vi sono segnali di miglioramento. Cura per i bambini. Lofferta di servizi pubblici di asili nido di qualit pu a un tempo agire come fattore di riduzione di disuguaglianze legate alle origini sociali dei genitori e come fattore di promozione della libera scelta di lavoro delle donne. Con riguardo alla quota di comuni dotati di asili nido e di effettivo accesso da parte della popolazione due indicatori utilizzati come obiettivi di
servizio nella programmazione comunitaria 2007-2013 il divario del Sud appare assai forte, ma con segnali di miglioramento (fig. 9). Figura 9 - Servizi per linfanzia
Diffusione dei servizi per l'infanzia Presa in carico "ponderata" degli utenti dei servizi per l'infanzia
66,5 Centro-Nord Mezzogiorno 35,7
2004 o 2005 2009 target al 2013 35,7 35
17,9 5,0
21,1 20 10 0
12 4,2 5,0
Fonte: Istat, Indagine censuaria sugli interventi e i servizi sociali dei Comuni.
Servizi sanitari. Unofferta adeguata di servizi sanitari favorisce linclusione sociale e agisce come fattore di attrazione, anche imprenditoriale. Tutte le regioni del Mezzogiorno si posizionano in fondo alla classifica delle regioni italiane, oltre che per i disavanzi finanziari accumulati dal sistema sanitario, anche per la qualit dei servizi offerti. Un indicatore indiretto della qualit dei servizi sanitari la mobilit interregionale per i ricoveri ospedalieri che, quando relativamente elevata, pu segnalare fenomeni di razionamento dellofferta e/o qualit inadeguata. In Italia, nel 2008, circa 880.000 persone sono andate a curarsi al di fuori della propria regione di residenza. In particolare, il 6,4% dei residenti in regioni del Mezzogiorno ricoverati in ospedale stato ricoverato in una struttura del Centro-Nord. Al contrario, i residenti in regioni del Centro-Nord che sono stati ricoverati in strutture meridionali sono risultati appena lo 0,9% del totale dei ricoverati residenti nella stessa area. Questo risultato si associa nel Mezzogiorno a una maggiore numerosit di ospedali in rapporto alla popolazione, a un numero di posti letto per abitante di poco superiore alla soglia stabilita dal nuovo Patto per la salute, a un peso crescente del settore privato. Ricerca e Innovazione. Linnovazione e la ricerca che ne il propulsore sono fattori fondamentali sia di incremento della produttivit, sia di attrazione di risorse umane dallesterno e di catalizzatore per risorse umane interne, specie nel contesto di agglomerazioni urbane. Considerando il livello complessivo di spesa pubblica e privata per attivit di ricerca e sviluppo, che fornisce una misura dellintensit degli investimenti nel settore, ancora nel 2008 la spesa in R&D in rapporto al Pil era pari nel Mezzogiorno allo 0,9% a fronte dell 1,3 del Centro Nord. Il divario risulta ancora pi evidente considerando il livello di intensit brevettuale nelle due macro-aree. Nel 2007, il numero di brevetti registrati allo European Patent Office (EPO) per milione di abitanti era pari a 77,1 nel Centro Nord e 8,5 nel Sud. Anche i laureati in materie scientifiche e tecnologiche, in rapporto alla popolazione seppure in forte crescita, rimangono notevolmente al di sotto rispetto al Centro Nord, (14,7 per mille). Reti e societ digitali. La piena disponibilit delle infrastrutture in banda larga (nelle sue varie generazioni) condiziona il grado di partecipazione dei cittadini alle attivit (sociali e economiche) in rete, influisce sullo sviluppo e diffusione di applicazioni informatiche innovative, ha forti influenze sulla efficientizzazione delle amministrazioni. Complessivamente lItalia mantiene un ritardo rispetto agli altri Paesi industriali con un tasso di penetrazione (rapporto tra accessi in banda larga per 100 abitanti) pari al 19,8% (ventiduesima posizione tra i Paesi Ocse) contro una media Ocse del 22,8. La dimensione e le caratteristiche del digital divide infrastrutturale sono fortemente differenziate nelle e tra le Regioni e non riflettono sempre il dualismo Nord-Sud. Ma dal punto di vista dellutilizzazione
dei servizi di base in rete (che possono essere considerati come un presupposto per lutilizzo di servizi pi evoluti) permane una debolezza della domanda nelle dotazioni ICT e del loro effettivo utilizzo in termini di servizi in rete, anche laddove, soprattutto nel Mezzogiorno, il digital divide stato gi ridotto in termini di infrastrutturazione e copertura di banda larga. Reti ferroviarie e trasporto locale su ferro. La riduzione dei tempi di percorrenza sulle tratte ferroviarie a lunga distanza fattore importante nel favorire processi di agglomerazione o di integrazione fra poli urbani e nellampliare le opportunit di lavoro, scambio e impresa. La qualit del trasporto locale su ferro ha effetti forti sulla qualit di vita di milioni di pendolari e sullambiente e consente il pieno e diffuso accesso alle reti a lunga percorrenza. Per entrambi i profili il Sud presenta un forte divario rispetto al Centro Nord. In particolare, la velocit media di percorrenza sui treni non regionali sulle grandi linee Napoli-Bari, Napoli-Reggio Calabria, Messina-Catania, Messina-Palermo e Cagliari-Sassari rispettivamente di 89 Km/h, 119 Km/h, 73Km/h, 99 Km/h e 88 Km/h, contro un valore medio di 136 Km/h sullinsieme delle Napoli-Genova, Napoli-Milano-Torino, BolognaBolzano e Bologna-Trieste. Servizio idrico integrato. Laccesso ad acqua di qualit e il suo utilizzo efficiente sono condizioni di base del diritto di cittadinanza oltre che fattore influente sulle capacit di attrazione di un territorio. Nel Sud la quota di acqua erogata su quella immessa resta assai bassa (60,3% contro 71,9 del Centro Nord), mentre forte anche il divario per la quota di popolazione servita da impianti di depurazione con trattamento secondario e terziario (66% contro 81% nel Centro Nord). Gestione dei rifiuti urbani. Oltre che sulla sostenibilit ambientale, questo servizio pu essere attivatore di innovazione e imprenditorialit, mentre la sua cattiva gestione pu avere forti impatti negativi sulle capacit attrattive di un territorio. Il divario del Sud rimane assai elevato in tutti gli indicatori presi a target dalla programmazione dei fondi comunitari 2007-2013 (obiettivi di servizio) (fig. 10). Ma la differenziazione interna al Sud assai forte, con una Regione (la Sardegna) che fra le pi virtuose del paese e Comuni con ottimi risultati anche in Regioni mediamente in grave ritardo. Figura 10 - Gestione dei rifiuti urbani
Centro Nord e Mezzogiorno (valori percentuali; ultimo dato disponibile) 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Rifiuti urbani smaltiti in discarica (Kg/abitante) Raccolta differenziata dei rifiuti urbani (scala dx) Quantit di frazione umida trattata in impianti di compostaggio per la produzione di composto di qualit (scala dx)
(valori percentuali) 80 70 60 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
Rifiuti urbani smaltiti in Raccolta differenziata discarica (Kg/abitante) dei rifiuti urbani (scala dx) Quantit di frazione umida trattata in impianti di compostaggio per la produzione di composto di qualit (scala dx)
Centro-Nord 347,8 Mezzogiorno 47,0 216,6 40,4
395,3 347,8
2005 2009 target al 2013
40 19,1 8,8 13,4 2,6 20
Fonte: Elaborazioni Istat su dati Ispra; Ispra.
Servizi energetici. Nella produzione lorda di energia elettrica da fonti rinnovabili il Sud ha realizzato un progresso assai significativo: fra il 2000 e il 2010 lincidenza delle fonti rinnovabili al netto dellidroelettrico sui consumi di energia elettrica passato dallo 0,9 al 13,8% (contro solo il 5,0% nel centro Nord). Rimangono per carenze importanti per lo sviluppo delle fonti rinnovabili e per la stessa offerta dei servizi elettrici, in particolare per quanto riguarda laffidabilit della rete di distribuzione. Al 2008 si sono registrate nel Centro nord 1,8 interruzioni per utente a fronte delle 3,5 del Mezzogiorno che diventano 3,9 nelle isole dove le carenze della rete sono ancora pi accentuate.
Servizi alle imprese. Il sistema di regolamentazione e lefficienza dei servizi gestiti dalla Pubblica Amministrazione sono essenziali per la convenienza a fare impresa in un dato territorio. Com noto, nella comparazione internazionale lItalia in grave ritardo: secondo gli indicatori rilevati di Doing Business (avviamento dimpresa, licenza di costruzione, registrazione della propriet, il rispetto dei contratti) i tempi sono complessivamente assai pi elevati che negli altri Paesi europei. Con riguardo agli stessi indicatori, nel Sud il divario particolarmente grave (Fig. 11). Figura 11 Doing Business: tempi delle procedure
2008 Stato Austria Belgio D anim arca F inlandia F rancia G erm ania G recia Irlanda Italia (Rom a) N orvegia O landa P ortogallo Spagna Svezia Svizzera UK Avviam ento d'im presa Tem po (gg.) 28 4 6 14 7 18 38 13 13 7 8 7 47 15 20 13
Licenza di costruzione Tem po (gg.) 194 169 69 66 137 100 169 209 257 252 230 327 233 116 154 144 2008 (2)
Registrazione Assicurare il della rispetto dei propriet contratti Tem po (gg.) Tem po (gg.) 32 397 132 505 42 380 14 235 123 331 40 394 22 819 38 515 27 1210 3 310 7 514 42 577 18 515 15 508 16 417 21 404
Area Italia Italia Italia Italia
Avviam ento d'im presa NO NE Centro Sud Tem po (gg.) 13,2 13,3 12,1 25,3
Licenza di costruzione Tem po (gg.) 414,8 442,3 355,5 585
Registrazione Assicurare il della rispetto dei propriet contratti Tem po (gg.) Tem po (gg.) 10,6 1826 10,4 1866 11,2 2095 12,2 2140
Fonte: World Bank Doing Business. Fonte: Bianco, e Bripi, F., Administrative Burdens on Business Activities: Regional Disparities, Giornale degli Economisti, Vo. 69, num. 2 (Luglio 2010) pp. 37-79. Weighted averages of regional values in the area (using regional GDP as weights).
II. Stato di attuazione dei fondi comunitari
II.1. Il ritardo Per il periodo 2007-2013 lUnione europea ha assegnato allItalia 28,8 miliardi di euro di fondi strutturali. Considerando anche il cofinanziamento nazionale si raggiunge un importo di 60,5 miliardi di euro. Di questi 43,6 miliardi di euro riguardano le c.d. Regioni Convergenza (Campania, Calabria, Puglia e Sicilia, oltre a Basilicata) e 15,8 miliardi di euro le altre Regioni, del resto del Sud e soprattutto del Centro Nord, dette Competitivit. Obiettivo dei fondi comunitari quello di migliorare quantit e qualit dei servizi collettivi per i cittadini e per le imprese attraverso investimenti pubblici (in infrastrutture, capitale umano, rafforzamento delle capacit). In modesta parte in Italia meno del 10% della spesa in larga misura (quattro quinti) per la ricerca e linnovazione anche attraverso aiuti alle imprese. Lattuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali comunitari 8 nel ciclo 2007-2013 ha evidenziato in tutti gli Stati membri forti criticit nella fase di avvio, sia per la complessit del nuovo impianto programmatorio e gestionale, sia per gli effetti della crisi economica e finanziaria, in termini di minore liquidit e minore propensione agli investimenti. Tuttavia, mentre a partire dalla fine del 2009 nella quasi totalit degli Stati membri si registrato un forte e progressivo recupero dei ritardi accumulati, l'Italia ha continuato a manifestare, lungo tutto il 2010, forti criticit, soprattutto, ma non esclusivamente, nei Programmi regionali (POR) Obiettivo Convergenza9. Tav. 1 - Pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate: 2000-2006 e 2007-2013 (valori percentuali)
Programmazione 2000-2006 al 31.12.2003 13,9 12,7 8,8 14,4 19,6 15,6 36,9 27,7 26,8 29,5 25,6 12,2 33,7 16,6 32,3 21,3 Programmazione 2007-2013 al 31.12.2010 20,2 15,6 9,9 15,7 16,3 12,2 28,7 21,1 19,4 21,1 18,3 8,6 19,0 7,4 12,4 14,4
Stato Regno Unito Belgio Olanda Grecia Francia Danimarca Irlanda Germania Svezia Austria Finlandia Lussemburgo Portogallo ITALIA Spagna TOTALE EU
Fonte: Elaborazione DPS - DGPRUC su dati del Sistema Finanziario Commissione europea.
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR); Fondo Sociale Europeo (FSE). DellObiettivo Convergenza fa parte (in phasing out) anche la Basilicata, la cui performance finanziaria tuttavia ben superiore. Cfr. oltre.
A fine 2010 lammontare dei pagamenti del bilancio comunitario10 rappresentava in Italia (nel complesso delle Regioni del Sud e del Centro Nord) appena il 7,4% delle risorse assegnate (il livello pi basso di tutta lUE) a fronte di un valore medio UE pari a circa il doppio (14,4%). N si pu affermare che tale ritardo sia sempre esistito. Assai migliore (16,6% contro 7,4%) era infatti la situazione allo stesso stadio del precedente periodo di programmazione, con un divario dalla media UE assai pi modesto (Tav. 1). Il ritardo straordinario accumulato dallItalia, soprattutto in quattro delle otto Regioni sopra indicate, trova spiegazione nel cumularsi dei seguenti quattro fattori: a) indirizzo e presidio insufficienti da parte dei centri nazionali di competenza e di coordinamento, fino a mancare lopportunit di impiegare a tale scopo il sistema di target di risultato (gli obiettivi di servizio) alluopo costruiti11, alla quale ha corrisposto simile indebolimento del livello regionale di governo; b) le incertezze finanziarie derivanti dal susseguirsi di tagli delle risorse ordinarie e delle risorse del Fondo Sviluppo (ex Fondo per le aree sottoutilizzate cfr. par. III) e leffetto di crowding out della spesa prodotto dal patto di stabilit interno; c) la frammentazione degli interventi, che ha disperso limpegno dellamministrazione e della politica e lattenzione dei cittadini; d) la focalizzazione sui processi anzich sui risultati in termini di qualit della vita dei cittadini, in un circolo vizioso con le difficolt di mobilitazione dei cittadini stessi e delle reti sociali dei territori nella rivendicazione dei propri diritti. In questo contesto la perdita di risorse comunitarie stata evitata (in Italia come anche in altri Stati membri dellUnione) solo grazie alle modifiche che, per tenere conto degli effetti della crisi, sono state introdotte a livello europeo nelle disposizioni comunitarie relative all'applicazione della regola del disimpegno automatico delle risorse12. Tuttavia, proprio queste modifiche, se da un lato hanno mitigato nei primi tre anni dellattuazione il vincolo della tempistica di spesa il sistema automatico di de-finanziamento n+2 dallaltro hanno reso pi impegnativi i target di spesa di fine anno dal 2011 in poi.
II.1.1. Azioni intraprese nel 2011 e diversit regionali Di fronte al protrarsi di gravi ritardi, con la Delibera CIPE 1/2011 stata avviata, di intesa con la Commissione europea, unazione per accelerare lattuazione. Con l'accordo di tutte le Regioni, delle Amministrazioni centrali interessate e del partenariato economico e sociale (cfr. Comitato Nazionale del Quadro Strategico Nazionale del 30 marzo 2011) sono stati fissati target di impegno e spesa certificata alla Commissione europea, alle date, rispettivamente, del 31 maggio, del 31 dicembre 2011 e del 31
I pagamenti del bilancio comunitario rappresentano uno degli indicatori utilizzati per misurare lavanzamento finanziario dei programmi cofinanziati ( laltro quello del livello degli impegni e delle spese sul terreno rilevato dai sistemi di monitoraggio). Dal momento che i pagamenti del bilancio comunitario vengono erogati a rimborso delle spese sostenute (quelle rilevate dal sistema di monitoraggio) e certificate alla Commissione europea, il loro valore per definizione inferiore a quello del monitoraggio alla stessa data, essendo la certificazione delle spese subordinata al completamento di una serie di controlli previsti dalla normativa comunitaria. 11 Per la misurazione dei risultati ci si dotati nel QSN 2007-2013 di sistemi di indicatori quantitativi, che sono alla base di un sistema premiale, noto come Obiettivi di Servizio, finalizzato a migliorare la quantit e qualit dei servizi in quattro ambiti rilevanti per lo sviluppo del Mezzogiorno: istruzione, servizi di cura per anziani e bambini, gestione dei rifiuti urbani e servizio idrico integrato. Nel sistema premiale sono stati fissati obiettivi quantificati ex ante da raggiungere entro il 2013 e, in ragione dei risultati di servizio reso nei territori, stata prevista lassegnazione di premi finanziari per migliorarne ulteriormente disponibilit e qualit. 12 Come noto, in base a questa regola le risorse non spese entro due anni dallassunzione dellimpegno sul bilancio comunitario vengono cancellate.
ottobre 2011, prevedendo una sanzione finanziaria in caso di mancato raggiungimento di questi target, graduata in funzione della distanza dagli stessi13. A seguito di questa prima azione di accelerazione, nei primi cinque mesi dell'anno i programmi dellobiettivo Convergenza hanno fatto registrare un incremento degli impegni pari al 66% nel caso del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e sono pressoch raddoppiati nel caso del Fondo Sociale europeo (FSE). Consistente stato anche lincremento delle spese certificate al 31 ottobre, che sono cresciute, rispetto al 31 dicembre 2010, del 36% nel caso del FESR e del 57 nel caso del FSE. Per i programmi che non hanno conseguito i target di recupero sono scattate le sanzioni previste dalla Delibera 1/2011: il Programma interregionale (POIN) Attrattori ha cos subito una decurtazione di 15 milioni a beneficio del Programma nazionale (PON) Istruzione. Il POR FESR Sardegna, per il quale la sanzione non poteva dare luogo a de-finanziamento14, ha effettuato una riprogrammazione interna, pari a 49 milioni15. Tuttavia, nonostante i segni di miglioramento, i pi recenti dati di monitoraggio al 31 ottobre 2011 mostrano per linsieme dei Programmi dellObiettivo Convergenza un livello delle spese effettuate assolutamente modesto, pari al 14,3% del totale programmato, appena il 2,4% in pi rispetto al 31 agosto (cfr. Tav. 2). Inoltre dopo quasi cinque anni di programmazione solo il 39,8% delle risorse risulta impegnato. Tav. 2 - Attuazione finanziaria per Obiettivo Convergenza al 31 ottobre 2011 (valori percentuali)
Programmi Nazionali Pon Governance e AS Pon Governance e AT Istruzione Reti e mobilit Ricerca e competitivit Sicurezza Interregionali 1 Attrattori Energie Regionali Por Basilicata Por Calabria Por Campania Por Puglia Por Sicilia Totale 45,9 37,1 31,7 44,0 36,8 39,8 25,0 14,3 9,8 17,4 9,1 14,3 1.074,6 4.116,2 7.725,3 6.517,2 8.638,8 43.599,4 10,3 40,3 8,7 16,7 1.031,2 1.607,8 57,2 44,2 72,8 23,4 50,4 37,6 20,4 23,3 39,2 15,0 11,5 25,2 Impegni/risorse programmate % Spese/risorse programmate % Risorse programmate (mln euro) mln di euro 517,9 276,2 1.981,2 2.749,5 6.205,4 1.158,1
1 I programmi interregionali sono ora a gestione centrale.
In media, i programmi a gestione nazionale sono a uno stadio pi avanzato, ma forti sono le differenze: assolutamente insoddisfacente lo stato di attuazione dei due Programmi interregionali,
Sono inoltre state disposte alcune specifiche misure di accompagnamento e sostegno dei Programmi regionali della Convergenza (FESR e FSE), con una rimodulazione di 520 milioni di euro a favore di interventi per l'istruzione: potenziamento e riqualificazione dei laboratori e delle infrastrutture scolastiche; miglioramento delle competenze dei giovani. Al Ministero dellIstruzione stata delegata dalle Regioni la gestione di questi interventi, allinterno dei rispettivi programmi regionali. Analoga iniziativa stata avviata con il MIUR Ricerca, per il finanziamento da parte dei Por, dei progetti di ricerca industriale non finanziabili per carenza di copertura. L'impossibilit di trovare un accordo con tutte le Regioni che, data la natura interregionale dei progetti, rappresentava la precondizione per lavvio delliniziativa, ne ha impedito la concretizzazione. 14 Essendo lunico programma nel regime transitorio denominato phasing in, non era possibile alcuna riprogrammazione tra programmi. E anche in considerazione di questo particolare status che la Regione ha potuto avvalersi di queste regole per accelerare una riprogrammazione da tempo individuata come necessaria. 15 Viceversa, al 31 ottobre 2011 non stata adottata alcuna misura correttiva nei confronti dei Programmi (POIN Attrattori ed Energie e del PON Ricerca cofinanziati dal FESR, POR Campania e Sicilia cofinanziati dal FSE) che non hanno raggiunto il previsto target di spese certificate, in quanto le regole adottate prevedono che tali sanzioni operino solo in caso di effettivo disimpegno a fine anno.
mentre assai avanzata lattuazione del Programma Istruzione su standard assai elevati nel confronto europeo (39% di spesa). Anche fra i programmi regionali la diversificazione assai forte, con Sicilia e Campania ferme a meno del 10% e la Basilicata al 25%. Per i programmi dellObiettivo Competitivit l'avanzamento finanziario raggiunge in media un livello doppio, pari al 28,2% delle risorse programmate (cfr. Tav. 3). Anche tra le Regioni pi sviluppate la diversificazione assai elevata: da un minimo del 21,7% del Lazio (pi basso di Sardegna, Basilicata e Abruzzo) al 42,6% dellEmilia e Romagna e 47,3% di Trento. Tav. 3 - Attuazione finanziaria per Obiettivo Competitivit al 31 ottobre 2011 (valori percentuali)
Programmi (POR) Nazionale Azioni di Sistema Regionali Abruzzo Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise P.A. Bolzano P.A. Trento Piemonte Sardegna Toscana Umbria Valle d'Aosta Veneto Totale 34,4 72,3 52,4 42,8 45,9 56,1 44,6 45,8 69,4 83,2 57,4 33,5 52,3 38,8 53,9 47,8 49,6 22,1 42,6 25,1 21,7 22,4 30,0 26,5 20,7 33,4 47,3 32,7 27,4 26,3 23,4 26,1 28,3 28,4
662 1.153 622 1.480 925 1.330 570 295 235 283 2.085 2.431 1.791 579 131 1.169
Impegni/risorse programmate % 72,8
Spese/risorse programmate % 28,7
Risorse programmate mln euro
In conclusione, gli sforzi sin qui compiuti non hanno consentito allItalia di sollevarsi dal fondo della lista dei 27 Stati dellUnione europea: solo la Romania alle nostre spalle (Tav. 4). In termini di pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate, lItalia, pur salendo fra dicembre 2010 e il 21 novembre 2011 dal 7,4 al 12,0%, si ritrova ancora a met del valore medio europeo (14,7), due quinti del valore degli altri grandi beneficiari della politica di coesione, Polonia (30,9) e Germania (31,5).
Tav. 4 - Pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate: 2007-2013 (valori percentuali)
Stato Austria Belgio Bulgaria Cipro Danimarca Estonia Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda ITALIA Lettonia Lituania Lussemburgo Malta Olanda Polonia Portogallo Regno Unito Rep. Ceca Romania Slovacchia Slovenia Spagna Svezia Ungheria EU27 31.12.2009 11,3 10,6 0,0 10,6 4,0 13,2 9,0 6,2 9,9 3,5 15,8 2,3 14,4 7,2 2,6 0,3 0,8 4,3 6,1 6,0 2,6 0,8 0,9 3,1 3,5 8,7 4,0 4,7 31.12.2010 21,1 15,6 8,9 22,7 12,2 31,8 18,3 16,3 21,1 15,7 28,7 7,4 26,7 17,2 8,5 6,3 9,9 17,1 19,0 20,2 11,6 3,4 9,2 16,3 12,4 19,4 12,6 14,7 21.11.201 1 29,4 22,7 11,9 37,4 24,5 37,8 30,3 23,9 31,5 25,8 39,8 12,0 39,1 29,4 30,7 13,3 23,1 30,9 31,0 28,9 17,5 5,4 18,0 33,4 25,4 31,2 25,1 24,6
II.1.2. Focus sul Sud La particolare gravit dello stato di attuazione dei fondi comunitari nelle Regioni Convergenza (con esclusione della Basilicata) ha indotto ad adottare, nel corso del 2011, tre accorgimenti finanziari e procedurali con lobiettivo di ridurre il rischio di disimpegno automatico. La prima di tali misure consistita in una revisione dei piani finanziari, affinch, a parit di spese, fosse possibile massimizzare il tiraggio delle risorse. La misura ha riguardato la quasi totalit dei programmi regionali FESR e FSE della Convergenza (con la sola eccezione della Campania) e il Programma interregionale Attrattori. Tale intervento, tuttavia, non comportando alcuna accelerazione della spesa, non fa che spostare nel tempo il rischio di disimpegno. Un simile effetto temporaneo ha la seconda misura: la presentazione di Grandi Progetti che comporta un abbattimento dell'importo in scadenza a fine 2011, con ci evidentemente mitigando il rischio di disimpegno automatico 16 . Laccelerazione delle scelte di Grandi Progetti avvenuta con la Delibera CIPE n. 1/2011 e ha riguardato soprattutto la Regione Campania e, in misura minore, Sicilia e Calabria. Se tali Grandi Progetti risultassero ex-post istruiti in modo inadeguato e non dovessero passare il
Le disposizioni comunitarie consentono di scomputare dagli importi in scadenza a fine anno quelli relativi a una parte del finanziamento dei Grandi Progetti in corso di valutazione da parte della Commissione europea.
vaglio della Commissione europea ci si troverebbe nella condizione di avere solo slittato nel tempo la perdita di risorse. Infine nel 2011 proseguito il ricorso a strumenti di ingegneria finanziaria da parte di numerosi programmi, non solo regionali (PON Ricerca e Competitivit, POIN Energie)17. Tale scelta appare dettata dal vantaggio in termini di rendicontazione delle spese il trasferimento di risorse finanziarie nello strumento temporaneamente trattato come una spesa dalla Commissione pi che da una fondata valutazione della loro appropriatezza e della loro dotazione finanziari18. Allaumento di spese rendicontate che conseguito a queste scelte non infatti generalmente corrisposto, alcun utilizzo dei fondi - ancora non operativi - con benefici nulli per le imprese e rischi elevati di non riuscire a utilizzare le risorse cos appostate e non riprogrammabili, entro la data di chiusura dei programmi (fine 2015). La tavola 5 mostra chiaramente che mentre nelle Regioni Competitivit gli strumenti finanziari adottati sono nella quasi totalit dei casi operativi (ossia hanno dato luogo a interventi a favore delle imprese), nelle Regioni Convergenza essi sono in generale ancora inattivi, con grandi rischi per le risorse comunitarie e benefici nulli per le imprese. Tav. 5 Strumenti di ingegneria finanziaria operativi e non operativi
Fondo per prestiti Fondi sviluppo aree urbane
Programma Operativo Obiettivo Convergenza Basilicata Calabria Campania Poin Attrattori Poin Energia Pon Ricerca e Competitivit Puglia Sicilia Obiettivo Competivit Emilia Romagna Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Sardegna Toscana Friuli Venezia Giulia Umbria Veneto
X Strumenti finanziati ma non operativi Strumenti operativi
Ladozione dei suddetti marchingegni ha contribuito fortemente alla riduzione dellimporto residuo da rendicontare a fine 2011, portandolo per la Convergenza dai 5,9 miliardi di euro di fine maggio a 2,1 miliardi del 28 novembre. Nonostante ci il rischio di perdita di risorse comunitarie, bench circoscritto, appare tuttaltro che azzerato (cfr Tav. 6). In particolare, rischi particolarmente seri si ravvisano per i
Nel Centro Nord il POR del Friuli Venezia Giulia. In base ai regolamenti comunitari le spese di costituzione dei fondi di ingegneria finanziaria sono immediatamente e integralmente rendicontabili ancorch non abbiamo dato luogo ad alcun intervento in favore delle imprese.
Programmi Interregionali Attrattori e Energie Rinnovabili, nonostante il trasferimento delle responsabilit di gestione agli Uffici del Ministro per i Rapporti con le Regioni e la Coesione Territoriale di cui non si osservano (ancora) benefici19, e per i POR FSE Campania e Sicilia; mentre il salvataggio dei fondi del PON Ricerca e Competitivit affidato allassenza di intralci nelle attivit in atto in queste ultime settimane. Lemergenza cos prodottasi pu essere affrontata solo con una riduzione immediata (entro dicembre) del tasso di cofinanziamento nazionale, nellambito dellazione strategica del Piano di Azione Coesione di cui al seguente paragrafo. Tav. 6 - Spese residue da certificare al 31 dicembre 2011
Fondo Programma Poin Attrattori Poin Energie Pon Governance e AT Pon Istruzione Pon Reti e mobilit Pon Ricerca e comp. Pon Sicurezza Por Basilicata Por Calabria Por Campania Por Puglia Por Sicilia Totale Pon Governance e AS Pon Istruzione Por Basilicata Por Calabria Por Campania Por Puglia Por Sicilia Totale Totale Convergenza Totale 114 120 20 46 881 60 107 216 1.565 30 30 46 101 17 342 566 2.131 di cui fondi comunitari 71 60 10 23 440 28 67 123 822 12 12 23 64 11 173 295 1.117
Fonte: Elaborazione DPS - DGPRUC su dati del Sistema Finanziario Commissione Europea
II.2. Piano di Azione Coesione Di fronte alla gravit della situazione, allefficacia solo parziale degli interventi intrapresi nella prima parte del 2011, alla temporaneit degli effetti dei marchingegni finanziari e procedurali adottati e alla prospettiva del grande volume di spesa che deve essere certificata a fine 2012 per evitare il disimpegno automatico (oltre 8 miliardi di euro, di cui circa 6 nellObiettivo Convergenza), nella seconda met del mese di ottobre 2011 stata avviata dal Governo italiano una iniziativa strategica. Assunta assieme alla Commissione europea e dintesa con le Regioni Convergenza (e con altre Regioni del Sud), essa volta a concentrare le risorse su pochi assi di intervento e realizzare assieme accelerazione e riqualificazione della spesa. Liniziativa stata annunciata e delineata con la lettera del Presidente del Consiglio al Presidente
12 Lintento era anche quello di fornire garanzie alla Commissione Europea sulla possibilit di introdurre, nella gestione e nellattuazione di questi interventi, elementi radicali di discontinuit in termini di governance e contenuti.
della Commissione europea e al Presidente del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011 ed stata accolta dal Vertice dei Paesi Euro dello stesso 26 ottobre 2011 nella dichiarazione approvata. Su queste basi e sulla base dellAccordo Governo-Regioni del Sud del 3 novembre 2011 stato definito, di intesa con la Commissione europea, il Piano di Azione Coesione, inviato il 15 novembre u.s. dal Ministro per i Rapporti con le Regioni e per la Coesione Territoriale al Commissario europeo per la Politica Regionale. Il Piano dovr essere finalizzato negli importi finanziari, nella lista degli interventi, nelle scadenze, dintesa con le Regioni interessate, entro il 15 dicembre prossimo. Scopo del Piano di Azione quello di rilanciare i programmi in grave ritardo, garantendo una forte concentrazione delle risorse su quattro priorit: agenda digitale, istruzione, occupazione e ferrovie. Il Piano si concentra sui Programmi regionali della Convergenza, estendendosi per alcune tipologie di intervento anche alle altre Regioni del Mezzogiorno. Ove fosse utile e/o necessario, pu estendersi ad altre Regioni. Il Piano di Azione, anticipando alcuni tratti dei nuovi Regolamenti comunitari presentati dalla Commissione per il periodo di programmazione 2014-2020, permette di aggredire tre delle cause del ritardo: la frammentazione degli interventi; il mancato orientamento al risultato; le difficolt di indirizzo del centro. Affronta tali criticit sulla base di quattro principi: concentrazione su tematiche di interesse strategico nazionale declinate regione per regione secondo le esigenze dei diversi contesti, attraverso un confronto tecnico fra Governo e Regioni; azione di supporto e affiancamento da parte di centri di competenza nazionale; fissazione di risultati obiettivo in termini di miglioramento della qualit di vita dei cittadini; cooperazione rafforzata con la Commissione, che entra nel Gruppo di Azione (guidato dal Dipartimento Politiche di Sviluppo) incaricato di governare e monitorare laccelerazione.
Per quanto riguarda gli interventi sulla rete ferroviaria, una volta avvenuta la loro quantificazione, sulla base di un accordo con le Regioni (entro il 15 dicembre) essi saranno finanziati utilizzando le risorse rinvenienti dalla riduzione del cofinanziamento nazionale. Tale riduzione consentir anche di ridurre una volta per tutte i rischi di disimpegno automatico. Sullattuazione del Piano e di questi principi si immediatamente concentrata lazione di Governo.
II.3. Addizionalit degli interventi cofinanziati nel Sud: mancato rispetto In applicazione di uno dei principi fondanti della politica di coesione comunitaria, la Commissione, in cooperazione con ciascuno Stato membro, procede per lobiettivo Convergenza a una verifica intermedia dell'addizionalit entro il 31 dicembre 2011. In particolare, il rispetto del principio dell'addizionalit considerato verificato se la media annua della spesa pubblica nazionale ammissibile degli anni dal 2007 al 2010 tale da essere coerente, ossia da non pregiudicare, il risultato finale relativo allintero periodo 2007-2013 cos come indicato, a inizio programmazione, nel calcolo delladdizionalit ex ante. La verifica intermedia del principio, effettuata nel giugno 2011, ha evidenziato che il profilo di addizionalit a suo tempo negoziato e formalizzato nel QSN non stato rispettato. Sulla base dei dati e delle stime disponibili20, la media annua della spesa pubblica nazionale per il periodo 2007-2010, al netto dei fondi strutturali, calcolata in termini medi annui e a prezzi costanti, risulta
Le basi informative utilizzate per la verifica sono le seguenti: 2007 - 2008 - 2009: Conto consolidato del Settore Pubblico Allargato Fonte: Sistema Conti Pubblici Territoriali (CPT); 2010/2013: Quadro Finanziario Unico (QFU) delle risorse in conto capitale; Relazione Previsionale e Programmatica anni 2007-2010; Decisione di finanza pubblica 2011-2013; Piano degli investimenti degli Enti appartenenti al SPA laddove disponibili; Stime.
pari, infatti, a 16.194,221 milioni di euro a prezzi 2006, un valore assai inferiore a quello (19.794,0) che si ottiene come media dei valori previsti ex ante per quegli stessi anni, in base ai quali era stata costruita la media ex ante per il complesso del periodo 2007-2013 (cfr. Tab 7). Tav. 7 - Verifica intermedia del principio di Addizionalit: risultati ex ante e attuali per la media 2007-2010 (Milioni di euro a prezzi 2006)
Spesa Nazionale di cui: Pubblica Amministrazione (2) 17.504,5 14,345,2 di cui: Imprese Pubbliche (3) 4.953,2 4.527,2 Fondi Strutturali Addizionalit (4) (5)=(1)-(4) 2.663,8 19.794,0 2.678,2 16.194,2
Previsioni Valori effettivi
Totale (1) 22.457,8 18.872,5
Il mancato rispetto delladdizionalit evidentemente il risultato del peggioramento del quadro italiano di finanza pubblica, anche a seguito della crisi economica, con le connesse scelte di riduzione della dotazione finanziaria del FAS (cfr. par. III). LItalia nel luglio scorso ha quindi potuto avviare la procedura di revisione che prevista in queste circostanze.
II.4. La posizione italiana sulla politica di coesione 2014-2020 Con la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale del 29 giugno 2011 la Commissione Europea ha avanzato una ipotesi di bilancio per gli anni 2014-2020 pari a 1025 miliardi di euro. Di questo importo alla politica di coesione europea sono assegnati 336 miliardi (circa il 33 % del bilancio). Successivamente (6 ottobre 2011) la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamenti per la politica di coesione. La proposta di Regolamenti una base assai buona per realizzare la riforma a lungo auspicata di questa politica, orientandola ai risultati in termini di miglioramento della qualit della vita dei cittadini europei. Tuttavia, affinch la riforma sia efficace, appare necessario modificare questa proposta in diversi punti. Fra essi sono necessari: pi forti garanzie di un rigoroso sistema di indicatori di risultato, senza confusione con lariserva di premialit; documenti di programmazione pi leggeri incentrati sul legame fra azioni e risultati; streamlining della reportistica sui risultati, da portare al dibattito nel Parlamento Europeo; ulteriore rafforzamento delle condizionalit ex ante (per rafforzare le istituzioni necessarie al successo dei programmi);
Per la ricostruzione dei dati di base lItalia continua ad avvalersi della banca dati relativa alla ricostruzione di Conti pubblici territoriali, avente come oggetto la territorializzazione della spesa dellintero settore pubblico allargato e delle imprese di pubblica utilit, gi utilizzata per tutta lattivit di monitoraggio sulla verifica delladdizionalit del periodo di programmazione precedenti e per la verifica ex ante della stessa. Tale banca dati, costruita ad hoc, sottoposta ad un progetto di affinamento qualitativo e quantitativo costante che consente di disporre con estrema tempestivit di dati regionali riferiti allo specifico sottoinsieme, le spese connesse allo sviluppo. Di ci si giovata la verifica del principio di addizionalit. Tutte le elaborazioni finalizzate alla verifica intermedia sono state effettuate sulla base delle soluzioni metodologiche adottate per la verifica ex ante, ampiamente discusse con gli uffici della Unione Europea. Per gli organismi del settore Extra Bilancio sono stati utilizzati, ove disponibili (Ferrovie dello Stato,Enel, Poste Italiane, Eni, Enav), documenti programmatici pluriennali o indicazioni strategiche predisposte dai singoli enti.
pi chiara definizione degli strumenti attuativi rivolti ai luoghi, che consentano a citt e reti di cittadini, lavoratori, universit e imprese di mettere sul tavolo le proprie necessit e le proprie ipotesi progettuali; un Codice europeo di condotta per il partenariato che garantisca davvero il contributo alle decisioni e alle realizzazioni da parte dei cittadini organizzati; garanzie di equit, appropriatezza ed efficienza delle misure sanzionatorie legato al rispetto delle raccomandazioni del Patto di stabilit.
Concentrazione degli interventi su priorit coerenti con la Strategia Europa 2020, fissazione di target, rafforzamento del partenariato strategico con la Commissione Europea sono, del resto, le modalit che lItalia per reagire al grave ritardo dei suoi programmi ha deciso di anticipare con il Piano di Azione Coesione. Il proseguimento del sostegno dellItalia alla politica di coesione, sulla base del confronto con le Regioni, i Ministeri, partner istituzionali ed economico-sociali, dunque legato alla determinazione con cui nei mesi prossimi si vorranno realizzare modifiche nelle direzioni indicate. Molto significativo, sotto questo profilo, il lavoro di grande spessore svolto dalla Presidenza polacca, fortemente sostenuto dallItalia. Forti preoccupazioni sollevano invece le intenzioni della Commissione europea in merito al riparto delle risorse fra Regioni e Stati membri. In particolare, ladozione di nuovi criteri di riparto potrebbe fortemente danneggiare le Regioni del Sud che dai 21,6 miliardi di euro attuali (a prezzi 2011) potrebbero scendere sotto 19 miliardi, anzich salire oltre 25 come deriverebbe dallapplicazione della chiave di riparto attuale. nellinteresse dellItalia agire con forza mirando a una conferma, almeno parziale degli attuali criteri per lallocazione delle risorse alle Regioni meno sviluppate, diversamente da quello che ha proposto la Commissione. La penalizzazione per lItalia evidentemente influenzata anche dalla pessima performance di questo ciclo di programmazione in termini di spesa. Un forte sostegno delle Regioni al Piano di Azione Coesione (anche in termini di risorse riprogrammate e di riduzione del tasso di cofinanziamento) e un deciso avvio del Piano accrescerebbero dunque il potere negoziale dellItalia. Al contrario, scelte miopi e ad alto rischio di singole Autorit di gestione dei fondi comunitari, oltre a provocare la perdita di fondi europei avrebbero forti esternalit negative, indebolendo il potere negoziale dellItalia: ci non potrebbe mancare di riflettersi sulla quota di fondi che verr riconosciuta a quelle Autorit al momento del riparto dei fondi 2014-2020.
II.5. Le strutture in house Lattuazione della politica regionale comunitaria impone uno sforzo operativo di cui sono componenti importanti, se in grado di agire con efficienza e tempestivit, le strutture in house dellAmministrazione centrale dotate di competenze adeguate. Fra queste il Ministro per la coesione, per lo svolgimento dei compiti ad esso assegnati, si avvale, in forza di quanto esplicitamente previsto dal DPCM 10 giugno 2010, dellAgenzia nazionale per lattrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa (di seguito Agenzia) sulla quale esercita altres, attraverso il Dipartimento per lo Sviluppo e la coesione economica, le funzioni connesse al cosiddetto controllo analogo. Del resto, lAgenzia stata, negli ultimi anni, oggetto di una rilevante azione di riordino e dismissioni disposta dalla legge n. 296 del 2007 (art. 1, commi da 459 a 466) che ne ha sostanzialmente precisato la missione prioritaria quale braccio operativo della politica di coesione. LAgenzia ha mutato lorganizzazione operativa interna della societ capogruppo in relazione al disegno della nuova missione e con riferimento agli obiettivi a essa assegnati. Per quel che riguarda le
societ controllate, queste sono attualmente 6 (nel 2007 erano 32, di cui 17 regionali oggi totalmente dismesse) con 20 consiglieri di amministrazione (erano 168 nel 2007). Sotto il profilo operativo lAgenzia impegnata, a supporto dellAmministrazione centrale e dovendo rispondere alla sua domanda, nello svolgimento di un insieme di attivit molto ampio e articolato con rischi rilevanti di dispersione della sue capacit operative. Tali rischi sono peraltro accresciuti se non determinati da una committenza pubblica che ha attribuito allAgenzia compiti aggiuntivi specifici, spesso di natura quasi emergenziale e qualche volta anche impropri rispetto al dettato della sua missione. Compiti cui lAgenzia ho dovuto far fronte, in molti casi, utilizzando risorse professionali e finanziarie esistenti, non potendo fruirne di aggiuntive. Ogni generalizzazione sullefficienza, sulla qualit e sullefficacia della sua azione in particolare per quanto riguarda il suo apporto allattuazione delle politiche di coesione sarebbe quindi inappropriato. Come in tutte le strutture complesse e a cui richiesto un impegno a vasto raggio, nellAgenzia coesistono punti di robustezza tecnico-operativa (come gli interventi territoriali e di progettazione per le risorse culturali del Mezzogiorno, la gestione degli strumenti per lo sviluppo dellautoimprenditorialit e dellautoimpiego) e altri per i quali prevalgono debolezze (per esempio, lattrazione di investimenti esteri). Stante lobiettivo di valorizzare appieno le potenzialit e le capacit con cui lAgenzia pu sviluppare il ruolo a essa assegnato nellaccompagnare, su mandato del Ministro per la coesione, lattuazione della politica regionale comunitaria e nazionale (le cui risorse concorrono del resto a formare in media oltre il 90% del suo fatturato annuale), si tratta quindi di operare nel merito in due direzioni: nel breve termine per focalizzare il suo intervento su pochi obiettivi prioritari attraverso lazione comune del suddetto Ministro e dei Ministri di settore; nel medio termine, valutando il ruolo e le funzioni dellAgenzia nellambito pi generale dellazione del Governo per lefficientizzazione degli apparati centrali.
III.1. Risorse disponibili (dopo i tagli) Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, cos rinominato con d.lgs. n.88 del 2011, gi Fondo per le aree sottoutilizzate (articoli 60 e 61 della legge n. 289/2002 , Legge finanziaria per il 2003), un fondo pluriennale utilizzato per finalit di riequilibrio economico e sociale in attuazione del quinto comma dellart 119 della Costituzione, nel Sud e nel Centro-Nord del paese. In base al Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (QSN), il Fondo, attraverso la realizzazione di investimenti pubblici e lerogazione di incentivi alle imprese, dovrebbe contribuire alla realizzazione di una strategia di politica regionale unitaria assieme ai Fondi strutturali comunitari discusso nel paragrafo II. La parte del Fondo relativa al periodo di programmazione 2000-2006 solo assai lievemente ridotta dalle manovre finanziarie rispetto al suo importo originario (65.522 milioni di euro) pressoch interamente assegnata, e in misura significativa spesa (cfr. paragrafo III.3). La parte del Fondo relativa al periodo di programmazione 2007-20013, ancora interamente da utilizzare, oggi pari a 40.664 milioni di euro (incluse le risorse gi trasferite alle Amministrazioni destinatarie). Tale valore di 40,7 miliardi quanto rimane dellimporto originario di 63,3 miliardi dopo successivi tagli intervenuti per esigenze di finanza pubblica a partire dal 2008. La dimensione dei tagli, il quadro di incertezza sulleffettiva disponibilit del Fondo, i forti ritardi nelle attivit di programmazione (cfr. oltre) hanno prima frenato, poi impedito la realizzazione del disegno di programmazione unitaria del Fondo stesso assieme ai fondi comunitari. Tali criticit hanno anche reso opaco il quadro informativo. Le valutazioni e le informazioni che seguono sono dunque solo preliminari e costituiscono una sommaria base di lavoro. Gli ultimi tagli effettuati22, pari a 10.440 milioni (tav.8), devono ancora essere imputati tenendo conto delle esclusioni previste: programmazione regionale esentata dalla disposizione normativa di cui allart. 10, comma 4, decreto-legge n. 98 del 2011, e successive modifiche; assegnazioni per la prosecuzione degli interventi per la ricostruzione dellAbruzzo (DPCM 28 settembre 2011). Si dovr altres tenere conto dello stanziamento aggiuntivo di 2.800 milioni di euro per lanno 2015 previsto dalla legge di stabilit (articolo 33, comma 3), da destinare prioritariamente alla prosecuzione di interventi indifferibili infrastrutturali, nonch per la messa in sicurezza di edifici scolastici, per ledilizia sanitaria, per il dissesto idrogeologico e per interventi a favore delle imprese sulla base di titoli giuridici perfezionati alla data del 30 settembre 2011, gi previsti nellambito dei programmi nazionali per il periodo 2007-2013.
Riassuntivamente le destinazioni dei primi 18.248 milioni di euro di tagli hanno riguardato: misure di stabilizzazione della finanza pubblica per 12.963 milioni di euro (di cui 3.645 milioni imputati alla programmazione 2000-2006); esenzione ICI prima casa 1.150 milioni di euro; finanziamento servizio sanitario nazionale per 1.310 milioni di euro (di cui 5 milioni imputati alla programmazione 2000-2006); riqualificazione energetica del patrimonio edilizio per 934 milioni di euro; finanziamento per i comuni di Roma, Catania, Napoli e Palermo per 880 milioni di euro; emergenza rifiuti in Campania per 450 milioni di euro; agevolazioni post-terremoto Marche, Umbria, Molise e Puglia per 326 milioni di euro; altro per 213 milioni di euro
Tav. 8 - Riduzioni recenti del Fondo Sviluppo e Coesione Riduzioni Ex art. 40, c. 1-bis DL 98/2001 Tab. E legge di stabilit 2012 Totale 950,43 2011 950,43 3.350,53 3.350,53 2.533,98 2.533,98 1.802,52 1.802,52 1.802,52 1.802,52 2012 2013 2014 2015 Totale 950,43 9.489,54 10.439,96
Sar dunque necessario portare tempestivamente a compimento23 la ricognizione in atto da tempo degli impegni giuridicamente vincolanti in essere, al fine di identificare imputazioni appropriate dei tagli (cfr. paragrafo III.2.2).
III.2. Programmazione 2007-2013
III.2.1. Programmazione regionale Al complesso delle Regioni sono assegnati 24.023,1 milioni di euro secondo una chiave di riparto prestabilita, di cui 3.913,2 milioni di Euro, destinati alla Programmazione Interregionale e al progetto speciale Obiettivi di servizio (Area Mezzogiorno). Leffettivo utilizzo delle risorse da parte delle Regioni stato condizionato a regole che si sono modificate nel tempo creando un contesto di elevata incertezza, frenando nel Sud la realizzazione della programmazione unitaria prevista dal QSN nel 2007, e facendo s che neppure nelle Regioni del Centro-Nord pi efficaci e tempestive, potesse sino ad oggi a distanza di oltre quattro anni avviarsi alcun intervento. Originariamente la delibera CIPE n. 166/2007 ha previsto, per lutilizzo da parte delle Regioni e Province Autonome delle risorse FAS 2007-2013, lelaborazione, da parte di ciascuna di esse, di un Programma Attuativo Regionale (PAR) o Provinciale, da sottoporre alla presa datto del CIPE, previa istruttoria del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione. La presa datto del CIPE costituisce presupposto per la messa a disposizione delle risorse con apposito provvedimento dirigenziale (punto 3.1.3 delibera n. 166 del 2007) a chiusura del procedimento. Tale presa datto ha avuto luogo, per nove Regioni del Centro Nord gi nel marzo 2009, sulla base di un giudizio positivo sulla qualit della programmazione. Tuttavia, solo nel luglio 2011, a seguito di nuovi adempimenti richiesti dalla delibera Cipe 1/2011, si potuto chiudere il procedimento di messa a disposizione delle risorse FAS (per un ammontare complessivo di 3.156,738 mln di euro). Nel frattempo, sono stati presentati ed stata conclusa listruttoria dei Programmi Attuativi della Provincia Autonoma di Trento e delle Regioni Friuli Venezia Giulia e Veneto, che potranno, pertanto essere portati alla decisione del CIPE. La Regione Lazio, invece, avvalendosi della facolt prevista dallart. 2, comma 90, legge n. 191 del 2009 di utilizzare il FAS a copertura del piano di rientro del deficit sanitario, ha destinato a tale scopo lintera dotazione spettante del FAS (796 mln di Euro), rinunciando, di conseguenza, alla relativa programmazione per spese di investimento.
E limpegno assunto nella seduta del CIPE del 6 dicembre 2011.
Tav. 9 - Distribuzione e stato programmazione risorse 2007-2013 per le Regioni del Centro-Nord (in mln di Euro) Regioni Emilia Romagna Friuli-Venezia Giulia Lazio
Assegnazioni FAS 2007-2013 241,279 160,386 796,782 288,507 714,018 202,937 72,478 48,631 750,022 638,735 213,692 35,07 513,419
Presa d'atto del Cipe SI
Liguria Lombardia Marche P.A. Bolzano P.A. Trento1 Piemonte Toscana Umbria Valle D'Aosta Veneto1
Il PAR stato presentato dalla Ragione ma manca la presa datto del CIPE. Dotazione impiegata a copertura del piano di rientro del deficit sanitario.
Ancora pi in ritardo la situazione delle Regioni del Mezzogiorno, che complessivamente dispongono, al netto delle risorse destinate alla citata Programmazione Interregionale e agli Obiettivi di servizio, di 15.434 milioni di euro. I numerosi provvedimenti normativi succedutisi nel tempo, hanno inciso sia sullammontare delle assegnazioni FAS sia sui criteri di selezione degli interventi ammissibili. Solo per le Regioni Molise e Abruzzo sono state ravvisate le condizioni per la presa datto (nel 2011) dei Programmi da parte del CIPE. I ritardi maturati hanno peraltro offerto al Governo, nella seconda met del 2011, lopportunit di percorrere, dintesa con le Regioni, la strada di una concentrazione degli interventi su alcuni assi strategici (individuati a seguito di un percorso noto come Piano Sud). Si tratta in via di principio di una scelta non dissimile da quella compiuta con il Piano di Azione e Coesione (cfr. paraf. II.3) per i fondi strutturali comunitari. Tale percorso ha sinora condotto alla programmazione di due assi: Infrastrutture e Innovazione, ricerca e competitivit in due delibere CIPE in data 3 agosto 2011 e 30 settembre 2011 (tuttora in corso di registrazione alla Corte dei Conti). Per lasse Innovazione, ricerca e competitivit previsto che gli interventi individuati dal CIPE siano preliminarmente sottoposti alla valutazione del Ministero dellIstruzione, Universit e Ricerca. Lattivit istruttoria avviata anche per la priorit Ambiente. Va rilevato che hanno esercitato la facolt per il ripiano parziale dei debiti sanitari anche le Regioni Siciliana (per 686 milioni di euro), Abruzzo (per 160 milioni di euro) e Campania (per 322 milioni di euro).
Tav. 10 - Distribuzione e stato programmazione risorse 2007-2013 per le Regioni del Sud (in mln di Euro)
Priorit Regioni Altre destinazioni Residuo da attribuire Totale Presa datto del CIPE
"Innovazione, Copertura "Infrastrutture ricerca e debito (delibera Cipe competitivit" sanitario 3/08/2011) del regionale 30/09/2011 5 259,4 863,4 1.345,1 1.015,4 1.073,4 1.092,9 5.649,6 12 63,9 68,7 250 241,4 38,8 679,8 0 686 1.168,0 322 160
Abruzzo* Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia** Totale
497,6 668,6
SI (30.09.2011)
769,0 1595,9 3506,8 407,1 SI (03.08.2011) 2794,6 1946,2 3684,4 15476,7 SI (31.07.2009)
530,2 407,1
1.240,8 1.529,2
111,0 610,8 2.266,9
520,4 1.255,9 5.712,4
La voce Altro include: a) Le risorse assegnate ai PAR delle Regioni Molise e Abruzzo, per un totale di 1014,832 mln di Euro; b) Le somme FAS preallocate per effetto di disposizioni di legge (432 mln ex d.l. 196/2010 su compensazioni ambientali in Regione Campania; 111,044 ex d.l. 162/2008 per il G8 in Sardegna); c) Limporto di 200 mln di Euro destinato allAccordo di Programma Termini Imerese in Sicilia; d) Le somme destinate a copertura finanziaria di varie ordinanze di protezione civile per fronteggiare situazioni di emergenza (509 mln di Euro)
Il valore del PAR Abruzzo include anche limporto corrispondente al taglio iniziale del 5% (ex Del. Cipe n.1/09), tenuto conto della condivisione espressa dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 16/12/2010 di porre tale taglio a carico di tutte le altre Regioni pro quota, qualora il Governo non volesse intervenire con il FAS nazionale.
Successivamente alla presa datto del Cipe, le risorse della Regione Siciliana sono state coinvolte nell attuazione del cd. Piano per il Sud.
III.2.2. Programmazione nazionale Provvisoriamente il quadro di informazioni predisposto dagli uffici quello che segue. Loriginaria ipotesi di ripartire le risorse per Programmi nazionali stata radicalmente modificata dalla previsione normativa, contenuta nel d.l. n. 185 del 2008 art. 18, che ha individuato, come destinatari delle risorse, tre Fondi settoriali: Fondo infrastrutture (destinato a interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di trasporti e mobilit di livello nazionale, le reti di telecomunicazione ed energetiche, gli interventi di messa in sicurezza delle scuole, le opere di risanamento ambientale, ledilizia carceraria e le infrastrutture museali e archeologiche e linnovazione tecnologica), Fondo sociale per occupazione e formazione (destinato in larga misura al finanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga) e Fondo strategico per il Paese a sostegno delleconomia reale (destinato a finalit di programmazione strategica per il sostegno delleconomia reale e delle imprese). Tenuto conto che il Fondo occupazione risulta interamente trasferito, le riduzioni ancora da operarsi di cui al paragrafo III.1, ove fossero esclusivamente confermati i valori dei trasferimenti gi intervenuti e le destinazioni per la ricostruzione dellAbruzzo, comporterebbero la riconfigurazione della dimensione dei fondi. Su questo quadro informativo si dovr tornare in sede di ricognizione per lassegnazione dei tagli dellestate 2011.
III.3. Programmazione 2000-2006
III.3.1. Programmazione regionale A fronte dei 23 mld di euro assegnati alle Regioni e Province Autonome nel periodo 2000-2006 (di cui l85% al Mezzogiorno), circa 19,1 mld di euro sono stati programmati tramite Accordi di Programma Quadro (APQ), strumento negoziale che oltre alle risorse ex FAS, ha attratto anche risorse ordinarie e comunitarie, concorrendo a finanziare oltre 23.000 interventi (di cui 13.400 nel Mezzogiorno). Di questi, circa 6.200 risultano oggi conclusi (27% di quelli complessivamente finanziati). Il livello di avanzamento, al 30 giugno 2011 era pari al 75,2% nel Centro Nord e al 44,3% nel Mezzogiorno (50,3% a livello nazionale) (cfr. Tav. 11).
Tab. 11 Stato di attuazione risorse 2000-2006 per le Regioni Numero Progetti
Tav. 11 - Stato di attuazione risorse 2000-2006
Macro- Area
Centro- Nord Emilia-Romagna Friuli - Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche P.A. Bolzano P.A.Trento Piemonte Toscana Umbria Valle d'Aosta Veneto Centro- Nord Totale Mezzogiorno Abruzzo Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia Mezzogiorno Totale Totale complessivo
di cui Fas Fas regionale di cui conclusi Totale * regionale realizzato (n) (%) (mln di euro) (mln di euro) (mln di euro) (%) 560 248 44,30% 3.480,3 150,5 110,1 73,2% 256 130 50,08% 486,5 108,3 79,8 73,7% 1.379 248 18,0% 1.649,3 633,9 374,9 59,1% 629 174 27,7% 712,6 358,9 319,1 88,9% 1.849 915 49,5% 10.568,4 361,4 333,5 92,3% 386 245 63,5% 1.867,8 208,8 114,3 54,7% 68 36 52,9% 182,4 38,5 33,6 87,2% 66 30 45,5% 609,2 20,5 19,1 93,3% 1.786 1.110 62,2% 2.071,2 662,0 525,2 79,3% 1491 550 36,9% 13.304,8 508,2 411,2 80,9% 592 125 21,1% 1.800,8 268,4 156,9 58,5% 65 10 15,4% 135,2 23,3 18,8 80,5% 613 267 43,6% 2.200,0 367,4 292,1 79,5% 9.740 4.088 42% 39.068,5 3.710,1 2.788,7 75,2% 1.145 356 31,10% 1.245,1 693,7 493,7 71,2% 712 99 13,9% 2.489,4 751,1 391,2 52,1% 2.260 254 11,2% 8.817,1 1678,4 774,3 46,1% 2.460 451 18,3% 8.385,6 3.853,0 1.672,7 43,4% 1.456 422 29,0% 1.037,1 494,2 358,7 72,6% 2.177 186 8,5% 6.234,8 2.728,4 1.424,9 52,2% 1.041 201 19,3% 5.422,3 1.546,0 770,0 49,8% 2.154 185 8,6% 16.880,7 3.693,2 949,4 25,7% 13.405 2.154 16,1% 50.512,0 15.438,0 6.835,0 44,3% 23.145 6.242 27,0% 89.580,5 19.148,2 9.623,6 50,3%
Forte la differenziazione regionale, con la Lombardia e Trento oltre il 90% e la Sicilia poco sopra il 25%. La dimensione degli interventi prevalentemente inferiore al valore soglia di 25 mln di euro (che nella programmazione 2007/2013 rappresenta il valore minimo dei progetti cardine) si osserva nel complesso una forte relazione tra stato di avanzamento economico e dimensione finanziaria degli
interventi. Le verifiche disposte in base alla Delibera CIPE n. 79/2010, per gli interventi con criticit nellavvio e nellavanzamento, per un ammontare pari a 6.870 milioni di euro, hanno prodotto il definanziamento da parte delle Regioni di interventi per 96 milioni di euro e lindividuazione di interventi proposti per il definanziamento per ulteriori 350 milioni di euro. Tali esiti sono stati fatti propri dal CIPE con delibera del 30 settembre 2011.
III.3.2. Programmazione nazionale Nel periodo di programmazione 2000-2006 sono state assegnate alle Amministrazioni Centrali 42,7 miliardi di euro destinati per circa i due terzi a incentivi alle imprese attraverso il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dellEconomia e delle Finanze ed il Ministero per lIstruzione, lUniversit e la Ricerca. Dalla ricognizione realizzata al 31 Maggio 2008, i cui esiti sono stati sanciti con delibera Cipe n. 79 del 30 luglio 2010, sono risultate impegnate o programmate in APQ risorse per 37,5 miliardi di euro. Le residue disponibilit sono state impiegate per 1,5 miliardi per finanziare gli ammortizzatori in deroga e, per la residua parte, per dare copertura alle riduzioni di volta in volta operate dai diversi provvedimenti di finanza pubblica succedutisi nel tempo. Risultano al momento esclusi dalle operazioni di taglio 106 milioni di euro originariamente assegnati al Dipartimento della Funzione Pubblica.
III.4. Risorse liberate Le risorse generate dalla rendicontazione sui Programmi operativi cofinanziati dai fondi strutturali di progetti originariamente finanziati con altre fonti di finanziamento, cosiddette risorse liberate, sono pari a 10.224 milioni di euro. Di queste le risorse gi oggetto di impegno giuridicamente vincolanti ammontano a 5.425 milioni di euro, cos come accertato dalle verifiche effettuate ai sensi della delibera Cipe n. 79/2010. Allesito di tale ricognizione sono state quindi individuate, quali riprogrammabili, al netto di possibili contestazioni, risorse per un importo pari a 4.798 milioni di euro.
IV. Politiche nazionali: riflessi sul Sud Lo sviluppo di un territorio, ancor pi di un territorio arretrato, non dipende solo dalle politiche territoriali aggiuntive a esso destinate come quelle previste dallart. 119, comma quinto della Costituzione italiana ma anche e soprattutto dalle politiche ordinarie: sia dalle spese ordinarie che arrivano in quel territorio (dal loro riparto e qualit) e dal modo in cui norme e regolamenti a valenza nazionale impattano in quel territorio stesso. Come risulta dal progetto di ricerca sul Sud condotto nel 2008-2009 dalla Banca dItalia, questo profilo assume particolare rilievo per il Sud. Scriveva a tale proposito il Governatore Draghi, concludendo quel progetto24: le politiche regionali possono integrare le risorse disponibili, consentirne una maggiore concentrazione territoriale, contrastare le esternalit negative e rafforzare quelle positive. Ma non possono sostituire il buon funzionamento delle istituzioni ordinarie. Nella presentazione degli Atti di quel Convengo il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, riprendendo lintroduzione del Governatore Draghi, scriveva: Declinare le politiche generali in modo sapiente sul territorio tenendo conto cio dei loro diversi potenziali di applicazione nel Nord e nel Sud del paese, certamente compito arduo: ma si pu eluderlo, o bisogna provarsi a perseguirlo?. Le politiche regionali non possono dunque sostituirsi al buon funzionamento delle istituzioni ordinarie ma possono e devono incalzare e anticipare il rinnovamento e laumento di qualit della gran massa della spesa pubblica. Nel rilanciare le politiche per il Sud dunque importante avere chiare le difficolt che questa declinazione territoriale della politica ordinaria incontra. Proprio per capire in che modo la politica regionale possa orientare quella ordinaria. Aiutano a tale scopo alcuni esempi. Istruzione Manca nel Sud una tradizione radicata di cooperazione fra scuole capace di avviare e sostenere (come pratica diffusa in molte aree del Centro Nord) attivit di autovalutazione e mutuo apprendimento. Di questo aspetto non pu non tenere conto una politica nazionale, eventualmente anticipando proprio nel Sud pratiche di assistenza tecnica e supporto alla auto-diagnosi. Inoltre, le condizioni di particolare disagio di molte aree suggeriscono di considerare nel Sud modalit particolari di selezione, reclutamento e remunerazione degli insegnanti. Infrastrutture I tempi decisamente pi lunghi e i costi spesso pi elevati per la realizzazione di opere infrastrutturali nel Sud suggeriscono lesistenza sia di deficit di capacit nella costruzione e gestione dei bandi, sia di frequenti pressioni criminali o di uno scoraggiamento amministrativo indotto dal timore di tali pressioni. Ne deriva che nel Sud andrebbero considerate forme aggiuntive di accompagnamento. Efficienza amministrativa Le misure di semplificazione amministrativa realizzate negli ultimi anni hanno privilegiato soprattutto interventi di carattere trasversale basati sullimpiego di modelli dichiarativi (ad esempio: DIA, SCIA) che risultano per poco appropriati nelle fattispecie pi complesse, che richiedono comunque valutazioni discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione. Poco stato fatto inoltre per riorganizzare il back-office delle amministrazioni la cui funzionalit, unitamente alla presenza di un quadro normativo chiaro, essenziale per il funzionamento di questi modelli. Tali profili di carattere generale appaiono particolarmente rilevanti per il Sud. Inoltre con specifico riguardo alle funzioni amministrative relative allattivit dimpresa, dove la disciplina di fonte regionale e locale, va ridisegnato il sistema incentivante previsto per i procedimenti amministrativi che regolano lavvio e lo svolgimento dellattivit dimpresa. indispensabile rendere accessibili e comprensibili dai cittadini le informazioni sui tempi di
Banca dItalia, Il Mezzogiorno e la politica economica dellItalia, giugno 2010.
attuazione delle fasi dei processi attuativi e sui loro esiti. Giustizia I divari sui tempi della giustizia civile richiamati nel paragrafo I in presenza di un assetto normativo e procedurale unitario, spingono a concentrare lattenzione sullorganizzazione. Il progetto Miglioramento delle performance della giustizia realizzato in cooperazione fra i Ministeri della Giustizia e della Funzione Pubblica e finanziato con fondi comunitari un esempio da valutare al fine di elaborare strategie di riorganizzazione. Per queste e per altri temi corrispondenti ai servizi collettivi passati in rassegna nel paragrafo I, la politica regionale pu svolgere un ruolo di indirizzo e di innovazione. Ci a sua volta avr luogo se, come prefigura il Piano di Azione e Coesione di cui al paragrafo II, i centri di competenza nazionale sapranno compiere un salto di qualit nellindirizzo, nel monitoraggio e nellaffiancamento tecnico.
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