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Timestamp: 2017-11-23 01:40:25+00:00
Document Index: 36407102

Matched Legal Cases: ['art- 4', 'art. 4', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 193', 'art. 180', 'art. 24']

E' ammissibile la gestione congiunta in house di SPL e servizi strumentali?
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Giovedì 10 Novembre 2016 09:20
Una delle principali novità emerse a seguito dell’entrata in vigore del D. Lgs. 175/2016 (Testo unico sulle società a partecipazione pubblica) appare quella delle attività ammesse per le società in house; il c. 4 dell’art- 4 del Testo unico, prevede infatti che tali società possano avere come oggetto sociale esclusivo una o più delle attività di cui alle lettere a) (“servizi di interesse generale”), b) (“progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche”), d) (“autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti”) ed e) (“servizi di committenza”) del comma 2 del medesimo art. 4. Dal tenore letterale del riferimento normativo richiamato, sembrerebbe superata una delle principali limitazioni previste dal quadro previgente: il c. 2 dell’art. 13 del DL 223/2006 conv. dalla L. 248/2006 (c.d. Decreto Bersani), prevedeva infatti che le società che gestivano servizi strumentali dovessero avere oggetto sociale esclusivo; tale previsione si era tradotta, anche sulla base di autorevoli espressioni giurisprudenziali (Sentenza Corte costituzionale n. 326/2008, Deliberazione n. 517/2011 della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia), nel divieto di gestire congiuntamente servizi pubblici locali a rilevanza economica e servizi strumentali.
Il nuovo contesto normativo appare dunque più permissivo per le società in house, che vedono ampliato il proprio ambito operativo; tale maggiore ampiezza risulta peraltro coerente con i nuovi strumenti di controllo introdotti sempre dalla riforma delle partecipate: il c. 1 dell’art. 6 del D. Lgs. 175/2016 prevede infatti l’obbligo, per le società in controllo pubblico che svolgano attività economiche protette da diritti speciali o esclusivi, insieme con altre attività svolte in regime di economia di mercato, di adottare sistemi di contabilità separata sia per le attività oggetto di diritti speciali o esclusivi, che per ciascuna attività. Lo strumento contabile dovrebbe così consentire di verificare che le società multiservizi non supportino in modo irregolare servizi contendibili sul mercato e servizi amministrativi affidati direttamente, alterando la concorrenza; proprio tale ultimo rischio era infatti all’origine del divieto di gestione congiunta di servizi strumentali e servizi pubblici locali.
Il quadro normativo sopra delineato non sembra tuttavia corrispondere a quanto recentemente espresso dalla Sezione autonomie della Corte dei conti: nella deliberazione n. 27 dello scorso 30 settembre, contenente la Relazione 2016 sugli Organismi partecipati degli enti locali, i magistrati contabili hanno passato in rassegna le novità normative introdotte dal D. Lgs. 175/2016; con specifico riferimento alle attività esercitabili attraverso le società in controllo pubblico, non sembrerebbero ammettere la conduzione congiunta di servizi strumentali con servizi pubblici locali, come emerge dallo stralcio del paragrafo 1.4.3 che di seguito riportiamo:
“Un profilo cruciale nella razionalizzazione del settore è dato dalla previsione, tra i criteri di acquisizione e gestione di partecipazioni pubbliche, di vincoli di scopo pubblico e di vincoli di attività (art. 4, commi 1, e 2, d.lgs. n. 175/2016).
I primi consistono nell’esercizio di attività di produzione di beni e servizi strettamente necessari all’esercizio delle finalità istituzionali dell’ente partecipante, mentre i vincoli di attività possono sintetizzarsi nei servizi di interesse generale, economico e non, con particolare riferimento alle società con affidamenti in house e a quelle che svolgono servizi strumentali.
Questi ultimi sono tali in quanto rivolti agli stessi enti partecipanti. Per costante giurisprudenza, amministrativa e in sede di controllo, trattasi di funzioni di supporto delle amministrazioni pubbliche, in relazione a funzioni pubbliche di cui restano titolari gli enti serviti. È, quindi, una criticità la circostanza che i servizi strumentali, in concreto, abbiano ad oggetto attività economiche potenzialmente contendibili sul mercato e, quindi, regolate da norme di diritto privato, in contrasto con la finalità istituzionale della società strumentale, che resta quella dello svolgimento di attività amministrativa in forma privatistica. Nella riforma delle partecipazioni societarie (art. 4, co. 5) questi profili sono accentuati, nella misura in cui si vieta alle società che autoproducono beni o servizi strumentali la costituzione di nuove società (o l’acquisizione di nuove partecipazioni in società), con la rilevante eccezione delle holding (v. par. 1.5.4).
Nell’ambito dei vincoli di attività, l’art. 4, co. 2, precisa che è consentita: a) la produzione di un servizio di interesse generale, ivi compresa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi38; b) la progettazione e la realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 193, d.lgs. n. 50/2016; c) la realizzazione e gestione di un’opera pubblica attraverso un contratto di partenariato di cui all’art. 180, d.lgs. n. 50/2016 (v. par. 5.2.2); d) l’autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici partecipanti, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento; e) i servizi di committenza. In questa ricostruzione, è consentito alle società a controllo pubblico titolari di affidamento diretto (le c.d. multiutilities) di avere come oggetto sociale esclusivo una o più attività tra quelle sopra descritte (ad eccezione dei contratti di partenariato e dei servizi strumentali per le ragioni sopra esposte), nei limiti in cui tale affidamento è da ritenere legittimo ..”
Rispetto al disallineamento che appare manifestarsi tra nuovo quadro normativo ed orientamento della Corte dei conti, riteniamo ragionevole ed opportuno, visto il breve lasso di tempo intercorso dall’entrata in vigore del Testo unico partecipate, attendere il consolidamento di nuove espressioni giurisprudenziali. Certamente, in considerazione delle misure di razionalizzazione che enti e società partecipate saranno chiamati a porre in essere in vista della prossima revisione straordinaria (art. 24 del D. Lgs. 175/2016), risulterà importante che si definisca con chiarezza l’effettiva sostenibilità di condurre, con la medesima partecipata in house, sia servizi pubblici locali che servizi strumentali.