Source: http://data.riksdagen.se/dokument/H503151
Timestamp: 2019-04-23 10:06:00+00:00
Document Index: 27266664

Matched Legal Cases: ['§1', '§ 8', '§1', '§ 1', 'domstolen ', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8']

Regeringens proposition 2017/18:151
En generell rätt till kommunal avtalssamverkan Prop.
2017/18:151
.......................................................................... (2017:725) 6
2.2 ........................... Förslag till lag om ändring i miljöbalken 8
2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade...................... 9
2.4 Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)....... 10
(2001:453)........................................................................ 11
2.6Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen
(2006:804)........................................................................ 12
2.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om
foder och animaliska biprodukter..................................... 13
2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om
vissa kommunala befogenheter ........................................ 14
2.9Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om
jordbruksprodukter och livsmedel.................................... 15
2.10Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
2.11Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om
brandfarliga och explosiva varor...................................... 17
2.12Förslag till lag om ändring i alkohollagen
2.13Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om
kontroll av ekologisk produktion ..................................... 19
2.14Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om
sprängämnesprekursorer................................................... 20
2.15Förslag till lag om ändring i lagen (2017:425) om
elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.............. 21
3 Ärendet och dess beredning............................................................ 22
4 Nya möjligheter till kommunal samverkan..................................... 22
4.1 Behovet av utvidgade möjligheter till kommunal
avtalssamverkan............................................................... 22
4.2En generell möjlighet till kommunal
avtalssamverkan............................................................... 26
4.3 Extern delegering av beslutanderätt ................................. 34
4.4 Förhållandet till upphandlingslagstiftningen.................... 37
4.5 Samverkansavtalens ingående och innehåll ..................... 40
4.6 Uppsikt över samverkan................................................... 41
5 Förhållandet till speciallagstiftning................................................. 43
5.1Områden som inte bör omfattas av den generella
regleringen om avtalssamverkan...................................... 43
5.2Speciallagstiftning som bör anpassas till regeringens
förslag............................................................................... 48
6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. 53 Prop. 2017/18:151
7 Konsekvenser ................................................................................. 54
7.1 Konsekvenser för kommuner och landsting.................... 54
7.1.1 Konsekvenser för den kommunala
.................................................. självstyrelsen 54
7.1.2 ............................. Ekonomiska konsekvenser 54
7.2 Övriga .......................................................konsekvenser 55
7.2.1 .......... Konsekvenser för statliga myndigheter 55
7.2.2 Konsekvenser för företagande och
...................................................... konkurrens 55
7.2.3 Konsekvenser för sysselsättning och
........... offentlig service i olika delar av landet 56
7.2.4 Konsekvenser avseende miljö,
..... jämställdhet och integrationspolitiska mål 57
8 Författningskommentar.................................................................. 57
8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen
(2017:725)....................................................................... 57
8.2 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken...................... 60
8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade................... 60
8.4 Förslaget till lag om ändring i tobakslagen
(1993:581)....................................................................... 60
8.5Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
(2001:453)....................................................................... 61
8.6Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen
(2006:804)....................................................................... 61
8.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om
foder och animaliska biprodukter.................................... 61
8.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om
vissa kommunala befogenheter ....................................... 62
8.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på
jordbruksprodukter och livsmedel................................... 62
8.10Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
(2010:900)....................................................................... 63
8.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om
brandfarliga och explosiva varor..................................... 63
8.12Förslaget till lag om ändring i alkohollagen
(2010:1622)..................................................................... 63
8.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om
kontroll av ekologisk produktion..................................... 64
8.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om
sprängämnesprekursorer.................................................. 64
8.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:425) om
elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ............. 64
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet En generell rätt till
kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77)................... 65
Bilaga 2 Författningsförslagen i betänkandet ................................ 72
Prop. 2017/18:151 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna................................. 87
Bilaga 4 Lagrådsremissens förslag................................................. 88
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.......................................................... 104
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2018....... 107
1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2017/18:151
1.lag om ändring i kommunallagen (2017:725),
3.lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
4.lag om ändring i tobakslagen (1993:581),
6.lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804),
7.lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter,
8.lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,
9.lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel,
10.lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900),
11.lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,
12.lag om ändring i alkohollagen (2010:1622),
13.lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion,
14.lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,
15.lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
Prop. 2017/18:151 2 Lagtext
2.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725) dels att 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
Styrelsen ska leda och samordna Styrelsen ska leda och samordna
förvaltningen av kommunens eller förvaltningen av kommunens eller
landstingets angelägenheter och ha landstingets angelägenheter och ha
uppsikt över övriga nämnders och uppsikt över övriga nämnders och
eventuella gemensamma nämnders eventuella gemensamma nämnders
verksamhet. verksamhet. Styrelsen ska även ha
uppsikt över sådan avtalssam-
verkan som sker enligt 9 kap. 37 §
eller enligt annan lag eller för-
Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ och
sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i
får ingå avtal om att någon av
dess uppgifter helt eller delvis ska
utföras av en annan kommun eller
ett annat landsting (avtalssam-
verkan). Sådan avtalssamverkan
hindras inte av kravet i 2 kap. 1 §
på anknytning till kommunens eller
landstingets område eller dess
Kommuner och landsting får
inom ramen för avtalssamverkan,
av 6 kap. 38 §, komma överens om
att uppdra åt en anställd i den
andra kommunen eller i det andra
landstinget att besluta på kom-
munens eller landstingets vägnar i
6 ett visst ärende eller en viss grupp
av ärenden. I så fall tillämpas Prop. 2017/18:151 7 kap. 4–8 §§.
Prop. 2017/18:151 2.2 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) Prop. 2017/18:151
17 §1 Ett landsting eller en kommun
får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Om ett avtal som en kommun träffar med en enskild innebär att en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska tillhandahållas i en annan kommun, ska den kommunen underrättas om avtalet.
Prop. 2017/18:151 2.4 Förslag till lag om ändring i tobakslagen
2.5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen Prop. 2017/18:151
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha
Kommunen får sluta avtal med Utöver avtalssamverkan enligt
någon annan om att utföra kom- 9 kap. 37 § kommunallagen
munens uppgifter inom social- (2017:725) får en kommun sluta
tjänsten. Genom ett sådant avtal avtal med en enskild person om att
får en kommun tillhandahålla tjän- utföra kommunens uppgifter inom
ster åt en annan kommun. Upp- socialtjänsten. Uppgifter som inne-
gifter som innefattar myndighets- fattar myndighetsutövning får
utövning får dock inte med stöd av dock inte överlämnas.
denna bestämmelse överlämnas till
andra juridiska personer eller en
Prop. 2017/18:151 2.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen
Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804)1 dels att 14 § ska upphöra att gälla,
2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) Prop. 2017/18:151
Prop. 2017/18:151 2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47)
om vissa kommunala befogenheter
2.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) Prop. 2017/18:151
Prop. 2017/18:151 2.10 Förslag till lag om ändring i plan- och
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) dels att 11 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
6 §1 Ett delegationsuppdrag enligt
6 kap. 37 §, 7 kap. 5 § och 9 kap. 30 § kommunallagen (2017:725) får, utöver det som följer av 6 kap. 38 § kommunallagen, inte omfatta befogenhet att
1.avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,
2.i andra fall än som avses i 11 kap. 30–32 §§ och 33 § 1 besluta förelägganden eller förbud som förenas med vite,
3.besluta förelägganden som förenas med en upplysning om att den åtgärd som föreläggandet avser kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på bekostnad av den som föreläggandet riktas mot, eller
4.avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap.
2.11 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) Prop. 2017/18:151
En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dock inte sådana ärenden som avses i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:725). Bestämmelserna i 6 kap. 28–32 och 40 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar sådana beslut.
Prop. 2017/18:151 2.12 Förslag till lag om ändring i alkohollagen
(2010:1622)
2.13 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) Prop. 2017/18:151
om kontroll av ekologisk produktion
Prop. 2017/18:151 2.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799)
om sprängämnesprekursorer
2.15Förslag till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare
Prop. 2017/18:151 3 Ärendet och dess beredning
4Nya möjligheter till kommunal samverkan
4.1Behovet av utvidgade möjligheter till kommunal avtalssamverkan
Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar utred-
Länsstyrelsen i Norrbottens län anför att det i länet finns flera glesbygdskommuner som har ett stort behov av mer samordnad avtals- och upphandlingssamverkan. Upphandlingsmyndigheten instämmer i utredningens bedömning att nuvarande samverkansmöjligheter inte är tillräckliga. Befintliga samverkansformer skapar enligt myndigheten ett omfattande administrativt merarbete och kan ta orimligt lång tid. Borås
kommun anför att dagens möjligheter till kommunal avtalssamverkan
med gemensam nämnd och kommunalförbund i vissa lägen kan vara att Prop. 2017/18:151
föredra för att t.ex. få en tydlig politisk styrning av en verksamhet. Inom
mindre områden kan dock enligt kommunen avtalssamverkan vara att
föredra och ge en effektiv verksamhet. Göteborgs kommun anför att de
möjligheter till avtalssamverkan som i dag står till buds inte är
tillräckliga och många gånger innebär alltför mycket administration samt
att kostnaderna ibland överstiger nyttan. SKL anför att en enkel form för
avtalssamverkan utan inskränkningar är ett viktigt verktyg för att säkra
tillgång till sådant specialkunnande som är nödvändigt för att upp-
rätthålla kvalitet och service i alla delar av landet. Mönsterås kommun
och Fackförbundet Vision anför att utökade möjligheter till samverkan
med andra aktörer som t.ex. staten eller näringslivet bör utredas.
Konkurrenskommissionen ställer sig tveksam till om den föreslagna
möjligheten till avtalssamverkan fyller något egentligt behov. Behovet
förefaller enligt organisationen framför allt avse tjänster som till sin natur
är komplicerade och tidsödande att upphandla, varför det inte är orimligt
att tänka sig att kommunerna närmast vill få ett sätt att kunna tillgodose
sitt behov av dessa tjänster vid sidan om upphandlingsbestämmelserna.
Sådana överväganden bör ske inom ramen för den pågående Utredningen
om vissa förenklade upphandlingsregler (Fi 2017:05). Företagarna anser
att utredningen inte på ett tillfredsställande sätt har visat varför de befint-
liga samverkansformerna inte är tillräckliga för att lösa de kommunala
I kommunallagen (2017:725), förkortad KL, finns bestämmelserna om
kommunal samverkan samlade i ett eget kapitel (9 kap.). De
samverkansformer som regleras där utgörs huvudsakligen av samverkan i
kommunalförbund och gemensam nämnd. Bestämmelser av betydelse för
möjligheten till samverkan finns dock även i andra kapitel i lagen,
exempelvis i 10 kap. som bl.a. reglerar kommunala bolag. Bestämmelser
om samverkan finns även i speciallagstiftning.
Samverkan i avtalsform är inte utesluten, men måste bedömas utifrån
kommunallagens allmänna befogenhetsregler. Som grundläggande ut-
gångspunkt gäller att kommuner och landsting får ha hand om
angelägenheter som är av allmänt intresse (2 kap. 1 § KL). Detta intresse
ska dessutom ha anknytning till kommunens område eller dess med-
lemmar (lokaliseringsprincipen). Det är dock inte uteslutet att utföra
uppgifter utanför den egna kommunens gränser, så länge de kan sägas
ligga i kommunmedlemmarnas intresse (se bl.a. rättsfallen RÅ 1977
ref. 77, RÅ 1976 Ab 236 och RÅ 1994 ref. 23). En kommun är till följd
av lokaliseringsprincipen förhindrad att vidta åtgärder uteslutande eller
väsentligen i en annan kommuns intresse. Det är därför generellt sett inte
möjligt för kommuner och landsting att, med stöd av avtal med andra
kommuner och landsting, vidta åtgärder som i första hand riktar sig mot
andra kommuners eller landstings medlemmar eller geografiska område.
Det måste finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet som
regleras i avtalet. Samverkansavtal som innebär rena beställar-utförar-
förhållanden, där en kommun åtar sig att sköta en verksamhet på uppdrag 23
utveckling. Dessutom möter kommunerna växande anspråk på valfrihet Prop. 2017/18:151 och en likvärdig service av god kvalitet. Flera nationella medborgar- och kundundersökningar, t.ex. Svenskt kvalitetsindex samt Statistiska
centralbyråns medborgarundersökningar och de öppna jämförelserna från SKL visar att medborgare och brukare har en relativt positiv uppfattning om kommunernas service. Samtidigt visar undersökningarna att det finns såväl brister som behov av utveckling och förnyelse i den kommunala verksamheten.
Prop. 2017/18:151 4.2 En generell möjlighet till kommunal
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller
har inget att invända mot utredningens förslag.
Kommerskollegium och Konkurrensverket anför att effekterna vid ett införande måste följas upp. Konkurrensverket konstaterar vidare att självkostnadsprincipen inte är en garanti för en återhållsam kommunal försäljning. Utredningens förmodan om att kommuner och landsting skulle sakna intresse av att expandera sina verksamheter utanför sina geografiska områden överensstämmer inte med Konkurrensverkets
erfarenheter på området. Förslaget skulle enligt myndigheten även inne-
bära en begränsning av tillämpningsområdet för regleringen om konkur- Prop. 2017/18:151 rensbegränsande offentlig säljverksamhet vilket inte analyserats av
utredningen. Vid försäljning till annan kommun eller landsting kommer ett verksamhetsförbud inte att vara möjligt med den föreslagna regeländringen om de varor eller tjänster som säljs omfattas av den kommunala kompetensen. Flera arbetsgivar- och branschorganisationer, däribland Företagarna och Svenska Teknik och Designföretagen, anför att förslaget riskerar att få mycket kännbara effekter för privata företag och konkurrensförhållanden på marknaden, samt att det finns risk för att effekterna av förslaget blir mer långtgående än vad som utredningen framhåller. Flera remissinstanser, däribland Almega och Svenskt Näringsliv, förordar att avtalssamverkan begränsas till enbart myndighetsutövning. Svenskt Näringsliv och Konkurrenskommissionen anför att förslagen måste kombineras med en bestämmelse som anger att kommuner och landsting inte tillåts lämna anbud i offentliga upphandlingar. Almega och Konkurrenskommissionen anför att utredningen inte har beaktat att kommuner som lämnar anbud i upphandlingar såsom leverantörer samtidigt ges rätt att överpröva varandras upphandlingar. Företagarna anför att de möjligheter till rättslig prövning som står till buds är ytterst begränsade. Näringslivets regelnämnd anser att underlaget inte visat att förslagets fördelar överstiger riskerna för konkurrensbegränsningar.
Prop. 2017/18:151 i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Samverkan kan
även användas för att hantera kortsiktiga behov.
Av remissutfallet kan regeringen konstatera att kommuner och lands-
ting generellt välkomnar utökade möjligheter till avtalssamverkan och i
stort tillstyrker utredningens förslag. Även flertalet av de statliga
myndigheterna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget.
Regeringen anser att behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan
bäst tillgodoses genom att en generell möjlighet till avtalssamverkan
införs i enlighet med utredningens förslag. Som anförts i avsnitt 4.1
innebär lokaliseringsprincipen en rättslig begränsning när det gäller
möjligheterna till avtalssamverkan. Att det finns en begränsning av, och
till viss del även en rättslig osäkerhet kring, vilka åtgärder som är
förenliga med lokaliseringsprincipen kan innebära att kommuner och
landsting avstår från samverkan. Regeringen anser därför att en generell
regel om avtalssamverkan måste innehålla ett undantag från lokali-
seringsprincipen för att ge ett tydligt rättsligt utrymme för avtals-
samverkan. Ett sådant undantag ger möjlighet till en ändamålsenlig
avtalssamverkan mellan kommuner och landsting, som i sig kan bidra till
en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet.
Utredningen har bedömt att möjligheten till samverkan genom avtal
bör ges en så generell utformning som möjligt mot bakgrund av att kom-
munernas framtida utmaningar och behov av samverkan kan vara svåra
att förutse. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte
är lämpligt att reglera vilka uppgifter som avtalssamverkan får avse.
Regeringen delar även utredningens bedömning att en begränsning av
möjligheterna till samverkan till t.ex. myndighetsutövning inte svarar
mot sektorns behov och dessutom skulle kunna visa sig svårtillämpad.
Mot bakgrund av de utmaningar sektorn står inför, och med beaktande av
behovet av en flexibel samarbetsform, bedömer regeringen att det finns
behov av en möjlighet till avtalssamverkan inom samtliga områden. I
likhet med Sieps anser regeringen vidare att det inte finns skäl att
begränsa samverkan till att exempelvis avse offentliga tjänster eller till
Regeringen anser således att det ska införas en generell regel i kom-
munallagen som anger att kommuner och landsting får utföra uppgifter åt
andra kommuner och landsting med stöd av avtal. I praktiken kan en
sådan avtalssamverkan avse olika kommunala verksamheter som bedrivs
med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen, men även
verksamheter som kommunen eller landstinget bedriver med stöd av
speciallagstiftning. Möjligheten till avtalssamverkan bör gälla såväl vid
utförandet av verksamhet som innebär myndighetsutövning som andra
uppgifter, och oavsett om uppgiften är frivillig eller obligatorisk.
Regeringen har i avsnitt 4.1 konstaterat att avtalssamverkan framstår som
en mindre lämplig samverkansform på de områden som är viktiga ur
demokratisynpunkt samt att kommuner och landsting bör ha ett
strategiskt förhållningssätt till användandet och omfattningen av
samverkan. Detta motiverar dock inte i sig att det särskilt regleras inom
vilka områden eller i vilken omfattning avtalssamverkan ska vara möjlig.
Det bör i stället vara upp till kommunerna och landstingen att, utifrån
lokala förutsättningar, bedöma vilka typer av uppgifter som de vill
28 samverka om i avtalsform. Såsom Kammarrätten i Göteborg anfört
syftar förslaget inte till att möjliggöra för en kommun eller ett landsting att avhända sig utförandet av samtliga uppgifter. Utöver behovet av nära politisk kontroll på vissa områden innebär bl.a. regleringen av det kommunala beslutsfattandet (se t.ex. 5 kap. 1 § och 6 kap. 38 § KL) att en sådan utveckling inte heller framstår som trolig eller ens möjlig. Utformningen av den föreslagna bestämmelsen har i enlighet med Lagrådets förslag justerats så att det framgår att avsikten inte är att en kommun eller ett landsting genom avtalssamverkan ska avhända sig samtliga uppgifter. Regeringen vill vidare framhålla att förslaget inte innebär att omfattningen av de områden där samverkan är möjlig förändras. Förslaget möjliggör endast att samverkan kan ske genom avtal där andra samverkansformer tidigare var möjliga.
lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. An- ledningen till att denna reglering införts är att verksamhet av det aktuella slaget ofta bedrivs i konkurrens med privata alternativ och att sådan konkurrens ska ske på lika villkor.
Syftet med regeringens förslag om en generell möjlighet till avtalssamverkan är inte att öka möjligheterna för kommuner och landsting att i konkurrens med privata företag delta i upphandlingar. Såsom bl.a. Almega anför skulle en sådan utveckling, förutom att påverka konkurrensen, kunna leda till att kommuner och landsting startar upphandlingsrättsliga processer mot varandra. Kommunala bolag omfattas inte av den föreslagna regleringen. Kommunala bolag kommer därför inte med stöd av den kunna t.ex. lämna anbud i andra kommuners eller landstings upphandlingar utan hänsyn till lokaliseringsprincipen. Att ingå samverkansavtal kommer således enligt regleringen endast vara möjligt för kommunen eller landstinget (se ovan om kommunala bolag och avsnitt 4.5 om samverkansavtalens ingående) Regeringen kan vidare konstatera att samverkan mellan kommuner kring de kommunala uppgifterna i många fall inte har några konsekvenser för konkurrensen på marknaden, exempelvis då föremålet för samverkan är verksamhet som utgör myndighetsutövning.
Prop. 2017/18:151 landsting att bygga upp en omfattande uppdragsverksamhet som inte får gå med vinst i de flesta fall måste anses som litet. Detta gäller särskilt med beaktande av den ekonomiska risk som det innebär att bygga upp överkapacitet. Därutöver bedömer regeringen att kommuner och landsting fortsatt kommer att fokusera på verksamhet för de egna medlemmarna. Regeringen är dock medveten om att det finns verksamheter där det finns skalfördelar och att det inom sådana områden kan skapas incitament för en ökad verksamhet genom avtalssamverkan. Det gäller särskilt på sådana områden där det kan finnas variationer i marknadsaktörers tolkningar av ramarna för prissättning.
Enligt 3 kap. 27 och 28 §§ konkurrenslagen får staten, en kommun eller ett landsting förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 § första stycket samma lag tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Enligt 3 kap. 27 § andra stycket konkurrenslagen får förbud inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Enligt tredje stycket i samma paragraf får en kommun eller ett landsting även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag.
Regeringen vill med anledning av vad Konkurrensverket anfört om lokaliseringsprincipen framhålla att förslaget inte innebär något generellt undantag från denna princip, utan endast när det gäller kommuners och landstings möjligheter att genom avtalssamverkan utföra uppgifter åt
andra kommuner eller landsting. Det har tydligt framkommit att det finns
Prop. 2017/18:151 samverkan, finns det en skillnad mellan regeringens förslag och PTS:s uppdrag. Införandet av den ytterligare samverkansform som kommunal avtalssamverkan utgör kan dock påverka de slutsatser som PTS presenterar i sin analys. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen dock för närvarande att övervägande skäl talar för den generella regleringen. Regeringen avser att särskilt följa utvecklingen i ljuset av PTS:s kommande analys.
4.3Extern delegering av beslutanderätt
brukarna av nämndens tjänster ska ges tillfälle att lägga fram förslag eller Prop. 2017/18:151 att yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också bestämma att en
anställd får fatta beslut endast om företrädare för brukarna har tillstyrkt beslutet. Enligt regeringen bör det även vara möjligt för nämnden att vid extern delegering uppställa sådana krav på brukarmedverkan.
4.4Förhållandet till upphandlingslagstiftningen
Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat
sig särskilt över utredningens bedömning i denna del delar eller har inga invändningar mot den.
Konkurrensverket anför att förslaget inte per automatik innebär att kommuner och landsting får ökade möjligheter att köpa direkt av varandra med stöd av upphandlingsrättsliga undantag. De måste i varje enskilt fall bedöma om rekvisiten för undantaget är uppfyllda. Sieps anför att det krävs omfattande expertis av den personal som ska ta ställning till hur EU-rättens handlingsutrymme kan användas. Upphandlingsmyndigheten och Tillväxtverket bedömer att administrativa tjänster är stödverksamhet som därför inte omfattas av undantaget för Hamburg-
samarbeten. Upphandlingsmyndigheten delar vidare bedömningen att
Prop. 2017/18:151 upphandlingsreglerna inte utgör något hinder mot en generell regel om
avtalssamverkan. Myndigheten vill särskilt framhålla att Hamburg-
samarbeten inte kan tillämpas när kommuner köper varor och tjänster
från varandra. Uppsala universitet anför att det hade varit önskvärt att
utredningen kommit längre i sin analys. Enligt universitetets bedömning
är det, ur ett upphandlingsperspektiv, med största sannolikhet inte tillåtet
att samverka om administrativa tjänster t.ex. lönehantering. Sådana
tjänster är knappast offentliga tjänster och kan enkelt införskaffas från
den privata sektorn. Hagfors och Karlstads kommuner anser att
Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler bör få i tilläggs-
uppdrag att lämna förslag som gör det enklare att ingå kommunala
samverkansavtal. Vidare anför Karlstads kommun att det inte kan anses
vara tillräckligt att lämna helt avgörande frågor till rättstillämpningen
eller att ge Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att lämna information på
området. SKL konstaterar att det upphandlingsrättsliga området präglas
av många olika typer av tillämpningssvårigheter och grannlaga bedöm-
ningar. Den omständigheten bör dock inte i sig utgöra ett hinder för
lagstiftning. Konkurrenskommissionen anför att en lagstiftning som anger
att avtalssamverkan är tillåten, men samtidigt förutsätter att komplicerade
bedömningar ska göras utifrån upphandlingslagstiftningens undantags-
rätt, är ägnad att öka andelen överprövningar. Detta går tvärt emot
lagstiftarens intentioner och kan på sikt medföra risk för att Sverige döms
i EU-domstolen för fördragsbrott och överträdelse av upphand-
lingsdirektiven. Företagarna vill understryka risken för rättsosäkerhet
och spretig tillämpning av om det i det enskilda fallet föreligger en
skyldighet att annonsera.
Skälen för regeringens bedömning: Upphandlingsreglerna och
unionsrätten innebär en begränsning av möjligheten att ingå kommunala
samverkansavtal utan upphandling. Som utredningen har redogjort för
finns det dock flera undantag från upphandlingslagstiftningen som
aktualiseras på de områden som kan förväntas bli aktuella för kommunal
avtalssamverkan. Exempelvis är tjänster som är förenade med utövandet
av offentlig makt under vissa förutsättningar helt undantagna unions-
rätten. Även tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse omfattas som
huvudregel inte av unionsrätten. Regeringen bedömer att uppgifter som
innefattar myndighetsutövning sannolikt inte är ekonomiska tjänster
enligt unionsrätten, eller i vart fall som regel är sådana offentliga tjänster
där samverkan kan ske utan hinder av upphandlingsreglerna. Regeringen
bedömer därför att tjänster som innebär myndighetsutövning som regel
inte omfattas av upphandlingslagstiftningen. Den senare lagstiftningen
innehåller även undantag från tillämpningsområdet för upphandling
mellan myndigheter (Hamburgsamarbeten), se 3 kap. 17 och 18 §§ lagen
(2016:1145) om offentlig upphandling. Denna reglering förutsätter att
upphandlingen syftar till att upprätta eller reglera formerna för ett
samarbete mellan myndigheterna som ska säkerställa att de offentliga
tjänster som myndigheterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå
myndigheternas gemensamma mål, att samarbetet endast styrs av över-
väganden som hänger samman med allmänintresset, och att myndig-
heterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 procent av den
verksamhet som berörs av samarbetet. Regeringen bedömer att denna
38 reglering i viss utsträckning kommer att vara tillämplig vid kommunal
Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler tillsattes i juni 2017 (dir. 2017:69) för att göra en översyn av de bestämmelser i lagen om offentlig upphandling och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna som reglerar upphandlingar under EU:s tröskelvärden, dvs. sådana upphandlingar som inte omfattas av EU- direktiven om offentlig upphandling och upphandlingar som görs av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG). Syftet med översynen är att utreda hur regelverket kan göras enklare och mer flexibelt. I uppdraget ingår att beakta såväl upphandlande myndigheters och enheters som leverantörers intressen, bl.a. små och medelstora företag och idéburna leverantörer. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 juni 2018. Regeringen anser, till skillnad från Karlstads och Hagfors kommuner,
Prop. 2017/18:151 inte att det med anledning av detta lagstiftningsärende finns skäl att besluta om några ytterligare direktiv till denna utredning.
4.5 Samverkansavtalens ingående och innehåll
Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att i kommunal-
lagen närmare reglera förfarandet för hur kommunala samverkansavtal
ingås eller innehållet i sådana avtal.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som
yttrat sig tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera
kommuner, däribland Köpings kommun, anför att kommunallagen inte
bör innehålla detaljreglering av det aktuella slaget. Lekebergs kommun
framhåller de risker som ett snabbt upphörande av samarbeten kan utgöra
och föreslår att uppsägningstiden för en part som ensidigt säger upp ett
avtal ska regleras i lag.
Skälen för regeringens bedömning: I kommunallagen finns bestäm-
melser som indirekt kommer att påverka förfarandet vid ingåendet av
samverkansavtal. Det gäller bl.a. bestämmelserna om fördelningen av
ansvar mellan de olika kommunala organen (se t.ex. 5 kap. 1–4 §§ KL),
regleringen av styrelsens och nämndernas uppgifter (6 kap. 1–15 §§ KL)
samt reglerna om delegering av ärenden (6 kap. 37–39 §§ och 7 kap. 5–
7 §§ KL) och om anmälan av beslut (6 kap. 40 § och 7 kap. 8 § KL).
Enligt regeringen saknas behov av att ytterligare reglera förfarandet för
ingående och avslutande av kommunala samverkansavtal. En detalj-
reglering riskerar att minska en av de stora fördelarna med
samverkansformen, nämligen möjligheten att anpassa formen till den
aktuella verksamheten och lokala förhållanden. Vidare är det förenat med
svårigheter att i ett offentligrättsligt regelverk uppställa krav på det
närmare innehållet i vad som i grunden är civilrättsliga avtal.
Det är dock möjligt att identifiera en rad omständigheter som bör
framgå av kommunala samverkansavtal. Detta gäller t.ex.
Vid ingåendet av samverkansavtal bör parterna också överväga behovet
av att informera berörda statliga myndigheter om samverkan, för det fall
den rör uppgifter som kan påverka statlig myndighetsutövning eller
Såsom Lekebergs kommun anför innebär avtalssamverkan en risk för
att någon av parterna avslutar avtalet och på så sätt skapar problem för
sin motpart, t.ex. om en kommun inte har någon uppbyggd verksamhet
40 som kan ta över uppgiften. Sådana risker finns emellertid även vid andra
former av samverkan och är en av de faktorer som behöver beaktas både Prop. 2017/18:151 innan samverkan övervägs och vid ingåendet av avtalet. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns skäl att föra in
bestämmelser i kommunallagen som närmare reglerar förfarandet för och innehållet i kommunala samverkansavtal. Det får således vara upp till de samverkande parterna att utforma avtalen på det sätt som, utifrån lokala förhållanden, bäst passar den verksamhet som samverkan avser.
4.6Uppsikt över samverkan
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker
Flera kommuner, däribland Arboga kommun, anför att det är positivt att formerna för uppsikts- och rapporteringsskyldigheten inte regleras, vilket möjliggör rapportering inom given styrmodell. Bodens kommun anser att förslaget ger kommunens medlemmar en ökad transparens jämfört med i dag. SKL instämmer i bedömningen att förslaget kan vara till fördel ur en generell lednings- och styrningssynvinkel. SmåKom anför att förslaget till stor del undanröjer det demokratiska dilemmat med avtalslösningar. Konkurrenskommissionen förordar att styrelsen, i likhet
med vad som gäller enligt 6 kap. 9 § KL, ska fatta ett beslut om den
bedrivna samverkan är förenlig med de kommunala befogenheterna. Sveriges pensionärsförbund anför att kommunernas och landstingens högsta beslutande organ bör ha en god insyn i och kännedom om den avtalssamverkan som pågår.
Stockholms läns landsting anför att förslaget om en rapporteringsplikt för styrelsen innebär ett omotiverat administrativt merarbete. Göteborgs kommun ifrågasätter om det är nödvändigt och rimligt att kräva att samverkan som är av mycket ringa omfattning årligen ska behöva rapporteras till fullmäktige. Kommunen anser att det bör övervägas om inte rapporteringskravet kan begränsas till att avse endast samverkan som innefattar myndighetsutövning och samverkan som är av viss omfattning.
Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet anför att förslaget bör kompletteras med förutsättningar för att följa upp och utvärdera utvecklingen. Förvaltningshögskolan föreslår också att ett tydligt samlat redovisningsansvar införs, som innebär att kommunen eller landstinget ska redogöra för vilka samverkansavtal kommunen eller landstinget ingår i och hur respektive avtal följs upp utifrån ett myndighetsutövningsperspektiv.
Som framkommit i det föregående ingår det i styrelsens uppsiktsplikt att följa kommunens eller landstingets samverkan. Regeringen instämmer i Sveriges pensionärsförbunds bedömning att det är viktigt att fullmäktige får information om samverkan och hur den utvecklas. Fullmäktige måste kunna följa utvecklingen för att bl.a. kunna besluta om strategisk inriktning. Såsom SmåKom anför är det även utifrån ett demokratiperspektiv viktigt att samverkan kan följas av medlemmarna och den vidare allmänheten, vilket underlättas av att sammanställningen behandlas i fullmäktige. Regeringen föreslår därför, trots vad Göteborgs kommun och Stockholms läns landsting har anfört, att styrelsen ska åläggas
att årligen rapportera till fullmäktige vilken avtalssamverkan som kom- Prop. 2017/18:151 munen ingår i.
För att rapporteringen ska vara ett led i en god intern uppföljning och kontroll anser regeringen, till skillnad från Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet, att det är viktigt att det finns utrymme för en kommun eller ett landsting att kunna anpassa den till sin egen styrmodell. Såsom flera kommuner, däribland Arboga kommun, anför möjliggör förslaget en sådan anpassning. Mot denna bakgrund, och för att rapporteringsskyldigheten inte ska innebära en alltför omfattande administrativ uppgift, anser regeringen att det inte bör ställas upp att några särskilda formkrav för hur rapporteringen ska ske.
5Förhållandet till speciallagstiftning
5.1Områden som inte bör omfattas av den generella regleringen om avtalssamverkan
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller
har inga invändningar mot utredningens förslag. Statskontoret bedömer att utredningens resonemang är rimligt och väl avvägt. Flera kommuner, däribland Kungsörs kommun, anför att det finns omfattande speciallagstiftning som möjliggör avtalssamverkan och att det är svårt att överblicka vilka praktiska genomslag förändringarna får inom respektive verksamhet. SKL anför att nuvarande bestämmelser om avtalssamverkan i speciallagstiftning har tillkommit vid olika tillfällen och inte alltid är samstämmiga, vilket ibland gör dem svåra att hantera. SKL har dock inga invändningar mot att vissa områden, exempelvis skolväsendet, lämnas utanför förslaget. Västerås kommun anför att regleringen i skollagen är svår att tillämpa i praktiken. Krokoms kommun framhåller vikten av att bestämmelserna i skollagen förändras för att möjliggöra större samverkan än i dag över kommungränser.
Prop. 2017/18:151 mässighet och på att den ekonomiska verksamheten redovisas särskilt. Regeringen anser därför att denna reglering inte ska anpassas till regeringens förslag. Den generella bestämmelsen om avtalssamverkan i kommunallagen kommer därför inte att vara tillämplig på detta område.
5.2 Speciallagstiftning som bör anpassas till
Regeringens förslag: Nuvarande regler om avtalssamverkan i lagen
om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen
Reglerna om avtalssamverkan i följande lagar ska upphävas: miljö-
balken, tobakslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska
biprodukter, lagen om vissa kommunala befogenheter, lagen om
kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och
livsmedel, plan- och bygglagen, lagen om brandfarliga och explosiva
varor, alkohollagen, lagen om kontroll av ekologisk produktion, lagen
om sprängämnesprekursorer och lagen om elektroniska cigaretter och
påfyllningsbehållare.
Utredningen har inte föreslagit någon ändring av lagen om elektroniska
cigaretter och påfyllningsbehållare.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt över
utredningens förslag i denna del tillstyrker detta.
Boverket anför att om möjligheterna att på ett enkelt sätt samarbeta
med andra kommuner underlättas och utökas, kan resurs- och kompe-
tenssituationen inom plan- och byggområdet förbättras. Statskontoret
anför att utredningens resonemang om att den nya generella
bestämmelsen i kommunallagen ska gälla på vissa områden och att
bestämmelser i speciallagstiftning på andra områden ska behållas är
rimligt och väl avvägt. Utredningen om samordning av särskilda
persontransporter (N 2016:03) anför att förslaget gynnar samordningen
av färdtjänst och riksfärdtjänst. Göteborgs kommun tillstyrker att
speciallagstiftningen ska anpassas på det sätt som utredningen föreslår.
SKL anför att den föreslagna lydelsen i socialtjänstlagen behöver
kompletteras med en uttrycklig hänvisning till kommunallagens
samverkansregel, för att klargöra att samverkansutrymmet också avser
viss myndighetsutövning. Kammarrätten i Göteborg anför att ändringen i
socialtjänstlagen och LSS inte tillgodoser syftet med att kommunal
avtalssamverkan ska regleras i kommunallagen och att överlämnade av
48 uppgifter till privaträttsliga subjekt ska regleras i socialtjänstlagen och
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, Prop. 2017/18:151 förkortad LSS. Även Malmö och Nacka kommuner anför att det finns
behov av att se över den föreslagna lagtexten när det gäller socialtjänstlagen.
Prop. 2017/18:151 eller en enskild individ. I 17 § första stycket LSS finns en likartad reglering.
Prop. 2017/18:151 eller det delegerande landstingets vägnar och beslutet är formellt sett fattat av den kommunen eller det landstinget (se avsnitt 4.3). Den föreslagna regleringen i kommunallagen ger således möjlighet till avtalssamverkan enligt samma förutsättningar som finns enligt dessa lagar. Bestämmelserna om avtalssamverkan och extern delegering i dessa lagar föreslås därför upphävas.
Regeringens förslag: Samtliga författningsförslag ska träda i kraft den 1 juli 2018.
Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över förslaget eller bedömningen. SmåKom och Norrbottens kommuner anser att lagändringarna bör träda i kraft det föreslagna datumet.
Prop. 2017/18:151 7 Konsekvenser
7.1Konsekvenser för kommuner och landsting
7.1.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
7.1.2 Ekonomiska konsekvenser
Regeringens förslag om vidgade möjligheter till avtalssamverkan inne-
bär, som anförts i avsnitt 7.1.1, inga nya åligganden för kommuner och
landsting, utan frivilliga möjligheter. Förslaget bedöms inte medföra
några kostnader för kommuner och landsting och aktualiserar därför inte
den kommunala finansieringsprincipen. Förslaget medför i stället möjlig-
heter till kostnadsbesparingar, då det kommer att bli möjligt för kom-
muner och landsting att genom samverkansavtal dela på kostnaden för
Statskontoret anför att det är svårt att uttala sig om i vilken
utsträckning avtalssamverkan kommer att öka och hur stor del av
54 problemen i kommunerna med bristande resurser och kompetens som
kan lösas genom förslaget. Regeringen bedömer dock att förslaget kan Prop. 2017/18:151 leda till positiva ekonomiska effekter för kommuner, landsting och även
samhället i stort. Det skapar bättre förutsättningar för kommuner och landsting att möta nuvarande och framtida utmaningar. Det innebär vidare ökade möjligheter att behålla och utveckla kommunal service trots begränsade eller många gånger minskande resurser. Till följd av förslaget kan en mera kostnadseffektiv verksamhet utvecklas och det kan bli lättare att behålla eller anställa personer med olika typer av specialistkompetens. En förbättrad kommunal service leder till att kommunens attraktivitet ökar, vilket i sig är en viktig förutsättning för det lokala näringslivet, kompetensförsörjningen inom såväl den offentliga som den privata sektorn samt ekonomisk tillväxt.
7.2Övriga konsekvenser
7.2.1Konsekvenser för statliga myndigheter
7.2.2Konsekvenser för företagande och konkurrens
Regeringens förslag innebär att möjligheterna till kommunal samverkan genom avtal utökas. Förslaget innebär inte att samverkan kommer att kunna ske i större utsträckning än i dag, utan endast att möjligheten att samverka genom avtal utökas. En invändning som framförts mot förslaget är dock att det kan ha indirekta eller direkta negativa effekter för näringslivet eftersom förslaget kan leda till att kommuner och
landsting utför fler uppgifter genom samverkan.
Prop. 2017/18:151 Kommerskollegium anser att det krävs ytterligare analys av vilka konsekvenser förslaget kan få för konkurrensen och därmed den gränsöverskridande handeln. Konkurrensverket anser att ett förslag som på ett så ingripande sätt utvidgar den kommunala kompetensen måste föregås av en grundlig konsekvensbeskrivning på det näringspolitiska området för att kunna läggas till grund för lagstiftning. Även flera andra remissinstanser, däribland Almega samt Svenska Teknik och Designföretagen, menar att utredningen inte i tillräcklig grad har klargjort vilka konsekvenser förslaget kommer ha för marknaden och inte tillräckligt fångar upp förslagets negativa effekter och aspekter.
7.2.3 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet
Regeringen bedömer att förslaget kan ha positiva sysselsättningseffekter,
56 inte minst i de delar av landet där kommunerna har ogynnsamma
förutsättningar att klara sina utmaningar, till följd av en liten och Prop. 2017/18:151 åldrande befolkning, långa avstånd och spritt bosättningsmönster. Avtals-
samverkan kan innebära att olika typer av kommunal verksamhet kan bibehållas eller utvecklas genom att kostnaderna kan delas mellan två eller flera kommuner. Det kan i sig öka möjligheterna till en likvärdig service över hela landet och bidra till ökad sysselsättning i glesbyggda områden.
7.2.4Konsekvenser avseende miljö, jämställdhet och integrationspolitiska mål
8.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)
I första hand ankommer det på de olika nämnderna att tillse att de
samverkansavtal som har ingåtts inom deras respektive ansvarsområde
Prop. 2017/18:151 fullgörs enligt lag och uppställda villkor (6 kap. 6 § KL). Kravet på styrelsens uppsikt omfattar bl.a. kontroll av att reglerna kring delegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut följs av utförarkommunen och dess anställda.
Av första stycket framgår att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting, utan hinder av lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. Bestämmelsen ger kommuner och landsting en generell möjlighet till avtalssamverkan om de uppgifter som ankommer på dem. Bestämmelsen utgör dock inte något undantag från de allmänna befogenheterna enligt 2 kap. 1 § eller de särskilda
befogenheter som följer av speciallagstiftning, exempelvis social-
tjänstlagen eller lagen om vissa kommunala befogenheter (se även 2 kap.
9 § KL). Avtalssamverkan är således endast möjlig beträffande en
kommuns eller ett landstings angelägenheter. Det är inte möjligt för
kommuner och landsting att lämna över uppgifter som inte ankommer på
dem. Uppgiften måste vidare vara en angelägenhet för samtliga
avtalsparter för att avtalssamverkan ska vara möjlig. Bestämmelsen
innebär därmed inte heller något undantag från utgångspunkten i 2 kap.
2 § KL om att kommuner och landsting inte får utföra uppgifter som
enbart andra ska ha hand om.
Vid avtalssamverkan är det endast utförandet av en uppgift som över-
låts till en annan kommun eller ett annat landsting. Det övergripande
ansvaret för uppgiften lämnas inte över utan åligger alltjämt den
överlåtande kommunen eller landstinget. Det är viktigt att det av sam-
verkansavtalet tydligt framgår vilka uppgifter som omfattas.
Vilket kommunalt organ som kan ingå samverkansavtal följer av de
allmänna bestämmelserna om de kommunala organens uppgifter. Om ett
samverkansavtal kan ingås av en nämnd, eller om det kräver ett god-
kännande av fullmäktige, beror enligt 5 kap. 1 § KL på om det är av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
I andra stycket regleras möjligheten till extern delegering vid avtals-
samverkan. Extern delegering innebär att den kommun eller det landsting
som överlåter utförandet av en uppgift även kan delegera beslutsfattande
till anställda i den andra kommunen eller landstinget. Vid extern
delegering beslutar den anställde på den delegerande kommunens vägnar.
Vid extern delegering är kommunallagens bestämmelser om delegering
och jäv i 7 kap. 4–8 §§ KL tillämpliga. Det innebär att om det finns en
58 överenskommelse om att extern delegering ska vara möjlig är det upp till
den ansvariga nämnden i den överlåtande kommunen eller landstinget att Prop. 2017/18:151 delegera beslutanderätten samt ta ställning till frågan om vidare-
delegering, om villkor ska ställas om brukarmedverkan samt om besluten ska anmälas till den. Protokoll ska anslås på den överlåtande kommunens
eller landstingets anslagstavla i den utsträckning som framgår av
7 kap. 8 §. Den anställde i den andra kommunen eller landstinget
omfattas av samma jävsbestämmelser som gäller vid delegering till en egen anställd.
Vid extern delegering är regleringen i 6 kap. 38 § KL om delegationsförbud för vissa ärenden tillämplig. I 6 kap. 38 § första stycket 5 KL anges att det även i andra lagar eller författningar kan finnas inskränkningar i rätten att delegera ärenden. Sådana inskränkningar finns bl.a. i 10 kap. 3–6 §§ socialtjänstlagen och i 12 kap. 6 § PBL.
Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om rapporterings-
skyldighet för styrelsen när det gäller avtalssamverkan. Övervägandena
finns i avsnitt 4.6.
Bestämmelsen innebär ett krav på styrelsen att årligen rapportera
kommunens eller landstingets avtalssamverkan. Kravet omfattar samtliga
samverkansavtal, såväl avtal som ingås med stöd av 9 kap. 37 § KL som
avtal med samma innebörd som ingås med stöd av bestämmelser i
speciallagstiftning, t.ex. 23 kap. 1 § skollagen. Rapporteringsskyldig-
heten innebär att styrelsen årligen måste sammanställa befintliga och nya
samverkansavtal och rapportera dessa till fullmäktige. Syftet med
rapporteringen är att fullmäktige ska få en överblick över den samverkan
som kommunen eller landstinget ingår i.
Bestämmelsen innebär inte något krav på att innehållet i olika sam-
verkansavtal ska återges. Informationen måste dock vara tillräckligt
omfattande för att fullmäktige ska få en överblick över den verksamhet
som bedrivs med stöd av samverkansavtal. Rapporteringen bör således
innehålla information om vilken verksamhet som bedrivs med stöd av
avtalet, vilka kommuner eller landsting som avtalet har ingåtts med samt
om avtalet ger möjlighet till extern delegering och om denna möjlighet
har utnyttjats. Det är upp till de enskilda kommunerna och landstingen att
avgöra hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. Rapporterings-
skyldigheten kan exempelvis fullgöras genom att styrelsen väcker ett
separat ärende i fullmäktige, i årsredovisningen eller i samband med
styrelsens förslag till budget. 59
Prop. 2017/18:151 Ikraftträdandebestämmelse
8.2Förslaget till lag om ändring i miljöbalken
8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
8.4Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)
Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området Prop. 2017/18:151 regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den para-
8.5Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
8.6Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)
8.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter
Paragrafen upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. 61
Prop. 2017/18:151 Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen.
8.8Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter
8.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel
8.10Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
8.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor
Det andra och tredje stycket upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den para-
8.12Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)
8.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion
8.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer
Paragrafen upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegering på området
regleras fortsättningsvis i 9 kap. 37 § KL, se kommentaren till den paragrafen.
8.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare
Utredningen konstaterar att det finns en utbredd efterfrågan av vidgade
möjligheter till kommunal avtalssamverkan. Behovet är brett, men gäller
framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos
anställda i andra kommuner. Områden som lyfts fram är bl.a. specialist-
tjänster som innefattar myndighetsutövning, IT och digitalisering samt
Kommuner och landsting kan i kommunalförbund och gemen-samma
nämnder samverka kring i princip alla kommunala uppgifter. Samtidigt
finns problem med dessa samverkansformer. De innebär ofta att en
relativt omfattande administrativ överbyggnad skapas för samverkan. Att
inrätta en gemensam nämnd för att exempelvis hantera ett fåtal ärenden
där det finns ett behov av samverkan med en grannkommun kan innebära
att kostnaderna överstiger nyttan. Nuvarande möjligheter att samverka i
kommunalförbund och gemensam nämnd bedöms därför inte som
Utredningen konstaterar att samhällsutvecklingen och kommunernas
framtida utmaningar kan vara svåra att förutse. Dessa utmaningar skiljer
sig givetvis åt mellan kommuner men också mellan olika kommunala
verksamheter. Kompetensfördelningen mellan stat, landsting och kom- 65
Ökad avtalssamverkan kan ha negativa kommunaldemokratiska effekter. Bl.a. blir det svårare för en enskild att överblicka den kommunala verksamheten när mycket av verksamheten bedrivs i olika samverkansformer. Samtidigt har medborgarna berättigade förväntningar på att kommuner och landsting klarar av att leverera sina tjänster med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Risken ökar också för att kommunen eller landstinget inte lever upp till sina skyldigheter enligt olika speciallagar. Om en kommun saknar specialistkompetens kan enskilda medborgare bli lidande. Särskilt ur rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis av vikt att kommunerna har tillgång till den kompetens som krävs för att hantera de många och komplicerade regelverk som i dag kringgärdar den kommunala verksamheten. Vidare kräver en fungerande lokal demokrati att kommuner och landsting verkligen har en organisatorisk handlingskraft att kunna genomföra demokratiskt fattade beslut. En avtalssamverkan som gör det möjligt att genomföra politiska beslut genom att exempelvis dela på relevant kompetens medför därför även demokratiska fördelar. Utredningen konstaterar emellertid redan nu att många av de invändningar som ibland reses ur ett demokratiperspektiv synes göra sig gällande med mindre kraft vad gäller just avtalssamverkan än vad gäller andra samverkansformer. Med andra ord framstår kommunal samverkan i just avtalsformen som ett sätt att begränsa de negativa följderna ur ett demokratiperspektiv som kan följa av olika former för kommunal samverkan. Utredningen anser mot denna bakgrund att de demokratiska nackdelarna inte utgör tillräckliga skäl för att inte införa en generell
möjlighet till avtalssamverkan.
Prop. 2017/18:151 formkrav för denna återrapportering, utan innehållet i, och formerna för,
Bilaga 1 återrapporteringen får fastställas av varje kommun och landsting.
Utredningen konstaterar att det finns en rad undantag från upphand-
lingslagstiftningen som möjliggör kommunal avtalssamverkan, särskilt
för olika tjänster. För att generellt höja kompetensen kring upphandlings-
lagstiftningens tillämplighet och andra frågor föreslår utredningen att
regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att, i samråd med
Sveriges Kommuner och Landsting och andra relevanta aktörer, bistå
med stöd till kommuner och landsting kring avtalssamverkan. Uppdraget
bör vara tidsbegränsat och påbörjas när de nya reglerna om avtals-
samverkan träder i kraft. Den närmare utformningen av insatserna inom
ramen för detta uppdrag bör överlämnas till Upphandlingsmyndigheten.
Utredningen ska under sitt fortsatta arbete identifiera vilka utmaningar
som i särskilt stor utsträckning påverkar kommunerna. Utredningen ska
vidare analysera deras konsekvenser för att kunna dra slutsatser om hur
kommunernas strategiska kapacitet bör stärkas. Utredningen ska särskilt
beskriva hur strategier som utökad samverkan, kommunsamman-
läggning, förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ans-
varsfördelning kan användas för att stärka kommunernas kapacitet.
Utredningen utgår ifrån att avtalssamverkan, och de förslag som utred-
ningen nu för fram, inte ensamt är en tillräcklig strategi för att möta sam-
hällsutvecklingen.
Utredningens samlade bedömning är att kommitténs förslag leder till
positiva samhällsekonomiska effekter och skapar bättre förutsättningar
för kommunerna att möta nuvarande och framtida utmaningar. Genom
utökade rättsliga förutsättningar för kommunal avtalssamverkan ökar
kommunernas möjligheter till kostnadsbesparingar och det leder till en
högre effektivitet i den kommunala verksamheten utifrån den nuvarande
kommun-indelningen.
Det nya kravet på styrelsen att rapportera avtalssamverkan till
fullmäktige innebär ett nytt åliggande. Omfattningen av arbets-insatsen
blir beroende på hur många avtal som ingås. Första gången avtalen ska
sammanställas blir detta också en större uppgift medan rapporteringen
därefter framför allt behöver beakta tillkommande avtal. Kostnaden för
den kommunala sektorn är därför mycket begränsad. Förslagen bör också
leda till att en mer kostnadseffektiv verksamhet kan utvecklas och det
blir lättare att behålla eller anställa personer med olika typer av
Förslagen kan ha en viss påverkan på den privata marknaden. I vilken
mån detta kommer ske beror på i vilken utsträckning kommuner och
landsting väljer att använda den nya regleringen. Förslaget medför att
den kommunala servicen gentemot företagen kan skötas effektivare och
70 leder inte till några administrativa kostnader för företagen.
Utredningen bedömer att förslaget är fördelaktigt ur sysselsättnings- Prop. 2017/18:151
synpunkt, inte minst i de delar av landet där kommunerna har ogynn- Bilaga 1
samma förutsättningar. Avtalssamverkan kan här innebära att olika typer
av kommunal verksamhet kan bibehållas eller utvecklas genom att kost-
naderna kan delas på flera kommuner.
verksamhet. verksamhet. Styrelsen ska också
ha uppsikt över sådan avtals-
samverkan som avses i 9 kap. 37 §
eller i annan lag eller författning.
Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som
bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2–6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i.
En kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting (avtalssamverkan). Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting, utan hinder av vad som anges i 2 kap.
1 § om anknytning till kommunens
eller landstingets område eller
inom ramen för sådan avtalssam-
verkan som avses i första stycket,
av 6 kap. 38 §, överenskomma om
72 andra kommunen eller i det andra
landstinget att besluta på kom- Prop. 2017/18:151
munens eller landstingets vägnar i Bilaga 2
ett visst ärende eller en viss grupp
av ärenden. Bestämmelserna i
7 kap. 6–8 §§ är i sådant fall
tillämpliga. I fråga om jäv för en
anställd i en annan kommun eller
ett annat landsting ska 6 kap. 28–
32 §§ tillämpas.
Om det i annan lag eller författ-
ning finns bestämmelser som
avviker från denna paragraf,
tillämpas dessa bestämmelser
Ett landsting eller en kommun Ett landsting eller en kommun
får med bibehållet ansvar sluta får även med bibehållet ansvar
avtal med någon annan om att till- sluta avtal med en annan juridisk
handahålla insatser enligt denna lag. person eller en enskild individ om
Om ett avtal som en kommun att tillhandahålla insatser enligt
träffar med en enskild innebär att denna lag. Om ett avtal som en
en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska kommun träffar med en enskild
tillhandahållas i en annan kom- innebär att en insats enligt 9 § 8
mun, ska den kommunen under- eller 9 ska tillhandahållas i en
rättas om avtalet. annan kommun, ska den kom-
munen underrättas om avtalet.
Prop. 2017/18:151 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Bilaga 2 Härigenom föreskrivs att 26 kap. 7 § miljöbalken ska upphävas.
Kommunen får sluta avtal med Kommunen får sluta avtal med
någon annan om att utföra kom- en annan juridisk person eller en
munens uppgifter inom social- enskild individ om att utföra kom-
tjänsten. Genom ett sådant avtal munens uppgifter inom social-
får en kommun tillhandahålla tjänster tjänsten. Uppgifter som innefattar
åt en annan kommun. Uppgifter myndighetsutövning får dock inte
som innefattar myndighetsutöv- med stöd av denna bestämmelse
ning får dock inte med stöd av överlämnas till andra juridiska
denna bestämmelse överlämnas till personer eller en enskild individ.
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900). dels att 11 kap. 4 § ska upphävas,
Ett delegationsuppdrag enligt Ett delegationsuppdrag enligt
6 kap. 37 §, 7 kap. 5 § och 9 kap. 6 kap. 37 §, 7 kap. 5 §, och 9 kap.
30 § kommunallagen (2017:725) 30 § och 37 § andra stycket kom-
får, utöver det som följer av 6 kap. munallagen (2017:725) får, utöver
38 § kommunallagen, inte omfatta det som följer av 6 kap. 38 §
befogenhet att kommunallagen, inte omfatta be-
fogenhet att
4.avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap. Bestämmelserna i kommunallagen (2017:725) ska gälla för bygg-
får ingå avtal om att dess uppgifter
helt eller delvis ska utföras av en
annan kommun eller ett annat
landsting (avtalssamverkan).
Sådan avtalssamverkan hindras
inte av kravet i 2 kap. 1 § på
inom ramen för sådan avtals-
samverkan, med de begränsningar
som följer av 6 kap. 38 §, komma
överens om att uppdra åt en
anställd i den andra kommunen
eller i det andra landstinget att
besluta på kommunens eller lands-
88 tingets vägnar i ett visst ärende
eller en viss grupp av ärenden. I så Prop. 2017/18:151
fall tillämpas 7 kap. 5–8 §§. I Bilaga 4
fråga om jäv för en anställd i en
landsting ska 6 kap. 28–32 §§
Ett landsting eller en kommun Utöver avtal om samverkan som
får med bibehållet ansvar sluta ingåtts enligt 9 kap. 37 § kom-
avtal med någon annan om att munallagen (2017:725) får ett
tillhandahålla insatser enligt denna landsting eller en kommun även
lag. Om ett avtal som en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal
träffar med en enskild innebär att med en enskild person om att till-
en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska handahålla insatser enligt denna
tillhandahållas i en annan kom- lag. Om ett avtal som en kommun
mun, ska den kommunen under- träffar med en enskild innebär att
rättas om avtalet. en insats enligt 9 § 8 eller 9 ska
tillhandahållas i en annan kom-
mun, ska den kommunen under-
rättas om avtalet
Kommunen får sluta avtal med Utöver avtal om samverkan som
någon annan om att utföra kom- ingåtts enligt 9 kap. 37 § kom-
munens uppgifter inom social- munallagen (2017:725) får en
tjänsten. Genom ett sådant avtal kommun även sluta avtal med en
får en kommun tillhandahålla enskild person om att utföra kom-
tjänster åt en annan kommun. munens uppgifter inom social-
Uppgifter som innefattar myndig- tjänsten. Uppgifter som innefattar
hetsutövning får dock inte med myndighetsutövning får dock inte
stöd av denna bestämmelse över- överlämnas med stöd av denna
lämnas till andra juridiska per- bestämmelse.
soner eller en enskild individ.
Prop. 2017/18:151 Lagrådets yttrande
Enligt en lagrådsremiss den 22 februari 2018 har regeringen
3. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
7. lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska
8. lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen-
9. lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade
beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel,
11. lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och
explosiva varor,
13. lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk
15. lag om ändring i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunniga Erla
Thorisdottir och Håkan Eriksson.
I paragrafen föreskrivs att en kommun eller ett landsting får ingå avtal
om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun
eller ett annat landsting. Innebörden är att ett sådant avtal kan avse all
verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver. Enligt remissen
syftar förslaget emellertid inte till att möjliggöra för en kommun eller ett
I andra stycket anges att i fråga om jäv för en anställd i en annan kommun eller i ett annat landsting ska 6 kap. 28–32 §§ kommunallagen tillämpas. Dessa bestämmelser avser jäv för förtroendevalda. Frågan kan ställas om inte hänvisningen i stället borde vara till 7 kap. 4 §, där jäv för de anställda behandlas genom en hänvisning till de nämnda bestämmelserna i 6 kap. Det kan också ifrågasättas om bestämmelsen – som närmast är av upplysningskaraktär – behövs.
Finansdepartementet Prop. 2017/18:151
M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson,
Bolund, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström,
Fritzon, Eneroth