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Timestamp: 2016-10-21 00:39:32+00:00
Document Index: 287949908

Matched Legal Cases: ['art. 162', 'art. 98', 'art. 105', 'art. 104', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 177', 'art. 148', 'art. 158', 'art. 158', 'art. 159', 'art. 162', 'art. 177', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 105', 'art. 5', 'art. 148', 'art. 5', 'art. 156']

2A.400/2000 (27.11.2000)
2A.400/2000
M�ller et Meylan, Juge suppl�ant. Greffi�re: Mme Rochat.
V.________, repr�sent�e par Me Aba Neeman, avocat � Monthey,
la d�cision prise le 21 juillet 2000 par la Commissionde recours DFE, dans la cause qui oppose la recourante� l'Office f�d�ral de l'agriculture;
(production de chanvre; inscription dans
le catalogue des vari�t�s)
A.- V.________ est une soci�t� sp�cialis�e dans la production et le commerce des produits � base de chanvre, tels que les cosm�tiques et les huiles essentielles. Le 16 juillet 1998, elle a requis l'inscription dans le catalogue des vari�t�s d'une vari�t� propre de chanvre d�nomm�e "Walliser Queen".
Par d�cision du 13 janvier 1999, l'Office f�d�ral de l'agriculture a rejet� cette requ�te pour le motif que l'analyse de la teneur en Tetrahydrocannabinol (THC) sur des plantes de la vari�t� "Walliser Queen" cultiv�es par la Station f�d�rale de recherches en agro�cologie et agriculture de Z�rich-Reckenholz avait r�v�l� un taux de 1,22%, alors que la teneur maximale en THC, comme condition pour l'admission des vari�t�s de chanvre dans le catalogue, est de 0,3%, conform�ment � l'ordonnance du D�partement f�d�ral de l'�conomie sur les semences et les plants des esp�ces de grandes cultures et de plantes fourrag�res du 7 d�cembre 1998 (ci-apr�s: l'ordonnance du DFE sur les semences et plants; RS 916. 151.1).
B.- V.________ a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission de recours du D�partement f�d�ral de l'�conomie publique (ci-apr�s: la Commission de recours DFE).
Invoquant l'absence de base l�gale de l'ordonnance pr�cit�e, elle taxait aussi d'arbitraire le taux de 0,3% et contestait la pertinence de la m�thode d'analyse pratiqu�e par la station de recherches.
Par d�cision du 21 juillet 2000, la Commission de recours DFE a rejet� le recours. Elle a consid�r� en substance que les ordonnances �dict�es respectivement par le Conseil f�d�ral, le D�partement et l'Office f�d�ral de l'agriculture se fondaient sur les art. 162 et 177 de la loi f�d�rale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910. 1) et demeuraient dans les limites de la d�l�gation l�gislative contenue dans chacune de ces dispositions. Elle a ensuite rappel� la distinction entre chanvre-drogue, � teneur �lev�e en THC, et chanvre dit � fibres, caract�ris� par une faible teneur en THC, g�n�ralement inf�rieure � un taux compris entre 0,3 et 0,5%, puis elle a expos�, litt�rature scientifique � l'appui, que les vari�t�s pauvres en THC ainsi encourag�es pour une utilisation agricole pr�sentaient un net avantage sur le plan de la productivit� par rapport aux vari�t�s riches en THC et que les huiles de graines qui en �taient extraites n'�taient pas inf�rieures en qualit�. En l'absence de dispositions l�gales sur une teneur maximum en THC pour les vari�t�s de chanvre destin�es � un usage agricole, le D�partement �tait donc fond� � fixer une limite de THC qui non seulement ne pr�t�rite pas l'exploitation agricole du chanvre au titre de mati�re premi�re renouvelable, mais pr�vienne aussi le risque que la Conf�d�ration encourage une culture pouvant tomber sous le coup de la l�gislation sur les stup�fiants; elle ena conclu que cette valeur de 0,3% ne pouvait d�s lors �tre tax�e d'arbitraire. La Commission a aussi longuement expos� les raisons pour lesquelles la m�thode d'analyse utilis�e pouvait �tre qualifi�e de fiable et a relev� que l'analyse du rapport entre la teneur de la plante en THC et sa teneur en Cannabidiol (CBD) avait r�v�l� une valeur sup�rieure � 1, de sorte que, de ce point de vue �galement, l'inscription au registre de la vari�t� "Walliser Queen" ne serait de toute mani�re pas possible.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, V.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision de la Commission de recours DFE du 21 juillet 2000, avec suite de frais et d�pens.
La Commission de recours DFE a renonc� � pr�senter des observations et l'Office f�d�ral de l'agriculture a conclu au rejet du recours.
1.- a) Dirig� contre la d�cision d'une commission f�d�rale de recours au sens de l'art. 98 lettre e OJ et respectant les exigences l�gales, le pr�sent recours est recevable comme recours de droit administratif.
b) Dans la mesure o� la Commission de recours DFE est une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est toutefois li� par les faits constat�s par la d�cision attaqu�e, � moins qu'ils ne soient manifestement inexacts ou incomplets ou qu'ils aient �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 105 al. 2 OJ).
c) Conform�ment � l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation (lettre a). Le Tribunal f�d�ral revoit d'office l'application du droit f�d�ral qui englobe notamment les droits constitutionnels (ATF 122 IV 8 consid. 1b p. 11; 121 IV 345 consid. 1a p. 348; 121 II 39 consid. 2d/bb p. 47).
2.- La recourante se plaint de "constatation arbitraire des faits" et critique sous cet angle le moment choisi pour l'analyse, soit celui de la pleine inflorescence, qui est aussi celui o� le taux de THC est le plus �lev�, alors que les utilisations (huiles essentielles, ch�nevis) qui peuvent �tre faites de la vari�t� "Walliser Queen" impliquent que celle-ci soit r�colt�e "plus tard", lorsque le taux de THC est "beaucoup moins �lev�".
Il ne s'agit cependant pas d'une question de fait, mais d'une question de droit, qui est de savoir � quel moment (� quel stade de maturation de la plante) l'exigence d'une teneur maximale en THC de 0,3% doit �tre satisfaite pour que l'inscription de la vari�t� correspondante au registre des vari�t�s puisse �tre admise.
La recourante ne conteste elle-m�me pas que cette teneur permet de d�partager les vari�t�s de chanvre relevant de la cat�gorie des stup�fiants de celles qui ne se pr�tent qu'� des utilisations agricoles ou industrielles, ni qu'il en aille ainsi notamment pour la vari�t� "Walliser Queen". Il est d�s lors �vident que l'analyse doit �tre pratiqu�e au stade de maturation o� la plante pr�sente la plus haute teneur en THC.
La recourante ne pr�tend du reste pas que, mesur�e au stade de maturation plus tardif qu'elle pr�conise, la teneur en THC demeurerait inf�rieure ou �gale � la valeur limite.
Le moyen est donc clairement infond�.
3.- La recourante conteste la l�galit� de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants et la proportionnalit� des conditions auxquelles celle-ci subordonne l'enregistrement des vari�t�s de chanvre au catalogue des vari�t�s.
a) S'agissant d'une ordonnance d�pendante prise en vertu d'une r�glementation l�gislative, le Tribunal f�d�ral examine si le Conseil f�d�ral est rest� dans les limites des pouvoirs qui lui ont �t� conf�r�s par la loi. Dans la mesure o� la d�l�gation l�gislative n'autorise pas le Conseil f�d�ral � d�roger � la Constitution, le Tribunal f�d�ral est �galement habilit� � revoir la constitutionnalit� des r�gles contenues dans l'ordonnance. Lorsque la d�l�gation l�gislative accorde au Conseil f�d�ral un tr�s large pouvoir d'appr�ciation pour fixer les dispositions d'ex�cution, cette clause lie le Tribunal f�d�ral. Dans un tel cas, le Tribunal f�d�ral ne saurait substituer sa propre appr�ciation � celle du Conseil f�d�ral et doit se limiter � examiner si l'ordonnance sort manifestement du cadre de la d�l�gation l�gislative octroy�e au Conseil f�d�ral ou si, pour d'autres raisons, elle appara�t contraire � la loi ou � la Constitution (ATF 124 II 241 consid. 3 p. 245 et les arr�ts cit�s). Il en va de m�me des ordonnances �dict�es par un d�partement en vertu d'une d�l�gation du Conseil f�d�ral pour des questions techniques (ici, voir art. 177 al. 2 LAgr).
b) L'art. 148 LAgr charge la Conf�d�ration de l�gif�rer pour �viter les d�g�ts caus�s par des organismes nuisibles ou par la mise en circulation de mati�res auxiliaires inappropri�es.
Au titre 7 de la loi (protection des v�g�taux et mati�res auxiliaires), les art. 158 ss LAgr traitent des mati�res auxiliaires qui comprennent notamment le mat�riel v�g�tal de multiplication (art. 158 al. 1 LAgr). L'art. 159 soumet la mise en circulation des mati�res auxiliaires aux conditions cumulatives (a) qu'elles se pr�tent � l'utilisation pr�vue, (b) qu'utilis�es de mani�re r�glementaire elles n'aient pas d'effets secondaires intol�rables, (c) qu'il soit garanti que les denr�es alimentaires et les objets usuels fabriqu�s � partir de produits de base trait�s avec ces mati�res satisfassent aux exigences de la l�gislation sur les denr�es alimentaires.
Selon l'art. 162 LAgr, le Conseil f�d�ral peut prescrire que seules peuvent �tre import�es, mises en circulation, certifi�es ou utilis�es en Suisse les vari�t�s enregistr�es dans un catalogue des vari�t�s; il d�finit les conditions d'enregistrement. Il lui appartient aussi d'arr�ter les dispositions d'ex�cution n�cessaires (art. 177 LAgr).
Le 7 d�cembre 1998, le Conseil f�d�ral a �dict� l'ordonnance sur la production et la mise en circulation du mat�riel v�g�tal de multiplication (ordonnance sur les semences; RS 916. 151), entr�e en vigueur le 1er janvier 1999.
Cette ordonnance r�glemente la production et la mise en circulation du mat�riel v�g�tal de multiplication destin� � l'utilisation agricole (art. 1 al. 1), soit notamment les semences et les plants (art. 2 lettre a). Elle pr�voit � son article 4 que le D�partement d�termine les esp�ces pour lesquelles un catalogue des vari�t�s est �tabli, qu'il r�gle la proc�dure d'examen des vari�t�s et d'enregistrement dans le catalogue ainsi que le droit d'acc�s aux documents (al. 1) et que l'Office f�d�ral de l'agriculture est habilit� � �dicter par voie d'ordonnance les catalogues des vari�t�s (al. 3).
L'art. 5 de l'ordonnance sur les semences fixe les conditions d'enregistrement de la mani�re suivante:
1Une vari�t� est enregistr�e dans le catalogue des vari�t�s
a.elle est distincte, stable et suffisamment homog�ne;
b.sa valeur culturale et d'utilisation pr�sente une
am�lioration par rapport aux autres vari�t�s;
c.la s�lection conservatrice de la vari�t� est assur�e
par une m�thode reconnue par l'office, sous la responsabilit�
de l'obtenteur ou de son repr�sentant et
qu'elle peut en tout temps �tre contr�l�e par l'office;
d.la d�nomination de la vari�t� satisfait aux exigences
fix�es � l'art. 6 de la loi f�d�rale du 20 mars
1975 sur la protection des obtentions v�g�tales (RS
232. 16).
2Le d�partement peut pr�voir des d�rogations aux conditions
d'enregistrement en particulier pour:
a.les vari�t�s destin�es exclusivement � la mise en
circulation � l'�tranger sous r�serve des dispositions
d'accords internationaux;
b.des esp�ces ou des vari�t�s d'importance mineure;
c.les l�gumes;
d.les vari�t�s composantes et les m�langes de lign�es.
3Il peut fixer des exigences sp�cifiques d�terminant la
valeur culturale et d'utilisation; il peut, pour certaines
esp�ces, fixer d'autres conditions en sus de celles
fix�es � l'al. 1.
4A titre exceptionnel, l'office peut enregistrer une
vari�t� qui ne remplit pas les exigences mentionn�es �
l'al. 3, si elle pr�sente des caract�ristiques positives
compensant largement certaines insuffisances.. "
Le 1er janvier 1999 est aussi entr�e en vigueur l'ordonnance du DFE du 7 d�cembre 1998 sur les semences et plants. Elle charge l'Office f�d�ral de l'agriculture d'�dicter un catalogue des vari�t�s pour les genres et esp�ces �num�r�s dans son annexe 1 (art. 13), o� figure le chanvre.
L'annexe 2 de cette ordonnance d�finit les exigences d�terminant la valeur culturale et d'utilisation (art. 14).
A l'origine, l'ordonnance du DFE sur les semences et plants instituait un r�gime d'exception pour le chanvre, selon lequel, entre autres choses, l'Office f�d�ral de l'agriculture �tait dispens� de proc�der � un examen officiel de la valeur culturale et d'utilisation, mais pouvait refuser une demande d'enregistrement si les indications du dossier montraient que la vari�t� ne remplissait manifestement pas lesdites exigences; il �tait toutefois d�j� pr�vu qu'une vari�t� de chanvre ne serait enregistr�e que si sa teneur en THC n'exc�dait pas 0,3%. L'ordonnance du DFE a �t� modifi�e le 22 d�cembre 1999, avec entr�e en vigueur au 1er f�vrier 2000.
Selon le nouveau droit, le chanvre n'est plus soumis � un r�gime sp�cial et figure d�sormais dans la cat�gorie des plantes ol�agineuses et � fibres (annexe 1, chiffre 4). Les exigences d�terminant la valeur culturale et d'utilisation de ces plantes figurent � l'annexe 2, chapitre D. Il est pr�vu que la demande d'enregistrement ne peut �tre accept�e que si la vari�t� candidate n'atteint la valeur �liminatoire pour aucune de ses caract�ristiques. Pour le chanvre, la teneur en THC doit �tre inf�rieure � 0,3%, le rapport THC/CBD inf�rieur � 1, la qualit� commerciale et l'�tat sanitaire correspondre chacun � une note �gale ou inf�rieure � 3 (bien), sur une �chelle de 1 (tr�s bien) � 9 (tr�s mauvais).
Enfin, le 7 d�cembre 1998, l'Office f�d�ral de l'agriculture a �dict� l'ordonnance sur le catalogue des vari�t�s de c�r�ales, de pommes de terre, de plantes fourrag�res et de chanvre (ordonnance sur le catalogue des vari�t�s de l'OFAG; RS 916. 151.6), devenue, par modification du 18 f�vrier 2000, l'ordonnance de l'OFAG sur le catalogue des vari�t�s de c�r�ales, de pommes de terre, de plantes fourrag�res, de plantes ol�agineuses et � fibres, ainsi que de betteraves (RO 2000 p. 626); son annexe 4 (RO 2000 p. 642) �num�re d�sormais les vari�t�s de plantes ol�agineuses et � fibres dont les semences peuvent �tre certifi�es et mises en circulation conform�ment � l'art. 4.
c) La recourante fait valoir qu'en dehors des crit�res de la valeur commerciale et de l'�tat sanitaire - qui sont beaucoup trop vagues pour �tre utilisables - les deux seules conditions auxquelles est subordonn� l'enregistrement d'une vari�t� de chanvre au registre des vari�t�s sont l'exigence d'une teneur en THC inf�rieure � 0,3% et un rapport THC/CBD inf�rieur � 1. Or, ces conditions poursuivent exclusivement des buts de police des stup�fiants, de sorte que la r�glementation de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants outrepasse les limites de la d�l�gation l�gislative du Conseil f�d�ral. A l'inverse, et contrairement � ce que prescrivent la loi f�d�rale sur l'agriculture et l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du Conseil f�d�ral sur les semences, l'ordonnance du DFE ne formule aucune exigence de nature proprement agronomique; destin�e en vertu de la loi � promouvoir la qualit� des mati�res auxiliaires de l'agriculture, la r�glementation incrimin�e ne saurait donc poursuivre d'autres buts, tels que la lutte contre l'usage du chanvre comme stup�fiant, qu'� titre accessoire.
Ce moyen est mal fond�. Pour �dicter les dispositions d'ex�cution en mati�re d'enregistrement des diverses esp�ces au catalogue des vari�t�s, le D�partement devait en effet non seulement se conformer aux buts vis�s par les normes de d�l�gation d'o� il tenait cette comp�tence, mais �galement veiller � la compatibilit� de sa r�glementation avec le reste de l'ordre juridique. Il se serait rendu coupable d'incoh�rence s'il avait rendu possible l'inscription au registre d'une vari�t� de chanvre susceptible d'�tre utilis�e comme stup�fiant et, partant, prohib�e par la l�gislation en mati�re de stup�fiants.
La d�cision attaqu�e retient en outre que les vari�t�s de chanvre pauvres en THC pr�sentent un net avantage sur le plan de la productivit�, que les huiles de graines qui en sont extraites ne sont pas inf�rieures en qualit� � celles provenant de ces autres vari�t�s et qu'un test d'�valuation de l'ar�me d'huile essentielle de chanvre a mis en �vidence que les meilleures notes avaient �t� recueillies par les huiles issues de vari�t�s pauvres en THC. Il s'agit-l� de constatations de fait, dont la recourante elle-m�me ne pr�tend pas qu'elles seraient inexactes. Elles lient donc le Tribunal f�d�ral (art. 105 al. 2 OJ).
Il s'ensuit que les deux conditions incrimin�es par la recourante concourent �galement � promouvoir la qualit� des vari�t�s de chanvre susceptibles d'�tre mises en circulation et participent donc � la r�alisation du but vis� par la loi. Il en r�sulte inversement que la vari�t� produite par la recourante ne saurait, dans cette mesure, �tre r�put�e pr�senter, quant � sa valeur culturale et d'utilisation, une am�lioration par rapport aux autres vari�t�s, ce qui suffit � exclure son enregistrement en vertu de l'art. 5 al. 1 lettre b de l'ordonnance du Conseil f�d�ral sur les semences, disposition qui trouve un fondement suffisant � l'art. 148 LAgr.
d) Enfin, dans la mesure o� les deux conditions incrimin�es par la recourante concourent pr�cis�ment � promouvoir la qualit� des vari�t�s de chanvre susceptibles d'�tre mises en circulation et participent � la r�alisation du but vis� par la loi, elles ne sauraient non plus violer le principe de la proportionnalit� et, plus pr�cis�ment, l'exigence qui en d�coule, selon laquelle une mesure doit �tre apte � atteindre le but vis�.
4.- La recourante soutient encore que la r�glementation en cause conduit � n'admettre que deux types de chanvre, soit la vari�t� � fibres et les vari�t�s narcotiques, aucune place ne subsistant pour les vari�t�s � usage mixte; il ne serait pas davantage tenu compte des autres usages du chanvre � c�t� de la production de fibres, en particulier la fabrication d'huiles essentielles et de ch�nevis. Elle reproche donc � la r�glementation incrimin�e d'intervenir dans le domaine de la concurrence en favorisant les fournisseurs de semences de vari�t�s � fibres, sans que cela soit justifi� par des fins agricoles.
Cette argumentation serait �ventuellement convaincante s'il �tait av�r� que les vari�t�s de chanvre pauvres en THC se pr�tent mal ou moins bien que des vari�t�s riches en THC � ce type d'usage. Comme on l'a vu (supra consid. 3c), cela n'est toutefois pas le cas et la recourante ne pr�tend d'ailleurs pas le contraire. Son moyen est donc, lui aussi, mal fond�.
Au surplus, le Tribunal f�d�ral peut se rallier aux motifs pertinents contenus dans la d�cision attaqu�e, en particulier au sujet des d�rogations, voire des exceptions, pr�vues par l'ordonnance du Conseil f�d�ral sur les semences (art. 5 al. 2 et 4).
5.- Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours est enti�rement mal fond� et doit �tre rejet�. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ).
3. Communique le pr�sent arr�t en copie au mandataire de la recourante, � l'Office f�d�ral de l'agriculture et � la Commission de recours DFE.
Lausanne, le 27 novembre 2000 ROC/mnv