Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/ii-osk-2308-14-zamiar-zabudowy-na-obszarze-zespolu-522177178
Timestamp: 2019-11-20 19:49:24+00:00
Document Index: 38408345

Matched Legal Cases: ['SA/Wa ', 'art. 60', 'art. 53', 'art. 6', 'art. 43', 'art. 44', 'art. 5', 'art. 45', 'art. 6', 'art. 45', 'art. 141', 'art. 145', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 80', 'art. 141', 'art. 145', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 80', 'art. 45', 'art. 43', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 80', 'art. 145', 'art. 45', 'art. 6', 'art. 188', 'art. 145', 'art. 135', 'art. 207']

II OSK 2308/14, Zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego a ocena wprowadzonych zakazów. - Wyrok Naczelnego
II OSK 2308/14, Zamiar zabudowy na obszarze...
Opublikowano: LEX nr 2083482
II OSK 2308/14
Zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego a ocena wprowadzonych zakazów.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 291/14 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy
uchyla zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) sierpnia 2013 r. znak (...),
odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z (...) grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Piecki zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fotowoltaicznej elektrowni o mocy do 100 KW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr (...) położonej w (...) w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe". Planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na gruncie rolnym klasy RVI o powierzchni 0,5001 ha. Grunt ten jest obecnie niezabudowany, porośnięty trawą i innymi uprawami zielonymi. Działki przylegle do terenu planowanej inwestycji również są niezabudowane, na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z (...) sierpnia 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakazy, o których stanowi § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2007 r. Nr 122, poz. 1700 z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie nr 26").
Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z (...) grudnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy i na tej podstawie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego.
Zdaniem organu odwoławczego planowana budowa dotyczy parku ogniw fotowoltaicznych o mocy do 100 KW i polega na postawieniu na 22 arach stanowiących część nieruchomości rolnej o powierzchni 0,5 ha paneli słonecznych do wysokości 3 metrów, usytuowanych w rzędach o szerokości 3 metrów, oddalonych od siebie o 6 metrów, na minimalnej wysokości 50 cm od powierzchni gruntu. W ocenie organu odwoławczego, realizacja tego rodzaju inwestycji "wśród otwartego krajobrazu" spowoduje uszkodzenie i przekształcenie tego terenu i negatywnie wpłynie na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe. Organ podkreślił, że inwestycja jest zaplanowana na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe", którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska inwestycja naruszy ponadto zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26. Zmianą sposobu użytkowania ziemi będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Skoro teren przeznaczony pod inwestycję jest obecnie zakwalifikowany w rejestrze gruntów jako użytek rolny (RV i RVI), to postawienie na nim zabudowy gospodarczej, która ma służyć do produkcji energii, spowoduje częściowe zniszczenie formacji roślinnej, a w konsekwencji zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego gruntu (ziemi) w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26. Zdaniem organu odwoławczego, nie można odnosić zmiany sposobu użytkowania ziemi do zmiany przeznaczenia gruntu w rozumieniu ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja narusza również zakaz określony § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia tj. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. - dalej jako "u.p.z.p."). Sąd I instancji wskazał także, że do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm. - dalej jako "u.o.p") zalicza się zespoły przyrodniczo - krajobrazowe.
Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona w otoczeniu krajobrazu naturalnego i kulturowego posiadającego znaczące walory krajobrazowe (widokowe i estetyczne), które w myśl tej ustawy podlegają szczególnej ochronie (art. 43 u.o.p.). Szczegółowe zasady tej ochrony reguluje rozporządzenie nr 26 wydane na podstawie art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. Rozporządzenie stanowi, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Rozporządzenie zabrania m.in. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1) uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). W ocenie Sądu I instancji, należy przyjąć, że wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu w sposób rozłączny, co oznacza, że naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów jedynie w zakresie istnienia podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określonej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 26. Przepis ten stanowi, że na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obowiązuje zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania terenu objętego ochroną.
Sąd I instancji podkreślił, że nie każda inwestycja doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia obszaru. Należy więc odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zdaniem Sądu I instancji planowanej inwestycji można jedynie zarzucić negatywne oddziaływanie na warunki krajobrazowe terenu. W terenie chronionym głównie ze względu na walory estetyczne i krajobrazowe zamierzona inwestycja, służąca wyłącznie celom gospodarczym wprowadziłaby "niepożądany dysonans". W żaden sposób nie nawiązywałaby do otoczenia, a nawet znacząco wyróżniałaby się w tym otoczeniu. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że struktura i kolorystyka (ciemny kolor) budowli burzyłaby ład przestrzenny i estetyczny ochronionego obszaru, czyli wartości, ze względu na które obszar ochronny został utworzony. Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie funkcje obszaru przyrodniczo-krajobrazowego, zabronione przekształcenie terenu objętego chronionym obszarem nie może być sprowadzone wyłącznie do jego zmian fizycznych (np. zmian rzeźby terenu). Walory estetyczno - krajobrazowe obszaru chronionego przejawiają się bowiem nie tylko w jego rzeźbie i ukształtowaniu, ale również w tym, co na nim się znajduje. W tym zakresie nie chodzi tylko o naturalne jego elementy (np. rzeka, jezioro, zadrzewienie), ale także o te, które są wynikiem działania człowieka (np. odpowiednia pod względem estetyczno - krajobrazowym zabudowa terenu). Na terenie spornego obszaru ochronnego znajduje się wyłącznie zabudowa siedliskowa i mieszkaniowa. Nie ma tam żadnych obiektów gospodarczych albo przemysłowych. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że wprowadzenie do tego krajobrazu budowli nietypowej dla tego otoczenia pod względem architektonicznym i funkcjonalnym i przez to zwracającej uwagę swoją odmiennością, burzyłoby zastany porządek krajobrazowy i estetyczny.
Sąd I instancji podkreślił, że organ musi dokonać oceny, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Z omawianego rozporządzenia nr 26 wynika, że szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, zaś walorami krajobrazowymi - w rozumieniu art. 5 pkt 23 u.o.p. - są wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związana z nimi rzeźba terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Jak wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego otoczenie terenu inwestycyjnego to typowy mazurski, wiejski krajobraz zasiedlony i zagospodarowany według tradycyjnych kanonów bez wprowadzenia nowoczesnych budowli o charakterze przemysłowym. W tym kształcie krajobraz ten podlega ochronie, jako składający się z elementów naturalnych wytworzonych przez siły przyrody oraz elementów powstałych wskutek działań człowieka. Elementy jednak wytworzone przez człowieka tworzą jednorodną całość tj. wyłącznie zabudowę mieszkaniową. Zdaniem Sądu I instancji, proponowana elektrownia słoneczna nie mieści się "w tym kanonie" i jako taka trafnie została potraktowana jako element przekształcający teren objęty ochroną.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów w zakresie, w jakim organy uznały, że planowana inwestycja narusza również zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 26.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 26, a także w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącego, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że zakaz wynikający z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wraz z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, mogą ograniczyć właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych nietypowych dla danego obszaru, nie występujących jeszcze na danym obszarze.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przyjęto bowiem, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o szacowanej powierzchni 22 arów jest w stanie zniszczyć, uszkodzić, bądź też przekształcić obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o powierzchni kilkunastu tysięcy hektarów oraz pominięto okoliczności, które świadczyły, że planowana inwestycja nie będzie naruszać walorów krajobrazowych chronionego obszaru. Ponadto, zdaniem skarżącego, uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe, pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności na jakiej podstawie uznano inwestycję za naruszającą walory krajobrazowe chronionego obszaru i mogącą przekształcić cały obszar objęty ochroną.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również naruszenie prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem właściwej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd I instancji mógł dokonać jedynie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zaakceptował bowiem stanowisko organów, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o szacowanej powierzchni 22 arów jest w stanie zniszczyć, uszkodzić, bądź też przekształcić obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o powierzchni kilkunastu tysięcy hektarów. Ponadto, zdaniem skarżącego, pominięto okoliczności, które świadczyły, że planowana inwestycja nie będzie naruszać walorów krajobrazowych chronionego obszaru. Tak sformułowany zarzut zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że przepisu art. 45 ust. 1 u.o.p. nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne (art. 43 u.o.p.). Ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 u.o.p.). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że struktura i kolorystyka (ciemny kolor) budowli burzyłaby ład przestrzenny i estetyczny ochronionego obszaru, czyli wartości, ze względu na które obszar ochronny został utworzony. Stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organy, nie pozwala jednak na tego rodzaju jednoznaczne stwierdzenie. Oczywiście należy podzielić stanowisko, że wprowadzone zakazy, które w ocenie organu współdziałającego wyłączają możliwość uzgodnienia inwestycji, powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Jednak Sąd I instancji, a w postępowaniu administracyjnym organy administracji, całkowicie pominęły, że budowa farmy fotowoltaicznej jest inwestycją "proekologiczną", której realizacja, przy zachowaniu określonych warunków, może sprzyjać zachowaniu cech krajobrazu. Pominięto również dokładną analizę rozłożenia poszczególnych ogniw, przyjmując jedynie, że dojdzie do stworzenia jednolitej budowli, choć akta sprawy nie pozwalają na obecnym etapie na wyciągnięcie takiego wniosku. Ponadto brak jest również odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących niewielkiej powierzchni inwestycji w stosunku do powierzchni całego obszaru objętego ochroną. Z drugiej strony, zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji nie uwzględniły, że realizacja inwestycji wiążę się nie tylko z instalacją ogniw, ale również określoną infrastrukturą. Jak wynika z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia mała elektrownia fotowoltaiczna składa się nie tylko z ogniw, ale również z infrastruktury naziemnej, linii kablowej, przyłączy, transformatorów, konwerterów i innych niezbędnych elementów infrastruktury związanej z budową. Dopiero uwzględnienie tych wszystkich elementów inwestycji pozwoli na ocenę, czy realizacja tego zamierzenia będzie miała negatywny na wpływ na zachowanie krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Takiej oceny organy nie dokonały w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia oddalając skargę. Oznacza to, że organy naruszyły w postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., błędnie ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie okazały się więc uzasadnione.
Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe", a także w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oczywiście nie można kategorycznie stwierdzić, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w stosunku do którego wprowadzone zostały zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie można budować nowych obiektów. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, z przepisów tych wynikać może ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości, o ile tego rodzaju zakazy mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu podlegającego ochronie. Konieczna jest zatem w każdym przypadku analiza planowanego przedsięwzięcia pod kątem celu utworzenia i ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jak już jednak wyżej wskazano, na tym etapie postępowania, na tego rodzaju stwierdzenie nie pozwalała ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O odstąpieniu o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.