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Timestamp: 2018-06-18 17:53:19+00:00
Document Index: 241465028

Matched Legal Cases: ["l'article 54", "l'article 56", "l'article 55", "l'article 2", "l'article 1635", "l'article 56", "l'article 56", "l'article 56", "l'article 56", "l'article 23"]

Rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Auguste CAZALET, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006
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A. SEPT PROGRAMMES D'IMPORTANCE INÉGALE
2. Les fonds de concours et les dépenses fiscales
B. UN PROGRAMME « SUPPORT » QUI SOULÈVE DES DIFFICULTÉS
C. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR DE FAIBLES MARGES DE MANoeUVRE
A. PROGRAMME 177 : PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES
e) Les actions en faveur de l'innovation, de l'expérimentation sociale et de l'économie sociale
2. L'appréciation de la performance du programme
c) Les actions relatives à l'intégration
III. EXAMEN DES ARTICLES 53 À 56 RATTACHÉS
Clarification des règles d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) pour les personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi
Financement de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations
Alignement du forfait logement de l'allocation de parent isolé (API) sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI)
Subsidiarité de l'allocation de parent isolé
IV. AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
A. AMENDEMENTS TENDANT À MODIFIER LES CRÉDITS
B. AMENDEMENT TENDANT À MODIFIER L'ARTICLE 56 RATTACHÉ
1) Les dépenses fiscales qui contribuent à titre principal aux actions menées dans le cadre de cette mission sont très importantes, puisqu'elles s'élèvent à 12,9 milliards d'euros, soit un montant légèrement supérieur aux crédits de la mission (12,2 milliards d'euros) ;
2) La marge de manoeuvre des gestionnaires apparaît étroite : cette mission est caractérisée par une forte inertie de certaines dépenses importantes (allocation adultes handicapés notamment) et par une sous-évaluation de certains crédits (aide médicale de l'Etat en particulier).
3) Les actions en faveur des rapatriés font l'objet d'un effort important, dans le prolongement de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés.
4) Le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » n'est pas satisfaisant en l'état : il conviendrait d'inscrire les personnels d'administration centrale dans les programmes de politiques.
La mission interministérielle « Solidarité et intégration » rassemble des crédits gérés par le ministère de la santé et des solidarités et par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Elle n'a pas connu de bouleversement de structure par rapport à l'année 2006.
Les crédits inscrits sur cette mission s'élèvent, au total, à 12,24 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont répartis en sept programmes d'importance inégale, comme le montre le graphique suivant.
La mission « Solidarité et intégration » devrait recevoir près de 6,96 millions d'euros de crédits par voie de fonds de concours, essentiellement concentrés sur le programme « Accueil des étrangers et intégration» (4,84 millions d'euros). Ceci représente un apport infime au regard de l'ensemble des crédits de la mission (0,06 % des crédits de la mission).
Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à cette mission représentent ainsi un montant légèrement supérieur aux crédits inscrits sur la mission. Il convient toutefois de préciser que ce montant comprend également les dépenses fiscales prises en charge par l'Etat, qui viennent réduire les impôts perçus par les collectivités territoriales, dont le montant s'élève à près de 1,9 milliard d'euros1(*).
Il convient de souligner que la mission « Solidarité et intégration » comprend un programme support qui rassemble les crédits de personnel de programmes relevant de trois missions2(*), les programmes supports de la mission « Santé » et de la mission « Solidarité et intégration » ayant été fusionnés et regroupés au sein de cette dernière mission.
Cette question fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'examen du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». Toutefois, votre rapporteur spécial tient à souligner que votre commission des finances s'était, dès le départ, prononcée contre cette solution. Outre le fait qu'un seul programme support vienne irriguer des programmes contenus dans trois missions, votre commission avait indiqué l'an dernier que le regroupement de l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement au sein d'un programme support apparaissait contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.
D'une part, on observe une très forte inertie des dépenses les plus importantes (allocation adulte handicapé, qui représente près de 44 % des dépenses de la mission, financement des établissements et services d'aide par le travail ou allocation de parent isolé, dépenses liées à l'évolution de la demande d'asile).
D'autre part, plusieurs dépenses font l'objet de sous-évaluations récurrentes qui préemptent les marges de manoeuvre des gestionnaires, notamment s'agissant de l'aide médicale de l'Etat, de l'allocation de parent isolé.
D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006, les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre des dépenses portées par la mission « Solidarité et intégration » étaient évaluées à environ 1,16 milliard d'euros au 30 juin 2006, dont 653,98 millions d'euros au titre de l'aide médicale de l'Etat (AME), 232,68 millions d'euros au titre de l'allocation de parent isolé (API) et 98,64 millions d'euros au titre de l'AAH.
Le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » se décline en cinq actions dont l'une, d'après la répartition présentée à titre indicatif par le bleu, concentre près des trois quarts des moyens :
Ce programme, qui voit ses crédits croître de 4,4 % par rapport à 2006, ne devrait pas bénéficier de fonds de concours en 2007, alors qu'il devait recevoir 12,2 millions d'euros de fonds de concours (en AE et CP) en 2006.
Par ailleurs, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » à ces actions à hauteur de 157,69 millions d'euros.
L'action n° 1 « Prévention de l'exclusion » (60 millions d'euros) contient essentiellement des aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ou handicapées, pour un montant de 41,07 millions d'euros au total. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rattachement de ces crédits à ce programme, alors qu'existe un programme « Handicap et dépendance ».
Les autres crédits de cette action, identiques à ceux prévus pour 2006, devraient être consacrés à des dispositifs en faveur des jeunes (14,55 millions d'euros), des gens du voyage et de la lutte contre l'illettrisme (3,4 millions d'euros), ainsi qu'au financement à hauteur d'un million d'euros d'une aide au démarrage de 20 pôles d'accueil en réseau pour l'accès aux droits sociaux (PARADS).
L'action n° 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » (764,85 millions d'euros), comprend la majeure partie des crédits du programme.
- le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mobilisera, en 2007, près de 490,5 millions d'euros ;
- les dispositifs d'hébergement d'urgence mobiliseront 136,5 millions d'euros. On rappellera que les crédits d'hébergement d'urgence sont répartis entre deux programmes : les dépenses liées à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se rattachent au programme « Accueil des étrangers et intégration », tandis que celles liées aux personnes déboutées de leur demande d'asile relèvent du programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale ».
Votre rapporteur spécial observe que les crédits destinés au dispositif d'hébergement d'urgence font traditionnellement l'objet d'une sous-évaluation en loi de finances initiale.
Le tableau qui suit, transmis par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, retrace ainsi l'évolution des dépenses d'hébergement d'urgence au cours des derniers exercices et rend compte des redéploiements effectués en cours de l'exercice 2006. Compte tenu des redéploiements effectués dans le cadre des possibilités offertes par la LOLF, on peut observer en 2006 une nette amélioration de la part des besoins couverte par les crédits ouverts en loi de finances initiale, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.
Toutefois, à la lumière de ce tableau, on peut estimer que les crédits inscrits en loi de finances seront insuffisants pour faire face aux besoins en 2007.
L'action n° 5 rassemble des crédits en faveur de l'innovation, de l'expérimentation sociale et de l'économie sociale.
Ceux-ci s'élèvent à 10,96 millions d'euros, soit une somme réduite par rapport à l'ensemble de ce programme, répartis en :
- 960.000 euros de crédits de fonctionnement ;
- 10 millions d'euros de dépenses d'intervention, dont un million d'euros au profit des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire et au profit d'organismes nationaux et locaux oeuvrant dans ce secteur, ainsi que 8 millions d'euros destinés au fonds d'innovation et d'expérimentation.
Votre rapporteur spécial observe que ce programme comprend un très grand nombre d'objectifs (14) et d'indicateurs (23), ce qui témoigne encore de difficultés de conception de l'appréciation de la performance.
Certains indicateurs de performance associés au programme restent à compléter, tandis qu'il est difficile, dans d'autres cas, de se faire une réelle idée de la performance, en l'absence de données relatives aux résultats des années antérieures à 2007.
Votre rapporteur spécial constate que de nombreux indicateurs ne permettent pas réellement de juger de la performance des crédits engagés au titre de ce programme et regrette, par exemple, que l'indicateur sur le coût moyen de la prise en charge d'une personne hébergée dans un centre d'hébergement d'insertion par type de prestation, prévu l'an dernier, ait aujourd'hui disparu.
sur le programme 177 : « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »
1) Afin de clarifier l'architecture de cette mission, les aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ou handicapées mériteraient d'être inscrites sur le programme « Handicap et dépendance ».
2) Les crédits ouverts au titre de l'hébergement d'urgence ont fait l'objet d'une meilleure budgétisation mais devraient encore être insuffisants pour faire face aux besoins, si l'on se base sur les données constatées.
3) Votre rapporteur spécial tient à souligner l'effort particulier mené en direction des rapatriés. Il souhaite toutefois que le ministère lui apporte des précisions sur la justification au premier euro, s'agissant du montant prévu pour les bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance optant pour une sortie en capital de 30.000 euros.
4) L'appréciation de la performance du programme reste difficile. Un travail important de définition d'objectifs et d'indicateurs en nombre plus ciblé reste à faire.
L'action n° 3 « Intégration » contient essentiellement deux subventions accordées à des opérateurs.
L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui bénéficiera de l'augmentation du produit de trois taxes affectées, recevra ainsi 46,6 millions d'euros, dont 28,6 millions d'euros au titre du financement des prestations du contrat d'accueil et d'intégration, auparavant prises en charge par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC). La situation de l'ANAEM fait l'objet de développements complémentaires en fin de rapport, dans le cadre du commentaire de l'article 54 rattaché à la présente mission.
L'ANCSEC, qui a succédé au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), recevra 114,8 millions d'euros de ce programme, auxquels il convient d'ajouter 385,6 millions d'euros provenant du programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement ».
D'après les données recueillies par votre rapporteur spécial, l'ANCSEC devrait bénéficier du transfert des personnels du FASILD (environ 291 agents avant transfert des moyens liés aux missions relatives au contrat d'accueil et d'intégration à l'ANAEM). En outre, 12 ETP seraient transférés depuis la délégation interministérielle à la ville (DIV), tandis que 20 ETP seraient recrutés pour renforcer l'établissement, notamment au titre du service civil volontaire.
La réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial indique que « par la création de l'Agence, il ne s'agit pas simplement de juxtaposer des missions menées jusqu'ici par des opérateurs distincts, mais de renforcer leur cohérence au bénéfice des populations concernées. Dans cet esprit, une bonne coordination des moyens financiers mobilisés sera recherchée ». Votre rapporteur spécial estime que cette coordination sera renforcée si tous les crédits proviennent d'un seul et même programme et sont placés sous la tutelle d'un seul responsable de programme. Il relève également que l'ANCSEC n'est pas mentionnée dans les objectifs et indicateurs associés au programme. Il vous proposera donc de supprimer les crédits dévolus à l'ANCSEC, en demandant au gouvernement de les inscrire sur le programme 147 de la mission « Ville et logement ». Il se proposera par ailleurs de redéployer ces crédits au sein de la présente mission afin d'assurer le financement de certains dispositifs manifestement sous-évalués.
Les autres dépenses inscrites sur cette action sont plus marginales et comprennent notamment la rémunération des étrangers stagiaires de la formation professionnelle (8 millions d'euros), des aides à destination des réfugiés (1,5 million d'euros), une subvention au groupement d'intérêt public « Cité nationale de l'histoire de l'immigration » (292.000 euros), ainsi que diverses aides en faveur des personnes immigrées et issues de l'immigration (3,1 millions d'euros).
La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) devrait voir sa dotation croître en 2007, puisqu'elle passerait de 10,7 millions d'euros en 2006 à 11,6 millions d'euros, répartis en 6,2 millions d'euros de crédits de personnel et 5,4 millions de dépenses de fonctionnement hors personnel. Les effectifs de la HALDE devraient s'établir à 73 ETPT, contre 66 ETPT en 2006.
Signalons que la HALDE a été désignée comme structure nationale chargée d'organiser la participation de la France à « l'année européenne de l'égalité des chances pour tous » en 2007.
S'agissant des indicateurs relatifs aux places d'hébergement en CADA, votre rapporteur spécial souhaite que les indicateurs existants soient affinés ou complétés afin de faire apparaître l'évolution du coût moyen de l'ébergement, les indicateurs actuels s'apparentant trop à des indicateurs de moyens.
La mise en oeuvre du contrat d'accueil et d'intégration constitue un autre axe important d'appréciation de la performance du programme. Votre rapporteur spécial observe, à cet égard, que le taux de signataires du CAI qui obtiennent une certification élémentaire attestant un niveau de base de maîtrise du français à l'issue d'une formation linguistique reste faible (20 % prévus en 2007, contre 18 % en 2006 et 16 % constatés en 2005).
Votre rapporteur spécial se félicite de la création d'un indicateur relatif à l'action menée par la HALDE, qui répond aux remarques formulées l'an passé.
1) La diminution du nombre de demandes d'asile devrait permettre de réduire les dépenses portées par ce programme. Votre rapporteur spécial observe toutefois que les objectifs de réduction des délais de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la CRR restent difficiles à atteindre.
2) Un effort significatif est réalisé pour relever le nombre de places en CADA, en fonction des besoins d'hébergement constatés. Toutefois, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'adéquation aux besoins des crédits prévus le financement de l'hébergement d'urgence - qui ont été complétés en 2006 par le biais de redéploiements internes au programme - et de l'allocation temporaire d'attente.
3) Votre rapporteur spécial estimant que les crédits dévolus à l'ANCSEC, qui ne fait l'objet d'aucun objectif ou indicateur associé au programme, devraient figurer au sein d'un seul programme. Il vous proposera donc de réduire les crédits prévus au titre de ce programme, en demandant au gouvernement de les réinscrire sur le programme 147 de la mission « Ville et logement ». La réduction de ces crédits sera utilisée pour compléter le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), qui fait l'objet d'une sous-évaluation manifeste.
Le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble 1,15 milliard d'euros, répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :
S'il n'est pas abondé par voie de concours, il convient de relever que ce programme devrait bénéficier de la contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », qui devrait s'élever à près de 25 millions d'euros, d'après le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances.
Avec 25,38 millions d'euros, l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » couvre deux types de dépenses : d'une part, l'octroi de subventions aux associations intervenant au niveau national en faveur de la famille et de l'enfance (375.000 euros) ; d'autre part, les actions menées par les services déconcentrés (Points Informations Familles, Réseaux d'Ecoute, d'Appui et d'Accompagnement des Parents, Maisons des adolescents, accompagnement à la scolarité, insertion sociale des jeunes...), pour un montant de 25 millions d'euros.
L'action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » rassemble l'essentiel des crédits du programme (917 millions d'euros).
D'après les informations présentées dans le « bleu » budgétaire, cette allocation se décompose en :
Les crédits demandés pour 2007 résultent d'une évolution contradictoire - hausse du nombre de bénéficiaires mais diminution très nette du montant moyen de l'allocation versée -, comme le montre le graphique suivant :
Source : projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007
La diminution du montant moyen de l'API versée s'explique par la mesure de subsidiarité de l'API, prévue par l'article 56 du présent projet de loi de finances. Celle-ci faisant l'objet d'une analyse détaillée à la fin du présent rapport, votre rapporteur spécial se contentera ici d'indiquer qu'elle devrait générer une économie pour l'Etat de 131,25 millions d'euros en 2007, ce qui est très significatif, même si ces charges sont très largement reportées vers la CNAF. De même, l'alignement du forfait logement de l'API sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI), prévu par l'article 55, devrait permettre de réaliser une économie de 10 millions d'euros.
La quasi totalité des crédits de l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » est consacrée au financement des dispositifs de tutelle et curatelle d'Etat (203,5 millions d'euros sur un total de 209,7 millions d'euros).
Les indicateurs ont été revus par rapport à l'an dernier.
Votre rapporteur spécial se félicite, en particulier, de l'indicateur 2.2, qui permet de distinguer le devenir des bénéficiaires de l'API au bout d'un an, conformément à la demande qu'il avait exprimée l'an passée.
Les indicateurs « taux d'appels traités par le Service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée » et « pourcentage des établissements pour lesquels il y a eu un signalement de maltraitance contrôlé dans les deux mois suivant le signalement » sont satisfaisants. Votre rapporteur spécial observe, à cet égard, que le taux de ce dernier indicateur demeure particulièrement faible - 22 % en 2005, cible de 26 % seulement en 2007 et de 30 % en 2009.
1) Le montant des crédits prévus au titre du financement de l'API connaît une baisse très sensible, mais se traduit en réalité par un report de charges de l'Etat vers la CNAF.
2) Le montant des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre du financement de l'API reste élevé : 232,7 millions d'euros au 30 juin 2006.
L'action n° 3 « ressources d'existence » rassemble près de 5,66 milliards d'euros, soit à elle seule 46,3 % des crédits de la mission, ce qui correspond au financement de deux dispositifs :
- le Fonds spécial d'invalidité (FSI), la dotation qui lui accordée en 2007 pour financer l'allocation supplémentaire d'invalidité s'élevant à 300 millions d'euros. Votre rapporteur spécial observe que l'Etat conserve une dette de 118,97 millions d'euros auprès de l'assurance maladie au titre du financement de cette allocation spéciale d'invalidité. Or, il ne peut que regretter l'imprécision de la justification au premier euro présentée dans le projet annuel de performances pour établir le montant de la dotation versée au FSI ;
- l'allocation adulte handicapé (AAH), dont le coût atteint près de 5,36 milliards d'euros en 2007. Le graphique qui suit retrace l'évolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH.
Evolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH
L'article 53 du présent projet de loi de finances, qui tend à clarifier les règles d'attribution de l'AAH pour les personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, fait l'objet d'un commentaire détaillé à la fin du présent rapport.
Le projet annuel de performances relève que les dotations inscrites en 2007 au titre de l'AAH reposent sur « des objectifs volontaristes en faveur du retour à l'emploi des bénéficiaires et une attribution plus équitable de l'AAH sur l'ensemble du territoire ». Votre rapporteur spécial constatant que les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale s'élèvent à 98,64 millions d'euros au 30 juin 2006 au titre de l'AAH, il souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique permette d'étayer les hypothèses d'évolution des dépenses retenues dans le cadre de la justification au premier euro.
Il s'étonne en effet de la base d'évolution retenue pour 2006. En effet, si l'on croît les chiffres indiqués dans la justification au premier euro, le montant des dépenses d'AAH en 2006 devrait être inférieur aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2006 : sur la base de 806.588 bénéficiaires et d'un montant mensuel moyen de 535 euros, les dépenses s'établiraient en effet à 5.178.294.960 euros, pour des crédits inscrits en LFI de 5.186.872.459 euros. Or ceci ne concorde pas avec les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006, qui fait état d'une insuffisance de crédits de 65 millions d'euros à mi-année 2006 et prévoit des dépenses de 5,307 milliards d'euros en 2006.
Votre rapporteur spécial souhaite donc que le gouvernement apporte des précisions sur la réalité des dépenses liées à l'AAH.
L'appréciation de la performance reste dans la plupart des cas très difficile, en l'absence de données précises relatives aux années antérieures à 2007.
1) Les crédits inscrits sur ce programme ne représentent que 17,3 % de la dépense publique totale en faveur des personnes âgées et handicapées en 2006 (plus de 46,6 milliards d'euros).
2) La prévision de dépenses au titre de l'allocation adulte handicapé (AAH) doit faire l'objet de justifications complémentaires de la part du gouvernement, compte tenu des données contradictoires figurant dans le projet annuel de performances et dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006.
3) Votre rapporteur spécial vous propose de réduire de 1,22 million d'euros les crédits de ce programme, au titre de la dotation versée au fonds interministériel pour l'accessibilité, aux personnes handicapées, des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat. Ce fonds a fait l'objet de critiques de la part de notre collègue Paul Blanc et la valeur ajoutée de cette subvention très modeste n'apparaît pas clairement. En conséquence, votre rapporteur spécial considérant que l'obligation d'accessibilité des bâtiments aux personnes handicapées est essentielle et s'impose à tous les ministères, il vous proposera de transférer ces crédits vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des familles vulnérables », au titre de l'aide alimentaire.
Le programme « Protection maladie » rassemble 398,14 millions d'euros répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :
Ce programme ne devrait recevoir aucune contribution par voie de fonds de concours. En revanche, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » qui s'élève à 5,82 millions d'euros.
L'action n° 1 « Accès à la protection maladie complémentaire » retrace la contribution d'équilibre versée par l'Etat au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU-C). Celle-ci connaît une très forte baisse en 2006, puisqu'elle s'établira à 114,66 millions d'euros en 2007, contre 323,53 millions d'euros en 2006 et 660,58 millions d'euros en 2005.
Cette évolution s'explique par le fait que le fonds de financement de la CMU-C est de plus alimenté par des taxes affectées : le produit de la taxe sur les alcools de plus de 25° lui a été transféré en 2005, puis une fraction de 1,88 % du droit de consommation sur les tabacs en 2006. Dans le cadre d'un jeu de renvois particulièrement complexe6(*), le présent projet de loi de finances poursuit ce mouvement en lui affectant, par son article 23, une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs, qui serait dorénavant portée à 4,34 %. Le graphique qui suit rend compte de cette évolution.
L'évolution de la structure des recettes du fonds de financement de la CMU-C
Note : ce graphique ne prend pas en compte la dotation versée par la CNAMTS afin de financer le dispositif d'aide à l'acquisition d'une complémentaire de santé
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du fonds de financement de la CMU-C et du projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007
Cette affectation croissante de taxes au fonds de financement de la CMU-C a ainsi permis de réduire la dotation d'équilibre versée par l'Etat.
Les crédits destinés à assurer le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), rassemblés sur l'action n° 2, restent stables en 2007, pour s'établir à 233,48 millions d'euros.
D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, les dettes cumulées de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'AME atteignaient 653,98 millions d'euros au 30 juin 2006, soit presque trois fois les crédits prévus pour 2007.
Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2006 évalue, en outre, à 257 millions d'euros l'insuffisance de crédits au titre de l'exercice 2006 (soit plus que les crédits inscrits en loi de finances initiale), ce qui signifie que la dépense croît à nouveau cette année et pourrait s'établir à près de 490 millions d'euros.
Sans avancer de chiffre précis, le projet annuel de performances confirme cette hausse, puisqu'il indique que « la condition de résidence ininterrompue pendant trois mois, immédiatement appliquée par la CNAMTS dès le premier semestre 2004, a permis dans un premier temps une diminution du nombre de bénéficiaires entre 2003 et 2004. On observe en revanche une augmentation en 2005, confirmée en 2006, qui découle essentiellement de l'effet « déboutés du droit d'asile » qui reportent leur demande de prise en charge de soins sur l'AME lorsqu'ils ne peuvent plus bénéficier de la CMU ou la CMU-C. Cet effet est d'autant plus notable que le gouvernement s'est attaché à accélérer la procédure de traitement des demandes d'asile ».
Votre rapporteur spécial ne peut que regretter la sous-évaluation récurrente de cette dépense en loi de finances initiale, qui contrevient au principe de sincérité budgétaire. Il souhaite que l'examen des crédits de la présente mission en séance publique permette au gouvernement de faire le point sur l'évolution précise de cette dépense, ainsi que sur les mesures qu'il entend prendre pour la maîtriser et apurer ses dettes à l'égard de la sécurité sociale.
Comme en 2006, une contribution de 50 millions d'euros de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) est inscrite en 2007 sur l'action n° 3 de ce programme.
Cette contribution n'a pas été systématique au cours des années passées, ainsi que le montre le tableau qui suit7(*).
Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de l'inscription de cette dotation, qui porte reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, ainsi que l'a mis en évidence la mission commune d'information du Sénat8(*).
Le objectifs et indicateurs de performance associés à ce programme, même s'ils peuvent apparaître relativement nombreux, apparaissent assez satisfaisants et méritent tous une attention particulière.
S'agissant de la CMU complémentaire, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la signification et la portée de l'indice de satisfaction des bénéficiaires de cette aide. Il note, par ailleurs, que le pourcentage d'organismes complémentaires participant au dispositif est très faible, et en diminution.
Les indicateurs relatifs à l'aide médicale de l'Etat apparaissent intéressants et mériteraient donc d'autant plus d'être renseignés.
Les indicateurs relatifs au traitement des demandes d'indemnisation par le FIVA sont satisfaisants et témoignent d'efforts réels pour améliorer le délai d'instruction des demandes et le délai de paiement.
1) La diminution importante de la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU-C est permise par l'affectation à ce fonds d'une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs.
2) La stabilité de la dotation prévue pour financer le dispositif de l'aide médicale de l'Etat constitue une sous-évaluation regrettable - et récurrente - des besoins. Les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale à ce titre au 30 juin 2006 s'élèvent à presque trois fois les crédits inscrits en loi de finances initiale.
Peu d'indicateurs associés à ce programme sont satisfaisants, dans la mesure où ils ne rendent pas compte de l'efficacité des crédits employés ou dépendent de données que le ministère ne maîtrise pas (par exemple, l'objectif d'accroître le nombre de filles dans les filières scientifiques et techniques où elles sont sous-représentées ou la part des femmes dans les créations et reprises d'entreprises).
L'indicateur relatif au taux de réponses des permanences téléphoniques nationales montre que des progrès considérables doivent encore être accomplis.
L'indicateur relatif au coût des centres d'information sur les droits des femmes mériterait d'être complété par les données en valeur absolue de l'évolution du coût moyen de ces centres.
1) L'appréciation de la performance des actions conduites par les associations subventionnées, desquelles dépend la politique du ministère, n'apparaît pas évidente.
3) Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des crédits inscrits sur l'action n° 4 « Articulation des temps de vie », dont le montant est insignifiant au regard des enjeux et des actions menées par la Caisse nationale d'allocations familiales.
Il rassemble 1,08 milliard d'euros répartis en six actions, comme le montre le tableau qui suit :
Ce programme devrait bénéficier de 1,75 million d'euros de fonds de concours.
Il convient de relever que la quasi-totalité des crédits de ce programme sert les autres programmes de cette mission ou des missions « Santé » et « Sécurité sanitaire ». En effet, les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 128,92 millions d'euros, soit seulement 11,9 % du total.
Votre rapporteur spécial se doit de rappeler que l'existence même d'un programme support commun aux missions « Santé », « Sécurité sanitaire » et « Solidarité et intégration », envisagé à l'origine par le ministère, a été condamnée dès le départ par votre commission des finances9(*), qui avait, notamment, obtenu que deux programmes supports soient constitués, l'un au sein de la mission « Santé », l'autre au sein de la mission « Solidarité et intégration ».
Si le ministère avance qu'il est difficile, dans un premier temps, de scinder les services déconcentrés (les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales) en plusieurs programmes - ce qui mérite un examen complémentaire - rien ne justifie que les dépenses d'administration centrale figurent au sein du programme support de cette mission. Deux programmes de cette mission - « Accueil des étrangers et intégration » et « Egalité entre les hommes et les femmes » - englobent d'ailleurs des personnels d'administration centrale nécessaires au pilotage de ces politiques.
Dès lors, votre rapporteur spécial souhaite que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère le choix qui a été effectué.
Les objectifs et indicateurs associés au programme « Conception et soutien des politiques sanitaires et sociales » apparaissent dans l'ensemble bien définis.
Votre rapporteur spécial observe la piètre performance du contrôle exercé dans le cadre de la directive nationale d'orientation : les réalisations et les cibles fixées pour 2007 ne témoignent à cet égard d'aucune volonté d'amélioration, ce qui est regrettable.
Il note, par ailleurs, que les indicateurs relatifs à l'impact des campagnes nationales et à l'effet de levier de la subvention au GIP Esther auprès des partenaires sont également médiocres.
Il est réservé sur l'indicateur « taux d'évolution du nombre de citations des travaux de la DREES », les « retombées médias » n'étant pas forcément proportionnelles à la qualité des travaux.
Le délai moyen d'application des lois et des ordonnances resterait stable à 7,2 mois : votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère à le raccourcir.
Par ailleurs, le dépassement moyen du délai de transposition des directives communautaires, s'il diminue, reste élevé : 19 mois. Votre rapporteur spécial souhaite que cet indicateur soit complété afin de faire apparaître le nombre de directives en retard de transposition et les affaires pendantes au titre des articles 226 et 228 du traité instituant la Communauté européenne.
L'indicateur 6.2 est du ressort des lois de financement de la sécurité sociale, non de la loi de finances. En outre, il ne témoigne en rien de la qualité des programmes de qualité et d'efficience10(*).
Votre rapporteur spécial relève enfin l'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement, retracé par les indicateurs 8.1 et 8.2, ainsi que l'amélioration du délai de pourvoiement des emplois.
1) Les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 128,92 millions d'euros, soit seulement 11,9 % du total.
2) En l'état, ce programme est contraire aux principes définis par votre commission des finances : à défaut de pouvoir, au moins dans un premier temps, ventiler les personnels des effectifs déconcentrés, les personnels d'administration centrale devraient être placés au sein des programmes sectoriels.
3) Votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère à porter une attention toute particulière au suivi de certains indicateurs assez médiocres et souhaite qu'un effort soit réalisé pour réduire le délai moyen d'application des lois et des directives communautaires.
Commentaire : le présent article vise à clarifier les règles d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) aux personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi.
L'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale dispose, dans son premier alinéa, que l'AAH est versée à toute personne dont l'incapacité permanente est comprise entre 50 % et 79 %, dès lors qu'elle remplit deux conditions cumulatives :
- ne pas avoir occupé d'emploi depuis une durée fixée par décret ;
- être, compte tenu de son handicap, dans l'impossibilité, reconnue par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, de se procurer un emploi.
A. LE CONSTAT ET LES PRÉCONISATIONS DE L'AUDIT DE MODERNISATION SUR LES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DE L'AAH
Les modalités d'attribution de l'AAH ont fait l'objet d'un audit de modernisation au premier semestre 200611(*).
Ce rapport relève que le nombre d'allocataires de l'AAH, qui était de 459.000 en 1986, a augmenté de près de 75 % en 20 ans, sans que les causes de cette augmentation, et la part respective de chacun des facteurs, aient été pleinement identifiées. Au cours des dernières années, la progression demeure soutenue, en particulier pour les allocataires dont le taux d'incapacité est compris entre 50 et 79%, et qui ont été reconnus dans l'impossibilité de se procurer un emploi compte tenu de leur handicap aux termes de l'article L.821-2 du code de la sécurité sociale.
L'audit a fait apparaître que les décisions d'attribution de l'AAH au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale font l'objet d'écarts entre les départements qui engendrent des inégalités de traitement. Il a également mis en évidence la faible qualité des décisions prises par les COTOREP. En outre, il apparaît que cette notion, par son caractère absolu, pouvait constituer un frein au retour à l'emploi des allocataires.
Pour ces raisons, le rapport d'audit préconisait de substituer à la notion « d'impossibilité de se procurer un emploi » celle de « désavantage reconnu dans la recherche d'emploi du fait du handicap »
Il précisait que « cette proposition ne vise pas à faire évoluer la notion mais au contraire à rendre sa dénomination plus conforme au motif qui fonde l'octroi de l'AAH au terme de l'article L.821-2, ce qui élimine par la même occasion la confusion possible avec l'incapacité à travailler ou l'inaptitude. Elle suppose bien entendu une modification législative ».
Le présent article réécrit et clarifie le premier alinéa de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, en prévoyant que l'allocation aux adultes handicapés est également versée à toute personne qui remplit l'ensemble des conditions suivantes :
1° Son incapacité permanente, sans atteindre le pourcentage fixé par le décret prévu au premier alinéa de l'article L. 821-1, est supérieure ou égale à un pourcentage fixé par décret : il s'agit de la reprise du dispositif existant ;
2° Elle n'a pas occupé d'emploi depuis une durée fixée par décret : là encore, cette disposition existe déjà ;
3° La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées lui reconnaît, compte tenu de son handicap, « une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi, précisée par décret ».
C'est cette notion de « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi, précisée par décret » qui, en se substituant à celle d'« impossibilité de se procurer un emploi », fonde la nouveauté du présent article.
Cette formulation reprend une classification de l'Organisation mondiale de la santé et se retrouve dans l'article 2 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Celui-ci, qui a introduit un article L. 114 au sein du code de l'action sociale et des familles, prévoit en effet, que « constitue un handicap (...) toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant ».
Votre commission des finances souscrit à la réforme proposée, qui donne suite aux préconisations de l'audit de modernisation.
Votre rapporteur spécial souhaiterait toutefois disposer d'une évaluation de l'économie permise par cette réforme.
Commentaire : le présent article vise à relever le montant des taxes affectées à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM).
L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) bénéficie actuellement de trois taxes affectées :
- en application de l'article 1635-0 bis du code général des impôts, elle bénéficie du produit de la taxe perçue à l'occasion de la délivrance du premier titre de séjour. Le montant de cette taxe est fixé par décret dans des limites comprises entre 160 euros et 220 euros. Ces limites sont respectivement portées à 55 euros et 70 euros pour les étrangers auxquels est délivrée une carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant » ;
- en application de l'article L. 341-8 du code du travail, elle perçoit le produit de la taxe perçue à l'occasion du renouvellement des autorisations de travail. Son montant et les modalités de sa perception sont actuellement fixés par décret, ce qui signifie que le législateur n'a pas épuisé sa compétence en la matière ;
- en application de l'article L. 211-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, elle reçoit le produit de la taxe perçue à chaque demande de validation d'une attestation d'accueil. Son montant est fixé à 15 euros. Elle est recouvrée comme en matière de droit de timbre.
Le présent article revalorise le montant de ces trois taxes :
- le montant de la taxe perçue à l'occasion de la délivrance du premier titre de séjour serait dorénavant compris entre 200 euros et 340 euros. L'exposé des motifs précise que le montant serait fixé par décret à 275 euros en 2007. En revanche, la fourchette prévue pour les étudiants ne fait l'objet d'aucune réévaluation : l'exposé des motifs précise que son montant serait maintenu à 55 euros, soit le minimum possible ;
- le montant de la taxe perçue à l'occasion du renouvellement des autorisations de travail serait fixé par décret dans une fourchette comprise entre 55 euros et 110 euros : il devrait s'établir à 70 euros en 2007. Le présent article en profite également pour préciser le cadre législatif applicable, en prévoyant que cette taxe est recouvrée comme en matière de timbre, sous réserve, en tant que de besoin, d'adaptations fixées par décret en Conseil d'Etat ;
- il double le montant de la taxe perçue à chaque demande de validation d'une attestation d'accueil, qui passerait ainsi de 15 euros à 30 euros.
L'exposé des motifs indique que les recettes supplémentaires résultant de ces mesures de revalorisation sont évaluées à 20 millions d'euros.
Elles devraient être utilisées pour financer la mise en oeuvre du contrat d'accueil et d'intégration, rendu obligatoire par la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, ainsi que du nouveau diplôme initial de langue française pour les personnes étrangères primo-arrivantes titulaires d'un titre de séjour.
Votre rapporteur spécial observe que le financement des établissements publics sous tutelle par le biais de taxes affectées participe du mouvement d'« agencisation de l'Etat » mis en évidence par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général12(*).
Commentaire : le présent article vise à aligner le forfait logement de l'API sur celui du RMI.
L'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale dispose que toute personne isolée résidant en France et assumant seule la charge d'un ou de plusieurs enfants, bénéficie d'un revenu familial dont le montant varie avec le nombre des enfants.
L'allocation de parent isolé est, selon les dispositions du deuxième alinéa de cet article, égale à la différence entre le montant du revenu familial et la totalité de ses ressources, à l'exception de celles définies par décret en Conseil d'Etat.
Un forfait logement est toutefois défini pour la prise en compte des ressources du demandeur de l'API : celui-ci constitue un mode d'évaluation forfaitaire de l'avantage en nature que représente le fait de disposer d'un logement à titre gratuit ou du revenu de transfert procuré par le versement d'une aide au logement.
L'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale pose principe que ce forfait est déterminé en pourcentage de la base mensuelle des allocations familiales et qu'il est variable selon le nombre d'enfants à charge.
Le présent article vise à aligner le mode de calcul du forfait logement applicable pour le calcul de l'API sur celui applicable pour le calcul du RMI.
Le forfait logement sera ainsi déterminé en fonction du montant du RMI. L'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles dispose que ce dernier varie dans des conditions fixées par voie réglementaire selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge. Son montant est fixé par décret et révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix.
Le présent article s'inscrit dans une démarche d'harmonisation des conditions d'ouverture des droits aux minima sociaux que votre commission approuve.
D'après l'exposé des motifs du présent article, le forfait logement actuel, fixé à 100,61 pour une personne avec un enfant, sera porté à un montant de 103,93 euros, correspondant à celui du RMI pour deux personnes. L'API sera, de ce fait, légèrement plus faible, mais compte tenu de sa diminution de la revalorisation intervenant au 1er janvier 2007, l'effet de cette mesure devrait être imperceptible pour les allocataires.
En revanche, cette mesure devrait générer 10 millions d'euros d'économies pour l'Etat.
Commentaire : le présent article vise à conférer à l'allocation de parent isolé (API) un caractère subsidiaire par rapport aux autres minima sociaux.
L'article L. 524-4 du code de la sécurité sociale dispose que les organismes débiteurs de l'API sont subrogés de plein droit dans les droits de l'allocataire créancier d'aliments à l'égard du père ou de la mère débiteur d'aliments, à concurrence du montant de l'API effectivement versé, lorsque ledit allocataire est séparé ou abandonné.
A ce titre, la caisse d'allocations familiales (CAF) se charge par voie de recouvrement amiable, puis le cas échéant, forcé, du recouvrement de la pension alimentaire auprès du débiteur d'aliment. Cela suppose toutefois une décision de justice déjà rendue et, en pratique, la CAF n'a quasiment jamais recours à une telle procédure.
Le présent article réécrit complètement l'article L. 524-4 précité, afin de poser un principe de subsidiarité de l'API par rapport aux autres minima sociaux.
Il prévoit ainsi que la personne à laquelle est versée l'API est tenue de faire valoir ses droits aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, à l'exception de l'aide à domicile et du RMI.
Elle doit également faire valoir ses droits aux créances d'aliments qui lui sont dues au titre des obligations instituées par les articles 212 et 214 (mariage), 255 (divorce) et 342 (filiation) du code civil ainsi qu'à la prestation compensatoire due en cas de divorce.
L'organisme débiteur assiste l'allocataire dans les démarches rendues nécessaires pour la réalisation de ces actions.
Lorsque l'allocataire a fait valoir les droits mentionnés au présent article, l'organisme débiteur de l'allocation est subrogé dans les créances de l'allocataire vis-à-vis des débiteurs de ces droits, dans la limite des montants versés au titre de l'allocation de parent isolé.
La personne à laquelle est versée l'allocation peut toutefois demander à être dispensé de faire valoir les droits aux créances d'aliments et à la prestation compensatoire. L'organisme débiteur des prestations familiales statue alors sur cette demande, en tenant compte de la situation du débiteur défaillant.
Si la personne ne respecte pas ces obligations, ou lorsque la demande de dispense est rejetée, le directeur de l'organisme débiteur met en demeure l'intéressé de faire valoir ses droits ou de justifier des raisons pour lesquelles il ne le fait pas. Si, malgré cette mise en demeure, l'intéressé s'abstient de faire valoir ses droits ou si une dispense ne lui est pas accordée au vu des justifications qu'il a présentées, l'allocation est réduite d'un montant au plus égal à celui de l'allocation de soutien familial due à un parent ayant un seul enfant (soit actuellement 82,36 euros).
Les contestations relatives aux refus de dispense et à la réduction du montant de l'allocation seront portées devant le tribunal des affaires de sécurité sociale.
Il est prévu qu'un décret détermine le délai dont dispose l'allocataire pour faire valoir ses droits ainsi que les conditions de mise en oeuvre de la réduction de l'allocation.
Le II du présent article précise que ces dispositions seront applicables aux droits ouverts à l'allocation de parent isolé antérieurement au 1er janvier 2007 à compter du 1er mars 2007.
Le présent article permet à l'Etat de réaliser une économie de 131 millions d'euros, mais se traduit largement par un report de charges sur la Caisse nationale d'allocations familiales. En effet, l'annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 précise que cette mesure entraîne une charge supplémentaire de 115 millions d'euros en 2007 pour la CNAF.
Une telle règle est déjà appliquée en matière de revenu minimum d'insertion. La mesure est donc cohérente avec les démarches de convergence des règles applicables en matière de minima sociaux.
Un amendement rédactionnel est toutefois nécessaire.
1. Amendement n° 1
114.842.229
14.842.229
Le présent amendement a pour objet de réduire de 114,8 millions d'euros les crédits du programme « Accueil des étrangers et intégration », au titre de l'action n° 3 « Intégration ».
Il s'agit de réaffecter les crédits inscrits au profit de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. En effet, votre rapporteur spécial estime que pour plus d'efficacité, les crédits dévolus à cette agence devraient être inscrits sur un seul programme, en l'espèce sur le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement », qui comprend déjà 385,6 millions d'euros de subventions à cette agence.
Compte tenu des règles relatives à la recevabilité financière des amendements, il appartiendra donc au gouvernement d'inscrire ces crédits sur la mission précitée.
Toutefois, compte tenu des insuffisances de crédits observées par rapport aux besoins et des dettes contractées par l'Etat à l'égard de certains dispositifs, votre rapporteur spécial vous propose de réaffecter les sommes disponibles pour compléter le financement du dispositif d'aide médicale de l'Etat à hauteur de 100 millions d'euros et celui de l'AAH à hauteur de 14,8 millions d'euros.
2. Amendement n° 2
Le présent amendement a pour objet de transférer 1,22 million d'euros de crédits (AE et CP) de l'action n° 4 « Compensation des conséquences du handicap » du programme « Handicap et dépendance » vers l'action n° 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».
Il s'agit de réaffecter la subvention prévue au profit du fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées aux bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat, qui vise à compléter les efforts consentis par chaque ministère en cofinançant les travaux de mise en accessibilité des bâtiments lui appartenant ou dont il assume la charge de propriétaire.
En effet, dans un rapport d'information de 2002, notre collègue Paul Blanc relevait que « le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat (FIAH) ne peut apparaître comme une solution crédible. Il a vocation à compléter les efforts consentis par les différents ministères en co-finançant les travaux de mise en accessibilité. Mais, en 2001, seules 30 opérations devaient faire l'objet d'un tel cofinancement pour un montant total dérisoire au regard des enjeux : 1,3 million d'euros... ».
Votre rapporteur spécial tient à souligner que l'accessibilité des bâtiments publics aux personnes handicapées est une obligation essentielle, qui s'impose à chaque ministère : il leur revient donc d'en assumer la charge. L'attribution par cette mission d'une subvention aux autres ministères ne présente à cet égard guère de sens, dans la mesure où elle conduit l'Etat à s'accorder à lui-même une subvention, au demeurant peu adaptée aux enjeux.
Dès lors, il vous propose de la réaffecter et d'utiliser ces crédits pour mener des actions ayant un effet de levier plus important, en l'occurrence pour financer l'aide alimentaire et le secours d'urgence.
Dans le troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 524-4 du code de la sécurité sociale, remplacer le mot:
A l'initiative du gouvernement et afin de gager les ouvertures prévues dans le cadre de la seconde délibération, l'Assemblée nationale a réduit de 65.089.308 euros les autorisations d'engagement et crédits de paiement de la mission « Solidarité et intégration », cet effort se répartissant entre les différents programmes de la manière suivante :
- 2.936.499 euros sur le programme « Accueil des étrangers et intégration » ;
- 7.535.890 euros sur le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » ;
- 52.586.233 euros sur le programme « Handicap et dépendance » ;
- 123.461 euros sur le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » ;
- 1.907.225 euros sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ».
L'Assemblée nationale a ensuite majoré de 250.000 euros les crédits de la mission « Solidarité et intégration », de la manière suivante :
- 50.000 euros supplémentaires ont été inscrits sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », action 02 « Actions en faveur des plus vulnérables », titre 6, catégorie 64, « Transferts aux autres collectivités ».
L'Assemblée nationale a enfin majoré, à titre non reconductible, les crédits de la mission « Solidarité et intégration », pour un montant global de 3.476.000 euros, ainsi répartis :
- 229.200 euros sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », action 01, « prévention de l'exclusion », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 1.193.500 euros sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », action 02, « actions en faveur des plus vulnérables », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 5.500 euros sur le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », action 04, « rapatriés », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 102.500 euros sur le programme « Accueil des étrangers et intégration », action 03 « intégration », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 503.500 euros sur le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », action 01 « accompagnement des familles dans leur rôle des parents », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 32.500 euros sur le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », action 03 « protection des enfants et des familles », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 843.300 euros sur le programme « Handicap et dépendance », action 01 « évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 459.000 euros sur le programme « Handicap et dépendance », action 05 « personnes âgées », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 46.000 euros sur le programme « Handicap et dépendance », action 06 « pilotage du programme », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 1.000 euros sur le programme « Protection maladie », action 03 « Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 57.600 euros sur le programme « Egalité entre les hommes et les femmes », action 03 « égalité en droit et en dignité », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités » ;
- 2.500 euros sur le programme « Egalité entre les hommes et les femmes », action 04 « Articulation des temps de vie », titre 6, catégorie 64 « Transferts aux autres collectivités ».
Le solde global de ces modifications est donc négatif à hauteur de 61.362.708 euros, soit 0,5 % des crédits totaux de la mission :
- le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » est majoré de 1.478.200 euros ;
- le programme « Accueil des étrangers et intégration » est réduit de 2.633.999 euros ;
- le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » est réduit de 6.999.890 euros ;
- le programme « Handicap et dépendance » est réduit de 51.237.433 euros ;
- le programme « Protection maladie » est majoré de 1.000 euros ;
- le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » est réduit de 63.361 euros ;
- le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est réduit de 1.907.225 euros.
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 22 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité et intégration » et les articles 53 à 56 rattachés.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la mission interministérielle « Solidarité et intégration » rassemblait des crédits gérés par le ministère de la santé et des solidarités et par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il a noté que cette mission n'avait pas connu de bouleversement de structure par rapport à l'année 2006.
Il a indiqué que les crédits inscrits sur cette mission s'élevaient, au total, à 12,2 milliards d'euros, répartis en sept programmes d'importance inégale, mais qu'ils ne donnaient pas une vision exhaustive de cette mission. En effet, il a souligné l'importance des dépenses fiscales rattachées à cette mission, qui contribuent à titre principal aux actions menées dans le cadre de celle-ci : d'un montant de 12,9 milliards d'euros en 2007, elles seraient légèrement supérieures aux crédits budgétaires.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite formulé deux remarques transversales.
D'une part, il a indiqué que cette mission comprenait un programme support qui rassemblait des crédits de personnel de programmes relevant de trois missions différentes. Il a rappelé que la commission s'était, dès le départ, prononcée contre cette solution et a souhaité que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère ce choix.
D'autre part, il a souligné l'étroitesse des marges de manoeuvre dont disposent les gestionnaires. En effet, il a indiqué que les dépenses les plus importantes, comme l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'allocation de parent isolé (API), étaient difficilement maîtrisables, dans la mesure où elles répondaient à une logique de guichet au profit des personnes concernées. En outre, il a noté que plusieurs dépenses faisaient l'objet de sous-évaluations récurrentes qui préemptaient les marges de manoeuvre des gestionnaires et se traduisaient par la formation de dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale. Il a précisé que, pour cette seule mission, le montant de ces dettes était évalué à près d'1,2 milliard d'euros au 30 juin 2006.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses principales remarques sur les différents programmes de la mission.
S'agissant du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », il a indiqué que 490,5 millions d'euros étaient inscrits pour financer les centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Il a observé que 136,5 millions d'euros étaient, par ailleurs, prévus pour le dispositif d'hébergement d'urgence. Il a souligné que ce dispositif était traditionnellement sous-doté en loi de finances, même si l'on observait une amélioration de l'évaluation initiale des besoins en 2006. Il a estimé, toutefois, que les crédits prévus au titre de l'hébergement d'urgence ne seraient probablement pas suffisants pour faire face aux besoins en 2007.
Il a ensuite mis en évidence l'effort budgétaire mené en faveur des Français rapatriés, puisque 168 millions d'euros seraient mobilisés en 2007. Il a fait part, cependant, de son intention d'interroger le gouvernement sur certaines données apparaissant au sein de la justification au premier euro.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que le programme « Accueil des étrangers et intégration » s'inscrivait dans un contexte de diminution du nombre des demandes d'asile. Il a noté que le ministère mettait également en avant la réduction du délai de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la commission de recours des réfugiés afin de justifier la maîtrise des dépenses. Il a cependant précisé que M. Adrien Gouteyron, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », avait montré que les objectifs ne seraient pas atteints dans ce domaine.
Il a ajouté que ce programme comprenait, notamment, les crédits relatifs aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), soit 163 millions d'euros en 2007. Il a relevé qu'un nouvel effort était réalisé pour ajuster le nombre de places de CADA aux besoins : la création de 1.000 nouvelles places porterait ainsi à environ 20.700 le nombre total de places de CADA disponibles fin 2007.
Il a constaté, en parallèle, que la dotation prévue au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile était très nettement revue à la baisse, ce qui paraissait optimiste compte tenu des redéploiements de crédits qui avaient dû être opérés cette année.
Il s'est également étonné du montant prévu pour le financement de l'allocation temporaire d'attente, qui a succédé à l'allocation d'insertion, puisque les crédits prévus diminueraient fortement, revenant de 126 millions d'euros en 2006 à 38 millions d'euros en 2007. Il a souhaité que le gouvernement précise les raisons d'une évolution aussi brutale à la baisse.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » supportait essentiellement le financement de l'allocation de parent isolé (API). Il a noté que le nombre de bénéficiaires de cette allocation devait augmenter, mais que son montant moyen diminuerait fortement, en raison des dispositions de l'article 56 du projet de loi de finances. Il a précisé que l'Etat réaliserait une économie de plus de 130 millions d'euros, mais qu'il s'agissait, pour une large part, d'un transfert de charges opéré vers la Caisse nationale d'allocations familiales. Il a également observé que le montant des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'API était supérieur à 230 millions d'euros.
Il a ensuite mis en évidence l'importance du programme « Handicap et dépendance », puisque l'AAH représentait, à elle seule, 46 % des crédits de la mission. Il a toutefois observé que ce programme ne représentait que 17 % de la dépense publique totale menée en 2006 en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées.
Il a souhaité que le gouvernement précise les hypothèses d'évolution des sommes inscrites au titre de l'AAH, dans la mesure où les données figurant dans le projet annuel de performances ne concordaient pas avec celles de la commission des comptes de la sécurité sociale.
S'agissant du programme « Protection maladie », M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a relevé que la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU complémentaire diminuait fortement, ce qui s'expliquait par l'affectation à ce fonds d'une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs.
Il a noté que la dotation prévue pour financer le dispositif de l'aide médicale de l'Etat (AME) était stable, ce qui constituait une sous-évaluation regrettable et récurrente des besoins. Il a précisé que les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'AME s'élevaient, au 30 juin 2006, à presque trois fois les crédits prévus pour 2007. En outre, il a constaté que les dépenses liées à l'AME progressaient à nouveau et a donc regretté que la dotation inscrite en projet de loi de finances soit manifestement sous-évaluée.
Il a ensuite indiqué que l'inscription d'une subvention de 50 millions d'euros au profit du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) traduisait la reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, ce qui répondait, notamment, aux remarques formulées par la mission commune d'information du Sénat sur le drame de l'amiante.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a enfin noté que le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » était de loin le plus faible de la mission, avec seulement 28,3 millions d'euros de crédits de paiement. Il s'est interrogé sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux, mais également par rapport aux moyens engagés par d'autres acteurs, comme la caisse nationale d'allocations familiales.
M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention qui avait permis de souligner l'ampleur des sous-budgétisations. Il a souhaité que l'examen des crédits de cette mission permette de se former une idée plus précise des besoins non couverts par les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 2007.
M. François Trucy a mis en évidence l'importance de l'effort budgétaire réalisé en faveur des harkis depuis 2002.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a approuvé les propos de M. François Trucy, mais a souligné que ces crédits ne répareraient jamais le caractère tardif de la reconnaissance qui leur est accordée.
La commission a alors procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur spécial.
Elle a adopté un premier amendement tendant à réaffecter les crédits inscrits au profit de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (114,8 millions d'euros), dont elle souhaitait que le gouvernement les inscrive sur la mission « Ville et logement ». Les crédits initialement prévus pour cette agence seraient alors réaffectés au financement de l'aide médicale de l'Etat (à hauteur de 100 millions d'euros) et de l'allocation aux adultes handicapés (à hauteur de 14,8 millions d'euros).
Elle a adopté un deuxième amendement tendant à transférer 1,22 million d'euros du programme « Handicap et dépendance » vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de réaffecter au financement de l'aide alimentaire les crédits prévus au profit du fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées aux bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat. En effet, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a rappelé que, dans un rapport d'information de 2002 intitulé « Compensation du handicap : le temps de la solidarité », M. Paul Blanc relevait que « le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat (FIAH) » ne peut apparaître comme une solution crédible. Il a vocation à compléter les efforts consentis par les différents ministères en cofinançant les travaux de mise en accessibilité. Mais, en 2001, seules, 30 opérations devaient faire l'objet d'un tel cofinancement, pour un montant total dérisoire au regard des enjeux : 1,3 million d'euros... ».
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite présenté les articles 53 à 56 rattachés pour leur examen à cette mission. La commission a adopté un amendement rédactionnel à l'article 56, qui vise à conférer à l'allocation de parent isolé un caractère subsidiaire par rapport aux autres minima sociaux et adopté sans modification les articles 53, 54 et 55.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Solidarité et intégration » ainsi modifiés, d'adopter les articles 53, 54 et 55 rattachés sans modification et d'adopter l'article 56 rattaché ainsi modifié.
Réunie le jeudi 23 novembre 2006 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Solidarité et intégration » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et sans modification des articles 53 clarifiant l'attribution, aux personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), 54 relevant le montant des trois taxes affectées à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), 55 alignant le forfait logement de l'allocation de parent isolé (API) sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI). Elle a confirmé l'adoption avec modification de l'article 56 conférant à l'API un caractère subsidiaire par rapport aux autres minima sociaux.
* 1 Ceci recouvre 320 millions d'euros au titre du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » et 1.575 millions d'euros au titre du programme « Handicap et dépendance ».
* 2 Il s'agit des missions « Santé », « Sécurité sanitaire » (programme « Veille et sécurité sanitaires ») et « Solidarité et intégration ».
* 6 On se reportera avec profit au commentaire de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur l'article 23 du présent projet de loi de finances, au sein de son rapport général, Tome II, fascicule 1, n° 78 (2006-2007).
* 7 Pour une analyse détaillée des mesures en faveur des victimes de l'amiante, se reporter au rapport pour avis n° 60 (2006-2007) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.
* 8 « Le drame de l'amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer les leçons pour l'avenir », rapport d'information n° 37 (2005-2006) de nos collègues Gérard Dériot et Jean-Pierre Godefroy.
* 9 Se reporter au rapport de notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité pour 2004 (annexe 36 au rapport général n° 73 (2003-2004)).
* 10 Sur ce point, on se reportera au rapport pour avis n° 60 (2006-2007) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.
* 11 Mission d'audit de modernisation, rapport sur l'allocation aux adultes handicapés, n° 2006-M-014-02 (IGF) et n° 2006-044 (IGAS), avril 2006.
* 12 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2007, Tome I, n° 78 (2006-2007).