Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1125227.html
Timestamp: 2020-04-08 09:48:31+00:00
Document Index: 27336167

Matched Legal Cases: ['art. 160', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 160', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 12', 'art. 160', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 56', 'in fine', 'art. 44', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 47', 'art. 147', 'art. 93', 'art. 160', 'art. 22', 'art. 126', 'art. 126', 'art. 127', 'art. 124', 'art. 126', 'art. 46', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 160', 'art. 29', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 160', 'ATF ', 'art. 76', 'art. 83', 'art. 16', 'art. 102', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 83', 'art. 58', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 54', 'art. 85', 'art. 166', 'art. 102', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 67', 'art. 67', 'in fine', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 37', 'art. 87', 'art. 1', 'art. 1']

DFR - BGE 125 I 227
BGE 125 I 227
3. (Unité de la matière) ...
4. (Conformité au droit supérieur; aspects gé ...
5. (Intervention des autorités genevoises auprès de ...
6. (Encouragement d'un canton à la réduction des d& ...
7. (Encouragement d'un canton à la restitution à de ...
8. (Encouragement à la conversion civile des activit&eacut ...
9. (Accueil des victimes de la violence - art. 160 D al. 3 let. d ...
b) Le Tribunal fédéral a eu récemment l'occasion de rappeler que l'unité de la matière est une notion relative, dont les exigences doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but (dans cette espèce de 1997 la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans- emploi, etc., violait manifestement la règle de l'unité de la matière, même compte tenu du fait que cette initiative était non formulée et tendait principalement à l'adoption de prescriptions législatives (consid. 5 p. 73/74).
a) De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 124 I 107 consid. 5b p. 117, ATF 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée).
d) Cette appréciation générale ne saurait cependant suffire à sceller le sort du recours. La question, déterminante, est celle de savoir si les différents éléments contenus dans le projet d'art. 160 D Cst./GE sont compatibles avec le droit supérieur, compte tenu en particulier des compétences fédérales et cantonales en matière de politique étrangère, de défense et de sécurité, et de la responsabilité particulière qui incombe aux cantons, en tant qu'organes responsables de la mise en oeuvre du droit fédéral (ATF 117 Ia 147 consid. 4b p. 151, 4d p. 152 et 5b p. 154). Ces questions doivent être résolues à la lumière de la Constitution actuelle, mais il peut également être utilement fait référence - avant même son entrée en vigueur - à la mise à jour de celle-ci, opérée par l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 (FF 1999 I 176ss), accepté par le peuple et les cantons lors du scrutin constitutionnel du 18 avril 1999 (ci-après: nCst.); bien que, sur les points en discussion, ce dernier texte soit matériellement identique à la Constitution de 1874, il présente, par rapport à celle-ci, un incontestable avantage de clarté et de transparence.
bb) Selon la jurisprudence, une divergence générale entre les objectifs poursuivis par le droit cantonal et fédéral ne suffit pas à invalider une initiative; il n'est pas par principe interdit aux cantons de poursuivre d'autres buts que la Confédération (ATF 111 Ia 303 consid. 6c p. 311). L'alinéa 1 de l'art. 160 D ne peut dès lors pas être considéré isolément; il doit être interprété en relation avec les moyens énumérés aux alinéas 2, 3 et 4. On ne saurait par conséquent considérer qu'en tant que tel, le «principe» contenu à l'alinéa 1 de l'art. 160 D consacrerait en soi une violation du droit fédéral (voir, mutatis mutandis, les «principes» contenus à l'alinéa 1 de l'art. 160 C Cst./GE, relatifs à l'énergie, qui a obtenu la garantie fédérale, sous la réserve précitée). Il est donc indispensable d'examiner plus spécifiquement les différents griefs adressés aux «moyens» considérés par le recourant comme contraires au droit fédéral, en prenant soin d'interpréter ces moyens dans le système de l'art. 160 D, à la lumière du «principe» énoncé à l'alinéa 1.
c) Pour sa part, l'autorité intimée estime que les cantons conservent, en matière de politique étrangère, et plus particulièrement de relations extérieures, une compétence concurrente à celle de la Confédération, en particulier pour le soutien d'efforts humanitaires internationaux et pour l'aide au développement. L'autorité intimée se réfère à l'art. 12 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0), disposition selon laquelle le Conseil fédéral peut collaborer avec des cantons, des communes et des institutions publiques à des activités qui relèvent de la coopération au développement et de l'aide humanitaire internationales et soutenir leurs initiatives. Or ce serait exactement ce que prévoirait l'art. 160 D al. 2, qui mentionne le soutien à «toute démarche visant (...) la coopération et la solidarité entre les peuples».
cc) A la lumière de la réalité constitutionnelle ainsi rappelée, le texte de l'initiative se prête à une interprétation conforme à la Constitution (ATF 118 Ia 195 consid. 5 p. 204; voir aussi ATF 125 I 65 consid. 3b p. 67/68). En faisant usage du terme général d'»institutions internationales», par opposition à la notion d'»organisations internationales», les initiants n'ont manifestement pas voulu bouleverser la répartition des compétences cantonales et fédérales en matière de relations extérieures. La disposition litigieuse ne change rien au fait que toute intervention directe d'un canton auprès d'une organisation internationale intergouvernementale est proscrite par la Constitution chaque fois que cette intervention est susceptible d'interférer avec la conduite de la politique étrangère de la Confédération (cf. art. 56 al. 3 in fine nCst.). Au regard du droit constitutionnel fédéral, la disposition litigieuse doit donc être interprétée de manière restrictive. Elle peut être comprise, d'une part, comme visant essentiellement les contacts que le canton de Genève est amené, compte tenu de sa situation unique en Suisse, à développer avec les organisations non gouvernementales actives au plan humanitaire (ex: CICR, Médecins sans frontière, Amnesty International) et, d'autre part, comme autorisant les contacts avec d'autres entités internationales dans l'étroite mesure de l'existence de compétences internationales cantonales, notamment dans le domaine humanitaire et de l'aide au développement, et sous la réserve que la Confédération ne soit pas entravée dans la conduite efficace des affaires étrangères dont elle assume, en fin de compte, la responsabilité exclusive.
La portée concrète de ces règles de compétence doit être appréciée en tenant compte des règles constitutionnelles générales relatives à la collaboration entre la Confédération et les cantons. Cette collaboration est fondée sur l'entraide, le respect et l'assistance (cf. art. 44 al. 1 et 2 nCst.). Si les cantons ont certes la responsabilité de mettre en oeuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi (cf. art. 46 al. 1 nCst.), la Confédération leur laisse «une marge de manoeuvre aussi large que possible et tient compte de leurs particularités» (cf. art. 46 al. 2 nCst.) en respectant leur autonomie (cf. art. 47 nCst.). Dans le cadre de la procédure de consultation, les cantons sont invités à se prononcer sur les actes législatifs importants et, lors des travaux préparatoires, sur les autres projets de grande portée (cf. art. 147 nCst.). Enfin, tout canton peut soumettre une initiative à l'Assemblée fédérale (art. 93 al. 2 Cst.; cf. art. 160 al. 1 nCst.), initiative qui ne se limite pas, comme le croit le recourant, à la matière législative.
a) Pour le recourant, soit cette disposition empiéterait sur les compétences de la Confédération en matière militaire et violerait en même temps l'art. 22 Cst. et le principe de la fidélité confédérale, soit elle tiendrait compte de ces compétences et serait alors dépourvue de toute portée réelle et, partant, inexécutable.
c) L'art. 126 de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire, du 3 février 1995 (LAAM, RS 510.10), prévoit le régime de l'autorisation de la Confédération pour la construction, la modification ou l'affectation à un autre but militaire d'ouvrages et d'installations servant à la défense nationale. L'art. 126 al. 3 LAAM prévoit que lors de l'octroi de l'autorisation, la législation cantonale sera prise en compte pour autant qu'elle n'entrave pas considérablement l'exécution des tâches incombant à la défense nationale. L'art. 127 al. 1 LAAM exige la consultation des cantons et des communes concernés avant qu'une décision portant sur l'octroi de l'autorisation ne soit prise. Par ailleurs, l'art. 124 al. 1 LAAM prévoit que la Confédération et les cantons exploitent 40 places d'armes au plus, désignées par le Conseil fédéral. Dans ce domaine également, il est donc loisible au canton de Genève, dans le cadre et les limites du droit fédéral ici rappelés (art. 126 al. 3 et 127 al. 1 LAAM; cf. également art. 46 al. 1 et 2 nCst.), d'intervenir auprès de la Confédération en vue d'encourager, sur son territoire, la conversion à des usages civils des terrains affectés à l'armée.
b) Ces griefs tombent eux aussi à faux. L'initiative prévoit que, dans la mesure de ses moyens, le canton oeuvre pour la prévention des conflits et le développement d'une culture de la paix, notamment par l'accueil des victimes de la violence, dans la mesure des moyens du canton. Or, si la notion de réfugié relève exclusivement du droit fédéral, et si la compétence de décider de l'octroi de l'asile a été attribuée à la Confédération, les cantons disposent d'importantes compétences d'exécution, par exemple dans la mise en oeuvre de l'art. 14a al. 1 LAsi, qui prévoit que les cantons doivent convenir entre eux de la répartition des requérants, l'intervention de la Confédération n'étant, sur ce point essentiel, que subsidiaire (art. 14a al. 2 LAsi, qui donne au Conseil fédéral, dans le cas où les cantons ne parviennent pas à s'entendre, la compétence de fixer les critères de répartition par voie d'ordonnance). Face à l'afflux des requérants d'asile, il est notoire que les cantons se trouvent confrontés à d'importants problèmes concrets d'accueil. Dès lors, l'engagement spécifique que le canton de Genève entendrait manifester par l'initiative 109 s'accorde avec l'esprit de la législation fédérale mentionnée.
aa) La LSC est articulée selon le principe que les personnes astreintes au service militaire «qui démontrent de manière crédible qu'elles ne peuvent concilier le service militaire avec leur conscience» doivent accomplir un service civil hors du cadre institutionnel de l'armée (art. 1er et art. 2 al. 2 LSC). L'admission au service civil est fondée sur une démarche individuelle (art. 16 LSC), de sorte que la loi elle-même n'impose pas d'obligation générale d'information. L'ordonnance sur le service civil, du 11 septembre 1996 (OSCi, RS 824.01), prévoit certes, en son art. 30, des journées d'information organisées par l'organe d'exécution qui, selon l'art. 2 OSCi, se compose d'un organe central et d'organes régionaux. L'information visée ici est toutefois plus étroite que celle que prévoit l'art. 160 D al. 3 let. e de l'initiative, puisque ces journées d'information sont organisées en faveur des personnes déjà astreintes au service civil, en vue de la préparation des «périodes d'affectation» au sens de l'art. 29 OSCi, alors que l'information visée par l'initiative 109 est destinée aux personnes astreintes au service militaire, en vue de les rendre attentives à la possibilité d'effectuer un service civil de remplacement au sens de l'art. 18 al. 1 Cst.
dd) En définitive, le texte de l'initiative ne porte pas atteinte au système légal, lequel prévoit une obligation primaire constituée par le service militaire, et un service civil institué en obligation de substitution (art. 2 al. 2 LSC). A condition de demeurer objective, une promotion du service civil, telle qu'envisagée par l'art. 160 D al. 3 let. a de l'initiative 109, ne viole pas le droit fédéral. Sur ce point également, l'approche préconisée par l'initiative 109 ne consacre pas de violation du principe de fidélité confédérale (cf. ATF 111 Ia 303 consid. 6c p. 311).
aa) Le service d'ordre est l'une des deux branches du service actif. Il consiste dans le soutien apporté par la troupe aux autorités civiles en cas de menace grave contre la sécurité intérieure (art. 76 al. 1 let. b LAAM). Cet appel à la troupe n'est autorisé que «lorsque les moyens des autorités civiles ne suffisent plus pour faire face à des menaces graves contre la sécurité intérieure» (art. 83 al. 1 LAAM). L'obligation principale du gouvernement du canton menacé, selon l'art. 16 al. 1, 1ère phrase Cst., est d'aviser immédiatement le Conseil fédéral, afin qu'il puisse prendre les mesures nécessaires dans les limites de sa compétence (art. 102 ch. 3, 10 et 11 Cst.) ou convoquer l'Assemblée fédérale. En cas d'urgence, le gouvernement cantonal est autorisé, en avertissant immédiatement le Conseil fédéral, à requérir le secours d'autres cantons, qui sont tenus de le prêter (art. 16 al. 1, 2ème phrase Cst.). La Confédération peut intervenir sans réquisition d'un canton lorsque ce dernier est hors d'état d'invoquer le secours (art. 16 al. 2 Cst.).
En dépit d'une formulation potestative («Les cantons peuvent engager leurs formations pour maintenir l'ordre public sur leur territoire lorsque les moyens dont disposent les autorités civiles ne suffisent plus à écarter une menace grave pesant sur la sécurité intérieure»), l'art. 83 al. 1, 2 let. b et 5 LAAM (cf. également l'art. 58 al. 3 nCst.) ne signifie pas que les cantons peuvent renoncer totalement à l'engagement de leurs propres troupes. Sous l'apparence d'une autorisation, cette disposition confère une véritable tâche aux cantons (sur l'utilisation des formules potestatives dans le cadre de l'attribution de compétences, voir P. SALADIN, Commentaire de la Constitution fédérale, no 81 ss ad art. 3 Cst.). Cela implique que lorsque les conditions en sont réunies - menace grave et insuffisance des moyens civils -, le canton est tenu, par son obligation première de maintenir l'ordre, de faire intervenir ses formations avant même de requérir l'intervention de la Confédération.
b) Comme cela est rappelé ci-dessus (consid. 5d), les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération (art. 8 Cst.; cf. art. 54 al. 1 nCst.). Outre la conclusion de traités internationaux (art. 85 ch. 5 et 102 ch. 8 Cst.; cf. art. 166 al. 2 et 194 al. 2 nCst.), cette compétence recouvre également les mesures à prendre dans le cadre de la sûreté extérieure, les mesures de solidarité internationale et l'utilisation des moyens traditionnels de la politique extérieure, notamment l'offre de bons offices au sens large (SCHINDLER, op.cit. no 37-39). La mise en oeuvre d'une telle politique requiert l'accueil, sur territoire suisse, de conférences et d'organisations internationales (J. MONNIER, Les principes et les règles constitutionnels de la politique étrangère suisse, RDS 1986 II, p. 107 ss, 126 ss, 130). Ces conférences ont lieu en principe sous la responsabilité du Conseil fédéral, puisque ce dernier a la charge non seulement des bons offices accordés aux Etats étrangers ou aux organisations internationales, mais aussi des obligations qui en découlent, notamment pour assurer la sécurité des personnes qui participent à ces conférences (SCHINDLER, op.cit., no 107 ad art. 102 ch. 8 Cst.).
c) La protection des conférences internationales est certes mise en oeuvre, en première ligne, par le canton sur le territoire duquel la manifestation a lieu. Les corps de police cantonaux ne disposant généralement pas de réserves permettant de faire face à ces situations exceptionnelles, ils sont fréquemment amenés à requérir une aide civile extérieure, en vertu de l'art. 16 al. 1 Cst. ou d'un concordat intercantonal (cf. RS 133.6,7; le canton de Genève est, pour sa part, partie au Concordat du 10 octobre 1988 réglant la coopération en matière de police en Suisse romande - RSG F/1/10 -, qui prévoit en son art. 2 let. f l'entraide lors de rencontres importantes, à l'occasion de conférences internationales; ainsi qu'à la Convention intercantonale du 5 avril 1979 sur les frais d'interventions de polices extracantonales selon l'art. 16 de la Constitution fédérale, RS 133.9). Lorsque ces moyens se révèlent insuffisants, des troupes peuvent fournir une aide aux autorités civiles qui le demandent (art. 67 al. 1 LAAM). L'intervention de l'armée dans ce cadre, qui revêt ici aussi un caractère subsidiaire par rapport aux moyens déployés par les autorités civiles (art. 67 al. 2 LAAM), n'est possible que si la tâche est d'intérêt public et que les autorités civiles ne sont plus en mesure de s'acquitter de leurs tâches par manque de personnel, de matériel et de temps (cf. également E. THOMANN, Interkantonale polizeiliche Zusammenarbeit, AJP 1997 p. 412 ss, 416 in fine). La caractéristique essentielle de ce type d'intervention de la troupe, qu'on appelle service d'appui, est qu'à la différence du service d'ordre, il n'a lieu qu'à la demande des autorités civiles et ne peut par conséquent pas être imposé au canton.
bb) La convocation de conférences internationales représente un moyen essentiel de la politique étrangère de la Suisse. Pour la Confédération, la garantie de la sécurité de conférences internationales tenues à Genève, à l'initiative ou non du Conseil fédéral, implique pour celui-ci la mise en oeuvre de mesures de sécurité appropriées dans le cadre du service d'appui. L'ordonnance du Conseil fédéral du 3 septembre 1997 sur le recours à la troupe pour assurer la protection de personnes et de biens (OPPB, RS 513.73) habilite les départements fédéraux à adresser à cet effet une demande d'appui au Conseil fédéral en vue du recours à la troupe pour assurer la protection d'ouvrages (par exemple, l'aéroport de Cointrin), la protection de conférences, la protection de personnes, l'escorte ou autres missions de nature analogue (art. 3 al. 1 et 2 let. b et art. 2 al. 1 let. a-e OPPB). Par ailleurs, la protection efficace de telles conférences internationales exige aujourd'hui la prise de mesures de contrôle aérien, domaine qui, pour les aspects tant civils que militaires, est du ressort exclusif de la Confédération (art. 37ter Cst., cf. art. 87 nCst.; art. 1er al. 1 de la loi fédérale sur l'aviation du 21 décembre 1948 (LA; RS 748.0) et art. 1er à 7 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17 octobre 1984 sur la sauvegarde de la souveraineté sur l'espace aérien (RS 748.111.1), ainsi que les instruments internationaux applicables).
cc) La garantie et la sécurité de conférences internationales supposent aujourd'hui la mobilisation de moyens considérables. Selon l'expérience récente, il est peu vraisemblable que le canton puisse à lui seul - même avec l'aide d'autres cantons - garantir la sécurité de telles manifestations par des moyens non militaires. Il est significatif, de ce point de vue, que dans sept des huit cas de réunions internationales évoqués plus haut (let. d), le canton de Genève ait lui-même fait appel au service d'appui de l'armée. Plus récemment encore, le 19 février 1999, le canton de Genève a demandé au Conseil fédéral le déploiement d'un bataillon pour assurer la sécurité de certaines organisations internationales et représentations diplomatiques, face à la menace de groupes extrémistes kurdes après l'arrestation du chef du PKK. Le canton de Genève ne s'estimait pas en mesure d'effectuer une surveillance appropriée des installations relevant de la responsabilité de la Confédération, les effectifs des forces de police étant insuffisants. Par arrêté du 21 avril 1999, l'Assemblée fédérale a approuvé a posteriori la mesure de service d'appui ordonnée par le Conseil fédéral le 1er mars 1999 (FF 1999 2743-2751, 2861).