Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/europe/rap-info/i3042.asp
Timestamp: 2018-09-24 04:13:40+00:00
Document Index: 214727790

Matched Legal Cases: ["l'article 26", 'art. 17', "l'article 88", "l'article 88", "l'article 26", "l'article 26", "l'article 5", "l'article 4", "l'article 17", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 7", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 14", "l'article 7", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 8", "l'article 2", "l'article 5", "l'article 25", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 2", "l'article 10", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 86"]

N° 3042 - Rapport d'information de M. Thierry Mariani déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur la politique européenne d'immigration (COM [2005] 391 final / E 2948, COM [2005] 390 final / E 2953 et COM [2005] 669 final / E 3084
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 avril 2006
sur la politique européenne d'immigration
(COM [2005] 391 final / E 2948, COM [2005] 390 final / E 2953 et COM [2005] 669 final / E 3084),
I. LA PROMOTION DE L'IMMIGRATION CHOISIE ET DE L'INTÉGRATION 9
1) La directive du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial 9
2) La directive du 25 novembre 2003 relative au statut des résidents de longue durée 10
3) La directive du 13 décembre 2004 relative à l'admission des étudiants 11
4) La directive du 12 octobre 2005 relative à l'admission des chercheurs 12
5) L'immigration économique 12
a) Le Livre vert sur les migrations économiques 12
b) Le programme d'action relatif à l'immigration légale 13
II. LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE 17
1) La responsabilité des transporteurs 17
2) La répression de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers 18
3) La lutte contre la traite des êtres humains 18
4) L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne 19
5) La sécurisation des passeports, titres de séjour et visas 20
6) La politique européenne de retour 21
a) Les textes adoptés en matière d'éloignement 21
b) Le contenu de la proposition de directive visant à établir des normes et procédures communes en matière de retour 22
c) Les difficultés soulevées par cette proposition 24
III. LE PARTENARIAT AVEC LES PAYS D'ORIGINE ET DE TRANSIT 27
1) Le programme AENEAS 27
2) La communication de la Commission sur les relations entre migrations et développement 28
3) Les accords communautaires de réadmission 29
PROPOSITION DE RESOLUTION 35
Annexe 1 : Directive 2003/109 CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée 39
Annexe 2 : Directive 2003/86 CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial 49
Annexe 3 : Directive 2004/114/CE du Conseil du 13 décembre 2004 relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat 57
Annexe 4 : Directive 2005/71/CE du Conseil du 12 octobre 2005 relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants des pays tiers aux fins de recherche scientifique 65
Annexe 5 : Directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 73
Annexe 6 : Directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 1004 concernant l'obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers 75
Annexe 7 : Directive 2002/90 CE du Conseil du 28 novembre 2002 définissant à l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers 79
Annexe 8 : Décision-cadre du Conseil du 28 novembre 2002 visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers (2002/946/JAI) 81
Annexe 9 : Décision-cadre du Conseil du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre la traite des êtres humains (2002/629/JAI) 85
Annexe 10 : Directive 2004/81/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative au titre de séjour délivré aux ressortissants de pays tiers qui sont victimes de la traite des êtres humains ou ont fait l'objet d'une aide à l'immigration clandestine et qui coopèrent avec les autorités compétentes 89
Annexe 11 : Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2001 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne 101
Annexe 12 : Règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres 113
Annexe 13 : Directive 2001/40/CE du Conseil du 28 mai 2001 relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers 119
Annexe 14 : Décision du Conseil du 23 février 2004 définissant les critères et modalités pratiques de la compensation des déséquilibres financiers résultant de l'application de la directive 2001/40/CE relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers (2004/191/CE) 123
Annexe 15 : Décision du Conseil du 29 avril 2004 relative à l'organisation de vols communs pour l'éloignement, à partir du territoire de deux États membres ou plus, de ressortissants de pays tiers faisant l'objet de mesures d'éloignement sur le territoire de deux Etats membres ou plus (2004/573/CE) 127
Annexe 16 : Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (COM (05) 391 final) 139
Annexe 17 : Règlement (CE) n° 491/2004 du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004 établissant un programme d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile (AENEAS) 163
L'Assemblée nationale doit examiner, en mai prochain, le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration qui a été adopté en Conseil des ministres le 29 mars 2006. La Délégation pour l'Union européenne est, dans le même temps, saisie de plusieurs textes européens relatifs à l'immigration : un programme d'action sur l'immigration légale, une proposition de directive visant à créer des normes et des procédures communes en matière d'éloignement, ainsi qu'une communication de la Commission sur les migrations et le développement.
L'examen de ces propositions présente l'opportunité de rappeler le contenu de la politique européenne d'immigration, dans l'esprit de la révision du règlement de l'Assemblée nationale présentée par le Président Jean-Louis Debré en janvier dernier visant à renforcer les relations entre les commissions permanentes et la Délégation, qui prévoit que la Délégation doit fournir des éléments d'information sur le droit européen applicable lorsqu'un projet ou une proposition de loi porte sur un domaine relevant des compétences de l'Union européenne(1). Cette anticipation de la réforme proposée est, en l'espèce, naturelle puisque le rapporteur de la Délégation sur ces textes se trouve être également le rapporteur de la commission des Lois sur l'immigration, situation qui apparaît d'ailleurs « idéale » du point de vue de l'articulation entre les travaux de la Délégation et des commissions.
Cette brève présentation ne prétend naturellement pas à l'exhaustivité, et doit être complétée par les trois rapports d'information que la Délégation a présentés sur la politique européenne d'immigration sous cette législature(2). Elle vise simplement à souligner, à quelques semaines de l'examen du projet de loi sur l'immigration et l'intégration, que les orientations de la politique française d'immigration s'inscrivent dans un cadre européen et correspondent à des tendances observées dans l'ensemble de l'Union européenne.
Les priorités de la politique française d'immigration et de la politique européenne d'immigration, définies par le Conseil européen à Tampere les 15 et 16 octobre 1999 et à La Haye les 4 et 5 novembre 2004, sont en effet identiques :
- développer l'immigration choisie et améliorer l'intégration des ressortissants de pays tiers (I) ;
- lutter avec fermeté contre l'immigration clandestine (II) ;
- renforcer notre coopération avec les pays d'origine et de transit, dans une perspective de co-développement (III).
I. LA PROMOTION DE L'IMMIGRATION CHOISIE ET DE L'INTÉGRATION
L'Union européenne a adopté plusieurs textes importants afin de développer le recours à l'immigration choisie et de renforcer l'intégration des étrangers, dont la négociation a été attentivement suivie par la Délégation pour l'Union européenne. La portée normative de ces textes est cependant limitée, en raison du maintien de la règle de l'unanimité (chaque Etat membre obtenant au cours des négociations des dérogations, visant à éviter de modifier sa propre législation sur les points qu'il juge sensibles).
1) La directive du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial
La directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial harmonise les conditions dans lesquelles est exercé ce droit, qui constitue la première source d'immigration légale dans la plupart des Etats membres. Cette directive rapproche la définition des membres de famille, les conditions (de logement, ressources, résidence, etc.) pouvant être imposées au regroupant et les droits accordés aux bénéficiaires du regroupement familial.
Elle permet, en particulier, d'exiger une condition d'intégration de l'étranger qui demande à être rejoint par sa famille, condition dont s'inspire le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration lorsqu'il prévoit, en son article 31, que le regroupant devra se conformer aux principes qui régissent la République française. Ce projet de loi transpose en outre, avec retard (le délai de transposition expirait le 3 octobre 2005), la seule disposition de la directive nécessitant une modification de notre droit, relative au regroupement familial des ascendants directs au premier degré des réfugiés mineurs non accompagnés.
Cette directive fait l'objet d'un contentieux devant la Cour de justice, à la suite d'un recours en annulation déposé par le Parlement européen.
2) La directive du 25 novembre 2003 relative au statut des résidents de longue durée
La directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des résidents de longue durée crée un statut harmonisé pour les résidents de longue durée, qui tend à se rapprocher de celui dont bénéficient les ressortissants de l'Union européenne ayant exercé leur droit à la libre circulation. Ce statut ouvre, en particulier, un droit de séjour dans un autre Etat membre. La directive définit les conditions d'acquisition du statut (ressources suffisantes, assurance maladie, résidence légale et ininterrompue de cinq ans, conditions d'intégration éventuelles) et garantit une quasi-égalité de traitement avec les nationaux de l'Etat concerné dans certains domaines, tels que les conditions d'emploi et de travail ou l'éducation et la formation professionnelle.
La proposition ayant abouti à ce texte a fait l'objet d'une communication du rapporteur, le 28 mai 2003, et de conclusions de la Délégation, recommandant notamment une égalité de traitement la plus complète possible pour les résidents de longue durée(3).
Cette directive a inspiré, alors qu'elle était en cours d'adoption, certaines des modifications apportées au statut de résident de longue durée par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, telles que l'augmentation du délai de résidence exigé, porté de trois à cinq ans, et l'introduction d'une condition d'intégration républicaine dans la société française pour l'obtention de la carte de résident permanent.
Cette anticipation de certaines dispositions de la directive n'en constitue cependant pas la transposition, qui sera opérée (avec retard, le délai ayant expiré le 23 janvier 2006) par le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration. Le chapitre V (art. 17 à 22) dudit projet concerne ainsi les étrangers bénéficiant du statut de résident de longue durée et introduit dans notre droit un nouveau titre de séjour, la carte de résident de longue durée-CE. La définition de la condition d'intégration exigée des étrangers demandant une carte de résident de dix ans sera également précisée et désormais appréciée au regard de trois éléments : l'engagement personnel de l'étranger à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et la connaissance suffisante de la langue française.
3) La directive du 13 décembre 2004 relative à l'admission des étudiants
La directive 2004/114/CE du 13 décembre 2004 relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat harmonise les conditions et les procédures d'admission de cette catégorie d'étrangers, ainsi que leurs titres de séjour et les droits qui y sont attachés.
Elle permet notamment aux étudiants de travailler pendant leurs études, sous certaines conditions (nombre maximal d'heures de travail, prise en compte de la situation du marché de l'emploi, exclusion possible la première année), et d'effectuer une partie de leur programme d'études dans un autre Etat membre. Seules les dispositions relatives aux étudiants sont contraignantes, celles relatives aux autres catégories d'étrangers (élèves, stagiaires non rémunérés et volontaires) étant facultatives.
La Délégation pour l'Union européenne a adopté des conclusions sur la proposition ayant conduit à cette directive le 3 mars 2004, dans lesquelles elle appelait notamment à ce qu'un droit d'accès au marché du travail soit garanti aux étudiants(4).
Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration institue un dispositif d'accueil des étudiants étrangers souhaitant effectuer un stage non rémunéré (mais indemnisé) en France, qui transpose l'une des dispositions facultatives du texte. En ce qui concerne les étudiants, la réglementation française est, selon les informations transmises à votre rapporteur, déjà conforme à la directive (et même plus généreuse s'agissant, par exemple, de l'accès à l'emploi), qui ne nécessite donc aucune mesure de transposition.
4) La directive du 12 octobre 2005 relative à l'admission des chercheurs
La directive 2005/71/CE du 12 octobre 2005 relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique vise à faciliter l'admission de chercheurs étrangers dans l'Union européenne. L'Union manque en effet de chercheurs pour atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. La directive harmonise les conditions d'admission des chercheurs, qui doivent conclure une convention d'accueil avec un organisme public ou privé de recherche agréé par l'Etat. Elle offre également la possibilité aux chercheurs d'effectuer une partie de son projet de recherche dans un autre Etat membre.
La proposition ayant conduit à l'adoption de cette directive a été examinée par la Délégation pour l'Union européenne, qui l'a approuvée, lors de sa réunion du 13 octobre 2004(5).
Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration opère une transposition partielle de cette directive (dont le délai de transposition est le 12 octobre 2007), qui sera achevée par l'adoption de mesures réglementaires.
5) L'immigration économique
a) Le Livre vert sur les migrations économiques
La Commission a déposé, en 2001, une proposition de directive relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante. Cette proposition a reçu un accueil très réservé de la part des Etats membres, qui l'ont jugée trop détaillée et contraire au principe de subsidiarité.
Sa proposition n'ayant pas abouti, la Commission a lancé une consultation de l'ensemble des parties intéressées en publiant un Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques, le 11 janvier 2005. Partant du constat que l'Europe perdra vingt millions d'actifs entre 2010 et 2030, elle y appelle à un recours accru aux migrations économiques et pose une série de questions, sur l'opportunité d'un système européen de sélection à points ou de « quotas européens », par exemple.
La Délégation pour l'Union européenne a répondu au Livre vert en présentant un rapport d'information, dans lequel elle souligne notamment que la décision de fixer des « quotas » ou des objectifs quantitatifs en matière d'admission doit relever de chaque Etat membre, et n'a pas à être imposée par l'Union(6). Elle y conclut à l'opportunité de fixer, au niveau français, des objectifs quantitatifs prévisionnels, en fonction des besoins de notre économie et de nos capacités d'accueil, à partir de l'analyse comparée des politiques d'immigration de main d'œuvre américain, autrichien, britannique, canadien, espagnol et italien. Cette préconisation sera mise en œuvre dès cette année, dans le rapport sur les orientations de la politique d'immigration qui sera remis au Parlement en juillet 2006.
b) Le programme d'action relatif à l'immigration légale
Le programme d'action relatif à l'immigration légale(7) présenté par la Commission le 21 décembre dernier fait suite au Livre vert. L'exécutif européen y précise la stratégie qu'elle entend adopter en matière d'immigration à des fins d'emploi, en tenant compte des plus de 130 réponses qu'il a reçues. Le Président de la Délégation a demandé au Gouvernement, qui l'a accepté, que le Parlement soit saisi de ce texte au titre de l'article 88-4 de la Constitution, compte tenu de son importance politique. Cette transmission traduit la volonté du Gouvernement de mieux associer notre Parlement à la prise de décision européenne, conformément à la circulaire du Premier ministre relative à l'application de l'article 88-4 de la Constitution du 22 novembre 2005.
La Commission a choisi d'adopter une approche sectorielle, par catégories d'immigrants économiques, plutôt que générale, afin de surmonter les réticences des Etats membres à l'égard d'une politique européenne d'immigration économique. Elle annonce la présentation de quatre propositions de directives spécifiques, relatives aux conditions d'entrée et de séjour des travailleurs hautement qualifiés, des travailleurs saisonniers, des personnes transférées au sein de leur entreprise et des stagiaires rémunérés. Ces quatre directives seront accompagnées d'une directive cadre générale relative aux droits des travailleurs migrants, une fois admis. En principe, l'admission devrait être subordonnée à la détention d'un contrat de travail et à un examen du marché de l'emploi, sauf en cas de pénuries dans certains secteurs, métiers ou régions. Le calendrier envisagé apparaît prudent : aucune mesure législative ne sera déposée en 2006, et la présentation des propositions s'échelonnera entre 2007 (travailleurs hautement qualifiés) et 2009 (personnes transférées et stagiaires rémunérés).
En ce qui concerne l'admission des travailleurs hautement qualifiés, la Commission souligne que 54 % des immigrés originaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord et titulaires d'un diplôme universitaire résident au Canada et aux Etats-Unis, tandis que 87 % de ceux qui n'ont pas achevé leurs études primaires ou qui n'ont qu'un niveau d'éducation primaire ou secondaire se trouvent en Europe. C'est pourquoi elle suggère de créer une procédure de sélection et d'admission accélérée pour les travailleurs hautement qualifiés, tout en prévoyant des mesures éthiques pour les secteurs les plus sensibles à la fuite des cerveaux, tels que le secteur de la santé. Une clause d'ouverture pourrait également être prévue dès lors que l'on constate des difficultés de recrutement dans certains secteurs ou régions. La convergence avec le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration - qui crée un système de levée de l'opposabilité de la situation de l'emploi pour les métiers et les zones géographiques connaissant des difficultés de recrutement, ainsi qu'une nouvelle carte de séjour « compétences et talents » afin de faciliter l'admission des étrangers susceptibles de participer de façon significative et durable au développement économique et au rayonnement de la France ou de leur pays d'origine - est à cet égard évidente. La Commission envisage également de créer un permis de travail de l'Union (une forme de « green card » européenne) qui serait valable dans tous les Etats membres.
Le programme d'action annonce aussi le dépôt d'autres instruments non législatifs visant à améliorer l'échange d'informations en matière d'immigration. Ces mesures concerneront notamment la création d'un portail européen dans le domaine de l'immigration et une réforme du portail européen sur la mobilité de l'emploi et du réseau européen des migrations (cf. le Livre vert sur ce sujet, COM [2005] 606 final).
Des mesures sont envisagées en matière d'intégration, dans le prolongement du programme commun d'intégration présenté par la Commission en 2005 (qui fera l'objet d'un rapport d'information de la Délégation), telles que la remise de dossiers d'informations aux primo-arrivants, des cours de langue et d'orientation civique et la création d'un Fonds européen pour l'intégration. Les compétences de l'Union sont cependant limitées dans ce domaine, compte tenu de l'absence de base juridique spécifique.
III. LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE
1) La responsabilité des transporteurs
Deux textes sont relatifs aux responsabilités des transporteurs : la directive 2001/51/CE du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 et la directive 2004/82/CE du 29 avril 2004 concernant l'obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers.
La directive de 2001, issue d'une initiative française, précise les obligations de réacheminement pesant sur les transporteurs et harmonise les sanctions pécuniaires qui leur sont applicables. Elle a été transposée par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers et à la nationalité.
La directive de 2004 oblige les transporteurs aériens à communiquer certaines données (nationalité, date de naissance, etc.) relatives à leurs passagers aux autorités chargées du contrôle aux frontières avant la fin de l'enregistrement, et harmonise les sanctions applicables. Ce texte, qui contribue également à la lutte contre le terrorisme, a été partiellement transposé par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, qui devra être complétée par des mesures réglementaires d'application (dont la publication est envisagée en août 2006).
La Délégation a adopté des conclusions sur la proposition ayant conduit à l'adoption de cette directive en novembre 2003, appelant notamment à en limiter la portée aux transporteurs aériens, ce qui est le cas dans la version finale du texte(8).
2) La répression de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers
La directive 2002/90/CE et la décision-cadre 2002/946/JAI du 28 novembre 2002 définissent l'aide à l'entrée, au transit et séjour irréguliers afin de lutter plus efficacement contre les filières de passeurs. La directive définit les infractions (en laissant la possibilité aux Etats membres de ne pas les sanctionner lorsqu'elles ont été commises dans un but humanitaire) et la décision-cadre harmonise les sanctions. Ces textes ont été transposés par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.
3) La lutte contre la traite des êtres humains
La décision-cadre 2002/629 du 19 juillet 2002 et la directive 2004/81/CE du 29 avril 2004 sont relatives à la lutte contre la traite des êtres humains. La décision-cadre de 2002 incrimine et harmonise la définition de la traite des être humains dans l'ensemble des Etats membres. Elle a été transposée par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.
La directive de 2004 prévoit la délivrance d'un titre de séjour aux étrangers victimes de la traite des êtres humains qui témoignent ou portent plainte contre les auteurs de ces infractions. La loi pour la sécurité intérieure de 2003 a déjà introduit une disposition similaire pour les étrangers qui témoignent ou portent plainte contre un proxénète. Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration améliore ce dispositif en remplaçant la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour par une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », et transpose ainsi la directive. La Délégation a adopté des conclusions sur la proposition ayant conduit à l'adoption de cette directive en novembre 2003, dans lesquelles elle souhaitait que l'harmonisation des droits accordés aux bénéficiaires soit plus ambitieuse, en particulier en matière d'accès à l'emploi, à la formation professionnelle et à l'éducation(9).
4) L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne
Le règlement (CE) n° 2007/2004 du 26 octobre 2004 a créé l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne (FRONTEX). Située à Varsovie, cette Agence est opérationnelle depuis le 1er novembre 2005.
Elle a notamment pour mission de coordonner la coopération opérationnelle entre les Etats membres en matière de gestion des frontières extérieures, d'assister les Etats membres pour la formation des gardes-frontières nationaux, d'effectuer des analyses de risques, d'assister les Etats dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcées à leurs frontières et de leur fournir l'appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.
L'Assemblée nationale a adopté une résolution sur ce texte en séance publique le 11 mai 2004, appelant notamment à la création d'une police européenne des frontières, le cas échéant dans le cadre d'une coopération renforcée (10).
La Commission envisage de proposer prochainement la création d'équipes de réaction rapide, composées d'experts nationaux, qui assisteront les Etats membres confrontés à des afflux exceptionnels de migrants (comme l'ont été récemment l'Italie et l'Espagne), dans le cadre de l'Agence FRONTEX.
5) La sécurisation des passeports, titres de séjour et visas
L'Union européenne a également pris, ou est en voie d'adopter, des mesures visant à sécuriser les passeports, les titres de séjour et les visas en y introduisant des éléments d'identification biométriques.
Le règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004 impose ainsi aux Etats membres d'incorporer dans les nouveaux passeports la photographie numérique du titulaire ainsi que ses empreintes digitales, et harmonise les normes de sécurité concernant la production des passeports et des autres documents de voyage délivrés par les Etats membres.
La Commission a également déposé, le 24 septembre 2003, deux propositions de règlements visant à introduire des éléments d'identification biométriques dans les titres de séjour et les visas, sur lesquelles le Conseil est parvenu à un accord politique à la fin de l'année 2003, mais qui n'ont pas été adoptées en raison de l'apparition de difficultés d'ordre technique (liées à la durée de la vie de la puce électronique et au conflit entre plusieurs puces intégrées dans un même passeport).
La création d'un système d'information sur les visas (VIS
- Visa Information System), qui permettra aux Etats membres d'échanger des informations en matière de visas de court séjour, est également en cours d'élaboration. Prévu par la décision du Conseil 2004/512/CE du 8 juin 2004 , le VIS mettra fin aux pratiques divergentes entre Etats membres et évitera que des demandes multiples de visas puissent être déposées auprès de différents Etats membres (« visa shopping »). Il comprendra la photographie et les empreintes digitales des demandeurs. Deux propositions de textes sont en cours d'adoption et seront prochainement examinés par la Délégation pour l'Union européenne(11).
6) La politique européenne de retour
a) Les textes adoptés en matière d'éloignement
En matière d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, l'Union a déjà adopté quatre textes. La directive 2001/40/CE du 28 mai 2001 relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers, issue d'une initiative française, a été transposée par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers et à la nationalité. Elle a été complétée par la décision 2004/191/CE du 23 février 2004 précisant les modalités pratiques du remboursement des frais engagés par l'Etat d'exécution lors des opérations d'éloignement.
La directive 2003/110/CE du 25 novembre 2003 concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne, issue d'une initiative allemande, précise les modalités de l'assistance fournie par un Etat membre lorsque qu'un vol d'éloignement organisé par un autre Etat membre transite sur son territoire. Ce texte doit être transposé prochainement par voie réglementaire, avec retard (le délai ayant expiré le 5 décembre dernier). La décision 2004/573/CE du 29 avril 2004 relative à l'organisation de vols communs pour l'éloignement invite les Etats membres à coordonner leur action en vue de l'organisation de vols groupés européens. La France a déjà organisé plusieurs vols groupés en coopération avec d'autres Etats membres, vers la Bulgarie (avec l'Espagne, en 2002), l'Afghanistan (avec le Royaume-Uni, en 2003 et en 2005), la Côte d'Ivoire et le Sénégal (avec l'Allemagne) ainsi que la Roumanie (avec l'Italie et l'Espagne, en 2003 et en 2005).
Sur le plan financier, la Commission a proposé de créer un Fonds européen pour le retour pour la période 2008-2013, dans le cadre du programme général « Solidarité et gestion des flux migratoires » qu'elle a présenté en avril 2005. Ce Fonds financerait notamment le renforcement de la coopération entre les Etats membres dans le cadre d'une gestion intégrée des retours.
b) Le contenu de la proposition de directive visant à établir des normes et procédures communes en matière de retour
La Commission suggère d'aller plus loin dans la voie de l'harmonisation, en déposant une proposition de directive visant à établir des normes et des procédures communes en matière d'éloignement.
Cette proposition prévoit une procédure en deux étapes, comportant une décision de retour dans un premier temps puis, si nécessaire, une décision d'éloignement dans un second temps. Ces deux étapes visent à donner la priorité au retour volontaire de la personne concernée, à laquelle un « délai approprié » de départ volontaire de quatre semaines au maximum est en principe accordé, sauf s'il y a lieu de penser qu'elle pourrait prendre la fuite. La décision de retour et la décision d'éloignement peuvent cependant être prises dans un seul et même acte. La décision d'éloignement doit préciser le délai d'exécution et le pays de retour.
La principale innovation du texte est la création d'une « interdiction de réadmission » empêchant toute réadmission sur le territoire de l'Union européenne, qui accompagnera les décisions d'éloignement. La durée de cette interdiction devrait être fixée en tenant compte des circonstances propres à chaque cas, et ne devrait pas excéder cinq ans, sauf éventuellement en cas de menace grave à l'ordre public ou à la sécurité nationale. Cette interdiction pourrait être annulée, notamment si la personne concernée fait l'objet d'un éloignement pour la première fois ou si elle rembourse la totalité des frais engendrés par son expulsion. L'instauration de cette interdiction conférerait une dimension européenne aux effets d'une mesure d'éloignement prise par un Etat membre.
La proposition autorise l'utilisation de mesures coercitives pour procéder à l'éloignement, si la personne s'oppose à celui-ci, à condition qu'elles soient proportionnées, conformes aux droits fondamentaux et dans le respect de la dignité de la personne, et que l'usage de la force ne dépasse pas les limites du raisonnable. Le texte renvoie sur ce point aux orientations non contraignantes annexées à la décision 2004/573/CE (qui prévoient, par exemple, qu'un médecin devrait être présent sur chaque vol groupé et interdisent l'usage de sédatifs ainsi que toute mesure pouvant comprimer la cage thoracique de la personne concernée).
Parmi les garanties procédurales prévues, figure notamment le droit à un recours juridictionnel effectif, qui devrait avoir un effet suspensif ou conférer au requérant le droit de demander le sursis à exécution de la décision de retour ou d'éloignement. L'assistance d'un avocat et le, cas échéant, d'un interprète devrait être assurée, ainsi qu'une aide juridictionnelle pour ceux n'ayant pas de ressources suffisantes.
La proposition encadre le recours à la garde temporaire (c'est-à-dire, en France, au placement en centre de rétention administrative). Il ne serait autorisé que s'il existe un risque de fuite et si des mesures moins coercitives, comme l'obligation de se présenter régulièrement aux autorités, de déposer une garantie financière ou de demeurer dans un endroit déterminé, seraient insuffisantes. La décision de placement en garde temporaire devrait être prise par les autorités judiciaires, sauf urgence ; auquel cas elle pourrait être prise par les autorités administratives sous réserve d'être confirmée dans un délai de 72 heures par les autorités judiciaires. Elle devrait faire l'objet d'un contrôle par l'autorité judiciaire au moins une fois par mois. Elle pourrait être prolongée par les autorités judiciaires, pour une durée maximale de six mois. Les personnes placées en rétention devraient être traitées humainement et dignement, dans le respect de leurs droits fondamentaux, et être autorisées à entrer en contact dans les meilleurs délais avec leurs représentants légaux, les membres de leur famille, ainsi qu'avec les autorités consulaires, les organisations internationales et les ONG compétentes. La garde temporaire devrait en principe être effectuée dans des centres spécialisés ; si l'intéressé est placé, à défaut, dans un établissement pénitentiaire il doit être en permanence physiquement séparé des prisonniers de droit commun. Une attention particulière doit être portée aux personnes vulnérables, telles que les mineurs.
En cas d'arrestation d'une personne ayant fait l'objet d'une décision de retour ou d'éloignement dans un autre Etat membre, cet Etat membre peut soit décider de reconnaître la décision prise par le premier Etat membre, soit lui demander de reprendre la personne, soit procéder à l'éloignement lui-même, soit délivrer un titre de séjour pour des motifs humanitaires ou autres.
c) Les difficultés soulevées par cette proposition
Cette proposition de directive concerne un sujet sensible dans la plupart des Etats membres. Les délégations l'ont jugée excessivement détaillée et contraire au principe de proportionnalité sur de nombreux points. Les négociations seront sans aucun doute longues et difficiles.
La valeur ajoutée d'une harmonisation dans un domaine aussi étroitement lié à la souveraineté des Etats membres doit être clairement démontrée. L'adoption de normes communes semble souhaitable, car elle faciliterait la coopération entre les Etats membres dans ce domaine, en particulier pour l'organisation de vols groupés européens et la conclusion d'accords communautaires de réadmission, et la création d'une « interdiction européenne de réadmission » (à laquelle devrait être préférée le terme d'interdiction du territoire des Etats membres) est une conséquence logique de la suppression des frontières intérieures. La marge de manœuvre des Etats membres doit cependant être préservée, et la proposition de la Commission apparaît excessivement détaillée par rapport à ce que devrait être une directive.
A titre d'exemple, la disposition prévoyant que le placement en rétention ne peut être décidé, en principe, que par l'autorité judiciaire méconnaît la répartition des compétences entre autorités administratives et judiciaires qui sous-tend l'ensemble du droit des étrangers en France. Dans notre législation, le préfet peut en effet décider du placement en rétention d'un étranger en situation irrégulière, et c'est à l'issue d'un délai maximal de 48 heures que le juge judiciaire décide de la prolongation ou non de cette mesure. Cette particularité procédurale - que la France partage, au demeurant, avec de nombreux Etats membres, tels que la Belgique, l'Espagne ou l'Italie - relève du choix de chaque Etat membre et n'a pas à être harmonisée.
La mention d'un délai d'exécution du retour dans la décision d'éloignement est aussi problématique, car il apparaît souvent difficile, voire impossible en pratique, d'indiquer un tel délai lorsque la décision est prise. La possibilité d'annuler l'interdiction d'entrée sur le territoire des Etats membres en cas de remboursement des frais de l'éloignement par l'étranger est, par ailleurs, susceptible de donner lieu à des détournements ou des abus par les réseaux criminels se livrant à la traite des êtres humains et au proxénétisme.
La priorité accordée au retour volontaire, qui se traduit par une procédure en deux étapes et l'octroi d'un délai approprié pour un départ volontaire, pose également problème. Certes, la procédure française d'éloignement comprend bien, dans plusieurs hypothèses, deux étapes : la décision de refus, de retrait ou de non renouvellement d'un titre de séjour s'accompagne ainsi d'une invitation à quitter le territoire dans un délai d'un mois, et ce n'est que dans un second temps qu'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière peut être pris, si l'intéressé n'est pas parti volontairement(12). Dans certaines situations, la procédure ne comporte cependant qu'une seule étape. C'est le cas lorsqu'il existe une menace grave pour l'ordre public, où l'immédiateté de l'expulsion constitue la seule réponse adaptée, ainsi que dans les situations de pure clandestinité de l'étranger, qui fait dans ce cas l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière ne pouvant, par définition, être précédé d'une décision de refus, de retrait ou de non renouvellement de titre de séjour.
L'introduction d'un délai maximal de six mois pour le placement en rétention soulève également des interrogations. Ce délai constituerait, certes, un progrès pour les étrangers en situation irrégulière dans certains Etats membres, tels que l'Allemagne, où le délai est de dix-huit mois, ou le Royaume-Uni et les Pays-Bas, où il n'existe pas de durée maximale. Il apparaît en revanche particulièrement long par rapport à notre législation, qui prévoit un délai maximal de 32 jours depuis l'adoption de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Certes, la directive n'imposerait pas de porter notre délai à six mois, mais l'adoption d'un tel délai dans un texte européen tendrait à en faire la norme européenne en la matière.
Le Gouvernement devra, par ailleurs, veiller au cours des négociations à ce que le texte et ses modifications éventuelles ne soulèvent pas de difficultés d'ordre constitutionnel. La jurisprudence du Conseil constitutionnel interdit, par exemple, qu'un « arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d'interdiction du territoire pour une durée d'un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d'en dispenser l'intéressé ni même d'en faire varier la durée » (décision n° 93-352 DC du 13 août 1993). De même, la jurisprudence constitutionnelle prévoit que « l'étranger ne peut être maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ, l'administration devant exercer toute diligence à cet effet » (décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003). Ces exigences constitutionnelles, auxquelles la version initiale de la proposition de directive semble répondre, devront être respectées. Une saisine du Conseil d'Etat, en application de la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 2003, permettrait de s'assurer, avant l'adoption du texte, qu'il n'est pas susceptible d'être contraire à des principes de valeur constitutionnelle.
IV. LE PARTENARIAT AVEC LES PAYS D'ORIGINE ET DE TRANSIT
Une politique d'immigration efficace ne peut être élaborée qu'en coopération avec les pays d'origine et de transit, dont la réalité et les besoins doivent être pris en compte. La pression migratoire qui s'exerce sur l'Union s'accentue, comme l'ont illustré les événements tragiques survenus à Ceuta et Melilla, et exige des solutions de long terme, élaborées en concertation avec les pays d'origine et de transit.
1) Le programme AENEAS
L'Union européenne a adopté, en 2004, un programme d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine de l'asile et de l'immigration, appelé AENEAS. Ce programme pluriannuel (2004-2008), doté d'une enveloppe de 250 millions d'euros, permet de financer des actions visant à assurer une meilleure information des populations des pays d'origine sur les conditions d'entrée et de séjour dans l'Union. Il vise également à renforcer les liens entre les migrants et leurs pays d'origine, afin de favoriser leur contribution au développement de ces pays par l'utilisation des sommes transférées dans des investissements productifs et le soutien à des programmes de microcrédit. Il favorise l'élaboration d'une législation relative à l'immigration légale et à la protection internationale ainsi qu'à la réadmission.
Compte tenu de l'adoption du nouveau cadre financier de l'Union, la durée du programme AENEAS a été ramenée à trois ans et il sera remplacé, à compter de 2007, par un nouveau programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile, qui couvrira la période 2007-2013(13).
2) La communication de la Commission sur les relations entre migrations et développement
Cette coopération doit être intensifiée, dans le cadre d'une politique ambitieuse de codéveloppement. Le codéveloppement désigne toute action d'aide au développement à laquelle participent des migrants, quelles que soient les modalités de cette action. Il peut concerner les immigrés qui désirent retourner dans leur pays pour y créer une activité ou ceux (hommes d'affaires, médecins, ingénieurs notamment) qui, tout en étant durablement établis dans leur pays d'accueil, investissent dans leur pays d'origine ou le font profiter de leurs compétences, de leur savoir-faire et de leurs réseaux de relations. La France joue un rôle actif dans ce domaine et encourage l'Union à intégrer cette notion dans sa politique extérieure.
La Commission a présenté, le 1er septembre 2005, une communication intitulée « Migration et développement : des orientations concrètes », qui correspond à l'approche française du codéveloppement. Cette communication comporte des propositions concrètes visant notamment à faciliter les transferts de fonds des migrants vers leurs pays d'origine, ainsi qu'à renforcer la contribution de ces sommes au développement des pays concernés en les orientant vers des investissements productifs. Ces transferts sont estimés à 126 milliards de dollars par an selon la Banque mondiale (à comparer aux 60 milliards de l'aide publique au développement mondial) et représentent entre 3 et 15 % du PNB des pays destinataires ; ils pourraient avoir un effet de levier important dans ces pays. La Commission souhaite diminuer le coût de ces transferts (qui peut atteindre jusqu'à 20 % des sommes transférées lorsque l'on a recours à des institutions spécialisées comme Western Union) et en accroître la fiabilité. La proposition de directive sur les services de paiement, présentée le 1er décembre 2005, devrait notamment contribuer à cet objectif.
La Commission formule également des propositions visant à accroître la contribution des diasporas au développement de leurs pays d'origine. La création de bases de données, dans lesquelles les migrants désireux de contribuer au développement de leur pays d'origine pourraient s'inscrire volontairement, est notamment évoquée. Des mesures visant à favoriser les migrations de retour et les migrations circulaires sont aussi envisagées. Des facilités pourraient ainsi être accordées aux migrants ayant opéré un retour volontaire dans leur pays d'origine (telles que des visas à long terme et à entrées multiples, ou une procédure simplifiée et prioritaire pour les anciens immigrants désirant obtenir un nouveau permis de séjour en vue d'un nouvel emploi dans leur ancien pays d'accueil). Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration favorise ce type de migrations, en permettant aux étrangers de conserver leur statut de résident longue durée-CE même s'ils séjournent jusqu'à trois ans consécutifs en dehors du territoire de l'Union.
Des codes de conduite visant à encadrer les recrutements qui pourraient avoir des répercussions négatives sur les pays d'origine (dans le secteur de la santé, par exemple) sont par ailleurs proposés par la Commission. Des formations professionnelles et des cours de langue dans le pays d'origine pourraient aussi aider les immigrants à développer leurs compétences et à mieux s'adapter aux besoins des marchés du travail européen.
Ces mesures contribueraient à organiser une « circulation des cerveaux », plutôt qu'une « fuite des cerveaux », dans l'intérêt mutuel des pays d'origine et des Etats membres. Leur mise en œuvre rapide est souhaitable.
3) Les accords communautaires de réadmission
La coopération avec les pays tiers en matière de lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains est également indispensable. La conclusion d'accords de réadmission, en particulier, est un instrument déterminant de la politique européenne d'immigration. Sur les onze mandats de négociation qui ont été confiés à la Commission entre 2000 et 2002, seuls cinq accords de réadmission ont été conclus par la Communauté européenne, avec Macao, Hong-Kong, le Sri Lanka, l'Albanie et la Russie. Les discussions s'engagent ou se poursuivent avec le Maroc, la Turquie, le Pakistan, l'Ukraine, la Chine et l'Algérie.
La Délégation s'est réunie, le mercredi 12 avril 2006, sous la présidence de M. Pierre Lequiller, Président, pour examiner le présent rapport d'information.
Le rapporteur a rappelé que la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite « loi Chevènement », avait fixé à 12 jours le délai maximal de rétention. Ce délai était techniquement impraticable. Aussi la « loi Sarkozy » l'a-t-elle porté à 32 jours au maximum, ce qui paraît tout à fait raisonnable. D'ailleurs, dans la pratique, ce maximum n'est quasiment jamais atteint : la durée moyenne est passée de 5 à 10 jours. Les autorités qui gèrent les centres de rétention administrative savent bien avant l'expiration du délai maximal si les autorités consulaires concernées vont délivrer ou non un laissez-passer consulaire. Le délai de six mois paraît excessivement long.
En réponse, le rapporteur a fait part des réserves émises par de nombreuses associations de défense des droits des étrangers qui considèrent que le droit français est bien plus protecteur pour les étrangers en situation irrégulière que ne l'est la proposition de directive. S'il devait y avoir une harmonisation européenne, celle-ci se ferait par le bas. Il a ensuite indiqué que le terme d'« immigration choisie », utilisé dans le débat en France, figurait dans le Livre vert présenté l'an dernier par la Commission européenne sur l'approche communautaire de la gestion des migrations économiques. S'agissant du co-développement, il a estimé que l'on faisait souvent preuve, en la matière, de beaucoup d'angélisme. Il a indiqué qu'il ne disposait pas encore d'éléments précis sur la proposition de directive sur les travailleurs hautement qualifiés, qui sera déposée par la Commission en 2007, mais qu'il est envisagé de créer une procédure de sélection et d'admission accélérée pour ceux-ci, ainsi qu'une « green card » européenne. Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration - dont la discussion débutera le 2 mai à l'Assemblée nationale - prévoit, dans le même ordre d'idée, la création d'une carte de séjour « compétences et talents » ainsi qu'une procédure accélérée de délivrance des titres de séjour pour les travailleurs hautement qualifiés.
A l'issue de ce débat, la proposition de résolution dont le texte figure ci-après, mise aux voix, a été adoptée par la Délégation, MM. Pierre Forgues et Jérôme Lambert s'abstenant.
5. Appelle le Gouvernement à veiller à ce que la proposition de directive ne soit pas susceptible de porter atteinte aux principes de valeur constitutionnelle applicables en matière d'éloignement.
Directive 2003/109 CE du Conseil du 25 novembre 2003
Directive 2003/86 CE du Conseil du 22 septembre 2003
Directive 2004/114/CE du Conseil du 13 décembre 2004
relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat
Directive 2005/71/CE du Conseil du 12 octobre 2005
relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants des pays tiers aux fins de recherche scientifique
Directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001
visant à compléter les dispositions de l'article 26
de la convention d'application de l'accord de Schengen
Directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 1004
concernant l'obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers
Directive 2002/90 CE du Conseil du 28 novembre 2002
définissant à l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers
Décision-cadre du Conseil du 28 novembre 2002
Annexe-1Directive 2004/81/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative au titre de séjour délivré aux ressortissants de pays tiers qui sont victimes de la traite des êtres humains ou ont fait l'objet d'une aide à l'immigration clandestine et qui coopèrent avec les autorités compétentes
Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 63, paragraphe 3,
(1) L'élaboration d'une politique commune d'immigration, incluant la définition des conditions d'entrée et de séjour des étrangers ainsi que des mesures de lutte contre l'immigration clandestine, est un élément constitutif de l'objectif de l'Union européenne visant à mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice.
(2) Le Conseil européen, lors de sa réunion spéciale de Tampere, les 15 et 16 octobre 1999 , a exprimé sa détermination à combattre à sa source l'immigration clandestine, notamment en s'attaquant à ceux qui se livrent à la traite des êtres humains et à l'exploitation économique des migrants. Il a recommandé aux États membres de concentrer leurs efforts sur la détection et le démantèlement des filières criminelles, tout en protégeant les droits des victimes.
(3) Ce phénomène suscite des préoccupations croissantes à l'échelle internationale, comme l'indique l'adoption par l'assemblée générale des Nations unies d'une convention contre la criminalité transnationale organisée, complétée par un protocole visant à prévenir, à réprimer et à punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, et un protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer. La Communauté et les quinze États membres les ont signés en décembre 2000.
(4) La présente directive s'applique sans préjudice de la protection accordée aux réfugiés, aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire et aux demandeurs de protection internationale conformément au droit international des réfugiés, et sans préjudice des autres instruments relatifs aux droits de l'homme.
(5) La présente directive est sans préjudice d'autres dispositions relatives à la protection des victimes, des témoins ou des personnes particulièrement vulnérables. Elle ne porte pas non plus atteinte aux prérogatives des États membres en matière de droit au séjour accordé à titre humanitaire ou autre.
(6) La présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus, notamment, par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.
(7) Les États membres devraient donner effet aux dispositions de la présente directive sans discrimination fondée sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.
(8) Au niveau européen, la directive 2002/90/CE du Conseil du 28 novembre 2002 définissant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers(4) et la décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre la traite des êtres humains(5) ont été adoptées pour renforcer la prévention des infractions susmentionnées et la lutte contre celles-ci.
(9) La présente directive instaure un titre de séjour destiné aux victimes de la traite des êtres humains ou, si un État membre décide d'étendre le champ d'application de la présente directive, destiné aux ressortissants de pays tiers qui ont fait l'objet d'une aide à l'immigration clandestine, pour lesquels le titre de séjour constitue une incitation suffisante pour qu'ils coopèrent avec les autorités compétentes, tout en étant soumis à certaines conditions pour éviter les abus.
(10) À cette fin, il est nécessaire de fixer les critères de délivrance d'un titre de séjour, les conditions de séjour et les motifs de non-renouvellement ou de retrait du titre. Le droit à séjourner au titre de la présente directive est soumis à des conditions et a un caractère provisoire.
(11) Les ressortissants de pays tiers concernés devraient être informés de la possibilité d'obtenir ce titre de séjour et disposer d'un délai de réflexion. Cela devrait les aider à décider en connaissance de cause s'ils entendent ou non coopérer avec les autorités policières, répressives et judiciaires - compte tenu des risques encourus - afin qu'ils coopèrent librement et donc plus efficacement.
(12) Compte tenu de leur vulnérabilité, les ressortissants de pays tiers concernés devraient se voir accorder l'assistance prévue par la présente directive. Cette assistance devrait leur permettre de se rétablir et de se soustraire à l'influence des auteurs des infractions. Le traitement médical qui doit être fourni aux ressortissants de pays tiers visés par la présente directive comprend aussi, le cas échéant, les soins psychothérapeutiques.
(13) La décision de délivrer un titre de séjour d'une durée d'au moins six mois, ou de renouveler celui-ci, appartient aux autorités compétentes, qui devraient examiner si les conditions à cet effet sont remplies.
(14) La présente directive devrait s'appliquer sans préjudice des activités réalisées par les autorités compétentes dans chacune des phases de la procédure nationale applicable, en particulier pendant l'enquête relative aux infractions concernées.
(15) Les États membres devraient étudier la possibilité d'autoriser à séjourner pour d'autres motifs, conformément à leur législation nationale, les ressortissants de pays tiers susceptibles de relever du champ d'application de la présente directive, mais qui ne remplissent pas, ou plus, les conditions énoncées par celle-ci, ainsi que les membres de leur famille ou les personnes assimilées comme telles.
(16) Afin de permettre aux ressortissants de pays tiers concernés d'acquérir leur indépendance et de ne pas retourner dans la filière criminelle, les détenteurs d'un titre de séjour devraient être autorisés, selon les conditions fixées par la présente directive, à avoir accès au marché de l'emploi, ainsi qu'à suivre une formation professionnelle et des études. En autorisant les détenteurs d'un titre de séjour à accéder à la formation professionnelle et à suivre des études, les États membres devraient notamment prendre en considération la durée probable du séjour.
(17) La participation des ressortissants de pays tiers concernés à des programmes et projets, qui existent ou qui vont être mis en place, devrait les aider à retrouver une vie sociale normale.
(18) Si des ressortissants d'un pays tiers concernés déposent une demande pour un titre de séjour d'une autre catégorie, les États membres prennent leur décision en se fondant sur le droit commun applicable aux étrangers. Lors de l'examen d'une telle demande, les États membres devraient tenir compte du fait que les ressortissants d'un pays tiers concernés ont obtenu le titre de séjour délivré sur la base de la présente directive.
(19) Les États membres devraient transmettre à la Commission, à l'occasion de la mise en oeuvre de la présente directive, les informations obtenues dans le cadre des activités de collecte et de traitement des données statistiques relatives aux questions relevant du domaine «Justice et affaires intérieures» .
(20) Étant donné que l'objectif d'instaurer un titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers concernés qui coopèrent à la lutte contre la traite des êtres humains ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc en raison des dimensions de l'action être mieux réalisé au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, la présente directive n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
(21) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, et sans préjudice de l'article 4 dudit protocole, ces États membres ne participent pas à l'adoption de la présente directive et ne sont pas liés par celle-ci ni soumis à son application.
(22) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente directive et n'est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,
La présente directive a pour objet de définir les conditions d'octroi de titres de séjour de durée limitée, en fonction de la longueur de la procédure nationale applicable, aux ressortissants de pays tiers qui coopèrent à la lutte contre la traite des êtres humains ou contre l'aide à l'immigration clandestine.
a) «ressortissant d'un pays tiers» , toute personne qui n'est pas un citoyen de l'Union au sens de l'article 17, paragraphe 1, du traité;
b) «aide à l'immigration clandestine» , les cas tels que ceux visés à l'article 1er et à l'article 2 de la directive 2002/90/CE;
c) «traite des êtres humains» , les cas tels que ceux visés à l'article 1er, à l'article 2 et à l'article 3 de la décision-cadre 2002/629/JAI;
d) «mesure d'exécution d'une décision d'éloignement» , toute mesure prise par un État membre en vue de mettre en oeuvre la décision prise par les autorités compétentes ordonnant l'éloignement d'un ressortissant d'un pays tiers;
e) «titre de séjour» , toute autorisation délivrée par un État membre permettant à un ressortissant d'un pays tiers qui remplit les conditions énoncées dans la présente directive de séjourner légalement sur son territoire;
f) «mineur non accompagné» , tout ressortissant d'un pays tiers âgé de moins de 18 ans, entrant sur le territoire d'un État membre sans être accompagné d'un adulte qui soit responsable de lui de par la loi ou la coutume, aussi longtemps qu'il n'est pas effectivement pris en charge par une telle personne, ou toute personne mineure qui est laissée seule après être entrée sur le territoire d'un État membre.
1. Les États membres appliquent la présente directive aux ressortissants de pays tiers qui sont, ou ont été, victimes d'infractions liées à la traite des êtres humains, même s'ils sont entrés clandestinement sur le territoire des États membres.
2. Les États membres peuvent appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers qui ont fait l'objet d'une aide à l'immigration clandestine.
3. La présente directive s'applique aux ressortissants de pays tiers visés qui ont atteint l'âge de la majorité tel que défini dans le droit de l'État membre concerné.
Par dérogation, les États membres peuvent décider d'appliquer la présente directive aux personnes mineures, conformément aux conditions prévues par leur droit national.
La présente directive n'empêche pas les États membres d'adopter ou de maintenir des dispositions plus favorables à l'égard des personnes visées par la présente directive.
PROCÉDURE DE DÉLIVRANCE DU TITRE DE SÉJOUR
Information des ressortissants de pays tiers concernés
Lorsque les autorités compétentes d'un État membre estiment qu'un ressortissant d'un pays tiers peut relever du champ d'application de la présente directive, elles informent la personne concernée des possibilités offertes par celle-ci.
Les États membres peuvent décider qu'une telle information peut aussi être fournie par une organisation non gouvernementale ou une association expressément désignées à cet effet par l'État membre concerné.
1. Les États membres garantissent que les ressortissants de pays tiers concernés bénéficient d'un délai de réflexion leur permettant de se rétablir et de se soustraire à l'influence des auteurs des infractions, de sorte qu'ils puissent décider en connaissance de cause de coopérer ou non avec les autorités compétentes.
La durée et le point de départ du délai visé au premier alinéa sont déterminés conformément au droit national.
2. Pendant le délai de réflexion, et en attendant que les autorités compétentes se soient prononcées, les ressortissants de pays tiers concernés ont accès au traitement prévu à l'article 7 et aucune mesure d'éloignement ne peut être exécutée à leur égard.
3. Le délai de réflexion n'ouvre pas de droit au séjour au titre de la présente directive.
4. L'État membre peut mettre fin à tout moment au délai de réflexion si les autorités compétentes ont établi que la personne concernée a activement, volontairement et de sa propre initiative renoué un lien avec les auteurs des infractions visées à l'article 2, points b) et c), ou pour des raisons liées à l'ordre public et à la protection de la sécurité intérieure.
Traitement accordé avant la délivrance du titre de séjour
1. Les États membres garantissent aux ressortissants de pays tiers concernés qui ne disposent pas de ressources suffisantes des conditions de vie susceptibles d'assurer leur subsistance ainsi que l'accès aux soins médicaux d'urgence. Ils subviennent aux besoins particuliers des personnes les plus vulnérables, y compris, le cas échéant et si le droit national le prévoit, en leur fournissant une assistance psychologique.
2. Lors de l'application de la présente directive, les États membres tiennent dûment compte des besoins en matière de sécurité et de protection des ressortissants de pays tiers concernés, conformément au droit national.
3. Le cas échéant, les États membres fournissent une assistance linguistique aux ressortissants de pays tiers concernés.
4. Les États membres peuvent fournir une assistance juridique gratuite aux ressortissants de pays tiers concernés, dans les conditions fixées par le droit national, pour autant qu'une telle assistance y soit prévue.
Délivrance et renouvellement du titre de séjour
1. Après l'expiration du délai de réflexion, ou plus tôt si les autorités compétentes estiment que le ressortissant d'un pays tiers concerné a déjà satisfait au critère énoncé au point b), l'État membre examine:
a) s'il est opportun de prolonger son séjour sur son territoire aux fins de l'enquête ou de la procédure judiciaire, et
b) si l'intéressé manifeste une volonté claire de coopération, et
c) s'il a rompu tout lien avec les auteurs présumés des faits susceptibles d'être considérés comme une des infractions visées à l'article 2, points b) et c).
2. Sans préjudice des raisons liées à l'ordre public et à la protection de la sécurité intérieure, la délivrance du titre de séjour exige le respect des conditions visées au paragraphe 1.
3. Sans préjudice des dispositions sur le retrait visées à l'article 14, le titre de séjour est valable pendant une période minimale de six mois. Il est renouvelé si les conditions énoncées au paragraphe 2 du présent article continuent d'être remplies.
TRAITEMENT DU BÉNÉFICIAIRE DU TITRE DE SÉJOUR
Traitement accordé après la délivrance du titre de séjour
1. Les États membres garantissent au bénéficiaire d'un titre de séjour qui ne dispose pas de ressources suffisantes un traitement au moins équivalent à celui qui est prévu à l'article 7.
2. Les États membres fournissent l'assistance médicale nécessaire ou tout autre type d'assistance aux ressortissants de pays tiers concernés qui ne disposent pas de ressources suffisantes et qui ont des besoins particuliers, notamment les femmes enceintes, les personnes handicapées ou les victimes de violences sexuelles ou d'autres formes de violence, et, dans l'hypothèse où les États membres ont recours à la possibilité prévue à l'article 3, paragraphe 3, les mineurs.
Lorsque les États membres font usage de la possibilité prévue à l'article 3, paragraphe 3, les dispositions suivantes s'appliquent.
a) Les États membres prennent dûment en considération l'intérêt supérieur de l'enfant dans l'application de la présente directive. Ils veillent à ce que la procédure soit appropriée compte tenu de l'âge et de la maturité de l'enfant. En particulier, ils peuvent, s'ils l'estiment dans l'intérêt de l'enfant, prolonger la durée du délai de réflexion.
b) Les États membres veillent à ce que le mineur ait accès à l'enseignement dans les mêmes conditions que les nationaux. Les États membres peuvent prévoir que cet accès doit être limité à l'enseignement public.
c) Lorsque le ressortissant d'un pays tiers est un mineur non accompagné, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour établir son identité, sa nationalité et le fait qu'il n'est pas accompagné. Ils mettent tout en oeuvre pour retrouver le plus rapidement possible sa famille, et prennent dans les plus brefs délais les dispositions nécessaires pour assurer sa représentation juridique, y compris, si nécessaire, dans le cadre de la procédure pénale, conformément au droit national.
Travail, formation professionnelle et enseignement
1. Les États membres définissent les règles selon lesquelles le bénéficiaire du titre de séjour est autorisé à accéder au marché du travail, à la formation professionnelle et à l'enseignement.
Cet accès est limité à la durée du titre de séjour.
2. Les conditions et les procédures pour autoriser l'accès au marché du travail, à la formation professionnelle et à l'enseignement sont déterminées par les autorités compétentes, conformément à la législation nationale.
Programmes ou projets destinés aux ressortissants de pays tiers concernés
1. Les ressortissants de pays tiers concernés ont le droit d'accéder aux programmes et projets existants prévus par les États membres ou par des organisations non gouvernementales ou des associations ayant passé des accords spécifiques avec les États membres, dont l'objectif est leur retour à une vie sociale normale, y compris, le cas échéant, des cours conçus pour améliorer leurs compétences professionnelles ou la préparation de leur retour assisté dans leur pays d'origine.
Les États membres peuvent prévoir des programmes ou projets destinés spécifiquement aux ressortissants de pays tiers concernés.
2. Lorsqu'un État membre décide d'instaurer et de mettre en oeuvre les programmes ou les projets visés au paragraphe 1, il peut lier la délivrance du titre de séjour ou son renouvellement à la participation auxdits programmes ou projets.
NON-RENOUVELLEMENT ET RETRAIT
1. Le titre de séjour délivré sur la base de la présente directive n'est pas renouvelé si les conditions énoncées à l'article 8, paragraphe 2, ne sont plus remplies, ou si une décision adoptée par les autorités compétentes a mis fin à la procédure concernée.
2. Lorsque le titre de séjour délivré sur la base de la présente directive arrive à échéance le droit commun des étrangers s'applique.
Le titre de séjour peut être retiré à tout moment si les conditions relatives à la délivrance ne sont plus remplies. En particulier, le titre de séjour peut être retiré dans les cas suivants:
a) si le bénéficiaire a activement, volontairement et de sa propre initiative renoué un lien avec les auteurs présumés des infractions visées à l'article 2, points b) et c), ou
b) si l'autorité compétente estime que la coopération de la victime est frauduleuse ou que sa plainte est frauduleuse ou non fondée, ou
c) pour des raisons liées à l'ordre public et à la protection de la sécurité intérieure, ou
d) lorsque la victime cesse de coopérer, ou
e) lorsque les autorités compétentes décident d'interrompre la procédure.
La présente directive s'applique sans préjudice des règles nationales spécifiques concernant la protection des victimes et des témoins.
1. Au plus tard le 6 août 2008, la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la présente directive dans les États membres et propose toutes modifications nécessaires. Les États membres transmettent à la Commission toute information pertinente en vue de l'élaboration de ce rapport.
2. Après la présentation du rapport visé au paragraphe 1, la Commission fait rapport au moins tous les trois ans au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la présente directive dans les États membres.
Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 6 août 2006. Ils en informent immédiatement la Commission.
(1) JO C 126 E du 28.5.2002, p. 393.
(3) JO C 221 7.9.2002, p. 80.
(4) JO L 328 du 5.12.2002, p. 17.
(5) JO L 203 du 1.8.2002, p. 1.
Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2001
portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne
Règlement (CE) n° 2252/2004 du Conseil
du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité
et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres
relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 63, point 3,
(7) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente directive et n'est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application. Vu que la présente directive vise à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark, conformément
à l'article 5 du protocole précité, décidera, dans un délai de six mois après que le Conseil a arrêté la présente directive, s'il la transpose ou non dans son droit national.
(8) En ce qui concerne la République d'Islande et le Royaume de Norvège, la présente directive constitue un développement de l'acquis de Schengen au sens de l'accord conclu le 18 mai 1999 entre le
Conseil de l'Union européenne et ces deux États. À l'issue des procédures prévues par l'accord, les droits et obligations découlant de la présente directive s'appliqueront également à ces deux États et dans les relations entre ces deux États et les États membres de la Communauté européenne auxquels s'adresse la présente directive,
a) le ressortissant d'un pays tiers fait l'objet d'une décision d'éloignement fondée sur une menace grave et actuelle pour l'ordre public ou la sécurité et sûreté nationales, et prise dans les cas suivants:
- condamnation du ressortissant du pays tiers par l'État membre auteur pour une infraction passible d'une peine privative de liberté d'au moins un an,
- existence de raisons sérieuses de croire que le ressortissant d'un pays tiers a commis des faits punissables graves ou existence d'indices réels qu'il envisage de commettre de tels faits sur le territoire d'un État membre.
Sans préjudice de l'article 25, paragraphe 2, de la convention de Schengen, si la personne concernée est titulaire d'un titre de séjour délivré par l'État membre d'exécution ou par un autre État membre, l'État d'exécution consulte l'État auteur et l'État qui a délivré ce titre. L'existence d'une décision d'éloignement prise dans le cadre du présent point permet le retrait du titre de séjour, dans la mesure où la législation nationale de l'État qui a délivré le titre l'autorise;
b) le ressortissant d'un pays tiers fait l'objet d'une décision d'éloignement fondée sur le non respect des réglementations nationales relatives à l'entrée ou au séjour des étrangers.
Dans les deux cas visés aux points a) et b), la décision d'éloignement ne doit être ni rapportée ni suspendue par l'État membre auteur.
L'État membre auteur fournit à l'État membre d'exécution tous les documents nécessaires pour attester la permanence du caractère exécutoire de la décision par les moyens appropriés les plus rapides, s'il y a lieu conformément aux dispositions pertinentes du manuel SIRENE.
L'État membre d'exécution procède à un examen préalable de la situation de la personne concernée pour s'assurer que ni les actes internationaux pertinents, ni la réglementation nationale applicable ne s'opposent à la mise à exécution de la décision d'éloignement.
Après la mise en oeuvre de la mesure d'exécution, l'État membre d'exécution en informe l'État membre auteur.
(10) La présente décision constitue un acte fondé sur l'acquis de Schengen ou qui s'y rapporte, au sens de l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion de 2003,
f) Frais médicaux: ils incluent les frais réels occasionnés par la fourniture d'un traitement médical à la personne renvoyée et aux agents d'escorte dans les cas d'urgence, y compris pour ce qui est des frais d'hospitalisation en cas de nécessité.
Lorsque cela est nécessaire, l'État membre d'exécution consulte l'État membre auteur pour trouver un accord concernant les frais qui dépassent ceux définis dans le présent paragraphe ou concernant les frais additionnels.
2. Le remboursement ne peut être demandé que pour les décisions d'éloignement rendues après que la présente décision a pris effet.
Le remboursement ne peut pas être demandé pour l'exécution de décisions d'éloignement antérieures de plus de quatre ans à cette exécution.
4. Chaque État membre désigne un point de contact national aux fins de la mise en oeuvre de la présente décision et communique les données pertinentes aux autres États membres.
Toute demande de remboursement est envoyée par le point de contact national de l'État membre d'exécution à son homologue de l'État membre auteur qui, en retour, accuse réception de la demande au point de contact national de l'État membre d'exécution.
(3) JO L 176 du 10.7.1999, p. 31.Annexe-1
Décision du Conseil du 29 avril 2004 relative à l'organisation de vols communs pour l'éloignement, à partir du territoire de deux États membres ou plus, de ressortissants de pays tiers faisant l'objet de mesures d'éloignement sur le territoire de deux Etats membres ou plus (2004/573/CE)
Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 63, paragraphe 3, point b),
Vu l'initiative de la République italienne(1),
(1) Le plan global de lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains dans l'Union européenne(2), adopté le 28 février 2002 , qui est fondé sur la communication du 15 novembre 2001 de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une politique commune en matière d'immigration clandestine, précise que la politique de réadmission et de rapatriement fait partie intégrante de la lutte contre l'immigration clandestine et en est un élément essentiel. À cette fin, le plan global souligne la nécessité de mettre en lumière certaines actions concrètes, comme la mise au point d'une approche commune et la coopération entre les États membres en ce qui concerne l'exécution des mesures de rapatriement. Il convient donc d'arrêter des normes communes pour les procédures de rapatriement.
(2) Le plan pour la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, approuvé par le Conseil le 13 juin 2002 , qui est fondé sur la communication du 7 mai 2002 de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne» , prévoit, dans le cadre des «mesures et actions pour une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne» , des opérations rationnelles de rapatriement.
(3) Le programme d'action en matière de retour, approuvé par le Conseil le 28 novembre 2002 , fondé sur le Livre vert du 10 avril 2002 sur une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier ainsi que sur la communication du 14 octobre 2002 de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier, préconise, dans le cadre des mesures et actions visant au renforcement de la coopération opérationnelle entre les États membres, d'assurer de manière aussi efficace que possible le retour des ressortissants des pays tiers séjournant illégalement sur le territoire d'un État membre en partageant les capacités existantes pour l'organisation de vols communs.
(4) Il importe d'éviter l'inaction de la Communauté dans le cadre de l'organisation de vols communs.
(5) À partir du 1er mai 2004, le Conseil ne pourra plus statuer à l'initiative d'un État membre.
(6) Le Conseil a épuisé toutes les possibilités d'obtenir l'avis du Parlement européen dans les délais.
(7) Étant donné ces circonstances exceptionnelles, la décision devrait être adoptée en l'absence de l'avis du Parlement européen.
(8) Les États membres mettent en oeuvre la présente décision dans le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, notamment, de la convention européenne de la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 , de la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984 , de la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 , ainsi que du protocole de New York du 31 janvier 1967 , de la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 , ainsi que de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 18 décembre 2000 (3).
(9) La présente décision devrait s'appliquer sans préjudice des instruments internationaux pertinents dans le secteur de l'éloignement par voie aérienne, tels que l'annexe 9 de la convention de Chicago de 1944 relative à l'aviation civile internationale (OACI) et les documents pertinents de la conférence européenne de l'aviation civile (CEAC).
(10) Les orientations communes, non obligatoires, sur les mesures de sécurité relatives aux éloignements communs par voie aérienne devraient fournir des indications utiles dans le cadre de la mise en oeuvre de cette décision.
(11) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption de la présente décision et n'est donc pas lié par celle-ci ni soumis à son application. Vu que la présente décision vise à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions de la troisième partie, titre IV, du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark, conformément à l'article 5 du protocole précité, décidera, dans un délai de six mois à compter de l'adoption de la présente décision s'il la met en oeuvre ou non dans son droit national.
(12) En ce qui concerne la République d'Islande et le Royaume de Norvège, la présente décision constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen au sens de l'accord conclu le 18 mai 1999 par le Conseil de l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux États à la mise en oeuvre, l'application et au développement de l'acquis de Schengen(4) qui relève du domaine visé à l'article 1er, point c), de la décision 1999/432/CE du Conseil(5) relative à certaines modalités d'application dudit accord. À l'issue des procédures prévues par l'accord, les droits et obligations découlant de la présente décision s'appliqueront également à ces deux États et dans les relations entre ces deux États et les États membres de la Communauté européenne destinataires de la présente décision.
(13) Conformément à l'article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexée au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, ces États membres ont notifié leur intention de participer à l'adoption et à l'application de la présente décision,
La présente décision a pour objet de coordonner les opérations communes d'éloignement par voie aérienne, à partir de deux États membres ou plus, de ressortissants de pays tiers faisant l'objet de mesures d'éloignement (ci-après dénommés «ressortissants de pays tiers» ).
a) «ressortissant d'un pays tiers» , toute personne qui n'a pas la nationalité d'un État membre de l'Union européenne, de la République d'Islande ou du Royaume de Norvège;
b) «État membre organisateur» , l'État membre chargé de l'organisation de vols communs;
c) «État membre participant» , l'État membre qui participe à des vols communs organisés par un État membre organisateur;
d) «vol commun» , les opérations de transport de ressortissants de pays tiers effectuées par un transporteur aérien désigné à cette fin;
e) «opération d'éloignement» et «opération commune d'éloignement par voie aérienne» , toutes les actions nécessaires pour renvoyer les ressortissants de pays tiers concernés, y compris le transport à bord de vols communs;
f) «escorte» , le personnel de sécurité chargé d'accompagner les ressortissants de pays tiers à bord d'un vol commun, ainsi que les personnes chargées des soins médicaux et les interprètes.
Chaque État membre désigne l'autorité nationale responsable de l'organisation de vols communs et/ou de la participation à des vols communs et communique les informations pertinentes aux autres États membres.
Tâches de l'État membre organisateur
1. Lorsqu'un État membre décide d'organiser, aux fins de l'éloignement de ressortissants de pays tiers, un vol commun ouvert à la participation des autres États membres, il en informe l'autorité nationale de ces États membres.
2. L'autorité nationale de l'État membre organisateur arrête les mesures nécessaires pour assurer le bon déroulement du vol commun. En particulier, elle:
a) choisit le transporteur aérien, détermine avec le transporteur aérien retenu tous les coûts afférents au vol commun, assume les obligations contractuelles pertinentes et veille à ce que le transporteur prenne toutes les mesures nécessaires pour effectuer le vol commun, y compris en fournissant l'assistance appropriée aux ressortissants de pays tiers et au personnel d'escorte;
b) demande et reçoit des pays tiers de transit et de destination les autorisations nécessaires au déroulement du vol commun;
c) prend les contacts et les arrangements appropriés pour l'organisation du vol commun avec les États membres participants;
d) définit les détails opérationnels et les procédures et détermine, en accord avec les États membres participants, l'effectif de l'escorte qu'il convient de prévoir au regard du nombre de ressortissants de pays tiers à éloigner;
e) conclut tous les arrangements financiers appropriés avec les États membres participants.
Tâches d'un État membre participant
Lorsqu'un État membre décide de participer à un vol commun, il:
a) informe l'autorité nationale de l'État membre organisateur de son intention de participer au vol commun, en précisant le nombre de ressortissants de pays tiers à éloigner;
b) fournit une escorte suffisante pour chaque ressortissant de pays tiers à éloigner. Si le personnel d'escorte doit être fourni seulement par l'État membre organisateur, chaque État membre participant veille à ce qu'au moins deux représentants soient présents à bord du vol. Ces représentants, qui ont le même statut que le personnel d'escorte, sont chargés de remettre les ressortissants de pays tiers placés sous leur responsabilité aux autorités du pays de destination.
L'État membre organisateur et les États membres participants veillent:
a) à ce que chaque ressortissant de pays tiers et membre de l'escorte qui l'accompagne soit en possession de documents de voyage valables et de tout autre document nécessaire, tels que visas d'entrée et/ou de transit, certificats ou dossiers;
b) à informer aussitôt que possible de l'organisation du vol commun leurs représentations diplomatiques et consulaires dans les pays tiers de transit et de destination, afin d'obtenir l'assistance nécessaire.
Lorsqu'ils effectuent des opérations d'éloignement commun par voie aérienne, les États membres tiennent compte des orientations communes sur les mesures de sécurité à prendre pour les opérations communes d'éloignement par voie aérienne jointes à la présente.
Les États membres sont destinataires de la présente décision, conformément au traité.
(1) JO C 223 du 19.9.2003, p. 3.
(2) JO C 142 du 14.6.2002, p. 23.
Orientations communes sur les mesures de sécurité à prendre pour les opérations communes d'éloignement par voie aérienne
1. Phase précédant le retour
1.1. Règles applicables aux personnes renvoyées
1.1.1. Situation juridique
Des vols communs sont organisés pour les personnes en séjour irrégulier, c'est-à-dire celles qui ne remplissent pas, ou ne remplissent plus, les conditions d'entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l'État membre de l'Union européenne. L'État membre organisateur et l'État membre participant veillent à ce que la situation juridique de chacune des personnes renvoyées dont ils ont la responsabilité autorise l'éloignement de celle-ci.
1.1.2. État de santé et dossiers médicaux
L'État membre organisateur et chaque État membre participant veille à ce que les personnes renvoyées dont ils ont la responsabilité soient dans un état de santé approprié, qui autorise, légalement et dans les faits, à procéder en toute sécurité à un éloignement par voie aérienne. Un dossier médical est fourni pour les personnes renvoyées qui présentent un problème de santé que l'on a détecté ou qui ont besoin d'un traitement médical. Ces dossiers médicaux incluent les résultats des examens médicaux effectués, un diagnostic et l'indication des médications dont la personne a éventuellement besoin, afin que les mesures médicales nécessaires puissent être prises. Ces dossiers médicaux doivent être fournis en plusieurs langues, si le personnel d'accompagnement médical ne comprend pas suffisamment bien la langue originale. Pour l'établissement de ces dossiers médicaux ou des déclarations d'aptitude à emprunter un moyen de transport aérien, les États membres organisateurs et participants sont encouragés à utiliser les formulaires types communs. Les États membres participants informent l'État membre organisateur, préalablement à l'opération d'éloignement, de tout problème médical susceptible de compromettre l'éloignement de la personne. L'État membre organisateur se réserve le droit de refuser l'accès au vol commun à toute personne présentant un problème médical tel que son retour ne serait pas conforme aux principes de sécurité et de dignité.
Chaque État membre organisateur et chaque État membre participant s'assure de la disponibilité, pour chaque personne renvoyée, de documents de voyage valables, ainsi que de tous autres documents, certificats ou dossiers nécessaires. Ces documents sont conservés par une personne habilitée à le faire jusqu'à l'arrivée dans le pays de destination.
Il appartient aux États membres organisateurs et à chaque État membre participant de veiller à ce que les escorteurs et représentants disposent des visas d'entrée éventuellement nécessaires pour le ou les pays de transit et de destination du vol charter commun.
1.1.4. Notifications
L'État membre organisateur veille à ce que les compagnies aériennes, les pays de transit le cas échéant, et le pays de destination soient informés et consultés suffisamment à l'avance sur l'opération d'éloignement.
1.2. Règles applicables aux escorteurs
1.2.1. Escorteurs de l'État membre organisateur
Lorsque l'État membre organisateur assure l'escorte de l'ensemble des personnes à renvoyer, chaque État membre participant place à bord de l'avion au moins deux représentants, avec pour mission de remettre les personnes renvoyées dont cet État membre est responsable aux autorités locales du pays de destination.
1.2.2. Escorteurs de tous les États membres participants
Lorsque l'État membre organisateur n'assure l'accompagnement que des personnes provenant de son propre pays, les autres États membres participants fournissent des escorteurs pour les personnes qu'ils renvoient et dont ils sont responsables. Dans ce cas, la participation des différentes unités nationales implique un accord mutuel entre l'État membre organisateur et l'État membre participant sur les règles de sécurité définies dans les présentes orientations communes ou dans d'autres accords entre États membres, et une consultation préalable sur tout autre détail de l'opération est organisée.
1.2.3. Utilisation d'escorteurs privés
Si un État membre participant fait appel à des escorteurs du secteur privé, ses autorités veillent à ce qu'au moins un représentant officiel de cet État membre se trouve à bord du vol.
1.2.4. Qualifications et formation des escorteurs
Les escorteurs affectés à bord des vols communs doivent avoir reçu une formation spéciale préalable pour l'exécution de ces missions; ils doivent bénéficier du soutien médical nécessaire en fonction de la mission.
Il est préférable que les escorteurs affectés aux vols communs soient familiarisés avec les normes de l'État membre organisateur et des États membres participants en matière d'éloignement. Les États membres sont donc encouragés à échanger des informations sur les formations respectives qu'ils dispensent aux escorteurs et à offrir des cours de formation aux escorteurs des autres États membres.
1.2.5. Code de conduite pour les escorteurs
Les escorteurs ne sont pas armés. Ils peuvent être en tenue civile qui doit comporter un signe distinctif permettant leur identification. Les autres accompagnateurs dûment accrédités sont également porteurs d'un signe distinctif.
Les escorteurs sont positionnés stratégiquement à bord de l'avion de manière à assurer une sécurité maximale. Ils doivent, en outre, être assis avec les personnes renvoyées dont ils sont responsables.
1.2.6. Dispositions concernant le nombre d'escorteurs
Le nombre d'escorteurs est déterminé cas par cas après analyse des risques potentiels et consultation mutuelle. Il est recommandé, dans la plupart des cas, qu'il soit au moins égal au nombre de personnes renvoyées se trouvant à bord. Il est prévu une force de réserve pour les épauler, le cas échéant (par exemple sur les vols long-courriers).
2. Phase précédant le départ dans l'aéroport de départ ou l'aéroport d'escale
2.1. Acheminement vers l'aéroport et séjour dans celui-ci
En ce qui concerne l'acheminement vers l'aéroport et le séjour dans celui-ci, les règles suivantes sont d'application:
a) en principe, les escorteurs et les personnes renvoyées devraient se trouver à l'aéroport au moins trois heures avant le départ;
b) les personnes renvoyées devraient être informées sur la mise en oeuvre de l'opération d'éloignement et averties qu'il est dans leur intérêt de coopérer pleinement avec les escorteurs. Il devrait leur être indiqué clairement qu'aucun comportement perturbateur ne sera toléré, et que ce type de comportement ne conduira pas à l'annulation de l'opération d'éloignement;
c) État membre organisateur prévoit une zone de sécurité à l'aéroport de départ, afin d'assurer un rassemblement discret et un embarquement en toute sécurité des personnes renvoyées. Cette zone sert aussi à sécuriser l'arrivée des avions d'autres États membres transportant des personnes renvoyées qui doivent rejoindre le vol commun;
d) si le vol doit faire escale dans un aéroport d'un autre État membre pour y embarquer des personnes renvoyées, cet État membre doit prévoir une zone de sécurité au sein de l'aéroport;
e) les représentants de l'État membre participant remettent les personnes renvoyées dont ils sont responsables aux fonctionnaires de l'État membre sur le territoire duquel se déroule l'opération, qui est généralement l'État membre organisateur. Les représentants signalent, le cas échéant, les personnes renvoyées qui ont manifesté l'intention de ne pas embarquer et, en particulier, celles dont l'état physique ou psychologique réclame une attention particulière;
f) l'État membre sur le territoire duquel l'opération d'éloignement se déroule est responsable pour l'exercice de tous les pouvoirs souverains dont il est investi (mesures coercitives, par exemple). Les pouvoirs des escorteurs des autres États membres participants se limitent à l'autodéfense. En outre, en l'absence d'officiers des services répressifs de l'État membre sur le territoire duquel se déroule l'opération, ou afin d'aider ces officiers, les escorteurs peuvent prendre toutes mesures raisonnables et proportionnées, en cas de risque immédiat et grave, afin d'empêcher la personne renvoyée de s'échapper, de se blesser ou de blesser un tiers, ou encore de causer des dégâts matériels.
2.2. Enregistrement, embarquement et contrôles de sécurité avant le décollage
Les règles applicables en matière d'enregistrement, d'embarquement et de contrôle de sécurité sont les suivantes:
a) les escorteurs de l'État membre sur le territoire duquel se déroule l'opération procèdent aux formalités d'enregistrement et aident au passage des zones de contrôle;
b) toute personne renvoyée doit faire l'objet d'une fouille de sécurité minutieuse avant son embarquement. Tout objet susceptible de porter atteinte à la sécurité des personnes et à la sûreté du vol commun doit être saisi et placé en soute;
c) les bagages des personnes renvoyées ne doivent pas être placés en cabine. Tout bagage placé en soute doit subir un contrôle de sécurité et être étiqueté au nom de son propriétaire. Tout objet réputé dangereux au sens des règles de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) doit être retiré des bagages;
d) l'argent et les objets de valeur doivent être placés dans une enveloppe transparente étiquetée au nom de leur propriétaire. La personne renvoyée doit être informée de la procédure appliquée aux objets et à l'argent mis en sécurité;
e) le poids maximal de bagages autorisé pour chaque personne renvoyée est déterminé par l'État membre organisateur pour chaque opération d'éloignement;
f) toutes les personnes renvoyées sont embarquées sur le vol commun par le personnel de l'État membre où se déroule l'opération et reçoivent, le cas échéant, l'aide des escorteurs participant à l'opération d'éloignement.
3. Procédure en vol
3.1. Mesures de sécurité à bord des avions
Durant le vol, les mesures de sécurité suivantes sont applicables à bord des avions:
a) le responsable de l'opération d'éloignement désigné par l'État membre organisateur élabore un plan général de sécurité et de surveillance à bord de l'avion (déplacements en cabine, repas, etc.). Tous les escorteurs doivent être informés de ce plan de sécurité et de surveillance avant le début de l'opération;
b) si les personnes renvoyées sont de nationalités différentes, elles doivent être installées en cabine en fonction de l'État membre responsable de l'exécution de leur éloignement et en fonction de leur destination finale;
c) les ceintures de sécurité doivent rester attachées pendant toute la durée du vol;
d) en cas d'incident majeur à bord (comportement perturbateur susceptible de compromettre la réalisation de l'opération ou la sécurité des personnes à bord du vol), le responsable de l'opération désigné par l'État membre organisateur est chargé, en liaison étroite avec le commandant de bord ou suivant ses instructions, de conduire les opérations de rétablissement de l'ordre.
3.2. Recours à des mesures de coercition
Les mesures de coercition sont mises en oeuvre comme suit:
a) la coercition est mise en oeuvre dans le respect des droits de la personne de ceux qui sont renvoyés;
b) il peut être fait usage de la coercition sur des personnes qui refusent l'éloignement ou y opposent une résistance. Toute mesure de coercition doit être proportionnée, l'usage de la force ne devant pas dépasser les limites du raisonnable. Il ne doit pas être porté atteinte à la dignité ni à l'intégrité physique de la personne renvoyée. De ce fait, en cas de doute, il y a lieu d'interrompre l'opération d'éloignement, y compris l'utilisation de mesures de coercition légales motivée par la résistance et la dangerosité de la personne renvoyée, suivant le principe «pas d'éloignement à tout prix» ;
c) les mesures de coercition ne doivent pas compromettre ou menacer la capacité de la personne renvoyée à respirer normalement. En cas d'utilisation de la force comme moyen de coercition, il y a lieu de veiller à ce que le tronc de la personne reste en position verticale et que sa cage thoracique ne soit en aucun cas comprimée, afin que la fonction respiratoire reste normale;
d) l'immobilisation des personnes récalcitrantes peut se faire par des moyens qui ne portent pas atteinte à la dignité ni à l'intégrité physique;
e) tous les États membres organisateurs et participants s'entendent sur une liste des entraves et autres moyens d'immobilisation autorisés, préalablement à l'opération d'éloignement. L'utilisation de sédatifs pour faciliter l'éloignement est interdite, sans préjudice des mesures d'urgence visant à assurer la sécurité du vol;
f) tous les escorteurs doivent savoir quelles entraves et quels autres moyens d'immobilisation sont autorisés ou interdits et recevoir des informations à cet égard;
g) les personnes entravées font l'objet d'une surveillance constante durant tout le vol;
h) la décision de retirer temporairement les moyens d'immobilisation relève de l'autorité du responsable de l'opération d'éloignement ou de son adjoint.
3.3. Personnel médical et interprètes
Les règles applicables au personnel médical et aux interprètes sont les suivantes:
a) un médecin au moins devrait être présent sur chaque vol commun;
b) le médecin doit avoir accès, avant le départ, à toutes les informations médicales relatives aux personnes renvoyées et être informé de celles qui présentent des problèmes médicaux particuliers. Si des problèmes médicaux non encore détectés et susceptibles de compromettre l'exécution de l'éloignement sont décelés immédiatement avant le départ, ces problèmes doivent être appréciés en concertation avec les autorités responsables;
c) seul un médecin peut, après un diagnostic médical précis, administrer des substances médicamenteuses aux personnes renvoyées. Les médicaments nécessaires aux personnes renvoyées durant le vol doivent se trouver à bord;
d) chaque personne renvoyée doit pouvoir s'adresser au médecin ou aux membres de l'escorte, directement ou par le biais d'un interprète, dans une langue dans laquelle il peut s'exprimer;
e) les États membres organisateurs veillent à ce que le personnel médical et les interprètes appropriés soient disponibles pour l'opération d'éloignement.
3.4. Documentation et contrôle de l'opération d'éloignement
3.4.1. Enregistrements et désignation d'observateurs par des tiers
L'enregistrement audio et/ou vidéo et le contrôle de l'opération par des observateurs représentant des tiers sur les vols communs sont soumis à un accord préalable entre l'État membre organisateur et les États membres participants.
3.4.2. Rapports internes sur les opérations d'éloignement
L'État membre organisateur et les États membres participants échangent leurs rapports internes sur l'opération d'éloignement, si l'établissement d'un rapport commun n'est pas prévu. Cela est particulièrement important en cas d'échec de l'opération d'éloignement. Tous les rapports sont strictement confidentiels et réservés à l'usage interne. Les rapports font état des incidents éventuels ainsi que des mesures coercitives et médicales éventuellement prises.
3.4.3. Couverture médiatique
Les États membres organisateurs et participants s'entendent, préalablement à l'opération d'éloignement, sur la nature et le calendrier de la publicité à donner (éventuellement) à cette opération. Des informations sur l'opération d'éloignement seront normalement publiées après son exécution. La publication de photographies des membres de l'escorte ou de détails personnels les concernant est à éviter.
4. Phase de transit
La directive 2003/110/CE du Conseil du 25 novembre 2003 concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne(1) est applicable durant le transit dans un État membre.
5. Phase d'arrivée
a) la prise de contact avec les autorités du pays de destination incombe à l'État membre organisateur; les États membres participants sont néanmoins associés à ce processus;
b) le responsable de l'opération d'éloignement désigné par l'État membre organisateur fait office de porte-parole pour la première prise de contact avec les autorités locales à l'arrivée, à moins qu'un autre porte-parole ait été désigné parmi les États membres participants et organisateurs avant l'arrivée;
c) l'État membre organisateur et chaque État membre participant remet les personnes qu'il a renvoyées et dont il est responsable aux autorités du pays de destination, munies de leurs bagages et de tout objet éventuellement saisi avant l'embarquement. Les principaux représentants de l'État membre organisateur et des États membres participants sont responsables de la remise des personnes renvoyées aux autorités locales à leur arrivée. Les membres de l'escorte ne doivent normalement pas quitter l'avion;
d) si cela est opportun et faisable, l'État membre organisateur et les États membres participants invitent le personnel consulaire, les officiers de liaison chargés de l'immigration ou les groupes de reconnaissance des États membres concernés à faciliter la remise des personnes renvoyées aux autorités locales, dans la mesure où cela est compatible avec les pratiques et procédures nationales;
e) les personnes renvoyées sont remises aux autorités locales sans menottes ni autre forme d'entrave;
f) la remise des personnes renvoyées s'effectue en dehors de l'avion (soit au pied de la passerelle, soit dans un local de l'aéroport adapté, selon ce qui est jugé le plus approprié). Dans la mesure du possible, les autorités locales ne doivent pas monter à bord de l'avion;
g) le temps passé dans l'aéroport de destination doit être le plus court possible;
h) il appartient à l'État membre organisateur et à chaque État membre participant de prévoir un dispositif d'urgence pour la prise en charge des escorteurs et des représentants (ainsi que des personnes renvoyées dont la réadmission a été refusée) pour le cas où le départ de l'avion serait retardé après le débarquement des personnes renvoyées. Ce dispositif devrait inclure la mise à disposition d'un hébergement pour la nuit, si nécessaire.
6. Échec de l'opération d'éloignement
Si les autorités du pays de destination refusent l'entrée sur leur territoire, ou si l'opération d'éloignement doit être annulée pour d'autres raisons, l'État membre organisateur et chaque État membre participant assurent, à leurs propres frais, le retour sur leur territoire des personnes qu'ils ont renvoyées et dont ils sont responsables, vers leur territoire respectif.
(1) JO L 321 du 6.12.2003, p. 26.
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier
(COM (05) 391 final)
Règlement (CE) n° 491/2004 du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2004 établissant un programme d'assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile (AENEAS)
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 179, paragraphe 1, et 181 A,
(1) Lors de sa réunion spéciale à Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen a insisté sur la nécessité d'adopter une approche globale des migrations qui aborde les aspects politiques, les droits de l'homme et les questions de développement dans les pays et les régions tiers et a appelé à une plus grande cohérence des politiques intérieures et extérieures de l'Union européenne. Il a souligné qu'il est nécessaire d'assurer, à toutes les étapes, une gestion plus efficace des flux migratoires et que le partenariat avec les pays tiers concernés constituera un élément déterminant du succès de cette politique en vue de promouvoir le codéveloppement.
(2) Le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002 a mis l'accent sur la nécessité d'intégrer la politique d'immigration dans les relations de l'Union avec les pays tiers et sur l'importance d'intensifier la coopération avec les pays tiers en ce qui concerne la gestion des migrations, y compris les mesures à appliquer pour prévenir et combattre la migration illégale ainsi que la traite des êtres humains.
(3) Dans ses conclusions du 18 novembre 2002, le Conseil a demandé que la Communauté envisage de mettre une assistance appropriée à la disposition des pays tiers pour la mise en oeuvre de la clause sur la gestion conjointe des flux migratoires et sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale, clause qui devra être insérée dans tout accord futur de coopération, d'association ou équivalent.
(4) L'amélioration de la gestion des flux migratoires, et en particulier de certains aspects de la migration tels que l'émigration de ressortissants hautement qualifiés ou les mouvements de réfugiés entre pays voisins, constitue également un souci important pour le développement de certains pays.
(5) Les programmes et politiques de coopération extérieure et de développement de la Communauté contribuent indirectement à traiter les principaux facteurs de pression migratoire. Plus spécifiquement, depuis le Conseil européen de Tampere, la Commission s'efforce d'intégrer les préoccupations liées aux migrations dans la programmation de l'aide extérieure de la Communauté, afin de soutenir directement les pays tiers dans leurs efforts pour traiter les problèmes relatifs à la migration légale, illégale ou forcée.
(6) En complément de cet effort de programmation, l'autorité budgétaire a inscrit depuis 2001 et jusqu'en 2003 au budget général de l'Union européenne des crédits
destinés spécifiquement au financement d'actions préparatoires en ce qui concerne des problèmes de migrations et d'asile à mener dans le cadre d'un partenariat avec des pays et régions tiers.
(7) Compte tenu de ces actions préparatoires, et en se référant à la communication de la Commission sur l'intégration de la politique des migrations dans les relations de l'Union européenne avec les pays tiers, il est jugé nécessaire de doter la Communauté, à partir de 2004, d'un programme pluriannuel destiné à répondre, de manière spécifique et complémentaire, aux besoins des pays tiers dans leurs efforts en vue d'assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions et, en particulier, de stimuler les pays tiers dans leur préparation à la mise en oeuvre des accords de réadmission ou de les assister dans la mise en oeuvre elle-même.
(8) Afin de garantir la cohérence de l'action extérieure de la Communauté, il convient que les opérations financées sur la base de ce nouvel instrument soient spécifiques et complémentaires par rapport aux opérations financées à partir des autres instruments de coopération et de développement communautaires.
(9) Dans les conclusions "Migrations et développement" qu'il a adoptées le 19 mai 2003, le Conseil affirme la nécessité d'une coordination plus forte entre ces deux domaines politiques distincts, mais liés. Ces conclusions mettent en évidence nombre de zones de synergie potentielle où l'Union européenne pourrait concentrer son action de soutien en ces deux domaines.
(10) Les problèmes liés au phénomène de la migration exigent des procédures de prise de décision efficaces, souples et, parfois rapides, en vue d'un financement d'actions de la Communauté.
(11) La mise en oeuvre du programme pluriannuel tirera profit de l'évaluation des actions préparatoires.
(12) Il y a lieu d'arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre du présent règlement en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission(3).
(13) Le présent règlement établit, pour l'ensemble de la durée du programme, une enveloppe financière qui constitue la référence privilégiée au sens du point 33 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire(4), pour l'autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.
(14) Étant donné que les objectifs de l'action envisagée, à savoir favoriser, dans le cadre d'une approche globale des migrations, une gestion plus efficace des flux migratoires en coopération étroite avec les pays tiers concernés, ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action, être mieux réalisés au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré à l'article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu'énoncé audit article, le présent règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.
(15) La protection des intérêts financiers de la Communauté et la lutte contre les fraudes et les irrégularités font partie intégrante du présent règlement. Plus particulièrement, les contrats conclus en application du présent règlement devraient autoriser la Commission à appliquer les mesures prévues dans le règlement
(Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités(5),
1. La Communauté établit un programme de coopération (ci-après dénommé "programme") visant à apporter, de manière spécifique et complémentaire, une aide technique et financière aux pays tiers afin de les soutenir dans leurs efforts pour assurer une meilleure gestion des flux migratoires dans toutes leurs dimensions.
2. Le programme est particulièrement, mais non exclusivement, destiné aux pays tiers qui travaillent activement à la préparation ou à la mise en oeuvre d'un accord de réadmission paraphé, signé ou conclu avec la Communauté européenne.
3. Le programme finance des actions appropriées qui associent, d'une manière cohérente et complémentaire, les principes généraux de la politique communautaire de coopération et de développement et des stratégies communautaires de coopération et de développement nationales et régionales en faveur des pays tiers concernés et qui complètent les actions - notamment dans les domaines de la gestion des flux migratoires, du retour et de la réintégration des immigrés dans leur pays d'origine, de l'asile, du contrôle aux frontières, des réfugiés et des personnes déplacées - visées dans la mise en oeuvre de ces stratégies et financées par d'autres instruments communautaires relevant du domaine de la coopération et du développement. Les actions financées sur la base du programme seront cohérentes avec les efforts communautaires qui contribuent à répondre aux causes profondes des migrations.
4. Le respect des principes démocratiques et de l'État de droit, ainsi que des droits de l'homme et des minorités et des libertés fondamentales, constitue un élément essentiel de l'application du présent règlement. Le cas échéant, et dans la mesure du possible, les actions financées dans le cadre du présent règlement sont associées à des mesures visant à renforcer la démocratie, les droits de l'homme et l'État de droit.
1. Le programme vise à favoriser la coopération de la Communauté avec les pays tiers en contribuant, en partenariat avec ces derniers, aux objectifs suivants dans les pays tiers concernés:
a) l'élaboration d'une législation relative à l'immigration légale, notamment en ce qui concerne les règles en matière d'admission, les droits et le statut des personnes admises, le traitement équitable des résidents légaux, l'intégration et la non-discrimination ainsi que les mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie;
b) la promotion d'une migration légale compatible avec l'analyse de la situation démographique, économique et sociale dans les pays d'origine et les pays hôtes et de la capacité d'accueil des pays hôtes, ainsi qu'une meilleure information de la population sur les avantages de la migration légale et les conséquences de la migration illégale;
c) l'élaboration de leur législation et le développement des pratiques nationales en matière de protection internationale, notamment en vue de satisfaire aux dispositions de la convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés, du protocole de 1967 et des autres instruments internationaux pertinents, d'assurer ainsi le respect du principe de non-refoulement et d'améliorer la capacité des pays tiers concernés à accueillir des demandeurs d'asile et des réfugiés;
d) l'établissement, dans les pays tiers concernés, d'une politique efficace et préventive en matière de lutte contre les migrations illégales, incluant la lutte contre le trafic des êtres humains et la traite des migrants ainsi que l'élaboration d'une législation en la matière;
e) la réadmission dans le plein respect du droit et la réintégration durable dans le pays tiers concerné des personnes entrées ou séjournant illégalement sur le territoire d'un État membre ou des personnes dont la demande d'asile a été rejetée dans l'Union européenne ou qui y ont bénéficié d'une protection internationale.
2. Pour atteindre ces objectifs, le programme peut soutenir en particulier les actions suivantes:
a) la mise en place de campagnes d'information et l'apport de conseils juridiques sur les conséquences de l'immigration illégale, du trafic d'êtres humains et de la traite des migrants, et de l'emploi clandestin dans l'Union européenne;
b) la diffusion d'informations et de conseils juridiques sur les possibilités de travailler légalement au sein de l'Union européenne, à court et à long terme, et sur les procédures à suivre à cette fin;
c) le développement d'actions visant au maintien de liens entre les émigrants légaux et les communautés locales de leur pays d'origine et tendant à faciliter leur contribution au développement économique et social de ces communautés, notamment par l'utilisation plus aisée des sommes transférées dans des investissements productifs ou des initiatives de développement, ainsi que par un soutien à des programmes de microcrédit;
d) la facilitation du dialogue et de l'échange d'informations entre les institutions du pays tiers et ses ressortissants qui envisagent d'émigrer;
e) l'aide à la création des capacités dans les domaines de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du contrôle de l'efficacité de la réglementation nationale et des systèmes de gestion en matière d'asile, de migrations et de lutte contre les activités criminelles, en ce inclus le crime organisé et la corruption, liés à l'immigration illégale; le développement de la formation du personnel employé dans le domaine des migrations et de l'asile;
f) l'évaluation et l'amélioration éventuelle du cadre institutionnel et administratif et de la capacité à appliquer le contrôle aux frontières, ainsi que l'amélioration de la gestion des contrôles aux frontières, y compris au moyen de la coopération opérationnelle;
g) la création de capacités dans les domaines de la sécurité des documents de voyage et des visas, touchant notamment à leurs conditions d'émission, à l'identification et à la documentation des migrants illégaux, y compris les propres ressortissants des pays concernés, et à la détection des faux documents et visas;
h) l'instauration de systèmes de collecte des données; l'observation et l'analyse des phénomènes migratoires; l'identification des causes profondes des mouvements migratoires et la définition des mesures visant à les traiter; la mise en place de
procédures pour l'échange d'informations sur les mouvements migratoires, notamment sur les flux migratoires vers l'Union européenne;
i) le développement d'un dialogue régional et sous-régional dans les domaines de l'asile et des migrations, notamment des migrations illégales;
j) l'assistance dans les négociations par les pays tiers concernés de leurs propres accords de réadmission avec les pays intéressés;
k) le soutien à la création des capacités dans les pays tiers concernés dans les domaines des conditions d'accueil et de protection des demandeurs d'asile, de la réadmission et de la réintégration durable des réfugiés et des programmes de réinstallation;
l) le soutien à une réinsertion socio-économique ciblée des personnes qui rentrent dans leur pays d'origine, y compris à la formation et la création de capacités en vue de faciliter leur intégration sur le marché du travail.
Afin d'atteindre les objectifs fixés et de mettre en oeuvre les actions énoncées à l'article 2, le programme peut apporter un soutien notamment à:
1) des mesures nécessaires pour l'identification et la préparation d'actions, notamment:
a) des études de faisabilité;
b) l'échange de savoir-faire technique et d'expériences entre États membres, pays tiers, organisations et institutions européennes, et organisations internationales;
c) des études générales concernant l'action de la Communauté dans le cadre du présent règlement.
2) la mise en oeuvre de projets:
a) assistance technique pour la mise en oeuvre des actions, y compris de la part du personnel expatrié et local;
b) formation et autres services;
c) achat ou fourniture de produits ou équipements, fournitures et dépenses d'équipement strictement nécessaires à la mise en oeuvre des actions, y compris, dans des circonstances exceptionnelles et dans des cas dûment justifiés, l'achat ou la location de locaux.
3) des mesures destinées à suivre, contrôler et évaluer les actions;
4) des activités destinées à expliquer les objectifs et les résultats de ces actions au grand public;
5) des actions, y compris l'assistance technique, destinées à évaluer dans l'intérêt soit de la Communauté, soit des pays tiers la mise en oeuvre de ces opérations.
Les mesures nécessaires seront prises pour souligner le caractère communautaire de l'assistance fournie dans le cadre du présent règlement.
1. Les partenaires pouvant obtenir un soutien financier au titre du programme peuvent être des organisations régionales et internationales et des agences (notamment des agences des Nations unies) ainsi que des organisations non gouvernementales ou d'autres acteurs non étatiques, des gouvernements fédéraux, nationaux, provinciaux et locaux, leurs services et agences, instituts, associations et opérateurs publics et privés, tant dans l'Union européenne que dans les pays tiers concernés, l'accent étant mis sur le partenariat entre eux.
2. Les actions financées par la Communauté au titre du présent règlement sont mises en oeuvre par la Commission.
Sans préjudice du contexte institutionnel et politique dans lequel les partenaires visés à l'article 4 mènent leurs activités, les éléments suivants sont notamment pris en considération pour déterminer si un partenaire est susceptible d'avoir accès au financement communautaire:
1) son expérience dans les matières visées à l'article 2, paragraphe 1, et plus spécialement en ce qui concerne des actions dans les domaines de l'asile et des migrations;
2) son engagement à défendre, respecter et promouvoir les droits de l'homme et les principes démocratiques d'une manière non discriminatoire;
3) sa capacité de gestion administrative et financière;
4) sa capacité technique et logistique par rapport à l'action envisagée;
5) le cas échéant, les résultats des actions mises en oeuvre antérieurement, et tout particulièrement celles ayant bénéficié d'un financement de la Communauté, des États membres ou d'organisations internationales.
MODALITÉS D'EXÉCUTION DES OPÉRATIONS
1. Pour la période allant du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008, le cadre financier pour la mise en oeuvre du présent règlement est fixé à 250 millions d'euros dont 120 millions d'euros pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2006.
Pour la période postérieure au 31 décembre 2006, le montant est réputé confirmé s'il est conforme, à ce stade, aux perspectives financières en vigueur à partir de 2007, en fonction des informations disponibles en vertu de l'article 10, paragraphes 2 et 3.
3. Le cofinancement communautaire d'une action au titre du programme s'élève à 80 % maximum, sans préjudice des autres dispositions applicables du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002(6) (ci-après dénommé "règlement financier") et notamment de son article 169. Il exclut tout autre financement par un autre programme financé par le budget de l'Union européenne.
4. Le financement communautaire au titre du présent règlement est accordé conformément aux dispositions du règlement financier. Les décisions de financement et les contrats en résultant sont soumis au contrôle financier de la Commission et aux audits de la Cour des comptes.
5. La Commission prend toutes les initiatives qui s'imposent pour assurer une bonne coordination avec les autres donateurs.
1. La Commission assure la cohérence et la complémentarité globales avec d'autres politiques, instruments, actions et programmes communautaires.
2. La Commission prend toutes les mesures de coordination nécessaires afin de renforcer la cohérence et la complémentarité entre les actions financées par la Communauté et celles financées par les États membres afin de garantir l'efficacité optimale de ces actions.
1. La Commission est chargée de la gestion et de la mise en oeuvre du programme.
2. La Commission gère le programme conformément aux dispositions du règlement financier et du règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002(7) de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution du règlement financier, notamment en ce qui concerne la passation des marchés et l'octroi des subventions.
3. Pour la mise en oeuvre du programme, la Commission élabore un programme de travail annuel selon la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2. Conformément aux objectifs et critères du présent règlement, le programme de travail définit les priorités pour les actions qui doivent bénéficier d'un soutien en termes de potentiel géographique, ainsi que les domaines thématiques d'intervention, les objectifs spécifiques, les résultats attendus et le montant indicatif. L'élaboration du programme de travail se fait, autant que possible, en recherchant un équilibre général entre les priorités. La Commission peut consulter d'autres parties intéressées concernant le programme de travail.
4. Le programme de travail doit être cohérent et complémentaire avec les documents de stratégie par pays et par région ainsi qu'avec les programmes de coopération au développement élaborés dans le cadre de la politique de coopération et de développement de la Communauté.
5. La Commission adopte la liste des projets sélectionnés, selon la procédure visée à l'article 9, paragraphe 2.
1. La Commission suit continuellement et évalue régulièrement la mise en oeuvre du programme.
2. La Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport préliminaire d'évaluation intérimaire de la mise en oeuvre du programme au plus tard le 31 décembre 2006, ainsi qu'un rapport final au plus tard le 31 décembre 2010. En outre, elle communique à l'autorité budgétaire, au moment de la présentation de l'avant-projet de budget général de l'Union européenne, l'état d'exécution du programme.
3. À la demande des États membres et du Parlement européen, en particulier lors des négociations portant sur les futures perspectives financières, la Commission peut évaluer aussi les résultats des actions et programmes communautaires réalisés au titre du présent règlement.
Le programme établi par le présent règlement est mis en oeuvre du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008.
P. COX D. ROCHE
(1) JO C 32 du 5.2.2004, p. 49.
(2) Avis du Parlement européen du 4 décembre 2003 (non encore paru au Journal officiel) et décision du Conseil du 19 février 2004.
(4) JO C 172 du 18.6.1999, p. 1. Accord modifié par la décision 2003/429/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 147 du 14.6.2003, p. 25).
(6) Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).
(7) JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.
1 () Proposition de résolution n° 2797 tendant à modifier l'article 86 du Règlement afin d'améliorer l'information de l'Assemblée nationale en matière européenne, présentée par M. Jean-Louis Debré, Président de l'Assemblée nationale.
2 () Rapport d'information n° 1238 de M. Thierry Mariani, « L'Europe forteresse » : mythe ou réalité ? Les enjeux de la politique européenne d'immigration, novembre 2003 ; rapport d'information n° 1477, Vers une police européenne des frontières ? L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, mars 2004 ; rapport d'information n° 2365, D'une immigration subie à une immigration choisie : faut-il des quotas ? juin 2005.
3 () Cette communication et les conclusions figurent en annexe du rapport d'information n° 1238 de M. Thierry Mariani, « L'Europe forteresse » : mythe ou réalité ? Les enjeux de la politique européenne d'immigration, p. 81 s.
4 () Rapport d'information n° 1481 de la Délégation pour l'Union européenne, mars 2004, p. 35 s.
5 () Rapport d'information n° 1851 de la Délégation pour l'Union européenne, octobre 2004, p. 65 s.
6 () Rapport d'information n° 2365, D'une immigration subie à une immigration choisie : faut-il des quotas ? juin 2005.
7 () Communication de la Commission, Programme d'action relatif à l'immigration légale, COM (2005) 669 final.
8 () Rapport d'information n° 1238 de M. Thierry Mariani, « L'Europe forteresse » : mythe ou réalité ? Les enjeux de la politique européenne d'immigration, novembre 2003, pp. 40 s. et 74.
9 () Rapport d'information n° 1238 de M. Thierry Mariani, « L'Europe forteresse » : mythe ou réalité ? Les enjeux de la politique européenne d'immigration, novembre 2003, pp. 38 s. et 74.
10 () Résolution du 11 mai 2004, TA n° 297 ; rapport d'information n° 1477 de la Délégation pour l'Union européenne, mars 2004 ; rapport n° 1545 de la commission des Lois, avril 2004.
11 () Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant le système d'information sur les visas (VIS) et l'échange de données entre les Etats membres sur les visas de court séjour (COM [2004] 835 final) ; proposition de décision du Conseil concernant l'accès en consultation au système d'information sur les visas (VIS) par les autorités des États membres compétentes en matière de sécurité intérieure et par l'Office européen de police (Europol) aux fins de la prévention et de la détection des infractions terroristes et des autres infractions pénales graves, ainsi qu'aux fins des enquêtes en la matière (COM [2005] 600 final).
12 () Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration simplifie cette procédure, en fusionnant en un seul acte (une décision de refus, de retrait ou de non renouvellement de titre de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français pouvant être exécutée dans un délai d'un mois) deux décisions jusqu'alors distinctes (une décision de refus, de retrait ou de non renouvellement de titre de séjour puis un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière). Cette simplification ne semble pas poser de difficulté par rapport à la directive, qui prévoit expressément que les décisions de retour et d'éloignement peuvent être prises dans un seul et même acte.
13 () Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile, COM (2006) 26 final, 25 janvier 2006.