Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=155068&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1153778
Timestamp: 2019-11-22 14:48:59+00:00
Document Index: 256965569

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Language of document : Greek French ECLI:EU:T:2014:677
« Aides d’État – Aides de compensation versées par l’organisme d’assurances agricoles helléniques (ELGA) pendant les années 2008 et 2009 – Décision déclarant les aides incompatibles avec le marché intérieur et ordonnant leur récupération – Notion d’aide d’État – Article 107, paragraphe 3, sous b) et c), TFUE – Lignes directrices concernant les aides d’État dans le secteur agricole »
Dans l’affaire T‑52/12,
République hellénique, représentée initialement par M. I. Chalkias et Mme S. Papaïoannou, puis par M. Chalkias et Mme A. Vasilopoulou, en qualité d’agents,
Commission européenne, représentée initialement par MM. D. Triantafyllou et S. Thomas, puis par MM. Triantafyllou et R. Sauer, en qualité d’agents,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2012/157/UE de la Commission, du 7 décembre 2011, relative à des aides de compensation versées par l’organisme grec d’assurances agricoles (ELGA) pendant les années 2008 et 2009 (JO 2012, L 78, p. 21),
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 janvier 2014,
1 L’Organismos Ellinikon Georgikon Asfaliseon (organisme grec d’assurances agricoles, ELGA) est un organisme d’utilité publique qui a été institué par la loi grecque n° 1790/1988 concernant l’organisation et le fonctionnement de l’organisme grec des assurances agricoles et autres dispositions (FEK A’ 134/20. 6.1988, ci-après la « loi n° 1790/1988 »). L’ELGA est une personne morale de droit privé appartenant intégralement à l’État. L’ELGA a notamment pour but l’assurance des productions végétale et animale, du capital végétal et du capital animal des exploitations agricoles pour des dommages résultant des risques naturels.
2 En application de l’article 3 bis de la loi n° 1790/1988 (inséré par la loi n° 2945/2001, FEK A’223/8.10.2001), le régime d’assurance auprès de l’ELGA est obligatoire et couvre des risques naturels. Selon l’article 5 bis de la loi n° 1790/1988 (inséré par la loi n° 2040/1992, FEK A’70/23. 4.1992), une contribution spéciale d’assurance en faveur de l’ELGA est imposée aux producteurs de produits agricoles qui sont bénéficiaires du régime d’assurance. Cette contribution revêt le caractère d’une charge imposée par le législateur qui frappe les ventes et les achats des produits agricoles nationaux et dont les recettes visent à alimenter l’ELGA.
3 L’article 5 bis de la loi n° 1790/1988 prévoit que les taux de la contribution spéciale d’assurance sont fixés par les ministres compétents sur la base d’une proposition de l’ELGA au ministre de l’Agriculture et que les recettes provenant de la contribution spéciale d’assurance sont perçues par l’administration des contributions et sont inscrites dans le budget de l’État comme recettes de l’État. Cet article prévoit également que les recettes sont versées à l’ELGA par le biais du budget du ministère de l’Agriculture (renommé ministère du Développement rural et de l’Alimentation) par l’inscription annuelle d’un crédit de montant égal, sur proposition de l’ELGA à ce ministère. L’ELGA n’exerce pas d’autre influence sur le montant de la contribution ou sur celui des indemnisations.
4 La Commission des Communautés européennes a eu connaissance, par la presse, d’informations concernant des paiements de compensation d’un montant de 425 millions d’euros que l’ELGA envisageait d’effectuer à la suite de protestations, en janvier 2009, d’un grand nombre de producteurs agricoles grecs pour les pertes qu’ils avaient subies en 2008 en raison des mauvaises conditions climatiques. Le 4 février 2009, a eu lieu une réunion entre la Commission et les autorités grecques.
5 Lors de cette réunion, les autorités grecques ont transmis à la Commission l’arrêté interministériel n° 262037 du ministre de l’Économie et du ministre du Développement rural et de l’Alimentation, du 30 janvier 2009, relatif à la compensation à titre exceptionnel en raison de dommages à la production agricole (FEK B’155/2. 2.2009, ci-après l’« arrêté interministériel »). Cet arrêté interministériel prévoyait que des compensations, à titre exceptionnel, à hauteur de 425 millions d’euros seraient versées par l’ELGA à cause de la réduction de la production de certaines cultures végétales, qui y sont énumérées, survenue pendant la campagne de culture de 2008 (à savoir entre l’été 2007 et l’automne 2008) en raison des mauvaises conditions climatiques. L’arrêté interministériel prévoyait également que la couverture d’assurance à titre exceptionnel concernait, pour certaines cultures, la réduction de la production ainsi que la dégradation de la qualité de la production. L’arrêté interministériel indiquait que les dépenses générées par son application, pesant sur le budget de l’ELGA, ne dépasseraient pas 425 millions d’euros et seraient couvertes au moyen d’un emprunt contracté par l’ELGA auprès des banques, avec la garantie de l’État grec.
6 Par lettre datée du 23 février 2009, la Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités grecques. Par lettre du 20 mars 2009, les autorités grecques ont répondu à la Commission que l’ELGA avait contracté un emprunt pour les paiements de compensation de 425 millions d’euros ainsi qu’un autre emprunt de 444 millions d’euros dont une grande partie avait eu pour but le versement d’indemnisations pendant l’année 2008 pour des dommages à la production végétale et au cheptel survenus pendant la campagne de culture de 2008 et provoqués également par des causes couvertes par le régime d’assurance de l’ELGA.
7 Selon les informations fournies par les autorités grecques à la Commission, les indemnisations versées par l’ELGA en 2008 pour des dommages couverts par l’assurance s’élevaient à 386 986 648 euros. Ce montant provenait en partie des contributions d’assurance, à hauteur de 88 353 000 euros, et en partie des recettes obtenues grâce à un emprunt de 444 millions d’euros contracté par l’ELGA, remboursable sur dix ans, auprès d’une banque avec la garantie de l’État grec.
8 À la suite de diverses demandes d’informations complémentaires auxquelles les autorités grecques ont répondu, la Commission a informé ces dernières, par lettre du 13 juillet 2009, que la mesure de compensations de 444 millions d’euros versées par l’ELGA en 2008 a été considérée, pour la partie concernant les indemnisations pour des dommages provoqués par des causes couvertes par le régime d’assurance de l’ELGA, comme une aide illégale et a été enregistrée sous la référence NN 39/09.
9 Par lettre du 14 septembre 2009, la Commission a notamment informé les autorités grecques, à la suite des informations fournies par ces dernières suivant lesquelles les compensations de 425 millions d’euros avaient été versées en 2009 aux agriculteurs concernés, que ces paiements de compensation ont été enregistrés en tant qu’aide illégale également sous la référence NN 39/09.
10 Par décision du 27 janvier 2010 (JO C 72, p. 12), la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, dans l’affaire C 3/10 (ex NN 39/09), concernant les paiements de compensation versés par l’ELGA pendant les années 2008 et 2009.
11 Le 7 décembre 2011, la Commission a adopté la décision 2012/157/UE, relative à des aides de compensation versées par l’ELGA pendant les années 2008 et 2009 (JO 2012, L 78, p. 21, ci-après la « décision attaquée »).
12 S’agissant de la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission a estimé, premièrement, que la condition relative à l’existence de ressources d’État était remplie, d’une part, concernant les recettes de l’ELGA provenant de la contribution spéciale d’assurance, en application de l’arrêt de la Cour du 22 mai 2003, Freskot (C‑355/00, Rec. p. I‑5263), et, d’autre part, concernant les deux emprunts contractés par l’ELGA, avec la garantie de l’État grec, pour les indemnisations versées en 2008 et en 2009 (considérant 58).
13 Deuxièmement, la Commission a constaté que les indemnisations en cause risquaient de fausser la concurrence sur le marché intérieur et affectaient les échanges entre États membres (considérant 59).
14 Troisièmement, la Commission a relevé :
« [l]es indemnisations versées en 2008 par [l’]ELGA au titre du régime d’assurance obligatoire concernaient certains produits agricoles grecs d’origines végétale et animale et celles versées en 2009 concernaient certaines cultures végétales. Il s’ensuit que les indemnisations versées par [l’]ELGA aux producteurs locaux de produits agricoles peuvent représenter un avantage financier sélectif pour ces producteurs par rapport à d’autres producteurs de l’Union [européenne] qui ne reçoivent pas le même soutien » (considérant 61).
15 La Commission a conclu que les indemnisations versées aux producteurs des produits agricoles par l’ELGA en 2008 et en 2009 au titre du régime d’assurance obligatoire constituaient des aides d’État illégales (considérants 67 et 69).
16 S’agissant de l’appréciation de la compatibilité des aides en cause au regard de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, la Commission a indiqué que, pour bénéficier de la dérogation prévue par cette disposition, ces aides devaient respecter les dispositions applicables au moment de leur octroi en 2008 et en 2009, à savoir les lignes directrices concernant les aides d’État dans les secteurs agricole et forestier 2007-2013 (JO 2006, C 319, p. 1, ci-après les « lignes directrices »), plus particulièrement leur point V.B relatif aux aides destinées à compenser des dommages en matière de production agricole ou de moyens de production agricole, et notamment leur point V.B.3 concernant les aides destinées à indemniser les agriculteurs pour les pertes résultant de mauvaises conditions climatiques, ainsi que l’article 11 du règlement (CE) n° 1857/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides d’État accordées aux petites et moyennes entreprises actives dans la production de produits agricoles et modifiant le règlement (CE) n° 70/2001 (JO L 358, p. 3) (considérant 71).
17 Ainsi, concernant les aides de compensation octroyées par l’ELGA en 2008, premièrement, la Commission a estimé que les aides de compensation à hauteur de 373 257 465,71 euros octroyées aux producteurs pour réparer des pertes à leur production végétale causées par des mauvaises conditions climatiques, ainsi que les aides pour des pertes successives à la même production végétale à hauteur de 2 472 785,97 euros, respectaient, dans leur plus grande partie (à savoir respectivement pour 347 193 466,52 euros et pour 2 300 185,51 euros), les dispositions des lignes directrices et du règlement n° 1857/2006 (considérant 73). Pour cette partie, ces aides de compensation correspondaient à des pertes résultant des mauvaises conditions climatiques qui atteignaient 30 % de la production annuelle moyenne de l’intéressé au cours des trois années précédentes.
18 La Commission a donc conclu :
« les aides de compensation à hauteur de 349 493 652,03 [euros], octroyées par [l’]ELGA aux producteurs pendant l’année 2008 pour réparer des pertes à leur production végétale, dont 2 300 185,51 [euros] concernent des aides pour des pertes successives à la même production végétale, ont respecté les dispositions pertinentes des lignes directrices et du règlement [n° 1857/2006] et peuvent, par conséquent, être considérées comme des aides d’État compatibles avec le marché intérieur au titre de l’article 107, paragraphe 3, [sous] c)[, TFUE] » (considérant 79).
19 Deuxièmement, quant aux aides de compensation d’un montant de 7 338 119,74 euros octroyées aux agriculteurs pour des pertes au capital animal, la Commission a relevé que les autorités grecques n’avaient pas fourni d’informations permettant de considérer ces aides comme compatibles avec les lignes directrices. Elle a donc considéré que ces aides ne remplissaient pas les conditions pertinentes des lignes directrices et du règlement n° 1857/2006 et ne pouvaient pas, par conséquent, bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE (considérant 81).
20 Troisièmement, quant aux aides de compensation d’un montant de 114 374,86 euros octroyées pour des pertes à la production végétale causées par l’ours, la Commission a estimé qu’elles n’étaient pas couvertes par le point V des lignes directrices. Elle a considéré qu’une contribution minimale des producteurs de l’ordre de 20 % aurait dû être exigée et que, par conséquent, ces aides étaient compatibles avec le marché intérieur jusqu’à 80 % de leur intensité, à savoir 91500 euros (considérant 82).
21 Quatrièmement, quant aux aides pour des actions correctives à la suite des erreurs administratives d’inadvertance dans les rapports d’évaluation concernant des aides pour des pertes à la production végétale et au capital animal, la Commission a relevé que la République hellénique n’avait fourni que le montant total de ces aides, à savoir 3 803 901,72 euros. Elle a estimé que, étant donné que les actions correctives concernaient des erreurs administratives qui constituaient des dettes de l’ELGA à l’égard des bénéficiaires des aides en cause, ces aides correctives pourraient faire partie des aides de compensation pour des pertes à la production végétale et au capital animal. Elle a conclu que seules les actions correctives qui concernaient les aides de compensation considérées comme compatibles (à savoir les aides de compensation pour des pertes à la production végétale à hauteur de 349 493 652,03 euros) pouvaient être considérées comme des aides remplissant les conditions pertinentes des lignes directrices et du règlement n° 1857/2006 et susceptibles de bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE (considérant 83).
22 Concernant les aides de compensation octroyées par l’ELGA en 2009, la Commission a estimé, premièrement, que, parmi les aides de compensation de 415 019 452 euros octroyées aux agriculteurs, des aides à hauteur de 27 614 905 euros respectaient les dispositions des lignes directrices et du règlement n° 1857/2006 et pouvaient donc bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE (considérants 84 à 88). Elle a considéré que le reste du montant de ces aides, soit 387 404 547 euros, ne remplissait pas les conditions fixées à l’article 11 du règlement n° 1857/2006, ni celles des lignes directrices, les mauvaises conditions climatiques ayant détruit moins de 30 % de la production normale des agriculteurs concernés (considérants 89 et 90).
23 Deuxièmement, la Commission a estimé que, pour les aides non notifiées, octroyées par l’ELGA en 2009, l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ne pouvait pas s’appliquer directement, étant donné qu’elle avait adopté la communication relative au cadre communautaire temporaire pour les aides d’État destinées à favoriser l’accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle, publiée le 22 janvier 2009 (JO 2009, C 16, p. 1, ci-après le « cadre communautaire temporaire »). À cet égard, elle a relevé que le cadre communautaire temporaire, qui s’appliquait du 17 décembre 2008 au 27 octobre 2009, excluait explicitement les aides octroyées aux entreprises actives dans le secteur de la production agricole primaire (considérant 92).
24 La Commission a constaté que les aides octroyées aux producteurs de produits agricoles avant le 28 octobre 2009 n’étaient pas conformes au cadre communautaire temporaire et ne pouvaient, par conséquent, pas bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE (considérants 94 et 95). Toutefois, elle a reconnu que les aides octroyées par l’ELGA après le 28 octobre 2009 respectaient les conditions fixées dans le point 4.2.2 du cadre communautaire temporaire et pouvaient bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE (considérants 96 et 97).
25 Troisièmement, la Commission a considéré qu’il n’était pas impossible qu’une partie des aides, à hauteur de 75 382 500 euros, réunisse toutes les conditions fixées dans le règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission, du 20 décembre 2007, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles (JO L 337, p. 35) (considérant 98).
26 Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
1. Les indemnisations versées par [l’ELGA] aux producteurs de produits agricoles pendant les années 2008 et 2009 constituent des aides d’État.
2. Les aides de compensation accordées en 2008 au titre du régime d’assurance spéciale obligatoire sont compatibles avec le marché intérieur pour ce qui concerne des aides à hauteur de 349 493 652,03 [euros] que l’ELGA a accordées aux producteurs pour réparer des pertes à leur production végétale ainsi que pour ce qui concerne des aides relatives à des pertes à la production végétale à cause de l’ours à hauteur de 91 500 [euros] et à des actions correctives prises dans le cadre des aides susmentionnées. Les aides de compensation qui correspondent au montant restant et sont versées en 2008 au titre du régime d’assurance spéciale, sont incompatibles avec le marché intérieur.
Les aides de compensation, à hauteur de 387 404 547 [euros], qui sont accordées aux producteurs à des dates antérieures à la date du 28 octobre 2009 sont incompatibles avec le marché intérieur. Cette conclusion est sans préjudice des aides qui, au moment de leur octroi, remplissaient toutes les conditions fixées dans le règlement […] n° 1535/2007.
2. Les aides à récupérer incluent des intérêts calculés à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition des bénéficiaires, jusqu’à la date de leur récupération.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée en conformité avec les dispositions prévues au chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission.
4. La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision.
La récupération de l’aide visée à l’article 1er, paragraphes 2 et 3, est immédiate et effective. La [République hellénique] veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.
1. Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, la [République hellénique] soumet à la Commission les informations suivantes :
a) le montant total (principal plus intérêts de récupération) à récupérer auprès des bénéficiaires ;
b) une description détaillée des mesures déjà prises ou prévues pour se conformer à la présente décision ;
c) des documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. La [République hellénique] informe la Commission des progrès faits suite aux mesures nationales adoptées pour mettre en œuvre la présente décision, et cela jusqu’à ce que la récupération de l’aide visée à l’article 1er, paragraphes 2 et 3, soit achevée.
3. Après la période de deux mois visée au paragraphe 1, la [République hellénique] soumet, sur simple demande de la Commission, un rapport concernant les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Ce rapport fournit également des informations détaillées sur les montants d’aide et les intérêts de récupération déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
27 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 février 2012, la République hellénique a introduit le présent recours.
28 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la République hellénique a introduit, en vertu des articles 278 TFUE et 279 TFUE, une demande en référé, visant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de la décision attaquée.
29 Par ordonnance du président du Tribunal du 19 septembre 2012, Grèce/Commission (T‑52/12 R, non encore publiée au Recueil), il a été sursis à l’exécution de la décision attaquée, dans la mesure où cette décision oblige la République hellénique à récupérer les montants versés auprès des bénéficiaires, et les dépens ont été réservés.
30 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 1er juin 2012, l’ELGA a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la République hellénique. Par ordonnance du président de la septième chambre du Tribunal du 2 juillet 2012, la demande en intervention a été rejetée.
31 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure prévue à l’article 64 de son règlement de procédure, a invité les parties à répondre à des questions. Les parties ont déféré à cette demande dans les délais impartis.
32 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience qui s’est déroulée le 23 janvier 2014.
33 La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler ou annuler partiellement la décision attaquée ;
35 À l’appui de sa demande d’annulation, la République hellénique soulève sept moyens. Le premier moyen est tiré d’une interprétation et d’une application erronées par la Commission de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108 TFUE, en liaison avec les dispositions de la loi n° 1790/1988, ainsi que d’une appréciation erronée des faits concernant les paiements de compensation effectués en 2009. Le deuxième moyen est tiré d’une appréciation erronée des faits et d’une violation d’une forme substantielle de la procédure commises par la Commission, ainsi que d’une insuffisance de motivation, lorsqu’elle a conclu que les paiements de compensation effectués en 2009 constituaient des aides d’État illégales. Le troisième moyen est tiré d’une interprétation et d’une application erronées des articles 107 et 108 TFUE, ainsi que d’une insuffisance de motivation, en ce que la Commission a inclus, dans le montant des aides à récupérer, la somme de 186 011 000,60 euros correspondant aux cotisations payées par les agriculteurs en 2008 et en 2009 au titre du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA. Le quatrième moyen, soulevé à titre subsidiaire, est tiré d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et d’une mauvaise utilisation par la Commission de son pouvoir d’appréciation en matière d’aides d’État, au motif que les paiements effectués en 2009 auraient dû être considérés comme compatibles avec le marché intérieur sur le fondement de cette disposition. Le cinquième moyen, soulevé à titre subsidiaire, est tiré de la violation par la Commission de l’article 39, de l’article 107, paragraphe 3, sous b), et de l’article 296 TFUE, ainsi que de plusieurs principes généraux du droit, en raison de la non-application du cadre communautaire temporaire depuis le 17 décembre 2008 aux entreprises actives dans la production agricole primaire. Le sixième moyen, soulevé à titre subsidiaire, est tiré d’erreurs d’appréciation et de calcul commises par la Commission dans la détermination du montant des aides à récupérer. Le septième moyen est tiré d’une interprétation et d’une application erronées par la Commission des lignes directrices et d’une mauvaise utilisation de son pouvoir d’appréciation, concernant les compensations versées en 2008 pour les pertes occasionnées par l’ours à la production végétale.
36 Les premier et deuxième moyens visent, en substance, à contester la qualification d’aides d’État par la Commission des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 et seront examinés ensemble. Les quatrième et cinquième moyens visent, en substance, à contester l’application faite par la Commission de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et du cadre communautaire temporaire et seront également examinés ensemble.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés, en substance, de la qualification erronée d’aides d’État des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009, ainsi que d’une insuffisance de motivation
37 Dans le cadre des premier et deuxième moyens, la République hellénique fait valoir que la Commission a qualifié à tort d’aide d’État les paiements de compensation à hauteur de 387 404 547 euros effectués par l’ELGA en 2009. Elle soutient, premièrement, que l’ELGA n’est pas une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, deuxièmement, que les paiements de compensation effectués en 2009 ne constituent pas un avantage, troisièmement, que la Commission n’a pas suffisamment motivé que ces paiements constituaient un avantage sélectif, quatrièmement, que la Commission a considéré à tort que ces paiements n’étaient pas justifiés par la nature et l’économie générale du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA et, cinquièmement, que la Commission n’a pas suffisamment motivé que ces paiements risquaient de fausser la concurrence et d’affecter les échanges.
38 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
39 La qualification d’aide requiert que toutes les conditions visées à l’article 107, paragraphe 1, TFUE soient remplies. Ainsi, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt de la Cour du 23 mars 2006, Enirisorse, C‑237/04, Rec. p. I‑2843, points 38 et 39, et la jurisprudence citée).
Sur le premier grief, tiré de ce que l’ELGA n’est pas une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE
40 La République hellénique fait valoir que l’ELGA n’est pas une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, mais un organisme de sécurité sociale et que les règles du traité relatives aux aides d’État ne s’appliquent pas. Elle invoque l’arrêt Freskot, point 12 supra, dans lequel la Cour avait indiqué que l’activité d’assurance exercée par l’ELGA poursuivait un objectif de politique et de solidarité sociales et n’était pas une activité économique et que cet organisme ne constituait pas une entreprise au sens de l’article 107 TFUE, ainsi que la jurisprudence de la Cour selon laquelle les règles de l’Union en matière d’aides d’État ne s’appliquent pas aux organismes de sécurité sociale.
41 À cet égard, il suffit de relever que l’article 107, paragraphe 1, TFUE vise les aides accordées à des entreprises. C’est donc la qualification d’entreprises des bénéficiaires des aides et non de l’organisme qui verse les aides qui importe pour l’application de cette disposition.
42 En l’espèce, il n’est pas contesté que les bénéficiaires des paiements de compensation effectués par l’ELGA sont des entreprises exerçant une activité économique, à savoir des exploitations agricoles.
43 Certes, comme le soutient la République hellénique, il ressort du point 79 de l’arrêt Freskot, point 12 supra, que « l’activité d’assurance exercée par [l’]ELGA n’est pas une activité économique au sens des dispositions du traité relatives au droit de la concurrence et que, en particulier, cet organisme ne constitue pas une entreprise au sens de l’article [107 TFUE]. »
44 Cependant, la Cour a ajouté au point 80 de l’arrêt Freskot, point 12 supra :
« indépendamment de la question de savoir si le régime d’assurance obligatoire en cause au principal est compatible avec les dispositions du traité en matière d’aides d’État, pour ce qui concerne l’activité d[e l]’ELGA en tant que bénéficiaire de la contribution, se pose la question de la qualification possible ‘d’aides d’État’, au sens de l’article [107], paragraphe 1, [TFUE], des prestations fournies par cet organisme, au titre de l’assurance obligatoire contre les risques naturels dont bénéficient les exploitations agricoles grecques. »
45 Il en ressort que la Cour, tout en considérant que l’ELGA n’était pas une entreprise, n’a pas exclu que les prestations fournies par cet organisme aux exploitations agricoles grecques puissent être qualifiées d’aides d’État.
46 Dans la décision attaquée, la Commission a donc relevé, à juste titre, sur le fondement de l’arrêt Freskot, point 12 supra, que « [l]e fait qu[e l]’ELGA n’exer[çait] pas lui-même d’activité économique ne suffi[sai]t donc pas pour considérer que les bénéficiaires des prestations d’assurances versées par cet organisme n[’étaie]nt pas des entreprises au sens du traité et n[’étaie]nt pas potentiellement bénéficiaires d’aides d’État » (considérant 60).
47 En outre, la République hellénique ne saurait invoquer l’application de la jurisprudence de la Cour relative à des organismes de sécurité sociale dont les affiliés sont des personnes physiques.
48 Partant, le grief de la République hellénique selon lequel l’ELGA n’est pas une entreprise est inopérant s’agissant de la qualification d’aides d’État des paiements de compensation effectués par l’ELGA au bénéfice d’exploitations agricoles et doit être écarté.
Sur le deuxième grief, tiré de ce que la Commission a considéré à tort que les paiements de compensation effectués en 2009 constituaient un avantage
49 La République hellénique fait valoir que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009, au titre de l’arrêté interministériel et de l’arrêté ministériel n° 2696 du 4 mai 2009, relatif à la mise en œuvre de l’arrêté interministériel (FEK 825/4. 5.2009), constituaient de véritables compensations, dans le cadre de sa fonction sociale et sur le fondement du principe de solidarité, et non des aides d’État. Elle indique que l’arrêté interministériel prévoyait que la compensation était accordée pour la réparation de dommages causés à différents produits agricoles ayant souffert des mauvaises conditions climatiques entre l’été 2007 et l’automne 2008. Les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 étant des compensations versées aux agriculteurs pour les dommages subis par leur production, ils ne leur auraient procuré aucun avantage indu.
50 Concernant l’existence d’un avantage, il résulte d’une jurisprudence constante que la notion d’aide d’État est plus générale que celle de subvention. Elle comprend non seulement des prestations positives, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (arrêt Freskot, point 12 supra, point 83 ; voir également arrêt de la Cour du 8 septembre 2011, Paint Graphos e.a., C‑78/08 à C‑80/08, Rec. p. I‑7611, point 45, et la jurisprudence citée).
51 En outre, il ressort de la jurisprudence que sont également considérées comme des aides les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou qui sont à considérer comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (voir arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, point 84, et la jurisprudence citée).
52 À titre liminaire, il y a lieu de relever que la République hellénique consacre, dans la requête, de longs développements à l’étendue des mauvaises conditions climatiques au cours de la campagne de culture de 2008 et à leurs conséquences sur les cultures. À cet égard, il suffit de constater que, dans la décision attaquée, la Commission a tenu compte des mauvaises conditions climatiques survenues au cours de la campagne de culture de 2008 et des dommages qu’elles ont provoqués (considérant 44).
53 Pour déterminer si les paiements effectués par l’ELGA en 2009 au titre de l’assurance obligatoire constituaient un avantage économique pour les opérateurs couverts par celle-ci, la Commission a rappelé (considérant 60), que la Cour avait considéré, dans l’arrêt Freskot, point 12 supra (point 84) :
« il convient de répondre à la question de savoir, d’une part, si et, le cas échéant, dans quelle mesure, à défaut de couverture obligatoire, les exploitations agricoles grecques auraient dû et effectivement pu s’assurer auprès de compagnies d’assurances privées ou prendre d’autres dispositifs afin de se protéger de manière adéquate contre les conséquences que représentent les risques naturels pour ces exploitations et, d’autre part, dans quelle mesure la contribution correspond au coût économique réel des prestations fournies par [l’]ELGA au titre de l’assurance obligatoire, si toutefois un tel coût peut être calculé ».
54 Il découle de cet arrêt que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 doivent être considérés comme un avantage, d’une part, si ces paiements ne sont pas proportionnels aux cotisations payées par les agriculteurs, et, d’autre part, si les entreprises agricoles bénéficiaires de ces paiements n’auraient pas pu s’assurer pour les mêmes risques que ceux ayant conduit au versement de ces paiements auprès de compagnies d’assurances privées.
55 S’agissant de la proportionnalité des paiements aux cotisations payées par les agriculteurs, la Commission a constaté, dans la décision attaquée, que « [l]a contribution d’assurance frapp[ait] l’ensemble des produits agricoles à des taux uniformes qui [étaie]nt indépendants du risque réellement couru par le producteur (sur la base du principe de solidarité) » et que « [l’]ELGA [étai]t soumis au contrôle de l’État, vu que le montant de la contribution, pour ce qui [étai]t des recettes, ainsi que les taux d’indemnisation [étaie]nt fixés par les ministres compétents » (considérant 60). Ces constatations ne sont pas contestées par la République hellénique.
56 Ainsi, la Commission a estimé que, « en l’espèce, les deux éléments essentiels du régime d’assurance d[e l]’ELGA, à savoir le montant des indemnisations et celui des cotisations, [étaie]nt soumis au contrôle de l’État et l’affiliation obligatoire qui caractéris[ait] le régime [étai]t indispensable à l’équilibre financier de celui-ci ainsi qu’à la mise en œuvre du principe de solidarité, lequel impliqu[ait] que les indemnisations versées à l’assuré n’[étaie]nt pas proportionnelles aux cotisations acquittées par celui-ci » (considérant 60).
57 La Commission a constaté, d’une part, que « les indemnisations versées en 2009, à savoir 415 019 452 euros,[…] n’étaient pas financées par les contributions spéciales obligatoires, dont le montant en 2009 s’élevait à 57 015 388 euros » et que « [c]es indemnisations étaient prévues par l’arrêté interministériel en tant qu’une couverture d’assurance à titre exceptionnel à cause des pertes à la production végétale et elles ne faisaient pas partie des indemnisations qu’ELGA a dû verser aux producteurs pendant l’année 2009 pour la réparation des dommages dans le cadre du système de l’assurance obligatoire » (considérant 63). Elle a constaté, d’autre part, que, pour pouvoir payer ces indemnisations élevées aux producteurs de produits agricoles, l’ELGA avait dû contracter un emprunt, avec la garantie de l’État grec, qui serait remboursé sur dix ans (considérant 64).
58 En effet, l’arrêté interministériel qui prévoit le versement par l’ELGA de compensations à hauteur de 425 millions d’euros, à titre exceptionnel, indique que ces dépenses seront couvertes au moyen d’un emprunt contracté par l’ELGA auprès des banques avec la garantie de l’État. Il en découle que la Commission a estimé à juste titre que les paiements effectués par l’ELGA en 2009 n’étaient pas financés par les cotisations payées par les agriculteurs.
59 La République hellénique admet elle-même, dans la requête et dans la réplique, qu’« il n’existe aucun lien direct entre la cotisation que versent les assurés et les indemnisations auxquelles ils peuvent prétendre de la part de l’ELGA en cas de survenance du risque assuré, comme c’est le cas dans les régimes d’assurances privés » et que « le montant de l’indemnisation en cas de sinistre ne dépend pas du montant des cotisations acquittées ». Elle ajoute que « les cotisations ne sont pas proportionnées au risque ».
60 Il en ressort que le montant des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 n’est pas proportionnel au montant des cotisations payées par les agriculteurs.
61 S’agissant de la possibilité pour les agriculteurs de s’assurer auprès de compagnies d’assurances privées, le fait que l’ELGA ait dû contracter un emprunt auprès d’une banque, avec la garantie de l’État, pour pouvoir verser des compensations à titre exceptionnel aux agriculteurs démontre que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 n’auraient pas été effectués par des compagnies d’assurances privées dans des conditions normales de marché.
62 En outre, la République hellénique reconnaît elle-même à plusieurs reprises, dans la requête et dans la réplique, que « les organismes d’assurances privés n’acceptent pas de prendre en charge une telle activité d’assurance » et que « le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA ne saurait être remplacé par un quelconque régime d’assurance privé, puisqu’il vise essentiellement des objectifs de solidarité sociale et non de rentabilité, comme ce serait le cas d’un organisme d’assurance privé ».
63 Dès lors, dans la mesure où, d’une part, les cotisations payées par les agriculteurs ne correspondent pas au coût économique réel des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 et où, d’autre part, les exploitations agricoles grecques n’auraient pas pu s’assurer auprès de compagnies d’assurances privées pour garantir les dommages liés aux conditions climatiques couverts, à titre exceptionnel, par le régime d’assurance obligatoire, il y a lieu de considérer que ces paiements de compensation constituent un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.
64 La Commission a donc estimé à juste titre que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 constituaient un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
65 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la République hellénique.
66 Premièrement, s’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel les paiements de compensation effectués en 2009 ne constituaient pas un avantage au motif que le régime d’assurance obligatoire répondait à un objectif purement social et reposait sur le principe de solidarité, il convient de rappeler que la notion d’avantage inhérente à la qualification d’une mesure comme aide d’État revêt un caractère objectif, indépendamment des motivations des auteurs de cette mesure (arrêt de la Cour du 8 décembre 2011, France Télécom/Commission, C‑81/10 P, non encore publié au Recueil, point 17).
67 Ainsi, selon la jurisprudence, l’objectif poursuivi par les mesures en cause ne peut leur permettre d’échapper à la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En effet, à suivre cette thèse, il suffirait aux autorités publiques d’invoquer la légitimité des objectifs visés à travers l’adoption d’une mesure d’aide pour que celle-ci puisse être considérée comme une mesure générale, échappant à l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (arrêt du Tribunal du 9 septembre 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T‑227/01 à T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 et T‑270/01, Rec. p. II‑3029, point 184). Or, l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (voir arrêt de la Cour du 13 février 2003, Espagne/Commission, C‑409/00, Rec. p. I‑1487, point 46, et la jurisprudence citée).
68 La Cour a déjà jugé que le caractère social des interventions étatiques ne suffisait pas à les faire échapper d’emblée à la qualification d’aides au sens de l’article 107 TFUE (voir arrêt de la Cour du 5 octobre 1999, France/Commission, C‑251/97, Rec. p. I‑6639, point 37, et la jurisprudence citée).
69 L’objectif social des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 ne permet donc pas d’exclure l’existence d’un avantage et la qualification d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
70 Deuxièmement, s’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel les paiements effectués par l’ELGA en 2009 constituent des compensations pour des pertes subies par les agriculteurs en raison des mauvaises conditions climatiques, il y a également lieu de relever que le fait que les paiements effectués par l’ELGA en 2009 aient pour objectif de compenser des dommages causés à la production agricole en raison des mauvaises conditions climatiques n’exclut pas l’existence d’un avantage et la qualification d’aides d’État.
71 Ainsi, comme le relève la Commission, le texte même de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE qualifie d’aides d’État compatibles avec le marché intérieur « les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres évènements extraordinaires ». De plus, les lignes directrices visent à définir les conditions dans lesquelles la Commission peut déclarer compatibles avec le marché intérieur notamment les « aides destinées à compenser des dommages en matière de production agricole ou de moyens de production agricole ».
72 Troisièmement, il y a lieu de rejeter l’argument de la République hellénique selon lequel le montant des indemnisations s’élevant en moyenne à 487 euros par agriculteur, ce montant ne suffisait à couvrir qu’une petite partie des frais engagés par les producteurs ayant subi des pertes. La République hellénique ne saurait prétendre que, du fait de son caractère compensatoire, même si l’indemnisation est faible et ne couvre pas la totalité des pertes, les paiements effectués par l’ELGA n’ont pas pour effet de procurer un avantage aux bénéficiaires. En effet, tout avantage économique octroyé à une entreprise, quelle que soit son importance, suffit à qualifier une mesure d’aide d’État.
73 À cet égard, il y a lieu de relever que seules sont exclues de la qualification d’aides d’État, en raison de leurs faibles montants, les aides qui remplissent l’ensemble des conditions pour être qualifiées d’aides de minimis en application du règlement n° 1535/2007. Or, en l’espèce, la Commission a souligné qu’il n’était pas exclu qu’une partie des paiements effectués par l’ELGA en 2009 réunisse les conditions d’application de ce règlement (considérant 98 et article 1er, paragraphe 3, de la décision attaquée). Il appartiendra à la République hellénique, au stade de la récupération, d’établir que certains des paiements effectués en 2009 peuvent être considérés comme des aides de minimis au sens du règlement n° 1535/2007.
74 Partant, le deuxième grief doit être rejeté.
Sur le troisième grief, tiré d’une insuffisance de motivation concernant l’existence d’un avantage sélectif
75 La République hellénique fait valoir que la conclusion de la Commission, selon laquelle les paiements de compensation effectués en 2009 constituaient un avantage sélectif, n’est pas suffisamment motivée.
76 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté. La motivation doit faire apparaître de manière claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, de façon, d’une part, à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de pouvoir défendre leurs droits et de vérifier si la décision est ou non bien fondée et, d’autre part, à permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle de légalité. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, la Commission n’est pas tenue de prendre position sur tous les arguments invoqués devant elle par les intéressés, mais il lui suffit d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (voir arrêt du Tribunal du 15 juin 2005, Corsica Ferries France/Commission, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, points 62 à 64, et la jurisprudence citée).
77 L’article 107, paragraphe 1, TFUE interdit les aides d’État « favorisant certaines entreprises ou certaines productions », c’est-à-dire les aides sélectives (arrêts de la Cour du 15 décembre 2005, Italie/Commission, C‑66/02, Rec. p. I‑10901, point 94, et du 6 septembre 2006, Portugal/Commission, C‑88/03, Rec. p. I‑7115, point 52).
78 En l’espèce, comme l’a relevé la Commission, l’arrêté interministériel prévoyait que des compensations seraient versées par l’ELGA en 2009, à titre exceptionnel, à cause de la réduction de la production de certaines cultures végétales qui sont énumérées survenue pendant la campagne de culture de 2008 en raison des mauvaises conditions climatiques et que, pour certaines cultures (céréales, coton), la détérioration de la qualité de la production avait également été prise en compte (considérants 13 et 14).
79 La Commission a donc constaté que les paiements de compensation effectués en 2009 par l’ELGA, étant donné qu’ils ne concernaient que certaines cultures végétales, constituaient un avantage financier sélectif (considérant 61). Il y a lieu de conclure que ce constat est suffisant pour comprendre pour quel motif la Commission a considéré que ces paiements constituaient un avantage sélectif et que, dès lors, la décision attaquée est suffisamment motivée à cet égard.
80 S’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel la Commission aurait dû motiver son appréciation relative à l’existence d’un avantage sélectif, en examinant si la situation des producteurs grecs qui ont été indemnisés était comparable à celle des producteurs des autres États membres, il suffit de rappeler que la notion d’avantage accordé aux bénéficiaires d’une aide étatique au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE se détermine par comparaison avec d’autres entreprises du même État membre et non avec des entreprises d’autres États membres (arrêt de la Cour du 11 novembre 2004, Espagne/Commission, C‑73/03, non publié au Recueil, point 28).
81 Il s’ensuit que la Commission n’avait pas à procéder à une comparaison de la situation des producteurs grecs avec celle des producteurs des autres États membres pour pouvoir conclure à l’existence d’un avantage sélectif.
82 Dès lors, il y a lieu de rejeter comme inopérant l’argument de la République hellénique selon lequel, étant donné que les coûts de production en Grèce dépassent considérablement ceux du même produit dans un autre État membre, un paiement minimal en cas de destruction de la culture d’un producteur grec ne saurait être considéré comme un avantage financier sélectif lui conférant un avantage concurrentiel par rapport aux autres producteurs de l’Union.
83 S’agissant de l’argument de la République hellénique selon lequel la Commission aurait dû motiver son appréciation relative à l’existence d’un avantage sélectif, en comparant la situation économique des producteurs ayant reçu les paiements de compensation à celle des producteurs grecs (des mêmes produits et d’autres produits) qui n’ont pas reçu d’indemnisation, il suffit de relever que c’est en prenant en compte la différence de situation au sein des agriculteurs grecs, entre ceux qui ont reçu des paiements de compensation en 2009 et ceux qui n’en ont pas reçu, que la Commission a établi le caractère sélectif de ces paiements.
84 Partant, le troisième grief doit être rejeté.
Sur le quatrième grief, tiré de ce que la Commission a considéré à tort que les paiements de compensation effectués en 2009 n’étaient pas justifiés au regard de la nature et de l’économie du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA
85 La République hellénique fait valoir que la Commission a considéré à tort que les paiements effectués en 2009 ne trouvaient pas de justification dans la nature et l’économie générale du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA et constituaient des aides d’État illégales qui devaient être récupérées.
86 Il est de jurisprudence constante que la notion d’aide d’État ne vise pas les mesures étatiques introduisant une différenciation entre entreprises et, partant, a priori sélectives, lorsque cette différenciation résulte de la nature ou de l’économie du système de charges dans lequel elles s’inscrivent (voir arrêt de la Cour du 21 juin 2012, BNP Paribas et BNL/Commission, C‑452/10 P, non encore publié au Recueil, point 101, et la jurisprudence citée).
87 Il incombe à l’État membre qui a introduit une telle différenciation entre entreprises en matière de charges de démontrer qu’elle est effectivement justifiée par la nature et l’économie du système en cause (arrêt de la Cour du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, Rec. p. I‑4461, point 43).
88 Il doit être souligné que la justification fondée sur la nature ou l’économie du système renvoie à la cohérence d’une mesure spécifique avec la logique interne du système en général (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T‑127/99, T‑129/99 et T‑148/99, Rec. p. II‑1275, point 164).
89 La Cour a jugé dans l’arrêt Freskot, point 12 supra :
« 86. […] le champ d’application du régime d’assurance obligatoire en cause au principal pourrait, le cas échéant, trouver sa justification dans la nature ou l’économie générale du système dans lequel s’inscrivent les prestations fournies par [l’]ELGA, dans la mesure où il semble ressortir du dossier que ledit régime vise à offrir une protection minimale aux exploitations agricoles contre des risques naturels auxquels elles sont, en tant que telles, particulièrement exposées (voir en ce sens, notamment, arrêts [de la Cour, du 8 novembre 2001,] Adria-Wien Pipeline et Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, [C‑143/99, Rec. p. I‑8365], point 42, et du 26 septembre 2002, Espagne/Commission, C‑351/98, Rec. p. I‑8031, points 42 et 43).
87. Force est toutefois de constater que la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre à la partie de la question posée relative à la qualification éventuelle d’aides d’État des prestations fournies par [l’]ELGA au titre du régime d’assurance obligatoire contre les risques naturels […]Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de répondre à ladite partie de la question. »
90 À la lumière de l’arrêt Freskot, point 12 supra, la Commission a examiné, dans la décision attaquée, si les paiements de compensation effectués par l’ELGA pouvaient être justifiés par la nature et l’économie générale du système :
« Il convient d’examiner si les caractéristiques spéciales du secteur agricole et sa dépendance particulière de certaines conditions climatiques ainsi que sa vulnérabilité vis-à-vis des risques naturels en Grèce peuvent rendre nécessaire la mise en place du régime étatique assurant un niveau minimum de compensation basé sur le principe de solidarité. Cependant, une mesure portant exception à l’application du système (para) fiscal général peut être justifiée par la nature et l’économie générale du système si l’État membre concerné peut démontrer que cette mesure résulte directement des principes fondateurs ou directeurs de ce système. Une distinction doit être établie entre, d’une part, les objectifs assignés à un régime particulier et qui lui sont extérieurs et, d’autre part, les mécanismes inhérents au système lui-même qui sont nécessaires à la réalisation de tels objectifs.
Dès lors qu’il apparaît que l’ELGA n’est pas uniquement financé par des cotisations parafiscales, mais également par des contributions directes de l’État, une telle justification basée sur la solidarité entre producteurs ne peut trouver à s’appliquer, de sorte que le régime doit être considéré comme étant sélectif dans son ensemble. » (considérant 62)
91 À cet égard, la Commission a estimé :
« […] il n’apparaît pas que les différenciations opérées par le régime d’aides entre entreprises se trouvant dans une situation actuelle et juridique comparable puissent être justifiées sur la base des objectifs de solidarité du régime en cause, placé dans le contexte de la législation grecque sur l’indemnisation des dommages causés par des évènements naturels. En effet, premièrement, des risques similaires ou comparables sont à la charge des entreprises elles-mêmes dans d’autres secteurs que ceux couverts par le présent régime et, deuxièmement, il est évident que, à l’intérieur même du secteur agricole couvert par ce régime, certains producteurs seront toujours plus exposés que d’autres à certains risques (de par leur type de production ou leur localisation géographique), de sorte que les aides versées seront toujours versées de manière prépondérante à certaines catégories de producteurs au détriment des autres. » (considérant 66)
92 Ainsi, la Commission a considéré que le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA ne pouvait se justifier au regard du principe de solidarité sociale qui n’était pas un principe inhérent à la nature ou à l’économie générale du système général d’indemnisation en Grèce.
93 Il y a lieu de relever que la République hellénique ne soulève aucun argument visant à démontrer que le principe de solidarité sociale est un principe inhérent au système général d’indemnisation en Grèce et se contente d’indiquer que ce principe est inhérent au régime d’assurance obligatoire de l’ELGA. Elle soutient uniquement que la justification par la nature et l’économie du système consisterait à justifier les paiements effectués par l’ELGA en 2009 au regard du principe de solidarité sociale qui régirait le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA.
94 Or, la justification des paiements effectués en 2009 au regard de la nature et de l’économie du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA ne correspond pas à celle exigée par la jurisprudence citée au point 88 ci-dessus. En effet, la justification par la nature et l’économie du système vise à apprécier la cohérence du régime dans lequel les aides en cause s’inscrivent, à savoir le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA, avec la logique interne du système général grec d’indemnisation des dommages causés par des évènements naturels. C’est justement à une telle appréciation que la Commission a procédé dans la décision attaquée.
95 Dès lors, le grief de la République hellénique, tiré de ce que la Commission a considéré à tort que les paiements effectués en 2009 n’étaient pas justifiés au regard de la nature et de l’économie du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA, ne saurait prospérer.
96 Par ailleurs, la République hellénique soutient que l’appréciation de la Commission, selon laquelle les paiements effectués en 2009 constitueraient des aides illégales étant donné que l’ELGA avait contracté deux emprunts qu’il n’était pas en mesure de rembourser et que les cotisations obligatoires payées par les producteurs en 2008 et en 2009 ne suffisaient pas à couvrir ces emprunts, est manifestement erronée et repose sur une mauvaise appréciation des faits. La République hellénique fait valoir que la loi n° 3877/2010 (FEK A’160/20. 9.2010) adoptée en 2010 permettait d’augmenter les recettes de l’ELGA et de rembourser ces prêts. De plus, elle fait valoir que la Commission a insuffisamment motivé les raisons pour lesquelles elle considérait que l’ELGA ne serait pas en mesure de rembourser ses emprunts.
97 Il convient de constater que ces arguments visent à contester l’appréciation de la Commission effectuée à titre subsidiaire et selon laquelle, même si le principe de solidarité sociale était applicable, il ne permettait pas de justifier les paiements effectués en 2009. Ainsi, elle a relevé que les paiements effectués en 2009 étaient prévus par l’arrêté interministériel à titre exceptionnel, qu’ils ne faisaient pas partie des indemnisations que l’ELGA devait verser dans le cadre du système de l’assurance obligatoire et qu’ils ne pouvaient donc être considérés comme de véritables compensations (considérant 63). Elle a également constaté que l’ELGA avait dû contracter un emprunt auprès d’une banque avec la garantie de l’État pour financer ces paiements et que l’ELGA ne serait pas en mesure de le rembourser au moyen des contributions d’assurance spéciale des producteurs (considérant 64).
98 Dans la mesure où ces arguments ne visent que l’appréciation de la Commission effectuée à titre subsidiaire et ne remettent pas en cause la conclusion de la Commission à titre principal selon laquelle le principe de solidarité sociale n’étant pas applicable, ils sont inopérants.
99 Par ailleurs, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que soutient la République hellénique, la Commission n’a pas conclu à l’existence d’une aide d’État aux motifs que l’ELGA n’était pas en mesure de rembourser les emprunts qu’il avait contractés et que les cotisations obligatoires payées par les producteurs en 2008 et en 2009 ne suffisaient pas à couvrir ces emprunts. En effet, la Commission a seulement indiqué, à titre subsidiaire, que, même si le principe de solidarité sociale était applicable, il ne permettait pas de justifier les paiements effectués en 2009 lesquels n’étaient pas financés par des cotisations, mais par un emprunt. Elle a ensuite ajouté que l’augmentation des recettes de l’ELGA par l’adoption de la loi n° 3877/2010 ne suffisait pas pour rembourser les emprunts contractés par l’ELGA en 2008 et en 2009 (considérant 65).
100 Partant, le quatrième grief doit être rejeté.
Sur le cinquième grief, tiré d’une insuffisance de motivation concernant la condition relative à l’atteinte à la concurrence et à l’affectation des échanges
101 La République hellénique fait valoir que la conclusion de la Commission selon laquelle les paiements de compensation effectués en 2009 risquent de fausser la concurrence sur le marché intérieur et affectent les échanges entre États membres n’est pas suffisamment motivée. La Commission se serait contentée de renvoyer à des arrêts de la Cour indiquant que le secteur agricole est en général sensible à la concurrence et n’aurait pas motivé sa conclusion au regard des circonstances dans lesquelles les paiements de compensation ont été accordés aux producteurs grecs.
102 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la concurrence est faussée dès qu’une mesure allège les charges de l’entreprise bénéficiaire et renforce ainsi sa position par rapport à d’autres entreprises concurrentes (voir arrêt de la Cour du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, Rec. p. I‑5479, point 131, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 13 septembre 2012, Italie/Commission, T‑379/09, non publié au Recueil, point 55).
103 La Commission est tenue non pas d’établir une incidence réelle de cette mesure sur les échanges entre États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si elle est susceptible d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (arrêt de la Cour du 29 avril 2004, Italie/Commission, C‑372/97, Rec. p. I‑3679, point 44, et arrêt du 13 septembre 2012, Italie/Commission, point 102 supra, point 56).
104 En outre, l’importance relativement faible d’une aide ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas a priori l’éventualité que les échanges entre États membres soient affectés ou la concurrence soit faussée. D’autres éléments peuvent en effet jouer un rôle déterminant dans l’appréciation de l’effet d’une aide, notamment le caractère cumulatif de l’aide ainsi que la circonstance que les entreprises bénéficiaires opèrent dans un secteur particulièrement exposé à la concurrence (voir arrêt de la Cour du 29 avril 2004, Grèce/Commission, C‑278/00, Rec. p. I‑3997, points 69 et 70, et la jurisprudence citée ; arrêt du 13 septembre 2012, Italie/Commission, point 102 supra, points 57 et 58).
105 La Cour a confirmé que le secteur de l’agriculture rentrait dans cette dernière catégorie et qu’il existait, dans ce secteur, une concurrence intense entre les producteurs des États membres dont les produits faisaient l’objet d’échanges intracommunautaires (arrêt de la Cour du 19 septembre 2002, Espagne/Commission, C‑114/00, Rec. p. I‑7657, point 47, et arrêt du 13 septembre 2012, Italie/Commission, point 102 supra, point 58 ; voir également, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Espagne/Commission, point 80 supra, point 29).
106 En l’espèce, la Commission a motivé son appréciation comme suit :
« les indemnisations en question donnent un avantage aux producteurs nationaux par rapport à d’autres producteurs communautaires qui ne reçoivent pas le même soutien. Le secteur agricole est ouvert à la concurrence au niveau de l’Union et, de ce fait, sensible à toute mesure en faveur de la production dans l’un ou l’autre État membre. Les indemnisations en cause risquent, par conséquent, de fausser la concurrence sur le marché intérieur et affectent les échanges entre États membres » (considérant 59).
107 Il y a lieu de constater que le secteur de la production agricole étant exposé à une concurrence intense entre les producteurs des différents États membres, la Commission a suffisamment motivé sa conclusion, au regard de la jurisprudence citée aux points 102 à 105 ci-dessus, en constatant que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009 conférant un avantage à certains producteurs nationaux dans ce secteur, ils étaient susceptibles de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre États membres.
108 La crise économique survenue dans l’Union à compter de 2008 ne constitue pas une circonstance susceptible de remettre en cause le fait que le secteur agricole est exposé à une vive concurrence dans l’Union. La Commission a d’ailleurs adopté des règles spécifiques visant à autoriser certaines aides d’État pendant la crise économique, en particulier le cadre communautaire temporaire lequel excluait la possibilité de déclarer compatibles avec le marché intérieur des aides octroyées dans le secteur agricole primaire.
109 La conclusion selon laquelle la Commission a suffisamment motivé que les paiements de compensation effectués en 2009 risquaient de fausser la concurrence sur le marché intérieur et affectaient les échanges entre États membres n’est pas remise en cause par l’argumentation de la République hellénique selon laquelle la Commission n’aurait pas motivé son appréciation au regard du degré d’exposition à la concurrence du secteur concerné, ni pris en considération les caractéristiques de la mesure et du marché concerné, ni comparé la position économique des producteurs ayant reçu ces paiements à celle des producteurs des mêmes produits et d’autres produits n’ayant reçu aucune compensation.
110 En effet, il ressort de la jurisprudence que, si la Commission est tenue d’évoquer, dans les motifs de sa décision, à tout le moins les circonstances dans lesquelles une aide a été accordée, lorsqu’elles permettent de démontrer que l’aide est de nature à affecter les échanges entre États membres, elle n’est pas tenue de faire la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées. Si tel était le cas, en effet, cette exigence aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides illégales au détriment de ceux qui notifient les aides à l’état de projet (voir arrêt du Tribunal du 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, T‑228/99 et T‑233/99, Rec. p. II‑435, point 296, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito et Fineco Asset Management/Commission, T‑445/05, Rec. p. II‑289, point 102).
111 Il n’incombe pas à la Commission de procéder à une analyse économique de la situation réelle du marché concerné, de la part de marché des entreprises bénéficiaires d’aides, de la position des entreprises concurrentes et des courants d’échanges des services en cause entre les États membres, dès lors qu’elle expose en quoi les aides litigieuses faussent la concurrence et affectent les échanges entre États membres. S’agissant d’une aide n’ayant pas été notifiée, la Commission n’est pas tenue de faire la démonstration de l’effet réel de celle-ci (arrêt Associazione italiana del risparmio gestito et Fineco Asset Management/Commission, point 110 supra, point 109).
112 Par ailleurs, pour autant que, par son argument selon lequel les paiements effectués en 2009 n’ont servi à compenser qu’une partie des pertes réelles subies par les agriculteurs et ont donc en réalité rétabli la concurrence, la République hellénique vise à contester le bien-fondé de la décision attaquée, il suffit de relever que, selon la jurisprudence, la circonstance qu’un État membre cherche à rapprocher, par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant dans d’autres États membres ne saurait enlever à ces mesures le caractère d’aides (voir arrêt du 29 avril 2004, Italie/Commission, point 103 supra, point 67, et la jurisprudence citée).
113 Partant, le cinquième grief doit être rejeté.
114 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que les premier et deuxième moyens doivent être rejetés.
Sur le troisième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées des articles 107 et 108 TFUE, ainsi que d’une insuffisance de motivation, en ce que la Commission a inclus, dans le montant des aides à récupérer, la somme de 186 011 000,60 euros correspondant aux cotisations payées par les agriculteurs en 2008 et en 2009 au titre du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA
115 La République hellénique fait valoir qu’une partie des paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2008 et en 2009, à savoir la somme de 186 011 000,60 euros correspondant aux recettes provenant de la contribution spéciale d’assurance obligatoire payée par les agriculteurs en 2008 et en 2009, ne provenait pas de l’État ou de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, mais de contributions payées par l’ensemble des agriculteurs. Ces montants correspondraient à des fonds privés et ne seraient pas sous le contrôle de l’État.
116 Selon la République hellénique, les montants correspondant aux cotisations d’assurances obligatoires payées par les agriculteurs en 2008 et en 2009 ne constituent pas des aides d’État, car ils n’ont pas procuré aux bénéficiaires d’avantage indu. Ces montants seraient justifiés au regard du principe de solidarité qui régit le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA et auraient financé une partie des paiements de compensation. La Commission aurait cependant inclus ces montants dans les aides à récupérer en violation des articles 107 et 108 TFUE, ce qui placerait les bénéficiaires des aides dans une situation moins favorable que s’ils n’avaient pas reçu les paiements de compensation.
117 Il y a lieu de rappeler que, pour que des avantages puissent être qualifiés d’aides au sens de cet article, ils doivent, d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, être imputables à l’État (voir arrêt du Tribunal du 27 septembre 2012, Fedecom/Commission, T‑243/09, non publié au Recueil, point 46, et la jurisprudence citée).
118 Il ressort du libellé de l’article 107, paragraphe 1, TFUE que seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État sont considérés comme des aides. En effet, la distinction établie dans cette disposition entre les « aides accordées par les États » et les aides accordées « au moyen de ressources d’État » ne signifie pas que tous les avantages consentis par un État constituent des aides, qu’ils soient ou non financés au moyen de ressources étatiques, mais vise seulement à inclure dans cette notion les avantages qui sont accordés directement par l’État ainsi que ceux qui le sont par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État (arrêt de la Cour du 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, point 58, et arrêt Fedecom/Commission, point 117 supra, point 47).
119 Il y a en outre lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, l’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des opérateurs économiques, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l’État. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en possession des autorités publiques, le fait qu’elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de ressources d’État (arrêt de la Cour du 30 mai 2013, Doux Élevage et Coopérative agricole UKL-ARREE, C‑677/11, non encore publié au Recueil, point 35, et arrêt Fedecom/Commission, point 117 supra, point 48). De même, la nature initialement privée de ressources n’empêche pas qu’elles soient considérées comme des ressources d’État au sens des dispositions de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir arrêt Fedecom/Commission, point 117 supra, point 48, et la jurisprudence citée).
120 Le seul fait, pour un régime de subventions bénéficiant à certains opérateurs économiques d’un secteur donné, d’être financé en tout ou en partie par des contributions imposées par l’autorité publique et prélevées sur les opérateurs économiques concernés ne suffit pas pour enlever à ce régime son caractère d’aide accordée par l’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir arrêt Fedecom/Commission, point 117 supra, point 49, et la jurisprudence citée).
Sur les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2008
121 Il ressort de la décision attaquée que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2008, d’un montant total de 386 986 648 euros, provenaient en partie des cotisations d’assurance, à hauteur de 88 353 000 euros, et en partie de recettes obtenues grâce à un emprunt de 444 millions d’euros contracté par l’ELGA auprès d’une banque avec la garantie de l’État.
122 La Commission a rappelé, dans la décision attaquée, que la Cour avait déjà jugé dans l’arrêt Freskot, point 12 supra (point 81), que « la législation nationale en cause au principal établi[ssait] clairement que les prestations fournies par l’ELGA [étaient] financées par des ressources d’État et que celles-ci [étaient] imputables à l’État au sens de la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt de la Cour du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, Rec. p. I‑4397, point 24) » (considérant 58).
123 À cet égard, la Commission a constaté :
« […] il résulte de l’article 5 bis de la loi [n°] 1790/1988 […] et des autres dispositions en vigueur de la législation grecque en vigueur, les recettes d[e l]’ELGA provenant de la contribution spéciale sont perçues par l’administration des contributions, entrent dans le budget de l’État comme recettes de l’État et sont versées à [l’]ELGA sur le budget du ministère de l’Agriculture (devenu ministère du Développement rural et de l’Alimentation). Par conséquent, le fait que les contributions en cause sont comptabilisées en recettes de l’État suffit pour considérer que les prestations fournies par [l’]ELGA sont prélevées sur des ressources d’État » (considérant 58).
129 De plus, la République hellénique ne saurait soutenir que la motivation de la décision attaquée est insuffisante et contradictoire en ce que la Commission a admis que les paiements de compensation effectués en 2008 étaient financés en partie par les contributions obligatoires, mais n’a pas déduit leur montant des aides à récupérer. En effet, l’existence de ressources d’État et la qualification d’aide d’État concernent l’ensemble des paiements effectués en 2008 dont ceux qui sont financés par des contributions obligatoires.
Sur les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009
130 Il ressort de la décision attaquée que les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2009, d’un montant total de 415 019 452 euros, ont été effectués sur le fondement de l’arrêté interministériel. Il y a lieu de rappeler que l’arrêté interministériel prévoyait que des compensations à hauteur de 425 millions d’euros étaient prévues, à titre exceptionnel, pour des dommages survenus en 2008 et que, en vue de payer ces compensations, l’ELGA contracterait un emprunt auprès d’une banque, avec la garantie de l’État, pour la totalité de ce montant (voir point 5 ci-dessus).
131 Il s’ensuit que la Commission a constaté à juste titre que les paiements de compensation effectués en 2009 n’avaient pas été financés par des cotisations payées au titre du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA, qu’ils étaient prévus par l’arrêté interministériel en tant que couverture d’assurance à titre exceptionnel et qu’ils ne faisaient pas partie des indemnisations que l’ELGA avait dû verser aux producteurs pendant l’année 2009 pour la réparation des dommages dans le cadre du système de l’assurance obligatoire (considérant 63).
132 Dès lors, contrairement à ce que soutient la République hellénique, les cotisations payées en 2009 par les agriculteurs au titre du régime d’assurance obligatoire ne peuvent pas être considérées comme finançant une partie des aides versées en 2009.
133 En outre, la République hellénique ne saurait soutenir que la motivation de la décision attaquée est contradictoire et insuffisante en ce que la Commission a considéré que les paiements de compensation effectués en 2008 étaient financés en partie par les cotisations des agriculteurs, mais pas ceux effectués en 2009. À cet égard, il suffit de rappeler que la motivation, dans la décision attaquée, est compréhensible et suffisante. Il convient de relever que, tandis que les paiements de compensation effectués en 2008 s’inscrivaient dans le régime d’assurance obligatoire de l’ELGA, les paiements effectués en 2009 étaient prévus à titre exceptionnel sur le fondement de l’arrêté interministériel.
134 Partant, le troisième moyen doit être rejeté.
Sur les quatrième et cinquième moyens, tirés de la violation par la Commission de l’article 39, de l’article 107, paragraphe 3, sous b), et de l’article 296 TFUE, ainsi que des principes d’égalité de traitement, de proportionnalité, de protection de la confiance légitime et de liberté économique
135 Dans le cadre des quatrième et cinquième moyens, soulevés à titre subsidiaire, la République hellénique fait valoir, en substance, que, en raison de la grave perturbation de l’économie grecque due à la crise économique qui se manifestait en Grèce depuis la fin de l’année 2008 et en 2009, les paiements effectués en 2009 sont des aides compatibles avec le marché intérieur en application de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
136 Par le quatrième moyen, soulevé à titre subsidiaire, la République hellénique soutient que la Commission a fait une interprétation et une application erronées de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE en subordonnant l’application de cette disposition à la réunion des conditions prévues par le cadre communautaire temporaire et qu’elle devait déclarer les paiements effectués par l’ELGA en 2009 compatibles avec le marché intérieur directement sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
137 Par le cinquième moyen, soulevé également à titre subsidiaire, la République hellénique soutient que, en excluant, sans motivation, les entreprises actives dans la production agricole primaire du bénéfice des dispositions du cadre communautaire temporaire et en ne conférant pas un caractère rétroactif à la communication de la Commission modifiant le cadre communautaire temporaire (JO 2009, C 261, p. 2), la Commission a violé l’article 39, l’article 107, paragraphe 3, sous b), et l’article 296 TFUE, ainsi que le principe de non-discrimination, le principe de liberté économique et les règles de concurrence, le principe de proportionnalité et le principe de protection de la confiance légitime. Elle fait valoir que les paiements effectués par l’ELGA en 2009 sont compatibles avec le marché intérieur en application du cadre communautaire temporaire, lequel aurait dû s’appliquer aux entreprises actives dans le secteur agricole primaire à compter du 17 décembre 2008.
138 Il convient de relever que le point 4.1 du cadre communautaire temporaire prévoit ce qui suit :
« Eu égard à la gravité de la crise financière actuelle et à son incidence sur l’économie globale des États membres, la Commission considère que certaines catégories d’aides d’État sont justifiées, pendant une période limitée, pour pallier ces difficultés et qu’elles peuvent être déclarées compatibles avec le marché [intérieur] sur la base de l’article [107], paragraphe 3, [sous] b)[, TFUE]. »
139 Le cadre communautaire temporaire définit les conditions auxquelles les aides d’État destinées à favoriser l’accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE. Parmi ces conditions, le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire indique qu’un régime d’aide peut être déclaré compatible avec le marché intérieur si « le régime d’aide ne s’applique pas aux entreprises spécialisées dans la production agricole primaire ».
140 Dans sa communication modifiant le cadre communautaire temporaire, prenant effet à compter du 28 octobre 2009, la Commission a relevé que, « à cause de la crise financière, les agriculteurs [avaie]nt de plus en plus de difficultés à accéder au crédit » et qu’« il conv[enai]t de prévoir un montant limité distinct d’aide d’État compatible pour les entreprises actives dans la production agricole primaire ». Ainsi, la Commission a modifié le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire. Ce dernier point, tel que modifié, prévoit que, « [l]orsque l’aide est octroyée à des entreprises actives dans la production primaire de produits agricoles […], le montant de la subvention directe (ou l’équivalent-subvention brut) n’excède pas 15 000 [euros] par entreprise ».
141 Dans la décision attaquée, la Commission a répondu à l’argumentation des autorités grecques qui avaient fait valoir, pendant la procédure administrative, que les paiements effectués par l’ELGA en 2009 étaient compatibles avec le marché intérieur en application de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE (aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre) et du cadre communautaire temporaire (considérants 91 à 96).
142 En effet, la Commission a souligné que l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ne pouvait pas s’appliquer directement aux aides octroyées en 2009, étant donné qu’elle avait adopté le cadre communautaire temporaire, lequel s’appliquait à compter du 17 décembre 2008 sur la base de cette disposition. Elle a relevé que le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire excluait explicitement les aides octroyées aux entreprises spécialisées dans la production agricole primaire. Elle a estimé que le cadre communautaire temporaire tel qu’en vigueur s’appliquait en l’espèce aux aides octroyées par l’ELGA à partir du 17 décembre 2008 et jusqu’au 27 octobre 2009 (considérant 92).
143 La décision attaquée prévoit :
« 93 […]la Commission considère que la possibilité de déclarer des aides au secteur agricole compatibles en vertu de la communication concernant le cadre communautaire temporaire ne peut couvrir que les aides dans le secteur agricole octroyées à partir du 28 octobre 2009, date à laquelle a pris effet la [communication de la Commission modifiant le cadre communautaire temporaire] prévoyant un montant limité d’aide compatible pour les entreprises actives dans la production agricole primaire.
94 En l’espèce, d’après les données détaillées que les autorités grecques ont fournies pour chaque aide octroyée par [l’]ELGA pendant l’année 2009, il en résulte que la quasi-totalité des aides en cause avaient été octroyées aux producteurs des produits agricoles à des dates antérieures à la date susmentionnée du 28 octobre 2009. Ainsi, la plus grande partie des aides a été octroyée entre mars 2009 et juillet 2009, d’autres aides l’ont été en septembre 2009.
95 La Commission conclut dès lors que les aides en cause ne sont pas conformes avec la communication et ne peuvent pas, par conséquent, bénéficier de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, [sous] b)[,TFUE].
96 La Commission reconnaît toutefois que, pour les aides octroyées par [l’]ELGA aux producteurs des produits agricoles à des dates postérieures à la date susmentionnée du 28 octobre 2009 (très peu de ces aides avaient été octroyées en décembre 2009 et en novembre 2010), les modifications apportées à la communication pour le secteur agricole peuvent s’y appliquer. »
144 Il convient d’examiner tout d’abord les arguments figurant dans le cinquième moyen, puis ceux figurant dans le quatrième moyen.
145 Dans le cadre du cinquième moyen, la République hellénique reproche, en substance, à la Commission de ne pas avoir déclaré les paiements effectués par l’ELGA en 2009 compatibles avec le marché intérieur sur le fondement du cadre communautaire temporaire. Elle conteste, d’une part, l’exclusion, dans le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire, des aides aux entreprises actives dans le secteur agricole primaire et, d’autre part, le caractère non rétroactif de la communication de la Commission en ce qu’elle modifie le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire (ci-après la « modification du cadre communautaire temporaire »).
– Sur l’exclusion des aides aux entreprises actives dans le secteur agricole primaire du cadre communautaire temporaire
146 La République hellénique fait valoir que, en excluant sans motivation, dans le cadre communautaire temporaire, les aides octroyées aux entreprises actives dans le secteur agricole primaire, la Commission a violé l’article 39, l’article 107, paragraphe 3, sous b), et l’article 296 TFUE. Ainsi, la République hellénique conteste la validité du point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire.
147 La République hellénique a admis, lors de l’audience, que, par ce grief, elle soulevait une exception d’illégalité concernant le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire. La Commission a indiqué avoir des doutes quant à la recevabilité de cette exception d’illégalité.
148 À cet égard, il y a lieu de relever, d’une part, qu’une exception d’illégalité est considérée comme recevable si elle est implicitement, mais clairement, contenue dans la requête (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 mai 2008, Espagne/Conseil, C‑442/04, Rec. p. I‑3517, point 24).
149 Or, il ressort clairement de la requête que la République hellénique conteste la validité du point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire en soutenant que cette disposition, en ce qu’elle exclut les aides octroyées aux entreprises agricoles, est contraire aux règles du traité et que la Commission aurait dû déclarer les aides octroyées par l’ELGA en 2009 compatibles en application de ce cadre. En outre, la Commission a répondu à ces arguments en justifiant l’exclusion des entreprises agricoles du bénéfice des dispositions du cadre communautaire temporaire.
150 D’autre part, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’article 277 TFUE est l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester, en vue d’obtenir l’annulation d’une décision qui la concerne directement et individuellement, la validité des actes institutionnels antérieurs, qui, même s’ils n’ont pas la forme d’un règlement, constituent la base juridique de la décision litigieuse, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation (voir arrêt du Tribunal du 20 septembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 et T‑454/08, Rec. p. II‑6255, point 206, et la jurisprudence citée).
151 Étant donné que l’article 277 TFUE n’a pas pour but de permettre à une partie de contester l’applicabilité de quelque acte de caractère général que ce soit à la faveur d’un recours quelconque, l’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours et il doit exister un lien juridique direct entre la décision individuelle attaquée et l’acte général en question (voir arrêt Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission, point 150 supra, point 207, et la jurisprudence citée).
152 La jurisprudence admet que, dans le cas où il existe un lien juridique direct entre la décision attaquée et l’acte général constitué par les lignes directrices, l’exception d’illégalité des lignes directrices est recevable (voir, en ce sens, arrêt Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission, point 150 supra, points 210 et 211).
153 Dans la décision attaquée, la Commission a expressément indiqué que le cadre communautaire temporaire était applicable à compter du 17 décembre 2008, mais que la majorité des paiements effectués par l’ELGA ne pouvait pas être déclarée compatible avec le marché intérieur sur le fondement du cadre communautaire temporaire dans la mesure où le point 4.2.2, sous h), de ce cadre excluait explicitement les régimes d’aides en faveur des entreprises du secteur agricole primaire.
154 Il en découle que, bien que le cadre communautaire temporaire ne constitue pas le fondement juridique de la décision attaquée, la Commission a tenu compte du point 4.2.2, sous h), de ce cadre pour apprécier la compatibilité des aides en cause avec le marché intérieur.
155 Il s’ensuit qu’il existe un lien juridique direct entre la décision attaquée et le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire et que l’exception d’illégalité soulevée par la République hellénique est recevable (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission, point 150 supra, points 210 et 211).
156 Dans le cadre de l’exception d’illégalité concernant le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire, la République hellénique soutient, en substance, que la Commission, en adoptant ce cadre, aurait dû motiver, conformément à l’article 296 TFUE, l’exclusion des aides octroyées aux entreprises du secteur agricole de la possibilité d’être déclarées compatibles sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, étant donné que l’article 39, paragraphe 2, sous c), TFUE prévoit que l’agriculture constitue un secteur intimement lié à l’ensemble de l’économie.
157 À cet égard, il convient de rappeler que l’obligation de motivation d’un acte prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question de son bien-fondé, celui-ci relevant de la légalité au fond. Dans cette perspective, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 19 septembre 2002, Espagne/Commission, point 105 supra, point 62, et la jurisprudence citée).
158 En outre, cette exigence doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt du 19 septembre 2002, Espagne/Commission, point 105 supra, point 63).
159 Il convient également de rappeler que, selon une jurisprudence constante, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (arrêt de la Cour du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, Rec. p. I‑3925, point 20).
160 L’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE prévoit que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur notamment les aides « destinées […] à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ». En tant que dérogation au principe d’interdiction des aides de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, cette disposition doit recevoir une interprétation stricte (arrêt du Tribunal du 15 décembre 1999, Freistaat Sachsen e.a./Commission, T‑132/96 et T‑143/96, Rec. p. II‑3663, point 167). Il en va de même du cadre communautaire temporaire qui prévoit les critères sur la base desquels certaines aides peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
161 Il convient également de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la Commission bénéficie, pour l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordres économique et social (voir arrêt de la Cour du 11 septembre 2008, Allemagne e.a./Kronofrance, C‑75/05 P et C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619, point 59, et la jurisprudence citée).
162 Ainsi, au point 4.1 du cadre communautaire temporaire, après avoir rappelé le principe de l’interprétation stricte des dérogations à l’interdiction des aides d’État, la Commission a expliqué les raisons l’ayant conduite à déroger au principe d’interdiction en adoptant un encadrement qui lui permet d’autoriser des aides destinées à favoriser l’accès au financement en période de crise. Elle a précisé les raisons pour lesquelles, eu égard à la gravité de la crise financière actuelle et à son incidence sur l’économie globale, elle considérait que certaines catégories d’aides étaient justifiées, pendant une période limitée et pouvaient être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
163 En revanche, il y a lieu de considérer que la Commission n’avait pas l’obligation d’indiquer les raisons pour lesquelles elle n’avait pas étendu le bénéfice de la dérogation prévue par le cadre communautaire temporaire à certains secteurs tels que l’agriculture. En raison de l’exclusion des aides dans le secteur agricole du bénéfice de la dérogation prévue par le cadre communautaire temporaire, celles-ci demeuraient soumises au principe d’interdiction contenu dans l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
164 Par ailleurs, il y a lieu de signaler que, du fait de la politique agricole commune, les aides accordées par les États membres dans le secteur de la production de produits agricoles risquent d’interférer avec les mécanismes des organisations communes de marché et font donc l’objet de règles spécifiques, telles que les règlements n° 1857/2006 et n° 1535/2007.
165 Dès lors, la République hellénique ne saurait reprocher à la Commission de ne pas avoir motivé spécifiquement l’exclusion dans le cadre communautaire temporaire du secteur de la production agricole primaire du bénéfice de la dérogation au principe d’interdiction des aides, figurant au point 4.2.2, sous h), de ce cadre. Partant, les arguments relatifs au fait que la Commission en excluant sans motivation le secteur agricole du bénéfice des dispositions du cadre communautaire temporaire a violé l’article 39, l’article 107, paragraphe 3, sous b), et l’article 296 TFUE doivent être rejetés.
166 Il ressort de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter l’exception d’illégalité concernant le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire, soulevée par la République hellénique dans le cadre du cinquième moyen.
– Sur le caractère non rétroactif de la modification du cadre communautaire temporaire
167 La République hellénique reproche à la Commission de ne pas avoir conféré un caractère rétroactif à la modification du cadre communautaire temporaire, laquelle a étendu la possibilité d’octroyer un montant limité d’aide compatible aux entreprises actives dans la production agricole primaire à compter du 28 octobre 2009. Selon elle, la Commission aurait dû appliquer rétroactivement cette modification à compter de la date de l’entrée en vigueur du cadre communautaire temporaire, le 17 décembre 2008. Elle soutient que la non-application au secteur agricole du cadre communautaire temporaire, dès l’entrée en vigueur de celui-ci, viole le principe de protection de la confiance légitime, le principe de proportionnalité, le principe d’égalité de traitement et les règles de concurrence ainsi que le principe de liberté économique.
168 En premier lieu, s’agissant de l’argument tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, il convient de relever que, en règle générale, le principe de sécurité juridique s’oppose à ce que le point de départ de l’application dans le temps d’un acte communautaire soit fixé à une date antérieure à celle de sa publication, sauf lorsque, à titre exceptionnel, le but à atteindre l’exige et que la confiance légitime des intéressés est dûment respectée. À cet égard, les règles de droit matériel doivent être interprétées, en vue de garantir le respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, comme ne visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie qu’un tel effet doit leur être attribué (voir arrêt de la Cour du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 119, et la jurisprudence citée). Cette conclusion s’impose indépendamment des effets favorables ou défavorables que lesdites règles pourraient avoir pour l’intéressé (voir arrêt du Tribunal du 15 avril 2008, SIDE/Commission, T‑348/04, Rec. p. II‑625, point 54, et la jurisprudence citée).
169 Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte. Cette interprétation stricte exige, elle aussi, de limiter l’application d’une dérogation en matière d’aides d’État à la période postérieure à son entrée en vigueur, à tout au moins si les aides en question ont déjà été versées (voir arrêt SIDE/Commission, point 168 supra, point 62, et la jurisprudence citée).
170 En outre, le droit de l’Union doit garantir le respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime en vertu desquels la législation doit être claire et prévisible pour les justiciables (arrêt SIDE/Commission, point 168 supra, point 66).
171 Il importe de constater que considérer qu’une aide non notifiée peut être déclarée compatible avec le marché intérieur en vertu d’une dérogation qui n’était pas en vigueur lors du versement de ladite aide reviendrait à avantager l’État membre l’ayant octroyée par rapport à d’éventuels États membres qui auraient voulu accorder une aide similaire et qui y auraient renoncé, faute d’une dérogation le permettant. De même, l’État membre en cause serait avantagé par rapport à tout autre État membre qui, désirant octroyer une aide pour la même période, l’aurait notifiée avant l’entrée en vigueur de la dérogation en question et, en conséquence, aurait obtenu de la Commission une décision constatant l’incompatibilité de l’aide avec le marché intérieur. Cela constituerait une incitation à ce que les États membres ne notifient pas les aides qu’ils jugent incompatibles avec le marché intérieur, en l’absence de dérogation qui leur serait applicable, dans l’espoir qu’une telle dérogation puisse être adoptée par la suite (arrêt SIDE/Commission, point 168 supra, point 67).
172 En l’espèce, le cadre communautaire temporaire prévoit expressément qu’il s’applique à partir du 17 décembre 2008 et la communication modifiant le cadre communautaire temporaire prévoit expressément qu’elle prend effet à compter du 28 octobre 2009. Il ne ressort d’aucune disposition de cette communication que celle-ci pourrait s’appliquer de manière rétroactive.
173 Ainsi, en application de la jurisprudence citée au point 168 ci-dessus, une application rétroactive de la modification du cadre communautaire temporaire serait contraire à la lettre de ce texte et constituerait une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
174 Dès lors, la République hellénique ne saurait soutenir que, en ne conférant pas un caractère rétroactif à la modification du cadre communautaire temporaire, la Commission a violé le principe de protection de la confiance légitime.
175 En deuxième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel, en ne conférant pas un caractère rétroactif à la modification du cadre communautaire temporaire, la Commission a violé le principe de proportionnalité, en privant les agriculteurs grecs du bénéfice d’aides d’État qui avaient été perçues dans les autres États membres, au seul motif que ces aides avaient été versées avant le 28 octobre 2009, il doit être rejeté.
176 Selon la jurisprudence, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt de la Cour du 9 mars 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie et Natuur en Milieu, C‑174/05, Rec. p. I‑2443, point 28, et la jurisprudence citée).
177 Or, la République hellénique n’explique pas en quoi la non-application rétroactive de la modification du cadre communautaire temporaire dépasserait les limites nécessaires à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, ni même quels seraient ces objectifs.
178 En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que les paiements de compensation ont été effectués par l’ELGA en 2009 aux agriculteurs grecs, sans notification préalable à la Commission et en contradiction avec les dispositions du cadre communautaire temporaire qui excluait expressément que les aides aux entreprises du secteur agricole primaire puissent être déclarées compatibles. La République hellénique ne saurait comparer sa situation avec celle des autres États membres qui ont attendu l’entrée en vigueur de la modification du cadre communautaire temporaire pour octroyer des aides d’État aux entreprises actives dans le secteur agricole primaire.
179 Par ailleurs, il y a lieu de rejeter l’affirmation de la République hellénique selon laquelle elle aurait notifié à la Commission l’arrêté interministériel en vertu duquel les aides ont été octroyées par l’ELGA en 2009, préalablement à son application. En effet, comme elle l’indique dans la requête, la République hellénique s’est contentée de transmettre l’arrêté interministériel du 30 janvier 2009 à la Commission, le 9 février 2009, soit postérieurement à son entrée en vigueur. Cette simple transmission d’information, qui a eu lieu à la suite d’une réunion avec la Commission le 4 février 2009, ne saurait être considérée comme une notification préalable d’une aide d’État conforme aux exigences du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1).
180 En troisième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel, en ne conférant pas un caractère rétroactif à la modification du cadre communautaire temporaire, la Commission a violé les principes d’égalité de traitement et les règles de concurrence, au motif que les entreprises du secteur agricole primaire étaient exclues du bénéfice d’aides d’État auxquelles les autres secteurs de l’économie avaient accès, il suffit de constater que cette exclusion concerne l’ensemble des entreprises de l’Union actives dans ce secteur.
181 En quatrième lieu, s’agissant de l’argument tiré de la prétendue violation de la liberté économique, il doit être rejeté, la République hellénique n’expliquant pas en quoi consiste cette liberté ni en quoi elle serait atteinte par la non-application rétroactive de la modification du cadre communautaire temporaire.
182 Enfin, la République hellénique ne saurait soutenir que l’application rétroactive de la modification du cadre communautaire temporaire était possible dans la mesure où le cadre lui-même, en prévoyant qu’il entrait en vigueur le 17 décembre 2008 alors qu’il a été publié le 22 janvier 2009, a été appliqué rétroactivement. En effet, il suffit de relever que le fait de prévoir, dans le cadre communautaire temporaire, qu’il entre en vigueur le jour de son adoption, même si la publication est intervenue postérieurement, ne saurait être assimilé à une application rétroactive d’un acte, contrairement à ce que soutient la République hellénique.
183 Il résulte de ce qui précède que le point 4.2.2, sous h), du cadre communautaire temporaire était applicable dès l’entrée en vigueur de celui-ci, à savoir dès le 17 décembre 2008, et que la Commission ne devait pas appliquer de manière rétroactive la modification de ce cadre.
184 Il s’ensuit que, dans la mesure où le cadre communautaire temporaire exclut expressément que les aides octroyées aux entreprises du secteur agricole puissent être déclarées compatibles avec le marché intérieur, c’est à juste titre que la Commission a considéré que les paiements effectués par l’ELGA avant le 28 octobre 2009 ne pouvaient pas être déclarés compatibles avec le marché intérieur sur le fondement de celui-ci.
185 S’agissant des arguments soulevés dans le cadre du quatrième moyen, force est de constater que, contrairement à ce que soutient la République hellénique, la Commission devait se fonder sur le cadre communautaire temporaire et non appliquer directement l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE pour apprécier la compatibilité des paiements effectués par l’ELGA en 2009 en raison de la crise économique qui se manifestait en Grèce.
186 En effet, il ressort de la jurisprudence que, en adoptant des règles de conduite et en annonçant, par leur publication, qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s’autolimite dans l’exercice dudit pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, point 161 supra, point 60, et la jurisprudence citée ; arrêt de la Cour du 2 décembre 2010, Holland Malt/Commission, C‑464/09 P, Rec. p. I‑12443, point 46).
187 Ainsi, dans le domaine spécifique des aides d’État, la Commission est tenue par les encadrements et les communications qu’elle adopte, dans la mesure où ils ne s’écartent pas des normes du traité (voir arrêt Holland Malt/Commission, point 186 supra, point 47, et la jurisprudence citée).
188 Partant, il convient de rejeter les arguments de la République hellénique selon lesquels en raison de la grave perturbation de l’économie grecque due à la crise économique qui se manifestait en Grèce depuis la fin de l’année 2008 et en 2009, la Commission aurait dû déclarer les paiements effectués par l’ELGA en 2009 compatibles directement sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
189 Il découle de ce qui précède que les quatrième et cinquième moyens doivent être rejetés.
Sur le sixième moyen, tiré d’erreurs d’appréciation et de calcul commises par la Commission dans la détermination du montant des aides à récupérer
190 La République hellénique fait valoir, à titre subsidiaire, que la Commission a effectué une appréciation et un calcul erronés du montant des aides à récupérer en ne déduisant pas les aides de minimis prévues dans le règlement (CE) n° 1860/2004 de la Commission, du 6 octobre 2004, concernant l’application des articles [107 TFUE et 108 TFUE] aux aides de minimis dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche (JO L 325, p. 4), et dans le règlement n° 1535/2007.
191 À titre liminaire, il y a lieu de relever que le règlement n° 1535/2007 a abrogé et remplacé le règlement n° 1860/2004 à compter du 1er janvier 2008. Dès lors, il y a lieu de considérer que seul le règlement n° 1535/2007 est applicable en l’espèce.
192 L’article 3 du règlement n° 1535/2007 énumère les conditions auxquelles des aides dans le secteur de la production de produits agricoles sont considérées comme des aides de minimis, c’est-à-dire comme ne remplissant pas tous les critères de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Cet article prévoit, notamment, que le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut excéder 7500 euros sur une période de trois exercices fiscaux et l’annexe du règlement n° 1535/2007 indique que le montant cumulé des aides de minimis octroyées par la République hellénique aux entreprises du secteur de la production de produits agricoles sur une période de trois exercices fiscaux n’excède pas le montant de 75 382 500 euros.
193 Dans la décision attaquée, en réponse aux arguments des autorités grecques soulevés pendant la procédure administrative, la Commission a considéré qu’il n’était pas impossible qu’une partie des aides octroyées en 2009, à hauteur de 75 382 500 euros, réunissait toutes les conditions d’application du règlement n° 1535/2007 (considérant 98). Elle a donc conclu dans l’article 1er, paragraphe 3, second alinéa, de la décision attaquée ce qui suit :
« Les aides de compensation, à hauteur de 387 404 547 [euros], qui sont accordées aux producteurs à des dates antérieures à la date du 28 octobre 2009 sont incompatibles avec le marché intérieur. Cette conclusion est sans préjudice des aides qui, au moment de leur octroi, remplissaient toutes les conditions fixées dans le règlement […] n° 1535/2007. »
194 Ainsi, il ressort de la décision attaquée que la Commission a appliqué le règlement n° 1535/2007 et a admis que des aides octroyées par l’ELGA en 2009, à hauteur du plafond fixé par le règlement, à savoir 75 382 500 euros, pouvaient être considérées comme des aides de minimis ne devant pas faire l’objet d’une récupération si elles respectaient l’ensemble des conditions prévues par ce règlement.
195 La République hellénique fait valoir que le montant total des aides de minimis autorisées qui ne devraient pas être récupérées est de 93 818 147, 11 euros. Elle soutient que, au cours des exercices fiscaux 2006, 2007 et 2008, des aides de minimis d’un montant de 388 078,67 euros ont été octroyées, alors que le plafond fixé par le règlement n° 1535/2007 était de 75 382 500 euros. Ainsi, sur les 37 320 395,50 euros versés en 2008, le montant de 25 211 264,52 euros, correspondant à des aides inférieures à 7500 euros par entreprise, aurait dû être considéré par la Commission comme des aides de minimis qui ne devaient pas être récupérées. Elle soutient également que, au cours des exercices fiscaux 2009, 2010 et 2011, des aides de minimis d’un montant de 6 775 618,50 euros ont été accordées et que la Commission aurait dû déduire du montant des aides à récupérer le montant de 68 606 882,50 euros (correspondant au plafond de 75 382 500 euros moins le montant de 6 775 618,50 euros).
196 À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler qu’aucune disposition du droit de l’Union n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, fixe le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir arrêt de la Cour du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C‑403/10 P, non publié au Recueil, point 126, et la jurisprudence citée).
197 L’obligation pour un État membre de calculer le montant précis des aides à récupérer s’inscrit dans le cadre plus large de l’obligation de coopération loyale liant mutuellement la Commission et les États membres dans la mise en œuvre des règles du traité en matière d’aides d’État (arrêts de la Cour du 13 juin 2002, Pays-Bas/Commission, C‑382/99, Rec. p. I‑5163, point 91, et Mediaset/Commission, point 196 supra, point 126).
198 Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour, la Commission peut valablement se limiter à constater l’obligation de restitution des aides en question et laisser aux autorités nationales le soin de calculer le montant précis des sommes à restituer (arrêts de la Cour du 12 mai 2005, Commission/Grèce, C‑415/03, Rec. p. I‑3875, point 40, et Mediaset/Commission, point 196 supra, point 127).
199 Il ressort du point 193 ci-dessus que, dans la décision attaquée, la Commission a seulement indiqué qu’elle pouvait admettre qu’une partie des paiements de compensations effectués en 2009 remplissait les conditions du règlement n° 1535/2007 et a donc admis qu’une partie de ces paiements constituait des aides de minimis qui pouvaient être autorisées dans la limite du plafond fixé dans ce règlement. Cependant, elle n’a pas déterminé le montant des paiements de compensations effectués en 2009 correspondant à ces aides de minimis, lequel sera déterminé au stade de la récupération.
200 Dans la mesure où la Commission n’a opéré aucun examen ni aucune appréciation concernant le calcul des aides de minimis qui peuvent être autorisées, il n’appartient pas au juge de l’Union de se substituer à la Commission en effectuant à sa place un examen auquel elle n’a procédé à aucun moment et en supputant les conclusions auxquelles elle serait parvenue au terme de celui-ci (arrêts du Tribunal du 1er juillet 2008, Deutsche Post/Commission, T‑266/02, Rec. p. II‑1233, point 95, et du 14 février 2012, Electrolux et Whirlpool Europe/Commission, T‑115/09 et T‑116/09, non encore publié au Recueil, point 42).
201 En second lieu, force est de constater que l’argument relatif à la prise en compte de deux périodes (2006-2008 et 2009-2011) ne saurait être retenu. En effet, il y a lieu de relever, à l’instar de la Commission, que le considérant 5 du règlement n° 1535/2007 prévoit :
« Les années à prendre en compte sont les exercices fiscaux utilisés par l’entreprise dans l’État membre concerné. La période de trois ans prise comme référence doit être appréciée sur une base glissante, de sorte que, pour chaque nouvelle aide de minimis octroyée, il y a lieu de déterminer le montant total des aides de minimis accordées au cours de l’exercice fiscal concerné, ainsi qu’au cours des deux exercices fiscaux précédents. »
202 Étant donné que la Commission a admis la possibilité que certaines des aides de compensation octroyées en 2009 puissent être des aides de minimis, les années à prendre en compte sont celles de l’exercice fiscal 2009 et des deux exercices fiscaux précédents, à savoir les exercices fiscaux 2007 et 2008.
203 Il ressort de ce qui précède que les arguments de la République hellénique selon lesquels la Commission a commis des erreurs d’appréciation et de calcul dans la détermination du montant des aides à récupérer doivent être rejetés.
204 Partant, le sixième moyen doit être rejeté.
Sur le septième moyen, tiré d’une interprétation et d’une application erronées par la Commission des lignes directrices et d’une mauvaise utilisation de son pouvoir d’appréciation, concernant les compensations versées en 2008 pour les pertes occasionnées par l’ours à la production végétale
205 La République hellénique fait valoir que, parmi les paiements de compensation effectués par l’ELGA en 2008, le montant de 114 374,86 euros correspondait à des compensations versées à des producteurs pour la réparation à hauteur de 100 % des pertes à leur production végétale causées par l’ours. Elle indique que l’arrêté ministériel n° 26431, portant extension du régime d’assurance obligatoire de l’ELGA aux pertes à la production végétale causées par l’Ursus arctos (FEK B’1034/15.11.1996), prévoit une compensation égale à 100 % du préjudice occasionné. Cette couverture à hauteur de 100 % des pertes serait justifiée par le fait que l’Ursus arctos est une espèce d’ours menacée et viserait à la protection et à la conservation de l’espèce.
206 La République hellénique soutient que la Commission, en estimant qu’un pourcentage de 20 % de la compensation versée n’était pas compatible avec le marché intérieur, a fait une interprétation et une application erronées des lignes directrices ainsi qu’une mauvaise utilisation du pouvoir discrétionnaire dont elle dispose pour fixer ou non une contribution aux pertes d’un pourcentage déterminé par les producteurs lésés. Selon la République hellénique, l’objectif de protection de l’espèce d’ours menacée Ursus arctos justifiait une compensation intégrale des dommages causés par celui-ci. En fixant un pourcentage de contribution des producteurs lésés à 20 %, la Commission aurait commis une erreur dans l’interprétation et l’application du paragraphe 23 des lignes directrices, qui n’exigerait pas une telle contribution lorsque les mesures d’aides ont des effets positifs sur la protection de l’environnement, mais qui subordonnerait l’approbation de ces mesures uniquement à leur contribution positive compensant la distorsion de concurrence. En outre, la Commission aurait fait une mauvaise utilisation de son pouvoir discrétionnaire en fixant ce pourcentage à 20 %.
207 En substance, la République hellénique reproche à la Commission d’avoir fait une interprétation et une application erronées des lignes directrices, d’une part, en ayant fixé une contribution minimale des producteurs aux pertes et, d’autre part, en n’ayant pas pris en compte que l’objectif de préservation de l’ours justifiait une compensation intégrale des dommages. En outre, elle lui reproche d’avoir fixé le pourcentage de 20 % de manière discrétionnaire.
208 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a constaté que, « [c]oncernant les aides de l’ordre de 114 374,86 [euros] pour des pertes à la production végétale à cause de l’ours, ces aides [n’étaient] pas couvertes par les dispositions du [point] V des lignes directrices sur la gestion des risques et des crises » et que « [c]onformément au [paragraphe] 23 des lignes directrices, pour les mesures d’aides non couvertes par les lignes directrices, [elle procédait] à un examen cas par cas et n’approuv[ait] des mesures de ce type que si la contribution positive au développement du secteur [compensait] largement les risques de distorsion de la concurrence qu’elles [présentaient] » (considérant 82).
209 Cette constatation doit être approuvée. En effet, s’agissant des aides destinées à compenser des dommages en matière de production agricole ou de moyens de production agricole, les lignes directrices ne concernent que les aides pour réparer des dommages résultant de calamités naturelles ou d’évènements extraordinaires, les aides destinées à indemniser les agriculteurs pour les pertes résultant de mauvaises conditions climatiques, les aides en faveur de la lutte contre la maladie des animaux et des végétaux et les aides aux paiements de primes d’assurance (point V.B). Les dommages à la production agricole causés par un animal, tel que l’ours, ne sont pas visés par les lignes directrices.
210 Il en ressort que la Commission a considéré, à juste titre, que les compensations versées par l’ELGA en 2008 à des producteurs pour la réparation des pertes à la production végétale causées par l’ours n’entraient pas dans le champ d’application des lignes directrices.
211 Partant, c’est également à juste titre que la Commission a apprécié leur compatibilité avec le marché intérieur directement sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE.
212 En premier lieu, s’agissant de l’argument relatif à l’exigence d’une contribution minimale des producteurs aux pertes, il y a lieu de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a estimé :
« Selon le point 113 des lignes directrices, lorsqu’il s’agit d’autoriser une aide d’État à la gestion des risques, il faut prévoir d’exiger une contribution minimale de producteurs aux pertes, en vue d’atténuer le risque de distorsions de la concurrence et de les inciter à minimiser les risques. Or, en l’espèce, l’intensité des aides octroyées était de 100 % et, selon l’avis de la Commission, l’absence totale de contribution de producteurs aux pertes est susceptible de présenter des risques de distorsions de concurrence. Pour cette raison, la Commission considère qu’une contribution minimale des producteurs de l’ordre de 20 % aurait dû être exigée en l’espèce. Par conséquent, ces aides sont compatibles avec le marché intérieur jusqu’à 80 % de leur intensité, à savoir 91 500 [euros]. Par contre, pour leur montant restant, correspondant aux 20 % de leur intensité, lesdites aides sont considérées incompatibles avec le marché intérieur. » (considérant 82)
213 Le paragraphe 113 du point V des lignes directrices prévoit :
« L’octroi d’une aide d’État peut être un moyen de soutien adéquat pour certains types de risques et de crises dans le secteur agricole. Toutefois, il faut toujours garder à l’esprit que les États membres ne sont nullement obligés d’octroyer effectivement une aide d’État. Il se peut très bien que, face un risque ou à une crise similaire, les producteurs d’un État membre ou d’une région reçoivent un soutien, mais pas ceux d’autres États membres ou d’autres régions. Ces différences dans les niveaux de soutien risquent d’entraîner des distorsions de la concurrence. C’est pourquoi, tout comme pour les autres types d’aides d’État, il importe de prendre en considération la nécessité d’éviter des distorsions excessives de la concurrence lorsqu’il s’agit d’autoriser l’attribution d’une aide d’État à la gestion des risques et des crises. Il faut prévoir d’exiger une contribution minimale des producteurs aux pertes ou au coût de ces mesures, ou toute autre contrepartie adéquate, en vue d’atténuer le risque de distorsions de la concurrence et de les inciter à minimiser les risques. »
214 Il y a lieu de rappeler que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE (voir point 161 ci-dessus). Dans ce cadre, le contrôle juridictionnel appliqué à l’exercice de ce pouvoir d’appréciation se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’au contrôle de l’exactitude matérielle des faits retenus et de l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits ou de détournement de pouvoir (voir arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, point 161 supra, point 59, et la jurisprudence citée).
215 Il ressort de la décision attaquée que la Commission, dans le cadre de son appréciation de la compatibilité des aides pour les pertes à la production végétale causées par l’ours sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, a tenu compte des dispositions figurant dans les lignes directrices, et notamment de l’exigence d’une contribution minimale des producteurs aux pertes figurant au paragraphe 113 de celles-ci.
216 Force est de constater que, dans le cadre de sa marge d’appréciation dans l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, la Commission a la possibilité de tenir compte des règles figurant dans les lignes directrices, même si celles-ci ne sont pas applicables à l’aide dont elle examine la compatibilité avec le marché intérieur. Tel est notamment le cas de la disposition des lignes directrices exigeant une contribution minimale des producteurs aux pertes qui figure également parmi les principes généraux mentionnés dans le paragraphe 15 des lignes directrices selon lequel, « [p]our être considérée comme compatible avec le marché [intérieur], toute mesure d’aide doit avoir un certain élément incitatif ou exiger une contrepartie du bénéficiaire ».
217 Ainsi, en s’appuyant sur le paragraphe 113 des lignes directrices, la Commission a justifié, dans la décision attaquée, que l’absence totale de contribution des producteurs aux pertes était susceptible de présenter des risques de distorsions de concurrence.
218 Il ressort de ce qui précède que la République hellénique soutient à tort que la Commission a commis une erreur dans l’interprétation des lignes directrices en fixant une contribution minimale des producteurs aux pertes.
219 En second lieu, s’agissant de l’argument relatif à l’absence de prise en compte de l’objectif de préservation de l’ours, il y a lieu de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a rappelé que, en application du paragraphe 23 des lignes directrices, s’agissant de mesures d’aides au secteur agricole non couvertes par les lignes directrices, elle ne pouvait les déclarer compatibles avec le marché intérieur que si la contribution positive au développement du secteur compensait largement les risques de distorsion de concurrence (considérant 82).
220 Selon le paragraphe 23 des lignes directrices :
« La Commission examinera au cas par cas toutes les mesures d’aide qui ne sont pas couvertes par les présentes lignes directrices, en tenant compte des principes exposés dans les articles [107 TFUE, 108 TFUE et 109 TFUE], de la politique agricole commune et de la politique communautaire en matière de développement rural. Les États membres qui proposeront une aide au secteur agricole non couverte par les présentes lignes directrices devront fournir une évaluation économique de l’impact positif de la mesure sur le développement du secteur et des risques de distorsion de la concurrence qu’elle présente. La Commission n’approuvera les mesures de ce type que si la contribution positive au développement du secteur compense largement ces risques. »
221 En l’espèce, la République hellénique se contente d’invoquer un objectif de protection de l’environnement et, plus précisément, de préservation de l’ours en tant qu’espèce menacée comme contribution positive permettant de justifier l’octroi d’une aide compensant l’intégralité des pertes à la production causées par l’ours.
222 Cependant, contrairement à ce que soutient la République hellénique, il ne suffit pas que les mesures d’aides aient un effet positif quelconque, par exemple en matière de préservation d’une espèce menacée, pour que la Commission considère que cet effet permet de compenser les risques de distorsion de concurrence causés par ces aides. Le paragraphe 23 des lignes directrices exige que les États membres établissent, sur le fondement d’une évaluation économique, l’existence d’une contribution positive de l’aide au développement du secteur agricole.
223 Or, force est de constater que la préservation de l’ours ne saurait être considérée comme une contribution positive au développement du secteur agricole susceptible de compenser les risques de distorsion de concurrence causés par une aide couvrant l’intégralité des pertes subies au sens du paragraphe 23 des lignes directrices.
224 Il en ressort que la République hellénique soutient à tort que la Commission a commis une erreur dans l’interprétation et l’application des lignes directrices en ne prenant pas en compte l’objectif de préservation de l’ours.
225 Par ailleurs, la République hellénique ne saurait soutenir que l’appréciation de la Commission repose sur une motivation contradictoire, la Commission, d’une part, ayant reconnu, au considérant 82 de la décision attaquée, la contribution positive de l’aide à la conservation de l’ours qui compense les risques de distorsion de concurrence et, d’autre part, ayant considéré les aides comme incompatibles avec le marché intérieur en raison de l’absence de contribution des producteurs aux pertes et du risque de distorsion de concurrence qui en résulte. En effet, il suffit de relever que, au considérant 82 de la décision attaquée, la Commission se contente de citer le paragraphe 23 des lignes directrices, mais ne reconnaît pas expressément que la préservation de l’ours constitue une contribution positive des aides en cause au développement du secteur au sens de cette disposition.
226 En troisième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel la Commission a fait une mauvaise utilisation de son pouvoir discrétionnaire en fixant à 20 % le pourcentage de la contribution minimale des producteurs aux pertes, il y a lieu de relever que la fixation de ce pourcentage relève de la large marge d’appréciation de la Commission dans l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE et que cette dernière n’a pas excédé les limites de ses compétences. En outre, en comparaison avec d’autres pourcentages prévus dans les lignes directrices concernant les intensités maximales d’aides autorisées dans le domaine agricole, une contribution des producteurs à hauteur de 20 % n’est pas excessive (voir, par exemple, les paragraphes 28, 32 et 42 des lignes directrices).
227 Il ressort de ce qui précède que la République hellénique n’a pas démontré que la Commission avait commis une erreur manifeste en considérant que les aides versées par l’ELGA en 2008 pour la réparation des dommages causés par l’ours étaient compatibles avec le marché intérieur uniquement à hauteur de 80 % de leur intensité.
228 Partant, le septième moyen doit être rejeté.
229 Il ressort de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
230 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République hellénique ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Commission.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.