Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2007-00005-de-julio-21-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_ad02d8014a6f026ce0430a010151026c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 03:41:49
Document Index: 396329630

Matched Legal Cases: ['artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 143', 'artículo 25', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 32', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 226', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 29', 'artículo 29', 'e contrario', 'artículo 29', 'in dubio', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 3', 'artículo 25', 'artículo 24', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 335', 'artículo 189', 'artículo 10', 'artículo 325', 'artículo 1', 'artículo 35', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 335', 'artículo 29', 'artículo 6', 'artículo 335', 'artículo 39', 'artículo 24', 'artículo 28', 'artículo 25', 'artículo 18', 'artículo 32', 'artículo 25', 'artículo 61', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 61', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 28', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 25', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 143', 'artículo 29', 'artículo 61', 'artículo 226', 'artículo 137', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 2', 'e contrario', 'artículo 84', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 4']

﻿ Sentencia 2007-00005 de julio 21 de 2011
SENTENCIA 2007-00005 DE 21 DE JULIO DE 2011
CONTENIDO:MEDIOS DE IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES PROFERIDAS POR LAS AUTORIDADES DE LA BOLSA DE VALORES. EL HECHO QUE EL MISMO REGLAMENTO DE LA BOLSA, ESTABLEZCA QUE LOS MIEMBROS DE LA SALA PLENA QUE DEBEN DECIDIR EL RECURSO DE SÚPLICA DEBEN SER DIFERENTES A LOS MIEMBROS DE LA SALA DE DECISIÓN A QUIENES CORRESPONDIÓ EL CONOCIMIENTO DEL PROCESO, ES UNA GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, BOLSA DE VALORES, TERMINACIÓN ANORMAL DEL PROCESO, RECURSO DE SÚPLICA
Sentencia 2007-00005 de julio 21 de 2011
Radicación: 11 001 0327 000 2007 00005 00
Nº interno: 16356
Demandante: Carlos Nelson Garavito Oviedo, Norman Alexander Aldana.
La Sala decide sobre la demanda que en acción pública de nulidad simple interpusieron, por conducto de abogado, los señores Carlos Nelson Garavito Oviedo y Norman Alexander Aldana Patiño contra la Resolución 704 de agosto 25 de 2005 dictada por la entonces Superintendencia de Valores, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo contenido no se transcribe por su extensión(1).
El 5 de febrero de 2007, la parte actora presentó demanda en acción de nulidad simple(2), demanda que fue corregida(3) conforme con la orden que impartió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 2 de marzo de 2007(4).
La parte actora, conforme con la corrección de la demanda, propuso las siguientes pretensiones:
PRIMERA. Se declare la NULIDAD de los actos administrativos Resolución 704 de agosto 25 de 2005, acto administrativo dictado por la Superintendencia de Valores, antes, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, mediante el cual se aprueba el reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración de nulidad se disponga que el reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. no tiene ni ha tenido valor ni efecto, al contrariar y violar la norma constitucional del artículo 29 sobre debido proceso, y los principios rectores consagrados en los artículos 6º, 8º y 11 del Código de Procedimiento Penal.
Del acápite del concepto de la violación de la demanda y que no fue objeto de corrección(5) se puede inferir que las normas que la parte actora considera violadas son:
• Artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política
• Ley 964 de 2006, artículos 25, 32 y 61
El concepto de violación lo sustentó, en síntesis, así:
Violación del artículo 29 de la Carta Política.
Dijo que la Superintendencia de Valores, con la expedición de la resolución demandada, que tuvo como fin aprobar el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia, violó el artículo 29 de la Carta política, y, para el efecto, lo transcribió.
Posteriormente, transcribió un aparte del que dijo era el artículo 2.4.3.2 del reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., así:
“sin que se pueda solicitar al rector la práctica de pruebas distintas a las aportadas”.
Señaló que el debido proceso implicaba que el investigado pudiera realizar su defensa sin limitaciones y, en materia probatoria, que pudiera hacer uso de todos los medios de prueba previamente establecidos. Adujo que el reglamento de la Bolsa de Valores, aprobado mediante las resoluciones demandadas, no permitía hacer uso de todos los medios de prueba y que, por eso, se limitaba el derecho de defensa y, de contera, se violaba el debido proceso.
Comparó el reglamento de la Bolsa con la Ley 734 de 2002, por la cual se expidió el Código Único Disciplinario, y dijo que ésta ley sí consagraba la libertad de pruebas. Que, por lo tanto, no veía porqué, en los procesos disciplinarios de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., la Superintendencia de Valores había permitido aprobar “el artículo que impide la solicitud de pruebas”.
Dijo que ni en el trámite investigativo ni en el juicio ante la Cámara Disciplinaria, el reglamento de la Bolsa de Valores regula los recursos de reposición, de apelación y de queja, porque el único recurso que procedía era el de súplica. Alegó que esa regulación violaba el inciso 3º del artículo 29 de la Carta Política que consagra que toda sentencia condenatoria es impugnable. Que, así mismo, violaba el principio de las dos instancias.
Señaló que el reglamento de la Bolsa de Valores tampoco regulaba las causales de nulidad del proceso, como sí lo hace el artículo 143 de la Ley 734 de 2002.
Violación de la Ley 964 de 2005
Dijo que la resolución acusada violaba el artículo 25 de la Ley 964 de 2005. Precisó que la Ley 964 de 2005 consagraba el derecho a la impugnación de las decisiones de última instancia que resolvían los procesos disciplinarios, pero que el artículo 2.4.8.5 de la Resolución 704 de agosto 25 de 2005 era nulo porque prescribe que contra la decisión adoptada por la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria no procederá ningún recurso.
Que también violaba el artículo 29 de la Ley 964 de 2005, porque ese artículo dispone que en el proceso disciplinario se pueden imponer sanciones garantizando en todo caso el derecho de defensa.
El artículo 32, parágrafo, porque prescribe que “En todo el proceso disciplinario que adelanten los organismos de autorregulación en ejercicio de su función Disciplinaria, deberá observar los principios de oportunidad, economía y celeridad, y se regirá exclusivamente por los principios y el procedimiento contenidos en la presente ley y en las demás normas que la desarrollen”.
Que, así mismo, viola los artículos 29 de la Carta Política y 61 de la Ley 964 de 2005 en cuanto consagra la proposición, trámite y efectos de los incidentes de nulidad, recusación, impedimentos y denuncias de parcialidad, porque la Resolución 704 de 2005 no permite formular incidentes de nulidad en el proceso disciplinario, porque no los tiene previstos.
Violación del artículo 6º de la Carta Política.
Dijo que la Resolución demandada establecía responsabilidades de particulares frente a las autoridades por violación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.. Que, en esa medida, el reglamento violaba el artículo 6º por poner la responsabilidad de los particulares frente a los reglamentos simples y no frente a la Constitución y la ley.
Alegó que los reglamentos deberían estar aprobados por ley o decretos y que como el reglamento de la Bolsa no está aprobado de esa manera, la Bolsa de Valores no puede aplicar sanciones o medidas que no estén consagradas en la ley.
Puso como ejemplo el caso del artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía) que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-593 de 9 de junio de 2005. Explicó que este antecedente fue el que dio origen a la Ley 964 de 2005 “para indicar que los procedimientos disciplinarios de los organismos autorreguladores se regirán exclusivamente por los principios y procedimientos contenidos en la presente ley y en las demás normas que la desarrollen, tal como se consagro (sic) en el artículo 32. (sic) de la citada Ley 964 de 2005”.
Dijo que el proceso disciplinario que adelantaba la Bolsa, apoyado en actos administrativos de la Superintendencia de Valores, era abiertamente contradictorio con los principios rectores del procedimiento disciplinario, y los listó.
Señaló que violaba el derecho al debido proceso y de defensa, el hecho de que una entidad privada adelante procesos de investigación con fundamento en actos administrativos oficiales. Alegó que la Bolsa de Valores de Colombia S.A. como entidad privada, no tenía facultades de juzgamiento ni facultades para imponer sentencias condenatorias.
Manifestó que, conforme con el artículo 2º de la Carta Política, es una obligación estatal permanente garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la norma superior y la ley. Que la resolución demandada no permite cumplir esos fines.
Violación del numeral 5º del artículo 2.3.1.1. de la Resolución 704 de 2005.
Por último dijo: “Finalmente debo destacar que la Resolución 704 de 25 de agosto de 2005, es violatoria del mismo reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., pues la Bolsa de Valores de Colombia S.A. ha violado el Art. 2.3.1.1., numeral quinto (5º) del Reglamento, al no someter las modificaciones al concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria, como era su obligación, incurre en conductas disciplinarias y se hace acreedora a un proceso disciplinario por parte de la superintendencia, por incumplimiento de la Ley 964 y de los reglamentos de autorregulación tal como lo establece el artículo 29 de la Ley 964 de 8 de julio de 2005, pues violó su propio reglamento al solicitar a la Superintendencia de Valores de Colombia, la aprobación del texto de un reglamento, que no cumplió los mandatos del mismo reglamento necesarios para la aprobación de sus modificaciones”.
La apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia se opuso a la demanda. Como primera medida propuso la excepción de inepta demanda, que fundamentó así:
Inepta demanda por cuanto el interés que motiva la acción incoada por los accionantes riñe con la finalidad propia de la acción de nulidad
Citó el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y dijo que conforme con esta disposición, el principio de legalidad es pilar fundamental en la concepción del ejercicio de la acción pública de nulidad, pues lo que se busca con la misma es que los actos de la administración se ajusten al ordenamiento jurídico vigente.
Dijo que el objetivo de la acción de nulidad es verificar que el acto demandado se ajuste a la Constitución Política y a la ley y que así lo ha reconocido la doctrina judicial.
Explicó que con la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades, se da la posibilidad de instaurar la acción de nulidad contra actos de carácter particular, siempre y cuando, con la misma se persiga un interés de respeto de la legalidad que no implique un restablecimiento automático del derecho quebrantado.
Hizo una reseña de la doctrina judicial que sobre el particular ha dictado el Consejo de Estado y precisó que conforme con la misma era viable la demandar en acción de nulidad un acto de carácter particular, siempre y cuando la anulación del mismo no implicara un restablecimiento automático del derecho.
También destacó la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional que declaró exequible de manera condicionada el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y dijo que conforme con esta sentencia y con las del Consejo de Estado, era posible acudir a la acción de nulidad o a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que la acción estaba delimitada por el objeto exclusivo que una u otra acción buscaba. Por lo tanto, dijo que la naturaleza de la pretensión que se formule era la que permitía determinar cuál era la acción procedente.
Luego pasó a analizar lo que era la esencia de la pretensión y dijo que no consistía en la simple solicitud formulada al juez, puesto que, a su juicio, la pretensión estaba íntimamente relacionada, con los supuestos fácticos y jurídicos en los cuales se fundamenta el acto, es decir, la causa petendi.
Por ello, dijo que la pretensión era lo que singularizaba la naturaleza de la acción a interponer, y reiteró que la acción de la nulidad propende por la eliminación del orden jurídico de la totalidad o una parte de un acto administrativo de carácter general o particular, en este último evento, siempre y cuando la parte demandante no posea una pretensión adicional al simple respeto del orden jurídico, toda vez que contraría directa o indirectamente disposiciones legales o constitucionales superiores.
En ese contexto, analizó el caso objeto del proceso y destacó que el 7 de febrero de 2007, la parte actora radicó la demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca referenciada como Acción de Nulidad, con solicitud de suspensión provisional de la Resolución 704 de 2005, expedida por la entonces Superintendencia de Valores, por la cual se autorizó y aprobó ciertas modificaciones al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
Dijo que, en dicha demanda, la parte actora había solicitado, a título de pretensiones, la nulidad del citado acto administrativo y, que como consecuencia de la declaración de nulidad se dispusiera que el reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. no tenía ni había tenido valor ni efecto, y que las decisiones tomadas o sanciones impuestas en aplicación del mismo eran ilegales y se encontraban viciadas de nulidad.
Llamó la atención en el hecho de que la parte actora había solicitado que se declararan terminados los procesos disciplinarios 7139 y 7140 tramitados por la Bolsa de Valores de Colombia S.A. contra los que eran los demandantes en el presente proceso. Así mismo, que se declarara sin valor y efecto “la Resolución 2186 del 30 de noviembre de 2006 mediante la cual se niega la solicitud de Revocatoria Directa de la Resolución 704 hoy demandada”.
Explicó que, por lo anterior, el Consejo de Estado había ordenado la corrección de la demanda, orden que acató la parte actora pero que, sin embargo, no desistió de la pretensión referida a que se dispusiera que el reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. no tiene ni ha tenido valor ni efecto ni corrigió la demanda en aquellos apartes en los que hace referencia a la actuación disciplinaria que se habría seguido contra los actores en el presente proceso.
No obstante lo anterior, la apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia insiste en que la demanda “no satisfizo la exigencia de adecuarla a los fines propios de la acción que para el caso nos ocupa, que es el contencioso popular de anulación, acción que no está llamada a que se formule ninguna declaración sobre el restablecimiento de derechos en relación con personas específicas a quienes se haya podido afectar con la expedición de un acto administrativo proferido por la autoridad competente”.
Insistió en que de acuerdo con la Teoría de los Móviles y Finalidades acuñada en la Sentencia C-426 de 2002 proferida por la H. Corte Constitucional, la demanda era procedente, porque las pretensiones primera y segunda no eran compatibles, a su juicio, toda vez que mientras la primera está encaminada a solicitar la nulidad de ciertos actos administrativos, la segunda era una pretensión indemnizatoria.
Que tampoco era procedente la acción de nulidad con la tesis del Consejo de Estado, en la medida en que los actos demandados no eran de aquellos que “Comporta[ran] un interés de la comunidad de tal naturaleza e importancia que fuera aparejado con el afán de legalidad”.
Por lo expuesto, insistió en que la acción de nulidad debía ejercerse sin consideración a posibles situaciones subjetivas, pues en la acción de nulidad, dijo, no se pretende nada para sí ni se reclama nada como derecho individual. Sólo corresponde ejercer un proceso de comparación entre el derecho objetivo y la decisión administrativa que lo infringe.
Añadió que toda pretensión debe fundarse en supuestos fácticos, jurídicos y probatorios íntimamente relacionados con la acción incoada, requisito esencial del cual, según afirmó, adolece la demanda que objeto de la litis y que, por eso, se debía declarar la excepción de inepta demanda.
En cuanto al asunto de fondo, en un acápite preliminar, la apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia aludió al marco legal que regula las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Explicó cuál era la naturaleza de la facultad de autorregulación en esta materia; sobre las potestades atribuidas a los organismos de autorregulación; y sobre la razón de ser de la figura de la autorregulación.
Luego, se opuso a los cargos de la demanda, así:
1. “Inexistencia de violación al principio del debido proceso por desconocimiento de los principios del (sic) rectores del proceso disciplinario y limitación de los recursos.
(…) El proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores aprobado por la entonces Superintendencia de Valores tiene un régimen inherente a su naturaleza privada y no se asemeja al procedimiento disciplinario que rige la conducta de los servidores públicos. En consecuencia, el procedimiento previsto en los reglamentos aprobados por la entonces Superintendencia de Valores, no resultan violatorios per se del debido proceso consagrado en la Constitución Política”.
Dijo que el artículo 29 de la Constitución Política consagraba la aplicación del debido proceso y la garantía del derecho de defensa en actuaciones judiciales y administrativas. Que el citado precepto constitucional se definía como el conjunto de garantías que procuraban la protección de un individuo sujeto de una actuación, con el fin de que en el trámite se respeten las formalidades propias en cada juicio logrando la aplicación correcta de la justicia.
Que, en este sentido, existía una relación del debido proceso con el derecho de defensa a fin de que el investigado pueda ser oído en relación con la explicación de su conducta objeto de investigación, en virtud del principio de contradicción, según el cual los interesados tendrán la oportunidad de conocer y controvertir las pruebas y decisiones por los medios legales.
Que, los sujetos pasivos de los procesos disciplinarios a cargo de la Bolsa de Valores de Colombia contaban con todas las garantías procesales durante la investigación y hasta el fallo si a ello hubiere lugar y, para el efecto, explicó puntualmente apartes del reglamento de la Bolsa de Valores aprobado por la entonces Superintendencia de Valores mediante la Resolución 429 de 2004, para destacar que en el proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores se encuentran claramente preestablecidas y definidas tanto las etapas que deben surtirte en todo proceso disciplinario iniciado en esta instancia así como las funciones inherentes atendiendo la estructura y la autonomía funcional en cada etapa del proceso disciplinario.
Explicó que el proceso disciplinario que en su momento fue adoptado por la Bolsa de Valores de Colombia contaba con instancias procesales diferentes (Investigación y decisión) tal como lo exigía el artículo 29 de la Constitución Política y que, contrario a lo señalado por la parte actora, las modificaciones introducidas mediante la Resolución 704 de 2005 garantizan el debido proceso.
También aludió a la estructura y funciones de ciertas áreas de la Bolsa de Valores, para sustentar que tanto esa estructura como las diferentes funciones asignadas a cada área permiten seguir las reglas del debido proceso y las formas propias del procedimiento disciplinario que debe adelantarse contra sus miembros, porque esa estructura permite advertir la independencia de los funcionarios que adelantan la etapa de investigación (rector), de los funcionarios que adelantan la etapa de decisión (Cámara Disciplinaria).
2. “El proceso disciplinario adoptado por el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia (…) cuenta con una etapa probatoria que se surte tanto en la etapa de investigación como en la etapa de decisión garantizándose el debido proceso y el derecho de contradicción”.
Dijo que contrario a lo manifestado por la parte actora, durante la actuación disciplinaria surtida a instancia de la Bolsa de Valores vigente para la fecha de expedición del acto acusado, el disciplinado cuenta con los mecanismos necesarios que le garantizan al disciplinado el derecho de contradicción, la presunción de inocencia, la favorabilidad y el beneficio de la duda.
Explicó el flujograma del proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores de Colombia y destacó que en cada etapa, los investigados gozan de pleno derecho a aportar y controvertir las pruebas para hacer efectiva su legítima defensa.
Dijo que de ese recuento procesal expuesto se podía concluir, con absoluta certeza que el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia, adoptado mediante el acto acusado y que aclaró, está vigente únicamente para los procesos disciplinarios iniciados con anterioridad al 8 de julio de 2006, no desconocía ni desconoce las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa en que el investigado puede, a través de las distintas instancias i) ejercer el derecho de contradicción, ii) aportar las pruebas que estime conducentes a su favor, iii) ser escuchado después de la formulación de explicaciones, iv) presentar descargos antes de que se profiera la decisión, y v) ser escuchado en audiencia antes de proferir fallo. Todo lo anterior, dijo, sin perjuicio de la facultad que tiene el rector de la Bolsa de practicar todas las pruebas que de oficio considere y de evaluar, en conjunto, todas las pruebas aportadas por el disciplinado, a efectos de lograr el esclarecimiento de los hechos objeto de investigación. Así mismo, señaló, sin perjuicio de la facultad que tiene la Sala de Decisión de solicitar al Rector la ampliación de la investigación cuando a ello hubiere lugar, todo ello antes de proferir la decisión que en derecho corresponda.
Manifestó que el debido proceso no se restringía al seguimiento de ciertas ritualidades, sino que comportaba una serie de derechos fundamentales previstos en el artículo 29 de la Constitución Política, como el derecho de defensa, el derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas, el juez natural —o legal—, el derecho de contradicción, el principio de presunción de inocencia —in dubio pro reo—, el derecho sancionador del acto, el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, el derecho a no ser juzgado dos (2) veces por el mismo hecho —non bis in ídem—, el principio de legalidad en la recolección y práctica de las pruebas, favorabilidad en materia penal, el derecho a impugnar los actos de condena, postulados éstos que se consideran de carácter sustancial o material y que tienen prevalencia sobre el derecho procesal (C.P., art. 228) y que, por tanto, eran éstos los principios que debían garantizarse en las formas propias de cada juicio, los cuales, reiteró, se cumplen a cabalidad.
Señaló que la violación al artículo 29 de la Carta Política no se prueba listando los principios orientadores del proceso disciplinario que rigen la conducta de los servidores públicos, procedimientos que, según dijo, no eran aplicables al presente caso, puesto que a los miembros de la Bolsa de Valores de Colombia les rige “(…) un procedimiento disciplinario con características especiales en atención a la competencia técnica desarrollada por los miembros adscritos a la Bolsa de Valores que desarrollan una actividad catalogada como de interés público efecto para el cual se requieren altos estándares tanto en el nivel de profesionalismo e idoneidad como en las operaciones de intermediación de valores que se desarrollan en el citado foro bursátil”.
3. Naturaleza jurídica del reglamento general de la Bolsa. Régimen Disciplinario adoptado por la Bolsa. Contenido y alcances del reglamento aprobado con el acto administrativo acusado. Legalidad del reglamento y facultad de la Bolsa para imponer sanciones.
La apoderada de la Superintendencia Financiera explicó que el reglamento general de la Bolsa de Valores en el cual se encuentra consignado el Régimen disciplinario era un documento-contrato de carácter privado. Que, sin embargo, por la especial naturaleza de la actividad que regulaba (bursátil), requería que previa a su implementación se surtiera un proceso de autorización, evaluación y/o control del mismo por parte del Estado, el que, para el caso en estudio, se impartió a través de la antigua Superintendencia de Valores —hoy Superintendencia Financiera de Colombia—, conforme lo señala el literal d) del numeral 19 del artículo 150, y numeral 24 del artículo 189 de la Carta, en concordancia con los parámetros previstos en la Ley 964 de 2005 y el Decreto 4327 de 2006.
Dijo que la expedición del reglamento por parte de la Bolsa de Valores constituía expresión directa del principio de autorregulación, mediante el cual, el Estado transfería a dicha institución parte de la potestad reglamentaria de la actividad bursátil con el propósito de facilitar la organización del mercado, efecto para el cual se encontraba investida de autorización para expedir reglamentos y circulares cuya observancia resultaba obligatoria para la institución y sus miembros.
Que, por eso, el artículo 3º del Decreto 2669 de 1960 disponía que los reglamentos y circulares expedidos por las bolsas de valores constituían una manifestación expresa y directa de normas jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto de obligatorio cumplimiento para todo aquel que intervenga en el mercado público de valores.
Insistió en que, por lo anterior, el reglamento de la Bolsa era una clara y expresa manifestación del ejercicio del poder de autorregulación a ella conferido antes y después de la expedición de la Ley 964 de 2005 con el alcance que le dio el artículo 25. Que, por eso, la Bolsa podía seguir cumpliendo sus facultades de supervisión y disciplinaria, conforme con el artículo 24 de la citada ley.
Adicionalmente, señaló que, acorde con las facultadas que le atribuye la ley, está habilitada para adoptar las modificaciones que se consideren necesarias para consagrar normas de conducta que deben ser observadas por los sujetos pasivos de la misma.
4. “Inexistencia de violación al debido proceso con el procedimiento y formas propias de juicio adoptado en el reglamento disciplinario de la Bolsa de Valores de Colombia y aprobado por la entonces Superintendencia de Valores”.
Dijo la apoderada de la Superintendencia Financiera de Colombia que no era admisible considerar que el reglamento disciplinario de la bolsa viole el debido proceso por no existir recursos como el de reposición o apelación y menos que para fundamentar su dicho, se remita al procedimiento que en dicha materia contiene la Ley 734 de 2002.
Hizo hincapié en que el artículo 29 de la Carta Política dicta que se observen las formas propias de cada juicio para garantizar el derecho de defensa en el curso del proceso administrativo disciplinario.
Explicó el contenido de ciertos artículos del reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia para insistir en que “(…) contrario a lo manifestado por el actor, no son los mismos funcionarios los que conocen de la investigación (rector) ni los que profieren las decisiones sancionatorias (Cámara Disciplinaria a través de las Salas de Decisión), tampoco son los mismos dentro de la estructura funcional los Funcionarios que resuelven los recursos de súplica interpuestos por los disciplinados (Sala Plena). Lo anterior demuestra que independientemente de la denominación de los temas, es evidente que en el reglamento ahora cuestionado prevalece la garantía de la doble instancia en este proceso disciplinario y que con la adopción del esquema funcional de dicho procedimiento que fue aprobado en su momento por la entonces Superintendencia de Valores no se transgrede disposición legal o constitucional alguna”.
Recalcó en que era tan riguroso el procedimiento para el trámite del recurso de súplica, que la Bolsa preveía en el reglamento un quórum decisorio y deliberatorio de la Sala Plena según el cual, para resolver el citado recurso todas las determinaciones de la Sala Plena requerirán para su deliberación y adopción, de la asistencia y voto favorable de la mayoría de los miembros de la Cámara Disciplinaria.
También explicó que conforme con el reglamento de la Bolsa de Valores de Bogotá, el recurso de súplica procedía i) Contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decidía en primer término el proceso disciplinario, y ii) Contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decidía sobre la no aprobación de un acuerdo de terminación anticipada que, según explicó, sólo podía ser recurrido por el rector.
Señaló que del recurso de súplica interpuesto se corre traslado al rector o al investigado, toda vez que cualquiera de ellos pueden interponerlo, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de contradicción al correr traslado a la parte pertinente por el término de ocho días hábiles para que, si lo consideran, se pronuncien por escrito.
Dijo que, en esta instancia, nuevamente se le garantizaba al investigado el derecho de ejercer una adecuada defensa toda vez que tiene la posibilidad de solicitar a la Sala Plena la celebración de una audiencia en la que puede exponer su versión sobre los hechos del proceso. Citó las normas que regulan este procedimiento.
A su turno, manifestó, el reglamento expresamente establece que los recursos de súplica serán resueltos por la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria sin la intervención de los miembros que participaron en la Sala de Decisión a quien correspondió el conocimiento del proceso, hecho que, según dijo, demuestra la imparcialidad que busca el operador disciplinario de la Bolsa frente a la investigación de los hechos y conductas de sus miembros. También citó las normas que regulan ese aspecto, y enfatizó en que tales normas armonizan con la Ley 964 de 2005.
Por lo expuesto, señaló que el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia garantiza al disciplinado el ejercicio del derecho de contradicción consagrado en la Carta Política.
Y, respecto del proceso disciplinario que se les adelantó a los demandantes en el presente proceso, llamó la atención sobre la acción de Tutela que interpusieron, en la que, precisamente, habrían invocado la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa en virtud del proceso disciplinario adelantado por la Bolsa de Valores contra los citados accionantes y la sentencia que denegó dicho amparo.
Por lo expuesto, dijo que quedaba plenamente demostrado que en el proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores y que fuera aprobado por la Superintendencia Financiera de Colombia mediante la expedición del acto acusado no se vulneraba el artículo 29 de la Carta Política.
5. “La Superintendencia de Valores hoy —Superintendencia Financiera de Colombia no violó precepto constitucional alguno en virtud de la autorización y aprobación a las modificaciones efectuadas al reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia con la expedición de los actos acusados”.
Intervención del Estado en la actividad bursátil. Alcance de las facultades de la Superintendencia Financiera de Colombia.
En este acápite, la apoderada de la Superintendencia Financiera reiteró sobre el alcance de las facultades otorgadas por la ley a esa institución a efectos de ejercer una adecuada supervisión sobre las entidades sujetas a su vigilancia en razón de la actividad de interés público que las mismas desarrollan.
Dijo que con eso demostraba que la entonces Superintendencia de Valores, en virtud de la expedición de los actos acusados, actuó conforme a las facultades otorgadas al aprobar el reglamento de la Bolsa de Valores, reglamento que, reiteró no es violatorio del debido proceso.
Explicó que conforme con el artículo 335 de la Constitución Política, la actividad bursátil es de interés público. Y que, a su turno, el artículo 189 de la Carta, establecía en los numerales 24 y 25, las facultades del Presidente de la República en esa materia.
Señaló que conforme con ese marco constitucional las actividades financiera, bursátil o cualquier otra relacionada con la captación de recursos de terceros, eran de interés público y que, por ello, debían ser supervisadas y autorizadas por el Estado, como quiera que implicaban intereses superiores relacionados con aquellos que terceros de buena fe poseen frente a la administración de los recursos al sector financiero y bursátil, para un adecuado manejo de los mismos.
Dijo que esa supervisión se establecía de manera expresa en cabeza de las Superintendencias de Valores y Bancaria de Colombia, a partir del artículo 10 de la Ley 35 de 1993, que consagró lo referente a las facultades de inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, aseguradora y bursátil.
Anotó que con el mismo derrotero, el Decreto 4327 de 2005 consolidó la fusión de ambas Superintendencias y estipuló el objeto o labor misional de esas instituciones, su organización y funcionamiento y las funciones generales.
Que, por lo mismo, era claro que el objetivo esencial de la Superintendencia Financiera de Colombia, en desarrollo de las funciones otorgadas al Jefe del Estado, radica en “(…) proteger a quienes puedan resultar lesionados con las actividades irregulares, inseguras o inadecuadas de las entidades que integran los sectores financiero, bursátil y asegurador”.
Explicó que, en desarrollo y guarda de los citados principios constitucionales, la ley había señalado precisos objetivos a la Superintendencia Financiera de Colombia, contenidos en el numeral 1º del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 1º del Decreto 2359 de 1993, modificado por el artículo 35, inciso 1º, de la Ley 510 de 1999 y la Ley 795 de 2003, para el cumplimiento de la función de inspección, vigilancia y control que le corresponde ejercer. Transcribió los objetivos que estimó relevantes para destacar.
Concluyó que la competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia se orientaba “(…) al mantenimiento del orden público económico, garantizando la protección del interés general y la preservación de la confianza pública, a través de la supervisión de los sectores financiero, bursátil y asegurador, con el fin de preservar la estabilidad de dichos sistemas, la integridad de los mercados y la protección de los consumidores”.
6. “La expedición del reglamento de la Bolsa de Valores constituye una expresión directa del principio de autorregulación sobre el cual corresponde a la Superintendencia Financiera velar por la obtención de un mercado seguro, organizado y transparente tanto de quienes actúan en él como de las operaciones que por su conducto se realizan”.
Explicó que el esquema de autorregulación acogido en el mercado bursátil desde la expedición del artículo 3º del Decreto 2969 de 1960 confirió a las Bolsas de Valores la función de “mantener el funcionamiento de un mercado bursátil organizado, que ofrezca a los inversionistas y negociantes en títulos o valores y al público en general, condiciones de seguridad, honorabilidad y corrección, propósito para el cual deberá reglamentar las actuaciones de sus miembros, así como velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales”.
Así mismo, dijo que acorde con lo señalado en los numerales 2º y 5º del artículo 5º del citado Decreto 2969, correspondía a las bolsas reglamentar las actuaciones de sus miembros (D. 2969/60, art. 3º, num. 4º); velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de sus miembros ((D. 2969, art. 3º, num. 5º ibíd.); establecer reglas sobre la admisión y exclusión de sus miembros (L. 27/90, art. 1º y D. 1172/80, arts. 4º y 5º), y velar por que los representantes legales y accionistas reúnan las más altas condiciones de honorabilidad, profesionalismo e idoneidad (D. 2016/92, art. 11, en concordancia con la L. 27/90, art. 1º y D. 1172/80, art. 5º).
Insistió en que era la misma ley la que le había otorgado a las Bolsas de Valores la facultad de autorregulación, no sólo desde la perspectiva reglamentaria sino disciplinaria de la conducta de sus miembros.
Que, bajo ese contexto, el poder autorregulador otorgado a la Bolsa de Valores, que se materializaba en el caso bajo estudio con la expedición de los actos acusados, era de naturaleza privada, no obstante involucrar un evidente interés público de origen legal, y que, además, tenía como finalidad esencial, el mantenimiento de un mercado bursátil organizado que ofrezca a los inversionistas y al público en general condiciones suficientes de honorabilidad, seguridad y corrección.
Que, “como quiera que el objetivo de un sistema de supervisión eficaz es el establecimiento de mercados imparciales, honestos y metódicos y para lograr este objetivo, el sistema reglamentario debe establecer medidas que radican la responsabilidad sobre los operadores del mercado y agentes intermediarios. De manera que la Bolsa de Valores tiene la facultad que producir su propia reglamentación con la finalidad de establecer la normatividad aplicable a las relaciones que se susciten entre sus miembros, lo cual se traduce en que los participantes del mercado imponen normas de conducta, exigen su cumplimiento, y sancionan la violación de las mismas y en tal sentido corresponde a mi procurada en ejercicio de las facultades conferidas por la ley verificar que los en (sic) reglamentos adoptados por la Bolsa de Valores exista una armonía entre el interés público consagrado en el artículo 335 de la Constitución Política y el postulado consagrado en el artículo 29 ibídem”.
Concluyó que “A la luz de los citados preceptos constitucionales y habiéndose analizado el procedimiento disciplinario especial adoptado por la Bolsa de Valores y aprobado por la entonces Superintendencia de Valores en virtud de los actos administrativos acusados, encontramos que dicho reglamento radica en la necesidad de mantener la integridad del mercado bursátil, todo ello de cara al interés público que reviste la actividad del mercado de valores por lo cual no se encuentra que con la expedición de los mismos se haya infringido las disposiciones constitucionales referidas por el actor en la demanda”.
Citó el salvamento de voto que el ex magistrado Carlos Gaviria Díaz rindió en la Sentencia C-259 del 15 de junio de 1995 proferida por la honorable Corte Constitucional, para reiterar que el procedimiento especial que adoptó la Bolsa de Valores no puede considerarse, per se, violatorio de la Constitución bajo el argumento planteado por la parte actora en el sentido de que el mismo adolece de procedimientos, vgr., recursos y principios rectores, que están contendidos en el régimen disciplinario que rige la actividad de los funcionarios públicos contenido en la Ley 734 de 2002.
Lo anterior, dijo, como quiera que al proceso disciplinario adoptado por la Bolsa no le eran aplicables ni por remisión expresa de la ley ni subsidiariamente ni por aplicación extensiva ni analógica los trámites propios que se surten bajo otras instancias administrativas.
Reiteró que la función disciplinaria de las Bolsa de Valores tenían por objetivo sancionar aquellos actos que vulneraran o trasgredieran, fundamentalmente normas de conducta de orden ético y profesional que se demandan del ejercicio de la intermediación de valores en defensa de los intereses de los inversionistas. Que ese era el origen especial del proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores.
Insistió en que el citado proceso no podía ser comparado con regímenes como el que regula la conducta de los funcionarios públicos en virtud de la expedición de la Ley 734 de 2002 que tiene como propósito dotar al Estado de un instrumento eficaz para asegurar mediante el ejercicio de la potestad disciplinaria la obediencia, disciplina y moralidad y el sometimiento a la ley de los servidores públicos, con miras a garantizar el buen funcionamiento de la administración estatal.
En cuanto a la competencia disciplinaria de la Bolsa de Valores, la posibilidad de sancionar por incumplimiento a los reglamentos y los cargos de nulidad por violación del artículo 6º de la Carta Política, reiteró que la Bolsa de Valores de Colombia S.A. era una entidad de carácter privado cuyos actos eran susceptibles de controversia ante la jurisdicción civil u ordinario, pero que la actividad que desarrollaba era de interés público conforme con el artículo 335 de la Carta Política y que, por eso, el Estado, a través de la superintendencia, ejercía una constante intervención y vigilancia.
Explicó que por la importancia de las bolsas de valores en la vida económica del país, el legislador les atribuye de vieja data funciones de transcendencia con el objeto de ofrecer a los inversionistas y al público en general, condiciones de seguridad, honorabilidad y corrección. Que, por eso, se ha entendido que las Bolsas de Valores cumplen funciones de autorregulación, es decir, expiden las normas relativas a las operaciones que llevan a cabo y sobre la conducta de las personas que participan en esas operaciones, lo que incluye las normas que regulan el régimen disciplinario. Que, en consecuencia, tales organismos tienen poderes disciplinarios, poderes que no nacen de la libre voluntad de los asociados, sino del legislador, concretamente, en la actualidad, de la Ley 964 de 2005.
7. “Trámite surtido en la aprobación de la modificación de unos artículos del reglamento adoptado por la Bolsa de Valores de Colombia aprobado por la entonces Superintendencia de Valores”.
Explicó que para la expedición de la Resolución 704 de 2005 se sujetó al procedimiento expuesto en la parte considerativa de esa misma norma y que la superintendencia verificó que la modificación i) Se ajustara a las prescripciones legales y constitucionales y ii) Se ajustara a las prescripciones estatutarias de la Bolsa de Valores de Colombia.
Dijo que la Superintendencia Financiera no habría aprobado reglamento alguno en el que no se hubiera promovido el interés público, o garantizado la adopción de procesos disciplinarios que consultaran los derechos fundamentales de los investigados, o bien, que pudieran resultar atentatorios de la confianza que depositan los inversionistas sobre la integridad del mercado y los agentes intermediarios que actúan en él, o no estuviera claramente fundamentado en condiciones de igualdad, seguridad, honorabilidad y corrección.
Expresó que acorde con las consideraciones expuestas, demostraba que la resolución cuya nulidad se demanda no violaba norma constitucional alguna y que, por el contrario, demostraba que el reglamento de la Bolsa se expidió en estricto apego de las disposiciones legales y reglamentarias, preservando en todo momento las normas de orden superior.
8. Inexistencia de violación a la Ley 964 de 2005 en sus artículos 25, 29,32 y 61. El esquema del proceso disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores y aprobado con la expedición del acto acusado se ajustó al procedimiento previsto en las normas que rigen la actividad de autorregulación del mercado y de su disciplina contemplado en la citada ley.
Dijo la apoderada de la Superintendencia Financiera que la Resolución 704 de 2005 no viola la Ley 964 de 2005.
Explicó que antes de la entrada en vigencia de la Ley 964 de 2005, la autorregulación en el mercado de valores era una obligación de las sociedades comisionistas que se ejercía por conducto de la Bolsa de Valores.
Que, no obstante, la nueva ley había introducido un nuevo concepto de autorregulación que consisten en propender porque exista una eficiente y efectiva colaboración y coordinación entre los organismos autorreguladores y la Superintendencia Financiera de Colombia, para contribuir al funcionamiento ordenado y regular del mercado, en aras de preservar su integridad y los buenos usos de sus participantes.
Dijo que la Ley 964 de 2005 estipuló que los organismos autorreguladores no deben actuar de manera independiente con sujeción a sus propias reglas y alejados de la actividad de supervisión que les corresponde, pues el objetivo perseguido es precisamente que el desarrollo de la autorregulación sea un mecanismo complementario a la actividad del Estado, aún cuando la naturaleza de la actividad no corresponda a la de función pública.
Puso de presente que la exposición de motivos de la Ley 964 de 2005, de manera expresa dio cuenta de lo anteriormente señalado y transcribió apartes de los mismos(6).
Manifestó que la actividad de autorregulación no reemplazaba o sustituía las funciones de inspección, vigilancia y control que le correspondía adelantar a la Superintendencia Financiera de Colombia, porque, además, debía supervisar el cumplimiento de las funciones de los organismos autorreguladores.
Señaló que la intención del legislador fue que el organismo autorregulador desarrollara sus funciones normativa, de supervisión y disciplinaria principalmente sobre temas de conducta en aras de garantizar la sana competencia de los miembros en el mercado, los buenos usos y prácticas en el desarrollo de la actividad de intermediación, la profesionalidad, el cumplimiento de los compromisos adquiridos y la protección de los inversionistas. Que eso servía como pauta a tener en cuenta a efectos de la suscripción de los respectivos memorandos de entendimiento.
9. Las modificaciones aprobadas al reglamento de la Bolsa de Valores con la expedición de la Resolución 704 de 2005 en torno al procedimiento disciplinario, se ajusta en su integridad a los parámetros de la facultad disciplinaria y sancionatoria prevista en la Ley 964 de 2005 otorgada a la Bolsa de Valores de Colombia.
La apoderada de la Superintendencia Financiera reiteró que la Ley 964 de 2005 introdujo un nuevo esquema para el ejercicio de la función disciplinaria dentro del esquema de autorregulación y principio de colaboración y coordinación entre los organismos autorreguladores y la Superintendencia Financiera que propende por evitar la duplicidad de funciones en el desarrollo de la actividad de autorregulación.
Que, en tal sentido, la exposición de motivos de la Ley expresaba la intención del legislador(7), según la cual, los organismos autorreguladores eran los llamados a sancionar a sus miembros y a las personas vinculados a éstos. La función de la Superintendencia Financiera de Colombia, en cambio, estaría encaminada de manera fundamental a supervisar el cumplimiento de dicha función por parte de éstos cuerpos especializados.
En ese orden de ideas, dijo, los organismos autorreguladores tienen que atender de manera ágil y oportuna los procesos disciplinarios, dado el conocimiento directo y la participación activa con sus miembros. Que, para el efecto, dichos cuerpos especializados contaban con mecanismos importantes que les permitían sancionar a quienes transgredieran las normas y reglamentos que rigen la actividad de intermediación de valores.
Dijo que para el caso de las actividades del mercado de valores, la función disciplinaria en cabeza de los organismos autorreguladores tiene por objetivo sancionar aquellos actos que vulneren o trasgredan normas de conducta de orden ético y profesional que se demandan del ejercicio de la intermediación de valores, a efectos de corregir la mala prestación de dichos servicios y, sobre todo, en aras de los intereses de los inversionistas.
Reiteró, además, que la Ley 964 de 2005 dispuso que la Bolsa de Valores continuaría ejerciendo las funciones de autorregulación en los términos y condiciones en las cuales venía ejerciendo, actividad que el Gobierno reguló mediante el Decreto 1565 del 19 de mayo de 2006.
Explicó que en virtud de la expedición del referido decreto, la Bolsa de Valores desmontó sus funciones de autorregulación y que dicha facultad quedó radicada en manos del autorregulador del mercado de valores, organismo al cual la superintendencia le había otorgado autorización para funcionar y que, por eso, había sido inscrito en el Registro Nacional de Agentes del Mercado de Valores mediante la Resolución 1171 del 7 de julio de 2006.
Señaló que el citado Decreto 1565 contenía un régimen de transición que permitía a la Bolsa de Valores desmontar las funciones normativa, de supervisión y disciplinaria relacionadas con la intermediación de valores a más tardar el 8 de julio de 2006. Pero que, además, había dispuesto que las Bolsas de Valores mantendrían la facultad respecto de los procesos disciplinarios iniciados con anterioridad a la inscripción del respetivo intermediario en un organismo autorregulador, los cuales continuarían rigiéndose por lo establecido en los reglamentos vigentes a la fecha de expedición del Decreto 1565 del 19 de mayo de 2006.
Lo anterior, dijo, sin perjuicio de las funciones de autorregulación de las bolsas de valores en asuntos relacionados con la inscripción de valores, la admisión, desvinculación y actuaciones de sus miembros y de las personas vinculadas a ellos, así como las normas que rigen el funcionamiento de los mercados que administran y la negociación y operaciones que se celebren a través de ellos.
Explicó que, en cumplimiento de la citada disposición transitoria, la Bolsa de Valores de Colombia desmontó progresivamente las funciones a las que hace alusión el artículo 39 del Decreto 1565 de 2006, funciones que ejerció hasta el 8 de julio de 2006 y a partir de la citada fecha la gestión disciplinara de la Bolsa sólo se concentró en el trámite y finalización de los procesos iniciados con anterioridad a la mencionada fecha.
En cuanto a los cargos concretos de la parte actora, señaló que el capítulo segundo del título cuarto de la Ley 964 de 2005 regula el funcionamiento del mercado y señala en el artículo 24 cuál es el ámbito del ejercicio de la autorregulación, en el 25 las obligaciones de autorregulación y que conforme con esas normas se podía concluir que la “(…) Ley le otorgó a la Bolsa de Valores la facultad para continuar ejerciendo como lo venía haciendo: i) La función normativa, de la cual se deriva la facultad de adoptar las normas que estime adecuadas con el fin de asegurar el correcto funcionamiento de la actividad de intermediación, ii) La función de Supervisión, que consiste en verificar el cumplimiento de las normas del mercado de valores y de los reglamentos de autorregulación y iii) La función disciplinaria, que consiste en la facultad de imponer las sanciones a que hubiere lugar por el incumplimiento de las normas del mercado de valores y de los reglamentos de autorregulación”.
Que, en armonía con lo anterior, la Ley 964 indicó, en el artículo 28, que los Organismos Autorreguladores (enunciados en el art. 25 ibíd.) debían adoptar un cuerpo normativo expresado en reglamentos previamente autorizados por la entonces Superintendencia de Valores —hoy Superintendencia Financiera de Colombia— el cual sería de obligatorio cumplimiento y se presumiría conocido por quienes se encuentran sometidos al mismo.
Que, en estricto apego de las normas que rigen la autorregulación y su disciplina, la Bolsa de Valores, en ejercicio de las funciones normativa, de supervisión y disciplinaria que venía desarrollando con anterioridad a la expedición de la Ley 964 y que fueran ratificadas con la expedición de la misma, modificó el procedimiento disciplinario que fuera autorizado por la entonces Superintendencia de Valores con el acto administrativo acusado.
Que, contrario a lo afirmado por el actor, con la expedición del reglamento de la Bolsa de Valores no se infringió el artículo 25 de la Ley por cuanto fue la misma ley la que expresamente señaló que la Bolsa continuaría ejerciendo las funciones normativa, disciplinaria y de supervisión y, en tal virtud, materializó la facultad adoptando ciertas modificaciones al reglamento que fueron aprobadas por la Superintendencia Financiera en cumplimiento de las disposiciones que regulaban la materia y en ejercicio de las facultades otorgadas al superintendente delegado para intermediarios y mercados de la entonces Superintendencia de Valores de conformidad con los numerales 14 y 15 del artículo 18 del Decreto 203 de 2004 a quien, entre otras funciones, le correspondía aprobar los reglamentos generales de las Bolsas de Valores y los reglamentos de las cámaras disciplinarias de las mismas o de los Órganos de Autorregulación.
De otra parte, alegó, que la Resolución 704 de 2005 no violaba los artículos 29 y 32 de la Ley 964 de 2005 porque insistió en que la potestad disciplinaria era ejercida acorde con los lineamientos contenidos en los artículos 24 y siguientes de la Ley 964 de 2005 así como en las disposiciones reglamentarias (Decreto 1565 de 2006). Y, que como quiera que la Constitución Política prima sobre la ley, era evidente que la autorregulación no podía ser contraria a los preceptos constitucionales.
En efecto, dijo, que como la Constitución Política consagraba el debido proceso que debe aplicarse a toda actuación judicial y administrativa, en el mismo sentido lo había dispuesto la Ley 964 de 2005.
Que, por su parte, el artículo 32 señaló los requisitos que debe tener todo proceso disciplinario “(…) : i) La conducta desarrollada por el disciplinado ii) La normas del mercado de valores o del reglamento del autorregulador que se han incumplido y, iii) La sanción debidamente fundada si ella hay lugar”.
Dijo que, por lo tanto, era forzoso concluir que la Ley 964 de 2005, en desarrollo de los objetivos y criterios previstos para la intervención del mercado de valores estaba en armonía con la Constitución Política en la preservación del debido proceso.
Explicó que si se analizaban los artículos 29 y 32 de la Ley 964 de 2005 de cara al acto administrativo acusado, se podía advertir que no pugnaban con la Carta Política y que, por el contrario, el reglamento adoptado por la Bolsa consagraba todas y cada una de las condiciones establecidas en la Constitución para dar cabal protección al debido proceso de los investigados.
Dijo que eso era así porque el investigado contaba con un término prudencial para presentar los descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere pertinentes para su defensa y ejercicio del derecho de contradicción. De la misma manera, que ante la imposición de alguna sanción, el investigado también contaba con las instancias procesales procedentes para controvertir las decisiones proferidas por la Cámara Disciplinaria de la Bolsa y, en todo caso, contaba con la instancia jurisdiccional competente para que las decisiones fueran impugnadas a través de la jurisdicción civil, tal como lo señalaba el parágrafo 3º del artículo 25 de la Ley 964 de 2005.
Que tampoco se viola el artículo 61 de la Ley 964 de 2005, porque ese artículo formaba parte del procedimiento sancionatorio aplicable a la actividad administrativa del ente supervisor. Que, en esa medida la proposición de incidentes, de nulidad, recusación, impedimentos y denuncias de parcialidad no era aplicable al procedimiento disciplinario adoptado por la Bolsa de Valores, sino a las actuaciones que adelante el organismo de supervisión.
10. Inexistencia de violación del artículo 2.3.1.1., numeral 5º, del reglamento general de la Bolsa de Valores con la expedición del acto administrativo acusado.
La apoderada de la superintendencia puso de presente que, según el actor, la entonces Superintendencia de Valores no debió aprobar las modificaciones al reglamento, mediante la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005, porque conforme con lo señalado en el numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de esa misma resolución, la Cámara Disciplinaria no habría dictado concepto previo y favorable para su expedición.
Con el fin de desvirtuar el argumento, dijo que la Bolsa de Valores, en ejercicio de la facultad de autorregulación, antes y después de la Ley 964 de 2005 (con el alcance y contexto señalado en el art. 25 ibíd.), tiene la potestad de adoptar sus propios reglamentos, como manifestación de la función normativa que está llamada a desarrollar.
Que esa función se debe ajustar, en todo caso, a la normatividad que rige el mercado de valores y que está sujeta a la aprobación por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia. De manera que, la Bolsa de Valores de Colombia, dijo, no goza de total autonomía al momento de adoptar o reformar sus reglamentos, pues la publicación y la entrada en vigencia de los mismos están sujetas a la referida aprobación de la superintendencia.
Que, en ese contexto, acorde con los estatutos de la Bolsa de Valores vigente para la época de aprobación de las modificaciones y adiciones al reglamento, el consejo directivo de la Bolsa de Valores tenía la facultad de estudiar, adoptar y reformar los reglamentos que rigen a los diferentes órganos administrativos y supervisores de la sociedad y a sus miembros, entre estos, el que define todo lo atinente a las atribuciones de la Cámara Disciplinaria, los procedimientos, las sanciones aplicables y demás funciones relacionadas con sus labores.
Que, por su parte, la Bolsa ejerce funciones de fiscalización y vigilancia de la sociedad por conducto de la Cámara Disciplinaria y área de supervisión.
Explicó que en virtud de lo anterior, le corresponde a la Cámara Disciplinaria determinar la existencia o inexistencia de responsabilidad disciplinaria de sus miembros por el incumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias. Que, así mismo, dentro de sus funciones se encuentra la de “Dar concepto previo de toda modificación o adición al reglamento al que debe someterse la Cámara Disciplinaria” y “Proponer al consejo directivo las modificaciones a los reglamentos que considere pertinentes, sin perjuicio de la facultad autónoma que tiene el Consejo directivo de efectuarlas directamente”.
Que, a su turno, el artículo 1.1.1.3 del reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia señaló que: “La aprobación de las normas que compongan los reglamentos que se expidan, así como las modificaciones y adiciones a los mismos, corresponderá al consejo directivo, de conformidad con lo dispuesto en los estatutos de la Bolsa. No obstante, la adopción y reforma al que debe someterse la Cámara Disciplinaria para el ejercicio de sus funciones deberá contar con el concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria”.
Explicó que las referidas funciones, tanto del consejo directivo como de la Cámara Disciplinaria están consignadas de igual forma en los estatutos de la Bolsa de Valores de Colombia y que, en virtud de las mencionadas disposiciones, no cabía duda de que la decisión de aprobar o no las modificaciones o adiciones al reglamento, que finalmente dieron lugar a la expedición de la Resolución 704 de 2005, se encontraba en cabeza del consejo directivo. Que también resultaba claro que le correspondía a la Cámara Disciplinaria únicamente, conceptuar de manera previa y favorable sobre aquellas modificaciones o reformas reglamentarias que se implementaran. Lo anterior, alegó, sin perjuicio de la facultad que tiene dicho órgano para proponer algunos cambios al reglamento.
Señaló que, en el caso bajo estudio, el trámite dado para la aprobación de las modificaciones al reglamento de la Bolsa de Valores se ajustó al procedimiento antes referido y que así lo había expresado la Resolución 2186 de 2006(8) proferida por la Superintendencia Financiera de Colombia, y transcribió apartes de esa resolución(9).
Así mismo, dijo que acorde con lo señalado en la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005, el consejo directivo de la Bolsa, en sesión del 27 de julio de 2005, según consta en acta 70, aprobó el texto de los artículos modificados y puestos a consideración de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Sobre la aplicación de la norma que estima violada el actor, puso de presente que la Resolución 2186 de 2006 señaló que: "De igual forma, obran en el expediente diferentes oficios en los cuales de manera reiterada se le informó al peticionario acerca del cumplimiento del requisito de que trata los artículos 1.1.3.1 y 2.3.1.1 del reglamento vigente para esa época. A título de ejemplo, cabe hacer referencia al oficio de la Bolsa de Valores de Colombia, suscrito por la Secretaria de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia, de fecha 14 de julio de 2006, dirigido al señor Josué Pérez en el que se le niega una solicitud en relación con las Actas de Sala Plena de los meses de julio y agosto de 2005, en virtud de la reserva que les impone el artículo 15 de la Constitución Política y el artículo 61 del Código de Comercio. En dicha oportunidad se le informó lo siguiente: “No obstante, si su inquietud está relacionada con la expedición del concepto “previo y favorable” emitido por la Sala Plena en relación con la modificación o adición al Reglamento al que debe someterse la Cámara Disciplinaria, me permito manifestarle que en cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 2.3.1.1 del reglamento general de la BVC, vigente para la época, el referido concepto “previo y favorable” fue emitido en reunión de Sala Plena llevada a cabo el día 23 de junio de 2005, según consta en acta número 32 de la misma fecha”.
Así mismo, obra en el expediente comunicación del 14 de julio de 2005, mediante la cual la doctora Stella Villegas de Osorio pone en conocimiento del área de supervisión del mercado que “la Cámara Disciplinaria, en su sesión de sala plena llevada a cabo el pasado 23 de junio, según consta acta 32 de la misma fecha, emitió concepto favorable a las modificaciones y adiciones propuestas al proyecto de reforma del reglamento de la Cámara Disciplinaria (...)”.
Explicó que según consta en el acta 32 del 23 de junio de 2005, la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia sometió el proyecto de reforma al reglamento de la Cámara Disciplinaria y una vez culminado el análisis del texto del proyecto, emitió concepto favorable sobre las modificaciones efectuadas al mismo.
Concluyó diciendo que, con lo dicho, demostraba que el trámite de aprobación de las modificaciones al reglamento de la Bolsa aprobadas por la superintendencia se realizó con pleno apego de los requisitos contenidos en la Ley 964 de 2005 así como en el reglamento general de la Bolsa de Valores, “toda vez que la Cámara Disciplinaria si cumplió con su función reglamentaria de emitir concepto previo y favorable al proyecto que fue a puesto a su consideración y que finalmente dio lugar a la Resolución 704 de 2005”.
La Superintendencia Financiera de Colombia S.A. reiteró lo que expuso en la contestación de la demanda.
Añadió un acápite denominado “Análisis Probatorio”, en el que explicó las razones por las cuales demostraba que los actos acusados no solo eran legales sino que la Superintendencia Financiera de Colombia había actuado conforme con las previsiones legales, y acorde con la competencia que se le había otorgado de impartir aprobación al reglamento de la Bolsa de Valores.
La parte actora reiteró los cargos referidos a la violación al debido proceso por el hecho de que el artículo 2.4.3.2 de la Resolución 704 de 2005 restringía los medios probatorios y el artículo 2.4.9.1, los recursos procedentes contra las decisiones que toma la Bolsa de Valores de Colombia S.A.; añadió el análisis del artículo 2.4.9.5 en cuanto a la facultad de consulta de las decisiones y a la reserva de los procesos disciplinarios y, para el efecto, aludió a ciertos procesos disciplinarios que se adelantaron en contra de los demandantes. También reiteró que la Resolución 704 de 2005 fue expedida en forma irregular, pero ya no por violar el numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 704 de 2005, sino el mismo numeral, del mismo artículo, pero de la Resolución 429 de 2004, ambos referente al concepto previo y favorable que la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. debía emitir previa a la modificación del reglamento general de la Bolsa. Hizo hincapié en que en el expediente no habría ninguna prueba que pudiera demostrar que la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria dictó concepto después del 8 de julio de 2005, es decir, después de la expedición de la Ley 964 de 2005. Agregó que la Resolución cuya nulidad solicita, violó el artículo 28 de la Ley 964 de 2005 porque la Bolsa de Valores de Colombia decidió no adoptar las funciones de organismo autorregulador, conforme se lo permitía la Ley 964 de 2005 y que así lo hizo constar la coordinadora del grupo de registro de la superintendencia.
El Ministerio Público, luego de precisar que el debate central se orientaba a establecer si el acto acusado era ilegal, en la medida en que aprobó la modificación al reglamento de la Bolsa de Valores, modificación que, “aparentemente”, dijo, contiene reglas que violan los principios del debido proceso y el derecho a la defensa, en lo relacionado con el ejercicio de la potestad disciplinaria que tienen sobre sus integrantes o miembros, transcribió la Ley 964 de 2005 y dijo que de esa ley se infería que la autorregulación hacía referencia a la potestad que tiene la Bolsa de Valores de Colombia S.A., para dictar las normas legales que regulen la actividad de intermediación, entre ellas el régimen sancionatorio de los sujetos pasivos que intervienen en dicha actividad.
Que la potestad autorreguladora es de carácter privado, por cuanto, busca regular actividades gremiales y no públicas, como, según dijo, lo quiere hacer ver el demandante. Por tanto, adujo que no se violaron los principios Constitucionales del debido proceso ni el derecho a la defensa, puesto que, las entidades privadas pueden fijar sus reglamentos internos, sin necesidad de sintetizar en ellos todos los principios que rigen la función pública. Que en los reglamentos privados prima la voluntad de las personas que integran dicho gremio.
Conceptuó que no se violó el debido proceso por cuanto entidades como la Bolsa de Valores de Colombia S.A., son de carácter privado, por lo cual, el proceso disciplinario que rige a los miembros de la Bolsa no se debía asemejar a los procesos de la Administración Pública.
Dijo que al estudiar el proceso disciplinario de la Bolsa de Valores era evidente que en las diferentes etapas existe la posibilidad de ejercer el derecho a la contradicción, lo cual garantiza el debido proceso.
Concluyó, por tanto, que no fueron violados los artículos 6º y 29 de la Constitución Política.
En relación con la violación del mismo reglamento por la violación del artículo 2.3.1.1., numeral 5º dijo que si se habían cumplido todos los requisitos previstos en la Ley 964 de 2005, porque se encontraban todas las aprobaciones y conceptos previos.
Que eso se verificaba con la copia del acta 32 del 23 de junio de 2005 y con la aprobación del reglamento por parte del consejo directivo de la Bolsa de Valores, en sesión del 27 de julio de 2005, texto que, dijo, fue el que se puso a consideración de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Conforme con los términos de la demanda, la Sala debe decidir si es nula la Resolución 704 de 2005 expedida por la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera) por violar los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política; 25, 29, 32 y 61 de la Ley 964 de 2005 y numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 704 de 2005.
Como asunto preliminar le corresponde a la Sala definir si se encuentra probada la excepción de inepta demanda, por el hecho de que la parte actora interpuso la acción que no era la pertinente para los fines perseguidos por la misma.
Si bien la parte actora incluyó hechos alusivos a situaciones jurídicas particulares y concretas, y pretensiones que, a su juicio, se derivarían si los cargos de nulidad propuestos llegaran a prosperar y se dictara una sentencia de nulidad; para la Sala es claro que las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general no generan ningún restablecimiento del derecho, así éste se haya pedido. Así mismo, para la Sala es claro que esas sentencias no tienen efectos retroactivos, como parece creerlo la parte actora. Por el contrario, esas sentencias tienen efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, porque si bien los actos administrativos de carácter general, con fundamento en el criterio orgánico y en sentido formal no son Leyes, si lo son con fundamento en el criterio material, porque, al igual que la ley, tales actos también mandan, prohíben o permiten(10).
En esa medida, “La [simple] nulidad en el proceso contencioso administrativo (…) sólo busca que el orden jurídico del Estado sea reparado, por lo tanto involucra una pretensión general y no particular”(11).
Por eso ha dicho el Consejo de Estado que “La declaración de inexequibilidad equivale a una declaración de nulidad. (…) la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto retroactivo, todo lo contrario, sus efectos son hacia el futuro y, por consiguiente, se reconocen los actos y situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la ley. (…) tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto, los efectos de la primera son perfectamente aplicables a la segunda”(12).
Y eso es así, porque, como también lo ha dicho el Consejo de Estado, “(…) el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad porque naturalísticamente se trata del mismo fenómeno, la diferencia radica en el órgano jurisdiccional que resuelva el conflicto (…)”(13).
Por lo tanto, no prospera la excepción y se procede a efectuar el análisis de fondo.
Conforme con el concepto de violación, a la Sala le corresponde definir los siguientes aspectos:
1. De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque, presuntamente, restringe los medios probatorios que se pueden aducir en el proceso disciplinario que puede adelantar la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
2. De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque, presuntamente, restringe los recursos que los sujetos disciplinados pueden interponer contra las decisiones que la Bolsa de Valores de Colombia S.A. puede adoptar en los procesos disciplinarios.
3. De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque omitió regular causales de nulidad de los procesos disciplinarios que puede adelantar la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
4. De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y la Superintendencia Financiera de Colombia, presuntamente, no tienen competencia para regular, mediante reglamento privado aprobado mediante Resolución Administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la Ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al Reglamento General de esa institución.
5. De si es nula la Resolución 704 de 2005 porque se expidió de manera irregular sin concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
De la violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Constitución Política de Colombia y 25, 32 y 61 de la Ley 964 de 2005.
1. De la restricción de los medios probatorios:
La parte actora destacó la parte del artículo 2.4.3.2., que, a su juicio, viola el artículo 29 de la Carta Política y, por eso, el análisis de la Sala se enfocará al aparte demandado de esa disposición. Para mayor comprensión, se transcribe el artículo completo y se resalta en negrilla la parte que cuestionó la parte actora.
“ART. 2.4.3.2.—Explicaciones. Los investigados deberán rendir las explicaciones solicitadas, directamente, sin que se requiera ser abogado, o a través de apoderado, mediante escrito allegado al área de supervisión dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del documento mediante el cual se soliciten formalmente éstas. Este término podrá ampliarse por el rector por una sola vez, por un lapso adicional de diez (10) días hábiles, previa solicitud escrita presentada dentro del término inicialmente concedido.
Sobre el particular, la Sala precisa que el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. De hecho, es la ley, en sentido amplio, la encargada de materializar las reglas derivadas del debido proceso(14) (resaltado fuera de texto).
Sin embargo, la restricción de los medios de prueba y de las oportunidades procesales aludidas no implica, per se, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y de contradicción. En efecto, respecto de la restricción de los medios probatorios, la Corte Constitucional ha dicho que esa circunstancia no implica que se viole el derecho defensa, pues la regulación del procedimiento administrativo correspondiente puede establecer a quién corresponde la carga de la prueba para demostrar determinados hechos, o qué medios probatorios pueden ser admisibles en determinada actuación administrativa, —incluso judicial—(15), en tanto que esa restricción no sea excesiva(16).
En el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 2.4.3.2 exige que el sujeto del proceso disciplinario acompañe todas las pruebas que el investigado pretenda hacer valer. Una interpretación restrictiva, como la que hace la parte actora, permitiría suponer que las pruebas sólo pueden ser documentales. Sin embargo, esa interpretación es errada porque parte de confundir la prueba documental con otro tipo de pruebas que pueden estar contenidas en documentos.
De la misma manera, la Resolución 704 de 2005 previó, en el artículo 2.4.3.1., que regula la etapa de iniciación del proceso disciplinario, que “(…) el rector podrá adelantar de oficio, a petición de cualquier interesado o de la Cámara Disciplinaria, todas las indagaciones que considere pertinentes, para lo cual podrá practicar y recaudar las pruebas que estime necesarias”.
En consecuencia, para la Sala, tanto la Bolsa de Valores de Colombia S.A., como el sujeto disciplinado tienen libertad probatoria, sólo que, al sujeto disciplinado se le da la oportunidad para que, de manera anticipada y por fuera del proceso, recaude las pruebas que a bien considere, práctica que, a juicio de la Sala consulta los principios de economía y celeridad y armonizan con los de debido proceso y derecho de defensa.
La Corte Constitucional ha dicho que “La prueba anticipada constituye un apoyo para el futuro demandante, porque puede ofrecerle certeza acerca de sus pretensiones y definir la estrategia que empleará en su demanda. También podrá indicarle que no hay fundamentos para iniciar un proceso o que el resultado obtenido en ella no será usado en su demanda. Así mismo, la prueba anticipada permite a la futura contraparte preparar oportunamente su defensa, al conocer la prueba que eventualmente podrá ser usada en su contra; también permite dar a conocer a terceros interesados sobre la posible iniciación de un proceso que les puede afectar y así alistar su participación en él. La prueba anticipada igualmente aporta al desarrollo del proceso y a la resolución justa del conflicto, puesto que hay pruebas que desaparecen o se transforman sustancialmente con el transcurso del tiempo”(17).
Es decir que en su momento procesal la contraparte tendrá la oportunidad para controvertir las pruebas anticipadas y ello no se opone al derecho de defensa ni al debido proceso que consagra el artículo 29 Superior”(18).
En el caso concreto, la Sala no evidencia que el artículo 2.4.3.2. de la Resolución 704 de 2005 viole el artículo 29 de la Carta Política, por el hecho que diga que el sujeto disciplinado no puede pedir la práctica de pruebas distintas a las aportadas, cuando la misma norma le permite arrimar al proceso todas las pruebas que pretenda hacer valer y todas aquellas que considere pertinentes luego de haber conocido la solicitud formal de las explicaciones que pueden solicitarse al sujeto pasible del proceso disciplinario por la comisión de hechos susceptibles de sanción en su contra, solicitud que, se entiende, se fundamenta en la investigación previa adelantada por la autoridad competente.
Por otra parte, no es pertinente analizar el cargo de violación que propuso la parte actora a partir de comparar el proceso disciplinario regulado en la Resolución 704 de 2005 con la Ley 734 de 2002, puesto que las dos normas regulan dos actuaciones totalmente diferentes que, sin necesidad de regular en los mismos términos las formas propias de cada juicio, cada una debe ser apreciada de manera individual frente a la norma que se invoca como violada.
Por lo mismo, tampoco se advierte violación del artículo 25 de la Ley 962 de 2005, pues, a diferencia de lo que adujo la parte actora, ese artículo no consagra “el derecho a la impugnación”, sino las “obligaciones de autorregulación”(19).
Además, la Sala considera que los artículos de la resolución cuya nulidad se demanda están en concordancia con el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, en cuanto regula los parámetros dentro de los cuales los organismos de autorregulación deben ejercer las funciones disciplinarias, al momento de adelantar procesos de esa índole(20). En consecuencia, no prospera el cargo.
2. De la limitación de los medios de impugnación contra las decisiones proferidas por las autoridades competentes de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. que deciden el proceso disciplinario.
Aunque la parte actora no citó qué artículos de la Resolución 704 de 2005, cuya nulidad demanda, regulan lo referente a los recursos, la Sala advierte que el recurso de súplica al que alude en la demanda estaba previsto en capítulo octavo del título cuarto, del libro segundo del reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
Según tales disposiciones, el recurso de súplica se interpone ante la Cámara Disciplinaria contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decide, en primer término, el proceso disciplinario y, contra la determinación adoptada por la Sala de Decisión mediante la cual se decide sobre la no aprobación de acuerdos de terminación anticipada. El recurso de súplica, conforme con el artículo 2.4.8.4 de la Resolución 704 de 2005 lo resuelve la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria “sin intervención de los miembros que participaron en la Sala de Decisión a quien correspondió el conocimiento proceso”.
La Corte Constitucional ha dicho que “(…) una de las manifestaciones más importantes del derecho de defensa es el derecho a impugnar una decisión ante el superior del funcionario que la profirió. Que dos funcionarios independientes examinen la situación planteada en una actuación determinada, constituye una garantía para los administrados. El constituyente fue consciente de ello al punto que consagró expresamente el derecho a la doble instancia”(21).
3. De la omisión en la falta de regulación de las causales de nulidad.
Advierte la Sala que este cargo se contradice con el referido a la falta de competencia, porque es inadmisible que se alegue la nulidad de una norma por falta de competencia y por omisión en las facultades de autorregulación. En todo caso, como la parte actora se limitó a señalar que el reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. no regulaba las causales de nulidad del proceso disciplinario, como sí lo hacía el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 y que, por eso, el acto acusado violaba el artículo 29 de la Carta Política, para la Sala es evidente que el cargo de violación no está llamado a prosperar puesto que la parte actora no cumplió con la mínima carga de sustentación del concepto de violación. Además, el hecho de que los actos administrativos cuya nulidad se solicita no hayan regulado esa materia no conlleva, per se, la nulidad de los mismos.
Esa omisión, además, no infringe el artículo 61 de la Ley 964 de 2005(22), toda vez que, como bien lo adujo la apoderada de la superintendencia, esa disposición no se aplica a los procesos disciplinarios que adelanten los organismos autorreguladores, sino los procesos sancionatorios administrativos que adelante la Superintendencia Financiera de Colombia. No prospera el cargo.
4. De la falta de competencia de la Bolsa General de Valores de Colombia S.A. y de la Superintendencia Financiera de Colombia para regular, mediante reglamento privado aprobado por resolución administrativa, materias que, a juicio de la parte actora, solo pueden estar reguladas en la ley, como son las responsabilidades asignadas a particulares frente a las autoridades de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., por violación al Reglamento General de esa institución.
Sobre este cargo, la Sala considera que la parte actora no cumplió con la carga mínima procesal de sustentar el cargo de violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Carta Política cuando cuestionó que, con el acto administrativo demandado, la Superintendencia Financiera de Colombia autorizó a la Bolsa de Valores de Colombia S.A., como sujeto de derecho privado autorizado, a ser, según su decir, “juez y parte facultado para “imponer sentencias condenatorias (…) como multas, y penas de expulsión irredimibles antes de diez (10) años (…)”.
Así mismo, cuando cuestionó que la Resolución 704 de 2005, a su juicio, establecía responsabilidades de particulares frente a las autoridades por violación al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A., responsabilidades que, según dijo, debían estar reguladas en la Constitución y en la ley y no en simples reglamentos.
El hecho de que la parte actora haya citado la Sentencia C-593 de 9 de junio de 2005 de la Corte Constitucional, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía)(23), para sustentar que el régimen disciplinario previsto en los actos acusados debe estar previsto en la ley, como lo deben estar las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía, no es suficiente para entender cumplida la carga procesal prevista en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.
Y, aunque lo fuera, no es cierto, como lo aseveraron los demandantes, que la sentencia C-593 de 9 de junio de 2005 sea aplicable al caso concreto porque, por una parte, no es pertinente asimilar el Código de Policía con las normas que regulan las actividades financiera, bursátil y aseguradora y, por otra, porque no es cierto, conforme lo afirmó la parte actora, que esa sentencia haya dado origen a la Ley 964 de 2005(24).
En efecto, la parte actora pone de presente que la Ley 964 de 2005, que en la actualidad regula “(…) los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores (…)”, prevé, dentro de esos objetivos, que “los procedimientos disciplinarios de los organismos autorreguladores se [deben] regir[…] exclusivamente por los principios y procedimientos contenidos en [esa] ley(…)”, para inferir que los procedimientos disciplinarios de los organismos autorreguladores no pueden estar previstos en los reglamentos de esos organismos sino en la ley.
Contrario a lo afirmado por la parte actora, la Ley 964 de 2005, conforme lo dijo la Corte Constitucional(25) “(…) no introdujo en Colombia el esquema de la autorregulación para el mercado de valores. En realidad, su aporte se limita a extender el fenómeno a todas las personas que realizan actividades de intermediación de valores, como quiera que antes de la entrada en vigencia de la ley demandada, la autorregulación se extendía únicamente a las sociedades comisionistas de bolsa”.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-692 de 2007 que declaró exequible esa ley, hizo un extenso análisis sobre las facultades de autorregulación(26), en aras de precisar que no se debían confundir las facultades de inspección y vigilancia(27) que ejerce el Gobierno Nacional sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora con las facultades de autorregulación de organismos de naturaleza privada, facultades que incluyen la de fijarse su propio régimen sancionatorio y que, por tanto, no requiere estar fijado en la ley, aunque debe atender a la misma en cuanto que, la ley regula la actividad.
Así entendido, la autorregulación en el escenario bursátil se define como la actividad por la que los participantes del mercado de valores se imponen así mismo normas de conducta y operativas, supervisan su cumplimiento y sancionan su violación, creando un orden ético y funcional de carácter gremial complementario al dictado por la autoridad formal.
En cuanto a la estructura del modelo de autorregulación, ésta se encuentra desarrollada en el Capítulo Segundo del Título Cuarto, artículos 24 a 37 de la Ley 964 de 2005. En el artículo 24 se hace referencia al ámbito de la autorregulación, señalando que comprende las funciones normativas, de supervisión y disciplina. Dicha norma le impone al Gobierno la obligación de propender porque se eviten los arbitrajes entre las entidades que cumplen con las obligaciones de autorregulación, así como también fijar medidas para el adecuado gobierno de los entes autorreguladores (parágrafo 1º), de lo que puede deducirse que el legislador buscó una autorregulación de alto nivel en sus órganos de gobierno como también impedir que, de existir varios organismos de autorregulación, éstos otorguen distinto tratamiento a sus regulados. El objetivo de esto último es evitar lo que se conoce en el campo financiero como “competencia del regulador”, que se refiere a la tendencia de un autorregulador a ser menos riguroso que los demás para captar un mayor número de afiliados.
El artículo 25 contiene la obligación de autorregularse para todos los que realicen actividades de intermediación, y dispone que la autorregulación debe atenderse a través de cuerpos especializados para tal fin, es decir, por organismos autorreguladores. Los artículos 27 a 32 regulan todo lo referente a la función reguladora y disciplinaria de los organismos de autorregulación, entre lo que cabe destacar que se les habilita para: (i) establecer procedimientos e iniciar de oficio o a petición de parte las acciones disciplinarias; (ii) formular cargos; (iii) notificar las decisiones; (iv) garantizar el debido proceso y el derecho de defensa; (v) decretar, practicar y valorar pruebas; (vi) determinar la responsabilidad disciplinaria e imponer sanciones; (vii) e informar a la superintendencia sobre las decisiones adoptadas. En tales normas se prevé que las acciones disciplinarias puedan dirigirse tanto a los intermediarios del mercado bursátil como a las personas vinculadas a éstos, con lo cual el legislador dejó claro que se puede supervisar y disciplinar a las personas naturales que son, en estricto sentido, quienes incurren directamente en las infracciones. (…)” (negrilla fuera de texto).
En consecuencia, la Sala considera que no prospera el cargo de violación de los artículos 2º, 6º y 29 de la Carta Política, porque la parte actora no cumplió con la carga de sustentar el concepto de violación. La parte actora debió precisar en qué sentido, esto es, si por falta de aplicación, aplicación indebida o por interpretación errónea se violaron los citados preceptos constitucionales a efectos de establecer si, en efecto, en virtud de esa violación la Superintendencia Financiera de Colombia no tenía competencia para expedir la resolución cuya nulidad se demanda. Como no lo hizo, el cargo no prospera el cargo.
Violación del numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 704 de 2005.
5. De si es nula Resolución 704 de 2005 porque se expidió de manera irregular sin concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
La parte actora adujo que la Resolución 704 de 25 de Agosto de 2005 violaba el numeral 5º del artículo. 2.3.1.1 de la misma Resolución 704, porque se había expedido sin cumplir el requisito de “someter las modificaciones al concepto previo y favorable de la Cámara Disciplinaria”
La Sala considera que este cargo no está llamado a prosperar porque resulta totalmente contrario a la técnica de la acción de nulidad simple que la demanda se fundamente en artículos del mismo acto administrativo cuya nulidad se demanda, en la medida que, por una parte, tal acto no se debe sometimiento así(sic) mismo y ese es uno de los presupuestos que exige el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para que se demande la nulidad de los actos, esto es, que “infrinjan las normas en que deberían fundarse”. Por otra parte, si el numeral 5º del artículo. 2.3.1.1 de la misma Resolución 704 cuya nulidad se demanda, entró a regir inmediatamente su promulgación con las demás disposiciones que conforman esa resolución, es claro que no se genera ninguna nulidad si esta se fundamenta en una obligación que sólo entraba a regir a partir de la vigencia del acto demandado. Por ende, el cargo relativo a la expedición irregular no podía fundamentarse en los requisitos previstos en el mismo acto demandado, sino que debió fundarse en la omisión de requisitos previstos en normas previas a su expedición y en las que debía fundarse. No prospera el cargo.
Ahora bien, pese a que en los alegatos de conclusión la parte actora trató de remediar el error y, para el efecto, citó como norma violada el numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 429 de 2004, la Sala considera que esa no era la oportunidad para corregir la demanda.
Y, si en aras del acceso a la administración de justicia, se analiza el cargo de violación tomando como referente el numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 429 de 2004, la Sala advierte que en los folios 284 y 285 reposa el acta 32 de la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. en la que consta que el 23 de junio de 2005 se presentó ante esa corporación “El proyecto de reforma al reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.
En esa acta se precisa lo siguiente:
“(…) Una vez culminado el análisis del texto del proyecto de reforma al reglamento de la Cámara Disciplinaria, los miembros de Sala Plena emiten concepto favorable sobre las modificaciones efectuadas al mismo, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 5º artículo 2.3.1.1, capítulo primero, título tercero del reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.”.
Para la parte actora esa prueba no es válida, porque el acta 32 data de fecha anterior a la Ley 964 de 2005(28) y si la Resolución 704 de 2005 se expidió para ajustarse a la Ley 964 de 2005, deduce que la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria debió emitir el concepto previo y favorable a la Resolución 704 de 2005, después del 8 de julio de 2005, fecha en que se publicó la ley.
Para la Sala ese argumento no es determinante para declarar la nulidad de la resolución, por cuanto, la parte actora no probó que el proyecto de reglamento sobre el cual emitió concepto previo y favorable la Sala Plena de la Cámara Disciplinaria fuera distinto al que, en últimas quedó aprobado como Resolución 704 de 2005. Tampoco probó que ese reglamento fuera contrario a la Ley 964 de 2005. En consecuencia, no prospera el cargo.
PRIMERO. No ha lugar a la nulidad del aparte acusado del artículo 2.4.3.2 contenido en la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005 expedida por la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), pedida en la demanda.
SEGUNDO. No ha lugar a la nulidad de los artículos 2.4.8.1, 2.4.8.2, 2.4.8.3, 2.4.8.4 y 2.4.8.5 del capítulo octavo del título cuarto, del libro segundo de la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005 expedida por la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), pedida en la demanda.
TERCERA. No ha lugar a la nulidad de la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005 expedida por la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), pedida en la demanda por falta de competencia y por violación del numeral 5º del artículo 2.3.1.1 de la Resolución 704 de 2005.
CUARTO. DENIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.
(1) La resolución demandada está contenida en un total de 26 folios.
(2) Folios 65 a 89.
(3) Folios 93 y 94.
(4) Folio 92.
(5) Capítulo III de la demanda (fls. 79 a 87 de la demanda ppal.).
(6) “que los organismos autorreguladores colaboren con la Superintendencia de Valores —léase Superintendencia Financiera de Colombia— para la preservación de la integridad del mercado, la protección de los inversionistas, la estabilidad sistémica y en general el cumplimiento de la ley y de las normas que la desarrollen o complementen”.
(7) La parte actora transcribió los siguientes apartes: "(...) el proyecto establece como función disciplinaria en cabeza de los organismos autorreguladores pertinentes, la obligación de imponer sanciones a aquellos miembros que incumplan las reglas previstas en los respectivos reglamentos y se radica la competencia para supervisar a los organismos autorreguladores en cabeza de la Superintendencia de Valores” (resaltado fuera de texto).
(8) Mediante la Resolución 2186 del 30 de noviembre de 2006, la superintendencia delegada para la supervisión de riesgos de mercados e integridad resolvió la petición de revocatoria directa que puso la parte actora contra la Resolución 704 del 25 de agosto de 2005, proferida por al entonces Superintendencia de Valores mediante la cual se aprobaron unas modificaciones al reglamento general de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
(9) “Las pruebas aportadas tanto por el memorialista como por la misma Bolsa de Valores dan cuenta que existió concepto previo y favorable por parte de la Cámara Disciplinaria. Así, obra en el expediente, copia del acta 32 de la reunión del 23 de junio de 2005, cuyo contenido evidencia que el “Proyecto de reforma al reglamento de la Cámara Disciplinaria de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.” fue sometido a consideración de la Cámara Disciplinaria y en la que consta que después del análisis del mismo, dicho organismo emitió concepto favorable.
En el presente caso, el proyecto de reforma al reglamento que en su momento se sometió a consideración de la Cámara Disciplinaria, no sufrió modificación alguna con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 964 de 2005, y el concepto previo y favorable emitido fue respecto al mismo que finalmente aprobó el consejo directivo, a la luz de la normatividad del mercado de valores incluyendo la referida ley y el mismo que puso a consideración de la entonces Superintendencia de Valores para su aprobación. Cosa distinta hubiera sido, si con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 964 de 2005, el consejo directivo en ejercicio de sus atribuciones hubiese introducido alguna modificación de tipo sustancial al referido proyecto, caso en el cual hubiera tenido sentido que la Cámara conceptuara pero solo respecto a esa nueva modificación, lo cual no ocurrió.
(10) “Artículo 4º del Código Civil. Ley es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El carácter general de la ley es mandar, prohibir, permitir o castigar”.
(11) Sentencia del diecisiete (17) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969). Sección Cuarta.
(12) Sentencia del 26 de abril de 1973. Sección primera.
(13) Sentencia del 9 de marzo de 1989. Sección Primera.
(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Bogotá, siete de junio de dos mil once. Magistrado Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Ref.: Expediente 25000-23-15-000-2011-00637-01. Acción: Tutela. Demandante: Los Tres Elefantes S.A. Demandado: Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá.
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-1104 de 2001. C-868 de 2010.
(16) Ídem. En efecto, en la sentencia citada, la Corte dijo: “(…) el margen de configuración del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición”.
(17) Corte Constitucional. Sentencia C-798 de 2003.
(19) ART. 25.—Obligación de autorregulación. Quienes realicen actividades de intermediación de valores están obligados a autorregularse en los términos del presente capítulo. Estas obligaciones deberán atenderse a través de cuerpos especializados para tal fin. Podrán actuar como organismos autorreguladores las siguientes entidades:
PAR. 2º— La función de autorregulación no tiene el carácter de función pública.
PAR. 4º—La Superintendencia de Valores<1>, en los términos que establece la presente ley, supervisará el adecuado funcionamiento de los organismos de autorregulación.
PAR. 5º—La Superintendencia de Valores<1> podrá suscribir acuerdos o memorandos de entendimiento con los organismos autorreguladores, con el objeto de coordinar esfuerzos en materia disciplinaria, de supervisión e investigación.
(20) ART. 32.—Proceso disciplinario. Cuando haya lugar a un proceso disciplinario, el organismo de autorregulación que ejerza las funciones disciplinarias, deberá formular los cargos, notificar al miembro y dar la oportunidad para ejercer el derecho de defensa. Igualmente, se deberá llevar una memoria del proceso.
(21) Corte Constitucional. Sentencia C-740 de 2003.
(22) ART. 61.—Proposición, trámite y efectos de los incidentes. Los incidentes de nulidad, recusación, impedimentos y denuncias de parcialidad, se propondrán y tramitarán de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil.
(23) Mediante esta sentencia la Corte dijo “(…) que la disposición demandada, al establecer que las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía serán las que establezca la ley “o el reglamento” es contraria a la Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso, como órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y reservado el poder de policía a nivel nacional, el que está constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos constitucionales de los asociados, función que no puede ser cumplida mediante un reglamento”.
(24) “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”.
(25) Corte Constitucional, Sentencia C-692 de 2007.
(26) Según la Corte Constitucional (ídem). “Desde una perspectiva jurídica amplia, la autorregulación hace alusión a la forma en que los particulares y las organizaciones privadas actúan y se relacionan. En este contexto, se define como el instrumento mediante el cual grupos de individuos y agentes de cualquier negocio o industria, con base en la autonomía que el ordenamiento les reconoce, acuerdan unas pautas de conducta o un marco jurídico de deberes y obligaciones recíprocas, cuyo incumplimiento tiene repercusiones de diversa naturaleza.
(27) Respecto de la facultad de Inspección y vigilancia que ejerce el Gobierno Nacional frente a la actividad bursátil dijo la Corte Constitucional (ídem): “Frente a la actividad bursátil, que interesa a esta causa, la Corte ha sostenido que, tal y como ocurre con la actividad financiera, dicha actividad, por expresa disposición constitucional, es de interés público. Ello significa que el mercado bursátil se encuentra sometido al poder de policía administrativo, es decir, a la inspección, vigilancia y control del Estado través de la Superintendencia de Valores, hoy Financiera de Colombia, la cual debe intervenir para mantener el mercado bursátil debidamente organizado, y velar porque quienes participan en él desarrollen su actividad en condiciones de igualdad, transparencia y no se ponga en peligro ni se lesione el interés público y específicamente el interés de los inversionista. A su vez, el ejercicio de la actividad bursátil es reglado, como quiera que la legislación y la labor gubernamental de inspección definen cuáles transacciones deben llevarse a cabo obligatoriamente a través de bolsas de valores, qué montos y cómo deberá efectuarse cada transacción. Se trata igualmente de una actividad sometida a autorización gubernamental previa, intervenida por el Estado de forma especial para prevenir conductas delictivas, tales como, el lavado de activos y la utilización de esta labor para fines diferentes al interés pública, de lo cual se deduce también que en el mercado bursátil está presente la potestad administrativa sancionadora del Estado”.
(28) Diario Oficial Nº 45.963 de 8 de julio de 2005.