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Timestamp: 2019-12-06 14:12:09
Document Index: 94745099

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 10', '§ 20', '§ 13', '§ 4', '§ 4', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 13', '§ 4', '§ 10', '§ 4', '§ 12', '§ 4', 'Art. 28', '§ 37', '§ 12', '§ 113', '§ 13', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'Art. 14', '§ 4', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 28', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 14', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 4', 'Art. 28', '§ 24', '§ 10', '§ 24', '§ 167', '§ 708']

Urteil des VG Darmstadt, 30.10.2013, 6 K 1717/11.DA (Boden)
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VG Darmstadt, 30.10.2013, 6 K 1717/11.DA
Titel VG Darmstadt, 30.10.2013, 6 K 1717/11.DA
Orientierungssatz Grenzen der Inanspruchnahme eines Zustandsstörers für die Sanierung von Grundwasserverunreinigungen
Norm BBodSchG § 4 Abs. 3 Satz 1; BBodSchG § 10 Abs. 1 Satz 1;
Leitsatz 1. Die Bezugnahme auf eine unzutreffende Rechtsgrundlage, welche die getroffene Anordnung nicht trägt, führt nicht unmittelbar zu deren Rechtswidrigkeit. Ein Auswechseln der Rechtsgrundlage ist zulässig, wenn der Verfügungssatz nicht geändert wird und die Begründung auf eine tragfähige Rechtsgrundlage gestützt werden kann.
2. Die Reichweite der Sanierungsverantwortlichkeit des Zustandsstörers wird in den Fällen des ? abgedrifteten? Grundwasserschadens bei abgerissener Schadstofffahne einfachgesetzlich nicht begrenzt.
3. Ist die Kostenbelastung wegen fehlender Zumutbarkeit von Verfassungswegen begrenzt, muss die Verwaltung auch über die Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden. Formell muss die Behörde bei der Heranziehung des Zustandspflichtigen zumindest durch Aufnahme eines Vorbehalts einer nachfolgend gesonderten Entscheidung über die Haftungshöhe die Entscheidung offen halten.
Gericht VG Darmstadt
Entscheidungsdatum 30.10.2013
Aktenzeichen 6 K 1717/11.DA
Der Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 08.11.2011 wird aufgehoben.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung zur Grundwassersanierung im Bereich der Abstromfahne.
Auf dem Grundstück R-straße 33 in A.-Stadt ? Flur 1, Flurstück 220/6 - befand sich zwischen 1965 und 1976 eine chemische Reinigung. Im Laufe der Jahre wurden durch den Betrieb der Reinigung unter verschiedenen Besitzern erhebliche Mengen leichtflüchtiger chlorierter Kohlenwasserstoffe - LCKW - (vorwiegend Tetrachlorethen) in den Boden eingetragen; die Schadstoffe gelangten sukzessive über die Bodenpassage in das Grundwasser und bildeten dort eine Abstromfahne von ca. 1.000 m Länge.
1985 wurde erstmalig eine Grundwasserverunreinigung durch LCKW im Innenstadtbereich von A.-Stadt auf dem Schulhof der Schillerschule festgestellt. Nach umfangreichen Boden-, Bodenluft- und Grundwasseruntersuchungen konnte als Schadensherd das Grundstück R-straße 33 ausgemacht werden.
Mit Bescheid vom 16.09.1991 stellte das Regierungspräsidium gegenüber den Eigentümern das betroffene Grundstück als Altlast fest. Ein erstes Konzept zur Sanierung der Bodenluft- und Grundwasserkontamination durch die mit der Sanierung beauftragte Hessische Industriemüll GmbH (HIM GmbH) als Träger der Altlastensanierung wurde im Oktober 1991 erstellt. Der entsprechende Sanierungsbescheid ? gemäß § 20 HAbfAG ? erging am 03.08.1993. Die Bodenluftsanierung im Bereich des Altstandorts R-straße 33 erfolgte bereits ab Januar 1992 mittels zweier Bodenluftbrunnen (BLK 1 und BLK 2). Zur Reinigung des kontaminierten Grundwassers wurden 1993 vier Unterdruck-Verdampfer-Brunnen (UVB) in Betrieb genommen - UVB I im Herdbereich auf dem Grundstück R-Straße 33, UVB II, III (Schillerschule) und UVB V (Apostelkirche) im Fahnenbereich -; ein weiterer Brunnen - UVB IV - folgte 1994 (vgl. Ergänzungsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt an die HIM GmbH vom 05.05.1994). Im Laufe der Sanierungsmaßnahmen wurde 1993 ein weiterer Schadensherd auf städtischem Gelände am Revisionsschacht Nr. 542 auf der Höhe der R-Straße 29 ausgemacht. Wegen des kleinräumigen, nur auf diesen Schacht begrenzten Schadensbereichs gingen die Parteien davon aus, dass die schädliche Bodenveränderung durch LCKW belastetes Abwasser des Reinigungsbetriebs verursacht wurde, das an dem Revisionsschacht, der nur 30 m vom Grundstück R-Straße 33 entfernt liegt, aus dem Kanal ausgetreten war. Bauliche Mängel des Kanals oder des Sammelschachts bestanden nicht (vgl. Gutachten der Fa. X vom 25.06.1996 ? Bl. 266, Bd. 3 BA).
Nachfolgend wurde die Klägerin zur Sanierung der Bodenluft und des Bodens im Bereich des Revisionsschachts herangezogen; dieser Verpflichtung kam sie nach. Nachdem ein erneuter Anstieg der Belastung der Bodenluft festgestellt worden war, verpflichtete sich die Klägerin im Jahr 2000 zur vollständigen Übernahme auch der Kosten für die Grundwassersanierung im Bereich des Kanalschachts. Mit Sanierungsbescheid des Beklagten vom 19.01.2001 wurde die Klägerin zur Grundwassersanierung im Bereich des Revisionsschachts Nr. 542 mittels eines Unterdruck-Verdampfer-Brunnens (UVB VI) im Schadensherd verpflichtet. Mit dem Betrieb des UVB VI und dem erneuten Betrieb des vorhandenen benachbarten UVB I wurden die Bodenluft- und die Grundwasserbelastung unter dem städtischen Grundstück ? R-str. 29 ? abgereinigt. Der Kostenaufwand betrug für die Klägerin ca. 300.000 DM. Mit Schreiben vom 27.11.2011 an die HIM GmbH bestätigte der Beklagte den erfolgreichen Abschluss der Sanierungsmaßnahmen (Grundwasser- und Bodenluftsanierung) im Bereich des Revisionsschachts 542 durch den UVB VI.
Die Boden- und Grundwassersanierung des Grundstücks R-Straße 33 wurde von der HIM GmbH durchgeführt und im Jahr 2006 beendet. Die Eigentümer des Grundstücks R-straße 33 wurden nicht zu Sanierungskosten herangezogen.
Über die Kosten für die erforderliche Fahnensanierung des Grundwassers konnten die Beteiligten keine Einigung erzielen. Daraufhin verpflichtete der Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 10.10.2002 zur anteiligen Kostenerstattung in Höhe von 1.030.863,- ? - 50 % der bis zum Juni 2002 angefallenen Kosten für die Reinigung der Abstromfahne -. Den auf die Vorschriften des HAltLastG gestützten Kostenerstattungsbescheid ebenso wie den folgenden Widerspruchsbescheid hob das erkennende Gericht mit Urteil vom 07.10.2009 -6 K 2686/04.DA - aus Rechtsgründen auf. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof lehnte die Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 09.03.2010 ? 6 A 3074/09.Z - ab.
Mit Bescheid vom 08.11.2011 erließ der Beklagte die auf §§ 13 Abs. 1 und 2, 16, 4 Abs. 3 und 4 BBodSchG gestützte, folgende
1. 1. Sie haben die Verunreinigungen des Grundwassers mit CKW in der von dem ehemaligen Betriebsgelände der Chemischen Reinigung in der R-straße 33 und dem städtischen Kanal in der R-Straße ausgehenden Abstromfahne zu beseitigen, soweit sie noch nicht von den von der HIM GmbH im Auftrag des Landes Hessen durchgeführten Sanierungsmaßnahmen beseitigt sind.
2. 2. Dazu haben Sie die bisher von der HIM GmbH durchgeführten Sanierungsmaßnahmen unter Einsatz der vorhandenen Sanierungsanlagen bis zur Erreichung des Sanierungsziels fortzusetzen und die HIM GmbH damit zu beauftragen. Zugleich wird der Auftrag des Landes Hessen an die HIM GmbH zurückgenommen.
3. Das Sanierungsziel ist erreicht, wenn die folgenden Werte im Grundwasser dauerhaft unterschritten werden und eine Zunahme der Belastung nicht mehr zu erwarten ist:
Summe LHKW 10 µg/l
Im Laufe des Sanierungsverfahrens kann vom Antragsteller eine Abänderung der Sanierungszielwerte beantragt werden, wenn eine Stagnation der Schadstoffkonzentration oberhalb des Sanierungszielwertes eintritt oder der Nachweis erbracht wird, dass die Erreichung der Sanierungszielwerte mit verhältnismäßigem Aufwand nicht möglich ist?.
1. Für die Durchführung der Sanierungsmaßnahmen sind die an die HIM GmbH ergangenen Sanierungsbescheide des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 03.08.1993, 05.05.1994, 09.02.1998, 04.05.2001 und 20.06.2006 verbindlich.
3. Für den Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtungen nach Ziff. 1-3 dieser Anordnung wird die Durchführung der Ersatzvornahme angedroht. Die Kosten der Ersatzvornahme werden vorläufig auf 3 Mio. ? geschätzt. ?
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Klägerin werde als Betreiberin des städtischen Kanals als Verursacherin nach § 4 Abs. 3 und 4 BBodSchG auch zur Sanierung des Grundwassers im weiteren Abstrom der CKW-Fahne verpflichtet. Die Abstromfahne des aus dem Kanal ausgetretenen, mit CKW belasteten Grundwassers habe mit den CKW-Belastungen, die von dem Betriebsgelände der Chemischen Reinigung ausgegangen seien, eine gemeinsame Abstromfahne gebildet. Die 1993 begonnene Sanierung des Grundwassers, sei ? was die Sanierung der Abstromfahne anbetreffe (Ergänzung durch das Gericht) ? noch nicht abgeschlossen. Es sei noch eine Schadstofffahne von ca. 1 km Länge und 150 m Breite mit Belastungen über die gesamte Tiefe des Grundwasserleiters bis etwa 40 m Tiefe vorhanden, die zuletzt noch Maximalwerte von knapp 700 µg/l LHKW im oberen Bereich aufgewiesen habe. Der Prüfwert für LHKW sei laut GWS-VwV ? StAnz. 10/2011, S. 475 ? 20 µg/l. Die Grundwassersanierungsmaßnahme stelle auch eine hydraulische Sicherung der abstromig gelegenen Wassergewinnung des Wasserwerkes Käfertal in Mannheim dar. Die Dauer der Sanierungsmaßnahme werde auf ca. 20 Jahre bis zum Jahr 2030 mit voraussichtlichen Sanierungskosten von etwa 3 Mio. ? geschätzt. Wörtlich wird ausgeführt: ?Aus dieser ? notwendig vorläufigen ? Abschätzung der Kosten ergibt sich mit den 3 Mio. ? ein Kostenanteil an der Sanierung von etwas unter 50 %, denn das Land Hessen hat (bis Ende 2011) Kosten in Höhe von 3.710.000, - ? für die Sanierung der Abstromfahne aufgewandt. Bei der Annahme einer weiteren Sanierungsdauer von 20 Jahren ist mit jährlichen Sanierungskosten von etwa 150.000 ? zu rechnen.? Entsprechend den bisherigen Verhandlungen gehe der Beklagte davon aus, dass die Verunreinigung des Grundwassers zu jeweils 50% aus den beiden Schadensquellen verursacht worden sei. Wegen der weiteren Begründung wird auf den Bescheid Bezug genommen.
Hiergegen hat die Klägerin am 07.12.2011 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, eine Inanspruchnahme der Klägerin als ?Verursacherin des Schadens? sei rechtswidrig. Der Eintrag der CKW hätte seinen Ursprung auf dem Grundstück R.-straße 33. Die Klägerin habe weder durch Handeln noch durch pflichtwidriges Unterlassen den missbilligten Erfolg herbeigeführt. Sowohl die Kanalisation als auch der Revisionsschacht seien ohne bauliche Mängel und ordnungsgemäß betrieben worden. So sei die Einleitung der chemischen Reinigung in das Kanalnetz regelmäßig nach den Vorgaben der Entwässerungsatzung überprüft worden, wobei keine unzulässigen Einleitungen festgestellt worden seien. Es müsse angenommen werden, dass die Betreiber der chemischen Reinigung die Abwässer illegal eingeleitet hätten.
Es könne auch nicht nachvollzogen werden, wieso mit der Sanierung nach Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung die HIM GmbH beauftragt werden müsse und kein anderes, genauso fachliches Unternehmen. Ferner sei nicht verständlich, wie in Ziffer 4 der Verfügung Bescheide gegenüber der Klägerin für verbindlich erklärt würden, die dieser nicht vorlägen. Letztlich müsse eine Inanspruchnahme an der ?Opfergrenze? des Zustandsstörers scheitern. Die Zustandshaftung finde in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrverursachende Sache ihren legitimierenden Grund, insofern seien die räumlichen Grenzen der Zustandshaftung zu beachten, auch wenn der Wortlaut des § 4 Abs. 3 BBodSchG keine dahingehende Einschränkung enthalte. Die verfassungsrechtlichen Grenzen seien jedoch überschritten, wenn man den Anwendungsbereich der Norm soweit ausdehnen würde, dass sie den Bereich ihrer Legitimation verlässt.
Für die Klägerin läge es auf der Hand, dass der ?Verursachungsbeitrag? der Klägerin auf der Rechtsfolgenseite berücksichtigt werden müsse. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sei als verfassungsimmanenter Grundsatz, der aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet werde, auch zugunsten einer Gebietskörperschaft anwendbar.
Ferner berufe sich die Klägerin auf Art. 28 Abs. 2 GG. Dessen Kerngehalt bezeichne das verfassungsrechtliche Minimum, das einer weiteren Relativierung nicht zugänglich sei. Die ?finanzielle Mindestausstattung? stelle einen ?abwägungsfesten Mindestposten? im öffentlichen Finanzwesen des jeweiligen Landes dar. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 Hs. 1 GG garantiere den Gemeinden die kommunale Selbstverwaltung institutionell. Danach müssten die Gemeinden mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- und Selbstverwaltungs-) Aufgaben erfüllen könnten und darüber hinaus noch über eine ?freie Spitze? verfügten, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber noch merklichen Umfang wahrnehmen zu können. Nicht nur der Landesgesetzgeber, sondern auch der Verwaltungsvollzug müsste den Gemeinden ein eigenständiges und eigenverantwortliches Verwaltungshandeln ermöglichen.
Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin ausführlich die seit Jahren defizitäre Haushaltslage der Klägerin darstellt, wird auf den Schriftsatz vom 15.10.2013 Bezug genommen. Im Einzelnen wird u. a. ausgeführt, die Summe der geschilderten Jahresdefizite betrage insgesamt (einschließlich 2014) 33,4 Mio. ?. Die Klägerin stehe seit Februar 2013 unter dem ?Schutzschirm? des Landes Hessen, das einen erheblichen Anteil der Schulden im Gegenzug zu einer ?rigiden? Sparpolitik übernehme. Das verbleibende Restdefizit (exklusive der Finanzhilfe des Landes) betrage zuzüglich des zu erwartenden zukünftigen Defizits für die Jahre 2015 bis 2017 prognostisch 31,9 Mio. ?.
Die Klägerin beantragt, den Bescheid vom 08.11.2011 aufzuheben.
Zur Begründung trägt der Beklagte vor, soweit der angefochtene Bescheid auf die Rechtsgrundlage der §§ 13 Abs. 1 und 2 und 16 BBodSchG gestützt und die Klägerin als Verursacherin gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG und damit als Verhaltensverantwortliche herangezogen werde, sei dies unzutreffend. Die Sanierungsanordnung ergehe vielmehr aufgrund der zentralen Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 BBodSchG. Ferner werde die Klägerin als zustandsverantwortliche Eigentümerin des Straßengrundstücks gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 3. Alt. BBodSchG in Anspruch genommen. Insoweit müsse die Sanierungsanordnung umgedeutet werden, denn die mit dem Bescheid getroffene Regelung genüge nämlich den Erfordernissen eines gleichwertigen anderen Verwaltungsaktes. Einer Rücknahme des Sanierungsauftrags an die HIM GmbH stehe entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht § 12 Abs. 3 Satz 4 HAltBodSchG entgegen. Der Klägerin werde der Eintritt in die fortlaufende, von der HIM GmbH begonnene Grundwassersanierung und nicht etwa eine parallel dazu durchzuführende Maßnahme aufgegeben.
Die Sanierungsanordnung sei auch verhältnismäßig, da sie erforderlich und zumutbar sei. Ein Nachweis des jeweils mengenmäßigen Verursachungsbeitrags zur Grundwasserverunreinigung sei ? damals wie heute ? nicht mehr zu führen. Auch bestünden an der Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags der Klägerin keine vernünftigen Zweifel. Deswegen stehe einer Heranziehung der Klägerin zur vollständigen Beseitigung der Grundwasserverunreinigung nicht entgegen, dass eine Isolierbarkeit der Teilmenge mehrerer Verantwortlicher für die Grundwasserverunreinigung nachträglich unmöglich sei. Der Anteil der Klägerin an der Verunreinigung rechtfertige auch für sich betrachtet ein Einschreiten unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit. Eine betragsmäßige Beschränkung auf die Hälfte der auf die Grundwassersanierung anfallenden Kosten sei von Rechts wegen nicht geboten. Der Beklagte beziehe sich insofern auf die höchstrichterliche Rechtsprechung zu den sog. Summationsschäden. Die seinerzeitige behördeninterne Überlegung einer nur anteiligen Inanspruchnahme könne heute nur noch so zu erklären sein, dass damit eine kulante Verteilung der Belastung auf die beiden jeweils betroffenen Haushalte bezweckt werden sollte.
Eine Haftungsbeschränkung im Wege einer einschränkenden Auslegung des Gesetzeswortlauts des § 4 Abs. 3 BBodSchG komme nicht in Betracht. Das Eigentum am Grundstück bilde zwar den Anknüpfungspunkt der Zustandshaftung, begrenze aber nicht zugleich die Reichweite der vom Verantwortlichen zu treffenden Maßnahmen. Diese ende im Falle des Abdriftens der Schadstofffahne nicht an der Grundstücksgrenze. Ein stofflich-räumlicher Zusammenhang mit dem Grundstück sei nicht erforderlich.
Soweit die Klägerin ihre desolate Haushaltslage anführe, sei festzustellen, dass auch die Klägerin als derivative Verwaltungsträgerin und auch wegen ihres umfassenden Aufgabenbereichs und ihrer Gebietshoheit selbst ?Allgemeinheit? sei. Eine Haftungsbeschränkung aufgrund von Art. 28 GG käme nicht in Betracht. Den potentiell kostenträchtigen Ordnungspflichten könne sie sich nicht unter Hinweis auf den kommunalen Schutzschirm entziehen.
Im Schriftsatz vom 29.01.2013 hat der Beklagte seine Rechtsauffassung vertieft. Eine Korrektur auf der Rechtsfolgenseite sei weder erforderlich noch rechtlich geboten. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sei nur ein Element des Grundrechtsschutzes; die Klägerin sei keine Grundrechtsträgerin, insbesondere weil ihr hier die öffentliche Aufgabe der Abwasserbeseitigung als daseinsvorsorgerische Verwaltungsfunktion nach § 37 Abs. 1 Satz 1 HWG von Gesetzes wegen obliege. Die Frage der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Klägerin sei eine Frage der Finanzausstattung und dürfe nicht in das Verwaltungsverfahren eingeführt werden. Wirtschaftliches Unvermögen entbinde grundsätzlich nicht von der Polizeipflichtigkeit und damit nicht von der bodenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit. Als juristische Person des öffentlichen Rechts sei die Klägerin nicht insolvenzfähig (§ 12 Abs. 1 Nr. 1 InsO).
Die in der angegriffenen Verfügung genannten Sanierungsbescheide werden von dem Beklagten in Kopie vorgelegt.
Der vom Gericht vorgeschlagenen vergleichsweisen Regelung hat sich die Klägerin mit Schriftsatz vom 03.01.2013 offen gezeigt und im Hinblick auf den errechneten Verkehrswert des Straßengrundstücks - ausgehend von einem Bodenrichtwert von ca. 400,- ? pro m² und einem Regelabschlag von 70% (= 125,- ? pro m²) x 180 m - eine Zahlung von 200.000,- ? angeboten.
Der Beklagte ist aus grundsätzlichen Erwägungen dem nicht näher getreten und verweist auf seine Rechtsauffassung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakten mit den Az. 6 L 1716/11.DA und 6 K 2686/04 sowie den Inhalt von acht Aktenordnern und einem Heft Behördenakten Bezug genommen.
Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet. Die Verfügung des Beklagten vom 08.11.2011 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ergibt sich zum einen aus der fehlenden Haftungsbeschränkung und zum anderen aus der Widersprüchlichkeit der Anordnung.
Auch wenn der Beklagte die Sanierungsanordnung im Bescheid vom 08.11.2011 auf eine falsche Rechtsgrundlage stützt, die die getroffene Anordnung nicht trägt, führt dies nicht unmittelbar zur Rechtswidrigkeit der Verfügung. Die zitierten Vorschriften der §§ 13 Abs. 1 und 2, 16 BBodSchG betreffen die Sanierungsuntersuchung sowie ergänzende Anordnungen zur Altlastensanierung. Hier sollte mit der Verpflichtung zur Grundwassersanierung im Abstrom weder eine Sanierungsuntersuchung angeordnet noch eine Altlastensanierung veranlasst werden, so dass die Verfügung ? wie im gerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 16.05.2012 (Bl. 78 GA) geschehen ? auf die allgemeine Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 BBodSchG zu stützen ist. Das Gericht erachtet das Auswechseln der Rechtsgrundlage für zulässig, da der Verfügungssatz nicht geändert wird und die Begründung die nunmehr herangezogenen gesetzlichen Vorschriften trägt. Soweit der Beklagte jedoch von einer Inanspruchnahme der Klägerin als Verhaltensstörer nach § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG Abstand nimmt und die in dem angefochtenen Bescheid unter Ziffer 1 verfügte unbegrenzte, voll umfängliche Sanierungspflicht der Klägerin rechtlich als Zustandsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 1 3. Alt. BBodSchG einordnet und die Klägerin als Eigentümerin des städtischen Grundstücks R.-straße 29 in A.-Stadt haftbar machen will, hält die Verfügung ? Ziffer 1 ? einer rechtlichen Überprüfung nicht stand und ist daher aufzuheben. Eine unbegrenzte Sanierungspflicht, wie sie den Verhaltensstörer trifft, kommt in vorliegender Konstellation aus mehreren Gründen für die Klägerin als Zustandsverantwortliche nicht in Betracht.
Die Parteien sind sich einig, dass die Verwendung von leichtflüchtigen chlorierten Kohlenwasserstoffen - LCKW ? (vorwiegend Tetrachlorethen) ? auf dem Betriebsgrundstück einer chemischen Reinigung in den Jahren zwischen 1965 und 1972 als Primärursache schädliche Bodenveränderungen auf dem Grundstück R-straße 33 verursacht und über die Bodenpassage zu einer Grundwasserverschmutzung geführt hat. Als weitere Schadensursache erwies sich das Austreten von LCKW aus dem Abwasserkanal im Bereich des Revisionsschachts auf dem städtischen Grundstück R-Straße 29, das an dieser Stelle über die Bodenpassage ebenfalls ins Grundwasser gelangte. Beide Schadensquellen setzten sich im Abstrom des Grundwassers fort und bilden eine gemeinsame, sog. abgerissene Abstromfahne. Die Fahnensanierung wird seit längerem betrieben und muss aufgrund aktueller Untersuchungen auch weiterhin bis voraussichtlich 2030 fortgesetzt werden, da die Prüf- und Maßnahmewerte für leichtflüchtig halogenisierter Kohlenwasserstoffe von 10 µg/l ? Anhang 2 Ziff. 3.1 BBodSchV ? bzw. von 20 µg/l nach der GWS-VwV immer noch weit überschritten werden.
Eine Haftung der Klägerin als Verhaltensstörer kommt weder durch aktives Tun noch durch Unterlassen in Betracht. Dies ist zwischen den Parteien unstreitig. Insbesondere scheidet eine Sorgfaltspflichtverletzung der Klägerin als Betreiber des städtischen Kanals aus, da sich der Kanal nachweislich in ordnungsgemäßem Zustand befand. Die Einleitungen des Abwassers der chemischen Reinigung in das Kanalnetz wurden regelmäßig ? stichprobenweise - nach den Vorgaben der Entwässerungssatzung überprüft; eine Feststellung unzulässiger Einleitungen konnte nicht getroffen werden. Eine generelle Gefährdungshaftung des Betreibers eines öffentlichen Kanalsystems besteht nicht.
Der Beklagte kann die Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks R-Straße 29 grundsätzlich zur Sanierung heranziehen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 3. Alt. BBodSchG ist der Grundstückseigentümer verpflichtet, die durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren. Anknüpfungspunkt für die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers ist nach dem Wortlaut des Gesetzes der Kausalzusammenhang, wobei der Nachweis einer relevanten (Mit-)Verursachung erbracht werden muss. Die Parteien gehen übereinstimmend davon aus, dass die schädlichen Bodenveränderungen auf diesem Grundstück eine relevante Mitverursachung für den Gewässerschaden gebildet haben, der sich in der Abstromfahne in einer Entfernung von mehreren 100 Metern fortsetzt. Die Reichweite der Sanierungsverantwortlichkeit des Zustandsstörers wird in den Fällen des ? abgedrifteten? Grundwasserschadens bei abgerissener Schadstofffahne einfachgesetzlich nicht begrenzt. Eine normative Korrektur zum Kausalzusammenhang ist nicht erforderlich. Das Gericht schließt sich insoweit der Argumentation des OVG Berlin-Brandenburg (U. v 08.11.2007 - 11 B 14.05) und weiterer Gerichte an (VG Münster, U. v 19.03.2010 ? 7 K 1415/08; VG Regensburg, U. v 15.10.2012 ? RO 8 K 12.829; VG Kassel, U. v 18.02.2013 ? 4 K 548/11.KS). Eine einschränkende Auslegung der genannten Vorschrift begründet auch der systematische Zusammenhang mit § 4 Abs. 2 BBodSchG nicht. Danach ist der Eigentümer nur verpflichtet, Maßnahmen zur Abwehr der von seinem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen zu ergreifen. Nach h. M. wird daher im Rahmen der Prävention nicht jede auf das Grundstück zurückführbare, sondern nur die aktuell vom Grundstück ausgehende Gefahr erfasst. § 4 Abs. 2 und Abs. 3 BBodSchG verfolgen jedoch jeweils eine unterschiedliche Zielrichtung - nämlich Prävention einerseits und Folgenbeseitigung andererseits -, so dass der Umfang der Verantwortlichkeit nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung von unterschiedlicher Reichweite sein kann. § 4 Abs. 3 BBodSchG begründet ausdrücklich die Pflicht zur Sanierung auch des ebenfalls bereits nicht mehr zum Grundstück gehörenden Grundwassers. Insofern kommt eine Einschränkung der Sanierungspflicht des Grundstückseigentümers, wie sie für die Abwehrpflicht nach § 4 Abs. 2 BBodSchG anerkannt ist, im Rahmen des § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht in Betracht. Die genannte gesetzliche Regelung zielt auf eine umfassende Sanierung ab. Eine Beschränkung der Sanierungspflicht des Zustandsverantwortlichen auf den räumlichen Bereich des Grundstücks würde der Tatsache, dass das Grundwasser typischerweise fließt und nicht örtlich gebunden ist, nicht Rechnung tragen.
Nach der h. M. in der Rechtsprechung ist eine generelle tatbestandliche Haftungsbegrenzung auf den räumlichen Bereich des Grundstücks auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen mit Blick auf Art. 14 GG geboten. Die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers gründet sich auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Auch wenn der Eigentümer zwar regelmäßig die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit hat, auf die Sache und damit auf die Gefahrenquelle einzuwirken, findet die Haftung des Eigentümers ihre Rechtfertigung und ihren verfassungsrechtlich legitimen Zurechnungsgrund jedoch nicht allein in der Tatsache der Einwirkungsmöglichkeit auf die störende Sache, sondern auch in der Möglichkeit der wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums (BVerwG, B. v 07.08.2013 ? 7 B 9.13); diese korrespondiert mit der öffentlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit ergebenden Risiken zu tragen (BVerfG, B. v 16.02.2000 ? 1 BvR 242/91 und 315/99, BVerfGE 102, 1). Insofern bildet das Eigentum am Grundstück lediglich den Anknüpfungspunkt für die Zustandshaftung, begrenzt aber nicht die Reichweite der vom Pflichtigen zu treffenden Maßnahmen (h. M. s. o.; a. A. VG Trier, U. v 20.01.2000 ? 4 K 1108/99; VG Regensburg, U. v 14.03.2005, - RO 13 S 03.1055; VG Leipzig, B. v 11.09.2006 ? 6 K 117/06).
Allerdings ist die Zustandsverantwortlichkeit im Einzelfall aus Gründen der Zumutbarkeit zu begrenzen. Es werden insoweit verschiedene Lösungsmöglichkeiten diskutiert. Das Gericht folgt aus dogmatischen Gründen nicht dem Ansatz von Sanden (Störerverantwortlichkeit bei Grundstücksgrenzen überschreitenden Grundwasserschäden ? Probleme bei ?abdriftenden? und ?abreißenden? Schadstofffahnen, Zeitschrift für Wasserrecht, 2012, 124ff.), soweit dieser gerade im Falle einer Gemengelage von Schadstoffquellen eine Zuordnung von Verantwortungsbereichen vornimmt und in extremen Einzelfällen bei abgerissenen Schadstofffahnen die Zurechenbarkeit des Grundwasserschadens bei einer wertenden Betrachtung verneint. Damit wird eine Adäquanz oder Zurechnung dann ausgeschlossen, wenn die Schadensfolge außerhalb der Lebenswahrscheinlichkeit liegt. In Anlehnung an die zivilrechtliche Adäquanztheorie wird somit der Kausalitätsbegriff eingeschränkt und in Extremfällen eine Verursachung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG verneint. Abgesehen davon, dass hier im Hinblick auf die bekannten Eigenschaften der leicht flüchtigen Kohlenwasserstoffe kein völlig atypischer Geschehensverlauf angenommen werden kann, lässt dieser Lösungsansatz in den genannten Fällen eine lediglich der Höhe nach begrenzte Sanierungspflicht nicht zu.
Ein Korrektiv zur umfassenden Haftung ergibt sich für den Zustandsverantwortlichen im Einzelfall nach der Rechtsprechung jedoch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (grundlegend BVerfG, 16.02.2000 ? 1 BvR 242/91 und 315/99 -, a. a. O.). Die Belastung des Eigentümers mit den Kosten der Sanierungsmaßnahme ist nicht gerechtfertigt, soweit sie dem Eigentümer nicht zumutbar ist. Dies folgt für den Bürger aus seiner grundrechtlich geschützten Position aus Art. 14 GG. Unzumutbar ist eine Maßnahme, wenn sie sich als unverhältnismäßig im engeren Sinne herausstellt. Dieser Maßstab gilt auch für die im Grundsatz bestehende Sanierungspflicht der Klägerin, auch wenn sie als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts nicht grundrechtsfähig ist und sich nicht unmittelbar auf den Schutz aus Art. 14 GG berufen kann. In der Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Übermaßverbotes findet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch auf die Klägerin Anwendung. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist zwar Ausdruck der Grundrechte, die die Freiheit des Bürgers dadurch schützen, dass sie Anforderungen an die Rechtfertigung von Eingriffen in die grundrechtlich geschützte Freiheit aufstellen. Dieser Gedanke ist aber nicht auf die Grundrechte beschränkt, sondern kann sowohl auf nur einfachrechtlich gewährte Rechte des Bürgers als auch auf geschützte Rechtspositionen im Staatsorganisationsrecht übertragen werden. Insoweit ist das Gebot der Verhältnismäßigkeit allein im Rechtsstaatsprinzip verankert. Insgesamt wird danach das Gebot der Verhältnismäßigkeit angewendet, wenn auf eine geschützte Rechtsposition nachteilig eingewirkt wird, dies aber die zu rechtfertigende Ausnahme bleiben soll und für die Überprüfung der Angemessenheit bzw. des Regel-Ausnahme-Verhältnisses keine speziellere Regelung greift. In dieser Form kann der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch zwischen verschiedenen Staatsorganen Anwendung finden. Allerdings muss die dem Staatsorgan zustehende Rechtsposition wie ein bzw. als subjektives Recht zugewiesen sein in dem Sinne, dass das Organ über die Rechtsposition autonom verfügen kann oder dem Organ die Rechts- bzw. Kompetenzsphäre in der Art eines Freiheitsrechts zugewiesen wird, wie z. B. die Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 (Maunz-Dürig-Herzog, GG, Bd. 3, Art. 20 Rn. 108f. m w. Nachw.; Jarass / Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 82) . Das Gericht schließt sich im Übrigen den Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof an, dass für eine Gebietskörperschaft, die als Grundstückseigentümerin aufgrund der Sozialpflichtigkeit des Eigentums in Anspruch genommen wird, gleiche oder zumindest ähnliche Grenzen ihrer Verpflichtung aus Eigentum gezogen werden müssen, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsatzentscheidung vom 02.02.2000 aufgezeigt hat (VGH München, U. v 05.04.2006 ? 23 BV 05.1433; a. A. VG Kassel, U. v 18.02.2013 ? 4 K 548/11.KS).
Unter Berücksichtigung des auch für die Gemeinde geltenden Übermaßverbots ist eine Haftungsbegrenzung und damit eine Deckelung der Sanierungskosten auf der Rechtsfolgenseite erforderlich. Die Klägerin kann sich hier aus ihrer grundrechtlich geschützten Rechtsposition aus Art. 28 Abs. 2 GG auf einen mit Art. 14 GG vergleichbaren Schutz des privaten Eigentümers berufen. Das Grundstück Rathaus 29 ist als Straßen- und Kanalgrundstück in zweifacher Hinsicht Gegenstand und Grundlage kommunaler Betätigung und unterliegt daher dem Schutzbereich von Art. 28 Abs. 2 GG (BVerwG, U. v 14.04.2005 ? 7 C 26.03; Jarass / Pieroth, GG, Art. 28 Rn. 13a). Eingriffe in diesen Normbereich finden ihre Grenzen im Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Wenn der Beklagte nunmehr die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Rechtsprechung zu den sog. Summationsschäden zur Begründung einer unbeschränkten Haftung der Klägerin anführt, so können aus dieser Entscheidung, die zur Sanierungspflicht des Verhaltensstörers nach § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG, der unbegrenzt haftet, ergangen ist, keine Parallelen gezogen werden. Die Entscheidung betrifft den Sachverhalt, dass eine Isolierbarkeit der Teilbeiträge mehrerer Handlungsverantwortlicher für die (Gesamt-)Störung nachträglich unmöglich ist, während sich hier die Frage der Haftungsbegrenzung der aus dem sozialpflichtigen Eigentum folgenden Sanierungsverantwortung des Eigentümers als Zustandsverantwortlicher stellt (vgl. BVerwG, U. v 16.03.2006 ? 7 C 3.05, NVwZ 2006, 928).
Die zum Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung grob geschätzten künftigen Sanierungskosten in Höhe von 3 Mio ?, die die Klägerin mit der in Ziffer 1 des Bescheides vom 08.11.2011 verfügten unbegrenzten Sanierungspflicht allein zu tragen hätte und die im Rahmen der angedrohten Ersatzvornahme vollstreckt werden könnten, berücksichtigen nicht den prozentualen Anteil des klägerischen Grundstücks an der Wasserverunreinigung im Abstrom. Dieser wurde im Verwaltungsverfahren auf 50 % geschätzt und hiervon ist der Beklagte während des gesamten Verfahrens ausgegangen. Daran muss er sich im Rahmen der Zumutbarkeitserwägungen festhalten lassen. Beide Schadensursachen ? Quellengrundstück R-straße 33 und der Austritt von LCKW aus dem Revisionsschacht auf dem Grundstück R-Straße 29 und die jeweilige Bodenpassage - führen zu den nicht substantiiert dargelegten künftigen Gesamtsanierungskosten der Fahnenspitze von 3 Mio. ?. Eine Haftungsbegrenzung hätte daher bereits aus diesem Gesichtspunkt auf mindestens die Hälfte ? 1,5 Mio ? ? vorgenommen werden müssen. Von im Ergebnis lediglich anteiligen Sanierungskosten geht auch der Hess. VGH in seinem Beschluss vom 09.03.2010 ? 6 A 3074/09./ - wie folgt aus: ??aus rechtsstaatlichen Gründen wäre dem Betroffenen auch konkret aufzuzeigen, ab wann und mit welchem Anteil er an den Kosten zu beteiligen ist? (UA, S. 13).
Eine weitere Beschränkung der Sanierungspflicht unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten folgt aus der Tatsache, dass die Primärursache für den Grundwasserschaden nicht auf dem Grundstück der Klägerin, sondern auf dem Betriebsgelände der ehemaligen Reinigung entstanden ist. Allerdings kann bei der Abwägung schutzwürdiger Interessen auch das Interesse der Klägerin an einer ungefährdeten Trinkwasserversorgung als Teilaspekt berücksichtigt werden, denn die Fahnensanierung erfolgt im Einzugsbereich des Wasserwerks Käfertal in Mannheim, von dem die Klägerin ihr Trinkwasser bezieht.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist ausnahmsweise auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin zu berücksichtigen. Es liegt hier die Besonderheit vor, dass ausschließlich die öffentliche Hand am Verfahren beteiligt ist und ? unabhängig vom Ausgang des Verfahrens ? der Steuerzahler und damit die Allgemeinheit für die Sanierungskosten aufkommen wird. Die Klägerin ist aufgrund ihrer seit Jahren desolaten Haushaltslage im Februar 2013 dem ?kommunalen Schutzschirm? mit der Verpflichtung zu einer strengen Sparpolitik (Einsparvorgabe von jährlich 3,3 Mio ?) beigetreten. Eine Entlastung bzw. Entschuldung durch das Instrument des Schutzschirms des Landes Hessen einerseits und eine neue, übermäßige Belastung andererseits durch ?ungedeckelte? Sanierungskosten für einen weit zurückliegenden Sanierungsfall durch das Land Hessen würden dem Zweck des Schutzschirmgesetzes, nämlich der Haushaltskonsolidierung, zuwider laufen. Die bestehende Nettoneuverschuldung würde weiter ansteigen und der Spielraum der Klägerin für die Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlich nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft würde zusätzlich erheblich eingeschränkt.
Hinsichtlich der Darstellung der Finanzlage der Klägerin wird insoweit im Einzelnen auf die Genehmigung des klägerischen Haushalts durch das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 17.01.2013 Bezug genommen. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Klägerin in der Vergangenheit selbst in den Altlastenfond eingezahlt und damit pauschal einen Beitrag zur Altlastensanierung geleistet hat. Außerdem hat sie bereits Kosten in Höhe von ca. 300.000,- DM an Sanierungskosten aufgewendet.
Das Gericht geht davon aus, dass eine Haftungsbegrenzung bei deutlich weniger als der Hälfte der künftigen Sanierungskosten liegen müsste. Allerdings wird man hier nicht bereits eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, als unzumutbar erachten. Der Verkehrswert des gemeindlichen Straßengrundstücks, den die Klägerin in ihrem Vergleichsangebot mit 200.000,- ? angegeben hat, ist aufgrund seiner Funktion als Gemeindestraße und damit seiner Unverkäuflichkeit als Bewertungskriterium ungeeignet.
Unter Berücksichtigung der aufgezeigten Kriterien bleibt es der Bewertung durch den Beklagten im Rahmen seines Ermessens bzw. den möglichen Verhandlungen der Parteien im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags vorbehalten, in welcher Höhe die Kostenbegrenzung künftig erfolgt.
Da der Beklagte eine erforderliche Begrenzung der Haftung in dem angegriffenen Bescheid nicht verfügt hat, kann die Verfügung insgesamt keinen Bestand haben, denn mit der Anordnung von Sanierungsmaßnahmen ist nach der einfachgesetzlichen Regelung die volle Kostentragung durch den Pflichtigen verbunden. Ist die Kostenbelastung aber wegen fehlender Zumutbarkeit von Verfassungswegen begrenzt, muss die Verwaltung auch über die Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden. Denn der Adressat der Sanierungsanordnung muss auch im Hinblick auf einzulegende Rechtsbehelfe wisse, in welchem Umfang er kostenmäßig voraussichtlich belastet wird. Formell muss die Behörde bei der Heranziehung des Zustandspflichtigen zumindest durch Aufnahme eines Vorbehalts einer nachfolgend gesonderten Entscheidung über die Haftungshöhe die Entscheidung offen halten (BVerfG, B. v. 016.02.2000, a. a. O.). Dies ist hier nicht geschehen.
Dessen ungeachtet erweist sich die Verfügung auch als in sich widersprüchlich und ist schon deswegen aufzuheben. Der Verfügungssatz steht nämlich im Widerspruch zur Begründung. In Ziffer 1 des Bescheides wird die unbeschränkte Sanierungspflicht der Klägerin mit der Kostenfolge aus § 24 Abs. 1 BBodSchG verfügt. Die zukünftigen Sanierungskosten werden insgesamt mit 3 Mio ? veranschlagt und sollen vollumfänglich von der Klägerin gegebenenfalls im Wege der Ersatzvornahme ? Ziffer 6 - eingezogen werden. Zur Begründung der Sanierungsverantwortlichkeit der Klägerin ? ursprünglich als Verhaltensstörerin ? wird demgegenüber auf einen von der Klägerin zu tragenden Kostenanteil entsprechend ihrem Ursachenbeitrag von 50% abgestellt. Auf Seite 6 des Bescheides führt der Beklagte aus: ??Soweit im bisherigen Verfahren die Frage gestellt worden ist, weshalb die heutigen Eigentümer nicht zu den Kosten der Sanierung der Altlast herangezogen worden sind, hat dies für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung, denn es geht hier um die Kostenanteile, die auf den Zufluss von CKW aus dem Kanal in die Schadstofffahne zurückzuführen sind. ? Die Annahme von Anteilen von jeweils 50% bietet deshalb eine für das vorliegende Verfahren hinreichende ? und für die Stadt eher günstige ? Sicherheit, ??. Gedanklich wird in dem angegriffenen Bescheid mit zurückliegenden Sanierungskosten in Höhe von über 3 Mio ? aufgerechnet. Eine rückwirkende Kostentragung scheidet jedoch aus Rechtsgründen aus. Ein gültiger Sanierungsbescheid nach § 10 Abs. 1 BBodSchG ? mit der Kostenfolge des § 24 Abs. 1 BBodSchG ? für den Zeitraum vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheides liegt nicht vor. Das Gericht hat den rechtswidrigen Bescheid vom 10.10.2002 und den darauf folgenden Widerspruchsbescheid aufgehoben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Der Streitwert wird endgültig auf 3.000.000,- ? festgesetzt.