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Timestamp: 2018-02-24 17:54:21
Document Index: 278403875

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Derecho Administrativo Global: El Estado y la legitimación activa en la acción de amparo ¿En resguardo de sus intereses o en defensa de los derechos?
El Estado y la legitimación activa en la acción de amparo ¿En resguardo de sus intereses o en defensa de los derechos?
Voces: ACCION DE AMPARO ~ IMPACTO AMBIENTAL ~ INFORME AMBIENTAL ~ DIQUE ~ LEGITIMACION ~ PROVINCIA ~ MEDIO AMBIENTE ~ TRATADO INTERNACIONAL
Autor: Cao, Christian Alberto
Publicado en: LA LEY 10/12/2010, 10/12/2010, 6
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) ~ 2010-11-12 ~ Estado Nacional c. Provincia de Corrientes
1. Introducción. 2. Planteo del caso. Consideraciones ambientales y de relaciones internacionales. 3. La legitimación activa en la acción de amparo. 4. El Estado nacional como actor procesal en la acción de amparo. 5. Legitimación activa y objeto del proceso. Ponderación de los valores protegidos. 6. Reflexiones desde el derecho procesal y el garantismo constitucional.
Mediante la sentencia "Estado nacional c. Provincia de Corrientes s/amparo" de fecha 12 de noviembre de 2010, la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar a una acción interpuesta por el actor fundada en cuestiones de información ambiental y de relaciones internacionales.
El Estado nacional solicitó — por la vía procesal más expedita y rápida— el acceso a antecedentes de impacto ambiental y el cese de las obras referidas a la construcción de una represa sobre el Arroyo Ayuí (Proyecto Productivo "Ayuí Grande"), ubicado en el territorio de la demandada.
El fallo innova en aspectos procesales y ofrece aristas interesantes para el análisis, en especial respecto a la legitimación activa del poder público en la acción de amparo.
En la entrada, el fallo comentado.
2. Planteo del caso. Consideraciones ambientales y de relaciones internacionales
El Estado nacional solicitó a la Provincia de Corrientes que haga entrega de los estudios de impacto ambiental y el cese inmediato de las obras antes señaladas.
Argumentó que el emprendimiento cuestionado consistiría en inundar un área aproximada de ocho mil (8000) hectáreas a una distancia de cincuenta (50) kilómetros de los Esteros del Iberá. También que tendría como propósito la conformación de un reservorio de agua para riego de aproximadamente setenta y siete mil (77.000) hectáreas destinadas al cultivo de arroz y otros granos. (1)
De las manifestaciones legales del pedido del actor agruparemos dos tipos de consideraciones, sin perjuicio que ambas se encuentren íntimamente relacionadas.
Por un lado, el Estado nacional formuló observaciones vinculadas con la Ley General del Ambiente (25.675) (Adla, LXIII-A, 4), la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (26.331) (Adla, LXVIII-A, 29) y la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Ramsar (Irán), de 1971. (2)
Por el otro, alegó la eventual responsabilidad internacional que acarrearía una hipotética modificación en el curso, caudal o calidad de las aguas del Río Uruguay, (3) y/o la omisión de informar la situación al Estado co-ribereño por intermedio de la Comisión Administradora del Río Uruguay (4) (ambos, conforme el Estatuto del Río Uruguay, 1975, suscripto por la República Argentina y la República Oriental del Uruguay).
Dijimos que las argumentaciones se encuentran relacionadas ya que si bien el tratado internacional reglamenta aspectos sobre seguridad en la navegación, dragado y uso general del canal, también compromete en lo referido al mantenimiento de la calidad del agua del río (artículos 7, 11, 27, 29, 35, 40 y 41, entre otros, del tratado internacional)
3. La legitimación activa en la acción de amparo
La primera particularidad del caso radica en indagar acerca de la legitimación activa del Estado nacional en un proceso expedito y rápido de amparo, instado por el actor con basamento en el artículo 43 de la Constitución nacional y las leyes 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491) y 25.675.
Veamos el detalle de esas normas citadas.
El artículo 43 de la Constitución nacional otorga capacidad para interponer tal acción a: i) el afectado, ii) el defensor del pueblo, y iii) las asociaciones que propendan a los fines enunciados en la propia norma, registradas conforme a la ley.
Así, en la Constitución nacional, el Estado se encuentra ausente en la enumeración de los legitimados activos para accionar articulando la acción constitucional de amparo.
En cambio — y por ejemplo— , la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece en su artículo 20 inciso 2 que "La garantía de Amparo podrá ser ejercida por el Estado en sentido lato o por particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión u omisión proveniente de autoridad pública o persona privada, se lesiones o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos". (5)
Por otra parte, el derecho comparado incorpora otras figuras a la legitimación procesal constitucional. Por ejemplo en España, el recurso de inconstitucionalidad — ante el Tribunal constitucional— puede ser interpuesto por el Presidente del Gobierno, un número concreto de diputados o senadores, órganos colegiados subnacionales, entre otros. (6)
La ley argentina 16.986 mantiene el mismo criterio acerca de la ausencia del Estado en cuanto a su legitimación activa. En un nivel jerárquico inferior — y previo a la reforma constitucional de 1994— , dispone que la acción de amparo puede deducirse por el afectado y por asociaciones "que no contrarían una finalidad de bien público" (sic, artículo 5, in fine)
Sin embargo, sí le otorga tal capacidad al Estado la ley 25.675 (artículo 30), en las circunstancias especiales que más adelante analizaremos, aunque — adelantamos— claramente referidas a la protección de un interés colectivo concreto: el ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano.
Sucede que en principio el amparo es, como desarrollaremos más adelante, un derecho y una garantía instituida en favor de las personas y no como "medio judicial más idóneo" para ser utilizado por los poderes públicos.
Habrá que considerar la naturaleza del problema planteado para evaluar si los extremos que el instituto exige han sido cumplimentados y evaluados con el mismo rigor que la jurisprudencia generalmente lo hace respecto a los actores expresamente legitimados en la norma.
4. El Estado nacional como actor procesal en la acción de amparo
La sentencia comentada considera satisfechos los presupuestos de admisibilidad del amparo, en especial, lo atinente a la legitimación activa del Estado nacional.
Consideramos esta oportunidad como propicia para revisar algunos criterios consolidados sobre aspectos procesales que deben articularse para la defensa de los derechos fundamentales.
Trazaremos dos argumentaciones en las cuales se funda la sentencia, tanto directa como indirectamente, que se relacionan con las consideraciones que agrupamos al enunciar más arriba el planteo del caso. Veamos cuáles son.
i) Argumentación ambiental.
La primera la sintetizamos de la siguiente forma: el Estado revestiría el carácter de "afectado" — al menos secundariamente— en la tutela de los derechos de los individuos que él mismo debe garantizar. En el caso, el acceso a la información de impacto ambiental para garantizar el derecho al ambiente sano.
A esta argumentación la llamaremos "argumentación ambiental".
De aceptar tal hipótesis, la jurisprudencia abriría pretorianamente la puerta a una legitimación activa ad-hoc o especial para el caso de afectación — o riesgo— de un derecho colectivo.
Ello podría encontrar otra apoyatura normativa dispuesta por el artículo 41 de la Constitución nacional (las autoridades deben proveer "a la información" ambiental) y 30 de la ley 25.675.
Sin embargo, esta construcción padecería, a nuestro entender, dos debilidades.
Primeramente, una general-estructural: Los derechos públicos subjetivos o más recientemente denominados derechos fundamentales — sean individuales o de alcance colectivo— corresponden a las personas (físicas o jurídicas) y no al Estado, que sí tiene atribuciones o competencias en función de su poder público, (7) siempre limitadas por la Constitución nacional. (8)
Además, la jurisprudencia se ha ocupado de aclarar que el "afectado" debe ser de manera directa a los efectos de la viabilidad del amparo.
Por ejemplo y en materia de conflictos entre Estado y provincias, en febrero de 2010 la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha negado claramente este criterio comentado ("San Luis, Provincia de c. Estado nacional s/amparo", sentencia del 2 de febrero de 2010).
Allí, en una acción de amparo en la cual se debatió la legitimación activa de una provincia para declarar la inconstitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia y una resolución ministerial que disponían utilizar reservas federales del Banco Central de la República Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó el instituto invocado de representación "parens patriae" exigiendo como requisito que la parte (provincia) litigue en interés propio y directo y no de los ciudadanos de esa provincia. (9)
En segundo lugar — y en la casuística— seguir esta argumentación evidenciaría una debilidad probatoria-temporal.
Es así debido a que el amparo ambiental receptado en el artículo 30 de la ley 25.675 reconoce legitimación activa al Estado (nacional, provincial o municipal), entre otros, una vez "producido el daño ambiental colectivo" para obtener la recomposición del ambiente dañado. Ello supone previamente la generación concreta de un daño ambiental colectivo — a la luz de la ley— y un sujeto obligado a recomponerlo, atento al primer párrafo del artículo 41 de la Constitución nacional.
Tal extremo no parecería haberse presentado en el caso bajo análisis, ni aún forzando exageradamente su adecuación a los principios de prevención y precautorio que el artículo 4 de la misma ley establece.
ii) Argumentación de responsabilidad internacional.
Parecería ser que el criterio seguido por el Tribunal para identificar el objeto de caso se apoya especialmente en otra argumentación que no se centra en el derecho colectivo al ambiente saludable. (10)
Esta segunda argumentación está orientada a evitar una responsabilidad internacional ante la hipótesis de omisión de informar la realización del proyecto a la República Oriental del Uruguay, por medio de la Comisión Administradora del Río Uruguay.
A ella la llamaremos "argumentación de responsabilidad internacional".
De la lectura de la sentencia, la acción rápida y expedita de amparo ha sido, a criterio del tribunal, el medio judicial más idóneo para evitar tal responsabilidad internacional. Mejor dicho, el medio para requerir la información ambiental a la provincia de Corrientes para luego informar a la señalada Comisión bilateral.
Por lo tanto y entre sus efectos indirectos el amparó logró "remover los obstáculos indebidos que los funcionarios locales han opuesto — como a continuación se establecerá— a su actividad destinada a "valorar" si se configuran los supuestos indicados que tornarían exigible la comunicación en cuestión". (11)
5. Legitimación activa y objeto del proceso. Ponderación de los valores protegidos
Resulta central conectar la legitimación activa del actor en la acción de amparo con el fondo de la cuestión debatida en el pleito. (12)
El "acto lesivo" cometido por la Provincia de Corrientes resulta ser complejo.
La omisión del envío de la documentación ambiental completa — aunque puesta a disposición en la sede del Instituto Correntino del Agua y el Ambiente (INCAA)— es una cuestión administrativa, pero que a su vez compone un mecanismo de protección ambiental (argumentación ambiental), cuya falta podría acarrear responsabilidad internacional (argumentación de la responsabilidad internacional).
Nos interrogamos ¿Cuál es el interés protegido en la acción de amparo? ¿el ambiente sano o el mantenimiento de las relaciones internacionales pacíficas con el país co-ribereño? ¿el poder evaluar ambientalmente la infraestructura de la Provincia de Corrientes y el acceso a los informes ambientales o la falta de elementos para comunicarlo a la Comisión bilateral?
Intentaremos analizarlo con mayor detenimiento.
Para eso proponemos dividir y luego ponderar jerárquicamente ambas argumentaciones, sin perjuicio que hayan tenido una misma consecuencia: fundaron la decisión de hacer lugar a la doble petición del Estado nacional.
La "argumentación ambiental" tiene sustento jerárquico constitucional en el artículo 41 de la Constitución nacional y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (13) (artículo 75, inciso 22 de la Constitución nacional) (14)
¿Y la "argumentación de la responsabilidad internacional" cuya falta podría acarrear un hipotético incumplimiento del Estatuto del Río Uruguay?
La norma jurídica en la cual se apoya — tratado internacional— tiene jerarquía infraconstitucional, aunque superior a las leyes (artículos 27, 31 y 75 inciso 22 primer párrafo).
Si traducimos ambas argumentaciones a la luz del sistema jerárquico normativo y las confrontamos entre sí, la "argumentación ambiental" debería prevalecer por sobre la "argumentación de responsabilidad internacional".
Pero como dijimos, en este caso no existió "conflicto" o "contradicción" entre ellas ya las dos fundaron la decisión de la sentencia.
En esto, la sentencia se diferencia del antecedente "Schröder, Juan c. INVAP S.E. y Estado Nacional s/amparo" (sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 4 de mayo de 2010) en donde los argumentos ambientales (y constitucionales) sí confrontaban con un instrumento internacional.
6. Reflexiones desde el derecho procesal y el garantismo constitucional
El Máximo Tribunal aclara que el amparo tiene por objeto la salvaguarda de los derechos fundamentales, en las situaciones vinculadas por individuos, "…pero que ello no es un requisito esencial del amparo relacionado con este particular ámbito, en el cual interesa, ante todo, la tutela de las facultades conferidas por la Constitución a los órganos que ella crea". (15)
En ese orden de ideas rememora un antiguo precedente y cita que "no podía pensarse que los jueces nacionales careciesen de jurisdicción para amparar a los agentes del Presidente de la República en el desempeño de sus comisiones, pues quedaría desarmado el poder nacional para el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales", sentencia de autos "Zabalía Angel c. Aldao, José s/prisión e indemnización de daños y perjuicios" de 1868. (16) Asimismo el Tribunal se apoya en el precedente "Marresse, Alberto Andrés c. Cámara de Diputados (Provincia de Santa Fe) de 1985. (17)
Es cierto que calificada doctrina avala la legitimación activa del Estado en una acción de amparo atendiendo a los recaudos exigibles. (18)
Pero también es innegable que, como adelantamos, en numerosos antecedentes jurisprudenciales la interpretación restrictiva del "interés directo" o "interés colectivo" retacearon el carácter de "parte" actora en procesos urgentes de tutela de derechos fundamentales.
Parece ser, entonces, que la sentencia ha buscado saltar una barrera formal que establece la norma — la omisión de la legitimación del Estado expresada en la letra de la ley— y liberar al Estado de la interdicción de su acceso a la justicia por el medio procesal más rápido.
Recordemos aquí que el Estado nacional poseía otros instrumentos jurídicos y políticos para dar respuesta a un hipotético incumplimiento provincial de cualquiera de las dos argumentaciones que antes señalamos ("argumentación ambiental" y "argumentación de responsabilidad internacional"), hasta llegar, en un extremo y por ejemplo, a la intervención federal a la provincia.
Es así ya que las relaciones entre el Estado nacional y las provincias se rigen por lo fijado por los artículos 5, 6 y en especial 121 a 129 de la Constitución nacional.
Nótese también que la sentencia no hace ninguna mención a la ley 25.831 de "Régimen de libre acceso a la información pública ambiental", tal vez el medio idóneo que debería haber empleado el Estado nacional (artículo 9, primer y segundo párrafo) para acceder a tales datos.
Sin embargo el fallo reconoció la legitimación del Estado que actuó "en cumplimiento de la obligación legal que le impone el Estatuto del Río Uruguay de 1975". (19) ¿No tiene el Estado también la "obligación" de defender el ambiente sano?
Bajo estas premisas, propias del Estado constitucional y la lectura neoconstitucionalista, creemos oportuno reflexionar sobre los obstáculos formales e interpretaciones restrictivas que muchas veces conculcan el derecho de obtener un pronunciamiento judicial en un plazo razonable. Esta vez la sentencia los soslayó.
La dimensión estructural o sustancial del Estado constitucional de derechos está compuesta por derechos fundamentales que, en Argentina y desde 1994, provienen tanto del derecho interno como del derecho externo.
Las garantías integran la dimensión instrumental o formal y tienen por finalidad efectivizar los derechos frente a sus eventuales violaciones.
El amparo constituye a la vez una garantía, con sus características particulares (artículo 43 de la Constitución nacional), y un derecho: el de acceso a una decisión jurisdiccional en un plazo razonable mediante un recurso sencillo y rápido (artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 75 inciso 22 de la Constitución nacional).
Como derecho fundamental, debe estar exento de obstáculos formales impuestos por el poder constituido. Entre ellos, la acotada legitimación activa que pudiera encontrar una persona que no se encuentre directamente afectada en sus derechos y la idoneidad del medio judicial.
En la sentencia que comentamos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación flexibilizó tales extremos en favor del Estado nacional.
Si fue así para el Estado, cuánto más debería ser para las personas, verdaderos destinatarios de los derechos fundamentales y de la fuerza normativa de la Constitución nacional.
(1) En la misma causa, considerando nº 1 del resolutorio de fecha 14 de septiembre de 2010.
(2) Argentina ha incorporado a la Lista de Humedales de Importancia Internacional (Lista de Ramsar) la "Laguna y Esteros del Iberá" — ubicada en la Provincia de Corrientes— , el 18 de enero de 2002 (24.550 hectáreas).
(3) Considerando nº 1.
(4) Considerando nº 2.
(5) En el mismo sentido se enmarca el artículo 4 de la ley provincial 13.928, modificatoria de la anterior ley 7166, la cual no otorgaba tal legitimación al Estado en forma expresa (artículos 5 y 6).
(6) Ver artículo 161 incisos 1 y 2 de la Constitución española y Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Asimismo, Fernández Segado, Francisco; La jurisdicción constitucional en España, Universidad del Externado de Colombia, Bogotá 1999, p. 57 y ss. (7) Empero, en el ámbito del Derecho Internacional Público y aún en el Derecho de la Integración se reconoce al Estado como sujeto o persona de derecho internacional. Barboza, Julio; Derecho internacional público, Zabalía Editor, Buenos Aires, 2004, p. 156 y ss., Boggiano, Antonio; Derecho internacional. Derecho de las relaciones entre los ordenamientos jurídicos y derechos humanos, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2001, entre otros. Ver, asimismo la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados del 26 de diciembre de 1933, Séptima Conferencia Internacional Americana.
(8) Bidart Campos, Germán; El derecho de la constitución y su fuerza normativa, Ediar, Buenos Aires, 2004, p. 158 y ss.
(9) Ver también, "Provincia de Santiago del Estero c. Estado nacional y/o Yacimientos Petrolíferos Fiscales s/amparo", 20 de agosto de 1985, considerando nº 6 y voto particular del Dr. Petracchi, considerando nº 6 (Fallos 307:1379).
(10) Esto surge con mayor claridad en una medida para mejor proveer de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la misma causa, dictada en fecha 14 de septiembre de 2010 ("Estado nacional c. Provincia de Corrientes"), especialmente considerando nº 4).
(11) Considerando nº 7, parágrafo cuarto.
(12) Considerandos nº 8 a 10.
(13) Ver Observación general nº 14 del (2000) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, creado por la decisión nº 17/1985 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.
(14) Para ver nuestra postura sobre la jerarquía del derecho originario y derivado proveniente de la dimensión internacional y constitucionalizado en 1994, ver: Cao, Christian Alberto; "Control de constitucionalidad más control de convencionalidad. Un nuevo paso en la tutela de los derechos fundamentales", La Ley, edición del 24 de septiembre de 2010. Ver asimismo las posturas de la doctrina en: Sagüés, María Sofía; "Aproximación a la retroalimentación entre el control de convencionalidad y el control de constitucionalidad a la luz de un reciente pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", elDial.com - DC1469; Gil Domínguez, Andrés; La regla de reconocimiento constitucional argentina, Ediar, Buenos Aires, 2007, pp. 68 y 70; Sagüés, Néstor, "Dificultades operativas del `control de convencionalidad´ en el sistema interamericano", LA LEY, 11 de agosto de 2010; Bidart Campos, Germán; El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Ediar, Buenos Aires, 2004, p. 455 y ss., entre otros. En diferentes opiniones, Badeni, Gregorio; "Soberanía y reforma constitucional", ED, 161-880; Hitters, Juan; "Algo más sobre el proceso trasnacional" en: Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (compilador); Derecho procesal constitucional, Porrúa, México, 2001, t. I, p. 805, entre otros.
(15) Considerando nº 7.
(16) Fallos 7:457.
(17) Fallos 307:2249.
(18) Sagüés, Néstor, Derecho procesal constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1995, t. 3, pp. 363 y 364; Morello, Agusto y Vallefín, Carlos, El amparo. Régimen procesal, Librería Editora Platense, La Plata, 1998, pp. 109 y 110.
(19) Considerando nº 7, parágrafo tercero.
Voces: ACCION DE AMPARO ~ DIQUE ~ IMPACTO AMBIENTAL ~ INFORME AMBIENTAL ~ LEGITIMACION ~ MEDIO AMBIENTE ~ PROVINCIA ~ TRATADO INTERNACIONAL
Partes: Estado Nacional c. Provincia de Corrientes
Cita Online: AR/JUR/68438/2010
El Estado Nacional promovió acción de amparo — arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional, ley 16.986 y art. 30 de la ley 25.675 General del Ambiente— , contra la Provincia de Corrientes, a los fines de que cese en su actitud omisiva y le haga entrega de todos los antecedentes, informes y estudios de impacto ambiental, relacionados con el proyecto de construcción de una represa sobre el Arroyo Ayuí, a efectos de que las áreas competentes de las autoridades nacionales puedan expedirse acerca de su viabilidad en relación al Estatuto del Río Uruguay de 1975. Asimismo, solicitó una prohibición de innovar tendiente a que se ordene la paralización de las obras hasta tanto la demandada haga entrega de los informes solicitados. La Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar a la acción y suspendió las obras proyectadas.
1. Corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por el Estado Nacional contra la Provincia de Corrientes a los fines de que le haga entrega de todos los antecedentes, informes y estudios de impacto ambiental relacionados con el proyecto de construcción de una represa sobre el Arroyo Ayuí, a efectos de que las áreas competentes de las autoridades nacionales puedan expedirse acerca de su viabilidad, y, en consecuencia, entregar al actor los expedientes administrativos acompañados en copia certificada por la Provincia demandada, a efectos de que en el plazo de noventa días corridos, valore si las obras concernientes al proyecto referido se encuentran alcanzadas por las previsiones contenidas en los arts. 7 al 13 del Estatuto del Río Uruguay de 1975, y suspender las obras proyectadas.
2. Se encuentra legitimado el Estado Nacional para interponer acción de amparo a los fines de que la Provincia de Corrientes le haga entrega de todos los antecedentes, informes y estudios de impacto ambiental relacionados con el proyecto de construcción de una represa sobre el arroyo Ayuí, pues, el Poder Ejecutivo Nacional interpuso la acción en cumplimiento de la obligación legal que le impone el Estatuto del Río Uruguay de 1975 de informar al Estado co-ribereño, por intermedio de la Comisión Administradora del Río Uruguay — CARU— de la existencia de cualquier tipo de obra o aprovechamiento de las aguas del río, que pueda llegar a tener entidad suficiente para afectar su calidad, como un medio expedito de tutela jurisdiccional.
Texto Completo: Buenos Aires, noviembre 12 de 2010.
1°) Que a fs. 264/279 el Estado Nacional promueve acción de amparo en los términos de los artículos 41 y 43 de la Constitución Nacional, de la ley 16.986 y del artículo 30 de la ley 25.675 General del Ambiente, contra la Provincia de Corrientes, a fin de que cese en su actitud omisiva y le haga entrega de todos los antecedentes e informes, incluidos los estudios de impacto ambiental, relacionados con el proyecto de construcción de una represa sobre el Arroyo Ayuí, situado en las proximidades de la localidad de Mercedes de dicha provincia, a los efectos de que las áreas competentes del Estado Nacional puedan expedirse acerca de su viabilidad, pues — según afirma— una modificación en el curso, caudal o calidad de las aguas del Río Uruguay podría generar responsabilidad internacional de la República Argentina en virtud del eventual incumplimiento del Estatuto del año 1975, suscripto con el gobierno de la República Oriental del Uruguay.
Más allá del objeto del proceso al que se ha hecho referencia — según lo que se desprende del punto I de fs. 264— , efectúa consideraciones vinculadas con la Ley General del Ambiente 25.675, con la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos 26.331 y con la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas (RAMSAR 1971).
Asimismo, solicita que se dicte una prohibición de innovar a fin de que se ordene el cese inmediato y la paralización de las obras respectivas, hasta tanto la demandada haga entrega de los antecedentes e informes indicados y las autoridades nacionales puedan expedirse al respecto.
2°) Que a fs. 287/289 esta Corte declaró su competencia para entender en el caso por vía de su jurisdicción originaria prevista en los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional, y dio curso a la acción de amparo, ciñendo el pedido de informe circunstanciado previsto en el artículo 8° de la ley 16.986 a la omisión atribuida a la Provincia de Corrientes en lo que concierne a la remisión de la documentación respectiva, al efecto de que las autoridades nacionales evalúen si corresponde informar al Estado co-ribereño, por intermedio de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), de la existencia del emprendimiento denominado "Proyecto Productivo Ayuí Grande". A su vez, en relación a la medida cautelar requerida, el Tribunal consideró necesario, para mejor proveer, solicitar a la Provincia de Corrientes que informe si comenzaron las obras y, en tal caso, su estado de avance; o, en su defecto, para qué fecha se encuentra programado el inicio de las tareas de construcción pertinentes.
3°) Que a fs. 320/321 el Estado provincial contestó que el emprendimiento aún no comenzó y que no existe una fecha programada para su inicio. Destacó que el Instituto Correntino del Agua y el Ambiente (ICAA), mediante la resolución 794/2009, ratificada por el decreto provincial 2353/2009, emitió la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental, y que en el artículo 2° de la resolución se prevé un período de trescientos sesenta (360) días corridos a partir de su entrada en vigencia, para que se inicien las obras. Señaló asimismo que nada obsta a que ese plazo pueda prorrogarse.
Agregó que el artículo 3° impone la obligación de comunicar con sesenta (60) días de anticipación el inicio de aquéllas y cualquier tipo de modificación sobre el proyecto, debiendo también acompañar los responsables los Programas de Actividades del Plan de Gestión Ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo 9°, e indicó que el ICAA no ha recibido comunicación alguna al respecto.
También informó que la Dirección de Recursos Naturales provincial otorgó la "aprobación provisoria" al mencionado proyecto (disposición n° 4 del 28 de enero de 2010), pero que para obtener la aprobación definitiva y la autorización para iniciar los trabajos, debe establecerse previamente un "Cronograma de Actividades de las Propuestas a Desarrollar en las Categorías de Áreas de Conservación", y que al no haberse cumplido con esa exigencia, no podrán iniciarse las tareas correspondientes al cambio de uso de suelo de los bosques nativos.
Finalmente explicó que la aprobación del "Proyecto de Obras Principales y Complementarias del Proyecto Productivo Ayuí Grande" (resolución 424/2010 del ICAA), no implica la autorización para su inicio, que depende de los trabajos y requerimientos antes indicados y de la Concesión para el Uso de Aguas Públicas, que se encuentra pendiente.
4°) Que mediante la nota obrante a fs. 324, el ICAA informó el dictado de las resoluciones n° 518, 519, 520, 521, 522 y 523 del 1° de octubre de este año, y a fs. 331/355, a requerimiento del Tribunal (ver fs. 325), la demandada acompañó copias de tales actos, mediante los cuales se otorgó la concesión de uso de las aguas públicas a los integrantes de la Unión Transitoria de Empresas involucrados en el proyecto, y se autorizó al inicio de las obras aprobadas por la resolución 424/10 ya citada (artículos 1° y 3° de los actos referidos). A su vez, a fs. 384/385, el Estado provincial acompañó copia de la resolución 600/10 del ICAA, dictada a instancias del Poder Ejecutivo local, por medio de la cual se decidió suspender los efectos de las autorizaciones otorgadas en los artículos 3° de las resoluciones n° 518, 519, 520, 521, 522 y 523, en los términos y con los alcances solicitados por el señor Ministro de Producción, Trabajo y Turismo correntino, es decir, hasta tanto se adopte una decisión judicial en esta acción de amparo (ver nota de fs. 381/382).
5°) Que a fs. 360/374 la Provincia de Corrientes contestó el informe circunstanciado previsto en el artículo 8° de la ley 16.986, y solicitó que se declare inadmisible la acción de amparo promovida.
En esa oportunidad señaló que no consta en sus registros la recepción de la nota SEREE del 16 de febrero de 2010 suscripta por el señor vicecanciller, y asimismo indicó que sí contestó la del 18 de agosto de 2010, suscripta en similares términos por el señor canciller.
Sostuvo que aun asumiendo la falta de respuesta de la primera de las notas, lo cierto es que desde que se presentó la reiteratoria hasta la fecha de inicio de la presente acción, no transcurrió el plazo mínimo indispensable para que se configure una denegación tácita, o una omisión ilegítima, en los términos de los artículos 10, 30 y subsiguientes de la ley 19.549, y 112 de la ley local 3460 de Procedimientos Administrativos, que si bien no resultan directamente aplicables al caso, servirían como pauta analógica si se considera a la nota reiteratoria como un pedido de pronto despacho.
Cuestionó la legitimación del Gobierno Nacional para interponer este amparo, con fundamento en que dicha acción ha sido instituida como garantía a favor de los individuos, y no como remedio a ser utilizado por uno de los poderes del Estado.
Destacó que las constancias del expediente CUDAP: EXPE-MRE: 0038503/2008 acompañado por la actora, demuestran la existencia del intercambio epistolar que existió entre el Instituto Correntino del Agua y del Ambiente (ICAA) y la Delegación Argentina en la Comisión Administradora del Río Uruguay, y que han sido las autoridades nacionales quienes no asistieron a la audiencia pública a la que fueron invitadas, ni se acercaron al ICAA a examinar la documentación relativa al proyecto, la cual, dado su carácter público, siempre estuvo a su disposición.
Expresó que este proceso carece de objeto actual en la medida en que la supuesta ilegalidad o arbitrariedad denunciada sólo quedaría reducida a la falta de contestación de la nota del vicecanciller del 16 de febrero de 2010, y tal omisión habría sido subsanada mediante la respuesta del señor gobernador a la nota del 18 de agosto enviada por el señor canciller.
Negó que con el emprendimiento se pudiese ocasionar algún tipo de alteración significativa al caudal del Río Uruguay, o que pudiese agravar el grado de eutrofización del embalse Salto Grande por los nutrientes que pudiera recibir del Río Miriñay, en el que desemboca el Arroyo Ayuí.
También negó que con la construcción de la represa y el consiguiente embalse pudiera producir la desaparición del cauce natural y las zonas ribereñas, o que importe una afectación irrazonable del uso de bienes del dominio público, o que suponga su destrucción y mucho menos en aras de un interés privado.
Reivindicó el derecho de la provincia a poder explotar sus recursos naturales de manera sustentable y amigable con el medio ambiente, como así también el derecho al desarrollo y el principio de participación equitativa de las aguas, y señaló que entre los Estados provinciales y países vecinos, Corrientes es la que menor intervención agrícola posee y, por lo tanto, la que menor aprovechamiento realiza de las aguas del río en cuestión.
Acompañó como prueba documental copias certificadas de los expedientes administrativos individualizados a fs. 372/373, en los que constan los antecedentes del emprendimiento denominado "Proyecto Productivo Ayuí Grande".
6°) Que en virtud de los antecedentes expuestos, y al no haber ofrecido las partes otra prueba que la documental incorporada al sub lite, este proceso se encuentra en condiciones de dictar la respectiva sentencia en los términos del artículo 8°, último párrafo, de la ley 16.986.
7°) Que, en tales condiciones, corresponde expedirse en primer lugar en relación al cuestionamiento efectuado por la demandada respecto a la legitimación del Estado Nacional para interponer esta acción de amparo.
En tal sentido cabe puntualizar que el amparo, en situaciones vinculadas con individuos, puede tener por objeto la salvaguardia de derechos fundamentales garantizados por la Constitución, pero que ello no es un requisito esencial del amparo relacionado con este particular ámbito, en el cual interesa, ante todo, la tutela de las facultades conferidas por la Constitución a los órganos que ella crea (Fallos: 307:2249).
En efecto, en el sub examine el Poder Ejecutivo Nacional interpuso esta acción en cumplimiento de la obligación legal que le impone el Estatuto del Río Uruguay de 1975, aprobado mediante la ley 21.413, de informar al Estado co-ribereño, por intermedio de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), de la existencia de cualquier tipo de obra o aprovechamiento de las aguas del río, que pueda llegar a tener entidad suficiente para afectar su calidad.
De allí la legitimación que le asiste para interponer esta acción, a los efectos de encontrar medios expeditos de tutela jurisdiccional, tendientes a remover los obstáculos indebidos que los funcionarios locales han opuesto — como a continuación se establecerá— a su actividad destinada a "valorar" si se configuran los supuestos indicados que tornarían exigible la comunicación en cuestión.
Cabe recordar que esta Corte ha dicho que no podía pensarse que los jueces nacionales careciesen de jurisdicción para amparar a los agentes del Presidente de la República en el desempeño de sus comisiones, pues quedaría desarmado el poder nacional para el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales (Fallos: 7:457; 307:2249).
8°) Que en cuanto al fondo del asunto es preciso indicar que mediante la nota SEREE n° 29/2010 del 16 de febrero de 2010, el señor Secretario de Relaciones Exteriores le requirió al señor gobernador de Corrientes que remitiera todos los antecedentes y la información completa del "Proyecto Productivo Ayuí Grande", incluidos los estudios de impacto ambiental realizados, a los efectos de que las autoridades nacionales respectivas pudieran determinar si la obra es susceptible de producir cambios en el ecosistema del Río Uruguay y consecuentemente, si corresponde o no someterlo a la CARU. También se señaló la necesidad de que no se autorice la realización ni el inicio de las obras proyectadas (ver fs. 58/59 del expediente CUDAP: EXPE-MRE: 0038503/2008).
Frente a la falta de contestación de la nota referida — no existe controversia al respecto— , el señor canciller reiteró el pedido en términos similares mediante la nota suscripta el 18 de agosto de 2010 (fs. 81 del expediente citado).Según surge de las copias certificadas acompañadas por la demandada junto con su presentación de fs. 360/374, este pedido reiteratorio fue contestado por el señor gobernador provincial mediante su nota del 9 de septiembre de 2010,ingresada en el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto el día 13 del mismo mes, en la que realizó una breve reseña del procedimiento llevado a cabo en sede local con relación al proyecto en cuestión, señalando que se invitó al señor presidente de la Delegación Argentina en la Comisión Administradora del Río Uruguay a participar en la audiencia pública realizada, y que se le notificó de la emisión de la Declaración de Impacto Ambiental, pero en relación a la documentación que le fue requerida comunicó que se encontraba a disposición del señor canciller en la sede del ICAA, para ser revisada por los técnicos que designe, ello — según esgrimió— en virtud de su considerable magnitud.
9°) Que las excusas invocadas por el señor gobernador para no remitir a las autoridades nacionales la documentación que le fue requerida, no constituyen razones suficientes para justificar esa negativa.
Demostración acabada de ello es que, no obstante su voluminosidad, acompañó a este proceso como prueba documental los antecedentes considerados por el Estado provincial en el proceso de evaluación de la represa proyectada.
10) Que, en tales condiciones, el Tribunal considera que se encuentran reunidos los presupuestos de admisibilidad del amparo interpuesto y se hará lugar a la petición efectuada en todo aquello en lo que se le ha dado curso, en los términos que surgen de la parte dispositiva de este pronunciamiento.
Cabe señalar, por último, que en mérito al modo en que se decide, resulta innecesario que esta Corte se expida en lo que concierne a la medida cautelar solicitada.
Por ello, se resuelve: I. Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por el Estado Nacional y, en consecuencia, entregar al actor los expedientes administrativos acompañados en copia certificada por la Provincia de Corrientes junto con su presentación de fs. 360/374, a los efectos de que, en el plazo de noventa (90) días corridos, valore si las obras concernientes al "Proyecto Productivo Ayuí Grande" se encuentran alcanzadas por las previsiones contenidas en los artículos 7° al 13 del Estatuto del Río Uruguay de 1975. Dicho plazo comenzará a correr a partir del quinto día de haber sido notificada esta decisión. II. Suspender por el plazo establecido precedentemente las obras proyectadas. Notifíquese, comuníquese al señor Procurador General y, oportunamente, archívese. — Ricardo Luis Lorenzetti. — Elena I. Highton de Nolasco. — Juan Carlos Maqueda. — Carmen M. Argibay.
Corte Suprema de Justicia de la Nación - Estado Nacional c. Provincia de Corrientes - 2010-09-14
Etiquetas: amparo, derecho ambiental, derecho procesal constitucional