Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000015905
Timestamp: 2019-07-20 19:48:12
Document Index: 66319601

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CPLT Jurisprudencia | Haydée Oberreuter Umazábal con INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
Haydée Oberreuter Umazábal con INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Rol: C3065-16
Consejo para la Transparencia, 03/01/2017
Se dedujo amparo en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a "el acceso a la base de datos computacionales y/o informática realizada con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisiones Valech I y II". El Consejo rechaza el amparo, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia.
Corte de Apelaciones de Santiago, 04/09/2017, 791-2017
Corte de Apelaciones de Santiago, 791-2017
Ley 19628 1999 - Ley de protección de la vida privada ART-20
DECISIÓN AMPARO ROL C3065-16
Entidad pública: Instituto Nacional de Derechos Humanos
Requirente: Haydée Oberreuter Umazábal
Ingreso Consejo: 08.09.2016
En sesión ordinaria N° 766 del Consejo Directivo, celebrada el 3 de enero de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3065-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 29 de julio de 2016, doña Haydée Oberreuter Umazábal solicitó al Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) "el acceso a la base de datos computacionales y/o informática realizada con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisiones Valech I y II".
2) RESPUESTA: Mediante correo electrónico de fecha 18 de agosto de 2016, el INDH denegó la entrega de la información solicitada, en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la ley N° 19.992, y a lo precisado por la Contraloría General de la República respecto de la obligación que tiene el INDH respecto de los antecedentes recabados por dichas Comisiones, reiterando dicha entidad la imposibilidad de proceder a la entrega de los antecedentes tanto de Valech I y II por tener éstos la calidad de secretos y reservados.
Hace presente que dentro de las funciones del INDH se encuentra la de "custodiar y guardar en depósito los antecedentes reunidos por la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, por la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, el Programa de Derechos Humanos (...)", encontrándose el INDH exclusivamente facultado para la custodia y preservación de los antecedentes.
3) AMPARO: El 8 de septiembre de 2016, doña Haydée Oberreuter Umazábal dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su requerimiento de información. La reclamante expone, en síntesis, lo siguiente:
a) Que solicita la información en su calidad de ex prisionera política y calificada como sobreviviente de prisión política y tortura en el "Informe Valech I".
b) Que la reserva del artículo 15 de la ley N° 19.992 sólo aplica para la Comisión Valech I, siendo más grave aún, que no se toma en consideración su calidad de los antecedentes contenidos en las bases de datos solicitadas, y la excepción del inciso tercero del citado artículo 15 que prescribe: "Mientras rija el secreto previsto en este artículo, ninguna persona, grupo de personas, autoridad o magistratura tendrá acceso a lo señalado en el inciso primero de este artículo, sin perjuicio del derecho personal que asiste a los titulares de los documentos, informes, declaraciones y testimonios incluidos en ellos, para darlos a conocer o proporcionarlos a terceros por voluntad propia". De esta forma, para los datos de la Comisión Valech II no rige secreto alguno; y la propia base de datos de la Comisión Valech I contiene datos personales que están amparados en la citada excepción de los titulares de la norma descrita.
c) La excepción legal citada ha sido recogida por la Ilma. Corte de Apelaciones de Santiago, manifestando que el secreto no es de carácter absoluto (causa Rol N° 91.155-2015). En el mismo sentido se habría pronunciado la Corte en acción constitucional de protección en causa Rol N°48.179-2016.
d) El artículo 21 de la Ley de Transparencia establece las únicas causales de secreto o reserva y que, fuera de éstas, no existe ninguna otra disposición legal que permita otorgarle ese carácter a las bases de datos solicitadas, ya que no están cubiertas expresamente por el secreto del artículo 15 de la ley N° 19.992. Incluso dicha norma no tiene ninguna relación con la base de datos de la Comisión Valech II. Se deduce que la causal citada por el órgano sería la del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el citado artículo 15 de la ley N° 19.992. No obstante ello, el secreto o reserva no tiene aplicación para quiénes son titulares de la información. Finalmente estima que la decisión del INDH atenta contra el principio de transparencia de la función pública y el de apertura, consagrado en el artículo 11 de la Ley de Transparencia.
e) Finalmente, alega la falta de notificación por el artículo 20 de la Ley de Transparencia a los terceros cuyos derechos pudieren verse afectados por la publicidad de la información requerida.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Director del Instituto Nacional de Derechos Humanos, mediante Oficio N° 9.294, de 20 de septiembre de 2016. Mediante Ord. N° 569, de 07 de octubre de 2016, el INDH presentó sus descargos u observaciones, señalando, en síntesis que:
a) Ratifica la denegación de la entrega de la información requerida en base a la prohibición legal contenida en el artículo 15 de la ley N° 19.992. Además, tras un nuevo análisis de la solicitud de información, indica que procede la denegación de lo requerido, por configurarse la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, atendido que, además de los datos propios de la requirente, se está solicitando en definitiva un listado que incorpora datos personales -eventualmente sensibles- de terceros.
b) La base de datos requerida contiene información de miles de víctimas de represión política que otorgaron su testimonio ante las referidas Comisiones, con individualización completa, tanto de los (las) declarantes como de terceros, así como el aporte de datos respecto de terceros, cuya comunicación podría eventualmente afectar los derechos de las personas en ellas consignadas, particularmente en lo tocante a la esfera de su vida privada.
c) Sin perjuicio de ello, en virtud de lo resuelto por el Consejo Directivo del INDH, en sesión de 26 de septiembre de 2016, que aprobó de forma unánime la entrega de información correspondiente a los y las titulares calificados, sobre los documentos generados por las Comisiones calificadoras, y en aras de la transparencia y justicia, se hará igualmente entrega de la documentación contenida en la carpeta personal de la reclamante, en tanto se trata de una víctima calificada como tal por la Comisión Valech I, a fin de precaver eventuales judicializaciones posteriores.
1) Que lo requerido corresponde a la base de datos computacionales y/o informática realizada con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisiones Valech I y II. En la especie, atendida la función legal que corresponde al INDH de custodia y depósito de los antecedentes reunidos por la Comisión Nacional Sobre Prisión Política y Tortura, y por la Comisión Asesora Presidencial para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Torturas, entre otros, dicha información obra en poder de la reclamada y ha sido elaborada con presupuesto público, por lo que en virtud de lo dispuesto en los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia, dicha información es pública, salvo que concurra a su respecto una causal de secreto o reserva.
2) Que la reclamada denegó la entrega de la información requerida, atendido lo dispuesto en el artículo 15 de la ley N° 19.992. Por su parte, y con ocasión de sus descargos, la reclamada agregó como argumento de reserva, la causal contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, por encontrarse en las bases de datos requeridas gran cantidad de datos personales, y en algunos casos, datos sensibles de las víctimas. Por lo anterior, el objeto del presente amparo se circunscribirá a la determinación sobre la procedencia o no de la denegación de la información requerida, por configurarse en la especie las hipótesis de reserva alegadas.
3) Que mediante decreto supremo N° 1.040, de 2003, de Interior, se creó la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura ("Comisión Valech I"), para determinar, según los antecedentes presentados, quiénes son las personas que sufrieron privación de libertad y torturas por razones políticas, por actos de agentes del Estado o de personas a su servicio, entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990. Por su parte, mediante el decreto supremo N° 43, de 2010, de Interior, se creó la Comisión Asesora para la Calificación de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Políticos y Víctimas de Prisión Política y Tortura, ("Comisión Valech II"), con el objeto de calificar, según los antecedentes presentados, a aquellas personas que en el período ya indicado, hubiesen sufrido privación de libertad y/o torturas por razones políticas, así como a aquellas personas que hubieren sido víctimas de desaparición forzada o correspondieren a ejecutados políticos, cuando aparezca comprometida la responsabilidad del Estado por actos de sus agentes o de personas a su servicio, como asimismo, los secuestros y los atentados contra la vida de personas cometidos por particulares bajo pretextos políticos.
4) Que a su turno, el artículo 15 de la ley N° 19.992, de 2004, del Ministerio del Interior, que establece pensión de reparación y otorga otros beneficios a favor de las personas, prescribe, "Son secretos los documentos, testimonios y antecedentes aportados por las víctimas ante la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura, creada por decreto supremo N° 1.040, de 2003, del Ministerio del Interior, en el desarrollo de su cometido (...) El secreto establecido en el inciso anterior se mantendrá durante el plazo de 50 años, período en que los antecedentes sobre los que recae quedarán bajo la custodia del Ministerio del Interior". Lo anterior, es "(...) sin perjuicio del derecho personal que asiste a los titulares de los documentos, informes, declaraciones y testimonios incluidos en ellos, para darlos a conocer o proporcionarlos a terceros por voluntad propia".
5) Que atendido que el artículo 15 de la ley N° 19.992, publicada en 2004, es una disposición vigente, pero dictada con anterioridad a la promulgación de la ley N° 20.050, de 2005, que modificó el artículo 8° de la Constitución, debe darse aplicación al artículo 1° Transitorio de la Ley de Transparencia, según el cual "(...) de conformidad a la disposición Cuarta Transitoria de la Constitución Política, se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 20.050, que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política". En consecuencia, la ficción legal que da por cumplido este quórum -exigido por la Constitución para validar las hipótesis legales de reserva- exige determinar que dicho artículo 15 se ajusta a alguna de las causales de reserva del texto constitucional vigente. Lo anterior se traduce en determinar si la entrega de la información requerida pudiere afectar los bienes jurídicos establecidos en el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 21 y 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esto es, debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional, de manera presente o probable y con suficiente especificidad, de modo que los daños que la publicidad provocaría a los bienes mencionados sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad.
6) Que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, este Consejo ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que además, debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 15 de la ley N° 19.992, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material).
7) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Pues bien, con respecto a la afectación de éstos, el INDH ha indicado de manera clara y específica, de qué forma la publicidad de la información relativa a las bases de datos realizadas con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisión Valech I afecta los derechos de las personas. De esta forma el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo, relativo a que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad, queda suficientemente acreditado en este caso, razón por la cual se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 15 de la ley N° 19.992, como se señalará a continuación.
8) Que lo requerido corresponde en particular a bases de datos. Al efecto, se debe tener presente que según lo prescrito en el artículo 2°, letra m), de la ley N° 19.628, un registro o banco de datos es "el conjunto organizado de datos de carácter personal, sea automatizado o no y cualquiera sea la forma o modalidad de su creación u organización, que permita relacionar los datos entre sí, así como realizar todo tipo de tratamiento de datos" (énfasis agregado). En la especie, la información requerida no es sino aquella referida precisamente al conjunto de datos obtenidos de los documentos, testimonios y antecedentes aportados por las propias víctimas a las Comisiones, con el objeto de "determinar, de acuerdo a los antecedentes que se presenten, quiénes son las personas que sufrieron privación de libertad y torturas por razones políticas (...)" y, por otra, "calificar, de acuerdo a los antecedentes que se presenten, a las siguientes personas: a) (...) hubiesen sufrido privación de libertad y/o torturas por razones políticas (...). b) (...) hubieren sido víctimas de desaparición forzada o correspondieren a ejecutados políticos (...)", respectivamente. Sobre este punto cabe advertir que la Comisión recabó diversos antecedentes relativos a apremios ilegítimos y, en general, aspectos vinculados a la salud física y mental de las víctimas, particularmente la alteración, por parte de agentes del Estado, de la condición física y mental de éstas. Asimismo, entre los testimonios prestados por las víctimas se pueden encontrar vejámenes y/o maltratos sexuales sufridos por éstas, como también se revelan, mayoritariamente, las opiniones y compromisos políticos de muchas de las víctimas que prestaron declaración. Dado lo anterior, atendida la naturaleza de los antecedentes que conforman la citada base de datos, es dable concluir que gran parte de los antecedentes, testimonios y documentos recolectados por la Comisión, incluyen datos personales y sensibles de las víctimas. Asimismo, y conforme la metodología de trabajo de la Comisión, en dichas bases de datos deben constar los antecedentes entregados por otras personas, distintas de las víctimas, que se utilizaron como fuente para acreditar la información de los declarantes. Por lo anteriormente expuesto, y atendido que la entrega de la información requerida pudiere afectar los bienes jurídicos establecidos en el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 21 y 1° transitorio de la Ley de Transparencia, esto es, específicamente los derechos de las personas, respecto de los datos aportados tanto por las víctimas como terceros declarantes en el marco del trabajo de la Comisión, corresponde rechazar el presente amparo en razón de configurarse respecto de las bases de datos realizadas con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisión Valech I, la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 15 de la ley N° 19.992.
9) Que complementando lo razonado precedentemente, se debe hacer presente que, si bien, la calidad de víctima invocada por la reclamante, le permite acceder a sus propios antecedentes que pueden constar en la carpeta elaborada con ocasión del trabajo de la Comisión Valech I, ello no la habilita para acceder a lo requerido originalmente en su solicitud de información, esto es, la base de datos computacionales y/o informática completa y que fuere elaborada con ocasión del trabajo de las Comisiones Valech I y II, razón por la que corresponde desestimar las alegaciones presentadas en este sentido por la reclamante.
10) Que por su parte, respecto a aquella parte de la solicitud, referida a las bases de datos realizadas con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisión Valech II, este Consejo advierte que, como se ha indicado, la naturaleza de lo requerido corresponde, en esencia, antecedentes relativos a apremios ilegítimos y, en general, aspectos vinculados a la salud física y mental de las víctimas, especialmente, la alteración, por parte de agentes del Estado, de la condición física y mental de éstas, como asimismo, vejámenes y/o maltratos sexuales sufridos por éstas, así como las opiniones y compromisos políticos de muchas de las víctimas que prestaron declaración. Por su parte, y como se ha indicado, en dichas bases de datos deben constar los antecedentes entregados por terceros, distintos de las víctimas. Por lo anterior, gran parte de los antecedentes, testimonios y documentos recolectados por la Comisión Valech II, y que forman parte de las bases de datos requeridas, incluye datos personales y sensibles de las víctimas, conforme lo dispuesto en el artículo 2°, letras f) y g), de la ley N° 19.628.
11) Que en virtud del artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia, se podrá denegar el acceso a la información solicitada cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico. En tal sentido, el artículo 7° N° 2, del Reglamento de la Ley de Transparencia, precisa que se entenderá por tales derechos aquellos que el ordenamiento jurídico atribuye a las personas, en título de derecho y no de simple interés. Luego, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva.
12) Que por su parte, el artículo 4° de la ley N° 19.628 prescribe que "el tratamiento de los datos personales sólo puede efectuarse cuando esta ley u otras disposiciones legales lo autoricen o el titular consienta expresamente en ello". A su turno, y en lo referido a los datos sensibles contenidos en las bases requeridas, corresponde indicar que, según lo dispuesto en el artículo 10 de la ley N° 19.628, dichos datos sólo pueden ser objeto de tratamiento cuando la ley lo autorice, exista consentimiento del titular o sean datos necesarios para la determinación u otorgamiento de beneficios de salud que correspondan a sus titulares. En la especie, de los antecedentes tenidos a la vista, no consta que los titulares de dichos datos hubieren otorgado consentimiento expreso para la entrega de la información.
13) Que además, según establece el artículo 20 de la ley N° 19.628, los organismos públicos sólo podrán tratar datos personales sin el consentimiento de su titular, respecto de las materias propias de su competencia y con sujeción a las reglas establecidas por dicho cuerpo legal, entre las que se contempla la prevista en el inciso primero de su artículo 9°, que regula el principio de finalidad que rige la protección de datos personales en los siguientes términos, a saber: "Los datos personales deben utilizarse sólo para los fines para los cuales hubieren sido recolectados, salvo que provengan o se hayan recolectado de fuentes accesibles al público" (énfasis agregado). En este caso, el almacenamiento de datos personales y sensibles en las bases informáticas y/o computacionales requeridas, se encuentra autorizado por el citado artículo 20, además de las propias funciones del INDH sobre la materia (artículo 3° N° 6 de la ley N° 20.405, de 2009, del Instituto Nacional de Derechos Humanos), sin que resulte procedente la comunicación de tales datos para fines diversos al consignado, como ocurre en la especie. Sobre este punto cabe advertir que, aun cuando el legislador no lo explicitara para el caso de la Comisión Valech II, el mismo razonamiento y espíritu subyace a la reserva de las bases de datos referidas al trabajo de la Comisión Valech II, de forma análoga a aquel que funda la reserva legal del citado artículo 15 de la Ley N° 19.992.
14) Que en este orden de ideas, resulta aplicable en la especie el deber de secreto previsto en el artículo 7° de la citada ley N° 19.628, según el cual "Las personas que trabajan en el tratamiento de datos personales, tanto en organismos públicos como privados, están obligadas a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o hayan sido recolectados de fuentes no accesibles al público, como asimismo sobre los demás datos y antecedentes relacionados con el banco de datos, obligación que no cesa por haber terminado sus actividades en ese campo", por cuanto no se observa que la información solicitada haya sido recolectada por el órgano de una fuente accesible al público, sino que precisamente, su fuente corresponde a los relatos, antecedentes y testimonios prestados por las víctimas y además terceros que declararon ante la citada Comisión.
15) Que según lo razonado, atendido que la base de datos realizadas con ocasión del proceso de calificación llevado a cabo por la Comisión Valech II, contiene gran cantidad de datos personales y sensibles de las víctimas, y datos personales aportados por terceros, y además, conforme la atribución que corresponde a este Consejo de conformidad a lo dispuesto en el artículo 33, letra m), de la Ley de Transparencia, también se procederá a rechazar el presente amparo, respecto de dicha parte de la solicitud, por configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, en relación con lo dispuesto en los artículos 2°, letras f) y g), 4°, 7° y 10 de la ley N° 19.628.
16) Que finalmente, respecto de la alegación referida a que el Servicio no habría dado aplicación al procedimiento establecido en el artículo 20 de la Ley de Transparencia, respecto de los terceros, cuyos derechos pudieren haberse afectado con la publicidad de la información, cabe advertir que, atendido el elevado número de víctimas cuyos datos personales y sensibles se encuentran en las bases de datos requeridas (aproximadamente 28.000 personas calificadas en la Comisión Valech I y 10.000 personas calificadas en la Comisión Valech II), en la especie, resultaba inviable conferir el traslado a dichos titulares de datos personales, razón por la que se desestimará la alegación planteada al efecto.
I. Rechazar el amparo deducido por doña Haydée Oberreuter Umazábal, de 8 de septiembre de 2016, en contra del Instituto Nacional de Derechos Humanos, por configurarse en la especie la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la ley N° 19.992 (respecto de la base de datos referida a la Comisión Valech I); y, la causal de reserva prescrita en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia (respecto de la base de datos referida a la Comisión Valech II).
II. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Haydée Oberreuter Umazábal y al Sr. Director Instituto Nacional de Derechos Humanos.