Source: http://rivista.microcredito.gov.it/opinioni/archivio-opinioni/620-la-lotta-all-usura-passa-attraverso-l-inclusione.html
Timestamp: 2020-02-17 13:51:46+00:00
Document Index: 91884014

Matched Legal Cases: ['art. 111', 'art. 113', 'art. 106', 'art. 111', 'art. 111', 'art. 39']

LA LOTTA ALL'USURA PASSA ATTRAVERSO L'INCLUSIONE
GLI STRUMENTI MICROEDITIZI IN FUNZIONE DI PREVENZIONE E CONTRASTO DEL CREDITO ILLEGALE1
< >ROSARIA MUSTARIC
< >consigliere di Amministrazione Ente Nazionale per il Microcredito
Lo studio delle problematiche in materia di usura reso vieppiù complesso dall’aggravarsi del fenomeno, in conseguenza del perdurare della crisi economica e della rilevazione nella pratica di fattispecie sempre più insidiose e multiformi, va ultimamente ampliandosi, allargando lo sguardo in direzione di metodologie di prevenzione e contrasto innovative o comunque non adeguatamente considerate.
In questa prospettiva, può rivestire un ruolo di particolare rilevanza il microcredito2, per la duttilità e le plurime potenzialità applicative che lo caratterizzano. Invero, la disciplina antiusura - e la relativa eﬃcacia è strettamente connessa con le regole che presiedono all’andamento del mercato creditizio e, da ultimo, in molti evidenziano come la sempre più sentita esigenza di individuare nuove ricette che favoriscano l’accesso al credito3 sia funzionale alla strategia di contrasto del fenomeno usurario, in un rapporto di proporzione inversa, tale per cui quanto più è resa agevole la fruizione dei regolari canali creditizi, tanto più si riduce l’incidenza della fattispecie criminosa.
È notorio che l’usura tende a manifestarsi dove meno robusto è il tessuto sociale, diﬀondendosi vieppiù “in fasi di sfavorevole andamento congiunturale”, per cui promuovendo ogni strumento idoneo a consentire “l’accesso al mercato legale a un numero più vasto di famiglie e di piccole imprese si riduce il bacino di domanda insoddisfatta cui attinge l’usura; si contribuisce all’aﬀermazione della legalità e al progresso civile ed economico”4.
L ’esclusione finanziaria5 in tutte le sue manifestazioni - si configuri come impossibilità di accesso al credito d’emergenza o al consumo o, ancora, al credito all’impresa - oltre a costituire forma di “nuova povertà e di emarginazione sociale”6è particolarmente insidiosa, favorendo il ricorso a sistemi di finanziamento alternativi e per lo più illegali, che oﬀrono condizioni fortemente svantaggiose, aggravando la posizione di chi già vive nella precarietà7.
In particolare, la categoria degli “esclusi” o “unbankables” comprende una molteplicità di soggetti fisici e giuridici cui l’accesso al credito è precluso8 ab origine - a causa ad esempio di una scarsa cultura finanziaria9 ovvero di un senso di sfiducia verso i servizi finanziari oppure in itinere, a seguito a di eventi di insolvenza finanziaria che ne hanno compromesso l’aﬃdabilità. Si tratta di una fascia molto ampia e assolutamente trasversale, entro la quale, a mero titolo esemplificativo e senza pretesa di esaustività, è possibile annoverare talune categorie sociali connotate dal possesso di livelli marginali di reddito - disoccupati, giovani precari, disabili, famiglie con genitori separati e figli a carico, donne10, anziani, immigrati, disoccupati – ma anche - e sempre più spesso purtroppo - le piccole e medie imprese, particolarmente in fase di start-up11. Situazioni di particolare vulnerabilità12, per sottrarsi alle quali la via d’uscita costituita dal microcredito si contrappone alle forche caudine dell’usura.
Con particolare riguardo al nostro sistema, “la lentezza dello sviluppo economico, la mancanza di educazione finanziaria e l’eccessivo indebitamento sono solo alcune delle cause della presenza in Italia di uno dei più alti tassi di esclusione finanziaria tra i paesi dell’Unione Europea” per cui, considerata pure la “presenza di fenomeni di illegalità quali l’usura e la forte presenza dell’economia sommersa e informale … l’Italia sicuramente può beneficiare degli strumenti della microfinanza”13.
Emerge chiaramente lo stretto collegamento con il più ampio genus della micro-finanza14 e della finanza etica15, entro il quale il microcredito16, strumento finanziario ontologicamente polifunzionale, duttile e multiforme, idoneo a perseguire finalità molteplici e diversificate, può configurare una innovativa risposta a esigenze attualissime17 e, nel contempo, vantare ascendenze antiche18.
Del resto, è significativo che il microcredito nasca proprio per proteggere dal prestito a strozzo, per espressa dichiarazione del suo moderno inventore, Muhammad Yunus19, e che la sua sperimentazione prenda avvio proprio dalla vicenda di una donna, micro-imprenditrice artigiana, soﬀocata (e poi liberata) dal giogo dell’usura20.
A questo punto, può essere utile analizzare la disciplina vigente in modo da individuare gli aspetti che maggiormente si prestano a un’utile interazione con le finalità di contrasto del credito illegale in generale e, più specificamente, del fenomeno usurario.
La principale norma di riferimento in materia, l’art. 111 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (T.U.B.), pur rubricata “microcredito”, non esordisce con l’illustrazione dei caratteri fisionomici dell’istituto, ma muove dalla qualificazione dei soggetti legittimati a concedere il ﬁnanziamento, consentendone così l’identificazione solamente in via inferenziale, senza fornirne una espressa definizione.
La disposizione costituisce il portato della novella introdotta con il decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, recante l’attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito al consumo, per la modifica strutturale del titolo V del T.U.B. in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario21 e, insieme all’articolo 113, rappresenta la fonte primaria della regolamentazione del microcredito, pure successivamente integrata dal decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 17 ottobre 2014, n. 176.
A mente dell’articolo 111, comma 1, in deroga alla disciplina dell’articolo 106, l’attività di microcredito può essere esercitata da una nuova categoria di intermediari finanziari a ciò abilitati in via esclusiva mediante l’iscrizione in un apposito elenco, la cui tenuta è disciplinata dall’articolo 113 T.U.B.
La scelta di politica del diritto sottesa alla riforma è nel segno di una riduzione dei requisiti richiesti per detta iscrizione22 nell’elenco rispetto a quelli necessari per l’autorizzazione all’attività di intermediazione finanziaria di cui all’articolo 106, sì da creare condizioni idonee per favorire e incrementare la concessione di crediti alle fasce di clientela più deboli - cui è di fatto pressoché precluso l’accesso ai canali bancari tradizionali - in considerazione delle rilevanti implicazioni benefiche, sul piano economico-sociale, di una siﬀatta attività23. Tale favor normativo non è stato tuttavia suﬃciente almeno finora - a rendere “appetibile” l’iscrizione all’elenco di cui all’articolo 111, poiché esso “impone il rispetto di una serie di condizioni e obblighi tali da rendere tale opzione conveniente solo per quei soggetti in grado di compensare con importanti volumi di attività il costo di compliance che ne consegue”24, e ciò soprattutto per eﬀetto della previsione che esclude tale categoria di intermediari da ogni attività di raccolta di risparmio presso il pubblico, riservata alle banche.
Detta preclusione “rischia di rendere più diﬃcile l’attività di microcredito, a partire dal capitale necessario per lo svolgimento dell’attività”25, e difatti ben poche sono le cosiddette “111” eﬀettivamente operanti26, tale da procrastinare sine die la piena operatività del sistema di governance delineato dall’art. 113 del TUB, nella parte in cui rimette la tenuta dell’elenco degli operatori di microcredito e le attività di vigilanza dapprima alla Banca d’Italia e poi, allorché il numero di iscritti nell’elenco diventi suﬃciente, a un apposito costituendo Organismo27.
Allo stato quindi, la prevalente oﬀerta di microcredito28 promana “dalle banche e dagli intermediari ﬁnanziari ex art. 106 del tub che, seppur non richiamati esplicitamente dal dettato normativo, in quanto soggetti abilitati all’esercizio del credito secondo la propria disciplina”, possono comunque erogarlo “nel rispetto dei requisiti oggettivi stabiliti dal legislatore per tale forma di credito”29.
Quanto all’oggetto del microcredito, l’articolo 111 T.U.B. delinea una summa divisio distinguendo due fondamentali tipologie di interventi.
Microcredito imprenditoriale o produttivo, laddove il prestito - non superiore a € 25.000/35.00030 e privo di garanzie reali31, finalizzato all’avvio o allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all’inserimento nel mercato del lavoro e accompagnato dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati - sia concesso “a persone fisiche o società di persone o società a responsabilità limitata semplificata di cui all’articolo 2463-bis del Codice Civile o associazioni o società cooperative, per l’avvio o l’esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa”.
Microcredito sociale, allorché il finanziamento - di importo massimo di € 10.000, prestati a condizioni più favorevoli di quelle prevalenti sul mercato, non assistito da garanzie reali e accompagnato dalla prestazione di servizi ausiliari di bilancio familiare - si rivolga “a favore di persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità economica o sociale”, allo scopo di consentire l’inclusione sociale e finanziaria del beneficiario.
Definiti i tratti fisionomici essenziali, ogni ulteriore specificazione viene rimessa alla normativa secondaria, anche in questo caso rinvenibile nel sopra richiamato D.M. n. 176/201432.
In particolare, con riguardo al microcredito imprenditoriale, sono state analiticamente definite le categorie dei beneficiari, le finalità dei finanziamenti e i costi ammissibili, i servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio e ulteriori questioni di dettaglio attinenti alle concrete modalità di svolgimento del rapporto di finanziamento. Il legislatore non è intervenuto nella regolazione del tasso d’interesse, per cui non è prevista una soglia massima sulle operazioni di microcredito imprenditoriale, e la determinazione dello stesso varia nella pratica contrattuale, essendo frutto di libera negoziazione con il soggetto finanziatore, salvo, ovviamente, il rispetto dei tassi massimi antiusura trimestralmente comunicati dalla Banca d’Italia.
Costituisce oggetto di discussione - giustamente, e dovrebbe pure divenire oggetto di riflessione da parte del legislatore - la problematica relativa alla incidenza dei tassi di interesse, non calmierati e di regola coincidenti con quelli di mercato, in quanto necessari per ammortizzare gli elevati costi da sostenere e per garantire e remunerare una adeguata qualità dell’assistenza e dell’accompagnamento33.
Tale ultimo aspetto è di fondamentale importanza, sia in generale per la funzione esiziale svolta dai servizi ausiliari, di cui diremo funditus nel prosieguo, sia per la caratterizzazione in chiave trasversale dell’istituto che ne deriva, tale da configurarlo non soltanto come strumento di lotta alla povertà, destinato alle fasce sociali indigenti, ma anche come veicolo per la promozione dell’auto-impiego e dell’imprenditorialità tra i giovani e per il sostegno delle piccole imprese, delle start up e dell’impresa creativa.
Tali categorie sociali e produttive sono spesso quelle più dinamiche e innovative e tuttavia sono anche quelle che presentano le maggiori diﬃcoltà di accesso a fonti esterne di finanziamento, sia in fase di entrata nel mercato che successivamente, così ostacolandone la crescita34.
Si tratta quindi di un segmento di operatività quanto mai rilevante, in considerazione del ruolo cruciale che ciascuna delle predette declinazioni applicative riveste in termini di sviluppo, con eﬀetti beneﬁci per le potenzialità di crescita dell’intero sistema economico e sociale.
Muta la prospettiva allorché si volge lo sguardo al microcredito sociale, e già il limite massimo dell’importo erogabile35, sensibilmente ridotto rispetto al finanziamento con finalità produttive, rende evidente il carattere residuale di questo tipo di attività, pure confermato dalle ultime rilevazioni: “le iniziative di microcredito sociale promosse da enti pubblici, nonostante l’importanza dello strumento in termini di inclusione, sono decisamente meno numerose rispetto a quelle indirizzate al microcredito imprenditoriale”36.
Preminente diventa nella previsione dell’articolo 111, comma 3, la vocazione inclusiva dello strumento finanziario, specificamente orientato ai fini della lotta alla povertà, tant’è che le caratteristiche soggettive dei beneficiari si ricollegano non già alle loro capacità imprenditoriali, bensì a obiettive condizioni di bisogno, definite dal D.M. n. 176/201437.
Può essere utile concludere sul punto con un’ultima notazione, significativa ai fini della presente indagine, riguardante le rilevazioni operate dagli osservatori della fenomenologia microcreditizia nel nostro Paese38, per cui “al sud e al centro il microcredito sociale è soprattutto uno strumento di contrasto all’usura, mentre al Nord inizialmente si rivolge alle famiglie. Peraltro nel tempo queste diﬀerenze si sono smussate, soprattutto con riguardo ai volumi di credito. La lotta all’usura ha finito per assorbire la maggior parte delle risorse anche al Nord, mentre contemporaneamente nelle altre due zone si è diﬀuso il microcredito per le famiglie.
Solo nella parte più industrializzata del Paese, tuttavia, si è sviluppata una esperienza non del tutto irrilevante di microcredito rivolto al sostegno del lavoratore ... Al nord le iniziative di microcredito (imprenditoriale ndr) sono spesso dirette a contrastare l’usura, un target poco presente nei programmi del centro, e del tutto assente al sud”39.
Infine, resta da esaminare il fulcro della disciplina del microcredito, costituito dall’insieme di servizi ausiliari di carattere non finanziario che a esso ex lege accedono. È questo il vero valore aggiunto, l’elemento costante che sempre il finanziatore è tenuto a fornire al beneficiario, direttamente o tramite altri soggetti specializzati e che però assume connotazioni peculiari con riguardo alle due diverse tipologie di prestito alle quali accede. Per il microcredito imprenditoriale, la normativa prescrive la prestazione di almeno due dei servizi di assistenza e monitoraggio40 individuati dall’articolo 3 del D.M. 176/2014.
Per il microcredito sociale, invece, in base all’articolo 5, comma 5, i servizi ausiliari di assistenza attengono alla gestione del bilancio familiare e le relative forme e modalità di erogazione devono essere specificate nel contratto di finanziamento.
La norma prescrive di fornire ai debitori informazioni utili a migliorare la gestione dei flussi delle entrate e delle uscite durante l’intera durata del piano di rimborso del finanziamento.
Tali attività consulenziali rivestono una pregnante finalità di educazione ﬁnanziaria41 in favore del sovvenuto, e mirano tra l’altro a consentirgli di comprendere e adoperare modalità di programmazione delle proprie spese in coerenza con la propria situazione reddituale. Nella pratica, i servizi ausiliari sono svolti da un professionista, cd. Tutor, la cui attività prende avvio dal momento in cui il potenziale fruitore si presenta agli sportelli informativi42; prosegue con l’attivazione del procedimento e con il rilevante contributo all’istruttoria della pratica e ancora, con il supporto ai fini del concreto impiego delle somme - potenziando le conoscenze finanziarie e le capacità gestionali del beneficiario - per poi concludersi con la restituzione del prestito43.
La previsione di una così capillare funzione di accompagnamento costituisce quasi una sorta di “assicurazione sulla vita dell’iniziativa finanziata”44, tale da garantire elevate probabilità di buon esito dell’intera operazione, sia sotto il profilo del rientro dal prestito - il tasso di default delle operazioni di microcredito è molto basso e si attesta, da ultimo, in Italia allo 0,73%45 - sia quanto a ricadute occupazionali, allo stato pari a 2,43 posti di lavoro per ogni credito concesso46.
Oltre ai benefici eﬀetti che in concreto producono, con un eﬀetto moltiplicatore, sul piano socio-economico, dal punto di vista più squisitamente tecnicogiuridico, in una prospettiva assiologicamente orientata, i servizi ausiliari si connotano come servizi di promozione della persona, con funzione di incentivazione della responsabilità e dello sviluppo personale, direttamente riconducibili ai principi fondamentali della Costituzione.
Il microcredito realizza infatti finalità solidaristiche riconducibili agli articoli 2 e 3, ma anche all’articolo 1, nella parte in cui è destinato a sostenere attività imprenditoriali o di lavoro autonomo.
In entrambe le sopra descritte declinazioni dell’articolo 111, ciò che accomuna le operazioni di finanziamento è la dimensione teleologica, non limitata alla concessione di un piccolo prestito di denaro, ma piuttosto orientata a perseguire come obiettivo principale la valorizzazione della persona; lo sviluppo, nei potenziali fruitori, di specifiche competenze, in modo tale da promuoverne durevolmente l’aﬀrancamento dalla povertà47, in una prospettiva di crescita personale che favorisce la formazione delle precondizioni per l’eﬀettiva eguaglianza e partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
In quest’ottica, quindi, il microcredito si configura come prezioso strumento di comprovata eﬃcacia, non soltanto per il contrasto ma, ancor più, per l’attuazione di strategie di prevenzione della povertà48, idonee a consentire una reale emancipazione delle fasce sociali più deboli attraverso modalità di sostegno calibrate ad hoc sul singolo beneficiario.
Non a caso, la disciplina di dettaglio da ultimo introdotta per la regolamentazione delle concrete modalità di condotta dei tutor e, particolarmente, le “Linee guida per l’iscrizione nell’elenco nazionale obbligatorio”, come vedremo più oltre, è prevalentemente incentrata su principi volti a garantire la configurazione dei servizi ausiliari di assistenza come rapporto diretto e personalizzato, tale da fornire al potenziale fruitore gli elementi essenziali non soltanto per impiegare al meglio il peculio ricevuto, ma soprattutto per proseguire autonomamente nelle proprie attività, mettendo a frutto le abilità così maturate.
Un approccio di trasformazione radicale per mezzo dell’incentivazione rivolta alla persona, in forza della quale il sovvenuto, da anello debole della catena sociale, diventa cittadino meritevole di ﬁducia, pienamente integrato e partecipe, risorsa capace di contribuire della crescita materiale e immateriale della collettività (e sovente sottratta ai circuiti della criminalità e dell’usura).
Giammai misura assistenziale, datioidonea a sostenere le esigenze contingenti del bisognoso, men che meno erogazione liberale, stante la previsione di un tasso d’interesse49, bensì intervento di sostegno quasi “maieutico”, in cui il prestito di denaro si accompagna a una strategia di lungo termine, tale da sortire non soltanto la restituzione delle somme, ma ancor più la crescita personale e lo sviluppo sociale.
ALL'INFUORI DEL 111 NON C'È MICROCREDITO (rectius, o almeno non dovrebbe esserci)
Uno strumento di cotale rilevanza merita che ne vengano adeguatamente definiti caratteri e confini. E proprio al fine di delimitare con nettezza l’ambito di applicazione della normativa ad esso riservata, il legislatore ha pure introdotto una novella, con il decreto legislativo 19 settembre 2012, n. 169 che, all’articolo 1, co. 3, comma 1, lettera i), precisando, al comma 5-bis dell’articolo 111, che “l’utilizzo del sostantivo microcredito è subordinato alla concessione di finanziamenti secondo le caratteristiche di cui ai commi 1 e 3”50.
Anche la normazione secondaria ha inciso su tale “delimitazione”, escludendo esplicitamente la riconducibilità al microcredito per le operazioni di “concessione di crediti di firma anche nella forma di garanzie personali”, ovvero di “finanziamenti a fronte della cessione del quinto dello stipendio o della pensione ovvero a fronte di delegazione di pagamento relativa a un credito retributivo”51.
La questione non è meramente nominalistica, ma riveste specifica rilevanza in relazione all’individuazione della disciplina applicabile alle fattispecie concrete. Pertanto, “nelle ipotesi di utilizzo abusivo della denominazione di «microcredito», ...qualora, cioè, il contratto di finanziamento fosse piegato a esigenze di attrazione della clientela cui non corrisponda un’esecuzione conforme alla struttura negoziale pubblicizzata, si imporrà una riqualificazione del prestito adeguandone la disciplina concreta al nomen iuris”52.
Tale aspetto involge implicazioni molto delicate ove si consideri, in particolare, che la garanzia dei prestiti riconducibili al microcredito imprenditoriale ha carattere pubblicistico53, operando a valere sul Fondo centrale di garanzia per le Pmi54, per cui la prevenzione e il contrasto di dette prassi “abusive”, pure ampiamente invalse, riveste rilevanza esiziale, costituendo un argine rispetto a condotte che potrebbero riverberarsi negativamente sull’impiego efficace delle risorse pubbliche.
Quindi, dalla lettura delle norme sopra richiamate, emerge che i caratteri distintivi della pattuizione qualificabile come microcredito devono essere individuati “nell’esiguità dell’ammontare del finanziamento; nell’assenza di garanzie reali; nel vincolo di destinazione delle somme erogate; nella prestazione ausiliaria di assistenza del sovvenuto”55.
Quattro pilastri identificativi della tipologia contrattuale, generalmente assimilata dalla dottrina - sia pure con modalità diverse e vari distinguo - alla categoria del mutuo di scopo56 di fonte legale57, caratterizzata però da una causa mista, eﬀetto della commistione fra finanziamento e funzione solidale58.
Quest’ultima connota in maniera prevalente l’istituto, e ne evidenzia la stretta connessione con i valori promozionali della libertà e della dignità personale, tale che ogni operazione di prestito di denaro, pur di modica entità, pur non accompagnata da garanzie reali, ove difetti la previsione di servizi ausiliari di supporto non può giovarsi né della qualificazione giuridica di microcredito, né della superiore copertura costituzionale che soltanto a questo compete.
LE PIÙ RECENTI NOVITÀ SUL FRONTE DELLA REGOLAMENTAZIONE
Benché il fenomeno del microcredito, per le sopraccennate feconde applicazioni e i plurimi positivi eﬀetti, sia certamente meritevole di ben più ampi interventi regolamentari, atti a costruire un corpus normativo organico ed eﬃciente, tale da dispiegare anche una quanto mai auspicabile funzione promozionale59, il legislatore è da ultimo intervenuto solamente con riguardo a un’unica, pur rilevante, questione e, con l’articolo 13, comma 1-bis, del Decreto Legge 22 ottobre 2016 n. 19360, ha “istituito presso l’Ente Nazionale per il Microcredito, che ne cura la tenuta e l’aggiornamento, l’elenco nazionale obbligatorio degli operatori in servizi non ﬁnanziari ausiliari di assistenza e monitoraggio per il microcredito”.
La disposizione ha stabilito che i requisiti minimi per l’iscrizione vengano definiti dall’Ente medesimo sulla base delle linee guida dallo stesso redatte, sentito il parere della Banca d’Italia - e ha ricevuto recentemente piena attuazione.
Difatti, il 20 febbraio 2018, l’Ente e la Banca d’Italia hanno sottoscritto un Protocollo d’Intesa finalizzato alla realizzazione dell’elenco suddetto; successivamente, il 19 aprile 2019, il Direttorio della Banca d’Italia ha espresso parere positivo in ordine ai “Requisiti per l’iscrizione nell’elenco nazionale obbligatorio degli operatori in servizi non finanziari ausiliari di assistenza e monitoraggio per il microcredito” approntati dall’Ente.
Allo stato, “l’elenco è pubblicato nel sito internet istituzionale dell’Ente Nazionale per il Microcredito ed è accessibile all’utenza”, e vi risultano iscritti “ipso iure” i soggetti che prestano servizi ausiliari per finanziamenti di microcredito già concessi e in via di ammortamento, fatta salva la successiva verifica del possesso dei requisiti minimi, per come disposto dal sopra richiamato articolo 13.
Il rilevante continuo incremento del numero delle operazioni di microcredito ha dunque reso necessaria l’introduzione ope legis di uno strumento idoneo a consentire l’agevole individuazione degli operatori in servizi ausiliari, sì da tutelare in generale la fede pubblica, così come i beneficiari finali e i soggetti erogatori dei finanziamenti.
La ratio dell’elenco va rinvenuta altresì nell’esigenza di consolidare la qualificazione dei professionistitutor, anche attraverso la definizione dei percorsi di formazione e aggiornamento e delle modalità del monitoraggio sull’attività svolta, garantendo così pure la corretta trasmissione di informazioni qualitative e quantitative sui servizi ausiliari alla Banca d’Italia e agevolandone la vigilanza in materia, in un’ottica di collaborazione istituzionale eﬃcacemente sviluppata dalle già richiamate “Linee guida per l’iscrizione nell’elenco nazionale obbligatorio”.
Queste ultime, pubblicate online insieme al “Codice deontologico e Regolamento disciplinare”, nonché ai “Requisiti per l’iscrizione nell’elenco nazionale obbligatorio”, costituiscono la trama essenziale della disciplina di dettaglio elaborata a livello interno dall’Ente Nazionale per il Microcredito e posta a presidio delle funzioni e delle attività aﬀerenti ai servizi ausiliari61. Un articolato sistema di regole meritevole di adeguata trattazione che, in questa sede dovrà, per ragioni di brevità, essere limitata alla illustrazione solamente di taluni tra gli aspetti più rilevanti.
Ebbene, in primo luogo le richiamate Linee Guida hanno codificato i principi generali della materia dei servizi ausiliari, incentrati sulla figura del Tutor, professionista appositamente formato, capace di integrare “competenze tecnico-specialistiche con competenze trasversali di tipo relazionale, proprie della sfera personale e delle caratteristiche individuali del singolo soggetto richiedente credito”, nell’ambito di un rapporto di assistenza “su misura” dei beneficiari, fornendo loro pertanto un supporto continuo e diretto “vis a vis”, ed evitando il ricorso a modalità di erogazione “a distanza”, come pure sopra anticipato. Non una mera proclamazione di elementi teorici, ma una precisa indicazione metodologica62, idonea al perseguimento di risultati concreti:
“a)sviluppare le capacità personali e auto imprenditoriali di coloro che richiedono l’accesso allo strumento del microcredito;
b) raﬀorzare i rapporti fiduciari tra beneficiari e soggetti erogatori del microcredito, con l’obiettivo di aumentare il tasso di inclusione finanziaria e contenere i tassi di insolvenza;
c) incentivare l’auto-imprenditorialità, dispiegando in tal modo le reali potenzialità dello strumento microcredito e della garanzia pubblica ad esso associata”.
Linee d’indirizzo analitiche e puntuali quindi, specificamente declinate pure con riguardo alle peculiarità delle operazioni di microcredito, imprenditoriale ovvero sociale.
Inoltre, alla stregua della recente disciplina, molte delle funzioni aﬀerenti alla tenuta dell’Elenco sono devolute a un apposito organismo, il Consiglio di Gestione, preposto, tra l’altro, all’aggiornamento del novero degli iscritti e all’applicazione delle procedure e delle sanzioni previste nel Regolamento disciplinare. Invero, detto organo presiede alla più gran parte delle procedure riguardanti le sorti dei cd. Tutor, dal procedimento che conduce all’iscrizione - previa presentazione della domanda all’Ente Nazionale per il Microcredito con le modalità indicate dall’articolo 12 delle Linee Guida - alla verifica dei requisiti per il mantenimento dell’iscrizione e, infine, alla cancellazione, a seguito di istanza dell’interessato o di decesso o estinzione ovvero di applicazione di sanzioni disciplinari. A tale ultimo proposito, il procedimento disciplinare nei confronti dei Tutor è regolato dagli articoli 15-31 del relativo Regolamento ed è finalizzato ad accertare la sussistenza della responsabilità disciplinare per le azioni o omissioni che integrino violazione di norme di legge e regolamenti ovvero del Codice Deontologico e delle Linee Guida o che siano comunque ritenute in contrasto con i doveri generali di dignità, probità e decoro della professione e dell’Ente Nazionale.
Entro il sistema giurisdizionale così delineato, svolgono il ruolo di organi giudicanti il Consiglio di Gestione in primo grado e indi, in caso di impugnativa, il Consiglio di Amministrazione dell’Ente.
LE PROSPETTIVE (rectius, gli auspici) DE IURE CONDENDO. POTENZIARE LO STRUMENTO INCLUSIVO PER CONTRASTARE L'USURA
Ovviamente, aﬀrontare la questione della normativa “di là da venire” all’esito della disamina del fenomeno microcreditizio nel suo complesso, dopo averne apprezzato le elevate potenzialità, le molteplici virtualità applicative che lo connotano e, nell’insieme, un quadro generale dalle luci intense, non può che indurre a indicare al legislatore la strada della “terapia d’urto”, tale da raﬀorzare e valorizzare un così eﬃcace strumento, stante la portata strategica che le correlate politiche di sostegno alla microfinanza possono rivestire, con plurimi benefici eﬀetti.
In particolare, nella prospettiva ivi esaminata, un intervento di riforma sistemica potrebbe costituire una risposta significativa alla crescente domanda di credito, sia di carattere sociale, sia per finalità produttive, e nel contempo un eﬃcace contrasto dei canali di finanziamento illecito e dei fenomeni usurari, con una innovativa metodologia di prevenzione dei reati realizzata attraverso politiche sociali di ampio respiro.
Puntare a sconfiggere l’usura mediante idonee misure volte a favorire l’inclusione finanziaria63, quindi, nell’ambito di un programma integrato di misure di lotta alla povertà e di “investimenti sulla persona”. Del resto, non è più tollerabile la stretta creditizia sempre più serrata per la perdurante crisi economica ostacolo alle iniziative di sviluppo che pure potrebbero scaturire da persone fisiche o microimprese, le quali però non riescono a fornire adeguate garanzie di solvibilità, oppure, non suscitano immediato interesse, perché troppo piccole e quindi emarginate dalla prevalente logica di mercato.
Né può essere suﬃciente la risposta spontanea che è venuta a determinarsi nella pratica, con il proliferare di interventi atti a favorire il piccolo credito che, benché sovente “virtuosi”, allorché promossi da amministrazioni o enti locali, altrettanto spesso - ove non promanino da soggetti di comprovata aﬃdabilità - si rivelano poco trasparenti, risolvendosi in un aggravio finanziario troppo pesante, al quale alfine si sopperisce con il ricorso ai canali usurari.
Canalizzare quindi ogni operazione microcreditizia entro definiti e rigorosi binari tracciati dalla legge; potenziare lo strumento in modo da sfruttare al meglio gli elementi di innovazione e le opportunità che esso può dispiegare; incrementare le procedure di verifica e monitoraggio, onde evitare che l’assenza di controlli adeguati attiri l’attenzione dei capitali illeciti, incrementando il rischio della pratica del riciclaggio. A tale ultimo riguardo, giustamente, si è rilevato che “l’elevato cashﬂow pulviscolare generato da queste attività e la stessa struttura finanziaria del microcredito sono particolarmente congeniali alla realizzazione di alcune fasi del money laundering”, e quindi potrebbero risultare “molto appetibili per i riciclatori”, per cui non è più diﬀeribile “una regolamentazione uniforme nell’ambito della quale, nei limiti in cui la pena sia davvero necessaria, è legittima la partecipazione del diritto penale”64.
Ancora, in tema di microcredito “imprenditoriale”, adeguare senza indugio il limite massimo del finanziamento, attualmente fissato in 25/35 mila euro e certamente non più suﬃciente a rispondere alle esigenze dei piccoli operatori economici. Peraltro, la relativa prescrizione normativa, oramai risalente, consente la modifica delle soglie vigenti, per cui, considerate le attuali condizioni di mercato, è ragionevole quantificare in una somma pari a 50 mila euro l’importo minimo indispensabile per un piano di investimenti attendibile, concretamente praticabile e rispondente alle esigenze dei potenziali interessati65. Anche le tematiche aﬀerenti al microcredito “sociale” sollecitano adeguato approfondimento, dal momento che lo sfavorevole andamento dell’economia, con deboli tassi di crescita e crescenti livelli di disuguaglianza, rende sempre più necessaria l’introduzione di strumenti idonei a sostenere le fasce sociali più vulnerabili, anche per il soddisfacimento di esigenze primarie. È evidente che ogni intervento che si configuri come un favor in tale direzione si caratterizza altresì come misura ad adiuvandumper le famiglie, poiché esse ne costituiscono senza dubbio il target di riferimento primario.
Molte altre riflessioni sovvengono allorché si allarghi lo sguardo verso il futuro (auspicabilmente più che prossimo) della regolamentazione del microcredito e l’approfondimento di ulteriori rilevanti aspetti problematici66 deve essere rinviato ad altra sede.
Per concludere, però, non si può non osservare come il microcredito rappresenti ancora una vasta terra da esplorare e coltivare, per cui quelle fin qui tratteggiate potrebbero essere solamente alcune delle linee direttrici delle politiche riformatrici della materia, tali e tanti sono gli spunti di studio e di intervento che esso richiede67.
Uno sforzo considerevole, che però vale la pena compiere, dal momento che la posta in gioco è molto alta e “si sostanzia nella costruzione di un ambiente più confacente allo sviluppo economico, umano e culturale, attraverso la creazione di nuove competenze, l’educazione finanziaria, la formazione, il raﬀorzamento delle capacità della Pubblica Amministrazione, l’accompagnamento dei beneficiari al finanziamento e al tutoraggio, la valorizzazione delle persone rispetto agli automatismi del mercato”68.
1 Il presente intervento costituisce parte di più ampia trattazione riservata all’analisi delle connessioni tra le due tematiche, microcredito e usura, allo stato in via di pubblicazione.
2 Sul tema dell’applicazione del microcredito in chiave di strumento di prevenzione dell’usura, nella pur non amplissima produzione letteraria, v. AA.VV., Microcredito, strumento per la creazione di nuova imprenditorialità e per la prevenzione dell’usura, Atti del Convegno del 10 ottobre 2003, Torino, 2003. V. anche CAROCCIA R., Il microcredito nella legislazione italiana, in AA. VV., ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno. Caratteristiche socio-economiche e funzionali, Napoli, 2015, pag. 162; GALATI M. (a cura di), Microcredito, banca etica, capitale sociale e mezzogiorno, Napoli, 2006, pag. 40 ss.; STEFANELLI M.A., L ’inadeguatezza della regolamentazione giuridica del microcredito a livello globale e le mancate sfide del sistema creditizio, in AA. VV., Studi di diritto dell’economia e dell’impresa in memoria di Antonio Cicognani, Padova, 2012, pag. 657- 659.
3 SEMERARO M., Usura bancaria e regole del mercato del credito, in Banca, borsa e tit. cred., 2, 2017, pag. 207. V. anche CARRIERO G. L., Credito, interessi, usura: tra contratto e mercato, in Banca, borsa e tit. cred., fasc.1, 2016, pag. 95 ss.; MACARIO F ., MANNA A. (a cura di), Mercato del credito e usura, Milano, 2002. Sulle questioni in tema di accesso al credito e sulla correlazione con i principi e le norme costituzionali, v. LANZAFAME A. G., Credito e Costituzione: dal risparmio come «bene comune» al principio di accessibilità. Temi e problemi di democrazia economica, in Costituzionalismo.it, fasc. 1/2019, pagg. 1-32.
4 FAZIO A., L ’interesse, l’usura, le banche. Intervento del Governatore della Banca d’Italia alla 1ª Conferenza nazionale contro l’usura e l’estorsione, Roma, 2001, pag. 15.
5 Una definizione dell’esclusione finanziaria è fornita da Banca d’Italia, che la descrive come “l’impossibilità o la riluttanza per alcuni soggetti – individui o imprese – di accedere a servizi finanziari basilari, quali conti correnti e di deposito, prestiti, servizi assicurativi e di pagamento”. Così GOMEL G., BERNASCONI F ., CARTECHINI M., FUCILE V., SETTIMO R., STAIANO R., Questioni di Economia e Finanza. Inclusione finanziaria le iniziative del G20 e il ruolo della Banca d’Italia, Occasional Paper, Banca d’Italia, n. 96, Roma, 2011, p. 7.
6 CORRADO G., L ’esclusione finanziaria, Torino, 2012, pag. 7. Sulla connessione tra esclusione finanziaria e esclusione sociale, tale per cui “soggetti che vivono una condizione di marginalità finanziaria hanno maggiori diﬃcoltà ad assumere un ruolo di partecipazione attiva alla vita economica-sociale attraverso il lavoro, dipendente o autonomo, e a tutelarsi dalle diﬃcoltà impreviste dalla vita quotidiana”, v. ARNONE M., Il microcredito strumento per combattere l’esclusione finanziaria in Italia: quali diﬀerenze a livello regionale e locale, in Rass. econ., 2, 2015, pag. 81 ss. 7 SILVOTTI S., Gli eﬀetti dell’esclusione finanziaria e l’esigenza di una finanza alternativa: alcune riflessioni sul microcredito, in Riv. dott. comm., 2, 2010, pag. 374 e GALATI M. (a cura di), Op. l. ult. cit.. V. pure ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale sulle attività di Microcredito e Microfinanza in Italia, Roma, 2019, pag. 18 ss. 8 Sulla individuazione dei soggetti passivi dell’esclusione finanziaria v. ANDREONI A., SASSATELLI M., VICHI G., Nuovi bisogni finanziari: la risposta del microcredito, Bologna, 2013, pag. 36 ss; ARNONE M., Op. l. ult. cit.; CIRAVEGNA D., LIMONE A. (a cura di), Otto modi di dire microcredito, Bologna, 2006, pag. 87 ss.; FALCONE G., Microcredito, in Dig. disc. priv., sez. comm., Torino, 2012, pag. 495. Una accurata analisi delle caratteristiche dei soggetti non bancabili può rinvenirsi anche in AA. VV ., ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno, cit., pag. 44 ss. 9 Sulla rilevanza esiziale del tema dell’educazione finanziaria, funzionale al perseguimento della inclusione finanziaria e, conseguentemente, al raggiungimento di una vera e propria “cittadinanza economica”, v. FALCONE G., “Prestito responsabile” e valutazione del merito creditizio, in Giur. Comm., 1, 2017, pag. 167 ss. 10 Nell’ambito degli studi sul microcredito il ruolo femminile riveste particolare rilevanza, a partire dalle prime sperimentazioni del fondatore della Grameen Bank, Muhammad Yunus. A tale proposito, v. YUNUS M., Il banchiere dei poveri, Milano, 2013; ID., Un mondo senza povertà, Milano, 2012 e anche BECCHETTI L., Il microcredito, Bologna, 2008, pag. 73-76; NICCOLI A., PRESBITERO A.F ., Microcredito e macrosperanze, Milano, 2010, pag. 55; CENCINI A., BORGHI M., Per un contributo allo sviluppo del microcredito, Padova, 2010, pag. 23.
11 V. ARNONE M., Divari macroregionali nella diﬀusione del microcredito, in Eyesreg, vol. 6, n. 2, 2016, p. 57. Come è facilmente intuibile, gli eﬀetti di questo tipo di esclusione si trasformano inevitabilmente in vere e proprie forme di alienazione sociale o in fallimenti, ove si tratti di soggetti giuridici. Sulla individuazione dei soggetti passivi dell’esclusione finanziaria v. ANDREONI A., SASSATELLI M., VICHI G., Nuovi bisogni finanziari, cit., pag. 36 ss; CIRAVEGNA D., LIMONE A. (a cura di), Otto modi di dire microcredito, Bologna, 2006, pag. 87 ss.
12 Acuita ancor più, a livello territoriale, nelle aree rurali con uno scarso livello di industrializzazione. V. ARNONE M., Il microcredito strumento per combattere l’esclusione finanziaria in Italia, cit.
13 PROVENZANO V., Sviluppo regionale e marginalità. Aspetti finanziari di realtà economiche in divenire, Roma, 2012, pag. 58.
14 Si tratta dell’ampia categoria di attività concernenti l’erogazione di servizi finanziari di credito, risparmio, pagamento e altro, diretta a una fascia di clientela non ancora del tutto integrata nel sistema finanziario ordinario. Sulla distinzione tra microfinanza e microcredito, v. SCIPIONE L., Commento all’art. 111, in COSTA C. (a cura di), Commento al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia: D.lgs. 1° settembre 1999, n. 385 e successive modificazioni, II, Torino, 2013, pag. 1173. Per approfondimenti sulle tematiche aﬀerenti alla microfinanza in generale, v., ex plurimis, ANDREONI A., PELLIGRA V ., Microfinanza, cit.; BECCHETTI L., Microfinanza, in BRUNI L., ZAMAGNI S. (a cura di), Dizionario di economia civile, Roma, 2009; LIMONE A., VITALI P . (a cura di), Banche e microfinanza, Roma, 2006; MACCHIAVELLO E., La regolazione della microfinanza tra equità ed eﬃcienza, in Dir. banc. merc. fin., 2, 2012, pag. 319 ss. Per una prospettiva più ampia, aperta al diritto dell’UE, v. VIGANÒ L., Microfinanza in Europa, Milano, 2004 e la disamina comparatistica di BOTTI F ., CORSI M., ZACCHIA G., La microfinanza in Europa: modelli a confronto, in Mon. e Cred., 70, 278, 2017, pag. 101 ss.
15 “...Essa include il più ampio spettro dei prodotti e servizi finanziari oﬀerti a clienti che, a causa della loro condizione economico-sociale, hanno diﬃcoltà di accesso al settore finanziario tradizionale, includendo quindi non soltanto i contratti di credito ma anche i fondi pensione (e altro, ad esempio i servizi di assicurazione e riassicurazione, n.d.r.)”. Così, PIRAINO F ., Il microcredito, in PIRAINO F ., CHERTI S. (a cura di), I contratti bancari, Torino, 2016, pag. 315. Sul tema della finanza etica v. ADAMO R., Finanza etica, in PIZZO G. - TAGLIAVINI G. (a cura di), Dizionario di microfinanza. Le voci del microcredito, Roma, 2013, pag. 109 ss; BALDARELLI M.G., Finanza etica, in BRUNI L., ZAMAGNI S., Dizionario, cit., pag. 416-423; BELLI F ., Finanza etica: una riflessione, in Dir. banc. merc. fin., 2007, I, pag. 3 ss.; LONGOBUCCO F ., DEPLANO S., Finanza etica, in Dig. disc. priv., sez. comm., Torino, 2012, pag. 380-389. Fra le opere di consultazione generale, si tenga presente anche BICCIATO F . (a cura di), Finanza etica e impresa sociale. I valori come fattori competitivi, Bologna, 2000; CAPRIGLIONE F ., Etica della finanza, mercato, globalizzazione, Bari, 2004; FANFANI T. (a cura di), Alle origini della Banca. Etica e sviluppo economico, Roma 2002; SIGNORI S., RUSCONI G., DORIGATTI M. (a cura di), Etica e finanza, Milano, 2005; VISENTINI G., Etica e aﬀari. Una prospettiva giuridica, Roma, 2005.
16 Per ogni approfondimento su origini e caratteristiche del microcredito, v. in primis YUNUS M., Il banchiere dei poveri, cit., ma anche, ex plurimis, BRUNORI L. (a cura di), La complessa identità del microcredito. Una ricerca multidisciplinare, Bologna, 2014; PIZZO G., TAGLIAVINI G., Dizionario di microfinanza, cit.; BECCHETTI L., Il microcredito. Una nuova frontiera dell’economia, Bologna, 2008, pag. 12-28; LIMONE A., CIRAVEGNA D., Cit. La produzione dei giuristi sul tema è ancora esigua, v. TORCHIA F ., Il consumo di microcredito e la tutela della persona, Napoli, 2006; NONNE L., Il microcredito solidale: profili tipologici e proposte disciplinari, in Banca, borsa, tit. cred., 1, 2011, pag. 49 ss.; BANI. E., Microcredito, in CAPRIGLIONE F . (diretto da), Commento al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, 2012, pag. 1637 ss.; FALCONE G., Microcredito, cit., pag. 494 ss.; LONGOBUCCO F ., DEPLANO S., Finanza etica, in Dig. disc. priv., sez. comm., Torino, 2012, pag. 380 ss.; STEFANELLI M.A., L ’inadeguatezza della regolamentazione giuridica del microcredito, cit., pag. 653 683; CAROCCIA R., Il microcredito nella legislazione italiana in AA. VV., ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno. cit., pag. 161 ss.; PIRAINO F ., Il microcredito, cit., pag. 311 ss.
17 Molti autori individuano nel microcredito uno strumento di risposta alla perdurante crisi finanziaria che aﬄigge le economie globali. V., ex multis, BONGINI P ., DI BATTISTA M.L., NIERI L., Relationship banking: una soluzione antica contro la crisi recente?, in Bancaria, 5, 2009, pag. 2-20; LOMBARDI E.M., Il microcredito e il mutuo ipotecario “a tasso variabile continuo o adattivo” come contratti realmente praticabili?, in Giust. civ., I, 2011, pag. 25 ss.; PROVENZANO V., Sviluppo regionale e marginalità, cit.
18 Per una ricostruzione storica del microcredito e della microfinanza v. NICCOLI A., PRESBITERO A.F ., Microcredito e macrosperanze, Milano, 2010, pag. 45 ss.
19 YUNUS M., Un mondo senza povertà, cit., pag. 82.
20 YUNUS M., Ibidem, pag. 59-60.
21 V. ANTONUCCI A., L ’intermediazione finanziaria non bancaria nel d. lgs. 141/2010. Profili di sistema, in Riv. trim. dir. econ., 1, 2001, pag. 29-44.
22 Per approfondimenti in ordine al procedimento di iscrizione, v. CAROCCIA R., Op. cit., pag. 170 ss.
23 V. PIRAINO F ., Il microcredito, cit., pag. 317; GRECO G. L., Prime riflessioni sulla riforma degli intermediari finanziari, in Dir. banca e merc., 4, 2011, pag. 229.
24 LA TORRE M., Il microcredito in Italia tra regolamentazione e mercato, in Bancaria, 2015, pag. 13.
25 SCIPIONE L., Commento all’art. 111, cit., pag. 1175. V. pure le considerazioni critiche di BANI. E., Op. cit., pag. 1639-1643.
26 All’elenco degli operatori di microcredito temporaneamente aﬃdato alla Banca d’Italia risultano iscritti tredici operatori, per come pure riportato nella Relazione biennale sulle attività di Microcredito e Microfinanza in Italia dell’Ente Nazionale per il Microcredito. V., in particolare la Introduzione del Presidente dell’Ente Nazionale per il Microcredito alla Relazione biennale sulle attività di Microcredito e Microfinanza in Italia, Roma, 26 luglio 2019, pag. 5.
27 Particolarmente critico nei confronti di tale nuova istituzione, CAROCCIA R., Il microcredito nella legislazione italiana, cit., pag. 169, ove si valuta pure l’ipotesi di “attribuire le funzioni di vigilanza sui soggetti operanti in questo settore all’ente pubblico dedicato istituzionalmente al fenomeno del microcredito, che naturalmente avrebbe potuto esercitare tali competenze”.
28 Negli ultimi anni si è registrato un forte attivismo nel settore del microcredito da parte delle banche di credito cooperativo, come rilevato da ARNONE M., Divari macroregionali nella diﬀusione del microcredito, cit., pag. 58.
29 LA TORRE M., Ibidem.
30 A mente dell’articolo 4 del richiamato D.M. n. 176/2014, il limite di € 25.000 può essere aumentato di € 10.000, “qualora il contratto di finanziamento preveda l’erogazione frazionata subordinando i versamenti successivi al verificarsi delle seguenti condizioni: a) il pagamento puntuale di almeno le ultime sei rate pregresse; b) lo sviluppo del progetto finanziato, attestato dal raggiungimento di risultati intermedi stabiliti dal contratto e verificati dall’operatore di microcredito”.
31 È prevista la possibilità di accedere con modalità semplificate alla garanzia pubblica del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, di cui si dirà più ampiamente infra.
32 In particolare, per entrambe le tipologie di finanziamento i relativi contratti devono essere stipulati in forma scritta; sono previsti stringenti obblighi informativi a tutela della clientela; l’erogazione è preceduta da una fase istruttoria, volta a verificare se ricorrano nella fattispecie concreta le condizioni normativamente prescritte.
33 Sul tema v. MUSELLA M., AMATI F ., Definizione ed evoluzione del fenomeno. Che cosa è Il mIcrocredIto, in AA. VV ., ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno, cit., pag. 33 ss.
34 Per una accurata trattazione delle problematiche connesse alle diﬃcoltà di accesso al credito in questione, declinata particolarmente con riguardo alle piccole imprese, v. GOMEL G., BERNASCONI F ., CARTECHINI M., FUCILE V., SETTIMO R., STAIANO R., Questioni di Economia e Finanza. Inclusione finanziaria le iniziative del G20 e il ruolo della Banca d’Italia, Occasional Paper, Banca d’Italia, n. 96, Roma, 2011.
35 Per l’articolo 5, comma 4, “l’esposizione di ciascun beneficiario verso il medesimo finanziatore non può in alcun momento eccedere il limite di 10.000 euro”.
36 ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 88. In dottrina, v. ANDREONI A., SASSATELLI M., VICHI G., Nuovi bisogni finanziari, cit., pag. 237; COTTERLI S., Strumenti per il sostegno finanziario di famiglie e microimprese: il caso italiano, in CEFIN Working Papers, n.60, Modena, 2016, pag. 7 ss.
37 In particolare, i finanziamenti hanno una durata massima di cinque anni e possono essere impiegati per l’acquisto di beni o servizi necessari al soddisfacimento di bisogni primari del beneficiario o di un membro del proprio nucleo familiare, tra cui, a titolo esemplificativo e non esaustivo, spese mediche, canoni di locazione, spese per la messa a norma degli impianti dell’abitazione principale e per la riqualificazione energetica, tariﬀe per l’accesso a servizi pubblici essenziali, quali i servizi di trasporto e i servizi energetici, spese necessarie per l’accesso all’istruzione scolastica.
38 V. ARNONE M., Op. ult. cit., pag. 57-62; PAGANO N., L ’oﬀerta di microcredito, cit., pag. 51 ss.
39 ARNONE M., Op. ult. cit., pag. 61-62.
40 I servizi di monitoraggio dei soggetti finanziati sono richiesti soltanto per il microcredito imprenditoriale
41 Che sovente è una vera e propria alfabetizzazione, come correttamente rileva FALCONE G., Microcredito, cit., pag. 500.
42 Fin dal 2012, l’Ente Nazionale per il Microcredito ha avviato la creazione di una rete di servizi informativi, di orientamento e di accompagnamento sullo strumento del microcredito di impresa e sugli incentivi per l’autoimpiego presso alcuni Centri per l’impiego, Comuni e Camere di Commercio. Per approfondimenti, v. ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 65 ss.
43 V. PIRAINO F ., Op. cit., pag. 336; PAGANO N., L ’oﬀerta di microcredito, cit., pag. 64.
44 PAGANO N., Op. loc. ult. cit.
45 Il dato è tratto da ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 40 – 88. In particolare, il tasso di default di tali operazioni è risultato pari, nel biennio 2016-2017, ad appena lo 0,47%, mentre, al 30 giugno 2018, si è attestato allo 0,73%.
46 Così riporta ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 31: “…sulla base delle indagini condotte dall’Ente, il microcredito imprenditoriale ha un impatto sociale e occupazionale di tutto rilievo, generando mediamente 2,43 posti di lavoro nel medio periodo per ciascuna iniziativa finanziata”.
47 Alla stregua degli articoli richiamati, nella Costituzione la povertà è un’ipotesi marginale secondo MATTARELLA B. G., “Il problema della povertà nel diritto amministrativo”, in Riv. trim. dir. pubbl., fasc.2, 2012, pag. 359 ss.
48 CAROCCIA R., Op. ult. cit., pag. 191.
49 Elemento principale atto a distinguere il microcredito dalla semplice liberalità secondo BACCINI M., Prefazione, in BOCCELLA N. (a cura di), Il sistema del microcredito. Teoria e pratiche, Milano, 2011, pag. 8.
50 Ciò allo scopo di “scongiurare che la pretestuosa invocazione dell’esercizio del microcredito possa condurre all’elusione della disciplina dettata dagli artt. 106 TUB ss. per la concessione delle altre forme di finanziamento”. PIRAINO F ., Op. cit., pag. 323. Tuttavia, anche in dottrina, la categoria del microcredito è stata adoperata per qualificare operazioni di esiguo importo quali sono quelle previste agli articoli 121 ss. del TUB per il credito ai consumatori. Così TORCHIA F ., Il consumo di microcredito e la tutela della persona, cit., pag. 27 ss. La distinzione tra microcredito e credito al consumo è eﬃcacemente tratteggiata in PIRAINO F ., Op. cit., pag. 336.
51 È l’articolo 13, comma 1, del D.M. n. 176/2014.
52 NONNE L., Il microcredito solidale, cit., pag. 57.
53 Per approfondimenti v. ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 25 ss.
54 La Legge 22 dicembre 2011, n. 214 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici) ha introdotto apposite disposizioni per il potenziamento degli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese e, in particolare, l’art. 39, comma 7-bis, che prevede che “7-bis. Nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, una quota delle disponibilità finanziarie del Fondo di garanzia a favore delle piccole e medie imprese, di cui all’articolo 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è riservata a interventi di garanzia in favore del microcredito di cui all’articolo 111 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, da destinare alla microimprenditorialità”. La garanzia diretta del fondo è limitata all’80% dell’importo concesso, e a essa si accede gratuitamente e senza alcuna valutazione economico-finanziaria del soggetto beneficiario finale da parte del gestore del fondo.
55 PIRAINO F ., Op. l. ult. cit.
56 FALCONE G., Microcredito, cit., pag. 500; PIRAINO F ., Op. cit., pag. 339 ss.; SCIPIONE L., Op. l. ult. cit., pag. 1177. Una disamina analitica dei punti di convergenza e delle diﬀormità tra microcredito e mutuo di scopo può rinvenirsi in NONNE L., Op. ult. cit., pag. 49 ss. Per una trattazione esaustiva delle caratteristiche del mutuo di scopo v. CHERTI S., Il mutuo (tra codice civile e legislazione speciale), in PIRAINO F . - CHERTI S. (a cura di), Op. cit., pag. 194 ss.
57 Distinto quindi da quello convenzionale, per il quale la finalità vincolata è definita dall’autonomia privata.
58 Così NONNE L., Op. ult. cit. Tale ricostruzione viene sovente applicata sia ai contratti di microcredito che a quelli di credito al consumo, per come supra cennato. Preferibile l’orientamento, invero ormai prevalente, incline a distinguere nettamente le due tipologie contrattuali. V. ad esempio, CAROCCIA R., Op. cit., pag. 176.
59 Sulla funzione promozionale della norma, tale da incidere sulla realtà sociale orientandone le modalità di evoluzione e i mutamenti, particolarmente al fine di adeguarla ai principi costituzionali, v. PERLINGIERI P ., “Il diritto civile nella legalità costituzionale”, Napoli, 1991. Sul tema della valenza politica e della funzione promozionale delle scelte legislative v. anche CALABRESI G., Costo degli incidenti, eﬃcienza e distribuzione della ricchezza: sui limiti dell’analisi economica del diritto, in Riv. crit. dir. priv., 1985, pag. 7 ss. In generale, sul tema della funzione promozionale del diritto, BOBBIO N., Sulla funzione promozionale del diritto, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1969, pag. 1312 ss.
60 Il Decreto legge, recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indiﬀeribili», è stato convertito con modificazioni dalla Legge 1 dicembre 2016, n. 225.
61 Tutta la documentazione, frutto per l’appunto dell’accurata elaborazione dell’Ente Nazionale per il Microcredito, è disponibile sul relativo sito istituzionale nella sezione http://tutor.microcredito.gov.it. Per approfondimenti, anche su rilevazioni e dati numerici, v. ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Introduzione del Presidente, cit., pag. 13 e ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Relazione biennale, cit., pag. 29 ss.
62 Definita all’articolo 3 delle Linee Guida, cui si rinvia.
63 V . ADAMO R., Inclusione finanziaria, in Dizionario di microfinanza, cit., pag. 153-158.
64 LOSAPPIO G., La tutela penale delle funzioni di vigilanza. Il “nuovo” avamposto del microcredito, in Riv. trim. dir. pen. econ., 2015, 1-2, pagg. 128-142.
65 Il limite massimo di 50 mila euro tra l’altro è previsto pure per altri incentivi recentemente introdotti per sostenere la nascita di nuove attività imprenditoriali, com’è nel caso della misura “Resto al Sud” gestita da Invitalia.
66 Basti pensare a tutte le questioni sopra richiamate aﬀerenti alle modalità della provvista delle cd. 111; alla definizione dei tassi di interesse; alla remunerazione dei tutor; alle possibili interazioni-integrazioni con la disciplina degli altri strumenti inclusivi, quali il reddito di cittadinanza, solo per menzionare gli argomenti più ponderosi.
67 Sul punto, v. “Le proposte dell’Ente Nazionale per il Microcredito per la crescita” in ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Introduzione del Presidente, cit., pag. 20 ss.
68 ENTE NAZIONALE PER IL MICROCREDITO, Introduzione del Presidente, cit., pag. 24.