Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/aeec0b070490ae3714abc79e50ce9a45e3b53659c1e1c6bb4e25c34a0800a336
Timestamp: 2020-02-18 18:47:40
Document Index: 219898973

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'e contrario', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 15', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 48', '§ 48', '§ 80', '§ 80', '§ 42', '§ 25', '§ 10', '§ 25', '§ 10', '§ 14', '§ 27', 'Art. 14', '§ 25', '§ 10', '§ 1004', '§ 10', '§ 25', '§ 10', '§ 25', '§ 10', '§ 1', '§ 42', '§ 80', '§ 80', '§ 88', '§ 113', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 32', '§ 34', '§ 7', '§ 32', '§ 17', '§ 16', '§ 36', '§ 209', '§ 7', 'e contrario', '§ 7', '§ 6', '§ 32', '§ 32', '§ 7', '§ 7', '§ 34', '§ 32', '§ 7', '§ 34', '§ 7', '§ 34', '§ 32', '§ 7', '§ 7', 'Art. 14', '§ 7', '§ 32', '§ 16', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 41', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 8', '§ 1', '§ 1', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 8', '§ 7', '§ 80', '§ 123', '§ 7', '§ 6', '§ 45', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 7', '§ 28', '§ 45', '§\n39', '§ 45', '§ 28', '§ 45', '§ 28', '§ 45', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 6', '§ 41', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 22', '§ 22', '§ 3', '§ 3', '§ 22', '§ 7', '§ 6', '§ 22', '§ 6', '§ 3', '§ 4', '§ 31', '§ 30', '§ 6', '§ 38', '§ 29', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 29', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 6', '§ 6', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 31', '§ 38', '§ 6', '§ 6', '§ 6']

HessVGH, 2 Q 777/01: VGH Kassel: öffentliche sicherheit, vollziehung, aufschiebende wirkung, privates interesse, verordnung, genehmigungsverfahren, pflicht zur duldung, behörde, duldungspflicht, e contrario
Urteil des HessVGH vom 12.07.2001, 2 Q 777/01
Aktenzeichen: 2 Q 777/01
VGH Kassel: öffentliche sicherheit, vollziehung, aufschiebende wirkung, privates interesse, verordnung, genehmigungsverfahren, pflicht zur duldung, behörde, duldungspflicht, e contrario
Normen: § 6 Abs 1 LuftVG, § 6 Abs 4 LuftVG, § 7 Abs 1 LuftVG, § 7 Abs 3 LuftVG, § 15 UVPG
(Gestattung von Vorarbeiten nach LuftVG § 7 Abs 1)
1Die Antragstellerinnen, zwei kommunale Gebietskörperschaften, wenden sich gegen die Durchführung von Vorarbeiten zu einem luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren.
2Die Antragstellerinnen sind Eigentümerinnen mehrerer Grundstücke in den Gemarkungen .... Die Grundstücke sind bis auf ein zu land- und forstwirtschaftlichen Zwecken dienendes Gebäude sämtlich unbebaut und liegen im Außenbereich. Einige dieser Grundstücke werden von dem Geltungsbereich einer Naturschutzverordnung erfasst, andere sind nach den Bestimmungen des Hessischen Forstgesetzes (ForstG) zu Bannwald erklärt worden.
3Die Beigeladene ist Betreiberin des Verkehrsflughafens F. Im Zuge der Planungen zur Erweiterung des Start- und Landebahnsystems dieses Flughafens beantragte sie die Gestattung einer ökologischen Bestandsaufnahme von Flora und Fauna auf dem für die Erweiterung in Aussicht genommenen Grundstücken als Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG).
4Mit Bescheid vom 9. März 2001, dessen sofortige Vollziehung angeordnet wurde, gestattete der Antragsgegner der Beigeladenen die Durchführung der beantragten Vorarbeiten u.a. auch auf den Grundstücken der Antragstellerinnen. Dagegen haben die Antragstellerinnen Klage erhoben, mit der die Aufhebung des der Beigeladenen erteilten Erlaubnisbescheids begehrt wird und über die noch nicht entschieden ist. Gleichzeitig haben die Antragstellerinnen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage beantragt.
5Sie machen im Wesentlichen geltend, schon bei summarischer Prüfung ergebe sich, dass ihre Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners offensichtlich erfolgreich sei. § 7 Abs. 1 LuftVG sei keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Gestattung der beantragten Vorarbeiten. Die Vorschrift ermächtige die Genehmigungsbehörde weder, die Erlaubnis zum Betreten fremder Grundstücke zu erteilen, noch den betroffenen Grundstückseigentümern oder sonstigen Berechtigten die Pflicht aufzuerlegen, das Betreten ihrer Grundstücke, zu dulden. Dies folge sowohl aus dem Wortlaut von § 7 Abs. 1 LuftVG als auch aus einem Vergleich mit Abs. 3 von § 7 LuftVG und vergleichbaren Vorschriften anderer Fachplanungsgesetze. In diesen Vorschriften werde jeweils ein Betretungsrecht bzw. eine entsprechende Duldungsverpflichtung im Wortlaut des Gesetzes ausdrücklich erwähnt. Außerdem räume § 7 Abs. 1 LuftVG nur die Möglichkeit ein, Vorarbeiten für einen Antrag nach § 6 LuftVG, nicht jedoch auch Vorarbeiten für ein Planfeststellungsverfahren bzw. für ein Raumordnungsverfahren zu gestatten. Auch werde es vom Geltungsbereich des § 7 Abs. 1 LuftVG nicht gedeckt, wenn die Vorarbeiten -- wie hier von der Beigeladenen beabsichtigt -- zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für die Änderung bzw. Erweiterung eines bereits bestehenden Flugplatzes dienen sollen; für die Genehmigung zur Änderung bzw. Erweiterung eines Flugplatzes gemäß § 6 Abs. 4 LuftVG sei -- im Gegensatz zur Genehmigung der Neuanlage gemäß § 6 Abs. 1 LuftVG -- die Durchführung einer UVP nicht erforderlich.
6Im Übrigen rügen die Antragstellerinnen, sie seien vor Erlass des Bescheids vom 9. März 2001 vom Antragsgegner nicht ordnungsgemäß angehört worden. Schließlich habe der Antragsgegner auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ausreichend begründet. Unabhängig von der Rechtswidrigkeit der der Beigeladenen erteilten Erlaubnis seien die Interessen der Antragstellerinnen an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage höher zu bewerten als die Interessen der Beigeladenen bzw. die öffentlichen Interessen an der sofortigen Durchführung der ökologischen Bestandsaufnahme.
7Für die Entscheidung über den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen die Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG ist der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erstinstanzlich zuständig (Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl. 2000, Rdnr. 9 zu § 48).
8Der Antrag ist gemäß § 80a Abs. 3 VwGO auch statthaft. Der Antragsgegner hat der Beigeladenen mit Bescheid vom 9. März 2001 die Durchführung einer ökologischen Bestandsaufnahme u.a. auf Grundstücken gestattet, deren Eigentümer die Antragstellerinnen sind. Gegen diesen ihnen am 9. bzw. 13. März 2001 bekannt gegebenen Bescheid haben die Antragstellerinnen am 12. März 2001 fristgemäß Klage erhoben. Diese Klage entfaltet keine aufschiebende Wirkung, da der Antragsgegner die sofortige Vollziehung des Bescheids gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO angeordnet hat.
9Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere sind die Antragstellerinnen antragsbefugt, da sie im Hauptsacheverfahren geltend machen, durch den Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 in ihren Rechten als Grundstückseigentümerinnen verletzt zu sein. Diese Rechtsschutzbehauptung der Antragstellerinnen würde unter dem Gesichtspunkt des § 42 Abs. 2 VwGO für die Zulässigkeit (der Klage) nur dann nicht ausreichen, wenn sie in tatsächlicher oder in rechtlicher Hinsicht in dem Sinne unschlüssig wäre, dass die von den Antragstellerinnen als verletzt behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihnen zustehen können. Dies ist hier jedoch nicht der Fall.
10 Bei den von dem angefochtenen Bescheid des Antragsgegners erfassten Grundstücken der Antragstellerinnen handelt es sich einerseits um Waldflächen und Grünland einschließlich eines Bachlaufes, andererseits um Wegeparzellen und Flächen für Land- und Forstwirtschaft. Zwar ist jedermann befugt, gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 ForstG Waldflächen sowie im Außenbereich die Flur und die Gewässerufer auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grünflächen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz -- HENatG --) unter Beachtung der sich aus § 25 Abs. 3 bis Abs. 6 ForstG und aus § 10 Abs. 2 und Abs. 3 HENatG folgenden Einschränkungen zu betreten (siehe auch: § 14 Bundeswaldgesetz und § 27 Bundesnaturschutzgesetz). Diese jedermann zustehende Betretungsbefugnis haben die Grundstückseigentümer aufgrund der Sozialpflichtigkeit ihres Grundeigentums (Art. 14 Abs. 2 des Grundgesetzes -- GG --) grundsätzlich zu dulden. Der Grundeigentümer hat daher im Rahmen von § 25 Abs. 1 Satz 1 ForstG und von § 10 Abs. 1 Satz 1 HENatG keinen Anspruch gemäß § 1004 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) auf Beseitigung oder Unterlassung der Störung seines Eigentums durch Betreten (siehe hierzu im Einzelnen: Franz, Hessisches Naturschutzgesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand: Januar 2001, Rdnr. 8 ff. zu § 10). Die allgemeine Betretungsbefugnis gemäß § 25 ForstG und § 10 HENatG ist jedoch ausschließlich auf Erholungszwecke beschränkt. Abgesehen davon, dass der freie Zugang zur Natur nur natürlichen Personen möglich ist (siehe hierzu: Bay. VGH, Beschluss vom 3. März 1975 -- 3 IX 74 --, BayVBl. 1975, 420), dient das Betreten von Wald und Flur aufgrund des von den Antragstellerinnen angefochtenen Bescheids des Antragsgegners der Durchführung einer ökologischen Bestandsaufnahme zur Vorbereitung eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens und damit eindeutig nicht Zwecken der Erholung. Die Antragstellerinnen sind daher gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 ForstG und gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 HENatG nicht verpflichtet, das Betreten ihrer Grundstücke durch Vertreter bzw. Beauftragte der Beigeladenen zu diesem Zweck zu dulden. Auch dient die Durchführung der ökologischen Bestandsaufnahme hier keinen sonstigen forstlichen oder naturschutzrechtlichen Zwecken, so dass ein Betreten ihrer
forstlichen oder naturschutzrechtlichen Zwecken, so dass ein Betreten ihrer Grundstücke von den Antragstellerinnen auch insoweit nicht bereits von Gesetzes wegen geduldet werden muss. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung über Betreten des Waldes und das Reiten und Fahren im Wald) vom 13. Juli 1980 (GVBl. I S. 291) ist aber die Erlaubnis des Waldbesitzers erforderlich, wenn eine Benutzung nicht zum Zwecke der Erholung ausgeübt wird. Eine derartige Erlaubnis ist von den Antragstellerinnen nicht erteilt worden. Die Antragstellerinnen können daher geltend machen, durch die der Beigeladenen erteilten Erlaubnis vom 9. März 2001 gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in ihren öffentlichen Rechten als Grundstückseigentümerinnen verletzt zu sein.
11 Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist jedoch nicht begründet. Die rechtliche Prüfung dieses Antrags ergibt mit einer für die Entscheidung nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hinreichenden Deutlichkeit, dass die gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 erhobene Anfechtungsklage keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet.
12 Dabei geht der beschließende Senat in Anwendung der zu § 88 VwGO entwickelten Grundsätze davon aus, dass die Antragstellerinnen mit ihrer Anfechtungsklage, trotz des darin angekündigten Antrags, den Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 insgesamt aufzuheben, allein das Ziel verfolgen, eine Aufhebung dieses Verwaltungsaktes nur insoweit herbeizuführen, als die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke davon betroffen sind. Soweit der an die Beigeladene erteilte Erlaubnisbescheid vom 9. März 2001 auch fremde, nicht im Eigentum der Antragstellerinnen stehende Grundstücke erfasst, ist nämlich nicht erkennbar, welche Abwehrrechte die Antragstellerinnen insoweit geltend machen bzw. geltend machen könnten.
13 Aber auch der so eingeschränkt ausgelegte Antrag kann keinen Erfolg haben. Der Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 ist bei der hier gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig und verletzt die Antragstellerinnen nicht in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
14 Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid des Antragsgegners ist § 7 Abs. 1 LuftVG. Danach kann die Genehmigungsbehörde einem Antragsteller die zur Vorbereitung seines Antrags nach § 6 LuftVG erforderlichen Vorarbeiten gestatten, wenn eine Prüfung ergeben hat, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung voraussichtlich vorliegen. Vorarbeiten im Sinne des § 7 Abs. 1 LuftVG sind die für die Planaufstellung (Ausarbeitung des Genehmigungsantrags) erforderlichen Arbeiten, wie etwa Vermessungen, Vermarkungen, geologische und hydrogeologische Untersuchungen, Untersuchungen über Bodennutzung, über (Luftfahrt-)Hindernisse, über klimatische und ökologische Verhältnisse sowie über Lärmauswirkungen, und so weiter. Die Durchführung dieser Arbeiten macht regelmäßig ein Betreten oder Befahren der in Aussicht genommenen Grundstücke zwingend erforderlich. Ohne ein Betreten oder Befahren der Grundstücke wären diese Arbeiten grundsätzlich nicht durchführbar und eine Gestattung gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG wäre für den Antragsteller ohne jede praktische Bedeutung. Es wäre deshalb lebensfremd, den Regelungsgehalt des § 7 Abs. 1 LuftVG -- gemäß der Auffassung der Antragstellerinnen -- auf solche Vorarbeiten zu beschränken, die auch ohne ein Betreten (oder Befahren) der für ein luftverkehrsrechtliches Vorhaben in Aussicht genommenen Grundstücke ausgeführt werden können. Die Gestattung gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG ersetzt daher als Verwaltungsakt mit Drittbzw. Doppelwirkung die Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. des sonstigen Berechtigen, indem sie diesen Personen eine entsprechende Duldungspflicht auferlegt (vgl.: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Loseblatt- Kommentar, Stand: Dezember 2000, Rdnr. 14 zu § 7; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand: November 1997, Rdnr. 2 zu § 7; Lau, Rechtsschutz bei der Planung von Flughäfen, Dissertation 1977, S. 104 f.).
15 Etwas anderes folgt nicht aus einem Vergleich mit § 32 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG), in den die frühere Regelung des § 34 PBefG a.F. einbezogen wurde, die ihrerseits bei der Einführung des § 7 Abs. 1 LuftVG als Vorbild gedient hat. Zwar enthält § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG -- ebenso wie etwa § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG), § 16a Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG), § 36 Abs. 4 des Hessischen Straßengesetzes (HessStraßenG) und § 209 des Baugesetzbuchs (BauGB) -- im Gegensatz zu § 7 Abs. 1 LuftVG eine ausdrückliche (gesetzliche) Duldungsverpflichtung des Eigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten, Vorarbeiten für eine
Eigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten, Vorarbeiten für eine entsprechende (Fach-)Planung zu dulden. Hieraus kann aber nicht (argumentum e contrario) geschlossen werden, das Fehlen einer entsprechenden Duldungspflicht in § 7 Abs. 1 LuftVG habe zur Folge, die Genehmigungsbehörde könne die erforderlichen Vorarbeiten zur Vorbereitung eines Antrags nach § 6 LuftVG zwar gestatten, soweit die Durchführung dieser Vorarbeiten aber ein Betreten eines Grundstücks durch den Antragsteller oder durch seine Beauftragten erforderlich mache, könne dies -- anders als z.B. im Fall einer Gestattung nach § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG -- nur mit Einwilligung des Grundstückseigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten geschehen. Abgesehen davon, dass auch in § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG ein Recht zum Betreten von Grundstücken nicht expressis verbis erwähnt wird, sondern sich aus der Natur der Gestattung und der gesetzlich normierten Duldungspflicht als solcher ergibt, gilt für § 7 Abs. 1 LuftVG in der Sache nichts anderes, auch wenn eine Pflicht zur Duldung in dieser Regelung nicht ausdrücklich festgeschrieben ist. Dies wird vielmehr eindeutig gerade angesichts des entstehungsgeschichtlichen Hintergrundes der Vorschrift bestätigt.
16 Bei der Einführung des § 7 Abs. 1 LuftVG hat sich der Gesetzgeber ausdrücklich an den früheren § 34 PBefG (jetzt: § 32 Abs. 1 PBefG) "angelehnt". Dabei wurde § 7 LuftVG entsprechend § 34 PBefG als notwendig angesehen, "... um die zur Planfeststellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können" (so: Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes -- BT-Drucks. 3/100, S. 13). Einer derartigen Aufnahme in das Gesetz hätte es jedoch nicht bedurft, wenn die Durchführung von Vorarbeiten nur mit Zustimmung des Grundstückseigentümers oder sonstiger Nutzungsberechtigter hätte zulässig sein sollen oder nur solche Vorarbeiten von der Gestattung des § 7 Abs. 1 LuftVG hätten erfasst sein sollen, die auch ohne eine Betreten (oder Befahren) von Grundstücken möglich sind. Ein entsprechender Wille des Gesetzgebers, die Gestattung von Vorarbeiten -- anders als etwa beim Bau von Fernstraßen und Schienenwegen -- gerade beim luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren in diesem dargelegten Sinn einzuschränken, ist jedenfalls nicht erkennbar. Dass der Gesetzgeber -- im Gegensatz zu § 34 PBefG a.F. bzw. § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG -- die ausdrückliche Normierung einer Duldungspflicht in § 7 Abs. 1 LuftVG unterlassen hat, hat entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen jedenfalls nicht zur Folge, dass diese Vorschrift keine ausreichende gesetzliche Grundlage für ein Betretungsrecht des Antragstellers/Flughafenunternehmers bzw. der von ihm beauftragten Personen darstellt. Einer ausdrücklichen gesetzlich normierten Duldungspflicht bedarf es hierzu nämlich nicht.
17 Die Duldungspflicht des Grundstückseigentümers bzw. sonstiger Nutzungsberechtigter erwächst vielmehr (erst) aus der auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 LuftVG erteilten Gestattung. Diesen Personen wird nämlich eine Duldungspflicht aufgrund der Drittwirkung des die Gestattung von Vorarbeiten regelnden Verwaltungsaktes auferlegt. Erforderlich -- aber auch ausreichend -- ist nur, dass dieser durch Verwaltungsakt auferlegten Duldungspflicht ein gesetzlich begründetes Recht zur Durchführung von Vorarbeiten und damit zum Betreten von Grundstücken korrespondiert (vgl. hierzu: OVG Schleswig, Urteil vom 20. Februar 1977 -- 1 L 294/95 --, NuR 1999, 169). Eine solche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage im Sinne einer verfassungsrechtlich unbedenklichen Inhaltsbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG ist jedoch in § 7 Abs. 1 LuftVG -- ebenso wie in § 32 Abs. 1 Nr. 1 PBefG oder § 16a FStrG (siehe hierzu: BVerwG, Beschluss vom 1. April 1999 -- 4 VR 4/99 --) -- vorhanden.
18 Auch aus einem Vergleich von Abs. 1 und Abs. 3 des § 7 LuftVG kann nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe nur den Beauftragten der Genehmigungsbehörde, nicht jedoch auch dem Antragsteller/Flughafenunternehmer ein Recht zum Betreten der Grundstücke, die für eine Genehmigung nach § 6 LuftVG in Betracht kommen, auch gegen den Willen der Berechtigten einräumen wollen. Wie bereits ausgeführt, würde eine derartige Beschränkung des § 7 Abs. 1 LuftVG dem Willen des Gesetzgebers vielmehr gerade widersprechen, die zur Ausarbeitung des Genehmigungsantrags bzw. zur Planaufstellung erforderlichen Vorarbeiten zu ermöglichen. § 7 Abs. 3 LuftVG dient -- anders als Abs. 1 -- nicht der Durchführung von Vorarbeiten zur Vorbereitung eines Antrags nach § 6 LuftVG durch einen Antragsteller, sondern der Durchführung von Vorarbeiten durch Beauftragte der Genehmigungsbehörde für die Entscheidung über die Eignung der in Betracht kommenden Grundstücke. Während der Antragsteller selbst (oder seine Beauftragten) die von ihm in Aussicht genommenen Grundstücke aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG nur bis zum Zeitpunkt
genommenen Grundstücke aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG nur bis zum Zeitpunkt der Einreichung eines Genehmigungsantrags zur Durchführung von Vorarbeiten betreten darf (siehe hierzu auch nachstehende Ausführungen), gewährt § 7 Abs. 3 LuftVG den Beauftragten der Genehmigungsbehörde ein solches Betretungsrecht -- nach Einreichung eines Genehmigungsantrags -- bis zur endgültigen Entscheidung über diesen Antrag (vgl.: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 25 ff. zu § 7; Lau, a.a.O., S. 105 f.). Es ist kein Grund dafür ersichtlich, ein Betreten der für die Genehmigung nach § 6 LuftVG in Betracht kommenden Grundstücke für eine endgültige Entscheidung über ihre Eignung den Beauftragten der Genehmigungsbehörde auch ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer oder der sonstigen Nutzungsberechtigten einerseits zu erlauben, andererseits dem Antragsteller ein Betretungsrecht zur Vorbereitung seines Genehmigungsantrags bzw. der Plananfertigung gegen den Willen der Berechtigten jedoch nicht zu gestatten. Aus der fehlenden Erwähnung eines Betretungsrechts in § 7 Abs. 1 LuftVG allein kann auf eine derartige Beschränkung nicht geschlossen werden. Vielmehr ist von dem im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommenen, grundsätzlichen Willen des Gesetzgebers auszugehen, dem Antragsteller zu ermöglichen, "... die zur Planaufstellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können." (vgl.: BT-Drucks., a.a.O.). Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach § 41 der Luftverkehrs-Zulassungsordnung (LuftVZO) die Genehmigungsbehörde bestimmt, welche Unterlagen von dem Flughafenunternehmer/Antragsteller einzureichen sind, wenn -- wie hier von der Beigeladenen beabsichtigt -- die Anlage oder der Betrieb des Flughafens wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Diese Anforderungen bestimmen auch in qualitativer und quantitativer Hinsicht den Umfang der Vorarbeiten und erfordern auch die Möglichkeit, diese Arbeiten tatsächlich durchführen zu können. Die Berechtigung des Flughafenunternehmers/Antragstellers im Rahmen von § 7 Abs. 1 LuftVG kann somit nicht darauf beschränkt werden, nur solche Vorarbeiten durchführen zu können bzw. zu dürfen, die auch ohne eine Zustimmung des Grundstückseigentümers oder des sonstigen Nutzungsberechtigten für ein Betreten der in Betracht kommenden Grundstücke möglich sind.
19 Dies wird besonders deutlich im Hinblick auf die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die bei der Genehmigung angemessen zu berücksichtigen sind (§ 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG). Diese Prüfungspflicht verlangt, dass alle von der geplanten Maßnahme ausgehenden Umwelteinwirkungen ermittelt und auf ihre Bedeutung für Natur und Landschaft untersucht werden. Dabei ist eine Bestandsaufnahme erforderlich, damit die Genehmigungsbehörde Erkenntnisse erlangt, um den konkreten Eingriff in Natur und Landschaft bewerten zu können. Eine solche Bestandsaufnahme wird jedoch einerseits in den wenigsten Fällen ohne ein Betreten der betreffenden Grundstücke durchführbar sein. Andererseits ist des Weiteren zu berücksichtigen, dass die Genehmigungsbehörde im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren selbst keine eigenen Planungen entwickelt und auch keine (detailgerechte) Planung vorlegt. Dies ist Sache des Flughafenbetreibers/Antragstellers. Die Genehmigungsbehörde nimmt ihre Verantwortung für die Einhaltung des naturschutzrechtlichen Gebots der Abwägung (nur) dadurch wahr, dass sie die vom Antragsteller vorgelegte Planung abwägend nachvollzieht. Die notwendige Bestandsaufnahme von Natur und Landschaft im Bereich des geplanten Vorhabens ist deshalb vom Flughafenbetreiber/Antragsteller selbst durchzuführen.
20 Abgesehen davon, dass somit eine Beschränkung der Gestattung zur Durchführung von Vorarbeiten aufgrund von § 7 Abs. 1 LuftVG auf solche Arbeiten, die auch ohne Zustimmung des Berechtigten möglich sind, sowohl dem Willen des Gesetzgebers sowie dem Gesetzeszweck selbst als auch dem Regelungszusammenhang mit den übrigen, in luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beachtenden Vorschriften nicht entspricht, ist der Grund für die Erwähnung eines Betretungsrechts nur in § 7 Abs. 3 LuftVG auch in der vom Gesetzgeber gewählten, unterschiedlichen rechtlichen Konstruktion beider Vorschriften zu sehen. Während nach § 7 Abs. 1 LuftVG ein Betretungsrecht zur Durchführung von Vorarbeiten -- wie vorstehend dargelegt -- erst aufgrund der erteilten Gestattung gewährt wird, steht den Beauftragten der Genehmigungsbehörde ein solches Recht unmittelbar aufgrund des Gesetzes zu, ohne dass es -- unabhängig von einer Duldungsverfügung -- noch eines weiteren, begünstigenden Verwaltungsaktes bedarf. Der Grund hierfür ist in einer Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens zu sehen: So liegt es auf der Hand, dass es für ein Recht zum Betreten fremder Grundstücke durch Angehörige der Genehmigungsbehörde selbst oder durch Angehörige anderer beteiligter Fachbehörden eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht bedarf, soweit eine
Fachbehörden eines begünstigenden Verwaltungsaktes nicht bedarf, soweit eine entsprechende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage bereits vorhanden ist. Aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung ist dieses unmittelbar aufgrund der gesetzlichen Regelung geltende Betretungsrecht in § 7 Abs. 3 LuftVG auch auf sonstige Beauftragte der Genehmigungsbehörde, wie z.B. private Planungs-, Vermessungs- oder andere Fachinstitute ausgedehnt worden (vgl.: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 28 zu § 7; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 3 zu § 7). Auch diese privaten Beauftragten der Genehmigungsbehörde benötigen -- anders als der Antragsteller selbst nach § 7 Abs. 1 LuftVG -- keinen begünstigenden Verwaltungsakt, um die in Betracht kommenden Grundstücke im Rahmen von § 7 Abs. 3 LuftVG betreten zu können. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 LuftVG ist daher ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage auch für die Gestattung solcher Vorarbeiten, die ein Betreten oder Befahren der in Aussicht genommenen Grundstücke notwendig machen.
21 Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist § 7 Abs. 1 LuftVG aber auch bei einer Gestattung von Vorarbeiten für einen Antrag auf Erteilung einer (Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG anwendbar.
22 Zwar scheint der Wortlaut von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG auf den ersten Blick dafür zu sprechen, dass die Vorschrift das Erfordernis einer (Änderungs-)Genehmigung für wesentliche Erweiterungen und Änderungen eines Flugplatzes/Flughafens nicht enthält, sondern allein die Anordnung, dass bei wesentlichen Erweiterungen oder Änderungen die früher erteilte Genehmigung zu ändern sei. Die Fassung des Wortlautes beruht jedoch offensichtlich auf der redaktionellen Anknüpfung des Satzes 2 an den -- in einem anderen Zusammenhang stehenden -- Satz 1 des Abs. 4 von § 6 LuftVG. Der Anwendungsbereich von § 6 Abs. 4 Sätze 1 und 2 LuftVG und das Verhältnis dieser Vorschriften zu § 7 Abs. 1 LuftVG sind in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch grundsätzlich geklärt. Danach hat die in Satz 1 des Abs. 4 von § 6 LuftVG angeordnete Anpassung der Genehmigung an abweichende Festsetzungen einer späteren Planfeststellung ihren Grund in der Zweistufigkeit des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens für die sowohl genehmigungs- als auch planfeststellungspflichtigen Flugplätze. Insoweit liegt tatsächlich eine lediglich nachvollziehende Änderung der in der ersten Verfahrensstufe erteilten Genehmigung vor, wenn in der zweiten Stufe der Planfeststellung eine von der Genehmigung materiell abweichende Entscheidung getroffen worden ist. Die dadurch erreichte Einheitlichkeit der zweistufigen Zulassungsentscheidung kann entsprechend aber auch im Verhältnis zwischen der ursprünglichen Genehmigung und der Genehmigung einer Erweiterung oder Änderung des Flugplatzes von Bedeutung sein. Im Gegensatz zu einer solchen Genehmigungsänderung nach Satz 1 setzt § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG für eine angeordnete Änderung oder Erweiterung der ursprünglichen Genehmigung die Notwendigkeit einer Zulassung von wesentlichen Erweiterungen und Änderungen der Anlage (und/oder des Betriebs) eines Flugplatzes/Flughafens durch eine (Änderungs-)Genehmigung von eigenem sachlichen Entscheidungsgehalt sowie die Erteilung einer solchen Genehmigung in einem eigenen (Änderungs-)Genehmigungsverfahren voraus. Eine (Änderungs-)Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stellt sich für die (wesentliche) Erweiterung oder Änderung als die Genehmigung nach § 6 Abs. 1 LuftVG dar mit der Folge, dass sie u.a. in ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen Entscheidungsvorgang den für die Genehmigung maßgebenden Vorschriften unterliegt, soweit nicht ausdrücklich anderes geregelt ist (siehe hierzu: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, DÖV 1980, 135 <137 f.>; Urteil vom 7. Juli 1978 -- 4 C 79.76 u.a. --, BVerwGE 56, 110 "18-West" des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main>). Damit besteht für den beschließenden Senat kein Zweifel daran, dass trotz des missverständlichen Wortlauts von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG insoweit auch für einen Antrag auf Erteilung einer Änderungsgenehmigung eine Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG erteilt werden kann, sofern die übrigen Voraussetzungen gegeben sind.
23 Die Gestattung von Vorarbeiten ist des Weiteren auch dann von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 LuftVG gedeckt, wenn für die Änderung bzw. Erweiterung der Anlage (und/oder des Betriebs) eines Flughafens die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens und eines Raumordnungsverfahrens vorgeschrieben ist.
24 Auch bei einer wesentlichen Änderung der Anlage (und/oder des Betriebs) eines Flughafens ist neben der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens (vgl.: § 8 Abs. 1 LuftVG) und eines Raumordnungsverfahrens (vgl.: § 1 Nr. 12 der
Abs. 1 LuftVG) und eines Raumordnungsverfahrens (vgl.: § 1 Nr. 12 der Raumordnungsverordnung -- ROV --) auf Antrag eine (Änderungs-)Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu erteilen. Zweck des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungserfordernisses ist es, dass Erweiterungen und Änderungen mit wesentlichen Auswirkungen nicht anders als die Neuanlage oder die erstmalige Inbetriebnahme eines Flughafens vor ihrer Ausführung einer Genehmigung bedürfen. Bauliche (und betriebliche) Erweiterungen und Änderungen eines Flughafens können nämlich nicht nur für den Flughafenbetreiber selbst, sondern auch für die Auswirkungen des Flughafens auf seine räumliche Umgebung, die Sicherheit des Luftverkehrs sowie die von der Luftfahrt ausgehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung von erheblicher Tragweite sein. Sie können daher diejenigen öffentlichen und privaten Belange, deren Schutz das luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren dient, der Sache und der Intensität nach ebenso berühren wie die Neuanlage oder die erstmalige Inbetriebnahme eines Flughafens. Genehmigungen nach § 6 LuftVG sind nämlich -- unabhängig davon, ob ein Planfeststellungsverfahren erforderlich ist oder nicht -- stets Ausdruck einer Planung und insofern Planungsentscheidung im Hinblick auf die von der Funktion eines Flughafens ausgehende prinzipielle Gefährdung und Belästigung einer weiten Umgebung (vgl.: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, a.a.O.; Urteil vom 17. Februar 1971 -- IV C 96.68 --, DVBl. 1971, 415 m.w.N.). Dabei kann die Genehmigung nach § 6 LuftVG vor oder nach einem Planfeststellungsverfahren erteilt werden (vgl.: § 8 Abs. 6 LuftVG).
25 Für die Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG kommt es daher nicht darauf an, ob ein Planfeststellungsverfahren bzw. ein Raumordnungsverfahren durchzuführen ist und ob diese Verfahren einem Genehmigungsverfahren vorhergehen oder ihm nachfolgen. Für die Rechtmäßigkeit einer Gestattung nach § 7 Abs. 1 LuftVG allein entscheidend ist vielmehr der Zeitpunkt, in dem sie beantragt bzw. erteilt wird. Der Zeitpunkt der Gestattung muss jedenfalls vor der Stellung des Antrags nach § 6 LuftVG liegen. Ist dieser Antrag bereits gestellt oder sogar bereits beschieden, ist eine Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG, etwa zur Durchführung eines Planfeststellungs- oder eines Raumordnungsverfahrens, nicht mehr möglich. Soweit vor dem mit einem entsprechenden Antrag eingeleiteten (Änderungs- )Genehmigungsverfahren gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren oder ein Raumordnungsverfahren durchgeführt wird, steht § 7 Abs. 1 LuftVG der Erteilung einer Gestattung daher (auch nach seinem Wortlaut) nicht entgegen. Der Flughafenunternehmer/Antragsteller kann einen Antrag auf Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG auch z.B. vor Beginn des Raumordnungsverfahrens, vor Einleitung und während eines Planfeststellungsverfahrens sowie nach dessen Abschluss stellen, solange jedenfalls ein Antrag gemäß § 6 LuftVG noch nicht gestellt ist (vgl. hierzu ausführlich: Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 20 ff. zu § 7).
26 Dies ergibt sich auch eindeutig aus den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren. Die Vorschrift des § 7 LuftVG ist zusammen mit den Vorschriften über die Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens durch das Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 5. Dezember 1958 (BGBl. I, S. 899) in das Luftverkehrsrecht aufgenommen worden. Nach dem ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung hatte § 6 Abs. 2 LuftVG über die Prüfungspflicht der Behörde vor Genehmigungserteilung (im Gesetzentwurf noch § 7 Abs. 2) folgende Fassung:
27"(2) Vor Erteilung der Genehmigung ist der Plan zu prüfen. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn das in Aussicht genommene Gelände ungeeignet ist oder wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet werden kann. Ergeben sich später solche Tatsachen, so ist die Genehmigung zu widerrufen."
28 In der Begründung zu diesem Regierungsentwurf wird ausdrücklich betont, dass die Prüfung des Plans im Genehmigungsverfahren nicht mit dem nach erteilter Genehmigung vorzunehmenden Planfeststellungsverfahren zu verwechseln sei. Die Prüfung des Plans solle dazu dienen, der Behörde im Genehmigungsverfahren einen Überblick über das in Aussicht genommene Gelände zu verschaffen (vgl.: BT-Drucks. 3/100, S. 13). Im Hinblick auf § 7 LuftVG (im Entwurf der Bundesregierung noch § 7a) wird ausdrücklich auf den Zusammenhang mit der gleichzeitigen Aufnahme des Planfeststellungsverfahrens in das Luftverkehrsrecht eingegangen. Insoweit heißt es in der Begründung:
29"Die neuen §§ 7a -- d führen das in anderen Verkehrsgesetzen bereits seit
29"Die neuen §§ 7a -- d führen das in anderen Verkehrsgesetzen bereits seit längerem enthaltene und den Erfordernissen der Praxis entsprechende Planfeststellungsverfahren ... in das Luftrecht ein. Auch bei der Anlage von Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich sollen alle für Gestaltung einer künftigen Flughafenanlage wichtigen Gesichtspunkte in einem umfassenden, nach modernen rechtsstaatlichen Gedanken gestalteten Sammelverfahren behandelt und alle öffentlich-rechtlichen Erlaubnisse usw. in einem Verwaltungsakt erteilt werden. ... § 7a ... ist notwendig, um die zur Planfeststellung notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können." (BT-Drucks., a.a.O.).
30 Hieraus wird offensichtlich, dass es nicht die Absicht des Gesetzgebers war, dem Flughafenunternehmer/Antragsteller die Durchführung von Vorarbeiten auf den für eine Änderung bzw. Erweiterung eines Flugplatzes in Aussicht genommenen Grundstücken dann nicht zu gestatten, wenn außer einem Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG zusätzlich ein Planfeststellungsverfahren für die Anlage oder Änderung eines Flugplatzes/Flughafens durchzuführen ist. Entscheidend für die Möglichkeit der Gestattung von Vorarbeiten gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG ist daher nach dem Wortlaut sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung allein der Zeitpunkt ihrer Beantragung. Hieran haben weder die in die endgültige Fassung des § 7 LuftVG eingearbeiteten Änderungen des Ausschusses für Verkehr, Post und Fernmeldewesen (siehe hierzu: BT-Drucks. 3/478) noch die mit dem Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl. I, S. 2123) erfolgte Einfügung des § 8 Abs. 6 LuftVG etwas geändert.
31 Der Antragsgegner hat den angefochtenen Erlaubnisbescheid vom 9. März 2001 somit zu Recht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 LuftVG gestützt. Mit dem Bescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 wird der Beigeladenen aber nicht nur das Betreten der Grundstücke gestattet, sondern die Grundstückseigentümer/innen werden auch verpflichtet, das Betreten zu dulden. Diese Duldungsverpflichtung ergibt sich aus dem Inhalt des Erlaubnisbescheids i.V.m. dem an die Grundstückseigentümer/innen gerichteten Anschreiben vom 9. März 2001. Darin bringt der Antragsgegner für die Grundstückseigentümer/innen deutlich erkennbar zum Ausdruck, dass diese verpflichtet sind, das Betreten ihrer Grundstücke zu dem gestatteten Zweck zu dulden. Auch die Vorgeschichte zum Erlass des Bescheides vom 9. März 2001 bestätigt diese Bewertung. Die Grundstückseigentümer/innen sind vom Antragsgegner dazu angehört worden, dass ihre Grundstücke zur Durchführung einer ökologischen Bestandsaufnahme betreten werden sollen, nachdem sie zuvor die Erteilung einer Erlaubnis zum Betreten ausdrücklich verweigert hatten. In den Anhörungsschreiben hat der Antragsgegner ausdrücklich auf den Erlass einer Duldungsanordnung hingewiesen. Bei dieser Sachlage kann nicht zweifelhaft sein, dass der Erlaubnisbescheid vom 9. März 2001 i.V.m. den Anschreiben gleichen Datums neben der Gestattung zum Betreten auch eine damit korrespondierende Duldungspflicht konkretisiert und anordnet. Dies war für die Grundstückseigentümer/innen offensichtlich auch erkennbar, denn soweit gerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen wird, ist übereinstimmend Anfechtungsklage erhoben und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieses Rechtsbehelfs nach § 80a Abs. 3 VwGO beantragt und kein Antrag gemäß § 123 Abs. 1 VwGO gestellt worden. Auch die übrigen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 LuftVG für die Durchführung einer ökologischen Bestandsaufnahme in dem der Beigeladenen gestatteten Umfang sind erfüllt.
32 Die Beigeladene beabsichtigt, eine Genehmigung nach § 6 LuftVG zu beantragen. Sie hat ihre Absicht, das derzeitige Start- und Landebahnsystem des Flughafens Frankfurt am Main auszubauen, gegenüber dem Antragsgegner als Genehmigungsbehörde gemäß § 45 Abs. 2 LuftVZO mit Schreiben vom 8. Februar 2000 angezeigt. Auch in ihrem Antrag auf Gestattung von Vorarbeiten vom 9. Mai 2000 hat die Beigeladene ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die beabsichtigten Vorarbeiten zur Vorbereitung der "... notwendigen Verfahren mit dem Ziel der Änderung der bestehenden Genehmigung (§ 6 Abs. 4 LuftVG) ..." dienen sollen. Hierdurch hat die Beigeladene ihren Willen, einen entsprechenden Antrag auf Erteilung einer (Änderungs-)Genehmigung -- eventuell nach Durchführung eines Raumordnungs- und/oder eines Planfeststellungsverfahrens -- stellen zu wollen, ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Dabei kann es in diesem Planungs- bzw. Verfahrensstadium nicht darauf ankommen, ob aufgrund des Ergebnisses der erst noch durchzuführenden Vorarbeiten ein Genehmigungsantrag auch tatsächlich gestellt werden wird. So können die Vorarbeiten durchaus zu dem Ergebnis führen, dass die geplante Maßnahme nicht realisiert werden kann. Die Vorarbeiten haben nämlich gerade den Zweck, die
realisiert werden kann. Die Vorarbeiten haben nämlich gerade den Zweck, die Erfolgsaussichten eines beabsichtigten (Änderungs-)Genehmigungsantrags beurteilen zu können.
33 Auch ist ein Antrag auf Änderung der Anlagen des Flughafens Frankfurt am Main gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bisher nicht gestellt worden, so dass der Antrag auf Erteilung einer Gestattung rechtzeitig im Sinne von § 7 Abs. 1 LuftVG erfolgt ist. Die von der Beigeladenen beabsichtigte Erweiterung des Bahnensystems ist auch nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG genehmigungspflichtig. Es handelt sich insoweit um eine wesentliche Änderung bzw. Erweiterung, da durch sie die für das luftverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis maßgebenden Belange, namentlich diejenigen in § 6 Abs. 2 und Abs. 3 LuftVG genannten Belange, in rechtserheblicher Weise berührt werden bzw. berührt werden können (vgl. insoweit: BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1979 -- 4 C 40.75 --, a.a.O.). Dies ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig.
34 Da die Gestattung gemäß § 7 Abs. 1 LuftVG der Durchführung von Vorarbeiten zur Vorbereitung eines (Änderungs-)Genehmigungsantrags nach § 6 LuftVG dient, ist es -- entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen -- nicht erforderlich, dass die beabsichtigte Änderungs- bzw. Erweiterungsmaßnahme bereits "konkret bekannt" ist. Die Vorarbeiten sollen nämlich gerade dazu beitragen, die Voraussetzungen für die Erstellung der notwendigen Antragsunterlagen zu erarbeiten und darzustellen. Dieser Zweck erfordert auch die Ermittlung und Darstellung von Daten für verschiedene Alternativen. Soweit sowohl der Gestattungsantrag der Beigeladenen vom 9. Mai 2000 als auch der streitgegenständliche Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 drei verschiedene Ausbauvarianten des Bahnensystems einbeziehen, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die Option des Flughafenunternehmers/Antragstellers für verschiedene Ausbauvarianten (einschl. einer sog. Null-Variante) ist vielmehr gerade typisch für die Phase der Projektierung einer Flughafenerweiterung und ermöglicht der Genehmigungsbehörde erst, die planerische Abwägung nachzuvollziehen. Der Erlaubnisbescheid des Antragsgegners vom 9. März 2001 genügt dabei andererseits aber auch dem Bestimmtheitsgebot, da die von den Vorarbeiten betroffenen Grundstücke darin parzellenscharf, d.h. nach Gemarkung, Flur und Flurstück im Einzelnen genau bezeichnet werden.
35 Die der Beigeladenen erteilte Erlaubnis vom 9. März 2001 ist auch nicht deshalb als rechtswidrig aufzuheben, weil der Antragsgegner das Anhörungsrecht der Antragstellerinnen aus § 28 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) verletzt hat, wie diese meinen.
36 Der Antragsgegner hat die Antragstellerinnen jeweils mit Schreiben vom 23. Mai 2000 von der Einleitung eines Verwaltungsverfahrens mit dem Zweck der Gestattung von Vorarbeiten durch die Beigeladene auf den in Aussicht genommenen und im Eigentum der Antragstellerinnen stehenden Grundstücken unterrichtet. Dabei hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass dieses Verwaltungsverfahren zum Erlass von Duldungsanordnungen gegen die Antragstellerinnen führen kann und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG geben. Damit ist der Antragsgegner seiner gesetzlichen Anhörungsverpflichtung ausreichend nachgekommen.
37 Nach § 28 Abs. 1 HVwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt -- wie hier nach § 7 Abs. 1 LuftVG -- um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 -- 3 C 46.81 --, DVBl. 1983, 271).
38 Für die Entscheidung in diesem Verwaltungsstreitverfahren kann dahingestellt bleiben, ob es entsprechend diesen Anforderungen einer weiteren Anhörung der Antragstellerinnen nach § 28 Abs. 1 HVwVfG bedurft hätte, weil der Antragsgegner vor einer endgültigen Entscheidung über den Gestattungsantrag der Beigeladenen noch weitere Ermittlungen angestellt und insbesondere die Beigeladene mit Schreiben vom 13. Februar 2001 detaillierte Planunterlagen sowie eine Stellungnahme eines Fachplanungsbüros Bosch & Partner zum Umfang, zum Inhalt und zum Ziel der beantragten Vorarbeiten vorgelegt hat, ohne dass die Antragstellerinnen hierzu erneut gehört worden sind.
39 Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG ist eine Verletzung der Verfahrensvorschrift des §
39 Nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 HVwVfG ist eine Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 28 Abs. 1 HVwVfG nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt worden ist. Dies ist hier der Fall. Gemäß § 45 Abs. 2 HVwVfG kann die erforderliche Anhörung eines Beteiligten bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Dabei erfordert der Schutzzweck des Anhörungsgebots im Hinblick auf die Nachholung der Anhörung grundsätzlich keine besondere Maßnahme der nachholenden Behörde. Deshalb bedarf es in der Regel auch keines besonderen Hinweises der nachholenden Behörde an den betroffenen Beteiligten, dass er nunmehr Gelegenheit habe, sich zu äußern. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde bei ihrer Entscheidung eine entscheidungserhebliche Tatsache übersehen und sich der Beteiligte dazu auch nicht geäußert hat (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 -- 3 C 46.81 --, DVBl. 1983, 271, m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall.
40 Die Antragstellerinnen haben im Verlauf dieses Verwaltungsstreitverfahrens Einsicht in die vollständigen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners erhalten, soweit diese ihre Grundstücke betreffen; in diesen Verwaltungsvorgängen sind auch die von der Beigeladenen mit Schreiben vom 13. Februar 2001 eingereichten ergänzenden Unterlagen enthalten. Die Antragstellerinnen haben bisher aber nicht substantiiert vorgetragen, was sie zu den von der Beigeladenen nachgereichten Planunterlagen und zu der Stellungnahme des Fachplanungsbüros über ihre Einwendungen vom 26. Juni 2000 hinaus noch zusätzlich vorgetragen hätten und welche Auswirkungen dies auf die Entscheidung des Antragsgegners gehabt hätte, wenn sie auch vor Erlass des angefochtenen Erlaubnisbescheids nochmals angehört worden wären. Andererseits hat der Antragsgegner ausdrücklich geltend gemacht, dass sich weder aus den nachgereichten Planunterlagen noch aus der Stellungnahme des Fachplanungsbüros neue, erhebliche Tatsachen bezüglich der Grundstücke der Antragstellerinnen ergeben haben und dass diese nachträglichen Unterlagen die Entscheidung über die Gestattung von Vorarbeiten im Grundsatz nicht mehr entscheidend beeinflusst haben. Die von den Antragstellerinnen geltend gemachte Verletzung ihres Anhörungsrechts gemäß § 28 Abs. 1 HVwVfG ist deshalb -- sollte sie überhaupt vorliegen -- gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 HVwVfG unbeachtlich und vermag die Aufhebung des Erlaubnisbescheids vom 9. März 2001 nicht zu rechtfertigen.
41 Die Erteilung der Gestattung mit Bescheid vom 9. März 2001 an die Beigeladene ist aber auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden, da insbesondere die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 LuftVG erfüllt sind.
42 Der Antragsgegner ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der beabsichtigten (Änderungs-)Genehmigung voraussichtlich vorliegen. Die in diesem Zusammenhang von der Genehmigungsbehörde vorzunehmende Prüfung muss und kann nur grob und überschlägig erfolgen. Auch wenn sich diese Prüfung auf alle der in § 6 Abs. 1 bis Abs. 3 LuftVG genannten Gesichtspunkte und Belange erstrecken muss, hat sie nur prognostischen Charakter. Dies wird deutlich mit dem vom Gesetzgeber verwendeten Begriff "voraussichtlich" zum Ausdruck gebracht. Die Prüfungspflicht der Genehmigungsbehörde im Rahmen von § 7 Abs. 1 LuftVG ist daher nicht auf das Ziel gerichtet, die Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten Änderungs- bzw. Erweiterungsvorhabens nach § 6 LuftVG bereits vollständig zu beurteilen, sondern ist vor dem Hintergrund zu verstehen, den Flughafenunternehmer/Antragsteller in den Stand zu versetzen, die Voraussetzungen für einen Antrag gemäß § 41 LuftVZO zu erfüllen. Anders formuliert sind die Voraussetzungen für die Erteilung einer (Änderungs-)Genehmigung nur dann als voraussichtlich nicht erfüllt im Sinne von § 7 Abs. 1 LuftVG anzusehen, wenn auch ohne Durchführung von Vorarbeiten bereits offensichtlich ist, dass die Voraussetzungen für eine (Änderungs- )Genehmigung nach § 6 LuftVG eindeutig nicht vorliegen und auch künftig nicht vorliegen werden (vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., Rdnr. 2 zu § 7; Giemulla/Schmid, a.a.O., Rdnr. 8 zu § 7). Dies ist hier nicht der Fall.
43 Ein solches der Erteilung einer Gestattung nach § 7 Abs. 1 LuftVG offensichtlich entgegenstehendes rechtliches Hindernis ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass einige der für die geplante Erweiterung des Bahnensystems des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main in Aussicht genommenen Grundstücke in Bereichen liegen, die mit entsprechenden Erklärungen gemäß § 22 Abs. 2 ForstG zu Bannwald erklärt worden sind (so auch die Grundstücke der Antragstellerin zu 1. in der Gemarkung "Rüsselsheimer Wald", Flur 1, Flurstücke 1/6 und 1/8). Zwar ist die Rodung und Umwandlung von Bannwald in eine andere Nutzungsart gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 ForstG verboten; die Bannwalderklärung ist jedoch nach § 3 der
22 Abs. 2 Satz 2 ForstG verboten; die Bannwalderklärung ist jedoch nach § 3 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung über die Erklärung zu Schutzwald, Bannwald und Erholungswald und die Walderhaltungsabgabe) vom 15. Februar 1980 (GVBl. I S. 96) ohne ein weiteres Verfahren aufzuheben, wenn die Voraussetzungen der Erklärung auf Dauer entfallen sind. Ob dies ganz oder teilweise hier der Fall ist oder ob die Waldflächen wegen ihrer besonderen Bedeutung für das Gemeinwohl auch weiterhin unersetzlich sind (§ 22 Abs. 2 Satz 1 ForstG), bedarf einer näheren Untersuchung und Beurteilung. Einen Beitrag zur Beurteilung dieser Frage können dabei auch die vom Antragsgegner gestatteten ökologischen Untersuchungen leisten. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Voraussetzungen für eine -- zumindest teilweise -- Aufhebung der Bannwalderklärungen unter keinen denkbaren Umständen vorliegen. Ob diese Voraussetzungen im Ergebnis tatsächlich gegeben sind, ist jedoch im Rahmen der Prüfungspflicht von § 7 Abs. 1 LuftVG nicht entscheidend und deshalb auch nicht abschließend zu klären. Maßgeblich für die Beurteilung der voraussichtlichen Genehmigungsfähigkeit des beabsichtigten luftverkehrsrechtlichen Antrags der Beigeladenen nach § 6 LuftVG ist in diesem Zusammenhang allein, dass die Möglichkeit eines Wegfalls der Voraussetzungen für die Bannwalderklärungen gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 ForstG nicht auszuschließen ist mit der Folge, dass die Bannwalderklärungen für die Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG kein unüberwindliches rechtliches Hindernis darstellen.
44 Gleiches gilt hinsichtlich der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Mönchbruch von Mörfelden und Rüsselsheim" vom 13. Februar 1995 (StAnz. 1995, 698). Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 dieser Verordnung ist u.a. die Errichtung, Erweiterung und Änderung von baulichen Anlagen in diesem Naturschutzgebiet verboten. Ein unüberwindliches rechtliches Hindernis für die von der Beigeladenen geplante Erweiterung ihres Verkehrsflughafens ist aber auch hierin nicht zu sehen. Von den Verboten der Verordnung kann zu Gunsten der Beigeladenen nämlich grundsätzlich aufgrund des -- gemäß § 4 Satz 3 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) unmittelbar geltenden -- § 31 BNatSchG bzw. aufgrund des inhaltsgleichen § 30b HENatG entweder eine Befreiung erteilt werden oder die Verordnung kann -- soweit erforderlich -- vor Erteilung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung bzw. vor Ergehen eines entsprechenden Planfeststellungsbeschlusses durch den Verordnungsgeber (teilweise) aufgehoben werden (vgl. insoweit: Hess. VGH, Urteil vom 27. Juli 1984 -- 3 UE 1870/84 --, ESVGH 38, 310).
45 Dabei ist es in diesem rechtlichen Zusammenhang ohne Bedeutung, dass ein Grundstück der Antragstellerin zu 1. (in der Gemarkung "Rüsselsheimer Wald", Flur 1, Flurstück 1/8) ebenfalls im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung liegt und die Verbotsvorschriften der Verordnung auch der Durchführung der vom Antragsgegner gestatteten ökologischen Bestandsaufnahme entgegenstehen (siehe hierzu nachstehende Ausführungen).
46 Der zu beantragenden luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG würde es auch nicht als unüberwindliches rechtliches Hindernis entgegenstehen, wenn gemeindliche, bauplanungsrechtliche Regelungen, insbesondere Bebauungspläne, eine andere bauliche Nutzung der für die Erweiterung des Bahnensystems von der Beigeladenen in Aussicht genommenen Grundstücke vorsähen. Nach § 38 Satz 1 BauGB sind die §§ 29 bis 37 dieses Gesetzes u.a. auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird und städtebauliche Belange berücksichtigt werden. Dies gilt auch für Genehmigungen nach dem Luftverkehrsgesetz. Für die frühere Regelung des § 38 Satz 1 BauGB, in der das Luftverkehrsgesetz als vorrangiges Fachplanungsgesetz ausdrücklich erwähnt wurde (§ 38 Satz 1 BauGB a.F.), ist dies unstreitig. § 38 Satz 1 BauGB a.F. enthielt eine gesetzliche Anordnung eines das Bauplanungsrecht verdrängenden Vorrangs zu Gunsten des angeführten Fachplanungsrechts. Soweit das Luftverkehrsgesetz als ein einschlägiges Fachplanungsgesetz eine Regelungskompetenz für sich in Anspruch nimmt, blieb demgemäß die Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit eines beabsichtigten Vorhabens im Sinne von § 29 Satz 1 BauGB a.F. dem spezifischen Entscheidungsverfahren des Luftverkehrsrechts überlassen (so: BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990 -- 4 C 30.87 --, BVerwGE 85, 251 = NVwZ 1991, 66 = UPR 1991, 27 = Buchholz 406.11 § 38 BauGB Nr. 9, m.w.N.). Gleiches gilt aber auch für die Neufassung des § 38 BauGB durch das Bau- und
aber auch für die Neufassung des § 38 BauGB durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081) und zwar unabhängig davon, ob der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung nach § 6 LuftVG ein Planfeststellungsverfahren vorausgeht oder nachfolgt. Flughäfen sind fachplanerische Vorhaben von überörtlicher Bedeutung und § 6 LuftVG ist eine fachplanerische Entscheidung nach Abwägungsgrundsätzen (vgl.: Ernst-Zinkhahn- Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Kommentar, Stand: November 2000, Rdnr. 59 zu § 38; Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 7. Aufl. 1999, Rdnr. 17 zu § 38). Die von § 38 Satz 2 BauGB erfassten privilegierten Fachplanungen sind somit von den bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften freigestellt und dadurch auch nicht an gemeindliche Bebauungspläne gebunden. Die Privilegierung des § 38 Satz 1 BauGB greift nämlich gerade in den Fällen ein, in denen ein Vorhaben an sich nach den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nicht -- auch nicht im Wege einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB -- zugelassen werden könnte (Hess. VGH, Beschluss vom 15. Februar 2001 -- 2 TG 3560/00 --; Ernst-Zinkhahn-Bielenberg, a.a.O., Rdnr. 83 zu § 38).
47 Auch im Übrigen ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich, dass das von der Beigeladenen für eine Erweiterung des Flughafens in Aussicht genommene Gelände ungeeignet ist oder dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung sei gefährdet (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG) bzw. öffentliche Interessen würden in unangemessener Weise beeinträchtigt (§ 6 Abs. 3 LuftVG). Desgleichen ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht erkennbar, dass die in § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG aufgezählten Erfordernisse der Raumordnung, des Naturund Landschaftsschutzes sowie des St�