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Matched Legal Cases: ['artículo 27', 'artículo 21', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 31', 'artículo 36', 'artículo 31', 'artículo 34', 'artículo 149', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21']

BOE.es - Documento BOE-A-2014-499
Documento BOE-A-2014-499
Pleno. Sentencia 213/2013, de 19 de diciembre de 2013. Conflicto positivo de competencia 4748-2004. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, aprobado por el Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero. Competencias en educación y función pública: constitucionalidad de los preceptos reglamentarios estatales relativos a funcionarios docentes que realizan actividades inspectoras (STC 184/2012).
«BOE» núm. 15, de 17 de enero de 2014, páginas 62 a 80 (19 págs.)
BOE-A-2014-499
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López López, Magistrados, ha pronunciado
En el conflicto positivo de competencia núm. 4748-2004 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 19.1 y 3; 21; 22; 23.1; 31; 36.2 y 4; 40.4; 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4; 47 y anexos I, II y III del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, en relación con la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba dicho Reglamento. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de julio de 2004, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los artículos 19.1 y 3; 21; 22; 23.1; 31; 36.2 y 4; 40.4; 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4; 47 y anexos I, II y III del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, en relación con la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba dicho reglamento.
La Letrada de la Generalitat de Cataluña, tras hacer referencia al cumplimiento de los trámites preceptivos para el planteamiento del conflicto, comienza señalando que se impugna como objeto del presente conflicto la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, donde se establece el carácter básico de buena parte de los preceptos del Reglamento que aprueba dicho real decreto en su artículo único. En concreto, señala que los preceptos del Reglamento que son objeto de conflicto no tienen naturaleza material ni formal de norma básica, y su calificación como tal vulnera las competencias de la Generalitat en materia de educación y función pública previstas en los arts. 15 y 10.1.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
Alude a continuación la representación procesal de la Generalitat de Cataluña a la existencia del Real Decreto 850/1993, de 4 de junio, por el que se regula el ingreso y la adquisición de especialidades en los cuerpos de funcionarios docentes a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), que ha sido derogado por la disposición derogatoria única del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, objeto del presente conflicto positivo, señalando que tanto su carácter transitorio como el hecho de que existiera ya una regulación de la materia ahora impugnada no implica que el Estado pueda haber asumido por vía reglamentaria unas competencias que son indisponibles por imperativo constitucional y estatutario. Señala a este respecto que la norma impugnada viene a desarrollar la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación. Con esa finalidad, e invocando la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.30 CE así como las previstas en los arts. 149.1.18 y 149.1.1 CE, resulta que, en realidad, el contenido del Real Decreto 334/2004 excede lo delimitado en la Ley Orgánica de calidad de la educación, como básico y se extiende a normativa de detalle (arts. 19.1 y 3, 21, 22, 31 y anexos I, II y III), o bien a aspectos que no están calificados como básicos por la legislación, como el procedimiento de adquisición de nuevas especialidades (arts. 44 a 47), normas que no pueden hallar cobertura en los referidos títulos competenciales y que invaden la competencia plena asumida por la Generalitat de Cataluña en materia de enseñanza en virtud del art.15 del Estatuto de Autonomía. Tras aludir al contenido de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, señala que la previsión de la existencia del tipo de procedimiento de acceso a la función pública docente puede encajar en la competencia del Estado y no vulnerar la que corresponde a las Comunidades Autónomas, y singularmente a la Generalitat de Cataluña, pero que, sin embargo, la regulación del Real Decreto objeto del presente conflicto vulnera dicha competencia autonómica en la asunción estatal de la competencia para fijar los temarios, la regulación total de los baremos de la fase de concurso, la prueba, la fase de prácticas, así como la inclusión del procedimiento de adquisición de nuevas especialidades. Descarta a continuación que los títulos competenciales alegados por el Estado proporcionen amparo a dicha regulación, por cuanto sólo podría eventualmente encontrar su encaje en el art. 149.1.30 y 18 CE. Aunque ello no es así, puesto que el art. 149.1.30 CE sólo atribuye al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, y en este caso ya están garantizados por las normas legales. A su vez, la competencia que el art. 149.1.18 CE otorga al Estado es para la regulación de las bases del régimen jurídico de los funcionarios públicos, ya establecidas por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública. Títulos, en definitiva, que no permiten al Estado regular indeterminadamente a través de cualquier instrumento normativo cualquier aspecto de la función pública docente en los términos y con el detalle con que se ha efectuado en el Real Decreto objeto del presente conflicto.
Por ello, la Letrada de la Generalitat de Cataluña argumenta que, para excluir la vulneración de las competencias autonómicas, el Estado debe restringir y limitar a principios legales las normas básicas para el ingreso en los cuerpos docentes, atendiendo a la finalidad de garantizar el cumplimiento de los poderes públicos del derecho a la educación. Así, entiende que, el Estado ya ha dictado esas bases, contenidas en las mencionadas disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 30/1984 y en las disposiciones adicionales no derogadas de la Ley Orgánica de ordenación general del sistema educativo (LOGSE).
Cuestiona seguidamente el carácter básico de la determinación de los temarios por parte de un órgano estatal señalando que las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, describen perfectamente las materias de competencia estatal y permiten su desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas. Según la demanda, no se alcanza a comprender por qué la peculiaridad de la docencia debe comportar la asunción por parte del Estado de toda la regulación de dichos funcionarios, y menos aún si tenemos en cuenta las competencias de desarrollo legislativo y ejecución que tienen las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza, correspondiéndoles la calificación de «Administraciones educativas». De acuerdo con lo anterior, los artículos y disposiciones impugnados evidencian una total asunción por parte del Estado de la regulación integra, e incluso en algunos casos de ejecución, en lo referente a cada una de las fases del proceso selectivo, calificado por el legislador básico de concurso-oposición. Un ejemplo de lo anterior se produce, en lo que respecta a la fase de oposición, en la atribución al Ministerio de la determinación de los temarios, y del diseño acabado de los que corresponden para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación, extremo que se imputa a los arts. 19.1 y 3 y, por conexión con ellos, a los arts. 36.4 y 40.4. Así, en virtud del art. 4.3 LOGSE (no derogado por la Ley Orgánica de calidad de la educación), son las Administraciones educativas quienes elaboran los currículos de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, y son también las Administraciones educativas quienes realizan las convocatorias para sus funcionarios docentes e inspectores. De la misma forma, los temarios por los que se han de regir dichas convocatorias también han de corresponder a las diversas Administraciones educativas, sin que dicha diversidad perturbe la unidad del sistema. La asunción por parte del Estado de la redacción de dichos temarios no se aviene con la competencia de ejecución y de desarrollo legislativo en materia de enseñanza que tiene la Generalitat de Cataluña ex art. 15 EAC, ni en relación al estatuto de su propia función pública, de acuerdo con el art. 10.1.1 EAC. Según la demanda una de las mayores evidencias de que estamos ante una extralimitación de las bases legales se produce al observar la remisión en blanco a la Administración estatal, en el sentido de que los temarios «los fijará el Ministerio», sin saber siquiera a qué tipo de norma se refiere, con lo que se contraviene la doctrina constitucional respecto al mínimo rango formal de lo básico (SSTC 69/1988, 80/1988, 213/1994 y 66/1998, entre otras), y evidencia la falta de espacio normativo autonómico y de seguridad jurídica predicable de las mismas.
A continuación la Abogada de la Generalitat de Cataluña señala que la determinación exhaustiva de todas las fases, contenido y valoración de las pruebas de la oposición y de los méritos y su baremo para la fase de concurso vacían de contenido las competencias autonómicas, queja que se formula respecto a los arts. 21 y 22. Algo que también se reprocha a la regulación de la fase de concurso, pues se establece como norma básica tres anexos donde se fijan exhaustivamente las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para el ingreso en los cuerpos docentes y en el cuerpo de inspectores de educación, reproche que, por conexión, también se dirige a los arts. 23.1 y 36.2. De acuerdo con lo anterior, también las normas sobre evaluación de la fase de prácticas regulada en el art. 31 de dicho Reglamento invaden la competencia plena de la Generalitat en materia de enseñanza, prevista en el art. 15 EAC. Así, la calificación de la Administración autonómica como Administración educativa a todos los efectos, comporta que sea ella quien deba evaluar y determinar la fase de prácticas de los docentes que habrán de prestar dicho servicio autonómico, y concretar dicho procedimiento de evaluación.
Finalmente se alega que el procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades, previsto en los arts. 44 a 47 del Reglamento, no tiene cobertura ni conexión con la Ley Orgánica de calidad de la educación, en la que no se hace referencia a que deba ser regulado con carácter básico dicho procedimiento. Señala en este sentido que el procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades no está vinculado al acceso a la función pública, sino que, en realidad, va destinado a funcionarios docentes que ya tienen una especialidad y que, si reúnen los requisitos, y a través de una prueba de conocimientos específicos, podrán acceder a otras especialidades, dentro del mismo cuerpo y escala al que pertenecen, y a los efectos de poder concursar a plazas referidas a dicha especialidad. Es decir, se trata de un procedimiento cuya naturaleza se define por su relación con los mecanismos de provisión, separándose claramente del acceso o ingreso a la función pública, puesto que sólo se accede a dicho procedimiento de adquisición de nuevas especialidades si ya se es funcionario. La demanda argumenta que el procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades debe responder a las necesidades de cada Administración educativa, que no sólo ha de poder convocar o no las nuevas especialidades según la demanda del sistema educativo, sino que también ha de poder adaptar dichas especialidades a los currículos finales que aprobara la propia Administración educativa. Señala, además, que el procedimiento regulado en esta norma es solo una de las vías por las que se puede acceder a nuevas especialidades, con lo cual no existe justificación alguna para pretender una identidad total del procedimiento en todo el Estado, ni se comprende muy bien la finalidad de tal afán homogeneizador, ausente en la ley básica.
2. Por providencia de la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional de 19 de octubre de 2004 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los artículos 19.1 y 3; 21; 22; 23.1; 31; 36.2 y 4; 40.4; 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4; 47 y anexos I, II y III del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, en relación con la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba dicho Reglamento, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
3. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 16 de noviembre de 2004 solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia de la Sección Cuarta de 19 de noviembre de 2004.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones interesando la íntegra desestimación del conflicto conforme a los siguientes argumentos.
El representante del Gobierno de la Nación alude, en primer lugar, a los títulos competenciales en virtud de los que se ha aprobado la norma impugnada, señalando que la norma se encuentra amparada en las competencias estatales del art. 149.1.30 CE, así como las de los arts. 149.1.1 y 18 CE. Con la habilitación de estos títulos competenciales, el Reglamento objeto de impugnación desarrolla las previsiones de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, señalando expresamente que la primera de ellas habilita al Gobierno para formular las bases previstas en la Ley, fundamentalmente respecto de lo previsto especialmente en la disposición adicional undécima, y reconoce la competencia de las Comunidades Autónomas para complementar esta regulación, «en aquellos aspectos que sean necesarios para garantizar el marco común básico de la función pública docente». Al amparo de los títulos competenciales estatales, el Reglamento pretende coadyuvar al desarrollo hecho por la Ley Orgánica de calidad de la educación del derecho fundamental del art. 27 CE en su vertiente docente, mediante el establecimiento de unas reglas comunes para el acceso a dicha función pública que aseguren un mínimo común denominador para todas las Administraciones educativas, que permitan que el ingreso y demás incidencias fundamentales del estatuto funcionarial se desarrollen en condiciones homogéneas, asegurando la uniformidad del sistema, con respeto a las competencias normativas de desarrollo y las ejecutivas de las Comunidades Autónomas. Así, aunque los funcionarios docentes y los inspectores de educación presten sus servicios en cada una de las Administraciones educativas, su régimen jurídico se caracteriza por constituir cuerpos creados y regulados en sus aspectos básicos por el Estado, lo que tiene como consecuencia singularizar este grupo de funcionarios del resto de los que se integran en la función pública autonómica con los que no pueden equipararse. Ello determina la importancia del establecimiento por parte del Estado de las condiciones básicas que aseguren la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación (ex art. 149.1.1 CE) de modo que las posiciones jurídicas fundamentales sean uniformes en toda España; de la misma manera, la legislación básica estatal (ex art. 149.1.30 CE) de desarrollo del artículo 27 CE debe garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Esta misma consideración habilita también una mayor intensidad del título competencial sobre bases del régimen de la función pública ex art. 149.1.18 CE. Todo ello implicaría, a juicio del Abogado del Estado una particular extensión de la regulación estatal destinada tanto a asegurar un régimen común de la función docente así como para favorecer la movilidad entre las diversas Administraciones educativas.
Seguidamente, con cita de las SSTC 131/1996 y 188/2001, rebate la alegación relativa a la improcedencia de la utilización del instrumento reglamentario para fijar el contenido de la regulación básica.
Entrando en el análisis de los preceptos impugnados comienza por la que se dirige contra la facultad que el art. 19.1 del Reglamento atribuye «al Ministro de Educación, Cultura y Deporte (para), previa consulta con las Comunidades Autónomas, establecer los temarios para los diferentes cuerpos y especialidades, salvo los correspondientes a especialidades de lenguas oficiales de Comunidades Autónomas, dentro de su ámbito territorial». Por su parte, en el apartado 3 se establece la estructura de los temarios del cuerpo de inspectores. A su vez, en los arts. 36.4 y 40.4 se ordena, respecto a las pruebas a las que se refiere cada uno de estos preceptos, que «los temarios sobre los que hayan de versar las pruebas serán los que se establezcan de acuerdo con lo dispuesto en el art. 19». Examinando en primer lugar el art. 19.3 señala que el mismo guarda directa relación con lo previsto en el art. 106 de la Ley Orgánica de calidad de la educación e indicando que el ingreso en este cuerpo se limita a funcionarios docentes, y que a las convocatorias que se produzcan para su ingreso pueden aspirar funcionarios docentes independientemente del lugar donde presten sus servicios, lo que hace precisa una mayor concreción de su contenido de manera coherente con la finalidad uniformizadora, antes fundamentada, que la normativa básica debe perseguir. En cuanto al establecimiento de los temarios por el Ministerio de Educación y Ciencia considera el Abogado del Estado que responde a la necesidad de garantizar las mínimas condiciones de igualdad en el acceso a los diferentes cuerpos regulados en la norma impugnada, de acuerdo con la vinculación entre función pública docente y derecho a la educación. Asimismo, tiene por objeto garantizar la homogeneidad necesaria para garantizar la movilidad de los funcionarios públicos docentes a través de los concursos de traslados de ámbito nacional y asegurar en las pruebas de la fase de oposición unas condiciones de homogeneidad que haga efectivo el derecho de igualdad, respecto a los posibles opositores, de la función pública docente. Alude también a la existencia de un procedimiento tendente a asegurar la colaboración y cooperación entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, como es la exigencia de su informe con carácter preceptivo, como medio de asegurar la armonía en el ejercicio de una competencia compartida entre las diferentes Administraciones. Justifica el hecho de que los temarios se establezcan por orden ministerial señalando, con cita de la STC 188/2001, que aun participando de la naturaleza de lo básico, exigen un nivel de concreción propio de este tipo de instrumento normativo. Finalmente, y a mayor abundamiento, indica que este sistema no es sino continuación del previsto en el Real Decreto 850/1993, de 4 junio, que regulaba el ingreso y adquisición de especialidades en los cuerpos a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo.
El siguiente precepto impugnado es el artículo 21 del Reglamento en el que se regulan las pruebas de la fase de oposición para el ingreso en los cuerpos docentes, apartado 1, y en el cuerpo de inspección (apartado 2). El Abogado del Estado reconoce que la regulación resulta muy detallada pero no puede, a juicio de esa representación, negarse lo justificado del carácter básico de su configuración o estructura fundamental. Así, en relación con la prueba para el ingreso en los cuerpos docentes, no excedería de lo básico y del legítimo desarrollo de la Ley Orgánica de calidad de la educación, el establecimiento de una primera prueba que tiene por objeto la acreditación de conocimientos específicos para impartir docencia, subdividida a su vez en una prueba práctica que las Administraciones tienen el deber de incluir pero que son libres de configurar a través de los correspondientes ejercicios bien en las convocatorias o en el desarrollo normativo correspondiente. Tampoco excedería del ámbito de la regulación básica el establecimiento de una segunda parte en esta primera prueba que exija a los candidatos el desarrollo de un tema escrito al azar de entre los que constituyen el temario de la especialidad. Lo mismo cabe decir de la segunda prueba, tanto en lo que se refiere a su finalidad (comprobar la aptitud pedagógica del aspirante y el dominio de las técnicas necesarias para el ejercicio docente) y su concreción en la presentación de una programación didáctica y la elaboración y exposición oral de una unidad didáctica. El carácter básico de la tercera prueba, regulada en el apartado c), se justifica en este caso y en los anteriores en la conveniencia del establecimiento de un sistema de ingreso similar para estos cuerpos de ámbito estatal que disponga un estándar común en la calidad de las personas destinadas a hacer efectivo el derecho fundamental a la educación en toda España y que permita la ulterior movilidad del personal docente.
Por lo que se refiere al apartado 2 el Abogado del Estado indica que el Reglamento prevé expresamente que cada Administración educativa pueda adaptar el orden en el desarrollo de la prueba, y su estructura se ajusta al contenido de lo básico, desarrollando los requisitos de la Ley Orgánica de calidad de la educación. En relación con el art. 22, destaca que, más que la concreción numérica de la calificación de cada prueba, debe prestarse atención al hecho de que el Reglamento impone para entender superada esta fase de oposición en su conjunto haber acreditado solvencia suficiente en el desarrollo de cada ejercicio.
Sobre la valoración de los méritos en la fase de concurso para el ingreso en los cuerpos docentes del impugnado art. 23.1 el Abogado del Estado indica que no se comprende en qué medida un precepto que remite al procedimiento que establezcan las convocatorias de las correspondientes Administraciones educativas y que se limita a exigir la valoración de la formación académica y la experiencia docente previa pueda atentar contra el necesario contenido de lo básico. En cuanto a la remisión que el artículo 23.1 realiza al anexo I que contiene las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos, el Abogado del Estado destaca que no puede omitirse que la remisión se realiza a las «especificaciones básicas» y a su estructura. El análisis de las especificaciones básicas y la estructura del baremo revelan unos criterios razonables en los que juega la experiencia docente previa en función de la antigüedad en los distintos cuerpos educativos, la formación académica, la realización del doctorado, la obtención de premio extraordinario o de otras titulaciones universitarias. Como se puede comprobar en el citado anexo I, las únicas especificaciones realizadas se refieren a los dos méritos que se concretan en la Ley Orgánica de calidad de la educación, la formación académica y la experiencia docente, añadiendo qué experiencia docente previa se valora y qué titulaciones académicas, todo ello, con el objeto de lograr ese marco común básico. Asimismo, se ha establecido un límite cuantitativo general para la fase de concurso, toda vez que se trata de un sistema de concurso-oposición y lo que se pretende es que la fase de concurso tenga el mismo peso en el conjunto de los procedimientos de todas las Comunidades Autónomas. También se fijan unos máximos en cada bloque de méritos a fin de que las Comunidades Autónomas puedan articular un baremo concreto, dentro de los máximos establecidos, dando mayor relevancia a aquel bloque que considere más acorde a sus necesidades docentes. Lo anteriormente expuesto sirve también como fundamento en relación con las especificaciones de los anexos II y III. El anexo II relativo a las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación ha sido impugnado aunque no lo haya sido el precepto que a él remite, esto es, el artículo 23.2 lo que determina que no puedan cuestionarse los criterios en él establecidos. En todo caso, alega el Abogado del Estado, si se admite la impugnación separada del anexo, la situación es similar a la que se acaba de describir, con el establecimiento de unas especificaciones que valoran la trayectoria profesional por años de servicio y el ejercicio de cargos directivos y por preparación científica didáctica y otros méritos a determinar, estos últimos, por cada Administración educativa.
El siguiente precepto impugnado es el artículo 31 cuyos apartados 1 (ingreso en los cuerpos docentes) y 2 (ingreso en el cuerpo de inspectores), se limitan, según el representante del Gobierno, a establecer criterios generales de evaluación que concretan las previsiones de la disposición adicional undécima, apartado 3, de la Ley Orgánica de calidad de la educación, ordenando que se tengan en cuenta las capacidades didácticas para la docencia, lo que tiene una innegable relación directa con la calidad de la enseñanza y por consiguiente con el derecho fundamental a la educación. El apartado 3 persigue establecer un criterio común para la superación de esta prueba y unas reglas para el ingreso como funcionario de carrera que se apoyan en el art. 149.1.18 CE en cuanto establece las bases del régimen jurídico del ingreso en la función pública docente. Lo mismo cabe decir del apartado 4.
El art. 36.2 se impugna, según la demanda, «por conexión» a la remisión que se realiza al anexo III, por lo que no constituyen objeto de debate los criterios que han de regir la prueba y su carácter no eliminatorio que, por lo demás, responden al contenido de lo básico. Por lo que se refiere al anexo III en sí mismo considerado, el Abogado del Estado reitera lo dicho anteriormente sobre el alcance de la remisión a sus «especificaciones básicas». La estructura del baremo de méritos no es sino un desarrollo de los principios enunciados en artículo 36.2 del Reglamento, esto es, trabajo desarrollado, cursos de formación y perfeccionamiento y méritos académicos y otros méritos, y en este anexo en particular la concreción de los criterios se atribuye, como puede deducirse de su lectura, a la Administración educativa que en cada caso convoque las pruebas. Por otra parte, indica el Abogado del Estado que el art. 21 encuentra también su claro antecedente en el art. 27 del Real Decreto 850/1993 y la regulación prevista en el art. 22 ya se establecía, en los mismos términos, en el art. 28 del citado Real Decreto 850/1993. Asimismo la regulación establecida en el artículo 31 es similar a la prevista en el artículo 34 del Real Decreto 850/1993.
En relación a los arts. 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4 y 47, señala el Abogado del Estado que el objeto de dichos preceptos no es la determinación de las especialidades que pueden adquirirse por los funcionarios docentes, sino sólo el procedimiento para adquirir tales especialidades. Argumenta al respecto que, aunque la Ley Orgánica de calidad de la educación no mencione expresamente en las disposiciones adicionales octava y undécima esta materia como legislación básica de la función pública docente, dicho carácter se infiere del papel de la especialidad en el sistema educativo, por cuanto determina tanto la movilidad del funcionario como su capacidad para la impartición de un determinado contenido educativo. Por otra parte, y desde la perspectiva formal, el Abogado del Estado defiende el carácter básico señalando que la doctrina constitucional ha aceptado la posibilidad de que aunque no se explicite formalmente por el legislador, determinadas materias puedan considerarse básicas por su propia naturaleza, como sucede en este caso dado que las especialidades son elementos determinantes de los procesos a los que se refieren las bases que establece la disposición adicional octava de la Ley Orgánica de calidad de la educación. Finalmente concluye que los preceptos impugnados se limitan a establecer de una manera muy abierta unos criterios que aseguren un mínimo uniforme sobre el procedimiento de acceso a nuevas especialidades.
4. Por providencia de diecisiete de diciembre de dos mil trece, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día diecinueve del mismo mes y año.
1. La presente resolución resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra los artículos 19.1 y 3; 21; 22; 23.1; 31; 36.2 y 4; 40.4; 44; 45.1; 45.2, párrafos primero y segundo; 45.3; 46.1; 46.2; 46.3, párrafos primero, segundo y tercero; 46.4; 47 y anexos I, II y III del Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo, en relación con la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba dicho Reglamento.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña considera que dicha norma resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias, pues estima que las competencias estatales, ex art. 149.1.1, 18 y 30 CE, a las que alude la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004, no proporcionan cobertura competencial a los concretos preceptos del Reglamento que han sido impugnados, los cuales, en consecuencia, vulnerarían las competencias autonómicas en materia de educación y de función pública. En definitiva, se achaca a los preceptos controvertidos, por un lado, que no constituyen normas básicas dado su excesivo grado de minuciosidad y detalle en la regulación, como sucede en los casos del establecimiento por el Ministro de Educación, Cultura y Deporte de los temarios de los distintos cuerpos y especialidades, la regulación detallada del desarrollo de las pruebas de oposición, del periodo de prácticas y de los cursos de formación así como la determinación minuciosa de los baremos de méritos, o, por otro, que, como acontece en lo relativo al procedimiento de adquisición de nuevas especialidades por los funcionarios docentes se ordenan aspectos que, según la demanda, no gozarían de la previa calificación legal de básico. El Abogado del Estado se ha opuesto a los anteriores planteamientos señalando que el Reglamento impugnado, al desarrollar las previsiones de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, en uso de la habilitación conferida por la disposición adicional octava, supone la fijación de unas reglas comunes que el Estado puede legítimamente establecer, al amparo de sus competencias tanto en materia de educación, ex art. 149.1.30 CE, como sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos del art. 149.1.18 CE.
a) En primer lugar resulta preciso considerar la incidencia que pueda tener en el proceso el hecho de que el Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo y en el cuerpo de inspectores de educación, no se encuentre en vigor en el momento de dictar la presente Sentencia, pues el mismo fue derogado expresamente por el actualmente vigente Real Decreto 276/2007, de 23 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, y se regula el régimen transitorio de ingreso a que se refiere la disposición transitoria decimoséptima de la citada Ley. Constatado así que la norma impugnada ha sido derogada, sin que tampoco sus previsiones sean ya aplicables, debemos plantearnos los efectos que dicha circunstancia tiene en relación con lo señalado por nuestra doctrina sobre la pérdida de objeto en los procesos constitucionales, en particular, en aquellos en los que, como en el presente, se ventilan discrepancias puramente competenciales.
En ese sentido, como recuerda la STC 47/2013, de 28 de febrero, FJ 2 a): «Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado. Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, “hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes” (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). Asimismo, junto al criterio que se acaba de reproducir, procede recordar que, en este tipo de procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de competencias, tenemos establecido que si “la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto” [STC 194/2012, FJ 2, con cita de la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].»
Es decir, conforme a la doctrina que se acaba de exponer debemos ahora plantearnos las consecuencias que los cambios normativos acaecidos durante la pendencia del proceso tienen respecto a la pervivencia de su objeto (en el mismo sentido ATC 58/2013, de 26 de febrero). El resultado de la ponderación que, conforme a esta doctrina, exige la valoración sobre la pérdida de objeto es que puede, sin duda, deducirse que los cambios normativos antes mencionados no han supuesto la desaparición sobrevenida del objeto del proceso.
En efecto, es patente la pervivencia de la causa petendi del presente proceso pues la misma se centra en la delimitación de las competencias estatales y autonómicas en relación con la función pública docente. Pues bien, el examen del vigente Real Decreto 276/2007, pone de relieve que el mismo reproduce las cuestiones que son objeto de controversia en el presente proceso, si bien con concretas modificaciones.
Por tanto, pese a su derogación, el conflicto de competencias promovido frente al Real Decreto 334/2004 mantiene vivo su objeto, de manera que, al resolverlo, tendremos que apreciar si hubo o no la invasión de las competencias que se denuncia por el promotor del conflicto y declarar la titularidad de las mismas. Ello no obstante, atendiendo a que uno de los principales reproches que achaca el Gobierno de la Generalitat de Cataluña a los preceptos controvertidos es que no son normas básicas dado su excesivo grado de minuciosidad y detalle habrá que determinar, en el análisis de cada uno de los preceptos impugnados, si las modificaciones que introduce el Real Decreto 276/2007 en la regulación objeto del conflicto afectan a la pervivencia del mismo en relación con esos aspectos concretos de la regulación.
3. Tratándose de una controversia competencial debemos comenzar por encuadrarla en la materia competencial que le es propia.
El Reglamento objeto de conflicto se presenta como un desarrollo de las previsiones de las disposiciones adicionales octava y undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación, relativas, respectivamente, a las que se califican como bases del régimen estatutario de la función pública docente y a la carrera docente. Al respecto, descartando en razón de su carácter genérico la aplicación al caso del art. 149.1.1 CE, nuestra doctrina ha señalado (STC 75/1990, de 26 de abril, FJ 2) que las disposiciones y actos relativos al acceso a la función pública docente pueden en principio enmarcarse, a efectos competenciales, tanto en el propio ámbito de las potestades sobre el régimen funcionarial como en el correspondiente a la enseñanza. Sin embargo, a diferencia de otros sobre los que recientemente nos hemos pronunciado (STC 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 7), en el presente caso y desde una perspectiva general resulta claro que estamos ante una norma que, primordialmente versa sobre el régimen funcionarial, tal como demuestra su contenido, relativo al acceso a la función pública, así como al denominado «acceso» entre los cuerpos de funcionarios docentes, fácilmente reconocible como sistema de promoción interna, y a la adquisición de nuevas especialidades que, sin perjuicio de su relación con la impartición de docencia, también produce efectos en materia de provisión de puestos de trabajo. No cabe eludir, sin embargo, que estos funcionarios públicos prestan un servicio relacionado ratione materiae con la enseñanza y, con ello, con otros títulos competenciales distintos al del régimen estatutario de los funcionarios públicos, señaladamente el del art. 149.1.30 CE y los autonómicos en relación con la enseñanza. Pese a ello, la pretensión de regulación general de la función pública docente que presenta la norma objeto de conflicto determina que el conflicto planteado deba resolverse atendiendo al orden competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos, salvo en aquellas cuestiones en las que el contenido de la regulación incida más en el desarrollo de la enseñanza que en el estatuto funcionarial.
En materia de función pública el art. 149.1.18 CE reserva al Estado «en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas» (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 y las allí citadas), mientras que, a salvo de lo que luego se dirá respecto a la función pública docente, la Comunidad Autónoma ostenta competencias en la materia conforme a lo dispuesto en el art. 136 EAC, competencias que han de ser entendidas en los términos que este Tribunal tuvo ocasión de señalar en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 82).
Por su parte, como recuerda la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, con cita de la STC 111/2012, FJ 5, «corresponde también al Estado, en virtud del art. 149.1.30 CE, la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que debe entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado “la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 CE” (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15). Resulta pertinente recordar que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y efectiva (art. 9.2 CE) (SSTC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3; y 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9; y 134/1997, de 17 de julio, FJ 4). En todo caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias».
La STC 212/2012, FJ 3, alude a las competencias autonómicas sobre educación en los términos siguientes: «En esta materia, el art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) aprobado en el año 2006, bajo la rúbrica “Educación”, atribuye determinadas competencias a la Generalitat de Cataluña en el ámbito de la enseñanza no universitaria. En particular de acuerdo con el apartado 2 del art. 131 EAC, corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria, la competencia exclusiva respecto de “las enseñanzas obligatorias y no obligatorias que conducen a la obtención de un título académico o profesional con validez en todo el Estado y a las enseñanzas de educación infantil’’. Competencia exclusiva que, en virtud del mismo precepto, incluye una serie de potestades especificadas en ocho subapartados y sobre la que, como recuerda la STC 111/2012, de 24 de mayo, ya señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 77, que “[s]e trata, en efecto, a diferencia de lo que sucede con el art. 131.1 EAC, de materias claramente encuadradas en el ámbito de la ‘educación’ y, por tanto, directamente afectadas por los arts. 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de reservas a favor del Estado que, como tenemos repetido, no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas’’. Por último, el apartado 3 del mismo precepto atribuye a la Generalitat una competencia compartida “‘[e]n lo no regulado en el apartado 2 y en relación con las enseñanzas que en él se contemplan’, y ‘respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza en materia de enseñanza no universitaria y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución’”. Esta competencia también incluye en una decena de subapartados la enunciación de una serie de facultades concretas que corresponden a la Generalitat que han de ser entendidas en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010 (FJ 60).» Por su específica relación con lo aquí discutido hemos de aludir a la letra j) del citado art. 131.3 EAC que atribuye a la Generalitat la competencia compartida sobre «la adquisición y pérdida de la condición de funcionario o funcionaria docente de la Administración educativa» y «el desarrollo de sus derechos y deberes básicos», competencia compartida que, como resulta de nuestra doctrina, no limita el pleno desenvolvimiento de las competencias estatales con las que se relaciona.
4. Señalado todo lo anterior estamos ya en condiciones de resolver la controversia competencial aquí planteada, comenzando por la tacha genérica que se formula relativa a la falta de carácter básico, en el doble sentido material y formal, de los preceptos del Reglamento que han sido impugnados.
No obstante, antes es necesario, realizar dos precisiones generales. La primera es que, como ya ha advertido nuestra doctrina en otras ocasiones en relación con funcionarios docentes que realizan actividades inspectoras (SSTC 48/1985, de 28 de marzo, FJ 5, respecto a los inspectores técnicos de formación profesional y 212/2012, FJ 7, por relación a los inspectores de educación) se trata de cuerpos de funcionarios de ámbito estatal. Conclusión que no puede sino extenderse a los funcionarios docentes incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento cuestionado, puesto que, en principio, los mismos van a desempeñar sus tareas al servicio de un sistema educativo que es único en todo el territorio nacional y en cuya configuración han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias, lo que, evidentemente, también tiene ahora consecuencias a la hora de establecer el régimen jurídico de la función pública en el ámbito docente. En segundo lugar que lo que se discute en el presente proceso no son, en ningún caso, tareas ejecutivas que corresponden, en su mayor parte, a las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias en materia de función pública docente, sino, exclusivamente, el alcance de las competencias normativas estatales.
Centrándonos ya en el examen de la tacha en sentido formal, pues el pronunciamiento sobre el carácter materialmente básico de los preceptos controvertidos habremos de realizarlo al examinar cada uno de ellos, basta para descartarla la remisión a nuestra doctrina que ya recogimos en la STC 184/2012, FJ 3. Allí indicamos que «respecto a los requisitos formales de las normas básicas, este Tribunal ha recordado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) que, si bien su definición legal es ‘‘el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada’’.»
En este sentido, cabe recordar nuestra doctrina específica sobre la posibilidad de dictar normas básicas de rango reglamentario en el ámbito educativo (STC 77/1985, FJ 15; confirmada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y reiterada en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas ellas de 14 de noviembre; 25/2013, de 31 de enero de 2013, FJ 4; y 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5) de acuerdo con la cual se exige que dicha regulación resulte de una habilitación legal y que su rango reglamentario esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características.
A este respecto, la habilitación expresa contenida en la disposición adicional octava.1 de la Ley Orgánica de calidad de la educación otorga suficiente cobertura formal al Real Decreto cuestionado. Asimismo, los preceptos impugnados del reglamento han sido declarados formalmente básicos por la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004.
Por otra parte, a efectos de establecer el canon de enjuiciamiento de los preceptos impugnados desde la perspectiva material, en la resolución de la queja que se nos plantea hemos de partir del hecho de que ha de considerarse como básica dentro del ordenamiento jurídico actualmente vigente la existencia de los cuerpos de funcionarios citados como cuerpos que han de prestar servicio en el conjunto del sistema educativo nacional. Así, el legislador básico estatal ha optado por un sistema de cuerpos de funcionarios docentes, articulados en función del grupo de titulación al que pertenecen y a las enseñanzas que imparten, y que, pese a su dependencia inicial de una Administración educativa concreta (al respecto, art. 112 de la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación de Cataluña) pueden prestar servicio en cualquier parte del sistema educativo. Garantía de movilidad en el sistema educativo en su conjunto que, implícitamente, ponía de manifiesto la disposición adicional octava.3 de la Ley Orgánica de calidad de la educación y lo hace ahora la disposición adicional sexta.3 de la vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación cuando, al aludir a los concursos de ámbito nacional, permite la participación en ellos de todos los funcionarios públicos docentes, cualquiera que sea la Administración educativa de la que dependan o por la que hayan ingresado. Puede, asimismo, considerarse como básico el sistema utilizado para el acceso de tales funcionarios, mediante un concurso oposición, pues ello otorga a los aspirantes una igualdad de oportunidades y permite una valoración objetiva de los méritos, garantizando asimismo los derechos de los administrados en la misma forma en todo el territorio nacional. Ambos extremos se regulan en la actualidad en las disposiciones adicionales séptima, novena y duodécima de la Ley Orgánica 2/2006. Así, el modelo general de la función pública docente ya se hallaba diseñado en sus aspectos fundamentales en la Ley Orgánica de calidad de la educación, pero, en la medida en que dicha ordenación, en su vertiente de ingreso, conduce al reconocimiento de la condición de funcionario y la consiguiente integración en alguno de los cuerpos actualmente previstos en la Ley Orgánica 2/2006, dicho modelo reclama un tratamiento común de los procedimientos de selección que garantice en forma homogénea la adecuada selección del profesorado, desde una doble perspectiva. Desde el punto de vista del principio de igualdad, habida cuenta de la existencia de un único sistema educativo y de que las personas que lo sirven han de ser capaces de prestar sus servicios en cualquier parte del mismo, cualquiera que sea la administración educativa en la que hayan ingresado, y desde el punto de vista de la garantía de los objetivos que, en materia de conocimientos y competencias profesionales, deben demostrar los aspirantes, en atención al fundamental papel que desempeñan en el sistema educativo y en el aseguramiento de su calidad.
5. Conforme a lo anteriormente expuesto examinaremos los preceptos que han sido controvertidos en este proceso, comenzando por la disposición final segunda. La queja que contra ella se formula no es autónoma, en cuanto que con ella se pone de manifiesto la falta de cobertura competencial que se reprocha a los contenidos del Reglamento aprobado por el Real Decreto 334/2004 que han sido impugnados, encontrándose, por tanto, vinculada o conectada a la impugnación concreta de dichos preceptos. En consecuencia, el reproche que se imputa a la citada disposición final segunda del Real Decreto 334/2004 habrá de ser respondido al analizar cada uno de los preceptos impugnados.
De la regulación material del Reglamento se cuestionan tres aspectos que habrán de ser analizados separadamente. En primer lugar la atribución a un órgano estatal del establecimiento de los temarios de acceso a los distintos cuerpos y especialidades, lo que se reprocha a los arts. 19.1 y 3 y, por conexión con ellos, a los arts. 36.4 y 40.4. En segundo lugar la determinación de las fases, contenido y valoración de las pruebas de acceso así como de los méritos y forma de baremarlos en la fase de concurso, queja que se formula respecto a los arts. 21 y 22 y a los anexos I, II y III, en relación con los arts. 23.1 y 36.2, respectivamente, y que se extiende también a las normas sobre evaluación de la fase de prácticas del art. 31. En tercer lugar se controvierte en su práctica totalidad el procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades docentes contemplado en los artículos 44 a 47.
6. Llegados a este punto podemos ya examinar las quejas relativas a los arts. 19.1 y 3 y, por conexión con ellos, a los arts. 36.4 y 40.4, centradas en la atribución al titular de un órgano estatal, el Ministro de Educación, Cultura y Deporte, de la potestad de establecer, previa consulta con las Comunidades Autónomas, los temarios de acceso a los distintos cuerpos y especialidades de la función pública docente así como los del cuerpo de inspectores de educación.
La Letrada de la Generalitat de Cataluña considera que tales previsiones exceden de las competencias estatales y no concuerdan con la noción de bases materiales y formales establecida por la doctrina constitucional vulnerando con ello las competencias autonómicas en materia de educación y de función pública. El Abogado del Estado interesa la desestimación de este motivo argumentando que el establecimiento de los temarios responde a la necesidad de garantizar las mínimas condiciones de igualdad en el acceso a los cuerpos de funcionarios docentes así como garantizar la homogeneidad necesaria para asegurar su movilidad.
Puesto que la Generalitat de Cataluña, además de la queja global que ya hemos descartado, ha planteado específicamente que la regulación que ahora examinamos carece de carácter básico en el sentido formal, comenzaremos nuestro examen por este segundo aspecto. Sin perjuicio de cuanto al respecto hemos ya afirmado, procede ahora recordar que, en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985, FJ 15, anteriormente citada, admitimos la posibilidad de bases de rango reglamentario, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno «resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características». Tal es lo que sucede en el presente caso en el que no se aprecia el incumplimiento por parte del Real Decreto impugnado de los requisitos formales de la normativa básica. Los rasgos definitorios de la función pública docente se configuran ya en la propia legislación orgánica y han sido desarrollados, en cuanto a las condiciones de acceso más genéricas, en norma reglamentaria con rango de Real Decreto, si bien resulta necesario complementar dicho régimen jurídico mediante el establecimiento de los correspondientes temarios a través de la correspondiente orden ministerial (rango normativo utilizado para el establecimiento de los temarios, como la propia disposición transitoria segunda del Reglamento aprobado por el Real Decreto 334/2004 pone de manifiesto), lo que, excepcionalmente, en atención a la materia de que se trata, es admisible, al tratarse de una regulación que ha de ser completada para regular el régimen de acceso a la función pública docente y sin que tampoco sea inadecuado que dicha concreción, en la que el establecimiento de los temarios consiste, sea llevada a cabo mediante una orden ministerial.
Por otra parte, desde un punto de vista material, el ya aludido ámbito nacional de dichos cuerpos, en el sentido de que sus integrantes pueden prestar servicios en el sistema educativo en cualquier parte del territorio nacional con independencia de la Administración educativa en la que ingresaron, reclama, entonces, un tratamiento común y uniforme en cuanto a las condiciones de acceso en un aspecto de tanta importancia para el sistema educativo como es la selección del profesorado. Consecuencia o conexión de lo anterior es que, en la fase de oposición, también haya de ser considerada básica el establecimiento de los temarios correspondientes pues tal carácter ha de revestir todo aquello que sea preciso para la preservación del esquema de función pública docente diseñado por la normativa básica y la determinación del contenido de los temarios constituye un elemento clave de estos procesos selectivos en cuanto que determina el nivel de conocimientos previos que los aspirantes han de estar en condiciones de demostrar. Lo anterior, es decir, la identidad en la exigencia de acreditar conocimientos establecidos en un mismo temario, no implica, además, identidad de las pruebas a superar, ya que la configuración del ámbito estatal de estos cuerpos de funcionarios no impide que se descentralice la gestión del régimen de acceso, pues la garantía de la unidad del sistema y de movilidad de sus integrantes la proporcionan las potestades normativas del Estado, entre las que se incluyen las relativas a la determinación de los temarios a fin de asegurar el régimen unitario y común en todo el territorio nacional que deben tener los cuerpos de funcionarios docentes en esta materia.
Finalmente, también ha de tenerse en cuenta que a la determinación de los temarios no son ajenas las Comunidades Autónomas dado que la norma cuestionada prevé expresamente su intervención en un doble sentido: mediante el procedimiento de consulta previa al establecimiento de los temarios, así como a través de la determinación de los correspondientes a las especialidades de la lengua propia en las Comunidades Autónomas en las que exista una lengua cooficial distinta del castellano. Sistema de acceso mediante la determinación de los temarios por un órgano estatal que, en fin, no presenta diferencias significativas con el que ya se establecía en el Real Decreto 850/1993, de 4 de junio (art. 22.2) ni tampoco con el fijado por el Real Decreto 276/2007 (art. 19).
En suma, lo expuesto conduce a desechar la impugnación que se formula al art. 19.1, así como las de los arts. 36.4 y 40.4 cuestionados en razón de la mención que contienen al art. 19. Lo mismo sucede con la impugnación del art. 19.3, relativa a la determinación de los temarios del cuerpo de inspectores de educación, pues, además de que éstos han de pertenecer a algunos de los cuerpos que integran la función pública docente (disposición adicional undécima. 3 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación y, en similares términos, disposición adicional décima.5 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación), procede dar por reproducido lo que señalamos en la STC 212/2012, FJ 7, en relación con el acceso y con la provisión de puestos mediante concursos de ámbito nacional para el cuerpo de inspectores de educación.
7. Examinaremos ahora las tachas que se formulan a los arts. 21 y 22 y a los anexos I, II y III, en relación con los arts. 23.1 y 36.2, respectivamente, y que se extiende también a las normas sobre evaluación de la fase de prácticas del art. 31. Tales quejas, planteadas conjuntamente en la demanda, han de ser, sin embargo, analizadas separadamente.
a) La Letrada de la Generalitat de Cataluña reprocha a los arts. 21 y 22, que regulan las «pruebas de la fase de oposición» y sus «calificaciones», respectivamente, su elevado componente organizativo que impone una uniformidad que no tiene justificación como norma básica. Por su parte el Abogado del Estado ha defendido que la regulación cuestionada ha de tener carácter básico en su configuración o estructura fundamental, relacionada con el número de pruebas a realizar y las características de cada una de ellas, así como, en relación con las calificaciones, con la necesidad de haber acreditado solvencia suficiente en el desarrollo de cada ejercicio.
El art. 21, intitulado «pruebas de la fase de oposición», regula la estructura de las pruebas que han de superarse en los procedimientos de ingreso a los cuerpos que imparten docencia (apartado 1) y al cuerpo de inspectores de educación (apartado 2), mientras que el art. 22 se refiere a la forma de calificar las pruebas («las calificaciones de las pruebas se expresarán en números de cero a 10. En ellas será necesario haber obtenido una puntuación igual o superior a cinco puntos para poder acceder a la prueba siguiente o, en el caso de la última prueba, para proceder a la valoración de la fase de concurso»).
La regulación de las pruebas de la fase de oposición contenida en el Real Decreto 276/2007 introduce modificaciones muy concretas respecto a la prevista en el art. 21, objeto de la presente controversia. En primer lugar, determina en el art. 18.3 que «[e]l orden en que deban desarrollarse las pruebas y sus partes o ejercicios, así como su duración será determinado por las Administraciones educativas en sus respectivas convocatorias». Además, el Real Decreto 276/2007 modifica el régimen específico de acceso a los cuerpos de catedráticos en sus artículos 37 a 39 previendo que el sistema de acceso consistirá en un concurso. Asimismo, en el art. 44, en relación con el acceso al cuerpo de inspectores de educación, establece que «las Administraciones educativas determinarán en sus respectivas convocatorias las características y duración de cada una de las tres partes de la prueba». Finalmente, en el Real Decreto 276/2007 no se contienen referencias a otros aspectos del modo en que se han de realizar las pruebas que están previstas en el art. 21 como son el tiempo concedido para la preparación de los ejercicios y que el Tribunal formule preguntas al aspirante o le solicite aclaraciones.
Es decir, atendiendo al criterio que antes hemos expuesto, no queda sino concluir que, a la vista de las modificaciones sobrevenidas, el conflicto ha perdido objeto en lo relativo al artículo 21.1 a) quinto párrafo; en el apartado b) el primer inciso del párrafo cuarto y los párrafos sexto y séptimo del mismo apartado b); y del apartado c) el párrafo segundo.
Asimismo, han perdido objeto del artículo 21.2 apartado a) los párrafos tercero, sexto y séptimo; el apartado b) y del apartado c) el párrafo segundo.
Centrados así los términos en los que se plantea el conflicto, en la respuesta a la queja genérica planteada contra los arts. 21 y 22 debemos partir de la necesidad, derivada de la existencia de un único sistema educativo, de unos criterios comunes en materia de requisitos de acceso a la función pública docente como garantía, tanto de la cualificación de los profesionales que integran dicha función pública como de su movilidad en el conjunto del sistema educativo. Esta necesidad de tratamiento común implica que el Estado adopte, en el ejercicio de sus competencias ex arts. 149.1.18 y 149.1.30 CE, una serie de decisiones para así asegurar que se alcanzan los objetivos perseguidos por la norma básica respecto a la evaluación de la cualificación de los aspirantes para el ejercicio de la docencia y las actividades vinculadas a la inspección educativa, respectivamente. Así, pese a que la genérica queja que plantea la Generalitat se basa en el carácter excesivamente detallado de la regulación, en realidad nuestro examen ha de centrarse en determinar hasta qué punto las previsiones de los arts. 21 y 22 constituyen una exigencia inexcusable para el mantenimiento de la homogeneidad de tratamiento en el acceso a la función pública docente y al cuerpo de inspectores de educación (en el mismo sentido, STC 207/2012, de 14 de noviembre, FJ 4, allí por relación a la prueba de acceso a los estudios universitarios). Así, de modo similar a lo que ya decidimos en la STC 207/2012, FJ 6, hemos de considerar básicas las determinaciones referidas a la estructura de las pruebas, incluyendo la concreción del número de ejercicios y la forma de calificarlos, como garantía de la mínima igualdad en el acceso a la función pública docente.
Conforme a tales criterios debemos examinar ahora las normas impugnadas. En ese sentido hemos de estimar, siguiendo lo apuntado por el Abogado del Estado, que la regulación del art. 21.1 relativa a la existencia de dos o, en su caso, tres pruebas no vulnera las competencias autonómicas, como tampoco lo hace la concreción de las materias a las que se refiere cada una de las pruebas (prueba práctica y desarrollo por escrito de un tema elegido por el aspirante de entre dos extraídos al azar por el tribunal de los correspondientes al temario de la especialidad, en el caso de la primera prueba; presentación de una programación didáctica y elaboración y exposición oral de una unidad didáctica, para la segunda y exposición oral ante el tribunal de un tema, extraído al azar por el propio aspirante, de entre los que conforman el temario de la especialidad, en el caso de la tercera) pues con ello se tiende a garantizar una estructura común de las pruebas que constituye una garantía mínima de homogeneidad, lo que también puede predicarse de la posibilidad de utilización de material auxiliar. La previsión de utilización del guion tiene necesariamente que compartir la misma naturaleza básica que la relativa al material auxiliar ya que no son sino elementos de apoyo del aspirante que han de ser iguales en todo el territorio nacional para no crear divergencias irrazonables.
Igualmente, como ya hemos señalado, del mismo carácter básico participan las reglas relativas a la valoración de las pruebas. Por su parte, la entrega del guion ha de responder a dicho carácter básico en la medida en que se configura como un elemento de valoración para el tribunal y como tal comparte el mismo carácter que se ha predicado de la forma de calificar los ejercicios.
Con similares pautas hemos de examinar el apartado 2 del art. 21, relativo a las pruebas de la fase de oposición en el procedimiento de ingreso al cuerpo de inspectores de educación. Ni su estructura en tres pruebas diferenciadas ni la determinación de las materias a las que se refieren exceden, como apunta el Abogado del Estado, de lo que puede establecerse como común denominador para el acceso a este cuerpo. Tampoco lo hace lo relativo a su forma de valoración.
En suma, por lo expuesto el art. 21 no vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
En cuanto al art. 22 consideramos básico el concreto criterio numérico en la calificación de cada prueba, pues con ello se expresa también la ya aludida homogeneidad en el sistema de acceso.
b) En este grupo de preceptos también se han impugnado los anexos I, II y III, en relación con los arts. 23.1 y 36.2. El anexo I determina las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para la fase de concurso en el proceso de ingreso a los cuerpos de maestros, catedráticos y profesores de enseñanza secundaria, profesores técnicos de formación profesional, catedráticos y profesores de escuelas oficiales de idiomas, catedráticos y profesores de música y artes escénicas y catedráticos, profesores y maestros de taller de artes plásticas y diseño; el anexo II hace lo propio con los baremos de méritos para el ingreso al cuerpo de inspectores de educación y el anexo III fija las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para los sistemas de accesos entre los cuerpos de funcionarios docentes. Por su parte los arts. 23.1 y 36.2 han sido impugnados en razón de las remisiones que contienen a los anexos I y III, respectivamente.
Para la Letrada de la Generalitat de Cataluña los anexos en cuestión agotan la regulación de la fase de concurso, pues, a su juicio, no se trata de especificaciones sino del establecimiento concreto de los baremos, lo que resultaría incompatible con su pretendido carácter básico. El Abogado del Estado ha negado la vulneración denunciada señalando que las remisiones son a las «especificaciones básicas» contenidas en los anexos, los cuales vienen a desarrollar lo previsto en la disposición adicional undécima de la Ley Orgánica de calidad de la educación. Estableciendo unos criterios razonables que han de ser concretados en las respectivas convocatorias y permitiendo que éstas añadan méritos adicionales.
Comenzando nuestro examen por lo dispuesto en el art. 23.1 en relación con el anexo I hemos de apreciar, confirmando lo apuntado por el Abogado del Estado, que la remisión que contiene el precepto es a «las especificaciones básicas y estructura que se recogen en el anexo I», las cuales deberán ser respetadas en todo caso por los baremos de las convocatorias. Así, en atención a las finalidades que la normativa básica ha de cumplir en relación con la garantía de una valoración homogénea en la fase de concurso de los procedimientos selectivos a los que se refiere el anexo I, es posible apreciar que la determinación de los méritos a valorar en la fase de concurso (formación académica, experiencia docente previa y otros a determinar en la convocatoria) no vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña. No son sino trasunto de lo previsto en la disposición adicional undécima.1 de la Ley Orgánica de calidad de la educación, la cual, como ha reconocido su propia representación procesal, es una norma básica en relación con la articulación de la función pública docente. Tampoco puede entenderse contraria a la competencia autonómica la asignación de máximos de puntuación a cada uno de los tres tipos de méritos, pues con ello la norma básica no hace sino expresar la importancia relativa que atribuye a cada uno de los méritos a valorar en la fase de concurso y lo hace, además, de tal modo que permite su modulación en las correspondientes convocatorias a realizar por las administraciones educativas. Lo mismo sucede con la concreción que, de los méritos generales (la experiencia docente y la formación académica) a valorar en esta fase de concurso, se contienen y con la específica asignación de puntuaciones a cada uno de los méritos allí concretados, en tanto que relacionados con la necesaria valoración homogénea a la que ya hemos aludido. Además, al establecer dicha regulación se han salvaguardado las competencias de desarrollo que en esta materia ostentan las Comunidades Autónoma, pues el apartado III del anexo I les reconoce la posibilidad de que en las respectivas convocatorias se establezcan otros méritos.
Similares conclusiones debemos alcanzar respecto al cuestionado anexo II, al que, en sus «especificaciones básicas» remite el no impugnado art. 23.2. Así, hemos de considerar básicos los méritos a valorar para el ingreso en el cuerpo de inspectores de educación (trayectoria profesional, ejercicio de cargos directivos y preparación científica y didáctica y otros méritos) así como la asignación de puntuaciones máximas a cada tipo de mérito globalmente considerado, la concreción de cada uno de los dos méritos generales en los apartados I y II del anexo II y la específica asignación de puntuaciones a cada uno de los méritos allí concretados.
Finalmente, el anexo III, relativo a las especificaciones a las que deben ajustarse los baremos de méritos para los sistemas de accesos entre los cuerpos de funcionarios docentes, al que, en sus «especificaciones básicas» remite el art. 36.2, no vulnera las competencias autonómicas en la medida en que se limita a señalar los tipos de méritos a valorar (trabajo desarrollado, cursos de formación y perfeccionamiento y méritos académicos y otros méritos), remitiendo su concreción en la mayor parte de los casos a lo que dispongan las administraciones educativas competentes en la respectiva convocatoria y estableciendo, en forma de máximos, criterios indicativos de la valoración a otorgar a los méritos aportados por los candidatos.
En mérito de todo lo expuesto no queda sino concluir que la específica asignación de puntuaciones a cada uno de los méritos concretados en los apartados I y II de los anexos I y II son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña.
c) Por último, la impugnación del art. 31, relativa a los criterios de evaluación de la fase de prácticas en los procedimientos de ingreso a los cuerpos que imparten docencia, ha de ser desestimada.
La tacha formulada por la representación procesal de la Generalitat de Cataluña se centra en reclamar que ésta ha de poder modular la valoración de la vertiente práctica a efectos de la incorporación a la función pública docente, concretando el proceso de evaluación. Para el Abogado del Estado el precepto se limita a establecer unos criterios generales dejando gran libertad a cada administración educativa.
La modulación reclamada no viene impedida por el precepto cuestionado en la medida en que otorga gran libertad a la administración educativa actuante en un contexto previamente definido por el no impugnado art. 30, que remite a la decisión de las administraciones educativas la organización de la fase de prácticas y la determinación concreta de su duración y posibles contenidos. En ese marco predefinido el art. 31, en lo que debemos entender cuestionado, se limita a exigir que se garantice que los aspirantes «posean las capacidades didácticas necesarias para la docencia» (apartado 1), idea que, bien que con otra formulación, se encuentra también presente en la legislación educativa catalana (art. 119.2 de la Ley 12/2009, según el cual «[e]l período de prácticas permite valorar el grado de desarrollo de las competencias profesionales de los candidatos») y que, en el caso de los inspectores de educación, se plasma en la exigencia de que «los aspirantes posean la adecuada preparación para llevar a cabo las funciones atribuidas a este cuerpo y especialidad» (apartado 2). En ambos casos tales previsiones no son sino meras concreciones de la necesidad de poseer «los conocimientos específicos necesarios para impartir la docencia, la aptitud pedagógica y el dominio de las técnicas necesarias para el ejercicio docente» a las que, como aspectos a tener en cuenta en la fase de oposición, se aludía en la disposición adicional undécima.3 de la Ley Orgánica de calidad de la educación y que, en tanto que relacionados con la capacidad docente, tienen una directa relación con la calidad de la enseñanza, lo que determina que el Estado pueda establecerlas con carácter básico.
8. Restan por enjuiciar las tachas que se formulan a los arts. 44, 45.1, 45.2, párrafos primero y segundo, 45.3, 46.1, 46.2, 46.3, párrafos primero, segundo y tercero, 46.4, 47, relativos todos ellos al procedimiento para la adquisición de nuevas especialidades docentes por parte de quienes ya ostentan la condición de funcionarios de carrera.
La Letrada de la Generalitat de Cataluña entiende que este procedimiento no tiene cobertura ni conexión con la Ley Orgánica de calidad de la educación, donde no se hace referencia a que deba ser regulado con carácter básico y, en consecuencia, impugna todo el título V (arts. 44 a 47) con excepción de los párrafos que prevén la posibilidad de incorporar contenidos prácticos en la prueba para aquellas especialidades que así se determine y ello porque la disposición final segunda del Real Decreto 334/2004 excluye el carácter básico de dichos párrafos. El Abogado del Estado ha defendido el carácter básico de las normas impugnadas pues las mismas guardan directa relación con la regulación de las especialidades en la Ley Orgánica de calidad de la educación, limitándose a establecer una regulación muy abierta a fin de asegurar un mínimo uniforme en el procedimiento de acceso a nuevas especialidades.
Las especialidades docentes, cuyo procedimiento de adquisición regulan los preceptos impugnados, acreditan que los funcionarios docentes poseen los conocimientos necesarios para impartir determinadas áreas y materias integradas en el currículo de las enseñanzas reservadas al cuerpo docente al que pertenecen. Estas especialidades se han contemplado tradicionalmente en la legislación educativa estatal (así en la disposición adicional octava LOGSE, apartado 8 o en diversos preceptos de la Ley Orgánica de calidad de la educación, como los arts. 11, 19, 85, 106, o en la vigente Ley Orgánica 2/2006, que atribuye al Gobierno, en su disposición adicional séptima.2, tanto la creación o supresión de las especialidades docentes de los cuerpos como la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una de ellas). Constatación que permite ya descartar la queja formulada por la Letrada de la Generalitat de Cataluña relativa a la falta de competencia para que la norma reglamentaria pudiera establecer bases en esta materia. En efecto, dada su naturaleza y prescindiendo de que también puedan producir efectos en materia de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional, es evidente que la adquisición de nuevas especialidades docentes presenta una conexión más directa con la materia educación que con la de función pública. En este sentido, ostentadas por el Estado competencias básicas en la materia, en los términos que ya hemos tenido ocasión de exponer, resulta que la posibilidad de que normas de rango reglamentario operen como complemento de la regulación legal no se opone a nuestra doctrina en relación con esta cuestión, por lo que, desde esta primera perspectiva, nada puede reprocharse a la regulación impugnada.
Examinando ya la cuestión desde una perspectiva material, la importancia que tienen las especialidades docentes en el sistema educativo, cuya verdadera naturaleza está ligada a la posibilidad de que los funcionarios docentes impartan determinadas enseñanzas que van ligadas a la titularidad de la misma, justifica que el Estado establezca una regulación en materia del procedimiento aplicable para la adquisición de tales especialidades, procurando con ello el establecimiento de unos criterios comunes en dichos procedimientos que es propia de la función que las bases cumplen en esta materia. Dichos criterios se combinan con la apertura de la regulación a las decisiones que tome la administración educativa en relación tanto con las especialidades que puedan adquirirse como la duración y características de la prueba a partir de un mínimo establecido por la norma estatal, mínimo que se justifica por el hecho de que las especialidades así adquiridas tienen su virtualidad en los mecanismos de provisión de puestos de trabajo en la función pública docente y, por tanto, en cualquier parte del sistema educativo nacional.
En suma, por lo expuesto, la impugnación de los arts. 44, 45.1, 45.2 párrafos primero y segundo, 45.3, 46.1, 46.2, 46.3, párrafos primero, segundo y tercero, 46.4, 47 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 334/2004 ha de ser desestimada.
1.º Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del conflicto núm. 4748-2004 en lo relativo al artículo 21.1 a) quinto párrafo; en el apartado b) el primer inciso del párrafo cuarto y los párrafos sexto y séptimo del mismo apartado b); y del apartado c) el párrafo segundo.
Dada en Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil trece.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Enrique López y López.–Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 19/12/2013
CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE núm. 111, de 7 de mayo de 2014 (Ref. BOE-A-2014-4827).
DICTADA en el Conflicto 4748/2004 (Ref. BOE-A-2004-19233).
DECLARA la desaparición del objeto en relación con lo indicado del art. 21.1 y 2 y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás, del Reglamento aprobado por Real Decreto 334/2004, de 27 de febrero (Ref. BOE-A-2004-3715).