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Timestamp: 2016-10-28 14:22:25+00:00
Document Index: 205839170

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 67', 'art. 80', 'art. 31', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 87', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 67', 'art. 71', 'ATF ', 'art. 67', 'art. 80', 'art. 67', 'art. 67', 'in fine', 'art. 67', 'in fine', 'art. 67', 'art. 31', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 67', 'art. 61', 'art. 67', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 31']

139 V 8813. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause Office juridique et de surveillance (OJSU) du Service de l'emploi contre L. (recours en mati�re de droit public)
8C_385/2012 du 4 f�vrier 2013
Art. 8 al. 1 let. e, art. 13 al. 1 et art. 14 al. 3 LACI; art. 1 al. 1 annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP); art. 67 par. 1 et 2 du R�glement (CEE) n� 1408/71; art. 80 du R�glement (CEE) n� 574/72; art. 31 par. 1 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait�s; totalisation des p�riodes d'assurance ou d'emploi. Cas d'un assur� qui, apr�s avoir perdu son emploi en Suisse, a exerc� une activit� lucrative au Danemark sans s'affilier � l'assurance-ch�mage danoise, est revenu en Suisse, y trouve un emploi temporaire de quelques jours, puis d�pose une demande d'indemnit� de ch�mage. La prise en compte d'une p�riode d'emploi accomplie dans un autre Etat membre (totalisation des p�riodes d'assurance) pour ouvrir le droit � l'indemnit� de ch�mage suisse est exclue lorsqu'un assur� n'a pas fait usage de la possibilit� de s'affilier � une assurance-ch�mage facultative sous la l�gislation de cet autre Etat membre (consid. 7). Faits � partir de page 89
A. L., de nationalit� fran�aise, au b�n�fice d'un permis d'�tablissement en Suisse, y a travaill� depuis le mois de novembre 1983. A la fin de l'ann�e 2006, il s'est annonc� � l'assurance-ch�mage, � la suite de la faillite de la soci�t� dans laquelle il travaillait. Durant sa p�riode de ch�mage, il a trouv� un emploi, � l'�tranger, au service de la soci�t� X. pour laquelle il a travaill� du 19 novembre 2007 au 31 mai 2009. Le 25 juin 2009, l'autorit� comp�tente de ce pays lui a d�livr� l'imprim� E 301, dans lequel elle a attest� une p�riode d'emploi correspondante en pr�cisant que l'int�ress� ne comptait pas de p�riode d'assurance � l'�tranger, car il n'avait pas �t� affili� � l'assurance-ch�mage. BGE 139 V 88 S. 90
De retour en Suisse, L. a �t� engag� temporairement, du 5 au 8 juin 2009, par la soci�t� Y. S�rl. Le 9 juin suivant, il s'est annonc� � l'assurance-ch�mage. Il a �t� indemnis� par la Caisse cantonale neuch�teloise d'assurance-ch�mage (ci-apr�s: la caisse ou la CCNAC). D�s le mois d'ao�t 2009, il a r�alis� des gains interm�diaires. Le 21 d�cembre 2009, il a transmis � la caisse la formule "Indications de la personne assur�e" pour ce m�me mois, accompagn�e d'une facture pour un montant de 36'028 fr. adress�e par lui � la soci�t� X. pour une activit� de vente commenc�e en mai 2009. Le 5 janvier 2010, la caisse a invit� l'Office juridique et de surveillance (ci-apr�s: l'OJSU) � statuer sur l'aptitude au placement de l'int�ress� depuis juin 2009 et, au besoin, sur la r�partition en fonction de la p�riode d'activit� de la somme de 36'028 fr., ainsi que sur les cons�quences de l'annonce jug�e tardive de l'activit� ind�pendante.
Par d�cision du 8 f�vrier 2010, l'OJSU a refus� le droit � l'indemnit� de ch�mage de l'int�ress� avec effet r�troactif au 9 juin 2009. Il a retenu que ce dernier ne s'�tait pas affili� � l'assurance-ch�mage � l'�tranger, laquelle �tait facultative. Pour cette raison il ne remplissait pas, au moment d�j� de son inscription, les conditions permettant la prise en compte, pour l'accomplissement de la p�riode minimale de cotisation, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la l�gislation de ce pays � l'�tranger.
L. a form� une opposition, que l'OJSU a rejet�e par une nouvelle d�cision du 23 mars 2010.
Le 9 juin 2010, la CCNAC a rendu une d�cision par laquelle elle a demand� � L. de lui rembourser un montant de 33'779 fr. 30 au titre d'indemnit�s per�ues, selon elle � tort, du 9 juin 2009 au 30 novembre 2009.
B. L. a recouru contre la d�cision sur opposition de l'OJSU du 23 mars 2010 devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.
Par jugement du 22 mars 2012, le tribunal cantonal a admis le recours. Il a annul� cette d�cision et a renvoy� la cause � l'OJSU pour nouvelle d�cision au sens des motifs. Il a consid�r�, en bref, que l'administration �tait tenue de prendre en compte la p�riode d'emploi effectu�e � l'�tranger (assimilation des p�riodes d'assurance), ce qui avait pour cons�quence que l'assur� avait droit � l'indemnit� de ch�mage. Il appartenait d�s lors � l'OJSU de statuer sur les questions soulev�es par la CCNAC dans sa demande du 5 janvier 2010. BGE 139 V 88 S. 91
C. L'OJSU exerce un recours en mati�re de droit public dans lequel il conclut � l'annulation du jugement cantonal et � la confirmation de sa d�cision sur opposition.
L. conclut au rejet du recours. Le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (SECO) s'est �galement d�termin�. Il s'est ralli� aux arguments et aux conclusions de l'OJSU.
3. 3.1 L'assur� a droit � l'indemnit� de ch�mage si, entre autres exigences, il remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation (art. 8 al. 1 let. e LACI [RS 837.0]). Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du d�lai-cadre pr�vu � cet effet (soit deux ans; art. 9 al. 3 LACI), a exerc� durant douze mois au moins une activit� soumise � cotisation remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation. Cette disposition se rapporte � l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activit� soumise � cotisation en Suisse (ATF 128 V 182 consid. 3b p. 186). 3.2 En l'esp�ce, il est constant qu'au moment o� il s'est � nouveau annonc� � l'assurance-ch�mage, le 9 juin 2009, l'intim� ne pouvait se pr�valoir d'une activit� soumise � cotisation en Suisse d'une ann�e au moins dans les deux ann�es pr�c�dentes. La question est de savoir si, comme l'ont admis les premiers juges, l'Accord du 21 juin 1999 entre la Conf�d�ration suisse, d'une part, et la Communaut� europ�enne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), ainsi que les r�glements auxquels il est fait r�f�rence, permettent de prendre en compte les p�riodes d'emploi accomplies � l'�tranger.
4. 4.1 Selon l'art. 1er al. 1 annexe II ALCP - intitul�e "Coordination des syst�mes de s�curit� sociale", fond�e sur l'art. 8 de l'Accord et faisant partie int�grante de celui-ci (art. 15 ALCP) -, en relation avec la section A de cette annexe, les Parties contractantes appliquaient entre elles, jusqu'au 31 mars 2012, le R�glement (CEE) n� 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif � l'application des r�gimes de s�curit� sociale aux travailleurs salari�s, aux travailleurs non salari�s et aux membres de leur famille qui se d�placent � l'int�rieur de la Communaut� (ci-apr�s: r�glement n� 1408/71; RO 2004 121). Une BGE 139 V 88 S. 92d�cision n� 1/2012 du Comit� mixte du 31 mars 2012 (RO 2012 2345) a actualis� le contenu de l'annexe II pr�cit�e avec effet au 1er avril 2012, en pr�voyant, en particulier, que les parties appliqueraient d�sormais entre elles le R�glement (CE) n� 883/2004 du Parlement europ�en et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des syst�mes de s�curit� sociale, modifi� par le R�glement (CE) n� 988/2009 du Parlement europ�en et du Conseil du 16 septembre 2009 (RS 0.831.109.268.1).
4.2 Le R�glement n� 883/2004 - qui a donc remplac� le r�glement n� 1408/71 - n'ouvre toutefois aucun droit pour la p�riode ant�rieure � la date de son application (art. 87 par. 1). Conform�ment � la jurisprudence constante, l'examen du juge se limite � la p�riode pr�c�dant le prononc� de la d�cision administrative (ici la d�cision sur opposition); les modifications ult�rieures de l'�tat de fait ou de droit ne peuvent normalement pas �tre prises en consid�ration. Il n'y a donc pas lieu d'examiner, � ce stade, la situation juridique qui pr�vaudrait � l'�gard de l'intim� � partir du 1er avril 2012 (ATF 128 V 315 consid. 1 p. 316 ss). Comme l'ont admis avec raison les premiers juges, le litige doit donc �tre tranch� au regard du r�glement n� 1408/71, alors applicable (cf. aussi ATF 138 V 392 consid. 4.1.3 p. 396).
5. 5.1 Conform�ment � l'art. 67 par. 3 du r�glement n� 1408/71, l'Etat comp�tent pour l'octroi des prestations de ch�mage est celui du dernier emploi, sauf exceptions (art. 71 par. 1 let. a point ii et let. b point ii du r�glement) qui n'entrent pas en consid�ration en l'esp�ce. La comp�tence du dernier pays d'emploi - en l'occurrence la Suisse - est donn�e m�me si l'int�ress� n'y a travaill� qu'un jour (BORIS RUBIN, Assurance-ch�mage, 2e �d. 2006, p. 991 n.. 15.2.2.1; cf. aussi ATF 132 V 196). 5.2 L'art. 67 du r�glement n� 1408/71 exige par ailleurs la totalisation des p�riodes d'assurance ou d'emploi. Le r�glement op�re en outre une distinction, pour la totalisation, entre les syst�mes nationaux exigeant des p�riodes d'assurance et les r�gimes fond�s sur des p�riodes d'emploi. Les par. 1 et 2 de cette disposition, qui expriment cette diff�rence, sont ainsi libell�s:
"1. L'institution comp�tente d'un Etat membre dont la l�gislation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations � l'accomplissement de p�riodes d'assurance tient compte, dans la mesure n�cessaire, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation de tout Etat membre, BGE 139 V 88 S. 93comme s'il s'agissait de p�riodes d'assurance accomplies sous la l�gislation qu'elle applique, � condition toutefois que les p�riodes d'emploi eussent �t� consid�r�es comme p�riodes d'assurance si elles avaient �t� accomplies sous cette l�gislation.
2. L'institution comp�tente d'un Etat membre dont la l�gislation subordonne l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations � l'accomplissement de p�riodes d'emploi tient compte, dans la mesure n�cessaire, des p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation de tout Etat membre, comme s'il s'agissait de p�riodes d'emploi accomplies sous la l�gislation qu'elle applique."
5.3 Par ailleurs, l'art. 80 du R�glement (CEE) n� 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalit�s d'application du r�glement (CEE) n� 1408/71 (RO 2005 3909) pr�voit que pour b�n�ficier des dispositions de l'art. 67, par. 1 ou 2 du r�glement n� 1408/71, l'int�ress� est tenu de pr�senter � l'institution comp�tente une attestation mentionnant les p�riodes d'assurance ou d'emploi accomplies en qualit� de travailleur salari� sous la l�gislation � laquelle il a �t� soumis ant�rieurement en dernier lieu (imprim� E 301).
5.4 L'intim� a travaill� en dernier lieu � Z., avant de s'annoncer au ch�mage. La Suisse est donc l'Etat comp�tent pour le versement �ventuel des prestations. S'agissant de la distinction entre les r�gimes nationaux, le r�gime suisse se r�f�re � des p�riodes d'assurance, attendu que le droit aux prestations d�pend d'une activit� soumise � cotisation. C'est donc la premi�re �ventualit� envisag�e ci-dessus (art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71) qui entre ici en consid�ration (cf. THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2e �d. 2007, p. 2484 s. n. 990 in fine). Il ne fait pas de doute, par ailleurs, que l'activit� exerc�e � l'�tranger aurait �t� soumise � cotisations en Suisse et, partant, consid�r�e comme une p�riode d'assurance (art. 67 par. 1 in fine). Il est enfin constant que l'assurance-ch�mage est facultative � l'�tranger et que l'intim� n'y a pas �t� affili� comme en atteste l'imprim� E 301.
6. Pour l'essentiel, le recourant invoque la Circulaire du SECO relative aux cons�quences des r�glements (CE) n� 883/2004 et n� 987/2009 (ce dernier [RS 0.831.109.268.11] fixant les modalit�s d'application du r�glement n� 883/2004) sur l'assurance-ch�mage (Circulaire IC 883 http://www.espace-emploi.ch/publikationen/kreisschreiben:fre). Le chiffre A16 de cette circulaire (valant mutatis mutandis pour l'application de l'art. 67 du r�glement no 1408/71) est ainsi libell�:
"Les p�riodes relatives � une activit� qui justifient le rattachement � un syst�me de prestations en cas de ch�mage, mais qui, suite � la non-affiliation � l'AC volontaire, ne d�bouchent pas v�ritablement sur un tel rattachement, ne sont consid�r�es ni comme des p�riodes d'assurance ni comme des p�riodes d'emploi."
Selon le recourant, s'il devait en �tre autrement, l'assur� "gagnerait sur tous les fronts". Non seulement il ne cotiserait pas dans l'Etat dans lequel il travaille dans un premier temps, mais il profiterait, dans un deuxi�me temps, dans l'Etat de totalisation d'un principe de reconnaissance et de solidarit� auquel pr�cis�ment il n'a pas voulu adh�rer.
Dans ses d�terminations, le SECO s'exprime dans le m�me sens, soulignant que la Suisse ne saurait reconna�tre un avantage que l'assur� n'aurait pas eu � l'�tranger. En d'autres termes, le d�placement des travailleurs dans l'espace couvert par l'ALCP ne saurait servir � la reconnaissance de droits qui n'existent pas dans l'Etat de provenance.
7. 7.1 Pour l'interpr�tation du r�glement n� 1408/71, il y a lieu de se conformer aux r�gles d'interpr�tation habituelles d�duites de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des trait�s (CV; RS 0.111). En particulier, l'art. 31 par. 1 CV prescrit que les trait�s doivent s'interpr�ter de bonne foi suivant le sens ordinaire � attribuer aux termes du trait� dans leur contexte et � la lumi�re de son objet et de son but (ATF 138 V 258 consid. 5.3.2 p. 267 et les r�f�rences cit�es; ATF 133 V 329 consid. 8.4 p. 339).
7.2 Selon la Cour de justice des Communaut�s europ�ennes [CJCE](arr�t du 12 mai 1989 388/87 Warmerdam-Steggerda, Rec. 1989 p. 1203), il r�sulte du libell� de l'art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71 que, dans l'hypoth�se o� la l�gislation de l'Etat membre sur le territoire duquel se trouve l'institution comp�tente fait d�pendre le b�n�fice du droit aux prestations de ch�mage de l'accomplissement de p�riodes d'assurance, des p�riodes d'assurance accomplies dans tout autre Etat membre doivent �tre prises en compte dans l'Etat membre o� les prestations ont �t� demand�es, comme si ces p�riodes d'assurance avaient �t� accomplies sous la l�gislation de ce dernier Etat membre. Dans la m�me hypoth�se, les simples p�riodes d'emploi, sans affiliation � un r�gime de ch�mage, accomplies sous la l�gislation de tout autre Etat membre, doivent �tre prises en compte dans l'Etat membre o� les prestations ont �t� demand�es, comme si ces p�riodes d'emploi avaient �t� accomplies sous la l�gislation BGE 139 V 88 S. 95de ce dernier Etat membre, � condition que, d'apr�s la loi de celui-ci, ces p�riodes d'emploi eussent �t� consid�r�es comme p�riodes d'assurance (point 17). La Cour (point 22) en a d�duit que la disposition pr�cit�e ne subordonne pas la totalisation, par l'institution comp�tente d'un Etat membre, de p�riodes d'emploi accomplies dans un autre Etat membre � la condition que ces p�riodes soient consid�r�es comme p�riodes d'assurance pour la m�me branche de s�curit� sociale par la l�gislation sous laquelle elles ont �t� accomplies. Il suffit que la personne concern�e ait �t� affili�e, par exemple, � l'assurance-accidents par cette l�gislation (voir aussi KESSLER/LHERNOULD, Code annot� europ�en de la protection sociale, 3e �d. 2005, p. 263; PATRICIA USINGER-EGGER, Die soziale Sicherheit der Arbeitslosen in der Verordnung [EWG] Nr. 1408/71 und in den bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und ihren Nachbarstaaten, 2000, p. 70). Dans cette affaire , il s'agissait d'une personne qui demandait des prestations de ch�mage aux Pays-Bas et qui avait travaill� en Ecosse comme salari�e (stagiaire) sans avoir �t� assur�e contre le ch�mage en raison de la modicit� de ses revenus.
7.3 La situation envisag�e par cette jurisprudence peut se pr�senter lorsque la personne a exerc� une activit� soumise � cotisation dans l'Etat comp�tent pour verser les prestations, mais n'a pas exerc� d'activit� soumise � l'assurance-ch�mage dans l'autre Etat membre parce que cet Etat ne conna�t pas l'assurance-ch�mage (au sens technique du terme) ou que l'activit� en cause y �tait consid�r�e comme une activit� ind�pendante ou encore que l'activit� �tait trop peu importante pour �tre soumise � l'assurance, comme dans l'affaire Warmerdam-Stegerda (voir EBERHARD EICHENHOFER, in Europ�isches Sozialrecht, Maximilian Fuchs [�d.], 5e �d. 2010, n� 8 ad art. 61 du r�glement no 883/2004).
7.4 Cette jurisprudence est critiqu�e en doctrine. En effet, le but de la totalisation est d'�viter que les travailleurs ressortissants des Etats membres, qui ont exerc� des activit�s couvertes par un r�gime de s�curit� sociale dans plusieurs de ces Etats, ne subissent un traitement plus d�favorable dans le domaine de la s�curit� sociale que s'ils avaient exerc� ces m�mes activit�s dans un seul Etat membre. Il s'agit, en d'autres termes, d'�viter que la libre circulation ne porte atteinte au maintien de droits et avantages acquis ou en cours d'acquisition sous la l�gislation d'un Etat membre. Admettre la totalisation de p�riodes d'emploi qui ne sont pas propres � fonder des droits ou avantages en mati�re d'assurance-ch�mage dans chacun des Etats membres a BGE 139 V 88 S. 96pour cons�quence qu'un seul jour d'activit� soumis � cotisation dans l'Etat comp�tent suffit � ouvrir un droit originaire � des prestations de l'assurance-ch�mage en faveur de personnes qui n'�taient pas assur�es contre le risque de ch�mage (RAINER SCHLEGEL, Koordinierendes Arbeitsf�rderungsrecht f�r Wanderarbeitnehmer, in Kasseler Handbuch des Arbeitsf�rderungsrechts, Spellbrink/Eicher [�d.], 2003, p. 1622 n. 129; NUSSBAUMER, op. cit., p. 2483 n. 988).
7.5 Si, on l'a vu, la CJCE a adopt� une interpr�tation large de l'art. 67 par. 1 du r�glement n� 1408/71, on peut penser que la jurisprudence europ�enne vise ici des situations o� l'int�ress� n'avait pas la possibilit� de s'assurer contre le ch�mage dans l'Etat membre en question (tel le cas de l'assur�e dans l'affaire Warmerdam-Steggerda). Cette jurisprudence ne saurait en revanche s'appliquer de mani�re encore plus �tendue � des situations o� l'int�ress� ne fait pas usage de la possibilit� de s'affilier � une assurance-ch�mage facultative. Dans un tel cas, la personne concern�e ne peut se pr�valoir des r�gles de coordination du droit communautaire. En renon�ant � b�n�ficier d'une couverture d'assurance-ch�mage, alors qu'elle aurait pu s'y soumettre par le paiement de cotisations, elle renonce du m�me coup au maintien de droits et d'avantages qui seraient acquis � ce titre sous la l�gislation de cet Etat en vue de leur transfert �ventuel dans un autre Etat membre. On doit ainsi admettre qu'une totalisation est exclue dans ce cas, contrairement � ce que retient la juridiction cantonale.
7.6 Les premiers juges ont certes aussi trouv� un appui � leur raisonnement dans les dispositions de l'art. 14 al. 3 LACI.
Dans sa version en vigueur depuis le 1er juin 2002, cette disposition pr�voit que les Suisses de retour au pays apr�s un s�jour de plus d'un an dans un pays non-membre de la Communaut� europ�enne ou de l'Association europ�enne de libre-�change (AELE) sont lib�r�s des conditions relatives � la p�riode de cotisation durant une ann�e, � condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activit� salari�e � l'�tranger. Il en va de m�me pour les ressortissants des Etats membres de la Communaut� europ�enne ou de l'AELE dont l'autorisation d'�tablissement n'est pas �chue.
L'exon�ration du paiement des cotisations pour les personnes de retour en Suisse en application de cette disposition est toujours possible lorsqu'une activit� salari�e a �t� exerc�e � l'�tranger mais qu'elle n'a pas �t� prise en consid�ration du point de vue du droit des cotisations; la raison pour laquelle les cotisations n'ont pas �t� pay�es est BGE 139 V 88 S. 97sans importance: le versement de cotisations � l'�tranger n'est, en effet, pas une condition � la lib�ration de la p�riode de cotisations au sens de l'art. 14 al. 3 LACI (arr�t du Tribunal f�d�ral C 52/06 du 26 juillet 2007 consid. 3.4; NUSSBAUMER, op. cit., p. 2254 n. 249).
Selon les premiers juges, il serait insoutenable de consid�rer que si l'intim� avait exerc� son activit� dans un Etat non membre de l'Union europ�enne ou de l'AELE, il aurait pu invoquer l'art. 14 al. 3 LACI en revenant en Suisse, alors qu'apr�s avoir exerc� une activit� salari�e de 18 mois � l'�tranger, il serait priv� de tout droit � l'indemnit� de ch�mage. Cette situation n'a toutefois rien de paradoxal ni d'anormal du moment qu'en vertu du droit communautaire l'intim� aurait eu droit, en s'affiliant au r�gime d'assurance-ch�mage facultatif danois, aux prestations de son dernier pays d'emploi. L'art. 14 al. 3 LACI s'applique � des cas o� une totalisation des p�riodes accomplies � l'�tranger n'est pas possible.
7.7 Dans ces conditions, c'est � tort que les premiers juges ont retenu que la p�riode d'emploi � l'�tranger devait �tre prise en compte pour la d�termination des droits de l'assur�. Sous r�serve de ce qui suit (consid. 8 non publi�), il ne pouvait pr�tendre � des indemnit�s de l'assurance suisse.
128 V 182,
132 V 196 suite... ,
art. 14 al. 3 LACI,
art. 13 al. 1 et art. 14 al. 3 LACI,
art. 9 al. 3 LACI suite... ,
art. 31 par. 1 CV