Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A051-06.htm
Timestamp: 2017-11-18 01:03:51
Document Index: 172280914

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 238', 'artículo 152', 'artículo 87', 'artículo 152', 'artículo 82', 'artículo 18', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 152', 'artículo 152', 'Artículo 152', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 238', 'artículo 152', 'artículo 87', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 29', 'artículo 86']

A051-06
Auto 051/06
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimación y oportunidad en sentencia T-621 de 2005
ACCION DE TUTELA-Procedencia siempre que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EN ACCION DE TUTELA-Apreciación en concreto/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EN ACCION DE TUTELA-Solicitante podrá acudir paralelamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sin perjuicio de la competencia del juez de tutela
El artículo 86 de la Carta Política dispone que toda persona puede reclamar ante los jueces el restablecimiento de sus derechos fundamentales, para que aquel de quien se solicita la tutela actúe o deje de hacerlo, siempre que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que el amparo constitucional se invoque como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable. En desarrollo de la anterior previsión, los artículos 6° y 8° del Decreto 2591 de 1991 establecen que los medios de defensa que enervan la acción de tutela serán apreciados en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el solicitante, quien podrá acudir paralelamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin perjuicio de la competencia del juez de tutela para resolver sobre la aplicación del acto particular, respecto de la situación jurídica cuya protección se solicita.
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Facultad de suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial/ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION-Conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
El artículo 238 constitucional asigna a la jurisdicción contenciosa la facultad de suspender provisionalmente, por los motivos y requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, aspecto éste que desarrolla el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de prever la procedencia del mecanismo i) siempre que se solicite y sustente en la demanda o en escrito separado presentado antes de su admisión; ii) en aquellos casos en que la infracción de las disposiciones invocadas se pueda constatar por confrontación directa; y iii) si el perjuicio está demostrado, aunque sea sumariamente, en acciones distintas de la de nulidad. Además las controversias, desavenencias o conflictos, derivados de la existencia, nulidad o incumplimiento de las obligaciones contractuales y las impugnaciones contra los actos dictados con motivo u ocasión de la actividad contractual de la administración se someten al conocimiento de la jurisdicción contenciosa, según lo disponen el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con la posibilidad de invocar la suspensión provisional de los actos en los términos del artículo 152 de la misma codificación, siempre que la violación de las normas superiores resulte evidente.
DEBIDO PROCESO EN CONTRATO DE OBRA-Juez de tutela no puede decidir sobre pruebas parciales, sin oposición y contradicción
ACCION DE TUTELA EN CONTRATO DE OBRA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial para suspender resolución que declara la caducidad
SOLICITUD DE NULIDAD FALLO DE TUTELA-Improcedencia en sentencia T-621 de 2005 por existir otro medio de defensa judicial
Referencia: Nulidad de la Sentencia T-621 de 2005
Acción de tutela instaurada por Carlos Orlando Becerra Castillo contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER -1.066.137-.
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad de la Sentencia T-621 de 2005, proferida por la Sala Octava de Revisión el día dieciséis (16) de junio de dos mil cinco (2005).
El señor Carlos Orlando Becerra Castillo interpuso acción de tutela en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
En la sentencia T-621 de 2005, la Sala Octava de Revisión reseñó los hechos que dieron lugar a la acción de tutela a que se hace mención de la siguiente manera:
“1. A finales del año 2003, la Subgerencia de Infraestructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- abrió convocatorias para atender varios distritos de irrigación en pequeña escala, adjudicados al demandante en consideración a que cumplió con los requisitos de experiencia, idoneidad, capacidad técnica y financiera.
2. Cada uno de los contratos celebrados se cumplieron y ejecutaron a cabalidad, y sin contratiempo, excepto el de obra pública No. 049 suscrito el 29 de diciembre de 2003, correspondiente a la rehabilitación del Distrito de Irrigación en pequeña escala – Albesa, en el municipio de Pasca (Cundinamarca), por valor de $ 84.000.000 millones de pesos.
7. Indica el accionante que la razón por la cual las cámaras de quiebre de presión de agua no han podido funcionar correctamente, obedece a que el agua arrastra grandes cantidades de tierra, residuos vegetales y animales y otros elementos, los cuales taponan las válvulas e impiden su correcto funcionamiento. Éste problema se presenta básicamente, porque aún no se ha podido instalar la estación de filtrado, ni se conoce el lugar de instalación, sin perjuicio de que desde el inicio de la ejecución del contrato, el tutelante a instado a la entidad contratante para que defina tal situación. Agrega que la construcción o instalación de una estación de filtrado es necesaria como quiera que para el correcto funcionamiento de las cámaras de quiebre se requiere que las aguas estén libres de elementos de arrastre y de sólidos.
11. Con base en la mencionada presunción de responsabilidad, afirma el accionante que el INCODER, mediante comunicación 8720-966 recibida el 22 de octubre de 2004, le advirtió que declararía la caducidad administrativa del contrato.[1]
· Construcción e instalación de cinco (5) cámaras de quiebre de presión;
· Conjunto de elementos de tres (3) cajillas prediales;
· Construcción de la planta de filtrado.
“DE LA CADUCIDAD Y SUS EFECTOS. La Caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.”
“CADUCIDAD. –El INCODER podrá declarar la caducidad administrativa del presente contrato, sin previo requerimiento al CONTRATISTA y sin lugar a indemnización alguna por medio de Resolución motivada, cuando se presenten hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del CONTRATISTA que afecten de manera grave y directa la ejecución del presente contrato y evidencien que pueden conducir a su paralización, de conformidad con los Artículos 18 y 5°, numeral 5° de la Ley 80 de 1.993; así como en los casos: a) Si el CONTRATISTA no entrega el programa de trabajo o no inicia o termina el contrato dentro de los plazos estipulados; b) Si por causas imputables el CONTRATISTA o sus dependientes no se han efectuado en forma satisfactoria las entregas parciales; c) Si suspendido el contrato, el CONTRATISTA no reinicia su ejecución dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la orden dada para hacerlo; d) Si el CONTRATISTA no utiliza el equipo, elementos, personal, etc. que se requieren para el cumplimiento del objeto; e) Si el CONTRATISTA se niega hacer las reparaciones, entregas, etc., necesarias para el cabal cumplimiento de sus obligaciones; f) Cuando el CONTRATISTA no entregue los bienes objeto del contrato dentro de los plazos estipulados o ellos se encuentren defectuosos; g) En caso que el CONTRATISTA no utilice para los fines previstos el anticipo entregado; h) Cuando el CONTRATISTA, incumple cualquiera de las obligaciones contractuales. Se entienden incluidas en el contrato las causales de caducidad contenidas en el artículo 82 de la Ley 104 de 1993.”
Considera el actor que, confrontada la cláusula 22 del contrato 049 de 2003 con el artículo 18 de la ley 80 de 1993, se advierte que la primera contraviene la segunda al establecer nuevas causales de caducidad, algunas referentes a situaciones intrascendentes, desconociendo de esta manera el artículo 6 de la Constitución que dispone que a los funcionarios públicos solo les está permitido hacer aquello que las leyes les permite. Así, en la medida en que la ley no autoriza a las entidades contratantes para establecer nuevas causales de caducidad, la actuación adelantada por INCODER es abiertamente ilegal.
18. Afirma el accionante, que la declaratoria de caducidad administrativa de un contrato para una persona que se ha dedicado únicamente a la contratación con entidades oficiales, significa un grave perjuicio al ejercicio de su actividad profesional y económica, constituyéndose en su muerte civil, como quiera que el contratista se inhabilita por un periodo de cinco (5) años, término durante el cual no podrá contratar con ninguna entidad del Estado, con lo cual se quebranta los derechos al debido proceso, al trabajo y al buen nombre, cuando el INCODER no ha suministrado los diseños y planos como tampoco ha señalado los sitios destinados a la instalación de los equipos contratados”.
El señor Carlos Orlando Becerra sustentó su invocación de amparo constitucional en que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER además de haberle suministrado una información incompleta e inconsistente para la ejecución de la obra de recuperación del sistema de riego ALBESA en el municipio de Pasca (Cund.), situación que le ha impedido instalar la planta de filtrado contratada i) se limitó a pagarle el anticipo, sin perjuicio del avance casi total de la obra; ii) le impuso una multa por la indebida utilización de éste, sin reparar en que las obras realizadas superan el monto recibido y iii) lo amenazó con declarar la caducidad administrativa del contrato. En consecuencia solicitó:
“Que el juez de tutela declare que dentro de la documentación en poder de la entidad tutelada no existe prueba que dé lugar a la caducidad administrativa del contrato de obra pública No. 049 de diciembre 29 de 2003, suscrito con el INCODER.
Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al INCODER abstenerse de declarar la caducidad administrativa del contrato de obra pública No. 049 de 2003, hasta tanto no presente pruebas reales, objetivas y legalmente producidas que demuestren que realmente se ha incurrido en una causal de caducidad”.
Premonición de declaratoria de caducidad que efectivamente se cumplió. El 25 de abril de 2005, estando en curso la revisión de las sentencias proferidas por el Juez Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y la Sala Civil del H. Tribunal Superior de Bogotá, el accionante informó a la Secretaría General de esta Corporación que el INCODER, mediante Resolución 682 de abril 11 de 2005, hizo la declaratoria que él mismo temía.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por intermedio de apoderado, intervino para oponerse al amparo invocado, habida cuenta que las garantías constitucionales del contratista Carlos Orlando Becerra Castillo no han sido quebrantadas y el ordenamiento tiene previsto un procedimiento para solventar los litigios que surgen en razón de los contratos de la administración.
En la sentencia T-621 de 2005 se sintetiza así la contestación del Instituto:
“Mediante escrito remitido al Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER expone:
1. Que en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgaron unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, se expidieron los Decretos 1290, 1291, 1292 y 1293 de mayo 21 de 2003, por medio de los cuales se ordenó la liquidación de entidades como DRI, el INAT, el INCORA y el INPA, y se expidió el Decreto 1300 de 2003 por el cual se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER.
2. Que en desarrollo de su actividad el INCODER abrió el proceso licitatorio No. SI-21-03-SO, y adjudicó el Contrato de Obra Pública No. 049 de diciembre 29 de 2003, al señor CARLOS ORLANDO BECERRA CASTILLO, con el objeto de rehabilitar el Distrito de irrigación en pequeña escala ALBESA, en el municipio de Pasca, Departamento de Cundinamarca, Oficina de Enlace Territorial No. 7, en estricta concordancia con las especificaciones técnicas contenidas en los documentos del contrato que se mencionan en la Cláusula Segunda”, por valor de $ 84.000.000.00 y un plazo de cuatro (4) meses (Subrayado fuera del texto).
3. Que las condiciones específicas del mencionado contrato, de acuerdo con la mencionada Cláusula Segunda del documento, son: “1) La oferta presentada por el contratista para la ejecución de los trabajos, debidamente revisada por el INCODER; 2) Las solicitudes de oferta y sus adendas; 3) las especificaciones técnicas de construcción del INCODER; 4) las modificaciones que el INCODER haga a las especificaciones; 5) Las actas y órdenes impartidas por la interventoría; 6) Las garantías constituidas a favor del INCODER, y 7) Lo demás documentos generados en desarrollo del contrato”. Así, al suscribir el contratista CARLOS ORLANDO BECERRA CASTILLO el contrato y no objetar ninguna de sus cláusulas, se comprometió a cumplirlas (Subrayado fuera del texto).
4. Que la Cláusula Séptima del contrato No. 049 de 2003 establece la interventoría del mismo así: “la vigilancia de la ejecución de las obras objeto del presente contrato será ejercida por medio de un interventor contratado o por medio de un funcionario del INCODER, cuyas funciones se determinarán en el respectivo contrato de interventoría. Lo anterior no excluye la participación de los funcionarios de la entidad que sean designados para la supervisión y control en la ejecución de la obra”.
5. El 23 de julio de 2004, se suscribió la Adición en Plazo No. 1 por treinta (30) días más, y el 20 de agosto de ese mismo año se suscribió la Adición en Plazo No. 2 por otros treinta (30) días más, para un plazo total para la ejecución del contrato de seis (6) meses. (Se anexan copias de las dos adiciones).
6. El 20 de septiembre de 2004, mediante Resolución No. 01520, la Subgerente de Infraestructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, en uso de facultades delegadas, mediante Resolución No. 0920 del 10 de noviembre de 2003, sancionó al contratista CARLOS ORLANDO BECERRA CASTILLO, CON MULTA POR VALOR DE $ 3.250.000.00 pesos, en virtud de lo ordenado en el artículo 4° numerales 1 y 2 de Ley 80 de 1993, a cuyo tenor indica que “es deber de las entidades exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado y adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar” (Se anexa copia de la resolución, oficios y actas citadas en la misma como prueba).
7. Que en la fecha de la firma del contrato No. 049 de 2003 estaba vigente la Resolución No. 02512 del 25 de noviembre de 1996, expedida por el Director General del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, por la cual se fijaban normas y criterios generales para el ejercicio de la Interventoría de los contratos que celebre el INAT y específicas para el ejercicio de las interventorias de los contratos de obra pública. (se anexó copia como prueba).
8. Que el Gerente General del INCODER, mediante Resolución No. 00084 de enero 20 de 2004, y en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en el Decreto 1300 de 2003 y la Ley 80 de 1993, estableció las funciones de los supervisores de los contratos de interventoría para obras. (Aquí también se anexa copia del documento correspondiente).
9. Que el INCODER suscribió con el señor FERNANDO TAVERA BAHAMON el contrato No. 125 de 2003 para adelantar la interventoría para la rehabilitación de los Distritos de Riego de Pequeña Escala, BALSILLAS –CORAMA (Municipio de Anolaima), SANTA LUCIA (Municipio de Cabrera), y ALBESA (Municipio de Pasca), Departamento de Cundinamarca, Oficina de Enlace Territorial No. 7. Que el interventor ha presentando hasta la fecha cuatro (4) informes, así:
a) Informe No. 1 de mayo de 2004, correspondiente al periodo comprendido entre marzo 23 y abril 30 de 2004.
b) Informe No. 2 de junio de 2004, correspondiente al mes de mayo de 2004.
c) Informe No. 3 de julio de 2004, correspondiente al mes de junio de 2004.
d) Informe No. 4 de agosto de 2004, correspondiente al mes de julio de 2004.
Que los anteriores informes dieron lugar i) a los requerimientos hechos al contratista por parte de la Subgerencia de Infraestructura del INCODER y el Interventor, ii) a que se configurara el incumplimiento parcial, y iii) a la imposición de la sanción contenida en la Resolución No. 01520 de septiembre 20 de 2004. (En este punto se anexa copia de los cuatro informes).
10. Que el contratista CARLOS ORLANDO BECERRA CASTILLO, interpuso un derecho de petición radicado bajo el No. 20041129524 de octubre 26 de 2004, ante el Subgerente de Infraestructura del INCODER, en el cual solicitaba se le informara acerca de los aspectos técnicos, administrativos y presupuestales del Contrato de Obra No. 049 de 2003, de acuerdo con la Cláusula Segunda de dicho contrato, que hacen parte del mismo desde el momento en que éste se suscribió, es decir, desde el 29 de diciembre de 2003, petición que le fue respondida en su integridad, mediante Oficio No. 200442132769 del 18 de noviembre de 2004.
11. Por los anteriores hechos la entidad accionada solicita declarar la improcedencia de la tutela, como quiera que la Resolución No. 01520 de septiembre 20 de 2001, podrá ser objeto de controversia a través de la jurisdicción contencioso administrativa. Argumenta igualmente la entidad accionada que confrontado este acto administrativo con las normas constitucionales no se evidencia violación alguna. Además, para determinar la posible vulneración del derecho a la igualdad, es pertinente analizar la totalidad del contenido de las pruebas procesales que obran en el expediente, a más de tener que examinar las normas aplicables al caso concreto, pero en el trámite correspondiente, y ante la jurisdicción competente.
12. En cuanto a la actuación adelantada por el INCODER, expone que “de las pruebas allegadas al proceso se colige que esta Entidad, siempre y en todo momento ha obrado con observancia del Debido Proceso y del Principio de Legalidad, pues es claro que previa a la expedición del acto administrativo, mi representada surtió un procedimiento conforme a las disposiciones legales vigentes y que sus decisiones fueron ajustadas a derecho, lo que descalifica manifiestamente cualquier afirmación encaminada a enrostrarle actos de extralimitación, faltos a los principios y normas constitucionales protectoras de los derechos de los ciudadanos.”
14. Finalmente indica que “si la actuación de mi representada tiene su respaldo en los principios esgrimidos constitucionalmente como lo constituyen los anteriores anotados, no se pueden atender las afirmaciones tendientes a imputarle actos violatorios al debido proceso pues es claro que previa a la expedición del acto administrativo correspondiente, se cumplió con todos los requisitos legales (sic) que la figura de la caducidad.”
4. Las sentencias que se revisaron
Mediante sentencias del 29 de noviembre de 2004 y 1° de febrero de 2005, el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito y la Sala Civil del H. Tribunal Superior ambos de Bogotá negaron la invocación de amparo constitucional impetrada por el actor, habida cuenta que el ordenamiento tiene previstos mecanismos judiciales a los que pueden acudir quienes contratan con el Estado, para reclamar sobre el restablecimiento de sus garantías constitucionales y no se vislumbra un perjuicio irremediable que permita el amparo transitorio, porque de llegar el INCODER a declarar indebidamente la caducidad del contrato 049 como lo teme el actor, éste bien podría acceder a una reparación integral.
También plantearon los jueces constitucionales de instancia que “los funcionarios de la entidad accionada, que han intervenido en el desarrollo del referido contrato, no han incurrido en vías de hecho, es decir, en actuaciones arbitrarias que vulneren los derechos fundamentales del demandante, toda vez que en las diversas comunicaciones le han dado a conocer al accionante las observaciones técnicas sobre la ejecución del contrato, con lo cual le han garantizado la oportunidad de dar las explicaciones correspondientes”.
Expuso la Sala ad quem:
“Por ello, no puede el juez constitucional invadir por vía de tutela esferas que le son ajenas a su competencia, para arrogarse como propios pronunciamientos que son exclusivos del juez natural en la solución de controversias de este tipo. Además, observa que la acción contencioso administrativa resulta eficaz en aras de evitar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable como lo alega el actor, pues dado el caso, podrá hacer uso de la previsión legal del artículo 152 del C.C.A., relativa la suspensión provisional del acto administrativo acusado.
A más de lo anterior, vale anotar que la imposibilidad de que el actor celebre contratos de tipo administrativo en calidad de contratista, no evidencia por sí sola la existencia de perjuicios irremediables para Carlos Orlando Becerra Castillo pues ello, sin más, no evidencia afectación de su mínimo vital como pretende hacerlo ver. No está demostrado que la única posibilidad a su alcance, para subsistir sea la de contratar con el Estado. Es más, si ante el funcionario competente demuestra que sufrió perjuicios por habérsele declarado la caducidad del contrato, tiene la facultad de reclamar perjuicios y, entonces, en el sub lite, se desvirtúa el perjuicio irremediable, que es presupuesto de la tutela como mecanismo transitorio.”
5. La sentencia que el actor cuestiona
La Sala Octava de Revisión decidió confirmar las sentencias de instancia, habida cuenta que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las diferencias surgidas con ocasión de la ejecución de un contrato estatal; y en razón de que no compete al juez constitucional inmiscuirse en las potestades de las autoridades administrativas para impedir la declaratoria de caducidad de un contrato.
Destacó la Sala cómo la controversia que el actor planteaba se centra en “aspectos técnicos y propios de la forma de ejecución de dicho contrato, que dejan al descubierto discrepancias de criterio”, que habrán de dilucidarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo como corresponde, y advirtió al actor sobre la posibilidad de invocar la suspensión provisional del acto administrativo “para precaver cualquier posible perjuicio a sus derechos”.
Dice así el proveído, en el aparte pertinente:
4.Caso concreto
En el presente caso, el contratista, señor Carlos Orlando Becerra Castillo demandante en esta tutela, señala que las inconsistencias y la escasa información técnica que le fuera suministrada por el contratante –INCODER-, para la ejecución de la obra de recuperación del sistema de riego ALBESA en el municipio de Pasca, Cundinamarca, ha generado problemas en su funcionamiento, sin que hubiere sido posible que la entidad contratante indique el lugar en que se debe instalar la planta de filtrado contratada. Así mismo advierte que la entidad contratante se limitó a pagarle el anticipo pactado en el contrato, y le impuso una multa por la indebida utilización de éste, sin reparar en que las obras realizadas superan el monto recibido.
En cuanto a la petición de que el juez de tutela declare que dentro del expediente no obra prueba alguna que permita a la entidad declarar la caducidad del contrato, se advierte que la cuestión desborda la competencia del juez constitucional, por ser asunto susceptible de controvertir ante la jurisdicción contencioso administrativa, autoridad judicial ante la cual el contratista podrá recurrir a la suspensión provisional del acto tal y como lo prevé el artículo 152 del C.C.A,[2] y como lo sugieren los jueces de instancia.
Con todo, declarada la caducidad del contrato de obra, la controversia se centra, tal y como lo expone ampliamente el mismo accionante, en aspectos netamente técnicos y propios de la forma de ejecución de dicho contrato, que dejan al descubierto discrepancias de criterio en la ejecución de un contrato administrativo de orden legal y contractual, discusión frente a la cual el juez constitucional no tiene cabida. Además, no podría entenderse ni calificarse como una vía de hecho la interpretación que dió el INCODER para justificar la declaratoria de caducidad del contrato de obra adjudicado al accionante, frente a la cual éste último no esta de acuerdo, pues la exégesis que la entidad contratante ha hecho de las normas legales y contractuales, por no coincidir con el criterio del contratante, no puede per se, entenderse como una interpretación irrazonable o desbordada del orden constitucional. Por el contrario, se podría considerar que corresponde a un análisis razonable y jurídicamente admisible frente al ordenamiento constitucional. En efecto, esta Corporación en una de sus sentencias dijo lo siguiente:
“La Corte debe reiterar que, en principio, el procedimiento de tutela no puede utilizarse para obtener que un juez diferente al que conoce del proceso ordinario intervenga inopinadamente para modificar el rumbo del mismo con base en una interpretación diversa -la suya-, pretendiendo que, por haber entendido las normas pertinentes de una determinada manera, incurrió el primero en una vía de hecho.
“La vía de hecho -excepcional, como se ha dicho- no puede configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes, independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de Derecho distinta, en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la acción de tutela.”[3](Negrilla y subraya fuera del texto original)
Así mismo, se ha indicado que todos los jueces están en la obligación de garantizar la protección del derecho sustancial, y en desarrollo de esa función judicial, deben igualmente velar porque los derechos y principios que derivan del estatuto Superior, se respeten. Por esta razón, su condición de juez constitucional también se encuentra implícita en su labor y, en esa medida, en desarrollo de un proceso judicial de su propia competencia, podrán sopesar los hechos y las pruebas aportadas por las partes involucradas y permitir la controversia sobres las mismas, para luego adoptar una decisión que también se ajuste no solo a las normas de rango legal, sino que garantice el respeto por las normas y derechos de rango constitucional. En sentencia C-739 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis, se indicó lo siguiente:
“No obstante el demandante olvida que este sometimiento está previsto a lo largo de todo el ordenamiento constitucional, no sólo respecto de los jueces, sino de autoridades y particulares, incluyendo al Órgano Legislativo, a tal punto que si bien podría ser de utilidad que la ley haga referencia expresa a él, en los distintos trámites sometidos a examen de constitucionalidad no resulta necesario, porque, como va a explicarse, todo control de juridicidad incluye necesariamente, y en primer término, la sujeción de las decisiones judiciales a la normatividad constitucional, toda vez que la Constitución es ley, ‘en su expresión más primigenia y genuina’[4].”
De igual forma, en el caso de que el accionante considere que se encuentra frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, se advierte que encuentra en la jurisdicción contencioso administrativa, y en especial en la suspensión provisional del acto administrativo (Artículo 152 del C.C.A.), una herramienta procesal idónea para precaver cualquier posible perjuicio a sus derechos,[5] mientras se resuelve de fondo ante dicha jurisdicción contencioso administrativa, el conflicto surgido entre él como Contratista y el INCODER como Contratante, respecto de la ejecución del contrato de obra entre ellos celebrado.
Vistas las anteriores consideraciones, la Sala Octava de Revisión resolvió confirmar las decisiones proferidas por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y por la Sala Civil del Tribunal Superior de esta misma ciudad que negaron el amparo solicitado por improcedente.
II. FORMULACION DE LA NULIDAD
El 20 de septiembre del año en curso, el señor Carlos Orlando Becerra Castillo impetró la nulidad de la sentencia T-621 de 2005, que le fuera notificada el 19 del mismo mes en diligencia personal surtida en la secretaría del Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, con miras a que el pleno de esta Corte disponga que se tendrá que resolver el asunto de fondo y, vistas las pruebas allegadas al plenario, conceder la protección que él mismo invoca.
Para sustentar su pretensión primeramente relaciona los hechos y los fundamentos de derecho que sustentaron su demanda y expone los cargos que a su juicio dan lugar a declarar la nulidad de la sentencia T-621 de 2005. Para el efecto afirma:
-Que la Sala Octava omitió hacer “referencias” a los conceptos rendidos por la empresa VALREX y por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y no tiene en cuenta “que según los diseños del contrato elaborado por el propio INCODER, la planta de filtrado debía estar instalada para el adecuado funcionamiento del sistema (..)”.
-Que “erradamente” la decisión “parte del supuesto (..) de que en el presente caso se alega violación al debido proceso por omisión en los formalismos y ritos procesales y por incurrir en conductas jurídicamente erradas y no se considera que la presente acción fue incoada única y exclusivamente porque el INCODER se niega a aceptar la presencia de la obra ejecutada de acuerdo con los términos del contrato”.
-Que en la sentencia se afirma “que el presente caso puede ser discutido en sede contencioso administrativa”, inclusive para evitar un perjuicio irremediable, esto último en cuanto “puede solicitarse la suspensión provisional de la declaración de caducidad (..)”, sin darse cuenta que el actor no pretende una reparación patrimonial.
Para sustentar las razones en las que fundamenta su pretensión, el actor sostiene que “el fallo de revisión se limitó a reseñar la existencia de un dictamen pericial, pero no le otorgó efecto alguno a su presencia dentro del proceso de tutela, ni tuvo en cuenta la existencia de otras pruebas aquí mencionadas que demostraban la correcta ejecución de los trabajos contratados”, de donde el tutelante infiere que su invocación de amparo constitucional fue resuelta “de espaldas a una prueba esencial practicada dentro del trámite procesal de tutela, la cual no podía ser ignorada y dejada sin efectos”, lesionando su garantías constitucional al debido proceso.
Indica el solicitante:
“Pero nada de esto fue observado por el fallo impugnado, el cual con lejano y frío academismo pretendió reducir el asunto a una simple diferencia técnica, olvidando que están en juego mis derechos fundamentales al trabajo, al ejercicio de mi profesión, al debido proceso y otros, y que existe irrefutable y abundante material probatorio que cimienta mi pretensión. Lo mismo que evidentes contradicciones e incumplimientos de la entidad contratante. El fallo atacado ignoró las pruebas que tenía a su disposición en el expediente y su obligación de tenerlas como soporte de su decisión, y por ello incurrió en vía de hecho, razón por la cual debe ser anulado. La sentencia traicionó el elemental deber y la vocación natural del juez constitucional de basar su juzgamiento en las pruebas allegadas al expediente. Por esto debe ser anulado.”
Agrega que así “tenga abierta la vía procesal de la acción contractual ante el contencioso administrativo”, esto no significa que sus derechos fundamentales le serán restablecidos i) pues “es conocida la descomunal dilación de los procesos contencioso administrativo”; y ii) “lo que pretendo con la acción de tutela no es obtener una reparación por el perjuicio causado, sino precisamente evitar la causación de este daño que por sus consecuencias morales y económicas será irreparable”. Señala la solicitud:
“La violación de mis derechos constitucionales fundamentales causa un daño que en términos reales no es reparable económicamente, pues implica separarme de mi actividad económica como contratista del estado (sic) por un término de 5 años al cabo del cual sería ilusorio retomar mi actividad y quedaría siempre con el estigma moral de haber recibido la más alta sanción por parte del estado (sic).
Lo que pretendí con la tutela impetrada fue evitar la ocurrencia de este daño, lo cual, con todo respeto para la sala octava de revisión (sic) evidentemente no desborda la competencia del juez constitucional. Por el contrario, la que se ventila en este proceso, es una pretensión que cabe exactamente dentro del ámbito de la competencia del juez de tutela, pero desborda la del juez contencioso administrativo que no puede ejercer la defensa o protección del derecho constitucional fundamental, pero sí tiene vocación de ordenar las reparaciones e indemnizaciones a favor de quien ha sufrido violaciones a sus derechos por actuaciones dañinas del estado(sic)”.
Agrega que “es de bulto la improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho insinuada por la sentencia cuestionada”, habida cuenta que reclamaba la intervención del juez constitucional precisamente para “que se impida a la administración proferir el acto administrativo mediante el cual se declare la caducidad administrativa del contrato”.
Finalmente se detiene en la suspensión provisional de la que dice “solamente puede esgrimirse dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales como ya quedó dicho no están establecidos para las protección de los derechos constitucionales fundamentales (..)”.
En armonía con lo expuesto, el señor Becerra Castillo solicita a esta Corte anular la sentencia varias veces citada y restituir la actuación viciada, como quiera que la Sala Octava de Revisión incurrió en vía de hecho al adoptar la sentencia T-621 de 2005, dado que “negó su competencia y como consecuencia de ello se abstuvo de entrar al fondo del asunto”.
2. Intervención pasiva
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER no interviene en esta actuación, a pesar de que conoció que el asunto se remitiría a esta Corte para efecto de resolver sobre la nulidad contra la sentencia impetrada por el actor, según comunicación escrita remitida por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá.
La Sala Plena de esta Corte es competente para resolver sobre la nulidad de la sentencia T-621 de 2005 adoptada por la Sala Octava de Revisión, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y en concordancia con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.
Corresponde a esta Corporación determinar si el señor Carlos Orlando Becerra Castillo cuenta con un mecanismo eficaz para el restablecimiento de sus garantías constitucionales, como lo consideró la Sala Octava de Revisión, al proferir la sentencia T-621 de 2005, porque de no ser esto así la providencia fundamentada en dicha consideración tendría que ser anulada.
El señor Carlos Orlando Becerra Castillo sostiene que la Sala de Revisión en comento confirmó las sentencias que le negaron por improcedente la protección al debido proceso invocada, aduciendo que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el restablecimiento de sus derechos fundamentales, previa la declaratoria de suspensión provisional -de ser esto preciso-, cuando lo que él pretendía se orientaba a evitar la realización del perjuicio derivado de una declaración de caducidad, que a la postre se produjo.
Agrega el solicitante que la Sala Octava profirió la sentencia T-621 del año en curso “de espaldas” a las pruebas allegadas al plenario, quebrantando también por esta omisión sus garantías constitucionales, habida cuenta que de haber estimado los dictámenes y conceptos de expertos dicha Sala se habría convencido de “la correcta ejecución de los trabajos contratados [por su parte] y las muy graves omisiones e incumplimientos de INCODER”.
Así las cosas esta Corte deberá pronunciarse sobre la procedencia de la acción y definir consecuentemente lo relativo a la estimación probatoria, habida cuenta que de llegar a considerar que el asunto tiene que resolverse de fondo las pruebas allegadas al plenario tendrán que considerarse con el fin de adoptar la decisión que corresponda. Si la nulidad se niega el asunto de la valoración de las condiciones pactadas y de su cumplimiento tendrá que ser considerado por el juez del contrato.
Ahora bien, dado el carácter de las nulidades que hacen excepcionales las causales por las que proceden y restrictivas las oportunidades para su proposición, sus efectos y alcances, corresponde a la Corporación determinar previamente si se cumplen las condiciones que permiten entrar a decidir de fondo la solicitud a que se hace referencia y, en caso de serlo, si la Sala Octava quebrantó el derecho fundamental de acceder a la justicia del actor, como él mismo lo asegura.
3. La interposición de la solicitud de nulidad
3.1 La Oportunidad
El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las irregularidades que afectan los trámites que se adelantan ante esta Corporación deberán alegarse antes de las decisiones, salvo que aquellas se originen en la sentencia o durante su ejecutoria, caso éste en que la oportunidad fenece en los tres días siguientes, a aquel en que los afectados conocieron las irregularidades o debieron conocerlas.
De modo que la solicitud que se estudia, en razón de la oportunidad en que fue alegada, deberá ser considerada, como quiera que el actor reclama por la nulidad del fallo que le fue notificado el 19 de septiembre del año en curso, mediante un escrito presentado el 20 del mismo mes.
3.2 Legitimación y alcances de la solicitud
El señor Carlos Orlando Becerra Castillo considera que la Sala Octava de Revisión, en cuanto confirmó las decisiones adoptadas por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito y la Sala Civil del H. Tribunal Superior de Bogotá, lesionó sus garantías constitucionales, incurriendo en vía de hecho.
Para sustentar su aserto el solicitante arguye que la Sala Octava de Revisión, al proferir la sentencia T-621 de 2005, eludió el deber de restablecer sus derechos fundamentales, con quebrantamiento de su garantía constitucional al debido proceso, por cuanto la Sala en cita i) supuso –como no debía-, que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le competía impedir que el Instituto de Desarrollo Urbano declarara la caducidad del contrato 049 de 2003, como también suspender provisionalmente los efectos de esa medida; y ii) no consideró la ejecución del contrato.
De manera que la solicitud de nulidad a la que se hace referencia tiene que ser considerada i) porque el señor Carlos Orlando Becerra está directamente obligado a acatar el fallo, circunstancia ésta que lo legitima para dar cuenta de la irregularidad que denuncia y ii) habida cuenta que el mismo reclama que la sentencia no resolvió su pretensión, asunto que compromete a la Sala Octava con el deber de restablecimiento de sus derechos fundamentales, confiado por el artículo 86 de la Carta Política al juez constitucional.
Visto entonces que los elementos que dan lugar a considerar la nulidad se cumplen, debe esta Corte decidir si la Sala Octava de Revisión tiene que resolver de fondo sobre el asunto sometido por el señor Becerra Castillo a consideración del juez de tutela, teniendo presente que Instituto Colombiano de Desarrollo Rural declaró la caducidad del contrato 049 de 2003, antes del fallo, con las implicaciones de todo orden que dicha declaratoria comporta.
4. La nulidad
El artículo 86 de la Carta Política dispone que toda persona puede reclamar ante los jueces el restablecimiento de sus derechos fundamentales, para que aquel de quien se solicita la tutela actúe o deje de hacerlo, siempre que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que el amparo constitucional se invoque como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable.
En desarrollo de la anterior previsión, los artículos 6° y 8° del Decreto 2591 de 1991 establecen que los medios de defensa que enervan la acción de tutela serán apreciados en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el solicitante, quien podrá acudir paralelamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin perjuicio de la competencia del juez de tutela para resolver sobre la aplicación del acto particular, respecto de la situación jurídica cuya protección se solicita.
No obstante el artículo 238 constitucional asigna a la jurisdicción contenciosa la facultad de suspender provisionalmente, por los motivos y requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, aspecto éste que desarrolla el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de prever la procedencia del mecanismo i) siempre que se solicite y sustente en la demanda o en escrito separado presentado antes de su admisión; ii) en aquellos casos en que la infracción de las disposiciones invocadas se pueda constatar por confrontación directa; y iii) si el perjuicio está demostrado, aunque sea sumariamente, en acciones distintas de la de nulidad.
Además las controversias, desavenencias o conflictos, derivados de la existencia, nulidad o incumplimiento de las obligaciones contractuales y las impugnaciones contra los actos dictados con motivo u ocasión de la actividad contractual de la administración se someten al conocimiento de la jurisdicción contenciosa, según lo disponen el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con la posibilidad de invocar la suspensión provisional de los actos en los términos del artículo 152 de la misma codificación, siempre que la violación de las normas superiores resulte evidente, tal como lo tiene definido la jurisprudencia del Consejo de Estado, de conformidad con la jurisprudencia que se trae a colación:
“El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo que regula la procedencia de la suspensión de los actos administrativos en las acciones contencioso administrativas, establece en los ordinales 2º y 3º, los diferentes requisitos según que la acción instaurada sea la de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho y precisa que en la primera es suficiente que sea ostensible la violación de la norma positiva, en tanto que en la segunda se requiere esta misma condición y adicionalmente que se demuestre el perjuicio que la ejecución del acto demandado cause o pueda causar al actor.
La acción contractual prevista en el artículo 87 del CCA comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento del contrato estatal sino que también es la vía procesal adecuada para impugnar los actos administrativos dictados con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo había definido la jurisprudencia y ahora expresamente la Ley 80 de 1993 (art. 77, inc. 2º).
Pero el hecho de que el control de legalidad de los actos administrativos que se expidan con ocasión de la actividad contractual lo sea a través de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, no impide que frente a ellos proceda la medida cautelar de la suspensión provisional, toda vez que es evidente que dichos actos son también actos administrativos y tienen igualmente la aptitud de producir efectos en la esfera jurídica del administrado, en este caso el contratista". (C.E., Sec. Tercera. Auto 16550, jun. 25/99. M.P. Ricardo Hoyos Duque)”.
Precisado entonces que la competencia para resolver los conflictos de intereses surgidos en torno de un contrato estatal corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ante la cual el afectado puede poner de presente su situación, con miras a invocar la suspensión provisional de los actos que lo afectan y contrarían normas superiores, debe esta Sala resolver si la Sala Octava de Revisión quebrantó el derecho de acceso a la justicia del señor Becerra Castillo al confirmar las sentencias de los jueces constitucionales de instancia, a cuyo tenor el actor debe acudir ante la jurisdicción contenciosa para resolver las dificultades surgidas en razón de la ejecución del contrato de obra 049 de 2003, que el mismo suscribiera con el INCODER y que dieron lugar a que la administración planteara y a la postre declarara la caducidad del contrato.
Cabe recordar que tanto el actor, como la entidad contratante refieren varias situaciones que han entorpecido el normal desarrollo de sus relaciones, tales como posibles errores o deficiencias en los diseños y anomalías y diferencias en las instalaciones, en los costos y en sus ejecuciones, al punto que los informes del Interventor dieron lugar a que el señor Becerra Castillo fuera sancionado por el INCODER mediante Resolución 01520 de 2004.
Pues bien, para esta Corte es claro que el actor cuenta con un procedimiento distinto a la acción de tutela para someter al poder jurisdiccional estatal la solución del litigio en mención, de manera que, de entrada, puede afirmarse que la Sala Octava tenía que confirmar las sentencias adoptadas por el Juez Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá y por la Sala Civil del H. Tribunal Superior de esta misma ciudad, como efectivamente ocurrió.
Además, dado que la eficacia del mecanismo judicial, que impide la intervención del juez constitucional en los asuntos confiados a otras jurisdicciones, debe analizarse en concreto, no escapa a esta Corte la complejidad probatoria del asunto sometido por el señor Becerra Castillo al conocimiento del juez de tutela, al punto que no puede sino concluirse sobre la validez de la sentencia T-621 de 2005, como quiera que el procedimiento breve y sumario, previsto para el restablecimiento de los derechos fundamentales, no puede ser utilizado para dilucidar controversias sobre derechos y obligaciones que demandan análisis sobre el contenido de los documentos que las sustentan, más allá de su celebración, con el fin de definir si su desarrollo se amolda a lo acordado, así la pretensión de amparo se acompañe de dictámenes y conceptos de expertos autorizados.
Esto es así porque el artículo 29 de la Carta Política garantiza el debido proceso en todas las actuaciones, de donde se infiere que la defensa en juicio, con todo lo que la misma conlleva, no puede ser desconocida por el juez de tutela, permitiéndose estimaciones probatorias parciales y sin oposición y decisiones que los afectados tendrían que acatar sin contradecir.
De manera que -como acertadamente lo resolvió la Sala Octava- la acción de tutela no es el ámbito jurisdiccional apropiado para resolver con autoridad sobre la suspensión de la Resolución 682 del año en curso, proferida por el INCODER para declarar la caducidad del contrato 049, así el afectado reclame por el restablecimiento de sus derechos fundamentales e insista en que no pretende reparaciones de ninguna índole, simplemente porque la cuestión tiene señalado un procedimiento apropiado en el que ambas partes pueden ser oídas, con disposiciones especiales sobre sustentación, ejecutoria y recursos.
Se observa entonces que mediante la sentencia cuya validez el actor controvierte quedó definido que el señor Becerra Castillo tiene que plantear -si así lo considera- la controversia surgida en razón de las condiciones convenidas en el contrato 049 de 2003, de las falencias en los diseños e incumplimientos de la administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, acompañada de las pruebas que la Sala Octava relacionó en la sentencia T-621 de 2005 y que la misma no apreció -si llegara a entenderlo pertinente-, dada la improcedencia de la acción de tutela para el efecto.
En este orden de ideas, esta Corte encuentra que la nulidad que el actor plantea no tuvo lugar, por el contrario, reafirma lo expuesto en la sentencia T-621 de 2005, atinente a que no compete al juez de tutela sustituir al del contrato, sin perjuicio de que, excepcionalmente, de resultar fallidas las pretensiones de restablecimiento instauradas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin observancia del ordenamiento constitucional, el contratista afectado pueda reclamar la protección prevista en el artículo 86 superior.
PRIMERO.- NEGAR la solicitud de nulidad instaurada por el señor Carlos Orlando Becerra Castillo contra la sentencia T-621 de 2005, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional.
SEGUNDO.- ADVERTIR que contra la presente providencia no procede recurso alguno.
Comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, tómese nota en la sentencia T-621 de 2005 y remítase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
[1] “A folios 215 a 218 del anexo principal del expediente, los señores Ingeniero Supervisor y el Jefe O.E.T. Cundinamarca – Boyacá, mediante respuesta calendada el 19 de octubre de 2004, advierten al señor Carlos Orlando Becerra Castillo, accionante en esta tutela, que luego de varios análisis técnicos consideran que no se ha cumplido en debida forma con lo pactado en el contrato en cuestión, motivo por el cual será objeto de la sanción de caducidad administrativa del contrato”.
[2] En sentencia T-1031 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, se dijo lo siguiente: “De manera previa la Corte advierte que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados por la Administración, más aún cuando en esa instancia SE puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.
“Al respecto la Corte, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado[2].
[3] Sentencia T-001 de 1999.
[4] Sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Ver sentencia T-504 de 2000