Source: https://www.leyex.info/juris/SentenciaC-277de2007.htm
Timestamp: 2019-06-26 18:20:20
Document Index: 135583622

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 379', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 122', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 135', 'artículo 178', 'artículo 160', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 227', 'artículo 226', 'artículo 1', 'artículo 225', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 160', 'artículo 161', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'artículo 119', 'artículo 375', 'ARTÍCULO 160', 'ARTÍCULO 226', 'ARTÍCULO 227', 'artículo 1']

(Abril 18 de 2007).
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005,
3. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de pensiones y de Cesantía-ASOFONDOS-
4. Instituto de Seguros Sociales-ISS-
Elena Margarita Rois Garzón, en su condición de Directora Jurídica Nacional (E) del Instituto de Seguros Sociales-ISS-, intervino en la presente actuación para defender la constitucionalidad del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005.
1.-Oportunidad en el ejercicio de la acción y competencia de la Corte Constitucional.
2.-Lo que se debate
3.-Control constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución. Significado y alcance.
La Corte ha expresado que el control de los vicios de procedimiento en la formación de las reformas constitucionales “es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas”, dado que “…la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sean un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías”.[1][1]
De ahí que el rol del Juez Constitucional en el ejercicio de este control sea de suma importancia, pues su tarea consiste en verificar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas constitucionales, actividad que, de todas maneras, no significa exceso de ritualismo “…ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[2][2]
Además, como bien lo ha precisado la jurisprudencia constitucional “…si no se protege la forma de la reforma de la Constitución ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales…”.[3][3]
No obstante, en el trámite de las leyes (o sus proyectos) en general, así como de los actos reformatorios de las Constitución, es evidente que pueden presentarse-y de hecho se presentan-irregularidades, que sólo llegarán a configurar vicios de procedimiento cuando sean de tal magnitud y significación que den lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto sometido a revisión. Esto es, que la Corte ha reconocido que no todas las falencias en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, tienen entidad suficiente para justificar su exclusión del ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de inexequibilidad.
En efecto, no cualquier falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros pueden ser saneados a lo largo del proceso legislativo y otros serán vicios subsanables bajo ciertas condiciones.[4][4] Así pues, no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento[5][5].
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta[6][6], lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo.
En lo que respecta a los parámetros normativos del control constitucional de actos legislativos, la Corte ha expresado que está integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso, (i) cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”.[7][7]
En concreto, dichos parámetros no sólo hacen alusión a los previstos en el Título XIII de la Carta, según lo dispone expresamente el artículo 379 superior, sino también a otras disposiciones constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución así como algunas disposiciones de la ley orgánica del procedimiento legislativo que resulten aplicables, en cuanto su desconocimiento conlleva la violación de la Constitución.[8][8]
Así pues, resulta importante entender que el respeto de las normas de rango legal para el ejercicio del control de constitucionalidad, es un tópico que a primera vista parecería contradictorio. Esto, en la medida en que la definición genérica de dicho control, ha sido que éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de rango constitucional[9][9], con el fin de verificar que las primeras no vulneren las segundas. Sin embargo, hay casos en que la vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se utiliza una ley como norma interpuesta. En ciertas ocasiones de la simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de ciertas leyes (C). Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta.[10][10]
Justamente, lo anterior define el caso del control de constitucionalidad del trámite de formación de las leyes y actos legislativos. Por ejemplo, para establecer si una determinada ley cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 157 de la Constitución, tales como la exigencia de publicidad, el alcance de la norma constitucional debe determinarse con la comprensión de las normas de la ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso)[11][11]. Lo que refuerza la conclusión ya expresada, según la cual la vulneración de los trámites propios de procedimiento legislativo que configuran vicios con entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, se pueden materializar a través de la infracción de disposiciones contenidas en la Ley 5ª de 1992. Aunque, en este evento la justificación de la inconstitucionalidad no es propiamente la vulneración de las normas de la mencionada Ley 5ª, sino la infracción de normas constitucionales que contienen principios que pretenden garantizarse mediante los trámites establecidos en la norma de rango legal en cuestión[12][12].
En atención a lo anterior, se han matizado aspectos relativos al alcance del control sobre el procedimiento de formación de leyes y actos legislativos. Por ejemplo, la jurisprudencia ha precisado que en ejercicio de este control constitucional la Corte no puede entrar a examinar la calidad ni la suficiencia de los debates “ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso”, toda vez que “el respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate”.[13][13]
Por lo que hace al examen de irregularidades en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[14][14] ha señalado que al estudiar su dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos:
(i) (i) Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución;
(ii) (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley o acto legislativo;
(iii) (iii) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y
(iv) (iv) Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
4.-Efectos jurídicos de la votación en el trámite de formación de las leyes y los actos legislativos.
“Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea “aprobado” en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los términos del presente reglamento”.[15][15]
Producida una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no puede volverse a repetir, salvo en caso de que haya empate, situación regulada en el artículo 135 del Reglamento del Congreso-Ley 5ª de 1992-el cual dispone que “en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la Presidencia”, evento en el cual “se indicará expresamente en el orden del día que se trata de una segunda votación”.
“Ahora bien, para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista[16][16]. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación’[17][17], pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de “imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado[18][18]”.[19][19] (Énfasis del texto)
La jurisprudencia ha sido exigente en el cumplimiento de la mayoría absoluta para la aprobación de las enmiendas a la Carta Política, y ha precisado que cualquier irregularidad en su votación puede llegar a constituir un vicio de procedimiento, susceptible de provocar la inexequibilidad del respectivo acto legislativo. Ciertamente, en sentencia C-816 de 2004[20][20], la Corte consideró que el desconocimiento de los efectos jurídicos de la votación “equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso”.[21][21]
5.-Regulación de enmiendas en desarrollo de los debates y votaciones, y conciliación de discrepancias entre los textos aprobados en las plenarias.
No obstante lo anterior, los efectos jurídicos de las votaciones se deben interpretar armónicamente con las posibilidades constitucionales y legales de introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones, así como con la función misma de las comisiones de conciliación. Así, el artículo 178 de la Ley 5º de 1992, establece que en los debates en plenarias “[l]as enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes (…)”. El artículo 160 de la Ley 5ª mencionada[22][22], regula las condiciones en que podrán presentarse las enmiendas, de las cuales el numeral 2º obra como requisito para su trámite, estableciendo (i) como plazo para presentarla hasta el cierre de la discusión, (ii) que sea por escrito y (iii) dirigida a la Presidencia, en este caso de la Plenaria.
La regla general descrita, es a su turno aplicable al trámite de los actos legislativos en segunda vuelta, que es el interés del caso bajo estudio. En efecto, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992[23][23] establece que en la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera, y que aquellas que en la misma segunda vuelta se nieguen no podrán ser consideradas nuevamente. El inciso segundo del citado artículo 226 establece textualmente: “El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”. Luego, el siguiente artículo 227[24][24] de la misma ley, remite a las reglas generales del procedimiento ordinario, aplicables al procedimiento de los actos reformatorios de la Constitución en situaciones en que no resulten incompatibles. De ahí, que pueda interpretarse que la posibilidad y la regulación de las enmiendas, sean un complemento necesario al contenido normativo del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, en lo relativo al cambio o modificación del contenido de las disposiciones de los actos legislativos en la segunda vuelta.
Para responder los interrogantes anteriores, considera la Sala que es necesario adoptar un punto de vista interpretativo acorde con el tipo de requisitos que configura el procedimiento de formación de las leyes. Aquella perspectiva que permite concluir un principio tal como el de instrumentalidad de las formas, explicado más arriba, que permite entender que no toda irregularidad en el trámite del proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento[25][25]. Esto, en tanto el procedimiento legislativo, y en consecuencia el control sobre su cumplimiento no puede apartarse del hecho que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[26][26]
6.-Trámite legislativo surtido por el inciso octavo del Acto Legislativo 01 de 2005.
Tal y como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes (Cfr. folio 6 del cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes), en sesión plenaria de esa corporación, celebrada el 2 de noviembre de 2004, la ponencia del proyecto de acto legislativo para segundo debate de la primera vuelta “fue considerada y aprobada por la mayoría de los presentes”, incluyendo la disposición atinente a la eliminación de la mesada décimo cuarta, la cual estaba contenida en el inciso quinto en el texto del artículo 1° de dicha ponencia[27][27].
En el Senado de la República, la Comisión Primera Constitucional Permanente aprobó en tercer debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce, contenida en el inciso sexto de la ponencia[28][28], mediante votación nominal por 12 votos afirmativos y 3 negativos, según consta en el Acta N° 29 del 29 de noviembre de 2004[29][29] y lo certifica el secretario de dicha comisión (Cfr. folio 485 del cuaderno de pruebas, Comisión Primera del Senado de la República).
La plenaria del Senado de la República, aprobó en el cuarto debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso quinto de la ponencia[30][30], en sesión ordinaria del martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 28 de la misma fecha “con un quórum deliberatorio y decisorio de 101 Honorables Senadores de la República, de los 102 que conforman la plenaria del Senado”, tal como lo certifica el Secretario General de esa corporación (Cfr. folio 3 del cuaderno de pruebas, Senado de la República, Secretaría General):
En sexto debate de la segunda vuelta en la Cámara, a la citada medida correspondió el lugar del inciso 7° de la ponencia[31][31], el cual fue aprobado en la sesión plenaria del 10 de mayo de 2005, con 99 votos a favor y 11 en contra, según consta en la Gaceta del Congreso N° 354 del 13 de junio de 2005 (pagina 31) y también lo certifica el Secretario General de esa célula legislativa (Cfr. folio 8 del cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes).
En segunda vuelta, en el Senado de la República se aprobó en séptimo debate la medida en comento, a la cual correspondió el inciso séptimo de la ponencia[32][32], el cual fue votado por partes, según consta en el Acta N° 45 de la sesión del 31 de mayo de 2005[33][33] y lo certifica el secretario de esa corporación así (Cfr. folio 485 del cuaderno de pruebas, Comisión Primera del Senado de la República):
En el octavo debate de la segunda vuelta, llevado a cabo por la Plenaria del Senado de la República el día miércoles 15 de junio de 2005[34][34], la secretaría informó a la Presidencia de esa corporación sobre la realización de la votación del inciso 8° de la ponencia, relativo a la eliminación de la mesada catorce, así:
“Nos encontramos, señor Presidente, para su información y antecedentes en la discusión, terminamos la discusión del inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente”. [35][35]
“Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.”[36][36]
Luego de algunas intervenciones, hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección Social con el fin de solicitar un receso para “reflexionar sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional”[37][37], a lo cual la Presidencia manifestó:
“Señor coordinador de ponentes ¿usted que piensa? Estoy consultando con el señor coordinador de ponentes, honorables Senadores. Muy bien. Vamos a estudiarle el planteamiento al señor Ministro”. [38][38]
Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación”. [39][39] [Énfasis fuera de texto]
Frente a esta aclaración, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona se pronunció manifestando que “conforme al artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda vuelta del acto legislativo debía aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse obtenido esa mayoría absoluta, no hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue negado y quería dejar esa aclaración mía respecto a las palabras del señor Secretario, para que no se vaya a presentar ninguna duda.”[40][40]
Más adelante, interpeló el senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar su voluntad de “reabrir la discusión y a que por consenso entre todo el Senado demos una demostración de voluntad política al país” [41][41], propuesta que llevó a la conformación de una comisión por parte de la Presidencia del Senado de la República en los siguientes términos:
“La Presidencia designa a los honorables senadores: Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo Bustos, Mario Salomón Náder Muskus, Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado, Germán Vargas Lleras, Habib Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria Díaz, Carlos Albornoz Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias surgidas y entregar un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo 1° del artículo 1°”. [42][42]
“Pues no sé de donde salió, no veo de donde salió esa Comisión y sí me asalta la duda de qué tan constructiva es, qué posibilidades hay en la realidad de lograr un acuerdo que sea posible sacarla tanto en Senado como en Cámara, irnos de aquí a explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos horas, la verdad es que no le veo una gran utilidad y sí le pediría el favor de que me exonerara de formar parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar más adelante la posición, nosotros hemos obrado frente a este proyecto conscientes de cual es el ideal en el tema pensional, pero conscientes también de cual es la realidad política. (…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el favor que me exonere de forma (sic), parte de esa comisión a la que sinceramente no le veo objeto y estoy atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar cual ha sido la posición con la cual hemos actuado nosotros”. [43][43]
A continuación la Presidencia decretó un receso de 30 minutos y ofreció su oficina para que se reuniera dicha comisión[44][44], siendo interpelada por el senador Alfonso Angarita Baracaldo sobre la competencia de la mencionada comisión en los siguientes términos:
“Señor Presidente, es para que usted determine cuáles son las funciones de esa Comisión, cual es la competencia y qué debe hacer esa Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos del proyecto de acto legislativo y nos faltan los parágrafos transitorios y dos parágrafos de la ley, señor Presidente, van a estudiar los incisos que ya fueron aprobados debidamente y …” [45][45]
Frente a esta inquietud, la Presidencia respondió “los dos incisos que han tenido dificultad honorable Senador”, a lo cual nuevamente interrogó el congresista: “¿cuáles son?”, y aquella le respondió “el inciso ocho y el primer parágrafo…” [46][46]
En la sesión ordinaria del 16 de junio de 2005[47][47], se puso nuevamente a consideración de la plenaria del Senado el inciso 8° improbado en la anterior sesión. Al efecto, la Presidencia intervino para un punto de orden y manifestó:
“(…) Aquí se está votando inciso por inciso y vamos apenas pues casi en la mitad del artículo de tal manera que lo que se buscaba fundamentalmente es un acuerdo en torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art. 1°, por eso señor Secretario sírvase leer la proposición que está radicada en la mesa en el sentido de reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión del inciso 8° del artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable senador coordinador de ponentes, Mario Uribe Escobar”. [48][48]
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.”[49][49] [Énfasis fuera de texto]
A continuación interpeló el senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó “qué artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son los incisos…”.[50][50]
Posteriormente, en la misma sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso que “declare de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar”, a lo cual la plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha en ese sentido por la Presidencia del Senado de la República. [51][51]
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar”. [52][52]
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor”. [53][53]
7.-Constitucionalidad del inciso 8° el Acto Legislativo 01 de 2005.
Por ello esta Sala considera que la perspectiva de análisis del evento sucedido con la votación del inciso demandado, no debe ser la que se adoptó por parte de quienes lo consideran inconstitucional, en el sentido que se reabrió la votación de una iniciativa ya negada. Por el contrario, como se acaba de mostrar, la Corte Constitucional considera que el evento en mención debe ser interpretado como una enmienda que se le hizo al contenido normativo que en un principio-y seguramente por su mismo alcance-no fue aprobado. Y que, precisamente porque se modificó su alcance después, fue reconsiderado y aprobado.
En gracia de discusión se podría decir, que el anterior argumento no tiene cabida en la medida en que las enmiendas sólo son viables hasta el cierre de la discusión, de conformidad con el numeral 2° del artículo 160 de la Ley 5ª de 1992. Lo cual, traslada la pregunta a si cuando se votó el contenido del inciso demandado con la modificación con la cual se aprobó, ya se había cerrado la discusión. Esta Sala considera que no, pues justamente, en la reconstrucción del trámite de aprobación objeto de estudio, se determinó que luego de la votación desfavorable, siguieron intervenciones al respecto, que tuvieron como corolario la invitación del Ministro de Protección Social a un receso para “reflexionar sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional”[54][54]. Esto indica sin duda que la discusión no se había cerrado; además, entre otras cosas, porque si ello no hubiese sido así, se hubiera avanzado en el debate y la votación de los demás incisos y el parágrafo del mencionado inciso 8° del acto legislativo objeto de análisis, situación que no ocurrió.
En apoyo de lo explicado, esta Sala encontró que la Presidencia expresó que el señor Secretario había tenido un lapsus por lo cual haría una aclaración. Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar que: “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de negación.”[55][55] Por supuesto el sentido de la anterior aclaración es que en el trámite legislativo no es lo mismo declarar que una iniciativa se ha negado, a declarar que no ha sido aprobada. En el contexto de los trámites de los actos legislativos en la segunda vuelta lo primero implicaría que no se puede reconsiderar lo negado, y lo segundo que no se ha cerrado la discusión.
De otro lado, como se explicó también mas arriba, el procedimiento legislativo no puede ser considerado como el resultado de un simple agregado de actos formales sin un fin particular, sino ante todo, como un conjunto de actuaciones en el cual se reconozca y pondere la importancia de principios constitucionales en su realización. En este sentido se ha pronunciado esta corporación, al señalar que las normas constitucionales sobre elaboración de las leyes “…son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos”.[56][56]
Respecto de lo segundo, esto es, la posibilidad de reabrir el debate sobre iniciativas que no se aprueban en las Corporaciones legislativas, vale señalar lo establecido por esta Corte en sentencia C-140 de 1998. Allí se sostuvo que a la posibilidad de reabrir el debate sobre una norma no subyacían los mismos requisitos exigidos para aprobarla[57][57]. Esto avala el hecho que a raíz de las intervenciones posteriores a la primera votación, y la consiguiente intervención del Ministro de Protección Social que se ha citado, se encuentre válida la posición de la Presidencia de la Plenaria del Senado de aclarar que la iniciativa no había sido negada sino no aprobada y en consecuencia la discusión no se consideraba cerrada. Para ello, la Presidencia de la plenaria optó por el mecanismo de la Comisión de Conciliación, pues éste procura la posibilidad de aprobar una enmienda, que hizo del texto uno distinto del aprobado en la otra plenaria, y por ello la Sala no encontró reparo a su conformación. Así, no resulta aceptable el argumento según el cual para votar la iniciativa negada con su respectiva modificación, debió mediar la aprobación de la mayoría de la Plenaria en cuestión. Con esto queda sin sustento la presunta vulneración del artículo 161 de la Carta.
Se puede agregar también, que como en el presente caso se encontró que aún no había concluido el debate general en torno del proyecto de acto legislativo, toda vez que la plenaria del Senado había decidido votar por partes dicho proyecto, tal como lo afirmó la Presidencia del Senado a la inquietud de un Senador[58][58], se puede concluir que de conformidad con los artículos 94 y 134 del Reglamento del Congreso (Ley Orgánica 5ª de 1992), se requiere de una votación general sobre el articulado para declarar cerrada la discusión y la votación, situación que no se dio. Lo anterior, debido a que la votación de la totalidad del artículo no se había dado, sino sólo de algunos incisos. Así, al proseguir el debate sobre el proyecto de acto legislativo en la sesión del 16 de junio de 2005, se discutió una propuesta relativa al inciso 8° que obtuvo un amplio consenso y terminó por ser aprobada por la mayoría absoluta exigida por el artículo 375 de la Constitución, con lo cual se refuta su supuesta vulneración.
El anterior argumento es pertinente también, para quienes en defensa de la inexequibilidad de la norma demandada, afirmaron que el presente caso es igual al que se revisó mediante la sentencia C-816 de 2004[59][59]. Lo anterior, pues en opinión de éstos, a semejanza de lo que se estudió en esa providencia, en la presente oportunidad se pretendió presuntamente anular los efectos de una votación, no interrumpiendo esa actuación como en aquella ocasión, sino esta vez a través de una nueva, surtida en la misma cámara legislativa-el Senado-sin previo debate y a través de un procedimiento que no está regulado en el Reglamento del Congreso, situación que afectaría la formación de la voluntad de esa célula legislativa.
Como se vio, no hay lugar a que se afirme que en el presente caso se pretendió desconocer los efectos de una votación. Por el contrario se podría afirmar que aquello que se votó en la primera votación, y que arrojó como resultado la no aprobación de la eliminación total de la mesada catorce, tiene aún efectos, en la medida en que por vía del acto legislativo demandado, dicha eliminación no se dio. Por ello es errado sostener que el presente caso debe estar bajo la línea jurisprudencial de la sentencia C-816 de 2004, en cuanto a la subregla según la cual se configura un vicio de procedimiento insubsanable cuando se pretende desconocer el resultado y efecto de una votación en una corporación legislativa. Siendo ello cierto-se insiste-también lo es que en el presente caso no se configuró el supuesto de desconocimiento de una votación, tal como se ha explicado.
[1][1] Sentencia C-816 de 2004.
[2][2] Sentencia C-816 de 2004.
[3][3] Sentencia C-816 de 2004.
[4][4] Sentencia C-473 de 2004.
[5][5] Sentencia C-1040 de 2005.
[6][6] Sentencia C-473 de 2004.
[7][7] Sentencia C-816 de 2004.
[8][8] Sentencia C-337 de 2006.
[9][9] Dentro de estas se cuentan aquellas que forman parte del Bloque de Constitucionalidad. Sobre este tema se pueden consultar las sentencias C-225 de 1995, C-191 de 1998, C-401 de 2005 y C-988 de 2005 entre otras.
[10][10] C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)
[11][11] En esta hipótesis, la confrontación entre la ley enjuiciada y la ley que sirve de parámetro de interpretación complementario (Ley 5 de 1992), permite decidir si el trámite legislativo es o no conforme a la Constitución. Así, del resultado de esta confrontación entre ley enjuiciada y parámetro de comparación se podría concluir la inconstitucionalidad de la primera. O, eventualmente, podría también suceder que resulte irrelevante la contradicción entre las mencionadas ley enjuiciada y ley que sirve parámetro, pues se debe tener presente siempre el criterio consistente en la necesaria entidad sustancial de los vicios de procedimiento.
[12][12] Esto coincide justamente con el criterio según el cual, algunas normas forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato [C-191/98], pues son utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en razón a que contienen prescripciones que buscan resguardar principios contemplados en normas constitucionales.
[13][13] Sentencia C-473 de 2004.
[14][14] Sentencia C-473 de 2004.
[15][15] Sentencia C-1056 de 2003.
[16][16] Sentencia C-543 de 1998.
[17][17]Ibídem.
[18][18]Ibídem.
[19][19] C-1040 de 2005.
[20][20] Cabe recordar que en aquella oportunidad la Corte comprobó lo que llamó una “grave irregularidad” en la aprobación del Acto Legislativo 02 de 2003. Ésta consistió en que en la sesión del 5 de noviembre de 2001, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes “levantó indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día”, anomalía que constituía un vicio de procedimiento “pues afectó la formación de la voluntad democrática de las cámaras”; la cual, no fue saneada en el trámite posterior en el Congreso, “pues la votación del día siguiente fue la materialización de ese vicio” y “no es posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio”. Debido a esto “la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía que ser declarado inexequible”.
[21][21] C-816 de 2004: “118-Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta-tesis que la Corte no comparte-, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.
119-La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.”
[22][22] “ARTÍCULO 160. PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento:
[23][23] Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO 226. Materias que pueden debatirse. En la segunda "vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.
[24][24] Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[25][25] Sentencia C-1040 de 2005.
[26][26] Sentencia C-816 de 2004.
[27][27] Cfr. Gaceta del Congreso N° 593 del 5 de octubre de 2004, página 6.
[28][28] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de 2004, página 10.
[29][29] Cfr. Gaceta del Congreso N° 32 del 7 de febrero de 2005, página 42
[30][30] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de 2004, página 6.
[31][31] Cfr. Gaceta del Congreso N° 218 del 27 de abril de 2005, páginas 2 y 9.
[32][32] Cfr. Gaceta del Congreso N° 287 del 25 de mayo de 2005, página 4.
[33][33] Cfr. Gaceta del Congreso N° 535 del 18 de agosto de 2005, página 32
[34][34] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005.
[35][35] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 29.
[36][36] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 30.
[37][37] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 31.
[38][38] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, pagina 31
[39][39] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, pagina 32.
[40][40] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 34.
[41][41] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 49.
[42][42] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 50.
[43][43] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 50.
[44][44] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[45][45] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[46][46] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 51.
[47][47] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005.
[48][48] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[49][49] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[50][50] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28.
[51][51] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 41.
[52][52] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 42.
[53][53] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 43.
[54][54] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, página 31.
[55][55] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005, pagina 32.
[56][56] Sentencia C-737 de 2001.
[57][57] C-140 de 1998: “conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente.”
[58][58] El senador Jorge Enrique Robledo Castillo preguntó “qué artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha cerrado de tal manera que son los incisos…”. [Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005, página 28]
[59][59] En dicha sentencia esta Sala Plena declaró la inexequibilidad del llamado “Estatuto Antiterrorista”.