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Timestamp: 2020-01-19 09:58:11
Document Index: 42431959

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 22', 'artículo 21', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 21', 'e contrario', 'artículo 109', 'artículo 6', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 359', 'artículo 443', 'artículo 12', 'artículo 22', 'artículo 18', 'artículo 47', 'artículo 130', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 109', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 102']

STS, 30 de Noviembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 18359488
DESGRAVACION A LA EXPORTACION . Se reconoce la falta de competencia del Ministro de Hacienda para modificar los tipos desgravatorios mencionados en cuestion .Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se estima el recurso de casacion.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el Recurso de Casación nº 3496/1996, interpuesto por la entidad mercantil SOCIEDAD ESPAÑOLA DE AUTOMÓVILES, S.A. (en lo sucesivo S.E.A.T.), contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 24 de Enero de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 06/0000535/1993, (antes 204.966/89) interpuesto por la misma entidad mercantil, contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989 que denegó la petición de nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de marzo de 1985, por la que se modificaron los tipos aplicables a la Desgravación Fiscal a la Exportación.
La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de SOCIEDAD ESPAÑOLA DE AUTOMÓVILES DE TURISMO, S.A., contra la Orden Ministerial de 25 (sic) de Octubre de 1989, descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Sin efectuar expresa condena en costas".
Esta sentencia fue notificada a la representación de SEAT el día 1 de Marzo de 1996.
La entidad mercantil SEAT, representada por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta y Cebrian, presentó con fecha 13 de Marzo de 1996 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, acordó por Providencia de fecha 21 de Marzo de 1996 tener por preparado el recurso, remitir los autos jurisdiccionales y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.
La representación procesal de SEAT presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso los antecedentes que consideró convenientes y formuló cuatro motivos casacionales, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que, casando la de instancia, estime la demanda y declare la nulidad radical de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, impugnada".
Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 18 de Noviembre de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.
Dado traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado, presentó escrito de oposición a dicho recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso, confirme la impugnada e imponga las costas a la parte recurrente".
Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 20 de Noviembre de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Para la mejor comprensión de los cuatro motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.
La entidad mercantil SEAT presentó con fecha 17 de Marzo de 1989, (que tuvo entrada con fecha 22 de marzo de 1989), escrito dirigido al Ministro de Economía y Hacienda, en el que suplicó: "(...) iniciara los trámites oportunos para la Declaración de Nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda (de 15 de Marzo de 1985) publicada el día 27 de Marzo de 1985 en el Boletín Oficial del Estado , recabando al efecto el preceptivo informe del Consejo de Estado (subrayado por la Sala) y en su día proceda a la declaración de nulidad de la disposición mencionada y de todas las disposiciones y actos administrativos que tengan en ella su apoyo legal".
Los vicios legales invocados por SEAT eran, en esencia, los siguientes: 1º. Falta de la preceptiva audiencia de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, según dispone el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 3 de Abril, del Consejo de Estado. 2º. Violación del principio de legalidad que para esta materia reserva la Constitución en sus artículos 31. 3 y 133, respecto del primero, porque la Desgravación Fiscal a la Exportación tiene naturaleza de prestación patrimonial de derecho público, y respecto del segundo, porque se trata de un beneficio fiscal, de modo que por ambas razones se exige Ley formal para su modificación. 3º. Falta de competencia del Ministro de Economía y Hacienda, porque la modificación de los tipos desgravatorios correspondía al Gobierno, no a un Departamento ministerial.
Por último, en dicho escrito se recordaba que, con la misma fecha, se había dirigido otra petición al Consejo de Ministros para declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1313/84, de 20 de Junio.
Transcurridos tres meses, sin que el Ministro de Economía y Hacienda resolviera expresamente, SEAT denunció la mora, con fecha 27 de Junio de 1989, escrito que fue recibido por dicho Ministerio el 10 de Julio de 1989.
La Oficialía Mayor del Ministerio de Economía y Hacienda recabó con fecha 30 de Marzo de 1989, informe a la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales sobre la petición de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, la cual lo emitió con fecha 5 de Abril de 1989, pero eludió opinar sobre la nulidad de dicha Orden Ministerial, derivando su informe a los muy numerosos escritos referidos "a liquidaciones firmes sobre Desgravación Fiscal a la Exportación, producidas en base a lo dispuesto en el Real Decreto 2950/79, de 7 de Diciembre, y Sentencia sobre el mismo del Tribunal Supremo de 14 de Noviembre de 1997", afirmando que la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales era, de conformidad con lo previsto en el art. 12, párrafo 1º, del Decreto 1255/70, de 16 de Abril, la competente para entender y resolver todos los asuntos relacionados con la Desgravación Fiscal a la Exportación y que tales peticiones se estaban calificando como recursos de reposición, acompañando una fotocopia de la resolución-tipo utilizada y seguida por dicha Dirección General de Aduanas.
La Oficialía Mayor pidió con fecha 17 de Junio de 1989 a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, informara las peticiones de nulidad de diversas liquidaciones por Desgravación Fiscal a la Exportación, y además del Real Decreto 1313/1984, de 30 de Junio, y de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, formuladas al amparo de los artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y 153 y 154 de la Ley General Tributaria, como consecuencia de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 1987, que declaró nulo (sic) el Real Decreto 2950/1979, de 7 de Diciembre, por omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado.
La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado emitió, extenso informe con fecha 12 de julio de 1989, concluyendo: "Primero. Procede que el Excmo. Sr. Ministro de Economía y Hacienda dicte las respectivas resoluciones desestimando las pretensiones formuladas por la empresa a que se refiere la consulta planteada. Segundo. Estas decisiones desestimatorias no requieren el previo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, sin perjuicio de que el Excmo. Sr. Ministro de Economía y Hacienda pueda solicitarlo con carácter facultativo, si lo estima conveniente".
El Subsecretario de Economía y Hacienda, por delegación del Ministro, dictó resolución con fecha 24 de Octubre de 1989, en la que decidió: "Este Ministerio, por todo lo expuesto y de conformidad con el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, acuerda desestimar la solicitud formulada por la Sociedad Española de Automóviles de Turismo, S.A. (SEAT) mediante la que interesa la nulidad del Real Decreto 1313/1984 y de la Orden de 15 de Marzo de 1985 y por ello la revisión de las liquidaciones que le fueron practicadas por desgravación fiscal a la exportación y como consecuencia le fueran devueltas las cantidades que considera indebidamente ingresadas".
La línea argumental seguida por dicha Resolución es, en síntesis, como sigue: 1º) Que la materia relativa a la Desgravación Fiscal a la Exportación no ha estado, ni está sujeta al principio de reserva de Ley, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.a) de la Ley de Reforma Tributaria de 23 de Diciembre de 1959, que autorizó al entonces Ministerio de Hacienda para "acordar en los casos que estime procedente, y a propuesta del Ministerio de Comercio, la devolución en todo o en parte de los impuestos indirectos que hubieran gravado los frutos, productos o artículos que sean exportados". 2º) Que la modificación (reducción) de los tipos desgravatorios llevada a cabo por la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de Marzo de 1985 estaba autorizada por el artículo 6º del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio. 3º) Que el Informe del Consejo de Estado es preceptivo solamente cuando la Administración activa entiende que procede declarar la nulidad de pleno derecho, según Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Noviembre de 1994.
La entidad SEAT interpuso recurso contencioso-administrativo nº 204.966/89, ante la Sala correspondiente - Sección Segunda- de la Audiencia Nacional, contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la petición de nulidad de la Orden Ministerial, de 15 de Marzo de 1985. Debe precisarse que posteriormente no amplió este recurso contencioso-administrativo a la resolución expresa de su petición, la dictada el 24 de Octubre de 1989, si bien en los "Hechos" de la demanda reconoce que con fecha 27 de Octubre de 1989 recibió notificación de la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, la de fecha 24 de Octubre de 1989, que denegó la petición de declaración de la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1313/1984, de 24 de junio y de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985.
SEAT presentó, con fecha 30 de Enero de 1991, escrito de demanda, en el que puso de relieve dos errores cometidos por la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda (Subsecretario por delegación) de 24 de Octubre de 1989, el primero consistía en que sólo había pedido al Ministerio la nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, en tanto que la resolución le negaba ésta y además la del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, para la cual era manifiestamente incompetente, por serlo el Consejo de Ministros, petición que había sido instada separadamente; y segundo que no había pedido devolución (sic) alguna, sino la nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985.
Los fundamentos jurídicos de la demanda, expuestos en síntesis, fueron los siguientes: Primero. Hizo un análisis crítico de la Resolución de 24 de Octubre de 1989, poniendo de relieve que centró su atención únicamente en evaluar la legalidad del Real Decreto 1313/84, atribuyéndose facultades que le correspondían al Consejo de Ministros, y a la vez negó la posibilidad de la revisión de oficio -ex artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958- iniciada por SEAT, para defender como único camino procesal los posibles recursos directos e indirectos, sobrepasados temporalmente. Segundo. Aunque el Real Decreto 1313/1984 fuera jurídicamente intocable, la impugnación que se hacía de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985 era perfectamente válida, porque adolecía de vicios propios e independientes de la norma supuestamente habilitante que era el Real Decreto 1313/1984. Tercero. Partía del presupuesto procesal del silencio administrativo, de modo que el recurso contencioso-administrativo lo ratificó como interpuesto contra la denegación presunta. Cuarto. Expuso a efectos dialécticos, para luego rechazarla, la doctrina del Tribunal Supremo (Ss. 10 de Diciembre de 1984, y la de 29 de Diciembre de 1986) que mantuvo inicialmente que en la revisión de oficio del artículo 109 de la Ley de P.A., si no se había dictado resolución (silencio administrativo), no cabía que los Organos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, esencialmente revisora, se pronunciaran, lo cual significaba la imposibilidad de obtener una respuesta sobre el fondo en el caso planteado. Reprodujo parte de un considerando de la Sentencia de 29 de Diciembre de 1986, en la que el Tribunal Supremo declaró: "... que la norma del artículo 109 de la L.P.A. confiere a los administrados una auténtica acción de nulidad para excitar la actividad de la Administración (...), provocando la incoación del oportuno expediente(...), por lo que, cuando tal tramitación se omite, incluido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, se origina un vacío de orden público que, por tanto, hasta de oficio, impone la sustanciación del procedimiento del que se prescindió(...)". La Sala debe precisar que esta premisa es incierta, porque en el caso de autos sí existió resolución expresa desestimatoria, aunque se omitió el previo dictamen del Consejo de Estado. Acto seguido, criticó esta doctrina del Tribunal Supremo, invocando otras sentencias (14 de Septiembre de 1987, 15 de Diciembre de 1987, 29 de Enero y 20 de Diciembre de 1988), en las que mantuvo que ante el silencio administrativo, la Sala debía por aplicación de esta doctrina y de la tutela judicial efectiva, entrar a conocer de los vicios alegados y resolver sobre la nulidad del acto o de la disposición general, pedida por los interesados, al amparo del artículo 109 de la L.P.A. Quinto. Hizo suya la postura de la Administración mantenida en la Resolución impugnada de que era innecesario el dictamen del Consejo de Estado. Sexto. La Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985 era nula de pleno derecho, con independencia de lo que se acordara respecto del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, por: a) Violación del principio de reserva de Ley, toda vez que la autorización concedida en el artículo 21.a) al Ministerio de Hacienda, para regular la desgravación fiscal a la exportación, se extinguió al entrar en vigor la Ley General Tributaria (Disp. Final Cuarta), por ser de aplicación su art. 10, y, también, porque la Ley 41/1964, de 11 de Junio, de Reforma del Sistema Tributaria, revocó todas las autorizaciones conferidas al Gobierno; y b) Incompetencia del Ministerio de Hacienda para reducir los tipos desgravatorios, porque el Gobierno no podía delegar a otro Órgano las facultades recibidas (art. 22 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado), suplicando a la Sala: "dicte sentencia por la que, estimando la demanda íntegramente, entre a conocer del fondo del asunto y declare la nulidad radical de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda sobre reducción de tipos en la Desgravación Fiscal a la Exportación".
La representación procesal de SEAT comunicó a la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, con fecha 23 de Julio de 1991, que la Sala Tercera -Sección Segunda- del Tribunal Supremo había dictado sentencia de fecha 25 de Abril de 1991, (Rec. apelación nº 428/89, interpuesto por SEAT), por la que había anulado el Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, por falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, aportando fotocopia de dicha sentencia.
La Sala debe aclarar que denunciada la mora de la petición de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, a la que se había acumulado indebidamente la petición de nulidad del Real Decreto 1313/1984, de 20 de junio, SEAT procedió a interponer el 17 de Octubre de 1989 dos recursos contencioso-administrativos, uno ante la Audiencia Nacional, contra la denegación presunta de la petición de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, que es el de autos, y otro ante el Tribunal Supremo contra la denegación presunta de la petición de nulidad del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, recurso que fue el resuelto por la Sentencia de 25 de Abril de 1991, referida. La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, interpuso recurso extraordinario de revisión nº 14/91, ante la Sala Especial del art. 61 de L.O.P.J., contra la sentencia de la Sala Tercera -Sección Segunda- del Tribunal Supremo, de 25 de Abril de 1991, recurso de revisión que fue estimado por Sentencia de fecha 7 de Mayo de 1992, que rescindió la recurrida.
El Abogado del Estado contestó la demanda del recurso contencioso-administrativo de autos, con fecha 4 de Mayo de 1994, argumentando de contrario: 1º) Que reconocía el error cometido, pues era verdad que SEAT no instó ante el Ministerio de Economía y Hacienda la declaración de nulidad del Real Decreto 1313/1984, sino sólo de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985. 2º) Que la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985 no fue dictada por un Órgano manifiestamente incompetente, "porque obviamente una Orden Ministerial en materia fiscal, se dicta por el Ministro de Economía y Hacienda" (sic). 3º) Que el principio de legalidad riguroso de la Ley General Tributaria no regía en materia de Desgravación Fiscal a la Exportación, por ser algo no sometido a la reserva de Ley. 4º) Que la declaración de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 109 de la L.P.A. no tiene que ser preceptivamente informada por el Consejo de Estado, pues tal requisito sólo es exigible cuando la Administración entiende que procede tal declaración de nulidad.
Curiosamente, el Abogado del Estado no invocó la Sentencia de la Sala Especial del art. 61 de L.O.P.J. de 7 de Mayo de 1992, que rescindió la Sentencia de esta Sala Tercera de fecha 25 de Abril de 1991, que había anulado el Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio.
Formuladas conclusiones sucintas, la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional dictó con fecha 24 de Enero de 1996 sentencia, cuya casación se pretende ahora, desestimando el recurso contencioso-administrativo.
La línea argumental seguida por la sentencia, es como sigue: 1º) El objeto de la impugnación en el recurso contencioso- administrativo nº 535/93, es la denegación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada por SEAT de anulación de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985. 2º) Esta Orden Ministerial fue dictada en uso de la autorización concedida al Ministro de Economía y Hacienda por el artículo 6º del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, que estaba vigente, por virtud de la sentencia rescisoria de 7 de Mayo de 1992, referida. 3º) Que su sentencia se basaba precisamente en la sentencia dictada por la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo, que debía producir todos sus efectos legales, por lo que no cabía sino desestimar de plano el recurso, y confirmar la Resolución impugnada, si bien por motivos distintos a los expresados en la misma. Hemos subrayado este pronunciamiento, porque es completamente erróneo, con efectos transcendentales para la resolución del presente recurso de casación, como analizaremos a continuación.
La Sentencia de 7 de Mayo de 1992, dictada por la Sala Especial del artículo 61 de la L.O.P.J., contiene el siguiente fallo: "FALLAMOS: (...) debemos rescindir en su integridad la sentencia impugnada (se refiere a la de esta Sala Tercera de 25 de Abril de 1991, que anuló el Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, por falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado); declarando, en su lugar, que procede que por el Ministerio de Economía y Hacienda, en cuanto proponente del mencionado Real Decreto 1313/1984, se continúe el trámite del art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y de la Orden de 12 de Diciembre de 1960, recabando al efecto el oportuno dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, y en su vista y con arreglo al mismo someter, en su caso, al Consejo de Ministros la decisión que estime procedente; todo ello, con la consiguiente anulación de la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989, que acordó desestimar la solicitud formulada por la referida Sociedad, sin sujeción al mencionado pronunciamiento".
Como se recordará, SEAT instó la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985 ante el Ministro de Economía y Hacienda, mediante escrito de fecha 17 de Marzo de 1989, y simultáneamente instó también la nulidad del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, ante el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, el cual remitió dicho escrito al Ministerio de Economía y Hacienda, "para los efectos que en Derecho procedieran", entre los cuales, obviamente, se hallaba el instruir dos expedientes de propuesta de nulidad o no de dichas disposiciones, cuya resolución era de competencia, en uno, el de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, del Ministerio de Economía y Hacienda, y en el otro, el del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, era de competencia del Consejo de Ministros.
La Dirección General de Servicios - Oficialía Mayor- del Ministerio de Economía y Hacienda, los tramitó en unidad de expediente, y el Subsecretario, por delegación del Ministro, dictó una única Resolución, la de fecha 24 de Octubre de 1989, desestimando ambas peticiones. Esta Resolución es la que aparece como anulada por la Sentencia de la Sala Especial del artículo 61 de la L.O.P.J., luego si se aceptara que la anulación fue total, es decir, tanto respecto del Real Decreto 1313/1984, como de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, dado que el objeto del recurso contencioso-administrativo nº 535/93, interpuesto por SEAT, era la impugnación de dicha Resolución, la Sentencia de la Audiencia Nacional, cuya casación se pretende ahora, hubiera debido, en dicha hipótesis, declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo por falta de objeto procesal, toda vez que la Resolución mencionada, había sido expresamente anulada, en lugar de confirmar la Resolución.
La Sala considera, por el contrario, que debe mantenerse sutilmente que la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989 contiene, en realidad, dos pronunciamientos distintos, dictados acumuladamente, que son: uno el relativo al Real Decreto 1313/1989, de 20 de Junio, que incuestionablemente fue anulado por la Sentencia de revisión de 7 de Mayo de 1992, y otro el relativo a la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, que siguiendo esta distinción sutil, estaría todavía vigente. Esta es la tesis que mantiene la Sala, porque la Sentencia de la Sala especial del artículo 61 de la L.O.P.J., de 7 de Mayo de 1992, que rescindió la Sentencia de esta Sala Tercera de 25 de Abril de 1991 que había anulado, y esto debe destacarse, el Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, no podía extenderse a la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, por lo que la consiguiente anulación de la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989, solo podía referirse, pese a la mención genérica de dicha Resolución, a la parte relativa a la desestimación de la nulidad del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio, pero no a la de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985.
Los cuatro motivos casacionales deben ser enjuiciados conjuntamente, y son:
Motivo primero por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haber vulnerado el artículo 359 L.E.C., en relación con el artículo 443.1 de la L.J., por incongruencia omisiva, al no haber entrado a conocer la sentencia de instancia de las razones de nulidad propias de la Orden de 15 de Marzo de 1985, independientes del Real Decreto 1313/1984, de 20 de Junio.
Motivo segundo, por infracción del artículo 12.1.a) de la Ley General Tributaria, en relación con el artículo 22.5, párrafo último, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por carecer de cobertura legal la modificación de los tipos de la Desgravación Fiscal a la Exportación.
Motivo tercero, por infracción del artículo 18.1 Ley General Tributaria en relación con el artículo 47.1.a), de la Ley de Procedimiento Administrativo, por falta de competencia del Ministro de Hacienda para modificar los tipos desgravatorios mencionados.
Motivo cuarto, por infracción del artículo 130.1 y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 47.1.a), inciso primero de la misma Ley, por no haber recabado el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda.
Estos cuatro motivos casacionales deben ser estimados por la Sala, debido al hecho sobrevenido de la Sentencia de la Sala especial del artículo 61 de la L.O.P.J., de 7 de Mayo de 1992, aplicable al caso, por ser similar, casi se podía decir "mellizo" del resuelto por dicha Sentencia, teniendo en cuenta además las transcendentales modificaciones introducidas en la normativa aplicable.
Hecha la precisión anterior, es incuestionable que debe seguirse, para resolver este recurso de casación, la misma doctrina mantenida en la sentencia de revisión de 7 de Mayo de 1992, que a continuación reproducimos:
""Así, pues, en principio, y teniendo en cuenta el acto objeto directo del recurso al que puso fin la sentencia impugnada en revisión, es decir, la denegación presunta por silencio del Consejo de Ministros, al que "SEAT, S.A." se dirigió, en escrito de 14 de marzo de 1989 (a través del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretaría del Gobierno), en petición de que inicie los trámites oportunos para la declaración de nulidad del Real Decreto 1.313/84, de 20 de junio, recabando el preceptivo informe del Consejo de Estado para proceder en su día a declarar aquella, el pronunciamiento judicial adecuado, en concordancia con la tesis de las sentencias "antecedentes" invocadas por el Abogado del Estado debió ser el adoptado por la sentencia cuya rescisión se pretende, de entrada directa en el examen de fondo de la nulidad del citado Real Decreto, sino el de ordenar a la Administración demandada que siga los trámites del art. 109 resuelva sobre la pretensión de nulidad que fué promovida por dicha Sociedad. Esta tesis es la jurídicamente correcta, sostenida en las sentencias citadas por el Abogado del Estado demandante, y por las que la propia "SEAT, S.A." adujo en su escrito de demanda, tales las de 10 de diciembre de 1984 y 29 de diciembre de 1986, matizando ésta última que la denegación de sumisión a trámite de dicha acción de nulidad "sólo cabría aceptarla como correcta si la petición formulada, con absoluta evidencia sin necesidad de análisis alguno, careciere de un fundamento hipotéticamente razonable", matización ésta última que no concurre en el caso examinado.
Así las cosas, no cabe desconocer que junto a dicha resolución presunta se produjo decisión expresa desestimatoria de la petición de nulidad, por entender el Ministerio de Economía y Hacienda, basado en el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, que si en principio la Administración activa no aprecia la concurrencia de causa de nulidad absoluta no ha de concluirse el procedimiento ni recabar el dictamen del Consejo de Estado. Aunque se considerase como objeto del proceso seguido ante la Sala 3ª, finalizado la sentencia aquí impugnada, el contenido de dicha resolución ministerial, lo cierto es que la conclusión antes alcanzada permanece inalterable, pues nos encontraríamos ante una Resolución administrativa que cierra el procedimiento revisorio y que, residenciada en sede jurisdiccional, no permite el examen directo del fondo sino, de entender que la nulidad argüida pudiera tener suficiente fundamento lo procedente sería, conforme la tesis jurisprudencial que se estima correcta y antes citada, el anular tal resolución y disponer en su lugar que la Administración prosiga el trámite, sometiendo el asunto a la consulta vinculante del Alto Cuerpo Consultivo, pues sólo tras la emisión de su dictamen, que opera como garantía esencial, se hallará la Administración activa en condiciones de emitir un pronunciamiento fundado y razonable sobre la nulidad pretendida, máxime cuando tal dictamen desfavorable le impide ya cualquier pronunciamiento sobre tal nulidad (art. 5º de la Orden de 12 de diciembre de 1.960). Ahora bien, conviene puntualizar que la tesis de la citada Resolución de 24 de octubre de 1989, del Ministerio de Hacienda no se rechaza aquí o no debe ser rechazada en términos absolutos, pues si en fase que cierto sector de la doctrina y algunas sentencias del Tribunal Supremo han calificado como de "revisión informal", la Administración activa impulsora del procedimiento del art. 109 apreciase, con razonable fundamento y motivación, que no existe en modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad, nada le impide resolver denegando la prosecución del trámite, sin someter a la consulta del Consejo de Estado una petición de nulidad carente de la más mínima base, ya que de lo contrario se convertiría al Alto Cuerpo Consultivo en Organo a disposición de los particulares ejercitantes de dicha acción y no del Gobierno y de la Administración, en la línea de las sentencias de 20 de febrero y de 30 noviembre de 1984. Pero no es éste el caso en examen, dada la cuestión sobre la cobertura legal o no del Decreto de constante cita, y las divergentes apreciaciones que sobre su fundamentación efectuaron el Ministerio de Hacienda y la sentencia impugnada, sin que aquel justificase la omisión del examen previo sobre el motivo de nulidad del carácter de Reglamento ejecutivo o no de dicho Decreto y de su previo dictamen por Consejo de Estado.
En conclusión de lo que antecede, y constreñidos al primer motivo del recurso excepcional de revisión formulado por la Abogacía del Estado, ha de estimarse como doctrina jurisprudencial correcta de las dos aquí contrastadas la de las sentencias antecedentes, lo que determina la íntegra rescisión de la sentencia impugnada en cuanto decide en contradicción con aquella, y a tal efecto procede declarar que la Administración, por medio del Organo que venía sustanciando el procedimiento revisorio, es decir, el Ministro de Hacienda como proponente del Real Decreto cuya nulidad absoluta se postula, continúe tramitando acción de nulidad ejercitada con base en el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, a cuyo efecto recabará el oportuno dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado para, una vez emitido, en consonancia con el mismo, elevar, en su caso, la pertinente propuesta de resolución al Consejo de Ministros"".
De igual modo, la Sala ha de afirmar que las causas de nulidad invocadas respecto de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985 tienen suficiente consistencia como para que no den lugar a denegar la prosecución del trámite, sin someter la cuestión a previa consulta del Consejo de Estado.
Hasta aquí el tratamiento que procedería dar a esta cuestión de conformidad con la doctrina de la Sentencia de 7 de Mayo de 1992, referida.
De acuerdo con dicha fundamentación jurídica, el fallo debería ser similar al de dicha sentencia, o sea declarando que procede que por el hoy Ministerio de Hacienda, en cuanto fue el que aprobó la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, continuara el trámite del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Orden de 12 de Diciembre de 1960, recabando al efecto el oportuno dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, y en su vista y con arreglo al mismo someter, en su caso, al Ministro de Hacienda la decisión que estimase procedente, con la consiguiente anulación de la del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989, en la parte relativa a la desestimación de la solicitud de declaración de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985.
Sin embargo, en el interregno se han promulgado tres leyes que han modificado el régimen jurídico de la revisión de oficio de las disposiciones generales.
La primera es la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que sustituyó a la Ley de 17 de Julio de 1958, de Procedimiento Administrativo, pero lo cierto es que la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, ha sido modificada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha reformado el artículo 102, relativo a la "Revisión de disposiciones y actos nulos", en especial su apartado 2, y que ha eliminado la acción de nulidad de las disposiciones generales, a instancia de los particulares, precepto que ha sido interpretado por nuestra sentencia de 28 de Septiembre de 2001 (Rec. contencioso directo nº 563/2000) en el sentido de que: "Se aprecia claramente cómo en la revisión de oficio de las disposiciones generales, se ha excluido de modo tajante (por la Ley 4/1999) la solicitud del interesado que sí subsiste como modo de iniciación del procedimiento para los actos administrativos, de manera que la revisión de oficio de las disposiciones generales, se concibe como una auténtica y verdadera actuación "ex officio", respecto de la cual los particulares sólo pueden actuar por la vía del derecho de petición".
Pues bien, la reforma del apartado 2, del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, citada, tiene carácter retroactivo, conferido claramente por la Disposición Transitoria Segunda , de la Ley 4/1999, que preceptúa: Aplicación de la ley a los procedimientos en tramitación. "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la presenta Ley", lo cual implica que al acordar que continue el procedimiento de revisión para la eventual declaración de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, ya no rigen ni los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, ni los de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, sino las normas del artículo 102, apartado 2, de esta última ley, pero según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, de manera que la solicitud de declaración de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, que se formuló el 17 de Marzo de 1989 se ha convertido en un simple derecho de petición, que según nuestra sentencia de fecha 28 de Septiembre de 2001, (Rec cont. admt. nº 563/2000) "sólo obliga a la Administración Pública destinataria a acusar recibo de la recepción (art. 6º.2 de la Ley 92/1960) y a comunicar al peticionario interesado la resolución que se adopte (art. 11.3 de dicha Ley), que obviamente puede ser la de su archivo, sin que, por tanto, el peticionario tenga el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado, lo cual implica que respecto de la revisión de oficio de disposiciones generales, los particulares que ejerzan el derecho constitucional de petición, solicitando la revisión de oficio de disposiciones generales, carecen de acción para impugnar el acuerdo que adopta la Administración Pública, cualquiera que sea su significado".
Por último, la tercera Ley promulgada en el interregno ha sido la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que ha preceptuado en su Disposición Adicional Decimosexta. Revisión de Oficio, apartado 1, que: "Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables: a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.
Este precepto afecta al caso de autos sólo tangencialmente.
Los razonamientos anteriores llevan a las siguientes conclusiones: Primera. Que la Sala debe seguir la doctrina sentada por la Sentencia de la Sala especial del art. 61 de la L.O.P.J. de 7 de Mayo de 1992, lo que implica estimar el recurso de casación por esta razón sobrevenida, casando la sentencia impugnada. Segundo. Que de acuerdo con dicha doctrina, procede anular la Resolución del entonces Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989, en la parte relativa a la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985. Tercero. Que ya no ha lugar, por virtud de la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, a obligar a la Administración a continuar el procedimiento de revisión de oficio de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, y a recabar el dictamen del Consejo de Estado, toda vez que ha desaparecido la acción de nulidad de las disposiciones generales, a instancia de los particulares, que ha sido sustituida por un simple derecho de petición. Cuarto. Que si la Administración Pública considerase oportuno "motu propio" proceder a revisar, para anular dicha Orden Ministerial, el órgano competente para decidirlo sería el Consejo de Ministros, en virtud de lo preceptuado en la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
Estimado este recurso de casación por razones sobrevenidas, no procede acordar la expresa imposición de las costas causadas en la instancia y respecto de las costas causadas en este recurso de casación, que cada parte pague las suyas.
Estimar el recurso de casación nº 3496/1996, interpuesto por la entidad mercantil SOCIEDAD ESPAÑOLA DE AUTOMOVILES, S.A., contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 24 de Enero de 1996, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 06/0000535/1993, interpuesto por la misma entidad mercantil, sentencia que se casa y anula.
Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 06/0000535/1993, interpuesto por SEAT, anulando la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 24 de Octubre de 1989, en la parte relativa a la petición de nulidad de la Orden Ministerial de 15 de Marzo de 1985, debiendo retrotraer el procedimiento de nulidad indicado, transmutado en simple ejercicio del derecho constitucional de petición, para que se tramite como tal y en consecuencia el Ministro de Hacienda proponga al Consejo de Ministros lo que considere oportuno.
No acordar la expresa imposición de las costas de instancia y respecto de las causadas en el presente recurso de casación que cada parte pague las suyas.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.
STSJ Comunidad Valenciana 6/2013, 15 de Enero de 2013