Source: http://documenti.camera.it/leg15/dossier/testi/GI0007S1.htm
Timestamp: 2019-11-18 23:00:22+00:00
Document Index: 152693451

Matched Legal Cases: ['art. 79', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 59', 'art. 27', 'art. 163', 'art. 44', 'art. 137', 'art. 79', 'art. 79', 'art. 79', 'art. 99', 'sentenza ', 'art. 198', 'art. 79', 'art. 174', 'art. 151', 'sentenza ', 'art. 210', 'art. 174', 'art. 151', 'art. 99', 'art. 174', 'art. 151', 'art. 174', 'art. 672', 'art. 667', 'sentenza ', 'art. 665', 'art. 667', 'art. 672', 'art. 416', 'art. 600', 'art. 601', 'art. 602', 'art. 630', 'art. 291', 'art. 74', 'art. 600', 'art. 600', 'art. 600', 'art. 609', 'art. 609', 'art. 628', 'art. 291', 'art. 73', 'art. 80', 'art. 416', 'art. 600', 'art. 600', 'art. 600', 'art. 609', 'art. 609', 'art. 609', 'art. 151', 'art. 151', 'art. 57', 'art. 336', 'art. 339', 'art. 337', 'art. 339', 'art. 372', 'art 588', 'art. 614', 'art. 625', 'art. 640', 'art. 61', 'art. 648', 'art. 73', 'art. 83', 'art. 385', 'art. 391', 'art. 443', 'art. 444', 'art. 445', 'art. 609', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 62', 'art. 98', 'art. 62', 'art. 151', 'art. 4', 'art. 62', 'art. 62', 'art. 57', 'art. 336', 'art. 337', 'art. 339', 'art. 588', 'art. 614', 'art. 62', 'art. 62', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 81', 'art. 63', 'art. 577', 'art. 61', 'art. 98', 'art. 62', 'art. 62', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'e contrario', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 672', 'art. 452', 'art. 169']

Camera dei deputati Dossier GI0007S1 servizio studi
Titolo: Amnistia e indulto - A.C. 525 e abb. - Schede di lettura e normativa di riferimento (2^ edizione)
AC n. 525/XV AC n. 662/XV
AC n. 663/XV AC n. 1122/XV
Serie: Progetti di legge Numero: 14
L n. 241 del 31-LUG-06
A.C. 525 e abb.
file: GI0007s1
§ Formulazione del testo 7
§ Il quadro della disciplina sostanziale e processuale dell'amnistia e dell’indulto 11
§ La proposta di legge A.C. 525 13
§ Le proposte di legge A.C. 662 e A.C. 663 14
§ La proposta di legge A.C. 1122 15
§ A.C. 525, (on. Buemi ed altri), Concessione di amnistia e di indulto 21
§ A.C. 662, (on. Boato), Concessione di amnistia e di indulto 25
§ A.C. 663, (on. Boato), Concessione di amnistia condizionata e di indulto 33
§ A.C. 1122, (on. Giordano ed altri), Concessione di amnistia condizionata e di indulto revocabile 41
- II Commissione (Giustizia)
Seduta del 4 luglio 2006 51
§ Costituzione della Repubblica italiana (art. 79)55
§ Codice penale (artt. 57, 61, 62, 98, 151, 169, 314-337, 339, 372, 385, 391, 443-445, 452, 476-493-bis, 583, 588-590, 609-quinquies, 614, 624, 625, 640, 648)56
§ Codice di procedura penale (artt. 129 e 469)79
§ R.D.L. 20 luglio 1934, n. 1404. Istituzione e funzionamento del tribunale per i minorenni. (art. 19)80
§ L. 30 aprile 1962, n. 283. Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande. (artt. 4, 5 e 6)81
§ L. 26 luglio 1975, n. 354. Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà (art. 4-bis)83
§ L. 28 febbraio 1985, n. 47. Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie. (artt. 20 e 33)85
§ D.P.R. 12 aprile 1990, n. 75. Concessione di amnistia.87
§ D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309. Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. (artt. 73 e 83)93
§ D.P.R. 22 dicembre 1990, n. 394. Concessione di indulto 95
§ D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22. Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio. (artt. 50-55-bis)97
§ D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286. Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero. (art. 12)102
§ D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152. Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole. (art. 59)105
§ D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334. Attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose. (art. 27)108
§ D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490. Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della L. 8 ottobre 1997, n. 352. (art. 163)109
§ D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A) (art. 44).110
§ D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137. (Art. 181)111
§ D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Norme in materia ambientale. (art. 137, 254-263)113
Ultimi provvedimenti in tema di concessione di amnistia e indulto
§ L. 11 aprile 1990, n. 73. Delega al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia 121
§ D.P.R. 12 aprile 1990, n. 75. Concessione di amnistia 125
§ L. 21 dicembre 1990, n. 393. Delega al Presidente della Repubblica per la concessione di indulto 130
§ D.P.R. 22 dicembre 1990, n. 394. Concessione di indulto 131
§ A.C. 38, (on. Boato), Modifica all'articolo 79 della Costituzione in materia di amnistia e indulto 135
§ Consiglio d’Europa - Interim Resolution ResDH(2005)114 concerning the judgments of the European Court of Human Rights and decisions by the Committee of Ministers in 2183 cases against Italy relating to the excessive length of judicial proceedings 139
I Commissione (Affari costituzionali) e V Commissione (Bilancio)
I Commissione (Affari costituzionali), VII Commissione (Cultura), VIII Commissione (Ambiente), XI Commissione (Lavoro) e XII Commissione (Affari sociali)
Le proposte di legge in esame disciplinano la concessione di amnistia condizionata e di indulto revocabile; su tali istituti, infatti, da alcuni anni si è aperto tra esponenti del mondo politico e giudiziario un confronto molto intenso quali possibili strumenti per il recupero di efficienza e funzionalità del sistema penitenziario, attraverso un ridimensionamento della popolazione carceraria. I provvedimenti definiscono le condizioni di applicazione dei benefici, le relative esclusioni, soggettive ed oggettive, nonché (A.C. 525, A.C. 662 e A.C. 663) il termine per la loro applicazione. Peraltro nel corso della XIV legislatura è stato avviato presso questo ramo del Parlamento l’esame di alcuni progetti di legge (A.C. 458 ed abb.) su questi temi; giunte all’esame dell’Assemblea, tuttavia, le proposte di legge sono state sostanzialmente respinte essendo stati approvati emendamenti soppressivi degli articoli riguardanti l’amnistia e l’indulto.
Ai sensi dell’articolo 79 della Costituzione l’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale.
Si tratta di istituti che, ai sensi del sopracitato articolo 79 della Costituzione, vengono disciplinati con legge dello Stato approvata da una maggioranza qualificata.
Si tratta in ogni caso di materie rientranti nella potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera l) (giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa).
Il ricorso ai benefici clemenziali dell’amnistia ed indulto viene considerato dai presentatori delle diverse proposte di legge come una modalità per ridurre il sovraffollamento degli istituti carcerari in attesa di una riforma più generale del sistema di giustizia penale.
Il quadro della disciplina sostanziale e processuale dell'amnistia e dell’indulto
Fino all'approvazione della legge costituzionale n. 1/1992, la competenza ad adottare i provvedimenti di amnistia o di indulto era dalla Costituzione assegnata al Capo dello Stato, sulla base di una legge di delegazione approvata dal Parlamento (art. 79 della Costituzione).
Nella prassi il rapporto tra la legge ed il decreto presidenziale si era configurato nel senso che la legge stabiliva in modo dettagliato le ipotesi ed i limiti della concessione dei benefici in questione, mentre al Capo dello Stato, previa delibera del Consiglio dei Ministri, restava il compito di recepire in decreto i contenuti della legge.
La legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, "Revisione dell'articolo 79 della Costituzione in materia di concessione di amnistia e indulto", ha incisivamente modificato l'art. 79, prevedendo che siano le Camere a concedere l'amnistia e l'indulto con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera in ogni suo articolo e nella votazione finale. E' stato in tal modo eliminato ogni residuo potere in materia del Capo dello Stato e reso più difficile, per la particolare maggioranza prescritta in sede di approvazione della legge, l'esercizio del c.d. potere di clemenza.
Il nuovo testo dell'art. 79 Cost stabilisce altresì che la legge che concede l'amnistia e l'indulto indichi il termine per la loro applicazione ed espressamente dispone che tali benefici non possano applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del progetto di legge. In proposito va osservato che l’articolo 151, comma 3, del c.p., con riferimento al “previgente” articolo 79 della Costituzione, limita gli effetti estintivi dell’amnistia ai reati commessi sino al giorno precedente la data del decreto.
La fissazione del limite temporale soddisfa la giusta esigenza di evitare che si possa delinquere nelle more della presentazione del disegno di legge con la speranza dell’impunità futura.
Passando ad esaminare i maniera più dettagliata i due istituti, va ricordato che l’amnistia è un provvedimento generale ed astratto[1], con il quale lo Stato rinuncia a punire un determinato numero di reati. L’articolo 151 c.p. stabilisce che “L’amnistia estingue il reato, e, se vi è stata condanna, fa cessare l’esecuzione della condanna e le pene accessorie[2]”.
Si distingue pertanto l’amnistia propria, che si verifica allorché il provvedimento di clemenza giunga prima della condanna definitiva e che costituisce una causa estintiva del reato, dall’amnistia impropria, che presupponendo la condanna definitiva, è una causa di estinzione della pena.
Il canone del tempus commissi delicti, che serve a determinare l’applicabilità dell’amnistia ad un determinato, singolo delitto, si atteggia diversamente a seconda del tipo di reato preso in considerazione. Così, per il reato consumato, sia esso di mera condotta o di evento, attivo od omissivo, si farà riferimento – rispettivamente – al momento della realizzazione della condotta o della verificazione dell’evento ovvero del mancato compimento dell’azione dovuta.
In caso di delitto tentato, si dovrà considerare il momento in cui si sono realizzati gli atti idonei inequivocabilmente diretti a commettere il delitto.
Per il reato permanente, è controverso se debba prendersi in considerazione il momento in cui cessa la permanenza, ovvero quello antecedente in cui il reo dà vita all’azione illecita.
Nessun dubbio per il reato continuato, per il quale le singole violazioni di legge riacquisteranno la loro autonomia e quindi avranno un “proprio” tempo, da individuare secondo la regola generale.
Per il reato sottoposto a condizione di punibilità, si farà riferimento al tempo di verificazione della stessa. Ove poi dovessero rimanere margini di incertezza, sembra preferibile far ricorso all’opinione secondo cui bisogna privilegiare il favor rei.
Quanto al concorso di reati , l’articolo 151, comma 2, dispone che l’amnistia si applica ai singoli reati per i quali è concessa. Anche per l’amnistia vale il principio che essa non si estende al reato complesso di cui il reato amnistiato rappresenta elemento costitutivo o circostanza aggravante: così, ad esempio, l’amnistia concessa per la violenza privata non estinguerà il delitto di rapina.
La legge che contiene l’atto di clemenza deve indicare i reati amnistiati. A questo scopo vengono utilizzati diversi criteri di selezione, quali il numero dell’articolo, il nomen juris o il tetto di pena entro il quale è concedibile il beneficio.
L’ultimo comma dell’articolo 151 stabilisce che l’amnistia non è applicabile, salva diversa volontà legislativa, nel caso in cui il soggetto autore del reato astrattamente ricompreso nel provvedimento sia stato dichiarato dal giudice recidivo aggravato e reiterato ex art. 99, comma 2 (la recidiva semplice non costituisce ostacolo alla concessione del beneficio), ovvero delinquente abituale, professionale o per tendenza. Tali dichiarazioni di delinquenza qualificata devono essere definitivamente adottate al tempo in cui l’amnistia entra in vigore.
Ai sensi dell’articolo 151, comma 4, l’amnistia, sia propria che impropria, può essere subordinata a condizioni ed obblighi che, in virtù del principio di legalità devono comunque essere espressamente previsti dalla legge.
L’amnistia è rinunciabile: la Corte costituzionale ha infatti dichiarato illegittimo l’articolo 151, comma 1, “nella parte in cui esclude che l’imputato, rinunciando all’applicazione dell’amnistia possa ottenere di essere giudicato nel merito, con conseguenti applicazioni delle sanzioni penali a suo carico, ove egli risulti colpevole, ma anche col riconoscimento della sua completa innocenza, ove ciò emerga nella prosecuzione o definizione del giudizio” – sentenza n. 175 del 5 luglio 1971 -.
L’amnistia propria impedisce l’inflizione della pena principale, delle pene accessorie e delle misure di sicurezza, ma non estingue le obbligazioni civili derivanti dal reato, salvo che si tratti delle obbligazioni di cui agli artt. 196 e 197 (art. 198).
La concessione dell'indulto, al pari dell'amnistia, trova fondamento nell'art. 79 della Costituzione.
L'indulto (art. 174 c.p.) è una causa estintiva della pena, che, in quanto tale, presuppone l'accertamento della colpevolezza dell'imputato.
In forza dell'applicazione dell'indulto, la pena, detentiva o pecuniaria, è in tutto o in parte condonata ovvero commutata in un'altra specie di pena stabilita dalla legge. Tuttavia l'indulto si distingue dall'amnistia (art. 151 c.p.), principalmente per il fatto che questa, estinguendo il reato, preclude l'esercizio dell'azione penale nei confronti del reo (c.d. amnistia propria) ovvero, quando sia intervenuta una sentenza di condanna, fa cessare del tutto l'esecuzione della condanna e delle pene accessorie, mentre l'indulto estingue la pena.
Peraltro, al pari dell'amnistia, l'indulto è provvedimento di carattere generale (a differenza della grazia, che, seppure incidente come l'indulto sulla pena e non sul reato, è provvedimento individuale).
A differenza dell'amnistia, l'indulto non estingue le pene accessorie, salvo che il provvedimento con il quale è concesso non disponga diversamente.
Al pari dell'amnistia, l'indulto comporta l'inapplicabilità ovvero la cessazione delle misure di sicurezza. Peraltro, nel caso dell'indulto, detti effetti sono sottoposti ai limiti previsti all'art. 210 c.p. A norma di tale articolo, infatti, l'indulto non impedisce l'applicazione né di quelle misure di sicurezza “che possono essere ordinate in ogni tempo” (quelle cioè conseguenti alla dichiarazione di pericolosità sociale, ubriachezza, infermità, ecc.), né delle misure di sicurezza che risultano “già ordinate dal giudice come misure accessorie di una condanna alla pena della reclusione superiore a dieci anni” (sostituendosi, peraltro, in questo caso la libertà vigilata all'assegnazione alla colonia agricola o alla casa di lavoro).
Nessun limite generale è posto dalla legge per i tipi di reato ai quali può applicarsi il condono: eventuali esclusioni sono, pertanto, demandate al provvedimento con il quale l'indulto è concesso in uno con la fissazione del limite della pena condonabile.
L'art. 174 c.p., inoltre, richiamando quanto disposto dall'ultimo comma dell'art. 151 c.p. in tema di amnistia, stabilisce chel'indulto non si applica ai recidivi, nei casi previsti dai capoversi dell'art. 99 c.p., né ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza, salvo che il provvedimento di concessione dell'indulto non disponga diversamente.
Ancora in forza del richiamo contenuto nell'art. 174 c.p. agli ultimi tre commi dell'art. 151 c.p., l'indulto può essere sottoposto a condizioni ed obblighi. Nei casi più recenti di concessione, l'indulto è sempre stato sottoposto a condizione, prevedendosene la revoca in caso di condanna, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del provvedimento concessorio, a delitto non colposo punibile con la pena detentiva non inferiore ad un periodo predeterminato - un anno o sei mesi -.
Nel caso di concorso di reati, secondo quanto dispone il comma 2 dell'art. 174 c.p., l'indulto si applica una sola volta dopo cumulate le pene.
Sul piano processuale, i provvedimenti per l'applicazione dell'amnistia o dell’indulto sono regolati dall'art. 672 c.p.p. In forza dell'art. 667, comma 4, il provvedimento di concessione dell’amnistia o dell'indulto viene applicato dal giudice dell'esecuzione, cioè dal giudice che ha emesso la sentenza di condanna (individuato in base alle previsioni contenute nell'art. 665 c.p.p.) “senza formalità con ordinanza comunicata al pubblico ministero e notificata all'interessato”. Contro l'ordinanza possono proporre opposizione, a norma dello stesso comma 4 dell'art. 667 c.p.p., davanti allo stesso giudice dell'esecuzione, il pubblico ministero e l'interessato o il suo difensore, entro quindici giorni dalla comunicazione o notificazione dell'ordinanza[3].
Il comma 3 dell'art. 672, inoltre, prevede che il pubblico ministero può disporre provvisoriamente la liberazione del condannato detenuto, ovvero la cessazione delle sanzioni sostitutive e delle misure alternative “prima che essa sia definitivamente ordinata con il provvedimento che applica l’amnistia o l'indulto”.
Va ricordato che nel corso della XIV legislatura sono state esaminate da questo ramo del Parlamento, alcune proposte di legge (A.C. nn. 458 ed abb.) disciplinanti la concessione di amnistia ed indulto (subordinatamente a determinate condizioni e con la previsione di specifiche esclusioni soggettive ed oggettive), considerate dai presentatori come uno degli strumenti per il recupero di efficienza e funzionalità del sistema penitenziario, attraverso un ridimensionamento numerico della popolazione carceraria - anche a seguito della visita del Sommo Pontefice in Parlamento il 14 novembre 2002.
L’iter dei progetti di legge citati si è svolto in due momenti distinti.
In un primo momento, in occasione dell’esame delle proposte di legge (A.C. nn. 3323 e abb.) disciplinanti la sospensione dell’esecuzione della pena detentiva, successivamente divenute legge (cfr. legge 1° agosto 2003, n. 207, recante Sospensione condizionata dell’esecuzione della pena detentiva nel limite massimo di due anni ), fu prospettata l’opportunità (v. seduta del 20 novembre 2002) di abbinare a quei progetti le proposte di legge riguardanti l’amnistia e l’indulto. Data però la diversità sostanziale e la particolare maggioranza qualificata richiesta per l’approvazione dei provvedimenti di clemenza da ultimo citati, fu deliberato di procedere ad un esame congiunto delle proposte riguardati la sospensione dell’esecuzione e di quelle riguardanti gli istituti dell’amnistia e dell’indulto (relatore On.le Mormino, FI), ferma restando, tuttavia, l’autonomia dei rispettivi iter procedurali. L’esame dei provvedimenti presso la commissione giustizia confluiva nell’elaborazione e presentazione di un testo unificato da parte del relatore, parzialmente esaminato dalla commissione medesima.
Il 22 gennaio 2003, tuttavia, l’Ufficio di presidenza della Commissione deliberava all’unanimità di non proseguire l’esame delle proposte di legge, in quanto si era preso atto della circostanza che non sussistevano le condizioni politiche per raggiungere il particolare quorum richiesto dall’articolo 79 della Costituzione.
In un secondo momento, a seguito delle decisioni assunte dall’Ufficio di presidenza della commissione, veniva nuovamente inserito all’ordine del giorno (v. seduta del 12 aprile 2005) l’esame in sede referente del testo unificato delle diverse proposte di legge in tema di amnistia ed indulto, delle quali era stato precedentemente avviato l’esame. Peraltro, sul possibile percorso procedurale dei progetti di legge si è svolto anche un dibattito presso l’Assemblea della Camera (v. seduta del 27 dicembre 2005).
Giunto all’esame dell’Assemblea, tuttavia il provvedimento è stato sostanzialmente respinto essendo stati approvati emendamenti soppressivi degli articoli riguardanti l’amnistia e l’indulto.
La proposta di legge A.C. 525
La proposta di legge A.C. 525 (Buemi e altri) si compone di tre articoli e prevede la concessione di amnistia e di indulto per ridurre i processi pendenti e far fronte al sovraffollamento delle carceri.
In particolare, stando alla relazione illustrativa della proposta, l’amnistia è volta a “ridurre immediatamente di almeno un terzo il carico processuale dell’amministrazione della giustizia, affinché essa, liberata dai processi meno gravi, possa proficuamente impegnarsi a concludere quelli più gravi” e l’indulto a “sgravare di un terzo il carico umano che soffre – in tutte le sue componenti: i detenuti, il personale amministrativo e di custodia – la condizione disastrosa delle carceri”.
L’articolo 1 della proposta di legge individua i requisiti oggettivi e soggettivi per la concessione di amnistia.
Dal punto di vista oggettivo, il beneficio è concesso per (comma 1):
§ reati commessi entro il 31 dicembre 2005;
§ reati puniti con sola pena pecuniaria o con pena detentiva fino a 5 anni (anche se congiunta a pena pecuniaria);
Ai sensi del comma 2, invece, il beneficio non si applica ai reati di cui al comma 1 dell’articolo 4-bis dell’Ordinamento penitenziario (legge 26 luglio 1975, n. 354).
L’articolo 4-bis della legge n. 354 del 1975, al primo comma, stabilisce che i soggetti detenuti o internati per alcuni reati di particolare gravità possano accedere in misura condizionata ai benefici previsti dall’ordinamento penitenziario (lavoro esterno, permessi premio, misure alternative alla detenzione con esclusione della liberazione anticipata) se hanno commesso i seguenti delitti:
- delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine democratico mediante il compimento di atti di violenza;
- associazione mafiosa (art. 416-bis c.p.) o delitti commessi avvalendosi dell’intimidazione mafiosa o per agevolare l'attività delle citate associazioni;
- riduzione in schiavitù (art. 600 c.p.), tratta e commercio di schiavi (art. 601 c.p.), alienazione e acquisto di schiavi (art. 602 c.p.);
- sequestro di persona (art. 630 c.p.);
- associazione per delinquere finalizzata al contrabbando di tabacchi lavorati esteri (art. 291-quater del testo unico doganale, DPR 23 gennaio 1973, n. 43);
- associazione per delinquere finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (art. 74, DPR 9 ottobre 1990, n. 309);
- prostituzione minorile (art. 600-bis, co. 1, c.p.), pornografia minorile (art. 600-ter, primo e secondo comma), turismo sessuale (art. 600-quinquies, c.p.);
- violenza sessuale (artt. 609-bis e 609-ter, c.p.), atti sessuali con minorenne (art. 609-quater, c.p.), e violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies, c.p.);
- le fattispecie aggravate di rapina, estorsione (art. 628, terzo comma e 629, secondo comma, c.p.) e contrabbando di tabacchi lavorati esteri (art. 291-ter, DPR 43/1973), la produzione e il traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (art. 73, DPR 309/1990, nelle ipotesi aggravate ai sensi dell'art. 80, comma 2, dello stesso DPR, cioè quando il fatto riguarda quantità ingenti, ovvero se le sostanze sono adulterate o commiste ad altre in modo che ne risulti accentuata la potenzialità lesiva)
- l’associazione a delinquere (art. 416 c.p.) finalizzata alla commissione dei seguenti delitti: riduzione in schiavitù, tratta e commercio di schiavi (artt. 600-602, c.p.), prostituzione minorile (art. 600-bis, c.p.), pornografia minorile (art. 600-ter, c.p.) e detenzione di materiale pornografico minorile (600-quater, c.p.), turismo sessuale (art. 600-quinquies, c.p.), violenza sessuale (art. 609-bis, c.p.), atti sessuali con minorenne (art. 609-quater, c.p.), violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies, c.p.), immigrazione clandestina nelle ipotesi previste dall'articolo 12, commi 3, 3-bis e 3-ter del TU sull’immigrazione (decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286).
Dal punto di vista soggettivo, essendo espressamente disposta l’inapplicabilità delle esclusioni previste dall’art. 151 c.p., l’amnistia opera anche nei confronti dei recidivi, dei delinquenti abituali o professionali o per tendenza (comma 1); è in ogni caso consentito all’interessato di non usufruire della misura di clemenza, facendo una esplicita dichiarazione in tal senso (comma 3).
L’articolo 2 della proposta di legge prevede invece la concessione di indulto per i reati commessi entro il 31 dicembre 2005, anche in caso di recidiva, di delinquenti abituali o professionali o per tendenza (comma 1): la pena detentiva è condonata per un massimo di due anni.
Si osserva che la proposta di legge, pur prevedendo l’indulto anche per le pene pecuniarie, non specifica l’entità del condono per questa ipotesi.
La misura è revocabile nel caso in cui il beneficiario, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge, commetta un delitto non colposo per il quale riporti condanna a pena detentiva non inferiore a due anni (comma 2).
A tale proposito si osserva che un’analoga previsione (revocabilità del beneficio nell’ipotesi di commissione di un illecito penale entro un certo termine) non è stabilita dall’articolo 1 in relazione alla concessione dell’amnistia.
L’articolo 3 della proposta in commento dispone in ordine all’entrata in vigore della legge stabilendo una vacatio legis di 30 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale.
Le proposte di legge A.C. 662 e A.C. 663
La proposta di legge A.C. 663 (d'iniziativa del deputato Boato), si compone di 7 articoli e prevede tanto ipotesi di amnistia, quanto ipotesi di indulto.
Per quanto concerne l'amnistia (articoli da 1 a 5), in primo luogo l'articolo 1 ne definisce il campo d'applicazione, estendendolo anche, in deroga a quanto previsto dall'art. 151 c.p., ai recidivi, ai delinquenti abituali o professionali o per tendenza (comma 2).
L'amnistia riguarda i seguenti reati (comma 1):
- ogni reato punito con pena detentiva fino a 5 anni (anche se congiunta a pena pecuniaria). Per le modalità di calcolo della pena si veda il successivo articolo 4;
- i reati commessi col mezzo della stampa periodica ex art. 57 c.p. quando è noto l'autore della pubblicazione;
i seguenti delitti:
- violenza o minaccia a pubblico ufficiale (art. 336, co. 1, c.p.) quando non sussistono aggravanti (ex art. 339 c.p.) e purché il fatto non abbia cagionato lesioni personali gravi o gravissime o la morte;
- resistenza a pubblico ufficiale (art. 337 c.p.) quando non sussistono aggravanti (ex art. 339 c.p.) e purché il fatto non abbia cagionato lesioni personali gravi o gravissime o la morte;
- falsa testimonianza (ex art. 372 c.p.) quando la testimonianza verte su un reato per il quale è concessa amnistia;
- partecipazione a rissa nel corso della quale siano riportate lesioni personali non gravi (ex art 588, co. 2, c.p.);
- violazione di domicilio commesso con violenza sulle cose (ex art. 614, co. 4);
- furto aggravato che ha cagionato alla persona offesa un danno di speciale tenuità (ex art. 625 c.p. e 62, n. 4, c.p.);
- truffa a danno dello Stato o di altro ente pubblico o con il pretesto di far esonerare qualcuno dal servizio militare oppure ingenerando nella persona offesa il timore di un pericolo immaginario o l'erroneo convincimento di dover eseguire un ordine dell'autorità, sempre che il danno non sia di rilevante gravità (ex art. 640, co., 2 c.p. e art. 61, n. 7, c.p.);
- ricettazione, quando il fatto è di particolare tenuità (ex art. 648, co. 2, c.p.).
- i reati commessi dal minorenne, quando il giudice ritiene che possa essere concesso il perdono giudiziale;
- i reati di traffico illecito di stupefacenti, quando i fatti siano di lieve entità ovvero si tratti di c.d. droghe leggere (ex art. 73, commi 4 e 5, TU stupefacenti - DPR 9 ottobre 1990, n. 309) e quando i fatti siano commessi da medici che prescrivono sostanze stupefacenti per usi non terapeutici (ex art. 83, TU).
Inoltre, a definire il campo d'applicazione dell'amnistia concorre l'articolo 7 della proposta di legge che prevede che l'istituto si applichi ai reati commessi fino a tutto il 12 maggio 2006.
Definito in via generale il quadro oggettivo dell'amnistia, l'articolo 2 tratta delle esclusioni oggettive, individua cioè i reati ai quali il provvedimento non può applicarsi.
Si tratta dei reati commessi approfittando di calamità naturali e dei reati commessi dai pubblici ufficiali contro la PA o dei reati di falsità in atti compiuti sempre in relazione a calamità naturali.
Inoltre, la proposta di legge prevede l'esclusione dell'amnistia anche per ulteriori reati espressamente richiamati:
- evasione aggravata (commessa con violenza o minaccia verso le persone o mediante effrazione e se la violenza o la minaccia è commessa con armi o con più persone riunite), ex art. 385, co. 2, c.p.;
- procurata inosservanza dolosa di misure di sicurezza detentive (ex art. 391, co. 1, c.p.) a meno che il reato non sia commesso da minorenne;
- commercio o somministrazione di medicinali guasti (ex art. 443 c.p.);
- commercio di sostanze alimentari nocive (ex art. 444 c.p.);
- somministrazione di medicinali in modo pericoloso per la salute pubblica (ex art. 445 c.p.);
- alcuni delitti di comune pericolo mediante frode[4];
- omicidio colposo e lesioni personali colpose gravi e gravissime, limitatamente ai fatti commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del lavoro che abbiano determinato conseguenze permanenti[5];
- corruzione di minorenne ex art. 609-quinquies c.p.;
- reati previsti dalla normativa in materia di produzione e vendita di sostanze alimentari e bevande[6];
- reati previsti dalla normativa in materia di attività urbanistico-edilizia[7];
- reati previsti dal Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali[8] e dal codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, salvo che sia conseguita in sanatoria l’autorizzazione da parte delle competenti autorità;
- reati previsti dalla normativa in materia di immigrazione[9];
- reati previsti dalla normativa a tutela delle acque dall'inquinamento[10], dalla normativa in materia ambientale[11], e dalla normativa in tema di rifiuti[12];
- reati previsti dalla normativa per la prevenzione degli incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose[13].
L'articolo 3 della proposta di legge prevede, in presenza di alcuni presupposti, la revoca dell'amnistia già concessa ovvero la revoca del provvedimento di sospensione del procedimento penale nei confronti di soggetti non ancora condannati con sentenza passata in giudicato.
Analiticamente, coloro che siano già stati condannati con sentenza passata in giudicato possono beneficiare appieno dell'amnistia solo se, nei 5 anni successivi all'entrata in vigore della legge, danno prove effettive e costanti di buona condotta (comma 1). Se così non è l'amnistia viene revocata (comma 6).
Coloro che siano stati condannati in primo grado ad una pena superiore a 4 anni di reclusione possono beneficiare dell'amnistia se (comma 4):
- nel commettere il reato hanno agito per motivi di particolare valore morale o sociale (ex art. 62, n. 1, c.p.), ovvero
- il colpevole ha risarcito i danni e provveduto all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato.
Se si tratta di immigrati clandestini, l'amnistia è concessa a patto che il beneficiario lasci entro 15 giorni il territorio dello Stato (comma 5).
Quando invece non vi sia ancora una condanna - in quanto il processo penale è in corso o deve svolgersi (dopo il provvedimento di rinvio a giudizio) - spetta al giudice sospendere il procedimento penale per un periodo pari a 5 anni dall'entrata in vigore della legge, per poter successivamente, alla scadenza del termine, valutare la buona condotta e dichiarare sussistente la causa di non punibilità (comma 2). Inoltre, quando l'imputato risponde di delitti commessi con l'abuso di poteri o con la violazione di doveri inerenti ad una pubblica funzione o ad un pubblico servizio, l'amnistia è condizionata anche dalle dimissioni dalla funzione o dal servizio pubblico ovvero dal risarcimento del danno (comma 3).
L'articolo 4 specifica le modalità per il computo della pena, ai fini dell'applicazione dell'amnistia. Si ricorda, infatti, che ai sensi dell'articolo 1 l'amnistia è concessa in generale per i condannati per reati puniti con pena detentiva (sola o congiunta a pena pecuniaria) non superiore a 5 anni.
La disposizione specifica che occorre far riferimento esclusivo alla pena stabilita per ciascun reato consumato o tentato, senza tenere conto dell'aumento di pena derivante dalla continuazione e dalla recidiva. Si tiene invece conto dell'aumento di pena derivante dalle circostanze aggravanti per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa o dalle circostanze ad effetto speciale, nonché dell'aggravante derivante dall'aver arrecato un danno di speciale gravità.
Infine, si tiene conto della circostanza attenuante derivante dalla minore età del reo (ex art. 98, c.p.), nonché, nei reati contro il patrimonio, della speciale tenuità del danno o dell'opera di risarcimento (ex art. 62, nn. 4 e 6).
Se concorrono attenuanti e aggravanti si tiene conto solo delle prime a meno che dal reato non siano derivate lesioni personali gravi.
La disposizione precisa che ai fini dell'applicazione dell'amnistia, la sussistenza delle circostanze attenuanti e aggravanti è accertata, dopo l'esercizio dell'azione penale, anche dal giudice per le indagini preliminari, nonché dal giudice in camera di consiglio nella fase degli atti preliminari al dibattimento ai sensi dell'articolo 469 del codice di procedura penale (Proscioglimento prima del dibattimento).
A chiudere le disposizioni riguardanti l'amnistia interviene l'articolo 5 che esclude l'applicazione della misura di clemenza quando l'interessato espressamente dichiari di non volerne usufruire.
Il successivo articolo 6 della proposta di legge prevede la concessione dell'indulto - sempre per i reati commessi fino a tutto il 12 maggio 2006 - nella misura non superiore a 3 anni per le pene detentive (comma 1). Anche l'indulto - come l'amnistia - in deroga a quanto previsto dall'art. 151 c.p., si applica ai recidivi, ai delinquenti abituali o professionali o per tendenza (comma 2).
Infine, la disposizione prevede che il beneficio venga revocato se colui che ne ha usufruito - entro 5 anni dall'entrata in vigore della legge - commette un delitto non colposo per il quale è condannato ad una pena detentiva superiore a 2 anni (comma 3).
La proposta di legge A.C. 662 (d'iniziativa del deputato Boato) ha lo stesso contenuto della precedente, ma non contiene la disposizione relativa all'amnistia condizionata (articolo 3 pdl 663).
La proposta di legge A.C. 1122
La proposta di legge A.C. 1122 (Giordano e altri) si compone di quattro articoli e prevede la concessione di amnistia condizionata (artt. 1-3) e di indulto revocabile (art. 4).
In particolare, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, l’amnistia è concessa per i seguenti reati:
- reati puniti con sola pena pecuniaria;
- reati puniti con pena detentiva non superiore nel massimo a 4 anni, anche se congiunta a pena pecuniaria;
- reati puniti con pena detentiva non superiore nel massimo a 5 anni se:
o ricorre la circostanza attenuante di aver agito per motivi di particolare valore morale o sociale (art. 62, n. 1, c.p.):
o ricorre la circostanza attenuante di avere, prima del giudizio, e tenuto conto delle condizioni economiche e sociali dell’imputato, riparato, anche parzialmente, il danno mediante risarcimento o restituzioni ovvero di essersi adoperato per eliminare o attenuare le conseguenze dannose o pericolose del reato (art. 62, n. 6, c.p.).
- reati commessi col mezzo della stampa periodica dal direttore o dal vicedirettore responsabile, quando è noto l’autore della pubblicazione (art. 57 c.p.);
- violenza o minaccia a un pubblico ufficiale (art. 336, co. 1) e resistenza a un pubblico ufficiale (art. 337, co. 1) a patto che il fatto non abbia cagionato lesioni personali gravi o gravissime ovvero la morte, e sempre che il reato non sia stato commesso (art. 339, co. 1):
o con armi;
o da persona travisata;
o da più persone riunite;
o con scritto anonimo;
o in modo simbolico;
o valendosi della forza intimidatrice derivante da segrete associazioni, esistenti o supposte.
- rissa (art. 588) a patto che il fatto non abbia cagionato lesioni personali gravi o gravissime ovvero la morte;
- violazione di domicilio quando il fatto è commesso con violenza sulle cose (art. 614, co. 4);
- furto aggravato dalla violenza sulle cose, dall’uso di mezzi fraudolenti o armi o narcotici, senza farne uso; furto con destrezza; furto commesso da tre o più persone, ovvero anche da una sola, che sia travisata o simuli la qualità di pubblico ufficiale o d'incaricato di un pubblico servizio; furto del bagaglio; furto di cose esistenti in uffici o stabilimenti pubblici, o sottoposte a sequestro o a pignoramento o esposte alla pubblica fede, o destinate a pubblico servizio o a pubblica utilità, difesa o reverenza; furto di tre o più capi di bestiame, ovvero di animali bovini o equini (artt. 624 e 625 c.p.) se:
o ricorre la circostanza attenuante di aver cagionato un danno o conseguito un lucro di particolare tenuità (art. 62, n. 4, c.p.);
o ricorre la circostanza attenuante di avere, prima del giudizio, riparato il danno mediante risarcimento o restituzioni ovvero di essersi adoperato per eliminare o attenuare le conseguenze dannose o pericolose del reato (art. 62, n. 6, c.p.).
- reati commessi da minorenne quando il giudice ritiene possa essere concesso il perdono giudiziale[14], anche se lo stesso perdono in passato è stato già concesso e anche in ipotesi di delinquente o contravventore abituale o professionale.
L’amnistia, che si applica anche ai recidivi, ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza (art. 1, comma 2), è concessa a condizione che l’interessato alla misura di clemenza non commetta nei successivi cinque anni dall’entrata in vigore della legge un delitto non colposo (art. 1, comma 3).
Dal punto di vista procedurale, il comma 4 dell’articolo 1 chiarisce che:
- in ogni stato e grado del processo il giudice verifica che il reato rientri fra quelli oggetto di amnistia;
- in caso positivo sospende anche d’ufficio il processo;
- il processo resta sospeso per 5 anni dalla data di entrata in vigore della legge e la sospensione del procedimento comporta la sospensione dei termini di prescrizione;
- scaduti i cinque anni, se non è stato commesso alcun delitto non colposo, il giudice, con sentenza, dichiara l’estinzione del reato; in caso contrario il giudice revoca il provvedimento di sospensione.
L’articolo 2 precisa le modalità di calcolo della pena ai fini dell’inclusione del reato nella misura di clemenza di cui all’art. 1.
In generale, il giudice deve considerare la pena massima prevista per ciascun reato consumato o tentato,
- senza tener conto dell’aumento di pena derivante dalla continuazione;
Ai sensi dell’art. 81 c.p., il reato continuato è una figura criminosa finalizzata a evitare gli eccessi di pena che deriverebbero da un'applicazione automatica del cumulo materiale di pene. Si ha reato continuato quando il colpevole, con più azioni o omissioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, commette anche in tempi diversi più violazioni della medesima o di diverse disposizioni di legge. In pratica si ha reato continuato ogni volta che un concorso materiale di reati sia determinato, nella mente di chi lo compie, dalla volontà di eseguire un medesimo disegno criminoso. La sanzione prevista per il reato continuato è la medesima prevista per il concorso formale: pena inflitta per il reato più grave, aumentata sino al triplo.
- tenendo conto dell’aumento di pena derivante dalle circostanze aggravanti per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa e dalle circostanze ad effetto speciale;
Sono circostanze ad effetto speciale, a norma dell’art. 63, co. 3, c.p. “quelle che comportano un aumento o una diminuzione della pena superiore ad un terzo”. Vale per esse la regola secondo cui l’aumento o la diminuzione per le altre circostanze non opera sulla pena ordinaria del reato, ma sulla pena stabilità per la circostanza speciale. Le circostanze ad efficacia speciale sono invece quelle per le quali la legge stabilisce pene di specie diversa da quella ordinaria del reato. Ad esempio, ai sensi dell’art. 577 c.p. alcune aggravanti del delitto di omicidio comportano l’applicazione della pena dell’ergastolo in luogo della reclusione.
- tenendo conto dell’aumento di pena derivante dalla circostanza aggravante di aver cagionato alla persona offesa un danno patrimoniale di rilevante gravità (art. 61, n. 7) c.p.);
- tenendo conto della riduzione di pena derivante dall’aver commesso il fatto un minorenne (art. 98 c.p.);
- tenendo conto – nei delitti contro il patrimonio – della riduzione di pena derivante dalla circostanza attenuante di aver cagionato un danno o conseguito un lucro di particolare tenuità (art. 62, n. 4, c.p.) o di avere, prima del giudizio, riparato il danno mediante risarcimento o restituzioni ovvero di essersi adoperato per eliminare o attenuare le conseguenze dannose o pericolose del reato (art. 62, n. 6, c.p.).
Dal punto di vista procedurale, la proposta di legge chiarisce che la sussistenza delle circostanze è accertata dopo l’esercizio dell’azione penale dal giudice per le indagini preliminari o dal giudice in camera di consiglio nella fase degli atti preliminari al dibattimento.
Infine, ai sensi dell’articolo 3 l’amnistia non si applica se l’imputato dichiara – prima dell’ordinanza di sospensione del procedimento – di non volersene avvalere.
L’articolo 4 della proposta in commento prevede invece la concessione di indulto, anche in caso di recidiva, di delinquenti abituali o professionali o per tendenza (comma 2): la pena detentiva è condonata per un massimo di tre anni (comma 1).
La misura è revocabile nel caso in cui il beneficiario, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge, commetta un delitto non colposo per il quale riporti condanna a pena detentiva superiore a sei mesi (comma 3).
La proposta di legge non indica espressamente il termine per l’applicazione dell’amnistia e dell’indulto; è da presumere, pertanto, che tale termine, alla luce dell’articolo 79, comma 3 della Costituzione, prescrivente che, in ogni caso, l’amnistia e l’indulto non possono applicarsi a i reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge, sia coincidente con quello della presentazione della proposta medesima.
BUEMI, D’ELIA, VILLETTI, TURCI, BONINO, BOSELLI, CAPEZZONE, ANTINUCCI, BELTRANDI, CREMA, DI GIOIA, MANCINI, ANGELO PIAZZA, PORETTI, SCHIETROMA, TURCO
Attualmente sono 60.000 i detenuti nel nostro Paese. Altre 50.000 persone sono sottoposte a misure alternative alla detenzione, mentre 70-80.000 persone sono in attesa della decisione del giudice circa la possibilità di scontare la condanna in misura alternativa. II totale ammonta a 180-190.000 persone, il che porterebbe, nel volgere di 15 anni, a una crescita esponenziale della popolazione carceraria fino a sei volte quella attuale. Come se non bastasse, si calcola che con le disposizioni sulla recidiva contenute nella cosiddetta «legge ex Cirielli», approvata dal Parlamento alla fine della scorsa legislatura, entreranno in carcere altri 20.000 detenuti. Lo stesso ex Ministro della giustizia Castelli si era dichiarato allarmato di questa prospettiva e aveva chiesto al Governo interventi straordinari che non potevano (e non possono) consistere nella costruzione di nuove carceri, dato che le nuove carceri appena aperte o in via di apertura (una decina in tutto) sono in grado, tutt'al più, di risolvere il problema di due o tremila detenuti tuttora ristretti in «loculi» sovraffollati e invivibili, mentre quelle da mettere eventualmente in cantiere saranno «pronte» fra quindici anni.
(Amnistia).
Presentata il 12 maggio 2006
Onorevoli Colleghi! - La situazione del nostro sistema penitenziario ha assunto, da anni, i limiti e gli aspetti propri di una crisi strutturale, in ragione sia del ricorso sempre più diffuso alla legislazione penale con i problemi che non da oggi motivano una riforma del codice penale, sia dell'assenza da oltre quindici anni di provvedimenti di amnistia e di indulto resi impossibili dalla riforma costituzionale che ha elevato a due terzi dei componenti di ciascuna Camera la maggioranza necessaria alla loro deliberazione.
È opinione, costantemente motivata nel corso di questi anni dal proponente, così come dalle tesi di molti costituzionalisti, di esponenti della magistratura e del diritto, nonché di operatori e di associazioni che lavorano nel sistema penitenziario, che una nuova riforma costituzionale dell'articolo 79, tale dunque da incidere sul quorum deliberativo, costituisca la premessa indispensabile a un effettivo e non rituale confronto, libero da ogni logica di schieramento, nel merito di possibili provvedimenti di amnistia e indulto. Per tale ragione il presentatore di questa proposta di legge - che prevede la concessione di un'amnistia, con le esclusioni oggettive di cui all'articolo 2, per ogni reato per il quale è stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni, analogamente a quanto stabilito per l'indulto - cui si associa un'altra proposta di legge (atto Camera n. 663) con la previsione di pene detentive non superiori nel massimo a cinque anni per l'amnistia e a tre anni per l'indulto - ha presentato, come nella XIV legislatura, una proposta di legge costituzionale (atto Camera n. 38) che prevede la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ai fini della deliberazione di provvedimenti di amnistia e di indulto.
Fra le proposte di legge che già nella XIII e nella XIV legislatura sono state all'esame - senza esito, analogamente ad altre ipotesi di provvedimenti - del Parlamento, vi sono state quelle elaborate da due autorevoli esponenti della magistratura e del diritto, il dottor Francesco Maisto, sostituto procuratore generale di Milano, e il professore Massimo Pavarini dell'università degli studi di Bologna: quella che di seguito si ripropone integralmente, (e l'altra ipotesi di provvedimento che presentiamo con una diversa proposta di legge) sono a contributo di una scelta - le cui fondamenta costituzionali sono state prima qualificate - che il Parlamento è chiamato a valutare e ad assumere.
«1. Nella cultura penalistica e in quella politica da tempo è condivisa una valutazione fortemente negativa nei confronti dei provvedimenti indulgenziali. In buona sostanza lo sfavore nei confronti delle leggi d'amnistia e di indulto - tenendo criticamente conto delle passate quanto numerose esperienze - si fonda su un giudizio di fondo difficilmente contestabile: attraverso detti provvedimenti "eccezionali" non si dà alcuna soluzione ai problemi critici del sistema penale-penitenziario italiano (gli effetti deflativi dei provvedimenti di clemenza sono stati mediamente assorbiti nell'arco medio di due anni) e nel contempo si sospenderebbe momentaneamente la tensione verso una soluzione strutturale e "fisiologica" ai problemi della crisi della giustizia penale che deve, invece, essere perseguita in una radicale riforma del sistema penale stesso.
Se questo giudizio di fondo è astrattamente condivisibile, assai meno lo è con riferimento in concreto alla situazione del nostro Paese. A chi presta uno sguardo meno svagato e superficiale alle politiche penali nel lungo periodo - dallo Stato post-unitario ad oggi - si avvede infatti che sempre e costantemente si è fatto ricorso ai provvedimenti di clemenza come risorsa decisiva per il governo della penalità entro i limiti di volta in volta posti dalle necessità di compatibilità sistemica. Pertanto niente affatto politica di eccezione, ma scelta costante ed "ordinaria" volta ad operare momentanei ma necessari riequilibri tra input ed output del sistema penale. Ed infatti è bastato che il sistema della politica si astenesse dall'utilizzare questo mezzo, che in un solo decennio, questo ultimo, la popolazione detenuta raddoppiasse e il sistema processuale-penale pericolosamente si avvicinasse ad uno stato di assoluta paralisi.
L'esperienza comparata ci insegna che in quasi tutte le realtà occidentali moderne, i sistemi di giustizia penale - in quanto dinamicizzati al loro interno da logiche di autoreferenzialità - corrono il rischio di "uscire di controllo", per la loro naturale tendenza a favorire una crescita esponenziale di domande di giustizia a cui nessun incremento di risorse sarà mai in grado di dare risposta. Ed è per questo che, in altri Paesi e in altri contesti culturali, aggiustamenti e riequilibri vengono "fisiologicamente" implementati all'interno del sistema di giustizia penale stesso: si pensi alla valvola di sicurezza data dalla facoltatività dell'azione penale ovvero alla larga "negoziabilità" della pena e del processo.
Orbene: se contingenze politiche particolarmente avvertite e sofferte impediscono di adottare queste "tecniche" di controllo della "produttività", giocoforza il sistema della politica sarà chiamato permanentemente ad "interferire" dall'esterno sul sistema della giustizia penale per determinare, sia pure contingentemente, nuovi livelli di compatibilità tra risorse e funzioni. E sotto questo punto di vista, l'intervento del sistema politico è non solo utile, ma doveroso.
Doveroso e non indebito, se non altro perché se la politica non si assumesse questo diritto di interferire dall'"esterno", il sistema della giustizia penale "naturalmente" sarebbe costretto ad adottare soluzioni di compensazione "interne" offerte appunto dalla sua progressiva inefficacia: la prescrizione - ovvero il negare giustizia per decorso del tempo - di fatto opererebbe inesorabilmente, ma con un esito pericolosamente delegittimante per il sistema della giustizia stesso. Come ognuno ben sa, la giustizia negata per prescrizione ulteriormente accentua i criteri di selettività della giustizia penale, favorendo prevalentemente coloro che possono economicamente e culturalmente "resistere" ai tempi lunghi del processo. Per cui la recuperata efficacia del sistema criminale finirebbe per "scaricarsi" sui soggetti più deboli, di fatto immunizzando coloro che possono sostenere una giustizia lenta e alla fine ineffettiva.
Considerazioni diverse debbono invece valere per chi paventa l'ennesimo provvedimento clemenziale perché capace di favorire la connaturata pigrizia del legislatore a mettere mano ad alcune decisive e da troppo tempo attese riforme penali che unitariamente intese potrebbero, almeno astrattamente, operare nel senso anche di una maggiore efficienza dell'"impresa giustizia".
È certo da condividere la posizione di chi confida che solo una drastica riduzione dell'area della criminalizzazione primaria sia in grado di dare efficienza e effettività al sistema della giustizia penale. Ma un atteggiamento di realismo politico ci induce a non confidare troppo in questa soluzione: anche i Paesi che in quest'ultimo decennio si sono felicemente confrontati con una riforma del codice penale (Francia, Germania, Spagna e Portogallo) pur avendo sempre ed esplicitamente assunto questo obiettivo di politica criminale, di fatto non sono stati in grado di raggiungerlo. Ed è seriamente dubitabile che una significativa rinuncia alla risorsa penale possa effettivamente oggi darsi all'interno di sistemi sociali di diritto.
Pertanto una maggiore efficienza del sistema della giustizia penale con più realismo è invece possibile guadagnarla sul versante di una più estesa negoziabilità in fase processuale attraverso ad esempio un allargamento delle ipotesi di patteggiamento, ovvero - come è nella ratio della recente riforma del giudice unico di primo grado - in una virtuosa economizzazione delle risorse. Poi certo altro si potrà guadagnare in efficienza nell'attribuire ad esempio al giudice di pace alcune significative competenze penali; ovvero nel dare spazio anche nel nostro ordinamento all'istituto della mediazione penale. Ma di più: sulla stessa indicazione offerta dalla commissione per la riforma del codice penale (Commissione Grosso), la scelta in favore di pene sostitutive edittalmente diverse da quella privativa della libertà (come ad esempio il lavoro di pubblica utilità), potrebbe consentire di produrre una qualche differenziazione processuale che finirebbe per tradursi anche in una maggiore efficienza del sistema stesso. Mentre onestamente non ci sembra che si possano nutrire eccessive speranze in un'ulteriore dilatazione dei termini della flessibilità della pena in fase esecutiva - se non appunto limitatamente ad un allargamento dei termini oggettivi per fruire della liberazione condizionale - perché allo stato attuale delle risorse rese politicamente disponibili i circuiti alternativi sono già al limite di tenuta, oltre i quali l'esecuzione penitenziaria extra-moenia rischia di diventare una semplice foglia di fico ad una tendenza decarcerizzante sconsiderata, a meno che non si decida finalmente di investire di più. Cosa che auspichiamo senza riserve.
Questo orizzonte di realistico riformismo - rispetto al quale scientificamente si deve confidare con estrema moderazione - non soddisfa completamente. Certo - detto diversamente - piace di meno che un diritto penale veramente "minimo", tanto nei codici che nelle prassi dei tribunali. Ma non vorremmo che l'ansia verso il meglio, ci sollevasse dal compito di operare subito - oggi - per il meno peggio. Comunque, a volere tacere dalle diverse opinioni in merito, rimane comunque la circostanza che quale strategia si voglia adottare per dare soluzione a questa crisi di efficienza del sistema giustizia, il sistema deve potere contare come pre-condizione su un suo per quanto inadeguato funzionamento. Infatti nessuna delle riforme messe in atto e nessuna di quelle che si vorrebbero poter mettere, può entrare a regime se il sistema si blocca.
A noi non dispiace se il ricorso alla leva della indulgenza viene etichettato come provvedimento di sola e limitata nel tempo "narcotizzazione" delle sofferenze della giustizia. Esso in effetti lo è. La questione che preme decidere è altra: se la sospensione momentanea del dolore deve servire per intervenire sulle cause attraverso processi di riforma, ovvero se si vuole solo rinviare la prossima emergenza ad un futuro prossimo. La questione ci pare di non poco conto.
2. Alla emergenza del sistema giustizia si accompagna e si somma quella del sottosistema carcerario. Come sempre su questo delicato tema si rischia di parlare tra il patetico, i buoni sentimenti e l'ovvio. Qualche volta anche con indifferenza. In estrema sintesi: la situazione è effettivamente drammatica. Drammatica in primo luogo per i detenuti. Ma drammatica anche per chi professionalmente opera in carcere. I termini di questa drammaticità possono essere sintetizzati in una sola parola, inelegante quanto emotivamente neutra: sovraffollamento. Ma solo chi conosce la realtà del carcere sa cosa cela questo termine.
Si dirà che da che esiste il carcere e non solo in Italia, sempre si è sofferto di questo male. È vero, ma oggi il sovraffollamento non indica purtroppo una sofferenza che ci si possa illudere di sanare naturaliter in tempi brevi. L'attuale sovraffollamento è infatti originato da un processo significativo di nuova ri-carcerizzazione iniziato a metà degli anni novanta che con ogni probabilità si dispiegherà su un arco di tempo medio-lungo.
All'inizio della precedente legislatura la presenza media dei detenuti è stata superiore alle 57.000 unità e in questi ultimi anni è ulteriormente cresciuta. Una tendenza che si è consolidata e che, anche per alcuni provvedimenti approvati nella XIV legislatura, si è ulteriormente accentuata e aggravata. Se così purtroppo è, temiamo che non sarà nell'immediato futuro possibile governare il carcere nel rispetto dei diritti dei detenuti e inoltre che la qualità dell'impegno professionale degli operatori penitenziari dovrà essere ulteriormente ridotta. Per altro - se mai si volesse rispondere al problema attraverso un programma di nuova edilizia penitenziaria - si deve tenere conto che per edificare e mettere in funzione un nuovo carcere necessitano mediamente più di dieci anni.
Il sistema politico non può quindi chiamarsi fuori da chi l'interroga su come garantire la legalità e il rispetto dei diritti umani in carcere, già da oggi. Nell'immediato non esiste altra alternativa che deflazionare per forza di legge il carcere. Il costo di un provvedimento legislativo deflativo è oggi prevalentemente politico. La classe politica si avvede che a questa decisione dovrà prima o poi arrivare, ma teme di pagare un prezzo eccessivamente alto sul piano del consenso sociale e quindi politico. Da un lato, inutile nascondercelo, c'è il timore che attraverso un provvedimento clemenziale di fatto si operi nel senso di un colpo di spugna rispetto ai reati di Tangentopoli (senza però riflettere che il destino di questi - vale a dire la prescrizione - è oramai segnato); dall'altro lato si paventa che l'opinione pubblica oggi particolarmente sensibile ai problemi di sicurezza dalla criminalità predatoria e di strada, intenda ogni provvedimento clemenziale come un pericoloso arretramento in tema di difesa sociale (senza poi riflettere che, trattandosi in questo caso prevalentemente di micro-criminalità, la risposta sanzionatoria e detentiva sarebbe comunque di breve periodo).
È certo comunque che questi timori - ove anche in parte fondati - rischiano nella presente congiuntura di determinare una situazione di stallo nell'iniziativa politica. Come dire: tutti alla finestra per vedere chi fa la prima mossa, con il rischio effettivo che nessuno la faccia. Ed è per questo motivo che - in ragione solamente delle nostre competenze professionali e della nostra sensibilità nei confronti della tutela della società e dei diritti dei detenuti - confidiamo di potere modestamente contribuire in un senso positivo ad affrontare l'attuale situazione di crisi, avanzando una proposta realistica. Si tratta solamente di una "modesta proposta" per invitare chi ha responsabilità di governo e politica prendere posizione. E per fare ciò, ci è parso utile offrire una traccia tecnica che mentre recepisce e tiene nel dovuto conto ad esempio le proposte di legge recentemente avanzate da alcuni parlamentari, a nostro avviso sia in grado di segnare i confini all'interno dei quali è ragionevole sperare in una possibile mediazione politica.
3. Poche parole infine di commento all'articolato normativo che segue, capace di indicarne sinteticamente la "filosofia".
Riteniamo che lo spazio di decisione politica nei confronti di un provvedimento di indulto e di amnistia si dispieghi oggi tra quello segnato da due limiti, che abbiamo voluto tracciare nelle due ipotesi estreme: un'amnistia ampia per i reati sanzionati fino a cinque anni, ma prudentemente condizionata per alcune tipologie di reato o d'autore e una più contenuta - di soli tre anni - ma incondizionata».
La presente proposta di legge ha per oggetto l'ipotesi di amnistia incondizionata ma relativa alle tipologie di reato con pene fino a tre anni, mentre quella più ampia ma condizionata è materia di un'altra e contestuale proposta di legge (atto Camera n. 663).
Secondo quanto previsto dall'articolo 1 è concessa amnistia per ogni reato per il quale la legge stabilisce una pena non superiore a tre anni, ovvero una pena pecuniaria sola o congiunta a quella detentiva, oltre ad una tassativa serie di reati a prescindere dalla pena edittale massima prevista. Nell'indicare questi ultimi, si è da un lato tenuto conto, riportandoli, dei reati già contemplati dalla precedente legislazione in materia di indulto ed amnistia del 1990 (decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990 e decreto del Presidente della Repubblica n. 75 del 1990) aggiungendone altri, quali la ricettazione (articolo 648, secondo comma, del codice penale) e i reati connessi all'offerta di stupefacenti previsti dai commi 4 e 5 dell'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, con la sola esclusione delle condotte di produzione, fabbricazione, estrazione e raffinazione di dette sostanze.
In ragione dei termini assai ampi - anche da un punto di vista del presumibile effetto deflativo - dei termini di concessione dell'amnistia, si è ritenuto di essere particolarmente severi nell'indicazione di alcune esclusioni oggettive al beneficio. In particolare, oltre a quelle di norma ricorrenti nei precedenti provvedimenti clemenziali (quali i reati commessi in occasione di calamità naturali, l'evasione limitatamente alle ipotesi aggravate di cui al secondo comma dell'articolo 385 del codice penale, il commercio e la somministrazione di farmaci guasti ovvero di sostanze alimentari nocive ovvero infine dei delitti contro la salute pubblica) si è ritenuto opportuno includere anche una serie di condotte criminose o direttamente offensive di interessi collettivi e diffusi (ad esempio: omicidio e lesioni personali colpose per violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, ovvero condotte penalmente rilevanti in tema di inquinamento delle acque, produzione di sostanze pericolose, nonché per violazione delle disposizioni contro l'immigrazione clandestina previste dall'articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998; eccetera) ovvero oggi avvertite in termini di particolare odiosità, come alcuni delitti a sfondo sessuale.
Per il resto - sia per quanto concerne il computo della pena per l'applicazione dell'amnistia (articolo 3) sia per quanto concerne la rinunciabilità all'amnistia (articolo 4) - si è seguito lo schema tecnico già sperimentato nei precedenti provvedimenti clemenziali.
Infine l'indulto: esso è concesso nella misura non superiore a tre anni per le pene detentive ed è revocato se chi ne ha usufruito commette, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge, un delitto non colposo per il quale riporti una condanna detentiva superiore a due anni, così come il precedente provvedimento di indulto del 1990 (decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990).
Il tema carcere e le sue problematiche complesse rinviano, e da lungo tempo, ad interventi legislativi e ad iniziative politiche e sociali che non attribuiscono a un provvedimento di amnistia e di indulto un valore e un'efficacia più ampi della sua natura emergenziale. Né alcuno fra i firmatari le diverse proposte di legge in Parlamento, né gli autori del documento sopra citato, né le associazioni che operano in rapporto con il sistema penitenziario ed a sostegno dei diritti del detenuto o in relazione ai problemi della giustizia penale, appaiono in dissenso su tale punto.
Assume, così, particolare rilievo, ad avviso del proponente, la raccomandazione che il dottor Maisto e il professor Pavarini pongono a conclusione del loro documento, in diretta relazione con le iniziative proposte da Sergio Cusani per l'associazione Liberi e Sergio Segio del gruppo Abele ad accompagnamento del provvedimento di amnistia e di indulto e che, più avanti, si richiameranno. La raccomandazione è che «in attesa che celermente si provveda a portare a termine - nei tempi certamente non lunghi offerti dagli effetti deflativi della legge di amnistia ed indulto - quel necessario processo riformatore del sistema complessivo della giustizia penale, capace di trovare un nuovo e più avanzato equilibrio tra efficienza del sistema e tutela dei diritti umani dei detenuti, è necessario trovare la volontà e le risorse per governare in senso positivo le conseguenze immediate del provvedimento clemenziale stesso».
Tra le migliaia di detenuti, condannati o rinviati a giudizio che improvvisamente riacquisteranno la libertà, non ci si deve dimenticare che c'è una quota significativa di soggetti deboli, troppo deboli per resistere all'impatto con la libertà spesso «selvaggia» che li attende nella società libera. Giovani tossicodipendenti, immigrati disperati, ammalati gravi, disagiati psichici. Insomma i soliti «poveri diavoli», clientela privilegiata del sistema criminale e delle patrie galere. Difficile pensare che per questi l'amnistia condizionata ovvero l'indulto revocabile possano «da soli» giocare un ruolo significativo nel trattenerli dal «recidivare». In mancanza di alternative che permettano un loro regolare reinserimento nel tessuto sociale e produttivo, per loro la pena e il carcere non sono un rischio sociale, ma un destino ineludibile.
È necessario quindi che al provvedimento di clemenza immediatamente si accompagnino tutti quegli interventi che consentano appunto il reinserimento. La relazione tra carcere e società civile non può essere lasciata alle logiche del libero mercato, che in questo caso vorrebbe dire che ognuno provveda come meglio crede e può. Essa deve essere assistita, nel senso di favorire in ogni modo la presa in carico da parte della società civile di questa popolazione che, prima e più che essere criminale, è solo marginale e marginalizzata.
Le iniziative di reinserimento sociale dei detenuti, con un contestuale rafforzamento della sicurezza dei cittadini, secondo Cusani e Segio, dovrebbero essere concepite come un vero e proprio piccolo «Piano Marshall», avente tre piani di riferimento: prevenzione, recupero e reinserimento.
Non v'è dubbio, al di là dei pur importanti passi in avanti compiuti in questi anni, che in ordine alle problematiche del sistema carcere sia ancor oggi insostenibile il peso delle misure legislative adottate ma non pienamente attuate, dei princìpi e dei criteri di equità della pena disattesi, del fallimento obbligato, in assenza di strumenti e di risorse adeguati, di molte, seppure non tutte, misure di reinserimento sociale dei detenuti.
Nessuno fra gli operatori del settore e fra coloro che al carcere non dedicano un'attenzione superficiale, emergenziale, né al carcere attribuiscono la responsabilità di affrontare e di risolvere problemi che appartengono all'intera struttura sociale, dissente sulla assoluta necessità di valutare tali problemi con criteri equilibrati, equi, strutturali, ponendo il nostro Paese al di là delle logiche emergenzialistiche spesso, se non sempre, ispirate ad una cultura esclusivamente repressiva che, negli anni, a carico dei soggetti più deboli, ha aggravato le condizioni di vivibilità nel sistema penitenziario senza alcun vantaggio per la sicurezza dei cittadini.
«Prevenzione, recupero e reinserimento sociale vanno certamente considerati capitoli egualmente indispensabili e strettamente intrecciati di uno stesso discorso. In tale senso, possono divenire parti di un "circuito virtuoso", o, viceversa, costituire gli anelli di una cronica catena di disfunzionamenti destinata a riprodurre il delitto, certificando in tale modo la debolezza del sistema penal-penitenziario, alimentando la sfiducia dei cittadini e lasciando al corrispettivo economico ed alla vendetta del castigo la funzione riparativa per la vittima.
Si tratta di creare le premesse, le condizioni e le opportunità (vale a dire la definizione delle strutture, la dislocazione delle risorse, la promozione e la formazione delle competenze) in grado di consentire che (non tutti, realisticamente) una quota significativa di quanti escono dal carcere non abbia a rientrarvi da lì a poco.
Si tratta, in definitiva, di definire e finanziare un piano straordinario d'azione sociale per sostenere il reinserimento e tutelare la legalità, collegato al varo dell'amnistia e dell'indulto e con un impegno distribuito almeno su un triennio, i cui titoli, possibili e necessari, corrispondono a quelle che sono le facce più problematiche della attuale composizione della popolazione detenuta ed in particolare i malati di AIDS e di altre malattie infettive e i tossicodipendenti».
Anche sotto questo profilo, con questa proposta di legge si può contribuire, dunque, alle ragioni di nuove politiche in materia di carcere e di giustizia penale, di cui un provvedimento di amnistia e indulto non è la base ma oggi, nelle condizioni drammatiche in cui versano i nostri istituti penitenziari, è la premessa ineludibile.
a) per ogni reato per il quale è stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a tre anni, ovvero una pena pecuniaria, sola o congiunta a detta pena;
4) 614, quarto comma (violazione di domicilio), limitatamente all'ipotesi in cui il fatto è stato commesso con violenza sulle cose;
5) 625 (furto aggravato), qualora ricorra la circostanza attenuante prevista dall'articolo 62, numero 4), del codice penale;
d) per ogni reato commesso dal minore degli anni diciotto, quando il giudice ritiene che possa essere concesso il perdono giudiziale e senza che si applichino le disposizioni dei commi terzo e quarto dell'articolo 169 del codice penale;
e) per i reati previsti dall'articolo 73, commi 4 e 5, con esclusione delle condotte di produzione, fabbricazione, estrazione e raffinazione di sostanze stupefacenti, e dall'articolo 83 del testo unico, delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, e successive modificazioni.
(Esclusioni oggettive dall'amnistia).
b) ai reati commessi dai pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale e ai reati di falsità in atti previsti del capo III del titolo VII del citato libro secondo del medesimo codice, quando siano stati compiuti in relazione ad eventi di calamità naturali ovvero ai conseguenti interventi di ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti;
2) 391 (procurata inosservanza di misure di sicurezza detentive), limitatamente alle ipotesi previste dal primo comma. Tale esclusione non si applica ai minori degli anni diciotto;
3) dall'articolo 163 del testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e dell'articolo 181 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, salvo che sia conseguita in sanatoria l'autorizzazione da parte delle competenti autorità;
7) dal capo I del titolo V del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni, e del capo I del titolo VI della parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
(Computo della pena per l'applicazione
d) si tiene conto della circostanza attenuante di cui all'articolo 98 del codice penale, nonché, nei reati contro il patrimonio, delle circostanze attenuanti di cui ai numeri 4) e 6) dell'articolo 62 del medesimo codice. Quando le predette circostanze attenuanti concorrono con le circostanze aggravanti di qualsiasi specie, si tiene conto soltanto delle prime, salvo che concorrano le circostanze di cui all'articolo 583 del codice penale. Ai fini dell'applicazione dell'amnistia la sussistenza delle citate circostanze è accertata, dopo l'esercizio dell'azione penale, anche dal giudice per le indagini preliminari, nonché dal giudice in camera di consiglio nella fase degli atti preliminari al dibattimento ai sensi dell'articolo 469, del codice di procedura penale.
(Rinunciabilità all'amnistia).
1. È concesso indulto nella misura non superiore a tre anni per le pene detentive.
2. Ai fini del presente articolo non si applicano le esclusioni di cui al quinto comma dell'articolo 151 del codice penale.
3. Il beneficio dell'indulto è revocato se chi ne ha usufruito commette, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, un delitto non colposo per il quale riporti una condanna detentiva superiore a due anni.
(Termini di efficacia).
Onorevoli Colleghi! - La situazione del nostro sistema penitenziario ha assunto, da anni, i limiti e gli aspetti propri di una crisi strutturale, in ragione sia del ricorso sempre più diffuso alla legislazione penale con i problemi che non da oggi motivano una riforma del codice penale, sia dell'assenza da oltre quindici anni di provvedimenti di amnistia e indulto resi impossibili dalla riforma costituzionale che ha elevato a due terzi dei componenti di ciascuna Camera la maggioranza necessaria alla loro deliberazione.
È opinione, costantemente motivata nel corso di questi anni dal proponente, come dalle tesi di molti costituzionalisti, di esponenti della magistratura e del diritto, operatori e associazioni che lavorano nel sistema penitenziario, che una nuova riforma costituzionale dell'articolo 79, tale dunque da incidere sul quorum deliberativo, costituisca la premessa indispensabile a un effettivo e non rituale confronto, libero da ogni logica, di schieramento nel merito di possibili provvedimenti di amnistia e indulto. Per tale ragione il presentatore di questa proposta di legge - che prevede la concessione di un'amnistia condizionata, con le esclusioni oggettive di cui all'articolo 2, per ogni reato per il quale è stabilita una pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, e dell'indulto in misura non superiore a tre anni - cui si associa un'altra proposta di legge (atto Camera n. 662) con la previsione di pene detentive non superiori nel massimo a tre anni sia per l'amnistia che per l'indulto - ha presentato come nella XIV legislatura, una proposta di legge costituzionale (atto Camera n. 38) che prevede la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ai fini della deliberazione di provvedimenti di amnistia e indulto.
Fra le proposte di legge di merito che già nella XIII e nella XIV legislatura sono state all'esame - senza esito, analogamente ad altre ipotesi di provvedimenti - del Parlamento, vi sono state quelle elaborate da due autorevoli esponenti della magistratura e del diritto, il dottor Francesco Maisto, sostituto procuratore generale di Milano, e il professore Massimo Pavarini dell'università degli studi di Bologna: quella che di seguito si ripropone integralmente (e l'altra ipotesi di provvedimento che presentiamo con diversa proposta di legge) sono a contributo di una scelta - le cui fondamenta costituzionali sono state prima qualificate - che il Parlamento è chiamato a valutare e ad assumere.
«1. Nella cultura penalistica e in quella politica da tempo è condivisa una valutazione fortemente negativa nei confronti dei provvedimenti indulgenziali. In buona sostanza lo sfavore nei confronti delle leggi d'amnistia e di indulto - tenendo criticamente conto delle passate quanto numerose esperienze - si fonda su un giudizio di fondo difficilmente contestabile: attraverso detti provvedimenti "eccezionali" non si dà alcuna soluzione ai problemi critici del sistema penale-penitenziario italiano (dagli effetti deflativi dei provvedimenti di clemenza sono stati mediamente assorbiti nell'arco medio di due anni) e nel contempo si sospenderebbe momentaneamente la tensione verso una soluzione strutturale e "fisologica" ai problemi della crisi della giustizia penale che deve, invece, essere perseguita in una radicale riforma del sistema penale stesso.
Se questo giudizio di fondo è astrattamente condivisibile, assai meno lo è con riferimento in concreto alla situazione del nostro Paese. Chi presta uno sguardo meno svagato e superficiale alle politiche penali nel lungo periodo - dallo Stato post-unitario ad oggi - si avvede infatti che sempre e costantemente si è fatto ricorso ai provvedimenti di clemenza come risorsa decisiva per il governo della penalità entro i limiti di volta in volta posti dalle necessità di compatibilità sistemica. Pertanto niente affatto politica di eccezione, ma scelta costante ed "ordinaria" volta ad operare momentanei ma necessari riequilibri tra input ed output del sistema penale. Ed infatti è bastato che il sistema della politica si astenesse dall'utilizzare questo mezzo, che in un solo decennio, questo ultimo, la popolazione detenuta raddoppiasse e il sistema processuale-penale pericolosamente si avvicinasse ad uno stato di assoluta paralisi.
Questo orizzonte di realistico riformismo - rispetto al quale scientificamente si deve confidare con estrema moderazione - non soddisfa completamente. Certo - detto diversamente - piace di meno che un diritto penale veramente "minimo", tanto nei codici che nelle prassi dei tribunali. Ma non vorremmo che l'ansia verso il meglio ci sollevasse dal compito di operare subito - oggi - per il meno peggio.
Comunque, a volere tacere delle diverse opinioni in merito, rimane comunque la circostanza che, quale strategia si voglia adottare per dare soluzione a questa crisi di efficienza del sistema giustizia, il sistema deve potere contare come pre-condizione su un suo per quanto inadeguato funzionamento. Infatti nessuna delle riforme messe in atto e nessuna di quelle che si vorrebbero poter mettere, può entrare a regime se il sistema si blocca.
Si dirà che da che esiste il carcere e non solo in Italia, sempre si è sofferto di questo male. È vero, ma oggi il sovraffollamento non indica purtroppo una sofferenza che ci si possa illudere di sanare naturaliter in tempi brevi. L'attuale sovraffollamento è infatti originato da un processo significativo di nuova ri-carcerizzazione iniziato a metà degli anni novanta che con ogni probabilità si dispiegherà su un arco di tempo medio-lungo. All'inizio della precedente legislatura la presenza media dei detenuti è stata superiore alle 57.000 unità e in questi ultimi anni è ulteriormente cresciuta. Una tendenza che si è consolidata e che, anche per alcuni provvedimenti approvati nella XIV legislatura, si è ulteriormente aggravata. Se così purtroppo è, temiamo che non sarà nell'immediato futuro possibile governare il carcere nel rispetto dei diritti dei detenuti e inoltre che la qualità dell'impegno professionale degli operatori penitenziari dovrà essere ulteriormente ridotta. Per altro - se mai si volesse rispondere al problema attraverso un programma di nuova edilizia penitenziaria - si deve tenere conto che per edificare e mettere in funzione un nuovo carcere necessitano mediamente più di dieci anni.
Il sistema politico non può quindi chiamarsi fuori da chi l'interroga su come garantire la legalità e il rispetto dei diritti umani in carcere, già da oggi. Nell'immediato non esiste altra alternativa che deflazionare per forza di legge il carcere. Il costo di un provvedimento legislativo deflativo è oggi prevalentemente politico. La classe politica si avvede che a questa decisione dovrà prima o poi arrivare, ma teme di pagare un prezzo eccessivamente alto sul piano del consenso sociale e quindi politico. Da un lato, inutile nascondercelo, c'è il timore che attraverso un provvedimento clemenziale di fatto si operi nel senso di un colpo di spugna rispetto ai reati di Tangentopoli (senza però riflettere che il destino di questi - vale a dire la prescrizione - è oramai segnato): dall'altro lato si paventa che l'opinione pubblica oggi particolarmente sensibile ai problemi di sicurezza dalla criminalità predatoria e di strada, intenda ogni provvedimento clemenziale come un pericoloso arretramento in tema di difesa sociale (senza poi riflettere che, trattandosi in questo caso prevalentemente di micro-criminalità, la risposta sanzionatoria e detentiva sarebbe comunque di breve periodo). È certo comunque che questi timori - ove anche in parte fondati - rischiano nella presente congiuntura di determinare una situazione di stallo nell'iniziativa politica. Come dire: tutti alla finestra per vedere chi fa la prima mossa, con il rischio effettivo che nessuno la faccia.
Ed è per questo motivo che - in ragione solamente delle nostre competenze professionali e della nostra sensibilità nei confronti della tutela della società e dei diritti dei detenuti - confidiamo di potere modestamente contribuire in un senso positivo ad affrontare l'attuale situazione di crisi, avanzando una proposta realistica. Si tratta solamente di una "modesta proposta" per invitare chi ha responsabilità di governo e politiche a prendere posizione. E per fare ciò, ci è parso utile offrire una traccia tecnica che mentre recepisce e tiene nel dovuto conto ad esempio le proposte di legge recentemente avanzate da alcuni parlamentari, a nostro avviso sia in grado di segnare i confini all'interno dei quali è ragionevole sperare in una possibile mediazione politica.
La presente proposta di legge ha per oggetto «la prima e più ampia ipotesi di amnistia e di indulto» mentre l'ipotesi più contenuta è materia di un'altra e contestuale proposta di legge (atto Camera n. 662).
«Secondo quanto previsto dall'articolo 1 è concessa amnistia per ogni reato per il quale la legge stabilisce una pena non superiore a cinque anni, ovvero una pena pecuniaria sola o congiunta a quella detentiva, oltre ad una tassativa serie di reati a prescindere dalla pena edittale massima prevista. Nell'indicare questi ultimi, si è da un lato tenuto conto, riportandoli, dei reati già contemplati dalla precedente legislazione in materia di indulto e di amnistia del 1990 (decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990 e decreto del Presidente della Repubblica n. 75 del 1990), aggiungendone altri, quali la ricettazione (articolo 648, secondo comma, del codice penale) e i reati connessi all'offerta di stupefacenti prevista dai commi 4 e 5 dell'articolo 73 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, con la sola esclusione delle condotte di produzione, fabbricazione, estrazione e raffinazione di dette sostanze.
In ragione dei termini assai ampi - anche da un punto di vista del presumibile effetto deflativo - dei termini di concessione dell'amnistia, si è ritenuto di essere particolarmente severi nell'indicazione di alcune esclusioni oggettive al beneficio. In particolare, oltre a quelle di norma ricorrenti nei precedenti provvedimenti clemenziali (quali i reati commessi in occasione di calamità naturali, l'evasione limitatamente alle ipotesi aggravate di cui al secondo comma dell'articolo 385 del codice penale, il commercio e la somministrazione di farmaci guasti ovvero di sostanze alimentari nocive ovvero infine dei delitti contro la salute pubblica) si è ritenuto opportuno includere anche una serie di condotte criminose o direttamente offensive di interessi collettivi e diffusi (ad esempio: omicidio e lesioni personali colpose per violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro, ovvero condotte penalmente rilevanti in tema di inquinamento delle acque, produzione di sostanze pericolose, nonché per violazione delle disposizioni contro l'immigrazione clandestina prevista dall'articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998; eccetera) ovvero oggi avvertite in termini di particolare odiosità, come alcuni delitti a sfondo sessuale.
Ma il cuore del provvedimento è costituito dall'articolo 3 che specifica appunto le ipotesi di amnistia condizionata. Le ipotesi che si sono tenute presenti sono fondamentalmente sei: a) condannati definitivi; b) coloro che sono già stati rinviati a giudizio; c) coloro che già rinviati a giudizio devono rispondere di un delitto commesso con abuso di potere o con violazione di doveri inerenti a una pubblica funzione o a un pubblico servizio; d) coloro che almeno in primo grado sono stati condannati ad una pena superiore ad anni quattro; e) i condannati almeno in primo grado, immigrati clandestinamente; f) tutti coloro che non rientrano nelle ipotesi di cui all'articolo in oggetto. Per questi ultimi la amnistia è incondizionata.
Per coloro invece che sono stati condannati definitivamente per alcuno dei reati di cui all'articolo 1, l'amnistia è concessa a condizione che costoro, nei cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della legge, diano prove effettive e costanti di buona condotta e di volontà di reinserimento sociale.
Per chi invece è stato già rinviato a giudizio, si prevede la sospensione anche d'ufficio del procedimento penale per i successivi cinque anni; decorso tale periodo, se il beneficiato ha dato prova effettiva e costante di buona condotta si provvederà ai sensi dell'articolo 129 del codice di procedura penale, altrimenti il provvedimento di amnistia verrà revocato, ragione per cui durante il periodo di sospensione è interrotto il decorso dei termini di prescrizione.
Orbene, tra coloro che sono già stati rinviati a giudizio, nei confronti di chi risponde per un delitto commesso con l'abuso di poteri o con la violazione di doveri inerenti a una pubblica funzione o ad un pubblico servizio, l'amnistia è concessa a condizione che il beneficiato si dimetta da detta pubblica funzione o pubblico servizio. Per quanto detta condizione abbia il contenuto proprio di una pena accessoria, per altro atipica, in presenza di un provvedimento di amnistia essa non può definirsi in alcun modo tale. Per chi non ha subìto il giudizio definitivo, infatti, l'amnistia non solo è sempre rinunciabile, ma la rinunciabilità assicura il rispetto di precise esigenze. Pertanto il non adempiere alla condizione significa che l'interessato esplicitamente non vuole usufruirne.
Altrettanto deve argomentarsi per le due residue ipotesi di amnistia condizionata: nel caso che si sia già stati condannati almeno in primo grado ad una pena compresa tra i quattro e i cinque anni di reclusione, il beneficio dell'amnistia è concesso a condizione che già sia stata riconosciuta la circostanza attenuante dell'avere agito per motivi di particolare valore morale o sociale, ovvero che il colpevole abbia spontaneamente provveduto al risarcimento del danno nonché, ove possibile, alle restituzioni e all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato; qualora sia invece stata irrogata sentenza di condanna sempre di primo grado nei confronti di chi è immigrato clandestinamente, l'amnistia è concessa a condizione che chi ne beneficia abbandoni il territorio dello Stato entro quindici giorni.
Certamente queste ipotesi di amnistia condizionata segnano un percorso di ragionevole compromesso che pensiamo possibile nell'attuale situazione politica. E quindi solo sotto questa ottica devono essere considerate, anche se è innegabile che possano suscitare alcune perplessità dogmatiche.
Il fatto che lo straniero immigrato clandestinamente possa beneficiare dell'amnistia dopo avere già riportato una sentenza di condanna di primo grado solo se spontaneamente abbandona lo Stato, dovrebbe rispondere ai timori di chi teme che la sola efficacia deterrente costituita dall'obbligo di buona condotta e dalla volontà di reinserimento sociale possano dimostrarsi inefficaci nel prevenire la commissione di altri reati. Così per coloro che già sono stati - sia pure in primo grado - riconosciuti colpevoli e puniti con una pena compresa tra i quattro e i cinque anni di reclusione, ovvero per coloro che sono già stati rinviati a giudizio per delitti commessi con l'abuso di poteri e con la violazione dei doveri, sembra che le condizioni del risarcimento del danno ovvero della dimissione dalla pubblica funzione o pubblico servizio siano un doveroso riconoscimento all'azione di moralizzazione della vita pubblica ed economica agita in questi anni dal potere giudiziario. E poi, allo stato attuale della crisi del sistema giustizia, a bene intendere queste condizioni, ci si avvede che esse, se adempiute, rappresentano le sole ipotesi superstiti di efficacia preventiva, sia generale che speciale, dell'azione delle agenzie repressive. E non è poca cosa.
Per il resto - sia per quanto concerne il computo della pena per l'applicazione dell'amnistia (articolo 4) sia per quanto concerne la rinunciabilità all'amnistia (articolo 5) - si è seguito lo schema tecnico già sperimentato nei precedenti provvedimenti clemenziali.
Infine l'indulto: esso è concesso nella misura non superiore a tre anni per le pene detentive ed è revocato se chi ne ha usufruito commette, entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge, un delitto non colposo per il quale riporti una condanna detentiva superiore a due anni, così come il precedente provvedimento di indulto del 1990 (decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990)».
Assume, così, particolare rilievo, ad avviso del proponente, la raccomandazione che il dottor Maisto e il professore Pavarini pongono a conclusione del loro documento, in diretta relazione con le iniziative proposte da Sergio Cusani per l'associazione Liberi e Sergio Segio del gruppo Abele ad accompagnamento del provvedimento di amnistia e di indulto e che, più avanti, richiameremo. La raccomandazione è che «in attesa che celermente si provveda a portare a termine - nei tempi certamente non lunghi offerti dagli effetti deflativi della legge di amnistia ed indulto - quel necessario processo riformatore del sistema complessivo della giustizia penale, capace di trovare un nuovo e più avanzato equilibrio tra efficienza del sistema e tutela dei diritti umani dei detenuti, è necessario trovare la volontà e le risorse per governare in senso positivo le conseguenze immediate del provvedimento clemenziale stesso».
Tra le migliaia di detenuti, condannati o rinviati a giudizio che improvvisamente riacquisteranno la libertà, non ci si deve dimenticare che c'è una quota significativa di soggetti deboli, troppo deboli per resistere all'impatto con la libertà spesso «selvaggia» che li attende nella società libera. Giovani tossicodipendenti, immigrati disperati, ammalati gravi, disagiati psichici. Insomma i soliti «poveri diavoli», clientela privilegiata del sistema criminale e delle patrie galere. Difficile pensare che per questi l'amnistia condizionata ovvero l'indulto revocabile possano «da soli» giocare un ruolo significativo nel trattenerli dal recidivare. In mancanza di alternative che permettano un loro regolare reinserimento nel tessuto sociale e produttivo, per loro la pena e il carcere non sono un rischio sociale, ma un destino ineludibile.
È necessario quindi che al provvedimento di clemenza immediatamente si accompagnino tutti quegli interventi che consentano appunto il reinserimento. La delega tra carcere e società civile non può essere lasciata alle logiche del libero mercato, che in questo caso vorrebbe dire che ognuno provveda come meglio crede e può. Essa deve essere assistita, nel senso di favorire in ogni modo la presa in carico da parte della società civile di questa popolazione che prima e più che essere criminale, è solo marginale e marginalizzata.
Nessuno fra gli operatori del settore e fra coloro che al carcere non dedicano un'attenzione superficiale, emergenziale, né al carcere attribuiscono la responsabilità di affrontare e risolvere problemi che appartengono all'intera struttura sociale, dissentono sulla assoluta necessità di valutare tali problemi con criteri equilibrati, equi, strutturali, ponendo il nostro Paese al di là delle logiche emergenzialistiche spesso, se non sempre, ispirate a una cultura esclusivamente repressiva che, negli anni, a carico dei soggetti più deboli, ha aggravato le condizioni di vivibilità nel sistema penitenziario senza alcun vantaggio per la sicurezza dei cittadini.
Si tratta di creare le premesse, le condizioni e le opportunità (vale a dire la definizione delle strutture, la dislocazione delle risorse, la promozione e la formazione delle competenze) in grado di consentire che (non tutti, realisticamente) una quota significativa di quanti escono dal carcere non abbiano a rientrarvi da lì a poco.
(Amnistia condizionata).
3. In ogni stato e grado del processo nei confronti di coloro che rispondono dei delitti commessi con l'abuso di poteri o con la violazione di doveri inerenti a una pubblica funzione o ad un pubblico servizio, l'amnistia è concessa a condizione che il beneficiato si dimetta da detta pubblica funzione o pubblico servizio ovvero provveda al risarcimento del danno, nonché, ove possibile, alle restituzioni e all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato.
2. Ai fini di cui al presente articolo non si applicano le esclusioni di cui al quinto comma dell'articolo 151 del codice penale.
N. 1122
d’iniziativa dei deputati GIORDANO, MIGLIORE, ACERBO, BURGIO, CACCIARI, CANNAVÒ, CARDANO, CARUSO, COGODI, DE CRISTOFARO, DE SIMONE, DEIANA, DIOGUARDI, DURANTI, FALOMI, DANIELE FARINA, FERRARA, FOLENA, FORGIONE, FRIAS, GUADAGNO detto VLADIMIR LUXURIA, IACOMINO, KHALIL, LOCATELLI, LOMBARDI, MANTOVANI, MASCIA, MUNGO, OLIVIERI, PEGOLO, PERUGIA, PROVERA, ANDREA RICCI, MARIO RICCI, ROCCHI, FRANCO RUSSO, SINISCALCHI, SMERIGLIO, SPERANDIO, ZIPPONI
Onorevoli Colleghi! - Da diversi anni, da parte di esponenti del mondo politico, della magistratura e dell'avvocatura, si susseguono prese di posizione sull'opportunità o meno di adottare provvedimenti di amnistia o di indulto.
Tali prese di posizione, e l'acceso confronto che ne è conseguito negli ultimi mesi della scorsa legislatura, hanno determinato aspettative all'interno del mondo carcerario e più in generale un clima di incertezza fra gli operatori della giustizia che non può che essere dannoso.
Ad avviso dei proponenti, sussistono le condizioni perché possa essere adottato un provvedimento di amnistia (condizionata) e di indulto (revocabile), soprattutto se finalizzato a garantire il funzionamento della giustizia e ad evitare che falliscano le numerose riforme approvate nella XIII legislatura - giudice unico di primo grado, depenalizzazione dei reati minori, nuovo rito monocratico con rafforzamento dei riti alternativi, modifica all'articolo 111 della Costituzione, incentivi ai magistrati per le sedi disagiate - già duramente colpite dalla disastrosa politica sulla giustizia perseguita dal centrodestra negli ultimi anni, contribuendo a ridurre l'eccessivo arretrato accumulato negli anni per procedimenti relativi a reati di non grave allarme sociale che, oltre tutto, prima della sentenza definitiva, finiscono in gran parte con una sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione.
La giustizia penale italiana versa, infatti, in condizioni critiche, aggravate dai provvedimenti voluti dal Governo nella XIV legislatura, e riforme di notevole rilievo, finalizzate a coniugare maggiore celerità dei tempi processuali e maggiori garanzie per i cittadini, rischiano di non produrre gli effetti positivi auspicati se non addirittura di fallire, a causa dell'enorme mole di procedimenti arretrati.
Se si considerano le centinaia di migliaia di processi già prescritti o per i quali elevata è la probabilità di prescrizione, si verrebbe comunque a determinare un'amnistia di fatto, i cui beneficiari sarebbero peraltro individuati in modo casuale e prevalentemente tra coloro che dispongono di mezzi economici tali da affrontare i costi dei diversi gradi di giudizio. Ci troveremmo dunque di fronte a un'amnistia di fatto, basata sul censo.
Non si può non considerare, del resto, che, dall'entrata in vigore della Costituzione fino al 1992, vi sono stati 34 provvedimenti di amnistia e di indulto, mentre negli ultimi quattordici anni non è stato adottato alcun provvedimento di clemenza.
La presente proposta di legge prevede la concessione di un'amnistia condizionata e di un indulto revocabile per le pene detentive. Si propone l'applicazione dell'amnistia per i reati puniti con una pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni - ovvero a cinque anni se è stato risarcito il danno o se ricorre la circostanza attenuante dell'aver agito per motivi di alto valore morale o sociale - e per una serie di reati specificamente indicati. Il provvedimento di clemenza è soggetto alla condizione che l'imputato non commetta, nei cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della legge, un delitto non colposo (e, nei casi più gravi, sempre nell'ambito di reati la cui pena edittale massima è di cinque anni di reclusione, abbia provveduto spontaneamente - tenuto conto delle sue condizioni economiche e sociali - al risarcimento del danno e all'eliminazione delle conseguenze del reato). Si prevede a tal fine la sospensione dei procedimenti penali in corso e dei relativi termini di prescrizione, nonché dell'esecuzione delle pene: decorso un periodo di cinque anni, se risulteranno soddisfatte le condizioni previste dalla legge, il reato o la pena saranno estinti; in caso contrario, i procedimenti penali e l'esecuzione delle pene riprenderanno il loro corso. In questo periodo di tempo, oltre tutto - ed è questo uno degli scopi principali della presente proposta di legge - si potrebbero celebrare con maggiore celerità i processi per i reati più gravi, evitando il danno e la "beffa" della prescrizione e limitando i numerosissimi casi di scarcerazione per decorrenza dei termini, anche in presenza di condanne gravissime in primo e secondo grado.
Per quanto riguarda l'indulto, da concedere per pene o residui di pena non superiori a tre anni, si prevede la revoca qualora l'interessato commetta un reato doloso nei cinque anni dalla concessione del condono.
Queste condizioni - sospensione del processo, buona condotta, possibilità di revoca del condono - avrebbero, a nostro parere, una notevole efficacia deterrente, in quanto ben difficilmente tornerebbe a commettere un reato chi è perfettamente consapevole che, in tal caso, gli verrebbe revocato il condono o non gli sarebbe applicata l'amnistia, e sconterebbe così la pena sia per il nuovo reato sia per quello precedente: una vera e propria "spada di Damocle" dalla non trascurabile efficacia dissuasiva.
Tali provvedimenti, e in particolare l'indulto, determinerebbero anche una diminuzione significativa della popolazione carceraria, rendendo così più vivibili gli istituti penitenziari, sia per i detenuti sia per gli operatori. La diminuzione della popolazione carceraria, inoltre, recherebbe un non trascurabile vantaggio economico. Le risorse così risparmiate potrebbero essere utilizzate per interventi in favore dei tossicodipendenti, ad esempio potenziando le strutture pubbliche di assistenza e le comunità terapeutiche, nonché per rafforzare i servizi sociali di supporto - con assunzione di educatori, assistenti sociali, psicologi - la cui carenza determina oggi molto spesso l'inefficacia delle misure alternative alla detenzione, come l'affidamento in prova al servizio sociale e/o la semilibertà.
Molti dei detenuti che beneficierebbero del provvedimento di indulto sarebbero soggetti condannati per reati di minore gravità, in gran parte dei casi connessi all'uso di sostanze stupefacenti, rispetto ai quali la pena detentiva ha dimostrato tutta la sua inefficacia, sia sotto il profilo della rieducazione del condannato e di un trattamento che favorisca la disintossicazione, sia sotto quello della tutela della collettività. I condannati per tali tipi di reati, infatti, una volta scontata la pena, e non avendo avuto la possibilità in carcere di usufruire di un trattamento e di un aiuto anche di carattere psicologico per uscire dallo stato di tossicodipendenza, tornano spesso a commettere reati connessi all'abuso di sostanze stupefacenti, in quanto non riescono a sottrarsi a quel circolo vizioso - necessità di procurarsi la dose per uso personale e reati per poter acquistare la droga - che comporta altissimi costi economici e sociali non solo per loro, ma per l'intera collettività.
Si tratta dunque di una proposta di legge che guarda al mondo complessivo della giustizia, che accelererebbe i tempi dello svolgimento dei processi per i reati di più grave allarme sociale, eviterebbe un gran numero di prescrizioni e di scarcerazioni per decorrenza dei termini, incentiverebbe il risarcimento dei danni in favore delle vittime, aumenterebbe le possibilità di reinserimento per chi ha commesso reati di minore gravità, senza sacrificare le esigenze di sicurezza della collettività, e anzi creando - attraverso le condizioni alle quali sarebbe subordinata l'applicazione dell'amnistia e la possibilità di revoca dell'indulto - le premesse per limitare, per quanto possibile, i casi di recidiva. Quello che si propone non è dunque un provvedimento "tampone", determinato esclusivamente dalla situazione esplosiva delle nostre carceri, ma un provvedimento che vuole dare una risposta più complessiva, nel tentativo di raggiungere un obiettivo da tutti, almeno a parole, auspicato: quello di una giustizia nello stesso tempo più efficiente e più umana.
La presente proposta di legge vuole essere anche un punto di partenza per avviare - su un tema particolarmente delicato - una riflessione, il più possibile pacata e costruttiva, che coinvolga le forze politiche, gli operatori del diritto e i cittadini tutti, nel tentativo di trovare, in un confronto costruttivo, soluzioni il più possibile condivise.
e) per ogni reato commesso da minore degli anni diciotto, quando il giudice ritiene che possa essere concesso il perdono giudiziale ai sensi dell'articolo 19 del regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1935, n. 835, e successive modificazioni; non si applicano le disposizioni di cui ai commi terzo e quarto dell'articolo 169 del codice penale.
(Computo della pena per l'applicazione dell'amnistia).
(Rinunciabilità dell'amnistia).
3. Il beneficio dell'indulto è revocato se chi ne ha usufruito commette, entro cinque anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, un delitto non colposo per il quale riporti una condanna a pena detentiva superiore a sei mesi.
Martedì 4 luglio 2006. - Presidenza del presidente Pino PISICCHIO. - Intervengono i sottosegretari di Stato per la giustizia Luigi Li Gotti, Luigi Manconi e Daniela Melchiorre.
C. 525 Buemi, C. 662 Boato, C. 663 Boato e C. 1122 Giordano.
Pino PISICCHIO, presidente, avverte che la Conferenza dei presidenti di gruppo ha inserito nel calendario dell'Assemblea a partire dal 24 luglio la discussione della proposta n. 525 Buemi, ove la Commissione ne abbia concluso l'esame in sede referente. Comunica che ad essa risultano abbinate le proposte di legge nn. 662 e 663 Boato e 1122 Giordano.
Enrico BUEMI (LaRosanelPugno), relatore, nel ricordare che la Conferenza dei presidenti di gruppo ha accolto una proposta della «Rosa nel Pugno», fa presente che la Commissione è chiamata oggi a cominciare l'esame abbinato delle proposte di legge in materia di amnistia e indulto - vale a dire quella di cui sono è firmatario insieme ai colleghi del suo gruppo, la 525; le due presentate dal collega Boato, la 662 e la 663; e da ultimo quella del gruppo di Rifondazione comu nista, che reca quale prima firma quella del segretario del partito Giordano (1122).
Rileva che la Commissione ritorna, pertanto, ad occuparsi di un tema che ha accompagnato tutta la scorsa legislatura - anche nell'attività del Comitato per l'esame dei problemi penitenziari - e che ha purtroppo avuto esito negativo in Assemblea nello scorso mese di gennaio quando, durante la votazione degli articoli del testo licenziato da questa Commissione, non è stato raggiunto il quorum dei 2/3 dei componenti di cui all'articolo 79, primo comma della Costituzione, necessario non solo nella votazione finale, ma anche nella votazione di ciascuno degli articoli della relativa proposta di legge. Non può fare a meno di richiamare la circostanza che da ben 15 anni in Italia non è stato emanato alcun provvedimento di amnistia e di indulto, proprio in concomitanza con la vigenza della citata disposizione costituzionale, che risale alla legge di revisione 6 marzo 1992, n. 1. Come ricorda, invece, la relazione che accompagna la proposta di legge Giordano e altri, dall'entrata in vigore della Costituzione al 1992 si sono succeduti ben 34 provvedimenti di amnistia e indulto.
Ringrazia il Presidente della Commissione per avergli conferito l'incarico di relatore, anche in quanto presentatore della prima proposta di legge depositata nella corrente legislatura, e confida nello spirito di collaborazione dei colleghi di tutti i gruppi politici per affrontare e risolvere i nodi che hanno impedito al Parlamento di adottare un provvedimento che si qualifica come una vera e propria «urgenza sociale».
Rinvia poi alla relazione che accompagna la proposta di legge di cui è primo firmatario soltanto per la parte - che considera decisiva - in cui si chiarisce come la concessione dell'amnistia e dell'indulto non sia un mero gesto di clemenza, ma un atto volto al ripristino della legalità e al buon governo dell'amministrazione della giustizia e della pena.
Il cuore della questione è peraltro efficacemente evidenziato - a suo avviso - nella relazione che accompagna le due proposte di legge del collega Boato, che si domanda - e domanda in particolare ai critici di tale provvedimento - «se la sospensione momentanea del dolore deve servire per intervenire sulle cause attraverso processi di riforma, ovvero se si vuole solo rinviare la prossima emergenza ad un futuro prossimo».
Rammenta che il Presidente del consiglio in carica, nelle sue dichiarazioni programmatiche allegate alla seduta del 22 maggio 2006, ha fatto riferimento alla lentezza dell'amministrazione della giustizia ed all'insostenibile situazione delle carceri. Ramenta altresì che - nell'audizione dello scorso 28 giugno - il Ministro della giustizia è ritornato sull'argomento riprendendo le parole pronunciate nell'aula di Montecitorio da Giovanni Paolo II nel novembre 2002. Gli dà altresì atto di avere in proposito manifestato di voler ossservare il più ampio rispetto delle prerogative parlamentari.
In quell'occasione, la Commissione ha appreso che i detenuti al 26 maggio 2006 erano 61.353 a fronte di una ricettività regolamentare di 45.490 posti. Secondo le stime dello stesso ministro, un indulto di due anni porterebbe alla scarcerazione di 10.481 unità, mentre un indulto di tre anni riguarderebbe 12.756 unità. L'effetto dell'amnistia - oltre all'ovvia riduzione di circa un terzo del carico di lavoro degli uffici giudiziari su cui gravano circa 10 milioni di procedimenti - è stato a sua volta stimato dallo stesso ministro in un ulteriore 20 per cento. Ne consegue che il solo indulto - anche nell'ipotesi dei tre anni - non consentirebbe di ridurre la popolazione carceraria entro i limiti di capienza.
Non è pertanto un caso, a suo giudizio, che tutte e quattro proposte di legge abbinate contemplino sia l'una che l'altra misura. Esse presentano molteplici aspetti comuni, ma anche significative diverse articolazioni, sicché gli sembra quanto mai opportuno procedere ad un loro esame comparativo. In via preliminare, rileva che tutte e quattro prevedono congiuntamente la concessione sia dell'amnistia che dell'indulto, anche se due di loro - le proposte nn. 663 e 1122 - optano per un'amnistia condizionata, mentre l'indulto è sempre sottoposto a revocabilità. Quanto al termine temporale per la commissione dei reati sia ai fini dell'amnistia che dell'indulto, la proposta n. 525 fissa il 31 dicembre 2005, le proposte nn. 662 e 663 il 12 maggio 2006 (data della loro presentazione), la proposta n, 1122 il 1o gennaio 2006.
Con riferimento all'amnistia, osserva innanzitutto che, fatte salve le pene pecuniarie sole o congiunte, diversi sono i termini edittali previsti: la pena detentiva non deve essere superiore nel massimo a 5 anni, secondo le proposte nn. 525 e 663, a 3 anni secondo la proposta n. 662, ovvero a 4 anni secondo la proposta n. 1122. Al riguardo, nota che le proposte nn.662, 663 e 1122 - al contrario della proposta n.525 - estendono esplicitamente i benefici dell'amnistia ad una lista di reati con pene massime più elevate del limite massimo individuato in via generale. In tutte e tre figurano i reati a mezzo stampa, la violenza o minaccia e la resistenza a pubblico ufficiale, la rissa, la violazione di domicilio, il furto aggravato (ma con l'attenuante risarcitoria), i reati minorili ammessi a perdono giudiziale. Le due proposte nn. 662 e 663 presentate dall'onorevole Boato aggiungono anche la falsa testimonianza (limitatamente a reati amnistiati), la truffa e la ricettazione, nonché talune condotte meno gravi in materia di traffico e detenzione illegale di stupefacenti, ivi inclusa la prescrizione abusiva.
Evidenzia poi che sia le due proposte a firma dell'onorevole Boato che la proposta n. 1122 presentata dall'onorevole Giordano ritengono necessario dedicare un articolo al computo della pena per l'applicazione dell'amnistia, ove si precisa che si ha riguardo alla pena stabilita per ciascun reato tentato o consumato, si esclude l'aumento di pena derivante dalla continuazione o dalla recidiva e si chiarisce il regime di influenza delle aggravanti e delle attenuanti.
Sottolinea altresì quali tratti comuni a tutte le proposte di legge la rinunciabilità e l'inclusione dei recidivi e dei delinquenti abituali o professionali in deroga all'articolo 151, quinto comma del codice penale (quest'ultima deroga è richiamata anche per l'indulto).
Salvo che nella proposta n. 1122, osserva come siano previste invece alcune significative esclusioni, benché diversamente modulate. Con soluzione sintetica, la 525 fa riferimento ai reati di cui all'articolo 4-bis, comma 1, della legge 26 luglio 1975, n. 354 e successive modificazioni (la cui rubrica è: divieto di concessione dei benefici e accertamento della pericolosità sociale dei condannati per taluni delitti): terrorismo, eversione, associazione mafiosa, schiavitù, pedofilia, tratta di esseri umani, sequestro di persona, traffico di stupefacenti, contrabbando. Le proposte nn. 662 e la 663 contengono invece un medesimo elenco dettagliato, che va dai reati in caso di calamità naturali all'evasione ed all'inosservanza di misure detentive, dalla somministrazione di medicinali ovvero alimenti nocivi ai delitti contro la salute, dall'omicidio e dalle lesioni personali gravi anche colpose purché in violazione della sicurezza sul lavoro alla corruzione dei minorenni. Altre fattispecie escluse riguardano la somministrazione di alimenti e bevande pericolose, gli abusi edilizi, la promozione dell'immigrazione clandestina, l'esecuzione di opere non autorizzate su beni ambientali e paesaggistici, il controllo dei pericoli di incidenti determinati dall'uso di sostanze pericolose ed altri reati ambientali in materia di scarichi e rifiuti.
Come ha anticipato, le proposte nn. 663 e 1122 si differenziano dalle altre per l'opzione a favore della amnistia condizionata: la revoca dell'amnistia già concessa ovvero la revoca del provvedimento di sospensione del procedimento penale nei confronti di soggetti non ancora condannati con sentenza passata in giudicato. La proposta Boato pone tale condizione in termini positivi, richiedendo nell'arco dei 5 anni successivi «prove effettive e costanti di buona condotta e di volontà di reinserimento sociale». Condizioni specifiche riguardano poi i pubblici ufficiali, cui è richiesta la rassegnazione delle dimissioni ovvero l'obbligo di risarcimento, e gli immigrati clandestini, cui è richiesto di lasciare l'Italia entro quindici giorni. La proposta presentata dall'onorevole Giordano pone invece una sola condizione generale, e cioè la non commissione di qualsivoglia delitto non colposo nel medesimo arco di 5 anni.
Quanto all'indulto, rileva che, mentre la proposta n. 525 lo prevede soltanto sino a 2 anni, le altre tre proposte lo prevedono sino a 3 anni. La condizione di revocabilità è indicata nelle proposte nn. 525, 662 e 663 in caso di condanna almeno a 2 anni per un delitto anche non colposo compiuto entro 5 anni, mentre per la proposta n. 1122 sarebbe sufficiente una condanna a soli sei mesi.
A conclusione della rassegna delle diverse proposte di legge, riepiloga le questioni principali che si presentano alla Commissione, ritenendo prioritarie, con riferimento all'amnistia, le seguenti scelte di metodo: preliminarmente, valutare se essa debba essere o meno condizionata; stabilire il massimo edittale in 5 anni ovvero prevedere nello specifico ulteriori casi di applicazione dei benefici; precisare le esclusioni oggettive in termini sintetici ovvero analitici. Con riferimento all'indulto, considera come la questione appaia più semplice, essendo invece da optare tra i due o i tre anni e quindi da verificare quale debba essere l'entità della pena del reato che farebbe scattare la revocabilità.
Conclusivamente, invita le forze politiche ad affrontare l'esame del provvedimento sforzandosi di orientarsi verso i punti di convergenza e di non accentuare quelli di divergenza.
Pino PISICCHIO, presidente, prende atto delle prime richieste di parola formulate dagli onorevoli Palomba e Mario Pepe, ma, in ragione dei tempi ristretti della seduta odierna, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Modifica all'articolo 79 della Costituzione in materia di amnistia e indulto
Onorevoli Colleghi! - L'articolo 79 della Costituzione, nel testo vigente, dispone che l'amnistia e l'indulto siano concessi con legge ed esige che quest'ultima sia deliberata da ciascuna Camera con la maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti, in ogni suo articolo e nella votazione finale.
La proposta di legge di revisione costituzionale che si sottopone all'esame dell'Assemblea è volta a modificare il primo comma di tale articolo, richiedendo che le leggi in questione siano approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella votazione finale ed escludendo la previsione di una maggioranza qualificata per l'approvazione di ciascun articolo.
La modifica proposta lascia intatta la formulazione attuale del secondo e del terzo comma dell'articolo 79, ai sensi dei quali il termine per l'applicazione dell'amnistia o dell'indulto sono stabiliti dalla legge che li concede, la quale non può, in ogni caso, disporne l'applicazione ai reati commessi dopo la presentazione del relativo disegno di legge. Essa non modifica né la nozione giuridica, né la funzione dei due istituti, incidendo unicamente sul quorum deliberativo della legge.
Com'è noto, l'attuale formulazione dell'articolo 79 della Costituzione risulta dalla sostituzione dell'articolo originario operata dalla legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1. Il testo dell'articolo approvato dal Costituente e in vigore fino al 21 marzo 1992 era il seguente: «L'amnistia e l'indulto sono concessi dal Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere. Non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla proposta di delegazione».
La modifica introdotta - oltre a sopprimere la peculiare figura della legge di delegazione al Capo dello Stato, con ciò restituendo al Parlamento, anche sul piano formale, la piena titolarità (corrispondente alla piena responsabilità politica) della decisione al riguardo - introduceva per l'adozione delle relative deliberazioni legislative una maggioranza qualificata talmente elevata da non trovare pieno riscontro neppure nella norma che disciplina il procedimento di revisione costituzionale. L'articolo 138, infatti, esige la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera al solo fine di escludere l'eventualità del ricorso a referendum sulle leggi costituzionali, per la cui approvazione richiede altrimenti la maggioranza assoluta dei componenti nella seconda votazione finale; e nessun particolare quorum prevede per l'approvazione dei singoli articoli.
L'articolo 79 della Costituzione nei lavori dell'Assemblea costituente
L'amnistia e l'indulto sono, com'è noto, entrambi provvedimenti di clemenza di carattere generale, volti a sospendere l'efficacia della legge penale rispetto ad alcune ipotesi di reato: l'amnistia, peraltro, elimina l'antigiuridicità del fatto commesso precludendo l'esercizio dell'azione penale nei confronti dell'autore, mentre l'indulto - non facendo venir meno la qualificazione giuridico-penale del fatto come reato - è volto a condonare, in tutto o in parte, o a commutare la pena applicata.
La prima questione che l'Assemblea costituente dovette affrontare nell'esaminare il tema dell'amnistia e dell'indulto (nell'ambito dei lavori della seconda Sottocommissione e quindi in seno alla Commissione per la Costituzione), fu quella dell'introduzione, o meno, di tali istituti nella Carta costituzionale. Sebbene il relatore, onorevole Giovanni Leone, si dichiarasse nettamente contrario a tale previsione, prevalse l'opinione opposta sostenuta, tra gli altri, dall'onorevole Togliatti, il quale sostenne che l'amnistia non è attributo della regalità (come aveva affermato l'onorevole Leone, aggiungendo che per questo motivo non poteva essere trasferito alla Repubblica) ma della sovranità: togliere alla Repubblica in quel momento tale attributo sarebbe stato politicamente un errore, poiché una parte considerevole del popolo avrebbe pensato che la Repubblica valesse meno della monarchia.
Nel progetto iniziale la concessione dell'amnistia e dell'indulto fu dunque inserita tra le attribuzioni dell'Assemblea nazionale, organo successivamente non più previsto dal testo costituzionale e corrispondente nella sostanza all'attuale Parlamento in seduta comune.
Il dibattito procedurale svoltosi, nella seduta del 20 dicembre 1946, presso la seconda Sottocommissione, costituì anche l'occasione per discutere sulla natura politica, e non giudiziaria, di tali provvedimenti. Alcuni membri, tra i quali l'onorevole Bozzi, ritenevano trattarsi di materia da affidare alla seconda Sezione della Sottocommissione, che esaminava il potere giudiziario. L'onorevole Tosato, contrario a questa tesi, affermò che «la concessione dell'amnistia, della grazia e dell'indulto è sempre espressione di un potere politico superiore a tutti gli altri poteri, sia quello esecutivo, sia quello legislativo, sia quello giudiziario».
In Assemblea, al centro del dibattito non fu più l'opportunità di prevedere o meno in Costituzione l'amnistia e l'indulto. Lo stesso onorevole Leone fu anzi presentatore, con altri, dell'emendamento che condusse alla formulazione dell'articolo 79 da ultimo recepita nella Carta costituzionale.
La discussione si incentrò invece sulla forma dell'approvazione dell'atto di concessione. Quattro furono le soluzioni proposte: deliberazione dell'Assemblea nazionale (testo della Commissione); legge costituzionale (emendamento dell'onorevole Codacci Pisanelli); legge ordinaria (onorevole Buffoni); decreto legislativo (onorevole Leone ed altri, tra i quali gli onorevoli Mortati, Moro e Bettiol).
L'esigenza della legge costituzionale, nelle intenzioni del presentatore dell'emendamento, mirava ad impedire gli abusi che in passato avevano caratterizzato questi istituti e a limitarne il numero;
la legge, approvata dalle due Camere, poteva permettere una formulazione tecnica migliore di quella possibile in un'assemblea troppo vasta come quella che (nel progetto originario) riuniva Camera dei deputati e Senato della Repubblica; la Commissione insisteva sulla approvazione da parte dell'Assemblea nazionale per dare maggiore solennità ad un provvedimento di carattere eccezionale ed anche per evitare un cattivo uso da parte del Governo.
La formula della delegazione, proposta soprattutto in ragione della maggiore rapidità di adozione e per evitare le snervanti attese conseguenti all'annunzio di una amnistia, fu quella che prevalse; e un emendamento a firma Bettiol - inteso a riconoscere un particolare risalto alla figura del Capo dello Stato in ordine alla concessione del beneficio - diede all'istituto la sua forma finale, che ne faceva un atto del Presidente della Repubblica, adottato su legge di delegazione delle Camere.
La revisione dell'articolo 79 della Costituzione intervenuta nel 1992
In tale formulazione, l'articolo 79 della Costituzione è rimasto in vigore per quarantaquattro anni, nel corso dei quali sono state approvate venti leggi recanti concessione di amnistia o di indulto: l'ultima nel dicembre 1991, poco prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1, che ha prodotto l'attuale testo dell'articolo 79 della Costituzione e dopo la quale - dato significativo - nessuna nuova legge di amnistia o di indulto è stata approvata.
Il nuovo testo entrato a far parte della Costituzione trae origine da uno dei progetti di legge allora in discussione: il disegno di legge governativo (atto Camera n. 4317) presentato dal Presidente del Consiglio, onorevole Andreotti, e dal Ministro di grazia e giustizia, professor Vassalli. La relazione illustrativa del disegno di legge, motivando l'esigenza della modifica costituzionale, affermava la necessità di ridurre l'uso frequente dei provvedimenti di amnistia e di indulto, ponendola in relazione con la recente entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale: la funzione deflattiva assegnata in esso ai riti differenziati sarebbe stata infatti vanificata dal ricorso non sporadico (che di fatto si era verificato nella prassi) allo strumento di clemenza, «giacché è ragionevole prevedere che, difficilmente, in presenza di tali aspettative (cioè di provvedimenti di amnistia o indulto) l'imputato preferirà scegliere la strada del processo rapido, con conseguente esecuzione della pena, rispetto all'attesa di una futura, ma non lontana, estinzione del reato a seguito di amnistia, ovvero di una (anche parziale) estinzione della pena a seguito di indulto».
La relazione del disegno di legge richiamava inoltre la sentenza della Corte costituzionale n. 175 del 1971, in cui la Corte, pur affermando la propria incompetenza a sindacare l'ampiezza dell'uso fatto dal Parlamento della sua discrezionalità in materia, riteneva che apparisse degno di attenta considerazione il rilievo (sollevato dai ricorrenti) sulla «necessità di interpretare l'articolo 79 Cost. in modo da armonizzarne l'applicazione con il rispetto del supremo principio di eguaglianza: il che si otterrebbe quando all'amnistia si faccia luogo solo in confronto a reati commessi in situazioni eccezionali e limitate nel tempo».
Il dichiarato scopo di limitare il ricorso agli strumenti di clemenza connotava anche gli altri progetti di legge costituzionale presentati sulla materia, i quali, peraltro, non intervenivano unicamente sul meccanismo di adozione dei provvedimenti di amnistia e indulto, ma erano rivolte o a cancellare definitivamente l'istituto dell'amnistia, attraverso l'abrogazione dell'articolo 79 della Costituzione (atto Camera n. 3937, onorevole Biondi), o a consentirne l'applicazione solo in casi straordinari di necessità (atto Camera n. 4292, onorevole Finocchiaro Fidelbo ed altri; atto Senato n. 1846, senatore Casoli ed altri; atto Senato n. 1883, senatore Onorato ed altri), circoscrivendone altresì l'applicabilità ai soli reati commessi nell'anno antecedente la proposta di delegazione (atto Camera n. 4292) ovvero imponendo per l'approvazione della relativa legge la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera (atto Camera n. 4292; atto Senato n. 1883).
L'iter dei progetti di legge costituzionale iniziò alla Camera dei deputati; già durante l'esame in Commissione il relatore onorevole Galloni osservò che il quorum dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera per l'approvazione delle leggi di amnistia e indulto, previsto dal testo governativo, appariva troppo elevato (superiore anche a quello richiesto per l'elezione del Presidente della Repubblica dopo il terzo scrutinio) e tale da comportare il rischio di rendere nella pratica quasi impossibile il ricorso all'istituto; propose pertanto di abbassare il quorum ai due terzi dei votanti, prevedendone il ricorso anche per l'approvazione dei singoli articoli e non soltanto per la votazione finale della legge.
Si scelse tuttavia di tener fermo il quorum particolarmente elevato dei due terzi dei componenti, estendendolo al voto sui singoli articoli. Non si accolse invece l'ipotesi avanzata dagli altri progetti di legge costituzionale, che limitavano la concessione dell'amnistia ai casi di straordinaria necessità, in considerazione dei gravi inconvenienti che si sarebbero potuti verificare qualora una legge di amnistia o indulto fosse stata dichiarata illegittima a distanza di tempo per carenza dei presupposti di necessità.
Quanto alla questione del ristretto limite temporale per l'applicazione dell'amnistia, previsto dalla proposta di legge atto Camera n. 4292, la soluzione raggiunta fu quella di rinviare alla legge la fissazione di tale termine; soluzione che il Senato della Repubblica riformulò in termini più univoci, lasciandone immutata la sostanza.
Il testo approvato dalla Camera dei deputati e modificato dal Senato della Repubblica fu nuovamente approvato dalla Camera in prima deliberazione, senza subire ulteriori modifiche nel successivo corso dell'iter.
La modifica costituzionale fu approvata in seconda deliberazione da ciascuna delle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti, con un assenso quasi unanime (vanno tuttavia ricordati alcuni interventi, come quelli dei senatori Onorato e Strik Lievers, critici nei confronti dell'elevatissimo quorum introdotto); né fu presentata richiesta di referendum ai sensi del secondo comma dell'articolo 138 della Costituzione.
I lavori della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali in materia di amnistia e indulto
La materia venne nuovamente affrontata pochi anni dopo, nel corso della XIII legislatura, da parte della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, istituita dalla legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1.
Il tema delle modalità di concessione dell'amnistia e dell'indulto fu inizialmente esaminato nell'ambito dei lavori del Comitato su Parlamento e fonti normative costituito in seno alla Commissione. L'articolato presentato il 29 maggio 1997 alla Commissione plenaria dalla senatrice Dentamaro, relatrice per il Comitato, e adottato come testo base nella seduta del 4 giugno, stabiliva che le leggi di amnistia e di indulto dovessero essere approvate con legge «bicamerale» (articolo 68, secondo comma, lettera h)) deliberata a maggioranza dei due terzi di ciascuna Camera (articolo 81). Veniva dunque meno l'esigenza di una maggioranza qualificata per l'approvazione di ogni articolo; nulla mutava con riguardo alla votazione finale.
Nella seduta del 24 giugno furono tuttavia discussi ed approvati due identici emendamenti (Mussi II.28.1 e Boato II.28.4) volti a ridurre il quorum necessario per approvare le leggi di amnistia o indulto, dai due terzi alla maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Nel corso del dibattito, a sostegno dell'approvazione degli emendamenti si ricordò tra l'altro (onorevole Boato) che la modifica costituzionale da cui era scaturita l'attuale formulazione dell'articolo 79 ebbe luogo in un clima politico «emergenziale di allarme» che portò alla «blindatura» delle leggi di amnistia e indulto, e si rilevò che in base alla nuova formulazione proposta le leggi in questione sarebbero state approvate con una votazione comunque qualificata (la maggioranza assoluta dei componenti), ma non tale da rendere sostanzialmente impossibile il ricorso ai provvedimenti previsti dall'articolo.
Posti in votazione, i due emendamenti furono approvati e il testo così riformulato costituì il primo comma del nuovo articolo 110 della Costituzione secondo il progetto di legge costituzionale approvato dalla Commissione il successivo 30 giugno (atto Camera n. 3931 e atto Senato n. 2583).
Nella seduta del 30 settembre 1997, a seguito della presentazione degli emendamenti al testo approvato dalla Commissione, si riaprì il dibattito sull'opportunità di un abbassamento del quorum necessario per la concessione dell'amnistia o dell'indulto. Alle obiezioni di chi (onorevole Fontan; senatore Gasperini) criticava la scelta di affidare ad una semplice «maggioranza parlamentare sia di destra, sia di sinistra» la decisione su questioni di particolare delicatezza come quelle in oggetto, che investono il problema della certezza del diritto penale e dell'esecutività della pena, si rispose (onorevole Boato) osservando che la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera è qualcosa di più ampio rispetto alla maggioranza politico-governativa (che si concreta nella maggioranza dei votanti al momento della fiducia) e ribadendo che la previsione di un quorum così alto come quello dei due terzi ha l'effetto di vanificare nella sostanza la norma costituzionale. Si sostenne inoltre (senatore Elia) che «uno degli effetti perversi introdotti da questa normativa è la ricerca spasmodica degli stessi effetti dell'amnistia attraverso l'abrogazione o la modificazione di norme sulle fattispecie penali».
Posto in votazione, l'articolo 110 fu approvato nella versione originaria proposta dalla Commissione e divenne poi, a seguito di coordinamento finale, l'articolo 101 del testo approvato dalla Commissione il 4 novembre 1997 (atto Camera n. 3931-A e atto Senato n. 2583-A).
XIV legislatura: il discorso di Giovanni Paolo II al Parlamento, le autonome determinazioni non assunte dalle Camere
Nella precedente legislatura la proposta di legge costituzionale che si illustra con questa relazione (che ebbe la preziosa collaborazione tecnico-giuridica del Servizio studi della Camera dei deputati, con la esclusiva responsabilità giuridica dell'allora relatore del testo) ripropose il disposto del primo comma dell'articolo 101 citato. Le ragioni che condussero all'adozione di quel testo da parte della Commissione bicamerale mantengono la loro validità all'inizio della XV legislatura.
A quindici anni dall'ultimo provvedimento adottato dal Parlamento, la XIV legislatura, semmai, ha reso più profonde e gravi le motivazioni di questa proposta di legge costituzionale. Nel corso della legislatura, dal 2002 sino al suo ultimo mese, tutte le proposte di amnistia condizionata - fra le quali le proposte di legge a firma del presentatore (atti Camera nn. 1606 e 1607) e che erano state predisposte da due autorevoli esponenti della magistratura e del diritto, come il dottor Francesco Maisto, sostituto procuratore generale di Milano, e il professor Massimo Pavarini, dell'Università degli studi di Bologna - e di indulto hanno subìto la valutazione negativa e le opposizioni che hanno segnato, nelle ultime legislature, tutti i provvedimenti di indulgenza.
Il Parlamento non ha voluto o non ha potuto - per ragioni già richiamate - scrivere una pagina innovativa rispetto alla valutazione fortemente negativa che una parte della cultura penalistica e della politica - seppure non in forme e con voci unanimi - propongono in ordine a provvedimenti di clemenza a carattere «eccezionale». Ciò anche quando si è giunti alla loro discussione in Assemblea con un accordo largamente condiviso, trasversale agli schieramenti di maggioranza e di opposizione.
L'accorato appello di Giovanni Paolo II, nella solenne visita del 14 novembre 2002, pronunciato nell'Aula della Camera dei deputati dinanzi alle Camere riunite, non ha ottenuto alcuna risposta. Un appello che laicamente abbiamo condiviso, pronunciato nel contesto assolutamente senza precedenti di un discorso del Papa al Parlamento. Il Parlamento, come si è avuto modo di dire in Assemblea alla Camera dei deputati solo alcuni giorni dopo, il 18 novembre 2002, «secondo lo spirito di laicità dello Stato di diritto», avrebbe dovuto «assumere autonomamente le proprie determinazioni».
La convinzione, allora ribadita, è che «l'introduzione per così dire "emergenziale" di questo tipo di quorum così elevato da non avere riscontro in nessun altro articolato della Costituzione abbia prodotto non l'obiettivo auspicabile e auspicato di una deflazione dei provvedimenti - che obiettivamente erano stati troppo frequenti nella fase precedente della storia repubblicana - bensì di fatto (non di diritto) la cancellazione dal nostro ordinamento giuridico degli istituti dell'amnistia e dell'indulto. (...) È come se - forse senza volerlo intenzionalmente (le logiche emergenziali a volte hanno una sorta di eterogenesi dei fini) - di fatto fosse soppresso questo istituto dal nostro testo costituzionale».
proposta di legge stituzionale
1. Il primo comma dell'articolo 79 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera».
Consiglio d’Europa - Interim Resolution ResDH(2005)114
concerning the judgments of the European Court of Human Rights and decisions by the Committee of Ministers in 2183 cases against Italy relating to the excessive length of judicial proceedings
The Committee of Ministers, under the terms of former Articles 32 and 54 and of Article 46, paragraph 2, of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter referred to as “the Convention”),
Having regard to the numerous judgments of the European Court of Human Rights (hereinafter referred to as “the Court”) and decisions of the Committee of Ministers since the early 1980s finding violations by Italy of Article 6, paragraph 1, of the Convention, due to the excessive length of judicial proceedings;
- the in-depth, structural modernisation of the judicial system to achieve improved long-term efficiency;
- special action (sezioni stralcio) to deal with the oldest cases pending before national civil courts or, at least, to produce short-term positive effects;
- the acceleration of compensation procedures through the creation of a domestic remedy in cases of excessive length of proceedings;
CALLS UPON the competent authorities to set up an effective national policy, coordinated at the highest governmental level, with a view to achieving a comprehensive solution to the problem and to presentby the end of 2006 at the latest a new plan of action based on a stocktaking of results achieved so far and embodying an efficient approach to its implementation;
[1] Su tali aspetti cfr. G. Fiandaca, E. Musco, “Diritto penale”, parte generale, pp. 735 e ss.
[2] Le pene accessorie previste per i delitti sono quelle della interdizione dai pubblici uffici, dall'esercizio di una professione od arte, della interdizione legale; della incapacità di contrattare con la p.a., della decadenza o sospensione dall'esercizio della potestà dei genitori; della interdizione dagli uffici direttivi delle persone giuridiche ed imprese; per le contravvenzioni: la sospensione dall'esercizio di una professione od arte e la sospensione dagli uffici direttivi delle persone giuridiche ed imprese: pena accessoria comune ai delitti ed alle contravvenzioni è la pubblicazione della sentenza di condanna. Pene accessorie speciali sono, infine, previste da leggi speciali in materia di assegni, di frodi alimentari, di bancarotta, ecc.
3 Quando l'applicazione dell’amnistia o dell'indulto esplica effetti sull'applicabilità di una misura di sicurezza, il giudice dell'esecuzione trasmette, a norma dell'art. 672, comma 2, gli atti relativi al magistrato di sorveglianza.
[4] Si richiama l'art. 452 (delitti colposi contro la salute pubblica) primo comma, numero 3), e secondo comma.
[5] In particolare, si richiamano le conseguenze previste dal primo comma, numero 2), o dal secondo comma dell'articolo 583 c.p.
[6] I reati sono previsti dagli articoli 4, 5 e 6 della legge 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni.
[7] Si richiama l'articolo 20, primo comma, lettere b) e c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e l’articolo 44, comma 1, lettere b) e c) del D.P.R. 380/2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), concernenti le sanzioni penali (peraltro il testo dell’articolo 20 della legge 47/85, abrogato dall’articolo 136 del decreto legislativo 378/2001, recante disposizioni legislative in materia edilizia, è successivamente confluito nel citato articolo 44 del testo unico in materia di edilizia) a meno che si tratti di violazioni di un'area di piccola estensione, in assenza di opere edilizie, ovvero di violazioni che comportino limitata entità dei volumi illegittimamente realizzati o limitate modifiche dei volumi esistenti e sempre che non siano stati violati i vincoli di cui all'articolo 33, primo comma, della medesima legge n. 47 del 1985, o il bene non sia assoggettato alla tutela indicata nel secondo comma dello stesso articolo.
[8] Viene richiamato l’articolo 163 del testo unico di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e l’articolo 181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, concernenti entrambi le Opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa).
[9] Si richiama l'articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, recante disposizioni contro le immigrazioni clandestine.
[10] Si richiama l'articolo 59 del decreto legislativo 11 marzo 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), concernente le sanzioni penali.
[11] Si richiama l’articolo 137 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), relativo alle sanzioni penali.
[12] In tema di normativa concernente i rifiuti vengono richiamati il Capo I del titolo V del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), recante le disposizioni sanzionatorie , transitorie e finali e il capo I del titolo VI della parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), recante le disposizioni generali (artt. 177 e s.s.) concernenti la gestione dei rifiuti.
[13] Viene richiamato l’articolo 27 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), relativo alle sanzioni.
[14] Il perdono giudiziale è una causa estintiva del reato, applicabile soltanto all'imputato che nel momento in cui lo ha commesso era minorenne. Consiste nella possibilità, per il giudice, di rinunciare alla condanna, allo scopo di dargli un'altra possibilità per evitare l'impatto con il carcere; ai sensi dell’art. 169 c.p. il perdono giudiziale può essere concesso a tre condizioni: a) che il giudice non ritenga di dover infliggere una pena superiore a 2 anni di reclusione e 3 milioni di lire di multa; b) che l'imputato non abbia subito altre condanne le quali, sommate a quella che il giudice dovrebbe infliggere, superino il limite di cui alla lettera a); c) che il giudice ritenga che l'imputato non commetterà altri reati (cosiddetta prognosi di non recidività). Il perdono può anche essere concesso più di una volta, purché la somma delle pene che avrebbero dovuto essere inflitte non superi i 2 anni di reclusione e/o i 3 milioni di lire di multa.