Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-3944-3957-de-agosto-13-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759ebdf3f905b08ee0430a010151b08e&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-18 07:16:32
Document Index: 283368646

Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 164', 'artículo 179', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 1495', 'artículo 1502', 'artículo 32', 'artículo 41', 'artículo 177', 'artículo 179', 'artículo 280', 'artículo 125', 'artículo 179', 'artículo 179', 'artículo 125', 'artículo 179', 'artículo 280', 'artículo 280', 'artículo 261', 'artículo 83', 'artículo 280', 'artículo 280', 'artículo 179', 'artículo 280', 'artículo 179', 'artículo 179', 'artículo 1', 'artículo 65', 'artículo 223', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 263', 'artículo 17', 'artículo 12', 'artículo 17', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 152', 'artículo 108', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 108', 'artículo 28', 'artículo 108', 'artículo 9', 'artículo 211', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 223', 'artículo 108', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 176', 'Artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 1', 'Artículo 27', 'artículo 210']

﻿ SENTENCIA 3944-3957 DE AGOSTO 13 DE 2009
SENTENCIA 3944-3957 DE 13 DE AGOSTO DE 2009
CONTENIDO:INSCRIPCIÓN DE CANDIDATOS A ELECCIONES. DEBE REALIZARLA SOLO EL REPRESENTANTE LEGAL DEL PARTIDO O SU DELEGADO
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTIDO POLÍTICO, INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURA
Sentencia 3944-3957 de agosto 13 de 2009
Rad.: 11001-03-28-000-2006-00011-00(3944-3957)
Actor: Pedro Alberto Pérez Durán y Otros
Demandado: Representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del departamento de Sucre
Según lo dispuesto en los artículos 128, numeral 3º, del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, y 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003—, esta sección es competente para conocer de los procesos electorales.
En la demanda radicada con el número 3974, el demandante pretende la nulidad íntegra del acto que declaró la elección de los representantes a la Cámara por el departamento de Sucre, en tanto que en las radicadas con los números 3944, 3957, 3969, 3970 y 3971, solamente se dirigen a cuestionar la legalidad de la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep como representante por esa circunscripción, contenida en el acta parcial del escrutinio de los votos para Cámara de Representantes, formulario E-26CR, suscrita el 21 de marzo de 2006 por los delegados del Consejo Nacional Electoral para ese departamento.
Previo a resolver los cargos formulados en las demandas, la Sala se ocupará en primer lugar del análisis y decisión de las excepciones propuestas por el demandado.
En el memorial contentivo de los alegatos de conclusión, el demandado formuló la excepción de indebida acumulación de pretensiones contra las demandas radicadas con los números 3969, 3970 y 3974, aduciendo como argumento para ello que “por una parte se solicita la anulación del acto de declaratoria de elección lo cual implicaría que se repitiera el proceso eleccionario, es decir, la reconstrucción de todo el proceso de elección y por otro lado se solicita que sobre este acto sobre el cual (sic) se pide la nulidad se realice un nuevo escrutinio. Lo que pretendo establecer es que las dos peticiones son excluyentes entre sí”.
En este caso, la Sala debe rechazar por extemporáneo el medio exceptivo propuesto por el demandado con fundamento en lo siguiente:
El artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, con respecto a la oportunidad para proponer excepciones dispone:
“ART. 164.—En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos” (negrillas fuera de texto).
Del tenor literal de la norma transcrita, se observa en forma diáfana que el demandado cuenta con la posibilidad de proponer excepciones de fondo, para lo cual se le otorga únicamente una oportunidad procesal, la contestación de la demanda o dentro del término de fijación en lista.
La limitación temporal que allí se prevé, resulta razonable, porque a través de las excepciones el demando concreta su derecho de oposición o defensa frente a las pretensiones que se le formulan, para lo cual la ley le concede una precisa oportunidad en la cual puede hacer uso de aquel derecho.
En el caso sub-lite, encuentra la Sala que la excepción de indebida acumulación de pretensiones propuesta por el demandado resulta inoportuna, habida cuenta que no se formuló en la oportunidad que la ley concede para tal efecto, esto es, en la contestación de la demanda, sino en una etapa procesal subsiguiente en la cual ya había precluido la oportunidad para su ejercicio.
De manera que, los anteriores razonamientos resultan suficientes para rechazar por extemporánea la excepción de indebida acumulación de pretensiones.
4. El fondo de la controversia.
Tal como ab initio se indicó, cinco de las demandas presentadas (Exps. 3944, 3957, 3969, 3970 y 3971) se encaminan a controvertir solamente la elección del señor Jairo Alfredo Fernández como representante a la Cámara por el departamento de Sucre, en tanto que uno de los libelos (Exp. 3974) se dirige contra la totalidad de los declarados elegidos en el acto acusado.
A continuación, la Sala se ocupará del análisis y decisión de los cargos formulados en cada una de las demandas, siendo preciso advertir, que un primer análisis de los libelos permite evidenciar que algunos de los cargos propuestos son similares, frente a lo cual se agruparan aquellos que resulten coincidentes.
4.1. De la inhabilidad por intervención en la gestión de negocios o celebración de contratos con entidades públicas (C.N., art. 179, num. 3º).
La demandante Rosa Estela Padrón Barreto (Exp. 3957) aduce que el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep no podía ser elegido como representante a la Cámara, por cuanto dentro de los 6 meses anteriores a su elección, gestionó como presidente y representante legal de la Liga de Softbol de Sucre ante el Instituto Departamental de Deportes y Recreación de Sucre -Indersucre, (establecimiento público del orden departamental) la consecución de recursos, los cuales fueron girados por esta entidad a la liga los días 14 de septiembre y 13 de octubre de 2005, habiendo sido administrados por él al estar autorizado legalmente para ello.
Que si bien el interés en la gestión no fue propio, se adelantó con el fin de beneficiar a un tercero, como lo es la liga.
Enfatiza que independiente de la razón que tuvo Indersucre para transferir los recursos a la Liga de Softbol, quedó evidenciado el carácter negocial de la relación existente entre la Liga y la entidad pública, lo cual hacía inelegible al señor Fernández Quessep.
Así mismo, en la demanda impetrada por el señor Jorge Enrique Nuño Henao (exp. 3971), se formuló similar planteamiento en cuanto a la causal de inhabilidad en comento, afirmándose que el señor Fernández Quessep se encontraba inhabilitado para ser elegido, por cuanto tuvo acceso a la administración de recursos públicos provenientes del departamento de Sucre, en su calidad de presidente y representante legal de la Liga de Softbol de Sucre, circunstancia que por sí misma, además de configurar la causal de inelegibilidad lo colocó en una situación de desigualdad frente a los demás candidatos.
Señala que la inscripción de los equipos y los recursos que se giraron por ese concepto por parte de Indersucre a favor de la liga, implicaron no solo la gestión adelantada por su presidente, sino también el surgimiento de un negocio jurídico de carácter innominado del cual se derivan obligaciones para las partes y se regula por las normas de derecho privado.
Determinado lo anterior, corresponde a la Sala definir si como lo sostienen los demandantes, el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep estaba incurso en la causal de inhabilidad alegada, y por tanto, si hay lugar a anular su elección.
La norma constitucional que prevé la causal de innelegibildiad es del siguiente tenor:
La causal de inhabilidad en comento prevé varias hipótesis que pueden dar lugar a su configuración, así:
i) La intervención en la gestión de negocios ante cualquier entidad pública.
ii) La celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel.
iii) Haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales.
Adicionalmente para que se estructure la causal, la norma constitucional consagra dos elementos adicionales, a saber: a) que la intervención en la gestión de negocios o en la celebración de contratos por parte del candidato que resulta elegido sea en interés propio o de terceros y, b) añade un elemento temporal, que aquella haya tenido ocurrencia dentro de los seis meses anteriores a la elección.
Previo a verificar si se cumplen los presupuestos de hecho a los que se refiere la norma constitucional, la Sala considera pertinente aclarar lo que ha de entenderse por intervención en la gestión de negocios y por intervención en la celebración de contratos.
Según jurisprudencia reiterada de esta sección, la intervención en la gestión de negocios implicaba “la realización de diligencias para la consecución de algo de que pueda derivarse lucro” (1) . Ello significaba que para que se estructurara la causal de inhabilidad, debía demostrarse que el elegido había intervenido personal y activamente en diligencias o actuaciones tendientes a obtener un resultado lucrativo, las cuales debieron tener ocurrencia dentro de los seis meses anteriores a su elección.
No obstante, en reciente jurisprudencia, esta Sala retomó la posición que venía desarrollando la Sección Quinta de esta corporación y precisó el concepto de gestión de negocios de la siguiente manera:
“(...) En el precedente jurisprudencial de la Sección Quinta, la causal ha sido entendida “como la realización de diligencias para la consecución de algo que pueda derivar lucro” (2) .
... Con fundamento en este enfoque concluyente del precedente judicial de la sección en torno a la conceptualización de la causal, la Sala la estudiará en el caso bajo examen.
Tiene que ver con la necesidad de prevenir que quien siendo candidato al Congreso de la República y de manera simultánea se desempeñe laboralmente en el manejo de asuntos y de temas que impliquen participar o tomar parte en actuaciones ante entidades públicas en la realización de cualquier diligencia ya en nombre propio, ya en nombre de la persona jurídica que representa, pueda valerse de tal situación para obtener prevalentemente sobre los demás candidatos la concreción o la materialización del asunto de interés que tramite ante dichas entidades oficiales. Igualmente, impedir que el aspirante que se encuentre en estas circunstancias de acercamiento a organismos estatales, por cuenta de las diligencias que adelante ante éstas, se beneficie, porque las mismas pueden traducirse en prestigio para su candidatura.
Acudiendo al significado gramatical de las palabras o términos que comprenden esta causal inhabilitante: Intervención —Gestión— Negocio, se tiene lo siguiente:
Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, vigésima primera edición, año 1992, páginas 834, 732 y 1015. Las acepciones “intervención”, “gestión“ y “negocio”, tienen el siguiente significado:
Intervención. (Del lat. Interventio, -onis) f. Acción y efecto de intervenir.
Gestión. (Del lat. Gestio. –onis) Acción y efecto de gestionar.
Negocio. (Del lat. Negotium). 1. Cualquier ocupación, que hacer, o trabajo.2 Dependencia, pretensión, tratado o agencia. 3. Todo lo que es objeto o materia de una ocupación lucrativa o de interés. 4. Acción y efecto de negociar. 5. Utilidad o interés que se logra en lo que se trata, comercia o pretende.
Negociar. (Del lat. Negotiari) Tratar y comerciar, comprando y vendiendo o cambiando géneros, mercaderías o valores para aumentar el caudal. 2. Tratar asuntos públicos o privados procurando su mejor logro.
Así, es claro, en el entendido que cuando la ley no distingue no le es dable distinguir al intérprete, (3) que la prohibición de gestionar negocios dentro de los (6) meses anteriores a la elección, no se limita o se restringe a la consecución de lucro, esto es, de ganancia o de beneficio patrimonial. El propósito o la intención del que gestiona bien puede consistir también en el logro de otra clase de interés o de beneficio, incluso de naturaleza extrapatrimonial: “Un deseo cualquiera”. Es de resaltar que la causal no contempla la expresión “lucro” sino “negocio”, acepción amplia según su etimología” (4) .
De acuerdo a lo anterior, se tiene que para la configuración de la inhabilidad contemplada en el artículo 179 de la Constitución Política, se debe demostrar que, ante entidades públicas, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, el congresista elegido intervino personal y activamente en diligencias o actuaciones tendientes a obtener cualquier interés o beneficio, incluso de naturaleza extramatrimonial, y no solo la consecución de un resultado lucrativo.
De otro lado, la Sala ha entendido por intervención en la celebración de contratos “aquellas gestiones o actuaciones que indiquen una participación personal y activa en los actos conducentes a la celebración del mismo y permitan develar un claro interés sobre el particular (5) . De esta manera, la intervención en la celebración de contratos comprende un concepto amplio que no solamente involucra a terceros que participan personal y activamente en las actividades precontractuales, sino también a las partes del contrato, en donde la participación personal se entiende directa” (6) .
Como puede observarse, la intervención en la gestión de negocios y la intervención en la celebración de contratos constituyen conceptos distintos e independientes, que, ameritan en cada evento la demostración de unos supuestos de hecho determinados para cada uno.
Hechas las anteriores precisiones, la Sala se ocupará de verificar, si en el caso en estudio se encuentran reunidos los presupuestos para que se configure la inhabilidad objeto de estudio, siendo preciso advertir que el cargo formulado por los demandantes se sustenta en el hecho de que el demandado intervino en la gestión de negocios, lo que a su vez derivó en la celebración de un negocio jurídico.
Para tal efecto, obra en el expediente copia autenticada del acta de escrutinio de los votos para Cámara de Representantes, formulario E-26CR, suscrita por los delegados del Consejo Nacional Electoral el 21 de marzo de 2006, la cual contiene la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, como representante a la Cámara por el departamento de Sucre para el periodo 2006 a 2010. (Exp. 3957, fl. 42, Exp. 3971, fl. 47).
También aparecen cuentas de cobro suscritas por la secretaria de la Liga de Softbol de Sucre por valores de $ 1.925.000 y $ 825.000, en las que se aprecia que el Indersucre adeuda dichos valores a la liga por concepto de saldo de inscripciones de equipos participantes en los torneos: categoría empresarial masculino, primera categoría masculino y categoría femenino, organizados en el año 2005, en los cuales se relacionan los equipos participantes. (Exp. 3957, fls. 128 a 131).
Reposan en el Expediente 3971 (fls. 132 a 145), copias autenticadas de las órdenes de pago 0409 de 14 de septiembre de 2005, del Instituto Departamental de Deportes y Recreación de Sucre —Indersucre— a favor de la Liga de Softbol de Sucre por valor de $ 1.100.000, cuyo concepto corresponde a aporte para cancelar inscripciones de los dos equipos que participaron en el torneo departamental de las categorías libres masculino y femenino; resolución de autorización de pago de la anterior suma de dinero emitida por el director de Indersucre, solicitud de certificado de disponibilidad presupuestal y certificado de disponibilidad presupuestal de 13 de septiembre de 2005, suscrito por el jefe de la sección administrativa y financiera de Indersucre; orden de pago 0436 de 3 de octubre de 2005 por valor de $ 3.360.000, a favor de la Liga de Softbol de Sucre y cuyo concepto es aporte para la participación en los 13 juegos deportivos de los empleados oficiales en Santa Marta del 4 al 9 de octubre de 2005, resolución de 3 de octubre de 2005, por medio de la cual el director de Indersucre autoriza a la tesorería general de dicha entidad para girar un cheque por la suma de $ 3.360.000 a favor de la Liga de Softbol de Sucre, solicitud de certificado de disponibilidad presupuestal de 3 de octubre de 2005, certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el jefe de la sección administrativa y financiera de Indersucre; orden de pago 0482 de 13 de octubre de 2005, a favor de la Liga de Softbol de Sucre, por valor de $ 825.000 correspondiente al aporte para el pago de inscripciones de los equipos participantes en el torneo departamental, resolución de 13 de octubre de 2005, por medio de la cual el director de dicha entidad autoriza girar el cheque por el valor antes mencionado a favor de la liga de Softbol y certificado de disponibilidad presupuestal de 10 de octubre de 2005.
Certificación expedida por la presidenta de la Liga de Softbol de Sucre en la cual se indica que el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep fue miembro del órgano administrativo de esa liga, en calidad de presidente, en el periodo comprendido entre el 2 de marzo de 1998 hasta el 2 de noviembre de 2005. (Exp. 3971, fl. 150).
Así mismo, la secretaria de gobierno del departamento de Sucre certifica que, conforme a los documentos que reposan en la gobernación, el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep fungía como presidente de la Liga de Softbol de Sucre para el periodo 2005 (Exp. 3957, fl. 170).
Figura en el expediente copia auténtica del Acta 003 de 2 de marzo de 1998 de la Liga de Softbol de Sucre, en la cual consta la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep como presidente de dicha organización y copia autentica de la Resolución 0450 de 26 de marzo del mismo año, proferida por el gobernador del departamento de Sucre, mediante la cual se acepta como presidente y representante legal de la Liga de Softbol de Sucre al señor Fernández Quessep (Exp. 3971, fls. 192 y 196).
Se aportó también, copia autentica del Acta 011 de 3 de noviembre de 2005, en la cual consta que los miembros restantes del órgano de administración de la Liga de Softbol de Sucre aceptan la renuncia irrevocable al cargo de Presidente de la Liga, presentada por el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep. (Exp. 3971, fls. 152 y 153).
Igualmente se allegaron en copia auténtica los estatutos de la Liga de Softbol de Sucre, en cuyo artículo 2º se prevé su naturaleza, así: “La liga es un organismo deportivo sin ánimo de lucro, dotado de personería jurídica, que impulsa programas de interés público y social por delegación de la Federación Colombiana de Softbol.” Y en el artículo 8º se determinó la estructura funcional, precisándose que el presidente será el representante legal del organismo (Exp. 3971, fls. 158 a 181 y, Exp. 3957, fls. 132 a 155).
De los anteriores medios probatorios que militan en el expediente, la Sala no encuentra acreditado que el demandado, en su condición de presidente de la Liga de Softbol de Sucre hubiese intervenido ante el Instituto Departamental de Deportes y Recreación de Sucre —Indersucre— para que dicha entidad celebrara negocio o contrato alguno con la liga, pues su actividad se limitó a recibir las inscripciones de los equipos participantes en el torneo departamental.
En efecto, los documentos aportados no revelan que el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep como presidente de la Liga de Softbol hubiese desplegado diligencias o desarrollado una participación personal y activa ante Indersucre, tendiente a obtener de dicha entidad la participación o el patrocinio en los torneos realizados por la liga que él presidía, con miras a obtener un interés o beneficio.
Pese a que se encuentra acreditado en forma fehaciente que el Instituto Departamental de Deportes y Recreación de Sucre —Indersucre— realizó pagos a la Liga de Softbol de ese departamento, por concepto de inscripciones de los equipos que tomaron parte en el torneo departamental realizado por dicha organización, así como los gastos de hospedaje de 25 deportistas empleados oficiales del departamento de Sucre que participaron en los juegos deportivos de empleados oficiales, no puede deducirse que el giro de tales recursos sea producto de la intervención directa y eficaz por parte del demandado, tal como lo sugieren los actores, porque como antes se dijo y ahora se reitera, no existe prueba que otorgue certeza de la participación de aquel para obtener el giro de esos recursos.
Ahora bien, como los demandantes también plantean que la inscripción de los equipos y el pago que de la misma realizó el Indersucre, implican no solo la gestión de negocios, sino también el surgimiento de un negocio jurídico de carácter innominado del cual se derivaron obligaciones para ambas partes y que se rige por las normas del derecho privado, en este punto, corresponde establecer si de la situación descrita se deriva la existencia de un contrato y si en su celebración intervino el demandado.
En primer término conviene anotar, que el artículo 1495 del Código Civil define “Contrato o convención” como “un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”.
A pesar de la conceptualización que trae la norma en comento, la doctrina la ha cuestionado por considerarla incongruente, en la medida en que asimila las nociones de contrato y convención, lo cual no es correcto.
Así, se ha entendido que la convención es el acuerdo de voluntades tendiente a la creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas de cualquier naturaleza, en tanto que, el contrato nace del consenso de voluntades, cuyo objeto principal y generalmente exclusivo es la creación de obligaciones (7) . De estas nociones, puede concluirse entonces, que la convención es el género al cual pertenecen todos los contratos, los cuales se convierten en una de sus especies.
Es dable señalar también, que para establecer la existencia de una relación negocial —contrato—, deben estar presentes los elementos esenciales. Así, el artículo 1502 del Código Civil enumera como requisitos los siguientes: i) la manifestación de la voluntad o consentimiento, ii) el objeto a que dicha manifestación de voluntad se endereza y, en ciertos casos, iii) el cumplimiento de formas solemnes que la ley haya previsto (formalidades ad substantiam actus).
Ahora, una de las modalidades de contrato, es el estatal, previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que enseña: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. Del concepto transcrito se infiere que la característica primordial de este tipo de contrato, es la de que al menos una de las voluntades sea la de una persona jurídica de derecho público.
Así mismo, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, previó como elementos de la esencia del contrato estatal: “cuando se logre el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”, pudiéndose destacar de esta noción que se le otorga la naturaleza de solemne a dicho contrato, requisitos estos que deben estar presentes al momento de su perfeccionamiento.
Con fundamento en lo antes expuesto, la Sala considera que la alegada celebración de contratos soportada en el hecho de que la liga de Softbol recibió dineros públicos por parte de Indersucre, por concepto de inscripción de los equipos del instituto que participaron en el torneo departamental realizado por aquella y el reembolso de los gastos de alojamiento de los deportistas, no se erigen por si solos en elementos suficientes que permitan evidenciar la existencia de relaciones contractuales en las que participó el demandado en su condición de representante legal de la asociación deportiva sin ánimo de lucro, pues se desconocen los demás términos en los que se llevaron a cabo los presuntos negocios.
Por ello, en virtud del principio probatorio “onus probandi incumbit actori”, correspondía a los demandantes aportar la prueba documental tendiente a demostrar la existencia de la celebración y perfeccionamiento del contrato, o en su defecto, acreditar los elementos esenciales que conllevan su estructuración, esto es, el acuerdo de voluntades entre la Liga de Softbol de Sucre y el Instituto Departamental de Deportes y Recreación de ese departamento, el objeto sobre el cual recayó aquel acuerdo y las obligaciones que surgieron para cada una de las partes.
Además, tampoco está acreditado que la posible relación negocial hubiera tenido ocurrencia dentro del límite temporal que prevé la norma inhabilitante, es decir, que se hubiese celebrado dentro de los seis meses anteriores a la elección del demandado, pues no existe prueba de la que se pueda establecer la fecha en que se produjo su perfeccionamiento.
De manera que, en el sub examine no se hallan probados los elementos estructurales de la causal inhabilitante, circunstancia que es atribuible a los demandantes, ya que omitieron cumplir con la carga probatoria que conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil les corresponde.
Finalmente, la Sala no comparte la apreciación de los libelistas en cuanto sostienen que la causal de inhabilidad alegada se configura por el solo hecho que el demandado en su calidad de presidente y representante legal de la Liga de Softbol de Sucre recibió y administró recursos públicos provenientes del departamento, toda vez que la causal que se analiza no contempla como presupuestos para su estructuración los que ahora se plantean, razón por la cual carecen de relevancia para los efectos pretendidos.
En este orden de ideas, el cargo es infundado.
4.2. De la inhabilidad para ser elegido representante a la Cámara por desconocimiento de la prohibición sobre coincidencia de periodos. (C.N., art. 179, num. 8º).
Los demandantes Jorge Enrique Nuño Henao (Exp. 3971), Rosa Estela Padrón Barreto (Exp. 3957) y Pedro Alberto Pérez Durán (Exp. 3944), consideran que el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, y por ello, no podía ser elegido como representante a la Cámara por el departamento de Sucre.
Aducen que se violó la prohibición contenida en la norma constitucional en cita, por cuanto el señor Fernández Quessep resultó elegido concejal del municipio de Sincelejo para el periodo 2004-2007, en las elecciones celebradas en el año de 2003, cargo del que tomó posesión el día 5 de enero de 2004. Que en las elecciones llevadas a cabo en el mes de marzo de 2006, el referido ciudadano fue elegido como representante a la Cámara por el departamento de Sucre para el periodo constitucional 2006-2010.
Enfatizan que lo antes descrito evidencia que entre el 20 de julio de 2006 y el 31 de diciembre de 2007 se presenta una coincidencia parcial en el tiempo de los periodos para los cuales resultó elegido el señor Fernández, situación prohibida de manera expresa por la Constitución, lo cual hace que se configure la inhabilidad.
Precisan que la renuncia al cargo de concejal presentada por el señor Fernández Quessep no eliminó la causal de inhabilidad que sobre él recaía, porque si bien esta generaba la vacancia absoluta del cargo, ella no tiene la virtud de eliminar la coincidencia parcial en el tiempo de los periodos para los cuales resultó elegido.
Añaden que pese a que la Ley 5ª de 1992, en su artículo 280, numeral 8º, establece que la renuncia presentada con anterioridad a la elección elimina la causal de inhabilidad, dicha norma adiciona un componente que no se encuentra previsto en la norma constitucional, y que además desconoce la previsión contenida en el parágrafo del artículo 125 constitucional, el cual determinó que los periodos que la Constitución señala para los cargos de elección tienen el carácter de institucionales.
Determinado el cargo propuesto, debe la Sala verificar si el demandado incurrió en la prohibición contenida en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, y por tanto, si hay lugar a que se declare la nulidad de su elección.
La norma constitucional señala:
8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente”.
En lo que concierne a la causal de inhabilidad en comento, ha sido copiosa la jurisprudencia de esta sección que ha abordado el tema en innumerables oportunidades (8) . Así, se ha precisado que la finalidad pretendida con aquella prohibición es evitar que un ciudadano pueda postularse y ser elegido para más de una corporación o cargo de elección popular cuyos periodos coincidan en el tiempo, es decir, que se procura impedir una doble vinculación.
También se ha dicho que pese a que la causal de inhabilidad se encuentra prevista dentro del régimen de inhabilidades de los congresistas, ella no se aplica solamente a estos servidores, sino que debe hacerse extensiva a todos los cargos de elección popular, en tanto que la norma utiliza la expresión “nadie podrá”, lo cual supone una regla general de aplicación imperativa.
Siguiendo los anteriores lineamientos y estudiado el texto del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, se advierte que para que se configure la causal en comento se requiere acreditar dos presupuestos, a saber: i) que el candidato resulte elegido para más de una corporación o cargo público y, ii) que exista coincidencia en los periodos de uno y otro, así sea parcialmente.
Para demostrar los anteriores requisitos se allegaron a los expedientes acumulados copias autenticas del acta final de escrutinios de los votos para concejo municipal, formulario E-26, en el cual consta la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep como concejal del municipio de Sincelejo para el periodo constitucional 2004 -2007 (Exp. 3957, fl. 91. Exp. 3971, fl. 96. Exp. 3944, fl. 79) .
También obra copia auténtica del acta de escrutinio de los votos para Cámara de Representantes, formulario E-26CR, suscrita el 21 de marzo de 2006 por los delegados del Consejo Nacional Electoral, en la cual consta la elección del señor Fernández Quessep como representante a la Cámara por el departamento de Sucre para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2006 a 19 de julio de 2010 (Exp. 3944, fl. 31, Exp. 3971, fl. 47 y Exp. 3957, fl. 42).
Con base en los anteriores documentos, la Sala encuentra acreditado en forma fehaciente el primer presupuesto, esto es, el referido a que el demandado fue elegido para dos corporaciones de elección popular, en tanto que fue elegido como concejal del municipio de Sincelejo y también como representante a la Cámara por el departamento de Sucre.
En cuanto al segundo presupuesto, relativo a la coincidencia de periodos, se tiene que la elección de concejal lo fue para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007, y representante a la Cámara para el periodo que va entre el 20 de julio de 2006 y el 19 de julio de 2010. Luego es evidente que existe una coincidencia parcial en el tiempo de los periodos para los cuales resultó elegido el señor Fernández Quessep, lapso comprendido entre el 20 de julio de 2006 y el 31 de diciembre de 2007.
No obstante lo anterior, obra en el expediente copia auténtica de la Resolución 007 de 2 de febrero de 2006, emanada de la mesa directiva del Concejo Municipal de Sincelejo, mediante la cual se acepta la renuncia del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep como concejal de ese municipio, a partir de la fecha que se establece en el escrito de renuncia —30 de enero de 2006— (Exp. 3944, fls 122 y 123).
Para los demandantes, la renuncia presentada por el señor Fernández Quessep no eliminó la causal de inhabilidad, pues según se plantea, con ella se genera la vacancia absoluta del cargo, empero, no elimina la coincidencia parcial en el tiempo que tienen los periodos institucionales para los cuales fue elegido.
Como fundamento de la anterior aseveración sostienen que en ausencia del parágrafo del artículo 125 de la Constitución, era procedente que quien había sido elegido para una corporación o cargo de elección popular renunciara para aspirar a otro cuyo periodo era coincidente, lo cual generaba la vacancia absoluta e impedía que la persona desempeñara los dos cargos a la vez. Sin embargo, con la reforma constitucional que se introdujo mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, ya no resulta aplicable dicha tesis, por cuanto al establecerse la institucionalidad de los periodos, la renuncia, pese a que genera la vacancia absoluta, no puede desconocer que los periodos coincidentes son institucionales y no personales.
Agregan que el Constituyente quiso que las personas que resultaran elegidas para una determinada corporación, por un periodo determinado, cumplieran con este y no abandonaran su cargo para aspirar a otro, porque con ello se personalizaría los periodos y no se respondería a la institucionalización de ellos.
Por su parte el demandado, con apoyo en jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación sostiene que la renuncia a la corporación o cargo público elimina la inhabilidad de que trata el artículo 179, numeral 8º de la Constitución, tal como expresamente lo prevé el artículo 280, numeral 8º de la Ley 5ª de 1992.
Corresponde entonces a la Sala determinar qué efectos produjo la renuncia al cargo de concejal presentada por el ahora demandado, y si con ella, cesó la estructuración de la causal inhabilitante.
Pues bien, la Ley 5ª de 1992, en su artículo 280, estableció causales de inhabilidad para los Congresistas, y en su numeral 8º, dispuso:
“ART. 280.—Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos congresistas:
8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente” (resaltados fuera de texto).
La Corte Constitucional al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra la disposición transcrita, puntualizó (9) .
Un periodo puede concebirse, en términos abstractos, como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública. Pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Vale decir al respecto, que los periodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces en límites temporales de éstas.
Ya esta corporación ha admitido que la renuncia aceptada constituye vacancia absoluta y por consiguiente, es aplicable lo dispuesto en el artículo 261 de la Carta Política según el cual “ningún cargo de elección popular tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción”, sucesivo y descendente (Sent. C-236. M.P. Hernando Herrera Vergara).
Además, debe agregarse que, si los concejales y diputados cuyo periodo constitucional se encontraba vigente para la fecha de la inscripción de su candidatura al Congreso de la República, renunciaron expresamente a sus respectivos cargos y su dimisión fue aceptada formalmente, habiéndose configurado de esta manera, la falta absoluta para el resto del periodo, rige el principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, la cual se presume en las gestiones que adelantaron ante las autoridades electorales”.
Con base en los lineamientos fijados por la Corte Constitucional, ha de concluirse que la inhabilidad en estudio se configura si la persona es elegida para más de una corporación o cargo público o para una corporación y un cargo si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente (C.P., art. 179, num. 8º), empero tal inhabilidad desaparece si el elegido presenta renuncia antes de la elección correspondiente al otro cargo o corporación, (L. 5ª/92, art. 280, num. 8º), dimisión que, según la Corte Constitucional, debe producirse antes de la inscripción al cargo o corporación al que se aspire.
En este mismo sentido, la Sala Plena de esta corporación en sentencia del trece (13) de febrero de dos mil siete (2007), radicación número: 11001-03-15-000-2006-01025-00(PI), expresó:
“... Del análisis de ambas normas (C.P., arts. 179 y 280), la Sala ha interpretado (10) que esta conducta solamente se estructura cuando concurren los elementos que se enuncian a continuación:
a. Que el congresista, con anterioridad a su elección, o simultáneamente con esta, haya sido elegido o nombrado para otra corporación o para un cargo público.
b. Que su periodo de congresista coincida en el tiempo, así sea parcialmente, con el de la otra corporación o cargo;
c. Que no haya renunciado antes de su elección como congresista a la investidura o cargo que por efectos de la anterior elección o designación venía ostentando o desempeñando; y
d. En consecuencia, que llegue a ostentar simultáneamente ambas investiduras o dignidades.
De lo anterior se desprende que si la persona elegida o posesionada por llamamiento como congresista, previamente a esa elección o posesión, renunció al cargo o dignidad que venía ostentando (edil, concejal, diputado, alcalde, etc.), la Sala tiene dicho que no se estructura la causal, por cuanto ello implica que el periodo correspondiente a este último termine con la aceptación de la renuncia. Al efecto, se considera que lo que tiene relevancia jurídica es el periodo efectivo y no el formal, esto es, el tiempo que la persona de que se trate ocupó el cargo anterior, y no el periodo señalado por la Constitución Política o la ley (negrillas fuera de texto)
Esta posición la explicó la Sala con fundamento en la Sentencia C- 093 de 1994, al encontrar en ella que ‘... la Corte Constitucional consideró que por periodo debe entenderse el lapso en el que el funcionario efectivamente ocupó el cargo y no el tiempo que la Constitución o la ley hayan fijado para su permanencia, razón por la cual la inhabilidad debe contarse desde ese día y no desde el vencimiento del término que se ha fijado como límite para ocuparlo’ (11) ”.
Ahora bien, en el sub-lite está acreditado que el señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, presentó renuncia al cargo de concejal del municipio de Sincelejo, mediante escrito presentado el 30 de enero de 2006 (Exp. 3944, fl. 129), la cual le fue aceptada por la mesa directiva de esa corporación edilicia el día 2 de febrero de la misma anualidad, mediante Resolución 007 (Exp. 3944, fls. 122 y 123), situaciones que tuvieron ocurrencia antes de su inscripción como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, la que se produjo el 9 de febrero de 2006, según consta en el formulario E-7C- (Exp. 3969, fls. 93 y 94).
Corolario de lo anterior, se tiene que la causal inhabilitante por coincidencia de periodos propuesta por los demandantes no se consolidó, en los términos del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, por haber mediado la renuncia al cargo de concejal, con lo cual hizo desaparecer la prohibición allí contenida.
En este punto, es dable precisar que la Sala no comparte los argumentos esbozados por los demandantes, en cuanto pretenden que se inaplique la previsión contenida en el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, porque consideran que esta es incompatible con las normas de orden constitucional, pues sobre esta norma existe cosa juzgada constitucional y como se vio, el juez de constitucionalidad ya la examinó frente a la Constitución.
En reciente oportunidad (12) , la Sala al resolver un asunto similar al que ahora se controvierte, puntualizó:
“Y ocurre que esa interpretación que hizo la Corte Constitucional en relación con la renuncia al cargo o dignidad antes de la inscripción de la candidatura al nuevo cargo o corporación se mantiene vigente, pues la reforma constitucional que se introdujo al numeral 8º del artículo 179 de la Carta Política, en el sentido de agregar la expresión “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad” (A.L. 01/2003, art. 10), fue declarada inexequible, por vicios de trámite, mediante Sentencia C-332 de 2005.
La Sala destaca que, contrario a lo sostenido por el demandante Eduardo Carmelo Padilla Hernández (proceso número 3968), las consideraciones que le permitieron a la Corte Constitucional concluir en la exequibilidad de la situación que, de conformidad con el artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, permite exceptuar la configuración de la causal de inhabilidad prevista para todos los servidores públicos que ocupan cargos de elección popular en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política, no se apoyan en la naturaleza personal o subjetiva de los periodos de los cargos de elección popular. Por el contrario, tales consideraciones aceptan el carácter institucional u objetivo de tales periodos.
Es cierto, según se lee en la trascripción efectuada, que en la Sentencia C-093 de 1994 la Corte Constitucional sostuvo que el concepto abstracto de periodo no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando el servidor específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Así mismo, se destaca de esa sentencia la afirmación, según la cual “los periodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones”.
Al respecto, encuentra la Sala que tales apreciaciones no implican, en modo alguno, el entendimiento del periodo de los cargos de elección popular como un concepto subjetivo o personal, esto es, en consideración a la persona y no al cargo. Por el contrario, quiso la Corte Constitucional resaltar la naturaleza institucional del periodo, de modo que, partiendo de esa premisa, fuera posible plantear que ese concepto abstracto no siempre coincide con el ejercicio efectivo del cargo y, en ese orden de ideas, no siempre permite identificar que “dentro del tiempo respectivo” tuvo lugar el desempeño, por parte del elegido, de las funciones inherentes a su investidura.
Así las cosas, no resulta aceptable la tesis propuesta por el demandante (...), según la cual, la constitucionalidad de la norma que permite exceptuar la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política se sustentó en el carácter personal de los periodos de los cargos de elección popular y que, por tanto, la decisión adoptada en la Sentencia C-093 de 1994 no resulta aplicable al caso en cuanto actualmente se encuentra superada la discusión sobre esa materia, al aceptarse unánimemente la naturaleza institucional de tales periodos”.
Tampoco es de recibo la afirmación de los libelistas, según la cual, por voluntad del constituyente, las personas que resulten elegidas para una corporación, por un periodo determinado, deben cumplir en forma inexorable con el mismo, sin que tengan la posibilidad de hacer dejación de aquel para aspirar a otro, pues ello personaliza los periodos, toda vez que como acertadamente lo indica la señora agente del Ministerio Público en su vista fiscal, de aceptarse una interpretación en tal sentido, se coartarían los derechos a la libertad y autonomía del individuo para acceder y hacer dejación de los cargos de elección popular. La limitante que pretenden introducir los demandantes, no encuentra sustento lógico ni jurídico, pues la Constitución y la ley han establecido la posibilidad que los servidores públicos de elección popular puedan hacer dejación de sus cargos cuando lo estimen conveniente (C.N., art. 261), así como también se ha previsto la formula de suplir esas vacantes y el periodo que deben cumplir los llamados.
Colígese, que la renuncia a un cargo de una corporación pública de elección popular antes de que expire el periodo correspondiente, produce como consecuencias jurídicas que el servidor público cese en el ejercicio de sus funciones, al igual que extingue su periodo para esa corporación, y ello en virtud a que como lo enfatizó la Corte en la sentencia transcrita en precedencia “los periodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de sus funciones”.
Por las razones anteriores, el cargo propuesto no tiene vocación de prosperidad.
4.3. Del impedimento para ser elegido representante a la Cámara por irregularidades en la inscripción de la candidatura.
La demandante Maribel Gamboa Ocampo (Exp. 3969) cuestiona la legalidad del acto demandado con fundamento en tres planteamientos, así: i) Es nula el acta de escrutinio departamental de Cámara por el departamento de Sucre por cuanto se presentan elementos apócrifos que sirvieron de base para su formación (CCA, art. 223, num. 2º); ii) Los candidatos inscritos para la Cámara de Representantes por el Partido Acción Social, no reúnen las calidades para ser elegidos (art. 223, num. 5º, ibíd) y iii) vulneración del régimen electoral.
En cuanto al primero de los reparos que formula, aduce que la lista inscrita por el señor Carlos Daniel Fajardo Osuna, como presunto apoderado del Partido Acción Social es inexistente, por cuanto aquel ciudadano no estaba legitimado para actuar como “avalador e inscriptor” de dicho partido, habida consideración que no acreditó el poder o acto de delegación debidamente expedido por el representante legal de esa colectividad política, que para entonces era el doctor Alfonso Angarita Baracaldo.
Que a pesar que desde el 6 de febrero de 2006, el doctor Alfonso Angarita Baracaldo otorgó poder al doctor Jairo Enrique Merlano para que actuara como “avalador e inscriptor” de la lista del Partido Acción Social a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, en dicho poder no se otorgó facultad distinta que la antes descrita, razón por la cual, el mandatario no podía sustituir o delegar el mandato en terceros, tal como lo hizo, porque el poder especial otorgado por el doctor Angarita Baracaldo no contempló esa posibilidad.
Destaca que ante la falta de poder legalmente otorgado por el representante legal del PAS al señor Carlos Daniel Fajardo Osuna, los actos ejecutados por este no tienen fuerza vinculante alguna, ni comprometen, ni reflejan la voluntad del poderdante, lo cual conlleva que en el presente caso la inscripción de la lista del Partido Acción Social para la cámara departamental de Sucre sea nula, por haberla realizado una persona que no estaba legitimada para ello.
El segundo cuestionamiento lo hace consistir en el hecho que la lista a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, presentada por el señor Carlos Daniel Fajardo Osuna a nombre del Partido Acción Social está viciada, por cuanto el otorgamiento del aval y la inscripción de aquella, son irregulares, por falta de poder de quien actuó como representante de dicho Partido, lo cual le resta efecto y vigencia a los actos posteriores.
Reitera que el poder otorgado por el señor Merlano Fernández al señor Fajardo Osuna solamente lo faculta para que en nombre y representación del partido inscriba los tres candidatos que aspiran a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, sin que se le hubiere facultado a este último para avalar candidatos.
En su criterio, ninguno de los tres candidatos inscritos a nombre del Partido Acción Social reúne las calidades esenciales para ser elegido como representante a la Cámara, comoquiera que no fueron avalados e inscritos por el representante legal de partido (Dr. Alfonso Angarita), ni por el apoderado legítimo (Jairo Enrique Merlano), sino por una persona que creyó serlo (Daniel Fajardo Osuna), y en tal circunstancia, no acreditaron la calidad de avalados e inscritos a nombre del Partido de Acción Social.
En cuanto a la trasgresión del régimen electoral afirma que se transgredieron los principios de imparcialidad, eficacia del voto y proporcionalidad previstos en el artículo 1º del Código Electoral, por causa de la inscripción irregular de la lista del Partido Acción Social (PAS) para Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, y el posterior cómputo de votos por ella obtenidos, y la asignación de una curul a dicho partido, pese a la falsa inscripción de la lista y la inexistencia de un aval otorgado por las directivas de esa colectividad política, con lo cual se alteró la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos, lo que obliga a restarle validez a los votos que se depositaron en las elecciones del 12 de marzo de 2006, no solo a favor del candidato que resultó elegido sino de toda la lista.
Finalmente, en el escrito de adición de la demanda, la libelista propone el cargo de inexistencia de declaración de la elección de los representantes a la Cámara por el departamento de Sucre, sustentándolo en el hecho que revisada el acta general de escrutinio de ese departamento no consta dicha declaración, razón por la cual la comisión escrutadora omitió el objeto esencial de su actividad, por lo cual no hay lugar al reconocimiento de elegidos por esa circunscripción.
Por su parte el demandante Álvaro José Arza Granados (Exp. 3970), considera que el acto demandado debe ser anulado, por cuanto transgredió normas de orden superior.
Sostiene que es ostensible la vulneración de los artículos 108 de la Constitución Política; 3º y 8º del Reglamento 1 de 2003 y 65 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el señor Carlos Daniel Fajardo Osuna realizó la inscripción inicial de las lista de candidatos a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, por el Partido Acción Social sin estar facultado para ello, ya que dicha inscripción solo podía efectuarla el señor Jairo Merlano Fernández, en quien el representante legal del partido delegó la facultad de conceder el aval e inscribir la lista única de candidatos. En dicho poder ni siquiera se concedió la facultad de delegación o sustitución para tal efecto.
Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil, en los poderes especiales, los asuntos se deben determinar claramente, de modo que no puedan confundirse con otros, por lo que los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, debieron rechazar la inscripción y modificación de la lista de candidatos que realizó el señor Fajardo Osuna, por cuanto el poder que le fue otorgado adolecía de esas falencias, pues solamente el señor Jairo Merlano Fernández estaba facultado para realizar tal inscripción.
Pues bien, observa la Sala que las censuras formuladas se dirigen contra el acto de inscripción de la lista del Partido Acción Social y, por ende, de la candidatura del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, pues según se plantea en las demandas, el ciudadano que actuó como avalador e inscriptor de la lista (Carlos Daniel Fajardo Osuna), carecía de facultad para ello, al no acreditar que se le hubiese conferido poder o acto de delegación para tal efecto por parte del representante legal del partido.
Para ello, cuestionan la validez del poder que el señor Jairo Enrique Merlano otorgó al señor Carlos Daniel Fajardo Osuna, para que este avalara e inscribiera la lista a la Cámara de Representantes por el Partido de Acción Social, pues en su criterio, Merlano Fernández no fue autorizado por el mandante para delegar el poder en un tercero, tal como lo hizo, circunstancia de la cual hacen derivar la falta de personería de este último y la vulneración del artículo 223 numerales 2º y 5º del Código Contencioso Administrativo. y los artículos 3º y 8º del Reglamento 1 de 2003.
En las circunstancias anotadas, el problema jurídico que debe resolver la Sala se circunscribe en determinar si la delegación que el señor Jairo Enrique Merlano le otorgó al señor Carlos Daniel Fajardo Osuna es válida y eficaz, al igual que, sí la inscripción efectuada por este último se ajustó a las previsiones legales.
Previamente, es pertinente recordar en esta oportunidad que los actos de inscripción de candidatos a cargos de elección popular constituyen actos preparatorios o de trámite que deben cumplirse o agotarse para la producción de los actos administrativos definitivos que declaran una elección. De allí que, las irregularidades que recaigan sobre aquellos hacen nulos estos últimos.
Comoquiera que en el presente asunto se invocan como transgredidos los artículos 3º y 8º del Reglamento 1 de 2003 proferido por el Consejo Nacional Electoral, “Por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003”, la Sala debe precisar en primera medida, y acorde con lo indicado en forma acertada por la delegada del Ministerio Público en su vista fiscal, que dichas disposiciones no son aplicables al presente asunto, toda vez que aquellas solamente reglamentan lo relativo a las elecciones de las entidades territoriales.
En efecto, tal como se lee del epígrafe del Reglamento 1 de 2003 y de los considerandos normativos que se adujeron para su expedición, se observa que allí se hizo alusión exclusiva al artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, cuyo tenor literal es el siguiente:
“ART. 12.—El artículo 263 31 de la Constitución Política quedará así:
PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema (negrillas fuera de texto).
En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral” (negrillas fuera de texto).
De la norma constitucional transcrita se tiene que el constituyente secundario le otorgó precisas facultades pro-tempore al Consejo Nacional Electoral para que actuara como legislador extraordinario pudiendo expedir normas de carácter estatutario que regularan lo concerniente a “las elecciones de las autoridades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, en relación con la participación de los partidos y movimientos políticos en la contienda electoral que tendría lugar el 26 de octubre de 2003.
Luego no puede afirmarse que aquellos preceptos resultan aplicables a las elecciones de orden nacional, porque la habilitación que se le confirió al Consejo Nacional Electoral estaba circunscrita solamente a las elecciones de orden territorial que seguían a la vigencia del acto, tal como allí quedó establecido en forma diáfana.
Sobre el tema en comento, la Corte Constitucional en Sentencia C-1081 de 2005 se ocupó del examen de constitucionalidad de dicho reglamento, puntualizando:
“En primer lugar, la facultad que ejerció el Consejo Nacional Electoral no se enmarca dentro del ámbito de las competencias ordinarias que la Constitución le atribuyó, sino que nace de una disposición constitucional transitoria y especial, encaminada a asegurar que las nuevas normas constitucionales aprobadas mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 se aplicaran en “las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.” Estas elecciones se realizaron el 26 de octubre de 2003, es decir, dos meses después de la entrada en vigencia del acto legislativo, en razón a que en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró la inconstitucionalidad de la norma de la ley de referendo que postergaba en un año su celebración. El artículo 17, Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, rezaba de la siguiente manera: “Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1º de enero de dos mil cinco (2005). // A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar”. En estas circunstancias, ante la ausencia de una ley que regulara el tema, el desarrollo del artículo 12 de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003 fue efectuado por el Consejo Nacional Electoral.
Por las mismas razones, definido que la Corte Constitucional debe resolver sobre la constitucionalidad de las normas que componen el Reglamento 01 de 2003, esta corporación debe precisar que tal revisión se impone, independientemente de que el citado reglamento haya sido expedido con el fin de regular las elecciones para autoridades territoriales que tuvieron lugar en octubre de 2003.
Ello por cuanto que, pese a que la vigencia de las normas se encontraba limitada por la celebración de las elecciones territoriales de octubre de 2003, fue la propia Corte Constitucional la que mediante Sentencia C-155 de 2005 ordenó al Consejo Nacional Electoral remitir el texto del reglamento en cuestión para “proceder a efectuar el control de constitucionalidad oficioso, definitivo e integral respectivo”. En aquella oportunidad, pese a que la Corte misma reconoció que las elecciones reguladas por el Reglamento 01 de 2003 ya habían pasado, la misma corporación ordenó la remisión del reglamento con el fin de efectuar la revisión integral de la norma, por lo que debe entenderse que fue desde ese momento que este tribunal se arrogó la competencia para efectuar la revisión integral de la norma.
En primer lugar, la facultad que ejerció el Consejo Nacional Electoral no se enmarca dentro del ámbito de las competencias ordinarias que la Constitución le atribuyó, sino que nace de una disposición constitucional transitoria y especial, encaminada a asegurar que las nuevas normas constitucionales aprobadas mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 se aplicaran en “las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”. Estas elecciones se realizaron el 26 de octubre de 2003, es decir, dos meses después de la entrada en vigencia del acto legislativo, en razón a que en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró la inconstitucionalidad de la norma de la ley de referendo que postergaba en un año su celebración. El artículo 17, Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, rezaba de la siguiente manera: “Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1º de enero de dos mil cinco (2005). // A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar”. En estas circunstancias, ante la ausencia de una ley que regulara el tema, el desarrollo del artículo 12 de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003 fue efectuado por el Consejo Nacional Electoral.
6. El Consejo Nacional Electoral fue autorizado por el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003 para reglamentar el contenido del mismo artículo 12, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 2003. Con base en esas facultades, el consejo dictó el Reglamento 01 de 2003, el cual, como ya se señaló, constituye una ley estatutaria en sentido material, en razón de que regula funciones electorales, materia que debe ser desarrollada a través del tipo de las leyes estatutarias, como bien lo precisa el literal c) del artículo 152 de la Constitución (Sent. C-155/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)”.
Con fundamento en lo antes transcrito, es evidente que las normas del Reglamento 01 de 2003, no resultan aplicables a la elección que en esta oportunidad se controvierte, razón por la cual la Sala se releva del estudio y análisis de dichos preceptos.
Ahora bien, en lo que concierne a la facultad para inscribir candidatos a las elecciones, el artículo 108 de la Constitución dispone:
ART. 108.—Modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2003: El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas (sic) con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las (sic) perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del periodo para el cual fue elegido.
PAR. TRANS. 2º—Un número plural de senadores o representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el territorio nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la personería jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación” (subrayas fuera de texto).
Colígese de la norma constitucional transcrita que la inscripción de candidatos a cargos de elección popular se le defirió a los representantes legales de los partidos o movimientos políticos, quienes a su vez pueden delegarla en un tercero.
Acorde con lo anterior, la Ley 130 de 1994, mediante la cual se expidió el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, en su artículo 9º, dispuso lo siguiente:
Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior” (resaltado fuera de texto).
La denominada delegación que se prevé en las anteriores disposiciones, ha de ser entendida como la posibilidad que tiene el representante legal del partido o movimiento de investir o facultar a otro para la realización de un asunto o acto jurídico determinado a su nombre, lo cual se materializa a través del otorgamiento del respectivo poder en el que se determinan de manera clara las gestiones para las que está autorizado el apoderado o mandatario.
Como se observa, el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 es coherente con lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución Política, en tanto la inscripción de un candidato perteneciente a un partido político, deberá ser avalada por el representante legal del partido o por quien este delegue.
La Constitución Política y la ley estatutaria consagran solo dos posibilidades para obtener el aval de un partido político con miras a que uno de sus miembros participe en una contienda electoral: a) que dicho aval lo otorgue el respectivo representante legal del partido o b) que lo otorgue la persona delegada por él.
Bajo ninguna circunstancia puede el delegado del representante legal del partido o movimiento político delegar, a su vez, el mandato que le ha sido conferido, pues esta posibilidad no está contemplada en la Constitución y tampoco en la Ley 130 de 1994, lo cual guarda coherencia con el hecho de que en virtud de la autonomía de los partidos y movimientos que inspira la reforma política (A.L. 01/2003), la voluntad del partido se halla reflejada en los actos de su representante legal y si este ha querido que sea una determinada persona que obre como su delegado para el otorgamiento de avales, no podrá un tercero frente al cual no ha expresado su voluntad realizar un acto que no le compete, como se deduce de las normas constitucionales y legales antes citadas.
Efectuadas las anteriores precisiones de orden legal, se observa que al expediente se allegaron las siguientes pruebas en relación con el proceso de inscripción de la lista del Partido Acción Social a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre:
— Copia auténtica de la certificación expedida por el subsecretario general del Consejo Nacional Electoral, en la cual hace constar que el doctor Alfonso Angarita Baracaldo, según los estatutos, ostenta la representación legal del Partido Acción Social “PAS” (Exp. 3969, fl. 64 y Exp. 3970, fl. 26).
— Copia auténtica del memorial-poder fechado el 6 de febrero de 2006, suscrito por el doctor Alfonso Angarita Baracaldo, representante legal del Partido Acción Social, dirigido a los delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el departamento de Sucre mediante el cual manifiesta: “Por medio del presente documento y en ejercicio de mis facultades estatutarias confiero poder al doctor Jairo Enrique Merlano, identificado con cédula 6.819.611 de Sincelejo, para que en nombre del Partido Acción Social - PAS, expida los avales para la lista única del partido a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre y proceda a su inscripción ante ese despacho”. Este documento contiene diligencia de reconocimiento de firma ante la Notaria Segunda del Círculo de Bogotá (Exp. 3969, fl. 65 y Exp. 3970, fl. 33).
— Copia autentica del poder especial otorgado por el señor Jairo Enrique Merlano Fernández al señor Carlos Daniel Fajardo Osuna, dirigido a los Registradores del departamento de Sucre, cuyo texto es el siguiente: “Jairo Enrique Merlano Fernández, actuando en representación del Partido Acción Social “PAS”, según poder otorgado por el representante legal del mismo, Dr. Alfonso Angarita Baracaldo C.C. Nº 17.028.694 de Bogotá, manifiesto a ustedes que otorgo poder especial al doctor Carlos Daniel Fajardo Osuna con C.C. 92.531.173 de Sincelejo - Sucre, para que en nombre y representación de este partido inscriba las tres (3) personas que aspiran a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre”. Este documento contiene diligencia de reconocimiento de firma por parte del señor Merlano Fernández realizada ante el notario quinto del círculo de Neiva (Huila). (Exp. 3969, fl. 66 y Exp. 3970, fls. 27 a 29).
Así mismo, los estatutos del Partido Acción Social, cuya copia auténtica obra a folios 224 a 246 del Expediente 3969, en su artículo 28 estableció como funciones de la dirección nacional o del jefe único del partido, entre otras, la siguiente: “k. Expedir a través del presidente de la dirección nacional los avales para los candidatos que a nombre del partido participen en contiendas por (sic) cargos de elección popular. El presidente podrá delegar esta función.”
Con fundamento en los anteriores medios probatorios se encuentra acreditado que el representante legal del Partido Acción Social “PAS”, doctor Alfonso Angarita Baracaldo confirió poder al señor Jairo Enrique Merlano Fernández, mediante el cual facultó a este último para avalar e inscribir la lista por ese partido a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, delegación que no mereció reparo alguno en torno a su validez por parte de los demandantes.
También está demostrado en el expediente que el señor Jairo Enrique Merlano, a su vez confirió poder al señor Carlos Daniel Fajardo para que este en nombre y representación del Partido Acción Social inscribiera las tres personas que aspirarían a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre.
Para la Sala, la delegación a la que se ha hecho referencia, esto es, la otorgada por el señor Merlano Fernández al señor Carlos Daniel Fajardo Osuna para que este último realizara la inscripción de los candidatos por el partido a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, no tiene validez, pues contraría el precepto constitucional del artículo 108 inciso 3º y el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 130 de 1994, que solo autorizan a realizar el acto de otorgamiento de aval para la inscripción del candidato al representante legal del partido —en este caso el señor Alfonso Angarita Baracaldo— o a su delegado —señor Jairo Enrique Merlano—, por lo que no se encuentra justificada y carece de sustento la actuación desplegada por el señor Carlos Daniel Fajardo Osuna al realizar la inscripción de los candidatos por el partido a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre, sin tener facultad para ello.
Como se ha mencionado, la reforma política consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2003, otorga un grado alto de autonomía a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, lo cual es coherente con el hecho de que actos como el otorgamiento de avales con miras a la inscripción del candidato para participar en la contienda electoral sean potestativos de los partidos y movimientos, quienes escogen libremente dichos candidatos en consideración a sus calidades morales e intelectuales, entre otras, que puedan representar con solvencia al elector y en este mismo sentido los ideales del partido o movimiento.
El responsable ante el electorado por la candidatura de uno de sus militantes es el partido o movimiento político, por lo cual es muy importante que el aval al respectivo candidato lo otorgue quien constitucional y legalmente está facultado para ello, es decir, el representante legal del partido o su delegado y no persona diferente, pues como organizaciones políticas tienen un deber para con el elector y una responsabilidad social.
No de otra forma puede entenderse que para efectos políticos los actos de un miembro de corporación pública de elección popular no solo afectan al servidor considerado en su individualidad sino también al correspondiente partido o movimiento político.
Bajo este entendido, en el caso que se estudia el representante legal del Partido Acción Social al conferir el mandato al señor Merlano Fernández, autorizó que este otorgara los avales respectivos para los tres miembros del Partido Acción Social, incluyendo al señor Fernández Quessep, pero tal delegación no podía “delegarse” nuevamente al no encontrar sustento en las normas constitucionales y legales, luego debe entenderse, que el acto de inscripción de los candidatos carecía de uno de sus elementos esenciales como lo era el aval del partido político que representaban.
A esta conclusión se llega, además, al verificar que la atribución que cumplen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, para inscribir candidatos a elecciones y para otorgar el correspondiente aval —“Escrito en que uno responde de la conducta de otro, especialmente en materia política” (13) — es una función que no puede ser catalogada como privada, sino que es una función pública ejercida por particulares (14) , al servicio de los intereses generales, que busca facilitar y agilizar la gestión de asuntos públicos, con el objeto de realizar y desarrollar los fines democráticos del Estado en beneficio de los administrados, sometida a las reglas sobre delegación previstas en los artículos 209 y 211 de la Constitución Política y 9, 10 y 11 de la Ley 489 de 1998.
De suerte que si bien es cierto los partidos políticos son instituciones permanentes, de naturaleza privada, que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación (L. 130/94, art. 2º), no es menos cierto que la función que cumplen de inscribir candidatos a elecciones y de darles el correspondiente aval, es una función pública.
Según el artículo 211 constitucional citado, la ley señalará las condiciones para que las “autoridades administrativas” —y entiéndase bajo este concepto particulares que cumplen funciones públicas— puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. En desarrollo de este mandato se expidió la Ley 489 de 1998 que en su artículo 11 determina que no podrán transferirse mediante delegación “2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación”. Como lo señala la doctrina (15) , la limitación contemplada en la norma estudiada establece una relación jurídica funcional e intransferible entre el delegante y el delegatario y persigue facilitar el ejercicio del control “(...) y evitar que la delegación se convierta en una cadena de traspasos de autoridad, lo cual podría convertirse en un factor de ineficiencia y confusión, antes que una técnica para mejorar la prestación de los servicios o el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades y organismos públicos. La razón lógica y técnica para no permitir la delegación de lo delegado es la pérdida de control, la demora en la atención de los asuntos administrativos y la facultad para determinar responsabilidades”. El autor en cita señala además:
“En la delegación se aplica el aforismo latino delegatus delegari non potest según el cual el delegado no puede delegar, haciendo referencia, obviamente, a la imposibilidad de delegar lo que ya ha sido delegado.
Sobre el particular, Cassagne afirma que:
‘En lo que concierne a la sub-delegación hay que advertir que constituyendo el instituto de la delegación una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia no resulta lógico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegación por parte del delegado, la cual, extendiendo el proceso, podría llegar hasta el órgano de inferior jerarquía de la organización administrativa. Por esa causa, la sub-delegación es, en principio, improcedente, salvo autorización expresa de la norma o del delegante originario’”.
De manera que basta la simple lectura del numeral 2º del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, para llegar a establecer que el doctor Jaime Enrique Merlano, no podía delegar la atribución que en desarrollo de lo previsto en los artículos 108 de la Constitución Política, 9º de la Ley 130 de 1994 y 28 de los estatutos del Partido Acción Social, le delegó el doctor Alfonso Angarita Baracaldo, representante legal del partido, pues la sub-delegación, en materia de función administrativa —incluida la prestada por particulares que ejercen funciones públicas—, está proscrita por el ordenamiento jurídico, por razones de responsabilidad, eficiencia y control.
Conduce lo anterior a sostener que si bien el cargo aludido se fundó en la vulneración de los numerales 2º y 5º del artículo 223 Código Contencioso Administrativo, lo cierto es que tales disposiciones no pueden erigirse como fundamento jurídico de esos cuestionamientos, pues lo que en realidad ha ocurrido es que el acto de inscripción de los tres candidatos del Partido Acción Social quebrantó la norma superior en que debía fundarse —artículo 108 de la Constitución y artículo 9º de la Ley 130 de 1994—, pues para la realización de dicho acto era requisito fundamental el aval del partido e indispensablemente este solo podía otorgarlo el representante legal del mismo o su delegado, lo cual no ocurrió, pues como se haya demostrado, dicho aval lo otorgó una persona ajena a las mencionadas.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta que los actos de inscripción de candidatos a cargos de elección popular constituyen actos preparatorios o de trámite que deben cumplirse o agotarse para la producción de los actos administrativos definitivos o que declaran una elección, y que las irregularidades que recaigan sobre aquellos hacen nulos estos últimos, la Sala declarará la nulidad parcial del acto de elección de los representantes a la Cámara por el departamento de Sucre en lo referente a la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, contenido en el acta parcial de escrutinios de los votos para Cámara, (Formulario E-26CR), documento este que obra al folio 182 del Expediente 3969.
4.3.1. Del número de representantes a la Cámara por el departamento de Sucre.
El demandante Roberto Martínez Dussán (Exp. 3974) plantea la excepción de inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, que fijó el número de representantes a la Cámara para la vigencia 2006-2010, por violación directa del artículo 176 de la Constitución Política, y la anulación del acto declaratorio de la elección de los representantes a la Cámara por el departamento de Sucre, por infracción de los artículos 4º y 176 de la Constitución, al asignar tres (3) curules y no ocho (4) como corresponde según la norma constitucional últimamente citada.
Así mismo procedió a formular los siguientes cargos:
En relación con la solicitud de inaplicación, por inconstitucionalidad, del artículo 1 de Decreto 4767 de 2005, la Sala observa:
El artículo 4º de la Constitución Política establece:
“La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las normas constitucionales.
Como lo ha destacado la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, del precepto trascrito se deduce como consecuencia lógica y natural el principio de la eficacia de la Constitución como norma directamente aplicable, que obliga a todos los órganos del poder público, y los habilita en consecuencia para dejar de aplicar normas que sean contrarias a los mandatos constitucionales.
Así se pronunció la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación en Sentencia S-590 del 1º de abril de 1997:
“... Definir Constitución como “norma de normas” genera consecuencias de suma importancia. Vincula o afecta a los miembros de la comunidad y a la totalidad del sistema jurídico de razonabilidad jerárquica ha de hacerse comparando, no solamente la ley con la constitución como sucedía antes de 1991, sino además normas jurídicas con ella, para decidir su aplicación preferente, si aquellas desconocen sus preceptos y principios fundamentales. La Constitución reafirmó la jerarquización del ordenamiento jurídico, del cual se desprende, como corolario lógico, el principio de que una norma superior señala el contenido, la competencia y el procedimiento para la creación de otras normas jurídicas. Son, en otros términos, los principios de validez y eficacia de la norma. Tal actividad puede multiplicarse en el desarrollo de las funciones inherentes a los órganos de la estructura estatal, hasta llegar a una sentencia, norma jurídica que cierra el sistema, como manifestación de la seguridad jurídica. De modo que, cuando una norma inferior riñe con la Constitución, esta tendrá preferencia y, por consiguiente, la primera es inaplicable para el caso”.
La Corte Constitucional ha dicho en relación con la excepción de inconstitucionalidad, establecido en el artículo 4º de la Carta como un deber de las autoridades públicas:
En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe.
De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos “erga omnes” el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas.
Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma —para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente— y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse —apenas en ese asunto— si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (C.N., art. 4º)” (6) .
En este caso en que el demandante solicita que se inaplique por inconstitucionalidad el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, en cuanto asignó al departamento de Sucre tres (3) curules en la Cámara de Representantes para la legislatura 2006-2010, y en su lugar se aplique el artículo 176 de la Constitución Política, según el cual le corresponden cuatro (4) curules, la Sala considera procedente que se examine en primer término este punto, a partir de la confrontación de las normas cuya antinomia se arguye.
La norma constitucional invocada establece en lo pertinente:
“Artículo 176. (Modificado por el A.L. 2/2005): La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.
“Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.
Por su parte el Decreto 4767 del 30 de diciembre de 2005 fijó en su artículo 1º el número de representantes a la Cámara que se elegirían por cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá en las elecciones del 12 de marzo de 2006, en los términos del artículo 176 de la Constitución Política, asignándole al departamento de Sucre tres (3) curules (fl. 56).
El demandante propone la excepción de inconstitucionalidad referida, porque considera que la expresión “... dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”, de la norma constitucional debe entenderse en el siguiente sentido:
— Un número básico de dos (2) curules por cada circunscripción territorial, por derecho propio.
— Un (1) representante adicional por cada doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes.
— Un (1) representante adicional por la fracción mayor de ciento veinticinco mil (125.000) habitantes que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.
De allí deduce que la norma que asigna siete (3) curules para el departamento de Sucre es inconstitucional, debe inaplicarse y en su lugar se debe establecer que a dicho departamento le corresponden cuatro (4) curules en la Cámara de Representantes para la legislatura 2006-2010.
Es decir que el demandante propone una interpretación de la norma constitucional distinta a la que inspiró el Decreto 4767 de 2005 del Gobierno Nacional en cuanto a la fórmula para la determinación del número de representantes a la Cámara por las circunscripciones departamentales, pues considera que su cálculo debe hacerse con base en la totalidad de la cifra poblacional, y que la aplicación de la fracción no aplica para el caso de los departamentos que tienen 375.000 habitantes o menos.
La Sala considera que no existen razones que justifiquen la inaplicación del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005 en lo pertinente al número de representantes a la Cámara por el departamento de Sucre, por cuanto la aplicación del artículo 176 de la Constitución Política dada por el Gobierno Nacional a través de ese decreto corresponde a una adecuada interpretación, que consulta el sentido y la finalidad de la norma, conforme con las reglas tradicionales de la hermenéutica y teniendo en cuenta que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, por tratarse de una norma constitucional, debe optarse por la que resulte armónica con el sistema de derechos de la Carta, así como con su diseño axiológico (16) . Las razones son las siguientes:
El tenor literal de la expresión que motiva el disenso es el siguiente:
“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil” (resaltado fuera de texto).
La frase trascrita tiene dos partes y no tres como lo afirma el demandante. Ellas son:
— Dos representantes por cada circunscripción territorial.
— Uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.
La conjunción disyuntiva o que en el texto se subraya no puede interpretarse como la que separa en dos esta segunda parte de la frase; su utilización se explica por el uso del pronombre numeral uno y el adjetivo más que se refiere a los representantes que corresponden, derivados de la población, a saber, uno por cada 250.000 habitantes o fracción superior a ciento veinticinco mil. Lo cual es congruente con la utilización del verbo que tengan, también subrayada.
Así se deduce de la norma cuyo texto es claro en señalar que además de los dos representantes asignados a cada una de las circunscripciones territoriales, éstas tienen derecho a uno más por cada 250.000 habitantes o fracción superior a 125.000 que excedan de los primeros 250.000.
Por el contrario, el demandante desconoce que la segunda parte del parágrafo comentado se aplica luego de deducir 250.000 de la cifra de población registrada en el censo de 1985, y en su argumentación no se detiene a analizar el sentido de las expresiones uno más y que tengan (en plural) que a criterio de la Sala significan que las curules adicionales tienen lugar tanto por cada 250.000 como por la fracción de 125.000, en ambos casos cuando exceden los primeros 250.000, y sin que sea necesario, para aplicar la fracción, que esta surja como residuo, es decir, después de dividir el excedente de 250.000 por 250.000, o dicho de otra manera, después de que la circunscripción de que se trate haya obtenido una tercera curul.
La constitucionalidad del Decreto 4767 del 30 de diciembre de 2005 fue objeto de pronunciamiento de esta Sala en la sentencia del 14 de diciembre de 2006, por la cual se negaron las pretensiones de una demanda presentada en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, por considerar que era violatorio del artículo 176 de la Constitución Política (Exp. 3975).
En sentencias del 23 de febrero de 2007, mediante las cuales la Sala decidió los procesos de nulidad electoral radicados con los números 3951, 3968, 3982, 3997, 4015, 4016, 4020 y 4021, de una parte, y los números 3972 y 4025, de otra, esta Sala hizo las siguientes precisiones acerca de los casos en que, conforme al artículo 176 constitucional, procede asignar curules adicionales a las circunscripciones electorales de cámara atendiendo la fracción de 125.000 que exceda los primeros 250.000.
En dichas sentencias dijo la Sala lo siguiente:
“... es del caso anotar que en la oportunidad en la cual esta Sala se ocupó de estudiar las censuras que en su momento se dirigieron, de manera directa, contra el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, se señaló que la representación que se obtiene por la aplicación de la segunda opción del criterio poblacional (fracción mayor de 125.000 habitantes) se justificaba por la necesidad de otorgar representación a un número significativo de habitantes que, siendo apenas una porción de la base general de población que da derecho a un representante (250.000 habitantes), surge luego de advertirse la presencia, al menos en una única vez, de esa base general de población en la cifra total de habitantes de cada circunscripción.
Y, con apoyo en esa finalidad, se sostuvo que la representación por fracción de población solo podía operar al final de la labor de cálculo, en cuanto exigía la reunión simultánea de dos condiciones. De una parte, la aplicación efectiva de la primera opción, esto es, que con ella se obtuviera al menos una curul y, de otra, la producción de una fracción de población en el resultado de esa primera opción.
Pero ocurre que en esta oportunidad, reexaminando el asunto, advierte la Sala que si bien es válido el planteamiento sobre la finalidad que inspiró el reconocimiento de la representación por fracción de población, no resultan igualmente explicables los condicionamientos a los que, en su momento, se entendió sometida esa eventual representación, pues, ahora se encuentra que tales límites, en realidad, no reflejan el verdadero sentido y alcance de la disposición constitucional en el punto que se analiza.
En efecto, del tenor literal de la fórmula de representación poblacional (uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil) no surge una limitante en el sentido de que la segunda opción solo puede operar luego del agotamiento eficaz de la primera y que, por tanto, no pueda operar desde el comienzo del cálculo, es decir, a falta de la base general de población (250.000 habitantes), descontados los primeros 250.000 habitantes del total de la población.
Además, esa limitante tampoco surge de la finalidad pretendida por la disposición, esto es, de la necesidad de otorgar representación a un número significativo de habitantes que, siendo apenas una porción de la base general de población, surge luego de advertirse la presencia, al menos en una única vez, de esa base general de población. Lo anterior, por cuanto no debe perderse de vista que, según se precisará enseguida, la representación poblacional es cuestión que se determina luego de descontar de la población total de la respectiva circunscripción territorial la base general de población (250.000 habitantes), como quiera que la representación poblacional, en una y otra opción, se obtiene a partir de determinado número de habitantes que las circunscripciones “tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”. ...”.
Si como lo asevera el demandante, la cifra de 250.000 solo se aplicara para permitir la adición de una curul para la Cámara de Representantes por fracción superior a 125.000 sobre los primeros 250.000, es decir, solo a favor de los departamentos con población mayor a 375.000 habitantes, se incurriría en una interpretación discriminatoria en contra de los departamentos con población inferior a 250.000 habitantes, en la medida en que éstos no tendrían derecho a una curul por la cifra de población superior a 125.000, como los demás departamentos, lo cual tendría como consecuencia un desfavorecimiento de su representatividad, precisamente por su condición de departamentos más débiles económica y socialmente, como es el caso de los departamentos de Casanare y Putumayo que el actor menciona, cuyas poblaciones son de 147.472 y 174.219, respectivamente.
Por el contrario, bajo la interpretación que el gobierno le ha dado al artículo 176 de la Constitución Política, a través del Decreto 4676 de 2005, no se establecen discriminaciones y se otorga la misma representatividad básica de dos (2) curules a todas las circunscripciones territoriales, y a partir de allí se otorgan curules adicionales en proporción a su población que exceda de un mínimo preestablecido de doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes; es esta en consecuencia la interpretación correcta constitucional.
Por las razones expuestas no prospera el primer cargo, dirigido contra el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, en cuanto determinó que son tres (3) las curules en la Cámara de Representantes que corresponden al departamento de Sucre para la legislatura 2006-2010, encaminada a su inaplicación por vía de la excepción de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 4º de la Carta.
La disposición acusada es constitucional porque interpreta en forma correcta el artículo 176 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2005, según el cual, para la legislatura 2006-2010, a cada circunscripción territorial le corresponden dos representantes a la Cámara y uno más por cada 250.000 habitantes o fracción superior a 125.000 que excedan de los primeros 250.000.
En ese orden de ideas, en el caso del departamento de Sucre, en el que la población según el censo de 1985 era de 561.649 (fl. 172), el cálculo es el siguiente:
— Dos (2) representantes por derecho propio, aplicable a todas las circunscripciones territoriales.
— Una (1) curul resultante de dividir la cifra del censo poblacional del departamento de Sucre realizado en 1985 en exceso de los primeros 250.000, o sea 311.649 entre 250.000.
Total siete (3) representantes a la Cámara por el departamento de Sucre.
Así lo estableció el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, y por lo tanto no hay lugar a la inaplicación de dicha disposición, como lo solicita el demandante, pues ella se ajusta al precepto del artículo 176 constitucional.
El segundo cargo está dirigido contra el acta parcial de escrutinio de los votos para Cámara de Representantes por la circunscripción territorial de Sucre para el periodo 2006-2010, en cuanto por ella se declaró la elección de tres (3) representantes y no de cuatro (4) como correspondía, por sustracción de los motivos legales que fundamentaron el acto electoral demandado.
Dicho cargo tampoco prospera porque se plantea como consecuencia de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, que como ya se dijo es infundada.
Contra el acto declaratorio de la elección también se formula el cargo de infracción de la norma en que debía fundarse por error de derecho, con violación directa del principio de legalidad, de los artículos 4º y 176 de la Constitución Política, y del artículo 12 de la Ley 153 de 1887.
Habiéndose establecido la constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005 del Gobierno Nacional, en cuanto determinó que al departamento de Sucre le corresponden tres (3) curules en la Cámara de Representantes para la legislatura del 2006 al 2010, debe concluirse que no prospera este tercer cargo, fundado en la excepción de inconstitucionalidad de la citada disposición.
Este cargo también está dirigido contra el acto declaratorio de la elección de los representantes a la Cámara por la circunscripción departamental de Sucre (2006-2010), formulado a partir de la infracción de las normas en que debería fundarse, debido a error en derecho por violación directa del principio y derecho a ser elegido y de los artículos 3º, 5º, 40, 99 y 103 de la Constitución Política, por cuanto el Gobierno Nacional y las autoridades electorales desconocieron el contenido del artículo 176 superior.
Tampoco este cargo prospera porque tiene como fundamento la acusación de inconstitucionalidad del artículo 1º del Decreto 4676 de 2005, que es infundada, como quedó establecido al analizar el primer cargo de esta demanda.
En conclusión, está llamada a prosperar la demanda de nulidad del acto administrativo declaratorio de la elección de los representantes a la Cámara por la circunscripción departamental de Sucre para la legislatura 2006 - 2010, en lo relacionado con la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, contenida en el acta parcial de escrutinio (formulario E-26 CR) del 21 de marzo de 2006 suscrita por la comisión escrutadora departamental de Sucre, pues como se explicó queda desvirtuada la presunción de legalidad del acto de inscripción del referido representante, por carecer del aval del Partido Acción Social, lo que conlleva a que el acto definitivo de su elección resulte viciado de nulidad.
Los cargos formulados en las demás demandas no tienen vocación de prosperidad, tal como se ha señalado en la parte motiva.
1. RECHÁZASE por extemporánea la excepción de indebida acumulación de pretensiones formulada por el demandado.
2. DECLÁRASE la nulidad parcial del acto de elección de los representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del departamento de Sucre para el periodo 2006 - 2010, en lo referente a la elección del señor Jairo Alfredo Fernández Quessep, contenida en el acta parcial de escrutinio (formulario E-26 CR) del 21 de marzo de 2006 suscrita por la comisión escrutadora departamental de Sucre.
3. DENIÉGANSE las demás suplicas de las demandas acumuladas.
4. COMUNÍQUESE esta sentencia a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral, al Registrador Nacional del Estado Civil y a los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el departamento de Sucre.
Ejecutoriado el presente fallo archívese el expediente.
(1) Sentencia de 6 de marzo de 2003, Expediente 3064, reiterada en sentencia de 30 de septiembre de 2005, Expediente 3656.
(2) Sentencia del 6 de marzo de 2003, Expediente 3064.
(3) Artículo 27 Código Civil, cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. (...).
(4) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007). Radicación numero: 11001-03-28-000-2006-00045-00(3979-3986.
(6) Sentencia del 19 de octubre de 2001, Expediente 2654.
(7) Las anteriores nociones fueron recopiladas por el profesor Guillermo Ospina Fernández en su obra “Teoría general del contrato y de los demás actos o negocios jurídicos”, página 43, editorial Temis.
(8) Ver entre otras Sentencia de 26 de agosto de 2004, Expediente 3435 y del 24 de febrero de 2005, Expediente 3469. Sentencia Sala Plena trece (13) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-15-000-2006-01025-00(PI).
(9) Sentencia C-093 de 1994, M.P José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara.
(10) La Sala, en sentencia de 19 de febrero de 2002, Expediente 11001-03-15-000-2001-0163-01, consejero ponente Ricardo Hoyos Duque, dijo: “De acuerdo con el texto de la norma (L. 5ª/92, art. 280, num. 8º), para que se configure la causal se requiere la concurrencia de estas condiciones: que el congresista haya sido elegido o nombrado antes en otra corporación o para ocupar un cargo público y que los periodos coincidan en el tiempo, así sea parcialmente”. Más adelantó se concluye que “el congresista debe haberse posesionado y no haber renunciado al otro cargo para el cual fue elegido o nombrado con anterioridad”.
Ver, también, sentencia de 26 de febrero de 2002, Expediente PI-029, consejero ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(11) Sentencia precitada de 19 de febrero de 2002, de esta Sala.
(12) Sentencia de 23 de febrero de 2007, expedientes acumulados 3951, 3968, 3982, 3997, 4015, 4016, 4020 y 4021.
(13) Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, 1992, página166.
(14) Constitución Política, artículo 210 “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.
(15) Hernández M. Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia, Legis, 1999, página 241.