Source: https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/700470232/direta-de-inconstitucionalidade-adi-22274800820188260000-sp-2227480-0820188260000/inteiro-teor-700470252?ref=topic_feed
Timestamp: 2019-05-22 20:48:01+00:00
Document Index: 92060837

Matched Legal Cases: ['artigo 20', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 37', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 20', 'artigo 144', 'artigo 99', 'artigo 20', 'artigo 99', 'artigo 20', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 111', 'artigo 128', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 99']

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 22274800820188260000 SP 2227480-08.2018.8.26.0000
Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 22274800820188260000 SP 2227480-08.2018.8.26.0000 - Inteiro Teor
TJ-SP_ADI_22274800820188260000_e9781.pdf
Registro: 2019.0000285704
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade nº 2227480-08.2018.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PRAIA GRANDE e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE PRAIA GRANDE.
ACORDAM , em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE, COM RESSALVA. V.U. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, SALLES ROSSI, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, DAMIÃO COGAN, VICO MAÑAS, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA E EVARISTO DOS SANTOS (com declaração).
2227480-08.2018.8.26.0000
Requerente: Procurador-Geral de Justiça do
Requeridos: Prefeito do Município da Estância
Balneária de Praia Grande e Presidente da
III. Vício de iniciativa. Verificação. Lei de iniciativa de Prefeito que estabelece vantagens pecuniárias a servidores. Violação à exigência do artigo 20, inciso III, da Constituição Estadual de São Paulo. Afronta ao princípio da separação dos
poderes. Não aplicabilidade do artigo 99 da LC nº 15/92 de Praia Grande aos servidores do Poder Legislativo municipal. Declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto, para afastar a incidência do dispositivo aos servidores do Poder Legislativo.
IV. Expressão “ou de utilidade para o serviço público”. Interesse público intrínseco a todo serviço público. Impossibilidade de pagamento de gratificação com base exclusivamente na utilidade para o serviço público. Inconstitucionalidade da expressão. Interpretação conforme a Constituição para estabelecer a utilidade para o serviço público como requisito intrínseco à remuneração de gratificações.
1. Trata-se de ação direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do
Estado de São Paulo, impugnando o artigo 99, caput, e incisos de I
a VIII, da LC nº 15, de 28 de maio de 1992, do município de
Estância Balneária de Praia Grande, que “Dispõe sobre o estatuto
dos servidores públicos municipais de Praia Grande e adota
providências correlatas”. Argumenta que o referido dispositivo
concede gratificações indiscriminadamente aos ocupantes de
considerados especiais por natureza, constituindo exceção à regra do concurso público, e que a natureza das atividades exercidas pelos detentores destes cargos já compreende o exercício de encargos diferenciados, com remuneração superior e horários diferenciados em relação aos cargos de provimento efetivo. Alega ainda que tal lei de iniciativa do Prefeito, fixou vantagens pecuniárias a servidores da Câmara dos Vereadores, em afronta ao princípio da separação dos poderes. Destaca, ainda, que os incisos IV e VIII do artigo 99 da LC nº 15/92 preveem, respectivamente, as expressões genéricas “ou de utilidade para o serviço público” e “por outros encargos previstos em lei”. Defende que a generalidade desses dispositivos permite a concessão de gratificação sob qualquer circunstância. Aduz, também, que a ausência de previsão de critérios objetivos para a concessão da gratificação, possibilita tratamento não igualitário, imoral, desarrazoado e distante do interesse público primário. Assevera que as gratificações caracterizam indiscriminado aumento indireto e dissimulado da remuneração. Por fim, argumenta que a ausência de previsão de teto para as gratificações previstas nos incisos I, VII e VIII do dispositivo em questão confere exclusivamente ao talante do
administrador a fixação do patamar máximo da gratificação, violando, assim, os princípios da moralidade, impessoalidade e da razoabilidade. Acrescenta que a falta de limite quantitativo da gratificação permite ao administrador aquinhoar desigualmente servidores em identidade objetiva de situações jurídicas, sem atender às exigências da moralidade, impessoalidade, razoabilidade e interesse público. Requer seja julgado procedente o pedido, a fim de declarar: a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 99, caput e incisos I, II, III, IV, V, VI, VII e VIII da Lei Complementar nº 15, de 28 de maio de 1992, do Município de Praia Grande, para afastar a aplicação dos dispositivos aos ocupantes de cargos em comissão; a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 99, caput e incisos I, II, III, IV, V, VI, VII e VIII da Lei Complementar nº 15, de 28 de maio de 1992, do Município de Praia Grande, para afastar a aplicação dos dispositivos aos servidores do Poder Legislativo; e a inconstitucionalidade do inciso I, da expressão “ou de utilidade para o serviço público”, prevista na segunda parte do inciso IV, dos incisos VII e VIII do art. 99 da Lei Complementar nº 15, de 28 de maio de 1992, do Município de Praia Grande (fls.
01/27).
A ação foi processada sem pedido liminar.
O Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal da Estância Balneária de Praia Grande prestaram informações (fls. 388/403 e 467/486).
A Procuradoria Geral do Estado foi citada e afirmou ausência de interesse na defesa do ato impugnado (fls. 464/465).
A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela procedência do pedido (fls. 538/550).
2. O trecho da Lei Complementar nº 15, de 28 de maio de 1992, do Município de Praia Grande, cuja constitucionalidade é questionada, possui a seguinte redação (fls. 40/41):
Art. 99 - Será concedida gratificação ao servidor:
I - pelo exercício de função;
III - a título de representação;
IV - pela elaboração de serviço técnico ou científico,
ou de utilidade para o serviço público;
V - pela participação em órgão de deliberação
VI - pelo exercício do encargo de auxiliar ou
membro de bancas e comissões de concursos; VII - para cobertura de diferença de caixa; e
VIII - por outros encargos previstos em lei.”
3. É caso de procedência parcial dos pedidos .
O artigo 99 da LC nº 15/92 deve ser aplicado aos servidores que titularizam cargos em comissão, observados os parâmetros constitucionais e legais.
Os cargos em comissão são exceções constitucionais à regra do ingresso no serviço público por meio de concurso, sendo eles de livre nomeação e exoneração, consoante o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal. Entretanto, dada a relevância do afastamento de tal exigência, a Carta Magna
restringiu, no inciso V do mesmo dispositivo, a criação desses cargos apenas para as funções de direção, chefia e assessoramento . Estes cargos públicos, como todos os outros, têm suas atribuições definidas na lei que os cria. Assim sendo, em caso de exercício esporádico de funções alheias às suas incumbências legais, em situações anormais e excepcionais do serviço, estes servidores poderão receber gratificações.
O que não se pode admitir é a utilização desmedida dessas vantagens pecuniárias como verdadeiros aumentos salariais travestidos, mormente no caso de cargos em comissão. A ressalva aqui feita a esses cargos se dá em virtude de suas restrições constitucionais e infraconstitucionais. Os motivos elencados nos incisos do artigo 99 da LC nº 15/92 de Praia Grande configuram, essencialmente, exercício de atividades burocráticas ou técnicas, sem relação com chefia, assessoramento e direção e que, ademais, dispensam relação especial de confiança entre o comissionado e seu gestor .
Ensina a doutrina que a instituição de gratificação propter laborem decorre da existência de um requisito de alteridade ou de excepcionalidade no desempenho das
funções habituais , a justificar o pagamento da vantagem. Veja-se: “Gratificações: são vantagens tributárias atribuídas precariamente aos servidores que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade (gratificações de serviço), ou concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as condições pessoais que a lei especifica (gratificações especiais). As gratificações de serviço ou pessoais
não são liberalidades puras da Administração; são vantagens pecuniárias concedidas por recíproco interesse do serviço e do servidor, mas sempre vantagens transitórias, que não se incorporam automaticamente ao vencimento, nem geram direito subjetivo à continuidade de sua percepção. Na feliz expressão de Mendes de Almeida, 'são partes contingentes, isto é, partes que jamais se incorporam aos proventos, porque pagas episodicamente ou em razão de circunstâncias momentâneas '. Como já vimos precedentemente, as gratificações distinguem-se dos adicionais porque estes se destinam a compensar encargos decorrentes de funções especiais, que se apartam da atividade administrativa ordinária, e aquelas as gratificações visam a compensar riscos ou ônus de serviços realizados em condições extraordinárias ,
tais como os trabalhos executados em perigo de vida e saúde ou no período noturno, ou além do expediente normal da repartição, ou fora da sede etc. As gratificações são concedidas em razão das condições excepcionais em que está sendo prestado um serviço comum (propter laborem) ou em face de situações individuais do servidor (propter personam), diversamente dos adicionais, que são atribuídos em face do tempo de serviço (ex facto officii)” 1 .
Portanto, é lícito o pagamento das gratificações em questão aos servidores comissionados, desde que haja situação de alteridade, anormalidade ou excepcionalidade a justificar contemplando, assim, o requisito constitucional do interesse público .
Em caso de permanência da situação anormal do serviço que ensejou a gratificação do artigo 99 da LC nº 15/92, deve ser criado novo cargo ou alterada a lei que o regulamenta, para que o servidor comissionado não fique de forma perene em desvio de função.
Sob risco de redundância, por excessivo zelo, cabe ressaltar que seria afronta à moralidade administrativa a alternância fraudulenta, mês a mês, do motivo de concessão das 1
LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro.
gratificações do artigo 99, de modo que seriam sempre pagas ao servidor comissionado, embora a título diverso.
Portanto, é constitucional o exercício das tarefas arroladas no artigo 99 da LC nº 15/92 de Praia Grande e a percepção da respectiva gratificação, caso o titular de cargo em comissão as cumpra excepcional e extraordinariamente .
4. Deve ser reconhecida a inconstitucionalidade, sem redução de texto, da aplicação do artigo 99 da LC nº 15/92 de Praia Grande aos servidores do Poder Legislativo, por vício de iniciativa. Dispõe o artigo 20, inciso III, da Constituição Estadual de São Paulo: “Compete, exclusivamente , à Assembléia Legislativa: (...) III dispor sobre a organização de sua Secretaria, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração , observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” (grifamos). O referido artigo é aplicável aos municípios por força do artigo 144 do mesmo diploma.
Na esfera federal, de sistema bicameral, dispositivos muito semelhantes são previstos para cada casa
legislativa: “Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...) IV - dispor, sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração , observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” e “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração , observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias” (destacado).
Como se infere da leitura dos dispositivos, a remuneração dos servidores do Poder Legislativo é matéria constitucionalmente reservada à ignição legislativa dos parlamentares - no âmbito municipal, aos vereadores. O artigo 99 da Lei Complementar nº 15/92 da Praia Grande versa exatamente sobre este tema.
Nesse sentido já decidiu este Órgão Especial: “Todavia, verifica-se que se trata de norma relativa à remuneração
dos servidores do Poder Legislativo, matéria cuja competência exclusiva lhe é atribuída, conforme estabelece o artigo 20, inciso III, da Constituição do Estado, decorrente do princípio da separação dos Poderes. Ora, de fato, as Câmaras Municipais são dotadas de autonomia que lhes garante competência exclusiva para iniciativa de lei que cuide da fixação de remuneração e concessão de vantagens ao seu próprio funcionalismo.” (TJSP, ADI 2260298-18.2015.8.26.0000, Rel. RICARDO ANAFE, j. 27/04/2016).
É notório que na repartição republicana tripartite dos poderes, a regra é a de que a iniciativa de leis seja do Poder Legislativo, que tem como função constitucional típica a produção de leis. A ignição pelo chefe do Poder Executivo é prevista como exceção e deve ser interpretada sempre de forma restritiva. Assim, as constituições federal e estadual poderiam ter calado sobre o rito de lei que verse sobre a remuneração dos servidores do Poder Legislativo, pois dessa forma valeria a regra e caberia a esse poder o seu desencadeamento. Todavia, os dois diplomas optaram por versar expressamente sobre o tema, enfatizando que cabem à Assembleia Legislativa e, consequentemente, à Câmara dos Vereadores , à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal a “iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração” 2 .
O processo legislativo que culminou com a promulgação da LC nº 15/92 de Praia Grande foi desengatilhado pelo chefe do Poder Executivo. Dessa forma, fica vedada a aplicação do artigo 99, que institui gratificações a servidores, aos integrantes dos quadros do Poder Legislativo, em respeito ao princípio da independência e da harmonia entre os poderes.
Impende ressaltar que, ainda que lei complementar tenha sido votada e aprovada na Câmara dos Vereadores, não se convalida a mácula ao rito legiferante. Neste tema, manifestou-se este Órgão Especial: “O processo legislativo nesses termos resultaria inadmissível delegação de atribuição privativa de um poder ao outro, sem permissão constitucional e, mais, com quebra do princípio da independência entre eles, contrariando o disposto nos artigos 5º, caput, 19, caput, 20, III, e 144 da Constituição Estadual” (TJSP, ADI 2249029-79.2015.8.26.0000, Rel. Des. JOÃO CARLOS SALETTI, j. 19.10.2016).
2 Constituição Estadual de São Paulo, artigo 20, inciso III; Constituição Federal, artigos 51, inciso IV, e 52, inciso XIII.
Importante frisar também que, ao contrário do alegado pela Câmara dos Vereadores, a proteção constitucional à separação dos poderes engloba a fixação de remuneração a qualquer título, integrando ou não o salário propriamente dito, pois gera encargo financeiro com servidores a poder diverso daquele que propôs o ato normativo, o que é vedado pelas constituições federal e estadual. Assim, deve-se aplicar a técnica decisória/interpretativa de declaração de nulidade sem redução de texto , excluindo a incidência do artigo 99, caput e incisos, da lei combatida, aos servidores do Poder Legislativo.
Sobre a referida técnica, é pertinente citar a doutrina de Lênio Luiz Streck: “embora a confusão que se possa fazer entre a declaração de nulidade sem redução de texto e a interpretação conforme a Constituição, deve ficar claro, com Gilmar Ferreira Mendes, que, enquanto nesta se tem, dogmaticamente, a declaração de que uma lei é constitucional com a interpretação que lhe é conferida pelo órgão judicial, naquela ocorre a expressa exclusão, por inconstitucionalidade, de determinada (s) hipótese (s) de aplicação (Anwendungsfälle) do programa normativo sem que se produza alteração expressa do texto legal. Essa diferença, de
pronto, impõe um olhar diferente sobre cada uma das modalidades. Aliás, que se trata de dois mecanismos diferentes não há qualquer dúvida, o que se pode perceber pela própria redação do parágrafo único do art. 28 da Lei 9.868/1999. 3 ”.
5. Deve ser reconhecida a inconstitucionalidade da expressão “ou de utilidade para o serviço público” , que consta do final do inciso IV do artigo 99 da referida lei. Em complemento: deve-se entender a utilidade para o interesse público como requisito obrigatório, cumulativo com ao menos um dos outros previstos no mesmo dispositivo.
Necessário salientar, num primeiro momento, que a Constituição do Estado de São Paulo, ao tratar dos princípios regentes da Administração, prevê, em seu artigo 111, que “[a] administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência” (grifamos).
No tocante às vantagens, de qualquer natureza, instituídas para gratificação de servidores públicos, estabelece a norma fundante, em seu artigo 128, que “as vantagens 3
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição constitucional. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. Pág. 398.
de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço”. Portanto, da leitura deste artigo verifica-se que a instituição de vantagens de qualquer natureza para servidores públicos dependerá, cumulativamente, (i) de instituição por via de lei, (ii) da existência e efetiva atenção a interesse público e às exigências do serviço.
Na contramão, o inciso IV do artigo 99 da lei praia-grandense prevê o pagamento de gratificação ao servidor “pela elaboração de serviço técnico ou científico, ou de utilidade para o serviço público ” (grifamos). De fato, a partícula “ou” por nós grifada nos apresenta dupla reprovabilidade: de um lado, a expressão é tão aberta que se poderia incluir qualquer serviço de interesse público, inclusive aquelas que já fazem parte das obrigações do cargo ocupado pelo servidor, remunerando duas vezes uma mesma tarefa; de outro, a expressão parece reconhecer a existência de serviços públicos alheios ao interesse público e pareceria autorizar o pagamento de gratificação àquele que realizou a “elaboração de serviço técnico ou científico” que não fosse de interesse público, o que é de todo inadmissível num estado
É inconstitucional a previsão do interesse público como requisito isolado para o pagamento de gratificações. Todo serviço público perquire ou deveria perquirir o interesse público . É impossível dissociá-los. Assim, a mera existência do interesse público não é suficiente para o pagamento da vantagem pecuniária, devendo haver especificação do serviço que será assim remunerado. Em virtude da supressão de texto procedida, a fim de evitar interpretações inconstitucionais da redação remanescente do dispositivo, importante ressaltar que os requisitos da “elaboração de serviço técnico” e “elaboração de serviço científico” devem ser lidos à luz da exigência constitucional de atendimento do interesse público. Este é um requisito intrínseco de todos os serviços públicos e deve ser utilizado como critério maior para balizar a interpretação do restante do inciso. Para que seja constitucional o texto restante do dispositivo, os dois requisitos alternativos devem perquirir o objetivo de todos os serviços públicos: o interesse público. Em suma, deve ser paga a vantagem pecuniária ao servidor que elaborar serviço técnico de utilidade para o serviço público e àquele que elaborar serviço científico de
utilidade para o serviço público.
Assim, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade material da expressão “ou de utilidade para o serviço público”, que consta do final do inciso IV do artigo 99 da Lei Complementar nº 15/92 da Praia Grande, com supressão de texto. Aditivamente, deve ser feita interpretação conforme ao restante do inciso, para considerar, como única compatível com a constituição, a interpretação de que a utilidade para o interesse público é requisito intrínseco para a aferição do merecimento da gratificação prevista no inciso IV do artigo 99 da referida lei.
6. Alega a Procuradoria-Geral de Justiça a inconstitucionalidade dos incisos I, VII e VIII do artigo 99 da LC nº 15/92 por inexistência de um percentual máximo para pagamento da gratificação e por sua generalidade.
Quanto aos incisos I (“pelo exercício de função”) e VIII (“por outros encargos previsto em lei”) do artigo VIII do dispositivo atacado, não se vislumbra inconstitucionalidade, quer pela generalidade quer pela falta de previsão de teto. Isso porque, por sua redação, ambos exigem a edição de novo ato normativo. O
inciso VIII faz expressa remissão a lei diversa, eventualmente promulgada. O inciso I tem previsão implícita, vez que, em respeito à reserva legal, a criação de funções se dá por meio de lei.
Os pagamentos das gratificações teriam como fundamento estas outras leis que criam as funções (inciso I) ou as gratificações (inciso VIII) , não a Lei Complementar nº 15/92 e, portanto, não o artigo impugnado. Assim, estes atos normativos
eventualmente inconstitucionais fogem ao objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade. Quando editadas as referidas leis, deve haver especificação das atividades e dos critérios para o pagamento da gratificação e, ainda, a previsão do teto para pagamentos estas, sanando-se o vício alegado.
7. Verifica-se no presente caso, à exceção dos incisos I e VIII, a inexistência de previsão de um limite máximo para o pagamento das gratificações e de critérios objetivos para a eleição do montante financeiro cabível a cada servidor. Isso fere o princípio da reserva legal, que exige que as remunerações dos servidores sejam previstas em lei (art. 37, inciso X, CF/88). Atenta ainda contra os princípios da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade, do interesse público e da eficiência (art. 111 da
CE/89) e distancia-se do atendimento ao interesse público e às exigências do serviço, imprescindíveis ao pagamento de vantagens de qualquer natureza (art. 128 da CE/89), pois confere ao administrador excessiva discricionariedade na eleição de quem e quanto receberá cada servidor. Por fim, enfraquece demasiadamente a garantia de isonomia de vencimentos entre os servidores (art. 124, § 1º, CE/89).
Os referidos princípios são imprescindíveis para a probidade administrativa vez que a ausência de teto remuneratório e de critérios de ordem objetiva para balizar o pagamento da gratificação exporia os flancos da administração pública a perseguições e favorecimentos pessoais. Abrir-se-ia margem a tratamentos discriminatórios ilógicos e desproporcionais. A título de exemplo, um gestor poderia conceder a seus apaniguados determinada gratificação à razão de 200%, enquanto que a seus desafetos em situação jurídica idêntica poderia deixar de remunerá-la.
A Constituição Federal de 1988 e a Constituição Estadual de São Paulo de 1989 previram esses princípios e garantias justamente para restringir o alvedrio do
administrador, na persecução do interesse público e na boa gestão da coisa pública.
Neste sentido já decidiu este Órgão Especial: “Outra inconstitucionalidade está relacionada ao percentual. Os percentuais da gratificação variam até 100 e podem ser fixados discricionariamente pelo Chefe do Executivo, movido por critérios puramente subjetivos, o que por si só é inaceitável do ponto vis...
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