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Timestamp: 2016-10-27 06:58:51
Document Index: 21612498

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 83', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 42', 'BGE', 'Art. 89', 'Art. 18', 'Art. 9', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 99', 'BGE', 'Art. 42', 'Art. 100', 'BGE', 'Art. 102', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 106', 'Art. 97', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 21', 'EuG', 'Art. 31', 'Art. 36', 'Art. 11', 'Art. 21', 'EuG', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_91/2013 (23.07.2013)
2C_91/2013 � � Urteil vom 23. Juli 2013
Steuerung und Prozessleitsystem (Zuschlagsverf�gung vom 3. Oktober 2011),
In den Ausschreibungsunterlagen war sodann aufgef�hrt: "Aktuell wird nur der Auftrag �ber den Umfang der 1. Etappe Phase 1 vergeben. Es wird jedoch der Lieferant f�r s�mtliche Phasen festgelegt."
Die X.________ AG, A.________, reichte ein Angebot ein zum Preis von Fr. 136'611.77 f�r die Phase 1 bzw. Fr. 362'632.01 f�r den Gesamtumfang, jeweils inkl MWSt, die B.________ AG, C.________, ein Angebot zum Preis von Fr. 205'456.30 f�r die Phase 1 bzw. Fr. 480'755.15 f�r den Gesamtumfang, jeweils inkl. MWSt.
Mit Zuschlagsverf�gung vom 3. Oktober 2011 vergab der Y.________-Verband die Arbeiten an die B.________ AG zum (revidierten) Preis von Fr. 151'702.24 exkl. MWSt, und stellte fest, dass sp�ter innerhalb des Schwellenwerts im freih�ndigen Verfahren an die ber�cksichtigte Firma zu denselben Konditionen Folgeauftr�ge erteilt werden k�nnten.
�Die X.________ AG erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden mit dem Antrag, es sei ihr in Aufhebung des angefochtenen Entscheids der Zuschlag f�r die 1. Etappe zu erteilen. Das Verwaltungsgericht erteilte der Beschwerde vorl�ufig die aufschiebende Wirkung, gab der B.________ AG die Gelegenheit, Parteistellung einzunehmen, wovon diese keinen Gebrauch machte, und wies am 22. November 2011 das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab. In der Folge schloss der Y.________-Verband mit der B.________ AG den Vertrag.
Mit Urteil vom 16. April 2012, versandt im Dispositiv am 13. Juni 2012 und mit vollst�ndiger Begr�ndung am 12. Dezember 2012, wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
�Die X.________ AG erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverf�gung vom 3. Oktober 2011 festzustellen.
Die X.________ AG repliziert mit Eingabe vom 8. April 2013. Sie revidiert und erg�nzt darin ihr Rechtsbegehren dahin, dass die Rechtswidrigkeit der Ausschreibungsunterlagen und der Zuschlagsverf�gung, eventualiter die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverf�gung und subeventualiter die Rechtswidrigkeit der Ausschreibungsunterlagen festzustellen sei.
1.1.�Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid betreffend �ffentliche Beschaffungen ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 86 Abs. 2 BGG sowie Art. 90 BGG) gem�ss Art. 83 lit. f BGG nur zul�ssig, wenn der gesch�tzte Wert des zu vergebenden Auftrages den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (B�B; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) erreicht und wenn sich - kumulativ - eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt (BGE 138 I 143 E. 1.1 S. 146).
1.1.1.�Mit der streitigen Vergabe wurde nicht bloss die 1. Phase (zum Preis von Fr. 151'702.24 exkl. MWSt) vergeben, sondern zugleich festgestellt, dass der Zuschlagsempf�ngerin auch die Folgeauftr�ge erteilt werden. Insgesamt betr�gt der Auftragswert mindestens ca. Fr. 360'000.--, so dass der massgebende Schwellenwert f�r Lieferungen (Art. 6 Abs. 1 lit. a B�B) �berschritten ist.
1.1.2.�Bei der zweiten Voraussetzung, der Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung, muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des �ffentlichen Beschaffungsrechts handeln und der Beschwerdef�hrer hat die Erf�llung dieser Voraussetzung darzutun (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Anwendung rechtsprechungsgem�sser Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass eine Rechtsfrage noch nie h�chstrichterlich beantwortet wurde, begr�ndet ebenfalls noch nicht deren grunds�tzliche Bedeutung; zus�tzlich ist vorausgesetzt, dass ein praktisches Interesse an einer h�chstrichterlichen Beurteilung besteht (BGE 138 I 143 E. 1.1.2 S. 147).
Die Beschwerdef�hrerin unterbreitet dem Bundesgericht mehrere Fragen. Wie sich aus dem Folgenden (E. 2 und 3) ergibt, sind zwei davon von grunds�tzlicher Bedeutung, so dass die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig ist.
1.2.�Die Beschwerdef�hrerin, die mit einer Offerte an der Ausschreibung teilgenommen hat und als Zweitklassierte nicht ber�cksichtigt worden ist, ist - obwohl der Vertrag mit der B.________ AG inzwischen abgeschlossen wurde - zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG), da sie bei Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zuschlags (Art. 18 Abs. 2 IV�B; Art. 9 Abs. 3 BGBM) Schadenersatz geltend machen kann (Art. 18 des nidwaldnerischen Gesetzes vom 7. Februar 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [Submissionsgesetz/NW; 612.1]; vgl. BGE 132 I 86 E. 3 S. 88 f.).
1.3.�Vor Bundesgericht sind neue Rechtsbegehren, die nicht bereits vor der Vorinstanz gestellt wurden, nicht zul�ssig (Art. 99 Abs. 2 BGG). Die Neuheit eines Begehrens bezieht sich auf den Streitgegenstand: Dieser kann vor Bundesgericht nur noch eingeschr�nkt (minus), aber nicht ausgeweitet (plus) oder ge�ndert (aliud) werden (BGE 136 V 362 E. 3.4.2 S. 365). Sodann hat nach Art. 42 Abs. 1 BGG die innert der gesetzlichen Beschwerdefrist (Art. 100 BGG) einzureichende Beschwerde die Begehren zu enthalten. Nach Ablauf der Beschwerdefrist k�nnen Begehren nur noch (ganz oder teilweise) zur�ckgezogen, aber nicht ge�ndert oder erg�nzt werden. Das gilt auch f�r nachtr�glich gestellte Eventualantr�ge (BGE 134 IV 156 E. 1.7 S. 162), sofern sie sich nicht in einem teilweisen R�ckzug der anf�nglich gestellten Antr�ge ersch�pfen.
�Vor der Vorinstanz hat die Beschwerdef�hrerin die Aufhebung des Vergabeentscheids, eventualiter die Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit beantragt; in der Beschwerde an das Bundesgericht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverf�gung. Der in der Replik gestellte Antrag, es sei (auch oder subeventualiter) die Rechtswidrigkeit der Ausschreibungsunterlagen festzustellen, ist demgegen�ber neu und damit unzul�ssig.
1.4.�Das Bundesgericht hat keinen zweiten Schriftenwechsel (Art. 102 Abs. 3 BGG) durchgef�hrt, sondern den Parteien aufgrund der Praxis zum Replikrecht (BGE 138 I 484 E. 2 S. 485 f.) Gelegenheit gegeben, allf�llige Bemerkungen zu �ussern. In diesem Rahmen sind nur noch Stellungnahmen zu den Eingaben der anderen Verfahrensbeteiligten zul�ssig, aber nicht mehr neue Vorbringen, die bereits in der Beschwerde m�glich gewesen w�ren. Soweit die Beschwerdef�hrerin in ihrer Replik das Urteil des Verwaltungsgerichts kritisiert, ist darauf nicht einzugehen.
1.5.�Das Bundesgericht �berpr�ft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung des Bundesrechts, des V�lkerrechts und des interkantonalen Rechts (Art. 95 lit. a, b und e sowie Art. 106 Abs. 1 BGG), mithin auch der Interkantonalen Vereinbarung vom 15. M�rz 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (IV�B). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, kann aber die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz auf entsprechend begr�ndete R�ge hin oder von Amtes wegen berichtigen oder erg�nzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG). Vorliegend r�gt die Beschwerdef�hrerin in verschiedener Hinsicht, die Vorinstanz sei auf ihre Vorbringen nicht oder nicht hinreichend eingegangen. Soweit darin eine unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts liegt, kann das Bundesgericht diesen aufgrund der Akten vervollst�ndigen.
2.1.�Die Beschwerdef�hrerin st�sst sich daran, dass die Vergabestelle die Eignungsmerkmale eines Anbieters bei der Pr�fung der Zuschlagskriterien nochmals anhand der exakt gleichen Merkmale gepr�ft hat. Daraufhin hat sie dem obsiegenden Anbieter ausschliesslich aufgrund seiner Mehreignung eine h�here Punktzahl bei der Beurteilung der Zuschlagskriterien zugesprochen. Ob darin ein Verstoss gegen die Gleichbehandlung der Anbieter liegt, ist - wie sich aus dem Folgenden ergibt - eine wesentliche, aber h�chstrichterlich in der Schweiz noch nie entschiedene Grundsatzfrage.
2.2.1.�Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Eignungs- und Zuschlagskriterium auseinanderzuhalten; diese beziehen sich direkt auf die zu erbringende Leistung, jene hingegen auf das anbietende Unternehmen und dessen Eigenschaften; da aber auch diese Kriterien auf die zu erbringende Leistung bezogen sein m�ssen, ist die Unterscheidung zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien manchmal schwierig (BGE 129 I 313 E. 8.1 S. 323 f.; Urteil 2P.322/2006 vom 14. August 2007 E. 3.3.1). N�here Ausf�hrungen zur Abgrenzung finden sich in diesen Urteilen nicht. Auch im Urteil 2P.85/2001 vom 6. Mai 2002 E. 4.1 wurde die Frage einer Vermengung von Eignungs- und Zuschlagskriterien mangels entsprechender R�ge nicht weiter vertieft. Ohne ausdr�ckliche Diskussion des Verh�ltnisses zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien wurde es im Urteil 2P.141/2002 vom 7. Januar 2003 E. 2 als zul�ssig erkl�rt, den Zuschlag f�r den Kauf von Fotokopierger�ten einem Anbieter zu erteilen, weil dessen Ger�te (zu einem g�nstigeren Preis) mehr Leistung erbrachten als in der Ausschreibung gefordert worden war. Im Urteil 2P.46/2005 vom 16. September 2005 E. 5.1 fragte sich das Bundesgericht in Bezug auf das Kriterium der Ortskenntnis, ob eine strenge Trennung zwischen anbieter- und angebotsbezogenen Kriterien �berhaupt sinnvoll und realisierbar ist, wie allgemein bei der Vergabe von Dienstleistungsauftr�gen, wo die Fachkompetenz bzw. die Qualifikation des Anbieters eine grosse Rolle spiele; die Frage konnte aber offenbleiben. Im Urteil 2P.225/2005 vom 27. April 2006 E. 3.2 erwog das Bundesgericht, dass nach der Lehre die Eignungskriterien normalerweise nicht zugleich als Zuschlagskriterien verwendet werden sollten, dass aber die Rechtsprechung eine strikte Trennung eher ablehne; die Frage brauchte auch dort nicht weiter er�rtert zu werden, da nicht dargelegt worden war, dass die gleichen Kriterien doppelt verwendet wurden.
2.2.2.�Die fr�here eidgen�ssische Rekurskommission f�r das �ffentliche Beschaffungswesen war anf�nglich der Ansicht, dass Unternehmensaspekte bzw. Mehreignungen im Rahmen des Zuschlags nicht mehr ber�cksichtigt werden d�rften; sie hat diese Praxis jedoch im Laufe der Zeit gelockert und unternehmensbezogene Aspekte zugelassen, wenn sie Einfluss auf die Qualit�t des Angebots (als Element der Wirtschaftlichkeit, vgl. Art. 21 Abs. 1 B�B) haben (s. Darstellung der Praxis bei MARTIN BEYELER, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, 2008, S. 64 ff.; MARC STEINER, Die Ber�cksichtigung der Mehreignung aus beschaffungsrechtlicher Sicht - ein Beitrag aus der Schweiz, European Law Reporter 2010 S. 189 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht schliesst ebenfalls die Ber�cksichtigung einer Mehreignung im Rahmen der Zuschlagskriterien nicht grunds�tzlich aus, sofern die Mehreignungskriterien einen Bezug zum Projekt aufweisen, wie z.B. Qualit�t, Referenzen, Ausbildung (Urteil B-6082/2011 vom 8. Mai 2012 E. 2.1.3 und 2.1.4; Urteil B-7337/2010 und B-8062/2010 vom 15. April 2011, BVGE 2011/58 E. 12.2). Auch die Rechtsprechung der Kantone l�sst mehrheitlich die Ber�cksichtigung von anbieterbezogenen Zuschlagskriterien zu, jedenfalls wenn es um Auftr�ge geht, bei denen die Fachkompetenz des Anbieters eine grosse Rolle spielt (vgl. die Hinweise bei GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A. 2013, S. 270 ff.); HUBERT ST�CKLI, Das Vergaberecht der Schweiz, 7. A. 2008, S. 471 ff.; MARTIN BEYELER/HUBERT ST�CKLI, Rechtsprechung aus den Jahren 2010-2012, in: Zufferey/St�ckli [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2012, S. 110 f.; ELISABETH LANG, Der Grundsatz der Transparenz im �ffentlichen Beschaffungsrecht, in: Fs. 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, 2005, S. 124 f.).
2.2.3.�Rechtsvergleichend ist das Urteil des EuGH i.S. Lianakis vom 24. Januar 2008 (Rs. C-532/06, Rz. 30-32) zu erw�hnen, wonach sich die fachliche Eignung nach den in Art. 31 und 32 der Richtlinie 92/50/EWG vom 18. Juni 1992 �ber die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe �ffentlicher Dienstleistungsauftr�ge genannten Kriterien richte, w�hrend sich die Erteilung des Zuschlags auf die in Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie aufgez�hlten Kriterien st�tze. Zwar seien dort die Kriterien nicht abschliessend aufgez�hlt, doch k�men nur Kriterien in Betracht, die der Ermittlung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebots dienten. Daher seien als Zuschlagskriterien Kriterien ausgeschlossen, die nicht der Ermittlung des wirtschaftlich g�nstigsten Angebots dienten, sondern die im Wesentlichen mit der Beurteilung der fachlichen Eignung der Bieter f�r die Ausf�hrung des betreffenden Auftrags zusammenhingen. Die im konkreten Fall vom Auftraggeber als "Zuschlagskriterien" ber�cksichtigten Kriterien (nachgewiesene Erfahrung des Sachverst�ndigen; Personal und Ausstattung des B�ros; F�higkeit, die Studie durchzuf�hren) bez�gen sich in erster Linie auf die Erfahrung, die Qualifikationen und die Mittel, die geeignet sind, eine ordnungsgem�sse Ausf�hrung des betreffenden Auftrags zu gew�hrleisten. Es handle sich dabei um Kriterien, die die fachliche Eignung der Bieter betr�fen und die nicht Zuschlagskriterien sein k�nnten. Diese Praxis wurde best�tigt im Urteil Kommission gegen Hellenische Republik vom 12. November 2009 (Rs. C-199/07; vgl. auch Gr�nbuch vom 27. Januar 2011 der Europ�ischen Kommission �ber die Modernisierung der europ�ischen Politik im Bereich des �ffentlichen Auftragswesens; Wege zu einem effizienteren europ�ischen Markt f�r �ffentliche Auftr�ge, S. 18 f.).
2.2.4.�Eignungs- und Zuschlagskriterien haben unterschiedliche Funktionen: Die Nichterf�llung der Eignungskriterien f�hrt zum Ausschluss des Anbieters (� 27 lit. a der Vergaberichtlinien des Interkantonalen Organs f�r das �ffentliche Beschaffungswesen zur IV�B [VR�B]; � 27 lit. a der nidwaldnerischen Vollzugsverordnung vom 6. Juli 2004 zum Gesetz �ber das �ffentliche Beschaffungswesen; vgl. im Bund Art. 11 lit. a B�B; MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, S. 1025 ff.); ein fehlendes Eignungskriterium kann somit nicht durch �bererf�llung anderer Eignungskriterien kompensiert werden. Demgegen�ber dienen die Zuschlagskriterien der Bewertung der zul�ssigen Angebote, wobei eine schlechtere Bewertung bei einem Kriterium durch eine bessere bei einem anderen aufgewogen werden kann. Daraus folgt, dass in einem ersten Schritt die Eignung zu pr�fen ist und anschliessend in einem zweiten Schritt die zul�ssigen Offerten zu bewerten sind. Es w�re unzul�ssig, den ersten Schritt gar nicht durchzuf�hren und ein Angebot, das die Eignungskriterien nicht erf�llt, trotzdem zuzulassen (Urteil 2P.322/2006 vom 14. August 2007 E. 3.3.1; OLIVIER RODONDI, Les crit�res d'aptitude et les crit�res d'adjudication dans les proc�dures de march�s publics, RDAF 2001 I 387 ff., 412 f.; MARTIN BEYELER, �ffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, S. 206 f.). Daraus folgt aber nicht, dass es unzul�ssig w�re, im zweiten Schritt die gleichen Kriterien zu ber�cksichtigen wie im ersten. Das macht zwar keinen Sinn bei Eignungskriterien, die nur mit Ja oder Nein beantwortet werden k�nnen: Angebote, welche das Kriterium nicht erf�llen, sind auszuschliessen, alle anderen w�rden die gleiche Bewertung erhalten. Bei Kriterien, die graduell bewertet werden k�nnen, ist aber nicht ersichtlich, weshalb es unzul�ssig sein sollte, eine gewisse Mindestanforderung als Eignungskriterium zu verlangen, eine dar�ber hinausgehende Erf�llung aber als Zuschlagskriterium zu gewichten; es handelt sich bei dieser Vorgehensweise nicht um eine Doppelpr�fung, sondern um eine Pr�fung unter verschiedenen Aspekten ( BEYELER, a.a.O., [2004], S. 208 f.). Das gilt in besonderem Mass f�r das Kriterium der Qualit�t, die anerkanntermassen ein zul�ssiges Kriterium im Rahmen der Wirtschaftlichkeitspr�fung ist (Art. 21 Abs. 1 B�B; � 32 Abs. 1 VR�B). Es liegt auf der Hand, dass - jedenfalls bei Auftr�gen, bei denen die Fachkompetenz eine Rolle spielt - die Qualit�t nicht getrennt vom Unternehmen und den darin t�tigen Personen beurteilt werden kann. Eine strikte Trennung zwischen unternehmensbezogenen und Wirtschaftlichkeitsaspekten, wie sie der EuGH vorgenommen hat, kann daher nicht �berzeugen. Zumindest dort, wo es auf fachliche Eignung oder Erfahrung ankommt, ist die Ber�cksichtigung einer Mehreignung im Rahmen des Zuschlags zul�ssig (ebenso BEYELER, a.a.O [2008], S. 67 ff.; MATTHIAS HAUSER, Zuschlagskriterien im Submissionsrecht, AJP 2001 S. 1405 ff., 1414 f.; HERBERT LANG, Offertenbehandlung und Zuschlag im �ffentlichen Beschaffungswesen, ZBl 101/2000 S. 225 ff., 242 f.; MARCO FETZ, �ffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, in: SBVR XI, 2. A. 2007, S. 461 ff., 538 f.).
2.3.�Die Beschwerdef�hrerin r�gt im Zusammenhang mit der Mehreignung zwei Punkte: Erstens bringt sie vor, unter dem Zuschlagskriterium "Funktionalit�t/Qualit�t" sei die Lieferung und Inbetriebnahme der Applikationssoftware "aus einer Hand" verlangt worden, was sie - die Beschwerdef�hrerin - erf�llt habe; ihre Offerte sei dann aber als weniger gut bewertet worden als diejenige der Konkurrentin, weil sie keine "In-house"-L�sung angeboten habe; diese Schlechterbewertung stelle eine unzul�ssige faktische Beschr�nkung auf einen stark eingeschr�nkten Anbieterkreis dar. Zweitens kritisiert sie, die Ausschreibungsunterlagen h�tten als Eignungskriterium eine bestimmte Anzahl von Ingenieuren verlangt, was sie erf�llt habe; unter dem Zuschlagskriterium "Leistungsf�higkeit" sei dann aber ber�cksichtigt worden, dass sie - die Beschwerdef�hrerin - �ber weniger Projekte und Softwareentwickler verf�ge als die Zuschlagsempf�ngerin, was ein wettbewerbsverzerrendes Kriterium sei.
2.4.�In Bezug auf den ersten Punkt beanstandet die Beschwerdef�hrerin nicht, dass ein Eignungsmerkmal bei der Zuschlagserteilung noch einmal ber�cksichtigt worden w�re, sondern im Gegenteil, dass das Kriterium "In-house-L�sung" bei der Bewertung der Funktionalit�t/Qualit�t ber�cksichtigt wurde, obwohl es nicht als Eignungskriterium verlangt worden war (und ihres Erachtens nicht als solches zul�ssig w�re). Es geht also gar nicht um eine Doppelber�cksichtigung, sondern um die Frage, was im Rahmen des Zuschlagskriteriums "Funktionalit�t/Qualit�t" ber�cksichtigt werden darf. Es ist nicht bestritten, dass die Zuschlagsempf�ngerin f�r das Prozessleitsystem eine "In-house-L�sung" anbietet, w�hrend die Beschwerdef�hrerin mit einer Lizenzl�sung arbeitet. In den Ausschreibungsunterlagen war unter dem Vergabekriterium "Funktionalit�t/Qualit�t" u.a. aufgef�hrt: "Lieferung und Inbetriebnahme der Applikationssoftware aus einer Hand (Regelung der Sublieferanten f�r Prozesssteuerung/Leitebene/Lizenzen) ". Auch wenn somit Lizenzl�sungen nicht ausgeschlossen sind, ist es nicht unzul�ssig, bei der qualitativen Beurteilung der Funktionalit�t die Vor- und Nachteile zu ber�cksichtigen, die sich aus einer In-house- bzw. einer Lizenzl�sung ergeben k�nnen. Angesichts des der Vergabebeh�rde zustehenden Ermessens ist die vom Beschwerdegegner vorgenommene Bewertung der beiden Offerten beim Kriterium "Funktionalit�t/Qualit�t" nicht zu beanstanden.
2.5.�In Bezug auf den zweiten Punkt ist unbestritten, dass die Beschwerdef�hrerin die Eignungskriterien gem�ss Ausschreibung erf�llt hat (mindestens 6 Projektingenieure in der Abteilung Prozessautomation; mindestens drei Prozessingenieure mit Erfahrungen mit kommunalen Abwasserreinigungsanlagen und je einer diesbez�glichen Referenz innerhalb der letzten drei Jahre; 3 Anlagenreferenzen innert der letzten 5 Jahre), dass ihr aber unter dem Zuschlagskriterium "Leistungsf�higkeit" drei von maximal m�glichen 25 Punkten abgezogen wurden mit der haupts�chlichen Begr�ndung (neben dem Aspekt der Referenz, dazu hinten E. 3), sie verf�ge �ber eine geringere Anzahl Projekte und gleichgestellte Softwareentwickler im Bereich Abwassertechnik als die ber�cksichtigte Firma. Nach dem vorne E. 2.2.4 Ausgef�hrten ist es aber nicht grunds�tzlich unzul�ssig, die Anzahl Projekte und Ingenieure sowohl als Eignungs- als auch als Zuschlagskriterium zu verwenden.
3.1.�Weiter wirft die Beschwerdef�hrerin die Frage auf, ob es rechtswidrig ist, wenn die Vergabebeh�rde eigenm�chtig (d.h. ohne Zustimmung des Anbieters) Referenzangaben zu Anlagen eines Anbieters einholt und aufgrund dieser Referenzangaben einen Anbieter schlechter bewertet. Auch bei dieser Frage handelt es sich um eine Grundsatzfrage, die sich in der Praxis h�ufig stellt, aber vom Bundesgericht noch nie beantwortet wurde; im Urteil 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.2.2 konnte diese Frage offenbleiben, weil die vertraulich eingeholten Referenzausk�nfte nicht entscheidwesentlich waren.
3.2.�Das Vergaberecht �ussert sich nicht ausdr�cklich zur Frage, ob und unter welchen Umst�nden auch Referenzen eingeholt werden d�rfen, die der Anbieter nicht angegeben hat. Die Antwort muss sich aus allgemeinen Grunds�tzen ergeben: Wie in jedem Verwaltungsverfahren hat auch im Submissionsverfahren die Beh�rde grunds�tzlich den erheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzukl�ren, ohne dabei an Vorbringen oder Beweisantr�ge der Beteiligten gebunden zu sein. Sie wird zwar in der Regel prim�r auf die von den Anbietern eingereichten Unterlagen abstellen; insbesondere ist die Beh�rde nicht verpflichtet, von Amtes wegen mangelhaft oder unvollst�ndig eingereichte Unterlagen oder Angaben zu vervollst�ndigen (vgl. Hinweise auf die Praxis bei MANUELA GEBERT, Stolpersteine im Beschaffungsablauf, in: Zufferey/St�ckli [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2010, S. 364 ff.). Es ist aber auch nicht unzul�ssig, auf vorhandene eigene Kenntnisse und Erfahrungswerte zur�ckzugreifen; insbesondere bei lokalen Projekten mit lokalen Anbietern oder innerhalb einer Fachwelt, wo man sich gegenseitig kennt, ist solches Wissen unvermeidlich vorhanden und es ist nicht per se unzul�ssig, darauf abzustellen (Urteil 2C_549/2011 vom 27. M�rz 2012 E. 2.4). Ebenso wenig kann es der Beh�rde verboten sein, sich solches Wissen noch zu verschaffen, um sich ein Bild �ber die Eignung oder Qualit�t eines Anbieters zu machen. Nach Treu und Glauben wird zwar die Beh�rde in erster Linie auf diejenigen Referenzen abstellen, die der Anbieter angegeben hat; aber es muss ihr grunds�tzlich erlaubt sein, im Rahmen ihrer Sachverhaltsabkl�rungen auch zus�tzlich zu den Angaben, welche die Anbieter gemacht haben, weitere Informationen einzuholen.
3.3.�Allerdings sind dabei verfassungsrechtliche Mindestanspr�che zu wahren, namentlich der Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV), der grunds�tzlich auch im Submissionsrecht gilt (Urteile 2C_710/2012 vom 7. Dezember 2012 E. 5; 2C_890/2008 vom 22. April 2009 E. 5.3; 2P.175/2001 vom 12. Oktober 2001 E. 3, ZBl 103/2002 S. 481; 2P.155/1996 vom 4. Dezember 1996 E. 3, Pra 1997 Nr. 100). Die Parteien eines Verfahrens haben insbesondere das Recht auf Akteneinsicht sowie das Recht, sich zu rechtserheblichen Sachverhaltsvorbringen zu �ussern, auf welche zu ihrem Nachteil abgestellt wird (BGE 137 IV 33 E. 9.2 S. 48 f.; 136 V 351 E. 4.4 S. 355 f.; 135 I 279 E. 2.3 S. 282). So muss z.B. einem Anbieter Gelegenheit gegeben werden sich zu �ussern, bevor sein Angebot wegen ungew�hnlich tiefem Preis ausgeschlossen wird (BGE 130 I 241 E. 7.3 S. 255; Urteile 2D_34/2010 vom 23. Februar 2011 E. 2.5; 2P.70/2006 vom 23. Februar 2007 E. 4.5; vgl. � 31 VR�B; OLIVIER RODONDI, La gestion de la proc�dure de soumission, in: Zufferey/St�ckli, Aktuelles Vergaberecht 2008, S. 163 ff., 188). Auch in anderen Konstellationen kann sich eine Pflicht zur R�ckfragung beim Anbieter ergeben (vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 198 f.).
Zwar k�nnen die Geh�rsanspr�che mit R�cksicht auf die Besonderheiten des Submissionsrechts eingeschr�nkt werden. So sind die Angebote als solche auch gegen�ber den Mitbewerbern vertraulich zu behandeln (Art. XIV Abs. 3 GPA; Art. 11 lit. g IV�B; � 17 VR�B; vgl. im Bund Art. 8 Abs. 1 lit. d B�B), was grunds�tzlich auch im Rechtsmittelverfahren gilt (Urteile 2C_890/2008 vom 22. April 2009 E. 5.3.3; 2P.193/2006 vom 29. November 2006 E. 3.1; 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.1.2; 2P.226/2002 vom 20. Februar 2003 E. 2; 2P.274/1999 vom 2. M�rz 2000 E. 2, Pra 2000 Nr. 134; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 559 ff.; 688 f.; FETZ, a.a.O., S. 500 f.). Hingegen sind nach der kantonalen Gerichtspraxis die Referenzausk�nfte, auf welche die Beh�rde abstellen will, aktenm�ssig festzuhalten (Urteile des Verwaltungsgerichts Z�rich vom 20. Dezember 2006, VB.2006.00359, E. 6.2.3; vom 1. November 2006, VB.2005.00514, E. 5.3; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern vom 13. August 2002 E. 6, LGVE 2002 II Nr. 9; vgl. auch PETER RECHSTEINER, Referenzkontrolle, Baurecht 2003 S. 56) und es ist den Parteien - vorbeh�ltlich �berwiegender entgegenstehender Interessen - darin Einsicht zu gew�hren (Urteil des Verwaltungsgerichts Aargau vom 16. Februar 2000 E. 2, AGVE 2000 S. 279; dazu ELISABETH LANG, Die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau zum Submissionsrecht, ZBl 103/2002 S. 453 ff., 477; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 694 f.). Dem ist zuzustimmen: Wenn Referenzen eingeholt werden, auf die entscheiderheblich abgestellt wird, handelt es sich nicht um beh�rdeninterne Akten, die nicht dem Einsichtsrecht unterliegen (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; Urteil 1P.324/2005 vom 10. Mai 2006 E. 1.2, nicht publ. in BGE 132 I 167), sondern um Ausk�nfte Dritter. Wird darauf zum Nachteil eines Anbieters abgestellt, muss dieser Gelegenheit haben, sich dazu zu �ussern.
3.4.�Die Anwendung dieser Grunds�tze auf den vorliegenden Fall ergibt folgendes Bild:
3.4.1.�In den Ausschreibungsunterlagen war als Eignungskriterium verlangt: 3 Anlagereferenzen einer kommunalen Abwasserreinigungsanlage mit Auftragssumme von mehr als 0,4 Mio. Franken, die innert der letzten f�nf Jahre durch die anbietende Firma ausgef�hrt wurde. Die Beschwerdef�hrerin hatte in ihrer Offerte vier Referenzanlagen angegeben und damit das Eignungskriterium unbestritten erf�llt. Unter den Vergabekriterien war sodann als Subkriterium der "Leistungsf�higkeit" aufgef�hrt: "Firmen Referenzen in der Folge". Im Vergabeantrag wurde ausgef�hrt, die vier von der Beschwerdef�hrerin angegebenen Projekte h�tten eine positive Beurteilung abgegeben. Ein weiterer Kunde habe eine verhaltene R�ckmeldung abgegeben; die Zusammenarbeit funktioniere; im Bedarfsfall seien wechselnde Ansprechpartner schwer erreichbar; die Realisierung ben�tige viel Zeit. Aus dem Vergabeantrag ergibt sich, dass der Abzug von drei Punkten beim Kriterium "Leistungsf�higkeit" bei der Beschwerdef�hrerin einerseits auf die gegen�ber der Konkurrentin geringere Anzahl von Anlagen und Ingenieuren zur�ckzuf�hren ist (vgl. vorne E. 2.5), andererseits auf diese "verhaltene" Referenzauskunft. Es ist nicht bestritten, dass im Vergabeverfahren die entsprechende Referenz eingeholt wurde, ohne dass die Beschwerdef�hrerin dazu Stellung nehmen konnte.
3.4.2.�Die Beschwerdef�hrerin hat bereits vor der Vorinstanz geltend gemacht, in dieser Anlage seien zwei unterschiedliche Systeme installiert, n�mlich eines von ihr und eines der Mitbewerberin. Zudem sei die Anlage veraltet und eigne sich nicht mehr als vergleichbare Referenzanlage. Die Beschwerdef�hrerin ist der Meinung, die Vergabebeh�rde habe zu Unrecht diese weitere Anlage als Referenz herangezogen; sie w�re verpflichtet gewesen, um Erlaubnis zu bitten f�r die Einholung einer zus�tzlichen Referenz; sie - die Beschwerdef�hrerin - h�tte diese Erlaubnis mit gutem Grund verweigert.
3.4.3.�Nach dem vorne in E. 2 Ausgef�hrten ist es nicht grunds�tzlich unzul�ssig, die Referenzen einerseits als Eignungskriterium, andererseits auch als Zuschlagskriterium zu verwenden. Sodann ist es nicht unzul�ssig, auch Referenzen einzuholen, welche die Anbieterin nicht angegeben hat, wenn Zweifel an ihrer Qualit�t bestehen (vorne E. 3.2). Indessen h�tte der Beschwerdef�hrerin Gelegenheit gegeben werden m�ssen, sich zu dieser Referenz zu �ussern, wenn darauf zu ihrem Nachteil abgestellt wurde (E. 3.3), und die Beschwerdeinstanz h�tte sich aufgrund ihrer Begr�ndungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) damit auseinandersetzen m�ssen.
3.5.�Vorliegend ist die Vorinstanz auf die Vorbringen der Beschwerdef�hrerin in Bezug auf die eingeholte Referenz nicht materiell eingegangen; sie hat nur ausgef�hrt, die Einholung von Referenzen sei zul�ssig; der Beschwerdegegner habe in den Ausschreibungsunterlagen explizit darauf hingewiesen, dass er Referenzen einholen werde. Das kann den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht gen�gen: Nachdem ausdr�cklich von den Anbietern die Nennung von Referenzanlagen verlangt worden war, musste der von der Vorinstanz erw�hnte Passus in den Ausschreibungsunterlagen nach Treu und Glauben so verstanden werden, dass die Vergabebeh�rde bei den angegebenen Anlagen Referenzausk�nfte einholen werde. Wenn die Beh�rde dar�ber hinaus bei einer weiteren Anlage, welche gerade nicht als Referenzanlage angegeben wurde, Referenzausk�nfte einholt und dann zum Nachteil des betreffenden Anbieters entscheidwesentlich auf diese Ausk�nfte einholt, dann m�sste die Stellungnahme des betreffenden Anbieters eingeholt und auch materiell gew�rdigt werden. Die Vorinstanz h�tte das Vorbringen der Beschwerdef�hrerin pr�fen m�ssen, die betreffende Referenzanlage sei nicht vergleichbar, weil sie zu alt sei und sich darauf sowohl Anlagen von ihr als auch der Konkurrentin bef�nden.
�Dies f�hrt aber nicht zur Gutheissung der vorliegenden Beschwerde (dazu E. 4.2).
4.1.�Die �brigen von der Beschwerdef�hrerin erhobenen Einw�nde betreffen keine Rechtsfragen von grunds�tzlicher Bedeutung:
�Soweit sie geltend macht, die R�ge, es sei unzul�ssig, den Zuschlag auf die erste Etappe zu limitieren, aber trotzdem die weiteren Etappen auszuschreiben, h�tte auch noch im Rahmen der Beschwerde gegen den Zuschlag gepr�ft werden m�ssen, ist ihr entgegenzuhalten, dass die Ausschreibung des Auftrags eine selbst�ndig anfechtbare Verf�gung darstellt (Art. 15 Abs. 1 bis IV�B). Das hat zur Folge, dass sie nicht mehr im Rahmen der Zuschlagsverf�gung angefochten werden kann (Urteile 2P.294/2005 vom 14. M�rz 2006, in BGE 132 I 86 nicht publ. E. 4.1; 2C_877/2008 vom 5. Mai 2009 E. 6.1; 2P.184/2005 vom 8. Dezember 2005 E. 3.2.1). Der genannte Einwand ist damit von der Rechtsprechung beantwortet.
�Gleiches gilt f�r die von der Beschwerdef�hrerin aufgeworfenen Frage, ob es zul�ssig sei, das Ausschreibungsobjekt zu einem Teil im �ffentlichen und zum anderen Teil im freih�ndigen Verfahren zu vergeben, obwohl s�mtliche Zuschlagskriterien �ber das gesamte Projekt im Zeitpunkt der Ausschreibung bekannt gewesen seien, die Anbieter das gesamte Projekt offeriert h�tten und der freih�ndig zu vergebende Teil den Schwellenwert �berschreite. Die Aufteilung eines Auftrags mit dem Ziel, die massgebenden Schwellenwerte zu unterschreiten und so das Vergaberecht zu umgehen, ist zwar anerkanntermassen unzul�ssig (Art. II Abs. 3 des �bereinkommens vom 15. April 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [GPA; SR 0.632.231.422]; � 2 Abs. 2 VR�B; vgl. im Bundesrecht Art. 7 Abs. 1 B�B; s. auch die Gerichtspraxis bei HUBERT ST�CKLI, Das Vergaberecht der Schweiz, 7. A. 2008, S. 420 f.; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., S. 145 ff.). Indessen ging vorliegend schon aus der offenen Ausschreibung hervor, dass der Lieferant f�r s�mtliche Phasen festgelegt werde. Beide Anbieterinnen haben denn auch den Gesamtumfang offeriert, und die Bewertung der Offerten hat sich nicht nur auf die erste Phase, sondern auch auf den Gesamtumfang bezogen. Ungeachtet der allenfalls irref�hrenden Terminologie in der Zuschlagsverf�gung liegt somit keine unzul�ssige Vermischung von Verfahren und auch keine freih�ndige Vergabe oberhalb der Schwellenwerte vor.
�Auch die Fragen, ob Regiekostenans�tze ohne Angabe der zu erwartenden Anzahl Regiestunden ein taugliches Zuschlagskriterium darstellen und ob die Angabe aller f�r den Zuschlagsentscheid massgebender Preisgrundlagen ein formelles Kriterium darstelle, dessen Nichtbeachtung zwingend zu einer Aufhebung der Zuschlagsverf�gung f�hren m�sse, sind keine offenen Grundsatzfragen, zumal es zul�ssig ist, dass Stundenans�tze f�r Regiearbeiten als Teil des Preiskriteriums gew�hlt werden (Urteil 2P.225/2005 vom 27. April 2006 E. 3.2). Dies ergibt sich bereits aus der Natur von Regiearbeiten, die gerade deshalb so offeriert werden, weil die Zahl der zu leistenden Stunden nicht bekannt ist. Sodann m�ssen nach gefestigter Rechtsprechung Unterkriterien, die bloss die publizierten Kriterien konkretisieren, nicht im voraus bekannt gegeben werden (BGE 130 I 241 E. 5.1; Urteile 2D_49/2011 vom 25. September 2012 E. 7.4; 2C_549/2011 vom 27. M�rz 2012 E. 2.4 m.w.H.).
4.2.�Zusammenfassend ergibt sich, dass sich der angefochtene Entscheid im Wesentlichen auf die geltende Rechtsprechung st�tzt und bloss zwei Grundsatzfragen aufwirft (E. 2. und 3). Zu beanstanden ist er einzig hinsichtlich des Abzugs von 3 Punkten beim Kriterium "Leistungserbringung", da hierbei das rechtliche Geh�r der Beschwerdef�hrerin verletzt wurde (E. 3.6).
�W�rde man der Beschwerdef�hrerin diese 3 Punkte aufrechnen, erg�be sich bei ihr f�r die 1. Phase ein Total von 93.39 Punkten gegen�ber bloss 93.03 f�r die Mitbewerberin; hingegen w�rde sie beim Gesamtvolumen mit 93.39 Punkten weiterhin hinter der Konkurrentin mit 94.32 Punkten bleiben. Da der Zuschlag den Gesamtauftrag umfasste (E. 1.1.1 und 4.1), bleibt also auch so im Ergebnis der Zuschlag rechtm�ssig.
�Die Beschwerde ist aus diesen Gr�nden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Beschwerdef�hrerin tr�gt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 BGG). Der Beschwerdegegner hat als �ffentlich-rechtlicher Gemeindeverband keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).