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Timestamp: 2017-08-20 02:08:59
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Apuntes del Derecho Tributario Venezolano: TEMA 1.- LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y EL DERECHO FINANCIERO.
LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y EL DERECHO FINANCIERO.
La palabra finanzas es un derivado del verbo latino finer, cuyo significado es terminar o pagar. Así , el concepto de finanzas comprende todo lo relativo a pagar, en donde además del acto de terminar con un adeudo, también queda incluida la forma de manejar aquello con que se paga y la forma en la que se obtuvieron los recursos necesaria para estar en posibilidad de realizar los pagos.[1]
El Licenciado Manuel Espinoza Barragán platea en su obra Lineamientos de Derecho Público, que el Estado tiene en nuestra época una serie de actividades que son sumamente variadas y amplias y van desde la conservación de la sociedad, la salvaguardia de su independencia, la seguridad del orden y la tranquilidad, tanto exteriores como interiores, hasta el progreso social, económico, educativo, sanitario y cultural.[2]
Son los ingresos y los gastos del Estado, normalmente previstos en el presupuesto. Estas operaciones están sujetas al principio de legalidad y tienen por objeto realizar las funciones financieras del Estado. El termino finanzas públicas es muy debatido en virtud de que para varias corrientes del pensamiento económico y financiero no comprende el alcance real de la disciplina sistematizada históricamente bajo este concepto.[3]
Las finanzas publicas no pueden ser entendidas sin el análisis histórico que revela la necesidad de que el ciudadano tenga certeza de los derechos del Estado a percibir ciertas exacciones su justa causa, pero igualmente se encuentra estrechamente vinculado a la exigencia social de que los limites del Estado para recaudar, así como de la exigencia de requerir a cuentas al gobernantes se establecieran en normas claras y que permitieran al pueblo conocer e incluso controlar las actividades económicas estatales.
Así pues, se reconoce que la ciencia de las finanzas públicas como tal surgió en Francia, aun cuando antes encontremos antecedentes que revelan la necesidad del Estado para financiar sus recursos a sus necesidades y de hacer estudios cada vez mas profundos sobre la manera de mejorar la aplicación de los recursos cada ocasión mas escasos para el Estado, así pues, al decir del maestro Ernesto Flores Zavala, las finanzas públicas conquistaron su autonomía en el siglo XIX y fue sólo hasta entonces que fue objeto de estudio sistemático.[4]
Sólo como dato histórico, he de señalar que el primer antecedente de alguna institución que en el contexto internacional se ocupara de detallar y estudiar esta ciencia del Derecho y de la actividad económica del estado, se remonta al 12 de febrero de 1938, año en el cual fue fundada en la Haya, la Asociación Internacional de Derecho Financiero y Fiscal, cuyo primer congreso fue celebrado precisamente en La Haya el año siguiente.[5]
La ciencia de las Finanzas Públicas se ha desarrollado primero ante concepciones liberalistas, que postulaban la necesidad de que el estado permitiera en la vida privada que entre los ciudadanos se permitieran los principios económicos guiados por el laisses faire, laisses passer, para que mas tarde con las teorías sociales se pugnará por ampliar la actuación del Estado hasta convertirlo en un verdadero interventor de la economía o incluso un rector de la misma, como ocurrió esencialmente en régimen socialista.
Hoy, al primer lustro del siglo XXI, es difícil para los Estados absortos en la globalización, fijar con certeza el limite entre la liberalidad económica y el intervensionismo económico, pues incluso las grandes potencias, en concreto, los Estados Unidos de Norteamérica, China, Japón o la propia Unión Económica Europea, de una u otra manera intervienen sus economías para lograr una distribución democrática de la riqueza, así como pugnan por una mayor libertad económica para enfrentar las necesidades humanas.
La Ciencia de las finanzas Públicas tiene por objeto investigar las diversas maneras por cuyo medio el Estado o cualquier otro orden público se procura las riquezas materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y también la forma en que estas riquezas serán utilizadas.[6]
La última, que consiste en instrumentar la política a perseguir, esto es, elegir los medios más eficaces para lograr las distintas finalidades. Por otra parte, la actividad financiera estatal explicaría las causas que condicionan a las autoridades públicas en el proceso de toma de decisiones. El objeto sería explicar los motivos de las acciones financieras y aplicar dicha estructura para predecir que acción fiscal se tomará en supuestos diferentes[7].
Esta última cita es importante en si misma, pues revela que las Finanzas Públicas del Estado son de tal naturaleza que deben atender al bien general, así como que la preocupación de esta ciencia no concluye con el análisis de los efectos de un presupuesto en la colectividad, sino que se extiende a analizar cuales fueron los resultados finales de los programas aplicados con cada año y por último, que entre la satisfacción de necesidades, como en la realización y el logro de ciertos efectos públicos, la Ciencia de las Finanzas Públicas se encuentra vinculada con la Política, aunque compartimos el punto de vista de los maestros Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, en el sentido de que el contenido de la Ciencia de las Finanzas Públicas esta vinculado con aspectos económicos.[8]
En la actualidad se reconoce el contenido económico de las finanzas del Estado; así es que en esta materia Richard Musgrave expone que las funciones financieras del Estado en una economía neocapitalista contemporánea pueden resumirse en las siguientes: 1) la asignación óptima de los recursos disponibles para la satisfacción de las necesidades públicas; 2) el pleno empleo con estabilidad en los precios, y 3) la equidad en la distribución del ingreso. Otros autores agregan o rectifican esta clasificación y algunos como Fuentes Quintana y Retchkiman, añaden el desarrollo económico.[9]
El derecho financiero tiene por objeto regular las tres etapas o momentos de la actividad financiera del estado: la recaudación u obtención de los recursos; la administración o asignación a los planes y programas y la erogación o gasto para satisfacer las necesidades públicas.
Con el derecho financiero ocurre el mismo fenómeno en materia económica que con el Derecho económico.
El carácter instrumentalista del derecho económico en la economía se manifiesta en la adaptabilidad de sus reglas a las condiciones cambiantes de los sistemas económicos...[13]
De igual modo el Derecho Financiero se ha tenido que adaptar a las circunstancias cambiantes de la economía moderna, así hemos sido testigos mudos, aceptantes tácitos, como lo podemos derivar de Juan Jacobo Rosseau, del nacimiento de una Constitución Social, la de 1917 que en su creación a que el estado asumiera una actividad financiera participante de los quehaceres públicos como de la vida económica del Estado y de la Población. La Constitución de 1917, obligaba al Estado a desarollar un papel de rector económico y de regulador y distribuidor de la riqueza nacional y en este sentido toda la actividad financiera que se desempeño aún hasta finales de la década de l971-1980, se enfocó a la dedicación de los ingresos del estado como medios para incentivar el desarrollo económico e industrial del país, sin embargo, igualmente y debido a los vencimientos de deuda al final del periódo de desarrollo estabilizador, el sistema entró e una crisis primero de pagos y después de crecimiento, de la cual aún hoy no hemos salido.
En consecuencia de esas propias crisis económicas e incluso que a nivel mundial se han resentido, el modelo económico del país ha cambiado, mutándose de un régimen de economía mixta a u otro de carácter neoliberal individualista, que ha modificado por entero las funciones que el Estado Mexicano debe desempeñar en materia económica, hasta prácticamente reducir sus actividades casi a las del estado policía del siglo XIX, aún cuando quedan aún en el país algunas pocas empresas paraestatales, que no obstante, siguen siendo las mas importantes.
Esto, indudablemente ha tenido consecuencia sobre el régimen financiero del estado mexicano, pues con la reducción de gastos en materia de las actividades de fomento industrial, así como con la eliminación de la mayor parte de las industrias de participación estatal, indudablemente se han transformado las finanzas del estado, aunque no las preocupaciones financieras mas importantes de las últimas dos décadas del siglo XX, consistentes en los vencimientos de deuda, que ahora amenazan con convertirse en una nueva carga en contra del erario federal en virtud de los vencimientos para el año 2020, relativos a los préstamos contraídos con el Banco Mundial para enfrentar la crisis de 1994.
En cuanto al aspecto político, el espíritu de la Ley financiera., evocando a Montesquieu, se centra esencialmente en el contenido de los artículo 25, 26, 28 y 29 de l Constitución Federal que previenen que el desarrollo Económico del país será dirigido esencialmente por el estado, obligando la Constitución al propio estado mexicano a favorecer un desarrollo económico con visión democrática.
Lógicamente para lograr un desarrollo económico equilibrado, el estado debe de realizar gastos para brindar los servicios públicos necesarios para lograr una justa distribución de la riqueza y un crecimiento económico que permita redistribuirla, y la forma e obtener dichos recursos es a través de las contribuciones o de deuda pública, de tal manera que de manera indubitable esos artículos que previenen el régimen económico de la nación, también se encuentran íntimamente vinculados con el sistema financiero del estado, concretamente en relación a las actividad tributaria consagrada en el artículo 31 fracción IV de la Constitución, como presupuestaria, en el sentido de plantear, estudiar y determinar los ingresos necesarios para satisfacer el presupuesto.
La actividad presupuestaria, que es una fase preparatoria de las actividades financieras del estado, es una fase netamente política, en la cual corresponde, por razones históricas de peso, que provienen de la Inglaterra del siglo XVIII, que sea la Cámara de Diputados únicamente, o sea el pueblo constituido como una soberanía, el que discuta y apruebe el presupuesto para satisfacer los egresos estatales del año siguiente de ejercicio.
Igualmente es menester político al momento de la aprobación del presupuesto el estado, que la soberanía acuerde respecto a los hechos jurídicos que se van a transformar en hechos generadores de tributos, así como la finalidad económica y política que se persigue con cada tributo determinando con precisión los objetivos que se piensan alcanzar con los mismos.
El derecho regula la actividad financiera del Estado en atención a dos ámbitos económicos distintos; por una parte el derecho financiero es esencialmente una rama de derecho público y por ello tiene indiscutiblemente vínculos con el derecho constitucional, siendo sus fuentes esenciales los artículos 14, 16, 21 y 21 aplicados analógicamente; 25,26,27, 28, 29, 31 fracción IV, 71,72, 73, 74, 89, 131 y133 esencialmente, los cuales encuadran los principios jurídicos hacia los cuales debe atender la actividad financiera del Estado.
Otra rama con la cual tiene vínculos el derecho financiero es el derecho Administrativo, pues la organización del Sistema Tributario Nacional, del Sistema de Programación y Presupuesto, así como del Sistema de Rendición de Cuentas públicas y la estructura y organización de los principios de los órganos y organismos que regulan a cada una de las entidades que forman parte de ellos se encuentran establecidos en esta rama jurídica, así como las bases generales que fijan los elementos esenciales de los actos que la Administración Pública debe realizar con el fin de efectuar la actividad financiera del Estado.
El derecho Internacional Público es otra rama importante con la cual el derecho financiero establece una íntima vinculación, sobre todo cuando se trata de estudiar cuales son las causas de la doble tributación de entre los Estados., así como cuando a partir de esos estudios se generan los elementos e instrumentos necesarios con el objeto de evitarla.
En relación al derecho Penal es indudable que la fuerza instrumental que revela la ejecutoriedad de la potestad financiera soberana del Estado se encuentra en este sistema jurídico. El Derecho penal especializado en materia financiera ha conformado tipos penales autónomos y específicos para ada una de las subramas que integran el sistema financiero del Estado Mexicano, existen pues, tipos penales en materia de la subrama fiscal, cuya finalidad es evitar la evasión del pago de impuestos esencialmente, en materia de Administración y erogación esencialmente la rama penal se fija en establecer tipos penales que tiendan a prevenir la comisión de fraudes contra la administración y de determinar con certeza los elementos para tipificar las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos al desviar los recursos del erario.
En materia del derecho privado podemos encontrar vinculaciones con el derecho notarial, y mercantil, al fijarse esencialmente en el derecho fiscal, los elementos de las obligaciones que corresponden a los fedatarios públicos como a los retenedores, sean personas físicas o morales en su calidad de retenedores del pago de contribuciones
En el plano sociológico, el derecho financiero tiene esencialmente como finalidad la de lograr una equitativa distribución de la riqueza, de tal manera que sus efectos se revelen generalmente en el gasto, sociológicamente se espera que el tributo sea devuelto de forma heterogénea a través de la prestación de servicios públicos generales, en igualad de circunstancias a toda la población.
Igualmente entre los egresos del Estado se previenen las actividades de fomento a través de subsidios a los ciudadanos que realicen actividades económicas necesarias para el desarrollo nacional.
Necesidades que satisface el Estado.
El Estado moderno tiene una finalidad que consiste en generar el bien común a la población.
Para realizar el bien común, el Estado debe de realizar sus distintos cometidos o también conocidas como tareas.
Dichas tareas satisfacen las necesidades tanto del estado como de la población integrante del mismo.
Se reconocen esencialmente tres tareas o cometidos del Estado: el cometido de Policía, el cometido de Fomento y el cometido de servicios públicos.
El cometido de policía se encuentra dividido en dos, el de policía interna y el de policía externa.
La policía interna es de carácter administrativo y tiene por objeto preservar hacia el interior del Estado la tranquilidad y la paz públicas.
La policía externa tiene carácter militar, su objeto es proveer la existencia de una
fuerza armada o ejército para que este se ocupe de garantizar la soberanía y existencia del estado, frente a otras potencias extranjeras.
El cometido de Fomento es una actividad que permite al Estado intervenir la economía e incentivar aquellas actividades y áreas económicas que sean consideradas como estratégicas para lograr el adecuado desarrollo económico, tecnológico y social.
El cometido de servicio público es muy cuestionado por la teoría administrativa, sin embargo con el mero afán de aportar una definición enunciare la de Haoriu que lo reduce al conjunto de actividades que con carácter técnico el Estado tiene que brindar a los ciudadanos con carácter continuo, general, permanente, en condiciones de igualdad y calidad a todos los ciudadanos que habitan la Entidad estatal.
La Planeación y el Presupuesto por Programas.
La Constitución Federal previene que el Estado Mexicano es el Rector económico de nuestro país y que como tal, es responsable en expedir un Plana Nacional de Desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo es un documento que el Presidente debe elaborar con el propósito de exponer cuales son los problemas económicos que tiene que enfrentar la nación, así como las necesidades que se deben satisfacer e igualmente es un instrumento público en el cuál se detalla cuales son las vías y medios que el Presidente utilizará para satisfacerlos.
El presupuesto de la Federación es un instrumento público integrado por dos documentos que son la Ley de Ingresos y el Proyecto de egresos.
En general la Ley de Ingresos consiste en el decreto federal que emite la Cámara de Diputados, previa sanción del Presidente de la República con el propósito de fijar en ella los diversos ingresos a captar para el año de ejercicio. Excepcionalmente algunos impuestos no se encuentran en dicha ley sólo en los casos de que surja un nuevo impuesto para ese mismo año, pues basta con que la Cámara apruebe el nuevo impuesto y el presidente lo sancione para que se aplique al año de ejercicio siguiente. La vigencia del Presupuesto, es anual.
El presupuesto de Egresos no es ley, es mas bien una propuesta que el Presidente de la república expone acerca de los gastos que hipotéticamente se tendrán que hacer para el año de ejercicio siguiente.
El Presupuesto de egresos no puede ser ley en razón de que se desconocen las contingencias nacionales e internacionales que la nación tenga que enfrentar en el siguiente año de ejercicio, motivo por el cual no se puede obligar al estado mediante un sistema jurídico a gastar en determinados proyectos pues la realidad económica no necesariamente responde a las aspiraciones normativas.
Para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, hasta el año de 1976 se aplicaba el presupuesto tradicional, para la elaboración de éste bastaba con que cada entidad gubernamental expusiera ante al Poder Ejecutivo cuales eran sus necesidades económicas para el siguiente año de ejercicio, posteriormente se turnaba en un gran proyecto e Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos al Congreso para que este lo sancionara, de esta manera era relativamente fácil fijar los tributos a recaudar , así como realizar la asignación a cada una de las dependencias de Estado.
Sin embargo, a partir de 1976 se hicieron reformas legales y se elaboro la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Esta Ley previene en su artículo 2º que el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera y pagos de pasivo deuda pública.
Por Gasto Corriente se entiende el importe de las erogaciones del sector público que se consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestación de servicios que realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este motivo a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de administración.
Inversión Física, son las erogaciones que destinan a los siguientes capítulos: planta y equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción), maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades financieras que el Gobierno federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.
Finalmente, la deuda Pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los empréstitos de cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley General de deuda pública, este concepto se integra con las obligaciones de pasivo directas o contingente, derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la Administración Pública Federal.
Por su parte el artículo 2º de esta Ley establece que se entiende por financiamientos, constituyéndose así como los contratos dentro o fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: a) la suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo; b) La adquisición de bienes, así como la contratación de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y d) la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.
Así entonces y para enfrentar cada uno de estos gastos que tiene el estado Mexicano, se ha modificado el sistema presupuestario y se le ha cambiado por el sistema de presupuesto por programas, con el objeto de que al enviar simplemente un proyecto de sus gastos, cada entidad informe con precisión a la Cámara de Diputados cuanto proyecta erogar para el siguiente año de ejercicio y cuales son los rubros a los cuales se desea enfocar dichos gastos, proponiendo al Congreso las metas y objetivos que se pretenden lograr con el presupuesto otorgado, de tal manera que el Congreso puede observar cuales son los costos que cada programa va a tener para el Gobierno federal , así como las repercusiones económicas que con el mismo se pretenden producir en la economía nacional[14].
La política: son las acciones destinadas a dirigir un grupo social a un determinado objetivo, meta y si además añadimos que quien dirige es la Administración Pública, estaremos frente a POLÍTICAS PÚBLICAS disciplina de la ciencia política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, aunque en su diseño e implementación técnica confluyen otras disciplinas como el Derecho, la economía, la sociología e incluso la ingeniería y psicología. La pregunta central de las políticas públicas es: ¿qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?
Las políticas públicas son el instrumento principal de la actuación gubernamental. Asumiendo ésta última como la acción de conducir los destinos de un país, las políticas públicas son el timón a través del cual se conduce. Sin embargo, aunque suele señalarse que las políticas públicas se orientan a la resolución de problemas; está claro que más allá de ese fin inmediato, persiguen la detección y la corrección de desigualdades producto de otras acciones gubernamentales. Además, las políticas públicas obran también como acelerador o como freno, de la nave, operan como catalizadores o dilatadores de los procesos políticos.
La acción gubernamental no puede entenderse en conjunto, desligándola del análisis de las políticas públicas, y viceversa. Por ejemplo, el proceso de descentralización administrativa y política de Venezuela, no puede entenderse con claridad sin un análisis de las políticas y programas que lo han materializado.
Sin embargo, desde que la ciencia política descubrió el potencial de los estudios de políticas públicas, se ha centrado sólo en dos momentos de su proceso: la decisión política y la implantación de las decisiones. La disciplina está llena de estudios de las decisiones, y de evaluaciones ex post de las políticas. En ambos momentos de la política pública, se han establecido criterios de la teoría de la elección racional, que impone la adecuación medios fines para la optimización de los resultados. Los individuos, o actores de carácter exclusivamente corporativo, aunque con naturaleza no exclusivamente gubernamental, “negocian” para alcanzar un acuerdo sobre una política determinada
En estos estudios tradicionales de políticas públicas se echan de menos dos cosas. En primer lugar, aunque se ha estudiado la decisión pública, poco se ha dicho de lo que ella implica para el aprendizaje político (o el aprendizaje de los políticos), que permite a los actores políticos, adecuar su comportamiento y estrategias a las variaciones de su entorno político, conforme asimilan situaciones pasadas. Desde el punto de vista de lo que representa para cada actor, las políticas públicas son un ejercicio de argumentación en el que cada cual expone sus razones para convencer a los demás de que empeñen sus recursos en determinadas decisiones y no en otras.
En segundo lugar, aún cuando la mayoría de los estudios sobre las políticas públicas ha sido hecha por politólogos, no puede encontrarse en ellos una referencia clara y explícita al gobierno como factor clave dentro de la conformación de las políticas. Hasta ahora, los estudios acerca de la toma de decisiones y la evaluación de las políticas públicas, mucho nos han dicho acerca de casos concretos, pero, al carecer de referente externo explícito a la dinámica del fenómeno gubernamental, poco han contribuido a identificar patrones comunes. Hemos llegado a saber muchos detalles de la formación de algunas políticas públicas concretas, en aquellos ámbitos políticos de fácil acceso a la información, y aún se han perfeccionado métodos cuantitativos de evaluación de objetivos de las políticas públicas; pero hemos logrado superar esa etapa y vincular esos resultados con su referente gubernamental.
El poder y los recursos dentro de la política, en el gobierno, e incluso en cada ámbito de la acción gubernamental, se encuentran dispersos y fragmentados, y en los procesos de toma de decisiones se teje un enramado de relaciones entre los actores que intercambian sus recursos (información o apoyo político por ejemplo), para lograr sus objetivos. Esta dispersión de los recursos no es buena ni mala per se y, en cierta forma, se trata de un fenómeno ocurrido bien tras procesos de descentralización, de generación de nuevos movimientos políticos, o de la misma globalización de los mercados. Lo que sí es cierto, es que esta fragmentación de recursos políticos, conduce a que el enramado antes citado llegue a tener un cierto carácter permanente, constituyéndose en red política.
Por ello, la sola reconstrucción de la política pública, tras la cual podría conocerse el proceso de decisión, o parte de éste, no puede explicar la complejidad que encierra el proceso de las políticas públicas. La aplicación de la metodología de análisis de redes sociales, al campo de la política, solventa esta dificultad, y permite no sólo reconstruir la política pública, sino estudiar su comportamiento durante el tiempo que se desee. Además, permite identificar grupos específicos en un determinado ámbito político, señalar los actores más relevantes dentro de cada grupo o sector y estudiar el surgimiento y desaparición de las relaciones y de las redes. Es un instrumento para seguir, casi en paralelo, tanto la decisión que conduce a la política, como la implementación de ésta.
Estudiar las políticas públicas bajo una óptica de redes permite implicar al gobierno como factor crucial de la formación de políticas. Asumir que las políticas públicas se comportan como redes, permite la elaboración de mapas de los actores, y reduce la incertidumbre de escenarios poco institucionalizados, al tiempo que prepara al gobierno, o al actor que así interprete el escenario político, para los procesos de negociación. Se trata de dar cabida en nuestra cultura política, a algo que ya se encuentra en nuestras realidades: la dispersión de poder, los actores corporativos como poseedores de movimiento y de una dinámica a veces sorprendente, y el gobierno como factor crucial de la configuración de políticas públicas.
ACTIVIDAD FINANCIERA Y PARTICIPACION CIUDADANA
La Constitución de la República de Venezuela de 1961 y la Ley Orgánica de Régimen Municipal marcaron pauta en el reconocimiento de la condición de ciudadano y de vecino, cualidad para la participación.
En la derogada Constitución de 1961 se establecía:
“El gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo”.
“Los municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional. Son personas jurídicas y su representación la ejercerán los órganos que determine la Ley”.
“La Ley podrá establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica y otros factores de importancia. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza del gobierno local”.
“Los vecinos de un municipio tienen los siguientes derechos y obligaciones:
1.- Ser electores y ser elegibles de acuerdo a lo dispuesto en la Ley
Orgánica del Sufragio, en las ordenanzas municipales;
2.- Utilizar los servicios públicos municipales en las condiciones establecidas en las ordenanzas municipales.
3.- Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley.
4.- Contribuir, mediante el pago de impuestos, tasas, y demás prestaciones económicas legalmente previstas, para la realización de las competencias municipales; y
5.- Todos los demás establecidos en las leyes y ordenanzas”.
Esta base constitucional y legal, un tanto escuetas abren el cauce de la participación ciudadana en el ámbito local; sin embargo, con grandes fallas de eficiencia.
Debe reconocerse que la Ley Orgánica de Régimen Municipal de
1989, ha constituido el primer intento para reformar el esquema de democracia representativa por una democracia participativa. En esta Ley se establecieron novedosos mecanismos de participación en el ámbito político como el referéndum y la revocatoria del mandato, así como también los mecanismos de participación consultiva de la solicitud de reconsideración de ordenanzas y la iniciativa legislativa, prevista en la Ley
Orgánica de Régimen Municipal originalmente promulgada en 1988 en Gaceta Oficial Nº 2.297 Extraordinaria del 18/08/1978.
Sin embargo, nuestra práctica política ha estado signada por un sistema meramente representativo, con manifiesta ausencia de decisiones populares sobre la orientación de las políticas públicas.
Con un escaso control político electoral, a través del sufragio, importante en el concepto primario de democracia, pero no suficiente, porque concluida la elección de los gobernantes, la facultad de escoger las orientaciones políticas a seguir en el manejo del Estado escapa totalmente a la ciudadanía y ha sido ejercida exclusiva y excluyente por los partidos políticos y sus representantes; esta situación ha generado una evidente falta de control de los gobernados sobre los gobernantes, lo cual en no pocos casos es causa de la ineficiencia en la gestión de los asuntos públicos, así como de corrupción.
De manera que la importancia de esta complementa el esquema de democracia puramente representativa, con instituciones que permitan la participación directa de los ciudadanos en la orientación de los asuntos públicos. Rivas (2002) esgrime “El principio de gobierno democrático se ha fortalecido conceptualmente al permitírsele al pueblo tener ingerencia directa en los asuntos más importantes y trascendentes del país”.
El diseño de las políticas puede mejorarse mediante mecanismos que permitan a los individuos u organismos encargados de su formulación manejar la Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública. Las presiones que puedan introducir distorsiones en la asignación de los recursos y asegurar, entre otras cosas que las políticas estén orientadas por objetivos a largo plazo.
La ejecución de las políticas puede mejorarse por mecanismos institucionales como la participación ciudadana. La participación ciudadana también implica delegar parte de la actividad de formulación, control y seguimiento de las políticas públicas en quienes deben ser los primeros beneficiarios de los servicios que ofrece el sector público.
El debate abierto sobre las políticas y la participación de los ciudadanos en la supervisión de la gestión pueden inducir mayor eficacia en la atención de las demandas de la sociedad y en la asignación de los recursos. Asimismo, delegar decisiones y responsabilidades, tanto en entes descentralizados como en los organismos prestadores de servicios, otorga flexibilidad al Estado para ajustarse a necesidades específicas de la población.
La Constitución como instrumento regulador de la organización del Estado, es el límite del Poder Público y el que reconoce los derechos fundamentales de la persona frente al mismo Estado; por ello este conjunto normativo fundamenta todo el ordenamiento jurídico del Estado, el derecho a la participación ciudadana, es una de las nuevas concepciones transversalizada en la Carta Magna, a través de distintos mecanismos, en ejercicio de la soberanía .
El Texto Constitucional vigente tiene como desiderátum refundar la República, estableciendo una sociedad democrática, participativa y protagónica, este propósito del Constituyente, nos remite a un ciudadano protagónico, asumiendo un rol estelar, con una participación activa.
Esta participación se concibe, de acuerdo al artículo 62 constitucional, como un derecho de los ciudadanos, una obligación del Estado y un deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica, como medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo tanto individual como colectivo, sobre la base de los valores de la vida, la libertad, la igualdad, la justicia, la paz, la solidaridad, el bien común, el imperio de la ley, la ética, el pluralismo político, la corresponsabilidad, la preeminencia de los derechos humanos y la democracia, principio éste que configura una forma de vida y de gobierno, y en el caso de nuestro país, constituye a Venezuela en un Estado democrático y social de derecho y de justicia, teniendo fines esenciales, de carácter económico, sociales, políticos y jurídicos; entre ellos la defensa y el desarrollo de la persona, el respeto de su dignidad, y el ejercicio democrático de la voluntad popular, bajo la garantía de su cumplimiento, de conformidad a la supremacía constitucional.
De manera que cuando los ciudadanos y electores sienten y perciben que están formando parte en forma directa en la solución de los problemas del país, que implica en gran medida sus problemas personales, es inexcusable ser actor del destino del país, de manera que profundiza más su responsabilidad en las medidas a adoptar, en las cuestiones que repercuten en forma directa en su forma de vida, es por ello valioso, todo intento de dar al pueblo la posibilidad de decidir por sí, sin interpretes, su destino. Podemos afirmar que el Estado debe garantizar a toda persona, conforme al principio de
progresividad y sin discriminación alguna el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos, por estar inmerso el libre desenvolvimiento de la personalidad.
La participación ciudadana, es el mecanismo mediante el cual se involucra al ciudadano en los asuntos públicos, para facilitarle el desarrollo como ser humano al convertirlo en activista del progreso de la comunidad donde se desenvuelve.
La participación responsable permite a los ciudadanos hacer aportes importantes en los procesos de planificación y ejecución de las políticas públicas, sobre la base del conocimiento detallado de las condiciones y necesidades de las comunidades.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de acuerdo a su Preámbulo establece entre sus fines políticos el perfeccionamiento de la democracia, señalando que la refundación de la República como “fin supremo” de la Constitución, busca establecer una sociedad democrática, es decir una sociedad en la cual la democracia sea más que un sistema político, una forma de vida que no solo configure las instituciones políticas sino también las sociales.
Además, la sociedad que se busca consolidar debe ser “participativa”, de manera que la participación de la sociedad y del individuo en todo lo que le concierne sea la guía fundamental para la refundación de la República.
El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las Entidades Políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandato revocable.
La Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública.
“El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.”
“ Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
El Constituyente de 1999, reconoce a todos los ciudadanos el derecho a la participación en la elaboración, ejecución y control de la gestión publica, como el mecanismo idóneo para lograr el libre desenvolvimiento de su personalidad y por ende su completo desarrollo, tanto en forma individual como colectiva.
En la normativa constitucional se encuentra transversalizada la preeminencia de la condición humana y el deseo del Constituyente de promover el desarrollo de la persona humana, en este sentido el artículo 3 constitucional establece:
“ El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta Constitución.
Esta disposición contiene un mandato no sólo para los distintos niveles de gobierno, esto es, nacional, estadal y municipal, sino también para los habitantes de la República, en la medida que éstos se inserten en la conducción de los asuntos públicos y la satisfacción de las necesidades públicas se estará profundizando la democracia y su legitimación será irrebatible. El control en la gestión pública es ineludible por parte de los ciudadanos, el artículo 66 constitucional establece la rendición cuentas:
De esta disposición se colige el deber de quienes fueron elegidos de rendir cuentas y el derecho de los ciudadanos electores de exigirla; siendo la consecuencia de esta conducta el fortalecimiento del sistema democrático; por otra parte, de la norma in comento no se desprende excepción alguna para ningún funcionario de elección popular, esto es, tanto los funcionarios nacionales, estadales como municipales electos por votación popular estarán sujetos a la rendición de cuentas.
Sobre la base de los principios constitucionales, la Ley Orgánica de la Administración Pública, establece la obligación de los órganos y entes de la Administración Pública de promover la participación ciudadana en la gestión pública.
A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.
Siendo la descentralización un problema de distribución del Poder Público, se plantea en esta la exigencia de un nuevo tipo de relaciones entre los entes públicos, se sostiene que las relaciones deben ser intergubernamentales y no donde el poder Nacional actúe con criterios de coordinación, en el cual el Poder nacional se imponga arbitrariamente; sin embargo, el criterio de coordinación se impone pero debe llevarse armoniosamente entre el nivel Nacional y los niveles estadales y municipales.
Apunta Brewer, (1998)
“La descentralización tiene que ser un compromiso del Estado Nacional, un compromiso que además éste lo conduzca, lo ordene, lo lleve a su realización, sin imposiciones desde arriba, pero tampoco dejándolo a la deriva a las fuerzas centrífugas del poder o a los vaivenes de los intereses.
De conformidad con el artículo 158 constitucional la descentralización es una política nacional, al establecer:
“La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.”
El artículo 4 constitucional, propugna un modelo de estado federal descentralizado, al preceptuar “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.” (Subrayado nuestro)
En este mismo sentido al referirse a la forma de gobierno, el artículo 6 constitucional establece:
“El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.” (Subrayado nuestro)
Siguiendo en el aspecto constitucional el artículo 165 constitucional prevé:
“Los estados descentralizarán y transferirán a los municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal.”
El artículo 166 constitucional prevé la creación del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el gobernador del Estado respectivo, además lo integrarán los alcaldes los directores estadales de los Ministerios y representación de los legisladores elegidos en el Estado ante la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, los concejales y las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las hubiere.
Este viene a ser un mecanismo que debe coadyuvar en el proceso de descentralización que apunta a un objetivo principal el bien común que no es otro que satisfacer plenamente las necesidades del colectivo.
Cabe destacar que el artículo 167 constitucional establece los ingresos del Estado, por cuanto los mismos son imprescindibles para el financiamiento del proceso de descentralización, el Texto Constitucional preceptúa entre los ingresos de los Estados, los impuestos que descentralice el Poder Nacional, tales como los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria número seis de la Constitución vigente; así, como también, los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial, de acuerdo a lo previsto en la ley que lo regule tal como lo prevé el artículo 185 constitucional; y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial, así como aquellos que se les asigne como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley.
El artículo 168 constitucional además de regular la autonomía municipal también hace mención expresa sobre la participación ciudadana, estableciendo:
‘‘ Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley...”
Igualmente, el artículo 182 de la Constitución vigente dejó el mandato de la creación de los Consejos Locales de Planificación Pública, serán presididos por el alcalde del respectivo Municipio e integrado por los concejales, los presidentes de las Juntas Parroquiales y representantes de las organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada.
La Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública. El artículo 184 constitucional establece la descentralización de competencias estadales, municipales y la participación ciudadana:
En este orden de ideas no puede dejarse de lado el artículo 185 del Texto Constitucional que establece el Consejo Federal de Gobierno, el cual se va a encargar de la planificación y coordinación creación es el fortalecimiento del proceso de descentralización a fin de coordinar políticas públicas que incidan en un mejor y mayor nivel de vida de la población, en la satisfacción de las necesidades públicas a través de servicios públicos de calidad; de la técnica de la planificación con rango constitucional y desarrollada legalmente, se derivan los Consejos Locales de Planificación Pública.
Los Consejos Locales de Planificación Pública.
Los consejos locales de planificación pública tienen rango Constitucional, los mismos traen insito promover, desarrollar la participación ciudadana en la gestión pública.
Se aprecia que a medida que se descentraliza se acerca el poder al ciudadano, porque se promueve la participación de instituciones horizontales, como las asociaciones de vecinos en la toma de decisiones y otros grupos de la sociedad civil, otorgando así una desconcentración de la administración local hacia las comunidades de forma que aumente la eficacia y la flexibilidad.
Para los fines previstos en los consejos locales de planificación pública se deben definir los espacios y sectores para la organización local desde la vecindad, la comunidad, la parroquia y el municipio.
Son los órganos encargados de la planificación integral del gobierno local, con el propósito de lograr la integración de las comunidades y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general del Estado, de descentralización y desconcentración de competencias y de recursos, de conformidad con lo previsto en la Constitución vigente.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone la obligatoriedad de los poderes constituidos de realizar todos los esfuerzos para lograr el mayor grado de participación democrática de la población con la Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública.
El fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica. El artículo 182 constitucional establece:
“Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.”
La norma que regula los consejos locales de planificación esta desarrollada en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública publicada en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 37.463 del 12 de junio de 2002.
Finalidad de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.
Esta Ley tiene por objeto establecer las disposiciones y bases para la organización y funcionamiento de los Consejos Locales de Planificación Pública, para hacer eficaz su intervención en la planificación que conjuntamente efectuará con el gobierno municipal respectivo y el concurso de las comunidades organizadas.
Naturaleza de los Consejos Locales de Planificación.
“El Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local, para lo cual se sujetará con lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto
Nº 1.528 con fuerza de Ley Orgánica de Planificación con el de propósito lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de Planificación Pública, promoverá y orientará una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes.
En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del municipio.”
Funciones de los Consejos Locales de Planificación Pública.
El artículo 5 de la Ley que los rige establece las funciones de los mismos:
“El Consejo Local de Planificación Pública, sin menoscabo de cualquier otra función conferida al municipio de que se trate, tendrá las siguientes funciones
3. Presentar propuestas y orientar el Plan Municipal de Desarrollo hacía la atención de las necesidades y capacidades de la población, del desarrollo equilibrado del territorio y del patrimonio municipal.
6. Formular y promover ante el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas o el Consejo Federal de Gobierno los programas de la Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública de inversión para el municipio.
9. Impulsar la coordinación con otros Consejos locales de Planificación para coadyuvar en la definición, instrumentación y evaluación de planes para el desarrollo de mancomunidades, solicitando, en su caso, la intervención de los poderes nacionales y de los estados para tales efectos.
12. Emitir opinión razonada, a solicitud del alcalde o Alcaldesa , sobre transferencias de competencias que el ejecutivo Nacional, el estadal o el Consejo Legislativo Estadal, acuerden hacia el municipio.
14. Coordinar, con el Consejo Local de Planificación y Coordinación de políticas públicas y el Consejo federal de Gobierno los planes y proyectos que éstos elaboren en le marco de sus competencias, tomando en cuenta los planes y proyectos locales.
18. Elaborar el estudio técnico para la fijación de los emolumentos de los altos funcionarios y funcionaras de los municipios. A tal efecto, el Consejo Local de Planificación Pública solicitará la información necesaria referida al número de habitantes, situación económica del municipio, presupuesto municipal consolidado y ejecutado, correspondiente al período fiscal inmediatamente anterior, capacidad recaudadora y disponibilidad presupuestaria municipal para cubrir el concepto de emolumentos, a los órganos que corresponda.
Estas funciones no se quedan en meras funciones el legislador, el artículo 6 de la Ley que regula los Consejos Locales de Planificación Pública establece que éstos Consejos están obligados a cumplir con sus funciones, en beneficio de los intereses colectivos, mantendrán una vinculación permanente con las redes de los consejos parroquiales y comunales, atendiendo sus opiniones y sugerencias y prestarán información oportuna de las actividades del Consejo Local de Planificación Pública.
Es deber del Consejo Local de Planificación Pública promover la red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que respondan a la naturaleza propia del municipio.
Las comunidades organizadas para postular a sus representantes deberá hacerlo por intermedio de una organización civil creada democráticamente en asamblea de ciudadanos que se convoquen para tal fin o a través del sufragio universal del voto secreto y directo.
Tendrá derecho a voto en las asambleas de ciudadanos todos los vecinos del municipio inscritos en el Registro Electoral Permanente (REP) y en la asociación de vecinos legalmente constituida y registrada ante el Consejo Local de Planificación Pública.
Participación de la Comunidad Organizada.
El artículo 8 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública prevé lo atinente a la participación de la comunidad organizada, expresándose en los siguientes términos:
“El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respondan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo. Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrán carácter ad-honorem.”
De manera que de acuerdo a la norma transcrita se evidencia que de la participación y protagonismo del pueblo se podrá realizar la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, de lo que se deriva un control del gasto público de conformidad con lo que se haya presupuestado.
El artículo 24 de la Ley estipula que sin menoscabo de las facultades contraloras y fiscalizadoras que le corresponden a las Contraloría Municipal y a la Contraloría General de la República, las comunidades organizadas podrán vigilar, controlar y evaluar la ejecución del presupuesto de Inversión Municipal, en los términos que establezca la ley nacional que regule la materia.
Todo proyecto presentado al Consejo Local de Planificación Pública deberá ser aprobado previamente por la comunidad respectiva, reunida en asamblea, a fin de garantizar el cumplimiento del artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el principio de la participación y el protagonismo. El orden de prioridad de los proyectos lo determinará la comunidad constituida en asamblea de acuerdo con sus necesidades, salvo los casos de emergencia debidamente comprobada.
Así, el presupuesto consolidado de inversión municipal se elaborará de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por la Alcaldía, en el presupuesto destinado al referido sector. Asimismo, con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad que demande el municipio.
En este orden de ideas, y a fin de orientar el Presupuesto de Inversión Municipal, el Alcalde o Alcaldesa presentará al Consejo Local de Planificación Pública y a las comunidades organizadas, en reunión extraordinaria que deberá efectuarse con quince (15) días continuos de antelación a la reunión formal del Consejo Local de Planificación Pública; la cifra o monto total de inversión de cada sector, determinado en el artículo 8 de la Ley, incluyendo los detalles a que haya lugar.
De acuerdo a la Ley las Alcaldías están en la obligación de darle curso a los proyectos que las comunidades organizadas presenten, con cargo a los porcentajes de las asignaciones que correspondan a éstas, por concepto de leyes que otorguen y transfieran recursos para las comunidades organizadas.
En este sentido, el artículo 15 de la Ley establece:
“El Presupuesto de Inversión Municipal estará dirigido al desarrollo humano, social, cultural y económico del municipio, tomando en cuenta las variables de población y pobreza de cada comunidad, debiendo cubrir con:
1. Los proyectos prioritarios, que presenten las comunidades organizadas
3. El fondo de emergencia, para atender desastres naturales, calamidad pública e imprevistos.
Este fondo, será administrado por el Alcalde o alcaldesa, previa aprobación del Consejo Municipal, con participación del Consejo local de Planificación Pública que hará el seguimiento respectivo, para que los recursos sean invertidos en los fines a los que se refiere esta norma. La ordenanza respectiva que regula la materia determinará el porcentaje que le corresponda al fondo de emergencia.”
· Estar inscrito en el Registro Subalterno para determinar su personalidad jurídica.
· Presentar el libro de actas, de reuniones y asambleas.
· Presentar constancia de la última elección de la Junta Directiva.
· Presentar un ejemplar de sus estatutos.
· Presentar nómina actualizada de sus integrantes con nombres y apellidos, cédula de identidad y dirección.
· Inscribirse en la Oficina respectiva del Consejo Local de Planificación Pública.
Puede afirmarse que la visión del Constituyente de 1999 del proceso de descentralización si fue fortalecerlo aunque haya exacerbado, al mismo tiempo el presidencialismo, de lo que deviene un centralismo muy marcado; establecer al proceso de descentralización como una política nacional para profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales; el establecimiento de la descentralización de impuestos por parte del Poder Nacional a los Estados, para lo cual se dispuso en la Disposición Transitoria Sexta la exigencia de la sanción de la Ley Orgánica que desarrolle la Hacienda Pública Estadal; estableciendo la descentralización de competencias estadales, municipales y la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas, en la gestión de servicios. La creación de órganos como los Consejos Locales de Planificación Pública, el Consejo Federal de Gobierno que vienen a fortalecer el proceso de descentralización y a profundizar la participación ciudadana a fin de lograr la democratización de la sociedad para consolidar el dispositivo constitucional que Venezuela se constituye en un Estado Democrático y social de Derecho y de Justicia que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político, persiguiendo como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución vigente; la descentralización se prevé como la base fundamental del diseño político del Estado Venezolano.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 se incorpora al conjunto de órganos que conforman la Administración Pública un órgano de coordinación y planificación el cual ha sido denominado “Consejo Federal de Gobierno”.
Este órgano de rango constitucional estará integrado a la estructura organizativa de la Administración Pública a nivel Nacional y tendrá como objetivo principal la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios.
Así pues, del estudio del dispositivo constitucional se desprende que su misión principal será la de dirigir el proceso de descentralización territorial previsto constitucionalmente en el artículo 157 a través de la planificación y coordinación de los mecanismos de transferencias de competencias del Poder Público Nacional a favor de los Estados y los Municipios.
El Consejo Federal de Gobierno será un órgano colegiado presidido por el Vicepresidente Ejecutivo e integrado por altos funcionarios del Ejecutivo a nivel Nacional, Estadal y Municipal así como por representantes de la sociedad organizada. Contará además para el alcance de sus objetivos con un patrimonio autónomo afectado al cumplimiento de acciones con miras al desarrollo de las entidades político territoriales y cuya administración deberá ser objeto de regulación legislativa.
No es la primera vez que en la historia constitucional venezolana se prevé el funcionamiento, dentro de la rama ejecutiva, de Consejos de Gobierno o Consejos Federales, los mismos no se asemejan funcionalmente al Consejo Federal de Gobierno previsto en la Constitución de 99, cuya misión ha sido claramente especificada por el dispositivo constitucional.
El Consejo Federal de Gobierno se presenta como un órgano de planificación y coordinación dotado de rango constitucional e integrado a la estructura de la Administración Pública en el ámbito Nacional.
Tal y como lo dispone el artículo 185 constitucional el Consejo Federal la Participación Ciudadana en los Consejos Locales de Planificación Pública es un órgano colegiado integrado por: El Vicepresidente Ejecutivo quien lo presidirá; los ministros; los gobernadores; un alcalde por cada Estado; representantes de la sociedad organizada según la ley. El Consejo Federal de Gobierno contará con una secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres Gobernadores y tres Alcaldes.
La Constitución dispone como atribuciones del Consejo Federal de Gobierno la coordinación y la planificación del proceso de descentralización territorial.
La Coordinación es uno de los principios rectores de toda organización administrativa, mediante el cual se persigue conjugar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso contradictorias.
Será de la competencia del Consejo Federal de Gobierno elaborar los proyectos y planes en base a los cuales deberá operarse la transferencia de competencias del Poder Nacional a favor de los Estados y Municipios dentro de la política de descentralización territorial. Los planes a ser elaborados deberán respetar los principios de racionalidad, previsión, universalidad, unidad, continuidad e inherencia.
ACTIVIDAD FINANCIERO Y MARCO REGULATORIO.-
Fonrouge: "es el conjunto de normas jurídicas que tiene por objeto regular la actividad financiera del estado en sus diferentes aspectos, órganos que los ejercen, medios en que se exterioriza (medios propios del Dº Público ius imperium), en el contenido de las relaciones que origina".
3.- Definiciones doctrinales y origen: Sáinz de Bujanda lo define como "la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que regulan los recursos económicos que el Edo., y los demás entes públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el procedimiento jurídico de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los servicios públicos".
Giannini "es el conjunto de las normas que disciplinan las recaudaciones, la gestión y el gasto de los medios necesarios para la vida del ente público".
Por su parte Myrbach Rheinfeld, fue el primero que señaló la necesidad de estudiar esta materia estrictamente desde el punto de vista jurídico, diferenciándolo del derecho administrativo y del derecho privado. Planteó la necesidad de un derecho financiero como rama jurídica independiente., sosteniendo que este derecho debía caracterizarse como un derecho público cuyas relaciones e instituciones jurídicas podían ser extrañas al derecho privado, en cuyo caso no eran aplicables los principios ni normas del privado.
4.- Carácter y contenido: pertenece al Dº Público, porque las normas financieras no están destinadas a tender directamente las necesidades de los particulares, sino a normas el poder estatal de mando en el campo financiero.
1)Unidad del derecho: dicha unidad destruye toda posibilidad de independencia absoluta entre sus ramas. Los distintos sectores en que se divide el derecho conforman en su esencia, el carácter de partes de una única unidad científica. Así, pòr ej. la relación jurídica tributaria es sólo una especie de relación jurídica existente en todos los ámbitos del derecho y a cuyos principios generales debe recurrir. Los conceptos como: sujetos, deuda, crédito, pago, etc. Tienen un contenido jurídico universal y demuestran la imposibilidad de parcelar el derecho.
a. Posición administrativista: niegan la autonomía del derecho financiero diciendo que la actividad del Edo, para obtener los medios económicos para cumplir sus fines, así como la administración y el uso de ellos, es una función administrativa típica y no difiere en su naturaleza de las demás actividades públicas del Estado regidas por el Dº Administrativo. Afirman que carece de autonomía científica y lo consideran una capítulo del derecho administrativo.
b. Posición autonómica: sostienen la autonomía científica del derecho financiero. Quién defendió inicialmente esta tesis fue Rheinfeld. Pugliese afirma que existe una necesidad científica en estudiar el derecho con criterios uniformes y reconoce que la parte mas importante del derecho financiero es el derecho tributario, pero sostiene que no solamente el fenómeno impositivo sino todo el complejo de la actividad financiera del Estado debe ser estudiado con criterios jurídicos unitarios. Dámelio, explica que cuando un sistema jurídica llega a su madurez, se segrega del tronco originario y se torna autónomo, siempre que disponga de principios generales propios. Gustavo Ingrosso afirma que el derecho financiero goza de autonomía conceptual y metodológica. Refiriéndose a quienes reprochan heterogeneidad al financiero, dice que esto sucede con otras ramas del derecho público y del privado (ej. las distintas materias de que trata el derecho civil: familia, sucesiones, obligaciones, contratos, etc) esta heterogeneidad no excluye que los institutos financieros tengan contacto por la función que desempeñan y el órgano que las cumpla.
c. Posición restringida: niega que el derecho financiero tenga autonomía científica, admitiendo sólo su autonomía didáctica. Reconoce que un sector del derecho tributario material goza de esa autonomía científica de que carece el financiero. Sostiene Jarach que sólo el derecho tributario material es científicamente autónomo. Descarta la autonomía del derecho financiero por ser esencialmente heterogéneo. Comprende institutos de diferentes naturaleza y estructura.
d. Conclusiones Villegas: el derecho financiero comprende un conjunto de instituciones disímiles, la heterogeneidad de las normas que imposibilita aceptar su autonomía científica pero sí la didáctica. Instituciones diferentes: presupuesto, normas presupuestarias; ingreso, normas tributarias, empréstitos, normas del crédito público (ley paraguas).
a. Con las Ciencias económicas: el Estado para realizar la actividad financiera debe manejar magnitudes económicas, porque cuando el Estado habla de capital, habla de economía. Si el Estado cobra impuestos de la economía privada del particular debe saber que va a recaer en mi renta, debe conocer lo que es. El Estado requiere el conocimiento de cómo obtener los recursos indispensables, en qué porcentaje, y para que gastos. Salvador dice que es tan estrecha la relación con la ciencias económicas, como la que existe entre padre e hijo.
b. Con las ciencias sociales: la actividad financiera y el Dº financiero debe conocer cual es la idiosincracea del pueblo, de la sociedad civil, pues de lo contrario no puede predecir la reacción del pueblo ante determinados impuestos o cargas contributivas. Eso fue lo que ocurrió a los 25 días del gobierno de Carlos Andrés Pérez, que se hizo una mala apreciación en el aumento insignificante de Bs. 0,25 a al gasolina, y el pueblo salió a la calle.
c. Con las ciencias jurídicas: porque la actividad financiera para su efectiva aplicación y desarrollo, se va a ejercer y manifestar a través de las normas jurídicas:
1. Dº constitucional: es el derecho político, va a reflejarse el Estado es centralista o descentralizado, si es federalista io no, va a asentar los principios de la actividad financiera. Esta actividad parte de los poderes que le da al Estado la Constitución, el ius imperium. Así, tenemos el principio de la no confiscación, art. 56 C.N.,, el principio de las cargas públicas; el principio de la legalidad presupuestaria, etc. La Constitución encuadra la existencia de un Estado de Derecho, de la seguridad jurídica. La actividad financiera no puede existir si no existe Estado, y éste existe gracias a la actividad financiera, y lo que da vigencia al Estado es la Constitución.
2. Dº Penal: dentro de la actividad financiera del Estado existen responsabilidad que son objeto de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que son aplicables al Ministro de Hacienda y a cualquier funcionario. En materia tributaria hay normas penales (en caso defraudación por apropiación indebida calificada) pero por evasión fiscal no hay cárcel.
3. Dº Procesal: indica las normas, los procedimientos y pasos a seguir en la aplicación del derecho, y la única forma en que puede obligarnos a pagar tributos e impuestos, es gracias al debido proceso. Nos indica la forma de defendernos ante el fisco, de solicitar justicia, y el fisco de hacernos cumplir.
4. Dº Administrativo: porque este es quien regula la estructura y funcionamiento de los servicios públicos, y el Derecho financiero le da los recurso necesarios para realizar sus fines, le da el dinero, regula la parte económica.
5. Dº privado (civil, mercantil): en tributario, por ejemplo muere alguien y debe estar por ley el impuesto sucesorio que debe pagar el heredero (hecho imponible que da nacimiento a la obligación). Es decir el derecho común regula las sucesiones, y el tributario establece el hecho imponible para el cobro, el porcentaje y como debe realizarse.
LAS FUENTES. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN. VIGENCIA DE LAS LEYES TRIBUTARIAS.
1.- Fuentes del derecho financiero: son los medios que generan las normas que regulan la actividad financiera del Estado: la Ley, los Decretos-ley, el Reglamento y los tratados internacionales. Otros agregan: la costumbre, la Constitución y los principios generales del Derecho.
a. La ley: en sentido formal, es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a quien la Constitución les confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho financiero. Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el organismo legislativo. Hay autores que dicen que la ley es fuente única y directa: art. 224 C.N. No puede existir tributo sin ley que lo establezca; art. 227 no puede existir un gasto sin que la ley lo establezca; no puede realizarse ningún empréstito sin ley que lo autorice. Pero, debemos aceptar que la movilidad del hecho económico que es perseguido por el Estado para gravarlo (vía tributo, vía crédito, etc) es permisible que se entienda la necesidad de que existan instrumentos que aclaren como se van a aplicar estas leyes: los Reglamentos, que hacen mas inteligible la ley. Entonces fuente es ley y los Reglamentos.
b. Los Reglamentos: es una ampliación de la ley ord 10 del art. 190 C.N. son atribuciones del Presidente de la República, sirven para clarificar y orientar la aplicación de la ley, sin alterar su intención, propósito o razón. Ej, Impuesto a la actividad empresarial, grava la propiedad de bienes tangibles e intangibles que tienen que pagar el 1% de Enero a Diciembre, se promedia y paga el 1%, este impuesto va unido al Impuesto sobre la renta. O cuando tienes alquilado un local comercial, debes pagar sobre ello impuesto sobre la renta, y debes traerlo a la base imponible. Aquí hay incongruencia entre la ley y el reglamento: la ley dice que formarán parte de la base imponible, y el Reglamento dice que formarán parte del impuesto cuando sea esto...
c. Decreto. Ley: delegado, propiamente dichos o decretos.
- Decreto ley: no existe en los gobiernos de un Çestado de derecho, sino se usa para legislar y gobernar a trvés de ellos en un gobierno de facto. No existe en Venezuela.
- Decreto ley delegado: 0rd 8 art. 190 C.N: Le corresponde dictarlo al Ejecutivo cuando sea delegado por el órgano legislativo en él, a través de ley habilitante, y adquiere fuerza de ley Ej. el decreto que formó la Ley de Aduanas.
- Decreto: no tiene fuerza de ley formal, pero es de obligatorio cumplimiento. Tiene normas de aplicación especial. Ej: el Decreto de Ordenación de Imataca art. 1850.
d. Instrucciones y circulares administrativas: emanan de los Ministros para aclarar el sentido y alcance de las leyes y Reglamentos, y pàra aclarar el criterio de las leyes que dependen del Ministerio. Ej. son obligantes para los funcionarios públicos pero en Cd. Bolívar la práctica y la costumbre , en caso de las fiscalizaciones que deben hacerse en horas de oficina, las hacen a la mediodía, es decir, cambia el criterio. El Ministro de Hacienda dicta la circular administrativa a cada región del Seniat para aclarar el criterio y unificarlo en cuanto a la norma. Para nosostros no es fuente de derecho objetivo, pero indirectamente debemos observarla, no por la instrucción sino por la ley que está aclarando.
e. Tratados internacionales: son fuente del derecho tributario en mayor medida que en derecho financiero, existen convenios para evitar la doble tributación. Actualmente se está estudiando una ley de protección a los inversionistas, porque aquí no se respeta la Ley de autor y porpiedad industrial Ej PEPE, y de la libre competencia, puesto que la actividad financiera debe estar abierta a ella.
f. La costumbre: no es fuente de derecho financiero, ni tributario, hay autores que señalan que la práctica ha hecho que nazcan normas jurídicas tributarias. No es aplicable por cuanto choca con el principio de legalidad, según el cual toda la actividad financiera debe estar normada en ley.
g. Jurisprudencia: como criterio constante y uniforme de los tribunales de la República, es fuente indirecta. Permite llenar vacíos de la ley. Ej. art. 185-A CC, por el cual nada obsta para que las personas puedan dar poder a su apoderado y que los separe por dicho artículo, CSJ.
Interpretar una ley es descubrir su sentido y alcance. Al intérprete corresponde determinar qué quiso decir la norma y en que caso es aplicable. Nunca se ha podido elegir un solo método, ya que ninguno tienen validez universal. El intérprete puede y debe usar todos los métodos a su alcance, examinar la laetra de la ley, saber la intención del legislador, y adecuar ese pensamiento a la realidad circundante, debe coordinar la norma con todo el ordenamiento jurídico, así como contemplar la calidad económica que se ha querido reglar y la finalidad perseguida.
Así, el art. 5 del Modelo de Código Tributario para América Latina dice: "las normas tributarias se interpretarán con arreglo a todos los métodos admitidos en derecho, pudiéndose llegar a resultados restrictivos o extensivos de los términos contenidos en aquéllas. La disposición precedente es también aplicable a las exenciones" los hechos imponibles son hechos de sustancia económica, cuya selección se debe a su idoneidad abstracta para revelar "capacidad contributiva". Pero sucede a veces que las palabras usadas no se ajustan al significado que se quiso darles, con el que tiene en el uso común. Determinar aquí el sentido y alcance de las palabras que usó la ley, es quizás la parte ,mas dificultosa del intérprete.
a. Método literal: se limita a declara el alcance manifiesto e indubitable que surge de las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su alcance. Los términos legales son analizados mediante el estudio gramatical, etimológico, de sinonimia, etc. Sus fines consisten en asegurar los derechos de los particulares y respetar la seguridad jurídica. Si el derecho se resume en la ley, conocer la ley es conocer el derecho. Los especialistas de la materia tributaria coinciden en señalar que este método usado en forma exclusiva es insuficiente, y puede llevar a conclusiones erróneas, porque el legislador no es siempre un técnico en derecho tributario.
b. Método lógico: con este se quiere resolver la duda de qué quiso decir la ley. Para Savigny, la ley forma parte de un conjunto armónico, por lo cual no puede ser analizada en sí misma, sino relacionada con las disposiciones que forman toda la legislación de un país. El intérprete debe actuar en concordancia con los principios constitucionales. La interpretación no se limita a las palabras de la ley ni al pensamiento del legislador. La interpretación lógica puede ser extensiva si se da a la norma un sentido más amplio del que surge de sus palabras; o puede ser restrictiva cuando se da a la norma un sentido menos amplio del que fluye de sus propios términos, entendiéndose que el legislador dijo más de lo que en realidad quiso decir.
c. Método histórico: dice que la tarea del intérprete es desentrañar el pensamiento del legislador, ya que conocer la ley no es otra cosa que conocer la intención del que la dictó. Para ello se debe valer de todas las circunstancias que rodearon el momento de sanción de la ley (ocatio legis). Se utiliza el proyecto de ley, los debates parlamentarios, los artículos de prensa, las opiniones de los doctrinarios, etc. Este método identifica la voluntad de la ley con la del legislador. Pero es objeto de crítica en materia fiscal. Se dice que si la fiscalidad se caracteriza por su movimientos, y no se puede interpretar las cláusulas impositivas según el pensamiento del legislador cuando la ciencia tributaria está en constante evolución.
d. Método evolutivo: el problema que se plantea esta corriente es el de enfrentar una nueva necesidad de la vida social con reglas jurídicas nacidas con anterioridad a las condiciones sociales, económicas, políticas y éticas que determinan la nueva necesidad. Ante la nueva realidad, debe investigarse cuál hubiera sido la voluntad del legislador y qué solución habría dado.
Decía Saleilles que "la ley es base y fuente de todo sistema jurídico, pero debe adaptarse a las nuevas exigencias determinadas por la evolución social". Confiere a los textos vida propia e independiente de la voluntad del legislador de la cual se desligan una vez promulgados.
e. Interpretación según el método o realidad económica: nace en Alemania en 1919 con el "Ordenamiento Tributario del Reich". Fue una reacción ante la situación imperante: los tribunales fiscales se veían impedidos de aplicar en la forma correspondiente los gravámenes, ya que la base de la imposición estaba prefijada por elementos de derecho civil. Por inspiración de Becker se incluyó la fórmula del art. 4 del Ordenamiento: "en la interpretación de las leyes tributarias debe tenerse en cuenta su finalidad, su significado económico y el desarrollo de las circunstancias". el criterio de interpretación surge de los 3 factores citados: 1. El fin u objeto de la ley; 2. La significación económica de ella; 3. Los hechos tal como han sucedido realmente.
El tributo se funda en la capacidad contributiva, y ésta es una apreciación político-social de la riqueza del contribuyente. Para efectuar esa apreciación, el legislador toma en cuenta la forma en que objetivamente esa riqueza se exterioriza ( adquiero una mansión, es un hecho externo de capacidad contributiva), por ello la interpretación de normas que establecen tributos y definan hechos imponibles, debem tener en cuentos esos elementos objetivos de la riqueza que son económicos.
Legislación: Modelo de Código Tributario para América Latina, art, 6: "cuando la norma relativa al hecho generador se refiera a situaciones definidas por otras ramas jurídicas, sin remitirse ni apartarse expresamente de ellas, el intérprete puede asignarle el significado que más se adapte a la realidad considerada por la ley al crear el tributo. Las formas adoptadas por los contribuyentes no obligan al intérprete, quien podrá atribuir a las situaciones y actos ocurridos una significación acorde con los hechos, cuando de la ley tributaria surja que el hecho generador fue definido atendiendo a la realidad y no a la forma jurídica. Cuando las formas jurídicas sean manifiestamente inapropiadas a la realidad de los hechos gravados, y ello se traduzca en una disminución de la cuantía de las obligaciones, la ley tributaria se aplicará prescindiendo de tales formas".
Conclusión: Este criterio ha sido aceptado en diversas fórmulas, pero con similar significado en muchos países; no tiene entidad de método interpretativo, sino es un instrumento legal que faculta a investigar los hechos reales. Su uso está justificado en derecho tributario, porque facilita la lucha contra la evasión fraudulenta por abuso en las formas jurídicas.
a. in dubio pro fiscum: sostiene que cualquier duda debe favorecer al fisco.
b. In dubio contra fiscum: sostiene que cualquier duda debe favorecer al contribuyente, por cuanto la ley tributaria es restrictiva del derecho de propiedad.
a. deben señalar el término para entrar en vigencia (vacatio legis);pero sino lo dicen se aplicará vencidos 60 días contñinuos siguientes a su promulgación.
b. Las normas de procedimiento entrarán en vigencia inmediatamente, aun cuando los procedimientos se hayan realizado bajo el imperio de otras leyes. Ej. reforma del 92 del COT, se hizo cambio en los lapsos procesales para interponer los recursos contenciosos, eran de 20 días y pasaron a 25. Se paralizaron y comenzaron de nuevo hasta 25 días.
c. En caso de tributos que se liquiden por períodos (ISLR) para determinar la cuantía de la obligación tributaria regirán desde el primer día del período respectivo del contribuyente que se inicie a partir de la fecha de entrada en vigencia de la ley, conforme al encabezamiento de dicho artículo. Ej. si una empresa empieza su ejercicio el 01 de julio y termina el 30 de junio, y el 20 de agosto entró en vigencia una reforma ISLR y la alícuota es mayor se aplica la ley anterior. Esto porque el hecho imponible genera un derecho adquirido en el contribuyente, el derecho de quedar sometido al régimen fiscal imperante al momento en que se tuvo por realizado ese hecho imponible