Source: https://es.scribd.com/document/130452511/La-Reeleccion-Presidencial-en-Bolivia-2010-2013
Timestamp: 2016-07-29 12:22:27
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Por: Abog. Alan E. Vargas Lima Especialista en Derecho Constitucional - UMSA Responsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/) "La continuación de la autoridad en un mismo individuo frecuentemente ha sido el término de los gobiernos democráticos. Las repetidas elecciones son esenciales en los sistemas populares, porque nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él se acostumbra a mandarlo, de donde se origina la usurpación y la tiranía (…)". (Libertador Simón Bolívar - Mensaje al Congreso de Angostura, 1819)
La reelección presidencial constituye un fenómeno electoral que se mantiene vigente en algunos países, y consiste básicamente en que un ciudadano elegido como Presidente de un determinado Estado, y para un período específico de funciones, tenga la posibilidad de ejercer nuevamente esa alta investidura. En este sentido, se debe recordar que en los regímenes presidencialistas (como el nuestro), el Presidente es al mismo tiempo Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, lo cual le otorga particular importancia a la capacidad o no de ser reelecto; aspecto éste que resulta relevante también en los llamados regímenes semipresidencialistas, donde si bien coexiste un Jefe de gobierno, el Presidente retiene muchas atribuciones privativas. En otras palabras, la reelección presidencial surge de aquel precepto constitucional de carácter político, que permite a un ciudadano elegido democráticamente para el ejercicio de una función pública sujeta a un período de tiempo previamente establecido por la Constitución y las leyes del mismo Estado, el derecho de volver a postularse y ser nuevamente electo una o más veces para la misma posición, regularmente mediante voto popular y/o referéndum en el cual participen todos los ciudadanos, lo cual se conoce también “continuismo” o “prorroguismo”. Ciertamente en la actualidad, a nivel latinoamericano se vive el fenómeno de la reelección en las tres modalidades generalmente conocidas: la inmediata (sin interrupción entre períodos de mandato), la alterna (con un período de cese intermedio) y la indefinida (de carácter prorroguista puro), debiéndose considerar que nunca antes desde el retorno de la democracia en algunos países de la región, habían existido tantos casos de presidentes reelegidos. Por tanto, es de hacer notar que la reelección presidencial es permitida en varios países de Latinoamérica de manera inmediata o consecutiva, pero también en algunos casos está prohibida la reelección presidencial indefinida, tal es el caso de: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, República Dominicana, y también de nuestro país Bolivia. Así por ejemplo, entre los países que permiten más de una elección al cargo presidencial pero la prohíben inmediatamente, toda vez que deben transcurrir al menos un mandato presidencial están: Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Por otro lado, la reelección presidencial no es permitida, por lo menos hasta el momento, en Guatemala, Honduras, México y Paraguay. (Para conocer un panorama actual sobre la reelección presidencial a nivel de América Latina puede verse: http://www.mundoelectoral.com/html/index.php?id=341). Es evidente la tendencia que existe en la región por modificar y reformar sus respectivas Constituciones para que se permita la reelección presidencial; tanto así, que en países donde no estaba permitida esa posibilidad, ya ha sido aprobada y se puede decir que ya forma parte del paisaje político de Latinoamérica. En los últimos años varios países de la región pasaron por procesos de reformas constitucionales, para introducir en sus constituciones la reelección presidencial, teniéndose al respecto los siguientes casos a manera de ejemplo: a) En Argentina,
Página 2 el Presidente puede ser reelegido inmediatamente por un mandato más; b) En Bolivia, el 25 de enero del pasado año 2009, los bolivianos fuimos impulsados (y en otros casos, fueron determinados a apoyar la “consigna masista”) a decidir por la aprobación mediante voto popular (referéndum constituyente) del nuevo texto constitucional entre cuyas disposiciones se establece: “El período de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua” (Artículo 168, NCPE), abriéndose de esta forma, las puertas para la reelección presidencial consecutiva, ¿o es que acaso solamente nos fijamos en los nuevos derechos y garantías, y las demás cosas bonitas que nos pintaban los slogans televisivos de fuentes gubernamentales sobre la Nueva Constitución, para aprobarla en el referéndum? REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA Ciertamente una de las grandes discusiones actuales a nivel constitucional se refiere a la reelección presidencial inmediata: vale decir, la eventualidad de que un Presidente en ejercicio de sus funciones, pueda volver a postularse para el cargo, en las elecciones inmediatamente posteriores al término de su mandato. Esta posibilidad obviamente tiene sus aspectos favorables y sus connotaciones perjudiciales: como ventaja, tiene la de extender una gestión gubernamental con un programa y un equipo de gobierno (alterable) durante un periodo prolongado, asegurando así su implementación (siempre y cuando exista efectivamente esa necesidad real para el mejor desarrollo de la sociedad); pero sin embargo también provoca una desventaja para otros adversarios políticos o fórmulas alternativas de cambio, a quienes únicamente les queda luchar desde las calles o a través de algún medio de comunicación que les abra las puertas para su “pequeña campaña”, mientras que el Presidente en funciones aprovecha su posición hegemónica para hacer su propia propaganda desde el mismo centro de poder, y en base a los relativos “logros” alcanzados en su gestión de gobierno, y un ejemplo de ello es lo que ha sucedido precisamente en nuestro país, en ocasión del Referéndum Revocatorio, y las Elecciones Generales del año 2009, habiéndose dispuesto y utilizado indebidamente los recursos económicos del Estado en una “campaña presidencial”, más que electoral. Por otro lado se debe anotar también que otra de las desventajas consistirá en que los adversarios políticos saquen provechos de los errores cometidos en su gestión (que por ejemplo ahora ya son muchos y que suman cada día más en la actual gestión de gobierno), y mucho más si se considera la notable disminución de la popularidad del gobernante de turno y todo su séquito de Ministros de Estado (la mayoría de ellos cuestionados en su accionar de manera inconsulta, por parte de las organizaciones sociales), drásticamente infectada por asuntos políticos, económicos, sociales y otros, que ciertamente no fueron atendidos en forma oportuna, quedando en consecuencia absolutamente irresueltos y pendientes, ya sea por falta de tiempo suficiente para afrontarlos, ya sea por el desinterés en su solución inmediata y pacífica (o talvez sea porque los actores sociales no estaban enclaustrados en una mina por varios días, para ser escuchados en sus demandas y
Página 3 atendidos personalmente por el Presidente). Y precisamente por estas razones, encontramos que en varios países de Latinoamérica está prohibida la reelección presidencial inmediata. REELECCIÓN PRESIDENCIAL INDEFINIDA Algunos países limitan la reelección presidencial en cantidad de veces. Por ejemplo, en Estados Unidos sí se permite la reelección presidencial inmediata; ahora bien, la Enmienda 22 de la Constitución Norteamericana permite ser electo presidente sólo dos veces (consecutivas o no). En la Federación Rusa, en cambio, si bien sólo se permite una reelección consecutiva, sí se permite ser presidente varias veces. En Venezuela se sometió a plebiscito un proyecto de reforma constitucional en el año 2007 que promovía la reelección presidencial indefinida, entre otros cambios que se planteaban, siendo rechazado por un estrecho margen. Pero hubo otro referéndum en el mes de febrero de 2009, donde finalmente la opción reeleccionista resultó ganadora. Por otro lado, entre aquellos países que prohíben de manera absoluta la reelección presidencial, por ser claramente incompatible con el sistema democrático y representativo el hecho de confiar el ejercicio de la función ejecutiva en una misma persona, sin plazo determinado y con manifiesto propósito de perpetuación, son ejemplos dignos de mencionar los países de: Guatemala, Honduras, México y Paraguay. Así por ejemplo la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que el ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República “en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto”. Finalmente, un caso particular (y de no pocas discusiones) lo constituye la reelección del presidente en ejercicio, en caso de reforma constitucional, teniéndose la disyuntiva respecto a si cabe computar el periodo corriente como "primer periodo" o no. Tal discusión originó fuertes controversias en la Argentina de Carlos Saúl Menem y en el Perú de Alberto Fujimori, y que ahora también se pone en el tapete de la discusión en el Estado Plurinacional de Bolivia, después de que durante una entrevista que el Presidente Morales concedió el 20 se septiembre en Nueva York a la cadena CNN, la periodista Adriana Hausser quien, con indisimulada intención, preguntó al Mandatario Boliviano: ¿Cuál es su posición en cuanto a la reelección indefinida?, ¿estará usted dispuesto a postularse nuevamente?, y la respuesta del Presidente fue: que la “Carta Magna” permite una sola reelección, que su actual gestión presidencial sería presuntamente la primera en el marco del Estado Plurinacional (¿?) y que esa eventualidad no depende de él, sino del pueblo boliviano.
Página 4 Pero si consideramos la notable mayoría parlamentaria que posee el Movimiento Al Socialismo en la Asamblea Legislativa Plurinacional (aunque ya cuenta con algunos disidentes), y la disimulada forma que tienen las instancias gubernamentales de manipular y desinformar a la ciudadanía, imponiéndoles una consigna basada en la voluntad del Presidente y su cúpula partidaria (“lo que el Evo dice, se hace”, según
pregonan algunas organizaciones sociales) entonces dependería solamente de su propia voluntad. DECLARACIONES POLÍTICOS INTERNACIONALES SOBRE DERECHOS
Respecto a la vigencia de los derechos políticos fundamentales (derechos democráticos) a nivel latinoamericano, cabe señalar que la Declaración Universal de los Derechos Humanos -aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948-, consagra los siguientes: “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos; 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país (…)”. Asimismo el Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la IX Conferencia Interamericana (Bogotá, 1948) establece el derecho de sufragio y de participación en el gobierno, en los siguientes términos: “Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”. Dichos preceptos de carácter universal, establecen los derechos políticos fundamentales de las personas, también denominados como “derechos democráticos”, y comprenden precisamente: el derecho a elegir y ser elegido (que no puede ser vulnerado sólo por afanes prorroguistas de un Presidente), el derecho a desempeñar cargos públicos (que comprende a todos los ciudadanos, y no sólo a los que pertenezcan al partido de gobierno), el derecho de dirigir, individual o colectivamente, peticiones a las autoridades (que comprende el legítimo derecho de demandar la revocatoria de mandato en cualquier tiempo), el derecho de formar y organizar partidos políticos o agrupaciones ciudadanas (lo que impide la existencia del partido único en el poder), el derecho de libre asociación (con cualquier finalidad que no afecte al interés colectivo y/o derechos individuales), etcétera; y éstos derechos precisamente se hallan reconocidos en los distintos ordenamientos constitucionales de los países latinoamericanos, considerando que la observancia y/o el desconocimiento de los mismos por parte de las autoridades encargadas de velar por su cumplimiento, determinará el grado democrático de los Estados. Similares disposiciones se encuentran establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también denominada Pacto de San José de Costa Rica, 1969), en cuyo artículo 23, a tiempo de reconocer y consagrar expresamente los derechos políticos inherentes a las personas, prevé que: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y; c) de tener acceso, en condiciones
Página 5 generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL EN BOLIVIA Previamente cabe recordar que desde una perspectiva jurídica, la Constitución es la Ley suprema de todo el ordenamiento jurídico del Estado, cuyas normas regulan el sistema constitucional, es decir la forma en que se organiza y estructura el Estado, proclamando a su vez los valores supremos y principios fundamentales sobre los que se asienta el mismo, consagrando los derechos fundamentales y las garantías constitucionales para hacerlos efectivos, definiendo y delimitando la estructura social, económica-financiera, jurídica y política, así como su régimen de gobierno y los órganos a través de los cuales será ejercido el poder político, determinando su organización y el ámbito específico de competencias de cada una de sus instituciones. Por otro lado, y desde una perspectiva política, la Constitución se define como un pacto social y político adoptado por el pueblo, y que fija las normas y reglas básicas de convivencia pacífica para el desarrollo y la construcción democrática de la sociedad; es decir que se trata de un ordenamiento en el cual las libertades de los ciudadanos en relación con las autoridades gubernamentales, se hallan protegidas a través de la división del ejercicio del poder político, en una coordinación separada de órganos y funciones estatales. Asimismo, se debe tener presente que en el constitucionalismo contemporáneo se considera que una Constitución desempeña funciones de vital importancia en la organización y funcionamiento de un Estado Democrático Constitucional de Derecho, y una de ellas consiste precisamente en garantizar la construcción democrática de la sociedad, lo que significa que la Constitución al definir la configuración del Estado y la Sociedad, determina las condiciones para el ejercicio del poder político sobre ciertas bases, como por ejemplo: i) la voluntad ciudadana como base y fundamento del poder político del estado; ii) la concepción plural de la Sociedad, lo que supone una comprensión de la sociedad como un entramado en el que interaccionan los diferentes grupos sociales, situados en un plano de igualdad, grupos que responden a la propia libertad del ser humano y que, a la par, proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su personalidad; iii) la participación ciudadana como principio rector de la vida social y política; y, iv) la democracia como principio de convivencia, que significa la formación de todos y cada uno de los ciudadanos en un espíritu de respeto y tolerancia.
Página 6 Ahora bien, según lo previsto por el artículo 168 de la NCPE respecto del período de funciones del Presidente del Estado Plurinacional (elegido mediante voto popular) se ha establecido que: “El período de mandato de la Presidenta o del Presidente, y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua”. De manera idénticamente similar, respecto de los miembros de la Asamblea Legislativa (cuya mayoría corresponde al partido de gobierno), en el artículo 156 de la NCPE se ha establecido también que: “El tiempo de mandato de las y los asambleístas es de cinco años pudiendo ser reelectas y reelectos por una sola vez de manera continua”. En sentido contradictorio a lo anterior, la nueva Ley del Órgano Judicial, respecto al Período de Funciones de las máximas autoridades judiciales (elegidas por voto popular), en su artículo 35 prevé que las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, tendrán su período de mandato por seis años computables a partir del día de su posesión y no podrán ser reelegidas ni reelegidos; asimismo la nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en su artículo 14 también prevé que las Magistradas y Magistrados de este Tribunal, desempeñarán sus funciones por un período personal de seis años, computables a partir de la fecha de su posesión, no pudiendo ser reelegidas ni reelegidos de manera continua. Conforme se puede ver, las ciudadanas y ciudadanos bolivianos, que en ejercicio de sus derechos políticos postulan en calidad de representantes nacionales, y que son elegidos mediante voto popular y directo de la ciudadanía, para desempeñar funciones en el Órgano Ejecutivo y en el Órgano Legislativo SÍ PUEDEN SER REELECTOS DE MANERA CONTINUA, y sin embargo los mismos miembros de la sociedad boliviana, que por tener la formación profesional de Abogados (porque se requiere mínimamente esa calidad para administrar justicia a nivel nacional), y cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio público, postulen para desempeñar funciones públicas de servicio a la sociedad en el Órgano Judicial y en el Tribunal Constitucional, pese a haber sido elegidos mediante voto popular NO PUEDEN SER REELECTOS inmediatamente de haberse cumplido el período de su mandato, sin que se pueda considerar que los mismos hayan demostrado su idoneidad y capacidad profesional suficientes para continuar desempeñándose en el cargo por un período adicional. ¿A qué se debe ese trato diferenciado (y acaso discriminatorio) establecido por la misma Constitución hacia los miembros de la judicatura -ordinaria o constitucional- que también conforman la población boliviana?; ¿es que acaso no constituye unos de los fines y funciones del Estado Plurinacional, el constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales? (artículo 9 numeral 1 constitucional); ¿No es cierto entonces que el Estado Plurinacional prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de (…) condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción (…) u otras que tengan por objetivo o resultado anular o
Página 7 menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos (civiles y/o políticos) de toda persona? (artículo 14, parágrafo II constitucional). Por tanto, se evidencia que se trata de un problema de fondo, contenido en la misma Ley Fundamental, elaborada por el sector mayoritario de la Asamblea Constituyente (proveniente del partido oficialista), reformada posteriormente por el entonces H. Congreso Nacional (¿?), y actualmente vigente desde el pasado año 2009, en la cual el derecho a la participación no es en ninguna forma equitativo, ni mucho menos se realiza en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres (artículo 26 parágrafo I constitucional), de donde resulta finalmente que el denominado “Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional (…)” instaurado por la Constitución, no parece ser tan democrático como tanto se ha pregonado (sólo para lograr la aprobación del texto constitucional mediante referéndum popular), siendo que recién ahora pueden verse las consecuencias del trato diferenciado que brinda a unos sectores frente a otros. De manera adicional, en lo referido a nuestro régimen electoral, se debe señalar que ciertamente mediante Ley Nº 4021 del Régimen Electoral Transitorio instaurado en el mes de abril de 2009, se convocó a elecciones generales de Presidente, Vicepresidente y miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional en todo el territorio del Estado Plurinacional para el día domingo 6 de diciembre de 2009, por un periodo constitucional de cinco años, sin embargo, esta Ley en su artículo 25 también dispuso que: “(…) En aplicación de la disposición transitoria primera, parágrafo segundo, de la CPE, el cómputo de mandatos constitucionales se regirá de conformidad a lo siguiente: a) Se computará como primer periodo, el mandato vigente a tiempo de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado; b) Para el efecto del cómputo se considerarán los mandatos correspondientes al mismo cargo”. Actualmente, habiendo finalizado la vigencia de la referida disposición legal (con la disposición abrogatoria establecida por la nueva Ley Nº 026 del Régimen Electoral, de 30 de junio de 2010), cabe recordar que la NCPE, a pesar de haber sido redactada y elaborada “a medida” del actual gobernante, por parte de sus “sastrecillos valientes” del año 2007, en su DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA, Parágrafo II dispone expresamente que “los mandatos anteriores a la vigencia de ésta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos períodos de funciones”, salvo que éste aspecto proveniente de la voluntad de los representantes del pueblo boliviano, no sea consecuente con la reciente “idea-capricho” de una tercera reelección, aún no estando concluido el segundo período de mandato presidencial instaurado después de la supuestamente “arrasadora” victoria electoral de Diciembre del pasado año 2009. Finalmente para reflexionar sobre la tendencia prorroguista que se deja ver a nivel latinoamericano, cabe señalar que cuando Hugo Chávez asumió la Presidencia de Venezuela en el año 1999, la Constitución venezolana no permitía la reelección. Con tal motivo, ese mismo año llevó a cabo una Asamblea Constituyente, donde,
Página 8 entre otras cosas, se extendió el periodo presidencial a seis años, permitiéndose la reelección. Posteriormente, en el año 2009, luego de 10 años en el poder, se impulsó un referéndum para permitir la reelección indefinida. De manera idéntica, cuando Evo Morales asumió la Presidencia de nuestro país, la entonces vigente Constitución boliviana no permitía la reelección en periodos consecutivos, sin embargo Morales (siguiendo el ejemplo de Chávez), también convocó una Asamblea Constituyente en el año 2007, y ahora la nueva Constitución boliviana aprobada el año 2009 permite la reelección consecutiva, instrumento con el cual Evo Morales apostó a ganar un segundo período de mandato en las elecciones de Diciembre del pasado año, y lo logró. Por tanto, y considerando que el período constitucional del Presidente y Vicepresidente, no se encuentra en el ámbito de las bases fundamentales del Estado ¿creen ustedes que sería una novedad si mañana, el partido mayoritario y de filiación masista en la Asamblea Legislativa, se vuelve a reunir para modificar la Constitución y así asegurar una tercera reelección del Presidente Morales?1
¿Un aporte o una trampa oculta en la Nueva Constitución? Apuntes sobre la Reelección Presidencial en Bolivia. La Paz (Bolivia), Noviembre de 2010. Artículo de opinión publicado en: “La Gaceta Jurídica”, Bisemanario de circulación nacional, en fecha 23 de noviembre de 2010. Ahora disponible en el Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/)
Página 9 ¿Una Reelección Presidencial MAS en Bolivia?(*)
Hace algunas semanas atrás –vía Los Tiempos de Cochabamba– se ha dado a conocer que en el VIII Congreso del MAS que se realizó en la ciudad de Cochabamba, Evo Morales fue reelegido como líder de ese partido y declarado presidenciable para las elecciones presidenciales del año 2014. En este sentido, algunos Asambleístas y altos dirigentes del Movimiento Al Socialismo (MAS), expresaron su determinación y pleno apoyo a una eventual nueva postulación de Evo Morales a la Presidencia del Estado, en las próximas elecciones generales previstas para el año 2014 –pese a que la Constitución Política del Estado aprobada el año 2009 establece la posibilidad de reelección por única vez–, ello bajo el argumento aventurado de que el actual Primer Mandatario estaría cumpliendo su primer mandato a partir del año 2010, por lo que tendría abierta la posibilidad de postularse al segundo mandato.
Artículo de opinión publicado en: “La Gaceta Jurídica”, Bisemanario de circulación nacional, en fecha 20 de abril de 2012, bajo el título: Pautas para examinar la Reelección Presidencial en Bolivia. Ahora se encuentra disponible en el Blog Jurídico Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/); y también en Wattpad: http://www.wattpad.com/4099676
Página 10 Esta reciente iniciativa, ha provocado la reacción contraria por parte de algunos líderes políticos de la oposición, quienes le recordaron al Gobierno que existe un acuerdo previo al referéndum para la aprobación de la Constitución, y que consiste en tomar en cuenta el primer Gobierno de Evo Morales, que comenzó en 2006, por lo que ahora está en curso su segunda gestión, para la que fue reelegido en diciembre de 2009. Inclusive se ha planteado la posibilidad de convocar a un referéndum nacional para modificar la Constitución, con carácter previo a habilitar al actual Presidente para su tercera reelección, y es indudable que este asunto, si las circunstancias lo exigen, tendrá que ser dilucidado en su momento por el Tribunal Constitucional Plurinacional como máximo guardián e intérprete de la Constitución. El pensamiento bolivariano sobre la Reelección Presidencial Sobre la posibilidad de reelección presidencial, es interesante recordar las palabras del Libertador Simón Bolívar, quien dejó sentadas las bases de un buen gobierno republicano y democrático, y que a pesar de todo el tiempo transcurrido, aún recobran vigencia, por su innegable utilidad para el mejor desenvolvimiento de los regímenes democráticos en los “países bolivarianos”. Es así que, en su Discurso ante el Congreso de Angostura (1819) el Libertador dejó establecido que: "La continuación de la autoridad en un mismo individuo frecuentemente ha sido el término de los gobiernos democráticos. Las repetidas elecciones son esenciales en los sistemas populares, porque nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo a un mismo ciudadano en el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerlo y él se acostumbra a mandarlo, de donde se origina la usurpación y la tiranía (…)". Este certero pensamiento, pretende poner en evidencia que, desde cualquier punto de vista, el poder político es el más codiciado entre los hombres, dado que unos sólo lo buscan para dominar, para imponerse sobre los demás; otros, para adueñarse de la mayor cantidad posible de bienes de la nación, para enriquecer a sus familias, y algunos otros más, simplemente para vengarse de sus enemigos y lograr satisfacer así sus bajas pasiones. Ciertamente, son muy pocos quienes codician y buscan el poder para hacer el bien a los demás, para servir plenamente a la patria que los ha elegido para ese fin, transformando a ésta, en grande y gloriosa. De ahí que, en la historia sólo se ha llegado a conocer algunos excepcionales ejemplos, claros y palpables, de semejante cualidad humana: El Libertador Simón Bolívar, el Mariscal de Ayacucho Antonio José de Sucre, el Mariscal de Zepita Andrés de Santa Cruz, entre otros. Y es que, son muy pocos los que realmente piensan en el origen del poder, es decir, que todo poder proviene del pueblo soberano, y que toda autoridad de los poderes públicos (en los máximos Órganos del Estado) si no es un usurpador, entonces debe representar dignamente al pueblo, ejerciendo sus poderes por delegación, y rindiendo cuenta de todos sus actos.
Página 11 Es el poder, algo que incita y embriaga como un afrodisiaco, y el que lo ejerce por primera vez, queda inevitablemente enviciado, con el deseo de seguir ejerciéndolo. Es por ello, que el Libertador asegura que nada es tan peligroso, como dejar permanecer el poder en un mismo ciudadano por largo tiempo, dado que aquello deriva en dos consecuencias funestas para toda sociedad: el pueblo se acostumbra a obedecerle, y el gobernante a mandarlo, de lo cual se origina la usurpación y la tiranía. Y el gobernante que se acostumbra a mandar, experimenta enseguida la tentación totalitaria, usurpando el poder como algo que le pertenece por derecho, y como todo el que usurpa, teme la crítica y teme la reacción del pueblo, transformándose en un tirano. Por otro lado, el pueblo que se acostumbra a obedecer ciegamente, pierde su sentido crítico y la capacidad de resistencia a la opresión. Debe recordarse que resistencia y obediencia son las virtudes inherentes al ciudadano: por la obediencia asegura el orden, y por la resistencia, asegura la libertad; de ahí que, orden y libertad son elementos indisolubles y correlativos a la existencia del hombre en sociedad. “La libertad no va sin orden; el orden no vale nada sin libertad. Obedecer, resistiendo, he aquí todo el secreto. Lo que destruye la obediencia es la anarquía; lo que destruye el orden es la tiranía”. Por último, otro efecto evidente de la usurpación y al tiranía es el retroceso a la barbarie. Los pueblos se embrutecen bajo el terror del despotismo, porque donde se destruye la libertad, se destruye también el principal factor de creación, progreso y superación de los pueblos2. Las Declaraciones Internacionales sobre Derechos Políticos Respecto a la vigencia de los derechos políticos fundamentales (derechos democráticos) a nivel latinoamericano, cabe señalar que la Declaración Universal de los Derechos Humanos -aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948-, consagra los siguientes: “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos; 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país (…)”. Asimismo el Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada por la IX Conferencia Interamericana (Bogotá, 1948) establece el derecho de sufragio y de participación en el gobierno, en los siguientes términos: “Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”.
D. ANDRADE, Juan. Pensamientos del Libertador. Tercera edición. Caracas (Venezuela): Ediciones Paulinas, 1983. Págs. 147-148.
Página 12 Dichos preceptos de carácter universal, establecen los derechos políticos fundamentales de las personas, también denominados como “derechos democráticos”, y comprenden precisamente: el derecho a elegir y ser elegido (que no puede ser vulnerado sólo por afanes prorroguistas de un Presidente), el derecho a desempeñar cargos públicos (que comprende a todos los ciudadanos, y no sólo a los que pertenezcan al partido de gobierno), el derecho de dirigir, individual o colectivamente, peticiones a las autoridades (que comprende el legítimo derecho de demandar la revocatoria de mandato en cualquier tiempo), el derecho de formar y organizar partidos políticos o agrupaciones ciudadanas (lo que impide la existencia del partido único en el poder), el derecho de libre asociación (con cualquier finalidad que no afecte al interés colectivo y/o derechos individuales), etcétera; y éstos derechos precisamente se hallan reconocidos en los distintos ordenamientos constitucionales de los países latinoamericanos, consagrando indudablemente la tendencia de alternabilidad en el gobierno, debiendo considerarse que la observancia y/o el desconocimiento de estos preceptos por parte de las autoridades encargadas de velar por su cumplimiento, determinará el grado de avance democrático de los Estados. Sobre este aspecto, es importante considerar, que conforme se ha establecido en la Carta Democrática Interamericana, aprobada en la Primera Sesión Plenaria de la OEA, celebrada el 11 de septiembre de 2001, reafirmando que la promoción y protección de los derechos humanos es condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática, y reconociendo la importancia que tiene el continuo desarrollo y fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos para la consolidación de la democracia; se ha establecido que: “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos” (artículo 3). Similares disposiciones se encuentran establecidas tambien la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también denominada Pacto de San José de Costa Rica, 1969), en cuyo artículo 23, a tiempo de reconocer y consagrar expresamente los derechos políticos inherentes a las personas, prevé que: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y; c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Página 13 ¿Qué es la Reelección Presidencial? La reelección presidencial surge de aquel precepto constitucional de carácter político, que permite a un ciudadano elegido democráticamente para el ejercicio de una función pública sujeta a un período de tiempo previamente establecido por la Constitución Política del Estado, el derecho de volver a postularse y ser nuevamente electo una o más veces para la misma función pública, regularmente mediante voto popular y/o referéndum en el cual participen todos los ciudadanos, lo cual se conoce también “continuismo” o “prorroguismo”. Ciertamente en la actualidad, a nivel latinoamericano se vive el fenómeno de la reelección en las tres modalidades generalmente conocidas: la inmediata (sin interrupción entre períodos de mandato), la alterna (con un período de cese intermedio) y la indefinida (de carácter prorroguista puro), debiéndose considerar que nunca antes desde el retorno de la democracia en algunos países de la región, habían existido tantos casos de presidentes reelegidos. Por tanto, es de hacer notar que la reelección presidencial es permitida en varios países de Latinoamérica de manera inmediata o consecutiva, pero también en algunos casos está prohibida la reelección presidencial indefinida, tal es el caso de: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, República Dominicana, y también de nuestro país Bolivia. Así por ejemplo, entre los países que permiten más de una elección al cargo presidencial pero la prohíben inmediatamente, toda vez que deben transcurrir al menos un mandato presidencial están: Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Por otro lado, la reelección presidencial no es permitida, por lo menos hasta el momento, en Guatemala, Honduras, México y Paraguay. Es evidente la tendencia que existe en la región por modificar y reformar sus respectivas Constituciones para que se permita la reelección presidencial; tanto así, que en países donde no estaba permitida esa posibilidad, ya ha sido aprobada y se puede decir que ya forma parte del paisaje político de Latinoamérica. ¿Qué nos dice la Constitución Boliviana? En los últimos años, varios países de la región han atravesado profundos procesos de reformas constitucionales, para introducir en sus Constituciones la reelección presidencial, teniéndose al respecto los siguientes casos a manera de ejemplo: a) En Argentina, el Presidente puede ser reelegido inmediatamente por un mandato más; b) En Bolivia, el 25 de enero del pasado año 2009, los bolivianos fuimos impulsados (y en otros casos, fueron determinados a apoyar la “consigna masista”) a decidir por la aprobación mediante voto popular (referéndum constituyente) del nuevo texto constitucional entre cuyas disposiciones se establece que el período de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, pudiendo ser reelectos por una sola vez de manera continua (Artículo 168, NCPE), abriéndose de esta forma, las puertas para la reelección presidencial consecutiva, un aspecto que no se pintaba
Página 14 en los slogans televisivos de fuentes gubernamentales sobre la Nueva Constitución, para aprobarla en el referéndum popular del año 2009. Como se puede ver, es la misma Constitución Política del Estado aprobada el año 2009, la que establece las directrices generales del régimen semi-presidencial que rige en Bolivia. En este sentido, se debe recordar que si bien el Artículo 168 de la actual Constitución –aprobada en base al “voto consigna” que el mismo Gobierno se encargó de implementar y difundir por todos los medios posibles–, prevé expresamente que: “El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua”; sin embargo, existe también una regla constitucional, de aplicación preferente, que define el tema de la reelección presidencial; de ahí que, la misma Constitución, a pesar de haber sido redactada y elaborada “a medida” por parte de los “sastrecillos valientes” de la Asamblea Constituyente instaurada el año 2007, en su Disposición Transitoria Primera, parágrafo II, dispone expresamente que “los mandatos anteriores a la vigencia de ésta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos períodos de funciones”. Y precisamente aquí, cabe recordar que Evo Morales fue elegido en el año 2005 mientras estaba vigente la Constitución aprobada el año 2004 (actualmente abrogada), pero no llegó a concluir su mandato, debido a que convocó a elecciones anticipadas en el año 2009, a fin de adecuarse a la Constitución, oportunidad en la cual ganó los comicios, habilitándose para gobernar aproximadamente hasta mediados del año 2015, en tanto se posesione al(la) nuevo(a) Presidente(a). Por tanto, las reglas para una eventual reelección presidencial, se encuentran claramente reguladas en el pacto social y político aprobado por el pueblo boliviano en enero de 2009, por lo que no admiten mayor discusión, salvo que éstas normas provenientes de la voluntad del soberano (pueblo boliviano), no sean consecuentes con la reciente idea-capricho del Presidente Morales y su comitiva, sobre la posibilidad de una tercera reelección, a la conclusión de su segundo período de mandato presidencial, instaurado después de su “arrasadora” victoria electoral de Diciembre del pasado año 2009.
Página 15 LA “APLICACIÓN NORMATIVA” PARA UNA SEGUNDA REELECCIÓN PRESIDENCIAL EN BOLIVIA(*)
Desde el año 2010 –y pese a su manifiesta improcedencia por imperativo constitucional–, el tema de la Reelección Presidencial se sitúa en la mesa de debate en Bolivia, y tal parece que este año no será la excepción, ante la reciente iniciativa de Senadores oficialistas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, quienes han elaborado un Proyecto de Ley de Aplicación de las normas de la Constitución, a fin de habilitar legalmente esta posibilidad. Es así, que el denominado Proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”3, recientemente remitido en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) –a fin de hallar el respaldo suficiente en un pronunciamiento jurisdiccional con efectos políticos–, constituye una novedad sin precedentes dentro de la técnica legislativa boliviana, dado que hasta el presente jamás se había formulado un proyecto legislativo con esa denominación, y sobre todo para la finalidad con que ha sido propuesto, considerando que el mismo fue formulado presuntamente para
Artículo de opinión publicado el año 2013 en: la Sección Tribuna Jurídica de la página web de la Revista Boliviana de Derecho (rBD – 18 de febrero); en la Sección Criterios y Opiniones de la página web del Periódico Digital “El Jurídico” (18 de febrero); en el Periódico Digital Oxígeno (19 de febrero); reproducido en la página web de Eju.tv (Santa Cruz – 19 de febrero), y en la página web HACER.ORG Latin American News (21 de febrero); publicado en la página web de Radio On Line FM Bolivia (26 de febrero); y en “La Gaceta Jurídica” (26 de febrero). 3 http://cd1.eju.tv/wp-content/uploads/2013/02/LEY_DE_APLICACION_NORMATIVA.pdf
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“desarrollar” las normas de la Constitución, cuando en realidad, lo que se pretende es lograr una interpretación extensiva de aquellas normas, muy distinta a la finalidad para la que fueron establecidas por el constituyente. Cabe recordar que en el caso de Bolivia, la Constitución Política del Estado4 es Normativa5, vale decir que se trata de la norma máxima que por ser la base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico, tiene preferencia en su aplicación por parte de todas las autoridades y particulares obligados a su observancia, conteniendo un conjunto de principios fundamentales, valores supremos, derechos y garantías constitucionales, que en consonancia con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos conforman el bloque de constitucionalidad, y que son de aplicación directa para la resolución de conflictos concretos emergentes de la relación entre el Estado y los particulares, o de éstos entre sí. Por otro lado, se debe considerar que no todas las normas de la Constitución se aplican inmediatamente, pues ello depende de la naturaleza jurídica y la clase de normas constitucionales contenidas en la Ley Fundamental; por ello, se ha ingresado a un proceso de transición –el tránsito de un sistema constitucional republicano, a otro de carácter plurinacional–, en el cual el Órgano Legislativo debe expedir un conjunto de leyes que desarrollen las normas de la Constitución para hacerlas aplicables; sin embargo, ello no implica que la Asamblea Legislativa esté habilitada para dar lugar al tratamiento o consideración de Proyectos de Ley que además de trastocar la técnica legislativa, intentan desvirtuar todo el sistema constitucional, bajo el denominativo de “Leyes de Aplicación Normativa” que sólo pretenden lograr una interpretación extensiva y distorsionadora de normas constitucionales que tienen finalidades concretas, como es el caso de aquellas que regulan la reelección presidencial en Bolivia. Por tanto, al haberse formulado un Proyecto de “Ley de Aplicación Normativa” para dar operatividad a las disposiciones constitucionales –que por sí mismas son de aplicación directa–, sometiendo el mismo al control previo de constitucionalidad, se están produciendo distintos efectos en el ordenamiento jurídico: 1º La Asamblea Legislativa (tanto en el caso de éste Proyecto de Ley, como en el Proyecto de Ley de Extinción de Dominio) está acudiendo al control previo de constitucionalidad –que se ejerce antes de la aprobación de una disposición legal, en aquellos casos en que exista duda fundada sobre su
Cfr. Mi Artículo de opinión: ¿Aún está vigente la Constitución en Bolivia?: http://www.larazon.com/suplementos/la_gaceta_juridica/vigente-Constitucion-Bolivia_0_1775222553.html 5 El carácter normativo de la Ley Fundamental, fue puesto de relieve por el Tribunal Constitucional Español, que en su momento señaló que la Constitución es una norma, pero una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento jurídico. Al respecto, pueden consultarse las Sentencias de 31 de marzo de 1981 y, de 28 de abril de 1982, en http://www.tribunalconstitucional.es/es/Paginas/Home.aspx
Página 17 constitucionalidad–, utilizándolo como si fuera parte del procedimiento legislativo ordinario, lo cual si bien no está previsto en nuestra Constitución, es un mecanismo idóneo para asegurar la compatibilidad de los proyectos legislativos, frente a los Principios Fundamentales y Valores Supremos previstos en el texto constitucional, a fin de que éstos no sean vulnerados por las disposiciones legales que se pretenden poner en vigencia. Para este efecto, la misma Constitución ha previsto como atribución del TCP (articulo 202, numeral 7), conocer y resolver: “Las consultas de la Presidenta o del Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. La decisión del Tribunal Constitucional es de cumplimiento obligatorio” (Conc. atribución 8va., del art. 12 de la Ley Nº27 del TCP). Asimismo, se debe tener presente que en el sistema constitucional boliviano, y de acuerdo a las normas ahora previstas por el nuevo Código Procesal Constitucional (Artículo 10), las Resoluciones que puede adoptar el TCP pueden ser: Sentencias Constitucionales (cuando resuelven las Acciones de Defensa, Demandas y Recursos), Declaraciones Constitucionales (que se emiten en caso de Consultas realizadas al TCP) y Autos Constitucionales (que son decisiones de admisión o rechazo, desistimiento y/u otras). 2º La Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa, al someter a control previo de constitucionalidad el mencionado Proyecto de Ley para su interpretación constitucional, está reconociendo públicamente que sólo el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) es el supremo intérprete de la Constitución boliviana. Y es que precisamente, el TCP ha sido configurado como el máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, con la cualidad adicional de defensor de los Derechos Fundamentales, y por lo mismo, su función principal es la de ejercer en forma exclusiva el control de constitucionalidad con alcance nacional, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena validez del orden constitucional y democrático, así como el respeto y vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas. 3º En consecuencia, la Asamblea Legislativa está renunciando de manera implícita, a cualquier posibilidad de realizar una “interpretación auténtica” de la Constitución, reconociendo la inutilidad política y jurídica de la norma prevista en la segunda parte del parágrafo IV del artículo 4º de la Ley Nº27 del Tribunal Constitucional Plurinacional6, que precisamente establecía una dualidad interpretativa, al reconocer que el TCP es el intérprete supremo de
Cfr. Mi Ensayo: Reflexiones Críticas sobre la Nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia (2011). Ahora se encuentra disponible en el Blog Jurídico Tren Fugitivo Boliviano: http://alanvargas4784.blogspot.com/2012/07/ensayo-reflexiones-criticas-sobre-la.html
Página 18 la Ley Fundamental, con una salvedad: “sin perjuicio de la facultad interpretativa que tiene la Asamblea Legislativa Plurinacional como órgano depositario de la soberanía popular”, norma cuya defectuosa redacción afectaba todo el sistema de control concentrado de constitucionalidad previsto por la misma Constitución para su defensa y protección eficaz. Sin embargo, al someter a control de constitucionalidad el mencionado Proyecto de Ley, se está pretendiendo que el TCP ingrese a realizar una interpretación de normas de la Constitución que no son contradictorias, y que tampoco se encuentran afectadas por insuficiencia, obscuridad ni mucho menos ambigüedad en su contenido, sino que por el contrario, brillan por su claridad, y en la claridad no cabe la interpretación. En este sentido, la Disposición Transitoria Primera, en su parágrafo II, prevé expresamente que: “Los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones”. Según ésta disposición, los mandatos constitucionales que fueron conferidos por el pueblo, a través de elecciones libres y democráticas, al Presidente y Vicepresidente del Estado, a los representantes nacionales y demás autoridades electas, con anterioridad a la vigencia de la Constitución aprobada el año 2009, serán considerados como el primer período constitucional a los fines de reelección, de manera que podrán ser reelegidos inmediatamente, pero por una sola vez, de acuerdo a lo previsto por el artículo 168 constitucional que dispone claramente: “El periodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco años, y pueden ser reelectas o reelectos por una sola vez de manera continua”. Cabe advertir que la mencionada Disposición Transitoria, no condiciona su aplicación a que el Presidente y Vicepresidente, o cualquier autoridad democráticamente elegida, tenga que haber concluido su período constitucional para que se compute como un período constitucional a los fines de su reelección inmediata. Sin embargo, en inobservancia de ésta disposición constitucional, el oficialismo pretende llevar a una nueva reelección al Presidente Morales, quien por cierto, fue elegido como Presidente en Diciembre del año 2005, y asumió el cargo en enero del año 2006 por un período de cinco años (hasta el año 2010). Por tanto, conforme a la norma prevista en el parágrafo II de la Disposición Transitoria Primera, el mandato asumido en enero de 2006 a diciembre de 2010, constituye el primer período constitucional del Presidente Morales. Considerando que en virtud de la norma prevista en el parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera, se habilitó al Presidente para que pueda postularse a la reelección inmediata, éste presentó su candidatura para las Elecciones Generales de Diciembre del año 2009, en las que fue reelegido como Presidente (por mayoría absoluta), asumiendo el cargo en enero de 2010, de manera que éste resulta ser su segundo mandato constitucional que vence en Diciembre del año 2014.
Página 19 En consecuencia, y realizando una interpretación sistemática de las normas previstas por el artículo 168 y el parágrafo II de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, es posible concluir que el actual Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, carece de la legitimación necesaria para postularse a una nueva reelección, dado que el contenido de las citadas normas –como bien se reconoce en la Exposición de Motivos del mencionado Proyecto de Ley– “(…) deviene del absoluto respeto a la voluntad popular expresada en las urnas a momento de la aprobación del nuevo texto constitucional el 25 de Enero de 2009, ya que la nueva Constitución establece la vigencia de una nueva forma de organización del Estado, el, Estado Plurinacional social comunitario y con autonomías”; por lo tanto, actuar en sentido contrario (argumentando que se debe computar el período presidencial desde el momento de la vigencia del Estado Plurinacional, y no así desde la vigencia de la propia Constitución), sería una flagrante quebrantamiento de las reglas establecidas por el sistema constitucional boliviano, en directa vulneración de lo previsto en el citado artículo 168 constitucional, que sólo permite la reelección inmediata por una sola vez, y no así por dos veces, como ahora se pretende a través de la formulación de un Proyecto de “Ley de Aplicación Normativa” que convalide legalmente esa posibilidad, previo control de constitucionalidad. En definitiva, habilitar una segunda reelección presidencial constituiría la legitimación de un régimen de abuso de poder, ilegal e ilegítimo, además de una peligrosa concentración del poder político en el Primer Mandatario, quien directa o indirectamente, ha venido ejerciendo presión e influencia decisiva en las funciones y actividades de las demás autoridades y Órganos del Estado, lo que resulta intolerable en un Estado Constitucional de Derecho, que se basa en el Principio de Separación de Funciones (artículo 12 constitucional), y que implica que “la organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”. Ahora, es deber imperativo de los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, elegidos por voto popular, actuar estrictamente en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Constitución, aclarando los alcances de la prohibición constitucional existente para una segunda Reelección Presidencial en Bolivia, a fin de preservar el régimen democrático de gobierno, como garantía de seguridad de nuestros derechos y libertades.
Abog. Alan E. Vargas Lima Especialista en Derecho Constitucional - UMSA Responsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano http://alanvargas4784.blogspot.com/
Página 20 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2013 Sucre, 25 abril de 2013 SALA PLENA Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales Consulta sobre la constitucionalidad de proyecto de ley Expediente: Departamento: 02856-2013-06-CCP La Paz
En la consulta sobre la constitucionalidad del proyecto “Ley de Aplicación Normativa” formulada porÁlvaro Marcelo García Linera, en su calidad de Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido dela consulta Por memorial presentado el 22 de febrero de 2013, cursante a fs. 5 y vta., se señala que el 15 del mismo mes y año, la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través de Resolución Camaral 010/2013-2014, resuelve por voto favorable de más de dos tercios de sus miembros presentes: “remitir en Consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, el Proyecto de Ley C.S. Nº 082/2013-2014 `Ley de Aplicación Normativa´, a objeto de confrontar el texto de ese Proyecto de Ley con la Constitución Política del Estado”, razón por la cual, en cumplimiento a lo establecido en el art. 112.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se remite dicho proyecto adjuntándose además la correspondiente exposición de motivos, documento legislativo en el que se encuentran los fundamentos que sustentan la constitucionalidad del proyecto de ley de referencia, más la correspondiente Resolución Camaral antes citada. I.2. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional Ante la excusa presentada por el Magistrado Gualberto Cusi Mamani el 1 de marzo de 2013, (fs. 22 y 24), la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante AC 0007/2013, de 5 de marzo, declaró legal la excusa del Magistrado Cusi, disponiendo su separación definitiva del conocimiento de la causa, convocándose a efecto de conocer el trámite de la consulta al Magistrado Macario Lahor Cortez Chávez (fs. 26 a 29). El 5 de marzo de 2013, la Magistrada Soraida Rosario ChánezChire formuló excusa dentro de la presente causa, misma que fue declarada legal mediante AC 0008/2013, de 7 de marzo emitido por la Sala Plena (fs. 32 a 34), disponiendo además la separación definitiva del conocimiento de la causa, convocándose a efecto de conocer el trámite de la consulta a los Magistrados Macario Lahor Cortez Chávez y Zenón Hugo Bacarreza Morales. 1
Por AC 0076/2013-CA de 8 de marzo (fs. 36 a 37), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la consulta sobre la constitucionalidad del proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”, ordenándose se proceda al correspondiente sorteo de acuerdo a lo establecido por el art. 114 del CPCo. II. CONCLUSIONES II.1. Cursa Resolución Camaral 010/2013-2014, mediante la cual, se resuelve en el punto Primero, remitir en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, el Proyecto de Ley C.S. 008/2013-2014, “Ley de Aplicación Normativa”, a objeto de confrontar el texto de este proyecto de ley con la Constitución Política del Estado, determinando además a través de su punto Segundo, la suspensión del procedimiento de aprobación del citado proyecto (fs. 7). II.2. Cursa también en antecedentes la exposición de motivos referente al proyecto de Ley de Aplicación Normativa (fs. 8 a 14). II.3. Cursa de fs. 15 a 16, en antecedentes Anteproyecto de Ley de Aplicación Normativa, con el siguiente tenor literal: “LEY DE APLICACIÓN NORMATIVA ARTÍCULO 1. OBJETO La presente ley tiene por objeto determinar la aplicación normativa de cinco preceptos establecidos en la Constitución Política del Estado vigente, a fin de establecer su correcto ámbito de validez, respetando el tenor literal así como el espíritu de la norma fundamental. ARTÍCULO 2. CONSEJO DE LA MAGISTRATURA El Control Administrativo de Justicia, establecido en el artículo 159 inciso 13) de la Constitución Política del Estado, lo ejerce el Consejo de la Magistratura, cuyos miembros son preseleccionados de conformidad a lo establecido en el Artículo 158.I inciso 5) de la Ley Fundamental. ARTÍCULO 3. ELECCIÓN DEL CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO El Contralor General del Estado será elegido por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, previa convocatoria pública, y calificación de capacidad profesional y méritos a través de concurso público, de conformidad al Artículo 214 de la Constitución Política del Estado.
ARTÍCULO 4. REELECCIÓN DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL ESTADO I. De conformidad a lo establecido en el Artículo 168 de la Constitución Política del Estado, el Presidente y Vicepresidente elegidos por primera vez a partir de la vigencia de la Constitución, están habilitados para una reelección por una sola vez de manera continua. La prescripción contenida en la Disposición Transitoria Primera, parágrafo II de la Constitución Política del Estado es aplicable a las autoridades que después del 22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos, sin nueva elección, designación o nombramiento.
ARTÍCULO 5. PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO De conformidad a lo establecido en el artículo 158.I numeral 11 y 321.III de la Constitución Política del Estado, el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional podrá considerar, en el término de sesenta días el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo, quien lo remitirá al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal. ARTÍCULO 6. TRATADOS INTERNACIONALES ANTERIORES A LA CONSTITUCIÓN La obligación de denunciar los Tratados Internacionales contrarios a la Constitución, establecida en la Disposición Transitoria Novena de la Constitución Política del Estado, implica la posibilidad de denunciarlos o, alternativamente, demandarlos ante Tribunales Internacionales, a fin de precautelar los altos intereses del Estado”. III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO El Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, consulta la constitucionalidad del proyecto de ley denominado: “Ley de Aplicación Normativa”. En consecuencia, corresponde someter a control previo de constitucionalidad el proyecto de ley consultado, a objeto de determinar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política del Estado, para que en su mérito, la Asamblea Legislativa Plurinacional, pueda continuar con el proceso de aprobación. III.1. Naturaleza jurídica del control previo de constitucionalidad Conforme a del Estado supremacía precautela la norma prevista por el art. 196.I de la Constitución Política (CPE), el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y el respeto y vigencia de los derechos y garantías 3
constitucionales; conforme a ello, el ejercicio de la justicia constitucional por el Tribunal Constitucional Plurinacional, abarca tres ámbitos de acción:a) El control normativo de constitucionalidad; b) El control competencial de constitucionalidad; y c) El control tutelar de constitucionalidad; es decir, la protección de los derechos y garantías fundamentales. En ese orden, del contenido de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, establecidas por la Norma Suprema en su art. 202, se constata que en el ámbito del control normativo de constitucionalidad; éste puede ser previo, preventivo o a priori y correctivo, posterior o a posteriori. El primero se realiza antes de la aprobación de la ley, a instancia de las autoridades que tienen legitimación, con el objeto de que el órgano que ejerce el control de constitucionalidad, contraste el texto del proyecto de ley con la Constitución Política del Estado, a objeto de establecer que sus preceptos no sean contrarios al sistema de normas, principios y valores contenidos en la Norma Suprema. El control correctivo, posterior o a posteriori es el que se realiza con el mismo objeto, una vez que la norma legal ha sido aprobada y se encuentra en vigencia. Respecto al control previo, la norma prevista por el art. 202.7 de la CPE, establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, absolver las consultas del Presidente o Presidenta del Estado, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley. Asimismo, el precepto constitucional determina que la decisión del Tribunal Constitucional Plurinacional es de cumplimiento obligatorio. En concordancia con aquello, el art. 112 del CPCo, precisa quiénes ostentan legitimación para formular consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, señalando: “1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cuando se trate de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo;2. La Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de Proyectos de Ley, cuando fuere aprobada por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes; 3. Para Proyectos de Ley de Materia Judicial, la Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, previa aprobación por la Sala Plena respectiva.” Al respecto, conviene aclarar y precisar que la atribución conferida al Tribunal Constitucional Plurinacional para efectuar control previo de constitucionalidad, conlleva una labor objetiva del proyecto de ley en consulta, efectuando los juicios de constitucionalidad requeridos para determinar la compatibilidad o incompatibilidad de los preceptos sometidos a consulta, con el sistema de valores, principios y normas de la 4
Constitución, limitando su actuación a dicha tarea, pues el ir más allá proponiendo formas de redacción o contenidos, constituiría desnaturalizar el control previo y asumir facultades y atribuciones propias del legislador. III.2.Alcances de la parte dogmática y orgánica de la Constitución Política del Estado vigente en Bolivia La SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, en forma precisa desarrolló la existencia y contenido de las dos partes esenciales que componen la Norma Suprema, estableciendo que: “En el marco de lo señalado, de
acuerdo a postulados propios de teoría constitucional, es menester señalar que esta Constitución axiomática, como Norma Suprema del Estado, tiene dos partes esenciales: 1) La parte dogmática; y, 2) La parte orgánica de la Constitución. La parte dogmática de la Constitución, plasma los valores supremos; principios rectores; derechos fundamentales y garantías normativas, jurisdiccionales y de defensa. Asimismo, la parte orgánica de la Constitución, estructura como ya se dijo precedentemente la ingeniería institucional que en el Estado Plurinacional de Bolivia, deberá responder al pluralismo, la interculturalidad y a los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho. En el contexto antes señalado, debe precisarse que en todo Estado Constitucional de Derecho, que es un elemento que caracteriza al Estado Plurinacional de Bolivia, la parte dogmática de la Constitución, se caracteriza por su directa aplicación, es decir, que su materialización y por ende el fenómeno de constitucionalización en el ordenamiento jurídico no necesita ley de desarrollo previa; por el contrario, a la luz del principio de legalidad, que constituye uno de los pilares para el ejercicio de la función pública y merced al principio de seguridad y certeza jurídica, como ejes esenciales del Estado Constitucional de Derecho, la parte orgánica de la Constitución, para su aplicación necesita leyes orgánicas de desarrollo, las cuales, para asegurar la garantía de `reserva de ley´, deben ser emanadas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por cuanto, la parte orgánica -a diferencia de la dogmatica-, una vez en vigencia de la normativa orgánica de desarrollo, podrá ser aplicada. Este criterio fue utilizado y desarrollado por el Tribunal Constitucional, que en el periodo de transición inter-orgánico, (…) a través de la SC 0044/2010-R de 20 de abril, entre otras, de manera uniforme consolidó el principio de aplicación directa de la Constitución en cuanto a su parte dogmática”.
Conforme el entendimiento jurisprudencial glosado precedentemente, la Constitución estaría conformada por los valores supremos, principios rectores, derechos fundamentales y garantías normativas, jurisdiccionales 5
y de defensa, aspectos que desde una óptica de técnica legislativa, se encuentran insertos en el Preámbulo de la Constitución y la primera parte de ésta que abarca hasta su art. 144. Ahora bien, siguiendo los ejes rectores establecidos en la parte dogmática de la Constitución, a su vez, su parte orgánica plasma la organización del ejercicio del poder destinada esencialmente a cumplir con los fines esenciales del Estado Plurinacional de Bolivia. En el orden de ideas señalado y con la finalidad de realizar el pertinente test de compatibilidad constitucionalidad en el caso concreto, debe establecerse taxativamente que de acuerdo a la teoría constitucional, existe una diferencia sustancial entre la parte dogmática de la Constitución y su parte orgánica, en se orden, debe precisarse que la parte dogmática de la Constitución, se caracteriza por su directa aplicación; es decir, que su materialización no necesita ley de desarrollo previa; por el contrario, merced al principio de legalidad, que constituye uno de los pilares esenciales para el ejercicio de la función pública, la parte orgánica de la Constitución, para su aplicación, necesita leyes expresas de desarrollo, las cuales deben emanar de la Asamblea Legislativa Plurinacional. III.3. Los alcances del bloque de constitucionalidad y el orden jurídico infra-constitucional El órgano contralor de constitucionalidad, en cuanto a la temática referente al bloque de constitucionalidad, a través de la SC 0110/2010-R de 10 de mayo, en mérito a una labor hermenéutica armónica con los roles del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, estableció que forman parte del bloque de constitucionalidad, la Constitución, los Tratados internacionales referentes a derechos humanos y los Acuerdos de Integración, pero además, estableció que deben también ser incorporados a éste, todas las sentencias, opiniones consultivas y demás decisiones emergentes del referido sistema protectivo supranacional de Derechos Humanos. En coherencia con el entendimiento jurisprudencial antes señalado, debe precisarse que el bloque de constitucionalidad, se encuentra expresamente establecido en el art. 410.II de la Constitución, disposición que en su tenor literal establece lo siguiente: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país…”.
Ahora bien, en armonía a la pauta exegética o gramatical de interpretación constitucional, se tiene que el bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, está compuesto por los siguientes compartimentos: 1) La Constitución como norma positiva; 2) Los tratados internacionales referentes a Derechos Humanos; y 3) Las Normas Comunitarias; sin embargo, en el marco de una interpretación progresiva, acorde al principio de unidad constitucional y enmarcada en las directrices principistas del Estado Plurinacional de Bolivia, debe establecerse además que los valores plurales supremos del Estado Plurinacional de Bolivia, como ser el vivir bien, la solidaridad, la justicia, la igualdad material, entre otros, forman parte del bloque de constitucionalidad en un componente adicional, el cual se encuentra amparado también por el principio de supremacía constitucional. Así también, en el marco de la nueva visión del constitucionalismo del Estado Plurinacional de Bolivia, formarán parte de este compartimento del bloque de constitucionalidad todos los principios generales del derecho. Por lo expuesto, se colige que la interpretación del bloque de constitucionalidad, en una concepción extensiva y en armonía con los mandatos constitucionales establecidos en el art. 13.IV y 256 de la CPE, en tópicos vinculados a Derechos Humanos, comprende además la pauta de interpretación “desde y conforme al bloque de convencionalidad”, razón por la cual, en mérito a una interpretación progresiva, los derechos amparados por el principio de supremacía constitucional, están integrados por los expresamente disciplinados en el texto constitucional y todos aquellos reconocidos por el bloque de convencionalidad, en el ámbito de una aplicación siempre guiada a la luz del principio de favorabilidad. De acuerdo a lo señalado, es pertinente precisar que a partir de la concepción del bloque de constitucionalidad, se genera en el Estado Plurinacional de Bolivia, un orden jurídico infraconstitucional, en relación al cual, debe operar lo que en teoría constitucional se denomina “fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico”, en mérito del cual, el bloque de constitucionalidad, se materializará en la vida social a través de la irradiación de su contenido (En ese mismos sentido Ricardo Guastini en “La Constitucionalización del ordenamiento jurídico: El caso italiano”). III.4. La aplicación normativa como herramienta legislativa Al respecto, partiremos recogiendo algunas consideraciones efectuadas por Konrad Hesse:“La Fuerza normativa de la Constitución”, respecto a la norma constitucional, que -a su criterio- “carece de existencia propia, independiente de la realidad. Su naturaleza estriba en que pretende tener vigencia, es decir, realizar en la realidad el estado por ella normado. Esta pretensión de vigencia no puede desvincularse de las condiciones 7
históricas de su realización que, manteniéndose en una interdependencia múltiple crean los condicionamientos específicos de los que no puede hacer abstracción. Entre ellos se cuentan las condiciones naturales, técnicas, económicas y sociales de cada situación, frente a las cuales la pretensión de vigencia de la norma jurídica sólo tiene éxito cuando toma en cuenta estas condiciones”. Concordante con el referido criterio y precisándolo, Francisco Fernández Segado (en su obra “Aproximación a la Ciencia del Derecho Constitucional”), sostiene que sólo desde la comprensión de los condicionamientos sociales y de todo orden que inciden sobre la vigencia de una norma constitucional, podrá entenderse su eficiencia y efectos. El texto constitucional se constituye en la Norma Suprema que -por voluntad del constituyente- recoge además los valores sociales, políticos y en el caso de Bolivia con particular incidencia los principios y valores ético morales en los que se sustenta el Estado y que buscan la armonía y el “vivir bien” de la sociedad plural, por lo que por regla general su contenido es uniforme, concordante, coherente, integrado y funcional; sin embargo, pueden presentarse situaciones excepcionales que sin resultar necesariamente antinomias dentro del texto constitucional, se evidencie normas que al momento de su aplicación puedan parecer contrarias al contenido de otros preceptos constitucionales o más que contrarias, su materialización no parecería estar contextualizada con todo el contenido y el espíritu de la Constitución Política del Estado. Surge en consecuencia la necesidad de establecer la aplicación normativa como una herramienta legislativa que posibilite la eficaz y correcta materialización de preceptos constitucionales, dado que en un Estado Constitucional de Derecho, todas las normas tienen que ser acordes a la Norma Suprema, teniendo como finalidad esencial el posibilitar que las normas constitucionales sean eficaces,en términos de ser materialmente verificables. En ese orden, la Asamblea Legislativa Plurinacional, que expresa y ejecuta legislativamente la voluntad del soberano, tiene la obligación de hacer efectivas las normas constitucionales y materializar el contenido de la Constitución Política del Estado, no otra cosa significa la labor legislativa de leyes de desarrollo, que en esencia son normas que cristalizan y encarnan los preceptos orgánicos en el marco de los valores y principios instituidos por la Constitución Política del Estado. En este punto de análisis, cabe referirse a la autolimitación de la soberanía, que el constitucionalista Ignacio De Otto “Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes” desarrolla de la siguiente forma: “En términos de teoría jurídica la doctrina del poder constituyente del pueblo 8
no es sino la formulación de una norma básica del ordenamiento, esto es, de una norma de la que deriva la validez de todas las demás (…) Según la teoría del poder constituyente del pueblo, éste, en cuanto es soberano, tiene un poder absoluto para determinar lo que es derecho, y lo ejerce dando una Constitución en la que determina los procedimientos y los límites de la creación de normas. Establecida la Constitución el propio poder del pueblo queda sujeto a ella, pues la voluntad popular de reformarla sólo podrá expresarse válidamente siguiendo los procesos de reforma que la propia Constitución establece. Con la Constitución el pueblo no sólo constituye poderes del Estado, que deben su existencia a la voluntad popular, sino que, además, se autolimita en el sentido de que, en el futuro, su propio poder acerca de la Constitución sólo podrá ejercerse en los términos que la propia Constitución establece”. Del razonamiento expresado deriva entonces la evidencia de que el constituyente originario recogiendo la voluntad del soberano, instituye una Norma Suprema que -como se expresó en fundamentos precedentes- contiene una parte dogmática y otra orgánica que son la expresión de la autoidentificación del pueblo, la visión y concepción del tipo de Estado imperante, todo ello en el marco de los valores y principios supremos que rigen a esa sociedad. Luego está que el constituyente derivado, que de igual formarepresenta la voluntad del soberano, debe no sólo enmarcar las normas que emite al contenido de la Constitución Política del Estado, sino que su función implica también el materializar dicho contenido y el espíritu de la Norma Suprema a través de leyes, y en los casos excepcionales de presentarse una aparente antinomia o fricción de normas constitucionales, el legislativo puede -en ejercicio de la facultad conferida por el soberano- dilucidar dicha antinomia o roce de preceptos constitucionales a través de una ley, a efectos de una aplicación contextualizada y sistémica de la Constitución Política del Estado, sin que dicha tarea, de ninguna manera, importe una presunta ley de interpretación de la Constitución, sino únicamente cumplir y materializar la soberanía popular que no puede ser limitada ni restringida por ninguna norma, ni autoridad. En ese sentido, cuando el art. 4.III de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor de guardián de la Constitución Política del Estado es el intérprete supremo de la Ley Fundamental sin perjuicio de la facultad interpretativa que tiene la Asamblea Legislativa Plurinacional como órgano depositario de la soberanía popular”, debe entenderse que simplemente reconoce una competencia implícita en la Constitución, para el ejercicio de sus competencias; es decir, para elaborar leyes concretas, pero no para sustituir al legislador constituyente y menos aún menoscabar la competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional constituido conforme al art. 196.I de la CPE, en último y máximo intérprete de la Norma Suprema, cuyas decisiones además son 9
vinculantes y obligatorias también al propio legislador ordinario por mandato popular. III.5 La refundación del Estado Plurinacional de Bolivia y su génesis en la función constituyente que aprobó la Constituciónde 2009 En el caso de nuestro país, el proceso constituyente que se desarrolló desde el 2006, concluyendo el 2009, tuvo inequívocamente un carácter originario, con una génesis directa en la voluntad democrática popular, característica a partir de la cual, se entiende su autonomía, en mérito de la cual, el nuevo orden trazado, es diferente al pre-existente, ya que la función constituyente, por su naturaleza jurídica, generó una nueva era jurídico-política basada en la refundación del Estado, en el marco de los criterios del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, como ejes esenciales del nuevo modelo de Estado. En ese marco, es imperante establecer también, que el ámbito y límite de la función constituyente originaria y del nuevo orden generado por ella misma, son los derechos humanos reconocidos por acuerdos y tratados internacionales, los cuales a su vez, formarán parte del bloque de constitucionalidad. El órgano contralor de constitucionalidad, definió a través de su uniforme línea jurisprudencial las características de la refundación del Estado, en ese orden, el primer hito fundamental a ser resaltado, constituye la SC 0168/2010-R de 17 de mayo, la cual, en su Fundamento Jurídico III.3, desarrolló la naturaleza jurídica de la función constituyente y la Asamblea Constituyente, señalando que el elemento esencial para establecer la naturaleza jurídica de la función constituyente, es su carácter soberano; en ese orden, dicho entendimiento ya estableció que la teoría del “Poder Constituyente”, consagró el carácter soberano de la función constituyente, la cual no está vinculada a ninguna norma jurídica previa, toda vez que por su naturaleza es un poder pre-jurídico. La Sentencia Constitucional referida, estableció de manera expresa la denominada “Tesis de la función constituyente”, precisando que la voluntad democrática popular, constituye la génesis democrática legítima para modificar un orden anteriormente establecido, sustituyéndolo por uno nuevo en casos de profundas crisis estructurales. El referido entendimiento jurisprudencial, señala además que en los Estados contemporáneos, la función constituyente es pre-existe en relación al nuevo Estado a ser creado, caracterizándose por esta razón su naturaleza extraordinaria, extra-jurídica y autónoma. Así, estableció el entendimiento ahora invocado, reconociendo que la función constituyente, en mérito a su rasgo autónomo, es una fuente y esencia 10
del nuevo orden jurídico, diferente y completamente independiente del orden pre-constituido. Además, es necesario señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en entendimientos anteriores, desarrolló también el tema referente a la refundación del Estado, tal como lo hizo en la SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, entre otras. III.6. Test de compatibilización del art. 1 de la Ley de Aplicación Normativa La norma contenida en el art. 1 del proyecto de ley en consulta, establece que ésta tiene por objeto determinar la aplicación normativa de cinco preceptos establecidos en la Constitución Política del Estado vigente, a fin de establecer su correcto ámbito de validez, respetando el tenor literal así como el espíritu de la norma fundamental. Al respecto, los cinco preceptos objeto de la aplicación normativa responden al control administrativo de justicia encomendado al Consejo de la Magistratura; la elección del Contralor General del Estado; la reelección del Presidente y Vicepresidente del Estado y la continuidad de gestión para autoridades electas, designadas o nombradas que después del 22 de enero de 2010, hubieren continuado en el ejercicio de sus cargos; el Presupuesto General del Estado; y la denuncia o demanda ante Tribunales Internacionales de Tratados internacionales. En ese orden y en el marco de los razonamientos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.2, III.3 y III.4 de la presente Declaración Constitucional, existe una diferencia sustancial entre la parte dogmática de la Constitución y su parte orgánica, lo que a su vez implica que la parte dogmática se caracteriza por su directa aplicación; es decir, que su materialización no necesita ley de desarrollo previa, por el contrario, en razón al principio de legalidad, que constituye uno de los pilares para el ejercicio de la función pública, se estableció también que la parte orgánica de la Norma Suprema, para su aplicación, necesita leyes expresas de desarrollo, las cuales, deberán emanar de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cumplimiento de la atribución conferida por el art. 158.I.3 de la CPE, que establece dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas. Dentro de ese marco, al evidenciarse que los cinco preceptos de aplicación normativa desarrollados en el proyecto de ley, constituyen elementos que hacen a la parte orgánica de la Constitución, sus contenidos no sólo que pueden, sino que deben ser desarrollados mediante ley que emane del órgano de legitimidad popular, como es la Asamblea Legislativa Plurinacional; es decir, el constituyente derivado, aspecto absolutamente armónico con el orden constitucional, no sólo porque responde a la naturaleza jurídica de las disposiciones insertas en la parte orgánica de la Norma Suprema, sino porque materializa sus 11
contenidos cumpliendo con la voluntad del constituyente originario. En el orden de ideas señalado, la aplicación normativa de disposiciones expresas insertas en la parte orgánica de la Constitución, destinadas a establecer un correcto ámbito de validez, se encuentra enmarcada dentro de los roles propios de la Asamblea Legislativa Plurinacional, para la disciplina de aspectos propios de la parte orgánica de la Constitución. En consecuencia, el objeto del proyecto de ley en consulta, no implica un exceso, ni menos aún una contradicción con el orden constitucional imperante, sino por el contrario, el objeto del proyecto de ley, responde a la atribución conferida por la Norma Suprema a la Asamblea Legislativa Plurinacional, de desarrollar disposiciones orgánicas de la Constitución, cumpliendo a su vez la obligación del constituyente derivado de encarnar los valores y principios constitucionales, materializando el contenido de la Norma Suprema en leyes que efectivicen su contenido y que respondan a la voluntad del soberano. Conforme lo expuesto, no se evidencia incompatibilidad alguna del contenido del art. 1 del proyecto de ley en consulta y por ende del objeto de la ley, con el texto constitucional, en tanto se trate de una norma de desarrollo de la parte orgánica de la Constitución. III.7. Sobre el art. 2 del proyecto de la Ley de Aplicación Normativa El denominado control administrativo de la justicia es una potestad constitucionalmente asignada al Consejo de la Magistratura del Estado Plurinacional de Bolivia, según el art. 193.I de la CPE, al establecer que “El Consejo de la Magistratura es la instancia responsable del régimen disciplinario de la jurisdicción ordinaria, agroambiental y de las jurisdicciones especializadas; del control y fiscalización de su manejo administrativo y financiero; y de la formulación de políticas de su gestión. El Consejo de la Magistratura se regirá por el principio de participación ciudadana”. Nótese que la norma glosada refiere un principio sustancial para la convivencia democrática, cual es la de división de órganos de poder, la primera involucra la autonomía a la que hace referencia el art. 7 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), e implica que este Órgano administra y controla su gestión administrativa de manera autónoma, en relación a los otros Órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Electoral), y la segunda dimensión, una intra-orgánica en el Órgano Judicial, pues han discriminado la función de gestión administrativa a cargo de la Dirección Administrativa Financiera (DAF) del aludido Órgano, de la función de control de la gestión administrativa financiera, la misma que reside en el Consejo de la Magistratura. 12
En ese sentido, el proyecto de norma legal se limita a desarrollar cuál es el Órgano al que se refiere el art. 159.13 de la Norma Suprema -referido a la preselección de los postulantes al Control Administrativo de Justicia y remisión al Órgano Electoral Plurinacional de la nómina de los precalificados, para la organización única y exclusiva del proceso electoral- por ende la preselección de sus miembros se acomoda al art. 158.I.5) de la misma CPE, que establece que son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina la Norma Suprema y la ley, entre otras la de preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura. Ello implica que el art. 2 del proyecto de ley en consulta, no sólo que se constituye en una norma de desarrollo, sino que es necesaria su existencia y vigencia, por cuanto su contenido se ajusta al principio de separación de funciones, respetando la voluntad del constituyente, en sentido de quién debe ejercer el control administrativo de la justicia, impulsando y coadyuvando al mismo tiempo a la vigencia del principio de separación de funciones de los Órganos del Estado Plurinacional, la misma que se halla establecida en el art. 12 de la CPE, que señala: “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre si”.
En el marco de los razonamientos expuestos, el art. 2 del Proyecto de ley en control previo de constitucionalidad, resulta compatible con el texto de la Norma Suprema, dado que se acomoda al espíritu del constituyente y al principio de separación de órganos, manteniendo el equilibrio interorgánico e intra-orgánico. III.8. Respecto al art. 3 del proyecto de la Ley de Aplicación Normativa El proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad previo en su art. 3 prevé: “El Contralor General del Estado será elegido por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, previa convocatoria pública, y calificación de capacidad profesional y méritos a través de concurso público, de conformidad al Artículo 214 de la Constitución Política del Estado”. 13
El artículo propuesto por en el proyecto de ley reitera lo establecido por el texto constitucional en el art. 214 de la CPE, que determina que la Contralora o Contralor General del Estado se designará por dos tercios de votos de los presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional y que dicha elección requiere de convocatoria pública previa, y calificación de capacidad profesional y méritos a través de concurso público. Por otra parte debe considerarse que la norma constitucional también ha previsto en el art. 172.15 que es atribución del Presidente del Estado nombrar, de entre las ternas propuestas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, a la Contralora o al Contralor General del Estado. Conforme a lo desarrollado a lo largo de la presente Declaración Constitucional, respecto a la existencia de antinomia que pueda presentarse al interior del texto constitucional, es posible que el órgano legislativo, en esta su labor de materializar la constitución, pueda dictar leyes que hagan posible la materialización de la constitución, con la finalidad de evitar que las normas antinómicas se tornen ineficaces. El desarrollo e interpretación que realice el legislativo en este caso, está condicionada a que la misma responda a la parte orgánica de la Constitución; corresponde en el caso analizar si la labor efectuada por la Asamblea Legislativa Plurinacional sobre la elección de la Contralora o Contralor General del Estado por parte del Órgano Legislativo y no por la Presidenta o Presidente del Estado responde a la parte orgánica de la constitución. Así, el texto constitucional en el art. 1 de la CPE, a tiempo de definir el modelo de Estado, reconoce el carácter eminentemente democrático de éste, garantizando una forma de convivencia social que necesariamente implica la concurrencia de libertades e igualdades, donde las relaciones sociales se establecen de acuerdo a mecanismos de participación ciudadana sin distinciones ni discriminación, este carácter democrático del Estado determina que la titularidad del poder político descansa en el pueblo y no en el gobernante, quien ejerce el poder por delegación conferida por el pueblo a través del voto directo y de la participación directa en las decisiones políticas. Es así que conforme al principio democrático aludido, el gobierno encuentra en el voto un factor de legitimación, en coherencia con lo manifestado por el art. 7 de la CPE, donde refiriéndose a la soberanía, indica que la misma reside en el pueblo, además que es inalienable e imprescriptible, lo que determina que el pueblo es el origen de todo poder concluyéndose que el poder del Estado emana del Pueblo, este potestad democrática en su ejercicio puede por un lado ser ejercida a través de la delegación a los mandatarios y representantes mediante elecciones libres, plurales, igualitarias y ampliamente informadas; y, por otro, interviniendo en la 14
toma de decisiones expresando su voluntad política ante las consultas efectuada por el gobierno, a través de los mecanismos de participación que establece la Constitución Política del Estado. La Asamblea Legislativa Plurinacional es el órgano que por su concepción, naturaleza democrática y plural representa de mejor manera la voluntad del pueblo, por ello la aplicación normativa planteada en el proyecto de ley, referida a que la Contralora o Contralor del Estado sea elegida por esa instancia, es una interpretación que responde al texto constitucional, pues la decisión del órgano político colegiado involucra un mayor grado de discusión, garantiza la participación plural de sus miembros en el proceso decisorio, respondiendo de mejor manera al carácter democrático del Estado, razones por las cuales la norma en consulta y objeto de análisis resulta ser constitucional. III.9. Con relación a la Ley de Aplicación Normativa, referente al art. 4 El art. 4 del proyecto de ley establece: “I. De conformidad a lo establecido en el Artículo 168 de la Constitución Política del Estado, el Presidente y Vicepresidente elegidos por primera vez a partir de la vigencia de la Constitución, están habilitados para una reelección por una sola vez de manera continua. II. La prescripción contenida en la Disposición Transitoria Primera, parágrafo II de la Constitución Política del Estado es aplicable a las autoridades que después del 22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos, sin nueva elección, designación o nombramiento”. Al respecto, la norma objeto de análisis determina dos aspectos que deben ser analizados a fin de realizar el contraste de constitucionalidad, el primero determina que el Presidente y el Vicepresidente se encuentran habilitados para la reelección por una sola vez de forma continua desde el momento de haber sido elegidos por primera vez, a partir de la vigencia de la Constitución; y el segundo, establece que el parágrafo de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Política del Estado, es aplicable a las autoridades que después del 22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos, sin nueva elección, designación o nombramiento. Sobre este particular y en lo referente al ámbito personal de aplicación regulado por el citado proyecto, debe señalarse que tanto el Presidente como el Vicepresidente, en el marco del Estado Unitario Social de Derecho, Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, tal cual reza el art. 1 de la CPE, son autoridades cuya fuente de poder tiene su origen en una forma democrática de gobierno mediante el voto universal, obligatorio, directo, libre y secreto, tal como lo señala el art. 166.1 de la 15
CPE; en este sentido, por la naturaleza jurídica de su mandato, que tal como se dijo, emerge del voto popular, en el contexto del sistema de gobierno adoptado por el Estado Plurinacional de Bolivia, que se plasma en el art. 11 de la CPE y al estar regulado su mandato en la parte orgánica de la constitución, se colige que no existe incompatibilidad alguna del desarrollo normativo mediante ley expresa de este elemento fáctico-normativo de la disposición objeto de análisis con el orden constitucional. En ese sentido, se advierte que la norma en análisis destaca la figura de la reelección, refiriéndose únicamente al caso del Presidente y Vicepresidente, sosteniendo además que si éstos fueron elegidos en vigencia del nuevo régimen constitucional se encuentran habilitados para la reelección, dado que de una interpretación literal de la Disposición Transitoria Primera, se extrae que los mandatos anteriores a la vigencia de la Constitución, seguirán computándose hasta la posesión de las nuevas autoridades, desprendiendo el mismo resultado si se considera la interpretación sistemática de la referida Disposición Transitoria, así su parágrafo I acorta los mandatos de autoridades nacionales hasta “…la elección de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Presidente y Vicepresidente de la republica…”, posteriormente el parágrafo IV prorroga el mandato de las autoridades municipales y en ese contexto el parágrafo II, refiriéndose a todos los mandatos sean de nivel nacional, departamental o municipal en ese momento vigentes, prorroga el computo de sus funciones hasta el nuevo periodo de las nuevas autoridades, de forma que no hace mención expresa, sobre si el periodo constitucional que desarrollaba constituía o no su primer periodo constitucional. Asimismo, para este Tribunal la Disposición Transitoria Primera de la CPE, debe interpretarse conforme a las normas definitivas contenidas en la misma Constitución y específicamente por la parte dogmática constitucional. Por otra parte,conforme al Fundamento Jurídico III.5 de la presente Declaración Constitucional, es necesario rememorar que la Asamblea Constituyente en Bolivia, cuyo proceso fue iniciado el 2006,concluyendo el 2009, tuvo inequívocamente un carácter originario, con origen en la voluntad democrática popular, característica a partir de la cual, se entiende su autonomía, en mérito de la cual, el nuevo orden es diferente al pre-existente, el nuevo orden implica una nueva era jurídico-política basada en la refundación del Estado, por ello se concluye que es absolutamente razonable y acorde con la Constitución, realizar el computo del plazo para el ejercicio de funciones tanto del Presidente como del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, desde el momento en el cual la función constituyente
refundo el Estado y por ende creo un nuevo orden jurídico – político. El art. 168 de la CPE, prevé que el Presidente y Vicepresidente elegidos por primera vez a partir de la vigencia de la Constitución, están habilitados para una reelección por una sola vez de manera continua. Al respecto, la precisión normativa realizada por el art. 4.I. del proyecto de ley objeto del presente test de constitucionalidad, en cuanto al momento para el cómputo del plazo para la reelección de autoridades a través del voto popular, no desborda el contenido normativo del citado artículo constitucional menos lo contradice, ya que el desarrollo se encuentra inserto en la parte orgánica de la constitución. Efectuada la compatibilización de la primera parte del art. 4 del proyecto de ley en consulta, corresponde ahora realizar dicha labor en cuanto al ámbito personal de aplicación de la misma, contenido en el segundo presupuesto del citado art. 4 en estudio que refiere: “La prescripción contenida en la Disposición Transitoria Primera, parágrafo II de la Constitución Política del Estado es aplicable a las autoridades que después del 22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos sin nueva elección, designación o nombramiento”. En este orden, el ámbito de aplicación temporal inserto en el art. 4.II del proyecto de ley objeto del presente contraste de constitucionalidad, contempla a las autoridades que después del 22 de enero de 2010, continuaron ejerciendo cargos públicos, autoridades distintas al Presidente y Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, es así que la regulación diferenciada del ámbito personal de aplicación, en cuanto a autoridades públicas diferentes al Presidente y Vicepresidente del Estado, no implica una contradicción con el orden constitucional vigente. En efecto, conforme se precisó antes, el carácter soberano de la función constituyente no está vinculado a ninguna norma jurídica previa, toda vez que por su naturaleza es un poder pre-jurídico; así la función constituyente, en mérito a su rasgo autónomo, es una fuente y esencia del nuevo orden jurídico, diferente del orden pre-constituido, en mérito de la cual, como se dijo, el nuevo orden diseñado, es diferente al preexistente. En ese contexto, si bien es cierto que la función constituyente refundó el Estado (2009) y creó un nuevo orden jurídico-político, no es menos evidente que el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, implica el reconocimiento de mecanismos idóneos, para asegurar una eficaz gestión pública en el periodo inter-orgánico de transición hacia la implementación plena de la nueva estructura estatal. En consecuencia, de acuerdo a una interpretación teleológica se tiene 17
que la función pública ejercida por servidores públicos, que después del 22 de enero de 2010, hubieren continuado en el ejercicio de sus cargos sin nueva elección, designación o nombramiento, asegura la continuidad y consiguiente eficacia de la gestión pública destinada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, por tanto, en este marco, el contenido del art. 4.II del proyecto de Ley de Aplicación Normativa, no sólo que es razonable y coherente, sino también compatible con el orden constitucional vigente.
III.10.Compatibilización del art. 5 del proyecto de ley en consulta El proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad prevé que de conformidad a lo establecido en el art. 158.I.11 y 321.III de la CPE, el pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional podrá considerar, en el término de sesenta días el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo, quien lo remitirá al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal. Con la finalidad de realizar el test de constitucionalidad del art. 5 propuesto debe precisarse que el tenor literal del art. 158.I.11 de la CPE, establece como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley: “Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, éste deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado”. Por su parte el tener literal del art. 32.1.III dela CPE, dispone que “El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público”. En el caso analizado salta a la vista que el legislador ordinario en el art. 5 del proyecto de ley en consulta determina como una obligación facultativa de la Asamblea Legislativa Plurinacional el aprobar el Presupuesto General del Estado, así el referido artículo señala “…el Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional podrá considerar,…”, cuando el texto constitucional manda de manera imperativa a la Asamblea aprobar el presupuesto general del Estado, este cambio del verbo -deberá por podrá- implica un reforma constitucional, que no es posible de ser realizada a través de una ley, en ese sentido, al no ser viable cambiar un deber constitucional por una facultad legal, la norma planteada en el proyecto resulta ser inconstitucional.
III.11.Respecto al art. 6 sometido a consulta El art. 6 del proyecto de ley establece: “La obligación de denunciar los Tratados Internacionales contrarios a la Constitución, establecida en la Disposición Transitoria Novena de la Constitución Política del Estado, implica la posibilidad de denunciarlos o, alternativamente, demandarlos ante Tribunales Internacionales, a fin de precautelar los altos intereses del Estado”. La norma propuesta tiene su origen constitucional en la Disposición Transitoria Novena de la Constitución Política del Estado que determina: “Los tratados internacionales anteriores a la Constitución y que no la contradigan se mantendrán en el ordenamiento jurídico interno, con rango de ley. En el plazo de cuatro años desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo, éste denunciará y, en su caso, renegociará los tratados internacionales que sean contrarios a la Constitución”. De las normas glosadas se tienen dos elementos relevantes, el primero referido a la disquisición de Tratados internacionales que contradicen la constitucional y aquello que no lo hacen, facultando al Órgano Ejecutivo a denunciar los Tratados internacionales o alternativamente demandarlos ante Tribunales Internacionales, por lo que en esa labor corresponderá diferenciar los Tratados internacionales que contradicen la Constitución de los que no lo hacen y fundamentalmente los que forman parte de ella. Respecto del primer supuesto referido a los Tratados internacionales que contradicen la constitucional, debe aclararse que no es potestativo del Órgano Ejecutivo denunciar o alternativamente demandarlos ante Tribunales Internacionales, así el art. 108 de la CPE, establece como deber fundamental el “conocer, cumplir y hacer cumplir laConstitución y las leyes” (el resaltado no corresponde), luego es posible la denuncia o demanda de Tratados internacionales que se contrapongan al interés estatal. Sin embargo, es preciso aclarar que la denuncia o demanda de Tratados internacionales de Derechos Humanos que integran la Constitución, por su rango normativo y su especial consideración por parte del legislador constituyente, debe enmarcarse al cumplimiento de requisitos y en los presupuestos establecidos por la misma Norma Suprema, lo que implica no sólo efectuar la denuncia en el marco del art. 260 de la CPE, sino también el determinar con precisión el objeto y alcance de la denuncia, en atención a la protección de derechos humanos yen consideración a que uno de los fines esenciales del Estado Plurinacional es su protección y la materialización de su ejercicio pleno. En merito a lo señalado, debe establecerse que el contenido del art. 6 del proyecto de ley objeto de la presente test de constitucionalidad, se 19
encuentra conforme al bloque de constitucionalidad en tanto y en cuanto asuma la interpretación plasmada en el presente fundamento. POR TANTO El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve declarar: 1º La CONSTITUCIONALIDAD delos arts. 1, 2, 3 y 4 del proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”, por hallarse conforme al contenido de la Constitución Política del Estado. La INCONSTITUCIONALIDADdel art. 5 del proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”. La CONSTITUCIONALIDAD condicionadadel art. 6 del proyecto de “Ley de Aplicación Normativa”, a los razonamientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.11.
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey PRESIDENTE Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales MAGISTRADO Fdo. Dr. Efren Choque Capuma MAGISTRADO Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga MAGISTRADA Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez MAGISTRADO
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