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CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS: OS ASPECTOS RELACIONADOS À POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS - PDF
CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS: OS ASPECTOS RELACIONADOS À POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
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Benedicta das Neves Peixoto
1 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS: OS ASPECTOS RELACIONADOS À POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS Janeci Teresinha da Silva (*), Ana Cláudia Ueda * Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Câmpus Apucarana. RESUMO Neste trabalho, explicitam-se as disposições da Lei nº /2010 atendidas à medida que são adotados critérios ambientais nas compras públicas, realizadas mediante processos licitatórios, em razão da responsabilidade estatal acerca da questão ambiental. Apresenta-se o significado de algumas expressões relevantes ao estudo, dentre as quais: sustentabilidade, política pública, Contratações Públicas Sustentáveis CPS, Política Nacional de Resíduos Sólidos PNRS. Conforme a abordagem da legislação federal sobre o tema apontam-se os dispositivos da PNRS que são atendidos mediante a inclusão dos critérios sustentáveis nas licitações, observados os princípios pertinentes à Administração Pública. Citam-se exemplos de Contratações Públicas Sustentáveis no âmbito federal. A metodologia fundamenta-se na pesquisa exploratória, para obtenção de informações para a discussão do tema. O procedimento técnico para a coleta de dados é a pesquisa bibliográfica, mediante bibliotecas convencionais, base de dados e sistemas de busca, a fim de abarcar dados contidos em livros, artigos científicos, periódicos, sítio eletrônico do Governo Federal. De acordo com o artigo 3º da Lei 8.666/93, é obrigatória a inclusão de critérios ambientais nas especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A Instrução Normativa nº 01/2010 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) dispõe sobre tais critérios. O artigo 4º, inciso VIII, e o artigo 5º, incisos I e III da Instrução Normativa citada estão em conformidade com o artigo 7º, II, da Lei /2010, que prevê dentre os objetivos da PNRS, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos. Os objetivos elencados nos incisos VI e XI do artigo 7º da PNRS fundamentam o artigo 6º, incisos VI e VIII, da Instrução do Ministério do Planejamento, tendo em vista que visam o incentivo à indústria da reciclagem, e determinam como prioridade nas aquisições e contratações governamentais, os produtos reciclados e recicláveis, bem como os bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis. PALAVRAS-CHAVE: Cotratações Públicas Sustentáveis (CPS), Licitações, Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), Resíduos Sólidos, Sustentabilidade. JUSTIFICATIVA A degradação ambiental está cada vez mais acentuada devido ao crescimento populacional, que implica o aumento do consumo de produtos e serviços que necessitam de exploração dos recursos naturais, gerando poluição, e em decorrência as mudanças climáticas. Por isso, a Política Nacional de Resíduos Sólidos, mediante a Lei nº /2010, bem como toda a legislação ambiental, foi instituída para regular a ação humana no que concerne à preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, almejando o desenvolvimento sustentável, no qual os aspectos econômicos, sociais e ambientais devem ser observados. Incumbe ao Poder Público e à sociedade, conforme mandamento constitucional, manter o ambiente ecologicamente equilibrado, motivo pelo qual é importante o presente estudo sobre as Contratações Públicas Sustentáveis, haja vista que é uma ferramenta para mitigar os impactos negativos decorrentes do uso inadequado do ambiente, ao mesmo tempo em que incentiva os fornecedores de bens e serviços a adequarem-se à legislação ambiental. OBJETIVO O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é assegurado pela Constituição Federal, no seu artigo 225, e com fundamento na sustentabilidade, dispõe que o Poder Público e a sociedade têm o dever de preservar e proteger o ambiente para as gerações presentes e futuras. Nesse sentido, o Governo Federal tem adotado algumas medidas para dar efetividade ao que propõe a legislação, a exemplo das Contratações Públicas Sustentáveis (CPS) e da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 1
2 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 Para verificar quais os aspectos das CPS que estão adequados à PNRS, são explicitados conceitos acerca da sustentabilidade, política pública, e, principalmente, menciona-se a legislação federal pertinente, bem como alguns exemplos de contratações e iniciativas sustentáveis no âmbito federal. Ante o exposto, o problema de pesquisa foi assim delimitado: a implantação das Contratações Públicas Sustentáveis atende quais disposições da Política Nacional de Resíduos Sólidos? Este trabalho foi dividido em três partes. A primeira trata a respeito das políticas públicas ambientais, dentre as quais a Política Nacional do Meio Ambiente e a Política Nacional de Resíduos Sólidos, que surgiram mediante a necessidade de fomentar iniciativas sustentáveis, bem como o controle e fiscalização das atividades que causam danos ambientais. O objeto de estudo da segunda parte são as Compras Públicas Sustentáveis, que são a inserção de critérios ambientais nos processos licitatórios para a aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública, que fazem parte do Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis, do Governo Federal. Por fim, apresentam-se estudos de caso referentes às iniciativas e às contratações públicas sustentáveis, intitulados Programa Senado Verde e Projeto Fomentando Compras Públicas Sustentáveis no Brasil (CPS Brasil). METODOLOGIA A metodologia fundamentou-se na pesquisa exploratória, e o procedimento técnico adotado para a coleta de dados baseou-se na pesquisa bibliográfica, artigos científicos, periódicos e sítio eletrônico do Governo Federal. INTRODUÇÃO Toda a sociedade tem direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, mas incumbe à população e ao Poder Público preservá-lo e protegê-lo para as gerações presentes e futuras, conforme disciplina o artigo 225 da Constituição Federal. Consoante o artigo 4º da Lei nº /2012, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) é constituída por princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos. Diante da responsabilidade estatal acerca da questão ambiental, o Governo Federal está incorporando critérios de sustentabilidade às contratações públicas, que devem ocorrer mediante procedimentos licitatórios, haja vista a imprescindibilidade de observância dos princípios da Administração Pública, dentre os quais, a eficiência, a imparcialidade e a moralidade. O tema do presente trabalho são as Contratações Públicas Sustentáveis e a Política Nacional de Resíduos Sólidos, visando à análise de quais aspectos ambientais podem ser atendidos à medida que critérios sustentáveis são exigidos pela Administração Pública para a aquisição de bens ou prestação de serviços por seus fornecedores, ressaltando a obediência ao princípio da livre concorrência. A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS COMO INSTRUMENTO EXPLÍCITO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL A abordagem desta seção consiste em explicitar conceitos relacionados às Políticas Públicas Ambientais e à sustentabilidade, que fundamentam a instituição da Política Nacional voltada ao Ambiente. Ademais, citar os princípios, objetivos e instrumentos da política Nacional de Resíduos Sólidos, bem como a legislação concernente aos principais resíduos perigosos. POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS A gestão ambiental iniciou-se efetivamente pelos governos dos Estados nacionais e seu desenvolvimento ocorreu à medida que surgiam os problemas, principalmente, de escassez de recursos, porém, somente após a Revolução Industrial foi iniciada a abordagem, de modo sistemático, dos problemas relacionados à poluição. Durante um longo período, as iniciativas governamentais eram predominantemente de caráter corretivo, isto é, os problemas ambientais eram enfrentados depois de serem criados, o que ainda ocorre, acarretando ações fragmentadas fundadas em medidas pontuais, pouco integradas e de baixa eficácia. Em inúmeros países, a partir de 1970, surgem políticas governamentais que visam tratar as questões ambientais de modo integrado e introduzir uma abordagem preventiva, com fundamento nos debates sobre a relação entre ambiente e desenvolvimento e os acordos ambientais multilaterais após a Conferência de Estocolmo de 1972 (BARBIERI, 2007, p. 71). Sobre a ação do poder público, quando é conduzida segundo uma política pública ambiental é denominada gestão ambiental pública. Sobre a referida política, entende-se que é o conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação 2 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
3 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 que o poder público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o meio ambiente. Devido à participação cada vez mais intensa dos Estados nacionais nas diversas questões ambientais, surgiram inúmeros instrumentos de políticas públicas ambientais que podem ser usados para evitar, eliminar ou minimizar os problemas ambientais. Esses instrumentos podem ser explícitos ou implícitos (BARBIERI, 2007, p. 71). Os instrumentos explícitos objetivam alcançar efeitos ambientais benéficos específicos, e os implícitos alcançam tais efeitos de forma indireta, tendo em vista que não são criados para tal fim. Um exemplo de instrumento implícito: uma lei destinada a ordenar o trânsito de veículos numa grande cidade e evitar congestionamentos, de modo indireto, acabará melhorando a qualidade do ar, reduzindo o nível de ruído e a utilização de recursos, haja vista que os veículos poderão trafegar com marchas mais leves. Existem inúmeras situações que configuram exemplos, isso porque qualquer ação humana afeta o ambiente. Dessa forma, instrumento de política pública ambiental, geralmente, é aquele que se refere diretamente às questões ambientais, que são os instrumentos explícitos (BARBIERI, 2007, p ). Na realidade, uma política ambiental consistente deve utilizar todos os instrumentos possíveis, verificar a eficiência para prevenir danos ambientais sem, no entanto, prejudicar a competitividade das empresas, principalmente, quando elas atuam em mercados externos. Em curto prazo, é necessário impedir a degradação ambiental emergente mediante os instrumentos de comando e controle, incluindo medidas administrativas e judiciais, pois, sem esses instrumentos, a Terra provavelmente já estaria inabitável. Os mecanismos econômicos atuam sobre a estrutura de custo e benefício das empresas, assim, incentivam a adoção contínua de soluções referentes às causas dos problemas ambientais. Em longo prazo, a educação ambiental e o desenvolvimento científico e tecnológico poderão contribuir para a melhoria das práticas empresariais (BARBIERI, 2007, p. 86). Segundo Barbieri (2007, p. 72), política pública ambiental é conceituada como o conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação que o poder público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o meio ambiente. Mediante o estudo e compreensão do ambiente de acordo com uma abordagem abrangente, e que seja integrada e sistêmica, pode-se afirmar que política e gestão possuem uma relação intrínseca, e mesmo ontológica, permitindo concluir que, pelo menos teoricamente, uma não pode existir sem a outra. Dessa forma, as políticas ambientais não podem ser implementadas sem um sistema de gestão adequado. Assim, é necessária uma gestão integrada dos temas pertinentes ao setor, o que se materializa por meio de políticas públicas que geram planos, programas e projetos (BRUNA; PHILIPPI JÚNIOR; ROMÉRO, 2004, p. 678). As políticas públicas ambientais são consideradas como condição necessária e suficiente para consolidar um modo de viver compatível com a capacidade de suporte territorial e, consequentemente, com o desenvolvimento autossustentável. Devido a isto, comumente responsabiliza-se o Estado pelos problemas ambientais criados pelas comunidades humanas que vislumbram unicamente nesse Estado o poder de sanear todos os males encontrados. Conceitualmente, o fato de atribuir ao Estado o dever de sanear o ambiente, controlando a qualidade do ar, da água, do solo e a poluição gerada pelas atividades antrópicas, é uma concepção que não encontra opositores e que se prolonga ao longo de muitos anos (BRUNA; PHILIPPI JÚNIOR; ROMÉRO, 2004, p. 681). Um exemplo de política pública ambiental é a Política Nacional do Meio Ambiente, pautada no desenvolvimento sustentável, que é base para a legislação ambiental brasileira. A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E A SUSTENTABILIDADE A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) foi instituída pela Lei nº em O paradigma legal que sustentou o projeto de lei referente à Política Nacional do Meio Ambiente foi o National Environmental Policy Act (Nepa), a lei da política ambiental norte-americana de 1969, que previa a avaliação de impacto ambiental (AIA), para projetos, planos e programas e para propostas legislativas de intervenção no ambiente de forma interdisciplinar, dentre outras situações (RIOS, 2005, p. 149). Em 1981, a Política Nacional do Meio Ambiente já incorporava grande parte dos postulados que vieram a ser agrupados na ideia de desenvolvimento sustentável estabelecida em 1987 pela Comissão Brundtland sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e foi fixado o entendimento de que desenvolvimento sustentável significa a satisfação das necessidades de desenvolvimento das gerações presentes sem comprometer a habilidade das gerações futuras de buscar os meios para o seu próprio desenvolvimento (RIOS, 2005, p. 150). IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 3
4 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 A partir de 1970, o termo crescimento começou a ser substituído pela expressão desenvolvimento sustentado, conceito adotado em um documento internacional, primeiramente, em Após esta data, a expressão desenvolvimento sustentável tornou-se fundamental para o entendimento acerca do futuro do planeta, caracterizando, ao menos no discurso, a necessidade de assegurar, igualmente, o crescimento econômico e a proteção do ambiente, tornando relevantes ideias como indústria limpa, agricultura e consumo sustentável (RIOS, 2005, p. 150). A partir de 1980, o desenvolvimento sustentável tem sido amplamente disseminado, principalmente após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (CNUMAD conhecida como Rio 92). Entretanto, ainda não há clareza sobre sua aplicação nos processos administrativos no setor governamental (SANTOS, 2010, p. 6). O desenvolvimento sustentável pode ser conceituado como: (...) modelo de crescimento da economia que leva em consideração as possibilidades de exaustão de recursos naturais, as possibilidades de reutilização de produtos ou subprodutos originados desses recursos, o controle de danos que os produtos e resíduos possam provocar no ambiente e as possibilidades de minimizar seus impactos negativos. (BRUNA; PHILIPPI JÚNIOR; ROMÉRO, 2004, p. 666). Em se tratando da necessidade de criar e executar políticas públicas voltadas à mitigação dos impactos ambientais negativos é importante mencionar o artigo 225 da Constituição Federal e o artigo 2º, inciso I, da Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), respectivamente, que versam sobre a incumbência do Poder Público a esse respeito: Art Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; Ressalta-se, conforme o artigo 2º, que a Política Nacional do Meio Ambiente está pautada na sustentabilidade para tutelar o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, direito de todos e considerado como patrimônio público. A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS A preocupação da sociedade brasileira quanto à poluição e a outros problemas ambientais originados pelas atividades de produção e consumo surgiu na segunda metade do século XX. Nos anos 60, há exemplos de legislação e de organizações técnicas ou da sociedade civil sobre tais assuntos. Todavia, foi a partir dos anos 80 e 90 que o ambiente industrial incluiu mais procedimentos de reciclagem, prevenção de poluição e outros relacionados aos passivos ambientais, vinculados ao modelo de comando e controle, baseados na regulamentação e na fiscalização pelo Estado (BRASIL, 2010, p. 15). Ademais, o crescimento expressivo do consumo e a pressão da demanda para o incremento da produção ocasionaram o aumento de todas as formas de resíduos, bem como intensificaram a exploração dos recursos naturais (BRASIL, 2010, p. 15). O controle dos malefícios oriundos dessa situação, que geram também grandes desperdícios, tornou-se um desafio cada vez mais complexo. Os resíduos sólidos, os efluentes líquidos ou as emissões gasosas são matérias-primas secundárias ou potenciais, desperdiçadas nas etapas de produção ou descarte, que causam prejuízos econômicos além de acarretarem consequências desastrosas, até mesmo irreparáveis ao ambiente, ocasionando problemas à saúde e ao bem-estar da população (BRASIL, 2010, p. 15). Com fulcro nos estímulos advindos das Conferências de Estocolmo (1972) e do Rio de Janeiro (1992), um novo comportamento produtivo denominado Produção Mais Limpa (P+L) desenvolveu-se em busca do aproveitamento máximo das matérias-primas empregadas no processo, impedindo a geração dos resíduos durante e após a produção. 4 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
5 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 Mediante as metodologias e tecnologias de P+L, observou-se a maneira pela qual cada processo de produção pode tornar-se mais limpo e mais eficiente, nos aspectos relacionados à economia de água, redução da energia utilizada, quantidade de matéria prima, ou geração intermediária ou final de resíduos. Atualmente, os desafios referem-se às fases anteriores e posteriores ao processo de produção, ao próprio desenho dos produtos que levam em consideração aspectos ecológicos, à substituição de materiais e às embalagens (BRASIL, 2010, p. 15). A legislação cada vez mais restritiva à geração de externalidades aumentou a preocupação com o pós-consumo dos produtos, quando suas vidas úteis cessam ou tornam-se obsoletos. Com base nestes novos conceitos o setor produtivo mais progressista ou mais competitivo promove a análise de ciclo completo dos produtos, que aumenta significativamente os níveis de intervenção em busca de maior sustentabilidade na produção de bens e serviços (BRASIL, 2010, p. 15-6). Não se trata de uma transição fácil nem rápida. Por exemplo, a Política Nacional de Resíduos Sólidos tramitou vinte anos no legislativo federal, para que hoje pudesse ser uma realidade e inaugurar um novo patamar com relação à produção e a uma nova economia da reciclagem no País (BRASIL, 2010, p. 16). A PNRS estabelece a responsabilidade de todos, incluindo os industriais, empresários, poder público e consumidores, na busca pela diminuição dos resíduos gerados na fonte (produção), na fase intermediária (distribuição, comercialização), e nas atividades diárias de consumo (BRASIL, 2010, p. 33). Ademais, aos resíduos sólidos são aplicáveis as Leis n os , de 05/01/2007, 9.974, de 06/06/2000, e 9.966, de 28/04/2000, as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro). Conforme o artigo 5º, a PNRS integra a Política Nacional do Meio Ambiente e articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental (Lei n 9.795, de 27/04/1999), com a Política Federal de Saneamento Básico (Lei nº /2007), e com a Lei n , de 06/04/2005. A Política Nacional de Resíduos Sólidos é resultado da articulação dos setores público, produtivo e da sociedade civil, e determina a responsabilidade compartilhada destes para a redução da geração e correta destinação dos resíduos sólidos. A referida Política é considerada um novo marco para a produção, tendo em vista que prevê a logística reversa e elenca dentre seus objetivos o estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção de bens e serviços (BRASIL, 2010, p. 25). A PNRS, com fundamento no novo comportamento produtivo denominado Produção Mais Limpa, representa um marco para a produção devido aos princípios e objetivos que adota, e tem como executor o IBAMA, cuja incumbência, dentre outras, refere-se ao controle e fiscalização dos sistemas de logística reversa e das atividades empresariais. Resumidamente, conforme consulta ao sítio do IAP Instituto Ambiental do Paraná e do IBAMA, a legislação pertinente aos principais resíduos sólidos perigosos é a seguinte: Resíduos perigosos: - Decreto nº 4.581, de 27 de janeiro de 2003 Promulga a Emenda ao Anexo I e Adoção dos Anexos VIII e IX à Convenção de Basiléia sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito. - Decreto nº 875, de 19 de julho de 1993 Promulga o texto da Convenção de Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito. - Resolução Conama nº 235, de 07 de janeiro de 1998 Altera o Anexo X da Resolução Conama nº 23, de 12 de dezembro de Resolução Conama nº 23, de 12 de dezembro de 1996 Dispõe sobre as definições e o tratamento a ser dado aos resíduos perigosos, conforme as normas adotadas pela Convenção da Basiléia sobre o controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito. Agrotóxicos: - Lei Estadual 7.827, de 29 de dezembro de 1983 Dispõe que a distribuição e comercialização no território do Estado do Paraná, de produtos agrotóxicos e outros biocidas, ficam condicionadas ao prévio cadastramento perante a Secretaria de Agricultura e Secretaria do Interior e adota outras providências. IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 5
6 Salvador/BA - 25 a 28/11/ Decreto Estadual 3.876, de 20 de setembro de 1984 Aprova o Regulamento da Lei nº 7.827, de 29 de Dezembro de Resolução CONAMA 334, de 3 de abril de 2003 Dispõe sobre os procedimentos de licenciamento ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotóxicos. - Resolução SEMA 35, de 04 de novembro de 2004 Estabelece requisitos e condições técnicas para a concessão de Licenciamento Ambiental de Armazenadoras de Produtos Agrotóxicos, seus componentes e afins. Pilhas e baterias: - Resolução Conama nº 401, de 4 de novembro de 2008 Estabelece limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias comercializadas no território nacional e os critérios e padrões para o seu gerenciamento ambientalmente adequado, e dá outras providências. - Instrução Normativa IBAMA n 2, de 24 de março de 2011 Prorroga o prazo de declaração do Formulário de Pilhas e Baterias, que compõe o Relatório Anual de Atividades 2011, ano-base 2010, até 21 de junho de Instrução Normativa IBAMA n 3, de 30 de março de 2010 Institui os procedimentos complementares relativos ao controle, fiscalização, laudos físico-químicos e análises, necessários ao cumprimento da Resolução CONAMA nº 401, de 4 de novembro de Pneus: - Lei , de 2 de agosto de 2010 Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. - Resolução Conama nº 416, de 30 de setembro de 2009 Dispõe sobre a prevenção à degradação ambiental causada por pneus inservíveis e sua destinação ambientalmente adequada, e dá outras providências. - Instrução Normativa IBAMA n 1, de 18 de março de 2010 Institui, no âmbito do IBAMA, os procedimentos necessários ao cumprimento da Resolução CONAMA nº 416, de 30 de setembro de 2009, pelos fabricantes e importadores de pneus novos, sobre coleta e destinação final de pneus inservíveis. Óleos lubrificantes: - Resolução Conama nº 362, de 23 de junho de 2005 Dispõe sobre o recolhimento, coleta e destinação final de óleo lubrificante usado ou contaminado. Resolução SEMA 37, de 19 de agosto de 2009 Dispõe sobre a coleta, armazenamento e destinação de embalagens plásticas de óleo lubrificante pós-consumo no Estado do Paraná. Resolução SEMA 15, de 25 de março de 2010 Altera a redação do art. 7º e alínea a do inciso II do art. 8º da Resolução SEMA nº 37/09 que dispõe sobre a coleta, armazenamento e destinação de embalagens plásticas de óleo lubrificante pós-consumo no Estado do Paraná. Infere-se que a legislação impõe a responsabilidade compartilhada em relação aos geradores de resíduos sólidos, do produtor ao consumidor, pelo ciclo de vida dos produtos, incluindo a logística reversa, o que requer um trabalho que conscientização e educação ambiental voltada à produção e ao consumo sustentável. Sobretudo, a PNRS determina como prioridade nas aquisições e contratações governamentais, os produtos reciclados e recicláveis, os bens, serviços e obras que consideram critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis, cuja matéria será discutida na próxima seção. A INSERÇÃO DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS NOS PROCESSOS LICITATÓRIOS PARA A AQUISIÇÃO DE BENS, CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS OU OBRAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis PPCS engloba várias iniciativas governamentais para promover a sustentabilidade no país, dentre elas as Compras Públicas Sustentáveis, que envolvem a problemática de conciliar os princípios vinculados às licitações e a inclusão de critérios ambientais nas especificações contidas nos instrumentos convocatórios para a aquisição de bens e contratação de serviços, sem frustrar a competitividade, de acordo com a exposição que segue. PLANO DE AÇÃO PARA PRODUÇÃO E CONSUMO SUSTENTÁVEIS - PPCS O Governo Federal instituiu o Comitê Gestor de Produção e Consumo Sustentável, conforme dispõe a Portaria nº 44 do Ministério do Meio Ambiente, de 13 de fevereiro de 2008, que estabelece o Plano de Ação para Produção e Consumo 6 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
7 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 Sustentáveis, cuja versão para consulta pública foi publicada em 2010, e em 23 de novembro de 2011 foi divulgada sua versão definitiva. O PPCS tem como prioridades a educação para o consumo sustentável, as compras públicas sustentáveis - CPS, a Agenda Ambiental na Administração Pública/A3P, o aumento da reciclagem de resíduos sólidos, o varejo sustentável e as construções sustentáveis (BRASIL, 2011, p. 34). Tendo em vista o foco deste trabalho, é importante mencionar a vinculação do PPCS com a PNRS e as CPS. Em se tratando da Política Nacional de Resíduos Sólidos, mencionado Plano visa incentivar a reciclagem no País, em relação aos consumidores e ao setor produtivo, desenvolvendo ações compatíveis com os princípios da responsabilidade compartilhada dos geradores de resíduos e da logística reversa, consoante dispõe a PNRS, bem como incentivar a indústria da reciclagem com a inclusão social, especialmente, dos catadores de materiais recicláveis (BRASIL, 2011, p. 41). Nesse sentido, a Política Nacional de Resíduos Sólidos institui novos princípios, objetivos e instrumentos para a gestão de resíduos sólidos no Brasil. De acordo com o princípio da responsabilidade compartilhada, marco conceitual desta Lei, os geradores de resíduos públicos e privados, inclusive os consumidores, possuem responsabilidade definida e devem cooperar para o alcance dos objetivos da PNRS (BRASIL, 2010, 32-3). Ainda que a Lei destaque a gestão de resíduos, tratando sobre a disposição e destinação adequadas, ela também abrange os resíduos gerados no processo industrial (de fabricação dos produtos), bem como na comercialização, consumo e pósconsumo, portanto, sua competência abrange todas as etapas do ciclo, ou seja, da produção ao pós-consumo, caso em que os produtos não têm mais vida útil (BRASIL, 2010, p. 33). Assim, pode-se afirmar que a PNRS é conforme com princípio dos 3Rs reduzir, reutilizar e reciclar, que fundamenta os programas de incentivo à reciclagem no Brasil e no mundo. Também está de acordo com o Plano de Ação em PCS, porque adota a noção de necessidade de revisão de todo o processo de produção e todo o ciclo de vida dos produtos, envolvendo o reaproveitamento de materiais descartados na fase do pós-consumo e destinação adequada dos rejeitos (que não podem ser aproveitados). O Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis é considerado um dos instrumentos de aplicação prática da PNRS (BRASIL, 2010, p. 33). Em se tratando das compras públicas sustentáveis, o Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis visa impulsionar a adoção das CPS no âmbito da administração pública municipal, estadual e federal, mediante incentivo voltado aos setores industriais e empresas para ampliarem seu portfólio de produtos e serviços sustentáveis, instigando por meio dessa dinâmica a ampliação de atividades reconhecidas como economia verde ou de baixo carbono (BRASIL, 2011, p. 34). Ressalta-se que o citado Plano é considerado um dos instrumentos de aplicação prática da PNRS, e que inclui dentro de sua proposta a viabilidade de implantar as CPS nas três esferas de governo, de acordo com a determinação contida na Instrução Normativa nº 1 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e no artigo 3º da Lei 8.666/93, que tratam da obrigatoriedade de inclusão dos critérios de sustentabilidade ambiental nas compras públicas. PRINCIPAIS PRINCÍPIOS E CONTRATOS PERTINENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Acerca das licitações e contratações administrativas, conforme o artigo 22, inciso XXVII, da Constituição Federal de 1988, é competência privativa da União de legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no artigo 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do artigo 173, 1º, III. (GARCIA, 2009, p. 3). Com fulcro na referida competência, a União editou a Lei nº 8.666/93, que versa sobre normas gerais sobre as licitações e contratações administrativas, deixando a cargo dos demais entes da Federação e suas entidades integrantes da Administração Indireta seguir as diretrizes nela traçadas, podendo, ainda, legislar supletivamente sobre o tema (GARCIA, 2009, p. 3). IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 7
8 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 A partir da Emenda Constitucional nº 19, de , o artigo 173, 1º, III, da Constituição Federal foi alterado, para ressalvar que as sociedades de economia mista e as empresas públicas se sujeitarão a um estatuto jurídico próprio, no qual será disciplinado acerca da licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações (GARCIA, 2009, p. 3). Essa mudança tem respaldo no fato de que as sociedades de economia mista e as empresas públicas são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, e atuam inúmeras vezes em um ambiente concorrencial com outras empresas que não integram a Administração Pública. Portanto, o dever de licitar permanece, mas deve ser disciplinado na forma de um regime mais ágil e menos burocrático quando comparado aos demais entes públicos sujeitos aos procedimentos da Lei 8.666/93 (GARCIA, 2009, p. 3). Desse modo, será necessária a edição do referido estatuto jurídico ou de regulamentos próprios, com observância dos princípios que regem as licitações e contratações públicas. Ressalta-se que as sociedades de economia mista e as empresas públicas sujeitam-se à obrigação de licitar somente em relação a atividades-meio, haja vista que não seria razoável licitar acerca das atividades-fim, pois, são as atividades que justificam a criação da empresa (GARCIA, 2009, p. 4). O artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal dispõe sobre a obrigatoriedade do procedimento licitatório como regra para a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Há exceções quanto às hipóteses de contratação direta, sem prévia licitação (GARCIA, 2009, p. 4). Conforme o artigo 3º da Lei de Licitações, alterada pela Lei , de dezembro de 2010: A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. A licitação consiste em um procedimento que objetiva selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, atendendo à igualdade de condições entre todos os licitantes. É consequência do princípio da indisponibilidade do interesse público, pois, o administrador público é gestor de interesse alheio (GARCIA, 2009, p. 4). A Administração Pública está atrelada ao princípio da legalidade, no qual o administrador pode apenas fazer o que a lei autoriza, diferentemente dos particulares, cuja permissão é fazer o que a lei não proíba. De modo geral, atos normativos inferiores não criam direitos e obrigações para terceiros, a exemplo das resoluções, portarias, instruções normativas. Atualmente, há uma tendência para a flexibilização da ideia de legalidade escrita (GARCIA, 2009, p. 4). Conforme o princípio da eficiência, não se exige do administrador público somente o cumprimento dos preceitos legais, mas que ação administrativa também seja eficiente e que produza resultados eficazes para a sociedade, motivo pelo qual consta no rol de princípios aplicáveis à Administração Pública (art. 37 da CF) (GARCIA, 2009, p. 5). O princípio da economicidade decorre do princípio da eficiência, e está previsto no artigo 70 da Constituição Federal. Há uma relação direta entre a economicidade e as licitações públicas, pois, o que se busca é a melhor relação custo/benefício nas contratações administrativas. Nesse sentido, o menor preço pode não se revelar como a melhor alternativa para a Administração Pública, haja vista que o menor preço dentre os bens e serviços deve atingir um padrão mínimo de qualidade previsto no edital. Por exemplo, adquirir a caneta mais barata, mas que não escreve (GARCIA, 2009, p. 5). Assim, entre outros princípios, as compras públicas exigem o cumprimento de inúmeros preceitos, e outros critérios sociais e ambientais para que sejam sustentáveis. AS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS A respeito das compras públicas sustentáveis, Merico (2008, p. 43) considera que é uma maneira bastante inteligente de articular produção e consumo, sob o enfoque da sustentabilidade, e de usar a grande capacidade indutora do Poder Público com o propósito de orientar o processo econômico. 8 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
9 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 Para integrar aspectos ambientais e sociais em todos os estágios do processo de compra e contratação, nestes atos as organizações públicas devem considerar os critérios financeiros, os impactos ambientais que o produto ou serviço apresenta no seu ciclo de vida completo, e os aspectos sociais de justiça, diminuição da pobreza e condições trabalhistas (MERICO, 2008, p. 43). Em se tratando do poder de compra do Poder Público, Barbieri (2007, p. 82) entende que pode usá-lo para: ( ) selecionar seus fornecedores de bens e serviços segundo critérios ambientais. Sendo os governos os maiores compradores individuais, tais critérios incentivam a busca de soluções ambientais desejáveis por parte das empresas que pretendem contratar com os agentes públicos. Assim, as compras desempenhariam, ao lado da função típica de aquisição de bens e serviços que a organização necessita, uma função extra-aquisição voltada para premiar os produtores que adotam boas práticas socioambientais. Isso pode ser feito por meio das especificações dos bens e serviços considerados individualmente, por exemplo, definindo padrões de eficiência energética, de consumo de água, as propriedades físicoquímicas das matérias-primas e as características dos resíduos pós-consumo. Os critérios ambientais podem referir-se aos processos produtivos, estabelecendo um padrão de desempenho desejado em relação a emissões e uso de recursos. Pode-se ainda adotar critérios que busquem alcançar efeitos sobre as etapas anteriores do processo produtivo, examinando o ciclo de vida do produto desde a extração da matéria-prima. A aquisição de inúmeros produtos pode ocorrer dessa forma: (...) detergentes, produtos de limpeza e tintas com menor potencial tóxico; lâmpadas e torneiras eficientes; melhores projetos de construções com iluminação e ventilação menos intensivas em energia; computadores de baixo consumo; impressoras dupla face; cartuchos de tintas recicláveis; papel reciclado; merenda escolar orgânica; utilização de biocombustíveis no lugar de combustíveis fósseis e muitos outros. (MERICO, 2008, p. 47). Os aspectos ambientais a serem analisados devem abarcar a economia de recursos naturais, o uso de recursos renováveis, baixo conteúdo ou ausência de produtos tóxicos, uso em longo prazo, capacidade do produto ser reparável ou reciclável, baixa geração de resíduos. (MERICO, 2008, p. 47). No Brasil, o processo de compras públicas sustentáveis (CPS) está em implantação. Conforme o Guia de Compras Públicas Sustentáveis para a Administração Federal, as CPS são meios para atender as necessidades específicas dos consumidores finais por meio da aquisição do produto que oferece o maior número de benefícios ambientais e sociais. São denominadas também como licitações públicas sustentáveis, eco-aquisições, compras ambientalmente amigáveis, consumo responsável e licitação positiva. As compras públicas sustentáveis pressupõem: - Responsabilidade do consumidor: os consumidores influenciam na economia, haja vista que se estivessem apenas interessados em pagar o menor preço possível, isto poderia incidir uma espiral descendente com condições da saúde, danos ambientais e da qualidade dos produtos cada vez piores. Porém, quando eles demandam produtos de alta qualidade e alto desempenho, elaborados em circunstâncias justas e com impactos ambientais menores, ocorre um efeito positivo na competição global, devido aos fornecedores concorrem com respaldo na sustentabilidade, e não no menor preço (SANTOS, 2010, p. 9). - Comprando somente o necessário: limitar o consumo somente ao atendimento de necessidades reais, sem desperdício, e quando possível, usar a reutilização para prolongar a vida útil do produto (SANTOS, 2010, p. 9). - Promovendo a inovação: em se tratando da existência de produtos e serviços absolutamente imprescindíveis, a solução mais adequada é comprar o produto que apresentar menor impacto negativo e utilizá-lo de maneira eficiente, de modo a impedir ou minimizar a poluição ou a pressão sobre os recursos naturais, desenvolvendo produtos e serviços inovadores (SANTOS, 2010, p. 9-10). - Abordagem do ciclo de vida: com o objetivo de evitar a transferência de impactos ambientais negativos de um ambiente para outro, e de incentivar melhorias ambientais em todos os estágios da vida do produto, é necessário levar IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 9
10 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 em consideração na tomada de decisões sobre as compras, todos os impactos e custos de um produto, durante todo seu ciclo de vida, que compreende a produção, a distribuição, o uso e a disposição (SANTOS, 2010, p. 10). Para regulamentar a aquisição de bens, contratação de serviços e obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabeleceu a Instrução Normativa nº 01, de 19 de janeiro de 2010, que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal, fundamentando juridicamente uma prática já utilizada por vários órgãos da administração pública federal, estadual e municipal há quase uma década (BRASIL, 2010, p. 23). Esta Instrução Normativa menciona em seus artigos os critérios de sustentabilidade ambiental referentes a: - processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas; - contratação de obras e serviços de engenharia, que deve prever na elaboração das especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo a economia da manutenção e operacionalização da edificação, a redução do consumo de energia e água, bem como a utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental, tomando medidas como: uso de equipamentos de climatização mecânica apenas nos ambientes aonde for indispensável; uso exclusivo de lâmpadas fluorescentes compactas ou tubulares de alto rendimento e de luminárias eficientes; energia solar, ou outra energia limpa para aquecimento de água; sistema de medição individualizado de consumo de água e energia; sistema de reuso de água e de tratamento de efluentes gerados; utilização de materiais que sejam reciclados, reutilizados e biodegradáveis, e que reduzam a necessidade de manutenção; entre outras; - aquisição de bens que: sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico, biodegradável, conforme ABNT NBR e ; sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares; não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (PBDEs). - contratação de serviços, que: usem produtos de limpeza e conservação de superfícies e objetos inanimados que obedeçam às classificações e especificações determinadas pela ANVISA; adotem medidas para evitar o desperdício de água tratada, conforme instituído no Decreto nº , de 8 de outubro de 2003; observem a Resolução CONAMA nº 20, de 7 de dezembro de 1994, quanto aos equipamentos de limpeza que gerem ruído no seu funcionamento; forneçam aos empregados os equipamentos de segurança que se fizerem necessários, para a execução de serviços; realizem um programa interno de treinamento de seus empregados para redução de consumo de energia elétrica, de consumo de água e redução de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes; respeitem as Normas Brasileiras NBR publicadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas sobre resíduos sólidos; e prevejam a destinação ambiental adequada das pilhas e baterias usadas ou inservíveis, segundo disposto na Resolução CONAMA nº 257, de 30 de junho de Compras públicas sustentáveis corroboram para um novo padrão de produção e consumo, que implica uma reconciliação entre as necessidades produtivas e os limites do mundo natural. Nesse sentido, o setor público atua em papel duplo de consumidor e indutor de melhores práticas na sociedade, com a possibilidade de alterar o comportamento da produção. As consequências são possíveis melhorias ambientais e sociais, além de mudanças em direção a produtos, serviços e obras sustentáveis (MERICO, 2008, p. 49). Alguns órgãos já utilizam critérios ambientais nas licitações e adotam práticas para minimizar os impactos ambientais negativos nos respectivos setores. O governo é considerado o maior comprador individual de um país. No Brasil, cerca de 10 a 15% do PIB é destinado às compras da União, fato que as caracterizam como indutoras de mercado e da denominada economia verde. Esta importância de indução e de poder de disciplinamento advinda dos governos federal, estadual e municipal já foi destacada pela Agenda 21 Brasileira em 2002 e levados em consideração, nos últimos anos, em inúmeras tentativas para amparar juridicamente e colecionar casos bem sucedidos de compras sustentáveis. Além de governos, empresas estatais ou mistas, relatam práticas de compras sustentáveis, dentre as quais a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil (BRASIL, 2010, p. 49). Segundo o Plano de Produção e Consumo Sustentáveis, compras públicas sustentáveis consistem em um conjunto que engloba medidas como o estabelecimento de leis, criação ou supressão de tributos específicos, oferecimento de subsídios, por exemplo, para os reciclados e recicláveis, desenvolvimento de um portfólio de produtos a serem incluídos 10 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
11 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 prioritariamente nas licitações públicas. Quando o governo opta pela escolha de bens, obras e serviços mais sustentáveis estimula sua produção e dá o exemplo para toda a sociedade (BRASIL, 2010, p. 49). O Ministério do Meio Ambiente, dentre outros ministérios, ampliam continuamente os critérios aplicados as suas compras, para contribuir com as políticas ambientais. Já ocorrem há pelos menos cinco anos, práticas referentes à inclusão de critérios sustentáveis para a compra de papel, equipamentos de informática, computadores, lâmpadas, ar condicionado, mobiliário e, mais recentemente, produtos de higiene e limpeza nos diversos órgãos governamentais das três esferas. As finalidades sempre dizem respeito à redução dos impactos ambientais e dos riscos à saúde humana, bem como ao cumprimento de objetivos e metas de várias leis e planos editados anualmente pelo próprio governo, relacionados ao desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2010, p. 49). Também, estados como São Paulo e Minas Gerais possuem e aprimoram uma legislação capaz de dar o amparo jurídico necessário a essa prática no âmbito nacional, possibilitando sua disseminação. Um dos desafios mais importantes impostos na prática de compras sustentáveis é: (...) superar a judicialização das licitações públicas que questionam a adoção de critérios adicionais (além da qualidade e preço) na aquisição de bens e serviços. A judicialização das licitações públicas torna lentos e onerosos os processos de licitação e desestimulam os gestores públicos a adotar critérios ambientais em suas compras. (BRASIL, 2010, p. 50). Acredita-se que com a Instrução Normativa nº 1, de 19 de janeiro de 2010, pelo MPOG, e com o lançamento do Portal de Contratações Públicas Sustentáveis, conduzido pelo mesmo Ministério, esse cenário de insegurança jurídica mude radicalmente (BRASIL, 2010, p. 50). Com fulcro no Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis, é desafio maior, além do aperfeiçoamento das bases jurídicas, disseminar a adoção da prática das compras públicas sustentáveis aos 27 estados e aos mais de municípios brasileiros. As ações previstas pelo PPCS são: 1. Consolidar a base normativa de suporte às compras públicas sustentáveis (CPS), e tornar as ações voluntárias em obrigatórias. Meta: editar Decreto com base na IN 01/2010 e estabelecer obrigatoriedade em pelo menos 30% de compras governamentais até 2014; 2. Assegurar que os mecanismos de suporte à realização de CPS, tais como cartilhas, portal, cadastro de fornecedores, registro de bens e serviços, etc., estejam disponíveis para os gestores públicos e mercado fornecedor; 3. Constituir um banco de dados de casos exitosos em CPS, registrar inovações que possam ser universalizadas, para os tomadores de decisão e gestores públicos; 4. Aumentar a oferta de fornecedores ligados às políticas de compras inclusivas, integradas a políticas sociais de governo, possam se beneficiar das compras públicas sustentáveis, participando do cadastro de fornecedores e dos processos de credenciamento; 5. Curso Meta de capacitação de 3000 por ano; 6. Realizar pesquisa nacional sobre o estado da arte em compras públicas sustentáveis. (BRASIL, 2011, p. 50). Conforme explicitado, as compras efetuadas pela União representam mais de 10% do PIB, denotando o seu poder de indução de mercado e da economia verde à medida que atua como consumidor. A aplicação das licitações públicas sustentáveis requer capacitação dos gestores públicos para que os critérios ambientais sejam inseridos objetivamente sem frustrar a competitividade entre os fornecedores, bem como para que sejam analisados e fiscalizados de maneira a atingir a finalidade proposta. Ademais, para o êxito das CPS, exige-se a conscientização referente à necessidade de evitar desperdícios, de adequação à legislação ambiental, de segregar os resíduos sólidos para a reciclagem ou reutilização, tendo em vista que deve ser reconhecida a função social das associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, quanto à sustentabilidade. ESTUDOS DE CASO REFERENTES ÀS INICIATIVAS E ÀS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 11
12 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 Os exemplos apresentados sugerem algumas ações que podem ser adotadas para a redução de impactos negativos ao ambiente, e uma metodologia para a aplicação das licitações sustentáveis nos órgãos públicos. INICIATIVAS SUSTENTÁVEIS: PROGRAMA SENADO VERDE O Programa Senado Verde, do Senado Federal, tem por objetivo buscar soluções para amenizar o impacto ambiental e reafirmar seu compromisso com o desenvolvimento sustentável, poupar dinheiro e ser parâmetro para os demais órgãos públicos (CARDIM; CASCÃO e TAVARES, 2008, p. 45). Algumas medidas adotadas: a) uso de novas tecnologias para economizar água, luz e energia; b) digitalização da ordem do dia eletrônica; c) coleta seletiva do lixo; d) uso do biodiesel e a manutenção permanente da frota de veículos do Senado; e) a transformação do lixo orgânico em adubo; f) e os programas e dicas sobre ecologia nos veículos de comunicação da Casa. Ademais, com o intuito de cortar gastos, diminuir os danos ambientais e modernizar o Legislativo, o Senado decidiu substituir gradativamente o uso de documentos em papel pelo meio eletrônico. Desde sua origem, a mais de 180 anos, o Senado Federal sempre trabalhou com uma grande quantidade de projetos, propostas, processos, formulários, pareceres e relatórios em papel, com crescente aumento de impressos nas últimas décadas (CARDIM; CASCÃO e TAVARES, 2008, p. 46). A ordem do Dia Eletrônica, desenvolvida pela Secretaria-Geral da Mesa e pela Secretaria Especial de informática (PRODASEN), é uma iniciativa ecologicamente correta tendo em vista que permite benefícios relacionados à redução de custos, mais facilidade, agilidade e segurança no acesso e compartilhamento de informações. Por exemplo, são disponibilizadas na página da Casa na Internet os discursos dos parlamentares, agendas das votações e os textos das propostas que serão analisadas pelos senadores. Também, desde 2006, pelo endereço <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/plenario/> qualquer interessado pode acessar a pauta de votações que os senadores acompanham, no plenário, via computadores portáteis conectados à rede de internet sem fio (CARDIM; CASCÃO e TAVARES 2008, p. 46). Anteriormente a esse serviço, conforme a Secretaria-Geral da Mesa, nos dias de pauta mais extensa, cada ordem do dia impressa continha centenas de páginas, o que requeria a utilização de cerca de duas toneladas de papel ao mês (CARDIM; CASCÃO e TAVARES, 2008, p. 46). Outros setores da Casa também trabalham em prol da constante atualização e modernização do processo legislativo e do sistema de informação do Senado. A meta é aperfeiçoar e integrar os bancos de dados ao digitalizar procedimentos (CARDIM; CASCÃO e TAVARES, 2008, p. 46). O PRODASEN também desenvolveu o SIGA BRASIL, caracterizado por reunir os dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e disponibilizar várias consultas prontas, para divulgar informações sobre orçamento público. Aos servidores são disponibilizadas consultas de correspondências e de contracheque, pedir serviços, enviar documentos e visualizar informações sobre discursos, publicações e matérias em tramitação diretamente na tela do computador, mediante programas eletrônicos de gerenciamento. Além disso, os gastos dos senadores com a verba indenizatória podem ser visualizados pela página do Senado na internet (CARDIM; CASCÃO e TAVARES 2008, p. 47). As práticas ambientais promovidas pelo Senado reduzem os impactos quanto ao consumo de água, luz e energia mediante novas tecnologias, conscientizam os servidores acerca da redução dos documentos em papel ao utilizarem os meios eletrônicos. Neste sentido, a modernização favorece a celeridade quanto ao fluxo de informações ao mesmo tempo em que colabora para a sustentabilidade. CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS: PROJETO FOMENTANDO COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS NO BRASIL CPS - BRASIL O projeto CPS - Brasil - Fomentando Compras Públicas Sustentáveis no Brasil é proveniente de uma parceria entre o ICLEI Governos Locais pela Sustentabilidade, Escritório de Projetos no Brasil e o Governo de Minas Gerais, 12 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
13 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 representado pela SEPLAG (Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão) e com patrocínio do Governo Britânico mediante o DEFRA (Departamento de Meio Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais) (ICLEI, 2009, p. 1). O Projeto objetiva o desenvolvimento do consumo e da produção sustentável nos negócios públicos e nas compras, intervindo no mercado de modo a destacar os desenvolvimentos econômico, social e ambiental. Além do Estado de Minas Gerais, o Estado e o município de São Paulo fizeram parte do projeto como governos-piloto (ICLEI, 2009). O Projeto apresenta os seguintes objetivos: - Desenvolver e adotar critérios e recomendações sustentáveis nos processos de compras dos governos-piloto; - Implementar políticas públicas e capacitar técnicos; - Consolidar, fortalecer e criar demanda para produtos sustentáveis no mercado; - Atrair fornecedores para a utilização de produtos sustentáveis. (ICLEI, 2009, p. 2). Em se tratando do Estado de Minas Gerais, o projeto CPS - Brasil disponibiliza uma metodologia própria, formulada pelo ICLEI - Governos Locais pela Sustentabilidade, com ferramentas que possibilitam a adoção passo a passo por governos locais (ICLEI, 2009, p. 2). Referida metodologia pode ser dividida nestes oito passos: 1) Mapeamento (perfil de consumo): É um estudo objetivo e prático, que mostra o que o governo tem comprado e de que forma o orçamento é distribuído. 2) Seleção de produtos: Após o mapeamento, identificam-se aqueles produtos que provocam maior impacto no meio ambiente e representam gastos significativos para o governo. 3) Levantamento de alternativas sustentáveis: Pesquisa de mercado que visa oferecer alternativas para substituir aqueles produtos, selecionados no item anterior. 4) 1º inventário de base: Detalham-se as quantidades compradas dos produtos selecionados. 5) Inclusão de produtos sustentáveis no catálogo de compras do governo: Etapa essencial do projeto, que habilita os compradores do governo a incluir os produtos alternativos no Catálogo/Pregão de compras. 6) Processo licitatório: São desenvolvidos editais, com base em critérios sustentáveis. Esses critérios são enviados aos fornecedores, com o objetivo de produzir impacto no mercado e favorecer a compra de produtos sustentáveis. 7) Compra dos produtos sustentáveis: Os produtos mais sustentáveis são adquiridos pelo governo. 8) 2º inventário de base: Permite uma comparação entre o período pré e pós-compras Sustentáveis. Avalia o desempenho do governo na aquisição desses produtos. (ICLEI, 2009, p. 2-3). As práticas de consumo e de produção sustentáveis adotadas pelo estado de Minas Gerais abrangem cinco grandes grupos de despesa da Administração Pública: materiais de escritório, equipamentos de informática, obras de pavimentação, refeições (delegacias, penitenciárias e hospitais públicos) e medicamentos (ICLEI, 2009, p. 3). Nas compras realizadas foram consideradas a redução de impactos desses produtos e serviços ao longo de seu ciclo de vida sobre o ambiente, e o levantamento de aspectos sociais como igualdade de oportunidades, condições de trabalho, erradicação da pobreza, direitos humanos, preço e comércio justos (ICLEI, 2009). Os resultados do projeto, em Minas Gerais, foram os seguintes (ICLEI, 2009, p. 4-5): 1. Cumprimento das etapas de metodologia de CPS: Definição dos princípios para orientar a escolha de produtos com potencial sustentável. Pesquisa de produtos e indicação de equivalentes sustentáveis foi realizada pelo Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV (GVces). Acompanhamento da aquisição desses produtos e inclusão de itens referentes à economia de água, eficiência energética, biodegradabilidade e reciclagem. Seleção pelo governo de 20 produtos para estudo, dentre os quais: asfalto, materiais e equipamento de escritório. O Estado demonstrou, com a aplicação desta metodologia, mediante o seu segundo inventário, que considerou vários critérios sustentáveis em suas compras em Além disso, mais de 400 pessoas tiveram capacitação acerca do tema, para criar massa crítica e facilitar as atividades do projeto e de sua metodologia. 2. Alinhamento do projeto de Compras Públicas Sustentáveis com outras frentes de trabalho do governo: IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 13
14 Salvador/BA - 25 a 28/11/2013 a) O projeto Gestão Estratégica de Suprimentos, com início em 2006, pretendeu incorporar preceitos ambientais. Na primeira fase, identificou cinco famílias de compras do Estado: equipamentos de informática, material de escritório, medicamentos, pavimentação e refeições. A implementação das recomendações propostas ocasionou uma economia de R$ 77 milhões, nas compras efetivadas entre maio de 2007 e janeiro de Em relação ao total de computadores pessoais adquiridos em 2008, 56,73% tinham monitores LCD, que consomem menos energia, emitem menos radiação, atenuando a agressão ao usuário e ao ambiente. No ano de 2007, a aquisição desses computadores equivalia a somente 0,5%. A compra de papel A4 reciclado aumentou de 1,9% em 2007, para 23% até novembro de 2008, constatando o empenho do Estado em adquirir um item que agride menos o ambiente. O uso do asfalto ecológico, que emprega borracha de pneus usados em sua composição, era de apenas 0,1% em 2007, e em 2008 subiu para 2,5%. A respeito das refeições, previu-se a instalação de uma cozinha dentro da própria penitenciária. O modelo de sustentabilidade exige a utilização, pelo fornecedor, de equipamentos que sejam caracterizados pelo baixo consumo de energia, materiais recicláveis e produtos biodegradáveis. É necessário também o uso racional da água e da energia elétrica; aproveitamento máximo dos alimentos; eliminação de desperdícios; e coleta seletiva de lixo. b) O Programa Estadual de Gestão de Água e Esgoto, em parceria com a FGV, realizou estudo sobre equipamentos economizadores, tais como torneiras de fechamento automático e bacias sanitárias com volume de descarga reduzido, contidos no Catálogo de Materiais do Estado e disponíveis para aquisição. Elaborou-se proposta junto ao 22º Batalhão da Polícia Militar de Minas Gerais, sobre a captação de água de chuva para lavagem de viaturas e pátio. Revisaram-se contratos da COPASA (Companhia de Saneamento de Minas Gerais) com propósito de adequá-los à demanda e uso real da unidade. Um convênio com o DMAE (Departamento Municipal de Água e Esgoto) de Uberlândia recebeu como doação da empresa Coca-Cola, lixeiras de coleta seletivas, instaladas em escolas e presídios do município. c) O Programa de Gestão Energética Estadual, conveniado com o Centro Federal de Educação Tecnológica (CEFET) de Minas Gerais, efetuou pesquisas e projetos com o intuito de promover a redução de gastos e disseminar a cultura do não desperdício. O convênio revisou a especificação de equipamentos eficientes e orientou os usuários responsáveis pelas respectivas compras. Uma proposta de convênio entre a SEPLAG, o Departamento Estadual de Obras Públicas, a Secretaria de Estado de Defesa Social e o Green Solar (da PUC-MG, Pontifícia Universidade Católica) estuda a viabilidade de utilizar a energia solar como fonte de aquecimento em prédios da Segurança Pública e da Defesa Social. d) A Renovação da Frota dá prioridade aos veículos bicombustíveis. Do total de 18 mil veículos da frota estadual, 6 mil (33%) utilizam etanol ou bicombustíveis. A metodologia desenvolvida pode ser aplicada no contexto administrativo-institucional de qualquer governo interessado em fomentar a sustentabilidade e em assegurar uma gestão ecologicamente correta e socialmente responsável (ICLEI, 2009, p. 6). Ante o exposto, verifica-se que as compras sustentáveis podem trazer muitas vantagens à sociedade e à Administração Pública, haja vista que se exige dos fornecedores a adequação à legislação ambiental para que possam participar das licitações, incentiva-se a inovação, especialmente, no que tange à criação de produtos que minimizem os impactos negativos ao ambiente, fomenta-se a observância dos preceitos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, em se tratando da reciclagem e coleta seletiva de resíduos, dentre outros. CONCLUSÕES A Lei 8.666/93, que versa sobre os procedimentos licitatórios, impõe nos termos do seu artigo 3º (alterado em 2010), a inclusão de critérios ambientais nas especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, observados os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas. O artigo 7º da Lei /2010 dispõe sobre os objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos. O inciso II prevê a não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Estas disposições estão em conformidade com o artigo 4º, inciso VIII, da Instrução Normativa nº 01 do MPOG, haja vista que nos casos de contratação de obras e serviços de engenharia, as 14 IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais
15 Salvador/BA 25 a 28/11/2013 especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo, devem ser elaborados visando à economia da manutenção e operacionalização da edificação, a redução do consumo de energia e água, bem como a utilização de materiais que sejam reciclados, reutilizados e biodegradáveis, e que reduzam a necessidade de manutenção. Ainda sobre o inciso II, o artigo 5º da referida Instrução, insere como critérios de sustentabilidade ambiental, nos incisos I e III, respectivamente, que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico, biodegradável, e que sejam, preferencialmente, acondicionados em embalagem individual adequada, com o menor volume possível, com a utilização de materiais recicláveis, para garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento. Os objetivos que constam nos incisos VI e XI da PNRS ensejam o incentivo à indústria da reciclagem, com a pretensão de fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados, expressando como prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, os produtos reciclados e recicláveis, bem como os bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis. A normativa relacionada aos critérios ambientais contém exigências consoantes com tais disposições, haja vista que determinam no artigo 6º, VI e VIII, a previsão nos editais de contratação de serviços, que as empresas contratadas devem, quando cabível, realizar a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, na fonte geradora, e destiná-los às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, que será procedida pela coleta seletiva do papel para reciclagem, além de destinar de modo ambientalmente correto as pilhas e baterias usadas ou inservíveis. Apesar da obrigatoriedade quanto aos critérios sustentáveis nas licitações existir desde 2010, a maioria dos órgãos sujeitos à Lei não realiza a inserção deles nas especificações dos instrumentos convocatórios por uma série de motivos expostos anteriormente. O exemplo de Minas Gerais propõe uma metodologia suscetível de aplicação em outras instituições, observadas as peculiaridades de cada local e as necessidades de consumo. O Plano de Ação para Consumo e Produção Sustentáveis elenca várias medidas que abrangem a Política Nacional de Resíduos Sólidos, porém, essas não são objeto deste estudo. Portanto, os dispositivos acima relacionados resumem de modo direto a contribuição das Compras Públicas Sustentáveis para a sustentabilidade, no âmbito da Lei nº /2010. REFERÊNCIAS 1. BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. atual. e ampl. São Paulo, SP: Saraiva, xiv, 382 p. 2. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de Planalto. Disponível em: Acesso em: 03 out BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938compilada.htm >. Acesso em: 15 fev BRASIL. Lei nº , de 02 de agosto de Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato /2010/lei/l12305.htm >. Acesso em: 10 jan BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis PPCS Disponível em: <http://www.akatu.org.br/content/akatu/arquivos/file/11_11_24_ppcs_parte_i_final.pdf>. Acesso em: 20 mar BRUNA, Gilda Collet; PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo; ROMÉRO, Marcelo de Andrade. Curso de gestão ambiental. São Paulo, SP: Manole, xx, 1045 p. (Coleção ambiental ; 1). 7. CARDIM, George R.; CASCÃO, Mariângela; TAVARES, Cláudia. Manual de boas práticas ambientais. Brasília: Senado Federal, Disponível em: <http://www.senado.gov.br/senado/programas/senadoverde/doc/manual_boas_praticas.pdf>.acesso em: 20 fev ICLEI - Governos Locais pela Sustentabilidade. Minas Gerais promove compras públicas sustentáveis Disponível em: <http://www.slideshare.net/gvcessp/minas-gerais >. Acesso em: 15 dez IBEAS Instituto Brasileiro de Estudos Ambientais 15
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