Source: http://www.ucsitalia.org/codice-dei-contratti-pubblici-proposta-dellucsi-per-variazione-art-47-comma-2/
Timestamp: 2020-04-05 08:57:39+00:00
Document Index: 182717024

Matched Legal Cases: ['art. 47', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 41', 'art. 47', 'art. 49', 'art. 36', 'art. 45', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 48', 'art.47']

Codice dei Contratti pubblici: proposta dell’UCSI per variazione art. 47 comma 2 – Unione Consorzi Stabili Italiani
da	Beatrice Ceccobelli	/ lunedì, 10 settembre 2018	/ Pubblicato il News
Il Consiglio Direttivo dell’UCSI ha approvato la nota proposta dalla Commissione “Aggiornamenti Normativi” e dall’Avvocato Francesco Zaccone relativa a osservazioni da sottoporre, dietro richiesta, al MIT (Ministero Infrastrutture e Trasporti) in vista di un possibile “Nuovo correttivo” al Codice dei contratti.
Il Consiglio dell’UCSI ha preferito intervenire solo sull’articolo 47 comma 2, in quanto ritenuto questione prioritaria di interesse peculiare dell’Organizzazione.
Di seguito viene riportato il testo della proposta.
Si propone il rafforzamento della figura consorzio stabile, quale strumento pro-concorrenziale di favor per le piccole e medie imprese, mediante l’espunzione dal comma 2 dell’art. 47 del riferimento all’istituto dell’avvalimento o ad altre modalità di dimostrazione dei requisiti tecnici e finanziari che superino il meccanismo del c.d. “cumulo alla rinfusa”.
La formulazione dell’art. 47 comma 2, dunque dovrebbe essere la seguente:
“I consorzi di cui agli articoli 45, comma 2, lettera c), e 46, comma 1, lettera f), al fine della qualificazione e della partecipazione alle gare, possono utilizzare i requisiti di qualificazione maturati in proprio, ovvero, alternativamente, quelli posseduti dalle imprese consorziate sommati tra di loro, indipendentemente dalla qualificazione posseduta dalla singola impresa consorziata designata per l’esecuzione del contratto. Con linee guida dell’ANAC, ai fini della qualificazione in proprio del consorzio, sono stabiliti i criteri per l’imputazione delle prestazioni eseguite al consorzio e alle singole imprese consorziate esecutrici. Per i lavori, con linee guida dell’ANAC di cui all’articolo 84, comma 2, sono altresì stabilite le modalità di rilascio in capo al consorzio stabile dell’attestazione di qualificazione, sia nel caso di qualificazione in proprio che di qualificazione per sommatoria dei requisiti delle consorziate”.
Solo con una siffatta modifica, in continuità con il previgente sistema:
si farebbe salva la natura e la funzione pro-concorrenziale dei Consorzi Stabili;
si appianerebbe la ingiustificata diversità di trattamento che altrimenti si avrebbe tra consorzi stabili (ai quali verrebbe precluso la sommatoria dei requisiti tout court), da un lato, e consorzi di cooperative e artigiani, dall’altro, i quali solamente continuerebbero a beneficiare del regime di maggior favor prima comune anche ai consorzi stabili;
si perseguirebbe al contempo, quale alternativa al regime della sommatoria dei requisiti, l’obiettivo di favorire (mediante la possibilità di accrescere la qualificazione in proprio del consorzio) la fusione delle imprese consorziate nell’ottica della creazioni di società di grandi dimensioni); ciò, tuttavia, sulla base di una libera scelta delle imprese consorziate e non già di una imposizione/costrizione normativa a scapito delle piccole e medie imprese, nel rispetto del principio costituzionale di libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).
Del resto, anche in forza delle direttive comunitarie, la tutela della piccola e media impresa ormai da tempo passa per il rafforzamento delle aggregazioni o reti stabili di imprese; sarebbe dunque un controsenso depotenziare l’unico strumento fino ad oggi validamente pensato ed utilizzato a tal fine, ossia il consorzio stabile.
Inoltre, le ragioni della proposta di modifica dell’art. 47, comma 2, del resto, ben si spiegano ove si abbia riguardo alla natura e funzione del consorzio stabile (ragioni queste, pure illustrate ampiamente dal Consiglio di Stato e dal legislatore nei pareri e nelle relazioni che hanno accompagnato il D.Lgs. 50/2016 e la successiva modifica e, tuttavia, stranamente non trasfuse in dato normativo).
Come noto, il soggetto giuridico “Consorzio Stabile” è stato nel tempo concepito e disciplinato a livello normativo come un soggetto distinto e differente dalle aggregazioni temporanee e provvisorie di imprese (RTI e Consorzi ordinari di concorrenti), dando esso vita ad struttura unitaria ed autonoma stabilmente dedicata alla partecipazione ed esecuzione agli appalti pubblici.
Usuale è infatti l’affermazione per cui il consorzio stabile “costituisce un nuovo e peculiare soggetto giuridico, promanante da un contratto a dimensione associativa tra imprese, caratterizzato oggettivamente come struttura imprenditoriale e da un rapporto tra le stesse imprese di tipo organico, al fine di operare in modo congiunto nel settore dei lavori pubblici, sicché unico interlocutore con l’amministrazione appaltante è il medesimo consorzio, con la conseguenza che i requisiti speciali di idoneità tecnica e finanziaria devono essere da esso comprovati con il cumulo dei requisiti delle singole consorziate e non solo di quelli delle imprese per le quali il consorzio dichiari di concorrere” (per simile ricostruzione, ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. III, 9 agosto 2006, n. 7115; Tar Lazio, Roma, n. 1324/2017 Cons. Stato, n. 1191/2014; cfr. altresì Cons. Stato n. 1534/2010 e Cons. Stato, n. 7524/2010).
La stessa AVCP (ora ANAC) nel parere n. 17/2014, ed in termini pressoché identici le Sezioni Consultive del Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema del D.lgs. 50/2016, qualificano il Consorzio Stabile come “un’impresa operativa che fa leva sulla causa mutualistica e realizza, nella sostanza, una particolare forma di avvalimento che poggia direttamente sul patto consortile e sulla causa mutualistica”, chiarendo come “Tali connotati del modulo organizzativo e gestionale in esame consentono al consorzio di avvalersi di qualsiasi contributo (in termini di requisito) dei consorziati, senza dover ricorrere allo strumento dell’avvalimento ex art. 49 d.lgs. n. 163/2006, fermo restando che, in alternativa, il consorzio può qualificarsi con requisiti posseduti in proprio e direttamente“.
Del resto tale assunto trova conferma nella costante giurisprudenza amministrativa che in più occasioni ha ribadito che “nelle gare d’appalto per l’ammissione dei consorzi stabili di imprese occorre il possesso dei requisiti di qualificazione solo in capo al Consorzio e non anche con riferimento all’impresa consorziata indicata come esecutrice, tenendo presente che tali figure soggettive hanno una loro qualificazione [ndr. costituita ex art. 36 D.Lgs. 163/2006 dalla sommatoria delle qualificazioni delle società consorziate], che consente loro di partecipare alle procedure competitive e pertanto sono le stesse che assumono su di sé, e con le qualificazioni possedute, l’onere dell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, a nulla rilevando che abbiano designato una consorziata non in possesso delle qualificazioni necessarie, essendo la prestazione in toto ricadente sul medesimo Consorzio stabile, che può provvedervi o direttamente o per il tramite di un’altra impresa consorziata” (cfr. Cons. Stato, n. 244/2015; Cons. Stato, n. 2454/2011; Tar Umbria, Perugia n. 347/2016; Tar Campania, Salerno, n. 785/2015; Tar Lazio, Roma n. 3675/2013; C. Cass., Sezione I Civile, ordinanza 18 gennaio 2018, n. 1192; AVCP pareri sulla normativa n. AG 7/2013 30 luglio 2013 e n. AG 49/2013 del 9.10.2013).
Dunque gli elementi salienti e caratterizzanti del Consorzio stabile sono stati da sempre individuati nel possesso di autonoma soggettività giuridica (e nella conseguente possibilità di partecipazione alle gare come soggetto singolo ancorché per conto delle consorziate) e, più di tutto, nel settore dei lavori, nell’essere la qualificazione SOA del Consorzio stabile costituita dalla sommatoria delle qualificazioni possedute dalle consorziate, realizzandosi a tal fine una sorta di avvalimento permanente ed implicito sorretto dallo scopo mutualistico, dal rapporto interorganico e dalla comune struttura di impresa realizzata attraverso il consorzio e finalizzata alla partecipazione ed esecuzione dei contratti d’appalto.
E’ di chiara evidenza inoltre la finalità dell’istituto che, in aderenza alle indicazioni comunitarie e nazionali in punto di apertura del mercato dei contratti pubblici e tutela della massima partecipazione, costituisce uno strumento diretto a consentire alle piccole e medie imprese, che di per sé sarebbero prive dei requisiti nominali per concorrere a buona parte delle procedure di evidenza pubblica, di accedere a segmenti di mercato che si caratterizzano per una maggiore rilevanza, in termini economici e/o qualitativi, delle opere affidate.
Pertanto, il Consorzio Stabile, alla stessa stregua dei consorzi fra società cooperative di cui all’art. 45, lett. b) del D.Lgs. 50/2016 (di cui condivide finalità e funzione), costituisce un strumento di favor per la piccola e media impresa, ossia per quei soggetti alla cui tutela l’ideazione del nuovo Codice dei Contratti pubblici prefigura in più occasioni di voler por mente.
Tuttavia, la disciplina ad oggi dettata dall’art. 47, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 e, per quel che qui più interessa, il regime di qualificazione articolato (ai fini della partecipazione) nell’utilizzo:
della qualificazione in proprio del Consorzio (diversa da quella derivante dalla sommatoria dei requisiti delle consorziate),
ovvero, in alternativa, della qualificazione diretta della consorziata designata per l’esecuzione,
o ancora ed alternativamente, nell’obbligo di ricorrere all’avvalimento di altra consorziata nel caso in cui nè il consorzio, nè la consorziata designata abbiano in proprio adeguata qualificazione,
finisce contraddittoriamente per abrogare nei fatti la figura e le finalità del consorzio stabile, posto che:
se l’impresa consorziata possiede in proprio la qualificazione, la stessa non avrà giocoforza necessità di ricorrere alla partecipazione tramite consorzio;
se il consorzio possiede in proprio la qualificazione, lo stesso, potendo eseguire anche in proprio i lavori, finirà per non prediligere o favorire l’esecuzione mediante le imprese medio-piccole consorziate;
viceversa, il ricorso all’avvalimento formale tra consorziate costituisce unicamente una duplicazione di costi e oneri economici per la piccola- media impresa e svilisce l’istituto del consorzio nella misura in cui l’impresa consorziata ben può decidere di partecipare alla gara ricorrendo all’avvalimento da parte di soggetto esterno alla compagine consortile, obliterando la partecipaizone tramite consorzio.
In altri termini, contravvenendo alle finalità pro-concorrenziali dell’istituto, l’attuale formulazione dell’art. 47, comma 2, del D.lgs. 50/2016, finisce per rendere inoperativi i consorzi stabili, introducendo una ingiustificata disparità di trattamento tra i primi ed i consorzi di cooperative ed artigiani, sebbene tutti accomunati da medesime ratio e finalità.
Aggiungasi infine che l’istituto del consorzio stabile offre indiscutibili vantaggi, in termini di qualità e competitività, sia per l’Amministrazione che per le imprese consorziate.
Sotto il primo profilo, il consorzio stabile, quale concorrente e titolare del contratto d’appalto, costituisce un interlocutore maggiormente qualificato per la Committenza, in forza della maggiore professionalità e capacità della struttura tecnico-amministrativa unitaria propria del consorzio, rispetto a quella della singola impresa consorziata.
Inoltre, la possibilità (oggi codificata dall’art. 48, commi 7, 7 bis, 17, 18 19, 19 bis e 19 ter del D.lgs, 5072016) di sostituire / affiancare con altra la consorziata originariamente designata per l’esecuzione in casi di difficoltà di quest’ultima (fallimento, concordato ecc) o anche per ragioni organizzative sopravvenute, consente di assicurare speditezza e continuità nell’esecuzione dell’appalto pur a fronte di vicende patologiche che colpiscano l’originario esecutore (superandosi, ad esempio, i rischi di blocco o interruzione dei lavori o dei servizi).
Al contempo, la possibilità per la piccola-media impresa consorziata di usufruire della struttura tecnico amministrativa unitaria del consorzio comporta un evidente abbattimento di oneri economici e burocratici per le imprese consorziate, con conseguenti ricadute in termini di non aggravamento, efficienza e produttività.
Laddove, viceversa, le contrapposte e spesso avventate critiche alla figura del consorzio stabile, oltre ad essere in ogni caso comuni agli ulteriori strumenti pro-concorrenziali previsti dalla normativa comunitaria e nazionale (avvalimento formale, raggruppamento temporaneo, consorzio ordinario, rete d’impresa, consorzio di cooperative ed artigiano), dovrebbero al più indurre a cercare soluzioni sul piano dei controlli sull’adeguatezza della struttura concretamente approntata dall’appaltatore in fase di esecuzione e di connesse responsabilità della DL e del RUP per le ipotesi di omessa vigilanza, e non già risolversi nell’abrogazione di un istituto di favor per le piccole e medie imprese.
Taggato in: art.47 comma 2, avv. francesco zaccone, Codice dei contratti, correttivo codice dei contratti, MIT