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Timestamp: 2019-02-18 16:12:12
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Matched Legal Cases: ['artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 33', 'artículo 20', 'artículo 3', 'artículo 129', 'artículo 25', 'artículo 9', 'ARTÍCULO 25', 'artículo 25', 'artículo 368', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 18', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 22', 'artículo 344', 'artículo 22', 'artículo 368', 'artículo 32', 'artículo 22', 'artículo 137', 'artículo 33', 'artículo 25', 'artículo 28', 'artículo 25']

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(Revista de Documentación número 15, mayo-agosto 1997, apartado b), de 28 de abril de 1997)
La presente Nota-Informe analiza pautas de actuación -incoación o no- en procedimientos sancionadores por infracción del artículo 25.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (en adelante LOSC), cuando se efectúan aprehensiones de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas destinadas al autoconsumo en vehículos, o cuando se consuman éstas en los mismos.
2.- SENTENCIAS ANALIZADAS
La Nota-Informe está motivada por el contenido de la doctrina de la Sentencia de 11 de octubre de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, cuyo contenido se expondrá. Igualmente se estima de interés referirse a otras dos Sentencias que pueden resultar aplicables en casos similares.
En consecuencia, son tres las Sentencias analizadas:
A) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en Sentencia de 11 de octubre de 1996, entiende que no resulta sancionable, al amparo del artículo 25.1 LOSC, la tenencia -para el consumo-, en un vehículo, de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, con el siguiente razonamiento:
B) La Sentencia, de 24 de diciembre de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia también coincide en esta doctrina, por cuanto, al analizar el artículo 25, dice:
C) Finalmente, la Sentencia de 3 de octubre de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ante una sanción de multa, incautación de las sustancias prohibidas y privación del permiso de conducir por tres meses, por la tenencia de drogas, constatada por el registro de un vehículo, estima parcialmente la demanda, anulando la sanción de privación del permiso de conducir teniendo en cuenta que:
3.- TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES
Es preciso constatar -en consonancia con diversos sectores doctrinales- que la represión del consumo y tenencia de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas resulta una exigencia impuesta por los siguientes Convenios Internacionales ratificados por España:
a) La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, que en su artículo 33, establece que las Partes “sólo permitirán la posesión de estupefacientes con autorización legal”; posesión que ha de entenderse, lógicamente, que abarca la tenencia para el consumo.
b) El Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, establece -artículos 5 y 7- que se limitará la posesión de las sustancias, incluidas en su ámbito de aplicación, a fines médicos y científicos, y que las Partes adoptarán “todas las medidas posibles para prevenir el uso indebido de sustancias psicotrópicas” -artículo 20.1-.
c) La Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, hecha en Viena el 20 de diciembre de 1988, dispone en el artículo 3, núm. 2, que “cada una de las Partes adoptará las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales, conforme a su derecho interno, cuando se cometan intencionadamente, la posesión, la adquisición o el cultivo de estupefacientes o sustancias psicotrópicas para el consumo personal, en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961, en su forma enmendada o en el Convenio de 1971”.
4.- PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Parece oportuno tener presente que, en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración, el principio de tipicidad -artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJ-PAC)-, como garantía material del derecho fundamental -principio de legalidad en el ámbito sancionador administrativo- incorporado en el artículo 25.1 CE, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica -artículo 9.3 CE-, y exige -en un primer plano normativo- que la Ley describa con anterioridad, “el supuesto de hecho al que anuda la sanción, definiendo con la mayor precisión la acción prohibida” -STC 196/1991, de 17 de octubre-.
Este mismo principio -en un segundo plano de aplicación de la norma- exige que el hecho concreto, imputado a su autor, se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma, por cuanto, si tal correspondencia -que ha de ser apreciada, en primera instancia, por el operador jurídico instructor del expediente- no existe, naturalmente nos encontraríamos con la imposibilidad de imponer sanción alguna por falta de tipificación de los hechos.
Por ello resulta siempre imprescindible analizar el contenido de cualquier tipo, debiendo recordarse que es posible, en la descripción de los tipos -efectuada por la Ley-, utilizar conceptos jurídicos indeterminados, sin que por ello se vulnere el principio de tipicidad, “siempre que su concreción sea razonablemente factible, en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, que permitan prever, con suficiente seguridad, la conducta regulada” -SSTC 122/1987, 133/1987, 69/1989, y 219/1989, entre otras muchas-.
5.- ARTÍCULO 25.1 LOSC
El artículo 25.1 LOSC, literalmente dispone.
“Constituyen infracciones graves a la seguridad ciudadana el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así como la tenencia ilícita, aunque no estuviera destinada al tráfico, de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su consumo”.
Como es bien sabido, la posesión -tenencia- con la finalidad de traficar, se incluyen en el delito del artículo 368 del nuevo Código Penal.
El artículo 25.1 LOSC, constituye un complemento -en el plano de infracciones administrativas- de las infracciones penales, y considera sancionables las siguientes conductas:
1.- El consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos.
2.- La tenencia ilícita de drogas, aunque no estén destinadas al tráfico, siempre que no constituya una infracción penal.
3.- El abandono de útiles e instrumentos utilizados para el consumo de drogas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos.
Analizaremos cada una de las anteriores conductas, señalando previamente que, al igual que en el delito de tráfico de drogas, en las infracciones administrativas tipificadas por el artículo 25 LOSC no puede hablarse de un único bien jurídico protegido.
Es evidente que se trata de una infracción pluriofensiva. Sin duda la seguridad ciudadana -y de ahí su inclusión en el ámbito de la LOSC- es un bien jurídico eventualmente lesionado o puesto en peligro como consecuencia de las conductas tipificadas, pero también ha de mencionarse la salud pública -considerada mayoritariamente por la doctrina y la jurisprudencia en materia penal, como el bien primordialmente protegido por la intervención estatal en materia de estupefacientes-.
Por ello, no puede admitirse en esta materia una actuación “permisiva”, que conduzca a una generalización de la “tenencia ilícita” o el consumo público de estupefacientes. Como dice nuestra doctrina, “la razón más poderosa que tienen las sociedades de nuestro tiempo, para reprimir penalmente su tráfico, radica en los graves efectos que su consumo tiene en la salud física y moral de los hombres”.
Tal relación es abierta -lugares, vías, establecimientos o transportes es suficientemente expresivo de ello- y el término “públicos” no puede asimilarse a “dominio y uso público”, sino que alcanza a cualquier lugar que -aún siendo de propiedad privada-, tenga un uso público, y ello, precisamente debido a que cualquier consumo efectuado con transcendencia pública -entre otros motivos por el peligro que puede suponer en cuanto a su efecto multiplicador- se considera reprochable, desde el punto de vista administrativo, y de ahí su tipificación como infracción administrativa.
En efecto, los automóviles, como pertenencia dominical son por regla general “un simple objeto de investigación”, y carecen -salvo supuestos extremos en los que se habite en los mismos- de la protección que a la intimidad domiciliaria presta y otorga el artículo 18.2 CE -STS de 21 de abril de 1995 (Ref. Arz. 2871), y 1 de abril de 1996 (Ref. Arz. 2845), entre otras muchas-, con el importante matiz, sin embargo, acogiendo la doctrina de la STC 303/1993 de que existe la obligación por parte de la Policía judicial de cumplir con las exigencias legales en el caso de registro de un automotor, siempre que no concurran impedimentos de urgencia y necesidad.
Este matiz sin embargo, no afecta al hecho de consumir droga en el interior de un vehículo, por cuanto este consumo posee una evidente trascendencia pública al realizarse -en un objeto que no tiene “en general” la naturaleza de domicilio- en un lugar ubicado en vías públicas, por lo que se trata de una conducta que se encuentra inmersa en el ámbito del artículo 25.1 LOSC.
7.- TENENCIA ILÍCITA
La “tenencia ilícita” de drogas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, es -en principio- independiente del lugar público o privado donde se realice este hecho.
En este sentido, cabe recordar que el Parlamento de las Islas Baleares, en recurso de inconstitucionalidad 1279/1992, estimaba que el artículo 25 LOSC, al no establecer con la suficiente certeza la conducta que podía motivar la infracción, incurría en inconstitucionalidad, ya que:
“… al introducir el concepto “tenencia ilícita”, debería aclarar de forma más explícita su significado, pues del texto legal no se desprende con claridad si lo que constituye infracción es la tenencia de drogas en lugares públicos, vías, establecimientos o transportes públicos o si también se incluye la tenencia de drogas en el domicilio y casas particulares, pues si fuera esto último nos encontraríamos con la consideración de forma indirecta, del consumo de drogas y otras sustancias psicotrópicas como infracción administrativa. El tipo no está suficientemente especificado en la Ley, por lo que la seguridad pública tampoco resulta suficientemente garantizada. Así, si no se considera ni delito ni infracción administrativa el consumo de estas sustancias, resulta claro que se está afirmando que un acto preparatorio (la tenencia) de otro ilícito penal y administrativamente (el consumo) constituye una infracción, lo que no parece posible ni ajustado a Derecho”.
En la STC 341/1993, de 18 de noviembre -que resolvió el anterior recurso, así como los acumulados al mismo-, el Tribunal Constitucional contesta a la anterior cuestión (F. J. 9), considerando ajustado a la Constitución el contenido del tipo, y estableciendo pautas importantes en orden a su interpretación; en el siguiente sentido:
“El concepto de “tenencia ilícita” no es, en cuanto configurador de un supuesto de infracción administrativa, contrario a las exigencias del principio de legalidad en este orden (artículo 25.1 de la Constitución) tanto en lo que se refiere al rango de la regla delimitadora del ilícito como en lo relativo a la configuración misma de la conducta infractora. La Ley no remite a reglamento la determinación de lo que se haya de entender por “tenencia ilícita” (concepto no tachable de impreciso y cuya determinación corresponderá a los Tribunales), aunque sí será necesario acudir a otras reglas legales, como la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre normas reguladoras de estupefacientes, para identificar lo que sea tenencia lícita (artículo 22 de dicha Ley) y determinar por contraste con ella la tenencia ilícita sancionable.
Ninguna consecuencia de inconstitucionalidad cabe derivar, ya en otro orden de cosas, del hecho de que el precepto impugnado dé lugar a la sanción de la tenencia ilícita de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas destinada sólo al propio consumo, que es conducta hoy no constitutiva de delito (artículo 344 del Código Penal). El carácter fragmentario y subsidiario del Derecho Penal da lugar, con todo naturalidad a que no cualquier comportamiento ilícito constituya para aquél una conducta típica, siendo perfectamente admisible, desde la perspectiva constitucional que aquí importa, que la ley configure como infracción administrativa una “tenencia ilícita” que no suponga, en si misma, contravención de la Ley penal. Si la tenencia ilícita de droga, estupefaciente o sustancias psicotrópicas destinadas al propio consumo ha de ser o no objeto de revisión penal o de sanción administrativa es algo, por lo demás, sobre lo que no da respuesta alguna la Constitución, que deja al legislador la identificación de los bienes que merezcan ser objeto de defensa por el Derecho Sancionador”.
Hay que entender, en consecuencia, que “tenencia ilícita” es aquella que no se ajusta al contenido del artículo 22 de la Ley 17/1967, de 8 de abril:
“No se permitirán otros usos de los estupefacientes que los industriales, terapéuticos, científicos y docentes autorizados con arreglo a la presente Ley. Los estupefacientes deberán ser usados o consumidos precisamente para el objeto con que hayan sido suministrados por el Servicio o dispensados por las farmacias, considerándose prohibido cualquier cambio o consumo, aunque se lleve a cabo por la misma persona o Entidad que haya obtenido legalmente los estupefacientes, a no se que se obtenga, también reglamentariamente, la autorización o la prescripción necesaria para el nuevo uso o consumo”.
En definitiva, cualquier tenencia -que no aparezca inmersa en el delito contemplado en el artículo 368 del Código Penal, debiéndose añadir que en supuestos de duda ha de actuarse conforme establece el artículo 32.1 LOSC-, destinada a usos distintos de los expresados en el citado artículo 22 de la Ley 17/1967, es “ilícita”, y en el correspondiente expediente sancionador, el presunto responsable siempre podría, en su caso, desvirtuar -lo que habrá de ser valorado por el órgano sancionador- la imputación efectuada, probando -artículo 137.4 LRJ-PAC- su uso autorizado conforme al citado precepto.
Cabe, finalmente, reflexionar sobre un comentario contenido en la STC antes parcialmente transcrita, por cuanto el mismo -por su brevedad- puede conducir a un error interpretativo; dice el Tribunal Constitucional que la determinación de lo que ha de entenderse por “tenencia ilícita”, corresponderá a los Tribunales. Ciertamente, pero ello no obsta para que sea el operador jurídico, en cada expediente concreto, el que “en primera instancia” -salvo los supuestos citados por el artículo 33 LOSC- valore (como antes ha quedado dicho) la subsunción de la conducta en el tipo, siempre de acuerdo con la doctrina que establezcan los Tribunales (siempre, también, que ésta no sea susceptible de ser declarada errónea), que en definitiva -y eso es lo que sin duda ha querido decir el Tribunal Constitucional- son quienes controlan la adecuación de la actuación administrativa a lo establecido en las Leyes.
8.- ABANDONO DE ÚTILES O INSTRUMENTOS
Finalmente, también sanciona el artículo 25.1 LOSC, el abandono en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, de útiles o instrumentos para el consumo.
Como señala la doctrina, estamos en presencia de una infracción de peligro que pretende proteger la salud pública, en concreto, prevenir el riesgo de contagio de determinadas enfermedades, y evitar, indirectamente, la trascendencia pública del consumo, derivada de la observación de tales útiles o instrumentos.
Ahora bien, para la existencia de esta clase de infracciones es necesario el “abandono”, por lo que el mero hecho de encontrarse tales instrumentos en el interior de un vehículo no puede considerarse como “abandono”, en la medida en que ningún objeto puede considerarse abandonado por el hecho de encontrarse en el interior de un vehículo.
9.- SANCIONES APLICABLES
Por contra, ha de estimarse correcta y atendible, la doctrina contenida en la Sentencia de 3 de octubre de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por lo que, aún cuando el artículo 28.2 LOSC, faculta para sancionar las infracciones previstas en el artículo 25 LOSC con la suspensión del permiso de conducir vehículos de motor hasta tres meses, esta sanción no ha de imponerse sino cuando se constate, y se exprese en la denuncia, que la tenencia o el consumo ha determinado -a juicio del agente actuante y teniendo en cuenta su experiencia- que en el momento de la denuncia, se encuentre el denunciado con una evidente reducción de su capacidad psíquica y sensorial y que la tenencia o el consumo se encuentra ligada a ese estado de dominio corporal deficiente que, reflejado en la conducción de un vehículo, puede ocasionar un aumento en la ordinaria peligrosidad del tráfico por la disminución del control del mismo.
Por lo antedicho, no se estima que todos los procedimientos sancionadores, en curso, por “tenencia ilícita” de drogas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en vehículos, o por consumo en el interior de los mismos, hayan de ser archivados o sobreseídos.
Cualquier Sentencia -no susceptible de recurso ordinario de casación- en la que con claridad aparezca una doctrina como la comentada anteriormente es susceptible -en principio- de recurso de casación en interés de la Ley, por lo que habría de ser estudiada por el Servicio Jurídico del Estado correspondiente, con celeridad -dado el plazo de tres meses, existente para la interposición del mencionado recurso-, junto con todos los antecedentes del procedimiento que se posean, la posibilidad de interposición -si procede- del comentado recurso de casación en interés de la Ley.
Fuente: Ministerio del Interior - España