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Timestamp: 2020-01-20 14:40:54+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 101', 'art. 14', 'art. 101', 'art. 28', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 47', 'art. 35', 'art. 15', 'art. 35', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 4', 'art. 101', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 33', 'art. 50', 'art 10', 'art. 3']

Pubblicità comparativa dei PROFESSIONISTI - legittima (TAR 1/4/2015)
Autore Topic: Pubblicità comparativa dei PROFESSIONISTI - legittima (TAR 1/4/2015) (Letto 2774 volte)
« Risposta #1 il: 09 Aprile 2015, 10:07:21 »
Tar Lazio sent. n. 4943/2015
N. 04943/2015 REG.PROV.COLL.
N. 14513/2014 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 14513 del 2014, proposto da:
Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Piero Guido Alpa, Roberto Longhin e Marcello Clarich, elettivamente domiciliata in Roma, viale Liegi, 32, presso lo studio dell’avv. Marcello Clarich;
Groupon Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Panetta e Aldo Russo, elettivamente domiciliata in Roma, Via di Monte Giordano, 36, presso lo studio dell’avv. Niccolò Rossi;
Dental Franchising Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Cicala, Alfredo Lucente e Francesco Goisis, elettivamente domiciliata in Roma, viale di Villa Massimo, 57, presso lo studio professionale Ass Baker & Mckenzie;
Cappello Alvise, Maurizio Pedone, Emidio Aquilio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Silvia Stefanelli e Marco De Fazi, elettivamente domiciliati in Roma, Via della Giuliana, 44, presso lo studio dell’avv. Marco De Fazi;
Angelo Gottardo, rappresentato e difeso dagli avv. Marco De Fazi, Silvia Stefanelli, elettivamente domiciliato in Roma, Via della Giuliana, 44, presso lo studio dell’avv. Marco De Fazi;
Emidio Aquilio, Stefano Salzano, Progetto dentale Apollonia srl, in persona del legale rappresentante p.t., Alvise Capello, Amico Dentista s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., DP Group s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv. Marco De Fazi, Silvia Stefanelli, elettivamente domiciliati in Roma, Via della Giuliana, 44, presso lo studio dell’avv. Marco De Fazi;
l’Associazione Italiana Odontoiatri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Maria Maddalena Giungato, presso il cui studio in Roma, Vicolo Mazzarino, 14, è elettivamente domiciliata;
l’Ordine dei medici chirurghi ed odontoiatri della provincia di Bologna, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Alberto Santoli, Piergiorgio Villa, con domicilio eletto presso Piergiorgio Villa in Roma, Via Donatello, 23;
Studio Dentistico Dr. Aquilio ed altri, Stefano Salzano, Soc. Progetto Dentale Srl, Alvise Cappello, Soc. Amicodentista Srl, Soc Dp Group Srl, ed altri Aquilio Emidio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Silvia Stefanelli e Marco De Fazi, elettivamente domiciliati in Roma, Via della Giuliana, 44, presso lo studio dell’avv. Marco De Fazi; Emilio Archetti, rappresentato e difeso dagli avv.ti Innocenzo Gorlani, Mario Gorlani e Ilaria Romagnoli, elettivamente domiciliato in Roma, Via Livio Andronico, 24, presso lo studio dell’av.. Ilaria Romagnoli;
della deliberazione adottata nell'adunanza del 4.9.2014 dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, esternata con comunicazione 19 settembre u.s. (pervenuta il 25 successivo), pubblicata sul bollettino dell'Autorità n. 37 del 24.9.2014, con la quale la ricorrente è stata ritenuta responsabile di una intesa restrittiva della concorrenza ai sensi dell'art. 101 TFUE, con conseguente irrogazione della sanzione amministrativa di Euro 831.816,00 e imposizione dell'obbligo di assumere misure atte a porre termine all'illecito riscontrato;
- dell'atto di avvio del procedimento del 3 settembre 2013;
- della decisione assunta dall'Autorità resistente il 20 dicembre 2013 a seguito della richiesta formulata dalla ricorrente il 10 dicembre 2013;
- della decisione assunta dall'Autorità resistente il 12 febbraio 2014 a seguito della richiesta formulata dalla ricorrente il 22 gennaio 2014;
- della comunicazione delle risultanze istruttorie inviata alla FNOMCeO il 22 aprile 2014;
- della delibera assunta dall'Autorità il 19 giugno 2014, di rigetto della richiesta formulata dalla ricorrente con la memoria del 23 maggio 2014;
- della decisione, assunta dall'Autorità nella sua adunanza del 23 luglio 2014, di rigettare la richiesta di rimessione in termini per la valutazione del nuovo codice deontologico quale impegno ai sensi dell'art. 14-ter della legge n. 287/90, formulata nell'audizione finale dell'8 luglio 2014;
- del decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217, recante il "Regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato";
- di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, di Groupon Srl e di Dental Franchising Srl;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2015 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La ricorrente Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri (d’ora in avanti anche Federazione o FNMCeO) ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (d’ora in avanti anche Autorità o AGCM) la ha ritenuta responsabile di una intesa restrittiva della concorrenza ai sensi dell'art. 101 TFUE, con conseguente irrogazione della sanzione amministrativa di Euro 831.816,00 e contestuale imposizione dell'obbligo di assumere misure atte a porre termine all'illecito riscontrato.
In particolare la condotta sanzionata dall’AGCM è consistita nella adozione, da parte della Federazione, di alcune disposizioni del codice deontologico adottato nel 2006 e nelle linee guida successivamente deliberate, contenenti norme “idonee a restringere in misura sensibile la concorrenza mediante l’imposizione di ingiustificati divieti o vincoli all’utilizzo dello strumento pubblicitario”, condotta protrattasi per otto anni, in considerazione del fatto che i profili di criticità presenti nelle citate disposizioni non sono stati modificati nel tempo, ancorché incompatibili con il quadro normativo vigente al momento della loro adozione e ulteriormente evolutosi in senso di liberalizzazione, anche pubblicitaria, dell’attività professionale, e sono state in parte conservate nel nuovo codice deontologico adottato nel 2014.
Avverso tale provvedimento e gli atti endoprocedimentali la FNMCeO ha articolato i seguenti motivi di doglianza:
Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti , difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, in relazione all’omessa rilevazione dell’intervenuta decorrenza del termine di prescrizione.
Sostiene la ricorrente che l’esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità sarebbe stato precluso dall’intervenuta maturazione del termine quinquennale di prescrizione dal verificarsi del fatto asseritamente illecito.
Ed infatti il codice deontologico è stato adottato nel 2006, come pure le linee giuda, mentre invece le circolari interpretative, pure ritenute integranti la condotta anticoncorrenziale, sono state adottate, rispettivamente il 19 luglio 2007 e il 20 maggio 2009, data dopo la quale nessuna attività sarebbe stata posta in essere dalla Federazione.
Non sarebbe, infine, rinvenibile, in concreto, una ipotesi di violazione a carattere continuato o permanente, ricorrendo, al più una fattispecie di illecito istantaneo con effetti permanenti.
Violazione e falsa applicazione di legge, con riferimento all’art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Rileva la ricorrente come la contestazione dell’illecito, in violazione di quanto prescritto dal citato articolo 14, è avvenuta dopo che era decorso il termine di novanta giorni dall’accertamento dell’infrazione.
La contestazione, infatti, è avvenuta a mezzo della comunicazione di avvio del procedimento il 3 settembre 2013, mentre l’accertamento ha avuto luogo, o comunque avrebbe potuto e dovuto aver luogo, ben prima del novantesimo giorno antecedente tale data.
La peculiare fattispecie di intesa ritenuta sussistente, e cioè la mera adozione di un codice deontologico e delle relative linee guida, infatti, escludeva la necessità di una indagine complessa ed articolata sulla sussistenza di un accordo tra più parti, così che già dall’acquisizione, in data 12 novembre 2010 dell’articolato esposto – denuncia della Dental Franchising e di quello del 5 ottobre 2011 da parte di Groupon, l’Autorità avrebbero avuto a disposizione un quadro istruttorio che non richiedeva la necessità di ulteriori e complesse indagini.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della CEDU e del principio generale della separazione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie, in relazione agli art. 10, 11 e 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, nonché degli artt. 1, 2, 6, 7, 8, 10, 14 e seguenti del d.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, violazione del principio del giusto procedimento amministrativo sanzionatorio, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche ed in particolare travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento.
La commistione tra funzioni istruttorie e funzioni giudicanti che connota il procedimento seguito dall’Autorità violerebbe, a giudizio della FNMCeO, i principi di cui all’art. 6 della Carta EDU, determinando una riduzione delle garanzie di imparzialità nell’organo decidente, tanto più grave laddove si consideri che l’intero procedimento si conclude con l’irrogazione di una sanzione che, pur qualificata come “amministrativa”, ha in realtà carattere penalistico – punitivo.
Ove non si dovesse ritenere la realizzata violazione delle necessarie garanzie di imparzialità direttamente fonte di illegittimità dell’atto, la ricorrente chiede la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale delle disposizioni applicate, in quanto in contrasto con gli artico 24 e 117 della Costituzione, alla luce del parametro interposto dell’art. 6 della CEDU e dell’art. 47 della Carta di Nizza.
Violazione e falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 1, comma 4, 2, 14 ter , 21 e 21 bis della legge dieci ottobre 1990, n. 287, in relazione all’art. 35 del d.P.R. n. 221/50 e all’art. 15 del DLCPS 13 settembre 1946, n. 233, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento.
La ricorrente contesta la valutazione dell’Autorità nella parte in cui ha ritenuto che i profili di criticità riscontrati nelle disposizioni contenute nel codice deontologico del 2006 non siano venute meno con l’adozione del successivo codice del 2014.
Lamenta poi la ritenuta tardività della dichiarazione di impegni e la mancata concessione della rimessione in termini, tanto più che il termine trimestrale per la presentazione degli impegni, anche alla luce della finalità deflattiva del procedimento antitrust e della necessaria cooperazione tra amministrazione e professionista, non potrebbe essere qualificato perentorio.
Rappresenta infine come il codice deontologico sia un atto di natura regolamentare, adottato nel rispetto di tutte le previsioni normative vigenti in materia, ciò che avrebbe richiesto, prima dell’emanazione del provvedimento sanzionatorio, l’emissione, da parte dell’Autorità, di un parere motivato, nel quale fossero indicati i profili delle violazioni contestate ed un invito all’ente pubblico a conformarsi alle stesse.
Violazione e falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 1, comma 4, 2, 14 ter , 21 e 21 bis della legge dieci ottobre 1990, n. 287, in relazione all’art. 35 del d.P.R. n. 221/50 e all’art. 15 del DLCPS 13 settembre 1946, n. 233, violazione del principio dell’autonomia delle PA, eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento.
La ricorrente, ribadita la natura normativa delle disposizioni contenute nel codice deontologico e la loro concorrenza a determinare il quadro normativo nazionale, anche alla luce dei poteri pubblicistici di cui l’ente è investito, contesta la qualificazione della Federazione in termini di “associazione di imprese”, nonché la ritenuta contrarietà delle disposizioni adottate alle norme di legge asseritamente violate.
Ribadisce poi la neutralità della condotta posta in essere, consistita nella mera adozione delle disposizioni, inidonea ad integrare un comportamento anticoncorrenziale.
Violazione di legge con riferimento all’art. 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, in relazione all’art. 2 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito nella legge n. 248/2006, nonché all’art. 34 del d.lgs. 6 marzo 2010, n. 59, nonché all’art. 4 del d.P.R. 3 agosto 2012, n. 137, nonché all’art. 101 del TFEU nonché all’art. 15 del DLCPS 13 settembre 1946, n. 233, nonché all’art. 24 della direttiva 2006/123/CEE, eccesso di potere eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento
La concreta portata delle norme deontologiche, a giudizio della ricorrente, sarebbe rispettosa della intervenute norme di liberalizzazione delle professioni mediche e di abrogazione del divieto di pubblicità per gli esercenti le professioni regolamentate, atteso che la normativa vigente prevede comunque la necessità che le informazioni pubblicitarie fornite siano sottoposte a determinati limiti.
La Federazione si sarebbe limitata a ribadire la sussistenza dei suddetti limiti, anche nel rispetto dei principi comunitari in materia, a tutela della dignità e del decoro professionale, nonché a tutela del paziente.
Con particolare riferimento alla ritenuta portata anticoncorrenziale del divieto di pubblicità comparativa, ribadito nel codice deontologico del 2014, la FNMCeO rileva che il provvedimento sanzionatorio non avrebbe sufficientemente enucleato le ragioni per le quali tale divieto sarebbe stato idoneo a produrre effetti restrittivi della concorrenza.
Violazione di legge con riferimento agli artt. 1, comma 4, 2, 14 ter , 21 e 21 bis della legge dieci ottobre 1990, n. 287, in relazione agli artt. 4, 14 e 21 del DLCPS 13 settembre 1946, n. 233 e art. 33 d.P.R. 5 aprile 1950 n. 221, violazione di principi di affidamento e certezza del diritto, eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sviamento.
La ricorrente censura infine le modalità di determinazione della sanzione, non sostenuta, a suo giudizio, da adeguata giustificazione motivazionale e comunque tale da risultare non proporzionata ed iniqua rispetto alla condotta contestata.
In particolare sarebbe apodittica la qualificazione della gravità, completamente disancorata da riferimenti alla fattispecie concreta e dagli effetti sul mercato che la condotta sanzionata ha prodotto.
Medesima carenza motivazionale affliggerebbe la valutazione dell’aspetto soggettivo della violazione, non avendo l’Autorità considerato le difficoltà interpretative che hanno accompagnato l’entrata in vigore del d.l. 223/2006 e la sostanziale desuetudine delle linee guida.
Sempre in punto di quantificazione, poi, la FNMCeO contesta sia il criterio del 5% del fatturato 2013 per ogni anno di violazione, sia la correttezza dell’attività di moltiplicazione di tale importo per il numero di anni decorsi dall’adozione delle linee giuda, meccanismo che porterebbe ad individuare un importo finale non congruente con la gravità dei fatti.
Contesta, ancora la ricorrente, la qualificazione del suo bilancio in termini di fatturato, atteso che essa non ricava utili, ma riceve dagli associati somme aventi natura di tassa, sia perché suscettibili di prelievo coattivo mediante ruolo, sia perché acquisite con un vincolo di destinazione.
Infine lamenta la violazione dei principi di affidamento e certezza del diritto, ribadendo l’eccessivo e non giustificato intervallo di tempo intercorso tra la conoscenza dell’illecito e l’inizio del procedimento.
Nel rappresentare il pregiudizio derivante dall’esecuzione del provvedimento, la ricorrente censura, infine, la brevità del termine ad essa concesso per l’adeguamento.
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato e la Groupon Srl si sono costituite ed hanno chiesto la reiezione del ricorso, mentre la Dental Franchising Srl, pure destinataria della notifica del ricorso, ha chiesto di essere estromessa dal giudizio, in quanto non controinteressata in senso tecnico.
L’Associazione Italiana Odontoiatri e l’Ordine dei medici chirurghi ed odontoiatri della provincia di Bologna hanno spiegato intervento ad adiuvandum, mentre i dottori Cappello Alvise, Maurizio Pedone, Angelo Gottardo, Emidio Aquilio, Stefano Salzano, Emilio Archetti,
Progetto Dentale Srl, Alvise Amicodentista Srl e Dp Group Srl hanno spiegato intervento ad opponendum.
Alla udienza pubblica del 25 marzo 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Preliminarmente deve essere dichiarata la tardività dell’intervento del dottor Emilio Archetti, avvenuto il 23 marzo 2015 e, dunque, oltre il termine di cui all’art. 50, comma 3, c.p.a., così che l’interventore deve essere estromesso dal giudizio, con conseguente espunzione dal fascicolo processuale degli atti e dei documenti da lui depositati.
Va poi accolta la domanda di estromissione dal giudizio della Dental Franchising Srl, che ha rappresentato come la circostanza di essere autrice di uno degli esposti a seguito dei quali l’Autorità ha attivato il procedimento sanzionatorio nei confronti della FNMCeO non vale a renderla “controinteressata” in senso tecnico e, dunque, necessaria destinataria della notifica del ricorso (cfr., es multis, T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I , 7 novembre 2013, n. 360).
A tanto consegue l’espunzione dal fascicolo anche degli atti difensivi di tale parte.
Va poi esaminata l’eccezione di inammissibilità dei due interventi ad adiuvandum, formulata da Gruopon s.r.l. sul presupposto che sia l’Associazione Italiana Odontoiatri che l’Ordine dei medici chirurghi ed odontoiatri della provincia di Bologna sarebbero titolari di un interesse immediato e diretto all’impugnazione e non di un interesse dipendente, ciò che sarebbe confermato dal fatto che l’Ordine ha in realtà proposto un proprio autonomo ricorso.
Osserva infatti il collegio come il provvedimento impugnato sia stato emesso nei confronti della sola FNMCeO - soggetto distinto dai singoli ordini provinciali in essa federati e, a maggior ragione, dall’associazione - unico autore del codice deontologico, ragion per cui i due interventori devono ritenersi titolari di posizioni giuridiche sicuramente dipendenti, se non, addirittura, di mero fatto.
Proprio perché si tratta di interventi dipendenti, tuttavia, gli stessi saranno esaminati limitatamente alle sole doglianze che si innestino su quelle già introdotte dalla ricorrente principale, atteso che l’intervento ammesso nel processo amministrativo è quello con il quale il terzo si limita a chiedere l'accoglimento della domanda già proposta dal ricorrente, senza ampliare in alcun modo la materia del contendere ed accettando il processo nello stato e nel grado in cui si trova.
Ciò comporta, in particolare, l’inammissibilità dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva della ricorrente FNMCeO, articolato dall’Ordine dei medici di Bologna.
Va pure respinta la richiesta, presentata da tale ultimo interventore, di riunione del presente ricorso a quello presentato dall’Ordine avverso la medesima deliberazione AGCM oggi contestata.
Risulta, infatti, in più punti rappresentata in atti l’esigenza di sollecita definizione del presente giudizio.
Da ultimo occorre precisare l’estraneità al presente giudizio dell’esame della condotta tenuta dalla Federazione in tempo successivo all’emanazione dell’atto impugnato, censurata negli scritti difensivi della Groupon s.r.l.
Può dunque passarsi all’esame del ricorso il quale, come esposto nella narrazione in fatto, ha ad oggetto il provvedimento con il quale l’AGCM ha ritenuto che l'adozione e la diffusione del Codice di deontologia medica 2006 e delle Linee Guida poste in essere dalla Federazione Nazionale degli Ordini dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri abbia integrato un'intesa restrittiva della concorrenza, ai sensi dell'articolo 101 del TFUE.
Successivamente l’art 10 della legge n. 183/11 (legge di stabilità 2012), novellando l'art. 3 del D.L. n. 138/11, ha disposto che i principi ivi contenuti dovevano orientare il governo nell'opera di delegificazione degli ordinamenti professionali, fissando quale termine ultimo per il completamento della delegificazione il 13 agosto 2012.
« Ultima modifica: 09 Aprile 2015, 10:11:10 da Staff Omniavis »