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Timestamp: 2018-04-20 07:13:58+00:00
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Il Piano triennale delle opere pubbliche torna ad avere valenza espropriativa secondo la giurisprudenza. Nota a Sentenza Tar Palermo 30 Settembre 2008, n. 1234
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J. De Paolis (Approfondimento 27/10/2008) - Documento senza titolo
La prima sezione del Tar Palermo è recentemente intervenuta, con la pronuncia n. 1234 del 30 settembre 2008, in tema di rapporti tra previsioni urbanistiche e procedimento espropriativo sulla valenza attribuibile al piano triennale delle opere pubbliche, proponendo sul punto una interpretazione del D.P.R. 8 Giugno 2001 n. 327 (d’ora in poi TU espropri) del tutto particolare ed in controtendenza con la prevalente dottrina e giurisprudenza in materia di vincoli derivanti da atti diversi dai piani urbanistici generali (1).
In particolare, lo strumento pianificatorio in questione, che si pone come species del genus costituito dai programmi pluriennali di attuazione dei piani urbanistici generali (Art. 13, legge 28 Gennaio 1977 n. 10, ancora in vigore e non abrogato dal TU Edilizia di cui al D.P.R. 6 Giugno 2001 n. 380), viene costantemente definito in dottrina (2) come un atto di carattere programmatorio volto alla organizzazione finanziaria e temporale degli interventi già stabiliti nella pianificazione di livello generale. Il medesimo canone interpretativo è stato fin qui propugnato dalla Giurisprudenza amministrativa, la quale nega l’idoneità dei programmi pluriennali di attuazione ad introdurre modifiche alla disciplina urbanistica sancita dai Piani regolatori generali (3).
Rispetto a tali autorevoli posizioni, il Collegio siciliano appare invece orientato ad un superamento interpretativo delle posizioni surriferite sulla scia di quanto affermato nell’adunanza generale del Consiglio di Stato n. 4 del 29 Marzo 2001 (4).
A tale riguardo, nel caso di specie, in cui in un’area destinata dal PRG a verde attrezzato e collegamento viario, nella quale era già avvenuta l’approvazione della progettazione definitiva dell’opera nonché del suo finanziamento, il Tar Palermo ha inteso riconoscere la decorrenza del vincolo preordinato all’esproprio solo da un successivo atto di rinnovazione del procedimento approvativo dell’opera per mezzo dell’apposito inserimento della stessa nel piano triennale delle opere pubbliche. In altri termini, si è attribuita a tale pianificazione, generalmente ritenuta di puro valore programmatorio, una valenza attuativa rispetto alla conformazione urbanistica dettata dal PRG con effetto di vincolo preordinato all’esproprio.
Tale interpretazione estensiva, senza dubbio suggerita nel caso di specie dalla stretta continuità con l’opera preventivamente approvata sulla base del solo PRG, appare operare un bilanciamento di interessi, fra la parte pubblica e quella privata del procedimento espropriativo nettamente a favore della P.A.. Di fatto si opera un travalicamento dei limiti di efficacia dei vincoli di inedificabilità stabiliti dalle previsioni degli strumenti urbanistici di carattere generale, differentemente da quanto stabilito sin dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 29 Maggio 1968 e dalla legislazione di recepimento, successiva ad essa, a partire dalla legge 19 Novembre 1968 n. 1187.
Tale problema di coerenza sistematica, sicuramente tenuto in considerazione dal collegio giudicante palermitano, è stato superato grazie ad un riferimento, nemmeno troppo nascosto, alla disposizione dell’art. 11, comma 3, del TU espropri nella sua prima formulazione (D.Lgs 8 Giugno 2001 n. 325). Quest’ultima norma così riportava: “Qualora il vincolo preordinato all’esproprio sorga dall’inserimento dell’opera pubblica nel programma dei lavori, al proprietario va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento di approvazione del medesimo programma”. Da tale “pertugio” legislativo, eliminato successivamente con le modifiche apportate al TU espropri con il D. Lgs. 27 Dicembre 2002 n. 302, il Tar Palermo ha tratto uno spunto interpretativo ingegnoso fondato sulla riviviscenza o, meglio, sul combinato virtuale tra la suddetta norma pre TU espropri e l’attuale formulazione dell’art. 10 comma 1 del medesimo testo normativo; il riferimento è ovviamente alla parte della disposizione in cui si riconosce valore di vincolo preordinato all’esproprio ad “altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti variante al piano urbanistico”.
La suddetta impostazione, direttamente derivante da quanto affermato dal Consiglio di Stato nell’Adunanza Generale n. 4 del 2001, sortisce l’effetto particolarmente utile per la P.A. espropriante, di sfuggire alle strette maglie temporali relative al termine di efficacia quinquennale della dichiarazione di pubblica utilità.
La manovra evasiva compiuta dal Tar Palermo troverebbe giustificazione, nell’iter argomentativo della pronuncia in commento, nella particolare formulazione dell’art. 10 del TU espropri, il quale al fine della realizzazione di un opera pubblica non prevista dal Prg, pone sullo stesso piano, relativamente all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, l’iniziativa proprulsiva del soggetto pubblico e di quelli privati. Sostanzialmente, dalla possibilità di attivazione del privato il giudice siciliano fa discendere la mancanza del vincolo espropriativo e la presenza solo di una particolare conformazione urbanistica dell’area dettata dal PRG. In tale senso, il piano triennale delle opere pubbliche diventerebbe quell’intervento attuativo ulteriore rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico generale, con valore di vincolo preordinato all’esproprio, da cui far decorrere, nella fattispecie specifica, i termini della dichiarazione di pubblica utilità.
In questi termini, la pronuncia del Tar Palermo non appare convincente per un eccesso interpretativo a favore dell’interesse della P.A. a non vedersi decorrere i termini entro cui emettere il decreto d’esproprio, nei casi in cui gli interventi realizzativi dell’opera pubblica non siano stati in concreto attuati nei 5 anni dall’approvazione della progettazione definitiva della medesima.
Ritenere che, da un’opera approvata e finanziata in virtù di apposita previsione del PRG non sia scaturito il vincolo espropriativo e che questo sia sorto da un’atto successivo di natura quasi pacificamente programmatoria, in virtù di una mancata iniziativa dei privati in ordine alle attività realizzative della stessa, appare francamente una forzatura a danno della certezza dei diritti dei privati.
La posizione dei privati proprietari di immobili siti in un’area sottoposta ad una disciplina urbanistica quale quella del verde attrezzato, (che in via teorica non determina ex se per tali soggetti la perdita completa dello ius aedificandi), non può apoditticamente dirsi improduttiva di effetti negativi ove si pensi che, soprattutto dal punto di vista economico, i proprietari non hanno tutti la capacità di proporsi per la realizzazione – in luogo del soggetto pubblico - di opere coerenti con la predetta conformazione urbanistica.
Per tali considerazioni, appare pertanto difficile che la pronuncia in oggetto possa avere un concreto seguito in tal senso sebbene appaia auspicabile un chiarimento a livello di dottrina e della giurisprudenza d’appello. Non appare accettabile a livello generale, stante anche la mancata riproposizione dell’art. 11, comma 5, del D.lgs. 325/2001 nel TU espropri, riconoscere al piano triennale delle opere pubbliche il ruolo che ne deriva dalla sentenza in esame, anche perché l’adesione a tale impostazione implicherebbe, oltre a gravi incertezze in ordine alla natura e ai termini di efficacia dei vincoli urbanistici, la sussistenza di un margine di manovra per la P.A. sostanzialmente slegato dalle garanzie indennitarie del procedimento vincolistico.
1. Per la dottrina cfr.: FIALE, Diritto Urbanistico, Napoli, 1997; MENGOLI, Manuale di Diritto Urbanistico, Milano, 1992;RAFANELLI, I programmi pluriennali di attuazione degli strumenti urbanistici: un impegno difficile e decisivo per i comuni, in Nuova Rassegna, 1978, pag. 1953; SALVIA – TERESI, Diritto Urbanistico, Padova, 1986;
Per la Giurisprudenza cfr.: Tar Toscana, 28.09.1978 n. 528, in Trib. Amm. Reg. 1978, I, pag. 4293; C. Stato, Sez. V, 30.11.1982, n. 806, in Riv. Giur. Edilizia, 1983, I, pag. 60; C. Stato, Sez. IV, 6.4.1982, n. 226, in Riv. Giur. Edilizia, 1982, I, pag. 499; Tar Umbria, 01.10.2001, n. 499, in Trib. Amm. Reg., 2001, I, pag. 2681; C. Stato, Sez. IV, 14.12.2002, n. 6917, in Giust. Civ., 2003, I, pag. 3020; Tar Lombardia, Sez. II, 26.05.2003, n. 2380;
2. Cfr. : COLOMBO – PAGANO – ROSSETTI, Manuale di urbanistica, dai piani territoriali ai piani attuativi, Milano, 1985; MENGOLI, Id.; SALVIA – TERESI, Id.;
3. Cfr. C. Stato, Sez. IV, 30.09.1985, n. 413; C. Stato, Sez. IV, 06.04.1987, n. 206; Tar Sicilia, Sez. I, Catania, 24.07.1990, n. 573, in Giur. Amm. Sic., 1990, pag. 414;
4. Cfr. C. Stato, Ad. Gen. 29.03.2001 n. 4, in Cons.di Stato, I, 2, pag. 1891;