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Timestamp: 2019-08-22 23:25:39+00:00
Document Index: 269083969

Matched Legal Cases: ["l'article 138", 'art. 138', 'art. 21', "l'article 175", "l'article 175", 'art. 3', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 12', "l'article 138", "l'article 6", "l'article 9", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 8"]

(c) Berger-Levrault, 1979 [-> introduction] 4 - Les nouveaux parlementaires
L'apparition d'une assemblée composée, selon l'expression même des textes, de représentants des peuples des Etats réunis dans les communautés, constitue un événement important dans l'histoire des
institutions internationales. Elle marque une démocratisation du contenu de la notion de représentation : alors que les assemblées internationales classiques sont formées de délégués gouvernementaux, les membres de l'organe délibérant des Communautés européennes représentent les populations intéressées.
Ce souci de démocratisation a également incité les rédacteurs des traités à faire élire directement les représentants par les populations elles-mêmes - ce qui n'aura été possible que vingt-huit ans
après la signature du traité de Paris. En effet, tenant compte des difficultés aussi bien politiques que techniques d'un recours immédiat au suffrage universel direct, les auteurs des traités décidèrent que, dans un premier temps, les représentants seraient élus par les parlements nationaux en leur sein, se réservant la possibilité d'appeler, dans l'avenir, le corps électoral tout entier à désigner les membres de l'Assemblée.
La qualité de " parlementaire " que possèdent ceux-ci impliquait nécessairement l'octroi, à leur profit, d'un statut juridique particulier, plus proche de celui des parlementaires nationaux que de celui des délégués auprès d'une assemblée internationale.
A. L'élection au suffrage universel direct
La possibilité d'élire les représentants au suffrage universel direct fut insérée dans le traité instituant la CECA, au cours de la dernière phase des négociations, à la demande de l'Assemblée nationale
française. Cette demande était d'ailleurs conforme aux propositions
présentées par la délégation française au Congrès de l'Europe, tenu à La Haye en mai 1948.
Dans l'esprit des auteurs, cette requête avait pour but de contrebalancer l'influence que les gouvernements nationaux posséderaient dans la Communauté, à travers le conseil des ministres ; il fallait permettre aux parlements nationaux d'exprimer leur opinion sur la politique communautaire à l'Assemblée.
L'ancien article 21 du traité de Paris déclarait
On pouvait donc organiser l'élection directe, dans chaque pays, mais pas nécessairement dans tous. La mise en pratique de cette disposition pouvait dépendre d'initiatives gouvernementales, éventuellement par le recours à de simples décisions administratives.
En fait, une telle procédure aurait soulevé des problèmes de fond : le nombre de sièges à pourvoir était trop réduit pour que l'élection directe permette un réel contact entre l'électeur et l'élu ; le rôle de l'Assemblée était alors à la fois trop spécialisé et trop mal connu pour qu'une telle consultation puisse être effectuée avec succès.
Toutefois, une quinzaine de propositions de loi ont été déposées dans les parlements nationaux pour organiser ainsi l'élection directe sur une base nationale, dans l'attente d'une décision communautaire. En Italie, il s'est même agi d'une initiative populaire. En France, une proposition de loi enregistrée le 12 juin 1963 par le bureau de l'Assemblée nationale, stipulait
Art. 1. - Les élections du Parlement européen au suffrage universel direct, prévues par l'article 138 du traité de Rome, sont fixées au 9 mai 1965.
Art. 2. - Le gouvernement fera connaître avant le 31 décembre 1963 les modalités de ces élections dans le sens des propositions faites par le Parlement européen.
Art. 3. - En l'absence d'un accord des gouvernements entre eux, l'Assemblée désignera une commission chargée d'étudier les modalités d'une élection nationale au suffrage universel des représentants de la France au Parlement européen.
Des propositions similaires ont été déposées à nouveau le 28 mars 1968 et le 5 avril 1968. Il s'agissait donc de
faire élire par l'ensemble des citoyens les représentants au Parlement européen de l'un ou l'autre des pays membres, tout en respectant strictement les dispositions du traité, ce qui imposait que le Parle
ment national, de son côté, désigne formellement les mêmes représentants, en les choisissant parmi ses propres membres... Les systèmes imaginés pour réaliser ce tour de force se révélèrent politiquement médiocres ou juridiquement vulnérables (quand ils n'étaient pas critiquables à la fois sur les deux plans) 1.
En effet, comme le précise le rapport Vedel (p. 65), dans la mesure où de tels projets " nationalisent " les élections européennes,
on ne peut pas en attendre les mêmes effets intégrateurs que d'une opération électorale accomplie le même jour ou à la même époque dans tous les Etats membres. Une élection directe des députés européens opérée isolément dans l'un des Etats membres n'aurait pas d'effet sur la formation de partis européens et ne mobiliserait pas l'opinion publique su niveau de l'Europe. En outre, au sein du Parlement européen, les députés se différencieraient, non seulement par leur nationalité, mais par leur origine (suffrage direct ou indirect). Enfin, au moins dans certains des Etats membres, le nombre réduit de sièges à pourvoir rendrait difficile une représentation fidèle des forces politiques.
On adopta donc, jusqu'en juin 1979, le mode de désignation prévu par les traités de Rome (nouvel article 21-1 CELA, articles 138-1 CEE et 108-1 CEEA)
L'assemblée est formée de délégués que les Parlements sont appelés à désigner, en leur sein, selon la procédure fixée par chaque Etatmembre.
Cette procédure présente d'autant moins d'inconvénients que les Etats-membres, malgré la diversité de leurs institutions politiques (on compte des républiques unitaires, des monarchies constitutionnelles
et une république fédérale) connaissent tous le régime parlementaire et - à l'exception du Luxembourg - le bicaméralisme. En pratique, on a pu constater une assez grande diversité dans la désignation des représentants : choix par une seule chambre ou par les deux et, dans ce cas, dans une proportion égale ou inégale. Par exemple la formule retenue en France consistait à déléguer deux tiers de députés (vingt-quatre membres) et un tiers de sénateurs (douze membres). Pour les députés, la loi du 8 mars 1958 et les articles 25, 26 et 29 du règlement de l'Assemblée nationale stipulent que les ,candidats sont désignés à la représentation proportionnelle des groupes, les candidatures étant déposées par le président de chaque ,groupe - l'Assemblée devant procéder par scrutin à la nomination
1. R. Legrand-Lare, op. cit., p. 795.
de ses représentants si le nombre des candidats était supérieur à vingt-quatre.
Parmi les conséquences de ce mode de désignation, notons en particulier le changement fréquent de sa composition, voire du rapport des forces politiques ; car, si la durée du mandat était de deux ans, elle dépendait également de la durée des législatures nationales, le renouvellement s'effectuant en général après les élections législatives nationales.
Ayant compris que l'élection directe au niveau communautaire accroîtrait considérablement son prestige, l'Assemblée commune se prononça plusieurs fois en sa faveur, notamment
e dans sa résolution n° 22, adoptée -0 19 mai 1954 a, elle " prit acte, avec satisfaction, de la déclaration des six ministres des Affaires étrangères, en date du 4 mai 1954, selon laquelle les six gouverne
ments, aussitôt après l'entrée en vigueur de la Communauté européenne de défense " prendraient les dispositions nécessaires pour substituer à l'assemblée commune une assemblée élue au suffrage universel, en vue de renforcer le contrôle démocratique sur les Communautés européennes existantes ou en voie de création " ;
a dans sa résolution n° 27, adoptée le 2 décembre 1954 s, l'Assemblée commune demanda à son bureau de la saisir du projet de constitution d'un groupe de travail, chargé de lui faire rapport, entre
autres questions, sur " la procédure qui pourrait être proposée pour étudier les formules les plus opportunes et les plus efficaces, pour assurer l'élection au suffrage universel des membres de l'Assemblée ".
Un groupe de travail créé le 9 mai 1955 étudia la question, mais aucun projet ne fut présenté avant l'entrée en vigueur des traités de Rome. Ceux-ci stipulent (art. 138-3 CEE, 108-3 CEEA, ainsi que
le nouvel art. 21-3 CECA) que " l'Assemblée élaborera des projets en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ". Ce texte présente deux différences essentielles avec l'ancien article 21 CECA
o alors que celui-ci prévoyait que l'élection au suffrage universel pouvait avoir lieu immédiatement, les nouveaux textes n'envisagent cette possibilité que dans l'avenir : " l'Assemblée élaborera des projets... " ;
e tandis que l'ancien article 21 laissait chaque Etat libre d'organiser cette procédure par des règles internes particulières, les nou
2. JO de la Communauté, 9 juin 1954.
3. JO de la Communauté, 11 décembre 1954.
veaux textes mentionnent expressément que la procédure devra être " uniforme dans tous les Etats-membres ".
Le 22 octobre 1958, la commission des Affaires politiques de l'Assemblée décida de créer une sous-commission, présidée par M. Fernand Dehousse (socialiste belge), chargée d'étudier les problèmes posés par l'élection au suffrage universel direct. Les membres du groupe de travail ainsi constitué procédèrent à un examen détaillé de ces diverses questions et entreprirent, de juin à novembre 1959, une tournée des six capitales, afin de recueillir l'avis des personnalités politiques et des experts les plus qualifiés. Un projet fut adopté le 17 mai 1960 et transmis au conseil... qui s'empressa de l'oublier. Le contexte politique des années suivantes n'était certes pas favorable à un examen serein de cette question : querelles autour du plan Fouchet et, plus généralement, des conceptions " gaulliennes " de l'Europe (refus de la demande d'adhésion britannique en 1963, crise de 1965 avec six mois de " chaise vide " française au conseil...).
Le climat politique s'étant adouci en 1969, comme le confirma le " sommet " de La Haye, organisé à l'initiative du président Pompidou, l'Assemblée put ouvrir à nouveau un large débat sur la
question de son élection. Certains parlementaires souhaitaient engager devant la Cour de justice de Luxembourg une procédure contre le conseil, sur la base de l'article 175 CEE qui prévoit un recours en cas de carence d'une institution.
Le Parlement européen eut soin d'éviter un tel affrontement contentieux, peu propice à des développements fructueux, et se borna à inviter le conseil à " entreprendre, sans plus tarder, l'action requise par le traité concernant le projet du Parlement ", faisant incidemment allusion à l'article 175. Comme l'écrit R. Legrand-Lane dans un bel euphémisme : " il n'est pas certain que le Conseil en ait été effrayé ", mais il ne fut 'pas insensible, cette fois, à la prise de position du Parlement et il fit reprendre l'examen du projet de 1960 - qui, très rapidement, apparut n'être plus à jour. Son auteur, M. Dehousse, l'avait d'ailleurs laissé entendre lors du débat de mars 1969, indiquant qu'il ne considérait pas ce texte comme intangible
" Il est probable que nous ne l'écririons pas aujourd'hui comme nous l'avons écrit à l'époque ". Une modification apparut encore plus nécessaire, par la suite, compte tenu de l'élargissement de la Communauté.
A la fin de 1973, M. Schelto Patijn (socialiste néerlandais) fut chargé par la commission politique du Parlement européen de faire rapport à l'Assemblée sur un nouveau projet de convention. Avant
même que la séance plénière de l'Assemblée n'examine ces nouvelles
propositions, les neuf chefs d'Etat ou de gouvernement de la Communauté, réunis à Paris les 9 et 10 décembre 1974,
ont constaté que l'objectif, fixé par le traité, de l'élection au suffrage universel de l'Assemblée, devrait être réalisé le plus tôt possible. Sur ce point, ils attendent avec intérêt les propositions de l'Assemblée, sur lesquelles ils souhaitent que le conseil statue en 1976. Dans cette hypothèse, l'élection au suffrage universel direct devrait intervenir à partir de 1978. L'Assemblée se composant de représentants des peuples des Etats unis dans la Communauté, il est nécessaire que chaque peuple soit représenté d'une manière appropriée (...) Les compétences de l'assemblée seront élargies notamment par l'octroi de certains pouvoirs dans le processus législatif des Communautés.
Le Parlement adopta dès le 14 janvier 1975 son nouveau projet de convention sur l'élection directe, à une très large majorité de 106 voix : 35 démocrates-chrétiens, 34 socialistes, 12 libéraux, 17 conservateurs, 6 membres du groupe des démocrates européens de progrès et 2 non inscrits. Deux socialistes danois ont voté contre, tandis que 17 membres se sont abstenus : 9 communistes, 6 membres français du groupe des démocrates européens de progrès et 2 libéraux danois.
Lors de sa réunion des 16 et 17 juillet 1975,
le Conseil européen a invité le conseil (ministres des Affaires étrangères) à examiner le problème de l'élection de l'Assemblée parlementaire européenne au suffrage universel direct, tenant compte du projet élaboré par le Parlement et des éléments qui pourraient apparaître en cours d'examen, de façon à présenter au Conseil européen un rapport sur cette question avant la fin de l'année.
Les 1er et 2 décembre 1975, le conseil européen décidait que les premières élections de l'Assemblée au suffrage universel direct auraient lieu en mai-juin 1978 (le Royaume-Uni et le Danemark prévoyaient la possibilité de dispositions dérogatoires). Plusieurs questions restaient cependant en suspens
o la formule à retenir quant au nombre et à la répartition des sièges ;
o la date des élections (date unique dans les neuf pays) ;
o le maintien du double mandat des parlementaires, qui devient de plus en plus lourd (soixante jours de session plénière et un nombre bien plus élevé de réunions de commission au Parlement européen,
cent jours à l'Assemblée nationale française et quatre-vingt-six jours au Sénat français en 1977).
Le Conseil européen de Luxembourg, en avril 1976, parvint à un accord sur une date (mai-juin 1978) qui, finalement, ne put être
respectée. Le nombre et la répartition des sièges (cf. chap. 3) furent fixés lors du Conseil européen de Bruxelles, en juillet 1976. Enfin les conditions de l'élection furent arrêtées par le conseil le 20 septembre 1976 (cf. annexe 2)
o les représentants sont élus pour une période de cinq ans (art. 3) ; o des incompatibilités sont fixées (art. 6) ; toutefois, " la qualité de représentant à l'Assemblée est compatible avec celle de membre du Parlement d'un Etat membre " (art. 5) ; le cumul des mandats n'est donc ni interdit, ni imposé ;
o l'Assemblée ainsi élue élabore un projet de procédure électorale uniforme ; jusqu'à l'entrée en vigueur de celle-ci, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par des dispositions nationales (art. 7) ;
o l'élection a lieu à la date fixée par chaque Etat membre au cours d'une période débutant le jeudi matin et s'achevant le dimanche immédiatement suivant (art. 9) 4 ; les élections ultérieures ont lieu au cours de la période correspondante de la dernière année de la période quinquennale de durée du mandat (art. 10) ;
o jusqu'à l'entrée en vigueur de la procédure uniforme, chaque Etat-membre adopte les dispositions appropriées pour pourvoir les sièges devenus vacants (art. 12).
Outre les questions liées au cumul des mandats (qui seront examinées dans la deuxième partie de ce chapitre) et à la procédure électorale uniforme (cf. chap. 6), celle de la date appelle quelques
remarques complémentaires : le Parlement européen était attaché au principe de la date unique pour toute la Communauté, ce principe étant associé à la notion de mandat spécifiquement européen de durée uniforme, comme à celle d'assemblée homogène, sans renouvellements partiels. Et si le temps d'ouverture du scrutin s'étend sur une période de quatre jours, c'est uniquement pour respecter les usages nationaux : les élections britanniques ont généralement lieu le jeudi, les françaises le dimanche, etc. La date du jeudi 7 juin 1978 a ainsi été retenue par le Danemark, l'Irlande et le RoyaumeUni ; celle du vendredi 8 juin par les Pays-Bas et celle du dimanche 10 juin par les autres Etats-membres. Seule exception à cette unité de date : une réserve danoise (que les autorités de ce pays souhaitaient d'ailleurs rendre plus restrictive), annexée à l'Acte, aux termes de laquelle " les autorités danoises peuvent déterminer les dates
4. C'est par une décision du conseil du 25 juillet 1978 que cette période a été fixée, pour la première élection, du 7 au 10 juin 1979 (journal officiel des Communautés, n° L 205 du 29 juillet 1978).
auxquelles il sera procédé, au Groenland, aux élections des membres de l'Assemblée ".
Une seconde réserve, également annexée à l'Acte, précise que " le Royaume-Uni appliquera les dispositions du présent acte uniquement en ce qui concerne le Royaume-Uni ", ce qui, en fait, exclut les îles anglo-normandes.
Mais cet acte, une fois adopté par le conseil, n'est pas exécutoire pour autant ; il se distingue en cela des règlements et décisions communautaires, qui sont " directement applicables " dans les Etats
membres (cf. chap. 2) et s'assimile, en pratique, à une convention diplomatique traditionnelle, comme le prévoyait l'article 138-3
Le conseil statuant à l'unanimité arrêtera les dispositions dont il recommandera l'adoption par les Etats-membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
Cette procédure exigeait donc l'accord dans tous les Etats-membres, tant de l'exécutif (unanimité au sein du conseil), que du légis
latif (adoption par les Parlements des lois de ratification). La ratification est intervenue aux dates suivantes
L'accord, après tant d'années, sur le principe comme sur les modalités de cette élection, ne constitue pas l'aboutissement d'un processus, mais un point de départ. C'est maintenant que se posent les questions de fond : il ne s'agit plus de savoir si ce Parlement sera élu, ni quand, ni comment ; il s'agit de savoir ce qu'il sera et ce qu'il fera, quelle place il tiendra dans le processus d'intégration européenne. Ces questions font essentiellement l'objet de la troisième partie de cet ouvrage, qui traite des compétences et pouvoirs de l'Assemblée. Mais les réponses qui leur seront données dépendent largement de données politiques et juridiques de base concernant aussi bien la structure et l'organisation du Parlement européen lui-même (cf. chap. 5) que les rapports de celui-ci avec l'ordre interne des Etats-membres (cf. chap. 6).
Elles dépendent également de ce que seront, dans les années à venir, ces " nouveaux parlementaires " qui, plus nombreux, plus disponibles, plus proches de leurs mandants, pourront jouer un rôle déterminant. Et, si leur statut n'est pas fondamentalement modifié par l'élection directe, il prend toute sa signification avec ce nouveau mode de désignation.
loi Adoption Dépdt
de ratification instruments
(convention du de ratification
20 septembre 1976) (notification
au conseil)
Belgique Chambre des
représentants 8 décembre 1977 5 avril 1978
Sénat 23 février 1978
Danemark Folketing 2 décembre 1977 6 janvier 1978
Allemagne Bundestag 17 juin 1977
Bundesrat 24 juin 1977 17 septembre 1977
France Assemblée
nationale 16 juin 1977 23 juin 1978
Sénat 24 juin 1977
Irlande Dail 30 novembre 1977 16 décembre 1977
Seanad 9 décembre 1977
Italie Chambre des
députés 17 février 1978
Sénat 24 mars 1978 6 juin 1978
Luxembourg Parlement 5 juillet 1977 19 janvier 1978
Pays-Bas 2° Chambre 23 juin 1977
1re Chambre 28 juin 1977 30 mars 1978
Royaume-Uni House of Commons 16 février 1978
House of Lords 4 mai 1978 12 juin 1978
"Royal assent" 5 mai 1978
B. Le statut des représentants
Avant comme après leur élection au suffrage universel, qu'ils assurent une représentation indirecte ou directe, les membres de l'assemblée ont toujours été définis comme les " représentants des
peuples des Etats réunis dans la Communauté " (articles 20 CECA, 137 CEE et 107 CEEA. On peut donc admettre que, par ces mots, la notion moderne de représentation, telle qu'elle figure dans le droit constitutionnel des Etats-membres, est aussi incorporée dans les traités. Le caractère représentatif du Parlement européen le distingue des assemblées des organisations internationales classiques et justifie l'octroi à ses membres d'un statut juridique particulier qui assure leur indépendance, notamment vis-à-vis des organes nationaux.
L'élection des membres du Parlement européen par leurs collègues des Parlements nationaux rendait malaisée la détermination exacte de leur statut. Les traités eux-mêmes, qui parlent tantôt de
" représentants " 5, tantôt de " délégués " 6, ne sont pas d'une parfaite précision juridique. Certes le fait que ces représentants soient désignés par les Parlements nationaux " en leur sein ", implique néces
5. Art. 137 CEE, 107 CEEA et 20 CECA.
6. Art. 138-1 CEE, 108-1 CEEA et 21-1 CECA.
sairement qu'ils soient tous des " parlementaires " titulaires, comme tels, d'un mandat national. Sans doute peut-on admettre aussi que, du fait de l'élection, vienne s'ajouter à celui-ci un mandat " supranational " qui fonde juridiquement le pouvoir des représentants d'accomplir certains actes de la fonction parlementaire, dans le cadre tracé par les traités instituant les Communautés. Le recours aux notions pourtant différentes de " représentation ", de " délégation " et de " mandat ", conformément à la théorie classique française du droit constitutionnel, fournit donc quelques " relais " sur la voie d'une explication satisfaisante, mais ces affirmations font aussi surgir maintes autres questions, notamment quant à la nature juridique et aux caractères particuliers de ce mandat supranational.
Bien évidemment, les représentants ne peuvent en aucun cas être assimilés à des délégués que les gouvernements envoient, dans les assemblées internationales, pour les représenter : les membres du
Parlement européen ne tiennent pas leurs pouvoirs d'une nomination gouvernementale et ne sont, en aucun cas, tenus de répondre de leurs activités devant leur gouvernement national.
En dépit du mode initial d'élection indirecte, il serait tout aussi erroné de considérer les représentants comme des " mandataires " des Parlements nationaux eux-mêmes. En fait, le système de l'élection
par ceux-ci n'a été adopté qu'à titre transitoire, en raison de l'impossibilité toute temporaire de recourir au suffrage universel direct. En outre, la théorie du mandat est en contradiction avec l'indépendance dont jouissent les représentants vis-à-vis des Parlements nationaux. Selon cette théorie, le mandant peut, en effet
o limiter le mandat qu'il donne ; or, en fait, les Parlements nationaux se bornent à élire les membres du Parlement européen, remplissant ainsi une fonction qui leur est attribuée par les traités ;
mais ils n'ont aucune compétence pour fixer une limite quelconque ratione temporis ou ratione materiae aux pouvoirs des représentants ; o tracer d'avance la conduite du mandataire ; or on constate que les membres du Parlement européen ne reçoivent aucune directive des Parlements nationaux. Dans leurs interventions comme dans leurs votes, les représentants sont complètement indépendants de ceux-ci. Inversement, ils ne sont pas tenus - comme tout mandataire - de rendre compte de leur mission, n'étant ni individuellement, ni collectivement responsables devant leur Parlement national ;
o révoquer le mandataire qui outrepasse son mandat ; mais sur ce point encore, aucune disposition des traités ou du règlement intérieur ne confère un tel pouvoir aux Parlements nationaux.
La formule " représentants des peuples " est caractéristique : les rédacteurs des traités ont eu soin, en effet, de ne pas dire " représentants du peuple ", car une telle expression n'eût été juridiquement
et politiquement exacte que dans l'hypothèse de la création d'un Etat fédéral européen ; or tel n'est manifestement pas le cas. Cet état de " représentants des peuples " a trouvé son prolongement naturel dans l'élection au suffrage universel direct.
Cette élection directe a permis également de résoudre les problèmes liés à la durée du mandat et à son point de départ, ainsi que la question de la suppléance. En effet le double mandat, national et européen, est la source d'obligations très absorbantes. Les travaux du Parlement européen nécessitent des déplacements fréquents, s'ajoutant aux contraintes du mandat national. L'absence de synchronisation des travaux des divers parlements nationaux aggrave encore la situation. II en résulte que le Parlement européen souffre parfois d'un absentéisme d'autant plus nuisible, avant l'élection directe, que son effectif était déjà faible. C'est pourquoi les petits Etats de la Communauté ont demandé soit une augmentation du nombre de leurs représentants, soit - solution subsidiaire - la création de suppléants, comme à l'assemblée consultative du Conseil de l'Europe et à celle de l'UEO.
La question s'était posée lors des négociations qui précédèrent la signature des traités, mais elle fut, en 1952 comme en 1957, résolue par la négative. En effet, outre qu'il est difficile de concilier la
suppléance avec la nécessité de donner aux travaux d'une assemblée politique une indispensable continuité, une telle solution n'est pas conforme à l'esprit des traités et on peut se demander si la nécessaire responsabilité de l'élu vis-à-vis de l'électeur se trouve respectée par l'existence de suppléants. En définitive, l'adoption d'un système de suppléance, quelles qu'en soient les modalités, n'aurait été qu'un pis-aller destiné à pallier les inconvénients résultant du cumul des mandats et de l'insuffisance des effectifs du Parlement européen. L'élection directe résout partiellement la question, puisqu'elle s'accompagne d'un accroissement des effectifs ; quant au double mandat, l'acte du 20 septembre 1976 ne tranche pas : -il l'autorise sans le rendre obligatoire.
En fait, cette solution de compromis s'imposait, tout au moins dans un premier temps. On a vu les inconvénients du double mandat, notamment la surcharge de travail qu'il implique. Mais le mandat
unique comporte, de la même façon, des désavantages. En premier lieu, il risque de distendre les liens entre le Parlement européen et les parlements nationaux : les parlementaires européens seraient privés des contacts qu'ils ont avec leurs collègues dans les assemblées natio-
nales et seraient ainsi moins bien informés des problèmes de chaque Etat-membre ; inversement, les parlementaires nationaux seraient incités à se montrer méfiants à l'égard de leurs collègues européens et éventuellement à contrecarrer le développement de l'intégration européenne, qui ne peut se poursuivre sans eux ni malgré eux. En outre, la procédure du mandat unique risque de favoriser l'élection d'experts et, par là, d'aboutir à l'instauration d'une technocratie : on peut craindre, en effet, qu'en considération des questions souvent techniques que le Parlement européen est appelé à discuter, le corps électoral ne préfère donner sa confiance à des spécialistes plutôt qu'à des hommes politiques ; de plus, dans l'état actuel de l'intégration européenne, un mandat uniquement européen risquerait d'apparaître à certains hommes politiques comme un obstacle à la poursuite d'une carrière politique nationale - laquelle suppose une " présence " auprès des électeurs, notamment dans une circonscription (ce que ne permettrait pas un mandat européen unique), accroissant ainsi la " technocratisation " du recrutement de l'Assemblée (mais, inversement, on doit noter que le double mandat, obligatoire dans la période antérieure à l'élection directe, a permis aux fonctionnaires de l'assemblée d'acquérir une grande influence, du fait de leur permanence).
La coexistence de parlementaires investis du seul mandat européen - donc plus disponibles - et de représentants des parlements nationaux - assurant un lien avec la classe politique nationale -
constitue donc, tout au moins dans un premier temps, une solution équilibrée. Après quelques années d'expérience, l'Assemblée pourra se prononcer sur cette question du cumul des mandats, compte tenu de son évolution propre et de l'éventuel changement des mentalités vis-à-vis des questions européennes.
D'autres incompatibilités ont dû être prévues. Ainsi, aux termes de l'article 6 de l'Acte du 20 septembre 1976, la qualité de membre de l'Assemblée n'est pas compatible avec celle de
o membre du gouvernement d'un Etat-membre ;
o membre de la commission des Communautés européennes;
o juge, avocat général ou greffier de la Cour de justice des Communautés européennes ;
o membre de la Cour des comptes des Communautés européennes; o membre du comité consultatif de la CECA ou membre du comité économique et social de la CEE et de la CEEA ;
o membre de comités ou organismes créés en vertu ou en application des traités instituant les Communautés en vue de l'administration de fonds communautaires ou d'une tâche permanente et directe de gestion administrative ;
o membre du conseil d'administration, du comité de direction ou employé de la Banque européenne d'investissement;
o fonctionnaire ou agent en activité des institutions des Communautés européennes ou des organismes spécialisés qui leur sont rattachés.
Enfin, tout statut comporte, pour son bénéficiaire, l'octroi de certains droits et privilèges et l'imposition d'obligations déterminées. Or, manifestement, les rédacteurs des traités n'ont voulu assimiler les représentants ni à de véritables parlementaires, ni à d'authentiques agents internationaux ; ils ont donc établi un statut, de contenu hybride, reflet de l'ambiguïté fondamentale qui caractérise la nature même du Parlement européen. Les dispositions applicables figurent dans le Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes annexé au traité de 1965 instituant un conseil unique et une commission unique (et initialement annexé aux traités de Paris et de Rome).
Selon l'article 9 du protocole, les membres du Parlement européen ne peuvent être recherchés, détenus ou poursuivis, en raison des opinions ou votes émis par eux dans l'exercice de leurs fonctions. Cette première immunité est conforme au droit parlementaire commun des Etats-membres.
En outre, en vertu de l'article 10, pendant la durée des sessions de l'Assemblée, les représentants bénéficient
o sur leur territoire national, des immunités reconnues aux membres du Parlement de leur pays ; solution d'autant plus normale que, dans un premier temps, en raison de leur mode d'élection, les membres de l'assemblée étaient tous des parlementaires ;
o sur le territoire de tout autre Etat-membre, de l'exemption de toutes mesures de détention et de toute poursuite judiciaire.
Le dernier alinéa de l'article 10 précise que cette immunité couvre également les représentants lorsqu'ils se rendent au lieu de réunion de l'assemblée ou en reviennent ; qu'elle ne peut être invoquée dans le cas de flagrant délit et qu'elle ne peut non plus mettre obstacle au droit de l'assemblée de lever l'immunité d'un de ses membres.
Quant aux privilèges, l'article 8 du protocole déclare qu' " aucune restriction d'ordre administratif ou autre n'est apportée au libre déplacement des membres de l'assemblée se rendant au lieu de réunion
de celle-ci ou en revenant ". En outre, les membres de l'assemblée se voient accorder, en matière de douane et de contrôle des changes o par leur propre gouvernement, les mêmes facilités que celles reconnues aux hauts fonctionnaires se rendant à l'étranger en mission officielle temporaire ;
o par les gouvernements des autres Etats-membres, les mêmes facilités que celles reconnues aux représentants de gouvernements étrangers en mission officielle temporaire.
L'application de ces dispositions suppose naturellement que les représentants soient capables de prouver leur qualité dans les Etatsmembres des communautés. Or ils sont mal armés pour le faire dans l'attente de l'adoption d'un véritable passeport européen, valable pour tous les citoyens, l'idée d'un passeport communautaire de service fut émise, mais certains Etats refusèrent. Finalement, l'Assemblée elle-même délivra à ses membres un " laisser-passer " qui leur permet de se prévaloir, au cours de leurs déplacements, des privilèges et immunités que leur accorde le protocole.
Ainsi, juridiquement, le statut des représentants n'est pas sensiblement modifié par le changement de leur mode de désignation. Politiquement, par contre, créant une " légitimité européenne " ren forçant l'autorité du Parlement européen, l'élection directe accentuera son caractère démocratique, démentant ainsi la constatation du rapport Vedel (p. 35) selon laquelle " l'Europe a sa " majorité silencieuse " ; elle est, comme les autres, peu efficace ".
Et, comme l'écrivait en 1977 M. Altiero Spinelli, ancien viceprésident de la commission des Communautés
La Communauté est une pièce dont les acteurs ont été jusqu'à présent une bureaucratie européenne, des sections de bureaucraties nationales, quelques hommes d'Etats nationaux (les ministres des conseils) et européens (les commissaires), quelques parlementaires sans mandat précis, quelques juges. Ces acteurs jouent en vase clos, dans des débats presque tous secrets, autour de compromis secrets, sans contact avec l'opinion publique, sans engagement des sentiments populaires et des forces politiques.
Avec l'élection directe du Parlement européen, un nouvel acteur montera sur la scène ; une assemblée qui se considérera et sera dotée d'une légitimation européenne, dont l'élection aura engagé les partis, dont les membres sauront que dans cinq ans ils devront briguer leur réélection. La perspective s'ouvrira de carrières politiques européennes, donc d'un double courant d'influences réciproques entre électeurs et élus. Les problèmes et les besoins à dimension européenne auront enfin à leur disposition des instruments qui leur permettront de prendre forme politique et de s'exprimer 7.
7. Revue Pouvoirs, a° 2/1977: Le Parlement européen. PUF, Paris, p. 12.