Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2008&numero=128
Timestamp: 2018-05-22 00:35:57+00:00
Document Index: 6783923

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 2', 'art. 77', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 18', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 77', 'art. 23', 'art. 18', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ']

Sentenza 128/2008 (ECLI:IT:COST:2008:128)
Udienza Pubblica del 29/01/2008; Decisione del 16/04/2008
Deposito del 30/04/2008; Pubblicazione in G. U. 07/05/2008 n. 20
Norme impugnate: Art. 2, c. 105° e 106°, del decreto legge 03/10/2006, convertito in legge 24/11/2006, n. 286.
Massime: 32355 32356 32357 32358 32359
Atti decisi: ord. 665/2007
SENTENZA N. 128 ANNO 2008
1. – Investito del ricorso per decreto ingiuntivo, proposto il 9 febbraio 2007 dai proprietari del teatro Petruzzelli di Bari per il conseguimento, da parte della Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, della somma corrispondente ad una indennità pari al 25 per cento del canone di concessione, prevista dal Protocollo di intesa stipulato tra le parti il 21 novembre 2002, il Presidente del Tribunale di Bari ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006, nel testo sostituito, in sede di conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), in riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 262 del 2006, come sostituito dall'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge, introdotto dalla relativa legge di conversione n. 286 del 2006, – osserva il rimettente – ha previsto che «al fine di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla entrata in vigore del presente decreto, il Comune di Bari acquista la proprietà dell'intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso, condizioni e diritti di terzi», aggiungendo che «con uno o più provvedimenti, il prefetto di Bari determina l'indennizzo spettante ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di espropriazioni, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata immissione del Comune di Bari nel possesso dell'intero immobile, da trasferire nella proprietà comunale ai sensi del comma 105».
L'esproprio per via legislativa è previsto da una disposizione inserita nel decreto collegato alla legge finanziaria 2007, decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, recante «Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria».
Sotto il profilo formale, il rimettente osserva che nessun collegamento sarebbe ravvisabile tra il preambolo del decreto-legge – che evidenzia la «straordinaria necessità ed urgenza di interventi di carattere finanziario per il riequilibrio dei conti pubblici nonché di misure per il riordino di settori della pubblica amministrazione» – e la previsione dell'esproprio del Teatro Petruzzelli, la quale, secondo la relazione di accompagnamento alla legge di conversione, è tesa a spostare all'anno 2010 la applicazione delle norme generali sulle fondazioni lirico-sinfoniche per la Fondazione del Petruzzelli di Bari, come previsto nella legge istitutiva, per consentire alla Fondazione stessa di organizzare la produzione in maniera più efficiente, finalità in relazione alla quale si è ritenuto, semplicemente, di disporre l'acquisto della proprietà del teatro a favore del Comune, salvo l'indennizzo spettante ai proprietari. In definitiva, il collegamento formale dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica, non solo non sarebbe individuabile, ma neppure è in un modo o nell'altro indicato.
Sotto il profilo sostanziale – osserva il rimettente – che riguardo alla finalità indicata dalla premessa della norma «di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il Teatro Petruzzelli di Bari», lo scopo di riorganizzare la attività di una Fondazione lirica, intervenendo anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito locale; e che la ripresa dell'attività culturale non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle attività teatrali, e quindi alla esigenza di convertire in proprietà pubblica quella dei privati.
Analogamente, nei lavori preparatori della legge di conversione, la giustificazione in generale della eterogeneità delle norme inserite nel decreto-legge è basata sulla affermazione che tutte le disposizioni concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio: esigenza cui non attiene in alcun modo la disposizione relativa al teatro Petruzzelli. E, del resto, quando si è tentato di giustificare in modo specifico la norma che dispone l'esproprio del teatro, si è dovuto riconoscere che la stessa è stata introdotta per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una «migliore fruizione del bene da parte della collettività», così ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di bilancio, ma anche l'assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata.
2. – Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale si sono costituiti Messeni Nemagna Maria, Messeni Nemagna Teresa, Messeni Nemagna Chiara, Messeni Nemagna Mariarosalba, Messeni Nemagna Stefania, Metteo Nunziata, proprietarie espropriate del teatro Petruzzelli, ricorrenti per ingiunzione nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della questione sollevata dal Presidente del Tribunale di Bari.
Nella specie sarebbe evidente la mancanza di qualsiasi nesso tra la «straordinaria necessità ed urgenza di interventi di carattere finanziario», genericamente menzionata nel preambolo del decreto-legge, e i contenuti dell'art. 18 dello stesso, richiamati nella relazione di accompagnamento del disegno di legge di conversione.
3. – Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito della questione sollevata.
La Corte costituzionale – si ricorda nella memoria – può sindacare la carenza dei presupposti della decretazione d'urgenza, ove ciò risulti «evidente» come ha ritenuto nella sentenza n. 171 del 2007, e si argomenta nel senso che l'evidenza nella specie difetterebbe, sottolineandosi inoltre che la citata sentenza ha precisato che il controllo della Corte «non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione, in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti». Lo scrutinio circa i presupposti della decretazione d'urgenza deve dunque avvenire con «largo margine di elasticità»: il che spiega che il difetto dei presupposti sia stato riconosciuto (a parte la sentenza n. 171) una sola volta in presenza del distinto fenomeno della reiterazione dei decreti-legge non convertiti (sentenza n. 360 del 1996).
4. – Nel giudizio incidentale è intervenuta ad adiuvandum Messeni Nemagna Vittoria, la quale, pur non essendo parte nel giudizio di merito, dichiara di essere portatrice di interessi tali da legittimare l'intervento davanti alla Corte costituzionale, assumendo che il suo interesse – l'interveniente è contitolare del diritto di proprietà sui beni materiali ed immateriali costituenti l'azienda teatrale e cinematografica del Teatro Petruzzelli – inerisce immediatamente al rapporto sostanziale e che su tale rapporto un'eventuale pronuncia di accoglimento eserciterebbe influenza diretta.
Nonostante ciò, la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli ha intrapreso iniziative mediante la divulgazione al pubblico del marchio «Teatro Petruzzelli» allo specifico fine di sovvenzioni pubbliche e sponsorizzazioni, spendendo la qualità del prodotto dell'azienda-teatro, pur sapendo di non poterne disporre. Il Protocollo, infatti, recepito dalla legge n. 310 del 2003, lasciava alla proprietà l'uso del marchio fino alla data di decorrenza della concessione. La Fondazione ha inoltre subdolamente fiancheggiato l'iniziativa patetica e indecente dell'esproprio, che non vale a cancellare i rapporti costituiti con il protocollo del 21 novembre 2002.
Precedenti pronunce giurisdizionali hanno riconosciuto da un lato legittima ed ammissibile, sotto il profilo giuridico, la registrazione del marchio del Teatro Petruzzelli in quanto «azienda di rilievo pubblicistico», dall'altro che le prerogative ad esso inerenti appartengono ala proprietà privata del complesso immobiliare.
In conclusione, la legittimazione a chiedere ed ottenere sovvenzioni per l'organizzazione e la gestione delle attività artistiche d'interesse pubblico del Teatro, – rileva l'interveniente – spetta esclusivamente alla proprietà privata dell'azienda e del marchio.
5. – Nell'imminenza dell'udienza, Messeni Nemagna Maria, Messeni Nemagna Teresa, Messeni Nemagna Chiara, Messeni Nemagna Mariarosalba, Messeni Nemagna Stefania, Metteo Nunziata, ricorrenti nel giudizio a quo e costituite nel giudizio incidentale, hanno presentato memoria, nelle quali hanno replicato alle deduzioni dell'Avvocatura generale.
6. – Anche l'Avvocatura generale ha presentato memoria in cui ha ribadito le sue argomentazioni ed ha contestato l'ammissibilità dell'intervento della Messeni Nemagna
1. – Il Presidente del Tribunale di Bari dubita, in riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006, nel testo sostituito, in sede di conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), nella parte in cui hanno disposto l'esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di Bari.
2. – La questione proposta riguarda detta espropriazione in quanto disposta con provvedimento legislativo (decreto-legge, poi convertito), nell'asserita assenza dei presupposti straordinari di necessità ed urgenza della decretazione da parte del Governo, di cui all'invocato parametro costituzionale, con conseguente vizio della relativa legge di conversione.
Ai fini che rilevano nella presente sede, è sufficiente ricordare che in data 21 novembre 2002, la Regione Puglia, la Provincia ed il Comune di Bari, sottoscrissero, con i proprietari del teatro, un Protocollo di intesa che prevedeva l'impegno dei suddetti enti per l'importo di 16,5 milioni di euro, da aggiungersi ad ulteriori 5 milioni, a valere sui fondi del gioco del lotto del Ministero dei beni ed attività culturali per il 2003, per interventi di ricostruzione definitiva, nonché il pagamento di ulteriori 500.000 euro annui a titolo di canone, per i successivi 40 anni a partire dal quarto anno successivo all'intesa, conservando la famiglia la proprietà del bene. Con la legge 11 novembre 2003, n. 310 (Costituzione della «Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari», con sede in Bari, nonché disposizioni in materia di pubblici spettacoli, fondazioni lirico-sinfoniche e attività culturali), venne costituita la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, incaricata della organizzazione degli spettacoli, nella loro graduale ripresa; che con l'art. 18 del decreto-legge n. 262 del 2006 (collegato alla finanziaria 2007), convertito in legge n. 286 del 2006 (art. 2 comma 105), venne disposto l'esproprio.
3. – Nel giudizio innanzi a questa Corte è intervenuta Vittoria Messeni Nemagna, non compresa tra i ricorrenti per il decreto ingiuntivo nel giudizio a quo, che, allegando la propria qualità di comproprietaria del teatro, ha insistito per l'accoglimento della questione proposta.
4. – L'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 262 del 2006 prevede che «al fine di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla entrata in vigore del presente decreto, il Comune di Bari acquista la proprietà dell'intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso, condizione e diritti di terzi», aggiungendo che «con uno o più provvedimenti, il prefetto di Bari determina l'indennizzo spettante ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di espropriazioni, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il Prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata immissione del Comune di Bari nel possesso del Teatro medesimo».
Quest'ultima frase è sostituita da «Il Prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata immissione del Comune di Bari nel possesso dell'intero immobile, da trasferire nella proprietà comunale ai sensi del comma 105», nel testo dell'art. 2, comma 106, dello stesso decreto-legge, nel testo sostituito, in sede di conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, che per il resto, ai commi 105 e 106, riproduce esattamente la formula dell'originario art. 18.
È sembrato al rimettente ricorrere in concreto quella situazione di assoluta evidenza della mancanza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, che giustifica il sindacato della Corte costituzionale in ordine alla legittimità del decreto-legge, ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost.
5. – La questione è ammissibile, anche se proposta in sede di procedimento sommario, trattandosi pur sempre di un «giudizio» (sia pure in fase sommaria) la cui esistenza costituisce, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, l'unico presupposto oggettivo di legittimazione per dare origine all'incidente di costituzionalità (sentenze n. 177 del 1981 e n. 163 del 1977).
6. – Non è fondata l'eccezione, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, relativa al sopravvenuto venir meno dell'interesse alla declaratoria di illegittimità costituzionale, per essere stato il decreto-legge n. 262 del 2006 abrogato dalla legge di conversione.
Seppure è vero che l'allegato alla legge di conversione n. 286 del 2006, recante le modifiche al decreto-legge, si conclude con l'espressa soppressione degli articoli da 3 a 47 del decreto, si deve, però, tenere presente che l'articolo 2, comma 105, dello stesso decreto-legge nel testo sostituito dalla legge di conversione, riproduce testualmente l'art. 18 del decreto-legge n. 262 del 2006, aggiungendo soltanto che oggetto dell'esproprio è l'«intero» immobile; ed inoltre che il nuovo testo fa comunque parte delle «modificazioni apportate in sede di conversione al decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262» (così il titolo dell'allegato, cui si richiama l'art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006 nell'atto di convertire il decreto), e che, in particolare, il testo del comma 104 dispone che l'esproprio decorre «dalla data di entrata in vigore del presente decreto»: con il che resta stabilito l'effetto espropriativo fin dalla data della decretazione d'urgenza.
7. – Parimenti infondata è l'altra eccezione dell'Avvocatura generale, relativa alla inapplicabilità della norma censurata, che determinerebbe l'irrilevanza della questione.
8. 1. – Questa Corte, con recente pronuncia (sentenza n. 171 del 2007), nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di un decreto-legge, convertito in legge con modificazioni, per difetto dei requisiti di cui all'art. 77, comma secondo, della Costituzione, ha affermato, richiamando una precedente decisione (sentenza n. 29 del 1995), che la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell'àmbito applicativo costituzionalmente previsto.
La stessa sentenza ha altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità «deve svolgersi su un piano diverso» rispetto all'esercizio del potere legislativo, in cui «le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti», avendo «la funzione di preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali tale compito è predisposto»; ha aggiunto che «il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità» deve «risultare evidente», e che tale difetto di presupposti, «una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge» ed ha escluso, con ciò, l'eventuale efficacia sanante di quest'ultima, dal momento che «affermare che tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie».
8.2. – Tutto ciò premesso, occorre verificare, alla stregua degli indici intrinseci ed estrinseci delle norme censurate, se risulti evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza di provvedere.
L'epigrafe del decreto reca l'intestazione «Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria» ed il preambolo è così testualmente formulato: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di interventi di carattere finanziario per il riequilibrio dei conti pubblici, nonché di misure per il riordino di settori della pubblica amministrazione [….]».
In particolare, riguardo alla finalità, indicata dalla norma nella sua premessa, «di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari», la riorganizzazione dell'attività di una fondazione lirica, che intervenga anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito locale; e la ripresa dell'attività culturale non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle attività teatrali, e quindi alla esigenza di convertire in proprietà pubblica quella dei privati.
Analogamente, nei lavori preparatori della legge di conversione, la giustificazione in generale della eterogeneità delle norme inserite nel decreto-legge è basata sulla affermazione che tutte le disposizioni concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio: esigenza cui non attiene in alcun modo la disposizione relativa al teatro Petruzzelli. Quando si è tentato di giustificare in modo specifico la norma che dispone l'esproprio del teatro, si è dovuto riconoscere, che la stessa è stata introdotta per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una «migliore fruizione del bene da parte della collettività», così ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di bilancio, ma anche l'assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata.
ordinanza letta all'udienza del 29 gennaio 2008
dichiara ammissibile l'intervento di Messeni Nemagna Vittoria