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Timestamp: 2017-09-20 09:47:31+00:00
Document Index: 88302

Matched Legal Cases: ['art. 202', 'art. 41', 'art. 49', 'art. 2', 'art. 41', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 26', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 49', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 204', 'art. 32', 'art. 41', 'art. 202', 'art. 37', 'art. 41', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 41', 'art. 35', 'art. 37']

LE PROCEDURE TECNICHE, AMMINISTRATIVE E FINANZIARIE ADOTTATE - PDF
LE PROCEDURE TECNICHE, AMMINISTRATIVE E FINANZIARIE ADOTTATE
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Brigida Verde
1 LE PROCEDURE TECNICHE, AMMINISTRATIVE E FINANZIARIE ADOTTATE DALLE AMMINISTRAZIONI LOCALI PER DARE ATTUAZIONE AL PROGRAMMA ESECUTIVO DEGLI INVESTIMENTI (PEI) PER LA REALIZZAZIONE DELLE INFRASTRUTTURE SUL TERRITORIO Sommario: 1. La finanza di progetto nell ordinamento giuridico finanziario italiano 2. Le aree di intervento e le finalità della finanza di progetto 3. Le decisioni di politica strutturale e le scelte pubbliche locali 4. Un analisi delle fonti di finanziamento come mezzo per l attuazione delle decisioni dell ente locale 5. La procedura di stipula dei mutui con il metodo dell affidamento bancario 6. La stipula dei mutui con la Cassa Depositi e Prestiti 7. La procedura di autofinanziamento da parte degli enti locali 8. analisi degli altri strumenti finanziari alternativi 9. L effetto delle fonti di finanziamento sull iniziativa di sviluppo delle infrastrutture 10. Le procedure tecniche ed amministrative previste dagli artt. da 37- bis a 37-novies della Legge quadro sui lavori pubblici 11. Considerazioni finali sull effetto delle scelte di finanziamento per l attuazione delle decisioni pubbliche degli enti locali. 1. LA FINANZA DI PROGETTO NELL ORDINAMENTO GIURIDICO-FINANZIARIO ITALIANO L esigenza di provvedere ad un programma di investimenti per la realizzazione di infrastrutture è oggi una condizione, ritenuta basilare, dall attuale compagine di governo, per rilanciare la competitività del paese Italia. Il programma di rilancio della politica economica sembra debba essere orientato a stimolare sopratutto il sistema economico, ormai in crisi per varie ragioni collegate anche allo sviluppo del territorio ed all occupazione. Questa scelta è conseguente alla domanda di servizi e di utenza avanzata dai cittadini, a cui l esecutivo dovrà rispondere con la programmazione prospettica dell offerta di investimenti pubblici, e, con l attività di e-governement che permetterebbe di rendere possibile lo sviluppo di strategie di finanza derivata. Questa riveste un ruolo di primo piano nell ambito delle scelte di sviluppo territoriale. È convinzione di molti studiosi che essa vada attuata attraverso la finanza di progetto che nel nostro ordinamento giuridico è collegata alla politica dei lavori pubblici. In realtà questo convincimento non è del tutto vero perchè alla base della finanza di progetto vi sono motivazioni prima economiche e poi di amministrazione e di e-governement. Queste stimolano l iniziativa dello sviluppo del territorio attraverso la promozione degli appalti pubblici da parte degli enti locali con l erogazione di concessioni. Una delle motivazioni che sono alla base di tutto ciò vi è l iniziativa di e-governement come programma attuativo del governo nazionale e per coloro che sono chiamati a governare le città e le aree metropoli tane:se poi si estende questo programma all area istituzionale è bene comprendere tra i destinatari anche le regioni e le provincie e la pubblica amministrazione in generale. Ed ancora più vero se si estende la validità di queste iniative all organizzazione politico-amministrativa voluta dal recente federalismo imperante. Un dato è certo che ciò che da noi appare una scoperta, in tal senso, negli USA in Gran Bretagna queste maturazioni politiche ed amministrative fanno parte di un comportamento consolidato e di risultati conseguiti nell ambito delle amministrazioni di governo che si sono susseguite negli anni che hanno dato spazio alle iniziative del privato nell ambito delle iniziative pubbliche. Inoltre il partenariato è d obbligo in questi paesi che hanno un ordinamento giuridico di civil law e non di common law come è il nostro, dove l iniziativa della finanza di progetto appare vincolata e tutta da inventare. Con riferimento ai programmi di investimento, la finanza di progetto si identifica come una serie di iniziative di e- governement finalizzate all ottimizzazione e razionalizzazione della gestione del capitale privato di investimento e come una serie di azioni-processo di orientamento dei risultati che non sono distinti tra pubblico e privato ma derivano da una compartecipazione nella realizzazione delle opere di urbanizzazione alla luce di una riscoperta di regole che non sono comprese nèin norme istituzionali, ne in leggi urbanistiche, perchè nel nostro paese, una vera legislazione è ancora da emanare. È stato per questo costituita l Unità di finanza di progetto nazionale presso il Ministero dell Economia e delle finanze con il compito di diffondere l iniziativa della finanza di progetto ed assistere gli enti promotori. 1
2 La modifica del Titolo V ha incentivato la costituzione di unità di valutazione dei progetti, anche in ambito regionale ed in riferimento ai piani triennali di opere pubbliche Attualmente sono troppi i problemi giuridico-procedurali per utilizzare questa nuova filosofia di pianificazione pubblicoamministrativa. Questa nella convinzione dottrinaria riguarda solo le iniziative correlate alla erogazione di concessioni dei lavori pubblici lasciando da parte tutti i vincoli e parametri correlati ad altri fenomeni o collegati ad altre discipline e che pure rientrano nella realizzazione di una iniziativa di project financing. Queste attengono: a) alla recente riforma societaria ed alla riforma fiscale; b)ai criteri gestionali di partecipazione pubblico privato; c) all aggiornamento della legge Merloni; d)al ruolo delle banche; e) all outsoursing; f) alla comunicazione anche digitale della pubblica amministrazione; g) allo sviluppo delle reti informatiche e di trasporto. Gli orientamenti politici del Governo ed organizzativi della Pubblica Amministrazione sono indirizzati all iniziativa di project financing perchè ritenuta idonea per dare soluzione alle strategie attuative dei programmi infrastrutturali che altrimenti pur presenti nelle scelte decisionali del governo non avrebbero alcuna possibilità in Italia di trovare la loro realizzazione. La causa è da ricercarsi nella scarsa disponibilità di risorse economiche; nell indebitamento esagerato dei bilanci pubblici, dovuto alla mancanza di valutazioni ispirate da un analisi costi-benefici nell attuazione delle scelte di gestione. Ciò e dovuto al fatto che questo tipo di valutazione non è una prerogativa della gestione ecnomico-finanziaria del nostro ordinamento giuspubblicistico. Questa ormai radicata negli anni, segue principi che non sono più al passo con i tempi della corrente globalizzazione e del federalismo imperante, di nuova istituzione. Inoltre a poco è servito la riforma del bilancio pubblico che ha istituito i centri di spesa, chè hanno alla loro base un vincolo normativo di fondo. Questo cambiamento intervenuto nel settore pubblico è stato un cambiamento che potremmo dire di tipo rovesciato nel senso che prima di questa riforma, bisognava modificare le impostazioni del bilancio dello stato, in modo da consentire l attuazione delle scelte di governo e poi successivamente alla riforma, procedere all ammodernamento anche tecnologico del paese e delle strutture amministrative, che pure hanno ingenerato costi aggiuntivi, che non sono stati eliminati nè dalla semplificazione nè dalla delegificazione. Il ricorso ad una politica di gestione votata all indebitamento il cosiddetto deficit spending, diretta a stimolare gli investimenti non è stata perseguita dalle politiche di governo degli ultimi anni, perchè questa è stata messa al palo dai risultati di bilancio e dalla politica di indebitamento perseguita dai Comuni. Dopo il risanamento della finanza locale ed il conferimento dell autonomia statututaria agli enti locali, sembra sia stata tracciata un apparente linea di demarcazione tra la finanza statale e quella locale, e, di divisione, che oggi appare non più valida perchè avrebbe impoverito le casse comunali. Infatti gli enti locali, per questo, sono stati anch essi messi al palo per la scarsa ricerca delle fonti di prelievo e per questo lottano per avere più risorse dal Governo nazionale Tutto questo è sato tenuto presente nell affrontare il tema di questo lavoro:il project financing perchè serve a risollevare la pubblica amministrazione dagli oneri di finanziamento, affidando la gestione operativa al privato. Inoltre questa scelta ha il vantaggio non solo dell efficienza e dell efficacia dei risultati ma anche perchè ha coniato per del loro conseguimento un nuovo termine la promozione nell azione amministrativa, che si aggiunge agli altri due dell efficienza e dell efficacia. Purtroppo in questa sede non si può ulteriormente discutere su questi termini. Sarà fatto in altro tempo e luogo. Ora bisogna discutere sulla parteniariato pubblico privato e di come esso viene gestito. La P. A. contribuisce con la requisizione delle aree all iniziativa finanziaria e regolamenta la partecipazione del privato predispo nendo studi di fattibilità e un ambiente fiscale favorevole. Laddove la P. A. partecipa all iniziativa trae vantaggi, dovuti al fatto che essa ha la possibilità di limitare le risorse destinate al progetto e beneficia della certezza dei costi e dei tempi d investimento. Inoltre ottimizza le risorse attraverso l intervento privatistico che coinvolge dettii finanziatori. In ogni caso l iniziativa di project financing pone alla P. A. dei vincoli che sono: a) analisi dei profili evolutivi di negoziazione con il privato e di assegnazione delle concessioni; 2
3 b)valutazione della convenienza economica e della fattibilità, individuando e presidiando ai rischi dell operazione; c) determinare l indennizzo in caso di risoluzione del rapporto affrontando il rischio del ricorso amministrativo contro il procedimento di aggiudicazione della concessione; d) conoscere quale giurisprudenza è da applicare nel caso di rinegoziazione della concessione dopo l aggiudicazione. L opera pubblica subisce, a sua volta, vincoli di tipo: organizzativo, giuridici, normativi, contrattuali, economici, finanziari. Questi vincoli sono stringenti, perchè l iniziativa di un opera pubblica da origine ad un processo ideativo e poi realizzativi: di tipo sequenziale, nel senso che prima viene definita l opera in ogni suo dettaglio esecutivo, poi si effettua la gara di appalto, in cui i concorrenti sono chiamati a competere sul costo di esecuzione: L impresa esecutrice è nell iniziativa il general contractor dal quale dipendono le imprese che entrano nel circuito di realizzazione. Questo fa pensare ad un vincolo normativo condizionante, perchè la normativa di progettazione è preliminare e non integrata con la normativa sulla contrattazione che è successiva e che nello spirito anche della Merloni è posta in una posizione di vertice dove gli effetti sono da considerarsi altrettanti vincoli posti dal legislatore. Qui il processo è invertito nel senso che la gara viene progettata su misura con il progetto già predisposto Per cui questo è anch esso un motivo del rischio di processo customerizzato che poi si verifica. La normativa è stata impostata in modo di ridurre gli ambiti di discrezionalità della stazione appaltante e questo mette in crisi il modello organizzativo e procedurale. In epoca più recente anche a fronte della verifica di alcuni sostanziali limiti all applicabilità del modello Construction Manager è stata rilevata un interessante tendenza in particolare nei mercati giapponesi, statunitensi, australiani, anglo sassoni a rivalutare la figura del General contractor sviluppando relazioni e partnering tra committenza progettisti e imprese realizzatrici in termini di approccio collaborativo a lungo termine:la cooperazione nasce prima del progetto ed interessa una serie di realizzazioni analoghe distinte territorialmente e temporalmente. Le relazioni contrattuali sono definite prima che che i progetti siano sviluppati. Per evitare rischi di comportamento opportunistico si sottoscrivono complessi ma efficaci patti, sviluppati in termini di trasparenza nella struttura degli effettivi costi diretti e indiretti di produzione e di incentivi: all abbattimento successivo, degli stessi, in un processo di miglioramento continuo su: realizzazioni ripetute, con ovvi vantaggi in termini di economia di scala. 2. LE AREE DI INTERVENTO E LE FINALITÀ DELLA FINANZA DI PROGETTO Negli studi condotti da studiosi e tecnici quali: ingegneri, giuristi, tecnici di programmazione territoriale, le aree di intervento della finanza di progetto sono state individuate nei seguenti settori: sanità (ospedali, laboratori di ricerca, centri di riabilitazione motoria, poliambultori); Scolastico (edilizia scolastica, centri di animazione scolastica, centri di cultura e dello sport); navigazione (porti ed aeroporti); tutela dell ambiente e del territorio (dighe, fogne, contenimento geologico, passaggi, sottopassaggi, trafori); trasporti (linee ferroviarie, stradali e autostradali); servizi pubblici (edifici pubblici di accesso, reti informatiche, telecomunicazioni, parcheggi, biblioteche, centri di ricerca ambientale, reti digitali, reti turistiche). L unico modo per realizzare queste infrastrutture è quello di adottare la tecnica del project financing, che consente di finanziare progetti che generano flussi finanziari, sufficienti a riportare il debito in una logica di previsione, nel senso che il reddito dell iniziativa remunera la capacità di rimborso del debito. Nei paesi di cultura anglosassone il Project financing: is an innovative but old-fashioned financing technique that has been used on many high-profile corporate projects. Employing a carefully engineered financing mix, it has long been used to fund large-scale natural resource projects from pipelines and refineries to electric-generating facilities and hydro-electric projects. Increasingly project financing is emerging as the preferred alternative to conventional methods of financing infra structure and other large-scale projects worldwide. Sull interscambio dei risultati tra pubblico e privato invece considerano: The Private Finance Iniziative (Public Private Partenership) is a variation of project finance which belongs to a family of private sector models: Central to all PFI/PPP transactions are the contractual agreements put in place between the involved parties, these define each party s role making clear their expected 3
4 requirements and inabilities. The structure of these contracts clearly defines the apportionment of risk between the numerous parties.. Nella trattatistica italiana di questo momento prevale il concetto che il project-financing è: una tecnica e ciò è dovuto anche alla impossibilità di traduzione del termine in italiano così come lo è stato quello di delegificazione. Allora sorge la necessità di scoprire attraverso degli approfondimenti se è solo una tecnica oppure è una procedura di e-governement che incide sul sistema economico di un paese e che agisce sulle scelte di bilancio e sulla gestione economico-finanziaria. Il ricorso al project financing permette di svincolare lo sviluppo infrastrutturale di un paese dai vincoli del bilancio pubblico e della spesa pubblica senza ricorrere alle risorse pubbliche che sappiamo essere sempre più limitate. Esso consente quindi allo Stato ed agli enti pubblici di realizzare opere pubbliche od anche infrastrutture col capitale privato dei promotori e dei loro finanziatori. Questi potranno realizzare investimenti senza indebitare la propria azienda. Ciò è dovuto al fatto che la capacità di credito fornita dalle banche, è in simbiosi con la considerazione che esse hanno della finanziabilità del progetto-investimento. I promotori dovranno applicare la tecnica del rapporto debt/equità, crearsi una domanda di servizi, proponendosi alla pubblica amministrazione come realizzatori e gestori. Per il privato trattandosi di finanziamenti anche europei valgono le regole stabilte dalle leggi incentivo, nel senso che lo Stato valuta la fattibilità di un progetto prima di erogare i fondi previsti da queste leggi. Così il privato prima di proporsi come promotore deve eseguire per suo conto un business plan ed uno studio di fattibilità A fronte di ciò la P. A. deve ragionare in termini di individuazione dei percorsi di innovazione, di competitività e valutare le aspettative dei bisogni dei cittadini o degli utenti mediante l applicazione delle tecniche: di analisi dei bisogni ; della costumer satisfaction; della value for money, e come controllo interno deve applicare:il controllo di gestione ; i piani ed i programmi di comunicazione; le strategie di management; studiare la fruizione dei servizi pubblici da parte del dicastero delle infrastrutture che dovrà coinvolgere l adozione di nuove tecnologie ed i centri di ricerca universitaria anche europei. Parallelamente sia la P. A. che il privato devono svolgere attività di financial advising e di arrangement. La prima attività consiste nello studio di fattibilità relativamente al mercato, all ambiente, alle tecnologie, agli iter autorizzativi e legali, alla progettazione di investimenti, ai tempi di realizzazione. La seconda nel valutare:i criteri di gestione dell opera e dell impianto; il rischio d impresa e la bancabilitàì ovvero il capital investement ed il cash flow-performance. Queste due attività vengono di regola svolte da una banca che oltre all assistenza nei servizi che eroga, si pone anche come consulente. L attività che svolge una banca consiste nella verifica-servizi nella fase di: 1) advising: a) analisi degli aspetti tecnici con i consulenti tecnici per perfezionare il divenire del progetto; b) analisi degli aspetti normativi e legali con i consulenti legali; c) due diligence dei soggetti coinvolti nell operazione; d) sviluppo delle ipotesi di allocazione dei rischi; e) redazione del business plan ed elaborazione delle analisi di sensitività; f) determinazione del fabbisogno finanziario e delle modalità di copertura ed identificazione del rapporto debt/equità; g) identificazione delle modalità di approvvigionamento del capiatle di debito e di rischio. 2) arranging : a) organizzazione e negoziazione dei termini di finanziamento (term sheet); b) organizzazione e negoziazione dei termini delle emissioni obbligazionarie (global coordination); c) lending; a) erogazione di finanziamenti (anche bridge financing); b) sottoscrizione di finanziamenti (underwriting); c) erogazione dei finanziamenti in pool; d) conferimento di capitale di rischio; e) perfezionamento delle garanzie; f) gestione tecnica dei rapporti con lo Special porpose vehicle: agency, tenuta della documentazione, monitoraggio dell uso dei finanziamenti. 4
5 3. LE DECISIONI DI POLITICA STRUTTURALE E LE SCELTE PUBBLICHE LOCALI Una corretta politica degli investimenti da parte di un amministrazione locale, presuppone dopo un analisi concreta delle varie forme di finanziamento, idonee alla scelta di programma, e successivamente un approfondimento tecnico di quelle utilizzabili in concreto. Se le fonti scelte dovessero essere quelle esterne ossia il ricorso al mercato dei capitali, bisogna valutare quali di esse sono ammesse dall ordinamento giuridico-contabile che disciplina la finanza locale. Questo approfondimento è necessario non solo per la presenza dei vincoli posti all indebitamento, ma anche dalla maggiore flessibilità dei prodotti finanziari offerti sul mercato finanziario. Il procedimento di scelta del prodotto finanziario idoneo, si articola attraverso una serie di momenti concatenati. Il primo stadio è rappresentato dall individuazione dell opera da finanziare. In questa fase la scelta dell amministratore pubblico assume una rilevanza particolare, atteso che dalla stessa dipende lo sviluppo futuro della collettività amministrata. La capacità di programmazione è direttamente proporzionale alla conoscenza della realtà locale. È importantissimo, inoltre, per lo studio delle esigenze locali: il lavoro preliminare di analisi del territorio sul quale dovranno effettuarsi gli investimenti, in quanto si dovrà misurare il progressivo raggiungimento degli obiettivi prefissati e fornire una necessaria stima preventiva dei risultati degli interventi da realizzare. Questo lavoro di analisi è preliminare all individuazione dello strumento di finanziamento più adeguato. In altri termini le limitate risorse finanziarie, di cui dispongono gli enti territoriali, impongono una scelta del tipo di investimento da realizzare, che sarà tanto più vincente quanto più efficiente è la politica di programmazione degli interventi sul territorio, che deve essere mirata a sfruttare le potenzialità endogene. Alla programmazione degli investimenti deve far seguito un attenta analisi del bilancio dell ente. Ciò in quanto i fondi propri di bilancio di un ente sono assolutamente insufficienti a dare attuazione ai piani di investimento. Questo perché i trasferimenti erariali si sono notevolmente ridotti ed ai limiti dell autonomia finanziaria si aggiunge un elevato grado di rigidità del bilancio. Questa situazione economico-finanziaria rende ancora più difficile il reperimento delle risorse nell ambito locale. Diventa, quindi, necessario per dare attuazione ai piani di investimenti, il ricorso ai mutui passivi ed al mercato finanziario. Il ricorso al mercato finanziario richiede, in primo luogo, la conoscenza della capacità di indebitamento dell ente. La legge (art. 202 e ss. del TUEL n. 267 del 2000) stabilisce le regole per accedere al mercato dei capitali ed in particolare dispone che la capacità di indebitamento di un ente locale è data dalla somma dei seguenti fattori: - Interessi passivi sui mutui e prestiti contratti, quali risultanti dal penultimo consuntivo approvato; - Interessi passivi sui mutui e prestiti da assumere (al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi e di altre poste correttive come garanzie fideiussorie e di interessi di preammortamento) quali ricavabili dal bilancio di previsione. Il dato risultante non deve essere superiore al 25% del totale delle entrate correnti (primi tre titoli) quali risultanti dal penultimo consuntivo approvato. Considerato questi fattori, si comprende come la procedura di indebitamento deve essere tenuta sotto costante monitoraggio, anche perchè i vincoli normativi presentano dei punti di criticità ed alcuni di questi prescindono dal controllo dell ente locale. Tra questi le voci dei trasferimenti e degli oneri passivi sul debito indicizzato. Si tratta di fattori che impattano sulla parte corrente del bilancio, ma che dipendono da disposizioni che fuoriescono dalla sfera decisionale dell ente perchè provenienti dalle politiche centralistiche dello stato, delle regioni e degli altri livelli istituzionali. Questo nel caso dei trasferimenti, e dall andamento del mercato finanziario, nel caso di oneri indicizzati. Una volta ottenuto un quadro attendibile della situazione economico-finanziaria in cui versa l ente, attraverso l esame approfondito del bilancio e l analisi della capacità dell indebitamento, si può valutare la fattibilità dell operazione. È ovvio che la possibilità di investimenti è tanto più ampia, quanto più estesa è la capacità di indebitamento dell ente. Tuttavia, il valore basso dell indice di indebitamento non deve portare ad una scriteriata politica di appesantimento delle finanze comunali. È opportuno che si proceda ad una corretta programmazione di lungo periodo, considerato che una previsione dell andamento dei tassi di interesse, per il periodo corrispondente alla durata dei mutui, non potrà mai essere precisa, attesa la lunga durata dei mutui stessi. Si correrebbe il rischio che un incremento dei tassi 5
6 non prevedibile faccia pericolosamente avvicinare il suddetto indice alla soglia del 25% e ancor prima a quella fissata dai parametri di deficitarietà (12% per i comuni). Si è evidenziato come la risoluzione del problema dei finanziamenti dipenda molto anche dalla scelta del prodotto finanziario rispetto alla tipologia dell investimento che si intende realizzare. A tale riguardo si evidenzia che i principali prodotti finanziari offerti dal mercato dei capitali per gli investimenti degli enti locali sono rappresentati: - dai mutui con la Cassa depositi e prestiti; - dai mutui con istituti bancari diversi dalla Cassa dd. e pp. (che per convezione chiameremo mutui bancari); - dai prestiti obbligazionari (BOC, BOP, BOR). La comparazione fra questi strumenti di raccolta di capitale si fonda su tre elementi: - procedura; - tempi di concessione; - costo di raccolta. In linea generale, le procedure ed i tempi di esecuzione del contratto, si differenziano fra di loro. Per la concessione dei mutui da parte dell istituto bancario, i tempi dipendono in gran parte dal rapporto esistente fra ente richiedente e mutuante; mentre la procedura di concessione dei mutui da parte della Cassa depositi e prestiti è standard. Più lunghi, invece sono i tempi per i prestiti obbligazionari, qualora si utilizzi il sistema dell offerta pubblica di sottoscrizione, che però ha dalla sua un aspetto sociale di non poca rilevanza, rappresentato dal fatto che con essa vi è una maggiore partecipazione e coinvolgimento del cittadino alla crescita economica ed allo sviluppo del territorio. Per quanto concerne le scadenze, non vi sono grosse differenze tra i tre prodotti, se non solo quella correlata al vincolo della Cassa depositi e prestiti che non eroga finanziamenti per più di venti anni. Diverso è invece il discorso in ordine alla misura dei tassi di interesse. Da questo punto di vista risulta ormai quasi irrilevante se la scelta dell istituto mutuante ricade su una banca piuttosto che sulla Cassa depositi e prestiti; e ciò perché quest ultima, con la riforma del sistema di determinazione dei tassi d interesse introdotta dal decreto del ministero dell economia del 9 gennaio 2003, è entrata definitivamente nel mercato finanziario dei mutui. Il sistema bancario ha legato la misura dei tassi di interesse a parametri di riferimento quali l Euribor 1 e l Intervent Rate Swap (I. R. S.) 2, mentre i prestiti obbligazionari sono un prodotto più flessibile, in quanto l ente può trattare con il sistema bancario per ottenere delle condizioni più vantaggiose, seppure nei limiti di rendimento dei titoli di stato. La scelta, poi, del tipo di tasso sul quale optare, se fisso o variabile, derivano una serie di elementi quali: - le condizioni del mercato finanziario; - la propensione al rischio dell ente; - la capacità di previsione (almeno nel breve periodo) sui tassi di interesse; - le valutazioni tecnico- politiche. Da queste prime considerazioni, si può concludere che non è possibile stabilire a priori qual è lo strumento finanziario più conveniente per realizzare una data spesa di investimento. È necessario quindi che la scelta venga operata caso per caso e ciò richiede una conoscenza completa delle caratteristiche delle offerte proposte dal mercato dei capitali. Le pagine che seguono sono dirette ad illustrare le componenti dei singoli prodotti finanziari che possono essere utilizzati per le spese d investimento, ciò ha lo scopo di fornire elementi di comparazione all operatore locale per poter orientare la sua scelta. 1 L EURIBOR è il nuovo tasso interbancario introdotto con DMT del 23 dicembre 1998, che ha sostituito il Ribor, rilevato quotidianamente alle ore 11,00 dal Comitato di Gestione dell Euribor, secondo il criterio di calcolo giorni effettivi/360 e diffuso sui principali circuiti informatici. 2 Per Interest rate swap s intende il tasso lettera verso Euribor a sei mesi rilevato alle ore 11, 00 del giorno lavorativo precedente quello di stipula del mutuo. 6
7 4. UN ANALISI DELLE FONTI DI FINANZIAMENTO COME MEZZO PER L ATTUAZIONE DELLE DECISIONI DELL ENTE LOCALE a) la scelta dei mutui bancari L analisi parte innanzitutto dalle principali fonti di finanziamento cui hanno fatto ricorso nel passato gli enti locali, vale a dire i mutui con la Cassa depositi e prestiti ed i mutui con il sistema bancario. Questi ultimi sono stati contratti a partire dall inizio degli anni 90. I due sistemi di erogazione, sostanzialmente si equivalgono e ciò grazie anche alla recente riorganizzazione della Cassa depositi e prestiti, di cui al D.lgs. 30 luglio 1999, N. 284, che ha portato l istituto ad adeguarsi al mercato finanziario. Infatti mentre prima i mutui erano concessi unicamente a tasso fisso e per un unico tipo di durata (ventennale), oggi la Cassa concede la facoltà di scegliere fra diverse tipologie di indebitamento. Più o meno analoghi sono i tempi e le procedure per l attivazione della concessione, con l unica sostanziale differenza che per i contratti di mutuo con gli istituti bancari è richiesta dalla legge la forma pubblica, mentre per la Cassa depositi e prestiti è sufficiente la concessione deliberata dal consiglio di Amministrazione. In entrambi i casi l ente può optare, in ordine al costo dell indebitamento, per il tasso fisso o per il tasso variabile (introdotto per la Cassa dal D.M.T. 16 febbraio 1999). Legato alla scelta del tipo di tasso è anche il sistema di ammortamento. Nel sistema di tipo francese: le rate di ammortamento sono del tipo: costante, con quota capitale crescente e quota interessi decrescente. Nel sistema italiano in presenza di mutuo a tasso fisso, la rata di ammortamento è variabile, e la quota capitale costante. In presenza di rata e di interesse calcolata sul debito residuo al periodo precedente, il mutuo è indicizzato. La scelta del tipo di tasso su cui optare non è semplice, per le difficoltà che incontra la politica monetaria internazionale nella previsione dei tassi, che comunque è indefinibile sia per i medi che per i lunghi periodi. Pertanto essa sarà effettuata a seguito della comparazione tra la convenienza del breve periodo e le incertezze del lungo periodo, che detta il mercato dell approvvigionamento delle fonti di finanziamento. La Cassa depositi e prestiti, comunque, nell ipotesi di mutui indicizzati, per motivi di stabilità nel costo dell operazione che assicuri anche gli equilibri dello stesso istituto, prevede una particolare procedura di rilevazione dei tassi da applicare. Ciò per evitare che eventi eccezionali circa l andamento del mercato dei tassi possano determinare valori troppo alti dell indice di riferimento. Inoltre lo stesso legislatore è consapevole di tale rischio e quindi ha previsto gli strumenti finanziari diretti a mitigarne gli effetti negativi derivanti da eventuali sbalzi del mercato dei cambi (si pensi, per esempio, alla possibilità di rinegoziazione dei mutui oppure alle operazioni di SWAP). Per altro verso, In merito ai sistemi di ammortamento, la legge finanziaria 2002 (art. 41) ha introdotto i mutui di tipo bullet, che permetteno di restituire il capitale preso a prestito in un unica soluzione alla scadenza. In pratica l ente locale con il bullet continuerà a versare gli interessi passivi al creditore, mentre le singole quote di capitale vengono accantonate in un fondo (Sinking fund) anno per anno, e quindi non rientrando nel sistema di tesoreria unica, possono produrre interessi attivi e ridurre così il costo effettivo dell operazione. Differente è la gestione attiva della liquidità a seconda che si tratti di mutui contratti con istituti bancari ovvero con la Cassa depositi e prestiti. Nel primo caso, le somme non ancora utilizzate del mutuo, non rientrando lo stesso nel regime della tesoreria unica, generano interessi attivi in una misura quantomeno non inferiore al tasso unico di riferimento. Tale attività è soggetta ad una tassazione circa del 27%. È riconosciuta, inoltre, ai comuni la possibilità di reinvestire tale liquidità in attività con un trattamento fiscale meno rigido, come, per esempio, in pronti contro termine che sono tassati del 12, 50% anziché al 27%. Per i mutui stipulati con la Cassa depositi e prestiti è prevista invece sulle somme non ancora erogate una retrocessione del 2%. Sarebbe auspicabile un intervento del legislatore diretto ad adeguare il tasso di retrocessione della Cassa a quello degli altri prodotti finanziari (mutui diversi e prestiti obbligazionari) non soggetti al regime della tesoreria unica. La legge prevede dei meccanismi finanziari diretti soprattutto ad allentare il peso dell indebitamento dei comuni, nel quadro delle iniziative dirette ad abbassare il deficit pubblico: - estinzione anticipata di cui all art. 49, comma 15, della legge finanziaria 1998 (27 dicembre 1997, n. 449 e circolare del ministero del tesoro 3 settembre 1998, n ); 7
8 - estinzione anticipata dei mutui alla pari, senza cioè pagare alcun indennizzo all istituto mutuante, fattispecie regolata dall art. 2 del D.M.T. 16 febbraio 1996; - conversione dei mutui (stipulati successivamente alla data del 31 dicembre 1996) di cui all art. 41, comma 2, della legge finanziaria 2002; Queste operazioni possono derivare da una serie di motivi: - nel caso in cui il mercato dei tassi è in fase calante, può essere particolarmente conveniente rinegoziare o estinguere tutto o parte del proprio residuo debito creando, in tal modo, nuovi margini di indebitamento a tassi più bassi; - la presenza di rilevanti entrate patrimoniali (derivanti ad esempio da alienazioni o disinvestimenti) di avanzi di parte corrente (entrate correnti superiori alle spese correnti), nonché la concomitante impossibilità di utilizzo di tali somme per opere pubbliche o altri investimenti, possono rendere conveniente l estinzione anticipata dei mutui; - la presenza di vincoli o di norme tendenti a ridurre il residuo debito (es. il patto di stabilità interno). Gli elementi che devono essere considerati nella valutazione della convenienza sono la tipologia del tasso di interesse, le condizioni del mercato finanziario ed i costi dell operazione. b) la scelta dei prestiti obbligazionari L emissione di titoli obbligazionari rappresenta, forse la massima espressione del sistema di finanza autonoma degli enti locali. La legge (art. 35 e seguenti della L. n. 724 del 1994) stabilisce le condizioni di rispetto dei vincoli di bilancio necessarie per emettere i titoli obbligazionari, nonché la disciplina per le modalità di emissione, la durata (non inferiore a 5 anni), le garanzie e le scadenze delle cedole. Il sistema di collocamento dei titoli può essere di due tipi: - a fermo, cioè con un unica controparte (intermediario finanziario) che acquista tutto il pacchetto dei titoli emessi, permettendo in tal modo una notevole riduzione dei costi di emissione per l ente; - con Offerta Pubblica di Sottoscrizione, meno rapido, ma che consente una maggiore partecipazione e coinvolgimento del cittadino alla crescita economica ed allo sviluppo del territorio locale I vantaggi legati all emissione dei prestiti obbligazionari sono rappresentati: - dall allargamento della possibilità di realizzare opere, che diversamente non potrebbero essere eseguite a causa delle limitazioni finanziarie degli enti locali, che si trovano sempre di fronte alla necessità di stabilire un ordine di priorità degli investimenti da operare (cosiddetta condizione di capital rationing); - dalla maggiore possibilità di usufruire dei fondi strutturali europei per l ammissione ai quali si richiede la compartecipazione dell ente locale; - dalla possibilità di utilizzare la liquidità del credito non ancora somministrato, atteso che tali finanziamenti fuoriescono dal regime della tesoreria unica e retrocessione del 50% dei proventi fiscali da versare allo stato; Il successo di queste fonti di finanziamento derivano sostanzialmente da due ordini di considerazioni: - la prima riguarda la capacità degli enti locali di reperire le fonti di entrate necessarie per finanziare l investimento senza appesantire ulteriormente il bilancio e che vanno individuate in via straordinaria nei programmi di privatizzazione di alcune aziende ed in via ordinaria in una più efficiente gestione delle risorse di bilancio, attraverso l eliminazione degli sprechi e l attuazione dei sistemi di controllo dell economicità dell azione amministrativa introdotti dalla legge (controllo di gestione, controllo strategico); - la seconda è rappresentata dal quadro normativo di riferimento, che deve essere sempre più modellato verso la preminente esigenza di rendere le emissioni obbligazionarie più appetibili sia per gli investitori che per gli enti emittenti. A tale riguardo recentemente il legislatore è intervenuto per eliminare alcuni dei vincoli che impediscono lo sviluppo di questa fonte di finanziamento. Così, per esempio, anche per i buoni 8
9 obbligazionari è prevista la possibilità di applicare il sistema di ammortamento di tipo bullet. È stato abrogato il vincolo che prevedeva l obbligo del collocamento alla pari, il che rendeva estremamente rigidi i BOC, a fronte di un esigenza di flessibilità richiesta dal mercato per la collocazione dei prodotti finanziari. Resta, invece, ancora in vita, evidentemente a causa della preoccupazione del legislatore di evitare un utilizzo improprio di questo strumento finanziario, il vincolo che lega il rendimento dei BOC ai titoli di stato (art. 35, comma 6, della L. n. 724del 1994), contravvenendosi in tal modo alla più elementare delle regole finanziarie, secondo cui è il mercato a stabilire il prezzo di un prodotto. L analisi comparativa delle varie forme di finanziamento delle spese d investimento va completata con alcuni strumenti finanziari alternativi. che sono; il contratto di SWAP; il leasing pubblico; la cartolarizzazione dei crediti ed infine il project financing. Il corretto funzionamento delle aziende e delle pubbliche amministrazioni si basa su alcuni cardini fondamentali: - organizzazione; - patrimonio; - programmazione e sistemi di finanziamento. La programmazione e la scelta dei sistemi di finanziamento sono due elementi che vanno di pari passo, imprescindibili l uno dall altro. Infatti una seria programmazione presuppone l individuazione del giusto strumento di finanziamento. Si tratta di una scelta indirizzata ad individuare il prodotto finanziario più appropriato, in termini economici, al raggiungimento dell obiettivo da realizzare (quale ad esempio un opera pubblica, un lavoro od altro). Questo argomento acquista ancora più importanza in un contesto come quello italiano dove è in atto (oramai a partire dalla metà degli anni 80) una trasformazione del sistema finanziario. Ciò che ha determinato questo cambiamento è dovuto essenzialmente a due variabili strettamente connesse tra loro: - l entrata dell Italia nell Unione europea; - la conseguente necessità di contenere il debito pubblico. Quanto al primo punto, l attività di programmazione della comunità europea è iniziata nel 1989 con il primo Quadro Comunitario di Sostegno ed abbraccia i 18 anni successivi (fino al 2006). Esso è rivolto principalmente a ripianare il gap economico esistente tra le varie regioni europee e quindi è indirizzato ad una politica di sviluppo locale. Dovendo operare ad un livello locale, gli strumenti di programmazione finanziaria devono necessariamente basarsi anche su fonti di reperimento di risorse locali (da qui lo slogan per ogni lira europea una lira locale ). Questa esigenza ha spinto sempre di più verso il passaggio da un sistema di finanza derivata ad un sistema di finanza autonoma degli enti locali, tecnicamente attuato attraverso una serie di interventi legislativi succedutisi nel corso degli anni 90 (L. n. 142 del 1990, di riforma delle autonomie locali; L. n. 421 del 1992 di introduzione dell ICI; L. n. 81 del 1993 di elezione diretta del sindaco, L. n. 724 del 1994, di disciplina dei prestiti obbligazionari; leggi Bassanini, di decentramento delle funzioni amministrative; diverse misure per la razionalizzazione della finanza locale; leggi finanziarie; ecc.). La realizzazione dell autonomia finanziaria degli enti locali, però, incontra gravi difficoltà a causa della scarsità di risorse proprie delle singole amministrazioni, grandi o piccole che siano. Certamente tali difficoltà non possono essere superate agendo sulla leva fiscale o sui proventi tariffari, attesa la limitazione delle stesse (si pensi ad esempio alle province che non hanno un imposta come l ICI da cui scaturisce un elevato ammontare di risorse). È evidente dunque che il sistema di finanza autonoma, per la sua completa affermazione, deve trovare le sue fonti di finanziamento in altri settori. Il principale è senz altro il mercato dei capitali, che offre attualmente una serie di prodotti finanziari ai quali è possibile fare ricorso per il reperimento delle risorse necessarie all attuazione di programmi di sviluppo locale. La diversità dei principali prodotti finanziari presuppone una comparazione tra gli stessi finalizzata all individuazione della soluzione più conveniente per i bilanci degli enti. Naturalmente nella scelta che deve essere operata bisogna tenere conto di un principio essenziale e cioè che il concetto di convenienza di un prodotto finanziario rispetto ad un altro, per un ente pubblico quale è il comune, la provincia o la regione, ha una portata differente rispetto a quello che lo stesso termine assume per un azienda privata. Ciò in quanto la convenienza per un ente pubblico locale non può essere misurata solo in termini strettamente finanziari, entrando in gioco anche principi di carattere sociale. Infatti l azione amministrativa degli enti locali, per definizione, deve essere indirizzata verso uno sviluppo 9
10 locale, da non intendersi semplicemente come crescita economica, nel senso stretto del termine, bensì come concetto avente una portata molto più ampia che ricomprende anche aspetti soggettivi (es. qualità dell ambiente, sistema scolastico efficiente, creazione di nuovi posti di lavoro, etc.). 5. LA PROCEDURA DI STIPULA DEI MUTUI CON IL METODO DELL AFFIDAMENTO BANCARIO A partire dell entrata in vigore del D.L. 31 ottobre 1990 n. 310, che all art. 5 ha soppresso la disposizione secondo cui gli enti locali non potevano assumere mutui con istituti diversi dalla Cassa depositi e prestiti se non dopo che la stessa avesse dichiarato la propria indisponibilità, inizia ad assumere rilevanza nella realizzazione dei piani d investimento programmati dagli enti locali con il sistema bancario. Il ruolo che questo sistema è chiamato a svolgere è quello di fornire un importante supporto all azione di promozione dello sviluppo locale da parte degli enti locali. Le banche, infatti, sono ormai in grado di fornire agli enti locali un assistenza completa per accedere al mercato dei capitali di finanziamento. L opzione del ricorso al mutuo bancario presuppone come già detto in precedenza: un analisi di tipo economico-finanziario circa la sua convenienza. L analisi in modo più approfondito si fonda sul confronto tra flussi positivi e flussi negativi, finalizzata alla definizione del cosiddetto TIR (tasso interno di rendimento). I tecnici finanziari comunali devono approfondire: - la retrocessione delle imposte dovute sugli interessi attivi. Più precisamente i mutui concessi dalle banche diversamente dalla Cassa Depositi e Prestiti,. fuoriescono dal regime della tesoreria unica (qualora non siano assistiti da contributi statali in conto interesse o in conto capitale) e quindi, sulla parte non ancora erogata possono maturare degli interessi attivi, i quali, tuttavia, sono assoggettati al trattamento fiscale (27% ai sensi dell art. 26, comma 2, del D.P.R. n. 600 del 1993).. Il gettito della suddetta imposta che affluisce all entrata del bilancio dello stato viene riassegnato all ente locale con decreto del ministero del Tesoro; - i tassi positivi sulle giacenze, del capitale mutuato per l investimento, non soggetti alla tesoreria unica, entra subito nelle casse del tesoriere, anche se, dal punto di vista strettamente finanziario, risulta indifferente per il soggetto mutuatario che il mutuo sia gestito dal tesoriere o dall istituto mutuante. In entrambi i casi gli interessi subiscono lo stesso trattamento fiscale. La scelta, però, potrebbe comunque avere una sua rilevanza nel caso in cui il contratto di tesoreria preveda una qualsivoglia utilità aggiuntiva per l ente (si pensi ad esempio ad un contributo una tantum per sponsorizzazioni, oppure alla possibilità offerta al personale dipendente di utilizzare i vari prodotti bancari a condizioni più favorevoli rispetto a quelle medie di mercato, o ancora a fornire gratuitamente servizi di consulenza bancaria e via dicendo). La variegata gamma di contratti di tesoreria conclusi dagli enti locali, può presentare una fattispecie che comprenda le seguente clausole sui flussi attivi e passivi: - possibilità di rivestimento della liquidità, in operazioni a basso contenuto di rischio e di sicuro rendimento - gli oneri passivi; - le commissioni - le penali. Oltre ai predetti elementi che devono essere riportati nei contratti, nel processo decisionale dell ente locale vanno considerati altri fattori quali: - i tempi di definizione e preparazione del prodotto finanziario; - l accentuata variabilità dei tassi d interesse; - la possibilità di individuare degli strumenti di copertura dei rischi connessi alla variazione dei tassi; - la possibilità riconosciuta agli enti locali di rinegoziare le condizioni di un mutuo bancario. In particolare per quanto concerne la procedura di accesso al sistema creditizio, la scelta dell istituto mutuante è regolata dalle disposizioni di cui al D.L. n. 66 del 1989, al D.lgs. n. 157 del 1995 e dal D.lgs. n. 77 del 1995, ora recepito dal T.U.E. L. n. 267 del n base a tale regime, oltre alla forma (contratto pubblico) ed ai contenuti che dovrà presentare il contratto di mutuo, particolare rilevanza riveste il sistema di ammortamento. 10
11 Al riguardo vi è un ampia flessibilità di opzione in ordine alla durata dell ammortamento (10, 15 ed oltre 15 anni), e potrà essere scelto il tasso fisso o quello variabile. Nel primo caso il rimborso avverrà posticipatamente ogni semestre (30 giugno e 31 dicembre) con rata costante, dove la quota di capitale è crescente, mentre quella degli interessi è decrescente (cosiddetto sistema francese). Nel caso dei mutui indicizzati, fermo restando i tempi e le scadenze dei pagamenti che restano invariati, l ammontare della rata è variabile, con quota capitale costante e quota interessi calcolata sul debito residuo del periodo precedente (cosiddetto sistema italiano). Come evidenziato prima, la scelta circa il tipo di tasso di mutuo cui optare è determinata da una serie di elementi quali il tipo di opera da finanziare, le condizioni del mercato finanziario, le aspettative nei tassi. In relazione al tipo di tasso, ovviamente cambia il costo dell investimento. In base al nuovo sistema (decreto del ministro del Tesoro 10 maggio 1999) il tetto massimo del costo per mutui bancari a tasso fisso è legato all I. R. S. aumentato di uno spread che cambia a seconda della durata del mutuo, mentre per i crediti indicizzati il tasso è legato all Euribor, anche qui aumentato di uno spread differenziato per scadenze. Ai tassi fissi e variabili si applica, poi, una commissione omnicomprensiva in vigore nel periodo di riferimento, la quale rimane fissa per l intera durata del mutuo. Quindi la determinazione del costo di un mutuo è legata all andamento dei tassi sul mercato finanziario. In tema di sistemi di ammortamento dei mutui, va segnalata la novità introdotta dalla legge finanziaria 2002 (23 dicembre 2001, n. 448). L art. 41 della legge prevede, infatti, la possibilità di contrarre mutui (ma la norma vale anche per l emissione dei titoli obbligazionari) con rimborso del capitale in un unica soluzione alla scadenza. Si tratta del cosiddetto sistema di ammortamento BULLET, che prevede la costituzione al momento dell accensione del mutuo (o emissione obbligazionaria) di un fondo di ammortamento (sinking fund) o previa sottoscrizione di un operazione di SWAP. L ente locale, a differenza di ciò che accade con gli altri sistemi di ammortamento (come abbiamo visto francese per i mutui a tasso fisso e italiano per i mutui a tasso variabile), con il bullet continuerà a versare gli interessi passivi al creditore, mentre le singole quote di capitale, anziché rimborsarle, le accantonerà in un fondo di ammortamento appositamente creato e non soggetto al regime della tesoreria unica, che sarà restituito alla scadenza del finanziamento. Tuttavia sull operatività del nuovo sistema esistono grandi incertezze determinate soprattutto dal fatto che l art. 41 rinvia ad un apposito decreto ministeriale (non ancora emanato) l approvazione delle norme relative all ammortamento del debito ed all utilizzo degli strumenti di finanza derivati da parte degli enti. Il decreto dovrà dipanare tutte le lacune che presenta la legge finanziaria ed in particolare: - le questioni legate al soggetto titolare della gestione del fondo di ammortamento; - i rapporti tra l ente debitore, il suo tesoriere e l intermediario finanziario che cura l operazione di indebitamento. Sarebbe, inoltre, opportuno che il suddetto decreto disciplinasse le modalità di gestione del fondo prevedendo, per esempio, un sistema di giacenza delle somme capace di produrre interessi attivi e ridurre così il costo effettivo dell operazione; oppure consentendo operazioni di reinvestimento delle somme accantonate in operazioni finanziarie a basso rischio e con scadenza anteriore alla data fissata per il rimborso unico; o ancora, prevedendo la possibilità di ricorrere ad istituti finalizzati a potenziare la liquidità degli enti, consentendo, per esempio, l anticipazione delle entrate da accantonare nel fondo (peraltro garantite da delegazioni di pagamento) attraverso, per esempio, i meccanismi della cartolizzazione introdotta nel nostro ordinamento dalla L. n. 130 del È possibile, inoltre, fare ricorso a strumenti correttivi volti a mitigare gli effetti negativi che in un finanziamento possono avere i fattori che ne determinano il costo. Il mercato dei capitali ha individuato uno strumento di copertura dei rischi connessi alla variazione dei tassi rappresentato dallo SWAP, (trattato più avanti in maniera dettagliata) che è un operazione finanziaria che riguarda i flussi monetari dei tassi di interesse che l ente paga agli istituti mutuanti. Sempre con riferimento alla spesa sostenuta per il pagamento degli interessi sui mutui, il mercato offre una serie di prodotti diretti soprattutto a ridurre il costo attuale del finanziamento al fine di contenere il debito pubblico. 11
12 Si tratta nello specifico delle operazioni di rinegoziazione e di estinzione anticipata dei mutui, le prime finalizzate a rimodulare i tassi e i rimborsi di capitale; le seconde consentono di estinguere prima della scadenza il mutuo, rimborsando all istituto mutuante il residuo debito più, di norma, un indennizzo. La possibilità di ricorrere a questo tipo di operazioni può essere presa in considerazione in presenza di alcune condizioni: - in regime di tassi di interesse calanti, quando può essere particolarmente conveniente rinegoziare o estinguere tutto o parte del debito residuo, creando in tal modo nuovi margini di indebitamento a tassi più bassi; - in presenza di rilevanti entrate patrimoniali (derivanti per esempio da alienazioni o disinvestimenti), di avanzi di parte corrente o di avanzi di amministrazione particolarmente rilevanti, nonché la concomitante impossibilità di immediato utilizzo di tali somme per opere pubbliche o in generale per altri tipi di investimento, che possono rendere particolarmente conveniente l estinzione anticipata dei mutui; - la presenza di vincoli o di norme tendenti a ridurre il residuo debito (ad esempio il patto di stabilità interno). Gli elementi principali da esaminare ai fini della valutazione della convenienza di tali operazioni sono: - la tipologia (fisso o variabile) ed i livelli dei tassi di interesse del proprio residuo debito in ammortamento; - le condizioni del mercato finanziario attuali e future, - i costi dell operazione. Le fattispecie specifiche sono disciplinate dalla legge: - estinzione anticipata dei mutui di cui all art. 49, comma 15, della L. del 27 dicembre 1997, n. 449 (legge finanziaria 1998) che consente ai comuni di estinguere le passività onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996, mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non superiore al 25% del residuo debito quale risultante alla fine dell anno precedente (e quindi non per procedere a nuovi investimenti). In concreto la condizione per valutare gli effetti positivi di questa operazione del mutuo è quella di procedere ad un analisi del mercato finanziario a seguito della quale si ritiene che il valore finanziario delle passività totali per interessi iscritto in bilancio (al netto delle commissioni, delle penali e dell eventuale retrocessione del gettito dell importo) sia superiore rispetto all attuale valore dato dal mercato. In altri termini, l operazione sarà vantaggiosa se il valore attualizzato degli oneri che si andranno a pagare sul nuovo debito risulterà inferiore al valore attuale dato dal totale degli oneri risultanti dal piano di ammortamento originario, aumentati della penale prevista per l estinzione, nonché dell eventuale retrocessione del 50% dell imposta sostitutiva di cui all art. 27 della L. 342/2000. Bisogna peraltro sottolineare che tale fattispecie è stata contestata dall ABI nell interpretazione del ministero che configurava una sorta di diritto potestativo unilaterale in capo agli enti locali (circolare Ministero del Tesoro 2 settembre 1998, n ). L estinzione anticipata parziale alla pari del mutuo (art. 2, del D.M.T. 16 febbraio 1999). Si tratta di un operazione finanziaria consistente in una maggiorazione del tasso fisso, differenziata in base alla percentuale di mutuo che s intende estinguere ed alla scadenza dello stesso. È questa un opzione che va esercitata al momento della concessione del mutuo, indicando una delle quote massime estinguibili ammesse (40%, 60% e 80%), ad ognuna delle quali corrisponde una diversa maggiorazione del tasso secondo indici prestabiliti. Gli effetti positivi di questa operazione consistono in una riduzione del costo del mutuo, la cui convenienza va valutata (preventivamente) compensando da un lato il recupero degli oneri finanziari derivanti dalla riduzione della quota capitale e dall altro la maggiorazione del nuovo tasso applicato sulla parte restante del prestito. L estinzione anticipata può rappresentare una validissima alternativa al finanziamento degli investimenti, soprattutto se si prevede per il futuro l acquisizione di rilevanti entrate patrimoniali utilizzabili per la riduzione del residuo debito. La conversione dei mutui ai sensi dell articolo 41 della 12
13 legge finanziaria 2002, che prevede la possibilità, fermo restando quanto stabilito nelle relative pattuizioni contrattuali, di convertire i mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui (la fissazione delle modalità operative, tuttavia, sono rinviate ad un apposito decreto del ministero dell economia e delle finanze che non è stato ancora emanato). Esistono, però, delle perplessità in ordine alla coerenza delle norme in esame con il principio di cui all art. 204 del T.U.E.L. che sancisce il vincolo della destinazione di un debito al finanziamento di una spesa di investimento. Infatti in tutti i casi sopra esaminati il nuovo finanziamento viene contratto per estinguere un debito precedente e non per la realizzazione di un opera, annullando in tal modo il vincolo di destinazione rappresentato dall obbligo di assumere mutui solo per il finanziamento delle spese d investimento. Altro correttivo diretto ad attenuare i flussi negativi del ricorso al mercato bancario riguarda la gestione attiva della liquidità. Come innanzi evidenziato le quote di mutuo non ancora utilizzate, in deposito presso il tesoriere o lo stesso ente mutuante in quanto non soggette al regime della tesoreria unica, generano interessi attivi sottoposti ad una tassazione nella misura del 27%. Una nota del ministro del tesoro del 26 marzo 1998 prot. n ha dato atto che non vi sono vincoli per gli enti locali che intendono reinvestire la loro giacenza di cassa in attività con un trattamento fiscale meno rigido. Quindi è ben possibile reinvestire la liquidità in operazioni, come per esempio quella dei pronti in conto termine che sono tassati del 12,50% anziché del 27%. 6. LA STIPULA DEI MUTUI CON LA CASSA DEPOSITI E PRESTITI Il contratto di mutuo concluso con la Cassa depositi e prestiti rimane pur sempre la maggiore fonte di finanziamento delle spese di investimento cui fanno ricorso gli enti locali, nonostante che la pubblica amministrazione è stata indirizzata ad aprirsi verso tutte le potenzialità offerte dal mercato finanziario. Le ragioni sono da rinvenirsi in primo luogo nella nuova struttura organizzativa dell istituto modellata dal provvedimento di riordino della Cassa di cui al D.lgs. 30 luglio 1999, n In particolare sono stati ulteriormente ridotti i tempi di concessione e di somministrazione del mutuo, senz altro più brevi rispetto a quelli richiesti per altri tipi di prodotti finanziari analoghi. Così come è stata estremamente semplificata la valutazione del costo dell indebitamento, in quanto al tasso pagato non si aggiungono commissioni che l ente è tenuto a coprire. L esigenza di adeguamento al mercato finanziario ha portato anche ad una diversificazione dei prodotti offerti dalla Cassa rispetto alla rigidità del passato. Infatti mentre prima i mutui erano concessi unicamente a tasso fisso e per un unico tipo di durata (ventennale), oggi dopo l introduzione dei mutui indicizzati (D.M.T. 16 febbraio 1999) la Cassa depositi e prestiti concede la facoltà di scegliere fra diverse tipologie d indebitamento: mutui a tasso fisso, che varia a seconda della durata del debito (fino a 10, fino a 15 e fino a 20 anni) 3 e dell oggetto dell investimento, per i quali viene utilizzato il sistema di ammortamento francese (rata di ammortamento costante, con quota di capitale crescente e quota di interessi decrescente); mutui a tasso variabile, per unna durata per 10, 15 e 20 anni, 4 calcolati in modo da salvaguardare comunque gli equilibri finanziari da variazioni eccezionali del parametro di riferimento. mutui a tasso fisso con diritto di estinzione parziale alla pari disciplinati dall articolo 2 del D.M.T. del 16 febbraio 1999 sulle procedure, illustrati precedentemente. Come anticipato in precedenza, il sistema e la procedura dei tassi d interesse applicati dalla Cassa depositi e prestiti ha registrato una riforma radicale a seguito dell adozione del decreto del ministero dell economia del 9 gennaio La riforma riguarda unicamente i tassi fissi, essendo rimasto invariato il sistema di determinazione dei tassi variabili e dei mutui con diritto di estinzione anticipata alla pari, per i quali il suddetto decreto conferma la precedente disciplina contenuta del D.M.T. del 16 febbraio Così, per quanto riguarda in particolare i mutui indicizzati, per i quali la Cassa utilizza il sistema di ammortamento cosiddetto italiano (rata di ammortamento variabile, con quota capitale costante e quota interessi calcolata sul debito residuo del periodo precedente), essi sono 3 E possibile contrarre mutui a tasso fisso per periodi intermedi. 4 Per i mutui a tasso variabile non è consentita la durata intermedia. 13
14 sempre legati all EURIBOR a sei anni, a cui ultimamente si aggiunge uno spread, reintrodotto dall ultimo decreto di adeguamento dei tassi della Cassa del 25 luglio Tuttavia per garantire una maggiore stabilità del costo dell operazione, che assicuri anche gli equilibri della stessa Cassa, viene seguita una particolare procedura di rilevazione del tasso di tipo convenzionale. Nel dettaglio, il parametro di riferimento non è dato da quello risultante al momento in cui viene attivato il mutuo, bensì dalla media aritmetica dei rilevamenti effettuati nei giorni lavorativi del mese precedente un mese l inizio del periodo di riferimento della rata di ammortamento. L opzione verso la rilevazione media anziché puntuale dell EURIBOR permette di evitare che eventi eccezionali circa l andamento del mercato dei tassi possano determinare valori troppo alti dell indice di riferimento, con tutto ciò che ne consegue per gli equilibri di bilancio dell ente mutuatario. La vera innovazione riguarda invece i mutui a tasso fisso. L entrata in vigore del nuovo sistema rappresenta il definitivo ingresso dell istituto di via Goito nel mercato finanziario, dietro la spinta di coloro che vogliono una Cassa sempre più aderente alle esigenze del mercato. In base alla nuova procedura, a differenza di quanto avveniva nel passato quando la Cassa interveniva periodicamente ad adeguare i tassi attraverso un decreto ministeriale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, adottato su proposta del Direttore Generale, formulata in piena autonomia e senza vincoli, oggi la misura dei tassi è legata all andamento dell Euribor, incrementato di uno spread che varia a seconda della durata del mutuo. Sostanzialmente i tassi fissi avranno una diversa misura ogni mese, vale a dire ogni qualvolta si riunirà il cda per decidere la concessione dei finanziamenti. Nella pratica si verificherà che, almeno undici giorni prima della data fissata per la riunione del cda, la Cassa provvederà, con un comunicato diffuso via INTERNET e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, a diffondere la misura del tasso che sarà applicato per i mutui deliberati nel successivo cda. La prima applicazione del nuovo sistema si è avuta con il comunicato del 10 febbraio 2003, che ha fissato la misura dei tassi fissi d interesse applicati per i mutui deliberati dal cda del 25 febbraio e comunque gli enti devono tenere sotto costante controllo l andamento dei tassi, allo scopo di prevenire rilevanti oscillazioni. Inoltre la brevità dell intervallo intercorrente fra la comunicazione e la fissazione della riunione del cda che dovrà decidere il mutuo da erogare pone alcuni interrogativi. Quali ad esempio se gli enti locali saranno in grado di adottare tempestivamente gli atti istruttori necessari a far inserire nell ordine del giorno del cda la richiesta del proprio mutuo, calcolato sulla base dei valori riportati nell ultimo comunicato. Questo interrogativo appare legittimo se si pensa che a volte la definizione della procedura dipende da fattori che fuoriescono dalla sfera decisionale dell ente (si pensi, ai mutui coperti da contributo regionale, per i quali la Cassa ne subordina la concessione all acquisizione del decreto regionale di assegnazione del contributo, sulla cui tempestività si registrano notevoli ritardi); Altro interrogativo è se la Cassa sarà in grado di rispettare le richieste, o l ente correrà il rischio che la decisione venga rimandata al successivo cda, e quindi nel frattempo ci si troverebbe in presenza di tassi variati. A proposito dei sistemi di ammortamento si discute se la Cassa possa utilizzare il meccanismo introdotto dall articolo 41 della legge finanziaria 2002 definito sistema di rimborso di tipo BULLET e che è stato illustrato nel paragrafo precedente. Al riguardo si sostiene che, sebbene la norma parlando genericamente di mutui dovrebbe ammettere anche quelli contratti con la Cassa, l applicazione del nuovo sistema all Istituto è comunque subordinato all emanazione di un decreto ministeriale che appunto ne preveda l utilizzabilità, o quantomeno alla pubblicazione di una circolare da parte del direttore della Cassa stessa. Nella determinazione del costo di un finanziamento concluso con la Cassa deve essere calcolata un ulteriore componente positiva data dal riconoscimento sulle somme non ancora erogate di una retrocessione del 2%. Al riguardo tuttavia sarebbe auspicabile un intervento del legislatore diretto ad adeguare tale tasso di retrocessione a quello operante per gli altri prodotti finanziari (non soggetti al regime della tesoreria unica), per i quali il tesoriere riconosce quantomeno un tasso non inferiore al Tasso unico di riferimento. L adeguamento del tasso di retrocessione, però, non è l unico dei correttivi che da più parti si segnala di inserire nei meccanismi di finanziamento della Cassa. Così, per esempio, si chiede di intervenire sul vincolo della durata massima dei mutui (venti anni), allo scopo di consentire un impatto 14
15 minore delle rate sul bilancio dell ente; o ancora di utilizzare anche per i mutui a tasso fisso il sistema di ammortamento italiano, che a parità di condizioni è più conveniente di quello francese. In conclusione si può comunque ritenere che la flessibilità caratterizzante il prodotto finanziario offerto dalla Cassa depositi e prestiti consente all Istituto di conservare ancora oggi il primato di maggiore fonte per gli investimenti degli enti locali rispetto agli altri prodotti finanziari, che (come vedremo appresso) pur si stanno stagliando un loro spazio autonomo nel settore dei finanziamenti. 7. LA PROCEDURA DI AUTOFINANZIAMENTO DA PARTE DEGLI ENTI LOCALI Il sistema di autonomia finanziaria che si sta delineando attraverso il nuovo assetto normativo che riguarda la finanza locale ha individuato il suo più interessante strumento di attuazione nel prestito obbligazionario. Le emissioni di titoli che riguarda comuni, province, ed ora anche delle regioni, stanno stimolando la loro utilizzazione di con l offerti sul mercato dei titoli favorendo la realizzazione delle spese di investimento degli enti locali e delle regioni. Quindi è importante per gli investitori conoscere i criteri e le ragioni delle emissioni obbligazionarie. L iniziativa di ricorrere a queste fonti di finanziamento da parte delle amministrazioni locali sono state introdotte nel nostro ordinamento dalla legge di riforma delle autonomie n. 142 del 1990 (art. 32, comma 2, lett. i) e successivamente disciplinate nel dettaglio dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724 (artt. 35 e 37) e dai regolamenti di attuazione (D.M.T. 29 gennaio 1996, n. 152 sostituito dal D.M.T. 5 luglio 1996, n. 420). Il primo presupposto che la legge rispetta per l emissione dei buoni obbligazionari è rappresentato dalla destinazione del debito. Infatti i prestiti obbligazionari possono essere emessi solo ed esclusivamente per finanziare investimenti, ed è vietato ricorrere ai BOC per coprire spese di parte corrente. Al riguardo, è opportuno fare una considerazione. Come illustrato in precedenza nel paragrafo dedicato ai mutui con istituti diversi dalla Cassa DD. PP., la legge finanziaria 2002 all art. 41 ha introdotto nel sistema giuridico la possibilità per gli enti locali di procedere alla conversione, a determinate condizioni, di mutui iscritti in bilancio attraverso la contrazione di un nuovo mutuo a condizioni più vantaggiose. È stato pure sottolineato come tale operazione faccia sorgere dei dubbi circa la coerenza della norma con il vincolo di destinazione prescritto dal legislatore (art. 202 del T.U.E.L. n. 267 del 2000) per il ricorso all indebitamento. Dubbi nascono dalla lettera della norma che parla unicamente di conversione dei mutui. Per cui si dovrebbe considerare come non assoluto il predetto vincolo di destinazione per questo tipo di prodotto finanziario. Ulteriori condizioni per l emissione dei titoli obbligazionari sono date dai vincoli di bilancio posti dal legislatore all art. 37 della L. n. 724 del La stessa norma disciplina anche altri aspetti importanti caratterizzanti il funzionamento dei prestiti obbligazionari, quali: la durata, le garanzie, le scadenze delle cedole etc. Lo sviluppo di questo nuovo tipo di risorsa finanziaria per gli enti locali deriva essenzialmente da due ordini di fattori: - il primo è rappresentato dal quadro normativo di riferimento, che deve essere sempre più modellato verso il soddisfacimento delle preminenti esigenze di rendere le emissioni obbligazionarie più appetibili sia per i soggetti investitori che per gli enti emittenti; - il secondo consiste nella capacità degli enti locali di reperire le fonti di entrata necessarie per il pagamento del costo di tale tipi di prestiti, individuate in via straordinaria nei programmi di privatizzazione di alcune aziende e in via ordinaria in una più efficiente gestione del patrimonio comunale, che è senz altro in grado di assicurare una maggiore redditività rispetto a quella garantita attualmente, attraverso l eliminazione degli sprechi e l attuazione dei sistemi di controllo dell economicità dell azione amministrativa introdotti dalla legge (controllo di gestione, controllo strategico). È auspicabile che la politica economica a livello locale sia indirizzata in questa direzione, per sfruttare al meglio tutti i vantaggi legati ai prestiti obbligazionari, diretti a: - all allargamento della possibilità di realizzare opere, che diversamente non potrebbero essere eseguite per mancanza di fondi, atteso che ogni ente locale italiano si trova in condizione di capital rationing, cioè nella necessità di dover scegliere fra gli investimenti necessari, non potendo finanziarli tutti; 15
16 - alla maggiore possibilità di usufruire dei fondi strutturali del Q.C.S., per la cui ammissione si richiede la compartecipazione finanziaria dell ente locale; - alla possibilità di utilizzare la liquidità del prestito per la parte non ancora somministrata, tenuto conto che le emissioni obbligazionarie fuoriescono dal regime della tesoreria unica; - alla ricaduta dei benefici economici (interessi) per quei cittadini che hanno investito nei buoni comunali; - alla riduzione ulteriore del costo del prestito rappresentato dal recupero della ritenuta d imposta sugli interessi (12,5%) che va direttamente nelle casse dell ente emittente. I vantaggi legati al ricorso al prestito obbligazionario sono, mitigati da una serie di vincoli che hanno in parte frenato gli investitori. Alcuni di questi vincoli sono stati in parte eliminati dal legislatore. Per esempio, l art. 41 della legge finanziaria 2002 ha introdotto anche per i buoni obbligazionari il sistema di ammortamento di tipo bullet. Prima dell entrata in vigore della norma, infatti, era previsto per i BOC unicamente il sistema di rimborso graduale delle quote di capitale ed interessi sin dalla prima rata in scadenza, a differenza delle altre forme alternative di investimento che prevedono prima il rimborso graduale degli interessi e poi, alla scadenza del titolo, la restituzione del capitale. Con il sistema di rimborso bullet, come già illustrato nei paragrafi precedenti, è prevista la possibilità del rimborso periodico degli interessi ed accantonamento delle quote di capitale in un apposito fondo (sinking found) all uopo creato e gestito al di fuori del regime della tesoreria unica, con tutti i vantaggi che da questo sistema ne derivano. Altro vincolo eliminato dall intervento del legislatore è stato quello che prevedeva l obbligo del collocamento alla pari (art. 35, comma 6, L. n. 726 del 1994; art. 1, comma 5 D.M.T. n ) che rendeva estremamente rigidi i BOC, a fronte di un esigenza di flessibilità richiesta dal mercato per la collocazione dei prodotti finanziari. Tale vincolo è stato poi cancellato a seguito dell abrogazione dell art. 35, comma 6, della L. n. 726 del 1994 disposta dall art. 41, comma 3, della legge finanziaria Questo correttivo consentirà agli enti di razionalizzare i costi di emissione e di adeguarsi alle esigenze dei mercati finanziari e dei potenziali investitori. Rimane invece in vita il vincolo che lega il rendimento dei BOC ai titoli di stato. Ciò perchè in base all art. 35, comma 6, della L. 726 del 1994, il rendimento dei titoli obbligazionari emessi da un ente locale non può superare di un punto percentuale il rendimento dei titoli di stato similari. Questa è infrange la regola che spetta al mercato stabilire il prezzo di un prodotto. Evidentemente la preoccupazione del legislatore è stata quella di evitare, attraverso l imposizione di questo vincolo, una disomogeneità nel trattamento di questi titoli ed un utilizzo improprio di questo strumento finanziario. La raccolta dei prestiti obbligazionari, come avviene per i mutui bancari, presenta flussi positivi e negativi. I flussi negativi vengono correlati : - al tasso, che può essere fisso o variabile e la cui scelta dipende principalmente dalla situazione del mercato finanziario e dalla propensione al rischio dell emittente - alle commissioni di collocamento (pari ad un importo non superiore allo 0, 5% dell ammontare del prestito); - al contributo una tantum dello 0,1% del valore dell emissione da versare allo stato; - agli eventuali costi di certificazione del bilancio; - ai costi per la stampa e la pubblicità; - alla commissione di gestione legate al pagamento periodico delle cedole; - ai costi per l eventuale assegnazione del rating; - ai costi di copertura del rischio cambio nell ipotesi di emissioni in valuta; - ai costi di copertura del rischio tassi per garantire la conversione di tassi fissi in tassi variabili e viceversa. Per quanto concerne, invece, le componenti positive da considerarsi nel procedimento di valutazione del costo del prestito, vanno annoverate: Il recupero del 50% dell imposta sostitutiva (12,50%) calcolata sull ammontare complessivo degli interessi passivi; 16
17 l interesse attivo prodotto dalla giacenza di danaro non ancora utilizzato, che non solo non è soggetto al regime della tesoreria unica, ma che può anche essere reinvestito in operazioni a breve termine e a rischio quasi nullo (ad esempio pronti contro termine ). Per ciò che riguarda i tempi di attuazione del finanziamento, questi dipendono, oltre che dalla rapidità di risposta delle banche invitate a presentare l offerta, anche dal sistema di collocamento prescelto. Gli enti possono scegliere: a) il collocamento a fermo, cioè con un unica controparte (intermediario finanziario) che acquista tutto il pacchetto di titoli emessi, permettendo in tal modo una notevole riduzione dei tempi e dei costi di emissione da parte dell ente; b) il collocamento con il sistema della pubblica offerta di sottoscrizione che garantisce una maggiore partecipazione e coinvolgimento del cittadino alla crescita economica ed allo sviluppo del proprio territorio stanziale. 8. ANALISI DEGLI ALTRI STRUMENTI FINANZIARI ALTERNATIVI L adozione di alcuni strumenti finanziari alternativi stanno facendo, presa sul sistema economico finanziario locale. I più interessanti sono: - il contratto di SWAP, - il leasing pubblico; - la cartolarizzazione dei crediti - Il contratto di SWAP Lo SWAP è un operazione finanziaria in cui due controparti si impegnano a scambiarsi flussi monetari in entrata e in uscita e a compiere l operazione inversa ad una data futura predeterminata ed alle stesse condizioni del primo scambio. Le due principali categorie nell operazione riguardano la copertura del rischio d interesse e del rischio di cambio. In particolare gli SWAP sui tassi d interesse sono operazioni finanziarie caratterizzate dallo scambio tra due controvalori di flussi di interessi facenti riferimento ad importi nominali che non vengono trasferiti né all inizio e né alla conclusione della transazione. Soltanto il debitore del maggiore importo (alle varie scadenze) esegue la transazione nella misura della differenza data dalla compensazione dei flussi di pagamento (cosiddetto netting ). Nel rapporto di SWAP entrano in gioco due parti, l ente locale e l istituto bancario, che decidono, per esempio, di stipulare un apposito contratto quando il primo, la cui operazione sottostante è a tasso fisso, vuole porre il proprio capitale in un impegno a medio termine indicizzato, mentre il secondo vuole passare da un impegno a tasso variabile ad un impegno a tasso fisso e viceversa. La determinazione dell ente locale di procedere ad un contratto di SWAP può nascere allorquando, dopo una precisa analisi dei costi per interessi che vengono pagati sui mutui, si ritiene che sul debito residuo viene pagato un tasso più elevato rispetto alle condizioni del mercato finanziario. Con l intermediario finanziario viene fissato un tasso pari all Euribor a sei mesi, maggiorato di un determinato spread. Questo tasso viene definito virtuale. In sostanza, mentre l istituto bancario alle determinate scadenze pagherà gli interessi dovuti all ente locale per il ripiano del debito, quest ultimo verserà per gli stessi debiti un tasso pari all Euribor maggiorato dello spread concordato. È evidente che la convenienza dell operazione per l ente locale deriva dall andamento dell unico dato variabile dell operazione rappresentato dall Euribor. Pertanto, deve sottostare ad un contratto di SWAP deve esserci necessariamente una valutazione attendibile circa l andamento dei tassi che il mercato si aspetta, date le attuali condizioni (cosiddetto tasso forward). Il leasing pubblico. Il contratto di leasing pubblico è uno strumento negoziale che l ente locale può utilizzare per finanziare sia la realizzazione di opere pubbliche (parcheggi, ospedali, scuole ecc.) e sia l acquisto di beni strumentali (mobili, macchine per ufficio, veicoli ed autoveicoli per la prestazione di servizi pubblici quali il trasporto dei rifiuti urbani, il trasporto scolastico e via dicendo). Questo tipo di contratto consente, attraverso il pagamento di un canone periodico, la disponibilità di un bene e l esercizio, al termine del contratto, di un opzione di riscatto del bene stesso per una cifra pattuita inferiore al valore di mercato del bene. Nel contratto di leasing entrano in gioco tre parti: 17
18 - l utilizzatore, cioè colui che sceglie ed utilizza il bene che può essere riscattato al termine del contratto; - il concedente, vale a dire la società di leasing che acquista materialmente il bene scelto dall utilizzatore, conservandone la proprietà fino all eventuale riscatto da parte dell utilizzatore; - il fornitore, cioè colui che vende il bene scelto dall utilizzatore alla società di leasing. I vantaggi di stipulare un leasing sono rappresentati: - dall utilizzazione del bene senza dover anticipare tutta la somma necessaria per l acquisto, il che consente anche di coprire parte dei costi di rimborso dei canoni di leasing, qualora dal bene utilizzato derivino degli utili; - dalla durata del finanziamento, generalmente più breve (3\5 anni per i beni mobili, 8/9 anni per i beni immobili) rispetto a quella delle classiche forme di finanziamento; - dalla velocità della procedura di acquisizione, con la quale si provvede contemporaneamente sia all acquisto del bene che al suo finanziamento. Limiti sono considerati invece: - l elevato costo per la parte relativa agli interessi, più alti rispetto a quella dei mutui ordinari; - la mancanza di qualsiasi concorso statale, essendo il canone di leasing una spese corrente e non d investimento. In termini di redditività il leasing può rivelarsi un operazione finanziaria non conveniente se la si analizza solo basandosi sul criterio dell economicità dei tassi che vengono applicati dalla società di leasing. Certi tipi di investimento che richiedono procedure complesse di affidamento (si pensi ad esempio alla realizzazione di una nuova struttura immobiliare ed alla acquisizione dei relativi impianti, attrezzature tecnologiche ed arredi) il leasing consente di demandare alla società concedente tutte le problematiche dell operazione di finanziamento e di ridurre notevolmente i tempi legati alle procedure, in quanto sarà la stessa società a dover offrire le condizioni progettuali, tecnologiche ed economicofinanziarie migliori, evitando in tal modo l allungamento dei tempi legati all espletamento delle varie procedure di gara per ciascuna delle operazioni necessarie alla realizzazione dell opera (definizione dei progetti, scelta dei fornitori, definizione dei contratti di assistenza, di assicurazione e di manutenzione). Diverso è anche l impatto del canone di leasing rispetto ai mutui in materia di regime fiscale. Per quanto riguarda l IVA, la differenza riguarda la ripartizione temporale dell imposta, che nel caso del leasing viene pagata pro quota e periodicamente in percentuale sull ammontare del canone, mentre sulle rate di ammortamento dei mutui non deve essere corrisposta alcuna somma per IVA in quanto questa viene pagata nella fase di realizzazione dell intervento. Inoltre nel caso del leasing vi è un aggravio determinato dal fatto che l IVA viene pagata anche su importi che per loro natura non sono legati alla realizzazione dell opera (oneri di assistenza, quota di profitto della società di leasing). D altra parte in materia di ICI, nel caso di leasing che ha per oggetto un immobile, l ente in quanto non proprietario ma utilizzatore del bene, non è tenuto a pagare l imposta, almeno fino a quando e se riscatterà il bene. Seguire il criterio nominale, affermato peraltro anche dalla Corte dei Conti, secondo cui la spesa per il pagamento del canone di leasing è una spesa corrente, comporta che lo stesso ha un impatto diverso sugli equilibri di bilancio rispetto alle altre forme di indebitamento. Si rileva in proposito che il costo maggiore e la durata minore dell ammortamento determinano una rata complessiva più onerosa rispetto a quella di un mutuo ordinario e quindi per garantire l equilibrio finanziario ed economico del bilancio occorrerà accertare risorse aggiuntive. Il contratto di leasing inoltre influisce anche sul patto di stabilità interna, che è lo strumento di controllo della spesa delle amministrazioni locali introdotto dall Unione Europea per ridurre il disavanzo pubblico dei paesi membri. Infatti secondo questo sistema il disavanzo è dato dalla differenza tra le entrata finali effettivamente riscosse al netto dei trasferimenti erariali e dei proventi delle dismissioni di beni immobili e le uscite correnti al netto degli interessi. Proprio perché il canone di leasing è costituito in parte anche da una quota interessi, nel calcolo si viene a conteggiare una voce che diversamente non sarebbe rilevata. 18
19 Il ricorso al leasing invece può risultare utile per finanziare investimenti qualora l ammontare degli interessi passivi fosse già sufficientemente alto e quindi la limitata capacità di indebitamento dell ente impedirebbe la contrazione di ulteriori mutui. La ragione è di facile deduzione ove si consideri che il canone di leasing, in quanto spesa corrente, non rileva sui dati che determinano la capacità di indebitamento di un ente locale. Per questa ragione il canone di leasing non rientra tra gli oneri che contribuiscono alla definizione del parametro di deficitarietà di cui alla lettera h) del D.M. n. 277 del 1999, secondo cui l importo complessivo degli interessi passivi sui mutui non deve essere superiore al 13%, 12% e 8% delle entrate correnti rispettivamente per le province, i comuni e le comunità montane. La cartolarizzazione dei crediti. La cartolarizzazione dei crediti rappresenta una forma di reperimento di capitale, diverso dall indebitamento, introdotta dalla L. 30 aprile 1999, n. 130, adeguando in tal modo il nostro ordinamento giuridico-gestionale si è adeguato alla normativa di molti altri stati europei. Si tratta, in particolare, di un operazione finanziaria, definita di securitization attraverso la quale una società (detta società veicolo), avendo come oggetto della sua attività la realizzazione di una o più operazioni di questo tipo, si rivolge al mercato finanziario emettendo titoli per finanziare l acquisto di crediti (per esempio per i comuni quelli derivanti da ruoli tributari o liste di carico di canoni). Le somme pagate dai debitori sono destinate esclusivamente dalla società cessionaria al soddisfacimento dei diritti incorporati nei titoli emessi e collocati sul mercato. I crediti così determinati costituiscono patrimonio separato da quello della società veicolo, nonché da quello di altre operazioni di securitization. Di conseguenza i creditori dei titoli possono trovare soddisfazione solo ed esclusivamente nel patrimonio costituito dai titoli emessi per l operazione e non quindi nel patrimonio della società. La legge esplicitamente ed implicitamente stabilisce delle garanzie sia per l investitore sia per il soggetto cedente. Nel caso del l investitore sul patrimonio derivante dalla securitization possono valersi solo i portatori dei relativi titoli e non anche altri creditori. Per il cedente, invece, la legge da per scontato che la vendita del credito è fatta pro soluto (principio del non riscosso per riscosso), cioè senza assunzione del rischio derivante dal mancato pagamento alla scadenza dei crediti ceduti. In tal modo il cedente si libererà definitivamente del credito con ogni rischio che ne deriva. Alle operazioni di securitization sono connessi vantaggi per tutti i soggetti partecipanti. In primo luogo per l ente cedente favorisce la liquidità ed elimina i tempi di riscossione dei propri crediti. In questo modo si potrà gestire in maniera più flessibile. Il credito è trasformato in capitale immediatamente spendibile e nel caso di non immediata esigenza, lo può collocare in fondi di investimento da cui si ricavano interessi attivi. Gli investitori dal canto loro con l emissione dei titoli sottostanti alle operazioni di securitization potranno scegliere sul mercato obbligazioni dal rendimento più elevato rispetto per esempio ai titoli di stato, anche se più rischioso. È facile quindi comprendere come questo tipo di operazioni giovino al mercato finanziario nel suo complesso. Le società di veicolo invece aumentano le loro attività incassando commissioni. In conclusione la cartolarizzazione dei crediti, proprio per i vantaggi che ne scaturiscono dall operazione, è destinata a diventare una tipologia importante di finanziamento alternativa per gli enti locali, una volta che questi ultimi ne comprenderanno appieno le enormi potenzialità. 9. L EFFETTO DELLE FONTI DI FINANZIAMENTO SULL INIZIATIVA DI SVILUPPO DELLE INFRASTRUTTURE La comparazione delle fonti di finanziamento da parte degli enti locali funzionalizzata all effettuazione delle spese d investimento, come è stato detto viene svolta quando l ente decide di dare attuazione al programma sviluppo infrastrutturale. Poichè questi programmi vengono realizzati ricorrendo alla finanza di progetto non possono mancare alcune considerazioni su uno strumento ad essa collegato:il project financing. Esso non è un prodotto finanziario, bensì uno strumento attraverso il quale gli enti locali possono realizzare opere pubbliche utilizzando il capitale dei privati. È uno strumento tecnico economico di coinvolgimento del settore privato nella realizzazione di infrastrutture 19
20 e nell'erogazione di servizi pubblici ormai diffuso in tutto il mondo, ma adottato da alcuni paesi europei e d oltre oceano non esclusa l Australia. Ad esso vengono ricollegati gli effetti della finanza di progetto, conosciuta in Italia, solo da poco tempo. Questa pur essendo stata regolamentata con un'apposita normativa, stenta, ad affermarsi come nuova modalità di intervento di una finanza che deve considerarsi alternativa. Il passaggio dal sistema di finanza derivata, al sistema di finanza autonoma, ha segnato il definitivo affermarsi del ricorso al mercato dei capitali come fonte primaria per le spese di investimento degli enti locali. Come già detto nella variegata gamma di prodotti finanziari offerti dal mercato, si pone un problema per l operatore locale, cioè quello di individuare lo strumento più idoneo per un finanziamento alla realizzazione dell iniziativa di in opera pubblica. E poichè non è facile stabilire a priori, la convenienza nella realizzazione di un prodotto infrastrutturale, con un intervento finanziario, che sia vantaggioso, rispetto ad un altro, si rende necessaria una valutazione comparativa dei singoli strumenti di finanziamento, effettuato caso per caso dall ente locale promotore. La scelta del tipo di finanziamento da attivare non deve prescindere dagli strumenti di programmazione dell ente, e deve essere funzionalizzata all esame dei seguenti documenti finanziari approvati dall ente :a) relazione previsionale e programmatica, b)bilancio pluriennale, bilancio annuale, programma triennale delle opere pubbliche, c) il PEG. Tutto ciò consente all ente locale-promotore- di procedere ad un analisi approfondita di tutti gli aspetti che delimitano il contesto generale, nel quale si dovrà operare, vale a dire il tipo di investimento da realizzare, la capacità di programmazione dell amministrazione politica in carica, la propensione al rischio dell ente, la capacità di previsione dell andamento del mercato finanziario. Non si potrà prescindere dai principali indicatori economici e finanziari degli ultimi bilanci, perchè ciò consente di individuare la situazione economico-finanziaria dell ente, il suo grado di autonomia, la rigidità strutturale, la capacità di indebitamento, l affidabilità relativa alla propria posizione debitoria. Delineata in tal modo la situazione di e-governement dell ente locale, si dovrà procedere ad un analisi economicofinanziaria delle specifiche caratteristiche dell iniziativa da varare e quindi determinare la scelta di finanza che meglio si attaglia al programma di finanza di progetto. In questa analisi dei fattori economici, politici, amministrativi devono essere presi in considerazione essenzialmente tre elementi: 1)la procedura ed il processo per la realizzazione dell opera pubblica, 2) i tempi di durata della concessione; 3) il costo finanziario della raccolta di fondi. Questo non solo perchè questo strumento costituisce una fonte di finanziamento dell iniziativa del programma di infrastrutture pubbliche, ma anche perchè è regolato da una fonte normativa introdotta del nostro ordinamento dalla legge Merloni ter ( 23 dicembre 2000, n. 388) e da ultimo riformata dalla L. 11 agosto 2001, n. 166, che ha apportato una serie di modifiche alla L. n. 109 del 1994, fra cui anche alcune riguardanti gli artt. dal 37 bis al 37 novies cui si ricollega l aspetto giuridico dell adozione dei contratti di project financing. Bisogna spiegare però la tecnica amministrativa della promozione, del conferimento dell incarico di esecuzione e l aggiudicazione della gara di appalto. Dall analisi dell attuale disciplina, derivante dal connubio tra la vecchia normativa e la nuova, emerge che l attuazione di una finanza di progetto si articola attraverso una serie di fasi, che di seguito vengono riassunte. La prima fase consiste nella presentazione da parte di un soggetto promotore (che può essere pubblico o privato, purchè in possesso di idonei requisiti tecnici, organizzativi, finanziari e gestionali) di una proposta indirizzata all amministrazione aggiudicatrice diretta alla realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità da finanziare, come detto con capitale privato, seguendo uno specifico piano economico-finanziario certificato da un istituto di credito e costituente uno dei documenti essenziali da produrre per poter dare seguito alla procedura. La seconda fase è caratterizzata dalla pubblicazione degli interventi realizzabili con il project financing, secondo le modalità previste dalla legge (art. 37 bis, comma 2 bis). La terza fase concerne, una volta individuato il responsabile del procedimento, la valutazione della proposta da parte dell amministrazione aggiudicatrice, che, se positiva, da l avvio alla quarta fase riguardante l espletamento della procedura per l affidamento in concessione della progettazione, esecuzione e gestione dell opera da realizzare, che si attua in due distinte gare, la prima per individuare le due migliori offerte, che dovranno poi confrontarsi nella seconda con quella del promotore. Infine dopo l aggiudicazione è consentita da parte del soggetto 20
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