Source: http://docplayer.fi/45012455-Tyopoliittinen-aikakauskirja-3-2014.html
Timestamp: 2018-08-17 11:19:34+00:00
Document Index: 17401681

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Työpoliittinen aikakauskirja 3/ PDF
Download "Työpoliittinen aikakauskirja 3/2014"
1 Työpoliittinen aikakauskirja Finnish Labour Review 3/2014 Työpoliittinen aikakauskirja 3/2014 Finnish Labour Review
2 Sisällysluettelo PÄÄKIRJOITUS OECD on huolissaan pitkäaikaistyöttömyydestä... 3 Heikki Räisänen ARTIKKELEITA Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille?... 5 Pertti Koistinen ja Rita Asplund Työmarkkinatuen rahoitusuudistus 2006 ja sen vaikutukset Toni Riipinen, Antti Järvinen ja Mikko Valtakari Yhdessä tekeminen tuottaa tuloksia - seurantatietoa nuorisotakuun ensimmäiseltä toimeenpanovuodelta Matti Tuusa, Sari Pitkänen ja Riikka Shemeikka KATSAUKSIA JA KESKUSTELUJA Euroopalla ei ole varaa hukattuun sukupolveen Lauri Ihalainen ja Heikki Räisänen Julkinen työnvälitys yritysten rekrytointipalveluna Mikko Valtakari, Jarmo Palm ja Tuija Groop Lapin ennakoinnin toimintamalli perustuu maakunnalliseen yhteistyöhön Päivi Holopainen, Ritva Kauhanen, Tuija Ohtonen ja Tuula Uusipaavalniemi UUTTA TYÖ- JA YRITTÄJYYSTUTKIMUKSEN ALALTA NYTT INOM ARBETS- OCH ENTREPRENÖRSKAPSFORSKNING ENGLISH SUMMARIES RECENT EMPLOYMENT AND ENTREPRENEURSHIP STUDIES KUVIOIDEN LUETTELO LIST OF CHARTS... 1* TAULUKOIDEN LUETTELO LIST OF TABLES... 2* KUVIOT CHARTS... 4* TAULUKOT TABLES... 16* TAULUKOIDEN SELITYKSIÄ EXPLANATORY NOTES... 56*
3 TYÖPOLIITTINEN AIKAKAUSKIRJA FINNISH LABOUR REVIEW 3 / 2014 vsk. 57. vol Työ- ja elinkeinoministeriö Ministry of Employment and the Economy HELSINKI FINLAND
4 PÄÄTOIMITTAJA * EDITOR-IN-CHIEF Heikki Räisänen puh./tel TOIMITTAJA * EDITOR Päivi Järviniemi puh./tel TOIMITUSSIHTEERI * EDITOR Annika Blomster puh./tel sähköposti: TOIMITUSNEUVOSTO * EDITING COMMITTEE Markku Wallin, puheenjohtaja Johanna Alatalo Martti Myllylä Leena Pentikäinen Jouni Nupponen Elise Ramstad Kimmo Ruth Matti Sihto Pekka Tiainen Heikki Räisänen, asiantuntija Päivi Järviniemi, asiantuntija Petri Syvänen, asiantuntija Annika Blomster, asiantuntija TOIMITUKSEN OSOITE * ADDRESS PL 32, VALTIONEUVOSTO TILASTO-OSIO * STATISTICS Petri Syvänen puh./tel Ville Salo puh./tel sähköposti/ JULKAISIJA * PUBLISHER Työ- ja elinkeinoministeriö Työpoliittinen aikakauskirja internetissä: Tähän julkaisuun sisältyvä aineisto on tiedotusvälineiden vapaasti käytettävissä. Lainattaessa on lähde kuitenkin mainittava. Tekijän nimellä julkaistut artikkelit edustavat kirjoittajien omia näkemyksiä, jotka eivät välttämättä vastaa ministeriön kantaa. Taitto: Annika Marjamäki Edita Prima Oy, Helsinki 2014 ISSN X
5 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Pääkirjoitus OECD on huolissaan pitkäaikaistyöttömyydestä Heikki Räisänen 1 Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD on vuotuisessa työllisyyskatsauksessaan (Employment Outlook) analysoinut jäsenmaidensa työmarkkinatilanteen muutoksia ja arvioi tulevaa kehitystä. Yleisesti talouden kasvu ei ole ollut vielä riittävää työllisyyden kasvun kunnolliselle käyntiin lähdölle. OECD-alueella on noin 45 miljoonaa ihmistä työttömänä, yli 12 miljoonaa enemmän kuin finanssikriisin alkaessa. Työllisyyden paraneminen on sujunut kriisin jälkeen hitaasti etenkin Etelä-Euroopassa, Irlannissa, Hollannissa ja Suomessa. Loistava esimerkki työllisyystuloksista löytyy läheltä: Viro on nostanut työllisyysastettaan jo enemmän kuin kriisissä menetetyt 8 prosenttiyksikköä. Tuotanto on edelleen monissa maissa potentiaaliaan alemmalla tasolla. OECD kat- sookin, että kokonaiskysynnän kasvattaminen on selkeä politiikkaprioriteetti monissa maissa. Suositus tuntuu oikealta, mutta kuinka se pitäisi tehdä ulkomaankaupasta riippuvaisessa maassa, jossa julkinen talous velkaantuu, väestö ikääntyy ja Euroalueen korkotasokin on matala? OECD arvioi Suomen tuotantokuilun tänä ja ensi vuonna liki 4 prosentin suuruiseksi. Talous kasvaisi meillä ensi vuonnakin vain prosentin verran. Yli 15-vuotiaasta väestöstä oli meillä finanssikriisin alkamisen jälkeen ensi kertaa viime vuoden viimeisellä neljänneksellä työllisenä pienempi osuus kuin OECD:ssä keskimäärin. Vastaavasti työttömyysasteemme ylitti OECD:n keskimääräisen tason viime vuonna. OECD on huolissaan pitkäaikaistyöttömyydestä, joka on useissa maissa noussut 1 Heikki Räisänen, VTT, työvoimapolitiikan dosentti, tutkimusjohtaja, työ- ja elinkeinoministeriö 3
6 Pääkirjoitus Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 merkittävästi. Vaikka suomalaisessa keskustelussa asiaan on alettu kiinnittää huomiota, on meidän pitkäaikaistyöttömyytemme taso edelleen OECD-maiden parhaimpien joukossa noin neljänneksen osuudellaan. Kehityskuva on kuitenkin Suomessa huolestuttava: pitkäaikaistyöttömyys kasvaa nopeaa tahtia ja sen purkaminen on yleensä hidasta ja kallista. Pitkäaikaistyöttömien ja muiden erityisryhmien työllistämistä käsitellään lehdessämme myös Pertti Koistisen ja Rita Asplundin artikkelissa, joka perustuu heidän uuteen kirjallisuustutkimukseensa. Valtaosassa tutkimuksista työnhakijoita, niin myös pitkäaikaistyöttömiä, tarkastellaan työmarkkinavalintoja tekevinä yksilöinä. Kysymykset asetetaan näin, vaikka niin Suomessa kuin muissakin kehittyneissä maissa suurin osa työhön osallistuvista kuuluu kahden tai useamman ansaitsijan kotitalouteen, ja päätökset työmarkkinoille osallistumisesta ja myös työllisyyteen liittyvien riskien hallinnasta tehdään kotitaloudessa työuria, työaikoja ja työtuloja yhteen sovitellen. Tämä näkökulma on sivuutettu myös silloin, kun on arvioitu pitkäaikaistyöttömyyden lieventämiseen tähtääviä toimia, työnhakuaktiivisuuden lisäämistä sekä sitä, millaiset tukitoimet ylipäätään toimivat parhaiten lyhyellä tähtäimellä tai yli eliniän. Työvoimapoliittisessa tutkimuksessa voi sanoa olevan tässä suhteessa mustan aukon, artikkelissa todetaan. Nämä tulokset antavat paljon pohdittavaa. Samaan aihepiiriin liittyy artikkeli, jossa Toni Riipinen, Antti Järvinen ja Mikko Valtakari arvioivat niin ikään uuteen tutkimukseensa perustuen työmarkkinatuen vuoden 2006 rahoitusuudistuksen vaikutuksia ja pohtivat vuoden 2015 työmarkkinatuen uudistamisen mahdollisia vaikutuksia. Eräs varsin mielenkiintoinen ja outo seikka on se, että tutkijoilla ei ollut riittäviä tietoja asian perusteelliseksi tutkimiseksi. Ensinnäkään kunnista ei saa kattavasti kaikkia työllisyyden hoitoon liittyviä menoja, koska niitä kirjataan eri kunnissa varsin eri tavoilla. Toiseksi KELA ei luovuttanut tietosuojaan vedoten työmarkkinatukea saaneiden rekisteritietoja tämän TEM:n tilaaman tutkimuksen käyttöön. Tämä esti pitkäaikaisten työllisyysvaikutusten arvioinnin. Edellinen työmarkkinatuen aktivointi ja kustannusjaon muutos julkisen sektorin sisällä lisäsi pitkään työmarkkinatuella olleiden aktivointitoimia merkittävästi, lisäksi rahoitusuudistus johti tällä pitkäkestoisella etuudella olevien määrän supistumiseen neljänneksellä. Arvioinnin tulokset ovat merkittäviä ja antavat pohjaa myös tulevaan. Matti Tuusa, Sari Pitkänen ja Riikka Shemeikka käsittelevät hekin hiljattain ilmestyneen tutkimuksensa pohjalta nuorisotakuun ensimmäisen vuoden kokemuksia. Tutkijat ovat kehittäneet tulostensa pohjalta myös joukon suosituksia nuorisotakuun kehittämiseksi. Näihin kuuluvat esimerkiksi yhteistyön ja toimintamallin selkiyttäminen, matalan kynnyksen palvelupiste, henkilökohtaisen asioinnin turvaaminen TE-hallinnossa sähköisten kanavien rinnalla, ammatillisen koulutuksen nopeampi reagointi koulutustarpeisiin, työpajojen toimintaedellytysten turvaaminen, palveluohjauksen systemaattisuus tai seurantaindikaattorien hyödyntäminen. Tutkimuksellinen tuki tyyppisesti toteutettu työ toi nuorisotakuun ja sen toimeenpanon kehittämiseen useita käytännöllisiä päätelmiä. Seuraavan numeromme aineiston määräpäivä on
7 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? Pertti Koistinen 1 - Rita Asplund 2 Johdanto Otsakoimme raporttimme Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? (Asplund & Koistinen 2014). Tällä halusimme korostaa, että yksilöllisten tekijöiden ohella myös rakenteellisilla ja institutionaalisilla tekijöillä on vaikutusta siihen miten työttömät työllistyvät ja miten työvoimapoliittiset toimenpiteet tehoavat. Näin ajatellen työmarkkinat voidaan myös nähdä kilpailun kenttänä, jossa työttömät työnhakijat etsivät paikkaansa muiden työnhakijoiden ja työpaikan vaihtajien kanssa. Työllisyyden suotuisan kehityksen kannalta avainasemassa silloin ovat mm. sisääntulo (rekrytointi), urakehitys (koulutus, kuntoutus, työn ja perheen yhdistäminen, jne.) sekä työmarkkinoille kiinnittyminen. Kaikkien näiden tilanteiden suhteen erityisryhmien kilpailuasema voi poiketa muihin ryhmiin verrattuna, mutta se tulee harvoin esille työvoimapolitiikan tehokkuutta ja toimivuutta koskevissa tutkimuksissa. Myös työmarkkinoiden rakenteelliset muutokset voivat johtaa siihen, että työnhakijoiden jotkut ryhmät ovat suotuisammassa asemassa kuin toiset. Esimerkiksi pari vuosikymmentä sitten käynnistyi ICT-sektorin kasvu, joka kohdisti työvoiman kysynnän elektroniikkateollisuuden ja siihen soveltuvaa koulutusta omaaviin ammatteihin. Se suosi hyvin koulutettuja tietotekniikan ammattilaisia, mutta jätti muut ammattiryhmät sivuun. Vastaavasti hoiva-alan palvelujen laajeneminen on avannut mahdollisuuksia sosiaalialan ammattilaisille, mutta ovatko 1 Pertti Koistinen, YTT, professori, Tampereen yliopisto 2 Rita Asplund, VTT, tutkimusjohtaja, dosentti, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA 5
8 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 ne luoneet työllistymisen mahdollisuuksia erityisryhmille kuten nuorille, osatyökykyisille, maahanmuuttajille ja pitkäaikaistyöttömille. Aikaisempi tutkimuskirjallisuus antaa viitteitä siitä, että suurten rakennemuutosten jälkeen työvoiman kysyntä kohdistuu aivan eri aloille kuin ennen rakennemuutosta ja että työnantajat suosivat rekrytoinneissaan muita kuin työttömiä (Asplund ym. 2012). Jo yksinomaan nämä näkökohdat antavat aiheen pohtia, onko työmarkkinoilla tilaa kaikille ja toimivatko työvoimapoliittiset tukitoimet niin, että ne auttavat erityisryhmiin kuuluvia työnhakijoita sopeutumaan työvoiman kysynnän rakennemuutoksista aiheutuviin vaihteluihin. Analyysin lähtökohdat Toimiiko aktiivinen työvoimapolitiikka tavoitteiden mukaisesti? Ovatko työvoimapolitiikan toimet oikein mitoitettuja ja ajoitettuja? Nämä ovat työvoimapolitiikan klassisia kysymyksiä. Keynesin ajoista alkaen huomiota on kiinnitetty kysyntää elvyttävien toimien ajoittamiseen ja Rehn ja Meidner puolestaan korostivat työvoimapoliittisten toimien ajoittamisen ohella oikeaa keinovalintaa ja kohdentamista. Myöhemmin kun hyvinvointivaltion työvoimapoliittiset keinot ovat monipuolistuneet ja resurssit moninkertaistuneet, kysymys siitä mikä toimii ja mikä ei, on alkanut vaivata tutkijoita ja poliitikkoja yhä enemmän. John Martin ja David Grubb (2001, 11 12), jotka tutkivat OECD-maissa toteutettuja työvoimapoliittisia ohjelmia, huomauttavat, että lisääntymisestään ja teoreettismetodologisesta kehityksestään huolimatta työvoimapolitiikan vaikutusten arvioinnitkin horjuvat, sillä ne ovat useimmiten perustuneet lyhyen ajan, vuoden tai kahden, seurantaan. Se on aivan liian lyhyt aika, jos tavoitteena on tehdä johtopäätöksiä julkisten investointien taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista. Toisena ongelmana on se, että arviot ovat useimmiten koskeneet vain yksittäisiä toimenpiteitä ja rahalla mitattavissa olevia vaikutuksia. Näin toimenpiteiden yhteisvaikutukset ja sosiaaliset vaikutukset ovat jääneet toissijaiseen asemaan. Useimmissa tapauksissa arviot on tehty julkisten viranomaisten toimesta tai intressistä, vaikka asia voi olla muidenkin ryhmien intresseissä, tai että arvioiden tulisi perustua erilaisiin näkökulmiin. Työvoimapolitiikan tehokkuuden ja tuloksellisuuden kysymykset ovatkin aikaansaaneet sekä arviointitutkimuksen määrällisen kasvun, että myös sen, että työvoimapolitiikan tehokkuuden arvioimiseksi on kehitetty yhä parempia tutkimusaineistoja ja tutkimusmenetelmiä. Keskeisessä asemassa ovat olleet pitkittäisseurantaan sekä politiikkaohjelmien vaikuttavuuden arviointiin soveltuvat aineistot. Tästä hyviä esimerkkejä ovat muun muassa OECD:n työllisyysturvan indikaattorit (EPL-index) ja työvoimapolitiikan muutoksia päivittävä aineisto, Suomessa Tilastokeskuksen FLEED-mikroaineisto ja Työ- ja elinkeinoministeriön rekisteriaineistot, Ruotsin LISA-aineisto, Saksan pitkittäisaineisto sekä saksalaisen IZA-instituutin kokoama Evaluation Dataset (Calliendo ym., 2011). Aineistojen lisäksi myös arviointitutkimuksen menetelmät ovat kehittyneet. Kluve (2006) puhuu työvoimapolitiikassa ensimmäisen, toisen ja kolmannen sukupolven arviointimenetelmistä. Näiden menetelmien rinnalle on lisäksi noussut meta-analyysi (Florax ym., 2002; Nekby 2008; Card ym., 2010). Edellä mainitusta myönteisestä kehityksestä huolimatta alan tutkimuksessa ja etenkin erityisryhmiin kohdistuvissa arvioinneissa on edelleen myös varteenotettavia ongelmia ja epävarmuutta, joita nostamme esille kunkin erityisryhmän kohdalla. 6
9 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Erityisryhmille kohdennetut työvoimapoliittiset toimet Nuorille kohdistetut toimet Nuoret ovat erittäin heterogeeninen ryhmä, sillä ryhmään kuuluu eri-ikäisiä ja siksi myös hyvin erilaisissa elämänvaiheissa olevia nuoria: osa on edelleen koulutuksessa, osa on jo työuransa alkuvaiheessa ja osa vasta siirtymässä työelämään. Nämä kaikki vaiheet ovat kriittisiä nuorten tulevaa työmarkkinoilla menestymistä ajatellen. Siksi on perusteltua ajatella, että myös politiikkakeinojen tulisi eriytyä. Elämän eri vaiheissa ongelmia kokevat nuoret tarvitsevat onnistuakseen hyvin erimuotoista ja heidän tarpeitaan juuri siinä vaiheessa vastaavaa yksilöllistä tukea. Parhaimmillaan nuorten ongelmiin puuttuminen on silloin, kun se toteutuu mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja eri tahojen tehokkaan yhteistyön muodossa. Suomessa on vahvaa perinnettä politiikkakeinoista, jotka kohdistuvat koko väestöön ja joiden tavoitteina on ehkäistä sosiaalisten erojen ja ongelmien syntyä. Esimerkeiksi tästä käyvät mm. opinto-ohjaus ja ammatinvalinnan ohjaus, kouluissa annettava sosiaalinen tuki ja nyt uusimpina muotoina varhainen puuttuminen koulutuksensa keskeyttäneiden ja syrjäytymisvaarassa olevien nuorten ongelmiin. Suomessa on myös vahvaa perinnettä niin kasvatus- kuin terveystieteissä laajoihin koko väestöä edustaviin pitkittäisaineistoihin perustuviin nuorten hyvinvoinnin seurantoihin. Tällaista lähtökohtaa tarvittaisiin nyt myös nuoriin työnhakijoihin kohdistettujen tukimuotojen perustaksi. Se takaisi nuorten ongelmien tunnistamisen ja poliittisten ohjelmien vaikutusten arvioimisen. Nyt ongelmana on kuitenkin se, että olemassa olevat tutkimukset ja seuranta-aineistot eivät kerro yksittäisten tai ketjutettujen toimien todellisesta vaikuttavuudesta nuoren tilaan, puhumattakaan toimenpiteiden kustannusvaikutuksista. Toisaalta ei tiedetä myöskään sitä mitä nuorelle olisi tapahtunut ilman interventiota. Toisin sanoen, pitkittäisaineistoon perustuvaa nuorten seurantaa tulisi täydentää säännöllisin välein tehtävillä toimien arviointitutkimuksilla. Havaintojen arvioinnin kannalta olisi tärkeä seurata myös niitä, jotka eivät ole osallistuneet toimenpiteisiin. Seurantamenetelmien kehittäminen on yksi tärkeä tehtävä, mutta riittäisikö tämäkään kertomaan päätöksentekijöille, minkä tyyppisiin nuorille kohdennettuihin toimiin kannattaisi missäkin vaiheessa ryhtyä. Wollscheid ja Noonan (2012) ovat todenneet toisen asteen koulupudokkaiden osalta, että koulupudokasongelman lieventämiseen tähtäävät toimet antavat hyviä tuloksia vain silloin kun toimenpiteet toimeenpannaan tehokkaalla tavalla. Kyse ei ole siis vain toimenpiteen oikeasta valinnasta, vaan myös toimenpiteiden toimeenpanon laadusta. Se, miten työvoimapoliittiset tukimuodot on toimeenpantu, on ollut esillä myös kun on arvioitu työvoimapoliittisten aktiivitoimien tehokkuutta (Sehlstedt ja Schröder, 1989). Olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden mukaan implementointivaihe voi olla kriittinen tekijä, joka vaikuttaa lopputulokseen. Tuloksellisuus saattaa riippua ratkaisevalla tavalla siitä, miten työvoimavirkailijat onnistuvat innostamaan nuoria suunnittelemaan tulevaisuuttaan ja herättämään nuorten motivaatiota osallistua näitä suunnitelmia ajatellen tarkasti valikoituihin toimenpiteisiin. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että Nuorten työllistymistä on tuettu monin eri tavoin: koulupudokkaille, työttömille nuorille ja syrjäytymisvaarassa oleville nuorille kohdistettavista toimista ei ole puutetta. 7
10 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Haasteena on pikemmin se, minkä tyyppisiin toimiin yhteiskunnan kannattaa ensisijaisesti panostaa, missä järjestyksessä (toimien ketjuttaminen) ja missä vaiheessa. Laajaa, luotettavaa tietopohjaa ei ole olemassa. Nuorille kohdennettujen työvoimapoliittisten aktiivitoimien arviointitutkimus on Suomessa edelleen varsin suppea. Muiden maiden kokemuksia kannattaisi soveltuvin osin hyödyntää. Mikä on toimien tehokkaan implementoinnin merkitys? Tämä sinänsä tärkeä näkökulma on jäänyt arviointitutkimuksissa sivulle. Toimet rajoittuvat tavoiteltaviin nuoriin. Koulutuksen ja työmarkkinoiden ulkopuolella olevien nuorten tavoittamista sekä ohjaamista takaisin heille sopivaan koulutusmuotoon tai muuntyyppisiin toimiin tulisi tehostaa. Vajaakuntoiset sekä maahanmuuttajataustaiset nuoret näyttävät joutuneen väliinputoajien asemaan. Maahanmuuttajien työllistymisen ja työllisyyden tukeminen Maahanmuuttopolitiikan painopiste on monissa Euroopan maissa siirtynyt yhä enemmän kohti työperäistä maahanmuuttoa. Muutosta on perusteltu sillä, että monilla yrityksillä on rekrytointiongelmia sekä korkeaa osaamista vaativien työtehtävien osalta että pienipalkkaisissa palvelualan suoritustehtävissä. Suomessa näihin kysymyksiin on vastattu niin, että työvoimaviranomaiset, yritykset ja ulkoministeriö ovat aktiivisesti olleet yhteydessä työvoimaa luovuttavien maiden, kuten Espanjan ja Thaimaan, viranomaisiin ja käynnistäneet kuntien kanssa maahan tulevan työvoiman erityiskoulutusta. Oman lukunsa muodostavat turistiviisumilla tapahtuva marjanpoiminta sekä Suomen ja Venäjän bilateraalisiin sopimuksiin perustuva työvoiman ylirajainen liikkuvuus. Harjoitetun kotouttamispolitiikan ja siinä tapahtuneiden muutosten vaikutuksista on sitä vastoin hyvin vähän, jos lainkaan, empiiristä tietoa. Vastaanottajamaahan asettumista, siellä työllistymistä, työelämässä pysymistä ja työuralla etenemistä edistävien toimenpiteiden vaikutuksista on niin ikään vähän tutkimustietoa. Toinen johtopäätösten tekemistä hankaloittava asia on se, että tutkimuksissa on keskitytty lyhyen tähtäimen vaikutusten arviointiin. Kuitenkin erot lyhyen ja pidemmän aikavälin vaikutusten välillä saattavat olla suuria. Olemassa olevan tutkimustiedon mukaan maahanmuuttajien työmarkkinoille integroitumista tulisi tarkastella koko työiän kestävänä prosessina ja sen tulisi näkyä siinä, mitä toimenpiteitä tarvitaan ja miten ne kohdistetaan. Edelliseen kiinteästi liittyvä seikka on se, että eri ohjelmien ja toimenpiteiden tehokkuuden vertaileminen on nykytietojen pohjalta mahdotonta. Tehdyissä tutkimuksissa vaikutusten arviointi on toistaiseksi keskittynyt työllistymiseen muiden näkökohtien jäädessä sivummalle. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että Maahanmuuttopolitiikan painopiste on monissa Euroopan maissa siirtynyt yhä enemmän kohti työperäistä maahanmuuttoa. Kotouttamispolitiikan ja siinä tapahtuneiden muutosten vaikutuksista on kuitenkin vähän empiiristä tietoa. Maahanmuuttajien työmarkkinoille integroitumista ja sitä tukevaa työvoimapolitiikkaa tulisi tarkastella koko työiän aikaisena prosessina. Työuralla etenemisestä ja siihen kohdistuvasta politiikasta on kuitenkin vähän tutkimustietoa. Toteutetut arvioinnit koskevat etupäässä yksittäisiä ohjelmia ja toimenpiteitä, joi- 8
11 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita hin on osallistunut rajoitettu määrä maahanmuuttajia. Ne ohjelmat ja toimenpiteet, jotka yleisesti ottaen näyttävät tehoavan työttömiin, näyttävät toimivan parhaiten myös työttömien maahanmuuttajien kohdalla. Tästä huolimatta tällaisia aktiivitoimia kohdennetaan maahanmuuttajataustaisiin työttömiin varsin rajoitetusti eikä tiedetä, miten maahanmuuttajien käy tällaisten työelämään valmentavien toimenpiteiden päättymisen ja (usein suhteellisen lyhyen) seurantajakson jälkeen. Osatyökykyisten työllistymisen ja työllisyyden tukeminen Työelämän ulkopuolella olevien osatyökykyisten työkyvyn ylläpitäminen ja kehittäminen ovat haaste niin sosiaali- kuin hyvinvointipolitiikallekin. Osatyökykyisten työmarkkina-asemaan onkin alettu kiinnittää yhä enemmän huomiota. Osatyökykyisten työllistymistä ja työntekoa edistäviä keinoja on monipuolistettu ja kehitetty ja työkykyä on alettu tarkastella ihmisen eliniän ja elämäntilanteiden mukaan vaihtuvana ilmiönä. Osatyökykyisten työllistymistä ei enää tarkastella vain yksilön työkyvyn näkökulmasta vaan työyhteisöjen ja työmarkkinoiden kysymyksenä. Monissa maissa korostetaan aivan oikein työkyvyttömyyden sijasta osatyökykyisten osaamista. Esimerkiksi tästä käyvät Tanskan joustotyömalli ja Ruotsissa 2010 käynnistetty kampanja Se kraften. Tämän lisäksi on huomiota kiinnitetty työtehtävien edellyttämiin ammatillisiin ja sosiaalisiin taitoihin ja siihen, miten työnantajat ja työyhteisöt voisivat omalla toiminnallaan edesauttaa yksilöllisten kykyjen tunnistamista ja työtehtävien muotoilua yksilöiden taipumusten ja toiveiden mukaisesti. Suomi on osatyökykyisten kohdalla valinnut kuitenkin toisen tien kuin useimmat EU-maat. Sen sijaan, että osatyökykyisille suunnattaisiin räätälöityjä erityisohjelmia, Suomen valitsema linja korostaa osatyökykyisten työllistymistä ja integroitumista työyhteisöön normaalein ehdoin. Muissa Pohjoismaissa on sitä vastoin käytössä monenmuotoisia ainoastaan osatyökykyisille kohdennettuja aktiivitoimenpiteitä. Ruotsin ja Tanskan osatyökykyisille suunnattua aktivointipolitiikkaa on myös uudistettu useaan otteeseen ja se näyttää myös toimivan, jos onnistuneisuutta mitataan sillä miten se on pienentänyt työelämän ulkopuolella olevien osatyökykyisten osuutta. Se missä määrin kyse on aidosta työllistymisestä, eikä vain siirtymisestä sosiaaliturvajärjestelmästä toiseen, jää kuitenkin epäselväksi. Esimerkiksi Tanskassa voidaan osoittaa tapahtuneen siirtymiä työkyvyttömyydestä työttömyyteen. Ruotsissa ei ole havaittu vastaavan tyyppistä substituutiovaikutusta, mikä voi johtua työttömyysturvan ehtojen samanaikaisesta kiristämisestä. Myös Suomen järjestelmiä ja lainsäädäntöä on uudistettu, joskin muutokset ovat olleet melko pieniä suhteessa osatyökykyisten suureen määrään. Mutta ajatus vajaakuntoisten ja pitkäaikaissairaiden integroimisesta nykyistä tiiviimmin työmarkkinoille näyttää herättäneen kiinnostusta myös Suomessa. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että Suomi on osatyökykyisten kohdalla valinnut toisen tien kuin useimmat EUmaat, mukaan lukien muut Pohjoismaat. Suomen valitsema toimintaperiaate korostaa integroitumista normaaleihin olosuhteisiin ja työehtoihin. Työn tarjontaa edistävillä tekijöillä on vahva asema osatyökykyisten työllistymistä ja työllisyyttä edistävässä politiikassa. Tämä on silmiinpistävä piirre 9
12 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 ottaen huomioon, että osatyökykyisten selvästi heikommalle työllisyydelle ei ole tutkimuskirjallisuudessa esitetty luotettavia selityksiä. Lisäksi viime vuosien tutkimustiedon valossa taloudellisten seikkojen eli työvoiman kysyntää muovaavien tekijöiden merkitys näyttää nousseen tärkeimmäksi selitykseksi. Onko politiikassa ristiriitaisuuksia? Kannustaako se osatyökykyisiä pysymään työelämässä ja palaamaan työkyvyttömyysvaiheen jälkeen työelämään? Kysymykset ovat perusteltuja ottaen huomioon, että osatyökykyisistä on suhteellisesti huomattava määrä työvoiman ulkopuolella ja että heistä suuri osa hakeutuu työkyvyttömyyseläkkeelle. Osatyökykyisten aktivointipolitiikassa omaksutun lähtökohdan mukaan etenkin pysyväisluonteisten työkyvyttömyysetuisuuksien saamisen ehtoja tulisi tarkistaa niin, että ne kannustavat osatyökykyisiä pysymään työelämässä pidempään ja myös palaamaan työkyvyttömyydestä työelämään. Onko työvoimapolitiikassa liian kapea perspektiivi? Pitkäaikaistyöttömiin kohdistetut toimet Vaikka pitkäaikaistyöttömyydestä on tullut rakenteellinen ja jatkuvasti uudelleen muotoutuva yhteiskunnallinen ongelma, on pitkäaikaistyöttömien suhteellinen osuus työttömistä Suomessa yksi Euroopan alhaisimmista. Toisaalta pitkäaikaistyöttömien työttömyysturvan aikaisempia tuloja kompensoiva osuus on Suomessa, Tanskassa, Islannissa ja Norjassa yksi maailman korkeimpia, Ruotsissakin se on alhaisempi kuin Suomessa. Suomessa työttömyyden pitkittyminen katkaistaan tehokkaasti työvoimapoliittisin toimin. Työttömyysjaksojen katkaiseminen ei kuitenkaan riitä ongelman ratkaisuksi, sillä työttömyys pitkittyy toimenpiteiden, lyhyiden työllisyysjaksojen ja työttömyysjaksojen yhdistelmänä. Työurien pirstoutumisen ohella uhkana on työuralla alaspäin vajoaminen ja köyhtyminen. Tästä Suomessa on vahva tutkimukseen perustuva näyttö ja se on herättänyt kysymyksen ovatko työttömyys- ja sosiaaliturvan reformit olleet riittäviä ja toimivia pitkäaikaistyöttömien kannalta? Valtaosassa tutkimuksista työnhakijoita, ja niin myös pitkäaikaistyöttömiä, tarkastellaan työmarkkinavalintoja tekevinä yksilöinä. Kysymykset asetetaan näin, vaikka niin Suomessa kuin muissakin kehittyneissä maissa suurin osa työhön osallistuvista kuuluu kahden tai useamman ansaitsijan kotitalouteen, ja päätökset työmarkkinoille osallistumisesta ja myös työllisyyteen liittyvien riskien hallinnasta tehdään kotitaloudessa työuria, työaikoja ja työtuloja yhteen sovitellen. Tämä näkökulma on sivuutettu myös silloin, kun on arvioitu pitkäaikaistyöttömyyden lieventämiseen tähtääviä toimia, työnhakuaktiivisuuden lisäämistä sekä sitä, millaiset tukitoimet ylipäätään toimivat parhaiten lyhyellä tähtäimellä tai yli eliniän. Työvoimapoliittisessa tutkimuksessa voi sanoa olevan tässä suhteessa mustan aukon (Koistinen 2014). Tutkimuskirjallisuus antaa selviä viitteitä myös siitä, että pitkäaikaistyöttömien aktivointi voi onnistua vain, jos samalla tuetaan työttömien työnhakijoiden voimavarojen ja resurssien kehitystä ja jos työvoiman rekrytointikäytännöissä päästään irti syrjivistä käytänteistä. Yksilötasoisin toimin ei ole mahdollista taistella yhteiskunnan rakenteita, kuten työllisyyden ja työmarkkinoiden alueellisia eroja ja eriytymistä vastaan, vaan pikemminkin tukitoimet tulisi sopeuttaa ulkoisten olosuhteiden mukaisesti. Olemassa olevassa tutkimuksessa siihen kiinnitetään kuitenkin liian vähän huomiota. 10
13 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Niin Suomessa kuin muissakin maissa on tehty useita kiinnostavia, ja tulosten kannalta ilmeisen onnistuneitakin, reformeja, jotka ovat edistäneet ohjelmiin osallistuneiden työnhakua ja aktivointia. Näin ne ovat parantaneet rationaalisen politiikan mahdollisuuksia. Näihin arviointeihin sisältyy kuitenkin teoreettisia ja metodologisia ongelmia, jotka liittyvät mm. rakenteellisten, institutionaalisten ja yksilöllisten tekijöiden yhteisvaikutuksiin, työmarkkinoiden muutoksen dynamiikkaan sekä erilaisten tukiohjelmien yhteisvaikutuksiin. Näitä olemme pohtineet teoreettisesti ja metodologisesti tarkemmin itse raportissa. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että Kun työvoimapolitiikan painopiste on niin Suomessa kuin muissakin maissa siirtynyt aktivointipoliittisiin toimiin, ovat myös työvoimapolitiikan tuloksellisuuden ja tehokkuuden arvioinnissa kysymykset painottuneet siihen, miten ohjelmat vaikuttavat yksilöiden käyttäytymiseen ja työllistymiseen. Ongelmana on se, että tarkastelun ulkopuolelle ovat silloin jääneet työvoimaa rekrytoivien yritysten käyttäytymiseen ja työvoiman kysyntään liittyvät tekijät sekä se, miten yhteisöjen tuki vaikuttaa pitkäaikaistyöttömien asemaan. Mikrotaloustieteellinen ja sosiaalitieteellinen tutkimus on tuottanut mielenkiintoista lisätietoa siitä miten institutionaaliset reformit (etuisuuksien muutokset, uudet ohjelmat jne.) vaikuttavat työttömien työnhakijoiden käyttäytymiseen. Tämä tulee esille muun muassa tutkimuksissa, joissa on selvitetty Saksan Harz-reformien vaikutuksia; tutkimuksissa, joissa on selvitetty ketkä hyötyvät eniten työvoimapoliittisista ohjelmista Suomessa ja Ruotsissa ja seurantatutkimuksissa vuosien 1997, 2003 ja 2006 työttömyysturvauudistuksista Suomessa. Tutkimuskirjallisuudessa on musta aukko sen suhteen, miten työvoimaa rekrytoivien yritysten käyttäytyminen ja työvoiman kysynnän selektiivisyys vaikuttavat pitkäaikaistyöttömyyteen tai miten pitkäaikaistyöttömiin kohdistuva diskriminaatio vs. positiivinen informaatio vaikuttavat työnhaussa ja miten taloudelliset olosuhteet ja työmarkkinoiden rakenteelliset muutokset ovat vaikuttaneet pitkäaikaistyöttömien myöhempiin työuriin. Johtopäätökset Työvoimapoliittisiin ohjelmiin kohdentunut tutkimus on edistynyt suurin harppauksin mitä tulee tutkimusaineistoihin (pitkittäisaineistot, rekisteriaineistot, työvoimapoliittisia toimenpiteitä dokumentoivat aineistot jne.), tutkimusmenetelmiin ja tutkimuksen teoreettiseen kehitykseen. Näin tutkimus on eittämättä täsmentänyt ja vahvistanut tietoamme yksittäisten toimien vaikuttavuudesta. Ongelmaksi on kuitenkin jäänyt se, että toimenpiteet ovat tulleet ikään kuin irrotetuksi laajemmasta ympäristöstä kuten esimerkiksi siitä, miten työvoiman kysyntä ja työmarkkinoiden rakenteen ja toiminnan kehitys vaikuttavat työmarkkinoiden erityisryhmiksi ajateltujen työttömien nuorten, maahanmuuttajien, osatyökykyisten ja pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen. Tämän näkökulman huomioon ottaen olemme halunneet nostaa esiin kysymyksen, onko työmarkkinoilla ylipäätään tilaa ja kysyntää ja millä ehdoin sellaisille ryhmille, joiden työllistyminen on muutoinkin muita ryhmiä vaikeampaa. Kirjallisuuskatsauksen kohteena olevien ryhmien nuorten, maahanmuuttajien, osatyökykyisten ja 11
14 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 pitkäaikaistyöttömien työmarkkinoille integroitumisen tekee erityisen vaikeaksi muun muassa se, että työmarkkinat ovat entistä kilpaillummat. Työmarkkinat ovat avautuneet työvoiman kansainväliselle liikkuvuudelle, ja kukin rakennemuutos (viimeksi ICT-alaan kohdistunut) on muuttanut yritysten työvoiman rekrytointikäytäntöjä. Tämä näkyy muun muassa siinä, että korkeasti ja soveltuvasti koulutetut ovat hyötyneet työvoiman muuttuvasta kysynnästä muita paremmin niin uuden työvoiman rekrytoinnissa kuin työpaikan menettämisen jälkeisessä työllistymisessä. Jo yksinomaan tämä rakenteellinen tekijä saa kysymään, onko työvoimapolitiikan erityisryhmille sittenkään tilaa työmarkkinoilla. Ja jos on, niin millaisen työpaikan he saavat ja millaiset työvoimapoliittiset tukimuodot edistäisivät parhaiten työpaikan löytämistä. Toinen tekijä, joka herättää samanlaisia kysymyksiä, on sosiaalinen liikkuvuus, joka on Suomessa vähentynyt 1990-luvulta alkaen verrattuna ja 1980-lukujen tilanteeseen. Sosiaalisen liikkuvuuden hidastuminen tarkoittaa ensisijaisesti sitä, että koulutuksen rooli sosiaalisen liikkuvuuden mahdollistajana on tasaantunut ja pienentynyt. Koulutus ei enää takaa samalla tavalla sosiaalista nousua ja edistymistä työmarkkinoilla kuin mitä se takasi esimerkiksi ja luvuilla. Kun tämän muuntaa työmarkkinoiden kielelle ja työvoimapolitiikan kysymykseksi, niin työelämässä eteneminen ja työurien suotuisa kehitys näyttää nykyyhteiskunnassa edellyttävän koulutuksen lisäksi myös sosiaalista tukea. Ja kun ajattelemme esimerkiksi nuoria työttömiä tai maahanmuuttajia, herää kysymys, eivätkö nämä ole juuri niitä ryhmiä, joilla on usein myös muita heikommat sosiaaliset verkostot. Eikö pitkäaikaistyöttömien ongelmana ole juuri se, että työttömyyden pitkittyessä työllistymisen esteeksi muodostuu paitsi köyhtyminen myös se, että verkostot työmarkkinoille heikkenevät ja muukin sosiaalinen tuki tahtoo rapistua? Suomessa ovat kasvaneet myös yhteiskunnan eri ryhmien välinen sosiaalinen etäisyys ja tuloerot (OECD, 2008, 2011). Kun tämä lisätään edellä mainittuun sosiaalisen liikkuvuuden näkökulmaan, se antaa perusteen ajatella, että sosiaaliset verkostot ja sosiaalinen perimä ovat nousseet merkityksellisiksi myös taisteltaessa työttömyyttä ja vajaatyöllisyyttä sekä työelämästä syrjäytymistä vastaan. Suomessa tämä sosiaalisten erojen ja etäisyyksien kasvu on saanut rinnalleen voimakkaan alueellisen elin- ja hyvinvointiolojen erilaistumisen. Niinpä 2010-luvun työmarkkinat ovat tuskin tunnistettavissa ja verrattavissa 1990-luvun laman jälkeiseen aikaan. Toinen toistaan seuranneet rakennemuutokset ovat kohdentuneet paikallisesti ja alueellisesti hyvin erilaisiin yhdyskuntiin ja synnyttäneet työvoimapolitiikalle vaikeasti ratkottavia ongelmia. Jos 1990-luvun lamaa seurannut rakennemuutos kohdistui metsäja metalliteollisuuteen ja julkiseen palveluverkostoon ja näiden alojen työvoimaan, niin 2010-luvulla rakennemuutoksen kohteina ovat olleet ne samaiset tietotekniikan ja teollisen toiminnan alat, jotka vuosien välisellä kasvukaudella kokivat voimakkaan työvoiman kysynnän kasvun. Kaikella tällä on ollut erittäin vahva Suomen aluekehitystä eriyttävä vaikutus. Se saa tietenkin kysymään, toimiiko vanha politiikka näissä uusissa rakenteissa ja voidaanko ylipäätään pitää realistisena, että rakennemuutoksen aiheuttamat työllisyysongelmat olisivat ratkaistavissa yksinomaan työvoimapolitiikan keinoin. Erityisryhmien työmarkkinoille hakeutuminen voi tapahtua hyvin erilaisissa yhteiskunnallisissa tilanteissa. Työmarkkinoille hakeutuminen voi tapahtua esimerkiksi pitkään jatkuneen taloudellisen muutoksen 12
15 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita (laskukauden vs. nousukauden) olosuhteissa tai se voi tapahtua tilanteessa, jolloin koulutusjärjestelmä tuottaa yhä paremmin koulutettuja nuoria, jotka hakeutuvat joko ensi kertaa tai tietyn työmarkkinakokemuksen omaavina tiettyihin sisääntulotehtäviin. Esimerkiksi nuorelle tai maahanmuuttajalle on hän sitten hyvin tai heikommin koulutettu ei ole yhdentekevää millaisessa työmarkkinoiden rakennemuutoksen, kilpailun ja valikoitumisen tilanteessa hän etsii työtä. Työtehtävien uudet ja kenties kiristyneet vaatimukset sekä tarjolla olevan työvoiman runsaus asettavat työpaikoista kilpailevat entistä vaikeampiin ja vaikeammin ennakoitavissa oleviin olosuhteisiin. Niinpä monet sosiologit niin Suomessa (esim. Erola, 2009, 2012) kuin muissakin maissa (Brynin ym., 2008) ovat päätyneet siihen, että sosiaalinen liikkuvuus eri ryhmien kesken on hidastunut sitä mukaa kuin yleinen koulutustaso on kohonnut. Samanaikaisesti kun sosiaalinen liikkuvuus on hidastunut, on muilla tekijöillä kuin koulutuksella alkanut olla entistä keskeisempi osuus siihen, ketkä ovat onnekkaita sosiaalisen liikkuvuuden suhteen. Työnhakijan käytettävissä olevat resurssit ja vanhempien taustat nousevat uudestaan esille myös Suomessa, jossa yleinen koulutus on taannut sosiaalisen liikkuvuuden aikaisemmille sukupolville. Arvioitaessa esimerkiksi maahanmuuttajien, osatyökykyisten, pitkäaikaistyöttömien tai koulunsa päättäneiden nuorten työmarkkinoille integroitumista, tieto yhteiskunnan sosiaalisesta liikkuvuudesta auttaa ymmärtämään sitä, mitkä ovat mahdollisuudet sosiaaliseen kohoamiseen ja ammatilliseen etenemiseen. Kun ajattelemme edellä mainittua kokonaisuutta, ei voi välttyä kysymykseltä, että toimiiko perinteinen politiikka vai tarvittaisiinko uusia ajatuksia ja kokonaisuuksien hahmottamisen kykyä, jotta voisimme arvioida myös sitä, toimivatko yksittäiset ja kohdennetut politiikat. Tätä uuden ajattelun tarvetta korostaa jo sekin tosiasia, että olemassa olevat työvoimapoliittiset ohjelmat ja toimintamallit ovat syntyneet ratkaisuksi kunakin aikana ajankohtaiseksi koettuihin ongelmiin. Esimerkiksi aktivointitoimet syntyivät aikana, jolloin Euroopan unionissa työttömyys oli patoutunut pitkäaikaistyöttömyydeksi. Tarjontapainotteisen taloustieteen edustaessa talouspolitiikan valtavirtaa ratkaisua työttömyyteen ja yleensäkin työmarkkinoiden toimivuuteen etsittiin parantamalla työmarkkinoiden joustavuutta ja yksilöiden omaa panosta työn etsinnässä. Tätä toimintamallia noudattaen tehtiin myös Suomessa useita uudistuksia työttömyys- ja sosiaaliturvaetuisuuksiin. Tavoitteena oli kehittää ne sellaisiksi, että ne lisäisivät yksilöiden omaa aktiivisuutta työnhaussa ja samalla alentaisivat työn vastaanottamisen kynnystä. Tutkimuskirjallisuuden mukaan monet näistä ohjelmista ja uudistuksista näyttävätkin toteuttaneen pääsääntöisesti niille asetetut tavoitteet ja toimineen mainettaan paremmin. Mutta mitä tulee finanssikriisin jälkeiseen talouden ja työmarkkinoiden tilanteeseen sekä erityisryhmien työllistymiseen pitkittyneen taantuman ja laman olosuhteissa, on käynyt yhä selvemmäksi, että ilman työvoiman kysyntää, kohdennettua elvytystä ja kokonaisvaltaista ohjelmien yhdistämistä työvoimapolitiikan aktivointiohjelmat eivät toimi toivotulla tavalla. Tämä tulee selväksi myös tässä raportissa tarkasteltujen erityisryhmien osalta. Nuoret ovat hyvin heterogeeninen ryhmä ja siksi sen työllistämiseen tarvitaan hyvin erilaisia tukimuotoja. Suomessa on tosin vahva universalismin perinne, joka on tarkoittanut muun muassa sitä, että ilmainen ja hyvätasoinen peruskoulutus on taattu kaikille. Se ei ole voinut kuitenkaan poistaa sitä tosiasiaa, että uni- 13
16 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 versaalitkaan toimenpiteet eivät pelasta koko ikäluokkaa. Näiden rinnalle tarvitaan myös valikoivia, hyvin tuettuja ja integroituja toimenpiteitä. Ilman kysyntää sekä sosiaalista ja taloudellista tukea parhaimmatkin ohjelmat jäävät tavoitteissaan puolitiehen. Maahanmuuttajat ovat myös hyvin heterogeeninen ryhmä. Suurin osa maahanmuuttajistakin työllistyy ilman merkittävää yhteiskunnallista tukea, mutta tämän lisäksi on joukko sellaisia, jotka tarvitsevat valikoivia toimenpiteitä ja myös toimenpiteiden yhdistämistä. Se, mikä työvoimapolitiikassa on aivan lapsenkengissä, koskee koko työiän kattavaa tukipolitiikkaa. Aivan samalla tavoin kuin kantaväestön osalla puhutaan työllisyysasteen kohottamisesta ja työhön osallistumisen jatkamisesta yli koko työiän, tulisi myös maahanmuuttajiin kohdistuvalla politiikalla olla tämä perspektiivi. Esimerkit muista Euroopan maista kertovat selvää kieltä tällaisen lähestymistavan tarpeellisuudesta. Osatyökykyisten sosiaalisessa ja taloudellisessa tukemisessa Suomessa on vahvaa kokemusta ja tieteellistä näyttöä kuntoutuksen ja osatyökykyisten yhteiskunnallisen osallisuuden tukemisesta. Sotainvalidien ja veteraanien kuntoutus ja sen sosiaalilääketieteellinen tutkimus ovat luoneet Suomeen vahvan osaamisperustan ja osittain myös institutionaalisen perustan. Tätä kokemusta hyödyntäen avautuu mittaamattomia mahdollisuuksia myös nyky-yhteiskunnan vajaakuntoisten ja osatyökykyisten työllisyyden ja yhteiskunnallisen osallisuuden tukemiseen. Se edellyttää kuitenkin pitkäjänteisiä investointeja ja politiikkaohjelmien integroimista. Työvoimahallinto ei yksin selviä osatyökykyisten ja ikääntyvän työvoiman kuntoutuksesta ja työllisyysmahdollisuuksien parantamisesta. Suomessa pitkäaikaistyöttömyyden katkaisu ensimmäisen vuoden jälkeen on onnistunut ja kansainvälisestikin vertaillen tuottanut hyviä tuloksia. Mutta katkaisu ei välttämättä pelasta siltä, että lyhytkestoisista työsuhteista, toimenpiteistä ja työttömyydestä muodostuu ketju, joka uhkaa johtaa suuren osan pitkäaikaistyöttömiä köyhyyteen, pätkätyöläisyyteen tai syrjäytymiseen työmarkkinoilta. Tällaisen kurjistumiskehityksen katkaiseminen ei onnistu ilman, että pitkäaikaistyöttömiin kohdistuisi työvoiman kysyntää. Niin Suomessa kuin muissakin maissa tehdyt tutkimukset osoittavat, että pitkäaikaistyöttömien työllistettävyyden parantaminen edellyttää toimeentulon, terveyden ja kuntouttamisen tukemista ja ennen kaikkea integroituja toimia, jotka katkaisevat köyhyyden ja marginalisoitumisen kierteen. Työmarkkinoiden rakenteessa ja toiminnassa tapahtuneet muutokset sekä toisaalta ne muutokset, jotka ovat toteutuneet hyvinvointivaltion instituutioiden toiminnassa ja kotitalouksien rakenteessa ja työhön osallistumisen malleissa, ovat muotoilleet uudelleen myös työvoimapolitiikan tehtäviä. Tämä on osoitettavissa myös työmarkkinoiden erityisryhmien asemassa ja herättää kysymyksen: Tarvittaisiinko nyt työvoimapolitiikassa uutta arkkitehtuuria ja kokonaisuuksien hallintaa sen ohella, että seuranta ja seurantatutkimukset ovat tuottaneet tärkeää tietoa yksittäisten toimenpiteiden toimivuudesta ja tehokkuudesta? 14
17 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Lähteet: Asplund, R. & Kauhanen, A. & Maliranta, M. (2012): Työtehtävien ja palkkojen dynamiikka. Helsinki: Elinkeinoelämän tutkimuslaitos. Viitattu Asplund, R., Koistinen, P., (2014) Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? Katsaus erityisryhmiin kohdistetun politiikan tuloksiin ja haasteisiin. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 22:2014. Brynin, M., Longhi, S. & Martínez Pérez, A. (2008): The Social Significance of Homogamy. Institute for Social and Economic Research. University of Essex. No Card, D., Kluve, J. & Weber, A. (2010): Active Labor Market Policy Evaluations: A Meta-Analysis. The Economic Journal, 120(548), F Caliendo, M. & Künn, S. (2011): Start-Up Subsidies for the Unemployed: Long- Term Evidence and Effect Heterogeneity. Journal of Public Economics 95(3 4), Erola, J. (2009): Social Mobility and Education of Finnish Cohorts Born : Succeeding While Failing in Equality of Opportunity? Acta Sociologica 52(4), Erola, J. (2012): Family Background and the Life Cycle Effects of Father s Class and Income. Teoksessa Lambert, P., Connelly, R., Blackburn, R.M. & Gayle, V. (toim.), Social Stratification: Trends and Processes. Ashgate, Farnham Florax, R.J.G.M., de Groot, H.L.F. & de Mooij, R.A. (2002): Meta-analysis: A Tool for Upgrading Inputs of Macroeconomic Policy Models. Tinbergen Institute Discussion Papers /3, Tinbergen Institute. Koistinen, P. (2014): Työ, työvoima & politiikka. Tampere: Vastapaino. Kluve, J. (2006): The Effectiveness of European Active Labour Market Policy. IZA DP No. 2018, Bonn Nekby, L. (2008): Active labor market programs for the integration of youths and immigrants into the labor market. The Nordic experience. CEPAL Serie Macroeconomía del desarrollo No. 73, Santiago, Chile. Martin, J.P. & Grubb, D. (2001): What works and for whom: a review of OECD countries experiences with active labour market policies. Working Paper Series 2001:14, IFAU - Institute for Evaluation of Labour Market and Education Policy. OECD (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries. Paris. OECD (2011): Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising. OECD Publishing. Sehlstedt, K. & Schröder, L. (1989): Språngbräda till arbete? EFTA-rapport nr 19, Stockholm. Wollscheid, S. & Noonan, E. (2012): Tiltak mot frafall I videregående skole virker! Bedre skole nr 2/2012,
18 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Työmarkkinatuen rahoitusuudistus 2006 ja sen vaikutukset Toni Riipinen 1 - Antti Järvinen 2 - Mikko Valtakari 3 Artikkelin sisältö nojautuu keväällä 2014 valmistuneen tutkimuksen 4 havaintoihin työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksista. Artikkeli käsittelee vuoden 2006 työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksia sekä vuoden 2015 aiotun rahoitusuudistuksen ennakoituja vaikutuksia. Tarkastelun pääpaino on vuonna 2006 toimeenpannun rahoitusuudistuksen kustannus- ja toiminnallisissa vaikutuksissa. Kustannuksia ja toiminnallisia vaikutuksia arvioidaan sekä valtion että kuntien näkökulmasta. Tarkastelussa myös ennakoidaan tehdyn kehyspäätöksen mukaisen vuoden 2015 alussa voimaanastuvan rahoitusuudistuksen vaikutuksia. Ennakointi nojautuu vuoden 2006 rahoitusuudistuksesta seuranneiden kehityspolkujen analysointiin ja tilastollisiin havaintoihin vuodella 2015 aiotun uudistuksen kohderyhmän, päivää työmarkkinatuella olleiden, suuruudesta. Vuoden 2006 työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen tavoitteena oli tehostaa toimeentuloetuuksien ja aktivointipalveluiden kokonaisuutta sekä nostaa työllisyysastetta ja alentaa työttömyyttä. Työmarkkinatuen rahoitusuudistus astui voimaan Työmarkkinatukiuudistuksen päätavoite oli nostaa työllisyysastetta 1 Toni Riipinen, KTT, toimitusjohtaja, Tempo Economics Oy 2 Antti Järvinen, HTM, KTM, senior associate, Tempo Economics Oy 3 Mikko Valtakari, FL, tutkimusjohtaja, Tempo Economics Oy 4 Riipinen, Toni, Antti Järvinen ja Mikko Valtakari (2014). Arvio työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksista. Työ ja elinkeinoministeriön julkaisuja. työ ja yrittäjyys 28/
19 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita ja alentaa työttömyyttä. Tämän rinnalla tavoitteena on ollut muodostaa entistä tehokkaampi, kannustavampi ja tasapainoisempi toimeentuloetuuksien ja aktivointipalveluiden kokonaisuus. Uudistuksen lähtökohtana oli kustannusneutraalisuus julkistaloudelle (valtio ja kunnat). Kustannusneutraalisuus tarkoittaa sitä, että uudistuksen ei odotettu johtavan lisäkustannuksiin tai menosäästöihin koko kuntakentän tasolla tarkasteltuna. Kustannusneutraalisuuden varmistamiseksi osana rahoitusuudistusta kunnille ohjattiin kompensaationa 5 vastuun ja kustannuksien lisäyksestä noin 152 miljoonaa euroa. Hyötynäkökulman valtiolle muodostaa kuntien osallisuus työmarkkinatukikuluissa sekä työllistymisestä saatava hyöty. Työmarkkinatuen rahoitusuudistus tarkoitti käytännössä yli 500 päivää työmarkkinatukea saaneiden henkilöiden työmarkkinatukimenojen jakamista uudella tavalla valtion ja kuntien välillä. Uudistuksen myötä kunnille siirtyi 50 % kustannusvastuu yli 500 päivää työmarkkinatukea saaneista henkilöistä, jotka ovat työllistymisvalmiuksia edistävien aktivointipalveluiden ulkopuolella. Aktivointitoimiin osallistumisen ajalta valtio vastaa kokonaisuudessaan henkilöiden työmarkkinatukikuluista. Aiemmin työmarkkinatukikuluista vastasi kokonaisuudessaan valtio riippumatta siitä oliko työmarkkinatuen saaja aktivointipalveluiden piirissä vai ei. Uudistuksen odotettiin lisäävän kuntien kannustimia tarjota työttömille henkilöille aktivointipalveluita. Uudistus lisäsi työllisyydenhoidon kustannuksia, uudisti työllisyydenhoidon toimintatapoja ja toimintamalleja sekä kasvatti palveluiden tuottamisvolyymeja kunnissa Kunnissa työllisyydenhoidon budjetit ja kustannukset ovat kasvaneet 2006 toteutetun rahoitusuudistuksen jälkeen. Tutkimuksessa nousi esiin, että budjetteja on kasvatettu aktivointitoiminnan tehostamiseksi ja kuntaosuuksien pienentämiseksi. Rahoitusuudistus osaltaan selittää kustannusten kasvua, mutta myös palveluihin osallistuvien määrän kehitys, mitä ei voida kytkeä rahoitusuudistukseen vaan se on riippuvainen enemmänkin suhdanteista ja pitkittyneestä taantumasta. Kustannusten kasvun eritteleminen toimenpidetasolla rahoitusuudistukseen liittyväksi on mahdotonta, koska kustannuksia ei kattavasti tilastoida kunnissa ja työllisyydenhoitoon ohjatut resurssit ovat hajallaan useissa kunnan eri osastojen budjeteissa. Tutkimuksen kautta voidaan todeta, että kustannukset ovat merkittävästi kasvaneet rahoitusuudistuksen jälkeisinä vuosina, mutta kasvun yhteyttä yksin uudistukseen ei voida vahvistaa. Kunnissa toteutuneet muutokset työllisyydenhoidon toimintatapoihin ja malleihin sekä volyymeihin ovat kytkettävissä rahoitusuudistukseen. Myös Jolkkonen & Kurvinen (2010) toteavat raportissaan, että kunnissa tapahtuva toimenpiteiden uudel- 5 Kustannusneutraalisuuteen liittyvä kompensaatio toteutettiin nostamalla kuntien verotulojen tasausrajaa yhdellä prosentilla, sekä nostamalla 0,56 prosentilla kunnille ohjattavaa STM:n valtionosuutta. Tasausrajan ja stm-valtionosuuden nostosta puhutaan kompensaation kahtena pysyvänä elementtinä. Tämän lisäksi kuntiin ohjattiin vielä väliaikainen 30 miljoonaan sopeuttamisraha uudistukseen reagoimiseksi. Yksittäisen kunnan tasolla kustannusvaikutusten odotettiin riippuvan siitä, miten hyvin kunta kykenee kohderyhmää, eli yli 500 päivää työmarkkinatukea saaneita, aktivoimaan palveluiden piiriin. Koko julkistalouden, samoin kuin kansantalouden, tasolla työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen hyötyjen odotettiin realisoituvan ennen kaikkea uudistuksen positiivisen työllisyysvaikutuksen kautta. 17
20 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 leenjärjestely, ja niitä tukevien toimintojen lisääminen sekä kehittäminen voidaan nähdä työmarkkinatuen rahoitusuudistuksesta johtuvaksi. Toimintatapamuutokset kytkeytyvät selkeimmin palveluiden tuottamiseen ja tuottamisprosessien virtaviivaistamiseen mikä on helpottunut volyymin kasvun kautta. Uudistuksen myötä mahdolliset innovaatiovaikutukset liittyvät lähtökohdat huomioiden palveluiden toteuttamistapaan; sen tehokkuuteen ja toteutusta tukevien käytäntöjen kehittämiseen. Erityisesti kuntouttavan työtoiminnan volyymin- ja osuuden kasvu kaikista tarjottavista aktivointipalveluista on ollut merkittävää, samoin palkkatuetun työn osuus kaikista tarjotuista aktivointipalveluista on pysynyt noin 10 prosentissa. Kuntouttavan työtoiminnan osalta työpajatoiminta on yleistynyt aktivoinnin toimintamuotona rahoitusuudistuksen jälkeisinä vuosina. Kuntouttavan työtoiminnan ja palkkatuetun työn osuus yli 500 päivää työmarkkinatukea saaneille tarjottavista aktivointipalveluista on osoitettu alla olevassa kuvassa 1.1. Kunnissa on laajennettu tarjottavien aktivointipalveluiden valikoimaa. Varsinaisia uusia aktivointipalvelumuotoja rahoitusuudistuksen yhteydessä on ollut vaikea luoda. Tämä ei toki sulje pois sitä, että jossain kunnassa on otettu käyttöön palveluita, joita tässä nimenomaisessa kunnassa ei ole aiemmin tarjottu. Tutkimuksessa havaittiin, että juuri näin on tapahtunut. Lisäksi kuntien yhteistyöverkostot ovat laajentuneet ja kolmannen sektorin toimijoiden rooli osana palvelurakenteita on kasvanut. Kuntien välillä on melko suuria eroja työllisyydenhoidon toimintaympäristössä ja toimintatavoissa. Toimintaympäristöjen erot, kuten myös erot valituissa strategioissa ja toimintatavoissa, johtavat siihen, että työl- Kuva 1.1. Kuntouttavan työtoiminnan ja palkkatuen osuus aktivointitoimista Kuntouttavan työtoiminnan ja palkkatuen osuus yli 500 päiväisille tarjotuista aktivointitoimista ,0 % 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % Kuntouttava työtoiminta Palkkatuki 18
21 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita lisyydenhoitoa toteutetaan erilaisilla painotuksilla eri alueilla, vaikka palveluvalikoima sinänsä nojautuu samaan ohjaavaan lainsäädäntöön. Kuntien työllisyydenhoidon palveluvalikoimaa ohjaavaa lainsäädäntöä onkin kuvattu mahdollistavaksi, ei määrääväksi. Kuntia ei tarkalla tasolla ohjata siinä, miten työllisyydenhoito tulisi järjestää. Kuntien ja valtion työnjaossa ei tapahtunut suuria muutoksia Rahoitusuudistus on johtanut ennen kaikkea rahoitusvastuiden uudelleenjakautumiseen. Uudistuksen tarkoituksena ei ollut muuttaa valtion ja kuntien välistä palveluiden työnjakoa, eikä näitä koskeva lainsäädäntö ole merkittävästi muuttunut. Kuntakentällä haastateltujen joukossa yleinen mielipide kuitenkin on, että rahoitusuudistus siirsi valtiolle kuuluvaa vastuuta kunnille ilman, että vastuunhoitoon annettiin riittäviä mahdollisuuksia. Kuntien ja TE-hallinnon yhteistyössä on nykyisellään kuntien mielestä kehitettävää, koska roolit koetaan epäselviksi, eivätkä ne vastaajien mielestä tue toinen toisiaan. Kunnissa toivotaan läheisyysperiaatetta, eli sitä, että työllisyydenhoidon päätöksiä myös resurssien osalta voitaisiin keskittää enemmän kuntiin. Aktivointiasteen nousulle asetettu tavoite saavutettiin Aktivointiaste tarkoittaa sitä osaa yli 500 päivää työmarkkinatuella olleista, jotka osallistuvat heille tarjottaviin erilaisiin aktivointitoimiin. Toisen ryhmän muodostavat ns. passiivituella olevan henkilöt. Aktivointiaste on keskeinen seurantaindikaattori, joka työmarkkinatuen rahoitusuudistukselle asetettiin. Aktivointiasteen nousu on osoitettu aiemmissa tutkimuksissa. Aktivointiasteen nousu todettiin myös tässä arviointitutkimuksessa sekä 22 otoskunnassa että tilastollisesti koko maan tasolla. Vuonna 2013 aktivointiaste oli koko maassa n. 30 %, mikä oli myös työmarkkinatuen rahoitusuudistukselle asetettu tavoite. Ennen uudistusta, vuonna 2005, aktivointiaste oli alle 10 % koko maan tasolla. Aktivointiasteen nousun taustalla on ollut tuotettavien aktivointipalveluiden volyymin kasvu ja tehostunut työttömien ohjaus niiden pariin. Volyyminkasvun myötä myös kuntien työllisyydenhoidon kustannukset ovat kasvaneet. Volyymin kasvulla ja aktivointiasteen nousulla on ollut alentava vaikutus kuntien maksamiin työmarkkinatukikuihin. Tämän perusteella voidaan todeta, että rahoitusuudistus on aiheuttanut kunnille kustannusten kasvua, mutta ohjauskeinona myös aktivoinut kuntien työllisyydenhoitoa. Rahoitusuudistus vaikutti yli 500 päivää työmarkkinatukea saaneiden määrään Toteutetun rahoitusuudistuksen jälkeisinä ensimmäisinä vuosina kuntien maksama työmarkkinatuen kuntaosuus on pienentynyt, se voi viitata kahteen asiaan: Joko kohderyhmän koko on pienentynyt tai aktivointiaste on noussut. Tehtyjen analyysien perusteella molemmat ovat toteutuneet. Työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen työllisyysvaikutusta, ja edelleen tämän vaikutusta julkistalouteen, on arvioitu skenaariomallilaskelmin. Työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen oletetaan johtaneen yli 500 päivää työmarkkinatuella olleiden henkilöiden lukumäärän vähenemiseen noin 25 prosentilla. Oletus perustuu ekonometriseen tarkasteluun. Tämä tarkoittaa vuoden 2012 tiedoilla sitä, että yli 500 päiväisten työmarkkinatukea saaneiden 19
22 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 joukko on henkilöä pienempi kuin se olisi ilman rahoitusuudistusta. Tästä joukosta voidaan olettaa ainakin osan työllistyneen. Mikäli oletetaan 30 prosenttia näistä henkilöstä työllistyneen yksityisen sektorin uuteen työpaikkaan, valtio on hyötynyt rahoitusuudistuksesta vuonna 2012 työllisyysvaikutuksen kautta noin 74 miljoonaa euroa. Kunnille vastaava hyöty on ollut noin 13 miljoonaa euroa. Työllistymisestä syntyvän hyödyn arvioinnissa on soveltuvin osin käytetty Mustosen & Viitamäen (2004) tekemää hyötylaskelmamallia, sekä Pekka Tiaisen käyttämää mallia mikä on esitetty Filatovin (2013) raportissa. Kompensaatio toteutui, mutta kustannusneutraalisuutta ei voitu todentaa Kustannusneutraalisuuden toteutumista arvioitiin kompensaation osalta tarkastelemalla kuntien verotulojen tasausrajan noston ja STM:n valtionosuuden noston euromääräistä vaikutusta suhteessa kuntien työmarkkinatuen rahoituksen kehitykseen. Kompensaatioelementtien, kuntien verotulojen tasausrajan- ja stm-valtionosuuden, prosentuaalisen korotuksen arvo vaihtelee vuosittain. Kokonaiskompensaation osuus uudistuksen toimeenpanovaiheessa oli arvoltaan noin 182 miljoonaa euroa. Tästä rahasta 30 miljoonaa oli niin kutsuttua sopeuttamisrahaa toimenpiteiden käyntiin saattamiseksi kunnissa. Sopeuttamisraha ohjattiin kuntiin yleisen valtionosuuden sisässä ja osuus poistettiin siitä uudistuksen jälkeisenä kahtena vuotena 15 miljoonaa per vuosi. Näin ollen kompensaation kahden pysyvän elementin arvo uudistuksen alussa oli 152 miljoonaa euroa. Kahden pysyvän kompensaatioelementin arvon kehitystä verrattiin kuntien maksamiin työmarkkinatuen kuntaosuuksiin. Näiden osalta havaittiin, että pysyvien elementtien noston arvo kehittyi jo rahoitusuudistuksen toimeenpanovuoden aikana korkeammaksi kun kuntien maksamat kuntaosuudet. Kuva 1.2. Työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen kompensaation toteutuminen Kompensaation arvo suhteessa työmarkkinatuen kuntaosuuteen (milj. ) Milj Kuntaosuus Kompensaatio Kompensaatio + sopeutusraha 20
23 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Kompensaatioelementtien osalta kunnat ovat hyötyneet. Kompensaation kautta vuonna 2009 kunnat saivat noin 50 miljoonaa euroa enemmän kuin mitä maksoivat työmarkkinatuen kuntaosuuksina. Vuonna 2012 tasausrajaan tehdyn prosentin korotus oli arvoltaan noin 103 miljoonaa, kun se lähtötilanteessa oli noin 84 miljoonaan. Stm-valtionosuuteen tehdyn korotuksen arvon seuraaminen ei ollut enää vuoden 2009 jälkeen mahdollista kun valtionosuudet muuttuivat vuonna 2010 ns. yhden putken malliin. Lopullista kustannusneutraalisuutta kuntien osalta oli mahdoton selvittää, koska tarvittavaa tietoaineistoa kuntien työllisyydenhoitoon ohjaamista resursseista ei ole. Kustannusneutraalisuus olisi toteutunut, mikäli kuntien työllisyydenhoidon toimenpiteisiin käyttämä summa, josta on vähennetty työllistymisestä syntyvä hyöty, ei ole ylittänyt esitettyä 50 miljoonan erotusta kompensaation pysyvien elementtien ja kuntaosuuksien välillä. Tätä ei kuitenkaan pystytty käytettävissä olevalla tilastoaineistolla vahvistamaan. Tutkimuksessa havaittiin, että kunnissa kustannusneutraalisuutta tai kompensaatiomallia ei tunnettu eikä sen euromääräistä arvoa tai hyötyä työllisyydenhoitoon. Valtion osalta kustannusneutraalisuutta ei myöskään pystytty arvioimaan loppuun, koska todellista työllisyysvaikutusta, mistä valtion suurin hyöty arvioitiin uudistusta valmisteltaessa tulevan, ei voitu varmistaa tilastopuutteiden vuoksi. Tilastopuutteet tekivät mahdottomaksi arvioida rahoitusuudistuksen pitkäaikaisvaikutuksia työttömyyteen ja työllistymiseen. Puuttuvat tilastot pitkäaikaisvaikutusten selvittämiseksi ovat olemassa, mutta henkilötietolakiin vedoton KELA ei luovuttanut niitä tutkimusryhmän käyttöön. Uudistuksella ei ollut merkittäviä vaikutuksia toimeentulotukikustannuksiin Rahoitusuudistuksen yhteydessä myös perustoimeentulotuen kustannusvastuu jaettiin puoliksi valtion ja kunnan kesken. Rahoitusuudistuksen yhteys ja vaikutus perustoimeentulotuen kustannuksiin on vaikeasti osoitettavissa, useasta eri tekijästä johtuen, jokainen päätös perustoimeentulotuen maksusta on omanlaisensa ja riippuvainen tuenhakijan taustoista. Rahoitusuudistuksen vaikutusta perustoimeentulon menoihin selvitettiin tehostuneen aktivointitoiminnan ja aktivointipalveluiden tarjoamisen kautta. Työttömällä on velvollisuus ottaa osaa tarjottuun aktivointipalveluun. Mikäli tarjotusta palvelusta kieltäytyy voi se johtaa sanktiointiin. Sanktiona voi olla määräaikainen työmarkkinatuen maksun keskeyttäminen henkilölle. Tällöin henkilön toimeentulo voi tulla riippuvaiseksi perustoimeentulotuesta. Tutkimuksessa selvitettiin erityisesti sanktioinnin vaikutusta perustoimeentulotuen kustannuksiin. Sanktioinnilla havaittiin olevan yhteys perustoimeentulotuen kustannusten kehitykseen, mutta sitä ei todettu merkittäväksi, koska myös perustoimeentulotuen osuutta leikataan, mikäli taustalla on moitittavaa menettelyä. Lisäksi henkilö on voinut olla toimeentulotuen saaja jo ennen työmarkkinatuen maksun keskeyttämistä. Kokonaisuutta ajatellen leikattu perustoimeentulotuki on pienempi kuin työmarkkinatuki, mutta koska toimeentulotuki on se viimeinen turvaverkko ja henkilön toimeentulo turvataan sen kautta, ei perusosan leikkaus välttämättä toteudu. Lisäksi voi olla, että perustoimeentulotuen lisäksi joudutaan maksamaan täydentävää toimeentulotukea asiakkaan toimentulon turvaamiseksi. Kunnissa toimeentulotuen menojen kehitystä ei nähty rahoitusuudistukseen liittyväksi. 21
24 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Kunnan talouden kannalta ei ole juuri eroa maksetaanko passiivisen henkilön työmarkkinatuen kuntaosuuksia valtiolle vai perustoimeentulotukea mikä rahoitetaan työmarkkinatuen lailla puoliksi kunnan ja valtion kesken. Kaavaillun vuonna 2015 toteutettavan rahoitusuudistuksen vaikutukset Aiotun vuoden 2015 alussa voimaan astuvan uudistuksen osalta tutkimuksessa arvioitiin kustannuksia, jos kuntien maksuvastuu aiennetaan alkamaan päivätyn kehyspäätöksen mukaisesti jo 300 päivän jälkeen. Tehty arvio perustui vuoden 2012 tietoihin päiväisten ryhmän koosta sekä aktiivi- tai passiivitukena maksettuihin työmarkkinatukiin. Maksuperuste ja ryhmän koko huomioiden syntyvä lisäkustannus kunnille olisi 2012 tietojen valossa 56,5 miljoonaa euroa, mikä on reilu kolmannes uudistuksesta julkilausutun 150 miljoonaan euron valtion säästötavoitteesta. Sitä mihin laskentamalliin tämä 150 miljoonan euron tavoite perustuu, ei kyetty selvittämään. Kokonaisuutena arvioiden tulevan uudistuksen ja sen vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että kuntakentältä ei ole kerättävissä luotettavaa tilastotietoa työllisyydenhoidon tosiasiallisista kustannuksista, palveluiden kustannuksista, tehdyistä valinnoista jne. Tämä on vaikeuttanut vuoden 2006 uudistuksen vaikutusten arviointia ja haaste on luonnollisesti olemassa tulevienkin uudistusten osalta. Haastatteluilla kerättävillä näkemyksillä kustannusvaikutuksista, vaikutuksista palveluihin jne. on vain rajallisesti arvoa objektiivisen arvion tekemisessä Lähteet Filatov, Tarja (2013). Selvitystyö välityömarkkinoiden mahdollisuuksista tukea vaikeasti työllistyvien työelämään osallistumista ja työmarkkinoille pääsyä. TEM raportteja 7/2013. Jolkkonen, Arja & Arja Kurvinen (2010). Kuntien työllistämismalleista ja Pohjois- Karjalan työmarkkinatukimenoista. Itä- Suomen yliopisto. Mustonen, Esko & Viitamäki Heikki (2004). Työmarkkinatuelta ansiotyöhön. VATT Muistio 65. Helsinki. Riipinen, Toni, Antti Järvinen ja Mikko Valtakari (2014). Arvio työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksista. Työ ja elinkeinoministeriön julkaisuja. työ ja yrittäjyys 28/
25 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita Yhdessä tekeminen tuottaa tuloksia - seurantatietoa nuorisotakuun ensimmäiseltä toimeenpanovuodelta Matti Tuusa 1 Sari Pitkänen 2 - Riikka Shemeikka 3 Kuntoutussäätiö toteutti nuorisotakuun tutkimuksellisen tuen hankkeen yhteistyössä Diakonia-ammattikorkeakoulun Sosiaali- ja terveystalouden tutkimuskeskuksen kanssa maaliskuun 2013 ja maaliskuun 2014 välisenä aikana. Hanke toteutettiin työ- ja elinkeinoministeriön tilaamana ja sen avulla seurattiin ja arvioitiin nuorisotakuun ensimmäisen vuoden toimeenpanoa sekä kehitettiin sen vaikuttavuuden arvioinnissa käytettävät indikaattorit. Hankkeessa hyödynnettiin kirjallisen aineiston analyysiä, rekisteritutkimusta, kyselyjä ja haastatteluja sekä kehittämistyöpajoja. Tämä artikkeli pohjautuu keväällä 2014 julkaistun tutkimuksellisen tuen raportin johtopäätöksiin ja kehittämisehdotuksiin (Tuusa ym. 2014). 1. Nuorisotakuun lähtökohdat ja tavoitteet Nuorten yhteiskuntatakuu otettiin ensimmäisen kerran käyttöön jo vuonna 2005, jolloin panostettiin erityisesti palvelutarpeen arviointiin ja työnhakusuunnitelman laatimiseen heti työnhaun alkuvaiheessa. Tavoitteena oli aktiivivaihtoehdon järjestäminen jokaiselle alle 25-vuotiaalle nuorelle viimeistään kolmen kuukauden työttömyyden jälkeen. Tehdyn arviointitutkimuksen mukaan yhteiskuntatakuu tehosti ja jämäköitti nuorten palveluprosesseja työvoimatoimistoissa. (Pitkänen 2007). Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmaan kirjattiin yhdeksi kärkihankkeeksi nuorten yhteiskuntatakuun toteuttaminen nuorten 1 Matti Tuusa, YTL, vanhempi asiantuntija, Kuntoutussäätiö, arviointi- ja koulutusyksikkö 2 Sari Pitkänen, YTM, projektipäällikkö, Kuntoutussäätiö, arviointi- ja koulutusyksikkö 3 Riikka Shemeikka, VTT, FM, erikoistutkija, Kuntoutussäätiö, tutkimus- ja kehittämisyksikkö 23
26 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 työllisyyden edistämiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti vuonna 2011 nuorten yhteiskuntatakuutyöryhmän, joka kartoitti laajasti nuorten syrjäytymistä ilmiönä sekä arvioi nykyisten syrjäytymistä ehkäisevien toimenpiteiden ja nuorten palvelujärjestelmän toimivuutta ja kehittämistarpeita. Työryhmä teki toimenpide-ehdotukset nuorten yhteiskuntatakuun toimenpideohjelman käynnistämiseksi sekä esitykset 60 miljoonan euron vuosittaisen määrärahan kohdentamiseksi vuoden 2013 alusta. Lisäksi työryhmä ehdotti raportissaan nuorten aikuisten osaamisohjelman lisäämistä osaksi yhteiskuntatakuun kokonaisuutta. Sen avulla voidaan tarjota ammatillista koulutusta kouluttamattomille vuotiaille nuorille. Näiden lisäpanostusten rinnalla nuorisotakuun toteutuksessa korostetaan kaikkien nuorten palveluja tuottavien viranomaisten ja muiden toimijoiden aktiivista panosta ja keskinäistä yhteistyötä. Nuorisotakuun toimeenpanoa tarkastellaan laajana kokonaisuutena, jonka toteutukseen osallistuu erillismäärärahan turvin saatujen resurssien ohella koko nuorten osallisuutta tukeva palvelujärjestelmä. (Nuorten yhteiskuntatakuu 2012, Nuorisotakuun toteutus 2013). Nuorisotakuu tuli voimaan vuoden 2013 alusta lukien. Se on luonteeltaan palvelulupaus, jossa eri toimijat sitoutetaan toimimaan yhteisesti sovittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Nuorisotakuu on erillisen lain sijasta eri toimijoiden välinen sopimus. Nuorisotakuun avulla pyritään varmistamaan, että nuoret löytävät polun koulutukseen ja työhön ja pääsevät siten osalliseksi yhteiskuntaan. Tavoitteena on, että kaikille nuorille luodaan realistiset mahdollisuudet suorittaa perusasteen jälkeinen tutkinto ja työllistyä. Samalla kiinnitetään huomiota siihen, että nuoret eivät ajaudu liian pitkään jaksoon ilman minkäänlaista aktiivista toimintaa. Nuorisotakuun avulla tarjotaan koulutus-, harjoittelu-, työpaja-, kuntoutus- tai työpaikka alle 25-vuotiaille ja alle 30-vuotiaille vastavalmistuneille kolmen kuukauden kuluessa työttömyyden alkamisesta. Jokaiselle peruskoulun päättäneelle taataan koulutuspaikka lukioissa, ammatillisissa oppilaitoksissa, oppisopimuksessa, työpajassa, kuntoutuksessa tai muulla tavoin. Hallitus on varannut nuorisotakuun toimeenpanoon 60 miljoonan euron vuotuisen määrärahan, joka jakautuu sekä työ- ja elinkeinoministeriön että opetusja kulttuuriministeriön toimialoille. Nuorisotakuun toteuttamiseksi TE-hallinnolle on varattu valtion budjetista vuosittain 27 miljoonaa euroa, jotka kohdennetaan nuorille suunnattujen tieto-, neuvonta- ja ohjauspalvelujen sekä työvoimapoliittisten toimenpiteiden tehostettuun käyttöön. TE-toimistoissa panostetaan nuorisotakuun toteutuksessa nuoren palvelutarpeen arviointiin, nuoren kanssa tehtävän työllistymissuunnitelman laatimiseen ja nopeasti käynnistettävään palveluprosessiin hyödyntämällä olemassa olevaa palveluvalikoimaa. Palkkatuettuun työhön pääsyn tehostamiseksi hyödynnetään Sanssi-korttia. Lisäksi TEtoimistojen toiminnassa korostuu yhteistyön tiivistäminen muiden viranomaisten, työnantajien ja yritysten kanssa. Nuorisotakuuseen kuuluvan koulutustakuun ja syrjäytymisen ehkäisyn toteuttamiseksi opetus- ja kulttuuriministeriölle tulee valtion budjetista 32 miljoonan euron määräraha. Koulutustakuu toteutetaan luomalla kaikille perusasteen päättäville tosiasialliset mahdollisuudet siirtyä välittömästi jatkokoulutukseen, mikä koskee vuoden 2013 alun jälkeen perusasteen päättäviä nuoria. Ministeriö kohdentaa määrärahan sellaisiin toimenpiteisiin, joilla parannetaan koulutuksen saatavuutta ja tehostetaan nuorten ohjaus- ja palveluverkoston toimintaa. Opetus- ja kulttuuriministeriön nuorisotakuun määrärahoja kohdennetaan myös etsivän nuorisotyön 24
27 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita tehostamiseen ja nuorten työpajatoiminnan kehittämiseen. Kuntien nuorisotoimen alaisuudessa toimivat nuorten ohjaus- ja palveluverkostot ovat keskeisessä asemassa nuoria koskevan tiedon kokoamisessa ja välittämisessä sekä nuorille suunnattujen palvelujen yhteensovittamisessa ja kehittämisessä. Lisäksi koulutustakuuta täydennetään nuorten aikuisten osaamisohjelmalla, johon tarkoitetun erillisen määrärahan avulla lisätään ammatti- ja erikoisammattitutkintoon valmistavan koulutuksen sekä oppisopimuskoulutuksen paikkoja ja tehostetaan ohjausja neuvontapalveluja. Suomessa on noin sellaista vuotiasta, joilla ei ole perusasteen jälkeistä koulutusta. Nuorten aikuisten osaamisohjelman avulla pyritään saamaan vuosina noin nuorta tästä kohderyhmästä lisärahoituksen avulla toisen asteen koulutukseen. Tavoitteena on saada vuosittain 5000 aloittajaa näyttötutkintoon valmistavaan ammatilliseen peruskoulutukseen. Nuorisotakuuseen sisältyy myös lupaus nuorten sosiaali- ja terveys- sekä kuntoutuspalvelujen saatavuudesta sisältäen ennalta ehkäisevän työn, koulu- ja opiskelijaterveydenhuollon palvelut, nuorten terveydenhuollon, sosiaalityön sekä päihde- ja mielenterveyspalvelut. Myös Kansaneläkelaitoksen kuntoutuspalvelut kytkeytyvät nuorisotakuun toteutuksen yhteistyöverkostoon. Nuorisotakuun toimeenpanomalli rakentuu eri toimijoiden tiiviin yhteistyön varaan. Nuorten yhteiskuntatakuu-työryhmä (Nuorten yhteiskuntatakuu 2012) korostaa loppuraportissaan, että sen toteutuksessa tarvitaan koko yhteiskunnan yhteistä tahtotilaa ja talkoohenkeä. Nuorisotakuu perustuu Public- Private-People-Partnership -malliin, jossa nuoret ovat itse aktiivisia toimijoita ja oman tulevaisuutensa tekijöitä. Budjettivaroin rahoitettujen kohdennettujen toimenpiteiden lisäksi nuorisotakuun onnistuminen edellyttää nuorten peruspalvelujen toimivuutta. Kuntien, valtion, kolmannen sektorin ja yritysten yhteistyötä tulee tiivistää sekä omaksua uusia toimintatapoja ja työmenetelmiä valtakunnallisesti, alueellisesti ja paikallisesti. Nuorisotakuun toimeenpanon seurantaa ja eri toimijoiden välisen yhteistyön kehittämistä varten perustettiin valtakunnallinen laajapohjainen Nuorisotakuu-ryhmä. Ennen nuorisotakuun käynnistymistä ja myös sen toimeenpanon käynnistyttyä eri hallinnonaloilla on tehty säädösvalmisteluja ja muutoksia, joilla on vaikutuksia takuun toteutukseen. Yhtenä nuorisotakuun toimeenpanoon liittyvänä haasteena on vuoden 2014 alusta toteutetut julkisten työvoimapalveluiden, TE-toimistojen palvelumallin sekä toimistoverkon uudistukset. Hallituksen päätökseen rakennepoliittisen uudistuksen toimeenpanosta sisältyi useita nuorisotakuun toimeenpanoon vaikuttavia ratkaisuja. (Valtioneuvosto 2014). Arviot niiden merkityksistä nuorisotakuun toimeenpanolle jatkossa ovat ristiriitaisia. Osa ratkaisuista vaikuttaa myönteisesti ja osa heikentää nuorten palveluita ja käytettävissä olevia resursseja. Vuoden 2015 alusta uudistetaan ammatillisen koulutuksen tutkinto- ja rahoitusjärjestelmä. Myös koulutuksen järjestäjäverkostoa uudistetaan rakenteellisesti. Saman vuoden alusta muutetaan työvoiman palvelukeskustoiminta lakisääteiseksi ja valtakunnalliseksi sekä kuntien roolia pitkäaikaistyöttömien (yli 300 vuorokautta työttöminä olleet) työmarkkinatuen rahoitusvastuussa. 2. Johtopäätöksiä nuorisotakuun ensimmäisen vuoden toimeenpanosta 2.1 Nuorisotakuun tunnettuus ja palvelujen saatavuus Nuorisotakuun tutkimuksellisen tuen hankkeessa koottiin kysely- ja haastatteluaineis- 25
28 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 toa TE-toimistojen ja oppilaitosten johdolta ja henkilöstöltä, sosiaalityöntekijöiltä ja etsiviltä nuorisotyöntekijöiltä. Näkemyksiä nuorisotakuusta, sen toteuttamiseen käytettävistä palveluista ja nuorisotakuun vaikutuksista koottiin myös nuorilta ja työnantajilta, joiden näkemykset edustavat yksityisten yritysten mielipiteitä. Aineiston perusteella sekä nuoret että työnantajat tietävät yleensä nuorisotakuun olemassa olosta, mutta tuntevat harvemmin sen sisältöä. Enemmistö nuorten parissa toimivien organisaatioiden johtajista ja henkilöstöstä kokee nuorisotakuun nykyiset toteuttamismahdollisuudet vähintään kohtalaisiksi. Toimijat uskovat tätäkin paremmin nuorisotakuun tuleviin toteuttamisen edellytyksiin. Koulutustakuuta pidetään tavoitteiltaan helpommin toteutettavana sekä nykyisin että tulevaisuudessa kuin muita nuorisotakuun osioita. Nuorisotakuun toteuttamista vaikeuttavat sekä nuorten palveluissa toimivien viranomaisten että nuorten näkökulmasta yleinen työmarkkinatilanne ja nuorten toiveiden mukaisten koulutuspaikkojen puuttuminen. Tämän lisäksi nuoret kokevat, että tietoa palveluista ja erilaisista tukimuodoista on vaikea löytää. Aineiston perusteella noin viidesosa nuorista olisi halunnut kuntoutusta, ja tätä useammat nuoret ilmaisivat tarvitsevansa enemmän apua etenkin tavoitteiden ja tulevaisuuden suunnitelmien selkiyttämiseksi sekä tietoa koulutuksista ja työelämästä. Avun ja tuen saaminen koetaan vaivalloiseksi. Nuoret käyttävätkin etenkin lähipiiriä, kuten kavereita ja sukulaisia tulevaisuudensuunnitelmiaan koskevan tiedon hankinnassa. Myös oppilaitokset koetaan tärkeiksi tiedonlähteisiksi. Nuorisotakuun toteuttamisen edellytyksenä on koulutuksen eri muotojen sekä nuorisopalvelujen, kuten työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön riittävä saatavuus. Nämä ovat havaintojen perusteella eniten lisäresursseja saaneita ja nuorisotakuun toteuttamisen kannalta toimiviksi koettuja palveluita. Nuorten palveluissa toimivat viranomaiset nostavat puolestaan esille nuorisotakuun toteuttamista vaikeuttavana tekijänä kuntoutuspalveluiden heikon saatavuuden. Nuorten päihde- ja mielenterveyspalveluiden, Kelan ammatillisen kuntoutuksen ja kuntouttavan työtoiminnan saatavuus koetaan myös heikoksi, eivätkä nämä kuntouttavat palvelut toimi nuorisotakuuta edistävästi. Nuorisotakuun myötä organisaatioissa on panostettu nuorten palveluihin, joskin lukiokoulutuksessa resurssit ovat pysyneet ennallaan. Nuorisotakuu on vaikuttanut myönteisesti nuorten palveluja tuottavien organisaatioiden omaan toimintaan siten, että keskimäärin yli puolessa organisaatioista toimintamallit ovat muuttuneet, sen sijaan oppilaitoksissa muutosta on tapahtunut vähemmän. Nuorisotakuu on vaikuttanut organisaatioiden resurssien ja palvelutarjonnan lisääntymiseen, yhteistyön kehittymiseen nuorten palveluita tuottavien tahojen ja työnantajien kanssa sekä nuorten palveluohjauksen paranemiseen. Lisäksi vaikutusta arvioidaan olleen myös yhteistyömallien ja verkostotyön kehittymiselle. Nuorisotakuulla koetaan olleen vaikutusta niin ikään nuorten ammatillisen koulutukseen pääsyn paranemiseen ja nuorten ohjautumiseen erilaisiin palveluihin. Muutos ei ole kuitenkaan ollut vielä kovin merkittävää, mutta sen arvioidaan lisääntyvän tulevana vuonna. Tutkimuksellisen tuen hanketta varten tavoitetut nuoret kokivat yleisemmin, ettei nuorisotakuu ole vaikuttanut heidän omaan elämäänsä. Nuorisotakuulla uskotaan olevan kuitenkin vaikutuksia yleisesti nuorten tulevaisuudensuunnitelmien selkiytymiseen ja motivoitumiseen suunnitelmien toteuttamiseksi sekä nuorten koulutukseen ja työhön hakeutumiseen. Kahteen viimeksi mainittuun oli saatu myös hieman useammin tu- 26
29 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita kea, mistä viestivät yleisimmin työttömänä olevat nuoret. Ilman koulutusta ja työtä olevat alle 25-vuotiaat nuoret arvioivat nuorisotakuun vaikutuksia myönteisimmin. Näin ollen nuorisotakuun vaikutukset välittyvät parhaiten siltä kohderyhmältä, johon sen on haluttukin vaikuttavan. Kiteytetysti arvioiden nuorisotakuun alkuvaiheessa on tapahtunut selvää muutosta siinä, että nuoriin, heidän palvelutarpeisiinsa ja palvelujen kehittämiseen kiinnitetään aiempaa enemmän huomioita. Tämän ohella myös nuorten palveluissa toimivien tahojen välisen yhteistyön lisääntyminen on ollut merkittävä muutos. 2.2 Monialainen yhteistyö Tutkimuksellisen tuen hankkeen aineiston perusteella eri toimijoiden välinen hyvä yhteistyö on keskeisin edellytys nuorisotakuun toteuttamiselle. Eräs kyselyyn vastannut ammattilainen totesi, että tehdään yhdessä nuorisotakuuta. Nuorisotakuun käynnistyttyä organisaatioihin ja niiden toiminta-alueille on nimetty vastuuhenkilöitä, perustettu työryhmiä sekä määritelty nuorisotakuun toteuttaminen paikallisen lakisääteisen ohjaus- ja palveluverkoston tehtäväksi. Yhteistyö on tiivistynyt takuun toteuttamisen ensimmäisen vuoden aikana nuorten parissa toimivien organisaatioiden sisällä ja oppilaitosten sekä työnantajien kanssa. Nuorten parissa toimivien tahojen ja elinkeinoelämän välisen yhteistyön tiivistäminen antaa hyvät puitteet nuorisotakuun mukaisen kumppanuusmallin kehittämiseen. Panostusta tarvitaan edelleen etenkin moniammatillisten yhteistyökäytäntöjen kehittämiseen. Työnantajien yhteistyö TEtoimistojen ja ammatillisten oppilaitosten kanssa nuorten rekrytointeihin liittyen on lisääntynyt, mutta sen parantamiselle koetaan olevan tarvetta. TE-toimistojen tulisi puolestaan tiivistää yhteistyötä erityisesti moniammatillisten viranomaisverkostojen kanssa nyt, kun TE-palveluiden uudistuksen alkuvaiheen vaikeudet ovat väistymässä. Lisäksi, vaikka nuorten osallistamiseen käytetään erilaisia keinoja, ei nuorten osallistuminen toiminnan suunnitteluun ja kehittämiseen ole toistaiseksi juurikaan kehittynyt. Vaikka nuorisotakuun toteutus on käynnistynyt varsin epätasaisesti eri paikkakunnilla, on nuorisotakuu nostettu useilla paikkakunnilla ja seuduilla poliittisella tasolla keskeiseksi painopisteeksi. Monet kunnat ovat ottaneet kokonaisvastuun ja koordinaattorin roolin nuorten palveluissa, ja panostaneet paljon nuorisotakuun toimeenpanoon ja siihen liittyvään eri toimijoiden väliseen yhteistyöhön. Monissa kunnissa on tehty selvityksiä nuorten tarpeista ja palvelujen toimivuudesta ja niiden kehittämisestä, laadittu tältä pohjalta konkreettinen toimenpideohjelma ja lisätty asian tunnettuutta erilaisten viestintäkampanjoiden, tilaisuuksien ja medianäkyvyyden avulla. Useimmiten nuorten ohjaus- ja palveluverkosto on ollut tässä avaintoimijana. Hyviä esimerkkejä nuorisotakuun monialaisen yhteistyön kehittämisestä löytyy esimerkiksi Keski-Suomesta, Oulusta, Mikkelistä, Porvoosta, Järvenpäästä ja Hämeenlinnasta. Yhden luukun -periaatteella toimivat matalan kynnyksen palvelupisteet tekevät tehokasta nuorten syrjäytymisen ehkäisytyötä. Olennaista niiden toiminnassa on vastuun ottaminen nuoresta ja nuorten pallottelua palvelupisteestä toiseen estävä palveluohjaus ja prosessin seuranta. Tällaisia monialaisia yhden luukun -periaatteella toimivia palvelupisteitä on käynnistetty viime vuosina useille paikkakunnille, muun muassa Ouluun, Mikkeliin, Tampereelle ja Järvenpäähän, myös Joensuun seudun ammatillisen koulutuksen ja oppilaan- ja opiskelija- 27
30 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 ohjauksen kautta rakentunut Ohjaamo-malli kuuluu tähän palvelukonseptiin. Nuorten matalan kynnyksen palvelupisteissä kuntien ja muiden viranomaisten peruspalvelut on onnistuttu tuomaan helposti lähestyttäviksi ja lähelle palvelujen käyttäjiä. Näiden palvelupisteiden toimintamalleissa on paljon yhteisiä piirteitä ja periaatteita, mutta myös paikallisista palvelutarpeista juontuvia erilaisia painotuksia. Joissakin on vahva kytkentä sosiaali- ja terveydenhuoltoon ja psykososiaaliseen tukeen, joissakin korostuu nuorisotoimen ja nuorten tieto-, neuvontaja ohjauspalvelujen viitekehys ja joissakin puolestaan koulutuksen ja oppilaan- ja opiskelijaohjauksen viitekehys. (Notkola ym. 2013) Monialaiseen yhteistyöhön liittyvinä hyvinä käytäntöinä voidaan myös nostaa esille erilaiset nivelvaiheiden saattaen vaihtamisen periaatteella toteutetut yhteistyömallit, joiden avulla varmistetaan systemaattisesti nuorten pääsy palvelu-, työ- tai koulutuspolullaan eteenpäin. Useimmiten näissä palvelumalleissa on avaintoimijana etsivä nuorisotyö, jonka yhteyksillä opinto-ohjaukseen, TE-toimistoon ja muihin paikallisiin palveluihin on merkittävä vaikutus väliinputoamisten ja syrjäytymisen ehkäisyssä. Eri toimijoiden välisessä tietojen vaihdossa on suuria haasteita erityisesti silloin, kun pyritään rakentamaan tavoitteellisia sektorirajat ylittäviä palvelukokonaisuuksia. Tietojen siirron ja vaihdon ongelmat hankaloittavat eri toimijoiden välistä yhteistyötä, nuoria ei tavoiteta, tehdään turhaa päällekkäistä työtä, palvelujen sujuvuus kärsii tai palveluprosessit katkeavat. Yksittäistä nuorta koskevia tietoja on hajallaan lukuisissa asiakastietojärjestelmissä, jotka vaihtelevat ajantasaisista sähköisistä rekistereistä yksittäisten työntekijöiden ylläpitämiin muistiinpanoihin. Yksittäiset eri tahoilla kertyvät havainnot huolista nuoren kehityksessä jäävät usein huomaamatta, koska tietosuojasäännökset estävät niiden tarkastelun yksilökohtaisena kokonaisuutena. Kun nuoren elämänkulusta ja palveluhistoriasta pyritään jälkikäteen saamaan tietoja, on eri toimijoiden tietojen yhdistäminen mahdotonta. 2.3 Koulutustakuun toteutuminen Koulutustakuun toteutumisen ja koulutukseen pääsyn osalta yhteishaun tiedot osoittavat, että vuonna 2013 koko maassa keskimäärin hieman edellistä vuotta suurempi osuus peruskoulun päättäneistä jatkoi opintojaan toisella asteella. Tutkintoon johtaviin jatko-opintoihin hakematta jättäneiden, opiskelupaikkaa ilman jääneiden ja opiskelupaikan vastaanottamatta jättäneiden osuus siis pieneni vuoteen 2012 verrattuna. Tilanne kuitenkin vaihtelee paljon eri maakuntien välillä. Tutkintoon johtavissa opinnoissa jatkaneista noin puolet jatkoi opintojaan lukiossa ja 42 prosenttia ammatillisessa koulutuksessa vuonna Vain perusasteen suorittaneita vuotiaita muita kuin opiskelijoita, eli nuorten aikuisten osaamisohjelman kohderyhmään kuuluvia, oli noin vuonna Heidän osuutensa oli 14,6 prosenttia koko ikäluokasta. Näiden koulutuksen ulkopuolella olevien nuorten osuus vaihteli maakunnittain, suurin se oli Uudellamaalla. Muita kuin kotimaisia kieliä (suomi, ruotsi, saame) äidinkielenään puhuvien osuus koulutuksen ulkopuolisista nuorista oli 26 prosenttia. Kaikista vain perusasteen suorittaneista vuotiaista 43 prosenttia oli töissä, 19 prosenttia oli työvoiman ulkopuolella, 18 prosenttia opiskeli, 13 prosenttia oli työttömänä, 6 prosenttia eläkkeellä ja prosentti varusmies- tai siviilipalveluksessa. Kyselyaineiston perusteella nuorten palveluissa toimivat ammattilaiset ovat tyytyväi- 28
31 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita siä ammatillisen koulutuksen saatavuuteen sekä oppilaan- ja opinto-ohjauksen ja opiskelijahuollon palveluihin. Nuorisotakuun toteuttamisessa pidetään haasteena sitä, että ammatillisen koulutuksen paikat ovat jakautuneet alueellisesti hyvin epätasaisesti. Koulutustakuun toteuttamiseksi tarvitaan kuitenkin sekä nuorten että viranomaisten mukaan nykyistä enemmän resursseja kouluttautumista tukeviin palveluihin, kuten oppilaan- ja opiskelijaohjaukseen ja kouluterveydenhoitoon. Lisäksi nuorten työllistymistä ja koulutusta tukevien palveluiden käyttöä on vaikeuttanut enenevästi palveluiden keskittyminen, jolloin pidentyneet etäisyydet hankaloittavat nuorten pääsyä tarvittaviin palveluihin. Nuorten koulutukseen pääsyn ja kouluttautumisen tukemisessa ovat oppilaitosten, etsivän nuorisotyön, nivelvaiheen koulutuspalveluiden ja työpajojen väliset yhteistyömallit osoittautuneet tuloksellisiksi. Joillakin seuduilla varmistetaan yhteistyöverkoston avulla systemaattisesti koko ikäluokan opiskeluun tai muihin palveluihin siirtymiä. Ammatillisen koulutuksen läpäisyn tehostamisessa ovat osoittautuneet tuloksellisiksi oppilashuollon tehostettu toiminta, työssäoppimisen laajentaminen ja työpajojen kanssa tehtävä yhteistyö. Erilaisissa kehittämishankkeissa on laajennettu nuorten ammatillisen oppimisen väyliä esimerkiksi tuotantokoulun, avoimen ammattiopiston, työpajojen opinnollistamisen ja tuetun oppisopimuskoulutuksen avulla. Nuorten aikuisten osaamisohjelman toteutuksessa on monilla seuduilla ollut haasteena kohderyhmän tavoittaminen. Onnistumisen avaimena tässä työssä on oppilaitosten yhteistyöverkostojen toimivuus. Joissakin oppilaitoksissa on ollut esimerkiksi valmiina Noste-ohjelmassa luotu toimintatapa, joka on nyt valjastettu nuorten aikuisten osaamisohjelman opiskelijahankintaan. 2.4 Työllistymisen tukeminen Työvoimatutkimuksen tietojen perusteella näyttää siltä, että nuorten, eli alle 25-vuotiaiden, työttömyysaste oli vuonna 2013 korkeampi kuin edellisenä vuonna, mutta alhaisempi kuin vuosina Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastot osoittavat, että nuorisotakuun kannalta keskeisten ryhmien, alle 25-vuotiaiden työttömien ja vuotiaiden vastavalmistuneiden työttömien, lukumäärä oli nuorisotakuun ensimmäisen vuoden lopussa (joulukuussa 2013) suurempi kuin ennen nuorisotakuun alkua (joulukuussa 2012). Alle 25-vuotiaiden työttömien osuus koko ikäryhmästä oli suurin Lapin, Kainuun ja Keski-Suomen ELYkeskusten alueilla. Myös nuorten rakennetyöttömien osuus ikäryhmästä on kasvanut vuoden 2013 aikana. Koska nuorten työllisyystilanteeseen vaikuttavat toimenpiteiden lisäksi monet tekijät, ei tässä yhteydessä esitetä arvioita siitä, millaisia työttömyysluvut olisivat ilman nuorisotakuun toimenpiteitä. Tämän vuoksi on tärkeää tarkastella nuorille työttömille tarjottuja toimenpiteitä sekä sitä, miten nuorisotakuun keskeinen tavoite, eli se, että jokaiselle alle 25-vuotiaalle ja alle 30-vuotiaalle vastavalmistuneelle tarjotaan työ-, työkokeilu- opiskelu-, työpaja- tai kuntoutuspaikka viimeistään kolmen kuukauden kuluessa työttömäksi ilmoittautumisesta, on toteutunut. Vuonna 2013 alle 25-vuotiaiden työnhakijoiden työttömyyksistä keskimäärin 26 prosenttia ylitti kolmen kuukauden rajan. Tämä osuus oli suurempi kuin edellisenä vuonna. Alle 25-vuotiaiden työttömien työnhakijoiden aktivointiasteen vuosikeskiarvo oli hieman pienempi vuonna 2013 kuin 2012, mutta loppuvuodesta 2013 alkaen tilanne on parantunut. Tammikuussa 2014 aktivointiaste oli korkeampi (34 %) kuin vuoden 2013 tammikuussa (29 %). 29
32 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Nuorten työllistymisen tukemisessa käytettävien palveluiden saatavuus ja sen myötä toimivuus on parantunut nuorisotakuun ensimmäisen vuoden 2013 alusta kevääseen 2014 mennessä. TE-palvelujen, TE-toimistojen asiakaspalvelun organisoinnin ja toimistoverkon muutokset, valtionhallinnon tuottavuusohjelman vaikutukset resursseihin sekä samanaikaisesti kasvanut nuorten työttömyys ovat olleet isoja haasteita nuorten työllistymisen tukemisessa. Myös taloudelliset tuet vaikuttavat työnantajien kiinnostukseen työllistää nuoria. Nuorten työelämävalmiudet ja osaaminen suhteessa työn vaatimuksiin nousevat myös usein kynnyskysymyksiksi nuorten rekrytoinnissa. Kyselyjen perusteella nuorten palkkatuen Sanssi-kortin ja muiden TE-toimistojen palvelumuotojen tunnettuus ei ole nuorten eikä työnantajien puolella riittävää. TE-toimistoilta toivotaan Sanssi-korttia ja työkokeilua koskevaa tehokkaampaa markkinointia. Nuorten työllistymistä tukevissa hyvissä käytännöissä korostuu työpajatoiminta ja sen palveluverkostossa tehtävä monialainen yhteistyö. Työpajoilla tehdään innovatiivista kehittämistyötä tehostamalla yksilöllistä ohjausta ja valmennusta, monipuolistamalla työaloja ja muuta palvelutoimintaa, kehittämällä seinätöntä pajatoimintaa, lähentämällä pajoja yritysmaailmaan ja kehittämällä yritysyhteistyötä. Nuorisotakuun ensimmäinen toimintavuosi on ollut kuitenkin työpajojen toimintaedellytysten kannalta monin tavoin huolestuttava, koska TE-toimistojen uudistetun palveluvalikoiman ja toimistoverkon muutosten vuoksi nuorten ohjautuminen pajoille on vaikeutunut. 2.5 Nuorten sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalvelut Nuorisotakuun ensimmäisen toimeenpanovuoden aikana sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalvelujen painoarvo on jäänyt vähäiseksi. Tältäkin osin tutkimuksellisen tuen hankkeen aineiston perusteella saa varsin epätasaisen kuvan palvelujen toimivuudesta ja saatavuudesta eri puolella maata. Kyselyaineiston ja käytännön esimerkkien kautta löytyy monia kunnissa ja järjestöissä kehitettyjä nuorten sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalvelujen hyviä käytäntöjä. Työttömien ja ns. ulkopuolisten nuorten osuus vuotiaista nuorista oli 13,2 prosenttia vuonna Ulkopuolisilla nuorilla tarkoitetaan tässä työelämän ulkopuolisia nuoria, jotka eivät ole varusmiehiä, siviilipalvelusmiehiä, eläkeläisiä eivätkä opiskelijoita. Ulkopuolisten nuorten osuus on ollut 2000-luvulla suhteellisen tasainen, työttömien nuorten osuus on vaihdellut enemmän. Maakuntien välillä on suuria eroja työttömien ja ulkopuolisten nuorten osuudessa. Sekä työttömien että ulkopuolisten osuudet ikäluokasta ovat suurimmat Kymenlaaksossa. Pitkäaikaisesti toimeentulotukea sai noin kolme prosenttia vuotiaista nuorista vuonna Toimeentulotukea saavien osuus oli suurin Kymenlaaksossa ja pienin Pohjanmaalla. Nuorten oma arvio terveydestään on parantunut 2000-luvulla lukiolaisten ja peruskoululaisten keskuudessa. Ammatillista koulutusta suorittamattomat nuoret kokevat terveytensä huonommaksi kuin lukiolaiset tai peruskoululaiset. Sekä alle 25-vuotiaiden nuorten asunnottomuus että nuorten pitkäaikaisasunnottomuus ovat kasvaneet voimakkaasti vuodesta 2011 alkaen. Asunnottomuus on keskittynyt suuriin kaupunkeihin. Helsingissä, Espoossa ja Vantaalla asuu noin 90 prosenttia asunnottomista nuorista. Joka neljäs Helsingin asunnottomista nuorista on pitkäaikaisasunnottomia. Kelan ammatilliseen kuntoutukseen osallistui vuotiaista 7,2 promillea ikäluokasta. Kuntoutuksesta 72 prosenttia myön- 30
33 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita nettiin mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöiden perusteella. Nuorten ammatilliseen kuntoutukseen pääsy lisääntyi hieman vuosina Koska siihen ohjautuminen ei ole parantunut nuorisotakuun ensimmäisen vuoden aikana, on ammatillisen kuntoutuksen kriteerien lievennys erittäin tärkeä tuki nuorisotakuun toteutumiselle. Kelan kuntoutuspsykoterapian palvelujen saajamäärät kasvoivat vuoden 2013 aikana, kuntoutupsykoterapiaa sai 9,3 promillea vuotiaista. Työkyvyttömyyseläkkeellä olevien nuorten lukumäärä ja osuus vuotiaista kasvoi vuoden 2013 aikana. 2.6 Seurantaindikaattoreiden kehittäminen Nuorisotakuun seurannassa hyödynnettävien indikaattoreiden kehittämistyön tavoitteena oli luoda indikaattorikokonaisuus, jonka avulla voidaan 1. tukea nuorisotakuun yleisten tavoitteiden toteutumisen seurantaa, 2. kuvata edistymistä nuorten yhteiskuntatakuun eri osa-alueilla ja osoittaa, mitkä osa-alueet tarvitsevat lisäpanostusta, sekä 3. tukea alueellisen tasa-arvon edistämistä osoittamalla alueelliset erot nuorisotakuun etenemisessä. Indikaattoreita valittaessa pyrittiin löytämään mahdollisimman yksinkertaisia, informatiivisia ja helposti ymmärrettäviä indikaattoreita. Tärkeää oli myös, että tieto olisi helposti saatavilla olevaa ja säännöllisesti päivitettävää. Laajemman indikaattoripaketin lisäksi valittiin muutama avainindikaattori, joiden tarkastelu helpottaa ajallista ja alueiden välistä vertailua. Indikaattoreiden tulosten esittämisessä pyrittiin visualisointiin ja informatiivisuuteen tuottamalla graafisia kuvioita. Valitut indikaattorit voidaan jakaa kahteen ryhmään, vaikutusindikaattoreihin ja keinoindikaattoreihin. Vaikutusindikaattorit kuvaavat nuorisotakuun tavoitteiden toteutumista eri osa-alueilla. Lisäksi mukana on eräitä keskeisiä nuorten syrjäytymisen riskitekijöihin liittyviä indikaattoreita. Vaikutusindikaattorit jaetaan seuraaviin ryhmiin: 1. Nuorten työllistymisen edistäminen 2. Koulutustakuun toteutuminen 3. Nuorten syrjäytymisen ehkäisy ja kuntoutus 4. Nuorten syrjäytymisen riskitekijät Vaikutusindikaattorit, valitut avainindikaattorit merkitty tähdellä (*) Indikaattori Vaikutusindikaattorit 1: Nuorten työllistymisen edistäminen Lähde * 1 Alle 25-vuotiaiden työttömyysaste Tilastokeskus, Työvoimatutkimus 2 Nuorisotakuun kohderyhmiin kuuluvien lukumäärän kehitys * 3 Nuorten työttömien työnhakijoiden osuus ikäryhmästä TEM, Työnvälitystilasto TEM, Työnvälitystilasto; Tilastokeskus, Väestötilasto vuotiaat työttömät koulutustaustan mukaan TEM, Työnvälitystilasto * 5 Työttömien alle 25-vuotiaiden virta yli 3 kk, 6 kk ja 12 kk työttömyyteen * 6 Työttömien vastavalmistuneiden virta yli 3 kk ja 6 kk työttömyyteen TEM, Työnvälitystilasto TEM, Työnvälitystilasto 31
34 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/ Työttömät alle 25-vuotiaat nuoret ja vuotiaat vastavalmistuneet, joilla 3 kk työttömyysjakso ei ylity päättymissyyn mukaan 8 Pitkäaikaistyöttömien osuus alle 30-vuotiaista ikäryhmittäin 9 Työttömiä alle 30-vuotiaita työllistynyt avoimille työmarkkinoille TEM, Työnvälitystilasto TEM, Työnvälitystilasto; Tilastokeskus, Väestötilasto TEM, Työnvälitystilasto 10 Työttömiä alle 30-vuotiaita työllistynyt palkkatuella TEM, Työnvälitystilasto 11 Työttömien nuorten aktivointiaste TEM, Työnvälitystilasto Vaikutusindikaattorit 2: Koulutustakuun toteutuminen * 12 Suoraan perusopetuksesta koulutukseen hakematta jättäneet, ne joita ei hyväksytty tai jotka eivät ottaneet paikkaa vastaan 13 Peruskoulun 9. luokan päättäneiden välitön sijoittuminen jatko-opintoihin koulutussektorin mukaan 14 Ylioppilaiden välitön sijoittuminen jatko-opintoihin koulutussektorin mukaan 15 Tutkintoon johtavan koulutuksen kokonaan keskeyttäneiden osuus koulutussektoreittain * 16 Koulutuksen ulkopuolelle jääneiden vuotiaiden nuorten osuus ikäluokasta 17 Vain perusasteen suorittaneet vuotiaat pääasiallisen toiminnan mukaan Vaikutusindikaattorit 3: Nuorten syrjäytymisen ehkäisy ja kuntoutus * 18 Työttömien tai työvoiman ulkopuolella olevien nuorten (NEET) osuus vastaavan ikäisestä väestöstä 19 Työttömien osuus tutkinnon suorittaneista vuosi valmistumisen jälkeen koulutusasteen mukaan * 20 Pitkäaikaisesti toimeentulotukea saavien vuotiaiden nuorten osuus vastaavanikäisestä väestöstä * 21 Työkyvyttömyyseläkeläisten osuus nuorista sairausryhmän mukaan 22 Kelan ammatillista kuntoutuksta saavien vuotiaiden osuus vastaavan ikäisestä väestöstä 23 Kelan kuntoutuspsykoterapian palveluja saavien vuotiaiden osuus vastaavan ikäisestä väestöstä 24 Vaikean psykoosin tai muun vaikean mielenterveyden häiriön perusteella vuotiaille myönnetyt lääkekorvaukset, osuus vastaavan ikäisestä väestöstä Kouluta-tietokanta Tilastokeskus, Koulutustilastot, Koulutukseen hakeutuminen Tilastokeskus, Koulutustilastot, Koulutukseen hakeutuminen Tilastokeskus, Koulutustilastot, Koulutuksen keskeyttäminen Tilastokeskus, Työssäkäyntitilasto Tilastokeskus, Työssäkäyntitilasto Tilastokeskus, Työssäkäyntitilasto Tilastokeskus, Koulutustilastot, Sijoittuminen koulutuksen jälkeen SOTKAnet Kelasto; Tilastokeskus, Väestötilasto Kelasto; Tilastokeskus, Väestötilasto Kelasto; Tilastokeskus, Väestötilasto Kelasto; Tilastokeskus, Väestötilasto 25 Kelan nuorten kuntoutuspäätösten hylkäysprosentti Kelan kuntoutustilasto Vaikutusindikaattorit 4: Nuorten syrjäytymisen riskitekijät 25 Alle 25-vuotiaat asunnottomat ja pitkäaikaisasunnottomat, osuus vastaavanikäisestä väestöstä 26 Perusasteen ja toisen asteen opiskelijat, joilla koettu terveydentila keskinkertainen tai huono ARA selvitykset THL, Kouluterveyskysely 32
35 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita 27 Perusasteen ja toisen asteen opiskelijat, joilla vaikeuksia keskustella vanhempiensa kanssa * 28 Perusasteen ja toisen asteen opiskelijat, joilla ei yhtään läheistä ystävää 29 Päihteiden vuoksi sairaaloiden tai terveyskeskusten vuodeosastolla tai päihdehuollon laitoksissa hoidossa olleet vuotiaat, osuus vastaavan ikäisestä väestöstä 30 Alle 29-vuotiaiden rikollisuus rikoslajeittain (varkaudet, vahingonteot ja väkivalta) THL, Kouluterveyskysely THL, Kouluterveyskysely SOTKAnet Tilastokeskus, Poliisin tietoon tullut rikollisuus Keinoindikaattoreiden avulla tarkastellaan nuorten syrjäytymistä ehkäisevien palvelujen käyttöä, mahdollisuuksien mukaan esimerkiksi maakunnittain. Keinoindikaattorit jaetaan seuraaviin ryhmiin Keinoindikaattorit 1. Työ ja elinkeinopalvelut 2. Koulutuspalvelut 3. Nuoriso-, sosiaali- ja terveyspalvelut Indikaattori TE-toimistojen palvelut Lähde 1 Ammatinvalinta- ja uraohjaus TEM, Työnvälitystilasto 2 Valmennukseen osallituminen (työnhakuvalmennus, työhönvalmennus, uravalmennus) TEM, Työnvälitystilasto 3 Työkokeilu TEM, Työnvälitystilasto 4 Koulutuskokeilu TEM, Työnvälitystilasto 5 Työvoimakoulutus TEM, Työnvälitystilasto 6 Starttiraha TEM, Työnvälitystilasto 7 Sanssi-kortti TEM, Työnvälitystilasto 8 Palkkatuettu oppisopimus TEM, Työnvälitystilasto 9 Suunnitelma tehty ennen 3 kk rajaa TEM, Työnvälitystilasto 10 TE-toimistojen maahanmuuttajille tarkoitetut kotoutumispalvelut TEM, Työnvälitystilasto; Kelasto 11 TE-toimenpiteestä toiseen siirtyvät TEM, Työnvälitystilasto Koulutuspalvelut 12 Lakisääteinen oppilas- ja opiskelijahuolto THL, Kouluterveyskysely; OPH 13 Oppisopimuskoulutus OPH tilastopalvelu Vipunen, Ammatillinen koulutus 14 Perusopetuksen lisäopetus Tilastokeskus, Koulutustilastot 15 Perusasteen tehostettu ja erityinen tuki/erityisopetus Tilastokeskus, Koulutustilastot 16 Ammattistartti Opetushallitus 17 Vammaisten valmentava ja kuntouttava ohjaus ja opetus Opetushallitus 18 Nuorten aikuisten osaamisohjelma Opetushallitus 19 Maahanmuuttajien valmistava koulutus Opetushallitus 33
36 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Nuoriso-, sosiaali- ja terveyspalvelut 20 Kuntien nuorten tieto-, neuvonta- ja ohjauspalvelut OKM 21 Kuntouttava työtoiminta Kelasto 22 Nuorten mielenterveyspalvelut SOTKAnet 23 Nuorten työpajatoiminta OKM 24 Etsivä nuorisotyö OKM 25 Lastensuojelu ja kodin ulkopuolelle sijoitetut nuoret SOTKAnet Vertailuja helpottamaan valittiin lisäksi keskeisimmät indikaattorit, ns. avainindikaattorit, joiden avulla tehtiin tilannekatsaus nuorisotakuun ensimmäisen vuoden toimeenpanosta. Avainindikaattorit vuonna 2012 ja 2013, koko maa, mukana indikaattorit, joista tieto on saatavilla sekä vuodelta 2012 että 2013 Alle 25v. työttömyysaste (%), naiset Alle 25v. työttömyysaste (%), miehet 22,9 19,9 Alle 25-vuotiaiden työttömien työnhakijoiden osuus ikäryhmästä (%) 25 18,0 17, ,9 10 4, ,6 6,6 1,9 2,9 3,6 2, vuotiaiden vastavalmistuneiden työttömien työnhakijoiden osuus ikäryhmästä (per 1000) Työttömien alle 25-vuotiaiden virta yli 3 kk työttömyyteen (per 10) Työkyvyttömyyseläkeläisten osuus nuorista (per 1000) 13,9 14,2 11,2 11,5 Työttömien vastavalmistuneiden virta yli 3 kk työttömyyteen (per 10) Suoraan perusopetuksesta koulutukseen hakematta jättäneet, ne joita ei hyväksytty tai jotka eivät ottaneet paikkaa vastaan (%)
37 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita 2.7 Nuorisotakuun taloudellinen tarkastelu Taloudellisessa tarkastelussa selvitettiin, miten nuorisotakuun käytössä olevat resurssit liittyvät palvelujen vaikuttavuuteen, ja miten käytössä olevien resurssien määrää tulisi mitata ja vertailla suhteessa saavutettaviin tuloksiin. Tiedon kokoaminen oli kuitenkin haasteellista erityisesti määrärahojen kohdentamisen osalta. Palvelujen osalta päädyttiin laskennalliseen määrittelyyn, koska tarkkaa tietoa käyttäjämääristä ei ole saatavilla. Jatkossa pitäisi tuottaa nykyistä selkeämpää tietoa määrärahoista, ja niiden kohdentumisesta, jotta ne voidaan yhdistää palveluihin ja toimintaan ja tätä kautta aikaansaatuihin vaikutuksiin. Vaikuttavuuden osalta eri tilastomenetelmät ja eri tiedon tuottajien moninaisuus tuovat omat haasteensa, koska eri tietolähteissä esimerkiksi nuorten työttömyyttä kuvaavat luvut poikkeavat toisistaan. Viive tiedon tuottamisessa hankaloitti nuorisotakuun vaikuttavuuden arviointia, koska osa tiedoista saadaan vasta vuoden, jopa kahden kuluttua. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei nuorisotakuun 60 miljoonan euron lisäpanostuksen vaikuttavuudesta voida vielä tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Merkkejä nuorisotakuun vaikuttavuudesta voi kuitenkin havaita ja toiminnassa voi olettaa tapahtuneen nuorisotakuun tavoitteen mukaista muutosta. Toimintatapojen ja menetelmien muutos on välttämätöntä taloudellisen lisäpanostuksen ohella. Lisämäärärahojen ansiosta on vältytty leikkauksilta nuorten palveluissa tai pystytty kompensoimaan niitä. On tärkeää huomioida, että nuorisotakuun tavoitteiden toteutumiseen vaikuttaa ensisijaisesti yleinen talouden tilanne ja muuttuva nuorten maailma. Talouden taantuma vaikuttaa uusien työpaikkojen syntyyn. Jatkossa myös toimintatapojen kehittämiseen on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. 3. Nuorisotakuuta koskevat kehittämisehdotukset Vaikka nuorisotakuun toteutus on käynnistynyt varsin epätasaisesti eri paikkakunnilla, on sen toteutuksessa onnistuttu useilla paikkakunnilla. Tämä kehitys pitäisi ulottaa jokaiseen kuntaan. Olennaista tässä kehittämistyössä on, että paikkakuntakohtaiset yhteistyömallit ja palveluprosessit ovat koordinoituja, yhdessä sovittuja ja sujuvasti toimivia. Kunnissa tarvitaan integroidun palvelumallin kehittämiselle yhteinen tahtotila ja strategia, jossa sovitaan yhteisistä pelisäännöistä, vastuunjaosta, kumppanuudesta ja sitoutumisesta. Yhteistyöverkoston pitää myös sitoutua yhteiseen työotteeseen, jonka avulla voidaan murtaa totuttuja asiakastyön kaavoja, madaltaa ja purkaa eri sektoreiden raja-aitoja ja keinotekoisia rajauksia sekä sujuvoittaa tiedonkulkua. Myös kuntien sisäisiä ja muiden toimijoiden välisiä raja-aitoja pitää madaltaa, mikä mahdollistaa nuorten tarpeista käsin rakentuvien tavoitteellisten palvelukokonaisuuksien rakentamisen. Jatkossa tarvitaan yhteisen näkemyksen ja konkreettisten toimien kirkastamista sekä toimintamallien muutosten seurantaa myös valtakunnan tasolla. Nuorisotakuun toteuttamista ja seurantaa varten tarvitaan tulosten seurannan ohella myös eri toimijoiden roolien, prosessien ja yhteistyön määrittämistä ja selkiyttämistä. Tämä edellyttää myös jatkossa eri ministeriöiden, Kuntaliiton, Kelan ja muiden nuorisotakuun sidosryhmien tiivistä yhteistyötä, mikä on käynnistynyt lupaavasti Nuorisotakuu-ryhmässä. Jatkossa tarvitaan nuorisotakuuta tukevien palveluiden tehokkaampaa hyödyntämistä ja uusien nuorten tarpeisiin paremmin vastaavien palveluiden kehittämistä. Keskeistä olisi saada erilaisissa elämäntilanteissa olevat nuoret mukaan kehittämistyöhön ja selvittää tarkemmin työn ja koulutuksen ulkopuolis- 35
38 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 ten nuorten palvelutarpeita ja -kokemuksia esimerkiksi haastattelututkimuksen avulla. Nuorisotakuun toimeenpanon tehostamiseksi tarvitaan jokaiselle paikkakunnalle tai seudulle ennalta ehkäisevällä otteella toimiva monialainen matalan kynnyksen palvelupiste, jonka avulla voidaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa tarjota nuorelle tukea ja ohjausta ja estää hänen ongelmiensa pitkittyminen ja mutkistuminen. Toimintamallin avulla nuorten palveluissa pystytään nykyistä paremmin panostamaan yksittäisten irrallisten palvelujen sijaan tavoitteellisiin palvelukokonaisuuksiin ja palveluohjaukseen. (vrt. Notkola ym. 2013). Eri ministeriöiden yhteisesti suunnittelema Ohjaamo-malli vastaa pitkälle näihin palvelutarpeisiin. Tämän ohella myös on myös valmisteilla työvoiman palvelukeskusten lakisääteistäminen ja ulottaminen kaikkiin kuntiin vuoden 2015 alusta ja sen palvelujen piiriin kuuluvat yli 6 kuukautta työttömänä olleet moniammatillista tukea tarvitsevat nuoret. TE-hallinnossa pitäisi turvata nuorille mahdollisuus henkilökohtaiseen ohjaukseen sähköisen asioinnin rinnalla. Nuorisotakuun toteutuksen kannalta työpajojen toimintaedellytysten turvaaminen on tärkeää. TE-hallinnon työkokeilun linjauksia ja ohjeita tulisi muokata edelleen nykyistä joustavammaksi sekä palvelun kohderyhmien, tavoitteiden että toteutuksen osalta. Jatkossa tarvitaan nuorten työelämään ja koulutukseen valmentaville palveluille, elämänhallintaa tukeville sosiaalisen kuntoutuksen sekä ammatillisen kuntoutuksen palveluille nykyistä selkeämmät määrittelyt ja profiilit. Tämä edellyttää kaikkien näiden palvelujen kokonaistarkastelua ja keskeisten palvelujen järjestäjien, TE-hallinnon, kuntien ja Kelan välisen tehtävänjaon ja yhteistyön selkiyttämistä. Ammatilliseen koulutukseen tarvitaan nykyistä joustavampaa ja nopeasti koulutustarpeisiin reagoivaa koulutustarjontaa. Hankemuotoisesti kehitettyjen uudenlaisten räätälöityjen ja työelämälähtöisten koulutusmallien käyttö ja saatavuus pitää levittää koko maahan. Esimerkiksi väärälle alalle kouluttautuneiden nuorten täydennys- ja uudelleenkoulutukseen, koulutuksen toistuvasti keskeyttäneille nuorille ja huonoin arvosanoin valmistuneille ylioppilaille, maahanmuuttajataustaisille nuorille sekä nuorille, joilla on mielenterveysongelmia, tarvitaan uudenlaisia joustavia koulutusmalleja. Tällaisia hyviksi osoittautuneita koulutusmalleja ovat esimerkiksi tuotantokoulun ja avoimen ammattiopiston toimintamallit, työpajojen opinnollistaminen sekä tuettu oppisopimuskoulutus. Osatyökykyisten nuorten koulutusta tulisi tukea kuntoutuksen ja koulutuksen yhdistämisellä. Jatkossa nuorisotakuun toimeenpanossa on panostettava nuorille kohdennettujen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä kuntoutuksen palvelujen kehittämiseen. Kuntien ja Kelan edellytykset tähän ovat paranemassa lakimuutosten myötä, mikä tarjoaa tulevaisuudessa nykyistä paremmat mahdollisuudet tukea nuorten elämänhallintaa ja edistää heidän työmarkkinavalmiuksiaan. Sosiaalihuoltolain uudistus on vireillä, ja yhtenä sen uutena palvelusisältönä on sosiaalinen kuntoutus. Kelan ammatillisen kuntoutukseen pääsyn kriteerit muuttuivat vuoden 2014 alusta siten, että työ- ja opiskelukyvyn alenemisen ohella palveluihin pääsyn perusteina otetaan aiempaa enemmän huomioon sosiaalinen elämäntilanne. Toimeenpanon kehittämistyössä on tärkeää hyödyntää eri puolilla maata kunnissa ja järjestöissä kehitettyjä hyviä käytäntöjä ja vakiinnuttaa hyviksi osoittautuneiden palvelumallien saatavuus koko maassa. Nuorten kouluttautumista tai työllistymistä tukevaan ohjaustyöhön sekä palveluohjaukseen saadaan uudenlaista systematiikkaa 36
39 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Artikkeleita ja tavoitteellisuutta sekä TE-toimistoissa, työvoiman palvelukeskuksissa että monissa muissa työllistymistä tukevissa palveluissa käyttöön otettavan tutka-menetelmän avulla. (Spangar ym. 2013). Tämä menetelmä olisi hyödyllistä ottaa mahdollisimman laajaan käyttöön nuorisotakuun toimeenpanoa edistävissä nuorten palveluissa. Jotta nuorten palveluissa pystytään aidosti rakentamaan pitkäkestoisia, yksilöllisiä ja paremmin toisiinsa yhteydessä olevia palvelukokonaisuuksia, tulee sähköisiä tietojärjestelmiä kehittää sellaisiksi, että ne mahdollistavat eri toimijoiden välisen tietojen yhteiskäytön. Sähköistä tietojen yhteiskäyttöä voidaan hyödyntää nuoren asiakasprosessin hallinnassa, eri toimijoiden välisessä yhteistyössä ja tietojen vaihdossa sekä palvelua koskevassa vaikuttavuusarvioinnissa. Nykyisellään eri toimijoiden välinen tietojen siirto ja vaihto on saatava vähintään niin tiiviiksi kuin nykyinen tietosuoja sallii. Tämä tulee nostaa yhdeksi kehittämiskohteeksi vuonna 2015 käynnistyvissä valtionvarainministeriön rahoittamissa kuntakokeilun nuorisotakuu-hankkeissa. Nuorisotakuun toimeenpanossa pitäisi tehostaa hyvien käytäntöjen levittämistä ja hyödyntämistä. Tietoa nuorten palvelujen hyvistä käytännöistä on nykyisin vaikea löytää ja se leviää hyvin satunnaisesti. Hyviä käytäntöjä koskevaan seurantaan, julkaisemiseen ja levittämiseen tarvitaan vastuutahoja, ja niitä koskevan tiedon levittämiseen ja kokemusten vaihtamiseen tarvitaan nykyistä toimivampia kanavia. Kehitettyjen seurantaindikaattoreiden hyödynnettävyyden kannalta olisi tärkeää, että tiedon keruuta jatketaan ja että indikaattoreista julkaistaan säännöllisesti ajantasaiset tiedot. Nuorisotakuun taloudellisessa selvityksessä käytetty taloudellisen arvioinnin kustannus-vaikuttavuus-lähestymistapa edellyttää nuorisotakuun kohdejoukkoon ja toimintaan kohdistuvien panosten ja resurssien määrittelyä. Tilastointia ja seurantajärjestelmiä pitää kehittää siten, että se mahdollistaa tietojen saannin palveluiden tuottamiskustannuksista ja käyttömääristä sekä eri ryhmien välisen vertailun. Lähteet Nuorisotakuun toteutus. Kirje nuorisotakuun alueellisille ja paikallisille toimijoille. Työ- ja elinkeinoministeriö Nuorten yhteiskuntatakuu -työryhmä Nuorten yhteiskuntatakuu Työ- ja elinkeinoministeriön raportteja 8/2012, Työ- ja elinkeinoministeriö, Helsinki. Saatavissa verkossa: Nuorten_yhteiskuntatakuu_2013_raportti.pdf Notkola V, Pitkänen S, Tuusa M, Ala-Kauhaluoma M, Harkko J, Korkeamäki J, Lehikoinen T, Lehtoranta P, Puumalainen J (Kuntoutussäätiö) Ehrling L, Hämäläinen J, Kankaanpää E, Rimpelä M, Vornanen R (konsortiokumppanit). (2013) Nuorten syrjäytyminen. Tietoa, toimintaa, tuloksia. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2013. Helsinki: Eduskunta, Saatavissa verkossa: =erekj&${html}=akxpdf&${snhtm L}=akxeiloydy&tunniste=TRVJ+1/2013 Pitkänen, S., Aho, S., Koponen, H., Kylmäkoski, M., Nieminen, J. & Virjo, I. (2007) Ryhtiä ja ruutia nuorten työvoimapalveluihin. Nuorten yhteiskuntatakuun toteuttamista ja tuloksia selvittävä tutkimus. Työministeriö, Helsinki. Spangar T., Arnkil, R., Keskinen A., Vanhalakka-Ruoho M., Heikkilä H., Pitkänen S. (2013) Ohjauksen liike näkyviin Tutka ja TE-toimistojen ohjauspalvelut. 37
40 Artikkeleita Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Seurannan ja arvioinnin prototyyppi. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 32/2013. Saatavissa verkossa: fi/files/38086/temjul_32_2013_ web_ pdf Tuusa M, Pitkänen S, Shemeikka R, Korkeamäki J, Harju H ja Saares A.(Kuntoutussäätiö) Pulliainen M, Kettunen A ja Piirainen K (Diakonia-ammattikorkeakoulu) (2014) Yhdessä tekeminen tuottaa tuloksia Nuorisotakuun tutkimuksellisen tuen loppuraportti. Tutkimuksellinen tuki nuorisotakuun toimeenpanon seurannassa ja vaikuttavuuden arviointiin käytettävien indikaattorien kehittämisessä nuorisotakuun 1. toimeenpanovuonna Työ- ja elinkeinoministeriön tutkimuksia 15/2014. Työ- ja elinkeinoministeriö. Helsinki. Valtioneuvoston päätös rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta Saatavissa verkossa: tiedostot/paatos /fi.pdf 38
41 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja Euroopalla ei ole varaa hukattuun sukupolveen 1 Lauri Ihalainen 2 - Heikki Räisänen 3 Finanssi- ja eurokriisi sekä globaalin talouden hidas toipuminen asettavat suuren haasteen Euroopan työmarkkinoille. Työllisten osuus unionissa on laskenut rajusti. Eniten talouden heilahtelut ovat vaikuttaneet niihin, joiden kiinnittyminen työelämään on haurainta. Espanjassa, Italiassa, Kreikassa ja Kroatiassa työllisyystilanne EU:n jäsenmaista on heikoin ja vuotiaiden työllisyysaste alle 60 prosenttia. Näissä maissa nuorten työttömyys näyttää riistäytyneen käsistä: kreikkalaisnuorten työttömyysluvut kipusivat viime vuonna peräti 59 prosenttiin. Viime vuosina on puhuttu paljon kadotetusta sukupolvesta, nuorten joukosta, joka menettää otteensa työn syrjästä ja pahimmillaan koko yhteiskunnasta. Mitä meidän tulisi sanoa nuorille, joiden työllistymisnäkymät vaikuttavat heikoilta, jopa toivottomilta? Ja ennen kaikkea, mihin toimiin Euroopassa tulisi ryhtyä, jotta uhkakuva hukatusta sukupolvesta voitaisiin välttää? 1 Artikkelin editoitu versio on alun perin julkaistu Europe s World lehden sekä Friends of Europe ajatuspajan verkkosivuilla otsikolla Europe cannot afford to lose an entire generation. Linkki Europe s World -lehteen ohessa: 2 Lauri Ihalainen, työministeri, työ- ja elinkeinoministeriö 3 Heikki Räisänen, tutkimusjohtaja, työ- ja elinkeinoministeriö 39
42 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Kokonaiskuvasta tehokkaisiin toimenpiteisiin Pelkkä työllisyysasteen tarkastelu ei kerro riittävän kattavasti, mitä toimenpiteitä nuoriso tuekseen tarvitsee. Työn ja koulutuksen ulkopuolelle jääviä nuoria kuvaava NEET-indikaattori kertoo että kaikista vuotiaista EU:ssa näitä ulkopuolisia nuoria oli peräti 16 prosenttia. Kuitenkin NEET-nuorissakin on muita kuin syrjäytyneitä, esimerkiksi vanhempainvapaata viettäviä. Korkein NEETluku on Kreikassa (29 %), mikä silti antaa aivan erilaisen mielikuvan, kuin saman maan lähes 60 prosentin nuorisotyöttömyysaste. Synkästä työllisyystilanteesta huolimatta lohduttavaa on, että nuorten työttömyys on yleensä lyhytkestoista verrattuna aikuisiin. Jossain määrin lyhytkestoisten työttömyysjaksojen voidaan jopa katsoa olevan normaaleja työuran alkuun ja työmarkkinoille kiinnittymiseen liittyviä ilmiöitä. Ongelmalliseksi nuorten työttömyys muuttuu, kun työttömyys pitkittyy tai nuorten osaaminen uhkaa jäädä vajavaiseksi. Tällaisia tilanteita tulisi kaikin keinoin välttää. Suomen nuorisoa seuranneen tutkimuksen perusteella koulutuksensa keskeyttäneillä työttömyys on erittäin todennäköistä ja heidän työllisyytensä pitkällä aikavälillä olennaisesti alhaisempi, kuin vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneilla. Tutkimusten havainnot pitää ottaa vakavasti. Tutkitusti pelkän peruskoulun varassa ei työelämässä pärjää, ja työurat jäävät lyhyiksi ja katkonaisiksi. Jokainen nuori ansaitsee paikkansa ja roolin yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä. Syrjäytymisellä on mittavat inhimilliset ja myös taloudelliset seuraukset. Arvioiden mukaan yksi syrjäytynyt nuori saattaa synnyttää yhteiskunnalle jopa miljoonan euron kustannukset. Päättäjien tehtävänä on edistää ratkaisuja, jotka luovat nuorille mahdollisuuksia positiivisiin siirtymiin: ulkopuolisuudesta koulutukseen, harjoitteluun ja työhön, koulutuksesta työhön ja työttömyydestä uuden oppimisen ja tekemisen pariin. Työmarkkinat ovat monen tekijän summa Eri maiden erilaisten työmarkkinatilanteiden taustalla on monta tekijää. Parhaiten nuorisotyöllisyydessä pärjäävät Saksa ja Itävalta, joissa nuorten työttömyysaste jää alle kymmenesosaan työmarkkinoille osallistuvista. Pohjoismaista parhaat luvut ovat Tanskalla. Saksa, Itävalta ja Tanska ovat kaikki oppisopimuskoulutuksen maita. Tästä ei kuitenkaan voi vetää yksioikoista johtopäätöstä, että oppisopimuspainotteisuuden lisääminen muissa maissa automaattisesti helpottaisi nuorten asemaa. Kyse on laajemmasta työllistämiskulttuurista ja koko työmarkkinoiden toimintalogiikasta. Vaikka oppisopimusten lisääminen voi tuntua politiikkatoimenpiteenä houkuttelevalta, ei kokonaisuus toimi, jos työpaikoilla ja työnantajilla ei ole halua tai edellytyksiä mallin kehittämiseen. Maat, joissa työnantajien valmius ja sitoutuminen nuoren kouluttamiseen on korkeampi, vaikuttavat pääsevän nuorisotyöllisyydessä parhaisiin tuloksiin. Taloustilanteen ohella työllistymiseen ja työmarkkinoihin vaikuttaa yleinen kulttuuri ja asenneilmapiiri. Työllistymismahdollisuuksia on hankala edistää, jollei samalla pidetä hyvää huolta työelämän ja työpaikkojen toimivuudesta. Työelämään on astumassa odotuksiltaan ja vaatimuksiltaan uudenlainen Y-sukupolvi. Nuorten näkemykset itse työhön, johtamiseen, itsensä toteuttamiseen, työhön sitoutumiseen ja vapaa-aikaan haastavat organi- 40
43 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja saatiot uudistumaan. Jäykän tai hierarkkisen työkulttuurin maissa sopeutuminen muutokseen voi olla haastavaa. Meillä kaikilla on silti opittavaa nuorilta joskin usein myös nuorilla vanhemmilta! Moninaisuudessaan yhtenäinen (United in diversity) on motto, joka sopii erinomaisesti myös työelämään. Laaja-alainen yleissivistys on tärkeä edellytys ammatilliselle liikkuvuudelle työn ja työtehtävien nopean muutoksen keskellä. Nuorten arvostus ja kiinnittyminen työhön on vahvaa, mutta ei niinkään yhteen työnantajaan. Keskeinen tekijä työmarkkinoiden sujuvuudessa on työn ja koulutuksen toimiva liitto. Koulutus luo pohjan, jonka varassa osaamista päivitetään myös työn ohessa. Työuran edetessä osaaminen ja ammattiylpeys tukevat myös työssä jaksamista. Eurooppalainen nuorisotakuu ja Suomen kokemus Euroopan unionissa päätettiin nuorisotakuun toteutuksesta reilu vuosi sitten, huhtikuussa Sitoutuminen nuorisotakuuseen oli tärkeä viesti: Haluamme pitää nuoret mukana maanosamme tulevaisuuden rakentamisessa. Mallia unionin nuorisotakuulle tarjosivat Itävalta ja Suomi, joissa nuorisotakuuta on jo sovellettu aiemmin. EU:n nuorisotakuun tavoitteena on taata kaikille alle 25-vuotiaille nuorille neljän kuukauden kuluessa työttömäksi jäämisestä laadukas, konkreettinen tarjous työstä, oppisopimuksesta, harjoittelusta tai jatkokoulutuksesta. Olennaista on huomioida nuoren henkilökohtainen tilanne ja tarpeet. Nuorisotakuualoite merkitsee monessa maassa uudenlaista eri toimijoiden yhteistyötä. Esimerkiksi ammatillista koulutusta voi olla tarpeen uudistaa ja julkisia työvoimapalveluita jäntevöittää. Tarkoituksena on, että jäsenmaat myös tukisivat toinen toisiaan hyviä käytäntöjä kehittämällä. Suomessa nuorisotakuun nykymallia on pohjustettu jo aiempina vuosikymmeninä. Nykymallissaan työllisyys- ja koulutustakuuna nuorisotakuu käynnistyi Suomessa vuoden 2013 alussa. Takuu lupaa jokaiselle alle 25-vuotiaalle ja alle 30-vuotiaalle vastavalmistuneelle työ-, harjoittelu-, opiskelu-, työpaja- tai kuntoutuspaikan kolmen kuukauden kuluttua työttömäksi jäämisestä. Eurofound on arvioinut Suomen mallin olevan kokonaisvaltainen ja toimiva. Suomessa nuorisotakuu ei ole yhden ministeriön, vaan koko hallituksen laaja, yhteiskunnallinen hanke. Sitä toteutetaan yhteistyössä ministeriöiden, kuntien, työmarkkinajärjestöjen, yritysten, oppilaitosten sekä esimerkiksi vapaaehtois- tai NGO-järjestöjen kanssa. Työ- ja elinkeinoministeriön vastuulle kuuluvat työvoimapalveluissa esimerkiksi nuorten työllistämiseen työnantajalle maksettava palkkatuki, 700 euroa korkeintaan 10 kuukauden ajan. Opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa puolestaan pääosasta koulutuspalveluita, työpajatoiminnasta ja jo syrjäytymisuhan alla oleviin nuoriin kohdistuvasta etsivästä nuorisotyöstä. Kuntouttavat toimet tulevat mukaan niitä tarvitseville sosiaali- ja terveysministeriön johdolla etenkin nuorten mielenterveyspalveluissa on havaittu tarvetta matalan kynnyksen ratkaisuille. Hankalasta työmarkkinatilanteesta johtuen nuorten työttömyys on kasvanut myös nuorisotakuun toteutuksen aikana. Kuitenkin työttömyyksien kestot ovat nuorilla pysyneet paljon lyhyempinä kuin aikuisilla. Koulutus, harjoittelu, työpajatoiminta ja kuntoutus kantavat nuoren vaikeimpien aikojen yli, mutta takuu ei automaattisesti muutu avointen työmarkkinoiden työpaikoiksi. Ilman nuorisotakuuta nuorisotyöttömyys olisi kuitenkin nykyistäkin heikompi. Pitkäkestoisten myönteisten vaikutusten uskomme 41
44 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 tulevan näkyviksi talouden kääntyessä kasvuun. Tarkka analyysi politiikkatoimenpiteiden vaikuttavuudesta vaatii tutkimusta ja seurantaa, jonka tueksi olemme kehittäneet koko maahan yhtenäisen mittariston. Sijoitus tulevaisuuteen Eurooppalainen nuorisotakuu on hieno saavutus, jonka toimeenpanoa tulee jatkaa määrätietoisesti. Erityisesti pitää kehittää laajaalaista lähestymistapaa. Nuorisotakuun tehtävänä ei ole luoda standardeja työvoimapalveluille, vaan tukea ja auttaa nuoria työllistymään. Koulutuksen rooli on tässä keskeinen. Nuorisotakuusta ei pidä luoda massapalveluja tai muodollisuutta, vaan jokaisen nuoren tilanne pitää huomioida niin, että toimenpiteet tukevat juuri häntä. Myös palvelujen laatu tulee varmistaa. EU:n komission tutkimuksellisten arvioiden mukaan euroaluetta koskeva nuorisotakuun toteuttaminen maksaisi noin 0,2 prosenttia BKT:stä. Vastaavasti kaikissa jäsenmaissa NEET-nuorten kustannus on kuusinkertainen (1,2 % BKT:stä). Laskelmat osoittavat, kuinka mittavista taloudellisista arvioista nuorten osallisuudessa tai vaihtoehtoisesti syrjäytymisessä on kyse. Nuorten tehokas työhön, koulutukseen, harjoitteluun ja kuntoutukseen saattaminen siis maksaa paljon. Vuositasolla puhutaan suuressa jäsenmaassa miljarditason investoinnista. Vaikka sijoitustoiminnassa tulee aina huomioida tuotto-odotukset ja tehokkuus, nuorten kohdalla investointia ei yksinkertaisesti ole varaa olla tekemättä. Euroopan nuorten asema kytkeytyy olennaisesti eurooppalaisiin arvoihin: vapauteen, tasa-arvoon, demokratiaan ja avoimeen yhteiskuntaan. Näille ydinarvoille ei voi asettaa hintalappua, sillä ne ovat jokaisen eurooppalaisen oikeuksia. Päättäjät voivat valita, luommeko nuorille mahdollisuuksia ja valammeko heihin uskoa tulevaan näköalattomuuden sijasta vai annammeko Eurooppaan muodostua kadotettujen nuorten sukupolven. 42
45 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja Julkinen työnvälitys yritysten rekrytointipalveluna 1 Mikko Valtakari 2 Jarmo Palm 3 Tuija Groop 4 Osaavan ja yrityksen tarpeisiin sopivan työvoiman saatavuus on monien tutkimusten mukaan keskeinen kilpailukykytekijä yrityksille. Tämän hetken korkeasta työttömyydestä huolimatta monilla aloilla ja yrityksillä on vaikeuksia työvoiman saannissa. Julkisella työnvälityksellä on tärkeä rooli yritysten työvoiman saatavuuden ja siten niiden kilpailukyvyn turvaamisessa. Elinkeinojen ja työmarkkinoiden muuttuminen aiempaa monimuotoisemmiksi haastaa julkisen työnvälityksen uudella tavalla juuri yritysten rekrytointipalveluna. Onnistuakseen työpaikkojen ja työnhakijoiden matching -tehtävässään työnvälityksen on kyettävä pureutumaan nykyistä vahvemmin yritysten yhä monimuotoisempiin rekrytointitilanteisiin ja tarpeisiin. Työnvälityksen kehittäminen rekrytointipalveluna antaa TEtoimistolle myös selvästi paremmat edellytykset palvella työnhakijoita. Julkisen työnvälityksen olemassa olon oikeutukselle on selkeä yhteiskunnallinen peruste työmarkkinoilla vallitseva markki- 1 Kirjoitus perustuu työvoiman kysynnän rakenteiden muutoksia koskevaan tutkimukseen, joka toteutettiin työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta kevään 2014 aikana Tempo Economics Oy:ssä. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää monimuotoistuvan työn kysynnän rakenteita sekä antaa vastauksia siihen, miten julkista työnvälitystä tulisi kehittää vastaamaan entistä paremmin työvoiman kysynnän uudentyyppisiä vaatimuksia. Tutkimus ilmestyy työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuna syksyn 2014 aikana. 2 Mikko Valtakari, FL, tutkimusjohtaja, Tempo Economics Oy 3 Jarmo Palm, FL, työmarkkinaneuvos, työ- ja elinkeinoministeriö 4 Tuija Groop, KTM, neuvotteleva virkamies, työ- ja elinkeinoministeriö 43
46 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 napuute, jossa työ ja työvoima eivät kohtaa toisiaan. Julkinen työnvälitys on selviytynyt tästä yhteensovitustehtävästään tähän mennessä hyvin. Työnhakijan henkilökohtaiset ominaisuudet korostuvat uutta henkilöä palkattaessa rekrytointiprosessissa työnantajat arvostavat sujuvuutta ja luottamuksellisuutta Uuden työntekijän palkkaaminen on yrityksille usein iso taloudellinen riski, mutta myös suuri mahdollisuus. Suhteessa merkitykseensä rekrytointiosaaminen on varsinkin pienissä yrityksissä osoittautunut varsin heikoksi, sillä epäonnistunut rekrytointi voi johtaa suuriinkin taloudellisiin tappioihin. Tämän vuoksi julkisen työnvälityksen kautta tapahtuvan rekrytointiprosessin onnistumisella on iso merkitys erityisesti pienten yritysten liiketoimintaan ja kilpailukykyyn. Keväällä 2014 työvoiman kysynnän rakenteiden muutoksia koskevan tutkimuksen yhteydessä tehdyn työnantajakyselyn 5 tulosten perusteella henkilökohtaisilla ominaisuuksilla on suuri ja kasvava merkitys uutta henkilöä palkattaessa. Työntekijöiltä vaadittavat kvalifikaatiot painottuvat entistä vahvemmin henkilökohtaisiin ominaisuuksiin, erityisosaamiseen, erilaisten osaamisten yhdistelmiin sekä kommunikointitaitoihin. Kaikkein tärkeimmiksi rekrytoitavan henkilön ominaisuuksista yritysjohto arvostaa työmotivaation ja aloitekyvyn. Myös ammattikohtaista osaamista, työkokemusta sekä joustavuutta työaikojen suhteen arvostetaan rekrytointipäätöstä tehtäessä. Rekrytointiprosessissa työnantajat arvostavat toimeksiantoprosessin sujuvuutta, helppoutta ja luottamuksellisuutta sekä hakukanavan hyvää näkyvyyttä ja tehokkuutta. Sen sijaan työnhakukanavan statusta tai rekrytointiasiantuntijan mielipidettä ei yleisesti pidetä yhtä tärkeänä. Työnantajien tärkeäksi arvioimat tekijät rekrytointiprosessissa eivät edellytä julkiselta työnvälitykseltä uusia palveluita tai tuotteita, vaan jatkuvaa panostusta työnvälityksen perusprosessien laatuun. Tässä tapauksessa erityisesti yritysyhteyksiä ja -yhteistyötä koskevien palveluprosessien merkitys korostuu. Työ- ja elinkeinotoimiston verkkopalvelu (TE-palvelut.fi) on suosituin työvoiman hakutapa Tilastokeskuksen työnantajahaastatteluiden perusteella TE-toimiston markkinaosuus on ollut kahtena viime vuonna 46 %, mikä on ennätyksellisen korkea. Keväällä 2014 tehdyn työnantajakyselyn perusteella kaikista työvoiman hakutavoista selvästi suosituin oli TE-toimiston verkkopalvelu TE-palvelut. fi (entinen mol.fi). Seuraavaksi yleisimmin käytettyjä rekrytointikanavia olivat työnhakijan oma yhteydenotto yritykseen, ilmoitus omalle henkilöstölle, työpaikan omat internetsivut sekä TE-toimiston rekrytointipalvelut kuten ehdolleasettelut ja työtarjoukset. Julkisen työnvälityksen käyttö on vahvasti sidoksissa rekrytointikanavien käytön kokonaisuuteen, sillä TE-palvelut.fi/avoimet työpaikat verkkopalvelua käytetään ilmoitteluun yhtenä rinnakkaisena tapana muun median tai muiden internetsivustojen kanssa. 5 Työnantajakyselyn kohdejoukoksi valittiin yhtensä toimipaikkaa ( toimipaikkaa TEM:n asiakasrekisteristä sekä toimipaikkaa yritysrekisteristä). Vastauksia saatiin yhteensä työnantajalta. 44
47 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja Julkisen työnvälityksen rinnalla työvoiman hankinnassa käytettiin lisäksi keskimäärin 2 3 muuta kanavaa. Tärkeimpiä syitä julkisen työnvälityksen käyttöön yrityksille ovat palvelun maksuttomuus, työnhakijakunnan laajuus sekä TE-toimiston tarjoamat muut rekrytointia tukevat palvelut työnantajille. Julkinen työnvälitys toimii myös markkinointikanavana yrityksille, sillä niin yritysten kuin työnhakijoidenkin laajasti tunteman TE-palvelut. fi verkkopalvelun kautta yritys saa positiivista näkyvyyttä. Työnantajakyselyn perusteella julkista työnvälitystä käytetään erityisesti alemman ja keskitason vaatimustason tehtäviä koskevissa rekrytoinneissa, mutta asiantuntija- ja johtotason rekrytoinneissa suositaan muita kanavia. Tämä vinouma haastaa julkisen työnvälityksen kehitystyötä, mikäli se tulevaisuudessa haluaa olla merkittävä rekrytointipalvelu myös asiantuntija- ja johtotason tehtävien rekrytoinneissa. Yrityksissä tarve rekrytointiin syntyy käytännössä kolmesta syystä eli rekrytointi korvaa työvoiman poistumaa tai vaihtumaa tai on syntynyt uusi työpaikka ja sitä kautta tarve uudelle työntekijälle. TE-toimistojen kokemusten mukaan aktiivinen yritysyhteistyö tuo usein myös näkyviin rekrytointitarpeita, jotka eivät vielä ole konkretisoituneet avoimiksi työpaikoiksi. Uusi työelämän muutosta koskeva ilmiö on se, että rekrytointi voi tapahtua myös ilman avointa työpaikkaa tai työvoiman hakua, jolloin työnhakija luo omilla kompetensseillaan itselleen työpaikan. Suurista volyymeista 6 huolimatta julkinen työnvälitys on tehokas työvoiman hakukanava Työnantajakyselyn perusteella julkista työnvälitystä käyttäneistä yrityksistä 85 % arvioi rekrytointiprosessin johtaneen palkkaukseen, mikä on hieman vähemmän kuin muissa hakumuodoissa keskimäärin (noin 90 %). Luvut eivät kuitenkaan kerro suoraan sitä, mikä kanava on ollut rekrytoinnin onnistumisen kannalta tärkein, sillä työnantajat ovat rekrytointiprosessissaan käyttäneet pääsääntöisesti useaa eri hakumuotoa. Sen sijaan arvioitaessa sitä, millä hakukanavalla oli suurin merkitys työpaikan täyttämiselle, nousi julkinen työnvälitys selvästi tärkeimmäksi kanavaksi. Kaikkein merkityksellisimpänä tapana työpaikan täytön onnistumisessa pidettiin TE-palvelut.fi -verkkopalvelua. Toiseksi tärkeimmäksi tavaksi työpaikan täytön onnistumisessa arvioitiin TE-toimiston muu rekrytointipalvelu, kuten ehdokkaiden haku ja esittely sekä työtarjousten tekeminen työnantajille. Laaja-alaisuudesta ja suurista volyymeistaan huolimatta julkisen työnvälityksen tehokkuus työpaikan täyttymisessä on hyvä. Vaikka yksityiset työnvälitysfirmat ja nettisivustot toimivat varsin tehokkaasti tietyssä työmarkkinassa, niiden kokonaismerkitys työvoiman kysynnän ja tarjonnan laajamittaisessa yhteensovittamisessa on kuitenkin suhteellisen vähäinen. Sosiaalinen media nähdään vahvistuvana rekrytointiväylänä, mutta myös sen merkitys työpaikkojen täytössä tuntuu vielä toistaiseksi olevan suhteellisen pieni. 6 TE-toimistoissa oli vuonna 2013 yhteensä avointa työpaikkaa, joista täyttyi työpaikkaa (95,4%). 45
48 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Kuva 1. Hakukanavan arvioitu tehokkuus työpaikan täytössä (suluissa kanavan markkinaosuus). (Lähde: Kysely työnantajille koskien viimeistä rekrytointia 2014). Millä hakukanavalla oli mielestänne suurin merkitys siihen, että työpaikka saatiin täytettyä TE-palvelut.fi 35,4 % (53,8 %) TE-toimisto Ilmoitus omalle henkilökunnalle Yhteydenotto entisiin työntekijöihin 13,4 % 12,0 % 10,8 % (20,4 %) (22,9 %) (14,0 %) Omat internetsivut 9,9 % (20,8 %) Lehti Internetin välityspalvelut Työvoiman vuokrausliike Yritysten tai järjestöjen työnvälityspalvelut Oppilaitosten työnvälityspalvelut 4,5 % 4,2 % 4,0 % 3,1 % 2,6 % (11,3 %) (5,8 %) (7,3 %) (3,3 %) (6,9 %) 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % Julkisen työnvälityksen imago on hyvä - palvelujen tunnettavuutta on kuitenkin parannettava Yritysten näkemykset julkisesta työnvälityksestä rekrytointipalveluna ovat työnantajakyselyn perusteella varsin positiivisia. Julkisen työnvälityksen imago on parempi kuin mitä yksittäisistä julkisuudessa esillä olleista kannanotoista voisi päätellä. Vastaajista kaksi kolmasosaa arvioi julkisen työnvälityksen luotettavaksi sekä ystävälliseksi. Puolet vastaajista näki julkisen työnvälityksen asiantuntevaksi sekä asiakastarpeet huomioon ottavaksi. Joustavana ja tehokkaana julkista työnvälitystä piti noin 40 % työnantajista. TE-toimiston rekrytointipalveluista tunnetaan selvästi parhaiten TE-palvelut.fi/avoimet työpaikat verkkopalvelu. Sen sijaan osa TE-toimiston palveluista tunnetaan huonosti tai niitä ei edes mielletä TE-toimiston palveluiksi. Tällaisia ovat esimerkiksi muutosturvatilanteisiin, henkilöstön kehittämiseen sekä osaamisen kehittämiseen liittyvät palvelut. Työnantajien näkemyksiin julkisesta työnvälityksestä vaikuttaa oleellisesti se, miten hyvin palvelut tunnetaan. Yleinen trendi näyttää olevan se, että mitä paremmin TE-toimiston palvelut tunnetaan, sitä tärkeämpinä ja merkityksellisempinä niitä pidetään. Toisaalta myös huonot kokemukset julkisesta työnvälityksestä muistetaan pidemmänkin ajan takaa ja nykyisiä palveluja arvioidaan niiden perusteella. 46
49 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja Sähköisten palvelujen käytön lisäämiselle on hyvät edellytykset Julkisen työnvälityksen rekrytointipalveluista tärkeimmäksi työnantajat kokevat mahdollisuuden ilmoittaa avoin paikka laajasti tiedoksi TE-palvelut.fi/avoimet työpaikat -verkkopalvelussa. Mikäli kyselyihin vastanneet työnantajat hakisivat tällä hetkellä työvoimaa julkisen työnvälityksen kautta, reilusti yli puolet heistä hakisi työvoimaa avoimena hakuna julkisen työnvälityksen kautta ja ilmoittaisi paikan sähköisesti. Ehdokkaiden hakua ja esittelyä käyttäisi reilu neljännes työnantajista. Työtarjousta käyttäisi puolestaan vajaa neljännes työnantajista. Avointa hakua työntekijän haussa suosisivat etenkin hengen yritykset sekä vanhemmat yli 50 vuotta toimineet yritykset. Selvästi eniten sähköistä palvelua käyttäisivät puolestaan nuoret alle 5 vuotta toimineet yritykset sekä yli 50 työntekijän pk-yritykset. Merkille pantavaa on etenkin se, että työtarjousten tekemistä pitää tärkeänä tai erittäin tärkeänä yli puolet kaikista kyselyyn vastanneista yritysjohtajista. Lisäksi noin neljännes työnantajista arvioi voivansa käyttää työtarjouksia työvoiman hankinnan muotona saadakseen runsaasti hakemuksia avoimeen paikkaan. Työtarjousten määrät ovat viimeaikoina kasvaneet merkittävästi kaikissa TE-toimistoissa. Työtarjousten toivotaan lyhentävän mm. avoimen työpaikan täyttämiseen käytettyä aikaa sekä tehostavan rekrytointiprosessia. Asiakaslähtöisyys työtarjousten käytössä työnantajien suuntaa tarkoittaa sitä, että hakemusten määrän ohella työtarjouksilla saadaan työnantajan tarpeet täyttäviä hakijoita. Huolimatta siitä, että vuoden 2013 alusta toteutettu TE-palvelu-uudistus ruuhkautti aluksi TE-toimistojen asiakaspalvelutyötä, julkisella työnvälityksellä hoidetaan varsin onnistuneesti suurten volyymien perustyönvälitystä. TE-toimistojen uudistettu palveluprosessi nojaa nyt ja jatkossa aiempaa vahvemmin sähköisten palvelujen hyödyntämiseen. Tavoitteena on, että suurivolyymiset peruspalvelut pystytään tarjoamaan asiakkaille sähköisesti, jotta TE-toimistojen asiantuntijoiden työpanos voidaan kohdistaa entistä enemmän asiakkaan palvelutarpeen mukaiseen yksilölliseen asiakaspalveluun. Työnantajakyselyn perusteella TE-toimiston sähköisiä palveluita (mm. verkkoasiointisopimus, CV-netti, Yritys-Suomi) ei avoimet työpaikat -verkkopalvelun lisäksi tunneta erityisen hyvin. Valmiutta niiden käytön lisäämiseen tuntuu kuitenkin olevan. Julkiselta työnvälitykseltä toivotaan systemaattisempaa yhteydenpitoa yrityksiin Työnantajien näkemyksissä korostuu tarve yhteydenpidon parantamiseen TE-toimiston kanssa. Vajaa kolmannes työnantajista kaipaa säännöllisempää yhteydenpitoa TEtoimiston kanssa ja reilusti yli puolet yrityksistä olisi halukkaita saamaan rekrytointitilanteen yhteydessä tietoa myös muista julkisista yrityspalveluista. Oletettavaa on, että TE-palveluita käytettäisiin enemmän ja niillä olisi parempi vaikuttavuus, mikäli työnantajilla olisi palveluista enemmän tietoa ja TE-toimiston näkyvyys yrityksiin päin olisi parempi. Työnantajat tuntuvat kaipaavan palveluita, joita TE-palveluissa on jo olemassa. Kyse on tältä osin pitkälti TE-toimiston omien ja kumppaneiden palvelujen kokoamisesta nykyistä asiakaslähtöisemmiksi palvelukokonaisuuksiksi sekä niiden aktiivisesta markkinoinnista. Julkiselta työnvälitykseltä toivotaankin systemaattisempaa yhteydenpitoa yrityksiin sekä selkeämpää yritys- ja työnantaja-asia- 47
50 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 kasstrategiaa. Yrityksissä ei tunneta riittävän hyvin TE-toimiston käytäntöjä eikä palveluja, joten TE-toimiston tulisi tuoda itseään paremmin esiin ja esittäytyä yrityksille. Yhteydenpidon toivottiin lähtevän TE-toimiston suunnasta. Yhteydenpidon säännöllisyys voisi toteutua esimerkiksi yritysvastuullisilla asiantuntijoilla tai yhteyshenkilöillä. Asiantuntijoiden tulisi myös nykyistä enemmän jalkautua asiakasyrityksiin oppimaan yrityksistä ja niiden työntekijätarpeista. Yritysyhteistyössä olisi mahdollista nykyistä enemmän hyödyntää myös yhteistyötä muiden alueilla ja seuduilla toimivien yrityspalvelutoimijoiden (Seudulliset yrityspalvelut) kanssa. Julkisen työnvälityksen haasteita ja kehittämistarpeita Yritysten ja toimialojen rakennemuutos on johtanut työpaikkojen rakenteen muutoksiin sekä laajemmin työmarkkinoiden dynamiikan nopeutumiseen ja mosaiikkimaistumiseen. Muutokset haastavat julkisen työnvälityksen sekä laajemmin TE-palvelut, joiden on uudistuttava vastaamaan työmarkkinoiden muutoksiin. Vaikka julkinen työnvälitys on toistaiseksi toiminut suhteellisen onnistuneesti rekrytointipalveluna, on työnvälityksen nykyinen prosessi rakentunut palvelemaan selvästi nykyistä stabiilimpia ja ennustettavampia työmarkkinoita. Suhteessa työnantajien muuttuviin rekrytointitarpeisiin perinteisillä menetelmillä ja prosessilähtöisillä toimintatavoilla matching -tehtävää on aiempaa vaikeampaa hoitaa laadukkaasti ja tehokkaasti. Julkisen työnvälityksen nykyisten ja tulevien haasteiden taustalla oleva muutosajuri on elinkeinoja uudistavan luovan tuhon dynamiikka. Luova tuho haastaa julkisen työnvälityksen siinä, miten se pystyy toimimaan vaikuttavasti tilanteessa, jossa kiihtyvällä voimalla heikosti tuottavista/ lopettaneista yrityksistä työttömäksi jääneitä ihmisiä pystytään työllistämään uusiin tuottavampiin ja osaamiskvalifikaatioiltaan entistä vaativampiin työtehtäviin. Tämä muuttaa julkisen työnvälityksen roolia entistä enemmän osaamisen ja työelämätaitojen uudistajaksi, mikä haastaa uudella tavalla työnvälityksen prosessien toimivuuden sekä uusiutuvien työtehtävien ja niissä tarvittavien kvalifikaatioiden tuntemuksen. Tällä hetkellä asiakasvolyymit TE-toimistoissa ovat suuret suhteessa toimistojen henkilöstöresursseihin. Yleinen haaste kaikissa TE-toimistoissa on se, miten nykyisillä resursseilla sekä toimistojen johtamis- ja organisointimallilla pystytään turvaamaan riittävät resurssit työnantajien tarpeista lähtevään työnvälitykseen. Asiakaslähtöinen matching -työ edellyttää useissa tapauksissa henkilökohtaista työtä ja palvelua. Vaikka monikanavaisuus ja sähköisten palvelujen käyttö ovat työnvälityksen välineinä jatkuvasti yleistyneet, eivät ne kokonaan pysty korvaamaan henkilökohtaiseen tapaamiseen perustuvan palvelun tarvetta. Yhä nopeammin uusiutuvat elinkeinot ja työmarkkinat edellyttävät rekrytointipalvelun kehittämistä vastaamaan muuttuvaan toimintaympäristöön. Muutoksien ennakointi ja reagointi niihin edellyttävät TEtoimistoilta selkeää ja yhtenäistä yritys- ja työnantaja-asiakasstrategiaa, tiiviimpää ja systemaattisempaa yhteistyötä ja yhteydenpitoa yritysten kanssa sekä parempaa työnantajapalvelujen näkyvyyttä ja markkinointia yritysten suuntaan. Rekrytointipalvelun vaikuttavuuden lisääminen edellyttää myös yritysten ja työnhakijoiden tilanteiden ja palvelutarpeiden nykyistä parempaa tunnistamista ja osuvampaa palvelujen kohdistamista näiden tarpeiden mukaisesti. Rekrytointipalvelua voidaan 48
51 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja tehostaa myös kokoamalla olemassa olevat omat ja kumppaneiden tähän saakka liian erillisinä tarjotut palvelut nykyistä asiakaslähtöisemmiksi palvelukokonaisuuksiksi. Yhteistyötä yksityisten henkilöstöpalveluyritysten kanssa tulee niin ikään vahvistaa. Julkisen työnvälityksen kehittämiselle rekrytointipalveluna on hyvät edellytykset. Viime aikoina tehdyt uudistukset koskien esimerkiksi verkkopalvelujen kehitystyötä sekä osuvien työtarjousten lisäämistä näyttävät oikeilta ratkaisuilta. Jatkossa on pidettävä huoli siitä, että julkisen työnvälityksen määrätietoinen kehittämistyö jatkuu ja sitä kehitetään asiakaslähtöisesti rekrytointipalveluna. 49
52 Katsauksia ja keskusteluja Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Lapin ennakoinnin toimintamalli perustuu maakunnalliseen yhteistyöhön Päivi Holopainen 1 Ritva Kauhanen 2 Tuija Ohtonen 3 Tuula Uusipaavalniemi 4 Lapissa tehdään monipuolista ja suunnitelmallista ennakointityötä tiiviissä yhteistyössä koulutuksen järjestäjien, elinkeinoelämän ja alueviranomaisten kanssa. Näin muodostetaan yhteistä näkemystä Lapin tulevaisuuden haasteista ja tavoiteltavasta tulevaisuudesta sekä niistä toimenpiteistä, joilla tavoitteisiin voidaan päästä. Tällä hetkellä lappilaista ennakointityötä kehitetään Lapin liiton vetämässä Euroopan sosiaalirahaston tukemassa hankkeessa. Tavoitteena on ennakoinnin perusprosessien vakinaistaminen osaksi toimijoiden työtä. Ennakointityö painottuu toimintaympäristön, toimialojen, työvoiman ja osaamisen seurantaan ja tulevaisuuden näkymiin. Lapin ennakoinnin toimintamalli valmistui alkuvuodesta 2014 ja se tullaan vakiinnuttamaan pysyväksi toiminnaksi. Maakunnallista ennakointia tukee lappilaisten toimijoiden yhteinen ennakointisivusto Lapin luotsi ( ), johon on koottu ennakointia tukevaa tietoa helposti saatavaksi ja mahdollisimman käyttökelpoisessa muodossa. Sivuston tavoitteena on tukea aluekehittämistä ja tuottaa tietoa muun muassa Lapin toimintaympäristön ja eri toimialojen kehittymisestä. Sivustolle koottua tietoa hyödynnetään eri organisaatioiden toiminnan suunnittelussa sekä maakunnallisessa kehittämisessä ja päätöksenteossa. Tietoa käytetään esimerkiksi oikea- 1 Päivi Holopainen, YTM, ennakointikoordinaattori, Lapin liitto 2 Ritva Kauhanen, YTM, kehittämispäällikkö, Lapin liitto 3 Tuija Ohtonen, YTL, strategiapäällikkö, Lapin ELY-keskus 4 Tuula Uusipaavalniemi, KM, tutkija, Lapin ELY-keskus 50
53 Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Katsauksia ja keskusteluja Kuva 1: Lapin ennakoinnin toimintamalli. aikaisen ja tarpeenmukaisen koulutuksen suunnittelussa, koulutuspaikkojen kohdentamisessa ja elinkeinojen kehittämisen tukena. Ennakointitoimijoiden tuottama tieto on kaikkien käytettävissä. Ennakointiryhmät kokoavat näkemyksiä sekä suunnittelevat ja toteuttavat ennakointia Maakunnallinen ennakointiryhmä, ennakointivastaavien ryhmä ja toimialaklusteriryhmät muodostavat ennakointitoiminnan perustan. Kussakin ryhmässä on edustajansa sekä koulutuksen järjestäjistä, alueviranomaisista (Lapin liitto, Lapin ELY-keskus, Lapin aluehallintovirasto) että elinkeinoelämästä (esim. Lapin kauppakamari, Lapin yrittäjät, yritysten edustajat eri toimialoilta). Lappilaista ennakointityötä ohjaa maakunnallinen ennakointiryhmä, jonka toiminta painottuu ennakoinnin strategiseen ja sisällölliseen päätöksentekoon. Ryhmä seuraa Lapin maakunnan tilaa ja tekee puolivuosittain Lapin ennakointikatsauksen. Lisäksi ryhmän tehtävänä on valmistella määrävuosittain maakunnan pitkän aikavälin työvoima-, ammattirakenne- ja koulutustarve-ennusteet ja tehdä ehdotus maakunnan 51
Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? Pertti Koistinen 1 - Rita Asplund 2 Johdanto Otsakoimme raporttimme Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? (Asplund & Koistinen 2014). Tällä halusimme korostaa, että