Source: http://kraken.slv.cz/3Ao6/2011
Timestamp: 2018-08-20 13:31:17+00:00
Document Index: 42687344

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 18', 'soud ', '§ 18', '§ 101', '§ 101', '§ 18', '§ 1', '§ 172', 'Soud ', 'soud ', '§ 18', '§ 18', '§ 17', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 171', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'in dubio', 'soud ', '§ 10', 'soud ', '§ 78', 'soud ', 'Soud ', 'de lege ferenda', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 18', 'soud ', '§ 18', '§ 18', '§ 31', '§ 45', '§ 18', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 10', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 108', 'soud ', '§ 64', 'soud ', 'soud ', '§ 4', 'soud ', '§ 46']

3Ao6/2011
3 Ao 6/2011-47
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní vìci navrhovatele: E. ©., proti odpùrci: Hlavní mìsto Praha, se sídlem Mariánské námìstí 2, Praha 1, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-pøíloh è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád,
Návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy ze dne 20. 9. 2011 se navrhovatel domáhá zru¹ení pøíloh è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád. Tr¾ní øád mù¾e obec v pøenesené pùsobnosti vydat na základì ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, k úpravì nabídky, prodeje zbo¾í a poskytování slu¾eb mimo provozovnu urèenou k tomuto úèelu kolaudaèním rozhodnutím. Pøíloha è. 1 naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád, stanoví seznam tr¾nic, tr¾i¹», tr¾ních míst, restauraèních zahrádek v dobì po 22.00 hod., trhù, tras pro pojízdný prodej zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, pøedsunutých prodejních míst a míst pro nabídku zbo¾í. Pøíloha è. 2 vymezuje hranice centrální èásti mìsta pro tr¾ní místa s omezeným sortimentem a hranice pra¾ské památkové rezervace.
Navrhovatel pøednì odmítl názor, ¾e pøílohy è. 1 a 2 nelze pova¾ovat za opatøení obecné povahy, nebo» se jedná o obecnì závazný právní pøedpis-naøízení hlavního mìsta Prahy, o jeho¾ zru¹ení mù¾e rozhodnout jenom Ústavní soud. Pøípadný právní závìr o výluèné pravomoci Ústavního soudu ru¹it naøízení mìsta Prahy není dùvodný, nebo» nedostateènì identifikuje, co je pøedmìtem øízení v dané vìci. Navrhovatel pøipomíná, ¾e se nedomáhá zru¹ení naøízení hlavního mìsta Prahy, kterým byly pøílohy è. 1 a 2 toliko vyhlá¹eny, ale zru¹ení samotných pøíloh schválených usnesením Rady hlavního mìsta Prahy. Navrhovatel tedy nespatøuje opatøení obecné povahy v naøízení hlavního mìsta Prahy, ale právì v jeho pøílohách. Naøízení v daném pøípadì slou¾í pouze jako publikaèní prostøedek, jím¾ se obsah pøílohy è. 1 a 2 komunikuje adresátùm. Fakt, ¾e jsou vydání pøíloh tímto zpùsobem vyhla¹ována, neèiní z celku právní pøedpis.
Navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2004 Sb. NSS, v nìm¾ soud zdùraznil materiální pojetí opatøení obecné povahy. Je tedy nerozhodné, zda právní pøedpis urèitý správní akt jako opatøení obecné povahy výslovnì pojmenovává. Podle navrhovatele proto nelze argumentovat tím, ¾e § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. vymezení míst v tr¾ním øádu za opatøení obecné povahy neoznaèuje. Vymezení míst v tr¾ním øádu formou pøílohy je tudí¾ opatøením obecné povahy, pokud splòuje pojmové znaky tohoto opatøení-konkrétnost pøedmìtu a obecnost vymezení okruhu adresátù. Oba uvedené znaky pøílohy è. 1 a 2 naøízení splòují. Z obsahu obou pøíloh je zjevná jak konkrétnost pøedmìtu (vymezení míst, na kterých lze mimo provozovnu k tomuto úèelu urèenou kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet, prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by), tak obecný okruh adresátù (vztahuje se ke konkrétnímu území, nikoli ke konkrétním osobám). Schválení èi zmìny pøíloh k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy je proto opatøením obecné povahy, k jeho¾ pøezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením § 101a a násl. s. ø. s. oprávnìn Nejvy¹¹í správní soud.
Ke své aktivní procesní legitimaci navrhovatel uvedl, ¾e je nájemcem nebytových prostor na adrese K. 28, P. 1, které u¾ívá k prodeji zbo¾í na základì ¾ivnostenského oprávnìní. Jeho ¾ádosti o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení nebylo vyhovìno, zatímco konkurenèní prodejna ve stejném místì s toto¾ným zbo¾ím zaøazena byla. Tím do¹lo k naru¹ení hospodáøské soutì¾e a k poru¹ení ústavnì garantovaných práv navrhovatele (èl. 1, èl. 4 odst. 1 a èl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), k jeho diskriminaci a k vytváøení prostøedí podnìcujícího korupci a neèestné jednání. Svoji aktivní legitimaci navrhovatel spatøoval i v tom, ¾e mu byla na základì napadeného opatøení obecné povahy ulo¾ena pokuta za správní delikt. Na základì § 101a odst. 1 vìta druhá s. ø. s. navrhovatel souèasnì podal správní ¾alobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, které bylo na základì napadeného opatøení obecné povahy vydáno. Vìc je projednávána Mìstským soudem v Praze pod sp. zn. 5 A 240/2011.
Co se týèe samotných námitek vùèi napadenému opatøení obecné povahy, navrhovatel má za to, ¾e správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy pøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti, opatøení obecné povahy je v rozporu se zákonem a správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy zneu¾il zákonem svìøenou pravomoc èi pùsobnost.
Naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy bylo ve smyslu èl. 79 odst. 3 Ústavy ÈR vydáno na základì výslovného zmocnìní obsa¾eného v § 18 zákona è. 455/1991 Sb., o ¾ivnostenském podnikání. Tr¾ní øád hlavního mìsta Prahy-naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy obsahuje ustanovení § 1: Na území hlavního mìsta Prahy je mo¾no mimo provozovnu k tomuto úèelu urèenou kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet, prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by na místech uvedených v pøíloze è. 1 k tomuto naøízení, nejde-li o druhy prodeje zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, na které se toto naøízení nevztahuje nebo které jsou zakázány. Místy uvedenými v pøíloze è. 1 k tomuto naøízení jsou tr¾nice, tr¾i¹tì, tr¾ní místa, restauraèní zahrádky v dobì po 22.00 hod., místa pro konání trhù, trasy pro pojízdný prodej zbo¾í nebo poskytování slu¾eb, pøedsunutá prodejní místa a místa pro nabídku zbo¾í. Seznam tìchto míst obsa¾ený v pøíloze è. 1, který tvoøí nedílnou souèást naøízení hlavního mìsta Prahy jako místního provádìcího pøedpisu, konkrétnì vymezuje jednotlivá místa pro prodej zbo¾í a poskytování slu¾eb uvedením pøesné adresy, poètu prodejních míst a velikosti prostoru v m2, prodejní doby, doby provozu a druhu prodávaného zbo¾í nebo poskytované slu¾by. Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e citované ustanovení tr¾ního øádu hlavního mìsta Prahy je rozporné se zákony i ústavním poøádkem Èeské republiky. Zákonné zmocnìní k vydávání tr¾ního øádu jako naøízení obce je zmocnìním k vydávání normativního správního aktu jako nositele obecnì závazných pravidel chování. Právní pøedpis hlavního mìsta Prahy tedy mù¾e obsahovat toliko závazná pravidla chování mající obecnou povahu a vztahující se v¾dy na celou skupinu pøípadù stejného druhu a neurèitého poètu. Pokud by se vydáním právního pøedpisu územního samosprávného celku obcházelo rozhodování v konkrétní vìci vùèi konkrétním adresátùm, bylo by to v rozporu se zákonem i ústavním poøádkem a tento právní pøedpis by musel být zru¹en. Právì k tomuto v¹ak podle navrhovatele do¹lo v pøípadì èl. 1 odst. 1 Naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy ve spojení s pøílohou è. 1. Rada hlavního mìsta Prahy zcela konkrétnì, individuálnì, jmenovitì a bez jakýchkoli pravidel zaruèujících materiální a procesní rovnost tìch, o nich¾ je rozhodováno, rozhodla o tom, kde lze tr¾ním øádem vymezené èinnosti konat a kde nikoli. Individuální charakter rozhodovací èinnosti Rady se projevil i na mno¾ství novelizací tr¾ních øádù.
Rozhodování o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení je materiálnì nepochybnì rozhodováním o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta vzta¾eném ke konkrétnímu místu, tedy správním rozhodnutím in rem. Hlavní mìsto Praha pøitom k tomuto není ústavou ani bì¾ným zákonem zmocnìno. Navrhovatel uvedl, ¾e na webových stránkách Úøadu mìstské èásti Praha 1 je vystaven formuláø ®ádost o zaøazení do pøílohy naøízení 16/2005 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád, ve znìní pozdìj¹ích naøízení . Lhùta k vyøízení je urèena datem projednání a schválení novely tr¾ního øádu Radou hlavního mìsta Prahy. Souèasnì je uvedeno, ¾e zde není odvolacího orgánu. Navrhovatel zdùraznil, ¾e rozhodnutí o ¾ádosti není jakkoli odùvodnìné. Poukázal i na názory odborné literatury i judikaturu Ústavního soudu vztahující se k po¾adavku obecnosti zákona. Navrhovatel se domnívá, ¾e odpùrce pøekroèil meze pùsobnosti osobní, nebo» opatøení obecné povahy má pùsobit vùèi obecnému okruhu adresátù, nikoli vùèi konkrétním adresátùm, kteøí byli zaøazeni do pøílohy è. 1. Odpùrce pøekroèil i meze pùsobnosti prostorové, nebo» má vykonávat svoji pravomoc na celém území hlavního mìsta Prahy a nikoli na zcela konkrétních adresách zaøazených do pøílohy è. 1.
Odpùrce pøi vydávání pøíloh è. 1 a 2 pøekroèil rovnì¾ meze pùsobnosti vìcné, kdy upravil okruh vztahù (reklama, zkolaudované provozovny), ke kterým nebyl zákonem zmocnìn, nebo» byl zmocnìn pouze k regulaci stánkového prodeje. Navrhovatel má dále za to, ¾e pokud èl. 1 odst. 10 naøízení ve spojení s pøílohou è. 1 upravuje také vystavování zbo¾í a nabídku na plo¹e jako jsou vchodové dveøe èi okenice, zasahuje tím do sféry upravené zákonem o regulaci reklamy a stavebním zákonem. Tato úprava odporuje základnímu principu, podle nìho¾ právní pøedpisy územnì samosprávných celkù nemohou nijak právnì regulovat ty úseky, které ji¾ jsou upraveny právními pøedpisy vy¹¹í právní síly.
Navrhovatel namítl, ¾e odpùrce pøi vydání pøíloh è. 1 a 2 nedodr¾el zákonem stanovený postup pro vydání opatøení obecné povahy a poru¹il povinnosti stanovené v § 172 odst. 1 a¾ 3 správního øádu. V dùsledku tìchto procesním vad nemohly osoby, jejich¾ práva, povinnosti nebo zájmy mohly být opatøením obecné povahy pøímo dotèeny, uplatnit u správního orgánu písemné pøipomínky nebo na veøejném projednání ústní pøipomínky, ani podat proti návrhu opatøení obecné povahy písemné odùvodnìné námitky. Opatøení obecné povahy neobsahuje ¾ádné odùvodnìní.
Navrhovat koneènì namítl, ¾e napadené pøílohy naøízení jsou v rozporu s principem proporcionality. Soud by se mìl zabývat otázkou, zda vùbec umo¾òují dosáhnout sledovaný cíl, jím¾ je mimo jiné i zájem hlavního mìsta Prahy na tom, aby památkovì chránìné objekty nebyly zatì¾ovány vyvì¹ováním nabízeného zbo¾í. Pøed schválením pøílohy è. 1 pøitom nebylo vy¾ádáno vyjádøení Národního památkového ústavu. Regulace reklam a výloh, je¾ jsou pøíslu¹enstvím zkolaudované provozovny, a sledovaný cíl-zájem hlavního mìsta Prahy na úpravì a zkvalitnìní stánkového prodeje s ohledem na místní potøeby obyvatel obce a omezení ¾ivelného rozvoje stánkového prodeje-spolu logicky vùbec nesouvisí. Opatøení obecné povahy je podle navrhovatele rovnì¾ neúmìrné sledovanému cíli, jím¾ je regulace stánkového prodeje. S ohledem na vý¹e uvedené navrhovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il ke dni vyhlá¹ení rozsudku pøílohy è. 1 a 2 k naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, kterým se vydává tr¾ní øád.
Odpùrce ve svém vyjádøení uvedl, ¾e ze znìní ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. vyplývá, ¾e vydání tr¾ního øádu a vymezení míst mimo provozovnu, na kterých lze na území hl. m. Prahy prodávat zbo¾í nebo poskytovat slu¾by, lze realizovat pouze formou obecnì závazného právního pøedpisu-naøízení, vydaného v pøenesené pùsobnosti. Návrhem napadené pøílohy jsou souèástí tohoto obecnì závazného právního pøedpisu. Nejsou samostatným, nezávislým pøedpisem èi dokonce opatøením obecné povahy. Toto èlenìní uvedeného právního pøedpisu bylo provedeno pro pøehlednost a snaz¹í orientaci v pøedpise, není v rozporu s legislativními pravidly ani s bì¾nì aplikovanou praxí u jiných obecnì závazných pøedpisù a zákonù. Jestli¾e navrhovatel napadá konkrétnost pøílohy è. 1, odpùrce uvádí, ¾e smyslem tr¾ního øádu je vymezení konkrétních míst, na nich¾ lze realizovat prodej zbo¾í èi poskytování slu¾eb na veøejném prostranství. Toto vymezení lze provést pouze urèením konkrétní adresy, popø. bli¾¹ím popisem lokality. Odpùrce upozornil na rozhodnutí Ústavního soudu i Nejvy¹¹ího správního soudu, která nikterak nezpochybnila zmocnìní èi postup odpùrce pøi vydání tr¾ního øádu naøízením è. 16/2005 Sb. hl. m. Prahy, èi vyhlá¹kou è. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy. Odpùrce dále uvedl, ¾e pøi formulaci obsahu naøízení vèetnì jeho pøílohy è. 1 je tøeba vycházet z návrhù mìstských èástí i osob, které mají zájem takto podnikat. U¾ívání místa zaøazeného do tr¾ního øádu v¹ak není vyhrazeno tomu, kdo podal návrh na jeho zaøazení. O tom, který subjekt bude oprávnìn na takovém místì prodávat, rozhodují pøíslu¹né správní orgány pøi vydání povolení ke zvlá¹tnímu u¾ívání komunikace podle zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Nelze se ztoto¾nit ani s názorem navrhovatele, ¾e mù¾e dojít ke kolizi tr¾ního øádu se zákonem è. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Zmocòující ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. hovoøí o nabídce zbo¾í, co¾ je jiný institut ne¾ reklama . Odpùrce koneènì upozornil na to, ¾e navrhovatel nedisponuje aktivní legitimací k podání návrhu na zru¹ení tvrzeného opatøení obecné povahy. Navrhovatel podle svého sdìlení v souladu s § 17 odst. 3 zákona è. 455/1991 Sb. ukonèil provozování ¾ivnosti v provozovnì na adrese K. 28, P. 1, ke dni 31. 1. 2010. Podle evidence katastru nemovitostí není navrhovatel ani majitelem uvedené nemovitosti. Vzhledem k tomu, ¾e napadené pøílohy, resp. naøízení bylo schváleno dne 14. 6. 2011 a úèinnosti nabylo dne 30. 6. 2011, nemohlo být zasa¾eno do práv navrhovatele. Ze v¹ech tìchto dùvodù odpùrce navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud pøedmìtný návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy odmítl, pøípadnì zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud pøednì zkoumal, zda jsou v daném pøípadì splnìny podmínky øízení. Posuzoval, zda lze napadené pøílohy naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, které navrhovatel oznaèuje za opatøení obecné povahy, lze skuteènì za takové opatøení pova¾ovat, a zda je tedy dána pravomoc Nejvy¹¹ího správního soudu k jejich vìcnému pøezkumu v øízení podle §§ 101a a násl. s. ø. s.
Otázkou, co je tøeba rozumìt opatøením obecné povahy, se Nejvy¹¹í správní soud zabýval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod è. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel pøitom z nedostatku definièních znakù opatøení obecné povahy, s výjimkou negativního vymezení v § 171 správního øádu. Tam je uvedeno, ¾e závazné opatøení obecné povahy není právním pøedpisem ani rozhodnutím. Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e opatøení obecné povahy pøedstavuje správní akt s konkrétnì urèeným pøedmìtem a s obecnì vymezeným okruhem adresátù, tedy úkon správního orgánu v urèité vìci, který se pøímo dotýká práv, povinností nebo zájmù blí¾e neurèeného okruhu osob. Pøitom musí být vydáno v zákonných mezích a mù¾e konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
Judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu a Ústavního soudu dále dospìla k závìru, podle nìj¾ je tøeba opatøení obecné povahy pojímat materiálnì (v protikladu k formálnímu pojetí). Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatøení obecné povahy, tedy nemù¾e být pouze to, zda daný akt za opatøení obecné povahy výslovnì oznaèuje pøíslu¹ný zákon. Jak Nejvy¹¹í správní soud konstatoval v usnesení ze dne 21. 1. 2011, è.j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS., úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatøením obecné povahy èi nikoliv, jsou pøitom namístì tehdy, kdy zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, èi pokud do¹lo k zásadní zmìnì právní úpravy, ani¾ byla formulována výslovná pøechodná ustanovení. Takovýmto pøípadem, kdy nová právní úprava stanovila pro urèitý akt formu opatøení obecné povahy, pøièem¾ bylo nutno zhodnotit povahu aktù vydaných pøed úèinností takové nové úpravy, se zabýval Ústavní soud napø. v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Zde posuzoval povahu územního plánu vydaného za úèinnosti stavebního zákona z roku 1976, podle nìho¾ byla závazná èást územnì plánovací dokumentace a její zmìny vyhla¹ována obecnì závaznou vyhlá¹kou. Stavební zákon z roku 2006 v¹ak ji¾ pro tento právní akt stanovil formu opatøení obecné povahy. Ústavní soud mimo jiné konstatoval, ¾e materiálnímu chápání opatøení obecné povahy dal pøednost také s ohledem na svou konstantní judikaturu, dle ní¾ nabízí-li se dvojí mo¾ný výklad veøejnoprávní normy, je tøeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vùbec, resp. co nejménì, zasahuje do toho kterého základního práva èi svobody. Jde o strukturální princip liberálnì demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí pøímo z ústavního poøádku (èl. 1 odst. 1 a èl. 2 odst. 4 Ústavy nebo èl. 2 odst. 3 a èl. 4 Listiny), vyjadøující prioritu jednotlivce a jeho svobody pøed státem.
Také Nejvy¹¹í správní soud ve své rozhodovací praxi øe¹il nìkolikrát materiální povahu právního aktu napadeného návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy za situace, kdy se jednalo o nejednoznaènou zákonnou úpravu. Uvést lze napø. usnesení ze 7. 1. 2009, è. j. 2 Ao 3/2010-55, v nìm¾ posuzoval povahu cenového výmìru vydaného Ministerstvem financí ve smyslu § 10 zákona è. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon nestanovil ¾ádnou právní formu (dospìl k závìru, ¾e se jedná o právní pøedpis). Dále lze uvést rozsudek ve vìci vedené pod sp. zn. 7 Ao 6/2010, vyhlá¹ený dne 15. 12. 2010 (v dobì vyhotovení tohoto usnesení nebyl dosud publikován): zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu naøízení vydaných Správou Národního parku ©umava, týkajících se omezení vstupu do urèitých lokalit, která byla vydána podle § 78 odst. 3 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném pøed novelou, která do tohoto ustanovení zavedla institut opatøení obecné povahy; toto ustanovení ve znìní pro vìc relevantním hovoøilo pouze o naøízení , ani¾ øe¹ilo povahu takového aktu. Zmínit lze také rozsudek z 9. 8. 2010, è. j. 4 Ao 4/2010-195: v nìm soud øe¹il povahu usnesení zastupitelstva hlavního mìsta Prahy o èlenìní hlavního mìsta Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15.-16. øíjna 2010 a dospìl k závìru, ¾e (chybí-li výslovná úprava zákona o formì takového aktu) se jedná o opatøení obecné povahy, nikoli o rozhodnutí organizaèní povahy sui generis , jak tvrdil odpùrce, nebo» pøedmìtem jeho regulace byla konkrétnì vymezená situace-konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Soud zdùraznil, ¾e zákon nepøedpokládá, ¾e by èlenìní území obce na volební obvody mìlo být provádìno obecnì závazným právním pøedpisem, ergo obecnì závaznou vyhlá¹kou Pakli¾e by zákonodárce upøednostnil, aby èlenìní území obce na volební obvody bylo provádìno obecnì závaznou vyhlá¹kou, bylo by tøeba, aby ji¾ v zájmu právní jistoty tento formální atribut de lege ferenda výslovnì zakotvil do zákona .
V¹echna citovaná rozhodnutí spojoval pøedpoklad, ¾e nebyl dán jediný mo¾ný výklad pøíslu¹ného aktu. V usnesení ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS, pak Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e za situace, kdy zákon (popø. ústavní zákon) výslovnì stanoví formu pøíslu¹ného právního aktu, a tato forma je dodr¾ena, není tu zpravidla prostor pro jiné hodnocení povahy takového aktu. Nejvy¹¹í správní soud tak mù¾e uèinit pouze výjimeènì za situace, kdy tato právní úprava doznala pozdìji podstatné zmìny (viz starý a nový stavební zákon).
Pøi posouzení povahy právního aktu je tøeba vycházet z jednoty jeho formy a obsahu. Projeví-li zákonodárce jednoznaènì vùli, aby právní akt byl vydán v urèité formì, a pøi této vùli setrvá, nemù¾e soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, naru¹il by principy dìlby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který-ani¾ by svou pravomoc pøekroèil-mù¾e zasáhnout v pøípadì, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu (srov. usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, publ. pod è. 2321/2011 Sb. NSS).
Z uvedeného vyplývá, ¾e pro zodpovìzení otázky, jaká byla povaha napadených pøíloh naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, je podstatné, zda ustanovení § 18 zákona è. 455/1991 Sb. výslovnì upravuje jejich formu.
Nejvy¹¹í správní soud zde pøednì dospìl k závìru, ¾e forma konkretizace zákonné úpravy byla ustanovením § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. jednoznaènì stanovena. Podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. mù¾e obec v pøenesené pùsobnosti vydat tr¾ní øád formou naøízení obce. Podle ustanovení § 31 odst. 2 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, orgány hlavního mìsta Prahy vykonávají pøenesenou pùsobnost, která je zvlá¹tním zákonem svìøena orgánùm obcí, orgánùm obcí s povìøeným obecním úøadem a orgánùm obcí s roz¹íøenou pùsobností, není-li dále stanoveno jinak. Ustanovení § 45 odst. 1 zákona è. 131/2000 Sb. výslovnì oznaèuje naøízení hlavního mìsta Prahy za právní pøedpis hlavního mìsta Prahy. Z citovaných ustanovení vyplývá, ¾e ustanovení § 18 odst. 1 zákona è. 455/1991 Sb. výslovnì stanoví formu právního aktu, v ní¾ je tr¾ní øád vydáván, a to jako naøízení obce, tedy právní pøedpis. Tato forma nebyla zpochybnìna ani pøípadnými zmìnami zákona è. 455/1991 Sb. Forma naøízení obce byla v pøíslu¹ném ustanovení zakotvena s úèinností od 1. 5. 2004, kdy v dùsledku pøijetí nového zákona o obcích (zákon è. 128/2000 Sb.) nahradila pøedchozí formu vyhlá¹ky obce. Forma naøízení obce pro vydání tr¾ního øádu zùstala nezmìnìna po úèinnosti novely soudního øádu správního, která do nìj vlo¾ila § 101a a násl., tedy soudní pøezkum opatøení obecné povahy (k 1. 5. 2005), i po úèinnosti zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, od 1. 1. 2006. Nejvy¹¹í správní soud zde podotýká, ¾e navrhovatel tuto formu vydání tr¾ního øádu nikterak nezpochybnil.
Nejvy¹¹í správní soud dále zdùrazòuje, ¾e souèástí právního pøedpisu jsou i jeho pøílohy. Pøílohy konkretizují pøedchozí èást právního pøedpisu, obsahují zpravidla výèty, tabulky èi formuláøe, které je tøeba pro pøehlednost právního pøedpisu vyèlenit do zvlá¹tní èásti. Pøílohy a ostatní text právního pøedpisu se tedy vzájemnì doplòují, obsah pøíloh nelze aplikovat bez celého textu právního pøedpisu. Tento fakt ostatnì pøiznává sám navrhovatel, kdy¾ uvádí, ¾e seznam obsa¾ený v pøíloze è. 1 je nedílnou souèástí naøízení (bod. 17 návrhu) a ve svém návrhu vzná¹í námitky nejen vùèi samotným pøílohám, ale i celému obsahu naøízení. Pøíloha jako souèást právního pøedpisu v¾dy nese jeho právní formu. Nelze proto pøisvìdèit námitce navrhovatele, ¾e napadené pøílohy è. 1 a 2 byly naøízením hl. m. Prahy pouze vyhlá¹eny a ¾e toto naøízení slou¾ilo pouze jako publikaèní prostøedek.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu není v projednávané vìci dùvod ke zpochybnìní formy právního pøedpisu kvùli tomu, ¾e by èást jeho obsahu, tj. napadené pøílohy, odporovaly materiálním kritériím právního pøedpisu.
Nejvy¹¹í správní soud zde pøednì poukazuje na to, ¾e argumentace navrhovatele ohlednì nedostatku kritéria obecnosti právního pøedpisu není konzistentní. Navrhovatel toti¾ nejprve dovozoval pøípustnost návrhu z toho, ¾e podle nìj byly naplnìny materiální znaky opatøení obecné povahy, tj. konkrétnost pøedmìtu i obecné vymezení okruhu adresátù, dále v¹ak namítl, ¾e rozhodování o zaøazení do pøílohy è. 1 naøízení je materiálnì rozhodováním o konkrétním povolení pro konkrétního adresáta ve vztahu ke konkrétnímu místu, resp. o tom, které konkrétní osoby jsou oprávnìny na konkrétním místì mimo provozovnu urèenou k tomuto úèelu kolaudaèním rozhodnutím podle zvlá¹tního zákona nabízet a prodávat zbo¾í a poskytovat slu¾by.
Co se týèe namítané konkrétnosti úpravy naøízení è. 9/2011 Sb. hlavního mìsta Prahy, je nutno vycházet z toho, ¾e pro právní pøedpisy územní správy je vy¹¹í míra konkrétnosti typická. Vyplývá to z potøeby postihnout místní zvlá¹tnosti, podmínky èi zále¾itosti územního celku. Ústavní soud se ji¾ mírou konkrétnosti právních pøedpisù obce zabýval napø. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/95, publikovaném pod è. 280/1995 Sb., kde zaujal názor, ¾e je nutné, aby obecnì závazná vyhlá¹ka, jí¾ obec v souladu se zákonem o místních poplatcích zpoplatòuje u¾ívání veøejného prostranství, pøesnì specifikovala veøejná prostranství pro zvlá¹tní u¾ívání uvedením názvu místa nebo jinak blí¾e charakterizovala jejich umístìní v obci, aby byla vylouèena jejich zámìna a souèasnì aby nebyla naru¹ena právní jistota obèanù. V nálezu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 50/03, publikovaném pod è. 567/2004 Sb., pak Ústavní soud konstatoval, ¾e imperativ urèitosti právního pøíkazu èi zákazu vy¾aduje, aby obecnì závazná vyhlá¹ka upravující zákaz èinností, je¾ by mohly naru¹it veøejný poøádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpeènosti, zdraví a majetku, obsa¾ené v § 10 písm. a) zákona è. 128/2000 Sb., o obcích, urèila veøejná prostranství v obci, na která se zákaz vztahuje, co mo¾ná nejpøesnìji, tj. tak, aby jeho lokalizace byla dostateènì konkrétní a nevyvolávala ¾ádné interpretaèní pochybnosti.
Ani v tìchto pøípadech se v¹ak nesmí jednat o konkrétnost úpravy v takové míøe, ¾e by sama o sobì zakládala práva a povinnosti jednotlivých konkrétních adresátù. V projednávané vìci dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e právní úprava obsa¾ená v pøílohách naøízení není natolik urèitá, aby vyboèila z principù normativní právní úpravy, a ¾e tedy nedo¹lo k pøekroèení pravomoci odpùrce k úpravì tr¾ního øádu formou právního pøedpisu-naøízení obce.
Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl vý¹e, je povinen respektovat výslovnì vyjádøenou vùli zákonodárce ohlednì právní formy právního aktu stejnì jako ústavnì stanovené limity své kompetence. Aèkoliv jsou soudy pøi rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou souèástí právního øádu, a jsou oprávnìny posoudit soulad jiného právního pøedpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (èl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávnìny jiný právní pøedpis zru¹it, jak po¾adovali navrhovatelé, a vùbec ji¾ ne v øízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v øízení dle § 101a a násl. s. ø. s. Co se týèe posouzení ústavnosti a zákonnosti jiného právního pøedpisu, zde naøízení hlavního mìsta Prahy, je tøeba odkázat na postup podle § 108 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, a korespondující èl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Èeské republiky, podle nìho¾ rozhoduje Ústavní soud o zru¹ení jiných právních pøedpisù nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním poøádkem nebo zákonem . Podrobný postup upravuje § 64 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e není dána jeho pravomoc k pøezkumu napadených pøíloh naøízení, nezabýval se ji¾ ostatními podmínkami øízení, mj. aktivní legitimací navrhovatele.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavøel, ¾e napadené akty nejsou opatøením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. k jeho pøezkumu v øízení podle ustanovení 101a a násl. s. ø. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek øízení. Nejvy¹¹í správní soud proto návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl.