Source: http://beszelo.c3.hu/cikkek/az-alkotmanyellenes-diszkriminacio-fogalma-es-a-karpotlasi-torveny
Timestamp: 2020-08-14 14:41:17
Document Index: 2109667

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Az alkotmányellenes diszkrimináció fogalma és a kárpótlási törvény | Beszélő
Az alkotmányellenes diszkrimináció fogalma és a kárpótlási törvény
Eörsi Mátyás, Kis János
Alkotmányosság és kárpótlás
1991. április 25-i ülésén a parlament elfogadta „A tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által 1949. június 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló törvény”-t (a továbbiakban: kárpótlási törvény).
A törvénnyel kapcsolatban számos alkotmányossági kétely fogalmazódott meg. A legfontosabbak talán a következők:
1. Nem tartalmaz-e a kárpótlási törvény alkotmányellenes diszkriminációt?
2. Nem jelent-e a szövetkezeti földtulajdon terhére biztosított vételi jog alkotmányellenes tulajdonelvonást?
3. Nem rendelkezik-e a törvény önkormányzati tulajdon alkotmányellenes elvonásáról azzal, hogy önkormányzati tulajdonú lakás elidegenítésekor kötelezi a tulajdonost a kárpótlási jegy fizetőeszközként való elfogadására?
E három kérdés közül is az alkotmányellenes diszkrimináció gyanúját tartjuk a legnagyobb horderejűnek. Szinte minden törvény vagy más közhatalmi rendelkezés tartalmaz ugyanis megkülönböztetéseket, melyekről megkérdezhető, hogy nem merítik-e ki az alkotmányellenes diszkrimináció valamelyik ismérvét. S a kárpótlási törvény kapcsán az alkotmányos megkülönböztetés és az alkotmányellenes diszkrimináció elhatárolásának valamennyi lényeges kérdése fölmerül. Így tehát a törvényalkotás alkotmányjogi megítélésének hosszú időre mértéket fog szabni, hogy milyen indokok alapján minősülnek végül is alkotmányosnak vagy alkotmányellenesnek a kárpótlási törvény vitatott megkülönböztetései. A törvény alkotmányosságával kapcsolatos semmilyen más kételynek nincs ennyire döntő jelentősége a jövő törvényhozására és törvényértékelésére nézve.
Ezért – miközben osztjuk azokat az aggályokat, melyek szerint a szövetkezeti és az önkormányzati tulajdon törvényi elvonása alkotmányellenes – ebben a munkában kizárólag a diszkrimináció elvi kérdéseivel foglalkozunk.
Az 1. részben sorra vesszük a kárpótlási törvény azon megkülönböztetéseit, melyeknek alkotmányos volta kétséges lehet. A 2. részben igyekszünk rendszeres áttekintést adni az alkotmányellenes diszkrimináció ismérveiről. Elemzésünk az Alkotmánybíróság korábbi, idevágó állásfoglalásaira támaszkodik. Az alkotmányellenes diszkrimináció kritériumait aszerint csoportosítjuk, hogy az alkotmányellenesség alapja elfogultság vagy önkényesség. A 3. részben a törvény vitatható megkülönböztetéseit az önkényes diszkrimináció ismérveivel vetjük egybe. A 4. részben futólag szemügyre vesszük, nem merül-e föl e megkülönböztetésekkel kapcsolatban az elfogultságon alapuló diszkriminálás gyanúja is. Végül azt vizsgáljuk, hogy megvalósulhat-e az alkotmányellenesnek minősíthető törvényi korlátozások feloldása újabb alkotmánysértő diszkrimináció előidézése nélkül.
1. Tartalmaz-e a törvény vitatható megkülönböztetést
A kárpótlási törvény három alapvető megkülönböztetést foglal magában, melyek alkotmányossága kérdéses lehet. Két elhatárolást úgy von meg, hogy a múlt rendszerben sérelmet szenvedett, nagy társadalmi csoportokat kizár rendelkezéseinek hatályából; egy harmadik elhatárolást pedig azon állampolgárok között tesz, akikre a hatályát kiterjeszti.
1.1 A volt magántulajdonosok kedvezményezése
A törvény kategorikusan kettéválasztja az elmúlt rendszerben igazságtalan kárt szenvedett állampolgárokat aszerint, hogy a tulajdonukban vagy jólétük valamilyen más feltételében (például szabadságukban, egészségükben, testi vagy lelki épségükben) érte kár őket. A törvény hatálya kizárólag a vagyoni sérelmet szenvedettekre korlátozódik (1. §).
Az általános indokolás megállapítja, hogy „a múltban – a mai életviszonyokra is kihatóan – nemcsak a tulajdonosok, hanem a tulajdonnal nem rendelkezők is szenvedtek… anyagi kihatású sérelmeket”, majd leszögezi, hogy ezeknek „orvoslására még részleges jelleggel sincsen mód”.
Ha „a nemzet jelenlegi teherbíró képessége” valóban kizárja minden anyagi kihatású múltbeli sérelem orvoslását, akkor külön indoklást kíván a kárpótlásra fordítható, korlátozott erőforrások olyan elosztása, amely mindent a volt tulajdonosoknak juttat, míg a tulajdonnal nem rendelkezők anyagi kárpótlására semmit nem kíván fordítani.
1.2 Az 1949. június 8-át követően kárt szenvedettek kedvezményezése
Különbséget tesz a törvény a kár elszenvedésének időpontja szerint is. A volt tulajdonosok körén belül előnyben részesíti azokat a személyeket, akiknek magántulajdonában 1949. június 8-a után okoztak kárt, és hátránnyal sújtja azokat, akiknek a magántulajdona e dátumot megelőzően szenvedett sérelmet. A törvény hatályát megállapító 1. § a kárpótlandó személyek körét egyértelműen az előbbiekre korlátozza.
Az Alkotmánybíróság korábban már leszögezte, hogy a kárpótlás szakaszos végrehajtása önmagában nem minősíthető alkotmányellenes diszkriminációnak. Az időbeli elválasztás azonban érdemi következményekkel is járhat. Előfordulhat, hogy az első szakaszban elvégzett kárpótlás jelentősen korlátozza a második szakasz számára fennmaradó kárpótlási forrásokat. Ha ez történik, akkor a szakaszolás következtében egyenlőtlenné válnak az időben megkülönböztetett csoportok kárpótlásának feltételei. Ezért vizsgálatra szorul, hogy nem alkotmányellenes-e a törvény hatályának időbeli korlátozása.
1.3 A volt termőföld-tulajdonosok kedvezményezése
A harmadik megkülönböztetést az 1949. június 8-a után tulajdonukban sérelmet szenvedett állampolgárok között teszi a törvény. Különbséget tesz a volt magántulajdonosok között a tulajdon tárgyának fizikai természete szerint: másként kezeli az egykori termőföld-tulajdonosokat, mint az összes többi volt tulajdonost. Ez a megkülönböztetés a törvény hatályán belül történik. Szemben az előbbi kettővel, nem abban áll, hogy a hátrányosan kezelt csoportokat teljesen kirekeszti a törvény biztosította kedvezményekből, hanem a kedvezményezés módjának és mértékének eltérő meghatározásában.
A kárpótlás – a törvény értelmében – két lépésben valósulna meg. Az első szakasz a kár mértékének (3. §), valamint ennek alapján a kárpótlás mértékének megállapítása. Ebben a szakaszban a károsultak a kárpótlás összegéről ún. kárpótlási jegyet kapnak. (5. §)
A második szakaszban a kárpótlási jegy birtokosa a kárpótlási jegyet állami tulajdon megszerzésére, termőföldtulajdonának megszerzésére, valamint az állam, illetve az önkormányzat tulajdonában lévő lakás értékesítése során – névértékben – fizetőeszközként használhatja (6. §), esetleg életjáradékra való átváltását kérheti, vagy az egzisztenciahitelről szóló jogszabály alapján történő hitelfelvételnél, illetve privatizációs hitel igénylése esetén saját erőként beszámíttathatja. (7. §)
A törvény 12–20. §-ai az általánostól eltérő, speciális szabályokat állapítanak meg arra az esetre, ha az orvoslandó, igazságtalanul okozott kár termőföldtulajdonban keletkezett. E speciális szabályozás lényegi elemei a következőképpen foglalhatók össze.
1.3.1 A kár, illetve a kárpótlás mértékének megállapítása
A kár mértékét, valamint a kárpótlás mértékét is másképpen kell megállapítani, ha a sérelem termőföldtulajdonában esett, mint bármilyen más tulajdontárgyban okozott kár esetén. Általában a kár mértékét átalányban kell meghatározni [3. § (1) bekezdés]; termőföld esetén kataszteri tiszta jövedelem alapján, mégpedig úgy, hogy egy AK-érték 1000 forintnak felel meg.
A kárpótlás mértéke általános szabály szerint 200 000 forint kárig 100%, e fölött erősen degresszív kulcs szerint csökkenő [4. § (2) bekezdés]. Ezzel szemben a termőföldtulajdonban okozott kár esetén a kárpótlás mértéke 1000 AK értékig, azaz 1 millió forint kárig 100%.
Az első különbség tehát abban áll, hogy a volt termőföld-tulajdonos esetében a törvény jóval magasabban állapítja meg a kárpótlás mértékét, mint minden más vagyontárgy tulajdonosának esetében.
1.3.2 A volt földtulajdonost megillető vételi jog
A második különbség lényege, hogy a volt termőföld-tulajdonost a kárpótlási jegy ellenében vételi jog illeti meg annak a szövetkezetnek a tulajdonában vagy használatában lévő földjére, amely azt a törvény hatálya alá tartozó módon szerezte meg. A többi jogosultat, az általános szabályozás alapján, ilyen vételi jog nem illeti meg. A többi jogosult csak olyan javak megszerzésére nyer jogcímet, melyeket az állam, a privatizáció során, megvételre felkínál [6. § (1) bekezdés a) pont], olyan lakás megvásárlásakor használhatják fizetőeszközként kárpótlási jegyüket, melyet az állam, illetve az önkormányzat el kíván adni [6. § (2) bekezdés].
Az egykori földtulajdonosok esetében a kárpótlás – közvetett úton megvalósuló – reprivatizáció. Ha a volt tulajdonos igényt tart a termőföldjére, akkor azt 1000 AK értékig (kb. 50 hektárig) teljes egészében, afölött részben vissza kell szolgáltatni neki; vagy ha ez nem lehetséges, azzal egyenértékű termőfölddel kell az igényét kielégíteni.
Ezek a megkülönböztetések egyértelmű, jelentős előnyben részesítik a volt földtulajdonost minden más egykori tulajdonossal szemben, mind a kárpótlás mértékét illetően, mind pedig annak az esélynek a tekintetében, hogy egykori vagyontárgyát természetben visszakapja.
Akár a volt tulajdonosok javára, akár az 1949. június 8-a után sérelmet szenvedett tulajdonosok javára, akár pedig a volt termőföld-tulajdonosok javára tett megkülönböztetés van olyan súlyú, hogy igazolást kívánjon. Vizsgálatra szorul, hogy alkotmányos megkülönböztetésekről van-e szó, vagy alkotmányellenes diszkriminációról.
2. Az alkotmányellenes diszkrimináció meghatározása
Az alkotmányos megkülönböztetés és az alkotmányellenes diszkrimináció elhatárolásában az Alkotmánybíróság 9/1990. (IV. 25.) AB, 20/1990. (X. 4.) AB, valamint 16/1991. (IV. 20.) sz. AB-határozat* (a továbbiakban: 1., 2. és 3. sz. AB-határozat) nyújt mértékadó eligazítást. Mindhárom határozat egyértelműen leszögezi, hogy a törvény általi megkülönböztetés önmagában nem alkotmányellenes, feltéve, hogy nem sérti az állampolgárok egyenlő méltóságát, és nem ütközik az alkotmány által védett alapjogokba.
Az 1. sz. AB-határozat erről a következőket mondja: „A pozitív diszkrimináció korlátjának… az egyenlő méltóságra vonatkozó megkülönböztetés tilalma, illetve az alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok tekintendők.”
Ez a megállapítás azt sugallja, hogy az előnyös megkülönböztetésnek két, egymástól független alkotmányos korlátja van: az egyiket az állampolgárok egyenlő méltósága jelenti, a másikat az alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok összessége. Közelebbről vizsgálva azonban kitűnik, hogy a két alkotmányos feltétel valójában egy és ugyanaz.
Az alkotmányos alapjogokat sértő diszkrimináció meghatározásakor az 1. és 2. sz. AB-határozat az alkotmány 70/A §-ára hivatkozik: „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
Ez az alkotmányhely mint alapjogot sértőt, kategorikusan tilt bármilyen hátrányos megkülönböztetést. Az Alkotmánybíróság értelmezése azonban hozzáteszi: „…az alkotmány 70/A §-ában lefektetett hátrányos megkülönböztetés tilalma nem abszolút: attól… el lehet térni.” (2: sz. AB-határozat) „A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.” (1. sz. AB-határozat.)
A jogosultságok és kedvezmények elosztása tehát nem okvetlenül kell egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait „azonos tisztelettel és körültekintéssel” kell mérlegre tenni. A megkülönböztetés akkor nem ütközik bele az alkotmány 70/A §-ába, akkor nem sért alkotmányos alapjogot, ha a hátrányosan érintett személyek egyenlő méltóságát tiszteletben tartva hozták. Ha viszont az eljárás során megsértették az egyenlő méltóság feltételét, akkor a sértett személyeket alapjogaikban is alkotmányellenesen diszkriminálták.
Az egyenlő méltóság feltételét az Alkotmánybíróság annyira fontosnak tartja, hogy 2. sz. határozatában többször, többféle parafrázisban is visszatér rá. „A különbségtétel alkotmányosságának az a bizonyosság a feltétele, hogy a …megkülönböztetés olyan eljárásban alakul ki, amelyben az eltérő módon kezelt személyek vagy csoportok szempontjait azonos körültekintéssel és elfogulatlansággal kezelték.” Az eltérő módon kezelt személyeknek vagy csoportjaiknak „Joguk” van rá, hogy „mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel és méltányossággal értékeljék. Enélkül a megkülönböztetés alkotmánysértő.” „Joguk” van arra, „hogy szempontjaikat ugyanolyan alapossággal és pártatlanul vegyék figyelembe”.
A kérdés most már az: milyen esetekben állapítható meg valamely törvényi különbségtételről, hogy az sérti-e a hátrányos helyzetbe hozott személyek egyenlő méltóságát. Két alapesetet találunk: az elfogultságon alapuló és az önkényes diszkrimináció esetét.
2.1 Elfogultságon alapuló diszkrimináció
2.1.1 Személy vagy csoport ellen irányuló elfogultság
Az alkotmány 70/A §-a közvetlenül utal erre az esetre: ez az idézett alkotmányhely legkézenfekvőbb értelmezése. Ha valamely törvényi megkülönböztetés kifejezett célja egy bizonyos személy vagy csoport hátrányos helyzetbe hozása, akkor ez a megkülönböztetés biztosan beleütközik az alkotmány 70/A §-ába, és biztosan sérti az érintettek egyenlő méltóságát.
Tegyük fel például, hogy a törvényhozó arról dönt, hogy milyen arányban osszák el a szociális gondoskodás állami támogatására rendelkezésre álló összeget világi és egyházi karitatív szervezetek között. Ha a törvény aszerint tesz különbséget az előbbiek vagy az utóbbiak javára, hogy melyikük nyújt nagyobb szolgáltatásokat, akkor a megkülönböztetés összhangban van a támogatás céljával, és nem minősül alkotmányellenesnek. Ha azonban azon alapul a megkülönböztetés, hogy a törvényhozó erkölcsileg vagy világnézetileg alacsonyabbrendűnek tartja akár a vallásosságot az ateizmusnál, akár az ateizmust a vallásosságnál, akkor az egyenlő méltóságot sértő, alkotmányellenes diszkriminációval van dolgunk.
2.1.2 Személy vagy csoport javára való elfogultság
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint „Az egyenlőként kezelés bizonyítása… megköveteli mind a preferált, mind a hátrányos helyzetbe hozott csoport saját szempontjainak teljés bemutatását az értékelés módjával együtt.” (2. sz. AB-határozat.) Ha a törvényhozó, bár a hátrányos helyzetbe hozott csoporttal szemben nem ellenségesen elfogult, de annak „saját szempontjait” figyelmen kívül hagyva biztosít előnyt a preferált csoportnak, akkor megsérti ezt a követelményt. Az egyenlő méltóság feltételét nemcsak úgy lehet megsérteni, hogy a törvény valamely csoportot kifejezetten alacsonyabbrendűként kezel, hanem úgy is, hogy közömbösséget tanúsít az érdekei iránt, a preferált csoport iránti részrehajlásból.
2.2 Önkényes diszkrimináció
Végezetül, a hátrányos helyzetbe hozott csoporttal szembeni, ellenséges elfogultság vagy az előnyös helyzetbe hozott csoport iránti, szándékos részrehajlás nélkül is megsértheti a törvényhozó az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét, ha a törvényi megkülönböztetésnek nincs elfogadható indoka. Az Alkotmánybíróság fogalmazása szerint: megkövetelhető, „hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek” (3. sz. AB-határozat).
A jog nyilvánvalóan csak akkor kezeli „egyenlőkként (egyenlő méltóságú személyként)” (1. sz. AB-határozat) a hátrányukra megkülönböztetett állampolgárokat, ha elfogadhatóan igazolja, hogy indokolt a hátrányt vállalniuk. Ha a megkülönböztetés önkényes, azaz nincs „ésszerű oka”, akkor a hátrány elszenvedőit nem kezelték egyenlő személyként, akinek ugyanúgy joga van magyarázatot követelni, ha érdekeiben kár éri, mint akárki másnak.
Az önkényes bánásmód ismérvei két nagyobb csoportra oszthatók. Az elsőbe azok az esetek tartoznak, ahol maguk az előadott indokok elégtelenek a megkülönböztetés alkotmányosságának igazolásához (I). A második csoportba pedig azok az esetek, ahol a megkülönböztetés következményei sértik az „ésszerű ok” feltételét (II).
I. A megkülönböztetés indoka
2.2.1 A „kellő súlyú indok” kritériuma
Az egyenlőtlen bánásmód önkényes és ezért alkotmányellenes, ha nincs indoka. A különbségtétel indokáról az Alkotmánybíróság azt mondja, „kellő súlyú”-nak kell lennie, azaz arányban kell lennie a megkülönböztetéssel, melyet igazolni hivatott (2. sz. AB-határozat). Ilyen indok lehet „valamely – az alkotmányba nem ütköző – társadalmi cél” (1. sz. AB-határozat), például a törvényhozó által mérlegelt „gazdaságpolitikai preferencia” (3. sz. AB-határozat) vagy valamely „alkotmányos jog” érvényesítése (2. sz. AB-határozat).
A megkülönböztetés céljának legitimnek kell lennie. Ezt a feltételt az Alkotmánybíróság rendkívül szigorúan határozza meg. Nem elég, hogy a megkülönböztetés a közjó szolgálatában álljon: hosszabb távon az egyenlőtlenség csökkenését kell szolgálnia. „Bizonyítani kell”, „hogy egyes személyek vagy csoportok diszkriminálása feltétele a tökéletesebb társadalmi egyenlőségnek.” (2. sz. AB-határozat).
2.2.2 A „társadalmi összeredmény” kritériuma
Ha a megkülönböztetésnek nincs kellő súlyú, legitim célja, akkor nyilvánvalóan nem rendelkezik „ésszerű ok”-kal. De ha a törvény meg is állapít ilyen célt, az önmagában még nem elegendő az indoklás ésszerűségéhez. További, szükséges feltétel, hogy a különbségtétel releváns legyen a cél szempontjából, azaz hatékonyan szolgálja annak megvalósulását. Nem alkotmányellenes a megkülönböztetés, szögezi le az Alkotmánybíróság, „ha igazolni lehet, hogy a …kedvezményezés” révén a „társadalmi összeredmény” „kedvezőbb lesz, mint egyenlő elbánás esetén” (2. sz. AB-határozat).
2.2.3 Az „elkerülhetetlenség” kritériuma
A megkülönböztetés indoklásából ki kell tűnnie, hogy „adott összefüggésben a korlátozás elkerülhetetlen” (2. sz. AB-határozat), azaz ugyanazt a társadalmi célt, ugyanazt a kívánt eredményt semmilyen „nem diszkrimináló eljárás… meg sem közelítené” (uo.). Alkotmányellenes – ésszerű ok híján való – a megkülönböztetés, ha szükségtelen, mert az adott célt diszkriminálás nélkül is kielégítően meg lehet valósítani.
2.2.4 Az egybevágóság kritériuma
A megkülönböztetés alkotmányosságának alátámasztására „az Alkotmánybíróság nem fogadhat el preferált csoportokra vonatkozó olyan érveket, amelyek nem kizárólag erre a csoportra érvényesek” (2. sz. AB-határozat, külön idézi és megerősíti a 3. sz. AB-határozat). Más szóval, a kedvezményezett csoport nem lehet sem tágabb, sem szűkebb annál, mint amit a megkülönböztetés indoka kijelöl. Ha például a cél általában a magánvállalkozás serkentése vagy a tulajdonosi osztály kibontakozásának előmozdítása, akkor a kedvezményezendők köre nem korlátozódhat a földtulajdonosokra; ha a cél az optimális mezőgazdasági üzemméretek kialakítása, akkor a kedvezményezendők köre nem terjedhet ki az ipari vállalkozókra.
II. A megkülönböztetés következménye
2.2.5 A „kirívó különbség” kritériuma
Az eltérő bánásmód eredményeként keletkező különbségek azzal a további feltétellel minősülnek ésszerűen meg-indokolhatónak s így alkotmányosnak, hogy nem elfogadhatatlanul nagyok. Amennyiben a megkülönböztetés „kirívó különbségre vezet, ez okot adhat alkotmányellenesség megállapítására” (3. sz. AB-határozat).
2.2.6 A „mások jogának” kritériuma
Végezetül, az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „nem kifogásolható olyan prioritások megállapítása, amelyek mások jogát nem sértik”. Ha tehát a megkülönböztetés sérti mások jogát, akkor alkotmányos szempontból kifogásolható. S ha olyan jogot sért, amellyel a hátrányos helyzetbe hozott személyek hasonló alapon rendelkeznek, mint a megkülönböztetés kedvezményezettjei, akkor az önkényesség okán vethető fel az alkotmányellenessége.
Valamely megkülönböztetés önkényes és ezért az egyenlő méltósághoz fűződő alkotmányos jog korlátjába ütközik, ha
I. nincs legitim célja, vagy
II. a cél szempontjából nem releváns, vagy
III. a cél megvalósulásához nem elengedhetetlenül szükséges, vagy
IV. a megkülönböztetés kedvezményezettjeinek köre nem esik egybe a megkülönböztetés indoka által kijelölt személyek körével, vagy
V. a megkülönböztetés kirívóan nagy különbségekre vezet, vagy
VI. sérti mások hasonló jogait.
A sorra vett ismérvek közül elegendő egyetlenegynek fennállnia ahhoz, hogy a megkülönböztetés önkényesnek és ezért alkotmányellenesnek minősüljön. És megfordítva, az „ésszerű ok” valamennyi kritériumának együttessen teljesülnie, hogy a megkülönböztetés alkotmányos legyen.
3. A törvényben foglalt megkülönböztetések alkotmányossága
Ebben a szakaszban azzal foglalkozunk, hogy a diszkriminációról szóló rész elején áttekintett megkülönböztetések sértik-e az Alkotmánybíróság határozataiban megállapított alkotmányossági feltételeket.
Személy vagy csoport ellen irányuló elfogultságot, személy vagy csoport javára való elfogultságot a törvényben közvetlenül kimutatni aligha lehet. Annál erősebb a gyanú, hogy az ismertetett megkülönböztetések kimerítik az önkényesség ismérveit. A kárpótlási törvény megkülönböztető rendelkezései az „ésszerű ok” kritériumaival egybevetve minősülhetnek alkotmányellenesnek. Munkánk zárófejezetében azonban röviden kitérünk arra, hogy ha valamely törvényi megkülönböztetés nagyon erősen – egyszerre több ismérv szerint is – önkényesnek mutatkozik, akkor felmerül a csoport elleni vagy csoport javára való elfogultság gyanúja is.
3.1 A volt magántulajdonosok javára tett megkülönböztetés (1.1 pont)
A tulajdon csupán az egyik forrása az emberi jólétnek. Jólétünknek sok egyéb forrása és feltétele is van: személyi szabadság, testi és lelki épség, műveltség, társadalmi elismertség, és így tovább. Az elmúlt rendszerben magyar állampolgárok millióit nagyon sokféle, igazságtalanul okozott kár érte a jólétükben. A vagyoni sérelmeket az sem tünteti ki, hogy egyedül ezek jártak volna maradandó anyagi következményekkel. Igazolásra szorul tehát, hogy a törvény a korlátozottan rendelkezésre álló kárpótlási forrásokat kizárólag a vagyoni sérelmek orvoslására szánja.
A törvény céljának mértékadó összefoglalását a törvény preambuluma tartalmazza. Eszerint az Országgyűlés a törvényt „a tulajdonviszonyok rendezése, a forgalmi viszonyok és a piacgazdaság jegyében szükséges vállalkozások biztonságának megteremtése érdekében – a jogállamiság elvétől vezérelve, a társadalom igazságérzetét és teherbíró képességét egyaránt figyelembe véve – az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslása céljából” alkotja.
Ha egyenként megvizsgáljuk ezeket a célokat (a tulajdonviszonyok rendezése, a vállalkozások biztonságának megteremtése és az igazságtalanul okozott károk orvoslása), valamennyit legitimnek kell elismernünk. Ez azonban, mint tudjuk, nem elegendő ahhoz, hogy a megkülönböztetés ésszerűen megindokolt, és így alkotmányos legyen. Vizsgálatra szorul, hogy
3.1.1 releváns-e a megkülönböztetés az előadott célok szempontjából;
3.1.2 egybevág-e az indoklás által kitüntetett csoport a megkülönböztetés által körülhatárolt csoporttal;
3.1.3 elfogadható mértékű-e a megkülönböztetés; valamint
3.1.4 sérti-e a megkülönböztetés a hátrányos helyzetbe hozottak jogát.
A megkülönböztetés elkerülhetetlenségére azért felesleges külön rákérdeznünk, mert ha irrelevánsnak bizonyul a törvény céljai szempontjából, akkor szükségessége nyilvánvalóan fel sem merülhet.
3.1.1 Igazolja-e a „társadalmi összeredmény” a megkülönböztetést?
Az igazságtalanul okozott károk orvoslásának célja – bármennyire méltányolható is – nem hozható összefüggésbe a tulajdonban okozott sérelmek kitüntetett kezelésével, ezért indokolt félretennünk.
A tulajdonviszonyok rendezésével, a vállalkozások biztonságának megteremtésével ellenben összefügg a törvény hatályának most vizsgált korlátozása. Az összefüggés azonban nem pozitív, hanem negatív. A volt tulajdonosok kárpótlása – legalábbis egy átmeneti időre, ám ennek az időszaknak a hossza nem jósolható meg – nem növeli, hanem csökkenti a tulajdonviszonyok és a vállalkozások körüli biztonságot.
Ha senki sem jutna ingyenesen állami vagyonrészekhez, az kétségkívül kisebb átmeneti bizonytalansággal járna a tulajdonviszonyok rendezése és a vállalkozások biztonsága vonatkozásában. Azonnal egyértelművé válna, hogy nincs olyan vagyontárgy, amelyre ismeretlen, egykori tulajdonos igényt támaszthatna. Nem keletkezne zavar a tulajdonrendezésben illetékes hivatalok működésében, nem indulna meg a bíróságokat összeomlással fenyegető pereskedési roham.
A tulajdoni kárpótlás okozta bizonytalanságot csak rendkívüli érdekből, pl. abban az esetben érdemes vállalni, ha ezen az áron nagy lendületet kap a privatizáció, az állami tulajdon magántulajdonba adása.
Ám a privatizáció meggyorsítása szempontjából nincs különbség a tulajdonban és az egyéb érdekekben okozott károk orvoslása között. Ugyanolyan értékű kárpótlási jegy ugyanakkora keresletet képvisel, bármilyen jogcímen jutott is hozzá a birtokosa.
A privatizáció vonatkozásában egyetlen érv szólhat a tulajdoni kárpótlás előnyben részesítése mellett: ha abból indulunk ki, hogy a cél nem pusztán magánkereslet teremtése, hanem egyszersmind annak biztosítása is, hogy ez a kereslet kellően koncentrált legyen. Kézenfekvő feltételezni, hogy a volt tulajdonosok kárpótlása révén nagyobb összegű magánvagyonok képződhetnek, mint más kárpótlási igények kielégítése útján, és így jobb esély kínálkozik jelentősebb állami tulajdon vagy tulajdonrész megszerzésére képes, önálló magántulajdonosok megjelenésére.
Ez a feltételezés azonban figyelmen kívül hagyja a nagyságrendi arányokat. A kárpótlási törvény alapján kiáramló vagyon teljes értékösszegét 100 milliárd forintban becsülik meg a PM illetékesei. A privatizálandó állami vagyon, a legszerényebb hivatalos becslés szerint (forrása az ÁVÜ) 1800 milliárd forintra rúg. Ugyancsak a PM-ból származik az az adat, mely szerint a kárpótlásra szánt mintegy 100 milliárd forintból 60 milliárd fedezete a föld. Igaz, a szövetkezetek a termőföld ellenében kapott kárpótlási jegyeket visszaforgathatják az állami iparba, de a szövetkezetek nem egyéni magántulajdonosok. Marad tehát 40 milliárd forintnyi összeg, a privatizálandó állami vagyon kevesebb mint 2,5%-a. És ezen belül is csupán egy töredék éri el a milliós nagyságrendet. Hiába a tulajdonukban kárt szenvedettek egyoldalú kedvezményezése a többi sértettel szemben: a tőketulajdon koncentrálódására gyakorolt hatás elhanyagolható, nem igazolja a diszkriminációt.
Erről maga a törvény gondoskodik, a földtulajdon körén kívül viszonylag alacsonyan szabva meg a 100%-os kárpótlás felső határát, s afölött meredeken növekvő degressziót alkalmazva. S ez nem is lehet másként, mivel erősen korlátozott az értékösszeg, amelyet az állam a kárpótlás céljaira az infláció megugrásának, a még gyenge értékpapírpiac összeomlásának és a bankrendszer megingásának kockáztatása nélkül rendelkezésre tud bocsátani. Más szóval, a magyar gazdaság teherbíró képessége szűk határok közé szorítja a nagy vagyonok kárpótlás útján való megteremtésének lehetőségét. Ezt a törvény indokolása is kimondja: „A nemzet teherbíró képessége nem teszi lehetővé a kár teljes összegen történő megtérítését.”
Ha pedig így van, akkor a kárpótlási törvény preambulumában megfogalmazott célok – és a velük összefüggésben lévő egyéb érdekek – nem adnak elfogadható igazolást a volt tulajdonosok egyoldalú kedvezményezésére: a megkülönböztetés irrelevánsnak, tehát a 2.2.2 pont értelmében önkényesnek és ezért alkotmányellenesnek minősül.
3.1.2 Egybevág-e a megkülönböztetés az indoka által kijelölt elhatárolással?
Ami igaz a volt tulajdonosok kárpótlására, még inkább igaz lesz az egyéb sérelmek elszenvedőinek kárpótlására. Ha a tulajdonban igazságtalanul okozott kár címén juttatandó kárpótlási jegyek és a hozzájuk kötődő jogosultságok nem okoznak zavart a tulajdonviszonyokban, akkor még kevésbé okozhatnak zavart az egyéb sérelmek címén juttatandó kárpótlási jegyek és a hozzájuk kötődő jogosultságok. Hiszen, akit nem fosztottak meg tulajdontól, az semmilyen konkrét vagyontárgyra nem támaszthat igényt. Az ilyen személyek kárpótlása tehát nem bizonytalanít el a tekintetben, hogy ez vagy az az állami tulajdonban lévő vagyontárgy szabadon eladható-e vagy sem.
Ugyanígy: ha a tulajdonban igazságtalanul okozott kár címén juttatandó kárpótlási jegyek forgalomba kerülése gyorsítja – nem pedig akadályozza – a privatizációt, akkor ugyanezt teszik az egyéb sérelmek címén juttatandó kárpótlási jegyek is.
A törvény általános indokolása a részleges kárpótlás indokaként jelöli meg a nemzet anyagi teherbíró képességét, majd ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy „…a múltban – a mai életviszonyokra is kihatóan – nemcsak a tulajdonosok, hanem a tulajdonnal nem rendelkezők is szenvedtek… anyagi kihatású sérelmeket…”. A törvény tehát maga is elismeri, hogy nemcsak tulajdonukban szenvedtek magyar állampolgárok életviszonyaikat máig befolyásoló, anyagi kihatású sérelmeket. Ellenkező utalás híján okkal lehet arra a következtetésre jutni, hogy a tulajdonban és egyéb érdekekben okozott sérelem közötti megkülönböztetésnek nem elvi, hanem gyakorlati oka van: a magyar gazdaság korlátozott teherbíró képessége, amire a törvény indokolása is hivatkozik (vö. 3.1.1).
Ha pedig a volt tulajdonosok javára való megkülönböztetésnek ez az indoka, akkor különösebb vizsgálódás nélkül belátható, hogy a kedvezményezett csoport jóval szűkebb annál, mint amit a megkülönböztetés indoka kijelöl, hiszen a nemzet anyagi teherbíró képességének korlátai egyaránt érvényesek a volt tulajdonosokra és a volt nem tulajdonosokra. Ez az indok tehát az egybevágóságnak a 2.2.4 pontban meghatározott kritériumával ütközik.
3.1.3 Kirívó mértékű-e a különbség?
Ha a tulajdonban igazságtalanul okozott kárért százezrekre, esetleg milliókra rúgó kárpótlás jár, míg az egyéb, hasonlóan súlyos sérelmekért semmi, akkor a különbség kirívóan nagy.
Ha lenne ésszerű, legitim célja a megkülönböztetésnek, ha az egyenlőtlen bánásmód jól szolgálná ezt a célt, ha diszkriminálás nélkül nem lehetne ugyanezt a célt megközelíteni, és ha a kedvezményezés indokai nem lennének vonatkoztathatók a hátrányosan kezelt személyek körére, akkor az sem okozna problémát, hogy az állam ilyen nagy előnyt ad a kedvezményezetteknek. Ha azonban e feltételek közül egy sem teljesül, akkor a különbség kirívó mértékét szintén önkényesnek, azaz a 2.2.5 pontban meghatározott kritérium szerint megengedhetetlenül diszkriminatívnak kell tekintenünk.
3.1.4 Sérti-e a megkülönböztetés a hátrányos helyzetbe hozottak jogát?
A kárpótlással „…az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek” (3. sz. AB-határozat), „erkölcsi kötelességét” teljesíti (a törvény általános indokolása). Úgy tűnik tehát, a megkülönböztetés nem sért jogot azon állampolgárok oldalán, akiket nem tulajdonukban, hanem más módon ért sérelem.
Mégis, nézzük meg kissé közelebbről, mit is jelent, hogy az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek. Azt jelenti, hogy a törvény nem előzetesen adott jogokat ismer el, hanem jogokat teremt; jogosultságot juttat azoknak, akikkel szemben a méltányosság erkölcsileg kötelezi. A méltányosság tehát a kárpótláshoz fűződő jog forrása.
Azonban nem létezik méltányossági indok, amely igazolná, hogy a tulajdonukban sérelmet szenvedett állampolgárok jogot nyerjenek a kárpótlásban való részesedésre, az egyéb érdekeikben megsértett állampolgárokat viszont kizárják ebből a jogból. Erkölcsi értelemben nincs különbség a vagyoni és az egyéb természetű sérelmek között. A tulajdon, mint már láttuk, csupán egy az emberi jólét forrásai közül. Semmi nem teszi erkölcsileg értékesebbé a jólét többi feltételénél.
Az Alkotmánybíróság szerint a jognak minden állampolgárral szemben „hasonló figyelemmel és méltányossággal” kell eljárnia (2. sz. AB-határozat). A „hasonló figyelem és méltányosság” pedig úgy kívánja, hogy hasonló erkölcsi jelentőségű sérelmeket hasonlóan bíráljanak el. Ha a volt tulajdonosok méltányosságból kapnak jogot a kárpótlásra, akkor a más érdekeikben sérelmet szenvedetteknek is jár ez a jog, ugyanazon méltányosság alapján. Ha tehát a kárpótlási célokra fordítható javak kizárólag a volt tulajdonosoknak jutnak, akkor őket mások jogainak terhére kárpótolják.
Ez csak abban az esetben nem volna így, ha a volt tulajdonosok kedvezményezése a méltányosságon túli, ahhoz képest külső célt szolgálna. Azaz, a vizsgált megkülönböztetés csak akkor felelhetne meg annak a feltételnek, hogy ne sértse mások ugyanolyan jogát, amilyennel a kedvezményezetteket felruházza, ha megfelelne a legitim társadalmi cél kritériumának is. De már láttuk, hogy ez alaposan kétségbe vonható.
Ez esetben pedig a megkülönböztetés kimeríti az önkényességnek a 2.2.6 pontban meghatározott kritériumát, mely szerint nincs ésszerű indoka a diszkriminációnak, ha sérti a hátrányos helyzetbe hozottak ugyanolyan jogát, melyet a preferált csoport tagjainak juttat.
3.2 Az 1949. június 8-át követően kárt szenvedettek kedvezményezése (1.2 pont)
A kárpótlási törvény által kedvezményezettek személyi körének időbeli korlátozásával kapcsolatban indokolt a 21. § (2) bekezdéséből kiindulni, melyet a törvény indokolása is megismétel: „Az 1949. június 8-át megelőzően az állam által az állampolgárok tulajdonában okozott károk részleges kárpótlására az e törvényben meghatározott elvek szerint, külön törvény rendelkezései alapján kerül sor.”
A törvény tehát maga mondja ki: az 1949. június 8-a előtt elszenvedett sérelmeket ugyanazon elvek alapján kell orvosolni, mint a későbbieket – vagyis a megjelölt időpont előtti és utáni károsodás között nincs olyan különbség, amely a kárpótlás tekintetében eltérő szabályozást indokolna. Ezért a kárpótlásról való törvényi rendelkezés több szakaszra bontása – jóllehet, miként a 3. sz. AB-határozat megállapítja, önmagában nem alkotmányellenes – az, hogy „kellő súlyú”, külön indoklást kíván.
A kárpótlási törvény preambulumában és indokolásában szereplő célokat az előző szakaszban már sorra vettük. Ezek tehát:
– a tulajdonviszonyok rendezése, azon belül az állami tulajdon számottevő részének magántulajdonba adása;
– a vállalkozások biztonságának megteremtése, valamint
– az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslása.
A törvény hatálya alá tartozó személyi kör időbeli korlátozása kapcsán a következő kérdések merülnek fel:
3.2.1 releváns-e az 1949. június 8-i határvonal á sorra vett célok szempontjából;
3.2.2 elkerülhetetlenül szükséges-e e határ megvonása e célok megvalósulásához, vagy lehetséges olyan megoldás, amely nem diszkriminál az 1949. június 8-a előtt, illetve után vagyoni sérelmet szenvedettek között; és végül
3.2.3 nem sérti-e az utóbbiak kedvezményezése az előbbiek jogait?
Az egybevágóság kritériumának megsértése nem merül fel, a kirívó különbség kritériuma pedig – ha a megkülönböztetés egyébként nem igazolható – triviális módon fennáll, akárcsak a volt tulajdonosok és a tulajdon nélküliek közötti diszkriminálás esetében.
3.2.1 Releváns-e az 1949. június 8-i határvonal?
Semmiféle adat nem merült fel, amelynek alapján legalább vélelmezni lehetne, hogy a tulajdonviszonyok rendezését, a vállalkozások biztonságának megteremtését előmozdítaná az időbeli elhatárolás.
Az 1949. június 8-i határvonal elfogadása mellett a törvény indokolása csupán azt tudja felhozni, hogy „e napon alakult az 1949-es antidemokratikus választás alapján létrejött Országgyűlés”.
Csakhogy már az 1947. évi választások demokratikus volta is alaposan megkérdőjelezhető, s a kommunista hatalomátvétel gyakorlatilag már 1948-ban, „a fordulat évében” teljessé vált. Nem világos, hogy miért éppen az 1949-ben megválasztott Országgyűlés összeülésének napja legyen a határ, miért ne az a nap, amelyen a kommunista és a szociáldemokrata párt egyesült, vagy amelyen az 1947 őszén megválasztott parlament megkezdte munkáját. S így haladhatunk vissza az időben, egészen 1944 decemberéig, amikor Debrecenben összeült az Ideiglenes Nemzetgyűlés.
A kárpótlási törvény hatályának időbeli korlátozása tehát kimeríti az önkényes diszkriminációnak a 2.2.2 pontban meghatározott feltételét: irreleváns a törvény legitim céljainak szempontjából, azok megvalósulását nem mozdítja elő.
3.2.2 Elkerülhetetlen-e az 1949. június 8-a utáni vagyoni sérelmek orvoslására való korlátozódás?
A kiterjesztés természetesen növelné az állami költségvetés terheit. Ám a törvény így is, úgy is azt ígéri, hogy sor fog kerülni az 1949. június 8-a előtt elszenvedett vagyoni sérelmek orvoslására is. A kérdés csupán az, hogy a kárpótlást mindenképpen szakaszosan kell-e megvalósítani, vagy a törvény céljait el lehetne érni egyszeri, átfogó rendezéssel is.
A törvény indokolása nem utal a szakaszos megoldás semmiféle előnyére. Ezzel szemben kézenfekvő, hogy az egyszeri, egyetlen törvény által megvalósuló rendezés kedvezőbb a szakaszosnál. Az utóbbi fenntartja a jogi és tulajdoni bizonytalanságot mindaddig, amíg az utolsó törvény is meg nem született, végrehajtása be nem fejeződött. A bizonytalanság egyebek között azt az érzetet keltheti, hogy a második törvényt követheti egy harmadik, azt egy negyedik, és így tovább: új és új nyomásgyakorló csoportok léphetnek föl az orvoslandó sérelmek, valamint az érintett személyek körének bővítését követelve. Míg az egyetlen törvénnyel, egységesen és átfogóan végrehajtott rendezés egyszer s mindenkorra lezárja a múltat, világossá teszi, hogy egykori sérelmek alapján többé senki nem támaszthat újabb igényeket.
Ez a megkülönböztetés tehát nemhogy szolgálná, éppen ellenkezőleg, hátráltatja a törvény preambulumában megfogalmazott célok elérését: a tulajdonviszonyok rendezését és a vállalkozások biztonságának megteremtését.
Ily módon a károsodottak között a sérelem időpontja szerint tett megkülönböztetés és a kárpótlás ezen alapuló szakaszolása kimeríti az önkényes diszkriminációnak a 2.2.3 pontban meghatározott feltételét: a törvénynek nincs olyan legitim célja, amelynek megvalósítása szempontjából szükség volna erre az elhatárolásra.
3.2.3 Sérti-e a szakaszos kárpótlás a később sorra kerülő károsultak jogait?
Az Alkotmánybíróság, a földdel való kárpótlás sajátos szabályozásával kapcsolatban, a következő megállapítást tette: „Ha az állam lehetőséget ad a – végső soron – földdel való kárpótlásra, önmagában nem alkotmányellenes az, hogy ennek a korlátozott és sajátos jogi helyzetű fedezetnek az elosztását a kárpótlás alapjául szolgáló egyéb vagyontól eltérően állapítják meg.” (3. sz. AB-határozat.) Az Alkotmánybíróság tehát – amennyiben egyéb, alkotmányellenesség megállapítására okot adó körülmény nem merül fel – két megfontolásból fogadja el a föld elosztásának az általánostól eltérő szabályozását, s ezek közül az egyik az, hogy a föld korlátozott mennyiségű fedezet.
Ám éppen ebből a megállapításból, a kárpótlási céllal elosztható föld korlátozott voltából következik, hogy a „szakaszos kárpótlás” súlyosan sérti azoknak a jogait, akiket 1949. június 8-át megelőzően ért sérelem, és akik a kárpótlási törvény elvei alapján termőföldre tarthatnának igényt. Megtörténhet ugyanis, hogy mire az ő kárpótlásukról rendelkező törvényt meghozzák, és annak végrehajtására sor kerül, az elosztható föld már rendkívül szűkössé válik, vagy teljesen elfogy. Így a később sorra kerülőknek aránytalanul kevesebb, vagy semmi sem jut.
Ez pedig nem mást jelent, mint hogy a későbbi időszakban károsodottak törvény teremtette jogigényét a korábbi időszakban károsodottak ugyanilyen jogának rovására teljesítik – kimerítve az önkényes diszkriminációnak a 2.2.6 pontban meghatározott feltételét.
3.3 A volt termőföld-tulajdonosok javára tett megkülönböztetés (1.3 pont)
Ha a volt termőföld-tulajdonosokat természetben kárpótolnák, míg minden más volt tulajdonos csupán korlátozottan felhasználható kárpótlási jegyben részesülhetne, ezt a két módot az Alkotmánybíróság szerint nem tekinthetnénk ugyanazon kárpótlás különböző módjainak, s így a megkülönböztetés eleve alkotmányellenes diszkriminációnak minősülne (2. sz. AB-határozat).
Az Országgyűlés által elfogadott kárpótlási törvény „szabályozási koncepcióját” azonban az Alkotmánybíróság már egységesnek találta: „A törvényjavaslat feladta a termőföld reprivatizációjának gondolatát, az adott időbeli határon belül a magántulajdonban… okozott igazságtalan sérelmeket egységesen részleges vagyoni kárpótlással kívánja orvosolni.” (3. sz. AB-határozat) A törvény szabályozási koncepciója tehát önmagában nem alkotmányellenes. A kérdés az, hogy ezen belül igazolhatók-e, alkotmányosnak minősülnek-e a volt termőföld-tulajdonosok javára tett megkülönböztetések.
Az Alkotmánybíróság, mintegy a vizsgálódóra nehezedő bizonyítási teher nagyságára figyelmeztetve, megjegyzi, „hogy az új koncepción belül a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy”. Mindenekelőtt azért, „mert az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek” (uo.).
Azonban, miként a 3. sz. AB-határozat hozzáteszi, „az ex gratia juttatásnál is irányadók az alkotmány 70/A §-ában foglaltak”, tehát még ebben a helyzetben is megkövetelhető, „hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek” (uo.). Több vonatkozásban is alapos kételyek merülnek föl azzal kapcsolatban, hogy a volt földtulajdonosok kedvezményezése kielégíti-e ezt az alkotmányossági feltételt.
Mint láttuk (1.3), a törvény két vonatkozásban ad előnyt a volt termőföld-tulajdonosoknak a többi volt tulajdonossal szemben:
3.3.1 az általánostól eltérően szabályozza a kár és a kárpótlás mértékének megállapítását, és
3.3.2 vételi jogot biztosít a kárpótlási jegy birtokosa számára annak a szövetkezetnek a földjére, amely a törvény hatálya alá tartozó módon jutott a volt tulajdonos földjéhez.
Mindkét megkülönböztetéssel kapcsolatban felmerülnek alkotmányossági kételyek. Érdemes ezeket külön-külön szemügyre venni.
Előbb azonban vessünk egy pillantást arra az indokra, amely a földtulajdonban okozott sérelem orvoslásának különleges szabályozását általában hivatott igazolni. A törvény általános indokolásában a következők állnak: „Indokolt és szükséges volt …a termőföldre vonatkozóan speciális szabályokat meghatározni. A kárpótlás ugyanis valamennyi tulajdoni tárgyban okozott sérelem orvoslására vonatkozik, azonban a termőföld – tekintettel véges voltára, az általánostól eltérő jövedelmezőségére stb. – e körben is sajátos szabályozást igényelt.”
Az általánostól eltérő jövedelmezőség érvét a következő pontban vizsgáljuk meg. Most csak ahhoz az indokhoz kívánunk megjegyzést fűzni, mely szerint a termőföld azért kíván sajátos szabályozást, mert véges mennyiségben áll rendelkezésre a kárpótlás céljaira.
Kétségtelen, a visszajuttatható termőföld mennyisége korlátozott. De ugyanez a helyzet a kárpótlás céljaira mozgósítható teljes alappal. Ezt maga a törvény is elismeri, amikor a kárpótlás részleges, erősen degresszív voltát, valamint a Ptk. szerinti örökösök egy részének kizárását azzal indokolja, hogy ennél többet „az ország jelenlegi teherbíró képessége már nem viselne el”. Egyszóval, ez az érv sérti az egybevágóságnak a 2.2.4 pontban meghatározott feltételét.
A törvény védelmezői talán pontosítással keresnének kiutat az önkényesség csapdahelyzetéből: azt mondhatnák, hogy bár minden kárpótlási célra fordítható erőforrás korlátozott, de a föld minden másnál szűkösebb mennyiségben áll rendelkezésre. Azonban ebből éppen az ellenkezője következnék a törvény rendelkezéseinek. Nem kisebb, hanem nagyobb degresszió, nem vételi jog biztosítása, hanem gondoskodás arról, hogy a volt tulajdonos csak akkor válthassa termőföldre a kárpótlási jegyét, ha maga fogja művelni a földet.
Most pedig rátérünk a kárpótlás átlagosnál kedvezőbb mértéke, illetve a vételi jog biztosítása mellett külön-külön előadott indokok ismertetésére.
3.3.1 A mértékek kedvezményes megállapítása termőföld esetében
A kárpótlás mértékének egyenlőtlen megállapítását a következő kérdések vonatkozásában találhatjuk aggályosnak:
3.3.11 van-e a megkülönböztetésnek legitim célja;
3.3.12 elkerülhetetlenül szükséges-e a megkülönböztetés a cél eléréséhez;
3.3.13 egybevág-e a megjelölt cél által kitüntetett csoport a megkülönböztetés által körülhatárolt csoporttal; és végül
3.3.14 nem vezet-e a megkülönböztetés igazolhatatlanul – ”kirívóan” – nagy különbségekre?
Lássuk sorjában ezeket a kérdéseket.
3.3.11 A megkülönböztetés célja
A törvény preambulumában és indokolásában összefoglalt általános célok (a tulajdonviszonyok rendezése, a vállalkozások biztonságának megteremtése, az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslása) semmi módon nem hozhatók kapcsolatba azzal, hogy a volt földtulajdonosok kárának és kárpótlásuknak mértékét az általános szabályoktól eltérően kell megállapítani.
Ezt a részletes indokolás külön megfontolásokkal támasztja alá. Indokai a következők:
a) „A termőföldnek az egyéb tőkejavakhoz képest nemzetközi és hazai viszonylatban is nagyságrendekkel alacsonyabb a hozadéka.”
Való igaz, a mezőgazdasági termelés a világ számos országában – köztük gazdaságilag igen fejlett országokban is – állami támogatásra szorul. A támogatás azonban nem a tulajdonnak szól, hanem a termelésnek, és nem a föld értékének növelésében áll, hanem a termény árát egészíti ki.
A hozadékok közötti különbség kiegyenlítése tehát, noha legitim cél lehet, ha az állam a mezőgazdasági termelést kívánja támogatni, nem legitim cél, ha a mezőgazdasági földvagyon támogatásával hozzák összefüggésbe.
b) „Az igényjogosult, aki termőföldre váltja a kárpótlási jegyét, jelentős többletköltségeket is vállal a kárpótlásnak ezzel a módjával, hiszen pl. őt terheli a földkimérés költsége is.”
A többletköltségek kiegyenlítése legitim cél lehetne, ha pontosan megadnák a „jelentős többletköltség” mértékét, és bizonyítanák, hogy a kár és a kárpótlás mértékének sajátos szabályozás szerinti megállapítása nem tér el nagyságrendekkel ettől a mértéktől. A törvény indokolása azonban adós marad a bizonyítással. Ezzel szemben tény, hogy 10 hold föld kimérésének költségei mintegy 20-25 ezer forintot tesznek ki – nem állítható, hogy a volt földtulajdonosok javára biztosított, akár a háromnegyedmillió forint értéket is megközelítő többlet a földkimérés költségeit fedezné. Egyéb költségeket a törvény indokolása nem nevez meg, és okkal vélelmezzük, hogy azért példálózik éppen a földkiméréssel, mert az jelenti a legnagyobb tételt a föld visszaadásának a kedvezményezettet terhelő költségei között. Így tehát a kárpótlási jegy földre való átváltásának többletköltségei nem adnak legitim igazolást a kár és a kárpótlás mértékének sajátos szabályok szerinti megállapítására.
c) „A termőföldtulajdon-szerzés az igényjogosult leendő vállalkozását alapozza meg, ehhez azonban jelentős, később megtérülő beruházás szükséges, olyan, amelyek költségei a kárpótlás egyéb módját (pl. részvényszerzés) nem terhelik.”
Itt is igaz az, amit az a) pont kapcsán már kifejtettünk: a mezőgazdasági vállalkozás támogatása nem azonos a földtulajdon támogatásával.
Nem igazolt ugyanis, hogy a vagyont vállalkozásszerűen használják. Mint később (3.3.13) még látni fogjuk, az esetek igen nagy részében ennek az ellenkezője vélelmezhető. Ha viszont a támogatás a vagyon növelésében, és nem közvetlenül a vállalkozás segítésében áll, akkor tényleges célja nem esik egybe a deklarált céljával.
A mezőgazdasági vállalkozás támogatása legitim cél, ha pl. kedvezményes hitelek nyújtását jelenti, de nem legitim, ha ezen a címen a mással megműveltetendő vagyon értékét kívánják növelni, hiszen nem az kapja a mezőgazdasági támogatást, aki a termelés kockázatát viseli.
3.3.12 A megkülönböztetés elkerülhetetlensége
Az imént mondottakból azonnal következik, hogy a megadott célok szempontjából a vizsgált megkülönböztetés nem elkerülhetetlenül szükséges. A mezőgazdasági termelést és vállalkozást az állam más módokon is támogathatja, mint a kárpótlásként juttatott földvagyon nagyságának a többi vagyoni formához képest aránytalan megnövelésével – sőt, nem is így szokta támogatni; nem ez a támogatás célszerű módja. A kárpótlási jegy termőföldre való átváltásának költségei viszont a törvény által meghatározott mértékkülönbségekhez képest elhanyagolhatók.
3.3.13 A megkülönböztetés célja által kitüntetett csoport és a megkülönböztetés által körülhatárolt csoport egybeesése
Több összefüggésben is megállapítható, hogy az indoklás feltételének eleget tevő csoport nem esik egybe a megkülönböztetés által körülhatárolt csoporttal.
Így a 3.3.11 pont a) bekezdésében idézett megállapítás, mely szerint a föld hozadéka alacsonyabb a tőkejavak átlagos hozadékánál, nemcsak a földre vonatkozóan igaz, hanem egy sor iparágra – pl. a vaskohászatra – is.
Ha tehát a termőföld esetében az átlagosnál alacsonyabb tőkehozam szolgál indokul a kárpótlás mértékének jelentős növelésére, akkor hasonló mértékben kellene növelni a kárpótlás értékösszegét mindazok esetében, akik kárpótlási jegyüket az átlagosnál alacsonyabb osztalékot fizető vállalatok részvényeire váltják. A földtulajdonosok kedvezményezése önkényes, és ezért alkotmányellenes.
Hasonló a helyzet a 3.3.11 pont c) bekezdésében idézett megállapítással. Nem felel meg a tényeknek, hogy magántulajdonba kerülő állami iparvállalatoknál nincs szükség pótlólagos beruházásokra, vagy hogy ezek nem érintik azokat, akik kárpótlási jegyükért részvényekhez jutottak. A termelés szerkezetét, technológiáját, az értékesítés eljárásait modernizálni kell, és ez jelentős többletkiadásokat feltételez. Fedezheti a vállalat hitelből az ilyen beruházásokat, de akkor a kamat nagyságával csökken a részvényeseknek kifizethető osztalék. Vagy fedezheti a többletköltségeket tőkeemeléssel a vállalat. Ha a részvényes maga is hozzájárul a tőkeemeléshez –újabb részvényeket vásárolva –, akkor a többletköltségekből mint beruházó vállal részt. Ha nem járul hozzá, akkor újabb részvényesekkel kényszerül osztozni a vállalat által fizetett osztalékon, s akkor az osztalék egy hányadáról való lemondással vállal részt a többletköltségekből.
Ha tehát a termőföld esetében a hasznosítás többletköltségei szolgálnak indokul a kárpótlás mértékének növelésére, akkor hasonló mértékben kellene növelni a kárpótlás értékösszegét mindenfajta vállalkozói tőke esetében. A föld különleges kezelése ebben az esetben is önkényes, és ezért alkotmányellenes.
3.3.14 A földtulajdon javára tett megkülönböztetés mértéke
Az Alkotmánybíróság szerint, ha az egyenlőtlen bánásmód egyébként igazolt, akkor önmagában nem megengedhetetlen, hogy különbségeket eredményezzen az érintett személyek helyzetében, ám ezek a különbségek nem lehetnek indokolhatatlanul nagyok (2.2.5). „Ha …az eltérő számítási mód a különböző vagyontárgyakért kapott kárpótlásban kirívó különbségre vezet, ez okot adhat alkotmányellenesség megállapítására.” (3. sz. AB-határozat)
Amint arról már szó volt (1.3.1), a törvény értelmében másképp kell megállapítani a kárpótlás mértékét, ha a kárt földtulajdonban okozták, mint ha bármilyen más tulajdonban keletkezett sérelem. A kárpótlás mértéke az általános szabály szerint 200 000 forint kárig 100%, afölött erősen degresszív kulcs szerint csökken. Ezzel szemben termőföld esetében a mérték 1 millió forint kárig 100%. 1 millió forint értékig a volt földtulajdonos 1 millió forint értékű kárpótlást kap (ha kárpótlási jegyét földre váltja át), míg mindenki más csupán 360 000 forintot.
A különbség 640 000 forint; csaknem kétszerese annak az értékösszegnek, amellyel azt a személyt kárpótolnák, akinek az állam nem termőföldtulajdonban okozott kárt. Ez az összeg egy átlagos magyar állampolgár 3,5 évi nettó jövedelmével azonos. Mérlegelés kérdése, hogy kirívónak tartunk-e ekkora különbséget, amit a törvény egy minden ésszerű indok nélkül kiragadott csoport javára tesz. Ha azonban kirívó a különbség, akkor alkotmányellenes is egyben.
3.3.2 A termőföldre vonatkozó vételi jog
A kárpótlás általános céljai (a tulajdonviszonyok rendezése; a vállalkozások biztonságának megteremtése; az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslása) semmi módon nem igazolják, hogy a törvény a termőföld egykori tulajdonosának vételi jogot biztosít, de semmilyen más volt tulajdonost nem ruház föl ezzel a joggal. Ha igaznak fogadjuk el, hogy a tulajdonviszonyok rendezése és a vállalkozások biztonságának megteremtése a nemzetgazdaság minden területén – és nemcsak a mezőgazdaságban – elengedhetetlenül fontos; ha igaznak fogadjuk el, hogy az elmúlt rendszer nem okozott nagyobb sérelmeket az állampolgárok mezőgazdasági, mint egyéb tulajdonában, akkor a törvényben megfogalmazott általános célokból nem meríthetünk olyan indokot, amely igazolná, hogy minden volt tulajdonos közül egyedül a volt földtulajdonosok nyerjenek vételi jogot egykori vagyonukra.
A megkülönböztetés tehát további magyarázatra szorul. A törvény részletes indokolása két érvet ad elő, igazolandó, hogy a termőföld esetében – a többi vagyontárgytól eltérően – indokolt a vételi jog biztosítása.
a) „A kárpótlási jegyek az állam tulajdonában álló vagyontárgyakra az állam, illetve a nevében e szempontból is tulajdonosként eljáró Állami Vagyonügynökség döntésétől függően váltódhatnak be, hiszen e vagyontárgyakkal az állam rendelkezik. Ezzel szemben a termőföldek egy jelentős… része a szövetkezetek tulajdonában van, ezért ezek kiadását… a jogosultak számára adott vételi jog biztosítja.”
Röviden, mivel az állam a szövetkezeti tulajdonban lévő vagyon elidegenítéséről nem dönthet, ezért vételi jog adásával biztosítja, hogy a jogosultak hozzájuthassanak a földjükhöz.
Ez az indoklás súlyos logikai hibákat tartalmaz. Először is, azt volna hivatott kimutatni, hogy a vételi jog a volt földtulajdonosokat – akik hátrányos helyzetben lehetnek amiatt, hogy földjük jelenleg nem állami tulajdonban van – a többi volt tulajdonossal egyenlő helyzetbe hozza. Ám ez csak akkor lenne igaz, ha a kárpótlási törvénnyel az állam kötelezettséget vállalna rá, hogy az illegitim módon kisajátított és jelenleg is tulajdonában lévő vagyontárgyakat visszaszolgáltatja egykori tulajdonosuknak vagy azok örököseinek. Ilyen kötelezettséget azonban az állam nem vállal. Az egykori tulajdonosok tipikus esetben nem fognak hozzájutni állami tulajdonba vett vagyontárgyaikhoz. Az esélyegyenlőség tehát nem indokolja, hogy a volt földtulajdonosok számára biztosítsák az opciót.
Másodszor, az indoklás körben forgó: feltételezi azt, amit le akar vezetni. Azzal igazolja a termőföldre vonatkozó vételi jog megadásának szükségességét, hogy nélküle nem lehet biztosítani a volt földtulajdonosok számára földtulajdonuk visszaszerzésének lehetőségét. Ez igaz: de az indoklásnak éppen azt kellene megmagyaráznia, hogy miért kell a termőföld egykori tulajdonosának jogot adni földtulajdona visszaszerzésére, miközben más volt tulajdonosok nem kapnak ilyen jogot.
Ha már elfogadtuk, hogy – szemben minden más volt tulajdonossal, aki tetszőleges tulajdonáért valamilyen tulajdont fog szerezni – a termőföld egykori tulajdonosának kárpótlásként termőföldhöz kell jutnia (feltéve, hogy igényt tart rá), akkor az állami és szövetkezeti tulajdonforma különbsége indokolhatja a szövetkezeti tulajdon vételi joggal való megterhelését.
Ha viszont a földtulajdon megkülönböztetett kezelése valamilyen egyéb alkotmányos indokkal nem igazolható, akkor a termőföldre vonatkozó vételi jog indokoltsága sem következik. Egyenlő elbírálás esetén nem számít hátránynak az, hogy a volt földtulajdonosok ugyanarra és ugyanolyan eséllyel válthatják át a kárpótlási jegyüket, mint akárki más.
b) Az indokolásban szereplő másik különös szempont „az volt, hogy a törvény célja – a tulajdonviszonyok rendezése – a termőföldek tekintetében olyan megoldást eredményezzen, amely a mezőgazdasággal foglalkozó, falun élő lakosság és a volt termőföld-tulajdonosok számára is elfogadható”.
Ezzel a szemponttal kapcsolatban három aggály fogalmazható meg:
3.3.21 releváns-e a megkülönböztetés az indok szempontjából;
3.3.22 egybevág-e az indok alapján körülhatárolható csoport a megkülönböztetés által kijelölt csoporttal;
3.3.23 elengedhetetlenül szükséges-e a megkülönböztetés.
3.3.21 A megkülönböztetés relevanciája
A törvény indokolásából nem derül ki, hogy az említett szempont hogyan függ össze a konkrét megoldással: azzal tehát, hogy a volt földtulajdonosokat vételi joggal ruházzák fel. Semmi nem utal rá, hogy ez a megoldás miért elfogadhatóbb az összes érintett fél számára, mint bármely más lehetséges megoldás. Maga a cél (hogy a törvény olyan megoldást eredményezzen, amely a mezőgazdasággal foglalkozó, falun élő lakosság és a volt termőföld-tulajdonosok számára is elfogadható) annyira elmosódottan van meghatározva, hogy szinte minden tetszőleges megoldás igazolására hivatkozni lehet rá. Mit értsünk azon, hogy valamely megoldás minden fél számára elfogadható? Azt, hogy mindenki méltányosnak tartja? Vagy azt, hogy mindenki tűrhető kompromisszumnak tekinti? Vagy azt, hogy senki nem alkalmaz erőszakot a megakadályozására? Vagy azt, hogy senki nem ellenzi olyan hevesen, hogy karhatalom jelenlétében is, ellenálláshoz folyamodjék? Folytathatnánk tovább a kérdéseket, melyek megválaszolása nélkül bármi kölcsönösen elfogadható megoldásnak tüntethető fel: az is, hogy a szövetkezetek tulajdonában lévő termőföldet a törvény elővásárlási joggal terheli meg, és az is, hogy a volt földtulajdonosok nem kapnak elővásárlási jogot.
3.3.22 Az indok alapján körülhatárolható csoport és a megkülönböztetés által kijelölt csoport viszonya
Kétféle meg nem felelést is találunk itt, melyek alapján önkényes – tehát alkotmányellenes – diszkriminációra kell gyanakodnunk.
Az egyik: nyilvánvalóan nemcsak „a termőföld tekintetében”, nemcsak a falu, a mezőgazdaság vonatkozásában kell olyan megoldásra törekedni, amely mind a volt tulajdonosok, mind a tulajdon jelenlegi használói számára elfogadható. Az indokolás még csak nem is vizsgálja, hogy ha a vételi jog nyújtása a termőföld esetében minden érintett fél számára elfogadható megoldás, miért nem az a többi vagyontárgy esetében.
Komoly érvek szólnak amellett, hogy a szövetkezeti tulajdonban lévő termőföld vételi joggal való megterhelése a szövetkezet jelenlegi tagsága számára kevésbé elfogadható, mint egy üzem dolgozói számára az üzem visszaadása volt tulajdonosának. A szövetkezet földje például forrása annak a járadéknak, melyet a szövetkezeti nyugdíjasok kapnak: a törvény hatályba lépése nyomán 200-300 ezer idős ember helyzete zuhanhat hirtelen a létminimum alá. A szövetkezeti tagok számíthatnak rá, hogy a szövetkezeti tulajdon társult magántulajdonná alakulása esetén maguk válnak tulajdonossá: az egykori tulajdonosok igényei csökkentik a számukra fennmaradó területet. A szövetkezetek adósságának a föld a fedezete: a törvény nem rendelkezik róla, hogy az egykori tulajdonos az arányos adósságrésszel megterhelve kapja vissza a földjét, tehát a tagság számára megmaradó vagyont arányosan nagyobb adósság fogja terhelni, és így tovább. Mivel az ipari foglalkoztatottak érdekeltsége saját vállalatuk tőkéjében jóval kisebb, ezért a tulajdon visszajuttatásával járó konfliktusok is – bár elkerülhetetlenül adódnának – kevésbé lennének súlyosak.
A másik meg nem felelés az indokolásban megjelölt és a törvényszöveg által körülírt kedvezményezettek köre között állapítható meg. Az indokolás szerint a termőföld egykori tulajdonosának biztosított vételi jog azért elfogadható minden fél számára, mert a törvény „a vételi jogot azoknak a jogosultaknak …biztosítja, akikről feltételezhető, hogy a vissza-, illetve megkapott termőföldet élethivatásuknak megfelelően megművelik”. Ha a törvényben meghatározott feltételek valóban erre a körre szűkítenék le a vételi jogot, akkor az előnyös megkülönböztetés igazolható volna, és nem minősülhetne alkotmányellenesnek.
Csakhogy a törvény jóval lazább feltételeket szab: „A vételi jogot az a jogosult gyakorolhatja, aki kötelezettséget vállal a termőföld mezőgazdasági hasznosítására és arra, hogy a termőföldet a mezőgazdaságból öt éven belül nem vonja ki.” [14. § (2) bekezdés].
Az indokolás „megművelésről” beszél, a törvényszöveg azonban csupán „mezőgazdasági hasznosításról”. Az előbbi feltételnek csak az tesz eleget, aki „élethivatásának megfelelően” növénytermesztéssel foglalkozik. Az utóbbi feltételt viszont bárki kielégíti, aki gondoskodik róla, hogy valaki más megművelje a földet: például oly módon, hogy azt bérbe adja ugyanannak a szövetkezetnek, amelynek tulajdonából hozzá visszakerüli.
Az eredeti javaslatban mind az idézett törvényhely, mind az indokolás tartalmazott egy további kikötést, amely némileg valószínűbbé tette, hogy a birtokába visszajutó, egykori tulajdonos valóban művelni fogja a földet. A 14. § (2) bekezdés eredetileg így szólt: „A vételi jogot az a jogosult gyakorolhatja, aki a) az érdeket szövetkezet mezőgazdasági tevékenysége által közvetlenül érintett települési önkormányzat… közigazgatási területén állandó lakóhellyel rendelkezik… és b) kötelezettséget vállal a termőföld hasznosítására.” Az a) pont az Országgyűlés áltat elfogadott törvényben már nem szerepel, vagyis a városba költözött egykori tulajdonost vagy városban élő örökösét is korlátozás nélkül megilleti a vételi jog. Márpedig az ő esetükben aligha vélelmezhető, hogy művelni – és nem műveltetni – fogják a földet (statisztikai becslés szerint a jogosultak mintegy kétharmada ma már városon él).
3.3.23 A vételt jog elkerülhetetlensége
Maradna, végezetül, az a kimondatlan feltételezés, hogy a föld visszaszolgáltatása a földmagántulajdon helyreállításának igen hatékony módja, míg például az iparban lekötött vagyon visszaszolgáltatása kevésbé hatékony volna más privatizációs megoldásoknál. Azonban nincs kimutatva, hogy ez a különbség fennáll, és alapos érvek szólnak amellett, hogy nem áll fenn. Az állami ipari vagyon iránti kereslet jelenleg nagyságrendekkel marad el a potenciális kínálat mögött. A legalább 1800 milliárd értékű, privatizálandó állami vagyonnak távolról sincs meg a fedezete. Ezzel szemben – legalábbis az ország bizonyos övezeteiben – a föld iránti kereslet igen nagy. Előre látható, hogy a földvisszaadás ezekben az övezetekben piaci zavart fog okozni, és meredeken felhajtja az árakat, ami nem maradna hatás nélkül a mezőgazdasági termények árára sem. Ugyancsak árfelhajtó hatása volna annak a földjáradéknak, amely azáltal keletkeznék, hogy az egykori tulajdonosok – vagy leszármazottaik – nagy része már nem művelné, csupán bérbe adná a földjét. További bizonytalanságot okozna a szövetkezeti adósságterhek ingatlanfedezetének összezsugorodása.
Végezetül, az 1949. évi földbirtokméretek, melyekhez a földvisszajuttatás közelítene, már az akkori nemzetközi normák szerint is elmaradtak az optimálistól. A visszatérés a kisbirtokokhoz nem az optimális mezőgazdasági üzemméretek kialakulását szolgálná. Ráadásul olyan méretű birtokokra aprózná szét a termőföldet, melyeknek műveléséhez sem a megfelelő tőkefelszerelés, sem a megfelelő tudás nem áll rendelkezésre.
Ennek a rossz megoldásnak van alternatívája. Lehetővé kell tenni az óriásszövetkezetek szétválását, a közös föld nagy részének a tagok nevére írását. Lehetővé kell tenni, hogy azok a szövetkezeti tagok, akik el akarják hagyni a szövetkezetet, onnan a nevükön lévő földdel együtt kilépjenek. Lehetővé kell tenni, hogy azok a volt tulajdonosok, illetve örököseik, akik egykori földjük megművelésére (nem csupán „mezőgazdasági hasznosítására”) vállalkoznak, azt kárpótlási jegyük fejében visszakaphassák. Fel kell szabadítani a földpiacot, úgy, hogy földet vásárolhassanak mindazok, akik saját kockázatukra a termőföld művelésével kívánnak vállalkozni, de sem egykori tulajdonlás, sem szövetkezeti tagság alapján nincs jogcímük ingyenes termőföldszerzésre.
Ily módon alulról, szerves folyamatban, a magyar mezőgazdaság termékei iránti keresletnek és a mezőgazdaságból élők, a mezőgazdaságban vállalkozni kívánók szándékainak kölcsönhatásában alakulhatnának ki a földtulajdonviszonyok.
Az egykori termőföld-tulajdonosok pedig – kivéve azokat, akik kötelezettséget vállalnak a föld művelésére – az általános szabályok szerint lennének kárpótolva, indokolatlan előnyös megkülönböztetés nélkül.
4. Zárómegjegyzések
Két kérdéssel kell még röviden foglalkoznunk. Az egyik: az iménti fejezetben következetesen az önkényesség ismérveivel egybevetve vizsgáltuk a törvény alapvető megkülönböztetéseinek alkotmányosságát. Most vissza kell térnünk ahhoz a problémához, hogy nem áll-e fenn e megkülönböztetésekkel kapcsolatban az elfogultság gyanúja is. Másik kérdésünk: mi következik abból, ha a sorra vett megkülönböztetések valóban önkényesnek, esetleg elfogultnak minősülnek.
4.1 Önkényesség és elfogultság
Ha egy törvényi megkülönböztetés egyetlen vonatkozásban bizonyul önkényesnek – például kétséges a relevanciája, vagy az általa körülírt csoport nem esik egybe az indok által kijelölt csoporttal –, akkor az önkényesség nem okvetlenül utal elfogultságra. Az önkényes diszkrimináció természetesen önmagában is sérelmes és kiküszöbölendő. De ha magában áll, akkor a kiküszöbölés módjának megválasztásában viszonylag nagy a törvényhozó szabadsága. Esetleg csak az indoklást kell pontosabbá tennie. Vagy a különbségek mértékét csökkentenie. Vagy a különbségtevés módján változtatnia. Csak végső esetben kell feladnia magát a megkülönböztetés elvét.
Más a helyzet, ha az elfogultság alapos gyanúja is fennáll. A csoport iránti negatív elfogultságon alapuló diszkrimináció tűrhetetlen. A csoport iránti pozitív elfogultságon alapuló diszkrimináció megengedhetetlen. Ha ezek bármelyike fennáll, akkor a megkülönböztetést nem korrigálni kell, hanem elvetni.
A gyanú, hogy fennállnak, megalapozott. A vizsgált megkülönböztetések egyszerre sok dimenzióban és egy-egy dimenzión belül is – általában – több ismérv szerint mutatkoztak önkényesnek. Ez arra utal, hogy a diszkriminatív bánásmód önkényessége nem véletlen hiba, hanem kimondatlan, de erősen motiváló indítékokon nyugszik.
A volt tulajdonosok s az ő körükön belül a volt termőföld-tulajdonosok javára alkalmazott diszkrimináció esetében kézenfekvő az indíték: a részrehajlás. Különösen erős jelzést ad erre vonatkozóan az egybevágóság ismérvének rendszeres megsértése: a törvényhozó következetesen olyan indokokkal támasztja alá a megkülönböztetést, amelyek a hátrányos helyzetbe hozott csoportokra is igazak. Még arra is van példa, hogy ezt ki is mondja: pl. a termőföld „véges” voltával érvel ennek a jószágnak sajátos kezelése mellett, miközben a kárpótlási célokra mozgósítható nemzeti javak véges voltával igazolja a minden más vagyontárgy esetében jóval erősebben degresszív kárpótlási mértékek megállapításának szükségességét (vö. 3.3.13 és 3.3.14). Részrehajlásra vall az is, hogy a törvény a nem termőföldtulajdonban, illetve nem tulajdonban károsultak saját szempontjait egyáltalán nem mérlegeli; kizárólag az előnyben részesített csoportok érdekeivel foglalkozik.
Az 1949. június 8-a előtt kárt szenvedetteknek a kárpótlásból való kizárását talán az a törekvés motiválta, hogy határt szabjanak az állammal szemben támasztható kárpótlási igényeknek. A törvényhozó azonban tudja, és kötelessége lett volna szem előtt tartani, hogy két csoport – a zsidó és a német kisebbség – is a megjelölt időpont előtt szenvedett el olyan súlyos vagyoni sérelmeket, amelyek kezelése különleges figyelmet igényel. Nemcsak a károk nagysága teszi rendkívül súlyossá a sérelmeiket, hanem az is, hogy a jogtalan kisajátítás, az általános jogfosztás, az emberi méltóságban való teljes degradálás, a németek esetében a hazából való tömeges elűzetés, a zsidók esetében tömeges népirtás része volt. A méltányosság úgy kívánja, hogy harmadikként említsük meg a magyarországi cigányságot is, amelynek tagjai egyéni kárpótlásra talán csak kivételes esetekben tudnak igényt támasztani, de a genocídium egyik célpontjaként igenis jogot formálhatnak kollektív kárpótlásra, ha már az anyagi kárpótlás elve polgárjogot nyert. Kizárni a kárpótlásból ezeket a csoportokat, ez sajnos felidézi a csoport elleni elfogultság alapos gyanúját.
Míg az önkényesség pontos elemzéssel bizonyítható, az elfogultságnak – tudjuk – legföljebb a gyanúját sikerülhet alátámasztani. Azonban egy olyan kérdésben, amely, miként a kárpótlás ügye, ennyire mélyen megosztja a társadalmat, a törvényre az elfogultság halvány gyanújának sem szabad rávetülnie.
4.2 Önkényesség és alkotmányellenesség
Mindenesetre, ha a törvény megkülönböztetései olyan sok vonatkozásban és olyan sok ismérv szerint bizonyulnak önkényesnek, mint azt a 3. fejezetben igyekeztünk kimutatni, ez önmagában is elegendő lehet e megkülönböztetések alkotmányellenességének kimondásához.
Azonban óhatatlanul fölmerül a következő kérdés. Eddig a törvény egy-egy részletének alkotmányosságát vizsgáltuk. Mi történnék, ha mindezek a részmegkülönböztetések alkotmányellenesnek minősülnének? Volna-e az egész törvénynek olyan alternatívája, amely nem inkább, hanem kevésbé diszkriminatív?
Ha a diszkriminációt feloldva, a kárpótlást egységesen kiterjesztenék mindenkire, aki 1949. június 8-a előtt igazolhatatlan vagyoni sérelmeket szenvedett, továbbá mindazokra, akik az elmúlt rendszerben anyagi kihatású, de nem vagyoni természetű sérelmet szenvedtek, akkor könnyen megeshetne, hogy elviselhetetlen terheket rónak a lakosságnak arra a részére, amely nem részesednék kárpótlásban, és mindenekelőtt a következő nemzedékekre. Ez pedig kirívóan nagy különbségeket teremtene az előnyök és hátrányok elosztásában, és így indokoltan minősülne alkotmányellenesnek.
A kérdés tehát az: létezik-e megoldás, amely nem még inkább alkotmánysértő, mint a kárpótlási törvény. Ha nem léteznék, akkor csak a kisebb vagy nagyobb alkotmánysérelem között lehetne választani, és ez a választás a már elfogadott törvény mellett szólna.
Ezért szükségesnek tartjuk vázolni a törvény elvi alternatíváit.
Az egyik lehetőség: erkölcsileg elismerni minden sérelmet, melyet az elmúlt rendszer az állampolgároknak okozott, de senkinek nem juttatni semmiféle anyagi kárpótlást.
A másik lehetőség: a kormányra bízni, hogy meghatározza, milyen mértékű kárpótlást visel el az állam pénzügyi és költségvetési egyensúlya. Ezen a határon belül kárpótolni, egységes szabályok szerint, minden vagyoni és nem vagyoni sérelmet.
A harmadik lehetőség: elhalasztani a kárpótlást arra az időpontra, amikor az állami vállalatok nagymértékű privatizációjának adva lesznek a jogi és intézményi feltételei. A privatizációs kínálat és a tényleges privatizációs kereslet ismeretében meghatározni azt az állami vagyonrészt, amelyet kárpótlási jegyek közvetítésével lehetne magántulajdonba juttatni, anélkül hogy olyan tőkét osztogatnának szét, amelyre volna – hazai vagy külföldi – fizetőképes kereslet, ill. anélkül, hogy felhasználhatatlan vagyonjegyek osztogatásával gerjesztenék az inflációt és összezavarnák az értékpapírpiacot.
Hogy e három lehetőség közül melyiket érdemes választani, az már politikai és gazdasági, nem alkotmányjogi kérdés. Alkotmányjogi szempontból elegendő annyit megállapítanunk, hogy a kárpótlási törvény itt vizsgált megkülönböztetései feloldhatók: feloldásuk nem vezetne még súlyosabb diszkriminatív következményekre. Ha e megkülönböztetések valóban alkotmányellenesek, azt ki lehet mondani.
Befejezésül szeretnénk nyomatékosan emlékeztetni a 3.2.2 pont fő megállapítására. Ha a kárpótlási törvény hatályba lép, maga teremti meg új és új kárpótlási törvények alkotásának a lehetőségét. A törvény 21. §-ának (2) bekezdése máris előre utal az 1949. június 8-a előtt elszenvedett vagyoni sérelmek rendezésére. A parlament most tárgyalja az egyházak vagyoni helyzetének rendezéséről szóló törvényjavaslatot, mely ugyancsak kárpótlási feladatként értelmezi az egyházak működési feltételeinek megteremtését, s ezzel megnyitja az utat a jogi személyek kárpótlási igényei előtt. Mi több, a javaslat 10 évben határozza meg azt az időszakot, amely alatt az egyházi ingatlanok visszaszolgáltatásának le kellene zajlania, így tehát akár 10 esztendeig is eltarthat az átmeneti állapot, a tulajdonviszonyok rendezésének kivételes időszaka, amelyben az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint a „tulajdon védelme” nem okvetlenül „teljes” (3. sz. AB-határozat). Nem kell részleteznünk, hogy milyen veszedelmes következmények származnának az ideiglenesség és bizonytalanság elhúzódásából, mind a gazdasági viszonyok megszilárdulására, mind az alkotmányos rendre nézve.
A kárpótlási törvény alkotmányos szempontból kétséges rendelkezéseinek érvénytelenítése ezzel szemben megnyithatná az utat valamilyen átfogó, egységes megoldás előtt, mely egyszeri aktussal zárná le a múltat. Hogy ez a rendezés az anyagi természetű kárpótlás kategorikus elvetésében vagy részleges elfogadásában állna, az már – ismételjük – nem alkotmányjogi, hanem politikai és gazdasági kérdés. Alkotmányjogi szempontból elegendő annyit megállapítani, hogy akár az egyik, akár a másik változat kirívóan diszkriminatív következmények nélkül megvalósítható.
A 8/1990. (IV. 25.) AB számú határozat Bruzák István budapesti lakos (két kiskorú gyermek gondviselője) indítványát utasítja vissza. Az indítvány szerint minősítsék diszkriminatívnak és így alkotmányellenesnek azt, hogy a személyi jövedelemadóról szóló törvény csak a legalább három gyereket (illetve egyedülállóként két gyereket) nevelők részére biztosít adóalap-csökkentést.
Az Alkotmánybíróság a 20/1990. (X. 4.) AB számú határozatában válaszolt Antall József miniszterelnök két kérdésére. A diszkrimináció szempontjából az első kérdés fontos: hátrányos megkülönböztetést jelent-e (és így az alkotmányba ütközik-e), ha egyes személyek volt tulajdonát (ha földről van szó) reprivatizálják, másokét viszont nem. A másik kérdés: alkotmányos-e a termelőszövetkezeti földet reprivatizálni, kártalanítás és kisajátítási eljárás nélkül. Az Alkotmánybíróság mindkét eljárást alkotmányellenesnek minősítette. A 16/1991. (IV. 20.) AB számú határozat SZDSZ-es képviselők indítványáról, amely szerint minősítsék alkotmányellenesnek az akkor még el nem fogadott törvényjavaslatot. Az Alkotmánybíróság az előzetes vizsgálatot visszautasította, de határozatának indoklásában bemutatott néhány szempontot, amelyből a törvény alkotmányossága mérlegelhető. (A szerk. megjegyzése)
Előző cikk: Egy szabad demokrata Brémában
Következő cikk: Pénzt vagy technikát!