Source: http://www.tatc.gc.ca/decision/decision.php?dc_id=367&lang=fra
Timestamp: 2018-01-24 05:48:04+00:00
Document Index: 205408758

Matched Legal Cases: ['art. 7', "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7"]

Dossier no C-1705-10 (TAC)
Dossier no 5258-5343 (MdT)
Air Nunavut Ltd., requérant(e)
Loi sur l'aéronautique, L.R.C., ch. A-2, art. 7, 7.1(1)b), 37
Suspension, Sécurité aérienne, Preuve par ouï-dire, Devoir d'équité, Certificat d'exploitation aérienne, Compétence du Tribunal
Décision : le 4 décembre 1998
Le ministre a prouvé selon la prépondérance des probabilités qu'Air Nunavut Ltd. ne s'est pas conformée aux conditions d'établissement du document. Par conséquent, je confirme la suspension du certificat d'exploitation aérienne n° 7096.
Une audience en révision relative à l'affaire en rubrique a été tenue à la Cour fédérale du Canada à Winnipeg (Manitoba), le vendredi 20 novembre à 10 h.
Air Nunavut Ltd. (Air Nunavut) est un exploitant aérien qui possède une base à Iqualuit (T.N.-O.). Le personnel de Transports Canada s'y était rendu à l'occasion pour faire des inspections et effectuer des contrôles de la compétence du pilote. Lors de visites en septembre et novembre 1998, les inspecteurs de Transports Canada se sont interrogés sur certains aspects de l'exploitation d'Air Nunavut. En raison de ces inquiétudes, on a décidé de suspendre les activités d'exploitation de l'entreprise.
En date du 6 novembre 1998, Transports Canada a fait parvenir un avis de suspension à Air Nunavut, en vertu du paragraphe 7.1(1) de la Loi sur l'aéronautique. L'avis précise en partie :
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus aux conditions de délivrance du document.
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus au paragraphe 704.07(2) du Règlement de l'aviation canadien, puisque l'entreprise n'emploie plus à temps plein un pilote en chef approuvé par le ministre conformément à 704.07(2)b)(ii) du Règlement de l'aviation canadien.
Le 13 novembre 1998, on a fait parvenir une lettre et un deuxième avis de suspension à Air Nunavut. Il précise en partie :
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus aux paragraphes 703.07(2) et 704.07(2) du Règlement de l'aviation canadien puisque l'entreprise n'emploie plus à temps plein un pilote en chef approuvé par le ministre conformément à 703.07(2)b)(ii) et 704.07(2)b)(ii) du Règlement de l'aviation canadien.
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus aux paragraphes 703.07(2) et 704.07(2) du Règlement de l'aviation canadien puisque l'entreprise n'emploie plus à temps plein un gestionnaire de la maintenance (personne responsable de la maintenance) approuvé par le ministre conformément aux sous-alinéas 703.07(2)b)(iii) et 704.07(2) b)(iii) du Règlement de l'aviation canadien.
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus aux articles 703.02 et 704.02 du Règlement de l'aviation canadien puisqu'on n'a pas effectué la formation préliminaire, la formation préparatoire au vol et la formation annuelle des membres d'équipage de conduite prévues à la rubrique d) des « Conditions générales » du certificat d'exploitation aérienne n° 7096 d'Air Nunavut Ltd.
Air Nunavut Ltd. ne satisfait plus aux paragraphes 703.07(2) et 704.07(2) du Règlement de l'aviation canadien puisque l'entreprise n'emploie pas à temps plein un gestionnaire des opérations approuvé par le ministre conformément aux sous-alinéas 703.07(2)b)(i) et 704.07(2)b)(i) du Règlement de l'aviation canadien.
L'inspecteur Ray Brown représentait le ministre des Transports et M. Michael Phelan représentait Air Nunavut.
En début d'audience, M. Phelan a fait une requête pour que le deuxième avis de suspension en date du 13 novembre 1998 soit annulé. Les deux parties ont présenté des arguments à cet égard.
Jugement sur la requête 1
On a accordé la requête de la requérante. L'avis de suspension en date du 13 novembre 1998 a été considéré comme nul.
Le paragraphe 7.1(2) de la Loi prévoit l'information à inclure dans un avis :
(2) L'avis est établi en la forme que peut fixer le gouverneur en conseil par règlement. Y sont en outre indiqués :
b) le lieu et la date limite, à savoir trente jours après l'expédition ou la signification de l'avis, du dépôt d'une éventuelle requête en révision.
Le libellé de l'article indique que l'avis doit comprendre un certain nombre d'informations. À l'alinéa b), on exige qu'une date limite soit mentionnée, à savoir trente jours après l'expédition ou la signification de l'avis. Dans ce dossier, le deuxième avis ne mentionne pas de date limite conformément à l'article mais réitère simplement la date du premier avis. Ainsi, on a considéré l'avis comme nul et on l'a rejeté.
La requérante a présenté une autre requête pour demander que le premier avis soit aussi annulé en raison de son défaut.
M. Phelan a prétendu qu'il ne peut y avoir de suspension immédiate qu'en vertu de l'article 7 de la Loi et qu'en raison d'un danger pour la sécurité aéronautique. Étant donné qu'il n'y a aucune mention de danger pour la sécurité aéronautique dans l'avis, celui-ci est insatisfaisant. Il a dit qu'Air Nunavut avait droit à un avis et une réponse avant que des mesures soient prises, ce qui, selon lui, est prévu à l'article 7.1 de la Loi.
Il a cité une cause de la Cour fédérale — Wapiti Aviation Ltd. c. (Gouvernement du Canada et le ministre des Transports)[1] pour appuyer ses arguments.
L'inspecteur Brown a convenu que l'article 7 de la Loi traitait de danger immédiat mais a maintenu que l'article 7.1 de la Loi était celui qui s'appliquait dans le cas en l'espèce. De même, il a dit qu'on doit établir une distinction en ce qui a trait aux faits dans la cause Wapiti.
Jugement sur la requête 2
On a rejeté la requête de la requérante. La cause Wapiti n'est pas d'une grande aide. Cette cause portait aussi sur la suspension du certificat d'exploitation d'un transporteur aérien et sur les normes de base d'équité administrative prévues dans les circonstances. Toutefois, à cette époque (1986), ce sont des représentants du ministre en provenance d'une autre région qui effectuaient les révisions. Le cas a eu lieu avant la structure de révision actuelle du Tribunal de l'aviation civile qui a instauré l'équité administrative des avis et des audiences dorénavant prescrits par la Loi.
Air Nunavut a déformé le sens des articles 7 et 7.1 de la Loi. Essentiellement, ces deux articles traitent de la suspension des documents en raison de préoccupations de sécurité. L'article 7 porte sur certains gestes ou actes accomplis susceptibles de devenir un danger immédiat pour la sécurité aéronautique; alors que l'article 7.1 traite de diverses situations où le titulaire d'un document cesse de se conformer à des conditions essentielles de sécurité aérienne.
Les qualifications d'établissement d'un document et d'exercice des prérogatives qui y sont rattachées reposent essentiellement sur la nécessité de ces qualifications en regard de la sécurité aérienne. C'est un fait reconnu depuis longtemps et la Commission Moshansky l'a formulé habilement dans ses conclusions :
La méthode traditionnelle et acceptée de réglementer la sécurité des vols fait appel à la législation sur l'exploitation et la navigabilité. Au Canada, cette législation se retrouve dans la Loi sur l'aéronautique et les Ordonnances sur la navigation aérienne et dans le Règlement de l'Air. Tous les règlements d'exploitation ont des conséquences sur la sécurité des vols. Les normes réglementaires sur la compétence des pilotes, les licences, les installations de maintenance, le contrôle d'exploitation et les règles de vol aux instruments, par exemple, sont toutes conçues pour assurer un degré acceptable d'intégrité d'exploitation au sein du système de transport aérien et par conséquent un niveau acceptable de sécurité. Néanmoins, c'est la prérogative de chaque transporteur aérien de déterminer de quelle façon il va se conformer aux exigences d'exploitation spécifiées dans la loi.[2]
Le Règlement de l'aviation canadien (RAC) regroupe le Règlement de l'Air et les Ordonnances sur la navigation aérienne mais le principe demeure le même.
Le fait que les deux articles portent sur la sécurité est aussi mis en lumière par le biais d'autres articles. Ni l'article 7, ni l'article 7.1 de la Loi ne prévoient le sursis d'une suspension pendant une révision en raison de préoccupations liées à la sécurité [7(4), 7.1(4)].
On peut opposer cela à l'article 6.9 de la Loi qui porte sur la suspension ou l'annulation d'un document d'aviation canadien parce que le titulaire d'un document a contrevenu à une disposition d'un règlement ou d'une ordonnance. Au paragraphe 6.9(4), le titulaire d'un document peut demander un sursis de ladite suspension jusqu'à la révision de la décision. Toutefois, aucun sursis ne sera accordé si le conseiller du Tribunal estime que le sursis constituerait un danger pour la sécurité aéronautique.
Les directives au Tribunal de procéder aussitôt à l'audience confirment que les suspensions conformément à ces deux articles peuvent entrer en vigueur immédiatement, alors qu'en vertu du paragraphe 6.9(6) de la Loi, on donne des instructions au Tribunal afin qu'il fixe une date et un lieu pour la révision sans égard au caractère d'urgence.
Les pouvoirs conférés au Tribunal de l'aviation civile lors d'une révision constituent un dernier exemple de l'application des articles. Conformément au paragraphe 7(7) de la Loi, un conseiller peut décider d'une affaire en confirmant la suspension ou en substituant sa décision à celle du ministre. Le paragraphe 7.1(8) de la Loi ne permet pas au conseiller de substituer sa décision, le permettant uniquement de confirmer une suspension ou de renvoyer le dossier au ministre pour réexamen. Cela confirme le pouvoir ultime du ministre de décider des affaires liées à l'aptitude et aux conditions de délivrance d'un document, lesquelles constituent des questions centrales pour la sécurité aérienne.
Le ministre a présenté sa preuve en faisant témoigner le personnel de Transports Canada. Air Nunavut n'a appelé aucun témoin à comparaître.
Les questions posées par l'agent chargé de présenter le cas suscitaient parfois des réponses qu'on pouvait considérer comme du ouï-dire. M. Phelan s'est objecté au témoignage par ouï-dire pour la durée des procédures.
Le texte The Law of Evidence in Canada[3] explique le concept de ouï-dire comme suit :
Les déclarations écrites, orales ou les communications de personnes qui ne témoignent pas lors des procédures mais qui sont rapportées, sont inadmissibles, lorsque de telles déclarations ou communications sont présentées comme preuve de leur véracité ou de leur contenu.
La règle de l'irrecevabilité du ouï-dire est une des nombreuses règles juridiques ou techniques en matière de preuve que les cours ont développées comme aide dans l'exécution de leur mandat. Toutefois, ces règles ne servent pas nécessairement les objectifs d'un tribunal administratif.
L'article 37 de la Loi confirme d'ailleurs cette notion puisqu'il fournit une exemption légale concernant l'application rigoureuse des règles juridiques ou techniques en matière de preuve en stipulant que :
L'exemption des règles juridiques ou techniques applicables en matière de preuve existe en raison du fait qu'on qualifie les règles de preuve comme étant des règles de procédure. Dans le texte Hearings Before Administrative Tribunals[4], on démontre que la preuve est considérée comme une affaire de procédure :
En définitive, la preuve est considérée comme une affaire de procédure. Il s'agit d'un aspect de la façon dont on applique ou fait appliquer les droits d'une personne plutôt qu'un droit substantif comme tel.1.2
Comme je l'ai fait remarquer à plusieurs reprises dans ce texte, ceux qui statuent en droit administratif sont maîtres de leur propre procédure. Ils ne sont pas tenus d'agir de la même façon que la cour. Soumis aux impératifs du droit statutaire et de la justice naturelle, un organisme a le pouvoir de déterminer ses propres procédures. Donc, il s'ensuit que parce que la preuve est une affaire de procédure, l'organisme est maître de sa procédure et n'est pas lié aux règles de preuve techniques.
1.2 Wildman c. R. (1984), 14 C.C.C. (3d) 321 (S.C.C.); R. c. Bickford (1990) 51 C.C.C. (3d) 181 (C.A.).
Le paragraphe 33(3) de la Loi fait ressortir clairement que le Tribunal de l'aviation civile est maître de sa propre procédure.
(3) Le Tribunal peut, avec l'aval du gouverneur en conseil, établir toute règle conforme à la présente loi pour régir ses activités et la procédure des affaires portées devant lui. (soulignement ajouté)
On précise aussi dans Administrative Law in Canada[5], que les règles techniques de preuve ne s'appliquent pas aux tribunaux :
À moins qu'on ne l'ait prescrit explicitement, les règles de preuve applicables aux procédures de la cour ne s'appliquent pas aux procédures d'un tribunal administratif. On explique cela, en partie, en raison du fait que les conseillers des tribunaux ne sont pas des juristes, qu'ils n'ont pas reçu de formation sur les règles de preuve et qu'on attend d'eux qu'ils fassent preuve de bon sens dans leur examen de la preuve. C'est une prescription qui reflète de plus le mandat d'intérêt public de plusieurs tribunaux. (traduction)
Cela ne signifie pas qu'aucune règle ne s'applique en matière de preuve. Les restrictions liées à la preuve qui se trouvent dans la Loi sont dans les limites de l'équité et de la justice naturelle. Le Tribunal ne peut admettre en preuve quelque élément protégé par le droit de la preuve et rendu inadmissible en justice devant un tribunal judiciaire. Bien sûr, la pertinence de la preuve constitue le critère de base. Toutefois, toutes les preuves pertinentes n'ont pas la même valeur probante. Le conseiller de l'audience doit décider du poids à attribuer à la preuve pertinente.
La preuve par ouï-dire peut être valable, particulièrement si elle est vérifiée et corroborée par une autre preuve ou si elle vient corroborer une autre preuve.
Pour faire suite à ce qui précède, j'ai rejeté les objections réitérées de M. Phelan quant au ouï-dire.
La preuve présentée a établi qu'Air Nunavut détenait le certificat d'exploitation aérienne n° 7096 en date du 10 octobre 1996. Le certificat confirme qu'Air Nunavut pouvait utiliser un aéronef Beech 200 et un Piper PA31, à partir d'une base principale à Iqualuit (T.N.-O.), entre diverses destinations au Canada.
Les témoignages ont révélé que, par le biais des règles normales du processus de surveillance, le ministre avait eu vent d'une situation d'Air Nunavut qui était un objet de préoccupations.
En septembre 1998, l'inspecteur Penner était à Iqualuit pour procéder à des contrôles de la compétence du pilote (CCP) incluant celui de M. Burns, le pilote en chef d'Air Nunavut. On a porté à la connaissance de l'inspecteur Penner que M. Burns n'agirait plus en qualité de pilote en chef. L'inspecteur a établi son rapport d'activités en date du 29 septembre 1998 (pièce M-5), la seule partie pertinente concernant l'absence de M. Burns comme pilote en chef.
Lors du contre-interrogatoire, on a montré à l'inspecteur une lettre de M. Burns à M. Graham de Transports Canada, en date du 25 août 1998, dans laquelle M. Burns avertissait qu'il allait se désister comme pilote en chef d'Air Nunavut à compter du 31 août 1998 et que M. Mahoney avait présenté une demande pour occuper ce poste. L'inspecteur Penner a déclaré qu'il n'avait pas vu la lettre. Tout au long des procédures, les différents témoins ont nié avoir reçu le document.
M. Ken Graham est surintendant des Opérations aériennes, Aviation commerciale et d'affaires, et chargé de la surveillance d'Air Nunavut. À la mi-octobre, il a reçu une demande de M. Mahoney d'Air Nunavut pour envoyer un inspecteur à Iqualuit afin d'effectuer des CCP. Conformément à cette demande, la première semaine de novembre, on a envoyé l'inspecteur Lashbrook à Iqualuit. La météo et la disponibilité de l'aéronef ont modifié les projets de CCP, de sorte que l'inspecteur a tiré parti de son temps en effectuant une inspection normale chez Air Nunavut. Dans le cadre de son inspection, il en est venu à s'inquiéter de certaines questions de formation.
L'examen de l'inspecteur Lashbrook a révélé que le pilote qui avait formé M. Mahoney n'était pas qualifié pour le faire. Les dossiers des pilotes indiquaient que certaines étapes de formation n'avaient pas été accomplies. De plus, il a constaté que le pilote en chef, M. Burns, n'était plus en poste depuis un certain temps. Il a présenté un rapport sur ses observations à Air Nunavut, en date du 12 novembre 1998 (pièce M-6). La seule partie de ce rapport qui soit pertinente pour cette cause est la référence à la formation et à l'absence de M. Burns.
En contre-interrogatoire, on a établi que l'inspecteur ne savait pas jusqu'à quel point M. Burns était ou n'était pas sur les lieux. On a aussi établi qu'il était au courant de la demande de M. Mahoney pour occuper le poste de pilote en chef.
L'inspecteur Lashbrook a communiqué ses préoccupations par téléphone à l'inspecteur Risk. À la suite de cette conversation, on a déployé des efforts pour tenter de retracer M. Burns et lui parler. La réponse à savoir si M. Burns était encore pilote en chef était équivoque. Suivant l'information disponible, l'inspecteur Risk a estimé qu'on devait établir une suspension.
Le contre-interrogatoire a mis en lumière que le pilote en chef avait un rôle de gestionnaire et qu'il n'était pas inhabituel qu'il s'absente. La personne qui assume ses responsabilités pendant son absence diffère, selon les circonstances.
À titre de surintendant, M. Graham a recommandé un avis de suspension. En se fondant sur les renseignements de ses inspecteurs, il a conclu que l'entreprise ne se conformait plus aux normes du certificat. Comme il n'avait pas la compétence de suspendre le certificat, c'est le directeur régional, M. Beebe, qui l'a fait.
Lors du contre-interrogatoire de M. Graham, on a déposé plusieurs pièces de correspondance. Il y avait une demande de M. Mahoney, en date du 5 juin 1998, concernant sa réintégration comme pilote en chef (pièce D-2). Dans une lettre du 23 juin 1998, M. Graham lui a répondu de remplir une formule de mise en candidature et qu'il se questionnait sur le statut de Burns, pilote en chef en service (pièce D-3). La formule de mise en candidature de pilote est entrée le 24 juin 1998 (pièce D-4). La demande de réintégration de M. Mahoney a aussi fait l'objet de nombreux appels téléphoniques, au cours desquels M. Graham a déclaré qu'il n'appuierait pas la demande étant donné que M. Mahoney était aussi gestionnaire des opérations.
On a posé de nombreuses questions sur le choix du moment de la suspension et sur la raison pour laquelle M. Graham n'a pas tenté de communiquer avec M. Mahoney avant que la suspension n'entre en vigueur. M. Graham avait conclu que M. Burns avait été absent depuis un certain temps et ses expériences avec l'entreprise lui indiquaient que de tels efforts ne seraient pas productifs.
Lors d'une conversation téléphonique, le personnel de M. Beebe, directeur régional de l'aviation civile, l'a informé des découvertes et des préoccupations dans cette affaire. Le directeur régional a la compétence d'établir une suspension et suivant les recommandations de son personnel, il a établi l'avis de suspension qui fait l'objet de cette audience. Il a affirmé que s'il avait permis que l'exploitation se poursuive, il aurait manqué à son devoir envers le public.
En contre-interrogatoire, il a admis qu'il n'a pas permis à l'entreprise de réagir avant que l'avis ne soit en vigueur.
L'alinéa 704.07(2)b) du RAC :
(2) Pour l'application du paragraphe (1), le demandeur doit :
b) disposer de personnel de gestion approuvé par le ministre conformément aux Normes de service aérien commercial, qui est employé à temps plein et exerce les fonctions liées aux postes suivants :
(iii) gestionnaire de la maintenance, dans le cas où le demandeur n'est pas titulaire d'un certificat d'organisme de maintenance agréé (OMA);
L'alinéa 724.07(2)b) du RAC :
(2) Qualifications et responsabilités du personnel d'exploitation
(B) élaborer ou mettre en œuvre tous les programmes de formation approuvés nécessaires destinés aux équipages de conduite de l'exploitant aérien;
(G) superviser les équipages de conduite; et
« exploitant aérien » Le titulaire d'un certificat d'exploitation aérienne.
L'inspecteur Brown a plaidé qu'il n'est pas clair à quel moment M. Burns a cessé d'être pilote en chef. Il a fait ressortir que les conditions générales du certificat d'exploitation aérienne n° 7096 (i) exigent que l'exploitant aérien avise le ministre dans les dix jours ouvrables suivant tout changement de personnel de gestion, mais qu'il avait été difficile d'établir ce moment avec précision. On a démontré cela du fait que l'inspecteur Lashbrook n'a trouvé personne en fonction lors de son inspection.
Les arguments de M. Phelan ont porté sur le moment et les motifs de la mesure prise. Il a affirmé que l'imposition d'une suspension immédiate était injustifiée. On doit tenir compte de toute procédure liée à une suspension étant donné que son incidence était immédiate et réelle. Le ministre se devait de vérifier et d'être certain avant d'agir.
Il a de nouveau fait référence au principe légal énoncé dans la cause Wapiti et il a aussi fait référence à North Coast Air Services Ltd[6] qui traite des règles d'un organisme administratif permettant d'être entendu avant qu'une décision ne soit prise.
On a aussi cité une cause du Tribunal de l'aviation civile, Liberia World Airlines c. Ministre des Transports[7]. Dans ce dossier, on a suspendu le certificat d'exploitation d'un transporteur aérien et le conseiller qui présidait considérait qu'on aurait dû donner un délai au transporteur aérien afin qu'il réponde aux motifs de la suspension et qu'un avis de quelques heures n'était pas suffisant.
M. Phelan a déclaré qu'étant donné que le rôle du pilote en chef était un rôle de gestion, il n'était pas nécessaire qu'il soit toujours sur les lieux. Il est admis qu'un administrateur s'absente et on ne pourrait fonder une action sur une lacune de type administratif. En juin, M. Mahoney avait tenté de se faire embaucher à ce poste. En septembre, Transports Canada aurait dû être au courant de la situation.
Il a de plus déclaré que Transports Canada avait une impression défavorable de l'entreprise et qu'il n'était pas approprié d'agir pour des motifs non objectifs. Il a plaidé que la controverse entre l'entreprise et Transports Canada constituait le véritable motif de la suspension. En résumé, l'action constituait une tactique pour parvenir à un dialogue avec l'entreprise. La suspension était déraisonnable et injuste, un exercice de pouvoir discrétionnaire inopportun.
Plutôt que d'en discuter, on a mis la suspension en vigueur immédiatement, même s'il n'existait aucune menace à la sécurité aérienne, aucun danger.
Pour motiver la suspension du certificat d'exploitation aérienne d'Air Nunavut, le ministre doit prouver qu'Air Nunavut ne se conforme plus aux conditions de délivrance, à savoir qu'il n'avait plus de personnel de gestion, approuvé par le ministre, employé à temps plein pour remplir la fonction de pilote en chef.
Lors de son argumentation, l'inspecteur Brown a déclaré qu'il n'était pas clair à quel moment M. Burns avait cessé d'être pilote en chef. Cette assertion est corroborée par la preuve. Dans sa lettre du 25 août 1998 à M. Graham, M. Burns déclare qu'il allait donner sa démission comme pilote en chef en date du 31 août 1998 et pourtant, l'inspecteur Penner avait prévu un CCP pour Air Nunavut en ce qui le concerne, vers la fin septembre. À ce moment-là, l'inspecteur Penner a appris que M. Burns ne serait plus pilote en chef.
Au cours de son inspection, l'inspecteur Lashbrook a glané des informations personnelles concernant l'absence du pilote en chef des lieux, à ce moment-là et depuis un certain temps. De plus, il a découvert des irrégularités dans les registres de formation et de procédures chez Nunavut; en outre, le pilote qui formait les autres n'était pas qualifié pour le faire.
M. Phelan s'est objecté à cette preuve et au dépôt du rapport de l'inspecteur Lashbrook. Le rapport porte sur les conclusions personnelles de l'inspecteur Lashbrook, il est donc admissible. Les éléments sur la formation et l'information concernant le pilote en chef sont pertinents. Les éléments concernant la formation sont pertinents car conformément à l'alinéa 724.07(2)b) du RAC, l'élaboration et la mise en œuvre de l'ensemble des programmes de formation approuvés nécessaires aux équipages de conduite de l'exploitant aérien font partie des responsabilités du pilote en chef. L'inspection a démontré que cet aspect était déficient, à savoir qu'on n'exerçait pas les fonctions liées au poste de pilote en chef.
Air Nunavut a présenté une preuve documentaire qui montrait que M. Mahoney désirait et tentait d'être nommé pilote en chef. Conséquemment, M. Mahoney avait prévu remplacer ou remplaçait le pilote en chef actuel. Je signale qu'il n'y a aucune preuve de demande présentée au ministre concernant le changement de personnel de gestion conformément aux prescriptions des conditions générales du certificat (i).
M. Phelan a plaidé que le pilote en chef, un membre du personnel de gestion, n'a pas besoin d'être constamment sur les lieux. Le contre-interrogatoire des témoins de Transports Canada a révélé qu'il n'y avait pas de période de temps délimitée pour la présence du personnel sur les lieux.
Les arguments d'Air Nunavut portaient plus sur la question du moment de la suspension et des exigences de l'avis, que sur celle de savoir si le pilote en chef était en fonction ou non.
Dans son ensemble, la preuve qui précède montre qu'au moment de la suspension, personne n'exerçait à temps plein les fonctions de pilote en chef chez Air Nunavut. La lettre de démission en date du 25 août 1998 indique qu'il partira le 31 août 1998 mais l'inspecteur Penner a prévu un vol de vérification compétence en septembre. Là encore, il a indiqué son désir de « se retirer ». Le rapport de l'inspecteur Lashbrook indiquait que certaines fonctions importantes du pilote en chef (formation) n'ont pas été remplies. Dès juin 1998, M. Mahoney a demandé à plusieurs reprises de combler ce poste.
Sur la page frontispice du certificat d'exploitation aérienne, il est prévu que :
N° du Certificat 7096
Le présent certificat d'exploitation aérienne est délivré par le ministre en vertu de la partie VII du Règlement de l'aviation canadien, sous l'autorité de la Loi sur l'aéronautique et autorise les types de services décrits à la partie I du présent certificat, à conditions que l'exploitant aérien canadien se conforme aux conditions et aux spécifications d'exploitation du présent certificat d'exploitation aérienne.
Le ministre peut, en tout temps, suspendre ou annuler le certificat d'exploitation aérienne si l'exploitant aérien ne se conforme pas aux dispositions du certificat d'exploitation aérienne ou n'observe pas les dispositions applicables de la Loi sur l'aéronautique, du Règlement de l'aviation canadien ou pour d'autres motifs établis dans la Loi sur l'aéronautique.
La suspension ou l'annulation du deuxième paragraphe est comprise dans la catégorie prévue à l'article 7.1 de la Loi. Les mots « peut ... suspendre ou annuler » indiquent que le ministre possède une discrétion en la matière mais qu'une telle suspension peut avoir lieu « en tout temps ... si l'exploitant aérien ne se conforme pas... ».
M. Phelan allègue que la décision du ministre de prendre des mesures immédiates n'était ni justifiée ni fondée. Il a plaidé qu'on aurait dû avertir l'entreprise de ce problème et lui donner le temps de réagir.
Comme on l'a examiné et démontré par la citation de la Commission Moshansky, ces normes réglementaires visent la sécurité aérienne. Les qualifications minimales d'un individu ou d'une entreprise constituent la base de la validité du document. Les conditions générales du certificat d'exploitation aérienne font état de cela :
Un certificat d'exploitation aérienne est délivré sous réserve des conditions suivantes et demeure valide, sous réserve du paragraphe 6.71(1) de la Loi sur l'aéronautique, tant et aussi longtemps que les conditions suivantes sont respectées :
(Le paragraphe 6.71(1) de la Loi traite du refus de délivrer un document d'aviation canadien si le ministre estime que l'intérêt public le requiert et ne s'applique pas ici.)
Le libellé du paragraphe 6.71(1) de la Loi précise clairement que le certificat est valide seulement si les conditions sont remplies. Même si M. Phelan a plaidé que le ministre aurait dû allouer un délai pour réagir, cela aurait eu pour effet de permettre que le transporteur aérien poursuive ses activités alors qu'il ne répondait pas aux conditions de délivrance.
À l'appui de ses prétentions, il a cité la cause North Coast Air Services Ltd.[8] La cause traitait du droit d'un transporteur aérien commercial d'être entendu avant qu'une modification à la licence de transporteur ne soit établie. Le juge était d'avis que les règles de justice naturelle s'appliquent et a dit que, lorsqu'on se prononce sur l'exercice du pouvoir de suspendre, d'annuler ou d'amender une licence, la Commission canadienne des transports ne peut modifier la licence
...que, lorsqu'à son avis, la commodité et les besoins du public l'exigent et après avoir accordé au titulaire « une possibilité réelle de corriger ou de contredire toute déclaration pertinente préjudiciable à (son) point de vue. »[9]
Même si cette déclaration semble appuyer ses prétentions, il faut établir une distinction. En 1972, la Commission canadienne des transports assurait la présidence du volet économique lié à une industrie fort réglementée, soit le transport aérien. La question en litige dans ce dossier concernait la restriction pour tous les transporteurs de classe 4 de transporter des passagers entre les destinations desservies par des transporteurs de classe 1 ou 2 afin d'éliminer la compétition sur les routes, ce qui constitue évidemment un enjeu économique. Dans le cas en l'espèce, la question en litige porte sur les qualifications pour détenir un certificat, ce qui constitue plus une question de sécurité qu'une question économique.
Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire de s'appuyer sur une jurisprudence qui date de vingt-six ans pour établir que les principes de justice naturelle doivent s'appliquer dans le cas d'une suspension de licence en vertu de l'article 7.1 de la Loi. Cette question est déjà prévue au paragraphe (6) de la loi :
(6) À l'audition, le conseiller commis à l'affaire donne au ministre et à l'intéressé toute possibilité de lui présenter leurs éléments de preuve et leurs observations sur la mesure attaquée, conformément aux principes de l'équité procédurale et de la justice naturelle.
M. Phelan a de plus cité une cause plus récente de ce Tribunal, soit Liberia World Airlines c. Ministre des Transports[10], dont les prétentions sont liées plus étroitement aux siennes. Dans cette cause, Transports Canada a procédé à une inspection d'un aéronef de Liberia World Airlines qui avait été utilisé au Canada et a conclu que l'entreprise n'était pas exploitée conformément à son certificat canadien d'exploitation. Transports Canada a avisé Liberia World Airlines que la suspension entrerait en vigueur dans un délai de cinq à sept heures.
Comme dans le cas qui nous occupe, la suspension relevait du paragraphe 7.1(1) de la Loi. Le conseiller a renvoyé le dossier au ministre pour réexamen étant donné qu'il considérait que l'action était intentée de façon « quelque peu précipité ». Ce faisant, il a dit :
J'estime que Liberia World Airlines aurait dû avoir le temps de répondre aux motifs invoqués et que quelques heures ne suffisaient pas.
Cette déclaration appuie le point de vue d'Air Nunavut. Toutefois, on doit établir une distinction fondée sur les faits en ce qui a trait à cet aspect particulier de la décision. Le conseiller a aussi dit :
Je crois que si Transports Canada avait connu (le 25 septembre) les faits que nous avons appris depuis, le ministre n'aurait peut-être pas décidé de suspendre le certificat d'exploitation de Liberia World Airlines.
Dans le cas en l'espèce, la preuve ne montre pas que des informations additionnelles susceptibles de modifier l'opinion de Transports Canada ont été mises de l'avant.
Toutefois, la cause démontre qu'une suspension en vertu du paragraphe 7.1(1) de la Loi peut avoir lieu à bref délai de préavis comme dans le cas en l'espèce. De plus, elle démontre que l'équité procédurale et la justice naturelle ont cours lors des audiences du Tribunal de l'aviation civile.
En bout de ligne, aucune de ces causes ne me persuade du point de vue d'Air Nunavut.
Le ministre a établi selon la prépondérance des probabilités qu'Air Nunavut Ltd. ne s'est pas conformée aux conditions d'établissement du document. Par conséquent, je confirme la suspension du certificat d'exploitation aérienne n° 7096.
[1] Federal Trial Reports, 5 F.T.R. p. 266.
[2] Commission d'enquête sur l'écrasement d'un avion d'Air Ontario à Dryden (Ontario), Rapport final, Volume II, L'honorable Virgil P. Moshansky, Commissaire, p. 824.
[3] J. Sopinka, S. Lederman et A. Bryant, The Law of Evidence in Canada (Toronto et Vancouver : Butterworths, 1992) p. 156.
[4] R. W. Macaulay et J. L. H. Sprague, Hearings Before Administrative Tribunals (Scarborough : Carswell, 1995) p. 17-2 — 17-2.1.
[5] Sara Blake, Administrative Law in Canada, 2e éd., (Toronto et Vancouver : Butterworths, 1997) p. 50.
[6] [1972] F.C. p. 404.
[7] Dossier n° H-1132-10 (TAC).
Faye H. Smith, Pierre Rivest, Samuel J. Birenbaum
Décision : le 13 avril 1999
L'appel est rejeté. Nous maintenons la décision du conseiller du Tribunal à la suite de la révision et confirmons la suspension du certificat d'exploitation aérienne n° 7096.
Une audience en appel relative à l'affaire en rubrique a été tenue le lundi 15 février 1999, au 333, avenue Laurier Ouest, 18e étage, salle d'audience n° 2, Ottawa (Ontario).
Le ministre des Transports a établi un avis de suspension du certificat d'exploitation aérienne n° 7096, le 6 novembre 1998. Cet avis, établi en vertu du paragraphe 7.1(1) de la Loi sur l'aéronautique, expose les raisons de la suspension et les conditions pour le rétablissement du certificat :
Raison de la suspension ou de l'annulation
Air Nunavut Ltd. ne se conforme plus au paragraphe 704.07(2) du Règlement de l'aviation canadien puisque la compagnie n'emploie pas à temps plein un pilote en chef approuvé par le ministre en vertu du sous-alinéa 704.07(2)b)(ii) du Règlement de l'aviation canadien.
1. Air Nunavut Ltd. devra employer un pilote en chef à temps plein approuvé par le ministre en vertu du sous-alinéa 704.07(2)b)(ii) du Règlement de l'aviation canadien.
2. Air Nunavut Ltd. devra démontrer à la satisfaction du ministre, qu'elle répond à toutes les exigences de détention d'un certificat d'exploitation aérienne, conformément aux paragraphes 704.07(1) et (2) du Règlement de l'aviation canadien.
Parmi les faits importants de cette cause, il faut signaler le fait que l'avis mentionnait que la suspension devait entrer en vigueur en date du 7 novembre 1998 et que la compagnie avait la possibilité, si elle désirait faire réviser la décision par le Tribunal de l'aviation civile, de déposer une requête auprès du Tribunal au plus tard le 7 décembre 1998. Le mandataire de la compagnie a déposé une requête en révision le 9 novembre 1998; le greffe du Tribunal en a accusé réception le 10 novembre et, le jour même, il faisait parvenir un avis d'audience aux parties fixant la date de l'audience en révision au 20 novembre 1998.
Le 13 novembre 1998, le ministre a fait parvenir, par télécopieur semble-t-il, soit à l'appelant ou à son avocat, un deuxième avis de suspension en vertu du même article de la Loi, prétendument pour suspendre le même certificat d'exploitation aérienne. Cet avis en date du 13 novembre 1998 contenait la même date d'entrée en vigueur de la suspension, soit le 7 novembre 1998, et la même date de demande de révision par le Tribunal, soit le 7 décembre 1998. Les raisons de la suspension et les conditions pour le rétablissement du document étaient différentes de celles de l'avis du 6 novembre, puisqu'il y avait des raisons et des conditions supplémentaires dont le contenu était plus détaillé. Le 16 novembre 1998, le mandataire de la compagnie a fait parvenir le deuxième avis au Tribunal demandant qu'on s'en occupe lors de la révision à venir.
Le 20 novembre 1998, le Tribunal a entendu la révision, au cours de laquelle l'avocat du requérant, Air Nunavut Ltd., a fait une requête pour que l'avis du 13 novembre soit rejeté puisqu'il est mal fondé en ce qu'il prétend suspendre un document rétroactivement (c.-à-d. la date d'entrée en vigueur de la suspension, soit le 7 novembre précède la date de l'avis, soit le 13 novembre). L'agent chargé de présenter le cas pour le ministre a convenu de ce point et en conséquence de la requête préliminaire, le Tribunal a rejeté l'avis en date du 13 novembre 1998 et l'affaire a été entendue uniquement d'après l'avis du 6 novembre 1998. Au cours des arguments sur cette requête, l'agent chargé de présenter le cas pour le ministre a dévoilé qu'il croyait qu'on avait rétabli le certificat d'exploitation aérienne avant la date d'audience, ce qui a été confirmé avant la fin de l'audience en révision.
La décision du conseiller du Tribunal en date du 4 décembre 1998 confirmait la décision du ministre de suspendre le certificat d'exploitation aérienne n° 7096 invoquant le motif qu'Air Nunavut Ltd. ne se conformait pas aux conditions en vertu desquelles on avait délivré le document. Air Nunavut Ltd. en a appelé de cette décision pour les motifs qui suivent :
a) l'agent d'audience a conclu de façon erronée que l'avis de suspension en date du 6 novembre 1998 était un avis conforme en vertu de la Loi sur l'aéronautique;
b) l'agent d'audience a conclu de façon erronée que la décision du ministre de suspendre immédiatement le certificat d'exploitation aérienne n° 7096 était conforme et valide;
c) l'agent d'audience a conclu de façon erronée que l'appelant n'avait pas droit à l'application des principes d'équité et de justice naturelle à l'égard de la décision du ministre;
d) l'agent d'audience a conclu de façon erronée que l'équité et la justice naturelle auxquelles l'appelant avait droit étaient prévues uniquement dans le processus d'audience du Tribunal de l'aviation civile; et e) tout autre motif que l'appelant est susceptible de soulever.
7.1(1) Lorsque le ministre décide soit de suspendre, d'annuler ou de ne pas renouveler un document d'aviation canadien pour des raisons médicales, soit de suspendre ou d'annuler un document parce que le titulaire du document est inapte ou que le titulaire ou l'aéronef, l'aéroport ou autre installation que vise le document ne répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en état de validité du document, soit encore de suspendre ou d'annuler un document du titulaire ou de la personne morale dont celui-ci est un dirigeant — au sens du règlement pris en application du paragraphe 6.71(2) —, s'il estime que l'intérêt public, et notamment les antécédents aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants, le requiert, il expédie un avis de la mesure par signification à personne ou par courrier recommandé à la dernière adresse connue du titulaire ou du propriétaire, exploitant ou utilisateur en cause.
L'alinéa 704.07(2)b) du Règlement de l'aviation canadien :
704.07 (1) Sous réserve de l'article 6.71 de la Loi, le ministre délivre ou modifie un certificat d'exploitation aérienne si le demandeur qui lui en fait la demande en la forme et de la manière exigées par les Normes de service aérien commercial lui démontre qu'il est en mesure de satisfaire aux exigences suivantes :
b) disposer de personnel de gestion approuvé par le ministre conformément aux Normes de service aérien commercial, qui est employé à temps plain et exerce les fonctions liées aux postes suivants :
L'alinéa 724.07(2)b) des Normes de service aérien commercial :
Le paragraphe 101.01(1) du Règlement de l'aviation canadien :
ARGUMENTS SUR LES FAITS :
Air Nunavut Ltd. est un exploitant aérien situé à Iqualuit et assujetti aux vérifications des inspecteurs de Transports Canada qui, à la suite de visites aux installations de la compagnie en septembre et en novembre 1998, se sont interrogés sur certains aspects des activités d'Air Nunavut Ltd.
L'avocat de l'appelant a soumis qu'en juin 1998, M. Mahoney a cherché à se faire nommer pilote en chef de la compagnie. Le 25 août 1998, une lettre du pilote en chef Burns à Transports Canada indiquait qu'il se retirait le 31 août 1998.
La représentante du ministre déclare qu'en septembre 1998, l'inspecteur Penner s'est rendu à Iqualuit pour effectuer des contrôles de la compétence du pilote (CCP) dont celui de M. Burns, pilote en chef d'Air Nunavut Ltd. Pendant cette visite l'inspecteur Penner a appris que M. Burns n'agirait plus comme pilote en chef. Le rapport d'inspection de la visite de M. Penner daté du 29 septembre 1998 et a été soumis comme pièce M-5 lors de l'audience en révision.
Le ministre des Transports a déclaré qu'antérieurement à la signification de l'avis de suspension du certificat d'exploitation aérienne de la compagnie en date du 6 novembre, il n'avait pas autorisé Air Nunavut Ltd. à remplacer M. Burns par un autre pilote en chef.
La correspondance échangée en juin 1998 concernant l'approbation de la nomination de M. Mahoney comme pilote en chef constitue les pièces D-2, D-3 et D-4. On y fait référence en page 8 de la décision à la suite d'une révision où le conseiller du Tribunal explique que la demande de M. Mahoney avait fait l'objet de plusieurs appels téléphoniques au cours desquels M. Graham a déclaré qu'il n'appuierait pas la demande étant donné que M. Mahoney était aussi gestionnaire des opérations.
En réponse à une demande faite en octobre pour effectuer des vols de CCP, l'inspecteur Lashbrook s'est rendu à Iqualuit le 6 novembre 1998. En raison de la météo et de la disponibilité de l'aéronef, les vols de CCP n'ont pu être effectués et l'inspecteur a plutôt effectué une inspection normale chez Air Nunavut Ltd.
Le ministre allègue qu'au cours de l'inspection, l'inspecteur Lashbrook a appris que le pilote en chef, M. Burns, n'avait pas été sur les lieux depuis un certain temps. L'inspecteur Lashbrook a communiqué avec l'inspecteur Risk et on a réussi à joindre M. Burns qui a fourni une réponse équivoque à la question de savoir s'il était toujours pilote en chef. On a aussi déterminé que les fonctions de pilote en chef n'étaient pas accomplies, notamment celles reliées aux responsabilités de formation des pilotes. Suivant les conseils et les recommandations de ces inspecteurs et du surintendant Graham, M. Beebe, directeur régional qui détient les pouvoirs délégués pour le faire, a signé un avis de suspension en date du 6 novembre 1998, en vertu du paragraphe 7.1(1) de la Loi sur l'aéronautique. Un deuxième avis en date du 13 novembre 1998, devait remplacer le premier.
La suspension du 6 novembre 1998 n'était pas en vigueur au moment de l'audience du 20 novembre 1998.
L'avocat de l'appelant déclare que l'avis du 6 novembre comprend les conditions 1 et 2 pour rétablissement et que la condition 2 constitue une demande de nouvelle qualification pour le certificat d'exploitation aérienne. Le 13 novembre 1998, on a délivré un autre avis de suspension et la page 12 de la transcription contient une déclaration de M. Brown selon laquelle l'avis du 6 novembre était indéfini.
L'avocat insiste sur le fait que le ministre a le pouvoir de délivrer et de rescinder les avis. Dans la lettre du 13 novembre envoyée par le ministre des Transports avec l'avis, il indique son intention de remplacer le premier avis. L'avis du 6 novembre a été rescindé parce que Transports Canada savait qu'il était mal fondé et l'avis du 13 novembre a été rejeté lors de l'audience en révision. L'avocat de l'appelant soutient que Transports Canada ne peut dire maintenant que l'avis du 6 novembre est en vigueur parce qu'il ne peut le rétablir.
Les arguments de l'avocat sur ce point sont différents de ceux avancés lors de la révision, page 6 de la transcription, où il déclare (traduction) :
Nous avons, de fait, logé un appel concernant l'avis du 9 novembre (sic)[1] et c'est pourquoi nous avons droit à une audience en révision de la procédure du 9 novembre parce que nous prétendrons que celle du 13 novembre est nulle et non avenue, qu'il n'y a aucun processus, rien qui dans la loi permette au ministre après avoir délivré un avis de suspension, de l'annuler, le remplacer, l'amender, le modifier ou de changer d'aucune façon l'avis de suspension qu'il avait déjà délivré.
De plus, à la page 8 de la transcription où il fait référence à l'avis du 13 novembre, l'avocat a soutenu qu'il n'y avait aucun prétendu rétablissement du certificat d'exploitation, puis une autre suspension.
La suspension du 6 novembre est toujours en vigueur, ils ne font que l'annuler et la remplacer prétendument pour annuler les raisons.
Ils amendent les raisons de la suspension; ils ne changent pas la suspension.
Il n'y a rien dans les lois qui laisse entendre qu'en aucune façon il existe un pouvoir d'amender ou de modifier les raisons.
La représentante du ministre a répondu que l'avis du 6 novembre était valide et que l'avis subséquent ne l'annule pas. Le conseiller du Tribunal a conclu que l'avis du 13 novembre était invalide, ce qui n'annulait pas le premier avis, et ce dernier demeurait valide. Elle a de plus déclaré que la révision a procédé selon l'avis du 6 novembre et que la preuve s'appuyait uniquement sur cet avis.
À la suite de la visite du 6 novembre par ses fonctionnaires aux installations de la compagnie de l'appelant, le ministère des Transports a signifié un avis de suspension à la compagnie le 6 novembre, en vertu de l'article 7.1 de la Loi, comme en témoigne l'historique des faits ci-dessus. Sur réception de cet avis, le président de la compagnie a demandé l'aide de M. Parsons qui a informé le greffe du Tribunal par lettre en date du 9 novembre, que la compagnie désirait une révision de l'affaire conformément à ses droits en vertu de la Loi sur l'aéronautique. Le greffe du Tribunal a accusé réception de cette requête, fixé une audience au 20 novembre et prévenu les parties en date du 10 novembre.
Il semble que le rédacteur de l'avis du 13 novembre ait décidé que le libellé de l'avis du 6 novembre était trop indéfini et que l'agent chargé de présenter le cas pour le ministre l'ait fait savoir au conseiller du Tribunal lors de l'ouverture de l'audience en révision. On ne nous a pas dit qui était l'auteur du deuxième avis et l'agent qui présente le cas pour le ministre n'a pas éclairé le Tribunal sur les justifications concernant l'utilisation des dates du deuxième avis. À tout événement, nous savons que l'avis du 6 novembre est conforme aux dispositions du règlement portant sur les documents d'aviation canadiens[2] et qu'on l'a signifié conformément aux exigences de l'article 7.1 de la Loi. Nous savons aussi que le Tribunal a été saisi de l'affaire lorsque le 9 novembre, le mandataire de la compagnie a demandé une audience.
Nous avons un deuxième avis dont la première page est en tous points semblable au premier, à l'exception de la date de l'avis qui est le 13 novembre. L'annexe jointe, soit la page 2, est plus détaillée que celle de l'avis du 6 novembre et ajoute, semble-t-il, d'autres raisons de la suspension et d'autres conditions pour rétablissement. Nous ne considérons pas nécessaire de revoir cet aspect de l'avis. Nous souhaitons toutefois considérer la page un et le fait d'avoir établi un deuxième avis.
Quelle était l'intention sous-jacente à la rédaction de ce deuxième avis? Le rédacteur avait-il l'intention d'amender le premier avis ou de délivrer et de signifier un deuxième avis relié à la même affaire? S'il avait l'intention de rédiger un deuxième avis indépendant, nous croyons qu'il a failli à la tâche pour des raisons amplement définies par le conseiller du Tribunal; étant donné qu'il est en date du 13 novembre, il vise une suspension rétroactive, ce qui est impossible puisque la date effective de suspension est le 7 novembre, et l'avis n'est pas valide s'il devait être indépendant.
On a de la difficulté à croire que le rédacteur visait un tel résultat. Nous pourrions voir une anomalie dans les dates en déclarant que le rédacteur a tout simplement fait une erreur en remplissant le formulaire. Même lorsque nous regardons la date de transmission de la télécopie du document qui porte le numéro de télécopieur du ministère des Transports et qui indique le 13 novembre à 15 h 20, nous nous rendons compte que le ministère a fait parvenir une télécopie du document à quelqu'un, ce jour-là. Nous n'avons aucune preuve à savoir si on l'a envoyée à Air Nunavut Ltd. ou à son mandataire. Quoiqu'il en soit, la signification de l'avis par télécopieur à la compagnie ou à son mandataire n'est pas valable en vertu des exigences de l'article 7.1 de la Loi qui prévoit la signification à personne ou par courrier recommandé. Le mandataire inscrit au dossier, soit le cabinet Osler, Hoskin & Harcourt, a expédié le deuxième avis au Tribunal par télécopieur le 16 novembre pour demander qu'on traite de l'affaire concernant le deuxième avis lors de l'audience du 20 novembre 1998.
Comme la première page de l'avis contenait un vice de forme puisqu'elle visait une suspension rétroactive, qu'elle n'était pas en conformité avec la Loi et le règlement portant sur les documents d'aviation canadiens et qu'on ne l'a pas signifié de façon conforme nous amène à conclure que l'avis rédigé en date du 13 novembre n'a jamais été conçu comme un avis indépendant mais plutôt comme un amendement au premier avis. Cette façon d'analyser et de conclure, bien qu'elle relève purement de la spéculation, constitue la seule explication au contenu de l'avis du 13 novembre, étant donné qu'il portait la date du 7 novembre, soit la date effective de la suspension et qu'on l'a fait parvenir par télécopieur au lieu de satisfaire aux exigences de signification. De plus, tous les détails de la première page sont les mêmes à l'exception de la date de la signification proposée ou de la proposition de l'amendement. La deuxième page était entièrement nouvelle et constitue sans doute le libellé de l'amendement voulu. Examinons maintenant la légalité de cette procédure.
En se fondant sur les faits de cette cause, cette procédure ne fonctionne pas non plus. Qu'on utilise une lettre d'intention pour aviser l'autre partie de l'amendement proposé avant l'audience ou qu'on utilise une ébauche d'avis indiquant les changements, ce n'est pas acceptable puisque l'on cherche à ajouter de nouvelles raisons et que cet amendement est, selon toute vraisemblance, mal fondé, mais quoi qu'il en soit cela demeure une intention jusqu'à ce que le conseiller du Tribunal ne se prononce sur la proposition lors de la révision. À notre avis, que les fonctionnaires du ministère aient prévu que l'avis du 13 novembre était un nouvel avis ou un amendement au premier avis, ces deux options étaient mal fondées en raison des faits de la cause. Nous devons signaler que l'agent qui présentait le cas lors de l'audience en révision a alors laissé entendre que l'avis du 13 novembre constituait un amendement au premier avis. À la page 7 de la transcription, il cite le paragraphe 7.1(1) et ajoute « Bon, on ne dit pas qu'on ne peut l'amender », en faisant référence à l'envoi du deuxième avis. De plus, la représentante du ministre laisse supposer qu'il s'agissait d'un amendement à l'alinéa 20.3 des observations écrites présentées au nom du ministre lors de l'audience en appel.
L'avis du 6 novembre était en tous points conforme à la Loi et au règlement portant sur les documents d'aviation canadiens, et autant sa forme que sa signification étaient légales; le 9 novembre, le mandataire de la compagnie a demandé au Tribunal de fixer une date de révision et, à cette date, le Tribunal a été saisi de l'affaire concernant l'avis du 6 novembre. Quel est l'effet de l'avis du 13 novembre? A-t-il pour but de rescinder et de remplacer le premier avis, comme M. Stewart, l'auteur de la lettre du 13 novembre qui accompagne l'avis semble l'affirmer? Lors de la révision, le Tribunal a à juste titre rejeté l'avis en date du 13 novembre le jugeant non valide et il a procédé sur l'avis du 6 novembre. Peu importe l'intention de son rédacteur, le document en date du 13 novembre était nul à sa face même et on ne peut invoquer ce défaut pour exclure ou annuler le document légal du 6 novembre, lequel était entre les mains du Tribunal pour la révision, à la demande de l'appelant en date du 9 novembre. En conclusion, le Tribunal considère que l'avis du 6 novembre était un avis conforme en vertu de la Loi et qu'il était en vigueur au moment de l'audience en révision. Ainsi, le premier motif d'appel est mal fondé.
Si la suspension du 6 novembre 1998 était en vigueur, elle était mal fondée non seulement à sa face même mais au sens où on ne doit imposer une suspension immédiate sans préavis.
L'avocat de l'appelant soutient que si la suspension du 6 novembre est en vigueur, la condition 2 concernant les conditions de rétablissement la rend nulle à sa face même. La première condition était valide mais la deuxième n'était pas pertinente parce qu'elle exigeait que la compagnie se qualifie de nouveau pour obtenir un certificat d'exploitation aérienne. L'avocat a soutenu que la deuxième condition ne peut être séparée parce qu'il faudrait qu'Air Nunavut Ltd. se qualifie de nouveau et que l'imposition de la condition 2 la rend nulle parce que la condition 2 est erronée.
Il a de plus soutenu que la suspension n'est pas valide parce qu'on n'a donné aucun avis à Air Nunavut Ltd. et qu'on a effectué la suspension sans lui donner l'occasion de présenter ses arguments. L'article 7 porte sur un danger immédiat pour la sécurité aéronautique et lorsqu'on prétend dans l'avis qu'il y a un danger immédiat, on peut voir le sens de l'objectif juridique, et le Tribunal substitue sa décision. À l'article 7.1, il n'existe aucune référence à la sécurité aéronautique, aucune exigence pour le ministre d'expédier un avis sans délai et le Tribunal peut seulement confirmer la mesure ou renvoyer le dossier au ministre pour réexamen. L'avocat de l'appelant a soumis que le conseiller en révision a dit que les articles 7 et 7.1 étaient de même nature législative et qu'ils présentaient tous deux un caractère immédiat et il s'est trompé. Il a soutenu que si quelque chose devient urgent et que l'activité soit dangereuse, ils utiliseraient l'article 7 sur-le-champ alors que l'article 7.1 ne comporte aucun caractère immédiat.
L'appelant a soutenu que la transcription montrait clairement que l'inspecteur Lashbrook ne savait pas jusqu'à quel point le pilote en chef Burns était présent sur les lieux. Il a donné une réponse qui était plutôt équivoque. C'est tout ce que le ministère connaissait et ils ne connaissaient pas toute la situation au moment de la suspension. L'avocat de l'appelant a soutenu que le poste de pilote en chef était simplement un poste de gestion et que si le pilote en chef était absent, alors on déléguait la fonction à quelqu'un d'autre. L'avocat a donc conclu que l'absence d'un pilote en chef n'entraînait pas en soi une situation dangereuse. Il a déclaré qu'avant de décider de recourir à la suspension, le ministère n'a pas communiqué avec Air Nunavut Ltd. pour connaître la situation. Le 6 novembre 1998, ils ont eu une rencontre pour imposer une suspension, ce qui a été fait à 17 h, à la fin de la semaine, et la suspension prenait immédiatement effet. S'ils ont pu attendre huit heures, pourquoi n'ont-ils pas demandé au transporteur aérien quelles étaient leurs intentions ou ce qui se passait. Il a soutenu que l'objectif était mal fondé et l'autorité avait été mal exercée.
La représentante du ministre répond que la première condition énoncée dans l'avis est claire et qu'il est possible d'appliquer la deuxième; ainsi, l'avis n'est donc pas rendu nul et sans effet.
En réponse au caractère immédiat de l'avis, elle a fait référence à la cause Aztec Aviation Consulting Ltd. c. Canada[3]. Dans cette cause, on a suspendu un certificat d'exploitation et on l'a annulé peu de temps après, au cours d'une vérification du transporteur aérien qui a eu lieu à la suite d'un accident. La suspension était effective immédiatement et le transporteur a introduit une action pour chercher à annuler la suspension en se fondant sur le fait qu'on n'avait pas respecté les exigences de justice naturelle puisqu'il n'avait pas eu l'occasion de se faire entendre.
22.2 Le juge de la Cour fédérale a maintenu la validité tant de la suspension que de l'annulation. Deux motifs semblaient justifier sa position.
La première était que jusqu'à ce que le Tribunal ait décidé de l'affaire, il n'y avait aucune décision finale concernant la suspension ou l'annulation de sorte que les procédures de révision en vertu de la Loi répondaient aux exigences de la justice naturelle.
Dans ce contexte, il a fait ressortir que les paragraphes 7(4) et 7.1(4) prévoient que le dépôt d'une requête en révision n'a pas pour effet de suspendre la mesure prise par le ministre indiquant ainsi que le parlement avait compris que la suspension pouvait très bien être en vigueur au moment de la révision du Tribunal de l'aviation civile [il est aussi intéressant de signaler que dans les articles 7 et 7.1, aucun paragraphe n'est semblable au paragraphe 6.9(4) qui prévoit que le dépôt d'une requête en révision n'a pas pour effet de surseoir à la suspension mais permet au Tribunal d'accorder un tel sursis.]
La deuxième était qu'au cours de la vérification, l'exploitant avait amplement l'occasion de faire des représentations concernant les découvertes du vérificateur, s'il avait souhaité le faire (traduction).
Étant donné notre conclusion sur le motif 1 ci-dessus, nous devons maintenant considérer les deux conditions pour rétablissement. Nous sommes d'avis que la satisfaction de la première condition pour rétablissement, soit l'embauche d'un pilote en chef à temps plein approuvé par le ministre répondrait à la lacune nommée au motif 1, notamment, que la compagnie n'emploie pas un pilote en chef à temps plein approuvé par le ministre. À notre point de vue, il est clair que lorsqu'on aura comblé la lacune citée au motif 1, la compagnie avait le droit de faire rétablir son certificat d'exploitation aérienne. Conséquemment, la deuxième condition pour rétablissement est superflue et peut donc facilement être éliminée. Nous n'acceptons pas les arguments de l'avocat à savoir que l'inclusion de la deuxième condition entraîne la nullité de l'avis.
Nous sommes d'accord avec les arguments de la représentante du ministre concernant la distinction entre les articles 7 et 7.1, à savoir qu'en vertu de l'article 7, on doit expédier l'avis de suspension « sans délai » et qu'il prend effet immédiatement. La conséquence d'une telle action est évidente étant donné qu'on ne peut porter un danger immédiat pour la sécurité aéronautique à la connaissance du ministre et que celui-ci ferme les yeux sur son existence. Toutefois, en vertu de l'article 7.1, le ministre peut reporter la date effective de la suspension, mais si l'objet de la suspension est lié à un défaut de se conformer à des exigences médicales pour une licence ou au défaut d'avoir les qualifications ou de répondre aux conditions de délivrance d'un document comme dans le cas d'un certificat d'exploitation aérienne, il incombe au ministre d'examiner attentivement les conséquences d'un tel délai, dans l'intérêt de la sécurité aéronautique.
La représentante du ministre a mis l'accent sur le fait que la date effective de la suspension en vertu de l'article 7.1, comme dans le cas en l'espèce, est une décision de principe du ministre. Elle a de plus soumis que lorsque des critères d'établissement de certificat d'exploitation ne sont pas satisfaits, le pouvoir de suspendre le document est essentiel pour préserver la sécurité aéronautique et, puisque la sécurité est en jeu, la suspension peut prendre effet immédiatement avant que le titulaire du document n'ait l'occasion d'être entendu à propos de l'affaire. La logique sous-jacente à cette question est énoncée dans des causes citées dans les observations écrites du ministre et dans la décision du conseiller en révision, soit Aztec[4], Liberia[5] et Dykstra[6].
Nous soulignons que la revue de la jurisprudence du Tribunal révèle que lorsque le titulaire d'un document fait défaut de réunir les qualifications ou les conditions selon lesquelles on a délivré le document, généralement on a suspendu le certificat d'exploitation (maintenant appelé certificat d'exploitation aérienne) en vertu du paragraphe 7.1(1) et que dans la majorité des causes, la date effective de suspension était dans les heures suivant la délivrance de l'avis de suspension.
Selon les faits de cette cause, la suspension devait prendre effet environ huit heures après la signification du document à la compagnie appelante. Le directeur régional, M. Beebe, justifie sa décision aux pages 119 et 120 de la transcription où il a déclaré que selon lui, il aurait failli à son devoir envers le public au point de vue de la sécurité s'il avait permis à la compagnie de poursuivre ses activités. Il a de plus déclaré qu'il était entièrement convaincu qu'il s'agissait ici d'une exploitation jugée dangereuse.
On doit considérer les conséquences de ces décisions en rapport avec les obligations du ministre à titre d'organe de réglementation de l'industrie aéronautique. La Cour fédérale[7] a passé en revue ces obligations dans une affaire concernant l'accident d'un transporteur aérien qui a entraîné six accidents mortels et lors de sa révision, la Cour fédérale a dit que les gestes des fonctionnaires du ministre laissaient à désirer puisque le ministre connaissait déjà les lacunes du transporteur aérien.
Nous partageons l'opinion du conseiller du Tribunal lors de la révision selon laquelle on doit interpréter que l'article 7.1 entraîne une suspension immédiate et nous sommes d'avis que selon les faits de cette cause, la suspension constitue une application juste d'un pouvoir délégué.
MOTIFS 3 et 4
L'appelant a droit à l'équité procédurale du Tribunal et du ministre des Transports.
L'avocat de l'appelant a déclaré qu'avant de pouvoir imposer une suspension en vertu de 7.1, on doit faire preuve d'équité procédurale et téléphoner à l'autre partie avant de délivrer l'avis. L'absence d'un pilote en chef n'inclut pas le caractère immédiat d'une suspension en vertu de l'article 7 de la Loi; toutefois, il n'y a rien dans l'article 7.1 qui mentionne qu'Air Nunavut Ltd. doit être privée des principes de justice naturelle de la common law.
L'avocat a soutenu que le conseiller du Tribunal s'est trompé en concluant que les principes de justice naturelle s'appliquaient seulement au Tribunal et non au ministre. Il a soumis qu'il n'est pas nécessaire d'avoir un plein procès pour qu'il y ait équité, et qu'un simple appel téléphonique suffisait. Il a soutenu qu'ils avaient eu le temps de se réunir, d'appeler le pilote en chef mais n'avaient pas pris le temps d'appeler la compagnie. Il a soumis que la compagnie avait le droit d'être informée, le droit aux principes de justice naturelle de la common law.
En réponse aux arguments concernant l'équité procédurale et l'exigence d'un « préavis avant l'avis », la représentante du ministre a soumis que les fonctionnaires ont exercé leur pouvoir discrétionnaire et selon leur preuve, d'autres appels téléphoniques n'auraient rien changé. Elle a déclaré que M. Beebe et d'autres personnes ont témoigné au dossier et que leurs raisons sont dans les limites de leur discrétion en tant que fonctionnaires. La compagnie a des droits procéduraux à l'équité et il existe un équilibre entre les droits de l'état et les droits d'un individu. Le droit de recevoir un appel ne constitue pas un droit absolu, il s'agit d'une courtoisie et dans le cas en l'espèce le ministre des Transports a équilibré les intérêts et a décidé d'aller de l'avant en se fondant sur l'information et sur les faits en sa possession.
Les arguments mis de l'avant par l'avocat de l'appelant concernant la décision précipitée du ministre posent un problème puisqu'ils doivent reposer sur une preuve, notamment une preuve qu'il y avait un pilote en chef. Il n'existe aucune preuve concernant l'existence d'un pilote en chef au moment de la prise de décision ou au moment de la signification de l'avis. La page 13 de la transcription nous apprend que cette condition pour rétablissement avait été remplie au moment de l'audience, le 20 novembre 1998.[8]
La cause Liberia[9] citée par l'avocat de l'appelant se distingue du cas en l'espèce par ses faits étant donné qu'il y avait des informations supplémentaires qui n'étaient pas en possession du ministre et qui auraient entraîné une décision différente si le ministre avait eu ces informations.
Lorsqu'une entité administrative retire des droits ou des privilèges, le droit administratif et les règles d'équité et de justice naturelle s'appliquent. Cela comprend le droit d'être avisé de ce que l'on doit prouver, le droit d'être entendu par un tribunal juste et impartial. On trouve les exigences de l'avis soit dans la common law ou dans la loi applicable.
Il n'est pas nécessaire de chercher les exigences de l'avis dans la common law puisque la Loi sur l'aéronautique les énonce de façon très détaillée pour nous.
Afin d'illustrer la différence, examinons un exemple (bien qu'il soit maintenant caduc) tiré du Règlement de l'Air établi en vertu de la Loi sur l'aéronautique tel qu'il existait avant les amendements de 1985 à cette Loi.
L'article 704 de l'ancien Règlement de l'Air prévoyait la suspension du certificat d'exploitation (maintenant un certificat d'exploitation aérienne) d'un transporteur aérien par le ministre des Transports dans les termes suivants :
704. Le Ministre peut annuler ou suspendre un certificat d'exploitation
a) si le titulaire a négligé d'assurer un service aérien commercial sûr et approprié ou d'entretenir convenablement le matériel nécessaire à l'exploitation du service;
b) si le service concerné est interrompu; ou
c) si le Ministre, pour des motifs raisonnables, estime que son titulaire a enfreint
(i) toute condition d'exploitation,
(ii) le règlement, ou
(iii) toute ordonnance ou directive publiée en vertu du règlement.
Bien que cet article soit antérieur à l'institution du Tribunal de l'aviation civile, il existe beaucoup de jurisprudence sur l'exigence que le ministre se conforme aux règles de justice naturelle pour donner un avis, tenir une audience (orale ou écrite) et se conformer aux autres exigences des règles. Les exigences dans ces cas n'étaient pas énoncées de façon détaillée dans la loi donc elles étaient prévues par la common law, leur caractère raisonnable étant sujet à révision.
Avec les amendements de 1985 à la Loi sur l'aéronautique, les pouvoirs de suspension du ministre des Transports concernant les documents d'aviation canadiens ont été retirés du Règlement de l'Air et énoncés expressément dans la Loi sur l'aéronautique. Ces exigences sont donc statutaires et nous n'avons pas à nous appuyer sur la common law.
Le ministre doit se conformer aux exigences particulières de la justice naturelle dictées par la Loi, concernant l'avis, la forme de l'avis, la divulgation des éléments de la cause. La contestation de la décision du ministre de suspendre peut prendre la forme d'une révision par le Tribunal de l'aviation civile qui doit également veiller au respect des règles de justice naturelle en accordant au demandeur le droit d'être entendu par un décideur indépendant et impartial.
L'avocat de l'appelant affirme avec justesse que les règles de justice naturelle s'appliquent tant à l'avis du ministre qu'à l'audience en révision du Tribunal de l'aviation civile et que si la Loi n'avait pas expressément prévu les exigences de justice naturelle, alors la common law s'appliquerait.
Nous considérons, dans notre révision et analyse procédurale des étapes des fonctionnaires du ministre lors de la délivrance de l'avis de suspension et au cours de la révision ultérieure tenue par le Tribunal, que les exigences précises de la Loi ont été respectées selon l'ensemble des intérêts de l'équité et de la justice naturelle. Étant donné qu'aucune erreur susceptible de révision n'a été commise, nous maintenons la décision du conseiller du Tribunal lors de la révision.
L'appel est rejeté. Nous maintenons la décision du conseiller du Tribunal en révision et confirmons la suspension du certificat d'exploitation aérienne n° 7096.
[1] On a remplacé la date du 9 novembre par le 6 novembre, plus loin sur la même page de la transcription.
[2] Article 103.06 de la section III du Règlement de l'aviation canadien.
[3] (1990) 33 F.T.R. 210, [1990] F.C.J. n° 154.
[5] Dossier n° H-1132-10 (TAC).
[6] Dossier n° W-0213-04 (TAC).
[7] Swanson Estate c. R., [1990] 2 C.F. 619; confirmé dans [1992] 1 C.F. 408 (C.A.).
[8] Voir la page 13 de la transcription de l'instance.