Source: http://modernadministracion.blogspot.com/2016/
Timestamp: 2017-11-24 13:06:38
Document Index: 55315183

Matched Legal Cases: ['artículo 70', 'artículo 4', 'artículo 53', 'artículo 24', 'artículo 20', 'artículo 15']

Derecho, tecnología y modernización administrativa: 2016
El nuevo (e INADMISIBLE) concepto legal del expediente administrativo: ¿una regulación de otra época?
En el interesante blog de Miguel Ángel Blanes sobre transparencia se ha publicado una entrada relativa a la INADMISIBLE regulación del legislador sobre el concepto de expediente administrativo con ocasión de la reforma de 2015 en materia de procedimiento administrativo común. Ciertamente, como él mismo plantea, se trata de una continuación de la senda emprendida en 2013 por la legislación general sobre transparencia, acceso a la información del sector público y buen gobierno. ¿Dónde está pues la diferencia?
Mientras que en esta última se pretende regular el derecho de acceso por parte de cualquier persona a la información en poder de los sujetos obligados, en el caso del artículo 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 2015 se trata de un derecho únicamente reconocido a quien tenga la condición de interesado, es decir, sólo aquellas personas con una especial vinculación con el objeto del procedimiento en los términos del artículo 4, es decir, los titulares de derechos o intereses legítimos en el mismo. Ahora bien, debe advertirse que el artículo 53, al regular su derecho de acceso no se refiere al expediente, sino al procedimiento, creando así una dualidad cuyo alcance es preciso interpretar. A este respecto, dado que no hay una definición legal de procedimiento cabría pensar que se trata de dos conceptos jurídicos distintos, por más que pudiera interpretarse que el expediente es el reflejo documental de aquel. Ahora bien, en la medida que si se vincula el derecho de acceso de los interesados a la limitada concepción legal del expediente se podría vulnerar su derecho a la tutela judicial efectiva y, sobre todo, teniendo en cuenta que el legislador ha utilizado dos expresiones diferentes que, por tanto, han de tener un alcance diverso, la cuestión se complica. Hasta el punto de que resultaría necesario encontrar una interpretación conforme al Texto Constitucional ante el riesgo de la regulación legal del derecho de acceso de los interesados fuese inconstitucional. En fin, ¿no cabría considerar que, aunque no forme parte del expediente “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones”, sí que podrían ser elementos esenciales del procedimiento y, por tanto, garantizarse el derecho de acceso de los interesados como contenido esencial de su derecho constitucional del artículo 24.1?
En fin, no se trata ni mucho menos de una cuestión menor, sobre todo en un contexto tecnológico como el actual donde precisamente la utilización de los medios electrónicos puede dar lugar a sorpresas sin duda curiosas. Basta simplemente con pensar en la facilidad con que se puede recopilar hoy día información basada en tratamientos de big data que, posteriormente, podrían utilizarse para iniciar un procedimiento sancionador. Pero de este tema ya nos ocupamos en una entrada anterior como consecuencia de mi intervención en el Congreso que organizó la UOC en 2013. Y para no ponernos pesados lo mejor es remitirnos al libro de actas que, como institución abierta, publicó en su página web: ¡que para eso los enlaces forman parte de la arquitectura de Internet!
Simplemente me gustaría ahora añadir una reflexión final: ¿no habremos llegado al final del tradicional concepto de expediente administrativo que había tenido sentido durante cientos de años gracias a la innovación de la tecnología? Pero dada la limitación que imponen los usos y costumbres en un blog como este, me temo que dejaremos el asunto para otra ocasión.
Publicado por Julián Valero en 18:40 No hay comentarios:
Etiquetas: acceso a la información, big data, derechos del ciudadano, expediente, procedimiento administrativo
Innovación tecnológica y Administración electrónica, ¿es necesario el cambio de paradigmas?
La modernización tecnológica en la actividad de las Administraciones Públicas y las relaciones con la ciudadanía no se ha planteado, en general, como una oportunidad para la innovación aprovechando las posibilidades que ofrece la tecnología. Es más, desde una perspectiva jurídica, tradicionalmente se ha suscitado en qué manera el Derecho podría considerarse una barrera o dificultad para la definitiva implantación del uso de medios electrónicos en el sector público. Aunque hace ya unos años tuve oportunidad de realizar una primera aproximación al tema en mi libro Derecho, innovación y Administración electrónica, publicado en 2014 por la editorial Global Law Press, la próxima entrada en vigor de las Leyes 39/2015 sobre procedimiento administrativo y 40/2015 sobre régimen jurídico del sector público obligan, de nuevo, a tener en cuenta esta tensión para tratar de valorar hasta qué punto la nueva regulación podría convertirse en un motor para la transformación de las Administraciones Públicas.
Sin embargo, dado que esta reflexión al hilo de la reforma legal ya la hemos suscitado con ocasión de la tramitación de los proyectos de ley en la jornada que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, me gustaría ahora abordar esta dicotomía desde una perspectiva más elevada, teniendo en cuenta por una parte los cambios de paradigma a los que nos aboca la tecnología desde la perspectiva de la innovación y, de otra parte, la necesaria reconfiguración de las garantías jurídicas que, como consecuencia, han de llevarse a cabo para evitar que el Derecho termine por convertirse en una herramienta desfasada y, por lo tanto, ineficaz. En última instancia, el proceso de modernización tecnológica que implica la Administración electrónica debe plantearse desde el enfoque de las necesidades de los usuarios de los servicios, sin por ello perder de vista que, en última instancia, las instituciones públicas están llamadas al servicio de los intereses generales. ¿Cómo encontrar ese difícil equilibrio?
Pues bien, por lo que se refiere a los cambios de paradigma necesarios para aprovechar las posibilidades tecnológicas, podríamos identificar los siguientes:
La apuesta decidida por la automatización y, por tanto, la ausencia de intervención directa por parte de las personas físicas. Y no sólo por lo que se refiere a las comunicaciones —donde ya se haya ciertamente generalizado, tal y como demuestran por ejemplo los registros electrónicos—, sino en general respecto de la actuación administrativa de una parte y, lo que sin duda constituye un gran desafío, de la que lleven a cabo los propios usuarios de los servicios. ¿O es que no resulta necesario avanzar jurídicamente en esta línea cuando las relaciones con la Administración Pública se plantean mediante el uso de aplicaciones móviles?
La gestión documental se ha de plantear a partir de los datos como unidades mínimas y no partiendo de los documentos y expedientes, instrumentos que sin estar llamados a desaparecer al menos en el futuro más inmediato, deben pasar a jugar un papel secundario en el contexto de la Administración electrónica. Sólo desde esta perspectiva se puede potenciar el open data, las interconexiones automatizadas como alternativa a la carga documental o, sin ánimo exhaustivo, la efectiva apuesta por la interoperabilidad desde la perspectiva jurídica y organizativa.
Debido a la mayor complejidad que supone el uso de la tecnología, aparecen nuevos sujetos prestadores de servicios que llevan a cabo una función de intermediación, de manera que las relaciones entre la Administración y los usuarios ya no tiene lugar de manera directa. Los ejemplos son numerosos: el alojamiento de datos y servicios en la nube, los certificados digitales, el acceso a las redes, las aplicaciones necesarias para entablar comunicaciones tradicionales —presentación de escritos, recepción de notificaciones…—, para la gestión documental o, sin ánimo exhaustivo, las que permiten acceder a servicios basados en la reutilización de información en poder de las entidades públicas.
La proactividad y la personalización de los servicios, en tanto que servicios de valor añadido que puede ofrecer la Administración, determinan que no deba esperar a que sean necesariamente los destinatarios de los servicios quienes se dirijan a ella —incluso a través de las sedes electrónicas—. Antes al contrario, la Administración está llamada a tener presencia allí donde se encuentren los destinatarios de su actividad, lo que resulta especialmente claro en el caso de las redes sociales y puede ampliarse con otras herramientas características del actual desarrollo que está viviendo Internet.
Habría pues que plantear en qué medida es posible una colaboración abierta con los prestadores de servicios más extendidos en Internet, de manera que tanto las entidades públicas como los sujetos privados puedan beneficiarse de las sinergias que pueden generarse. Sólo desde este planteamiento podría explorarse las posibilidades de sistemas de identificación compartidos, mecanismos para simplificar la aportación documental desde servicios privados de almacenamiento en la nube, gestión conjunta de servicios de gran impacto en la sociedad actual —el caso de la búsqueda de empleo y la formación resultan especialmente significativos— o, entre otros, la comunicación de actuaciones administrativas incluso formalizadas allí donde se encuentren sus destinatarios. Así pues, la comunicación ya no se tendría que producir necesariamente en entornos formalizados y controlados por la Administración.
Más aún, desde estas coordenadas, el procedimiento administrativo entendido como la serie ordenada de trámites previos a la adopción de las decisiones administrativas debe ser necesariamente reformulado. En efecto, de una parte, no siempre podrá afirmarse que todos y cada uno de los trámites han tenido lugar en una secuencia temporal ordenada cronológicamente, ya que la flexibilidad que ofrece la tecnología permite superar las restricciones que conlleva la ordenación formal en que sustenta la regulación legal del procedimiento administrativo. Y, de otra parte, simple y llanamente, puede darse el caso de que la decisión adoptada no se haya sometido a procedimiento alguno en sentido estricto, tal y como sucede con las llamadas actuaciones de respuesta inmediata.
Nuevos planteamientos, por tanto, para facilitar la flexibilidad que precisa la innovación tecnológica, ¿pero y qué sucede con la imprescindible adaptación de las garantías? Ahora que la fiebre por las series constituye un innegable paradigma en los hábitos de consumo de contenidos audiovisuales, podríamos decir que lo dejaremos para un próximo capítulo…
Publicado por Julián Valero en 18:44 No hay comentarios:
Etiquetas: acceso a la información, documento electronico, innovación, intermediarios, open data, papel del Derecho, procedimiento administrativo
Los órganos colegiados y el laberinto de su régimen jurídico: ¿qué hay de nuevo en la reforma de 2015?
Hace unas semanas tuve oportunidad de participar en un interesante curso sobre aspectos jurídicos del mundo universitario, como recientemente informó José R. Chaves en su conocido blog. Fue una oportunidad para retroceder en el tiempo hasta los años en que elaboraba mi tesis doctoral en los inicios de mi carrera profesional en la Universidad. Por entonces todavía se mantenía la costumbre de que el miembro más joven del órgano colegiado ejerciera como secretario del mismo, de manera que ante la manifiesta hipertrofia colegiada que existía —hoy no sólo pervive, sino que se ha acentuado— en la organización universitaria me vi en la obligación de hacer frente en innumerables ocasiones a los sugerentes problemas que suscitaba el régimen jurídico aplicable a la formación de su voluntad.
La disciplina que establece la todavía vigente Ley 30/1992 se me antojaba un auténtico laberinto, no sólo por la abundancia de conceptos jurídicos indeterminados que debían ser concretados sino, además y sobre todo, por la acentuada curiosidad intelectual propia de un investigador doctoral, que me llevaba a intuir problemas donde otros ni siquiera observaban la más mínima dificultad. Laberinto que vino a complicarse cuando en el año 1999 el Tribunal Constitucional se sacó de la chistera una interpretación más que discutible sobre el alcance de la competencia del legislador estatal para establecer las bases de su régimen jurídico.
Varios años después las cuestiones relativas al régimen jurídico de los órganos colegiados se ha vuelto a poner de moda, ahora en gran medida para revestir sus ropajes con la siempre deslumbrante vestimenta de la modernidad tecnológica, aunque no por ello se han solucionado muchos de los problemas y dificultades que en su momento traté de abordar en los citados trabajos. Así, en primer lugar, sorprende que se haya renunciado a establecer con carácter básico un concepto de órgano colegiado a través del cual poner fin a la incertidumbre acerca de la aplicación del régimen jurídico básico, esto es, que ha de ser respetado por todas las Administraciones Públicas al menos por lo que se refiere a los preceptos que tengan dicha naturaleza. Si bien es cierto que el art. 5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha fijado con el referido alcance lo que debe entenderse por órgano administrativo reproduciendo una definición que, hasta ahora, sólo se aplicaba a la Administración General del Estado, sin embargo no ha precisado el alcance del adjetivo que ahora nos ocupa, complicando así la determinación del régimen jurídico aplicable. En efecto, sólo cuando una unidad administrativa con “funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” tenga la condición de órgano colegiado se encontrará sometida en su funcionamiento a las reglas esenciales fijadas legalmente para la formación de su voluntad y, lo que sin duda resulta más relevante, el incumplimiento de las mismas determinará la invalidez de la decisión adoptada. Así pues, será necesario determinar en cada caso si las comisiones, grupos de trabajo, juntas diversas y cualesquiera otras manifestaciones estructurales donde varias personas físicas son llamadas a participar tienen o no la naturaleza de órgano colegiado. Ardua tarea, sin duda… sobre todo al constatar que la definición legal que contempla el artículo 20 ¡sólo se aplica a la Administración General del Estado! Otro ejemplo más del complejo competencial sobre el que se ha instalado el legislador estatal, que se atreve a establecer un régimen jurídico parcialmente básico para los órganos colegiados y, sin embargo, renuncia abiertamente a precisar qué ha de entenderse por tales.
Al margen de la incidencia que sobre esta última problemática plantea la exigencia de publicación oficial del acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de aquellos órganos colegiados que “dicten resoluciones que tengan efectos frente a terceros” consagrada por el artículo 15.3 de la citada Ley, la principal novedad de la reforma se refiere al establecimiento de una serie de reglas bastante precisas sobre el uso de medios electrónicos en su funcionamiento. Se supera, pues, la tímida y manifiestamente insuficiente regulación que, hasta ahora, había fijado el legislador básico al reconocer únicamente la posibilidad de que se constituyesen y adoptasen sus acuerdos acudiendo a la tecnología.
¿Cuáles con las principales novedades que ha incorporado la reforma de 2015? En primer lugar, con carácter general ha de advertirse que no todas las previsiones que establece el legislador tienen carácter básico, de manera que su aplicación podría ser desplazada por la legislación autonómica y, en su caso, por las normas que pueda aprobar cada entidad, como sucede en los ámbitos local y universitario. Más allá de esta inexcusable premisa, podemos destacar las siguientes previsiones:
Se reconoce expresamente que se puedan constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario.
Para ello resulta requisito imprescindible que se asegure la identidad de los miembros, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión.
Al margen del funcionamiento del órgano, las convocatorias serán remitidas a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma las condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos. Debe tenerse en cuenta que esta regla únicamente podrá dejarse sin efecto cuando no resulte posible utilizar los medios electrónicos.
También se contempla la posibilidad de que se graben las sesiones, de manera que el fichero resultante se acompañará al acta levantada por el Secretario del órgano. Al margen de que en estos supuestos habrán de respetarse las exigencias de integridad y autenticidad establecidas con carácter general para los archivos electrónicos, la principal consecuencia es que desaparece la posibilidad de que los miembros del órgano soliciten la transcripción íntegra de sus intervenciones y, asimismo, no será preciso consignar en el acta los puntos principales de las deliberaciones.
Finalmente, se consagra la remisión del acta a los miembros del órgano través de medios electrónicos, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.
Como sin duda un lector mínimamente avezado habrá comprobado, otra vez más el legislador nos ofrece nuevos itinerarios laberínticos por donde aventurarnos en la desafiante —pero también estimulante— tarea de intentar ofrece respuestas precisas a las dudas y dificultades que nos plantean los confusos y genéricos términos empleados. ¿Seremos capaces de ofrecer respuestas que ayuden a reforzar la seguridad jurídica en el funcionamiento de los órganos colegiados? Al menos una cosa es cierta: lo intentaremos de nuevo.
Publicado por Julián Valero en 10:17 No hay comentarios:
Etiquetas: Ley 11/2007 (LAECSP), Ley 40/2015, órganos colegiados, tesis doctoral
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