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Timestamp: 2019-12-09 22:33:19
Document Index: 148573160

Matched Legal Cases: ['§ 110', '§ 218', '§ 87', '§ 110', '§ 219', '§ 218', '§ 110', '§ 218', '§ 86', '§ 113', '§ 110', '§ 218', '§ 110', '§ 86']

Urteil des OVG Schleswig, 29.05.2001, 4 L 2/01 (Boden)
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Titel OVG Schleswig, 29.05.2001, 4 L 2/01
Orientierungssatz Anforderungen an den Nachweis der Verursachung, den Umfang der behördlichen Sachverhaltsermittung und die Auswahl unter mehreren Verantwortlichen
Norm WG-SH § 110; WG-SH § 218 Abs. 1
Leitsatz 1. Der Grundsatz, dass der Handlungsstörer stets vor einem Zustandsstörer in Anspruch genommen werden kann, kann allenfalls für den Fall angenommen werden, dass die Verantwortlichkeit des Handlungsstörers dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststeht.
2. Der Ordnungsbehörde einer Beklagten, die selbst Grundstückseigentümer des gefahrenrechtlich belasteten Grundstücks ist, obliegt, hinsichtlich der Feststellung, ob und ggf. in welchem Umfang Dritte Handlungsstörer sind, die materielle Beweislast, denn die Beseitigung von Störungen, deren Verursachung lange zurückliegt, oder nicht eindeutig aufklärbar ist, fällt der Tendenz nach eher in die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers.
3. Aus verfassungsrechtlicher Sicht besteht kein Grund, den Zustandsstörer stets als nachrangig Haftenden zu behandeln.
4. Die Beseitigung von Störungen, deren Verursachung lange zurückliegt oder nicht eindeutig aufklärbar ist, fallt der Tendenz nach eher in die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers.
Entscheidungsdatum 29.05.2001
Aktenzeichen 4 L 2/01
Die Parteien streiten um eine wasserrechtliche Ordnungsverfügung der Beklagten, mit der der Klägerin die Sanierung eines durch Mineralölprodukte verunreinigten ehemaligen Tankstellengrundstückes aufgegeben worden ist. Dem Rechtsstreit liegt im Einzelnen folgender Sachverhalt zu Grunde:
Auf dem streitbefangenen Grundstück, das auf den Flurstücken ... und .... der Flur .... der Gemarkung K. belegen ist, wurde in den Jahren 1931 bis 1987 eine Tankstelle betrieben. Die Beklagte ist seit 1947 Eigentümerin des Grundstückes und gleichzeitig auch Vermieterin. Der Mietzins hing jeweils vom Umsatz der Tankstelle ab.
Von 1931 bis 1967 betrieb die DtB Vertrieb GmbH die Tankstelle. Während des 2. Weltkrieges wurde die Tankstelle durch Fliegerangriffe zerstört und danach wieder aufgebaut. 1967 übernahm die Firma R. K. GmbH als Rechtsnachfolgerin der Deutschen Benzol Vertrieb GmbH die Tankstelle und betrieb diese ausweislich einer Nutzungsvereinbarung vom 28. April 1967 als Vertreterin der Klägerin bis 1971. Ab 1972 übernahm die Klägerin selbst die Tankstelle und ließ diese durch verschiedene Pächter betreiben. In den Jahren 1972 bis 1974 wurden letztmalig Tankeinbauten auf dem Tankstellengelände durchgeführt. 1978 ergab eine TÜV-Überprüfung, dass die Zapfsäule mit der Fabrik-Nr.: 73430 Undichtigkeiten aufwies. 1987 wurde der Tankstellenbetrieb eingestellt und die Tankstelle abgerissen. Dabei wurde keine Boden- beziehungsweise Wasserverunreinigungen festgestellt. Seit der Stilllegung der Tankstelle wird das Grundstück als Lager- beziehungsweise Ausstellfläche für PKW durch das benachbarte Unternehmen Autohaus S. und H. genutzt.
Im Zuge der Aufstellung des Bebauungsplanes ... der Beklagten, der für das streitbefangene Grundstück einen Parkplatz vorsah, wurden im Jahre 1991 und 1992 erste Untersuchungen zu einer Gefährdungsbeurteilung hinsichtlich gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse von der Firma G. durchgeführt. Der Untersuchungsbericht vom September 1992 wies darauf hin, dass im Bereich des streitbefangenen Grundstücks umweltrelevante Schadstoffe angetroffen worden seien. Dabei solle es sich um Verunreinigungen durch organische Substanzen wie mineralölstämmige Kohlenwasserstoffe (KW), leichtflüssige Aromate (BTX) und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) gehandelt haben. Derartige Verunreinigungen wurden im Wesentlichen im Zentralbereich des Grundstückes (Bohrungen B S 1 -4) festgestellt. In diesem Bereich zeigte sich ebenfalls Ölgeruch im Grundwasserbereich. Das Untersuchungsergebnis enthielt Hinweise, dass bei den Untersuchungen Austragungspfade nicht berücksichtigt worden seien. Die vorgefundenen Untergrundverhältnisse könnten einen Schadstoffaustrag über den Wasserpfad ermöglichen.
Unter dem 24. September! 992 schrieb die Beklagte sodann erstmalig mit einem Anhörungsschreiben gemäß § 87 Landesverwaltungsgesetz (LVwG) die Klägerin an und wies daraufhin, dass sie auf Grund der vorliegenden Erkenntnisse die Klägerin als Betreiberin der ehemaligen Tankstelle und Verursacherin der Bodenverunreinigungen auffordern müsse, auf dem Grundstück weitere Untersuchungen zu veranlassen, die Aussagen über den Umfang notwendiger Sanierungsmaßnahmen treffen müssten. Nach mehrfacher Kontaktaufnahme zwischen den Beteiligten teilte die Klägerin sodann unter dem 16. Juli 1993 mit, sie habe ?ohne Präjudiz" weitere Erkundigungen durch die Firma G. in Auftrag gegeben. Dabei wurden drei weitere Grundwassermessstellen (BS 7, BS 8, BS 9) und ein Gasmesspegel (BS 10) eingerichtet, letzterer jedoch gemäß der Vorgabe der Klägerin nur bis zu einer Tiefe von zwei Metern. Im Bereich der an der südlichen Grundstücksgrenze gelegenen Bohrstelle BS 7 stellte die Firma G. wiederum Ölgeruch im Boden fest. Die festgestellten PAK-Werte würden aber keinen Grund zur Besorgnis darstellen. In Bezug auf Benzolgehalte im Grund beziehungsweise Schichtenwasser solle gegebenenfalls eine Nachuntersuchung mit einer niedrigeren Nachweisgrenze erfolgen. Die Messergebnisse zur Bodenluft seien im Hinblick auf die geplante Bebauung unkritisch.
Da die Beklagte weitere Untersuchungen für erforderlich hielt, erließ sie nach erneuter Anhörung der Klägerin unter dem 19. August 1994 eine wasserrechtliche Ordnungsverfügung. Darin gab sie der Klägerin gemäß § 110 Landeswassergesetz (LWG) auf, zur Klärung des genauen Umfanges der Verunreinigungen zunächst acht weitere Sondierungsbohrungen vorzunehmen sowie drei Grundwasserbeobachtungsbrunnen einzurichten. Danach sei von einem anerkannten Sachverständigen der Umfang der vorliegenden Kontamination darzustellen und ein Sanierungskonzept zu erstellen. Darüber hinaus wurden Leitwerte und Sanierungszielwerte hinsichtlich der Wasser- und Bodenbeschaffenheit benannt. Der Klägerin wurde für die Vergabe der genannten Maßnahmen eine Frist bis zum 19. September 1994 gesetzt. Für den Fall der Nichterfüllung wurde die Ersatzvornahme angedroht, wobei die Kosten vorläufig auf 18.000,? DM geschätzt wurden. In der Begründung des Bescheides führte die Beklagte aus, dass bei einer TÜV-Überprüfung im Jahre 1978 eine Undichtigkeit der Zapfsäule Nr. 73430 festgestellt worden sei. Da die vorhergehende Überprüfung 1973 stattgefunden habe, könne die Undichtigkeit bis zu fünf Jahre vorgelegen haben. Zwar sei sie selbst als Eigentümerin Zustandsstörerin im Sinne von § 219 Abs. 1 LVwG, allerdings werde die Klägerin als Handlungsstörerin in Anspruch genommen, da aus Gründen der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich ein Handlungsverantwortlicher vorrangig vor einem Zustandsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen sei.
Den am 25. August 1994 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin am 14. November 1994 zunächst damit, dass die Störerauswahl der Beklagten fehlerhaft gewesen sei. Sie, die Klägerin, schlage jedoch vor, auf ihre Kosten einen weiteren Brunnen neu zu beproben. Sollten sich dabei hinreichende Indizien für das Vorliegen einer konkreten Gefahr ergeben, müsse das weitere Vorgehen abgestimmt werden.
Nachdem die Beklagte diesen Vorschlag nicht aufgriff, begründete die Klägerin unter dem 01. März 1995 ihren Widerspruch inhaltlich im Wesentlichen weiter damit, dass es sich bei den geforderten Untersuchungsmaßnahmen und Gefahrerforschungsmaßnahmen handele, die in der Verantwortung der Beklagten vorzunehmen seien. Darüber hinaus sei nicht untersucht worden, ob die Verunreinigungen nicht von früheren Inhabern beziehungsweise Betreibern der Tankstelle herrührten. Auch sei an keiner Stelle angedeutet worden, dass die Beklagte mögliche Kriegsfolgeschäden auf dem Grundstück in Betracht gezogen haben. Darüber hinaus sei die Entscheidung, sie als Handlungsstörerin vor der Beklagten als Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen, in mehrfacher Hinsicht ermessensfehlerhaft. Zum einen stehe völlig außer Frage, dass die Beklagte schneller und sicherer hätte handeln können, wenn sie ihr Grundstück selbst untersucht und saniert hätte. Des Weiteren seien die zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen den Beteiligten zu berücksichtigen gewesen. Miet- und pachtrechtliche Ansprüche seien seit langem verjährt. Im Übrigen seien die Folgemaßnahmen unverhältnismäßig, da nicht erforderlich.
Während des laufenden Widerspruchsverfahrens beauftragte die Beklagte am 22. Januar 1996 die Firma A. GmbH mit weiteren Sanierungsuntersuchungen, die vom Umfang her im Wesentlichen den mit Bescheid vom 19. August 1994 der Klägerin aufgegebenen Maßnahmen entsprachen. Nach der Untersuchung von Bodenproben vom 30. April 1996 sowie drei Grundwasserproben vom 02. Juli 1996, 12. August 1996 und 13. März 1997 durch das Labor der Beklagten erließ diese unter dem 02. Dezember 1997 den angefochtenen Widerspruchsbescheid. Hierin erklärte sie zunächst die Verfügungen hinsichtlich vorzunehmender Sondierungen und der Einrichtung weiterer Brunnen aus dem Ausgangsbescheid für erledigt. Im Übrigen wurde der Klägerin erneut aufgegeben, die Ausdehnung der schädlichen Verunreinigungen des Grundwassers auf dem streitbefangenen Grundstück sachverständig bestimmen zu lassen sowie danach bis zum 31. Mai 1998 ein Sanierungskonzept zu erstellen beziehungsweise erstellen zu lassen. Für eine nachfolgend vorzunehmende Sanierung wurden Sanierungszielwerte festgelegt und zwar für Kohlenwasserstoffe ein Zielwert von 100 µ/l, für BTX-gesamt von 10 µg/l, für Benzol von 1 µg/l, für PAK gesamt ohne Naphtalin von 0,1 µg/l und von Naphtalin 1 µg/l. Die Sanierungszielwerte seien dauerhaft erreicht, wenn nach erstmaligem Erreichen der Zielwerte sämtliche Untersuchungen des Grundwassers in im Einzelnen gestaffelten Abständen die Sanierungszielwerte erreichen würden. Insoweit sind insgesamt neun Messungen vorgegeben worden. Darüber hinaus behielt sich die Beklagte weitere Anordnungen zur Durchführung der Sanierung, insbesondere zur Sanierungsmethode, zu technischen Einzelheiten und zum zeitlichen Ablauf der weiteren Sanierung vor. Für den Fall der nicht fristgerechten Erstellung eines Sanierungskonzeptes drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an, deren Kosten vorläufig auf 25.000,-- DM veranschlagt wurden. Die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme seien im Voraus zu zahlen. Zur Begründung des Widerspruchsbescheides führte die Beklagte aus, die Klägerin sei als Handlungsstörerin im Sinne von § 218 Abs. 1 LVwG vorrangig verantwortlich. Sie habe als Betreiberin der Tankstelle die Gefahr für das Grundwasser und die Besorgnis einer schädlichen Verunreinigung verursacht. Diese Verursachung sei dadurch erfolgt, dass Mineralöl im Rahmen des Tankstellenbetriebes aus der anlässlich der TÜV-Untersuchung am 09. März 1978 als undicht festgestellten Zapfsäule Nr. 73430 im Zeitraum vor 1978 - unter Umständen bis zu fünf Jahre lang, nämlich nach der vorausgegangenen, insoweit beanstandungsfreien TÜV-Prüfung im Jahre 1973 - ausgetreten und in den Untergrund gelangt sei. Die Handlungsverantwortlichkeit der Klägerin werde nicht dadurch ausgeschlossen oder eingeschränkt, dass die Verunreinigungen etwa auf Kriegseinwirkungen zurück zu führen seien. Diese hätten zuvor zu Beschädigungen der Gebäude auf dem Grundstück geführt; es lägen aber keine Erkenntnisse darüber vor bzw. habe nicht ermittelt werden können, dass auch die Tankanlagen seinerzeit Schaden genommen hätten. Weiter hätten die Ermittlungen keinen Anhaltspunkt dafür ergeben, dass bei dem Betrieb der Tankstelle durch die DtB-Vertrieb GmbH oder die Rechtsnachfolgerin R. K. GmbH aus den Tankanlagen oder in sonstiger Weise auf dem Grundstück Mineralöl in den Untergrund gelangt sei. Im Vergleich mit ihren Unterpächtern weise die Klägerin eine erheblich bessere Eignung auf, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen vorzunehmen. Die Klägerin verfüge nicht nur bereits über Erfahrung bei der Sanierung von Grundwasser- und Bodenverunreinigungen, sondern halte in ihrem Unternehmen auch personell eigenen sanierungstechnischen (geologischen) Sachverstand vor. Die Heranziehung eines Zustandsverantwortlichen, im vorliegenden Falle also der Stadt K. selbst, vor dem Verhaltensverantwortlichen sei in der Regel fehlerfrei nur möglich, wenn nur so eine effektive Gefahrenbeseitigung möglich sei, etwa weil der Verhaltensverantwortliche unauffindbar oder sonst nicht in der Lage sei, die Gefahr zu beseitigen. Das sei vorliegend nicht der Fall. Entscheidend komme weiter hinzu, dass die Klägerin mit dem Tankstellenbetrieb auf dem Grundstück selbst und unmittelbar ein gewässertypisches Risiko geschaffen habe, das sich mit der jetzt bestehenden Gefahren- und Besorgnislage realisiert habe. Eine Gefahr im Sinne des Wasserrechts liege vor. Dies ergebe sich insbesondere aus den aus dem 1996 eingerichteten Brunnen S6/B1 gezogenen Proben. Die insoweit ermittelten Werte würden die in den ?Empfehlungen für die Erkundung, Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden" der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) genannten Maßnahmenschwellenwerte deutlich überschreiten. Diese Empfehlungen seien zugrunde gelegt worden, da sie sachverständig die Erheblichkeit von schädlichen Verunreinigungen des Grundwassers konkretisierten. Im Einzelnen seien folgende Werte zugrunde gelegt worden:
Maßnahmenschwellenwert
PAK, gesamt 1)
Naphtalin als Einzelstoff
Kohlenwasserstoffe 2)
(außer Aromaten)
BTX-Aromaten, gesamt 3)
Benzol als Einzelstoff
1) PAK, gesamt: Summe der polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffe, in der Regel Summe von 16 Einzelsubstanzen nach der Liste der US Environmental Protection Agency
(EPA) ohne Naphtalin; ggfls. unter Berücksichtigung weiterer relevanter Einzelstoffe (z.B. Methylnaphtaline).
2) Bestimmung mittels IR - Spektroskopie nach DEN 38409-H18.
3) BTX-Aromaten, gesamt: Leichtflüchtige aromatische Kohlenwasserstoffe (Benzol, Toluol, Xylole, Ethylbenzol, Styrol, Cumol, etc.); besondere Festlegung für Benzol
Die Analysen aus dem Beobachtungsbrunnen B 1 vom Juli 1996, vom August 1996 und vom März 1997 hätten schädliche Verunreinigungen des Grundwassers auf dem Grundstück aufgezeigt. Die ermittelten Analysewerte hätten schließlich auch den oberen Bereich der Maßnahmenschwellenwerte um ein Mehrfaches überschritten, teilweise um ein Vielfaches. Ermittelt worden seien Gehalte an Mineralölkohlenwasserstoffen von 7.400 µg/l, 800 µg/l und 39.000 µg/l, Gehalte an BTX-Aromaten (gesamt) von 2.039 µg/l, 3.055 µg/l und 3.505 µg/l, darunter mit Benzol als Einzelstoff von 795 µg/l, 1.300 µg/l und 765 µg/l, sowie Gehalte an polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK, gesamt) von 19,69 µg/l, 8,50 µg/l und 8,34 µg/l, darunter mit Naphtalin als Einzelstoff von 64 µg/l, 93 µg/l und 70 µg/l. Mit diesen Werten stehe fest, dass eine konkrete Gefahr für das Grundwasser bereits vorliege.
Die Klägerin hat am 29. Dezember 1997 Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung hat sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren vertieft. Sie gehe nach wie vor davon aus, dass es sich vorliegend um einen bloßen Gefahrenverdacht gehandelt habe. Die von der Beklagten im Widerspruchsbescheid aufgeführten Proben seien nicht repräsentativ gewesen, da die zu den drei Stichtagen entnommenen Proben jeweils trübe beziehungsweise stark trübe gewesen seien. An der Repräsentativität der in den Proben festgestellten Schadstoffkonzentration sei deshalb zu zweifeln, weil der hohe Trübegrad zur Folge gehabt haben könne, dass an Bodenpartikeln absorbierte Schadstoffe mit zur Analyse gelangt seien und fälschlich als im Grandwasser in Lösung befindlich angesprochen würden. Dies habe zur Folge gehabt, dass die Probe gegebenenfalls einen viel zu hohen Gehalt an Schadstoffen vorgetäuscht habe. Eine Gefahr für das Grandwasser sei aber deswegen schon äußerst unwahrscheinlich, weil auch außerhalb des Grandstückes keine Verunreinigungen des Grundwassers festgestellt worden seien. Es sei nicht einmal bekannt, ob das Grandwasser vom Grundstück abströme, und falls doch, in welche Richtung. Darüber hinaus sei auch nicht belegt, dass der 1978 an einer Zapfsäule festgestellte Defekt für den Eintritt der Verunreinigungen ursächlich gewesen sei. Nach wie vor gehe sie davon aus, dass die Beklagte eine fehlerhafte Störerauswahl vorgenommen habe. Die Beklagte sei selbst Zustandsstörerin. Unter Effektivitätsgesichtspunkten sei nicht ersichtlich, weshalb sie nicht genauso gut in der Lage gewesen sein sollte, einen einschlägig erfahrenen Unternehmer beziehungsweise Sanierer mit der Durchführung der erforderlichen Maßnahmen zu beauftragen. Letztlich seien die von der Beklagten verfügten Sanierungszielwerte viel zu niedrig angesetzt worden. Die ?Empfehlungen für die Erkundung, Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden" der LAWA gäben lediglich eine ?deutliche Unterschreitung des Maßnahmenschwellenwertes" als Sanierungsziel vor. Vor diesem Hintergrand erweise sich die Ansetzung der Sanierungszielwerte als zu niedrig und damit unverhältnismäßig. Die vorgegebenen Sanierungszielwerte betrügen ein Viertel beziehungsweise ein Fünftel des unteren Maßnahmenschwellenwertes. Ein deutliches Unterschreiten wäre jedoch zweifelsohne schon bei etwa 75% des Maßnahmenschwellenwertes gegeben. Unter Heranziehung der örtlichen Gegebenheiten wäre schon der Ansatz des unteren Maßnahmenschwellenwertes äußerst fragwürdig. Insoweit müsse berücksichtigt werden, dass das streitgegenständliche Grundstück in keinem Wasserschutzgebiet liege und zukünftig als Parkplatz genutzt werden solle.
Die Klägerin hat beantragt, die wasserrechtliche Ordnungsverfügung der Beklagten vom 19. August 1994 in der Fassung des Widerspruchbescheides vom 02. Dezember 1997 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Die angefochtene Verfügung sei rechtmäßig. Die aus dem Brunnen B 1 gezogenen Proben seien repräsentativ gewesen. Die Firma A. GmbH habe auf Anfrage mitgeteilt, dass die Probeentnahmen nach Erreichen der konstanten elektrischen Leitfähigkeit erfolgt seien. Eine konkrete Gefahr für das Grundwasser sei deshalb gegeben, weil die 1996 und 1997 festgestellten Schadstoffe bei niederschlagsbedingtem hohen Wasseranfall Richtung Ost/Südost transportiert worden seien und auch noch würden, wo sie dann über geologische Fenster, deren Existenz durch die Sondierungen im Jahre 1996 festgestellt worden seien, in tieferes Wasservorkommen abgeführt worden seien und noch würden. Dafür spreche die Tatsache, dass ein beim Bau der Verlängerung der H.-straße im Jahre 1995 geöffneter Brunnenschacht Wasser enthalten habe, welches mit Mineralölkohlenwasserstoffen (KW) belastet gewesen sei. Demnach sei die Annahme aus dem April 1996, die Schadstoffe würden durch ansteigendes Grundwasser aufgenommen und abtransportiert, unzutreffend.
Mit Urteil vom 13. Dezember 1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:
Die Beklagte habe die Klägerin zu Recht als Handlungsstörerin nach dem Verursacherprinzip gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 LWG in Anspruch genommen. Vorliegend könne nicht mehr von einem bloßen Gefahrenverdacht ausgegangen werden, sondern von einer konkreten Gefahr für das Grundwasser. Dies hätten insbesondere die im Juli 1996, im August 1996 und im März 1997 durchgeführten Untersuchungen der Wasserproben aus dem Beobachtungsbrunnen B 1 ergeben, die die Maßnahmenschwellenwerte der LAWA in ihren Empfehlungen um ein Mehrfaches überschritten hätten. Da es sich hier um einen ersten Bestandteil einer beginnenden Gefahrenabwehr handele, seien die unter Ziff. 3 und 4 des Widerspruchsbescheides verfügten Maßnahmen nicht zu beanstanden. Auch die von der Beklagten vorgegebenen Sanierungszielwerte seien nicht zu beanstanden, da die Prüfwerte selbst immer noch die Referenzwerte der LAWA überschritten hätten und überdies nicht ersichtlich sei, dass das Erreichen der verfügten Werte einen besonderen Aufwand erfordere. Des Weiteren seien die aufgegebenen Gefahrenabwehrmaßnahmen verhältnismäßig. Eine Umgehung der Verjährung der zivilrechtlichen Ansprüche der Beklagten liege nicht vor, da die öffentlich-rechtliche Gefahrenabwehr unabhängig von zivilrechtlichen Eigentums- und Mietverhältnissen erfolge. Weiterhin sei die Klägerin auch ermessensfehlerfrei als Verhaltensstörerin im Sinne von § 218 Abs. 1 LVwG in Anspruch genommen worden, da sie zumindest seit 1967 in ihrer Verantwortung auf dem streitbefangenen Grundstück eine Tankstelle betrieben habe und demnach als zumindest Mitverursacherin der Kontamination zu sehen sei. Es sei kein Handlungsablauf plausibel dargelegt worden, der dem entgegenstünde.
Am 21. Februar 2000 (Montag) hat die Klägerin die Zulassung der Berufung gegen dieses ihr am 20. Januar 2000 zugestellte Urteil beantragt. Diesem Antrag hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichtes mit Beschluss vom 10. Juli 2000 entsprochen.
Zur Begründung der Berufung hat die Klägerin im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. Sowohl die Beklagte als auch das Verwaltungsgericht seien von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Zunächst habe die Beklagte eine fehlerhafte Amtsermittlung betrieben, indem sie fälschlicherweise davon ausgegangen sei, dass die Klägerin Rechtsnachfolgerin der Deutschen Benzol Vertrieb GmbH gewesen sei, und deshalb weitergehende Ermittlungen zur Feststellung anderer Störer unterlassen habe. Diese Unrichtigkeit wirke auch nach deren Korrektur im Widerspruchsbescheid fort, da die Beklagte es weiterhin unterlassen habe, die Betreibersituation der Tankstelle in den Jahren von 1931 - 1971 zu untersuchen. Bei entsprechenden Ermittlungen hätte die Beklagte feststellen können, dass die Tankstelle in dieser Zeit von der Deutschen Benzol Vertrieb GmbH und deren Rechtsnachfolgerin, der Firma R. K. GmbH, betrieben worden sei, auch wenn die Firma R. K. die Tankstelle von 1967 bis 1971 als Vertreterin der Klägerin geführt habe. Auf jeden Fall sei der Klägerin der Betriebszeitraum von 1931 bis 1971 nicht zuzurechnen. Die Beklagte habe es weiter versäumt zu untersuchen, ob die Verunreinigungen aufgrund von Kriegseinwirkungen entstanden seien, weil die Tankstelle während des 2. Weltkrieges vollkommen zerstört worden sei.
Des Weiteren sei das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die Frage des Vorliegens einer konkreten Gefahr für das Grundwasser von Untersuchungsergebnissen ausgegangen, die erst nach dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt, nämlich dem des Erlasses des Widerspruchsbescheides, eingeholt worden seien. Die Beklagte habe schließlich selbst in ihrem Schriftsatz vom 7. Oktober 1998 eingeräumt, dass die Annahmen aus dem April 1996 unzutreffend seien. Das Verwaltungsgericht hätte diesbezüglich weitergehende Untersuchungen anstellen müssen.
Auch hinsichtlich der Annahme der Störereigenschaft der Klägerin sei das Verwaltungsgericht von unzutreffenden Sachverhaltsannahmen ausgegangen. Die ohne Begründung aufgestellte Behauptung, die allgemeine Lebenserfahrung lasse den Schluss zu, dass auf einem Tankstellengelände kontinuierlich Mineralölprodukte in das Erdreich versickerten, sei falsch. Des Weiteren habe das Gericht den unzutreffenden Schluss gezogen, dass mangels der Erkennbarkeit eines singulären Großereignisses ein erheblicher Teil des Schadstoffeintrages in den letzten 20 Jahren des Betriebes der Tankstelle erfolgt sei. Schließlich sei aber der 2. Weltkrieg ein solches Großereignis, welches das Gericht völlig außer Acht gelassen habe. Die Tankstelle sei während des Krieges vollständig zerstört worden; hierfür spreche schon die Formulierung in dem Vertrag zwischen Deutscher Benzol-Vertrieb und Beklagter vom 31. Juli 1947, mit dem das Gebäude ?zur Errichtung einer Tankstelle" vermietet worden sei. Der vom TÜV 1978 festgestellte Defekt an einer Zapfsäule begründe keineswegs dessen Ursächlichkeit für die später vorgefundenen Kontaminationen. Des Weiteren entsprächen die Annahmen des Gerichts, dass der in den siebziger und achtziger Jahren erfolgte Anstieg des Motorisierungsgrades, gepaart mit einem sorglosen Umgang mit Umweltbeeinträchtigungen, den Schluss zulasse, dass die Klägerin für die Kontamination des Grundstückes mitverantwortlich sei, nicht einer korrekten Erforschung des Sachverhaltes. Insoweit liege ein Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz im Sinne von § 86 VwGO vor.
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1999 (Az.: 14 A 559/97) wird abgeändert.
Die wasserrechtliche Verfügung der Beklagten vom 19. August 1994 (Az.: 18.13/CO), sowie der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 2. Dezember 1997 (Az.: 18.13/01-CO/KÖ) werden aufgehoben, hilfsweise Beweis darüber zu erheben, dass es ausgeschlossen ist, dass die vorhandene Kontamination auf den angeblichen Zapfsäulendefekt zurückzuführen ist, durch Einholung eines Gutachtens des Sachverständigen Dipl.-Geologe F., An der K...., W..
Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zum einen sei die Betreibersituation für die Tankstelle in der Zeit von 1948 bis 1967 in einer für die Inanspruchnahme der Klägerin ausreichenden Weise untersucht worden. Es seien für diesen Zeitraum wie auch für den folgenden bis 1972 keinerlei Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass es durch den bloßen Betrieb der Tankstelle oder durch andere Ereignisse zu den Verunreinigungen des Bodens gekommen sei, ebensowenig dafür, dass diese Folge von Kriegseinwirkungen seien. Die Akten des Bauamtes ergäben, dass nur die oberirdischen Gebäude hätten neu errichtet werden müssen, nicht hingegen die unterirdischen Tankanlagen. Alle Umstände erlaubten vielmehr den hinreichend sicheren Schluss, dass die im Boden festgestellten Schadstoffe aus der 1978 als defekt festgestellten Tanksäule ausgetreten seien, mithin in einem Zeitraum, in dem die Klägerin unstreitig Betreiberin und damit Handlungsverantwortliche gewesen sei.
Die Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichtes ist zulässig und begründet.
Die am 29. Dezember 1997 von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage gegen die wasserrechtliche Verfügung der Beklagten vom 19. August 1994 (Az.: 18.13/CO) in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 2. Dezember 1997 (Az.: 18.13/01-CO/KÖ) ist zulässig und auch begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Beklagte hat die Klägerin zu Unrecht als Handlungsstörerin gemäß § 110 LWG in Verbindung mit § 218 Abs. 1 LVwG zur Sanierung des streitbefangenen Grundstückes in Anspruch genommen.
Hinsichtlich des Vorliegens einer konkreten Gefahr für das Grundwasser im Sinne von § 110 Abs. 1 LWG teilt der Senat die Feststellungen und die Auffassung des erstinstanzlichen Gerichtes. Im vorliegenden Fall kann entgegen der Auffassung der Klägerin, die sie so in der mündlichen Berufungsverhandlung auch nicht mehr aufrechterhalten hat, nicht mehr von einem bloßen Gefahrenverdacht ausgegangen werden. Insofern haben auch die Feststellungen des Verwaltungsgerichts entgegen der Rüge der Klägerin nicht gegen den Untersuchungsgrundsatz des § 86 VwGO verstoßen. Nach den vorliegenden Untersuchungsergebnissen der Grundwasserproben aus dem Beobachtungsbrunnen B 1, insbesondere der aus den Monaten Juli und August 1996 sowie März 1997, betrugen die im Grundwasser ermittelten Werte an Mineralölkohlenwasserstoffen 7.400 µg/l, 800 µg/l, 39.000 µg/l, BTX-Aromaten -gesamt- 2.039 µg/l, 3.055 µg/l, 3.505 µg/l, Benzol als Einzelstoff 795 µg/l, 1.300 µg/l, 765 µg/l, PAK ? gesamt -19,69 µg/l, 8,50 µg/l, 8,34 µg/l sowie Naphtalin als Einzelstoff 64 µg/l, 93 µg/l, 70 µg/l. Diese Werte sind vom Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung zugrunde gelegt worden, denn sie sind auch ausweislich der Entnahmeprotokolle der Firma A. GmbH sowie der Schreiben des Laboratoriums der Beklagten vor dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt, dem Erlass des Widerspruchbescheides durch die Beklagte, ermittelt worden. Der Hinweis der Klägerin, die Beklagte habe in ihrem Schriftsatz vom 7. Oktober 1998 ihre Annahme aus dem April 1996 als unzutreffend bezeichnet und demzufolge habe das Verwaltungsgericht seine Argumentation auf Untersuchungsergebnisse gestützt, die erst nach Erlass des Widerspruchsbescheides, also nach dem 2. Dezember 1997, vorgelegen hätten, geht fehl. Richtig ist, dass die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 7. Oktober 1998 ihre Annahmen aus dem April 1996 als unzutreffend bezeichnet hat. Diese bezogen sich aber, wie aus eben diesem Schriftsatz hervorgeht, auf die seinerzeitige Annahme, dass die Schadstoffe durch aufsteigendes Grundwasser abtransportiert würden. Von dieser Annahme hat die Beklagte Abstand genommen und weiter ausgeführt, dass nach ihrer Auffassung die Schadstoffe vielmehr nach niederschlagsbedingtem hohen Wasseranfall in Richtung Ost/Südost abtransportiert worden seien und noch würden. Keineswegs hat die Beklagte von ihren erlangten Untersuchungsergebnissen hinsichtlich der im Grundwasser ermittelten Schadstoffkonzentration Abstand genommen. Die im Juli und August 1996 sowie im März 1997 ermittelten Schadstoffkonzentrationen im Grundwasser haben die von der LAWA in ihren Empfehlungen aufgestellten Maßnahmenschwellenwerte deutlich überschritten; im einzelnen haben sich folgende Überschreitungen der maximalen Maßnahmenschwellenwerte ergeben: Mineralölkohlenwasserstoffe (7,4-fach/800 µg/l liegt genau im Bereich des Maßnahmenschwellenwertes/39-fach), BTX-Aromaten -gesamt- (17-fach/25-fach/29-fach), Benzol als Einzelstoff (79,5- fach/130-fach/76,5-fach), PAK -gesamt- (10-fach/4,3-fach/4,2-fach) sowie Naphtalin als Einzelstoff (6,4-fach/9,3-fach/7-fach). Aus diesen Daten wird die konkrete Gefahr für das Grundwasser deutlich sichtbar. Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zuzustimmen, dass der Einwand der Klägerin, diese Ergebnisse sein aufgrund starker Trübungen nicht repräsentativ, nicht durchdringt. Selbst wenn die Messungen etwaige Ungenauigkeiten aufgewiesen hätten, so erscheint es als äußerst unwahrscheinlich, dass andere Beprobungen Ergebnisse hervorgebracht hätten, die unter dem Minimalwert des Maßnahmenschwellenwertes liegen würden, denn ein Einschreiten ist schon bei Erreichen des Minimalwertes geboten. An der Zuverlässigkeit der Grundwasseruntersuchungen der Beklagten hat der Senat keine Zweifel.
Demgegenüber erweist sich die von der Beklagten zulasten der Klägerin getroffene Störerauswahl als ermessensfehlerhaft.
Ein Grundsatz, dass der Handlungsstörer stets vor einem Zustandsstörer in Anspruch genommen werden kann, wie die Beklagte meint, kann allenfalls wegen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur für den Fall angenommen werden, dass die Verantwortlichkeit des Handlungsstörers dem Grunde und dem Umfang nach einwandfrei feststeht (VGH Mannheim NVwZ 1992, 350; OVG Schleswig, ZfW 1997, 56, 57). Nach den hier vorliegenden Erkenntnissen ist dies jedoch gerade nicht der Fall. Zudem besteht auch aus verfassungsrechtlicher Sicht kein Grund, den Zustandsstörer stets als nachrangig Haftenden zu behandeln (BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91, Rdnr. 53). Die Beklagte hat das Feststehen der Störereigenschaft der Klägerin in ihrem Ausgangsbescheid sowie in ihrem Widerspruchsbescheid ausschließlich damit begründet, dass die Verunreinigungen aufgrund einer defekten Zapfsäule entstanden seien. Sie geht davon aus, dass aufgrund der im Rahmen einer TÜV-Prüfung im Jahre 1978 festgestellten Undichtigkeit der Zapfsäule Nr.: 73430 Mineralöl in den Untergrund gelangt und versickert sei, dies unter Umständen über einen Zeitraum von 5 Jahren hinweg, und die Klägerin es unterlassen habe, diese Verunreinigungen zu beseitigen, obwohl sie dazu verpflichtet gewesen sei. Diese Erwägungen der Beklagten reichen jedoch nicht aus, um die zweifelsfreie Feststellung zu rechtfertigen, dass die Klägerin durch den Defekt an ihrer Zapfsäule für die Verunreinigungen ursächlich, beziehungsweise mitursächlich gewesen ist, auch wenn dies nach Lage der Akten als durchaus möglich erscheint. Vor allen Dingen reichen diese Erwägungen aber nicht aus, um die Klägerin ermessensfehlerfrei als Handlungsstörerin in Ansprach zu nehmen. Zum einen fehlen Informationen darüber, ob überhaupt Mineralöl aus der Zapfsäule in den Untergrund gelangt ist und zum anderen, falls ja, über welchen Zeitraum dies tatsächlich geschehen ist. Aus dem TÜV-Bericht vom 09. März 1978 geht nur hervor, dass die Zapfsäule Nr., 73430 eine ?Undichtigkeit" aufgewiesen hat. Über den Umfang dieses Defektes, insbesondere hinsichtlich eines etwaigen Austrittes von Mineralöl in den Untergrund, enthält der TÜV-Bericht keine Angaben. Auch sind hieraus keine Rückschlüsse möglich, wie lange dieser Defekt bestanden hat. Es ist daher nicht auszuschließen, dass der Defekt kurz vor der Überprüfung aufgetreten ist und demnach nur geringste Kleinstmengen von Mineralöl ausgetreten sind und dass der Defekt aufgrund seines Ausmaßes aus Sicherheitsgründen zwar zu Beanstandungen führen musste, aber seiner Art nach keine Gefährdung für den Untergrund dargestellt hat. Für diese Annahme spricht, dass ausweislich des TÜV-Prüfungsberichts vom 09. März 1978 gegen den Weiterbetrieb der Anlage auch vor Beseitigung des Mangels keine sicherheitstechnischen Bedenken bestanden haben. Des Weiteren hat es die Beklagte damals durch ihre Ordnungsbehörde, das Bauordnungsamt, nicht für notwendig erachtet, aus gefahrrechtlichen Gründen einzuschreiten. Für die Beurteilung, ob eine zumindest vorliegende Mitverursachung eines potentiellen Störers gegeben ist, kommt es indes darauf an, ob der Anteil an der Verursachung für sich betrachtet ein behördliches Einschreiten rechtfertigt (VGH Mannheim NVwZ 1994, 565, 567). Aus dem TÜV-Bericht vom 09. März 1978 geht hervor, dass das zuständige Gewerbeaufsichtsamt und insbesondere das Bauamt durch den TÜV von den festgestellten Mängeln unterrichtet würden. Daran, dass dies auch tatsächlich geschehen ist, bestehen nach dem Akteninhalt und mangels entgegenstehender Einlassungen der Beklagten keine Zweifel. Demnach hat auch das Bauordnungsamt der Beklagten es seinerzeit nicht für notwendig erachtet, aus gefahrrechtlichen Gründen einzuschreiten, obwohl es den TÜV-Untersuchungsbericht gekannt hat, das heißt, die Beklagte selbst ist 1978 nicht davon ausgegangen, dass der Defekt an der Zapfsäule irgendwelche Auswirkungen auf den Boden oder das Grundwasser gehabt habe. Diese Auffassung hat sich bei der Beklagten auch insoweit fortgesetzt, als sie es nach Abbruch der Tankstelle durch die Firma R. K. GmbH im Jahre 1987 nicht für notwendig erachtet hat, deren Feststellung zu überprüfen, dass zur Zeit des Ausbaus der Tanks keine Bodenverunreinigungen vorgefunden worden seien. Dass also Mineralöl aufgrund des Defekts an der Zapfsäule in den Untergrund gelangt ist und aufgrund dessen die Verunreinigung im Grundwasser entstanden sind, ist eine bloße Vermutung der Beklagten und ist durch sie auch in keinem Stadium des Verwaltungsverfahrens und des gerichtlichen Verfahrens belegt worden. Auch die zahlreichen Gutachten, insbesondere die der Firma G., geben keinen Hinweis, was die konkrete Ursache dieser Verunreinigungen sein könnte. In ihrem Gutachten vom Dezember 1993 äußert die Firma G. lediglich die Vermutung, dass hier verschiedene Eintragsquellen (ehemalige Tanks oder Zapfsäulen) als Quelle in Betracht kommen könnten. Allerdings muss der störende Handlungsbeitrag als solcher dem Umfang nach exakt festgestellt werden (OVG Hamburg, BB 1990, 662 f.). Letztlich weist auch das Verwaltungsgericht in seiner erstinstanzlichen Entscheidung daraufhin, dass die Auswirkungen des 1978 festgestellten Defektes an der Zapfsäule Nr. 73430 nicht feststehen. Den Nachteil, dass ein exakter Nachweis der Verursachung nicht geführt werden kann, trägt die Behörde (OVG Hamburg, BB 1990, 662 f.). Ist aber im vorliegenden Falle die Beklagte auch selbst Zustandsstörerin, da sie Eigentümerin des Grundstücks ist, obliegt ihr bezüglich der Feststellung, in welchem Umfang die Klägerin tatsächlich Handlungsstörerin ist, die materielle Beweislast, denn die Beseitigung von Störungen, deren Verursachung lange zurückliegt oder nicht eindeutig aufklärbar ist, fallt der Tendenz nach eher in die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers (OVG Schleswig, a.a.O.; VGH Mannheim NVwZ-RR 1992, 350; VGH München NVwZ 1986, 942, 946). Jedoch ist der Beklagten die Führung eines solchen Beweises nicht gelungen.
Die Beklagte hat es zum Beispiel diesbezüglich versäumt, die Betreibersituation vor 1967 eingehend zu untersuchen und zu klären, inwiefern dieser Betriebszeitraum für die Verunreinigungen ursächlich sein könnte und ob dieser Zeitraum eventuell der Klägerin im Wege einer Einzel- oder Gesamtrechtsnachfolge zuzurechnen sein könnte. Denn hierfür gibt es zumindest Anhaltspunkte, denen die Beklagte gar nicht beziehungsweise nur unzureichend nachgegangen ist. Aus den dem Verwaltungsvorgang der Beklagten beiliegenden Schreiben der DtB-Vertrieb (B. V. A.) vom 17. Dezember 1946 und vom 01. August 1952 sowie einem Schreiben der R. K. GmbH vom 04. Mai 1965 an die Beklagte geht hervor, dass die Firma A. mit den vorgenannten Firmen in Beziehung stand. In einem Aktenvermerk des Umweltschutzamtes vom 27. März 1995 wird diesbezüglich die Vermutung geäußert, dass die Klägerin zwar nicht Rechtsnachfolgerin der DtB-Vertrieb GmbH war, jedoch deren Mutterkonzern und die Firma R. K., eine Tochter der A. AG, Rechtsnachfolgerin der DtB-Vertrieb war. Die Beklagte hat es aber unterlassen, diese von ihr angestellten Vermutungen aufzuklären beziehungsweise ihnen nachzugehen. Stattdessen wird im Widerspruchsbescheid der Betriebszeitraum vor 1967 gänzlich ausgeklammert und die Handlungsverantwortlichkeit der Klägerin nur mit dem 1978 festgestellten Defekt an einer Zapfsäule begründet. Der bloße Hinweis der Beklagten im Berufungsverfahren, es seien ihr mehrere andere Grundstücke im Stadtgebiet bekannt, auf denen auch über Jahrzehnte Tankstellen ohne Bodenverunreinigungen betrieben worden seien, ist für den Ausschluss der Ursächlichkeit des hier streitbefangenen Tankstellenbetriebes in den Jahren bis 1967 bzw. 1972 ungeeignet. Denn auf der anderen Seite ist ebenso - allgemeinkundig - bekannt, dass es zahlreiche Tankstellengrundstücke gibt, deren Betrieb gerade in den hier relevanten Jahrzehnten zu erheblichen Kontaminationen geführt hat.
Weiter wird auch der Umstand, dass die Tankstelle während des 2. Weltkrieges zerstört wurde, nur unzureichend gewürdigt. Auch das Verwaltungsgericht übersieht bei seiner Annahme, es habe an einem die Verunreinigungen verursachenden singulären Großereignis gefehlt, dass die Tankstelle während des 2. Weltkrieges zerstört worden ist. Dies geht aus dem Schreiben der DtB-Vertrieb GmbH an die Beklagte vom 17. Dezember 1946 sowie aus einem Aktenvermerk der Beklagten vom 27. März 1995 sowie aus deren Widerspruchsbescheid vom 02. Dezember 1997 hervor. In letzterem räumt die Beklagte selbst ein, dass Tatsachen, die auf eine Beschädigung oder Zerstörung der Tankanlagen während der Luftangriffe im 2. Weltkrieg hinweisen, nicht ermittelt werden konnten. Daraus lässt sich aber nicht zweifelsfrei der Schluss ziehen, dass eine Beschädigung der Tankanlagen nicht dennoch tatsächlich geschehen ist. Soweit der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Berufungsverhandlung erklärt hat, die Durchsicht der entsprechenden Bauamtsakten habe lediglich die Neuerrichtung der oberirdischen Gebäude, nicht aber der - insbesondere unterirdischen - Tankanlagen nach dem Krieg ergeben, so wird auch hierdurch eine dennoch eingetretene, jedoch unentdeckt gebliebene Beschädigung nicht ausgeschlossen. Auch aus tatsächlichen Gründen letztlich nicht mehr aufklärbare Tatsachen können indes nicht zulasten der Klägerin gehen.