Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-61-de-febrero-1-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204207f1f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 00:33:04
Document Index: 364497640

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 112', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 173', 'artículo 150', 'artículo 344', 'artículo 173', 'artículo 150', 'artículo 218', 'artículo 150', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 150', 'artículo 112', 'artículo 150', 'artículo 112', 'artículo 173', 'artículo 48', 'artículo 53', 'artículo 218']

﻿ SENTENCIA C-61 DE FEBRERO 1 DE 2005
SENTENCIA C-61 DE 01 DE FEBRERO DE 2005
CONTENIDO:INEMBARGABILIDAD DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE LA POLICÍA NACIONAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 112 DEL DECRETO LEY 1213 DE 1990, SALVO LA FRASE "CUANDO SE TRATE DE OBLIGACIONES CONTRAÍDAS CON EL RAMO DE DEFENSA NACIONAL PODRÁ ORDENARSE DIRECTAMENTE LOS DESCUENTOS DEL CASO POR LA CORRESPONDIENTE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, LOS CUALES TAMPOCO EXCEDERÁN DEL CINCUENTA POR CIENTO (50%) DE LA PRESTACIÓN AFECTADA", LA CUAL SE DECLARA INEXEQUIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMBARGABILIDAD DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia C-61 de febrero 1º de 2005
Sentencia C-61 de 2005
Ref.: Expediente D-5302
Actora: Liliana Peña Garcés.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 112 del Decreto-Ley 1213 de 1990, “por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional”.
A continuación se transcribe el artículo demandado en el presente proceso, de conformidad con el texto publicado en el Diario Oficial 39.406 del 8 de junio de 1990:
“DECRETO 1213 DE 1990
“Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional”.
ART. 112.—Inembargabilidad y descuentos. Las asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones sociales a que se refiere este decreto no son embargables judicialmente, salvo en los casos de juicios de alimentos conforme a las disposiciones vigentes sobre la materia, en los que el monto del embargo no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de aquellas. Cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional podrá ordenarse directamente los descuentos del caso por la correspondiente autoridad administrativa, los cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de la prestación afectada”.
2. Interpretación de la demanda, determinación de los cargos elevados y formulación de los problemas jurídicos a resolver.
2.1. Como primera medida, la Corte debe determinar cuáles son los cargos concretos de inconstitucionalidad a resolver en este proceso, por cuanto en la demanda de la referencia se han formulado (i) un cargo redactado en forma genérica contra la norma acusada, por extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República, y (ii) un cargo específico atinente a la violación del principio de igualdad. En la medida en que el escrito de demanda incorpora dentro del cargo (i) una serie de temas específicos relativos al ejercicio de poderes legislativos por parte de la cabeza del ejecutivo —a saber, la prohibición de expedir códigos y el respeto por los límites materiales establecidos en la ley habilitante—, es necesario que la Corte intérprete la demanda, con miras a precisar los cargos que en ella se han presentado contra la disposición sujeta a control de constitucionalidad.
2.2. En primer lugar, se observa que la demanda ha sido dirigida contra la totalidad del artículo 112 del Decreto 1213 de 1990, y no contra un segmento específico del mismo. Además, en lo relacionado con el cargo por extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, la demanda en principio no distingue un aparte de dicho artículo para dirigir su acusación de inconstitucionalidad, sino que se refiere en términos generales al artículo 112 en su integridad, para luego desarrollar este cargo con referencia al tema de la embargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional. En consecuencia, ha de entender la Corte que el aludido cargo por extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de facultades extraordinarias cobija la totalidad de la norma acusada, si bien en el escrito de demanda se hace énfasis en uno de sus aspectos específicos.
2.3. De allí que se deban diferenciar con claridad los dos temas diferentes que regula el artículo 112 acusado: (i) el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional, y (ii) el tema de los descuentos que allí se autoriza a las autoridades administrativas a efectuar cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional. La Corte analizará, por lo tanto, cada uno de estos temas de manera separada, a la luz del cargo genérico sobre extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias, que se concreta de manera distinta para cada uno de ellos: en relación con el tema de la inembargabilidad de prestaciones sociales, se ha hecho referencia en la demanda a (a) el desconocimiento de la prohibición de expedir códigos en ejercicio de dichas facultades, y (b) el desconocimiento de los límites materiales establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de tales poderes legislativos; y en relación con el tema de los descuentos que la norma autoriza efectuar, ha de analizarse (c) si se respetaron los mencionados límites materiales establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de las facultades extraordinarias.
2.4. Por otra parte, en la demanda se afirma que el artículo 150-10 de la Constitución es quebrantado por la norma acusada, en la medida en que existió la mencionada extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 66 de 1989. El artículo 150-10 superior dispone:
(...) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.
Recuerda la Corte que esta disposición se refiere a la ley habilitante, y no a los decretos expedidos por el ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias —y es una disposición contenida en uno de tales decretos la que ha sido acusada en esta oportunidad. Así, en principio no existe disposición específica del artículo 150-10 con la cual se pueda contrastar el artículo 112 demandado; sin embargo, este es un defecto en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad de la demanda que no impide que la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad integral, determine si el Presidente de la República obró dentro de los límites de las funciones que le habían sido conferidas temporalmente por la ley— es decir, si en el marco de un Estado de derecho, una de las autoridades constituidas actuó válidamente en la órbita de sus potestades legales, o si se extralimitó en el ejercicio de las mismas, ejerciendo una competencia de tipo ultra vires. Será esta la perspectiva adoptada por la Corte al pronunciarse sobre el decreto-ley que se demanda en esta oportunidad.
2.5. En consecuencia, concluye la Corte que los siguientes son los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, y que dan lugar a un número igual de problemas jurídicos que deben ser resueltos en esta sentencia:
2.5.1. Si el artículo 112 acusado es lesivo del principio de igualdad, en la medida en que no consagra el caso de los créditos adquiridos por los agentes de la Policía Nacional con entidades cooperativas como excepción a la regla de inembargabilidad de las prestaciones sociales, a diferencia de lo que establece el Código Sustantivo del Trabajo para todos los demás trabajadores.
2.5.2. Si en relación con el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional, se ha desconocido la prohibición constitucional de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias.
2.5.3. Si en relación con el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional, se han desconocido los límites materiales fijados en la Ley 66 de 1989 para el ejercicio de dichas facultades extraordinarias.
2.5.4. Si en relación con el tema de los descuentos que la norma autoriza efectuar, se respetaron los mencionados límites materiales establecidos en la ley habilitante para el ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión.
Antes de resolver estos interrogantes, sin embargo, es relevante hacer referencia a un pronunciamiento reciente de la Corte, en el cual se estudió la constitucionalidad de una disposición normativa similar a la que se demanda en esta oportunidad. Luego la Corte aludirá a dos temas cuyo examen es necesario para resolver los problemas jurídicos recién planteados, a saber: (i) el parámetro de constitucionalidad a aplicar cuando se examina la constitucionalidad de normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, y (ii) las pautas fijadas en la Carta Política y en la doctrina constitucional para determinar el alcance de las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo, con miras a establecer si en tales casos se ha presentado extralimitación en su ejercicio.
3. Existencia de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre la inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la fuerza pública. Ausencia de cosa juzgada constitucional.
3.1. En la Sentencia C-507 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte se pronunció sobre una disposición similar a la que se estudia en el presente proceso, a saber, el inciso primero del artículo 173 del Decreto 1211 de 1990 (“por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”) (1) , que establecía el principio general de inembargabilidad de las prestaciones sociales de los integrantes de las Fuerzas Militares, salvo el caso de los juicios de alimentos. En tal sentencia, la Corte reiteró su jurisprudencia pasada en el sentido de que “por una parte, el principio de la inembargabilidad de las pensiones es la regla general, y, por la otra, el legislador está facultado por la Constitución para adoptar las medidas adecuadas encaminadas a lograr que el monto de las pensiones conserve su poder adquisitivo, siendo una de tales medidas, la inembargabilidad”. La Corte declaró exequible la norma, sin condicionamientos.
3.2. Sin embargo, en esa oportunidad los cargos esgrimidos contra la norma acusada eran distintos a los que formuló la demandante dentro del proceso de la referencia. En efecto, los cargos que estudió la Corte se dirigían contra el principio mismo de inembargabilidad de las prestaciones sociales del personal de las Fuerzas Militares, y no contra la competencia presidencial para expedir la disposición demandada, o contra la forma en que se configuraron las excepciones a dicho principio. No se está frente a una situación de cosa juzgada, por lo cual la Corte habrá de pronunciarse sobre las razones de inconstitucionalidad expuestas en la demanda bajo examen.
4. El parámetro de constitucionalidad a aplicar cuando se examinan normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991. La competencia del órgano como presupuesto de la forma y del contenido de las normas sujetas a control de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Sea lo primero observar que la disposición acusada forma parte de un decreto preconstitucional, es decir, de una norma adoptada antes de que la Constitución de 1991 entrara en vigencia. En numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones preconstitucionales, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, es decir, de la Constitución de 1886. En cambio, los aspectos relacionados con el contenido material de las normas preconstitucionales se deben controlar con referencia a lo dispuesto en la Constitución de 1991. Así lo recordó esta Corte, entre otras, en la Sentencia C-646 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), en los siguientes términos: “esta corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia que los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material (2) , por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación” (3) . Ello no implica que la Corte haya otorgado efectos ultraactivos a la Constitución de 1886, puesto que ello contrariaría el efecto inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición; simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas formales y procedimentales que regían al momento de su expedición. Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control.
En igual sentido, en la Sentencia C-647 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte señaló:
“En relación con el ejercicio de facultades extraordinarias y el tránsito constitucional, según reiterada doctrina de esta corporación, cuando los decretos dictados al amparo de la habilitación legislativa fueron expedidos antes de que entrase a regir la Constitución Política de 1991, el análisis de sus aspectos formales debe efectuarse con base en la preceptiva constitucional vigente al momento de su expedición, pues a los requisitos y procedimientos señalados en el ordenamiento superior derogado se hallaba sujeta la autoridad que produjo el respectivo decreto.
Distinta es la situación cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas expedidas por el ejecutivo, ya que, en ese evento, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a luz del estatuto superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas pueden subsistir”.
4.2. Ahora bien, se está frente a una situación particular cuando se examina la constitucionalidad de las normas legales a la luz de la competencia del órgano que las expidió. La jurisprudencia ha dejado en claro que la competencia del órgano que expidió un acto jurídico no es, en sí misma, un tema formal, sino que es presupuesto tanto de la forma y del procedimiento, como del contenido sustantivo de los actos jurídicos; en ese sentido, ha explicado en múltiples oportunidades la jurisprudencia constitucional que “el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias no es un defecto de forma del acto acusado sino un vicio material de competencia que no caduca (4)”(5) , y que “si se llegare a establecer que hubo desbordamiento por parte del Presidente en el ejercicio de las facultades con base en las cuales expidió la norma acusada, se configuraría un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia del productor de la misma, lo que implicaría su retiro del ordenamiento jurídico, en tanto ella se encuentra vigente y produciendo efectos” (6) . En igual sentido, ha dicho la Corte que la competencia es “un presupuesto esencial de validez de los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validez de los actos jurídicos de derecho privado. // Asimilar ese requisito a la forma es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a esa solo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica” (7) .
Por lo tanto, como solo los contenidos del decreto juzgado mantienen sus efectos luego de expedido el acto, solo ellos serán juzgados tomando como parámetro la Carta de 1991. En cambio, en cuanto al procedimiento, que se agotó con la expedición al acto, se aplica el principio tempus regit actum.
5. Pautas constitucionales y jurisprudenciales sobre el alcance material de las facultades extraordinarias.
5.1. Dado que algunos de los cargos que se formulan contra la norma acusada se refieren a una aludida extralimitación por parte del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas mediante Ley 66 de 1989, es pertinente que la Corte haga referencia a las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre los límites materiales que ha de respetar el ejecutivo al momento de ejercer tales facultades extraordinarias. Este, se reitera, es un asunto relacionado con la competencia del Presidente para expedir normas sobre un determinado tema —por lo cual su examen de constitucionalidad se ha de efectuar con referencia a lo dispuesto en la Constitución de 1991, según se explicó en el acápite 4 precedente.
5.2. Ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema del alcance material de las facultades extraordinarias que confiere el Congreso al Presidente de la República para legislar, en forma excepcional, sobre determinados asuntos. De tal jurisprudencia se extraen, para efectos del caso presente, las siguientes reglas:
5.2.1. Las facultades extraordinarias, por su carácter de poderes otorgados por el Congreso al ejecutivo, no pueden ser implícitas ni presuntas; es decir, deben ser conferidas de manera expresa, para expedir normas sobre determinadas materias, delimitadas con claridad en la ley habilitante.
5.2.2. Dado el mandato constitucional de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias, es necesario que la habilitación legislativa correspondiente cumpla con tres requisitos fundamentales: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación” (8) . Ha explicado esta corporación que por medio de la exigencia de precisión, “se le impone al Congreso la obligación de definir en forma específica, clara, cierta y delimitable, el campo normativo dentro del cual le corresponde actuar al gobierno, sin que le sea posible hacerlo en forma vaga, ambigua e indeterminada, “puesto que ello representaría una habilitación en blanco al ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha confiado” (9) ; circunstancia que, por supuesto, conduce indefectiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por su intermedio fueron expedidas” (10) .
De dicho requisito de precisión se infiere que el Presidente de la República debe respetar los límites materiales establecidos en la ley habilitante, en la medida en que las normas que expida en ejercicio de las facultades extraordinarias deben referirse directa y únicamente a las materias señaladas expresamente en dicha ley. Ha indicado esta corporación en la Sentencia C-228 de 2004 (11) que “el Presidente de la República, al ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la República, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado (12) . Así, este tribunal ha enfatizado en el carácter expreso y preciso de las facultades, lo que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias implícitas” (13) . La precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias; tal y como se expresó en la Sentencia C-039 de 1995 (14) , “para que pueda el gobierno legislar amparado en una ley de la naturaleza mencionada, (...) ha de obrar dentro del limitado y específico ámbito que tengan las autorizaciones de las que es investido, las cuales deben ser expresas, de tal forma que, para reclamar su constitucionalidad, las materias tratadas en los decretos que se expidan encajen de modo exacto en el objeto señalado por el Congreso. Esto excluye las facultades implícitas”. En términos similares se explicó en la Sentencia C-1157 de 2003 (15) que “el Presidente de la República, al ejercer las facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la República, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado”.
5.2.3. El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias, según lo estime conveniente el Congreso. Siempre y cuando tales facultades no sean conferidas en términos vagos, indeterminados o imprecisos, podrán otorgarse con la amplitud que el legislador considere del caso; según se explicó desde el inicio de la jurisprudencia de la Corte, “el concepto “precisión” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere (...) el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales” (16) . De hecho, no es procedente que sea el mismo Congreso el que establezca con toda minucia cuáles han de ser los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados, puesto que ello desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias; lo que ha de verificarse a la luz de la Carta Política es la claridad y precisión en la delimitación de las materias que pueden ser objeto de tales facultades, para efectos de poder identificar con toda claridad el ámbito dentro del cual se han de ejercer. Ha dicho la Corte, en este sentido, que “el mandato de precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está en realidad habilitando transitoriamente al ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada” (17) . En el mismo orden de ideas, ha establecido esta corporación que “la ley que habilita al ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los parámetros constitucionales puede ser general, más no imprecisa. Ello porque la precisión de la ley habilitante es el parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto para que el juez constitucional controle el respeto del marco de la habilitación” (18) . Igualmente, la Corte ha afirmado que “la precisión exigida por el numeral 10 del artículo 150 superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior haría en verdad inútil el otorgamiento de las facultades extraordinarias para legislar sobre determinados asuntos” (19) . Finalmente, este punto se ha explicado in extenso por la Corte en los términos siguientes:
“Cabe aclarar que, aun cuando la validez del requisito de precisión depende básicamente de que el Congreso fije a las facultades un objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios orientadores de la habilitación, la jurisprudencia constitucional, en pro de no hacer inoperante el ejercicio de esa función constitucional extraordinaria (20) , también ha venido sosteniendo, incluso desde la época en que la honorable Corte Suprema ejercía el control de constitucionalidad de las leyes, que la concesión de facultades amplias y generales por parte del parlamento, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precisión, y en consecuencia, tampoco conlleva una violación de la Constitución Política” (21) .
5.2.4. En virtud del mandato constitucional de precisión que rige el otorgamiento y se proyecta al ejercicio de las facultades extraordinarias, el alcance de las mismas ha de ser interpretado en forma restrictiva. Ha dicho la Corte, por ejemplo, que “entratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos” (22) , que “el que las facultades deban ser precisas significa que, además de ser necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos” (23) , y que “conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas solo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías, puesto que debe entenderse que es una habilitación excepcional y necesaria para el logro de un fin concreto, preciso y taxativo” (24) .
Esta pauta de interpretación restrictiva no obsta para que, en casos concretos, se concedan en forma constitucionalmente válida facultades extraordinarias de amplio alcance, siempre y cuando las materias respecto de las cuales pueden recaer hayan sido claras y precisamente determinadas, en forma expresa, por la ley habilitante; lo que este patrón hermenéutico excluye son las interpretaciones de tipo extensivo o analógico, que incorporen dentro del campo de aplicación de las facultades extraordinarias asuntos o temas que no se encuentren dentro del ámbito propio de la habilitación ni guarden una relación directa con las materias previstas expresamente en la ley de facultades. Según se sintetizó en la Sentencia C-306 de 2004, “siguiendo estrictamente la hermenéutica constitucional sobre la materia, la exigencia sustancial de “precisión” se garantiza plenamente cuando la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la habilitación, sin que en ningún caso pueda incidir en su validez la extensión o amplitud de los temas por tratar”.
En virtud del criterio de interpretación restrictiva, que —como se dijo— no excluye la posibilidad de que se confieran facultades extraordinarias de amplio alcance y definición precisa, la inclusión o exclusión de una determinada materia o asunto del ámbito de aplicación de la habilitación legislativa ha de juzgarse, caso por caso. Se ha explicado en la jurisprudencia, a este respecto, lo siguiente:
“(...) sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas y las disposiciones expedidas por el gobierno, no puede hablarse de una afectación al requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa. Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal irregularidad material” (25) .
No obstante, ha explicado la Corte que “sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa” (26) ; y que para que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas autorizaciones, por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a interpretaciones analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional” (27) .
6. El supuesto desconocimiento del principio de igualdad por cuenta de una omisión legislativa relativa.
6.1. Uno de los cargos específicos que formula la demandante se refiere a una aludida violación del principio constitucional de igualdad, en la medida en que el legislador extraordinario, en la disposición acusada, omitió incluir el caso de las deudas adquiridas con cooperativas como una excepción a la regla general de inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional. Para la actora, esta omisión constituye un trato discriminatorio, puesto que en el artículo 344 del Código Sustantivo del Trabajo sí consagra esta excepción, que por ende sería aplicable a todos los demás trabajadores que adquieran créditos con cooperativas, salvo los miembros de la Policía Nacional. Por tratarse de un tema relativo al contenido de la disposición acusada, la Corte habrá de aplicar en tanto parámetro de constitucionalidad lo dispuesto en la Carta Política de 1991, a la luz de la doctrina constitucional relevante.
6.2. Se reitera, en primer lugar, que las prestaciones sociales gozan de protección constitucional en virtud de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política (28) . La jurisprudencia ha dicho al respecto, por ejemplo, que “hoy el salario y las prestaciones sociales son derechos subjetivos, patrimoniales, no solo porque son derechos adquiridos sino porque la nueva constitución se expidió precisamente con el fin de asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo, caracterizándose al Estado como social de derecho, fundado entre otras cosas en el respeto al trabajo, teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad de los derechos dentro de los cuales está la remuneración y el pago oportuno. El salario y las prestaciones son remuneraciones protegidas constitucionalmente” (29) .
6.3. Teniendo en cuenta lo anterior, observa la Corte que el cargo de la actora se puede resolver desde dos perspectivas distintas: por una parte, desde el punto de vista de la posible configuración de una omisión legislativa relativa que desconoce el principio de igualdad; por otra, desde el punto de vista de la coexistencia de disposiciones disímiles en regímenes laborales de alcance general y especial.
6.4. En cuanto a lo primero, una lectura cuidadosa del cargo formulado por la ciudadana demandante revela que esta ha procurado señalar la configuración de una omisión legislativa relativa, es decir, de una situación en la cual el legislador —extraordinario— omitió incluir una hipótesis o supuesto de hecho que debía haber previsto dentro de las normas por él adoptadas, con lo cual se ha generado, en su criterio, una situación lesiva del principio constitucional de igualdad.
Desde este punto de vista, considera la Corte que el cargo bajo estudio no puede prosperar. En efecto, en decantada jurisprudencia esta corporación ha señalado los requisitos necesarios para que se configure una omisión legislativa relativa contraria a lo dispuesto en la Carta Política. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-809 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), se precisó:
“La Corte ha considerado que si el legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia (30) , ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, la Sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto:
“... para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”.
Como vemos, la Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador”.
En el presente caso, no están dados los requisitos para la configuración de una omisión legislativa relativa contraria a la Constitución. En efecto, no existe ningún mandato constitucional específico en virtud del cual el legislador esté obligado a incluir los créditos adquiridos con cooperativas entre las excepciones a la regla de inembargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional.
El hecho de que la Constitución Política otorgue una especial protección al sector solidario en tanto motor del desarrollo socioeconómico, ordenando al Estado fortalecer las organizaciones que lo integran (C.P., art. 333), no implica que el legislador esté expresamente obligado a adoptar este curso de acción específico, es decir, que deba salvaguardar los créditos que existan a favor de las cooperativas en cabeza de los miembros de la Policía Nacional a través de la exclusión de su inembargabilidad en casos concretos.
En efecto, en múltiples oportunidades la jurisprudencia constitucional ha reconocido y resaltado la importancia que otorgó el constituyente a la promoción del sector solidario de la economía; así, por ejemplo, en la Sentencia C-211 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte explicó: “En un Estado social de derecho como el nuestro, en el que el trabajo y la solidaridad juegan un papel decisivo para el logro de un orden económico y social justo, las organizaciones asociativas y solidarias encuentran pleno respaldo constitucional; basta leer lo dispuesto en el preámbulo y los artículos 1º, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, 333, entre otros, para llegar a esa conclusión (...) Estas disposiciones que no son simples enunciados teóricos sino directivas de acción política que le imponen al Estado el deber de fomentar, apoyar, promover y proteger a las organizaciones solidarias y asociativas de trabajo”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-589 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte precisó que es “la misma Constitución la que le señala al Estado la obligación de promover y proteger las formas asociativas y solidarias de propiedad, para lo cual el legislador debe introducir mecanismos que fortalezcan y estimulen la organización de este tipo de empresas, entre ellas las cooperativas, por cumplir estas formas de propiedad una importante función social, en cuanto instrumentos reguladores del mercado y de los precios, que coadyuvan a la redistribución del ingreso en favor de los más débiles económicamente”.
Sin embargo, al tiempo que el constituyente de 1991 otorgó al sector solidario de la economía protección expresa, también dejó un margen de configuración para el legislador en esta materia. En efecto, la Carta Política no señala la fórmula específica o los medios concretos que ha de adoptar el Congreso de la República en cumplimiento de su misión de fomentar la consolidación del sector cooperativo (C.P., art. 333) y de promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (C.P., art. 58); aunque consagra el mandato general de fortalecer las organizaciones solidarias (C.P., art. 333), deja al legislador en libertad de optar por el diseño normativo que considere más conveniente para materializar dicho propósito, guardando el debido respeto hacia el principio de razonabilidad. Esto quiere decir que no asiste razón a la demandante cuando asume que existe una obligación constitucional en cabeza del Congreso, en el sentido de canalizar la protección especial de las cooperativas a través del establecimiento de reglas y excepciones específicas sobre la inembargabilidad de las prestaciones sociales de quienes adquieren deudas con este tipo de entidades; el legislador es libre de adoptar este tipo de medidas si así lo considera pertinente —como lo hizo en el Código Sustantivo del Trabajo—, pero de ello no se deduce que esté constitucionalmente obligado a seguir este curso de acción.
En esa medida, no se configura una omisión legislativa relativa, y el cargo deberá desestimarse.
6.5. Desde otra perspectiva, señala la demandante que existe una diferencia en el trato legal impartido a los créditos adquiridos por la generalidad de los trabajadores con las cooperativas, y el trato legal impartido a los créditos adquiridos por los agentes de la Policía Nacional con este tipo de organizaciones. Esta argumentación apunta hacia la existencia de una discriminación derivada de la aplicación de un tratamiento legislativo distinto para supuestos de hecho que, en criterio de la actora, no guardan diferencias relevantes y, por ello, han debido recibir el mismo trato por el legislador.
En primer lugar, la Corte ha de remitirse a su extensa jurisprudencia sobre la constitucionalidad de los regímenes prestacionales especiales, en la cual se ha afirmado que no se desconoce per se el principio de igualdad cuando se adoptan regulaciones legales especiales para determinado tipo de personas o situaciones, distintas a las que rigen para la generalidad de la población. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-101 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte expresó:
“... Entratándose de regímenes especiales, ya la Corte ha señalado en reiteradas oportunidades que su existencia, per se, no desconoce el principio de igualdad (31) . Tales regímenes responden a la necesidad de garantizar los derechos de cierto grupo de personas que por sus especiales condiciones merecen un trato diferente al de los demás beneficiarios de la seguridad social (32) y su objetivo reside en la “protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados” (33) . Para el caso de las Fuerzas Militares el constituyente previó expresamente que el legislador determinara su régimen prestacional especial (C.P., arts. 150, num. 19, lit. e) y 217)”.
Así, no es lesivo del principio constitucional de igualdad que se establezcan diferencias de trato legislativo a través de la adopción de regímenes especiales, en este caso en materia prestacional, cuando existe autorización constitucional expresa y específica para ello. Para que una diferencia de trato en este contexto desconozca la Constitución, debe adolecer de desproporción manifiesta, o contrariar lo dispuesto expresamente en la Carta Política (34) .
En cuanto al caso concreto de la norma bajo examen: primero, no se aprecia que esta diferencia entre regímenes pensionales genere una desproporción manifiesta en perjuicio de quienes son cobijados por los regímenes pensionales general y especial —es decir, no existe desproporción desde el punto de vista de los beneficiarios de dichos regímenes pensionales por el hecho de que en el Código Sustantivo del Trabajo se establezca una excepción a la inembargabilidad de las prestaciones sociales a favor de las cooperativas, mientras que en el régimen especial para la policía se excluye dicha excepción. Ahora bien, desde otra perspectiva, es decir, desde el punto de vista de las entidades cooperativas, observa la Corte que tampoco existe desproporción en la medida en que todas son objeto del mismo tratamiento legislativo, por lo cual, frente a la decisión del legislador materializada en la norma acusada sobre el régimen prestacional especial para la policía, todas se encuentran en igualdad de condiciones. Además, desde esta misma perspectiva, la Corte considera que la norma bajo estudio no desconoce ningún deber constitucional específico, puesto que como se ha señalado, no existe disposición alguna en la Carta que obligue al legislador a dar un trato semejante a los créditos adquiridos por los miembros de la Policía Nacional con entidades cooperativas y a los créditos adquiridos con dichas organizaciones por la generalidad de la población. En este mismo orden de ideas, el hecho de que en el Código Sustantivo del Trabajo se haya introducido esta excepción al principio de inembargabilidad de las prestaciones sociales, no constituye un parámetro de constitucionalidad susceptible de ser aplicado al examen de otras disposiciones legales distintas, puesto que se trata de una disposición de carácter legal, adoptada por el legislador dentro del margen de configuración que le es propio, pero que no lo obliga a seguir el mismo curso de acción en otros ámbitos de regulación (35) .
Adicionalmente, subraya la Corte que el régimen especial para los miembros de las Fuerzas Militares, en el artículo 173 del Decreto 1211 de 1990 ya citado, tampoco permite el embargo de las prestaciones sociales. La única excepción admitida es la del caso de los alimentos, hasta el 50% de aquellas. En la norma acusada en el presente proceso el legislador, dentro del margen de configuración que le es propio, tampoco incluyó el caso de los créditos contraídos por miembros de la Policía Nacional con entidades cooperativas.
Por las razones anteriores, no encuentra la Corte que esté ordenado por la Constitución incluir un condicionamiento, como lo sugiere el procurador general en su concepto, para permitir el embargo de las prestaciones sociales en beneficio de las cooperativas, adicionando una tercera excepción al principio de inembargabilidad de tales prestaciones.
En esa medida, el cargo por violación del principio constitucional de igualdad será desestimado, sin que sea necesario entrar a aplicar un test o juicio de igualdad para llegar a la conclusión de que la norma es, por este concepto, exequible.
Finalmente, no entra la Corte en este caso a analizar las consecuencias que la norma acusada pueda tener, no solo para algunas cooperativas, sino también para los miembros de la Policía Nacional que deseen hacerse miembros o adquirir créditos con entidades cooperativas.
7. La aludida violación de la prohibición de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, en relación con el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de la Policía Nacional.
7.1. El primer cargo que ha de resolver la Corte con base en lo afirmado en la demanda de inconstitucionalidad que se estudia, se relaciona con la supuesta violación, por parte del Presidente de la República, de la prohibición constitucional de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, en la medida en que con la disposición acusada se modificó lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre la embargabilidad de las prestaciones sociales. Para la peticionaria, el desconocimiento de esta prohibición constituye una extralimitación de la cabeza del ejecutivo en el ejercicio de los poderes legislativos a él conferidos, en contravención de lo dispuesto en el artículo 150-10 superior.
7.2. Para la Corte resulta claro —tal y como lo señalan los intervinientes y el Procurador General de la Nación— que la norma demandada no constituye materialmente una modificación de lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de prestaciones sociales, por una razón sencilla: el ámbito de aplicación de dicho código es, por mandato expreso del legislador, distinto al ámbito de aplicación de la norma acusada. Mientras que el Código Sustantivo del Trabajo consagra el régimen general de las relaciones laborales, el Decreto-Ley 1213 de 1990, que incluye la norma acusada, consagra un régimen especial en materia laboral y prestacional autorizado expresamente por el artículo 218 de la Carta Política (36) , régimen normativo que por su misma especialidad desplaza la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo en todos los asuntos expresamente regulados por sus disposiciones, sin reformarlo. Ya la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la compatibilidad que existe entre la creación de regímenes laborales y prestacionales especiales y las disposiciones de la Carta Política, así como sobre la diferencia entre los ámbitos de aplicación de los regímenes especiales frente a los regímenes generales (37) , asuntos que no es necesario reiterar en esta oportunidad. En esa medida, también habrá de desestimarse el cargo por violación del artículo 150-10.
7.3. En cualquier caso, esta Corte ha precisado en anteriores oportunidades que la prohibición constitucional de expedir Códigos por medio de facultades extraordinarias “ha de entenderse circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de “código” y no a todos los asuntos tratados en él (38) . Es decir, “no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia” (39) . En esta medida, incluso si se aceptara en gracia de discusión que la disposición acusada constituye una modificación de lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo sobre embargabilidad de prestaciones sociales, el cargo por violación de la prohibición constitucional de expedir códigos en ejercicio de facultades extraordinarias no estaría llamado a prosperar, puesto que el artículo demandado únicamente se refiere a un aspecto concreto y puntual de la regulación legal sobre prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional, y no configura bajo ningún punto de vista una codificación sistemática y exhaustiva de la legislación sobre el tema.
No asiste, pues, razón a la demandante en este punto. El cargo será desestimado.
8. La aludida extralimitación del Presidente de la República en relación con el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de la Policía Nacional.
8.1. El segundo cargo que debe resolver la Corte atañe a la aludida extralimitación del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 66 de 1989, en la medida en que sin haber recibido una autorización específica para ello, adoptó una disposición que regulaba el tema de la inembargabilidad de las prestaciones sociales de la Policía Nacional.
8.2. En primer lugar, dado que se trata de un cargo que alude a la competencia del Presidente de la República para expedir la norma acusada, y que se relaciona con la materia de dicha norma y no con el procedimiento que se siguió para su formación ni con asuntos de índole formal, el parámetro de constitucionalidad a aplicar para resolver el cargo bajo estudio es el de la Constitución Política de 1991 (ver lo explicado en el acápite 4 de esta providencia).
8.3. Ya se ha indicado que para efectos de establecer si en un caso concreto el Presidente ha obrado dentro de los límites materiales que rigen el ejercicio de las facultades extraordinarias, ha de determinarse si el tema respecto del cual adoptó una regulación específica mediante decreto-ley está contenido dentro del ámbito de la habilitación o guarda una relación directa con la materia respecto de la cual le fueron conferidas tales facultades. No es necesario que cada tema específico regulado por la normatividad adoptada por el ejecutivo haya sido mencionado en la ley de facultades; lo que sí resulta indispensable es que tal tema de regulación sea un aspecto comprendido dentro de la habilitación o guarde una relación de conexidad directa —no indirecta, remota o eventual— con las materias expresamente indicadas en la ley habilitante. La necesidad de que exista tal relación directa de conexidad se deriva, como se vio, del criterio de interpretación restrictiva que ha de orientar la dilucidación del alcance y el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso a la cabeza de la rama ejecutiva. Este mismo criterio de interpretación restrictiva impide a su vez la inclusión, dentro de la órbita de las facultades extraordinarias, de ternas o materias que no guarden tal relación de conexidad directa, por constituirse con ello una interpretación extensiva o analógica que resulta inadmisible a la luz de las pautas señaladas en el apartado 5 de esta sentencia.
8.4. Dando aplicación a las anteriores reglas en el caso concreto, la Corte considera que el tema de la embargabilidad de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional sí se encuentra comprendido dentro de la habilitación y guarda una relación de conexidad directa con una de las materias sobre las cuales se habilitó expresamente al Presidente de la República para legislar, a saber: el tema del “régimen general de prestaciones sociales” del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional (L. 66/89, art. 1-a). En efecto, el carácter embargable o inembargable de una determinada prestación social forma parte de su régimen jurídico general, en la medida en que se trata de una característica propia de dichas prestaciones, cuyo alcance ha sido fijado de manera detallada por el legislador en la disposición que se acusa. El punto de la inembargabilidad es un asunto específico, pero comprendido dentro de la habilitación expresa y general efectuada por el legislador. El que no se hubieren enumerado todos los aspectos propios del “régimen general de prestaciones sociales” no significa que dentro de esa materia no este incluido el régimen de la prestación en lo atinente a su embargabilidad o inembargabilidad. No se observa, en este mismo sentido, que exista una falta evidente o manifiesta de correlación entre el tema de la inembargabilidad de dichas prestaciones sociales y la materia del “régimen general de prestaciones sociales” de la Policía Nacional; al contrario, se trata de un tema que forma parte integral del referido régimen general.
Concluye, pues, la Corte que en lo relativo a la inembargabilidad de dichas prestaciones, tema regulado en la primera frase del artículo 112 demandado, habrá de desestimarse el cargo formulado por la ciudadana demandante.
9. La aludida extralimitación del Presidente de la República en relación con el tema de los descuentos por obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional.
9.1. No sucede lo mismo con el tema de los descuentos que la segunda frase de la norma acusada autoriza a las autoridades administrativas a efectuar, cuando quiera que se trate de obligaciones contraídas por los miembros de la Policía Nacional con el ramo de defensa nacional. En efecto, dispone el artículo acusado que “cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional podrá ordenarse directamente los descuentos del caso por la correspondiente autoridad administrativa, los cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de la prestación afectada”.
Al igual que los cargos anteriormente estudiados, este hace referencia a la competencia del Presidente de la República para expedir la norma acusada, y se relaciona con la materia de dicha norma y no con sus aspectos formales, motivo por el cual el parámetro de constitucionalidad a aplicar es el de la Constitución Política de 1991 (Cfr. acápite 4 de esta providencia).
9.2. Para la Corte, a diferencia del tema de la inembargabilidad, esta disposición no hace referencia a una característica o rasgo propio de las prestaciones sociales de los miembros de la policía, que pueda categorizarse como parte del régimen jurídico general de dichas prestaciones. Por el contrario, se trata de una norma que consagra una potestad específica para las autoridades administrativas encargadas del manejo de las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional, en el sentido de que podrán, sin acudir a los procedimientos ordinarios de cobro, efectuar descuentos directamente sobre las prestaciones sociales en cuestión cuando quiera que sus titulares hayan contraído obligaciones con el ramo de defensa nacional. No es este un asunto propio del régimen jurídico aplicable a tales prestaciones ni guarda relación directa con él. Es un instrumento para que las autoridades administrativas logren una finalidad específica, a saber, cobrar con cargo a tales prestaciones los dineros que deban los miembros de la Policía Nacional al ramo de defensa nacional, lo cual escapa al régimen de las prestaciones y se inscribe en la órbita de las facultades de las autoridades administrativas en la Policía Nacional.
9.3. Además, el tema de los descuentos que autoriza la segunda parte de la norma bajo revisión no guarda una relación de conexidad directa con ninguno de los asuntos sobre los cuales la Ley 66 de 1989 autorizó expresamente al Presidente para legislar, leídos a la luz de una interpretación restrictiva sobre el alcance de las facultades conferidas al jefe del poder ejecutivo. El tema de los mecanismos de cobro a los que puede acudir la administración para resarcir los créditos que obran a su favor es un asunto que guarda una relación tan solo eventual con el del régimen general de las prestaciones sociales de la policía. Dicha relación está sujeta a que se reúnan condiciones externas y ajenas a dicho régimen, como el que un miembro de la Policía Nacional haya contraído una deuda con el ramo de defensa nacional.
9.4. En consecuencia, considera la Corte que la segunda frase del artículo 112 acusado es contraria a lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Constitución Política vigente, por cuanto al adoptar esta disposición, el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le habían sido conferidas. El asunto de los descuentos que se incluye en la norma acusada no se encontraba dentro de la órbita de competencias extraordinarias del ejecutivo, por lo cual no correspondía al Presidente de la República expedir una disposición al respecto.
9.5. Ahora bien, el hecho de que en esta providencia se haya concluido que el tema de los descuentos en cuestión no estaba incluido dentro de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, no implica que en el futuro no se pueda adoptar una disposición similar, en un contexto diferente, y con respeto por las disposiciones constitucionales que sean del caso. En efecto, observa la Corte que el Decreto 2347 de 1984, derogado por la norma demandada, contenía una disposición sobre inembargabilidad y descuentos de las prestaciones sociales de la Policía Nacional en su capítulo sobre “disposiciones varias”.
9.6. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible la segunda frase del artículo 112 acusado, relacionada con los descuentos a efectuar por las autoridades administrativas cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional, por haberse presentado en relación con ella una extralimitación del Presidente en el ejercicio de sus facultades extraordinarias, en contravía de lo dispuesto en el artículo 150-10 superior. Lo anterior sin perjuicio de que el vacío que pueda surgir sea llenado con las normas anteriores y las demás ahora vigentes.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el artículo 112 del Decreto-Ley 1213 de 1990, salvo la frase “Cuando se trate de obligaciones contraídas con el ramo de defensa nacional podrá ordenarse directamente los descuentos del caso por la correspondiente autoridad administrativa, los cuales tampoco excederán del cincuenta por ciento (50%) de la prestación afectada”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
(1) Decreto 1211 de 1990, artículo 173: “Inembargabilidad y descuentos. Las asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones sociales a que se refiere este estatuto no son embargables judicialmente salvo en los casos de juicio de alimentos, en los que el monto del embargo no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de aquellas (...)”.
(2) Ver Sentencia C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(3) Ver entre otras las sentencias C-099 de 1991, M.P. Fabio Morón Díaz; C-416 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-555 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-176 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-647 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
(4) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-546 de 1993, C-531 de 1995 y C-1161 de 2000.
(5) Sentencia C-1252 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(6) Sentencia C-105 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
(7) Sentencia C-545 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(9) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(10) Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(12) Ver, entre otras, las sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 de 2002, C-298 de 2002, C-398 de 2002.
(13) Ver entre otras las sentencias C-417 de 1993, C-080 de 1994, C-050 de 1997 y C-702 de 1999.
(14) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(16) Sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
(18) Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(19) Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(20) Cfr., entre otras, las sentencias C-032 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-097 de 2003.
(21) Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(22) Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
(23) Sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(24) Sentencia C-1252 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(25) Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(26) Sentencia C-039 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(27) Sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(28) Constitución Política, artículo 48: “(...) Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social (...) La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante (...)”.
Constitución Política, artículo 53: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: // (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (...) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; (...) garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. // El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales (...)”.
(29) Sentencia T-260 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(30) Cfr. Las sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002.
(31) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En igual sentido se han proferido las sentencias C-654 de 1997, ya citada, C-080 del 17 de febrero de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-890 del 10 de noviembre de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-956 del 6 de septiembre del 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1032 del 27 de noviembre del 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(32) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-835 del 8 de octubre del 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(33) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-348 del 24 de julio de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(34) En la Sentencia SU-975 del 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte resumió la jurisprudencia así: “De cualquier forma, al ejercer la potestad de configuración, el legislador debe respetar el principio de igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal desproporción”.
(35) En la Sentencia C-710 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía), la Corte precisó el fundamento constitucional para la promoción, por parte del legislador, de las entidades cooperativas a través de figuras tales como la admisibilidad del embargo de las prestaciones sociales de sus deudores: “Teniendo en cuenta la naturaleza de las cooperativas, la calidad de sus asociados, y el propósito de proteger lo que podríamos llamar “capital cooperativo”, el legislador ha implementado mecanismos que les permiten, en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas por sus asociados o beneficiarios, recuperar los costos del servicio prestado. Uno de esos mecanismos, es la autorización de embargar hasta el 50% de las prestaciones sociales de sus deudores. Esta prerrogativa tiene fundamento en los artículos 60, 64 y 334 de la Constitución. “De este pronunciamiento se deduce que el legislador tiene discrecionalidad para seleccionar los medios que considere pertinentes para lograr dicho objetivo constitucional, sin que esté obligado a seguir una fórmula específica o un medio determinado trazados de antemano por la Carta Política”.
(36) Constitución Política, artículo 218: “La ley organizará el cuerpo de policía (...) La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.
(37) Ver, entre otras, las sentencias C-101 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-1032 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(38) Sentencia C-712 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(39) Sentencia C-077 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.