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Timestamp: 2018-09-21 12:42:19
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LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO
EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS (*)
MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. LAS SEGUNDAS CÁMARAS .-T-III. E L SENADO EN LA CONSTI-
TUCIÓN DE 1978.—IV. E L SENADO: 1978-1992.—V. HIPÓTESIS SOBRE UN FUTURO SENADO.
Los órganos constitucionales de un sistema determinado se justifican por
un doble orden de consideraciones: el principio de legalidad, que atañe a su
definición y conformación mediante la Constitución como norma jurídica
superior del ordenamiento, y la legitimidad, que se refiere tanto a la fundamen-
tación de su composición cuanto a la idoneidad de sus funciones en relación
al conjunto del entramado constitucional, lo que en términos de sociología
política se traduce, de una parte, en la aceptación de la institución y, de otra,
en la percepción del beneficio material y social de la misma.
Pues bien, pocos órganos constitucionales, de los diseñados por la Cons-
titución española de 1978, han sido tan criticados, desde el punto de vista de
la legitimidad de origen y de resultados, como el Senado.
Obviamente, no se discute la legalidad de la Cámara Alta, siendo, como
es, un elemento de Derecho positivo, pero desde sus orígenes ha estado en
cuestión tanto la legitimidad de su composición o estructura —senadores
provinciales en sus cuatro quintas partes en un Estado que se predica autonó-
mico— como su función —Cámara colegisladora y de control político atenua-
do, de escasas funciones territoriales en un Estado compuesto— y, en fin,
en sus resultados —participación secundaria en el procedimiento legislativo,
inoperante en orden al control-sanción e inédita como foro estatal de las
(*) Reproduce el texto de la ponencia pronunciada en mayo de 1992enelI.V.A.P. (Bilbao).
Año 13. Núm. 37. Enero-Abril 1993
Baste citar al respecto las opiniones de Aja y Arbós, para quienes «el
Senado repite, considerablemente rebajadas, las atribuciones del Congreso (1);
Fernández Segado: «la Constitución no ofrece motivos para el optimismo en
cuanto se refiere a los instrumentos de vinculación del Senado con las Comu-
nidades Autónomas y, muy en especial, a la participación de la Cámara Alta
en las decisiones estatales que afecten específicamente a aquéllas» (2); García-
Escudero y Pendas: «difícil integración del Senado español en los modelos
tradicionales de Cámaras Altas» (3); Solozábal: «carácter híbrido de nuestro
Senado» (4); Calzada Conde y Ruipérez Alamillo: «Cámara de naturaleza
mixta o híbrida» (5); Punset: «órgano híbrido e insatisfactorio por ello» (6);
Gil Robles: «provisionalidad de la fórmula actual» (7); Vandelli: «Cámara de
reflexión con funciones de verificación, perfeccionamiento y corrección de
opciones ya efectuadas» (8); Chueca: «órgano de composición mixta y más
compleja de lo que aparece a primera vista» (9), o Cámara que debe transfor-
marse «para hacerla salir de su vía vegetativa actual», según Bouza (10).
¿A qué obedece esta casi unánime, con matices, consideración del Senado
como un órgano híbrido y de difícil encaje en el sistema constitucional?
La primera respuesta que nos sugiere este interrogante, posiblemente, a
fuer de inmediata, simplista, pero también, como casi todo lo primario,
impregnada de realidad, es que el Senado es una institución mixta, híbrida,
(1) E. AJA/X. ARBÓS: «El Senado, Cámara posible de las Autonomías», REP (NE),
núm. 17, 1980, pág. 64.
(2) F. FERNÁNDEZ SEGADO: «La funcionalidad del Senado en cuanto Cámara de representa-
ción territorial», RVAP, núm. 13, 1985, pág. 16.
(3) P. GARCÍA-ESCUDERO/B. PENDAS: «El Senado en el sistema constitucional español: rea-
lidades y perspectivas», RCG, núm. 2, 1984, pág. 52.
(4) J. J. SOLOZÁBAL ECHEVARR[A: «Alcance jurídico de las cláusulas definitorias constitucio-
nales (A propósito de la calificación del Senado como Cámara de representación territorial)»,
REDC, núm. 15, 1985, pág. 81.
(5) R. CALZADA CONDE/J. RUIPÉREZ ALAMILLO: «El Senado español: ¿auténtica Cámara de
representación territorial?», RJN, núm. 5, 1988, pág. 126.
(6) R. PUNSET: «El Senado en la nueva Constitución española», RFDUC (NE), 1979, pági-
nas 137 y 138.
(7) J. M. GIL-ROBLES: «El Senado en la Constitución española», Tapia (núm. especial:
«Diez años de Constitución), diciembre 1988, pág. 29.
(8) L. VANDELLI: «Opciones estatales e instancias regionales: aspectos de las relaciones
entre el Estado y las Autonomías en España e Italia», RBC, núm. 4, 1981, pág. 90.
(9) R. L. CHUECA RODRÍGUEZ: «Teoría y práctica del bicameralismo en la Constitución
española», REDC, núm. 10, 1984, pág. 82.
(10) L. BOUZA BREY: «Hipótesis para una reforma del Senado», RCDP, núm. 6 (Autono-
mías), 1985, pág. 51.
desdibujada porque también lo era el diseño básico constitucional de la estruc-
tura territorial del Estado.
Sería muy interesante estudiar en paralelo las consideraciones que ha
merecido el Senado junto a las suscitadas por el Estado de las autonomías;
piénsese, por ejemplo, en los comentarios al título VIII de la Constitución
en los primeros momentos posconstitucionales y en los avances y retrocesos
de los orígenes del proceso autonómico. Con una diferencia importante: el
desarrollo del título VIII de la Constitución ha sido un proceso abierto en el
tiempo y en la confluencia de voluntades; el Senado, a tenor del artículo 69
de la Constitución española, es una institución cerrada y, como tal, no ha
acompañado al proceso autonómico en su evolución.
En consecuencia, si ya en los orígenes del Senado se detectaban ciertas
asincronías, no es de extrañar que a estas alturas, cerrado el mapa autonómico,
articuladas o en vías de articulación las relaciones interorgánicas del Estado
autonómico y, en definitiva, funcionando el modelo territorial, el Senado
rechine por su inidoneidad actual con el esquema territorial; no en balde la
propia definición constitucional de la Cámara Alta es la de Cámara de repre-
sentación territorial, como enfáticamente comienza el artículo 69.1 y siguen
los artículos 74.2 y 155.1 de la Constitución española, entre otros, para
rectificarlo en los restantes apartados de los artículos 69, 90.2 y 3, y 87.2,
también entre otros.
Si admitimos la condición híbrida del Senado como Cámara de carácter
representativo general y parcialmente territorial, justo es decir que su inope-
rancia como tal «Cámara de representación territorial» ha sido suplida, «con
eficacia más que aceptable», por usar palabras de Chueca, por un desempeño
serio, riguroso y leal de sus funciones como órgano de correpresentación
general, dentro del bicameralismo imperfecto que disfrutamos, y siendo esto
así, el problema de nuestro Senado es el de una Cámara en busca de su propia
identidad, que no puede ser otra, habida cuenta de nuestro sistema territorial,
que el de una Cámara territorial en su composición y/o funciones.
El cómo se articule esta novación, mutación o reforma es la polémica
servida aquí y ahora en la doctrina y en los foros políticos. Digamos de
entrada que, a mi juicio, la modificación funcional es posible mediante nova-
ción o mutación, mientras que la transformación estructural requeriría la
De estas cuestiones intentaremos tratar en las páginas siguientes.
cuando hablamos de segundas Cámaras o Cámaras Altas nos estamos refiriendo a las que históricamente fueron primeras en los orígenes del parlamentarismo. GRANGÉ: Op. 94 . MATIAS/J. 49. con ordinal que «procede de la primacía en cuanto a legitimidad democrática de las Cámaras Bajas. como órgano de articulación estatal en Estados compuestos. MATIAS/J. GRANGÉ: Les secondes Chambres du Parlement en Europe Occidental. dicho en términos de legitimidad democrática clásica» (13). creando las condiciones de un nuevo equilibrio» (12). por excepción. las segundas Cámaras responden bien a funciones territoriales. Ed. anterior a la legitimidad democrática. pág. por tanto. (13) J. Buena muestra de esta evolución es la historia constitucional moderna española: unicameralismo en los períodos de radicalismo democrático: 1812. aún resuena el conocido argumento de Siéyes: «si las dos asambleas coinciden. seguridad y moderación» propio de momentos de transición y al objetivo de «institucionalizar un conflicto. caso de 1834. 1837. una es innecesaria. 1845 y 1869. con la excepción del Senado territorial del proyecto federal de 1873.. cit. En aquellos casos en que el bicameralismo se ha mantenido o incorporado recientemente. y bicameralismo de naturaleza más o menos conservadora cuando la Constitución es moderada y continuista. LAS SEGUNDAS CÁMARAS En realidad. 4 1 . E. como afirma J. El tránsito moderno de la legitimidad tradicional a la legitimidad democrá- tica supuso un golpe para las segundas Cámaras en el terreno doctrinal. se articule (11) J. 1931. en el plano histórico las segundas Cámaras persistieron como elemento conservador bajo el pretexto de equilibrar el sistema. pues. (12) J. introducir elementos de reflexión o lisa y claramente acoger la representación de notables o. cit. o la comunitaria. en términos de repre- sentación territorial y. es decir.. pág. pág. bien al «deseo de compromiso. caso de la Dieta Helvética de los Cantones. 49. de la que era ejemplo la Cámara de los Lores. 1987. ya fuera la legitimidad aristomonárquica. si no coinciden.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO II. es absurdo». en cuanto rompen el principio de identidad de la representación nacional. cuando constitucional y socialmente hay un corte brusco con el pasado. GRANGÉ: Op. De ahí que la tipología actual de las segundas Cámaras. las llamadas segun- das Cámaras son expresión de la legitimidad inicial. participando de una legitimidad representa- tiva distinta a la general. Econ. Si esto fue así desde el punto de vista dogmático. MATIAS/J. París. Mastias (11).
para quien. Citemos. como la doctrina manifiesta con casi unanimidad. (15) P. 32 y 33. Ed. sin que ello evite. págs. En todo caso. indica Lavaux (15). tal y como aconteció en Suecia. regionales. 95 . las Cámaras territoriales. y Cámaras de representación de intereses sociopro- fesionales —caso de la Cámara Alta de Irlanda. París. «en el interior de un régimen democrático. aquellas que se especializan en la representación de grupos o intereses sociales y económi- cos. sobre el tercer tipo de Cámaras Altas. Facultad de Derecho de la Universidad Libre. de modo que la Cámara Baja refleja la unidad del país y la Cámara Alta la diversidad territorial. que. Parece. la variedad de segundas Cámaras en Estados compuestos es amplia y diversa. A partir de esta constatación. Coloquio de 6 de octubre de 1989. dos Cámaras de iguales o semejantes funciones y extracción democrática. pues la moderna creación de institutos de concertación y expresión de intereses socioprofesionales del tipo comités o consejos económico-sociales y la denostada representación corporativa por su vinculación a ciertas clases de regímenes políticos. PUF. que su pervivencia es minoritaria. 1961. su desaparición. Ed. para cumplir eficazmente el papel de garantía de los territorios que integran un Estado compuesto «se requieren (14) M. a veces. cumplen una funciona- lidad perfecta en los Estados compuestos. En el segundo supuesto. en términos de funcionalidad. DUVERGER: Les régimes politiques. a título de ejemplo. pág. donde las Cámaras Altas alcanzan su más perfecta ubicación es en los Estados compuestos. o propician una cierta especialización funcional o producen el curioso fenómeno de autodisminución de una de ellas para mantener su supervivencia. En el primer supuesto. el bicameralismo no se justifica verdaderamente más que en el cuadro de un sistema federal» (14). en La reforme du Senat. Duverger. que tienden a reflejar el fenómeno de la «doble mayoría». LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO en tres grandes grupos. o del Senado norteamericano—. ULB. LAVAUX: La deuxiéme Chambre dans les États fédérawc. 143. autonómicos o bajo cualquier otra denominación. la opinión de un clásico en el ámbito de la teoría política y el Derecho constitucional. Digamos. pudiéndose agrupar en el orden conceptual en torno a Cámaras territoriales de tipo «Senado» o de tipo «Consejo». en términos esquemáticos. sean fede- rales. finalmente. Cámaras territo- riales: fundamentadas en la representación territorial —caso Bundesrat. según el elemento que fundamenta su legitimidad: segundas Cámaras basadas en la identidad de representación democrática que complementan a las primeras —caso del Senado italiano—. pues. 1990. han convertido en residual esta categoría de Cámaras Altas.
sistema que se sigue también en el Senado norteame- ricano desde la introducción de la XVII Enmienda (1913). que modificó la anterior elección por los Parlamentos de los Estados por la elección directa en los Estados. (18) R.. las primeras están integradas por parlamentarios cuyo mandato es representativo y voto indivi- dual. institutions et systémes politiques. encargada de proponer soluciones a los conflictos que se planteen en ejercicio de la función legislativa». y . (y) la exigencia de un cierto nivel de competencias. Milán.. LAVAUX: Op.. implica el coronamiento natural de los poderes administrativos de los Lánder... PVF. 125. como apunta Lavaux (17). lo que provoca que no haya paridad parlamentaria con la Cámara Baja. 96 . una exigencia de conciliación. a la vez que. una exigencia de paridad o al menos de sobrerrepresen- tación de los Estados menos poblados. Mélanges en hommage a Maurice Duverger.... en Droit. cuya tercera fase de reforma constitucional. 1989. La cuestión de la reforma del Senado es también objeto de discusión en Bélgica. pág. así..MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO ciertas exigencias.. Giuffré. el mandato es imperativo y el voto de la delegación parlamentaria del Lánder es unitario conforme las directivas del Gobierno del Estado. que afecta a la reforma (16) L. La diferencia esencial entre Cámaras territoriales tipo «Senado» y las de tipo «Consejo» reside en la estructura de unas u otras. Si el esquema del Bundesrat alemán es el que mejor parece garantizar la fortaleza del sistema en términos de poder. VIOLINI: Bundesrat e Camera delle Regioni: due modelli alternativi a confronto. como gráficamente indica Violini (16). cuyo paradigma es el Bundesrat alemán. (que son) esencialmente.. mecanismo que aún persiste en el Bundesrat austríaco y en algunos cantones suizos como Berna o Neuchatel. también es cierto que revela cierta debilidad en términos de representación democrática. la técnica de la Comisión Mixta paritaria. Ed. tiene el inconveniente de privar a la oposición parlamentaria de los Lánder de toda representación en el Estado. que se inclinó por el modelo australiano de elección directa de los senadores (18).. igualdad de atribuciones con la Cámara Baja en lo que concierne a la revisión constitucional y a la legislación de base. mientras que en las segundas. que se descartó a partir de 1984 tras un informe de una comisión especial de ambas Cámaras.. pues. que no es sinónimo de elección directa. PELLETIER: L'example canadian a la lumiére a" expériences étrangéres. en principio se consideró idónea la vía del Bundesrat alemán. cit.. (17) P... Por ello cuando Canadá en los años setenta se planteó una reforma de la Cámara Alta.. los miembros de la Cámara son designados por los Gobiernos de los Lánder entre sus propios componentes. Ed. pá- gina 180. una exigencia de representatividad.
sino en represen- tación articulada a través de los partidos políticos. PELLETIER: Op. O la propuesta de Ley Constitucional para la instauración de un Senado de las Regiones aprobada por la Conferencia de Presidentes de las Regiones en su reunión de 27 de enero de 1989. Por esta razón el autor citado considera que el régimen presidencialista permite representar más fácilmente los intereses de los Estados o de los bloques regionales que el régimen parlamentario. 181. pues indica que «si ellas tienen el poder de discutir. afirma que la disciplina de partido afecta al papel de las segundas Cámaras como guardianas de intereses regionales. luego ineludiblemente ha (19) L.. VIOLINI: Op. Violini considera que el modelo Bundesrat alemán es inaplicable en la situación italiana (19). cit. de forma que la cuestión de las repercusiones de la disciplina de partido en las Cámaras territoriales se verá afectada por tal fenómeno en el plano estatal y en el de los territorios integrantes del Estado. cualquiera que sea su ámbito. los grupos parlamentarios. en términos de análisis comparado. se van a comportar como las asambleas populares. la proposición de ley de reforma constitucional de los diputados Qlivi. en el resultado funcional de las Cámaras Altas territoriales. represen- tativo y funcional es el Bundesrat alemán en un régimen parlamentario como el Senado norteamericano en un régimen presidencialista. Así. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO de la Cámara Alta belga. O la propuesta de Riz y Bassanini de 1988. (20) R. Pelletier. un observador de este fenómeno. y 2) porque es obvio que en el ámbito territorial también existe un sistema de partidos. en todo caso. no cabe pensar en concepciones angélicas de la representación. Conviene no perder de vista en esta visión panorámica sobre las segundas Cámaras territoriales la influencia de los partidos políticos y su trasunto parlamentario. donde se evidencia una mayoría favorable al Gobierno y una minoría que se opone. elegidos por los Consejos Regionales. que auspiciaba un Senado de las Regiones y las autonomías locales. tan territorial. ¿cómo evitar que se alineen sobre la política de los partidos más que sobre la defensa de los intereses de los Estados?» (20). 97 . Bressau y Galloni de 17 de julio de 1975 pretendía una Cámara integrada por 180 senadores de elección directa y 135 de segundo grado. se inició a fines de los ochenta y está actualmente en fase de discusión política por los partidos de las comunidades. cit. enmendar y votar los proyectos de ley. argumento dudoso si consi- deramos: 1) que. Desde el momento en que las Cámaras Altas son llamadas a pronunciarse sobre cuestiones políticas. Igualmente en Italia se vienen discutiendo desde los setenta diferentes propuestas sobre la reforma del Senado tendentes a constituir una Cámara territorial o corporativa. como es R. pág.
cuando la CDU dominaba los Lander y el SPD el Bundestag. contuvie- ra elementos de la organización territorial proyectada». (21) E. y la tendencia a instalar el conflicto entre ambas. Dicho con otras palabras: una Cámara perfectamente territo- rial lo es si opera como órgano estatal de encuentro y articulación de intereses territoriales y si en su funcionamiento interorgánico participa. Ed. RECODER DE CASO: Artículo 69. del tipo Comisiones Mixtas. toda la discusión en el Senado partió del supuesto implícito de que esta Cámara debía configurarse a partir del hecho autonómico». ¿cuál es la funcionalidad del Senado en la Constitución de 1978? III. por lo que se buscó como fórmula de compromiso «que. cuya consecuencia lógica era un Senado como Cámara territorial. Civitas. En tales casos se agudiza la importancia de los institutos de mediación o conciliación inter- cameral. EL SENADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Según señala Recoder de Casso en su exégesis al artículo 69 de la Cons- titución (21). que es el que al fin prevaleció. 1980. 98 . caso del Bundesrat alemán desde 1972 a 1980. págs. y al final prevaleció la implantación con argumentos variados. Partiendo de estas reflexiones. en Comentarios a la Constitución. un sistema mixto provincial-comunitario. cuando las composiciones son tan divergentes que una desempeñan el papel de opo- sición respecto de la otra.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO de existir esta interacción entre el sistema de partidos y la representación territorial. mediante los oportunos elementos de mediación. de la marcha regular y fluida del Estado compuesto. 734 y 735. Por esta razón. «mientras el debate constitucional del Congreso giró en torno a la oportunidad de la aceptación o no del bicameralismo. la funcionalidad territorial de las Cámaras Altas es tanto fruto de la interdependencia de su composición y competencias cuanto la funcionalidad de un Parlamento bicameral lo es de la existencia de mecanismos de conciliación. la inexistencia de un «esquema cerrado de Comu- nidades Autónomas con realidad operante de manera inmediata» dificultaba la determinación electoral autonómica. esto no obstante. partiendo de la organización territorial existente. En la práctica resulta muy difícil que un sistema bicameral con una Cámara territorial mantenga un equilibrio perfecto entre la tendencia al fenómeno de la doble mayoría. Madrid. cuando hay coincidencia partidista en la composición de ambas Cámaras.
remitiendo la regulación a una ley orgánica. anteproyecto y fase de enmiendas en el Congreso. Además de la razón antes apuntada de indefinición territorial y consecuen- temente indefinición electoral. La segunda etapa. con número mínimo de 10 senadores. » . En esta fase se perfiló el Senado como órgano mixto de representación general de base provincial y parcialmente territorial de base autonómica. mejor aún. con algunas modificaciones. si bien con ambigua referencia a las «diferentes entidades territoriales que integran España». . se refiere a cuatro etapas bien distintas durante el confuso proceso de aprobación del artícu- lo 69 de la Constitución española. cit. 38 (NE). ampliable en fun- ción de la población del territorio. que mantuvo el carácter territorial. La tercera etapa. Fernández Segado (23) sugiere otras motivacio- (22) F. marzo-abril 1984. en la que el Senado aparecía como una Cámara plenamente autonómica compuesta por senadores elegidos por las Asambleas Legislativas de los territorios autónomos. territorialidad sólo atenuada por los 20 senadores designados por el Congreso entre persona- lidades relevantes.. En efecto. 63 y 64. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO El argumento que citamos resulta perfectamente comprensible en el con- texto del debate de las Constituyentes de 1978 y explica el carácter híbrido tantas veces destacado de la estructura del Senado. FERNÁNDEZ SEGADO: «La construcción del Senado en el proceso constituyente». de acuerdo con criterios de represen- tación proporcional. . y límite máximo igual o mayor al doble del número de senadores que correspondiera a otro territorio. FERNÁNDEZ SEGADO: «La construcción . con el correctivo territorial de la facultad de propuesta de dos candidatos a senadores que serían nombrados por el Rey. 65. en su interesante trabajo sobre «La construc- ción del Senado en el proceso constituyente» (22). antecedente inmediato del actual artículo 69. a partir del Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso. supuso la configuración de un Senado mayoritariamente provincial o. REP núm. Lo paradójico es que durante el debate de las Constituyentes lafiguradel Senado sufrió una regresión desde los contornos plenamente territoriales del primer borrador conocido hasta la definitiva configuración que antes indicá- bamos. (23) F. La cuarta etapa se corresponde con el debate constituyente en el Senado y. y durante el debate de Pleno y aprobación del texto por la Cámara Baja. págs. que se corresponde con el borrador. Fernández Segado. el texto de la Comisión Mixta. 99 . que no está de más recordar a catorce años vista: la primera. a partir del informe de la Ponencia Constitucional. de representación general a través de circunscripciones provincia- les. pág.
. a algunos de los grupos mayoritarios... cautelas y provisionalidades fue la caracterización constitucional de una Cámara Alta con vocación de provisionalidad y. sin embargo. cerrada en su diseño estruc- tural —éste es el principal problema. sin embargo. RCEC. así. con una inexistente o mínima participación de las Comunidades Autóno- mas. y la necesidad de territorializar el Senado. por interés general. núm. de funcionalidad territorial limitada y. Consecuencia de todo este complejo entramado de prejuicios. se lleve a cabo sin intervención directa de las Comunidades Autónomas ni de sus representantes en cuanto tales. Esta larga cita anticipa algunos aspectos que intentaremos abordar más adelante. como luego veremos—. LÓPEZ GUERRA: «Conflictos competenciales. al menos pasivamente. la inexistencia de órganos centrales en los que intervengan decisi- vamente —o al menos con peso determinante— los representantes de las Comunidades Autónomas como tales supone que. acorde con la estructura autonómica del Estado —predominante en los grupos nacionalistas y que también. 1988. De este modo —continúa diciendo López Guerra—.. la concepción de que sólo los procedimientos electorales pueden suministrar carácter representativo a los órganos constitucionales —patente en los planteamientos ideológicos de los grupos de izquierda—. curiosamente. 90 y 91. impregnó. (24) L. y por las razones indicadas. más criticable por sus omisiones que loable por sus acciones —con ser bien dignas en general. Así. El profesor y magistrado del Tribunal Constitucional López Guerra ha expresado con agudeza este problema en los siguientes términos: «En el caso español.. 100 . obviamente presidía la concepción bicameral de los grupos de derecha y centro—. y. excluyendo la débil representación de que disponen en el Senado.. así. «frente a la decisión así adoptada la única vía disponible es la que ofrece la jurisdicción constitu- cional». la inercia de un Senado conservador-moderador como el previsto y existente conforme a la Ley de Reforma Política —criterio que. de algún modo. interés general y decisión política». «es obligado reconocer que el Tribunal Constitucional no ha sido diseñado para cumplir las funciones de una Cámara territorial.. págs.. pese a ser entidades a las que no puede considerarse ajenas a ese "interés general" en cuanto poderes públicos con un ámbito propio de decisión polí- tica». en suma.MARÍA ROSA RIPOIXES SERRANO nes en el cambio operado durante las Constituyentes que elaboraron el texto actual. la formulación del interés general se lleva a cabo. añado. 1. la fijación de los criterios sobre los que deba entenderse. ciñámonos por el momento al perfil constitucional del Senado. se ve obligado a realizar en parte las funciones de ésta: definir criterios y contenidos materiales del interés general supraautonómico» (24). pues.
LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO A tal efecto resulta conveniente distinguir tres aspectos en relación con el Senado.2 (autorización para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o Convenios o su denuncia en los casos previstos en el apartado 1. — funciones legislativas: artículos 82. artículo 72.2 (requerimiento 101 . estructura y funciones del Senado. el Senado es una Cámara Parlamentaria que reúne la doble condición de órgano de representación general y de representación territorial. artículo 95. tanto en lo referente a la estructura de la Cámara como a sus funciones. artículos 71 y 79. Así.1 (iniciativa legislativa).3 (Estatuto de los parlamentarios).1 y 2 (carác- ter imperativo del Reglamento parlamentario).2. funciones y competencias paritarias.1 y 3 (autonomía regla- mentaria de las Cámaras). en algunos casos. Dentro de los mandatos. de la caracterización como Cámara de representación general dimanan una serie de mandatos. 75. 78. 83.1 de la Constitución española. y por tanto con las limitaciones respecto de la paridad intercameral de tal clase de leyes. e información de la conclusión de los restantes Tratados o Convenios). y 80 (régimen de sesiones y órganos funcionales del Parlamento). artículos 73. funciones y competencias paritarias están: — mandato referido a la naturaleza de la representación: artículo 67. artículo 87. que prescribe el mandato imperativo. de esta naturaleza bifronte derivan dos líneas constitucionales paralelas. para la celebración de Tratados que supongan cesión de soberanía). — competencias respecto de los tratados internacionales: artículo 93 (au- torización mediante ley orgánica. — cláusula electoral constitucional: artículo 70. Naturaleza constitucional del Senado Conforme a los artículos 66.1. con la otra Cámara y desiguales o rebajadas en relación con el Congreso en otros. artícu- los 94 y 96. 3 y 4. y en ocasiones divergentes. 84 y 85 (competencias en orden a la legislación delegada). sobre causas de ineligi- bilidad e incompatibilidad de los parlamentarios y control judicial electoral. En lógica consecuen- cia.3 y 79. que guardan entre sí interdependencia: la naturaleza. — derecho parlamentario constitucional: artículos 67.1 y 69. artículo 77 (de- recho de petición ante las Cámaras). artículo 76 (dere- cho de información e investigación de las Cámaras).
3 (leyes de armonización).3 (Consejo General del Poder Judicial). artículo 111 (interpelaciones. preguntas y mociones). y por lo general con predominio de las competencias de la Cámara Baja. artículos 88 y 89. artículo 87. artículo 110 (derecho a la comparecencia de miembros del Gobierno). — participación en la formación de otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional: artículo 122.2 (Asamblea de parlamentarios). en primera instancia.2 (leyes orgánicas de transferencia o delegación. sin sanción jurídica: artícu- lo 109 (derecho de información y colaboración de los Ejecutivos).1.2 (primera lectura de los proyectos y proposiciones de ley. Regencia.1 (leyes marco).MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO al Tribunal Constitucional para que declare la contradicción constitu- cional de un Tratado).2 y 3 y 60 (sucesión a la Corona. — legislación especial en relación a las Comunidades Autónomas: artícu- los 150.a). 150.3. 59. tutoría y juramento regio). con las matizaciones ya expresadas respecto de las leyes orgánicas). — función fiscalizadora: artículo 136 (Tribunal de Cuentas y examen de la Cuenta General del Estado). artículo 159.1 y 3 (aprobación. artículo 168 (iniciativa y reforma constitucional por el procedi- miento agravado). — aprobación del Presupuesto: artículo 134.1 en relación a 57. — legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad (artícu- lo 162. De otra parte. son funciones desiguales. las siguientes: — en el orden legislativo: artículo 81. de los proyectos de reforma constitucional ordinaria y solicitud de referéndum de ratifica- ción). incluyendo las tomadas en consideración por el Senado y las de iniciativa popular según el artículo 4 de la Ley Orgá- 102 . — participación en los procedimientos de reforma constitucional: artícu- lo 166 en relación al 87. artículo 86 (convalidación o derogación de decretos-leyes). — participación en la elaboración de los proyectos de Estatutos de Auto- nomía: artículo 146 (Asamblea de parlamentarios de la Comunidad Autónoma reforzada con representantes provinciales) y artículo 151.1 (Tribunal Constitucional).1 (iniciativa de reforma constitucional). artículos 74. artículo 54 (Defen- sor del Pueblo).2 (votación final por mayoría ab- soluta en las leyes orgánicas). artícu- lo 167. y 150. — control político ordinario al Gobierno.2 (toma en consideración de las propo- siciones de ley de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas).
° (examen conjunto de la Comisión Constitucional del Congre- so y la Asamblea de parlamentarios de los Estatutos de régimen espe- cial).2.2. — en relación con la reforma constitucional: artículo 166 en relación al 87.2 (convenios intercomunitarios para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades Autónomas y autorización de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas: artículo 158. artículo 90.2 respecto de la iniciación del procedimiento. que competencias específicamente territo- riales se dejan por la Constitución como competencias compartidas —tal es el caso de las leyes marco. — en el orden del control al Gobierno: artículo 99 (investidura del Pre- sidente del Gobierno). Señalemos.°. artículo 112 (cuestión de confianza). claro está.2 (hegemonía del Congreso en el procedi- miento legislativo). — en relación con los estados de suspensión de garantías constitucionales: artículo 116 (estados de alarma.3. — en relación con la elaboración de Estatutos de Autonomía: artículo 151. Derivadas de la concepción territorial destacan tres funciones en las que la paridad parlamentaria se rompe a favor del Senado. pues aun en éstas la última palabra corresponde al Congreso.2 (autorización de la propuesta de referéndum consultivo). leyes orgánicas de transferencia y leyes de armo- nización.1 (aprobación por mayoría absoluta del Senado de la denominada «intervención federal» o autonómica en nuestro caso. artículos 113 y 114 (moción de censura). el estado de excepción territorial). único cuya tramitación se inicia en el Senado y control de proyectos financiados con cargo al Fondo. artículo 108 (responsabilidad del Gobierno ante el Congreso). iniciación del procedi- miento legislativo en el Congreso de las proposiciones del ley del Senado o 103 . — en materia de consultas populares: artículo 92.2 (primera lectura del proyecto de ley del Fondo de Compensación Interterritorial. al menos en las previstas en el artículo 74.2 (proposiciones de ley de reforma constitucional de las Asambleas de las Comunidades Autónomas). Me refiero.2. y la importantísima y afortunadamente inédita competencia prevista en el artículo 155. artículo 102. a las previstas en el artículo 145. es decir. cuando no como prevalentes de la Cámara Baja —examen de los proyectos de Estatutos del artículo 151.2 (acusación penal por traición o delitos contra el Estado al presidente del Gobierno). LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO nica 3/1984). del Fondo de Compensación Interterritorial). y participación en la elaboración de los Estatutos de Autonomía del artículo 146—. de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 29/1990. excepción y sitio). a sensu contrario.
Fernández Segado. GRANGÉ: Op. pág.. formado según reglas de representación territorial cuasi integral. que el Tribunal Cons- titucional ha subrayado al afirmar que. al ordenamiento jurídico estatutario. Gil Robles o Chueca. FJ l. por las condiciones y modalidades de su designación.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO la toma en consideración de las proposiciones de ley de las Asambleas legis- lativas de los Parlamentos autonómicos—. aunque tampoco faltan quienes ven francamente difícil la realiza- (25) J. las colectividades provinciales que representa esen- cialmente no se benefician de ninguna clase de soberanía y el cuerpo electoral de sus circunscripciones se reparte muy desigualmente. Aja y Arbós. de un modo directo (caso catalán y gallego) o derivado (caso vasco)» (STC 4/1981. FJ 1 °c). En el aspecto estructural es evidente también la dualidad del Senado: senadores elegidos con criterios de representación general en circunscripciones provinciales. en todo caso. 56. Visto desde dentro.1 de la Constitución española).5 de la Constitución quedan parcialmente sometidos. las opiniones acerca del Senado son más matizadas y menos romas que la que acabamos de recoger. el Senado. especialmente en la conside- ración de sus potencialidades funcionales. por su parte. la opinión que el dualismo de nuestra Cámara Alta suscita a J. lo hace específicamente como Cámara de representación territorial (artículo 69. y por consiguiente el Senado. MATIAS/J. integrada por miembros directa- mente elegidos por el cuerpo electoral de las provincias y por miembros designados por las Comunidades Autónomas en cuanto tales» (STC de 18 de diciembre de 1981. Grangé en la obra Leí secondes Chambres du Parlement en Europe Occidental no puede ser más negativa: «El Senado español dispone de una partición curiosa. Dualismo estructural derivado de los apartados 2. «si bien las Cortes Generales. visto desde fuera. Mastias y J.. cit. De Esteban. versus senadores de designación territorial autonómica (47 senadores). Elegido por sufragio universal directo como la primera Cámara.°e). Solozábal. que destacan García-Escudero y Pendas. representan al pueblo español. los límites de expresión de una legitimidad concurrente fuera de los sistemas explícitamente federales» (25). insulares o de ciudades como Ceuta y Melilla (208 senadores). Si bien en la misma Sentencia el Tribunal parece iniciar un paso más allá cuando afirma: «por cuanto los senadores del artícu- lo 69. ¿Es esta razón la que explica que el Senado sólo tenga poderes reducidos? La situación ibérica marca bien. De este modo. En estas condiciones el Senado no puede pretender expresar una legitimidad reconocida. 104 .. 3 y 4 del artículo 69 por un lado y apartado 5 del mismo artículo por otro.
coinciden ambos autores en afirmar la disminuida participación en el procedimiento legislativo. 54. el «bicameralis- mo perfecto o cuasi perfecto en materia de relaciones del Senado con otras instituciones y órganos constitucionales» (27). concluyen: «nuestro Senado es a la vez Cámara de segunda lectura. GARCÍA-ESCUDERO/B. cit. Aja y Arbós hacen hincapié en que «no se ha puesto hasta ahora bastante énfasis en que los poderes principales del Senado residen en los temas conectados con las Comunidades Autónomas.. 105 . pág. pues ambas dimanan de la Constitución y puede hablarse de repre- sentación distinta. GARC1A-ESCUDERO/B. 64. cada una en su esfera. Así.cit. pero no superior en términos de legalidad. En cuanto a su funcionalidad. PENDAS: Op. por cuanto los segundos vienen a ser. cit. (28) P. El artículo 155 le configura como auténtico arbitro entre el Gobierno y aquéllas en caso de conflicto. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO ción de esta especialización territorial con los mimbres que se cuenta (por ejemplo. GARCIA-ESCUDERO/B. cuya «representatividad es muy superior a la de los senadores "provinciales" y su legitimidad es cualitativamente diferente: son la voz permanente de las Comunidades Autónomas en los órganos centrales del Estado» (30). la colaboración entre las Comuni- dades Autónomas y la vigilancia para que los Tratados internacionales no (26) P.cit. ARBÓS: Op. pág. PENDAS: Op.... la cabeza de puente de la idoneidad estructural del órgano en el conjunto del sistema territorial. Morales Arroyo. García-Escudero y Pendas afirman respecto de su naturaleza que el Senado es «Cámara de integración de la pluralidad de entes territoriales dota- dos de autonomía. en suma. pág. 92. compartiéndolas (las funciones) con el Congreso de los Diputados.. Calzada Conde y Ruipérez Alamillo). aunque ordinariamente con prevalencia de la Cámara Baja» (29). 111. pág. Aja y Arbós han incidido en el aspecto estructural en la presencia de senadores autonómicos. PENDAS: Op. (27) P. también patente en relación a la reforma constitucional. el artículo 74 le concede una posición similar al Congreso en la lucha contra los desequilibrios regionales. A J A / X . y no un mecanismo federal incardinado en una forma de Estado que no tiene tal carácter» (26). (30) E. PENDAS: Op. puesta de manifiesto por el común de la doctrina.. amén de la «importante labor de control ordinario del Gobierno» (28). y en la igualdad de las Cámaras. En materia funcional. en teoría. GARCÍA-ESCUDERO/B. en la defensa extraordinaria de la Constitución. (29) P. elemento integrador del Estado de las Autonomías y Cámara de control del Ejecutivo y de dirección política. Coincido con esta opinión en punto a la diferencia cualitativa entre la legitimación de los senadores llamados provinciales y los autonómi- cos. cit. no comparto la superior representación de tales senadores respecto de los «pro- vinciales». Bouza.. pág. 80.
cit.. PUNSET: «El concepto de representación territorial en la Constitución española de 1978». añade un interesante dato: la vinculación de los senadores designados por las Comunidades Autónomas con las mismas. págs... Solozábal mantiene que. GIL-ROBLES: Op. J.. parece más la expresión de una tendencia —la vocación regional del Senado— que la exacta definición de una situación real» (35). prevista en el Reglamento del Parlamento Vasco —artículo 127—. pág. huelga la definición del Senado como Cámara de esa específica representación—. M. pág. . cit. «en el caso de la cláusula definitoria del Senado (como Cámara de representación territorial).1» (36). págs. pág. 106 . paralelamente.°. (32) J. la posibilidad de información desde el Parlamento Vasco al senador respecto de aquellos asuntos tratados en la Cámara vasca que «pudieran interesar al mejor cumplimiento de su mandato en las Cortes Generales» e idéntico derecho de asistencia a los debates de la Cámara a los mismos fines. (36) R. la especialización fun- cional de la Cámara Alta» (33). PUNSET: «El Senado. si no. la dimensión territorial no afecta tanto a la base u origen del Senado —la procedencia de sus miembros— como al señalamiento de su función fundamental: realizar la representación territorial» (32).° y en el 155. (33) F.. También Chueca incide en planteamientos semejantes cuando afirma: «El Senado deviene así una Cámara cuyo único papel político-constitucional es- pecífico consiste en la defensa del orden autonómico establecido por nuestra Constitución. cit. 82. José María Gil-Robles.3 le sitúa como valladar para que las leyes "armonizadoras" no encubran una limitación de competencias autonómicas» (31). núm... 160. (35) R. Y ello más por el principio de especialización derivado de la (31) E.. vocación regional «cuyo germen se encuentra tanto en esa cuarta parte de senadores designados por las Comunidades Autónomas como en ese pobre papel especial que la Cons- titución le asigna en el artículo 145. «se hace más necesario aún. cit. si ha de tener un significado distinto —y. (34) J. Fernández Segado sostiene que. 7. SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA: Op.. que prevé una especie de dación de cuentas de los senadores sobre su gestión en el Senado y. . » . 64 y 65. Punset considera que «la fórmula consagrada por el artículo 69. 12.». ha de entenderse como representación de entidades territoriales» (34). 29 y 30. FERNÁNDEZ SEGADO: «La funcionalidad .2. RDDP.. A J A / X . 116. El artículo 150.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO vayan en detrimento de las competencias autonómicas.2. ARBÓS: Op. no habiendo diferencias estructurales entre ambas Cámaras. tras afirmar que la «representación territorial. pág. en el 158.1.. 1980. cit.
. pág. Bouza vierte una opinión más crítica sobre el Senado. 83. 952. cit.. la cuestión es: ¿Cómo ha operado el Senado. a la hora de organizar colectivamente al Senado. y por otro. Por el contrario. pág. cit. mientras que la expresión de intereses territoriales se remite a la organización interna y a la voluntad de los grupos parlamentarios tradiciona- les» (39). en palabras de Solé Tura y Aparicio Pérez (40). LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO distribución parlamentaria de funciones reflejada en el texto constitucional que por correspondencia de su composición» (37). Valencia. partiendo de la concep- ción dual que le caracteriza. Y desde posiciones semejantes.. (40) R. Hay práctica unanimidad. Morales Arroyo aduce que «se ha otorgado una prevalencia a los requisitos numéricos y a la representación política. de lege ferenda. cit. BOUZA BREY: Op. para servir de garantía de la propia existencia política de sus miembros. Madrid. Y si esto es así. debería ser una Cámara plenamente territorial acorde con la estructura territorial del Estado. 707 . Sevilla. en considerar que el Senado. La Ley. MORALES ARROYO: «Notas en tomo a la reforma del régimen jurídico del Senado español». por más que la minoría de senadores autonómicos pudiera ser la excepción y el germen de estructuras más conformes a la realidad territorial española y matizados atisbos de con- fianza en la potencial funcionalidad territorial de la Cámara Alta. en la con- cepción del Estado autonómico» (38). (39) J. una Cámara que duplica el Congreso de los Diputados. Calzada y Ruipérez participan también de una negativa consideración sobre el Senado en su actual configuración. pág. según la Constitución y las opiniones que su estudio suscita. en el sistema constitucional y durante la evolución del proceso territorial en estos casi catorce años de práctica constitucional? (37) R. RUIPÉREZ ALAMILLO: Op. pues «no es —dicen— instrumento adecuado para. durante el proceso constituyente.. Esa es su auténtica característica».. CHUECA: Op. (38) L. pág. tanto en términos de legitimidad como de ido- neidad u oportunidad. el Senado es. integrar a las Comunidades Autónomas en la organización política central. a través del Senado se puede intentar contrapesar la influencia política de las grandes circunscripciones de Barcelona... En realidad. pues. 53. 130. «subproducto de las transformaciones producidas. M. CALZADA CONDE/J. por un lado.. Vizcaya y Astu- rias. De las opiniones expuestas sobresalen dos cuestiones: la crítica común a la falta de territorialidad en la estructura del Senado.
desde la entrada en vigor de la Constitución y puesta en marcha del Tribunal Constitucional hasta 1981. máxime si consideramos que la propia Constitución dejaba abierto el proceso autonómico o de configuración territorial del poder. la construc- ción a través del proceso autonómico desde 1979 a 1983 y la construcción jurisprudencial por el Tribunal Constitucional (42). tiene y ha de tener incidencia en el Senado. 1991. A la altura de 1978. núm. desde 1981 a mediados de 1984. 250.. hay datos que apuntan a que estamos iniciando una nueva fase en el proceso autonómico cuyo marco sería el acuerdo sobre el sistema de financiación para el período 1992-96.. y una tercera fase. (42) P. Cruz Villalón distingue tres momentos en la construc- ción del Estado de las Autonomías: la construcción constitucional. 108 . sin duda. López Guerra se refiere a ello distinguiendo diferentes fases en la construcción del Estado de las Autonomías: una primera. por más que existiera incluso la cláusula de cierre del artículo 144 de la Constitución?. Más aún. sigue funcionado.. y el Pacto autonómico de este mismo año para la ampliación de competencias de las Comunidades Autóno- mas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Consti- tución. desde 1984. pág. págs. que no basta para encauzar las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas» (41).. ¿cómo ha actuado el Senado? (41) L. pero se hace cada vez más evidente.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO IV. ha tenido. Todo ello. CRUZ VILLALÓN: «La construcción jurisprudencial del Estado de las Autonomías» RVAP.. 78 y 79. en la que «resalta sin duda el papel que el Tribunal (Constitucional) hubo de desempeñar como elemento de concreción del nuevo modelo de Estado». cit. A lo largo de este proceso. caracterizada por «cierta desorientación teórica y práctica» y por la «generalización de una posición crítica». LÓPEZ GUERRA: Op. aprobado el 20 de enero de 1992 por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. una segunda fase. EL SENADO: 1978-1992 Es obvio que las instituciones no son compartimentos estancos o fijos al margen de la historia. En la misma línea. en la que «el mecanismo jurisprudencial de resolución de conflictos. ¿se podía pensar en la generalización del Estado autonó- mico. ¿quien imaginaba en aquellos momentos una estructura institucional autonómica más o menos homogénea cuando el esquema previsto en el artículo 152 de la Constitución expresamente aludía a su aplicación a los Estatutos aprobados según el artículo 151? Es evidente que desde entonces acá ha habido una extraordinaria evolu- ción. 31.
el control político sin sanción y el impulso o indirizzo político. Proposiciones de Ley del Senado que guardan relación con las Comunidades Autónomas: I Legislatura 5 II Legislatura 1 III Legislatura 3 Total 9 (43) FUENTE: Memorias del Congreso de los Diputados y del Senado de la I.5 III Legislatura 108 60 55. la intervención del Senado ha sido la siguiente (43): FUNCIÓN LEGISLATIVA 1. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO Me parece conveniente recurrir.48)(promedio) 2. en cuanto Cámara de representación general. distinguiendo tres grandes grupos de funciones: la legislativa. Proyectos de Ley recibidos del Congreso de los Diputados: Recibidos Enmendados % I Legislatura 250 85 34 II Legislatura 200 109 54. En cifras. Así. Ed. II y III Legislaturas. Secretarías Generales de las Cámaras. Proposiciones de Ley iniciadas en el Senado que se convirtieron en Leyes: I Legislatura 6 II Legislatura 1 III Legislatura 1 Total 8 4. pues. a la doble condición o naturaleza del Senado que apuntaba páginas atrás. como esquema de análisis. Proposiciones de Ley iniciadas en el Senado: I Legislatura 27 II Legislatura 7 III Legislatura 22 Total 56 (9caducadas) 3. 109 .5 Total 558 254 (45.
Preguntas escritas presentadas y contestadas en el Senado: Presentadas Contestadas I Legislatura 1. baja algo en relación a preguntas escritas —sobre un 38 por 100— y se sitúa en torno al 41 por 100 respecto de las preguntas orales. Preguntas orales presentadas y formuladas en el Senado: I Legislatura 235 181 77.711 5.284 (89.4 Total 12.22 III Legislatura 707 448 63.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO La lectura de estos datos permite algunas afirmaciones.2 Total 528 274 (51. 110 . tales como que hay una importante —y creciente por Legislaturas— participación en el pro- cedimiento legislativo. que en relación a las interpelaciones está en torno al 58 por 100 de las presentadas en el Congreso. la relación de preguntas orales presentadas y formula- das en el Pleno del Senado es superior a la misma ratio en el Congreso.89) (promedio) 2.06) (promedio) Según se desprende de los datos expuestos.361 940 (60.620 1.02 II Legislatura 419 311 74.6 III Legislatura 255 100 39. el Senado ha desarrollado una importante labor de control ordinario al Gobierno.36 Total 1. que además cualitativamente sólo en un bajo porcentaje tiene directa relación con las Comunidades Autónomas y que encima sus posibilidades de conver- tirse en ley decrecen con las Legislaturas.3 II Legislatura 5.606 11.5 II Legislatura 142 79 55.755 90. FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO Interpelaciones presentadas y formuladas en el Senado: Presentadas Formuladas I Legislatura 131 95 72.275 4.1 til Legislatura 5.51)(promedio) 3. siendo destacable que.480 91. porcentualmente.049 88. una atenuada utilización de la iniciativa legislativa.
el estudio docu- mental. adoptado por unanimidad. a no 111 . ha sido recogido en un 90 por 100 en la Ley del Deporte. con posterioridad. las comparecencias y el trabajo de campo. el dictamen de la Comisión especial de investigación de la violencia en el deporte. El procedimiento habitual en tales casos es. mediante la introducción de un título —el IX— que fue fruto de una enmienda conjunta de todos los grupos parlamentarios del Senado. los malos tratos a la infancia o a la mujer. la situación de las escuelas taller. Está por hacer un estudio en profundidad de estos órganos funcionales de impulso político y sus consecuencias en el ordenamiento jurídico. Forma parte de la tradición parlamentaria de la Cámara constituir Comisiones especiales de estudio e investigación sobre aspectos sociales candentes de distinta entidad o constituir ponencias de trabajo en el seno de las Comisiones legislativas o no legislativas permanentes. diferentes Reglamentos —como el Decreto regulador de la Comisión Nacional contra la violencia en el Deporte— han seguido las pautas de la Ley y del previo dictamen de la Comisión. la violencia en el deporte. suelen recoger medidas y propuestas que con frecuen- cia terminan por plasmar en disposiciones legales. incendios forestales. A título de ejemplo. generalmente aprobados por unanimidad de los grupos parlamentarios. una de las actividades más dinámicas e interesantes desarrolladas por el Senado. pero. Los informes y dictámenes de esta clase de órganos. Comisiones de Investigación del Senado: I Legislatura 4 II Legislatura 7 III Legislatura 2 Total 13 2. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO FUNCIÓN DE IMPULSO POLÍTICO 1. básicamente. Asun- tos tan variados como la seguridad en las minas. la cooperación política internacional o la juventud han sido y son objeto de tratamiento por esta clase de Comisiones o Ponencias del Senado. la seguridad vial. la pobreza. sin duda. Ponencias de Estudio del Senado: I Legislatura 12 II Legislatura 2 III Legislatura 6 Total 20 Esta es. la fiesta de los toros.
en cuyo caso ha de ser comunicado o notificado a las Cortes. que iniciamos por aquellas que generalmente son consideradas como la esencia territorial del Senado: Respecto de los Convenios y Acuerdos intercomunitarios previstos en el artículo 145. y a la postre en la sociedad. al objeto de evitar que la remisión a las Cortes y posterior reenvío desde la Presidencia 112 .2 de la Consti- tución. existe una rica vinculación del trabajo del Senado con cuestiones sociales candentes que. En efecto. que ésta atribuye al Senado la iniciación del procedimiento. que. no ha sido incon tro ver- tida en las relaciones bicamerales. al llamado fenómeno de las dobles mayorías. La Secretaría General del Senado sostuvo la tesis de que los Convenios debían remitirse a ambas Cámaras simultáneamente para que pudieran formu- lar reparos en el plazo de treinta días previsto en los Estatutos. por tanto. bien como acuerdos de cooperación que necesitan la autorización de las mismas. ésta que parece una típica competencia territorial del Senado. sin embargo. no han tenido la repercusión en los medios. por su estructura de representación general. a tenor de lo previsto en el artículo 74. al menos en cuanto a la iniciación del procedimiento. fiscalizadora. lo que alcanza en primer lugar a la calificación del instrumento bien como convenio para la gestión y prestación de servicios propios. y en cuanto al desarrollo de la intervención del Senado en los artículos 137 y 138 del Reglamento de la Cámara.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO dudar. recibido y remitido a la Comisión Constitucional de la Cámara a los simples efectos de notificación y remitido al Senado para su potestad recalificadora. se sostuvo el criterio de que la Cámara Baja resolvía la calificación. recursos de inconstitucionalidad. parece claro. Nos referimos a continuación a las funciones del Senado derivadas de su parcial naturaleza territorial.2 de la Constitución española. Para terminar este punto señalemos que el resto de las competencias del Senado como Cámara de representación general se han efectuado regularmente (función presupuestaria. etc. participación en la formación de otros órganos. de conocimiento y autorización de Tratados internacionales. v Pues bien. el Senado ve reiteradas legislatura tras legislatura. obviamente. con ocasión de la remisión de un Convenio de Cooperación Cultural entre los presidentes de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Madrid de 4 de julio de 1984 y remitido al Congreso en octubre del mismo año en escrito dirigido al presidente de las Cortes Generales. que tal clase de función de sintonía e impulso social parlamentario reclama.). Es preciso destacar que desde 1978 a la actualidad no ha prosperado ningún veto legislativo. lo que obedece. que fue la de un convenio de cooperación y.
En aquella ocasión.2 es confuso y los Estatutos. cuando regulan esta materia. a través de una Comisión de seguimiento. «en tal caso es cuando procede iniciar por el Senado el correspondiente procedimiento de autorización».2. que desarrolla el artículo 140 del Reglamento. «conforme al artícu- lo 145. En función de lo dispuesto en el citado artículo del Reglamento. la calificación de estos convenios a los efectos de determinar si precisan o no de autorización de las Cortes Generales para su celebración ha de comenzar también en el Senado y que. la celebración de todos los convenios a que se refiere el artículo citado de la Constitución ha de comunicarse directamente al Senado. la Mesa del Senado acordó (Acuerdo de la Mesa del Senado de 24 de mayo de 1988) que. el control parlamentario del estado de los proyectos de inversión financiados con cargo al Fondo. Efectivamente. pero no de competencias compartidas. pues prevén la comunicación del con- venio al presidente de las Cortes Generales. en todo caso. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO del Congreso al Senado interfiriera en los plazos. La Mesa del Senado se ratificó en la concepción de que «toda decisión que corresponda adoptar a las Cortes Generales en virtud del artículo 145. La Mesa del Congreso sostuvo una interpretación divergente en el sentido de considerar que sólo tras la interposición de reparos por las Cortes o alguna de las Cámaras que determine que se trata de un acuerdo de cooperación necesitado de autorización de las Cortes. de 26 de diciembre).2 de la Constitución). compuesta por la de Autonomías y Organización y Administración Territorial y la de Presupuestos. conduciendo. que no olvidemos es tal en el caso de sesiones conjuntas. en tal caso. Otro episodio de esta singular cuestión se produjo en mayo de 1988 con ocasión de diferentes convenios suscritos por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. 113 . el artículo 145. inciden en la confusión. a la eventual nulidad. En cuanto al Fondo de Compensación Interterritorial (art. le corresponden al Senado una serie de competencias como son la tramitación del Proyecto de Ley del Fondo de Compensación Interte- rritorial en primera lectura en el Senado. 158. a través de su Pre- sidencia».2 de la Constitución.2 de la Constitución ha de alcanzarse a través de un procedimiento que se inicie en el Senado» (Acuerdo de la Mesa del Senado de 14 de junio de 1988). y no son aplicables los plazos constitucionales del artículo 90. También en relación con el Fondo de Compensación Interterritorial le corresponde al Senado. el Pro- yecto de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial se dictamina por una Comisión Mixta. . de acuerdo con el artículo 9 de la Ley del Fondo (Ley 29/1990.
Y posible turno de representantes territoriales en los debates de Pleno sobre cuestiones que afecten de modo especial a una o más Comunidades Autónomas (art. las comparecencias autonómicas ante la Comisión de Autonomías. previsto en el artícu- lo 189 del Reglamento de la Cámara. lo que excluye la constitución de grupos territoriales en el grupo parlamentario de senadores nacionalistas vascos o de CiU. posible participación —previa comunicación del presidente— de los representantes de una Comu- nidad Autónoma cuando se trate de deliberar sobre alguna materia que afecte especialmente a tal Comunidad (art. De hecho. cuyo desarrollo. los grupos terri- toriales ni participan en la Junta de Portavoces ni intervienen en el Pleno 114 . Las compe- tencias de tal clase de grupos se extienden a su participación en las reuniones de la Junta de Portavoces. es extraordinariamente garantista—pre- visión de solicitud de alegaciones al presidente de la Comunidad Autónoma afectada. el Reglamento y la práctica parlamentaria propician otras competencias de índole territorial. posibilidad de designación de un representante de la Comunidad Autónoma y posible propuesta de modificaciones o condicionamientos de las medidas previstas por el Gobierno—. 85 del Reglamento del Senado). por otra parte innecesarios y 2) que los grupos territoriales estén inte- grados al menos por tres senadores elegidos o designados en el ámbito de una Comunidad Autónoma (art.2 del Reglamento del Senado). de mayor o menor enjundia: citemos entre ellas la previsión y existencia de los grupos territoriales.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO La tercera competencia específicamente territorial del Senado es la auto- rización al Gobierno para llevar a cabo la «intervención autonómica». 43. Destaca el hecho de la intervención de la Comisión de Autonomías en los tres supuestos de específicas competencias territoriales del Senado. La práctica en esta materia es decepcionante. lo que da idea de la importancia de esta Comisión en el orden de los trabajos parlamentarios del Senado en directa conexión con sus competencias territoriales. con el límite general de dos representantes de grupos territoriales de un mismo grupo parlamentario. la existencia de órganos específicamente autonómicos o de actividad avocada a las Comunidades Autónomas. el debate del estado de las Autonomías. en el orden administrativo. El Reglamento del Senado contempla la constitución de grupos territoriales bajo una doble condición: 1) que se constituyan dentro de grupos parlamen- tarios compuestos por senadores elegidos o designados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas. Junto a estas competencias territoriales constitucionales. en fin. bien aisladamente o formando parte de una Comisión conjunta. 32 del Reglamento del Senado). las mociones de conte- nido específicamente autonómico y. Se trata de la competencia de mayor calado.
Castilla-León. Rioja. cuya actividad es prácticamente nula. presidentes de los Parlamentos autonómicos de Casti- lla-León. MORALES ARROYO: Op. Aragón. En desarrollo de este plan de trabajo. Andalucía. 2) relaciones entre Administraciones Públicas: Estado- Comunidades Autónomas-Entidades Locales. los grupos parlamentarios presentaron propuestas. No es de extrañar que Morales hable de «marco hostil para la manifestación de intereses territoriales. Galicia. la Comisión de Autonomías celebró doce sesiones informativas con los ministros de Administraciones Públicas y Economía y Hacienda. Junta de Galicia.. (que) dificulta la formación de grupos a las fuerzas minoritarias que manifiestan una acusada implantación territorial» (44). Junta de Anda- lucía. Ni que decir tiene que no es ajena a esta ineficacia la limitación interna de los grupos territoriales como subgrupos de los grupos parlamentarios tradicionales.. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO —no lo hicieron ni siquiera con ocasión del debate del estado de las Autono- mías celebrado en el Senado los días 1 y 2 de diciembre de 1987 (Diario de Sesiones del Senado. y Socialistas de Cataluña. y 4) incorpo- ración del informe que elabore la Comisión Especial del Fondo de Compen- sación Interterritorial sobre la evolución de los indicadores de las desigualda- des territoriales en España.. Organización territorial en otros países de la CEE. En la IV Legislatura están constituidos 14 grupos territoriales: Populares de Galicia. 3) información y cooperación recíprocas. 55 y 56). Gobierno Vasco y secretario de Estado para las Administraciones Territoriales. Distinta es la situación respecto de las comparecencias autonómicas en la Comisión de Autonomías. cómo compaginar las competencias autonómicas con la competencia en materia de derecho internacional de la Administración central y las funciones del Senado (44) J. Comunidad Valenciana y Extremadura. de entre las que destacamos. Castilla-La Mancha. Sesión de Pleno núms. transferencias de servicios y legislación del Estado sobre financiación autonómica y desequilibrios territoriales. por su referencia al Senado: la necesidad de que el Senado entrara en el estudio y solución de la interpretación conforme a la cual las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas se convierten cada vez más en concurrentes (Propuesta del Grupo Parlamentario CiU). A raíz de estas comparecencias. En su sesión de 10 de marzo de 1987 esta Comisión aprobó un plan de trabajo sobre cuatro puntos: 1) estado actual de las Comu- nidades Autónomas. A todas estas autoridades se les sometió un cuestionario sobre la instalación y funcionamiento de las instituciones autonómicas. Gobierno de Navarra. País Vasco y Comunidad Valenciana. presidentes de Comunidades Autónomas del Principado de Asturias. M. 952 y 953. págs. Comu- nidad Valenciana. 775 . Generalidad de Cataluña. cit. Navarra. Baleares y Madrid.
11 del grupo par- lamentario del CDS). 20-11-1987). 134. la Comisión de Autonomías continuó con el punto 2° del Plan de trabajo. creación dentro del Senado de Comisiones informativas sobre aspectos territoriales para «posibilitar la vía práctica del diálogo y del debate político en su seno con las presencias invitadas oportunas del ámbito institucional y político de las Comunidades Autónomas y los poderes locales». los siguientes puntos: que la Comisión de Reglamento estudie la modificación del vigente Reglamento con el fin de adaptarlo al máximo a la condición de Cámara de representación territorial que la Constitución le asigna (moción 10. proponiéndose por el presidente de Galicia la reforma de la Constitución en lo referente al Senado. de CiU.°.°. de manera que. 147. núm. sin eludir las obligaciones del proceso colegislador que le corresponde. de CiU. Serie III. pues. de entre las mociones aprobadas como consecuencia de este último. cit. Durante la IV Legislatura han continuado las comparecencias ante la Comisión de Autonomías con la intervención de los presidentes de la Comu- nidad Autónoma de Galicia y de la Comunidad Autónoma de La Rioja. con una nueva serie de compa- recencias durante 1988-89 y la elaboración de una Memoria que no llegó a aprobarse por disolución y fin de la legislatura. se convenga con los poderes habilitados para la iniciativa legis- lativa el que ciertos temas de mayor porte territorial tuvieran una primera lectura y debate pormenorizado precisamente en el Senado (Propuesta 16 del grupo parlamentario del CDS) y que el Senado intente ser una instancia especializada de información. apartado 2. de 20 de enero de 1988). Así como la impulsión de un informe sobre variables e indicadores de las desigualdades territoriales de la Comisión de Seguimiento del Fondo de Compensación Interterritorial. La Cámara ha celebrado dos debates sobre el Estado de las Autonomías en febrero de 1985 y en diciembre de 1987. Senado. En la segunda mitad de la III Legislatura. e inicio de los trámites de reforma del Reglamento para que «los grupos parlamentarios se integren obligatoriamente por todos los Senado- 116 . pendientes ante la Comisión de Autonomías dos de los puntos del ambicioso Plan de trabajo aprobado en marzo de 1987: información y cooperación recíprocas y organización territorial en los países de la CEE.220. continuación de los trabajos de la Comisión de Autonomías especialmente en materia de participación de las Comunidades Autónomas y respecto a sus competencias tras el ingreso en la CEE (moción 10.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO (Propuesta del grupo parlamentario CiU y propuesta núm.). sugerencia y apoyo técnico y jurídico a los Parlamentos Autonómicos (Propuesta 18 del grupo parlamentario del CDS) (BOCG. Destacan. Ley núm.220. Senado. También en estas sesiones hubo obvias referencias al proceso autonómico y al papel del Senado. aparta- do 1. BOCG. BOCG. Quedan.
de CiU. Al margen de estos datos institucionales. de 2-4-1990). aparta- do 8. por tanto. BOCG. Junto a estos factores que inciden en la funcionalidad territorial del Senado. un muestreo de las actividades de los senadores de designación autonómica. pag. en la IV Legislatura. cit. En marzo de 1991 se firmó en el Senado un Protocolo entre la Cámara Alta y los Parlamentos Autonómicos para la colaboración informática interca- meral. existe una flexible relación del Senado con los Parlamentos Autonómicos basada en el principio de coopera- ción. Senado. SGS. en el orden de la función territorial de los servicios parlamen- tarios. BOCG. Para coadyuvar a la prosecución de la actividad del Senado como Cámara con funciones territoriales se instaba. expre- sando así la voz mayoritaria de cada una de éstas en los debates que se produzcan en el Senado» (moción 10. 46. cit. 6174). pá- gina 6166).231. nos ofrece los siguientes datos (45): — 46 senadores (el número total es de 47 senadores designados por las (45) FUENTE: Base Datos Gelabert. Senado.. IV Legislatura. El contenido citado de estas mociones constituye el precedente inmediato de los trabajos actuales de la ponencia de Reglamento. que es. DATP. a que los distintos responsables políticos e institucionales promuevan aquellas accio- nes que permitan cumplir de modo satisfactorio estas previsiones constitucio- nales (moción núm. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO res elegidos o designados en el ámbito de cada Comunidad Autónoma. providencias o autos del Tribunal Constitucional en relación a las Comunidades Autónomas. la Plantilla Orgánica del Senado. 10.. aprobada el 26 de julio de 1989. Senado. el órgano encargado de la base de datos CALEX. También.°. del Grupo Parlamentario Socialista. incluía una nueva Dirección. 117 . En el inicio de la IV Legislatura (28-3-1990) se aprobó por asentimiento una moción del Grupo Parlamentario Socialista por la que se instaba al Pleno de la Cámara la adopción de un Acuerdo para que los servicios de la misma preparen periódica y sistemáticamente informaciones sobre las actividades de los Parlamentos de todas las Comunidades Autónomas y lo distribuyan debi- damente entre los senadores (BOCG. que contiene todas las leyes autonómicas y relación de otras disposiciones. en el aspecto estructural. en otra de las mociones. con el exclusivo valor de una muestra referida al período de sesiones de septiembre a diciembre de 1991.220. y. dentro de la Dirección de Estudios y Documentación. así como sentencias. la de Relaciones con las Comunidades Autóno- mas y un Servicio de Documentación Autonómica. núm. a su vez.
Número total iniciativas lamentarios registrados en relación con las Comu- (excluyendo los referentes nidades Autónomas. a organización y composi- ción general de la Cámara.AA) (con- trol político). uno respecto otra CC.AA. pues en aquella fecha faltaba por designar un senador por Galicia.) Mx.. 20 7 (uno en relación a todas las CC.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO Comunidades Autónomas.) Mx. Número total actos par..AA) (control po- lítico). 14 8 (relacionadas con su CC. consecuencia de una baja previa). 3 con su CC. 8 5 (relacionadas con su CC.AA).AA.) 118 .AA.. Mx. Pop. An. uno respecto otra CC. — Sólo se registran iniciativas de 22 senadores. An. cinco res- pecto de su CC.AA.V 10 3 (relacionadas con su CC. C. C. C.) Pop. Mx. es que sólo el 41 por 100 de los senadores designados por las Comunidades Autónomas han llevado a cabo actividades de control en relación a materias de las Comunidades Autónomas. C. Mx.AA. GP CC. El primer dato que salta a la vista. C..AA. A. 39 respecto de su CC.AA.AA. 66 42 (dos en relación a todas las CC. 17 respecto de su su CC.) Pop. siempre teniendo en cuenta que es un muestreo de un solo período de sesiones.AA..V. 8 4 (1 relacionada con todas las CC. 26 20 (3 en relación con todas las CC. 9 7 (relacionadas con su CC.AA.AA..AA.M.
L. CiU C. C.AA.AA.L. Mu 4 3 (relacionadas con su CC.AA.) Pop. C. C. G. Número total actos par. 3 2 (relacionadas con su CC. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO GP CC.AA. M. a organización y composi- ción general de la Cámara. P. As. 3 0 Soc.AA.AA.) Soc.AA.) Soc.) Pop.AA. 1 1 (relacionada con su CC.AA. C. 3 2 (relacionadas con su CC.) Mx.AA. An. An. 2 1 (relacionada con su CC.) Soc.V.) Pop. 1 1 (relacionada con su CC. 1 1 (relacionada con su CC.) Pop.) 119 .AA. Número total iniciativas lamentarios registrados en relación con las Comu- (excluyendo los referentes nidades Autónomas.L. 7 2 (relacionadas con su CC.AA. M. 2 0 Pop.) Soc. 3 1 (relacionada con su CC.) Pop. R. 1 1 (relacionada con su CC. 6 1 (relacionada con su CC. 7 0 Pop.
habida cuenta de la implantación general de la informática en estas materias hace bien poco. de ahí la importancia de las técnicas de articulación orgánica y funcional en esta clase de Estados. Resulta sumamente difícil obtener datos desde el inicio de la actividad de los senadores autonómicos. pero. según decíamos antes. considero que sería muy ilustrativo contar con datos generales que posibilitaran estudiar tendencias.2. de la Constitución—. que. cinco al Socialista. de los Acuerdos de 29 de noviembre de 1990. de la Constitución —Convenios entre Comu- nidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios—. párrafo 1. Las competencias del Senado en orden a las dos primeras clases de Con- venios o Acuerdos están previstas en la Constitución y en el Reglamento parlamentario. y los Convenios de colaboración entre órganos de la Administración del Estado y órganos de las Administraciones autonómicas. en el caso español. este desiderátum se transforma en necesidad en los Estados compuestos. párrafo 2. No obstante.°.°. porque tengo la impresión de que no siempre la territorialidad estructural necesariamente supone territorialidad funcional. Ejemplo concreto de esta necesaria coordinación y cooperación son los Acuerdos que se celebran entre las distintas Administraciones públicas. los Acuerdos o Convenios entre la Administración del Estado y una o varias Administraciones utonómicas. 145. por una doble razón: de un lado. y de otro. como método estructural de concertación de criterios y búsqueda de compromisos. no es posible contemplar la práctica de una institución sepa- radamente de aquellas otras que tienen relación con ella ni tampoco. las actuaciones corres- 120 .2. al margen de la evolución del proceso autonómico y del complejo entramado que ha ido surgiendo entre los ejecutivos central y auto- nómicos. por ejemplo. No así respecto del tercer tipo de convenios porque se trata de conciertos de voluntades que consienten en obligarse respecto de asuntos determinados —caso. cuatro al Mixto y uno a CiU. concre- tamente al Senado. derivados de la actividad de la Conferencia Sectorial MAP-Gobiernos autonómicos sobre intervención de las Comunidades Autónomas en las actua- ciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión de la CEE y en los asuntos relacionados con el Tribunal de Justicia de la CEE que afecten a sus competencias y sobre ayudas públicas—. Este es el escenario del Senado durante los últimos años. en cuanto «residuos contractuales».MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO de ellos. pueden agruparse en torno a cuatro categorías: los previstos en el artículo 145. porque si la vida pública ha de fundamentarse más en la cooperación y en la negociación que en el mandato y la imposición. nueve pertenecen al Grupo Popular. en palabras de La Pérgola. los Acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas —art.
pero no estaría de más que. pues falla el principio de información de los mismos. y no precisamente porque sean episódicos. 129. 31. En cuanto a su función parcialmente territorial. En cuanto a la cuarta clase de Convenios —entre órganos de diferentes Administraciones—. GIL-ROBLES: Op. en especial en las funciones de control político e impulso político común. como sucedió después en segunda lectura en el Congreso. (47) Así en el debate del P. desde 1978 a 1992. y obviamente en su función colegisladora con las limitaciones derivadas del artículo 90. pág. en relación con los cuales el Senado tendría una competencia genérica de información basada en la cláusula defi- nitoria territorial del artículo 69. Otro tanto podríamos decir de los instrumentos cooperativos entre ejecu- tivos. pese a que el entonces 121 . de 28 de diciembre de 1992.2 y Fondo de Compensación Interte- rritorial del 158. de 1990. allí donde la Constitución le atribuye competencias territoriales específicas. se comunicaran también expresamente al Senado. son cognoscibles a través del Boletín Oficial del Estado. A modo de conclusión.. si se han efectuado. que pasó sin modificación alguna en el Senado. de frecuente aparición en el BOE en forma de «resolu- ciones por las que se da publicidad al convenio de colaboración .2 de la Constitución y del fenómeno de las dobles mayorías producido por el similar sistema de determinación de la representación y el sistema de partidos que tenemos. del F.2— y sin el protagonismo que cabía esperar (47).». LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO pondientes a esta clase de Convenios. 2). del tipo de las conferencias sectoriales o consejos o conferencias inter- administrativas que Gil-Robles sostiene que deberían residenciarse en el Se- nado (46) o al menos tener un estrecho contacto con la Cámara. por las razones apuntadas para el caso de los Convenios entre la Admi- nistración del Estado y las Administraciones autonómicas. ha cumplido sobradamente su función de Cámara de co-representación gene- ral. no se lleva a cabo. que aprobó el sistema de financiación 1992-1996. lo que tampoco se lleva a cabo.. se ha informado a la Cámara —éste es el caso del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 20 de enero de 1992. sin que hasta el momento se haya producido. informó a la Comisión de Autonomías el 18 de febrero de 1992 (Diario de Sesiones del Senado. éstas. Comisión de Autonomías. señor Zabalza. L. lo han sido de modo cuasi-mecánico y no precisamente fluido —convenios y acuerdos del 145. Mientras (46) J.1 y en el derecho a la información de las Cámaras y sus Comisiones previsto en el artículo 67 del Reglamento del Senado. nos parece que el Senado. del que el secretario de Estado de Hacienda. pág. núm. M. pues desde los orígenes del proceso autonómico a diciembre de 1990 ha habido cerca de 900. cit. I. paradójicamente. C. como mucho..
sin que en el momento en que escribimos. anularon cualquier iniciativa. 122 . Lo dicho sirve respecto de la funcionalidad territorial del Senado. y F. 92.—. cit. en suma.. haya fumata blanca. 260. insular. (48) P. amén de cierta indolencia de los principales sujetos de la vida política en potenciar la territorialidad de la Cámara.. en palabras de Cruz Villalón. Conclusión: el déficit territorial del Senado. La cuestión es transformar el Senado. es tanto producto de la Constitución. y en menor medida en su funcionalidad. (que) es posiblemente el mayor reto con que hoy se enfrenta el desarrollo del Estado de las Autonomías. de población más que de territorios políticamente autónomos. cuanto del juego no decididamente territorial de otros órganos constitucionales. que arrastra el defecto de origen en el mecanismo representativo de base provincial. Plan de trabajo de la Comisión de Autonomías. No obstante. la solución podría ir en la vía de participar en las decisiones de los órganos de soberanía y no sólo discutir o negociar con ellos» (49). en palabras de López Guerra. Más difícil nos parece su territorialidad estructural. en la presentación del Proyecto ante la Comisión conjunta del Senado que había de dictaminarlo. CRUZ VILLALÓN: Op. especialmente en su estructura. señor Borrell. como podría ser una nueva Cámara de representación territorial (y) con ello el Tribunal Constitu- cional podría retirarse a la específica función de conservación del Estado de las Autonomías» (48). (49) L.. pág. la complejidad técnica del Proyecto y el acuerdo previo en el C. con serlo. secretario de Estado de Hacienda. hasta aquí la unanimidad. pág.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO que se han utilizado mecanismos no específicamente territoriales —compare- cencias. P. F.. la primavera de 1992. etc. LÓPEZ GUERRA: Op. etc. mociones. cit. Si el proceso autonómico está entrando en una nueva fase de plena defi- nición y estabilización. como son las Comunidades Autónomas. mientras que en la IV Legislatura a un fuerte impulso inicial ha sucedido cierta languidez en los trabajos de la ponen- cia de Reglamento que desde el documento de 25 de abril de 1990 ha celebrado más de once reuniones y es de presumir que siga celebrándolas lo que queda de Legislatura. cómo y a qué objeto. he aquí la polémica. invitó a participar en determinados aspectos al Senado. si el «protagonismo del Tribunal Constitucional debe- ría ir cediendo en beneficio de un órgano más idóneo. Considerando la evolución de estos años se observa que es durante la III Legislatura (1986-1989) cuando la Cámara actuó con mayor impulso autonó- mico —debate del estado de las Autonomías de 1987.— para ejercer competencias autonómicas. o si parece necesario «buscar una fórmula para definir este interés (general) con participación de los afectados. en su condición de Cámara territorial.
Sin embargo. En segundo lugar. 90. provocando una lectura territorial de la Cons- titución a través del Reglamento en cuanto norma directamente incardinada en la Constitución o.2. Es decir. lisa y llanamente. funciones. que es tanto como decir. que se podría diseñar una Cámara perfectamente territorial en su estructura.2 y posiblemente otros como el 88. pues. «la contraposición entre realidad jurídica (normatividad) y realidad 123 . Por el contrario. tres factores: En primer lugar. Y en tercer lugar. trabajando ad territorium y acentuando los mandatos constitucionales que inciden en la territorialidad. HIPÓTESIS SOBRE UN FUTURO SENADO Existe la convicción generalizada en la doctrina y en las fuerzas políticas de que el actual Senado debe transformarse en una Cámara plenamente terri- torial. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO V. en mi opinión. que. Ni que decir tiene que hablar de reforma constitucional tras catorce años de vigencia provoca grandes suspicacias y pone en juego algo que podríamos calificar como «el síndrome de Pandora». a mi juicio. Despojado el debate de este género de cuestiones y llevado al terreno de la razón. como afirma De Vega. naturaleza y relaciones interorgánicas. salvaría las contradicciones constitucionales en este punto. 89. porque a la perfección —con todo el riesgo que tiene hablar de perfec- ción en términos políticos e históricos— del Estado Autonómico le correspon- de la existencia de un órgano estatal de integración y codecisión de los diferentes poderes territoriales. lo que es natural con una historia constitucional tan «atormentada» como la que hemos tenido. de un Senado renovado a un nuevo Senado. que es donde lógicamente debe situarse. ¿qué factores hay a favor de una y otra tesis? A favor de la reforma constitucional existen. que Bouza refiere a los artículos 69. en síntesis. son dos: potenciar la Cámara contando con sus actuales medios. son factores que. 115. que se traduce en estabilidad política.2. este Senado nuevo cerraría el proceso autonómico al situar las Comunidades —que son también Estado. dotando de legitimación a un órgano cuya actual legitimación por el resultado es dudosa por su carácter reduplicado tantas veces citado. 87. la estabilidad del sistema constitucional. las discrepancias comienzan cuando se consideran las vías de esta transformación. en otras palabras. según el Tribunal Consti- tucional— en un órgano decisorio del propio Estado. en técnica constitucional. 81 y 150 y —añado— algún otro más como el 67. avalan la conveniencia de operar mediante convenciones constitucionales una mutación constitucional que dé lugar a un Senado renovado: En primer lugar. de mutación a reforma constitucional. lo que presumiblemente supondría reformar no pocos preceptos constitucionales. reformando la Constitución.
«entre los posibles comportamientos previstos en la normativa legal. un Senado tipo Bundesrat alemán. porque no me corresponde. ¿Qué es preferible. 84. (51) P. págs. mandato imperativo. Puestos a simplificar. del tipo norteamericano? Y en tercer lugar. y el modelo imposible al que. en su magnífica monografía sobre la reforma constitucional. Ed. cit. paralelamente. pág. 81 y 82. (52) P. señala que dentro de la tipología de las convenciones están aquellas que. equidistante entre su condición redupli- cadora y conservadora —aunque no confesada ni confesable en que piensan las fuerzas políticas dominantes en el momento constituyente—. o elegido en circunscripciones autonómicas. a calificar como «normas constitucionales incons- titucionales». que. DE VEGA: Op. veto cuasi-absoluto en determinadas materias y competencia para aprobar cierta clase de Reglamentos del Gobierno del Estado aplicables en todos los territo- rios y. podríamos decir que la nota distintiva de la posición reformista es la coherencia.. Tecnos. pág.4 y 5 y 85. tal vez con sinceridad discutible.. reducen las posibilidades de actuación solamente a uno de ellos» (52). y en la Constitución está expresamente que el Senado es la Cámara de repre- sentación territorial. excluya la coherencia si ésta al final aparece como necesaria. SOLOZÁBAL ECHEVARRÍA: Op.2. del tipo austríaco. El propio profesor De Vega. De hecho esto es lo que se está ensayando desde que la Ponencia de la (50) P. 1985. DE VEGA: La reforma constitucional y la problemática del Poder Constituyente. Madrid. es un compo- nente «que no deja de plantear importantes problemas hermenéuticos y posi- bilita importantes desarrollos institucionales y normativos y corresponde al carácter "híbrido" de nuestro Senado. virtud de contraste. con representaciones —¿iguales o proporcionales?— de los Gobiernos autonómicos.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO política (facticidad) está en la base de la problemática de las mutaciones constitucionales» (50). 124 .2 de la LFB)? ¿O un Senado compuesto por senadores designados por los Parlamentos autonómicos. como ha dicho Solozábal. 206. y en abierta oposición a otras disposiciones que no me atrevo. precepto en perfecta consonancia con el artículo 2 y el título VIII. Pero no creo que la prudencia. el principio de vigilancia estatal sobre su ejecución (arts. como la de la posición favorable a la mutación es la prudencia. experimen- to y ponderación. la existencia de una parcial definición constitucional de la territorialidad del Senado. 211. En segundo lugar. 3. otros grupos políticos apuntan» (51). cit. las dificultades de repentizar un consenso generalizado en esta materia y delimitar nítidamente qué reforma y qué Senado.
2. en sus reuniones de 25 de abril de 1990 y 19 de febrero de 1991. LA FUNCIONALIDAD DEL SENADO Comisión de Reglamento del Senado adoptó. tramitar. reuniones y contactos dentro y fuera de la Cámara. en suma. puntos de encuentro y desencuentro. Sin perjuicio de cualesquiera otros que puedan determinarse a lo largo de los trabajos de la Ponencia. de la propia Ponencia. sino basada en el acuerdo político de la colaboración entre las instituciones del Estado. informar y dictaminar. En el marco de esta reforma reglamentaria se estudiará la posibilidad de uso. por mi condición de letrada al servicio del Senado. nunca podrán suscitarse por ella actos de control parlamen- tario. en cada caso. el objetivo prioritario de la reforma del Reglamento del Senado será la promoción de la presencia en él de las instituciones autonómicas. Tal reforma ha de ser abordada mediante la correspondiente modifi- cación del Reglamento de la Cámara. En el Senado se crearán aquellos órganos que resulten necesarios a fin de permitir y potenciar la presencia y participación de las institu- ciones autonómicas en los trabajos de la Cámara. tampoco implicará el reconocimiento de las prerrogativas sena- toriales a quien no reúna tal condición. tengan la condición de oficiales en el territorio de alguna Comunidad Autónoma. a modo de autorrefle- 125 . en larguísimas y complejísimas reuniones. Permítanme terminar con una pregunta en voz alta. Desde entonces hasta la actualidad la Ponencia de Reglamento se ha reunido más de once veces. de las lenguas que. de acuerdo con la Cons- titución y los correspondientes Estatutos de Autonomía. La participación de representantes de las instituciones autonómicas en los trabajos de un órgano senatorial no podrá ser imperativa. 7. por el momento ni puedo ni debo entrar. de los Grupos. El desarrollo del Estado de las Autonomías reclama y permite la reforma del Senado para potenciar su función territorial. sobre cuantos asuntos de interés autonómico hayan de conocer las Cortes Generales. hallazgos muy interesantes y novedosos y otros menos. Entre las funciones de estos órganos. 4. 3. muchos papeles de la Se- cretaría General de la Cámara. estará la de promover el estudio. en las actividades parlamentarias del Senado. además del castellano. Material suficiente para otro trabajo en el que. hay preacuerdos. el llamado documento de los siete puntos sobre los siguientes extremos: 1. sin perjuicio de las que puedan atribuirse a otros órganos de la Cámara. 5. 6. debatir.
(53) J.. con el actual sistema de partidos políticos y la composición de los 17 Parlamentos autonómicos. ser en su composición muy similar al actual? Y si esto fuera así. podría un Senado plenamente territorial. ¿no está en la base de todo desarrollo territorial «el convencimiento de que el reparto territorial del poder y la participación de las Comunidades Autónomas es tan importante para la democracia como el pluralismo de los partidos»? (53). más al terreno de las funciones que al propio de la estructura? y. en el plano constitucional. en su dimensión estructural. GIL-ROBLES: Op. ¿la territorialidad de la Cámara no se trasladaría. 126 . pág. en el plano político. cit.MARÍA ROSA RIPOLLES SERRANO xión: ¿Se nos ha ocurrido considerar que. 32. M. presumiblemente.
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