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Timestamp: 2019-12-13 17:24:46
Document Index: 186902674

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 13', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'Art. 70', 'Art. 30', 'Art. 74', '§ 10', '§ 10', '§ 10']

BVerfG, Beschluss vom 25.06.2014 - 1 BvR 668/10 - openJur
Beschluss vom 25.06.2014 - 1 BvR 668/10
BVerfG, Beschluss vom 25.06.2014 - 1 BvR 668/10
openJur 2014, 15390
1. Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. Januar 2010 - 6 A 11036/09.OVG - und vom 14. Juni 2010 - 6 A 10082/10.OVG - verletzen die Beschwerdeführerinnen in ihren Grundrechten aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Beschlüsse werden aufgehoben und die Sachen an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen.
3. Das Land Rheinland-Pfalz hat den Beschwerdeführerinnen ihre notwendigen Auslagen zur Hälfte zu erstatten.
4. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit für die Verfassungsbeschwerdeverfahren wird jeweils auf 50.000 (in Worten: fünfzigtausend) Euro festgesetzt.
2. Bereits das Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz vom 5. Mai 1986 (GVBl S. 103) hatte die Möglichkeit vorgesehen, wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen zu erheben. § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG RP in der Fassung des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 (GVBl S. 175) ermächtigte für einmalige Beiträge die Gemeinden dazu, durch Satzung zu bestimmen, dass ihr gesamtes Gebiet oder einzelne Gebietsteile eine Abrechnungseinheit darstellen, sofern die Verkehrsanlagen des gesamten Gebietes oder einzelner Gebietsteile der Gemeinde in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz erachtete die Bildung von Abrechnungseinheiten auch bei Erhebung wiederkehrender Beiträge nur unter der Voraussetzung für verfassungsrechtlich zulässig, dass die Verkehrsanlagen im jeweiligen Bereich in einem "räumlichen und funktionalen Zusammenhang" stünden (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <592>, "Pirmasens-Urteil"; vgl. bereits Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, AS RP-SL 24, S. 261, "Mainzer Urteil" zu § 13 Abs. 2 KAG RP 1986).
Den erforderlichen "funktionalen Zusammenhang" sah das Oberverwaltungsgericht nur bei einem System von Verkehrsanlagen als gegeben an, die untereinander derart in Beziehung stünden, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden Grundstücke und Betriebe einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermittelten. Dies setze ein System von Verkehrsanlagen voraus, das für sich genommen die Zufahrt zu dem übrigen Straßennetz biete. Ein solches System bestehe aus Verkehrsanlagen, die durch Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst würden. Diese Straßen könnten beispielsweise als Ring um ein Netz von Verkehrsanlagen herum oder durch ein solches Netz hindurchführen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, AS RP-SL 24, S. 261 <265>; Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <593>).
Aus "Gründen der Vorteilsgerechtigkeit" sei zwingende Voraussetzung für den funktionalen Zusammenhang, dass sämtliche Grundstücke innerhalb des Abrechnungsgebietes auf dieselbe Straße oder dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen seien, um in die verschiedenen Richtungen Anschluss an das übrige Straßennetz zu finden. Nur diejenigen Grundstücke hätten einen beitragsrechtlichen Vorteil von der Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung, die in die sie erschließenden Straßen unmittelbar oder mittelbar einmündeten (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <594>). Einem weiteren Urteil des Oberverwaltungsgerichts zufolge lag der von § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG RP geforderte funktionale Zusammenhang der Verkehrsanlagen in einer Abrechnungseinheit nur dann vor, wenn sämtliche Grundstücke innerhalb der Abrechnungseinheit in jeder Richtung auf dieselbe Straße mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen waren, um Anschluss an das übrige Verkehrsnetz zu finden. Diese Straße mit Bündelungsfunktion müsse innerhalb der Abrechnungseinheit liegen und zum Anbau bestimmt sein (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. November 2003 - 6 A 10631/03.OVG -, juris, "Saarburg-Urteil").
konzeptionelle Fortentwicklung und Neubestimmung des Beitragsrechts für Verkehrsanlagen (?), die sich vom bisher geltenden Anlagenbegriff weitgehend löst und damit zentrale Streitfragen normativ verbindlich klarstellt. (LTDrucks 15/318, S. 1, 6)
Die von der Rechtsprechung bei der Bildung von Abrechnungseinheiten gestellten Anforderungen an den räumlichen und funktionalen Zusammenhang hätten in ihren praktischen Konsequenzen zu erheblichen Restriktionen kommunaler Gestaltungsmöglichkeiten geführt. Es sei eine Situation der Rechtsunsicherheit eingetreten (LTDrucks 15/318, S. 1, 6). Ziel der Neuregelung sei die "Stärkung weitgehend ?gerichtsfester' normgeberischer Gestaltungsmöglichkeiten". Abweichend von der bisherigen Gesetzeslage könne künftig bestimmt werden, dass das gesamte öffentliche Verkehrsnetz der Gemeinde eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilde. Soweit dies in Ansehung besonderer örtlicher Verhältnisse ausnahmsweise erforderlich sei, könne Entsprechendes auch für Verkehrsanlagen lediglich einzelner Gebietsteile der Gemeinde bestimmt werden. In beiden Fällen unterlägen der Beitragspflicht alle Grundstücke, die durch das eine Einheit bildende Verkehrsnetz "erschlossen" seien. Die Begründung des Gesetzentwurfs betont, dass die Beitragspflicht "darüber hinaus (?) von Gesetzes wegen an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft" sei (LTDrucks 15/318, S. 6).
Kern der Neuregelung sei die den Gemeinden eingeräumte Befugnis, durch Satzung zu bestimmen, dass das gesamte öffentliche Verkehrsnetz des Gemeindegebiets, also sämtliche zum Anbau bestimmte Verkehrsanlagen, eine eigenständige öffentliche Einrichtung bilde. Diese sei nicht lediglich als Abrechnungseinheit zu verstehen, deren Bedeutung sich in einem abrechnungstechnischen Verbund erschöpfe, sondern als "qualitativ selbständige Gemeindeeinrichtung". Zusätzlich eröffne der Gesetzentwurf die Möglichkeit, statt für das gesamte Gemeindegebiet für Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile zu bestimmen, dass nur diese eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildeten. Besondere örtliche Gegebenheiten, die es gerechtfertigt erscheinen ließen, nur abgrenzbare Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung zu behandeln, lägen etwa bei abgelegenen oder in ihrem Ausdehnungsbereich feststehenden Stadt- oder Ortsteilen vor, für im Außenbereich gelegene Verkehrsanlagen oder bei sich aufdrängender Orientierung an anderen Grenzlinien (LTDrucks 15/318, S. 6 ff.). Auf das Erfordernis eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs verzichtete der Landesgesetzgeber für wiederkehrende Beiträge ausdrücklich und verwies auf die unmittelbare demokratische Legitimation der kommunalen Gebietskörperschaften. Daher könne sich der parlamentarische Gesetzgeber "von Verfassungs wegen eine weniger intensive Regelungsdichte ,leisten'" (LTDrucks 15/318, S. 7).
dass sie durch die einzelnen Verkehrsanlagen gleichsam "erschlossen" sind und insoweit auch an dem überörtlichen Verkehrsnetz partizipieren können. Auf die Notwendigkeit einer diesen Zugang erst vermittelnden Infrastruktur, wie sie mit den überkommenen Kategorien des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs erforderlich gewesen waren, kann verzichtet werden. Denn in der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems durch Ausbaumaßnahmen an den einzelnen Verkehrsanlagen liegt der verfassungsrechtlich erforderliche, aber auch ausreichende Sondervorteil, der durch den wiederkehrenden Beitrag abgegolten wird. Folgerichtig unterfallen auch all jene Grundstücke der Beitragspflicht, die zu der eine Einheit bildenden Einrichtung gehören und an sie angebunden sind. Beitragspflichtig sind daher alle Grundstücke, welche die rechtliche oder tatsächliche Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer der Verkehrsanlagen dieser Einrichtung haben. (LTDrucks 15/318, S. 8)
Die Beitragsschuldner zögen aus dem "Vorhalten aller öffentlichen Verkehrsanlagen abstrakte Vorteile, indem ihnen die eine Einheit bildende Einrichtung zur gebrauchswertsteigernden Benutzbarkeit zur Verfügung gestellt" werde (LTDrucks 15/318, S. 7). Dem Umstand, dass das Straßensystem nicht nur den beitragspflichtigen Grundstücken, sondern auch dem sogenannten Durchgangsverkehr diene, also nicht nur den betreffenden Grundstücken, sondern auch der Allgemeinheit Vorteile vermittele, werde durch den Gemeindeanteil Rechnung getragen, der jenen Vorteil widerspiegele, den die Allgemeinheit im Verhältnis zur Gesamtheit der anliegenden Grundstücke durch den Ausbau der die öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen habe (LTDrucks 15/318, S. 7).
c) Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag der Beschwerdeführerin zu 2) auf Zulassung der Berufung ab. Die Beschwerdebegründung werfe keine beachtlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 10a KAG RP auf (Hinweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, AS RP-SL 35, S. 209; Urteil vom 10. Juni 2008 - 6 C 10255/08.OVG -, AS RP-SL 36, S. 195). Der für die Beitragserhebung unerlässliche Sondervorteil sei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zu 2) nicht von einer Verkehrswertsteigerung des veranlagten Grundstücks abhängig. Die Benutzung anderer Straßen als derjenigen, an der das Grundstück eines zum wiederkehrenden Beitrag herangezogenen Eigentümers liege, sei auch nicht "rein hypothetisch".
Mit der Regelung des § 10a KAG RP habe der Landesgesetzgeber in Wahrnehmung seiner gerade im Abgabenrecht und bei der Bildung öffentlicher Einrichtungen weitreichenden Gestaltungsfreiheit einen Systemwechsel vollzogen, der sich von dem bisherigen "abrechnungstechnischen Verbund" mehrerer einzelner öffentlicher Verkehrsanlagen löse und in zulässiger Weise einen neuen einheitlichen Einrichtungsbegriff definiere, der nach Maßgabe satzungsrechtlicher Bestimmung sämtliche Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets erfassen könne, aber nicht müsse. Erst in der Kombination und Zusammenfassung in der Regel aller Ortsstraßen zu einem Straßensystem könne sich aus dem Vorhandensein der unmittelbar Zugang oder Zufahrt vermittelnden Straße ein besonderer Vorteil für das beitragspflichtige Grundstück ergeben. Die einzelnen Verkehrsanlagen könnten folglich nur Teilfunktionen erfüllen, weswegen das Straßensystem als Einheit zu betrachten sei, weil es nur als solches seine Funktion erfüllen könne.
Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast (vgl. BVerfGE 110, 274 <294>; 123, 132 <140>) ohne individuelle Gegenleistung ("voraussetzungslos") zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (vgl. BVerfGE 49, 343 <353>; 110, 274 <294>; 124, 235 <243>; 124, 348 <364>).
b) Für öffentlich-rechtliche Abgaben, die keine Steuern sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die Sachgesetzgebungskompetenzen (Art. 70 ff. GG; vgl. BVerfGE 4, 7 <13>; 110, 370 <384>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 646 <650, Rn. 121>; stRspr). Für das Straßenausbaubeitragsrecht steht den Ländern nach den allgemeinen Regeln die erforderliche Sachgesetzgebungskompetenz zu (Art. 30, 70 ff. GG; vgl. BVerfGE 4, 7 <13>; 110, 370 <384>; stRspr). Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG ist der Bund auf den Erlass von Vorschriften für den Bau und die Unterhaltung der Landstraßen des Fernverkehrs beschränkt. Im Übrigen liegt die Gesetzgebungsbefugnis für die Materie "Straßenbau" bei den Ländern (BVerfGE 26, 338 <370, 384>; 34, 139 <152>).
Der Gesetzgeber sieht den Sondervorteil in der Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einem Gesamtsystem der Verkehrsanlagen, das nach Maßgabe der Satzung grundsätzlich auch aus sämtlichen zum Ausbau bestimmten Verkehrsanlagen einer Gemeinde bestehen kann und damit eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildet. Bereits nach der Vorgängerregelung des § 10 Abs. 6 KAG RP aus dem Jahre 1995 war die "rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer in der Abrechnungseinheit gelegenen Verkehrsanlage" der gesetzliche Anknüpfungspunkt für den Sondervorteil. Mit der Neuregelung wurde der Begriff der "Abrechnungseinheit" durch den der "einheitlichen öffentlichen Einrichtung" ersetzt. Während nach Auffassung des Landesgesetzgebers beim einmaligen Beitrag nach § 10 Abs. 5 KAG RP der Sondervorteil in der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs "zu der hergestellten oder ausgebauten Verkehrsanlage" besteht, soll beim (wiederkehrenden) Beitrag nach § 10a KAG RP die Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu "einer der Verkehrsanlagen" - also nicht nur zu einer bestimmten, gerade hergestellten oder ausgebauten Verkehrsanlage - genügen. Die einheitliche öffentliche Einrichtung bilde in ihrer Gesamtheit das einheitliche Straßensystem, welches den durch die einzelnen Verkehrsanlagen "erschlossenen", qualifiziert nutzbaren Grundstücken die erforderliche Anbindung an das gesamte übrige innerörtliche und damit zugleich auch überörtliche Straßennetz ermögliche. In der Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung dieses Straßensystems seitens der Gemeinde durch entsprechende Ausbaumaßnahmen an den einzelnen Verkehrsanlagen liege der verfassungsrechtlich erforderliche, aber auch ausreichende Sondervorteil, der durch den wiederkehrenden Beitrag abgegolten werde (LTDrucks 15/318, S. 7 f.).
Der beitragspflichtige Vorteil liegt danach in der Möglichkeit der besseren Erreichbarkeit der beitragspflichtigen Grundstücke und der besseren Nutzbarkeit des Gesamtverkehrssystems sowie dessen Aufrechterhaltung und Verbesserung als solchem; er ist geeignet, den Gebrauchswert der Grundstücke positiv zu beeinflussen. Damit bewegt sich der Landesgesetzgeber innerhalb der durch den Gleichheitssatz gezogenen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit, indem er den Vorteil des einzelnen Grundstücks mit Rücksicht auf die straßenausbaubedingte Steigerung und den Erhalt der Funktionsfähigkeit des Gesamtverkehrssystems einer vom Satzungsgeber festzulegenden Einheit bestimmt. Mit dem Ausbaubeitrag wird folglich nicht die schlichte - auch der Allgemeinheit zustehende - Straßenbenutzungsmöglichkeit entgolten, sondern die einem Grundstück mit Baulandqualität zugutekommende Erhaltung der wegemäßigen Erschließung als Anbindung an das inner- und überörtliche Verkehrsnetz. Durch den Straßenausbau wird die Zugänglichkeit des Grundstücks gesichert und damit der Fortbestand der qualifizierten Nutzbarkeit (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, AS RP-SL 35, S. 209 <217>; Beschluss vom 24. Februar 2012 - 6 A 11492/11.OVG -, AS RP-SL 41, S. 69 <70 f.>; Beschluss vom 21. August 2012 - 6 C 10085/12.OVG -, AS RP-SL 41, S. 218 <221 f.>). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks allein die Straße, an der es gelegen ist, regelmäßig nicht ausreicht. Vielmehr wird der Anschluss an das übrige Straßennetz meist erst über mehrere Verkehrsanlagen vermittelt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. November 2007 - 6 C 10601/07.OVG -, AS RP-SL 35, S. 209 <214>; Urteil vom 25. August 2010 - 6 A 10505/10.OVG -, AS RP-SL 39, S. 331 <335>; Urteil vom 15. März 2011 - 6 C 11187/10.OVG -, AS RP-SL 40, S. 4 <12>; Beschluss vom 24. Februar 2012 - 6 A 11492/11.OVG -, AS RP-SL 41, S. 69 <71>). Zwischen welchen Verkehrsanlagen eine ausreichend enge "Vermittlungsbeziehung" hinsichtlich des Anschlusses an das übrige Straßennetz besteht, ist dagegen keine Frage des Vorliegens eines Vorteils, sondern dessen individueller Zurechenbarkeit zu einem einzelnen Grundstück.
Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt dabei nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung. Dabei dürfte in Großstädten die Aufteilung der Verkehrsanlagen in mehrere abgrenzbare Gebietsteile regelmäßig erforderlich und unbeschadet des ansonsten bestehenden Satzungsermessens die Annahme einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung ausgeschlossen sein; in kleinen Gemeinden - insbesondere solchen, die aus nur einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen - werden sich einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet dagegen häufig decken. Ein "funktionaler Zusammenhang", wie er früher vom Landesgesetzgeber und den Verwaltungsgerichten gefordert wurde, ist für die Bildung einer Abrechnungseinheit von Verkehrsanlagen durch den Gleichheitssatz jedoch nicht vorgegeben (vgl. z.B. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Oktober 1993 - 10 C 10237/93.OVG -, AS RP-SL 24, S. 261 <265>; Urteil vom 18. März 2003 - 6 C 10580/02.OVG -, NVwZ-RR 2003, S. 591 <593>). Aus verfassungsrechtlicher Sicht kommt es allein darauf an, dass eine hinreichende individuelle Zurechnung von Vorteil und Beitragspflicht hergestellt werden kann.
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