Source: https://www.wahlrecht.de/wahlpruefung/199511300051.htm
Timestamp: 2019-06-26 10:08:19
Document Index: 259187250

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 6', '§ 7', '§ 3', '§ 7', '§ 3', '§ 3', '§ 7', '§ 49', '§ 6', '§ 7', '§ 6']

Bundestag – Wahleinspruch – Überhangmandate (30.11.1995) – Bundestagswahl 1994
WP 51/94
BT-Drucks. 13/2800, 5 (Anlage 1)
– WP 51/94 –
1. Mit Schreiben vom 24. Oktober 1994 an die Präsidentin des Deutschen Bundestages hat der Einspruchsführer Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl zum 13. Deutschen Bundestag eingelegt. 1
Zur Begründung hat der Einspruchsführer vorgetragen, die Wahl habe zu insgesamt 16 Überhangmandaten geführt, 12 für die CDU und 4 für die SPD. Die Überhangmandate bedeuteten, daß die Wähler dieser erfolgreichen Direktkandidaten ein doppeltes Stimmgewicht gegenüber allen anderen Wählern in der Bundesrepublik Deutschland besäßen. Mit ihrer Zweitstimme trügen sie nämlich zum Gewinn eines weiteren Mandats bei. Darin liege ein eklatanter Eingriff in die in Artikel 38 Abs. 1 Satz 1 GG verfügte Wahlgleichheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei ein Eingriff in die Wahlgleichheit nur aus zwingenden Gründen möglich. Ein zwingender Grund liege nicht in der Entscheidung des Bundeswahlgesetzes für ein personalisiertes Verhältniswahlsystem. Die Möglichkeit, eine bestimmte Person zu wählen, habe lediglich zur Konsequenz, daß ein direkt gewählter Kandidat notwendig ein Mandat erhalten müsse. Daher richte sich der Einspruch auch nicht gegen die Anerkennung dieser Mandate. Das personalisierte Verhältniswahlsystem verbiete aber nicht, daß diese „Überhangmandate“ bei der Verteilung der Listenmandate anzurechnen seien. Die praktische Konsequenz von § 7 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes (BWG) sei, daß nicht in jedem der einzelnen 16 Bundesländer (bei der CDU in 15) Reststimmen als unverwertbar anfielen, sondern alle Reststimmen über die „eine Liste“ gesammelt und für Mandate fruchtbar gemacht würden. Das sei der sinnvolle positive Effekt der verbundenen Liste gemäß § 7 BWG. Sie sei verfassungsrechtlich sinnvoll, wenn nicht gar geboten, weil sie möglichst allen Stimmen ein Stimmgewicht gebe. Nach § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG werde nun aber so getan, als sei die in Absatz 2 noch „eine Liste“ genannte Bundesliste nicht mehr vorhanden, weil die Bestimmung eine Anrechnung der gewonnenen Direktmandate auf die „eine Liste“ ausschließe. Erst dadurch entstehe die praktische Möglichkeit, daß es überhaupt zu Überhangmandaten komme. Die Überhangmandate seien also Produkt eines Systembruchs des Bundeswahlgesetzes und alles andere als „zwingend“. Für die Lösung des Problems böten sich zwei jeweils einfache Alternativen an. Entweder werde die „eine Liste“ des § 7 Abs. 2 BWG ernst genommen, und es würden nach dem System des § 7 Abs. 2 Satz 1 BWG nur noch so viele Listenmandate verteilt, wie übrig blieben, wenn man von der errechneten Gesamtmandatszahl die direkt gewonnenen Mandate für jede Partei abziehe. Die zweite Möglichkeit seien die Ausgleichsmandate, die ebenfalls leicht zu errechnen seien und die lediglich den Nachteil hätten, daß die Gesamtmandatszahl des Deutschen Bundestages noch weiter steige als durch die Überhangmandate. 2
Der Deutsche Bundestag hätte das Problem vermeiden können, wenn er sensibler auf den Beschluß des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1988 (BVerfGE 79, 169 <172>) eingegangen wäre. In dieser Entscheidung habe das Bundesverfassungsgericht einstimmig das damals angegriffene einzige Überhangmandat nur toleriert, weil die engen Grenzen, in denen die Differenzierung des Stimmgewichts notwendigerweise zulässig sei, durch den Anfall eines Überhangmandats für die CDU in Baden-Württemberg nicht überschritten worden sei. Daß diese Grenzen nicht überschritten worden seien, habe das Gericht ausschließlich mit der Tatsache belegt, daß sich der durchschnittliche Stimmenaufwand der CDU für ein Bundestagsmandat in der von 74.435 bis 75.833 Stimmen reichenden Marge der anderen Parteien gehalten habe. Diese Marge sei aus mathematischen Gründen als unvermeidliche Differenzierung des Stimmgewichts der für die verschiedenen Parteien angegebenen Wählerstimmen immer zu erwarten. Mit 74.976 pro Mandat habe die CDU damals sogar relativ nahe am idealen Wahlquotienten gelegen. Die heutigen Zahlen sähen jedoch erheblich anders aus. Der ideale Wahlquotient betrage 69.216 Stimmen pro Mandat. Hätte es keine Überhangmandate gegeben, so hätte die Marge zwischen 69.859 (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) und 68.542 (CSU) gelegen. Die extremsten Abweichungen vom idealen Wahlquotienten betrügen also 674 Stimmen pro Mandat nach unten und 642 Stimmen pro Mandat nach oben. Die zwölf Überhangmandate der CDU ergäben aber einen Wahlquotienten für die CDU von 65.940 Stimmen. Das bedeute eine Abweichung nach unten von 3.276 Stimmen für jedes einzelne der 244 Mandate. Die CDU habe also, um 244 Mandate zu erreichen, knapp 800.000 Wähler weniger überzeugen müssen, als es die übrigen Parteien hätten tun müssen. Bei der SPD, die vier Überhangmandate gewonnen habe, betrage die Abweichung vom idealen Wahlquotienten nach unten 1.195 Stimmen für jedes der 252 Mandate. Die Begünstigung betrage also insgesamt ca. 300.000 Stimmen. Von den Wählern her gesehen bedeutet das, daß insgesamt über eine Million Wähler ein doppeltes Stimmgewicht gehabt hätten, wobei es sich ausschließlich um Wähler der beiden großen Parteien gehandelt habe. Darin liege eine eklatante Abweichung von der Wahlgleichheit. Hinzu komme, daß nicht nur die politischen Parteien selbst immer wieder darauf hingewiesen hätten, daß die entscheidende Stimme für die parteipolitische Zusammensetzung des Deutschen Bundestages die Zweitstimme sei. Daß ein Wahlgesetz ein solches Ergebnis zulasse, sei um so verwunderlicher, als der Wahlgesetzgeber in § 6 Abs. 3 BWG sich bemüht habe zu garantieren, daß eine Partei, die mehr als die Hälfte der Stimmen erringe, nach dem Verteilungsmodus aber wegen der notwendigen mathematischen Ungenauigkeiten weniger als die Hälfte der Mandate erhalten würde, gleichwohl die Mehrheit der Mandate erhalte. 3
Für die Einstellung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsfrage sei nicht nur der schon zitierte Beschluß vom 24. November 1988, sondern auch ein Beschluß des Zweiten Senats vom 23. November 1988 (BVerfGE 79, 161 bis 169) von Bedeutung. In dieser Wahlprüfungsbeschwerde sei § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG gerügt worden, der vorsehe, daß die Zweitstimmen derjenigen Wähler nicht gezählt würden, die mit ihrer Erststimme einen im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber gewählt hätten, der aber als unabhängiger Wahlkreisbewerber kandidiert habe, dessen Erfolg also nicht auf Landeslisten angerechnet werden könne. Das Gericht betone noch einmal den Grundsatz, daß alle Wähler mit den Stimmen, die sie abgäben, den gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis haben sollten. Die angegriffene Regelung beruhe gerade auf dem besonderen Wahlsystem der personalisierten Verhältniswahl. Sie solle ein doppeltes Stimmgewicht der Wähler von erfolgreichen Einzelkandidaten verhindern und diene damit gerade der Verwirklichung der Wahlgleichheit. Wenn es das Bundesverfassungsgericht aber als zulässig ansehe, die einem Wähler zustehende Zweitstimme von Gesetzes wegen für unwirksam zu erklären, nur damit sein über die Erststimme realisiertes Stimmgewicht nicht höher werde als das der anderen Wähler, dann müsse der Gesetzgeber erst recht verhindern, daß bei einem normalen Wahlverhalten die Stimmgewichte ungleichgewichtig würden. 4
Der Einspruchsführer hat in einem Schriftsatz vom 1. November 1994 ergänzend vorgetragen, der Stimmzettel für die Wahl zum Deutschen Bundestag enthalte oberhalb der Kennzeichnung „Zweitstimme“ den Vermerk „maßgebliche Stimme für die Verteilung der Sitze insgesamt auf die einzelnen Parteien“. Die Zweitstimme solle danach also nicht nur grundsätzlich oder im wesentlichen, sondern insgesamt, also umfassend, für die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Parteien „maßgebend“ sein. Amtlicher, eindeutiger und unmittelbarer vor dem Wahlakt selbst sei eine Information nicht denkbar. Die Information sei aber nichts anderes als eine amtliche Irreführung des Wählers, wie der Wahlausgang mit seinen 16 Überhangmandaten gezeigt habe. Der Innenminister sei offensichtlich so sehr von dem Verhältniswahlcharakter unseres Wahlsystems überzeugt, daß er zu dieser unzutreffenden Charakterisierung der Zweitstimme gelangt sei. Die Konkordanz zur amtlichen Verlautbarung und damit der Wegfall der Irreführung könne nur durch den Wegfall der letzten Listenplätze der begünstigten Parteien oder durch Ausgleichsmandate geschaffen werden. Die Beibehaltung des „Überhangs“ sei mit der amtlichen Erklärung auf dem Stimmzettel unvereinbar. 5
In seinem Schreiben vom 9. November 1994 hat der Einspruchsführer seinen Einspruch um ein weiteres Argument ergänzt. Die in § 7 BWG vorgeschriebene Wahltechnik ermögliche es, daß eine Partei, die nicht unerheblich weniger Stimmen erzielt hätte als sie tatsächlich am 16. Oktober 1994 erzielt habe, gleichwohl zwei Mandate mehr erhalten hätte. Hätte nämlich die CDU im Bundesgebiet 45.000 Stimmen weniger erhalten, hätte sie zwei Mandate mehr erhalten. Anhand des offiziellen Wahlergebnisses habe er dies errechnet. Ein solches Ergebnis sei ausschließlich deshalb möglich, weil § 7 BWG einen Systembruch enthalte. Zugunsten der Parteien würden ihre Landeslisten nach § 7 Abs. 1 BWG zu einer gemeinsamen Liste zusammengezogen. Diese „eine Liste“ (§ 7 Abs. 2 BWG) sei maßgeblich für die Verteilung der Gesamtmandate auf alle politischen Parteien nach § 6 Abs. 2 BWG. Statt, wie es systemgerecht wäre, von den so errechneten Gesamtmandaten für jede Partei deren Direktmandate in allen Ländern abzuziehen, werde der Abzug erst in § 7 Abs. 3 BWG im Zusammenhang der Verteilung der einzelnen Mandate einer Partei auf die einzelnen Landeslisten dieser Partei geregelt. Erst diese Regelung ermögliche, daß es zu Überhangmandaten komme. Der Systembruch bestehe darin, daß man Probleme der regionalen Binnenverteilung der Mandate einer Partei zu Lasten unbeteiligter anderer Parteien löse. Weder ein seriöses Verhältniswahlrecht noch ein seriöses Mehrheitswahlrecht kenne jedoch die Möglichkeit, daß eine Partei für den Verlust von Stimmen mit Mandaten entschädigt werde. 6
Der Einspruchsführer hat mit Schreiben vom 14. Dezember 1994, beim Wahlprüfungsausschuß eingegangen am 15. Dezember 1994, seinem Wahleinspruch vorsorglich die Rüge fehlerhafter Wahlkreiseinteilung hinzugefügt. Nach seinen Recherchen habe sich ergeben, daß die Wahlkreiseinteilung im Beitrittsgebiet seit der Wahl 1990 unverändert geblieben sei. Aus dem gemeinsamen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. zu einem Vertragsgesetz (Bundestags-Drucksache 11/7629) ergebe sich, daß die Erhöhung der Zahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages und damit die Erhöhung der Zahl der Wahlkreise auf 328 entsprechend dem Anteil der Bevölkerungszahlen im Beitrittsgebiet an der Gesamtbevölkerungszahl vorgenommen worden sei. Die Wahl zum Deutschen Bundestag 1990 habe mit sechs Überhangmandaten den bis dahin höchsten Anteil an Überhangmandaten produziert. Der Anfall von sechs Überhangmandaten allein im Beitrittsgebiet hätte den Gesetzgeber auf den Gedanken bringen müssen, daß seine statistischen Daten über die Bevölkerungszahlen keine verläßliche Grundlage darstellten und die Zuweisung von 80 Wahlkreisen (einschließlich Berlin) an das Beitrittsgebiet zu einer nicht tolerablen Verzerrung geführt habe. Erstaunlicherweise sei auf die Wahlkreiskommission nach § 3 BWG in ihrem Bericht vom 17. März 1992 (Bundestags-Drucksache 12/2276) auf das Phänomen der sechs Überhangmandate nicht eingegangen. Das sei nicht verwunderlich, wenn man bedenke, daß deren schon außerordentlich zurückhaltenden Änderungsvorschläge vom Deutschen Bundestag wiederum nur zu einem minimalen Teil umgesetzt worden seien, wie die Reaktion auf den Bericht zeige (Bundestags-Drucksache 12/3560). Da die Überhangmandate allein dem Systembruch des Gesetzes in § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG zu verdanken seien, sei die sensibelste Stelle der Wahlkreiseinteilung weniger die Größe der Wahlkreise im Verhältnis zueinander (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BWG), sondern der Befehl des Bundeswahlgesetzes in § 3 Abs. 2 BWG, wonach die Zahl der Wahlkreise in den einzelnen Ländern deren Bevölkerungsanteilen so weit wie möglich entsprechen solle. Bei Ländern, die wegen der im Vergleich zur alten Bundesrepublik untypischen Parteienstruktur für die Überhangmandate anfällig seien, werde der Anfall von Überhangmandaten um so wahrscheinlicher, je günstiger das Verhältnis von Einwohnerzahl und Wahlkreisen sei, da sich der Zweitstimmenanteil an Mandaten nicht nach der Größe der Länder bemesse, sondern nach den aufgebrachten Stimmen in jedem einzelnen Land. Das Bedürfnis, nicht bei jeder kleinen Änderung zur Neueinteilung der Wahlkreise zu kommen, sei zwar verständlich, die von der Wahlkreiskommission gezeigte Großzügigkeit, nur bei ganzzahligen Anwartschaften Änderungen vorzuschlagen, verfehle jedoch angesichts der Gefahr des Anstiegs von Überhangmandaten und angesichts der mehr als zweifelhaften statistischen Grundlage für die Zahl der deutschen Bevölkerung in den neuen Bundesländern die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Den Schwierigkeiten würde man am einfachsten dadurch entgehen, daß man den Systembruch in § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG beseitige. Dann würden Wahlkreiseinteilungen eine höhere Konstanz behalten können, weil sie einen relevanten Einfluß auf den politischen Ausgang der Wahl zum Deutschen Bundestag nicht mehr hätten. 7
Der Einspruchsführer rügt „vorsorglich“ außerdem die Gestaltung des Wahlprüfungsverfahrens. Es sei zwar vom Bundesverfassungsgericht im wesentlichen sanktioniert worden, erfülle gleichwohl aber nicht annähernd die Anforderungen an ein rechtsstaatliches und faires Verfahren. Zunächst fehle eine Frist im Wahlprüfungsgesetz für den Deutschen Bundestag, sich über die Korrektheit seiner Zusammensetzung Klarheit zu verschaffen. Der Einwand gegen die korrekte Zusammensetzung müsse das erste sein, was der Deutsche Bundestag zu klären habe. In Wirklichkeit würden Wahleinsprüche aber eher zögerlich behandelt. Der zweite Grund zur Rüge liege in der Gestaltung des Rechtsschutzes nach dem Bundeswahlgesetz. Vor der Wahl sei keinerlei Gerichtsschutz denkbar, weil § 49 BWG ihn ausschließe. Nach der Wahl sei dem in seinen elementaren demokratischen Grundrechten verletzten Bürger nur der Weg über die Wahlprüfungsbeschwerde eröffnet. Angesichts der in der Praxis eingerissenen Verfahrensdauer könne insoweit von einem effektiven Rechtsschutz nicht gesprochen werden. Außerdem sei die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts inkonsequent, wonach das Wahlprüfungsverfahren primär der Klärung der objektiven Rechtslage, aber nicht der Durchsetzung subjektiver Rechte diene. Der um sein Wahlrecht gebrachte Bürger habe danach keine Chance, ein Gericht mit Erfolg anzurufen, da seine Stimme auf die Zusammensetzung des Deutschen Bundestages in 99,9 % der Fälle keinen Einfluß habe. Auch die Tatsache, daß der Beschwerdeführer 100 weitere Mitstreiter suchen müsse, sei mit einem subjektiven Rechtsschutz nicht zu vereinbaren. Es ließen sich aber mit der Verfassung, insbesondere mit Artikel 19 Abs. 4 GG sehr viel verträglichere Lösungen finden. So könnte der Deutsche Bundestag z.B. im Wahlprüfungsgesetz mit engsten Fristen ein Verwaltungsgerichtsverfahren mit nur einer Instanz für alle Beschwerden gegen Wahlfehler vorsehen, die vor der Wahl zum Deutschen Bundestag vorgekommen seien, mit der Konsequenz, daß solche Fehler im Wahlprüfungsverfahren nicht mehr gerügt werden dürften. Damit wären alle Wahlfehler vor der Wahl in dem einen oder anderen Sinne entschieden. Es blieben die Fehler, die beim Wahlakt selbst oder vor allen Dingen bei der Auswertung des Wahlergebnisses vorkommen könnten. Hier müsse dann ebenfalls ein strikt mit knappen Fristen arbeitendes Verfahren vorgesehen werden, bei dem zu überlegen wäre, ob es nicht vor Zusammentritt des Deutschen Bundestages auf der Ebene des Parlaments abgeschlossen sein müsse. Auch für das anschließende gerichtliche Wahlprüfungsverfahren müßten dem Bundesverfassungsgericht enge Fristen gesetzt werden. 8
Schließlich hat der Einspruchsführer mit Schreiben vom 27. März 1995 seine Ausführungen zum Teil dadurch ergänzt, daß er seinen Aufsatz „Der Überhang und anderes Unterhaltsame aus Anlaß der Bundestagswahl 1994“ in der Kritischen Vierteljahresschrift 1994, Heft 4 S. 312 bis 362 zu den Akten gereicht hat. In dieser Darstellung betont er seine Forderung, daß die Wahlprüfungsbeschwerde einen ebenso effektiven Rechtsschutz zu garantieren habe, wie er von Artikel 19 Abs. 4 GG und Artikel 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG verlangt werde. 9
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens des Einspruchsführers wird auf den Inhalt der Akten verwiesen. 10
2. Der Wahlprüfungsausschuß hat nach Prüfung der Sach- und Rechtslage beschlossen, gemäß § 6 Abs. 1 a Nr. 3 des Wahlprüfungsgesetzes (WPG) von der Anberaumung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung Abstand zu nehmen. 11
Der Einspruch ist form- und fristgerecht beim Deutschen Bundestag eingegangen; er ist zulässig, jedoch offensichtlich unbegründet. 12
Der Einspruch ist unbegründet, weil das Wahlergebnis mit den vom Einspruchsführer angegriffenen Überhangmandaten erstens richtig berechnet und zweitens aufgrund von gültigen und verfassungskonformen Wahlrechtsvorschriften erzielt worden ist. 13
Der angegriffene § 7 Abs. 3 BWG verstößt nicht gegen grundgesetzliche Wahlrechtsvorschriften. Es handelt sich um Regelungen, die innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens zulässig sind. Sie sind aber nicht zwingend notwendig, so daß auch andere rechtspolitische Lösungen, beispielsweise solche wie vom Einspruchsführer vorgeschlagen, zulässig wären. 14
Es trifft zwar zu, daß der Deutsche Bundestag bei Wahlprüfungen bisher in der Regel die Formel gebraucht hat, er prüfe die Verfassungsmäßigkeit von Wahlrechtsvorschriften nicht nach und überlasse dies dem Bundesverfassungsgericht. Diese Formel stellt aber eine Vereinfachung der Argumentationslinie dar. Der Deutsche Bundestag hat nämlich stets auch, wenn es ihm notwendig erschien, zur Verfassungsmäßigkeit von Wahlrechtsvorschriften argumentiert. Insofern ergibt sich genaugenommen die folgende ständige Übung des Deutschen Bundestages im Hinblick auf die Überprüfung von Wahlrechtsvorschriften wegen des Vorwurfes der Verfassungswidrigkeit: Der Wahlprüfungsausschuß hat sich nie dazu verleiten lassen, die Verfassungswidrigkeit einer Wahlrechtsvorschrift selbst festzustellen oder Kritik dieser Art öffentlich zu bestätigen. Würde im Wahlprüfungsverfahren anders entschieden, würden diejenigen Wähler ungerechtfertigt und unverhältnismäßig benachteiligt, die bei der Wahl auf die Gültigkeit der Wahlrechtsvorschrift vertraut und ihre Wahlentscheidung darauf eingerichtet haben. Der Wahlprüfungsausschuß hat aber ebenfalls in ständiger Übung Vorwürfe ausdrücklich als „unbegründet“ zurückgewiesen, die angegriffene Wahlrechtsvorschrift sei verfassungswidrig. Er hat sich auch argumentativ mit dem Vorwurf auseinandergesetzt, bestimmte Wahlrechtsvorschriften seien verfassungswidrig; dies geschah aber mit dem Ziel, die Verfassungskonformität ausdrücklich festzustellen. Beispiele dafür sind die Wahlprüfungsentscheidungen in den Bundestags-Drucksachen 11/8284 und 11/8285 oder auch die Entscheidungen zur 5 %-Klausel (zuletzt Bundestags-Drucksachen 12/1002, Anlage 72; 11/1805, Anlage 37; 11/7247, Anlage 28). 15
Die Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten ist vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden (zuletzt BVerfGE 79, 171). Seine bisher letzte einschlägige Entscheidung hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich in Kenntnis der Kritik des Einspruchsführers in der Literatur an dieser Rechtsprechung getroffen. Das Gericht hat in seinem Beschluß vom 24. November 1988 wie folgt argumentiert: Erstens hat es in abstrakter Begründung festgestellt, daß eine absolute Gleichheit des Erfolgswertes der Stimmen mit keinem Sitzverteilungsverfahren erreicht werden kann. Zweitens hat es festgestellt, daß Überhangmandate verfassungsrechtlich zulässig sind. Diese abstrakte Feststellung hat das Gericht auch aufrechterhalten angesichts der ihm bekannten Kritik an dieser Rechtsauffassung. Es hat schließlich darauf hingewiesen, daß im konkreten Fall auch eine tatsächliche Lage (ein einziges Überhangmandat) gegeben sei, die auch unter praktischen Gesichtspunkten zu Bedenken keinen Anlaß böte. Der Einspruchsführer dreht die Argumentation des Gerichts um, das im traditionellen Urteilsstil abstrakte Feststellungen als tragende Entscheidungsgründe feststellt und anschließend diese abstrakten Gründe durch allgemeine Überlegungen und konkrete Hinweise erläutert. Der Einspruchsführer verfälscht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wenn er glauben machen will, das tragende Entscheidungselement sei der Hinweis auf die damals tatsächlich vorhandene Quantität. Er verfälscht auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wenn er behauptet, das Bundesverfassungsgericht sei von seiner bisherigen Rechtsprechung zur Verfassungskonformität der Überhangmandate abgewichen. Es hat sich zu einem möglichen Umschlag von Quantitäten in Qualitäten überhaupt noch nicht geäußert. Dies wäre auch nach der Deduktion des Gerichtes von 1988 überraschend. 16
Der Wahlrechtsgesetzgeber war auch vor den Wahlen zum 13. Deutschen Bundestag nicht durch die Verfassungsrechtsprechung gehalten, Überhangmandate (oder die Direktmandateregelung) durch eine Gesetzesnovelle abzuschaffen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wie sie dargestellt wurde, hat dazu überhaupt keinen Anlaß geboten. Die vorgetragenen rechtstheoretischen Bedenken in der Literatur waren auch nicht so durchschlagend, daß ein Tätigwerden des Gesetzgebers angezeigt gewesen wäre. Die Angriffe gegen die Systemgerechtigkeit von Überhangmandaten oder der Direktmandateregelung waren keineswegs so überzeugend, daß „Systemungerechtigkeiten“ durch die angegriffenen Wahlrechtsvorschriften hätten beseitigt werden müssen. 17
Es ist zwar zutreffend, daß das Wahlrechtssystem stets in sich folgerichtig sein muß und systemfremde Elemente unzulässig sind. Nicht unumstritten ist aber, wie Systemgerechtigkeit und Systemwidrigkeit zu definieren sind. Das deutsche Wahlrechtssystem enthält eine Kombination von Verhältniswahlsystem und Mehrheitswahlsystem. Innerhalb der einzelnen Konstruktionslinien von Mehrheitswahlsystem oder Verhältniswahlsystem müssen die jeweiligen Elemente folgerichtig sein. Wegen der Kombination der beiden Systeme muß aber auch dafür gesorgt werden, daß die Kombination selbst in sich nicht zu Ungerechtigkeiten durch Optimierungen der jeweiligen Systemteile führt. Deshalb muß ein Gesamtsystem zulässig sein, das geeignet ist, im Sinne der praktischen Konkordanz „Überspitzungen“ aus dem einen Bereich auszugleichen, um das Gesamtsystem „erträglich“ zu gestalten. In diesem Sinne sind die Überhangmandate Ausgleiche zugunsten des Mehrheitswahlsystems einerseits und zu Lasten von extremen Folgen des Verhältniswahlsystems andererseits. Würden Ausgleichsmandate zu den Überhangmandaten gewährt, würde ein weiteres unabdingbares Ziel des Wahlrechts, die Arbeitsfähigkeit eines Parlaments herzustellen, beeinträchtigt, weil dann eine Vergrößerung des Parlaments eintreten würde, die unerträglich wäre. In ähnlicher Weise ist die Direktmandateregelung ein Ausgleich für die 5 %-Klausel. Die Forderung nach Systemgerechtigkeit darf jedenfalls kein Übergewicht entweder des Verhältniswahlsystems oder des Mehrheitswahlsystems in einer Weise herstellen, daß Dominanz des einen Systems eintritt und hierdurch die notwendigen Folgen aus dem anderen System zu Lasten der Wählerentscheidung beseitigt werden. Dies aber wäre der Fall, würden Überhangmandate nicht zugelassen. 18
Die Stimmzettel zu den Wahlen zum Deutschen Bundestag enthalten im Hinblick auf die Überhangmandate keineswegs eine amtliche Lüge. In den Stimmzetteln wird die Zweitstimme als „maßgebliche“ Stimme bezeichnet. Bei verständiger Würdigung dieses Wortes muß zugestanden werden, daß „maßgeblich“ nicht gleichbedeutend ist mit „allein entscheidend“, sondern im Sinne von „wichtig“ „bedeutsam“, „Richtschnur gebend“ zu verstehen ist. Der Hinweis auf den Stimmzetteln ist im übrigen 1985 deshalb eingeführt worden, weil in vorhergehenden Wahlprüfungsfällen immer wieder Klage darüber erhoben worden ist, daß die Wähler nicht eindeutig hätten erkennen können, daß es für die Berechnung wesentlich („maßgeblich“) auf die Ergebnisse der Zweitstimmenwahl ankommt, also auf den Bereich des Verhältniswahlsystems (vgl. u. a. Bundestags-Drucksache 9/316, Anlage 28). 19
Es war auch kein Wahlfehler, daß der Deutsche Bundestag bei der letzten Änderung des Bundeswahlgesetzes die Wahlkreiseinteilung in den neuen Bundesländern nicht stärker an den Wahlkreiszuschnitt der alten Bundesländer angeglichen hat. Die Überhangmandate sind weitgehend deshalb entstanden, weil der Wahlkreiszuschnitt in den neuen Bundesländern (dort gab es insgesamt 66 Wahlkreise [ohne Berlin]) zur Folge hatte, daß je Wahlkreis durchschnittlich weniger Wähler als in den alten Bundesländern zugelassen waren. Diese Wahlkreiseinteilung ist noch verfassungskonform, weil das Zusammenwachsen der beiden früher getrennten Teile Deutschlands eine schnellere Anpassung der Wahlkreisgrößen nicht zugelassen hat. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat in seinen Entscheidungen zur Gestaltung des Bundeswahlrechts für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag darauf bestanden, daß die historischen Gegebenheiten bei der Normierung des Wahlrechts berücksichtigt werden müssen (BVerfGE 82, 322). Das Bundesverfassungsgericht hat damit, wenn auch in modifizierter Form, die frühere deutschlandrechtliche Annäherungstheorie fortgeführt und auch für das Wahlrecht übernommen. Die Wahlkreiseinteilung in den neuen Ländern steht in diesem Zusammenhang. Eine Anpassung der Wahlkreisgrößen für die Wahlen zum 13. Deutschen Bundestag waren in der Mitte der 12. Wahlperiode noch nicht möglich. Wahlkreiseinteilungen sind nicht nur Angelegenheiten des Bundesrechtes. Wahlkreiszuschnitte hängen auch ab von den kommunalen Grenzen der Gebietskörperschaften. Die Einteilung der Wahlkreise muß deshalb auch auf die Gebietshoheit der Länder mit ihrer Kompetenz zur Regelung der kommunalen Gebietsreform Rücksicht nehmen. Es liegt auf der Hand, daß die kommunale Gebietsreform in den neuen Ländern in der Mitte der 12. Wahlperiode, also rechtzeitig für die Wahlkreiseinteilung zur 13. Wahlperiode, noch nicht abgeschlossen sein konnte. Ob die Wahlkreiseinteilung für die Wahlen zum 14. Deutschen Bundestag schon das endgültige Ergebnis zu schaffen vermag, kann hier dahingestellt bleiben. Annähernd gleich große Wahlkreise im ganzen Bundesgebiet verhindern indes Überhangmandate, jedenfalls in gehäufter Zahl. 20
Schließlich begründet auch die Gestaltung und Durchführung des Wahlprüfungsverfahrens keinen Wahlfehler. Die Wahlprüfung ist beschränkt auf die Kontrolle, ob die Vorbereitung, Durchführung und Stimmenauszählung einer Wahl ordnungsgemäß verlaufen ist. Das Wahlprüfungsverfahren selbst ist nicht in der Lage, einen Wahlfehler herbeizuführen. Aber auch wenn ein Wahleinspruch mit der Behauptung zulässig wäre, das Wahlprüfungsgesetz sei verfassungswidrig, beispielsweise weil eine Frist für die Beratungszeit im Deutschen Bundestag fehle, wäre dieser Vortrag unbegründet. Ungerechtfertigt ist selbst eine Rüge, der Deutsche Bundestag verzögere in den konkreten Wahlprüfungsfällen rechtsfehlerhaft seine Beschlußfassung. Der Deutsche Bundestag führt vielmehr das Wahlprüfungsverfahren unverzüglich durch und schließt es in der ihm jeweils möglichen frühesten Frist ab. Der Wahlprüfungsausschuß kann seine Arbeit wie jeder andere Ausschuß erst nach seiner Konstituierung aufnehmen, so daß nach den Wahlen zwangsläufig eine geraume Zeit bis zur Herstellung der Arbeitsfähigkeit des Wahlprüfungsausschusses vergeht. Durch das Gesetz zur Änderung der Vorschriften über parlamentarische Gremien vom 28. April 1995 (BGBl. I S. 582) wurde zu Beginn der 13. Wahlperiode die Zusammensetzung des Wahlprüfungsausschusses geändert, damit alle Fraktionen und parlamentarischen Gruppen an der Wahlprüfung teilhaben können. Die erforderlichen Nachwahlen fanden am 18. Mai 1995 statt. In seiner nächstmöglichen Sitzung am 29. Juni 1995 konnte der Wahlprüfungsausschuß dann die Einsprüche zur Europawahl vom 12. Juni 1994 abschließend beraten. Dem Wahlprüfungsausschuß war es schon deshalb trotz aller ursprünglichen Absichten angesichts der ebenfalls zu erledigenden anderen parlamentarischen Aufgaben nicht möglich, gleichzeitig auch schon die Einsprüche zu der Wahl zum Deutschen Bundestag abschließend zu beraten. Die Vorstellung, die Mitglieder des Wahlprüfungsausschusses hätten sich in der Zeit der Wahlprüfung lediglich mit Wahleinsprüchen zu befassen und seien von anderen Mandatsaufgaben freigestellt, entspricht nicht der verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung des Deutschen Bundestages und seiner Mitglieder sowie der daraus folgenden parlamentarischen Wirklichkeit. Die Mitglieder des Wahlprüfungsausschusses haben innerhalb und außerhalb des Tätigkeitsbereiches des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung umfangreiche und ebenfalls wichtige und zeitgebundene Aufgaben zu erledigen. Die Feststellung der Reihenfolge und der Termine für alle parlamentarischen Aufgaben gehört zu den inneren Angelegenheiten des Parlaments. Der Deutsche Bundestag hat indes bisher und auch in dieser Wahlperiode die Wahlprüfungsangelegenheiten trotz aller praktischen Schwierigkeiten zügig behandelt. Im übrigen würde für den Fall, daß der Deutsche Bundestag bei der Wahlprüfung an Fristen gebunden würde, die Folge sein, daß die Einspruchsführer in vielen Fällen schlechter gestellt würden als bisher. Es müßte dann nämlich das Wahlprüfungsgesetz festlegen, daß ein Einspruch als abgelehnt gelte, wenn er nicht innerhalb der Frist ausdrücklich beschieden würde. In diesen Fällen blieben den Einspruchsführern die Gründe der Ablehnung unbekannt. Der Deutsche Bundestag könnte dadurch auch verleitet werden, einigen Wahleinsprüchen weniger Aufmerksamkeit zu widmen, was dann – im Gegensatz zur bisherigen Verfahrensregelung und Praxis – den Vorwurf der Rechtsverweigerung rechtfertigen könnte. 21
Der Einspruch ist nach alledem gemäß § 6 Abs. 1 a Nr. 3 des Wahlprüfungsgesetzes (WPG) als offensichtlich unbegründet zurückzuweisen. 22