Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1141633
Timestamp: 2019-08-23 10:11:16
Document Index: 121930925

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Declara el TS, entre otros pronunciamientos, que la Ordenanza no infringe el derecho a la libertad ideológica cuando prohíbe “ir desnudo o desnuda por lo espacios públicos”, y cuando define como infracción leve esa misma conducta no está condenando, restringiendo o limitando las creencias o las opiniones de los ciudadanos en relación con el naturismo. Por otro lado entiende que no puede tacharse de discriminatoria por el hecho de determinar que en los espacios de uso público no se puede practicar el nudismo, habida cuenta de la utilización general y mayoritaria de dicho espacio, de la necesidad de preservar la convivencia pacífica y del hecho de que la práctica del nudismo en esos espacios públicos dista mucho de ser, en el momento actual, aceptada con el grado mayoritario que las recurrentes alegan.
N.º de Recurso: 1882/2013
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación núm.
1882/2013 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Adolfo Morales Hernández-Sanjuán, en nombre y representación de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA (ADDAN), y por la Procuradora de los Tribunales doña Rebeca Fernández Osuna, en nombre y representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 25 de marzo de 2013, dictada en los procedimientos ordinarios acumulados núms. 173/2011, 220/2011 y 230/2011, sobre modificación de la Ordenanza municipal de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona a los efectos de introducir la prohibición de la práctica del nudismo; es parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, representado por el Procurador don Vicente Ruigómez Muriedas.
PRIMERO. La representación procesal de las entidades CANDIDATURA D'UNITAT POPULAR (CUT), ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA (ADDAN) y FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sendos recursos contra el acuerdo del Pleno del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona de fecha 6 de mayo de 2011, por el que se aprobaba la modificación de la Ordenanza de medidas para fomentar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona a los efectos de introducir en su Título II, capítulo duodécimo, sección tercera, la prohibición de la práctica del nudismo.
SEGUNDO. En sus correspondientes escritos de demanda, pretendían los actores la nulidad de la mencionada resolución por entender, resumidamente, que la misma carecía de cobertura legal suficiente para establecer la prohibición del nudismo e imponer sanciones, vulneraba la reserva de ley orgánica al estar dicha práctica amparada por los derechos de libertad ideológica y de pensamiento, intimidad y propia imagen e igualdad, infringía el principio de tipicidad al introducir conceptos jurídicos indeterminados en el establecimiento de los tipos infractores, iba en contra de los actos propios y había sido dictada por órgano incompetente respecto de las playas.
TERCERO. La representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona interesó, en su escrito de contestación a la demanda, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.
CUARTO. Concluso el proceso, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia, de fecha 25 de marzo de 2013, cuya parte dispositiva desestimaba el recurso, sin imposición de costas, al considerar competente a la Corporación municipal para aprobar una Ordenanza como la impugnada, justificada la restricción al nudismo por estar amparada en las atribuciones municipales relativas a la adecuada regulación de la convivencia pacífica, respetuosa con los derechos fundamentales alegados en la demanda, no desconocedora de los actos propios aducidos y, finalmente, ajustada a las exigencias del principio de tipicidad al incorporar conceptos jurídicos indeterminados de concreción razonablemente factible.
QUINTO. Con fecha 18 de abril de 2013, la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO preparó recurso de casación frente a la anterior sentencia alegando cinco motivos de impugnación, todos ellos amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción (i) de los artículos 14 y 103.1 de la Constitución y la jurisprudencia que los interpreta, (ii) del artículo 16 del propio texto constitucional y la jurisprudencia consolidada en la materia, (iii) del artículo 84.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, (iv) de los artículos 139 y 140 de la Ley 57/2003, de 16 diciembre y (v) de los artículos 25 de la Constitución y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En el escrito de interposición, de 25 de junio de 2013, desarrollaba tales motivos en los siguientes términos: a) Al ser el nudismo una ideología, su práctica debe entenderse amparada en el artículo 16 de la Constitución y no puede en modo alguno limitarse por ordenanzas municipales; b) Vulnera la sentencia los artículos 14 y 103.1 de la Constitución por cuanto la normativa impugnada no regula en realidad el uso de espacios públicos, sino " la libertad de expresión de la ideología de individuos concretos "; c) La sentencia conculca los artículos 84.2 y 139 y 140 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, pues el Ayuntamiento no puede limitar el derecho fundamental a la libertad ideológica actuando como " policía de moralidad "; d) Vulnera también los artículos 25 de la Constitución y 129 de la Ley 30/1992, no solo porque ni siquiera el Estado mediante ley puede prohibir la práctica del nudismo, sino porque la misma " no puede ser penalizada ni sancionada administrativamente ".
SEXTO. Con fecha 23 de abril de 2013, la representación procesal de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA preparó asimismo recurso de casación frente a la anterior sentencia alegando tres motivos de impugnación, todos ellos amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción (i) del deber de reserva de ley orgánica que se desprende del artículo 53.1 de la Constitución en relación con el artículo 139 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, (ii) de los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14, 16.1 y 18 de la Constitución y la jurisprudencia que los interpreta y (iii) del principio de tipicidad recogido en el artículo 25 de la Constitución en relación con el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En el escrito de interposición, de 26 de junio de 2013, desarrollaba tales motivos en los siguientes términos: a) El Ayuntamiento se extralimita de sus funciones al prohibir el nudismo, ya que su práctica forma parte del núcleo esencial de un derecho fundamental, cuya regulación solo puede efectuarse por ley orgánica; b) La limitación contenida en la Ordenanza no puede ampararse en la cláusula de salvaguardia del orden público, pues la prohibición del nudismo " implica la negación de la pluralidad de credos y de posicionamientos ideológicos ", conculcando los artículos 16 y 18 de la Constitución, por cuando se restringe indebidamente la manifestación externa del derecho a la libertad ideológica y se vulnera la intimidad personal al prescribirse en la nueva Ordenanza " la existencia de un fichero con la finalidad de anotar las personas advertidas que sirve para controlar la persistencia o no en la actividad del ciudadano "; c) La resolución recurrida infringe el principio de legalidad y tipicidad por cuanto utiliza tipos abiertos, vagos e indeterminados para definir las infracciones.
SÉPTIMO. En sus escritos de oposición a los recursos de casación, el Ayuntamiento de Barcelona solicitó su inadmisión " por falta de determinación de los motivos en los que se fundamenta el recurso " y, subsidiariamente, su desestimación al ser ajustada a Derecho la sentencia impugnada.
OCTAVO. Conclusas las actuaciones, por providencia de 22 de enero de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesús Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 10 de marzo de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.
PRIMERO.- Como se sigue de los antecedentes expuestos, la resolución impugnada en la instancia modificó la Ordenanza de convivencia en el espacio público de Barcelona para introducir la prohibición de la conducta consistente en la práctica del nudismo o el "casi nudismo" y del tránsito o permanencia en esos espacios públicos en bañador u otra prenda de ropa similar, tipificando como infracciones leves la realización de tales conductas prohibidas en los casos de persistencia en su práctica una vez requerido el infractor con carácter previo por los agentes de la autoridad competentes.
La sentencia recurrida ha considerado conforme a Derecho la indicada resolución municipal al entender que no incurría en los motivos de nulidad aducidos por los demandantes. Fundamentan los jueces a quo el fallo desestimatorio en cinco proposiciones: a) Aunque la práctica del nudismo puede considerarse una manifestación de la libertad de creencias amparada en el artículo 16 de la Constitución, su proyección externa tiene su límite en la coexistencia de otros derechos fundamentales o bienes constitucionalmente protegidos, por lo que puede ser restringido por la necesidad de mantener el orden público y la convivencia pacífica; b) El Ayuntamiento tiene competencias para abordar una regulación como la que nos ocupa en la medida en que la misma repercute en la convivencia local, que puede ser ponderada por la Corporación desde la legitimidad democrática y representativa que le es propia con el consiguiente margen de apreciación razonable; c) La Ordenanza impugnada no vulnera el principio de igualdad en cuanto la restricción de la práctica del nudismo no puede ser reputada irrazonable o desproporcionada, ni tampoco el derecho a la intimidad y a la protección de datos, pues la previsión de un requerimiento anterior a la formulación de una denuncia no implica la incorporación de tal requerimiento a un fichero de datos; d) No infringe el principio de los actos propios, pues los cambios en la percepción de la Corporación municipal sobre el nudismo (expresados en decisiones anteriores) están amparados en su facultad, de configuración legal, de modificar la normativa correspondiente; e) La Ordenanza respeta las exigencias de los principios de legalidad y tipicidad en la medida en que los conceptos jurídicos indeterminados que emplea no impiden un suficiente grado de conocimiento previo sobre el alcance de la prohibición y de los ilícitos administrativos asociados a la misma.
Los cinco motivos de casación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO y los dos primeros de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA, todos ellos amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, están claramente conectados entre sí, hasta el punto de que se denuncian en los mismos idénticas infracciones de la normativa estatal y se cita como vulnerada, en ambos recursos, la jurisprudencia de esta Sala contenida en la sentencia de 14 de febrero de 2013 (recurso de casación núm.
4118/2011 ). El punto de partida de la impugnación de aquellas dos entidades no es otro que la consideración de que el nudismo es una ideología cuya práctica está amparada por el derecho fundamental a la libertad ideológica previsto en el artículo 16 de la Constitución, de manera que su manifestación externa no puede ser limitada por los poderes públicos mediante un instrumento diferente a la ley orgánica ( artículo 53.1 de la Constitución ), ni regulada por una Ordenanza municipal con amparo en los artículos 84.2 y 139 y 140 de la Ley de Bases de Régimen Local, ni penalizada o sancionada administrativamente, por cuanto no resulta de aplicación la cláusula de salvaguardia del orden público, ni es título habilitante suficiente el reconocimiento legal de competencias municipales en relación con las relaciones de convivencia de interés local. Ambos recurrentes consideran también que la disposición recurrida en la instancia (y la sentencia que declara su conformidad a Derecho) vulnera los artículos 14 y 103 de la Constitución.
El único motivo de casación no coincidente es el tercero de los articulados por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA, en el que se denuncia la infracción por la sentencia recurrida de los principios de legalidad y tipicidad al admitirse en aquella decisión judicial que la Ordenanza incorpore conceptos jurídicos indeterminados vagos e imprecisos que no permiten su adecuada concreción.
SEGUNDO. En los correspondientes escritos de oposición a los recursos de casación, interesa el Ayuntamiento de Barcelona su inadmisión " por falta de determinación del motivo concreto del artículo88.1 de la Ley de esta Jurisdicción en el que se ampara " (en relación con el recurso de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO) o por desconocerse si los motivos aducidos se acogen a la letra a) o a la letra d) de dicho precepto de nuestra Ley Jurisdiccional (respecto de la impugnación formulada por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA).
La tesis no puede ser acogida en cuanto ambos recursos determinan con precisión tanto los motivos en que se amparan -todos ellos a tenor de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -, como las normas de Derecho estatal que se consideran infringidas -los artículos 10, 14, 16, 18, 25, 53.1 y 103.1 de la Constitución, los artículos 84, 139 y 140 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre - y la jurisprudencia que se invoca -constituida, fundamentalmente, por la sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 4118/2011.
Es cierto que en el recurso de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA se señala, como rúbrica de los tres motivos de casación que se invocan, que la sentencia de la Sala de Barcelona " incurre en defecto de jurisdicción ", denuncia que solo tiene adecuado encaje en la letra a) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional. Entendemos, sin embargo, que el empleo de dicha expresión (evidentemente errónea) no impide en modo alguno comprobar que los motivos aducidos se encuadran realmente en la letra d) de aquel precepto, pues en los tres apartados del escrito de interposición no solo se manifiestan con claridad las normas estatales que se consideran infringidas sino que, sobre todo, se afirma expresamente que las vulneraciones que se invocan " se subsumen en el motivo 1.d) del artículo88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ".
TERCERO. Como se dijo más arriba, los dos recursos de casación descansan en una alegación que actúa a modo de presupuesto de todos los motivos casaciones (salvo el tercero de los alegados por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA): el nudismo es una ideología y su práctica, en cuanto manifestación externa del derecho a la libertad ideológica, de pensamiento y creencias que contempla el artículo 16 de la Constitución, no puede ser objeto de limitación sino mediante ley orgánica, sin que la cláusula de salvaguardia del orden público o de regulación de las " relaciones de convivencia de interés local " permita a los Ayuntamientos establecer su prohibición o sancionar el incumplimiento de las conductas prohibidas.
Para fundamentar tal alegación, se refieren los recurrentes a la sentencia de esta misma Sala (Sección Séptima) de 14 de febrero de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 4118/2011, en la que se afirmó que el uso del velo integral ha de entenderse como verdadera manifestación externa de las creencias religiosas, merecedora del mismo tratamiento que la libertad religiosa a que se refiere el artículo 16.1 de la Constitución, y, por tanto, inmune a cualquier intervención pública limitativa o restrictiva que no vaya precedida y encuentre adecuado amparo en una ley formal, único instrumento que, en su caso y respetando el contenido esencial del derecho, podría efectuar alguna regulación legal sobre aquel modo de exteriorización de la creencia o del pensamiento religioso.
Aunque la sentencia recurrida reprocha a las demandantes su falta de concreción en cuanto a la naturaleza del nudismo y expresa sus dudas sobre si se trata de "una posición intelectual, una militancia ideológica, una actitud vital, una forma de expresión de la personalidad o, simplemente, una forma de relacionarse con la naturaleza", acepta finalmente en su fundamento jurídico tercero (mediante la expresión " sea como fuere ") que el nudismo constituye " una manifestación de la libertad de creencias amparada en el artículo 16 de la Constitución española, derecho que incluye la libre expresión de la personalidad que el artículo10 de la Constitución vincula a la dignidad humana ". Tal afirmación, empero, no lleva a los jueces a quo a considerar nula la limitación contenida en la Ordenanza que se combate, pues consideran que el Ayuntamiento puede, ejerciendo sus competencias en relación con las relaciones de convivencia de interés local, " aprobar una regulación que tome en consideración un estado de opinión y unas convicciones sociales generalizadas y suficientemente intensas sobre la desnudez en los espacios públicos para fundamentar razonablemente una prohibición en este sentido ".
La Sala de instancia aborda también la incidencia en la cuestión analizada de la citada sentencia de este Tribunal de 14 de febrero de 2013, señalando que " no puede considerarse que el citado precedentevincule la resolución del supuesto que nos ocupa, pues las situaciones y los valores en juego son de naturaleza e intensidad diversas ".
En el análisis de este primer argumento (que constituye, insistimos, la esencia de la discrepancia de los recurrentes con la sentencia impugnada) conviene precisar, con carácter previo, que no es función de los órganos jurisdiccionales resolver en Derecho las pretensiones que ante ellos se suscitan acudiendo a disquisiciones filosóficas o a argumentos no estrictamente jurídicos sobre todo si, como sucede con las cuestiones que aquí se suscitan, no puede afirmarse con certeza que exista un estado de opinión unánime e indiscutido sobre el thema decidendi.
Por eso no compartimos la argumentación contenida en el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida sobre la inclusión (al parecer, a efectos dialécticos) de la práctica del nudismo en el derecho a la libertad ideológica que contempla el artículo 16 de la Constitución. Si realmente fuera así, el Ayuntamiento de Barcelona no podría establecer la prohibición que nos ocupa, ni tipificar como tipo infractor la conducta que contraviene dicha prohibición, pues la manifestación externa de aquel derecho fundamental solo podría regularse por ley formal, que habría en todo caso de ser respetuosa, por exigencias constitucionales, con el núcleo esencial de tal derecho.
Entendemos, por el contrario, que el debate sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de la Ordenanza municipal recurrida no puede centrarse exclusivamente en determinar si el nudismo constituye una verdadera ideología o si, por el contrario, nos hallamos ante prácticas, actitudes o formas de relacionarse con la naturaleza más o menos admitidas o discutidas socialmente.
Para centrar adecuadamente la cuestión litigiosa hemos de partir de los términos de la resolución impugnada, en la que, tras fundamentar la regulación " en la protección del derecho de las personas que utilizan el espacio público a no sufrir molestias como consecuencia de la falta de respeto a las pautas mínimas generalmente admitidas en relación con la forma de vestir de las personas que igualmente están o transitan por el espacio público " (artículo 74), se dispone literalmente lo siguiente:
1. " Queda prohibido ir desnudo o desnuda o casi desnudo o casi desnuda por los espacios públicos, salvo autorizaciones para lugares públicos concretos, mediante Decreto de Alcaldía " (artículo 74.bis.1).
2. " Asimismo, queda prohibido transitar o permanecer en los espacios públicos solo en bañador u otra prenda de ropa similar, salvo en las piscinas, las playas u otros lugares donde sea normal o habitual permanecer con esta prenda de ropa. La prohibición a la que se refiere este apartado no es de aplicación en los paseos marítimos, ni a las callesni vías inmediatamente contiguas a las playas o en el resto del litoral " (artículo 74.bis.2).
3. " La realización de la conducta descrita en el primer apartado del artículo anterior será considerada infracción leve, y será sancionada con una multa de 300 a 500 euros" (artículo 74.ter.1) y " la descrita en el segundo apartado del artículo anterior será considerada infracción leve, y será sancionada con una multa de 120 a 300 euros " (artículo 74.ter.2).
4. " En ambos supuestos los o las agentes de la autoridad recordarán en primer lugar a las personas infractoras que su conducta está prohibida por la presente Ordenanza y solo si la persona persiste en su actitud se procederá a la formulación de la denuncia pertinente " (artículo 74.ter.3).
A juicio de la Sala, cuando el primero de los preceptos citados prohíbe " ir desnudo o desnuda por lo espacios públicos " y cuando define como infracción leve esa misma conducta no está condenando, restringiendo o limitando las creencias o las opiniones de los ciudadanos en relación con el naturismo. Lo que hace la Ordenanza en este particular es mucho más simple: prohíbe la desnudez en los lugares de uso público general del territorio municipal y tipifica como infracción leve el incumplimiento de esa prohibición.
Desde esta perspectiva, no entendemos que el derecho a la libertad ideológica contenido en el artículo 16.1 de la Constitución resulte afectado en el supuesto que analizamos ni, por tanto, que la Ordenanza en estudio afecte a la dimensión externa de tal derecho fundamental (es decir, al agere licere o facultad de actuar con arreglo a las propias ideas sin sufrir por ello sanción, compulsión o injerencia de los poderes públicos ), pues no puede compartirse la idea de que " estar desnudo " en cualquier espacio público constituya, sin más, la manifestación externa de la libertad de pensamiento, ideas o creencias o que la desnudez misma deba ser entendida como un auténtico derecho ejercitable en todo lugar público. Ni qué decir tiene que tampoco puede defenderse la existencia de un derecho fundamental a deambular, transitar o estar en esos lugares " en bañador", pues no se alcanza a entender qué libertad fundamental se ejercita, necesariamente, vestido con dicha prenda.
Y por eso mismo no puede defenderse con éxito que resulten de aplicación al caso los argumentos contenidos en la sentencia de este Tribunal de 14 de febrero de 2013 (recurso de casación núm. 4118/2011 ), pues en el supuesto analizado por la Sala en dicha sentencia estaba en cuestión el uso de una determinada vestimenta (el velo), que fue considerada expresión directa e indubitada de un determinado sentimiento religioso, claramente conectada con la dimensión externa del derecho fundamental a la libertad religiosa y, por ello, inmune a la limitación, restricción o prohibición de uso que una Ordenanza municipal había establecido, al considerar que solo la ley, respetando el núcleo esencial de ese derecho, podía establecer alguna regulación sobre la materia.
Por consiguiente, los motivos de casación que denuncian la infracción del artículo 16.1 de la Constitución y, por ello, del artículo 53.1 del mismo texto legal en cuanto exige regulación por ley orgánica de las limitaciones de aquel derecho fundamental deben rechazarse, pues la Sala no considera que la prohibición de estar desnudo en los lugares públicos de la ciudad o transitar por los mismos en bañador, así como la previsión de una infracción por su incumplimiento, conculquen los derechos fundamentales recogidos en aquel precepto constitucional.
Y, en este sentido, tampoco consideramos que la necesidad de que el Ayuntamiento autorice esas prácticas afecte, derogue o deje sin efecto en el municipio de Barcelona el régimen general de los derechos de libre expresión de las ideas u opiniones, de reunión y de manifestación tal y como aparecen configurados en la Constitución y en las Leyes Orgánicas de desarrollo.
CUARTO. Ambos recurrentes, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, imputan a la sentencia impugnada la infracción de los artículos 14 y 103.1 de la Constitución. Para la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO, el derecho a la igualdad se vulnera cuando no se permite a individuos concretos permanecer en un espacio público " en función de una ideología u opinión que en muchos casos es ideología de vida ". Según la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA, tal derecho se habría infringido en relación con " aquellos que obligadamente quedan excluidos de la moral pública oficial, porque se les prohíbe manifestarse hacia los otros como realmente desean y quieren".
Como puede apreciarse, la infracción del derecho a la igualdad aparece nuevamente conectada con el derecho a la libertad ideológica, cuya relación con el puro hecho de estar desnudo en los espacios públicos ha sido rechazada en el fundamento de derecho anterior. Por eso, en primer lugar, no puede afirmarse que la prohibición que nos ocupa discrimine a los individuos por razón de su ideología o creencias.
Pero tampoco se vulnera el derecho fundamental reconocido en el artículo 14 de la Constitución respecto de quienes no comparten lo que una de las recurrentes llama " moral pública oficial ". Sin perjuicio de lo que diremos más adelante en relación con el título competencial que autoriza al Ayuntamiento a aprobar una Ordenanza como la que nos ocupa, no podemos olvidar que las Entidades Locales tienen potestad para " la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos" ( artículo 139 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre), sin que pueda negarse, por obvio, que el Ayuntamiento puede ejercitar en relación con los espacios públicos municipales las competencias que el ordenamiento le otorga para garantizar aquellas relaciones de convivencia. No se pretende con tal regulación, como se defiende, establecer un concepto oficial de moral, ni imponerlo coercitivamente a quienes no lo comparten. Se trata, simplemente, de asegurar unas condiciones de uso de los lugares públicos que reúnan unos mínimos de aceptación por los residentes y visitantes de la ciudad.
Dicho esto, parece evidente que ha de reconocerse a la Corporación municipal, integrada por los representantes que los ciudadanos han elegido democráticamente, la capacidad de acotar el concepto " relaciones de convivencia ", estableciendo para ello las medidas que impidan su perturbación con la finalidad última de asegurar la tranquilidad de los ciudadanos y el libre ejercicio de sus derechos. Ese es el mandato contenido en la ley al que debe atemperarse la actuación municipal, ajustándose en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo perseguido ( artículo 84.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ).
Desde esta perspectiva, no puede tacharse de discriminatoria una resolución que determina que en los espacios de uso público no se puede practicar el nudismo habida cuenta de la utilización general y mayoritaria de dicho espacio, de la necesidad de preservar la convivencia pacífica y del hecho, que entendemos notorio, de que la práctica del nudismo en esos espacios públicos dista mucho de ser, en el momento actual, aceptada con el grado mayoritario que las recurrentes pretenden, pues los datos que aporta al respecto la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO sobre el supuesto carácter residual del rechazo al naturismo se limitan a una encuesta elaborada por un periódico con una muestra de 10.000 personas, extremo insuficiente como para entender que concurra esa clara mayoría de aceptantes.
Por lo demás, no alcanza la Sala a entender la relación entre la prohibición de ir o estar desnudo en los espacios públicos y el derecho a llevar piercings, tatuajes o peinados tipo punki. Menos aceptable nos parece comparar la Ordenanza recurrida con una eventual prohibición de la presencia en las calles de personas con discapacidad, afirmación que, aunque realizada a mayor abundamiento o para reforzar la tesis que se defiende, ralla con la descortesía en los argumentos empleados en los escritos procesales.
En definitiva, consideramos que acierta en ese punto la sentencia recurrida cuando rechaza la infracción del principio de igualdad dado que la medida controvertida, proporcional y razonable, ha sido adoptada por el órgano que ostenta la legitimidad democrática para ponderar el estado de opinión social y su proyección en la regulación de la convivencia.
A ello cabría añadir que la Ordenanza de convivencia que se modifica por la resolución recurrida en la instancia prohíbe otras prácticas en los espacios públicos (como dormir, hacer tatuajes, practicar el tarot, acampar, vender o comprar alimentos, ofrecer servicios sexuales, realizar actividades que obstruyan el libre tránsito de los ciudadanos), condicionándolas en muchos casos a la correspondiente autorización expresa. En todos estos supuestos (incluido el nudismo) no se "discrimina" al ciudadano por sus circunstancias personales o porque se quiera impedir el ejercicio legítimo de un derecho sino que, simplemente, se restringen ciertas actividades con una finalidad claramente vinculada al aseguramiento de la pacífica convivencia y con el objetivo de hacer posible el uso compartido de los espacios públicos sin que una parte de la población se sienta perturbada por la práctica de actividades que, como la que ahora nos ocupa, es notorio que no ha alcanzado la unánime e indiscutida aceptación que se defiende por las recurrentes.
No hay, pues, infracción del artículo 14 de la Constitución, ni la Administración ha vulnerado la necesaria objetividad en el servicio a los intereses generales o el obligado sometimiento a la ley y al derecho (artículo 103.1 del texto constitucional).
QUINTO. Los motivos tercero y cuarto del recurso de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO y parte del segundo del recurso de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA deben ser tratados conjuntamente en la medida en que se defiende en ellos que la Administración municipal carecía de competencia para regular, condicionando y limitando su ejercicio, el derecho fundamental a la libertad ideológica.
Aunque el argumento ha sido ya rechazado más arriba cuando hemos afirmado que "estar desnudo" en cualquier espacio público no constituye, sin más, la manifestación externa de la libertad de pensamiento, ideas o creencias recogida en el artículo 16 de la Constitución, conviene añadir que los preceptos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local que las recurrentes entienden infringidos por la sentencia son, sin embargo, los que justifican el ejercicio de la competencia municipal al constituir habilitación legal suficiente para aprobar una Ordenanza como la que nos ocupa. En efecto:
1. El artículo 84 de la Ley de Bases habilita a las entidades locales para " intervenir la actividad de los ciudadanos " mediante, entre otras actuaciones, las " Ordenanzas ", que deben ajustarse en todo caso a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad.
2. El artículo 139 de dicho texto legal permite a los entes locales, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas respecto de las " relaciones de convivencia de interés local ".
Pues bien, descartada la conexión de la prohibición de estar desnudo en los espacios públicos con el artículo 16.1 de la Constitución, la determinación de qué debe entenderse por convivencia pacífica y en qué medida debe protegerse y asegurarse la tranquilidad, el ejercicio de los derechos y el buen uso de los espacios públicos corresponde al órgano democrático que tiene atribuida la correspondiente potestad, con las limitaciones que se siguen de aquellos preceptos legales, constituidas fundamentalmente por el respeto al principio de igualdad y por la proporcionalidad de la medida en relación con el objetivo que se pretende conseguir.
Rechazada en el fundamento anterior la infracción del principio de igualdad, resta por determinar si la prohibición contenida en la Ordenanza impugnada (estar o deambular por los espacios públicos desnudo o en bañador) y la correlativa infracción leve contemplada en su artículo 74.ter resultan conformes con el principio de proporcionalidad.
A juicio de la Sala, tales previsiones han de considerarse respetuosas con este último principio, en cuanto se atemperan tanto a las exigencias del uso general de tales espacios públicos (en cuanto destinados al disfrute de todo tipo de personas), como a la intensidad de la perturbación que la Corporación municipal ha considerado a efectos de calificar como leve el comportamiento. Es más: la propia Ordenanza ha dejado abierta la puerta a la posibilidad de practicar el nudismo o estar en bañador en ciertas circunstancias, al prever eventuales autorizaciones, pues solo se sanciona dicha actividad en los lugares en los que no esté autorizada expresamente o, en el caso del bañador, en los sitios en los que no es habitual vestir esta prenda. De esta forma, la propia Corporación municipal ha tenido en cuenta que puede autorizarse, mediante los sistemas que los representantes municipales entiendan convenientes, la actividad que analizamos, lo que pone de manifiesto que ha contemplado como posible una solución que permita a los defensores del naturismo su ejercicio en los lugares públicos situados en el territorio municipal.
SEXTO. El último motivo de casación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO y parte de las argumentaciones de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA contenidas en relación con los motivos primero y segundo conectan, nuevamente, con el artículo 16 de la Constitución, pues se defiende en los mismos que, en virtud de los principios de legalidad y tipicidad, no puede ser penalizada ni sancionada administrativamente la práctica del nudismo, ya que, desaparecido el escándalo público de nuestro ordenamiento jurídico tras la reforma del Código Penal de 1988, la admisión de una disposición como la recurrida supondría la reintroducción de un ilícito penal de manera solapada, pero real.
La totalidad de estas alegaciones ha sido ya contestada en sentido desestimatorio en los fundamentos anteriores, que debemos dar ahora por reproducidos en relación con la inexistencia de un derecho fundamental (a la libertad ideológica) a estar o deambular desnudo o en bañador en los espacios públicos y a la procedencia de la intervención del ente local mediante una Ordenanza, proporcionada y no discriminatoria, que prohíbe tal conducta y la sanciona administrativamente.
En contra de lo afirmado en el escrito de interposición, la infracción administrativa prevista en la Ordenanza no supone reinstaurar en nuestro ordenamiento jurídico el delito de escándalo público, ni penalizar una conducta que es expresión de un derecho. Insistimos en los argumentos anteriores: si la prohibición y la consiguiente infracción no cercenan el derecho a la libertad ideológica, el Ayuntamiento ostenta competencia, en los términos previstos en los preceptos citados de la Ley de Bases de Régimen Local, para intervenir de manera proporcionada y no discriminatoria esta actividad (la de ir desnudo en el espacio público de su territorio) y para establecer tipos infractores con el objetivo de preservar las relaciones de convivencia, la tranquilidad de los ciudadanos y el pacífico ejercicio de sus derechos.
Y si ello es así, es claro que la Corporación demandada no solo no ha vulnerado los principios de legalidad y tipicidad, sino que tampoco " ha creado un nuevo derecho consistente en no ver lo que a uno no le gusta (...), como forma eufemística de referirse al escándalo público ", como se sostiene en el recurso, pues la Ordenanza que nos ocupa ni califica la desnudez como "escandalosa", ni restringe indebidamente el ejercicio de un derecho fundamental pues, como ya hemos razonado reiteradamente, el acto personal consistente en la desnudez pública no puede considerarse, en los términos propuestos, una manifestación de la libertad ideológica.
SÉPTIMO. En el segundo motivo de casación aducido por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA se aduce que la sentencia impugnada, al declarar la conformidad a Derecho de la resolución combatida en la instancia, vulnera el derecho a la intimidad ( artículo 18.1 de la Constitución ), manifestado a través del derecho a la libertad y autodeterminación informativa ( artículo 18.4 de la Constitución ).
La imputación se refiere concretamente al artículo 74.ter.3 de la Ordenanza impugnada por cuanto, a juicio de la recurrente, se prescribe en el mismo " la necesidad de la existencia de un fichero (de datos) con la finalidad de anotar las personas advertidas y que sirve para controlar la persistencia o no en la actitud de un ciudadano ".
Recordemos que el precepto señalado exige a los agentes de la autoridad que cuando identifiquen a alguna persona infringiendo las prohibiciones reguladas en el propio artículo, le " recuerden " la existencia de la prohibición y solo formulen la correspondiente denuncia " si la persona persiste en su actitud ". De dicha previsión normativa extrae la recurrente la conclusión de que se reconoce " implícitamente " que los agentes de la Policía Municipal de Barcelona " gestionarán un fichero de personas amonestadas por ir desnudas por la calle ", lo que viola los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 18 de la Constitución al no constar el consentimiento para el uso de los datos de carácter personal del interesado y no especificarse ningún tipo de regulación relativa a la gestión de ese fichero.
Tampoco este motivo puede prosperar, pues el artículo 74.ter.3 de la Ordenanza no prevé, ni explícita ni implícitamente, la existencia de un fichero de datos de los " amonestados por ir desnudos ", ni, lógicamente, encomienda su gestión a los agentes de la Policía Local. El precepto en cuestión solo se refiere a las circunstancias que deben necesariamente concurrir para que el agente de la autoridad formule la denuncia, pues exige que la persona que realiza la conducta prohibida persista en ella tras la advertencia (el " recuerdo " en terminología de la Ordenanza) que dicho agente debe previamente efectuar.
No hay, pues, necesidad de un fichero de datos que recoja a los infractores advertidos, por cuanto el discutido artículo se refiere únicamente al momento concreto en que se detecta la posible comisión de la infracción; dicho de otro modo, de los términos de tal precepto no se sigue en absoluto que la Policía Municipal gestione un fichero de datos de carácter personal de "los amonestados" sino, simplemente, que el agente que interviene al detectar la concreta infracción debe advertir al interesado de la prohibición para evitar que se formule una denuncia contra el mismo.
OCTAVO. En el último motivo de casación de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA se alega la vulneración del artículo 25 de la Constitución y del artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto, según se afirma, la modificación de la Ordenanza de Civismo recurrida se articula a través de conceptos jurídicos indeterminados que constituyen fórmulas tipificadoras vagas y omnicomprensivas imposibles de objetivar.
Las expresiones contrarias a los principios de legalidad y tipicidad serían las que aluden a la prohibición de ir o estar en lugares públicos " casi desnudo " o " casi desnuda ", las que prohíben transitar o permanecer en los espacios públicos en bañador "u otra prenda de ropa similar ", o la que hace la salvedad, en relación con esta última prenda, de permitir su uso en " los otros lugares donde sea normal o habitual estar con esta prenda ".
La sentencia recurrida rechazó que la modificación de la Ordenanza infringiera aquellos preceptos al entender (fundamento de derecho quinto) que no puede considerarse que las expresiones mencionadas impidan un suficiente grado de conocimiento previo del alcance de la prohibición y de los ilícitos asociados a la misma, añadiendo que " los afectados tienen a su favor el principio de resolución favorable de las dudas, en un contexto en el que concretar de forma precisa las dimensiones de la ropa mínima exigible sería prácticamente imposible ".
Es doctrina reiterada de esta Tribunal la que señala que " las exigencias dimanantes de los principios de tipicidad y seguridad jurídica son compatibles con el empleo de cláusulas normativas necesitadas de complementación judicial (...), y no vedan, ni siquiera en el ámbito prohibitivo o sancionador, el empleo de conceptos jurídicos indeterminados siempre que su concreción sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de manera que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas prohibidas " ( sentencia de esta misma Sección de 15 de febrero de 1999 ). De este modo, cuando la tipificación de infracciones se efectúa a través de conceptos jurídicos indeterminados recae sobre la Administración sancionadora el deber de razonar y motivar de manera suficiente que los hechos imputados conforman adecuadamente el tipo infractor, de suerte que la originaria indeterminación exigiría del órgano administrativo competente una mayor precisión en la subsunción de las conductas en la correspondiente falta o infracción administrativa.
En el caso analizado, entendemos que el motivo de recurso debe prosperar en relación con las expresiones " casi desnudo " y " casi desnuda " del artículo 74.bis.1 de la Ordenanza y " otra prenda de ropa similar " al bañador del artículo 74.bis.2, pues, en contra de lo afirmado en la sentencia de instancia, no resulta factible determinar con un mínimo grado de precisión las concretas características de las conductas que se sancionan.
En relación con las dos primeras expresiones, es llano que el adverbio precedente " casi " indica, gramaticalmente, que no se da, ocurre o existe completamente la desnudez, aunque falta muy poco para ello.
La evolución de las costumbres en lo que a la forma de vestir se refiere hace difícil, sin embargo, desentrañar en qué términos puede decirse que una persona está prácticamente desnuda o cuándo cabe afirmar que su vestimenta le aproxima a la desnudez. Sin necesidad de descender a casos o ejemplos concretos, están en la mente de todos supuestos, incluso en conocidos y relevantes acontecimientos sociales, en los que están plenamente aceptadas determinadas indumentarias que dejan al descubierto de manera apreciable, prácticamente en su totalidad, la mayoría del cuerpo de la persona, sin que ello suponga reproche alguno desde el punto de vista de la percepción social.
Por eso, hubiera sido necesario un mayor esfuerzo de la Corporación municipal para acotar este indeterminado concepto (" casidesnudo " o " casi desnuda ") y no dejar al aplicador del precepto tan extraordinario margen de apreciación en una materia que, desde luego, no puede afirmarse que se presente con indiscutible claridad. Podría haberse acudido, como posible técnica delimitadora y tal como sucede con cierta frecuencia en el Derecho Penal, a reglas ejemplificativas o enunciativas que podrían actuar como elementos reductores o limitadores de la descripción típica y que facilitarían al intérprete o al aplicador de la norma su debida concreción, pues les permitiría comparar los supuestos fácticos posibles con los ejemplos previstos en la norma, contrastando la realidad (ciertamente diversa) con el ejemplo típico.
A pesar de reconocer, como ya se ha dicho, la dificultad de concretar el concepto que nos ocupa, consideramos que las expresiones utilizadas en los preceptos que se impugnan no permiten la factible concreción " en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia ", como la jurisprudencia exige, de las características esenciales de la infracción que se tipifica. No olvidemos que nos hallamos ante descripciones de infracciones administrativas y que es deseable que la función de subsumir en ellas las conductas que se aprecien no debe ser absolutamente discrecional, siendo función de la norma tipificadora proporcionar al órgano competente (para denunciar y para sancionar) los máximos parámetros de concreción y certeza en su aplicación.
Esta excesiva laxitud, contraria a la doctrina jurisprudencial expuesta, concurre también en la equiparación al bañador de " otra prenda de ropa similar ", expresión equívoca a la vista de la enorme casuística que la realidad actual pone de manifiesto, no ya solo por la variedad, prácticamente ilimitada, que presentan los trajes de baño masculinos o femeninos, sino por la similitud con los mismos de innumerables vestimentas, tanto en lo que hace a su diseño, como a sus dimensiones o a su estructura. También en este supuesto nos parece excesivamente abierta la descripción de la conducta.
La extensión de la prohibición de estar o transitar por la vía pública en bañador " u otra prenda de ropa similar " resulta, efectivamente, difícilmente inteligible y hubiera exigido de la Corporación municipal, como ocurría con el supuesto anterior, una mayor concreción para garantizar la seguridad jurídica y reducir al máximo las percepciones puramente subjetivas de los destinatarios de las normas prohibitivas y sancionadoras que se enjuician.
No consideramos, sin embargo, que la referencia contenida en la Ordenanza recurrida a " otros lugares donde sea normal o habitual permanecer con esta prenda de ropa " adolezca del grado de indeterminación que se imputa por la recurrente, pues es fácilmente reconocible cuáles son esos lugares, similares a las piscinas o playas, en los que la utilización de tal prenda de vestir es habitual. Además, el acogimiento de este motivo de impugnación resultaría todavía más perturbador para quienes defienden el libre uso del traje de baño, pues de anularse la expresión controvertida, únicamente resultaría permisible su utilización en la playa y en la piscina, restringiendo todavía aún más la limitación que impone la Ordenanza impugnada.
Por último, tampoco apreciamos indeterminación alguna en la indicación que deben efectuar los agentes de la autoridad a quienes incumplen las prohibiciones contenidas en la Ordenanza como paso previo a la formulación de una denuncia. Con tal advertencia, contenida en el artículo 74.ter.3 de la resolución recurrida, se mitiga claramente el rigor de la norma, pues el infractor podrá evitar la apertura del correspondiente expediente sancionador atemperando su comportamiento a las exigencias de la Ordenanza.
NOVENO. Procede, en definitiva, estimar en parte el recurso de casación interpuesto por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA en relación con las expresiones de la Ordenanza a las que se ha hecho referencia en el fundamento anterior, desestimando el resto de los motivos de casación de la indicada asociación y la totalidad de los aducidos por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede la imposición de costas en relación con la parte cuya impugnación ha sido parcialmente acogida, pero sí respecto de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO, al haberse rechazado en su integridad el recurso de casación interpuesto por la misma.
Y haciendo uso de la facultad conferida en el número tercero de tal precepto, atendidas la dificultad y la complejidad del debate, se fija en tres mil euros (3.000 euros) la cuantía máxima a reclamar por tal concepto.
Primero. Ha lugar, en parte, al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Adolfo Morales Hernández-Sanjuán, en nombre y representación de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA (ADDAN), contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 25 de marzo de 2013, dictada en los procedimientos ordinarios acumulados núms. 173/2011, 220/2011 y 230/2011, sobre modificación de la Ordenanza municipal de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona a los efectos de introducir la prohibición de la práctica del nudismo, sentencia que se casa y anula en el exclusivo particular por el que se declaró la conformidad a derecho de las expresiones, contenidas en la resolución recurrida en la instancia, " casi desnudo " o " casi desnuda " y " otra prenda de ropa similar " (al bañador).
Segundo. Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mencionada asociación contra el acuerdo del Pleno del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona de fecha 6 de mayo de 2011, por el que se aprobaba la modificación de la Ordenanza de medidas para fomentar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona a los efectos de introducir en su Título II, capítulo duodécimo, sección tercera, la prohibición de la práctica del nudismo, en el particular de dicha resolución por el que se extiende la prohibición de ir desnudo en los espacios públicos al que vaya " casi desnudo " o " casi desnuda " y de transitar o permanecer en los espacios públicos solo en bañador a quienes porten " otra prenda de ropa similar " al bañador, anulando las indicadas expresiones y desestimando los restantes motivos de impugnación aducidos por los demandantes.
Tercero. Desestimamos el recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Rebeca Fernández Osuna, en nombre y representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO, contra la indicada sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 25 de marzo de 2013 y rechazamos también los dos primeros motivos de impugnación alegados por la representación procesal de la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA (ADDAN) frente a la expresada sentencia.
Cuarto. No hacemos especial imposición de las costas causadas en la instancia en relación con el recurso de casación interpuesto por la ASSOCIACIÓ PER A LA DEFENSA DEL DRET A LA NUESA (ADDAN), debiendo correr cada parte con las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.
Quinto. Imponemos a la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE NATURISMO las costas derivadas de su recurso de casación, con el límite señalado en el último fundamento de esta resolución.
D. Segundo Menéndez Pérez D.ª María del Pilar Teso Gamella D. José Luis Requero Ibáñez D. Jesús Cudero Blas D. Ramón Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.