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Timestamp: 2016-10-25 13:48:43
Document Index: 236052816

Matched Legal Cases: ['Art. 34', 'BGE', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 30', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 25', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 23', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 28', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 23', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 23', 'Art. 24', 'Art. 32', 'Art. 23', 'Art. 32', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 15', 'Art. 26', 'Art. 5', 'Art. 18', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 32', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 28', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 6', 'Art. 15', 'Art. 26']

141 I 18618. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Gr�ne Kanton Z�rich und Schlatter-Schmid gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_312/2014 vom 27. Mai 2015
Art. 34 al. 1 Cst.; mise en oeuvre d'une initiative populaire cantonale r�dig�e en termes g�n�raux. La mise en oeuvre de la "Kulturlandinitiative", accept�e par les citoyens du canton de Zurich, par la seule r�vision du plan directeur cantonal est illicite selon le droit constitutionnel cantonal et n'est pas compatible avec les droits politiques des �lecteurs (consid. 4). Une mise en oeuvre correcte du contenu de l'initiative suppose que l'�tendue des surfaces agricoles d'importance soit maintenue et que la protection de celles-ci soit mieux assur�e que par le droit en vigueur et le plan directeur cantonal r�vis�. En refusant d'entrer en mati�re sur le projet de mise en oeuvre de l'initiative qui lui �tait soumis par le Conseil d'Etat, le Parlement cantonal n'a pas correctement mis en oeuvre le contenu de la "Kulturlandinitiative" et a, ce faisant, viol� les droits politiques des citoyens (consid. 5). Faits � partir de page 187
BGE 141 I 186 S. 187
A. Die Stimmberechtigten des Kantons Z�rich haben am 17. Juni 2012 die ihnen in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete kantonale Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und �kologisch wertvollen Fl�chen (Kulturlandinitiative) mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 54,5% angenommen. Die Volksinitiative hat folgenden Wortlaut:
"Die unterzeichnenden, im Kanton Z�rich wohnhaften Stimmberechtigten stellen gest�tzt auf Art. 23 ff. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 sowie das Gesetz �ber die politischen Rechte (GPR) und die zugeh�rige Verordnung (VPR) in der Form der allgemeinen Anregung folgendes Begehren:
Eine regionale landwirtschaftliche Produktion, welche die Ern�hrungssouver�nit�t mit m�glichst hoher Selbstversorgung anstrebt, setzt gen�gend Kulturland voraus. Der Kanton sorgt deshalb daf�r, dass die wertvollen Landwirtschaftsfl�chen und Fl�chen von besonderer �kologischer Bedeutung wirksam gesch�tzt werden und in ihrem Bestand und ihrer Qualit�t erhalten bleiben. Als wertvolle Landwirtschaftsfl�chen gelten die Fl�chen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6, mit Ausnahme der zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskr�ftig der Bauzone zugewiesenen Fl�chen."
B. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich arbeitete zur Umsetzung der angenommenen Volksinitiative einen Entwurf zur Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) aus. Er unterbreitete die Vorlage am 19. Juni 2013 dem Z�rcher Kantonsrat, beantragte allerdings ihre Ablehnung. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, die Forderungen der Kulturlandinitiative k�nnten auch mit dem Instrument des kantonalen Richtplans erf�llt werden. Er habe dem Kantonsrat nach der Annahme der Kulturlandinitiative einen Richtplanentwurf unterbreitet, der auch nach der Annahme der Initiative als zweckm�ssig, ausgewogen und zukunftsgerichtet anzusehen sei. Der Kantonsrat beschloss am 18. M�rz 2014 die Festsetzung des revidierten kantonalen Richtplans. Auf die ihm vom Regierungsrat am 19. Juni 2013 BGE 141 I 186 S. 188unterbreitete Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative, den Entwurf zur Revision des Planungs- und Baugesetzes, trat er am 19. Mai 2014 nach einer Eintretensdebatte nicht ein.
C. Gegen den Nichteintretensbeschluss des Kantonsrates vom 19. Mai 2014 haben die Gr�nen Kanton Z�rich sowie Marionna Schlatter-Schmid Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie sie in geeigneter Form zu beschliessen. Eventualiter beantragen sie, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie im Falle eines Ablehnens die Umsetzungsvorlage dem Volk vorzulegen. (...)
In Gutheissung der Beschwerde hebt das Bundesgericht den angefochtenen Beschluss auf.
2. Die kantonale Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 �ber die als allgemeine Anregung eingereichte Kulturlandinitiative fand statt, nachdem der Kantonsrat die Initiative mit Beschluss vom 13. Februar 2012 (Protokoll des Z�rcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.) abgelehnt hatte, ohne eine konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten zu lassen oder einen Gegenvorschlag zu beschliessen (vgl. Art. 29 Abs. 2, Art. 30 Abs. 1 und Art. 32 lit. d der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211] i.V.m. � 134 Abs. 2 und � 137 lit. a des Gesetzes vom 1. September 2003 �ber die politischen Rechte [GPR; LS 161]). Mit der Annahme der Initiative haben die Stimmberechtigten des Kantons Z�rich im Sinne der Initianten und gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 entschieden, dass der kantonale Gesetzgeber eine die Initiative konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten muss (vgl. BGE 115 Ia 148 E. 3 S. 154). Vorliegend umstritten ist, ob der Kantonsrat die Kulturlandinitiative nach ihrer Annahme durch die Stimmberechtigten korrekt umgesetzt hat.
Die Beschwerdef�hrer r�gen, der Kantonsrat habe mit dem angefochtenen Beschluss Art. 34 BV sowie Art. 25 i.V.m. Art. 32 lit. d KV/ZH verletzt, weil er damit die Umsetzung der den Stimmb�rgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreiteten und von den Stimmb�rgern angenommenen Kulturlandinitiative verweigere. Mit dem flexiblen Mittel des Richtplans, welcher weiterhin eine BGE 141 I 186 S. 189Siedlungsentwicklung auf Kosten von Kulturland zulasse, werde die Kulturlandinitiative nicht umgesetzt. Der Kantonsrat und der Regierungsrat sind dagegen der Ansicht, die Kulturlandinitiative sei mit der Festsetzung des revidierten Richtplans durch den Kantonsrat am 18. M�rz2014 formell und inhaltlich korrekt umgesetzt worden, ohne dass damit die politischen Rechte der Beschwerdef�hrer verletzt worden seien. Auf eine Erg�nzung des PBG im Sinne der vom Regierungsrat ausgearbeiteten Umsetzungsvorlage k�nne verzichtet werden.
3. Art. 34 Abs. 1 BV gew�hrleistet die politischen Rechte auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundz�ge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 138 I 189 E. 2.1 S. 190 f.; BGE 136 I 352 E. 2 S. 354 f., BGE 136 I 376 E. 4.1 S. 379).
Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt es Volk und Parlament. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts pr�ft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbots (BGE 139 I 292 E. 5.2 S. 294 f. mit Hinweisen).
4. Zun�chst ist zu pr�fen, ob es grunds�tzlich zul�ssig und mit den politischen Rechten der Stimmb�rger vereinbar war, die angenommene Kulturlandinitiative mittels einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen.
4.1 Art. 34 Abs. 1 BV f�r sich allein schreibt den Kantonen nicht vor, in welcher Form eine den Stimmb�rgern als allgemeine Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative umzusetzen ist. Massgebend f�r die Beantwortung der Frage, ob eine solche Initiative formell korrekt umgesetzt wurde, ist das im konkreten Fall anwendbare kantonale Recht (vgl. E. 3 hiervor).
4.2 Gem�ss Art. 25 Abs. 4 KV/ZH bestimmt im Kanton Z�rich der Kantonsrat, in welcher Rechtsform eine von den Stimmb�rgern BGE 141 I 186 S. 190angenommene Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung umzusetzen ist. Nach der Annahme einer solchen Initiative arbeitet der Regierungsrat nach Massgabe von � 138 Abs. 1 GPR eine Umsetzungsvorlage aus. Die Schlussabstimmung des Kantonsrates �ber die Umsetzungsvorlage erfolgt innert zwei Jahren nach der Volksabstimmung (� 138 Abs. 2 GPR).
Nach der Annahme einer kantonalen Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung w�hlt demnach der Kantonsrat das f�r das betreffende Initiativbegehren passende Gef�ss staatlichen Handelns aus (CHRISTIAN SCHUHMACHER, in: Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, H�ner/R�ssli/Schwarzenbach [Hrsg.], 2007, N. 29 zu Art. 25 KV/ZH). Nicht ausser Acht lassen darf der Kantonsrat allerdings, dass gem�ss kantonalem Verfassungsrecht nicht jeder beliebige staatliche Akt zum Gegenstand einer Volksinitiative gemacht werden kann (vgl. Art. 23 i.V.m. Art. 24 lit. a KV/ZH; SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 12 zu Art. 23 KV/ZH). Verlangt werden kann mit einer Initiative im Kanton Z�rich die Total- oder die Teilrevision der Verfassung (Art. 23 lit. a KV/ZH), der Erlass, die �nderung oder die Aufhebung eines Gesetzes (Art. 23 lit. b KV/ZH), der Erlass, die �nderung oder die Aufhebung eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses (Art. 23 lit. c KV/ZH), die Einreichung einer Standesinitiative (Art. 23 lit. d KV/ZH) oder die Aufnahme von Verhandlungen �ber Abschluss oder �nderung eines interkantonalen oder internationalen Vertrages, der dem Referendum untersteht, oder die K�ndigung eines solchen Vertrages (Art. 23 lit. e KV/ZH).
Wurde eine den Stimmb�rgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete Volksinitiative als g�ltig im Sinne von Art. 28 KV/ZH erachtet und l�sst sie sich namentlich in einer in Art. 23 KV/ZH vorgesehenen Form umsetzen, so darf der Kantonsrat f�r die Umsetzungsvorlage indessen nicht eine Rechtsform w�hlen, die gem�ss Art. 23 KV/ZH gar nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein kann. Zwischen dem Gegenstand einer Initiative und deren Umsetzungsform muss insoweit Kongruenz bestehen, dass f�r beide der Katalog von Art. 23 KV/ZH massgebend ist. Die dem Kantonsrat zustehende Wahlm�glichkeit von Art. 25 Abs. 4 KV/ZH ist in diesem Sinne einschr�nkend zu verstehen. Ist eine in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte, von den Stimmb�rgern angenommene Volksinitiative nach ihrem Gegenstand unmittelbar auf kantonaler Ebene umzusetzen, muss die Umsetzungsvorlage im Hinblick auf Art. 23 lit. a-c i.V.m. Art. 32 f. KV/ZH zwingend eine dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehende Rechtsform aufweisen. BGE 141 I 186 S. 191Es ist n�mlich nicht nur ausgeschlossen, ein Initiativbegehren der Volksabstimmung zu unterwerfen, das einen anderen als die in Art. 23 KV/ZH genannten Gegenst�nde hat, selbst wenn der Kantonsrat die Umsetzung des Begehrens in einer der Volksabstimmung unterstehenden Rechtsform beschliesst. Ebensowenig f�llt konsequenterweise und im Blick auf die Systematik der Kantonsverfassung in Betracht, ein Initiativbegehren �ber einen Gegenstand nach Art. 23 KV/ZH auf kantonaler Ebene in einer Erlassform umzusetzen, die der Volksabstimmung entzogen ist (in diesem Sinne auch SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 29 zu Art. 25 KV/ZH, insbesondere Fn. 65). Diesem Verst�ndnis entspricht auch die Regelung von Art. 30 Abs. 1 KV/ZH, wonach ein allf�lliger Gegenvorschlag des Kantonsrates die gleiche Rechtsform haben muss wie die Hauptvorlage. Er kann zwar eine andere Regelungsstufe aufweisen als das Initiativbegehren (SCHUHMACHER, in: a.a.O., N. 17 und 20 zu Art. 30 KV/ZH), darf aber nicht in dem Sinne indirekt geschehen, als er die Umsetzung auf dem Verordnungsweg oder durch einen nicht referendumsf�higen Kantonsratsbeschluss vorsieht. Die Streichung von � 138 Abs. 3 GPR in der Revision vom 14. September 2009 �ndert an dieser Betrachtungsweise nichts. Dadurch wurde nur die Verpflichtung aufgehoben, eine vom Kantonsrat abgelehnte Umsetzungsvorlage obligatorisch der Volksabstimmung zuzuf�hren. Der Parallelismus zwischen dem Gegenstand der Initiative und der Rechtsform ihrer Umsetzung wurde damit nicht aufgegeben.
4.3 Die Revision des kantonalen Richtplans kann nach Art. 23 i.V.m. Art. 24 lit. a KV/ZH mit einer Volksinitiative nicht verlangt werden. Dies zumal der Richtplan zwar vom Kantonsrat festgesetzt wird, der Festsetzungsbeschluss aber nicht dem Referendum untersteht (vgl. Art. 32 f. KV/ZH sowie Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2007 vom 3. Oktober 2007) und damit nicht unter Art. 23 lit. c KV/ZH f�llt. Demzufolge steht es dem Kantonsrat gem�ss kantonalem Verfassungsrecht nicht zu, eine den Stimmb�rgern in der Form einer allgemeinen Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen. Er nimmt damit den Stimmb�rgern die M�glichkeit, anl�sslich eines obligatorischen bzw. fakultativen Referendums �ber eine Umsetzungsvorlage in Verfassungs- oder Gesetzesform abzustimmen (vgl. Art. 32 f. KV/ZH). Hingegen kann sich eine mittels Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung veranlasste Verfassungs- bzw. Gesetzes�nderung oder allenfalls der Erlass eines dem Referendum BGE 141 I 186 S. 192unterstehenden Kantonsratsbeschlusses unter Umst�nden mittelbar auf den kantonalen Richtplan auswirken.
4.4 Dem Initiativtext der Kulturlandinitiative ist nicht ausdr�cklich zu entnehmen, in welcher Form die Anliegen der Initiative umgesetzt werden sollen. Immerhin �usserte sich das Initiativkomitee vor der Abstimmung dahingehend, dass nach einer Annahme der Initiative �nderungen im Planungs- und Baugesetz n�tig sein w�rden (Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 36). Die der Kulturlandinitiative zustimmende Minderheit des Kantonsrates sodann begr�ndete ihre Zustimmung unter anderem damit, es brauche eine verbindliche rechtliche Grundlage zum Schutz des Kulturlandes (Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 35). Der Regierungsrat hat vor der Abstimmung �ber die Kulturlandinitiative argumentiert, es sei zweckm�ssig und ausreichend, das Kulturland mittels der kantonalen Richtplanung zu sch�tzen, w�hrend die Initiative als zu weit gehend abzulehnen sei (Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 31 ff.; Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 16. September 2011). Diese Formulierung l�sst darauf schliessen, dass vor der Abstimmung auch der Regierungsrat davon ausging, die Kulturlandinitiative ziele nicht unmittelbar und ausschliesslich auf eine Richtplanrevision ab, sondern avisiere eine verbindlichere Regelung. Schliesslich haben anl�sslich der Diskussion des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 �ber die Kulturlandinitiative verschiedene Personen - sowohl Bef�rworter als auch Gegner der Initiative - die Ansicht vertreten, die Kulturlandinitiative ziele auf eine Gesetzes�nderung ab, namentlich eine �nderung des Planungs- und Baugesetzes (Protokoll des Z�rcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).
4.5 Gegenstand der Kulturlandinitiative war - was nach dem bereits Ausgef�hrten auch nicht zul�ssig gewesen w�re - nicht unmittelbar eine Richtplanrevision, sondern eine �nderung bzw. Erg�nzung kantonalen Rechts im Sinne des Initiativtextes. In diesem Sinne mussten auch die Stimmb�rger den Initiativtext verstehen. Zu Recht machen die kantonalen Beh�rden vor Bundesgericht nicht geltend, die Kulturlandinitiative lasse sich nicht mittels einer Gesetzesvorlage umsetzen. Im Gegenteil hat der Regierungsrat zun�chst einen BGE 141 I 186 S. 193entsprechenden Gesetzesentwurf ausgearbeitet, den er dann allerdings zur Ablehnung empfohlen hat. Zwar liegt es in der Kompetenz des Kantonsrates, zu bestimmen, welches die passende Rechtsform zur Umsetzung der Kulturlandinitiative sei (vgl. E. 4.2 hiervor). Er hat sich dabei aber wie ausgef�hrt an den Gegenstand der Initiative zu halten und darf sie insbesondere nicht mittels eines staatlichen Akts umsetzen, der mit Blick auf Art. 23 KV/ZH gar nicht h�tte Gegenstand der Initiative sein k�nnen. Eine Umsetzung der Kulturlandinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans ist gem�ss kantonalem Verfassungsrecht unzul�ssig und mit den politischen Rechten der Stimmb�rger nicht vereinbar. Die Beschwerde erweist sich bereits aus diesem formellen Grund als begr�ndet.
5. Uneinigkeit besteht zwischen den Beschwerdef�hrern und den kantonalen Beh�rden sodann �ber den Umfang und die Qualit�t des Schutzes von Kulturland, den die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative bieten muss, damit die Kulturlandinitiative als inhaltlich korrekt umgesetzt gelten kann.
5.1 In der Weisung zum Entwurf zur �nderung des Planungs- und Baugesetzes vom 19. Juni 2013 (publiziert im Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 5. Juli 2013), die er als Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative ausgearbeitet hatte, f�hrte der Regierungsrat zur Begr�ndung seines Antrags auf Ablehnung der Umsetzungsvorlage aus, das PBG biete ein anerkannt zweckm�ssiges, wirksames und ausgewogenes Planungssystem mit dem kantonalen Richtplan als zentralem Instrument. Die Wirksamkeit des Z�rcher Richtplans sei nicht zuletzt auch durch eine vergleichende Untersuchung aller Kantone best�tigt worden. Der Bund teile in seinem Vorpr�fungsbericht zum Richtplan diese Einsch�tzung. Mit der Gesamt�berpr�fung des kantonalen Richtplans sei folglich den Zielen einer haush�lterischen Bodennutzung sowie der Schonung und aktiven F�rderung der Lebensr�ume konsequent nachgelebt worden. Mit Blick auf die Stossrichtung der Kulturlandinitiative seien insbesondere folgende wegweisende Festlegungen zu nennen:
"- Mit dem Raumordnungskonzept wird der Rahmen f�r die angestrebte Entwicklung vorgegeben. Insbesondere werden jene Handlungsr�ume festgelegt, die k�nftig den �berwiegenden Teil des Bev�lkerungswachstums aufnehmen sollen.
- Gest�tzt darauf wird das Siedlungsgebiet in der Richtplankarte abschliessend festgelegt. Es kann auf regionaler und kommunaler Stufe weder vergr�ssert noch verkleinert werden. Damit wird aufgezeigt, wie gross BGE 141 I 186 S. 194das Siedlungsgebiet insgesamt sein soll, wie es im Kanton verteilt ist und welche Fl�chen f�r Einzonungen �berhaupt infrage kommen.
- Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet, das voraussichtlich in einem sp�teren Zeitpunkt der Besiedlung dienen k�nnte, wird verzichtet. Die entsprechenden Fl�chen wurden nach eingehender Pr�fung zu einem Drittel dem Siedlungsgebiet und zu zwei Dritteln dem Landwirtschaftsgebiet zugef�hrt.
- Es werden Auftr�ge an Regionen und Gemeinden formuliert, um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu st�rken.
- Die Sicherung der Produktionsgrundlagen f�r die Landwirtschaft, und damit den Schutz des ackerf�higen Kulturlands, wird als vorrangiges Ziel der Gesamtstrategie 'Landschaft' festgelegt.
- Der Umfang an Fruchtfolgefl�chen wird durch Anpassungen am Siedlungsgebiet um rund 200 ha erweitert. Damit kann der vom Bund vorgegebene Mindestumfang von 44'400 ha eingehalten werden.
- Der Kanton sorgt daf�r, dass Fruchtfolgefl�chen nur in Anspruch genommen werden, wenn ein �berwiegendes �ffentliches Interesse vorliegt und grunds�tzlich durch die Verursacherin oder den Verursacher Ersatz geleistet wird."
Um die Raumplanung langfristig zu lenken, die Zersiedelung einzud�mmen und gleichzeitig die Standortattraktivit�t f�r Bev�lkerung und Wirtschaft zu erhalten, sei der kantonale Richtplan somit das geeignete Instrument. Die Abstimmung der raumwirksamen T�tigkeiten �ber alle Politik- und Sachbereiche hinweg werde dadurch gew�hrleistet und der Kulturlandschutz angemessen gewichtet.
5.2 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, mit den �nderungen am Richtplan werde die Kulturlandinitiative inhaltlich nicht vollst�ndig umgesetzt. Dass der revidierte kantonale Richtplan hinsichtlich des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsfl�chen gewisse Verbesserungen mit sich bringe, werde nicht bestritten. Die Erhaltung des Kulturlands erfolge in Bestand und Qualit�t mit den vorgenommenen Anpassungen des kantonalen Richtplans allerdings nicht derart wirksam, wie von der Initiative verlangt. Es fehle eine Kompensationspflicht bei neuen Einzonungen in Bauzonen. Dass der Kulturlandschutz bei der Festsetzung des Siedlungsgebiets im Richtplan im Rahmen einer Abw�gung der verschiedenen Interessen mitzuber�cksichtigen sei, gen�ge nicht. Mit dem aktuell revidierten Richtplan w�rden mehrere Fl�chen von wertvollem Kulturland "eingezont" (gemeint BGE 141 I 186 S. 195sein d�rfte "dem Siedlungsgebiet zugewiesen"), welche gem�ss der Kulturlandinitiative nicht f�r eine Zuteilung zur Bauzone in Frage k�men.
Uneinig sind sich die Beschwerdef�hrer und die kantonalen Beh�rden somit hinsichtlich des Umfangs und der Qualit�t des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsfl�chen, welche innerhalb des im revidierten Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen. Hingegen bestreiten die Beschwerdef�hrer nicht, dass die wertvollen Landwirtschaftsfl�chen, welche ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, n�mlich die so genannten Fruchtfolgefl�chen, sowie die Fl�chen von besonderer �kologischer Bedeutung bereits nach geltendem Recht wirksam gesch�tzt werden (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 3 RPG [SR 700], Art. 26 ff. RPV [SR 700.1], � 18 Abs. 2 lit. h und � 36 PBG sowie Art. 5 und Art. 18 des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG; SR 451] i.V.m. � 18 Abs. 2 lit. l und � 203 ff. PBG).
5.3 Aus Art. 34 Abs. 1 BV geht hervor, dass die Beh�rden, welche den in einer nicht formulierten und damit nicht inhaltlich fest vorgegebenen Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht. Dabei darf der Gegenstand des Begehrens nicht verlassen werden und ist der Sinn der Initiative einzuhalten. Die Stimmb�rger und namentlich die Initianten k�nnen unter dem Gesichtspunkt der Gew�hrleistung der politischen Rechte mit Beschwerde geltend machen, der Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der Initiative, verw�ssere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (BGE 139 I 2 E. 5.6 S. 9; BGE 115 Ia 148 E. 1a und b S. 152 f.). Innerhalb des entsprechenden Rahmens steht dem Umsetzungsorgan jedoch eine gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschr�nkte Gestaltungskompetenz zu. Bei der Umsetzung der Initiative ist insbesondere auf gr�sstm�gliche Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem h�herrangigen Recht zu achten, ohne dass allerdings die Einhaltung desselben in jedem Einzelfall bereits zu pr�fen ist. Bei einer unformulierten Verfassungs- oder Gesetzesinitiative l�uft dies auf eine voraussichtlich mit h�herrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der entsprechenden Normstufe mit dem in der allgemeinen Anregung angestrebten Inhalt hinaus (BGE 139 I 2 E. 5.6 S. 9 f. mit Hinweisen).
BGE 141 I 186 S. 196F�r die Auslegung des Initiativtextes ist grunds�tzlich vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allf�llige Begr�ndung des Volksbegehrens darf allerdings mitber�cksichtigt werden, wenn sie f�r das Verst�ndnis der Initiative unerl�sslich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung eines Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und sp�teren Adressaten vern�nftigerweise verstanden werden muss (BGE 139 I 292 E. 7.2 und 7.2.1 S. 298 mit Hinweisen).
5.4 Nach dem Zustandekommen der Kulturlandinitiative pr�fte der Regierungsrat ihre G�ltigkeit. Dabei kam er unter anderem zum Schluss, die Initiative verstosse nicht gegen �bergeordnetes Recht, insbesondere nicht gegen Bundesrecht (lit. B der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 16. September 2011). Auch im Verfahren vor Bundesgericht haben die kantonalen Beh�rden nicht vorgebracht, die Kulturlandinitiative verstosse gegen �bergeordnetes Recht oder die Umsetzung der Initiative bringe diesbez�glich un�berwindbare Schwierigkeiten mit sich.
Gem�ss ihrem Wortlaut verlangt die Kulturlandinitiative unter anderem einen wirksamen Schutz der wertvollen Landwirtschaftsfl�chen in ihrem Bestand und ihrer Qualit�t. Die Initiative fordert zwar kein striktes Verbot f�r die Zuweisung von wertvollen Landwirtschaftsfl�chen zur Bauzone. Insbesondere schliesst der Initiativtext eine Regelung nicht aus, wonach wertvolle Landwirtschaftsfl�chen der Bauzone zugewiesen werden k�nnen, wenn der Verlust anderswo kompensiert wird, etwa durch die Auszonung gleichwertiger Fl�chen oder die Aufwertung geeigneter Fl�chen. Dass dies grunds�tzlich m�glich sein soll, kann auch der Begr�ndung zur Initiative entnommen werden und wird von den Beschwerdef�hrern nicht bestritten. Aus dem Initiativtext geht aber hervor, dass der fl�chenm�ssige Umfang der im Kanton Z�rich bestehenden wertvollen Landwirtschaftsfl�chen und ihre Qualit�t erhalten bleiben sollen. Als wertvolle Landwirtschaftsfl�chen gelten die Fl�chen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6. Die Kulturlandinitiative verlangt einen wirksamen Bestandesschutz f�r wertvolle Landwirtschaftsfl�chen, ohne dabei zwischen Fl�chen innerhalb und ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets zu unterscheiden. Ausdr�cklich ausgenommen vom Bestandesschutz sind einzig die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskr�ftig der Bauzone zugewiesenen Fl�chen. BGE 141 I 186 S. 197
5.5 Entgegen dem Anliegen der Kulturlandinitiative k�nnen nach geltendem Recht Landwirtschaftsfl�chen, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. insbesondere Art. 15 i.V.m. Art. 1 und 3 RPG) der Bauzone zugewiesen werden (� 47 Abs. 1 PBG), ohne dass der damit verbundene Verlust von wertvollen Landwirtschaftsfl�chen anderswo kompensiert werden m�sste. Der revidierte Richtplan sieht eine solche Kompensationspflicht nur vor, wenn Fruchtfolgefl�chen, das heisst wertvolle Landwirtschaftsfl�chen, die ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, beansprucht werden (Ziffer 3.2.3 des Richtplans des Kantons Z�rich vom 18. M�rz 2014). Entscheidend ist, dass der Initiativtext von den Stimmberechtigten und sp�teren Adressaten vern�nftigerweise so verstanden werden musste, dass der Bestandesschutz auch f�r wertvolle Landwirtschaftsfl�chen gilt, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Dies ergibt sich aus dem Initiativtext, zeigt sich aber auch darin, wie sich die verschiedenen Akteure vor der Abstimmung zur Kulturlandinitiative ge�ussert haben.
5.5.1 In seiner Weisung zum Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative (publiziert im Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 16. September 2011) hat der Regierungsrat zun�chst dargelegt, wie die wertvollen Landwirtschaftsfl�chen ausserhalb des im kantonalen Richtplan bezeichneten Siedlungsgebiets gem�ss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan gesch�tzt werden. Daran anschliessend hat er Folgendes ausgef�hrt:
Der Perimeter f�r die zu sch�tzenden wertvollen Landwirtschaftsfl�chen wird deutlich weiter gefasst. Im kantonalen Richtplan wird die Steuerung der Siedlungsentwicklung mit der kartografischen Festlegung des Siedlungsgebiets vorgenommen. Der Abgrenzung des Siedlungsgebiets liegt eine umfassende raumplanerische Interessenabw�gung zugrunde. Das Siedlungsgebiet ist demnach f�r Siedlungszwecke reserviert. Fruchtfolgefl�chen werden deshalb im kantonalen Richtplan ausschliesslich ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden. Die Initiative will jedoch den Schutz auch auf Fl�chen innerhalb des Siedlungsgebiets ausdehnen, die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht rechtskr�ftig der Bauzone zugewiesen wurden. Dies betrifft somit Landwirtschaftszonen, Reservezonen und Freihalte- und Erholungszonen..." BGE 141 I 186 S. 198
Weiter hat der Regierungsrat erkl�rt, weshalb ein derart weit gehender Schutz von landwirtschaftlichen Produktionsfl�chen nicht angemessen sei.
5.5.2 In der Debatte des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 zum Beschluss �ber die Kulturlandinitiative wurde vom Pr�sidenten der zust�ndigen Kommission, von mehreren die Initiative ablehnenden Ratsmitgliedern sowie vom delegierten Regierungsrat ebenfalls geltend gemacht, der kantonale Richtplan sei das bessere Instrument zum Schutz des Kulturlands und die Initiative gehe zu weit, namentlich weil mit ihr Kulturland innerhalb des Siedlungsgebiets st�rker gesch�tzt werden solle (Protokoll des Z�rcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).
5.5.3 Im beleuchtenden Bericht zur Kulturlandinitiative, welcher in der Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 publiziert worden ist, hat der Regierungsrat noch einmal dargelegt, wie die ausserhalb des Siedlungsgebiets liegenden Fruchtfolgefl�chen gem�ss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan gesch�tzt werden. Er hat darauf hingewiesen, dass der kantonale Richtplan das geeignete Instrument zur Steuerung der Siedlungsentwicklung sei. Weiter hat der Regierungsrat ausgef�hrt, weshalb die gew�nschte Nutzung des Siedlungsgebiets durch die Ausweitung des Kulturlandschutzes gef�hrdet werde, und festgehalten, es sei wichtig, dass Reservezonen und Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets in absehbarer Zeit ohne zus�tzliche Erschwernisse in Bauzonen �berf�hrt werden k�nnten. Abschliessend kam er zu folgendem Schluss:
"Die Stossrichtung der Initiative, landwirtschaftlich und �kologisch wertvolle Fl�chen wirksam zu sch�tzen, ist grunds�tzlich zu begr�ssen. Die Initiative geht aber insofern zu weit, als dass sie die Zweckm�ssigkeit des Siedlungsgebiets infrage stellt, das auf der Grundlage einer umfassenden raumplanerischen Interessenabw�gung ausgeschieden wurde. Mit dem kantonalen Richtplan verf�gt der Kanton Z�rich �ber ein geeignetes, vom Bund anerkanntes Instrument, das die langfristige r�umliche Entwicklung steuert, die Siedlungsentwicklung nach innen f�rdert und wertvolle Landschaftsr�ume sch�tzt und erh�lt. Ausserhalb des Siedlungsgebiets f�hrt dies letztlich zu einem Schutzgrad f�r landwirtschaftlich und �kologisch wertvolle Fl�chen, der jenem der Initiative entspricht. Vorgaben, die dar�ber hinaus zielen, sind nicht zweckm�ssig und verkennen die Vorreiterrolle des Kantons Z�rich bez�glich Siedlungssteuerung."
5.5.4 Die kantonalen Beh�rden haben somit vor der Abstimmung �ffentlich zum Ausdruck gebracht, dass der von der BGE 141 I 186 S. 199Kulturlandinitiative verlangte Schutz von wertvollen Landwirtschaftsfl�chen weiter gehe als das geltende Recht sowie der revidierte kantonale Richtplan. Namentlich wurde festgestellt, dass die Initiative einen st�rkeren Schutz der wertvollen Landwirtschaftsfl�chen verlange, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Soweit ersichtlich hat vor der Abstimmung hingegen niemand geltend gemacht, s�mtliche Anliegen der Initiative seien inhaltlich schon gem�ss dem geltenden Recht und dem von der Regierung erarbeiteten Richtplanentwurf erf�llt. In der Abstimmungszeitung konnten sich die Stimmberechtigten dar�ber informieren, mit welcher Begr�ndung der Regierungsrat die Kulturlandinitiative zur Ablehnung empfahl. Es sind keine Anzeichen ersichtlich, dass die Stimmberechtigten die Kulturlandinitiative anders als der Regierungsrat h�tten verstehen k�nnen. Namentlich kann nicht gesagt werden, die Stimmberechtigten h�tten die Kulturlandinitiative vern�nftigerweise so verstehen m�ssen, dass die Anliegen der Initiative bereits nach geltendem Recht sowie revidiertem Richtplan erf�llt waren. Das Abstimmungsergebnis bringt daher zum Ausdruck, dass eine Mehrheit der Stimmb�rger einen im erw�hnten Sinne weiter gehenden Kulturlandschutz als im revidierten kantonalen Richtplan vorsehen wollte.
5.6 Eine inhaltlich korrekte Umsetzung der Kulturlandinitiative setzt nach dem Ausgef�hrten somit voraus, dass die wertvollen Landwirtschaftsfl�chen in ihrem Bestand besser gesch�tzt werden, als dies gem�ss geltendem Recht und revidiertem Richtplan der Fall ist. Nicht im Sinne der Initiative wirksam in ihrem Bestand gesch�tzt werden nach geltendem Recht namentlich diejenigen wertvollen Landwirtschaftsfl�chen, die innerhalb des im kantonalen Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen und f�r deren Zuweisung zur Bauzone das kantonale Recht bzw. der revidierte kantonale Richtplan keine Kompensationspflicht vorsehen. Dass mit dem neuen kantonalen Richtplan das Siedlungsgebiet insgesamt verkleinert und der Umfang an Fruchtfolgefl�chen vergr�ssert worden ist, �ndert daran nichts. Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Kantonsrat die von den Stimmb�rgern angenommene Kulturlandinitiative somit auch inhaltlich nicht korrekt umgesetzt und damit die politischen Rechte der Stimmb�rger verletzt. Die Beschwerde erweist sich daher auch in materieller Hinsicht als begr�ndet. Daran �ndert auch der Umstand nichts, dass dem Kantonsrat als Umsetzungsorgan eine gewisse Gestaltungskompetenz zukommt (vgl. E. 5.3 hiervor). Er ist nicht verpflichtet, den Vorstellungen der Initianten genauestens zu folgen. BGE 141 I 186 S. 200Nicht ausgeschlossen erscheint daher beispielsweise, dass eine Umsetzungsvorlage f�r ganz besondere F�lle Ausnahmen vom Bestandesschutz f�r wertvolle Landwirtschaftsfl�chen vorsehen kann.
139 I 292,
Art. 23 KV/ZH,
Art. 25 Abs. 4 KV/ZH,
Art. 25 KV/ZH suite... ,
Art. 24 lit. a KV/ZH,
Art. 23 lit. c KV/ZH,
Art. 32 lit. d KV/ZH,
Art. 23 lit. a KV/ZH,
Art. 23 lit. b KV/ZH,
Art. 23 lit. d KV/ZH,
Art. 23 lit. e KV/ZH,
Art. 28 KV/ZH,
Art. 30 Abs. 1 KV/ZH,
Art. 30 KV/ZH,
Art. 6 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 3 RPG,
Art. 26 ff. RPV,
� 18 Abs. 2 lit. h und � 36 PBG,
� 18 Abs. 2 lit. l und � 203 ff. PBG,
� 47 Abs. 1 PBG