Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-280-de-junio-25-de-1996?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920415761f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-05 11:06:51
Document Index: 393055188

Matched Legal Cases: ['artículo 338', 'artículo 175', 'artículo 177', 'artículo 175', 'artículo 177', 'artículo 20', 'artículo 123', 'artículo 20', 'artículo 32', 'artículo 25', 'artículo 110', 'artículo 25', 'artículo 32', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 88', 'artículo 27', 'artículo 359', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 29', 'artículo 110', 'artículo 291', 'artículo 79', 'artículo 25', 'artículo 110', 'artículo 25', 'artículo 291', 'artículo 25', 'artículo 32', 'artículo 41', 'artículo 430', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 25', 'artículo 74', 'artículo 25', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 158', 'artículo 43', 'artículo 42', 'artículo 122', 'artículo 43', 'artículo 52', 'artículo 28', 'artículo 61', 'artículo 29', 'artículo 61', 'artículo 29', 'artículo 110', 'artículo 66', 'artículo 73', 'artículo 82', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 20', 'artículo 27', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 61', 'artículo 79', 'artículo 177', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 41', 'artículo 52', 'artículo 66', 'artículo 73', 'artículo 29', 'artículo 32', 'artículo 110', 'artículo 32', 'artículo 43', 'artículo 52', 'artículo 22', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 82', 'artículo 41', 'artículo 66', 'artículo 177', 'artículo 256', 'artículo 177', 'artículo 256', 'artículo 177', 'artículo 20']

﻿ SENTENCIA C-280 DE JUNIO 25 DE 1996
SENTENCIA C-280 DE 25 DE JUNIO DE 1996
CONTENIDO:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO. SE APLICA A TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:297 DE SEPTIEMBRE DE 1996, PÁG.1088
Sentencia C-280 de junio 25 de 1996
SE APLICA A TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS
EXTRACTOS: «La Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”(*).
“ART. 20.—Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la comisión de lucha ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional.
ART. 22.—Concursos de faltas disciplinarias. El que con una o varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la sanción más grave o en su defecto, a una de mayor entidad.
ART. 25.—Faltas gravísimas. Se consideran faltas gravísimas: (...).
ART. 27.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Se determina si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: (...).
7. (...) f) El confesar la falta antes de la formulación de cargos.
ART. 29.—Sanciones principales. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes sanciones principales: (...).
ART. 31.—Plazo y pago de multa. Cuando la sanción consista en multa que exceda de diez (10) días del salario devengado en el momento de la comisión de la falta y el sancionado continúe vinculado a la misma entidad, el descuento podrá hacerse proporcionalmente durante los ocho (8) meses inmediatamente siguientes a su imposición.
ART. 41.—Prohibiciones. (...).
ART. 43.—Otras inhabilidades. Constituyen además inhabilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes:
ART. 52.—Ciudadano renuente. Salvo las excepciones constitucionales o legales a su favor cuando el testigo sea un particular y se muestre renuente a comparecer podrá imponérsele multa de cinco (5) a ciento ochenta (180) salarios mínimos diarios, previa explicación sobre su no concurrencia, que deberá presentar dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha señalada para la declaración mediante resolución contra la cual sólo cabe recurso de reposición, quedando con la obligación de rendir declaración.
ART. 66.—Competencias especiales. (...).
ART. 73.—Derechos del disciplinado. (...). Son derechos del disciplinado: (...).
ART. 79.—Principio de publicidad. En virtud del principio de publicidad (...).
4. La Procuraduría General de la Nación, semestralmente publicará los nombres de los servidores públicos que hayan sido desvinculados o destituidos como consecuencia de una sanción disciplinaria o sancionados con pérdida de investidura una vez que esté en firme sin perjuicio del correspondiente archivo y antecedentes disciplinarios. Copia de esta publicación se enviará a todos los organismos públicos.
ART. 82.—Aducción de documentos. Los documentos que se aporten a las investigaciones disciplinarias lo serán en original o copia autenticada, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia.
ART. 115.—Suspensión provisional. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
ART. 177.—Vigencia. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital, municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código”.
2. Los demandantes atacan, por muy diversos motivos, numerosas normas de la Ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Único, que para mayor facilidad de exposición denominaremos en esta sentencia CDU. A pesar de esta variedad de razones y de disposiciones impugnadas, la Corte considera que la mayoría de las acusaciones contra el articulado del CDU pueden ser agrupadas en algunos temas básicos. Así, algunos cargos son relativos al ámbito de aplicación y vigencia de esta ley disciplinaria, otros cuestionan la regulación de algunas faltas como las multas y la pérdida de investidura, mientras que otras acusaciones son relativas al procedimiento sancionatorio y a las prohibiciones previstas por el CDU, pues consideran que se están afectando los derechos constitucionales ya sea del disciplinado, ya sea de los usuarios de la administración pública. Por tal razón, la Corte comenzará por recordar brevemente ciertos criterios básicos sobre el sentido y alcance del poder disciplinario, lo cual le permitirá estudiar los cargos relativos a la vigencia y destinatarios del CDU, y servirá de fundamento conceptual para el estudio específico de las otras acusaciones.
3. En múltiples decisiones, esta corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho disciplinario(1) y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de derecho (C.P., art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (C.P., arts. 2º y 209). Por ello el derecho disciplinario “está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones”(2), ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6º)
4. Estas consideraciones permiten comprender el sentido y la importancia del CDU, como cuerpo orgánico que señala los deberes, prohibiciones, régimen de inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas de estos servidores. En efecto, antes de la expedición de tal estatuto, existía una multiplicidad de regímenes disciplinarios, que dificultaban la aplicación del derecho disciplinario y podían vulnerar el principio de igualdad. Así, en la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el Procurador General de la Nación señaló la trascendencia de la unificación del régimen disciplinario, en los siguientes términos:
Esta multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado colombiano debe tener un código o estatuto unificado para la realización del control disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz y, además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción administrativa”.(3)
Esta finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus normas se aplican a “todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital, municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código”. En efecto, si el legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (C.P., art. 178) o de los miembros de la fuerza pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (C.P., arts. 217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la procuraduría, siempre y cuando “dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura”(4).
Por tal razón, la Corte considera que no son admisibles los cargos contra las expresiones acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas exequibles, por cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad misma del CDU sino que, además, no es cierto que se puedan consagrar normas disciplinarias en leyes estatutarias, ya que ésta es una competencia del legislador ordinario (C.P., art. 150, ord. 23). Por tal razón, esta corporación declaró inexequibles todas aquellas normas del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia que eran disciplinarias, pues consideró que éstas no eran del resorte de una ley estatutaria(5).
5. Uno de los actores radica el reproche constitucional al artículo 20 del CDU en la violación a la libertad contractual y al derecho a la negociación sindical que posee el trabajador oficial frente al Estado para definir sus condiciones laborales, entre ellas, el régimen disciplinario. En últimas, el demandante desestima la subordinación laboral como elemento determinante de la calidad de sujeto disciplinable para darle un mayor efecto a la forma de vinculación del servidor público.
Siendo así las cosas, esta corporación debe precisar quiénes son los destinatarios de la ley disciplinaria.
6. La Corte recuerda que la potestad sancionadora que tiene la administración se manifiesta en dos dimensiones bien diferenciadas, “la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)”(6). Esto significa que la potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación de sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se presenta el enlace entre la administración y la aludida persona. Por ello esta corporación ya había señalado que el “régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no originales)”(7).
7. En ese orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene relevancia para la determinación de la calidad de sujeto discipli-nable, la forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado “empleados y trabajadores” del artículo 20 del CDU. Esta aplicación de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen estas personas (C.P., art. 209), por lo cual, como bien lo señala la vista fiscal, es razonable que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las partes, porque en este campo están en juego valores sociales y estatales que desbordan los intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho público.
8. La situación es diferente en el caso de la persona que realiza una determinada actividad para el Estado a través de un contrato de prestación de servicios personales o de servicios simplemente, pues allí no se presenta la subordinación de una parte frente a la otra, que es un elemento determinante de la calidad de disciplinable como se señaló anteriormente. En efecto, entre el contratista y la administración no hay subordinación jerárquica, sino que éste presta un servicio, de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones son aquellas que derivan del contrato y de la ley contractual. Entonces, no son destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto se trata de particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29 y 32 del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto.
9. En relación con el inciso final del artículo 32, según el cual las faltas gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto, se sancionan con terminación del contrato, es necesario hacer la siguiente precisión: el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión acusada “terminación del contrato de trabajo” de este artículo 32 será declarada exequible pero con esa precisión.
10. El derecho disciplinario es entonces una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual esta Corte ya ha señalado(8), recogiendo la rica tradición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia en este campo(9), que los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandis, al derecho administrativo disciplinario, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza, de un lado, en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y del otro, para controlar la potestad sancionadora del Estado.
11. Uno de los principios esenciales en este campo es el de la tipicidad, según el cual no sólo las faltas disciplinarias deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada. Debe haber pues certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”(10). Ahora bien, uno de los actores acusa la locución “o en su defecto, a una de mayor entidad” del artículo 22 del CDU, precisamente por violar el principio de tipicidad, pues no se indica con precisión la sanción a aplicar en caso de un concurso de faltas disciplinarias.
Esta corporación comparte la opinión del demandante, dado que se presenta una infracción al principio de tipicidad en la fase de la sanción. Ciertamente, la frase demandada torna indefinida la sanción que finalmente se le puede imponer a una persona sobre la cual se presente un concurso de faltas disciplinarias, pues cuando establece que el sujeto disciplinado estará sometido a la sanción más grave o en su defecto “a una de mayor entidad” no se está concretando cuál es la consecuencia sancionadora que comporta la imputación jurídica de una determinada conducta reprochable disciplinariamente. Por lo anterior se declarará inexequible la frase “a una de mayor entidad” del artículo 22 del CDU.
12. Uno de los actores acusa un aparte del literal f del numeral 7º del artículo 27 del CDU, según el cual para determinar la gravedad de una falta disciplinaria se tendrá en cuenta si la persona confesó antes de la formulación de los cargos. Según el demandante, de esa manera se compele al disciplinado a declarar en contra de sí mismo. Esta corporación no comparte el criterio del actor pues estima que la disposición acusada fija un criterio de modulación de la falta disciplinaria y un elemento para la dosificación de la sanción, pero no se convierte en un instrumento de coacción que obligue al sujeto disciplinable a declarar contra sí mismo. En efecto, el texto legal demandado no contiene precepto que establezca la obligación de la persona investigada de confesar la falta cometida, sino simplemente brinda un beneficio a la persona que lo haga. Es el individuo sometido a una investigación disciplinaria el que libremente toma la decisión de confesar, teniendo en consideración los beneficios o perjuicios que puede desencadenar la conducta que asuma.
Por otro lado, el funcionario público que confiesa antes de la formulación de cargos ahorra al aparato disciplinario un desgaste innecesario en tiempo, dinero, recursos físicos y de personal, etc. Esta colaboración racionaliza el desarrollo de la investigación disciplinaria y justifica un trato diferente para el que confiese frente a aquél que no lo hace, aunque la Corte considera que es obvio que la sola confesión no convierte en sí misma una falta grave en leve. En ese orden de ideas, se encuentra conforme con la Carta el litera f de numeral 7º del artículo 27 CDU.
Las multas como sanción disciplinaria.
13. Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que destinan a la entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como sanción disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una contribución parafiscal, cuya creación compete al legislador y no a la autoridad sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la administración un comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide la inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y 31 del CDU.
La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que —conforme al artículo 88 de CCA— implicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En efecto, se reitera, las multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria(11). Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades.
14. También señala el demandante que es inconstitucional la indexación de la multa disciplinaria consagrada en el artículo 32 CDU ya que desconoce el orden social justo e implica una indefinición de la sanción, pues no se sabe a partir de qué acto corre la indexación.
La Corte considera equivocado el argumento del demandante pues la adopción de la indexación en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo, tiende a realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo cual se salvaguarda, además, el principio de igualdad. En efecto, si no existiese este instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos infla-cionarios erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no ser proporcional a la falta cometida y se podría violar la igualdad. Así, dos personas podrían haber cometido una falta de igual gravedad y ser merecedoras de una multa de igual valor, sin embargo, si no hubiese indexación y una de ellas es sancionada más rápidamente que la otra, entonces las sanciones serían diferentes, debido a la depreciación de la moneda, a pesar de ser igualmente graves las faltas. Es pues válida la indexación.
Por todo lo anterior, la Corte declarará exequible la expresión “con la correspondiente indexación” del inciso primero del artículo 32.
15. Según uno de los actores, la consagración de la pérdida de investidura en el artículo 29 ordinal 9º del CDU como sanción disciplinaria principal viola la Constitución, pues desconoce que se trata de una competencia jurisdiccional exclusiva del Consejo de Estado.
La Corte no comparte el criterio del actor y concuerda con la vista fiscal en que, en principio, es admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente disciplinario. Así, en anteriores decisiones, esta corporación había señalado que, en relación con los congresistas, la “pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional de tipo disciplinario (subrayas no originales)”(12). Además, como bien lo señala la vista fiscal, la norma acusada habla de la “pérdida de la investidura para los miembros de las corporaciones públicas de conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regule (subrayas no originales)”, por lo cual es obvio que no se está desconociendo sino reafirmando la competencia propia y exclusiva del Consejo de Estado en relación con los congresistas.
La Corte considera entonces que ese numeral es exequible, pues la norma no desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los congresistas, y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta corporación, se trata de una figura disciplinaria que es “equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos”(13). Además, la propia Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones. Así, el artículo 110 establece una prohibición para todo aquél que desempeñe función pública cuya violación es sancionable con destitución del cargo o pérdida de investidura. Igualmente, el artículo 291 establece que perderán la investidura los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en la administración.
16. La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que, conforme al ordinal 4º del artículo 79 de este mismo estatuto, la procuraduría semestralmente publique los nombres de los servidores públicos que hayan sido sancionados con pérdida de investidura, una vez que esté en firme la decisión, sin perjuicio del correspondiente archivo y antecedentes disciplinarios. De un lado, conforme a lo visto en el numeral anterior, la pérdida de investidura es una típica sanción disciplinaria y, de otro lado, no se puede aducir que exista vulneración al buen nombre o a la intimidad de la persona sancionada, no sólo por cuanto ha sido ella la que, con su conducta, se ha hecho merecedora de tal sanción sino, además, porque existe un interés legítimo de la sociedad y de la administración por conocer los nombres de estas personas que han perjudicado gravemente el desarrollo de la función pública. Por ello se declarará exequible la expresión acusada “sancionados con pérdida de investidura” de este artículo.
17. El mismo actor ataca la expresión “pérdida de investidura” del inciso tercero del ar-tículo 32 del CDU, según el cual ésta es una de las sanciones para las faltas gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto.
De un lado, el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, como se señaló anteriormente, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis. Igualmente, el artículo 291 de la Carta establece que perderán la investidura los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en la administración, conducta que no se encuentra descrita como falta gravísima por el artículo 25 del CDU. En tales circunstancias, la Corte entiende que estas dos prohibiciones constitucionales siguen operando de manera autónoma como causa de pérdida de investidura, de los miembros de las corporaciones públicas de las entidades regionales, pues mal podría el legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional.
De otro lado, en relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en este caso la institución de la pérdida de investidura tiene, como ya lo ha señalado esta corporación, “muy especiales características” pues “tan solo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas”(14). Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de investidura, esto es, las señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta.
Por todo lo anterior, en la parte resolutiva, se declarará exequible pero de manera condicional la expresión “pérdida de investidura” del inciso tercero de artículo 32 del CDU.
18. Según los actores y algunos intervinientes, algunas de las prohibiciones establecidas por el CDU a los servidores públicos son contrarias a la Carta pues desconocen sus derechos constitucionales. Así, se impugna el ordinal 8º del artículo 41, por desconocer la garantía del derecho de huelga.
La Corte considera que el asunto es complejo, por cuanto este ordinal establece que está prohibido a los servidores públicos “propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el legislador”. Ahora bien, es necesario distinguir la huelga que, como lo ha señalado esta corporación, es un derecho constitucionalmente garantizado pero que debe ejercerse dentro de las regulaciones legales(15), de los paros, las suspensiones de actividades o las disminuciones del ritmo de trabajo, que se efectúen como mecanismos de hecho no previstos por el ordenamiento. En efecto, si bien, dentro de ciertos marcos, la huelga es legítima, estos recursos de hecho son ilegítimos, pues vulneran, sin justificación, la continuidad y la eficacia de la función pública y de los servicios esenciales, que sirven intereses generales (C.P., art. 209), por lo cual la Corte considera que la organización de suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral, por fuera de los marcos del derecho de huelga, no es admisible constitucionalmente y, por ende, esa prohibición opera para todos los servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que configuren servicios públicos esenciales.
De otro lado, en relación con el derecho de huelga en sí mismo considerado, la Corte no comparte el criterio del actor, por cuanto ese ordinal prohíbe a los servidores públicos propiciar, organizar o participar en huelgas en servicios públicos esenciales definidos por el legislador. Ahora bien, la Constitución garantiza el derecho de huelga a los trabajadores, salvo en los servicios públicos esenciales (C.P., art. 56), por lo cual el legislador tiene la facultad de prohibir la huelga en este ámbito. Y, conforme al artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, declarado exequible condicionalmente por esta corporación(16), la huelga se encuentra prohibida en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, por lo cual es perfectamente razonable que, mientras ese régimen legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno derecho de huelga(17). En relación con los empleados públicos que no laboren en servicios públicos esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no existe impedimento constitucional para que estos funcionarios ejerzan el derecho de huelga (C.P., art. 56). Sin embargo, debido al vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en el estatuto del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente adelantar huelgas, lo cual no obsta para que el legislador pueda también reglamentar el derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en actividades que no sean servicios públicos esenciales.
19. Uno de los ciudadanos impugna, por violar los derechos a la intimidad y a la propiedad, el mandato del ordinal 29 de ese mismo artículo 41, según el cual, los servidores públicos deben obtener autorización escrita y previa del jefe del respectivo organismo, o de quien éste delegue, para poder solicitar u obtener préstamos o garantías, de los organismos de crédito.
La Corte considera que esa norma persigue un fin que no sólo es constitucionalmente legítimo sino también importante, ya que se pretende evitar que los funcionarios utilicen su cargo para un enriquecimiento indebido, por lo cual la ley considera necesario exigir a todo servidor público obtener la autorización de su superior para obtener un crédito. Esa disposición restringe entonces el derecho a la autonomía y a la igualdad (C.P., arts. 13 y 16) de tales servidores, pues los obliga a obtener de la administración una autorización para poder contraer el respectivo crédito, mientras que los particulares pueden mantener en reserva esa información frente a sus empleadores y a las autoridades estatales. El interrogante que se plantea es si esa exigencia a los servidores públicos es admisible constitucionalmente.
En anteriores ocasiones, esta corporación ha utilizado el llamado juicio de proporcionalidad con el fin de determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a la Carta(18). Según tal juicio, cuando dos principios entran en colisión, como en este caso la búsqueda de la moralidad de la administración de un lado, y los derechos a la intimidad, la igualdad y la autonomía de los servidores públicos (C.P., arts. 13, 15 y 16), corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez, primero, determinar si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son “adecuados” para lograr el fin perseguido, segundo, si son “necesarios”, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son “proporcionados stricto sensu, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer.
La Corte considera que la restricción a los derechos constitucionales de los servidores públicos consagrada por la norma acusada es útil para moralizar la administración, ya que permite a las autoridades conocer y controlar las dinámicas de endeudamiento de sus funcionarios, con lo cual se puede potencialmente evitar prácticas de utilización indebida de la función pública. Igualmente, la Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta corporación declaró exequible el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor —que no es equiparable al heroísmo— les es jurídicamente exigible(19). Estas exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º). Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones públicas (C.P., arts. 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone la Constitución (C.P., arts. 122 y ss.).
Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y el Defensor del Pueblo, en que la norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada. En efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando sea requerido por la autoridad competente (C.P., art. 122). Por consiguiente, si en un determinado momento existen razones para considerar que un funcionario en particular se está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no que se requiera —como lo hace la disposición acusada— de manera general a todos los servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un crédito. Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos (C.P., arts. 13 y 16) y será entonces declarado inexequible.
Prohibiciones a los servidores y acceso ciudadano a la información
20. Igualmente, uno de los actores impugna la prohibición del numeral 28 de ese mismo artículo 41, según la cual los servidores públicos no pueden “proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no estén facultados para hacerlo”. Este cargo se encuentra íntimamente ligado al ataque contra la expresión “por quien tenga la facultad legal de hacerlo” del ordinal 9º del artículo 25, según el cual es falta gravísima “la publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por quien tenga la facultad legal para hacerlo”. El actor considera que ambas disposiciones son violatorias del derecho al acceso a documentos públicos y la información, pues la ley es la única que puede establecer las excepciones a dicho derecho, y en este caso tal decisión sería potestativa de autoridades diferentes.
La Corte considera que el ciudadano tiene en parte razón, pues es cierto que el artículo 74 de la Carta establece una reserva de ley en materia de excepciones al acceso a los documentos públicos, por lo cual sólo el legislador puede señalar aquellos documentos públicos que quedan por fuera del derecho de las personas a examinarlos. Por ello, la expresión “por quien tenga la facultad legal de hacerlo” del ordinal 9º del artículo 25 será declarada inexequible.
Sin embargo, esa reserva legal, no hace inexequible el numeral 28 del artículo 41, por cuanto esta norma prohíbe a los servidores divulgar informes sobre la administración “cuando no estén facultados para hacerlo”. Ahora bien, es claro que los servidores públicos sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, puesto que, a diferencia de los particulares, ellos responden no sólo por infracción a la Constitución y a la ley, sino también por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º). En ese orden de ideas, si un servidor no está facultado para proporcionar un informe relativo a la marcha de la administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una extralimitación que es susceptible de sanción disciplinaria pues se está violando un deber de discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la función pública.
21. Uno de los actores impugna parcialmente el artículo 43 del CDU, que consagra una inhabilidad para desempeñar cargos públicos. Aun cuando el demandante no acusa esta norma por desconocer la unidad de materia, comienza la Corte por analizar este tema, por cuanto corresponde a esta corporación estudiar las normas demandadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución (art. 22 D. 2067/91), y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por los ciudadanos.
Este estudio es necesario pues en anteriores decisiones esta corporación había señalado que las inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario(20). Con base en tal criterio, esta corporación estudió algunas disposiciones del Decreto Extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba unas facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen disciplinario “y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen”(21). Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones del CDU —estatuto disciplinario— que consagran inhabilidades, pues conforme al artículo 158 de la Carta “todo proyecto debe referirse a una misma materia”?
La Corte considera que no es así, por cuanto el examen que corresponde hacer por violación de la regla de unidad de materia no es igual al ligado a las facultades extraordinarias. Así, esta corporación ha indicado, en numerosas oportunidades, que la concesión de facultades extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el ejecutivo. Es pues una institución excepcional; por ello, conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva(22), por lo cual, ellas sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías. En cambio, desde sus primeras decisiones en este campo, esta corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto significa que “la materia” de una ley debe entenderse “en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”(23). Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento(24), no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma”(25).
En ese orden de ideas, si bien es inconstitucional que el ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de materia (C.P., art. 158), por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad acusada.
22. El actor acusa la expresión “salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública” de la inhabilidad consagrada por el ordinal 1º del artículo 43, por cuanto considera que viola la tipicidad. Ahora bien, para comprender adecuadamente el sentido de esta expresión, la Corte comenzará por analizar globalmente el ordinal del cual hace parte.
Este ordinal impide el acceso a cargos públicos a todo aquel que haya “sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública”. Como bien lo señala la vista fiscal, para su mejor entendimiento, esta disposición debe ser descompuesta, puesto que ella consagra una inhabilidad (ser condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad) con una excepción (excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos) y una excepción a la excepción (salvo si los delitos culposos han afectado a la administración pública). Ahora bien, esta excepción a la excepción configura una nueva inhabilidad, puesto que significa que no podrán desempeñar cargos públicos quienes hayan sido condenados a pena privativa de la libertad por un delito culposo que haya afectado a la administración pública.
23. Es claro que la inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como principal. Por consiguiente, en primer término, estudia la Corte el cargo del actor relativo a si la expresión “haya afectado la administración pública” respeta el principio de tipicidad (C.P., art. 29) y la Corte concluye que es una expresión ciertamente ambigua, por cuanto esa afectación puede ser de múltiples formas. Incluso podría decirse que todo delito, en tanto violación de un bien jurídico protegido por el Estado, afecta de alguna manera la administración pública. Sin embargo, la Corte coincide con la vista fiscal en que esa ambigüedad no comporta la inexe-quibilidad de la expresión, por cuanto ella puede ser interpretada a la luz del artículo 122 de la Carta, que habla, de manera más precisa, de delitos contra el patrimonio del Estado. En ese orden de ideas, como todo delito contra el patrimonio del Estado afecta la administración pública, es natural entender que el legislador incluyó este tipo de delitos en la expresión acusada, pero también generó una indeterminación inadmisible debido a la vaguedad de la misma. Por consiguiente, y teniendo en cuenta que esta corporación ya ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado “principio de la conservación del derecho”(26), según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
24. Así precisado su sentido, podemos entonces concluir que el ordinal 1º del artículo 43 consagra dos inhabilidades para ejercer cargos públicos a saber:
— Haber sido condenado a pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos, o
— Haber sido condenado a pena privativa de la libertad por un delito culposo contra el patrimonio del Estado.
Procedimiento disciplinario y libertad personal
25. Los actores atacan varias disposiciones del libro III del CDU pues consideran que algunos aspectos del procedimiento disciplinario violan derechos y normas constitucionales. Así, uno de los demandantes considera que el artículo 52 desconoce la reserva judicial en materia de libertad ya que permite que una autoridad no judicial —el Ministerio Público— prive de la libertad a una persona a fin de que rinda testimonio. Por el contrario, según la vista fiscal, la disposición es exequible pues es un instrumento para que se puedan adelantar eficazmente investigaciones disciplinarias. Entra pues la Corte a estudiar la constitucionalidad de esta disposición.
El inciso primero establece una multa para el testigo particular que se muestre renuente a comparecer y declarar. Esta norma no plantea ningún problema constitucional, siempre y cuando la multa se imponga con el respeto del debido proceso (C.P., art. 29), pues simplemente desarrolla el deber de declarar de toda persona, con las correspondientes excepciones constitucionales (C.P., art. 33), el cual es una expresión específica del deber constitucional de colaborar con la buena administración de justicia (C.P., art. 95, ord. 7º).
26. Por el contrario, el inciso segundo requiere un examen más detenido pues establece que para sus investigaciones la procuraduría podrá disponer la “conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad”. En efecto, si bien toda persona debe declarar cuando la autoridad competente así lo exija (C.P., art. 95 ord. 7º), la Constitución consagra una reserva judicial en materia de libertad, pues el artículo 28 establece que una persona sólo puede ser detenida por orden de autoridad judicial competente. Como vemos, esta norma plantea una tensión entre la reserva judicial de la libertad (C.P., art. 28) y el deber de toda persona de colaborar con las autoridades y contribuir con la administración de justicia, que incluye en este aspecto las investigaciones disciplinarias (C.P., art. 95 ord. 7º). En efecto, por más de que el artículo diga que la conducción forzosa del testigo no debe implicar una privación de libertad, lo cierto es que ella restringe la libertad de la persona pues esta corporación ha dicho que “por libertad personal a nivel constitucional debe entenderse la ausencia de aprehensión, retención, captura, detención o cualquier otra forma de limitación de la autonomía de la persona”(27).
En decisión anterior, esta Corte tuvo que estudiar la misma tensión y concluyó que, dentro de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal práctica es un desarrollo “de un deber superior. Lo que se pretende es que se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se pierdan y redunde esto en la investigación —como fin inmediato—, para lograr la búsqueda de la verdad —fin mediato—”(28). Sin embargo, esa misma sentencia agregó inmediatamente que ello sólo es posible en aquellas situaciones de urgencia en las que existe la posibilidad de la pérdida de pruebas, pues “cosa distinta es la negativa a una orden de comparendo para rendir testimonio. En este caso, si el funcionario judicial —y sólo el funcionario judicial— estima necesario la presencia del testigo, puede expedir una orden de captura. Es en este sentido que la norma es constitucional”.
Procedimiento disciplinario, doble instancia y consulta
27. Otros cargos tienen que ver con el problema de la doble instancia. Así, uno de los actores considera que la expresión “en única instancia” del artículo 61 del CDU vulnera el debido proceso (C.P., art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario.
La Corte coincide con el actor en que toda persona investigada tiene derecho a impugnar los fallos disciplinarios condenatorios. Sin embargo, ello no excluye per se los procesos de única instancia, pues la impugnación no implica obligatoriamente que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir —por medio de cualquier recurso— ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión. Así, ha dicho al respecto esta corporación:
“Puede, en consecuencia, afirmarse que impugnar una sentencia es oponerse con razones a lo resuelto en ella, en general interponer un recurso. Si la sentencia es condenatoria, el condenado la impugnará para ser absuelto o, al menos, disminuir la pena.
Desde ahora conviene no olvidar que el artículo 29 utiliza el verbo impugnar, que es genérico y no se refiere a una forma de impugnación en particular. Como tampoco menciona recurso alguno”(29).
En ese orden de ideas, en la medida en que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa, la Corte considera que los fallos de única instancia establecidos por el artículo 61 del CDU no violan el derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria (C.P., art. 29).
28. Con todo, se podría argumentar que estos procesos de única instancia pueden violar el principio de igualdad, pues implican una desventaja procesal, que no es eliminada por la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la sanción impuesta, pues tal posibilidad también la tienen quienes son investigados disciplinariamente en dos instancias, por lo cual la inferioridad procesal de los primeros subsiste. En pues —como lo señaló esta Corte en anteriores decisiones(30)— más gravosa la situación de quienes carecen del recurso de apelación en el proceso disciplinario, por lo cual es necesario examinar si esa diferencia de trato encuentra un sustento objetivo y razonable, pues de no ser así, las normas serían discriminatorias.
29. La Corte tampoco encuentra ninguna objeción a que el CDU establezca la consulta de ciertos fallos disciplinarios. Ya en anterior decisión, esta corporación había señalado que “esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones administrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29”(31). Por ello la Corte desestima los cargos contra el artículo 110 del CDU, ya que no considera que se esté estableciendo una presunción de culpabilidad en contra del funcionario absuelto, pues las decisiones absolutorias sólo podrán ser revocadas por el superior si encuentra clara la prueba de la responsabilidad del investigado. En ese orden de ideas, hace parte de la libertad del legislador consagrar estos grados obligatorios de jurisdicción a fin de proteger valores de raigambre constitucional, como el interés público y los propios derechos y garantías fundamentales del investigado.
30. Uno de los actores también cuestiona los artículos 115 y 116 del CDU que consagran la posibilidad de que se suspenda provisionalmente al investigado. Según su criterio, esta facultad está prevista por la Carta únicamente para el Contralor General.
La Corte no comparte el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta corporación ya había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional “es una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general”(32), por lo cual es perfectamente razonable que el legislador la establezca en los procesos disciplinarios.
31. De otro lado, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por los artículos impugnados se adecua al sentido de la figura, pues no es una medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas —taxativamente descritas— o graves. Además sólo puede ser tomada por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrogarse por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del cargo.
La Corte declarará entonces la exequibilidad de estos artículos pues la regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servi-cio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.
Competencias especiales del procurador y pérdida de investidura
32. Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales del procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecua a la Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos dig-natarios del Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede la ley definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del procurador, señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también las infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de ésta.
33. En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues, en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos(33). La investigación no puede entonces ser atribuida al procurador, pues se estaría afectando la competencia inves-tigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (C.P., art. 278 ord. 2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.
34. La Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e del artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a “designar apoderado, si lo considera necesario”. En efecto, como bien lo señala la vista fiscal, esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el viceprocurador, la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales.
35. El mismo actor ataca parcialmente el literal f de esa misma disposición pues considera que la limitación a la expedición de copias a aquellos documentos que no estén sometidas a reserva desconoce la publicidad que debe imperar en esa clase de juicios. Sin embargo, la Corte coincide con la vista fiscal en que se trata de una regulación que se ajusta a la Carta pues pondera adecuadamente la tensión entre la reserva legal documental y el derecho de defensa, ya que permite al disciplinado el acceso al expediente y a los documentos reservados, pero limita parcialmente la expedición de copias con el fin de proteger esa reserva. Este literal será pues declarado exequible en su integridad, pues no era posible estudiar la constitucionalidad de la excepción a la solicitud de copias sin establecer tácitamente que la expedición misma de tales copias se ajusta a la Carta, como una materialización del derecho de defensa del investigado.
36. Finalmente, uno de los actores impugna la expresión “autenticada” del artículo 82 del CDU, según la cual las copias aportadas a la investigación deben ser autenticadas, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia. Según su criterio, esta exigencia desconoce el derecho de defensa del disciplinado pues no se permite la presentación de fotocopias simples, mientras que eso es posible en el procedimiento civil.
La Corte considera que el cargo tal como está formulado no es de recibo, pues el legislador tiene una amplia libertad para regular los procedimientos judiciales y disciplinarios, como es obvio, dentro del respeto de los principios constitucionales. Por consiguiente, la existencia de menores formalidades en otras jurisdicciones es un argumento de conveniencia más o menos plausible, pero no tiene en sí mismo relevancia constitucional. Sin embargo, la expresión “autenticada” será declarada inexequible, pero por otra razón. En efecto, el artículo 83 de la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los particulares comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que establece una presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume en todas las gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello es así, es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus alcances probatorios.
1. Declarar EXEQUIBLES:
a) Las expresiones “empleados y trabajadores” del artículo 20, “antes de la formulación de cargos” del artículo 27, “con destino a la entidad correspondiente” del numeral 2º del artículo 29, “y a favor de la entidad” del inciso tercero del artículo 31, “con la correspondiente indexación” del inciso primero del artículo 32, “o suspensión del contrato de trabajo (...) hasta por tres (3) meses” del inciso segundo del artículo 32, “en única instancia” del artículo 61, “o sancionados con pérdida de investidura” del literal 4º del artículo 79, “sin excepción alguna” y “o especiales” del artículo 177 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
b) El numeral 9º del artículo 29; el inciso segundo del artículo 31; el numeral 28 del artículo 41; el inciso primero del artículo 52; el inciso primero del numeral 2º del artículo 66; los literales e y f del artículo 73; y los artículos 110, 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
c) Los numerales 5º y 6º del artículo 29, salvo las expresiones “o de prestación de servicios personales”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
2. Declarar EXEQUIBLES, en los siguientes términos:
a) La expresión “terminación del contrato de trabajo” del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que en estos casos es también aplicable el artículo 110 de la Constitución.
b) La expresión “o pérdida de investidura” del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los congresistas y que para los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales son causas constitucionales autónomas de pérdida de investidura las previstas por los artículos 110 y 291 inciso primero de la Constitución.
d) La expresión “haya afectado la administración pública” del literal a del artículo 43 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que ésta hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
e) El inciso segundo del artículo 52 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que se trata de situaciones de urgencia en las cuales la conducción forzada del testigo es necesaria para evitar la pérdida de pruebas.
3. Declarar INEXEQUIBLES:
a) Las expresiones “o en su defecto, a una de mayor entidad” del artículo 22, “o por quien tenga la facultad legal para hacerlo” del artículo 25, “o de prestación de servicios personales” de los numerales 5º y 6º del artículo 29 y del inciso tercero del artículo 32, “o de prestación de servicios” del inciso segundo del artículo 32, “autenticada” del artículo 82 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
b) El numeral 29 del artículo 41, el inciso segundo del numeral 2º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
(Sentencia C-280 de junio 25 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Ante todo deseo manifestar que como lo indiqué en la sesión correspondiente en que se decidió el proceso mencionado, estoy de acuerdo íntegramente con la parte resolutiva de la sentencia, que declaró la exequibilidad e inexeinexequibilidad de diferentes disposiciones de la Ley 200 de 1995.
No obstante, en cuanto hace al artículo 177, relacionado con la vigencia y el ámbito de aplicación de la ley o Código Disciplinario Único, declarado exequible por esta corporación, considera el suscrito que a pesar de que en él se señala que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores públicos, sin excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las disposiciones que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, ello no se opone a la subsistencia de otros regímenes disciplinarios especiales reconocidos por la misma Constitución, tales como por ejemplo, el de la Fiscalía General de la Nación, cuyo ar-tículo 253 dispone:
“La ley determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia” (negrillas fuera de texto).
“La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos (...) y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo” (negrillas fuera de texto).
Y de la misma manera, el artículo 256 de la norma superior prescribe que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales según el caso y “de acuerdo a la ley”, “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como la de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”, lo que permite a mi juicio la existencia de un régimen propio de carácter disciplinario para todo lo relacionado con esta función por parte de la corporación mencionada.
Los suscritos magistrados discrepamos parcialmente de lo resuelto por la Corte en este proceso, en particular en lo que respecta a la declaración de exequibilidad de las expresiones “todos”, “sin excepción alguna” y “o especiales”, contenidas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995.
Pensamos que, no obstante el plausible objetivo de la normatividad, destacado en la sentencia, sobre unificación de las reglas disciplinarias aplicables a los servidores del Estado, resulta imposible desconocer que el ámbito de actuación del legislador no es en esta materia indefinido ni ilimitado, por la razón incontrastable de que la propia Constitución Política se ocupó en establecer normas relativas al régimen disciplinario de algunos servidores públicos, fundando, desde la base misma de sus disposiciones, sistemas especiales que hacen imposible e impracticable la ambición legislativa —por loable que sea— de incorporar dentro de un sólo estatuto y bajo idénticos principios toda la materia disciplinaria.
No desconocemos que, como lo expresó esta Corte con ponencia de uno de los suscritos (sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993), “el derecho disciplinario es uno solo, su naturaleza es la misma, bien que se aplique al personal que se encuentra al servicio de las cámaras legislativas o de las corporaciones administrativas, ya sea que se haga valer frente a los servidores públicos que pertenecen a la Rama Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o respecto de los funcionarios o empleados de la Rama Judicial”.
Pero tal afirmación, que seguimos considerando válida, está referida al ordenamiento jurídico, como conjunto integrado y coherente de normas, o como sistema, que incluye tanto las de jerarquía constitucional como las de origen legal. Es decir, la unidad del derecho disciplinario, que se predica para sostener su necesaria sujeción a los postulados constitucionales, no debe entenderse en el sentido de que todas las normas disciplinarias deban forzosamente estar vaciadas en un sólo, único y absorbente cuerpo normativo de orden legal, sino que, aun hallándose contenidas en diversos ordena-mientos que respeten la especialidad de ciertos regímenes disciplinarios creados directamente por la Carta, obedezcan a las prescripciones básicas de ésta.
A nuestro juicio, el código del que se trata, como conjunto ordenado y armónico de disposiciones atinentes a una materia —en este caso la disciplinaria— no requería, para serlo, arrasar con los regímenes disciplinarios especiales. Por ello, el calificativo de “único”, a él asignado por el legislador, resulta inapropiado y hasta inconstitucional, por cuanto delata la pretensión de incorporar dentro de un texto de rango legislativo toda la normatividad disciplinaria, olvidando que el constituyente destinó varias normas del estatuto fundamental —no susceptibles de ser derogadas por la ley y con vigencia autónoma (es decir, que no necesitan ser reproducidas en preceptos legales para imperar)— a señalar que determinados servidores del Estado tienen un régimen disciplinario propio y, por tanto, de suyo reacio a la uniformidad buscada por el estatuto materia de examen.
El código ha debido denominarse “general” en vez de “único”.
Así las cosas, se nos hace evidente que —para mencionar apenas dos de los regímenes disciplinarios de origen constitucional— el Código Único no podía pretender el señalamiento de las mismas reglas y procedimientos en lo concerniente a los asuntos disciplinarios de competencia del Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria (artículo 256, numeral 3º, de la Carta)— ni tampoco en lo relacionado con el trámite y decisión sobre pérdida de investidura de los congresistas (artículos 183 y 184 C.P.), cuyas normas están consagradas en leyes independientes, que a nuestro entender no podían ser derogadas por la Ley 200 de 1995 y que fueron declaradas exequibles en su mayor parte por esta Corte (disposiciones pertinentes de la Ley 5ª de 1992 y Ley 144 de 1994).
Juzgamos, por ello, que la Corte ha debido declarar inexequibles las expresiones “todos”, “sin excepción alguna” y “o especiales”, plasmadas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, e introducir la correspondiente advertencia al estudiar la constitucionalidad del artículo 20 ibídem en cuanto a las expresiones “empleados y trabajadores del Estado”, pues no todos los empleados podían sujetarse a las reglas del código por la razón anotada.
José Gregorio Hernández Galindo—Julio Cesar Ortiz Gutiérrez.