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Timestamp: 2019-06-24 12:37:11
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Matched Legal Cases: ['Artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 16', 'Artículo 16', 'artículo 18', 'Artículo 36', 'Artículo 37', 'Artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 59', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'Artículo 22', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 20', 'Artículo 20', 'artículo 9', 'artículo 24', 'artículo 9', 'artículo 59', 'Artículo 11', 'Artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 22', 'Artículo 1', 'Artículo 2']

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Trabajo Encargado Toxicologia 1
Primera Entrega 22 de Mayo
A NÁLISIS JURÍDICO MERCANTIL
La “Ley de la comida chatarra”
Análisis acerca de su razonabilidad y el conflicto con las normas que regulan la publicidad *
Ley de Represión de la Competencia Desleal, Decreto Le- gislativo N° 1044 (26/06/2008): arts. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.
Ley de promoción de la alimentación saludable para ni- ños, niñas y adolecentes, Ley Nº 30021 (17/05/2013):
arts. 8, 18, 20 y 22.
Medidas destinadas a garantizar la libertad de comercio exterior e interior como condición fundamental para el de- sarrollo del país, Decreto Legislativo Nº 668 (14/09/1999):
arts. 1 y 2.
En el presente artículo se realiza una aná- lisis exhaustivo de la Ley Nº 30021, Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolecentes (Ley de la comida chatarra) sobre la base del test de razonabi- lidad que consideramos debió aplicarse antes de ser promulgarla. Cabe señalar que dicha Ley aún no es aplicable según su segunda dis- posición transitoria, pues su plazo de imple- mentación rige desde la promulgación de su Reglamento, el cual hasta el día de hoy se sigue “cocinando”.
Con este trabajo se pretende demostrar que dicha Ley restringe la libertad empresarial de modo injustificado, pues las medidas adopta- das no son susceptibles de lograr los objeti- vos que esta se propone y que por el contrario, generará costos al Estado, barreras de entra- da en el mercado y reducirá las alternativas de alimentación de los consumidores con menos recursos.
Alex SOSA HUAPAYA**
En este artículo se exponen las graves falencias de la Ley Nº 30021, originadas por no haber pasado el test de razonabilidad, y las con- secuencias que generaría en el mercado su aplicación. Así, el autor considera que la mencionada ley no es idónea para combatir el pro- blema de obesidad y sobrepreso infantil, no es necesaria porque ya existían normas que podrían reprimir de manera menos costosa los actos que sanciona, no cumple con el requisito de proporcionalidad
por no haberse realizado un adecuado análisis costo-beneficio de su
impacto, y que además carece de tecnicismo en materia publicitaria
porque entra en conflicto con las normas especiales.
Asimismo, en el presente artículo se analizará las disposiciones rela- cionadas con el contenido de los anuncios publicitarios de la refe- rida Ley, confrontándolas con la doctrina y las normas que regulan la publicidad en el país. Además se confrontará con los acuerdos
comerciales suscritos por el Perú y, finalmente, se desarrollará la figura de la autorregulación publicitaria como mecanismo alternati-
vo y menos costoso que la regulación establecida para lograr el mis-
mo fin, pero de modo más eficiente.
* Las opiniones vertidas en el presente artículo son personales y no comprometen de modo alguno a las instituciones de las que el autor forma parte. El autor agradece la revisión del documento a los señores Álvaro Ocampo, Piero Arias y Malena Cárdenas.
** Abogado de la Universidad de Lima. Magíster en Derecho de la Propiedad Intelectual
y de la Competencia por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Secretario técnico
de la Comisión Permanente de Ética del Conar y profesor de Derecho Publicitario en el Instituto Peruano de Publicidad (IPP).
ANÁLISIS JURÍDICO MERCANTIL
EL TEST DE RAZONABILI- DAD (O PROPORCIONALI- DAD)
Para que funcione de modo adecua- do un sistema de mercado es impor- tante determinar una correcta apli- cación de políticas de competencia, delimitando el alcance de la inter- vención del Estado con la finali- dad de evitar que esta sea excesi- va, pues el desarrollo económico se consigue en la medida en que los mercados funcionen libremente. Por ello, las políticas de competen- cia se orientan a fortalecer el mer- cado, no a sustituirlo. Este debería ser el punto de partida de toda polí- tica de competencia aplicada a un país 1 .
Para lograr ello, se requiere de un marco institucional que permita e incluso fomente la decisión libre y autónoma de los agentes económi- cos (individuos, familias, empre- sas, etcétera) y la competencia en los mercados. Así, el adecuado fun- cionamiento del sistema depende- rá de la intervención que realice el Estado en el mercado. El equili- brio en la intervención es de suma importancia, pues si la autoridad interviene poco, los agentes eco- nómicos distorsionarán la compe- tencia y los mercados no darán los resultados que deberían; pero, si
interviene de manera excesiva, se estaría socavando las bases mismas del sistema que son la libertad de actuar y la competencia. Eyzaguirre señala al respecto que: “una gran ironía es que las normas de com- petencia mal entendidas pueden ser un vehículo muy peligroso a ser uti- lizado para reducir la competencia en los mercados; un vehículo útil para aquellos que tienen una visión negativa del mercado y de la com- petencia y también para aquellos que quieren utilizar al Estado con fines mercantilistas” 2 .
Como se puede apreciar, la inter- vención no es una acción sencilla como muchos políticos suelen pen- sar. La economía es un sistema en movimiento y el intervencionismo estatal puede generar consecuen- cias costosas para la sociedad e, inclusive, tener el efecto opuesto al deseado.
Por ello se debe determinar cuán- do es absolutamente necesario que el Estado intervenga, evaluar las
opciones y tener en claro no solo
los beneficios, sino también los
potenciales costos derivados de esta intervención. Asimismo, debe considerarse cómo se afectarán los incentivos de los agentes privados y, por lo tanto, su comportamiento
y con qué consecuencias para la
economía 3 4 . Así, el objetivo debe ser encontrar las alternativas menos costosas y que, al mismo tiempo, procuren el mayor nivel de bienes- tar social e individual. La medición debe tomar en cuenta circunstan- cias empíricas de la actividad que se pretende regular (de ser posible, mediante estudios de campo) y solo será aceptable como medida en el entendido de que sus costos esti-
mados no superen sus beneficios esperados 5 .
El Estado está compuesto por per- sonas y estas pueden cometer erro- res. Es por esta razón que a nivel nacional e internacional las cortes requieren hacer un análisis de razo- nabilidad de las medidas públicas que puedan afectar a las personas (consumidores o competidores) 6 . La doctrina y el Tribunal Constitu- cional 7 establecen que toda norma que pretenda intervenir en el merca- do debe pasar por un test de razona- bilidad con la finalidad de demos- trar que la regulación se encuentra
justificada. A través de este test se
debe evaluar la idoneidad (si pue- de o no cumplir su propósito), la necesidad (si no existe una medida que también logre el propósito pero a menor costo) y la proporcionali- dad en sentido estricto de la medida
1 EYZAGUIRRE DEL SANTE, Hugo. Políticas de competencia y su aplicación. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), Lima, 2011, pp. 17-19.
4 Eyzaguirre comenta al respecto que: “las buenas intenciones no solo pueden llevar a desperdiciar recursos sino incluso generar consecuencias graves, empeorando la situación que se quería mejorar. Esa visión de poder fácilmente intervenir y lograr resultados deseados todavía prevalece; la carencia en el Perú de un análisis adecuado del impacto de las normas es una muestra de esta visión”. (Ob. cit., p. 25). Sobre el particular, Hernando de Soto ya mencionaba hace muchos años lo siguiente: “(…) podemos afirmar que las leyes peruanas son predominantemente malas, porque quienes las elaboraron no tuvieron en cuenta los costos que ellas entrañaban y la manera en que sofocaban la actividad económica. La prueba más palpable de la inconveniencia de estas leyes consiste en que una gran mayoría de la población económicamente activa ha optado por la informalidad y una minoría por la fuga de talentos y capitales; es decir, por operar al margen de estas malas leyes que imponen costos muy altos y requisitos injustificadamente complicados”. DE SOTO, Hernando; GHERSI, Enrique y GHIBELLINI, Mario. El otro sendero. Grupo Editorial Norma, Lima, 2009, p. 219.
5 SUMAR, Oscar y AVELLANEDA, Julio. Paradojas en la regulación de la publicidad en el Perú. Universidad del Pacífico, Lima, 2012, pp. 30-31.
6 CALDERÓN LÓPEZ, Andrés. “Luz verde para el Estado, luz roja para la competencia: crítica desde el análisis económico del Derecho y el public choice a la reciente jurisprudencia del Indecopi”. En: Themis. Nº 62, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2012, pp. 150-151.
7 Ver, por ejemplo, las sentencias de los expedientes Nº 0016-2002/AI, Nº 008-2003/AI, Nº 045-2004/AI, Nº 048-2004/AI, Nº 050-2004/AI, Nº 051-2004/AI, Nº 004-2005/AI, Nº 007-2005/AI, Nº 009-2005/AI, Nº 025-2005/AI, y Nº 009-2007/AI.
ACTUALIDAD JURÍDICA ABRIL Nº 245
(si sus costos son menores que sus beneficios) 8 .
El test de razonabilidad busca que las regulaciones, además de lega- les, no sean arbitrarias. Además, busca evitar que la regulación favo- rezca intereses particulares en vez de solucionar problemas públicos, que sea incoherente, que haya sido adoptada por funcionarios desinfor- mados sobre las características del problema, los costos y los benefi- cios de su decisión, o que limite los derechos de los particulares de for- ma innecesaria 9 .
II. CRÍTICAS A LAS RESTRIC - CIONES ESTABLECIDAS EN LA LEY DE COMIDA CHATA- RRA EN VIRTUD DEL TEST DE RAZONABILIDAD
1. Fin público e idoneidad
Toda limitación de los derechos fundamentales debe perseguir un
fin público constitucionalmente
legítimo. De este modo, debe acre- ditarse que realmente existe un problema que afecte a un interés
público, que dicho problema no sea una mera suposición y que detrás de la regulación no haya realmente un interés privado. Asi- mismo, se tiene que demostrar que la medida adoptada debe ser idó- nea para solucionar el proble- ma público identificado. En resu- men, lo que se le exige a la entidad pública es que acredite que existe un problema que afecta a un inte- rés público y una conexión lógica entre la medida propuesta y la fina- lidad perseguida 10 .
La Ley bajo análisis tiene por obje- tivo lo siguiente 11 : la promoción y la protección del derecho a la salud pública de los niños, niñas y ado- lecentes a través de la educación, fomento de actividades físicas, implementación de comedores salu- dables en centros de educación y la supervisión de todo tipo de infor- mación dirigida a dicho público
objetivo con la finalidad de reducir
y eliminar las enfermedades vincu- ladas con el sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas cono- cidas como no transmisibles 12 .
De un análisis del proyecto de Ley Nº 138/2011-CR que expone los motivos que sustentan su pro- mulgación (en adelante, el pro- yecto de Ley), podemos apreciar que se cumple con acreditar que existe un problema de sobrepeso (en un 34.7 %) y obesidad infan-
til (15.7 %) a nivel nacional 13 . Sin embargo, si bien no cuestionamos que la obesidad infantil constituya un problema público, este es solo uno de los factores relacionados con la mal nutrición de los niños y adolecentes a nivel nacional. En efecto, según el Patrón Internacio- nal de Crecimiento Infantil (Patrón de la OMS), se registra que en el año 2012, el 18.1 % de niños meno- res de 5 años se encontraba en situación de desnutrición crónica 14 . Asimismo, la anemia por déficit de
hierro afectó a nivel nacional a 45 de cada cien niños menores de tres años (44.5 %) 15 .
Consideramos que una Ley que busca la promoción de alimenta- ción saludable no solo debió preo- cuparse del sobrepeso u obesidad
8 Ibídem, p. 36.
9 PASQUEL, Enrique. “Ruleta regulatoria. La importancia del análisis de la razonabilidad de las regulaciones”. En: Advocatus. N° 124, Universidad de Lima, Lima, p. 116.
10 Ibídem, pp. 118-119.
11 Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes Artículo 1.- Objeto de la Ley La presente Ley tiene por objeto la promoción y protección efectiva del derecho a la salud pública, al crecimiento y desarrollo adecuado de las personas, a través de las acciones de educación, el fortalecimiento y fomento de la actividad física, la implementación de kioscos y comedores saludables en las instituciones de educación básica regular y la supervisión de la publicidad, la información y otras prácticas relacionadas con los alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas a los niños, niñas y adolescentes para reducir y eliminar las enfermedades vinculadas con el sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas conocidas como no transmisibles
12 Las enfermedades no transmisibles (ENT), también conocidas como enfermedades crónicas, no se transmiten de persona a persona. Son de larga duración y por lo general evolucionan lentamente. Los cuatro tipos principales de enfermedades no transmisibles son las enfermedades cardiovasculares (como ataques cardiacos y accidentes cerebrovasculares), el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas (como la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y el asma) y la diabetes. (Organización Mundial de la Salud - <http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/es/>. Página visitada el 3 de junio de 2013).
13 El proyecto cita un documento técnico denominado “Lineamiento de gestión de la estrategia sanitaria de alimentación y nutrición saludable” elaborado por Wilfredo Salinas Castro – Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Salud, Lima, 2011, p. 32.
14 Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI. Condiciones de vida en el Perú. Número 1, Lima, enero de 2013, p. 44.
15 Ibídem, p. 45.
de menores, sino también de modo integral de la desnutrición crónica y la anemia 16 . Lamentablemente, se importaron acciones y disposi- tivos legales desarrollados en otros países sin apreciar primero nuestra realidad nacional. Sin perjuicio de ello, para efectos de este análisis, vamos a considerar que el proyecto
cumple con acreditar que existe un problema público, este es, el sobre- peso y la obesidad infantil. Por lo tanto, corresponde determinar si las medidas adoptadas en la Ley son idóneas para solucionar el proble-
ma identificado.
Respecto a las medidas adoptadas
por la Ley para lograr dicho fin, las
podemos dividir en 3 grupos:
a) Los relacionados a la promo- ción y educación de alimenta- ción saludable.
b) Restricciones a la publicidad.
c) Eliminación gradual de alimen- tos con contenidos de grasas trans.
El primer grupo de medidas lo con- forman los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley. Los artículos 4 y 7 estable- cen como política pública la pro- moción de la educación nutricional y el fomento del deporte y acti- vidad física (a través de campa- ñas de información en medios de
comunicación y programas de edu- cación en los propios centros de estudios), lo cual en nuestra opi- nión es positivo pues son disposi- ciones que en lugar de restringir, muestran una actitud proactiva del Estado en lo que es
el difundir informa- ción acerca de una alimentación salu- dable y la promo- ción del ejercicio, pues el sedentaris- mo es uno de los factores que contri- buyen a la obesidad y el sobrepeso.
De acuerdo a la Ley de la comida cha - tarra, estas políti -
consuman comida chatarra no es un problema de falta de información, las personas saben que comer comida chatarra no es saludable. La explica- ción de que no dejen de consumirla
no está en una presunta falta de infor- mación, sino en que
no tienen recursos para comprar mejor
comida, pues está demostrado que la mala alimentación se encuentra asocia- da a menores nive- les de ingresos. En efecto, las personas antes de preocupar- se en su nutrición, primero lo hacen
por tener suficiente
“ La Ley no acredita que exis- ta una relación de causalidad entre la implementación de
problema. Máxime si en la ex-
periencia comparada no exis-
te ningún documento que de- muestre fehacientemente que
al consumo o
publicidad de este tipo de pro-
ductos reduzcan significativa- mente el sobrepeso infantil.
comida para subsis- tir. De este modo, la existencia de comi- da chatarra muchas veces puede ser la mejor alternativa para una perso- na con pocos recursos 17 .
Ahora bien, de este grupo de dis- posiciones, genera especial preo- cupación el que dispone la creación de kioscos y comedores escolares saludables para las instituciones de educación básica regular pública y privada. Según la Ley, dichos kios- cos y comedores escolares brin- darán exclusivamente alimentos y bebidas saludables conforme a los estándares que establece el Ministerio de Salud, a través de un listado de alimentos adecua- dos para cada edad, basado en el reglamento (artículo 6).
cas públicas serán supervisadas por un Observatorio de Nutrición y de Estudio del Sobrepeso y de Obesi-
dad (Oneso), el cual además recabará y suministrará información respecto del sobrepeso y obesidad (artículo 5).
Las medidas antes comentadas, si bien en principio las consideramos
positivas por su carácter proactivo, en el proyecto no ha sido demostra- da su idoneidad para solucionar el
problema público identificado. El
proyecto de Ley debió incorporar estadística que demuestre que las políticas públicas que se propone implementar puedan combatir efec- tivamente estos problemas. Y es que el hecho de que los consumidores
16 En esa misma línea, el Mincetur mediante Informe del 30 de mayo de 2012, señaló que es positivo atacar el problema de la mala nutrición, ya sea por exceso o por déficit, pero de un modo integral, pues actualmente el Perú cuenta con un índice de 18 % de desnutrición infantil y la anemia infantil con un 37.2 %. De otro lado, Comex Perú también se ha pronunciado señalando que el problema de la alimentación infantil y de adolescentes debió de verse de modo integral, esto es, incluyendo los problemas de desnutrición crónica y anemia infantil. Ver: Información tomada de <http://gestion.pe/empresas/comex-prohibir- publicidad-comida-chatarra-no-coincide-preocuparse-salud-2065240> (consulta realizada el 5 de enero de 2014).
17 SUMAR, Oscar. “Cinco errores frecuentes en la justificación de proyectos legislativos: una perspectiva económica”. En: Themis. Nº 62, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2012, pp. 31-32.
Como es de imaginarse, el proyec- to de Ley (que como hemos dicho contiene la exposición de moti- vos de la misma) carece de toda documentación o datos científi- cos que establezcan que la crea- ción de estos kioscos o comedo- res saludables tengan una conexión lógica con la finalidad persegui- da 18 , pues los menores de edad si bien no podrán adquirir alimentos “poco saludables” en sus centros de estudios, sí lo harán a las afue- ras de los mismos, toda vez que es de público conocimiento que a los alrededores de los establecimientos educativos, son muchos los comer- ciantes que expenden comidas altas en grasas y/o azúcares. Asimismo, esta medida no garantiza que los padres de los niños y adolecentes no les envíen alimentos procesa- dos en sus loncheras o que los ali- menten con comida poco saludable en casa 19 . Y esto último nos lleva al principal cuestionamiento a la ido- neidad de esta medida: el Estado a través de una Ley no puede decirle a los padres de familia qué darles de comer a sus hijos 20 21 .
En efecto, de qué sirve que el menor coma saludable en su cole-
gio si cuando llegue a casa, su padre hará pedidos de comidas altas en grasas. El Estado no va a
fiscalizar lo que los niños coman en
sus hogares. Por ello, creemos que una buena campaña de información que eduque a nivel nacional acer- ca de buenos hábitos de alimenta- ción (a pesar de que estos produc- tos no se consumen por “falta de información”) sería mucho más efi- ciente que el erradicar los alimentos “poco saludables” de los centros de educación.
Por lo antes señalado, creemos que la Ley de comida chatarra no acre- dita que exista una relación de cau- salidad entre la implementación de la regulación y la solución del pro- blema. Máxime si en la experiencia comparada –nos referimos a países donde se haya implementado nor- mativa similar– no existe documen- to alguno que demuestre de manera fehaciente que la regulación al con- sumo o publicidad de este tipo de productos reduzcan significativa- mente el sobrepeso infantil.
b) Restricciones a la publicidad
El proyecto de la Ley de comida chatarra y el Dictamen de la Comi- sión de defensa del consumidor y organismos reguladores de los servicios públicos del Congreso 22 (en adelante, el Dictamen), cuentan con una sección en la cual se anali- za la incidencia de la publicidad en los hábitos alimenticios (apartado IV), lo cual nos permitiría entender en principio que se realizó un análi- sis de idoneidad de las restricciones adoptadas por una presunta cone- xión entre la publicidad comercial y los hábitos alimenticios de los niños, sin embargo, esta premisa no es correcta.
El primer estudio en el que se sus- tenta la presunta incidencia de la publicidad en los hábitos alimen- ticios de los menores es uno rea- lizado por el CPI en el año 2007, el cual luego de varias operaciones matemáticas realizadas con diver- sas variables concluye que entre las 1100 a 1500 horas de TV que verían los niños al año, 397 anuncios fue- ron de publicidad de “alimentos
18 Los estudios que se muestran, incluso en el Dictamen de fecha 16 de mayo de 2012, lo único que demuestran es que en muchos kioscos escolares en el Perú, Chile y Argentina se expenden comidas altas en grasas y azúcares, así como gaseosas.
19 Un estudio de Jennifer Van Hook y Claire Altman realizado en Estados Unidos presenta los resultados de un análisis de 20,000 estudiantes entre pre-escolar y penúltimo año de educación básica de 1,000 escuelas públicas y particulares. Su investigación concluye que los niños con acceso a la comida chatarra no eran más gordos que los que no tenían acceso. Las autoras señalan que “las escuelas puede que no sean buenas para combatir las profundas causas de la obesidad infantil, las cuales originan en los hogares y las comunidades de los niños” (CALDERÓN, Gabriela. <http://www.elcato.org/ecuador-la-guerra-contra-la- comida-chatarra>. Página visitada el 7 de junio de 2013). Como podemos apreciar, no hay indicios de que la intervención estatal en los establecimientos expendedores de comida en los colegios aparte a los niños de la comida chatarra.
20 CALDERÓN, Gabriela citando a Radley Balko: “los gobiernos de personas libres no están autorizados para asegurarnos una buena salud, están encargados de asegurar la libertad, que seguramente incluye la libertad de tener malos hábitos”. (CALDERÓN, Gabriela. Ídem).
21 BREYER sobre la regulación por paternalismo: “aunque en algunos casos la información completa y adecuada para alcanzar una decisión racional puede estar disponible para aquellos que toman las decisiones en el mercado, hay quienes sustentan que, pese a ello, estos toman una decisión equivocada y, por ello, se requiere regulación gubernamental. Esta justificación nace del paternalismo puro: el gobierno sabe mejor qué quiere el individuo y lo que es bueno para él. La desconfianza en la habilidad del comprador puede basarse en la inhabilidad de las personas comunes para evaluar la información, como en el caso de la adquisición de servicios profesionales, o en la creencia de que, aunque la información puede ser evaluada correctamente por la persona, las tendencias humanas irracionales lo evitan. Este último puede ser el caso en que están involucradas bajas probabilidades, como los pequeños riesgos de daño o cuando están implicadas cuestiones de vida o muerte, como sucede cuando aquellos que sufren de cáncer compran una medicina, incluso si toda la información disponible y confiable indica que su utilización es inútil o, incluso, que es dañina. Es cuestionable que el paternalismo, cuya base es la desconfianza en la racionalidad del consumidor (que parece jugar un papel muy importante en algunas decisiones del gobierno), sea consistente con las nociones de libertad de elección, las cuales, a su vez, son el fundamento de la presunción del libre mercado”. BREYER, Stephen. “Analizando el fracaso en la regulación: sobre malas combinaciones, alternativas menos restrictivas y reforma”. En: Themis. Nº 52, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2011, p. 10.
22 De fecha 16 de mayo de 2012.
chatarra”. A este estudio se le suma las conclusiones de uno realiza- do por Concortv acerca del consu- mo de televisión de los niños que como su nombre lo dice, expresa la
cantidad de tiempo (en porcentaje) que los niños le dedican a la tele- visión. Así, con los resultados de ambos estudios, el proyecto conclu- ye lo siguiente: “se advierte la gran
influencia que asume la publicidad en el establecimiento de hábitos alimenticios, al estar diariamente los niños expuestos a los anuncios publicitarios” 23 .
Como podrá apreciar estimado lec- tor, es imposible llegar a esa conclu- sión con la suma de los resultados de los estudios antes menciona-
dos. Si un estudio concluye que se difunde determinada cantidad de anuncios de “comida chatarra” al año y otro contiene indicadores de cantidad de niños que ve TV de lunes a viernes, no entendemos cómo se puede llegar a determinar
la “gran influencia” que asume la
publicidad en el establecimiento de
hábitos alimenticios. Estos estudios solo pueden acreditar que los niños están expuestos a una determinada
(significativa o mínima) cantidad
de anuncios de “comida chatarra”. Nada más. Ello, evidentemente, no acredita la influencia que esta pue- da tener en sus receptores, máxi- me, si ninguno de los dos estudios contiene expresamente dicha con- clusión. En ese sentido, como pri- mer paso, podemos ir descartando ambos estudios en lo que respec- ta a acreditar la conexión lógica de la restricción con el objetivo de la
Luego, el proyecto cita algunas conclusiones de las “Recomenda- ciones de la Consulta de Expertos de la Organización Panamericana de la Salud sobre la promoción y publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigida a los niños en la Región de las Américas” (edi-
ción 2011) en las que se señala que:
“el efecto de la publicidad televisi- va es independiente de otros facto- res que influyen en los hábitos ali- mentarios entre los niños, como la
edad y la influencia de los padres;
además, tiene un efecto a nivel de las marcas (es más probable que los niños soliciten la compra de una marca de refrigerio anunciada) y las categorías (es más probable que los niños soliciten la compra del tipo de refrigerio anunciado)”.
Las conclusiones a la que llega este documento de recomendaciones tampoco demuestra la incidencia de la publicidad en los hábitos alimen- ticios. En efecto, estas solo acre-
ditan que: i) no solo la publicidad
influye en los hábitos alimentarios
de los niños sino también la edad y
los padres; y, ii) que los niños soli- citan a sus padres las marcas y cate- gorías publicitadas. Como se pue- de apreciar, estas consecuencias lógicas y obvias de la difusión de la publicidad comercial en lugar de
acreditar la influencia de este tipo
de anuncios en menores, únicamen- te demuestra que son los padres los llamados a educar a sus hijos res- pecto a sus hábitos alimenticios, pues si el principal efecto de este tipo de anuncios va a ser que los niños soliciten esos productos a sus padres, son estos últimos los que
decidirán si se los compran o no. Concluir algo distinto sería aceptar que los padres no pueden educar a sus propios hijos y que por ello el Estado debe hacerlo.
En su apartado 4.1, el proyecto muestra los resultados de algunos estudios sobre la promoción y la publicidad de alimentos dirigida a los niños en América Latina, divi- diéndolos por países. Sin embargo, del mismo modo que los estudios antes cuestionados, los resultados mostrados demuestran únicamente lo siguiente:
- Se difunde determinada can- tidad de anuncios de comida alta en azúcares, sal y grasas (estudios realizados en Brasil y México).
- Los padres dicen que la publi- cidad influye en los hábitos ali- menticios de sus hijos (estudios realizados en Brasil, Argentina y México).
- Los niños dijeron que consu- mieron productos dulces o sala- dos que vieron en la publicidad y que se vieron inducidos a con- sumir productos en los que se ofrecía premios o promociones (estudios realizados en Chile).
- Los empaques de los cereales hacen uso de figuras animadas (estudios realizados en Argenti- na, Brasil, Chile y Perú).
- La publicidad de bebidas gaseo- sas patrocina eventos depor- tivos y musicales. Asimismo, hace uso de vínculos emociona- les como la diversión (aunque
23 Cabe señalar que consideramos que este estudio se encuentra desfasado, toda vez que no toma en consideración el tiempo que los niños pasan haciendo uso del internet (a través de redes sociales, blogs o páginas web), el cual estamos seguros que a la fecha es mucho mayor que el consumo de televisión.
na que el estudio se realizó en
“muchos países”).
Como vemos, ninguno de estos resultados acredita la supuesta
influencia que genera la publicidad
en los hábitos alimenticios de los niños y adolescentes. De este modo queda demostrada la falta de ido- neidad de los estudios detallados en el proyecto de Ley, pues ninguno de ellos cumple con demostrar la pre- sunta conexión lógica entre la res- tricción de la difusión de la publi- cidad de “comida chatarra” y el objetivo de la norma.
A este punto consideramos impor- tante detallar los resultados de un estudio realizado por Vargas Bian- chi, los cuales evidenciaron que existe una correlación poco sig- nificativa entre el recuerdo de la publicidad y las preferencias de marca en menores de edad per- tenecientes a la etapa de opera- ciones concretas (grupo que cubre los rangos de edades comprendidos entre 7 y 11 años) 24 . Es decir, no se observó una relación fuerte entre el recuerdo publicitario espontá- neo y las marcas que conforma- ban los conjuntos de consideración de marcas entre los niños estudia- dos. Este estudio deja en claro que la gama de factores que intervienen en la dinámica de predisposición y decisión de compra de estos niños
es amplia. El estímulo publicitario es solo uno de una amplia variedad de elementos, algunos de los cuales pueden tener mayor fuerza motiva- cional, como, por ejemplo, la expe- riencia personal de consumo o la habituación de compra hacia mar- cas determinadas 25 .
Dicho autor señala que de acuer- do a los resultados de su estudio, “parece que los niños podrían man- tener sus conjuntos de preferencia y predisposición de compra de bebi- das, snacks o golosinas aún en la ausencia de estimulación publicita- ria, sino basándose en interacciones y experiencias de consumo con los productos” 26 .
Coincidimos plenamente con los resultados de este estudio. Que se restringa la publicidad de determi- nados productos considerados no saludables no va a generar como efecto la reducción de su consumo, toda vez que la mayoría de estos se comercializan identificados con marcas de importante implanta- ción en el mercado, como bien lo demuestra un estudio de Arella- no Marketing en el que se detalla que entre las marcas más recorda- das para los peruanos se encuen- tran dos marcas de gaseosas y una de helados 27 .
Estamos convencidos de que una restricción de este tipo únicamente
reforzará la cuota de mercado que puedan tener las marcas ya implan- tadas, con el efecto negativo de constituir una barrera legal de acce- so al mercado de nuevas marcas, pues los agentes que pretendan ingresar no van a poder publicitar sus productos. De este modo, esta Ley recorta la posibilidad del con- sumidor de conocer nuevas ofertas y protege a las empresas que ya se encuentran en el mercado comer- cializando este tipo de productos al reducirles el riesgo de que ingresen más competidores.
c) Eliminación gradual de ali-
Esta medida carece de justifica- ción probatoria científica alguna
en el proyecto. Si bien hemos podi- do apreciar que el referido proyec-
to dedica apartados a justificar –de
modo infructuoso– el fomento de la alimentación responsable y las res- tricciones a la publicidad, con esta disposición no sucede lo mismo.
El proyecto no contiene aparta-
do alguno en el cual se justifique
la necesidad de eliminar gradual- mente los alimentos con conteni-
dos de grasas trans. Por lo tanto, previamente a seguir con el análi- sis del presente punto, está más que claro que esta restricción no cum-
ple con el fin público e idoneidad
del test de razonabilidad.
24 Los estudiosos de psicología evolutiva sustentan que los niños pertenecientes a esta etapa ya han desarrollado la capacidad de distinguir un mensaje no – comercial de otro cuyos intereses sí lo son (por ejemplo la publicidad). Asimismo, pueden elaborar criterios de juicio y principios de toma de decisión que, en este sentido, les permiten una autonomía como consumidores. (VARGAS BIANCHI, Lizardo citando a Jhon. “Publicidad en niños y conjuntos de consideración de marca basados en la memoria”. En: Cuadernos de Información, N° 32, 2013, p. 22.)
25 Ibídem, pp. 27-29.
26 VARGAS BIANCHI, Lizardo. “Estudio sobre preferencias de productos alimenticios e influjo publicitario”. Blog Marcas & Mentes. Ver: <http://blogs. gestion.pe/marcasymentes/2013/05/estudio-sobre-preferencias-de.html?hrefn=nwsltr>. Consulta realizada el 27 de mayo de 2013.
27 Ver: <http://elcomercio.pe/economia/1581694/noticia-cuales-son-marcas-mas-recordadas-consumidores-peruanos>. Página consultada el 7 de junio de 2013.
Dicha restricción (u mandato de eliminación) que coloca increíble- mente a los alimentos con conte- nidos de grasas trans en un grado de riesgo mayor para la sociedad que los cigarrillos y bebidas alco- hólicas, suponemos que se encuen- tra sustentada en el “Principio Pre- cautorio” que dicta a los gobiernos un actuar “conservador” o “caute- loso” frente a los riesgos que ame- nacen a la salud humana y el medio
ambiente 28 . A través de este prin- cipio algunos Estados justifican
las regulaciones o restricciones a determinadas sustancias, productos o actividad así no exista evidencia certera sobre la relación de causali- dad con el daño que se teme puedan causar 29 . En pocas palabras, regula- ción por “precaución”.
Consideramos que no puede haber algo más arbitrario que el utilizar este principio para la adopción de políticas públicas, pues en la medi- da que no se haga uso de ningún criterio o parámetro cualitativo o cuantitativo para determinar cuán- do un riesgo es relevante o cuan- do la evidencia puede considerarse o no certera, es muy probable que, dependiendo de los intereses o ideo- logía de quien lo aplique, el prin- cipio precautorio pueda llevarnos
a conclusiones totalmente distin- tas a las reales. En efecto, regular sobre la base de este principio gene- ra como riesgo que algunos políti- cos –como sujetos maximizadores
de beneficios que son– promulguen disposiciones o restricciones popu- listas que les permitan obtener votos en futuras elecciones 30 31 .
Las posiciones frente a los daños
o beneficios de los
alimentos que con- tienen grasas trans puedan ocasionar se encuentran dividi-
das, por lo que no es posible conocer sus efectos en la salud. Sin embargo, ello
no debería justificar
la eliminación de su
otras actividades complementarias o sustitutas, y muchos de estos efectos no son apreciables a primera vista ni de inmediato 32 .
Como vemos, el proyecto no cumple con demostrar que los alimentos que contienen grasas trans constituyen un problema de interés público y menos que la medida adop-
tada (su elimina - ción) tenga cone - xión lógica alguna con el objetivo de la norma. En ese senti- do, nos queda claro que esta medida es una de sentido popu- lista carente de jus- tificación que solo tendría como propó- sito generar benefi- cios electorales a los funcionarios que la elaboraron.
“ Lamentablemente, nuestros le- gisladores decidieron ordenar
tos que contienen grasas trans,
ignorando que ya contábamos
(como es el exigir el revelado
de información) con la que se
podía lograr el
mismo objeti-
vo, si es que lo que se quiere
es evitar el consumo de este tipo de productos.
comercialización sin considerar los costos y beneficios –por lo menos aproxima- dos– que puede ocasionar una restric- ción tan radical, pues se corre el riesgo de eliminar un riesgo para crear otro, porque el regular o prohibir un pro- ducto no solo tiene efectos sobre el riesgo que causa, sino también tiene una serie de efectos sobre los incen- tivos de las personas que los comer- cializan, las que las consumen, sobre
2. Necesidad o análisis de medidas menos gravosas
En este paso del análisis de razo-
nabilidad se debe verificar que la
limitación impuesta sea necesa- ria. Es decir, que no exista entre las alternativas idóneas para conseguir
el fin perseguido una que afecte en
28 Es importante precisar que el proyecto de la Ley cuestionada no cita dicho principio.
29 ZÚÑIGA PALOMINO, Mario. “¿Más vale prevenir que lamentar? Repensando el denominado ‘principio precautorio’”. Working Paper presentado a la XVI Conferencia Anual de la Asociación Latinoamericana e Ibérica de Economía y Derecho - Alacde. 18 de junio de 2012, pp. 8-9. Disponible en: <https:// decomunsentido.files.wordpress.com/2012/06/mzp-principio-precautorio-v-2-1.pdf>.
30 Sobre el particular, Stiglitz señala que: “(…) el interés personal de los políticos –su deseo de ser reelegidos- desempeña una importante función al menos en cierta medida: los induce a tratar de conocer exactamente las preferencias de su electorado y a votar a favor de las medidas que reflejen esas preferencias”. STIGLITZ, Joseph. La economía del Sector Público. Bosch, Barcelona, 2000, p. 209.
31 Para mayor información sobre el problema que implica la aplicación del principio precautorio desde los aportes del Behavioral Law & Economics y del Public Choice ver: ZÚÑIGA PALOMINO, Mario. Ob. cit., pp. 25-31.
menor medida los derechos de los
particulares 33 . Este paso del análisis involucra responder dos preguntas:
i) ¿existen alternativas que afecten
en menor medida a los particula- res?; y, ii) ¿alguna de esas alternati- vas es igualmente idónea para solu- cionar el problema que se busca resolver 34 ?
Desarrollaremos el presente análi- sis de necesidad o de existencia de
medidas menos gravosas dividien- do –tal como lo hicimos en el apar- tado anterior– los 3 tipos de medi- das contenidas en la Ley. Estas son:
i) los relacionados a la promoción
y educación de alimentación salu- dable; ii) restricciones a la publici- dad; y, iii) eliminación gradual de alimentos con contenidos de grasas trans.
Respecto de los primeros, consi- deramos que al ser medidas que se pretenden concretar a través de campañas de información y educa- ción (nos referimos a las conteni- das en los artículos 4 y 7 de la Ley), no afectan directamente a particu- lares con restricciones a su libertad, por lo tanto, cumplen con esta eta- pa del test. Cabe señalar que si bien tenemos reparos frente a la idonei- dad en el cumplimiento del obje- tivo de la disposición relacionada con la implementación de kioscos y comedores escolares saluda- bles, consideramos que se trata de una restricción menor que si bien
disminuye la libertad comercial de estos kioscos (sobre todo en las ins- tituciones privadas), podría no exis-
tir una medida menos costosa. En ese sentido, esta medida no tendría mayor problema en aprobar esta etapa del test.
El problema empieza con las res- tricciones aplicables a la publicidad y la eliminación gradual de alimen- tos con contenidos de grasas trans, pues consideramos que son innece- sarias en la medida que ya contá- bamos con regulación sobre el par- ticular antes de la promulgación de la Ley de comida chatarra.
En efecto, en lo que respecta a mate- ria publicitaria, el Decreto Legisla- tivo N° 1044 - Ley de Represión de la Competencia Desleal (LRCD) a través de los actos de engaño dispo- ne –en síntesis– que todo anuncio no debe ser susceptible de inducir a error a los consumidores respec- to de las características y cualida- des anunciadas. A través de dicha disposición se pueden reprimir muchos de los deberes establecidos
en el artículo 8 de la Ley de comi- da chatarra, como por ejemplo, las siguientes prohibiciones: i) a indu-
cir a error respecto de los beneficios
nutricionales del producto anuncia- do (inciso c), ii) la referida a esta- blecer sugerencias a que se puede sustituir la nutrición diaria de comi- das principales como el desayuno,
almuerzo o cena (inciso k); y, iii) la relacionada con mostrar imágenes de productos naturales si estos no lo son (inciso m). Lo mismo suce- de con la obligación establecida al
final de dicho artículo que dispone que las afirmaciones publicitarias deban estar sustentadas en eviden- cia científica, pues ello se encuen- tra establecido en el artículo 8.4 de la LRCD 35 .
Asimismo, la Ley objeto del pre- sente análisis parece obviar que desde el año 2010 contamos con regulación específica a la publi- cidad dirigida a menores de edad. En efecto, el artículo 16 de la Ley N° 29571 - Código de Protección y Defensa del Consumidor (CPDC) establece que:
“Artículo 16.- Publicidad diri- gida a menores de edad
La publicidad dirigida a los menores de edad no debe indu - cirlos a conclusiones equívo - cas sobre las características reales de los productos anun - ciados o sobre las posibilida - des de los mismos, debien - do respetar la ingenuidad, la credulidad, la inexperiencia y el sentimiento de lealtad de los menores. Asimismo, dicha publicidad no debe generar sentimientos de inferioridad al menor que no consume el pro - ducto ofrecido”.
33 Según Siegan: “La ley debe perjudicar tan poco como sea posible la libertad en cuestión, por lo que tiene que ser precisa y específica. Cuando la aplicación de una ley más moderada lograra un resultado similar, significa que el gobierno ha elegido un medio que restringe la libertad de manera innecesaria. De este modo, una ley reguladora será generalmente mucho menos perjudicial para la libertad que una ley prohibitoria. La regulación es preferible a la prohibición cuando ambas rinden beneficios similares”. (SIEGAN, Bernard. Reforma constitucional. Esbozando una constitución para una república que emerge a la libertad. Atlas Economic Research Foundation, Citel, 1993, p. 61).
34 PASQUEL, Enrique. Ob. cit., p. 19.
35 Cabe señalar que a través del principio de adecuación social (artículo 18 de la LRCD) se puede reprimir la prohibición referida a representar en la publicidad estereotipos sociales o que originen prejuicios o cualquier tipo de discriminación, vinculados con su ingesta (inciso f).
Con ello podemos apreciar que era totalmente innecesario establecer prohibiciones a (i) generar expecta- tivas referidas a que su ingesta pro- porcione sensación de superioridad o que su falta de ingesta se perciba como una situación de inferioridad (inciso d); (ii) indicar como benefi- cios de su ingesta la obtención de fuerza, ganancia o pérdida de peso, adquisición de estatus o populari- dad (inciso e); (iii) crear una sen- sación de urgencia o dependencia por adquirir el alimento o la bebi- da no alcohólica, ni generar un sen- timiento de inmediatez o exclusivi- dad (inciso g); entre otros.
En lo que respecta a la eliminación progresiva de alimentos con con- tenidos de grasas trans, considera- mos que esta medida es totalmen- te innecesaria pues el CPDC en sus artículos 36 y 37 ya establecía las siguientes obligaciones a los pro- veedores de estos productos:
“Artículo 36.- Etiquetado de grasas trans
Cuando un alimento conten- ga un tipo de grasa considerada trans debe advertirlo en su eti- queta, así como su porcentaje”.
“ Artículo 37.- Etiquetado de alimentos genéticamente
Los alimentos que incorporen componentes genéticamente
modificados deben indicarlo en
sus etiquetas”.
Al no haberse justificado en el pro- yecto de Ley la necesidad de eli- minar los alimentos que conten- gan grasas trans, consideramos que la medida menos costosa es la que tenemos actualmente en los artícu- los antes señalados del CPDC, pues traslada información a los consumi- dores quienes serán los que elegirán si adquieren el producto o no.
En efecto, las obligaciones conte-
nidas en los artículos 36 y 37 del CPDC son conocidas como “regu- lación para revelar información”,
la cual no restringe la influencia de
la elección individual en el merca- do como sí lo hacen muchos de los modelos regulatorios clásicos que busca dirigir el comportamiento de los agentes económicos.
Cuando este tipo de regulación es usada para propósitos de regulación económica, la divulgación típica- mente contribuye a que los compra- dores tomen decisiones mucho más informadas. De este modo, este tipo de regulación no evita que los con- sumidores puedan adquirir produc-
tos o que los agentes los produz- can, por el contrario, exige revelar información (como es que los pro- ductos consignen en sus etiquetas si sus productos contienen grasas trans o componentes genéticamen-
te modificados) para que sean los
consumidores quienes decidan si adquieren el producto o no 36 . Lamentablemente, con esta Ley sobre la comida chatarra, nuestros legisladores decidieron ordenar la eliminación de los alimentos que contienen grasas trans, ignorando que ya contábamos con regulación menos costosa (como es el exigir el revelado de información) con la que se podía lograr el mismo obje- tivo, si es que lo que se quiere es evitar el consumo de este tipo de productos.
Habiéndose demostrado la falta de necesidad de la promulgación de esta Ley al existir con anterioridad
regulación al respecto, conviene resaltar que el proyecto no analizó la posibilidad de establecer medi- das menos costosas como la auto- rregulación, la cual descartó de plano señalando que: “(…) la auto-
rregulación no es suficiente, para
reducir el impacto de la promoción comercial de los alimentos y bebi-
das dirigidas a niños y adolescen-
tes” 37 . Como era de esperarse, esta afirmación no se apoyó en sustento
estadístico alguno.
3. Proporcionalidad en sen- tido estricto
De acuerdo a nuestro Tribunal Cons- titucional, en esta etapa se debe com-
parar el grado con el que se alcanza la
finalidad perseguida con el grado en
el que se afectan los derechos de los
36 BREYER sobre la regulación para revelar información señala lo siguiente: “(…) hay una importante diferencia entre los estándares para revelar información y los estándares comunes que buscan dirigir el comportamiento mismo de los agentes. Cuando los estándares comunes prohíben o definen el tipo de producto que debe ser vendido o el proceso que debe ser usado, interfieren con la elección del consumidor e impiden la flexibilidad del productor. Cuando dichos estándares se desvían del ‘ideal planeado por los creadores de política pública’ (como inevitablemente sucede), estas restricciones en la elección y la conducta resultan claramente indeseables. En cambio, los estándares que exigen revelar información no restringen la conducta más allá de exigir que dicha información se brinde. La libertad de acción que permite la regulación para revelar información reduce notoriamente el costo de las desviaciones del ‘ideal planeado por los creadores de política pública’. En el peor de los casos se habría exigido que se revele demasiada información o una que es equivocada. Esto no evita que los compradores obtengan los productos, o que los productores los produzcan. Así, cuando los reguladores eligen establecer obligaciones de revelar información no necesitan elaborar estándares tan meticulosos. En efecto, requieren menos información de la industria, hay menores problemas para la exigibilidad, hay menos riesgo de daño a los competidores y hay una mayor probabilidad de superar la revisión judicial”. (BREYER, Stephen. Ob. cit., p. 26.)
particulares. A efectos de un correcto
análisis, debe analizarse que el cos- to de la regulación no sea mayor que
sus beneficios. De este modo, debería exigirse a la Administración demos- trar que analizó que los costos totales de la regulación son menores que los beneficios que la misma supone 38 .
Sobre el particular, Pasquel seña- la que los costos escondidos de las
regulaciones pueden ser enormes y si no se hace un esfuerzo por encon-
trarlos y cuantificarlos se pueden causar más problemas de los que se solucionan. Por ello, obligar a las agencias públicas a hacer explíci- tos los costos y beneficios involu- crados en su análisis ayuda a volver el proceso regulatorio más transpa- rente, a controlar la corrupción, a brindar más elementos para discu- tir las políticas públicas y a forzar a la Administración a tomar decisio- nes más responsables 39 . De ahí que resaltamos la importancia de la rea- lización de un análisis costo-benefi- cio en los proyectos de Ley.
De este modo, el impacto de la limitación de la libertad no debe ser desproporcionado con el objeti- vo que se busca alcanzar. Mientras más graves sean los efectos restric- tivos de una medida, de mayor sig- nificación social debe ser el obje- tivo. Para Siegan, este análisis debería incluir una determinación acerca de si la legislación es sobre
inclusiva (demasiado amplia en su impacto en la gente) o subinclusi-
va (de insuficiente amplitud como
para alcanzar a las diversas perso- nas o acciones que causan el pro-
blema). En ninguno de los dos casos la regulación sería válida 40 .
Para determinar que el proyecto de
la Ley de comida chatarra no cum- plió con esta etapa, basta con echar- le un vistazo a su sección de “aná-
lisis costo beneficio” en el que se
concluye que “la propuesta del pro- yecto de ley no ocasiona ningún costo para el Estado peruano” 41 .
No es necesario ser un economis- ta o matemático para darse cuenta que la creación del Observatorio de Nutrición y de Estudio del Sobrepe- so y Obesidad generará una serie de gastos al Estado que pagarán todos los contribuyentes. Dentro de estos costos están: los procesales, suel- dos de funcionarios y el costo de oportunidad de destinar los recur- sos a priorizar esta actividad.
Del mismo modo, el proyecto no analiza el impacto de esta regula-
ción en el mercado al disponer la eliminación de los productos que contienen grasas trans. Un correc-
to análisis costo-beneficio hubiese
evaluado y ponderado los posibles
riesgos a la salud con los beneficios
no relacionados a la salud que pue- den causar los alimentos que con- tienen grasas trans. Así, en el caso
que nos ocupa, si bien la elimina- ción de estos productos podría evi- tar ciertos problemas a la salud (que aun no han sido determinados cien- tíficamente), lo cierto es que enca- rece la producción de alimentos, aumentando sus precios, lo que a su vez elevará las tasas de desnutri- ción, entre otros problemas 42 .
De otro lado, en el “análisis” costo-
beneficio que se realiza en el Dic- tamen, encontramos algunos aspec-
tos curiosos cuando se refiere a los presuntos beneficios que esta Ley
generaría en las empresas. Estos serían:
a) Mejora en la imagen corpo - rativa y la reputación de la empresa frente a sus clientes o consumidores.
b) Rentabilidad de sus negocios por cuanto los productos que ofre- cen ventajas para la salud gene- ran mejores resultados financie- ros a las empresas.
c) Reducción de costos de publi- cidad de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas a los niños, niñas y adolescentes.
d) Reducción del costo por absen- tismo laboral (ausencia o aban- dono no del puesto de trabajo) generado por los problemas de salud derivados de la obesidad de los trabajadores.
37 Proyecto de Ley Nº 1038/2011-CR (2012), p. 4.
38 PASQUEL, Enrique. Ob. cit., pp. 120-124.
40 SIEGAN, Bernard. Reforma constitucional. Ob. cit., p. 60.
41 Proyecto de Ley Nº 1038/2011-CR (2012), p. 24.
42 PASQUEL, Enrique. Ob. cit., pp. 122-123.
Con el primer punto nos queda cla- ro que los que suscribieron dicho documento creen que todas las empresas que comercializan pro- ductos altos en grasas, azucares o que contengan grasas trans care- cen de buena reputación comer- cial. Totalmente falso, pues como hemos podido apreciar del informe elaborado por Arellano Marketing, las marcas más recordadas por los peruanos distinguen productos que no calzan dentro de la concepción de “comida saludable” que nues- tros padres de la patria tienen (ver
nota al pie 27). Respecto al punto b) no nos queda más que sonreír, pues
dicho beneficio carece de sustento
técnico o económico alguno.
El beneficio detallado en el punto
c) parece una broma de mal gusto ¿la reducción en costos de publici- dad que detallan es porque ya no se podrá realizar una vez la Ley sur- ta efectos? Creemos que no hay peor daño a las empresas y a los consumidores que el restringirles o ponerle trabas a la difusión de publicidad. En el caso de las empre- sas les recorta una de sus princi- pales herramientas para informar acerca de sus productos y competir en el mercado; y en el caso de los consumidores, les reduce las posi- bilidades de informarse acerca de las ofertas existentes, así como el poder gozar de menores precios.
Respecto del beneficio detallado en
el punto d), creemos que fue ubi-
cado en el lugar incorrecto, pues
no resulta ningún beneficio para la
empresa, a lo mucho, será un bene-
ficio para el trabajador. Nos expli- camos. Si el trabajador decide tener una mala alimentación y como con- secuencia de ello presenta proble- mas de salud, tiene que asumir las consecuencias de tal decisión. Si por dichos problemas de salud esta
persona deja de ir o abandona su puesto de trabajo, el único perju - dicado va a ser él. Estamos segu- ros que la empresa prescindirá de
sus servicios al no resultarle efi - ciente su desempeño y no se le pue- de culpar de ello, pues lo razona - ble es que dicha empresas sea un
maximizador de beneficios. Por el
contrario, si es que este trabajador decide llevar una
alimentación salu - dable, lo más pro - bable es que no se ausente, rinda bien en su trabajo y con ello reduzca el ries- go del despido.
Por todo lo expues- to en este punto,
“Artículo 3.- Glosario (…)
Publicidad dirigida a niños, niñas y adolescentes. Es aquella
que, por su contenido, argumen-
tos, gráficos, música, personaje,
símbolos y tipo de programa en
el que se difunde, es atractiva y está dirigida preferentemen-
te a menores de 16 años”.
Consideramos que el contenido de esta definición es demasiado general, al punto que den - tro de ella podría recogerse cualquier
anuncio publicita - rio, incluso si este se encuentra dirigi-
“ Todas las restricciones a la publicidad comercial [que contempla la Ley de comida chatarra] son innecesarias en
la medida que pueden ser re-
primidas por los actos de en-
gaño de la LRCD o las restric- ciones a la publicidad dirigida
a menores del CPDC.
queda claro que los funcionarios que estuvieron detrás de esta Ley no cumplieron con el requisito de proporcionalidad en sentido estric- to del test.
III. APUNTES SOBRE LAS RES- TRICCIONES QUE ESTABLE- CE LA LEY EN EL ÁMBITO PUBLICITARIO
En el presente apartado haremos algunos comentarios a las dispo- siciones que consideramos que podrían afectar la industria publici- taria. Como podrá apreciar el lec- tor, esta norma no solo no ha pasado por un adecuado test de razonabili- dad demostrando con ello que fue promulgada sin tener un mínimo de certeza de su posibilidad de éxi- to, sino además, carece de tecnicis- mo en lo que respecta al Derecho Publicitario.
Empezaremos el análisis del pre-
sente apartado con la definición
de la “publicidad dirigida a niños, niñas y adolecentes” ubicada en el glosario de la Ley (artículo 3).
do a un público adulto. Ello debido a que de su redacción no queda cla- ro de qué tipo es el contenido, argu- mentos, gráfico, música, persona- jes, etc. que resulten atractivos y que estén dirigidos preferentemen- te a menores de 16 años. ¿Quién va a calificar ello? ¿La Administración
luego de iniciado un procedimiento
de oficio o por denuncia de parte?
Sin duda, la definición de esta supuesta modalidad publicitaria generará inseguridad jurídica en los agentes económicos que concurren en estos mercados, pues no obstan-
te su anuncio se encuentre dirigido a mayores de edad, el Estado puede
calificarlo como publicidad dirigida
a niños, niñas y adolescentes si las
licencias publicitarias que usó en su diseño resultan atractivas a meno- res de 16 años.
Ahora bien, sin ánimos de ser alar- mistas, también podríamos pen- sar que esta definición tiene la fina- lidad de modificar en un futuro el
artículo 22 de la LRCD 43 y esta- blecer que el control de la publici- dad comercial se realice de modo ex ante a través de su supervisión previa, generando con ello ingre- sos económicos al Estado perjudi- cando al mercado con barreras de entrada al incrementar los costos de los privados para poder difun- dir publicidad, limitaciones a la libertad de expresión empresarial y sobre todo, incrementando el riesgo de corrupción.
Como dato curioso consideramos importante precisar que la defini- ción de esta modalidad publicitaria
es la única novedad (en lo que res- pecta a la publicidad) en dicho ar- tículo, que hace las veces de “glo-
sario”, pues el resto de definiciones
(promoción de ventas, publicidad, anunciante, publicidad testimonial, etc.) se encuentran incluidas en el artículo 59 de la LRCD, que tiene a la fecha seis años de promulgada.
A continuación nos centraremos en el artículo 8 de esta Ley de comida chatarra. Como es un artículo muy “rico” en restricciones vamos a analizarlo de manera separada pro- curando de este modo abarcar cada uno de los riesgos que implica.
“Artículo 8.- Publicidad de ali- mentos y bebidas no alcohólicas
La publicidad que esté dirigi- da a niños, niñas y adolescen- tes menores de 16 años y que se difunda por cualquier soporte o medio de comunicación social debe estar acorde a las políticas
43 Ley de Represión de la Competencia Desleal Artículo 22.- Control posterior
promoción de la salud, no
a) Incentivar el consumo inmo- derado de alimentos y bebi- das no alcohólicas, con gra- sas trans, alto contenido de azúcar, sodio y grasas satu- radas, conforme a lo estable- cido en la presente Ley.
b) Mostrar porciones no apro- piadas a la situación presen- tada ni a la edad del público al cual está dirigida.
c) Usar argumentos o técnicas que exploten la ingenuidad de los niños, niñas y ado- lescentes, de manera tal que puedan confundirles o indu- cirlos a error respecto de los beneficios nutricionales del producto anunciado.
d) Generar expectativas refe- ridas a que su ingesta pro- porcione sensación de supe- rioridad o que su falta de ingesta se perciba como una situación de inferioridad.
e) Indicar como beneficios de su ingesta la obtención de fuerza, ganancia o pérdida de peso, adquisición de esta- tus o popularidad.
f) Representar estereotipos socia- les o que originen prejuicios o cualquier tipo de discrimina- ción, vinculada con su ingesta.
g) Crear una sensación de urgencia o dependencia por
adquirir el alimento o la bebi- da no alcohólica, ni generar un sentimiento de inmediatez
i) Promover la entrega de rega- lo, premio o cualquier otro beneficio destinado a fomen- tar la adquisición o el consu- mo de alimentos o bebidas no alcohólicas.
j) Utilizar testimonios de perso- najes reales o ficticios conoci- dos o admirados por los niños y adolescentes para inducir a su consumo.
k) Establecer sugerencias refe- ridas a que se puede sustituir el régimen de alimentación o nutrición diaria de comidas principales, como el desayu- no, el almuerzo o la cena.
l) Alentar ni justificar el comer o beber de forma inmodera- da, excesiva o compulsiva.
m) Mostrar imágenes de pro- ductos naturales si estos no lo son.
n) Las afirmaciones y termi - nología referida a la salud o a la nutrición deben estar
La publicidad no requiere autorización o supervisión previa a su difusión por parte de autoridad alguna. La supervisión para el cumplimiento de esta Ley se efectúa únicamente sobre la publicidad que ha sido difundida en el mercado.
sustentadas en evidencia cien-
tífica y pueden ser requeridas
en cualquier momento por la autoridad, de oficio o a pedi- do de cualquier ciudadano”.
En el encabezado de dicho artículo se menciona que la publicidad que esté dirigida a los niños, niñas y adolecentes menores de 16 años y que se difunda por cualquier sopor- te o medio de comunicación social “debe estar acorde a las políti- cas de Promoción de la Salud”. Es evidente que esta disposición trasgrede el derecho constitucio- nal de libertad de expresión empre- sarial, al impedir a los anunciantes el diseñar o establecer sus propias estrategias publicitarias, pues ahora estas estarán controladas por cier- tas “políticas de Promoción de la
Salud”, las cuales no se definen de
manera clara en dicha Ley.
prohibiciones mediante incisos.
Dichas restricciones las podemos agrupar en dos tipos: i) las indeter- minadas o indeterminables; y, (ii)
las dirigidas a una marca específica.
Dentro del primer grupo tenemos a las que prohíben incentivar el consumo “inmoderado” de deter- minados alimentos (inciso a), el mostrar en los anuncios porcio-
nes “no apropiadas a la situación presentada ni a la edad del públi- co al cual está dirigida” (inciso b),
y el alentar ni justificar el comer
de forma “inmoderada, excesiva o compulsiva” (inciso l). Como se pueden imaginar, disposiciones tan amplias y subjetivas solo pueden generar inseguridad jurídica en el mercado. Nos preguntamos quién calificará qué es un consumo inmo- derado o no apropiado y bajo qué criterios se establecerá ello. Lo úni- co que nos queda claro es que ello no se detallará en el Reglamento, pues según la primera disposición
complementaria de dicha Ley, este se limitará a establecer los paráme- tros técnicos de los elementos que componen los alimentos y bebidas no alcohólicas afectadas con esta Ley.
En el segundo grupo tenemos a las restricciones que se ocupan de mar- cas en particular, como por ejemplo, la prohibición de la “cajita feliz” de Mc Donald´s (inciso i), el uso de Leonel Messi para promocionar papas fritas “Lays” o Paolo Gue-
rrero para las galletas “Oreo” (inci- so j), la marca “Cereal Bar” (inci- so k), complementos para la leche como “Milo”, “Nesquick”, produc- tos como la marca “Maltin Power” (incisos c y e). Es decir, tenemos
una Ley hecha con la finalidad de
reprimir la publicidad comercial de determinadas empresas sin que se haya acreditado de manera feha- ciente que ésta sea determinante en la decisión de consumo de menores de edad.
En este punto es importante recor- dar que hemos señalado durante el desarrollo del presente trabajo (en el análisis de necesidad del test de razonabilidad) que todas estas res- tricciones a la publicidad comer- cial son innecesarias en la medida que pueden ser reprimidas por los actos de engaño de la LRCD o las restricciones a la publicidad dirigi- da a menores del CPDC.
Para finalizar el análisis de este ar- tículo, solo nos queda mencionar que su último párrafo es totalmen- te innecesario 44 , toda vez que la obligación del anunciante de con- tar previamente a la difusión de la publicidad con las pruebas que sus- tenten la veracidad de sus alegacio- nes ya se encuentra recogida en los artículos 8.3 y 8.4 del LRCD (sus- tanciación previa).
De otro lado, como si con todo esto no fuera suficiente, la cuestiona- da Ley en su artículo 9 desarrolla la figura del “principio de veraci- dad publicitaria” colisionando con lo dispuesto en materia publicitaria en la LRCD y la doctrina. Dicho ar- tículo señala lo siguiente:
“Artículo 9.- Principio de vera- cidad publicitaria
Los mensajes publicitarios deben ser claros, objetivos y pertinentes, teniendo en cuenta que el públi- co infantil y adolecente no tie- ne la capacidad ni la experiencia suficiente para valorar o interpre- tar debidamente la naturaleza de dichos mensajes.
Las imágenes, diálogos y soni- dos que se utilicen en la publici- dad de los alimentos y bebidas deben ser precisos en cuanto a las características del produc- to y a cualquier atributo que se pretenda destacar, así como su sabor, color, tamaño, contenido, peso, sus propiedades nutricio- nales, de salud y otros”.
En esta redefinición del principio de
veracidad publicitaria, el mensaje publicitario del anuncio simple (es decir, en el que no se alude a otra oferta) deberá ser claro, objetivo y pertinente. Al parecer quienes elaboraron esta Ley aún no se han enterado que la exigencia de obje- tividad en anuncios simples aten- ta contra la principal característica
de la publicidad comercial, la per- suasión. En efecto, con esta dispo- sición los anunciantes no podrán hacer uso de licencias publicita- rias lícitas como la exageración publicitaria, frases altisonantes, jui- cios estimativos, humor y la fanta- sía, contraviniendo de este modo la libertad de expresión empresarial y colisionando directamente con el artículo 20 de la LRCD que admi- te el uso de licencias publicitarias 45 . Con esta nueva definición, la publi- cidad comercial se rige por el prin- cipio de exhaustividad en la infor- mación y el deber de imparcialidad, los cuales son claramente rechaza- dos por la doctrina 46 y nuestro desa- rrollo jurisprudencial (ver “Prece- dente Metro” 47 ) por ser contrarios al fin persuasivo de todo anuncio
Ahora bien, la lectura de esta nueva definición del principio de vera- cidad también permite preguntar- nos si la exigencia de claridad y pertinencia tienen alguna relación con los requisitos de licitud de los actos de denigración, comparación y equiparación (exceptio veritatis), en los que se exige que estos sean
44 Este señala lo siguiente: “Las afirmaciones y terminología referida a la salud o a la nutrición deben estar sustentadas en evidencia científica y pueden ser requeridas en cualquier momento por la autoridad, de oficio o a pedido de cualquier ciudadano”.
45 Ley de Represión de la Competencia Desleal Artículo 20.- Uso de licencias publicitarias En el ejercicio de la actividad publicitaria se encuentra permitido el uso del humor, la fantasía y la exageración en la medida en que tales recursos no configuren actos de competencia desleal.
46 Al respecto, De La Cuesta señala que: “como regla general el suministro de datos depende de la decisión del anunciante y, en concreto, de sus asesores publicitarios. No puede olvidarse en ningún momento que la publicidad es información persuasiva. Por lo tanto, es el anunciante quien decide lo que su publicidad va a comunicar y cómo va a hacerlo. El anunciante, pues, puede callar o no aludir en su publicidad a las circunstancias que desee. No existe, contra lo que algunos sostienen, una publicidad engañosa por omisión considerando que lo es la que omite datos fundamentales acerca del bien objeto del mensaje. Nada más lejos de la realidad, la omisión de datos, fundamentales o no, no constituye una forma específica de engaño, sino que puede dar lugar a publicidad engañosa en los casos en que lo alegado en la publicidad exija, para que no sea engañoso el anuncio, una explicación que se omite. Luego el anunciante no está obligado a decir mediante su publicidad todo lo que sabe acerca de la oportunidad que ofrece en el mercado, pero sí está obligado, so pena de incurrir en el ilícito publicitario del engaño, a que lo que comunique por medio de lo que, positivamente, expresa y de lo que, negativamente, calla u omite no sea engañoso” (DE LA CUESTA, José María. Curso de Derecho de la Publicidad. Ediciones Universidad de Navarra - EUNSA, Navarra, 2002, p. 155.
47 Puntos 21 al 27 de la Resolución Nº 1602-2007/TDC-INDECOPI.
exactos por claros, actuales y perti-
nentes de forma y fondo 48 . La suma de estas modificaciones al referido
principio tiene como resultado un claro exceso restrictivo que con- vertirá a la publicidad comercial en simples comunicados difundidos por medios de comunicación. Sin el elemento persuasivo la publici- dad comercial no existe, así de sim- ple. Lo anecdótico del asunto es que dicha Ley recoge en su glosario la definición de publicidad comer- cial reconociendo su elemento persuasivo 49 .
Sin perjuicio de lo antes señala- do, quizás nos pueda servir como consuelo el saber que este artículo que modifica el concepto de prin- cipio de veracidad (artículo 9) no es aplicable a ningún anuncio
publicitario, pues de acuerdo al ar- tículo 11 de la referida Ley, la auto- ridad encargada del cumplimien- to de lo establecido en los artículos 8 y 10 (no se menciona el 9) es la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal del Indeco- pi. Ello, visto de manera conjunta con lo señalado en el artículo 24 de la LRCD que impide expresamen- te que cualquier otra autoridad del
Estado (que no sea el Indecopi) rea- lice supervisión o aplique sancio- nes en materia publicitaria, nos deja claro que el referido artículo 9, si
bien figura en la Ley cuestionada,
solo se trata de una pésima broma, toda vez que no será aplicable a los anunciantes.
Finalmente, comentaremos el ar- tículo 10 que dis-
En la publici- dad, incluida la que se consigna en el producto, de los alimen- tos y bebidas no
Dicha advertencia publicitaria será aplicable a los alimentos y las bebidas no alcohólicas que superen los parámetros técnicos establecidos en el reglamento”.
El imponer consignar dichas adver-
tencias es un exceso. Si partimos
de la premisa que esta Ley reconoce la característica per- suasiva de la publi- cidad comercial (ello porque recoge la definición conte- nida en el artículo 59 del LRCD), no le encontramos sen- tido alguno que se le
“ Si tanto los legisladores des-
confían de los agentes priva-
dos, pudieron (…) encargar
al sistema de autorregulación
la fiscalización y la promoción
de la alimentación saludable,
disponiendo por ejemplo, que
dicho sistema envíe informa- ción al Estado respecto a las
acciones que desarrolla para
obligue al anuncian- te a consignar una frase que induzca al receptor del anuncio a no consumir el producto que se promociona en él. Máxime, si no existe evidencia sobre consecuencias negativas para la
salud respecto al consumo de grasas trans como lo hemos demostrado a lo largo del presente trabajo. Este ar-
tículo contraviene injustificadamente
alcohólicas con grasas trans y alto contenido de azúcar, sodio y grasas saturadas, se debe con- signar en forma clara, legible, destacada y comprensible las siguientes frases, según el caso:
48 Ley de Represión de la Competencia Desleal Artículo 11.- Actos de denigración (…) 11.2.- (…), estos actos se reputan lícitos siempre que: Constituyan información verdadera por su condición objetiva, verificable y ajustada a la realidad; Constituyan información exacta por su condición clara y actual, presentándose de modo tal que se evite la ambigüedad o la imprecisión sobre la realidad que corresponde al agente económico aludido o a su oferta. Se ejecuten con pertinencia en la forma por evitarse, entre otros, la ironía, la sátira, la burla o el sarcasmo injustificado en atención a las circunstancias; y, Se ejecuten con pertinencia en el fondo por evitarse alusiones sobre la nacionalidad, las creencias, la intimidad o cualesquiera otras circunstancias estrictamente personales de los titulares o representantes de otra empresa, entre otras alusiones que no transmiten información que permita al consumidor evaluar al agente económico aludido o a su oferta sobre parámetros de eficiencia.
49 Ley de promoción de la alimentación saludable para niños, niñas y adolescentes Artículo 3.- Glosario (…) Publicidad. Toda forma de comunicación difundida a través de cualquier medio o soporte, y objetivamente apta o dirigida a promover, directa o indirectamente, la imagen, marcas, productos o servicios de una persona, empresa o entidad en el ejercicio de su actividad comercial, industrial o profesional, en el marco de una actividad de concurrencia, promoviendo la contratación o la realización de transacciones para satisfacer sus intereses empresariales (el resaltado es nuestro).
el derecho constitucional de libertad de expresión empresarial.
IV. ANÁLISIS DE LA LEY DE COMIDA CHATARRA BAJO LOS ACUERDOS COMER- CIALES SUSCRITOS POR EL PERÚ 50
Conforme al Anexo 1 del Acuer- do sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC), la Ley bajo análisis es un reglamento téc- nico, al cumplir con los siguientes requisitos: i) se aplica a un grupo de productos identificables; ii) se esta- blecen una o más características del producto; y, iii) es de carácter obli- gatorio 51 . En ese sentido, debe cum- plir con lo dispuesto en el artículo 2.2 del Acuerdo OTC que establece lo siguiente:
“2.2. Los miembros se asegu-
rarán de que no se elaboren, adopten o apliquen regla- mentos técnicos que tengan
por objeto o efecto crear obs- táculos innecesarios al comer- cio internacional. A tal fin, los reglamentos técnicos no res- tringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo. Tales objetivos legí- timos son, entre otros: los impe- rativos de la seguridad nacional;
la prevención de prácticas que puedan inducir a error; la pro- tección de la salud o seguridad
humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente. Al evaluar esos ries- gos, los elementos que es per- tinente tomar en consideración son, entre otros: la información disponible científica y técni- ca, la tecnología de elaboración
conexa o los usos finales a que
se destinen los productos”.
Del análisis de la Ley de comida chatarra, consideramos que exis- ten dos obligaciones que son sus- ceptibles de crear obstáculos inne- cesarios al comercio internacional. La primera de ellas es la referida a consignar las siguientes adverten- cias publicitarias en la publicidad en empaque del producto (artículo 10):
(i) “Alto en (Sodio-azúcar-grasas saturadas): Evitar su consumo excesivo”.
(ii) “Contiene grasas trans: Evitar su consumo”.
Y la segunda, es la referida a la eli- minación progresiva de los alimen- tos con contenido de grasas trans.
Si bien podrían decirnos que ambas se fundamentan en un presunto
objetivo legítimo como es la pro- tección de la salud, recordemos que el artículo 2.2 antes señalado esta- blece que el mencionado riesgo se considerará como justificación váli- da siempre que exista información
científica o técnica que la sustente,
es decir, que existan documentos que acrediten que el consumo de productos altos en Sodio-azúcar- grasas saturadas y que contengan grasas trans representen un riesgo particular a la salud humana.
En el presente trabajo hemos de- mostrado que no existen docu-
mentos científicos que acrediten
o demuestren la necesidad de es- tablecer restricciones a la publici- dad de este tipo de alimentos (ver subcapítulo 3). En ese sentido, este
reglamento técnico constituye un obstáculo innecesario al comercio internacional.
Ello se ve también apoyado en lo dispuesto por el artículo 5 párrafo 6 del Acuerdo sobre Medidas Sanita- rias y Fitosanitarias de la OMC que dispone lo siguiente:
“(…) cuando se establezcan o mantengan medidas sanitarias o
fitosanitarias para lograr el nivel
adecuado de protección sanita-
ria o fitosanitaria, los Miembros
se asegurarán de que tales medi-
das no entrañen un grado de res- tricción del comercio mayor del requerido para lograr su nivel adecuado de protección sanita-
ria o fitosanitaria, teniendo en
cuenta su viabilidad técnica y económica”.
El mencionado párrafo es comple- mentado por una nota al pie de página
50 Este apartado se desarrolla inspirado en el Informe emitido por Mincetur el 30 de mayo de 2012 con el asunto: “Solicitud de Opinión respecto al Dictamen recaído en los Proyectos de Ley N° 774/2011-CR, Nº 775/2011-CR y N° 1038/2011-CR con un texto sustitutorio mediante el cual se propone la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes”.
51 Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio Anexo 1 Reglamento técnico: Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción o tratar exclusivamente de ellas.
en la que se señala que: “una medi- da solo entrañará un grado de restric- ción del comercio mayor del reque- rido cuando exista otra medida, razonablemente disponible tenien- do en cuenta su viabilidad técnica y económica, con la que se consi- ga el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria y sea sig- nificativamente menos restrictiva del comercio” (el resaltado es nues- tro). En el presente artículo hemos demostrado que existe una alternativa mucho menos costosa con la que se alcanzaría de mejor modo el objeto de la cuestionada Ley: campañas de información.
Para finalizar este apartado, con- viene señalar que la Ley de comi-
da chatarra vulnera los artículos 1 y 2 del Decreto Ley N° 668, median- te los cuales el Estado garantiza la libertad de comercio exterior e inte- rior como condición fundamental para lograr el desarrollo del país, lo que garantiza a los agentes eco- nómicos el libre acceso a la adqui- sición, transformación y comer-
cialización de bienes, tanto finales como insumos y materias primas 52 .
V. ALTERNATIVA A LA REGU- LACIÓN DE PROMOCIÓN DE ALIMENTACIÓN SALU- DABLE COMO MEDIDA ME- NOS COSTOSA: LA AUTO - RREGULACIÓN
Un aspecto que sorprende del pro- yecto de Ley de comida chatarra es
que no obstante el CPDC ha esta- blecido en su artículo VI que es política pública del Estado fomen- tar procedimientos de solución extrajudicial de controversias –co- mo es el sistema de autorregula- ción 53 – haya afirmado que este es insuficiente para lograr el objeti- vo de dicha Ley, sin citar un solo documento que apoye tal conclu- sión. Ello solo demuestra el esca- so conocimiento que tuvieron los legisladores involucrados en esta Ley respecto del sistema de auto- rregulación publicitaria. Es por ello que en el presente apartado deta- llaremos algunas de las principales características de este sistema con
la finalidad de demostrar su utilidad
en el mercado y el importante aho-
rro de costos que puede significar
para el Estado permitir la colabora-
ción de los agentes privados cuan-
do pretende fiscalizar la actividad
El Conar es un sistema de auto- rregulación privado creado por la Asociación Nacional de Anuncian- tes (ANDA), la Asociación Peruana de Agencias de Publicidad (APAP) y la Sociedad Nacional de Radio y Televisión (SNRTV). Dicho siste- ma cuenta con dos órganos resolu- tivos: la Comisión Permanente de Ética (primera instancia) y la Jun- ta Directiva (segunda instancia), que son los encargados de pronun- ciarse sobre las denuncias que los
asociados, no asociados y consu- midores puedan interponer por pre- suntas infracciones a lo dispuesto en sus normas deontológicas.
Como todo sistema de autorregula- ción, la propia industria publicita- ria ha creado un código de conducta denominado Código de Ética Publi- citaria peruano, el cual es compati- ble con las normas que regulan la publicidad en el Perú. Este códi- go se encuentra elaborado confor- me los principios de la publicidad comercial establecidos en la doctri- na (veracidad, lealtad, autenticidad, legalidad y adecuación social). Sin perjuicio de ello, una de las caracte- rísticas de los códigos de conducta en estos sistemas es que pueden ser más restrictivos que las normas que regulan la materia. Por ejemplo, en el caso peruano, el código deonto- lógico del Conar cuenta –además de sus disposiciones compatibles con la LRCD y CPDC– con dis- posiciones relacionadas con el uso adecuado de la sexualidad y erotis- mo en la publicidad comercial.
El Conar tiene como una de sus principales características el alto grado de cumplimiento de sus deci- siones, toda vez que los medios de comunicación que lo conforman (estos son, todos los medios asocia- dos a la SNRTV) son los encarga- dos de asegurar el cumplimiento de las mismas. En efecto, el artículo 22
52 Decreto Legislativo Nº 668 - Medidas destinadas a garantizar la libertad de comercio exterior e interior como condición fundamental para el desarrollo del país Artículo 1.- El Estado garantiza la libertad de comercio exterior e interior como condición fundamental para lograr el desarrollo del país. Artículo 2.- El Estado garantiza a los agentes económicos el libre acceso a la adquisición, transformación y comercialización de bienes, tanto finales como insumos y materias primas, y prestación de servicios.
53 Código de Protección y Defensa del Consumidor Artículo VI.- Políticas Públicas (…) El Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos para la solución de conflictos entre proveedores y consumidores. Para tal efecto, promueve que los proveedores atiendan y soluciones directa y rápidamente los reclamos de los consumidores, el uso de mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el arbitraje de consumo voluntario, y sistemas de autorregulación. Asimismo, garantiza el acceso a procedimientos administrativos y judiciales ágiles, expeditos y eficaces para la solución de conflictos y reparación de daños. Igualmente, facilita el acceso a las acciones por intereses colectivos y difusos (el resaltado es nuestro).
del Código de Procedimientos del Conar dispone que las resoluciones emitidas por sus órganos resolutivos son notificadas tanto a las empresas infractoras como a los medios de comunicación, con lo que la respon- sabilidad del cumplimiento de lo dispuesto por el sistema de autorre- gulación es compartida 54 .
La importancia del uso de los medios de comunicación en el cum- plimiento de las resoluciones radi- ca en que –incluso sin autorización de las empresas infractoras– pue- den retirar inmediatamente el anun- cio infractor del aire, logrando con ello que lo dispuesto por el Conar
tenga un riesgo de incumplimiento mínimo o casi nulo. Es por ello que se sostiene que la participación de los medios de comunicación hace
que el Conar sea un sistema eficaz, incluso sin poseer la fuerza coerci- tiva del Estado. En la práctica, tene- mos que durante el periodo com- prendido entre los años 2009 y 2012 se cumplieron el 100 % de resolu- ciones emitidas (91 % por cumpli- miento voluntario y 9 % a través de los medios de comunicación) 55 .
Otra característica relevante del sis- tema de autorregulación peruano es la rapidez con la que se resuelven sus procedimientos. De acuerdo a su Código de Procedimientos, en
primera instancia el trámite de un procedimiento dura un promedio de 15 días útiles y en segunda, 17 días útiles. Asimismo, las medidas cautelares solicitadas se resuelven en un plazo de tres días útiles. Esta celeridad en sus pronunciamientos parte de la importancia de la aplica- ción de las disposiciones del Códi- go de Ética a los anuncios infrac- tores cuando aún siguen siendo difundidos y así poder disponer su cese en caso sea necesario.
Es en virtud de estas característi- cas (eficacia en el cumplimiento de resoluciones y celeridad en pro- nunciamientos) que actualmente se considera al sistema de autorregu- lación publicitaria peruano como un sistema eficaz de solución de controversias extrajudiciales. Pero sus características no se limitan únicamente a ello, pues el Conar promueve la conciliación entre las partes en conflicto así como tam- bién brinda servicios de asesoría previa a la difusión de los anuncios publicitarios a fin de que estos no infrinjan las normas legales aplica- bles a la publicidad comercial y las deontológicas 56.
¿Por qué no dejar que sea la propia industria la que se imponga reglas de obligatorio cumplimiento? ¿Por qué no trabajar de manera conjunta
con las empresas privadas para la difusión de campañas de informa- ción? Evidentemente ello no sería un acto populista que permita a los políticos ganar votos importan-
tes, pues es preferible mostrar a las empresas privadas como “mons- truos desalmados” que como alia-
dos para conseguir un fin común.
Al parecer siempre es mejor disfra- zarse como “defensor de los consu- midores” sin importar si las normas que promulgan terminan afectándo-
los al carecer de un análisis costo
beneficio de su impacto.
El trabajo conjunto entre el Esta- do y los sistemas de autorregula- ción es una práctica que cada vez se hace más frecuente en diversas par- tes del mundo. La doctrina denomi- na a esta figura como “Corregula- ción”. Por mencionar un ejemplo, en Europa, el Acuerdo Interinsti- tucional “Legislar mejor” adopta- do por el Parlamento Europeo, el
Consejo y la Comisión a finales del
año 2003 57 , define a la Corregula- ción como: “El mecanismo por el que un acto legislativo habilita para la realización de los objetivos defi- nidos por la autoridad legislati- va a las partes interesadas recono- cidas en el ámbito de que se trate (en particular, los agentes económi- cos, los interlocutores sociales, las
54 En la doctrina se resalta la eficacia como una de las principales características de los sistemas de autorregulación. Se dice que la autorregulación constituye el método más eficaz para ordenar una determinada actividad. Así, Darnaculleta señala lo siguiente: “los economistas son, obviamente, quienes mayoritariamente manejan este argumento, amparándose en consideraciones basadas en la mayor eficiencia comparativa de la autorregulación. Así destacan la rapidez, la simplicidad y la flexibilidad operativas de la autoregulación, frente a la rigidez de los trámites y formalidades propias de los procedimientos públicos de regulación. Y destacan también la reducción de costes que comporta la autorregulación, señalando, en especial: la disminución de los costes de información y de los costes de supervisión y sanción –como consecuencia del mejor conocimiento por parte de los organismos de autorregulación de la materia regulada-; la reducción de los costes de modificación de normas –debido a la mayor flexibilidad de los procedimientos de autorregulación-; y la minoración de los costes de relación entre los participantes del mercado y el regulador- por cuanto, en esta línea de pensamiento, y particularmente en determinados sectores, tales relaciones están presididas por la confianza mutua, frente al recelo y la sospecha que suscitan los reguladores estatales”. DARNACULLETA, Mercè. “La autorregulación y sus fórmulas como instrumentos de regulación de la economía”. En: Derecho de la regulación económica (MUÑOZ MACHADO, Santiago y ESTEVE PARDO, José). Portal Derecho, Madrid, 2009, pp. 665.
55 Informe estadístico sobre los procedimientos tramitados en la nueva era del Conar. Documento elaborado por la Secretaría Técnica de la Comisión Permanente de Ética, 2013, p. 9.
56 CHU WERNER, Alexander. “La autorregulación publicitaria”. Blog Anuncias, luego existes. <http://blogs.gestion.pe/anunciasluegoexistes/2013/04/la- autorregulacion-publicitaria.html>. Página consultada el 13 de junio de 2013.
57 DOCE C 321, de 31 de diciembre de 2003.
organizaciones no gubernamentales o las asociaciones)”.
Así, podemos apreciar que la corre- gulación en Europa implica un acto legislativo, y es ese acto el que permite encomendar los obje- tivos marcados por el legislador a las partes representativas con inte- reses en el ámbito en cuestión 58 . De este modo, el pilar de este tipo de sistema es el reconocimiento esta- tal de su funcionamiento a través de acto legislativo o convenio y la par- ticipación que pueda tener el Esta- do en el mismo. En pocas palabras, el trabajo conjunto del Estado y las empresas privadas para poder regu-
lar de manera más eficiente ciertos
En el caso que nos ocupa, si tanto los legisladores desconfían de los agentes privados, pudieron elegir esta última modalidad y así, a tra- vés de un convenio o disposición legal encargar al sistema de auto-
rregulación la fiscalización y la
promoción de la alimentación salu- dable, disponiendo por ejemplo,
que dicho sistema envíe informa- ción al Estado respecto a las accio-
nes que desarrolla para tales fines.
Con ello el Estado pudo ahorrarse
costos importantes en lo que res-
pecta a la fiscalización de este tipo
de anuncios publicitarios, evitando la sobrecarga laboral del Indecopi. Asimismo, con la adopción de este sistema el Estado pudo evitar los costos que implica crear una enti- dad como el Oneso.
Con el presente artículo hemos demostrado las graves falencias
de la denominada Ley de la comi- da chatarra. Las cuales parten des- de el hecho de no haber pasado por el test de razonabilidad, no obstan- te ser exigido por abundantes sen- tencias del Tribunal Constitucional y la doctrina. Al aplicar dicho test en el presente trabajo hemos podido determinar que la referida Ley no es idónea para combatir el proble- ma de interés público (obesidad y sobrepeso), que no es necesaria por existir con anterioridad normas que pueden reprimir de manera menos costosa los actos que sanciona; y, que no cumple con el requisito de proporcionalidad en sentido estric- to al no haberse realizado un ade-
cuado análisis costo beneficio de su
Asimismo, con el presente traba- jo hacemos evidente la falta de tec- nicismo en materia publicitaria de la norma, pues entra en conflic- to con disposiciones contenidas en la LRCD y CPDC generando con ello inseguridad jurídica en el mer- cado. Del mismo modo, hemos demostrado que esta Ley elimina la característica más importante de la publicidad comercial como es la persuasión, afectando con ello de
manera injustificada la libertad de
expresión empresarial.
Por todo lo expuesto, considera- mos que de aplicarse esta Ley, se generará un grave impacto en el mercado nacional pues se incre- mentarán los costos de transacción de los anunciantes y consumido- res, siendo estos últimos los que llevarán la peor parte, pues se les reducirá la información que pue- dan obtener de la publicidad y se les eliminará alternativas de ali- mentación a los de menos recur-
sos. Y todo ello gracias a ese afán de nuestros políticos de importar normas que se promulgan en otros países sin realizar un correcto aná-
lisis costo-beneficio para medir las
consecuencias de su aplicación en nuestro país.
58 TATO PLAZA, Anxo, FERNÁNDEZ CARBALLO-CALERO, Pablo y HERRERA PETRUS, Christian. La reforma de la Ley de competencia desleal. La Ley, Madrid, 2010, p. 310.
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