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Timestamp: 2018-03-21 02:46:48
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Instituto Ame: Janeiro 2011
LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS PARA LAS PERSONAS MAYORES. ANÁLISIS DEL DECRETO DE URGENCIA Nº 059-2010 ¿VAMOS POR BUEN CAMINO?
Augusto Medina Otazu*
La Seguridad Social en el Perú ha protegido básicamente al trabajador, cuyo aporte proviene de los actores de la relación laboral, diseño de origen alemán. Sin embargo el D.U. 059-2010 abre las compuertas para regular las pensiones no contributivas a favor de las personas mayores, diseño de origen inglés, donde el estado asume un rol protagónico con financiamiento del tesoro público. Esta última figura tiene amparo en normas internacionales y está regulada en varios países americanos.
El 28 de julio del 2010 el Presidente de la República anunció la entrega de un aporte económico mensual a las personas mayores[1] de 75 años de edad en situación de extrema pobreza. Posteriormente se emitió el Decreto de Urgencia 059-2010 publicada el 28 de agosto del 2010 que regula esta política pública. Nos interesa desarrollar el contexto[2] e impactos de la medida y de su vinculación con el derecho a las pensiones no contributivas que ya funcionan en muchos países de Latinoamérica, Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, República Dominicana, Costa Rica.
Es propicio afirmar que la población mundial está envejeciendo a un ritmo progresivo y verdaderamente espectacular y debe ser una alerta que nos debe permitir elaborar propuestas públicas no sólo para atender los riesgos y contingencias de las personas mayores sino también “es necesario reconocerlos como una fuente importante de capacidades, aportes e insumos para el desarrollo de nuestros países. Esta franja poblacional creciente va representar una fuerza social y política cada día mayor. Ningún gobierno se puede dar el lujo de no escucharlas e incluirlas en sus políticas públicas”[3].
El número total de personas de 60 años se duplico desde 1950 a 1982 y las personas mayores de 80 años casi se cuatriplico de 1950 a la actualidad. (Informe Comité del PDESC observación 6) Asimismo la población mayor de 60 años en América Latina alcanzó unos 55 millones de personas en el 2007, número que se duplicará hasta el año 2025 y mas, se triplicará hasta el 2050[4]
Haciendo una comparación entre el Censo Nacional de 1993 y 2007 entre las personas de 60 años a más nos provee interesante información para el sector de análisis: En 1993 en el Perú existían 1’543,687 personas mayores y en el 2007 aumentaron a 2’495,643, lo que representa una tasa de crecimiento anual de 3.4%. En el 2007 las personas mayores representaban el 9.1% de la población total[5]. El índice de envejecimiento que es una medición que nos permite encontrar el porcentaje de la población de 60 años y más de edad sobre el total de población menor de 15 años de edad, asciende a un 29.9% en el 2007. La tasa de actividad de la población adulta mayor en el 2007, se encuentra en 33.6 % que expresa la relación entre la población económicamente activa (PEA) de 60 años y más de edad, que se encuentra participando en la actividad económica ya sea teniendo un empleo o buscando activamente un empleo. (PERU. Indicadores básicos del INEI)
Para el Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1995, observación N°. 6 señala que “estas cifras reflejan la existencia de una revolución silenciosa, pero de imprevisibles consecuencias que ya está afectando, y afectará todavía más en el futuro, a las estructuras económicas y sociales de la sociedad, a escala mundial y en el ámbito interno de los países”.
Creemos que una política pública urgente[6], es el diseño de las pensiones no contributivas en beneficio de las personas mayores, por cuanto el diseño de la seguridad social en el país estuvo sesgado a favor de los derechos de los trabajadores que contaban con un empleo. Esto como es obvio, dejaba desprovisto de la seguridad social a los empleados precarios, sub empleados y desempleados. Para Defensoría del Pueblo Perú en su Informe Defensorial 99, de noviembre del 2005, señala que el principal problema de los sistemas pensionario es su escasa cobertura, por cuanto apenas 1 de cada 4 personas de más de 65 años recibe pensión de jubilación, es decir 75% se quedan sin pensión; asimismo esas cifran tienden a aumentar por cuanto actualmente el 13% de las personas aportan y el 87% no aportan, lo que permite vislumbrar que habrá un mayor número de personas mayores sin pensión.
I.- LAS PERSONAS MAYORES SON TITULARES DE DERECHOS Y SEGÚN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE DERECHOS SUPERREFORZADOS
1.- Las personas mayores titulares de derechos
No hay duda que existen sectores vulnerables que requieren una mayor atención de la sociedad y del estado, como los niños, discapacitados, trabajadores, las personas mayores, indígenas, migrantes, etc. Sin embargo nuestra primera observación al Decreto de Urgencia es sobre el objetivo de la norma que se encuentra recogido en el primer considerando: “es objetivo de la comunidad y del Estado otorgar protección a los grupos sociales especialmente vulnerables, dentro de los cuales están comprendidos los adultos a partir de los setenta y cinco (75)[7] años de edad que carecen de las condiciones básicas para su subsistencia”. Si bien la vulnerabilidad es el foco inicial de atención, pero un esquema de análisis bajo ese sólo efecto resulta insuficiente y sería soslayar las enormes contribuciones de las personas adultas mayores en toda sociedad y estado, no sólo por lo que hicieron sino por lo que hacen y tienen previsto hacer.
No cabe duda que es importante acudir prontamente ante una vulnerabilidad que viene sufriendo un sector importante de la sociedad, y en ese sentido el estado debe responder de inmediato a ese llamado. Pero es necesario no trabajar sobre emergencias que se produce sino ir configurando derechos para que los sectores sociales exijan su cumplimiento.
El “principio de la titularidad de derecho debe guiar las políticas pública. Se trata de orientar el desarrollo conforme al marco normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales plasmados en acuerdo vinculantes tanto nacionales como internacionales” (CEPAL, 2006). Desde esta perspectiva, se modifica la lógica de elaboración de leyes, políticas y programas, ya que el punto de partida no es la existencia de personas con necesidades, que deben ser asistidas, sino sujetos con derechos que obligan al Estado y al resto de la sociedad (Abramovich y Courtis, 2006; OACDH, 2004; CEPAL, 2006). La persona, por tanto, es el sujeto central del desarrollo y las garantías consagradas en el régimen universal de protección de los derechos humanos constituyen el marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de ofrecer un sistema coherente de principios y reglas para guiarlo (Abramovich, 2004; CEPAL, 2006). Este enfoque también permite establecer las obligaciones de los Estados frente a los derechos (económicos, sociales, culturales, civiles y políticos) involucrados en una estrategia de largo plazo”[8].
2.- Los derechos superreforzados de las personas mayores
Merece una especial atención el carácter de derechos superreforzados que ha configurado el Tribunal Constitucional a favor de las personas mayores y creo que desde las entidades del estado debiera ponerse a atención a este encargo del máximo intérprete de la Constitución. Veamos las pautas que se establecen del derecho superreforzado.
La condición de persona mayor “lo convierte en titular superreforzado de derechos fundamentales o titulares con una calidad especial”[9]. De igual manera considera que el artículo 4 de la Constitución “considera que los ancianos son titulares superreforzados de derechos fundamentales o titulares con una calidad especial. El efecto práctico de este status, radica en la necesidad de otorgar una protección particular y diferenciada a estas personas”[10].
Finalmente expresa que « los ancianos se convierten, dentro de la política estatal de salvaguardia a los más desprotegidos, en uno de los grupos de titulares superreforzados de derechos fundamentales. O, como también puede llamárseles, titulares con una calidad especial. Por lo tanto, (…) serán titulares diferenciados del derecho fundamental a la pensión. (…) el Tribunal Constitucional es consciente de la necesidad de realizar una protección particular y diferenciada de las personas que se encuentran dentro de la etapa de vida de la senectud. Esto se deriva tanto de las circunstancias que rodean al distintivo estilo de vida que llevan en esta etapa de su vida como del mandato constitucional expreso de darles un resguardo especialísimo”[11].
Todas estas apreciaciones son de carácter vinculante para todos los poderes del estado y comunica al Estado el deber de brindar una atención especial al sector social de personas mayores en las diferentes facetas del comportamiento de las personas mayores, como el área laboral, seguridad social, salud, participación, recreación e incluso el sexual[12] entre otros.
II.- PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS DENTRO DEL PROGRAMA DE SEGURIDAD SOCIAL[13]
Consideramos que el Decreto de Urgencia se inscribe dentro de una política de pensiones no contributivas[14], sin embargo falta precisar y reconocer algunos aspectos institucionales de cómo esta figura fue evolucionando hasta nuestros tiempos. Por ello esbozaremos una breve historia de las dos vertientes mas importantes de la seguridad social.
Sobre el concepto de seguridad social, ha sido bastante sesgada la influencia en los países latinoamericanos como el Perú, al haber tomado solo un extremo de esta evolución referida al Proyecto Bismarck, centrada en las contribuciones. Sin embargo las pensiones no contributivas tienen un origen distinto que están contenidas en la estrategia Beveridge.
Toyama[15] señala que en la historia sobresalen dos corrientes de evolución sobre este tema. La primera surge[16] en Alemania denominada la “estrategia Bismarck”, la cual se caracterizaba fundamentalmente por su espíritu paternalista generando ventajas laborales y de protección. Sin embargo, llego a ser un sistema muy débil debido a que sólo se limitaba a brindar beneficios a la población asalariada (carácter profesional), además era asistemático porque no protegía todos los riegos y situaciones necesarias para el trabajador.
Por otro lado, la “estrategia Beveridge” la cual surge[17] en Inglaterra, crea un sistema de protección universal es decir que el criterio de aplicación no era el carácter profesional sino el de redistribución de la renta, con la finalidad de promover un espíritu solidarista entre quienes más tenían y los que poseían menos. Esto produjo que el sistema sea más fuerte.
La idea de la “Estrategia Beveridge” era opuesta al régimen de los seguros sociales, probablemente porque ya podía vislumbrar con cierta claridad los inconvenientes y defectos del sistema y los resultados de su aplicación.
Para Dante Cervantes dentro de los sistemas de Seguridad Social distingue dos sistemas, por un lado los universalistas o asistenciales y por otro los contributivos. El primero vinculado a la figura de William Beveridge que se financia con cotizaciones uniformes e impuestos y respecto del segundo son aquellos que se encuentran más entroncados de forma más nítida con los seguros sociales.
Nuestro objetivo será seguir con atención la estrategia Beverige en esta nueva corriente de la seguridad social para justificar las pensiones no contributivas y que ahora con el Decreto de Urgencia nos preguntamos si ¿se abre la posibilidad de lograr el objetivo de la universalización de la seguridad social? Cuándo en el Considerando de esta norma se expresa que “Inicialmente el alcance de esta medida se circunscriba a los adultos a partir de los setenta y cinco (75) años de edad de los hogares beneficiarios de dicho programa nacional en los departamentos de Huancavelica, Apurímac y Ayacucho; y de Lima Metropolitana”. Esperamos que esta voluntad política igualmente se exprese y se amplié en el Congreso de la República.
En ese sentido las pensiones no contributivas constituyen un derecho de los adultos mayores que no debería estar condicionada a ningún factor. Esta situación se advierte no desde una posición de seguridad social tradicional como se ha entendido en el Perú, sino desde una concepción más amplia, de aportes a la sociedad como afirmó el ex Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan: "Los árboles se hacen más fuertes con los años, los ríos se ensanchan. Igualmente, con la edad, los seres humanos adquieren una enorme profundidad y amplitud de experiencia y sabiduría. Por este motivo, no sólo hay que respetar y honrar a las personas de edad, sino que también hay que aprovechar el importante recurso que representan para la sociedad." Por lo general no suele reconocerse el acervo de conocimientos y experiencias que las personas de edad aportan al lugar de trabajo, a la vida pública y a la familia. Los adelantos tecnológicos y las nuevas modalidades de organización social pueden utilizarse para fomentar la participación de las personas de edad en el trabajo y efectuar los cambios socioeconómicos apropiados. http://www.un.org/spanish/envejecimiento/socm1.htm
III.- ANALISIS CONSTITUCIOCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
El artículo 10 de la Constitución “reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social”. Sobre este concepto existen dos cuestionamientos. “Mientras que la Constitución Política del 1979[18] utilizaba el verbo garantizar que implica, al menos en teoría – un compromiso u obligación, la Constitución de 1993 se remite el verbo reconocer, que hace alusión a una aceptación declarativa de la existencia del derecho, lo cual no ha de implicar – ciertamente – un menor beneficio a favor de los asegurados y pensionistas”[19].
Por otro lado el hecho que se exprese la progresividad o ingreso gradual, la historia a mostrado que “en un inicio la seguridad social no alcanzaba a la totalidad de trabajadores, pues se discutía si debía beneficiar a todos los asalariados, o sólo a aquellos que laboraban en el Estado, si incluiría también a los independientes, si se extendería a sus familiares, etc., lo cual origino una corriente universalista que impero desde 1950 y persigue que todas las personas, sin distinción, puedan acceder a la seguridad social”[20].
En una segunda parte el artículo 10 de la Constitución expresa que la seguridad social se implementa “para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”.
Puede apreciarse que se estructura la seguridad social para atender las contingencias. Una definición desde la orientación jurídica de contingencia se entiende como “situaciones o eventos producidos en la vida de cada persona que pueden disminuir e, inclusive, extinguir su capacidad para trabajar, como por ejemplo: la vejez, las enfermedades, los accidentes, el desempleo, la muerte, etc”[21]. Esta definición incluso va acorde con lo que estipulaba el artículo 13 de la Constitución de 1979:­ “La seguridad social tiene como objeto cubrir los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, desempleo, accidente, vejez, muerte, viudez, orfandad y cualquier otra contingencia susceptible de ser amparada conforme a ley.”
Por otra parte el mismo artículo 10 de la Constitución también expresa que conjuntamente con la contingencia, la seguridad social debe proteger que la persona eleve su calidad de vida. En este otro sentido la seguridad social tiene el objetivo de “lograr que ante el padecimiento de una contingencia el individuo pueda mantener el estatus en que se encontraba antes de tal situación o evento, evitando que su calidad de vida decaiga, pues ello generaría un desequilibrio que afectará a la sociedad en su conjunto”[22] .
Por ello consideramos que el Tribunal Constitucional ha reconocido estos dos elementos de la seguridad social (de protección de contingencias y de lograr una calidad de vida digna) en la constitución de 1993 de la siguiente manera:
“La seguridad social es la garantía institucional que expresa por excelencia la función social del Estado. Se concreta en un complejo normativo estructurado -por imperio del artículo 10 de la Constitución- al amparo de la ‘doctrina de la contingencia’ y la calidad de vida; por ello, requiere de la presencia de un supuesto fáctico al que acompaña una presunción de estado de necesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez, entre otras) que condiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o asistencial, regida por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y fundada en la exigencia no sólo del mantenimiento, sino en ‘la elevación de la calidad de vida’”[23].
En sentido abunda que la seguridad social es un:
“sistema institucionalizado de prestaciones individualizadas, basado en la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el único propósito de coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad[24].
IV.- ALCANCES DEL DECRETO DE URGENCIA
La doctrina[25] reconoce que existen diferentes tipos de pensiones no contributivas, clasificándolas como:
§ Pensión universal: es la versión más simple de pensión no contributiva, los beneficiarios son todas aquellas personas que cumplen con ciertos criterios de residencia o ciudadanía en el país o región que otorga la pensión y han alcanzado una edad previamente establecida; el monto monetario otorgado es uniforme para todos los beneficiarios. La concesión no está sujeta a comprobación de ingresos, condición que convierte su administración en sencilla y de costos reducidos. Puede cubrirse el 100% de la población objetivo de manera automática, sin generar la estigmatización de los receptores.
§ Pensión basada en criterios de residencia: ésta son pensiones cuasi contributivas, dado que cada año de residencia de los adultos cuenta como una contribución para una pensión de jubilación. Siete países desarrollados cuentan con este tipo de pensión: cinco países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandía, Noruega y Suecia), Canadá y Holanda. Ninguno de ellos exige menos de 40 años de residencia. Incluso, Holanda ha fijado un total de 50 años. Una persona con menos años de residencia que los requeridos para una pensión plena, puede clasificar para una pensión parcial. No existen ejemplos de estas pensiones en países en desarrollo.
I. Pensión sujetas a recuperación: con excepción de Holanda, en todos los restantes países donde se otorga una pensión basada en años de residencia, se tienen previstos mecanismos para la recuperación del total o una fracción de otros ingresos percibidos por el pensionado. En el Reino Unido, pese a que se cuenta con una pensión universal, también opera este tipo de dispositivo, en concreto, se recupera el 100% de ingreso de cualquier otra pensión básica del Estado: similar situación sucede en Suecia, y en Finlandia la correspondiente tasa es de un 50% sobre los ingresos por otras pensiones.
II. Pensión de asistencia social: éstas son las pensiones no contributivas para adultos mayores más comunes en el mundo. Las pensiones de asistencia social están dirigidas a los pobres. Las pensiones de asistencia social se otorgan contra verificación de necesidad, características que la evidencia internacional ha demostrado constituye una de las principales desventajas de este tipo de pensión, pues los costos administrativos se incrementan y la selección de los beneficiarios induce a errores de inclusión y de exclusión, asi como a un aumento de la corrupción y la discrecionalidad de los funcionarios encargados de su aprobación.
En principio, las pensiones no contributivas o asistenciales están dirigidas a tres grupos sociales básicos: los pobres crónicos, los trabajadores del sector informal que están en riesgo de volverse pobres si abandonan el mercado laboral, pese a su edad avanzada y los trabajadores del sector formal que están cubiertos por la seguridad social, pero que no cumplen con el tiempo de cotización requerido.
En los Países desarrollados se tiende al uso de pensiones no contributivas universales, con criterios de residencia o condicionadas a mecanismos de recuperación, mientras en los países en desarrollo, el modelo adoptado son las denominadas pensiones asistenciales, focalizadas en personas y familias en extrema pobreza, principalmente, adultos mayores o personas con severas discapacidades.
El Decreto de Urgencia tal parece que se inscribe en la última clasificación, por cuanto el considerando del dispositivo señala sobre la medida lo siguiente:
“[I]nicialmente el alcance de esta medida se circunscriba a los adultos a partir de los setenta y cinco (75) años de edad de los hogares beneficiarios de dicho programa nacional en los departamentos de Huancavelica, Apurímac y Ayacucho; y de Lima Metropolitana que se encuentren en condición de extrema pobreza de acuerdo a los criterios del Sistema de Focalización de Hogares – Sisfoh”.
Sin embargo es necesario establecer que debería propenderse hacía una pensión universal, para garantizar la protección del universo de las personas mayores.
No se puede soslayar que estas políticas públicas de emergencia podrían contribuir a reducir la extrema pobreza, pero una política de largo alcance con beneficios para toda la sociedad debiera permitir que beneficie al universo de las personas mayores no sólo para atacar una contingencia sino para elevar la vida de las personas mayores y de la comunidad en su conjunto. Ello basado en se debe reconocer las potencialidad de los adultos mayores y cuáles son sus aportes a la sociedad y al estado: “En este marco, las pensiones contributivas no deben entenderse como parte de una política exclusivamente asistenciales, sino más bien como una propuesta de inversión social que tiene efectos comprobados en la dinamización económica de su entorno, convirtiendo a la persona adulta mayor en un agente de inversión de su espacio familiar y comunal”[26].
V.- SUSTENTO CONSTITUCIONAL DEL DECRETO DE URGENCIA
Llama la atención que el Decreto de Urgencia tenga sustento en el artículo 4 de la Constitución Política que dice:
Las pensiones no contributivas se inscriben dentro del rubro de la seguridad social, sin embargo el Estado parece no querer insertarlo en esta orientación. Nos parece que pudo haber sustentado esta propuesta en el artículo 10 de la Constitución que expresa:
Finalmente tanto las pensiones contributivas como las pensiones no contributivas forman parte del derecho a la seguridad social. Nos parece que el Gobierno pretende insertarlo únicamente dentro de una política de emergencia para paliar la extrema pobreza, sin embargo ello no contribuirá en el objetivo de promover los derechos de las personas mayores, porque sólo se estaría reconociendo sus debilidades y no sus potencialidades.
VI.- NORMATIVA Y EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Las normas internacionales que sustentan jurídicamente las pensiones no contributivas son.
· La Declaración Americana de los Derechos de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, que en su artículo XVI señala: Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.
· A los pocos meses se aprueba la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, artículo 22: que señala “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.” Seguidamente el artículo 25 expresa: “Toda persona tiene derecho (…) a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
· El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), artículo 9 expresa que: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social.
· Por su parte, el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), haciendo referencia a las prestaciones de vejez, señala que: La contingencia cubierta será la supervivencia más allá de una edad prescrita (...). La edad prescrita no podrá exceder los sesenta y cinco años. Sin embargo, la autoridad competente podrá fijar una edad más elevada, teniendo en cuenta la capacidad de trabajo de las personas de edad avanzada en el país que se trate”.
· El artículo 9 del Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala que “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad de que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa.
· El Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento 2002 “Las cambiantes circunstancias demográficas, sociales y económicas requieren el ajuste de los sistemas de pensiones, de seguridad social, de salud y de atención a largo plazo a fin de sostener elcrecimiento económico y el desarrollo y garantizar el mantenimiento adecuado y eficaz de los ingresos y la prestación de servicios.
En el ámbito jurisdiccional la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia del caso Cinco Pensionistas/ PERU del 27 de febrero del 2003, ha considerado respecto de las personas mayores que: Los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión tanto individual como colectiva. Su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente.
2.- La experiencia de los países latinoamericanos
Los países que han desarrollado mejor este derecho son Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Bolivia. La región latinoamericana muestra diferentes experiencias y abordajes a las pensiones no contributivas. El modelo de reforma preferido en la región, basado en la experiencia chilena y multipilar del Banco Mundial (1994) ha sido el de impulsar diferentes programas de pensiones contributivas, para asi reducir la carga fiscal y tratar de asegurar la sostenibilidad financiera basada en el empleo formal y en las contribuciones durante la vida laboral. En los países líderes de la protección social en la región (argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay), existe un componente no contributivo de pensiones para aquellas personas en pobreza y sin capacidad de contribuir. Sin embargo, en algunos países tales programas han sido muy focalizados, con escasa cobertura y numerosas dificultades de implementación equitativa y eficaz de modo que no lograr cerrar la brecha de cobertura ni las desigualdades de los sistemas no contributivos. Bolivia es el único país en la región en asegurar el derecho universal de la seguridad social con una pensión básica social universal para todas las personas mayores de cierta edad. 65 años para el Bonosol (1997) y 60 años para la Renta Dignidad (2007), a la que se añade una serie de opciones contributivas para las personas que tengan la capacidad de participar en ellas[27].
Las pensiones no contributivas contribuyen a mejorar la posición social de las personas mayores y sus familias cubriendo gastos básicos y necesarios del hogar, incluyendo la salud y la educación; asi también permite la generación de ingresos familiares, reducir la pobreza crónica e incentivar la inversión de capital físico, humano y social. La pensión social es en muchos casos el único ingreso regular para la mayoría de las personas. Además, a mayor amplitud de la cobertura de la pensión no contributiva, más profundos sus impactos en la reducción de la pobreza y en el objetivo de cerrar la brecha de cobertura y de pobreza en la población adulta mayor[28].
VII.- PROGRAMA PILOTO DEL DECRETO DE URGENCIA
El programa piloto que regula el Decreto de Urgencia constituye un sistema focalizado en un determinado sector con cuatro requisitos:
Edad (art. 1): Sólo serán beneficiados aquellas personas a partir de 75 años de edad. En consecuencia no son beneficiarios las personas mayores como sector social, sino una parte del mismo. Ya vimos que las personas mayores empiezan su ciclo a los 60 años. Esperamos que este programa piloto sea un mecanismo para empezar a cubrir otros sectores de adultos mayores.
Ubicación (art. 2): Hasta diciembre del 2010 solo serán beneficiados las personas que residan en los departamentos Apurímac, Ayacucho, Huancavelica y Lima Metropolitana. Al parecer puede incluirse progresivamente otros sectores, pero sólo a partir del próximo año. Esta medida siendo positiva pero resulta insuficiente que esperamos sea corregida desde el Congreso de la República.
Estar en una situación de extrema pobreza. (art. 3) Básicamente tendrá el efecto de atacar una situación en concreta. Es una política que se centrará en una de las contingencias, pero hemos visto la seguridad social de las pensiones no contributivas contiene dos caras de la misma moneda: por un lado asistir una contingencia y por otro promover un sector social con enormes potencialidades.
No se otorga a las personas que vienen recibiendo alguna pensión de jubilación de origen privado o público; también es excluida si es beneficiaria de algún programa social (art. 4.2).
Por otro lado se afirma que este beneficio no es heredable (art. 4) Es decir se otorga únicamente mientras se encuentre con vida la persona beneficiaria.
La ley le llama subvenciones económicas a estos montos que se entregan a las personas mayores. De acuerdo a la Real Academia de la Lengua Española[29], subvenir es “venir en auxilio de alguien o acudir a la necesidades de algo.” De acuerdo a este criterio entendemos que esta política tiene por efecto acudir a la emergencia de las personas a partir de los 75 años y que se encuentren en extrema pobreza, de determinados lugares. Sin embargo esa es una de las caras de la seguridad social y considero que junto a esta ayuda se debe también promover espacios propios de las personas mayores para destrabar los obstáculos de discriminación laboral, ausencia de participación adecuada en los niveles de decisión especialmente cuando se debate su problemática, entre otros.
En lo que respecta a la administración y al pago de la subvención, el artículo 5 del Decreto de Urgencia señala lo siguiente:
ART. 5°.—Administración del programa piloto y pago de la subvención.
5.1. El Programa Piloto de Asistencia Solidaria; “Gratitud” será administrado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, para lo cual el Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh) comunica a dicho ministerio el padrón de beneficiarios elegibles para la verificación de su estado de supervivencia.
5.2. En los departamentos de Huancavelica, Apurímac y Ayacucho dicha verificación será realizada a través del Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres - “Juntos”. En Lima Metropolitana será realizada por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
5.3. Efectuada la verificación a que se refiere el numeral anterior, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social aprueba mediante resolución ministerial la relación de beneficiarios del programa piloto.
Nos parece que debería crearse un programa especial que administre las pensiones no contributivas, por cuanto en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social no existe un órgano rector independiente, autónomo y con participación de las personas mayores. Para ello sería necesaria la creación de un ente nuevo por cuanto consideramos que ni Oficina Normalización Previsional (ONP) ni el Programa “Juntos” son las entidades capaces de brindar atención a las pensiones no contributivas.
Los análisis para el otorgamiento de las pensiones no contributivas no sólo debe centrarse en el elemento pobreza sino en otros criterios que permitirán cooptar y promover para el estado y la sociedad a un sector con mucho liderazgo. Por ello para nosotros las pensiones no contributivas es una inversión. En el Perú la personas mayores constituyen un 10% de la población y no escucharlos y promoverlos sería un grave error.
1.- Es saludable los avances que se han dado en la legislación peruana, pero creemos que falta darle una participación más activa a los adultos mayores en las decisiones de todas las políticas públicas del estado, por cuanto esa es la manera de darle objetividad a la participación en una sociedad democrática. No debe subvalorarse el papel de las personas mayores y con ellas las futuras generaciones, en demandar su derecho a la seguridad social como parte de la redistribución de las riquezas de su país. En los casos de Bolivia, Paraguay y Ecuador, el papel de las personas mayores en los debates, y en el diseño, implementación y monitoreo de los sistemas de pensiones ha sido importante en los esfuerzos para garantizar un ingreso mínimo para todos[30].
2.- No se trata de ver al adulto mayor solo como un ser vulnerable y que merece tutela, sino también es preciso que los adultos mayores hagan escuchar su voz en todos los temas vinculados al estado y a la sociedad y que a su vez crear mecanismos de concertación con este importante sector en varios niveles y no sólo en el municipal. Es un sector bastante informado si nos atenemos a la encuesta de Apoyo del 2008 a los adultos mayores: el 90% de los adultos mayores ve televisión, el 59 % escucha radio, el 56% lee diarios, el 31% ve televisión por cable y el 8% internet. De los tipos de programas televisivos prefieren son los noticieros o informativos[31].
3.- El Decreto de Urgencia 059-2010 debe inscribirse dentro de los derechos de la seguridad social referidos a las pensiones no contributivas, por ello el Congreso de la República debería corregir y ampliar estos criterios de concepto doctrinario.
Vale la pena mencionar que el 17 de agosto del 2010, se ha presentado el Proyecto de Ley N°. 4213/2010-CR en el Congreso de la República denominado Ley de Pensiones No Contributivas con importantes aportes de instituciones nacionales e internacionales. Dentro de su labor de control constitucional de los Decretos de Urgencia el Congreso de la República deberá afirmar los conceptos de seguridad social que tienen las pensiones no contributivas.
4.- Debería ampliarse las pensiones no contributivas a todas las personas mayores y desterrar el criterio de que ello genera gastos por cuanto esto es una inversión. Las personas mayores deben de contribuir en la sociedad y el estado y para ellos los canales deberían ser ensanchados. El muchas comunidades ancestrales el adulto mayor es considerado la memoria e historia de la comunidad; igualmente en el área laboral existe una reconocimiento sobre su fidelidad y experiencia.
* Abogado, con Maestría en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Maestría de Derecho Laboral y Seguridad Social en la Universidad Nacional de San Marcos. Miembro de la Comisión de Derechos Humanos y Derecho Internacional del Colegio de Abogados de Lima hasta el 2009 y asesor externo del Centro Proceso Social que promueve los derechos de las personas mayores. Docente universitario
[1] El termino anciano inicialmente en la historia fue considerada como una virtud porque era la acumulación de sabiduría e incluso se constituía en un órgano de poder “Consejo de Ancianos” en las ciudades antiguas de Grecia.
Sin embargo estas virtudes fueron dejadas de lado con el desarrollo de la tecnología y los extremos individualistas que generaron la modernidad y el liberalismo. Es asi que en esa etapa, de grandes inventos y de una vida más agitada, al anciano se le relacionaba con lentitud, atraso, enfermedad, etc. El término fue degenerándose al extremo que denominar como anciano a una persona adulta mayor, significaba agresión.
Por ello, más por un hecho de actualidad que del devenir histórico, el término fue variando para denominar a este importante sector como:
· Personas de la tercera edad. Tal vez el nombre puede tener cierta vinculación con la etiqueta equivoca que se pone a los países “supuestamente” del tercer mundo, que son aquellos que no están “desarrollados”. Estas etiquetas se hace sin apreciar bien cual es el concepto de desarrollo que sirve de medición, y es obvio en muchos temas el Perú tiene valores mucho mejores que otros países que se ubican supuestamente en el “primer mundo”. Entiéndase que “una cosa es el progreso científico y técnico y otra el progreso moral.” (Norberto Bobbio. pag. 159.) Por ello consideramos que no existe razón para ubicarlos en la tercera fase del ser humano, a los adultos mayores, tal vez en algunas labores puede ser ubicada en la primera, segunda, tercera, cuarta, etc fase. La grandiosidad del ser humano aún no se ha descubierto en todo su magnitud y cada vez la ciencia nos va dando sorpresas, asi que el ser humanos desde que es concebido hasta que muere tiene diferentes facetas y todas deben ser bien valoradas.
· Adulto Mayor. El cuestionamiento a este término venía desde el lado de género por cuanto daba cuenta solo de la persona masculina y no femenina y es obvio que para referirse a ambas había que recurrir al consabido “adulto mayor” y “adulta mayor”.
· Persona Adulta Mayor. Igualmente el cuestionamiento en este término era por el género, por cuanto sólo se refería al femenino y no al masculino, aún cuando Ley 28803, la denomina de esa manera.
· Personas de Edad, la denominan algunos instrumentos internacionales como el Plan Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento del 2002.
· Persona mayor, es término mucho más integrativo que puede servir para identificar al sector de personas mayores. Este último término será utilizado en el presente documento.
Dentro de esa variedad de nombres, se advierte que se viene poniendo atención a las personas mayores sobre sus “problemas y posibilidades”, recogiendo un gran libro histórico sobre la realidad nacional.
[2] Normatividad interna del adulto mayor en el Perú: Un resumen de la legislación a favor de la persona mayor en el Perú puede dividirse de la siguiente manera:
I.- En la década del 80 y 90 advertimos tres dispositivos importantes:
a) En junio de 1985 se creó el Consejo Nacional del Anciano, mediante Ley 24165, que no ha tenido ninguna repercusión social, pero que si debe ser materia de análisis por contener interesantes objetivos de participación de la persona mayor en el sector público.
b) El Decreto Legislativo 346 del 6 de julio de 1985, modificado por la Ley 26530, Ley de Política de Población Nacional (art. 6), estableciendo que la atención a la tercera edad es garantizada a través de la promoción y apoyo a programas integrales para la población anciana del país.
c) La Ley 25518, que crea a nivel nacional el Programa de Apoyo Nutricional para la Tercera Edad, que tenía el objetivo de mantener el optimo estado nutricional de los peruanos mayores de 65 años. Este organismo estaba adscrito al Instituto de Alimentación y Nutrición del Ministerio de Salud y que a su vez coordinaba con el Ministerio de Agricultura y Pesquería. Tenía dos objetivos: repartir una canasta alimentaria a precio de costo en forma quincena y crear comedores populares para las personas de la tercera edad con alimentación balanceada y a precio popular.
II.- Considero que recién a partir del 2002 ha sido reiterativo el interés que se ha puesto por la persona mayor en la sociedad y el estado. Veamos:
1. En julio del 2002 se creó el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MINDES (Ley Orgánica 27779), señalándose que este Ministerio diseña, propone y ejecuta la política de desarrollo social y humano promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas. Dentro del Ministerio se creó la Dirección General de la Familia y la Comunidad y debajo de este órgano de línea incluso recién se ha ubicado al órgano rector de las políticas públicas a favor de la persona mayor. Vale la pena advertir que en este organismo de tercer nivel ni siquiera participan las personas mayores, como en otras normas creadas con anterioridad.
2. La Ley 27408, modificada por la Ley 28683 establece las preferencias de atención a favor de las personas mayores y la obligación de instalar servicios y establecimiento de uso público adecuados para los adultos mayores en las entidades privadas y públicas, estableciendo inclusa sanciones administrativas a quienes incumplan dicho dispositivo.
3. El Plan Nacional de de Derechos Humanos, D.S. 047-2005-JUS que es un diagnostico de la situación de la persona mayor y las diferentes políticas públicas que se requieren para lograr una vejez digna.
4. La Ley 28735, regula las facilidades para el movimiento por rampas, señales, facilidades a favor de las personas mayores en los aeropuertos, aedronómos, terminales terrestres, ferroviarios, marítimos, fluviales y otros medios de transporte.
5. La Ley 28803 Ley de las Personas Adultas Mayores que establece con bastante precisión sobre los derechos que tienen y es un mensaje a todas las instancias del estado, entidades privadas y a la sociedad en su conjunto sobre los más importantes derechos que se pretende estimular y promover. En esa orientación es un avance dentro de esa óptica la participación de las personas mayores en los gobiernos regionales y municipales a través de los Centros Integrales de Atención al Adulto Mayor (CIAM).
6. La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) establece en su artículo 84 inciso 3.1 que las municipalidades distritales deben de difundir y promover los derechos del adulto mayor, propiciando espacios para su participación en el nivel de las instancias municipales.
[3] CLARK, Fiona; MENDOZA DE SOUSA, Walter, y otros. Envejecimiento con Dignidad. Pensiones No Contributivas para reducir la pobreza en el Perú. Impreso en Sonimagenes del Peru. Lima, 2009, pp. 31 y 32.
[4] Ibídem, p. 15
[5] A propósito vemos con mucha preocupación el Plan Perú 2021, Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, del Centro de Planeamiento Estratégico, donde se expresa el poco interés del estado peruano por planificar políticas públicas para los adultos mayores:
La población mundial crece y los países desarrollados experimentan una menor natalidad. Este desequilibrio entre los países pobres y ricos acelerará las tendencias migratorias desde los primeros hacía los segundos. En respuesta a tal presión, los países ricos intensificarán las restricciones para la inmigración. Al mismo tiempo, se agudizarán las manifestaciones violentas de racismo y xenofobia, incluyendo posiblemente acciones de respuesta de la enorme masa de migrantes que ya viven en dichos países. Paradójicamente, el envejecimiento de los países ricos los obligará a atraer jóvenes profesionales de los países menos desarrollados con el fin de satisfacer los requerimientos de mano de obra altamente especializada que cada vez será más escasa en los países industrializados. Ello incrementará la “futa de cerebros” de los países pobres, obligando a sus gobiernos a establecer restricciones e incentivos para que permanezcan en su lugares de origen. En el caso del Perú, esta tendencia representa dificultades por la migración de sus profesionales jóvenes hacía los países más ricos, aunque también abre un potencial de oportunidades mediante la conexión de las empresas locales con la elevada cantidad de inmigrantes peruanos en los mencionados países (página 21).
Puede apreciarse que al estado peruano le preocupa la fuga de talentos de los países pobres hacía los países ricos; pero no le preocupa cómo redescubrir las grandes riquezas que tienen los adultos mayores y la contribución que pueden hacer en un país democrático que debe escuchar a todas las voces y no excluir ningún sector.
[6] Vale la pena advertir que desde la década de 1990 se observa un cambio de paradigma en el análisis del envejecimiento y la situación de las personas de edad, abordándose ambos temas desde la perspectiva de los derechos humanos. Este enfoque – que ha contado con un amplio respaldo de las Naciones Unidas – plantea fundamentalmente el imperativo ético y normativo de considerar a las personas de edad no como un grupo vulnerable que es objeto de protección, sino como titulares de derechos. A partir de este nuevo criterio y en el actual contexto de cambio demográfico, cuya principal tendencia es el marcado envejecimiento de la población, la atención se dirige a asegurar la integridad y la dignidad de las personas mayores, la ampliación de la protección efectiva de sus derechos humanos en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna, asi como el fortalecimiento de su autonomía y la ética de la solidaridad. (Envejecimiento, derechos humanos y Políticas Públicas. pag. 11).
[7] Desde que edad es una Persona Adulta Mayor.
El Plan de Acción Internacional de Viena sobre Envejecimiento aprobada en la Asamblea Mundial del Envejecimiento del 26 de julio al 6 de agosto de 1982 señala claramente que la persona mayor se considera a partir de los 60 años:
10. De conformidad con las tablas modelo de mortalidad, en las regiones más desarrolladas el aumento de la esperanza de vida al nacer podría significar un aumento de la esperanza de vida de aproximadamente un año a los 60 años de edad entre los años 1975 y 2025. En las regiones en desarrollo, la proyección de este aumento alcanzaría aproximadamente 2,5 años. Por consiguiente, en el año 2025 los varones de 60 años de edad podrían esperar vivir un promedio de 17 años más en las regiones más desarrolladas y de 16 años más en las regiones menos desarrolladas. Las mujeres podrían esperar vivir alrededor de 21 y 18 años más, respectivamente.
Sin embargo el Tribunal Constitucional adopto una posición distinta el 3 de junio del 2005: “ (…) si bien es cierto que en un inicio la Organización Mundial de la Salud consideró adultos mayores a las personas de más de sesenta años que viven en los países en vías de desarrollo y de sesenticinco años o más a las que viven en países desarrollados, también lo es que, en el año 1994, la Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud, atendiendo a la considerable elevación de la esperanza de vida producida en las últimas tres décadas, fijó en sesenticinco años o más la edad del adulto mayor.” (Expediente N.º 0050-2004-AI/TC fundamento 139).Según el Informe del Perfil del Adulto Mayor realizado por Ipsos APOYO para Lima (pag. 5 a 7), cuando las personas mayores se les pregunto a qué edad consideraban que uno es adulto mayor y ellos contestaron que en promedio, las personas mayores empiezan a los 60 o cerca de esa edad.En el Perú la Ley 28803, publicada en julio del 2006 concuerda con el espíritu del sistema internacional y fija en 60 años la edad para considerar a una persona mayor. Es preciso fijar a qué edad las personas, son consideradas personas mayores, por cuanto las políticas públicas deben de conocer específicamente el sector a las que se dirige sus beneficios.
[8] CEPAL. Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Naciones Unidas., Santiago de Chille, febrero del 2009, p. 23.
[9] Exp. 4941-2007-PC/TC (Caso Infante Delgado) del 9 de octubre del 2007, fundamento 3- e).
[10] Exp. 04069-2008-PC/TC (Caso Baca Ordinola) del 18 de mayo del 2009, fundamento 5 y 6. Se repite este concepto en el Exp. 00491-2009 – PC/TC caso Giron Nunjar del 2 de octubre del 2009.
[11] Exp. 07873-2006-PC/TC (caso Tueros del Risco) del 23 de octubre del 2006, fundamento 5.
[12] La sexualidad del niño y del anciano fueron siempre negadas por su desvinculación con la función reproductiva, única aceptable como legítima por las corrientes sexofobicas, también negadoras de la función erótica. El envejecimiento de la población mundial plantea la necesidad del estudio de todas las actividades que mejoren la calidad de vida del anciano. Los recursos gerontológicos actuales permiten, junto a los de la sexología, redimensionar la sexualidad del anciano hacia una revalorización de la función erótica y placentera, mediante una educación sexual, tanto del anciano como de la sociedad, haciendo hincapié en los derechos sexuales de aquellos. FLORES COLOMBINO, Andrés. La sexualidad en el Adulto Mayor. Edición Lumen Hvmanitas. Buenos Aires 1998, p. 7.
[13] Se ha vinculado a la seguridad social con el derecho que tenían los trabajadores a la atención de ciertas contingencias de carácter personal o familiar. Tal vez ello se presenta asi por cuanto se recurre a uno de los orígenes de la seguridad social que más ha repercutido en el Perú vincular la seguridad social con el derecho laboral. Pasaremos sucintamente a ese análisis histórico.
Javier Neves expresa que “La seguridad social es el más reciente y perfecto de los mecanismos de superación de las necesidades sociales que ha creado la humanidad. Es la última etapa de una larga evolución histórica, que nace con las fundaciones constituidas en el Derecho Romano con fines de asistencia y pasa por los diversos instrumentos de previsión diseñados para enfrentar ciertos riesgos: ahorro, mutualidad y seguro privado. De alguna manera, surge ante la insuficiencia de las anteriores respuestas frente a las necesidades materiales, culturales y espirituales que brindaba los otros mecanismos, tratando de configurarse como una alternativa adecuada. Neves Mujica, Javier. La Seguridad Social en la Constitución. en Eguiguren P. Francisco. La Constitución Peruana de 1979. Cultural Cusco Editores. Lima 1987 pag. 171.
Jorge Rendón Vásquez remonta. Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 29, 30) el origen de la seguridad social señalando que el Seguro ejecutado por el Canciller Bismark no es original:
“ya en 1604, en Francia, un edicto de Enrique IV prescribía el descuento en cada mina de una cantidad destinada a remunerar a un cirujano y a comprar medicamentos a fin de que los heridos pobres fueran auxiliados gratuitamente y para que en base a este ejemplo de caridad los demás fueran estimulados para el trabajo. En 1675 un reglamento real en Francia ordenado por Colbert dispuso la retención de una cantidad del sueldo de todos los oficiales marinos para la constitución de un fondo de retiro. Y en Alemania misma había antecedentes ya muy importantes de seguros sociales. Desde 1810 el Código prusiano había obligado a los empleadores a asegurar prestaciones de enfermedades a ciertos empleados; el el Código prusiano de la industria de 1845 permitía a las comunas disponer la afiliación de los obreros de oficios a fondos de enfermedad, regla que luego se extendió a Baviera, Wuurtember, el ducado de Bade, etc; en 1948, un decreto había prescrito la responsabilidad de los jefes de empresa de ferrocarriles en materia de accidentes de trabajo.”
Como se aprecia la historia da cuenta de la evolución que ha tenido la seguridad social, antes que se implemente los seguros sociales que será materia a tratar en el siguiente acápite.
[14] El Dictamen del 11 de marzo del 2008, la Comisión de Seguridad Social del Congreso de la República, pronunciándose sobre el Proyecto de Ley 1405/2006-CR, Fondo de Pensiones de Subsistencia del Adulto Mayor, propuesto por el Grupo Parlamentaria, la Alianza Parlamentaria ha señalado: En tal virtud y teniendo en cuenta que la iniciativa no cuenta con el respectivo financiamiento, lo cual contraviene el Principio de Equilibrio Presupuestario, contemplado en la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, porque arrojaría un costo anual de S/. 1,491 millones de nuevos soles, con el costo actuarial de US$ 4,131 millones de dólares como valor actuarial de los pagos futuros de pensiones, neto de recaudación de aportes por parte de los afiliados activos; podemos señalar que la acotada iniciativa no se ajusta a la prohibición constitucional – Ley 28389 – que señala que las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, asi como los nuevos que se establezcan en el futuro, deben regirse por los criterios de sostenibilidad financiera. El Dictamen del 14 de enero del 2009, la Comisión de la Mujer y Desarrollo Social del Congreso de la República, pronunciándose sobre el Proyecto de Ley 2823/2008-CR, Ley del Bono de Justicia Social a la Vejez en Extrema pobreza, propuesto por la Bancada Aprista, ha señalado:
(…) tiene un objetivo loable ya que el fondo de lo propuesto es favorecer a través de un Bono de Justicia Social destinado aquel sector de adultos mayores a partir de los 75 años que se encuentran en situación de extrema pobreza, que no perciban ningún tipo de pensión pública o privada pero la iniciativa tiene que ser propuesta por el sector del ejecutivo correspondiente, ya que no se puede legislar en asunto donde existe iniciativa de gasto, de acuerdo a lo tipificado en el artículo 77 de la Constitución Política del Estado.
El Poder Ejecutivo al parecer no tiene aún una decisión concreta sobre el caso, si bien existen pronunciamientos aislados pero aún está pendiente este derecho de justicia social.
Sin embargo el Perú parece resistirse a regular esta política pública. En una conferencia el Vice Ministro de Economía del Perú, Eduardo Morón señalo que el Perú no requiere implementar pensiones no contributivas hasta dentro de unos 20 años. Nos preguntamos qué elementos de validación técnica llevan pensar esta situación; la única que podemos advertir es que no se advierte una situación dramática en el presente ni en el mediano plazo en los adultos mayores. (Esta conferencia promovida por Richard Web, Director del Instituto del Perú se denominó: Impacto Social del Envejecimiento de la Población en América Latina, a raíz de un estudio elaborado por Daniel Cotlear, Director de Desarrollo Humano del Banco Mundial para la Región Andina. Desarrollado el 9 de junio en el Hotel Contry Club de Lima.).
[15] Toyama Miyagusuku, Jorge. “Seguridad Social Peruana: Sistemas y Perspectivas”. Themis. Nº 48, Lima, Julio 2004, p. 198.
[16] Orígenes de las Pensiones contributivas. Es necesario en principio conocer los orígenes de la seguridad social, sobre todo aquel referido a un sistema contributivo; por cuanto es el que más afirmación ha tenido el Perú.
Un esquema sintético sobre esta experiencia nos brinda en forma completa Rendón Vásquez, para quién: “El nacimiento de los seguros sociales como un régimen generalizado y obligatorio en el ámbito de un país, tuvo lugar en Alemania por obra del Barón Von Bismarck, llamado el Canciller de Hierro quién gobernó Alemania desde 1863 hasta 1890. Las disposiciones que al respecto se tomaron tuvieron como antecedente la situación económica, ideológica y política de este país.” Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 26, 27). “Alarmada la burguesía y admitiendo el peligro que le significaba el avance del socialismo reclamo de Bismarck una acción fuerte para hacerle frente. Este concibió entonces una política que debiera tener dos aspectos: por una parte, reprimir el movimiento socialista; y por otra parte, hacer ciertas concesiones sociales de manera de atraer a favor del Imperio la simpatía de las clases trabajadores. Asi se promulgo en 1883 la ley del seguro de enfermedad para proteger a los obreros de la industria en forma obligatoria con prestaciones otorgadas durante un término máximo de trece semanas y financiadas con cotizaciones pagadas en una proporción de dos terceras partes los obreros y una tercera los empresarios” Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 28, 29).
Compartimos con Francisco Romero Montes, quién al resumir las características del Seguro Bismack señala que: “El seguro social obligatorio tenía un financiamiento contributivo que consistía en un aporte que el empleador descontaba a sus trabajadores, de sus salarios, a los que se sumaba el aporte que también hacían los los empleadores, y conjuntamente con el que correspondía al Estado se entregaba a la entidad que administraba el seguro social obligatorio y que servía para pagar las prestaciones de los trabajadores, víctimas de las contingencias sociales.” Ver en: ROMERO MONTES, Francisco. “Lineamientos para ampliar la seguridad social”. En: AA.VV. Trabajo y Seguridad Social Estudios Jurídicos en Homenaje a Luís Aparicio Valdez. Grijley, Lima, 2008, p. 620)
Una evaluación sobre este sistema de seguros, encontramos en Jorge Toyama, quién muy crítico expresa que se: “caracteriza fundamentalmente por su espíritu paternalista, generando ventajas laborales y de protección en un sistema contributivo de seguridad social (empresarios y trabajadores). Este sistema suele ser denominado “seguro social”. Sin embargo, llego a ser un sistema débil debido a que solo se limitaba a brindar beneficios a la población asalariada (carácter profesional), además, era asistemático porque no protegía todos los riesgos y situaciones necesarias para el trabajador. Ver en TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. “Principios de la Seguridad Social”. En: AA.VV. Trabajo y Seguridad Social Estudios Jurídicos en Homenaje a Luís Aparicio Valdez. Grijley, Lima, 2008, p. 595.
En consecuencia podemos decir que los seguros contributivos “se entroncan de forma más nítida con los Seguros Sociales. El titulo de inclusión en el sistema se basa en la realización de una actividad profesional. La fuente principal de financiación está constituida por la cotización basada y proporcional a los salarios y que son abonadas por empresarios y trabajadores. Se les suele llamar también como continentales, en la medida en que los sistemas más típicos son el francés y el alemán. Estos sistemas están orientados hacía el mantenimiento, cuando sobrevenga un riesgo como el accidente o la vejez, del nivel de ingresos de que se disponía con anterioridad.” Cervantes Anaya, Dante. Derecho de la Seguridad Social y de la Previsional. Editorial Rodhas. Primera Edición 2009. pag. 25)
Por ello, para Jorge Toyama,“no puede dejarse de lado la relación que existe con el Derecho Laboral, especialmente en la configuración general de su regulación asi como la aplicación de los principios que la sustentan. Ver en TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Ob. cit., p. 597)
[17] Los Seguros Sociales en Inglaterra: orígenes de las pensiones no contributivas
Dentro de los antecedentes históricos de la seguridad social es necesario también referirnos aquella otra vertiente de la seguridad social vinculada a los seguros no contributivos. Es importante para el presente estudio la experiencia surgida en Inglaterra: “Londres contaba desde 1601 con la “Ley por Law” (Ley de Pobres) gracias a la cual se prestaba alguna asistencia de salud gratuita y se daba otros beneficios a los indigentes. El campo de aplicación de esta Ley fue extendido paulatinamente a toda Inglaterra durante el Siglo XIX colocando su administración a cargo de las municipales y prescribiendo su financiamiento con tributos locales. ”. “En esta asistencia social mínima, otorgada en forma paralela a la protección también modesta prodigada por las mutuales, pero que hizo surgir contradictoriamente, en la economía liberal inglesa la idea de la acción estatal contra los efectos de los más lamentables estados de pobreza. Horri Calvert refiere que “al comenzar el siglo veinte, la opinión pública en el Reino Unido se fue inclinando a favorecer la organización el estado de esquema para la protección de los “ pobres que lo merecieran” especialmente aquellos incapacitados para el trabajo a causa de enfermedad. Esta corriente de opinión determino, en gran parte, el regreso al gobierno del Partido Liberal en 1906, con lo cual quedo abierto el camino para algunas reformas de cierto alcance. Dos medidas importantes aprobó el Parlamento: La Ley de 1908 estableciendo el pago por el Estado de pensiones de vejez no contributivas, y la Ley del Seguro nacional de 19111. Como dicen Fiel., Meacher y Pond, “Estas leyes son importantes por dos razones. En primer lugar hay consenso general en que conforma los comienzos del moderno estado de bienestar, pero también que contrastan dos modos radicalmente diferentes de pagar las reformas en pro del bienestar: el modo no contributivo y el contributivo. Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 17 – 36.).
La Ley de Pensiones de Vejez de 1908 estableció que el Estado debía pagar pensiones de 5 chelines por semana a cada pensionista que tuviera por lo menos 70 años de edad, hubiera residido en el Reino Unido 20 años o más y no hubiera gozado de algún auxilio por la Ley d Pobres durante los dos años anteriores. Se otorgaba pensiones completas a quienes hubieran tenido ingresos de 24 libras o menos por año. Estas pensiones no implicaban el pago de cotizaciones por los beneficiarios. Las financiaba el Tesoro Público con la tributación.
La ley 1908, pese a sus alcances muy limitados, fue sin embargo, vista como una extravagancia por la oposición conservadora. Tampoco el Partido Liberal deseaba inicialmente hacer que el Estado pagase pensiones no contributivas sino crear un seguro de vejez contributivo según el modelo alemán. Pero más pudo la presión de los sindicatos y mutuales. Fiel, Meacher y Pond dicen a este respecto: “Las pensiones fueron no contributivas, no porque el gobierno liberal desase hacer una importante redistribución del ingreso entre las clases, sino porque se levantaron insuperables barreras a un esquema contributivo. El primer y principal de estos obstáculos fue la objeción de las Friendly Societies a todo esquema que atrajera los ahorros de sus clientes de la clase trabajadora fuera de los esquemas de seguro privado. Que el gobierno liberal habría preferido un esquema contributivo puede ser visto ahora en los papeles del Gabinete de ese tiempo. Por otra parte, cuando los liberales llegaron a introducir su segunda reforma optaron por una base contributiva oponiéndose durante a algunos miembros del ala izquierda del Partido Laborista. Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 17 – 36). pag. 35).
La Ley 1908 fue un precedente sumamente importante en la construcción de la noción de seguridad social, porque se aparto de la concepción alemana de los seguros sociales fundada en un financiamiento contributivo por los trabajadores y sus empleadores, porque significo una intervención más acentuada del Estado para la redistribuir limitada, entre los ingresos a través del financiamiento de las prestaciones por el impuesto, y porque pasaba de la protección sólo de los trabajadores a la protección de todas las personas. Jorge Rendón Vásquez. Derecho a la Seguridad Social. Editorial Tarpuy S.A. Lima 1985. pag. 17 – 36). pag. 36, 37).
[18] Artículo 11 de la Constitución de 1979: “El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”
[19] AA.VV. La Constitución Comentada. Tomo II, Gaceta Jurídica. Lima, 2005, pag. 419 y 422.
[23] Sentencia del Pleno del Tribunal, exp. 1417-2005-AA/TC del 08/07/2005, caso Manuel Anicama Hermandez. Fundamento 28.
[24] Sentencia del Pleno del Tribunal, exp. 1417-2005-AA/TC del 08/07/2005, caso Manuel Anicama Hermandez. Fundamento 28.
[25] DURAN VALVERDE, Favio; MENDOZA DE SOUSA, Walter; PICADO CHACÓN, Gustavo. “Proyecciones Demográficas y financieras para el análisis de la viabilidad de las pensiones no contributivas en el Perú”. En Envejecimiento con Dignidad. Pensiones No Contributivas para reducir la pobreza en el Perú. Sonimagenes del Peru. Lima, abril 2009. pp. 42 – 44.
[26] Ver en CLARK, Fiona; MENDOZA DE SOUSA, Walter, y otros. Ob. cit., p. 7.
[27] Ibídem, p. 22.
[28] Ibídem, p. 29.
[29] Ver: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=subvencion
[30] FIONA, Clark. “Experiencia de las pensiones no contributivas en América Latina”. En: AA.VV. Envejecimiento con Dignidad. Pensiones No Contributivas para reducir la pobreza en el Perú. Sonimagenes del Perú. Lima, abril 2009. pP. 31-32.
[31] Ipsos Apoyo. Informe Gerencial de Marketing – IGM Perfil del Adulto mayor 2008.