Source: http://www.wahlrecht.de/wahlpruefung/20040414.htm
Timestamp: 2017-10-18 23:53:43
Document Index: 281212093

Matched Legal Cases: ['§ 56', '§ 29', '§ 55', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 7', '§ 56', '§ 55', '§ 123', '§ 56', '§ 42', '§ 56', '§ 14', '§ 56', '§ 56', '§ 29', '§ 56', '§ 39', '§ 56', '§ 50', '§ 50', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 52', '§ 56', '§ 43', '§ 42', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 55', '§ 48', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 27', '§ 39', '§ 50', '§ 42', '§ 7', '§ 56', '§ 56', '§ 50', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 52', '§ 114', '§ 52', '§ 114', '§ 39', '§ 43', '§ 14', '§ 16', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 30', '§ 56', '§ 7', '§ 40', '§ 10', '§ 40', '§ 39', '§ 40', '§ 56', '§ 56', '§ 50', '§ 56', '§ 50', '§ 50', '§ 56', '§ 50', '§ 50', '§ 56', '§ 50', '§ 33', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 55', '§ 52', '§ 52', '§ 24', '§ 42', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 35', '§ 56', 'Art. 94', '§ 6', '§ 28', '§ 55', '§ 4', '§ 50', '§ 56', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 56', '§ 138', '§ 50', '§ 50', '§ 8', '§ 56', '§ 56', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 16', '§ 56', '§ 56', 'Art. 2', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 50', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 14', '§ 14', '§ 16', '§ 17', '§ 154', '§ 162', '§ 154', '§ 56', '§ 124']

VG Dresden – 12 K 2496/01 – Feststellungsklage – Wahl der Beigeordneten Kommunalwahlgesetz SN (14.04.2004)
12 K 2496/01
SächsVBl. 2004, 163–170
„Beigeordnetenwahl Sachsen“
des Verwaltungsgerichtes Dresden vom 14. April 2004
– 12 K 2496/01 –
der Fraktion der SPD im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch den Vorsitzenden Herrn Dr. A. H. , Dr.-Külz-Ring 19, 01067 Dresden,
den Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch den Oberbürgermeister, Dr.-Külz-Ring 19, 01067 Dresden
Herr Bürgermeister W. L.,
Herr Bürgermeister D. S.,
Herr Bürgermeister Dr. L. V.,
Herr Bürgermeister T. K.,
Herr Bürgermeister H. F.,
Herr Bürgermeister D. H.,
CDU-Fraktion im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden Herrn M. G.
Fraktion BündnisGrüne/Freie Wähler im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch die Sprecherin Frau E. J. und den Sprecher Herrn W. P.,
PDS-Fraktion im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden Herrn Dr. R. L.,
F.D.P./DSU/Freie Bürger-Fraktion im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden,
vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden Herrn J. S.,
die Beigeladenen zu 1. bis 10. Dr.-Külz-Ring 19, 01067 Dresden,
hat die 12. Kammer des Verwaltungsgerichts Dresden durch die Vizepräsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Dick, die Richter am Verwaltungsgericht May und Affeldt sowie die ehrenamtlichen Richterinnen Zier und Berwald
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 27.01.2004
Kommunalverfassungsstreit, Unwirksamkeit der Beigeordnetenwahl
Es wird festgestellt, daß die Beschlüsse des Stadtrats der Landeshauptstadt Dresden vom 23.08.2001 (Beschl.-Nrn. A 342/343/344/345/346/347/-32- 2001) - Wahlen der Beigeladenen zu 1. bis 6. zu Beigeordneten - unwirksam sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese jeweils selbst tragen.
Die Klägerin, Fraktion einer Partei im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden, wendet sich gegen die Rechtmäßigkeit der Beigeordnetenwahlen im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden am 23.08.2001. Sie sieht einen Verstoß gegen § 56 Abs. 2 SächsGemO, der lautet: 1
„Die Beigeordneten werden vom Gemeinderat je in einem gesonderten Wahlgang gewählt. Sieht die Hauptsatzung mehrere Beigeordnete vor, sollen die Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen nach dem Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat berücksichtigt werden.“ 2
Die Formulierung wiederholt § 29 Abs. 2 Satz 2 der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Dresden. 3
§ 55 Abs. 1 Satz 3 der Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen in der (insoweit hier betreffend wortgleichen) Fassung vom 18.03.2003 (GVBl. S. 55, 159; SächsGemO) und § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Hauptsatzung der Landeshauptstadt Dresden vom 02.06.1994, zuletzt geändert am 16.10.2003 (Dresdner Amtsblatt Nr. 4/99 vom 28.01.1999; Nr. 44/03 vom 03.11.2003; HS) über Rechtsstellung und Aufgaben der Beigeordneten bestimmen, daß die Landeshauptstadt Dresden sieben hauptamtliche Beigeordnete hat, welche die Amtsbezeichnung „Bürgermeister“ führen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 3 HS sind die Geschäftskreise der Beigeordneten vom Oberbürgermeister im Einvernehmen mit dem Stadtrat zum Zeitpunkt der hier betreffenden Wahlen wie folgt festgelegt gewesen:
Geschäftskreis für Allgemeine Verwaltung
Geschäftskreis für Finanzen und Liegenschaften
Geschäftskreis für Ordnung und Sicherheit
Geschäftskreis für Kultur
Geschäftskreis für Soziales
Geschäftskreis für Stadtentwicklung
Geschäftskreis für Wirtschaft
Der beklagte Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden hat 70 Mitglieder (§ 29 SächsGemO, § 7 Abs. 1 HS), die sich jedenfalls zum Wahlzeitpunkt und, soweit ersichtlich, auch heute zu folgenden Fraktionen zusammengeschlossen haben:
CDU-Fraktion                        33 Mitglieder
PDS-Fraktion                        18 Mitglieder
SPD-Fraktion                         9 Mitglieder
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen       5 Mitglieder
<nachmals BündnisGrüne/Parteilose,
jetzt BündnisGrüne/Freie Wähler>
Fraktion F.D.P./DSU                   5 Mitglieder
<jetzt F.D.P./DSU/Freie Bürger-Fraktion>
Am 24.06.2001 fand die Wahl des Oberbürgermeisters der Landeshauptstadt Dresden statt, bei welcher der für die CDU kandidierende vorherige Amtsinhaber Dr. Wagner nicht mehr gewählt wurde. Bei sechs der sieben Beigeordneten lief ihre siebenjährige Amtszeit im September/Oktober 2001 ab, nämlich bei Dr. D. (Soziales), Prof. Dr. I. (Ordnung und Sicherheit), M. (Allgemeine Verwaltung), J. (Stadtentwicklung) und W. (Wirtschaft) am 11.09.2001 und G. (Kultur) am 30.10.2001. Im Mai 2001 schrieb deshalb die Landeshauptstadt Dresden die sechs Beigeordnetenstellen öffentlich aus. Es bewarben sich nach unwidersprochenem Vortrag der Klägerin insgesamt 110 Bewerber, darunter die Beigeladenen zu 1. bis 6. 6
Daraufhin lud der damalige Oberbürgermeister Dr. Wagner mit Schreiben vom 13.06.2001 die Fraktionsvorsitzenden zur konstituierenden Sitzung einer Personalfindungskommission, bestehend aus Vertretern der Verwaltung und der Fraktionen, mit dem Ziel, die geeignetsten Kandidaten herauszufinden und zum Personalvorschlag zu gelangen, auf den 25.06.2001 ein. Die Personalfindungskommission traf sich insgesamt fünfmal (am 25.06.2001, 29.06.2001, 03.08.2001, 08.08.2001 und 17.08.2001); die Frage der Kandidaten für die Beigeordnetenstellen wurde auch in der Sitzung des Ältestenrates am 13.08.2001 angesprochen. Die Stadtratsmitglieder hatten die Möglichkeit, in alle Bewerbungsunterlagen Einsicht zu nehmen, die Fraktionen luden ihnen interessant erscheinende Bewerber zu Gesprächen ein. 7
In der 5. Sitzung der Personalfindungskommission zur Wahl der Beigeordneten am 17.08.2001 trugen der neugewählte Oberbürgermeister, der Vorsitzende der CDU-Fraktion und der Vorsitzende der Klägerin jeweils die nach ihrer Auffassung in Betracht kommenden Bewerber in Form vollständiger Kandidatenlisten vor, ein Konsens darüber wurde nicht erzielt. Zu einer weiteren Sitzung der Personalfindungskommission kam es nicht mehr. 8
Der Fraktionsvorsitzende der CDU-Fraktion, M. G., hatte im Juli 2001 die Position der CDU zur anstehenden Wahl der Beigeordneten wie folgt dargestellt: 9
„Die Ergebnisse vom 10. und 24.06.2001 kennen wir. Allerdings kennen wir auch das Wahlergebnis vom 13.06.1999 und den Auftrag, den die Wähler uns damals bis 2004 gegeben haben. ... . Es stellt sich deshalb die Frage, ob wir diesem Anspruch gerecht werden, wenn wir bei gleicher oder geringerer Eignung andere politische Mitbewerber berücksichtigen oder nicht eigene Bewerber vorziehen. ... es gibt auf Grund der Regelung in der Sächsischen Gemeindeordnung keine Pflicht und erst recht keine Verpflichtung ein Proporzmodell anzuwenden. Denn in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO ist geregelt, daß die Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen nach dem Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat berücksichtigt werden sollen. Danach ist also der Stadtrat gehalten, im Sinne einer politischen Anregung zu handeln, Proporzgesichtspunkte zu erwägen und nach Möglichkeit auch vorzunehmen. ... Der Gesetzgeber hat also das Proporzmodell als wünschenswert nahegelegt, aber nicht rechtsverbindlich vorgeschrieben ... wird deutlich, daß es normal ist, das Koalitionsmodell umzusetzen.“ (Beitrag „Nach der Wahl ist vor der Wahl“ von Stadtrat Michael Grötsch, Fraktionsvorsitzender, in: „Einblicke der Dresdner UNION“ Juli/August 2001) 10
Am 01.08.2001 stellten die Fraktionen der CDU und der F.D.P./DSU im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden den Antrag, den Tagesordnungspunkt „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung der übernächsten Sitzung des Stadtrates der Landeshauptstadt Dresden am 23.08.2001 zu setzen. Der Oberbürgermeister weigerte sich, weil er die Auffassung vertrat, eine Wahl der Beigeordneten könne nicht stattfinden, da ein Einvernehmen zwischen ihm und dem Stadtrat hinsichtlich der Verteilung der Geschäftskreise der Beigeordneten (§ 55 Abs. 3 Satz 2 SächsGemO) nicht hergestellt sei. Seine Einladung vom 15.08.2001 zur Stadtratssitzung am 23.08.2001 enthielt den Tagesordnungspunkt „Wahl der Beigeordneten“ zunächst nicht. Mit einem Antrag nach § 123 VwGO beantragten deshalb die CDU-Fraktion, die Fraktion der F.D.P./DSU sowie die 28 Mitglieder beider Fraktionen, die den Antrag zur Tagesordnung unterstützt hatten, beim Verwaltungsgericht Dresden, den Oberbürgermeister zu verpflichten, den Tagesordnungspunkt „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung der Stadtratssitzung am 23.08.2001 zu setzen. Mit Beschluß vom 20.08.2001 entschied die Kammer im Wege eines sog. Hängebeschlusses, daß der Verhandlungsgegenstand „Wahl der Beigeordneten“ vorläufig auf die Tagesordnung der Sitzung des Stadtrates am 23.08.2001 zu setzen sei, um sicherzustellen, daß noch Maßnahmen zur Vorbereitung der Sitzung getroffen werden, Beschlußvorlagen erstellt werden und Fraktionsbesprechungen geführt werden konnten. Mit Beschluß vom 22.08.2001 gab die Kammer dem Antrag auf Erlaß der einstweiligen Anordnung statt und verpflichtete den Oberbürgermeister, den Verhandlungsgegenstand „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung der Sitzung des Stadtrates am 23.08.2001 zu setzen. Den hiergegen erhobenen Antrag auf Zulassung der Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluß vom 23.08.2001 zurück (Beschluß des VG Dresden vom 22.08.2001 - 12 K 1944/01 -, bestätigender Beschluß des SächsOVG vom 23.08.2001 - 3 BS 201/01). Der Oberbürgermeister setzte daraufhin endgültig am 23.08.2001 nachmittags den Tagesordnungspunkt „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 23.08.2001. 11
Bis zum Morgen des 23.08.2001 waren als Vorschläge der Fraktionen der CDU und der F.D.P./DSU für die zu besetzenden Geschäftskreise (D1 und D3 bis D7) die Kandidaten Dr. M. (D1), S. (D3), Dr. V. (D4), K. (D5), F. (D6) und H. (D7) bekannt. Am Vormittag des Tages erhielt die Klägerin die Nachricht, der Kandidat für D1, Herr Dr. M., werde zurückgezogen; statt dessen werde der Kandidat L. benannt. 12
Am 23.08.2001 um 15.30 Uhr gab es eine Sondersitzung des Ältestenrates in Vorbereitung der Stadtratssitzung, bei der der Oberbürgermeister den Teilnehmern mitteilte, er beabsichtige, den Tagesordnungspunkt „Wahlen der Beigeordneten“ wegen der Bedeutung des Themas als Tagesordnungspunkt 5 zu behandeln. In der Sitzung des Stadtrates wurde der Tagesordnungspunkt „Wahl der Beigeordneten“ dann als Tagesordnungspunkt 01.00 mit den Unterpunkten 01 bis 06, Anträge der CDU-Fraktion, F.D.P./DSU-Fraktion, eingefügt. 13
Zu Beginn der Sitzung des Stadtrates am 23.08.2001 stellte die PDS-Fraktion folgenden, mit 33 zu 36 Stimmen sodann abgelehnten Antrag: 14
Der Stadtrat möge beschließen: Im Interesse eines konstruktiven Miteinanders zum Wohl Dresdens erklären Stadträtinnen und Stadträte, daß sie bei der Wahl der Beigeordneten Sorge tragen, daß mindestens ein Vorschlag einer jeden Fraktion berücksichtigt wird.“ 15
Die Beigeordnetenwahlen fanden zu den genannten Tagesordnungspunkten in getrennten Wahlgängen statt. Anwesende Kandidaten stellten sich vor. Die Beigeladenen zu 1. bis 6. wurden, dem Antrag der CDU- und der F.D.P./DSU-Fraktion entsprechend, jeweils mit einer mindestens deren Stimmenanzahl (Die CDU-Fraktion und die Fraktion der F.D.P./DSU verfügten w.o.a. zum Zeitpunkt der Wahl über insgesamt 38 Mitglieder) entsprechenden Mehrheit gewählt. 16
Ausweislich der Niederschrift über den öffentlichen Teil der 32. Sitzung des Stadtrates wurden von den 71 (70 Stadträte und der Oberbürgermeister) Stimmen folgende bei der Wahl der Beigeordneten abgegeben: 17
Der Beigeladene zu 3. (Bürgermeister Dr. V.) mit 40 zu 29 gegen den von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zur Wahl gestellten Kandidaten
Der Beigeladene zu 2. (Bürgermeister S.) mit 38 zu 32 Stimmen gegen den von dem Oberbürgermeister zur Wahl gestellten Kandidaten
Der Beigeladene zu 6. (Bürgermeister H.)	mit 36 zu 29 Stimmen gegen den von der Klägerin zur Wahl gestellten Kandidaten
Der Beigeladene zu 4. (Bürgermeister K.)	mit 38 zu 29 Stimmen gegen den von der Klägerin zur Wahl gestellten Kandidaten
Der Beigeladene zu 5. (Bürgermeister F.)	mit 39 zu 29 Stimmen gegen den von der Fraktion der PDS zur Wahl gestellten Kandidaten
Der Beigeladene zu 1. (Bürgermeister L. )	mit 39 zu 25 Stimmen
Die Wahl der Beigeladenen zu 1. bis 6. wurde im Amtsblatt der Landeshauptstadt Dresden vom 30.08.2001, Nr. 35/2001 S. 1 bekanntgegeben, ebenso wurden die Beschlüsse der Stadtratssitzung vom 23.08.2001 einschließlich der jeweiligen Wahlergebnisse im Dresdner Amtsblatt vom 13.09.2001, Nr. 37/2001 S. 19 öffentlich bekannt gemacht und die Beigeladenen zu 1. bis 6. durch Aushändigung der Ernennungsurkunden am 12.09.2001 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit zu Beigeordneten ernannt, hierbei die Herren S. , H. , K. und L. mit Wirkung zum 12.09.2001, F. zum 08.10.2001 und V. zum 01.11.2001. 19
Mit Eingang bei Gericht am 17.10.2001 hat die Klägerin Klage erhoben und trägt vor, die Wahl der Beigeordneten vom 23.08.2001 sei rechtswidrig gewesen. Es liege ein Verstoß gegen § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO vor. 20
Die Klage sei zulässig. Sie sei als Fraktion im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden Teilorgan des kommunalen Organes Stadtrat und als solches parteifähig im Kommunalverfassungsstreitverfahren. Aus der tatsächlichen Zuweisung einer innerorganisatorischen Funktion ergebe sich eine eigene, wehrfähige Rechtsposition von Fraktionen im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Die Klagebefugnis sei gegeben. Bei der Wahl sei keiner ihrer Vorschläge für die Besetzung der Beigeordnetenpositionen berücksichtigt worden. Bei einem Anteil von 9 Fraktionsmitgliedern an insgesamt 70 Stadträten hätte ihr unter Zugrundelegung der Prinzipien des Verhältniswahlrechts nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren das Recht zugestanden, von ihrem Vorschlagsrecht für mindestens eine Beigeordneten-Position im Rahmen eines Verfahrens gem. § 56 Abs. 2 SächsGemO Gebrauch zu machen. Sie habe zwar einen solchen Vorschlag unterbreitet; ein entsprechendes Verfahren habe jedoch nicht stattgefunden. Ein Feststellungsinteresse bestehe auch nach der beamtenrechtlichen Ernennung der Beigeordneten. Die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl führe gem. § 14 Abs. 2 Beamtengesetz für den Freistaat Sachsen (SächsBG) zur Nichtigkeit der Ernennung der Beigeordneten. Darüber hinaus habe die Klägerin ein besonderes Feststellungsinteresse, da die konkrete Gefahr der Wiederholung bestehe. Wie die Mehrheit im Stadtrat habe erkennen lassen, sei sie der Auffassung, bei allen Personalentscheidungen in Zukunft ohne weiteres Verfahren und ohne Vorbereitung von ihrer Mehrheit Gebrauch machen zu können. 21
Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte habe mit seiner Mehrheit bei seiner Vorgehensweise, Kandidaten nur nach Vorschlag zweier bestimmter Fraktionen zu wählen, sich nicht die Zeit zu nehmen, ihre persönliche, fachliche und sachliche Eignung zu prüfen und eine Berücksichtigung der Kandidaten anderer Fraktionen nach Prüfung von deren Eignung nicht ernsthaft zu erwägen, gegen § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO verstoßen. Die Mehrheit im Stadtrat sei unzutreffend davon ausgegangen, § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO, § 29 Abs. 2 2. HS nicht beachten zu müssen. Es handele sich bei dieser Vorschrift um eine konkrete Anweisung des Gesetzgebers an den Gemeinderat, ein Ausgleichsverfahren zwischen den in ihm vertretenen Fraktionen zu finden, um der Zielvorgabe des Gesetzgebers, bei der Wahl der Beigeordneten die Vorschläge aller im Rat vertretenen Vereinigungen zu berücksichtigen, zu entsprechen. Anweisung und Ziel seien zwingend zu beachten; vom Ziel könne allerdings abgewichen werden, wenn sich dafür sachliche Gründe fänden. Der Gemeinderat sei kein Parlament im Sinne der Gewaltenteilungslehre; er sei ein bloßes Verwaltungsorgan. Dementsprechend handele es sich bei § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO um eine materiell-rechtliche Ermessensvorschrift, deren Verletzung die Anfechtbarkeit der Beschlußfassung zur Folge habe. Es gebe keine Vorschriften, die nur unverbindliche „Empfehlungen“ aussprechen. Auch Wahlen des Gemeinderates seien Beschlüsse (§ 39 Abs. 5 Satz 1 SächsGemO), für die der Vorrang des Gesetzes zu beachten sei. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO entspreche wörtlich § 50 Abs. 2 Satz 3 Bad.-Württ.GemO. Auch dort sei keine Regelung getroffen worden, wie in dem Fall zu verfahren ist, daß eine Einigung über die Berücksichtigung der Vorschläge aller Fraktionen nicht zustande komme. Die in Form einer Soll-Vorschrift gefaßten Anforderungsmaßstäbe für die Besetzung von Beigeordnetenstellen seien nicht allein mit der Frage nach einem Rechtsanspruch auf Besetzung zu erfassen; vielmehr fordere die Vorschrift verfahrensrechtliche Maßstäbe, wie sich auch aus den Gesetzesmaterialien zu dem wortgleichen § 50 Abs. 2 Satz 3 Bad.-Württ. GemO ergebe. 22
Der beklagte Stadtrat hätte ein Verfahren finden und durchführen müssen, das den Anforderungen des Gesetzes genüge. Die mangelnde Ausgestaltung eines solchen Verfahrens komme einer Ermessensverweigerung, einem Ermessensnichtgebrauch gleich. Ein Verfahren hätte mindestens den Inhalt haben müssen, wechselseitige Argumente anzuhören und eine Einigung zu suchen. Hier sei eine Einigung von vornherein ausgeschlossen gewesen. Es sei der Mehrheit (und damit dem Stadtrat) darum gegangen, auf jeden Fall keinen anderen Vorschlag zu berücksichtigen, kein Verfahren gem. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO zu beachten. Regelmäßig werde ein solches so ablaufen, daß eine Kommission des Stadtrates eingesetzt werde, in der sowohl das Verfahren einer möglichen Proportionalität, als auch die in Frage kommenden Personen nach ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung besprochen würden. In einer solchen Kommission seien dann alle Bewerbungen zu prüfen; alle Fraktionen des Stadtrates könnten personelle Vorschläge unterbreiten und in den Einigungsprozeß einbringen. Bei der Beurteilung der Kandidaten sei gemäß § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO zusätzlich zu ihrer Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung Rücksicht darauf zu nehmen, von wem sie vorgeschlagen würden. Darüber hinaus sei vorstellbar, daß die Gemeinde sich für die Berücksichtigung des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO per Satzung ein bestimmtes Verfahren gebe. 23
festzustellen, daß die Wahlen der Beigeordneten L. , S. , Dr. V. , K. , F. und H. am 23.08.2001 unwirksam sind,
festzustellen, daß die Wahlen der Beigeordneten L. , S. , Dr. V. , K. , F. und H. am 23.08.2001 rechtswidrig waren.
Er trägt insbesondere vor, bereits in der 3. Sitzung der Personalfindungskommission am 03.08.2001 habe der (neugewählte) Oberbürgermeister R. die Auffassung geäußert, daß zwei Varianten für die Bestellung der Beigeordneten in Betracht kämen, entweder erhalte jede der fünf Fraktionen das Vorschlagsrecht für einen Beigeordneten, wobei die CDU als stärkste Fraktion die beiden weiteren Beigeordnetenstellen besetzen könne, oder in einem „Gesamtpaket“ würde ein Personalpool verhandelt, über den Einigkeit bei allen Fraktionen bestehe. Der Oberbürgermeister habe der Wahl der beigeladenen Beigeordneten nicht gemäß § 52 Abs. 2 SächsGemO widersprochen, noch habe er eine Ernennung der Beigeordneten abgelehnt, da die Wahl entsprechend der Formvorschriften wirksam durchgeführt worden sei. Er habe damit dem Votum des Stadtrates der Landeshauptstadt Dresden vom 23.08.2001 Genüge getan. Im übrigen hätten weder Mitbewerber noch Mitglieder des Stadtrats Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Die Wahl sei rechtsgültig und nicht mehr anfechtbar. Die Klage sei mithin mangels Rechtsschutzinteresses als unzulässig abzuweisen. 26
Mit Beschluß vom 26.10.2001 hat das Gericht die sechs von dieser Wahl betroffenen Beigeordneten der Landeshauptstadt Dresden und mit Beschluß vom 13.01.2003 die Fraktionen der CDU, BündnisGrüne/Parteilose, jetzt BündnisGrüne/Freie Wähler, und der PDS im Stadtrat der Landeshauptstadt Dresden sowie mit Beschluß vom 27.01.2004 die Fraktion der F.D.P./DSU/Freie Bürger beigeladen. 27
Die Beigeladenen zu 1. bis 6. beantragen,
und tragen unter anderem vor, die Klage sei mangels Feststellungsinteresses bzw. mangels Klagebefugnis unzulässig. Bei § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO handele es sich um eine nicht einklagbare politische Verpflichtung. Die Vorschrift sei, das Verständnis der Klägerin unterstellt, praktisch unabwendbar wegen geheimer Wahl und mit Blick auf den Gesichtspunkt der Bestenauslese. Problematisch sei auch die Frage, welche Wahl bei Nichteinhaltung des Konsenses in Einzelfällen ungültig sein solle. Tatsächlich hätten die Fraktionen über eine einvernehmliche Lösung verhandelt, wie sich beispielsweise aus dem Protokoll der 2. Sitzung der Personalfindungskommission am 29.06.2001 ergebe. Eine einvernehmliche Lösung sei nicht zustande gekommen, weil sich das Verfahren durch die Oberbürgermeisterwahl verzögert habe. Der neugewählte Oberbürgermeister habe sich dann auf den rechtswidrigen Standpunkt gestellt, die bisherige Festlegung der Geschäftsbereiche der Beigeordneten sei für ihn nicht bindend, weil kein Einvernehmen zwischen dem Stadtrat und ihm bestehe. Die Klägerin und die PDS-Fraktion sowie die Fraktion von Bündnis 90/ Die Grünen hätten den Oberbürgermeister in dieser unrichtigen Auffassung bestätigt. Er habe Personalvorschläge unterbreitet, die nicht in jedem Fall die Kandidaten der CDU/F.D.P. berücksichtigt hätten. 29
Im übrigen weisen die Beigeladenen zu 1. bis 6 auf die Probleme der Wahlanfechtung nach Ernennung hin. 30
Die Beigeladene zu 7. (Fraktion der CDU) beantragt,
und trägt ausführlich vor, die Klage sei schon unzulässig, denn es fehle das besondere Feststellungsinteresse gemäß § 43 VwGO oder, sofern man das Klagebegehren als allgemeine Leistungsklage auslege, die in analoger Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO notwendige Klagebefugnis. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO weise der Klägerin als Stadtratsfraktion organschaftliche Rechte und Rechtspositionen nicht zu. Tatsächlich sei die Vorschrift praktisch unanwendbar, weil ihre Umsetzung unter dem Vorbehalt der geheimen Wahl stehe. 32
Die Beigeladene zu 8. (BündnisGrüne) beantragt,
der Klage, hilfsweise dem Hilfsantrag, stattzugeben.
Sie trägt zur Begründung vor, zwar verschaffe § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO der vorschlagenden Fraktion keinen Anspruch auf Wahl ihres Kandidaten, die Regelung zeige aber mit ihrem Wortlaut, daß der gesamte Stadtrat in der Verwaltungsspitze vertreten sein solle. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO sei nicht nur eine politische Verpflichtung, lege vielmehr eine Rechtspflicht des Stadtrates fest. Die Formulierung mit „soll“ zeige, wie im allgemeinen Verwaltungsrecht, daß die Rechtsfolge in aller Regel eintreten müsse und nur in besonderen Ausnahmefällen eine andere Entscheidung getroffen werden dürfe. Der sächsische Gesetzgeber habe ein kooperatives Modell der Verwaltungsleitung in der Gemeinde etablieren wollen und damit dem Modell einer Besetzung nach Mehrheits- und Minderheitsverhältnissen entsprechend parlamentarischen Vorbildern eine Absage erteilt. Tatsächlich seien die Fraktionen der CDU und F.D.P./DSU zu keinem Zeitpunkt bereit gewesen, in Verhandlungen über die Besetzung der Beigeordnetenstellen einzutreten. Das Berücksichtigungserfordernis müsse weiter als ein Vorschlagsrecht reichen. Denn anderenfalls hätte der Gesetzgeber auf das Erfordernis einer „verhältnismäßigen“ Berücksichtigung der Sitzverteilung ganz verzichten können. 34
Schon am Montag, den 20.08.2001 vor der Stadtratssitzung der Wahl, also drei Werktage vor dem Sitzungstag, habe das Verwaltungsgericht Dresden den Oberbürgermeister verpflichtet, vorbehaltlich der noch folgenden Entscheidung, die Beigeordnetenwahl auf die Tagesordnung zu setzen und alle Wahlvorbereitungen zu treffen. Dennoch seien den Stadträten die Wahlvorschläge erst am Tag vor der Wahl gegen 14.00 Uhr schriftlich zugestellt worden, weil auch die Fraktionen der CDU und F.D.P./DSU ihre gemeinsamen Wahlvorschläge erst am Dienstag, den 21.08.2001, um 18.05 Uhr im Büro des Oberbürgermeisters eingereicht hätten. Diese Vorschläge seien den Stadträten dann erst am 22.08.2001 zugestellt worden. Zur Beratung etwaiger Vorschläge habe damit nur noch der Werktag vor der Ratssitzung sowie diese selbst zur Verfügung gestanden. Eine ordnungsgemäße Vorbereitung sei wegen der Kürze der Zeit kaum möglich gewesen, es genüge nicht, die Bewerbungsunterlagen zu kennen. 35
Die Beigeladene zu 9., die Fraktion der PDS im Stadtrat, hat zunächst eine Stellungnahme nicht abgegeben und Anträge nicht gestellt. 36
In der mündlichen Verhandlung hat sie vorgetragen: Die Klage sei zulässig und begründet. § 56 Abs. 2 SächsGemO wolle auch bei Nachwahlen den Konsens sichern und die Widerspiegelung der Verhältnisse im Stadtrat gewährleisten. Der beamtenrechtliche Gesichtspunkt der Bestenauslese sei nur als Ergänzung für die Qualifizierung der politischen Wahlbeamten zu verstehen. Wenn man § 56 Abs. 2 SächsGemO nicht für bindend hielte, hätte dies zur Konsequenz, daß dann grundsätzlich Rechtsnormen danach untersucht werden müßten, welche von ihnen bindend gemeint seien und welche politisch gemeint seien. Dies widerspreche dem System der Gesetzgebung. 37
Die Beigeladene zu 10., die Fraktion der F.D.P./DSU/Freie Bürger beantragt,
In der Sache schließt sie sich im wesentlichen den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. bis 7. an. In der mündlichen Verhandlung hat sie noch auf die Wahlvorgänge im Jahr 1994 hingewiesen, als die F.D.P. „außen vor“ geblieben sei. Von sechs Fraktionen seien damals drei nicht berücksichtigt worden bei der Wahl der Beigeordneten, die CDU- und die SPD-Fraktion hätten jeweils drei, die Fraktion der Grünen einen Beigeordneten gestellt. Bereits im Januar 2001 hätten Sondierungsgespräche stattgefunden, so habe der Fraktionsvorsitzende eines mit Dr. H. (SPD) geführt. Da aber der neugewählte Oberbürgermeister das Problem der Geschäftskreise der Beigeordneten aufgeworfen habe, seien die Personalfragen in den Hintergrund getreten. Man habe nicht den Willen gehabt, vor der Festlegung der Geschäftskreise bzw. der Lösung des damit aufgeworfenen Problems über Personen zu verhandeln. Im übrigen ist die Beigeladene zu 10. der Meinung, daß § 56 Abs. 2 „ein freies Spiel der Kräfte“ vorsehe. Bei Wahlen könne der einzelne niemanden wählen, den er eigentlich nicht wählen wolle. Dies spreche gegen die Einhaltung eines „Proporzmodells“. 39
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten in dieser Sache sowie zu dem beigezogenen Verfahren 12 K1944/01 verwiesen. 40
Die Klage ist zulässig und im Hauptantrag begründet. 41
Die Klage ist als Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässig. 42
Das Kommunalverfassungsstreitverfahren, ein organinternes Verfahren, findet als gerichtliche Streitigkeit zwischen Organen, Organvertretern oder Organteilen kommunaler Gebietskörperschaften wegen einer möglichen Verletzung der ihnen als kommunales Verfassungsorgan bzw. Organteil zustehenden (mitgliedschaftsrechtlichen) Einzelrechte oder Gruppenrechte im Innenrechtsverhältnis statt (vgl. Gern, Sächsisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 2000, Rz. 893 ff.). 43
§ 55 SächsGemO stellt dem direkt gewählten Bürgermeister (§ 48 SächsGemO) in einer Stadt mit der Größe der Landeshauptstadt sieben Beigeordnete als auf sieben Jahre gewählte Beamte auf Zeit (§ 56 Abs. 1 SächsGemO) zur Seite, die der Gemeinderat grundsätzlich nach den beamtenrechtlichen Erfordernissen der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung, aber auch unter den politischen Voraussetzungen der Berücksichtigung der Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen nach Maßgabe des hier verfahrensgegenständlichen § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO jeweils in einem besonderen Wahlgang (§ 56 Abs. 2 Satz 1 SächsGemO) zu wählen hat. 44
Der Gemeinderat (in den Städten Stadtrat, § 27 Abs. 2 SächsGemO) ist trotz Bestehens gewisser parlamentstypischer Merkmale kein parlamentarisches Gremium im Sinne der Gewaltenteilungslehre (Gern, Sächs. Kommunalrecht Rz. 337 ff. m.w.N.) sondern Organ der Gemeindeverwaltung, dem die kommunalpolitische Führung obliegt und der maßgeblich an der Besetzung der in der Gemeinde zu vergebenden Stellen mitwirkt. Gemäß § 39 Abs. 5 Sächs-GemO beschließt der Gemeinderat durch Abstimmungen und Wahlen; die Wahl der Beigeordneten erfolgt durch Beschluß des Gemeinderats. Die Wahl ist ihrer Rechtsnatur nach schlichter Gemeinderatsbeschluß ohne Verwaltungsaktsqualität (Gern, Kommunalrecht einschließlich Kommunalabgabenrecht, 5. Aufl. 1992, Rz. 274 ff., insbesondere Rz. 279, 280 zu § 50 Bad.-Württ.GemO, unter Hinweis auf VGH BW ESVGH 34, 45 m.w.N. Zur Rechtswirkung von Gemeinderatsbeschlüssen siehe auch Hegele/Ewert, Kommunalrecht im Freistaat Sachsen, 2. Aufl. 1997, S. 130/131), wobei jeder einzelnen Wahl die Beschlußqualität zukommt, ungeachtet dessen, ob sie, wie hier, unter einem Tagesordnungspunkt behandelt werden. Der Beschluß wird rechtlich mit der Bekanntgabe des Abstimmungs- oder Wahlergebnisses im Kollegialorgan durch den Vorsitzenden existent (Gern, Sächs. Kommunalrecht Rz. 539 ff., 545). 45
Die Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit ist statthaft und zulässige Klageart, denn „soweit sich die Beteiligten aus Anlaß eines konkreten Sachverhalts über Bestand und Reichweite gesetzesabgeleiteter organschaftlicher Rechte und Pflichten streiten, besteht zwischen ihnen ein im Organstreit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Dabei zielt die Feststellungsklage in der Regel darauf ab, die Verletzung der organschaftlichen Befugnisse eines Organs oder Organteils durch eine bestimmte Organhandlung eines anderen Organs festzustellen (Gern, Sächs. Kommunalrecht, Rz. 898). 46
1. Die Klägerin ist in diesem Kommunalverfassungsstreitverfahren klagebefugt. 47
Die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO setzt voraus, daß das klagende Organ oder der Organteil geltend macht, durch eine Organhandlung bzw. deren Ablehnung in einem durch Gesetz oder sonst einem Rechtssatz eingeräumten organschaftlichen Recht, z.B. Mitgliedschaftsrecht, verletzt zu sein. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlußfassung des Gemeinderates besteht und ihre Verletzung die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zu Folge hat, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln (vgl. OVG NRW, Urt. vom 24.4.2001 - 15 A 3021/97 - m.w.N., zit. nach Juris). 48
Die Klägerin beruft sich auf eine Rechtsposition, die das Gesetz ihr in ihrer Eigenschaft als Fraktion des Stadtrats einräumt (vgl. VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 1990, 369), im einzelnen: 49
Trotz fehlender ausdrücklicher Regelung in der Sächsischen Gemeindeordnung ist die kommunalrechtliche Zulässigkeit des Zusammenschlusses von Gemeinderatsmitgliedern zu Fraktionen unbestritten. Auch die Hauptsatzung der Landeshauptstadt Dresden sieht die Möglichkeit der Fraktionsbildung vor (§ 7 Abs. 2 HS; vgl. SächsOVG Beschl. v. 23.08.2001 - 3 BS 201/01). 50
Den Fraktionen stehen organschaftliche Rechte grundsätzlich zu. 51
§ 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO enthält nicht nur ein „unverbindliches“ politisches Postulat, sondern regelt schon nach seinem Wortlaut grundsätzlich solche organschaftlichen Rechte (im einzelnen s.u. B.), zu denen etwa Mitwirkungsrechte, Verfahrensrechte und Minderheitenrechte zählen. Dabei ist an dieser Stelle das in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO enthaltene Vorschlagsrecht noch nicht näher zu qualifizieren, denn selbst in verfahrensrechtlichen Bestimmungen kann ein organschaftliches Recht zum Ausdruck kommen (vgl. BVerwGE 53 23, 31 f.; vor allem SächsOVG Beschl. v. 15.08.1996 - 3 S 465/96, in: SächsVBl. 1997,13 f.; Bad.-Württ.VGH NvwZ-RR 1990, 369; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 11. Lieferung, Stand: September 2000, zu dem wortgleichen § 50 Bad.-Württ.GemO, Rz. 3 ff., insbesondere Rz. 6 und 5), so daß in der Zulässigkeitsprüfung nicht vertieft werden muß, wie ein solches Recht in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO im einzelnen ausgestaltet ist. 52
Die Klägerin ist hier gerade als Fraktion klagebefugt. Zwar spricht der Wortlaut des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO davon, daß das Vorschlagsrecht der Vertretung der Parteien und Wählervereinigungen im Gemeinderat zusteht. Diese spiegeln sich im Gemeinderat/Stadtrat aber durch die vorgesehene Bildung von Fraktionen, welche sich in der Regel aus den einer bestimmten Partei zugehörigen Gemeinderäten zusammensetzen wieder. Das Vorschlagsrecht steht nicht etwa dem örtlichen Parteivorstand zu (Kunze/Bronner/Katz a.a.O. Rz. 5: „Da bei einem nicht rechtmäßigen Hergang der Wahl die überstimmten Gemeinderäte in ihren Mitgliedschaftsrechten beeinträchtigt sein können, kann auch ihnen die Klagemöglichkeit im Wege des Kommunalverfassungsstreites zustehen.“). 53
Die Klagebefugnis ist auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß etwa nur die Verletzung einer nur objektiv-rechtlich wirkenden Norm geltend gemacht würde. Die überstimmte Minderheit kann im Wege des Kommunalverfassungsstreites lediglich die Verletzung organschaftlicher Rechte geltend machen. Gerade darum geht es hier der Klägerin, nicht etwa nur um einen allgemeinen und nicht statthaften Anspruch auf rechtmäßige Entscheidungen der Mehrheit. Die maßgebende Definition des hier möglicherweise verletzten Rechts liegt nach dem Wortlaut des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO gerade darin, daß Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen „nach dem Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat“ berücksichtigt werden sollen. 54
Die Klägerin macht auch mit ihrer Klage keine Mitgliedschaftsrechte Dritter geltend, denn es wäre in etwa bei einer vergleichsweisen Heranziehung des Wahlverfahrens nach de Hondt oder nach Hare-Niemeyer (ohne daß die Kammer an dieser Stelle auch nur im geringsten etwas darüber aussagen möchte, ob nach diesen Verfahren die Berücksichtigung der Vergabe von Beigeordnetenstellen bei der Anwendung des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO vorzunehmen wäre) jedenfalls nicht ausgeschlossen, daß der Klägerin das Vorschlagsrecht für einen Beigeordneten „rechnerisch zustehen“ könnte (vgl. dazu Gern, Sächs. Kommunalrecht, Rz. 906 zur Ablehnung der Forderung einer Fraktion auf proportionale Ausschußbesetzung, soweit nicht ihr selbst ein Sitz vorenthalten wurde). 55
Nach allem erscheint es nicht unter jedem denkbaren Gesichtspunkt als ausgeschlossen, daß die Klägerin zumindest in organschaftlichen Mitwirkungsrechten im Hinblick auf ein ihr gesetzlich eingeräumtes Recht auf Einhaltung eines vorgesehenen Beteiligungsverfahrens zur Ausübung ihres Vorschlagsrechts verletzt sein könnte. 56
2. Die Klage ist auch richtigerweise gegen den Stadtrat gerichtet. Klagen im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu richten, demgegenüber die mit der Organklage beanspruchte Innenrechtsposition bestehen soll (OVG NRW, Urt. vom 26.04.1989 - 15 A 650/87 -, zit.n.Juris). Dies ist der Stadtrat insgesamt als beschlußfassendes Organ. 57
3. Mit dem Geltendmachen einer Verletzung eigener organschaftlicher Befugnisse ist in der Regel beim Kommunalverfassungsstreit auch der Voraussetzung des besonderen Feststellungsinteresses (Gern, Sächs. Kommunalrecht, Rz. 901) genügt. 58
Die Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit ist auch nicht subsidiär. Für den Fall der Rechtswidrigkeit von Gemeinderatsbeschlüssen regelt die Sächsische Gemeindeordnung verschiedene Möglichkeiten der Rechtskontrolle, so das Widerspruchsrecht des Bürgermeisters in § 52 Abs. 2 letzter Satz oder die Beanstandung durch die Rechtsaufsichtsbehörde in § 114 Abs. 1 (vgl. dazu etwa Hegele/Ewert Rz. 2 zu § 52 ; Rz. 3 zu § 114; Abgrenzungen bei Menke/Ahrens, Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, 3. Aufl. 1999, Rz. 1 zu § 39), auf die abzuwarten hier indes die Klägerin schon deshalb nicht zu verweisen war, weil sie auf deren Einleitung keinen rechtlichen Einfluß nehmen kann. 59
4. Die Klage ist auch rechtzeitig erhoben. Für den Organstreit ergeben sich Anforderungen an die Einhaltung einer Klagefrist allenfalls aus allgemeinen Rechtsgedanken. Wenn - wie hier - das im gleichen Sachzusammenhang stehende rechtsaufsichtliche Beanstandungsrecht grundsätzlich unbefristet ist, muß für den Organstreit über die Rechtmäßigkeit eines Gemeinderatsbeschlusses das gleiche gelten. Angesichts des Geschehens- und Zeitablaufs, der hier stattfand, ergeben sich auch für eine Verwirkung keine Anhaltspunkte für ein entsprechendes Zeit- oder Umstandsmoment. Die Tatsache, daß die Klägerin die Aushändigung der Ernennungsurkunden der Beigeordneten hat verstreichen lassen und diese nicht mit einstweiligem Rechtsschutz „angehalten“ hat, vermag an der Bewertung nichts zu ändern, denn dieses Verfahren kann schon von vornherein einen in Reichweite und Effektivität gleichwertigen Rechtsschutz nicht bieten (vgl. Eyermann-Happ, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43 VwGO Rz. 41 f.) 60
5. Die Fortsetzungsfeststellungsklage kommt hier nicht in Betracht, weil nach Auffassung der Kammer Erledigung nicht eingetreten ist, wie sich schon aus dem Gesamtzusammenhang der Regelungen über den Verlust der kommunalrechtlichen Rechtsstellung eines Wahlbeamten in § 14 Abs. 2, § 16 SächsBG) rückschließen läßt (vgl. auch Beschl. d. VG Potsdam vom 29.01.2002 - 2 L 1135/01 -, zit. n. Juris m.w.N.). 61
Die Klage ist auch begründet. 62
§ 56 Abs. 2 SächsGemO, der die Berücksichtigung der Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen nach dem Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat mit einer Sollvorschrift fordert, gewährt ein Vorschlagsrecht im Sinne eines ergebnisbezogenen Verfahrensrechts und verpflichtet den Gemeinderat, einen der Vorschrift entsprechenden Proporz bei der Wahl der Beigeordneten zu gewährleisten (unter Zugrundelegung dieses Maßstabs im folgenden bezeichnet als: Vorschlagsrecht). 63
Die Beschlüsse des Beklagten über die Wahl der Beigeladenen zu 1. bis 6. zu Beigeordneten verstoßen gegen das durch § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO vorgegebene Vorschlagsrecht und verletzten die aus § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO abzuleitenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte der Klägerin. Denn der Klägerin steht in ihrer Eigenschaft als Organ in der kommunalen Vertretungskörperschaft das Recht zu, jedenfalls einen Beigeordneten in das Verfahren gemäß § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO vorzuschlagen. Die streitbefangenen Beschlüsse sind deshalb fehlerhaft zustande gekommen, das hat ihre Rechtswidrigkeit zur Folge (vgl. OVG NRW, Urt. vom 5. Februar 2002, - 15 A 2604/99 - in: DÖV 2002, 705-708 m. w. N.). 64
Das Vorschlagsrecht ergibt sich bei der Norminterpretation sowohl schon von ihrem Wortlaut her, als auch bei der Untersuchung der historischen Voraussetzungen als auch bei der daraus folgenden teleologischen Untersuchung und dem Standort der Vorschrift in der Gesetzessystematik. 65
Die Mitglieder des Gemeinderats sind ebenso wie die Gemeindevertretung insgesamt in erster Linie mit Verwaltungsaufgaben befaßt. Sie sind daher nicht Parlamentarier, sondern Mitglieder des obersten Verwaltungsorgans der Gemeinde und folglich Teil der vollziehenden Gewalt. Ihre Rechtsstellung ist maßgebend von dem Umstand bestimmt, daß sie - insoweit mit Mitgliedern von Landtagen und Bundestag vergleichbar - von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt (§ 30 Abs. 1 SächsGemO) und mit eigenen organschaftlichen Rechten ausgestattet sind. Als Mitglieder des Gemeinderates sind sie Repräsentanten der Gemeindebevölkerung ( vgl. OVG NRW a.a.O. 705, 706); das Vorschlagsrecht unterwirft sie Bindungen, welche die darauf beruhenden Mehrheitverhältnisse zu berücksichtigen haben. 66
1. Die wörtliche Auslegung des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO ergibt, daß der Wortlaut „soll berücksichtigen“ hier ergebnis- und nicht nur in allgemeiner Weise verfahrensbezogen zu verstehen ist. Die politische Verpflichtung auf Orientierung an dem „Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat“ verlangt ein aufgrund der Zusammensetzung des Gemeinderats konkret bestimmbares Ergebnis, was in einem aus der Vorschrift herleitbaren und durch ein dem Rechtswesen bei der Besetzung von Gremien oder Richterbänken auch nicht fernliegendes Einigungsverfahren erzielbar ist. 67
Die Untersuchung von Begriffen, die üblicherweise in Ermessensvorschriften verwendet werden, ist nicht notwendig auf vorbestimmte, festgelegte verwaltungsrechtliche Handlungsformen beschränkt, wie etwa nur auf den Erlaß von Verwaltungsakten, vielmehr handelt es sich um Grundbegriffe des Verwaltungsrechts, die dementsprechend auch für das Handeln des Verwaltungsorgans Gemeinderat entsprechend gelten können. So steht die Soll-Vorschrift als stark eingeschränkte Ermessensvariante zwischen den in „Kann“-Regelungen ihren Ausdruck findenden Vorschriften des Auswahlermessens und den Vorschriften zur gesetzlich gebundenen Verwaltung. Wenn die Behörde unter besonderen Voraussetzungen tätig werden „soll“, so ist sie dazu in der Regel verpflichtet, kann aber in Ausnahmefällen, in atypischen Situationen, davon absehen (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage, § 7 Rz. 9 ff., 11; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 6. Aufl. 2001, § 40 Rz. 21 ff). 68
Nicht weit entfernt vom Verwaltungsermessen bei Soll-Vorschriften ist das sog. intendierte Ermessen, wobei die Ermessensrichtung durch das Gesetz als Normalfall gewollt ist und davon nur in Ausnahmefällen abgewichen werden darf (vgl. BVerwGE 72, 1,6; BVerwGE 91, 82, 90 f.; BVerwGE 105, 55, 57; kritisch Maurer a.a.O.; Allgemeines Verwaltungsrecht, hrsg. von Hans-Uwe Erichsen, bearb. von Badura, § 10 II 2, m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs, § 40 Rz. 21 ff. 26, 28 zum sog. intendierten Ermessen, vgl. auch Knack/Busch, VwVfG 5. Aufl. 1996 § 39 Rz. 33 ff., § 40 Rz. 7.3). 69
Es kann offenbleiben, in welche dieser (strengeren) Ermessenskategorien § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO eingeordnet werden müßte, denn selbst (nur) bei Anwendung der Grundsätze zum sog. intendierten Ermessen, würde hier kein anderes Ergebnis folgen. Wie die schon aus der historischen Auslegung hervorgehende Gesetzesintention (dazu gleich unter 2.) ergibt, hat der Gesetzgeber mit seiner Formulierung ein bestimmtes Ergebnis als im Grunde gewollt vorgegeben, er wollte den politischen Konsens bei Berücksichtigung der Sitze und eine sachbezogene, parteiübergreifende Arbeit zum Wohl der Gemeinde sichern. 70
Allenfalls bei Vorliegen seltener Ausnahmefälle kommt ein Abweichen von dem vorbestimmten Ergebnis in Betracht; solche Ausnahmefälle können, ohne daß es dabei einer abschließenden Vertiefung bedarf, beispielsweise gegeben sein, wenn die für die Wahl vorgeschlagene Persönlichkeit ersichtlich zu Führung des Amtes nicht in der Lage ist. Ausnahmefälle sind indes nicht etwa der gerade hier von Gesetzes wegen gegenteilig geregelte Fall eines mangelnden Einigungswillens, nicht etwa die gerade hier von Gesetzes wegen mit Blick auf die länger als die Wahlperiode des Gemeinderats dauernde Wahlzeit der Beigeordneten zurückgestellte Durchsetzung kurzfristiger politischer Mehrheitsverhältnisse; nicht etwa die Tatsache, daß ein Gemeinderat mit der Wahl der Beigeordneten unter Zeitdruck gerät, denn das Ende der Wahlzeit der Beigeordneten ist im Regelfall mit deren Beginn bekannt; nicht etwa politische Differenzen zwischen dem Oberbürgermeister und dem Gemeinderat über den Umfang der Geschäftskreise der Beigeordneten. 71
2. Die historische Auslegung der Vorschrift war unter Heranziehung der Materialien zu dem Gesetzgebungsverfahren im Sächsischen Landtag, vor allem aber unter Heranziehung der Gesetzgebungsmaterialien zu der in den Bundesländern einzigen wortgleichen Vorschrift, des als Vorbild für § 56 Abs. 2 SächsGemO dienenden § 50 Abs. 2 Satz 2 Bad.-Württ.GemO vorzunehmen. 72
Zu den Beratungen im Sächsischen Landtag lagen vier Gesetzesentwürfe vor (Sächsischer Landtag, 1. Wahlperiode, Drucksachen 1/789 der Fraktion Linke Liste/PDS, 1/1447 der Fraktion Bündnis 90/Grüne, 1/1640 der SPD-Fraktion, 1/1634 der CDU-Fraktion ), die zur Bestellung der Beigeordneten in der hier betreffenden Frage bis auf den Entwurf der SPD-Fraktion im wesentlichen Regelungen vorsahen, die wortgleich mit § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO, dem später mehrheitlich angenommenen Gesetzentwurf der CDU-Fraktion, waren. In der Aussprache und in den Anhörungen von Sachverständigen äußerte sich zu der hier betreffenden Frage des Rechts der Beigeordneten allein der damalige Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Dresden, Dr. Wagner (CDU), ausdrücklich befürwortend: 73
„Ich begrüße ausdrücklich die Möglichkeit der Bestellung von Beigeordneten durch die Gemeindevertretung. Dadurch wird m.E. noch ausreichend Rücksicht genommen auf die Bedürfnisse der Parteien und Wählervereinigungen. Ich halte es für wichtig, daß in die Gemeindeordnung aufgenommen wird, daß die Bestellung von Beigeordneten in etwa dem Wählerwillen entsprechen soll. Es dient dem inneren Frieden in einer Stadt, wenn man Beigeordnete aus verschiedenen Parteien hat. ... Ich halte diese Politisierung, die in den letzte Monaten in den Stadtverordnetenversammlungen sehr zugenommen hat, nicht für gut“ (Sächsischer Landtag / Innenausschuß / Öffentliche Anhörung zu Entwürfen der Gemeindeordnung am 29.06.1992 / Stenografisches Protokoll 05/01). 74
Im Landtag von Baden-Württemberg brachten Abgeordnete der SPD die später (mit der sächsischen Vorschrift übereinstimmende) § 50 Abs. 2 Satz 3 entsprechende Regelung als Beschlußvorlage (Beilage 1682) ein. In der 75. Sitzung am 21.06.1955 wurde bei der 3. Beratung der Gemeindeordnung (1. Wahlperiode Landtagsdrucksache S. 3533 bis 3536) kontrovers über die Einführung gerade dieser Vorlage diskutiert. Der Gegenvorschlag, Antrag der CDU, hatte folgenden Wortlaut: 75
„Sind zwei oder mehr Beigeordnete zu bestellen, so erfolgt deren Wahl aufgrund von Wahlvorschlägen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl.“ 76
Dazu führte der Abgeordnete Krause (SPD) aus (S. 3534) „Ich fürchte, daß ein solcher Antrag <der Verhältniswahl>, wenn er Annahme finden sollte, in der Praxis Schwierigkeiten bereiten würde. Deswegen haben wir, um dem Anliegen entgegen zu kommen, ... einen anderen Vorschlag gemacht, der im Grunde von denselben Vorstellungen ausgeht, der aber eine Soll-Vorschrift an diese Stelle setzt. ... Es bleibt aber die Beweglichkeit, die man haben muß, um allen Situationen gerecht zu werden“ (a.a.O.). 77
Der Abgeordnete Dietz (CDU) hielt dem entgegen, man solle eine Wahlordnung nicht als Soll-Bestimmung nehmen. Es liege im übrigen keine Wahl mehr vor, sondern „hier wird einfach verteilt. Es besteht keine Möglichkeit mehr, daß meinetwegen eine Fraktion sagt, gut, wir haben einen besseren und tüchtigeren Mann, den wollen wir zum Beigeordneten haben, also schließen wir uns zusammen.“ ... Das ist ein System, das nicht nur in unserer gesamten Gesetzgebung völlig fremd ist, sondern es ist darüber hinaus auch deshalb nicht mehr brauchbar, weil das Prinzip der Eignung und das Prinzip der persönlichen Leistung völlig übergangen wird und an dessen Stelle das reine Fraktionsprinzip tritt. Der andere Antrag ist nach dem Mehrheitsprinzip ... eine Fraktion kann mit einer bestimmten Stärke nicht mehr übergangen werden.“ 78
Gerade letztgenannte Erwägung ließ eine politische Polarisierung befürchten (die 1992 auch der damalige Dresdner Oberbürgermeister Dr. Wagner bei seiner Anhörung ausdrücklich nicht als wünschenswert erachtet hatte). Insbesondere eine strikt am Gesichtspunkt der Verhältniswahl orientierte Verteilung, die kleineren Gruppierungen, wie etwa den Wählervereinigungen, keinen Vorschlag für einen Beigeordneten erlaubte, stieß auf Kritik. Es bestand die ausdrückliche Zielsetzung einer Verständigung über die Persönlichkeiten der Beigeordneten im wohlverstandenen Interesse der Gemeinde (der Abgeordnete Dr. Brandenburg (F.D.P./DVP a.a.O.) und unter Berücksichtigung der Aufgabe des Gemeinderats als Verwaltungsorgan, das für die Bürger und nicht allein zur Umsetzung politischer Interessen tätig wird: 79
Abgeordneter Kuhn (CDU) (S. 3535): Ich glaube, wenn man wirklich eine ehrliche Zusammenarbeit in der Gemeinde will - und die will ich, weil die Gemeinderäte Verwalter der Gemeinde sind und nicht etwa ein Parlament ... die Zusammenarbeit ist dort eine ganz andere, wie etwa bei einer Regierungskoalition oder bei einem Parlament. Unbedingte Voraussetzung ist die Zusammenarbeit aller Gemeindebürger, wenn eine Gemeinde in vernünftiger Weise verwaltet werden soll. 80
Abgeordneter Kalbfell (SPD) (S. 3535): Es sollen die Vertreter der verschiedenen Fraktionen, wenn mehrere Beigeordnete bestellt werden, berücksichtigt werden. Primär aber nach der persönlichen und fachlichen Qualifikation der Beigeordneten und nicht nach der parteipolitischen Zugehörigkeit; insbesondere dort, wo es z.B. Wählervereinigungen gibt, die beinahe so stark sind wie eine Fraktion. 81
Abgeordneter Krause (SPD) (S. 3536): In erster Linie kommt es auf die Qualität der Personen an, aber auch darauf, daß man die Parteien berücksichtigt. Deshalb sind wir der Meinung: keine Zwangsvorschrift, sondern eine Normvorschrift als Sollvorschrift, im übrigen aber freie Hand, damit man jeder Situation gerecht werden kann. 82
Für die Beratungen in Baden-Württemberg ergibt sich, daß mit der Regelung die Möglichkeit eröffnet werden sollte, über parteipolitische Bindungen hinaus, die ihren Niederschlag in einer gesetzlich vorgegebenen Verhältniswahl fänden, qualifizierten und konsensfähigen Persönlichkeiten, vorgeschlagen von jeder im Gemeinderat vertretenen Gruppe, die Möglichkeit der Wahl zu sichern. Dabei gingen die Abgeordneten in Baden-Württemberg ersichtlich davon aus, es handele sich dabei um das, was in der Praxis geübt wird (Abgeordneter Kalbfell (SPD); im Ergebnis ebenso Dr. Wagner, CDU, in der Beratung im Sächsischen Landtag 1992). Im kommunalpolitischen Leben rechnete man nicht mit erheblichen Differenzen. Die Angemessenheit dieser Intention des Gesetzgebers hat sich in Baden-Württemberg in ca. 40 Jahren der Anwendung bewährt - soweit ersichtlich ohne bemerkenswerte gerichtliche Auseinandersetzungen. 83
Auch die Frage einer „Nachwahl“ wurde bereits gesehen und angesprochen und im Sinne der Verständigungslösung beantwortet. Ein Problem wird auch nicht darin gesehen, wie bei unterschiedlichen Wahlvorgängen, die zeitlich auseinander liegen, vorgegangen werden soll, denn aus dem Gesetzgebungsverfahren geht hervor, daß das Verfahren mit Blick auf die Formulierung „sind mehrere zu wählen“ die gesamte Riege der Beigeordneten im Blick der Berücksichtigung nach dem Verhältnis der Sitze haben soll. 84
Zusammenfassend ist festzuhalten, daß Baden-Württemberg diese Regelung deshalb nach der durchaus offenen Aussprache gerade deshalb getroffen hat, um eine politische Mehrheitsdominanz zu vermeiden, wie sie sich durch die (ggf. mehrmalige) Anwendung des Verhältniswahlrechts im Gemeinderat, dessen Wahlperiode kürzer als die der Beigeordneten ist, hätte ergeben können (vgl. bestätigend Fröhner/Göbel, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 1956, § 50 Anm. 2, S. 176; von Rotberg/Rooks, Die Gemeindeverfassungen in Baden-Württemberg und im Freistaat Sachsen - Ein partnerschaftlicher Vergleich von Kommunalverfassungen -, in: VBlBW 1993, 401; Menke/Arens, § 56 SächsGemO Rz. 2; Gern, Kommunalrecht einschließlich Kommunalabgabenrecht, Rz. 274 ff; Greiner, Lücken im Recht des baden-württembergischen Beigeordneten, in: VBlBW 1988, 331,332 insbesondere zu den Geschäftskreisen und zum spezifischen Bestellungsverfahren in § 50 Bad.-Württ.GemO). 85
3. Die teleologische Auslegung bestätigt den bereits aus der wörtlichen und aus der historischen Auslegung entwickelten Inhalt der Vorschrift: 86
Die Regelung zielt auf „politische Gleichgestimmtheit zwischen den Mehrheiten des Gemeinderats und der Verwaltungsspitze“ (Gern, a.a.O., insbesondere Rz. 280 zu § 50 Bad.-Württ.GemO mit Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 - 7 C 25/98 -, in NVwZ 1990, 772/773). § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO trägt ebenso wie der wortgleiche § 50 Abs. 2 Satz 3 Bad.-Württ.GemO bewußt dem Umstand Rechnung, „daß die einzelnen Wählervereinigungen angesichts der Bedeutung der Beigeordnetenstellen auf Vertrauensleute ihrer politischen Richtung Wert legen“ (Fröhner/Göbel, a.a.O.). Die Regelung will ausschließen, daß eine (zeitweilige) Mehrheit im Gemeinderat für eine über die Wahlperiode des Gemeinderats von 5 Jahren (§ 33 Abs. 1 SächsGemO) hinausgehende Zeit Beigeordnetenstellen, die auf sieben Jahre besetzt werden, einseitig auf Jahre vorbestimmt. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO erteilt damit eine eindeutige Absage an „parlamentarische“ Wahlen, vielmehr steht die Kontinuität zur Sicherstellung einer längerfristig erforderlichen sachlichen Gemeindearbeit im Vordergrund. Die politische Übereinstimmung zwischen Gemeinderat und Verwaltungsspitze wird durch die konsensuale Umsetzung des in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO geregelten Vorschlagsrechts (vgl. auch Menke/Arens, § 56 SächsGemO Rz. 2) hergestellt. 87
§ 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO ist auch zu beachten, wenn Beigeordnete zu verschiedener Zeit gewählt werden. Gerade in diesen Fällen kann auch den unterschiedlichen Wahlperioden Rechnung getragen werden. Bei der Wahl eines Beigeordneten ist die Verteilung der Vorschlagsrechte auf die vergangenen Wahlen zu berücksichtigen. Das kann im Einzelfall anders als bei der - hier zufälligen - Wahl von sechs Beigeordneten, zu dem vom Gesetzgeber gesehenen Ergebnis führen, daß sich die Soll-Vorschrift auf das Vorschlagsrecht einer einzigen Fraktion verdichtet (s.o. 2. zu den Gesetzesberatungen in Baden-Württemberg). 88
4. Auch andere, dem Gemeinderat (Wahl-)Rechte zugestehende Regelungen der Sächsischen Gemeindeordnung bestätigen das Gewicht des parteiübergreifenden Konsenses und das gesetzgeberische Ziel, Kontinuität der Gemeindearbeit zu sichern, enthalten teilweise indes bewußt andere Lösungswege als § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO: 89
Die Abwahl der Beigeordneten ist unter engen gesetzlichen Voraussetzungen mit Zweidrittelmehrheit gemäß § 55 Abs. 3 Satz 3 SächsGemO möglich. Damit ist für den Extremfall eine Korrekturmöglichkeit in die Hand des Gemeinderats gegeben, die aber, wie sich gerade auch aus der Zweidrittelvorgabe und aus der zweimaligen Beratungspflicht ergibt, grundsätzlich eine wohlüberlegte Übereinstimmung über einzelne Fraktionen hinaus erfordert. 90
In § 52 Abs. 2 SächsLKrO (vgl. Sponer/Jakob/Menke, Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen, 2. Auflage 1999, § 52, insb. Rz. 2), wonach ein Einvernehmen zwischen Landrat und Landkreistag herzustellen ist, folgt der Verweis auf § 24 Abs. 3 SächsLKrO, wobei der Landrat bei dessen Mangel mit Zweidrittelmehrheit überstimmt werden kann. Die Wahl der Beigeordneten ist damit bewußt anders geregelt als für den Gemeinderat und auch Vergleichbarkeit nicht gegeben, weil das Letztentscheidungsrecht des Kreistags stärker ausgebildet ist. 91
Die Vorschriften zur Besetzung von Ausschüssen als Untergliederung des Gemeinderats in § 42 SächsGemO sind wegen fehlender qualitativer Vergleichbarkeit (vgl. auch Borchmann, Parteienproporz im Magistrat - nicht verfassungswidrig per se!, in: Der Städtetag 1975, 664, 666 m.w.N.) nicht heranzuziehen. So soll die Besetzung der beschließenden Ausschüsse der Mandatsverteilung des Gemeinderats entsprechen; diese hat aber den Sinn, den in einer bestimmten Weise zusammengesetzten Gemeinderat durch das ihm untergeordnete Organ zu entlasten, daher muß zwingend eine mandatsentsprechende Regel gefunden werden. Dabei entspricht der Gedanke der Verhältniswahl bei fehlender Einigung in Abs. 2 dem Wahlverfahren, das auch für die Wahl der Gemeindevertretung vorgesehen ist. Im übrigen ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß die Sächsische Gemeindeordnung hier Bindungen an Wahlvorschläge vorsieht, so daß entsprechende Vorgehensweisen der Gemeindeordnung nicht fremd sind. 92
Schließlich folgt auch aus der systematischen Einordnung von § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO, daß es sich nicht nur um eine unverbindliche politische Empfehlung handelt. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO steht in der SächsGemO im allgemeinen regelnden Gesetzeskontext zur Gemeindeorganisation, in einem Absatz 2 einer Vorschrift und nicht etwa in einer Präambel. 93
3. Ein anderes Verständnis des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO, nur als unverbindliche politische Vorgabe, folgt auch nicht daraus, daß des sich bei dem betreffenden Gemeinderatsbeschluß um eine Wahl handelt und Wahlbeschlüsse grundsätzlich keiner Begründungspflicht unterliegen (vgl. auch SächsVerfGH, Urt. vom 26.01.1996 - Vf.15-I-95 -, in: SächsVBl. 1996, 90; Gern, Sächs. Kommunalrecht Rz. 545). 94
Ein Widerspruch zum Grundsatz des freien Mandats, wie es in § 35 Abs. 3 Satz 1 SächsGemO definiert ist, „nach dem Gesetz und ihrer freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Überzeugung“ (vgl. z. B. Schlempp u.a., Kommunalverfassungsrecht Sachsen, Stand: August 2003, § 56 SächsGemO Rz. 4), besteht nicht, denn eine Verpflichtung, vor einer Wahl einen Konsens über die zu wählenden Persönlichkeiten herzustellen, ist der Verfassungs- und Rechtsordnung nicht fremd. Sie kommt in Zweidrittelregelungen zum Ausdruck, etwa bei der Wahl der Bundesverfassungsrichter gem. Art. 94 GG und § 6 BVerfGG und auch bei den Überstimmungsrechten im Falle von Personalentscheidungen im Kommunalrecht, die eine Einigung voraussetzen, etwa in § 28 Abs. 3 Satz 2, § 55 Abs. 4 Satz 1 Sächs-GemO und § 4 Abs. 3 Satz 2, § 50 Abs. 4 Landkreisordnung. Der Sächsische Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 26.01.1996 - Vf.15-I-95 - in: SächsVBl.1996, 90): hat dies in seiner Entscheidung zur Besetzung der parlamentarischen Kontrollkommission bestätigt: 95
„Dies führt aber nicht dazu, daß allein die Berufung auf das freie Mandat geeignet ist, verfassungsrechtliche oder einfachgesetzliche oder auch nur geschäftsordnungsmäßige Bindungen zu überspielen.“ 96
4. Der hier vorgenommenen Auslegung von § 56 Abs. 2 SächsGemO als Vorschlagsrecht im Sinne eines ergebnisbezogenen Verfahrensrechts kann auch nicht vorgehalten werden, ihr stehe das Beamtenrecht mit seinen Ernennungsprinzipen, dem Leistungsprinzip, der Bestenauslese, Art. 33 Abs. 2 GG, entgegen. Das ergibt sich schon aus der besonderen Stellung des politischen Wahlbeamten von selbst; eine Argumentation, Art. 33 GG lasse eine Einigung auf bestimmte Bewerber im Rahmen des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO nicht zu, verkennt diese politische Komponente in der Stellung der Beigeordneten: 97
a) Daß die grundsätzliche Geeignetheit der Bewerber einerseits selbstverständliche Voraussetzung ist, folgt schon aus § 138 Abs. 1 SächsBG, wo die Regelungen zu den Beamten auf Zeit grundsätzlich auf die allgemeinen Vorschriften des Beamtenrechts verweisen (vgl. dazu auch Kunze/Bronner/Katz § 50 Bad.-Württ.GemO Rz. 3 ff., Rz. 6 und 5; Fröhner-Göbel, § 50 Rz. 2, Gern, Auswahl und Wahl der Beigeordneten, in: VBlBW 1999, 281, 283). Im Gegensatz zu den typischen Berufsbeamten sind aber bei den kommunalen Wahlbeamten neben der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung auch politische Kriterien maßgeblich (vgl. Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage 1996, § 8 II 4a zur Wahl und zum beamtenrechtlichen Status kommunaler Wahlbeamter, vgl. auch Gern, Deutsches Kommunalrecht, 2. Auflage 1997, Rz. 40 zur Süddeutschen Gemeinderatsverfassung und Rz. 402 zu den Beigeordneten in Sachsen, wobei unter 5.10.1. auf § 56 Abs. 1 und 2 SächsGemO ohne weitere Kommentierung hingewiesen wird). Es ist also andererseits durchaus zulässig, bei der Entscheidung über die Besetzung derartiger politischer Spitzenpositionen auch etwa konfessionelle oder landsmannschaftliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Für die Frage der parteipolitischen Zugehörigkeit ist dies ausdrücklich aus § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO zu entnehmen. Bei der Wahl der Beigeordneten sind aber die Entscheidungsmaßstäbe des Art. 33 Abs. 2 GG und 12 SächsBG nur beschränkt anwendbar, sie treten hinter kommunalpolitischen Erwägungen bis zu einem gewissen Grad zurück (s. Kunze/Bronner/Katz, Rz. 3 ff., insbesondere Rz. 5; Fröhner-Göbel a.a.O.; im Ergebnis auch Gern, Auswahl und Wahl der Beigeordneten, in: VBlBW 1999, 281 / 283; vgl. auch z. B. OVG Brandenburg, Beschl. v. 21.03.1996 - 2 B 2/96 -; HessVGH Beschl. v. 10.05.1991 - Az 1 TG 1058/91 - , jeweils zit. n. Juris). Im übrigen hat der Beklagte nicht substantiiert vorgetragen, daß die Beigeladenen zu 1. bis 6. aus in Art. 33 GG liegenden Gründen vorzuziehen waren. 98
b) Soweit insbesondere der Beklagte und die Beigeladenen zu 1. bis 7. die Meinung hervorheben, die Besetzung einer Beigeordnetenstelle sei grundsätzlich nicht einklagbar; es bestehe kein Anspruch auf die Besetzung der Stelle mit einen bestimmten Bewerber, wird die gebotene Unterscheidung der Besetzung aus kommunalverfassungsrechtlicher Sicht und aus beamtenrechtlicher Sicht nicht durchgehalten. Das gesetzliche Gebot, daß ein kommunaler Wahlbeamter die für sein Amt erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde besitzen muß, dient allein dem öffentlichen Interesse und nicht dem Schutz der Mitbewerber (vgl. z. B. OVG Lüneburg, Beschl. vom 25. Juni 1992 - 5 M 2798/92 - m. w. N., zit. n. Juris, zu Wahl und Ernennung eines kommunalen Wahlbeamten). Deshalb ist eine Konkurrentenklage erfolglos; diese Rechtsprechung behandelt die Frage von Rechten der Mitbewerber. Anders liegt der Fall hier, der ein organschaftliches Mitwirkungs- und Beteiligungsrecht der in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO angeführten Gruppierungen regelt (vgl. auch Menke/Arens, § 56 SächsGemO Rz. 2). Soweit das Sächsische Oberverwaltungsgericht in seinem o.a. Beschluß vom 23.08.2001 - 3 BS 201/01 - darauf hingewiesen hat, es erwachse einer Partei oder Wählergruppe aus § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO kein Rechtsanspruch auf die Besetzung einer Beigeordnetenstelle, weist die Kammer darauf hin, daß in jenem, in erster Instanz bei dieser Kammer anhängigen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die Aufnahme der Wahl als Tagesordnungspunkt Verfahrensgegenstand war und die Besetzung der einzelnen Beigeordnetenstellen einer eingehenden Prüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht schon angesichts der Anforderungen an ein Verfahren mit summarischer Prüfung der Erfolgsaussichten nicht unterlag. 99
5. Daß die Grundsätze solcher ergebnisbezogener Verfahrensrechte, wie es das Vorschlagsrecht aus § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO ist, gerichtlich auf ihre Einhaltung nachprüfbar sind, hat auch der Sächsische Verfassungsgerichtshof grundsätzlich anerkannt. In der Entscheidung (Urt. v. 26.01.1996 a.a.O.) zur Besetzung der parlamentarischen Kontrollkommission gem. § 16 Abs. 2 SächsVSG ist zu einer vergleichbaren Pflicht des Parlaments ausgeführt, daß 100
„... durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen, etwa im Rahmen eines formellen oder informellen Verständigungsverfahrens, sichergestellt werden muß, daß das Recht auf Chancengleichheit der Fraktionen nicht durch ein von sachwidrigen Gründen bestimmtes Verhalten einer oder mehreren Fraktionen oder einer Mehrheit von Abgeordneten beeinträchtigt wird (S. 91). 101
Der Status formaler Chancengleichheit kommt als Maßstab überall zur Geltung, wo den Fraktionen durch Verfassung, Gesetz oder Geschäftsordnung eigene Rechte eingeräumt sind. Die Fraktionen sind von Verfassungs wegen befugt, diese Rechte in formal gleicher Weise auszuüben. Ihre Durchsetzung darf nicht davon abhängen, ob sie sich in der Mehr- oder Minderheit befinden“ (S. 92). 102
Wenn schon für das Parlament, wo originär die Umsetzung des Demokratieprinzips bei Mitwirkungsrechten vorausgesetzt wird, solche Regeln aufgestellt werden können, dann hat dies erst recht bei einem Verwaltungsorgan zu gelten, wie es der Gemeinderat ist. 103
6. Bei dem Verständnis des Vorschlagsrechts in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO als ergebnisbezogenes Verfahrensrecht geht es auch nicht etwa um ein „automatisches“ Ernennungsverfahren, welches das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 38, 258) im Fall der ihm vorgelegten schleswig-holsteinischen Gemeindeordnung deshalb beanstandet hat, weil die bloße Benennung der Beigeordneten durch die jeweils in Frage kommende Fraktion hatte ausreichen sollen. Im Gegenteil - § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO steht gerade im Einklang mit dem Verfahrensweg, den das Bundesverfassungsgericht als mögliche, verfassungskonforme Regelung aufgezeigt hat, wobei es deutlich gemacht hat, daß der grundsätzlich für zulässig erachtete Proporzgedanke bei der Besetzung der Beigeordnetenstellen sich auch konkret praktisch abzeichnen muß, die gesetzliche Regelung also nicht nur bei allgemeinpolitischen Hinweisen verharren darf: 104
„Das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel, bei der Auswahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder die in der Stadtvertretung vorhandenen Kräfte in einem annähernden Verhältnis zu ihrer Stärke zum Zuge kommen zu lassen und dadurch jedenfalls auch starke Minderheiten an der Wahrnehmung des dem Magistrat zugewiesenen Aufgabenkreises durch ein hauptamtliches Magistratsmitglied ihres Vertrauens zu beteiligen, kann nach einstimmiger Auffassung des Gerichts durchaus auf andere, verfassungsrechtlich zulässige Weise erreicht werden. Da eine echte Verhältniswahl sich aus den in dem vorgegebenen Sachverhalt angelegten Besonderheiten in aller Regel nicht wird durchführen lassen, andererseits eine annähernde Proportionalisierung die Berücksichtigung der früheren Vorschläge, auf Grund deren die noch im Amt befindlichen hauptamtlichen Magistratsmitglieder bestellt worden sind, voraussetzt, wäre etwa folgendes Auswahlverfahren denkbar: Den Fraktionen wird in möglichster Annäherung an ihr Stärkeverhältnis nach näherer gesetzlicher Bestimmung ein Vorschlagsrecht zugestanden. Der Vorschlag kann aber mit einfacher Mehrheit in der Stadtvertretung gebilligt oder zurückgewiesen werden, letzteres mit der Folge, daß das Vorschlagsrecht für einen weiteren Kandidaten bei der gerade vorschlagsberechtigten Fraktion verbleibt. Der von Art. 2 Abs. 2 LS geforderte Legitimationszusammenhang wäre dann zweifelsfrei gegeben. Der Rückgriff auf frühere Besetzungen ließe sich auch, soweit diese von einer vorhergehenden Stadtvertretung vorgenommen waren, mit der verfassungsrechtlich relevanten Notwendigkeit einer die jeweilige Wahlperiode überdauernden Gruppe von leitenden Verwaltungsbeamten rechtfertigen (S. 275/276). 105
Es ist der Sache angemessen, wenn das Wahlvorschlagsrecht den Fraktionen vorbehalten bleibt, auf die bei einer verhältnismäßigen Verteilung ihrer Stärke nach mindestens ein hauptamtlicher Stadtrat entfallen würde. Dieses Kriterium für die Erfolgsaussicht eines Wahlvorschlages ist geeignet, von vornherein aussichtslose Vorschläge zu unterbinden (S. 277/278).“ 106
Das Bundesverfassungsgericht hat bei letztgenannten Hinweisen zwar beispielhaft ein von Sachsen und Baden-Württemberg nicht verwendetes Wahlmodell für möglich gehalten, hervorzuheben ist aber, daß es selbst bei diesem Wahlmodell davon ausgegangen ist, daß ein Vorschlagsrecht bei einer Partei oder Fraktion verbleibt, wenn der zuerst vorgeschlagene Kandidat nicht gewählt wird. Damit hat es die Durchsetzungsmöglichkeit eines konsensualen Modells grundsätzlich bejaht und bestätigt; danach hat sich auch die praktische Anwendung des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO zu richten. Gerade anläßlich der Aufhebung der sehr engen, für verfassungswidrig erachteten Regelung in Schleswig-Holstein hat das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck gebracht, daß auch weniger formalisierte Verfahren die Pflicht zur Umsetzung mit sich bringen und dabei auch dem Gemeinderat die ihm von Rechts wegen zustehenden Entscheidungsmöglichkeiten wahren. 107
7. § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO enthält nach allem nicht nur ein „unverbindliches“ politisches Postulat, eine nicht einklagbare politische Zielsetzung. Die entsprechenden Hinweise wortgleichen, Literaturnachweise (Menke/Arens, Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, 3. Auflage 1999, Rz. 2 zu § 56 SächsGemO; vgl. ohne nähere Begründung Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 11. Lieferung, Stand: September 2000, § 50 Rz. 3 ff. 6; Hegele/Ewert, Kommunalrecht im Freistaat Sachsen, 2. Aufl. 1997, ebenfalls nicht näher begründet. Unklar auch Gern, Auswahl und Wahl der Beigeordneten, in: VBlBW 1999, 281, der einerseits ausführt, abzulehnen sei die Auffassung, die Regelung enthalte lediglich eine „politische“ Verpflichtung (S. 283), andererseits ein subjektives „klagefähiges“ Außen- oder Innenrecht der Parteien etc. auf Berücksichtigung verneint) haben, soweit sie überhaupt begründet sind, obenstehende Darlegungen nicht in Erwägung gezogen. 108
Nach allem gewährt die in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO von Gesetzes wegen aufgetragene Verpflichtung, das Vorschlagsrecht in einem ergebnisbezogenen Verfahren umzusetzen, den Parteien und Wählervereinigungen ein gerichtlich überprüfbares organschaftliches Recht. 109
Die Gemeinderatsbeschlüsse vom 23.08 2001 sind rechtsfehlerhaft zustandegekommen, sie verletzen das Vorschlagsrecht im Sinne eines ergebnisbezogenen Verfahrensrechts der Klägerin aus § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO. Das Wahlergebnis vom 23.08.2001 genügt dem Proporzgedanken nicht. Anhaltspunkte für eine der oben unter I.1. dargelegten Ausnahmen von der Soll-Vorschrift in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO sind auch nicht ansatzweise erkennbar. Schon das konkrete Verfahren war nicht geeignet, das gesetzlich verlangte Ergebnis herbeizuführen. 110
1. Nach dem insoweit übereinstimmenden Vortrag aller Beteiligten an diesem Rechtsstreit besteht im Grunde Einigkeit darüber, daß die Maßstäbe des § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO nicht eingehalten wurden. Dies bestätigt im übrigen der nachfolgend zusammengefaßte Geschehensablauf. Obwohl eine Personalfindungskommission eingesetzt war, hat sich diese nicht mit der Erarbeitung der Vorschlagsrechte gemäß § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO befaßt, vielmehr war deren Gegenstand die ergebnislose Erörterung der über die Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten zwischen dem neugewählten Oberbürgermeister und dem Gemeinderat ausgebrochenen Kontroverse. Diese führte bis zu der gerichtlichen Verpflichtung des Oberbürgermeisters zur Aufnahme des Tagesordnungspunkts „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung des 23.08.2001: 111
Bei der konstituierenden Sitzung der PFK am 25.07.2001 (10.00 bis 10.50 Uhr) stellte der damalige Oberbürgermeister Dr. Wagner fest, daß die Personalgespräche mit den Bewerbern für Beigeordnete nicht vom scheidenden Oberbürgermeister geführt würden. Die Entscheidung über den Terminplan wurde einvernehmlich vertagt „um den Fraktionen Zeit zu geben, sich über das weitere Vorgehen bezüglich der Bewerberauswahl mit ihren Mitgliedern zu verständigen“. 112
Bei der 2. Sitzung der PFK am 29.06.2001 (08.00 bis 08.40 Uhr), die ebenfalls noch der Oberbürgermeister Dr. Wagner leitete, wurde der Vorstellungsmodus besprochen und der Fraktionsvorsitzende der CDU verdeutlichte, daß sich die Fraktionen zwischenzeitlich über die in Betracht kommenden Bewerber einigen sollten, was auch ohne die PFK geschehen könne. Es bestand entsprechend dem Protokoll Einvernehmen über diese Vorgehensweise. Zur Wahl der Beigeordneten wurde die Sitzung am 23.08.2001 vorgesehen. 113
Die 3. Sitzung der PFK am 03.08.2001 (16.00 bis 17.30 Uhr) mit dem neugewählten Oberbürgermeister R. befaßte sich mit der streitigen Abgrenzung der Geschäftskreise der Beigeordneten, wobei sich einige Teilnehmer für die Verschiebung aussprachen. Stadtrat W. (Vorsitzender der PDS-Fraktion) hielt es laut Protokoll „für möglich, am 23.08.2001 sowohl eine Einigung über die Geschäftskreise als auch über die Bewerber herbeizuführen. Man müsse sich nur darüber einig sein, ob es zwischen den Fraktionen Verhandlungen oder eine Kraftproben geben solle. Seiner Auffassung nach müsse jedoch von der CDU-Fraktion klargestellt werden, ob alle Fraktionen bei der Besetzung der Beigeordnetenstellen beteiligt werden sollten, oder ob die CDU-Fraktion „durchwählen“ wolle“. Ferner wurde bei dieser Sitzung die Frage zum weiteren Vorgehen bezüglich der Besetzung der Beigeordnetenstellen erörtert. Oberbürgermeister R. führte aus, es gebe hierzu aus seiner Sicht zwei Möglichkeiten. Einerseits das „Wuppertaler Modell“, in dem jede Fraktion das Vorschlagsrecht für eine Beigeordnetenstelle erhalte. Die CDU-Fraktion könne in diesem Fall aufgrund ihrer Stärke im Stadtrat die weiteren beiden Beigeordnetenstellen besetzen. Andererseits wäre es möglich - wie vom Alt-Oberbürgermeister vorgeschlagen - ein Gesamtpaket im Sinne eines Personenpools zu bilden. Die Vertreterin der CDU-Fraktion wies darauf hin, daß in der CDU-Fraktion noch keine einheitliche Meinung bezüglich der Verfahrensweise zur Wahl der Beigeordneten bestehe. 114
Am 08.08.2001 (16.00 bis 16.40 Uhr) fand die 4. Sitzung der PFK statt, bei der wiederum die Änderung der Geschäftskreise der Beigeordneten im streitigen Vordergrund stand. Über mögliche Kandidaten für das Amt der Beigeordneten wurde hier nicht gesprochen. 115
In der 31. Sitzung des Ältestenrates vom 13.08.2001 wurde festgestellt, daß über Personalvorschläge noch nicht verhandelt worden war (Seite 4 des Protokolls). 116
Die 5. Sitzung der PFK schließlich am 17.08.2001 (20.00 bis 22.00 Uhr) befaßte sich wiederum in erster Linie mit dem Problem der Festlegung der Geschäftskreise der Beigeordneten. Zwischenzeitlich war der an das Verwaltungsgericht gerichtete Antrag auf Aufnahme des Punktes „Wahl der Beigeordneten“ auf die Tagesordnung der Stadtratssitzung am 23.08.2001 gestellt worden war. Bei dieser Gelegenheit nannte Oberbürgermeister R. Bewerber, die seiner Auffassung nach für die Besetzung der Beigeordnetenstellen in Betracht kämen, als Vorschlag eines Personaltableaus, über das man sich einigen könne. Der Fraktionvorsitzende der CDU schlug daraufhin die von der CDU befürworteten Bewerber für den Stadtrat vor, die, abgesehen von dem Dezernenten für Allgemeine Verwaltung, für den die CDU-Fraktion später den Beigeladenen zu 1. vorschlug, bereits die Beigeladenen zu 2. bis 6. anführte. Sodann nannten auch die Vertreterin der PDS-Fraktion und der Vorsitzende der SPD-Fraktion die von ihnen befürworteten Bewerber, die sich jedoch nicht mit denjenigen der zuvor genannten deckten. Eine Einigung fand nicht statt, vielmehr: 117
„Herr R. fragt Herrn Stadtrat G. , ob die CDU-Fraktion bereit sei, Vorschläge von ihm oder von anderen Fraktionen zu übernehmen. Herr Stadtrat G. stellt die Gegenfrage, ob Herr R. bereit sei, eine Sondersitzung des Stadtrats, z.B. am Montag, den 27.08.2001 einzuberufen. Herr R. verweist auf seine Rechtsauffassung. Im übrigen bleiben beide Fragen offen.“ 118
Der aus dem eben angeführten letzten Absatz des Protokolls der 5. Sitzung der Personalfindungskommission ersichtlich zutage tretende Mangel des Einigungswillens insbesondere auf der Seite der Beigeladenen zu 7. wird bestätigt durch den Aufsatz „Nach der Wahl ist vor der Wahl“ des CDU-Fraktionsvorsitzenden Grötsch, in dem er pointiert darauf abhebt, daß es „auf Grund der Regelung in der Sächsischen Gemeindeordnung keine Pflicht und erst recht keine Verpflichtung ein Proporzmodell anzuwenden“ gebe.„ Die Ergebnisse vom 10. und 24.06.2001 kennen wir. Allerdings kennen wir auch das Wahlergebnis vom 13.06.1999 und den Auftrag, den die Wähler uns damals bis 2004 gegeben haben“ (Beitrag „Nach der Wahl ist vor der Wahl“ von Stadtrat Michael Grötsch, Fraktionsvorsitzender, in: „Einblicke der Dresdner UNION“ Juli/August 2001). 119
Die Übergabe einer Namensliste durch die Mehrheitsfraktion an die anderen Gemeinderatsmitglieder wenige Tage vor der entscheidenden Stadtratssitzung entspricht offenkundig nicht dem gesetzgeberischen Ziel des § 56 Abs. 2 SächsGemO. Anhaltspunkte für einen der oben unter I.1. in Betracht gezogenen atypischen Fälle sind weder vorgetragen noch anderweitig deutlich geworden, vielmehr entspricht der hier zu beurteilende Wahlvorgang genau dem Vorgang, den der Gesetzgeber - anders als hier tatsächlich geschehen - regeln wollte (vgl. SächsVerfGH a.a.O., wonach die Annahme mißbräuchlichen Verhaltens einer Fraktion um so näher liegt je weniger sie bereit ist, an einer Lösung der Probleme mitzuwirken; vgl. auch schon Borchmann, Kommunale Wahlbeamte im Spannungsfeld zwischen Stadtverwaltung und Parteipolitik. Anmerkungen zum Frankfurter Magistratsstreit, in: Der Städtetag 1978, 516, der am genannten Beispiel das Problem anspricht, daß Mehrheitsgruppierungen in den städtischen Vertretungskörperschaften dazu übergegangen seien, repräsentatives Übergewicht an die Stelle von Allparteienkoalitionen zu setzen). 120
2. Die Gemeinderatsbeschlüsse vom 23.04.2001, welche jeweils die Wahl der Beigeladenen zu 1. bis 6. zum Gegenstand hatten, waren daher insgesamt für unwirksam zu erklären. Zwar fanden gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 SächsGemO insgesamt sechs Wahlvorgänge statt, sie waren jedoch Gegenstand eines einheitlichen Lebenssachverhalts, so wie er im übrigen gerade von § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO vorausgesehen wurde. Sie sind daher aufgrund des den in § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO genannten Gruppierungen vorbehaltenen, auf dem Konsensgedanken beruhenden, oben definierten Vorschlagsrechts von Gerichts wegen nicht etwa dahingehend aufteilbar, daß nur die über eine bestimmte, bei Anwendung der streitigen Vorschrift auf Vorschlag der Beigeladenen zu 7. zu wählenden Beigeordneten hinausgehende Anzahl von Wahlbeschlüssen unwirksam wäre. 121
Schlichte Beschlüsse ohne Außenwirkung sind bei Rechtswidrigkeit mit Blick auf das Rechtsstaatsprinzip grundsätzlich nichtig (Gern, Sächs. Kommunalrecht Rz. 542). Aus § 14 Abs. 2 SächsBG geht hervor, daß der Gesetzgeber eine Feststellung der Ungültigkeit der Wahl von Beigeordneten in Betracht gezogen und für diesen Fall eine Regelung getroffen hat. Die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl führt gem. § 14 Abs. 2 SächsBG zur Nichtigkeit der Ernennung der Beigeordneten; § 16 Abs. 2 SächsBG bestimmt darüber hinaus, daß die bis zu einem möglichen Verbot der Weiterführung der Dienstgeschäfte (vgl. § 17 Abs. 1 SächsBG) vorgenommenen Amtshandlungen wirksam bleiben. Diese beamtenrechtlichen Fragen sind jedoch nicht Gegenstand dieses Verfahrens (vgl. auch BVerwG NVwZ 1990, 772). 122
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren aus Gründen der Billigkeit insgesamt nicht für erstattungsfähig zu erklären (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO). Die Beigeladene zu 8., die mit ihren Anträgen in der Sache der Klägerin beigetreten ist, hat eine eigene Klageerhebung vermieden; die Beigeladene zu 9. hat Anträge nicht gestellt; im übrigen haben die Beigeladenen sich mit ihrer Antragstellung dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt. 123
Die Berufung gegen dieses Urt. war zuzulassen, weil die entschiedene Frage, ob § 56 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO einer Fraktion im Stadtrat bei der Wahl der Beigeordneten ein Vorschlagsrecht im Sinne eines ergebnisbezogenen Verfahrensrechts gibt und den Gemeinderat verpflichtet, einen der Vorschrift entsprechenden Proporz bei der Wahl der Beigeordneten zu gewährleisten, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 1 und 2 Nr. 3 VwGO). 124
Dr. Dick, May, Affeldt