Source: http://revcienciapolitica.com.ar/num21art6.php
Timestamp: 2018-06-25 11:54:38
Document Index: 174802410

Matched Legal Cases: ['artículo 74', 'Artículo 87', 'Artículo 67', 'Artículo 83', 'Artículo 88', 'Artículo 26']

El presente paper pretende realizar un estudio empírico sobre la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo, a partir de los casos de vetos por parte del ejecutivo a leyes presentadas por la Legislatura, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el período 2007-2012. Si bien existen varios trabajos sobre esta relación en el ámbito nacional, los análisis de este tipo a nivel local o provincial son más bien escasos. Este estudio empírico sobre el funcionamiento de las instituciones políticas de la Ciudad de Buenos Aires intenta así ser una contribución en un área poco estudiada.
El trabajo intenta determinar bajo qué condiciones se producen los vetos y, al mismo tiempo, busca explicar cuándo el Ejecutivo impone un veto a una ley en su totalidad, y cuándo, por el contrario, veta partes de leyes. Se identifica como principales variables explicativas a una batería de variables institucionales, junto al liderazgo del Jefe de Gobierno, quien ejerce un rol clave en este fenómeno. Se considera que el actor que presenta la iniciativa legislativa, junto al color de la legislatura y la capacidad de formar coaliciones, sumado al tema que trate una ley y en que ciclo del periodo del ejecutivo se presenta, determinarán la probabilidad de una ley en particular de ser vetada parcial o totalmente.
Palabras claves: veto, temática legislativa, color partidario.
This paper intends to conduct an empirical study on the relationship between the executive and the legislature, from cases where executive vetoes bills made ​​by the legislature, in the Autonomous City of Buenos Aires during the period between 2007 and 2012. Although there are several studies on this relationship at national level, the work at local or provincial level are rather scarce. This empirical study on the functioning of the political institutions of the City of Buenos Aires intends to be a contribution to the filed among this unexplored area.
The study attempts to determine under what conditions vetoes occur and under what conditions prevail congressional preferences. At the same time, it seeks to explain when the executive imposes a veto of a bill in full, and when, on the contrary, vetoes parts of laws. It is believed that the actor who has the legislative initiative, along with the color of the legislature and the ability to form coalitions, plus the issue that concerned a law, determine the probability of a particular law to be partially or totally banned.
Keywords: veto, legislative significance, party colour.
“¿Por qué tantos vetos? Análisis de los proyectos vetados por el Ejecutivo en la Ciudad de Buen os Aires entre el 2007 y el 2012”
OLEGO FRANCISCO JOSÉ
* olegofrancisco@gmail.com
El presente trabajo pretende realizar un estudio empírico sobre la relación entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, a partir de los casos de vetos por parte del Ejecutivo a leyes presentadas por la Legislatura, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el período 2007-2012. Si bien existen varios trabajos sobre esta relación en el ámbito nacional, los análisis de este tipo a nivel local o provincial son más bien escasos. Este estudio empírico sobre el funcionamiento de las instituciones políticas de la Ciudad de Buenos Aires intenta así ser una contribución en un área poco estudiada.
El trabajo intenta determinar bajo qué condiciones se producen los vetos y, al mismo tiempo, busca explicar cuándo el Ejecutivo impone un veto a una ley en su totalidad, y cuándo, por el contrario, veta partes de leyes. Se identifica como principales variables explicativas a una batería de variables institucionales, pero principalmente al liderazgo del Jefe de Gobierno, quien ejerce un rol clave en este fenómeno.
El período democrático inaugurado a comienzos de la década del ochenta en Argentina estimuló el desarrollo de una vasta literatura politológica en torno a la transición y consolidación de la democracia (Bulcourf y D´ Alessandro, 2003). Dentro de este contexto, y en pleno auge del nuevo institucionalismo como paradigma principal de la ciencia política, las investigaciones en torno a la relación Ejecutivo-Legislativo en Argentina han aumentado considerablemente, constituyéndose en un tema de investigación recurrente. A su vez, se produjo un resurgimiento en el interés por la problemática del liderazgo político, que tuvo su razón de ser en un contexto de transformación estructural de las nuevas democracias en la América Latina de la década de 1990 (Leiras, 2010). “Dicho contexto se ha caracterizado, en primer lugar, por la crisis del modelo estatal - nacional, en segundo término, por un proceso creciente de fragmentación y desestructuración social, y en tercer lugar, por la crisis de representación y representatividad política” (Baldioli y Leiras, 2010: 25).
La rutinización en el estudio de la democracia a nivel nacional, sin embargo, eventualmente visibilizó una realidad subnacional que merecía atención. En consecuencia, la academia comenzó a “mirar hacia abajo”, es decir, hacia las provincias, estados, departamentos y municipios en los que transcurre buena parte de la actividad política (Gervasoni, 2008). Dentro de este nuevo campo disciplinar, los estudios sobre vetos del Ejecutivo han cobrado en los últimos años un especial interés.
Esta investigación se estructura en base a una serie de saberes que confluyen en torno al estudio de campos científicos e intelectuales. Para ellos se nutre de herramientas propias de las ciencias sociales en general, y de la ciencia política en particular. De esta forma, en un primer momento, se procederá a construir una base de datos que incluya e identifique todos los proyectos de ley que han recibido un veto entre 2007 y 2012. Adicionalmente, se codificará si cada veto fue total o parcial.
Se pretende observar el color del Congreso bajo el cual fueron aprobadas las leyes vetadas, por lo que se procederá a utilizar la clasificación de Ernesto Calvo (Calvo, 2011) entre Unified Government, Plurality Government, y Divided Congress. La predicción que podría derivarse de este modelo es que cuanto mayor sea la distancia entre las preferencias de la Legislatura y el Ejecutivo, mayor es la probabilidad de un veto. En este sentido, se entiende que los escenarios partidistas favorables para el Ejecutivo podrían ayudar en la producción de una legislación suficientemente próxima a sus preferencias. Sin embargo, el trabajo pretenderá estudiar si la dispersión de preferencias al interior de los partidos no opera contra esta lógica, siendo esta variable un estimador ineficiente para predecir la probabilidad de vetos.
Para clasificar las temáticas legislativas, en este estudio se extiende el trabajo previo de Mustapic y Goretti[1], con las modificaciones adaptadas por Araujo y Oliveros[2], junto a modificaciones de propia autoría. Se pretende aquí observar los temas sobre los cuales discrepa el Ejecutivo y el Legislativo
Posteriomente, se exibirán los resultados obtenidos, para después proceder a su comparación a partir de criterios de similitud. Finalmente, se procederá a corroboar las hipótesis presentadas y ensayar una conclusión final
Hipótesis tentativa: Se considera que el actor que presenta la iniciativa legislativa, junto al color de la legislatura y la capacidad de formar coaliciones, sumado al tema que trate una ley y en que ciclo del periodo del ejecutivo se presenta, determinarán la probabilidad de una ley en particular de ser vetada parcial o totalmente.
Los vetos son, como sugiere Cameron, eventos poco frecuentes (Cameron, 2000). Prestamos atención sobre ellos porque creemos que aportarán información relevante sobre el proceso de negociación entre las distintas ramas de gobierno durante el proceso legislativo. Distintas aproximaciones al estudio, desarrollados por la academia anglosajona, han producido un entendimiento sustancial acerca del rol de los vetos bajo sistemas de separación de poderes. Los primeros modelos que intentaron comprender los vetos, a partir de un contexto estratégico, asumieron supuestos de información completa. A pesar de brindar elementos valiosos para su comprensión, su contribución se vio limitada al poseer escasa capacidad explicativa de por qué efectivamente, bajo determinadas circunstancias, los vetos ocurrían: si el Congreso poseía información completa, debería entonces solamente pasar proyectos que el presidente acepte, guardando poca correspondencia con el material empírico encontrado.
Estudios posteriores han flexibilizado el supuesto de información completa al introducir incertidumbre acerca de las preferencias del Ejecutivo, es decir, qué tipo de proyectos de ley estaría dispuesta a aceptar o rechazar. Estos modelos han encontrado que cuando las preferencias del Congreso y el Ejecutivo son lo suficientemente divergentes, y el Congreso desconoce las preferencias del Ejecutivo, los vetos “suceden”. El argumento es que los vetos se producen porque el Congreso aprueba un proyecto de ley fuera del intervalo de aceptación del Ejecutivo.
Al mirar la importancia de establecer agenda, McCarty (McCarty, 1997) examina los efectos de los períodos de luna de miel presidenciales. Argumenta que el Ejecutivo tiene fuertes incentivos para vetar proyectos de ley durante los primeros meses de su mandato porque quiere establecer una fuerte reputación. Sin embargo, se da cuenta de que el Congreso se anticipa a este incentivo y negocia proyectos cercanos a las preferencias presidenciales durante este período. Como resultado de ello, a lo largo de un período presidencial, el alojamiento de la Legislatura a las preferencias del Jefe de Gobierno debería disminuir. Sobre la importancia de imponer agenda también son importantes los aportes de Tsebelis (Tsebelis, 2003) quien entendiendo al sistema político como un medio para la toma de decisiones colectivas, define a los actores de veto como aquellos cuyo acuerdo es necesario para un cambio en el statu quo. Así, la competencia intrapartidaria y un número elevado de partidos políticos explicarían las dificultades, producto de la elevación de los costos en la negociación para la consumación de un cambio de statu quo al aumentar el número de actores de veto, de consumar una acción colectiva.
Los primeros análisis sobre la legislación y la negociación entre poderes en América Latina se centraron en las prerrogativas presidenciales y el comportamiento del Congreso, evaluados con la vista puesta en la contribución de cada uno a la estabilidad del régimen y la construcción de consenso (Shugart y Carey, 1992; Carey y Shugart, 1998; Mainwaring y Shugart, 1998). Durante la última década, grandes avances se han hecho en la promoción de micro-análisis a nivel del proceso legislativo (Calvo, 2007; Calvo, 2011). Curiosamente, la prerrogativa de veto sólo se ha mencionado de pasada, y no ha sido considerado parte integrante del proceso legislativo, haciendo más hincapié en su capacidad para iniciar y aprobar leyes que a vetarlas. Existen valiosas excepciones, como el caso de Alemán y Schwartz (Alemán y Schwartz, 2006) quienes realizan un análisis de las prerrogativas de veto en América Latina en perspectiva comparada dentro de un enfoque estratégico. Aunque carecen de análisis empírico y sus resultados son teóricos, revelan que los poderes de veto del Ejecutivo son, variados y con rasgos fuertemente regionales.
¿Bajo qué condiciones se producen los vetos, y bajo qué condiciones prevalecerán las preferencias del Congreso? ¿Cuándo el ejecutivo impone un veto a una ley en su totalidad, y cuando, por el contrario, veta partes de leyes? ¿Son válidos las predicciones resultantes del análisis de la política estadounidense para aplicar a la realidad latinoamericana, y en este caso, a nivel subnacional?
Algunos autores han planteado que a mayor número de partidos en el congreso, los bloqueos legislativos son más propicios (Calvo y Micozzi, 2004), y consecuentemente aumentan las probabilidades de vetos. Pero el conflicto legislativo no puede definirse sólo a lo largo de líneas partidistas. Es decir, otras fuentes de conflicto, las fuentes institucionales, podría decirse que están presentes de manera que incluso bajo un gobierno unificado, el Ejecutivo podrá encontrar piezas de proyectos inaceptables. En ese sentido, para el presente trabajo se trabajará también con los aportes de clasificación sobre temática legislativa que realizan Mustapic (Mustapic, 1995) y Molinelli (Molinelli, 1999).
3. La Ciudad de Buenos Aires y la reforma de la Constitución Nacional
La Ciudad de Buenos Aires, Capital Federal desde 1880, es la ciudad política, económica y demográficamente más importante del país. Paradójicamente, sin embargo, hasta la reforma constitucional de 1994 sólo se había gobernado por sí misma durante los once años que tuvo vigencia la institución colonial del cabildo (1810-1821). En ese último año pasó a depender del gobierno de la provincia de Buenos Aires y desde 1880, del gobierno federal.
Con la federalización, y de acuerdo con la Constitución Nacional de 1853, el presidente se convirtió en “jefe inmediato y local de la Capital de la Nación”[3], en tanto que el Congreso Nacional quedó a cargo de “una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación”[4] (Araujo y Oliveros, 2008).
En 1882, mediante la Ley N° 1260, se creó la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Según esta norma, el gobierno se integraba por un intendente designado por el Presidente de la Nación y un órgano legislativo de elección popular: el Concejo Deliberante. Esta estructura de organización del poder implicó, en los hechos, que Buenos Aires estuviese gobernada por el Poder Ejecutivo Nacional hasta la reforma constitucional de 1994 (De Luca, Jones y Tula, 1998). De esta manera, la Ciudad de Buenos Aires, que tenía representación en las Cámaras de diputados y senadores como el resto de las provincias, no contaba, a diferencia de éstas, con un gobierno autónomo. Este régimen de gobierno fue ampliamente criticado, lo cual originó innumerables propuestas para su modificación.
Con la vuelta a la democracia en 1983, las demandas por la autonomía de la ciudad, y particularmente por la elección popular del intendente, fueron en aumento y se concretaron en diversos proyectos para democratizar y otorgar autonomía al gobierno de la ciudad. Finalmente, Pacto de Olivos mediante, la reforma constitucional de 1994 estableció un nuevo régimen para la Ciudad de Buenos Aires. Según el Art. 129 de la nueva Constitución: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de Gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones”. Además, según la decimoquinta disposición transitoria: “El jefe de Gobierno será elegido durante el año mil novecientos noventa y cinco”.
El 30 de junio de 1996, luego de algunas demoras respecto de los plazos constitucionales, se realizaron las primeras elecciones de jefe y vicejefe de Gobierno y de representantes para elaborar el Estatuto Organizativo de la Ciudad. De esta manera, la elección del Ejecutivo local se realizó sin la elección del Legislativo y sin que existieran normas que definiesen dicho cargo. Se eligió así, una autoridad que aún no tenía nombre, ni funciones, ni atribuciones propias (Pírez, 1998). Los resultados de las elecciones para jefe de Gobierno le dieron un claro triunfo al candidato de la UCR, Fernando de la Rúa, con el 39,89 por ciento de los votos.
El Jefe y Vicejefe de Gobierno, Fernando de la Rúa y Enrique Olivera, asumieron el 6 de agosto; en tanto que la Asamblea Constituyente sesionó desde el 2 de agosto hasta el 30 de septiembre. La Constitución resultante, que estableció un gobierno basado en la división de poderes y que extendió al máximo las posibilidades de autonomía de la ciudad, fue jurada el 10 de octubre de 1996.
Por su parte, como explicita la Constitución de la Ciudad a partir de 1994, el Poder Legislativo es ejercido por una Legislatura compuesta por sesenta diputados. Su presidencia es ejercida por el Vicejefe de Gobierno, quien, conduce los debates, tiene iniciativa legislativa y vota en caso de empate[5]. A su vez, la Legislatura tiene un Vicepresidente Primero (designado por la misma Legislatura), con potestad de ejercer su coordinación y administración, pudiendo reemplazar al Vicejefe de Gobierno en su ausencia, desempeñando asimismo funciones referentes al ejercicio de la administración y coordinación de la Legislatura y la dirección de las Secretarías Administrativa, Parlamentaria y de Coordinación, entre otras[6]. La Legislatura además es presidida por un Vicepresidente 2° y un Vicepresidente 3° electos, junto al Vicepresidente 1°, por los diputados, a simple pluralidad de votos, en las sesiones preparatorias. Durante el transcurso de dichas sesiones, correspondientes a los años de renovación de la Legislatura, deben nombrarse los integrantes de las Comisiones Permanentes y de las Juntas del Cuerpo[7].
La Legislatura sesiona ordinariamente quedando los legisladores obligados a asistir allí. En caso de ausenci,a y a diferencia de la reglamentación correspondiente a los bloques, existen sanciones individuales para los legisladores. En cuanto a las Comisiones y Juntas, los diputados también se encuentran obligados a asistir a las mismas existiendo sanciones remunerativas frente al retiro de los legisladores en las sesiones sin el permiso correspondiente. Además de las sesiones ordinarias, se contempla la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias, siempre que razones de gravedad lo reclamen, por el Jefe de Gobierno, por su Presidente o a solicitud de un tercio de sus miembros. La Legislatura también puede ser convocada a sesiones especiales[8] para los casos en que deba decidirse la exclusión, suspensión transitoria y /o aplicación de una multa a alguno de los diputados.
Según el artículo 74°, el órgano parlamentario entra en sesión con la mayoría absoluta de sus miembros pudiendo debatir sobre los asuntos sometidos a su consideración con quórum de veinte diputados. Sin embargo, para su votación se requiere la presencia de, al menos, 31 diputados[9].
3.1. El sistema electoral de la Ciudad de Buenos Aires
La importancia del sistema electoral en el estudio de la relación Ejecutivo-Legislativo encuentra justificación en su concepción como reglas no neutrales con efectos cruciales en la estructuración de la lucha política (Calvo, Szwarcberg, Micozzi y Labanca, 2001). “Los sistemas electorales no operan en el vacío, sino en un complejo entramado de distintos factores como los clivajes, el arraigo de los partidos políticos en la sociedad, el sistema partidario, el diseño institucional, (…) entre otras” (De Luca, 2006: 220). En este marco, un sistema electoral se define como un “conjunto de reglas y procedimientos que transforman preferencias sociales en asientos políticos. Estas reglas y procedimientos definen cuáles electorales votan, a qué tipos de candidatos votan, y cómo se contabilizan estos votos para la asignación de asientos políticos” (Calvo, Szwarcberg, Micozzi y Labanca, 2001: 67).
A partir del concepto de sistema electoral es posible afirmar que la Ciudad combina dos principios de representación, uno mayoritario y otro proporcional. El sistema electoral vigente encuentra sustento constitucional en sus artículos 96° y 69° siendo regulados los mismos, ante la ausencia de una normativa propia, por el Código Electoral Nacional y la Ley Orgánica de Partidos Políticos, número 23.298. La Ciudad de Buenos Aires tiene pendiente la sanción de “leyes secundarias que regulan aspectos fundamentales del régimen político como son el sistema electoral y la organización de partidos” (Negretto, 2010: 197). A consecuencia, el sistema “es el resultado de la falta de acuerdo institucional sobre las reglas de elección de candidatos antes que el resultado de un consenso entre los partidos políticos” (Calvo, Szwarcberg, Micozzi y Labanca, 2001: 85).
Por su parte, y en lo que respecta al Poder Legislativo, sus sesenta legisladores se eligen por el voto directo no acumulativo conforme al sistema proporcional, durando cuatro años en sus funciones y renovando su composición en forma parcial cada dos años. En caso de ser reelectos, los legisladores no pueden ser elegidos para un nuevo periodo sin intervalo de cuatro años”[10].
Las elecciones legislativas de la Ciudad de Buenos Aires se rigen por un principio que permite y fomento la participación de minorías y partidos menores, adoptándose como fórmula para convertir votos en escaños el método D´Hondt. Catalogada como una fórmula del divisor, el método D´Hondt permite que todas las bancas se asignen a los partidos de acuerdo a los mayores promedios que resulten de dividir sucesivamente los votos de cada partido por una serie de divisores (Nohlen, 1994). La fórmula electoral, junto a la interacción de otros elementos, “determina el grado de proporcionalidad de la representación y por tanto el número de partidos que alcanzan poder decisorio en el congreso, el carácter cohesivo y programático de los partidos y la vinculación entre representantes y representados” (Negretto, 2008: 14).
En cuanto a la magnitud del distrito, la Ciudad se caracteriza por ser una circunscripción de tamaño grande, que en combinación a un umbral mínimo de representación se deriva un alto efecto proporcional del sistema. Al hablar de la ausencia de un umbral electoral se hace referencia al “mínimo nivel de votación que un partido debe alcanzar para obtener asientos en una legislatura” (Negretto, 2008: 15). Sin este piso, el número efectivo de partidos con representación parlamentaria es alto por el efecto proporcional del sistema, derivándose en un consecuente aumento de la fragmentación al interior de la Legislatura.
4. La Ciudad de Buenos Aires y el triunfo de Mauricio Macri
La crisis argentina de fines de 2001 llevó al colapso del sistema de partidos dentro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dejando un espacio político fragmentado y volátil que se prolongó hasta bien entrado el ciclo político posterior. Los partidos principales del distrito se habían disuelto o fracturado y el número de alianzas electorales aumentó, convirtiéndose en la principal herramienta para la reconstrucción de los partidos (Sebastián Mauro, 2007). Esta crisis de representación política, impidió que los partidos políticos tradicionales puedan cumplir las funciones de agregación de intereses articulando las demandas ciudadanas (Garreton, 1998).
Bajo este escenario, el 24 de Junio de 2007 Mauricio Macri, uno de los más ricos empresarios argentinos que construyó su reputación de eficiencia ejecutiva desde la presidencia del club de football Boca Junior, triunfó con casi el 61% de votos en la segunda vuelta por la Jefatura de Gobierno de la Ciudad Autónoma e Buenos Aires, uno de los distritos electorales de mayor relevancia de Argentina.
Las elecciones del 2007 estuvieron caracterizadas por la victoria de una personalidad que, sin obtener su fortaleza de fuentes institucionales partidarias, logró establecer un vínculo efectivo con cierto estado de la opinión pública. El PRO buscó centrarse en los aspectos técnico-administrativos de la gestión, marcando estos valores como un déficit en los ejes políticos y económicos de la gestión anterior. Luego de la crisis del gobierno de Ibarra, Macri se presenta como su contracara, a partir de un discurso que confía en la capacidad transformadora de sus cuadros tecnicos, revalorizando el papel de equipo para reformar la Ciudad, sobre todo en el eje de la “seguridad”.
El liderazgo de Mauricio Macri puede identificarse como neodecisionismo en tanto tiene las características del decisionismo clásico pero a diferencia de este, si bien mantiene la idea de un liderazgo fuerte en el Poder Ejecutivo, es proclive a un Estado sin tanta funcionalidad y centralidad ante la sociedad, y expresa el neoconservadurismo a través de sus políticas sociales focalizadas e imposición de su cultura propia (Baldioli y Lerias, 2010).
5. Vetos en Capital Federal
Según lo que establece la Constitución de la Ciudad, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de vetar totalmente un proyecto de ley sancionado por el Poder Legislativo. En estos casos el proyecto vuelve a la Legislatura, que puede insistir con mayoría de dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no se logra la mayoría requerida, el proyecto no puede volver a considerarse en ese año legislativo. La promulgación parcial, sin el consentimiento de la Legislatura, está expresamente prohibida. El Ejecutivo, sin embargo, puede vetar parcialmente un proyecto de ley, en cuyo caso el proyecto vuelve íntegramente a la Legislatura, que puede aceptar el veto con la misma mayoría requerida para su sanción o insistir en el proyecto original con mayoría de dos tercios de sus miembros.
El análisis detallado de los vetos del jefe de Gobierno proporciona un indicador bastante preciso de la existencia de conflicto, ya que este instrumento es, en sí mismo, evidencia de algún tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo. En lo que respecta al ejercicio del mecanismo de veto, la gestión de Mauricio Macri es la que más leyes ha vetado. Ha derogado el 43% de las 247 leyes vetadas en la Ciudad. Es decir, que ha vetado 106 leyes, el 7% del total de leyes sancionadas durante su gestión[11].
Para poder analizar adecuadamente estos datos es preciso tener en cuenta dos cuestiones importantes. La primera es que los mensajes del Ejecutivo casi siempre incluyen más de un motivo para vetar una ley. La segunda, tal vez obvia pero fundamental, es que puede haber razones no explicitadas en los mensajes y que las que aparecen pueden además no ser las verdaderas razones del veto.
En esta sección se presentan las variables de análisis junto a una serie de hipótesis descriptivas que están en línea con la literatura experta sobre vetos.
Se procedió en un primer momento a construir una base de datos que contenga a todos los proyectos de ley vetados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre los años 2007 y 2012. En ella, se incluyen a las leyes vetadas totalmente junto a las vetadas parcialmente.
A continuación, se exponen cada una de las variables independientes en los siguientes cuatro apartados.
6.1. Clasificación según iniciativa de ley
Una característica destacable del proceso legislativo en Argentina, que se replica en algunos casos a nivel subnacional, es que el Poder Ejecutivo puede iniciar y presentar proyectos de ley. Por consiguiente, una de las variables independientes trabajadas ha sido Proyectos presentados por el Ejecutivo, de carácter dicotómico, que adopta el valor de 1 cuando un proyecto es presentado por el Jefe de Gobierno, y 0 cuando la Legislatura inicia su deliberación.
Hipótesis 1: Se espera que, en general, el Jefe de Gobierno estará más inclinado a efectuar vetos sobre aquellos proyectos presentados por la Legislatura, sobre todo cuando la distancia en las preferencias entre las dos ramas es más grande.
6.2. Nivel de apoyo
La presente distinción entre gobierno dividido y unificado es deudora de los aportes realizados por Ernesto Calvo (Calvo, 2011), que permite diferenciar las características de gobiernos divididos en legislaturas de composición multipartidista a partir de tres categorías. La primera, Gobierno Unificado, que incluye el período en el cual el partido del Presidente posee más del 50% de las bancas en ambas Cámaras. La segunda categoría, Gobierno de Pluralidad, identifica el período en el que el partido del Presidente es el partido mayoritario en alguna de las Cámaras, pero no posee mayoría en la otra. La tercer categoría, Gobierno Dividido, identifica cuando dicho partido posee o no una pluralidad (o mayoría) en ambas Cámaras, y además los partidos mayoritarios en ambas Cámaras son distintos.
En general, estas variables intentan representar la distancia entre el Congreso y el Presidente. Para los fines del presente trabajo, teniendo en cuenta las características de la Legislatura Porteña, se han adaptado las tres categorías a un escenario unicameral.
Hipótesis 2.a: La predicción derivada de los modelos existentes es que cuanto mayor sea la distancia entre las preferencias del Congreso y el Ejecutivo, mayor será la probabilidad de que suceda un veto.
Hipótesis 2.b: Además, se supone que bajo escenarios de Gobiernos Divididos, se podría esperar un número sustancialmente mayor de vetos. La lógica detrás de esto es que el Jefe de Gobierno estaría menos inclinado a realizar un veto en circunstancias de gobierno unificado, precisamente porque las preferencias del Ejecutivo y del votante medio en el Congreso están más cerca.
6.3. Período Legislativo
Estudios previos argumentan que los períodos tras el comienzo de una nueva administración, denominados de “luna de miel”, debería producir una menor probabilidad de vetos (McCarty 1997). Por ellos, se creo una variable dicotómica llamada “luna de miel” que toma el valor 1 durante los primeros 3 meses de gobierno.
Hipótesis 3: Se supone encontrar un número mayor de vetos durante los períodos de “luna de miel”, en tanto el Ejecutivo intentaría imponer sus preferencias como consecuencia del apoyo popular asumido recientemente, al mismo tiempo que buscaría sentar precedente en la disputa con el Legislativo.
6.4. Tipo de leyes
Se propone identificar las principales áreas temáticas de las leyes vetadas para diferenciar los temas que concentraron la atención del jefe de Gobierno, a fin de determinar la existencia o inexistencia de áreas privilegiadas para realizar un veto. Con este fin se realizó una clasificación temática de las leyes del período, agrupándolas en diecinueve temas más una categoría residual.
Para la clasificación temática de las leyes se tomó como base la distinción realizada por Mustapic y Goretti (Mustapic y Goretti, 1992), con las modificaciones adaptadas por Araujo y Oliveros (Araujo y Oliveros, 2008), junto a modificaciones de propia autoría. A partir de esta clasificación y de un análisis del contenido de las leyes, los temas clasificados fueron: Bienes de la ciudad; Convenios nacionales e internacionales; Derechos civiles y políticos; Desarrollo económico y políticas de empleo; Educación, cultura, ciencia y tecnología; Nomenclatura, homenajes, monumentos, etc.; Impuestos y política fiscal; Justicia y seguridad; Obras públicas; Organismos públicos; Pensiones; Presupuesto; Salud; Tránsito y transporte; Vivienda y planeamiento urbano; Políticas sociales; Medio ambiente y ecología; Legislatura; Comunicación Social; Otros temas. (Para una mayor comprensión del criterio de clasificación, ver Cuadro I del Anexo, donde se presentan ejemplos).
Hipótesis 4: Existen temáticas que agrupan a leyes cuyos efectos son de gran visibilidad, sobre las cuales el Ejecutivo no estaría dispuesto a que el Legislativo se presente como responsable de su sanción frente a la ciudadanía.
De la totalidad de las leyes vetadas por el Ejecutivo de la Ciudad, el 97,2% fueron proyectos ingresados por miembros de la Legislatura, y solo el 2.8% fueron proyectos presentados por el Jefe de Gobierno. Estos últimos fueron la Ley Nº 4113/2012 que fue vetada totalmente, y las Leyes Nº 2936/2008 y la 3706/2011 que fueron vetadas parcialmente. Un estudio sobre las razones que esgrimió el Poder Ejecutivo para rechazarlas permite identificar como los causales de su oportuno veto a las modificaciones sufridas durante las sesiones legislativas, modificaciones que en última instancia se encontraban lejos de las preferencias del Ejecutivo[12].
Con respecto al color de la Legislatura, en el período analizado mantiene como constante la categoría Gobierno Dividido, situación bajo la cual el bloque del PRO se presentaba como primera pluralidad, sin capacidad de alcanzar una mayoría absoluta propia. La Tabla I muestra la evolución de legisladores del bloque PRO, que a pesar de no superar los treinta integrantes, se mantiene en un número elevado (más aun teniendo en cuenta la cantidad de bloques menores).
Tabla I. Cantidad de legisladores del bloque PRO. Período 2005-2012.
Cantidad de Legisladores PRO
Fuente: elaboración propia a partir de los datos obtenidos por la Dirección Nacional Electoral.
Por su parte, el mayor número de leyes vetadas fueron producto de proyectos interbloques[13]: de estas treinta y dos leyes vetadas, dieciocho vetos fueron totales y catorce parciales. De las leyes iniciadas por el bloque del Frente para la Victoria se emitieron un total de veintiún vetos, dieciocho de ellos totales y solo cuatro parciales. Llamativamente el bloque PRO sufrió trece vetos, diez de los cuales fueron totales y tres parciales. A ellos lo sucedieron la Coalición Cívica – ARI y Diálogo por Buenos Aires, con un total de nueve y seis vetos respectivamente.
Gráfico I. Porcentaje de leyes vetadas según bloque legislativo.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos obtenidos en las versiones taquigráficas previstas por la Dirección General de Información y Archivos Legislativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
A su vez, se pudo observar que bajo el denominado período de “luna de miel”, se realizó el 34% de los vetos (de los cuales treinta y uno fueron totales y solo cinco parciales), mientras que el 76% restante se realizó pasado los primeros tres meses de gobierno.
Tabla II. Cantidad de leyes vetadas según período considerado.
Vetos Totales
No Luna de Miel
Finalmente, al clasificar las leyes vetadas por temáticas legislativas aparecen los datos más concluyentes. El 14,2% de los vetos rechazaron leyes que pretendían otorgar, o renovar, concesiones, sobre el patrimonio de la ciudad. Un 9.4% correspondió a la creación de nuevos organismos públicos (que requerían de partidas de personal y presupuesto para su correcto funcionamiento), y un mismo porcentaje para la aplicación de nuevas políticas públicas destinadas a mejoras en el área de educación y ciencia, junto a la promoción o refuerzo de fuentes productivas de trabajo. A su vez, el 18,9% de los vetos correspondió a políticas de promoción social para sectores vulnerables, y un 8,5% a políticas habitacionales y de planeamiento urbano. Otro área relevante que acaparó gran porcentaje sobre el total de vetos, fue la relacionada a comunicación social y difusión de la información pública, que representó el 9.4%.
Tabla III. Vetos totales y parciales por temática legislativa.
V Totales
V Parciales
Vetos %
Desarrollo Económico y Política de empleo
Nomenclatura, homenajes, monumentos, etc
Impuestos y política fiscal
8. Propuesta metodológica de comparación
En años recientes, el método comparado ha visto importantes desarrollos que amplían significativamente su capacidad analítica dentro de la tradición cualitativa. En este trabajo, la estrategia comparativa empleada consiste en la identificación de condiciones necesarias a través del método de similitud[14]. La estrategia para definir la muestra en este estudio comparativo consiste en la selección de los casos donde aparece el fenómeno que se quiere explicar. El estudio pretende entonces explorar las características comunes en cada uno de los casos.
Tabla IV. Matriz lógica de análisis comparativo.
Color de Gobierno
A efectos de simplificar la presentación de la lógica comparativa, se presente la Tabla V, que reproduce la misma matriz de datos utilizando un esquema binario para reflejar el comportamiento de las variables. El valor 1 es asignado cuando la característica está presente, y un valor de 0 cuando la característica está ausente. El propósito es presentar una lectura que permita realizar inferencias causales de manera más sencilla.
Tabla V. Matriz lógica dicotómica de análisis comparativo.
Notas: la variable Bloque asumió el valor 1 cuando el bloque que presentó la ley fue el PRO, y 0 cuando el bloque que presentó la ley no fue el PRO o ha sido interbloque. La variable Luna de Miel asumió el valor de 1 cuando la ley fue vetada durante los 3 primeros meses del mandato del Ejecutivo, y 0 cuando la ley fue vetada pasado los primeros 3 meses de gobierno. La variable Color de Gobierno asumió el valor de 1 cuando ningún partido poseía una mayoría en la Cámara.
9. Testeo de las hipótesis. Refutación y verificación
De la totalidad de las leyes vetadas por el Ejecutivo de la Ciudad, solo dos fueron proyectos ingresados por el Jefe de Gobierno. Estos últimos fueron la Ley Nº 4113/2012 que fue vetada totalmente, y las Leyes Nº 2936/2008 y la 3706/2011 que fueron vetadas parcialmente. Un estudio sobre las razones que esgrimió el Poder Ejecutivo para rechazarlas permite identificar como los causales de su oportuno veto a las modificaciones sufridas durante las sesiones legislativas. Así, el Poder Ejecutivo decretaba respecto a la Ley Nº 4113/2012 "Que el proyecto de Ley en estudio parece omitir que la actividad que pretende regular ya cuenta con previsiones normativas vigentes; Que (…) la modificación que se propicia introducir (…), podría colisionar con disposiciones penales vigentes, materia sobre la cual la Ciudad carece de competencia para legislar"[15]. El proyecto original presentado por el Jefe de Gobierno apuntaba a regularizar la labor de sectores vulnerables de la población, pero se vio alterado bajo la ley final, la cual además violaba las prerrogativas legislativas de la Ciudad. Las justificaciones hacia el rechazo de las Leyes Nº 2936/2008 y la 3706/2011 versaban sobre la introducción de elementos publicitarios como distorsionadores del paisaje[16] y la falta de definición sobre el derecho igualitario al uso del espacio público[17]. En términos generales, las normas en cuestión vetadas alteraban las preferencias del Ejecutivo respecto a abordar y organizar una problemática que estrictamente tiene que ver con la utilización del espacio público (hecho no menor, sobre todo teniendo en cuenta el impacto visible que tiene el manejo del espacio público sobre la ciudadanía porteña). De esta forma, se verifica la hipótesis 1, en tanto el Jefe de Gobierno está más inclinado a efectuar vetos sobre aquellos proyectos presentados por la Legislatura (en el 97.2% de los casos), sobre todo cuando la distancia en las preferencias entre las dos ramas es más grande. Adicionalmente, solo veta leyes iniciadas por el Ejecutivo cuando estas reciben importantes modificaciones durante su deliberación en comisión y su sanción final en las sesiones legislativas.
A partir del análisis causal de las condiciones necesarias y suficientes para que suceda un veto, la hipótesis 2 queda parcialmente corroborada (ver Tabla V). Cuanto mayor es la distancia entre las preferencias del Congreso y el Ejecutivo, mayor será la probabilidad de que suceda un veto. Bajo escenarios de Gobiernos Divididos, donde el partido del Jefe de Gobierno no logra imponer una mayoría propia, se podría esperar un número sustancialmente importante de vetos. Sin embargo, para una verdadera confirmación de tal afirmación, se debe extender el presente estudio a una línea temporal que abarque a todos los gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por dos razones: por un lado, la presente variable se ha mantenido constante en todo el período analizado, 2007-2012, y la posible varianza de la misma no garantiza que se modifique la dinámica de gobierno. Pueden existir otras variables intervinientes que no hayan sido contempladas y sean las verdaderas condiciones para que suceda un veto. Por otro lado, evidentemente existen líneas de conflicto entre el Legislativo y el Ejecutivo que no pueden explicarse exclusivamente por líneas partidarias. Los gobiernos que precedieron al PRO tampoco contaban con mayorías en la Legislatura, y sin embargo no hicieron uso de la capacidad de veto de manera tan recurrente. A su vez, teniendo en cuenta la gran cantidad de partidos políticos presentes en la Legislatura a partir del sistema electoral proporcional, sumado a la cantidad de legisladores del PRO muy cercanos a la mayoría (ver Tabla I), se generan incentivos para la formación de coaliciones ganadoras a través del reparto de incentivos selectivo que acerquen las votaciones a las preferencias del Ejecutivo, sin la necesidad de recurrir a vetos cuya aplicación tiene un costo político mayor.
Cuando se presta atención al bloque que originó la ley, esta tendencia que minimiza el efecto del color de gobierno aumenta. De las 106 leyes vetadas, 13 fueron presentadas por el PRO. Si bien en términos porcentuales representa solo el 12.3% del total, es un claro indicador de tensión en la negociación entre el Ejecutivo y sus legisladores. Bien sea por la heterogeneidad de fuerzas que integran el bloque PRO, o por el contenido de las leyes, los actores de ambas ramas se enfrentan por imponer su agenda cercana; así, la lógica de que el Ejecutivo estaría menos inclinado a realizar un veto en circunstancias de gobierno unificado, precisamente porque las preferencias del Jefe de Gobierno y del votante medio en la Legislatura están más cerca, no podría suponerse como principió axiomático y debería revisarse. La competencia y el fraccionamiento intrapartidario alteran y componen dinámicas propias de negociación entre ramas.
Por otra parte, el análisis comparativo de la matriz de datos permite refutar la hipótesis 3: el Ejecutivo no solo intenta imponer sus preferencias como consecuencia del apoyo popular en los primeros tres meses de su gobierno, y sentar precedente en la disputa con el Legislativo: esta práctica es recurrente durante todo el mandato. De esta manera, el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante el período 2007-2012 no se condice con gran parte de la literatura politológica experta; indistintamente de aquellos momentos en que el Ejecutivo goce de mayor o menor popularidad, en su relación con el Legislativo intentará bloquear legislación que le resulte hostil.
Finalmente, a partir de la clasificación realizada por temática legislativa, se puede determinar como un fuerte indicador de la probabilidad de una ley a ser vetada a los asuntos sobre los cuales legisla. Si agrupamos la categoría Bienes de la Ciudad y Organismos Públicos, encontramos que el 23,6% de las leyes vetadas correspondieron a la negativa del Ejecutivo para aceptar que la Legislatura, sin importar el bloque iniciador, expida preferencias sobre asuntos de disposición de bienes materiales, patrimonio de la ciudad, o creación de organismos públicos que signifiquen un costo en términos presupuestarios para la agenda del Jefe de Gobierno.
Por otra parte, si agrupamos las categorías Desarrollo Económico y Política de empleo, Educación, cultura, ciencia y tecnología, Vivienda y planeamiento urbano, Políticas sociales y Comunicación Social, todas ellas bajo la lógica del alto impacto que tienen sobre la vida de los porteños, se concentran el 55,7% de las leyes vetadas. El análisis de contenido de cada una de las leyes mencionadas permitió observar que el efecto potencial en su aplicación implicaría que la ciudadanía podría identificar al Legislativo como responsable (de manera conjunto, bajo el padrinazgo de un bloque, o a través de una personalidad individual) del otorgamiento de bienes selectivos a una porción importante de la población. De esta forma, bajo el "parte aguas" que podríamos denominar Desarrollo Social, el Jefe de Gobierno no estaría dispuesto a negociar piezas de legislación que estén por fuera de sus preferencias o que simplemente pudiese implementar desde el Poder Ejecutivo sin mediación de otra rama de gobierno. La idea aquí es que el Jefe del Ejecutivo intentaría "facturar", por medio de su acción directa, aquellas políticas de alto impacto como pueden ser la modificación del espacio público, la promoción de viviendas, la inversión en educación, la creación de puestos de trabajo, o simplemente la difusión de todas estas políticas públicas. Por todo lo dicho, la hipótesis 4 queda verificada, al existir temáticas legislativas cuyos efectos son de gran visibilidad, sobre las cuales el Ejecutivo no estaría dispuesto a que el Legislativo se presente como responsable de su sanción frente a la ciudadanía, y por ello veta iniciativas de legisladores independientemente del color partidario[18].
Así mismo, hay una diferencia sustancial respecto a los vetos totales y parciales en algunas áreas: mientras que los items Bienes de la Ciudad y Organismos Públicos sumaron conjuntamente veinticinco vetos totales, no se observó ningún caso parcial. Esta situación permite afirmar que cuando la legislación trata temas patrimoniales o implica la creación o reorganización de organismos públicos con costos materiales hostiles para el Jefe de Gobierno, se espera que dichas leyes sean vetadas.
En este trabajo se analizó la dinámica política detrás de los vetos en el contexto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se encontraron niveles de relación entre la temática legislativa, color de gobierno y los vetos. Más específicamente, se encontró que la probabilidad de que una legislación de impacto público recibirá un veto, tanto total o parcial es muy elevada.
Es cierto que cuanto mayor es la distancia entre las preferencias del Congreso y el Jefe de Gobierno, bajo escenarios de Gobiernos Divididos donde el partido del Jefe de Gobierno no logra imponer una mayoría propia, debería aumentar la probabilidad de que suceda un veto.
En futuros trabajos se deberían profundizar sobre el estudio de esta variable, extendiendo el período de análisis y prestando atención a variables relacionadas como la fragmentación partidaria (consecuencia del sistema electoral proporcional en una circunscripción de magnitud grande sin umbral legal) y la indisciplina interpartidaria. Así, a medida que aumenta la competencia intrapartidaria y la fragmentación partidaria, aumenta el número de actores de veto; los poderes reactivos del Ejecutivo en referencia a la actividad legislativa, le permiten imponerse a partir del bloqueo de legislación hostil (Mainwaring y Shugart, 1992).
Se argumenta que los resultados obtenidos sugieren que el conflicto legislativo no puede definirse sólo a lo largo de líneas partidistas. Es decir, otras fuentes de conflicto, las fuentes institucionales, podría decirse que están presentes de manera que incluso bajo un gobierno muy cercano al unificado, el Ejecutivo podrá encontrar proyectos de ley inaceptables. En general, el nivel de desacuerdo entre la Legislatura y el Ejecutivo parece ser muy alto cuando una legislación significativa está en la mesa; tal desacuerdo no parece tener su origen en la fuente tradicional de apoyo en la Legislatura: no importa el tipo de mayorías que el Ejecutivo tenga en el Congreso, la divergencia de las preferencias sobre legislación visible es muy alta.
Este es un claro indicador de un estilo de liderazgo decisionista como teoría del poder, y las distintas variantes de neoconservadurismo populista. El carácter neodecisionista del liderazgo de Mauricio Macri se hace evidente en tanto que, a través de funciones ejecutivas, intenta dividir y cooptar a la oposición política y a la sociedad, dominando al Poder Legislativo.
Lectura y análisis crítico del material recolectado
Realización del análisis de contenidos
Redacción de las primeras reflexiones y conclusiones
Cuadro 1. Ejemplos de clasificación de temática legislativa
Temática Legislativa
Otórgase el permiso de uso a título precario y gratuito por el término de veinte (20) años del inmueble ubicado en la Av. Pedro Goyena 884, a la Asociación Civil Incluir
Modificación de la ley de empleo público en relación a la extinción de la relación de empleo público
Abonar la suma de $50.000 pesos al Programa de Becas Collegium Musicum, a partir del acuerdo con el Ministerio de Cultura
Creación de la Oficina Contra la Trata de Personas
Actualización de Contenidos Páginas Web en el acceso a la Información Pública
Listado de Leyes Vetadas
Vetos totales:
3654- Ciudad de Buenos Aires – “Emergencia Habitacional” – Modificación
4033- “Asociación Civil Círculo Ferromodelista Oeste” – Predio – Permiso
Vetos Parciales:
2973- Ciudad de Buenos Aires – “Emergencia Habitacional”
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Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires
[1] Mustapic, Ana María y Matteo Goretti (1992) "Gobierno y oposición en el Congreso. La práctica de la cohabitación durante el gobierno de Alfonsín (1983-1989), en Desarrollo Económico, vol. 33, número 126.
[2] Araujo. María Fernanda y Oliveros Virginia (2008) "La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Un estudio sobre las relaciones ejecutivo-legislativo en el nuevo marco institucional (1997-2000)", en Revista SAAP, vol. 3, número 2.
[3]Artículo 87 de la Constitución Nacional de 1853.
[4] Artículo 67 de la Constitución Nacional de 1853.
[5] Artículo 83 del Reglamento Interno de la Legislatura.
[6] Artículo 88 del Reglamento Interno de la Legislatura.
[7]Artículo 26 del Reglamento Interno de la Legislatura.
[8] Art. 63° del Reglamento Interno de la Legislatura.
[9] Art. 67° del Reglamento Interno de la Legislatura.
[10] Art. 69° Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[11] Cifras obtenidas a partir de los datos publicad en la Dirección General de Información y Archivo Legislativo hasta diciembre de 2012.
[12] Para mayor precisión se pueden consultar en los archivos del CEDOM donde figuran las razones publicadas por el Ejecutivo.
[13] Se consideró como leyes interbloque a aquellos proyectos de ley que estuvieses acompañadas por legisladores de más de un bloque político.
[14] La estrategia de selección que apunta a identificar casos paradigmáticos del fenómeno de interés fue denominada como método de similitud por John Stuart Mill a mediados del siglo XIX. El autor destacaba que los casos elegidos deben coincidir en su resultado, y si la hipótesis es correcta, en el comportamiento de la principal variable independiente.
[15] Veto de Ley N° 4.113, Decreto N° 3845 del 01//02/2012.
[16] Veto de Ley N° 2.936, Decreto N° 2.936 del 09/01/2009.
[17] Veto de Ley N° 3706, Decreto N° 3.600 del 07/02/2011.
[18] Agradezco los valiosos aportes, comentarios y sugerencias realizados en estos puntos por el Diputado Nacional Jorge Triaca y el Legislador porteño Fernando de Andreis.