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Timestamp: 2014-10-21 03:48:17+00:00
Document Index: 140016936

Matched Legal Cases: ['Artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 52', 'artigo 124', 'artigo 217', 'artigo 64', 'artigo 285', 'artigo 65', 'artigo 62', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 4', 'artigo 56', 'artigo 63', 'artigo 56', 'artigo 19', 'artigo 151', 'artigo 5', 'artigo 4', 'artigo 37', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 37']

Princ�pios Aplic�veis ao Recurso Administrativo no Direito Brasileiro - Ivan De Almeida Sales De Oliveira - JurisWay
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Texto enviado ao JurisWay em 23/09/2010. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...SUM�RIO
2 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
2.2 SISTEMA JUDICI�RIO
3.1 RECURSO PROVOCADO E RECURSO DE OF�CIO
3.2 EFEITOS DO RECURSO ADMINISTRATIVO
3.3 EFIC�CIA DA DECIS�O
3.4 INTERVEN��O DE TERCEIROS
3.5 ESP�CIES DE RECURSO
3.5.1 REPRESENTA��O
3.5.2 RECLAMA��O
3.5.3 PEDIDO DE RECONSIDERA��O
3.5.4 RECURSOS HIER�RQUICOS
3.5.4.1 RECURSOS HIER�RQUICOS PR�PRIOS
3.5.4.2 RECURSOS HIER�RQUICOS IMPR�PRIOS
4 PRINC�PIOS DE DIREITO
4.1 OS PRINC�PIOS COMO PARTE DO ORDENAMENTO
4.2 IMPORT�NCIA DOS PRINC�PIOS NO DIREITO P�BLICO
4.3 UTILIDADE DOS PRINC�PIOS
4.4 PRINC�PIOS EXPL�CITOS E IMPL�CITOS
5 PRINC�PIOS APLIC�VEIS AO RECURSO ADMINISTRATIVO
5.1 PRINC�PIO DO CONTROLE HIER�RQUICO
5.2 PRINC�PIO DA LEGALIDADE
5.3 PRINC�PIO DA PUBLICIDADE
5.4 PRINC�PIO DA MOTIVA��O
5.5 OUTROS PRINC�PIOS 6 CONCLUS�O
Trata a presente pesquisa dos princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro, o qual constitui, em sentido amplo, meio de impugna��o de ato ou decis�o administrativa, constituindo-se, assim, o recurso administrativo em verdadeira modalidade de controle de legalidade exercido pela pr�pria Administra��o P�blica.
Sob esta �tica pretende-se saber: Qual o sistema administrativo, para controle dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro? O que � recurso administrativo? Quais as principais regras que norteiam o recurso administrativo? Quais as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro? O que s�o princ�pios de direito? Qual a import�ncia dos princ�pios jur�dicos no Direito P�blico? Quais as fun��es dos princ�pios de direito? Quais princ�pios de direito s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro?
A raz�o da escolha do tema se d� face a import�ncia da utiliza��o do recurso administrativo para a solu��o de conflitos estabelecidos entre a Administra��o P�blica e os administrados, bem como entre aquela e os seus servidores, propiciando uma solu��o mais r�pida e menos onerosa para as partes, evitando o ac�mulo de demandas perante o Poder Judici�rio. Tamb�m se justifica a escolha do tema ante a aus�ncia de trabalhos sobre o tema, propiciando aos aplicadores do direito uma fonte de pesquisa para a solu��o de conflitos no �mbito administrativo.
O cerne da quest�o ao qual se busca uma solu��o, surge com o advento da Constitui��o Federal de 1.988, vez que o regime pol�tico por ela institu�do, o Estado Democr�tico de Direito, aflora in�meros princ�pios impl�citos que fazem com que naturalmente a Administra��o P�blica se organize de forma hier�rquica propiciando que a pr�pria Administra��o P�blica exer�a um controle de legalidade de seus atos.
A presente pesquisa torna-se relevante na medida em que proporciona um entendimento sobre a aplica��o de princ�pios jur�dicos ao recurso administrativo, que constitui-se um meio de controle da legalidade dos atos do Estado, exercido pela pr�pria Administra��o P�blica.
Posto isto, a presente pesquisa tem como objetivos, identificar qual o sistema administrativo, para o controle da legalidade dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de recurso administrativo; identificar as principais regras que orientam o procedimento do recurso administrativo; analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de princ�pio de direito; identificar qual a sua import�ncia para o direito p�blico; analisar as suas fun��es primordiais; e identificar e analisar quais os principais princ�pios s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
Assim sendo, tem-se que de acordo com o regime pol�tico institu�do pela Constitui��o Federal de 1.988, o sistema administrativo adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, � o sistema judici�rio, o que n�o impede que a Administra��o P�blica exer�a jurisdi��o, por�m, suas decis�es n�o possuem efic�cia de coisa julgada. Exercendo a Administra��o P�blica jurisdi��o, destaca-se que recurso administrativo, em sentido amplo, � todo meio de impugnar um ato ou uma decis�o administrativa, e em sentido estrito, trata-se de ato volitivo da parte prejudicada pelo ato ou decis�o administrativa, que proporciona sua revis�o por uma autoridade ou �rg�o hierarquicamente superior � que proferiu a decis�o ou praticou o ato impugnado.
Os princ�pios s�o normas nucleares do sistema, de forma que os princ�pios jur�dicos s�o normas fundamentais que n�o s� fazem parte do ordenamento jur�dico, como permitem sua correta compreens�o. Possuem extrema import�ncia no Direito P�blico, vez que as regras de direito administrativo n�o s�o codificadas estando estatu�das por diversas leis esparsas o que torna imposs�vel sua compreens�o l�gica sem o dom�nio da aplica��o dos princ�pios jur�dicos, que possuem a fun��o de guiar o aplicador do direito para uma correta interpreta��o da regra jur�dica, bem como o de preencher as lacunas da lei.
Dito isto, s�o diversos os princ�pios que embasam e norteiam o recurso administrativo, e que de alguma forma lhe s�o aplic�veis, dentre os quais destacam-se o princ�pio do controle hier�rquico, da legalidade, da publicidade e da motiva��o.
Fundamenta-se a presente pesquisa nos ensinamentos doutrin�rios de Hely Lopes Meirelles, Jos� Afonso da Silva, Carlos Ari Sudfeld, Florivaldo Dutra de Ara�jo e Cl�udio Brand�o de Oliveira.
A presente pesquisa, que tem car�ter bibliogr�fico e documental, embasa-se em doutrinas e legisla��es, sendo que, de acordo com a finalidade, classifica-se em aplicada; quanto ao objeto investigado classifica-se em explicativa, e, tendo em vista o procedimento classifica-se em qualitativa. O m�todo de investiga��o que aplica-se � o anal�tico, e baseia-se atrav�s da an�lise de princ�pios de direito institu�dos pela Constitui��o Federal de 1.988, bem como nos ensinamentos doutrin�rios sobre o tema.
No cap�tulo 2, analisa-se quais os sistemas administrativos de controle dos atos do Estado existem, e qual deles foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro. No cap�tulo 3, cuida da an�lise conceitual de recurso administrativo, que pode ser contextualizada em sentido amplo e em sentido estrito, analisando cada uma das esp�cies de recurso, tanto em sentido amplo (representa��o, reclama��o e pedido de reconsidera��o) como em sentido estrito (recurso hier�rquico pr�prio e recurso hier�rquico impr�prio). No cap�tulo 4, dedica-se � an�lise dos princ�pios de direito, abordando desde o seu conceito � suas import�ncias e fun��es. No cap�tulo 5, identifica-se quais os principais princ�pios de direito aplic�veis ao recurso administrativo, destacando-se os princ�pios do controle hier�rquico, da legalidade, da publicidade e da motiva��o.
Para que se possa analisar os princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no Brasil, h� que se tecer, em cap�tulo introdut�rio, breves considera��es sobre sistemas administrativos, aos quais atualmente tem-se atribu�do denomina��o mais apropriada, qual seja, sistemas de controle jurisdicional da administra��o, que nos dizeres do saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles[1] consiste no “...regime adotado pelo Estado para a corre��o dos atos administrativos ilegais ou ileg�timos praticados pelo Poder P�blico em qualquer dos seus departamentos de governo.”.
Como se v�, sistema administrativo ou sistema de controle jurisdicional da administra��o � procedimento adotado pelo Estado para exercer o controle dos seus pr�prios atos, no que diz respeito a legalidade do ato e a legitimidade de quem o pratica.
Prevalecem dois sistemas distintos, o sistema do contencioso administrativo e o sistema judici�rio, conforme ensina Hely Lopes Meirelles[2]: Vigem, presentemente, dois sistemas bem diferen�ados: o do contencioso administrativo, tamb�m chamado sistema franc�s, e o sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica, conhecido por sistema ingl�s. Denota-se que o sistema do controle administrativo, � tamb�m denominado de sistema franc�s, assim como o sistema judici�rio tamb�m � conhecido como sistema de jurisdi��o �nica ou, ainda, como sistema ingl�s.
Mais adiante Meirelles[3] citando Seabra Fagundes, assevera que n�o se pode admitir a exist�ncia de um sistema misto, uma vez que nenhum pa�s adota um sistema, contencioso administrativo ou judici�rio, como regra absoluta, ou seja com exclusividade, sendo que o que caracteriza o sistema � a predomin�ncia de um dos sistemas, e n�o a ado��o de um deles para apreciar todos os lit�gios relacionados � Administra��o P�blica.
O sistema do contencioso administrativo se originou na Fran�a, em raz�o do conflito travado entre a Monarquia, Parlamento e Intendentes, da� porque sua outra denomina��o (sistema franc�s).
De acordo com Hely Lopes Meirelles[4], a separa��o da Justi�a Comum da Administra��o foi resultado da Revolu��o de 1.789 que erguia a bandeira do liberalismo e da independ�ncia dos Poderes sugerida por Montesquieu, de forma que a Constitui��o Francesa de 1.791 estabeleceu que os Tribunais n�o poderiam avan�ar sobre as fun��es administrativas, bem como estabelecia sua incompet�ncia para apreciar a responsabilidade de administradores em raz�o da pratica de atos funcionais.
Assim foi que teve in�cio o sistema do contencioso administrativo, sistema no qual a Justi�a Comum n�o tem jurisdi��o sobre os atos da Administra��o P�blica, que ficam submetidos �nica e exclusivamente � aprecia��o de autoridade administrativa.
Nesse sentido, � a li��o de Meirelles[5]:
Firmou-se, assim, na Fran�a o sistema do administrador-juiz, vedando-se � Justi�a Comum conhecer dos atos da Administra��o, os quais se sujeitam unicamente � jurisdi��o especial do contencioso administrativo, que gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado, pe�a fundamental do sistema franc�s. Essa orienta��o foi conservada na reforma administrativa de 1953, sendo mantida pela vigente Constitui��o de 4.10.58.
Pode-se concluir da li��o acima que a Fran�a, atualmente, ainda adota o sistema do contencioso administrativo para exercer o controle jurisdicional dos atos do Estado.
Como se v�, em referido sistema os �rg�os administrativos respons�veis pelo julgamento dos lit�gios afetos � administra��o p�blica, subordinam-se, direta ou indiretamente, ao Conselho de Estado que funciona, via de regra como segunda inst�ncia administrativa.
Nesse sentido � a li��o deixada por Hely Lopes Meirelles[6]: No sistema franc�s todos os tribunais sujeitam-se direta ou indiretamente ao controle do Conselho de Estado, que funciona como ju�zo de apela��o (judge d’appel), como ju�zo de cassa��o (judge de cassation) e, exepcionalmente, como ju�zo origin�rio e �nico de determinados lit�gios administrativos (juge de premier et dernier ressorte), pois que disp�e de plena jurisdi��o em mat�ria administrativa.
Denota-se que o Conselho de Estado, funciona n�o somente como segunda inst�ncia administrativa, mas tamb�m exerce todo o controle dos �rg�os administrativos que possuem jurisdi��o em mat�ria administrativa, isto � verifica se as decis�es proferidas por �rg�os hierarquicamente inferiores est�o em conformidade com a legisla��o pertinente, podendo cassar as decis�es proferidas por aqueles �rg�os, ou seja, funcionam com �ltima inst�ncia administrativa, conforme li��o Dwight Cerqueira Ronzani[7]:
Nesse sistema, o Conselho de Estado � o �ltimo grau de jurisdi��o em mat�ria administrativa, podendo rever o m�rito das decis�es dos Tribunais Administrativos e dos Conselhos de Contencioso Administrativo das Col�nias, controlando a legalidade das decis�es dos Tribunais de Cintas, do Conselho Superior da Educa��o Nacional e da Corte de Disciplina Or�ament�ria. Cumpre observar que a jurisdi��o administrativa n�o � absoluta, sendo certo que h� determinadas mat�rias que envolvem o interesse da Administra��o P�blica que s�o reservadas � Justi�a Comum, Hely Lopes Meirelles[8] destaca que tais mat�rias pertencem a tr�s classes: “... a) lit�gios decorrentes de atividades p�blicas com car�ter privado; b) lit�gios que envolvam quest�es de estado e capacidade das pessoas e de repress�o penal; c) lit�gios que se refiram � propriedade privada.”
Portanto, como se v�, n�o se trata de um sistema absoluto, comportando exce��es que ficam sob a jurisdi��o da Justi�a Comum.
O sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica, originou-se na Inglaterra e � adotado em diversos pa�ses. Neste sistema todos os lit�gios, sejam afetos � administra��o p�blica ou n�o, s�o apreciados pela Justi�a Comum.
Segundo explica Hely Lopes Meirelles[9] o sistema judici�rio teve in�cio com a insatisfa��o do povo com os privil�gios da Corte Inglesa, vez que inicialmente todo o poder, na suas tr�s t�picas fun��es (legislar, administrar e julgar), concentrava-se na pessoa do Rei, o que modificou-se com o passar do tempo quando da cria��o do Parlamento assumindo o poder de legislar, por�m a fun��o jurisdicional, juntamente com a de administrar, continuou a ser exercida pelo Rei.
Face as reivindica��es do povo, surgiu o Tribunal do Rei, conforme se observa da li��o de Meirelles[10]:
Continuaram as reivindica��es populares, e em atendimento delas criou-se o Tribunal do Rei (King’s Bench), que, por delega��o da Coroa, passou a decidir as reclama��es contra os funcion�rios do Reino, mas o fazia com a chancela real. Tal sistema era ainda insatisfat�rio, porque os julgadores dependiam do Rei, que os podia afastar do cargo e, mesmo, ditar-lhes ou reformar-lhes as decis�es. Logo mais, passou o Tribunal do Rei a expedir em nome pr�prio ordens (writs) aos funcion�rios contra quem se recorria e mandados de interdi��es de procedimentos administrativos ilegais ou arbitr�rios. Dessas decis�es tornaram-se usuais o writ of certiorari, para remediar os casos de incompet�ncia e ilegalidade graves; o writ of injunction, rem�dio preventivo destinado a impedir que a Administra��o modificasse determinada situa��o; e o writ of mandamus, destinado a suspender certos procedimentos administrativos arbitr�rios, sem se falar no writ of h�beas corpus, j� considerado garantia individual desde a Magna Carta (1215).
Como se v�, a cria��o do Tribunal do Rei n�o satisfez as reivindica��es populares, uma vez que seus membros e suas decis�es estavam sujeitos ao livre arb�trio do Rei, ou seja, os julgadores membros do Tribunal n�o tinham liberdade para atuar de acordo com o seu livre convencimento, tendo que acautelar-se ao proferir decis�es que n�o agradassem ao Rei sob pena de afastamento do cargo.
A independ�ncia da Justi�a Inglesa somente se concretizou em 1.701 com a publica��o do Act of Settlement que desvinculou os ju�zes do poder do Rei, garantindo-lhes estabilidade e mantendo a compet�ncia para conhecer e julgar mat�rias administrativas e particulares, conforme ensina Hely Lopes Meirelles[11]:
Era a institui��o do Poder Judicial independente do Legislativo (Parlamento) e do administrativo (Rei), com jurisdi��o �nica e plena para conhecer e julgar todo procedimento da Administra��o em igualdade com os lit�gios privados. Esse sistema de jurisdi��o �nica trasladou-se para as col�nias norte-americanas e nelas se arraigou t�o profundamente que, proclamada a Independ�ncia (1775) e fundada a Federa��o (1787), passou a ser c�none constitucional (Constitui��o dos EUA, art. III, se��o 2�).
Como se v�, o sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica originado na Inglaterra, inaugurando a independ�ncia do Poder Judici�rio, foi adotado pelos Estados Unidos da Am�rica merecendo guarida na Constitui��o Federal.
Muito embora, os Estados Unidos da Am�rica tenha adotado o sistema judici�rio, n�o deixou de instituir Tribunais Administrativos para conhecer determinadas mat�rias afetas � administra��o p�blica, por�m as decis�es proferidas por tais �rg�os n�o possuem car�ter absoluto, podendo ser revistas pela Justi�a Comum que � a �nica competente para proferir decis�es definitivas, ou seja, com for�a de coisa julgada[12].
No Brasil o sistema de jurisdi��o �nica foi adotado desde o in�cio do per�odo republicano, conforme li��o de Romzani[13] ao prelecionar que:
No Brasil, prevaleceu desde o limiar do per�odo republicano o sistema de jurisdi��o �nica, at� porque inspirou-se Ruy Barbosa ma Carta Norte-Americana para a reda��o do esbo�o do que mais tarde seria a Constitui��o de 1.891
Segundo Meirelles[14], as Constitui��es posteriores � de 1.891, sempre elegeram o sistema de jurisdi��o �nica, como o sistema de controle administrativo do Brasil, de forma que no ano de 1977, editou-se uma Emenda Constitucional, a de n� 7/77, prevendo a possibilidade de instaurar-se no Brasil o sistema do contencioso administrativo, o que n�o chegou a ocorrer de fato.
A vigente Constitui��o de 1988 estabelece o sistema de jurisdi��o �nica, como garantia fundamental, elencando-o no artigo 5�, XXXV.
Em que pese o sistema de controle administrativo brasileiro ser o da jurisdi��o �nica, a garantia constitucional (art. 5�, XXXV, CF/88) de que a lei n�o exclu�ra les�o ou amea�a a direito da aprecia��o do Poder Judici�rio n�o � absoluta, vez que o sistema de controle adotado pelo Brasil comporta exce��es, dentre elas Cl�udio Brand�o de Oliveira[15] cita as disposi��es Constitucionais estabelecidas no artigo 52, I e II, que prev� como atribui��o do Senado Federal processar e julgar determinadas autoridades, no artigo 124, � 2�, que exclui a possibilidade de impetra��o de h�beas corpus em face de puni��o disciplinar militar e, por fim, a prevista no artigo 217, � 1�, que condiciona o conhecimento pelo Judici�rio de quest�es afetas ao desporto, ap�s o esgotamento das inst�ncias administrativas da Justi�a Desportiva.
Conclui-se, assim, que no Brasil adota-se o sistema de jurisdi��o �nica para o exerc�cio do controle administrativo, por�m, tal sistema n�o afasta a exist�ncia de processos administrativos, processados e julgados por �rg�os administrativos cujas decis�es n�o possuem efic�cia definitiva, estando sujeitas � revis�o judicial.
No cap�tulo anterior p�de-se concluir que o Brasil possui �rg�os administrativos que possuem compet�ncia para conhecer e julgar lit�gios afetos � administra��o p�blica, todavia, suas decis�es n�o possuem efic�cia definitiva estando sujeitas � revis�o judicial como conseq��ncia da ado��o do sistema de jurisdi��o �nica.
Assim sendo, � o recurso administrativo uma das modalidades de exerc�cio do controle dos atos administrativos pela Administra��o P�blica. Nesse sentido, Florivaldo Dutra de Ara�jo[16] assevera que “O autocontrole da Administra��o P�blica � exercido por meio da fiscaliza��o hier�rquica, de recursos administrativos e da fiscaliza��o financeira e or�ament�ria.”
Visto que o recurso administrativo � meio de se realizar o controle dos atos administrativos, h� que se analisar o conceito de recurso administrativo que nos dizeres de Hely Lopes Meirelles[17], numa vis�o ampla:
[...] s�o todos os meio h�beis a propiciar o reexame de decis�o interna pela pr�pria administra��o, por raz�es de legalidade e de m�rito administrativo. No exerc�cio de sua jurisdi��o a Administra��o aprecia e decide as pretens�es dos administrados e de seus servidores, aplicando o Direito que entenda cab�vel, segundo a interpreta��o de seus �rg�os t�cnicos e jur�dicos. Pratica, assim, atividade jurisdicional t�pica, de car�ter parajudicial quando prov�m de seus tribunais ou comiss�es de julgamento. Essas decis�es geralmente escalonam-se em inst�ncia, subindo da inferior para a superior atrav�s do respectivo recurso administrativo previsto em lei ou regulamento.
Como se v�, tem-se que a Administra��o P�blica det�m jurisdi��o, exercida atrav�s de �rg�os que se dividem em inst�ncias, de forma que a decis�o proferida por uma inst�ncia inferior pode ser reexaminada por uma inst�ncia superior, atrav�s da interposi��o do recurso administrativo previsto em lei ou ato regulamentar.
Mais adiante, Meirelles[18] ressalta que o recurso administrativo � consequ�ncia do Estado de Direito, sendo um direito do administrado ou servidor que for alvo de algum ato administrativo, assevera, ainda que n�o se vislumbra a possibilidade de exist�ncia de decis�o administrativa irrecorr�vel o que seria sin�nimo de arb�trio.
Para que se possa melhor entender o recurso administrativo a seguir se destacar� alguns aspectos julgados relevantes.
Via de regra os recursos s�o interpostos por ato volitivo, ou seja, s�o provocados, entretanto, h� casos em que os recursos s�o interpostos pela pr�pria autoridade que proferiu a decis�o, isto �, s�o interpostos de of�cio em observ�ncia � previs�o legal.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os recursos provocados:
[...] devem ser fundamentados, com a exposi��o dos fatos e indica��o da ilegalidade impugnada, consistente em viola��o flagrante ou dissimulada de algum princ�pio ou norma constitucional, legal, regulamentar ou contratual, incluindo-se dentre estas os editais e convites de licita��o, os cadernos de encargos ou de obriga��es e demais instru��es administrativas pertinentes.
Depreende-se da li��o acima que o recurso provocado deve atender certas formalidades, dentre elas a de ser devidamente fundamentado, bem como a de expor os fatos e indicar a ilegalidade atacada.
Importante mencionar que interposto o Recurso, seja por prova��o da parte interessada seja de of�cio por determina��o legal, o �rg�o administrativo competente para conhecer do reclame ter� plena liberdade para revisar a decis�o recorrida, conforme ensina Meirelles[19]:
Em qualquer modalidade de recurso a autoridade ou o tribunal administrativo tem ampla liberdade de revis�o do ato recorrido, podendo modific�-lo ou invalid�-lo por motivo de legalidade, conveni�ncia, oportunidade ou, mesmo, por raz�es de ordem t�cnica que comprometam a efici�ncia do servi�o p�blico ou a utilidade do neg�cio em exame.
Como se v�, a autoridade competente para julgar o recurso administrativo poder� modificar ou tornar inv�lido o ato objeto do recurso, fundamentando sua decis�o atrav�s de diversos crit�rios.
A Lei n� 9.784/99 que disp�e sobre o processo administrativo em �mbito da Administra��o P�blica Federal, em seu artigo 64, prev� as possibilidades de reforma da decis�o recorrida, constando expressamente que o julgador poder� confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decis�o recorrida.
Quando se estuda os efeitos do recurso administrativo, denota-se a predomin�ncia de dois efeitos, o devolutivo e o suspensivo.
Se, no Direito Processual Civil o efeito suspensivo � a regra e o devolutivo � a exce��o, no Direito Administrativo a regra � inversa.
Nesse sentido, � a li��o deixada por Hely Lopes Meirelles[20]:
Os efeitos do recurso administrativo s�o, normalmente, o devolutivo e, por exce��o, o suspensivo. Da� por que, quando o legislador ou o administrador quer dar efeito suspensivo ao recurso, deve declarar na norma ou no despacho de recebimento, pois n�o se presume a exce��o, mas sim a regra. No sil�ncio da lei ou do regulamento, o efeito presum�vel � o devolutivo, mas nada impede que, nessa omiss�o, diante do caso concreto, a autoridade receba expressamente o recurso com efeito suspensivo para evitar poss�veis les�es ao direito do recorrente ou salvaguardar interesses superiores da Administra��o. O art. 61 e seu par�grafo �nico da Lei n� 9.748/99 consagram essas coloca��es.
Depreende-se da li��o acima que o recebimento do recurso administrativo com efeito suspensivo, fica condicionado � previs�o legal ou ato normativo, devendo o julgador fundamentar a decis�o que lhe atribui, ou excepcionalmente, atribuir o efeito suspensivo, ainda que n�o previsto em lei, para proteger direitos outros que entender mais relevantes, seja do interesse do recorrente seja em prol da Administra��o.
Exemplo da possibilidade de atribui��o de efeito suspensivo a recurso administrativo, pode ser encontrada na Lei n� 9.503/97, C�digo de Tr�nsito Brasileiro, que em seu artigo 285, � 3�, estabelece que poder� a autoridade administrativa, de of�cio ou por solicita��o do recorrente, atribuir efeito suspensivo ao recurso se por motivo de for�a maior, este n�o for julgado no prazo de 30 (trinta) dias.
Nesse mesmo sentido, de que a regra � o efeito devolutivo, � o entendimento do ilustre Cl�udio Brand�o de Oliveira[21] que assevera:
O recurso administrativo, como regra, n�o tem efeito suspensivo, ou seja, n�o impede a execu��o da decis�o recorrida. A lei pode, no entanto, autorizar o seu recebimento com este efeito, impedindo a execu��o da decis�o at� que o recurso seja julgado. Se ocorrer tal hip�tese n�o ser� cab�vel, por exemplo, a corre��o judicial por mandado de seguran�a, pois o efeito suspensivo descaracteriza a les�o ou amea�a ao direito l�quido e certo.
Conforme se v� da li��o acima, o recurso quando recebido no efeito suspensivo afasta o interesse de agir para a impetra��o de Mandado de Seguran�a contra o ato objeto do recurso.
O efeito devolutivo que tem o cond�o de devolver toda a mat�ria apreciada pelo �rg�o inferior para aprecia��o por uma autoridade superior, sempre � aplicado, � a regra. Como se viu, por exce��o, pode-se receber o recurso tamb�m no efeito suspensivo.
Quando o recurso � recebido somente no efeito devolutivo, n�o se prejudica a contagem do prazo prescricional, bem como h� a possibilidade de se socorrer das vias judiciais, visto que com o objeto do recurso produzindo plenos efeitos, a les�o a direito pode ser concreta, assim como a amea�a a direito � iminente[22].
Por corol�rio, quando o recurso � recebido tamb�m no efeito suspensivo tem-se prejudicada a flu�ncia do prazo prescricional, e segundo Meirelles[23] isto ocorre porque “...durante a tramita��o do recurso interno (com efeito suspensivo), o ato recorrido � inexeq��vel, n�o rendendo ensejo a qualquer a��o judicial, e, n�o havendo a��o, n�o pode haver prescri��o;”
A decis�o proferida no recurso administrativo possui car�ter vinculante, e � definitiva quando decidida em �ltima inst�ncia administrativa, quando se torna imodific�vel pela Administra��o.
Nesse sentido � a li��o de Hely Lopes Meirelles:
Da� por diante, � imodific�vel pela pr�pria Administra��o e s� o Judici�rio poder� reapreci�-lo e dizer de sua legitimidade. E assim � porque, embora inexista entre n�s a coisa julgada administrativa, no sentido processual de senten�a definitiva opon�vel erga omnes (coisa julgada formal e material), existe, todavia, o ato administrativo inimpugn�vel e imodific�vel pela Administra��o, por exauridos os recursos pr�prios e as oportunidades internas de autocorre��o da atividade administrativa, como exporemos adiante, neste mesmo cap�tulo.
Portanto, esgotadas as possibilidades legais de interposi��o de recurso no �mbito administrativo, tem-se uma decis�o imodific�vel, entendimento este tamb�m sustentado pelo doutrinador Cl�udio Brand�o de Oliveira[24].
Importante ressaltar, que se tratando de decis�o punitiva, ainda que esgotados os recursos cab�veis, � cab�vel o requerimento de revis�o administrativa face o aparecimento de fatos novos que evidenciem o n�o cabimento da san��o aplicada, conforme prev� o artigo 65 e par�grafo �nico, da Lei n� 9.784/99.
A interven��o de terceiros no recurso administrativo encontra previs�o na Lei n� 9.784/99, artigo 62, quando determina a intima��o de terceiro para apresentar raz�es recursais contra determinada decis�o administrativa. A doutrina entende que a interven��o de terceiros no recurso administrativo � cab�vel quando a decis�o objeto de impugna��o possa atingir direitos do terceiro interveniente, sendo necess�rio para admissibilidade do recurso interposto por terceiro a demonstra��o do interesse direito e efetivo na interposi��o de recurso[25].
Uma vez analisados alguns aspectos gerias pertinentes aos recursos administrativos, h� que se analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro.
Para melhor entendimento, importante observar, conforme j� mencionado anteriormente, que recurso administrativo em sentido amplo � meio de impugna��o de decis�o administrativa, ou seja � tomo meio apto a possibilitar o reexame da atividade administrativa por seus pr�prios �rg�os, sob este aspecto Meirelles[26] destaca que em nosso ordenamento jur�dico tais meios compreendem “...a representa��o, a reclama��o e o pedido de reconsidera��o...”.
Em se tratando de recurso administrativo em sentido estrito, tem-se a exist�ncia de recursos hier�rquicos pr�prios e recursos hier�rquicos impr�prios[27].
A seguir verificar-se-� em linhas gerais o conceito de cada um dos recursos, sejam eles em sentido amplo sejam em sentido estrito.
A representa��o administrativa encontra fundamento na pr�pria Constitui��o Federal de 1.988 que em seu artigo 5�, XXXIV, a, a concebe como garantia fundamental, independentemente do pagamento de taxa.
Segundo Hely Lopes Meirelles[28] representa��o administrativa:
...� a denuncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na pr�tica de atos da Administra��o, feita por quem quer que seja � autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada. O direito de representar tem assento constitucional e � incondicionado, imprescrit�vel e independe do pagamento de taxas (CF, art. 5�, XXXIV, “a”). Pode ser exercitado por qualquer pessoa, a qualquer tempo e em quaisquer circunst�ncias: vale como informa��o de ilegalidades a serem conhecidas e corrigidas pelos meios que a Administra��o reputar convenientes. Como n�o se exige qualquer interesse do representante para exercitar o direito p�blico de representa��o, n�o se vincula o signat�rio da den�ncia ao procedimento a que der causa, mas poder� ser responsabilizado civil e criminalmente por quem for lesado pela falsidade da imputa��o.
Como se v�, trata-se a representa��o de um direito p�blico subjetivo, livre de qualquer condi��o para o seu exerc�cio, n�o estando sujeito ao manto da prescri��o e isento do pagamento de qualquer taxa.
A representa��o administrativa tem como objetivo denunciar � autoridade administrativa competente qualquer ilegalidade ou abuso de poder praticado no �mbito da Administra��o, sendo que � Autoridade que recebe a representa��o cabe adotar o procedimento que entender cab�vel para conhecer e coibir a ilegalidade ou o abuso apontado.
Importante observar que, uma vez conhecida a representa��o administrativa o representante, ou seja, aquele que a subscreveu, n�o estar� vinculado ao procedimento que a autoridade processante adotar para apura��o dos fatos, entretanto, responsabiliza-se o denunciante por danos causados e at� por crime, caso reste comprovada a falsidade da den�ncia.
A reclama��o administrativa, de acordo com Meirelles[29] “...� a oposi��o expressa a atos da Administra��o que afetem direitos ou interesses leg�timos do administrado.”
Como se v�, diferentemente do que ocorre com a representa��o administrativa, na reclama��o aquele que a subscreve deve demonstrar que o ato impugnado lhe atinge diretamente, causando-lhe les�es de ordem pessoal ou patrimonial.
Outra diferen�a verificada quando compara-se a reclama��o com a representa��o, � que na primeira h� prazo prescricional. O Decreto 20.910 de 06 de janeiro de 1.932, que regula a prescri��o q�inq�enal, estabelece em seu artigo 6� que n�o existindo outra previs�o em lei o prazo para exercer o direito de reclama��o prescrevem em 01 (um) ano a contar da data em que o ato ou fato lesivo ocorreu.
Entretanto, embora este prazo seja perempt�rio, isto �, n�o pass�vel de dila��o, modernamente tem-se conhecido e acolhido reclama��es intempestivas quando a ilegalidade do ato � not�ria, conforme assevera Meirelles[30]:
O prazo fixado para a reclama��o administrativa � fatal e perempt�rio para o administrado, o que autoriza a Administra��o a n�o tomar conhecimento do pedido se formulado extemporaneamente. Mas nada impede que a Administra��o conhe�a e acolha a pretens�o do reclamante ainda que manifestada fora do prazo, desde que se conven�a da proced�ncia da reclama��o e n�o haja ocorrido a prescri��o da a��o judicial cab�vel. Essa atitude administrativa � plenamente justificada pelo interesse rec�proco do Poder P�blico e do particular em obviar um pleito judicial que conduziria ao mesmo resultado da decis�o interna da Administra��o. Al�m disso, se a reclama��o aponta uma ilegalidade ou um erro na conduta Administrativa, � dever do administrador p�blico corrigi-lo o quanto antes, atrav�s de anula��o ou revoga��o do ato ileg�timo ou inconveniente. Da� por que a doutrina tem aconselhado o conhecimento e provimento da reclama��o extempor�nea quando � manifesto o direito reclamado.
Outrossim, h� que se destacar que quando a reclama��o administrativa � interposta para atacar apura��o de d�vida da Fazenda P�blica para com o particular, ter� a mesma o cond�o de suspender o prazo prescricional at� final decis�o, consoante o disposto no artigo 4�, do Decreto 20.910/32.
Outra esp�cie de recurso administrativo em sentido amplo � o pedido de reconsidera��o e consiste na possibilidade de se requerer � pr�pria autoridade que expediu o ato administrativo que o invalide ou o modifique, conforme ensina o Mestre Hely Lopes Meirelles[31]:
...pedido de reconsidera��o � a solicita��o da parte dirigida � mesma autoridade que expediu o ato, para que o invalide ou o modifique nos termos da pretens�o do requerente. Deferido ou indeferido, total ou parcialmente, n�o admite novo pedido, nem possibilita nova modifica��o pela autoridade que j� reapreciou o ato.
Como se v�, o direito ao pedido de reconsidera��o pode ser exercido uma �nica vez, sendo importante observar que o Decreto n� 20.848 de 23.12.1931 prev� que se n�o houver outro prazo previsto em lei espec�fica o prazo para realizar o pedido de reconsidera��o � de um a contar da data da decis�o administrativa, de sorte que a sua interposi��o n�o suspende a flu�ncia do prazo prescricional, bem como n�o interrompe os prazos para a interposi��o de recursos hier�rquicos.
Outro exemplo de norma que prev� o pedido de reconsidera��o � a Lei n� 9.784/99, que em seu artigo 56, � 1�, estabelece que o recurso administrativo ser� interposto perante a autoridade que proferiu a decis�o, que por sua vez, no prazo de 05 (cinco) dias, se n�o reconsiderar a decis�o, encaminhar� o recurso � autoridade superior. Verifica-se em tal dispositivo, uma modalidade n�o propriamente dita de pedido de reconsidera��o, vez que � consequ�ncia da interposi��o de um recurso hier�rquico.
3.5.4 RECURSOS HIER�RQUICOS Em se tratando de recurso hier�rquico, tem-se a acep��o estrita de recurso, uma vez que, conforme assevera Meirelles[32]:
...recursos hier�rquicos s�o todos aqueles pedidos que as partes dirigem � inst�ncia superior da pr�pria Administra��o, propiciando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos. Podem ter efeito devolutivo e suspensivo, ou simplesmente devolutivo, que � a regra; o efeito excepcional suspensivo h� de ser concedido expressamente em lei ou regulamento ou no despacho de recebimento do recurso.
Portanto, toda vez que houver a interposi��o de um recurso dirigido � inst�ncia administrativa superior � que proferiu a decis�o ou praticou o ato administrativo, ter-se-� um recurso administrativo hier�rquico.
Como j� se analisou anteriormente, os recursos hier�rquicos podem ser recebidos nos efeitos devolutivo e suspensivo, por�m, este � exce��o � regra e para se atribu�do deve fundamentar-se em expressa autoriza��o legal ou regulamentar.
Segundo, Hely Lopes Meirelles a interposi��o de recursos hier�rquicos deve observar os prazos que a lei prev�, sob pena de preclus�o administrativa, ou seja, tratam-se de prazos fatais e perempt�rios.
Nesse sentido, � o disposto no artigo 63, I, da Lei n� 9.784/99 que estabelece como causa de n�o conhecimento do recurso administrativo a sua interposi��o extempor�nea.
Importante observar que, ante a inexist�ncia de um C�digo de Direito Administrativo no ordenamento jur�dico brasileiro, a tramita��o do recurso hier�rquico varia de acordo com o ramo da Administra��o, vez que cada �rg�o da Administra��o pode regulamentar o tr�mite dos processos administrativos de sua compet�ncia, respeitando os Princ�pios Constitucionais.
Como regra geral, adota-se a instrumentalidade prevista na Lei n� 9.784/99 que disp�e sobre o processo administrativo no �mbito da Administra��o federal. Referida, lei assevera que a interposi��o de recurso administrativo se d� independentemente da presta��o de cau��o, por�m, ressalva a possibilidade de que lei formal venha a exigir, consoante o disposto em seu artigo 56, � 2�.
Os recursos hier�rquicos classificam-se em recursos hier�rquicos pr�prios e recursos hier�rquicos impr�prios, a seguir verificar-se-� cada um deles.
Por recurso hier�rquico pr�prio entende-se o recurso que a parte interp�e perante a autoridade ou inst�ncia administrativa superior � que proferiu a decis�o administrativa ou praticou o ato impugnado.
Nesse sentido, � a li��o de Hely Lopes Meirelles[33]:
Recurso hier�rquico pr�prio � o que a parte dirige � autoridade ou inst�ncia superior do mesmo �rg�o administrativo, pleiteando a revis�o do ato recorrido. Este recurso � consect�rio da hierarquia e da grada��o de jurisdi��o que se estabelece normalmente entre autoridades e entre uma inst�ncia administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como j� se disse, nosso ordenamento jur�dico-constitucional n�o admite decis�es �nicas e irrecorr�veis.
Denota-se, da li��o acima, que recurso hier�rquico pr�prio trata-se do recurso volunt�rio, ou seja, que emana da vontade da parte que o interp�e, depende, portanto, de provoca��o.
Tal recurso administrativo � cab�vel em todos os casos, ainda que n�o haja expressa previs�o em lei, uma vez que possui fundamento principiol�gico na Constitui��o Federal de 1.988, vale dizer o seu cabimento decorre, n�o s� da estrutura da Administra��o P�blica, que por natureza � hierarquicamente dividida, mas tamb�m do Estado Democr�tico de Direito institu�do pela atual Carta Magna, conforme assevera Meirelles[34]:
Os recursos administrativos s�o um corol�rio do Estado de Direito e uma prerrogativa de todo administrado ou servidor atingido por qualquer ato da Administra��o. Inconceb�vel � a decis�o administrativa �nica e irrecorr�vel, porque isto contraria a �ndole democr�tica de todo julgamento que possa ferir direitos individuais e afronta o princ�pio constitucional da ampla defesa, que pressup�e mais de um grau de jurisdi��o.
Como se v�, o Estado de Direito pressup�e a possibilidade de interposi��o de recurso administrativo porque nele n�o se admite o arb�trio do administrador, de toda sorte que admitir a exist�ncia de decis�o ou ato administrativo irrecorr�vel � dar azo � uma decis�o que pode ser fruto do arb�trio de um, e no interesse de um.
Embora j� mencionado anteriormente, insta observar que no recurso hier�rquico pr�prio o julgador tem total liberdade para decidir, podendo reformar o ato recorrido de determinada forma ainda que n�o tenha sido objeto de pedido, pode ainda o julgador agravar a situa��o do recorrente, conforme prescreve Hely Lopes Meirelles[35]:
Como j� salientado, neste recurso a Administra��o tem ampla liberdade decis�ria, podendo reformar o ato recorrido al�m do pedido ou, mesmo, agravar a situa��o do recorrente (reformatio in pejus). Esse poder deflui dos pr�prios caracteres da hierarquia e de sua finalidade corretiva de atos inferiores ileg�timos ou inconvenientes, que cheguem por qualquer via ao conhecimento da autoridade superior antes de se tornarem definitivos e imodific�veis segundo as regras pertinentes do Direito P�blico, ou seja, antes da preclus�o administrativa. No entretanto, em face dos princ�pios da ampla defesa, do contradit�rio e do devido processo legal (cf. art. 5�, LV, da CF), como j� destacado, antes de decis�o eventualmente mais gravosa, deve a autoridade apontar os seus motivos e dar ao recorrente oportunidade para apresentar alega��es, como, por sinal, prev� o par�grafo �nico do art. 64 da Lei 9.784/99.
Portanto, depreende-se que caso o julgador do recurso administrativo hier�rquico pr�prio pretenda decidir de forma que agrave mais a situa��o do recorrente, deve antes apresentar os seus motivos e dar a oportunidade da parte prejudicada apresentar alega��es, a exemplo do determinado na Lei n� 9.784/99.
Os recursos hier�rquicos impr�prios s�o aqueles interpostos perante � autoridade administrativa outra que n�o a pertencente ao �rg�o que preferiu a decis�o ou praticou o ato administrativo impugnado, conforme explica Hely Lopes Meirelles[36]:
Recurso hier�rquico impr�prio � o que a parte dirige a autoridade ou �rg�o estranho � reparti��o que expediu o ato recorrido, mas com compet�ncia julgadora expressa, como ocorre com os tribunais administrativos e com os chefes do Executivo federal, estadual e municipal. Esse recurso s� � admiss�vel quando estabelecido por norma legal que indique as condi��es de sua utiliza��o, a autoridade ou �rg�o incumbido do julgamento e os casos em que tem cabimento.
Denota-se que ao contr�rio do que ocorre com o recurso hier�rquico pr�prio, o cabimento do recurso hier�rquico impr�prio depende de expressa regulamenta��o legal, ou seja, n�o depende apenas de mera previs�o, mas tamb�m da indica��o em lei da autoridade ou �rg�o competente para conhecer e julgar o reclame, das condi��es de admissibilidade, e os casos espec�ficos em que tem lugar.
Embora o julgador n�o esteja hierarquicamente relacionado � reparti��o que proferiu a decis�o recorrida ou o ato impugnado, pertence � Administra��o P�blica e por esta raz�o tem plena liberdade de julgamento, aplicando-se as mesmas regras do julgamento de um recurso hier�rquico pr�prio.
Esse tipo de recurso, segundo Meirelles[37], � bastante utilizado nas autarquias e empresas estatais, tendo lugar como inst�ncia final o recurso dirigido ao titular do Minist�rio ou da Secretaria de Estado a que est�o vinculados a autarquia ou empresa estatal.
Importante frisar que a interposi��o de recurso hier�rquico impr�prio se d� perante autoridade n�o subordinada � reparti��o que proferiu a decis�o, mas pertencente ao mesmo Poder, n�o se admitindo a interposi��o de recurso � autoridade de outro Poder, sob pena de viola��o do Princ�pio da Separa��o dos Poderes que prega a independ�ncia e harmonia entre os mesmos.
A respeito do recurso hier�rquico impr�prio, importante observar o Decreto Lei n� 200/67 que disp�e sobre a organiza��o da Administra��o Federal, sendo que em seu artigo 19, estabelece que todos os �rg�os da Administra��o Federal, direta e indireta, esta subordinada ao Ministro de Estado competente.
Desta forma, tem-se o Ministro como chefe dos �rg�os que lhe s�o vinculados, de sorte que havendo lei ou regimento interno que preveja a interposi��o de recurso hier�rquico impr�prio ser� o Ministro quem ter� compet�ncia para conhecer e julgar tal esp�cie de recurso em �ltima inst�ncia, salvo as mat�rias de compet�ncia do Presidente da Rep�blica, que ser� quem decidir� em �ltima inst�ncia administrativa. 4 PRINC�PIOS DE DIREITO
Antes de se analisar os princ�pios no direito e sua import�ncia no ordenamento jur�dico, importante esclarecer em que acep��o o termo (princ�pio) se mostra relevante para o direito, uma vez que de acordo com Jos� Afonso da Silva[38]:
A palavra princ�pio � equ�voca. Aparece com sentidos diversos. Apresenta a acep��o de come�o, de in�cio. Norma de princ�pio (ou disposi��o de princ�pio), por exemplo, significa norma que cont�m o in�cio ou esquema de um �rg�o, entidade ou de programa, como s�o as normas de princ�pio institutivo e as de princ�pio program�tico. N�o � nesse sentido que se acha a palavra princ�pios da express�o princ�pios fundamentais do T�tulo I da Constitui��o. Princ�pio a� exprime a no��o de “mandamento nuclear de um sistema”.
Como se v�, o conceito de princ�pio que interessa para o direito � aquele que remete � id�ia de mandamento nuclear de um sistema. Assim sendo, tem-se que o princ�pio proporciona a compreens�o do sistema, vez que todo o mais gira em torno dele.
Nesse sentido, � a li��o do Professor Carlos Ari Sundfeld[39]:
Pela pr�pria circunst�ncia de propiciar a compreens�o global de um sistema, a identifica��o dos princ�pios � o meio mais eficaz para distingui-lo de outros sistemas. Se quisermos saber a diferen�a entre os sistemas “guarni��o militar” e “Parlamento Nacional”, teremos necessariamente de conhecer os princ�pios que regulam cada um deles. A guarni��o militar se rege pelo princ�pio da hierarquia, ao passo que o Parlamento se governa pelo princ�pio da independ�ncia dos parlamentares (que votam de acordo com suas convic��es pessoais, n�o devendo obedi�ncia �s determina��es de qualquer hierarca). A prop�sito, � o fato de se organizarem por princ�pios opostos que permite afirmar a distin��o entre os sistemas “Parlamento Nacional” e “guarni��o militar”.
Depreende-se da li��o acima que para conhecer um sistema, e at� mesmo para distingui-lo de outros, h� necessariamente que se conhecer os princ�pios que os regem.
No direito, afirma-se a exist�ncia de uma grande divis�o entre direito p�blico e direito privado, justamente em raz�o da exist�ncia de princ�pios espec�ficos que distinguem o direito nestes dois grandes sistemas.
Os princ�pios de direito n�o servem apenas para distinguir os ramos do direito em p�blico e privado, mas s�o ferramentas das mais importantes para a solu��o de conflitos.
Nesse sentido � a li��o de Carlos Ari Sundfeld[40]:
As afirma��es at� aqui feitas mostram como, � semelhan�a de outras ci�ncias, a ci�ncia jur�dica s� pode ser constru�da a partir da enuncia��o dos princ�pios. Mas, para o profissional do direito, a necessidade de conhecer os princ�pios jur�dicos n�o � s� esta. Sua identifica��o n�o � apenas valioso aux�lio do ato de conhecimento. O jurista n�o se debru�a sobre o direito com fins l�dicos, mas essencialmente pr�ticos. O que pretende com seu trabalho � determinar que normas se aplicam a que situa��es da vida. E os princ�pios s�o verdadeiras normas jur�dicas; logo, devem ser tomados em considera��o para a solu��o de problemas jur�dicos concretos.
Como se v�, os princ�pios de direito fazem parte do ordenamento jur�dico, isto � do conjunto de normas e regras que vigem no sistema brasileiro, e devem ser utilizados para a aplica��o do direito na solu��o de casos concretos.
Para melhor entendimento, � imprescind�vel que se estabele�a uma distin��o entre duas esp�cies de normas, as regras e os princ�pios. Sundfeld[41] as diferencia atrav�s da s�bia compara��o entre o disposto no artigo 151, do C�digo Penal, norma incriminadora, que traz uma regra, qual seja, a de que devassar o conte�do de correspond�ncia fechada endere�ada a outrem, sujeita o infrator � pena de deten��o de um a seis meses, e por outro lado assevera que o disposto no artigo 5�, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, traz um princ�pio quando prescreve que todos s�o iguais perante a lei.
Portanto, os princ�pios, assim como as regras, est�o por vezes inseridos em normas constitucionais ou infraconstitucionais.
Nesse mesmo sentido, � a li��o de Jes�s Gonz�les P�rez citado por Sundfeld[42]:
...os princ�pios jur�dicos (...) t�m em si valor normativo; constituem a pr�pria realidade jur�dica. Em rela��o � ci�ncia do direito, constituem seu objeto. Existem independentemente de sua formula��o; s�o aplic�veis ainda que a ci�ncia os desconhe�a. A miss�o da ci�ncia com rela��o aos mesmos n�o � outra sen�o a de sua apreens�o. E a ci�ncia ser� mais ou menos perfeita, segundo logre ou n�o sua determina��o. Porque se o ordenamento jur�dico constitui o objeto da ci�ncia do direito positivo, esse conhecimento n�o ser� completo enquanto n�o se alcance a determina��o dos princ�pios que o informam.
Depreende-se da li��o acima, que os princ�pios s�o as mais importantes normas existentes no ordenamento jur�dico, s�o eles que d�o l�gica ao sistema, de forma que eles existem e surtem efeitos ainda que os juristas n�o o tenham identificado.
Como j� visto, os princ�pios s�o de extrema import�ncia para qualquer sistema, uma vez que constituem o seu mandamento nuclear dando sentido l�gico ao todo, tendo sido observado que fazem parte do ordenamento jur�dico e constituem as mais importantes normas.
Por�m, comparando o direito privado com o direito p�blico vislumbra-se que os princ�pios apresentam uma maior import�ncia para o direito p�blico. Isto porque, diferentemente do que acontece com os ramos do direito privado, no direito p�blico n�o h� uma codifica��o de normas, existindo in�meras leis esparsas que regem determinadas mat�rias.
A codifica��o d� as normas um sentido l�gico, sendo que no direito p�blico ante a aus�ncia de um C�digo Administrativo, os princ�pios se apresentam como ferramenta imprescind�vel para uma constru��o hermen�utica das diversas normas espalhadas no ordenamento jur�dico.
Nesse sentido, � a li��o de Carlos Ari Sundfeld[43]:
As normas de direito privado est�o contidas, em sua maioria, nos C�digos (Civil, Comercial, Trabalhista). Neles, as regras s�o dispostas de modo ordenado e buscam regular exaustivamente os assuntos de que tratam. Os princ�pios do direito privado frequentemente est�o concretizados em regras espec�ficas. Da� a desnecessidade, muitas vezes, de se socorrer dos princ�pios para resolver quest�o de direito privado: a regra contida no C�digo j� cont�m a solu��o que resultaria da aplica��o do princ�pio � hip�tese. Mas o direito p�blico – com as poss�veis exce��es dos C�digos Penal e Processual – � formado, inclusive em virtude de sua juventude, por legisla��o totalmente esparsa, produzida sem m�todo. Disso resulta uma (aparente) desordem, sol�vel apenas com a considera��o dos princ�pios. Eles � que permitem ao aplicador organizar mentalmente as regras e extrair solu��es coerentes com o ordenamento globalmente considerado.
Conforme se observa da li��o acima, o conhecimento dos princ�pios gerais de direito � imprescind�vel para a aplica��o do direito p�blico, vez que em raz�o da n�o codifica��o das regras deste ramo do direito h� muitas lacunas nas leis, n�o permitindo uma correta compreens�o do seu sentido l�gico.
Como corol�rio de todo o j� exposto, os princ�pios se apresentam aos aplicadores do direito com duas fun��es primordiais, a de determinar a correta interpreta��o das regras e a de proporcional o preenchimento das lacunas legais, conforme muito bem explica o professor Carlos Ari Sundfeld[44]:
Na aplica��o do direito – isto �, na edi��o de leis, na produ��o de atos administrativos, na solu��o judicial dos lit�gios etc. – os princ�pios cumprem duas fun��es: determinam a adequada interpreta��o das regras e permitem a colmata��o de suas lacunas (integra��o). Mais adiante, o mesmo autor, relata que com rela��o a fun��o dos princ�pios na interpreta��o das regras deve-se observar que quando a interpreta��o de determinada regra se mostrar contr�ria, expl�cita ou implicitamente, com algum princ�pio ela � err�nea, da mesma fora, quando dada regra apresentar duas poss�veis interpreta��es deve-se privilegiar aquela que mais se compatibiliza com um princ�pio, e por fim, quando uma regra tiver descrita de modo a permitir uma interpreta��o mais extensa ou mais restrita que o princ�pio, deve-se permitir tal flexibiliza��o como modo de ajustar a o alcance da regra com o do princ�pio[45]. No tocante � fun��o de colmata��o das lacunas das leis, imperioso observar que a aplica��o dos princ�pios gerais do direito decorre de disposi��o expressa contida na Lei de Introdu��o ao C�digo Civil, que na verdade � aplic�vel a qualquer ramo do direito, onde em seu artigo 4� estabelece que na aus�ncia de lei espec�fica que regule determinada mat�ria o juiz decidira o caso concreto de acordo com a analogia, os costumes e os princ�pios gerais de direito.
Segundo Sundfeld[46]:
...para saber da possibilidade de aplicar analogicamente uma regra a hip�tese distinta da que tem em mira, � fundamental considerar os princ�pios. O cabimento da analogia depende da similitude de situa��es (a tratada pela lei e a por ela olvidada) e esta s� existe quando o princ�pio realizado pela regra � tamb�m aplic�vel � situa��o n�o regulada. A integra��o por analogia implica a aplica��o, � hip�tese n�o versada pela lei, do princ�pio embutido na regra que se vai transpor. Assim, a utiliza��o da analogia � um meio abreviado de preencher a lacuna atrav�s dos princ�pios.
Como se v�, embora a Lei de Introdu��o ao C�digo Civil determine que se resolvam as omiss�es legais atrav�s da aplica��o, primeiro da analogia e depois dos costumes e por fim dos princ�pios gerais de direito, para a correta aplica��o da analogia � necess�rio o respeito aos princ�pios, ou seja, somente ter� lugar a aplica��o de uma norma por analogia se � situa��o n�o regrada for aplic�vel o princ�pio que inspira a norma que se quer emprestar para a solu��o do caso.
Da mesma forma, � de se concluir que para a resolu��o de conflito, cujo fato n�o seja regrado em lei, atrav�s dos costumes h� que se observar os princ�pios. Portanto, imperioso verificar se a aplica��o do costume n�o contraria algum princ�pio maior.
Conclui-se, assim, que a utiliza��o dos princ�pios � indispens�vel para a solu��o de casos em que lei seja omissa.
Os princ�pios jur�dicos se apresentam no ordenamento jur�dico, ou de forma expressa, isto �, inseridos no texto de uma norma, ou de forma impl�cita, ou seja, camuflados no meio do ordenamento jur�dico cabendo aos aplicadores do direito desvenda-los.
Exemplo cl�ssico de princ�pio expresso pode ser encontrado no caput do artigo 37, da Constitui��o Federal de 1.988, que condiciona a atua��o da administra��o p�blica � obedi�ncia aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia.
J� os princ�pios impl�citos possuem in�meros exemplos, tanto na Constitui��o Federal de 1.988 como em leis esparsas. Pode-se citar como exemplo o Princ�pio da Separa��o dos Poderes que transborda do artigo 2�, da Constitui��o Federal de 1.988 quando preceitua que s�o poderes da Uni�o, independentes e harm�nicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judici�rio. N�o se observa do texto do referido artigo o termo ‘Princ�pio da Separa��o dos Poderes’, por�m, das disposi��es contidas vislumbra-se tal princ�pio.
Portanto, os princ�pios, todos eles, est�o inseridos no ordenamento jur�dico, seja de forma expressa ou impl�cita, mesmo que ainda n�o identificados.
Nesse sentido, importante observar a li��o de Carlos Ari Sundfeld[47]:
Fundamental notar que todos os princ�pios, inclusive os impl�citos, t�m sede direta no ordenamento jur�dico. N�o cabe ao jurista inventar os “seus princ�pios”, isto �, aqueles que gostaria de ver consagrados; o que faz, em rela��o aos princ�pios jur�dicos impl�citos, � saca-los do ordenamento, n�o inseri-los nele.
No mesmo sentido � a li��o de Eros Grau[48], que assevera:
Os princ�pios gerais do direito s�o, assim, efetivamente descobertos no interior de determinado ordenamento. E o s�o justamente porque neste mesmo ordenamento – isto �, no interior dele – j� se encontravam, em estado de lat�ncia. N�o se trata portanto, de princ�pios que o aplicador do direito ou int�rprete possa resgatar fora do ordenamento, em uma ordem suprapositiva ou no Direito Natural. Insista-se: eles n�o s�o descobertos em um ideal de ‘direito justo’ ou em uma ‘id�ia de direito’. (...) Trata-se, pelo contr�rio – e neste passo desejo referir explicitamente os princ�pios descobertos no seio de uma Constitui��o -, n�o de princ�pios declarados (porque anteriores a ela) pela Constitui��o, mas sim de princ�pios que, embora nela n�o expressamente enunciados, no seu bojo est�o inseridos.
Como se v�, os princ�pios impl�citos, ou seja, aqueles n�o enunciados expressamente em determinada regra, n�o s�o por ela declaradas, vez que sua exist�ncia � anterior � ela e nela esta contido.
Considerando que os princ�pios de direito n�o s�o criados pelo aplicadores de direito, mas sim por eles descobertos ao se debru�ar sobre o ordenamento, bem como que os princ�pios impl�citos est�o contidos nas regras, � �rdua a tarefa do jurista em identificar os princ�pios impl�citos, tendo em vista que tal tarefa exige o conhecimento do ordenamento como um todo.
Sudfeld ressalta, ainda, que n�o basta saber da exist�ncia dos princ�pios, o que facilmente se constata nas obras doutrin�rias, mas � fundamental saber maneja-los em harmonia com o conjunto de regras que vigoram no pa�s, atribuindo o peso ideal de cada princ�pio � cada caso concreto.
Nesse sentido, brilhante a li��o de Eros Grau[49]:
Isso significa que, em cada caso, armam-se diversos jogos de princ�pios, de sorte que diversas solu��es e decis�es, em diversos casos, podem ser alcan�adas, umas privilegiando a decisividade de certo princ�pio, outras a recusando. Cada conjun��o ou jogo de princ�pios ser� informada por determina��es da mais variada ordem: � necess�rio insistir, neste ponto, em que o fen�meno jur�dico n�o � uma quest�o cient�fica, por�m uma quest�o pol�tica e, de outra parte, a aplica��o do direito � uma prud�ncia e n�o uma ci�ncia.
Como se v�, para a aplica��o do direito, n�o basta o conhecimento da exist�ncia do princ�pio, mas h� que saber oper�-lo atribuindo-lhe valor maior ou menor conforme o caso concreto, e diante at� mesmo de outros princ�pios que se contrap�em.
Uma vez analisado os sistemas administrativos, e identificado que no ordenamento jur�dico brasileiro o sistema administrativo adotado para controle dos atos da Administra��o P�blica � o judicial, o que n�o impede a exist�ncia da jurisdi��o administrativa com o conhecimento e julgamento de processos administrativos, por �rg�os administrativos que se dividem hierarquicamente, por�m, sem a efic�cia de coisa julgada, e destacados o conceito de recurso administrativo e suas esp�cies, bem como ap�s uma breve an�lise dos princ�pios de direito, cabe salientar quais s�o os princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
In�meros s�o os princ�pios que inspiram o recurso administrativo no direito brasileiro e que de alguma forma lhe s�o aplic�veis, raz�o pela qual n�o se faz poss�vel que se esgote o tema, apenas que se destaque alguns deles.
O princ�pio do controle hier�rquico deve ser o primeiro citado e analisado, uma vez que � este o princ�pio inspirador e que fundamenta o recurso administrativo, isto �, com base neste princ�pio � que se pode afirmar o cabimento do recurso administrativo hier�rquico pr�prio, conforme afirma Hely Lopes Meirelles[50]:
Este recurso � consect�rio da hierarquia e da grada��o de jurisdi��o que se estabelece normalmente entre autoridades e entre uma inst�ncia administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como j� se disse, nosso ordenamento jur�dico constitucional n�o admite decis�es �nicas e irrecorr�veis. Al�m disso, o recurso hier�rquico pr�prio compatibiliza-se com o princ�pio do controle hier�rquico, hoje consagrado como um dos c�nones da reforma administrativa federal (Dec.-lei 200/67, arts. 6�, V, e 13).
Como se v�, a possibilidade de se interpor um recurso administrativo perante a autoridade hierarquicamente superior � que proferiu a decis�o ou praticou determinado ato administrativo, independe de previs�o legal, uma vez que tal possibilidade emana de um princ�pio de direito, o do controle hier�rquico.
Isto porque, a Constitui��o Federal de 1.988 ao instituir o Estado Democr�tico de Direito como regime pol�tico, trouxe implicitamente, diversos princ�pios de direito dentre eles o do controle hier�rquico. � corol�rio do Estado Democr�tico de Direito que a Administra��o P�blica se organize hierarquicamente da� porque uma das fun��es do Presidente da Rep�blica � a de Chefe de Estado, sendo o mais alto cargo da Administra��o P�blica Federal.
Assim sendo, uma vez organizada a Administra��o P�blica de forma hier�rquica, para o bom andamento do servi�o p�blico, � a intr�nseco o Princ�pio do Controle Hier�rquico permitindo ao particular ou ao servidor prejudicado por uma decis�o ou ato administrativo que apresente um reclame � autoridade imediatamente superior, � o cerne do recurso administrativo hier�rquico pr�prio.
5.2 PRINC�PIO DA LEGALIDADADE
Outro princ�pio basilar do recurso administrativo � o da legalidade. O princ�pio da legalidade encontra duas nuances na Constitui��o Federal de 1.988, h� o princ�pio impl�cito que se extrai do disposto no artigo 5�, II, que estatui que ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer algo sen�o em virtude de lei, e h� o princ�pio da legalidade expresso no artigo 37, caput, que condiciona a atua��o da Administra��o P�blica, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes da Uni�o � observ�ncia deste princ�pio.
� o mesmo princ�pio, o da legalidade, por�m com aplica��es diferentes conforme for o seu destinat�rio. Assim sendo, o princ�pio da legalidade esculpido no artigo 5�, II, da Constitui��o Federal de 1.988 � voltado para os particulares, e assevera que a eles � permitido tudo at� que se encontre uma lei que o pro�ba, ou n�o fa�a nada se quiser, salvo se a lei o obrigar. Por outro lado, o princ�pio da legalidade expresso no artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, � voltado para a Administra��o P�blica, e determina que esta somente poder� fazer alguma coisa se houver lei que autorize, toda a atividade administrativa deve estar devidamente ancorada na lei.
O princ�pio da legalidade que interessa ao caso � aquele como norma de Direito P�blico, isto �, preceito que norteia a rela��o da Administra��o P�blico com os administrados e daquela com os seus servidores.
A respeito do princ�pio da legalidade, enquanto norma destinada � Administra��o P�blica, muito bem explica o saudoso Hely Lopes Meirelles[51]:
A legalidade, como princ�pio de administra��o (CF, art. 37, caput), significa que o administrador p�blico est�, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e � exig�ncias do bem comum, e deles n�o se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inv�lido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A efic�cia de toda atividade administrativa est� condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. � o que diz o inc. I do par�grafo �nico do art. 2� da Lei 9.784/99. Com isso fica evidente que, al�m da atua��o conforme � lei, a legalidade significa, igualmente, a observ�ncia dos princ�pios administrativos.
Como se v�, a atua��o da administra��o est� condicionada n�o s� � lei, mas tamb�m aos princ�pios de direito administrativo.
Portanto, a aplica��o do princ�pio da legalidade ao recurso administrativo consiste na id�ia de que para a sua interposi��o h� de existir previs�o em lei.
Como j� analisado anteriormente, os recursos em sentido amplo, ou seja, qualquer meio h�bil de impugnar uma decis�o ou ato administrativo, possuem previs�o em lei ou na pr�pria Constitui��o Federal de 1.988, como � o caso da representa��o administrativa.
Certo � que anteriormente afirmou-se que a interposi��o de recurso administrativo hier�rquico pr�prio n�o depende de previs�o expressa em lei ou ato regulamentar, por�m, a sua interposi��o n�o deixa de observar o princ�pio da legalidade, uma vez que tal recurso est� embasado no princ�pio do controle hier�rquico, analisado h� pouco.
Portanto, tem-se que todas as esp�cies de recursos administrativos, sejam em sentido amplo como em sentido estrito, tem seu cabimento condicionado ao princ�pio da legalidade, seja em raz�o da previs�o em lei ou ato normativo ou em raz�o de outro princ�pio de direito p�blico.
Importante ressaltar que a aplica��o do princ�pio da legalidade ao recurso administrativo, n�o est� apenas na sua previs�o em lei ou princ�pio, mas em raz�o deste princ�pio, a autoridade ou �rg�o administrativo imbu�do da compet�ncia para conhecer e julgar o recurso, ao proferir uma decis�o deve pautar-se na lei, em atendimento ao princ�pio da legalidade. Como se observa da li��o acima destacada, se a decis�o proferida no recurso administrativo for contr�ria a lei, ser� inv�lida.
O princ�pio da publicidade, constitui garantia fundamental dos indiv�duos, vez que emana do disposto no artigo 5�, LX, da Constitui��o Federal de 1.988 que assegura que a lei somente poder� restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou interesse social exigir. Referida norma se amolda mais � publicidade dos processos judiciais, raz�o pela qual o artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, expressamente condiciona a atua��o administrativa � observ�ncia ao princ�pio da publicidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles[52]:
Publicidade � a divulga��o oficial do ato para conhecimento p�blico e in�cio de seus efeitos externos. Da� por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequ�ncias jur�dicas fora dos �rg�os que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto �, perante as partes e terceiros.
Como se v�, o princ�pio da publicidade, em s�ntese, consiste na exig�ncia de tornar p�blico o ato administrativo para que produza efeitos fora do �mbito da administra��o.
Portanto, todo ato administrativo que deva produzir efeitos sobre terceiros estranhos ao �rg�o que o praticou, deve ser oficialmente publicado, ressalvando-se os atos afetos a seguran�a nacional, investiga��es policiais ou interesses superiores da Administra��o, os quais devem ser mantidos em sigilo, consoante o disposto na Lei n� 8.159/91.
Mais adiante, Meirelles[53] analisa a publicidade como princ�pio de direito administrativo, asseverando que:
A publicidade, como princ�pio de administra��o p�blica (CF, art. 37, caput), abrange toda atua��o estatal, n�o s� sob o aspecto de divulga��o oficial de seus atos como, tamb�m, de propicia��o de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos conclu�dos e em forma��o, os processos em andamento, os pareceres dos �rg�os t�cnicos e jur�dicos, os despachos intermedi�rios e finais, as atas de julgamento das licita��es e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as presta��es de contas submetidas aos �rg�os competentes. Tudo isso � papel ou documento p�blico que pode ser examinado na reparti��o por qualquer interessado, e dele pode obter certid�o ou fotoc�pia autenticada para os fins constitucionais.
Depreende-se da li��o acima, que o mandamento que se extrai do princ�pio da publicidade, previsto expressamente na Constitui��o Federal de 1.988, no cap�tulo dedicado � Administra��o P�bica, abrange toda a atividade administrativa.
Desta forma, facilmente se vislumbra que a aplica��o do princ�pio da publicidade nos recursos administrativos incide em tr�s momentos distintos, antes de sua interposi��o, quando de sua interposi��o e ap�s a interposi��o.
Relaciona-se o princ�pio da publicidade com o recurso administrativo, antes de sua interposi��o, vez que � atrav�s da publica��o que o ato ou decis�o administrativa passa a surtir efeito atingindo interesses de terceiros, dando in�cio ao prazo recursal. Da mesma forma, como j� analisado anteriormente, quando se exp�s a possibilidade de interven��o de terceiros, quando da interposi��o de recurso administrativo deve-se intimar os interessados para se manifestarem, e tamb�m, deve-se dar publicidade a interposi��o do recurso administrativo para que se possibilite o exerc�cio do contradit�rio.
Como observado na li��o acima transcrita, ap�s a interposi��o do recurso administrativo, quando da prola��o de uma decis�o deve ser dada a devida publicidade, propiciando o conhecimento dos interessados, e dando in�cio ao prazo recursal para impugna��o perante autoridade ou �rg�o superior, ou ainda, se em �ltima inst�ncia administrativa para dar in�cio a contagem do prazo prescricional da a��o que visa a impugnar a decis�o junto ao Poder Judici�rio.
Importante mencionar que a publicidade, nem sempre significa publicar o ato ou a decis�o no Di�rio Oficial, principalmente quando se trata aplica��o do princ�pio da publicidade ao recurso administrativo, tem-se que a publicidade consiste na intima��o da parte que figura no processo administrativo, conforme ensina Meirelles[54]:
No tocante ao processo administrativo, a Lei 9.748/99 determina a intima��o do interessado para ci�ncia da decis�o ou efetiva��o de dilig�ncias, podendo ser efetuada por ci�ncia no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza de sua ci�ncia, s� se permitindo a publica��o oficial no caso de interessado indeterminado, desconhecido ou com domic�lio indefinido (art. 26 e seus �� 3� e 4�).
Portanto, nem sempre a publicidade � feita atrav�s de publica��o no Di�rio Oficial, por�m, importante destacar que quando a lei determina que a publicidade seja cumprida atrav�s de publica��o oficial, deve-se observar que n�o se trata de qualquer ve�culo de comunica��o, mas h� de ser feita a publica��o por �rg�o oficial da Administra��o, isto �, o Di�rio Oficial ou jornais contratados pela Administra��o para veicular publica��es oficiais, sendo que a not�cia do ato em jornais particulares, televis�o ou r�dio, n�o surtem efeitos jur�dicos.
O princ�pio da motiva��o est� impl�cito na Constitui��o Federal de 1.988, e decorre do Estado Democr�tico de Direito, conforme assevera Hely Lopes Meirelles[55]:
O princ�pio da motiva��o dos atos administrativos, ap�s a Constitui��o Federal de 1.988, est� inserido no nosso regime pol�tico. �, assim, uma exig�ncia do Direito P�blico e da legalidade governamental. Do Estado absolutista, em que preponderava a vontade pessoal do monarca com for�a de lei – “quod principi placuit legis habet vigorem” -, evolu�mos para o Estado de Direito, ondo s� importa a vontade das normas jur�dicas. Nos Estados modernos j� n�o existe a autoridade pessoal do governante, sen�o a autoridade impessoal da lei. A igualdade de todos perante a lei e a submiss�o de todos somente � lei constituem os dois c�nones fundamentais dos Estados de Direito. A nossa Constitui��o consagrou tais princ�pios em termos inequ�vocos ao declarar que “todos s�o iguais perante a lei” (art. 5�, caput) e que “ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei” (art. 5�, II).
Como se v�, n�o � poss�vel apontar que o princ�pio da motiva��o est� impl�cito em um determinado dispositivo Constitucional, como ocorre com os princ�pios da legalidade e da publicidade.
O princ�pio da motiva��o est� impl�cito na Constitui��o Federal de 1.988, uma vez que � inerente ao regime pol�tico que referida Carta Pol�tica institui, isto �, o Estado Democr�tico de Direito, que tem como princ�pios norteadores o da igualdade e o da legalidade.
De acordo com Meirelles[56]:
Pela motiva��o o administrador p�blico justifica sua a��o administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jur�dicos (pressupostos de direito) que autorizam sua pr�tica. Claro est� que em certos atos administrativos oriundos do poder discricion�rio a justifica��o ser� dispens�vel, bastando apenas evidenciar a compet�ncia para o exerc�cio desse poder e a conforma��o do ato com o interesse p�blico, que � pressuposto de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, por�m, que afetam o interesse individual do administrado, a motiva��o � obrigat�ria, para o exame de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. A motiva��o � ainda obrigat�ria para assegurar a garantia da ampla defesa e do contradit�rio prevista no art. 5�, LV, da CF de 1988. Assim, sempre que for indispens�vel para o exerc�cio da ampla defesa e do contradit�rio, a motiva��o ser� constitucionalmente obrigat�ria. Depreende-se da li��o acima, que o princ�pio da motiva��o consiste na obriga��o do administrador, sempre que praticar um ato vinculado ou proferir uma decis�o administrativa que afete interesses individuais, apresentar os motivos, os fato ocorridos, que ensejaram na pratica do ato ou fundamentam a decis�o, bem como indicar os dispositivos legais que autorizam a pratica do ato ou decis�o, isto �, deve apresentar os pressupostos de fato e de direito.
Desta forma, vislumbra-se que o princ�pio da motiva��o tem o cond�o de assegurar a observ�ncia a outros princ�pios de direito, como o da finalidade, moralidade, ampla defesa e contradit�rio, mas principalmente o da legalidade. Isto porque, se vigora o princ�pio da legalidade, sob o aspecto de que o particular n�o � obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei e a Administra��o P�bica somente pode atuar se previs�o em lei houver, por corol�rio quando da pratica de qualquer ato administrativo (inclusive uma decis�o) deve o administrador apresentar qual foi a conduta do particular ou omiss�o sua, e qual a lei que prescreve a impossibilidade de tal conduta ou a obriga��o de agir, deve ainda apresentar qual a lei que autoriza ele, administrador, a interferir na conduta do particular.
Portanto, o princ�pio da motiva��o � instrumento que assegura o controle da legalidade, com a motiva��o � poss�vel averiguar se a Administra��o P�blica aplicou corretamente a lei, ou se age amparada em lei ou ato normativo.
Nesse sentido, � a li��o de Florivaldo Dutra de Ara�jo[57]:
� atrav�s dessa motiva��o e das provas trazidas aos autos pelas partes que o Judici�rio poder� verificar a conformidade ou n�o dos atos administrativos com a sua regula��o, seja ela direta, indireta ou inversa. Tamb�m por ela dever� demonstrar o administrador a adequa��o � realidade f�tica e ao princ�pio da boa administra��o do conte�do atribu�do no ato aos conceitos jur�dicos indeterminados expressos pela norma.
O controle citado pelo doutrinador, n�o h� que ser necessariamente realizado pelo Poder Judici�rio, podendo ser exercido pela pr�pria Administra��o P�blica, atrav�s da interposi��o de recurso administrativo, da� a aplica��o do princ�pio da motiva��o ao recurso administrativo.
O princ�pio da motiva��o aplica-se aos recursos administrativos, tanto antes de sua interposi��o como ap�s a sua interposi��o. Ora, � em raz�o do princ�pio da motiva��o que se conhece os fundamentos de fato e de direito do ato ou decis�o administrativa, subsidiando o interessado na interposi��o de recurso administrativo para impugnar o ato ou a decis�o. Se n�o houvesse a motiva��o do ato ou da decis�o, n�o haveriam raz�es a serem apresentadas no recurso administrativo.
Da mesma forma, ao julgar o recurso administrativo deve o administrador obedi�ncia ao princ�pio da motiva��o, apresentando os pressupostos de fato que o levaram a dar provimento ou negar provimento ao recurso, bem como indicar os dispositivos legais em se funda a sua decis�o.
O princ�pio da motiva��o encontra previs�o expressa na Lei n� 9.784/99 que regula o processo administrativo em �mbito federal, conforme assevera Meirelles[58]:
Assim, na esfera federal, a referida Lei 9.784/99, diz que a Administra��o P�blica obedecer�, dentre outros, ao princ�pio da motiva��o (art. 1�). No processo e nos atos administrativos a motiva��o � atendida com a “indica��o dos pressupostos de fato e de direito” que determinarem a decis�o ou o ato (par�grafo �nico do art. 1� e art. 50). A motiva��o “deve ser expl�cita, clara e congruente” (� 1� do art. 50). Assim, se n�o permitir o seu devido entendimento, a motiva��o n�o atender� aos seus fins, podendo acarretar a nulidade do ato. Permite expressamente a chamada motiva��o aliunde, j� admitida pela jurisprud�ncia, que consiste em declara��o de “concord�ncia com fundamentos de anteriores pareceres, informa��es, decis�es ou propostas, que, neste caso, ser�o parte integrante do ato” (� 1� do art. 50).
Como se v�, a Lei n� 9.784/99 trata exaustivamente do princ�pio da motiva��o, prevendo ainda os casos em que ser� obrigat�ria (art. 50, I a VIII), merecendo destacar, por�m, a motiva��o aliunde objeto de contradi��es doutrinarias e jurisprud�ncias, agora admitida expressamente por lei.
5.5 OUTROS PRINC�PIOS
Por fim, h� que se destacar outros princ�pios que de alguma forma s�o aplic�veis ao recurso administrativo, citando como exemplo, dentre outros: o da ampla defesa e do contradit�rio que com a Constitui��o Federal de 1.988 passou a ser aplicado a qualquer processo administrativo, e n�o s� nos processos punitivos em que h� um acusado; o princ�pio da efici�ncia, no que diz respeito a uma c�lere e correta atua��o da administra��o p�blica ao julgar um recurso administrativo; o princ�pio da finalidade, no sentido de que a decis�o proferida em um recurso administrativo deve visar a finalidade essencial da lei, que � e deve ser sempre o interesse p�blico; o princ�pio da moralidade, determinando que as decis�es proferidas pela Administra��o sejam prolatadas com boa-f�.
Cuidou a presente pesquisa dos princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro, que constitui meio de impugnar ato ou decis�o administrativa, exercendo verdadeiro controle interno dos atos do Estado.
Posto isto, a presente pesquisa teve como objetivos, identificar qual o sistema administrativo, para o controle da legalidade dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de recurso administrativo; identificar as principais regrar que orientam o procedimento do recurso administrativo; analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de princ�pio de direito; identificar qual a sua import�ncia para o direito p�blico; analisar as suas fun��es primordiais; e identificar e analisar quais os principais princ�pios s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
Desta forma, constatou-se que o sistema administrativo, atualmente denominado de sistema de controle jurisdicional, adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, � o sistema judici�rio, tamb�m denominado de sistema de jurisdi��o �nica, que originou-se na Inglaterra e consiste na aprecia��o pelo Poder Judici�rio das quest�es afetas � Administra��o P�blica, sem no entanto excluir da Administra��o P�blica a fun��o jurisdicional, que permanece sem, no entanto, possui efic�cia de coisa julgada.
P�de-se levantar que o recurso administrativo pode ser conceituado sob dois sentidos, o sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, observou-se que recurso administrativo � todo meio apto a impugnar um ato ou uma decis�o administrativa, e em sentido estrito caracteriza-se pelo pedido elaborado pela parte e dirigido � inst�ncia superior da Administra��o, visando o reexame do ato ou da decis�o administrativa.
Verificou-se que s�o esp�cies de recurso administrativo, em sentido amplo, a representa��o, a reclama��o e o pedido de reconsidera��o, e s�o esp�cies de recurso administrativo, em sentido estrito, o recurso hier�rquico pr�prio e o recurso hier�rquico impr�prio.
P�de-se estabelecer que os princ�pios de direito s�o normas que integram o ordenamento jur�dico, e permitem a sua compreens�o com um todo, dando-lhe sentido l�gico. Analisou-se que os princ�pios t�m import�ncia imprescind�vel para a compreens�o do Direito P�blico, uma vez que n�o existe um C�digo de Direito Administrativo que organiza estruturalmente as regras, mas s�o in�meras leis esparsas o que ocasiona muitas lacunas, que s� podem se preenchidas com a aplica��o dos princ�pios jur�dicos. Analisou-se as fun��es dos princ�pios que s�o de orientar o aplicador do direito na �rdua tarefa de interpretar as regras jur�dicas, e a fun��o de preencher as omiss�es legais.
Identificou-se, ainda, que o princ�pio do controle hier�rquico � norma inspiradora e fundamental da possibilidade de interposi��o de recurso administrativo hier�rquico pr�prio. P�de-se observar, tamb�m, que dentre outros, os princ�pios da legalidade, da publicidade e da motiva��o, s�o aplic�veis aos recursos administrativos.
Trouxe a pesquisa diversos aspectos que colaboram para a forma��o dos aplicadores do direito, tais como a compreens�o dos sistemas administrativos existentes, e qual o adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, bem como demonstrou a necessidade de se saber como aplicar os princ�pios de direito para a correta interpreta��o das leis e solu��o dos casos concretos.
Colaborou para a forma��o, na medida em que, proporcionou o aprendizado da realiza��o de pesquisa cient�fica, fundamental para os aplicadores do direito na vida pr�tica para a elabora��o de pe�as e pareceres. REFER�NCIAS
Associa��o brasileira de Normas T�cnicas. NBR 6023: informa��o e documenta��o: refer�ncias: elabora��o. Rio de Janeiro, 2002.
ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. 5 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004.
OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2002.
RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000.
SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2008.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. 4. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 52
[3] FAGUNDES, Seabra. apud MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. p. 52 [4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 53
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 53
[7] RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000. p.14
[8] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. p. 54
[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 55/56
[10] Idem. p. 56
[11] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 56
[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 57
[13] RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000. p.15 [14] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 57/58
[15] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2002. p. 20 [16] ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 135
[17] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[18] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[19] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 648
[20] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[21] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o de. Manual de Direito Administrativo. p. 307
[22] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[23] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[24] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o de. Manual de Direito Administrativo. p. 307
[25] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 650
[26] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[27] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[28] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[29] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[30] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 651/652
[31] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 652
[32] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 652
[33] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 653
[34] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[35] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[36] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[37] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[38] SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2008. p. 91
[39] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. 4. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 144
[40] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 145
[41] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 145
[42] P�REZ, Jes�s Gonz�les. apud SUDFELD, Carlos Ari. Elementos de Direito P�blico. p. 146
[43] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 147
[44] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. pp. 147/148
[45] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 148
[46] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 148
[47] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 149
[48] GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. 5 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000. pp. 117/118
[49] GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. p. 101 [50] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 653/654
[51] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 87/88
[52] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 93
[53] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 94/95
[54] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 95
[55] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 97/98 [56] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 99
[57] ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. p. 131
[58] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 100
Coment�rios e Opini�es1) Bruno (02/10/2010 �s 13:05:53) �timo o conte�do. Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional