Source: http://www.areavasta.it/av_2004n8e9/osservatorio_campania_pag113_135.html
Timestamp: 2020-04-02 05:20:50+00:00
Document Index: 104477130

Matched Legal Cases: ['art. 149', 'art. 14', 'art. 58', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 4']

Osservatorio Campania pag113_135 di Area Vasta n. 8/9 - 2004 Giornale di pianificazione urbanistica e organizzazione del territorio. Rivista della Provincia di Salerno.
Il piano paesistico dell'isola di Procida
La pianificazione sovraordinata, quale il piano territoriale paesistico, può essere frutto di una ricerca concertata di soluzioni progettuali elaborate dagli enti locali direttamente coinvolti. Roberto Gerundo, in qualità di progettista del Prg del Comune di Procida, propone lo studio urbanistico propedeutico all’aggiornamento della vigente regolamentazione paesistica risalente al 1971, così come deliberato e proposto alla Regione Campania e alla Provincia di Napoli dal Consiglio comunale
Il Consiglio comunale di Procida, con deliberazione 5 giugno 2003, n. 41, ha approvato la proposta di Preliminare di piano territoriale paesistico (Ptp), modificativa e profondamente innovativa del precedente omologo strumento urbanistico vigente dal 1971.
Ciò era scaturito dalla consapevolezza di non potersi dotare di un efficace piano regolatore generale (Prg) senza aver opportunamente rimodulato le previsioni del Ptp, alla luce degli oltre 40 anni trascorsi dalla sua approvazione ministeriale e, ancor di più, dalla sua effettiva redazione.
Consapevolezza rafforzata dall’iniziativa politico-amministrativa messa in essere dalla Regione Campania, relativa alla revisione del complesso della pianificazione paesistica operante sul proprio territorio.
Infatti, con deliberazione di Giunta regionale n. 4459 del 30 settembre 2002 è stato approvato il documento, denominato “Linee guida per la pianificazione territoriale regionale (Ptr)”, disponendo, inoltre, che esse costituiscano, fino all’adozione del Ptr e all’approvazione della nuova legge contenente le norme per il governo del territorio, modalità di indirizzo per la pianificazione territoriale regionale e provinciale.
Nelle richiamate Linee guida è stabilito che il Ptr procederà all’applicazione dell’accordo Stato-regioni del 19 aprile 2001 per l’esercizio dei poteri in materia di paesaggio in base alle definizioni, ai principi ed ai criteri della Convenzione europea sul paesaggio. Infatti, l’articolo 8 dell’accordo Stato-regioni, impone alle regioni di verificare, con apposito atto, la compatibilità tra le previsioni dell’accordo medesimo e i Ptp redatti ai sensi dell’art. 149 del DLgs 490/1999.
La Lr 26/2002, all’art. 14, nel dettare norme in materia di pianificazione regionale, dà cogenza alle Linee guida approvate con delibera di Giunta regionale 4459/2002, le quali prevedono esplicitamente l’attivazione di procedure di co-pianificazione per l’“adeguamento della pianificazione paesistica” vigente.
La suddetta compatibilità è stata, successivamente, verificata dalla Regione Campania nel marzo 2003, con gli esiti di seguito riportati: “Per quanto riguarda il piano paesistico dell’isola di Procida va ricordato che esso è stato approvato con Dm 1 marzo 1971, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 111 del 5 maggio 1971, ed è stato redatto dalla Soprintendenza ai Monumenti della Campania. Il piano, in realtà, è stato elaborato dieci anni prima della sua approvazione, come è testimoniato dalla schematicità della sua impostazione. Il piano ha esercitato un’azione di tutela moderatamente efficace ma tuttavia, come si ricava dalla sua lettura, trascurando la definizione degli obiettivi di qualità e rimanendo saldamente ancorato ad una logica esclusivamente quantitativa in relazione alle cubature ammissibili, non risponde agli obiettivi ed alle finalità del citato accordo Stato-regioni. Valgono, quindi, anche per tale piano paesistico, le indicazioni precedentemente espresse per una sua riformulazione all’interno del piano territoriale di coordinamento provinciale”.
Infine, è stata approvata la Lr 16/2004, recante norma per il governo del territorio, la quale prevede che quest’ultimo abbia “valore e portata di piano paesaggistico”.
La breve cronistoria tende ad inquadrare lo sforzo compiuto da un singolo comune nell’avanzare una proposta dettagliata di assetto del territorio e di offrirla ai soggetti istituzionali preposti alla pianificazione paesistica.
Uno sforzo coronato, inoltre, da un’assunzione di responsabilità piena ed esplicita della comunità locale, che si è espressa al massimo livello di rappresentatività politico-istituzionale, deliberandola nella propria assemblea elettiva.
Si è superata, in tal modo, la tendenza negativamente confermatasi negli ultimi decenni, almeno in Campania, che ha visto gli enti locali subire passivamente gli esiti della pianificazione territoriale messa in atto dai soggetti sovraordinati, sviluppando semplicemente e riduttivamente una critica distruttiva ex-post, volta al rigetto di qualsiasi forma organica di tutela del suolo, in particolare, se connotato da rilevante pregio ambientale.
Di seguito, si riportano ampi stralci della relazione programmatica di accompagnamento al preliminare di Ptp approvato dal Comune di Procida, corredato da alcune tavole fra le più significative.
Si tenga presente come il Ptp sia stato oggetto di un lungo dibattito, nel merito delle scelte di tutela ed uso del suolo, tenutosi nella sede della competente Commissione consiliare urbanistica del Comune di Procida, riunitasi sullo specifico tema nelle sedute del 6 e 29 luglio e del 21 settembre 2002, del 25 gennaio e del 31 maggio 2003.
Il suddetto dibattito, oltre a quello conclusivo svoltosi in occasione del Consiglio comunale del 5 giugno 2003, hanno determinato una positiva evoluzione di alcune delle scelte di dettaglio del preliminare di Ptp, sostanziatesi in marginali modifiche delle tavole di piano e in più ampie riscritture della relazione programmatica, relativamente al capitolo 3. La modernizzazione della strumentazione urbanistica e, in particolare, al suo punto 3.3 Gli ambiti di promozione dello sviluppo socio-economico.
Si è ritenuto di dare conto di ciò lasciando evidenti tali modifiche, riportate nel testo che segue con carattere sottolineato, mentre si evidenziano con carattere barrato le parti eliminate.
Relazione programmatica al preliminare di Ptp dell’isola di Procida
Preliminare 2003
Procida ha vissuto, dal dopoguerra ai giorni nostri, una condizione subalterna nello scenario della fisiologica competizione ingaggiata dalle isole del golfo di Napoli sui versanti dell’economia turistica.
Staccata di diverse lunghezze dalla mitica Capri, si è divaricata, negli ultimi decenni, anche la distanza con Ischia che, grazie alla sua maggiore estensione, ha consentito crescite edilizie più sostenute, che ne hanno, tuttavia, deturpato irrimediabilmente molte delle attrattive paesistico-ambientali, cedendo a forme di turismo di massa, sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo.
Anche se, a ben riflettere, Procida condivide molti aspetti, positivi e negativi, con le due sorelle maggiori.
Come Capri, a oriente, chiude il golfo di Napoli, a occidente, rappresenta l’estrema propaggine discontinua di una conformazione territoriale a tenaglia che la rende accessibile in soli quindici minuti di aliscafo dal porto di Pozzuoli, al pari di Capri da Sorrento.
Con quest’ultima condivide la limitata estensione1, quindi, la dimensione compatta di una fruibilità immediata, mentalmente e visivamente padroneggia, insieme agli scorci paesistico-ambientali di ineguagliabile bellezza: Vivara costituisce un episodio di rilevanza geomorfologia non inferiore e, probabilmente, anche superiore agli stessi più noti Faraglioni.
Da Ischia ha mutuato una recente propensione ad un turismo pendolare, carico di disagi e povero di ricadute economiche, riuscendo, in qualche modo, a ripararsi da una erosione del paesaggio consumatasi negli anni ’60 e ’70, che non ha lasciato indenne, anche se in misura minore, neanche Capri.
Ma Procida ha sofferto, con altre isole italiane, la fama di una Alcatraz mediterranea, solo da qualche anno rimossa, senza, tuttavia, ricevere un adeguato ristoro dallo Stato per il faticoso fardello sopportato.
Una piccola isola, quindi, rimasta piccola.
Una esiguità fisica che il nuovo modo di intendere il territorio e le forme più evolute per una sua efficace e non rituale salvaguardia; lo sviluppo locale e la propensione per una crescita economica autocentrata; il turismo come attività a carattere industriale, nelle sue logiche e modalità organizzative, possono trasformarsi in una rara, per quanto fortunosa, potenzialità da assumere da subito a da spendersi di qui ai prossimi anni.
Un tempo breve, da utilizzare intensamente al fine di riconfigurare la funzionalità dell’isola in prospettiva turistico-ricettiva: l’unica credibile con il potenziale indotto di attività artigianali e di servizio ad essa connesse.
Come Capri è riguardabile quale prestigioso completamento della penisola sorrentino amalfitana, Procida deve diventare l’emergenza ambientale, in quanto isola, strettamente interconnessa con l’area flegrea e al pacchetto di offerta turistica che essa saprà mettere in essere per competere, in maniera paritaria almeno per risorse impiegabili, con altre siti e località presenti sul mercato del tempo libero.
Ma il punto di attacco di una qualsiasi azione rivolta al suo decollo economico e produttivo, quale strategia da perseguire stabilmente nel medio e lungo periodo, non può prescindere da una chiara definizione degli strumenti di pianificazione urbanistica che il Comune di Procida saprà sollecitare propositivamente, come la revisione del vigente piano territoriale paesistico (Ptp), o mettere in campo, quale il nuovo piano regolatore generale (Prg).
Il vantaggio che il comune può capitalizzare, rispetto ad altre isole o territori a intrinseca propensione turistica, sta nella coincidenza dell’isola con un solo ente locale, che può consentire di superare il passaggio, spesso insidioso, della ricerca di intese con gli altri soggetti equiordinati, sfruttando il quale esso si presenta come controparte unica della Regione Campania nella modifica del piano territoriale paesistico, da riguardarsi quale piano comunale strutturale di lungo periodo.
Sulla base di tale modifica, il comune, anche nel corso del suo stesso approntamento, potrà definire i contenuti operativi del nuovo piano regolatore generale, che dovrà fare proprio e risolvere, sin dalla fase della sua impostazione iniziale, il problema del condono edilizio, il quale sarà archiviato definitivamente solo ricorrendo ad una mediazione, sia pur di alto profilo, con gli enti responsabili della tutela e del rispetto dei vincoli operanti sul territorio, in primis le Soprintendenze.
In definitiva, ci si può ben attendere che Procida si presenti all’avvio del nuovo millennio con una capacità di programmazione del territorio che dia certezze ai propri abitanti e agli investitori, avendo predisposto un ponte virtuale che la relazioni funzionalmente alla terra ferma al fine di integrarla nei suoi processi di crescita, pur nel rispetto delle proprie ineliminabili peculiarità.
È indispensabile, infatti, infrangere definitivamente una condizione di subalternità che troppo ha pesato sull’economia dell’isola e sui suoi abitanti a partire dalla predisposizione di un nuovo e più efficace assetto urbanistico, in modo da consegnare alla cittadinanza concrete possibilità di sviluppo economico e produttivo, una volta chiariti e superati gli ostacoli che ad esso si frappongono.
Raggiungere tale obiettivo significa essere in grado, disponendo di un quadro chiaro di assetto del territorio, di coniugare tutela e sviluppo, tali da garantire sufficiente occupazione per coloro che entreranno nel mondo del lavoro ma anche per chi, sfortunatamente, non ha ancora trovato una collocazione lavorativa stabile e dignitosa.
S’intravedono, in definitiva, l’insieme delle condizioni e delle potenzialità affinché un’isola piccola possa, economicamente, crescere.
Il processo di crescita, per non essere distorto e, sul lungo periodo, vanificato da modalità casuali di intervento sul territorio, dovrà appoggiarsi a efficaci strumenti di regolamentazione dell’uso del suolo, finalizzati, in considerazione della notevole qualità ambientale dei luoghi, ad un’attenta tutela.
Efficacia che non può che essere ritrovata rimodellando le previsioni dello strumento di riferimento principale, costituito dal vigente Ptp.
Si potrebbe obiettare su una presunta vetustà concettuale e contenutistica dello strumento in questione, nell’attuale fase del dibattito urbanistico in cui si tende a giustamente unificare le azioni di governo del territorio alla scala vasta nel piano territoriale di coordinamento, espressamente destinato a tale compito dall’art. 58 del DLgs 112/1998.
Inoltre, nello specifico caso di Procida, il Ptp si estende all’esiguo territorio comunale coincidendo con il livello di pianificazione proprio del Prg.
Nel corso degli ultimi anni, sono state avanzate proposte, relativamente al Ptp di Procida oltre che per il piano urbanistico territoriale (Put) della penisola sorrentino amalfitana, tendenti a sostenere la tesi della modificabilità di tali strumenti attraverso le previsioni dei singoli Prg, in sede di approvazione da parte degli organi sovraordinati; tesi non banalmente sostenibile per Procida, anche in relazione alla citata estensione del Ptp al solo territorio comunale.
Si ritiene, tuttavia, che proprio quest’ultima circostanza possa concorrere a riguardare il Ptp nell’innovativa veste di piano strutturale di livello comunale, attualmente non praticabile per carenza del quadro normativo regionale.
Il piano strutturale comunale è, come noto, uno strumento urbanistico volto a definire, da un lato, le tutele e le salvaguardie, dall’altro, le strategie d’intervento ritenute invarianti dell’azione amministrativa, poiché espressamente condizionate dalle specificità locali.
Il Ptp può compiutamente assolvere a questo ruolo ed è per questo motivo che viene riproposta una sua profonda revisione, grafica e normativa.
Il Ptp elaborato, completo negli elementi di conoscenza e di descrizione del complesso delle esigenze emerse dall’ascolto delle componenti socio-economiche del territorio, si conclude, in questa prima fase con una tavola denominata Preliminare, non perché non esaustiva, ma per favorire una più serena attività di copianificazione con i soggetti competenti sovraordinati e consentire il dibattito politico-amministrativo nella sede del Consiglio Comunale di Procida, scevri dalle rigidità connesse ad un progetto di piano definitivamente ultimato.
Per gli stessi motivi, le stesse norme di attuazione del Ptp vengono presentate nell’ultimo capitolo della presente relazione generale in forma discorsiva e non già come articolato definitivo, anche se chiaramente esplicativa degli obiettivi e delle modalità che si propongono per l’uso e la tutela del territorio procidano.
Le strumentazioni urbanistiche vigenti
Il Comune di Procida è dotato, da tempo, dell’insieme dei piani urbanistici idonei, in linea teorica, alla salvaguardia e alla tutela del territorio, essendo vigente un Ptp, approvato con Dm 1.3.1971, ed un Prg, approvato con Dpgr 4715 del 26.5.1984, su iniziativa di un commissario ad acta nominato dalla Regione Campania a seguito della reiterata inadempienza comunale, che lo aveva adottato con delibera n. 1 del 3.2.1978.
Esso è, altresì, dotato di un regolamento edilizio (Re), approvato con Dpgp 94 del 15.2.1991, la cui elaborazione si era conclusa nell’ottobre 1988.
Il territorio di Procida si trova, quindi, a essere assoggettato ad una strumentazione oggettivamente datata: per il Ptp, da un trentennio; per il Prg, da un ventennio; per il Re, da un decennio.
Sia in linea di principio sia in pratica, emerge, quindi, la necessità di aggiornare il complesso di tale strumentazione, che di seguito viene singolarmente presa in esame.
Il piano territoriale paesistico
Il Ptp appartiene alla prima generazione di tali strumenti, antecedente, per rimanere all’esperienza della Campania, al Put dell’area sorrentino-amalfitana, il quale tratta della organizzazione urbanistica del territorio di riferimento, definendo nel dettaglio le normative applicabili e i conseguenti regimi di tutela e uso.
Il Ptp di Procida, viceversa, si limita ad una scarna zonizzazione del territorio la cui perimetrazione ha seguito il profilo degli assetti catastali della cartografia utilizzata, attraverso la quale pone esclusivamente limiti volumetrici all’espansione edilizia, a meno dei “nuclei urbani di particolare valore storico, architettonico e ambientale della Terra Murata, della Marina di Sancio Cattolico e della Corricella”, assoggettati al regime del restauro e risanamento conservativo (Figura 1).
Figura 1 - Ptp dell’isola di Procida approvato con Dm 1.3.1971
Per altro, si tratta di limiti volumetrici non trascurabili che, ad una prima valutazione, sono stati generalmente raggiunti (Tabella 1).
L’impostazione del Ptp ha determinato, infatti, una configurazione della struttura urbana, consolidatasi negli ultimi tre decenni, estremamente diffusa ed estesa all’intero territorio comunale, cui contemporaneamente ha contribuito il fenomeno dell’abusivismo.
Dalla ricognizione del territorio e con il supporto del recente rilievo aerofotogrammetrico, risalente al 2000, si raggiunge il convincimento, da verificare opportunamente, che Procida si sia ormai trasformata in una microconurbazione, nella quale non sono più disponibili superfici inedificate di significativa ampiezza, a meno di alcune sue parti prevalentemente costiere, non aggredite dalla edificazione per il contestuale effetto del Ptp e delle condizione orografiche particolarmente impervie.
Il Ptp, infatti, nel normare la parte di territorio più estesa, “riferita alla superficie agricola dell’isola”, assoggettata all’art. 7 del suo “regolamento”, consente a tappeto l’applicazione di un indice di fabbricabilità fondiario di 0,05 mc/mq, sia pur relativamente mitigato da un lotto minimo di 5.000 mq, che è superiore agli stessi indici da applicarsi in zona agricola, a norma della legislazione urbanistica regionale, in territori non connotati da particolare pregio ambientale.
In definitiva, con il Ptp si è conseguita, nei fatti, la edificabilità diffusa attribuendo le relative potenzialità a ciascun lotto.
Affinché tali affermazioni non siano solo frutto di una valutazione esclusivamente sintetica, è possibile verificare quanto sostenuto ricorrendo alle risultanze dei periodici censimenti Istat, relativi agli ultimi quarant’anni di vita dell’isola (1951-1991), dei quali quello relativo al 1971 coincide con l’approvazione del Ptp (Figura 2).
Figura 2 - Evoluzione storico-urbanistica dell’isola di Procida fra il IX e il XIX secolo (2003)
Al primo censimento postbellico si registra una popolazione residente di 10.156 abitanti, in un contesto urbano costituito da 2.300 abitazioni, di cui 138 non occupate, per 5.572 stanze, di cui 351 non occupate. Al 1971, la popolazione rimane sostanzialmente invariata (10.015 abitanti in 2.718 famiglie), mentre le abitazioni (3.220, di cui 596 non occupate) si incrementano del 40% e le stanze (9.588, di cui 1.633 non occupate) del 72%.
Nel ventennio 1971-1991, la popolazione continua nella sua sostanziale stabilità, contando 10.599 abitanti; le abitazioni diventano 4.436 (di cui 845 non occupate) e le stanze raggiungono le 15.543 unità (di cui 2.849 non occupate).
In tale periodo, passando ai valori percentuali, il numero delle abitazioni si è incrementato del 37%, il numero delle stanze del 62%.
In buona sostanza, dai dati si evince che il Ptp non ha conseguito nessun obiettivo di contenimento dell’espansione edilizia, la quale cresce con il medesimo tasso del ventennio precedente, producendo, in valore assoluto, quantità addirittura superiori.
Anzi, poiché il censimento del 1951 registra una dimensione insediativa sostanzialmente legata ai nuclei costieri storici e i dati del 1971 confermano un incremento ancora in ampliamento degli stessi, è nel ventennio 1971-1991, vigente il Ptp, che nuove abitazioni e stanze, nella dimensione, rispettivamente, di 1216 e 5955 unità, si spalmano sui suoli non costieri del territorio comunale.
Più di recente, nel quinquennio 1996-2000, la popolazione tende a subire lievi decrementi, compensati da altrettanti lievi incrementi registrati in sede di censimento generale (Tabella 2).
Al censimento del 2001, infatti, i dati ancora provvisori al 20/10/2000 rilevano una popolazione di 10.811 abitanti, registrandosi, quindi un incremento su base annuale, relativamente al trascorso decennio, dello 0,2%, mentre i dati sulle abitazioni non sono ancora noti.
Relativamente a queste ultime, l’analisi speditiva condotta mediante il confronto cartografico di rilievi effettuati in tempi successivi dimostrano come un incremento, sia pur lieve, di corpi di fabbrica sul territorio comunale ci sia stato (Figura 3).
Figura 3 - Evoluzione storico-urbanistica dell’isola di Procida fra il 1900 e il 1999 (2003)
Con riferimento al dato demografico, l’incremento registrato, alquanto modesto, colloca Procida in una fase di duratura stabilizzazione della popolazione insediata che, sin dalla seconda metà del secolo scorso, non registra fenomeni di abbandono che, in qualche misura si sarebbero anche potuti verificare, in considerazione del mancato sviluppo turistico, almeno nelle forme massive che hanno caratterizzato altre località turistiche comprese le isole del Golfo di Napoli.
Paradossalmente, si è verificata ante litteram una sorta di perequazione fondiaria che ha consentito all’interezza della proprietà di esprimere la tradizionale propensione alla trasformazione edilizia dei suoli agricoli.
Ciò ha determinato conseguenze di segno opposto.
Ad alcune di esse si possono ascrivere una generale decompressione delle tensioni abitative, l’appagamento delle aspettative immobiliari, sia per motivazioni di ordine familiare che speculativo connesso all’uso turistico dei manufatti realizzati, un diffuso e popolare convincimento della conclusione di un ciclo di trasformazioni edilizie ed economiche, basate su di una pseudoimprenditoria appena abbozzata e non compiutamente sviluppatasi.
Altre conseguenze si sostanziano in una destrutturazione del territorio che ha consistentemente perduto in qualità e centralità, funzioni privilegiate e identità dei luoghi, per trasformarsi in un continuum, edificato ma sottourbanizzato (Figura 4).
Figura 4 - Previsione del Ptp approvato con Dm 1.3.1971 su cartografia da rilievo aerofotogrammetrico dell’isola di Procida aggiornato all’anno 2000 (2003)
Volendo azzardare una interpretazione urbano-sociologica, si potrebbe sostenere che Procida e la sua popolazione si siano autorganizzate, sulla base di un complesso inintenzionale di azioni individuali che hanno corrisposto alla creazione di un ambiente economico e sociale calibrato sulle esigenze percepite, nell’immediato e in una prospettiva di breve periodo, dalla popolazione insediata.
Tali esigenze si sono solo minimamente incrociate con le dinamiche di inserimento dell’isola nei circuiti turistici nazionali ed esteri, al più aperte ad un circoscritto mercato strettamente locale su base intercomunale.
Ciò ha determinato lo strutturarsi di un territorio e della sua organizzazione non in grado di attivare processi di sviluppo, con conseguente impoverimento di prospettive per la sua stessa popolazione.
Popolazione che, presumibilmente, comincerà, di qui a breve, a soffrire dell’incapacità di aprirsi a nuove fasi d’innovazione nell’economia locale.
L’isola di Procida ha assunto, a seguito delle trasformazioni edilizie che l’hanno interessata sino ad oggi, gli aspetti più dannosi del processo di globalizzazione, costituiti dalla emulazione dei caratteri edilizi delle aree inurbate, perdendo o attenuando di molto i caratteri tipici dei luoghi e delle sue architetture tradizionali.
Si è così estinto, forse definitivamente, il rapporto fra centro abitato costiero e zone agricole interne ad alta produttività e specializzazione (si pensi alla coltura del limone, relativamente alla quale continua a registrarsi l’avvio di esperienze di produzione e distribuzione industriale del limoncello).
Non sfugge, tuttavia, come l’attuale struttura urbana abbia determinato economie, comprese quelle turistiche, al limite della saturazione, che, per altro, non consentono, conclusasi la fase massiva dell’assistenzialismo pubblico delle quali erano semplice corredo, di supplire soddisfacentemente a quest’ultimo.
La struttura urbana determinata dal Ptp, accantonata come impraticabile l’idea di un suo apprezzabile accrescimento, non può che costituire la base per un ampio e capillare processo di riabilitazione dei volumi realizzati, mediante riusi eventualmente accompagnati da cambi di destinazione d’uso ma anche attraverso interventi mirati di risanamento urbanistico che ridiano forma e funzioni a tessuti edilizi disgregati e a margini urbani slabbrati, in particolare nelle aree in cui più caratterizzante dovrà essere l’intervento a supporto dell’economia turistica.
Argine ad un ulteriore appesantimento dell’insediamento edilizio attualmente presente sull’isola dovrebbe essere costituito dallo stesso Ptp, profondamente revisionato, che non sia ancorato a restrizioni di tipo funzionale, le cui scelte possano essere liberamente operate dal Prg, in coerenza e a supporto delle dinamiche economiche e produttive attivabili e nel rispetto delle normative quadro in materia urbanistica.
Si ritiene, quindi, che il nuovo Ptp debba concentrarsi sul contenimento volumetrico dell’espansione edilizia ed essere più chiaramente precisato nei contenuti normativi.
Il Prg vigente, oltre a essere stato adottato venti anni or sono ed essere basato su una conoscenza dello stato dei luoghi ancora più arretrato (si pensi all’allegato A alle norme di attuazione, recante il “censimento delle abitazioni”, datato 1976), dimostra per intero la sua età in quanto non prefigura le categorie progettuali della riconversione d’uso di manufatti e aree, finalizzate al recupero edilizio e funzionale del patrimonio immobiliare esistente.
La data di adozione del Prg coincide, infatti, con l’anno di approvazione della disciplina organica sul recupero edilizio definito con la legge 457/1978, che ha fortemente influenzato l’azione urbanistica nell’ultimo quarto di secolo, per approdare oggi a strategie basate sullo scambio d’uso di funzioni urbane fra suoli, finalizzate alla perequazione dei valori immobiliari e al superamento di fatto della tradizionale procedura amministrativa basata sull’esproprio per pubblica utilità.
Le dotazioni di attrezzature e servizi, visti alla stregua di attività esclusivamente pubbliche, sono oggi da riguardare essenzialmente come di solo uso pubblico, privilegiandone l’aspetto funzionale rispetto a quello proprietario.
Il sistema portuale, da rivedere relativamente alle funzioni trainanti da attribuire a ciascuno dei porticcioli e degli approdi esistenti, non può prescindere da un attrezzaggio delle aree a terra prospicienti agli specchi d’acqua impegnati, da effettuarsi prevalentemente attraverso il recupero edilizio.
Il grande tema del riuso a fini turistico-ricettivi e culturali del pregevole complesso di Terra Murata non è adombrato, come, coerentemente con l’epoca di redazione del piano, è trattata la questione alberghiera, in termini di soli nuovi volumi, non coerenti con la tendenza ad una ricettività diffusa che, adeguatamente regolamentata, ne consenta la emersione e il conseguente miglioramento qualitativo.
Il rilevante problema che affligge il Prg è, infine e inspiegabilmente, la sua mancata conformità al Ptp, che ne ha impedito l’attivazione del processo di attuazione.
Sotto il profilo meramente formale, si deve anche considerare la decadenza quinquennale dei vincoli urbanistici preordinati all’esproprio, rilevata dalla Provincia di Napoli con comunicazione del 9/6/1998, qualora non siano sopravvenuti i piani attuativi del Prg, per cui il Comune di Procida è da tempo impossibilitato alla realizzazione degli standard urbanistici previsti, qualora ancora validi sotto il profilo previsionale.
La stessa articolazione della zona agricola, in carenza di uno studio agronomico aggiornato, impedisce la valorizzazione e contestuale difesa di quelle porzioni di terreno agricolo da confermare o incentivare nell’impianto di colture specializzate tali da attivare cicli produttivi, rivolti alle esportazioni.
Il Prg vigente è, inoltre, carente degli studi geognostici previsti obbligatoriamente dalla Lr 9/1983 per i comuni classificati sismici.
A tal fine, gli studi geognostici, da produrre in stretta intesa con la progettazione del nuovo Prg, devono essere ad esso funzionali e non genericamente rituali, ponendosi esplicitamente, nel caso di Procida, la necessità di prefigurare un realistico intervento di consolidamento dei costoni attraverso interventi di ingegneria naturalistica, che siano complementari e integrativi della risistemazione ambientale dell’isola in prospettiva turistica, insieme al ripascimento degli arenili, al fine di aumentare la superficie di spiaggia balneabile, da riguardare quale indispensabile risorsa per il consolidamento e rilancio dell’economia turistica.
Il Comune di Procida è, inoltre, obbligato alla suddivisione del proprio territorio in zone acustiche ed è, comunque, tenuto a includere tale suddivisione tra gli elaborati tecnici dei propri strumenti urbanistici o loro varianti da adottare.
Venendo al Re, il quale sconta un’anzianità di dieci anni, esso deve essere riguardato in funzione del complesso delle numerose novità procedurali intervenute negli ultimissimi tempi e permeato da una impostazione prestazionale, che tenga conto della preponderante componente del recupero rispetto alla nuova edificazione, anche a garanzia dell’utente finale rispetto agli operatori professionali e imprenditoriali del settore edile.
Il parco regionale dei Campi Flegrei, comprendente l’isola di Procida, istituito con Dgrc 1010/1998, è stato oggetto di una prima vertenza con la Regione Campania con la quale l’amministrazione comunale ha opportunamente ottenuto lo stralcio delle originarie previsioni a esclusione dell’isolotto di Vivara, anche se la Corte Costituzionale, con sentenza n. 282 del 2000, ha accolto un ricorso proposto dallo stesso Comune di Procida tendente all’annullamento generalizzato della procedura di istituzione di parchi e riserve naturali in Campania, viziata da mancata rispondenza della legge regionale alla relativa normativa quadro nazionale.
Successivamente, la Regione Campania ha nuovamente iniziato il percorso amministrativo teso alla restituzione dei parchi e delle riserve regionali, anche in collaborazione operativa con la Provincia di Napoli, con la quale sono state sottoscritte le intese istituzionali volte all’inserimento nel Parco dei Campi Flegrei del solo territorio di Vivara, relativamente al Comune di Procida, confermandosi la precedente impostazione.
Da ultimo, con Dm 24/6/2002, è stata istituita la riserva naturale statale dell’Isola di Vivara.
Nelle more dell’attivazione degli interventi conseguenti a tale istituzione, il nuovo Ptp di Procida potrà formulare ipotesi di fruizione di tale complesso naturalistico-ambientale, a cominciare dalla riqualificazione dell’attuale via di accesso in stato di avanzato degrado e tipologicamente pericolosa per la navigazione, fermo restando la competenza sovraordinata, in termini di ulteriore e più spinta tutela ambientale, dei piani dei parchi e delle riserve naturali così come prevista dall’art. 12 della legge 394/1991.
La modernizzazione della strumentazione urbanistica
In considerazione di quanto espresso nei paragrafi precedenti, il Comune di Procida ha inteso avviare la riformulazione degli strumenti urbanistici di propria competenza.
Nel fare ciò, ha ritenuto di operare le opportune preliminari sollecitazioni all’indirizzo della Regione Campania, in merito alla rielaborazione del Ptp, su tale questione inadempiente sin dalla sua istituzione.
La Regione Campania ha manifestato disponibilità a prendere in considerazione le esigenze del Comune di Procida, che si è impegnato a predisporre i supporti tecnico-conoscitivi propedeutici alla revisione del Ptp, al fine di avviare una procedura di copianificazione. A sostegno di tale iniziativa, viene oggi il nuovo testo unico sui beni culturali che, agli artt. 149 e 150, fissa il quadro generale di riferimento della pianificazione paesistica, specificando altresì che “le regioni e i comuni possono concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani”.
Il Comune di Procida si è attivato affidando, con proprie risorse, la progettazione del nuovo Prg e del Re, in uno con gli studi propedeutici alla revisione del Ptp, che intende mettere a disposizione della Regione e del Ministero per i BBCCAA al fine di accelerare tale revisione, in applicazione del citato principio di copianificazione.
Per dare più forza e incisività a tale iniziativa, il Comune di Procida ha anche sottoscritto un’intesa in data 11 novembre 1998 con i comuni dell’isola di Ischia con la quale, nella rispettiva autonomia progettuale ci si impegna a concludere un “accordo di programma per la formulazione di una proposta di legge regionale per la definizione di un piano urbanistico territoriale (Put) dell’Isola d’Ischia e di una variante del piano territoriale paesistico (Ptp) dell’Isola di Procida”.
Nelle more della suddetta attività comunale, è stato sottoscritto un accordo2 fra Ministero per i beni e le attività culturali e regioni, in sede di Conferenza permanente Stato-regioni sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio. Infatti, con il DLgs 112/1998, tra i compiti di rilievo nazionali rimasti in capo allo Stato, è individuato quello riguardante l’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimento ai valori naturali e ambientali e all’orientamento della pianificazione paesistica.
In particolare, l’accordo individua i criteri e le modalità per la redazione dei piani territoriali paesistici o dei piani urbanistico-territoriali.
Nella predisposizione della presente proposta di Ptp, i contenuti del suddetto accordo sono stati doverosamente presi in considerazione ed estesamente rispettati, ponendo particolare attenzione alla “determinazione degli interventi di tutela e valorizzazione paesistica, da realizzarsi coerentemente con le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo economico e produttivo delle aree interessate”, così come auspicato dall’art. 2 dello stesso.
A completare il quadro di riferimento delineato, viene la Lr 26/2002 che, all’art. 14 – Norme in materia di linee guida della pianificazione regionale, precisa come la Regione Campania, nelle more dell’“adozione del piano territoriale regionale e all’entrata in vigore della legge contenente le norme per il governo del territorio” possa approvare con delibera di giunta le linee guida della Pianificazione regionale, redatte in coerenza con il richiamato accordo istituzionale del 19/4/2001, le quali “prevedono l’adeguamento della pianificazione paesistica”, “con l’obiettivo del mantenimento delle caratteristiche dei valori costitutivi e delle morfologie nonché delle previsioni di linee di sviluppo compatibili con i diversi livelli di valori riconosciuti e, infine, della riqualificazione delle parti compromesse o degradate, per il recupero dei valori preesistenti o per la creazione di nuovi valori paesistici coerenti e integrati”.
Le suddette Linee guida, tempestivamente approvate dalla giunta regionale con delibera n. 4459 del 30/9/2002, analizzano la condizione del territorio di rilevante pregio paesistico, arrivando a concludere che da tale analisi “scaturisce l’urgenza di procedere all’attuazione di un tavolo di co-pianificazione con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, (ai sensi del Protocollo citato) e con le Province (per i loro compiti sanciti dalla legge). Da questo confronto dovrà rapidamente scaturire la revisione e l’integrazione della pianificazione paesistica vigente, identificando le forme più rapide di attuazione e approvazione, dei piani che sono comunque frutto di una visione condivisa. In altri termini si identificheranno, in rapporto agli aspetti di natura temporale – amministrativa, le modalità (non necessariamente uguali per tutti i piani) di aggiornamento e modifica dei piani vigenti”.
L’idea di avanzare una proposta per la formazione del nuovo Ptp di Procida agli organi competenti, in primis alla Regione Campania, maturata da parte del Comune di Procida, ne vede confermate le ragioni ispiratrici, così come sviluppate nel presente Preliminare.
Il nuovo Ptp
La traduzione concreta dell’insieme delle riflessioni sin qui evidenziate ha portato all’articolazione del nuovo Ptp in tre momenti fondanti, più un ultimo compiuto e, al tempo stesso, politicamente interlocutorio, costituito dalla proposta di Preliminare (Figura 5).
Figura 5 - Principali articolazioni del nuovo Ptp dell’isola di Procida
Essi trattano l’approccio alla pianificazione del territorio come momento unitario e inscindibile di un complesso di politiche urbanistiche che si articolano in ambiti di approfondimento riguardanti le componenti che si ritengono strutturanti del sovrasistema economico-territoriale, costituiti da quelli che si sono definiti il sistema delle conoscenze, il sistema delle esigenze e il sistema delle scelte, i quali esprimono una serie di questioni aperte, che sollecitano il contributo che il Preliminare richiede ai fini di una sua verifica da parte dei soggetti amministrativi, politici e sociali titolati a entrare nel loro merito.
L’intero processo di rilancio delle politiche territoriali finalizzate alla crescita delle economie locali è destinato al completo fallimento qualora non ci si doti di un sistema di supporto alle decisioni che abbia il suo baricentro logico e propulsivo in un sistema informativo territoriale.
La proposta di nuovo Ptp si basa sul primo e indispensabile supporto di sistema informativo territoriale (Sit) costituito dalla cartografia numerica del territorio comunale alle scale 1:5000 e 1:2000, aggiornata all’anno 2000, corredata da volumetria e uso del suolo, estesi all’interezza del territorio comunale.
Il Ptp ha prefigurato la formazione del Sit articolandola per fasi progressive, consentendo sempre più spinte forme di conoscenza del territorio, a partire dalla raccolta e integrazione dell’insieme delle informazioni già disponibili, ma spesso difficilmente acquisibili e utilizzabili, di cui la pubblica amministrazione e il sistema delle imprese erogatrici di servizi hanno consolidata disponibilità.
All’interno del Ptp è parso indispensabile, a supporto del momento della sua stessa elaborazione, andare all’individuazione e prima utilizzazione di una serie di conoscenza, adeguatamente tematizzate, ricomprese nei seguenti gruppi ed espresse in apposite cartografie (Tabella 3).
Il Ptp contiene, quindi, una prima organizzazione di tematizzazioni basate su indicatori indispensabili a perseguire le politiche di tutela e salvaguardia proprie dello strumento, supportato da una capillare ricognizione dello stato e delle potenzialità dell’uso agricolo del suolo, che costituisce, anche normativamente, integrazione del redigendo Prg ai sensi del punto 1.7 del Titolo II dell’allegato alla Lr 14/1982, ampiamente descritte e commentate nell’elaborato denominato relazione agronomica, allegata alla presente relazione programmatica (Figura 6).
Figura 6 - Suscettività agricolo-produttiva dell’isola di Procida (2003)
Il Ptp ha operato la suddetta azione in ottemperanza dell’art. 2 della richiamata intesa Stato-regioni in materia di paesaggio, in particolare riferita alla “conoscenza dell’intero territorio da assoggettare al piano attraverso:
- l’analisi delle specifiche caratteristiche storico-culturali, naturalistiche, morfologiche ed estetico-percettive, delle loro correlazioni e integrazioni;
- la definizione degli elementi e dei valori paesistici da tutelare, valorizzare e recuperare”.
Sulla base della cartografia informatizzata, il Ptp regolamenterà, inoltre, la formazione dell’anagrafe dei suoli, da riguardarsi quale efficace strumento in grado di consentire la conoscenza in tempo reale dello stato del territorio, urbano, periurbano ed extraurbano e degli usi connessi.
Tale strumento dovrà essere predisposto in occasione della redazione del Prg adeguato al nuovo Ptp.
Il sistema delle esigenze
Attraverso di esso si intende rappresentare il complesso della domanda sociale che si è espressa, nelle forme organizzate che si diranno, con l’intendimento di voler indirizzare gli esiti del Ptp e, più in generale, la politica urbanistica comunale.
A tal fine, si è utilizzato uno strumento ancora poco utilizzato nel panorama del nostro paese e, in particolare, nel Mezzogiorno, che si va affermando con grande interesse fra addetti ai lavori e amministratori, consistente nella indizione della conferenza di pianificazione, che mira ad un più efficace e trasparente percorso procedurale nella formazione degli strumenti urbanistici, ricorrendo a forme di urbanistica partecipata, a lungo teorizzata e già da tempo praticata nelle realtà economico-sociali maggiormente progredite.
Ciò anche in ossequio all’Art. 6 – Consultazione pubblica della citata intesa Stato-regioni che così recita: “Nei procedimenti di redazione della pianificazione paesistica sono assicurate la concertazione istituzionale e le più ampie forme di pubblicità e di partecipazione dei soggetti privati interessati e delle associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi”.
Gli esiti della conferenza di pianificazione sono riportati nell’allegato fascicolo al presente Ptp, il quale contiene anche specifici elenchi di proposte imprenditoriali avanzate nelle fasi di istruzione delle procedure di programmazione negoziata o di gestione di forme di finanziamento riservate alle isole minori dalla legislazione vigente.
Il processo di formazione del patto territoriale dei Campi flegrei ha registrato momenti di stretta interdipendenza con il potenziale assetto del territorio che non possono che trovare nel Ptp o nelle sue fasi di formazione la conferma dell’affidabilità di alcune sue scelte che necessariamente richiedono modifiche dei regimi di uso del suolo, normativamente compatibili.
Il ruolo del controllo urbanistico che il Comune di Procida dovrà esercitare, nell’ambito dell’individuazione delle attività d’impresa da promuovere all’interno del patto territoriale o di altre forme di programmazione negoziata derivanti dalla sua evoluzione, si possono articolare in tre fasi:
1. verifica generale delle potenzialità di offerta di suoli utilizzabili all’interno delle normative urbanistiche vigenti;
2. individuazione delle aree finalizzate all’insediamento imprenditoriale, in prospettiva di un rilancio economico e produttivo dell’isola; a tal proposito, coerentemente con il presente Ptp, si può convenire che gli ambiti di intervento imprenditoriale debbano prioritariamente concentrarsi sull’incremento e riqualificazione di ricettività turistica, con particolare riferimento al recupero di Terra Murata, all’incremento di offerta di balneazione, alla riconversione d’uso di contenitori preesistenti per la creazione di nuova ricettività turistica diffusa, alla logistica di supporto per la mobilità, anche in forme alternative ed ecocompatibili, alla riqualificazione della aree di campeggio; sulla costruzione del sistema portuale procidano, articolato in scali passeggeri, commerciale, per imbarcazioni da diporto e peschereccio; sulla promozione della diffusione sull’isola della trazione elettrica, silenziosa e non inquinante, già oggetto della stipula di una apposita convenzione con l’Enel; sulla organizzazione della fruizione stabile ed ecocompatibile di Vivara, per fini turistico-culturali;
3. definizione del percorso amministrativo praticabile per la realizzazione delle opere relative.
L’intervento imprenditoriale e i connessi strumenti della programmazione negoziata non dovranno essere, tuttavia, riguardati quale potenziale e stabile grimaldello per lo scardinamento della strumentazione urbanistica, ad esempio, attraverso il ricorso permanente a procedure derogatorie quali gli accordi di programma, ma essere occasione propositiva per la costruzione di nuovi assetti urbanistici da riversare nel processo di formazione del Ptp.
Evidentemente, nel momento in cui il complesso delle previsioni urbanistiche necessarie a sostenere la creazione di nuova imprenditoria o al consolidamento di quella preesistente sarà definito e inquadrato, ad esempio, anche solo nel Preliminare di Ptp, il ricorso alle suddette procedure derogatorie potrà ritenersi ammissibile, in quanto solo formalmente tali previsioni saranno difformi dallo strumento urbanistico comunale vigente in quanto il nuovo in corso di formazione le includerà coordinandole stabilmente al suo interno.
Il condono edilizio, nelle due versioni attivate dalla legislazione statale, sino alle modifiche ultime apportate con le leggi 662/1996 e 30/1997, pone al Comune di Procida il problema di definire la materia nel più breve tempo possibile.
Si pone altresì la scelta di definirla nell’ambito di un riferimento programmatico in via di formazione, qual è il Prg e, più in generale, il Ptp, o di provvedere autonomamente da esso.
Fermo restando che, di norma, la sanatoria edilizia degli abusi deve essere concessa dai comuni, tranne a essere diniegata con il supporto di esplicite e consistenti motivazioni, è il Ptp, anche in una fase intermedia della sua elaborazione quale è la formulazione del Preliminare di piano, a essere responsabilmente in grado, con il massimo della documentazione conoscitiva acquisibile e nel rispetto delle linee di indirizzo programmaticamente assunte dall’amministrazione comunale, a definire i riferimenti tecnici e le interpretazioni normative affinché tali atti amministrativi in sanatoria siano rilasciati nel pieno della trasparenza e della equità dei comportamenti e delle decisioni.
Inoltre, l’utilità di agganciare la sanatoria edilizia al nuovo Prg riguarda essenzialmente i vincoli di inedificabilità contenuti nel vigente Prg, in particolare relativi a suoli impegnati da standard urbanistici, ancorché valutare gli effetti della loro decadenza, da fasce di rispetto stradale o da quant’altro impedirebbe la sanatoria in assenza di una revisione normativa del Prg stesso.
Si pone, infine, la necessità di articolare il rilascio delle concessioni o autorizzazioni in sanatoria per fasce d’intensità dell’abuso: abusi minori o a scarso impatto ambientale; abusi a medio impatto ambientale, per i quali richiedere la esecuzione di opere di mitigazione dello stesso, sulla base dell’apposito protocollo di intesa sottoscritto il 25 luglio 2001 fra Regione Campania e Soprintendenza BBAA di Napoli e provincia; abusi ad alto impatto ambientale, derivanti da trasformazioni edilizie di suoli in regime di instabilità, con pericolo per la pubblica e privata incolumità, o che hanno prodotto intollerabili alterazioni del paesaggio tali da compromettere l’offerta turistica dell’isola, limitatamente ai casi più eclatanti.
Tutto ciò può trovare una responsabile sede decisionale all’interno del processo di formazione del Ptp.
Il sistema delle scelte
La citata intesa fra Ministero per i beni culturali e ambientali e regioni, all’art. 3, prevede la individuazione di “differenti ambiti territoriali, da quelli di elevato pregio paesistico fino a quelli compromessi e degradati”, ai fini della disciplina delle forme di tutela, valorizzazione e riqualificazione del territorio in funzione del livello di integrità e rilevanza dei valori paesistici”.
Sulla base di tali indirizzi strategici, il Preliminare di Ptp ha articolato il territorio di Procida in ambiti di promozione dello sviluppo socioeconomico, sia nei casi in cui tale sviluppo comporti la possibilità di modificare lo stato dei luoghi, sia quando la tutela, nei suoi diversi gradi d’applicazione, sia prevalente.
La tutela, infatti, è considerata occasione di sviluppo e non è mai disgiunta dall’uso, ovviamente controllato, del suolo al fine di evitare l’abbandono dello stesso, le cui principali e maggiormente devastanti ricadute consistono nel suo progressivo degrado, nell’erosione della costa, nelle trasformazioni improprie, ancorché abusive.
Il Ptp individua la perimetrazione dei seguenti cinque ambiti:
1. tutela e uso della fascia costiera
2. promozione della naturalità
3. promozione della ricettività
4. aree di riserva residenziale
5. riabilitazione della città costruita;
che costituiscono la macroarticolazione del territorio con valenza strutturale, cioè di ordine generale e di lungo periodo, non alterabile da scelte contingenti e costituente il quadro delle invarianti dei processi di pianificazione urbanistica comunale che ad esso devono fare riferimento (Figura 7).
Figura 7 - Preliminare di Ptp dell’isola di Procida (2003)
Le norme di attuazione del Ptp definiscono, per ciascuna di tali macroarticolazioni, il relativo statuto dei luoghi, vale a dire di quel complesso di regole per il riconoscimento di condizioni di pregio paesistico e di tipologie d’intervento volte alla tutela e all’uso sostenibile del suolo e alla classificazione dei caratteri ammissibili delle trasformazioni edilizie e urbanistiche.
A tal fine, le tavole d’analisi contengono il monitoraggio dei caratteri del territorio e del suo uso in base al quale il Ptp attiva indirizzi o regole per la pianificazione comunale, conferendo, quindi, efficacia conformativa alla base conoscitiva.
Il Ptp individua, inoltre, nelle unità di paesaggio, così come perimetrate in Tav. 4, le superfici territoriali minime cui si applicherà la progettazione di dettaglio del Prg, favorendo in esse l’intervento diretto e rimandando ai casi strettamente necessari, oltre a quelli espressamente previsti dallo stesso Ptp, il ricorso alla pianificazione urbanistica esecutiva.
Gli ambiti di promozione dello sviluppo socio-economico
Tutela e uso della fascia costiera (Tfc)
L’intesa Stato-regioni prevede, nella formazione del Ptp, l’analisi “delle dinamiche di trasformazione anche attraverso … l’individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio”.
In coerenza con tale impostazione, la fascia costiera si articola nei seguenti tre sub-ambiti: costa alta (Ca), costa bassa balneabile (Cb) e piattaforme logistiche (Pl).
Per il sub-ambito Ca, corrispondenti alle linee di costa sub verticale o a falesia o a minore angolo di scarpa di natura tufacea litoide, così come indicate in Tav. 7 – Linee di costa e terrazzamenti, la strategia di intervento mira alla generale difesa del suolo dai processi erosivi, con azioni di tutela rivolti alla salvaguardia della macchia mediterranea diffusa fra rocce affioranti e dei residui di boschi di latifoglie a macchia alta (Figura 8).
Figura 8 - Analisi della linea di costa e dei terrazzamenti con valenza conformativa delle previsioni contenute nel Preliminare di Ptp dell’isola di Procida (2003)
Il tipo di intervento prevede la realizzazione di opere di difesa idrogeologica, di salvaguardia del suolo e delle risorse idriche, arboree, faunistiche, nonché il restauro del paesaggio anche con il consolidamento dei pendii e dei costoni instabili, mediante la riconfigurazione della giacitura del suolo necessaria e sufficiente a garantirne la stabilità e la eliminazione di qualsiasi fonte di pericolo per la pubblica e privata incolumità.
È consentito il ripristino di sentieri e percorsi pedonali di accesso al mare e ai luoghi panoramici.
Per il sub-ambito Cb, corrispondenti alle spiagge, così come indicate in Tav. 7 – Linee di costa e terrazzamenti, la strategia di intervento si base sul ripascimento generalizzato e sulla utilizzazione per la balneazione, supportata da attrezzature di non rilevante impatto ambientale.
Tali zone sono destinate a ospitare attività di balneazione, libere o in concessione.
Potrà essere ammessa la realizzazione di costruzioni precarie, in quanto facilmente amovibili, non stabilmente ancorate al suolo o, al più, su fondazioni isolate, realizzate con elementi lignei o con materiali leggeri, le cui strutture risultino dall’assemblaggio di componenti elementari, tali da essere rimontate altrove senza che la precedente rimozione comporti la distruzione del manufatto, per un periodo di tempo limitato alla stagionalità turistica, comunque non superiore a quattro mesi consecutivi, di superficie coperta non superiore a 30 100 mq e altezza non superiore a 3 m, finalizzate alla creazione di punti di ristoro e di sosta, nonché all’erogazione degli indispensabili servizi al pubblico.
Tali realizzazioni saranno consentite limitatamente ad un’unità per ogni 2000 1000 mq di superficie di spiaggia.
Le superfici corrispondenti alle spiagge, così come indicate in Tav. 7 – Linee di costa e terrazzamenti, per ciascun’area di spiaggia non avente soluzione di continuità, dovranno essere assoggettate a progetto unitario di utilizzo predisposto dai concessionari consorziati e, in mancanza, dall’amministrazione comunale a spese dei concessionari stessi.
Le concessioni in atto potranno essere prorogate a favore dei soggetti già destinatari nell’attuale configurazione spaziale e organizzativa per non più di due volte una volta e, comunque, per non più di sei anni.
Nel caso di tratti di Cb con caratteristiche rocciose, al fine di consentirne la percorribilità e la sosta, limitate superfici potranno essere attrezzate con sovrastanti pedane lignee o in materiali leggeri, corredate di rampe per facilitarne l’accesso, di cui consentire la permanenza per un periodo di tempo limitato alla stagionalità turistica, comunque, non superiore a quattro mesi consecutivi.
Nel caso siano presenti, su superfici retrostanti alle spiagge, suoli con caratteristiche di Ca, così come evidenziati in Tav.7 – Linee di costa e terrazzamenti, le attività di balneazione saranno consentite a valle della messa in sicurezza degli stessi. In tali ambiti si opereranno gli interventi combinati previsti per la Ca e la Cb.
All’interno dei sub-ambiti Ca e Cb non è mai ammessa l’utilizzazione del sottosuolo per la realizzazione di manufatti totalmente o parzialmente interrati. La suddetta interdizione è comunque estesa ad una profondità dalla linea di costa non inferiore a 50 m.
Nel sub-ambito Pl, corrispondenti alle superfici definite infrastrutture marittime, porti così come indicate in Tav. 7 – Linee di costa e terrazzamenti, sono presenti le aree portuali o di approdo di Sancio Cattolico, destinata al trasporto passeggeri e merci e all’attività di diporto; della Corricella, destinata all’attività peschereccia; della Chiaiolella destinata all’attività di diporto, secondo i progetti di sviluppo del settore.
Le opere da realizzare sono costituite nell’allungamento e nel banchinamento, anche su entrambi i lati, qualora di interesse, dei moli di sopraflutto e sottoflutto esistenti.
I suddetti moli potranno essere attrezzati per i servizi da rendersi alle imbarcazioni, fra cui i natanti di soccorso in attività di protezione civile, per i quali potrà essere predisposta l’idonea modellazione dei fondali.
Promozione della naturalità (Pn)
La strategia di intervento mira a mantenere la naturalità del territorio, di gran lunga ridottasi negli ultimi decenni a causa dell’invasività dei tessuti edilizi, in particolare negli anni ’70-’80, promuovendola a giacimento economico-produttivo dell’isola.
Ciò anche in conformità con l’art. 4, comma 2, lettera b) dell’intesa Stato-regioni, che pone, fra gli obiettivi di qualità paesistica, “la previsione di linee di sviluppo compatibili con i diversi livelli di valori riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesistico del territorio, con particolare attenzione alla salvaguardia delle aree agricole”.
Tale ambito si articola in promozione della naturalità integrale e produttiva.
Il sub-ambito di promozione della naturalità integrale (Pni) si estende all’interezza dell’isola di Vivara, con destinazione a oasi naturalistica e a luogo di esplorazione archeologica, così come previsto dal Dm 24/2/2002 di istituzione della riserva naturale e statale. È ammesso il restauro e risanamento conservativo dei preesistenti manufatti, da destinarsi esclusivamente a usi connessi alla valorizzazione del complesso, con esclusione della residenza familiare anche se riservata a personale di custodia.
Il sub-ambito di promozione della naturalità produttiva (Pnp) prevede il sostegno dell’attività agricola, secondo gli indirizzi contenuti nello studio dell’uso agricolo del suolo, riportato nella relazione agronomica, nelle Tavv. 5….9, e nelle sue conclusioni tendenti alla individuazione delle suscettività produttive nel settore agricolo.
Tali suscettività, così come analiticamente dettagliate nella Tav. 9 – Suscettività agricolo-produttiva, costituiscono norma di indirizzo, a meno delle superfici denominate aree seminaturali, comprendenti, ad esempio, la pineta di Santa Margherita, in cui la previsione di “interventi per la conservazione, la gestione e il ripristino degli originali stati flogistici” assume valore prescrittivo.
In tale sub-ambito è previsto il divieto della utilizzazione edificatoria fuori terra, la potenziale conversione dei volumi preesistenti per attività di supporto all’agricoltura, compreso l’agriturismo, consentendo quest’ultima possibilità anche ai volumi ricadenti nell’ambito di riabilitazione della città costruita.
Nell’ambito di tali attività, è consentito l’attrezzaggio di percorsi per il transito di cavalli montati o per tracking, senza creazione di volumi e con materiali lignei o leggeri.
Volumi entro terra, per impianti tecnologici, cisterne, cantine e altre utilizzazioni di supporto all’attività agricola, a esclusione della residenza e dei servizi igienico-sanitari ad essa connessi, potranno essere concessi, nel rispetto del lotto minimo di 5000 3000 mq, così come imposto dal vigente Ptp, a soggetti dotati dei requisiti di legge, sempre che la superficie di riferimento non abbia già esaurito la potenzialità edificatoria, prevista dal previgente Ptp (If=0,05 mc/mq), nei limiti di superficie utile lorda complessivamente non superiore a 50mq; tali manufatti non dovranno essere collocati in stretta continuità fisica con i volumi preesistenti fuori terra ma distanziati da loro di una lunghezza pari alla maggiore dimensione in pianta del manufatto interrato.
Il manto di copertura di tali volumi interrati dovrà essere costituito da terreno vegetale, anche stabilizzato mediante tipi di pavimentazioni permeabili che consentano l’inerbimento.
I volumi fuori terra contenenti servizi igienici potranno essere accorpati in un unico volume di superficie utile lorda non eccedente 10 mq e altezza lorda di 3,00 m, comprensivo dei volumi preesistenti.
I manufatti edilizi degradati, non ricompresi fra quelli da assoggettare a restauro e risanamento conservativo individuati nella Tav. 14 – Emergenze architettoniche e archeologiche, potranno essere assoggettati a progetti unitari di riaggregazione funzionale, a parità di volume e superfici utili preesistenti, anche ridistribuiti su non più di due livelli di altezza totale lorda non superiore a 7,00 m, a condizione che la superficie scoperta in incremento sia sistemata a orti o giardini.
È consentita la realizzazione di impianti serricoli, di cui alla Lr 8/1995 e successive modifiche e integrazioni, con le ulteriori seguenti limitazioni: le strutture portanti, da realizzarsi in materiale ligneo, non dovranno essere stabilmente ancorate al suolo con fondazioni profonde; le altezze al colmo non potranno superare i 32,5m e i 2,0m alla gronda; le distanze dalla pubblica viabilità non dovranno essere inferiori a 20 10m; sono escluse dalla utilizzazione serricola i suoli ricadenti nel sub-ambito di tutela e uso della fascia costiera e, in generale, i suoli ricadenti ad una distanza inferiore ai 50m dalla linea di costa.
Il sub-ambito di promozione della naturalità produttiva si protende, in taluni casi, sino alla linea di costa, essendosi ipotizzato di impegnare i suoli per attività produttive agricole anche quando percorrano aree sensibili, ritenendo che nella situazione procidana l’uso produttivo sia più proficuo del non uso, confluente, in gran parte dei casi, nell’abbandono e conseguente degrado.
Solo nel caso di superfici di proprietà pubblica, così come evidenziate in Tav. 18, il Prg potrà prevedere la creazione di attrezzature e servizi di uso pubblico, nel rispetto della tutela della fascia costiera e privilegiando attrezzature a contenuto impatto ambientale, sotto il profilo delle trasformazioni edilizie consentite.
In ogni caso, dovrà essere conservata e ripristinata la configurazione dei terrazzamenti così come indicati in Tav. 7 – Linee di costa e terrazzamenti.
Promozione della ricettività (Pr)
La strategia d’intervento ipotizza tre tipi di ricettività: strutturale, integrativa e diffusa.
Per la ricettività strutturale si impegnano due aree, Chiaiolella e Terra Murata; per la integrativa si impegnano le aree di campeggio esistenti; per la ricettività diffusa, da praticarsi nell’ambito di riabilitazione della città costruita, si consente la riconversione d’uso di immobili preesistenti nel rispetto delle tipologie di intervento edilizio ammesse.
In tale circostanza, nel caso di strutture alberghiere preesistenti, così come individuate in Tav. 20, è ammessa la creazione di servizi in volumi interrati, da rinaturalizzare in superficie, e l’adeguamento igienico-sanitario o l’aumento della nuova ricettività, a parità di superfici utili, in edifici storici o di pregio, e pari all’incremento del 20%, delle preesistenti superfici utili, per una sola volta e a parità di sagoma in pianta, in edifici comuni.
Ricettività strutturale
L’intesa Stato-regioni prevede “la riqualificazione delle parti compromesse o degradate per il recupero dei valori preesistenti ovvero per la creazione di nuovi valori paesistici coerenti e integrati.
Per il sub-ambito di promozione della ricettività strutturale (Prs) della Chiaiolella, in considerazione del prevalente degrado edilizio-urbanistico, della frammentazione degli usi correnti del suolo, della modesta o nulla qualità architettonica dei manufatti, è prevista la riconversione dei volumi preesistenti, eventualmente amplificati in percentuale massima del 30% sino al conseguimento di un indice urbanisticamente sostenibile di fabbricabilità territoriale valutato non superiore a 0,5 mc/mq, in una struttura ricettiva, unitaria unitariamente programmata, stabile e attrezzata per l’intero periodo annuale, rivolta al turismo congressuale, culturale e scolastico, oltre a quello tipicamente balneare.
Tale strategia è in applicazione dell’art. 5 dell’intesa Stato-regioni che così recita: “La pianificazione paesistica individua progetti mirati, misure incentivanti e di sostegno per il recupero, la valorizzazione e la gestione finalizzata al mantenimento dei paesaggi del territorio regionale, con la indicazione dei relativi strumenti di attuazione”.
L’impianto della progettazione urbanistica particolareggiata dovrà prevedere il reinserimento ambientale dell’attuale nastro stradale della litoranea e il suo conseguente arretramento a margine della cortina edificata retrostante, che si aprirà sul nuovo asse viario in una rinnovata organizzazione spaziale e funzionale. Dovrà, inoltre, prevedere la collocazione dei servizi fissi alla balneazione in posizione più arretrata e non invasiva dell’area di balneazione.
Il progetto di piano particolareggiato, la cui tipologia tecnico-amministrativa rimane di competenza del Prg, che potrà valutare il ricorso a procedure di attuazione perequative, estese alle infrastrutture viarie, anche mediate il ricorso a società di trasformazione urbana, dovrà integrare il nuovo assetto planovolumetrico, con le aree di promozione della naturalità produttiva, da considerare, comunque, in via del tutto orientativa.
Tale progetto integrerà, inoltre, nell’assetto definitivo, le volumetrie considerate di pregio, così come individuate dal presente Ptp, mentre i volumi non di pregio, ma utilmente inquadrabili per proprie caratteristiche funzionali, potranno essere recuperati.
I volumi, stabilmente e formalmente utilizzati per residenza, in quanto posti sui margini della superficie ricompresa nel sub-ambito in questione, qualora non pregiudichino la ottimale trasformazione dell’area, in sede di formazione del piano particolareggiato, potranno essere stralciati dal progetto definitivo, consentendosi per essi la destinazione residenziale, che sarà impressa come vincolo stabile dal Prg.
Al fine di incentivare la dismissione dei preesistenti volumi e la loro riconversione nel progetto unitario previsto, ciascun suolo ricompreso nel sub-ambito, oltre ad acquisire un diritto edificatorio pari all’indice di fabbricabilità fissato, qualora l’indice di fabbricazione sia ad esso superiore sarà beneficiato di un diritto edificatorio pari a quest’ultimo, maggiorato di una aliquota di 0,2mq/mq; la suddetta maggiorazione non si applica nel caso l’immobile sia stato oggetto di concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge 47/1985 o 724/1994.
L’intervento si inquadra in un’area leggermente più ampia (i cui limiti sono evidenziati in colore rosso nella Tav. 23 – Preliminare e alla quale sarà esteso il perimetro della pianificazione particolareggiata) nella quale sono previsti, secondo le tipologie di intervento evidenziate per gli altri ambiti: il risanamento della fascia costiera e il suo ripascimento; la promozione della ricettività turistica così come consentita nell’ambito di riabilitazione della città costruita; la rifunzionalizzazione del sub-ambito Pl della Chiaiolella.
Per il sub-ambito di promozione della ricettività strutturale di Terra Murata è ammessa la riconversione d’uso a fini turistici di tipo congressuale, culturale, scolastico, oltre a quello tipicamente balneare e museale, nel rispetto delle tipologie d’intervento edilizio consentite sui singoli manufatti, per i quali non sono ammessi incrementi di superfici utili o di volumi, consentendosi limitatamente alla parte del carcere di recente realizzazione l’aumento delle superfici utili.
Anche per il sub-ambito di Terra Murata, l’intervento si colloca in un’area di integrazione leggermente più ampia (i cui limiti sono evidenziati in colore rosso nella Tav. 23 – Preliminare e alla quale sarà esteso il perimetro della pianificazione particolareggiata) nella quale sono previsti, secondo le tipologie di intervento evidenziate per gli altri ambiti: il risanamento della fascia costiera; la promozione della ricettività turistica così come consentita nell’ambito di riabilitazione della città costruita, la promozione della naturalità produttiva.
La pianificazione particolareggiata assumerà le determinazioni contenute nell’intesa sottoscritta fra Comune di Procida, Soprintendenza BBAA di Napoli e provincia e altri in merito alla valorizzazione del complesso.
Ricettività integrativa
I sub-ambiti di promozione della ricettività integrativa (Pri) coincidono con i campeggi esistenti.
Al loro interno si rispetteranno le regole d’uso degli ambiti cui sono ascritte le diverse porzioni di suolo: fascia costiera; promozione della naturalità produttiva; oltre ai restanti suoli non altrimenti connotati.
Nell’ambito della fascia costiera si applicheranno le tipologie di intervento di cui ai sub-ambiti Ca e Cb, da liberare da manufatti fissi e da ripascere; nel sub-ambito di promozione della naturalità produttiva si realizzeranno le indicazioni agronomiche e si potrà praticare il campeggio in tenda; nella zona rimanente si potranno realizzare strutture fisse in legno, in sostituzione delle preesistenti, secondo un indice di fabbricabilità territoriale di 0,5 mc/mq, anche a servizio delle precedenti due aree.
I preesistenti assetti volumetrici, fermo restando la verifica della legittimità edilizia e urbanistica e la definizione delle eventuali istanze di concessione in sanatoria da effettuarsi nelle sedi competenti, potranno subire modificazioni esclusivamente per adeguarsi alle previsioni planovolumetriche della presente normativa.
Ciascun sub-ambito di ricettività integrativa dovrà essere oggetto di pianificazione particolareggiata estesa alle superfici perimetrale in colore rosso nella Tav. 23 – Preliminare.
La promozione della ricettività diffusa (Prd) potrà essere ammessa nelle aree di riabilitazione della città costruita, sulla base delle previsioni programmatiche del Prg.
Aree di riserva residenziale (Arr)
Si è prescelta un’area, conforme al vigente Prg, da destinare a edifici economici e popolari, nel caso si registrino deficit abitativi, in fase di formazione del Prg.
L’indice di fabbricabilità territoriale non potrà superare il limite di 1,5 mc/mq.
Nelle more della trasformazione urbanistica attivabile a seguito delle future previsioni di Prg, i suoli si intendono inseriti nel sub-ambito di promozione della naturalità produttiva.
Riabilitazione della città costruita (Rcc)
L’ambito di riabilitazione della città costruita sarà oggetto delle previsioni di Prg, nel rispetto dei seguenti criteri:
- i cambi di destinazione d’uso di preesistenti edifici sono ammessi solo verso usi non residenziali;
- gli interventi su edifici e complessi edificati riportati nella Tav. 14 – Emergenze architettoniche e archeologiche saranno limitati al restauro e risanamento conservativo, perseguendo “il mantenimento delle caratteristiche, dei valori costitutivi e delle morfologie, tenendo conto anche delle tipologie architettoniche, nonché delle tecniche e dei materiali costruttivi tradizionali”, così come evidenziato nell’art. 4 dell’intesa Stato-regioni; a tal proposito, le norme tecniche di attuazione del Ptp conterranno apposite “istruzioni per il recupero paesaggistico: materiali ed elementi costruttivi”, già oggetto di una precedente intesa fra Comune di Procida e Soprintendenza BBAA di Napoli e provincia e allegate in copia alla presente relazione programmatica, da specificare ulteriormente e integrare con il regolamento viario, contenente le prescrizioni per la riqualificazione della rete stradale; il Prg articolerà, sulla base di adeguata e documentata conoscenza dello stato dei luoghi, i vari gradi ed estensioni della tutela e della possibile innovazione, sempre all’interno della suddetta generale tipologia di intervento; gli edifici evidenziati nella Tav. 14 – Emergenze architettoniche e archeologiche sono posti a base degli adempimenti di cui alla Lr 26/2002, recante “Norme e incentivi per la valorizzazione dei centri storici della Campania e per la catalogazione dei Beni Ambientali di qualità paesistica”, in applicazione dell’art. 4 della stessa;
- la utilizzazione del sottosuolo, esclusa al di sotto e nell’intorno degli edifici e complessi di cui al punto precedente, è subordinata alla naturalizzazione del soprasuolo ed è limitata alla creazione di superfici di servizio, quali cantinole, box auto e ricovero piccole imbarcazioni, impianti tecnologici e altre superfici pertinenziali, non abitabili, nella misura massima di un decimo del 15% delle superfici utili cui sono asservite, se posizionate totalmente o parzialmente al di fuori della preesistente superficie coperta, o della stessa superficie coperta nel caso realizzate al di sotto; nel caso di edifici di pregio, i suddetti interventi saranno ammessi solo qualora non interferiscano con il manufatto da tutelare, in quanto posizionati a distanza non inferiore a 10m dalla sagoma dello stesso;
- l’adeguamento igienico-sanitario dei preesistenti edifici, a esclusione di quelli di pregio di cui al punto precedente, è consentito a parità di volume fuori terra, con possibilità di creazione di volumi interrati, nei limiti fissati al punto precedente;
- l’effettuazione di interventi edilizi volti al superamento delle barriere architettoniche, a norma di legge, è sempre consentito, nel rispetto delle caratteristiche tipologiche degli edifici di pregio;
- è consentita la risistemazione fondiaria di lotti edificati consistente nella riorganizzazione riperimetrazione della superficie sulla quale insistono i preesistenti edifici, ampliabile sino ad un massimo di dieci volte la originaria superficie coperta comprensiva della stessa; tale risistemazione potrà essere estesa anche a superfici ricomprese nell’ambito di promozione della naturalità produttiva, limitatamente alle quali dovranno essere rispettate le relative suscettività d’uso;
- nell’ambito degli interventi di risistemazione fondiaria di cui al punto precedente, i manufatti edilizi degradati, non ricompresi fra quelli da assoggettare a restauro e risanamento conservativo individuati nella Tav. 14 – Emergenze architettoniche e archeologiche, potranno essere assoggettati a progetti unitari di riaggregazione funzionale, a parità di volume e superfici utili preesistenti, anche ridistribuiti su non più di due livelli di altezza totale lorda non superiore a 7,00 m, a condizione che la superficie scoperta in incremento sia sistemata a orti o giardini o stalli per posti auto con superficie di parcamento non impermeabilizzata.
- è consentita, sulle superfici libere, la realizzazione di attrezzature e servizi pubblici o di uso pubblico a integrazione delle preesistenti dotazioni;
- lungo le cortine edilizie o tufacee, in ambienti preesistenti anche naturali, dislocati a margine delle aree portuali, possono essere consentite utilizzazioni di supporto logistico.
Le disposizioni contenute nel presente schema normativo non costituiscono né concorrono alla sanatoria di opere abusivamente realizzate e i relativi interventi non si applicano a singoli edifici che non abbiano conseguito la concessione o autorizzazione in sanatoria di cui alle leggi 47/1985 o 724/1994 e loro modifiche e integrazioni.
1 L’isola di Procida si estende per circa 400 ha, analogamente alla superficie del Comune di Capri, essendo l’intero territorio dell’isola di Capri, comprensiva di Anacapri, pari a circa 1.036 ha.
2 Accordo del 19 aprile 2001 tra ministero per i beni e le attività culturali e le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio, pubblicato sulla GU del 18 maggio 2001, n. 114.