Source: http://kraken.slv.cz/1As162/2014
Timestamp: 2017-12-15 12:03:57+00:00
Document Index: 55346053

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 2', '§ 3', '§ 5', 'soud ', '§ 196', 'soud ', '§ 20', '§ 196', '§ 5', '§ 196', 'soud ', '§ 196', '§ 196', 'soud ', '§ 2', '§ 5', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', 'soud ', '§ 5', '§ 196', '§ 5', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 38', '§ 2', '§ 196', '§ 5', '§ 6', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 19', '§ 19', 'soud ', '§ 74', '§ 196', '§ 196', '§ 20', '§ 14', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 5', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 3', '§ 2', '§ 5', '§ 2', '§ 38', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 2', 'soud ', '§ 196', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 196', '§ 5', '§ 5', '§ 196', '§ 5', '§ 196', '§ 196', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 196', 'soud ', '§ 4', '§ 3', '§ 55', '§ 8', '§ 8', '§ 2', '§ 100', '§ 82', '§ 5', '§ 6', '§ 196', '§ 15', '§ 5', '§ 4', 'soud ', '§ 196', '§ 196', 'soud ', '§ 6', 'soud ', '§ 196', '§ 5', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 16', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 196', '§ 3', '§ 6', '§ 6', 'soud ']

1As162/2014
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci ¾alobce: Mgr. Bc. J. M., proti ¾alovanému: Ministerstvo prùmyslu a obchodu, se sídlem Na Franti¹ku 1039/32, Praha 1, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 11. 2013, è. j. 43873/13/42110, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014, è. j. 11A 3/2014-32,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014, è. j. 11A 3/2014-32, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alovaný výrokem I. v záhlaví specifikovaného rozhodnutí zamítl odvolání ¾alobce a potvrdil rozhodnutí Úøadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zku¹ebnictví (dále jen Úøad ) ze dne 13. 9. 2013, è j. 09971/1200/2013-003. Výrokem II. ulo¾il Úøadu, aby ¾alobci pøímo poskytl seznam v¹ech technických norem (ÈSN, ÈSN EN), podle nich¾ stanoví povinnost postupovat zákon è. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen stavební zákon ), a právní pøedpisy vydané k jeho provedení. ®alobce podal u Úøadu ¾ádost o poskytnutí informací podle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (dále jen zákon o svobodném pøístupu k informacím ), ve které po¾adoval pøímé poskytnutí: 1. seznamu v¹ech technických norem (ÈSN, ÈSN EN), podle kterých stanoví povinnost postupovat stavební zákon a právní pøedpisy vydané k jeho provedení (dále jen technické normy ve stavebnictví ); 2. internetových adres a v¹ech míst, kde jsou tyto technické normy bezplatnì a veøejnì dostupné; 3. plného znìní tìchto technických norem. Tøetí bod ¾ádosti Úøad vý¹e uvedeným rozhodnutím odmítl a neposkytl ¾alobci plné znìní technických norem ve stavebnictví, proto¾e zákon è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky (dále jen zákon o technických po¾adavcích na výrobky ), a provádìcí vyhlá¹ka è. 486/2008 Sb., kterou se stanoví odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a úplata za jejich poskytování (dále jen provádìcí vyhlá¹ka ), neumo¾òují udìlit výjimku pro podobnou ¾ádost vedoucí k bezplatnému zaji¹tìní pøístupu k technickým normám. Èeské technické normy lze prostudovat v informaèním centru Úøadu nebo je mo¾né si je koupit, resp. zaplatit pøístup do aplikace ÈSN online, kde jsou technické normy zpøístupnìny.
[2] ®alovaný v odvolacím øízení nejdøíve zkoumal, zda je Úøad povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Dospìl k jednoznaènému závìru, ¾e Úøad je tímto subjektem podle zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Pokud je mu pøedlo¾ena ¾ádost podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, má proto obecnì povinnost podle nìj postupovat. Podle ¾alovaného ov¹em nelze technickou normu pova¾ovat za informaci podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Gramatickým výkladem sice lze dovodit, ¾e technická norma je informací podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Teleologický výklad ov¹em vede k závìru, ¾e technická norma informací není. V pøípadì úplných textù èeských technických norem je tøeba zohlednit veøejný zájem na tom, aby se u¾ivatel tohoto dokumentu, v jeho¾ zájmu je technická norma vytváøena, urèitým zpùsobem podílel na její tvorbì, zejména svým finanèním pøíspìvkem. Jak stanoví § 5 odst. 6 zákona o technických po¾adavcích na výrobky: Úøad je ( ) oprávnìn vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu. Tyto èinnosti a vý¹i úplaty stanoví Ministerstvo vyhlá¹kou. Toto ustanovení bylo do zákona o technických po¾adavcích vlo¾eno novelizací úèinnou od 1. 1. 2009. Dùvodová zpráva k této novele výslovnì uvádí: Cílem této novely je stanovit jasný a pevný rámec pro zabezpeèování tvorby a vydávání èeských technických norem a s tím souvisejících odborných èinností Úøadu ( ), aby nedo¹lo k naru¹ení øádného fungování celého systému technických norem a aby byla posílena právní jistota a rovnost v¹ech zúèastnìných osob v daném systému stanovením základních pravidel výkonu této èinnosti. Úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím urèitì není obcházet zákon o technických po¾adavcích na výrobky a maøit jeho úèel. Úplné znìní technické normy proto nelze pova¾ovat za informaci podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Ke stejnému závìru do¹el i Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne 30. 11. 2004, è. j. 11 Ca 103/2003-45, v nìm¾ pou¾il analogii se Sbírkou zákonù, kterou lze rovnì¾ získat za stanovenou kupní cenu a nelze ani od zpracovatele pøedpisu v této sbírce publikovaného, ani od vydavatele Sbírky zákonù, po¾adovat bezplatné zaslání konkrétní Sbírky zákonù.
[3] ®alovaný dále uvedl, ¾e § 196 odst. 2 stavebního zákona sice stanoví veøejný bezplatný pøístup k technickým normám, ale Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, rozhodl, ¾e zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí. ®alobce v odvolání namítal, ¾e jedna z technických norem ve stavebnictví-èeská technická norma ÈSN 73 6116-byla zveøejnìna na stránkách Ministerstva pro místní rozvoj. Podle ¾alovaného je ov¹em tato technická norma závazná na základì tzv. výluèného odkazu na tuto normu v právním pøedpisu (§ 20 odst. 5 písm. a) vyhlá¹ky è. 501/2006 Sb., o obecných po¾adavcích na vyu¾ívání území), pøièem¾ Úøad s jejím zveøejnìním souhlasil. Jde o jedinou technickou normu v oblasti stavebnictví, která se na základì výluèného odkazu v právním pøedpisu stala takto závaznou. Ministerstvo pro místní rozvoj ji zveøejnilo právì s odkazem na § 196 odst. 2 stavebního zákona. Úøad proto nemá povinnost poskytnout úplnì znìní èeské technické normy za podmínek a zpùsobem, který stanoví zákon o svobodném pøístupu k informacím. Mù¾e je poskytnout pouze za úplatu vypoètenou podle provádìcí vyhlá¹ky.
[4] ®alobce napadl rozhodnutí ¾alovaného u Mìstského soudu v Praze. Namítal, ¾e povinný subjekt vykládá právo na informace nesprávnì. Podle Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ) je právo na informace zaruèeno a z toho vyplývá povinnost státu nebránit ¾adateli, aby si opatøoval informace, a to i u státních orgánù. Výjimky jsou pøípustné pouze v pøípadech splòujících podmínky èl. 17 odst. 4 Listiny. Povinnost uvedená v èl. 17 odst. 5 Listiny se týká pouze aktivního zveøejòování, jeho¾ se ¾adatel nedomáhá, a proto je argumentace povinného subjektu právnì irelevantní. Výklad ¾alovaného nepøimìøenì zu¾uje a popírá jeho ústavnì zaruèené právo na informace, které lze omezit pouze tehdy, jde-li o opatøení v demokratické spoleènosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpeènost státu, veøejnou bezpeènost, ochranu veøejného zdraví a mravnosti. ®ádný takový zájem v dané vìci není. Úhrada by proto nemìla pøesáhnout skuteèné náklady, které státu vznikají pøi poskytování informací. V opaèném pøípadì by se jednalo o státní monopol na informace neodùvodnìný ¾ádným legitimním cílem, který není podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva akceptovatelný.
[5] ®alovaný se také dopustil výkladové chyby ve vztahu mezi zákonem o svobodném pøístupu k informacím, § 5 odst. 6 zákona o technických po¾adavcích na výrobky a § 196 odst. 2 stavebního zákona. Podle poslednì uvedeného ustanovení platí, ¾e pokud stavební zákon nebo jiný právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle èeské technické normy, musí být bezplatnì veøejnì pøístupná. Pøístupem je tøeba s ohledem na terminologickou jednotu právního øádu tøeba rozumìt té¾ pøístup podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Odkaz na Sbírku zákonù je zcela nepøípadný. Ministerstvo vnitra zveøejòuje zpùsobem umo¾òujícím dálkový pøístup stejnopis Sbírky zákonù a jako povinný subjekt v tomto smìru bì¾nì informace poskytuje, co¾ ¾alobce sám vyzkou¹el. Odkaz na nález Ústavního soudu je takté¾ nepøípadný, proto¾e v uvedeném pøípadì Ústavní soud zkoumal právní závaznost technické normy, nikoliv její poskytování podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Dostupnost pak pomìøoval vzhledem k její povaze jako¾to podmínky právní závaznosti, nikoliv ve vztahu k zákonu o svobodném pøístupu k informacím a zejména § 196 odst. 2 stavebního zákona.
[6] ®alobce také napadl tvrzení ¾alovaného, ¾e technická norma ÈSN 73 6116 je jedinou obecnì závaznou technickou normou ve stavebnictví. Existuje podle nìj celá øada závazných technických norem, které byly vydány k provedení stavebního zákona a stavebních vyhlá¹ek, jak mu potvrdila Èeská komora architektù (napø. vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., o technických po¾adavcích na stavby, odkazuje na pøíslu¹nou normu v desítkách pøípadù). Pokud ¾alovaný pøipou¹tí, ¾e technické normy podle § 196 odst. 2 stavebního zákona mù¾e povinný subjekt zveøejòovat (jako technickou normu ÈSN 73 6116), tím spí¹e je mù¾e poskytovat na ¾ádost. Po¾adavek úhrady za poskytnutí informace je v rozporu se zákonem, podle kterého mají být poskytovány bezplatnì. V tomto konkrétním pøípadì proto nemohl povinný subjekt poskytnutí informace odepøít.
[7] Mìstský soud ¾alobu zamítl. Jednou z mo¾ných forem poskytnutí informace je i nahlédnutí do listin, v nich¾ je tato informace obsa¾ena (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007-78). Z poskytování informací jsou vylouèeny informace, pokud zvlá¹tní zákon upravuje jejich poskytování, které je tímto zákonem komplexnì upraveno (§ 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Podle mìstského soudu je poskytování úplného znìní technických norem komplexnì upraveno v § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Zákon o svobodném pøístupu k informacím se proto na poskytování informací obsa¾ených v èeských technických normách nevztahuje. Jistì není protizákonné, pokud nìkterý povinný subjekt dobrovolnì poskytne obsah konkrétní technické normy, není to v¹ak jeho povinností podle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Správní orgán nále¾itì odùvodnil, proè je znìní technické normy mo¾né poskytnout pouze za úplatu, a své závìry podlo¾il dostateènì zji¹tìným skutkovým stavem. Odli¹ný náhled ¾alobce na zpùsob hodnocení rozhodujících skuteèností správním orgánem není sám o sobì dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí.
[8] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾nost, ve které navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek mìstského soudu vèetnì výroku I. rozhodnutí ¾alovaného a rozhodnutí Úøadu o odmítnutí ¾ádosti. Souèasnì navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud naøídil Úøadu poskytnutí plného znìní v¹ech technických norem ve stavebnictví ve lhùtì 15 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
[9] Podle stì¾ovatele do¹el mìstský soud k nesprávnému právnímu závìru, ¾e § 5 zákona o technických po¾adavcích na výroky obsahuje komplexní právní úpravu poskytování informací, a proto se na jeho ¾ádost nevztahuje zákon o svobodném pøístupu k informacím. Jde o nový právní závìr, který nebyl uplatnìn v ¾ádném z napadených rozhodnutí. Mezi stì¾ovatelem, ¾alovaným a Úøadem nebylo sporu, ¾e zákon o svobodném pøístupu k informacím je jako procesní pøedpis pou¾itelný. Li¹ili se pouze v pohledu na hmotné právo. Teorie komplexní úpravy zakládá u urèitých druhù informací procesní odklon. Jeho podmínkou ale je, aby zvlá¹tní zákon obsahoval komplexní procesní úpravu vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací. Zákon o technických po¾adavcích na výrobky ov¹em ¾ádnou úpravu nále¾itostí, zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt ani opravných prostøedkù neobsahuje. Proto se proces poskytování informací v posuzované vìci øídí zákonem o svobodném pøístupu k informacím. Pokud mìstský soud pova¾oval úpravu v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky za komplexní, jde o nepøezkoumatelný závìr, který neodpovídá znìní zákona, a jeho úèinky jsou v rozporu s jasným úmyslem zákonodárce. Pokud ¾alovaný namítá, ¾e umo¾òuje bezplatný pøístup podle stavebního zákona v nìkolika knihovnách, nezbývá ne¾ oponovat, ¾e jde o podobný pomìr jako u správního øádu, který rovnì¾ umo¾òuje nahlí¾ení do spisu, co¾ v¹ak nijak nevyluèuje pou¾itelnost procesu podle zákona o svobodném pøístupu k informacím.
[10] Z pohledu hmotného práva mìlo být jeho ¾ádosti vyhovìno, proto¾e nelze pou¾ít dùvod odepøení pøístupu k technickým normám podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Podle tohoto ustanovení platí: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona je zvlá¹tní vùèi § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Technická norma ve stavebnictví má být proto ze zákona bezplatnì veøejnì pøístupná. To je jednoznaèná vùle zákonodárce, kterou mìstský soud a správní orgány nerespektovaly.
[11] Mìstský soud také nedohlédl dùsledky svého rozhodnutí. Pokud by nebylo mo¾né zpøístupnit technické normy v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím, nemohly by správní orgány podle nìj vùbec rozhodovat. V takovém pøípadì mìl mìstský soud vyslovit nicotnost napadených správních rozhodnutí z úøední povinnosti, proto¾e byla vydána mimo jejich kompetenci (§ 76 odst. 2 s. ø. s.). S premisami tohoto závìru se stì¾ovatel neztoto¾òuje, nicménì ho uvádí jako doklad vnitøní rozpornosti rozsudku mìstského soudu.
[12] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal na odùvodnìní svého rozhodnutí a vyjádøení v øízení pøed mìstským soudem. Doplnil, ¾e zákon o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ka upravují podmínky vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a stanovují jasný právní rámec pro urèení cen za èinnosti s tím související. Tyto pøedpisy také zaji¹»ují øádné fungování celého systému technických norem a chrání právní jistotu a rovnost v¹ech zúèastnìných osob stanovením základních pravidel pro výkon této èinnosti povinným subjektem. Brání také svévolnému urèování cen technických norem povinným subjektem. Zaji¹»ují proto v¹em transparentní a rovný pøístup k technickým normám, který nikomu není upírán, i kdy¾ podléhá úplatì podle provádìcí vyhlá¹ky. Ve vztahu k problematice pøístupu k technickým normám v knihovnách ¾alovaný opìt odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, ve kterém Ústavní soud uvedl, ¾e zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí .
[13] Stì¾ovatel argumentuje pøímìrem k problematice nahlí¾ení do spisu, které nevyluèuje pou¾itelnost zákona o svobodném pøístupu k informacím. ®alovaný v¹ak odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007-78, podle kterého [n]ahlí¾ení úèastníka øízení do spisu podle § 38 správního øádu z roku 2004 je natolik komplexnì upraveným specifickým postupem poskytování informací, ¾e je subsumovatelné pod § 2 odst. 3 zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (ve znìní pøed novelou provedenou zákonem è. 61/2006 Sb.), z nìho¾ plyne, ¾e zákon o svobodném pøístupu k informacím se nevztahuje na poskytování informací podle zvlá¹tního právního pøedpisu.
[14] K argumentaci podle § 196 odst. 2 stavebního zákona ¾alovaný uvedl, ¾e technické normy obecnì nejsou závazné. Uvedené ustanovení stavebního zákona pojednává o pøípadech, kdy právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle technické normy (jako tomu byla napøíklad v pøípadì technické normy ÈSN 73 6116, která byla postupem podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zveøejnìna). Rozdíl mezi normami, které jsou obecnì závazné, a tìmi, které nejsou, resp. rozdíl mezi výluènými (povinnými) a indikativními odkazy na technické normy v právních pøedpisech, je zohlednìn i pøi pøípravì právních pøedpisù (viz èl. 45a Legislativních pravidel vlády).
[15] Stì¾ovatel dále pomíjí, ¾e podle § 6 písm. e) zákona o technických po¾adavcích na výrobky musí být pøi tvorbì a vydávání èeských technických norem, jejich zmìnách a zru¹ení zaji¹tìny podmínky stanovené v rozhodnutí Ministerstva prùmyslu a obchodu o povìøení urèité právnické osoby k tìmto èinnostem podle § 5 odst. 2 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Tìmito podmínkami jsou (mimo jiné): plnìní povinností vyplývajících z mezinárodních smluv, kterými je Èeská republika vázána, z èlenství v mezinárodních a evropských normalizaèních organizacích a vyu¾ívání výsledkù mezinárodní spolupráce. Poskytování plného znìní harmonizovaných norem podle zákona o svobodném pøístupu k informacím by proto bylo záva¾ným poru¹ením mezinárodních závazkù Èeské republiky.
[16] Ve vztahu k namítané nicotnosti ¾alovaný s odkazem na komentáøovou literaturu uvádí, ¾e v pøípadì existence komplexní úpravy poskytování informací ve zvlá¹tním pøedpisu existují dva zpùsoby, jak ¾ádost o informace vyøídit. Buï neformálním sdìlením o nemo¾nosti vyøídit ¾ádost v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím nebo odmítnutím ¾ádosti. Autoøi daného komentáøe sice upøednostòují neformální sdìlení, ale pøipou¹tìjí i mo¾nosti vydání rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti. ®adatel není krácen na svých právech, pokud je vydáno rozhodnutí tam, kde postaèuje neformální sdìlení. Argumentace stì¾ovatele je zavádìjící, proto¾e v daném komentáøi se pí¹e nìco jiného, ne¾ uvádí. Tuto argumentaci navíc poprvé pou¾il a¾ v kasaèní stí¾nosti.
[17] Pokud by povinný subjekt vyhovìl ¾adateli, musel by obejít § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ku. Úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím není obcházení re¾imu zvlá¹tního právního pøedpisu a maøení jeho úèelu. Opaèný závìr by znamenal povinnost poskytovat èeské technické normy bezplatnì (a tedy fakticky na úèet státu). Ustanovení § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky, provádìcí vyhlá¹ka a èl. 45a Legislativních pravidel vlády by postrádaly smyslu. Závìrem ¾alovaný poukázal na to, ¾e podle § 19 odst. 1 písm. c) a § 19a odst. 1 písm. c) zákona o technických po¾adavcích na výroky podléhá rozmno¾ování nebo roz¹iøování technických norem nebo jejich èástí sankcím. ®alovaný proto navrhl zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
IV. Stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a vyjádøení úèastníkù øízení k nìmu
[18] Nejvy¹¹í správní soud pøípisem ze dne 23. 4. 2015, è. j.-51, vyzval Ministerstvo pro místní rozvoj jako ústøední správní úøad ve vìcech územního plánování a stavebního øádu ke sdìlení stanoviska podle § 74 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ). Po¾ádal ho o sdìlení, zda Ministerstvo pro místní rozvoj obecnì zaji¹»uje bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví podle § 196 odst. 2 stavebního zákona. Pro pøípad, ¾e ano, po¾ádal dále o sdìlení, jakým zpùsobem je bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám zaji¹»ován. Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém stanovisku uvedlo, ¾e odkaz na technickou normu mù¾e být výluèný (závazný) nebo indikativní. V souvislosti s vyhlá¹kou è. 268/2009 Sb., kterou zmiòuje stì¾ovatel jako dal¹í pøíklad provádìcího pøedpisu ke stavebnímu zákonu obsahujícího odkaz na technické normy, Ministerstvo pro místní rozvoj zdùraznilo, ¾e indikativní normové hodnoty podle této vyhlá¹ky nebrání inovacím v podobì lep¹ího øe¹ení. Jiné postupy èi odchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾eným øe¹ením bude dosa¾eno alespoò stejných nebo lep¹ích technických parametrù, jako kdyby se postupovalo podle èeské technické normy. Závazný odkaz ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona obsahuje jen § 20 odst. 5 písm. a) vyhlá¹ky è. 501/2006 Sb. Pøíslu¹ná technická norma proto byla zveøejnìna. Technické normy nejsou urèeny primárnì pro øadového spotøebitele, ale pro profesionály. Ministerstvo pro místní rozvoj nevykonává èinnosti, které mu nepøíslu¹í podle § 14 zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy ÈR, a proto nemohlo zaujmout k dané problematice celkové stanovisko.
[19] ®alovaný ve svém vyjádøení ke stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj uvedl, ¾e se s ním ztoto¾òuje. Stì¾ovatel se ve stanovené lhùtì nevyjádøil.
[20] Kasaèní stí¾nost je pøípustná.
[21] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti a z dùvodù v ní uvedených. Pøitom pøihlédl i ke skuteènostem, které je povinen zkoumat z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[23] Nejvy¹¹í správní soud pro pøehlednost strukturoval odùvodnìní následujícím zpùsobem: nejdøíve se zabýval otázkou, zda pøíslu¹ná právní úprava v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky vyluèuje pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím (V.A), a poté otázkou bezplatnosti poskytování úplného znìní technických norem ve stavebnictví (V.B).
V.A Vyluèuje právní úprava v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím?
[24] Stì¾ovatel namítá, ¾e právní úprava v § 5 zákona o technických po¾adavcích neobsahuje komplexní úpravu poskytování informací podle § 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto¾e neobsahuje úpravu nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt ani opravných prostøedkù. Podle ¾alovaného v¹ak zákon o technických po¾adavcích na výrobky a provádìcí vyhlá¹ka upravují podmínky vydávání a øádné distribuce èeských technických norem a stanovují jasný právní rámec pro urèení cen za èinnosti s tím související. Ve svém rozhodnutí o odvolání poté uvedl, ¾e úplné znìní technických norem nelze ani pova¾ovat za informaci ve smyslu zákona o svobodném pøístupu k informacím.
[25] Podle èl. 17 odst. 2 Listiny platí, ¾e: Ka¾dý má právo ( ) svobodnì vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat ( ) informace bez ohledu na hranice státu. . Podmínky zásahu do svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace pak upravuje èl. 17 odst. 4 Listiny, který stanoví, ¾e právo vyhledávat a ¹íøit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatøení v demokratické spoleènosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpeènost státu, veøejnou bezpeènost, ochranu veøejného zdraví a mravnosti. . Tento negativní závazek státu nezasahovat do svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace pak doplòuje èl. 17 odst. 5 Listiny, který stanoví: Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
[26] Nejprve je tøeba posoudit, zda projednávaná vìc vùbec spadá do rozsahu svobody vyhledávat, pøijímat a roz¹iøovat informace. Jinými slovy je potøeba zodpovìdìt otázku, jestli lze úplné znìní technických norem ve stavebnictví pova¾ovat za informaci ve smyslu èl. 17 Listiny a zákona o svobodném pøístupu k informacím, který èl. 17 Listiny provádí. Nejvy¹¹í správní soud ve své judikatuøe uvedl: Tím, ¾e je zákon o svobodném pøístupu k informacím realizací èl. 17 ( ) Listiny základních práv a svobod, musí toti¾ jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat v¹em zásadám, kterými se øídí obecnì výklad ústavnì chránìných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu informace , který ve svých dùsledcích fakticky nezu¾uje rozsah ústavnì zaruèených práv, proto¾e v opaèném pøípadì by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospìch práv a svobod a jednak do rozporu s pøíkazem ¹etøení smyslu práv a nezneu¾ívání mo¾ných omezení, který je obsa¾en v èl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, è. j. 1 As 17/2008-67, publikovaný pod è. 1627/2008 Sb. NSS).
[27] Zákon o svobodném pøístupu k informacím se vztahuje na poskytování informací, které jsou v pùsobnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1). Zpoèátku neobsahoval ¾ádnou definici pojmu informace . Na základì novelizace do nìj v¹ak byla definice tohoto pojmu vlo¾ena. Podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím se proto dnes informací rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho èást v jakékoliv podobì, zaznamenaný na jakémkoliv nosièi, zejména obsah písemného záznamu na listinì, záznamu ulo¾eného v elektronické podobì nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. . V dùvodové zprávì k zákonu è. 61/2006 Sb. (snìmovní tisk è. 991, vládní návrh zákona ze dne 11. 5. 2005, IV. období, pøístupné v repozitáøi Poslanecké snìmovny na www.psp.cz), na jeho¾ základì byla definice informace do zákona o svobodném pøístupu k informacím vlo¾ena, se uvádí, ¾e se tato definice do zákona o svobodném pøístupu k informacím zapracovává z dùvodu nutnosti transpozice pojmu dokument , který obsahuje smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném pou¾ití informací veøejného sektoru. Lze tedy øíci, ¾e zámìrem zákonodárce jednoznaènì bylo, aby informace v pojetí zákona o svobodném pøístupu k informacím byla toto¾ná s pojmem dokument v transponované smìrnici (srov. k tomu shodnì zvlá¹tní èást dùvodové zprávy k bodu 6 prvé èásti zákona). Dokument je v èl. 2 odst. 3 smìrnice 2003/98/ES definován jako a) obsah na jakémkoli nosièi (psaný èi ti¹tìný na papíøe èi ulo¾ený v elektronické formì nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli èást takového obsahu. Smìrnice neobsahuje závazek umo¾nit opakované pou¾ití dokumentù. Rozhodnutí o povolení nebo povinnosti opakovaného pou¾ití závisí na èlenských státech nebo pøíslu¹ném subjektu veøejného sektoru. Pokud se tak stát ov¹em rozhodne (jak to uèinila Èeská republika v zákonì o svobodném pøístupu k informacím), je tato smìrnice na pøíslu¹nou oblast aplikovatelná (viz odst. 9 preambule smìrnice, podle nìho¾ by se tato smìrnice mìla pou¾ívat pro dokumenty, které jsou zpøístupnìny k opakovanému pou¾ití, jestli¾e subjekty veøejného sektoru mj. poskytují informace). Poskytováním informací se pak rozumí pøedev¹ím poskytování jejich obsahu, tedy zpravidla textu (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, è. j. 1 As 17/2008-67, publikovaný pod è. 1627/2008 Sb. NSS).
[28] Podle § 4 odst. 1 zákona o technických po¾adavcích na výrobky je [è]eská technická norma ( ) dokument schválený povìøenou právnickou osobou (§ 5) pro opakované nebo stálé pou¾ití vytvoøený podle tohoto zákona a oznaèený písmenným oznaèením ÈSN, jeho¾ vydání bylo oznámeno ve Vìstníku Úøadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zku¹ebnictví ( ). Sám Úøad na svých webových stránkách definuje technické normy jako dokumentované dohody, které pro v¹eobecné a opakované pou¾ití poskytují pravidla, smìrnice, pokyny nebo charakteristiky èinností nebo jejich výsledkù, které zaji¹»ují, aby materiály, výrobky, postupy a slu¾by vyhovovaly danému úèelu. Jde tedy o obsah v urèité podobì, který lze kvalifikovat jako dokument podle èl. 2 odst. 3 smìrnice 2003/98/ES, resp. informaci podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Nelze také odhlédnout od role Úøadu pøi tvorbì a vydávání technických norem a jejich roz¹iøování èi rozmno¾ování. Technické normy lze z tohoto pohledu pova¾ovat za produkt veøejné správy, se kterým souvisí ústavnì stanovená povinnost pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti a svoboda tyto informace vyhledávat. Výklad ¾alovaného, ¾e v pøípadì úplného znìní technických norem ve stavebnictví nejde o informaci podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, proto neobstojí. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu naopak o informaci jde.
[29] Nyní je proto tøeba urèit, podle jakého právního pøedpisu se mìlo ve vìci postupovat, resp. zda zákon o technických po¾adavcích na výrobky vyluèuje pou¾ití zákona o svobodném pøístupu k informacím. Podle § 2 odst. 3 zákona o svobodném pøístupu k informacím platí, ¾e se tento zákon nevztahuje na poskytování informací, které jsou pøedmìtem prùmyslového vlastnictví, a dal¹ích informací, pokud zvlá¹tní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyøízení ¾ádosti vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací. Ustanovení § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zní: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Tou podmínkou rozmno¾ování a roz¹iøování èeských technických norem je oprávnìní Úøadu vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu.
[30] Podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, è. j. 1 As 28/2010-86, publikovaného pod è. 2128/2010 Sb. NSS, je tøeba dùslednì odli¹ovat pøípady, kdy se pøi poskytování informací vùbec nepostupuje dle zákona o svobodném pøístupu k informacím (§ 2 odst. 3 tohoto zákona), a pøípady, kdy se postupuje podle zákona o svobodném pøístupu k informacím a zvlá¹tní zákon obsahuje pouze nìkteré zvlá¹tní normy. Do prvního okruhu pøípadù spadá napø. poskytování informací o ¾ivotním prostøedí (postupuje se dle zákona è. 123/1998 Sb., o právu na informace o ¾ivotním prostøedí), údajù z katastru nemovitostí (postup upraven zákonem è. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí Èeské republiky), nahlí¾ení do spisu ve správním øízení (postup dle § 38 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, viz rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, è. j. 2 As 38/2007 78). Do druhé skupiny lze podle tohoto rozsudku zaøadit napø. poskytování zpráv o posouzení a hodnocení nabídek podle zákona è. 137/2006 Sb., o veøejných zakázkách. Nejvy¹¹í správní soud v daném rozsudku pøipustil: V zásadì je mo¾né, aby zvlá¹tní zákon stanovil speciální dùvod pro odmítnutí ¾ádosti o poskytnutí informace dle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Výèet dùvodù pro odmítnutí ¾ádosti uvedený v zákonì o svobodném pøístupu k informacím proto není vyèerpávající, ale je mo¾né, ¾e bude roz¹íøen jiným zvlá¹tním zákonem.
[31] V posuzované vìci jde také o druhou skupinu pøípadù. V § 5 zákona o technických po¾adavcích na výrobky není poskytování informací upraveno dostateènì, nato¾ komplexnì. Vyøízení ¾ádosti vèetnì nále¾itostí a zpùsobu podání ¾ádosti, lhùt, opravných prostøedkù a zpùsobu poskytnutí informací není upraveno vùbec. Zákon pouze stanoví speciální podmínku úplatnosti, kterou je v pøípadì èeských technických norem obecnì tøeba splnit. Nelze proto dovodit, ¾e by § 5 zákona o technických po¾adavcích na výroky pøedstavoval právní úpravu vyluèující zákon o svobodném pøístupu k informacím podle jeho § 2 odst. 3. Mìstský soud proto pochybil, pokud do¹el k opaènému závìru. Tato kasaèní námitka je tak dùvodná.
V.B Bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví
[32] Tato kasaèní námitka je takté¾ dùvodná.
[33] Stì¾ovatel namítá, ¾e ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona je zvlá¹tní vùèi § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Technická norma ve stavebnictví má být proto ze zákona bezplatnì a veøejnì pøístupná. ®alovaný v¹ak tvrdí, ¾e technické normy obecnì nejsou závazné a dané ustanovení stavebního zákona pojednává o pøípadech, kdy právní pøedpis stanoví povinnost postupovat podle technické normy, co¾ je pøípad jen èeské technické normy ÈSN 73 6116, která byla zveøejnìna. V souladu s judikaturou Ústavního soudu navíc není poru¹ením zásady veøejné a bezplatné dostupnosti èeských technických norem, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí.
[34] Jak bylo uvedeno vý¹e, podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky platí, ¾e: Èeské technické normy nebo jejich èásti vydané na jakémkoliv nosièi smìjí být, pokud zvlá¹tní zákon nestanoví jinak, rozmno¾ovány a roz¹iøovány jen se souhlasem povìøené právnické osoby nebo za podmínek stanovených v odstavci 6 se souhlasem Úøadu. Ustanovení § 5 odst. 6 pak stanoví: Pokud nejsou tvorba a vydávání èeských technických norem, jejich zmìny a zru¹ení zabezpeèeny povìøenou právnickou osobou, zabezpeèuje plnìní jejích úkolù Úøad. Úøad je v takovém pøípadì oprávnìn vybírat za odborné èinnosti související se zabezpeèením vydávání a øádné distribuce èeských technických norem úplatu. Tyto èinnosti a vý¹i úplaty stanoví Ministerstvo vyhlá¹kou. Technické normy tedy obecnì mohou být roz¹iøovány a rozmno¾ovány pouze za úplatu, pokud ov¹em zvlá¹tní zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona pøitom øíká: Pokud tento zákon nebo jiný právní pøedpis vydaný k jeho provedení stanoví povinnost postupovat podle technické normy (ÈSN, ÈSN EN), musí být tato technická norma bezplatnì veøejnì pøístupná. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu jde pøesnì o situaci, kdy zvlá¹tní zákon stanoví jiné podmínky rozmno¾ování a roz¹iøování technických norem, jak § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky pøedvídá. Tyto zvlá¹tní podmínky pak nemohou být jasnìj¹í-technické normy, podle kterých vzniká povinnost postupovat v souladu se stavebním zákonem nebo jiným právním pøedpisem, který ho provádí, musí být bezplatnì a veøejnì pøístupné.
[35] Kolizi uvedených norem by je¹tì bylo mo¾né øe¹it na základì zásady, ¾e pozdìj¹í zákon vyluèuje pou¾ití døívìj¹ího zákona (lex posteriori derogat legi priori). Ustanovení § 5 odst. 6 a 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky toti¾ bylo do zákona o technických po¾adavcích na výrobky vèlenìno zákonem è. 481/2008 Sb., kterým se mìní zákon è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a to s úèinností k 1. lednu 2009, tedy pozdìji, ne¾ byl pøijat a nabyl úèinnosti stavební zákon vèetnì jeho § 196 odst. 2. Taková interpretace by ov¹em podle Nejvy¹¹ího správního soudu nebyla správná, proto¾e pøed uvedenou zásadou má pøednost zásada, ¾e zvlá¹tní úprava vyluèuje pou¾ití obecné úpravy (lex specialis derogat legi generali). Pou¾itelná interpretaèní zásada proto zcela pøesnì zní: pozdìj¹í obecný zákon nevyluèuje pou¾ití døívìj¹ího zvlá¹tního zákona (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali; blí¾e viz napø. Scalia, A., Garner, B. A. Reading Law: The Interpretation of Legal Texts. St. Paul: Thomson/West, 2012. s. 185). Kolizi § 5 odst. 6 a 8 s § 196 odst. 2 stavebního zákona je proto nutné vylo¾it tak, ¾e poslednì uvedené ustanovení v otázce úplaty vyluèuje pou¾ití prvních dvou.
[36] Navíc nelze pøehlédnout, ¾e u¾ pøedchozí právní úprava technické normalizace pøedpokládala zpoplatnìní distribuce technických norem. Za situace, kdy èinnosti související se správou technických norem zaji¹»oval Èeský normalizaèní institut jako pøíspìvková organizace státu, v¹ak nebylo tøeba výslovné zákonné úpravy k jejich prodeji, tedy distribuci za úplatu. Taková potøeba nastala, jak vyplývá i z dùvodové zprávy k zákonu è. 481/2008 Sb., právì v dùsledku pøevedení správy technických norem na Úøad jako správní orgán. Ustanovení § 196 odst. 2 stavebního zákona tak u¾ pøed nabytím úèinnosti zákona è. 481/2008 Sb. plnilo roli zvlá¹tní právní úpravy k obecné úpravì, zakotvené v zákonì o technických po¾adavcích na výrobky.
[37] ®alovaný ve své argumentaci dále odkazuje na výklad pojmu bezplatný a veøejný pøístup, který v nálezu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, podal Ústavní soud. Podle nìj zásada veøejného a bezplatného pøístupu èeských technických norem není poru¹ena, je-li pøístup k technickým normám zaji¹tìn u státních institucí. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu ov¹em tento odkaz není pøiléhavý. V dané vìci Ústavní soud rozhodoval o návrhu tehdej¹ího Veøejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla na zru¹ení vyhlá¹ky è. 23/2008 Sb., o technických podmínkách po¾ární ochrany staveb, která na mnoha místech odkazovala na pøíslu¹né technické normy. Veøejný ochránce práv tehdy argumentoval, ¾e [p]rávní normy (a tedy i právem aprobované technické normy) musí být ze své podstaty pøístupné veøejnì a bezplatnì u¾ proto, ¾e pøístup k jejich obsahu nemù¾e být závislý na finanèních pøíjmech a sociálním statusu jednotlivce. Je pravdou, ¾e Ústavní soud pak dovodil, ¾e bezplatnost a veøejnost pøístupu k technickým normám je splnìna, pokud je zaji¹tìna u státních institucí, konkrétnì u hasièských záchranných sboru krajù (krajských øeditelstvích, územních odborech). Jinde u¾ byly dané technické normy pøístupné za poplatek. Existovalo tehdy minimálnì 14 míst, kde obèané mohli nahlédnout do technických norem, na které odkazuje vyhlá¹ka è. 23/2008 Sb.
[38] Nejvy¹¹í správní soud má znaèné pochybnosti, zda i v roce 2015 podobný výklad bezplatnosti a veøejnosti pøístupu k technickým normám stále obstojí. Ze spisového materiálu vyplývá, ¾e v pøípadì technických norem ve stavebnictví jsou tyto normy bezplatnì pøístupné pouze na jednom místì-v Národní technické knihovnì v Praze. V takovém pøípadì rozhodnì nelze hovoøit o dostateèném zaji¹tìní bezplatného a veøejného pøístupu k technickým normám ani podle dosud nezmìnìného výkladu Ústavního soudu. K tomu je tøeba dodat, ¾e se posuzovaná vìc a pøedmìtný nález li¹í je¹tì v tom, ¾e v této vìci sám zákon výslovnì vy¾aduje bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám. Pojem bezplatnì proto podle Nejvy¹¹ího správního soudu v posuzované vìci nelze vykládat jinak, ne¾ ¾e poplatek za poskytnutí úplného znìní technické normy nesmí být vy¹¹í ne¾ 0 Kè.
[39] ®alovaný a Ministerstvo pro místní rozvoj shodnì tvrdí, ¾e jedinou technickou normu, na kterou dané ustanovení stavebního zákona dopadá, je èeská technická norma ÈSN 73 6116. Ta byla postupem podle § 5 odst. 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky zveøejnìna.
®alovaný i Ministerstvo pro místní rozvoj zejména zdùrazòují rozdíl mezi tzv. výluènými (povinnými) a indikativními odkazy na technické normy v právních pøedpisech, který je zohlednìn i pøi pøípravì právních pøedpisù. Napøíklad vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., o technických po¾adavcích na stavby, na kterou odkazuje stì¾ovatel, podle ¾alovaného i Ministerstva pro místní rozvoj obsahuje pouze tzv. indikativní odkazy na technické normy. Tyto technické normy toti¾ pouze urèují normovou hodnotu , která by mìla být podle uvedené vyhlá¹ky v urèitých pøípadech dosa¾ena. Shoda s normou je ale pouze jedním z mo¾ných zpùsobù splnìní po¾adavkù vyhlá¹ky, které mohou být dodr¾eny i jiným zpùsobem. Indikativní hodnoty nemají bránit inovacím v pøípadì lep¹ího øe¹ení. Technické normy, na které odkazuje daná vyhlá¹ka, proto nejsou závazné ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona, který tak na nì nedopadá. ®alovaný v té souvislosti odkazuje i na èl. 45a Legislativních pravidel vlády, které upravují odkazy na technické normy v právních pøedpisech a pøedpokládají odli¹ný právní re¾im pro zpøístupòování nezávazných a závazných technických norem.
[40] Nejvy¹¹í správní soud se ani s touto argumentací ¾alovaného neztoto¾òuje a musí pøisvìdèit stì¾ovateli. Teorie práva obecnì rozeznává tøi základní podoby normativnosti-pøíkaz, zákaz a dovolení. Pokud právo jednotlivci stanoví pouze urèité alternativy chování, jedná se o právní povinnost. Ka¾dou povinnost lze vyjádøit negativnì i pozitivnì. Pokud je vyjádøena pozitivnì (napø. musí být splnìny podmínky technické normy), jde o pøíkaz. V uvedené normì uvedené alternativy jsou toti¾ jedinými alternativami chování pro daného jednotlivce. V pøípadì negativnì vymezené povinnosti (napø. nikdo nesmí poru¹it podmínky technické normy), jde o zákaz. V normì uvedená alternativa je pro jednotlivce vylouèená. Ka¾dý pøíkaz lze pøevést na zákaz a naopak. Právní povinností lze proto rozumìt právem omezený výbìr alternativ chování subjektu v souvislosti s jeho úsilím realizovat svùj cíl na vykonání urèité z nich. (blí¾e viz Holländer, P. Filosofie práva. 2. vyd. Plzeò: Vydavatelství a nakladatelství Ale¹ Èenìk, s. r. o, 2012. s. 183).
[41] Tyto závìry právní teorie respektují i Legislativní pravidla vlády, na která ve své argumentaci odkazuje ¾alovaný. Jejich èl. 45a stanoví: (1) Odkazuje-li se pøi stanovení technických po¾adavkù v právním pøedpisu na èeskou technickou normu, jinou technickou normu nebo technický dokument mezinárodní, popøípadì zahranièní organizace nebo jiný technický dokument, který obsahuje podrobné technické po¾adavky (dále jen technická norma ), pou¾ije se pøednostnì indikativní odkaz. V tomto pøípadì je tøeba v právním pøedpisu výsti¾nì definovat základní technické po¾adavky a zároveò uvést, ¾e se pova¾ují za splnìné, postupuje-li se ve shodì s urèenou normou nebo její èástí, definovanou v § 4a zákona è. 22/1997 Sb., o technických po¾adavcích na výrobky, která obsahuje podrobné technické po¾adavky. Shoda s urèenou normou je jedním ze zpùsobù, jak prokázat splnìní základních technických po¾adavkù. Urèená norma v tomto pøípadì konkretizuje obecný, souhrnný právní po¾adavek. Tyto po¾adavky mohou být splnìny i jiným technickým øe¹ením garantujícím stejnou nebo vy¹¹í úroveò ochrany oprávnìných zájmù. (úplné znìní Legislativních pravidel vlády je dostupné na www.vlada.cz).
[42] Ustanovení § 3 písm. k) vyhlá¹ky è. 268/2009 Sb. stanoví, ¾e normovou hodnotou se rozumí konkrétní technický po¾adavek, zejména limitní hodnota, návrhová metoda, národnì stanovené parametry, technické vlastnosti stavebních konstrukcí a technických zaøízení, obsa¾ený v pøíslu¹né èeské technické normì, jeho¾ dodr¾ení se pova¾uje za splnìní po¾adavkù konkrétního ustanovení této vyhlá¹ky. Podle § 55 odst. 2 dané vyhlá¹ky platí, ¾e [o]dchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾ené øe¹ení odpovídá nejménì základním po¾adavkùm na stavby uvedeným v § 8. Ve zmínìném § 8 této vyhlá¹ky se pak uvádí: (1) Stavba musí být navr¾ena a provedena tak, aby byla pøi respektování hospodárnosti vhodná pro urèené vyu¾ití a aby souèasnì splnila základní po¾adavky, kterými jsou: a) mechanická odolnost a stabilita, b) po¾ární bezpeènost, c) ochrana zdraví osob a zvíøat, zdravých ¾ivotních podmínek a ¾ivotního prostøedí, d) ochrana proti hluku, e) bezpeènost pøi u¾ívání, f) úspora energie a tepelná ochrana. (2) Stavba musí splòovat po¾adavky uvedené v odstavci 1 pøi bì¾né údr¾bì a pùsobení bì¾nì pøedvídatelných vlivù po dobu plánované ¾ivotnosti stavby. (3) Výrobky, materiály a konstrukce navr¾ené a pou¾ité pro stavbu musí zaruèit, ¾e stavba splní po¾adavky podle odstavce 1. U nìkterých po¾adavkù ve druhém odstavci [písm. b), c), d) a f)] jsou pak odkazy na jiné zákony a podzákonné pøedpisy, které ov¹em opìt odkazují na èeské technické normy (napø. vyhlá¹ka è. 23/2008 Sb., o technických podmínkách po¾ární ochrany staveb v § 2 odst. 1 písm. e); zákon è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù zejména v § 100d nebo v § 82 odst. 5 èi v § 5 odst. 6 apod.). Samotná vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb. pak obsahuje 89 odkazù na hodnoty stanovené technickými normami.
[43] Z vymezení pojmu normová hodnota ve vyhlá¹ce è. 268/2009 Sb. vyplývá, ¾e se u odkazù na technické normy v této vyhlá¹ce nejedná o tzv. indikativní odkazy ve smyslu èl. 45a a odst. 1 Legislativních pravidel vlády, ale o odkazy závazné. Technické normy, na které je ve vyhlá¹ce odkazováno, toti¾ neobsahují pøíklady, jak lze splnit povinnosti stanovení právním pøedpisem, ale stanoví pøímo tyto povinnosti. Vyhlá¹ka sama o sobì bez obsahu technické normy nestanoví dostateènì urèitì (slovy Legislativních pravidel vlády výsti¾nì ) pravidlo chování, které má být naplnìno. Napøíklad podle § 6 odst. 6 vyhlá¹ky: Prostorové uspoøádání sítí technického vybavení jako soubìh nebo køí¾ení jsou stanoveny normovými hodnotami.
[44] Stanovení urèité normové hodnoty neznamená, ¾e nemù¾e být zvoleno je¹tì lep¹í øe¹ení. Aby nìkdo ale mohl zvolit lep¹í øe¹ení, musí vìdìt, jaký je minimální povolený standard, kterého musí dosáhnout. Musí hlavnì být dopøedu jasné, jak postupovat, aby danou vyhlá¹ku neporu¹il. V souladu s vý¹e uvedenými teoretickoprávními závìry proto vyhlá¹ka vymezuje mo¾né alternativy chování jednotlivce v souvislosti s jeho úsilím realizovat svùj cíl. Stanoví tím právní povinnost postupovat podle technické normy ve smyslu § 196 odst. 2 stavebního zákona. Argumentace ¾alovaného a Ministerstva pro místní rozvoj, ¾e normové hodnoty nejsou závazné, tedy neobstojí. Technické normy, podle kterých stanoví povinnost postupovat vyhlá¹ka è. 268/2009 Sb., proto také musí být bezplatnì a veøejnì pøístupné. Tato vyhlá¹ka a vyhlá¹ka è. 501/2006 Sb. navíc nejsou jedinými provádìcími pøedpisy ke stavebnímu zákonu, které stanoví povinnost postupovat podle urèitých technických norem. Jako pøíklad lze uvést je¹tì napø. vyhlá¹ku è. 398/2009 Sb., o obecných technických po¾adavcích zabezpeèujících bezbariérové u¾ívání staveb, která dokonce na rozdíl od vyhlá¹ky è. 268/2009 Sb. stanoví, ¾e [o]dchylky od norem jsou pøípustné, pokud se proká¾e, ¾e navr¾ené øe¹ení odpovídá nejménì po¾adavkùm tìchto norem. (viz její § 15 odst. 2). I v pøípadì zbylých provádìcích úprav by proto Úøad mìl zajistit bezplatný a veøejný pøístup k dotèeným technickým normám.
[45] ®alovaný v neposlední øadì odkazuje na mo¾né poru¹ení mezinárodních závazkù, k nìmu¾ by do¹lo, pokud by musela být úplná znìní technických norem bezplatnì poskytnuta stì¾ovateli. Ji¾ ve vyjádøení k ¾alobì ¾alovaný uvádìl, ¾e Úøad je èlenem evropských normalizaèních organizací CEN (European Committee for Standardization) a CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization). V té souvislosti musel dolo¾it, ¾e Èeská republika dostateènì implementovala ochranu autorských práv CEN/CENELEC s pøihlédnutím k aktuálním vnitrostátním právním pøedpisùm o ochranì práv du¹evního vlastnictví. Tato implementace byla provedena zákonem o technických po¾adavcích na výrobky a projevila se mj. i v § 5 tohoto zákona. Pro obì normalizaèní instituce platí jeden a tentý¾ dokument Pokyn CEN/CENELEC 10-Smìrnice pro distribuci a prodej publikací CEN/CENELEC (dále jen pokyn è. 10 ), ve kterém je uvedeno: Èlenové zejména nesmí bezplatnì zpøístupnit publikace vèetnì jejich národního pøevzetí a definitivní jazykové verze u¾ivatelùm ze ¹iroké veøejnosti bez specifického schválení správními radami CEN a/nebo CENELEC. Tento zákaz se vztahuje na v¹echny evropské technické normy, které vytváøí CEN/CENELEC, a v¹echny jejich formy. Poru¹ení tohoto zákazu pro èlena tìchto organizací znamenalo hrozbu vylouèení. Øízení o vylouèení u¾ se v minulosti vedlo napø. proti francouzskému normalizaènímu institutu AFNOR (L'Association française de normalisation), který poskytoval zdarma webový pøístup k evropským normám, na které odkazovaly francouzské právní pøedpisy. Podle ¾alovaného AFNOR ji¾ bezplatný pøístup k evropským normám neposkytuje. Upøesnil, ¾e tato pravidla se vztahují pouze k tzv. harmonizovaným normám (viz § 4a odst. 1 zákona o technických po¾adavcích na výrobky). Roz¹iøování pùvodních technických norem by mezinárodní závazky podle ¾alovaného nebránily.
[46] Nejvy¹¹í správní soud této argumentaci ¾alovaného pøikládal vysokou váhu s vìdomím toho, ¾e Èeská republika podle èl. 1 odst. 2 Ústavy dodr¾uje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Èl. 10 Ústavy ov¹em stanoví: Vyhlá¹ené mezinárodní smlouvy, k jejich¾ ratifikaci dal Parlament souhlas a jimi¾ je Èeská republika vázána, jsou souèástí právního øádu; stanoví-li mezinárodní smlouva nìco jiného ne¾ zákon, pou¾ije se mezinárodní smlouva. Èlenství v evropských normalizaèních organizacích pøitom nevzniklo na základì mezinárodní smlouvy podle èl. 10 Ústavy. Èlenem ani není Èeská republika, ale Úøad. Závazky vyplývající z èlenství v tìchto organizacích proto nemohou mít aplikaèní pøednost pøed § 196 odst. 2 stavebního zákona, i s ohledem na skuteènost, ¾e èlenství v nich nevzniklo na základì vùle parlamentu, jeho¾ jasným úmyslem bylo bezplatnì a veøejnì zpøístupnit technické normy ve stavebnictví.
[47] Zákaz bezplatného a veøejného pøístupu k technickým normám nevyplývá ani z pou¾itelného unijního práva. Technickou normalizaci upravuje zejména smìrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES o postupu pøi poskytování informací v oblasti norem a technických pøedpisù, naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 1025/2012 o evropské normalizaci, naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 765/2008 o po¾adavcích na akreditaci a dozor nad trhem týkajících se uvádìní výrobkù na trh, a naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 305/2011 o harmonizovaných podmínkách pro uvádìní stavebních výrobkù na trh. Evropské normalizace se také týká smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o slu¾bách na vnitøním trhu, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady è. 1673/2006/ES o financování evropské normalizace a rozhodnutí Rady 87/95/EHS o normalizaci v oblasti informaèních technologií a telekomunikací.
[48] V bodu 2 preambule naøízení è. 1205/2012 se uvádí: Evropská normalizace je organizována dotèenými zúèastnìnými stranami a v jejich prospìch na základì národních zastoupení (Evropský výbor pro normalizaci (CEN) a Evropský výbor pro normalizaci v elektrotechnice (Cenelec)) a pøímé úèasti (Evropský ústav pro telekomunikaèní normy (ETSI)) a zakládá se na zásadách uznaných Svìtovou obchodní organizací (WTO) v oblasti normalizace, a to zejména na zásadách soudr¾nosti, transparentnosti, otevøenosti, konsenzu, dobrovolného pou¾ití, nezávislosti vùèi zájmovým skupinám a úèinnosti (dále jen "základní zásady"). V souladu se základními zásadami je dùle¾ité, aby v¹echny pøíslu¹né zainteresované strany, vèetnì orgánù veøejné správy a malých a støedních podnikù, byly vhodnì zapojeny do postupu normalizace na národní i evropské úrovni. Národní normalizaèní orgány by rovnì¾ mìly podporovat a usnadòovat zapojení zúèastnìných stran. Bod 4 této preambule pak stanoví, ¾e [e]vropské normy jsou pøijímány evropskými normalizaèními organizacemi, kterými jsou CEN, Cenelec a ETSI. V èl. 5. 1. pokynu è. 10 v jeho aktualizované podobì z února 2015 je poté skuteènì zakotven zákaz roz¹iøování technických norem zdarma bez souhlasu správní rady CEN a/nebo CENELECu. Tento pokyn ov¹em také nelze pova¾ovat za pøímo pou¾itelnou normu unijního práva, která by mìla mít pøednost pøed § 196 odst. 2 stavebního zákona, jemu¾ proto v kolizi musí být dána aplikaèní pøednost. Daný pokyn navíc platí pro technické normy obecnì a nebere v potaz situaci, ve které vnitrostátní zákonodárce ve svém právním øádu zakotví povinnost podle tìchto norem postupovat. Není proto pøiléhavé podle nìj v posuzované vìci pøimìøenì postupovat.
[49] Z pou¾itelného unijního práva naopak vyplývá, ¾e EU podporuje a sna¾í se vytváøet podmínky pro co nej¹ir¹í pøístup k technickým normám a zejména tìm evropským. Napø. èl. 6 naøízení è. 1025/2012 stanoví: Národní normalizaèní orgány podporují a umo¾òují pøístup malých a støedních podnikù k normám a k procesùm tvorby norem, aby bylo dosa¾eno vìt¹ího zapojení do systému normalizace, napøíklad prostøednictvím: ( ); d) poskytnutí bezplatného pøístupu k návrhùm norem; e) poskytnutí bezplatného pøístupu ke shrnutí obsahu norem na svých internetových stránkách; f) zavedení zvlá¹tních sazeb za poskytování norem nebo zpøístupnìní balíèkù norem za sní¾ené ceny. Ke stejnému závìru do¹la i zástupkynì Veøejného ochránce práv v závìreèném stanovisku k postupu Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva prùmyslu a obchodu ve vìci odkazování na technické normy v právních pøedpisech a v otázce bezplatného pøístupu k nim ze dne 20. 12. 2010, sp. zn. 3803/2007/VOP/KÈ. V nìm odkazuje i na stanovisko Evropské komise k návrhu vyhlá¹ky o technických po¾adavcích na stavby (pozdìji publikované pod è. 268/2009 Sb.), v nìm¾ vyzvala vnitrostátní normalizaèní orgány, aby alespoò nìkteré normy nebo jejich èásti co nejdøíve zpøístupnily zcela bezplatnì nebo s co mo¾ná nejni¾¹ími poøizovacími náklady pro u¾ivatele. V závìreèném stanovisku zástupkynì Veøejného ochránce práv se objevuje i názor, ¾e závazné odkazy na technické normy by mohly být v rozporu se zákazem mno¾stevního omezení podle èl. 34 a¾ 36 Smlouvy o fungování Evropské unie. Ji¾ od rozsudku Soudního dvora ve vìci Dassonville (rozsudek ve vìci 8/74 Procureur du Roi proti Benoit a Gustave Dassonville ze dne 11. èervence 1974 [1974] ECR 837, odst. 5) platí, ¾e ve¹kerou právní úpravu èlenských státù, která by mohla a» pøímo, nebo nepøímo, skuteènì, nebo potenciálnì naru¹it obchod uvnitø EU, je tøeba pova¾ovat za opatøení s úèinkem rovnocenným mno¾stevním omezením. Nejvy¹¹í správní soud se tìmito závìry ztoto¾òuje, z unijního práva toti¾ skuteènì vyplývá spí¹e podpora pro bezplatný a veøejný pøístup k technickým normám ve stavebnictví ne¾ jeho zákaz. Argumentace ¾alovaného, ¾e by bezplatný a veøejný pøístup znamenal poru¹ení mezinárodních závazkù Èeské republiky proto jak z pohledu mezinárodního práva veøejného, tak z pohledu unijního práva neobstojí.
[50] ®alovaný je¹tì odkazuje na § 6 písm. e) zákona o technických po¾adavcích na výrobky, podle kterého v pøípadì povìøení urèité právnické osoby k zabezpeèování tvorby a vydávání èeských technických norem, jejich zmìnám a zru¹ení musí být zaji¹tìny podmínky stanovené v rozhodnutí o povìøení, kterými jsou zejména plnìní povinností vyplývajících z mezinárodních smluv, kterými je Èeská republika vázána, z èlenství v mezinárodních a evropských normalizaèních organizacích a vyu¾ívání výsledkù mezinárodní spolupráce . Toto ustanovení, ale dopadá skuteènì jen na tvorbu technických norem, jejich zmìny a pøípadné ru¹ení ze strany povìøené právnické osoby, nedopadá ov¹em na Úøad. Podle zákona o technických po¾adavcích na výrobky je roz¹iøování a rozmno¾ování technických norem, tedy i poskytování jejich úplného znìní v re¾imu zákona o svobodném pøístupu k informacím, èistì v pùsobnosti Úøadu. Uvedené ustanovení proto na posuzovanou vìc nedopadá.
[51] Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e se v dané vìci zabýval pouze technickými normami ve stavebnictví, pro které povinnost bezplatného poskytování stanoví jako lex specialis § 196 odst. 2 stavebního zákona. U ostatních technických norem, na které toto ustanovení nedopadá, pøípadnì pro nì bezplatný re¾im poskytování nestanoví jiný právní pøedpis, se plnì uplatní § 5 odst. 6 a 8 zákona o technických po¾adavcích na výrobky. Pøi jejich poskytování podle zákona o svobodném pøístupu k informacím bude úhrada za toto poskytnutí stanovena provádìcí vyhlá¹kou.
[52] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il rozsudek mìstského soudu pro nesprávné posouzení právních otázek v pøedcházejícím øízení a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je mìstský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu.
[53] Nejvy¹¹í správní soud ov¹em dodává, ¾e podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím platí: Pøi soudním pøezkumu rozhodnutí o odvolání na základì ¾aloby podle zvlá¹tního právního pøedpisu soud pøezkoumá, zda jsou dány dùvody pro odmítnutí ¾ádosti. Nejsou-li ¾ádné dùvody pro odmítnutí ¾ádosti, soud zru¹í rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí ¾ádosti a povinnému subjektu naøídí po¾adované informace poskytnout. Mìstský soud proto v dal¹ím øízení bude muset zjistit, zda nejsou dány jiné dùvody pro odmítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o poskytnutí po¾adované informace v podobì úplného znìní technických norem ve stavebnictví. Za tím úèelem by mìl té¾ dát prostor k vyjádøení se k této otázce obìma úèastníkùm øízení. Pokud zjistí, ¾e tu jiný dùvod pro odmítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o informace není, bude muset zru¹it rozhodnutí ¾alovaného o odvolání a rozhodnutí Úøadu o odmítnutí ¾ádosti a souèasnì Úøadu naøídit po¾adované informace poskytnout.
[54] Není-li toti¾ dána pøeká¾ka pro poskytnutí informace v podobì nìkterého ze zákonných dùvodù odepøení ¾ádosti podle zákona o svobodném pøístupu k informacím, musí být podle Nejvy¹¹ího správního soudu dodr¾en pozitivní závazek bezplatného a veøejného zpøístupnìní technických norem ve stavebnictví, vyplývající z § 196 odst. 2 stavebního zákona. Je vìcí Úøadu, jak tento svùj závazek splní, napøíklad zda pøíslu¹né technické normy zveøejní na webových stránkách jako to uèinilo Ministerstvo pro místní rozvoj v pøípadì technické normy ÈSN 73 6116, nebo zda zvolí jiné vhodné øe¹ení. Pokud by Úøad úplné znìní technických norem ve stavebnictví zveøejnil, staly by se zveøejnìnými informacemi podle § 3 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, na které by poté bylo mo¾né pouze odkazovat podle § 6 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím. Podle § 6 odst. 2 zákona o svobodném pøístupu k informacím sice platí, ¾e pokud ¾adatel trvá na pøímém poskytnutí zveøejnìné informace, povinný subjekt mu ji poskytne. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak v této souvislosti konstatuje, ¾e v pøípadì lpìní na po¾adavku pøímého poskytnutí úplného znìní technických norem ve stavebnictví, zveøejnìných na webových stránkách povinného subjektu nebo jinak volnì dostupných, by bylo mo¾né v urèitých pøípadech shledat zneu¾ití práva. Napøíklad pokud by bylo zøejmé, ¾e tento po¾adavek smìøuje k jiným cílùm, ne¾ ke kterým je pøedmìtné ustanovení urèeno. (K problematice zneu¾ití práva blí¾e napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 11. 2014, è. j. 10 As 226/2014-16).