Source: http://www.bpb.de/apuz/289224/die-weimarer-reichsverfassung-vorbild-oder-gegenbild-des-grundgesetzes?p=all
Timestamp: 2019-11-13 10:30:29
Document Index: 5197649

Matched Legal Cases: ['Art. 48', 'Art. 1', 'Art. 105', 'Art. 111', 'Art. 112', 'Art. 114', 'Art. 115', 'Art. 117', 'Art. 118', 'Art. 114', 'Art. 1', 'Art. 111', 'Art. 105', 'Art. 116', 'Art. 129', 'Art. 105', 'Art. 135', 'Art. 135', 'Art. 1', 'Art. 19', 'Art. 54', 'Art. 48', 'Art. 25', 'Art. 53', 'Art. 81', 'Art. 48', 'Art. 114', 'Art. 105', 'Art. 135', '§1']

Differenz: Regierungssystem
Demselben Typus angehörende Verfassungen können freilich sehr unterschiedliche Regierungssysteme aufweisen.[17] Hier liegt denn auch die größte Differenz zwischen Weimar und Bonn. Das zeigt sich besonders deutlich, wenn man die Stellung von Reichspräsident und Bundespräsident vergleicht: "Die Regelungen über die Stellung des Bundespräsidenten im Grundgesetz stehen ganz im Bann der negativen Erfahrungen am Ende der Weimarer Republik. Die Abkehr von der Vorgängerverfassung ist – jedenfalls im Bereich des Staatsorganisationsrechts – nirgends deutlicher als beim Präsidentenamt."[18] Im Vergleich zu der Machtfülle, die der direkt vom Volk auf sieben Jahre gewählte Reichspräsident innehatte (Ernennung des Reichskanzlers, Recht zur Auflösung des Reichstages, Notverordnungskompetenz) und die er gegen Ende der Weimarer Republik auf eine Art gebrauchte, die zur Zerstörung des Systems beitrug, sieht sich der von der Bundesversammlung auf fünf Jahre gewählte Bundespräsident auf eher repräsentative Funktionen beschränkt und verfügt nur über wenige echte, auf eng umgrenzte Lagen beschränkte Gestaltungsmöglichkeiten. Zu nennen sind etwa die Auflösung des Bundestages in den Fällen einer gescheiterten Vertrauensfrage oder eines nicht mit absoluter Mehrheit des Bundestages gewählten Bundeskanzlers. Freilich ist dieser Neuzuschnitt Teil eines Wechsels hin zum rein parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik. Die geringeren Kompetenzen des Bundespräsidenten sowie der Verzicht auf seine direkte Volkswahl stellen sich letztlich als Konsequenz dieses Systemwechsels dar. Von daher greift es viel zu kurz, wenn schlicht die Verringerung der Machtfülle des Präsidenten als Erfolg und als "Lehre aus Weimar" gepriesen wird. Denn die staatlichen Hoheits- und Gestaltungsrechte müssen ja irgendwie wahrgenommen werden und lösen sich nicht einfach in Luft auf. Ihre Verteilung gleicht einem Nullsummenspiel: Was der eine verliert, muss jemand anderes hinzugewinnen.
Daher wächst unter dem Grundgesetz dem Parlament, das sehr viel stärker zur Stützung der Regierung in die Pflicht genommen wird, und vor allem dem Amt des Bundeskanzlers, dessen Position insbesondere durch die erschwerte Abwahl (konstruktives Misstrauensvotum)[19] sowie durch Kabinettsbildungs- und Richtlinienkompetenz enorm aufgewertet und gefestigt wird, ein Großteil dessen zu, was dem Präsidenten im Vergleich zu Weimar verloren ging. Die vorzeitige Beendigung der Legislaturperiode – in Weimar der Regelfall – und der Wechsel der Regierungen – in Weimar gab es deren insgesamt rund 20[20] – sind unter dem Grundgesetz stark erschwert.
Auch die Fünfprozenthürde soll durch Begrenzung der im Parlament vertretenen Parteien zur Stabilität beitragen. Freilich darf man ihren Effekt nicht überschätzen. Weder hat sie verhindert, dass heute im Bundestag sieben Parteien sitzen, noch hätte sie in Weimar den Einzug extremistischer Parteien von links und rechts verhindert, die diese Hürde gerade in den späten Krisenjahren spielend übersprungen haben und am Ende eine "Obstruktionsmajorität" bildeten. Beachtlich ist vor allem, dass die jeweils sechs stärksten Parteien bei allen acht Reichstagswahlen stets über 80 Prozent der Reichstagssitze auf sich vereinigten, vier Mal sogar deutlich mehr als 90 Prozent – 1920, bei beiden Wahlen 1932 und bei der allerdings nicht mehr wirklich freien Wahl 1933. Koalitionsfähigkeit und -willigkeit vorausgesetzt, hätten in allen Fällen stabile Regierungen gebildet werden können. Das Argument der Parteizersplitterung schlägt mithin nicht durch.[21] Blockierend wirkte hingegen der eklatante Mangel am Willen und an der Bereitschaft zum Kompromiss und zur Bildung von Koalitionen auch unter den demokratischen Parteien, solange sie noch in der Mehrheit waren. Und auch wenn man in Weimar durch "Tolerierungspolitik" und Ermächtigungsgesetze die Verantwortung leichter von sich abschieben konnte als heute, so setzt doch das parlamentarische System des Grundgesetzes ebenfalls die Existenz von systemtragenden Parteien voraus, die sich in die Verantwortung nehmen lassen. Eine solche Bereitschaft kann keine Norm der Welt garantieren.
Wo aber bleibt nun das zentrale präsidiale Machtinstrument der Weimarer Zeit, das Notverordnungsrecht des Art. 48 Abs. 2 WRV, von dem Friedrich Ebert in den frühen Krisenjahren zur Stabilisierung von Republik und Verfassung, Paul von Hindenburg in den Krisenjahren seit 1930 zu deren Aushöhlung Gebrauch gemacht hatte?[22] Diese Kompetenz fehlte im Grundgesetz von 1949 völlig – wie überhaupt jede Regelung zum Notstand.[23] Das hat einen einfachen Grund: Dessen etwaige Bewältigung lag seinerzeit gar nicht in der Hand deutscher Verfassungsorgane, sondern in jener der alliierten Besatzungsmächte. Eine Notstandsverfassung wurde dem Grundgesetz erst 1968 hinzugefügt, die in ihrer Detailfreude und Regulierungsdichte deutlich von der allgemeinen Notstandsklausel der Weimarer Zeit abrückt; ob sie hingegen einen ernsthaften Praxistest bestehen würde, erscheint eher zweifelhaft.
Was die Grundrechte betrifft, so wird noch immer verbreitet angenommen, dass diese in Weimar nur den Status von Programmsätzen, Staatszielen, Gesetzgebungsaufträgen oder Absichtserklärungen gehabt hätten, meist in die Formel gepresst: "In Weimar galten Grundrechte nur als Programmsätze!"[24] Genau aus diesen Fehlern und Versäumnissen habe dann das Grundgesetz die segensreichen Konsequenzen gezogen und Grundrechte in Art. 1 Abs. 3 GG als unmittelbar geltendes und einklagbares Recht eingestuft.
Dieses Bild ist, gelinde gesagt, verzerrt.[25] Denn hier wird, was für die im Zweiten Hauptteil der Weimarer Verfassung sehr ausführlich behandelten sozialen und wirtschaftlichen Fragen, insbesondere die sogenannten Lebensordnungen (Familie, Religion, Wirtschaft) und die dort anzutreffenden Zielperspektiven und Gesetzgebungsaufträge in der Tat zutrifft, einfach auf die tradierten, klassischen, schon im 19. Jahrhundert geläufigen Grundrechtsverbürgungen übertragen. Derartige Rechte kannte natürlich auch die Weimarer Reichsverfassung, wie man beim Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 105 WRV), der Freizügigkeit (Art. 111 WRV), der Auswanderungsfreiheit (Art. 112 WRV), der Freiheit der Person (Art. 114 WRV), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 115 WRV), dem Briefgeheimnis sowie dem Post-, Telegraphen- und Fernsprechgeheimnis (Art. 117 WRV), aber selbstverständlich auch bei der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit (Art. 118, 123 WRV) unschwer erkennen kann. Und es besteht nicht der geringste Zweifel daran, dass es sich bei diesen Verbürgungen um mehr als bloße Programmsätze oder Absichtserklärungen handelte, nämlich um aktuell geltendes, anwendbares und vollziehbares Recht – wer es nicht glaubt, werfe nur einen Blick in den seinerzeit führenden Kommentar von Gerhard Anschütz, der dies bei den genannten Normen und in der Einführung zum Zweiten Hauptteil klar herausstellt.[26] Bei der Erläuterung zum althergebrachten Grundrecht auf Schutz vor willkürlicher Verhaftung gemäß Art. 114 Abs. 2 WRV schreibt er, um nun wirklich jeden Zweifel auszuschließen: "aktuelles Recht, nicht bloßes Programm!"[27] Auch in der Judikatur des Reichsgerichts begegnet man immer wieder dem Hinweis darauf, dass es sich bei den genannten Grundrechten um aktuell anwendbares Recht, nicht lediglich um Programmsätze handele.
Ihre Geltungskraft bezog sich nun in erster Linie auf die Verwaltung als dem wichtigsten Adressaten der Grundrechte. Doch ist die gleichfalls oft im Brustton der Überzeugung geäußerte Auffassung unzutreffend, dass diese Verbürgungen – wenn schon die Behauptung ihres bloß programmatischen Charakters fehlgeht – durchweg nicht an den Gesetzgeber adressiert gewesen seien, dieser also gewissermaßen nach Belieben mit ihnen verfahren konnte.[28] Auch hier habe erst Art. 1 Abs. 3 GG die entscheidende Veränderung gebracht, indem nun eindeutig auch der Gesetzgeber an die Grundrechte gebunden ist. Doch erneut muss man etwas genauer hinsehen und sich fragen, was mit "Gesetzgeber" jeweils gemeint ist. So war in Weimar der Landesgesetzgeber sehr wohl gebunden, was schlicht aus dem Vorrang des Reichsrechts folgte. So war ihm beispielsweise der Zugriff auf die in den Art. 111, 112 Abs. 1, 117, 123 Abs. 2 WRV geschützten Rechte verwehrt. Aber auch der Reichsgesetzgeber unterlag Bindungen, sofern er nicht als reichsverfassungsändernder Gesetzgeber tätig wurde. So konnte auch er nicht über Art. 105, 112 Abs. 2 und 3 oder Art. 116 WRV (Rückwirkungsverbot) und auch nicht über die Rechtsweggarantien der Art. 129 Abs. 1 Satz 4, 131 Abs. 3 Satz 3 verfügen. Zur Garantie des gesetzlichen Richters in Art. 105 Satz 2 WRV schreibt Anschütz ausdrücklich, dieser Satz richte "sich nicht nur gegen die Verwaltung, sondern auch gegen den Gesetzgeber", um verdeutlichend hinzuzufügen: "Auch dem Gesetzgeber ist es verwehrt, Einzelfälle ihrem gesetzlichen Richter zu entziehen."[29] Ferner nahm die Lehre in Übereinstimmung mit der Judikatur an, dass bestimmte Grundrechte wie Ehe oder Eigentum als Institutsgarantien anzusehen seien, die zu beseitigen auch dem Reichsgesetzgeber nicht gestattet war, sodass hier deutliche Schranken seines Zugriffs zutage traten. Und schließlich gab es Grundrechte wie die Meinungs- und die Religionsfreiheit, bei denen Einschränkungen nur aufgrund "allgemeiner" Gesetze erfolgen durften. Damit waren, wie man übereinstimmend in Wissenschaft und Spruchpraxis annahm, Sonder- oder Spezialgesetze ausgeschlossen, der Gesetzgeber mithin entsprechend gebunden. Bei der Religionsfreiheit des Art. 135 WRV bedeutete das, dass sich die allgemeinen Staatsgesetze nicht gegen eine bestimmte religionsbezogene Anschauung richten durften: "Insofern bindet Art. 135 nicht nur die Verwaltung an das Gesetz, sondern den Gesetzgeber (auch den Reichsgesetzgeber) selbst."[30]
Zusammengefasst: Diejenigen klassisch-liberalen Grundrechte, auf die sich das Grundgesetz (weitgehend) beschränkt, waren auch und nicht selten wortgleich Bestandteil der Weimarer Reichsverfassung und galten dort mit unmittelbarer, aktueller Rechtswirkung. Das Fehlurteil, man habe seinerzeit nur Programmsätze konzipiert, verallgemeinert unzulässigerweise die Qualifikation jener Normen des Zweiten Hauptteils, die – wie die zahlreichen sozialprogrammatischen Regelungen – keine Aufnahme in das Grundgesetz gefunden haben. Adressat der aktuell geltenden Grundrechte war vornehmlich die Verwaltung, aber bei nicht wenigen Grundrechten, insbesondere den Institutsgarantien sowie der Meinungs- und Religionsfreiheit, gab es eine differenzierte Bindung auch des Gesetzgebers.
Mit alledem wird weder verkannt, dass das Grundgesetz selbst Vorkehrungen für eine stärkere Sicherung und Wirkkraft der Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG, Art. 19 Abs. 2 GG) getroffen hat, noch, dass es im Zuge der weiteren Verfassungsentwicklung zu einer gewaltigen, im Parlamentarischen Rat gewiss kaum vorstellbaren Bedeutungssteigerung der Grundrechte gekommen ist,[31] was ganz maßgeblich der aktiven Rolle des Bundesverfassungsgerichts bei ihrer Anwendung und Durchsetzung zuzuschreiben sein dürfte. Das führt uns direkt zum letzten Vergleichspunkt: der Verfassungsgerichtsbarkeit.
Zum Folgenden vertiefend und detaillierter ebd., S. 300ff.
Werner Heun, in: Dreier (Anm. 13), Art. 54, Rn. 4. Ausführlich dazu Fromme (Anm. 5), S. 49ff., S. 61ff., S. 71ff., S. 125ff.
In Weimar war hingegen das destruktive Misstrauensvotum möglich, von dem freilich nur in zwei Fällen Gebrauch gemacht wurde. Auch daran ist die Republik nicht gescheitert.
Genaue Auflistung: Karl Dietrich Bracher/Manfred Funke/Hans-Adolf Jacobsen (Hrsg.), Die Weimarer Republik 1918–1933. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Düsseldorf 1987, S. 639.
Dagegen schon überzeugend Ernst Friesenhahn, Zur Legitimation und zum Scheitern der Weimarer Reichsverfassung, in: Karl Dietrich Erdmann/Hagen Schulze (Hrsg.), Weimar. Selbstpreisgabe einer Demokratie. Eine Bilanz heute, Düsseldorf 1980, S. 81–108, hier S. 87f.
Vgl. Hans Boldt, Der Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung. Sein historischer Hintergrund und seine politische Funktion, in: Michael Stürmer (Hrsg.), Die Weimarer Republik. Belagerte Civitas, Königstein/Ts. 1980, S. 288–309. Boldt arbeitete vor allem die von Hindenburg in antiparlamentarischer Absicht praktizierte Kombination von Notverordnungskompetenz (Art. 48), Reichstagsauflösung (Art. 25) und Ernennung des Reichskanzlers (Art. 53) heraus.
Den sog. Gesetzgebungsnotstand des Art. 81 GG wird man kaum als Ausnahme gelten lassen können. Die Tatsache, dass die Norm in 70 Jahren Grundgesetz kein einziges Mal zur Anwendung gelangt ist, bestätigt die Zweifel in der Staatsrechtslehre, ob es sich bei diesem schwerfälligen Verfahren um eine sinnhafte Vorkehrung handelt, weil die dort vorausgesetzte Konstellation kaum eintreten wird.
Dass das nicht richtig sein kann, zeigen schon zwei schlichte Kontrollüberlegungen: Erstens, wenn die Grundrechte nur Programmsätze waren, warum konnten sie dann aufgrund von Notverordnungen gemäß Art. 48 Abs. 2 WRV "außer Kraft" gesetzt werden? Zweitens, wenn sie nur Programmsätze waren, warum konnten sie dann in der Regel durch Gesetz eingeschränkt werden?
Zum Folgenden vgl. ausführlicher und mit zahlreichen Nachweisen Horst Dreier, Grundrechtsrepublik Weimar, in: Dreier/Waldhoff (Anm. 11), S. 175–194, hier S. 176ff., S. 180ff.
Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, Berlin 193314.
Ebd., Art. 114, S. 545.
Näher Dreier (Anm. 25), S. 186ff.
Anschütz (Anm. 26), Art. 105, S. 489.
Ebd., Art. 135, S. 622; etwas eingehender Gerhard Anschütz, Die Religionsfreiheit, in: ders./Richard Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, Tübingen 1932, S. 675–689, hier S. 682f. Dort findet man den unmissverständlichen Hinweis, dass derartige Sondergesetze als Landes- wie als Reichsgesetze "verfassungswidrig" wären.
Zu den verschiedenen Facetten (Extensivierung, Intensivierung, Pluralisierung) vgl. Horst Dreier, Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland, in: Armin von Bogdandy/Pedro Cruz Villalón/Peter M. Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. 1, Heidelberg 2007, §1, Rn. 133–142.
Autor: Horst Dreier für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de