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Timestamp: 2017-10-18 22:15:26+00:00
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Plan local d'urbanisme - Page 5
Sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction à un POS ultérieurement annulé
Lorsque le prévenu est poursuivi pour infraction à un POS ultérieurement annulé, il convient d’apprécier la matérialité de l’infraction au regard du POS antérieur conséquemment remis en vigueur en application de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme.
Cass. crim., 30 oct. 2007, n° 06-88.355
Voici un nouvel arrêt d’importance qui tend à intégrer l’effet rétroactif de l’annulation d’un acte administratif sur l’appréciation du caractère matériel d’une infraction au droit de l’urbanisme, tout en tenant compte des « particularités » de ce droit s’agissant, notamment, des conséquences de l’annulation d’un document local d’urbanisme.
Dans cette affaire, le prévenu avait été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de l’installation d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de la réalisation de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain classé en zone non constructible par le POS communal approuvé le 2 octobre 2000 et ce, sur le fondement de l’article L.160-1, al.1 du Code de l’urbanisme dont on rappellera qu’il dispose que :
« En cas d'infraction aux dispositions des projets d'aménagement et des plans d'urbanisme maintenus en vigueur dans les conditions énoncées soit à l'article L. 124-1, soit à l'article L. 150-1 (2è alinéa), ou en cas d'infraction aux dispositions des plans d'occupation des sols, des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations visées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des projets et plans mentionnés ci-dessus ».
Mais pour sa défense, le prévenu devait se prévaloir de l’annulation de la délibération du 2 octobre 2000 ayant approuvé le POS communal par le Tribunal administratif de Nice, le 2 juillet 2005.
A priori, cet argument n’avait que peu de chance de prospérer puisque la matérialité de l’infraction s’apprécie à la date des faits si bien que l’illégalité de l’acte s’opposant à la réalisation des travaux litigieux n’a pas d’incidence à cet égard. On sait, en effet, qu’un prévenu poursuivi du chef de construction sans autorisation ne peut utilement se prévaloir de l’illégalité du refus opposé à la demande de permis de construire qu’il avait présenté avant d’engager les travaux (Cass.crim, 16 février 1994, W…, pourvoi n°93-82.129), ni de l’obtention ultérieure d’un permis de construire (Cass.crim, 19 mars 1992, Barbebous, pourvoi n°91-83.290).
Mais en outre, la position de la Chambre criminelle n’est pas différence dans les cas où en conséquence d’une annulation contentieuse de la décision ayant emporté la disparition du permis de construire, ce dernier s’en trouvait ou était susceptible de s’en trouver rétroactivement mis en vigueur.
C’est ainsi que, récemment, la Chambre criminelle de la Cour de Cassation, a étendu sa jurisprudence relative aux travaux entrepris avant l’obtention d’un permis de construire de régularisation aux travaux exécutés entre l’annulation et la remise en vigueur d’un permis de construire, en l’occurrence par le fait d’une décision par laquelle le Conseil d’Etat avait déclaré nul et non avenu (CE. 22 février 2002, Sté Hautes-Roches, req. n°190.696) un précédent arrêt par lequel il avait annulé le permis de construire en cause (CE. 9 juillet 1997, ADSTCO, req. n°133.773), en jugeant, en substance, que malgré l’effet rétroactif d’un arrêt du Conseil d’Etat déclarant nul et non avenu un précédent arrêt par lequel il avait annulé un permis de construire, les travaux entrepris entre ces deux décisions ne peuvent être réputés accomplis en exécution de ce permis de construire (Cass.crim, 27 juin 2006, MIRZA & BRIAND, pourvoi n° 05-82.876).
Pour autant, la Cour d’appel d’Aix-en-Provenance devait, en l’espèce, accepter de tenir compte de l’annulation du POS communal par le Tribunal administratif de Nice et, notamment, de l’effet rétroactif de cette annulation en n’appréciant pas le caractère matériel de l’infraction précédemment commise en considération de ce POS, tel qu’il avait été par la délibération du 2 octobre 2000.
Mais la Cour d’appel devait tirer toutes les conséquences de cette annulation, telles qu’elles sont déterminées par l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme, lequel dispose que :
« L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ».
Ainsi, tirant les conséquences de l’annulation du POS dans sa version approuvée par la délibération du 2 octobre 2000, la Cour d’appel d’Aix-en-Provence devait ainsi jugé qu’il y avait lieu d’apprécier la matérialité de l’infraction constatée le 5 mars 2002 en considération du POS antérieur, tel qu’il avait été approuvé par une délibération du 30 mars 1990. Et dès lors qu’au regard de ce dernier, les travaux accomplis par le prévenu était également interdits, la Cour entra donc en voie de condamnation à l’encontre de celui-ci.
On précisera ainsi que cette démarche est parfaitement conforme à l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme dont il résulte que le document d’urbanisme antérieur n’est pas remis en vigueur à la date d’annulation du document l’ayant remplacé mais à la date à laquelle ce dernier a été approuvé. L’effet rétroactif de l’annulation joue ainsi pleinement : le document d’urbanisme annulé est réputé n’avoir jamais existé et, a contrario, le document antérieur est réputé n’avoir jamais cessé d’être en vigueur.
S’agissant des conséquences de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme sur le contentieux de la légalité des autorisations d’urbanisme et pour s’en tenir à la jurisprudence « locale », on peut ainsi relever que la Cour administrative d’appel a jugé que :
« Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que pour délivrer le 17 mars 1996, à la SCI LA FERRUSSE le permis de construire litigieux, le maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE s'est fondé sur les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune approuvé par délibération du conseil municipal du 20 juin 1994 : que ladite délibération a été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 2 février 1995 ; que les actes annulés pour excès de pouvoir sont censés n'être jamais intervenus ; qu'ainsi, si la commune de SAINT-PAUL-DE-VENCE fait valoir qu'à la date du 17 mars 1996 elle n'avait pas reçu notification du jugement du Tribunal administratif, cette circonstance ne saurait prolonger les effets du plan d'occupation des sols annulé ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L.125-5 du code de l'urbanisme : "L'annulation ( ...) d'un plan d'occupation des sols ( ...) a pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. Si, à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, le conseil municipal ( ...) constate, par une délibération motivée que les dispositions du plan d'occupation des sols antérieur au plan d'occupation des sols annulé ( ...) sont illégales par suite de changements intervenus dans les circonstances de fait ou de droit, les règles générales de l'urbanisme prévues au code de l'urbanisme sont applicables" ; qu'il est constant que le conseil municipal de SAINT-PAUL-DE-VENCE n'a voté aucune délibération constatant l'illégalité du précédent plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 26 septembre 1983 ; qu'ainsi, les dispositions de ce plan s'appliquaient au permis de construire litigieux ; qu'aux termes de l'article UC.9 du règlement dudit plan : "L'emprise au sol des constructions (y compris les bassins, plans d'eau, piscines dont les murs d'encuvement dépassent 0,70 m au-dessus du sol naturel ou excavé) ne doit pas excéder 18 % de la superficie de l'unité foncière." ; qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain de la SCI LA FERRUSSE, situé en zone UC, a une superficie de 4.560 m ; qu'ainsi, l'emprise au sol est limitée à 820,80 m ; que, par suite, l'arrêté du maire de SAINT-PAUL-DE-VENCE du 17 mars 1995 qui autorise une construction d'une emprise au sols de 2.040 m, méconnaît les dispositions précitées de l'article UC.9 » (CAA. Marseille, 28 décembre 1998, SCI La Ferrusse, req. n°96MA02687. Voir également : CAA. Marseille, 3 juin 1999, Simone Caire, req. n°96MA01543) ;
Cette décision étant parfaitement conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE. 14 octobre 1998, Havard, req. n°139.850)
S’il on applique l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme au contentieux pénal des travaux illégaux, il y avait donc bien lieu d’apprécier le caractère matériel de l’infraction en cause au regard du POS communal dans sa version approuvée le 30 mars 1990. Et précisément, cette analyse fut suivi par la Chambre criminelle de la Cour de cassation pour rejeté le pourvoi du prévenu aux motifs suivants.
« Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que Christian De X... a été verbalisé, le 5 mars 2002, en raison de la présence d'une cinquantaine de caravanes ainsi que de remblais d'une superficie de 5 000 mètres carrés et d'une hauteur de plus de 2 mètres sur un terrain situé à Roquebrune-sur-Argens (Var), et classé en zone non constructible par le plan d'occupation des sols de cette commune, approuvé le 2 octobre 2000 ; que, poursuivi devant la juridiction correctionnelle, pour la seule infraction de violation des dispositions du plan d'occupation des sols, il a excipé devant la cour d'appel d'une décision du tribunal administratif de Nice ayant, le 21 juillet 2005, annulé le plan approuvé en 2000 et a soutenu que les travaux et installations en cause étaient autorisés par le plan immédiatement antérieur ; qu'il a été relaxé par le tribunal correctionnel ;
Attendu que, pour entrer en voie de condamnation, l'arrêt retient que, selon le plan immédiatement antérieur approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990 et remis en vigueur par application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le terrain du prévenu se trouve situé en zone III NA 1, "zone destinée à recevoir à terme des activités et des industries légères", pour laquelle le règlement de ce plan dispose que "toute occupation ou utilisation du sol y est pour l'instant exclue, à l'exception des équipements d'infrastructure" ;
Attendu qu'en cet état, la cour d'appel, après avoir mis le prévenu en mesure de présenter sa défense, a fait application, à bon droit et sans excéder sa saisine, du plan d'occupation des sols approuvé par délibération du conseil municipal du 30 mars 1990, dès lors que, d'une part, les travaux et installations qui sont l'objet des poursuites n'étaient autorisés ni par ce plan ni par le plan annulé et que, d'autre part, les dispositions législatives, support légal de l'incrimination, n'ont pas été modifiées »
Ainsi dès lors que les travaux litigieux n’étaient effectivement pas autorisés par le plan annulé, il y avait donc bien lieu de faire application du plan antérieur.
On soulignera, en effet, que c’est dans cette seule mesure que, pour « valider » l’arrêt d’appel faisant application du POS antérieur, la Cour de cassation a évoqué « le plan annulé » puisqu’il est bien évident que si les travaux litigieux avaient été autorisés par ce dernier, le prévenu aurait été relaxé sans qu’il y ait alors lieu de tenir compte de son annulation et du POS antérieur puisque, nonobstant l’effet rétroactif d’une telle annulation, l’annulation d’un document d’urbanisme local n’a pas pour effet de rendre illégaux les travaux réalisés conformément à celui-ci et ce, de la même façon que l’annulation d’un permis de construire ne rend pas celui qui l’a exécuté conformément rétrospectivement coupable du délit réprimé par l’article L.480-4 du Code de l’urbanisme.
Sur l’étendue et l’incidence des « dérogations » prévues par le règlement local d’urbanisme
Une disposition du règlement de PLU introduisant une dérogation susceptible d’excéder les limites d’une simple autorisation d’adaptation mineure n’affecte pas pour autant la légalité de ce règlement.
CAA. Nancy, 8 novembre 2007, M. Jean-Louis X, req. n°06NC00677
Voici un arrêt particulièrement intéressant, notamment, en ce qu’il permet de traiter l’un des aspects méconnus du mode d’interprétation des prescriptions du règlement local d’urbanisme par le juge administratif.
Dans cette affaire était en cause la délibération par laquelle le Conseil municipal de la commune défenderesse avait adopté son PLU ; décision qui devait donc faire l’objet d’un recours fondé, notamment, sur le fait que l’une des dispositions du PLU ainsi approuvé introduisait, selon le requérant, une véritable dérogation à la règle de principe prescrite par son article 11 et, par voie de conséquence, que cette disposition serait illégale au regard de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme.
On sait, en effet, que antépénultième l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose que « les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».
En résumé, l’article précité s’oppose à ce que l’administration, à travers la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, accorde une dérogation à la règle de principe mais lui permet seulement ou, plus précisément, lui impose (sur ce point : TA. Besançon, 30 novembre 2000, Sté SMCI, req. n°99-00642), lorsque les conditions sont remplies, d’autoriser des adaptations mineures mais ce, pour autant qu’une telle autorisation d’adaptation mineure soit justifiée « par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ».
Il reste que sans être exceptionnel, il est rare qu’un règlement local d’urbanisme prévoit en tant que telles des possibilités d’adaptations mineures puisque, le plus fréquemment, ces règlements édictent une règle de principe suivie, le cas échéant, de règles « alternatives » à la portée et aux conditions précisément définies et encadrées, lesquelles sont alors constitutives d’autant d’exceptions (et non pas dérogation, sur cette différence : 10 novembre 1993, Epx Sylvestre, req. n°124.532).
Mais il arrive également qu’à l’égard d’une même situation, le règlement local d’urbanisme prescrive une règle de principe tout en introduisant, d’une façon très générale et sans véritable condition, une possibilité d’assouplissement de ce principe.
Tel était précisément le cas en l’espèce où à la règle de principe posée par l’article Ua.11 du PLU communal et selon laquelle « les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci » s’ajoutait une disposition précisant que « « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et à l’encontre de laquelle le requérant soutenait donc qu’elle méconnaissait l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme et, par voie de conséquence, était illégale.
Mais ce moyen devait être rejeté par la Cour administrative d’appel de Nancy et ce, au motif suivant :
« Considérant que ces dispositions ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ; que, par suite, le requérant ne saurait utilement faire valoir que certaines prescriptions prévues à titre dérogatoire par le plan local d'urbanisme méconnaîtraient les dispositions précitées en tant qu'elles ne constitueraient pas une adaptation mineure des prescriptions édictées à titre principal ;
Considérant, en outre, qu'à supposer même que la dérogation introduite par l'article Ua11 du règlement du plan local d'urbanisme, qui spécifie que : « les projets de dessin contemporain faisant l'objet d'une recherche architecturale manifeste et innovante sont acceptés » et pourront, dans ce cas, faire l'objet d'une adaptation du principe selon lequel les murs non construits avec les mêmes matériaux que les façades principales devront présenter un aspect qui s'harmonise avec celles-ci, soit regardée comme excédant le champ d'un simple tempérament apporté à cette règle et remettant en cause le principe même ci-dessus rappelé, cette circonstance demeurerait en tout état de cause sans incidence sur la légalité du plan local d'urbanisme et aurait pour seule conséquence de faire obstacle à la délivrance d'une autorisation de construire sur le fondement de telles dispositions ».
En substance, la Cour a donc considéré qu’une disposition d’un règlement local d’urbanisme introduisant une dérogation ou, plus précisément, une possibilité de déroger à la règle générale n’était pas illégale au regard du principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme dans la mesure où les dispositions de ce dernier :
- d’une part, ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur le fondement d'un plan local d'urbanisme ;
- d’autre part et par voie de conséquence, s’opposent seulement à la délivrance de telles autorisations sur le fondement d’une disposition dérogatoire du règlement local d’urbanisme ;
et, en résumé, que ce principe est opposable et peut être sanctionné au stade de la délivrance des autorisations (permis ou non-opposition à déclaration) délivrées en application du règlement local d’urbanisme mais n’intéresse pas et ne conditionne pas la légalité de ce dernier.
En première analyse, une telle solution peut surprendre dans la mesure où elle aboutit à considérer qu’il n’est pas illégal de prévoir une règle qui ne saurait être légalement appliquée au stade de la délivrance des autorisations d’urbanisme.
Il reste que les dispositions analogues à celles en litige dans l’affaire objet de l’arrêt commenté – c’est-à-dire toutes celles offrant une alternative imprécise et inconditionnée à la règle de principe (sur ce point : concl. Arrighi de Casanova sur : CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723 ; BJDU, n°6/94, p.3) et, par voie de conséquence, la possibilité de « négocier » avec l’administration l’assouplissement de cette règle – ne sont jamais interprétées comme des « dérogations » mais sont, en fait, (re)qualifiées en autorisations d’adaptation mineure et appliquées comme telles par le juge administratif. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat ainsi jugé que :
« Considérant qu'aux termes des articles UZ 6 et UZ 7 du plan d'occupation des sols de la COMMUNE DE MAROMME, s'agissant respectivement, d'une part, de l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques : "Sauf indications particulières portées au plan, les constructions doivent respecter une marge de recul de 10 m minimum, comptée à partir de la limite d'emprise publique" et, d'autre part, de l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives des propriétés : "La distance minimum à respecter entre la limite de propriété et la construction sera égale à la moité de la hauteur de la construction avec un minimum de 5 m" ; que ces mêmes dispositions prévoient que "les cas des ouvrages techniques, de surveillance et de gardiennage, ainsi que l'agrandissement des bâtiments existants pourront faire l'objet de dérogations" ; que cette dernière disposition, qui ne fixe aucune règle précise, ne peut avoir pour effet d'autoriser que des adaptations mineures aux règles précitées du plan d'occupation des sols ;
Considérant, à supposer que la construction litigieuse constitue l'agrandissement d'une construction existante au sens des dispositions du plan d'occupation des sols précitées, que le permis de construire délivré à la SCI les ateliers du Cailly a autorisé l'implantation de cette construction à 0,50 m de l'alignement de la voie publique et à une distance de la limite de propriété publique voisine qui varie de 0,10 m à 0,50 m ; que de telles dérogations aux règles ci-dessus rappelées du plan d'occupation des sols ne peuvent être regardées comme des adaptations mineures ; que, par suite, la COMMUNE DE MAROMME n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé, pour ce motif, le permis de construire délivré le 26 mars 1991 » (CE. 2 mars 1994, Cne de Maromme, req. n°140.723)
« Considérant qu'aux termes de l'article L 123-1 7ème alinéa 4 du code de l'urbanisme, "les règles et servitudes définies par un plan d'occupation des sols ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes" ; que l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de Lay-Saint-Christophe précise que "pour qu'une unité foncière soit constructible, sa façade sur rue ou l'une de ses façades sur rue doit être au moins égale à 12 m dans le cas de construction en mitoyenneté" ; que l'article UB 5-2 dudit réglement prévoit que, "par adaptation mineure et dans les conditions fixées à l'article 4 titre I du présent réglement, la largeur des façades des parcelles insérées entre 2 parcelles déjà construites pourra être inférieure à 12 m." ; que cette dernière disposition doit être interprétée comme signifiant qu'une dérogation à la règle posée à l'article UB 5-1 ne peut être accordée, dans le cas où la parcelle est insérée entre deux parcelles déjà construites, que pour une adaptation mineure de ladite règle ;
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que la parcelle sur laquelle M. PILLOY se proposait de construire un garage est insérée entre deux parcelles déjà construites et que la largeur de sa façade sur rue est seulement de quatre mètres ; que l'autorisation donnée par le maire de Lay-Saint-Christophe à M. PILLOY de construire un garage, alors que la largeur de la façade sur rue requise était de douze mètres, ne saurait être regardée comme une adapation mineure de la règle posée à l'article UB 5-1 du réglement du plan d'occupation des sols de cette commune ; que, par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé, à la demande des époux CABOURDIN, que le permis de construire délivré le 21 décembre 1982 à M. PILLOY par le maire de Ly-Saint-Christophe l'avait été en violation des dispositions du plan d'occupation des sols de cette commune et, par suite, de celles de l'article L.123-1 7° du code de l'urbanisme » (CE.12 mars 1986, M. Pilloy, req. n°58.389).
Dès lors que de telles dispositions dérogatoires sont comprises et appliquées par le juge administratif comme des autorisations d’adaptation mineure, elles ne peuvent donc pas être contraires au principe posé par l’antépénultième alinéa de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme...
C’est dans cette mesure que la solution retenue par l’arrêt commenté nous paraît justifiée.
Le Tribunal administratif de Paris a annulé la délibération des 12 et 13 juin 2006 par lequel le Conseil de Paris a adopté son PLU, notamment, en tant que son règlement prévoit l’institution d’axes commerciaux et ce, en raison de « l’atteinte toute particulière au droit de propriété » de ce dispositif que ne peut justifier le retard pris dans l’adoption du décret d’application de l’article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.
TA. Paris, 2 août 2007, Préfet de Région d’Ile-de-France, Préfet de Paris c/ Ville de Paris, req. n°07-00962
C’était l’une des principales innovations du plan local d’urbanisme parisien adopté par délibération des 12 et 13 juin 2006 : l’institution de près de 230 kilomètres d’axes commerciaux au sein desquels, en substance, le changement de destination des commerces de proximité en rez-de-chaussée est interdit. Il reste que ce dispositif devait être déféré à la censure du Tribunal administratif de Paris par le Préfet de la Région d’Ile-de-France.
Quoi que l’on puisse penser des motivations réelles de ce déféré (dont on relèvera, toutefois, qu’il va à l’encontre d’une préconisation formulée, en 2004, par le Ministère de l’équipement à travers une réponse ministérielle) et de l’opportunité du dispositif litigieux (laquelle est difficilement contestable pour qui, comme l’auteur de ces lignes, a longtemps résidé dans un quartier du 11e arrondissement marqué par la mono-activité dite du « textile chinois », laquelle est source d’une grande tranquillité mais devient nettement plus problématique lorsque l’on a oublié d’acheter son pain…), force est néanmoins de considérer que la légalité de ce dernier était effectivement sujette à caution.
Il est clair que la sauvegarde du commerce de proximité constitue l’un des objectifs assignés aux documents d’urbanisme locaux et, notamment, aux plans locaux d’urbanisme par les articles L.121-1 et L.123-1 du code de l’urbanisme. Il semble toutefois difficilement concevable que la réalisation de cet objectif puisse régulièrement passer par l’institution de tels axes commerciaux.
Rappelons, en effet, que suivant les dispositions des articles L.123-1 et R.123-9 du Code de l’urbanisme, l’article 1 d’un règlement de zone a vocation et ne peut donc régir que les « occupations ou utilisations des sols interdites ».
Or, l’institution de tels axes commerciaux interdit, tout d’abord, les changements de destination de ces locaux commerciaux quand bien même leur nouvelle destination serait-elle parfaitement conforme à l’affectation de la zone.
Ensuite, elle ne procède pas de considérations liées à la destination de la zone et des terrains qui y sont inclus mais de considérations liées à l’affectation actuelle des immeubles existants. A ce sujet l’administration avait, d’ailleurs, pu préciser qu’un règlement d’occupation des sols « ne saurait prévoir une interdiction ou des conditions d’usage d’une construction » :DGUHC, « Guide des POS », 1999, p.100).
Enfin, un tel dispositif induit que les rez-de-chaussée des constructions nouvelles peuvent avoir une autre destination que le commerce, ce qui n’est pas cohérent au regard de l’objectif poursuivi et, par voie de conséquence, quelque peu « discriminatoire » ; étant d’ailleurs relevé que dans la mesure où l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme dispose que « les règles édictées [par le règlement du PLU] peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt » et, en d’autres termes, se borne à introduire une possibilité de moduler la règle d’urbanisme en cause au regard de la destination de la construction, il n’est pas si certain qu’un tel règlement puisse moduler, même indirectement, ses prescriptions en considération du caractère nouveau ou existant de la construction en cause.
Par ailleurs, mais c’est un débat qui n’intéresse pas la légalité d’un tel dispositif, on pouvait s’interroger sur son efficacité et les modes de contrôle permettant d’en assurer le respect.
D’une part, l’institution d’axes commerciaux au sein desquels le changement de destination des locaux en rez-de-chaussée affectés en commerces de proximité est interdit ne s’oppose pas à la « désaffectation » des locaux commerciaux considérés dès lors qu’ils ne reçoivent pas une autre destination ; étant rappelé que, par principe, une construction conserve sa destination au regard du droit de l’urbanisme tant qu’une nouvelle ne lui a pas été conférée par une autorisation d’urbanisme.
D’autre part et surtout, on relèvera qu’à Paris, les commerces en rez-de-chaussée sont le plus souvent aménagées dans des locaux d’un immeuble à destination d’habitation, voire de bureaux ou de services. Et il est vrai que réaménager ces commerces, à titre d’exemple, en logements constitue, en l’état, un changement de destination assujetti à permis de construire.
On sait, en effet, qu’aux termes de l’actuel article L.421-1 du Code de l’urbanisme tout travaux, quelles qu’en soient la nature et l’importance, s’accompagnant d’un changement de destination requiert un permis de construire ; ces changements devant être appréciés à l’échelle du local considéré et non pas de la destination dominante de l’immeuble au sein duquel il est aménagé (CE. 19 mars 2001, Cne du Grau-du-Roi, req. n°194.861 ; Cass. crim., 16 mai 2006, pourvoi n°05-85.599).
Il reste que l’une des principales innovations du décret du 5 janvier 2007 pris pour application de l’ordonnance du 8 décembre 2005 portant réforme des autorisations d’urbanisme n’est pas tant de soumettre les changements de destination, par principe, à déclaration préalable et, par exception, à permis de construire – et ce, même lorsque ce changement procède du simple usage et, en d’autres termes, s’opère sans travaux – que de préciser que « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal » (art. R.421-14 et R.421-17, nouveaux).
Or, s’il incombera à la jurisprudence administrative de définir les critères permettant de considérer un local comme accessoire d’un local principal, il ne paraît pas totalement déraisonnable de considérer qu’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages sont à destination de logements en est le local accessoire, d’autant que nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme visent « les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 123-9 », ce qui induit qu’il ne semble pas absolument nécessaire qu’il y est entre les locaux considérés un lien de complémentarité les rendant indissociables pour que l’un soit considéré comme accessoire à l’autre.
Si tel devait être le cas et à titre d’exemple, l’aménagement en logement d’un commerce en rez-de-chaussée d’un immeuble dont les étages seraient à destination d’habitation ne constitueraient donc pas un changement de destination ou, plus précisément, ne devrait pas s’analyser comme un changement de destination au sens des nouveaux articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme et n’impliqueraient donc, ni déclaration préalable, ni permis de construire…
Or, par ailleurs, les instruments offerts par le droit de l’urbanisme pour assurer efficacement et concrètement la sauvegarde du commerce de proximité sont rares , d’autant que l’on attend encore (sur cette question : Rép. min. n°19.260, JO Sénant, 27 octobre 2005, p.2797 ; Rép. min. n°21.674, JO Sénat, 23 mars 2006, p.869) le décret d’application de l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, aujourd’hui codifié à l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme, lequel a institué un droit de préemption spécifique portant sur les cessions de fonds de commerce, de fonds artisanaux et de baux commerciaux.
Mais précisément, le Tribunal administratif de Paris a jugé que ce retard ne pouvait à lui seul justifier le dispositif litigieux « portant une atteinte toute particulière au droit de propriété » au regard de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-436 DC du 7 décembre 2000 ayant précédemment censuré le point 3°de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme issu de la Loi « SRU » du 13 décembre 2000.
D’ailleurs, selon nous, il n’est pas si certain qu’en l’absence de son décret d’application le dispositif institué par l’article L.214-1 précité soit nécessairement inapplicable.
En effet, le seul fait qu’un décret d’application prévu par un dispositif législatif ne soit pas intervenu n’implique pas ipso facto que ce dernier n’est pas d’applicabilité immédiate ; sauf, bien entendu, à ce qu’il ait expressément subordonné son entrée en vigueur à l’intervention de ce décret – ce qui n’est pas le cas de l’article L.214-3 du Code de l’urbanisme – puisqu’en pareil cas, le juge administratif recherche si les dispositions législatives en cause sont suffisamment précises pour être applicables (CE. 18 janvier 2006, FNAUT, req. n°263.468), nonobstant l’absence de décret d’application (CAA. Bordeaux, 16 mai 1991, CNRACL, req. n°89BX01144).
Mais il vrai que si le dispositif institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 n’est pas d’une telle généralité qu’il puisse en être assurément déduit qu’il est inapplicable en l’absence du décret d’application à intervenir, à l’inverse, il n’atteint pas non plus un degré de précision permettant de conclure avec certitude à son applicabilité immédiate…
Néanmoins, il ne nous semble pas déraisonnable de considérer que celui-ci est suffisamment précis pour être appliqué en l’état puisque l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme précise les conditions d’institution du droit de préemption qu’il instaure (une délibération motivée délimitant son périmètre d’application territorial), son champ d’application matériel (toute cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux), sont fait générateur (chaque cession devant préalablement faire l’objet une déclaration du cédant devant préciser le prix et les conditions de la cession, à l’instar de la « traditionnelle » déclaration d’intention d’aliéner dont on voit mal pourquoi le contenu le la déclaration prévue par l’article précité s’en éloignerait), ses modalités d’exercice (par renvoi exprès aux dispositions des articles L.213-4 à L.213-7 du Code de l’urbanisme et implicite à certaines des dispositions de son article L.231-2).
Précisément, l’élément déterminant nous semble être ce renvoi aux modalités d’application des droits de préemption existants, telles qu’elles sont définies par les dispositions législatives précitées du Code de l’urbanisme, lequel implique également un renvoi implicite mais nécessaire à ses articles R.213-4 et suivants.
Force est, d’ailleurs, d’admettre que l’objectif poursuivi par le législateur aurait pu être réalisé par l’intégration des cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux au droit de préemption urbain renforcé, sous réserve de quelques aménagements particuliers. Et en toute hypothèse, les seules réelles spécificités du droit de préemption institué par l’article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005, comparé au droit de préemption urbain, procèdent, d’une part, de la circonstance qu’il peut être instauré dans les communes n’étant pas couverte par un document d’urbanisme local, ce qui ressort implicitement mais néanmoins clairement de l’article L.214-1.al.-1 du Code de l’urbanisme et d’autre part, de l’article L.214-2 du Code de l’urbanisme dont les dispositions sont particulièrement claires et, surtout, précises.
A notre sens, la seule réelle difficulté procède de la circonstance que l’article L.214-1 du Code de l’urbanisme ne régit pas les conditions d’opposabilité de la délibération pouvant instituer le droit de préemption qu’il prévoit. Il reste que cette « carence » n’est pas source de vide juridique puisqu’en l’état et à défaut donc de disposition spéciale applicable, force est de considérer que l’opposabilité de cette délibération est assujettie au respect des dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives à la publication des délibérations du Conseil municipal, auxquelles peuvent être joutées les formalités de publication prévues par les articles R.211-2 et R.211-4 du Code de l’urbanisme s’agissant du droit de préemption urbain de « droit commun » et « renforcé ».
Tant par son dispositif intrinsèque que par les renvois aux dispositions applicables, notamment, au droit de préemption urbain – auquel s’ajoutent les principaux généraux issus de l’article L.210-1 du Code de l’urbanisme lequel vise « les droits de préemptions institués par le présent titre » dont font partie les articles L.214-1 et suivants – les articles L.214-1 et suivants du Code de l’urbanisme nous semblent donc d’applicabilité immédiate. Et pour conclure, on relèvera que le Tribunal administratif de Lyon a récemment jugé que le droit de préemption urbain de « droit commun » pouvait être mise en œuvre dans le but d’assurer le maintien de commerces de proximité (TA. Lyon, 24 mai 2006, M. & Mme D., req. n °05-07985) : c’est donc bien qu’il existe une réelle connexité entre ces deux droits de préemption.
mardi 17 octobre 2017 18h53
Philippe CHANTOISEAU sur La servitude de cours communes ne doit pas...
Je me pose la même question que Monsieur DRUAIS...
mardi 17 octobre 2017 17h58
cet arrêt est une vraie bonne nouvelle, puisque la...
mardi 17 octobre 2017 15h58
Philippe DRUAIS sur La servitude de cours communes ne doit pas...
Bonjour, Est-ce que vous pensez que cette jurisprudence...