Source: https://issuu.com/idb_publications/docs/dipapaers_es_12138
Timestamp: 2017-07-28 16:10:00
Document Index: 20180254

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 24', 'artículo 137', 'artículo 258', 'artículo 194', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 14', 'artículo 10', 'artículo 45', 'artículo 4', 'Artículo 45', 'artículo 196', 'artículo 208', 'Artículo 258', 'Artículo 194', 'Artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 14', 'Artículo 10', 'Artículo 45', 'Artículo 258', 'Artículo 24', 'Artículo 10']

metodología para medir el impacto fiscal de los gastos tributarios subnacionales en colombia by IDB - issuu
FinanzasMetodologĂ­a para medir
el impacto fiscal de los
subnacionales en
ColombiaDOCUMENTO DE DEBATE
#IDB-DP-139Michael Jorratt De LuisJunio 2010MetodologĂ­a para medir
ColombiaMichael Jorratt De LuisBanco Interamericano de Desarrollo
Este documento puede reproducirse libremente.1300 New York Ave. NW, Washington, D.C., U.S.A.
Contacto: Luiz Villela (LUIZVI@iadb.org)1.IntroducciónAntecedentes:El concepto de gasto tributario hace referencia a la recaudación que el Fisco deja de percibir
producto de la aplicación de tratamientos tributarios preferenciales y cuya finalidad es favorecer
o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. Los gastos
tributarios, así definidos, son una herramienta alternativa de intervención estatal, que busca
conseguir resultados similares a los que se podrían obtener mediante el gasto público directo. En
este sentido, debieran estar sujetos a los mismos controles y criterios de transparencia que este
Los informes de gastos tributarios son un avance en esta materia, contribuyendo de
manera contundente a la transparencia de las políticas económicas y sociales de los gobiernos.
No obstante, la medición del impacto fiscal de los gastos tributarios es sin duda una tarea
compleja, y por ello muchas veces postergada en economías en desarrollo, pero que reviste
enorme importancia. El gasto presupuestario directo, al ser más visible, suele ser objeto de
extensos debates y análisis, sobretodo con ocasión de la discusión del presupuesto público. Por el
contrario, los incentivos tributarios rara vez son sometidos a evaluación. Por lo general, quedan
ocultos en las proyecciones de ingresos y se someten a discusión parlamentaria sólo con motivo
de su aprobación inicial.
En Colombia, la Ley 819 de 2003, conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal,
establece un conjunto de normas de reglas, procesos y procedimientos en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia, que conducen a la administración de las Finanzas Públicas, tanto
nacionales como territoriales, a una rendición de cuentas permanente sobre el monto y la
utilización de los recursos públicos. En particular, el artículo 1° establece la obligación para el
Gobierno Nacional de presentar anualmente a las Comisiones Económicas del Senado y de la
Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), el cual debe contener,
entre otras cosas, una estimación del costo fiscal de los gastos tributarios existentes en la
En el plano territorial, la ley antes citada establece en su artículo 5° la obligación de los
Gobernadores o Alcaldes de presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo,
un MFMP que proyecte los ingresos y los gastos públicos en un horizonte de tres o más años
plazo, de tal forma que los gobernantes locales tengan una visión de mediano plazo en suproceso de planeación del desarrollo regional. Respecto de los gastos tributarios, se exige que
este informe contenga una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en
la vigencia anterior, así como también una estimación del costo fiscal de los proyectos de
ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.
Por otra parte, el artículo 7 de este cuerpo legal establece que “en todo momento, el
impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que
otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.”. Señala, a su vez, que para tales fines se deberá indicar en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas tanto el costo fiscal como las
fuentes de ingreso adicionales con las que se financiará dicho costo.
No obstante los avances logrados en materia de legislación sobre estabilidad de las
finanzas públicas territoriales en Colombia, aún se necesitan medidas de política para consolidar
la gestión fiscal territorial. En efecto, en la actualidad se carece de una guía metodológica que
oriente las acciones de las entidades territoriales para dar cumplimento al mandato legal. Es así
que en la práctica, no todos los municipios son capaces de cumplir con dicho mandato.
Por lo anterior, es necesario formular una metodología de evaluación y estimación de los
gastos tributarios, la cual tendrá que ofrecer mecanismos para valorar el esquema inicial del
tributo, la estructura adoptada por la entidad territorial y los efectos del ejercicio de la autonomía
materializados en gastos tributarios. Esta será una herramienta para que las entidades territoriales
en Colombia desarrollen criterios de medición y puedan decidir objetivamente si se justifica la
permanencia de los beneficios tributarios establecidos en sus correspondientes jurisdicciones.
Teniendo en cuenta que la posibilidad de otorgar beneficios tributarios de mayor impacto
se presentan en los impuestos predial e industria y comercio, la metodología se dirigirá
principalmente a estos, sin perjuicio de la posibilidad de ser replicada para otros impuestosObjetivo General:En el sentido de lo anteriormente expuesto, el objetivo general de la consultoría es desarrollar
una metodología de estimación de los gastos tributarios en el ámbito subnacional, con base en el
caso específico de Colombia, de tal manera que logre: (i) servir de orientación para que los entes
territoriales colombianos den cumplimiento a lo ordenado por la ley 819 de 2003, en cuanto a
medir el impacto fiscal de los beneficios tributarios que se otorguen en las normas del respectivo2nivel territorial; y (ii) ser presentada como trabajo para discusión en el seminario regional
“Gastos Tributarios: Reduciendo Abusos y Mejorando la Efectividad”, en el año 2010.Objetivos Específicos:Para el logro del objetivo general, se han planteado los siguientes objetivos específicos:
1) Proponer una metodología de medición de gastos tributarios, de acuerdo con la
experiencia sobre su medición en Colombia y otros países.
2) Orientar al equipo de la Dirección General de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (MHCP), acerca de las variables que se deben tener en
cuenta al momento de abordar la medición de los gastos tributarios subnacionales.
3) Clasificar los principales beneficios tributarios otorgados en los impuestos municipales,
Predial Unificado e Industria y Comercio, de manera que se pueda hacer una tipificación
de los mismos para efectos de su medición.
4) Aplicar la metodología resultante al caso concreto del municipio de Santa Cruz de Lorica,
con el fin de medir el impacto fiscal de los gastos tributarios de los impuestos Predial
Unificado e Industria y Comercio.
5) Proponer mecanismos para establecer el uso de la metodología por parte del las entidades
territoriales.2.Marco Teórico General sobre los Gastos Tributarios 12.1¿Qué son los Gastos Tributarios?El objetivo primordial de un sistema tributario es recaudar los ingresos necesarios para financiar
el gasto público. Cada ciudadano debe aportar una proporción, ya sea de su ingreso, consumo o
riqueza, que será destinada a financiar los bienes públicos, el gasto social u otras actividades que
tengan efectos económicos positivos para la sociedad.Sin embargo, la manera de recaudar no es indiferente. A la estructura tributaria se le
exigen ciertos atributos, tales como eficiencia, equidad y simplicidad. La eficiencia se refiere a
que los impuestos deben recaudar interfiriendo lo menos posible con las decisiones de las
1Este capítulo está basado en Villela et al (2009).3personas. La equidad se entiende en un doble sentido: horizontal y vertical. Los impuestos deben
ser horizontalmente equitativos, esto es, deben afectar de igual manera a personas que tienen
igual capacidad contributiva. A su vez, deben ser verticalmente equitativos, en el sentido que las
personas con mayor capacidad contributiva deben pagar proporcionalmente más impuestos.
Finalmente, es preferible tener una estructura tributaria simple a una compleja, pues la
simplicidad disminuye otros costos asociados a los impuestos, como son los costos de
administración y cumplimiento, a la vez que reduce los espacios de evasión y elusión.
Frecuentemente, los gobiernos usan también los sistemas tributarios para promover
ciertos objetivos de política económica, tales como incentivar el ahorro, estimular el empleo o
proteger a la industria nacional. En tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol
similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del Estado a toda o parte de la
recaudación que correspondería obtener de determinados contribuyentes o actividades. Esta
renuncia es lo que se conoce como gasto tributario.
Cabe señalar que un gasto tributario puede afectar de distinta manera los atributos de
eficiencia, equidad y simplicidad de la estructura tributaria. Sin embargo, en la medida en que
favorece a un grupo específico de contribuyentes o actividades, necesariamente se traducirá en
una pérdida de equidad horizontal. Desde ese punto de vista, podemos decir que los presupuestos
de gasto tributario son también informes que muestran el grado de inequidad horizontal de los
impuestos. Los gastos tributarios pueden ser entendidos como una transferencia de recursos
públicos que es llevada a cabo mediante la reducción de las obligaciones tributarias con respecto
a una norma o impuesto de referencia (benchmark), más que por la vía del gasto directo.
Una de las principales dificultades a la hora de definir e identificar los gastos tributarios
dentro de una legislación particular radica justamente en concordar una norma o impuesto de
referencia contra el cual contrastar las disposiciones de la legislación tributaria. Por lo mismo, las
cuantificaciones de los gastos tributarios pueden ser radicalmente distintas dependiendo de la
definición adoptada, lo que entre otras cosas impide realizar comparaciones confiables de las
magnitudes de los gastos tributarios entre distintos países.
Desde el punto de vista de la técnica tributaria, los gastos tributarios pueden tomar
diversas formas, entre ellas:
-Exenciones: Ingresos o transacciones que se excluyen de las bases imponibles. En las
normas legales se las encuentra bajo distintas denominaciones, tales como exenciones,
exoneraciones, hechos no gravados, etc.4-Deducciones: Cantidades que se permite rebajar de las bases imponibles.-Créditos: Cantidades que se permite rebajar de los impuestos.-Tasas reducidas: Alícuotas de impuestos inferiores a las de aplicación general.-Diferimientos: Postergación o rezago en el pago de un impuesto.
Según el reporte sobre gastos tributarios de la OECD de 1996, la identificación de losgastos tributarios es un ejercicio de clasificación, que consiste en dividir las disposiciones
tributarias entre aquellas que forman parte de un impuesto de referencia o norma y otras que son
desviaciones respecto de esa norma. Cuando una disposición tributaria se desvía de la referencia
o norma, se dice que existe un gasto tributario. El mismo informe señala que, en general, el
impuesto de referencia incluye: la estructura de tasas, las convenciones contables, la deducción
de pagos compulsorios, las disposiciones que facilitan la administración y las disposiciones
relacionadas con las obligaciones fiscales internacionales.2.2Los Gastos Tributarios como Herramienta de Política PúblicaLos gastos tributarios persiguen fundamentalmente tres objetivos: (i) Mejorar la progresividad
del sistema tributario; (ii) otorgar una mayor eficiencia a la estructura tributaria; y (iii) estimular
el consumo de bienes estimados “meritorios”. Adicionalmente, algunos tratamientos especiales
se fundamentan en la complejidad que a veces existe para aplicar la normativa general, o en la
obligatoriedad que se impone a los contribuyentes para realizar determinados actos o consumos;
aunque hay menos consenso respecto de si ese tipo de desvíos de la norma deben ser
considerados gastos tributarios.
Los gastos tributarios son un instrumento más dentro de los distintos instrumentos de
política pública de que disponen los gobiernos, tales como la acción presupuestaria directa o la
acción reguladora sobre determinadas actividades. En tal sentido, debieran ser sometidos
permanentemente a evaluación, tanto en términos de la justificación de una intervención estatal
determinada, como de su eficiencia relativa, en comparación con los otros instrumentos
Asumiendo que se ha verificado la necesidad de efectuar una política pública en un
determinado ámbito, se debiera evaluar cuál es el mejor instrumento para llevar a cabo una
intervención. Algunas características de los gastos tributarios que deben ser tomadas en cuenta a
la hora de hacer tal evaluación son las siguientes:5(i)Focalización: Desde el punto de vista de los beneficiarios, las franquicias tributarias
tienen un acceso más simple que el subsidio directo, pues operan de manera
relativamente automática, mientras que un programa de subsidios requiere de un sistema
de postulación y selección de beneficiarios. Por el contrario, desde el punto de vista del
Estado, al ser automáticas, las franquicias tributarias son menos focalizadas, beneficiando
tanto al grupo objetivo como a cualquier otro que cumpla o simule cumplir la normativa
legal.(ii)Inequidad horizontal: Los gastos tributarios suelen crear inequidad en un sentido
horizontal, puesto que no todas las personas tienen las mismas preferencias o necesidades
de consumo. Así por ejemplo, cuando se establecen exenciones al IVA, ya sea para
mejorar la progresividad o para estimular el consumo de bienes meritorios, se reduce
proporcionalmente más la carga tributaria de las familias que manifiestan una preferencia
por los bienes que se dejan exentos, en desmedro de otras familias con igual nivel de
ingresos pero que privilegian el consumo de otros bienes no favorecidos.(iii)Estímulos a la evasión y la elusión: La aplicación de gastos tributarios hacen más
compleja la estructura tributaria, lo que incrementa la evasión y elusión por varias
razones. Slemrod (1989) las resume en cuatro: primero, la incertidumbre que producen en
cuanto a la correcta interpretación de las normas legales; segundo, la merma en la
capacidad de fiscalización de la administración tributaria, puesto que cada auditoría
demanda más tiempo cuando la normativa es compleja; tercero, la mayor dificultad que
imponen a los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias, lo que los
lleva a incumplir parte de ellas ya sea por desconocimiento o para compensar los costos
que el sistema les impone; y por último, las mayores oportunidades para manipular el
sistema tributario, que se refiere a los mayores espacios de evasión y elusión que se abren
a medida que aumenta la complejidad de la normativa tributaria.(iv)Aumento de los costos de cumplimiento tributario: En general, se cumple que a mayor
número de incentivos tributarios mayores son los costos en tiempo y dinero que los
contribuyentes deben incurrir para cumplir con sus obligaciones tributarias. No siempre
estos costos recaen en los beneficiarios del incentivo. Por ejemplo, las exenciones de IVA
benefician a los consumidores finales, pero los mayores costos de cumplimiento
derivados de los registros especiales para la contabilización de ventas exentas y créditos
de IVA recaen sobre los vendedores. En el caso del Impuesto a la Renta, muchas6franquicias requieren para su control, contar con información que debe ser proveída por
(v)Regresividad de los gastos tributarios en los impuestos progresivos: Los incentivos
tributarios lógicamente benefician a quienes pagan impuestos. Con un impuesto
progresivo, como el impuesto personal a la renta, los más pobres no están afectos y, por
ende, no se benefician de los gastos tributarios.(vi)Los gastos tributarios crean ganancias inesperadas: La mayoría de los gastos tributarios
crean estímulos para que las personas hagan aquello que habrían hecho de todas formas,
por lo que finalmente el estímulo se transforma en un regalo inesperado para el
beneficiario. Es decir, para incentivar a uno se asume el costo de varios.(vii)Los gastos tributarios distorsionan las decisiones de los mercados: En la medida en que
un gasto tributario favorece a un sector específico de la economía, producirá un desvío de
recursos no deseado hacia el sector favorecido. En todo caso, esto no es necesariamente
una desventaja en aquellos casos en que el gasto tributario busca corregir una distorsión
causada previamente por el impuesto, como es el caso de los estímulos a la inversión y el
ahorro.(viii) Los gastos tributarios obligan a elevar las tarifas: En efecto, para recaudar una cantidad
determinada, se requerirán alícuotas más altas si es que una parte de la recaudación
potencial se pierde por causa de la aplicación de gastos tributarios.72.3Los Presupuestos de Gastos Tributarios2.3.1 Propósito de los Presupuestos de Gastos TributariosDesde un punto de vista netamente presupuestario, la diferencia entre el gasto directo y el gasto
tributario es que, en el primero, existen dos etapas: la percepción del ingreso y el pago del
subsidio o transferencia; mientras que en el segundo, se compensa el pago con el ingreso,
omitiéndose por lo tanto ambas etapas. En este sentido, la forma tradicional de presentar los
ingresos, netos de los gastos tributarios, viola el principio presupuestario de no compensación de
Desde el punto de vista de las políticas públicas, los gastos tributarios son una
herramienta alternativa de intervención estatal, que busca conseguir resultados similares a los
que se podrían obtener mediante el gasto público directo. Por lo tanto, debieran estar sujetos a los
mismos controles y criterios de transparencia que este último. Por el contrario, un control menos
riguroso del gasto tributario en relación a los gastos directos, crea incentivos a establecer
subsidios y transferencias en la forma de gastos tributarios, al margen de las consideraciones
objetivas que pudieran justificar tal elección y poniendo en riesgo la función de recaudación de
ingresos del sistema tributario.
Los presupuestos de gastos tributarios son informes financieros que se hacen cargo de los
problemas anteriormente señalados. En efecto, hacen transparente el uso de las concesiones
tributarias y facilitan el adecuado control de las mismas y la asignación más eficiente de los
No existe un formato estándar para los presupuestos de gastos tributarios, por lo que su
estructura y contenido difiere bastante entre los países. Sin embargo, algunos elementos que
frecuentemente se incluyen son los siguientes:
•Definiciones, conceptos y cobertura•Descripción de los impuestos de referencia•Descripción de los gastos tributarios•Estimaciones de los gastos tributarios históricos (uno o más años)•Proyecciones de los gastos tributarios (uno o más años)•Metodologías de estimación2.3.2 Metodologías para Estimar el Costo de los Gastos Tributarios8En la literatura se distinguen tres “métodos” para estimar el costo de los gastos tributarios, que
en realidad corresponden a tres conceptos distintos que es posible medir: el ingreso renunciado,
el ingreso ganado y el gasto directo equivalente.
El método del ingreso renunciado mide la pérdida de ingresos que se produce después de
introducir un gasto tributario. Supone que no hay cambio de comportamiento por parte de los
contribuyentes. Es decir, supone que su comportamiento es el mismo que manifiestan durante la
aplicación del gasto tributario. Se conoce también como medición ex post.
Por su parte, el método del ingreso ganado intenta estimar la recaudación adicional que
es posible obtener con la derogación de un gasto tributario. A diferencia del método anterior, en
éste se consideran los cambios de comportamiento de los contribuyentes. Se llama también
medición ex ante. En la práctica, la aplicación de este método es bastante limitada, pues plantea
la dificultad de disponer de estimaciones de las elasticidades de oferta y demanda de los bienes o
rentas favorecidas con un tratamiento tributario preferencial.
Este método también debe considerar los cambios de comportamiento en relación con la
evasión. Una parte del ingreso potencial derivado de la derogación de un gasto tributario
terminará siendo evadido, al igual que como ocurre con una proporción de la recaudación de
Por último, el método del gasto directo equivalente estima el subsidio o la transferencia
que dejaría a los contribuyentes con un ingreso neto de impuestos similar al que obtienen con la
existencia del gasto tributario.
El gasto directo equivalente toma en consideración el hecho de que normalmente las
transferencias forman parte de los ingresos tributables. Por lo tanto, si se quiere estimar el gasto
tributario sobre la misma base que una transferencia directa, se debe sumar el monto del
impuesto que afectaría a dicha transferencia. En cambio, para aquellos gastos tributarios que
califican como subsidios tributarios, no es necesario hacer el ajuste anterior, puesto que en
general los subsidios directos no incrementan el ingreso tributable de los contribuyentes.
Naturalmente, surge la pregunta respecto de cuál es el mejor método para medir los
gastos tributarios. La respuesta es que dependerá del objetivo perseguido. Si se desea tener una
estimación precisa de la mayor recaudación que es posible obtener con la eliminación de un
gasto tributario en particular, el método más adecuado es el del ingreso ganado. Si en cambio, se
quiere establecer un paralelo entre el presupuesto de gastos directos y el presupuesto de gastos
tributarios, lo mejor es usar el método del gasto directo equivalente.9Al respecto, la OECD (2004) señala que la “mejor práctica” es estimar los gastos
tributarios por el método del ingreso renunciado, pero corrigiendo los resultados por un margen
tributario equivalente, en aquellos casos en que la transferencia equivalente estuviera afecta a
impuestos. Según lo explicado en párrafos anteriores, esta práctica es igual a aplicar el método
del gasto directo equivalente.
La recomendación anterior se fundamenta en que la aplicación de un método distinto
crearía la falsa idea de que el gasto tributario es una alternativa relativamente más barata que el
gasto directo.2.3.3 Integración con el proceso presupuestario
En la medida en que los gastos tributarios son un sustituto de los programas de gastos directos, es
deseable que se sujeten a las mismas normas de control presupuestario que estos últimos. Desde
ese punto de vista, una buena práctica es que las estimaciones de los gastos tributarios estén
integradas con el resto de la documentación presupuestaria que es enviada anualmente al
Parlamento. Sin embargo, no todos los países que preparan reportes de gasto tributario siguen
esta práctica, siendo frecuente la preparación informes independientes.
La integración presupuestaria supone que los gastos tributarios deberían presentarse
frente a frente con los gastos directos, ambos clasificados por funciones presupuestarias y para el
mismo número de años, de manera tal de permitir e invitar a una adecuada comparación entre los
programas de gasto tributario y gasto directo que persiguen los mismos objetivos. Idealmente,
esta visión “frente a frente” debería facilitar la toma de decisiones para permitir, por ejemplo,
reemplazar un gasto tributario por un programa de gasto directo, o a la inversa. Sin embargo, en
la práctica, este tipo de decisiones son más complejas. Como señala Minarik (2008), es factible
suponer que se derogue un gasto directo para crear o aumentar otro; pero no lo es tanto suponer
que se derogue un gasto tributario de cierta magnitud y que la recaudación adicional se destine a
un nuevo programa de gastos directos. La razón es que existen límites percibidos para lo que se
considera una carga tributaria o un tamaño de gobierno razonable.
Craig y Allan (2001) señalan que la integración de los gastos tributarios en el presupuesto
debe implicar también que en la documentación presupuestaria se distingan claramente los gastos
tributarios nuevos y los existentes, estableciéndose un proceso presupuestario disciplinado para10la introducción de nuevas medidas de política, junto con mecanismos transparentes para evaluar
los trade-offs entre gastos tributarios y gastos directos.
Las mejores prácticas de la OECD sugieren que los gastos tributarios deberían ser
incluidos en los límites de gasto total, o en su defecto, se debería establecer un límite específico
para ellos. Al mismo tiempo, se considera que cuando los gastos tributarios exceden el límite
establecido, producto de cambios de política, se debiera producir una compensación, ya sea por
la vía de reducir otros gastos tributarios o bien a través de la reducción del límite del gasto
directo. Sin embargo, experiencias de integración presupuestaria a ese nivel prácticamente no
existen.2.3.4 Evaluación sistemática de los gastos tributarios
Tanto o más importante que la entrega de información suficiente sobre los gastos tributarios en la
documentación presupuestaria, es establecer procedimientos para la evaluación sistemática de los
mismos. Al respecto, los lineamientos de la OECD sobre mejores prácticas sugieren que los
gastos tributarios deberían ser revisados en la misma forma que los gastos directos en el proceso
presupuestario anual, y deberían ser sometidos a procedimientos especiales de evaluación,
incluyendo la revisión de programas, que comúnmente se aplica a los gastos directos.
Siguiendo el razonamiento de Tokman et al (2006), la evaluación de un gasto tributario
particular implica responder las cuatro preguntas secuenciales siguientes:
(i)¿Existe una justificación para la intervención estatal, sea esta de eficiencia
económica, distributiva o de otro tipo?(ii)Habiéndose comprobado la existencia de una justificación para la intervención estatal
¿existe evidencia empírica de la efectividad del gasto tributario para alcanzar el
objetivo?(iii)¿Es el gasto tributario eficiente en el cumplimiento del objetivo, en el sentido de
producir beneficios superiores a sus costos?(iv)¿Existen instrumentos alternativos que permitan alcanzar el objetivo que se persigue
de una manera más eficiente que el gasto tributario?La evaluación de los gastos tributarios se debe hacer casos a caso y de manera periódica, puesto
que las condiciones del entorno van cambiando, por lo que una intervención justificable en cierto11momento puede dejar de serlo en un instante posterior, o pueden cambiar las condiciones de
La evaluación de la eficiencia absoluta y relativa de los gastos tributarios debe idealmente
considerar todos los costos asociados al otorgamiento de la concesión, lo que incluye por cierto
el ingreso renunciado, pero también los costos de administración, los costos de cumplimiento y
los costos asociados a los riesgos de evasión y elusión. En términos de eficiencia relativa, se
deben estudiar los beneficios y costos de las herramientas de política pública alternativas y
compararlos con lo del gasto tributario.3.Identificación de Gastos Tributarios en el Impuesto Predial Unificado y en el
Impuesto de Industria y Comercio3.1Descripción del Impuesto Predial UnificadoEl Impuesto Predial Unificado está contenido en la Ley 44 de 1990, la cual fusionó cuatro
impuestos anteriores: el Impuesto Predial, el Impuesto de Parques y Arborización, el Impuesto
de Estratificación Socioeconómica y la Sobretasa de Levantamiento Catastral. Se trata de un
impuesto de orden municipal, cuya administración, recaudación y control corresponde a los
respectivos municipios.Base Imponible:
La base imponible del impuesto es el avalúo catastral vigente al 1 de enero de cada año o el
autoavalúo. El primero, consiste en la determinación, por parte de la autoridad catastral, del valor
de los predios mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. Por su
parte, el autoavalúo consiste en una estimación del valor del predio por parte de su propietario o
poseedor, mediante una declaración anual, sujeta a determinados valores mínimos. En todo caso,
cabe señalar que a la fecha solamente el Distrito Especial de Bogotá aplica el método del
autoavalúo, en tanto que los demás municipios aplican el impuesto sobre el avalúo catastral,
determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
El avalúo catastral debe ser actualizado al menos cada cinco años. Adicionalmente, debe
ser reajustado anualmente en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional, el cual no
puede ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.12Sujeto Pasivo:
El sujeto pasivo del impuesto es el propietario, poseedor o usufructuario del predio. En caso de
enajenación de un predio, la obligación de pago del tributo correspondiente al año de la
operación recae en el enajenante, y en ningún caso puede ser traspasado al comprador.Tarifas:
La tarifa del impuesto es fijada por los concejos municipales, dentro de un rango que establece la
ley, el cual va entre el 1 y el 16 por mil de la base imponible. De acuerdo con las disposiciones
legales, estas tarifas se deben establecer de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:
c. La antigüedad de la formación o actualización del catastro
A las viviendas populares y las pequeñas propiedades rurales destinadas a la producción
agropecuaria se les deben aplicar las tarifas mínimas establecidas por el respectivo Concejo. En
el caso de los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados, la ley
permite la aplicación de una tasa de hasta un 33 por mil.
En el año en que entra en vigencia el reavalúo catastral, el que debe ser realizado cada
cinco años, el impuesto resultante, con base en el nuevo avalúo, no puede exceder del doble del
impuesto pagado en el año inmediatamente anterior.Exenciones establecidas en la Ley:
Se debe diferenciar entre las exenciones que se establecen en la Ley y aquellas disposiciones
legales que permiten a los municipios establecer exenciones. Estas últimas serán analizadas en
detalle en la sección 3.4. Respecto de las primeras, se han identificado las siguientes:
o El artículo 24 de la Ley 20 de 1974 exime del impuesto a las propiedades destinadas al
culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios.
o El artículo 137 de la Ley 488 de 1998 exime del impuesto a los predios que se encuentren
definidos legalmente como parques naturales o como parques públicos de propiedad de
las entidades estatales.3.2Descripción del Impuesto de Industria y Comercio13El Impuesto de Industria y Comercio está contenido en el Decreto Ley 1333 de 1986. Es un
respectivos municipios. Es de período anual y recae sobre todas las actividades comerciales,
industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que
se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos.Base Imponible:
La base imponible del gravamen son los ingresos brutos del año inmediatamente anterior,
excluyendo las siguientes partidas:
o Ingresos provenientes de ventas de activos fijos y exportaciones
o Recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio está regulado por el Estado
o Percepción de subsidios
o Ingresos provenientes de actividades exentas o no sujetas
o Ingresos obtenidos fuera del municipio
En el caso de las actividades industriales, el impuesto se paga en el municipio en donde
se encuentra ubicada la fábrica o planta industrial.
Tratándose de servicios públicos domiciliarios, el impuesto se causa en el municipio en donde se
preste el servicio al usuario final.
Adicionalmente, se contemplan situaciones especiales para definir el lugar de tributación
en la distribución de derivados del petróleo, la generación eléctrica, las agencias de publicidad, el
transporte terrestre automotor y el sector financiero.Tarifas:
Sobre la base imponible definida anteriormente, se aplica la tarifa que determinan los Concejos
Municipales, dentro de los siguientes límites que establece la Ley:
o Del 2 al 7 por mil para actividades industriales
o Del 2 al 10 por mil para actividades comerciales y de servicios
o Del 5 por mil para actividades financieras14Exenciones establecidas en la Ley:
Se han identificado las siguientes exenciones generales:
o La producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta
prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso
de transformación por elemental que éste sea.
o Los artículos de producción Nacional destinados a la exportación
o La explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos,
cuando las regalías o participaciones para el Municipio sean iguales o superiores a lo que
corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio.
o Los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y
deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de
lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema Nacional de
salud, salvo cuando realicen actividades industriales o comerciales, en cuyo caso serán
sujetos del impuesto en lo relativo a tales actividades.
o La primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de
actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una
transformación por elemental que ésta sea.
Las disposiciones legales que permiten establecer exenciones a los municipios serán
analizadas en la sección 3.4.
3.3Definición de los Impuestos de ReferenciaPara identificar los gastos tributarios que deberán ser cuantificados, es necesario definir
impuestos de referencia, contra los cuales se contrastarán las disposiciones tributarias
establecidas por los municipios.
El impuesto de referencia debe, a lo menos, establecer una tarifa y una base imponible de
referencia. Además, teniendo presente que el objetivo perseguido es cuantificar los gastos
tributarios que surgen de la autonomía de los municipios, y no aquellos que se establecen con
carácter general en las leyes que regulan ambos impuestos, será también necesario considerar
como parte del impuesto de referencia las exenciones y otras concesiones tributarias establecidas
por ley. Bajo este criterio, las exenciones que benefician, por ejemplo, a las propiedades
destinadas al culto, en el caso del impuesto predial, o a los ingresos de la producción primaria, en
el caso del Impuesto de Industria y Comercio, no serán considerados gastos tributarios de los15municipios 2 . Por el contrario, aquellas exenciones que cierto municipio otorgue, en razón de su
autonomía, a determinados contribuyentes, sí deberían ser incorporadas como gasto tributario en
el presupuesto de la entidad subnacional.
Respecto de las tarifas, una práctica común en la identificación de gastos tributarios en
los impuestos del gobierno central, como son el IVA y el Impuesto a la Renta, es establecer
como tarifa de referencia la tasa legal de aplicación más general. La utilización de este criterio en
los municipios implicaría que cada uno de ellos tendría que elegir su propia tarifa de referencia
para cada impuesto, que coincidiría con la tasa establecida por el Concejo Municipal, y que se
aplique a la mayor parte de los contribuyentes. Por ejemplo, si la tarifa del Impuesto de Industria
y Comercio que estableció el Concejo es del 4 por mil, cualquier tarifa inferior a aquella, que se
establezca en beneficio de un determinado grupo de contribuyentes, constituiría un gasto
El enfoque anterior tiene dos problemas. El primero, es que la práctica común entre los
municipios es establecer una cantidad no menor de tarifas, distintas para cada actividad
económica, tipo de predio o rango de avalúo, entre otros criterios, de forma tal que resulta difícil
identificar una tarifa de aplicación más general. El segundo, es que no permite transparentar el
costo fiscal que representa la decisión autónoma de establecer tarifas generales bajas, en
términos relativos. Por ejemplo, si determinado municipio establece como tarifa general del
Impuesto de Industria y Comercio la más baja del rango permitido, esto es, un dos por mil,
entonces no mostraría gastos tributarios por tasas reducidas. En cambio, si otro municipio, con
mayor responsabilidad fiscal, fija la tarifa en un 7 por mil y, simultáneamente, otorga una tasa
reducida del 4 por mil a un determinado sector económico, tendría que informar un gasto
tributario por la diferencia de 3 por mil entre ambas tarifas.
Una forma de evitar los dos problemas recién descritos, es establecer como tarifa de
referencia la máxima que permita la Ley. Es decir, en el Impuesto Predial se fijaría una tarifa de
referencia del 16 por mil y en el Impuesto de Industria y Comercio un 7 por mil para las
actividades industriales y un 10 por mil para las actividades comerciales y de servicios.
Cualquier tasa inferior a la máxima permitida por la ley será considerada un gasto tributario.
Este enfoque tiene la desventaja de, en algunos casos, sobreestimar el gasto tributario. Por
ejemplo, en el Impuesto Predial la propia ley, junto con fijar las tarifas mínimas y máximas,
2Sin perjuicio de que de un punto de vista nacional estas exenciones son también gastos tributarios, los que
eventualmente podrían ser incorporados en el presupuesto del Gobierno Central.16señala que éstas se deben establecer de manera diferencial y progresiva, por lo tanto un
municipio no podría fijar la tarifa máxima con carácter general. Sin embargo, como se ha
señalado, este enfoque tiene como virtudes la simplicidad y el permitir una adecuada
comparación entre las estructuras tributarias de los municipios, razón por la cual es el que se
adoptará en el resto del trabajo y el que se recomendará utilizar en las estimaciones de gastos
tributarios de todos los municipios.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, se proponen las siguientes
definiciones para los impuestos de referencia:Impuesto Predial:
o Los sujetos pasivos son los propietarios, poseedores o usufructuarios de los predios
ubicados en la jurisdicción del respectivo municipio.
o La base gravable es el avalúo catastral vigente al 1 de enero de cada año
o La tarifa es igual al 16 por mil, correspondiente a la máxima que establece la ley. Para el
caso particular de terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados, la
tarifa es de un 33 por mil.
o El impuesto de referencia tiene las exenciones que establece la leyImpuesto de Industria y Comercio:
o Los sujetos pasivos son las personas naturales, las personas jurídicas y las sociedades de
hecho que realicen actividades industriales, comerciales o de servicios.
o La base gravable son los ingresos brutos del año inmediatamente anterior, excluyendo las
exportaciones, las devoluciones, los ingresos por ventas de activos fijos y los subsidios.
o La tarifas es el 7 por mil para actividades industriales; el 10 por mil para actividades
comerciales y de servicios; y el 5 por mil para las entidades financieras. Estas tarifas
corresponden a las máximas autorizadas por ley.
o El impuesto de referencia tiene las exenciones que establece la ley
Habiéndose definido los impuestos de referencia, es posible identificar de manera precisa
los gastos tributarios que se establecen en los estatutos tributarios de cada municipio. Cualquier
disposición tributaria que se aparte de las definiciones anteriores constituirá un gasto tributario.173.4Gastos Tributarios Potenciales en el Impuesto PredialA continuación se identifican aquellos tratamientos preferenciales que los municipios pueden
potencialmente otorgar a determinados contribuyentes, de acuerdo con las atribuciones que les
entrega la legislación tributaria en relación con el impuesto predial.Exenciones:
o El Decreto Ley 1333 de 1986, en su artículo 258, permite a los municipios y al Distrito
Especial de Bogotá otorgar exenciones de impuestos municipales, incluido el Predial, a
determinados grupos de contribuyentes, por un plazo limitado, que no puede exceder de
10 años. Estas exenciones deben estar en conformidad con los planes de desarrollo
o El artículo 194 del Decreto Ley 1333 de 1986, establece que los bienes inmuebles de
propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional, podrán ser gravados con el
Impuesto Predial a favor del correspondiente municipio. De esta redacción, se desprende
que los municipios pueden optar por no gravar a tales inmuebles.
o El artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994, establece que los departamentos y los municipios
podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos
que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o
comerciales. Se deduce entonces que los municipios pueden optar por no gravar con el
impuesto predial a tales empresas.
o El artículo 24 de la Ley 20 de 1974, establece que las propiedades eclesiásticas podrán
ser gravadas con el Impuesto Predial en la misma forma y extensión que las de los
particulares, siempre que se dé igual tratamiento a todas las confesiones. Por lo tanto, se
faculta indirectamente a los municipios para no gravar tales bienes inmuebles. Cabe
recordar que el mismo artículo deja expresamente exentas a las propiedades destinadas al
culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios. Por lo tanto,
en estricto rigor se debiera considerar gasto tributario de los municipios sólo a las
exenciones que éstos establezcan sobre las demás propiedades eclesiásticas.
o El artículo 14 de la Ley 299 de 1996, faculta a los municipios para exonerar hasta en un
100% del impuesto predial, a los terrenos de propiedad de los jardines botánicos o18destinados a esos fines, siempre y cuando tales entidades o sus propietarios desarrollen
las actividades de conservación ambiental con sujeción a las disposiciones legales
vigentes. El mismo artículo, permite también exonerar del impuesto predial aquellos
terrenos de propiedad privada que sean reductos que conserven adecuadamente
vegetación natural y que tengan una extensión unitaria no inferior a cinco hectáreas, o
que hayan formulado y estén ejecutando un plan de manejo debidamente aprobado por la
respectiva autoridad ambiental, o que hayan establecido un proyecto específico de
conservación in situ o ex situ con un jardín botánico legalmente establecido.
o El artículo 10 de la Ley 322 de 1996, autoriza a los municipios a establecer tarifas
especiales o exonerar del pago de los impuestos municipales a los inmuebles destinados a
dependencias, talleres o entrenamiento de los Cuerpos de Bomberos.
o El artículo 45 de la Ley 418 de 1997, autoriza a los municipios a eximir del impuesto a
las víctimas de atentados terroristas, combates, ataques y masacres, entre otros.Tasas Reducidas:
El artículo 4 de la Ley 44 de 1990 establece que la tarifa del impuesto oscilará entre el 1 por mil
y el 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de
manera diferencial y progresiva, tomando en consideración los estratos socioeconómicos, los
usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del catastro.
En el caso de los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados la
tarifa podrá establecerse en hasta un 33 por mil. La norma antes descrita permite que los
municipios fijen las tarifas dentro del rango y no impide que éstos puedan establecer tasas
diferenciadas para las distintas actividades, tipos de inmuebles o grupos de contribuyentes. De
acuerdo con la definición de Impuesto de Referencia, cualquier tarifa inferior a la máxima legal
debe ser considerada un gasto tributario.
También los municipios tienen facultades para otorgar descuentos por pronto pago del
impuesto, lo que por lo demás es una práctica habitual. Estos descuentos buscan estimular el
pago anticipado del gravamen y constituyen una reducción de la tarifa que debe ser considerado
un gasto tributario.19Por último, algunos municipios suelen aplicar amnistías a los contribuyentes morosos.
Esta es otra forma de reducir la tarifa, lo que también califica como gasto tributario.3.5Gastos Tributarios Potenciales en el Impuesto de Industria y ComercioA continuación se enumeran aquellos tratamientos preferenciales que los municipios pueden
entrega la legislación tributaria en relación con el impuesto de Industria y Comercio.Exenciones:
Especial de Bogotá otorgar exenciones de impuestos municipales, incluido el Impuesto
de Industria y Comercio, a determinados grupos de contribuyentes, por un plazo limitado,
que no puede exceder de 10 años. Estas exenciones deben estar en conformidad con los
planes de desarrollo municipales.
Impuesto de Industria y Comercio a tales empresas.
o Artículo 45 de la Ley 418 de 1997, permite eximir del impuesto a las víctimas de
atentados terroristas, combates, ataques y masacres, entre otros.Tasas Reducidas:
El artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986 establece los siguientes rangos de tarifas:
i. Del 2 al 7 por mil para actividades industriales
ii. Del 2 al 10 por mil para actividades comerciales y de servicios
Por su parte, el artículo 208 del mismo cuerpo legal fija en un 5 por mil la tarifa para las
entidades del sector financiero. La norma antes descrita permite que los municipios fijen las
tarifas dentro del rango y no impide que éstos puedan establecer tasas diferenciadas para
determinadas actividades o grupos de contribuyentes. De acuerdo con la definición de Impuesto
de Referencia, cualquier tarifa inferior a la máxima legal será considerada un gasto tributario.20Al igual que en el caso del Impuesto Predial, los municipios tienen facultades para
otorgar descuentos por pronto pago del impuesto, siendo esto una práctica habitual en el
Impuesto de Industria y Comercio. Estos descuentos buscan estimular el pago anticipado del
gravamen y constituyen una reducción de la tarifa que debe ser considerado un gasto tributario.
De igual forma, algunos municipios aplican amnistías a los contribuyentes morosos en este
impuesto, lo que también debe ser considerado un gasto tributario.4.Metodología para la Medición del Impacto Fiscal de los Gastos Tributarios en los
impuestos Predial Unificado y de Industria y Comercio4.1Definiciones Metodológicas GeneralesEn el capítulo 2 se señaló que existen tres conceptos que se asocian con el impacto fiscal de los
gastos tributarios: el ingreso renunciado, el ingreso ganado y el gasto directo equivalente. De
estos tres conceptos, se propone elegir el del ingreso renunciado, por dos razones. En primer
lugar, porque es más simple, pues a diferencia del método del ingreso ganado, no requiere hacer
supuestos de cambios de comportamiento. La simplicidad del método es una virtud,
especialmente a nivel de los gobiernos subnacionales, los cuales no siempre cuentan con las
competencias profesionales para enfrentar metodologías complejas. En segundo lugar, porque es
consistente con las mejores prácticas definidas por la OECD, según la cual desde un punto de
vista presupuestario, entrega una estimación más certera de los recursos que sería necesario
destinar por la vía del gasto directo para lograr el mismo impacto que con el gasto tributario.
En esa perspectiva, sería mejor aun optar por el método del gasto directo equivalente,
para lo cual habría que agregar al costo fiscal estimado inicialmente el monto del impuesto a la
renta que afectaría al eventual gasto directo. No obstante, se ha considerado que tal ejercicio
sería una sofisticación innecesaria para el actual nivel de desarrollo de las estimaciones fiscales
Respecto de las metodologías específicas para calcular el ingreso renunciado, éstas
dependerán del tipo de gasto tributario a estimar y de la información disponible en cada caso. La
experiencia de los países muestra que en general es necesario recurrir a una amplia variedad de
métodos. Sin embargo, atendiendo a las características comunes que se observan entre ellos, es
posible distinguir cuatro tipos metodológicos:21Obtención directa desde las estadísticas de ingresos:
Aunque es poco común, es posible que algunos gastos tributarios, se declaren en algún
código específico de los formularios de declaración de impuestos y queden registrados en
una cuenta del sistema de contabilidad municipal. En estos casos, el ingreso renunciado
corresponderá exactamente al saldo de dicha cuenta.
Estimaciones con estadísticas agregadas:
Estas metodologías consisten en la realización de operaciones aritméticas simples sobre
estadísticas agregadas, obtenidas principalmente de las declaraciones de impuestos, pero
también de otras fuentes, como las cuentas nacionales. Este enfoque es apropiado
sobretodo cuando el costo del gasto tributario es una proporción simple del total de
transacciones. Es el caso, por ejemplo, de las exenciones del Impuesto Predial. Si se
dispone de una estadística con el monto de los avalúos exentos, el ingreso renunciado se
estimaría como el monto agregado del avalúo exento multiplicado por la tasa del
impuesto. También es adecuado usar este método para estimar el ingreso renunciado por
la aplicación de tasas reducidas, empleando simplemente regla de tres sobre la
recaudación efectiva de la respectiva tasa.
Modelos de simulación agregada:
En este enfoque, al igual que en el anterior, se trabaja con estadísticas agregadas de
fuentes principalmente tributarias, pero también de cuentas nacionales, encuestas de
presupuestos y otras. A diferencia del enfoque anterior, en este caso se requiere una
mayor apertura o estratificación de las estadísticas agregadas, así como también el
desarrollo de algoritmos matemáticos de mayor complejidad relativa.
Modelos de este tipo se aplican al cálculo de deducciones y exenciones de los impuestos
personales a la renta o para estimar el costo de las exenciones de IVA a partir de las
Modelos de microsimulación:
Los modelos de microsimulación analizan datos detallados a nivel de individuos, que en
general provienen de las declaraciones de impuestos, aunque en ocasiones su usan
fuentes de datos alternativas o complementarias, como encuestas de presupuestos o
estados financieros de empresas. En ocasiones se incorporan en los modelos al universo
de contribuyentes, mientras que otros eligen trabajar con una muestra estadísticamente
representativa. Los primeros ganan en precisión, pero tienen mayores tiempos de22respuestas y requieren herramientas tecnológicas de mayor capacidad. En el caso de los
municipios, dado el bajo número relativo de contribuyentes, una microsimulación con el
universo no representaría grandes costos.
La microsimulación consiste fundamentalmente en recalcular los impuestos que
correspondería pagar a cada contribuyente, simulando cambios en la normativa tributaria.
El ingreso renunciado se obtiene como la diferencia de recaudación entre las situaciones
con cambio legal y sin cambio legal.
Estos modelos son especialmente útiles para evaluar gastos tributarios que beneficias a
grupos de contribuyentes con características no observables en las estadísticas agregadas;
exenciones y deducciones en impuestos con tasas progresivas; y para cuantificar los
efectos conjuntos o de simultaneidad de los gastos tributarios.
A la luz del tipo de gastos tributarios que los municipios pueden otorgar a sus
contribuyentes, de la información de que disponen actualmente, o de la que es probable que
dispongan en un futuro cercano, y de la simplicidad requerida para los cálculos, se estima
razonable recomendar la realización de estimaciones basadas en estadísticas agregadas.
En la sección siguiente se describirán de manera detallada las metodologías que se
sugiere aplicar para la estimación de cada tipo de gastos tributarios.4.2Metodologías Específicas4.2.1 Exenciones
El gasto tributario de las exenciones para un determinado tipo de predio, tratándose del Impuesto
Predial, o para una determinada clase de actividad económica, tratándose del Impuesto de
Industria y Comercio, se calculará de la siguiente manera:GTi Ex = BIEi × t iMax(1)Donde BIE es la base imponible exenta y tmax es la tarifa máxima permitida por la ley. En
el caso del Impuesto Predial esta tarifa será de 33 por mil si el predio exento es un terreno
urbanizable no urbanizado, o urbanizado no edificado, y de 16 por mil para el resto de los
predios exentos. En el caso del Impuesto de Industria y Comercio, la tarifa máxima será 7 por
mil para actividades industriales; el 10 por mil para actividades comerciales y de servicios; y el 5
por mil para las entidades financieras. El subíndice i representa a un grupo particular de predios
o establecimientos, al que se le aplica una exención.23Se propone obtener previamente un cuadro de estadísticas de predios o contribuyentes
exentos, clasificada por las distintas normas legales que establecen exenciones e indicando el
número de predios o contribuyentes exentos y la base imponible exenta agregada. Al mismo
cuadro se agregaría una columna con la tasa máxima legal y el gasto tributario estimado, tal
como se muestra, a modo de ejemplo para el caso del Impuesto Predial, en el cuadro 1.
Es posible que algunos municipios no cuenten con suficiente información sobre los
predios o contribuyentes exentos. En ese caso, una tarea previa a la estimación será el diseño de
los procedimientos que permitan obtener de forma permanente las estadísticas requeridas. Esto
supone las siguientes tareas:
o Identificar todos los predios o contribuyentes exentos en virtud de las distintas
normativas que generan gastos tributarios.
o Clasificar a cada predio o contribuyente exento según la norma legal que origina el
o En el caso del Impuesto Predial, requerir del Instituto Geográfico Agustín Codazzi los
avalúos fiscales de cada predio exento, así como la actualización permanente de esta
o En el caso del Impuesto de Industria y Comercio, establecer la obligatoriedad para los
contribuyentes exentos de presentar la declaración del impuesto, informando la base
En el caso del Impuesto de Industria y Comercio, es también imprescindible que los
municipios exijan a los establecimientos exentos presentar la declaración del impuesto,
indicando a lo menos la base imponible exenta.24Cuadro 1.
Ejemplo de Reporte de Gasto Tributario por Exenciones al Impuesto Predial
Número Avalúo
Artículo 258 DL 1333 de
Artículo 194 DL 1333 de
Artículo 24.1 Ley 142 de
Artículo 24 Ley 20 de
Artículo 14 Ley 299 de
Artículo 10 Ley 322 de
Artículo 45 Ley 418 de
28 58.400.000
4.2.2 Tarifas Reducidas
El gasto tributario de las tasas reducidas, para un determinado tipo de predios, en el caso del
Impuesto Predial, o para una determinada actividad económica, en el caso del Impuesto de
Industria y Comercio, se calculará de la siguiente manera:GTi = BI i × (t i
trMax− ti )(2)Donde BI es la base imponible, tmax es la tarifa máxima permitida por la ley y t es la tarifa
efectiva aplicada por el municipio. El subíndice i representa a un grupo particular de predios o
establecimientos, al que se le aplica una tasa reducida.25A su vez, el gasto tributario asociado a los descuentos por pronto pago se calculará de la
siguiente forma:GTi pp = BI i × (t i − t i )
pp(3)Donde BI es la base imponible, t es la tarifa efectiva aplicada por el municipio para cada
tipo de predio y tpp es la tarifa reducida por pronto pago. Es importante que en la fórmula se
considere la tarifa efectiva (t) y no la tarifa máxima aplicable (tmax), pues de lo contrario se
contabilizaría doblemente una parte del gasto tributario. En efecto, en la ecuación (2) ya se ha
recogido la diferencia entre tmax y t, incluso para los contribuyentes que se benefician por el
En general, los formularios de declaración de impuestos contienen un casillero para
anotar el descuento por pronto pago. Si esa información es incorporada a las bases de datos
operativas de los municipios, el gasto tributario puede ser estimado fácilmente como la sumatoria
de los montos declarados en dicho casillero. Otros municipios imprimen en la liquidación del
impuesto los descuentos por pronto pago que aplican, dependiendo de la fecha en que se pague el
impuesto. En esos casos el gasto tributario podría ser estimado como la diferencia entre el
impuesto determinado, antes de descuentos, y el monto efectivamente pagado por el
En el caso del Impuesto Predial, los municipios generalmente establecen escalas de
tarifas para los inmuebles residenciales e inmuebles rurales, en función del tramo de avalúo o del
estrato socioeconómico, y tarifas diferenciadas para los inmuebles no residenciales, en función
del destino específico. En el caso del Impuesto de Industria y Comercio, es frecuente que se
establezcan tarifas diferenciadas para distintos grupos de actividades económicas. Con el
propósito de aportar mayor información, es recomendable que el reporte de gasto tributario
muestre estimaciones desagregadas según las diferentes categorías de predios o contribuyentes a
las que se les apliquen tarifas reducidas. A modo de ejemplo, en los cuadros 2 y 3 se muestra lo
que podría ser el reporte de gasto tributario por tarifas reducidas para el municipio de
Barranquilla.26Cuadro 2.
Ejemplo de Reporte de Gasto Tributario por Tasas Reducidas en el Impuesto Predial
Municipio de Barranquilla con datos ficticios
(a) x ((c)-(b))
525.000 0,0047
260.000 3.120.000 0,0056
148.000 4.884.000 0,0070
70.000 3.710.000 0,0083
21.000 1.638.000 0,0097
950.000 0,0110
9.000 0,0110
450.000 0,0115
60.000 1.020.000 0,0115
13.000 0,0115
15.300 0,0115
3.400 0,0115
4.250 0,0115
Entidades de orden
1.530 0,0160
Urbanizables no
urbanizados y
Edificables no
51.000 0,0330
Edificados de base
gravable superior a 454
Urbanizados, y
edificables no edificados
76.500 0,0120
base gravable inferior a
454 UVT.
3.500 0,0040
Peque単os rurales
67.500 0,0057
Mediano rurales
270.000 0,0095
Grandes rurales
125.000 0,0150
Descuentos por pronto
1.021.140 16.936.980
139.51827Cuadro 3.
Tarifa Tarifa de
Código Nombre Actividad
Imponible efectiva Referencia
(a) x ((c)Empresas
animal, excepto bebidas.
Elaboración de abonos y
000101 materiales básicos para
320 1.843.071 0,0042
ganadería. Fabricación de
químicos y botánicos.
no alcohólicas,
mineral. Producción de
confecciones, textiles,
30.694 0,0054
calzado y prendas de
vestir. Producción de
cemento y productos de
construcción que tienen
como base cemento.
Producción de cervezas y
demás bebidas
alcohólicas. Fabricación
16.647 0,0070
de productos de tabaco,
690.046 0,0070
Ventas de alimentos,
000201 alcohólicas. Venta de
115.870 0,0042
Venta de combustibles y
lubricantes. Venta de
200 7.959.186 0,0054
y medicinales. Venta de
construcción, ferretería y28Código Nombre Actividad
vidrio. Venta de
impresos, libros,
periódicos. Papelerías y
venta de materiales y
escritorio. Venta de
Venta de cigarrillos y
licores. Venta de
cosméticos y de tocador
especializados. Venta de
motos y comercio de
piezas y accesorios de
de las casas de empeño o
000301 Educación.
Transporte, incluido el
alquiler. Servicios
Servicios de aseo,
limpieza, médicos,
veterinarios. Agencia de
000302 Alquiler de equipo de
dotada de operarios y
agropecuario. Servicios
prestados por contratistas
urbanizadores.Gasto
(b))1707.813.4090,01000,01004005.836.0150,00960,0102.33435846.1110,00200,0106.768225813.0660,00540,0103.74029Código Nombre ActividadGasto
(b))Actividades de
seguridad. Eliminación
de desperdicios y aguas
residuales saneamiento y
en hoteles, hostales,
residencias, moteles,
amoblados y otros.
000303 cafetería, bar, grill,
discotecas y similares.
públicos domiciliarios y
Demás actividades de
Total89395.2260,01000,01009159.9570,00960,0102393.625.4820,00500,00502.387 30.044.7863015.345
70.7065.Un Ejemplo de Estimación de Gastos Tributarios para el Municipio de Santa Cruz
de Lorica5.1Identificación de Gastos Tributarios en el Impuesto Predial UnificadoEl Estatuto Tributario del Municipio de Lorica establece para el Impuesto Predial una serie de
gastos tributarios, los cuales serán clasificados en exenciones, tarifas reducidas respecto de la
tasa de referencia de 16 por mil y tarifas reducidas respecto de la tarifa de referencia de 33 por
mil.Exenciones:
a. Se eximen del impuesto los predios que sean de propiedad de confesiones religiosas
destinados exclusivamente al culto y a la vivienda de las comunidades religiosas, a las curias
diocesanas y arquidiocesanas, casas episcopales y curales y seminarios conciliares. Los
demás predios o áreas con destinación diferente serán gravados con el impuesto predial
b. Se eximen del impuesto los predios de propiedad de la Liga contra el Cáncer, la
Tuberculosis, la Epilepsia y la Cruz Roja Nacional.
c. Se eximen del impuesto los predios de propiedad de la Policía Nacional, Defensa Civil,
Cuerpo de Bomberos, los predios de propiedad de la Fiscalía, Colegios Públicos.
d. Se concede por el término de cinco años la exención del Impuesto Predial Unificado, a los
bienes inmuebles destinados exclusivamente a:
i. Centros comerciales con un mínimo de 15 locales comerciales;
ii. Terminal de Abastos;
iii. Conjuntos residenciales de más de 50 viviendas terminadas; y
iv. Centros Agroindustriales que se construyan como nuevos a partir de la vigencia del
Acuerdo que la establece.Tarifas Reducidas, respecto de la tasa de referencia de 16 por mil:
Las tarifas actuales, y el diferencial respecto de la tarifa de referencia, se resumen en el cuadro 4.31Cuadro 4.
Impuesto Predial en el Municipio de Santa Cruz de Lorica: Tarifas Anuales y Diferencial
Respecto de la Tarifa de Referencia
AvalĂşo Catastral
a. Viviendas
De 5.000.0001 a 25 Millones
De 25.000.001 a 45 Millones
De 45.000.001 a 65 Millones
De 65.000.001 a 100 Millones
De 100.000.001 Millones en adelante
b. Inmuebles de uso comercial
c. Inmuebles de uso industrial
d. Inmuebles vinculados al sector financiero
e. Los predios vinculados en forma mixta
2. Predios Rurales
De 5.000.001 a 10 millones
De 10.000.001 a 20 millones
De 20.000.001 a 50 millones
De 50.000.001 a 100 millones
Fuente: Estatuto Tributario del Municipio de Santa Cruz de Lorica11
4Tasas Reducidas, respecto de la tasa de referencia de 33 por mil:
Las tarifas actuales, y el diferencial respecto de la tarifa de referencia, se resumen en el cuadro 5.Cuadro 5.
Impuesto Predial en el Municipio de Santa Cruz de Lorica: Tarifas Anuales de Predios No
Urbanizados y No Edificados y Diferencial Respecto de la Tarifa de Referencia
a. Predios urbanizables no urbanizados
b. Predios urbanizados no edificados
c. Predios urbanizados no edificados en zona
Fuente: Estatuto Tributario del Municipio de Santa Cruz de Lorica325.2Identificación de Gastos Tributarios en el Impuesto de Industria y ComercioEl Estatuto Tributario del Municipio de Lorica establece para el Impuesto de Industria y
Comercio una serie de gastos tributarios, los cuales serán clasificados en exenciones, tarifas
reducidas respecto de la tasa de referencia de 7 por mil y tarifas reducidas respecto de la tarifa de
referencia de 10 por mil.Exenciones:
Para este impuesto se contempla una única exención, que beneficia por un período de cinco años
a las empresas industriales, comerciales o de servicios que se establezcan en el Municipio,
siempre y cuando generen un mínimo de quince empleos nuevos directos permanentes a partir de
su entrada en operación, con personas naturales del Municipio, o que hayan residido los últimos
cinco años en este Municipio. A la fecha hay sólo una empresa que se encuentra acogida a esta
exención.Tasas Reducidas, respecto de la tasa de referencia de 7 por mil:
Las tarifas actuales para las actividades industriales, y el diferencial respecto de la tarifa de
referencia de 7 por mil, se resumen en el cuadro 6.Cuadro 6.
Impuesto a las Actividades Industriales en el Municipio de Santa Cruz de Lorica: Tarifas
Anuales y Diferencial Respecto de la Tarifa de Referencia
Código Actividad Industrial
Fabricación y Producción de alimentos y bebidas,
fabricación de calzados, ropa y demás prendas de
Fabricación de productos primarios de hierro y
acero, fabricación de material de transporte
Fuente: Estatuto Tributario del Municipio de Santa Cruz de Lorica
Tasas Reducidas, respecto de la tasa de referencia de 10 por mil:
Las tarifas actuales para las actividades comerciales y de servicios, y el diferencial respecto de la
tarifa de referencia de 10 por mil, se resumen en los cuadros 4 y 5.33Cuadro 7.
Impuesto a las Actividades Comerciales en el Municipio de Santa Cruz de Lorica: Tarifas
Código Actividad Comercial
Distribuidores exclusivos al por mayor, de cemento,
Tienda, Graneros, Depósitos, que vendan víveres ,
Venta de materiales para la construcción; venta de
auto-motores incluidas motocicletas, ferreterías,
papelerías, Venta de Drogas Humana y Homeopática
o natural. Venta exclusiva y al por mayor de
Supermercados, Venta de Drogas veterinaria e
Insumos Agropecuarios, Venta de prendas de vestir,
ropa, calzado, telas, Electrodomésticos y Muebles
Venta de Loterías, rifas, sorteos, prenderías, joyerías,
Fuente: Estatuto Tributario del Municipio de Santa Cruz de Lorica34Cuadro 8.
Impuesto a las Actividades de Servicios en el Municipio de Santa Cruz de Lorica: Tarifas
Servicio de Educación Privada formal y no formal,
Laboratorios Clínicos, Universidades, Institutos
técnicos, publicación de revistas, libros y periódicos,
Peluquerías, Zapaterías, Servicios electrónicos,
Talleres de reparación automotriz en general, videos,
Servicio de Transporte, radiodifusión y programación
Consultoría profesional, servicios prestados por
construcción de obras civiles,
constructores, Consultores, asesores y urbanizadores
y presentación de películas en salas de cine,
(teatrales,
recreacionales, circos,)
Compraventas, vigilancia privada arrendamiento de
Clínicas Privadas, salas de masajes, salas de belleza
Las demás actividades de servicio
Fuente: Estatuto Tributario del Municipio de Santa Cruz de Lorica.
5.3Estimaciones5.3.1 Gastos Tributarios en el Impuesto Predial
Por intermedio de la DAF se tuvo acceso a la base de datos de Predios del Municipio de Lorica,
la que contiene, entre otros datos, la identificación de la propiedad, el nombre del propietario, la
clase y el avalúo fiscal.
La base de datos no tiene identificación de los predios exentos. Sin embargo, a partir de
los nombres de los propietarios fue posible reconocer aquellos pertenecientes a las iglesias y a la
Cruz Roja Nacional. Las estimaciones de estos gastos tributarios se muestran en el cuadro 9.
Como se ve, las exenciones identificadas tienen un costo fiscal estimado en $18,1 millones.35Cuadro 9.
Gastos Tributarios Año 2009: Exenciones del Impuesto Predial
Cifras en pesos nominales
Artículo 258 DL 1333 de 1986
Centros comerciales con un mínimo de 15
S.I. 0,016
Terminal de Abastos
Conjuntos residenciales de más de 50
Artículo 24 Ley 20 de 1974, propiedades
31 1.041.622.000 0,016 16.665.952
Artículo 10 Ley 322 de 1996, inmuebles
Liga contra el cáncer, la tuberculosis y la
87.114.000 0,016 1.393.824
33 1.128.736.000
18.059.776
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por la DAF.
Con los datos disponibles hasta ahora ha sido también posible estimar el gasto tributario
por tasas reducidas de inmuebles residenciales y rurales. No obstante, no se cuenta aún con
información suficiente para estimar las demás líneas. El cuadro 10 muestra las estimaciones
obtenidas por este concepto. Este gasto tributario alcanzó la cifra de $1.597,0 millones en 2009.
De este total, un 84% corresponde a tasas reducidas sobre inmuebles residenciales y un 16% a
tasas reducidas sobre predios rurales.36Cuadro 10.
Gastos Tributarios A帽o 2009: Tasas Reducidas en el Impuesto Predial
referencia Tributario
Inmuebles de Uso
9.883 15.257.752.547
167.835.278
De 5.000.0001 a
5.596 63.524.029.000
635.240.290
De 25.000.001 a
966 31.651.293.000
284.861.637
De 45.000.001 a
275 14.663.424.000
102.643.968
De 65.000.001 a
174 13.650.760.000
81.904.560
169 31.469.129.000
62.938.258
Millones en adelante
Inmuebles Vinculados
3.294.816.400
39.537.797
De 5.000.001 a
2.967.656.000
32.644.216
4.530.718.000
45.307.180
7.312.679.000
65.814.111
De 50.000.001 a
4.172.580.000
29.208.060
49 12.256.648.000
49.026.592
20.643 204.751.484.947
1.596.961.947
Fuente: Elaboraci贸n propia en base a informaci贸n proporcionada por la DAF.375.3.2 Gastos Tributarios en el Impuesto de Industria y Comercio
Con el objeto de cuantificar los gastos tributarios del Impuesto de Industria y Comercio, se
solicitó al Municipio de Lorica, por intermedio de la DAF, una base de datos con las
declaraciones del impuesto en el año 2009. La base de datos entregada contiene, entre otra
información, la identificación del establecimiento y el propietario, la base gravable, el valor del
impuesto, el código de actividad económica y la tarifa aplicada a cada establecimiento. La
estimación del costo fiscal de las exenciones resulta ser relativamente sencilla en este caso,
puesto que existe sólo una exención, para las empresas que generen un mínimo de quince
empleos nuevos directos permanentes, y hasta la fecha hay sólo una empresa que cumple los
requisitos para acogerse a ella. De esta forma, fue necesario identificar a esta empresa dentro de
la base de datos y aplicar la tarifa de referencia sobre la base imponible declarada. La estimación
se presenta en el cuadro 11.
Gastos Tributarios Año 2009: Exenciones del Impuesto de Industria y Comercio
Empresas industriales, comerciales o de
servicios que generen un mínimo de quince
1 180.189.166
0,016 1.801.892
empleos nuevos directos permanentes a partir
de su entrada en operación.
1.801.892
En cuanto a las tasas reducidas, las estimaciones se presentan en el cuadro 12, agregadas
por actividades económicas. Como se ve, hay 2.046 establecimientos que pagan el impuesto, por
un monto total, antes de descuentos por pronto pago, de $95,1 millones. El gasto tributario por
tasas reducidas alcanza a $41,8 millones, equivalente al 44% de la recaudación. De este total, el
80,3% se concentra en las actividades de comercio, un 17,4% en las actividades de servicios y un
2,3% en las actividades industriales. Puede llamar la atención que aparezca gasto tributario
negativo para dos grupos de actividades económicas. La razón es que el municipio establece un
impuesto mínimo, equivalente al 80% de un salario mínimo legal diario vigente. Esto lleva a que
algunos contribuyentes pequeños paguen un impuesto mayor al que correspondería si se aplicara
la tasa máxima legal sobre su base imponible.38Cuadro 12.
Gastos Tributarios Año 2009: Tasas Reducidas en el Impuesto de Industria y Comercio
TaNúmero
TaRecaud.
Efectiva Tributario
511.964.383
7 2.602.730
calzados, ropa y
demás prendas de
de hierro y acero,
8.526.300
000103 actividades
191.679.476
7 1.364.828
exclusivos al por
32.186.333
mayor, de cemento,
Tienda, Graneros,
Depósitos, que
419 2.210.885.151
10 10.051.155 12.057.697
vendan víveres ,
construcción; venta
de auto-motores
000202 ferreterías,
257 2.170.391.535
10 11.120.339 10.583.577
papelerías, Venta
de Drogas Humana
y Homeopática o
natural. Venta
exclusiva y al por
mayor de Cervezas39y licoresSupermercados,
veterinaria e
de vestir, ropa,
calzado, telas,
000204 prenderías,
joyerías, artículos
petróleo, y las
mercantiles en los
numerales 3, 5 y 6
000206 actividades
formal y no formal,
revistas, libros y
000301 Servicios
Talleres de1201.621.115.3266109.869.0406.342.11334.587.00071034.58411.28619102.750.70010101.032.164-4.6576081.745.656.076710 13.089.6904.366.87122235.031.0194101.001.0161.349.294104225.851.7925101.385.854872.66440000302000303000304000305000306reparación
general, videos,
por contratistas en
urbanizadores y
públicos (teatrales,
circos,)
salas de masajes,
Moteles, hoteles,
Tabernas, Estancos,
Estaderos, Grilles,
Discotecas, Clubes
Sociales, Galleras,
Electrificadoras,
Empresas Mixtas y
Telecomunicacione14109.785.018610678.187419.663516.654.893710116.99949.5491758.076.747810471.917108.85121.154.55691020.168-8.6221622.506.757.3591010 25.330.699-263.12641s, Parabólicas,
230 1.654.133.807
10 11.775.632 4.765.706
000402 entidades
6 1.007.078.581
5 5.035.393
2.046 14.414.266.051
95.133.396 41.837.361
00030742Bibliografía
Colombia. Decreto Ley 1333 de 1986.
Colombia. Ley 20 de 2974.
Colombia. Ley 44 del 18 de diciembre de 1990.
Colombia. Ley 142 de 1994.
Colombia. Ley 299 de 1996.
Colombia. Ley 322 de 1996.
Colombia. Ley 418 de 1997.
Colombia. Ley 488 de 1998.
Colombia. Ley 819 de 2003, de Responsabilidad Fiscal
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