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Timestamp: 2020-02-25 07:10:23
Document Index: 376226400

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'Artículo 6', 'Artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 101', 'Artículo 101', 'artículo 102', 'artículo 4', 'artículo 20', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 20']

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Dictamen : 089 del 09/05/2000
Consultante: Carlos Eduardo Calvo Coto
C-089-2000
San José, 9 de mayo del 2000
Carlos Eduardo Calvo Coto
Con la aprobación del señor Procurador de la República, me refiero a su oficio No. DRHRN-904-99 de 6 de setiembre de 1999, por el que formula la siguiente consulta de carácter jurídico, la cual se transcribe en lo conducente:
"Con el propósito de tener una mayor certeza jurídica en cuanto a los alcances y aplicación del inciso g) del Artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil, el cual fue adicionado a dicha norma mediante Ley No. 7767, publicada en el Alcance No. 13 a La Gaceta No. 19 del 13 de mayo de 1998, toda vez que aún nos resulta ambiguo el término "dependientes" que el mismo encierra, con respecto a la posición que dentro del orden jerárquico ostenta la Dirección General del Registro Nacional, en relación al Ministerio de Justicia y Gracia, solicitamos el criterio de esa Entidad de acuerdo con lo siguiente: (…)
Es por lo expuesto anteriormente, que se nos presenta una situación tendiente a confundir sobre la instancia de la que depende directamente el Director General en el caso que nos ocupa, pues pareciera darse una dualidad en este sentido, toda vez que del Dictamen C-189-96, de repetida cita, se infiere una dependencia de este cargo directamente del Ministerio de Justicia como tal, mientras que de conformidad con el Artículo 6° de la Ley de Creación del Registro Nacional, así como del Estudio de Reorganización de éste, aprobado por el Ministerio de Planificación Nacional, (Oficio DM-062-98) esta dependencia o subordinación se da también con respecto a la Junta Administrativa, como órgano colegiado en la que, en principio, todos sus miembros interactúan a un mismo nivel y de la cual el Director General es el órgano ejecutor de las normas y disposiciones dictados por la misma.
Cabe observar que actualmente dicho cargo de Director General tiene un titular, el cual fue nombrado en propiedad a partir del 14 de noviembre de 1990, según Acuerdo No. 169, publicado en La Gaceta No. 5 del 8 de enero de 1991, por lo que la disyuntiva se presentaría en el virtual caso de que el mismo quedara vacante en un momento dado. De ahí la imperiosa necesidad de establecer oportunamente la dependencia directa que en verdad le corresponde y así con mayor propiedad determinar si el mismo en este supuesto, es susceptible de excluirse y se pueda constituir a su vez en cargo de confianza, en los términos del inciso g) del Artículo 4. Del Estatuto de Servicio Civil".
Posteriormente, mediante oficio No. DRHRN-928-99 de 20 de setiembre del mismo año, nos anexa documentación atinente al caso sometido a análisis, entre la que se encuentra el criterio técnico externado sobre este particular por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil según oficio No. AJ-353-98 de 18 de junio de 1998, suscrito por los Licenciados Jimmy Bolaños González y Ennio Rodríguez Solís; así como el oficio No. D.M.-063-98 de 29 de enero de 1998, suscrito por el Dr. Leonardo Garnier, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, por el que dicho despacho aprueba en los términos y condiciones que ahí se detallan, la reorganización del Registro Nacional.
Una vez claro lo anterior, se da respuesta a la gestión de la siguiente forma.
El dictamen de Procuraduría General No. C-189-96 de 27 de noviembre de 1996 no se presta ni da motivo a otra interpretación que la expresa y claramente dada en su contenido, por lo que, para los propósitos de esta gestión y análisis, nos permitimos transcribir los siguientes párrafos ilustrativos:
"Según dispone la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia -Nº 6739 de 28 de abril de 1982 y sus reformas- corresponde a éste "Administrar el sistema de registros oficiales sobre bienes y personas jurídicas" (art. 1.c) y dentro de sus funciones figura la de "Administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, de conformidad con lo que estipula la ley de creación del Registro Nacional, Nº 5695 del 28 de mayo de 1975" (art. 7.d).
En lo que respecta a la organización del Ministerio, distingue sus "dependencias principales" de los "organismos adscritos" al mismo:
"ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia ejercerá sus funciones por medio de las siguientes dependencias principales:
Dirección General del Registro Nacional.
Cualesquiera otras que en el futuro se considere necesario crear".
"ARTICULO 6º.- Serán organismos adscritos al Ministerio de Justicia, los siguientes:
La Procuraduría General de la República, la cual contará con independencia administrativa y se regirá por las normas de su ley orgánica, Nº 3848 del 10 de enero de 1967.
La Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual funcionará de acuerdo con los términos y condiciones que se indican en la ley Nº 5695 del 28 de mayo de 1975.
El Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes, creado mediante la ley Nº 4762 del 8 de mayo de 1971.
El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, el cual se regirá según los compromisos contenidos en el Convenio Constitutivo, ratificado mediante la ley Nº 6135 del 18 de noviembre de 1977.
La Junta Administrativa de los centros cívicos, la cual funcionará de acuerdo con los términos y las condiciones de la Ley de creación de los centros cívicos" (los destacados no corresponden a sus originales).
Por otro lado y de conformidad con el artículo 1º de la Ley de Creación del Registro Nacional -Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas-, dicho Registro es una dependencia del Ministerio de Justicia, que integra los registros públicos que se precisan en el numeral 2º del mismo instrumento legal y los que a él adscriban otras leyes, y cuyos fines son: "Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas".
De lo transcrito hasta ahora del dictamen No. C-189-96, deviene clara y expresa la condición de "dependencia" que tiene la Dirección General del Registro Nacional, en relación con el Ministerio de Justicia, órgano del Poder Ejecutivo al cual pertenece.
La organización del Ministerio de Justicia distingue muy claramente entre las "dependencias" de éste, de los "órganos adscritos" a dicho Ministerio, de tal manera que se considerarán "dependencias", entre otras, precisamente la Dirección General del Registro Nacional (art. 3.d); mientras que se tienen como "órganos adscritos" al Ministerio de Justicia, entre ellos, la Junta Administrativa del Registro Nacional (art. 6.b).
Véase que incluso en uno de los apartados posteriores, llega a ser mucho más enfático y expreso dicho dictamen No. C-189-96, al afirmar y distinguir entre la Dirección General y la misma Junta Administrativa, advirtiendo que "como se puso de manifiesto al inicio del presente estudio, la normativa vigente distingue a la Dirección General del Registro Nacional de la Junta Administrativa de ese mismo Registro; la primera, que aparece encabezada por el Director General, se califica como "dependencia" y la segunda como "organismo adscrito" al Ministerio de Justicia".
Partiendo de una interpretación de carácter gramatical, el término "dependencia" encuentra una clara definición dentro del lenguaje técnico jurídico. Así, "dependencia" se define como: "Estado de Subordinación, inferioridad jerárquica, sometimiento o sujeción. Relación subordinada con respecto a otra de mayor poder, autoridad o mando. Oficina Pública o Privada en situación dependiente de otra superior." (Cabanellas, Guillermo, "Diccionario de Derecho Usual", editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires,1974, Tomo I, pág 621).
Con igual claridad la Enciclopedia Jurídica OMEBA define el concepto "dependencia" como: "Departamento, sección, rama u oficina, pública o privada, sujeta a otra superior; (…)" ( Enciclopedia Jurídica OMEBA, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1954, Tomo VI, pág.766).
Por su parte, el dictamen N°C-022-91 de 13 de febrero de 1991, en lo que interesa, señaló que: "(…) el término "dependencia" puede ser referido tanto a departamentos, secciones, ramas u oficinas, y su único requisito para que se encuadren en el concepto en análisis es que éstas se encuentren en relación de subordinación con respecto a determinado ministerio".
Ahora bien, el artículo 6° de la Ley de Creación del Registro Nacional dispone en lo que respecta a nuestro análisis:
"Artículo 6º.- Habrá un Director General, de quien dependerán jerárquicamente, para efectos administrativos, los directores de las diversas dependencias integradas del Registro Nacional.
(Así reformado este párrafo segundo por el artículo 173 del Código Notarial No.7764 de 17 de abril de 1998)
El Director General del Registro Nacional será nombrado por el Poder Ejecutivo, escogido de una terna que al efecto elaborará la Junta Administrativa. Al Director General corresponderá:
Ejercer la labor de funcionario ejecutivo de la Junta, en cuyas sesiones tendrá voz pero carecerá de voto.
Proponer a la Junta los proyectos para el cumplimiento de las funciones encomendadas a esta en el artículo tercero.
Coordinar las funciones de todas las dependencias del Registro Nacional.
Unificar los criterios de calificación y dictar, en forma general, las medidas del carácter registral en los distintos registros, sin que le corresponda el análisis o calificación de casos concretos cuyo pronunciamiento competa al Director, encargado o jefe de cada dependencia.
Aprobar los proyectos de presupuesto que se presenten a la Junta.
Disponer las medidas administrativas generales par todos los organismos que integran el Registro Nacional.
Tomar todas las medidas que estime convenientes para la marcha del Registro Nacional y sus dependencias, de acuerdo con las normas dictadas por la Junta.
( Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1983).
Dicho numeral nos obliga, de previo, a clarificar los alcances del término "relación jerárquica", entendido éste como "aquella relación que corre entre el superior y el inferior "en línea", dentro de un mismo Ministerio o dentro de un mismo ente" (Mauro Murillo A. Terminología organizativa (Derecho Público), Revista Academia, Facultad de Derecho, U.C.R., 1983, página 79). Igualmente la Ley General de la Administración Pública LGAP nos da un concepto de relación jerárquica en su artículo 101 al indicar:
"Artículo 101.- Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia".
Por su parte, el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz la concibe en estos mismos términos al indicar que es "la relación entre órganos intrínsecamente desiguales de un mismo ente, que tienen una competencia común, por su naturaleza y sus límites, relación que sirve para mantener la subordinación del inferior al superior" (Eduardo Ortiz Ortiz, Tesiario Derecho Administrativo, Tesis Nº 11, Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San José, Costa Rica, 1972, página 8).
Por tratarse en la especie de una relación jerárquica entre funcionarios y para el caso que nos ocupa, dicha relación jerárquica debe ser analizada desde un punto de vista funcional, sea, "son los funcionarios o empleados los que se encuentran ligados entre sí de superior a inferior y vinculados todos ellos por la finalidad pública de la función que desempeñan" (Jaime J. Ponce Cumplido, La desconcentración administrativa, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1965, página 75).
La Procuraduría General ha tratado dicho tema mediante el dictamen Nº C-023-93 de 10 de febrero de 1993, en el que se establece que "la relación de jerarquía, relación de principio, se establece entre titulares de funciones jerárquicamente ordenadas y con un criterio instrumental: sea la mejor realización del fin público asignado al ente. Es una relación entre órganos referida a un conjunto de competencias. En virtud de dicha relación, el superior pueda determinar, dentro del marco legal, la actuación del inferior en el desarrollo de su competencia, excepto en el caso de que esa determinación haya sido realizada previamente por la ley. Es decir, en los casos en que la norma legal excluye o limite dicha determinación por el superior, circunstancia que se presenta en los casos de atribución de una competencia exclusiva en favor del inferior".
Ante ello, la propia doctrina de derecho administrativo es coincidente en reconocer como atribuciones o consecuencias que normalmente se derivan de la relación jerárquica, las que seguidamente se enumeran, muchas de las cuales son incluso retomadas y citadas en el artículo 102 incisos a) al f) de la Ley General de la Administración Pública:
"1. Posibilidad de que el superior jerárquico dirija e impulse la acción del inferior.
2. Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado.
3. Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan.
Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior, Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia.
Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos.
Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares.
Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores.
En cuanto al control sobre los actos, puede suponer la necesidad de autorizaciones o aprobaciones, la reforma, la anulación, la revocación, la suspensión y la sustitución" (José Antonio García-Trevijano Fos, Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, España, Tomo II, Volumen I, 1971, páginas 430 y 431).
Para el caso específico que nos interesa y con el fin de no dejar duda alguna en cuanto al grado de dependencia que tiene la Dirección General del Registro Nacional en relación con el Ministerio de Justicia y Gracia, ya la misma Procuraduría General había afirmado en otra ocasión sobre este particular, específicamente en su dictamen No.C-026-97 de 12 de febrero de 1997, que:
"El Director del Registro Nacional se presenta como el jerarca de ese Registro y, por consiguiente, de todas las dependencias que lo integran. Un jerarca con competencias de carácter administrativo y llamado a uniformar los criterios generales que guíen el accionar registral del país. En su condición de jerarca corresponde al Director General el ejercicio de las potestades propias del jerarca inmediato, sin perjuicio, entonces, de las potestades que corresponden al Ministro de Justicia y Gracia y del Poder Ejecutivo, según lo establece el ordenamiento jurídico. Interesa recalcar que ese poder jerárquico, con los límites antes indicados, lo tiene respecto de todo el personal del Registro Nacional y no sólo respecto de los Directores de cada Registro especializado".
Habiéndose precisado los conceptos antes descritos en el sentido que el cargo de Director General del Registro Nacional se ubica dentro de dicha nomenclatura, o sea, se constituye en una "dependencia" del Ministerio de Justicia y Gracia en los términos antes expuestos, deviene ahora preciso clarificar los alcances del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, para lo cual recordemos lo que señala dicha disposición:
Los servidores directamente subordinados a los ministros y viceministros, hasta un número de diez (10). Tales servidores serán declarados de confianza, mediante resolución razonada de la Dirección General de Servicio Civil. No podrá afectarse a funcionarios incluidos actualmente dentro del Régimen de Servicio Civil. }
Los cargos de directores y directores generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o Viceministros. Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico"
A su vez, debe tenerse presente el Transitorio al citado inciso g) que advierte que "las personas citadas en el inciso anterior, que actualmente ocupen en propiedad tales cargos, conforme al artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil seguirán en esa misma condición hasta el cese de la prestación de sus servicios. Cuando esto ocurra y el cargo quede vacante, la Dirección General de Servicio Civil elaborará la correspondiente resolución declarándolo de confianza" (así adicionado este inciso, incluyendo su Transitorio, por la ley No.7767 de 24 de abril de 1998).
Sobre los alcances de este numeral y su respectivo Transitorio, y siendo consecuente y congruente en mucho con lo anteriormente establecido por esta misma Procuraduría General, de acuerdo con la jurisprudencia administrativa antes citada, es igualmente claro el oficio de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, según oficio No. AJ-353-98 de 18 de junio de 1998, en el sentido de que:
"No obstante lo anterior, lo cierto es que la norma en estudio sí contiene un muy importante criterio interpretativo, cuando establece que dichos cargos deben depender –directa e inmediatamente especificaríamos nosotros conforme al espíritu de la ley- de la autoridad del respectivo ministro o viceministro según sea el caso, y esto creemos que es como consecuencia de la índole jerárquica o por otra potestad legalmente establecida, lo cual nos brinda una clara idea del fin teológico de la norma, cual es que los puestos de la más alta jerarquía dentro de la estructura orgánica del ministerio, incluyendo a los máximos jerarcas de las oficinas desconcentradas, descentralizadas o adscritas y que son los responsables directos ante el Ministro o Viceministro, sean de confianza y no de carrera como habías venido siendo anteriormente.
Ligado a la dependencia del Ministro o Viceministro respectivo, obviamente debemos observar que estas unidades administrativas subordinadas en grado directo e inmediato con la dirección política superior, son aquellas cuya naturaleza, dimensión y demás características permitan enmarcarlas dentro de los alcances de la ley, a fin de cumplir con los fines de la modificación del Estatuto de Servicio Civil, de manera tal que, además de la relación de dependencia mencionada, el respectivo Director no lo sea un jefe cualquiera de una unidad, sino que este a cargo de un organismo o programa de nivel superior, como lo serían los Directores Generales (o Nacionales según sea el caso) y los Directores Ejecutivos –que son los que designan los órganos pluripersonales de órganos desconcentrados u órganos persona que la ley mal denominada "descentralizados", así como los Directores Regionales –siempre que éstos últimos dependan no de una Dirección Nacional sino del respectivo ministro o viceministro, tal y como lo dispone la ley, aspectos que deben ser analizados y verificados en cada caso de previo y como fundamento técnico para motivar la resolución de declaratoria de confianza que se emita, en donde también deberá consignarse que no existe otra disposición de rango constitucional o ley particular que regule la forma, requisitos y duración de la designación del Director de la respectiva unidad (…)"
A su vez es prudente indicar que, posterior a dicho criterio jurídico de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, la Procuraduría General estableció lo siguiente en su dictamen N° C-196-98 de 24 de setiembre de 1999 y siempre en referencia con los alcances del citado artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil:
"De lo expuesto hasta aquí cabe concluir que mediante un dictamen de carácter técnico-jurídico de este Organo Consultivo, resulta imposible precisar concretamente cuáles de los cargos ubicados en los altos niveles de los Ministerios son los que deben entenderse excluidos del Régimen de Servicio Civil por la norma en análisis; o sea, cuáles son los que encasillan dentro de los conceptos de "directores" y "directores generales" (cuyo significado literal -según lo dicho- resulta insuficiente para definir la exclusión hecha por el legislador). De modo que lo único que puede hacerse por este medio es dar los lineamientos generales que sirvan de base a la Dirección General de Servicio Civil para que ésta, en uso de sus competencias en materia de administración de personal, defina en última instancia qué cargos son los que cabe declarar como de confianza y cuyos titulares, por ende, queden sujetos al libre nombramiento y remoción. Ha de reiterarse que el criterio fundamental para definir el punto en consulta, radica en que las funciones propias del cargo desempeñado sean indispensables para que los gobernantes de turno puedan cumplir con sus proyectos políticos; en otras palabras, que los titulares de esos cargos no puedan convertirse en un obstáculo para llevar a cabo tales planes (1)
--- NOTA (1): En el derecho comparado se siguen criterios similares. Así, al analizar el llamado "sistema de libre designación", en los puestos, contemplado en la legislación Española, se dice que una reforma legal vino a "...reservar a dicho sistema la provisión de los más importantes, los puestos directivos y otros en que así se acuerde por su naturaleza, de forma que se asegura el control político de la cabeza de la Administración y de los colectivos funcionariales". (PARADA, RAMON, Derecho Administrativo, Tomo II "Organización y Empleo Público, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1996, p. 415). ---- A la vez, queda entendido que los anteriores criterios para la determinación de los puestos que deben ser considerados como de confianza, son válidos tanto para la generalidad de los funcionarios de alto nivel, como para aquellos que tienen a su cargo las llamadas en el criterio legal "unidades de tipo "staff"".
A lo anterior le debemos agregamos la circunstancia especial de que el Decreto Ejecutivo N° 21527-P-J de fecha 12 de agosto de 1992, publicado en la Gaceta N° 66 del 6 de abril de 1993, establece que "la Dirección General de Servicio Civil asignará el puesto de Director General del Registro Nacional dentro del Sistema Calificado del Régimen del Servicio Civil".
Una vez analizado el marco jurídico-normativo anterior y sin perjuicio de lo que disponga en definitiva la Dirección General de Servicio Civil sobre la aplicación particular del numeral 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil a la Dirección General del Registro Nacional (todo conforme con los términos y condiciones establecidos en el dictamen No. C- C-196-98 de 24 de setiembre de 1999), es que se puede concluir que la Dirección General del Registro Nacional es una dependencia del Ministerio de Justicia y Gracia, con los alcances que ello conlleva para estos propósitos.
Además, ha surgido la circunstancia de que el contenido del Decreto Ejecutivo No. 21527-P-J, ha sido afectado con lo establecido en dicha disposición legal del Estatuto de Servicio Civil, entiéndase artículo 4 inciso g), de ahí que resulta pertinente aplicar también lo consignado en el transitorio al inciso g) del artículo 4 de cita, cuando advierte expresamente que "las personas citadas en el inciso anterior, que actualmente ocupen en propiedad tales cargos, conforme al artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil seguirán en esa misma condición hasta el cese de la prestación de sus servicios. Cuando esto ocurra y el cargo quede vacante, la Dirección General de Servicio Civil elaborará la correspondiente resolución declarándolo de confianza".
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