Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1519105050049.html
Timestamp: 2018-03-20 01:45:42+00:00
Document Index: 12887995

Matched Legal Cases: ['tuomioistuin ', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 1', 'tuomioistuin ', 'diaarinumero 711', 'diaarinumero 711', 'diaarinumero 711', 'diaarinumero 2183', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'diaarinumero 711', 'diaarinumero 3244', 'diaarinumero 711', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ']

KHO:2018:30 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2018:30
KHO:2018:30
Postitoiminta – Yleispalvelun piiriin kuulumaton postipalvelu – Kirjelähetykset - Sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelu – Postitoimilupa – Toimilupaehdot – Toimitusehdot – Lähetysten jakelukerrat – Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu – Lähetysten merkitseminen – Lähetysten toimilupa-alueen kuntakohtaiset keräilypisteet – Postidirektiivi – Yleisvaltuutus – Vaatimukset palvelun laadusta ja saatavuudesta sekä tehokkuudesta
Vuosikirjanumero: KHO:2018:30
Antopäivä: 22.2.2018
Taltionumero: 730
Diaarinumero: 2183/2/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:30
Valtioneuvosto myönsi yhtiölle toimiluvan sopimusasiakkaille suunnattuun kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Toimiluvan lupaehtoja perusteltiin palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamisella. Toimilupaehdot koskivat postipalvelun toimitusehtoja, lähetysten jakelukertoja, osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua, lähetysten merkitsemistä sekä keräilypisteitä lähetysten palauttamista ja noutamista varten.
Yhtiön mukaan sille myönnetty toimilupa koski postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja. Näin sen harjoittamalta postitoiminnalta ei voitu edellyttää yksittäistä toimilupaa ja toimilupaan voitiin asettaa lupaehtoja vain postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, unionin tuomioistuimen annettua asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta tuomion (C-368/15 Ilves Jakelu (EU:C:2017:462), että yleispalveluvelvoitteen piiriin kuulumattoman postitoiminnan eli sopimusasiakkaille tarjottavien postipalvelujen edellytykseksi ei unionin tuomioistuimen mainitussa asiassa postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdasta esittämän tulkinnan mukaisesti voitu asettaa yksittäistä toimilupaa. Postilain (415/2011) mukainen ennakollista yksittäistä toimilupaa tuolloin edellyttänyt sääntely oli siten postidirektiivin vastainen.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että postidirektiivin 9 artiklan 1 ja 2 kohtaa oli unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaisesti tulkittava siten, että yleispalvelun piiriin kuulumattomien postipalveluiden edellytykseksi voitiin asettaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa ja postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia välttämättömiä vaatimuksia, eikä näiden vaatimusten asettamisen ehtona ollut tältä osin postidirektiivin tarkoittamaa olennaisuutta koskevaa edellytystä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi vielä, että pääosa valituksenalaisista lupaehdoista vastasi unionin tuomioistuimen mainitussa tuomiossa tarkoitettuja postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen luetelmakohdan tarkoittamia palveluiden laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia sellaisina kuin unionin tuomioistuin oli näitä säännöksiä tulkinnut. Valtioneuvoston päätöksessä asetetuista lupaehdoista yhden ei katsottu vastanneen postidirektiivissä säädettyä. Valtioneuvoston päätöstä kokonaisuudessaan tai viimeksi mainittua lupaehtoa ei kuitenkaan kumottu ja poistettu oikeustilan muututtua asian käsittelyn kuluessa.
Postilaki (415/2011) 2 § 1–4 kohta sekä 7 ja 8 kohta, 3–6 §, 9 § 2 momentti 1–5 kohta ja 4 momentti, 14 § 1 momentti, 15 §, 16 § 1 momentti, 17 § 1 momentti, 23 § 1 momentti, 41 §, 47 §, 53 § 3 momentti, 54 § 1 ja 2 momentti, 62 §
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (postidirektiivi) 2 artikla 1, 13, 14, 18 ja 19 kohta, 3 artikla 1 kohta ja 9 artikla 1–3 kohta
Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-368/15 Ilves Jakelu (ECLI:EU:C:2017:462)
Ks. KHO 2015:112
Valtioneuvosto 28.5.2014, LVM/456/07/2014
Hakemus valtioneuvostolle
Esa Jakelut Oy (jäljempänä myös Esa Jakelut tai yhtiö) on hakenut 28.2.2014 päivätyllä ja liikenne- ja viestintäministeriöön 3.3.2014 saapuneella hakemuksellaan postitoimilupaa sopimusasiakkaille sopimushinnoin tarjottavaan osoitteellisten kirjelähetysten jakelupalveluun Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Joutsan, Kuhmoisten, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen, Pertunmaan ja Sysmän kunnan alueelle.
Hakemuksen mukaan sopimusasiakkaille tarjottavien postipalvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi ei ole välttämätöntä asettaa postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisia toimilupaehtoja.
Valtioneuvoston ratkaisu
Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 28.5.2014 (LVM/456/07/2014) myöntänyt Esa Jakelut Oy:lle toimiluvan postilain (415/2011) 4 §:n mukaiseen kirjelähetyksiä koskevan postitoiminnan harjoittamiseen, siltä osin kuin täällä kysymys, seuraavansisältöisenä:
Toimiluvan haltijalla on oikeus harjoittaa postilain (415/2011) 3 §:n mukaista kirjelähetyksiä koskevaa postitoimintaa.
Toimilupa-alue
1. Esa Jakelut Oy:n toimilupa-alue sisältää Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Joutsan, Kuhmoisten, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen, Pertunmaan ja Sysmän kunnan alueet kokonaisuudessaan.
2. Esa Jakelut Oy:llä on tämän toimiluvan nojalla oikeus harjoittaa toimilupa-alueellaan sopimusasiakkaille suunnattua rajoituksetonta postitoimintaa.
3. Esa Jakelut Oy vastaa kaikesta tämän toimiluvan nojalla harjoitettavan postitoiminnan lainmukaisuudesta. Yhtiön on tässä toiminnassaan noudatettava postilakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä.
Palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaaminen
4. Toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista.
5. Toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa arkipyhiä lukuun ottamatta.
6. Toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu.
7. Toimiluvanhaltijan tulee merkitä lähetyksensä siten, että ne ovat tunnistettavissa ja erotettavissa muiden toimiluvanhaltijoiden vastaavista lähetyksistä.
8. Toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa.
9. Toimilupa on voimassa myöntämispäivästä seuraavat kymmenen vuotta.
Toimiluvan ehtoja voidaan muuttaa sen mukaan kuin postilain 10 §:ssä säädetään.
Toimiluvan peruuttamisesta säädetään postilain 11 §:ssä.
Toimiluvan siirtämisestä säädetään postilain 12 §:ssä.
Jos nykyistä postilakia muutetaan toimiluvan edellytyksiin vaikuttavalla tavalla, on yhtiön välittömästi haettava uusi toimilupa.
Valtioneuvosto on toimilupapäätöksessään selostanut sovellettavan lainsäädännön sekä perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Postilain (415/2011) 3 §:n mukaan kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää toimilupaa. Kirjelähetyksellä tarkoitetaan postilain 1 §:n, oikeastaan 2 §:n 4 kohdan, mukaisesti kuljetettavaksi jätettyä osoitteellista, enintään kahden kilogramman painoista lähetystä, joka sisältää fyysisellä alustalla olevan viestin. Toimilupaa postipalvelujen tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta. Toimilupia ei julisteta haettavaksi (4 §). Valtioneuvosto myöntää toimiluvan määräajaksi, enintään kymmeneksi vuodeksi.
Toimilupa on postilain 6 §:n mukaan myönnettävä, jos hakija on yritys tai yhteisö, jolla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista; hakijan kykyä noudattaa postitoimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä ei ole perustellusti syytä epäillä; hakijalla on kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan; alue, jolle toimilupaa haetaan, täyttää 7 §:n mukaiset edellytykset; sekä valtioneuvostolla ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Postilain 7 §:n mukaisesti toimiluvan haltija saa tarjota toimiluvan piiriin kuuluvia postipalveluita vain sillä alueella, jolle toimilupa on myönnetty.
Toimiluvassa (postilain 9 §) määrätään postiyrityksen maantieteellinen toimialue ja toimiluvan voimassaoloaika. Tämän lisäksi valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavantasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa.
Toisin kuin aiemmassa postipalvelulaissa (313/2001), nykyisen postilain mukaan toimiluvassa ei enää aseteta yleispalveluvelvoitetta, vaan se asetetaan Viestintäviraston päätöksellä. Postilain mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin. Yleispalveluvelvollisuus voidaan asettaa enintään siihen saakka, kun yrityksen toimilupa on voimassa. Viestintävirasto on selvittänyt yleispalvelun tarjontaa ja käyttäjien mahdollisuuksia saada yleispalveluun kuuluvia postipalveluita vuonna 2011 sekä nimennyt 29.12.2011 antamillaan päätöksillä yleispalveluun kuuluvien postipalveluiden tarjontaan velvollisen postiyrityksen niille alueille, joille nimeämistä on pidetty yleispalvelun tarjonnan takaamiseksi välttämättömänä. Näiden alueiden osalta yleispalveluvelvollisuus on annettu Itella Posti Oy:lle. Yleispalveluyrityksen nimeämismenettely on perustunut Viestintäviraston keräämiin postipalvelujen tarjontaa koskeviin tietoihin.
Postilain yleispalvelua koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata käyttäjille kohtuuhintainen postitoiminnan peruspalvelu tasapuolisen ehdoin.
Kaikkien postitoimintaa harjoittavien yritysten on noudatettava postilaissa säädettyä. Kaikkia postitoimijoita yhteisesti koskevat lainkohdat sisältävät säännöksiä postiyrityksen yhteistoiminnasta ja tietojärjestelmistä (lain 7 luku), lähetysten vastaanotosta ja jakelusta (lain 8 luku), postiyrityksen vastuista (lain 9 luku), lähetysten perille toimittamisesta ja perille saamattomien lähetysten käsittelystä (lain 10 luku) sekä postiyrityksen muista laissa määritellyistä velvollisuuksista (lain 11 luku).
Postilain taustalla olevan postidirektiivin soveltamisesta ei ole vielä laajemmalti kokemusta. Siksi on vielä tulkinnanvaraista, millaiset ehdot ovat lain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Oikeudellisen tilanteen epäselvyydestä huolimatta on pidetty tärkeänä mahdollistaa kilpailevan postitoiminnan aloittaminen. Korkein hallinto-oikeus ei ottanut kantaa 1.11.2013 antamassaan Ilves Jakelua koskevassa päätöksessä yksittäisten ehtojen välttämättömyyteen, joten ehtojen asettaminen on edelleen tulkinnanvaraista.
Postilaki on implementoitu EU:n postidirektiivin (97/67/EY siten kuin sitä on muutettu direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) mukaisesti. Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömät ehdot ovat sopusoinnussa postidirektiivin 9 artiklan kanssa.
Palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaaminen
Toimilupahakemusta on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä niistä lähtökohdista, jotka postilaissa asetetaan.
Toimiluvassa määrätään lain 9 §:n 1 momentin mukaisesti postiyrityksen maantieteellisestä toimialueesta ja toimiluvan voimassaoloajasta. Lisäksi toimiluvassa asetetaan lain 9 §:n 2 momentin mukaisia ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja.
Toimiluvanhaltija saa harjoittaa postitoimintaa sopimusasiakkaiden postipalveluun toimilupa-alueellaan, joka sisältää Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Joutsan, Kuhmoisten, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen, Pertunmaan ja Sysmän kunnat. Toimilupa on voimassa kymmenen vuotta.
Liikenne- ja viestintäministeriö pitää palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamista erityisesti asiakasnäkökulmasta erittäin tärkeänä. Ministeriön näkemyksen mukaan tällaisia laissa mainittuja välttämättömiä ehtoja ovat lähetysten merkitseminen siten, että ne ovat selkeästi erotettavissa muista kirjelähetyksistä; virheellisesti jaettujen postilähetysten palauttamista helpottavien keräilypisteiden ylläpito; osoitteenmuutos- ja jakelun keskeytyspalvelun järjestäminen sekä toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteuttaminen, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa.
Toimiluvassa asetetuilla ehdoilla täydennetään postilaissa säädettyä lain 9 §:n mukaisesti. Ehdolla merkitä lähetykset siten, että ne ovat erotettavissa muista kirjelähetyksistä, pyritään turvaamaan lähetysten tehokas ja toimiva seurantamahdollisuus eri jakeluverkoissa ja varmistamaan, että asiakas saa vaivatta tietoonsa, kenen jakelema kukin kirjelähetys on.
Toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa. Keräilypisteiden riittävällä määrällä varmistetaan se, ettei asiakkaille aiheudu kohtuutonta vaivaa mahdollisista kirjelähetysten palauttamisista. Asiakkaiden etua pyritään vahvistamaan myös sillä, että ehtoihin on asetettu toimiluvan haltijan velvollisuus järjestää osoitteenmuutos- ja jakelun keskeytyspalvelu. Palvelulla pyritään varmistamaan kirjelähetysten jakelu oikeaan osoitteeseen.
Postilain 41 §:ssä säädetään, että postiyrityksen on laadittava toimitusehdot. Toimiluvassa asetettu ehto laatia toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista täsmentää laissa säädettyä ja sillä pyritään varmistamaan postipalvelun käyttäjän sekä postiyrityksen oikeuksien ja velvollisuuksien läpinäkyvyys.
Toimiluvassa asetetun ehdon mukaan toimiluvan haltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Postipalvelujen luonteen vuoksi postitoimijoilta täytyy edellyttää riittävän usein tapahtuvaa jakelua ja ehdon asettamisella halutaan varmistaa sekä lähettäjän että vastaanottajan oikeus palvelun saatavuuteen ennalta määrätyn vähimmäisvaatimuksen mukaisesti.
Toimiluparatkaisun valmistelun aikana hakijalle on toimitettu 30.4.2014 lausuttavaksi päätöksen toimilupaehdot, joiden pohjalta Esa Jakelut kutsuttiin kuultavaksi liikenne- ja viestintäministeriöön 16.5.2014. Hakija ilmoitti lausunnossaan, että se vastustaa postilain 9 §:n nojalla esitettyjä ehtoja 4–8, jotka liittyvät palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseen. Esa Jakeluiden näkemyksen mukaan kyseiset toimilupaehdot ovat EU:n postidirektiivin (97/67/EY siten kuin sitä on muutettu direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) valossa postilain vastaisia ja hakija ei siten anna suostumustaan kyseisten toimilupaehtojen asettamiselle.
Liikenne- ja viestintäministeriö pyysi Euroopan unionin komission tulkintaa postidirektiivin soveltumisesta Ilves Jakelun tapaukseen. Komission mukaan postidirektiivi (96/67/EU, oikeastaan 97/67/EY siten kuin sitä on muutettu direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) soveltuu kaikkeen postitoimintaan eli myös sopimusasiakkaille suunnattuun postitoimintaan. Komissio totesi, että enenevissä määrin yleispalvelu tulee käsittämään yksittäisiä tuotteita ja yhä enemmän massaposti ja sen lähetys tullaan sopimaan kunkin asiakkaan kohdalla yksilöllisesti. Tarkkaa kuvaa siitä, kuinka laajaa vain sopimusasiakkaille suunnattu toiminta on muissa jäsenvaltioissa, ei ole. Komission mukaan yleispalvelutarjoajan näkökulmasta sopimusasiakkaille suunnattu postitoiminta saattaa heikentää yleispalveluvelvollisen yrityksen toimintaa, mutta totesi myös, että tämä tilanne on lähinnä teoreettinen. Kaiken kaikkiaan komissio katsoi, että postidirektiivi soveltuu sopimusasiakkaille suunnattuun toimintaan, mutta viitaten EU-tuomioistuimen tapaukseen C-357/07 komissio totesi, että erikseen tehtyihin sopimuksiin perustuvan palvelun ei normaalisti voida katsoa kuuluvan osaksi yleispalvelua.
Esa Jakelut Oy on valituksessaan kiirehtinyt asian käsittelyä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston päätöksellään myöntämän toimiluvan lupaehdot 4–8 tai toissijaisesti palauttaa asian mainittujen lupaehtojen osalta valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Esa Jakelut Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Suomen valtion korvaamaan yhtiölle valituksesta aiheutuneet kustannukset viivästyskorkoineen.
Esa Jakelut Oy on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Yhtiölle myönnetty toimilupa ei vastaa yhtiön toimilupahakemusta ja sisältää ehtoja, jotka ovat postilain ja sen perustana olevan postidirektiivin (97/67/EY siten kuin sitä on muutettu direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) vastaisia.
Postidirektiivin ja vuonna 2011 säädetyn postilain keskeisimpiä tavoitteita on ollut vähentää postitoimialalle pääsyn esteitä ja lisätä kilpailua. Tarkoitus on ollut helpottaa erityisesti muiden kuin postilain mukaista yleispalvelua tarjoavien yritysten toimintaedellytyksiä. Toimilupaviranomainen on kuitenkin toistuvasti soveltanut lakia lainsäätäjän asettamien tavoitteiden vastaisesti ja määrännyt lainvastaisia toimilupaehtoja.
Valitus kohdistuu pääosin kilpailua rajoittaviin sekä lain sanamuodon ja tarkoituksen vastaisiin, velvoitteita asettaviin toimilupaehtoihin. Lisäksi valituksessa vaaditaan kumottavaksi sellaiset lupaehdot, joita yhtiö postilain tarkoittamana postiyrityksenä on suoraan lain nojalla velvollinen noudattamaan.
Lupaehto 4
Lupaehdon 4 mukaan toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista.
Postilain 9 §:n 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtavat rinnakkaisiin vastaavantasoisiin velvoitteisiin postilain säännösten kanssa. Lainkohta kieltää toistamasta luvanhakijaan jo muutoin postilain mukaan sovellettavia säännöksiä ja ehtoja. Lupaehdon kanssa samansisältöisestä velvollisuudesta laatia toimitusehdot on säädetty postilain 41 §:ssä.
Ehto on siten postilain 9 §:n vastainen ja tarpeeton. Päätöksessä lupaehdon asettamiselle esitetty perustelu siitä, että ehto täsmentäisi laissa säädettyä velvollisuutta, on virheellinen.
Lupaehto 5
Lupaehdon 5 mukaan toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kerran viikossa arkipyhiä lukuun ottamatta.
Yhtiö on hakenut toimilupaa sopimusasiakkaille tarjottavaan osoitteellisten lähetysten jakelupalveluun. Toimilupa on myös myönnetty sopimusasiakkaille suunnattuun postitoimintaan. Yhtiön toimilupahakemuksessa on esitetty, että jakelupalvelu toteutetaan olemassa olevan jakelujärjestelmän ja -verkon yhteydessä asiakkaiden kanssa sovittavilla palvelutasoilla. Asiakkaan ja postiyrityksen väliseen sopimukseen ja siinä sovittuun palvelutasoon perustuvassa postitoiminnassa postiyritykselle asetettu vähimmäisjakeluvelvoite ei ole toimilupahakemuksen mukainen eikä postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla välttämätön. Lähetyksen saajalla ei voi olla lähettäjää parempaa oikeutta määrätä lähetyksen jakeluvälistä, eikä vähimmäisjakeluvelvoitteen määräämättä jättäminen voi siten myöskään loukata saajan etuja. Velvoite rikkoo postilain tarkoitusta alalle tulon ja kilpailun esteiden poistamisesta ja on postilain vastainen.
Valtioneuvoston päätöksen perustelut osoittavat, että lupaehdolla on asetettu sen kaltainen velvoite, joka postilakia säädettäessä on tarkoitettu poistettavaksi alalle pyrkiviltä yrityksiltä. Asettamalla postiyritykselle velvollisuuden määrätyin väliajoin tapahtuvaan jakeluun valtioneuvosto on rinnastanut kaikki postipalvelut ja myös yhtiön tarjoaman postipalvelun yleispalveluun verrattavaan palveluun.
Kun yhtiö ei ole yleispalvelun tarjoaja, toimiluvassa voidaan asettaa vain postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja, jotka ovat verrattavissa momentin 1–4 kohdan mukaisiin ehtoihin.
Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on arvioitu jakelukertojen määrää koskevan ehdon asettamista. Tästä huolimatta lakiin ei ole kirjattu velvollisuutta asettaa toimilupaan jakelukertojen määrää koskevaa ehtoa. Näin ollen lainsäätäjä on katsonut, ettei jakelukertojen määrää koskevan ehdon asettaminen ole siinä määrin välttämätöntä kuin momentin 5 kohdassa edellytetään.
Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa on todettu toimiluvan ehtojen 4–8 ja erityisesti ehdon 5 asettamisen olevan asiakasnäkökulmasta sekä lähettäjän ja vastaanottajan oikeuksien kannalta tärkeää ja tarpeellista. Direktiivissä edellytetään kuitenkin ensisijaisena vaatimuksena, että toimilupia voidaan määrätä vain olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Unionin oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti mahdollinen unionin säännöksen kanssa ristiriidassa oleva kansallinen normi tulee jättää soveltamatta. Joka tapauksessa kansallista lainsäädäntöä tulee tulkita direktiivimyönteisesti.
Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla asetettavien ehtojen tulee olla suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisia sekä laissa edellytetysti korostuneesti välttämättömiä. Ehtojen tulee täyttää myös direktiivissä asetettu ehdoton edellytys siitä, että ehdot ovat välttämättömiä direktiivissä määriteltyjen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Toimiluvassa voidaan siten asettaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti ainoastaan ehtoja, jotka turvaavat kirjesalaisuuden, verkon turvallisuuden, työehtojen ja työolojen, tietosuojan, ympäristönsuojelun taikka aluesuunnittelun toteutumista. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole edes väitetty asetettujen ehtojen turvaavan jotakin edellä luetelluista oikeushyvistä.
Lupaehdon 5 perusteluissa on vedottu lähinnä lähettäjän ja vastaanottajan oikeuksiin. Lupaehto on näin ollen yksiselitteisesti postidirektiivin ja sen nojalla annetun kansallisen lainsäädännön vastainen, ja se tulee kumota.
Toissijaisesti yhtiö on esittänyt, ettei sen harjoittama postipalvelu edes kuulu direktiivin 9 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, vaan palvelussa on kysymys 9 artiklan 1 kohdan mukaisesta yleispalvelun piiriin kuulumattomasta palvelusta, jota varten saa asettaa ainoastaan direktiivissä määriteltyjä yleisvaltuutuksia, eikä esimerkiksi toimilupia. Näin ollen toimilupa ja siinä asetetut ehdot ovat direktiivin vastaisia. Toimiluvassa postipalvelun tarjoamiselle asetetut ehdot ja rajoitukset tulee kumota.
Postilain 15 §:ssä määritellään yleispalveluun kuuluvina palveluina käteismaksutavoilla maksettavat kirjelähetykset ja postipaketit. Lainkohtaa koskevissa esitöissä todetaan, ettei yleispalvelu koske laskulla maksamista ja sopimusasiakkaita.
Yhtiön toimilupahakemuksen mukaisessa postipalvelussa on kyse yksinomaan laskulla sopimusasiakkaille tarjottavasta kirjepostipalvelusta. Kyseessä on siten yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu. Sitä varten voidaan direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti asettaa ainoastaan yleisvaltuutuksia eli yleisiä toimilupia tai sääntelyä, jotka eivät edellytä, että kyseisen postipalveluyrityksen olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä.
Yhtiöllä on postilain 40 §:n perusteella postiyrityksenä velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys voimassa olevaa maksua vastaan toimilupansa sekä toimitusehtojensa mukaisesti postin saajalle. Yhtiö on postilain 41 §:n perusteella velvollinen julkaisemaan internet-sivuillaan sekä pyydettäessä paperimuodossa ilmoittamaan toimitusehtonsa. Näistä toimitusehdoista käy ilmi, että yhtiö ei jaa postia ennalta määrätyin väliajoin, vaan jakeluajankohta ja -väli sovitaan tapauskohtaisesti lähettäjän kanssa.
Yhtiön toiminta toimialueellaan ei syrjäytä yleispalvelun tarjoajan toimintaa, vaan yleispalvelun tarjoaja ja yhtiö toimivat rinnakkain yhtiön toimilupa-alueella. Lähettäjä voi valita, käyttääkö hän yleispalvelun jakeluverkkoa, jolloin lähetykset jaetaan viisi kertaa viikossa, vai yhtiön jakeluverkkoa, jolloin lähetykset jaetaan toimitusehtojen mukaan sovittavalla palvelutasolla.
Vähimmäisjakeluvelvoitteen määrääminen vaatisi käytännössä huomattavaa lisäresursointia ja -kustannuksia toimilupahakemuksen mukaiseen palvelutasoon verrattuna. Ehto estäisi luvan tarkoittaman toiminnan harjoittamisen koko jakeluverkon alueella. Määräajoin tapahtuvaa jakelua koskevan velvoitteen ylläpitäminen tarkoittaisi yleisvelvoitteen tasoisen jakeluverkon perustamista sekä estäisi tarkoitetun, asiakkaiden valittavissa olevan ja kilpailua lisäävän postipalvelun toteuttamisen. Kysymys on postilain 9 §:n 4 momentissa nimenomaisesti kielletystä, postilain yleispalvelua koskevien säännösten kanssa rinnakkaisiin velvoitteisiin johtavasta ehdosta. Ehto vaikeuttaisi olennaisesti yhtiön tuloa toimialalle ja voisi jopa estää sen.
Lupaehto 6
Lupaehdon 6 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu.
Postilain 54 §:n mukaan postiyritys voi sopia lähettäjän kanssa siitä, ettei postiyritys tarjoa osoitteenmuutos- ja edelleenlähettämispalvelua yleispalveluun kuulumattomille kirjelähetyksille. Toimilupapäätöksessä asetettu ehto estää yhtiön hakemuksessaan tarkoittaman postipalvelun ja edullisempien tuotteiden tulon markkinoille ja on siten postilain tarkoituksen vastainen. Ehto rinnastaa tarjottavan palvelun yleispalvelun mukaiseen kirjelähetyspalveluun. Ehto on siten kielletty yleispalvelun tarjoajan velvollisuuksien kanssa rinnakkainen vastaavantasoinen velvoite.
Yhtiöllä on jo postilain 54 §:n nojalla velvollisuus suorittaa osoiteselvitys, mikäli sen suorittamatta jättämisestä ei erikseen sovita lähettäjän kanssa. Lupaehto on rinnakkainen ja vastaavantasoinen kuin postilain 54 §:n mukainen velvoite ja siten postilain 9 §:n 4 momentin vastainen.
Toimilupapäätöksen perusteluissa osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun tarjoamista on perusteltu ainoastaan asiakkaiden etuihin vedoten. Asiakkaan edut eivät ole sellainen postidirektiivissä edellytetty olennainen vaatimus, jota toimilupaehdon asettaminen edellyttää, joten lupaehto on postidirektiivin 9 artiklan vastainen.
Kun postilaissa on todettu mahdollisuudesta sopia lähettäjän kanssa osoitteenmuutos- ja edelleenlähetyspalvelun tarjoamisesta, lupaehto ei voi olla postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla välttämätön. Se ei myöskään ole momentin muihin kohtiin verrattava ehto.
Lupaehto 7
Lupaehdon 7 mukaan toimiluvanhaltijan tulee merkitä lähetyksensä siten, että ne ovat tunnistettavissa ja erotettavissa muiden toimiluvanhaltijoiden vastaavista lähetyksistä.
Lupaehto on postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan ja 4 momentin sekä postidirektiivin 9 artiklan vastainen. Toimilupapäätöksessä lupaehdon perusteluna on vedottu asiakkaan etuun ja siihen, ettei vastaanottajalle aiheudu vaivaa sen selvittämisestä, kenen jakelema kirjelähetys on. Asiakkaan edut eivät ole sellainen direktiivissä edellytetty olennainen vaatimus, jota lupaehdon asettaminen edellyttää. Kirjeiden merkitseminen ei voi myöskään olla välttämätöntä väitettyjen etujen turvaamiseksi. Lupaehto ei ole myöskään postilain 9 §:n 2 momentin muihin kohtiin verrattava ehto.
Postin saajille jaetaan jo tällä hetkellä lukuisia eri lähetyksiä, joiden jakajasta vastaanottajille ei anneta tai ei tarvitse antaa mitään tietoa. Näitä lähetyksiä ovat osoitteettomat lähetykset, sanoma- ja aikakauslehdet sekä jopa osa yleispalveluun kuuluvista osoitteellisista lähetyksistä. Mainitun velvoitteen asettaminen yhtiölle on suhteellisuusperiaatteen vastaista ottaen huomioon erityisesti postilain mukainen välttämättömyysedellytys ehtojen asettamiselle.
Lupaehto 8
Lupaehdon 8 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa.
Toimilupapäätöksessä lupaehdon perusteluna on vedottu yksinomaan asiakkaan etuun ja siihen, ettei vastaanottajalle aiheudu kohtuutonta vaivaa kirjelähetysten palauttamisesta. Asiakkaan etu ei ole sellainen direktiivissä edellytetty olennainen vaatimus, jota toimilupaehdon asettaminen edellyttää. Lupaehto on postidirektiivin 9 artiklan vastainen.
Palautusjärjestelmän ja keräilypisteiden luominen ei voi myöskään olla palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi siinä määrin välttämätöntä kuin postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa edellytetään. Lupaehto ei ole kyseisen momentin muihin kohtiin verrattava ehto. Yhtiön ei olisi edes mahdollista luoda keräilypisteitä koskevaa järjestelmää kirjelähetysten noutamista varten.
Muiden kuin yleispalvelujen tarjoajien osalta laissa on säädetty postiyrittäjälle oikeus, mutta ei velvollisuutta säilyttää tietyin edellytyksin kirjelähetykset noudettavina postiyrityksen noutopaikassa. Näin ollen yhtiölle asetettu rinnakkainen ja samantasoinen velvoite on postilain 9 §:n 4 momentin vastainen.
Postilain 44 §:n mukaan postilaatikon sijainnin määrittelee yleispalvelun tarjoaja eli Itella Posti Oy. Yhtiö ei ole osapuolena näissä yleispalvelun tarjoajan ja postin saajan välisissä sopimuksissa postin vastaanoton järjestelyistä. Yhtiöllä ei siten olisi halutessaankaan mahdollisuutta vaikuttaa postilain 47 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin tai saada niistä tietoa.
Lupaehto ja siinä yhtiölle asetettu velvollisuus on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Lähetysten noutamismahdollisuuden järjestäminen edellyttäisi keräilypistettä koskevasta vaatimuksesta huolimatta toimipisteen perustamista, vaatisi siten henkilöresursseja ja huomattavia kustannuksia ja tekisi toiminnan harjoittamisesta kohtuuttoman vaikeaa. Virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista varten järjestettävien keräilypisteiden asettaminen voisi sinänsä olla mahdollista melko kohtuullisin kustannuksin, mutta tätäkin koskeva ehto on postilain ja postidirektiivin vastainen. Lupaehdolla yhtiölle asetetaan vaatimuksia, jotka käytännössä muodostavat alalle tulon esteen, ja ehto on siten postilain tarkoituksen vastainen.
Valtioneuvosto on asettanut yhtiölle postilain sanamuodon ja sen tarkoituksen vastaisia lupaehtoja. Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Liikenne- ja viestintäministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.
Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunut vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Postilain 9 §:n mukaiset toimiluvan ehdot
Valtioneuvostolla on postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla velvoite asettaa toimilupaehtoja. Säännös jättää harkintavaltaa toimilupaviranomaiselle. Velvoitetta rajoittaa se, että ehtojen on oltava verrattavissa momentin 1–4 kohdan ehtoihin. Verrattavuutta koskeva rajoitus merkitsee muun muassa, että velvoitteet voivat olla luonteeltaan yleisiä ja ne voivat liittyä postipalvelujen toteuttamisen kannalta keskeisiin seikkoihin.
Yleisenä rajoituksena voidaan pitää ehtojen välttämättömyyttä palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Rajoituksen voidaan katsoa edellyttävän erityisesti ehtojen oikeasuhtaisuutta ja suhteellisuusperiaatteen noudattamista.
Sisällöllisenä rajoituksena on, että ehtojen on kohdistuttava postipalvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseen. Kysymys on sellaisten ehtojen asettamisesta, joilla voidaan varmistaa palvelujen riittävä taso ja toimivuus. Lisäksi rajoitus edellyttää postilain tarkoitukseen sidottua toimivallan käyttöä.
Kielletyt toimilupaehdot
Valtioneuvosto ei voi postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla asettaa postidirektiivin ja postilain vastaisia ehtoja.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille voidaan asettaa ehdoksi yleispalveluvelvoitteita ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia. Valtioneuvosto ei siten saa asettaa näitä velvoitteita ja vaatimuksia puheena olevan toimiluvan ehdoissa.
Postidirektiivin 3 artiklan 3 kohdassa edellytetään jäsenvaltion huolehtivan muun muassa siitä, että yleispalvelu on taattu vähintään viitenä työpäivänä viikossa. Direktiivin sisältämä rajoitus merkitsee, että valtioneuvosto ei saa sisällyttää puheena olevan toimiluvan ehtoihin velvoitetta taata vähintään viiden työpäivän laajuinen yleispalvelu.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljäs kappale sisältää lisäksi kiellon asettaa toimiluvassa tietynsisältöisiä ehtoja. Tällainen on kielto, jonka mukaan toimilupa ei saa johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella. Kysymys on tältä osin kiellosta toistaa lupaehdoissa sellaisia vaatimuksia, joita sovelletaan muilla kuin postitoiminnan alalla.
Lisäksi 9 artiklan 2 kohdan neljäs kappale sisältää kiellon asettaa muita teknisiä tai toiminnallisia ehtoja kuin sellaisia, jotka ovat tarpeen tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi. Koska esimerkiksi palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia voidaan 9 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan tarvittaessa ja perustellusti asettaa toimiluvan ehdoksi, kielto ei estä niitä määrittelevien lupaehtojen määrittelyä. Sen sijaan kielto kohdistuu direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi tarpeettomien ja perustelemattomien samoin kuin suhteettomien toiminnallisten ehtojen asettamiseen.
Postilain sisältämä yleinen kielto
Postilain 9 §:n 4 momentti sisältää yleisen rajoituksen, jonka mukaan valtioneuvosto ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavantasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Kieltosäännöksellä on ollut tarkoitus implementoida postidirektiiviin sisältyviä rajoituksia.
Postilain 9 §:n 4 momentin sisältämä yleinen rajoitus on sanonnallisesti ja myös sisällöllisesti osittain laajempi kuin postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen sisältämä rajoitus. Kyseinen direktiivin säännös kieltää toistamasta lupaehdoissa vaatimuksia, jotka yritykselle voidaan asettaa muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella.
Postilain 9 §:n 4 momentti kohdistuu myös postilain eli alakohtaisen lain nojalla asetettaviin vaatimuksiin. Laajuus aiheutuu siitä, että säännöksellä on samalla tarkoitettu implementoida myös postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen säännös, jonka mukaan vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille voidaan asettaa ehdoksi yleispalveluvelvoitteita ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia. Postilain 9 §:n 4 momentin säännöstä ei soveltamisalansa laajuuden vuoksi voida pitää direktiivin vastaisena.
Toimilupaehtojen välttämättömyys
Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla asetettavien ehtojen on täytettävä etenkin suhteellisuusperiaatteen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vaatimukset. Toisaalta ehdot eivät saa sisältää vaatimuksia tai velvoitteita, jotka on kielletty postidirektiivissä ja postilaissa.
Valtioneuvostolla on postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla ollut toimivalta liittää yhtiön toimilupaan ehtoja palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Ehtojen 4–8 voidaan katsoa sisällöllisesti liittyvän palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseen ja olevan tämän tarkoituksen kannalta välttämättömiä. Ehtoja ei voida pitää postitoiminnan laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamisen kannalta poikkeuksellisina, vaan verraten tavanomaisina. Ehtoja ei myöskään voida arvioida kohtuuttomiksi tai muuten suhteellisuusperiaatteen vastaisiksi. Valtioneuvostolla on ollut toimivalta postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla ja harkintavaltansa rajoissa liittää yhtiön toimilupaan nämä ehdot.
Valtioneuvoston päätöksessä on kuvattu ja perusteltu postilain 3 §:n mukaista kirjelähetyksiä ja toimiluvan myöntämistä koskevaa lainsäädäntöä sekä erityisesti palveluiden laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi asetettavien ehtojen tarkoituksenmukaisuutta. Päätöksessä on siten osoitettu kattavasti toimilupaehtojen 4–8 välttämättömyys.
Toimilupaehtojen suhde Esa Jakelut Oy:n hakemukseen
Valtioneuvosto on myöntänyt toimiluvan sen laajuiseen toimintaan kuin mihin sitä on haettu. Toimilupapäätöksessä on riittävällä tavalla perusteltu toimiluvassa lain mahdollistamalla tavalla asetetut välttämättömät toimilupamääräykset.
Toimilupaehto 4 ja postilain kanssa rinnakkaiset vastaavantasoiset velvoitteet
Arvioitaessa toimilupaehtoa 4 on huomioon otettava erityisesti se, asettaako kyseinen ehto yhtiölle vaatimuksen, joka on vastaavantasoinen kuin yleispalveluvelvoite ja rinnastuisi siten siihen. Postilain 9 §:n 4 momentin sisältämä kielto ei estä sisällyttämästä toimilupaan ehtoja, jotka edellyttävät postilain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista, mikäli tällaiset ehdot ovat välttämättömiä palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi.
Toimilupaehdon 4 sisältöä ei voida pitää ilmeisen kohtuuttomana vaatimuksena. Valtioneuvosto on voinut postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla ja harkintavaltansa rajoissa liittää kyseisen sisältöisen palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamista koskevan ehdon toimilupapäätökseensä.
Unionin oikeuden etusija ja olennaisten vaatimusten edellytys
Postidirektiivi on saatettu kansallisesti voimaan ja notifioitu komissiolle ilman huomautuksia. Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömät ehdot ovat yhteneväiset postidirektiivin 9 artiklan kanssa. Valtioneuvosto on voinut asettaa kysymyksessä olevat ehdot postiyrityksen toimilupaan.
Ehdolla merkitä lähetykset siten, että ne ovat erotettavissa muista kirjelähetyksistä, pyritään turvaamaan lähetysten tehokas ja toimiva seurantamahdollisuus eri jakeluverkoissa ja varmistamaan, että postin saaja saa vaivatta tietoonsa, kenen jakelema kirjelähetys on.
Yhtiön tarkoituksena on tarjota sopimusasiakkaille osoitteellisten kirjelähetysten jakelupalvelua. Palvelun kohderyhmänä ovat yritykset, yhteisöt ja muut suurasiakkaat, jotka lähettävät osoitteellisia kirjelähetyksiä esimerkiksi asiakkailleen ja sidosryhmilleen. Suurasiakkaiden omien asiakkaiden on tiedettävä, miltä taholta ne vastaanottavat postinsa, mikä mahdollistaa esimerkiksi asiakkaan yhteydenoton suoraan postinjakelijaan ilman välikäsiä (suurpostittaja). Palvelun laadun turvaamiseksi postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla on tärkeää, että vastaanottaja voi ottaa suoraan yhteyttä jakelijayritykseen esimerkiksi, jos vastaanottaja haluaa reklamoida palvelusta tai ilmoittaa osoitteenmuutoksesta.
Postilain 62 §:ssä säädetään luottamuksellisen viestin salaisuuden turvaamisesta. Sama velvollisuus koskee myös sitä, joka postiyrityksen kanssa tekemänsä sopimuksen nojalla käsittelee postilähetyksiä tai tarjoaa postiyrityksen palveluja asiakkaille. Yhtiön toimilupaan asetetut ehdot 4–8 turvaavat osaltaan luottamuksellisen viestin salaisuutta.
Oikeudenkäynti ei ole osaksikaan aiheutunut puutteesta tai virheestä valtioneuvoston toiminnassa. Tämän vuoksi sekä asiaa kokonaisuudessa arvioiden ei voida pitää kohtuuttomana, että yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Esa Jakelut Oyon liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:
Postilain 9 §:n 2 momentti ei tarkoita sitä, että valtioneuvoston olisi aina asetettava toimilupaan ehtoja. Ehtoja asetettaessa on otettava huomioon momentin 5 kohdan mukainen välttämättömyyttä koskeva vaatimus sekä se, että postilain esitöiden mukaan ehtoja liitetään toimilupaan vain tarvittaessa. Ministeriö on lausunnossaan tulkinnut lakia väärin katsoessaan, että ehtojen asettamisesta voidaan poiketa ainoastaan laissa ja postidirektiivissä todettujen, tietyt ehdot kieltävien säännösten nojalla.
Vaatimus siitä, että postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisten ehtojen on oltava luonteeltaan yleisiä momentin 1–4 kohtaan verrattavalla tavalla, tarkoittaa postitoiminnan järjestämiseen ja siihen liittyvän infrastruktuurin ylläpitämiseen liittyviä yhteismitallisia velvoitteita. Yhtiölle asetetut lupaehdot kohdistuvat sen harjoittaman postitoiminnan järjestämiseen, eivätkä lupaehdot ole laissa tarkoitetulla tavalla 1–4 kohtaan verrattavia yleisiä ehtoja.
Postilakia on tulkittava sen sanamuodon mukaisesti siitäkin huolimatta, että postilain 9 §:n 4 momenttiin valittu sanamuoto olisi direktiivin sisältöä laaja-alaisempi. Postilaki sisältää ehdottoman kiellon asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka ovat rinnakkaisia ja vastaavantasoisia postilain säännösten kanssa. Postilain säännöksen noudattamista koskeva ehto ei voi olla myöskään välttämätön laissa tarkoitettujen seikkojen turvaamiseksi. Tässä arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, onko kysymys yleispalveluvelvoitteeseen rinnastuvasta toimilupavelvoitteesta vai ei.
Se, että postidirektiivi on saatettu kansallisesti voimaan postilailla ja notifioitu komissiolle, on asian kannalta merkityksetöntä. Yhtiö ei ole edes väittänyt, että postilaki olisi postidirektiivin vastainen. Asiassa on sen sijaan kysymys siitä, että valtioneuvosto on yhtiön toimilupapäätöstä tehdessään soveltanut postilakia direktiivin vastaisesti.
Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohtaan on kirjattu postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan säännöstä sanamuodoltaan vastaava säännös, joka mahdollistaa palveluiden laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevien ehtojen asettamisen toimiluvassa.
Postilakiin ei sen sijaan ole otettu sellaisenaan postidirektiivissä asetettua ylätason vaatimusta siitä, että ehtojen tulee olla tarpeellisia olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Tämä normi on kirjattu postilakiin direktiivistä poikkeavasti. Postidirektiivin kanssa asiallisesti samansisältöisiä oikeushyviä on osaksi kirjattu postilain 9 §:n 2 momentin 1–4 kohtaan.
Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohtaa tulee soveltaa postidirektiivin mukaisesti, mikä merkitsee, että 2 momentin nojalla ehtoja tulee ja voidaan asettaa yksinomaan olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Viimesijaisesti vastuu lain direktiivin mukaisesta soveltamisesta ja olennaisten vaatimusten täyttymisestä on jätetty lainsoveltajalle. Valtioneuvosto on laiminlyönyt tämän vastuun asettaessaan yhtiön toimilupaan lupaehdot 4–8, jotka ovat vastoin postidirektiiviä ja siten myös vastoin postilain tarkoitusta.
Ministeriön lausunnossa ei eritellä sitä, miten lupaehto vaikuttaa olennaisten vaatimusten mukaisten oikeushyvien turvaamiseen. Palvelun laatu ei itsessään ole postilain 9 §:n 2 momentissa todettuihin oikeushyviin verrannollinen eikä myöskään olennaisten vaatimusten mukainen oikeushyvä. Se on ainoastaan toissijainen edellytys 5 kohdan nojalla asetettavien lupaehtojen asettamiseksi.
Ministeriön lausunnossa on ensi kertaa esitetty, että yhtiön toimiluvassa asetetut lupaehdot 4–8 turvaavat osaltaan luottamuksellisen viestin salaisuutta. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole esitetty lupaehtojen turvaavan viestinnän luottamuksellisuutta eikä muitakaan olennaisten vaatimusten mukaisia oikeushyviä. Ministeriön lausunnossa ei tarkemmin yksilöidä sitä, millä tavoin kyseiset lupaehdot turvaavat luottamuksellisen viestin salaisuutta.
Postilaki sisältää jo itsessään luottamuksellisen viestin salaisuuden turvaamista koskevan säännöksen, ja lisäksi viestinnän luottamuksellisuus ja tietosuoja on turvattu useissa muissakin pakottavissa säännöksissä. Kyseisenlaisten ehtojen asettaminen ei voi siten lähtökohtaisesti olla postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä.
Valtioneuvosto on asettanut toimiluvassa ehtoja, jotka ovat lainvastaisia. Valtioneuvosto ei ole päätöksessään perustellut, millä tavoin lupaehdot ovat postilain ja/tai postidirektiivin mukaisia, vaikka se on ollut tietoinen yhtiön asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissakin esiin tuomista perusteista. Valtioneuvosto on laiminlyönyt hallintolain mukaisen perusteluvelvollisuutensa ja velvollisuutensa hyvään hallintoon.
Yhtiön toimenpiteet ja esittämät perustellut kannanotot sekä asian muutkin olosuhteet huomioon ottaen on kohtuutonta, mikäli yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.
Liikenne- ja viestintäministeriölleon lähetetty tiedoksi yhtiön vastaselitys.
Korkein hallinto-oikeus on varannut liikenne- ja viestintäministeriölle tilaisuuden antaa lausunto muun ohella siitä yhtiön valituksessa esittämästä seikasta, että yhtiön mukaan palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi asetetut toimilupaehdot ovat postidirektiivin 97/67/EY (sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) 9 artiklan vastaisia.
Mainitussa lausuntopyynnössä on myös esitetty, että korkein hallinto-oikeus harkitsee asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittämistä unionin tuomioistuimelle postidirektiivin 97/67/EY 9 artiklan tulkinnasta.
Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Valtioneuvosto on asettanut toimilupiin ehtoja postilain 9 §:n 2 momentin nojalla. Ehtoja asettaessaan valtioneuvosto on ottanut oikealla tavalla huomioon postidirektiivin ja postilain säännökset, jotka rajoittavat ehtojen asettamista. Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan säännös toimilupaehtojen asettamisesta palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi on sopusoinnussa postidirektiivin 9 artiklan kanssa.
Olennaisilla vaatimuksilla tarkoitetaan direktiivin 2 artiklan 19 kohdan mukaan yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja. Suomessa olennaisista vaatimuksista on säädetty lailla etenkin siksi, että niissä on pitkälti kyse perusoikeuksien turvaamisesta, mikä perustuslain mukaan edellyttää lailla säätämistä.
Olennaisiin vaatimuksiin liittyvistä seikoista on säädetty muun muassa postilain 62 §:ssä (luottamuksellisen viestin salaisuuden turvaaminen), 38 §:ssä (osoiterekisteri) ja 55 §:ssä (postiyrityksen oikeus avata suljettu lähetys). Valtioneuvoston myöntämässä toimiluvassa asetetuilla kaikilla ehdoilla tarkennetaan lailla säädettyjä olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi tarkoitettuja säännöksiä ja ne ovat siten välttämättömiä. Ehdoilla pyritään muun ohella turvaamaan postin saajan asemaa sekä kirjesalaisuutta. Asetetut ehdot ovat postidirektiivin mukaisia.
Kysymys on verrattain uuden direktiivin soveltamisesta, josta ei ole vielä riittävässä määrin oikeuskäytäntöä. Kokonaisuudessaan on tulkinnanvaraista, millaiset ehdot ovat postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä.
Esa Jakelut Oyon liikenne- ja viestintäministeriön lausuntoon antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää toimilupapäätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi toimilupaehtojen 5–8 osalta, jos korkein hallinto-oikeus päättää esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.
Lisäksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Lausunnossa on myönnetty yhtiön jo aikaisemmin toteamalla tavalla, että kansallisesti asetettavien toimilupaehtojen tulee nimenomaisesti täyttää edellytys jonkin olennaisen vaatimuksen noudattamisen takaamisesta siten kuin olennaiset vaatimukset on määritelty direktiivin 2 artiklan 19 kohdassa. Mikään muu kuin olennaisten vaatimusten mukainen peruste ei voi siten tulla kyseeseen.
Postipalvelujen kehittämisessä ja yhtenäistämisessä on unionin alueella alusta alkaen ollut keskeisessä asemassa postipalvelujen avaaminen kilpailulle ja siten tarpeettomien esteiden poistaminen. Tavoitteena on myös sisämarkkinoiden luominen, eli toimiluvilla asetettavien ehtojen on oltava myös sellaiset, että Suomen rajojen ulkopuolelta tulevan toimijan on mahdollista ne täyttää.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa (SEUT) asetetaan lähtökohdaksi palveluiden vapaa liikkuminen ja tarjoaminen sekä kilpailunrajoitusten poistaminen siten, ettei millekään yritykselle välittömästi tai välillisesti myönnetä erityisoikeuksia. Tällaisesta välillisestä yksinoikeuden määräämisestä voi olla kysymys esimerkiksi, kun muille postialan toimijoille kuin yleispalvelun tarjoajalle asetetaan joko yleispalveluvelvoitetta täsmentäviä velvoitteita tai velvoitteita, jotka eivät ole välttämättömiä.
Postidirektiivissä säädetty mahdollisuus asettaa yleisvaltuutuksia ja toimilupia tarkoittaa rajoitusta unionin yhteen keskeisimmistä perusperiaatteista eli palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen ja tarjoamiseen. Tällaista rajoitusta ja poikkeusta tulee aina tulkita suppeasti ja perusoikeusmyönteisesti ottaen huomioon niin unionin tasoiset kuin kansallisetkin perusoikeudet. Näin ollen postidirektiivin 9 artiklassa säädettyä mahdollisuutta asettaa nyt puheena olevien kaltaisia toimilupia ja lupaehtoja tulee tulkita suppeasti. Elinkeinonharjoittajan toimivapauksia rajoittavalle toimilupaehdolle tulee aina olla nimenomaiset unionin oikeudessa hyväksytyt perusteet. Toimilupaehdon tulee lisäksi täyttää kansallisten säädösten edellytykset.
Postialaa ja postipalveluja koskevassa tiedonannossaan komissio on todennut, että postipalvelujen tarjoamista ei voida rajoittaa kuluttajansuojan perusteella, koska tämä vaatimus voidaan taata myös rehdin kaupan käytäntöjä ja kuluttajansuojaa koskevalla yleisellä lainsäädännöllä.
Ministeriön lausunnossaan viittaamia postilain 38, 55 ja 62 §:ää ei ole säädetty postidirektiivin mukaisten olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Postilakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) ei viitata mainittujen pykälien osalta direktiivin olennaisiin vaatimuksiin. Lain 55 §:n osalta todetaan, että pykälä ei ole yhteydessä postidirektiivin sääntelyyn.
Ministeriön lausunnossa on yksilöity niitä seikkoja, joita kirjelähetysten merkitsemistä koskevalla toimilupaehdolla pyrittäisiin turvaamaan. Muiden toimilupaehtojen osalta todetaan sen sijaan edelleen ainoastaan yleispiirteisesti ehtojen turvaavan direktiivissä tarkoitettujen olennaisten vaatimusten, ennen kaikkea kirjesalaisuuden, toteutumista. Useista lausunnoista huolimatta ministeriö ei ole kyennyt esittämään perusteluja, miten postitoimiluvassa asetetut ehdot takaavat jonkin olennaisen vaatimuksen, esimerkiksi kirjesalaisuuden, noudattamista. Tämä jo osoittaa asetettujen toimilupaehtojen olevan selvästi vastoin postidirektiiviä.
Euroopan komissiolle postialasta laaditussa tutkimuksessa on todettu Suomen osalta, että postilaki mahdollistaa tapauskohtaisesti sellaisten lupaehtojen asettamisen, jotka ovat vastoin postidirektiiviä. Toimilupaehtojen asettajan vastuu direktiivin määräysten noudattamisesta on siten korostunut.
Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi asetetuissa toimilupaehdoissa olevan kyse olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamisesta ja erityisesti kirjesalaisuuden turvaamisesta, on syytä ottaa huomioon se ministeriön toteama seikka, että olennaisista vaatimuksista on Suomessa säädetty lailla. Postilain 9 §:n 4 momentissa kielletään toimilupaviranomaista asettamasta ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavantasoisiin velvoitteisiin postilain kanssa. Kun postiyritykselle on asetettu jo postilaissa velvollisuus turvata luottamuksellisen viestin salaisuus, asetetut toimilupaehdot ovat postilain vastaisia.
Postilain ja postidirektiivin tulkinta on selvä. Direktiivi sisältää toimilupaehtoja ja niiden asettamista koskevat reunaehdot. Ehtojen asettamisedellytykset on seikkaperäisesti määritelty direktiivissä. Direktiivin tulkinnasta ei ole asiassa epäselvyyttä, eikä ennakkoratkaisun pyytäminen ole SEUT 267 artiklassa tarkoitetulla tavalla tarpeellista. Asiassa ei ole epäselvyyttä unionin oikeuden tulkinnasta (acte clair). Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei siten ole myöskään velvollisuutta pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.
Ennakkoratkaisun pyytämisellä ei saavuteta asiassa lisäselvitystä tai lisäarvoa. Asiassa tulee lisäksi ottaa huomioon se, että toimilupapäätöksessä ja asetetuissa toimilupaehdoissa on kyse elinkeinonharjoittamiselle ja palvelujen vapaalle tarjoamiselle asetetuista esteistä. Lainvoimaa vailla olevan toimilupapäätöksen noudattamisesta ja asian vireilläolosta seuraava epävarmuus aiheuttavat yhtiölle jatkuvaa vahinkoa. Ennakkoratkaisun pyytämisestä seuraava asian käsittelyn pitkittyminen lisää entisestään yhtiölle aiheutuvia vahinkoja ja vaarantaa valittajan oikeusturvaa. Asia tulee ratkaista yhtiön valituskirjelmän mukaisesti.
Liikenne- ja viestintäministeriölle on lähetetty tiedoksi Esa Jakelut Oy:n selitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 10.7.2015
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 10.7.2015 taltionumero 1974 lykännyt asian käsittelyä. Asia on siirretty ratkaistavaksi sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin on antanut ratkaisun korkeimman hallinto-oikeuden Ilves Jakelu Oy:n asiassa diaarinumero 711/2/14 (KHO 2015:112) esittämään ennakkoratkaisupyyntöön C-368/15.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:
Korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa diaarinumero 711/2/14 antamallaan välipäätöksellä päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön. Ennakkoratkaisua on pyydetty seuraaviin kysymyksiin:
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksessä on lausuttu, että saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksensä asiassa diaarinumero 711/2/14 sekä tässä samaa kysymystä koskevassa asiassa diaarinumero 2183/2/14.
Unionin tuomioistuimen tuomio 15.6.2017 asiassa C-368/15 Ilves Jakelu
Unionin tuomioistuin on 15.6.2017 antanut tuomion asiassa C-368/15 Ilves Jakelu (EU:C:2017:462).
Tuomiolauselman 1 kohdan mukaan yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.2.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY, 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen postipalvelu ei kuulu yleispalvelun piiriin, jos tämä palvelu ei vastaa tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvää tarjontaa kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltion koko alueella. Yleispalvelun piiriin kuulumattomien postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi voidaan asettaa ainoastaan yleisvaltuutuksen myöntäminen.
Tuomiolauselman 2 kohdan mukaan direktiivin 97/67, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/6, 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että yleispalvelun piiriin kuulumattomien palvelujen tarjoamiselle voidaan asettaa kyseisen direktiivin, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettujen vaatimusten kaltaisia ehtoja.
Esa Jakeluton unionin tuomioistuimen mainitun tuomion johdosta korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion ensimmäisen tuomiolauselman oikeusohjeet, jotka koskevat korkeimman hallinto-oikeuden tekemän ennakkoratkaisupyynnön ensimmäistä ja toista kysymystä, ovat sovellettavissa yhtiön asiassa. Kirjelähetyksiä koskevan postitoiminnan edellytykseksi asetettu toimilupapäätös on perusteeton. Postitoimilupaa ja valituksessa yksilöityjen ehtokohtien 4–8 mukaisia toimilupaehtoja ei olisi tullut postilain ja postidirektiivin perusteella asettaa.
Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymyksiin 1 ja 2 antamien vastausten perusteella ehtoja voidaan yhtiön harjoittaman postilähetysten jakelun osalta asettaa ainoastaan yleisvaltuutuksen yhteydessä, ei yksittäisessä toimiluvassa. Unionin tuomioistuimen tuomiolla ei kuitenkaan ole otettu kantaa siihen postidirektiivissä todettavaan seikkaan, että 9 artiklan 1 kohdan mukaisia yleisvaltuutuksia ja 9 artiklan 2 kohdan mukaisia valtuutusmenettelyitä (mukaan lukien yksittäiset toimiluvat) koskevia ehtoja voidaan asettaa ainoastaan siinä laajuudessa kuin tämä on tarpeen direktiivissä tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Lupaviranomainen on, edellyttäessään yhtiöltä toimilupaa ja asettaessaan toimiluvassa nyt asetetun kaltaisia ehtoja, toiminut postidirektiivin 9 artiklan vastaisesti unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa todetuin tavoin. Viranomainen on toiminut asiassa ilmeisen virheellisesti.
Lupaviranomaisen toimilupapäätös perustuu päätöksen antopäivänä 28.5.2014 voimassa olleeseen postilakiin. Lakia on päätöksen antamisen jälkeen muutettu olennaisesti erityisesti lailla 408/2016. Lailla on kumottu postilain toimilupia koskevan 2 luvun säännökset kokonaisuudessaan ja säädetty uudesta toimiluvan hakemisen korvaavasta ilmoitusmenettelystä.
Liikenne- ja viestintäministeriöon unionin tuomioistuimen tuomion johdosta korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Unionin tuomioistuin on katsonut, että yleispalvelun piiriin kuulumattomien postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi voidaan asettaa ainoastaan yleisvaltuutuksen myöntäminen. Direktiivin mukaan yleisvaltuutuksella tarkoitetaan valtuutusta, jota voidaan säännellä joko yleisellä toimiluvalla tai yleisellä lainsäädännöllä, jolloin ei ole merkitystä, edellyttääkö tämä sääntely rekisteröinti- tai ilmoitusmenettelyä, ja joka ei edellytä, että kyseisen postipalvelujen tarjoajan olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen tästä valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä.
Postiyritys ei ole saanut toimilupaa kansalliselta sääntelyviranomaiselta vaan valtioneuvostolta, joka käytännössä on hyväksynyt kaikkien toimilupaa hakeneiden toimijoiden hakemukset postitoiminnan aloittamiseksi, jos postilain 6 §:ssä säädetyt edellytykset ovat täyttyneet. Toimiluvan myöntämisessä on ollut kysymys lakiin sidotusta oikeusharkinnasta ja tällainen sääntely ei ole jättänyt toimilupaviranomaiselle (valtioneuvostolle) harkintavaltaa, joten toimiluvan myöntämisessä ei ole ollut kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Näin ollen valtioneuvoston myöntämää toimilupaa voidaan pitää postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan mukaisena yleisvaltuutuksena. Vuonna 2016 tapahtuneen postilain muutoksen (408/2016) myötä valtuutuksia ei sinänsä enää tarvita, koska postitoiminta on Suomessa ilmoituksenvaraista toimintaa.
Postidirektiivin 9 artiklan 1 kohtaa ja 2 artiklan 14 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisissä kohdissa sallitaan yleisvaltuutuksen toteuttaminen Suomessa käytössä olleen kaltaisella toimilupajärjestelmällä siinä laajuudessa kuin se on ollut tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Unionin tuomioistuin on katsonut, että yleispalvelun piiriin kuulumattomien palvelujen tarjoamiselle voidaan asettaa kyseisen direktiivin, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettujen vaatimusten kaltaisia ehtoja. Näiden ehtojen mukaan toimiluvat eivät saa: 1) olla määrällisesti rajoitettuja;
2) edellyttää sekä yleispalveluvelvoitteita että velvollisuutta maksaa tukiosuus kustannustenjakomekanismiin samojen yleispalvelun osatekijöiden tai valtion alueen osien osalta; 3) johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella; ja 4) asettaa muita teknisiä tai toiminnallisia ehtoja kuin sellaisia, jotka ovat tarpeen postidirektiivin mukaisten velvoitteiden täyttymiseksi.
Postiyrityksen toimilupaan asetetut ehdot eivät ole olleet ristiriidassa edellä lueteltujen vaatimusten kanssa. Toimilupaehdoilla on pyritty turvaamaan nimenomaan olennaisten vaatimusten toteutuminen ja siten postidirektiivin mukaisten velvoitteiden täyttyminen.
Näin ollen sopimusasiakkaiden postilähetysten jakelua on pidettävä postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yleispalvelun piiriin kuulumattomana palveluna, ja postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi on voitu kyseisen kaltaisissa olosuhteissa asettaa postilaissa säädetyn mukainen toimilupa, koska sillä on turvattu postidirektiivin mukaisten velvoitteiden täyttyminen. Toimilupaan asetetut ehdot ovat olleet postidirektiivin mukaisesti avoimia, saatavilla, syrjimättömiä, oikeasuhtaisia, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, niistä on kerrottu etukäteen ja ne ovat perustuneet objektiivisiin perusteisiin.
Esa Jakelut Oy:lle on lähetetty tiedoksi liikenne- ja viestintäministeriön selitys.
Liikenne- ja viestintäministeriölleon lähetetty tiedoksi Esa Jakelut Oy:n selitys.
Esa Jakelut Oy on toimittanut laskun asiaa koskevista oikeudenkäyntikuluistaan määrältään 8 785 euroa (alv 0 %).
Liikenne- ja viestintäministeriölleon lähetetty tiedoksi Esa Jakelut Oy:n oikeudenkäyntikululasku.
Merkintä Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antanut päätöksen myös samoja oikeuskysymyksiä koskevissa asioissa diaarinumero 711/2/14 (valittajana Ilves Jakelu Oy) ja diaarinumero 3244/2/14 (valittajana Alma Manu Oy).
1. Lausuminen Esa Jakelut Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta.
2. Suomen valtio määrätään korvaamaan Esa Jakelut Oy:n (nykyisin Mediatalo Esa Oy) oikeudenkäyntikulut 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.
3. Lausuminen valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
1 Pääasia
1.1 Asian arvioinnin lähtökohdat
Asiassa on ratkaistavana samat kysymykset kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa Ilves Jakelu Oy:n asiassa (diaarinumero 711/2/14), josta korkein hallinto-oikeus on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön unionin tuomioistuimelle ja josta unionin tuomioistuin on 15.6.2017 antanut tuomion C-368/15 Ilves Jakelu (EU:C:2017:462).
Asiassa on siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensin ratkaistava, kuuluuko Esa Jakelut Oy:n tarjoama postipalvelu postidirektiivin (97/67/EY sellaisena kuin se muutettu direktiivillä 2008/6/EY) 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleispalvelun piiriin vai onko kysymys yleispalvelun piiriin kuulumattomasta, direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta palvelusta.
Siinä tapauksessa, että kysymyksessä katsotaan olevan yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu, tulee asiassa ratkaista, johtuuko postidirektiivin sääntelystä ja unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antamasta tuomiosta, että postiyrityksen postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi ei ole voitu asettaa postilain (415/2011) 3 §:n mukaista toimilupaa.
1.2.1 Postilain (415/2011) toimilupaa ja yleispalveluvelvoitetta koskevat säännökset
Valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen tekemisen aikaan postilaissa (415/2011) säädettiin toimiluvan ja yleispalveluvelvoitteen kannalta keskeisiltä osin seuraavasti:
Postilain 2 §:n mukaan postilaissa tarkoitetaan
1) postitoiminnalla mainitun lain mukaista yleispalvelun ja muun postipalvelun tarjontaa;
7) postiyrityksellä 3 §:n mukaisen toimiluvan haltijaa;
8) yleispalvelun tarjoajalla postiyritystä, jolle on asetettu 4 luvussa tarkoitettu yleispalveluvelvollisuus;
Postilain 3 §:n mukaan kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää toimilupaa.
Postilain 4 §:n 1 momentin mukaan toimilupaa postipalvelun tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta. Toimilupia ei julisteta haettaviksi.
Postilain5 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan toimilupahakemuksessa on annettava kaikki ne valtioneuvoston pyytämät tiedot, jotka ovat tarpeen arvioitaessa 6 §:ssä tarkoitettuja toimiluvan myöntämisen edellytyksiä.
Postilain 6 §:n mukaan toimilupa on myönnettävä, jos: 1) hakija on yritys tai yhteisö, jolla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia postiyrityksen velvollisuuksista; 2) hakijan kykyä noudattaa postitoimintaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä ei ole perustellusti syytä epäillä;
3) hakijalla on kyky säännölliseen toimiluvan mukaiseen toimintaan;
4) alue, jolle toimilupaa haetaan, täyttää 7 §:n mukaiset edellytykset; sekä 5) valtioneuvostolla ei ole erityisen painavia perusteita epäillä toimiluvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.
Postilain 14 §:n 1 momentin mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Yleispalvelu on määritetty tarkemmin postilain 15 §:ssä.
Postilain 23 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin.
1.2.2 Unionin oikeuden oikeussäännöt
Postilailla (415/2011) on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (postidirektiivi).
Postidirektiivin johdanto-osan 22 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi voitava alueellaan asianmukaista valtuusmenettelyä noudattaen säännellä niiden postipalvelujen tarjontaa, joita ei ole varattu yleispalvelun tarjoajalle, näiden menettelyjen on oltava avoimia, syrjimättömiä sekä suhteellisia ja niiden on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin.
Postidirektiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi voitava myöntää yleisvaltuutuksia ja yksittäisiä toimilupia, kun se on perusteltua ja tavoitteeseen nähden oikeasuhtaista.
Postidirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan postipalveluilla tarkoitetaan mainitussa direktiivissä palveluja, joihin kuuluu postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu. Artiklan 1 a kohdan mukaan postipalvelujen tarjoajalla tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa yhtä tai useampaa postipalvelua.
Postidirektiivin 2 artiklan 13 kohdan mukaan yleispalvelujen tarjoajalla tarkoitetaan julkista tai yksityistä postipalvelun tarjoajaa, joka huolehtii jäsenvaltion alueella kokonaan tai osittain postin yleispalveluista ja joka on 4 artiklan mukaisesti ilmoitettu komissiolle.
Postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan valtuutuksella mitä tahansa lupaa, jossa määritellään erityisesti postialaa koskevia oikeuksia ja velvoitteita ja jonka nojalla yritykset voivat tarjota postipalveluja sekä tarvittaessa perustaa ja/tai käyttää verkkojaan tällaisten palveluiden tarjoamiseen joko yleisvaltuutuksen tai yksittäisten toimilupien muodossa, sellaisina kuin ne ovat seuraavasti määriteltyinä:
- yleisvaltuutuksella tarkoitetaan valtuutusta, jota voidaan säännellä joko yleisellä toimiluvalla tai yleisellä lainsäädännöllä, jolloin ei ole merkitystä, edellyttääkö tämä sääntely rekisteröinti- tai ilmoitusmenettelyä, ja joka ei edellytä, että kyseisen postipalvelujen tarjoajan olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen tästä valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä,
- yksittäisellä toimiluvalla kansallisen sääntelyviranomaisen myöntämää valtuutusta, jolla annetaan postipalvelujen tarjoajalle erityisiä oikeuksia tai jolla mahdollisesti sovellettavan yleisvaltuutuksen lisäksi tarvittaessa asetetaan yrityksen toiminnalle erityisiä velvoitteita, jolloin postipalvelujen tarjoajalla ei ole oikeutta käyttää kyseisiä oikeuksia ennen kuin se on saanut kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen asiasta.
Postidirektiivin 2 artiklan 18 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan kansallisella sääntelyviranomaisella kussakin jäsenvaltiossa elintä tai elimiä, joille jäsenvaltio uskoo muun muassa tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat sääntelytehtävät.
Postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan olennaisilla vaatimuksilla yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja. Näitä syitä ovat kirjesalaisuus, verkon turvallisuus vaarallista tavaraa kuljetettaessa, lakeihin, asetuksiin ja hallinnollisiin määräyksiin ja/tai kansallisten työmarkkinaosapuolten neuvottelemiin työehtosopimuksiin perustuvien työehtojen ja työolojen ja sosiaaliturvajärjestelmien noudattaminen yhteisön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ja perustelluissa tapauksissa tietosuoja, ympäristön suojelu ja aluesuunnittelu. Tietosuoja voi käsittää henkilötietojen suojaamisen, välitettyjen tai talletettujen tietojen luottamuksellisuuden sekä yksityiselämän suojaamisen.
Postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluita varten käyttöön yleisvaltuutuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä, yksittäiset toimiluvat mukaan lukien, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun tarjoamisen turvaamiseksi.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen kolmen ensiksi mainitun luetelmakohdan mukaan valtuutusten myöntämisen ehdoksi voidaan
- tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 7 artiklassa tarkoitettuihin rahoitusjärjestelmiin, jos yleispalvelun tarjoaminen aiheuttaa nettokustannuksia ja kohtuuttoman rasituksen 4 artiklan mukaisesti nimetylle yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia voidaan asettaa vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille.
Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen mukaan lukuun ottamatta yrityksiä, jotka on nimetty yleispalvelun tarjoajiksi 4 artiklan mukaisesti, valtuutukset eivät saa
Postidirektiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaan edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen menettelyjen, velvoitteiden ja vaatimusten on oltava avoimia, saatavilla, syrjimättömiä, oikeasuhteisia, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, ne on julkistettava etukäteen ja niiden on perustuttava objektiivisiin perusteisiin. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että perusteet, joilla valtuutus on kokonaan tai osittain evätty tai peruttu, saatetaan hakijan tietoon, ja niiden on luotava muutoksenhakumenettely.
1.2.3 Postilakia (415/2011) koskeva lainvalmisteluaineisto
Hallituksen esityksessä postilaiksi sekä Maailman postiliiton yleissopimuksen hyväksymiseksi ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 216/2010 vp) on lausuttu 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että toimilupa on poikkeus perustuslain 18 §:n 1 momentissa säädetystä elinkeinonvapaudesta. Tuolloin voimassa olleessa postipalvelulaissa postitoiminnan harjoittaminen oli säädetty toimiluvanvaraiseksi. Toimilupa on edelleen tarpeen, jotta lain tarkoitus pystytään toteuttamaan. Hallituksen esityksen mukaan toimilupakäytäntö mahdollistaa toisaalta sen, että muidenkin postitoiminnan harjoittajien perusedellytykset toiminnan harjoittamiseen arvioidaan ennen toiminnan aloittamista. Tällainen tarkistus edistää postipalveluiden käyttäjien etua.
Hallituksen esityksen mukaan ehdotettu 3 § oli sopusoinnussa postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kanssa.
Postilain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 216/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n kohdalla lisäksi lausuttu muun ohella, että ehdotetun pykälän nojalla toimiluvan myöntäminen perustuisi oikeusharkintaan, joten myöntämisen edellytyksistä säädettäisiin laissa tarkkarajaisesti. Toimilupa tulee myöntää kaikille sellaisille hakijoille, jotka täyttäisivät pykälässä tarkoitetut toiminnan harjoittamisen perusedellytykset. Tällainen sääntely ei jätä toimilupaviranomaiselle harkintavaltaa, joten toimiluvan myöntämisessä ei ole kyse tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Viranomaisen harkintavallan laajuuteen vaikuttaa myös perustuslain 6 §:ssä tarkoitettu yhdenvertaisuusperiaate.
Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä (HE 216/2010 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 56/2010 vp) viitannut toimilupaa koskevan sääntelyn osalta perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 28/2010 vp, jossa valiokunta oli arvioinut postitoiminnan harjoittamisen luvanvaraisuutta perustuslain 18 §:n 1 momentissa suojatun elinkeinovapauden ja perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta. Valiokunta oli kiinnittänyt tuolloin sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta huomiota toiminnan luvanvaraisuuden tarkoitukseen turvata postipalveluiden yhdenvertainen saatavuus ja yksilön viestintään liittyvät oikeudet. Lain soveltamisalan rajaaminen välttämättömään oli keskeistä oikeasuhtaisuusvaatimuksen näkökulmasta. Lisäksi sääntelyn ongelmattomuuteen vaikutti se, että luvan myöntäminen perustui oikeusharkintaan.
Liikenne- ja viestintävaliokunta on hallituksen esityksestä (HE 216/2010 vp) antamassaan mietinnössä (LiVM 28/2010 vp) todennut toimilupamenettelyn osalta postidirektiivin mahdollistavan toimilupamenettelyn säilyttämisen ja yleispalvelun ehtoja matalampitasoisten toimilupaehtojen asettamisen myös muille kuin yleispalvelun tarjoajille.
Hallituksen esityksen (HE 216/2010 vp) 15 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että koska yleispalvelutuotteita olisivat vain yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla maksettavat lähetykset, yleispalvelun ulkopuolelle jäisivät kaikki sellaiset lähetykset, jotka laskutettaisiin asiakkaalta sopimuksen mukaisesti. Yleispalvelu ei siten sisältäisi esimerkiksi massapostitettavia lähetyksiä.
1.2.4 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-368/15 Ilves Jakelu
Unionin tuomioistuimen asiassa C 368/15 Ilves Jakelu (EU:C:2017:462) antaman tuomion tuomiolauselma on selostettu edellä kohdassa unionin tuomioistuimen tuomio. Tuomion perustelujen olennaisiin kohtiin viitataan jäljempänä asian oikeudellisen arvioinnin yhteydessä.
1.3.1 Yleispalvelun piiriin kuuluva vai yleispalvelun piiriin kuulumaton palvelu
Asiassa on ensin ratkaistava, kuuluuko Esa Jakelut Oy:n tarjoama postipalvelu postidirektiivin (97/67/EY sellaisena kuin se muutettu direktiivillä 2008/6/EY) 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleispalvelun piiriin vai onko kysymys yleispalvelun piiriin kuulumattomasta, direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta palvelusta.
Unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion mukaisesti asiassa tulee ensin arvioitavaksi, kuuluuko valittajana olevan postiyrityksen tarjoama palvelu direktiivin 3 artiklassa tarkoitetun yleispalvelun käsitteen alaan vai onko kysymys yleispalvelun piiriin kuulumattomasta palvelusta (tuomion 18 kohta).
Postitoimintaa on pidettävä yleispalvelun piiriin kuulumattomana palveluna, jos tämä palvelu ei vastaa tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvää tarjontaa kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltion koko alueella (tuomion 26 kohta).
Yhtiön valtioneuvostolle osoittamasta postitoimilupahakemuksesta ja siihen annetusta toimilupapäätöksestä käy ilmi, että yhtiö on hakenut ja sille on myönnetty toimilupa postitoiminnan harjoittamiseen toimilupahakemuksessa nimettyjen kuntien alueelle. Hakemuksen mukaan yhtiö tarjoaa osoitteellisten kirjelähetysten jakelupalveluja vain sopimusasiakkaille sopimushinnoin. Hakemuksen mukaan palvelua ei tarjota yksittäisiä kirjelähetyksiä lähettäville kuluttajille.
Esillä olevassa asiassa on näin ollen selvää, että Esa Jakelut Oy ei postidirektiivin 2 artiklan 13 kohdan tai postilain 2 §:n 3 kohdan mukaisesti huolehdi Suomessa kokonaan tai osittain postin yleispalvelusta (tuomion 19 kohta). Valittajana olevalle postiyritykselle ei ole asetettu velvollisuutta huolehtia koko Suomen alueella kokonaan tai osittain postin yleispalvelusta eikä valittajana olevaa postiyritystä ole ilmoitettu Euroopan komissiolle (tuomion 20 ja 21 kohta).
Yhtiön toimilupahakemuksen ja -päätöksen mukainen mahdollisuus neuvotella sopimuksia erikseen asiakkaiden kanssa ei muutoinkaan lähtökohtaisesti vastaa yleispalvelun tarjoamisen käsitettä (tuomion 25 kohta).
Esa Jakelut Oy:n toimilupapäätöksen mukaisessa kirjelähetyksiä koskevassa postitoiminnassa on näin ollen kysymys yleispalvelun piiriin kuulumattomasta, direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta palvelusta.
1.3.2 Postilain (415/2011) mukainen toimilupa
Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko postidirektiivin 9 artiklan 1 ja 2 kohtaa tulkittava siten, että Esa Jakelut Oy:tä koskevassa toimilupapäätöksessä tarkoitettujen postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi on voitu asettaa postilain mukaisen toimiluvan hakeminen.
Unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion perusteella on selvää, että postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisen yleispalveluvelvoitteen piiriin kuulumattoman postipalvelun tarjoamisen edellytykseksi ei ole mahdollista asettaa postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitetun yksittäisen toimiluvan myöntämistä (tuomion 28 kohta). Yleispalveluvelvoitteen piiriin kuulumatonta postipalvelua voi sen sijaan koskea postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitettu yleisvaltuutus (tuomion 29 kohta).
Liikenne- ja viestintäministeriö on mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että postidirektiivin 9 artiklan 1 kohtaa ja 2 artiklan 14 kohtaa olisi tulkittava siten, että niissä sallittaisiin yleisvaltuutuksen toteuttaminen Suomessa käytössä olleen kaltaisella toimilupajärjestelmällä siinä laajuudessa kuin se on ollut tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi. Lausunnon mukaan valtioneuvoston myöntämää toimilupaa voidaan pitää postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan mukaisena yleisvaltuutuksena. Postilain mukainen toimilupa ei ole lausunnon mukaan postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitettu yksittäinen toimilupa. Ministeriön mukaan valtioneuvosto ei toimi asiassa postidirektiivissä tarkoitettuna sääntelyviranomaisena, ja toimiluvan myöntämisessä on kysymys lakiin sidotusta oikeusharkinnasta eikä tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.
Edellä esitetyn perusteella asiassa tulee arvioitavaksi, onko postilain mukaisen toimiluvan myöntämisen osalta kysymys postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitetusta yleisvaltuutuksesta vai yksittäisestä toimiluvasta.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että siltä osin kuin valtioneuvostolla on ollut postilain 4 §:n mukainen toimivalta myöntää postitoimintaa koskeva toimilupa, on valtioneuvostoa pidettävä postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdassa tarkoitettuna sääntelyviranomaisena. Tässä suhteessa on merkityksetöntä, että valtioneuvosto ei muutoin toimi postidirektiivin 2 artiklan 18 kohdassa tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena.
Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt postilain 3 §:ssä tarkoitetun toimiluvan postilain 4 §:n mukaisin valtuuksin määräajaksi postilain 6 §:ssä säädetyt edellytykset täyttäneelle Esa Jakelut Oy:lle. Valtioneuvosto on asettanut päätöksellään yhtiölle lupaehtoja, jotka eivät välittömästi seuraa postilain toimilupaa koskeneesta sääntelystä. Yhtiö ei ole voinut ryhtyä harjoittamaan toimilupahakemuksessa tarkoitettua kirjelähetyksiä koskevaa postitoimintaa ennen kuin se on saanut tätä koskevan toimiluvan.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalainen toimilupapäätös ei täytä postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan yleisvaltuutusta koskevaa edellytystä, jonka mukaan postipalvelujen tarjoajan ei ole tarpeen saada kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomaista päätöstä ennen valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttöä. Valituksenalaista toimilupapäätöstä ei voida myöskään pitää postidirektiivissä edellytetyllä tavalla yleisenä ja yleiseen lainsäädäntöön perustuvana, kun otetaan huomioon valtioneuvoston päätöksellään erikseen asettamat toimilupaehdot. Myöskään siitä seikasta, että toimiluvan myöntäminen perustuu postilain mukaan valtioneuvoston oikeusharkintaan eikä tarkoituksenmukaisuusharkintaan, ei johdu, että valtioneuvoston päätöksenteossa olisi ollut kysymys postidirektiivissä tarkoitetusta yleisvaltuutuksesta.
Kun postilain (415/2011) mukainen toimilupa ei vastaa postidirektiivissä tarkoitettua yleisvaltuutusta, on postilaissa kirjelähetyksiä koskevan postitoiminnan edellytykseksi asetettu toimilupaedellytys ollut postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan vastainen sellaisena kuin unionin tuomioistuin on mainittua postidirektiivin säännöstä tulkinnut asiassa C-368/15 Ilves Jakelu. Postilain (415/2011) 3 §:n mukaista ennakollista toimilupasääntelyä on siten pidettävä postidirektiivin vastaisena.
1.3.3 Postipalveluiden tarjoamiselle asetetut ehdot
1.3.3.1 Asian arvioinnin lähtökohdat
Kuten edellä on todettu, toimilupaa koskeva päätös on ollut postidirektiivin vastainen. Tämän vuoksi valtioneuvoston tekemä toimilupaa koskeva päätös olisi siten lakiin perustumattomana kumottava ja poistettava.
Kun otetaan kuitenkin huomioon yhtiön valitus ja unionin tuomioistuimen antama tuomio asiassa C-368/15 Ilves Jakelu, on valituksenalaisessa asiassa vielä tarpeen arvioida, vastaavatko kysymyksessä olevan postipalvelun tarjoamisen edellytyksiksi valtioneuvoston asettamat ehdot postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen luetelmakohdan tarkoittamia palveluiden laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia sellaisina kuin unionin tuomioistuin on näitä säännöksiä edellä mainitussa tuomiossa tulkinnut.
Yhtiö on esittänyt, että postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi ei ole postidirektiivin tai postilain mukaan voitu asettaa toimilupapäätöksen lupaehtoja 4–8. Yhtiön mukaan unionin tuomioistuimen tuomiolla ei ole myöskään otettu kantaa siihen postidirektiivissä todettavaan seikkaan, että 9 artiklan 1 kohdan mukaisia yleisvaltuutuksia ja 9 artiklan 2 kohdan mukaisia valtuutusmenettelyitä (mukaan lukien yksittäiset toimiluvat) koskevia ehtoja voidaan asettaa ainoastaan siinä laajuudessa kuin tämä on tarpeen direktiivissä tarkoitettujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
Unionin tuomioistuin on asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antamassaan tuomiossa katsonut, että postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen luetelmakohdan nojalla jäsenvaltiot voivat asettaa valtuutusten myöntämisen ehdoksi palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia. Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että koska ei ole säädetty tarkemmin siitä, mitä palveluja tämä velvoite koskee, käy direktiivin 2008/6 valmisteluasiakirjoista ilmi, että unionin lainsäätäjä on halunnut poistaa niin viimeiset esteet markkinoiden täydelliseltä avaamiselta tietyille yleispalvelun tarjoajille kuin kaikki muutkin postipalvelujen tarjoamisen esteet. Unionin tuomioistuin on päätellyt tästä, että vastakkaisten mainintojen puuttuessa ja ottaen huomioon kyseessä olevan velvoitteen luonne, direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettu velvoite voidaan asettaa kaikille postipalvelujen tarjoajille (tuomion 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että postidirektiivin 9 artiklan 1 kohtaa on unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion mukaisesti tulkittava siten, että myös yleispalvelun piiriin kuulumattomien palveluiden tarjoamiselle, mistä Esa Jakelut Oy:n tarjoamien postipalveluiden osalta on kysymys, voidaan asettaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa ja postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia (tuomion 34 kohta). Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen kohdan toisen luetelmakohdan sanamuodon mukaan valtuutusten myöntämisen ehdoksi voidaan tarvittaessa ja jos se on perusteltua asettaa kyseisten palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia. Näiden vaatimusten asettamisen ehdoksi ei ole säädetty olennaisuutta koskevaa edellytystä, johon viitataan postidirektiivin 2 artiklan 19 kohdassa.
1.3.3.2 Sovellettavat oikeusohjeet tältä osin
Postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät mainitun lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat muita saman momentin 1–4 kohtaan verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja.
Edellä mainitun pykälän 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavantasoisiin velvoitteisiin postilain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa.
Hallituksen esityksessä muun muassa postilaiksi (HE 216/2010 vp) on lausuttu ehdotetun 9 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:
”Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sellaisista ehdoista, joita toimilupaan voitaisiin vähimmäissisällön lisäksi liittää. Momentissa tarkoitettujen ehtojen tulee olla sellaisia, jotka täydentävät tämän lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä. Ehtoja liitetään toimilupaan vain tarvittaessa eivätkä ne saa olla päällekkäisiä lain tai sen nojalla annettujen säännösten kanssa.
Momentin 6 kohdan (hyväksytyn lain 5 kohdan) nojalla toimilupaviranomainen voi asettaa muita palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi tarpeellisia ehtoja. Vastaavia ehtoja voidaan asettaa voimassa olevan postipalvelulain 6 §:n 5 momentin nojalla. Ehdotetun säännöksen 1–5 kohdat (hyväksytyn lain 1–4 kohdat) perustuvat siihen toimilupaehtojen asettamistarpeeseen, joka on nyt tiedossa. On kuitenkin tarkoituksenmukaista säätää viranomaiselle mahdollisuus asettaa toimiluvassa sellaisia mainittuihin ehtoihin verrattavia ehtoja, joiden tarvetta ei juuri nyt voida ennakoida mutta jotka osoittautuvat välttämättömiksi. Mahdollisuus antaa muita ehtoja rajataan kuitenkin siten, että niiden on oltava välttämättömiä palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Esimerkkinä tästä voisi olla ehto, joka koskisi viikoittaisten jakelukertojen määrää. Toimilupaan voitaisiin sisällyttää tällainen ehto sillä edellytyksellä, että se olisi välttämätön palvelun laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Ehdon tulisi olla direktiivin mukainen, joten sillä ei voitaisi esimerkiksi velvoittaa muuta kuin yleispalvelun tarjoajaa jakamaan kirjelähetyksiä viitenä päivänä viikossa.”
Mainitussa hallituksen esityksessä on postilain 9 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:
”Ehdotetussa 4 momentissa rajataan se, millaisia ehtoja toimilupaviranomainen voi asettaa suhteessa muuhun lainsäädäntöön. Momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Momentin nojalla toimilupaviranomainen ei saa toimilupaehdoissa toistaa sellaisia velvoitteita, jotka ovat sovellettavissa postiyritykseen joko alakohtaisen tai muun lainsäädännön nojalla. Postiyritystä koskevaa sääntelyä ovat ensinnäkin tämä laki ja sen nojalla annettu alemmanasteinen sääntely. Näiden lisäksi postitoimintaa koskevaa lainsäädäntöä sisältyy esimerkiksi rikoslakiin. Myös muussa kuin alakohtaisessa lainsäädännössä asetetaan velvollisuuksia, joita postiyritysten on muiden yritysten tapaan noudatettava. Tällaisia velvollisuuksia on esimerkiksi henkilötietolaissa (523/1999) ja yhtiölainsäädännössä. Momentti on tarpeen, koska direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan toimilupa ei saa johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella. Ehdotettu pykälä on sopusoinnussa postidirektiivin 9 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa.”
Liikenne- ja viestintävaliokunta on hallituksen esityksestä antamansa mietinnön (LiVM 28/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausunut ehdotetusta postilain 9 §:stä muun ohella seuraavaa:
”Valiokunnan saaman selvityksen mukaan postidirektiivi mahdollistaa postitoiminnan järjestämistä koskevien vähimmäisvaatimusten tai palvelun saatavuuden, laadun ja tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömien toimilupaehtojen asettamisen myös muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle, kunhan nämä vaatimukset eivät ole vastaavantasoisia kuin yleispalvelun tarjoajalle asetettavat vaatimukset. Lisäksi osallistumisvelvollisuus yleispalvelun kustannuksiin ja laatuvaatimusten asettaminen ovat direktiivin mukaan vaihtoehtoisia vain silloin, jos laatuvaatimuksilla ymmärretään yleispalvelua vastaavien tai niihin rinnastettavien vaatimusten asettamista. Sen sijaan selkeästi matalampitasoisten, esim. viikoittaista jakelua koskevien vaatimusten asettaminen ei direktiivin mukaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että samalle toimijalle asetettaisiin myös vaatimus osallistua yleispalvelun kustannuksiin. Toimilupaehdoissa voidaan siten direktiivin estämättä asettaa esim. viikoittaista keräilyn ja jakelun tiheyttä tai palvelun alueellista saatavuutta koskeva vaatimus myös muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle. Muita näihin verrattavia ehtoja voivat olla esimerkiksi ehdot, jotka koskevat keräilypistetiheyttä. Asetettavilla toimilupaehdoilla ei ole tarkoitus nostaa alalle tulon kynnystä, vaan turvata palvelujen saatavuus, laatu ja tehokkuus.
Valiokunta ehdottaa, että esityksen 9 §:n 4 momentin sanamuotoa tarkistetaan siten, että säännöksestä käy selkeämmin ilmi direktiivin lähtökohta, jonka mukaan rinnakkaisia toimilupiin perustuvia velvoitteita, kuten esimerkiksi jakeluvelvoitteita, voidaan asettaa, mutta nämä velvoitteet eivät saa olla vastaavantasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet. Valiokunta pitää toimilupaehtoja keskeisenä mekanismina, joilla markkinoiden mahdollisia ongelmia voidaan ehkäistä. Toimilupaehdoilla tulee myös tarvittaessa ohjata toimintaa siten, etteivät harvaan asutut alueet joudu postipalveluiden suhteen eriarvoiseen asemaan. Hallituksen esityksen perusteluissa on toimilupaehtojen asettamiskynnys asetettu varsin tiukaksi. Valiokunta toteaa, että esim. palvelun saatavuutta, laatua ja tehokkuutta koskevia toimilupaehtoja tulee voida asettaa ja myös tarvittaessa muuttaa, mikäli se on tarpeen markkinoiden toiminnan ja postilain tavoitteiden turvaamiseksi.”
Postipalvelujen tarjoamisen ehtoja koskevan postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen mukaan toimiluvan ehdot eivät saa muun ohella johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella.
1.3.3.3 Arviointi palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevista vaatimuksista suhteessa asetettuihin lupaehtoihin
Valituksenalaisessa päätöksessä valtioneuvosto on katsonut toimilupaehdot 4–8 tarpeellisiksi palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi.
Yhtiö on esittänyt, että mainittu lupaehto on postilain (415/2011) 9 §:n 4 momentin vastainen, koska se johtaa rinnakkaiseen vastaavantasoiseen velvoitteeseen postilain säännösten kanssa.
Postiyrityksen on postilain 41 §:n 1 momentin mukaan laadittava toimitusehdot, jotka on julkaistava yrityksen internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä saatavilla paperimuodossa ilman korvausta.
Valtioneuvoston tulee postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät postilain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat muita momentin 1–4 kohtaan verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Rinnakkaisia toimilupiin perustuvia velvoitteita voidaan postilain 9 §:n 4 momentin mukaan asettaa, mutta nämä velvoitteet eivät saa olla vastaavantasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet.
Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin vuosikirjapäätöksessään KHO 2014:153, että postilain (415/2011) 9 §:n 2 ja 4 momenttia on liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnön (LiVM 28/2010 vp) mukaisesti tulkittava siten, etteivät säännökset estä asettamasta ehtoa, joka koskee samaa kysymystä kuin postilain säännös. Toimiluvan ehto ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että postiyritykselle asetetaan vastaavantasoinen velvoite kuin yritykselle, jolle on asetettu velvollisuus tarjota yleispalvelua. Myöskään postidirektiivin 9 artikla ei estä asettamasta rinnakkaisia alakohtaiseen sääntelyyn perustuvia ehtoja edellyttäen, ettei ehto merkitse yleispalveluvelvoitteen asettamista silloin, kun postiyritystä koskee velvollisuus maksaa tukiosuus kustannustenjakomekanismiin samojen yleispalvelun osatekijöiden tai valtion alueen osien osalta.
Postilain 41 §:ssä tarkoitettu toimitusehtojen laatimista koskeva velvoite koskee kaikkia postiyrityksiä, eikä asiassa ole kysymys siitä, että ehto merkitsisi yleispalveluvelvoitetta vastaavan velvoitteen asettamista.
Toimiluvan myöntämistä koskevan valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen perustelujen mukaan toimitusehtojen laatimista koskevalla ehdolla pyritään varmistamaan postipalvelun käyttäjän sekä postiyrityksen oikeuksien ja velvollisuuksien läpinäkyvyys.
Kun otetaan huomioon edellä postilain 9 §:n 2 ja 4 momentin tulkinnasta lausuttu sekä unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antama tuomio, lupaehtoa 4 vastaavan vaatimuksen ei voida katsoa olevan postidirektiivin eikä postilain vastainen postitoiminnan harjoittamisen vaatimus sillä perusteella, että siinä toistetaan postilain 41 §:ään sisältyvä velvollisuus.
Yhtiö on esittänyt, että asettamalla postiyritykselle velvollisuus määrätyin väliajoin tapahtuvaan jakeluun valtioneuvosto on rinnastanut yhtiön tarjoaman postipalvelun yleispalveluun verrattavaan palveluun. Velvoite rikkoo postilain tarkoitusta alalle tulon ja kilpailun esteiden poistamisesta. Ehto on postilain vastainen.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan postipalvelujen luonteen vuoksi postitoimijoilta täytyy edellyttää riittävän usein tapahtuvaa jakelua. Ehdon asettamisella halutaan varmistaa sekä lähettäjän että vastaanottajan oikeus palvelun saatavuuteen ennalta määrätyn vähimmäisvaatimuksen mukaisesti.
Postipalvelulla tarkoitetaan postilain 2 §:n 2 kohdassa kirjelähetysten ja yleispalveluun kuuluvien postipakettien säännöllistä keräilyä, lajittelua, kuljetusta ja jakelua maksua vastaan postin lähettäjältä tai toiselta postiyritykseltä postin saajalle tai toiselle postiyritykselle.
Postilain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 216/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 2 §:n kohdalla todettu muun ohella, että määritelmässä ehdotetaan selvennettäväksi, että postiyrityksen tulee hoitaa lähetysten välittämistä säännönmukaisena toimintana. Tällä ei tarkoiteta sitä, että lähetyksiä tulisi esimerkiksi jaella kaikkina arkipäivinä. Yleispalvelun tarjoajalla on velvollisuus jakaa lähetykset viitenä arkipäivänä viikossa, mutta jokin toinen postiyritys voi jakaa ne kahtena päivänä viikossa. Määritelmän säännöllisyydellä tarkoitetaan sitä, että jakelu ja muut siihen mahdollisesti kuuluvat palvelut hoidetaan säännöllisen suunnitelman mukaisesti. Suunniteltuun jakeluun kuuluu esimerkiksi reittisuunnitelma, jonka mukaan jakelu hoidetaan. Hallituksen esityksen mukaan lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät kuriiripalvelut ovat esimerkki sellaisista palveluista, joissa lähetysten välittämistä ei hoideta säännöllisen suunnitelman mukaisesti. Niissä lähetysten välittäminen perustuu täysin yksilöllisiin sopimuksiin ja jakelu hoidetaan satunnaisesti eri kohteisiin.
Postilain (415/2011) 17 §:n 1 momentin mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta.
Liikenne- ja viestintävaliokunta on postilain säätämiseen johtaneen hallituksen esitystä koskevan mietintönsä (LiVM 28/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausunut, että muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle voidaan asettaa velvoite viisipäiväistä keräilyä ja jakelua selkeästi harvemmin tapahtuvasta keräilystä ja jakelusta. Selkeästi harvempana valiokunta on pitänyt esimerkiksi vaatimusta keräilystä ja jakelusta kerran tai mahdollisesti kahdesti viikossa.
Kun otetaan huomioon edellä todettu liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnön lausuma, Esa Jakelut Oy:lle myönnetyn toimiluvan ehdossa 5 asetettua velvoitetta jakaa lähetykset vähintään kerran viikossa ei voida pitää lähtökohtaisesti rinnakkaisena vastaavantasoisena velvoitteena yleispalvelun tarjoajaa koskevan jakeluvelvoitteen kanssa.
Lupaehdon mukaisen vaatimuksen ei voida katsoa olevan postidirektiivin eikä postilain vastainen postitoiminnan harjoittamisen vaatimus. Palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi yhtiölle olisi voitu asettaa vastaava yleisvaltuutukseen perustuva vaatimus.
Yhtiö on esittänyt, että lupaehto on postilain 54 §:n vastainen sekä mainitun säännöksen kanssa rinnakkainen vastaavantasoinen vaatimus ja siten postilain (415/2011) 9 §:n 4 momentin vastainen.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan asiakkaiden etua pyritään vahvistamaan sillä, että ehtoihin on asetettu toimiluvan haltijan velvollisuus järjestää osoitteenmuutos- ja jakelun keskeytyspalvelu. Palvelulla pyritään varmistamaan kirjelähetysten jakelu oikeaan osoitteeseen.
Postilain 53 §:n 3 momentin mukaan vastaanottajalla on oikeus määrätä hänelle osoitettujen lähetysten edelleen lähettämisestä tai jakelun keskeytyksestä.
Postilain 54 §:n 1 momentin mukaan postiyrityksellä on velvollisuus toimittaa kirjelähetys tai postipaketti lähetykseen merkittyyn osoitteeseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos kirjelähetyksen tai postipaketin osoitetieto on puutteellinen tai virheellinen, postiyrityksen tulee osoiterekisterinsä ja yleisesti saatavilla olevien julkisten rekistereiden avulla pyrkiä selvittämään vastaanottajan oikea osoite. Jos vastaanottaja on tehnyt voimassa olevan osoitteenmuutoksen tai sopimuksen edelleen lähettämisestä, kirjelähetys tai postipaketti on toimitettava sen mukaiseen uuteen osoitteeseen, ellei postiyritys ole lähettäjän kanssa toisin sopinut. Yleispalveluun kuuluvan kirjelähetyksen tai postipaketin osoiteselvittelystä ei kuitenkaan voi sopia toisin lähettäjän kanssa.
Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on postilain 54 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että postiyritys voi myös sopia lähettäjän kanssa siitä, että lähetyksille ei tarvitse tehdä osoiteselvitystä. Näin postiyritys voi esimerkiksi kehittää sellaisia tuotteita, joita ei tarvitse ohjata osoiteselvitykseen.
Edellä todetusti postilain 54 §:n 2 momentista käy ilmi, että muu postiyritys kuin yleispalvelun tarjoaja voi sopia lähettäjän kanssa, ettei lähetyksille tehdä osoiteselvittelyä. Postiyritys voi myös sopia lähettäjän kanssa, ettei lähetystä toimiteta osoitteenselvittelyssä ilmenneen voimassa olevan osoitteenmuutoksen mukaiseen uuteen osoitteeseen. Lähettäjän sitä halutessa postiyrityksen on kuitenkin postilain 54 §:n 2 momentin nojalla tarjottava osoitetiedoiltaan puutteellisten ja virheellisten lähetysten osoitteenselvittely sekä toimitettava lähetys voimassa olevan osoitteenmuutoksen mukaiseen uuteen osoitteeseen.
Vastaanottajalla on postilain 53 §:n 3 momentin mukaisesti oikeus jakelun keskeytykseen, eikä tästä oikeudesta voida sopia toisin postiyrityksen ja lähettäjän välisellä sopimuksella. Postilain 53 §:n 3 momentti siten edellyttää, että postin vastaanottaja voi tehdä postiyrityksen kanssa sopimuksen jakelun keskeyttämisestä.
Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun järjestäminen liittyy edellä selostettuihin postilain 53 ja 54 §:ssä säädettyihin postiyrityksen velvollisuuksiin, jotka koskevat lähetysten perilletoimittamista ja perillesaamattomien lähetysten käsittelyä. Ehdolla ei voida katsoa olevan tarkoitus poiketa postilain 54 §:n 2 momentin mukaisesta mahdollisuudesta sopia toisin osoitteenselvittelystä lähettäjän kanssa tehtävällä sopimuksella. Lupaehdolla ei ole myöskään tosiasiallisesti rajoitettu luvanhaltijan mahdollisuuksia järjestää palvelut oman toimintansa kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.
Mainittua lupaehtoa on siten unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion tarkoittamalla tavalla pidettävä palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi tarkoitettuun vaatimukseen rinnastuvana. Yhtiölle olisi voitu asettaa vastaava vaatimus yleisvaltuutukseen perustuen.
Yhtiö on esittänyt, että lupaehto on postilain (415/2011) 9 §:n 4 momentin ja 9 §:n 2 momentin 5 kohdan sekä postidirektiivin 9 artiklan vastainen. Yhtiön mukaan lupaehto ei ole tarpeen postin saajien etujen turvaamiseksi. Postin saajille jaetaan lukuisia lähetyksiä, joiden jakajasta ei tarvitse antaa mitään tietoa postin saajalle.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan ehdolla pyritään turvaamaan lähetysten tehokas ja toimiva seurantamahdollisuus eri jakeluverkoissa ja varmistamaan, että asiakas saa vaivatta tietoonsa, kenen jakelema kukin kirjelähetys on.
Yhtiön hakemuksesta käy ilmi muun muassa, että sopimusasiakkaiden kirjelähetyksiä jaetaan kaikkiin yrityksiin ja kotitalouksiin yhtiön toimialueella.
Kun otetaan huomioon postilain 62 §, jonka mukaan postiyrityksen tulee turvata luottamuksellisen viestin salaisuus, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiakkaiden on tiedettävä, miltä taholta ne vastaanottavat postinsa, mikä mahdollistaa asiakkaalle mahdollisuuden ottaa yhteyttä suoraan postin jakelijaan esimerkiksi silloin, jos lähetys jakeluvirheen vuoksi jaetaan väärälle vastaanottajalle.
Mainittua lupaehtoa on unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion tarkoittamalla tavalla pidettävä siten palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi tarkoitettuun vaatimukseen rinnastuvana. Yhtiölle olisi voitu asettaa vastaava vaatimus yleisvaltuutuksena.
Lupaehdon 8 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain (415/2011) 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa.
Yhtiö on esittänyt, että yhtiölle asetettu rinnakkainen ja samantasoinen velvoite on postilain (415/2011) 9 §:n 4 momentin ja postidirektiivin 9 artiklan vastainen.
Yleispalvelun tarjoajan on postilain 16 §:n 1 momentin mukaan ylläpidettävä toimipisteitä, joista yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla. Yleispalvelun tarjoajan on käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että toimipisteissä voidaan asioida esteettömästi. Toimipisteet on sijoitettava siten, että yleispalvelun käyttäjät voivat asioida toimipisteissä kohtuullisen matkan päässä vakituisesta asunnostaan. Toimipisteiden sijaintia ja kohtuullista matkaa määriteltäessä on otettava huomioon alueen väestötiheys ja pinta-ala, alueella ilmenevät asiointitarpeet, palveluiden sijainti yleensä ja muut paikalliset olosuhteet sekä uusien postipalvelumuotojen kehittyminen. Yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä jokaisessa kunnassa vähintään yksi yleispalvelua tarjoava toimipiste.
Esa Jakelut Oy:lle asetettu lupaehto on yleisluonteisempi kuin postilain 16 §:ssä yleispalvelun tarjoajalle asetetut yksityiskohtaiset, yleispalveluun kuuluvia tuotteita ja palveluita sekä toimipisteverkkoa koskevat velvoitteet. Lupaehdon olennainen sisältö vähintään yhdestä toimipisteestä jokaisessa toimialueen kunnassa on kuitenkin vastaava kuin yleispalvelun tarjoajaa koskeva velvoite.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan keräilypisteiden riittävällä määrällä varmistetaan se, ettei asiakkaille aiheudu kohtuutonta vaivaa mahdollisista kirjelähetysten palauttamisista.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jokaiseen toimilupa-alueen kuntaan perustettavasta toimipisteestä aiheutuvien toimitila- ja henkilöstökulujen voidaan kuitenkin arvioida muodostuvan alalle pyrkivän yrityksen kannalta korkeiksi. Mainitunlainen ehto olisi myös omiaan rajoittamaan kilpailun syntymistä harvaan asutuille alueille.
Tämän vuoksi ja kun ei ole osoitettu, että mainitulla ehdolla tavoiteltu päämäärä ei olisi ollut saavutettavissa vaihtoehtoisin ja postiyrityksen toiminnan kannalta vähemmän haitallisin ehdoin, lupaehtoa ei voida rinnastaa unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion tarkoittamalla tavalla postipalvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi tarkoitettuun vaatimukseen, joka olisi voitu asettaa yleisvaltuutukseen perustuen.
1.3.4 Päätöksen perusteleminen
Yhtiö on lisäksi esittänyt, että valtioneuvosto ei ole päätöksessään perustellut, millä tavoin lupaehdot ovat postilain ja postidirektiivin mukaisia, vaikka se on ollut tietoinen yhtiön esiin tuomista perusteista. Valtioneuvosto on laiminlyönyt hallintolain mukaisen perusteluvelvollisuutensa ja velvollisuutensa hyvään hallintoon.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätös on perusteltu hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Päätöksestä on käynyt ilmi, mihin yhtiö on oikeutettu ja velvoitettu sekä mitkä seikat ovat vaikuttaneet ratkaisuun.
1.3.5 Johtopäätökset ja pääasian lopputulos
Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että Esa Jakelut Oy:n harjoittaman yleispalveluvelvoitteen piiriin kuulumattoman postitoiminnan eli sopimusasiakkaille tarjottavien postipalvelujen edellytykseksi ei ole unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdasta esittämän tulkinnan mukaisesti ollut mahdollista asettaa yksittäistä toimilupaa. Postilain (415/2011) 3 §:n mukaista ennakollista yksittäistä toimilupaa edellyttävää sääntelyä on siten pidettävä postidirektiivin vastaisena.
Korkein hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että postidirektiivin 9 artiklan 1 ja 2 kohtaa on unionin tuomioistuimen asiassa C-368/15 Ilves Jakelu antaman tuomion mukaisesti tulkittava siten, että Esa Jakelut Oy:n tarjoamien postipalveluiden edellytykseksi on kuitenkin voitu asettaa direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa ja postilain (415/2011) 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettuja palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia. Toisin kuin Esa Jakelut Oy on esittänyt, näiden vaatimusten asettamisen ehdoksi ei ole postidirektiivissä säädetty olennaisuutta koskevaa edellytystä.
Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että Esa Jakelut Oy:lle asetetut lupaehdot 4–7 vastaavat sisällöllisesti postidirektiivin 9 artiklaa. Näin ollen Esa Jakelut Oy:n postipalvelujen tarjoamisen yleisvaltuutukseen olisi voitu sisällyttää vastaavat vaatimukset.
Korkein hallinto-oikeus on toisaalta katsonut, että lupaehto 8, jonka mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain (415/2011) 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi keräilypiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa, ei vastaa postidirektiivin 9 artiklassa säädettyä.
Valtioneuvosto on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen asianomaisena ajankohtana postilaissa säädetyllä tavalla. Postilaki on kuitenkin ollut postidirektiivin vastainen siltä osin kuin yleispalveluun kuulumattoman postitoiminnan harjoittamiseksi on vaadittu yksittäistä toimilupaa. Toisaalta postipalvelujen tarjoamisen edellytykseksi on ollut mahdollista asettaa palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia välttämättömiä vaatimuksia. Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että pääosa valituksenalaisista lupaehdoista (lupaehdot 4–7) on vastannut unionin tuomioistuimen tuomiossa C-368/15 Ilves Jakelu tarkoitettuja postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen luetelmakohdan mukaisia palveluiden laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia välttämättömiä vaatimuksia sellaisina kuin unionin tuomioistuin on näitä vaatimuksia edellä mainitussa tuomiossa tulkinnut. Valtioneuvoston päätöksessä asetetuista lupaehdoista yhden (lupaehto 8) ei ole katsottu vastaavan postidirektiivissä tältä osin säädettyä.
Valtioneuvosto on 10.3.2016 tekemällään päätöksellä (LVM/2171/07/2015) muuttanut Esa Jakelut Oy:n suostumuksella postilain (415/2011) 10 §:n nojalla Esa Jakelut Oy:n postitoimilupaa siten, että siitä on poistettu siihen aiemmin asetetut palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamista koskevat toimilupaehdot lukuun ottamatta, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kirjeiden merkitsemistä sekä virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamiseksi järjestettävää toimilupa-alueen kuntakohtaista palvelua koskevia ehtoja.
Postilakia on myös muutettu lailla 408/2016, joka on tullut voimaan 9.6.2016. Valtioneuvoston myöntämistä postitoimiluvista on luovuttu ja siirrytty ilmoituksenvaraiseen postitoimintaan. Kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää postilain muutoksen jälkeen vain ilmoitusta Viestintävirastolle. Postitoiminnan harjoittajan, jolla on postilain 408/2016 tultua voimaan ollut voimassa oleva toimilupa, ei ole tarvinnut tehdä ilmoitusta Viestintävirastolle toiminnan aloittamisesta, koska voimassa olevan toimiluvan haltijaa pidetään lain 408/2016 voimaan tullessa 4 §:n mukaisena postitoiminnan harjoittajana.
Esa Jakelut Oy:llä on postilain muuttamisesta annetun lain (408/2016) voimaan tullessa ollut voimassa oleva valtioneuvoston 10.3.2016 myöntämä toimilupa postipalvelun tarjoamiseen. Näin ollen mainitun siirtymäsäännöksen mukaan yhtiön ei ole tarvinnut tehdä postilain 4 §:ssä tarkoitettua ilmoitusta voimassa olevan toimilupansa mukaisesta toiminnasta.
Kun otetaan huomioon se, että Esa Jakelut Oy:n korkeimpaan hallinto-oikeuteen tekemän valituksen vireille tulon jälkeen valtioneuvosto on edellä todetusti muuttanut päätöksellään yhtiön toimilupaa ja lisäksi postilakia on muutettu, asiassa ei ole enää syytä kumota ja poistaa valtioneuvoston päätöstä lakiin kokonaisuudessaan perustumattomana eikä myöskään lupaehtoa 8. Näin ollen lausuminen Esa Jakelut Oy:n valituksesta raukeaa.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 217/1995 vp) on muun ohella todettu, että perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Hallituksen esityksen mukaan ratkaisun lopputuloksen lisäksi voitaisiin ottaa huomioon myös muita seikkoja, kuten asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Hallituksen esityksessä on erityisesti todettu, että säännös on joustava ja että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tulisi kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian.
Julkisen asianosaisen korvausvelvollisuuden osalta edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun ohella todettu, että asian tulkinnanvaraisuus voisi olla eräs peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallituksen esityksellä ei ole ehdotettu luovuttavaksi siitä, että asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.
Kun otetaan huomioon asian lopputulos ja toimiluvan asettamisen edellytyksistä edellä todettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että olisi kohtuutonta, jos Esa Jakelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.
Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon se selvitys, joka asiassa on esitetty Esa Jakelut Oy:lle aiheutuneista tarpeellisista kustannuksista, Suomen valtio on määrättävä vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Esa Jakelut Oy:n kohtuullisiksi arvioidut oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
3. Vaatimus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Taina Pyysaari ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.