Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-331-00.htm
Timestamp: 2017-10-18 12:52:05
Document Index: 407364792

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 53', 'artículo 79', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 79', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 279', 'artículo 13', 'artículo 4']

C-331-00
Sentencia C-331/00
NORMA LEGAL-Subrogación tácita
RELIQUIDACION DEL MONTO DE LA PENSION PARA FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PUBLICOS Y REVISION DE PENSION-Situación fáctica y jurídica distinta
REINCORPORACION Y PERMANENCIA EN EL SERVICIO PUBLICO PARA REVISION O RELIQUIDACION DE PENSION-Diferente regulación y tratamiento distinto
No es lo mismo la reincorporación al servicio público de quien se ha retirado de éste para gozar de pensión, de la situación que se presenta cuando alguien es pensionado y permanece en el servicio, por no estar obligado a retirarse de éste. Ello justifica la diferente regulación y el tratamiento distinto en lo que atañe con la forma de reliquidar la pensión.
TRATAMIENTO DIFERENCIADO EN REGIMENES PENSIONALES-Posibilidad del legislador para establecerlos y decretar distintos reajustes pensionales
La Corte ha admitido la posibilidad de establecer diferentes regímenes pensionales, generales y especiales y de decretar distintos reajustes pensionales, bajo la condición de que la medida legislativa se justifique objetivamente en cuanto a la necesidad de otorgar un trato diferente y a que éste sea razonable, racional y proporcional a una finalidad que sea legítima constitucionalmente.
REVISION DE PENSION POR REINCORPORACION-Liquidación con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio es más favorable
REGIMENES ESPECIALES RESPECTO DE REGIMEN PENSIONAL GENERAL-Protección igual o superior y trato discriminatorio
REVISION DE PENSION POR REINCORPORACION-Liquidación con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio debe ser actualizado
Referencia: expediente D-2550
Artículo 4 Parcial De La Ley 171 De 1961.
Demandante: Santiago Jaramillo Caro
Santafe de Bogotá, D. C., marzo veintidós (22) de dos mil (2000).
En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad el ciudadano Santiago Jaramillo Caro, demandó parcialmente el artículo 4 de la ley 171 de 1961.
A continuación se transcribe el texto del artículo acusado, destacando con negrilla lo acusado conforme a la publicación en el Diario Oficial No. 30.709 del 31 de enero de 1962.
"Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones"
"ARTICULO 4º. Al pensionado por servicios a una o más entidades de derecho público, que haya sido o sea reincorporado a cargos oficiales y haya permanecido o permanezca en ellos por tres o más años, continuos o discontinuos, le será revisada su pensión a partir de la fecha en que quede nuevamente fuera del servicio, con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio".
II. LA DEMANDA.
Según el actor, el aparte normativo demandado viola los artículos 13 y 53 de la Constitución. El concepto de la violación lo expone, en síntesis, de la siguiente manera:
El artículo 4 de ley 171 de 1961, regula la materia relativa a la revisión de pensión que se produce cuando la persona a quien se le ha reconocido una pensión se reincorpora al servicio oficial, y permanece en éste durante tres o más años, continuos o discontinuos. La referida revisión se produce a partir de la fecha de la nueva desvinculación del servicio, e implica la reliquidación de la pensión con base en el salario promedio devengado durante los tres últimos años de servicio.
De otra parte, el artículo 9 de la ley 71 de 1988, dispuso que las personas pensionadas o con derecho a pensión del sector público, que no se hayan retirado del servicio, tendrán derecho a la reliquidación de la pensión, pero con base en el promedio de los salarios del último año, y sobre los cuales ha hecho aportes al ente de previsión social.
“El reconocimiento para que se reajuste el valor de la pensión, debe ser entendido entonces como el derecho que adquiere el trabajador para que el valor de su pensión sea actualizado con base en la variación del salario y de la cantidad de tiempo trabajado. Esta actualización o revaluación se convierte asi en el mecanismo por el cual se garantiza que la pensión que recibe un trabajador en estas condiciones sea proporcional al salario que el trabajador estaba devengando y, por tanto, constituye una garantía frente a lo anterior se colige que de no llevarse a cabo la reliquidación, el trabajador se vería afectado a recibir una pensión calculada para unas condiciones de vida que no corresponden a la realidad, contrariando asi los objetivos que las normas constitucionales y legales aplicables prevén sobre el particular”.
La dualidad normativa contenida en las mencionadas normas crea un privilegio en favor de un sector y en detrimento de otro sector de servidores públicos, con derecho a obtener la reliquidación de la pensión, porque sin motivo que lo justifique el legislador consagra un trato diferente entre iguales. En efecto:
Al paso que la norma acusada prevé la reliquidación de la pensión por reincorporación al sector público, sin embargo exige permanencia mínima de tres años y el ingreso base para la liquidación es “el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio”, y en cambio el art. 9 de la ley 71 de 1988 para efectos de la reliquidación de la pensión dispone que esta se haga con “el promedio del último año de salarios”.
“Se trata, como se puede apreciar, de dos hombres que frente a una misma situación –trabajadores que se encuentran prestando servicios al sector público en el momento de ser acreedores a que se revise su pensión- otorgan efectos radicalmente diferentes tratándose de la mencionada reliquidación, pues el promedio de lo devengado, por el respectivo trabajador es en cada caso diferente para efectos de calcular el monto de la pensión. Con todo, no se necesitan mayores cálculos matemáticos para impedir que la reliquidación de la pensión tendrá un mayor valor cuando la misma es calculada con base en el promedio de lo devengado en el último año, tal como lo contempla el artículo 9 de la ley 71 de 1988”.
La norma acusada desconoce el principio de igualdad, en concreto, porque: i) no hay desigualdad en presupuesto de hechos, porque tanto el art. 4 de la ley 171 de 1961 como el art. 9 de la ley 71 de 1988 realmente regulan la misma situación, esto es, servidores públicos que habiendo adquirido el derecho a pensión, permanecen vinculados al servicio público por un tiempo superior, que no es necesario propiamente para acceder a dicho derecho, sino para aumentar el monto de la prestación. Si estamos frente a dos supuestos de hecho iguales, que buscan que el valor de la pensión refleje los principios y objetivos de la seguridad social no existe razón para que se establezca dos promedios diferentes para la reliquidación de la pensión; la norma de la ley 71 de 1988, esta tratando por consiguiente de manera preferencial a unas personas que han adquirido el derecho a la pensión, “y, por lo mismo, se esta condenando inconstitucionalmente” a los servidores a que alude el art. 4 de la ley 171 de 1961 a recibir una pensión reliquidada inferior a la de aquéllos; ii) el trato diferenciado dado por esta norma no persigue, por las mismas razones expuestas, una finalidad concreta que resulte objetiva y razonable para que sea constitucionalmente admisible; iii) no es razonable la discriminación contemplada en la norma acusada, porque si lo que se busca es garantizar unas mejores y dignas condiciones de subsistencia del trabajador y su familia, lo justo es que la reliquidación se haga con base en el último año de salario; iv) tampoco el trato por idénticas razones a las señaladas resultan racional y proporcionado.
El segmento normativo censurado igualmente quebranta el artículo 53 de la Constitución que consagra, entre otros principios fundamentales, la aplicación en caso de duda de la norma que constitucionalmente resulte más favorable en beneficio del trabajador.
Tratándose de trabajadores pertenecientes a un mismo sector y que se encuentran ante una misma situación fáctica en materia de reliquidación de pensiones, deberán ser aplicadas aquellas normas que resulten más favorables, porque de esta manera se garantiza que el trabajador pueda contar con un ingreso mínimo vital adecuado para satisfacer sus necesidades y las de su familia.
III. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Por medio de apoderado, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social intervino en el presente proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. De dicha intervención se destacan los siguientes argumentos:
Olvida el demandante que el art. 4 de la ley 171/61 fue derogada por el artículo 79 del decreto reglamentario 1848 de 1969, el cual estableció que la reliquidación de la pensión por reincorporación a determinados cargos debía realizarse con el promedio de lo devengado en el último año de servicios.
“Resta pues analizar la situación de los pensionados que se reincorporan al servicio oficial en uno de los cargos señalados en el artículo 29 del decreto ley 2400 de 1968, o en los cargos de elección popular de conformidad con lo previsto en el decreto 583 de 1995, según el cual procede la reliquidación de la pensión sujetándose a lo previsto en el artículo 4 de la ley 171 de 1961, el cual como ya vimos fue derogado por el artículo 79 del decreto 1848 de 1969”.
“De todo lo anterior se concluye que en la actualidad los únicos casos en los que procede la reliquidación de la pensión que ya se viene disfrutando son los siguientes:
“Cuando se haya desempeñado alguno de los cargos a que se refiere el artículo 29 del decreto 2400 de 1968 o uno de los cargos de elección popular, eventos en los cuales la reliquidación se hace con base en el promedio de lo devengado en el último año de servicios”.
En estas circunstancias, solamente procede la reliquidación de la pensión por reincorporación al servicio, cuando el servidor público se haya desempeñado en alguno de los cargos a que se refiere el artículo 29 del decreto ley 2400 de 1968, o en los cargos de elección popular, según lo dispone el decreto 583 de 1995.
El señor Procurador General de la Nación, rindió en su debida oportunidad el concepto de rigor, donde solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 4 de la ley 171 de 1961, en lo acusado, con fundamento en los siguientes razonamientos:
- La revisión de la pensión de jubilación, conforme al art. 4 de la ley 171 de 1961, se fundamenta en el hecho de la reincorporación al servicio oficial del servidor público que esta gozando de su jubilación, lo cual es excepcional en razón de lo dispuesto por el art. 29 del decreto 2400/98, que sólo permita dicha reincorporación en muy pocos cargos. El art. 9 de la ley 71/88 prevé la reliquidación de la pensión para las personas a quienes se les ha decretado ésta o tienen adquirido el derecho, pero no se han retirado del servicio; pero esta disposición fue modificada por el art. 150 de la ley 100/93, “en lo atinente a la base de la reliquidación pensional, puesto que cuando se este frente a la hipótesis de un funcionario a quien se le ha reconocido su pensión y sin embargo continua trabajando, el ingreso base de la misma será reliquidado incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la respectiva resolución”. Pero debe tenerse presente que el ingreso base para liquidar las pensiones es el previsto en el art. 21 de la ley 100/93.
Tratándose de la reliquidación pensional del servidor público que obtiene su jubilación pero continúa en el servicio, no se aplica el art. 9 de la ley 71/88, sino el nuevo sistema que ordena incluir los sueldos devengados a partir de la notificación del acto que reconoce la pensión.
Resulta claro, entonces, que si bien las referidas disposiciones parten de premisas diferentes, se puede inferir que ambas normas, están inspiradas en la misma filosofía y comparten la misma teleología.
Efectivamente, y de acuerdo con lo establecido en los artículos 48 y 53 de la Constitución, tanto la revisión como la reliquidación de las pensiones, propenden la protección a los derechos de los pensionados, buscando que las mesadas pensionales no se desvaloricen por el efecto de la inflación.
La idea expuesta conduce a afirmar que al tener ambas disposiciones, como destinatarios a los pensionados, no resulta válido, de acuerdo con la jurisprudencia trazada por ese alto tribunal, establecer diferencias que conlleven beneficios laborales para un sector, en detrimento de otro, máximo si se tiene en cuenta, que se trata de un grupo de la comunidad vulnerable, que requiere de la especial protección estatal.
El análisis de la norma acusada es irrelevante la situación en que se encuentra el pensionado, bien sea que este todavía al servicio del Estado o que se haya reincorporado a éste, porque “el derecho a obtener la actualización de su mesada mediante la revisión o la reliquidación de su pensión no depende, ni podría depender de tal circunstancia”.
Así las cosas, el derecho a la actualización de la pensión, sea el caso de los reincorporados al servicio como los que se encuentren al servicio del mismo, no depende del tiempo laborado.
De acuerdo con lo anterior, no resulta razonable y repugna con el principio de igualdad el tratamiento diferente que se da a quienes tienen un derecho pensional, en las normas que se han comparado, dando como resultado que se reliquide una pensión inferior cuando se aplica el art. 4 de la ley 171/61, y no el art. 9 de la ley 71/88.
Conforme a los cargos de la demanda, la intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y al concepto emitido por el Procurador General de la Nación le corresponde a la Corte determinar lo siguiente: i) si el art. 4 de la ley 171 de 1961 se encuentra vigente o si fue derogado tácitamente, en virtud de las normas que establecieron el nuevo sistema de seguridad social integral contenidas en la ley 100/93; ii) si igualmente, el art. 9 de la ley 71/88 se encuentra vigente, o si fue derogado también por las referidas normas; iii) si el segmento normativo acusado desconoce las normas constitucionales invocadas por el demandante, por establecer un tratamiento distinto en cuanto a la revisión de la pensión por reincorporación al servicio público, a aquél que esta establecido a favor de la persona que pensionada o con derecho a pensión, continúa en dicho servicio.
2.1. A juicio de la Corte, el art. 4 de la ley 171/61 se encuentra vigente, por las siguientes razones:
Como ha quedado explicado antes, la norma en comento regula la situación excepcional de la persona que se ha pensionado y reingresa al servicio público, a ocupar algunos de los cargos relacionados en el art. 29 del decreto, o cargos de elección popular, según el art. 1 del decreto 583 de 1995, dictado en desarrollo de la ley 4 de 1992. Dichos cargos corresponden a los de Presidente de la República, ministros del despacho, jefe departamento administrativo, superintendente, viceministro, secretario general de ministerio o departamento administrativo, presidente, gerente o director de establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado, miembros de misiones diplomáticas no comprendidas en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los anteriores funcionarios.
El art. 289 de la ley 100/93 “deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el art. 2 de la ley 4 de 1966, el art. 5 de la ley 33 de 1985, el parágrafo del artículo 7 de la ley 71 de 1988, los arts. 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen”.
Como se infiere de su contenido dicha norma no derogó expresamente el art. 4 de la ley 171 de de 1961. Tampoco la ley 100/93 derogó tácitamente esta disposición, porque los mandatos allí contenidos no resultan incompatibles con ella, dado que lo relativo a la reincorporación del pensionado al servicio público y al derecho a la revisión de la pensión no fue objeto de regulación en aquélla.
Es mas, el nuevo régimen de pensiones en nada se opone a las previsiones legales que regulan dicha reincorporación y el aludido derecho, en razón de que la reincorporación al servicio de un pensionado, aun cuando de alguna manera atañe a la cuestión relativa a la seguridad social, tiene una incidencia directa en lo que concierne a la función pública, en cuanto a la posibilidad de un nuevo acceso al servicio público de quienes antes estuvieron incorporados a éste y se retiraron para gozar de una pensión. De ahí, seguramente la razón por la cual la ley 100/93 omitió referirse a la mencionada situación.
2.2. Para la Corte el art. 9 de la ley 71/88 no se encuentra vigente por haber sido subrogado tácitamente por el art. 150 de la ley 100/93. En efecto, dispone la primera de las normas citadas:
“Las personas pensionadas o con derecho a la pensión del sector público en todos sus niveles que no se hayan retirado del servicio de la entidad, tendrán derecho a la reliquidación de la pensión, tomando como base el promedio del último año de salarios y sobre los cuales haya aportado al ente de previsión social”.
Por su parte, el art. 150 de la ley 100/93 establece:
“Reliquidación del monto de la pensión para funcionarios y empleados públicos. Los funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación y que no se hayan retirado del cargo, tendrán derecho a que se les reliquide el ingreso base para calcular la pensión, incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución”.
“Parágrafo. No podrá obligarse a ningún funcionario o empleado público a retirarse del cargo por el sólo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación, si no ha llegado a la edad de retiro forzoso”.
Las dos disposiciones presentan como elemento común, que ambas se refieren a la materia de la reliquidación de las pensiones de los funcionarios y empleados públicos, que no se han retirado del servicio. La diferencia entre ellas consiste en que el art. 9 en cuestión alude no solamente a las personas pensionadas sino a aquéllas que tienen derecho a la pensión; en cambio el art. 150 se refiere únicamente a quienes formalmente han adquirido el derecho a ésta, por haber “sido notificados de la resolución de jubilación”.
En ambas normas subyace la idea sustancial de que quien se ha pensionado o tiene derecho a la pensión no esta obligado a retirarse del cargo, y que lo relevante es tener materialmente el status de pensionado.
Por lo anterior en concepto de la Corte, aun cuando no se trata de dos normas literalmente iguales, la materia atinente a la reliquidación de la pensión para funcionarios y empleados públicos que permanecen en el servicio fue regulada nuevamente, en lo sustancial, por el art. 150 de la ley 100/93. Por lo tanto, no le asiste razón al señor Procurador cuando da a entender que el art. 9 de la ley 71/88 sólo fue modificado en lo referente a los factores salariales que hay que tener en cuenta para reliquidar la pensión, cuando lo cierto es que esta disposición fue realmente subrogada por el mencionado art. 150.
2.3. Dado que el art. 9 de la ley 71/88 no se encuentra vigente los cargos del demandante por presunta violación del principio de igualdad y del art. 53 de la Constitución, que se sustentan en la comparación de esta disposición con la norma acusada, se encuentran mal estructurados. Pese a ello, la Corte considera que es procedente analizar los cargos de la demanda, pero frente al art. 150 de la ley 100/93, que es la nueva disposición que regula la materia atinente a la reliquidación del monto de la pensión para funcionarios y empleados públicos que continúan en el servicio.
2.4. La Corte considera que la situación fáctica y jurídica regulada en el art. 4 de la ley 171/61 y en el art. 150 de la ley 100/93 no es la misma, por las siguientes razones:
a) La primera de las normas citadas, como ya se advirtió, alude a un aspecto de la función pública como es la reincorporación excepcional al servicio del servidor público a quien se le ha otorgado una pensión, aunque ésta circunstancia genere derecho a la revisión de la pensión.
b) La segunda de dichas normas se refiere primordialmente a la permanencia en el servicio público de quien ha obtenido el derecho a la pensión, por no estar obligado a retirarse de éste.
c) La posibilidad de la reincorporación o derecho a acceder de nuevo a determinados cargos públicos, es bastante limitado por la circunstancia de que dicha reincorporación sólo es viable a un escaso número de cargos, que son de libre nombramiento y remoción. Por lo tanto, la probabilidad de acceder a ellos es bastante incierta pues la designación en uno de esos cargos depende de la libertad discrecional del nominador. En cambio, el derecho a permanecer en el cargo, no obstante haber obtenido el servidor el derecho a la pensión, no comporta la incertidumbre ni las restricciones antes mencionadas.
La regla jurídica que gobierna la reincorporación al servicio de un pensionado en forma excepcional, obedece primordialmente a la política de empleo del Estado y a la necesidad de ofrecer oportunidades a todas las personas de ejercer y gozar el derecho político de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 C.P.), en la medida en que como los pensionados ya han tenido oportunidad de un empleo en el sector público, las posibilidades de reintegro al servicio deben ser muy restringidas para asegurar a las demás personas el mencionado derecho.
No es lo mismo, por consiguiente, la reincorporación al servicio público de quien se ha retirado de éste para gozar de pensión, de la situación que se presenta cuando alguien es pensionado y permanece en el servicio, por no estar obligado a retirarse de éste. Ello justifica la diferente regulación y el tratamiento distinto en lo que atañe con la forma de reliquidar la pensión.
2.5. Reiteradamente la Corte[1] ha admitido la posibilidad de establecer diferentes regímenes pensionales, generales y especiales y de decretar distintos reajustes pensionales, bajo la condición de que la medida legislativa se justifique objetivamente en cuanto a la necesidad de otorgar un trato diferente y a que éste sea razonable, racional y proporcional a una finalidad que sea legítima constitucionalmente.
2.6. En el presente caso la norma acusada se ajusta a la Constitución no sólo porque el trato diferente se encuentra justificado plenamente, sino porque la previsión contenida en la norma acusada es mucho mas favorable para el funcionario o empleado público que la establecida en el art. 150 de la ley 100/93, que permite reliquidar la pensión incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de la notificación de la resolución que la reconoce, lo que implica que conforme al art. 21 de la referida ley se tome como ingreso base para reliquidar la pensión el promedio de los salarios sobre los cuales haya cotizado aquél durante los diez años anteriores al reconocimiento de la reliquidación de la pensión.
En relación con los regímenes especiales que garantizan una protección igual o superior en el régimen pensional general a dicho la Corte en la sentencia C-173/96[2], lo siguiente:
"Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta."
Frente a la situación de desigualdad que puede presentarse en la aplicación de la norma acusada y la operancia de la disposición del art. 21 de la ley 100/93, dado que ésta permite actualizar anualmente el promedio de los salarios con base en la variación del índice de precios al consumidor, la Corte con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad declarará exequible la norma acusada bajo la condición de que se entienda que el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio, que sirve de base para la liquidación de la pensión, debe ser actualizado en la forma indicada en el referido art. 21 de la ley 100/93.
3. En conclusión, no considera la Corte que la norma acusada vulnere las disposiciones invocadas por el actor ni ningún otro precepto de la Constitución. Por consiguiente, será declarada exequible con el condicionamiento antes señalado.
Declarar EXEQUIBLE la expresión "con base en el sueldo promedio de los últimos tres años de servicios", contenida en el artículo 4º de la ley 171 de 1961, bajo la condición de que se entienda que el sueldo promedio de los tres últimos años de servicio, que sirve de base para la liquidación de la pensión, debe ser actualizado en la forma indicada en el art. 21 de la ley 100/93.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
[1] Sentencias C- 409/94 M.P. Hernando Herrera Vergara, C-173/96 M.P.Carlos Gaviria Díaz, C-155/97 M.P. Fabio Morón Díaz, C-387/94 M.P. Carlos Gaviría Díaz, C-529/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-538/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-613/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-129/98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-067/99 M.P. Martha Sáchica de Moncaleano y C- 989/99 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.