Source: https://www.focusdiritto.it/focusamministrativo/2019/04/02/posizione-del-privato-leso-dalla-violazione-di-norme-urbanistiche-e-regolamentari-nei-rapporti-di-vicinato/
Timestamp: 2020-04-10 06:53:36+00:00
Document Index: 34065570

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Posizione del privato leso dalla violazione di norme urbanistiche e regolamentari nei rapporti di vicinato - FocusAmministrativo
In presenza di realizzazione di opere edilizie in assenza di titolo abilitativo o in difformità di esso le norme del T.U. dell’Edilizia approvato con D.P.R. 380/2001 prevedono l’adozione di misure correlate alla tipologia e rilevanza dell’abuso. In merito alla loro applicazione vi era un orientamento secondo il quale l’obbligatorietà dell’azione sanzionatoria poteva essere rimossa in presenza di ragioni ostative, prima delle quali il tempo trascorso dal compimento dell’abuso che poteva configurare il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà rispetto a un comportamento acquiescente, e per violazione del principio di affidamento(1).
Orientamento contrastato da altro sulla insussistenza di una qualsivoglia facoltà discrezionale[2], e che è stato riaffermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato secondo cui l’obbligatorietà, già presente nella norma dell’articolo 31 del D.P.R. 380/2001, è stata rafforzata dall’articolo 17 del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, che prevede responsabilità penali, disciplinari, e amministrative contabili, in capo al funzionario che omette o ritarda l’adozione di provvedimenti sanzionatori[3].
Aggiunge la sentenza in commento che il termine non può essere eluso con l’adozione di un atto meramente soprassessorio, interlocutorio, o endoprocedimentale[4].
Considerato che l’articolo 31 del codice del processo amministrativo offre un rimedio processuale a chi chiede che siano rimossi gli effetti del silenzio o dell’omissione a provvedere da parte dell’amministrazione, la sentenza accerta l’esistenza dei presupposti nel caso preso in esame. Viene al riguardo affermato che, perché sussista un interesse qualificato e protetto, occorre che l’istante ricorrente si trovi in una posizione di vicinitas rispetto all’opera che assume essere stata abusivamente realizzata, anche se non nel solo rispetto delle distanze prescritte sotto il profilo civilistico dalla Sezione VI del Libro II del codice civile[5].
[1] Cons. St. Sez.VI, 29 novembre 2012, n. 6072.
[2] Cons. St. 21 ottobre 2003 n. 6531.
[3] Cons St. Ad. Pl. 17 ottobre 2017, n. 9.
[4] TAR Lazio – Roma – Sez. I, 30 maggio 2017 n. 6402. Quanto all’annullamento in autotutela di un permesso di costruire in sanatoria, viene affermato che è illegittimo se intercorre un lungo lasso di tempo e se non sono esternate le ragioni di pubblico interesse che lo giustificano: Tar Campania – Salerno, Sez. II, 28 gennaio 2019, n. 199.
[5] Articoli da 873 a 886.
Quanto alla vicinitas, si deve intendere quel collegamento, anche se non di stretta contiguità, nell’ambito di un tessuto urbanistico e edilizio che l’edificazione abusiva compromette[1], e non solo teso ad invocare un principio astratto di legalità[2].
Si è anche precisato che l’interesse all’azione diretta all’adozione di provvedimenti repressivi non merita tutela se dall’accoglimento dell’istanza non deriva alcun concreto beneficio[3].
Occorre tuttavia considerare che l’obbligo di verifica dell’amministrazione, e poi del giudice onde valutare la fondatezza della pretesa nella previsione del terzo comma dell’articolo 31 c.p.a., concerne solo gli aspetti di legittimità segnalati dall’istante e nei limiti in cui detti aspetti riguardino violazione dell’interesse pubblico in materia di edilizia e urbanistica e anche una lesione di interesse legittimo, senza interferire nei rapporti privatistici sottostanti. Il giudizio sul silenzio-adempimento deve infatti rimanere nell’ambito, neppure con accertamento incidentale, della giurisdizione amministrativa[4].
E’ anche aperto un dibattito sulla necessità che sussista l’ulteriore presupposto del concreto pregiudizio che i lavori abusivi siano anche produttivi di danno, ovvero se la esistenza di danni debba essere dimostrata in concreto[5].
Quanto ai limiti temporali per l’esercizio del potere di autotutela, vi è un orientamento del TAR per la Lombardia secondo cui il ricorso al relativo potere, quando sollecitato dal privato incontra lo sbarramento dell’articolo 21 nonies della legge 241/1990 sul procedimento amministrativo introdotto dal D.L. 12 settembre 2014 n. 133 convertito in legge 11 novembre 2014 n. 184. Vi si aggiunge, sotto altro profilo, che “(…) oltre ai limiti legislativamente fissati, il ricorso all’esercizio del potere di autotutela incontra anche il limite della discrezionalità amministrativa. Giova infatti richiamare il principio generale (costantemente ribadito) che governa l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione, valido anche nell’ipotesi in cui la richiesta di autotutela riguardi titoli abilitativi edilizi rimasti inoppugnati, e cioè che non è configurabile alcun obbligo giuridico di provvedere espressamente sulla richiesta di annullamento presentata dagli interessati, la quale ha natura meramente sollecitatoria. Tale obbligo, infatti, contrasterebbe con le ragioni di certezza delle situazioni giuridiche e di efficienza gestionale che sono alla base dell’agire autoritativo della P.A., nonché con il principio di inoppugnabilità dei provvedimenti amministrativi, che non possono essere elusi mediante l’impugnazione del silenzio formatosi su un’istanza diretta a sollecitare l’adozione di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni non impugnate nei termini e nelle forme di rito (…)”. La sentenza prosegue con il rilevare che “(…) Solo nella specifica ipotesi di presentazione di DIA o di SIA reputate illegittime, i soggetti che si considerano lesi dall’attività edilizia possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’ente locale e, in caso di inerzia di quest’ultimo, esperire l’azione avverso il silenzio ex art. 31 CPA, ma solo in quanto DIA e SCIA non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili e l’unica azione oggi concessa agli interessati è quella avverso il silenzio della P.A. ai sensi dell’articolo 19, comma 6 ter della L. 241/1990 (…)”[6] [1] Cons. St. Sez. IV, 11 giugno2015 n. 2861, secondo cui l’elemento della vicinitas è sufficiente a radicare la legittimazione ad impugnare il titolo edilizio quando la tutela invocata dal vicino diventa di per se stessa strumentale alla necessità di proteggere valori primari quali la sicurezza e l’ambiente.
[2] Cons. St. Sez. IV, 30 agosto 2018, n. 5115; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 3 ottobre 2018, n. 5771.
[3] TAR Campania, Napoli, Sez. III, n. 5771/cit.
[4] Cons. St., Sez. III, 21 giugno 2018, n 3858, e Sez., 8 maggio 2018, n. 2751.
[5] Ne dà conto il TAR dell’Umbria con la sentenza n. 16/2019 cit. richiamando sul primo dei due orientamenti. Fra le altre, Cons. St. Sez. VI, 10 settembre 2018 n. 5307 e TAR Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2017, n. 91 e, sul secondo, Cons. St. Sez. IV, 22 giugno 2018 e TAR Veneto, Sez. II, 21 marzo 2018 n. 324.
[6] TAR Lombardia, Brescia sez. II 18 marzo 2019 n. 236
Vi sono tuttavia dei limiti, non essendo consentito che l’interesse del vicino sia tutelato al punto da poter ottenere dal giudice che l’ordine all’amministrazione di adottare provvedimenti repressivi contenga anche l’individuazione delle specifiche sanzioni, e quindi ricomprendere nel giudizio ex articolo 31 c.p.a. anche la tutela di interessi pretensivi. Verrebbe in questo modo affidato al giudice il potere di provvedere con atti amministrativi ed anche con atti normativi[1].
[1] TAR Umbria, Sez. I, 10 gennaio 2019 n. 16. E’ anche il caso di un ricorso, non accolto, avverso silenzio-adempimento per non avere una pubblica amministrazione provveduto ad emanare un regolamento sulla protezioni da radiazioni emesse da apparecchiature di telefonia cellulare (TAR Lazio, Sez. III Quater, 15 gennaio 2019 n. 500).
Di questa discrasia si è fatto interprete il giudice amministrativo che ha rilevato nelle norme richiamate profili di incostituzionalità muovendo dalla annotazione che in caso di SCIA “(…) non è manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo 19 comma 6-ter della L. n. 241 del 1990 (…) nella parte in cui consente a terzi lesi da una SCIA edilizia illegittima di esperire “esclusivamente” l’azione di cui all’art. 31, commi, e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e, ciò, soltanto dopo d’avere sollecitato l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione. Per una tutela piena ed effettiva della loro posizione giuridica, infatti, i terzi interessati dovrebbero avere la possibilità di azionare gli ordinari rimedi giurisdizionali azionabili avverso le iniziative edilizie illecite altrui, qualunque sia la modalità di acquisizione del titolo legittimante, senza dover essere costretti a dover richiedere, prima di agire, l’intermediazione dell’autorità pubblica, e senza essere soggetti, dopo avere agito in giudizio – per il mero decorso del tempo concesso all’amministrazione per attivare il potere inibitorio – ai forti limiti di tutela giurisdizionale derivanti dall’intermediazione aleatoria all’esercizio del potere discrezionale di autotutela. Al contrario (…) è evidente che il legislatore del 2011, introducendo il comma 6-ter in coda all’articolo 19, ha consapevolmente precluso al terzo interessato l’unica possibilità di intervenire, tramite declaratoria giudiziale di illegittimità, sulla conclusione negativa del procedimento di controllo dei presupposti avviato dall’amministrazione a seguito della segnalazione certificata (…)”[8].
[1] TAR Emila Romagna – Parma Sez. I, sentenza parziale 22 gennaio 2019 n. 12. Si veda anche TAR Toscana, Sez. III, ordinanza 11 maggio 2017, n 667
Nel campo delle sanzioni per abusi edilizi la giurisdizione amministrativa è dunque tanto ampia da essere efficace ed effettiva anche per la tutela degli interessi legittimi e non solo dei diritti[1].
[1] Non così in altre giurisdizioni, come quella del giudice tributario che, ancora vincolato alla separazione dei poteri e delle funzioni, separa quelli giurisdizionali da quelli amministrativi. Quel giudice è infatti portato a escludere che il privato possa chiedere al giudice di rimuovere un diniego frapposto dall’amministrazione all’accoglimento di un’istanza. Così la Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, con sentenza n. 4979/2018 (come riferito da Il Sole 24 Ore del 14 gennaio 2019 nella sezione Norme e Tributi) ha statuito che il diniego di esercizio del potere di autotutela non è sindacabile avanti al giudice, che pertanto non può provvedere secondo quanto prevede l’articolo 31, c. 3, c.p.a., sia perché non vi è analoga previsione nell’articolo 19 del D. Lgs. n. 546/1992 sul processo tributario, sia perché vi sarebbe una inammissibile sostituzione del giudice all’amministrazione.
[1] Cons. St. Sez. IV, 11 giugno2015 n. 2861, secondo cui l’elemento della vicinitas è sufficiente a radicare la legittimazione ad impugnare il titolo edilizio quando la tutela invocata dal vicino diventa di per se stessa strumentale alla necessità di proteggere valori primari quali la sicurezza e l’ambiente.
[7] TAR Umbria, Sez. I, 10 gennaio 2019 n. 16. E’ anche il caso di un ricorso, non accolto, avverso silenzio-adempimento per non avere una pubblica amministrazione provveduto ad emanare un regolamento sulla protezioni da radiazioni emesse da apparecchiature di telefonia cellulare (TAR Lazio, Sez. III Quater, 15 gennaio 2019 n. 500).
[8] TAR Emila Romagna – Parma Sez. I, sentenza parziale 22 gennaio 2019 n. 12. Si veda anche TAR Toscana, Sez. III, ordinanza 11 maggio 2017, n 667
[9] Non così in altre giurisdizioni, come quella del giudice tributario che, ancora vincolato alla separazione dei poteri e delle funzioni, separa quelli giurisdizionali da quelli amministrativi. Quel giudice è infatti portato a escludere che il privato possa chiedere al giudice di rimuovere un diniego frapposto dall’amministrazione all’accoglimento di un’istanza. Così la Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, con sentenza n. 4979/2018 (come riferito da Il Sole 24 Ore del 14 gennaio 2019 nella sezione Norme e Tributi) ha statuito che il diniego di esercizio del potere di autotutela non è sindacabile avanti al giudice, che pertanto non può provvedere secondo quanto prevede l’articolo 31, c. 3, c.p.a., sia perché non vi è analoga previsione nell’articolo 19 del D. Lgs. n. 546/1992 sul processo tributario, sia perché vi sarebbe una inammissibile sostituzione del giudice all’amministrazione.