Source: https://www.iberley.es/legislacion/dictamen-7-2012-8-junio-sobre-real-decreto-ley-14-2012-20-abril-medidas-urgentes-racionalizacion-gasto-publico-ambito-educativo-9979995
Timestamp: 2020-02-24 08:04:38
Document Index: 321769889

Matched Legal Cases: ['artículo 76', 'artículo 25', 'artículo 131', 'artículo 172', 'artículo 27', 'artículo 1', 'artículo 149', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 81', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 86', 'artículo 27', 'artículo 131', 'artículo 136', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 86', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 54', 'artículo 131', 'artículo 111', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 111', 'artículo 131', 'artículo 8', 'artículo 47', 'artículo 54', 'artículo 37', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 37', 'artículo 149', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 149', 'artículo 131', 'artículo 149', 'artículo 135', 'artículo 23', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 149', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 131', 'artículo 114', 'artículo 131', 'artículo 4', 'artículo 131', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 104', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 111', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 6', 'artículo 149', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 2', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 28', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 27', 'artículo 149', 'artículo 56', 'artículo 68', 'artículo 47', 'artículo 68', 'artículo 83', 'artículo 9', 'artículo 56', 'artículo 172', 'artículo 136', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 45', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 7', 'artículo 81', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 2', 'artículo 156', 'artículo 209', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 45', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 156', 'artículo 211', 'artículo 201', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 3', 'artículo 131', 'artículo 4', 'artículo 131', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 7', 'artículo 156', 'artículo 211']

DICTAMEN 7/2012, de 8 de junio, sobre el Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo. | Iberley
DICTAMEN 7/2012, de 8 de junio, sobre el Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo., - Diario Oficial de Cataluña, de 24-07-2012
Órgano Emisor: Consejo De Garantias Estatutarias
Boletín: Diario Oficial de Cataluña Número 6177
El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo (BOE núm. 96, de 21 de abril de 2012).
1. El día 10 de mayo de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 2292) un escrito de 8 de mayo de 2012, de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 8 de mayo de 2012, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 3, 4, 6 (apdos. uno, tres y cuatro) y 7 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen dado su carácter preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposición.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 15 de mayo de 2012, después de examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, según lo previsto en los artículos 24, 25.1 y 31.1 de su Ley. A continuación, el Consell designó ponente al consejero secretario Jaume Vernet Llobet.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 5 de junio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. 2360) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno con documentación complementaria que incluye una recopilación de normativa específica en el ámbito de la enseñanza, así como un "Informe jurídico en relación con la aplicación, por parte del Departamento de Educación, del Real decreto-ley 14/1012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo", elaborado por la Secretaría General del Departamento de Educación.
5. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 8 de junio de 2012.
Primero. El objeto del Dictamen
1. Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell dictamen sobre los artículos 3, 4, 6 (apdos. uno, tres y cuatro) y 7 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo (en adelante, RDL 14/2012). Este decreto-ley ha sido convalidado en fecha 17 de mayo de 2012 (BOE núm. 125, de 25 de mayo de 2012).
El contexto normativo estatal en el que debe inscribirse esta disposición está constituido esencialmente por la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), que regula la estructura y organización del sistema educativo en los niveles no universitarios, y por la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU). Esta última, reformada en profundidad el año 2007, incorpora la doble vertiente reguladora de los derechos fundamentales y de la estructura del sistema universitario.
En este marco normativo, la competencia de la Generalitat en materia de enseñanza no universitaria le es atribuida por el artículo 131 EAC, sobre cuya base se ha dictado la Ley 12/2009, de 10 de julio, de educación (LEC), que tiene por objeto regular el sistema educativo catalán. La competencia sobre la enseñanza universitaria es asumida por la Generalitat en el artículo 172 EAC, que, a diferencia del EAC de 1979, le dedica un título propio desvinculándolo del de educación. La ordenación del sistema universitario de Cataluña, en el marco del espacio europeo de enseñanza superior, se ha efectuado a través de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña (LUC).
Finalmente, no se puede obviar el papel que tienen en este ámbito los diferentes estatutos y normas de organización y funcionamiento de las universidades, en virtud de su autonomía, reconocida en el artículo 27.10 CE.
De acuerdo con el artículo 1 RDL 14/2012, constituye el objeto de esta norma la adopción de "medidas urgentes para la racionalización del gasto público en el ámbito de la educación, de conformidad con los principios de eficiencia y austeridad que deben presidir el funcionamiento de los servicios públicos". Todo ello, dada la coyuntura de la economía, que exige una respuesta urgente con el fin de "contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea" (párrafo primero del preámbulo). El RDL 14/2012 se añade a la larga lista de decretos-leyes que ha dictado el Gobierno del Estado desde enero de este año amparándose en el contexto de crisis económica y que comprende materias tan diversas como la financiera, el empleo, la salud o el medio ambiente.
En el ámbito concreto que nos ocupa, y aunque el Decreto-ley no declara expresamente que el objetivo de la norma sea la adopción de una política de ahorro, sí establece que las medidas adoptadas están encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario, "lo que guarda relación con su naturaleza básica, y que legitiman la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica" (párrafo séptimo del preámbulo). En efecto, se fija como fundamento competencial el artículo 149.1 en el subapartado 13, en este caso "convergente" con los títulos competenciales de los subapartados 1, 18 y 30 CE (párrafo séptimo, citado).
El RDL 14/2012 consta de siete artículos y cuatro disposiciones finales. Además del citado artículo 1, los artículos 2 a 5, que integran el título I referido a la enseñanza no universitaria, introducen una nueva regulación sobre la ratio de alumnos por aula (art. 2), la jornada lectiva semanal del personal docente (art. 3) y las sustituciones del profesorado (art. 4). El artículo 5 se refiere a la formación profesional y a la implantación del Real decreto 1147/2011, de 29 de julio. Por su parte, el título II (arts. 6 y 7) se dedica a la enseñanza universitaria e incluye modificaciones expresas de la LOU introduciendo nuevas previsiones en relación con la estructura organizativa de las universidades (art. 6, apdos. uno y dos); su actuación en el ámbito de la cooperación (art. 6, apdo. tres); y también una nueva regulación del régimen de dedicación del profesorado (art. 6, apdo. cuatro) y una modificación del sistema de financiación de las universidades públicas (art. 6, apdo. cinco). Finalmente, el artículo 7 se refiere a la financiación de las becas y las ayudas al estudio.
Por último, y en cuanto a las disposiciones finales, la primera, como hemos visto, se dedica al fundamento competencial de la norma; la segunda, alejándose completamente del objeto material del Decreto-ley dictaminado, efectúa una serie de modificaciones relativas al impuesto sobre sociedades; la tercera faculta al Gobierno para que desarrolle el Decreto-ley, y la cuarta establece la entrada en vigor de la norma al día siguiente de su publicación en el BOE.
2. Una vez expuesto el contexto normativo en que se insertan los preceptos objeto de dictamen, a continuación concretaremos su contenido, difiriendo su transcripción literal a los fundamentos jurídicos siguientes, en razón de una mayor claridad expositiva. Asimismo, indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad de acuerdo con la petición del Gobierno.
a) Siguiendo el orden de la petición, los artículos 3 y 4 solicitados se refieren a la enseñanza no universitaria y contienen dos previsiones aplicables a los centros públicos y a los privados sostenidos con fondos públicos que se incluyen por primera vez en una norma de carácter general. En concreto, el artículo 3 establece la parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte enseñanzas reguladas en la LOE fijando un mínimo de 25 horas en la educación infantil y primaria y de 20 horas en las otras enseñanzas, y regula también el régimen de compensación con horas complementarias. Por su parte, el artículo 4 fija en diez días lectivos el plazo para sustituir transitoriamente a los profesores titulares por funcionarios interinos desde que se ha producido la situación que da lugar a la sustitución.
El Gobierno de la Generalitat fundamenta sus dudas en que, en ambos casos, era la Generalitat la que había regulado las dos cuestiones hasta la actualidad, de acuerdo con su potestad organizativa sobre los centros y en relación con el personal docente. Por ello, la norma cuestionada "podría invadir las competencias asumidas por la Generalitat de acuerdo con lo que dispone el art. 131.2.c y 131.3.b,.h,.j y el art. 136 del EAC".
b) Seguidamente, y circunscrito al ámbito de la enseñanza universitaria, se cuestiona también el artículo 6 en sus apartados uno, tres y cuatro.
El artículo 6, apartado uno, añade un nuevo párrafo al artículo 7 LOU, dedicado a los centros y estructuras de las universidades públicas, en el sentido de habilitar al Gobierno del Estado para determinar con carácter general los requisitos básicos para la creación y el mantenimiento de los citados centros y estructuras. En la petición de dictamen, el Gobierno sostiene que esta es una potestad propia de la Generalitat inherente al ejercicio de las competencias asumidas sobre la programación y la financiación universitaria, razón por la que "este precepto podría invadir la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya de acuerdo con lo que dispone el art. 172.1.a y f del EAC".
Por su parte, el apartado tres del artículo 6 RDL 14/2012 modifica el artículo 30 bis LOU y añade a las facultades de cooperación reconocidas en las universidades la de poder desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio estatal.
El Gobierno de la Generalitat cuestiona, en este caso, la utilización del mecanismo del real decreto-ley regulado por el artículo 86 CE, dado que "parece difícil poder justificar respecto del objeto material [..] la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad".
Esta misma razón se alega también respecto del apartado cuatro del artículo 6, que lleva a cabo una nueva redacción del artículo 68 LOU, referido al régimen de dedicación del profesorado de las universidades públicas. Este apartado regula expresamente la dedicación a la actividad docente durante el curso académico y la asocia directamente a los créditos ECTS (European Credit Transfer System). Con carácter general, se establece que la dedicación a la actividad docente del personal docente e investigador funcionario a tiempo completo debe comprender la parte de la jornada necesaria para impartir un total de 24 créditos ECTS, aunque esta exigencia se modula de acuerdo con la actividad investigadora reconocida mediante los llamados sexenios de investigación (reconocimiento de la actividad investigadora que da lugar al complemento de productividad del artículo 2.4 del Real decreto 1086/1989, de 28 de agosto). Además, se faculta al Gobierno para regular las bases del régimen de dedicación del citado personal docente e investigador, previo informe de las comunidades autónomas y del Consejo de Universidades.
Sobre este precepto, el Gobierno indica, adicionalmente, que "podría ser contrario a la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE, al haberse adoptado [..] mediante un Real decreto-ley sin la debida participación de las universidades que resultaría de lo dispuesto por el art. 2.2.e de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y haber invadido el espacio de regulación que correspondería a la Generalitat en ejercicio de su competencia sobre la regulación del régimen del profesorado (art. 172.2.e EAC)".
c) El último de los preceptos solicitados es el artículo 7, relativo a la financiación, por parte del Estado y de las comunidades autónomas, de las becas y ayudas al estudio universitario destinadas a financiar los gastos de matrícula. En este sentido, se varía sustancialmente el sistema de financiación previsto hasta entonces, a partir del cual el Estado abonaba la totalidad del precio público de matrícula, y circunscribe la aportación estatal al límite inferior del intervalo del precio público que prevé el artículo 81.2 LOU, modificado por el propio Decreto-ley. Las comunidades autónomas deben financiar íntegramente con cargo a sus presupuestos la diferencia entre el precio público que fijen y el límite mínimo que corresponde a cada enseñanza. Asimismo, se fija un sistema transitorio hasta que todas las universidades implanten sistemas de contabilidad analítica y, como máximo, hasta el curso universitario 2015-2016.
El Gobierno de la Generalitat alega que este artículo podría comportar un deber de cofinanciación necesario por parte de la Generalitat de Catalunya, o bien una limitación de su capacidad para determinar los precios de los estudios, "que podrían ser contrarios a la autonomía financiera de la Generalitat garantizada por el art. 157 CE y 201 EAC, y al principio de lealtad institucional que reconoce el art. 209 EAC", circunstancia que se agravaría porque "todavía no se han hecho efectivos los traspasos de los servicios y medios necesarios para su ejercicio, y el art. 21 del EAC ha reconocido el derecho a acceder en igualdad de condiciones a los niveles educativos superiores en función de sus recursos económicos".
3. Finalmente, y para dar respuesta adecuada a la solicitud, estructuraremos el Dictamen en los tres fundamentos jurídicos siguientes, dedicados, respectivamente, al análisis de los artículos 3 y 4 RDL 14/2012, sobre enseñanza no universitaria (fundamento jurídico segundo); de los apartados uno, tres y cuatro del artículo 6, sobre enseñanza universitaria (fundamento jurídico tercero), y del artículo 7 de la norma dictaminada, sobre financiación de becas y ayudas al estudio universitario (fundamento jurídico cuarto). En cada uno se efectuará, para cada precepto en concreto, el análisis del título competencial prevalente entre los sostenidos por el Estado en la norma, en contraste con los que habilitan a la Generalitat. También se analizarán, cuando proceda, por una parte, los preceptos del RDL 14/2012 desde el punto de vista del cumplimiento del supuesto habilitante del decreto-ley exigido por el artículo 86 CE, y, por otra, el respeto a la autonomía universitaria prevista en el artículo 27.10 CE. Todo ello nos permitirá decidir, para cada precepto, si lo consideramos ajustado a la Constitución y al Estatuto de autonomía.
Segundo. La adecuación de los artículos 3 y 4 RDL 14/2012, sobre la enseñanza no universitaria, al orden constitucional y estatutario de competencias
1. En este fundamento jurídico examinaremos los preceptos del RDL 14/2012 que el Gobierno del Estado ha formulado como medidas económicas para mejorar la eficiencia en la enseñanza no universitaria.
En la solicitud del Gobierno de la Generalitat se afirma que los artículos 3 y 4 del Decreto-ley objeto de dictamen podrían "invadir las competencias asumidas por la Generalitat" en diversos subapartados del artículo 131 EAC y del artículo 136 EAC; es decir, en materia de educación y de función pública de las administraciones catalanas, respectivamente.
Por su parte, el propio Decreto-ley estatal, en la disposición final primera, apunta, de manera genérica, una pluralidad de títulos competenciales, que fundamentan su emanación y que consisten en los "apartados 1.ª, 13.ª, 18.ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución", según los cuales el "Decreto-ley tiene carácter de legislación básica" y se dicta al amparo de las competencias que los citados apartados del artículo 149.1 de la Constitución reservan al Estado "en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, de planificación general de la actividad económica, de régimen estatutario de los funcionarios públicos, y de desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia".
Como hemos expuesto ampliamente y, en concreto, hemos afirmado en el DCGE 6/2012, de 1 de junio (FJ 4), "[L]os títulos competenciales no son intercambiables y [..] en los supuestos de concurrencia, debe determinarse cual es en cada caso el título competencial prevalente, teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado (ved, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3)".
Por tanto, en vista de los preceptos solicitados, nos corresponderá encuadrarlos en la correspondiente materia prevalente, y, de acuerdo con el reparto competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de autonomía, declarar si se ha producido vulneración de las competencias de la Generalitat.
2. A continuación, analizaremos el artículo 3 RDL 14/2012, referente a la jornada lectiva semanal de los docentes.
El artículo 3 RDL 14/2012 dispone:
"1. La parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos será, como mínimo, de 25 horas en educación infantil y primaria y de 20 horas en las restantes enseñanzas, sin perjuicio de las situaciones de reducción de jornada contempladas en la normativa vigente.
2. El régimen de compensación con horas complementarias será como máximo de una hora complementaria por cada período lectivo, y únicamente podrá computarse a partir de los mínimos a los que se refiere el apartado anterior."
A) En principio, se trata de una norma reguladora que podría afectar al doble ámbito de la enseñanza no universitaria y de la función pública docente, pero el precepto se dicta dentro de un decreto-ley que tiene como finalidad general, declarada en el preámbulo, como ya se ha dicho, la de "mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea". Este supuesto objetivo, de carácter económico, podría tener también vinculación con el subapartado 13 del artículo 149.1 CE, por lo que deberemos considerar la incidencia de esta competencia estatal. Asimismo, también se tratará el subapartado 1 del artículo 149.1 CE, sobre las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos, en la medida en que ha sido invocado por el Decreto-ley.
La competencia estatal para dictar bases en la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) se invoca como título competencial que legitima el Decreto-ley, el cual, en el preámbulo, sitúa la materia económica como predominante cuando afirma que se trata "en definitiva, de introducir importantes elementos de racionalidad y eficiencia en el sistema educativo [..]. Y se hace a través de medidas encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario, lo que guarda relación con su naturaleza básica, y que legitiman la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución)".
Con respecto a este título competencial podemos encontrar una síntesis de la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva en la STC 36/2012, de 15 de marzo (FJ 4), y en los DCGE 16/2010, de 13 de julio (FJ 3.1) y 8/2011, de 27 de septiembre (FJ 2.3). En concreto, hemos afirmado que el término "general", referido a la planificación de la actividad económica, contenido en el artículo 149.1.13 CE, implica una actuación estatal especialmente relevante para el conjunto de la economía estatal (DCGE 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3.1). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha insistido que se trata de un elemento indispensable "para alcanzar fines de política económica" (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 4) y que si son normas de carácter sectorial deben tener "inmediata y directa relación con la dirección de la economía" (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 36).
En nuestro caso, el precepto examinado no puede considerarse que incorpore una "medida sustantiva y específica de la planificación económica" (DCGE 8/2011, FJ 2.4.A), por lo que, por sí sola, la finalidad de ahorro económico en época de crisis no es argumento suficiente para ser entendido como "bases y coordinación de la planificación de la actividad económica", a las que se refiere el artículo 149.1.13 CE. Ello, sin perjuicio de que tanto el Estado como las comunidades autónomas puedan adoptar diferentes medidas de ahorro o de crecimiento dentro de las competencias sectoriales respectivas. En este sentido, hemos sostenido, en los DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 2), y 6/2012 (FJ 5), que debe superarse una visión competencial meramente finalista y que, por ello, hay que centrarse en la materia objeto de regulación, que implicará un título competencial más específico y, por tanto, prevalente (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8, y STC 67/1996, de 18 de abril, FJ 2).
Por todas estas razones, debemos dejar de lado la genérica competencia estatal, prevista en el artículo 149.1.13 CE, y centrarnos en los títulos competenciales relativos a las materias específicas citadas.
Llegados a este punto y antes de proseguir, debemos descartar, igualmente, la pertinencia, en este caso, del título competencial sustentado en el artículo 149.1.1 CE. Este precepto, tratado exhaustivamente en el DCC núm. 279, de 29 de enero de 2007 (F IV), al que nos remitimos, se refiere a todos los derechos y deberes constitucionales y, por tanto, entendemos que queda subsumido por un título competencial más específico: el del artículo 149.1.30 CE, en tanto que hay un derecho particular presumiblemente concernido, el del derecho a la educación del artículo 27 CE (véanse, por todos, la STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3, y el DCGE 7/2011, de 13 de septiembre, FJ 2).
B) Volviendo al artículo 3 RDL 14/2012, el precepto regula la parte de la jornada del personal docente no universitario que debe dedicarse a la docencia.
El artículo regula, por primera vez desde el ámbito estatal, un incremento de la jornada lectiva semanal del profesorado, en relación con la que se efectúa actualmente en la mayoría de centros públicos docentes. Por lo tanto, el objetivo propio de la norma es fijar un número mínimo de horas de dedicación lectiva del personal docente, que, en la práctica, supondrá el aumento de una hora dentro de su jornada laboral semanal. En consecuencia, los títulos competenciales estatales más próximos son el artículo 149.1.30 CE y el 149.1.18 CE, y los de la Generalitat son los citados 131 EAC y 136 EAC, entre los que hay que encuadrar la disputa competencial que plantea el Gobierno de la Generalitat. Ambos preceptos constitucionales disponen un régimen competencial compartido entre el Estado y las comunidades autónomas, de acuerdo con el cual el primero dictará las bases y las segundas, la legislación de desarrollo.
Igualmente, la medida prevista en el artículo 3 RDL 14/2012 no es aplicable de forma inmediata, precisamente porque se ha establecido con la pretensión de constituir una base o un mínimo, es decir, permitiendo un cierto desarrollo legislativo o normativo a las comunidades autónomas, lo que inevitablemente pospondrá la aplicación inminente del precepto, impidiendo que el supuesto de urgencia, exigido por el artículo 86.1 CE, se dé con plenitud.
El artículo 149.1.30 CE se cita en la norma objeto de dictamen en tanto que el Decreto-ley pretende desarrollar, en forma de bases, el derecho a la educación del artículo 27 CE, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. En este sentido, la finalidad general de este derecho, según la doctrina constitucional y consultiva, es garantizar una "formación común" de los estudiantes o un "nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares", que se concreta en la fijación de las llamadas enseñanzas mínimas, lo que incluye los contenidos, objetivos y horarios semanales (STC 87 y 88/1983, de 27 de octubre, FJ 4 y 3, respectivamente; y en palabras del Consell Consultiu, una "formación común" o "formación común mínima", DCC núm. 294, de 10 de junio de 2009, F II.2 y.3).
Por ello, en la regulación actual, el derecho a la educación se asegura mediante el tratamiento normativo de la jornada escolar a través de disposiciones básicas. De esta manera, en la disposición adicional quinta LOE se dice que el calendario escolar lo deben fijar anualmente las administraciones educativas (con un mínimo de 175 días lectivos). A esta disposición se refería el DCC núm. 294, con relación al artículo 54.1 del Proyecto de ley de educación, que establecía el calendario y la jornada escolar, al amparo de la competencia estatutaria del artículo 131.3.b EAC, sobre ordenación del sector de la enseñanza, y en el que se decía que: "Con respecto a las enseñanzas obligatorias, este precepto, que establece un tope mínimo y un tope máximo para el total de días lectivos, respeta el mínimo de días lectivos que prescribe la disposición adicional quinta de la LOE, que consideramos dictada por el Estado al amparo de sus competencias constitucionales y respetuosa con las prescripciones del artículo 111 EAC" (F V.2.D).
Ahora bien, nuestro supuesto es muy diferente, ya que el precepto dictaminado no regula estrictamente la jornada escolar, en la que el Estado puede intervenir con el fin de dictar las bases de acuerdo con el artículo 149.1.30 CE, sino algunas de las condiciones de la jornada del profesorado (más concretamente, la distribución de las tareas dentro de ésta, centrándose en su parte lectiva), que no tiene por objeto preservar el derecho a la educación del artículo 27 CE, dado que el horario escolar, que tiene relación directa con el contenido curricular, está garantizado, independientemente de los profesores que lo impartan. No se regulan las horas de docencia que recibirán los estudiantes (que es lo básico para adquirir una formación nivelada y común), sino las horas lectivas que realizarán los docentes. En consecuencia, el artículo 149.1.30 CE no es tampoco el título competencial que ampara el precepto que estamos examinando.
C) Descartados los títulos anteriores, entendemos que, en tanto que se trata de una ordenación de la actividad docente del profesorado, el título más específico en el que eventualmente se podría fundamentar la intervención del Estado es el del artículo 149.1.18 CE, particularmente las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos; y con respecto a la Generalitat, los apartados de los artículos 136 y 131 EAC que tengan una relación directa.
Las citadas bases del régimen estatutario de los funcionarios se han formalizado en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público (EBEP), que determina también el régimen aplicable al personal laboral al servicio de las administraciones públicas. Esta norma, con respecto al ámbito que nos ocupa, remite a la legislación específica del personal docente la regulación de los aspectos peculiares (art. 2.3 EBEP). Asimismo, también lo hace el artículo 3 del Texto único de la Ley de función pública de la Administración de la Generalitat de Catalunya, aprobada por el Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre (en adelante, DLEG 1/1997). En concreto, el artículo 111 LEC fija que la función pública docente comprende el personal funcionario de carrera perteneciente a los cuerpos creados por la citada ley, el personal docente funcionario interino y el personal docente contratado en régimen laboral (apdo. 1), que se rigen por la misma Ley de educación y por la normativa general, que regula el régimen jurídico de la función pública (apdo. 2).
Por su parte, como veremos más adelante, el EAC, en el artículo 131.3.j, se refiere, asimismo, a la política del personal al servicio de la Administración educativa, sin diferenciar el personal funcionario del laboral. Por esta razón, las consideraciones que efectuamos en este fundamento jurídico referidas a la jornada lectiva deben entenderse aplicables a ambos tipos de personal. A la misma conclusión se llega respecto del personal docente de los centros sostenidos con fondos públicos, ya que, como acabamos de decir, el citado precepto estatutario se refiere en general a la Administración educativa y, de acuerdo con el artículo 8.1 LEC, estos centros, que disfrutan de autonomía organizativa, forman parte del sistema público de educación de Cataluña.
Por lo tanto, debemos precisar la ubicación competencial del precepto teniendo en cuenta que se refiere a una obligación del profesorado, en el sentido de que se modifica una condición de su jornada de trabajo, en el aspecto referido a su dedicación en horas lectivas. Se trata, pues, del ejercicio de la tarea docente dentro de su jornada laboral, función que es un derecho y un deber del personal docente (arts. 28, 29.2 y 104 LEC).
Ciertamente, las bases del régimen estatutario de los funcionarios incluyen una serie de conceptos o elementos esenciales, enumerados por la doctrina constitucional, entre los que se encuentran los derechos y los deberes del personal funcionario. Así, por todas, en la STC 37/2002, de 14 de febrero, se establece que "[e]n cuanto al alcance del enunciado constitucional "estatuto de los funcionarios públicos", [..] ha de entenderse comprendida, en principio, [..] los derechos y deberes […]" (FJ 5), como también afirmó el Consell Consultiu (en el DCC núm. 210, de 28 de diciembre de 1998, en el que se hacía mención del contenido del régimen estatutario). Sin embargo, no todas las materias que estos elementos incluyen, directa o indirectamente, deben considerarse necesariamente básicas (por todos, DCC núm. 262, de 2 de marzo de 2004, F IV). En este sentido, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 165/1986, de 18 de diciembre, también indica que "la Comunidad Autónoma [..] puede en cambio utilizar instrumentos normativos propios para hacer posible el ejercicio de los derechos y obligaciones, […] dentro de la estructura organizativa de su Administración" (FJ 7).
Con respecto a quién corresponde establecer esta jornada de trabajo, el artículo 47 EBEP fija, como base, que "[l]as administraciones públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial", de manera que deja a las distintas administraciones el establecimiento de la jornada laboral. De forma supletoria y en relación con la jornada del personal funcionario, en el artículo 54.2, fija como principio de conducta que "[e]l desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos". El citado cumplimiento figura también expresamente como deber del personal al servicio de la Generalitat (art. 108.2.g DLEG 1/1997).
Por otra parte, el artículo 37.1 EBEP dispone que "[s]erán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: [..] m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos". Por lo tanto, la legislación básica deja que los citados aspectos, y otros relacionados, sean perfilados en la negociación colectiva y por las administraciones correspondientes.
En este sentido, y de acuerdo con la previsión del artículo 106 DLEG 1/1997, el artículo 107.3 de la misma norma atribuye la negociación de las condiciones de trabajo (entre las que se encuentra la distribución de la jornada) a la mesa general de negociación y a las sectoriales que se acuerde constituir en sectores específicos. Con respecto al ámbito que nos ocupa, la disposición adicional décima LEC ha previsto el establecimiento de una mesa sectorial de educación que llevará a cabo la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios docentes que fija el artículo 37 EBEP, siempre y cuando no hayan sido objeto de acuerdo en la Mesa general de negociación de la Generalitat.
Por lo tanto, por las razones expuestas, podemos avanzar que la concreción de la cuantificación y la distribución de la jornada laboral debe entenderse que no constituye un elemento esencial del régimen estatutario de los empleados públicos y, por consiguiente, su regulación no tiene cabida en las competencias básicas del Estado ex artículo 149.1.18 CE.
D) En cuanto a las competencias de la Generalitat en el ámbito concreto de la enseñanza no universitaria, previstas en el artículo 131 EAC, examinado en el DCC núm. 294 (F II), debemos descartar la aplicación directa al caso que estamos dictaminando de la letra c del apartado 2 ("El desarrollo organizativo [..] de los centros públicos") y de las letras b y h del apartado 3 ("La ordenación [..] de la actividad docente y educativa" y "La organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos", respectivamente), que contienen referencias a submaterias que son demasiado genéricas, aunque en un sentido amplio podrían incluir el tema objeto de dictamen. Asimismo, tampoco podemos recurrir a la letra b del apartado 2 de este artículo 131 EAC, que tiene una incidencia indirecta, al referirse a "la definición de las plantillas del profesorado".
Por el contrario, como hemos indicado anteriormente, el artículo 131.3.j EAC habilita a la Generalitat para fijar la jornada de trabajo de todo el personal al servicio de la Administración educativa. Esta competencia compartida coexiste con la competencia exclusiva de la Generalitat del artículo 131.2.f EAC, que le asigna las "directrices de actuación en materia de recursos humanos". En principio, personal y recursos humanos son expresiones sinónimas, aunque la última es más reciente para denominar conjuntamente a todas a las personas que trabajan en una administración, institución o empresa.
Según nuestro parecer, no debemos buscar la diferenciación estatutaria tanto en la novedad de las palabras, ni tampoco en el carácter proactivo o reactivo (o de medios o costes) que reside bajo los conceptos de recursos humanos y personal, respectivamente, sino que una interpretación sistemática del Estatuto, que concretaremos más adelante, nos permite ubicar en el artículo 131.3.j EAC la regulación de las condiciones de trabajo dentro de la política de personal al servicio de la Administración educativa, que incluye el deber por parte de este de cumplir la jornada lectiva.
Por tanto, la competencia prevalente, en el tema de la dedicación docente del profesorado, la encontramos en la competencia compartida del artículo 131.3.j EAC, por lo que puede consentir unas bases que, como hemos señalado, deben ser unos principios comunes y no pueden descender de forma intensa a cuestiones de detalle.
Asimismo, el Tribunal Constitucional, con relación a la fijación de la jornada, entendió, desde el principio, que la Generalitat era competente para fijarla en la STC 54/1982, de 26 de julio, al declarar que:
"En cuanto a la relación entre las retribuciones que se fijan […] y la dedicación que se establece (cuarenta horas semanales), no constituye tampoco un exceso de competencia de la Generalidad, ya que, contra lo que sostiene el Abogado del Estado, ni puede considerarse como básica la jornada establecida a efectos retributivos [..] (cuarenta y dos horas semanales), ni parece irrazonable que la Generalidad disponga de un cierto margen para determinar la jornada laboral a tales efectos […]." (FJ 5.b)
Por lo tanto, consideramos que el Decreto-ley, cuando cuantifica y concreta la distribución de la parte lectiva de la jornada de trabajo para todo tipo de personal docente, no está amparado en las competencias del artículo 149.1.18 CE, porque no está regulando los deberes básicos de este personal y, por tanto, no incide en elementos esenciales de su régimen jurídico.
En consecuencia, la regulación de esta materia corresponde a la Generalitat, en virtud de su competencia de desarrollo legislativo sobre la política de personal al servicio de la Administración educativa, prevista en el artículo 131.3.j EAC.
Para finalizar realizaremos una consideración más. Los temas esenciales sobre los que recaen las bases del Estado deben ser estables en el tiempo, aunque lógicamente puede variar la medida concreta o fluctuar el mínimo considerado básico. De esta manera, el Estado ha configurado como bases los diversos elementos fundamentales que conforman la unidad nuclear y común de regulación en una diversidad de materias, en régimen competencial de compartición, reservadas al Estado por el artículo 149.1 CE. Una constatación de lo que estamos diciendo en la materia que analizamos es que, durante años, hasta las prescripciones del RDL 14/2012, el Estado, como hemos dicho, no ha regulado la parte lectiva de la jornada del personal docente, ni siquiera la jornada en sí, y no ha discutido la competencia de las comunidades autónomas, que han tomado las decisiones correspondientes articulándolas mediante la negociación colectiva.
De acuerdo con lo anterior, y en cuanto a lo que ahora nos interesa, debemos destacar que en el ámbito de la Generalitat las previsiones sobre las condiciones de trabajo relativas a la jornada se encuentran en el Acuerdo de la Mesa sectorial de personal docente no universitario (Resolución TRI/874/2006, de 7 de febrero). Paralelamente a esta actividad negociadora, la competencia del Gobierno para establecer, entre otros aspectos, la distribución de la dedicación ordinaria semanal a las actividades escolares en el centro, ha quedado sancionada por el artículo 135 LEC. Con posterioridad en la LEC, se han sucedido una serie de acuerdos, con finalidad de ahorro, que modifican, de manera excepcional y por un periodo transitorio, la dedicación lectiva de la jornada del profesorado (acuerdos GOV/71/2011, de 10 de mayo, y GOV 29/2012, de 27 de marzo). Concretamente, en aplicación del citado Acuerdo de Gobierno de 2011, y para el curso vigente (2011-2012), se han dictado dos resoluciones de 16 de junio del mismo año que aprueban los documentos para la organización y funcionamiento de las escuelas y los centros públicos de educación especial, de un lado, y de los centros públicos de educación secundaria, de otro, y que en los puntos 19 y 20, respectivamente, reproducen el horario del profesorado. Además, con respecto a los centros sostenidos con fondos públicos, la Generalitat ha dispuesto la inscripción y publicación del IX Convenio colectivo autonómico de trabajo para el sector de la enseñanza privada de Cataluña para los años 2008-2009 (Resolución TRE/1795/2009, de 26 de mayo), en el que el artículo 23 establece el número de horas de trabajo por semana y la parte de estas horas que, como máximo, serán lectivas. Todo lo que se ha expuesto es sin perjuicio de que estos pactos colectivos no son intangibles y pueden ser modificados por la Generalitat, en tanto que las medidas así acordadas pueden ser alteradas mediante la norma correspondiente y con los requisitos que exige el ordenamiento jurídico (DCGE 1/2012, de 10 de enero, FJ 4; y 4/2012, de 6 de marzo, FJ 4.2).
3. Finalmente, examinaremos el artículo 4 RDL 14/2012, que también contiene una prescripción -sobre el régimen de sustitución de los profesores- en el ámbito de la enseñanza no universitaria, cuyo estudio de constitucionalidad y estatutariedad ha sido solicitado por el Gobierno de la Generalitat.
El artículo 4 RDL 14/2012 establece:
"En los centros docentes públicos, el nombramiento de funcionarios interinos por sustitución transitoria de los profesores titulares se producirá únicamente cuando hayan transcurrido diez días lectivos desde la situación que da origen al nombramiento. El período de diez días lectivos previo al nombramiento del funcionario interino deberá ser atendido con los recursos del propio centro docente.
Lo dispuesto el párrafo anterior resultará asimismo de aplicación a las sustituciones de profesorado en los centros docentes privados sostenidos con fondos públicos."
Con referencia a este precepto, podemos dar por reproducido el razonamiento competencial que hemos efectuado en el apartado anterior con relación al artículo 3 RDL 14/2012. De manera que la decisión clave vuelve a ser, para los centros públicos, si es una competencia exclusiva, según el artículo 131.2.f EAC, sobre directrices sobre recursos humanos, o bien es compartida, de acuerdo con el artículo 131.3.j EAC, referida a la "política de personal" o a los "deberes" del personal docente no universitario, respetando en estos casos las bases estatales que se dicten, justificadas en el artículo 149.1.18 CE.
En el caso del artículo 4 RDL 14/2012, sobre las sustituciones de profesores, la relación de la prescripción con los deberes del profesorado y, por lo tanto, con la política de personal, es mucho más indirecta que respecto del artículo 3 del Decreto-ley dictaminado, ya que lo que se trata de resolver es fundamentalmente una cuestión organizativa relativa a los medios humanos disponibles. En este sentido, es más adecuado el artículo 131.2 EAC, que afirma que "corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria [..] la competencia exclusiva que incluye: f) [..] la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos", lo que se refiere indistintamente a los centros públicos o a los privados sostenidos con fondo públicos, con respecto a la cobertura de las situaciones que implican nombrar profesores sustitutos. Esta circunstancia de vacío temporal en la impartición de la docencia no se inscribe en la política de personal tal como la hemos formulado. En cambio, su solución es esencialmente una forma de gestionar los recursos humanos de que dispone un centro y de proveerse, si no son suficientes, de ayuda temporal solicitándola a quien corresponda siguiendo el procedimiento establecido a este efecto.
Corrobora esta opción lo establecido en el artículo 114.6 LEC: "De acuerdo con las determinaciones de la programación de recursos [humanos], en el marco de las zonas educativas, pueden preverse plazas para cubrir sustituciones temporales en régimen de contratación laboral".
En este sentido, los acuerdos en el marco de la Mesa sectorial de negociación del personal docente de enseñanza pública (entre ellos, el Acuerdo inscrito y publicado por la Resolución TRE/1432/2002, de 7 de marzo -punto 4-, o el Acuerdo de Gobierno GOV/77/2008, de 29 de abril, en relación con las condiciones laborales del personal interino docente -punto 2.4-) han establecido el plazo en el que deben llevarse a cabo las sustituciones. Estos, para el curso 2011-2012, se han concretado en las citadas resoluciones de 16 de junio de 2011, que aprueban los documentos para la organización y el funcionamiento de las escuelas y los centros públicos de educación especial (puntos 25 y 26.3) y de los centros públicos de educación secundaria (punto 25.3). Estos plazos se encuentran modificados ahora por el RDL 14/2012.
Igualmente, en el ámbito de la gestión, el Decreto 133/2001, de 29 de mayo, ha establecido y regulado todo un procedimiento para cubrir temporalmente plazas vacantes o sustituciones temporales a través de la bolsa de interinos. Este sistema responde a "las especiales características del personal docente que presta atención directa a los alumnos en centros docentes educativos, y dado el volumen de la gestión necesaria para cubrir las vacantes de sustitución de un colectivo tan numeroso" (párrafo tercero del citado Decreto). Y, anualmente, se han publicado las instrucciones referidas a la gestión de esta bolsa y para la compactación de las vacantes y sustituciones, que, con respecto al curso académico que nos ocupa (2011-2012), se ha llevado a cabo mediante la Resolución ENS/1233/2011, de 11 de mayo.
En el contexto expuesto anteriormente, corresponde a la dirección de los centros la selección y el nombramiento del personal interino docente para cubrir sustituciones temporales (art. 10.1.e del Decreto 155/2010, de 2 de noviembre, de la dirección de los centros educativos públicos y del personal directivo profesional docente).
Finalmente, debemos mencionar también, con respecto a los centros privados sostenidos con fondos públicos, la regulación de los plazos de sustitución del sistema de pago delegado, que se efectúa en los puntos 1 y 3 de la Resolución de 6 de septiembre de 2007, del director general de Recursos del Sistema Educativo.
Como se desprende claramente de lo que hemos expuesto, estamos ante una gestión de los recursos humanos, que se configura como una competencia exclusiva de la Generalitat en el marco del artículo 131.2.f EAC.
Por tanto, el artículo 4 RDL 14/2012 es contrario al citado artículo 131.2.f EAC.
Tercero. El examen de los apartados uno, tres y cuatro del artículo 6 RDL 14/2012, sobre la enseñanza universitaria
1. En este fundamento jurídico examinaremos los preceptos del RDL 14/2012 que el Gobierno del Estado ha formulado como medidas económicas para mejorar la eficiencia en la enseñanza universitaria.
La solicitud del Gobierno de la Generalitat suscita tres tipos de problemas que afectan a diversos apartados del artículo 6 RDL 14/2012. Por una parte, la posible invasión de competencias de la Generalitat en materia de universidades (art. 172 EAC); por otra, la vulneración de la autonomía universitaria (art. 27.10 CE); y, por último, el incumplimiento de los supuestos habilitantes para dictar un decreto-ley (art. 86.1 CE), cuestiones que se tratarán, cuando proceda en cada caso, en relación con el precepto concreto en el que se hayan planteado.
La disposición final primera RDL 14/2012 apunta, como se ha dicho, una pluralidad de títulos competenciales, y con respecto al artículo 6 del Decreto-ley, de acuerdo con el preámbulo, este se dicta fundamentalmente al amparo de la competencia estatal sobre bases del artículo 149.1.30 CE, en el ámbito universitario, por lo que modifica diferentes preceptos de la LOU.
Por tanto, en vista de los apartados cuestionados del artículo 6, teniendo en cuenta los reproches de inconstitucionalidad formulados y, en su caso, de estatutariedad, nos corresponderá argumentar si se ha producido una vulneración de la Constitución y del Estatuto.
2. Primeramente, analizaremos el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012, que añade un segundo párrafo al artículo 7 LOU, que se refiere a los centros y a las estructuras universitarias.
El artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012 establece:
"El Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria y del Consejo de Universidades, determinará con carácter general los requisitos básicos para la creación y, en su caso, mantenimiento de estos centros y estructuras."
Este precepto se inserta como apartado segundo del artículo 7 LOU (en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 14/2011, de 1 de junio de 2011, de la ciencia, la tecnología y la innovación), que establece, con una cláusula abierta final, el conjunto de centros y de estructuras universitarias que componen una universidad:
"Las Universidades públicas estarán integradas por Escuelas, Facultades, Departamentos, Institutos Universitarios de Investigación, Escuelas de Doctorado y por aquellos otros centros o estructuras necesarios para el desempeño de sus funciones."
Así, la novedad introducida por el Decreto-ley, de acuerdo con su disposición final tercera, está constituida por la remisión a un reglamento, previa consulta separada de órganos de participación de las universidades y de las comunidades autónomas, para que apruebe los requisitos básicos para la creación, mantenimiento y supresión de estos centros y estructuras. Esta remisión a una norma ulterior del Gobierno del Estado, que a la vez exige la consulta previa a dos órganos consultivos, puede plantear también dudas con relación al cumplimiento del presupuesto habilitante de urgente necesidad, requerido constitucionalmente (art. 86.1 CE), en la medida en que la inmediatez de lo que prescribe el Decreto-ley no se puede dar por descontada.
Sin embargo, la solicitud de dictamen del Gobierno no pide un pronunciamiento sobre el cumplimiento del presupuesto habilitante en relación con el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012, cuestión que sí suscita, en cambio, con respecto a los apartados tres y cuatro de este artículo. La petición solo se refiere estrictamente a la vulneración de las competencias de la Generalitat, sin entrar a considerar la posible lesión de la autonomía universitaria, a la que sí se menciona en relación con el apartado 4 del artículo 6 RDL 14/2012. En consecuencia, limitaremos nuestro examen a determinar que competencias inciden y si las de la Generalitat han sido vulneradas.
A) Desde la óptica competencial del Estado, el título llamado a intervenir, que se desprende del párrafo cuarto del preámbulo, es el relativo al artículo 149.1.30 CE, en tanto que este precepto reserva al Estado la emanación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, en el ámbito de la enseñanza universitaria.
La regulación de las bases educativas, con respecto a las universidades, ha sido desarrollada en la LOU de 2001. Las sucesivas modificaciones de esta norma en 2007 y en 2011, y especialmente la primera, han ido ampliando el espacio de participación de la legislación autonómica y de las universidades, y han superado así los límites iniciales de la jurisprudencia constitucional dictada hasta el momento en el marco de la Ley orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de reforma universitaria (LRU). Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional tiene pendientes de resolución sendos recursos de inconstitucionalidad contra algunos preceptos de la LOU en su redacción originaria, y también con respecto a la modificación llevada a cabo en 2007 por la Ley orgánica 4/2007, de 12 de abril (LOMLOU).
La evolución de la norma estatal, en lo que ahora interesa, ha incidido fundamentalmente en el régimen jurídico de las estructuras académicas y de investigación, espacio sobre el que se proyecta la norma objeto de dictamen. Por ello, es útil exponer brevemente el régimen vigente sobre la materia que nos ocupa, y, posteriormente, determinar si la regulación estatal limita, vulnerándolas, las competencias de la Generalitat.
La LOU, en versión consolidada, establece, en relación con los centros, que "[l]a creación, la modificación y la supresión de los centros [..] serán acordadas por la Comunidad Autónoma, [..] con informe previo favorable del Consejo Social (art. 8.2 LOU) y se informará a la Conferencia General de Política Universitaria (art. 8.3 LOU)". Con referencia a la creación de escuelas de doctorado, las universidades lo acordarán según su normativa y la de la comunidad autónoma correspondiente (art. 8.4, párrafo segundo, LOU). Con respecto a la creación, modificación y supresión de los departamentos, también corresponde a la universidad (art. 9.2 LOU), sin que esté prevista la intervención de las comunidades autónomas. Y por último, para crear, modificar o suprimir institutos universitarios de investigación, es necesario el acuerdo de la comunidad autónoma, previo informe favorable del Consejo Social (art. 10.3 LOU).
Ya hemos dicho que la competencia estatal (art. 149.1.30 CE) está ligada constitucionalmente al desarrollo del artículo 27 CE, como dijo el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280, según el cual "debe existir una relación directa y estrecha entre la normativa básica y las previsiones del artículo 27 CE, que justifican la competencia estatal, ya que no toda la normación de desarrollo de los derechos fundamentales de este último precepto puede corresponder al Estado como competencia exclusiva" (II.1.A).
Por tanto, la intensidad de las bases no puede ser la misma en relación con todas las estructuras universitarias, sino que estas se centrarán en las estructuras esenciales para el ejercicio del derecho a la educación en el ámbito universitario.
Los órganos que integran la estructura universitaria, una vez creada una universidad, pueden ser objeto de regulación autonómica porque la administración que coordina y financia el sistema universitario propio debe autorizar, consiguientemente, la creación de estas estructuras, con el fin de coordinar el sistema universitario de la comunidad autónoma. Las comunidades autónomas pueden así establecer los criterios que singularizan su sistema universitario con el fin de programar en favor de necesidades estratégicas de la comunidad, evitar duplicidades entre campus universitarios próximos, favorecer demandas sociales o del sector productivo propio, y por la especialización académica y la promoción de la excelencia, que tiene lugar en determinados centros y departamentos universitarios.
Así, ya desde sus inicios, la Generalitat dictó normativa propia en esta materia, como la regulación de la programación universitaria de Cataluña y los procedimientos de creación o reconocimiento y de reordenación de centros docentes universitarios y de implantación de enseñanzas, lo que se ha plasmado en una norma de carácter general. De este modo, el artículo 104.a LUC ha establecido que le corresponde "[l]a creación, la modificación y la supresión [..] de [..] todos los [..] centros o estructuras que organizan enseñanzas oficiales en modalidad no presencial [..]", entre otras directrices, como las establecidas en los artículos 105, 106 y 109 LUC.
Recordemos que, en la solicitud de dictamen, se afirma que el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012 "podría invadir la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya de acuerdo con lo dispuesto en el art. 172.1.a) y f) del EAC". Estos preceptos establecen la competencia exclusiva de la Generalitat, en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria, sobre "a) La programación [..] del sistema universitario catalán" y sobre "f) la financiación propia de las universidades".
En nuestra opinión, el propio Estatuto de autonomía contiene un título competencial más específico, en régimen de compartición. Concretamente, nos referimos a la letra a del apartado 2 del artículo 172 EAC, cuando declara: "[l]a regulación de los requisitos para la creación y el reconocimiento [..] [de] centros universitarios", que es en parte coincidente con la materia a la que se refiere el artículo 6, apartado uno. A esta previsión hay que añadir, como complemento, la contenida en la letra c del apartado 2 del artículo 172 EAC, según la cual también corresponde a la Generalitat la legislación de desarrollo de las bases estatales para: "c) la creación, la modificación y la supresión de centros universitarios", extendiendo la función de creación a la de mantenimiento o no de los centros, sin que se diga nada respecto de otras estructuras internas, que podrían estar implícitamente comprendidas, gracias a la cláusula "que incluye en todo caso", que permitiría usar el término centros como específico y genérico a la vez, en la medida en que el artículo 172.2.a EAC se refiere a los requisitos para crear las universidades y los centros universitarios.
De esta manera, la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat en el ámbito de la enseñanza universitaria opera fundamentalmente de acuerdo con los artículos 149.1.30 CE y 172 EAC, sobre los que se pronunció el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280 (F II.1 y.2), al que nos hemos referido oportunamente y nos remitimos a continuación. En este sentido, el citado Dictamen afirma que:
"el artículo 149.1.30 CE, en conexión con el artículo 27 CE, se proyecta sobre los aspectos nucleares de la materia educativa, atribuyendo al Estado las normas básicas sobre éstos. De acuerdo con esta última declaración, se atribuye al Estado la función de definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el artículo 27 CE." (II.1.A)
Por tanto, en un régimen de compartición de competencias, el Estado puede dictar las bases que serán desarrolladas legislativamente por la comunidad autónoma, que podrán adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas (entre otras, STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11).
B) En el supuesto que estamos examinando, el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012, como hemos destacado, habilita al Gobierno del Estado para que determine "con carácter general los requisitos básicos" para la creación y para el mantenimiento de centros y de estructuras universitarias, lo que implica que el Decreto-ley encomienda las bases directamente a la normativa que el Gobierno estatal pueda dictar.
Sobre esta cuestión, deben hacerse distintas consideraciones con respecto a la admisibilidad de dictar bases en sede reglamentaria, y, en el caso de que sean admitidas, sobre los condicionantes que las bases deben respetar para ser constitucionalmente conformes.
El artículo 111 EAC, recogiendo una línea jurisprudencial consolidada, estableció que el Estado debía fijar las bases por ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el Estatuto. La STC 31/2010 no ha aceptado plenamente esta limitación estatutaria y continúa otorgando un cierto margen de discrecionalidad al legislador central y al Gobierno del Estado, reafirmándose en su doctrina también restrictiva, pero dejando a su criterio último la interpretación y la declaración de inconstitucionalidad.
Dicho esto, en el Dictamen del Consell Consultiu núm. 280, en el fundamento II.2.B, se trató el artículo 172.2, letras a a f EAC, en tanto que competencia compartida, y se hizo mención del Dictamen núm. 269, de 1 de septiembre de 2005 (F VI), en el que, después de realizar una síntesis de la jurisprudencia constitucional más relevante sobre las bases, se dice que la técnica estatutaria de derivar submaterias de determinadas materias "supone convertir estas submaterias en ámbitos de regulación que, en todo caso, corresponden a la Generalitat, con el fin de impedir que las bases estatales puedan ocupar la reglamentación y la ejecución sobre una materia".
Dado que existe una jurisprudencia abundante sobre esta conflictiva cuestión, es necesario decir que el Tribunal Constitucional exige, con carácter general, la ley como instrumento para dictar las bases de una forma clara y precisa desde la STC 69/1988, de 19 de abril (FJ 6), y que ha ido perfilando posteriormente. Así, ha afirmado su necesidad "para garantizar la generalidad y estabilidad consustanciales a las reglas básicas" (STC 131/1996, FJ 2) porque solo a través de la ley "se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas" (STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5.b). Sin embargo, excepcionalmente admite también que el reglamento pueda contener aspectos básicos de una materia (véase, por todas, la STC 101/2005, FJ 5.b), si tienen lugar una serie de circunstancias que ha ido exigiendo.
Con relación a las citadas circunstancias, la STC 77/1985, de 27 de junio, ha declarado:
"La regulación reglamentaria, pues, de materias básicas por parte del Gobierno, resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características." (FJ 16)
Y ha añadido que podría ser aceptable:
"[..] por tratarse de materias que por su carácter organizatorio y prestacional exigen una continua adecuación, siendo por ello justificado su tratamiento reglamentario, y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma Ley impone." (FJ 16, citado)
En el ámbito concreto de la enseñanza universitaria, el Tribunal Constitucional, en la citada STC 131/1996, entiende que:
"Estas circunstancias excepcionales se dan, según hemos reiterado, cuando el reglamento resulta "complemento indispensable" para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas [..]: es indispensable cuando la ley formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al "carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante" de los mismos [..], y es complemento de las normas legales básicas, cuando, además de ser materialmente básico, actúa como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico [..]." (FJ 2)
Algunas de las circunstancias exigidas no tienen lugar en el caso que estamos analizando, ya que no puede ser un complemento "indispensable" lo que con anterioridad no se consideraba, especialmente si no se acredita su necesidad, ni tampoco se justifica el cambio en la norma que habilita la intervención del Gobierno, es decir, el Decreto-ley cuestionado.
Sin embargo, aparte de la necesidad de la emanación por vía reglamentaria, el Consell Consultiu destacó que el reglamento puede complementar, pero no redistribuir, la competencia, y no puede ser un cheque en blanco al Gobierno. Así, de acuerdo con la citada jurisprudencia, en el Dictamen núm. 226, de 31 de enero de 2002, se afirmó que la colaboración internormativa entre la ley y el reglamento:
"[E]s constitucionalmente admitida respecto a aquellos extremos de detalle o técnicos que son impropios de una ley y que, por lo tanto, requieren indispensablemente el complemento reglamentario. En ningún caso, no obstante, puede concebirse la colaboración ley-reglamento en materia básica como una carta en blanco al Gobierno o como una deslegalización absoluta de lo que es básico, razón por la cual el legislador estatal, [..], debe haber acotado previamente el alcance general de lo que es básico, ya que, en caso contrario, el Gobierno asumiría no la función complementaria que le es propia, sino la delimitadora o definidora de competencias que constitucionalmente corresponde al poder legislativo del Estado a través de la facultad que se le atorga de establecer bases." (F II.2 B.3)
En este sentido, la remisión legal debe precisar el parámetro o "los límites concretos que delimiten la actividad reglamentaria que contribuya a establecer bases o normas básicas" (DCC núm. 115, de 4 de marzo de 1986), es decir, la norma básica habilitadora debe delimitar la delegación, dando indicaciones concretas y precisas, y, por otra parte, además, es necesario que establezca los criterios que debe aplicar el Gobierno para que el reglamento consiguiente no tenga las manos libres al establecer nuevas bases, más allá de lo que técnicamente debe regular un decreto gubernamental. De manera que no es aceptable una remisión al Gobierno para dictar normas básicas que se hace "sin ningún condicionamiento, orientación ni limitación [..]" (DCC núm. 226, de 31 de enero de 2002, F III C.1).
Por todo ello, el artículo 6, apartado uno, no contiene una medida "nuclear", sino que fundamentalmente habilita al Gobierno del Estado, no solo sin establecer unos criterios en la disposición normativa con rango de ley, sino que también, además, lo hace incluyendo una cláusula abierta "por aquellos otros centros o estructuras", que amplía las bases de manera indeterminada, dejándolo a la discrecionalidad del Gobierno estatal. En este sentido, la jurisprudencia constitucional, en la STC 203/1993, de 17 de junio, no ha admitido una habilitación reglamentaria que "reviste un grado de indeterminación e inconcreción que no permite considerarla un instrumento normativo suficiente para legitimar la fijación de bases [..] con carácter general y mediante normas reglamentarias" (FJ 7).
De esta manera, por una parte, la remisión reglamentaria que efectúa el Decreto-ley no contiene ningún criterio que delimite el alcance de la regulación; por otra parte, dispone de una cláusula abierta final que deja indeterminado el conjunto de estructuras a que se refiere; y, por último, no todas las estructuras que integran las universidades tienen una relación directa con el artículo 27 CE que justifique la emanación de bases estatales.
En consecuencia, el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012 es inconstitucional y antiestatutario porque la remisión reglamentaria que efectúa excede de las bases permitidas por el artículo 149.1.30 CE y vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 172.2.a y c EAC.
3. A continuación, examinaremos el artículo 6, apartado tres, RDL 14/2012, que redacta parcialmente de nuevo la parte final del artículo 30 bis LOU, sobre la cooperación de las universidades.
El artículo 6, apartado tres, RDL 14/2012 ahora prescribe:
"Las Universidades, para el mejor cumplimiento de sus funciones al servicio de la sociedad, pueden cooperar entre ellas, con Organismos Públicos de Investigación, con empresas y con otros agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación o que pertenecientes a otros países, mediante la creación de alianzas estratégicas que permitan desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional o programas y proyectos de excelencia internacional."
Los cambios introducidos no son muy relevantes ya que simplemente reconoce, más que autoriza, la creación de alianzas estratégicas, no solo para programas o proyectos de excelencia internacional (ya previstos en el art. 30 bis LOU originario), sino también para desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial. No se trata, pues, de una habilitación estatal nueva a una actividad anteriormente prohibida, sino que consiste en una previsión que no introduce un cambio significativo desde la perspectiva prescriptiva ni tampoco incluye ningún criterio básico que deba ser respetado, de acuerdo con el artículo 149.1.30 CE.
El escrito de solicitud de dictamen plantea que este apartado tres del artículo 6 RDL 14/2012, dado el objeto material de la regulación, es difícil de poder justificar desde la óptica de "la concurrencia de la extraordinaria urgencia y necesidad que habilitaría su imposición" como decreto-ley (art. 86.1 CE).
Efectivamente, en el precepto que examinamos no hay ninguna medida nueva que cambie el ordenamiento jurídico vigente con anterioridad a la emanación del Decreto-ley, por lo que es difícil de entender que concurra el supuesto habilitante de la urgencia previsto constitucionalmente por este instrumento normativo, supuesto que ha sido examinado en diferentes dictámenes de este Consell (como el DCGE 1/2012, de 10 de enero, FJ 2, al que nos remitimos).
La jurisprudencia constitucional (véase, por todas, la STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 4) y también este Consell (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 2) han considerado que es necesario encontrar la justificación para utilizar este instrumento normativo en el preámbulo del Decreto-ley y en el debate de convalidación de esta norma. Con relación al precepto que estamos examinando, ninguno de estos elementos nos permite considerar que la urgencia esté justificada. Así, de un lado, el preámbulo justifica de manera general la necesidad de dictar el Decreto-ley en la "consolidación fiscal fijada y con el compromiso de reducción de déficit" (párrafo octavo), objetivos que tienen poco que ver con la finalidad de facilitar la cooperación, que también prevé el mismo preámbulo (párrafo sexto). En este sentido, el artículo 6, apartado tres, RDL 14/2012 tampoco constituye una de las "medidas urgentes para la racionalización del gasto público en el ámbito de la educación", según propugna el artículo 1 del propio Decreto-ley. Por otro lado, la urgencia no merece palabra alguna en la defensa que el ministro de Educación, Cultura y Deporte ha realizado el 17 de mayo, con relación a la convalidación de todo el RDL 14/2012 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 31, de 17 de mayo). En consecuencia, volvemos a coincidir con el DCGE 6/2012 cuando declara que "el Gobierno no aporta la más mínima motivación de las razones que imposibilitan la consecución de la eficacia de las medidas pretendidas mediante su tramitación y aprobación parlamentarias" (FJ 2.1).
Difícilmente podemos encontrar justificación, desde la perspectiva de la extraordinaria o urgente necesidad, en el hecho de dictar un precepto como el que estamos dictaminando, porque sufre una carencia suficientemente significativa que se traduce en una escasa densidad normativa. Introduce una mera posibilidad de actuación, que depende de la voluntad de los sujetos legitimados. En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene en cuenta críticamente que las medidas previstas no modifiquen "de manera instantánea la situación jurídica existente" (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 12). En consecuencia, no puede existir una necesidad de dictarlo porque su previsión ya se cumple por otras normas y porque no introduce ninguna obligación de cooperación, que naturalmente queda a voluntad de las partes que pueden cooperar, cuando lo estimen oportuno. Por ello, no se puede deducir que "la regulación introducida trate de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituya una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida" (STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 7). Consiguientemente, el precepto podría ser tramitado por la vía legislativa ordinaria, sin que su demora produjera un efecto negativo.
Por tanto, por una parte, dado que el precepto dictaminado no incluye ninguna medida de carácter inmediato, ya que para ser efectivo depende de la voluntad cooperadora de las universidades entre sí o de estas con otros agentes. Y, por otra, dado que el Gobierno del Estado tampoco ha justificado de manera motivada y expresa la razón de la urgencia que exige el ordenamiento constitucional como presupuesto habilitante del decreto-ley, entendemos que es inconstitucional porque vulnera los límites formales previstos en el artículo 86.1 CE.
En conclusión, el artículo 6, apartado tres, RDL 14/2012 es contrario al artículo 86.1 CE porque no cumple los requisitos exigidos en el presupuesto habilitante.
4. Por último, estudiaremos el artículo 6, apartado cuatro, RDL 14/2012, sobre el régimen de dedicación del personal docente e investigador, que da una nueva redacción al artículo 68 LOU. Así, fusiona los dos párrafos existentes en el vigente apartado 1 del citado artículo y añade el redactado, que ahora constituyen los apartados 2 y 3 del nuevo artículo 68 LOU, que reproducimos a continuación:
"2. Con carácter general, el personal docente e investigador funcionario de las Universidades en régimen de dedicación a tiempo completo dedicará a la actividad docente la parte de la jornada necesaria para impartir en cada curso un total de 24 créditos ECTS.
No obstante, la dedicación a la actividad docente de este personal podrá variar en función de la actividad investigadora reconocida de conformidad con el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, y que haya dado lugar a la percepción del complemento de productividad que prevé el artículo 2.4 del mismo, y atendiendo a las siguientes reglas:
- Profesores Titulares de Universidad, Profesores Titulares de Escuelas Universitarias o Catedráticos de Escuela Universitaria con tres o más evaluaciones positivas consecutivas, habiendo superado la más reciente en los últimos seis años.
- Catedráticos de Universidad con cuatro o más evaluaciones positivas consecutivas, habiendo superado la más reciente en los últimos seis años.
- En todo caso, cuando se hayan superado favorablemente cinco evaluaciones.
b) Deberá dedicar a la función docente la parte de la jornada necesaria para impartir en cada curso uno total de 32 créditos ECTS quien se encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
- Que no haya sometido a evaluación el primer periodo de seis años de actividad investigadora o que haya obtenido una evaluación negativa de dicho período.
- Que hayan transcurrido más de seis años desde la última evaluación positiva.
3. El Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas y del Consejo de Universidades, regulará las bases del régimen general de dedicación del personal docente e investigador funcionario."
El Gobierno de la Generalitat fundamenta, en su solicitud de dictamen, las dudas que le suscita el artículo precitado en razón de un triple motivo. Por una parte, entiende que no se dan los supuestos habilitantes de emisión de los decretos-leyes, de acuerdo con el artículo 86.1 CE. Por otra, "también podría ser contrario a la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE, al haberse adoptado esta medida mediante un Real Decreto-ley, sin la debida participación de las universidades que resultaría de lo que dispone el art. 2.2.e de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades". Y, finalmente, por haber invadido las competencias de la Generalitat sobre la regulación del régimen del profesorado (art. 172.2.e EAC). Seguidamente, abordaremos las tres cuestiones planteadas en el orden establecido en la solicitud.
A) En cuanto al supuesto habilitante de un decreto-ley, constitucionalmente previsto en el artículo 86.1 CE, debemos distinguir los dos apartados finales del artículo 68 LOU, en la redacción dada por el RDL 14/2012, después de mencionar sucintamente los argumentos aducidos en este mismo fundamento jurídico respecto del apartado tres del artículo 6 RDL 14/2012.
A modo de recordatorio, damos por reproducida la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva citadas, que nos servía para negar que el Decreto-ley objeto de dictamen esté plenamente justificado desde la perspectiva de su urgencia. A pesar de que en el apartado que ahora estamos analizando sí hay prescripciones concretas y no meras posibilidades, como en el examinado apartado tres del artículo 6 RDL 14/2012, sin embargo sigue faltando la justificación y debemos referirnos al requisito de la inmediatez con respecto al segundo y el tercer apartado del artículo 68 LOU (añadidos por el apartado cuatro del artículo 6 RDL 14/2012).
Con respecto al segundo apartado del nuevo artículo 68 LOU, se trata de una prescripción que podría haber seguido el trámite de aprobación de la legislación ordinaria, ya que la norma no tiene por sí misma carácter inmediato. De esta manera, es necesario que sea implementada por las universidades, en un curso académico desde el comienzo, y aun así puede suceder que existan contratos vigentes, que no se podrán resolver hasta que acaben los plazos correspondientes; y más todavía, tampoco será plenamente aplicable porque deberá ajustarse la fuerza docente funcionarial real a la que comporta la aplicación del precepto, que prescribe diversas cargas lectivas concretas (16, 24 y 32 ECTS), que no tienen por qué corresponder a las necesidades docentes reales, por lo que será necesario un proceso de adaptación a medio plazo.
Estas observaciones son todavía más evidentes en relación con el tercer apartado del nuevo artículo 68 LOU, en la medida en que se hace una remisión al Gobierno, previo informe de las comunidades autónomas y del Consejo de Universidades, para que se dicten nuevas bases en una norma reglamentaria. Ello demuestra también que no hay una inmediatez en la aplicación de las medidas propuestas, como también hemos apuntado con respecto al artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012, aparte de que no se haya cumplido la exigencia, que se requiere a un reglamento dictado con carácter básico, de que debe ser complemento indispensable de la legislación básica. Además, la LOU ya es por sí sola bastante exhaustiva y configura como bases un amplio abanico de normas. Igualmente, en la STC 197/1996 (FJ 24), la excesiva deslegalización de las bases en sede reglamentaria constituye un objeto serio de crítica.
En consecuencia, desde la perspectiva del cumplimiento del presupuesto de urgente necesidad, el artículo 6, apartado cuatro, RDL 14/2012 es contrario al artículo 86.1 CE.
B) La siguiente duda planteada por la solicitud se refiere a si el apartado cuatro del artículo 6 RDL 14/2012 respeta la autonomía universitaria, prevista en la Constitución. Sin embargo, la petición se ciñe al hecho de que no se ha llevado a cabo la debida participación de las universidades incluida en el artículo 2.2.e LOU. Este precepto dispone que el ejercicio de funciones de las universidades en régimen de autonomía incluya, entre otros aspectos, la capacidad de determinar las condiciones en las que debe llevar a cabo sus actividades el personal docente universitario, sin contener una referencia explícita a un determinado instrumento de participación de las universidades.
En otro orden de cosas, el artículo 28.b LOU prevé que el Consejo de Universidades tiene como función informar las disposiciones legales y reglamentarias, que se dicten de acuerdo con las competencias del Estado, que afecten al sistema universitario en conjunto. Sin embargo, el informe preceptivo de este órgano, que debería hacerse extensivo a todos los apartados del artículo 6 RDL 4/2012, no es una cuestión, como hemos dicho, que se pueda incluir en el régimen de la autonomía universitaria, que se define en el artículo 2 LOU.
Por lo anterior, entendemos que el artículo 6, apartado cuatro, del RDL 14/2012, no vulnera la autonomía universitaria reconocida en el artículo 27.10 CE.
C) La tercera duda planteada por la solicitud se refiere a la posible vulneración de la competencia de que dispone la Generalitat sobre el tema que trata el artículo 6, apartado cuatro, RDL 14/2012.
Este precepto, desde la perspectiva competencial, exige un encuadre competencial particular, que se puede hacer en paralelo al que ya hemos hecho respecto del artículo 3 RDL 14/2012. Ambos preceptos pretenden regular la parte lectiva de la jornada laboral del personal docente, con la diferencia de que, en el artículo 3 del Decreto-ley, hemos tratado la cuestión en el ámbito de la enseñanza no universitaria y ahora lo hacemos dentro de la materia estatutaria de las universidades. En este sentido, y adaptado a este sector material, son pertinentes algunas de las reflexiones realizadas en el fundamento jurídico anterior y también lo es el recorrido competencial que allí hemos llevado a cabo. Así, como hemos concluido en el fundamento jurídico segundo, no son claramente aplicables los subapartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE, ambos por demasiados genéricos, de manera que podemos reproducir aquí lo que hemos afirmado antes. Igualmente, debemos rechazar la aplicación del subapartado 30 del mismo artículo 149.1 CE, en tanto que el precepto estudiado también pretende el establecimiento de la parte lectiva de la jornada del profesorado, y como hemos dicho respecto del artículo 3 RDL 14/2012, no encuentra bastante cobertura como desarrollo del derecho a la educación del artículo 27 CE, en la medida en que la jornada de los profesores es diferente de la de los estudiantes, que tampoco se garantiza expresamente en otros artículos de la LOU. En cambio, es necesario realizar un estudio más profundo, desde la óptica constitucional, del subapartado 18 del artículo 149.1 CE, al que corresponderá un desarrollo legislativo de las bases en sede autonómica, de acuerdo con el Estatuto de autonomía de Cataluña.
Sobre la distribución de competencias en el ámbito del profesorado universitario funcionario, el artículo 56.2 LOU, a partir de la reforma de 2007, llevada a cabo por la LOMLOU sobre los cuerpos docentes universitarios, indica que:
"2. El profesorado funcionario se regirá por las bases establecidas en esta Ley y en su desarrollo, por las disposiciones que, en virtud de sus competencias, dicten las Comunidades Autónomas, por la legislación general de funcionarios que les sea de aplicación y por los estatutos."
Por otra parte, la jornada de trabajo de los profesores universitarios se compone de una pluralidad de tareas, entre las que destaca la función docente e investigadora, aunque los profesores desarrollan también otros cometidos, como los de gestión o los de divulgación científica.
En este sentido, el apartado primero del artículo 68 LOU, que mantiene su contenido bajo una nueva numeración como primer párrafo del apartado 1, ya asienta una base con respecto al régimen de dedicación del profesorado, como lo hacía en el fundamento anterior el artículo 47 EBEP. Así pues, el artículo 68 LOU establece:
"1. El profesorado de las universidades públicas ejercerá sus funciones preferentemente en régimen de dedicación a tiempo completo, o bien a tiempo parcial. La dedicación será, en todo caso, compatible con la realización de trabajos científicos, técnicos o artísticos a que se refiere el artículo 83. [..]."
El Estado reguló, en el artículo 9 del Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre el profesorado universitario, el régimen de dedicación de este personal. La LOU, en la redacción de 2007, con respecto al artículo 56, en consonancia con las reformas estatutarias iniciadas en el año 2006, configuró esta materia como compartida entre el Estado y las comunidades autónomas.
La jornada y, dentro de esta, la distribución interna de las tareas que llevan a cabo los profesores funcionarios no se puede reconducir únicamente a los artículos 149.1.18 CE y 136.b EAC, porque la regulación, que estamos examinando, solo se relaciona mediatamente con uno de los elementos esenciales del régimen estatutario de los funcionarios. Por ello, el objetivo de la regulación puede inscribirse dentro de una ordenación del "régimen del profesorado docente e investigador [..] funcionario", previsto en el artículo 172.2.e EAC, que se configura como una competencia compartida, más específica en el ámbito universitario que el artículo 136 EAC. El régimen competencial de compartición responde a la relación de las funciones de los docentes con los deberes de este grupo de funcionarios, que nos reconduce nuevamente al artículo 149.1.18 CE, con los matices que hemos expuesto en relación con el artículo 3 RDL 14/2012, particularmente con respecto al excesivo detallismo de la regulación.
En consecuencia, el título competencial más específico de la Generalitat para resolver el caso es el artículo 172.2.e EAC, que ha sido avalado implícitamente por la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 108), sin mencionar la jurisprudencia constitucional anterior vinculada a la LRU, que la LOU y el Estatuto han modificado. El artículo 172.2.e EAC configura el régimen del profesorado docente e investigador funcionario como una competencia compartida, en la que debe caber una regulación legal que desarrolle las bases estatales, que deben ser "el mínimo común normativo", según declaró el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280, de 19 de junio de 2007, F II.1.B, recogiendo la jurisprudencia constitucional.
En el caso que estamos examinando, la regulación prevista en el artículo 6, apartado cuatro, supera, por demasiado detallada y porque no deja espacio al desarrollo autonómico, la supuesta consideración de bases y, además, en el apartado tercero del nuevo artículo 68 LOU, permite que el Gobierno del Estado amplíe y concrete todavía más las exhaustivas previsiones del precepto objeto de dictamen, por lo que damos por reiterados los motivos de inconstitucionalidad generales sobre las bases que hemos expresado en este fundamento en relación con el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012.
Finalmente, como criterio general, entendemos que no se puede aceptar como base una regulación tan minuciosa, exhaustiva y excluyente de cualquier alternativa en la ordenación de una materia, que haga inviable el desarrollo legislativo de esta regulación básica por la comunidad autónoma e incluso haga innecesario el ejercicio de su potestad reglamentaria.
En este sentido, el artículo 6, apartado cuatro, en diferentes subapartados del modificado artículo 68 LOU, fija un número preciso de créditos (como "impartir en cada curso un total de 16 créditos ECTS" -letra b del apdo. 2 del art. 68 LOU) y lo hace de forma imperativa (siguiendo el ejemplo, "[d]eberá dedicar a la función docente la parte de la jornada necesaria para impartir en cada curso un total de 16 créditos ECTS quien se encuentre en alguna de las siguientes situaciones"). De esta manera se deja sin margen de actuación a la Generalitat y también a las universidades (las cuales, de acuerdo con el artículo 68 LUC, asignan las obligaciones docentes o de investigación), que no pueden precisar más, porque se ha agotado la posibilidad de ordenación, al detallar, para cada tipo de profesor y según cual sea su reconocimiento como investigador, la carga lectiva que debe desarrollar.
La intervención básica del Estado debe ser la mínima indispensable que exige la unidad, preservando la capacidad autonómica de llevar a cabo su desarrollo legislativo. En el supuesto que estamos examinando, la regulación estatal supera con creces el establecimiento de reglas mínimas, en la medida en que estas no permiten un desarrollo legislativo propio.
Por todo ello, entendemos que el artículo 6, apartado cuatro, RDL 14/2012 vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 172.2.e EAC.
Cuarto. Análisis del artículo 7 RDL 14/2012, sobre financiación de becas y ayudas al estudio universitario
1. En este fundamento jurídico se examina el artículo 7 RDL 14/2012, intitulado "Financiación de las becas y ayudas al estudio". En concreto, el precepto establece:
"1. El coste del componente individual de las becas y ayudas al estudio destinado a financiar los gastos derivados de la matrícula de alumnos de estudios universitarios será financiado conforme a las siguientes reglas:
b) Las Comunidades Autónomas financiarán íntegramente con cargo a sus presupuestos la diferencia entre el precio público que fijen y el límite mínimo que corresponde a cada enseñanza.
2. Hasta que todas las universidades implanten sistemas de contabilidad analítica y, como máximo, hasta el curso universitario 2015/2016, la parte del componente de matrícula que se financiará con cargo a los Presupuestos Generales del Estado será el precio público vigente para cada titulación en el momento de entrada en vigor de este Real Decreto-ley. Estas cantidades se actualizarán cada curso mediante la aplicación del coeficiente que determine la Conferencia General de Política Universitaria."
Este precepto tiene conexión con el artículo 45 LOU, dedicado a las becas y ayudas al estudio. Su apartado 1 prevé que el Estado, para garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, con cargo a sus presupuestos generales, debe establecer un sistema general de becas y ayudas al estudio destinado a remover los obstáculos socioeconómicos. Por otro lado, el apartado 4 se refiere a la instrumentación por parte del Gobierno del Estado, las comunidades autónomas y las universidades de una política de becas, ayudas y créditos para el alumnado, con el objetivo de que nadie quede excluido del estudio universitario por razones económicas, que, en el caso de las universidades públicas, deberán incluir modalidades de exención total o parcial del pago de los precios públicos por prestación de servicios académicos. Con el mismo objetivo, el artículo 41 LUC establece que el departamento competente en materia de universidades, y en el marco del sistema general de fomento de la LOU, debe articular la correspondiente política de créditos y becas, que, además, también debe permitir adaptar el sistema general a las necesidades socioeconómicas y territoriales de Cataluña. El cumplimiento del citado artículo 41 LUC se producirá a partir de la asunción por parte de la Generalitat de la transferencia de funciones y servicios del Estado en esta materia (disp. trans. cuarta LUC), lo que, hasta el momento, no ha tenido lugar, a pesar de la reiterada jurisprudencia constitucional en favor del ejercicio competencial autonómico en esta materia (por todas, STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11). En desarrollo de la LOU, el RD 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, prevé la concesión de becas para financiar los gastos derivados de la matrícula de estudios universitarios en centros públicos o privados, y fija su importe en el precio público establecido para cada curso académico (art. 9.6 RD 1721/2007).
El Gobierno de la Generalitat, en la solicitud de dictamen, plantea una duda de constitucionalidad y de estatutariedad en forma de disyuntiva. De este modo, pregunta si se trata de un "deber de cofinanciación necesario por parte de la Generalitat de Catalunya" o bien de una "limitación en su capacidad para determinar los precios de los estudios contrarios a la autonomía financiera de la Generalitat garantizada por el art. 157 CE y 201 del EAC, y al principio de lealtad institucional que reconoce el art. 209 del EAC". En cualquier caso, la alternativa presentada comporta, sea cual sea la opción escogida, una transgresión constitucional y estatutaria.
La petición de dictamen añade a la anterior una cuestión de carácter competencial referida a la circunstancia de que, a pesar de las competencias que se han asumido en materia de becas (art. 172 EAC), "todavía no se han hecho efectivos los traspasos de los servicios y los medios necesarios para su ejercicio". No obstante, sería erróneo abordar la cuestión que aquí se plantea desde una perspectiva competencial porque el tema de fondo no consiste en discernir como deben distribuirse los recursos estatales o quien gestiona las becas (art. 114, 172.1.f y 172.1.g EAC), sino que el problema suscitado nos conduce a la financiación estatal o autonómica de estas, dentro de las competencias que corresponden al Estado y a la Generalitat.
El objeto de este Dictamen, respecto del artículo 7 RDL 14/2012, versa sobre el principio de autonomía financiera de la Generalitat y reside en el hecho de que la propia LOU, en la modificación que efectúa el RDL 14/2012 de su artículo 81.3.b, fija un intervalo sobre el que pueden oscilar los precios públicos que establezcan las comunidades autónomas. Sobre este intervalo, en la financiación de las becas derivadas de la matrícula del alumnado, va a cargo de los presupuestos del Estado la cantidad correspondiente al límite inferior del intervalo. Por tanto, si las comunidades autónomas aumentan los precios públicos y obtienen, en consecuencia, más ingresos, estas deberán sufragar las ayudas a los estudiantes becados respecto de la parte incrementada. Con esta previsión, en consecuencia, no se limita la autonomía financiera en la vertiente de los ingresos de las comunidades autónomas, ya que estas disponen de autonomía para obtener recursos (art. 157 CE), pero, en cambio, se condiciona la autonomía financiera estrictamente presupuestaria o de gasto.
Así, la cuestión constitucional y estatutaria planteada se centra en el supuesto deber de las comunidades autónomas de cofinanciar las becas estatales de ayuda al estudio universitario, que estudiaremos a continuación, perfilando el canon de constitucionalidad y de estatutariedad sobre la autonomía financiera de las comunidades autónomas, para después aplicarlo sobre el artículo solicitado, cuestiones que abordaremos en los apartados siguientes.
2. La Constitución española se refiere a la financiación de las comunidades autónomas fundamentalmente en los artículos 156, 157 y 158. En el artículo 156 CE se reconoce la autonomía financiera de las comunidades autónomas "para el desarrollo y ejecución de sus competencias". La autonomía financiera de las comunidades autónomas debe entenderse como un elemento esencial del derecho a la autonomía política y administrativa que la Constitución reconoce a las nacionalidades y regiones para la gestión de sus respectivos intereses (arts. 2 y 137 CE). En este sentido, el Tribunal Constitucional, en la STC 289/2000, de 30 de noviembre, resumiendo doctrina anterior, ha afirmado que:
"la autonomía política, entendida como "la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia" (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7), tiene una vertiente económica importantísima ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental [STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1 b)], la amplitud de los medios económicos determina en gran medida la posibilidad real de alcanzar los fines políticos (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8)." (FJ 3)
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el contenido y los límites de la autonomía financiera. Así, el Tribunal señala que la autonomía financiera supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y de los gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2).
Con respecto a la autonomía financiera, en la vertiente del gasto, hay también un número significativo de sentencias, entre las que podemos destacar la STC 13/1992, de 6 de febrero (FJ 7), y la 190/2000, de 13 de julio (FJ 7).
Igualmente, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, se pronunció en el sentido de que la potestad de gasto estatal debe respetar la autonomía financiera de las comunidades autónomas, de manera que la realización plena de una competencia supone la capacidad de ejercerla con autonomía financiera, "independientemente del origen de los fondos de los que se disponga" (F V.6.A). Así, la autonomía financiera, en su vertiente de gasto, ha sido configurada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 13/1992, como lo que permite a la comunidad autónoma:
"elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos. De otro modo, si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía." (FJ 7)
Más adelante, en la misma Sentencia y fundamento jurídico, se destaca que el volumen del fomento estatal puede "convertirse en un peculiar mecanismo de financiación condicionada de las Comunidades Autónomas, constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, así como para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias".
Así pues, las comunidades autónomas tienen que disfrutar de esta autonomía de gasto, en la medida en que puedan escoger y llevar a cabo sus políticas propias. Además, la autonomía financiera de las comunidades autónomas "exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias" (véase, entre otras, la STC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4). Este ejercicio de las competencias debe hacerse según sus prioridades (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7).
Como señala la STC 63/1986, de 21 de mayo (FJ 11), una de las facetas menos controvertidas de la autonomía financiera de las comunidades autónomas consiste en la capacidad de estas para definir sus gastos en los presupuestos correspondientes. La autonomía presupuestaria se convierte en primordial en la realización efectiva de la autonomía financiera de gasto de las comunidades autónomas (STC 13/1992).
En definitiva, el principio de autonomía financiera de gasto de las comunidades autónomas no solo implica la disponibilidad del gasto público con respecto a la fijación del destino y la orientación, sino también para la cuantificación y distribución de este gasto dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992 y 68/1996, de 18 de abril, y 128/1999, de 1 de julio).
De esta manera, interpretando la jurisprudencia constitucional, según el Consell Consultiu, en el Dictamen precitado núm. 279, de 29 de enero de 2007, "las dos principales consecuencias de esta doctrina son
a) la libertad de los órganos de gobierno autonómicos para la distribución del gasto dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7) y b) la necesaria conexión entre la autonomía financiera y el ejercicio de las competencias de las comunidades autónomas, tal como señala expresamente el artículo 156.1 CE (STC 202/1992, de 23 de noviembre, FJ 3 y, una vez más, la ya citada STC 13/1992)" (F V.6.A).
No obstante, el artículo 156 CE marca un límite, que se recoge en la LOFCA. Así, el artículo 2.1 LOFCA exige que la actividad financiera de las comunidades autónomas debe ejercerse en coordinación con la hacienda del Estado, de acuerdo con una serie de principios, entre los que figura el recogido en la letra b de este precepto, con el siguiente tenor literal:
"La garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general, de acuerdo con lo establecido en los artículos cuarenta punto uno, ciento treinta y uno y ciento treinta y ocho de la Constitución corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español."
Pero la adopción de limitaciones en la autonomía financiera de las comunidades autónomas, según la STC 171/1996, de 30 de octubre, "no supone, naturalmente, que quede a la entera disponibilidad del Estado el alcance e intensidad de tales restricciones" (FJ 2). Y, asimismo:
"La cláusula general contenida en el citado art. 2.1.b) LOFCA no autoriza al Estado a adoptar "cualquier medida limitativa de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas sino, en todo caso, de aquellas medidas que tengan una relación directa con los mencionados objetivos de política económica dirigidos a la consecución y mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio económicos" [..] Siendo, por ende, imprescindible que exista una "relación directa" entre la restricción presupuestaria y la finalidad de política económica perseguida con la misma -pues, de lo contrario, este condicionamiento podría conducir a un total vaciamiento de la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas-." (FJ 3)
En este sentido, las medidas unilaterales no constituyen la mejor vía para llegar a la coordinación en esta materia, que debe alcanzarse preferentemente a través de otros mecanismos más adecuados a los principios de colaboración, solidaridad y lealtad constitucional, principios que inspiran la ordenación de la hacienda en el Estado autonómico que propugna el artículo 156.1 CE (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 16).
En cuanto a la lealtad citada por el solicitante de dictamen, reconocida en el artículo 209 EAC, que se relaciona con el artículo 3.1 EAC, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, se aproximó al declarar que:
"La lealtad se expresa como obligación de respetar mutuamente las respectivas competencias (STC 96/1986, de 10 de julio, FJ 3). En este sentido, [..], una de las consecuencias que derivan del principio de lealtad constitucional (STC 96/1986, de 10 de julio), que impone, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la obligación de ejercer sus competencias respectivas respetando las que corresponden al otro poder público." (F V.2.C)
Igualmente, en el citado Dictamen del Consell Consultiu, se afirmó, en consonancia con la doctrina constitucional, que el Estado no puede "condicionar o mediatizar a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias" (DCC núm. 279, de 29 de enero de 2007, F V.6.A), de tal manera que convierta el poder estatal de gasto en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido por el bloque de la constitucionalidad (STC 13/1992, FJ 6), y que la sola decisión del Estado de contribuir a la financiación de determinadas actividades no le autoriza a invadir competencias ajenas (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3).
Por tanto, la autonomía financiera también exige la voluntariedad de la aportación económica, en el sentido de que las comunidades autónomas no están obligadas a aportar una financiación complementaria (DCC núm. 279, de 29 de enero de 2007, F V.6.A). Así, de la misma manera que el Estado, en virtud de su soberanía financiera, puede decidir las líneas de actuación a las que apoya y el volumen de su aportación, las comunidades autónomas deben poder decidir, también libremente, si contribuyen a las mismas finalidades o no, ya que su autonomía financiera se refiere a la capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a finalidades mediante programas de gasto elaborados según sus prioridades (STC 13/1992, FJ 7).
3. El artículo 7.1 RDL 14/2012 prescribe una doble regla según la cual, para la financiación del coste del componente individual de las becas de matrícula, por un lado, los presupuestos generales del Estado financian una cantidad del precio público, que establece con carácter mínimo para cada enseñanza; decisión que está comprendida dentro de sus competencias. Y, por otro, requiere a las comunidades autónomas para que financien íntegramente, con cargo a sus presupuestos, la diferencia entre el precio público mínimo preestablecido y el que pueden fijar, incrementándolo, estas comunidades. Ello comporta, por tanto, una obligación por parte de estas últimas de destinar una serie de recursos a sufragar el importe del diferencial de las citadas becas, de manera que se pierde capacidad de decisión en la autonomía financiera de gasto.
La Generalitat debe poder escoger y realizar sus propias políticas, de manera que tiene que fijar, con libertad, el destino y la orientación del gasto público, dentro de sus competencias, y respetando la limitación constitucional de coordinación con la hacienda del Estado, que aquí no se encuentra comprometida. De hecho, sería una medida unilateral poco respetuosa con el principio de lealtad institucional mutua del artículo 3.1 EAC, en el ámbito de la autonomía financiera, la pretensión del Estado de condicionar la decisión autonómica en el gasto, dirigiendo así su política en este campo. Las medidas limitadoras que se pueden adoptar lo son en relación directa con la consecución y el mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio económicos, que en este caso tampoco quedan afectados, porque el gasto se producirá efectivamente con independencia de quien se haga cargo de él, el Estado o la Generalitat, por lo que el artículo 149.1.13 CE, al no tratarse de una medida con la finalidad de planificar de forma general la economía, no es aplicable. Por otra parte, la medida establecida tampoco encuentra justificación en la consecución de las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación (art. 149.1.1 y.30 CE), dado que, según el artículo 45.1 LOU, esta igualdad queda garantizada con la financiación que aporte el Estado a cuenta de sus presupuestos y con el establecimiento de los requisitos para el otorgamiento de las becas y ayudas en el componente de la matrícula.
Por tanto, se condiciona la autonomía financiera de gasto pero no se limita la autonomía financiera en la vertiente de los ingresos de las comunidades autónomas, ya que estas pueden incrementar el precio público, dentro del intervalo fijado, sin estar condicionadas a realizar una financiación complementaria. Ello no es óbice para que las comunidades autónomas puedan llegar a acuerdos con el Estado con el fin de financiar becas y ayudas y que voluntariamente hagan aportaciones económicas sobre la base de la colaboración y a través de convenio.
En otro orden de cosas, el artículo 7.2 RDL 14/2012 dispone un periodo transitorio, condicionado a cambios en la contabilidad de las universidades, que llega hasta el curso universitario 2015-2016, en el que el Estado fija como parte del componente de la matrícula, que se compromete a financiar en forma de becas, el precio público vigente para cada titulación, en el momento de entrada en vigor de este Decreto-ley, lo que entra dentro del ámbito de decisión y competencia del Estado.
En consecuencia, en la medida en que el artículo 7.1.b RDL 14/2012 impone una obligación de cofinanciación por parte de la Generalitat de las becas destinadas al componente de matrícula en el caso de que esta fije el precio público de la enseñanza por encima del límite inferior que financia el Estado, se produce una vulneración de la autonomía financiera en la vertiente del gasto prevista en el artículo 156.1 CE, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva.
En el mismo sentido, también es contrario al artículo 211 EAC, que dentro del capítulo dedicado al presupuesto de la Generalitat indica la competencia exclusiva de esta para ordenar y regular sus finanzas. Este artículo estatutario parte de los principios sobre las finanzas de la Generalitat afirmados en el artículo 201 EAC, que, de manera más general, con referencia a los ingresos y los gastos, declara, en el apartado segundo:
"La financiación de la Generalitat se rige por los principios de autonomía financiera, coordinación [..] entre las Administraciones públicas, así como por los principios de [..] lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones."
Por tanto, el artículo 7.1.b RDL 14/2012 vulnera los artículos 156.1 CE y 211 EAC.
Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes
Primera. Los apartados tres y cuatro del artículo 6 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, son contrarios al artículo 86.1 CE, en la medida en que no cumplen el requisito constitucional de la urgencia.
Adoptada por unanimidad.
Segunda. El artículo 3 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.3.j EAC, relativas a la política de personal al servicio de la Administración educativa.
Tercera. El artículo 4 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 131.2.f EAC, en relación con las directrices de actuación en materia de recursos humanos.
Cuarta. El apartado 1 del artículo 6 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 172.2.a EAC, respecto de la regulación de los requisitos para la creación de centros universitarios.
Quinta. El apartado 4 del artículo 6 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 172.2.e EAC, con respecto a la regulación del régimen del profesorado docente.
Sexta. El artículo 7 del Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, es contrario al artículo 156.1 CE y al artículo 211 EAC, en cuanto a la autonomía financiera.
Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.
PG-317256 (12.200.005)