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Timestamp: 2016-10-21 13:45:55
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⭐INFORME JURÍDICO PROYECTO DE LEY
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José Francisco Lozano Río
1 ASAMBLEA LEGISLATIVA DEPTO. DE SERVICIOS TÉCNICOS INFORME JURÍDICO PROYECTO DE LEY DE REGULACIÓN DE MECANISMO DE ACCESO A BARRIOS RESIDENCIALES CON EL FIN DE GARANTIZAR EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE TRÁNSITO EXPEDIENTE Nº OFICIO ST J Elaborado por: LICDA. MAGDA PÉREZ ALVAREZ Supervisado por: LIC. ARCADIO RODRÍGUEZ GÓMEZ Revisado por: LICDA. Mª DEL ROCÍO CERDAS QUESADA JUNIO, 2009 TABLA DE CONTENIDO2 I.- RESUMEN DEL PROYECTO... 3 II.- CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO... 3 A. Marco legal aplicable: Constitución Política: Instrumentos Internacionales:... 3 B.- Aspectos a considerar: Sobre la Libertad de Tránsito: Sobre los Bienes de Dominio Público: Sobre los bienes de dominio privado: Principio de Reserva de Ley Principio de Proporcionalidad Marco Legal Regulador en Materia de Caminos Públicos... 8 C.- Marco Legal Regulador en Materia de Servicios de Seguridad Privados III.- SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY IV.- ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE REFORMA V.- ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA VI.- ASPECTOS DE TRÁMITE LEGISLATIVO VOTACIÓN DELEGACIÓN CONSULTAS Obligatorias Facultativas VII.- BIBLIOGRAFÍA Constitución Política Legislación Nacional Resoluciones de la Sala Constitucional Informes del Departamento de Servicios Técnicos Procuraduría General de la República VIII.- ANEXO CUADRO COMPARATIVO3 INFORME JURÍDICO 1 LEY DE REGULACIÓN DE MECANISMOS DE ACCESO A BARRIOS RESIDENCIALES CON EL FIN DE GARANTIZAR EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE TRÁNSITO I.- RESUMEN DEL PROYECTO EXPEDIENTE Nº Según la exposición de motivos el objetivo principal que persigue la presente iniciativa, es la protección del derecho fundamental a la libertad de tránsito y la garantía de que las comunidades accedan al derecho de la seguridad ciudadana. Para garantizar el derecho a la seguridad ciudadana se propone la instalación de casetas de seguridad y mecanismos de vigilancia del acceso de personas y vehículos en los caminos vecinales, locales y no clasificados de la Red Vial Cantonal. II.- CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO A. Marco legal aplicable: 1. Constitución Política: Desde el punto de vista de la ubicación constitucional del proyecto, en este concurren los artículos: 11 sobre el principio de legalidad, el 18 sobre el deber de observar la Constitución y las leyes, el 22 que resguarda la libertad de tránsito, el 121 inciso 14 sobre los bienes de dominio público, el 28 sobre el principio de libertad personal y el 169 sobre la administración de servicios locales por las corporaciones municipales. 2. Instrumentos Internacionales: En el plano internacional, rige en materia de la libertad de tránsito, el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley Nº 4534 del 23 febrero de 970. Cabe aclarar que la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la 1 Informe Técnico Jurídico elaborado por la Licenciada Magda Pérez Alvarez, Asesora Parlamentaria. Supervisado por el Lic. Arcadio Rodríguez Gómez, Jefe de Área Jurídica. Revisado por la Licda. Mª del Rocío Cedas Quesada, Subdirectora del Departamento de Servicios Técnicos. 34 Convención Americana de los Derechos Humanos a que hace referencia la exposición de motivos aun no han sido aprobados por la Asamblea Legislativa. B.- Aspectos a considerar: Este proyecto de ley abarca seis aspectos que esta asesoría considera fundamentales para delimitar la perspectiva de análisis de éste y clarificar las materias y normas jurídicas que le son aplicables. Estos consisten, en primer término, en los relativos a la materia en general a que se refiere el proyecto, esto es al derecho de libre tránsito, a los bienes de dominio público y privado, al principio de reserva de ley, al marco regulador en materia de caminos públicos y al marco regulador en materia de servicios de seguridad privada, los cuales van a constituir, en suma los instrumentos jurídicos con que se analiza el articulado. 1.- Sobre la Libertad de Tránsito 2 : Es importe puntualizar los alcances de la iniciativa propuesta en torno a la protección y defensa de la libertad de tránsito primeramente a nivel internacional y posteriormente en el ámbito constitucional. La Declaración Universal de Derechos Humanos (Pacto de San José), aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley Nº 4534 del 23 de febrero de 1970 establece en el artículo 13 lo siguiente: 1- Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2- Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a regresar a su país. Por su parte, la Constitución Política, sobre esa materia indica en su artículo 22. Todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad, y volver cuando le convenga. No se podrá exigir a los costarricenses requisitos que impidan su ingreso al país. 2 Los apartes B, C, D, E, F, G, y H fueron tomados del informe Jurídico sobre el proyecto de ley Nº , denominado Regulación de Casetas y Mecanismos de Acceso a Barrios Residenciales, S.T , elaborado por el Licenciado Fernando Campos Martínez. 45 Asimismo la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que uno... de los objetivos del recurso de Hábeas Corpus, es tutelar cualquier restricción a la libertad de tránsito y movimiento prevista en el artículo 22 de la Constitución Política. Esta garantía constitucional en nuestro derecho, es consecuencia del principio general de LIBERTAD PERSONAL y constituye una garantía fundamental, cuya tutela corresponde a este Tribunal Constitucional. 3 Igualmente en la materia que concierne a la tutela de la libertad de tránsito, en relación al ejercicio de ésta en los caminos vecinales, el contralor constitucional ha señalado:...el artículo 2º de la Ley General de Caminos Públicos dispone que... Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Trasportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, Lo anterior, por cuanto:...la libertad es un derecho fundamental de la persona humana, inherente a la dignidad intrínseca de cada persona, reconocido así, incluso, por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. No es posible aceptar que, tal derecho fundamental protegido y regulado por el Estado en beneficio de todos los ciudadanos, pueda ser violentado por particulares o autoridades, como es el caso que nos ocupa, al instalar una aguja en una calle pública que da acceso a la entrada de la Urbanización. 4 (La negrita no es del original). 2.- Sobre los Bienes de Dominio Público: La propuesta pretende establecer una regulación que permite la instalación casetas de seguridad y mecanismos de vigilancia del acceso a personas y vehículos en los caminos vecinales, locales y no clasificados en la Red Vial Cantonal de conformidad con la definición del artículo 1º de la Ley General de 3 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No Extracto de Resolución No de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, citado en: Dictamen de la Procuraduría General de la República No C de 24 de febrero de6 Caminos Públicos Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, por lo que es importante determinar la naturaleza jurídica de los bienes que son objeto de dicha regulación. La regulación referente a la propiedad demanial se fundamenta en el artículo 121 inciso 14) Constitucional. Estos bienes se caracterizan porque son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse, no son susceptibles de gravámenes en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio 5. Sobre este tema la Sala Constitucional ha indicado: Como están fuere del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el domino útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa Sobre los bienes de dominio privado: Los bienes de dominio privado del Estado, conocidos como bienes no demaniales o bienes patrimoniales, son aquellos que pertenecen a la Nación, sin embargo no concurren en ellos la circunstancia de la afectación a un uso o servicio público. Se encuentran sujetos al régimen de derecho privado; esto, de conformidad con lo dispuesto por el párrafo segundo del Artículo 261 del Código Civil Principio de Reserva de Ley El Tribunal Constitucional define este instituto de la siguiente manera: [El principio de reserva de ley, establece que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes], es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales todo, por supuesto, en 5 Sobre los bienes de dominio público la Sala Constitucional a sostenido: El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. 6 Ibidem 7...los bienes no demaniales, valga decir los bienes de dominio privado del Estado, no están contemplados en los conceptos del artículo 121 inciso 14) dela Constitución Política, tampoco los bienes, aún demaniales, que no son del Estado sino de instituciones Descentralizadas, ya sea por descentralización funcional o territorial, léase, municipalidades. 67 la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables (...), sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su contenido esencial ; [siendo que], ni aun en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial... (Por último) toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley. 8 (La negrita no es del original). La aplicación de la reserva de ley se relaciona de manera directa con la observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que son parámetros, o criterios informadores, en la interpretación del Derecho de la Constitución por parte del operador jurídico, fundamentalmente, en cuanto al análisis sobre la validez de un acto limitativo de derechos fundamentales. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado sobre esta misma materia: De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional Principio de Proporcionalidad Este principio extiende la protección del principio de legalidad 10, por cuanto toda intervención del Estado que lesione los derechos del ciudadano no sólo requiere 8 Sala Constitucional de la Corte suprema de Justicia, Voto No , de las dieciséis horas del 4 de noviembre de IBIDEM 10 El principio de legalidad que se consagra en el Artículo 11 de la Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública,... significa que los actos y 78 de una base legal, sino que, además, necesita ser realizada de tal manera que estos derechos sean afectados lo menos posible. Dicho con otras palabras:...la injerencia del Estado en la esfera privada es constitucional hasta tanto sea indispensable para una razonable protección de los intereses públicos. Los elementos del principio de razonabilidad son: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo. 11 (La negrita no es del original). 6.- Marco Legal Regulador en Materia de Caminos Públicos La Ley Nº 5060, Ley General de Caminos Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, gaceta No 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas, entre otras disposiciones, contiene la siguiente normativa, que, a su vez, se relaciona directamente con el proyecto en análisis. El artículo primero sobre la clasificación de la Red Vial Cantonal a que hace referencia el artículo primero de la presente iniciativa señala. El artículo 1º de la ley citada indica: Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera: (...) Red Vial Cantonal: Corresponde su administración a las municipalidades: comportamientos de la Administración deben ser regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el principio de juridicidad de la administración. Para lo mismo, véase: Sentencia de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución No Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del 12 de junio de9 Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red Vial Nacional: a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial nacional. 12 c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. El artículo 2º establece el ámbito de competencia de los municipios sobre las calles públicas. Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción (...) 13 El artículo 28 señala la prohibición expresa a las municipalidades de otorgar cualquier tipo de permiso que limite el derecho de propiedad, o de alguno de los derechos que se derivan del mismo 14, que éstas tienen sobre los caminos públicos, a favor de un tercero. Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas (...) 15 (La negrita no es del original). 12 Artículo 1º de La Ley General de Caminos Públicos, Ley No 5060 publicada en el Diario Oficial La Gaceta; gaceta No 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas. 13 Artículo 2º de La Ley General de Caminos Públicos, Ley No 5060 publicada en el Diario Oficial La Gaceta; gaceta No 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas. 14 El dominio o propiedad absoluta sobre una cosa comprende los siguientes derechos: a) Posesión, b) Usufructo, c) Transformación y Enajenación, d) Defensa y Exclusión y e) Restitución e Indemnización. Sobre lo anterior, véase: Artículo 264 del Código civil. 15 Artículo 28º de La Ley General de Caminos Públicos, Ley No 5060 publicada en el Diario Oficial La Gaceta; gaceta No 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas. 910 El artículo 32º establece la imposibilidad de otorgar algún tipo de derecho, a favor de tercero, que limite el libre acceso a los caminos públicos. Artículo 32.- Nadie tendrá derecho de cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija. Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones. Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. 16 El artículo 42 establece que el carácter de la normativa es de orden público 17. C.- Marco Legal Regulador en Materia de Servicios de Seguridad Privados La Ley Nº 8395, Ley de Servicios de Seguridad Privados de 1 de diciembre de 2003, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, gaceta Nº 235 de 5 de diciembre de 2003, pauta los requerimientos que deben observar todas aquellas personas, físicas y jurídicas, que se desempeñan en esta labor. El artículo 1º de la norma define el objeto de la misma: 16 Artículo 32 de La Ley General de Caminos Públicos, Ley Nº 5060 publicada en el Diario Oficial La Gaceta; gaceta Nº 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas. 17 Ley de Orden Público: En el sentido amplio, lo mismo que ley coactiva; o sea, la que establece una prohibición rigurosa (como en ciertas legislaciones, la relativa al divorcio vincular) o aquellas que imponen una obligación ineludible (como todas las contributivas, las penales, las militares, las relativas a la paz pública y a la moral predominante). En lo que conviene, véase: CABANELLAS DE TORRES (Guillermo). Diccionario Jurídico Elemental. 15º Edición, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina, 2001, página11 Artículo 1º.- Objeto y Definición: La presente Ley regula la actividad de personas físicas o jurídicas que presten, de manera individual o colectiva, servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes muebles e inmuebles; además, sanciona las infracciones contra las normas aquí previstas El artículo 2º de esta ley establece su ámbito de aplicación, y, en lo que aquí respecta, señala: Artículo 2º.- (...) Estarán sujetos a la aplicación de esta Ley: (...) b) Los cuerpos de vigilancia, categoría en la que se incluyen los vigilantes que, en forma individual o mediante una figura asociativa, estén debidamente autorizados para prestar servicios de vigilancia y protección de personas y bienes... El numeral 6º de la normativa se refiere al funcionamiento, obligaciones y sanciones de los sujetos que ésta cubre: Artículo 6º.- (...) Los servicios de seguridad privados que presten las personas físicas o jurídicas para proteger la vida y los bienes de otras, sólo podrán suministrarse previa autorización de la Dirección de Servicios de Seguridad Privados.... La ley también autoriza la participación de vigilantes independientes en el desarrollo de la actividad: Artículo 27.- (...) Los vigilantes independientes serán personas físicas que, en forma individual, brinden servicio de vigilancia. Podrán prestar este servicio individualmente, en el tanto estén inscritos ante la Dirección de los Servicios de Seguridad Privados. 18 Por otro lado, de manera expresa, la normativa en cuestión prohíbe a las personas, físicas y jurídicas, que brindan este tipo de servicios... aparentar o suplantar la función que desempeñe la autoridad judicial o administrativa, o interferir en tal función Asimismo, la ley determina que para la aplicación del régimen de sanciones que ella prevé, se debe aplicar el procedimiento ordinario contenido en la Ley General de la Administración Pública Artículo 27 de la Ley No 8395, Ley de Servicios de Seguridad Privados de 1 de diciembre de 2003, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, gaceta No 235 de 5 de diciembre de Artículo 45 inciso h) de la Ley No Artículo 46 de la Ley Nº12 Finalmente, el texto legal postula el carácter de orden público de la norma en estudio. 21 III.- SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY Artículo 1: En este se establece el objetivo de la eventual ley, que es regular todo lo relacionado con la instalación de casetas de seguridad y mecanismos de vigilancia del acceso de personas y vehículos en los caminos vecinales, locales y no clasificados de la Red Vial Cantonal en concordancia con la definición estipulada en el artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos el cual permite la entrada a barrios, caseríos o residenciales. En este mismo artículo se propone garantizar el derecho a la libertad de tránsito establecido en el artículo 22 de la Constitución Política y en instrumentos internacionales ratificados por Costar Rica en materia de Derechos Humanos. Sobre este artículo cabe hacer las siguientes observaciones: En primer término es necesario indicar, que aún cuando el párrafo in fine de este artículo pretende garantizar el derecho a la libertad de tránsito, este supuesto no se cumple. Desde el momento en que se pretende que los citados dispositivos de seguridad se instalen en los caminos vecinales, locales y no clasificados de la Red Víal Cantonal cuya naturaleza es pública, se está incurriendo en una violación a la libertad de tránsito, así lo ha establecido la Sala Constitucional en diversas resoluciones emitidas sobre esta materia. Los caminos vecinales, calles locales, y caminos no clasificados forman parte del régimen de bienes de dominio público de la nación. Sobre este particular la Sala Constitucional ha señalado: En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres (...). Con relación a las vías generales de comunicación, la Sala Constitucional, en Sentencia No de las 14 horas y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, ha establecido que:...sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, 21 Artículo 56 de la Ley Nº13 pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5, y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana)... En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial... Sobre las vías públicas, se dan dos jurisdicciones, la nacional y la municipal, en los términos que se señalan en el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos y en tratándose de caminos vecinales, la conservación y vigilancia le corresponde al gobierno local. En consecuencia, no existe ninguna duda de la naturaleza demanial de las vías de comunicación. 22 (La negrita no es del original). A la luz de las resoluciones citadas de la Sala Constitucional y del artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos precitado, todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos son propiedad del Estado y por lo tanto son bienes de dominio público. Los caminos vecinales, calles locales, y caminos no clasificados bienes de dominio público, tal y como lo indicó la Sala Constitucional en Voto Nº supracitado, tienen un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Precisamente por esa razón, es que no se puede limitar el derecho de transitar o circular sobre esas vías públicas, excepto que dichos bienes se desafecten del uso público para el cual fueron destinados o cuando medien razones de orden público, sanitarias o por motivos esenciales para la conservación del bien. 23 Por otra parte cabe observar, que de la lectura de este artículo se interpreta que las casetas de seguridad, al igual que los mecanismos de vigilancia del acceso a barrios, caseríos y residenciales, se instalarán en la Red Vial Cantonal. De ser esa la intención del legislador la norma devendría en inconstitucional por las razones apuntadas. 22 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No de las 14 horas y cinco minutos del 6 de noviembre de En razón de la naturaleza del bien, para el usuario la utilización de una vía pública es un poder legal ejercitable erga omnes. La Administración no puede impedir ni general ni singularmente, el paso de personas de tal manera que podríamos llamar normal, a menos que se desafecte el bien, por los medios que el ordenamiento jurídico ha previsto, o sea, por decisión legislativa. Recuérdese que la característica esencial de la utilización de las vías públicas es precisamente la libre circulación, pero paralelamente, la Administración tiene encomendada una facultad general de reglamentación del uso de la vía, que se conceptualiza como la competencia para definir los medios por los que se ejercita el derecho a circular... el derecho de transitar o circular sobre las vías públicas, solamente puede ser limitado cuando están de por medio razones de orden público, sanitarias o por motivos esenciales para la conservación del bien y la norma que autoriza esa regulación, debe, desde luego, ser razonable y proporcionada en sí misma. Extracto de Resolución Nº de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, citado en: Dictamen de la Procuraduría General de la República No C de 24 de febrero de14 De la lectura de la exposición de motivos y del contenido del articulado del proyecto, se infiere claramente que la intención del proponente es legislar para un grupo específico de personas a saber: los vecinos de los barrios, caseríos y residenciales que soliciten formalmente ante el consejo municipal la autorización para la instalación de casetas de seguridad y mecanismos de vigilancia para evitar el acceso de personas y vehículos. Esta pretensión donde prevalece el interés individual y que como se indicó, violenta el derecho fundamental a la libertad de tránsito; va en contra del interés público; por cuanto, en aras de proteger a un grupo determinado de personas con dicha regulación, se estaría coartando un derecho fundamental que está orientado a la libertad de tránsito al que tiene derecho todo ser humano. Finalmente es importante indicar, que si bien es cierto, la Sala Constitucional ha reconocido que los derechos y libertades fundamentales están sujetos a determinadas restricciones; éstas sólo pueden ser de carácter necesario a la vigencia de los valores democráticos y constitucionales 24. Esto quiere decir que 24 Desde luego, los derechos y libertades fundamentales están sujetos a determinadas restricciones, las necesarias, pero nada más que las necesarias a la vigencia de los valores democráticos y constitucionales. No obstante, como han dicho el Tribunal Europeo (caso The Sunday Times, pg. 59) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-5/85, pg.46), para que una restricción sea necesaria no es suficiente que sea útil, razonable u oportuna, sino que debe implicar la existencia de una necesidad imperiosa que sustente la restricción. Por ello, para que las restricciones a la libertad sean lícitas constitucional e internacionalmente, deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido...la restricción -por otra parte- debe ser proporcional al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo (Corte Interamericana, OC-5(85,id.). Ello implica, por una parte, que la restricción debe ser imperiosa socialmente, y, por ende excepcional, como tal de interpretación restrictiva, de manera que en caso de duda debe preferirse siempre a la libertad; por la otra, que la misma interpretación del bien común ha de hacerse en el contexto del orden constitucional como un todo, de conformidad con su sistema de valores fundamentales en Costa Rica, en resumen, los de la democracia, el Estado de derecho, la dignidad esencial del ser humano y el sistema de la libertad -. No fue por mero accidente que la Ley General de la Administración Pública, cuyo sentido principista es evidente, definiera el interés público como la expresión de los intereses coincidentes de los administrados (Art ), imponiendo, como criterios para su apreciación... los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia (Art.113.3) y distinguiéndolo claramente del interés transitorio o subjetivo de la Administración, valga decir de los administradores públicos (Art.113.2)... En verdad, los conceptos de moral, de orden público o de la necesaria protección de los derechos de terceros, como indeterminados, autorizan una cierta flexibilidad, pero que no implica en ningún caso arbitrariedad y que está sujeta, como lo está la misma discrecionalidad, al contralor jurisdiccional; contralor que, según lo han reconocido invariablemente la jurisprudencia y la doctrina, tiene que ejercerse según criterios de racionalidad y razonabilidad (Art. 15 y 16 L.G.A.P.); flexibilidad, o discrecionalidad, pues, que en ningún caso pueden implicar arbitrariedad. El orden público, la moral y los derechos de terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; sentido que, a su vez, debe verse en armonía con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio por homine, constituye el meollo 1415 la libertad de tránsito puede ser sometida a restricciones, pero cuando éstas vayan orientadas a satisfacer un interés público imperativo. En el caso en estudio tal y como se indicó lo que se pretende más bien es satisfacer un interés de grupos específicos de vecinos. No obstante, en virtud de que tanto el principio libertad de tránsito como el de la seguridad ciudadana tienen arraigo constitucional y el segundo puede limitar o restringir al primero de ellos, es necesario que el legislador haga un juicioso discernimiento a la hora de otorgarle la supremacía a alguno de ellos, o a inclinarse por un ponderado equilibrio en la aplicación de estos principios para la aprobación del proyecto. Artículo 2º: Por las mismas razones indicadas en el artículo primero, este artículo también deviene en inconstitucional. Al respecto la Procuraduría General de la República 25 ha sostenido: Las corporaciones municipales en ejercicio de su potestad reglamentaria están facultadas para dictar sus propios reglamentos respecto a su organización, a los servicios que presta y a las competencias que ejercen, amparadas en el principio de independencia administrativa. Asimismo, y como parte de la potestad de planificación urbana que ostentan, pueden dictar reglamentos en esa materia, facultad que les ha sido reconocida por la Sala Constitucional (véase entre otras, sentencia número de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de 1996). No obstante, esta potestad no es irrestricta, pues se encuentra sujeta a limitaciones, entre ellas, la relacionada con la materia que se pretende regular. Así, por vía de reglamento no pueden establecerse limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de las personas que afecten su contenido esencial, por tratarse de materia reservada a la ley. Queda a criterio de los señores y señoras diputadas que la solicitud de la instalación de los citados sistemas de regulación mecanismos de vigilancia, puedan hacerla al menos el 70% de los vecinos mayores de edad. de la doctrina de los derechos humanos: según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera que en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado.... Al respecto, véase: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº , de las dieciséis horas del 4 de noviembre de Dictamen de la Procuraduría General de la República del 24 de febrero de16 Artículo 3º: Sobre la facultad que se establece en el primer párrafo de este artículo, para que las organizaciones vecinales de una comunidad puedan instalar casetas de seguridad sobre áreas públicas, como aceras, parques, franjas verdes u otros, se debe indicar que la Sala Constitucional ha indicado que ello es posible, siempre y cuando se cuente con la autorización de la municipalidad correspondiente 26 y se deje un espacio de libre transito peatonal de un metro veinte centímetros cuanto se trate de aceras, a fin de que las personas con discapacidad o sin ella puedan desplazarse libremente por las aceras. El párrafo segundo que dice Dichas casetas, podrán ser instaladas como puestos de seguridad para vigilar el acceso de personas y vehículos en las vías de ingreso a caseríos, barrios o residenciales, respetando el derecho al libre tránsito en todo el territorio nacional, podría tener roces de constitucionalidad si como se indicó las casetas se seguridad se pretenden instalar en las vías públicas indicadas. Además, el control que deberán ejercer los encargados de esas casetas sobre las personas y vehículos constituye un obstáculo a la libertad de tránsito. Sobre el sometimiento a las personas a un control permanente cuando se utilizan vías o caminos públicos independientemente del mecanismo que se utilice la Procuraduría General de la República indicó: La rattio iuris de la jurisprudencia constitucional citada es que someter a las personas a un control permanente cuanto utilizan vías o caminos públicos, sea con el mecanismo que sea, implica una restricción al derecho a la libre circulación no autorizada por la Constitución. Y tal es el caso del proyecto de ley presentado porque aunque la norma dicha (sic) que no se impedirá la libre circulación el control por sí mismo es un impedimento a dicha libertad. Artículo 4º: Por las razones apuntadas en el artículo 1º de este informe este artículo también roza el artículo 22 de la Constitución Política. Artículo 5º: Respecto a la legalidad de dictar una autorización por parte de una Corporación Municipal, tendiente a instalar las casetas y mecanismos de seguridad citados en vías públicas, cabe indicar que: 26 Sobre este tema la Sala Constitucional ha indicado: De tal manera que por ejemplo, en lo que atañe al uso de bienes de dominio público como parques, jardines, paseos públicos, y prados, es cada municipalidad la competente para emitir los correspondientes permisos en su territorio (artículo 39 de la Ley de Construcciones), los que por la naturaleza de esos bienes se entiende que se trata de permisos que solo conceden derechos a título precario y por lo tanto pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración, a tenor de lo que establece el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública en relación con 6 de la Ley de Construcciones. (...) el mobiliario urbano que se coloque en las aceras debe disponerse de tal forma que deje una banda central libre de obstáculos cuya anchura mínima debe ser de un metro veinte centímetros. 1617 Las municipalidades como entes que forman parte de la Administración, no pueden establecer limitaciones, con base en su poder de policía 27, que impliquen la restricción de la libertad de tránsito. Desde esta perspectiva y por estar de por medio bienes de dominio de público, tal autorización devendría en inconstitucional. Sobre esta materia la doctrina ha señalado: La doctrina del Derecho Público reconoce que el uso de una vía pública, al igual que sucede con el uso de los demás bienes públicos, puede ser regulado sobre la base de requisitos derivados de la seguridad y sanidad públicas, así como por razones que conciernen al buen régimen de la cosa pública o a su conservación y esto quiere decir, por supuesto, que el ejercicio del poder de los poderes de policía sobre bienes destinados al uso público, no es susceptible de implicar derogaciones de derechos constitucionales. Se trata más bien, de la aplicación de facultades emanadas directamente de la afectación pública del bien, atribuidas al titular de la misma, dirigidas precisamente al mantenimiento del uso público en los términos establecidos. 28 (La negrita no es del original). Por su parte la Procuraduría General de la República sobre ese mismo tema señaló: Pero en principio, la Administración no puede adoptar medidas de carácter absoluto o permanente que impidan, dificulten o limiten el derecho de circulación, lo que se traduce en medidas restrictivas, que para su aplicación válida, deben tener un contenido apropiado de razonabilidad y proporcionalidad y consecuentemente, también puede adoptar las medidas necesarias para la conservación del bien demanial. Además, cabe indicar que la competencia que le otorga el artículo 1º de Ley General de Caminos a las municipales 29 es la de velar por el adecuado uso de 27 La Administración Pública, por imperativo, primero del principio de separación de poderes, y luego, del principio de legalidad, desempeña varias formas de actividad, reconociéndose, entre las más importantes: la de policía, la de fomento y la de servicio público. Al respecto, véase: GARRIDO FALLA (Fernando), ARIÑO ORTIZ (Gaspar), BAENA DEL ALCAZAR (Mariano), BASSOLS COMA (Martín) y ENTRENA CUESTA (Ramón): El Modelo Económico de la Constitución Española. Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1981, página Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº , de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del 14 de febrero de En el caso que nos ocupa, la Municipalidad recurrida estaba obligada a vigilar que dentro de su jurisdicción, tanto en lo referente a caminos vecinales como calles, no existan actos que impidan el libre tránsito, derecho tutelado por el numeral 22 de nuestra Constitución Política. El permitir que existan puestos de vigilancia en calles que son de uso público, y que en esos puestos existan vigilantes que sean los que decidan si determinada persona puede transitar o no en 1718 las vías públicas que se encuentren dentro de su administración, pero no pueden imponer limitaciones al libre tránsito de las personas. Al respecto la Sala Constitucional mediante el Voto Nº de las once horas con treinta y dos minutos del veinticinco de octubre del dos mil dos indicó en lo que interesa: Finalmente, cabe indicar Las municipalidades y sus funcionarios están en la obligación, so pena de las responsabilidades civiles y penales respectivas, de garantizar la libre circulación por las vías públicas a su cargo, lo que implica ordenar y ejecutar el retiro de toda valla, aguja o brazo mecánico colocado en las vías públicas bajo su administración 30. Artículo 8º: Procedencia en el manejo de los mecanismos de vigilancia. En cuanto a la contratación del servicio de vigilancia privada para la operación de los mecanismos de regulación citados, es importante indicar: El artículo 89 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública señala que no será posible...la delegación de funciones, cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo. Las municipalidades, por imperativo del principio de legalidad, desempeñan la función de policía en la custodia de la Red Vial Cantonal (Caminos Vecinales, Caminos Locales y Caminos no Clasificados) 31. No es factible para las corporaciones municipales delegar las funciones (de administración y de custodia) que deben ejercer sobre la Red Vial Cantonal, a favor de tercero. La Ley de Regulación de los Servicios Públicos de Seguridad Privados prohíbe a éstos suplantar la función (de policía) que desempeña la autoridad administrativa (Ministerio de Seguridad y los entes municipales), o interferir en tal función. La Ley General de Caminos es de orden público, sea, es de carácter imperativo. esas calles o ingresar o no a algún barrio o urbanización, es violentar a todas luces la libertad de tránsito de los ciudadanos, lo que esta Sala no puede tolerar. 30 Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República Nº 064 del 24 de febrero del La función de policía se deriva de la concordancia de los artículos 1, 2, 19, 28, 29, 30, 32, 33, 35 y 42 de La Ley General de Caminos Públicos, Ley Nº 5060 publicada en el Diario Oficial La Gaceta; gaceta Nº 168 del 5 de septiembre de 1972 y sus reformas. 1819 No es permisible, entonces, la colocación de ningún tipo de dispositivo que inquiete el ejercicio del derecho fundamental de libre tránsito por las vías públicas. La Ley de Regulación de los Servicios Públicos de Seguridad Privados es de orden público. No admite norma en contrario (las personas físicas y jurídicas, que se desempeñan en esta labor no pueden suplantar competencias públicas. A la luz de lo expuesto, se concluye que las municipalidades 32 no están facultadas para delegar una competencia que les fue otorgada por ley -la administración de la Red Vial Cantonal- artículo 1º de la Ley General de Caminos, en favor de autoridades privadas, por cuanto estarían violentando el principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública que desarrolla ese precepto. Tanto los artículos precedentes como los artículos 9, 10, 11, 12 y 14 por las expuestas, riñen con el bloque de constitucionalidad reconocido por el ordenamiento jurídico nacional, ya que las disposiciones contenidas en éstos imponen transgresiones a los principios constitucionales de legalidad 33, de jerarquía de las fuentes y de regularidad jurídica 34, de razonabilidad y proporcionalidad 35 y el derecho fundamental de libertad de tránsito. Artículo 15: Reforma al artículo 32 de la Ley General de Caminos A fin de clarificar las similitudes y modificaciones que se le están introduciendo al artículo 32 de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, es recomendable hacer un cuadro comparativo de ambos artículos. Este se podrá observar en el Anexo Número 1 de este informe jurídico. 32 Dentro del ámbito de sus competencias, las municipalidades están obligadas a resguardar los bienes públicos bajo su administración y, por ende, deben velar por el uso que se dé a las calles públicas, así como garantizar la libre circulación en ellas. De allí que apegándose a las disposiciones ya citadas, es su obligación ordenar la eliminación de obstáculos -sean agujas o brazos mecánicos- que dificulten la utilización de las vías públicas dentro de su cantón, cumpliendo con lo que ya la Sala Constitucional ha indicado para estos caso. 33 El principio de legalidad también es aplicable a las medidas de policía, en el tanto representa para el Estado, una autorización para actuar solamente en los casos regulados por ley.... Véase: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución Nº Por cuanto se oponen a un texto de rango supra-legal 22 de la Carta Magna-. 35 Prescriben restricciones a la libertad que no son lícitas. 1920 IV.- ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE REFORMA En primer término es importante indicar, que sobre el texto del primer párrafo que se propone modificar con la presente iniciativa, la Procuraduría General de la República mediante la Opinión Jurídica Nº al pronunciarse sobre el Proyecto de Ley Nº , cuyo texto del primer párrafo de la ley vigente se pretendía reformar de la misma forma que se pretende con ésta propuesta puntualizó: El primero de los cambios está contenido en el párrafo primero del artículo propuesto, que dispone: Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles públicas o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija. De acuerdo a esta redacción, la prohibición para cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando se mantiene pero únicamente respecto a los caminos y calles públicas, o al del propietario o vecinos de una localidad, excluyendo a aquellas vías entregadas por ley o de hecho al servicio público, las cuales sí están contempladas en el artículo vigente. Sobre este punto, consideramos que la reforma es inconveniente ya que desprotege vías que aún sin haber sido declaradas públicas, han sido utilizadas como tales. Al respecto resulta importante mencionar lo que establece el código civil en su artículo 261: Artículo 261. Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezca al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona. (El resaltado no es del original). Por otro lado, la modificación al párrafo primero del artículo 32 presentaría roces con lo que dispone el artículo 33 de la ley de caminos 20 Mostrar más
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