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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ NILSE TERESINHA PISSAIA SETIM. GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para Controlar - PDF
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ NILSE TERESINHA PISSAIA SETIM. GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para Controlar
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Gonçalo Castelhano Martinho
1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ NILSE TERESINHA PISSAIA SETIM GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para Controlar SÃO JOSÉ DOS PINHAIS 2011
2 NILSE TERESINHA PISSAIA SETIM GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para Controlar PROJETO TÉCNICO apresentado à Universidade Federal do Paraná para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública. Orientador: Prof. José Roberto Frega SÃO JOSÉ DOS PINHAIS 2011
3 TERMO DE APROVAÇÃO NILSE TERESINHA PISSAIA SETIM GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para Controlar Projeto Técnico aprovado como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública Municipal, no Curso de Pós- Graduação em Gestão Municipal, Polo Colombo, Universidade Federal do Paraná, pela seguinte banca examinadora: Prof. José Roberto Frega Orientador Prof. Prof. Prof. São José dos Pinhais, 13 de outubro de 2011.
4 SUMÁRIO RESUMO INTRODUÇÃO PROBLEMÁTICA OBJETIVO GERAL OBJETIVOS ESPECÍFICOS JUSTIFICATIVA REVISÃO TEÓRICO EMPÍRICA CONCEITOS E PRINCÍPIOS METODOLOGIA A UNIDADE DE ANÁLISE IDENTIFICAÇÃO DA EMPRESA DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO PROBLEMA DEPARTAMENTO DE COMPRAS E O DESENVOLVIMENTO DA CIDADE E A NECESSIDADE DE INFRAESTRUTURA ORGANOGRAMA Divisão de Cadastro Divisão de Compras As compras podem ser: A Divisão de Licitação Problemas mais comuns na Divisão LICITAÇÂO: PROCEDIMENTOS LEGAIS FASES DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO OBRIGATORIEDADE DA LICITAÇÃO PRINCIPAIS PROBLEMAS E LIMITAÇÕES LIMITAÇÕES E DEFINIÇÕES PROCESSOS DE SOLUÇÕES ALTERNATIVAS MAIS PROMISSORAS CONSIDERAÇÔES FINAIS REFERÊNCIAS... 45
5 RESUMO Este trabalho demonstra a importância do Departamento de Compras e Licitação de uma Prefeitura Municipal e propõe duas mudanças: a criação de um modelo de funcionamento que mantenha o quadro de funcionários do mesmo em condição de efetividade, independentemente das mudanças administrativas, e a centralização de todas as compras nesse departamento. Tal condição se justifica por que a capacitação dos funcionários que compõe o DECOL, (Departamento de Compras e Licitações) é bastante especializada e deve ser atualizada em tempo real, devido à dinâmica da legislação referente aos processos para utilização de gastos públicos. Isso requer conhecimento e depende de gastos de verbas públicas nas constantes capacitações. Da mesma forma, foram feitos estudos sobre a Lei Lei das Licitações os quais mostram que devem ser obedecidos princípios básicos para realização de compras públicas e que a licitação é o momento da efetivação de um processo que passou por fases específicas de elaboração. A observação do funcionamento do DECOL da Prefeitura de São José dos Pinhais, sempre a luz da Lei 8666/93, deixa claro que os processos licitatórios são indispensáveis para evitar a má utilização de recursos públicos e que podem ser feitas licitações sob diferentes formas: Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso, Pregão e Leilão. Também são apresentados alguns problemas comuns na apresentação da documentação das empresas licitantes e citadas irregularidades que possam ocorrer, caso haja despreparo das partes envolvidas no procedimento: agentes de órgãos públicos e empresas licitantes. Um bom processo licitatório evita a má utilização dos recursos públicos. Palavras chave: Licitação, Legislação, Departamento de Compras, gastos públicos, funcionários efetivos. Centralização.
6 6 GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS Centralizar para controlar 1 INTRODUÇÃO A gestão de um órgão público está diretamente ligada à aplicação dos recursos destinados a viabilizar os serviços e os bens de forma impessoal, transparente e organizada. Para isso, existem leis e normas cujos escopos oferecem o apoio necessário para que haja observância do princípio constitucional da isonomia e da seleção julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento e dos que lhes são correlatos. (art. 3º Lei nº de 21/06/ Licitações e Contratos Administrativos). Assim sendo cabe aos órgãos públicos, qualquer que seja a hierarquização elaborar processos licitatórios para a aquisição de bens ou a contratação de serviços. Pode-se definir a licitação como o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração de contratos. (Dromi, 1972, p. 254) A administração pública é responsável por executar obras e serviços, que promovam o Bem Comum da população. A execução das mesmas requer o aporte financeiro administrado por um o gestor, no caso do município, o prefeito da cidade. Contudo, sendo um recurso público, todo o processo financeiro precisa passar por algumas etapas antes da execução final. A princípio faz-se necessário estudos técnicos de viabilidade financeira e orçamentária para realização de qualquer procedimento licitatório. Por falta de conhecimento dos novos
7 7 parâmetros que regem os processos licitatórios, muitos gestores acabam tendo problemas na prestação de contas junto ao Tribunal de Contas dos Municípios (TCM). Em 2009, 80% das prestações de contas reprovadas ou aprovadas com ressalva, apresentaram falhas em licitações e contratos. (Dados da mídia televisiva). Diariamente as notícias jornalísticas nos mostram que inúmeros casos de escândalos financeiros em diferentes áreas da administração pública são oriundos da má interpretação ou simplesmente da ignorância por parte dos gestores, sobre a Lei aqui referida. É do conhecimento geral que o país tem dimensões continentais, com municípios longínquos, administradores sem qualificação específica e outros, oportunistas, que usam os recursos públicos de maneira ímproba. O Departamento de Compras de qualquer município precisa estar estruturado com funcionários eficientes, especializados, atualizados e conhecedores dos procedimentos legais para condução de uma licitação. Essa afirmativa é essencial nos municípios pequenos. Tal observação deve-se ao fato de que conhecer profundamente a legislação de Licitações e Contratos, bem como os aspectos procedimentais das Leis Nº 8.666/93 e Nº /02 que norteiam a aplicação de recursos públicos e execução de serviços essenciais à população, não se adquire de um momento para outro. 1.1 PROBLEMÁTICA O conhecimento é essencial para o trabalho em uma Divisão de Compras e Licitação de um município. Se os funcionários efetivos podem ser utilizados pelos gestores, manter o pessoal concursado, efetivo e de alto nível técnico não seria uma solução para combater a corrupção? Nesse sentido faz-se desnecessária a reafirmação de que o Departamento de Compras não pode ser composto por pessoal alheio ao objetivo da pasta e nem suprido com cargos de comissionados por
8 8 funcionários não efetivos. Considere-se que o conhecimento nessa modalidade de trabalho está diretamente baseado em experiência, probidade, conhecimento elevado de legislação, pragmatismo, idoneidade e honestidade.
9 9 2 OBJETIVO GERAL O presente trabalho pretende otimizar a Divisão de Compras de municípios pequenos, com a criação de um sistema centralizado de projetos, licitação e compras, com pessoal efetivamente competente nas diversas áreas da administração pública. 2.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS a) Analisar o funcionamento da Divisão de Compras do município de São José dos Pinhais. b) Apreciar os diferentes tipos de licitação publica e as questões da dispensa de licitação. c) Conhecer a Lei nº de 1993, que regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. 2.2 JUSTIFICATIVA Atualmente a administração pública se caracteriza pela descentralização dos serviços e a delegação de funções para um número maior de pessoas e até mesmo por empresas privadas explorando serviços públicos. Isso pode ocasionar grandes desvios de recursos financeiros, uma vez que os valores destes empreendimentos são assumidos pelos cofres públicos, e um mau funcionamento penaliza a coletividade. O presidente da Comissão Especial de Combate à Corrupção da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), citado em artigo de Amauri Serralvo para o site do Instituto Brasil Verdade fez o seguinte comentário:
10 10 A corrupção ou a má gestão de recursos públicos no Brasil não podem ser medidas. Mas todo o dinheiro público que escorre em pagamentos de propinas, sobrepreços, má execução de obras e enriquecimentos ilícitos pode ser visto como a ponta do iceberg. Ou, talvez numa metáfora mais indicada, apenas como o cheiro do ralo. 1 O autor do mesmo artigo ainda avalia que "As instituições têm condições de combater a corrupção, mas o problema é que ela está muito enraizada em praticamente todos os setores da vida pública brasileira. Fato comum sobre o qual não temos como determinar a profundidade". Continua seu pensamento no seguinte texto: A corrupção com recursos públicos é resultado de uma linha de produção. Como uma indústria que fabrica um carro, em que cada peça e cada operário tem uma importância no resultado final. Esse roteiro já foi mapeado pela Associação dos Peritos Criminais Federais (APCF), que reúne aqueles que fazem pela Polícia Federal os laudos das fraudes. Como costumam dizer no jargão policial, eles já estão cansados de ver o modus operandi dos criminosos. Esse caminho pode ser dividido em quatro etapas: a elaboração inicial de um projeto "viciado" para execução de obras; lobby e propina para políticos incluírem os recursos dos orçamentos públicos; execução combinada da licitação para favorecimento de empresas; e, por último, alterações no projeto para lucrar com "adicionais" no custo da obra. 2 O diretor-executivo da ONG Transparência Brasil, que se dedica ao combate à corrupção, Claudio Weber Abramo, enfatiza que o excesso de lacunas legislativas favorece a corrupção. O diretor aponta um dos muitos exemplos da criatividade humana: "Uma usina de corrupção é a facilidade para ocupar e distribuir cargos de confiança. Isso nos pequenos municípios é sistematicamente adotado, uma vez que durante as campanhas eleitorais o apoio de destacadas autoridades locais está devidamente agregado à distribuição de cargos, depois do pleito. Claro está que essa prática é negativa e não se discute que é adotada em todos os níveis de governo e que há completa falta de 1 (www.brasilverdade.com.br) 2 (www.brasilverdade.com.br)
11 11 controle sobre a administração do dinheiro público. Se a ocasião faz o ladrão, o Brasil é um país cheio de boas ocasiões. Para controle de recursos são necessárias leis que regulamentem até mesmo o envio de pequenos recursos públicos. Mas as leis, mesmo que fossem criadas, não resolveriam nada se desacompanhadas de fiscalização. Isto será possível, se os projetos forem avaliados por técnicos que justifiquem as necessidades projetadas, se houver controle orçamentário, licitação devidamente desenvolvida dentro da legislação e acompanhamento da atividade licitada por fiscais ligados ao departamento. Acreditamos que a centralização dos recursos por um Instituto, também controlaria o abuso de gastos por parte do gestor com contratos com dispensa de licitação, como é pratica comum, principalmente nos municípios menores.
12 12 3 REVISÃO TEÓRICO EMPÍRICA 3.1 CONCEITOS E PRINCÍPIOS No Brasil, a administração pública está longe de conseguir fiscalizar tudo o que precisa. No caso dos estados e municípios, as câmaras dos vereadores e as assembléias legislativas deveriam fiscalizar todas as contas do poder executivo. Todavia não se pode negar que o trâmite excessivo das verbas nas diferentes repartições e a delegação de competências de negociação por diferentes pessoas, ocasiona a ineficiência dos atuais mecanismos de fiscalização. "O legislativo deveria fiscalizar 100%, mas sabemos que ele não o faz. Muita coisa passa. E outros fazem fiscalização por amostragem. Então, o ralo da corrupção é muito grande. 3 Historicamente sabemos que muitos brasileiros hoje estão em ótima situação financeira depois de ocuparem cargos políticos e que possuem patrimônio incompatível com o salário recebido. Esta não é uma situação ocasional, o fato se repete em todo território nacional, sendo que nos municípios menores é muito perceptível. É difícil para os cidadãos analisarem se o dinheiro público estará sendo utilizado de forma indevida, se não forem criadas e levadas ao conhecimento da sociedade, Leis que regulamentem sua aplicação, em prol da comunidade. A Lei 10520/02, ART 1, parágrafo único conceitua que: os Bens e serviços comuns são aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais praticadas no mercado. 3
13 13 Fica claro, pois que o conhecimento, a ética e a aplicação das leis são fatores regulamentadores da aplicação dos recursos públicos. A Lei de 21/06/1993 Lei das Licitações e Contratos Administrativos que institui normas para licitações e contratos da Administração Publica, é o direcionamento para o inicio de um processo de licitação. È a Lei que garante a lisura e a transparência na realização de compras por órgãos públicos e o princípio da aplicação dos recursos públicos. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame ao maior número possível de concorrentes. Logicamente, primeiro faz-se a licitação, depois firma-se o contrato. A Lei nº de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública deve ser necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação. Os seguintes princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados, dentre outros: a) Princípio da Legalidade: Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas, nas normas e princípios em vigor. b) Princípio da Isonomia: Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir em todas as fases da licitação. c) Princípio da Impessoalidade: Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação.
14 14 d) Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: è o princípio que deve assegurar de forma simples e objetiva o trabalho em um órgão público, um dever funcional, sem qualquer coerção, sendo que a probidade se dará com o conhecimento de que as verbas públicas devem ser utilizadas em benefício da busca do Bem comum dos cidadãos. Conforme aponta Celso Antonio Bandeira de Melo, citado em artigo de o princípio da moralidade está intimamente ligado com a idéia de probidade, a sua violação configura violação ao próprio direito, configurando ilicitude, na conformidade do art. 37 da Constituição Federal. O mesmo texto ainda esclarece que: O desrespeito ao princípio da moralidade administrativa, exteriorizado em conduta do administrador público enquadrase nos denominados atos de improbidade conforme encontrados no disposto no art. 37, 4º, da CF/88,: Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. A previsão Constitucional permite por sua vez inclusive a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na Lei n /92 para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça deles 4 Em artigo de Ana Rita Tavares, no site Consultor Jurídico encontramos que: O procedimento licitatório, via de regra é conduzido por uma Comissão de Licitação (permanente ou especial), integrada por três membros titulares e seus suplentes, que, após obter a competente autorização, dá início ao certame (como também é chamado), convocando os interessados, através da cartaconvite, ou do edital, a apresentarem suas propostas, e daí por diante realizando as sessões, públicas por determinação legal, com a lavratura de ata, procedendo às fases de habilitação, julgamento e classificação das propostas, com poder de vida e de morte sobre os licitantes
15 15 Ela ainda afirma que é comum que se formem comissões por servidores despreparados para atuar nas licitações: É absurdo, mas é verdade que a grande maioria não detém conhecimento técnico suficiente para conduzir esse importante processo que vai decidir, afinal, o contrato que o Poder Público haverá de firmar com o particular, muitas vezes envolvendo expressivo volume de recursos financeiros. 6 Com efeito, sabemos que o processo licitatório ocorre muitas vezes apenas de maneira a cumprir a legislação, mas numa visão pragmática existem mecanismos que envolvem fraudes e má utilização de poder decisório por parte de alguns agentes públicos. A situação mais grave, todavia, é aquela em que o licitante se depara com uma Comissão ímproba, deliberadamente articulada para lesar os fins da licitação. São servidores, acobertados por autoridades hierarquicamente superiores, que se colocam a serviço da fraude, em conluio com determinados licitantes e com as quais dividem os lucros do engodo. Não temem punição, mesmo sabendo que a Lei 8.666/93 tipifica como crime o ato de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório, levado pelo intuito de obter para si ou para outrem vantagem decorrente do objeto da licitação, assinalando a norma para esses casos, a pena de detenção de dois a quatro anos e multa (art.90). No Congresso, existem alguns projetos de lei dedicados a combater a corrupção - mas não muitos. Um deles, o PL 7528, de 2006, do deputado Otávio Leite (PSDB-RJ), propõe evitar os conflitos de interesse existentes para aqueles que ocupam cargos públicos com "restrições a ocupantes de cargo ou emprego que tenham acesso a informações privilegiadas" e "impedimentos posteriores ao exercício do cargo", a chamada quarentena. Hoje, nada impede que um funcionário público passe a trabalhar na iniciativa privada e leve com ele toda a gama de informações que possam beneficiar a empresa contratante. 6
16 16 Por esse motivo é que o presente estudo propõe uma nova sistemática para a formação do Departamento de Licitação e Compras formado por pessoal técnico que atenda todas as secretárias municipais e ao mesmo tempo tenham capacidade de auditarem os projetos encaminhados, verificarem a real necessidade dos gastos e acompanharem a execução e a aplicação dos recursos. O Ministério do Planejamento publicou uma Coletânea de medidas tomadas em diferentes Estados Brasileiros e entre elas a idéia de Central de Compras, aqui descrita conforme o texto original da publicação. Um órgão ou entidade (que denominaremos de central de compras ) se dedica a realizar aquisições de vários produtos para outros órgãos e entidades. A central de compras pode trabalhar de forma impositiva, obrigando as demais organizações, por norma, a recorrer a ela para realizar compras de determinados bens e serviços. Por outro lado, ela pode atuar como uma facilitadora, realizando aquisições em larga escala para órgãos e entidades que aderirem à sua chamada. O melhor modelo de centralização de compras é aquele que melhor se adapta às especificidades da organização que o adota. Qualquer que seja o modelo adotado é possível utilizar o sistema de registro de preços previsto, no âmbito de todas as esferas federativas, pelo artigo 15, da Lei n 8.666, de 1993, e regulamentado, no âmbito da União, pelo Decreto n 3.931, de Nesse sistema, a central de compras registra o menor preço unitário ofertado para determinado produto especificado pela Administração Pública. Assim, os demais órgãos podem solicitar à central de compras a aquisição do produto (até um limite de quantia) ao preço registrado. Preferivelmente, antes de atender ao solicitante, a central deve confirmar se essa possui dotação orçamentária suficiente para arcar com as despesas solicitadas. A utilização da centralização das compras não implica necessariamente na entrega centralizada dos bens adquiridos. Essa centralização de entregas pode reduzir a eficiência da organização pública, pois aumenta as despesas com logística. A prática de centralização é recomendável no caso de bens e serviços gerais e comuns a todos ou à maioria dos órgãos ou entidades envolvidos como papel e caneta, por exemplo. No caso de bens e serviços mais específicos e singulares, o processo de aquisição deve ser centralizado sob a responsabilidade do órgão ou entidade que tem mais conhecimento técnico sobre o assunto 7. Tal dedução também serve para caracterizar a necessidade de técnicos das diferentes secretárias avaliando as solicitações e a 7
17 17 viabilidade das mesmas. A centralização traz muitos benefícios e o mesmo texto expõe que: A grande vantagem desta prática é permitir a aquisição de produtos em quantidades maiores, o que tende a reduzir o preço da compra. Esse benefício é maior quanto maior for o volume de produtos gerais e comuns adquiridos pela organização. Geralmente não há empecilhos normativos. Já a adoção de um sistema de registro de preços está prevista em lei e decreto, como mencionado anteriormente. Do lado técnico, é preciso constituir um corpo de profissionais capacitados para administrar a central de compras e dotá-los de ferramentas eletrônicas adequadas. Em termos de investimentos iniciais, é preciso considerar a necessidade de se alocar recursos para a nova central de compras 8. Os recursos públicos originam-se nos pagamentos de tributos e taxas feitos pela população e por isso são recursos que devem ser destinados a promover o atendimento às suas necessidades e em momento algum podem ser utilizados em beneficio de benesses e facilidades. Da mesma forma os funcionários públicos são trabalhadores a serviço da coletividade e precisam estar prontos a desdenhar as ofertas de propinas na execução de seu dever funcional. A conduta dos licitantes e dos agentes públicos devem ser, além de lícita, compatível com a moral, ética, os bons costumes e as regras da boa administração. Novamente vale reafirmar que a licitação, para a contratação de qualquer serviço público, obras, compras de bens e produtos precisa estar integralmente de acordo com os aspectos legais e o conhecimento de todos os trâmites burocráticos serem da competência de funcionários devidamente qualificados para dar aos recursos públicos a devida importância. É assim que poderemos redesenhar esse modelo execrável, averso à ética, aos princípios da boa administração, à moralidade e probidade administrativas, que constantemente se apresentam nos noticiários de jornais e na mídia quando infelizmente, a sociedade fica sabendo dos abusos cometidos por aqueles que elegeu. 8
18 18 4 METODOLOGIA Percebe-se hoje através de noticiários e da mídia em geral que existe um descontrole geral em todas as esferas da administração pública quanto à utilização das verbas públicas em projetos que verdadeiramente atinjam os objetivos propostos no momento da licitação. O presente estudo está voltado para o funcionamento de um departamento de licitação, tendo como exemplo o da Prefeitura de São José dos Pinhais, com a análise da estrutura e funcionamento do departamento de Compras e Licitação e a competência de ação do mesmo perante aos demais órgãos de administração pública. É uma pesquisa dedutiva tendo como referência a legislação vigente e o material utilizado neste departamento para embasamento dos trabalhos, tais como: as Leis 8.666/93 e /2002 que se referem às licitações e contratos e a literatura disponível sobre Gestão Pública, que trate do assunto em pauta.
19 19 5 A UNIDADE DE ANÁLISE 5.1 IDENTIFICAÇÃO DA EMPRESA Empresa: Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais Endereço: Rua Passos de Oliveira, Centro Site CNPJ: Prefeito Municipal: Ivan Rodrigues Secretário Municipal de Recursos Materiais e Licitações: Carlos Alberto Gomes de Figueiredo; Diretor do Departamento de Compras e Licitações: Paulo Cesar Magnuskei; Chefe da Divisão de Licitações: Bruna Slompo. O estudo que aqui se refere ao Departamento de Compras e Licitação, da Prefeitura de São José dos Pinhais, mas podendo ser também dirigido às pequenas cidades porque apresentam problemas semelhantes. A Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais conta com atualmente (cinco mil) servidores em regime estatuário, sendo aproximadamente 26 (vinte e seis) servidores no setor de licitações, existindo ainda 10 (dez) Cargos Designados e 01 (um) estagiário que auxilia no desenvolvimento das atividades. Como se pode ver o número de servidores estatutário é compatível com a necessidade para que a administração municipal possa ser organizada com pessoal efetivo, sem a necessidade de contratações nos setores que requerem conhecimento técnico e específico.
20 20 A Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais presta serviço a população, em várias áreas de atuação: Segurança, Turismo, Saúde, Habitação, Agricultura, Promoção Social, Obras, Educação, Cultura, Esporte e Lazer, Meio Ambiente. Os recursos para isso são obtidos através de arrecadação de impostos do município e de projetos e convênios celebrados entre a Prefeitura e outros entes da federação como Governo do Estado do Paraná e Governo Federal de onde obtêmse verbas para a viabilização dos projetos da Prefeitura. A aplicação de verbas em benefício da cidadania e do desenvolvimento do município é o direcionamento desse estudo. Defender a idéia de um setor único que centralize a distribuição dos recursos entre as diversas secretarias municipais, depois de um completo estudo da necessidade real da aplicação. Para tanto, os funcionários efetivos, técnicos e competentes para cada área de administração estariam a postos avaliando cada projeto nas suas especificidades em um único ambiente de trabalho. Releva registrar que a comissão de licitação tem competência a rigor, para a prática dos atos externos da licitação, ou seja, o processamento do procedimento licitatório desde o recebimento dos envelopes em sessão pública até o envio dos autos á autoridade superior, após a sua conclusão, para manifestação; que a assessoria jurídica cabe, entre outros aprovação do edital no que tange a aspectos formais e jurídicos podendo e devendo apontar irregularidades ou direcionamentos na sua descrição do objeto se de normal percepção; e que ao ordenador de despesas compete autorização da contratação, sua homologação,revogação ou anulação conforme o caso (Revista JML, pág 61). Neste destaque pode-se observar que houve encaminhamento do objeto em setores diferentes da administração, o que é natural, uma vez que cada qual tem a sua competência de ação, mas se estiverem sendo avaliados por técnicos devidamente ligados aos seus cargos a segurança da real efetivação do objeto do projeto será maior. Nas cidades pequenas, a centralização das despesas em um setor único, devidamente conhecedor dos diferentes procedimentos licitatórios, é a garantia de que as verbas públicas serão mesmo
21 21 aplicadas em prol do bem comum dos cidadãos atendendo as diferentes necessidades em saúde, educação, infraestrutura entre outras. Causa espécie perceber que determinados funcionários, sem vínculo empregatício definitivo, ditos comissionados, se prevaleçam das verbas e tenham notoriamente um aumento de patrimônio, enquanto estão prestando serviço em órgãos públicos. Isso não é incomum. 5.2 DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO PROBLEMA A Prefeitura de São José dos Pinhais foi a referência para o modelo de Departamento de Compras e Licitação, contudo, a situação aqui apresentada refere-se a um departamento fictício cuja problemática maior seria a utilização demasiada de brechas da Lei 8666/93 de maneira que o Departamento de Licitação da Prefeitura respondesse com estranheza sobre despesas realizadas na condição de emergência e outros artifícios utilizados na documentação. Fica claro, pois, que a situação fictícia sobre a indevida utilização de recursos públicos é meramente ilustrativa não se aplicando, portanto à realidade do DECOL de São José dos Pinhais, onde são respeitados os trâmites com observância aos critérios e aos princípios legais. É possível que a utilização de recursos públicos por parte das administrações em todas as esferas do poder seja feita por gestores que muitas vezes não estão devidamente preparados para a responsabilidade do cargo que ocupam. Cargos esses que são eletivos, e, portanto estão ao alcance de qualquer cidadão, no sistema democrático. Não está distante de nosso conhecimento como são feitas as campanhas eleitorais no Brasil e até nas menores comunidades as promessas de campanha, o apadrinhamento político, as doações pecuniárias, entre outros conchavos levam à formação de uma equipe administrativa no mínimo, curiosa.
22 22 Com isso, pode-se dizer que o despreparo e o desconhecimento de legislação por parte de alguns gestores de pastas levem ao desvio das leis e normas que dizem respeito aos contratos, licitações e outras formas de utilização de recursos públicos. Não causa surpresa aos cidadãos quando se noticiam irregularidades de gestores que colocam os seus interesses privados em detrimento aos interesses públicos, beneficiando esta ou aquela empresa nos contratos municipais, sem tomar conhecimento da Legislação. Na realidade, a falta de transparência no trato do que é de interesse público provoca uma série de irregularidades que chegam aos limites da afronta quanto ao nível de entendimento da população. Eis algumas amostras: A criação de empresas exclusivamente para a apropriação de recursos destinados a determinados projetos, sem que os mesmos tenham a aplicação destinada ao objeto proposto. È comum que se noticiem tais irregularidades e que as mesmas sejam depois desconsideradas; No caso de obras de engenharia e construções muitas tenham inicio e depois da liberação das verbas sejam paralisadas ou concluídas com alterações nos projetos, sem autorização ou ainda com materiais de baixa qualidade, supressão de etapas, entre outras. Tudo ferindo de maneira abusiva a legislação e o interesse público. Por outro lado ainda pode-se observar as seguintes irregularidades no uso das verbas públicas: pagamentos indevidos ou superfaturados, emissão de notas fiscais inidôneas com irregularidades ou de empresas inexistentes, conluio entre a empresa licitante e os gestores e desvio de recursos oriundos de esferas federal ou estadual, para serem geridos pelo município. Nesse caso, noticias recentes nos jornais em circulação mostram o descaso pelas mesmas, principalmente quando se apresentam escolas e hospitais que já foram
23 23 devidamente dados como concluídos e cujas construções ainda estão somente iniciadas e/ou abandonadas. O órgão administrativo tem uma função, Daniel Ferreira, (citado na apostila do Curso de aperfeiçoamento em Licitações, pág 5) afirma que função administrativa é o dever-poder, operativo, exercitado em nome da coletividade e concretizador dos comandos primários gerais e abstratos contidos na norma legislativa Por isso, existe o controle feito pelo Departamento de Compras e Licitação e nesse setor administrativo é fundamental que os servidores públicos tenham total atenção em todos os trâmites dos processos a eles encaminhados e observem tecnicamente os números solicitados e os vícios advindos da esperteza de se encontrar brechas na Lei e tornar as artimanhas uma prática constante. Em artigo assinado por Katia Brembatti (18/08/2011), A Gazeta do Povo relacionou casos em que a Lei 8666/93 regulamenta a licitação para uso de verbas públicas onde consta: De acordo com a Lei 8666/93, o poder público pode dispensar a licitação em casos de emergência ou calamidade pública. Outras brechas são: compras que só possam ser entregues por um único fornecedor; contratação de profissionais de notória especialização para pareceres, projetos, defesa jurídica, treinamento de pessoal e restauração de bens históricos ou para a contratação de profissional de qualquer setor artístico consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública (Gazeta do povo, 18/08/2011 pág 16). Contudo, a utilização da aquisição em regime de urgência e sem que haja disputa entre fornecedores é prática corriqueira dos gestores. Também são utilizadas outras brechas que justificam a dispensa de licitação, cite-se como exemplo uma segunda contratação avaliada como imprevisível para obter dispensa do processo licitatório De acordo com Bandeira de Mello O órgão administrativo não tem disponibilidade sobre o bem público colocado sobre sua guarda, sendo que não pode a seu bel prazer interferir sobre o patrimônio público (BANDEIRA DE MELLO, 1998, p. 48). Muitas vezes as irregularidades vão aparecer quando já mudou a gestão, dada à morosidade de controle por parte de Tribunais de
24 24 Contas e uma vez denunciadas causam verdadeiros tumultos perante a população que se vê a exigir medidas corretivas e punição. A necessidade de manter um setor que trabalhe com verbas públicas com funcionários preparados em condição independente de credo político, efetivos e com competência técnica, evita que à mercê de qualquer gestor eleito tudo mude ou comece com filosofia diferente um departamento que deve se pautar pela Lei. Essa prática de recomeçar a cada troca de gestor por meio de eleição é nociva para a municipalidade. Ela é responsável pelas escolas inacabadas, pelas estradas abandonadas às intempéries, pelos projetos não concluídos, e dificultam a continuidade daqueles que deram certo, pois é pratica comum não deixar que as coisas boas do governo anterior deixem marcas. A Constituição Federal prevê que a Formação de Conselhos representando a sociedade ajudem a formular as reais necessidades dos investimentos públicos. Isso também na prática não corresponde ao atendimento do interesse público, no final a vontade dos políticos prevalece. Sabe-se que não existe na prática nenhuma medida que assegure a formação de uma equipe permanente, a autoridade competente estabelece a mesma a seu critério. O que se propõe nesse estudo é justamente a perenidade do pessoal no mesmo departamento, justifica-se tal medida pela garantia da preservação de mentalidades preparadas para o conhecimento do campo de trabalho, com a devida cultura organizacional. Isso posto, ainda leva à avaliação de que a municipalidade investe na formação e atualização dos funcionários sendo que se os mesmos não estiverem aplicando os conhecimentos em prol do Departamento, será duplamente dispendioso para os lados: o investimento feito pelo município se dilui na troca de funcionários e o saber adquirido não estará disponível no ambiente específico sendo que para o funcionário removido este será inútil, se fora do contexto da formação.
25 25 Ainda com referência à centralização das despesas, nos municípios de pequeno porte, todo o procedimento dos gastos públicos desde a requisição do serviço, a licitação, a execução e os pagamentos podem ser fiscalizados e terem a imediata posição quando necessário se o acompanhamento for concentrado em um único departamento. Para o político a ampliação do número de cargos sem vínculo é interessante, mas para o município é verdadeiramente uma chaga, porque a incompetência administrativa de pessoas estranhas ao trabalho pode causar graves conseqüências impostas à sociedade, principalmente na economia, na saúde e na educação.
26 26 6 DEPARTAMENTO DE COMPRAS e O DESENVOLVIMENTO DA CIDADE E A NECESSIDADE DE INFRAESTRUTURA O município de São José dos Pinhais, situado na Região metropolitana de Curitiba, possui aproximadamente habitantes, segundo dados da Prefeitura Municipal. Nas últimas décadas vem passando por um desenvolvimento acelerado, passando de cidade dormitório para a posição de cidade industrializada, sendo hoje a terceira arrecadação municipal do Paraná. A história da cidade pode ser encontrada no site da Prefeitura de autoria da historiadora Maria Angélica Marochi. A atualização de dados históricos permite verificar que a cidade atravessa um desenvolvimento nunca visto em numero de indústrias importantes tais como, montadoras de automóveis, fabricas de equipamentos automotivos e fornecedores de peças, entre outras. O aumento populacional devido às oportunidades de emprego nas montadoras trouxe desenvolvimento urbano e ao mesmo tempo em que surgiram novos bairros, apresentou-se a necessidade de infra-estrutura física, social, educacional entre outras. A necessidade de atendimento aos problemas estruturais exige da Prefeitura da cidade execução de obras de diferentes portes para suprir as necessidades assistenciais, ampliar o atendimento à saúde pública, construir escolas e dar-lhes suporte e manutenção. O crescimento da cidade, que em pouco tempo dobrou sua taxa populacional, segundo índices do Portal da Prefeitura, como já foi dito, requer novas expectativas de gestão. Passou de cidade dormitório da região Metropolitana de Curitiba, para um grande centro industrial. O atual modelo requer profissionalismo por parte de gestores, sendo que na administração pública as necessidades de atendimento em todos os setores aumentaram consideravelmente e os gastos precisam ser
27 27 devidamente controlados. As compras para atendimento as necessidades que se apresentam, são atendidas pelo Departamento de Compras, um braço da Secretaria de Recursos Materiais e de Licitação. O organograma abaixo demonstra a organização do Departamento de Compras e Licitação (DECOL) 6.1 ORGANOGRAMA Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais -Gabinete do Prefeito -Gabinete do Vice-Prefeito -Secretaria Mun. de Governo -Procuradoria Geral do Município -Secretaria Mun. de Planej. e Desenv. Econômico -Secretaria Mun. de Finanças - Secretaria Mun. de Administração -Secretaria Mun. de Saúde -Secretaria Mun. de Educação -Secretaria Mun. de Esporte e Lazer -Secretaria Mun. de Cultura -Secretaria Mun. de Comunicação Social - Secretaria Mun. Recursos Materiais e Licitações -Secretaria Mun. de Habitação - Secretaria Municipal de Meio Ambiente -Secretaria Mun. de Urbanismo -Secretaria Mun. de Viação e Obras Publicas -Secretaria Mun. de Agricultura e Abastecimento -Secretaria Mun. de Ind. Com. E Turismo Unidades da Administração Direta Divisão de Cadastro Prev São José Autarquia Previdenciária Secretaria Municipal de Recursos Materiais e Licitações Depto. de Compras e Licitações Divisão de Compras Unidades da Administração Indireta CODEP Companhia de Desenvolvimento de São José dos Pinhais Divisão de Licitação
28 28 Fonte: Prefeitura Divisão de Cadastro A operacionalização para a aquisição de compras inicia com o cadastramento de empresas privadas, que pretendem vender para órgãos públicos e para tanto necessitam manter cadastro na Prefeitura. As regras para o cadastro estão previstas na legislação. A Divisão de Cadastro faz e mantém o cadastro de fornecedores, prestadores de serviços, cadastro de materiais e serviços, descrição dos produtos a serem adquiridos. As atribuições dessa divisão são a de qualificar, habilitar e avaliar o desempenho de fornecedores junto ao serviço público e manter atualizada a ficha cadastral, com as devidas anotações do serviço prestado de todos os fornecedores em potencial, conforme critérios técnicos previstos na legislação. A divisão de cadastro utilizando a tecnologia de informação tem condições de manter o nível atualizado, a troca de satisfação e atendimento positivo das diferentes empresas fornecedoras através de uma planilha técnica onde são anotados os detalhes do fornecedor tais como: aprovação do cadastro, material, preço, nível de satisfação, mantendo uma classificação conforme a finalidade de classes e originando um grupo de compras com a finalidade de facilitar o processo de seleção de fornecedores no momento da concorrência Divisão de Compras As compras de menor valor, as que dispensam licitação, tais como material de expediente, produtos que serão enviados para as secretarias, para atendimento às necessidades emergenciais da saúde, assistência social, educação, entre outras são feitas pela divisão de compras. Nos meios ligados ao comércio entende-se que comprar é uma arte e o potencial do comprador prevê qualificações e o total conhecimento, para que os procedimentos sejam feitos da melhor maneira, não dispensando com isso a cotação de preços, buscando o
29 29 melhor preço, que atendam as características dos materiais a serem adquiridos, o tempo de durabilidade, de entrega e a inscrição do fornecedor na divisão As compras podem ser: Normal: aquisição prevista, prazo compatível para obter as melhores condições de preço e produto. Ex: aquisição de papel sulfite para a Prefeitura; Emergencial: Quando deve atender uma situação de emergência na municipalidade ou oriunda de um problema operacional; meio eletrônico (Comprasnet): Bolsa eletrônica de compras com garantia de pagamento aos fornecedores conforme o contrato A Divisão de Licitação A Divisão de Licitação é responsável pela contratação de empresas para prestação de serviços ou aquisição de bens de consumo e/ou permanentes, trabalhos artísticos e outros que sejam necessários para o desenvolvimento das atividades de todas as Secretarias Municipais. Conforme o artigo 3º parágrafo 3º da referida Lei 8666/93, a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seus procedimentos, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura. A comissão de licitação verificará as devidas informações para habilitar as empresas cadastradas a participarem do processo. Qualquer desvio de documentação Inabilitará a concorrente. Para isto existe uma tabela de check in onde a Comissão confere se houve o atendimento a todos os itens solicitados, num Instrumento Convocatório. Um edital apresentando as empresas habilitadas é publicado no jornal e isso atende ao princípio da publicidade que também é
30 30 fundamental na administração pública. Apesar de ser devidamente orientado no edital ainda assim as comissões se deparam com problemas, eis alguns: Problemas mais comuns na Divisão Desinteresse quanto a soluções rápidas; Desordem dos documentos; Demora na entrega de documentos com problemas; Informações incorretas quanto à montagem do processo licitatório; Demora na solução dos problemas. Para se estabelecer uma lista de projetos potenciais que podem ser desenvolvidos na Divisão de Licitação, visando à melhoria de seus processos no tocante a desempenho, desburocratizando a diminuição do ciclo do tempo, muitas são as fontes de investigação de problemas que podem ser utilizadas. Para tanto, algumas sugestões estão aqui apresentadas: Atender a todos fornecedores, nos sentido de esclarecer possíveis duvidas quando do lançamento de um Edital observando suas necessidades, suas reclamações e suas opiniões; Seguir critérios e padrões previamente estabelecidos, com objetivo de medir sua adequação e eficácia; Analisar criticamente o estado atual do processo licitatório, e aferir a sua capacidade para atender às mudanças; Analisar outros projetos de melhoria que precisam ser desdobrados em partes administráveis, uma vez que, às vezes a solução de um problema incorre em outro problema anteriormente encoberto; Ouvir sistematicamente a voz do agente público: servidores, secretários e diretores, estes são os primeiros a observar efeitos indesejáveis e reconhecer as oportunidades de melhorias;
31 31 Análise de viabilidade econômica no desenvolvimento de sistemas/projetos; Elaboração de cronograma físico/financeiro. À medida que forem surgindo os problemas, podem ser anotadas as prováveis soluções ampliando assim esta listagem.
32 32 7 LICITAÇÂO: PROCEDIMENTOS LEGAIS Licitação é um procedimento administrativo destinado a selecionar, entre outras a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. Todos os órgãos da Administração Pública, das esferas federal, estadual, e municipal e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, quando contratarem os serviços de terceiros, obras, serviços, compras, alienações, permissões e locações, deverão obrigatoriamente, se submeter ao procedimento administrativo prévio de licitação. Infelizmente pela precária estrutura material e pessoal de que dispõem, o Poder Público é quase sempre lesado nas compras dos bens e serviços que necessita para o exercício de suas atividades administrativas (FIGUEREDO, 2002). Estão obrigados à Licitação todos os órgãos da Administração Pública, os Fundos Especiais, as Autarquias, as Fundações Públicas, as Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municipal (art. 1º parágrafo único da Lei 8.666/93). A Lei 8.666/93 exige licitação para obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações (art. 2º) Conforme o artigo 3º parágrafo 3º da referida Lei 8666/93, a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seus procedimentos, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura. Para que o processo de licitação atenda seus requisitos tanto jurídicos quanto materiais, faz-se necessário a utilização de um sistema capaz de auxiliar a comissão permanente de licitação à tomada de decisões com o objetivo de julgar e escolher a melhor proposta a fim de atender o objetivo da licitação.
33 33 Compras no Serviço Público Licitações públicas Responsáveis pela Licitação São responsáveis os agentes públicos designados pela autoridade competente, mediante ato próprio (portaria, por exemplo), para integrar comissão de licitação, ser pregoeiro ou para realizar licitação na modalidade convite. Tem como função receber, examinar e julgar todos os documentos. 9 Uma compra pode ser definida como a aquisição de produtos, bens ou serviços que são entregues pelo fornecedor ao comprador mediante uma compensação financeira equivalente. Porém comprar não se constitui de um ato isolado, o ato de comprar é na verdade composto por uma série de procedimentos ordenados e que visam satisfazer as necessidades do comprador. A união destes procedimentos é chamada de processo de compra. As empresas e administrações públicas possuem seus processos de compra regulamentados pela Lei no 8.666/93, também chamada de Lei de Licitações. Esta lei estabelece as situações em que as compras realizadas por entidades governamentais são ou não realizadas através de processos licitatório. Em sua redação a lei 8.666/93 estabelece, dentre outras normas gerais, seis possíveis modalidades de licitação: Concorrência, Tomada de Preços, Carta Convite, Concurso, Pregão e Leilão. (FIGUEIREDO, 2002) Concorrência: modalidade de licitação utilizada para objetos de grande valor econômico (acima de R$ ,00 para obras de engenharia, ou R$650.00,00 compras e serviços) Tomada de Preços destina-se a objetos de razoável valor econômico e tem por fim buscar interessados devidamente cadastrados, que possuam a qualificação, a apresentação da proposta mais vantajosa (apresentação de propostas 3 dias antes da data prevista para entrega das propostas) Convite apresenta um procedimento mais simples, sendo utilizado para objetos de menor valor e se processa entre pelo menos três interessados do ramo do objeto, na forma da Lei cadastrados ou não, que são previamente escolhidos pela Administração, devendo a entidade estender o convite aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação da proposta. A Lei 8666/93, no artigo 22 prevê algumas hipóteses quem podem ser aplicadas na modalidade convite. 9 Gestão de compras e Compras no serviço público
34 34 Concurso: Utilizado para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios do edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias. Pregão: modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública por meio de propostas escritas e lances verbais. Leilão modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens e imóveis inservíveis para a administração ou de bens apreendidos ou penhorados ou para a alienação de bens imóveis previstas no artigo 19, aquém oferecer o melhor lance igual ou superior ao valor da avaliação (Curso de aperfeiçoamento em Licitação, pág 18 Revista JML) A modalidade pregão pode ser feita de forma presencial ou eletrônica. Conforme a Lei /02 poderá ser realizado o pregão por meio de utilização de recursos de tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica Os princípios jurídicos citados na redação do artigo 3º da Lei das Licitações possuem grande importância no cenário das compras públicas. A observância deles que confere aos processos de compras públicas a transparência e legalidade aos olhos da lei e da opinião pública. Esses princípios são: isonomia; legalidade; moralidade; igualdade; impessoalidade; publicidade; economicidade; probidade administrativa; vinculação ao instrumento convocatório; julgamento (CASTRO, 1994) e já citados no presente trabalho. Reafirmando a importância de se observar esses princípios para que não seja feita nenhuma acusação por parte das concorrentes de terem sido violados ou que por isso houve prejuízo a outrem. As licitações são julgadas com base nos critérios definidos no instrumento convocatório. Um destes critérios é referente ao tipo em que foi enquadrada a licitação. Segundo o 1º do artigo 45, da Lei 8666/93, os tipos de licitação são: De menor preço: é considerado vencedor o licitante que ofertou, pelo menor preço, o objeto descrito no edital; De melhor técnica: leva em consideração a capacidade técnica do licitante, sendo vencedor o considerado tecnicamente melhor; De técnica e preço: considera a capacidade técnica do licitante e também o preço que ele ofertou; De maior lance ou oferta: utilizado em casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso, sendo considerado