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Timestamp: 2019-01-22 08:54:49
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Derecho humano al alimento
Derecho de todas las personas a una alimentación suficiente y adecuada, recogido en diferentes instrumentos jurídicos internacionales y nacionales.
El derecho humano al alimento (en adelante DHA) forma parte del conjunto de los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales, en comparación con los civiles y políticos, han quedado postergados a un segundo plano en lo referente a su reconocimiento y cumplimiento. Sin embargo, diferentes autores e instituciones han alzado sus voces para defender la validez de dichos derechos socioeconómicos, así como el DHA, y subrayar el potencial que encierran para orientar transformaciones políticas a favor de los sectores vulnerables. En concreto, la Universidad de las Naciones Unidas inició en 1979 el estudio del alimento como un derecho humano, esfuerzo al que se fueron sumando otros investigadores a fin de contribuir a su desarrollo jurídico y al establecimiento de normas para su protección.
Hay que destacar que darle al alimento el valor de un derecho humano, y no de mera necesidad básica, introduce un elemento ético y político fundamental en la lucha contra el hambre, al establecer una norma que debe ser cumplida. El DHA, dotado de normas e instituciones internacionales específicas que lo protejan, puede ser una herramienta útil para impulsar políticas de seguridad alimentaria y un desarrollo humano que acaben con el hambre. Sin embargo, también es un buen ejemplo del abismo que separa a veces la retórica de la práctica. Pocos como él han sido tan frecuentemente ratificados en las legislaciones internacional y nacionales, pero tan ampliamente violados. Además, son muy pocos los esfuerzos oficiales realizados para detallar sus implicaciones prácticas o establecer una maquinaria internacional efectiva que promueva su cumplimiento.
El DHA aparece recogido en diversas fuentes legislativas internacionales. Algunas de ellas tienen un carácter más exhortativo que vinculante. Es el caso de la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, adoptada por la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974, cuyo artículo 1 declara que “Todo hombre, mujer y niño tiene el derecho inalienable a estar protegido del hambre y la malnutrición de cara a desarrollar plenamente y mantener sus facultades físicas y mentales”. Otro ejemplo es la Declaración Mundial sobre Nutrición, emanada de la Conferencia Internacional sobre Nutrición de 1992, organizada por la fao y la oms[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR, Departamento para la Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea, ver ECHO, Comercio justo, Comida o dinero por trabajo,Proyectos/Programas de, ECHO (Departamento para la Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea), INSTRAW (Instituto Internacionalde Investigaciones y Capacitaciónde las Naciones Unidas parala Promoción de la Mujer), Medios de comunicación, OMC (Organización Mundial de Comercio), OMS (Organización Mundialde la Salud), Comité de Ayuda al Desarrollo,ver CAD, Educación sanitaria y promociónde la salud, Emergencia compleja, Economía moral , ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo)], en la que se reconoció que el acceso a una comida nutricionalmente adecuada y segura es un derecho de cada persona.
Pero otros instrumentos tienen un mayor valor jurídico. Entre ellos, el principal punto de partida es la declaración universal de los derechos humanos, en particular lo establecido en su artículo 25.1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”. Como vemos, se proclama el derecho no meramente a estar libre del hambre, sino a una cantidad de alimentos suficientes para la salud y el bienestar. La importancia de este instrumento radica en que compromete a todos los países, incluso a los que no hayan ratificado los dos Pactos de derechos humanos aprobados en 1966, que son tratados vinculantes en los que se especifican los contenidos de la Declaración (Alston, 1984:22).
Otro fundamento legal lo encontramos en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus dos Protocolos adicionales de 1977, que recogen el derecho al alimento en tiempo de guerra (ver derecho internacional humanitario).
Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño (ver derechos de la infancia), aprobada por la Asamblea General en 1989, cuyo artículo 24 reconoce el derecho de los niños a la plena salud, obligando a los Estados firmantes a tomar medidas para combatir la enfermedad y la malnutrición, proporcionando alimentos nutricionalmente adecuados, agua potable y cuidados sanitarios. A su vez, el artículo 27 obliga a los Estados a llevar a cabo, en caso de necesidad, programas de ayuda material, particularmente en los campos de la malnutrición, el vestido y la vivienda.
Pero el instrumento legal más importante es el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Es la norma internacional preeminente en la materia por ser la más específica y porque el Pacto establece un mecanismo de vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de los Estados, incluidas las relativas a la alimentación (ver pactos internacionales de derechos humanos). El artículo declara lo siguiente:
“Art. 11.1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
a) mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición, el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios, de modo que se logre la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los explotan”.
Como vemos, el punto 1 habla del derecho a la comida adecuada, mientras el 2 lo hace del derecho a estar protegido contra el hambre. Frecuentemente ambos se han visto como sinónimos, pero existen diferencias importantes. El último tiene sólo una dimensión cuantitativa, consistente en el consumo diario del mínimo de calorías y proteínas necesario para sobrevivir. Por su parte, el derecho a la comida adecuada tiene una dimensión cuantitativa más amplia (consumo suficiente para una actividad normal, no sólo para evitar la muerte), además de un aspecto cualitativo del que carece el otro concepto: el respeto al valor cultural del alimento.
Los subparágrafos “a” y “b” determinan respectivamente las dimensiones nacionales e internacionales del DHA. Es interesante observar que el punto “a” señala como objetivo la mejora de la producción agrícola, pero matizando que sea “en modo tal que se logre el más eficiente desarrollo y utilización de los recursos naturales”, por lo que ese objetivo no lo es en sí mismo, sino en cuanto contribuye al objetivo general de que todos estén libres del hambre.
2) Beneficiarios y responsables
Tal y como determina el citado artículo 11, los principales beneficiarios del DHA son los individuos. Sin embargo, dado que les impone a los Estados la obligación de actuar mediante la cooperación para el desarrollo internacional, se puede deducir que también algunos países son titulares de tal derecho, aunque no se determinen los criterios o niveles de déficit alimentario que les convierten en beneficiarios del mismo.
Por lo que se refiere a las obligaciones derivadas del DHA, éstas recaen sobre tres ámbitos: individuos, comunidad internacional y Estados. Los individuos estarían básicamente obligados a no provocar el desaprovechamiento de los alimentos; la comunidad internacional, a promover un orden económico que permita un reparto equitativo del alimento y a establecer la cooperación y ayuda necesarias para tal fin. Pero son los Estados signatarios de los Pactos los que cargan con la mayoría de las responsabilidades, tanto de tipo interno como externo.
En el ámbito nacional, su principal obligación es la adopción paulatina de medidas (legislativas, ejecutivas y/o administrativas), en la mayor medida de sus posibilidades, para alcanzar progresivamente la plena realización del DHA adecuado por parte de todos sus ciudadanos, sin discriminación de sexo u otro tipo. Lamentablemente, se exige sólo dar pasos progresivos, pero no asegurar el cumplimiento inmediato del derecho, como ocurre con los derechos civiles y políticos.
En el campo internacional, los Estados están obligados a promover la paulatina realización del DHA mediante la cooperación para el desarrollo y otros tipos de ayuda internacional, al máximo de sus recursos disponibles. También a tomar medidas “para asegurar una distribución equitativa de los suministros mundiales de alimentos con relación a las necesidades”.
3) Promoción y aplicación
Sin duda, la organización internacional que tiene una mayor responsabilidad en la promoción y supervisión de la ejecución del DHA es la fao, debido a varias circunstancias. a) En primer lugar, fue ella quien modeló y propuso a los Estados la inclusión del citado artículo 11 en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales. b) En segundo lugar, participa en el mecanismo internacional de supervisión del cumplimiento del DHA establecido en el marco de dicho Pacto, enviando al Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las naciones unidas, encargado de la supervisión de la aplicación del Pacto, informes sobre la situación de tal derecho en cada país. En cualquier caso, el sistema de supervisión está subdesarrollado y no es muy eficaz: carece de una norma básica y detallada que determine los niveles de cumplimiento exigibles, así como de un respaldo legislativo internacional sólido, de medios humanos y económicos, y de fuentes de información gubernamentales y no gubernamentales. c) En tercer lugar, y principalmente, es la organización del sistema de Naciones Unidas especializada en temas alimentarios y de lucha contra el hambre.
Ahora bien, aunque la FAO ha contribuido poderosamente a difundir datos y sensibilizar en torno al problema del hambre, no ha realizado el trabajo de interpretar, desarrollar y concretar los contenidos del DHA, y no ha impulsado su materialización en disposiciones legales específicas y vinculantes para los Estados. Sus alusiones al mismo no han dejado de ser retóricas.
Siguiendo a Alston (1984) y Eide et al. (1984), podríamos avanzar algunas propuestas de cara a la especificación del DHA, formulando una serie de obligaciones que los Estados deberían cumplir, en el ámbito nacional e internacional, y que podrían agruparse en tres bloques:
a) Obligación de “respetar” la libertad y la base de recursos de pueblos e individuos: el Estado debe respetar a ciudadanos y pueblos el acceso y control de su base de recursos naturales (tierra, agua, caza…) para que sean capaces de atender sus propias necesidades y evitar caer en la pobreza y el hambre. En el plano internacional, el Estado debería actuar contra las políticas y prácticas internacionales que priven a los países de sus medios de subsistencia, o promuevan una distribución irregular y desigual de los recursos alimentarios a nivel mundial y nacional (colonialismo, uso del alimento como herramienta de sanción internacional, etc.).
b) Obligación de “proteger” la libertad y la base de recursos contra quienes la amenacen: el Estado debe dar protección contra acciones de individuos o grupos que le obstaculicen a alguien el disfrute legítimo de su libertad o base de recursos (discriminación legal contra determinados grupos, desplazamientos forzosos de población, etc.). En el marco internacional, los Estados deberían asegurar que el comercio, las políticas y la ayuda internacionales contribuyan lo más posible a una distribución equitativa de los suministros mundiales; al tiempo que deberían regular las actividades de las multinacionales agroalimentarias.
c) Obligación de “ayudar” a los necesitados para que satisfagan su derecho al alimento: sería una obligación subsidiaria, es decir, sólo operativa cuando el respeto y la protección de la base de recursos de la población no sean suficientes para permitirle satisfacer sus propias necesidades. Puede plasmarse en la adopción de diversas medidas, como la provisión de servicios de extensión agraria (mejora tecnológica, créditos), la redistribución de recursos productivos (reforma agraria), la garantía de unos salarios mínimos, e incluso, ocasionalmente, el suministro de alimentos o de dinero para comprarlos. Las obligaciones derivadas en el plano internacional podrían consistir en el establecimiento de programas multilaterales para asegurar una distribución más equitativa de los recursos mundiales, y de sistemas para responder a las emergencias.
En definitiva, el DHA puede ser un instrumento moral, legal y político útil para sustentar las intervenciones e iniciativas contra el hambre y promover un desarrollo más equitativo que garantice las necesidades básicas de todos. En primer lugar, permite arropar la lucha contra el hambre con los instrumentos jurídicos e institucionales existentes en el marco de Naciones Unidas para la defensa de los derechos humanos. De esta forma, se pueden aplicar al DHA los mecanismos existentes en el sistema internacional de derechos humanos para la supervisión de los mismos y de sanciones a los países que los violen. En segundo lugar, como proponen Dias y Paul (1984:205-8), el DHA puede servirles a los sectores vulnerables como argumento para la denuncia de abusos administrativos o políticas gubernamentales lesivas para sus intereses, y para articular sus luchas reivindicativas a favor de la tierra, el acceso a servicios básicos o determinadas políticas de protección social. De este modo, el DHA encierra un importante potencial para su empoderamiento, contribuyendo también a la sensibilización y movilización, no sólo de ellos, sino de las opiniones públicas nacional e internacional (ver defensa de los derechos humanos).
Ahora bien, para aprovechar este potencial como instrumento útil en la lucha contra el hambre, es preciso irle dotando de los instrumentos normativos e institucionales de los que sí se ha dotado en el sistema de Naciones Unidas a los derechos civiles y políticos, pero apenas a los derechos económicos, sociales y culturales. En concreto, es necesario establecer unas normas precisas en la legislación internacional que detallen en qué consiste el DHA y qué obligaciones conlleva, así como desarrollar más instrumentos legales e institucionales para reforzar la supervisión internacional de su cumplimiento.
Un paso en este sentido fue que el objetivo 7.4 del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en Roma en 1996 estableció la meta de avanzar en la clarificación del contenido y en la aplicación del DHA. El texto invita al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a que defina el alcance de dicho derecho y a los órganos especializados de Naciones Unidas, en referencia sobre todo a la FAO, a que propongan medios para materializarlo. K. P.
Alston, P. (1984), "International Law and the Human Right to Food", en Alston, P. y K. Tomasevski (coords.) (1984), The Right to Food, Martinus Nijhoff Publishers, Utrecht, pp. 9-68.
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