Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-3516-de-marzo-17-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042068cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-05-30 07:48:38
Document Index: 332453531

Matched Legal Cases: ['artículo 223', 'artículo 17', 'artículo 27', 'artículo 16', 'artículo 170', 'artículo 170', 'artículo 1', 'artículo 267', 'artículo 242', 'artículo 264', 'artículo 14', 'artículo 267', 'artículo 4', 'artículo 27', 'artículo 16', 'Artículo 27', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 10', 'artículo 45', 'artículo 5', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 340', 'artículo 11', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 27', 'artículo 309', 'artículo 27', 'artículo 309', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 121', 'artículo 241', 'artículo 237']

﻿ SENTENCIA 3516 DE MARZO 17 DE 2005
SENTENCIA 3516 DE 17 DE MARZO DE 2005
CONTENIDO:EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO PUEDE ALEGARSE CUANDO LA AUTORIDAD COMPETENTE YA HA DETERMINADO LA LEGALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO QUE SE ESTIMA CONTRARIO A LA CONSTITUCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, EXCEPCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD, LEGALIDAD DEL ACTO PROCESAL
Sentencia 3516 de marzo 17 de 2005
Rad.: 540012331000200400007-01
Rad. Interna 3516
Actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona.
EXTRACTOS: «Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo desestimatorio proferido el veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004), por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, dentro de la acción electoral promovida por Gustavo Adolfo Prado Cardona.
— Problema jurídico.
Se debate en este proceso la legalidad del acto de elección de los diputados a la asamblea departamental por la circunscripción electoral del departamento de Norte de Santander, para el período constitucional 2004-2007, invocándose como causal de nulidad la prevista en el numeral 4º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 62 de 1988, artículo 17, a través de la cual se edifican los cargos de la demanda; sin embargo, con miras a lograr su propósito anulatorio y ante la existencia jurídica del Decreto 2111 del 29 de julio de 2003 “por el cual se determina el número de diputados que puede elegir cada departamento”, el accionante invoca la excepción de inconstitucionalidad frente al mismo, aduciendo que se apartó de lo preceptuado en el artículo transitorio 54 de la Constitución Política, el artículo 27 del Decreto-Ley 1222 de 1986 y del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003.
Por consiguiente, la prosperidad de los cargos se supedita, completamente, a la viabilidad del reproche que contra la constitucionalidad del Decreto 2111 del 29 de julio de 2003, formula la parte demandante a través de la excepción de inconstitucionalidad planteada, cargos que de resultar infundados serán base suficiente para desestimar las súplicas de la demanda.
— De la prejudicialidad en los procesos electorales.
Previamente a abordar el estudio del thema decidendum, se tiene que la parte apelante con su escrito de apelación solicitó, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, la suspensión de este proceso, con base en que promovió, ante esta sección, demanda de nulidad contra el Decreto 2111 del 29 de julio de 2003, radicada bajo el número 3170, situación por la cual este proceso no puede fallarse hasta tanto se produzca decisión definitiva en aquel.
La institución de la prejudicialidad administrativa se halla regulada en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, artículo 1º numeral 88, y ordena suspender la actuación “Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley”; sin embargo, por tratarse de una institución enmarcada en una codificación aparte de la que regula los distintos procedimientos que se siguen ante esta jurisdicción, lo propio es entrar a determinar si ella tiene cabida en el proceso especial de nulidad electoral.
El Código Contencioso Administrativo, dentro de sus disposiciones finales, contiene el artículo 267 que literalmente prescribe: “En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo” (destaca la Sala); así, el legislador fue claro en señalar que la figura jurídica examinada puede ser aplicada dentro de los procesos conocidos por esta jurisdicción, pero igualmente fue enfático en precisar que el operador jurídico debe acogerla en aquellas actuaciones que por su naturaleza la admiten, esto es, su aplicación es restrictiva y se sujeta a la naturaleza misma de la acción, pues como es bien sabido, el Código Contencioso Administrativo regula además de procesos ordinarios (simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractual), otros procesos especiales, caracterizados por el especial interés que tanto el constituyente como el legislador pusieron en que su decisión fuera lo más pronto posible.
Uno de esos procesos especiales, a no dudar, es el contencioso electoral regulado en el capítulo IV del título XXVI del libro cuarto del Código Contencioso Administrativo (arts. 223 a 251), el cual se caracteriza por la celeridad que ha de imprimirse a su trámite y decisión, explicado en que el legislador quiso que la pureza de las instituciones democráticamente constituidas se definiera jurisdiccionalmente en el menor tiempo posible, con decisiones judiciales que se adoptaran dentro de términos breves.
El propósito de que esas decisiones se profieran con celeridad se advierte en la regulación misma del proceso electoral, ya que allí, en el inciso 2º del artículo 242 se dispuso: “En los procesos que se refieren a elecciones de corporaciones públicas de origen popular, por ningún motivo podrán prorrogarse los términos” (resalta la Sala), y en el inciso final del mismo precepto se dispuso: “Vencido el término para alegar no se admitirá incidente alguno distinto al de recusación, si el magistrado hubiere comenzado a conocer después de aquel, y de nulidad, por falta de competencia sobre el cual, una vez decidido, no cabrá recurso”. Como si fuera poco, el parágrafo del artículo 264 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, artículo 14, señala: “La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el termino máximo de un (1) año. En los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”.
Es decir, tanto a nivel constitucional como legal la naturaleza del proceso electoral es inconfundible, se trata de un proceso que debe resolverse en términos muy cortos, y por lo mismo, es dable afirmar que su naturaleza es incompatible con la institución de la suspensión procesal, por cuya virtud un proceso puede estar suspendido hasta tres años, en espera de la decisión que se profiera dentro del proceso del cual penda (CPC, art. 172 modificado D. 2282/89, art. 1º, num. 88), situación inadmisible al primer golpe de vista en tratándose del contencioso electoral, que por supuesto no puede esperar tanto tiempo a que se resuelvan temas tan delicados como la validez de los actos electorales, que por cierto tienen vigencia limitada y precisada en el mismo acto, siendo de corta duración, lo cual hace, además, inconveniente la medida de suspensión procesal por prejudicialidad.
Al ser incompatible la institución jurídica de la suspensión procesal con la naturaleza del proceso de nulidad electoral, es claro que el principio de integración normativa plasmado en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, no aplica al sub lite, conllevando a que la prejudicialidad planteada no sea de recibo (1) .
— De la excepción de inconstitucionalidad planteada respecto del Decreto 2111 del 29 de julio de 2003 y de la suerte de los cargos formulados con la demanda.
El examen de legalidad del acto de elección de los diputados a la asamblea departamental de Norte de Santander, período constitucional 2004-2007, se supedita, enteramente, a la decisión que se adopte en torno a la excepción de inconstitucionalidad planteada en la demanda respecto del Decreto 2111 del 29 de julio de 2003, sustentada lacónicamente así:
“Y por consiguiente la distribución de curules de la asamblea del Norte de Santander, se debió hacer con aplicación del umbral para diecinueve (19) curules y no para trece (13) curules, como lo hicieron los delegados del Consejo Nacional Electoral. Desconociendo que como delegados del Consejo Nacional Electoral, con fundamento en el artículo 4º de nuestra Constitución, debieron hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, ya que la determinación del número de diputados a ser elegidos en el departamento del Norte de Santander, debió hacer (sic) en estricta aplicación del artículo transitorio 54 de la Constitución y del artículo 27 del Decreto-Ley 1222 de 1986, por lo cual, armonizando lo establecido en: artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003. Artículo transitorio 54 de la Constitución. Artículo 27 del Decreto-Ley 1222 de 1986. Censo poblacional del 15 de octubre de 1985, para el departamento de Norte de Santander. El número de diputados a elegir, es:...”.
Así como respecto de las actuaciones de la administración existe la presunción de legalidad (2) , en cuanto a las leyes, entendidas en sentido material y no meramente formal, se cuenta con la presunción de constitucionalidad, merced a la cual todas las normas jurídicas de ese talante, se presume que están conformes con el ordenamiento constitucional, que tanto en su expedición o trámite, como en su contenido material, se avienen a los preceptos de la Constitución Política; postulado que se hace necesario, en un Estado de derecho, para preservar la seguridad jurídica en el concierto nacional e internacional, de tal suerte que los asociados y todos aquellos a quienes toque el cumplimiento de las normas jurídicas, tengan certeza sobre la eficacia de las normas jurídicas, que ellas han sido expedidas para ser cumplidas y acatadas, pues no otro es el sentido del imperativo consignado en el inciso 2º del artículo 4º de la Constitución Nacional que pregona: “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
Es por ello que toda ley, o mejor toda norma jurídica, viene rodeada de la presunción de constitucionalidad, y que el desconocimiento de esta presunción únicamente puede obedecer a dos particulares situaciones: una, cuando por vía de acción la autoridad competente haya determinado, mediante sentencia en firme, su inexequibilidad o inconstitucionalidad, estando reservada a la Corte Constitucional la competencia para decidir las demandas de inexequibilidad que formulen los ciudadanos contra las leyes y contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional al amparo de las facultades constitucionales reguladas en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución Nacional (3) , y asignándose al Consejo de Estado la competencia de decidir las demandas de nulidad por inconstitucionalidad que funcionalmente no correspondan a la Corte Constitucional (4) . Y la otra situación, es la que de vieja data se ha dado a conocer como la excepción de inconstitucionalidad.
Esta excepción tiene asiento en el artículo 4º de la Constitución Política que dispone: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. El postulado anterior no es nuevo en el ordenamiento jurídico colombiano, puesto que el Código Civil en su artículo 10, derogado por la Ley 57 de 1887, artículo 45 y subrogado por la misma ley en su artículo 5º, dispone: “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella”. Es decir, el precepto es suficientemente claro en cuanto a que no es admisible en el sistema jurídico interno, que una norma jurídica de rango inferior tenga cabida cuando exista contrariedad con un precepto constitucional, puesto que la incompatibilidad siempre se resuelve a favor del ordenamiento superior; por consiguiente, siempre que una autoridad advierta esa yuxtaposición, no tiene más alternativa que inaplicar, para ese evento, el precepto legal, y se dice para ese evento, en atención a que los efectos de esa inaplicación tan solo son inter partes, los efectos erga omnes únicamente los produce la decisión que en demanda de nulidad por inconstitucionalidad o por inexequibilidad profieran el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, respectivamente.
Pues bien, esta corporación, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, asumió el conocimiento de las demandas de nulidad simple formuladas contra el Decreto 2111 del 29 de julio de 2003 “por el cual se determina el número de diputados que puede elegir cada departamento”, con las que se plantearon similares cargos a los aquí debatidos, por presunta violación de lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 3º y 40 numeral 2º, y transitorio 54 de la Constitución Política de 1991, al igual que del artículo 27 del Decreto-Ley 1222 de 1986.
Dichas demandas fueron falladas con sentencia del 4 de marzo de 2005, en la que se negó la pretensión anulatoria, recurriéndose a argumentaciones del siguiente talante:
“Primer cargo. De lo expuesto por los demandantes se desprende un cargo común y es el de violación del artículo transitorio 54 de la Carta Política que coinciden en sustentar en la equivocación en que, según ellos, incurre el decreto demandado al calcular el número de diputados a elegir por cada departamento, pues tuvo en cuenta el censo de población del año 1964 con el incremento poblacional del censo de 1985 y no exclusivamente el censo de este último año, como ha debido hacerse. El demandante Gustavo Adolfo Prado Cardona se apoya también en el artículo 27 del Decreto 1222 de 1986 en cuanto, según él, este se refiere claramente al número de habitantes que los departamentos tenían el día 18 de abril de 1986 y que oficialmente corresponde a los arrojados en el censo del 15 de octubre de 1985.
Es cierto que el transcrito artículo 27 al señalar las mencionadas cifras de población se refiere a “... los departamentos que no lleguen actualmente a 300.000 habitantes ... y aquellos que pasen de dicha población...” para indicar que se deben tomar las correspondientes al momento de entrada en vigencia del mismo. Ese Decreto 1222, según su artículo 340, entró en vigencia el 14 de mayo de 1986 con la publicación en el Diario Oficial 37.466. De modo que también es cierto que para esa fecha ya se había realizado el censo nacional de población y vivienda de 1985. Sin embargo, es preciso considerar que los datos de los censos de población solo producen efectos jurídicos en la fecha de adopción o aprobación y, en modo alguno, en la fecha de su realización o de consolidación de las cifras respectivas.
En el pasado esa exigencia estaba contemplada en el artículo 11 de la Ley 67 de 1917 que disponía lo siguiente: “... Luego que esté formado el censo general por la oficina central de estadística, el Ministerio de Gobierno lo revisará y si lo encontrare arreglado a las formalidades prescritas para levantarlo, lo pasará al Congreso, con el fin de que este le imparta su aprobación, por medio de una ley, desde cuya sanción regirá el censo en todos los actos oficiales”. Esa norma fue derogada por el artículo 8º de la Ley 79 de 1993 y reemplazado por el artículo 7º de la misma ley que dispuso lo siguiente:
Dentro de los tres meses siguientes al procesamiento y evaluación de los datos obtenidos en el censo, el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante el cual se adopten los resultados del censo. En todo caso, entre la fecha de realización del censo y la de presentación al Congreso del aquí citado proyecto de ley, no podrá transcurrir más de doce (12) meses...”.
De modo que, como lo ha entendido la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación (5) , es la última norma transcrita, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 67 de 1917, la que actualmente regula el punto relativo a la exigencia de la adopción del censo de población por el Congreso de la República para que los datos obtenidos en el mismo puedan producir efectos jurídicos y, por tanto, tomarse en cuenta para todos los efectos oficiales. Ese artículo 12 dice que el nuevo censo “con la aprobación del Congreso, regirá en todos los actos oficiales relacionados con el número de habitantes de la Nación”.
“... Por el contrario, según el inciso primero del referido artículo 27 el número de diputados de las asambleas departamentales se supedita de manera directa e inmediata a la realidad poblacional del respectivo departamento, por consiguiente las bases para su cálculo, a partir de un nuevo censo, también deben reflejar esa realidad, aumentándose en la proporción del incremento de la población que para cada departamento en particular arrojó el censo de 1985 y no la del incremento global del país” (6) .
Y de los considerandos del Decreto 2111 de 2003 queda muy claro que el Gobierno Nacional en el mismo hizo esa aplicación, pues para determinar el número de diputados a las asambleas departamentales de cada uno de los departamentos que se debía elegir el 26 de octubre de ese año, con excepción de los departamentos que siendo comisarías se convirtieron en tales en virtud de lo dispuesto en el artículo 309 de la Carta Política, tuvo en cuenta el porcentaje de incremento de población de los departamentos entre los años de 1964 y 1985, según las cifras que le suministró el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
El Gobierno Nacional no podía señalar el número de diputados de las asambleas de cada departamento bajo el entendido de que las cifras de población de esos entes territoriales que menciona el artículo 27 del Decreto 1222 de 1986 están referidos a los datos del censo de 1985, por la sola circunstancia de que en el momento de la expedición de ese decreto, ya se hubiera realizado dicho censo, pues se requería su aprobación, lo cual se dio varios años después con la Carta Política de 1991.
Igualmente se observa que el Gobierno Nacional en dicho decreto aplicó las demás reglas atrás señaladas, vigentes al momento de la expedición, así: a) A los departamentos que se convirtieron en tales por disposición del artículo 309 de la Carta Política, les asignó siete curarles(sic); b) A los demás departamentos les aplicó la regla constitucional de un mínimo de once y un máximo de treinta y un diputados; c) Para determinar el número de diputados de cada uno de los departamentos (a excepción de las comisarías que se convirtieron en departamentos) incrementó las bases de población señaladas en el artículo 27 del Decreto 1222 de 1986 en la misma proporción del incremento de población que resulta de la comparación de los censos de 1964 y 1985 en cada uno de los departamentos.
En consecuencia, el cargo no prospera” (7) .
Así las cosas, al haber resuelto la jurisdicción que el Decreto 2111 del 29 de julio de 2003 “por el cual se determina el número de diputados que puede elegir cada departamento”, se ajusta al ordenamiento constitucional y legal, especialmente a las normas que sirvieron de fundamento a la demanda de nulidad, que vienen a ser las mismas que en este asunto cita la parte accionante, la predicada excepción de inconstitucionalidad no es de recibo, potísima razón por la que el acto de elección de diputados a la asamblea departamental del Norte de Santander, período 2004-2007, acusado con esta demanda, se mantiene incólume frente a los cargos involucrados con la demanda, sobre indebida aplicación del artículo transitorio 54 de la Constitución Política y del artículo 27 del Decreto-Ley 1222 de 1986, que como bien lo explicó esta corporación en el fallo citado, fueron debidamente interpretados y aplicados por el Gobierno Nacional al momento de expedir el decreto acusado (8) .
Además, al haberse definido jurisdiccionalmente que el Decreto 2111 de 2003 no tiene vicios de ilegalidad por los cargos formulados en esta demanda a través de la excepción de inconstitucionalidad, es claro que la supuesta violación del sistema del cuociente electoral, por la determinación del umbral con base en 13 curules y no con las 19 que proponía la demanda, no tiene cabida, puesto que la operación se apoyó en el número de curules que legalmente correspondía; igual predicamento puede hacerse en torno a la pregonada violación del derecho fundamental a participar en la conformación del poder político, puesto que la restricción numérica para las curules a asignar estuvo conforme a derecho, razón por la que no existe ninguna razón para que se acoja ese planteamiento.
En fin, la legalidad declarada del Decreto 2111 de 2003, es base suficiente para dar al traste con las pretensiones de la demanda, en atención a que al no existir reproche válido sobre el número de curules determinadas por el Gobierno Nacional para la asamblea departamental de Norte de Santander, no es dable discurrir en contra de la presunción de legalidad de ese acto. Por consiguiente, las pretensiones de la demanda no prosperan.
1. CONFÍRMASE el fallo proferido el veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004) por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, dentro de la acción electoral promovida por el ciudadano Gustavo Adolfo Prado Cardona, mediante el cual se negaron las súplicas de la demanda.
(1) Sobre el particular se puede consultar sentencia del 8 de mayo de 2003, proferida dentro del expediente 44001-23-31-000-2001-0453-02 (2784); actor: Miladis Murillo Carrillo; demandado: alcalde del municipio de Hatonuevo; C.P. Roberto Medina López.
(2) Ver artículo 121 de la Constitución Política.
(3) Ver artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución Política.
(4) Ver artículo 237, numeral 2º de la Constitución Política.
(7) Consejo de Estado —Sala de lo Contencioso Administrativo— Sección Quinta. Sentencia del 4 de marzo de 2005. Radicaciones 110010328000200300040-01 y 110010328000200400022-01. Radicaciones internas 3170 y 3366 (acumulados). Actores: Gustavo Adolfo Prado Cardona y María Josefa Villarreal Ramos. C.P. Darío Quiñones Pinilla.
(8) Con la misma tesis fueron fallados por esta sección los siguientes procesos: radicación 440012331000200300925-01, sentencia de marzo 4 de 2005. Actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona. Demandados: diputados asamblea de La Guajira. Expediente 3422. Y radicación 410012331000200301247-01, sentencia de marzo 17 de 2005. Actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona. Demandados: diputados asamblea del Huila.