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Timestamp: 2017-05-28 00:56:42
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Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 80', 'artículo 84', 'artículo 28']

Tu Blog de la Administración Pública: enero 2012
EL MARCO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. LA INVESTIGACIÓN
El rendimiento de la investigación en el SUE no presenta buenos indicadores de calidad. Una razón de peso es que la actividad de I+D+I es en España el 50% de la media de la OCDE y es más débil si la comparamos con la de los países de referencia, lo que coincide con la percepción ciudadana que manifiesta que nos encontramos más retrasados que éstos y que se dedican pocos recursos públicos a esta actividad (Consejo de Coordinación Universitaria, 2007: 38; CIS, 2006a: 2652). Una de las características del sistema de I+D+I español es que descansa fundamentalmente sobre las universidades públicas y el CSIC. El 56% de los investigadores a tiempo completo trabajan en el sector público, 38% en las universidades y 18% en centros de investigación públicos. El 60% de las publicaciones científicas provienen sólo de autores universitarios. Las universidades privadas sólo aportan el 5% del gasto en I+D+I. Finalmente, se constata en el ámbito de la investigación una gran diversidad entre universidades y la existencia de diferencias sustanciales en los recursos físicos y humanos disponibles, así como en la cultura institucional.
La investigación española necesita mejorar en el establecimiento de objetivos, medidas de rendimiento y un sistema de evaluación que impliquen tanto a los investigadores individuales y a los proyectos como a las instituciones. La financiación de la investigación está fragmentada, lo que dificulta crear núcleos estables de investigación en las universidades. El apoyo a las patentes y a otras actividades de comercialización no responde suficientemente a los recursos empleados. También es preciso clarificar el papel de las comunidades autónomas en la definición de la estrategia de investigación nacional y su implementación. La experiencia en otros países muestra que es preciso mejorar la determinación de los indicadores sobre la investigación, que deberían completarse por evaluaciones por pares. Los resultados internacionales aconsejan revisar los criterios actuales de inversión en equipamiento e instrumentos de investigación. A la vez, la tendencia en el mundo se dirige a primar proyectos más seguros y a corto plazo y basados en una financiación. Finalmente, la investigación universitaria española debe establecer vínculos más estables con la formación profesional superior y la industria con el fin de lograr un mejor desarrollo regional.
Por último, la actividad de investigación genera déficit estructural en la financiación universitaria española, tanto en los proyectos competitivos como en los contratos de investigación al no contemplar debidamente los gastos de ejecución de los proyectos. El promedio de los costes generales generados por la investigación en las universidades españolas es similar al de las europeas, un 45%, sin embargo, la aportación de los proyectos oscila entre un 15 y un 25%.
En estas últimas décadas se ha ganado en cercanía a la demanda mediante la creación de nuevas universidades públicas y la desconcentración en numerosos campus que cubren prácticamente la geografía española. Esta ganancia tiene como contrapartida que algunas de nuestras Universidades tengan tamaños muy pequeños, que no aseguran una masa crítica de calidad en el profesorado ni en el alumnado. Además, España presenta un déficit significativo respecto a los países más desarrollados en el apartado de becas y ayudas al estudio, especialmente en las de movilidad. El 34% de los estudiantes obtienen algún tipo de beca, aunque las tasas son moderadas (1038 $ en 2008-2009) respecto al resto de países de la OCDE. En Francia reciben becas el 28% de los estudiantes, en Holanda el 63% y en Italia el 18%. En muchos países de la OCDE se produce una combinación de becas y préstamos públicos: Noruega el 52%, Suecia el 50%, Reino Unido el 50% (OCDE, 2011b: 268). Del gasto total en educación universitaria, el Estado se hace cargo en España del 90,1% mientras que la media de la OCDE es el 79% y la media de la UE21 el 81,5%.
La diferencia es muy relevante si se atiende al gasto en becas, ayudas y préstamos en Educación Superior respecto al PIB, que en la OCDE es del 0,28, en la UE21 0,24% y en España se sitúa en el 0,11%. La estrategia de los gobiernos estatal y autonómicos para hacer que el acceso a la universidad sea más equitativo se ha centrado en las becas, la reducción de las tasas universitarias, la expansión del mapa universitario público que ha facilitado el acceso geográfico y políticas de discriminación positiva en el caso de los alumnos adultos y los discapacitados. La conclusión es que es preciso fortalecer los mecanismos de equidad en el campo de la educación superior en España y, como veremos, no sólo por lo que respecta a las becas y ayudas al estudio.
Con el fin de paliar la situación descrita se ha creado el Observatorio Universitario de Becas y Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico mediante el Real Decreto 1220/2010, de 1 de octubre (BOE del 16 de octubre), que desarrolla la disposición adicional vigésima segunda de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, que modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades que tiene entre sus funciones evaluar la equidad, la eficiencia, la eficacia y la transparencia del SUE.
Los datos anteriores explican la mala posición internacional de nuestras universidades. Manteniendo lo que se ha señalado sobre los rankings, la clasificación internacional de universidades es una información que resulta de gran importancia para la movilidad de profesores y estudiantes. Una mala posición en ellos lastra su imagen y su atractivo docente e investigador, además de generar tensiones internas y en el conjunto del sistema universitario.
Desde hace ya un tiempo se viene haciendo referencia al exceso de litigiosidad en España y la causa principal sobre la que se pone el acento suele suele considerarse que es el empleo del proceso como medio de dilatar el resultado negativo de actos o resoluciones anteriores, tanto administrativas como judiciales. Por lo tanto, cualquier propuesta para solucionar la cuestión se dirige a las segundas instancias procesales o la necesidad de establecer un copago o un incremento en las tasas que haga pensar al interesado si recurre o no y, sobre todo, respecto de las posibilidades reales de prosperar que tendría su demanda. Ayer ha sido noticia la comparecencia del Ministro de Justicia, Sr. Gallardón, anunciando futuras leyes de reforma en la materia. Las reacciones no se han hecho esperar y surgen manifestaciones a favor y en contra. La oposición dice que los pobres se verán afectados y que se establece una Justicia para ricos. Lo cierto es que este argumento, ante la la legislación vigente de asistencia jurídica gratuita, no se sostiene, pero ello no es óbice para que lo cierto es que se limite, con las posibles medidas, el acceso a la justicia de personas que no son ricos y que no cumplen los requisitos establecidos para tener derecho a la citada asistencia gratuita.
En una palabra, pobres y ricos sí tienen garantizado de un modo u otro el acceso, mientras que quien lo tiene más difícil es la siempre pagana y sufrida clase media, sin que ello suponga que socialmente no estén en mejor situación que el pobre de verdad. Por tanto, si una segunda instancia te va a salir muy cara, el ciudadano medio corriente se enfrenta a un coste que le puede impedir el acceso, ya que aunque te digan que si te dan la razón te devolverán lo pagado, la justicia y el derecho no son una operación matemática que sólo tiene un resultado exacto, correcto y posible, sino que dependen de un conjunto de variantes de transcendencia indudable en los resultados finales. Por lo menos, creo que en lo contencioso-administrativo y frente a los actos administrativos, el "administrado" va a serlo más que nunca y más limitado también en el acceso a la justicia y los funcionarios también. Precisamente muchas de las dilaciones en la justicia provienen de los recursos de apelación sin costes que plantea la Administración, incluso en casos en los que existiendo codemandados, éstos se han conformado con la sentencia en primera instancia. No sólo, en muchos casos se pervierte el procedimiento administrativo, sino que la perversión se lleva al proceso judicial. Por tanto, las causas de la litigiosidad por parte de los ciudadanos no tienen sólo razón en los intereses dilatorios que se dice, sino en otras causas que también hay que analizar.
En estas causas entran muchos factores, sin que al efecto de este comentario haya que hacer referencia a las dilaciones procedentes de la misma estructura de la Administración de Justicia y la falta de efectivos, sino de las que inicialmente le son ajenas o corresponden sólo al sistema de mérito en la carrera, principalmente, pues, las que pueden afectar a abogados y jueces. Por lo que respecta a los primeros en cuanto, teniendo que vivir, consideran la posibilidad de pleito al menor argumento posible para confeccionar unas alegaciones o una demanda, sin atender, en su caso, a una jurisprudencia consolidada, por ejemplo, sin entrar en la mayor o menor calidad del profesional, que también influye. Por parte de los jueces, por lo menos en lo que afecta al contencioso administrativo, por el gran número de jueces interinos o sustitutos que no son de carrera o que siéndolo carecen de experiencia o no son especialistas en Derecho administrativo, por ejemplo, o que tampoco cumplen con la preparación necesaria para superar unas oposiciones, pero que son los que deciden en esa primera instancia y, en buena parte, confían en los argumentos de una Administración que, con frecuencia, es torticera, mentirosa y corrupta. Entonces, en muchos casos, es en la segunda instancia donde realmente se va a analizar por primera vez el peso de los argumentos fundamentales en los que una demanda se ha basado, pero sin que ello sea garantía de que ellos vayan a ser considerados plenamente o que los elementos aleatorios que pueden condicionar el resultado del pleito no afecten negativamente. Si la afección negativa de esos elementos aleatorios o de la posibilidad de que un argumento prospere sobre otro, con resultado negativo para el demandante, se producen; entonces, ya no hay la posibilidad de esa real y efectiva segunda instancia en temas que en la primera pueden ni siquiera haber sido analizados por la sentencia. La realidad es que no has tenido segunda instancia y el asunto te ha salido caro.
Por tanto, antes de ponerse estrecho, hay que arreglar muchas otras cosas, acabar con los intereses burocráticos que puedan existir, con los nombramientos de amigos, familiares, etc., en las interinidades y sustituciones judiciales. Mejorar la preparación de los abogados. Y tantos y tantos otros asuntos previos que afectan a la Justicia en general y al ámbito jurídico y administrativo público en especial. No hay que olvidar que la Administración pública, en el Derecho administrativo, es el primer operador jurídico y ha de ser la primera garantía del Derecho y con ello de la justicia.
De otro lado, qué decir de los recursos de amparo y de la generalización que el Tribunal Constitucional ha realizado del artículo 50. 1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para quitarselos de encima, sin más motivación o explicación y razonamiento que la simple referencia al artículo citado. Me gustaría que Sevach, con más preparación al respecto, comentara esta cuestión. Cuestión que ya era de prever por la mera modificación en su día del mencionado artículo y su redacción y esa consideración de lo que es importante para la interpretación de la Constitución, cuando, desde mi punto de vista, lo importante es si se vulneran o no derechos fundamentales de los ciudadanos y no si ello significa tener un asunto relevante para el Tribunal y para innovar la jurisprudencia. Y si no se quiere que lleguen tantos recursos de amparo, que se atribuyan a los Tribunales de Justicia o mejoren las causas de que tanto ciudadano se considere vulnerado en sus derechos. Sin olvidar, no obstante, que la vía judicial de derechos fundamentales también se vio restringida por la disyuntiva o concepción de los límites entre una cuestión de constitucionalidad o de mera legalidad. No disfracemos intereses burocráticos o de grupo en una cuestión de importancia para una Constitución, que es una norma y no una persona.
En resumen, razones hay para pensar, que bien, que es cierto que se litiga mucho, pero que se está limitando el acceso a la Justicia en su sentido institucional y material.
El paso de la Universidad clásica a la humboldtiana se produce en nuestro país con la promulgación de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. La nueva norma democratiza la universidad, implanta la autonomía universitaria, renueva los planes de estudio, transforma la estructura educativa, fomenta la capacidad investigadora, facilita una mayor movilidad de alumnos y profesores e introduce la evaluación de la actividad investigadora y docente. Las reformas posteriores mediante la Ley Orgánica de Universidades (LOU) de 2001, modificada posteriormente por la Ley Orgánica 4/2007 (LOMLOU), responden a otro planteamiento y añaden a los cambios anteriores la meta de la transferencia de la tecnología (Ministerio de Ciencia y Tecnología, 2009: 10). Esta norma se completa con la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (BOE del 2 de junio), que tiene como objeto "la promoción de la investigación, el desarrollo experimental y la innovación como elementos sobre los que ha de asentarse el desarrollo económico sostenible y el bienestar social". Esta ley va dirigida al ámbito público y al privado.En relación con otros países europeos, España presenta la característica de que su enseñanza terciaria se encuentra dividida entre la universitaria y la no universitaria que se regulan por leyes distintas. La Ley Orgánica, de 23 de mayo de 2006, de Educación (LOE) regula esta última junto a la educación infantil, la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional de grado medio, las enseñanzas artísticas, las enseñanzas deportivas, las enseñanzas de idiomas y la educación de adultos y a distancia, dentro del marco de un aprendizaje a lo largo de la vida. La enseñanza superior en España abarca la enseñanza universitaria, las enseñanzas artísticas superiores, la formación profesional de grado superior, las enseñanzas profesionales de artes plásticas y diseño de grado superior y las enseñanzas deportivas de grado superior constituyen la educación superior (art. 3.5 de la LOE).Se recogen a continuación algunas cifras básicas del Sistema Universitario Español (SUE). El gasto público en Educación Superior en relación al PIB era para España de 1,1% en 2008, mientras que la media de la UE-21 fue de 1,3, al igual que la media de la OCDE. Alemania se halla en el 1,1% y Francia en el 1,2 % del PIB; Suecia en el 1,9 % y Noruega en el 2,3 %. Por lo que respecta a la cifra de universidades es de 76, 50 públicas y 26 privadas, que se ha visto duplicada en las dos últimas décadas. En el curso 2010-2011 el número de estudiantes de grado o equivalente en las universidades públicas fue de 1.208.451 (83,6%), mientras que en los centros adscritos fue de 60.904 (4,2%) y el de universidades privadas de 176.037 (12,2%). Por lo que respecta a los másteres oficiales, estudiaron en la pública 81.368 alumnos (80,6%), la privada 19.595 (19,4%) y el de posgrado 109.406. Finalmente, la mayoría de las infraestructuras universitarias tiene menos de 20 años. La inversión realizada en infraestructuras y equipamiento en 2006 en ellas representaba un esfuerzo del 16,8% del gasto total universitario, mientras que la media de la OCDE era del 9,5%.La planificación estratégica es la herramienta de gestión más implantada en las universidades españolas y presenta unas características similares entre éstas. Dicha planificación se caracteriza por: la participación de la comunidad universitaria en la estrategia institucional es débil; contar con un plan no significa que las universidades realicen "estrategia"; tener déficit de impulso, lo que hace que se fragmente en las distintas áreas de la universidad; existen deficiencias en la comunicación, la información y los mecanismos de apoyo, lo que explica la escasa integración de los mandos intermedios; la ejecución y el seguimiento presentan déficits importantes; existen dificultades para establecer las áreas y oportunidades de mejora; no integra suficientemente a todos los actores interesados; en muchos casos se centra fundamentalmente en los aspectos más formales y metodológicos.El grado de cumplimiento de la primera meta del SUE, la docencia, la calificaba el Banco Mundial de eficiente, ya que permite producir egresados con una buena cualificación con un coste inferior en un 26,9% a la media de la OCDE. Sin embargo, el número de estudiantes que completan sus estudios en un año determinado es inferior al previsto cuando se compara con la matrícula total y el tiempo que tardan en finalizar los estudios es elevado, aunque existe una gran diversidad en la eficacia del proceso de enseñanza entre universidades. La tasa de graduación se situaba en España en 2009 en 27,4%, mientras que la media en la OCDE era del 38,6 % y en la UE21 39,3%. Por otra parte, Peña señala que "los estudiantes no tienen incentivos para dejar la universidad aunque no tengan ningún interés en finalizar sus estudios ya que, entre otras ventajas, tienen acceso al seguro médico más barato del mercado".La parte más negativa de la docencia universitaria la señalan los estudiantes, quienes consideran que, a pesar de que la formación que reciben cubre sus expectativas, se sienten menos satisfechos con los conocimientos y habilidades recibidos para su inserción laboral. Es decir, la universidad ofrece unas enseñanzas insuficientemente adaptadas a las necesidades reales de la sociedad.Los datos anteriores se ven corroborados por la percepción ciudadana manifestada en la encuesta del CIS de 2006 en la que para un 37,2% de los encuestados la calidad de la enseñanza universitaria se considera buena o muy buena. La misma apreciación tiene para un 46,5% de los ciudadanos la calidad del profesorado. Sin embargo, sólo un 19,8% considera en igual medida la adecuación de los estudios a las necesidades actuales. Hay que reseñar que en la comparación entre las universidades públicas y privadas, las primeras sólo destacan en el profesorado más cualificado (30,6% vs. 26,3%).Una manera de abordar este importante problema es incorporar a profesionales del sector productivo en comités regulares de revisión del currículo para ayudar a las universidades a orientar y actualizar los programas de aquellas disciplinas que guarden una relación directa con el mundo laboral. Esta solución se realiza en algunas titulaciones españolas, pero la función de los profesionales externos queda diluía en el largo y burocrático proceso de revisión y verificación de los títulos.La solución anterior podría completarse con la creación de un Observatorio del Mercado Laboral que realice encuestas sobre inserción y estudios sobre empleo. Además, deberían fortalecerse los programas cooperativos con las empresas alternando la formación académica con la experiencia laboral con el fin de que los alumnos adquieran experiencia, obtengan financiación para sus estudios y accedan a empleos temporales a corto plazo y estables a largo plazo.En relación con los países de nuestro entorno, el aprendizaje a lo largo de la vida no se encuentra demasiado desarrollado. Las previsiones de reserva de plazas a estudiantes de más de 25, 40 y 45 años, a los que se les valora, en algunos casos, la experiencia profesional previa debe completarse con medidas de flexibilización en el reconocimiento de la formación formal y no formal previa, con la organización de programas preparatorios para aspirantes atípicos y la ampliación de los estudios a tiempo parcial y de formación a distancia para mayores. La puesta en práctica del Plan Director de Empleabilidad Universitaria elaborado por el Ministerio de Educación en julio de 2011 se orienta a fortalecer estos aspectos y otros como la confección de programas que aborden las necesidades de formación continua y de cambio de orientación profesional de la población adulta.Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.
LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La provisión de puestos de trabajo: Planificación y procedimientos básicos.
De la anterior entrada se deduce que para decidir cómo reclutar el personal necesario para realizar una política pública o las competencias y acciones correspondientes a un órgano administrativo, lo lógico, lo racional y lo más eficaz es tener una buena información respecto del personal con el que se cuenta en la Administración correspondiente y de las funciones que se desarrollan en cada órgano y de la formación y experiencia necesaria para realizarlas. Lo clásico en estos casos es que la Administración correspondiente, básicamente la estatal, cuando estábamos en un Estado centralizado, convocase un concurso de mérito, entonces prácticamente conocidos como concursos de traslados, ya que se realizaban en el seno de cada cuerpo o escala de funcionarios y se resolvían en general sobre la base de la antigüedad y número de escalafón, si bien en las escalas existían otros turnos de provisión, ya que en ellas los puestos de trabajo y las categorías y diversas titulaciones posibles adquirían más relieve o un carácter distinto que en los cuerpos especiales. Así, pues, como ya he comentado en otras entradas, el sistema era más simple que en la actualidad, ya que hoy, en principio, nos encontramos con un sistema abierto en el que existen distintas Administraciones territoriales y el sistema de reclutamiento y provisión de puestos se ha ampliado comprendiendo a todas ellas. Hoy en día existen bases de datos o registros de personal que, lo lógico, es que permitan realizar una previa investigación del personal existente capaz de desempeñar los puestos de trabajo correspondientes e, incluso, realizar una simulación del posible resultado de una convocatoria de provisión. De la información resultante y de su comparación con las necesidades existentes, puede resultar conveniente que la convocatoria se abra a personal de otras Administraciones para, dentro de los requisitos del puesto, contemplar, a través de la publicidad y concurrencia, si existe un candidato con mayor mérito y competencia que los que se tienen en la propia organización y decidir la resolución motivada de la convocatoria de acuerdo con el principio de mérito y capacidad. Hay que tener en cuenta, además que los registros de personal de distintas Administraciones pueden técnicamente estar conectados. Este sería un modo racional de ajustar mérito y movilidad entre Administraciones y sobre todo de conocer la complejidad mayor o menor de la gestión del concurso o convocatoria correspondiente, para decidir la apertura o no a personal externo a la organización, si bien, desde mi punto de vista, lo mejor, desde los principios de eficacia y mérito y del derecho de los españoles a moverse dentro del territorio español y del desarrollo de su personalidad, sería que todas las convocatorias fueren abiertas. No es esta la situación legal, pues la movilidad ha quedado pendiente, en principio, de lo establecido en el artículo 84 del EBEP y la Conferencia Sectorial que en él se prevé y de los convenios y demás instrumentos de colaboración que en dicho artículo se citan como sistema preferente.
Creo que este sistema previsto en el EBEP para la movilidad voluntaria entre Administraciones, favorece claramente un sistema cerrado, de corte corporativo tradicional y también con una base en los nacionalismos existentes en España y alguna de sus Comunidades, además, naturalmente de los intereses de los funcionarios propios de cada Administración y su carrera, que no entrarían en competencia con otros externos. Hay una base racional en los argumentos, de base corporativa, que tradicionalmente pueden producirse en contra de la movilidad y que conecta con el principio de mérito y capacidad, que parte de la mayores o menores exigencias en unas Administraciones u otras, a la hora de las pruebas de ingreso en ellas y en la formación o exigencia para integrarse en un cuerpo de funcionarios, o, también, del sistema de evaluación del desempeño, o sea, también, en cuanto a las diferencias entre unas organizaciones y otras y su distinta complejidad, responsabilidad, cargas de trabajo, etc., esenciales para valorar la experiencia, que es un elemento componente del mérito y capacidad; de ahí que la previsión del artículo 84 del Estatuto no sea tampoco irracional, si en esa Conferencia se fuera capaz de establecer estos factores y diferencias y, además, la correspondencia o equivalencia o no de los niveles retributivos, de responsabilidad y de carrera entre las distintas Administraciones existentes. Resulta así, en realidad, que lo que antes era una simple valoración del mérito, básicamente basado en la antigüedad, y de la experiencia y nivel en función de los puestos desempeñados, se ha convertido, al menos en teoría, en un problema de valoración entre las distintas Administraciones y sus decisiones de organización que van a repercutir en el personal y en su movilidad entre administraciones, la cual hay que considerar parte de la carrera administrativa.
Pero, en íntima conexión con lo antedicho, hay que evidenciar que la legislación de función pública, desde hace años, viene distinguiendo dos sistemas básicos de provisión de puestos de trabajo, el concurso y la libre designación, ambos mediante convocatoria pública y, legalmente, procedimientos sometidos no sólo a la publicidad, sino a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La utilización de un sistema un otro depende de la estructura orgánica establecida y de las relaciones de puestos de trabajo, dándose el caso de que la libre designación, pese a que la ley nos dice que el concurso es el procedimiento normal, tiene hoy una importancia mayor y ha dejado de ser procedimiento extraordinario en la realidad y en la redacción del artículo 80 del EBEP, que suprime el término de extraordinario con el que, en la ley derogada de 1984, se le calificaba y reforzándose su carácter de procedimiento basado en la apreciación discrecional. Creo que se puede afirmar, como ya he hecho en ocasiones anteriores, que los puestos de la organización superior de todas nuestras Administraciones públicas -es decir, el ápice directivo y de alta gestión-, se cubre discrecionalmente y sin garantías de mérito y capacidad y sin necesidad de esperar a convenios de Conferencia Sectorial, ni límites corporativos, sino sólo atendiendo a los intereses políticos o a conveniencias espurias y ajenas al sistema de igualdad, mérito y capacidad.
En este sentido los puestos altos de la organización ven simplificada su gestión en cuanto a la provisión, pero dicha gestión puede complicarse en el momento del cese de los libres designados, con carácter general, pero en especial en cuanto a la obligación de asignar un puesto a los procedentes de otra Administración cuando cesen en su puesto de libre designación o por los sistemas de movilidad, en virtud de lo establecido en el punto 3 del citado artículo 84 del EBEP, al no excluirse categóricamente la libre designación como sistema de movilidad y dependiendo, en cada momento, su utilización como tal de cada Administración, en cuanto el sistema previsto de establecer las medidas de movilidad por convenio en Conferencia Sectorial sólo se califica como de utilización preferente pero no exclusiva.
La situación, pues, evidencia que ante la movilidad, la posible adscripción múltiple de un puesto de trabajo a distintos cuerpos de funcionarios y la libre designación, el sistema corporativo actual de nuestras Administraciones públicas no tiene los fundamentos de sistema tradicional en la Administración estatal centralizada y que el sistema de provisión está organizado de modo favorable a que los intereses del político de turno influyan de modo evidente o se impongan, igualmente, intereses burocráticos. Los principios legales básicos se ven quebrantados por la propia ley con redacción de preceptos que incurren en clara contradicción con los principios básicos, generales, e informadores que ella establece. Teoría y práctica en orden a este aspecto de la función pública no se compadecen y el sistema se contradice y provoca conflictos claros de orden jurídico y constitucional. Esta es mi opinión.
En definitiva, el sistema en la práctica se simplifica, ya que el concurso no es el sistema normal de provisión y se restringe al seno de cada Administración y a los puestos medios e inferiores, pero además cuenta con otros sistemas de provisión que también influyen en el sistema general y que serán objeto de comentario en otro momento.
INTRODUCCIÓN A LA OBTENCIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
Son muchas ya las entradas destinadas a comentar el papel de los administradores generales respecto de las políticas públicas y su eficacia, lo que es equivalente a ir exponiendo la gestión administrativa pública propiamente dicha y, con ello, sus particularidades respecto de la simple gestión administrativa empresarial o privada. En este camino hemos llegado ya a la fase de la implementación y ejecución de las políticas públicas y a la función administrativa de obtención de los recursos y su puesta a disposición de los gestores públicos. Pero llegados al momento de la obtención de los recursos humanos y de su gestión, aparece, como prácticamente en toda la acción destinada a la eficacia de las políticas públicas, la intima conexión entre las distintas fases de las mismas y las distintas funciones administrativas a ellas dedicadas y que Baena del Alcázar expone con máxima claridad resaltando plenamente que en ambos casos, políticas y funciones, nos encontramos ante unos modelos. La interconexión en uno y otro caso también la hemos evidenciado en el blog en distintas ocasiones.
Cuando hay que referirse a la obtención y gestión de los recursos humanos nos encontramos, de nuevo, en un momento en que hay que conectar necesariamente con funciones que ya hemos comentado, en este caso con el diseño orgánico y la estructura orgánica, en cuanto estos, diseño y estructura, suponen la división de los órganos en unidades y puestos de trabajo que han de ocuparse y sus funciones desempeñarse por personas. Por lo tanto se presenta una conexión entre puestos de trabajo, plantillas de personal y recursos humanos y todo la actividad que ello determina hay que considerarla como gestión de recursos humanos y política de personal y no sólo como estructuración, una parte de la la cual se destina a la obtención de los recursos humanos o personas capacitadas para desarrollar las funciones que se requieren para hacer efectiva la acción administrativa y las políticas públicas correspondientes. En una Administración que lleva siglos funcionando, como es lógico, los distintos momentos o fases que conlleva el diseño y estructuración orgánica y la gestión de personal no guardan una estricta cronología ni separación, sino que se presentan la mayor parte de las veces de modo simultáneo o en conexión, confundiéndose en buena parte y afectando a distintas políticas públicas en formulación, implementándose, ejecutándose o manteniéndose. En resumen, al estructurar puede que ya exista una actividad en la materia objeto de la nueva política pública o que se parta de cero, sin que existan antecedentes, con lo que no hay una realidad sobre la que actuar o investigar, tal como sería el caso de una política pública totalmente nueva, sin antecedente y sin personas actuando en el campo que ella suponga. En este caso, toda decisión organizadora parte del análisis del contenido de la propia política, de las acciones que ha de determinar, de su extensión e intensidad, de las funciones que tendrán que desarrollar las personas que hayan de realizarla y de sus clases y preparación técnica, de si existen ya en la organización o no, del método o procedimiento de reclutamiento, etc. Diseño, estructura y puestos y plantilla de personal se van configurando, pues de modo progresivo y casi simultáneamente, aunque, desde el punto de vista jurídico o en la realidad, la norma organizativa sea lo primero que aparece, como muestra primera de la política pública nueva o preferente que se va a desarrollar. Es la exposición al público de la nueva actuación de gobierno que se pretende hacer y la que otorga la sensación de eficacia y de voluntad real de eficacia. Se podría afirmar que la juridificación de la organización básica constituye el primer acto de publicidad y afirmación de que existe una acción política y de que la va a haber administrativa; es una forma de propaganda, pero por si sola no significa nada si no se produce toda la acción y estructuración en puestos de trabajo y su provisión por las personas adecuadas, mediante los procedimientos legales garantizadores de la racionalidad y de la eficiencia en el gasto público.
Los factores administrativos que venimos examinado, diseño, presupuesto, medios humanos y materiales, etc. que también están íntimamente conectados, tienen cada uno su gestión administrativa y ella se da tanto en la implementación de las políticas públicas como en su mantenimiento, si bien sea con distintas intensidades. Esta gestión de los factores y recursos administrativos constituye el núcleo duro de la gestión administrativa pública, en especial de la conocida como administración general. La que será objeto de análisis o reflexión en adelante es la de los recursos humanos o gestión de personal. Pero, dada la conexión de la que inicialmente he hablado, para terminar creo que hay que decir que ella depende de la acción administrativa dirigida a la estructuración de puestos de trabajo, una vez está decicido el diseño orgánico y en parte la estructura orgánica, aunque ésta, en realidad, debía ser resultado de toda la actividad de estructura de puestos. Esta estructura de puestos, desde mi punto de vista, tiene dos primeras fases interdependientes: La determinación y estructuración de las unidades medias e inferiores y su dotación presupuestaria o económica. La primera supone las siguientes acciones: a) Las ordenes estructurales o reglamentos orgánicos. b) El análisis de puestos de trabajo y c) La clasificación de puestos de trabajo. Esta última, a su vez, determina las siguientes: Descripción de funciones; estudio de cargas de trabajo; fijación de los niveles de cada puesto en conexión con los puestos dependientes del mismo; responsabilidad, conocimientos necesarios, dedicación y retribuciones de puesto. De todo ello surgen unos resultados, dependientes de la estructura de personal adoptada por cada Administración, bien sea corporativa o no, o tenga aspectos mixtos, como ocurre en nuestra función pública. Estos resultados son lo que se conocen como plantillas orgánicas y plantillas de personal, incluso, si cabe, plantillas presupuestarias que reflejen las dotaciones económicas por clases de personal. Todo ello desdibujado por la concepción actual de lo que se ha dado en llamar relaciones de puestos de trabajo, que ha otorgado a esta actividad un carácter de presupuesto o actuación previa y no de resultado de una gestión investigadora o de estudio y administrativa de gestión.
LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL
En la última entrada dedicada a la gestión de recursos y a la implementación de las políticas públicas, dejaba para momentos posteriores el análisis de las gestiones concretas de algunos de los factores administrativos o recursos necesarios para la eficacia de las políticas públicas. Ponía de manifiesto que la gestión del presupuesto no era una especialidad por mi parte y señalaba que preferentemente me ocuparía de la gestión de recursos humanos y de la contratación administrativa. Pero como se trata de poner de relieve la gestión administrativa general destinada a todo ello, hay que hacer referencia a la que se dedica a la gestión presupuestaria.
Al respecto, ya he comentado en otro momento que la obtención del presupuesto empieza en la fase de la formulación de la política pública y con la exigencia de la existencia de dotación presupuestaria en el momento de su formulación. Sin embargo, el detalle se realiza mediante la asignación de los créditos correspondientes en los presupuestos generales de cada Administración. Hay una parte muy importante de gestión especializada en materia presupuestaria, pero tanto en los servicios de la hacienda correspondiente como en los servicios que necesitan del presupuesto para realizar sus políticas y actividad, los administradores generales intervienen. En los primeros contribuyendo en la gestión del presupuesto y aplicando la normativa presupuestaria y contable y en los segundos, primero, determinando los medios que se precisan y, después, gestionando la obtención de los créditos necesarios para su consecución y, finalmente, justificando los gastos realizados y, en su caso, incorporando los ingresos obtenidos.
Hay que tener en cuenta, pues, que aun cuando la intervención delegada juega un papel fundamental en la ejecución presupuestaria en cada departamento y aún existiendo cuerpos especiales subordinados (nacidos de la propia administración general), los administradores generales no sólo están presentes en dicha intervención delegada, sino que cada departamento y todos los órganos de cada Administración han de realizar una actividad dirigida la confección de los llamados escenarios presupuestarios plurianuales que regula el artículo 28 de la Ley General Presupuestaria, en lo que se enmarcan los presupuestos generales de carácter anual, y que constituyen la programación de la actividad del sector público y en la que se definen los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de los objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Estos escenarios limitan en realidad la acción en cada política pública y, según el punto 6 del referido artículo, los programas plurianuales han de contener:
a) Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios.b) La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.c.) Los medios económicos, materiales y personales necesarios con especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.d) Las inversiones reales y financieras a realizar.e) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad
Como se ve, estos contenidos implican la intervención de todos los órganos y unidades en la confección del presupuesto y obliga a la especificación de los objetivos por programas y a una actividad que se encuadra perfectamente en la ya descrita de los Servicios comunes y, por tanto, de la Administración General, sin perjuicio de la intervención de los especialistas. Además, el apartado c) nos evidencia los tres factores que son objeto ahora de nuestra atención. De otro lado, es de destacar que los denominados indicadores de ejecución que se asocian a cada objetivo, conectan con la evaluación de las políticas públicas y con la eficacia del Estado. Independientemente de que lo reflejado sea contenido de la legislación estatal, cada Administración Pública sigue las mismas pautas y principios.
Si toda esta actividad no se realiza respecto a una política pública, pues, no se ha actuado como exige la ley, y la dotación económica para su eficacia no se producirá o no puede garantizarse que haya seguido los pasos que la racionalidad administrativa exige.
Todos sabíamos que la situación económica es grave y que existe un gasto público desorbitado o poco meditado y establecido sin seguir los principios de buena administración pública y con criterios políticos casi exclusivamente. Es indudable que para gastar hay que ingresar o conseguir crédito, es decir endeudarse. Eso lo sabe cualquier ciudadano que se administra a sí mismo y no cuenta con administrador alguno. Por eso el anuncio del Sr. Rajoy de que no se iban a aumentar los impuestos era aventurado antes de contactar con los administradores públicos o no debió hacerse nunca. De todas formas, dudo mucho que el hecho de que el déficit iba a ser mayor del 6 % anunciado, no se barruntara o conociera antes de llegar al gobierno formalmente, ya que todo partido político cuenta con la información de funcionarios suficiente para hacerse cargo de la situación con la que va a encontrarse y todavía más si ha ganado las elecciones.
Por eso de todas las primeras medidas que la prensa nos ha trasladado, a mí, particularmente me llama la atención la subida del IBI y por varias razones. La primera porque es un impuesto que se encuadra en el sistema de la tributación local, aún cuando es compartido entre Ayuntamientos y Administración central. Es decir, la medida beneficia a los entes locales y es ahí donde me duele porque éstos, en su mayor parte, en época de vacas gordas, en la bonanza de la construcción, contando con los ingresos legales o no, provenientes de esta actividad, han cometido alegrías incalificables y aumentado sus plantillas y gastos de personal de forma exagerada y que es lógico que en época de vacas flacas sea todo ello una carga imposible de sufrir. Ya comenté que el IBI iba a ser el instrumento "salvavidas". Eso es lo injusto, porque los ciudadanos son los que van a pagar esas alegrías, mientras que ni siquiera se plantea la exigencia de responsabilidades a los políticos y administradores que han llevado la situación a ese extremo o, incluso, que se han beneficiado particularmente de ella.
Es indudable que la "clase" política, sencillamente los partidos políticos, lo tienen claro y mantienen que lo importante es mirar al futuro y que agua pasada no mueve molino, con lo que el sistema quiebra en su credibilidad y en cuanto Estado de Derecho, para convertirse en un sistema de explotación de los simples ciudadanos, cosa que se manifiesta cuando éstos han de cubrir no sólo los costes de los servicios que se le prestan sino la corrupción, el exceso y el lujo con que los cargos políticos y algunos administradores superiores viven; y no digamos si además los organismos públicos se han disfrazado de empresa privada y sus administradores cubierto las espaldas con indemnizaciones millonarias. El incremento del impuesto de bienes inmuebles por todo ello me parece injusto, si no se hace con justicia, ya que en estos últimos años, en que la crisis se ha manifestado, ya ha sufrido incrementos exagerados, que son difíciles de discutir jurídicamente por cualquier ciudadano, basados, además, en justificaciones abstractas en buena parte proporcionadas por los servicios de las Diputaciones, sin fundamentos reales, aprovechando también el momento de las valoraciones hipotecarias altas e ignorando las correcciones actuales de la situación. Es decir, se va a incrementar un impuesto que creo que ya estaba hinchado y que sólo algunos ayuntamientos, como propaganda electoral, han mantenido sin crecer, a sabiendas de su injusticia. Hay que tener en cuenta, que los más ricos tiene escapes con los que el simple ciudadano no cuenta.
De otro lado, si el bien objeto del impuesto, procede de los abuelos de uno, no calcule lo que ha pagado por él a las Administraciones públicas, ya que seguro que ha abonado su valor más de una vez, En resumen una medida discutible, ya que no cabe duda que el gasto público se puede reducir mucho más y que hay muchos "chocolates del loro" que sumados constituyen cifras considerables y que sería más justo suprimir. Hay que pensar, pues, que no se hace porque hay otras repercusiones que no se asumen políticamente ya que tienen un coste político y social importante y porque, al menos de momento o por unos cuantos años, supondría que se incrementara el paro de modo importante al suponer el cese de una buena parte del empleo público actual directo o indirecto, siendo así que salir del bache y recuperarse costará bastante más. Pero ¿es justo que la solidaridad recaiga en el ciudadano a través del impuesto reseñado o del de los rendimientos del trabajo o del capital, aunque se diga que con carácter temporal? Muy difícil está la situación y mucho habrá que apretarse el cinturón para mantener los servicios que se prestan a los ciudadanos de la importancia de la educación y la sanidad, por ejemplo; pero también mucho se ha de hacer para que el coste de los mismos no se vea incrementado por la mala administración y la corrupción y todo recaiga en el ciudadano. Si ha habido mala administración, corrupción, malversación, delitos, etc., el gobierno de turno ha de denunciarlo, resarcir al pueblo de la exacción indebida de una manera u otra y asumir su cupo de responsabilidades como partido en aquellas administraciones que han estado a su cargo y donde la situación también ha sido irregular o nefasta. El borrón y cuenta nueva es un indulto en propia carne. Como mínimo si no se puede recuperar lo robado se ha de inhabilitar a los responsables de por vida para cargos públicos. ¿Por qué no se reclama en la sociedad en este sentido? Puede que buena parte de las organizaciones que la representan estén compradas por la subvención pública.
En mi repaso de los recortes de prensa en mi poder encontré el otro día unas páginas del Diario 5cinco días de fecha 14 de junio de 1980, por contener algunas entrevistas y comentarios sobre la burocracia de una serie en la que participé y en ellas constan unas palabras de Ferrer Salat, presidente entonces de la CEOE, en una reunión con doscientos empresarios, con motivo del proyecto de Código penal y su Título VII, decía por las mismas razones alegadas debe proponerse otro título general para los políticos, en el que se incluya el sometimiento al Código Penal de todos aquellos que no cumplen sus promesas electorales. Eso, pues, respecto de simples promesas ¿qué cabe pedir respecto de las acciones nefastas o corruptas, que son claramente detectables por aquellos que acceden al poder y sobre las que se pasa página? ¿No es una forma de corresponsabilidad esta desconsideración del hecho?
Para empezar el año acudo a mi hemeroteca y al año 1992, a finales del mismo, en 16 de diciembre de 1992, y encuentro el artículo publicado en el diario Las Provincias, el cual parece desmentir el dicho de "año nuevo,vida nueva". Al revés, cuanto mayor te haces, compruebas que nada hay nuevo bajo el sol y que en buena parte las cosas sociales y administrativas pueden incluso ser peores; pero otro día hablaremos de las últimas medidas de gobierno, ahora transcribo el citado artículo:
Me parece que el momento político, económico y social es importante para la consolidación definitiva de la democracia. El presidente del gobierno central ha señalado que es más grave la alarma social que la corrupción existente y, precisamente, ello debía llevarle a una reflexión más profunda y preguntarse si es únicamente la corrupción la causa de la alarma social o sólo el detonante, la gota que colma el vaso o la simple manifestación de una serie de efectos acumulados que producen la crítica, el desánimo o la indignación, según los casos.
Catorce años de vigencia de nuestra Constitución y del ejercicio democrático de la acción política son suficientes para que ésta sea hoy algo más que un grupo de amigos, mal o bien avenidos, ocupados en ejercer una actividad dialéctica de desprestigio de quienes no forman parte del grupo, piensan de modo contrario o no ejercen de oposición activa al poder de turno. La dialéctica, la manifestación callejera, la pancarta, la descalificación ya no bastan para convencer a los ciudadanos. Son los hechos de gobierno los únicos que pueden convencer.
Ya no son suficientes las leyes con finalidad propagandística, ni basta tampoco aparentar que se hacen cosas o que se está cambiando, es preciso que aquéllas sean efectivas y reales y para ello es necesario gobernar y administrar. Los amigos o los que de nosotros dependen, solamente, no sirven, la mayoría de las veces nos dicen lo que queremos oír; no nos permiten conocer la realidad. Son malos consejeros y todavía es peor si, además, les hemos encomendado el gobierno y la administración.
Los poderes públicos, los partidos, los políticos, son los primeros que tiene que respetar al resto de las instituciones. No se puede gobernar, ni legislar, ni juzgar desde la prepotencia o considerando solamente a unas minorías e ignorando a otras, execrando unos crímenes y silenciando otros, no respetando las decisiones judiciales o incumpliendo las sentencias; no se puede hacer referencia a la soberanía del Senado, por ejemplo, para dudar de una decisión del Tribunal Constitucional, cuando la única soberanía es la estatal y cuando todos sus poderes, todos, están sometidos al derecho; no se pueden tomar decisiones económicas sin análisis y estudios profundos y sin crear riqueza; no se puede ignorar el orden público, el ruido, el tráfico urbano, etc. Todo ello es algo más que corrupción, es torpeza.
Es hora de que los políticos de partido asuman la importancia de la Administración Pública y hagan, en general, política de Estado -política con mayúsculas- y sean capaces de defender a los diferentes poderes estatales, fomentando la unidad de sus instituciones, coordinándolas y consiguiendo el equilibrio que dichos poderes determinan o deben determinar.
Leído lo leído, ¿han cambiado algo estos últimos 20 años? Parece que poco y que como en la canción la vida sigue igual. Tenemos nuevo gobierno, nuevo signo político en él y las primeras medidas siembran dudas y, como decía, hay que comentarlas otro día, con más datos en la mano. Pero la desconfianza surge cuando desde finales del siglo XIX andamos por similares caminos y problemas. El aburrimiento de repetir lo mismo cada día, impele a renunciar a seguir escribiendo, pues es un simple pontificar inútil y ridículo, sin efecto alguno y, al final, son iguales tirios y troyanos.