Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1577432996016.html
Timestamp: 2020-03-30 07:53:53+00:00
Document Index: 9598958

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 4', '§ 22', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 1', 'tuomioistuin ']

KHO:2019:171 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2019:171
KHO:2019:171
Jätelaki ‒ Siirtymäsäännös ‒ Jätteenkuljetus – Jätteenkuljetusjärjestelmän valinta – Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus – Ristiriitaiset selvitykset – Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen
Vuosikirjanumero: KHO:2019:171
Taltionumero: 6230
Diaarinumero: 5689/1/18 ja 5707/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:171
Jätehuoltolautakunnan toimialueella oli 11 kunnassa pääosin voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Jätelain siirtymäsäännöksen mukaisen jätteenkuljetuksen järjestämistä koskevan päätöksenteon tueksi lautakunnassa oli laadittu virkatyönä selvitys kunnan vastuulle kuuluvasta jätteenkuljetuksesta ja teetetty erillisiä asiantuntijaselvityksiä. Jätehuoltolautakunta oli jätelain 38 §:n mukaisesti kuuluttamalla tiedottanut asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuden varaamisesta selvityksestä.
Alueella toimivat kuljetusyrittäjät olivat antaneet jätehuoltolautakunnalle lausunnon ja toimittaneet sen liitteenä konsultilla teettämänsä selvityksen jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymisestä. Jätehuoltolautakunta päätti konsultin selvitykseen viitaten ja esittelijän esityksestä poiketen, että päätöksenteon kohteena olevalla 11 kunnan alueella otetaan käyttöön jätelain 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaikki edellä mainitut selvitykset sisälsivät jätteenkuljetuksesta sellaisia asianmukaisia perustietoja, joita oli voitu käyttää päätöksenteon perusteena. Jätehuoltolautakunnan selvityksissä ja kuljetusyrittäjien teettämässä selvityksessä oli kuitenkin päädytty keskenään vastakkaisiin johtopäätöksiin jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen osalta. Kuljetusjärjestelmästä päättäminen edellytti tällöin selvitysten vertaamista ja uusien päätelmien tekemistä.
Konsulttiselvityksen perusteella jätehuoltolautakunta on päättänyt eri kuljetusjärjestelmästä kuin oli esitetty kuulutusaikana nähtävillä olleessa virkatyönä laaditussa selvityksessä. Päätöksenteon kohteena olevien alueiden asukkaille ja muille, joiden oloihin jätteenkuljetusta koskevalla päätöksellä on huomattava vaikutus, olisi tässä tilanteessa tullut jätelain 38 §:n mukaisesti varata vaikuttamismahdollisuus myös päätöksenteon keskeiseksi perusteeksi otetusta uudesta selvityksestä tai selvityksen johdosta tehdyistä uusista päätelmistä.
Jätelaki (646/2011) 35 §, 37 § 1 momentti, 38 §, 149 § 4 momentti
Ks. myös KHO 2016:19‒20 sekä 2018:34
Turun hallinto-oikeus 7.11.2018 nro 18/0336/1
Salon jätehuoltolautakunta teki Kemiönsaaren, Paimion, Salon ja Sauvon yhteisenä jätehuoltoviranomaisena 21.5.2013 jätelain 37 §:n mukaiset päätökset (§ 22, 23 ja 24) Paimion, Salon ja Sauvon jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä.
Turun kaupunkiseudun jätehuoltolautakunta päätti 29.5.2013 muun muassa, että muiden kunnan vastuulle kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuin sako- ja umpikaivolietteiden kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, kanta-Paraisten, Pöytyän (lukuun ottamatta Yläneen aluetta), Ruskon (lukuun ottamatta Vahdon aluetta), Tarvasjoen sekä Turun alueilla.
Turun hallinto-oikeus kumosi 7.11.2014 (päätösnumerot 14/0215/1, 14/0216/1 ja 14/0217/1) Salon jätehuoltolautakunnan päätökset muun muassa sillä perusteella, että asiaa ei ollut selvitetty riittävällä tavalla.
Turun hallinto-oikeus kumosi 7.11.2014 (päätösnumero 14/0318/1) Turun kaupunkiseudun jätehuoltolautakunnan päätöksen siltä osin kuin siinä oli päätetty kuljetusten järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään muun muassa siten, että asiaa ei ollut selvitetty riittävällä tavalla.
Korkein hallinto-oikeus hylkäsi 18.2.2016 (taltionumerot 530, 532, 536 ja 537) Turun hallinto-oikeuden edellä mainituista päätöksistä tehdyt valitukset ja pysytti hallinto-oikeuden päätökset.
Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta on 23.5.2017 päättänyt kunnan järjestämisvastuulla olevan kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen järjestämisestä niin sanottujen kiinteiden jätteiden osalta kiinteistönhaltijan järjestämänä niiden toimialueensa kuntien alueilla, joilla nykyisin on käytössä vanhan jätelain mukainen sopimusperustainen jätteenkuljetusjärjestelmä. Päätöksestä käy ilmi, että se koskee Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paimion, kanta-Paraisten, Pöytyän, Ruskon Ruskon kunnanosan, Salon, Sauvon ja Turun alueita.
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, A:n, Turun luonnonsuojeluyhdistys ry:n, B:n, C:n, D:n ja E:n sekä F:n ja G:n valitusten johdosta kumonnut Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on selostanut asiassa sovellettavia säännöksiä ja niiden esitöitä ja perustellut päätöstään seuraavasti:
Jätehuoltolautakunnan päätökseen vaikuttaneet selvitykset
Lounais-Suomen alueella kuntien jätteenkuljetusjärjestelmästä päättää 17 kunnan yhteinen yhteistoimintaelin Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta. Lounais-Suomen jätehuollon yhteistoiminta-alueella kunnan vastuulla olevia kiinteitä jätteitä kuljetetaan sekä kunnan järjestämässä että vanhan jätelain mukaisessa niin sanotussa sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa. Kiinteiden jätteiden kuljetus on järjestetty kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena Kemiönsaaressa, Maskussa, Mynämäessä, Naantalissa, Nousiaisissa, Paraisten saaristoalueilla (Nauvo, Korppoo, Houtskari ja Iniö), Raisiossa sekä Ruskolla entisen Vahdon kunnan alueella. Kuljetukset on järjestetty vanhan lain mukaisena sopimusperusteisena kuljetuksena Aurassa, Kaarinassa, Liedossa, Marttilassa, Paimiossa, kanta-Paraisilla, Pöytyällä, Ruskon Ruskon kunnanosassa, Salossa, Sauvossa ja Turussa.
Turun ympäristötoimialan jätehuollon viranhaltijat ovat tehneet kuljetusjärjestelmästä päättämisen tueksi arvion jätelain ehtojen täyttymisestä toiminta-alueella. Jätehuoltolautakunnan päätöksen esittelyosassa on esitetty yhteenveto siitä, mitä puutteita jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten ehtojen täyttymisessä on:
1. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmässä kuljetuspalvelua ei ole saatavissa kaikissa olosuhteissa, sillä palvelun saatavuus on riippuvainen asiakkaan maksukyvystä. Maksukyvyn loppuessa loppuvat myös palvelut.
2. Jopa kaksin- tai kolminkertaiset erot Kaarinassa, Liedossa, Paimiossa, Ruskossa, Sauvossa ja Turussa samojen kuljettajien samoilla alueilla ja samoista palveluista (240 litran polttokelpoinen astia) perimissä maksuissa ovat kohtuuttomia ja syrjiviä.
3. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmä syrjii tyypillisesti sellaisia haja-asutusalueen pienkiinteistöjä, joilla ei ole mahdollisuuksia suuren hankintapotentiaalin hyödyntämiseen astiatyhjennysten kilpailutuksessa.
4. Jätehuoltoviranomaisen kuljetusrekisteritietojen perusteella on perusteltua epäillä, että joillakin nykyisen sopimusperusteisen kuljetuksen alueilla kuljetukset ovat siinä määrin keskittyneet yhdelle kuljettajalle, että se kykenee ohjaamaan yksin palvelun hintatasoa ja todellinen kilpailu ja sen edellyttämä valinnan mahdollisuus on vaarantunut.
5. Kaikki kuljettajat eivät erittele lain edellyttämällä tavalla hinnoissaan kuljetus- ja käsittelymaksuja, mikä heikentää asiakkaiden mahdollisuuksia saada tietoa maksujen perusteista ja kilpailuttaa alueella toimivia kuljettajia.
6. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmä ei edistä jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa eikä tue jätehuollon alueellista kehittämistä koska kuljetusten yleinen toimivuus ja kehittäminen osana kunnan vastuulle kuuluvan alueellisen jätehuollon kokonaisuutta ei ole kunnan tai minkään muunkaan tahon hallittavissa tai ohjattavissa.
7. Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kerättyjä kunnan vastuulle kuuluvia jätteitä on toistuvasti kuljetettu muualle kuin kunnan jätehuoltomääräyksissä määrättyihin vastaanottopaikkoihin. Tästä aiheutuu haittaa kunnan jätehuoltojärjestelmän yleiselle toiminnalle ja kunnan oikeudelle ja mahdollisuuksille huolehtia vastuulleen kuuluvan jätehuollon järjestämisestä.
8. Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa olennaisesti jätehuollon alueellisen kehityksen edistämistä, kun kaikessa jätehuollon järjestämisessä joudutaan huomioimaan kahden erilaisen kuljetusjärjestelmän asettamat vaatimukset ja ehdot. Kaksoisjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa myös kuntien alueellisen jätehuoltoyhteistyön toteuttamista.
9. Kiinteistönhaltijan järjestämä kuljetus on kokonaislogistisesti tehottomampi ja siten myös ympäristövaikutusten kannalta haitallisempi kuin kunnan järjestämä kuljetus. Tehottomampi kuljetus aiheuttaa kokonaislogistiselta kannalta katsoen "ylimääräistä" liikennettä, enemmän ympäristö- ja terveyshaittoja aiheuttavia päästöjä ympäristöön ja enemmän liikenneturvallisuusriskejä erityisesti asuinalueilla. On todennäköistä, että tulevaisuudessa yhä suurempi osa jätteistä lajitellaan syntypaikoilla, jotta kierrätyskelpoisia jätteitä voidaan ohjata nykyistä enemmän kierrätykseen (uusimpana muovipakkaukset). Erilliskeräysten lisääntyessä osa kierrätyksen lisääntymisellä saavutetuista ympäristöhyödyistä menetetään kuitenkin kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa tehottoman kuljetuksen aiheuttamien haitallisten ympäristövaikutusten seurauksena.
10. Kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa palveluiden hinnat ovat yleensä korkeampia kuin kunnan keskitetysti kilpailuttamassa järjestelmässä. Alueen eri kuljetusjärjestelmissä olevat kiinteistönhaltijat joutuvat eriarvoiseen asemaan palvelun hintojen osalta.
11. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmän vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena kielteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Kiinteistönhaltijan järjestämällä jätteenkuljetuksella on sekä myönteisiksi että kielteisiksi arvioituja vaikutuksia riippuen tarkastelunäkökulmasta ja siitä, mitä pidetään tavoiteltavana. Kokonaisuuden kannalta vaikutukset ovat kuitenkin arvioitu kielteisiksi, koska viranomaisten toimintojen kannalta kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmällä on kielteisiä vaikutuksia. Kunnan vastuulle kuuluvan jätehuollon toiminnan seuranta ja valvonta on nykyisessä sopimusperusteisessa kuljetuksessa osoittautunut hyvin vaikeaksi ja hallinnollisesti raskaaksi.
Koska tehtyjen selvitysten perusteella osa kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmälle asetetuista ehdoista jää täyttymättä sopimusperusteisen kuljetuksen alueella ja kaikkien jätelajien kuljetuksissa, ei päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta ole yksityiskohtaisemmin selvitetty. Koko aluetta koskevia puutteellisuuksia ovat yllä esitetyssä listauksessa ainakin kohdat 1, 3, 6, 8, 9, 10 ja 11.
Edelleen saman viranhaltijoiden laatiman selvityksen mukaan valvonta perustuu tällä hetkellä vain yksittäisiin ilmoituksiin jätehuollon epäkohdista suoraan valvontaviranomaiselle eli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus), koska tietoa ei muuten saada asianmukaisesti. Selvityksessä ei ole pystytty esittämään mitään lukua niistä kiinteistöistä, jotka ovat kokonaan jätehuollon ulkopuolella. Alueella on lisäksi viranomaistietojen perusteella käytännössä monopolitilanne Aurassa (94 %), Marttilassa (100 %), Paraisilla (99 %) ja Pöytyällä (100 %), vaikka näistä kunnista saatujen lausuntojen perusteella alueella on toimiva kilpailutilanne. Alueella on tapahtunut jätteiden ohikuljetuksia sekä Salossa että Turussa ja keräys- ja käsittelyjärjestelmien kehittelyyn liittyen tarjottu muun muassa keräyspalveluita, joissa on annettu jätehuoltomääräyksistä poikkeavia jätteenlajitteluohjeita. Myös esimerkiksi muovijätettä on viety määräysten vastaisesti teollisuudelle jätepolttoaineeksi. Yhteistoiminta-alueella olevat kaksi eri jätehuoltojärjestelmää asettavat kiinteistönhaltijat erilaiseen asemaan ja kaksoisjärjestelmä aiheuttaa vaikeuksia ja lisätyötä sekä jätehuoltoviranomaiselle että kuntien jäteyhtiöille, koska lähes kaikessa jätehuollon suunnittelussa, päätöksenteossa ja operatiivisessa järjestämisessä sekä seurannassa, valvonnassa ja kuntalaisten ohjeistuksessa ja neuvonnassa on aina huomioitava kahden eri kuljetusjärjestelmän vaikutukset ja reunaehdot.
Valituksenalaisen päätöksen esittelyosan mukaan seuraavat jätelain 37 §:n 1 momentin mukaiset ehdot täyttyvät kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa:
1. Kuljetuspalveluita on todennäköisesti saatavilla alueellisesti arvioiden kattavasti ja luotettavasti. Viranomaisen tiedossa ei ole sellaisia aluekokonaisuuksia, joilla palveluita ei olisi saatavissa.
2. Kiinteistönhaltija saa olemassa olevan tiedon mukaan kiinteistöittäisen kuljetuksen alueella laadultaan saman tasoista palvelua, jossa kiinteistönhaltija voi vaikuttaa jäteastioidensa määrään, tilavuuteen ja tyhjennysväleihin sekä ns. kimppa-astioiden käyttöön jätehuoltomääräysten sallimissa rajoissa. Lisäksi mahdollisuus on tarvittaessa keskeyttää kuljetus, kuten kunnan järjestämässä kuljetuksessakin. Jäteastioiden tyhjennyspalvelut ja kuljetukset järjestyvät muiltakin osin laadultaan yhtenäisesti.
3.Tehdyn arvion perusteella kuljetuspalveluiden ehdot ovat myös palveluiden hintojen osalta kohtuullisia ja syrjimättömiä ainakin Aurassa, Marttilassa, Paraisilla ja Pöytyällä, missä erot eri kiinteistöjen maksamissa 240 litran astioiden tyhjennysmaksuissa ovat vähäisiä.
Ympäristötoimialan virkatyönä tekemää selvitystä on täydennetty yhteistyössä Taloustutkimus Oy:n kanssa tehdyllä selvityksellä jätehuollon hinnoista koko jätehuoltolautakunnan alueella sekä Turun Ammattikorkeakoulun tekemällä vertailulla eri kuljetusjärjestelmien logistisista vaikutuksista kahdella tutkimusalueella Kaarinan Piikkiössä sekä Turussa Hirvensalon ja Kakskerran alueilla. Lisäksi jätehuoltolautakunta on pyytänyt lausunnot toimialueensa kunnilta, Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:ltä ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus).
Asiasta on kuulutettu toimialueen kuntien ilmoitustauluilla sekä Turun kaupungin internet-sivuilla kuulutusaikana 3.-28.4.2017. Lautakunnalle toimitettiin runsaasti yksityisten toimijoiden ja henkilöiden lausuntoja ja kannanottoja, joista suurimmassa osassa vastustettiin kunnan järjestämään jätteenkuljetusjärjestelmään siirtymistä.
ELY-keskus on lausunnossaan lautakunnalle todennut, että sille on osoitettu useita valvontapyyntöjä uuden jätelain aikana ja niissä on muun muassa pyydetty käynnistämään valvontatoimet jätteiden kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavien tietojen luovuttamiseksi kunnan jätehuoltoviranomaiselle ja ryhtymään toimiin kunnan vastuulle kuuluvien jätteiden toimittamiseksi jätehuoltoviranomaisen määräämään vastaanottopaikkaan. Kaikki pyynnöt ovat koskeneet sellaisia alueita tai jätelajeja, joiden osalta jätteenkuljetus on toteutettu kiinteistön haltijan järjestämänä. Lisäksi esille on tullut yksi tutkintapyyntöön ja tuomioon johtanut tapaus, jossa kiinteistöiltä kerättyjä polttokelpoisia jätteitä oli toimitettu useiden vuosien ajan sopimusperusteisessa järjestelmässä kunnan jätehuoltojärjestelmän ohi laitokselle, jolla ei ollut ympäristönsuojelulain mukaista lupaa kyseisten jätteiden käsittelyyn. ELY-keskus on katsonut, etteivät jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistöittäisen jätehuollon järjestämiseksi kiinteistönhaltijan ja jätteenkuljettajan välisellä sopimuksella täyty siltä osin kuin järjestelmän tulisi edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukea jätehuollon alueellista kehittämistä aiheuttamatta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.
Paimiossa, Paraisilla, Ruskolla, Sauvossa ja Turussa kunnan lausunnon valmistelleet viranhaltijat ovat päätyneet esittämään lausuntoehdotuksenaan, että kunnassa siirrytään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Esimerkiksi Paraisten kaupungin antaman lausunnon esittelyosassa on todettu, että kaupunki on joutunut järjestämään myös Manner-Paraisen osalta alueellisia keräyspaikkoja täydentämään sopimusperusteista kuljetusta. Sauvon kunnan lausunnon esittelyosassa on todettu, että kunta ei ole tehnyt jätehuollon toimivuudesta mitään selvitystä. Turun kaupungin lausunnon esittelyosiosta käy ilmi, että kiinteistön haltijan kuljetusjärjestelmässä ajantasainen, luotettava ja toimiva seuranta ja valvonta ei tosiasiallisesti ole mahdollista, kun tarvittavia tietoja ei saada. Kuntien toimivaltaiset toimielimet ovat kuitenkin pääosin päätyneet antamaan lausunnon, jossa on katsottu jätelain 37 §:n edellytysten täyttyvän tai vähintäänkin voimassa olevan sopimusperusteisen järjestelmän toimivan asianmukaisesti.
Alueella toimivat jätehuoltoalan yritykset ovat toimittaneet jätehuoltolautakunnalle Ramboll Oy:ltä tilaamansa selvityksen jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksissa. Selvityksen mukaan alueella toimii yhteensä 11 eri kuntien vastuulla olevan yhdyskuntajätteen kuljetusyritystä. Selvitys perustuu kuuden kuljetusyrityksen toimittamiin tietoihin. Viideltä kuljetusyritykseltä ei saatu tietoja selvitykseen. Selvityksen mukaan kyselyihin vastaamattomat yritykset ovat toiminnaltaan varsin pieniä, joten tarkastelun tulokset ovat hyvin kattavat ja kuvaavat hyvin jätehuollon nykytilaa Turun seudulla. Lisäksi aineistoa on täydennetty kaikille jätehuollon toimijoille suunnatuilla kyselyillä.
Tämän selvityksen mukaan nykyisin toimiva kiinteistön haltijan järjestämä kuljetusjärjestelmä on alueellisesti erittäin kattava. Turun seudulla ei ole yhtään sellaista aluetta (taajama- tai haja-asutusalue), missä palveluita ei olisi saatavilla. Jätelain mukaisen valvontaviranomaisen on huolehdittava siitä, että kaikki kiinteistöt, joille ei ole myönnetty poikkeusta, kuuluvat järjestettyyn jätteenkuljetukseen. Kuljetusjärjestelmällä ei ole tähän merkitystä. Palvelutarjonta on kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa hieman laajempi verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Kiinteistön haltijan järjestämissä kuljetuksissa voidaan reagoida poikkeamiin nopeasti ja yhteydenotto on myös käytännössä helppoa ja toimii ilman välikäsiä. Tyypillisimpien jäteastioiden tyhjennyshintojen hinta-analyysien perusteella voidaan todeta, että Turun seudulla on kilpailua eri kuljetusyrittäjien välillä ja että jäteastian tyhjennyksen hinta muodostuu markkinaperusteisesti kustannusrakenteen ja kilpailutilanteen mukaisesti. Yritysten tilinpäätöstietojen perusteella Turun seudulla ei voida osoittaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Tulee huomioida, että jätelaki perustuu aiheuttamisperiaatteeseen, mikä tarkoittaa, että jätteen alkuperäinen tuottaja taikka nykyinen tai aiempi jätteen haltija vastaa jätehuollon kustannuksista (aiheuttamisperiaate). Aiheuttamisperiaatteeseen kuuluu kustannusten kattaminen ja mm. riittävät tyhjennysvälit. Näin ollen jäteastioiden tyhjennyshinnan perusteella nykyjärjestelmä ei ole kohtuuton tai syrjivä. Viranomaisselvityksessä esille noussut maksukyvyttömien jätehuollon järjestäminen ei ole kuljetusjärjestelmästä riippuva asia. Maksukyvyttömät asiakkaat voivat saada toimeentulotuen kautta tukea jätehuoltokustannuksiin, jolloin asianmukaisesti toimivat asiakkaat saavat jäteastiansa tyhjennettyä, eivätkä päädy järjestetyn jätteenkuljetuksen ulkopuolelle. Myöskään liikenteen kokonaissuoritteessa ei synny merkittävää eroa kuljetusjärjestelmien välillä, eikä kuljetusjärjestelmällä voida osoittaa olevan vaikutusta liikenneturvallisuuteen. Viranomaisselvityksessä esitettyjä terveys- ja ympäristöhaittoja ei voida osoittaa.
Jätehuoltolautakunnan valituksenalaisen päätöksen esitellyt Turun kaupungin vt. ympäristönsuojelujohtaja on esittänyt, että jätehuoltolautakunta päättäisi toimialueellaan siirryttävän jätelain 35 §:n mukaisessa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa nykyisestä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta jätelain 36 §:n mukaiseen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vaiheittain 1.1.2021–31.12.2024 kunnan kilpailuttamien uusien kuljetusurakoiden alkaessa. Voimassa oleva sopimusperusteinen jätteenkuljetus lakkaisi kunnan järjestämään kuljetukseen siirryttäessä.
Valituksenalaisen päätöksen perustelut
Jätehuoltolautakunta on äänestyksen jälkeen päättänyt kiinteiden jätteiden osalta siirtyä kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paimion, kanta-Paraisten, Pöytyän, Ruskon Ruskon kunnanosan, Salon, Sauvon ja Turun osalta. Näillä alueilla on käytössä vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä.
Lautakunnan päätöksen perusteluissa on todettu, että kaikki asiasta lausunnon antaneet alueen osakaskunnat ovat puoltaneet kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusjärjestelmämallia. Valmistelun aikana tehdyt selvitykset eivät ole tuoneet mitään sellaista, jonka perusteella jätelain kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle asettamat ehdot eivät täyttyisi. Selvitysten perusteella (erityisesti Ramboll Oy:n selvitys) on todettavissa, että kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen kuljetuspalveluja on toiminta-alueella tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Kiinteistönhaltijan järjestämänä jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnissa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta varaa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Päätöksen vaikutukset voidaan arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.
Päätöksen perustelujen mukaan selvityksissä on esitetty yksittäisiä näkökulmia, joiden valossa kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi vaikutuksiltaan myönteisempi muun muassa viranomaisen toimintaan sekä ajosuoritteeseen teoreettisen mallintamisen mukaisesti. Jätelaki antaa viranomaiselle samat tiedonsaanti- ja ohjausoikeudet kuljetusmallista riippumatta. Mikäli viranomaisen pyytämiä tai tarvitsemia tietoja ei pyydettäessä saada, antaa jätelaki puitteet tietojen saamiseksi valvontaviranomaisen toimenpitein. Yksittäisten kuljetusyrittäjien satunnaiset laiminlyönnit, viivästykset tai puutteet tietojen antamisessa jätehuoltoviranomaiselle eivät kokonaisuutena tarkasteltaessa ole painoarvoltaan merkittäviä tekijöitä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätökselle. Kuljetusjärjestelmän vaikutukset ajosuoritteeseen sekä ajosuoritteesta johtuvat päästöt voidaan katsoa suuruusluokaltaan niin vähäisiksi, että niidenkään painoarvoa päätöksenteossa ei voi korostaa.
Perustelujen mukaan kokonaisuuden kannalta merkittävimpiä ovat päätöksen vaikutukset kotitalouksien ja yritysten asemaan. Kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa investointeja jätehuoltoalalla, säilyttää tai jopa lisää työpaikkoja ja mahdollistaa kuntalaisille kiinteistön käyttöön perustuvien jätteenkuljetuspalveluiden kilpailuttamisen. Kiinteistönhaltijan sopiessa jätteenkuljetuksesta suoraan kuljetuspalveluyrityksen kanssa voidaan kunnan järjestämää mallia joustavammin sopia esimerkiksi tyhjennysväleistä ja jätteen syntypaikkalajittelusta, joka vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan sekä edistää jätelain 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen toteutumista ja näin ollen jätehuollon yleistä toimivuutta. Muun muassa VTT:n tekemän selvityksen perusteella voidaan todeta kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikuttavan negatiivisesti työpaikkoihin ja jätteenkuljetusalan investointeihin.
Jätehuoltolautakunnan lausunto hallinto-oikeudelle
Lautakunta on lausunnossaan todennut, että kuntien lausuntoihin on päätöksessä viitattu, koska paras ensikäden tieto kuljetusjärjestelmän toimivuudesta on kunnan alueella. Jätelaki ei edellytä, että esimerkiksi viranomaisten työskentelyn kannalta selkeämpi kuljetusjärjestelmä olisi ainoa lainmukainen vaihtoehto asiassa. Viranomaisilla on valvonta- ja seurantakeinot myös kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusmuodon osalta.
Selvitys jätehuoltoon liittymättömistä kiinteistöistä
Jätehuoltolautakunnan on jätehuollon järjestämistehtävän toteuttamiseksi seurattava kiinteistöjen liittymistä kunnan järjestämään jätehuoltoon. Lautakunta on 24.5.2018 käsitellyt raporttia, jonka mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen alueella on vuonna 2017 ollut 16 915 asuinrakennusta, jotka sijaitsevat kiinteistöillä, joilla ei lautakunnan tietojen mukaan ole jätteenkuljetusta polttokelpoiselle jätteelle. Lautakunta on päättänyt laittaa vireille jätelain 125 §:n mukaisen valvonta-asian Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paraisten, Paimion, Pöytyän, Ruskon, Salon, Sauvon ja Turun ympäristönsuojeluviranomaisessa. Lautakunta on samalla päättänyt pyytää mainittujen kuntien ympäristönsuojeluviranomaista käynnistämään valvontatoimet kiinteistöillä, jotka eivät ole jätehuoltoviranomaisen tietojen mukaan liittyneet kiinteistön haltijan järjestämään kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen.
Hallinto-oikeus on pyytänyt tämän päätöksen johdosta selvityksen jätehuoltolautakunnalta.
Jätehuoltolautakunnan selvitys polttokelpoisen jätteen kiinteistöittäiseen kuljetukseen kuulumattomista kiinteistöistä
Selvityksen mukaan lautakunnalla ei ollut jätteenkuljetusjärjestelmästä 23.5.2017 päättäessään tarkkaa tietoa siitä, kuinka suuri osa toimialueen kiinteistöittäisen kuljetuksen alueella olevista kiinteistöistä luovuttaa jätteensä alueella järjestettyyn kiinteistöittäiseen kuljetukseen jätelain 41 §:n mukaisesti. Päätöksenteon jälkeen asiaa on selvitetty polttokelpoisen jätteen ja kunnan vastuulle kuuluvien sako- ja umpikaivolietteiden osalta. Muiden kiinteistöittäisessä kuljetuksessa kuljetettavien jätteiden osalta ei selvityksiä ole vielä tehty. Suuren kiinteistömäärän sekä kuljettajilta saatujen kuljetustietojen puutteellisuuden ja epäselvyyden vuoksi kohdistustyötä on paljon ja se on hyvin hidasta. Osin kohdistustyötä joudutaan tekemään käsityönä kiinteistö ja jäteastia kerrallaan. Alla esitetyssä taulukossa ovat polttokelpoisen jätteen osalta viimeisimmät jätehuoltoviranomaisen kuljetusrekisteriin perustuvat tiedot asiasta:
Kunta,	Kaikki liittymättömät kiinteistöt (suluissa liittymättömien osuus kaikista asuinkiinteistöistä), Asuinkiinteistöjen kokonaismäärä*
Aura, 198, (14%),	1 382
Kaarina, 1 440, (17%),	8 579
Lieto, 641, (11 %), 5 973
Marttila,	305, (31 %),	991
Paimio,	642, (18%),	3 527
Parainen (kanta-Parainen),	2 170, (35%),	6 254
Pöytyä,	889, (24 %),	3 651
Rusko (ei Vahto),	203, (14%),	1 403
Salo,	4 810, (20%),	24 645
Sauvo,	471, (18 %),	2 574
Turku,	3 317, (16%),	21 724
YHTEENSÄ	15 086, (19%),	80 703
* Asuinkiinteistöjen kokonaismäärä perustuu jätehuollon perusmaksujen laskutustietoihin. Perusmaksuja laskutetaan kaikilta väestörekisterikeskuksen kiinteistötietojen mukaan asumiseen käytettävissä olevilta kiinteistöiltä. Taulukon tietoihin eivät kuitenkaan sisälly väestörekisterikeskuksen kiinteistötietojen mukaan tyhjillään olevat asuinkiinteistöt. Taulukon tietoihin eivät myöskään kuulu muut kunnan jätehuoltovastuulle kuuluvat kiinteistöt, kuten esimerkiksi julkisen palvelutoiminnan kiinteistöt.
Jätehuoltoviranomaisen ongelmat kuljetusrekisteriin merkittävien kuljetustietojen saamisessa ovat jatkuneet myös kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksenteon jälkeen. Tietojen saamiseksi on jouduttu toistuvasti pyytämään ELY-keskukselta valvonta-apua.
Taulukossa mainittujen lukujen lisäksi viranomaiselle toimitetuissa kuljetustiedoissa on tieto noin 2 500 kiinteistöstä, jolla on jonkinlainen sopimus kuljettajan kanssa mutta kohteista ei ole ilmoitettu jäteasetuksen edellyttämiä tietoja esimerkiksi jäteastioiden koosta ja määrästä jätelajeittain eikä jäteastioiden tyhjennyspäivämääristä taikka tyhjennyskertojen lukumääristä ja tyhjennysväleistä. Tällaiset sopimustiedot eivät ole lainsäädännön tarkoittamia tietoja toteutuneista tyhjennyksistä ja kuljetuksista, joten niistä ei ole hyötyä kuljetusten seurannan ja valvonnan järjestämisessä. Nämä sopimuskohteet eivät ole mukana edellä olevan taulukon luvuissa ja niiden osalta selvitystyötä täytyy edelleen jatkaa.
Selvityksen mukaan mahdollisia selityksiä kuljetukseen liittymättömien kiinteistöjen suurelle määrälle on useita. Osa kuljetusten suorittajista laiminlyö säännöllisesti velvollisuutensa toimittaa kuljetustiedot viranomaiselle. Kuljettajien ilmoittamissa tiedoissa on paljon sellaisia virheitä tai epäselvyyksiä, että niitä ei saada kohdistettua väestötietojärjestelmän rakennusrekisteritietojen kanssa. Osa kiinteistönhaltijoista ei ilmoita viranomaiselle eikä kuljettajalle kuljetusten keskeytyksistä. Kiinteistönhaltijat eivät myöskään ilmoita viranomaiselle eikä kuljettajalle useamman kiinteistön yhteisestä jäteastiajärjestelystä.
Osittain liittymättömien suuri määrä selittyy selvityksen mukaan myös sillä, että kiinteistönhaltijat laiminlyövät kiinteistöittäiseen kuljetukseen liittymistä ja jätteiden luovuttamista koskevat velvollisuutensa ja järjestävät lain tai määräysten vastaisesti esimerkiksi polttamalla niitä kiinteistöllä, kuljettamalla jätteensä toisen asuntonsa jäteastiaan taikka hylkäämällä jätteensä esimerkiksi kierrätykseen tarkoitettujen jätteiden keräyspisteisiin, polttokelpoisten jätteiden aluekeräyspisteisiin tai muualle ympäristöön. Vähäinen osa taulukon tiedoista selittyy varmasti kuljetustietojen rekisteriin siirtämisen yhteydessä tapahtuneista kohdistamisvirheistä. Myös väestörekisterikeskuksen kiinteistötiedoissa on melko varmasti jonkin verran virheitä, jotka vääristävät taulukon tietoja suuntaan tai toiseen.
Mitä enemmän kiinteistöjä on kuljetusjärjestelmän ulkopuolella, sitä suurempi on riski ja todennäköisyys, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti itse tai hylätään ympäristöön. Varsin tavallista on jätehuoltomääräysten kiellosta huolimatta edelleen esimerkiksi jätteiden polttaminen kiinteistöllä, jolloin polttamisesta ja savusta voi aiheutua savu- ja hajuhaittoja sekä ilmanlaadun heikkenemistä ainakin paikallisesti. Polttokelpoisia jätteitä jätetään säännöllisesti myös aluekeräyspisteisiin, jotka on tarkoitettu yksinomaan kierrätettäville jätteille tai aluekeräysjärjestelmään kuuluville kiinteistöille. Tästä aiheutuu aluekeräyspisteiden roskaantumista ja maiseman epäviihtyisyyttä. Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:Itä (LSJH) saadun tiedon mukaan pelkästään yhtiön omiin alueellisiin kierrätyspisteisiin ja pakkausten tuottajayhteisöjen niin sanottuihin Rinki-pisteisiin jätettiin lautakunnan toimialueella vuonna 2017 yhteensä 800 m­ eli noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä.
Kiinteistöittäiseen kuljetukseen liittymättömien kiinteistöjen selvittely ja mahdolliset valvontatoimenpiteet aiheuttavat huomattavan paljon työtä sekä jätehuoltoviranomaiselle että jätehuollon valvontaviranomaisille. Mikäli laiminlyöntejä ei pystytä oikaisemaan kevyellä menettelyllä kehotuksin vaan joudutaan turvautumaan jätelain mukaisiin hallintopakkokeinoihin, ei kuntien valvontaviranomaisilla liene tosiasiallisesti mahdollisuuksia valvontatehtävien hoitamiseen tuhansien kiinteistöjen osalta. Yksinkertaistaen voidaan taloudellisten seurausten osalta todeta, että asiamukaisesti kiinteistöittäiseen kuljetukseen kuuluvat joutuvat maksamaan myös liittymisvelvollisuutensa laiminlyövien jätehuollosta aiheuttamia kustannuksia esimerkiksi roskaantuneiden aluekeräyspisteiden siivoamisesta aiheutuvien kustannusten (noin 80 000 euroa vuonna 2017) ja saamatta jääneiden jätteenkäsittelymaksujen osalta (noin 12 000 euroa vuonna 2017).
Jätehuoltolautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Päätös ei voi perustua yksinomaan arvioon siitä, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut tai mikä muutoin on kunnan kanta jätteenkuljetusjärjestelmän valintaan. Ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että kaikki uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.
Valituksenalaisella päätöksellä on päätetty jätteenkuljetusjärjestelmän valinnasta yhdentoista samaan yhteistoiminta-alueeseen kuuluvan kunnan osalta. Nyt kyseessä olevalla alueella sijaitsee jätehuollon järjestämisen kannalta toisistaan poikkeavia alueita, kuten kaupunkialueita, taajama- ja haja-asutusalueita sekä saaristoa. Jätehuoltolautakunta on tehnyt koko toiminta-aluetta koskevan selvityksen, jossa on arvioitu sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen toimivuutta ja jätelain edellytysten täyttymistä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Selvitys on tehty melko yleisellä tasolla ilman, että päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta olisi yksityiskohtaisemmin selvitetty.
Asiassa saadun selvityksen mukaan koko alueella on periaatteessa saatavilla palveluja. Kuntien omien lausumien mukaan esimerkiksi Aurassa ja Marttilassa on toimiva kilpailutilanne. Kunnista saadut tiedot ovat kuitenkin ristiriitaisia, sillä esimerkiksi Paraisten lausunnon esittelyosan mukaan ainakin kanta-Paraisilla on pitänyt tarjota täydentävää jätteenkeräystä palveluiden puuttuessa. Viranomaisten rekisteritietojen perusteella esimerkiksi Aurassa, Marttilassa, kanta-Paraisilla ja Pöytyän alueilla toimii käytännössä ainoastaan yksi kuljetusyrittäjä, mitä ei voida pitää myönteisenä seikkana kotitalouksien kannalta, koska tämä antaa kuljetusyrittäjälle mahdollisuuden määrätä palvelun hinta. Valituksissa on myös tuotu esiin joitakin yksittäistapauksia, joissa palveluita ei ole saatu tai niitä ei ole ollut mahdollista todellisesti kilpailuttaa (Sauvo ja Kisko).
Hintavertailun perusteella hintavaihtelu on ollut jätehuoltolautakunnan sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen alueella melko suurta, eivätkä hintavaihtelut samoilla alueilla ja samoista palveluista perustu yksinomaan jätehuollosta aiheutuviin kustannuksiin. Lisäksi voidaan todeta, että selvitysten perusteella on havaittu hintojen olevan korkeampia sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Edellä mainituilla perusteilla ei voida varmistua siitä, että koko alueella on jätteen kuljetuspalveluja tarjolla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään Ramboll Oy:n tekemän selvityksen perusteella, joka perustuu vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin.
Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kerättyjä kunnan vastuulle kuuluvia jätteitä on valituksenalaisen päätöksen esittelyosan sekä ELY-keskuksen lausunnon mukaan kuljetettu muualle kuin kunnan jätehuoltomääräyksissä määrättyihin vastaanottopaikkoihin. Jätehuollon asiakkaille on myös annettu jätehuoltomääräyksistä poikkeavia lajitteluohjeita. Jätehuoltoviranomainen ei ole myöskään saanut kuljetusyrityksiltä riittävästi ja riittävän usein tietoja, jotta olisi voitu seurata liittymistilannetta kiinteistökohtaiseen jätteenkuljetukseen reaaliaikaisesti. Valvontaa vaikeuttaa myös se, että tiedot eivät välity ja järjesty tarvittavaan rekisterimuotoon automaattisesti. Tietoja ei myöskään saada kirjallisista pyynnöistä huolimatta. Lautakunta on valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen saanut tarkempia tietoja polttokelpoisen jätteen kuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrästä, jota voidaan pitää osassa tarkastelualuetta huomattavana. Koska kiinteistöjä on kuljetusjärjestelmän ulkopuolella suuri määrä, riskiä ja todennäköisyyttä, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti tai hylätään ympäristöön nyt kysymyksessä olevalla alueella, on pidettävä merkittävänä. Jätehuoltolautakunnalta saadun selvityksen mukaan pelkästään Lounais-Suomen jätehuolto Oy:n kierrätyspisteisiin on jätetty noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä jätelain vastaisesti. Näin ollen voidaan pitää varteenottovana riskinä, että tilanteesta aiheutuu vaaraa terveydelle tai ympäristölle sekä jätehuollon yleiselle toiminnalle ja kunnan oikeudelle ja mahdollisuuksille huolehtia vastuulleen kuuluvan jätehuollon järjestämisestä. Valvonnan puutteet aiheuttavat lisäksi epätasa-arvoisen tilanteen niin kuntalaisten kuin kuljetusyritystenkin välillä, koska viranomaiset eivät pysty puuttumaan jätelain vastaisiin menettelyihin.
Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa viranomaisselvityksen mukaan olennaisesti myös jätehuollon alueellisen kehityksen edistämistä ja alueellisen jätehuoltoyhteistyön toteuttamista. Joidenkin kuntien alueilla (Parainen ja Rusko) on käytössä kaksi eri jätteenkuljetusjärjestelmää, mikä viranomaisselvityksen mukaan vaikeuttaa ja hankaloittaa viranomaisten työskentelyä. Edellä mainituilla perusteilla kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen ei voida katsoa edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa tai tukevan jätehuollon alueellista kehittämistä.
Kun otetaan huomioon edellä mainitut asiassa saatuun selvitykseen perustuvat seikat, päätöksen vaikutuksia ei voida arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.
Asiassa tehdyt selvitykset eivät osoita jätelain 37 §:n edellytysten täyttyvän koko tarkastelualueella. Edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valinnalle eivät täyty ja jätelautakunnan päätös on siten jätelain vastainen.
Jätteenkuljetusjärjestelmästä päättäminen kuuluu kunnalle. Hallinto-oikeudella ei ole kunnallisvalitusasiassa toimivaltaa jätehuoltolautakunnan päätöksen muuttamiseen tai uuden päätöksen tekemiseen. Jätelautakunnan päätös on näin ollen kumottava ja asia palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.
Jätelaki 32, 35 ja 37 § sekä 137 § 4 momentti
Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti (1034/2003), 90 § 2 ja 3 momentti, 92 § 1 momentti sekä 95 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Juho Vuori. Esittelijä Laura Portin.
1. Lassila & Tikanoja Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätehuoltolautakunnan päätös saatetaan voimaan.
Yhtiö on esittänyt vaatimusten tueksi muun ohella seuraavaa:
Jätelain 37 §:ssä säädetään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta. Asiassa on kyse siitä, minkälaista selvitystä jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisestä voidaan pitää riittävänä.
Jätehuoltolautakunnalla on ollut käytössään muun selvityksen ohella kattava, yksityiskohtainen ja puolueeton Ramboll Finland Oy:n (Ramboll) selvitys, jossa on tarkasteltu nimenomaan jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2018:34 todetaan, että jätelain valmisteluaineistosta ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut mahdollistaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkaminen myös uuden jätelain voimaantulon jälkeen.
Päätöksillään KHO 23.7.2018 taltionumero 3566 ja taltionumero 3567 korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden ratkaisut, joissa hallinto-oikeus oli katsonut, että yksinomaan se, että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn haitoista on kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi, ei riittänyt perustelemaan sitä, etteivätkö päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna olisi myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.
Ratkaisussa KHO 23.7.2018 taltionumero 3565 on katsottu, että asiassa tehdyt selvitykset voivat olla riittäviä, vaikka ne eivät täytä esimerkiksi Kuntaliiton yleiskirjeessä (5/80/2013) esitettyjä ohjeellisia vaatimuksia, kunhan selvityksen perusteella on kuitenkin arvioitavissa, täyttyvätkö edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle.
Jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiä ei saa tulkita niin tiukasti yhdessä hallintolain 31 §:n 1 momentin kanssa, ettei jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä käytännössä pysty osoittamaan. Tällöin lainsäätäjän tahto mahdollistaa myös kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei toteutuisi.
Ramboll Oy:n selvityksessä todetaan, että tarkastelemalla kuljetusyrittäjien tämänhetkisiä tyhjennyspisteiden sijainteja, tyhjennyspisteiden määrää, Tilastokeskuksen tietokantoja sekä kuljetusyrittäjille tehtyjä kyselyitä ja haastatteluita voidaan todeta, että jätteenkuljetuspalveluita on saatavilla kaikilla eri tarkastelun kohteena olevilla alueilla.
Ramboll Oy:n selvityksessä eriluonteisia alueita on tarkasteltu erikseen kuntakohtaisesti. Lisäksi jokaisen kunnan taajama-alueita ja haja-asutusalueita on tarkasteltu erikseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2018:34 viitoittamalla tavalla selvityksessä on esimerkiksi jokaisen kunnan osalta tarkasteltu, montako kuljetusyrittäjää toimii toisaalta taajama-alueella ja toisaalta haja-asutusalueella. Selvityksessä olevasta taulukosta käy ilmi, että kaikilla alueilla, joissa on tällä hetkellä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, toimii vähintään kolme eri kuljetusyritystä.
Myös jätehuoltolautakunnan selvityksessä todetaan, ettei jätehuoltoviranomaisella ole tietoa merkittävistä palveluiden puutteista. Selvityksen mukaan on todennäköistä, että kuljetuspalveluita on saatavilla koko lautakunnan toimialueella.
Jätehuoltolautakunnan päätöksessä viitataan asiakkaan maksukyvyn vaikutukseen palveluiden saatavuuteen ja päättymiseen. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan tällaisia tapauksia on noin 5-15 kpl vuodessa tarkastellulla alueella. Yksittäisten henkilöiden maksukykyyn liittyvät mahdolliset ongelmat eivät johdu jätteenkuljetusjärjestelmästä.
Hallinto-oikeuden ratkaisussa on kiinnitetty huomiota siihen, että kuntien lausumat kilpailutilanteesta ovat ristiriidassa sen kanssa, että alueilla toimii käytännössä ainoastaan yksi kuljetusyrittäjä. Hallinto-oikeuden lausuma on asiaan liittymätön ja paikkansa pitämätön. Vaikka alueella toimisi vain yksi kuljetusyrittäjä, ei tämä ole kiellettyä.
Hallinto-oikeuden päätöksessä arvellaan perusteettomasti, että polttokelpoisen jätteen kuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrästä johtuen riskiä, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti tai hylätään ympäristöön, olisi pidettävä merkittävänä.
Jätehuoltoon tai jätteenkuljetukseen liittymätön kiinteistö on ensisijaisesti viranomaisvalvontaan liittyvä seikka. Alhainen liittymisprosentti jätteenkuljetukseen ei ensisijaisesti kerro palveluiden kattavuudesta vaan viranomaisten passiivisuudesta.
Jätelain 39 ja 143 §:n mukaan jätehuoltoviranomaisen tulee ylläpitää jätteenkuljetusrekisteriä ja seurata liittymisastetta. Mikäli kiinteistöä ei jätehuoltoviranomaisen kehotuksesta huolimatta liitetä järjestettyyn jätteenkuljetukseen, tulee jätehuoltoviranomaisen saattaa asia käsiteltäväksi jätelain mukaiselle valvontaviranomaiselle, jolla on jätelain 126 §:n nojalla toimivalta toimia viime kädessä hallintopakkoa ja uhkasakkoa käyttäen. Liittymisaste riippuu täten ennen kaikkea viranomaisten valvonnan tarmokkuudesta ja määrästä.
Jätehuoltolautakunnan selvityksen mukaan viranomaisten tietoon ei ole tullut merkittäviä palveluiden puutteita eikä valituksia, joiden perusteella voisi olettaa palveluiden laadussa olevan merkittäviä eroja. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kaikkien tyhjennyksiin liittyvien reklamaatioiden osuus on ollut 0,084 prosenttia tyhjennystapahtumista. Suurin osa reklamaatioista on liittynyt laskutukseen. Jätteenkuljetuspalvelut toimivat alueella luotettavasti.
Kohtuulliset ja syrjimättömät ehdot jätteenkuljetuspalveluissa tarkoittavat sitä, että kaikille jätteen haltijoille on tarjolla tarpeen mukaan samantasoista palvelua samanlaisin ehdoin. Erot palvelun laadussa tai hinnoissa eivät automaattisesti tee palvelujen ehtoja syrjiviksi, jos erot ovat kohtuulliset ja perustuvat tuotantorakenteeseen eli esimerkiksi etäisyyksiin, tyhjennyskertoihin tai keräysalueen astiamäärään.
Ramboll Oy:n selvityksessä käytetty tarkastelutapa mahdollisti esimerkiksi tyhjennyshintojen jakauman ja alueellisuuden arvioinnin. Selvityksestä käy ilmi, että jätehuoltopalveluiden hinnoittelussa on eroja, mutta hinnoittelun erot perustuvat palvelun tuotantokustannuksiin tai palvelun tarjoajien väliseen kilpailuun. Lisäksi Turun seudulla asiakkaiden maksama tyhjennyshinta jätteenkuljetuksesta vastaa keskimääräistä tasoa Suomessa.
Jätehuoltolautakunnan selvityksessä ja jätehuoltolautakunnan päätöksessä on väitetty, että jopa kaksin- tai kolminkertaiset erot samojen kuljettajien samoilla alueilla ja samoista palveluista perimissä maksuissa ovat kohtuuttomia ja syrjiviä. Pelkästään minimi- ja maksimihintojen vertailu antaa harhaanjohtavan kuvan alueen hintatasosta ja kustannusrakenteesta. Ylimpien ja alimpien hintojen välillä voi olla suurikin ero, mutta tämä ei vielä tee hinnoittelusta kohtuutonta tai syrjivää.
Hallinto-oikeuden päätöksessä on myös katsottu, että selvitysten perusteella on havaittu hintojen olevan korkeampia sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusjärjestelmän valinnan edellytyksenä ei ole, että se olisi parempi tai halvempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Ramboll Oy:n selvitykselle ei annettu merkitystä, koska se perustui vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin. Ramboll Oy:n selvityksen yhteydessä saatiin käyttöön tyhjennyspistekohtaiset tiedot kuudelta alueella toimivalta jätteenkuljetusyritykseltä. Alueella tunnistettiin toimivan yhteensä 11 ammattimaista jätteenkuljetusyritystä. Kyselyihin ja haastattelupyyntöihin vastaamattomat yritykset ovat mikroyrityksiä.
Käytettävissä ollut aineisto oli poikkeuksellisen kattava. Ramboll Oy:n selvityksessä oli tyhjennyspistekohtaisia tietoja 240 litran astioiden osalta yli 15 kertaa enemmän ja 600 litran astioiden osalta yli 21 kertaa enemmän kuin Taloustutkimus Oy:n aineistossa. Lisäksi 600 litran jäteastioiden osalta analyysit tehtiin kaikkien 11 kunnan osalta, kun Taloustutkimus Oy:n analyysit koskivat ainoastaan kolmea eri kuntaa.
Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpitoon liittyvät seikat ja tähän liitännäiset viranomaistoiminnan väitetyt haasteet eivät voi olla merkityksellisiä arvioitaessa sitä, täyttyvätkö jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset. Jätelaki ei edellytä kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta luopumista sillä perusteella, että naapurikunnassa tai edes osassa saman kunnan alueella olisi voimassa jätelain 36 §:n mukainen järjestelmä. Päinvastoin, jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi olla voimassa kunnan osassa ja jätelain 37 §:n 2 momentin mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi koskea myös lajiltaan tai laadultaan vain tietyntyyppistä jätettä.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kuljetusjärjestelmän valinnalla ei ole vaikutusta jätteiden käsittelyn alueelliseen kehittämiseen, sillä jätteenkuljettaja ei määrää jätteen määränpäätä, vaan kunta päättää vastuullensa kuuluvien yhdyskuntajätteiden käsittelypaikan. Tuottajavastuun alainen jäte taas on toimitettava tuottajan järjestämään jätehuoltoon.
Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus tukee jätehuollon alueellista kehittymistä keräyksen ja kuljetuksen osalta, sillä kilpailutilanne motivoi jätehuoltoyrityksiä kehittämään keräys- ja kuljetuskalustoa, kouluttamaan työntekijöitään sekä ottamaan käyttöön uusia teknologioita. Jätteenkuljetusyritykset ovat myös osoittaneet halukkuutta kehittää jätteenkuljetusten seurantaa ja ajantasaista jätteenkuljetusrekisteriä yhdessä jätehuoltoviranomaisten kanssa.
Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitaan myös, että Lounais-Suomen jätehuolto Oy:n kierrätyspisteisiin olisi jätetty noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä jätelain vastaisesti. Tällä ei ole merkitystä jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten arvioinnista, eikä tällainen valitettava toiminta johdu jätelain 37 §:n mukaisesta järjestelmästä.
Hallituksen esityksessä korostetaan, että kunta voisi kokonaisarviossa painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina. Arvioitavia seikkoja voisivat esimerkiksi olla vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään.
Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ei kiinteistön haltijoilta tai kuljetusyrityksiltä voida edellyttää lain nojalla annettujen määräysten vaatimuksia ylittäviä toimia tai suorituksia. Vastaavasti viranomaisraportoinnissa, liittyen viranomaisille toimitettavien tietojen tiedostomuotoihin, raportoinnin aikaväliin ja muihin vastaaviin seikkoihin, ei voida edellyttää yritysten tekevän laissa ja lain nojalla asetettuja velvollisuuksia ylittäviä toimia, jotta jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys täyttyisi.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan jätehuoltoviranomaisella on mahdollista pyytää jätelain mukaiset jätteenkuljetustiedot jätteenkuljetusyrityksiltä tarvittaessa neljä kertaa vuodessa, jolloin kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa on mahdollista toteuttaa lähes reaaliaikainen jätteenkuljetusrekisteri. Ajantasaisen ja toimivan jätteenkuljetusrekisterin muodostaminen vaatii aluksi aikaa ja resursseja molemmissa jätteenkuljetusjärjestelmissä, mutta kun toimiva rekisteri on muodostettu, sen ylläpito ja päivittäminen onnistuu helposti.
Ramboll Oy:n selvityksessä on tuotu esille, miten siirtyminen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen merkitsisi alueella toimivien jätteenkuljetusyritysten toiminnan taantumista, mikäli yritykset eivät saisi kuntaurakoita. Kilpailu saattaisi lisääntyä ensimmäisellä kunnan järjestämällä kilpailutuskerralla, mutta pitkällä aikavälillä tarjonta voisi jäädä parille suurelle toimijalle.
2. Remeo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan päätös saatetaan voimaan.
Alueen jätteenkuljetusyritykset toimittivat jätehuoltolautakunnalle tiedoksi Ramboll Finland Oy:n laatiman selvityksen jätelain 35 ja 37 §:n mukaisten edellytyksistä täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksessa. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan nykyisin toimiva kiinteistön haltijan järjestämä kuljetus on alueellisesti erittäin kattava. Turun seudulla ei ole yhtään sellaista aluetta, missä palveluita ei olisi saatavilla. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteiden kuljetuksen alueella yhdyskuntajätteitä kerätään tehdyn selvityksen perusteella kuuden alueella toimivan kuljetusyrityksen toimesta ja alueella toimii yhteensä 11 ammattimaista jätteenkuljetusyritystä. Kaikilla alueilla, missä tällä hetkellä on kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, toimii vähintään kolme eri kuljetusyritystä ja palveluita tarjotaan kattavasti. Oikeuskäytännön valossa jo kolmen jätteenkuljetusyrityksen toimiminen alueella riittää osoittamaan, että alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluita kattavasti ja luotettavasti.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset tarjoavat uusia sopimuksia samankaltaisin ehdoin omille asiakkailleen, ottaen huomioon esimerkiksi astiakoot, tyhjennysvälit sekä kuljetusmatkat. Eri jätteenkuljetusyritysten välillä on hintaeroja, mikä on täysin luonnollista kilpailluilla markkinoilla. Tyypillisimpien jäteastioiden tyhjennyshintojen hinta-analyysin perusteella voidaan todeta, että Turun seudulla on kilpailua eri jätteenkuljetusyritysten välillä ja että jäteastioiden tyhjennyksen hinta muodostuu markkinaperusteisesti kustannusrakenteen ja kilpailutilanteen mukaisesti.
Jätelautakunnan oman selvityksen mukaan jätteenkuljetusyrittäjien laskuttamissa jäteastioiden käsittelymaksuissa on eroja eri alueilla, mutta myös samoilla alueilla eri kuljettajien välillä ja saman jätteenkuljetusyrittäjän eri asiakkaiden välillä. Jätelakia ei voi tulkita siten, että kaikille asiakkaille, asiakasryhmille ja alueille tulisi asettaa samat hinnat. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan asiakkailta perittäviin tyhjennyshintoihin vaikuttaa muun muassa astioiden sijoittuminen kiinteistöllä, astioiden täyttöaste, astioiden määrä keräysreitillä sekä kilpailutilanne yritysten välillä.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan alueella nykyisin käytössä oleva kuljetusjärjestelmä edistää jätehuollon yleistä toimivuutta alueella muun muassa siksi, että se säilyttää alueella itsenäisiä kuntien kilpailutuksista riippumattomia yrityksiä. Kaikki alueella nykyisin toimivat jätteenkuljetusyritykset eivät välttämättä pystyisi jatkamaan toimimista alueella, mikäli ne eivät pärjäisi kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen johdosta järjestettävissä kilpailutuksissa.
Ramboll Oy:n selvityksessä todetaan lisäksi, että nykyjärjestelmä edistää jätehuollon yleistä toimivuutta Turun seudulla, koska palvelutarjonta on laajaa, kuljetus toimii kilpailluilla markkinoilla ja tarjolla on valinnanvaraa. Lisäksi kiinteistöjen haltijat saavat mahdollisuuden valita jätteiden kuljetuksia hoitavan yrityksen itse ja vaihtaa tarvittaessa toiseen, mikäli ovat tyytymättömiä esimerkiksi jätteenkuljetusyrityksen hintoihin tai laatuun.
Varsinais-Suomen ELY-keskus totesi lausunnossaan jätehuoltolautakunnalle, että sille on osoitettu useita valvontapyyntöjä uuden jätelain aikana. Lisäksi esille oli tullut yksi tutkintapyyntöön ja tuomioon johtanut tapaus, jossa kiinteistöiltä kerättyjä jätteitä kuljetettiin kunnan jätehuoltojärjestelmän ohi laitokselle, jolla ei ollut ympäristönsuojelulain mukaista lupaa kyseisten jätteiden käsittelyyn. Lausunnossa esitetty osoittaa nimenomaan, että valvontajärjestelmä toimii myös kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kummassakin järjestelmässä on yhtäältä samat yksityisen toimijan väärinkäytösten mahdollisuudet ja toisaalta samat viranomaisen valvontamahdollisuudet ja -velvollisuudet.
Ramboll Oy:n selvityksessä havaittiin lisäksi, että nykyisessä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa autojen täyttöasteet ovat 85-100 prosenttia. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa reittejä on mahdollista muuttaa ja tehostaa nopeammin kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kiinteistöittäisellä jätteenkuljetusjärjestelmällä on myönteisiä vaikutuksia myös yritysten toimintaan. Alueella toimivien jätteenkuljetusyritysten mukaan niillä on hyvät mahdollisuudet työllistää ihmisiä jatkossakin, mikäli alueella säilyy kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Jätteenkuljettajien työsuhteet saattaisivat myös muuttua määräaikaisiksi, kun työsopimukset tehtäisiin vastaamaan kilpailutusten sopimuskausia.
Ramboll Oy:n selvityksen mukaan jätteenkuljetusten, kuljetusjärjestelmään liittymisen ja jätehuoltomääräysten noudattamisen valvonta ei riipu jätteenkuljetusjärjestelmästä. Ramboll Oy:n selvityksessä todettiin, että liittymisaste riippuu valvonnan määrästä ja edellyttää molemmissa jätteenkuljetusjärjestelmissä viranomaisen valvontaa ja ajantasaista rekisteriä, johon liittyneiden kiinteistöjen määrää voidaan verrata.
Hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että jätehuoltolautakunnan oma selvitys oli tehty melko yleisellä tasolla ilman, että päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta olisi yksityiskohtaisemmin selvitetty. Tälle selvitykselle ei tule antaa vastaavaa painoarvoa kuin asiassa laaditulle huomattavasti yksityiskohtaisemmalle Ramboll Oy:n selvitykselle.
Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että Ramboll Oy:n selvitys perustuu vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin, minkä tuomioistuin katsoo ilmeisesti heikentävän sen merkittävyyttä asian selvittämisessä. Selvityksessä on todettu, että alueella toimivasta 11 jätteenkuljetusyrityksestä viisi jätti vastaamatta kyselyihin ja haastatteluihin. Koska kyseiset yritykset ovat toiminnaltaan varsin pieniä, selvityksen tulokset ovat hyvin kattavat ja ne kuvaavat hyvin jätehuollon nykytilaa Turun seudulla.
Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa se on viitannut asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja todennut, ettei valituksissa esitetty edellytä vastineen antamista.
C on antanut vastineen, jossa on vaadittu valitusten hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:
Yhtiöiden valituksissa on viitattu Ramboll Oy:n selvitykseen, jonka mukaan koko alueella, jolla on kiinteistön haltijan järjestettävä jätteenkuljetus, toimivan vähintään kolme eri kuljetusyritystä. Tämä ei ainakaan haja-asutusalueella Salon Kiskossa ole pitänyt paikkaansa. Markkinoita ei voi pitää aidosti kilpailtuina.
Yksittäistä kiinteistönhaltijaa kohtaan jätteenkuljetusyrityksellä on usein luonnollinen monopoli. Näin on erityisesti haja-asutusalueilla tarjoajien vähyyden takia. Yksittäisen kiinteistönhaltijan näkökulmasta jätelaskujen suhteellisen vähäinen merkitys perheen koko talouden osalta vähentää mielenkiintoa kilpailuttaa. Mahdollistaakseen tosiasiallisen kilpailutuksen asiakkaiden tulisi järjestää sitova yhteiskilpailutus esimerkiksi kyläkunnittain tai laajemminkin. Saman tuloksen saa helpommin kunnan toteuttamana kilpailutuksena.
D ja E ovat antaneet valitusten johdosta vastineen, jossa on vaadittu valitusten hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:
Jätehuollon hintojen selvittämiseksi jätehuoltolautakunta ja Taloustutkimus Oy tekivät selvityksen vuonna 2016. Kävi ilmi, että kuljetusyrittäjien käsittelymaksuissa on merkittäviäkin eroja eri alueilla mutta myös samoilla alueilla eri kuljettajien välillä ja jopa saman kuljetusyrittäjän eri asiakkaiden välillä.
Jätelain perustelujen mukaan ryhmien ja alueiden ohella myöskään yksittäisten asiakkaiden ei pidä joutua perusteettomasti poikkeavaan asemaan. Ramboll Finland Oy:n selvityksen esitystapa häivyttää yksittäisten asiakkaiden hintahaarukan ääripäät, joten sen avulla ei ylipäätään saada tietoa niistä hinnoista, jotka ovat kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusten arvioimiseksi olennaisimpia.
Kaikilla alueilla ei ole toimivaa kilpailutilannetta. Joka tapauksessa kotitalouksien mahdollisuudet ja kyvyt jätehuoltoyritysten tehokkaaseen kilpailutukseen ovat olennaisesti heikommat kuin kunnan kilpailuttamiseen perehtyneillä viranhaltijoilla.
Jätehuoltolautakunnan päätöksessä ja valituksissa viitataan Ramboll Oy:n selvitykseen. Ramboll Oy:n selvityksen puolueettomuus voidaan kyseenalaistaa. Selvityksen toimeksiantajina ovat Ramboll Oy:n ilmoituksen mukaan "jätehuoltoalan yritykset" tarkemmin erittelemättä.
Perustellusti voi kysyä, onko Ramboll Oy:n selvitys täydennettynä suppeammilla jätehuoltolautakunnan teettämillä kahdella selvityksellä (Taloustutkimus Oy ja Turun ammattikorkeakoulu) riittävä ja objektiivinen. Kansainvälisen yksityisen konsulttiyrityksen selvitys ei ole viranomaisselvitys.
Turun luonnonsuojeluyhdistys ry:lle, A:lle, B:lle, H:lle sekä F:lle ja G:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valitusten johdosta.
Lassila & Tikanoja Oyj on antanut vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Korkein hallinto-oikeus on valituksen jättämisen jälkeen antanut 27.5.2019 päätöksen taltionumero 2476 koskien Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöstä kiinteistönhaltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi kyseisessä ratkaisussaan muun ohella, että kun Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöksen tukena oli ollut käytettävissä kaksi osin ristiriitaista selvitystä, yksi virkatyönä laadittu selvitys ja toinen ulkopuolisen asiantuntijakonsultin laatima selvitys, olisi hallintolain 45 §:n mukaisen perusteluvelvollisuuden kannalta pitänyt yksityiskohtaisemmin esittää, millä perusteella Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunta oli päätynyt pitämään asiantuntijakonsultin laatimaa selvitystä luotettavampana kuin virkatyönä laadittua selvitystä.
Lounais-Suomen jätejätehuoltolautakunnan päätös poikkeaa olennaisilta osin Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöksestä. Nyt käsillä olevassa tapauksessa jätehuoltolautakunnan selvitys ja Ramboll Oy:n selvitys eivät itse asiassa ole ristiriidassa keskenään. Jätehuoltolautakunnan selvitys on tehty ennen Ramboll Oy:n selvitystä ja Ramboll Oy:n selvitys on tuonut täydentävää informaatiota sellaisista asioista, joista ei ole ollut tietoa jätehuoltolautakunnan selvitystä laadittaessa.
Ramboll Oy:n selvityksessä on riittävästi eritelty taajama- ja haja-asutusalueita niin selvityksen tausta-aineiston keruussa, informaation analysoimisessa kuin johtopäätösten esittämisessäkin. Ristiriitaa virkamiesselvityksen ja Ramboll Oy:n selvityksen johtopäätösten välillä ei ole ja Ramboll Oy:n selvitys on ollut aineistoltaan ja ulottuvuudeltaan kattava.
Jos jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät tehtyjen selvitysten perusteella kaikilla kyseessä olevilla alueilla, ei voida edellyttää, että erityyppiset alueet eroteltaisiin aina erikseen selvityksen tuloksia esitettäessä. Tällainen esitystekninen seikka ei voi olla perusteena jätehuoltolautakunnan päätöksen lainvastaisuudelle. Olennaista on, että jätehuoltolautakunnan toimialueella olevat eri alueet on tutkittu erikseen ja jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä on selvitetty kattavasti.
Ramboll Oy:n selvityksen aineisto on ollut huomattavan kattava myös verrattuna virkatyönä tehtyä selvitystä täydentämään laaditun Taloustutkimus Oy:n selvitykseen jätehuollon hinnoista.
Jätehuoltolautakunnan selvityksessä ja jätehuoltolautakunnan päätöksen esittelyosion 11-kohtaisessa "puutelistassa" esitetyt huolenaiheet ovat perustuneet joko oletuksiin, jotka tarkemmalla selvityksellä ovat osoittautuneet virheellisiksi, tai seikkoihin, joilla ei ole merkitystä jätelain mukaisessa arvioinnissa. Kyse on näennäisristiriidoista. Kyse on niin ilmeisistä ja selvistä asioista, ettei hallintolain 45 §:n voida katsoa edellyttäneen jätehuoltolautakunnan perustelevan päätöstään enemmän kuin se on tehnyt.
Päinvastoin kuin D:n ja E:n vastineessa on todettu, Ramboll Oy:n selvityksessä on nimenomaisesti selvitetty ja selostettu sitä, että esimerkiksi yksittäiset, tavanomaista korkeammat tyhjennyshinnat johtuvat poikkeavista tyhjennystilanteista. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan niin huomattavasti kalliimmille kuin huomattavasti edullisemmillekin tyhjennyshinnoille on olemassa perusteltavissa olevat objektiiviset tekijät. Lisäksi hintojen absoluuttisen tason on todettu olevan kohtuullinen.
Jätelain 38 §:ssä on säädetty velvollisuus varata kaikille, joiden oloihin päätöksenteolla on huomattava vaikutus, mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta. Hallinto-oikeudellinen virallisperiaate ei merkitse sitä, että viranomaisen olisi aina vastattava myös asian täysimääräisestä selvittämisestä laatimalla itse asian selvittämisen kannalta olennaiset selvitykset. Viranomaisen tulee vain huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi ennen päätöksentekoa. Viranomaisen selvitysvastuu on ensisijainen, muttei yksinomainen. Muun tahon esittämä selvitys voi myös olla merkityksellistä päätöksenteossa.
Ramboll Oy:n selvityksen tilaajien puolueettomuudella ei ole asiassa merkitystä. Merkityksellistä on se, että selvityksen on laatinut puolueeton ulkopuolinen asiantuntija. Lisäksi esimerkiksi Turun Ammattikorkeakoulu on erikseen lausunut Ramboll Oy:n selvityksestä.
Remeo Oy on antanut vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kunnallisvalitus voidaan tehdä vain rajatuilla perusteilla. Tarkasteltavaksi jää, onko jätehuoltolautakunnan päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai muuten lainvastainen.
Tosiasiassa vastineissa pääasiassa katsotaan päätöksen olleen huono ja epätarkoituksenmukainen. Tällaisia seikkoja ovat muun ohella viittaukset kilpailutuksesta kiinteistön haltijoille aiheutuvaan vaivaan tai kilpailutuksen heiltä vaatimaan asiantuntemukseen.
Kunta kilpailuttaa jätteenkuljetuksen harvoin ja pitkäksi aikaa kerrallaan. Tämä ei kannusta kuljettajia kehittämään toimintaansa pitkän sopimuskauden aikana. Vastineissa on katsottu, että kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi ympäristön kannalta parempi vaihtoehto. Se, että toinen jätteenkuljetustapa mahdollisesti olisi jossain suhteessa parempi, ei tee jätehuoltolautakunnan päätöksestä lainvastaista. Jätehuoltolautakunnan päätöksestä ei aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.
Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Sovellettavat jätelain säännökset ja lain esityöt
Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.
Sanotun pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.
Jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta.
Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvataan jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjä kolmea edellytystä, ja todetaan erityisesti 1 momentin kolmannen kohdan osalta, että kunta voisi kokonaisarviossa painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.
Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta toimii 17 kunnan yhteisenä toimielimenä. Lautakunnan toimialueella 11 kunnassa on jätteenkuljetus vielä osittain tai kokonaan hoidettu vuoden 1993 jätelain mukaisena sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Näitä alueita koskevan jätelain 149 §:n 4 momentin mukaisen jätteenkuljetuksen järjestämistä koskevan päätöksen tueksi oli virkatyönä laadittu selvitys "Kunnan vastuulle kuuluva jätteenkuljetus Lounais-Suomessa – arvio jätelain ehtojen täyttymisestä 2017". Lisäksi jätehuoltolautakunta oli teettänyt Taloustutkimus Oy:n laatiman selvityksen jätehuollon hinnoista Lounais-Suomen alueella ja Turun ammattikorkeakoulun laatiman logistiikkaselvityksen "Jätekuljetusjärjestelmien vertailu – logistinen näkökulma". Logistiikkaselvityksessä tarkasteltiin kuljetusjärjestelmien vaikutuksia jäteajoneuvojen liikennemääriin ja päästöihin.
Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta oli varannut kaikille kiinnostuneille vaikutusmahdollisuuden 3.4.‒28.4.2017, jona aikana lautakunnalle oli voinut jättää mielipiteitä edellä mainittujen selvitysten johdosta. Lisäksi lautakunta oli pyytänyt lausuntoja kunnilta, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:ltä.
Lounais-Suomen alueella toimivat kuljetusyrittäjät Lassila & Tikanoja Oyj, Remeo Oy, Kuljetus ja Jätehuolto Mäkiö Oy, Salon Jätehuolto Oy, Turun Seudun Hyötykuljetus Oy ja Jätehuolto H. Koskinen Oy toimittivat lautakunnalle 26.4.2017 lausunnon. Lausunnon liitteenä oli Ramboll Finland Oy:n laatima ja 11.4.2017 päivätty raportti "Selvitys jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksessa". Turun ammattikorkeakoulu laati Ramboll Oy:n selvitykseen 7.5.2017 päivätyn vastineen, jossa arvioitiin Ramboll Oy:n selvitystä suhteessa ammattikorkeakoulun aikaisemmin laatimaan logistiikkaselvitykseen.
Jätehuoltolautakunnan kokoukseen 23.5.2017 esittelijä oli edellä kuvatun valmistelun perusteella laatinut päätösesityksen, jonka mukaan Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan toimialueella olisi siirrytty sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vaiheittain 1.1.2021–31.12.2024. Esityksen mukaan jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen siirtymiselle eivät Lounais-Suomen yhteistoiminta-alueella kaikilta osin täyttyneet. Saadut lausunnot ja mielipiteet, niistä laadittu tiivistelmä sekä edellä mainitut lautakunnan ja kuljetusyrittäjien teettämät selvitykset oli myös liitetty päätösesityksen oheismateriaaliksi.
Lautakunnan jäsenen muutosehdotus jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä niiden toimialueen kuntien alueilla, joilla on käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, tuli äänestyksen perusteella jätehuoltolautakunnan päätökseksi. Muutosehdotuksen perusteluissa viitattiin kuntien antamiin lausuntoihin ja lautakunnan käytössä olleisiin selvityksiin. Selvitysten, erityisesti Ramboll Oy:n selvityksen, perusteella jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten voitiin todeta täyttyvän.
Lisäksi muutosehdotuksen perusteluissa todettiin seuraavaa:
"Päätöksen vaikutuksia tarkastellessa on asiaa tarkasteltava kokonaisuutena. Selvityksissä on esitetty yksittäisiä näkökulmia, joiden valossa kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi vaikutuksiltaan myönteisempi. Näistä mainittavimpina mm. vaikutukset viranomaisen toimintaan sekä ajosuorite teoreettisen mallintamisen kautta laskettuna. Jätelaki antaa viranomaiselle samat tiedonsaanti- ja ohjausoikeudet kuljetusmallista riippumatta. Mikäli viranomaisen pyytämiä tai tarvitsemia tietoja ei pyydettäessä saada, antaa jätelaki puitteet tietojen saamiseksi valvontaviranomaisen toimenpitein. Yksittäisten kuljetusyrittäjien satunnaiset laiminlyönnit, viivästykset tai puutteet tietojen antamisessa jätehuoltoviranomaiselle eivät kokonaisuutena tarkasteltaessa ole painoarvoltaan merkittäviä tekijöitä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätökselle. Kuljetusjärjestelmän vaikutukset ajosuoritteeseen sekä ajosuoritteesta johtuvat päästöt voidaan katsoa suuruusluokaltaan niin vähäisiksi, että niidenkään painoarvoa päätöksenteossa ei voi korostaa (muun muassa Ramboll Oy, "Päätösesitys").
Kokonaisuuden kannalta merkittävintä on, kuten lukuisissa lausunnoissakin on todettu, päätöksen vaikutukset kotitalouksien ja yritysten asemaan. Kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa investointeja jätehuoltoalalla, säilyttää tai jopa lisää työpaikkoja ja mahdollistaa kuntalaisille kiinteistön käyttöön perustuvien jätteenkuljetuspalveluiden kilpailuttamisen. Kiinteistönhaltijan sopiessa jätteenkuljetuksesta suoraan kuljetuspalveluyrityksen kanssa voidaan kunnan järjestämää mallia joustavammin sopia esimerkiksi tyhjennysväleistä ja jätteen syntypaikkalajittelusta, joka vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan sekä edistää jätelain 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen toteutumista ja näin ollen jätehuollon yleistä toimivuutta. Muun muassa VTT:n tekemän selvityksen perusteella voidaan todeta kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikuttavan negatiivisesti työpaikkoihin ja jätteenkuljetusalan investointeihin."
Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin jätelaissa rajoitettu siten, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voidaan hyväksyä vain silloin, kun jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Jätehuoltolautakunnan päätöksenteon perusteena ovat olleet muun ohella jätehuoltolautakunnan teettämät kaksi selvitystä jätehuollon hinnoista sekä jäteajoneuvojen liikennemääristä ja päästöistä, virkatyönä laadittu selvitys jätelain edellytysten täyttymisestä, edellä mainittujen selvitysten johdosta annetut lausunnot sekä kuljetusyrittäjien antaman lausunnon liitteenä toimitettu Ramboll Oy:n laatima selvitys. Kaikki mainitut selvitykset ovat sisältäneet jätteenkuljetuksesta sellaisia asianmukaisia perustietoja, joita on voitu käyttää päätöksenteon perusteena. Selvityksiä voidaan myös pitää niissä tarkasteltujen kysymysten osalta asiantuntevasti laadittuina. Jätehuoltolautakunnan selvityksissä ja kuljetusyrittäjien teettämässä Ramboll Oy:n selvityksessä on kuitenkin päädytty keskenään vastakkaisiin johtopäätöksiin jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen osalta. Kuljetusjärjestelmästä päättäminen edellyttää tällöin selvitysten vertaamista ja uusien päätelmien tekemistä.
Jätehuoltolautakunnan päätöksessä on viitattu yleisesti kuljetusyrittäjien lausunnon liitteenä toimitettuun konsulttiselvitykseen, eikä päätöksen perusteluissa ole yksityiskohtaisemmin esitetty, millä perusteella lautakunta on päätynyt pitämään kyseistä selvitystä luotettavampana kuin muita selvityksiä. Jätehuoltolautakunnan päätöksenteon kohteena oleva 11 kunnan alue on asukasmäärältään suuri ja maantieteellisesti laaja, ja se kattaa jätteenkuljetuksen ja kuljetusolojen kannalta hyvin eri tyyppisiä alueita. Nämä seikat korostavat tarvetta arvioida tarkemmin, mistä erot selvityksissä ja niiden johtopäätöksissä johtuvat, ja miltä osin ristiriidat mahdollisesti johtuvat tekijöistä, joiden painotus kokonaisarvioinnissa kuuluu jätehuoltolautakunnan harkintavaltaan.
Jätehuoltolautakunta on varannut jätelain 38 §:ssä tarkoitetulla tavoin kaikille kiinnostuneille mahdollisuuden saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta ennen kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta koskevan päätöksen tekemistä. Tämä vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen ei ole kuitenkaan koskenut Ramboll Oy:n selvitystä, johon lautakunnan päätös keskeisesti on perustunut. Ramboll Oy:n selvityksen perusteella jätehuoltolautakunta on päättänyt eri kuljetusjärjestelmästä kuin oli esitetty kuulutusaikana nähtävillä olleessa virkatyönä laaditussa selvityksessä. Päätöksenteon kohteena olevien alueiden asukkaille ja muille, joiden oloihin jätteenkuljetusta koskevalla päätöksellä on huomattava vaikutus, olisi tässä tilanteessa tullut varata vaikuttamismahdollisuus myös päätöksenteon keskeiseksi perusteeksi otetusta uudesta selvityksestä tai selvityksen johdosta tehdyistä uusista päätelmistä.
Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perustelussa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Tuire Taina.