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Timestamp: 2020-06-06 08:19:23+00:00
Document Index: 167942279

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Può essere riconosciuta la sussistenza del danno all’immagine di un’amministrazione pubblica anche in assenza di un danno patrimoniale diretto?
In tema di danno all’immagine, appare non inutile ricordare quanto affermato dalle SSRR della Corte dei Conti con sentenza n. 10/QM del 23 aprile 2003: il diritto delle pubbliche amministrazioni alla tutela della propria immagine trova la sua garanzia nell’articolo 97 della Costituzione, per cui è interesse costituzionalmente garantito che le competenze individuate vengano rispettate, le funzioni assegnate vengano eseguite e le responsabilità proprie dei funzionari vengano attivate. Ove l’azione del pubblico amministratore o dipendente leda tale interesse, essa si traduce in un’alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa, in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente o, peggio, illecita
In tema di danno all’immagine, merita di essere segnalato il seguente passaggio tratto dalla sentenza numero 24 del 14 gennaio 2008 emessa dalla Corte dei conti _ Sezione prima giurisdizionale centrale
< Sempre le Sezioni riunite, nella ricordata sentenza n. 10/QM del 2003, hanno affermato che il danno all’immagine deve essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno-evento, e non già come danno-conseguenza, per cui non è necessario che si sia verificata una deminutio patrimonii, ma è sufficiente la sussistenza di un fatto intrinsecamente dannoso in quanto confliggente con interessi primari protetti in modo immediato dall’ordinamento giuridico. In altre parole, il danno va ravvisato nella lesione di un interesse, inteso come rapporto tra il soggetto e un bene: e l’immagine esterna della p.a. rientra, senza dubbio, tra tali valori primari protetti dall’ordina-mento.>
< Nell’odierna fattispecie, non può invero dubitarsi dell’allarme sociale generato dalla scoperta della vasta e diffusa catena di reati e del pregiudizio all’immagine dell’ANAS, le cui attribuzioni sono state apparse come oggetto di mercimonio, anche ad opera degli odierni interessati: si ricorda ancora una volta che l’episodio della S.S. 36 si inseriva in un più ampio contesto di diffusa illegalità, che ha dato luogo a svariate pronunzie, tanto in sede penale che nella presente sede contabile. Altrettanto penetrante e vasta è risultata l’eco negativa della vicenda: l’azione dell’ente pubblico, che dovrebbe essere (e, sopra tutto, apparire) sempre imparziale e legittima, è invece sembrata, per le vicende in narrativa, come parziale ed illegittima, con detrimento gravissimo della propria immagine pubblica; situazione che gli odierni appellanti hanno, per parte loro, accettato e (sopra tutto!) alimentato, contribuendo a creare quella negativa immagine.
In conclusione, la (accertata) percezione di tangenti da parte dei sigg.ri D.P. e A., con il conseguente discredito per il decoro dell’ANAS, sono elementi più che sufficienti a provare l’esistenza del(l’autonoma figura del) danno all’immagine lamentato da parte attrice: danno che, diversamente da quello patrimoniale, consiste nel pregiudizio che il fatto arreca ex se alla personalità dell’ente. Tale pregiudizio è suscettibile non di risarcimento, ma di riparazione in termini economici, in quanto violazione di posizioni soggettive costituzionalmente protette (art. 97 Cost., cit.), come ormai è diritto vivente a seguito di numerose pronunce della Corte costituzionale e della Corte di cassazione (per le quali si rimanda alla già citata sentenza n. 10/QM/2003 delle Sezioni riunite), oltre che naturalmente di questa stessa Corte dei conti: cfr., ex plurimis, Sezione I^ app., 10.4.2003, n. 122; id., 22.4.2003, n. 128; id., 10.1.2005, n. 3; Sezione II^ app., 29.5.2003, n. 208; Sezione III^ app., n. 121/2004.>
REPUBBLICA ITALIANA 24/2008 A
nel giudizio di appello iscritto al n. 27076 del registro di segreteria, riassunto dal Procuratore Generale della Corte dei conti a seguito della sentenza n. 14102/06 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sugli appelli originariamente proposti dai sigg.ri:
1. geom. Giancarlo A., rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Natale e Massimo Proto, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Maria Teresa Fantola in Roma, Lungotevere Mellini n. 24;
2. ing. Mariano D.P., rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Bazzani e Marina Milli, elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultima in Roma, via M. Dionigi, n. 29,
la sentenza 18.2.2002, n. 248/02 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lombardia.
UDITI, nella Camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2007, il consigliere relatore dr. Piergiorgio Della Ventura, il Vice Procuratore generale dr. Amedeo Federici, l’avv. Maria Teresa Fantola per il sig. A. e l’avv. Marina Milli per il sig. D.P.;
La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lombardia, con atto notificato il 30 marzo 2000 conveniva in giudizio l’ing. Mariano D.P. ed il geom. Giancarlo A., chiedendo la condanna degli stessi al pagamento, in favore dell’erario, della complessiva somma di £. 320.000.000, quale risarcimento del danno all’immagine inferto alla P.A., corrispondente al doppio degli illeciti contributi che i due funzionari dell’A.N.A.S. avevano incamerato per la realizzazione della Strada Statale (S.S.) n. 36.
La menzionata Sezione giurisdizionale, con sentenza n. 248/02, ricordata in epigrafe, accoglieva parzialmente la domanda attrice e condannava l’ing. D.P. ed il geom. A. al pagamento, rispettivamente, di £. 120.000.000 e di £. 100.000.000, oltre agli interessi legali ed alle spese di giudizio, a titolo di risarcimento per danno dell’immagine provocato all’A.N.A.S..
Avverso l’indicata sentenza si appellavano sia D.P. che A., promuovendo rispettivamente i giudizi rubricati ai nn. 15744 e 15879.
Questa Sezione giurisdizionale Prima centrale d’appello, con sentenza n. 44/02/2004, previa riunione in rito dei promossi giudizi di appello, accoglieva l’eccezione pregiudiziale circa il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in ordine alla controversia in esame.
Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, con sentenza n. 14102/06 del 20.6.2006, accoglievano il ricorso formulato ex art. 111 Cost. dalla Procura generale, cassando la pronuncia impugnata e dichiarando la cognizione giuscontabile in materia.
La Procura Generale riassumeva il giudizio e, ripercorrendo l’iter processuale conclusosi con la sentenza del Giudice della giurisdizione, chiedeva a questa Sezione di confermare la sentenza della Sezione territoriale, condannando gli interessati anche alle spese del doppio grado di giudizio. In subordine, il PM chiedeva di compensare le spese di patrocinio e quelle di giustizia; in via ulteriormente gradata, di liquidare sia le spese di giudizio che quelle di patrocinio.
Si costituivano in giudizio entrambi i condannati in primo grado.
Il geom. Giancarlo A., rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Natale e Massimo Proto, con atto depositato il 24 luglio 2007 si è costituito nel giudizio riassunto. La difesa dell’odierno appellante eccepisce, pregiudizialmente, la nullità dell’atto di riassunzione ed il difetto di competenza del giudice adito,stante la (dedotta) natura sostitutiva della sentenza di appello.
Per il resto, la difesa di A. si è riportato integralmente all’atto di appello del 16 aprile 2002 promosso per l’annullamento della sentenza della Sezione per la Lombardia n. 248/02; pertanto l’interessato nuovamente oppone l’intervenuta prescrizione dell’azione e l’indebita unicità della vocatio in jus di D.P. e A.. La stessa difesa chiede, quindi:
– in via pregiudiziale principale: ai sensi del combinato disposto degli artt. 163, 163 bis e 164 c.p.c. di accertare e dichiarare la nullità dell’atto di citazione in riassunzione proposto dalla Procura Generale presso la Corte dei conti;
– in via pregiudiziale subordinata: di accertare e dichiarare il difetto di competenza della Sezione Prima Giurisdizionale Centrale e, per l’effetto, dichiarare inammissibile l’atto di citazione in riassunzione prodotto dal Vice Procuratore Generale innanzi alla Corte dei conti, con ogni effetto di legge;
– in via pregiudiziale di ulteriore subordine: di dichiarare inammissibile l’azione per l’intervenuta prescrizione e per decadenza dall’esercizio della stessa Sezione territoriale e per totale carenza dei presupposti;
– nel merito: di riformare la sentenza impugnata con riferimento al risarcimento del danno all’immagine per difetto assoluto di prove sull’esistenza del danno patrimoniale, per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà e, per l’effetto, respingere integralmente le richieste della Procura generale presso la Corte dei conti.
– nel merito, in via subordinata: ove non accolte le precedenti istanze, di riformare la sentenza stessa nel senso di una consistente riduzione dell’importo posto a carico del geom. A., in ragione delle attenuanti comunque presenti nella specifica vicenda personale dell’appellante, tenendo conto, in ogni caso, delle somme già corrisposte da A. all’A.N.A.S. nell’ambito del procedimento penale (e precisamente £. 10.000.000, pari ad € 5,164,56);
– in ogni caso, con vittoria di spese ed onorari di entrambi i gradi di giudizio.
L’ing. Mariano D.P., rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Bazzani e Marina Milli, costituitosi nel giudizio riassunto dal P.G. con memoria notificata alla controparte pubblica il 07.6.2007, proponeva la definizione dell’instaurato giudizio di appello invocando l’art. 1, commi 231-233 della L. n. 266/2005 mediante il versamento della somma complessiva di € 7.052,06. Per tali motivi l’istante alla Sezione adita chiedeva:
– in via preliminare: di definire la vertenza mediante il versamento di € 7.052,06 o nel diversa misura che sarà ritenuta di giustizia, e comunque non superiore al 20% ai sensi dell’art. 1, commi 231, 232, 233, della legge n. 266/2005;
– nella denegata ipotesi di rigetto, di accogliere le conclusioni avanzate nell’atto di appello notificato alla Procura generale il 24.4.2002, ossia:
– in via pregiudiziale, di dichiarare prescritto il danno erariale come quantificato nella sentenza impugnata;
– di dichiarare inammissibile l’azione per duplicazione della domanda rispetto a quella formulata nel giudizio n. G.578 – G.598/R, introdotto con atto di citazione notificato l’11.3.1999;
– nel merito: di riformare la sentenza impugnata con riferimento al risarcimento del danno morale per difetto assoluto di prove sull’esistenza del danno non patrimoniale, per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
– in via del tutto subordinata, nella denegata ipotesi in cui si volesse ritenere il D.P. responsabile dei danni ascrittigli, usare in larga misura il potere di riduzione dell’addebito, e, comunque, tener conto delle somme corrisposte dall’interessato in sede penale, detraendole dal risarcimento del danno;
– in ogni caso, con la vittoria di spese del doppio grado di giudizio.
La medesima difesa in data 26 luglio 2006 ha prodotto un’ulteriore memoria con cui, dopo alcune considerazioni in fatto circa l’insussistenza dei danni patrimoniali indiretti e la delimitazione dell’intero processo al danno non patrimoniale indiretto (pregiudizio all’immagine dell’A.N.A.S.), ha riproposto i motivi in diritto, già esposti nell’originario atto di appello iscritto al n. 15744, ossia:
1. Inammissibilità ed improcedibilità dell’azione:
a) decadenza dell’esercizio dell’azione ex art. 5 L. 19/1994 e succ. mod.;
b) prescrizione dell’azione;
c) violazione del principio del ne bis in idem;
2. Omessa motivazione su punto essenziale della controversia:
a) erroneo presupposto in fatto;
b) carenza di prova.
3. erronea e/o omessa motivazione sull’individuazione degli elementi costitutivi della fattispecie; sulla condanna al risarcimento del danno patrimoniale indiretto;
4. difetto di motivazione sulla quantificazione del danno; illogicità ed incoerenza della decisione;
5. domanda subordinata di esercizio del potere di riduzione.
Per tali motivi, la stessa difesa ha chiesto alla Sezione adita:
– in via preliminare: di definire il giudizio ai sensi dell’art. 1 commi 231-233 L. 266/2005, giusta l’istanza ad hoc notificata al P.G.;
– in denegata ipotesi di rigetto della stessa istanza, l’accoglimento delle conclusioni formulate nell’atto di appello notificato in data 24.4.2002 (di seguito riportate), pronunciando nel modo seguente:
– in via pregiudiziale: di dichiarare prescritto l’ipotetico danno erariale; dichiarare inammissibile l’azione per decadenza dell’esercizio della stessa nonché per totale carenza dei presupposti; dichiarare inammissibile l’azione per duplicazione della domanda rispetto a quella formulata nel giudizio G. 578- G 598 R, introdotto con atto di citazione notificato l’11.3.1999 e deciso con sentenza n. 375/06;
– nel merito: riformare la sentenza impugnata con riferimento alla risarcimento del danno morale per difetto assoluto di prove sulla sussistenza del danno non patrimoniale, per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà;
– in via del tutto subordinata, nella denegatissima ipotesi in cui si volesse ritenere l’ing. D.P. responsabile del danno ascrittogli: fare largo uso del potere riduttivo e comunque tener conto delle somme dall’interessato versate in sede penale, detraendole dall’ammontare del risarcimento del danno,
La Procura generale, dopo aver già depositato il proprio parere sull’istanza di definizione accelerata del giudizio di appello prodotta dall’ing. D.P., con ulteriori, distinte memorie, ha rappresentato le proprie motivate considerazioni e conclusioni alle eccezioni formulate dalle difese degli appellanti.
Con coevo decreto in data odierna, questa Sezione ha respinto l’istanza di definizione agevolata del sig. D.P., avendo ritenuto sussistente, prima facie, nel comportamento dell’interessato, secondo quanto emerge dalla ricostruzione dei fatti operata dal primo Giudice, l’elemento soggettivo del dolo, che non rende possibile l’accoglimento dell’istanza medesima.
Per quel che riguarda il merito della vicenda, all’udienza dibattimentale odierna ha preso per prima la parola l’avv. Milli per il sig. D.P., che si è sostanzialmente richiamata agli scritti depositati. In particolare, ha eccepito la decadenza dall’azione, per mancato rispetto dei termini per l’emissione della citazione da parte del Procuratore regionale lombardo. Ha poi eccepito la prescrizione, ritenendo che il dies a quo debba decorrere dal 1993, epoca dell’arresto del suo assistito, giorno nel quale l’azione sarebbe stata già esercitabile ai sensi dell’art. 2935 c.c., con la scoperta dei fatti. Eccepisce, ancora, il bis in idem: c’è già stata infatti altra sentenza, passata in cosa giudicata, relativamente a tutti i fatti accaduti per i lavori ANAS in Valtellina. Nel merito, nega vi sia una sufficiente prova del danno all’immagine nell’occasione: i lavori furono effettuati a regola d’arte, e l’ANAS agiva in regime di monopolio, dunque non si potrebbe parlare di perdite economiche per l’ente.
E’ poi intervenuta l’avv. Fantola, per il sig. A. la quale ha sostanzialmente riproposto i motivi d’appello di cui alle memorie prodotte. In particolare, ha ripetuto l’eccezione di nullità della riassunzione effettuata dalla Procura generale, ex artt. 163 e 164 c.p.c. e, in proposito, ha ricordato che l’art. 50c.p.c. non consente la riassunzione nel caso di difetto di giurisdizione, ma solamente nel caso di difetto di competenza: la causa, quindi, sarebbe stata d iniziare ex novo in primo grado. Eccepisce poi la prescrizione, ribadendo le motivazioni già espresse in memoria.
Il Pubblico Ministero, da parte sua, conferma la richiesta di rigetto degli appelli. Evidenzia, in relazione alle eccezioni in rito, che il giudizio era da riassumere, poiché l’appello, non travolto dalla sentenza della Cassazione, era rimasto valido e da proseguire; non vi è poi alcuna prescrizione, il cui dies a quo decorre dal 2003 e, comunque, il rinvio a giudizio è del 1995 e la citazione del marzo 2000, dunque i 5 anni non sarebbero decorsi comunque. Infondata ritiene poi l’eccezione di decadenza per tardività della citazione e, al riguardo, richiama la sentenza n. 7/2005/QM delle SS.RR., secondo la quale nel computo del termine occorre considerare anche il periodo di ferie giudiziarie. Non vi è neppure bis in idem, giacchè l’altro giudizio non riguardava le vicende legate alla SS 36. Chiede la conferma della prima sentenza
L’avv. Fantola, in replica, ribadisce che la riassunzione degli appelli viola l’art. 50 cp.c..
1. In rito, si dispone la riunione degli appelli, ai sensi dell’art. 335 del c.p.c., perché riguardanti la medesima sentenza di primo grado.
2. In via pregiudiziale, va esaminata per prima l’eccezione, proposta dalla difesa del sig. A., di nullità della riassunzione effettuata dalla Procura generale, ex artt. 163 e 164 c.p.c..
Più esattamente, secondo l’appellante la citazione riassuntiva sarebbe nulla, ai sensi dell’art. 164 c.p.c., in quanto – secondo il consolidato orientamento della Suprema Corte di Cassazione – “l’atto riassuntivo davanti al giudice del rinvio, per spiegare la sua efficacia, deve contenere tutti gli elementi richiesti dagli artt. 163 e 163 bis c.p.c. ed è soggetto alle nullità previste dal successivo art. 164 c.p.c.“ (cita Cass, n. 4275 del 14.12.1974; nonché Cass. civ., Sez. III, 24.5.1988, n. 3617); norma il cui comma 4 prevede che “…la citazione è altresì nulla se è omesso o risulta assolutamente incerto il requisito stabilito al n. 3) dell’art. 163 c.p.c. ovvero se manca l’esposizione dei fatti di cui al n. 4) dello stesso articolo”. La nullità in questione, dunque, deriverebbe dalla circostanza che la Procura generale nel proprio atto di riassunzione avrebbe omesso di indicare quanto prescritto al n. 3) dell’art. 163 c.p.c., cioè “la determinazione della cosa oggetto della domanda”, nonché quanto previsto al n. 4) dello stesso art. 163, ossia l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda.
Al riguardo, in primo luogo appare condivisibile la precisazione fornita dal Requirente nei propri atti conclusionali, laddove evidenzia che la norma applicabile, nella fattispecie, è l’art. 3 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, ai sensi del quale gli atti promananti dalle parti private o dal PM sono nulli quando non siano sottoscritti o quando vi sia assoluta incertezza sull’oggetto della domanda.
Ma, in ogni caso, anche a voler ritenere richiamati ed applicabili gli artt. 163 e 164 c.p.c. al caso in esame, la prospettata incertezza degli elementi di cui ai nn. 3 e 4 dell’art. 163 non sussiste in alcun modo. L’atto di citazione in riassunzione, infatti, evidenzia con chiarezza che “… Il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Lombardia con atto del 31 gennaio 2000 conveniva in giudizio l’ing. Mariano D.P., nonché il geom. Giancarlo A., dipendenti ANAS, chiedendone la condanna al risarcimento del danno all’immagine inferto dalla Amministrazione in conseguenza dei comportamenti posti in essere dal D.P. e dall’A. nel 1989, allorché avevano indebitamente percepito somme di danaro (£. 60.000.000 il primo, £. 100.000.000 il secondo) da società appaltatrici di lavori eseguiti per la realizzazione della SS. 36 (superstrada Lecco-Colico). La Sezione lombarda, con sentenza del 18 febbraio 2002, accoglieva la domanda dell’Attore e condannava D.P. ed A. al pagamento, il primo, della somma di £. 120.000.000, il secondo della somma di £. 100.000.000, a titolo di risarcimento per lesione all’immagine dell’ANAS […] La Sezione giurisdizionale Prima centrale di appello, in parziale accoglimento dell’originario atto di citazione, voglia confermare la sentenza della Sezione giurisdizionale per la Lombardia n. 248/02/R del 18.02.2002, con la condanna degli odierni appellanti, condannando gli stessi alle spese del doppio grado di giudizio; in via gradata, di compensare le spese di patrocinio e quelle di giustizia; in via ulteriormente gradata, di liquidare sia le spese di giudizio che quelle di patrocinio”.
Non è chi non veda come, nella specie, siano più che chiari – anche tenendo conto dei richiami agli atti processuali precedenti – tanto il petitum quanto la causa petendi.
E comunque, va pure ricordato, la costante giurisprudenza di questo Giudice ha chiarito che l’atto di citazione è strumento processuale che, per assolvere alla duplice funzione di vocatio in ius e di editio actionis, deve contenere gli elementi necessari per consentire al giudice di pervenire alla richiesta pronuncia. In conseguenza di quanto precede, laddove (come nella specie) risultano chiaramente esposti i fatti in conseguenza dei quali viene ravvisata la sussistenza del danno erariale e sono altresì indicati i titoli sui quali è fondata la domanda di risarcimento, l’omessa (eventuale) specificazione, ad esempio, delle singole voci di danno o degli specifici comportamenti, non può assurgere a vizio di nullità. In altri termini, la fattispecie della assoluta incertezza in ordine all’oggetto della domanda (di cui agli artt. 163 e 164, comma 4, c.p.c., cit.), cui la legge riconnette la nullità della citazione, con conseguente inammissibilità della domanda attrice, potrebbe verificarsi solo qualora mancassero del tutto le conclusioni in ordine all’oggetto della domanda, o quando alcune delle indicazioni fornite fossero contraddittorie o insufficienti, tanto da non consentire di dedurre, secondo il libero apprezzamento del giudice, l’elemento della domanda attrice richiesto dalla legge (v., tra le tante, Corte dei conti, Sezione giurisdizionale Lazio, 13.9.2007, n. 1332, Sezione giurisdizionale Molise, 27.9.2004, n. 118 e Sezione giurisdizionale Calabria, 22.11.2001, n. 1134).
Medesime sono poi le posizioni espresse dalla giurisprudenza della Cassazione, citata dal Requirente, secondo la quale l’atto di riassunzione ricolloca le parti nella medesima posizione processuale che esse avevano nel giudizio conclusosi con la sentenza cassata, per cui non è indispensabile che la riassunzione presenti la medesima precisione espositiva dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado o di appello (Cassazione, n. 14616/2003 e n. 617/1999).
3. Sempre in via pregiudiziale, la stessa difesa ha poi ritenuto il difetto di competenza di questa Sezione I d’appello; ciò afferma in quanto, a suo avviso, l’atto riassuntivo in questione, emanato a seguito della cassazione della precedente sentenza d’appello, introdurrebbe un nuovo processo completamente sostitutivo di quello cassato, con conseguente necessità di adire ex novo il Giudice di primo grado.
Ed invero, la riassunzione del processo in questione non implica affatto – contrariamente a quanto opinato dall’appellante – l’inizio di un nuovo processo, avendo essa la sola funzione di rimettere in moto il medesimo processo quiescente: processo che, se non tempestivamente ripreso con la nuova vocatio in jus, si estinguerebbe irrimediabilmente. In altri termini, l’atto riassuntivo ha l’effetto di far rivivere la precedente situazione processuale, nel punto in cui essa si era arrestata in virtù della pronunzia della Corte di Cassazione, la quale non ha toccato in alcun modo la prima sentenza.
Il giudizio, dunque, quiescente nel grado d’appello ove era incardinato, non poteva che essere riassunto presso la stesso Giudice centrale; e ciò a tacere dello stesso, ovvio e doveroso, riferimento al generale principio di economia processuale, che sarebbe violato laddove si dovesse ritenere che il Giudice di primo grado – che si era già pronunziato nel merito, avendo ritenuto la propria giurisdizione – debba di nuovo giudicare sulla medesima controversia, oltre tutto con inevitabile bis in idem.
Anche questa eccezione formulata dalla difesa del sig. A. si appalesa, dunque, infondata e deve essere respinta.
4. Ancora via pregiudiziale, dalla difesa dell’ing. D.P. è stata eccepita l’avvenuta decadenza del PM dall’azione di responsabilità originariamente attivata, per (ritenuta) scadenza del termine di 120 giorni tra notifica dell’invito a dedurre (29.11.1998) e successiva citazione in giudizio (31.1.2000), di cui all’art. 5 L. 14.1.1994, n. 19: termine che, tenuto conto di una prima proroga – concessa fino al 18.4.1999 – sarebbe comunque scaduto il 16.8.1999. Una seconda proroga veniva poi chiesta dal Procuratore regionale il 9.9.1999 (e concessa, con ulteriore allungamento del termine di 90 gg.): ma, sempre secondo la difesa, quando i termini erano oramai decorsi.
Secondo la Procura, invece, il termine non sarebbe mai scaduto, dovendosi conteggiare in proposito anche il periodo di sospensione feriale di 45 giorni, di cui alla L. n. 742/1969.
Tale ultima posizione appare corretta e condivisibile.
Invero, circa la possibilità, o meno, di applicare la sospensione feriale al termine dei 120 giorni entro il quale emettere l’atto di citazione o alle proroghe concesse con riguardo a detto termine, le SS.RR. di questa Corte dei conti, con sentenza n. 7/QM del 20.3.2003, ricordata anche dal PM nella sua memoria, hanno definitivamente risolto la questione, affermando che anche al termine de quo si applica la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale.
Questo Giudice pienamente concorda con tale soluzione, tenuto conto del fatto che al termine entro il quale emettere l’atto di citazione non potrebbe non riconoscersi natura processuale, essendo tale atto necessario per l’introduzione del giudizio di responsabilità amministrativa.
Per quanto concerne in particolare la decorrenza della seconda proroga concessa dalla Sezione di prime cure, essa è stata richiesta dalla Procura regionale alla Sezione stessa, contrariamente a quanto afferma l’appellante, prima della scadenza del termine prescritto per l’emissione della citazione (9.9.1999); la proroga di 90 gg. concessa dalla Sezione con ordinanza emessa nella camera di consiglio del 21.10.1999, con decorrenza dalla data di deposito della ordinanza stessa (19.11.1999), si appalesa dunque corretta. Come pure, si ribadisce, è rispettato il termine per il deposito della successiva citazione in giudizio.
Né potrebbe sostenersi, come pure tentato dall’appellante medesimo, che la proroga avrebbe dovuto valere per il solo convenuto richiedente; i fatti contestati con l’invito a dedurre erano gli stessi per entrambi i soggetti interessati e riguardavano sia i danni patrimoniali che quelli non patrimoniali, con conseguente litisconsorzio necessario tra i due.
5. Altra eccezione di carattere pregiudiziale, formulata dalla difesa dell’ing. D.P., è quella relativa alla dedotta inammissibilità dell’azione di responsabilità in esame, per duplicazione della domanda rispetto a quella formulata in altro giudizio di responsabilità, rubricato al n. G.578 – G.598/R.
A tale ultimo proposito, pare sufficiente richiamare le esplicite affermazioni contenute a pag. 27 della sentenza di prime cure, ove quel Collegio ha chiarito che il giudizio G.578 – G.598/R non riguardava i lavori della SS 36, ma altre opere, sia pure sempre in Valtellina.
Non priva di rilevo è poi la circostanza – anch’essa correttamente evidenziata dal primo Giudice – che non potrebbe verificarsi nella fattispecie alcun bis in idem, in carenza di precedente giudicato sulla (stessa) questione: giudicato che, stando alle affermazioni contenute nell’appello dell’ing. D.P., non si sarebbe ancora formato.
6. In via preliminare, entrambi gli appellanti, con motivazioni analoghe, hanno riproposto l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità, già respinta in prime cure.
Contestano le difese l’impugnata sentenza della Sezione lombarda, la quale ha affermato l’infondatezza di detta eccezione sul presupposto che “… la decorrenza del termine va individuata nel momento in cui il danno stesso viene scoperto a seguito della richiesta di rinvio a giudizio formulata dal Giudice penale“; mentre, secondo gli appellanti, il danno (fatti avvenuti nel 1989) sarebbe stato scoperto sin dal 1993, quando entrambi gli interessati vennero tradotti in carcere per i medesimi fatti e, poco dopo, addirittura confessarono; pertanto, sia l’invito (novembre 1998) che la successiva citazione (gennaio 2000) sarebbero intempestivi.
Ciò posto, in proposito va premesso che, ai sensi dell’art. 1 comma 2 della legge 14.1.1994 n. 20 (come successivamente modificata dalla legge 20.12.1996 n. 639), il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta. La prescrizione, dunque, decorre dalla data in cui si è verificato il “fatto dannoso“ e tale data è stata identificata dalla giurisprudenza in quella in cui si è verificato il danno quale componente del “fatto“ (ex plurimis, v. Corte dei Conti, SS.RR., 29 gennaio 1997, n. 12 e Cassazione civile, Sez. III^, 12 agosto 1995, n. 8845).
Nel caso di specie, trattandosi di danno all’immagine dell’ANAS, deve farsi riferimento al clamor fori, elemento essenziale e momento nel quale detto danno è obiettivamente venuto in rilievo, a prescindere quindi dall’epoca della materiale percezione delle “tangenti” in questione.
Pertanto, come del resto affermato dalla stessa Corte di Cassazione nella ricordata sentenza n. 14102/06, la condotta produttiva di danno si è realizzata, completamente, in questo caso, solo nel 2003, a seguito di un articolo di stampa che dava pubblica notizia del fatto, e non all’epoca della commissione dei relativi illeciti.
In conseguenza di quanto precede, l’eccezione di prescrizione deve essere respinta, perché priva di fondamento, per entrambi gli appellanti.
7. E’ possibile, a questo punto, passare all’esame del merito. In proposito, entrambi gli appellanti hanno lamentato che la prima sentenza abbia recepito le conclusioni di quella penale di patteggiamento (che invece non dovrebbe fare stato nel presente giudizio contabile); più in generale, non sarebbe stato provato che i convenuti abbiano percepito tangenti (carenza di prova e della relativa motivazione), come pure si nega che le eventuali tangenti possano aver recato il danno all’immagine affermato dal primo Giudice.
7.1. Un primo aspetto riguarda dunque il corretto rilievo da conferire alla sentenza emessa ex art. 444 c.p.p. e, più in generale, alla documentazione del parallelo processo penale.
Orbene, per il caso di irrogazione della pena su richiesta delle parti la giurisprudenza civilistica ritiene che la sentenza con la quale il giudice applica all’imputato la pena da lui richiesta e concordata con il Pubblico ministero – pur essendo equiparata a una pronuncia di condanna ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 445, c. 1 c.p.p. – non è tuttavia ontologicamente qualificabile come tale; essa trae infatti origine essenzialmente da un accordo delle parti, caratterizzato, per quanto attiene all’imputato, dalla rinuncia di costui a contestare la propria responsabilità. Ne consegue che non potrebbe farsi discendere da detta sentenza la prova dell’ammissione di responsabilità da parte dell’imputato e ritenere che tale prova sia utilizzabile nel giudizio civile (Cassazione civile, Sezione lavoro, 16.4.2003, n. 6047).
Nella giurisprudenza di questa Corte dei conti prevale invece la diversa tesi secondo la quale il Giudice contabile può ritenere come tacita ammissione di colpevolezza la decisione dell’imputato di chiedere il patteggiamento della pena (Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Lazio, 10.3.1999, n. 157; Sezione giurisdizionale Friuli, 19.1.1999, n. 6) e che nei giudizi diversi da quello penale, pur non essendo precluso al Giudice l’accertamento e la valutazione dei fatti difforme da quello contenuto nella sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 444 c.p.p., questa assume particolare valore probatorio, vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie (Corte dei Conti, Sezione I, 7.1.2004, n. 3; Sezione giurisdizionale Abruzzo, 21.6.2004, n. 224).
Specialmente dopo la novellazione dell’art. 445 c.p.c. da parte dell’art. 2 L. 27 marzo 2001, n. 97, anche la Suprema Corte (da ultimo, v. Cassazione, Sezione tributaria, 30.9.2005, n. 19251) si è orientata verso una tesi più vicina alle posizioni di questa Corte dei conti, affermando che la sentenza penale di applicazione della pena su richiesta delle parti ex art. 444 c.p.p. costituisce indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l’imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale avrebbe prestato fede a tale ammissione. Pertanto detto riconoscimento, pur non essendo oggetto di statuizione assistita dall’efficacia del giudicato, ben può essere utilizzato come prova nel giudizio di legittimità.
Questo Collegio pienamente condivide tali ultime posizioni.
7.2. Nella specie, pertanto, non hanno pregio le deduzioni difensive del sig. A., laddove egli lamenta che l’impugnata sentenza di primo grado abbia ritenuto sussistente la prova dell’avvenuto ricevimento di tangenti da parte dell’interessato, in base alle sole statuizioni della sentenza emessa a suo carico il 23.10.1996 ex art. 444 c.p.p. e alle sole dichiarazioni rese in sede istruttoria penale.
Tali elementi, infatti, appaiono ben più che sufficienti a ritenere accertati quei fatti materiali, data anche la mancanza di una convincente prova contraria: non può l’interessato pretendere che questo Giudice disattenda tali e tanti concordanti elementi a suo carico (compresa la stessa confessione a suo tempo resa!), a fronte della sola circostanza, dedotta nell’atto di appello, che il sig. A., una volta liberato, abbia ritrattato e sostenuto la sua completa innocenza (assistito da quali obiettivi elementi?).
7.3. Più in generale, l’esame della documentazione dell’istruttoria penale, compiuta dal Collegio di prime cure, appare adeguata e, sopra tutto, esauriente per ritenere fondata una pronunzia di condanna in relazione a quelle specifiche vicende.
Anche per quel che riguarda la posizione dell’ing. D.P., infatti, è inutile che la difesa tenti di sottilizzare sulla presunta mancanza di strumentalità delle illecite dazioni di danaro con i lavori della S.S. 36: resta il fatto, indiscutibile – perchè oggetto di apposita confessione (interrogatorio del 4.5.1993) e perché non contraddetto dall’interessato – che egli ricevette un consistente “contributo” da un imprenditore: e tanto basta, per fondare una condanna che, è bene precisare, è stata pronunziata per il danno all’immagine dell’ente e non per presunte carenze dell’opera.
7.4. A tale ultimo proposito, è anche da confutare l’ultima delle deduzioni difensive della difesa dell’ing. D.P., quella cioè relativa alla pretesa mancanza di un clamor che giustifichi il danno all’immagine dell’ANAS, rilevato in prime cure.
In tema di danno all’immagine, appare non inutile ricordare quanto affermato dalle SSRR di questa Corte con sentenza n. 10/QM del 23 aprile 2003: il diritto delle pubbliche amministrazioni alla tutela della propria immagine trova la sua garanzia nell’articolo 97 della Costituzione, per cui è interesse costituzionalmente garantito che le competenze individuate vengano rispettate, le funzioni assegnate vengano eseguite e le responsabilità proprie dei funzionari vengano attivate. Ove l’azione del pubblico amministratore o dipendente leda tale interesse, essa si traduce in un’alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa, in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente o, peggio, illecita (come purtroppo accaduto nel caso all’esame).
Sempre le Sezioni riunite, nella ricordata sentenza n. 10/QM del 2003, hanno affermato che il danno all’immagine deve essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno-evento, e non già come danno-conseguenza, per cui non è necessario che si sia verificata una deminutio patrimonii, ma è sufficiente la sussistenza di un fatto intrinsecamente dannoso in quanto confliggente con interessi primari protetti in modo immediato dall’ordinamento giuridico. In altre parole, il danno va ravvisato nella lesione di un interesse, inteso come rapporto tra il soggetto e un bene: e l’immagine esterna della p.a. rientra, senza dubbio, tra tali valori primari protetti dall’ordina-mento.
Siffatti principi non possono non essere condivisi e si attagliano perfettamente al caso in esame.
Nell’odierna fattispecie, non può invero dubitarsi dell’allarme sociale generato dalla scoperta della vasta e diffusa catena di reati e del pregiudizio all’immagine dell’ANAS, le cui attribuzioni sono state apparse come oggetto di mercimonio, anche ad opera degli odierni interessati: si ricorda ancora una volta che l’episodio della S.S. 36 si inseriva in un più ampio contesto di diffusa illegalità, che ha dato luogo a svariate pronunzie, tanto in sede penale che nella presente sede contabile. Altrettanto penetrante e vasta è risultata l’eco negativa della vicenda: l’azione dell’ente pubblico, che dovrebbe essere (e, sopra tutto, apparire) sempre imparziale e legittima, è invece sembrata, per le vicende in narrativa, come parziale ed illegittima, con detrimento gravissimo della propria immagine pubblica; situazione che gli odierni appellanti hanno, per parte loro, accettato e (sopra tutto!) alimentato, contribuendo a creare quella negativa immagine.
In conclusione, la (accertata) percezione di tangenti da parte dei sigg.ri D.P. e A., con il conseguente discredito per il decoro dell’ANAS, sono elementi più che sufficienti a provare l’esistenza del(l’autonoma figura del) danno all’immagine lamentato da parte attrice: danno che, diversamente da quello patrimoniale, consiste nel pregiudizio che il fatto arreca ex se alla personalità dell’ente. Tale pregiudizio è suscettibile non di risarcimento, ma di riparazione in termini economici, in quanto violazione di posizioni soggettive costituzionalmente protette (art. 97 Cost., cit.), come ormai è diritto vivente a seguito di numerose pronunce della Corte costituzionale e della Corte di cassazione (per le quali si rimanda alla già citata sentenza n. 10/QM/2003 delle Sezioni riunite), oltre che naturalmente di questa stessa Corte dei conti: cfr., ex plurimis, Sezione I^ app., 10.4.2003, n. 122; id., 22.4.2003, n. 128; id., 10.1.2005, n. 3; Sezione II^ app., 29.5.2003, n. 208; Sezione III^ app., n. 121/2004.
Quanto infine alla mancata indicazione delle spese sostenute o da sostenere per il ripristino dell’immagine dell’ente pubblico – eccezione pure avanzata dall’ing. D.P. – va appena aggiunto che dette spese, alla luce di quanto appena chiarito, non costituiscono elemento essenziale all’esistenza del danno (cfr., in tal senso, Sezione II^ app., n. 406/2004; Sezione I^ app., n. 3/2005, cit.), ma potrebbero anzi costituire, in ipotesi, ulteriore elemento di danno patrimoniale.
Può essere pertanto riconosciuta la sussistenza, nel caso di specie, anche in assenza di un danno patrimoniale diretto, del danno all’immagine dell’ANAS, nella misura indicata dal primo Giudice; misura che questo Collegio non ha motivo di non ritenere adeguata alla vicenda, alle caratteristiche e alla stessa gravità dell’efficienza lesiva, nei confronti dell’ente, dei comportamenti tenuti dai due appellanti.
8. In conclusione, previa riunione in rito, gli appelli devono essere respinti, con piena conferma delle statuizioni di cui all’impugnata sentenza di primo grado.
Non vi è luogo, da ultimo, a declaratoria relativa alle spese di giudizio.
La Corte dei conti – Sezione giurisdizionale centrale prima di appello, previa riunione in rito, definitivamente pronunziando, ogni contraria istanza ed eccezione reiette,
gli appelli di cui in epigrafe e, per l’effetto, conferma le statuizioni dell’impugnata sentenza 18.2.2002, n. 248/02 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lombardia.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2007.
(Giuseppe David)
il .……14/01/2008……………………….