Source: https://www.dentistamanager.it/commissione-disciplinare-pubblicita-sanitaria/
Timestamp: 2019-12-09 11:02:40+00:00
Document Index: 199844

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 101', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 9']

Ci interessa capire se una sospensione dall’Albo inflitta dalla Commissione Disciplinare dell’Ordine ed i relativi addebiti abbiano basi solide oppure no.
La commissione disciplinare in questione ha addotto due tipologie di ragioni:
da una parte le ragioni legate a concetti di valore come il decoro, l’onorabilità, la colleganza, nonché il carattere promozionale, suggestivo, denigratorio o comparativo dei contenuti sanzionati;
dall’altra ragioni legate a concetti di merito oggettivo come l’impiego di risorse economiche superiori al massimo consentito dalla legge del 5% sul reddito.
Diamo, come sempre, uno sguardo alla normativa corrente per vedere insieme cosa prescrive.
Leggi sulla pubblicità sanitaria e Commissione disciplinare
Nel corso degli anni sono stati tanti gli interventi del legislatore sulla pubblicità sanitaria. Parimenti è stata intensa l’attività della Commissione Disciplinare di vari Ordini. Le due strade si sono variamente incrociate tra loro generando anche pronunciamenti, interpretazioni, sentenze e circolari da parte di numerosi organismi coinvolti.
Crediamo dunque che sia importante per il lettore di questo blog conoscere l’iter completo che ha portato alla normativa attuale e, conseguentemente, all’intervento della commissione disciplinare.
Legge 175/1992 (c.d. Legge Volponi) e Legge 42/1999
Come noto, è del 1992 il primo tentativo serio del legislatore di arginare il fenomeno dilagante dell’abusivismo. Ciò avviene grazie alla emanazione della Legge 175/1992, (Norme in materia di pubblicità sanitaria e di repressione dell’esercizio abusivo delle professioni sanitarie).
Alla data della sua pubblicazione la Legge conteneva solo 10 articoli. Un articolo supplementare (precisamente il 9-bis) fu inserito solo con la Legge 42/1999, ben sette anni dopo (Disposizioni in materia di professioni sanitarie). Altri articoli furono aggiornati e modificati sempre in quella occasione.
Di particolare rilievo era l’art. 1 che prescriveva letteralmente:
La pubblicità concernente l’esercizio delle professioni sanitarie e delle professioni sanitarie ausiliarie previste e regolamentate dalle leggi vigenti è consentita soltanto mediante targhe apposte sull’edificio in cui si svolge l’attività professionale, nonché mediante inserzioni sugli elenchi telefonici.
L’art. 9-bis, oggi al centro dei favori della commissione disciplinare ordinistica affermava che:
Gli esercenti le professioni sanitarie […] nonché le strutture sanitarie […] possono effettuare la pubblicità nelle forme consentite dalla presente legge e nel limite di spesa del 5 per cento del reddito dichiarato per l’anno precedente.
Legge 248/2006 (c.d. Legge Bersani)
Un passaggio storico si ebbe con la cosiddetta Legge Bersani (Legge 248/2006) “recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale”. E’ con questa Legge infatti che viene per la prima volta esplicitamente abrogato il divieto alla pubblicità in ambito sanitario da parte dei professionisti.
Di fatto la spinta liberista di questa legge non limitava più l’ambito pubblicitario alla sola esposizione di una targa fuori dallo studio, come la precedente. Di nostro interesse è l’art. 2 (Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali).
In questo articolo si prescrive quanto segue:
“In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali […] il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’ordine.”
Sembrerebbe che l’abolizione delle disposizioni legislative precedenti sia stata affermata in modo abbastanza esplicito (vd. grassetto precedente). Da tale data dunque la Legge 175/92 risulta abrogata e con essa viene abrogato anche l’articolo 9-bis sulla limitazione del budget ammesso per spese pubblicitarie.
Sul punto torneremo comunque più avanti, perchè pare che la commissione disciplinare dell’Ordine non ne abbia tenuto conto adducendo alcune argomentazioni per noi incomprensibili.
Legge 137/2012 (Regolamento recante riforma degli ordinamenti professionali)
L’orientamento della Legge Bersani, in tempi ancor più recenti, fu poi ulteriormente rafforzato dal D.P.R. 137/2012, che all’art. 4 (Libera concorrenza e pubblicità informativa) prevede quanto segue:
Oltre a tutto ciò, sparisce ogni riferimento ai limiti di spesa del 5% del reddito per le spese pubblicitarie. E’ logico pensare che se il legislatore avesse voluto reintrodurre la previsione di una legge abrogata ne avrebbe fatto specifica menzione nel nuovo testo.
Legge 145/2018 (c.d. Legge di Bilancio 2019)
Di recente, come detto in apertura, il legislatore è tornato sulla questione pubblicitaria nel contesto della Legge di Bilancio 2019 dove, all’art. 1, comma 525, si prescrive quanto segue:
Anche in questo caso, riformando per l’ennesima volta le norme sulla pubblicità sanitaria, non si fa alcun riferimento all’art. 9-bis della Legge 175/92 oramai ampiamente decaduto. Considerata la volontà palesemente restrittiva della Legge sarebbe stato fisiologico reinserire un tetto di spesa se anche questa volontà ci fosse stata. Invece nessun riferimento al 5%.
Codice di deontologia medica e Commissione disciplinare dell’Ordine
Di pari passo con l’evoluzione normativa, anche gli Ordini professionali sono stati costretti a modificare il Codice deontologico, soprattutto nei passaggi relativi alla pubblicità sanitaria.
In particolare, a seguito di alcuni pronunciamenti importanti quali:
Provvedimento n. 25078/2014 con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) sanzionava la FNOMCeO per abuso di posizione dominante nelle attività di controllo dei propri iscritti in tema di pubblicità sanitaria (torneremo più avanti sul punto);
Sentenza n. 4943/2015 con cui il T.A.R. Lazio ha confermato la delibera dell’AGCM condannando la FNOMCeO per l’intesa restrittiva della concorrenza ai sensi dell’art. 101 TFUE, con conseguente irrogazione della sanzione amministrativa di Euro 831.816 (poi ridotta alla metà) e imposizione dell’obbligo di assumere misure atte a porre termine all’illecito riscontrato;
Sentenza n. 167/2016 con cui il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’illecito amministrativo contestato dall’AGCM alla FNOMCEO dovesse ritenersi prescritto, essendo spirato il termine quinquennale dalla commissione dell’illecito.
la FNOMCeO ha emanato una versione aggiornata del Codice Deontologico nel 2014, salvo poi dover intervenire già nel 2016 per aggiustare, in ordine cronologico, a Maggio l’articolo 56 e a Dicembre l’articolo 54.
Potremmo definire un percorso tormentato quello che ci porta alla versione finale, che di seguito riproduciamo fedelmente:
Anche in questo caso, non ricorre alcun riferimento al limite oggettivo del 5% sul reddito introdotto dalla Legge 175/92 e poi decaduto con la pubblicazione della Legge Bersani. Nè avrebbe potuto esserci.
Per chi volesse approfondire l'orientamento giurisprudenziale europeo sul tema della pubblicità sanitaria rinviamo all'apposito articolo.
L’intervento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
Il feeling tra AGCM da una parte e FNOMCeO, Ordini professionali e relativa Commissione disciplinare dall’altra, è sempre stato molto debole, come è giusto che sia tra organismi che tendono a tutelare interessi contrapposti. L’equilibrio precario si rompe definitivamente in occasione del Provvedimento n. 25078/2014 sopra citato con il quale AGCM irrogava sanzioni a FNOMCeO.
Non bisogna dunque sorprendersi se, il 19 Marzo 2019, AGCM pubblica sul proprio Bollettino la nota AS1574. Con questo documento AGCM interviene a commento della ennesima e pasticciata norma sulla pubblicità sanitaria contenuta nella Legge di Bilancio 2019 già citata.
L’Autorità si esprime con queste parole:
L’Autorità ritiene che la disciplina di cui all’articolo 1, comma 525, della legge di Bilancio 2019 reintroduca ingiustificate limitazioni all’utilizzo della pubblicità nel settore delle professioni sanitarie, rimosse dai richiamati interventi di liberalizzazione, e non risulti necessaria, né proporzionata all’interesse generale di tutelare la sicurezza del consumatore.
Vale la pena di leggere anche il passaggio successivo.
Prescrivere che il contenuto legittimo di una “comunicazione informativa”, avente ad oggetto i titoli, le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto e il prezzo delle prestazioni, debba altresì “garantire la sicurezza dei trattamenti sanitari” introduce un parametro di valutazione delle comunicazioni talmente vago e indeterminato da generare incertezza circa la legittimità della comunicazione stessa da parte dei professionisti.
La conclusione ci porta diritti al timore espresso in apertura di questo articolo ed ai fatti di cronaca che si sono poi realmente verificati, come previsto dall’AGCM:
In particolare, il citato concetto indeterminato potrebbe essere utilizzato strumentalmente da parte degli ordini professionali per reintrodurre restrizioni alla concorrenza anche in violazione della legge n. 248/2006 (c.d. riforma Bersani).
Le attività della commissione disciplinare
Una volta esaurito il panorama storico della pubblicità in ambito sanitario, tra leggi, decreti, interpretazioni autentiche, sentenze del TAR, interventi dell’AGCM, condanne della Fnomceo poi archiviate per prescrizione dei termini, siamo pronti per commentare la vicenda di cronaca nella quale un direttore sanitario è stato sospeso per questioni legate alla pubblicità sanitaria in ambito odontoiatrico.
Dopo aver letto tutti i documenti ufficiali della vicenda e volendo assumere quanto più possibile una prospettiva imparziale possiamo fare due considerazioni di massima:
una riguarda la discrezionalità dei parametri impiegati per il giudizio e
l’altra la misura numerica degli investimenti pubblicitari.
I contorni incerti nei giudizi di valore della commissione disciplinare
Una prima metà degli addebiti che hanno dato luogo alla sospensione del collega riguarda temi dominati dalla discrezionalità e soggettività del giudicante.
Come lamentato anche nelle sedi istituzionali (Vd. AGCM), per esempio, i concetti di suggestivo e promozionale sono ambigui, incerti e soprattutto si prestano a manipolazioni o, peggio, strumentalizzazioni di circostanza.
Lo stesso vale per il concetto di decoro o di denigratorio.
Proviamo a fare un esempio pratico, tanto per capirci.
Se un dentista affermasse pubblicamente che in alcune tipologie di prestazioni è raccomandato l’impiego della diga di gomma (o di una radiografia o di una tac, tanto per fare degli esempi), tale intervento deve essere considerato:
solo informativo perchè propone buone pratiche cliniche?
e/o suggestivo perchè invita ad una certa procedura invece di un’altra?
e/o promozionale perchè promuove un certo strumento, prodotto, apparecchiatura di cui lo studio dispone?
e/o comparativo perchè mette in evidenza le differenze tra chi applica le best practices e chi non lo fa?
e/o denigratorio perchè fa emergere le pratiche meno corrette di alcuni altri colleghi?
Io sono certo che se qualcuno volesse applicare in modo coercitivo, punitivo o strumentale le disposizioni normative correnti, sarebbe in grado di incolpare quell’odontoiatra e condannarlo per ciò che ha fatto, o per qualunque cosa dica in un qualsiasi messaggio informativo.
Si potrebbe infatti sostenere che:
la diga di gomma è uno strumento tra i tanti
e/o che è stato promosso al solo scopo di vendere questo prodotto al paziente,
e/o che eseguendo quella particolare radiografia si induce il paziente a correre un rischio radiologico al solo scopo di ammortizzare il costo dell’investimento,
e/o che seguendo una specifica procedura clinica si suggerisce al paziente una soluzione clinica che reca vantaggio economico.
I margini di discrezionalità del giudicante sono così ampi che qualsiasi affermazione di principio o di prassi potrebbe essere distorta e convertita al concetto di suggestivo, promozionale, indecoroso, comparativo o denigratorio.
La situazione si aggrava in presenza di tre circostanze aberranti cui il legislatore credo non abbia pensato:
Il giudicante è un competitor dell’incolpato nello stesso territorio e per gli stessi pazienti (volgarmente: il mercato di riferimento), dal momento che la legge impone all’incolpato di essere iscritto all’Albo professionale della sua stessa provincia, impedendogli di sottrarsi alla valutazione discrezionale di un giudicante/concorrente.
Il giudicante/concorrente potrebbe essere proprio colui che non dispone della Tac (o dello strumento o della procedura) che l’incolpato raccomanda di impiegare nel suo messaggio. Tale messaggio avrebbe il potere di discriminare tra livelli qualitativamente diversi delle prestazioni erogate tra incolpato e giudicante/concorrente. Non ci si stupirebbe se per il giudicante/concorrente le parole dell’incolpato avessero una valenza denigratoria (e sarà solo lui a stabilire se di fatto questo è vero oppure no).
Supponiamo che il giudicante/concorrente non usi la diga o, peggio, che egli non possieda le stesse skills di eccellenza che invece l’incolpato possiede: utilizzerebbe anche l’accusa della pubblicità comparativa per incolparlo e comminare sanzioni che lo escludono dal suo orizzonte competitivo.
Con questo non vogliamo sostenere la tesi che non vi siano veramente sul terreno di gioco comportamenti scorretti da parte di chi fa pubblicità. Ma non si può negare che l’aleatorietà dei parametri di giudizio, unita ad un conflitto di interessi grottesco da parte del giudicante/concorrente (la commissione disciplinare), apra orizzonti di giustizialismo di stampo personalistico degni del far west.
Ora, per definizione, quello che è successo tra la commissione disciplinare e l’odontoiatra in questione deve essere misurato con un metro soggettivo e, probabilmente, se cento di noi leggessero gli atti dell’inchiesta della commissione disciplinare, avremmo cento opinioni diverse su quello che è accaduto.
Questo basta e avanza per avere molti dubbi sulla legittimità della sospensione comminata.
I contorni certi del giudizio di merito della commissione disciplinare
Quando dai giudizi di valore passiamo a quelli sul merito i numeri e le parole precise ci danno una mano. Poichè la materia oggettiva è più facilmente trattabile, in questo caso gli eventuali errori commessi risulterebbero perciò più gravi.
I giudicanti/concorrenti hanno addebitato ad un incolpato/concorrente di aver violato l’art. 9-bis della Legge 175/92 che, come anticipato prescrive un tetto del 5% sul reddito per le risorse da investire in attività pubblicitaria.
Gli aspetti da prendere in considerazione sono diversi e lo faremo con ordine.
La cogenza della Legge 175/92
Prima questione da affrontare è se la Legge Volponi sia ancora cogente oppure no. Questo tema meriterebbe competenze superiori alle nostre e ci rimettiamo dunque agli esperti del diritto, non prima di aver rimarcato che la Legge Bersani n. 248 del 2006 ha completamente riformato la disciplina della pubblicità sanitaria, sostituendosi di fatto alle normative restrittive precedenti, ivi compresa la Legge 175/1992 con successive modifiche e integrazioni che sono avvenute al più tardi nel 1999 (quindi molto tempo prima della Bersani).
A stabilire questo sono fonti più che autorevoli:
Il Ministero della salute nel 2007, all’indomani dunque della Legge Bersani, con la nota Abrogazione legge 175.1992, specifica che tale legge deve ritenersi implicitamente abrogata da quella nuova.
La Corte di Cassazione con la Sentenza n.3717 del 9.3.2012 ha stabilito che è da ritenersi decaduta la Legge 175/92 sia nei confronti dei professionisti che nei confronti delle società odontoiatriche, venendo sostituita dalla Legge Bersani del 2006 in entrambi i casi.
Lo stesso Ministero della Salute, nel 2012, scrive una comunicazione avente per oggetto: “Disciplina della pubblicità sanitaria” a tutti gli ordini professionali, ai Comandi dei Carabinieri ed a tutti gli Assessorati Regionali e Provinciali per ribadire l’abrogazione integrale della Legge 175/92 e successive modifiche e integrazioni. In tale comunicazione, ad abbundatiam, allega anche il testo della sentenza precedente.
Essendo stata abrogata tutta la Legge è evidente che è stato abrogato anche l’art. 9.bis che la commissione disciplinare tiene artificialmente in vita nel procedimento contro l’incolpato/concorrente.
Ora ci poniamo alcune domande: è possibile che l’Ordine provinciale in questione non abbia ricevuto queste comunicazioni? E’ possibile che le abbia ricevute ma non le abbia recepite? E’ possibile che le abbia recepite ma faccia eccezione, per qualche ragione a noi non nota, in questo specifico caso?
A seconda delle risposte rischieremmo di tornare, in modo pericoloso, nell’ambito del discrezionale, ma sarebbe troppo grave. Deve per forza esserci qualche altra motivazione che ci sfugge.
Nella denegata ipotesi che la commissione disciplinare giudicante abbia deliberatamente ignorato l’abrogazione della Legge 175/92, avrebbe dovuto considerare il perimetro all’interno del quale la propria azione debba essere considerata legittima. Vediamo di cosa si tratta.
Il potere disciplinare residuo della commissione disciplinare
Negli atti della Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS) del Massimario 2015, si circoscrive e si definisce il residuo potere di controllo degli ordini professionali nei confronti degli iscritti, alla luce dei cambiamenti normativi intercorsi. Si legge così testualmente:
A seguito delle note modificazioni intervenute nell’ordinamento, gli Ordini e i Collegi, nell’ambito dei procedimenti disciplinari in materia di pubblicità sanitaria, devono attenersi ai principi enunciati dalla Suprema Corte di Cassazione, circoscrivendo la propria indagine al contenuto del messaggio pubblicitario e ponendolo a confronto con i principi deontologici che sorreggono l’attività medica.
Ora altre domande affiorano: se la CCEPS circoscrive l’ambito di indagine degli ordini professionali al contenuto del messaggio pubblicitario, perchè la commissione disciplinare estende la propria indagine alle questioni economiche della società per la quale l’incolpato/concorrente svolge attività di direttore sanitario? Perchè non disponendo dei dati numerici specifici allarga in modo discrezionale la valutazione economica attraverso indicatori comparativi (peraltro) induttivi (costi analoghi di Andi) che nulla hanno a che fare con l’attività economica della società per la quale l’incolpato/concorrente presta servizio?
Qui si tratterebbe di una indagine la cui legittimità è decaduta per legge, su contenuti che esorbitano le competenze specifiche dell’organismo di vigilanza e con modalità inquisitorie di tipo presuntivo. Le conclusioni di questa indagine hanno poi contribuito a determinare le sanzioni che la commissione disciplinare ha inflitto all’incolpato/concorrente.
Tutto molto strano. Siamo certi che tutto questo avrà ragioni che non si evincono dai documenti ufficiali e che esulano dalla nostra possibilità di comprensione. Ma una cosa è certa: se questo metodo fosse elevato a sistema, lo stato di diritto dei professionisti sanitari ne risentirebbe parecchio. Nessun odontoiatra da oggi può sentirsi più al sicuro.
Ma non è tutto. Facciamo seguire altre considerazioni in ordine sparso. Ancora una volta, nella denegata ipotesi che la commissione disciplinare avesse deliberatamente ignorato quanto precede, ognuna delle considerazioni che segue sarebbe sufficiente a far decadere una sanzione disciplinare per mancato rispetto del tetto di spesa del 5%.
Il direttore sanitario nella Legge 175/92 (abrogata)
Il direttore sanitario è una figura completamente svincolata dalle logiche economiche (o peggio di profitto) della struttura sanitaria per la quale opera. Il suo ruolo di garanzia è anzi esplicitamente ancorato alla sua estraneità ai bilanci dell’impresa.
Non deve stupire che nel corso dell’inchiesta della commissione disciplinare il direttore sanitario incolpato di questo addebito specifico non abbia saputo rispondere a domande relative ai redditi della società.
Le politiche di gestione e di spesa di una Srl odontoiatrica sono in capo esclusivamente all’amministratore della società, pertanto: né l’amministratore è tenuto a dare informazioni al Direttore Sanitario delle spese che sostiene, né (tanto meno) il Direttore Sanitario deve interessarsi a ciò o ha titolo per farlo.
Il Direttore Sanitario non può essere ritenuto responsabile di ciò che per legge non è tenuto né autorizzato a sapere. Se questo non vale per i contenuti di una pubblicità sanitaria, vale invece per i budget di spesa stabiliti dall’organo amministrativo, il quale potrebbe fare investimenti di marketing anche all’insaputa del Direttore Sanitario e del pubblico stesso.
In considerazione di quanto detto, se proprio qualcuno avesse commesso un illecito, tale addebito avrebbe dovuto essere a carico della Società e del suo Management, non certo a carico del Direttore Sanitario. In effetti il testo della Legge 175/92 (per quanto abrogata) non dice in alcun passaggio che sia il Direttore Sanitario il responsabile o che sia egli, e non l’Amministratore, a dover rispondere davanti agli inquirenti.
Leggendo la fantasiosa e rocambolesca ricostruzione del budget fatta dalla commissione disciplinare, viene poi il sospetto che non si capisca la differenza tra pubblicità e marketing. Il processo di marketing di una impresa è un insieme molto più complesso ed articolato di attività rispetto alla semplice e banale pubblicità svolta dalla stessa. Infatti quest’ultima era stata assoggettata ai limiti del 5% ma il primo no, perfino nella legge abrogata.
La commissione disciplinare non solo non è mai stata in grado di determinare il reale volume di spesa dell’incolpato/concorrente (come esplicitamente ammesso nella stessa delibera di sospensione), ma non è stata mai in grado neppure di distinguere tra importi spesi per pubblicità e quelli spesi per il marketing.
La commissione disciplinare dunque:
non sa quanto è stato speso,
fa una comparazione ipotetica tra due soggetti completamente diversi per dimensione, finalità, strategie, contenuti, forza contrattuale con il fornitore e tempi di esecuzione,
presume un importo di fantasia,
addebita questo importo a chi non sa neppure se sia stato speso (quindi al soggetto fisico e giuridico sbagliato),
nell’ambito di una legge che era già abrogata,
quando lo stesso Ministero aveva comunicato di non applicare tale legge.
Attenzione: avviso a tutti i professionisti.
Se questa vicenda non dovesse avere un epilogo diverso dalla sospensione di un direttore sanitario (che di certo non può aver commesso il fatto, per quanto immaginario), nessuno potrà più sentirsi al sicuro.
Oggi è toccato ad un dentista qualsiasi, domani potrebbe toccare a voi. Tanto più alta è la competizione nella vostra provincia tanto più il rischio sarà elevato.
Autore Pietro Paolo MastinuPubblicato il 19 Novembre 2019 20 Novembre 2019 Categorie Marketing per odontoiatriTag marketing, odontoiatria, pubblicità, sanzioni, srl odontoiatrica, studio dentistico
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