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Timestamp: 2016-10-25 05:13:02
Document Index: 54457811

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 97', 'Art. 99', 'Art. 98', 'Art. 103', 'Art. 39', 'Art. 60', 'Art. 4', 'Art. 60', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 164', 'Art. 127', 'Art. 4', 'Art. 191', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 13', 'Art. 5', 'Art 48', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 191', 'Art. 18', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 53', 'Art. 2', 'Art. 48', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 48', 'Art. 4', 'Art.2', 'Art. 3', 'Art. 43', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 159']

2A.481/2001 (25.04.2002)
Bundesrichter Betschart, Hungerb�hler, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli.
Eidgen�ssisches Volkswirtschaftsdepartement, 3003 Bern, Beschwerdef�hrer,
�rztegesellschaft des Kantons Z�rich (AGZ), 8032 Z�rich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Saxer, Steinbr�chel H�ssy, Grossm�nsterplatz 8, Postfach 166, 8024 Z�rich,
Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen, 3202 Frauenkappelen,
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschwerdeentscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen vom 3. Oktober 2001)
Im Herbst 1997 brachte die SWICA Gesundheitsorganisation (SWICA) die Versicherung "NOVA LIGHT" auf den Markt. Diese gew�hrt Versicherten, die sich verpflichten, nur die von der SWICA bezeichneten Leistungserbringer (insbesondere �rzte) zu konsultieren, eine Pr�mienreduktion von 10%. Im November 1997 gelangte die SWICA an die Wettbewerbskommission mit dem Ersuchen, vorsorgliche Massnahmen zu erlassen und eine Untersuchung gegen die �rztegesellschaft des Kantons Z�rich (AGZ) zu er�ffnen. Sie machte geltend, die AGZ boykottiere "NOVA LIGHT" kartellrechtswidrig.
Nach einer Vorabkl�rung er�ffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission Ende Januar 1998 eine Untersuchung gegen die AGZ, was sie am 17. Februar 1998 amtlich bekannt machte. Mit Verf�gung vom 2. Februar 1998 hiess sie das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen teilweise gut und untersagte der AGZ, ihre Mitglieder aufzufordern, sich von der �rzteliste f�r "NOVA LIGHT" streichen zu lassen. Weiter verpflichtete sie die AGZ, ihre Mitglieder ausdr�cklich darauf hinzuweisen, dass die Kartellrechtswidrigkeit ihres Streichungsaufrufs glaubhaft gemacht worden sei.
Im April 1998 er�ffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission ausserdem ein Verwaltungssanktionsverfahren gegen die AGZ wegen Anhaltspunkten auf Nichtbefolgung der vorsorglichen Anordnungen. Dieses Verfahren stellte es mit Verf�gung vom 6. Juli 1998 ohne Folgen ein.
Nachdem sich die AGZ bereit gefunden hatte, "NOVA LIGHT" gemeinsam mit der SWICA weiter zu entwickeln und neue Aktionen gegen die Versicherung zu unterlassen, stellte die Wettbewerbskommission die Untersuchung mit Verf�gung vom 6. September 1999 ein. Zugleich hob sie die vorsorglichen Massnahmen auf und auferlegte der AGZ Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 15'022.50. Dazu hielt sie fest, die AGZ habe das Verfahren durch ihr Verhalten verursacht, was die Kostenpflicht nach sich ziehe.
Gegen die Kostenauflage erhob die AGZ Beschwerde bei der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen. Sie brachte vor, die Wettbewerbskommission habe nicht materiell gepr�ft, ob sie das Kartellgesetz verletzt habe. Die Kostenauflage sei deshalb unzul�ssig. Zudem verstosse sie in verschiedener Hinsicht gegen die Verfassung. Insbesondere verf�ge die Geb�hrenverordnung zum Kartellgesetz nicht �ber eine gen�gende gesetzliche Grundlage.
Mit Entscheid vom 3. Oktober 2001 hiess die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen die Beschwerde gut und hob die Kostenregelung durch die Wettbewerbskommission auf. Zur Begr�ndung f�hrte sie aus, die Kostenliquidation basiere auf einer Verordnung, die sich ihrerseits auf Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes vom 4. Oktober 1974 st�tze. Diese Vorschrift enthalte bloss eine Generalerm�chtigung des Bundesrates zum Erlass von Geb�hrenregelungen, die verfassungskonform und damit grunds�tzlich restriktiv auszulegen sei. Aus dem Sinn und Zweck der Erm�chtigung ergebe sich, dass es nur um Geb�hren in F�llen gehe, in denen der Staat im Interesse einer Privatperson t�tig geworden sei. Dass diese ein Verfahren verursacht habe, k�nne deshalb zur Kosten�berw�lzung nicht gen�gen. Mithin sprenge die Verordnung den Delegationsrahmen und entbehre die Kostenauflage einer gesetzlichen Grundlage.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. November 2001 beantragt das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement dem Bundesgericht, den Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen aufzuheben und die Verf�gung der Wettbewerbskommission zu best�tigen. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement h�lt daf�r, die umstrittene Geb�hr sei gesetz- und verfassungsm�ssig.
Die AGZ beantragt, die Beschwerde abzuweisen, eventuell die Sache an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Sie h�lt namentlich fest, selbst wenn eine gen�gende gesetzliche Grundlage bejaht w�rde, h�tten ihr die Geb�hren f�r das eingestellte Sanktionsverfahren und ein von der SWICA verursachtes Akteneinsichtsverfahren nicht zus�tzlich zu den �brigen Verfahrenskosten auferlegt werden d�rfen.
Die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Der Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 99 ff. und Art. 98 lit. e OG). Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement ist zur Beschwerde befugt (Art. 103 lit. b OG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1 Die Wettbewerbskommission hat zur Kostenregelung ausgef�hrt, die AGZ habe die Untersuchung durch ihr Verhalten bez�glich des Versicherungsprodukts "NOVA LIGHT" verursacht und sei deshalb geb�hrenpflichtig. Dass ihr Verhalten wegen der Einstellung der Untersuchung kartellrechtlich nicht qualifiziert worden sei, �ndere nichts. 30 Prozent des Untersuchungsaufwandes entfielen auf die Zeit vor dem Inkrafttreten der Verordnung vom 25. Februar 1998 �ber die Erhebung von Geb�hren im Kartellgesetz (KG-Geb�hrenverordnung; SR 251.2). Hierf�r sei gest�tzt auf die damals anwendbare Verordnung �ber Kosten und Entsch�digungen im Verwaltungsverfahren eine Geb�hr von Fr. 1'200.-- geschuldet. Die restlichen 70% (113,85 Stunden) seien - gem�ss der KG-Geb�hrenverordnung - zu einem Stundenansatz von Fr. 130.-- in Anschlag zu bringen, was einer Geb�hr von Fr. 14'800.50 entspreche. Dazu k�men Auslagen von Fr. 222.--. In der Folge auferlegte die Wettbewerbskommission der AGZ mit Ziff. 3 der Einstellungsverf�gung Geb�hren im Gesamtbetrag von Fr. 15'022.50 (Fr. 14'800.50.-- + Fr. 222.--). Den Kostenanteil vor dem Inkrafttreten der KG-Geb�hrenverordnung hat sie aus nicht n�her erkl�rten Gr�nden nicht �berbunden.
2.2 Gem�ss Art. 39 des Bundesgesetzes �ber Kartelle und andere Wettbewerbsbeschr�nkungen vom 6. Oktober 1995; Kartellgesetz [KG], SR 251) sind auf die Verfahren nach diesem Gesetz die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. �ber die Geb�hrenpflicht f�r Verwaltungsverfahren und erstinstanzliche Verf�gungen enthalten weder das Kartellgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz Vorschriften. Die vom Bundesrat erlassene KG-Geb�hrenverordnung (SR 251.2) st�tzt sich laut ihrem Ingress auf Art. 60 KG und Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (SR 611.010). Art. 60 KG erteilt dem Bundesrat freilich bloss einen allgemeinen Auftrag zum Erlass von Ausf�hrungsbestimmungen zu diesem Gesetz. Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes beauftragt den Bundesrat, Vorschriften �ber die Erhebung von angemessenen Geb�hren f�r Verf�gungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Diese Vorschrift stellt somit die eigentliche gesetzliche Grundlage f�r die KG-Geb�hrenverordnung dar. Art. 2 der KG-Geb�hrenverordnung bestimmt, dass geb�hrenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht oder Gutachten und sonstige Dienstleistungen veranlasst. Laut Art. 3 Abs. 2 lit. a KG-Geb�hrenverordnung entf�llt die Geb�hrenpflicht, wenn die Vorabkl�rung keine Anhaltspunkte f�r eine unzul�ssige Wettbewerbsbeschr�nkung ergeben hat. Auch Dritte, die durch Anzeige eine Vorabkl�rung verursacht haben, bezahlen gem�ss lit. b dieser Vorschrift keine Geb�hr. F�r die Bemessung einer allf�lligen Geb�hr ist grunds�tzlich der Zeitaufwand massgebend, wobei ein Stundenansatz von Fr. 130.-- verrechnet wird (Art. 4 KG-Geb�hrenverordnung). Nebst der so berechneten Geb�hr sind die Auslagen der Wettbewerbskommission und ihres Sekretariats zu erstatten (Art. 5 KG-Geb�hrenverordnung).
Umstritten ist vorab, ob die gest�tzt auf die Art. 4 und 5 der KG-Geb�hrenverordnung berechnete Geb�hr �ber eine hinreichende gesetzliche Grundlage verf�gt. Nach Auffassung der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen und der Beschwerdegegnerin ist dies nicht der Fall, weil Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes nur erlaube, Geb�hren f�r Verf�gungen zu erheben, die im Interesse des Verf�gungsadressaten erlassen worden seien. Das kartellrechtliche Untersuchungsverfahren, das mit der Einstellungsverf�gung der Wettbewerbskommission abgeschlossen worden sei, sei aber nicht im Interesse der Beschwerdegegnerin durchgef�hrt worden. Es habe vielmehr einem �ffentlichen Interesse gedient. Der Beschwerdef�hrer h�lt - mit der Wettbewerbskommission - daf�r, die erforderliche gesetzliche Grundlage f�r die Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin sei vorhanden.
3.1 Verfahrenskosten sind den sogenannten Kausalabgaben zuzurechnen. Sie sind im Gegensatz zu Steuern das Entgelt f�r die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen. Ihre Bemessung h�ngt insbesondere vom Verfahrensaufwand ab (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174, mit Hinweisen). Derartige Abgaben m�ssen sich nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung - wie andere �ffentliche Abgaben auch - auf ein Gesetz im formellen Sinn st�tzen (statt vieler BGE 127 I 60 E. 2d S. 64). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Beh�rde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen. Diese Anforderungen sind jedoch f�r gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch �berpr�fbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und �quivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erf�llt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb, mit zahlreichen Hinweisen). Insbesondere kann bei Kausalabgaben - auch bei kostenunabh�ngigen - bereits gen�gen, dass das Gesetz die maximale H�he der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb, mit Hinweisen). Einer solchen Lockerung zug�nglich sind daher grunds�tzlich auch Vorschriften �ber Verfahrenskosten (BGE 120 Ia 171 E. 2 und 3). Allgemein gesagt sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren. Das Legalit�tsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise �berspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilit�t in einen unl�sbaren Widerspruch ger�t.
3.2 Der Gesetzesvorbehalt im Abgaberecht ist nun auf Bundesebene auch in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV verfassungsrechtlich verankert (vgl. f�r Steuern zudem Art. 127 Abs. 1 BV). Insbesondere der Wortlaut dieser Vorschrift, wonach (nur) die grundlegenden Bestimmungen �ber den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind, legt den Schluss nahe, dass mit der erw�hnten Verfassungsbestimmung lediglich die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Tragweite des Legalit�tsprinzips im Abgaberecht festgehalten werden sollten (s. auch Georg M�ller, Rechtssetzung und Staatsvertr�ge, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, � 70 N. 16; Ren� Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 188 Ziff. 5). Mit Blick auf die nachstehenden Ausf�hrungen braucht dies jedoch nicht weiter gekl�rt zu werden, ebenso wie sich die Diskussion anderer mit der Gesetzesdelegation zusammenh�ngender Probleme er�brigt (vgl. dazu Rhinow, a.a.O., S. 189 f.; M�ller, a.a.O., � 70 N. 14 f. und 35 f.; derselbe, Formen der Rechtssetzung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage f�r die juristische Praxis 1999, S. 264 ff.; Ulrich H�felin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 2001, N. 1821 f.; Pascal Mahon, Le principe de la s�paration des pouvoirs, in: Verfassungsrecht der Schweiz, � 65 N. 24; je mit weiteren Hinweisen).
3.1 Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes r�umt dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zwar hat das Bundesgericht schon in anderem Zusammenhang entschieden, dass sich der Gegenstand der Geb�hr (Aufwand f�r Verf�gungen und andere Dienstleistungen der Bundesverwaltung) und der Kreis der Kostenpflichtigen (Empf�nger von Leistungen) aus dem Gesetz ergeben muss (Urteil 2A.75/1996 vom 21. Oktober 1996, E. 4c, publ. in RDAT 1997 I Nr. 54 S.167 sowie Pra 1997 Nr. 52 S. 266, best�tigt in Urteil 2A.212/2000 vom 14. August 2000, E. 2b, publ. in Pra 2001 Nr. 26 S. 159). Bez�glich des Kreises der Kostenpflichtigen ist vorliegend zudem erg�nzend festzustellen, dass bei Verf�gungen Adressaten mit eingeschlossen sind, die keine finanziellen Leistungen bezogen haben. Die Bemessungsgrundlagen und die H�he der Geb�hren sind aber nicht im Gesetz umrissen, sondern auf die Verordnungsstufe delegiert.
Bei unselbst�ndigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation st�tzen, pr�ft das Bundesgericht, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz �bertragenen Befugnisse gehalten hat. Das Bundesgericht ist gem�ss Art. 191 BV an Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht �berpr�fen, ob die Delegation ihrerseits verfassungsm�ssig ist. R�umt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum f�r die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser f�r das Bundesgericht ebenfalls verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und ist auf die Pr�fung beschr�nkt, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gr�nden gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b S. 290; 122 II 411 E. 3b S. 416 f., je mit Hinweisen; zur insofern unver�nderten Rechtslage nach neuer Verfassung auch Rhinow, a.a.O., S. 184 f.).
4.1 Die Vorinstanz hat argumentiert, weil das Abgabeobjekt in den drei Amtssprachen nicht �bereinstimmend und eindeutig umschrieben werde ("Geb�hren f�r Verf�gungen und Dienstleistungen" einerseits, "...pour les d�cisions et les autres prestations" bzw. "...per decisioni e altre prestazioni" andererseits), m�sse die Tragweite der Gesetzesbestimmung gest�tzt auf andere Auslegungselemente bestimmt werden. - Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus den weiteren f�r die Auslegung wesentlichen Kriterien (vgl. dazu statt vieler BGE 126 II 71 E. 6d S. 80 f., 126 V 57 E. 3) jedoch nicht, dass f�r Verf�gungen nur dann Geb�hren erhoben werden d�rfen, wenn das Gemeinwesen im Interesse eines Privaten verf�gt hat. Zun�chst ist in gesetzessystematischer Hinsicht festzuhalten, dass Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes in breitem Umfang die gesetzliche Grundlage f�r die Geb�hrenpflicht bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Bundesverwaltung bildet. Insbesondere st�tzt sich die Verordnung �ber Kosten und Entsch�digungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969 (SR 172.041.0; in der Fassung vom 11. Dezember 1978) ebenfalls darauf ab, soweit es um das erstinstanzliche Verfahren geht. Art. 13 dieser Verordnung sieht die Geb�hrenpflicht f�r Verf�gungen ganz allgemein vor, ohne R�cksicht darauf, ob der Betroffene daran ein besonderes privates Interesse hat. Durch Verf�gung werden denn auch regelm�ssig nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten der Adressaten begr�ndet, ge�ndert, aufgehoben oder festgestellt (Art. 5 Abs. 1 VwVG), und es kann nicht gesagt werden, dies sei f�r die Adressaten in der Regel mit Vorteilen verbunden bzw. liege in ihrem Interesse. Der Begriff des Interesses wird im Zusammenhang mit Verf�gungen gemeinhin so verstanden, dass Verf�gungsadressaten dann an einer Verf�gung interessiert sind, wenn diese sie pers�nlich betrifft. Ein weiter gehendes Interesse wird insbesondere f�r die Beschwerdelegitimation nicht vorausgesetzt (vgl. Art 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG; statt vieler BGE 125 II 497 E. 1a/bb, mit Hinweisen). Der Umstand, dass Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes einen Geltungsbereich und eine Tragweite hat, die weit �ber die Verfahren vor den Wettbewerbsbeh�rden hinausreichen, spricht demnach dagegen, die Vorschrift im Sinne der Vorinstanz eng auszulegen.
Ein eingeschr�nkter Anwendungsbereich ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte. Mit dem Bundesgesetz �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wurde ein Paket von finanziellen Massnahmen eingef�hrt mit dem Ziel, das Gleichgewicht im Bundeshaushalt wieder herzustellen. Dies sollte mit einer Begrenzung der Ausgabenentwicklung einerseits und zus�tzlichen Einnahmen andererseits erreicht werden (Botschaft vom 3. April 1974, BBl 1974 I 1309 ff., Titel und Ziff. 1). Teil der Massnahmen zur Steigerung der Einnahmen war die Einf�hrung der Geb�hrenpflicht f�r Verfahren auf Erlass von Verf�gungen. In solchen Verfahren konnten damals - mangels gesetzlicher Grundlage - bloss bescheidene Kanzleigeb�hren erhoben werden (Botschaft, S. 1330, Ziff. 335). Die Absicht des Gesetzgebers bestand darin, die f�r Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngem�ss auch f�r das erstinstanzliche Verfahren einzuf�hren. Zur Begr�ndung wurde - ausser auf die erw�hnten finanzpolitischen �berlegungen - darauf hingewiesen, dass solche Verfahren der Verwaltung oft erhebliche Kosten verursachten und - wie andere Dienstleistungen - im Interesse eines Privaten ergingen (Botschaft, S. 1330 f.). Daraus und aus dem Zusammenhang mit der im gleichen Zug eingef�hrten Kostenpflicht f�r Dienstleistungen im Allgemeinen kann nun nicht geschlossen werden, die Geb�hrenpflicht sollte auf diejenigen Verwaltungsverfahren beschr�nkt werden, die in eine Verf�gung ausm�ndeten, an der die betroffene Person pers�nlich interessiert sei. Die Materialien geben f�r ein solches Verst�ndnis keine Anhaltspunkte ab, wenn man von der mehrdeutigen Wendung "Verf�gungen, die im Interesse eines Privaten getroffen werden" absieht, die indessen im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden hat. Auf diese hat sich die Vorinstanz gest�tzt. Sie hat die Wendung jedoch allzu sehr aus der Optik kartellrechtlicher Verwaltungsverfahren beurteilt. Aus dem �brigen Text, dem Gesamtzusammenhang und der allgemeinen Tragweite ist abzuleiten, das der Begriff des "Interesses" im oben erw�hnten, weiten Sinn zu verstehen ist.
4.2 Damit steht fest, dass sich die Geb�hrenpflicht nach Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes auf alle erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bezieht, die von Organen der Bundesverwaltung durchgef�hrt werden. Nach dem in E. 3.3 hiervor Ausgef�hrten ist diese Vorgabe des Bundesgesetzgebers f�r das Bundesgericht verbindlich. Das Gericht ist an den Umfang der Delegation gebunden. Es ist nicht befugt, den Delegationsrahmen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken einschr�nkender zu verstehen, als ihn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat (Art. 191 BV). Dass die Wettbewerbskommission der Bundesverwaltung im Sinne der Delegationsnorm zuzurechnen ist, haben weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin in Frage gestellt (vgl. dazu Art. 18 ff. KG). Demnach erweist sich der Einwand des Beschwerdef�hrers als begr�ndet, wonach die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Bestimmungen �ber Geb�hren f�r die erstinstanzliche Verwaltungst�tigkeit nicht auf F�lle beschr�nkt sei, in denen eine Verf�gung ergeht, an welcher der Verf�gungsadressat pers�nlich interessiert ist.
4.3 Im �brigen w�re ohnehin nicht recht einzusehen, inwiefern die Auslegung der Vorinstanz von Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes der Verfassung besser entsprechen sollte als die oben umschriebene. Zu einem solchen Ergebnis k�nnte man nur gelangen, wenn sich Geb�hren f�r Verf�gungen, die mit den pers�nlichen Interessen der Adressaten korrespondieren, auf Grund des Kostendeckungs- oder des �quivalenzprinzips generell besser �berpr�fen liessen als andere Verf�gungen, so dass an das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage entsprechend herabgesetzte Anforderungen gestellt werden k�nnten (vgl. zu den Begriffen des Kostendeckungs- und des �quivalenzprinzips BGE 126 I 180 E. 3a S. 188). Es ist jedoch unter dem Gesichtswinkel des Kostendeckungsprinzips einerlei, ob eine Verf�gung f�r den Adressaten vorteilhaft ist oder nicht. Aus der Sicht des �quivalenzprinzips mag wohl in vielen F�llen zutreffen, dass die Angemessenheit der Geb�hr gest�tzt auf den finanziellen Wert des verf�gungsm�ssig Festgelegten f�r den Adressaten besser �berpr�ft werden kann, als wenn der Verf�gungsgegenstand f�r ihn keinen Wert hat oder gar Nachteile zeitigt. Verallgemeinern im Sinne eines einigermassen verl�sslichen Massstabes l�sst sich diese Feststellung jedoch nicht. Die m�glichen finanziellen Vorteile sind zu verschieden, und im pers�nlichen Interesse des Adressaten liegen auch zahlreiche Verf�gungen, mit denen keine finanziell bezifferbaren Vorteile zugesprochen werden (z.Bsp. Zulassung zu einer Pr�fung) und wo das �quivalenzprinzip von vornherein nicht weiter hilft.
4.4 Unbehelflich sind schliesslich die Hinweise der Vorinstanz auf verschiedene Geb�hrenregelungen in Spezialgesetzen. Diese lassen nur darauf schliessen, dass der Gesetzgeber f�r die betroffenen Regelungsbereiche detailliertere Geb�hrenordnungen als angezeigt erachtet hat. Es l�sst sich daraus aber nicht ableiten, dass er die allgemeine Delegationsnorm von Art. 4 des Bundesgesetzes �ber Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes ausser Kraft setzen wollte. Ein solcher Schluss kann f�r die aktuelle Rechtslage auch nicht aus den gesetzgeberischen Vorarbeiten zu einer Teilrevision des Kartellgesetzes (mit einer spezialgesetzlichen Regelung der Geb�hrenpflicht auf Gesetzesstufe [neu Art. 53a KG]) gezogen werden. Ferner kann f�r die hier interessierende Frage nichts auf die von der Vorinstanz erw�hnte Bundesgerichtspraxis zu den Art. 2 und 48 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG]; SR 814.01) ankommen. Im Entscheid 119 Ib 389 (E. 4a und e) hat das Bundesgericht erkannt, Art. 48 Abs. 1 USG erlaube grunds�tzlich Geb�hren f�r Sanierungsverf�gungen, doch verlange Abs. 2 der erw�hnten Norm, dass das kantonale Recht die Geb�hrenans�tze bestimme. In BGE 123 I 248 (E. 2c S.251) hat es weiter festgehalten, Art. 2 USG betreffend die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips sei keine gen�gend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage f�r eine Kostenauflage, sondern bed�rfe der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Geb�hrenregelungen. Eine derartige Konkretisierung liegt hier mit der KG-Geb�hrenverordnung im Unterschied zu den erw�hnten F�llen vor (vgl. E. 2.2 hiervor).
Gewiss m�gen mit Bezug auf das Erfordernis der gesetzlichen Umschreibung der Bemessungsgrundlagen bzw. der H�he der Geb�hren f�r kartellrechtliche Verwaltungsverfahren verfassungsrechtliche Bedenken am Platz sein. Diesbez�glich ist die gesetzliche Delegationsnorm sehr unbestimmt ("angemessene Geb�hren"). Auch in dieser Hinsicht ist der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen aber f�r das Bundesgericht verbindlich (E. 3.3 und 4.2 hiervor). Es kann zudem nicht gesagt werden, die Geb�hrenbemessung nach Art. 4 KG-Geb�hrenverordnung sei allzu starr und erlaube nicht, dem Erfordernis der Angemessenheit Rechnung zu tragen. Absatz 3 der soeben erw�hnten Vorschrift sieht vor, dass die nach dem Zeitaufwand bemessene Geb�hr je nach wirtschaftlicher Bedeutung des Gegenstandes um h�chstens die H�lfte erh�ht oder vermindert werden kann. Zwar ist einzubeziehen, dass kartellrechtliche Untersuchungen mit erheblichen Kosten verbunden sein k�nnen. Es k�nnen indessen auch bedeutende wirtschaftliche Interessen im Spiel sein. Jedenfalls kann nicht gefolgert werden, der Bundesrat habe bei der Geb�hrenbemessung den Delegationsrahmen �berschritten, und die auf der KG-Geb�hrenverordnung fussende, hier umstrittene Geb�hr sei aus diesem Grunde verfassungswidrig.
6.1 Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die Geb�hr nach den Ans�tzen der KG-Geb�hrenverordnung bemessen worden ist. Sie weist freilich darauf hin, dass das Verfahren von der Wettbewerbskommission als gegenstandslos geworden eingestellt worden sei. Soweit sie damit geltend machen will, es sei unzul�ssig, sie als Verursacherin der Untersuchung im Sinne von Art.2 bzw. Art. 3 Abs. 2 lit. a KG-Geb�hrenverordnung und sinngem�ss als unterliegend im Verwaltungsverfahren zu betrachten, vermag ihr dieser Hinweis nicht zu helfen. Die Wettbewerbskommission hat festgehalten, die Untersuchung sei wegen der Bereitschaft der Beschwerdegegnerin zur �nderung ihres m�glicherweise wettbewerbsbeschr�nkenden Verhaltens erfolgt, weshalb die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig werde (Ziff. 13 ff. und 17 f. der Einstellungsverf�gung vom 6. September 1999). Der Beschwerdef�hrer bringt dazu vor, das Verhalten der Beschwerdegegnerin sei als Unterziehen zu werten. Dem widerspricht die Beschwerdegegnerin nicht. Unter diesen Umst�nden durfte die Wettbewerbskommission die Beschwerdegegnerin in analoger Anwendung des Unterliegerprinzips (vgl. Botschaft, S. 1330), das massgebend ist, soweit ein Verfahren nicht auf eigenes Gesuch hin durchgef�hrt wird, als kostenpflichtige Verursacherin im Sinne der KG-Geb�hrenverordnung betrachten. Die Argumentation des Beschwerdef�hrers dringt auch in dieser Hinsicht durch.
6.2 Zur Begr�ndung ihres Eventualantrages auf R�ckweisung der Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz f�hrt die Beschwerdegegnerin aus, die Wettbewerbskommission habe ihr auch die Kosten f�r das Sanktionsverfahren auferlegt, obwohl sie in der entsprechenden Einstellungsverf�gung vom 6. Juli 1998 ausdr�cklich festgehalten habe, das Sanktionsverfahren sei weder von ihr direkt verursacht worden noch sei ihr eine Sanktion auferlegt worden, weshalb Verfahrenskosten entfielen. Dieser Einwand ist begr�ndet. Es trifft zu, dass die Wettbewerbskommission in der erw�hnten Einstellungsverf�gung (Ziff. 17 und 18 sowie Dispositiv) aus den von der Beschwerdegegnerin genannten Gr�nden darauf verzichtet hat, diese mit Verfahrenskosten f�r das Sanktionsverfahren zu belegen. Es ist auch richtig, dass sich in der Kostenzusammenstellung vom 13.September 1999 unter den mit einem Zeitaufwand von 113.85 Stunden in Rechnung gestellten Verrichtungen einzelne Posten finden, die sich nach dem Begleittext ausdr�cklich auf das Sanktionsverfahren beziehen. Die Vorinstanz hat sich mit dem von der Beschwerdegegnerin bereits bei ihr vorgetragenen Argument nicht befassen m�ssen. Dies ist angesichts des Verfahrensausgangs nachzuholen. Da bei mehreren Rechnungsposten nicht klar ersichtlich ist, welchem Verfahren sie zuzurechnen sind, ist die Angelegenheit zur Durchf�hrung der erforderlichen Abkl�rungen und zur Neufestsetzung der von der Beschwerdegegnerin zu tragenden Kosten an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen zur�ckzuweisen. Die Rekurskommission wird zu pr�fen haben, welche Verrichtungen auf das Sanktionsverfahren entfallen und demnach nicht in Rechnung zu stellen sind. Die Beschwerde ist insoweit teilweise gutzuheissen. Die Rekurskommission wird sich auch mit dem unbeurteilt gebliebenen weiteren Einwand der Beschwerdegegnerin zu befassen haben, es seien ihr zu Unrecht Kosten f�r ein von der SWICA verursachtes Akteneinsichtsverfahren auferlegt worden. Wie es sich damit verh�lt, l�sst sich auf Grund der Angaben in den bundesgerichtlichen Akten nicht beurteilen und kann angesichts des Verfahrensausgangs auch offen bleiben. Es gen�gt der Hinweis, dass grunds�tzlich auch Aufwand aus der Beteiligung Dritter an einer Untersuchung (vgl. Art. 43 KG) Teil des Verfahrensaufwandes bildet und dem Geb�hrenpflichtigen �berbunden werden kann.
Bei diesem Ergebnis sind die Verfahrenskosten zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin und zu einem Viertel dem Beschwerdef�hrer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 153 und 153a OG). Dieser hat der Beschwerdegegnerin ausserdem einen Beitrag an die Parteikosten auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise dahin gutgeheissen, dass der angefochtene Entscheid der Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen vom 3. Oktober 2001 aufgehoben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Rekurskommission zur�ckgewiesen wird.
Die Gerichtsgeb�hr, bestimmt auf Fr. 4'000.--, wird zu Fr. 3'000.-- der Beschwerdegegnerin und zu Fr. 1'000.-- dem Beschwerdef�hrer auferlegt.
Der Beschwerdef�hrer hat der Beschwerdegegnerin einen Parteikostenbeitrag von Fr. 500.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Wettbewerbsfragen und der Wettbewerbskommission schriftlich mitgeteilt.