Source: https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.wp?previsiousPage=mg_1_29_6&contentId=ART779048
Timestamp: 2019-10-14 13:07:47+00:00
Document Index: 125090470

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 10', 'art. 27', 'art. 11', 'art. 55', 'art. 415', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 21', 'art. 32', 'art. 54', 'art. 11', 'art. 18', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 14', 'art. 11']

Relazione sulla performance 2011 - Ministero della giustizia
Documento elaborato dall’Ufficio di Gabinetto del Ministro e approvato con d.m. 13 settembre 2012
La Relazione sulla Performance delle Pubbliche Amministrazioni rappresenta, come è noto, l’ultimo passaggio del cd. “ciclo di gestione della Performance”, che l’art. 4 del D.Lgs. n. 150/2009 disciplina nei seguenti termini:
La legge pertanto prevede, all’art. 10 comma 1 lett. b) del citato decreto, che la Relazione sulla Performance evidenzi a consuntivo i risultati organizzativi ed individuali raggiunti dall’Amministrazione nel corso dell’anno precedente: essa costituisce perciò il principale momento di verifica circa il raggiungimento o meno degli obiettivi fissati nella direttiva annuale del Ministro, nel Piano della Performance e negli altri documenti di indirizzo politico e di programmazione strategica.
Ai sensi dell’art. 27 comma 2 del Decreto, la Relazione deve anche documentare - al fine dell’erogazione dei premi di efficienza ivi menzionati - eventuali risparmi derivanti dai processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione portati a compimento in seno all’Amministrazione, e contenere infine il bilancio degli interventi in materia di pari opportunità (cd. “bilancio di genere”) condotti dalla stessa.
Al fine di rendere quanto più funzionale ed accessibile al pubblico la “rendicontazione” dei risultati, all’art. 11 comma 8 del Decreto è previsto inoltre che la Relazione sia pubblicata sul sito web istituzionale dell’Amministrazione.
Presentare i risultati raggiunti dall’Amministrazione della Giustizia nel corso dell’anno 2011 - con il primario obiettivo di consentire alla generalità dei cittadini-utenti di comprendere il funzionamento di questa Amministrazione, di conoscere quali obiettivi essa abbia perseguito, con quali risorse, e infine di verificare a quali risultati essa sia approdata nel corso dell’anno di riferimento- comporta anzitutto la necessità di riferire dei profondi processi di riorganizzazione che essa sta sperimentando, e che riguardano i segmenti più importanti delle proprie competenze istituzionali.
Basti accennare, ad esempio, ai temi della revisione delle circoscrizioni giudiziarie e dell’emergenza legata al sovraffollamento carcerario, nonché ai processi di controllo e contenimento della spesa pubblica ed agli interventi tesi a rendere complessivamente più trasparente l’agire dell’Amministrazione, per comprendere la portata dei processi di riorganizzazione cui essa è chiamata, la delicatezza degli interessi che ne sono coinvolti ed il loro impatto sulla vita della collettività.
In questo modo, nel rispetto dello spirito che informa il contesto normativo di riferimento (e in adesione alle linee guida approvate dalla Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche – CiVIT, delibera n. 5/2012), il presente documento si soffermerà particolarmente sui dati e sulle informazioni di più grande rilevanza ed attualità per i portatori di interessi (stakeholders) interni ed esterni, specializzati o meno, istituzionali o privati, e sarà accompagnato da allegati che conterranno le informazioni di maggior dettaglio.
Può sin d’ora anticiparsi che in esso verranno illustrati i dati più aggiornati concernenti, ad esempio, lo stato dell’arretrato civile e penale negli uffici giudiziari, l’avanzamento dei progetti di informatica giudiziaria, il funzionamento dei meccanismi di mediazione civile, l’evoluzione della spesa, le iniziative tese a promuovere il benessere organizzativo dei dipendenti, gli interventi finalizzati al miglioramento delle condizioni di detenzione nelle strutture penitenziarie, nonché quelli di trattamento, accoglienza ed assistenza dei minori soggetti a provvedimenti giudiziari; infine, le nuove soluzioni adottate per assicurare trasparenza nella gestione dei processi burocratici di competenza di questa amministrazione.
Quanto alla struttura della Relazione, essa è stata disegnata nel rispetto delle linee guida elaborate dalla CiVIT nella citata delibera n. 5/2012, al fine di assicurarne l’uniformità con gli analoghi documenti che saranno elaborati dalle altre Amministrazioni centrali.
Le competenze del Ministero della Giustizia attengono necessariamente alle posizioni, agli interessi ed alle aspettative di chiunque sia portatore di interessi tutelabili innanzi ad una Autorità Giudiziaria.
Di conseguenza, il contesto esterno in cui questa Amministrazione opera è quanto mai vasto e variegato. Esso è dunque costituito da organi costituzionali o di rilievo costituzionale (come il Parlamento, la Presidenza della Repubblica, la Corte Costituzionale ed il Consiglio Superiore della Magistratura), da organi di controllo (Ragioneria Generale dello Stato, Corte dei Conti), dagli organi giudiziari (Corte di Cassazione, Corti di Appello e Tribunali ordinari, Procure Generali e Procure della Repubblica, Tribunali Amministrativi Regionali e Consiglio di Stato), dalle amministrazioni centrali degli altri Ministeri, dall’Università, dai professionisti (avvocati, consulenti, notai), dalle rappresentanze sindacali ed in definitiva dalla generalità dei cittadini.
Va detto che la domanda di giustizia nel nostro Paese, in termini quantitativi, appare nettamente sovradimensionata nel confronto con le altre democrazie occidentali (dal rapporto CEPEJ per il 2012 risulta che nel settore civile, con 4.768 contenziosi ogni 100.000 abitanti, l’Italia è al quarto posto in Europa - su 38 paesi censiti - per tasso di litigiosità, dietro Russia, Belgio e Lituania).
Le cause di questo fenomeno possono ricondursi tanto a fattori culturali (quali la scarsa propensione sociale a trovare soluzione alle controversie nel dialogo tra cittadini) che tecnici (l’eccessiva complessità del tessuto normativo ingenera essa stessa un proliferare di contrasti interpretativi, la cui soluzione va inevitabilmente devoluta al giudice). In questo contesto, perciò, occorre moltiplicare gli sforzi per recuperare l’efficienza degli uffici giudiziari e dell’attività di supporto che il Ministero deve loro garantire, perseguendo obiettivi di diminuzione del flusso di entrata della domanda di giustizia, incoraggiando il ricorso a forme di mediazione, aggredendo gli arretrati e razionalizzando infine il sistema organizzativo, con lo scopo di recuperare fondi da destinare all’innovazione tecnologica ed all’incentivazione del personale.
Il Ministero dunque si occupa dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi occorrenti all’esercizio dell’attività giudiziaria, ed ha funzioni amministrative strettamente connesse alle funzioni giurisdizionali, sia nel campo civile che penale. Si tratta della gestione degli archivi notarili, della vigilanza sugli ordini e collegi professionali, l’amministrazione del casellario, la cooperazione internazionale in materia civile e penale, l’istruttoria delle domande di grazia da proporre al Presidente della Repubblica. Nel settore penitenziario, poi, il Ministero della Giustizia svolge compiti di attuazione della politica dell’ordine e della sicurezza negli istituti e servizi penitenziari e nel trattamento dei detenuti, nonché di amministrazione del personale penitenziario e di gestione dei supporti tecnici necessari. Il Ministero ha inoltre competenza in materia di minori e di gestione del personale e dei beni relativi al settore della giustizia minorile.
Per l’esercizio delle variegate competenze istituzionali, il Ministero è composto da quattro Dipartimenti, cui vanno aggiunti gli uffici che supportano l’attività di indirizzo politico del Ministro. Nel Ministero della Giustizia è anche inserita l’amministrazione degli archivi notarili.
Il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi esercita le funzioni ed i compiti inerenti all'organizzazione ed ai servizi della giustizia, tra cui la gestione amministrativa del personale amministrativo e dei mezzi necessari all’esercizio della funzione giudiziaria, nonché le attività attribuite dalla Legge alle competenze del Ministro in ordine alla carriera dei magistrati.
Il Dipartimento per gli affari di giustizia esercita le funzioni e i compiti inerenti alla gestione amministrativa dell'attività giudiziaria in ambito civile e penale, l’attività preliminare all'esercizio da parte del Ministro delle sue competenze in materia processuale, la gestione del casellario giudiziale e la cooperazione internazionale in materia civile e penale.
Il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria è deputato all’attuazione della politica dell'ordine e della sicurezza negli istituti e servizi penitenziari e del trattamento dei detenuti e degli internati, nonché dei condannati ed internati ammessi a fruire delle misure alternative alla detenzione; cura altresì il coordinamento tecnico operativo, la direzione ed amministrazione del personale e dei collaboratori esterni dell'Amministrazione.
Il Dipartimento per la giustizia minorile provvede ad assicurare l’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria minorile, la tutela dei diritti soggettivi dei minori e la promozione delle finalità di reinserimento sociale e lavorativo dei minori entrati nel circuito giudiziario penale.
Per ciò che riguarda l’amministrazione degli archivi notarili, infine, l’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili ha compiti organizzativi e di direzione amministrativa degli uffici periferici, ossia degli archivi notarili distrettuali e sussidiari e degli ispettorati circoscrizionali.
Relativamente all’attività strettamente giurisdizionale, dopo una lunga serie storica di innalzamento dei livelli dell’arretrato, nel corso del 2011 si è registrata una prima inversione di tendenza, con un calo dei fascicoli pendenti sia in materia civile che penale.
Riguardo all’area civile, l’analisi dei fascicoli pendenti al primo semestre 2011 pone appunto in evidenza una buona diminuzione rispetto all’anno 2010. Essi erano infatti 5.429.148 al 30/6/2011, con un calo assoluto di 103.068 fascicoli (pari al -1,8%) rispetto al valore rilevato al 31/12/2010 (che era pari a n. 5.532.216 fascicoli), ed una diminuzione di ben 397.292 fascicoli rispetto ai 5.826.4401 pendenti al 31/12/2009 (per una riduzione complessivamente pari al -6,8%).
L’analisi delle pendenze per grado di giudizio evidenzia che la diminuzione è dovuta principalmente alla riduzione registratasi presso gli uffici dei Giudice di Pace, pari al -14,8% dei fascicoli pendenti tra il 31/12/2009 ed il 31/12/2010 ed al -6,5% nel I semestre 2011, mentre nei Tribunali la flessione - seppur rilevante - è stata più contenuta.
E’ rimasto purtroppo confermato l’andamento crescente degli arretrati presso le Corti di Appello (+5,1% tra il 2009 ed il 2010), ma è auspicabile che le recentissime modifiche legislative introdotte in materia (art. 55 del D.L. 83/2012, convertito con Legge 134/2012) possano contribuire ad invertire il trend anzidetto ed a raggiungere l’obiettivo di ridurre ulteriormente il carico dell’arretrato civile degli uffici giudiziari di secondo grado.
In relazione all’area penale, negli ultimi due anni si è registrato che il numero totale dei procedimenti pendenti presso gli Uffici giudiziari – esclusa la Suprema Corte di Cassazione – è dapprima aumentato (+ 1,8%) tra il 31 dicembre 2009 e il 31 dicembre 2010, e poi diminuito (-0,4%) tra il 31 dicembre del 2010 ed il 30 giugno 2011.
E’ stata fortemente sostenuta - nonostante la forte contrazione delle risorse finanziarie disponibili - la spinta all’innovazione tecnologica dei servizi resi dagli uffici giudiziari.
Per quel che concerne il settore civile, nell’anno di riferimento sono stati installati nel 100% degli uffici giudiziari di 1° e 2° grado i sistemi elettronici di gestione dei registri (va sottolineato che mai in precedenza si era raggiunta la diffusione del 100% di un applicativo su scala nazionale).
È stato dato inoltre un forte impulso al miglioramento ed alla diffusione degli strumenti messi a disposizione dei giudici civili, con particolare riferimento alla “consolle del magistrato”, un’applicazione in tecnologia web che permette al singolo magistrato di organizzare il proprio ruolo, di visualizzare gli atti del fascicolo informatico, di redigere i provvedimenti e di depositarli telematicamente in cancelleria. Al momento sono oltre 600 i magistrati che ne fanno uso.
È stata completata l’infrastruttura telematica, che rende disponibili i servizi telematici degli uffici giudiziari ai professionisti ed agli enti registrati. Vi possono accedere on line, attualmente, oltre 43.000 avvocati.
È stato reso attivo il servizio telematico di deposito degli atti, che consente all’avvocato o al consulente tecnico di depositare dalla propria postazione d’ufficio gli atti di parte e quelli dell’ausiliario del giudice a mezzo di posta elettronica certificata (alla data odierna risultano già depositati oltre 150.000 atti di parte con pieno valore legale).
In alcuni uffici è attivo il servizio di comunicazioni telematiche di cancelleria, che consiste nell’invio automatico di un messaggio di posta elettronica certificata dagli uffici giudiziari agli avvocati o ai consulenti tecnici. Il messaggio, con allegato l’eventuale provvedimento del giudice, redatto con la “consolle del magistrato” o scansionato dalla cancelleria, è inviato in automatico all’indirizzo elettronico del destinatario.
Le comunicazioni telematiche consentono di ridurre i tempi di comunicazione, annullano i costi di notifica e di stampa, semplificano notevolmente il lavoro delle cancellerie ed annullano i rischi di mancata notifica, a tutto vantaggio della speditezza dei procedimenti.
A regime, secondo le proiezioni della competente Direzione del Bilancio, questo sistema consentirà di ottenere risparmi per oltre 84 milioni di euro l’anno e di liberare non meno di 600 unità di personale dai correlativi compiti manuali.
Nel settore penale, invece, meritano particolare citazione i progetti avviati e conclusi da numerose Procure della Repubblica per il rilascio in formato digitale delle copie degli atti depositati ex art. 415-bis c.p.p. Si è trattato di progetti che hanno fortemente migliorato il funzionamento degli uffici interessati ed hanno incontrato il gradimento delle categorie professionali coinvolte (in primo luogo degli avvocati), consentendo contemporaneamente una notevole riduzione dei tempi di rilascio delle copie e notevoli risparmi in termini finanziari e di risorse umane.
Negli ultimi mesi del 2011 è stato infine progettato e realizzato, in collaborazione con DigitPA, il sistema per la gestione telematica dei pagamenti delle spese di giustizia. Il sistema, già attivo in 8 uffici giudiziari, consente all’utente esterno (avvocato) di pagare on-line il contributo unificato e i diritti di segreteria per il processo civile.
Come accennato in premessa, particolare attenzione è stata dedicata da questo Ministero alla materia della mediazione civile, introdotta nel nostro ordinamento con il d.lgs. n. 28/2010 ("Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali") con finalità deflattive del contenzioso civile.
E’ stata realizzata la rilevazione statistica delle mediazioni esperite - cui ha partecipato la più parte degli Organismi iscritti presso il relativo Registro - e i primi risultati possono certamente dirsi incoraggianti.
Nei primi sei mesi di applicazione dell’istituto sono state iscritte 33.808 mediazioni civili, con un trend in crescita. Se ne è ricavato un buon dato sugli accordi raggiunti (prossimo al 60%) quando le parti si sono confrontate avanti al mediatore, mentre rimane alto il numero delle mancate partecipazioni al procedimento.
Nel dettaglio, i dati statistici disponibili evidenziano che la materia obbligatoria delle controversie percentualmente più rilevante è quella dei diritti reali (25%), seguita dalle controversie in materia di locazione (17%). La percentuale di mediazioni relative a contratti bancari e assicurativi ed a risarcimenti dei danni da responsabilità medica si attesta intorno al 10% del totale, mentre numeri più limitati di procedimenti hanno interessato le controversie in materia di divisione dei beni (7%), successione ereditaria (6%), risarcimento danni da diffamazione a mezzo stampa, contratti finanziari, comodato d’uso e affitto di aziende (tutti prossimi al 3%).
Analogo, se non maggiore, impatto sulle attività del Ministero della Giustizia e sull’intera organizzazione giudiziaria, ha comportato l'esercizio della delega conferita al Governo con la Legge 148/2011 in materia di revisione delle circoscrizioni giudiziarie.
Ne sono derivati il Decreto Legislativo 7 Settembre 2012 n. 155, recante “Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’art. 1 comma 2 della legge 14 settembre 2011 n. 148”, e il Decreto Legislativo 7 settembre 2012 n. 156, recante “Nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148”.
Entrambi i provvedimenti sono stati preceduti da una lunga attività di analisi e studio condotta dal Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, dalla Direzione di Statistica e dall’Ufficio Legislativo, con l’obiettivo di individuare -nella multiforme realtà giudiziaria italiana- criteri e parametri uniformi che consentissero di razionalizzare la distribuzione delle risorse destinate all’erogazione dei servizi di giustizia.
La riforma –da decenni auspicata da tutti gli operatori del settore- entrerà a regime nel corso dei prossimi anni, e da essa si attendono non solo importanti risultati in termini di contenimento della spesa, ma anche di recupero dell’efficienza degli uffici giudiziari attraverso una migliore e più equilibrata allocazione delle risorse umane disponibili.
Sono ben note, poi, le difficoltà in cui versa il sistema penitenziario italiano. Negli ultimi anni è stato infatti registrato un incremento costante della popolazione detenuta, il che ha indotto il Governo a dichiarare nel 2010 lo stato di emergenza conseguente al sovraffollamento degli istituti penitenziari.
Al 31.12.2011 la popolazione ristretta era di n. 66.897 persone (con un flusso in entrata nell’intero anno di 76.982 unità), ed è stato quindi necessario riconsiderare gli obiettivi dell’amministrazione, dando priorità al mantenimento dei livelli essenziali di funzionamento e di sicurezza all’interno delle strutture penitenziarie.
Tra i primi risultati dell’impegno politico e della conseguente azione dell’amministrazione per contrastare il fenomeno del sovraffollamento carcerario possono senz’altro ricordarsi: l’approvazione del D.L. 22.12.2011 n. 211 (convertito con legge n. 9/2012), che ha introdotto importanti modifiche al codice di procedura penale in materia di custodia dei soggetti tratti in arresto e di esecuzione presso il domicilio delle pene detentive ed ha autorizzato la spesa di 57.277.063 Euro per le esigenze connesse all'adeguamento, potenziamento e alla messa a norma delle infrastrutture penitenziari; il Piano straordinario per l’edilizia carceraria (cd. “Piano carceri”) nonchè l’assunzione di circa 1000 allievi agenti di Polizia Penitenziaria per sopperire le carenze di personale del comparto sicurezza.
Sul piano più prettamente progettuale, come previsto dalla Legge, l’emanazione della Direttiva annuale del Ministro è stata seguita dalle Direttive dei Capi Dipartimento e dai Piani esecutivi d’Azione (PEA) dei Direttori Generali, secondo lo schema logico denominato “albero della Performance” più avanti descritto.
Si rimanda, per i dettagli dei risultati, ai documenti allegati alla presente Relazione. Può però complessivamente osservarsi che le priorità politiche e gli obiettivi strategici definiti nell’atto di indirizzo del Ministro [v. appresso cap. 3.2] sono stati correttamente tradotti negli obiettivi operativi delle diverse articolazioni ministeriali, e che questi ultimi sono stati conclusi nei tempi previsti ovvero -nel caso di programmazione pluriennale- sono attualmente in linea con i tempi prefissati.
E’ stata segnalata la difficoltà di ricomprendere nel Piano della Performance 2011 gli obiettivi ed i programmi degli uffici (ministeriali o giudiziari) privi di dirigente amministrativo, che attualmente rappresentano un numero non irrilevante.
Ancora, sono state segnalate disarmonie nel sistema di raccolta dei dati relativi alla programmazione dei dirigenti, poiché le “schede progetto” con le quali dovevano essere elaborati gli obiettivi di secondo livello da parte dei dirigenti di seconda fascia contenevano elementi poco dettagliati, non presentavano un esplicito richiamo ai corrispondenti obiettivi strategici del Ministro e non consentivano in definitiva un immediato riscontro circa l’effettivo raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Più in generale, è stata rappresentata l’eccessiva tendenza ad ispirare la formulazione dei progetti -specie per quel che concerne i dirigenti di seconda fascia- ai princìpi che regolano la valutazione dei dirigenti stessi piuttosto che a quelli delle strutture organizzative cui essi erano preposti. Ne è conseguito che una parte dei progetti di secondo livello sono stati definiti senza un’adeguata analisi delle risorse umane, finanziarie e strumentali occorrenti per il loro raggiungimento, e ciò ha altresì comportato non poche difficoltà nella gestione dei progetti in occasione dei consueti avvicendamenti tra dirigenti.
Per quel che riguarda la valutazione della performance individuale dei dirigenti, essa è tuttora in corso. Per ciò che riguarda il personale non dirigenziale, invece, essa dovrà essere determinata in sede di contrattazione, poiché i risultati del Piano della Performance non possono essere utilizzati a parametri di riferimento: essi infatti non sono idonei a misurare la prestazione del singolo dipendente per l’attuale indisponibilità di un sistema informativo ad hoc.
Quanto alle opportunità, va detto però che nel 2012 sono state apportate novità importanti nel Piano della Performance.
Anzitutto, hanno partecipato all’attività di programmazione anche gli uffici privi di dirigente, perché i progetti sono stati svincolati dalla sola prestazione del dirigente stesso per essere più correttamente collegati anche alla performance dell’Ufficio/struttura organizzativa di riferimento.
Sono state poi progettate apposite schede, contenenti la descrizione del progetto, il collegamento con gli obiettivi strategici, la specificazione delle fasi progettuali e la tempistica delle stesse, le risorse umane impiegate e gli indicatori di avanzamento del progetto, di volume, di realizzazione finanziaria e di risultato. Le suddette schede sono state informatizzate nello stesso portale utilizzato per il monitoraggio dei PEA del 2011, rendendo più semplice l’acquisizione dei dati, la loro pubblicazione e il successivo monitoraggio.
Infine, è in via di definizione una procedura informatica per la misurazione e valutazione della performance, con l’obiettivo di controllare le attività ed i prodotti realizzati dalla singola unità di personale presente presso ogni ufficio dirigenziale di seconda fascia, da collegare poi con gli altri sistemi informativi in dotazione agli uffici ministeriali.
Il controllo strategico di secondo livello si attiva con l’emanazione, da parte del Ministro, della Direttiva annuale per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello (Dipartimenti). Con essa si individuano le priorità politiche che devono essere perseguite nell’anno di riferimento, in coerenza con il quadro programmatico generale del Governo e con il sistema gerarchico e di distribuzione delle competenze in seno al Ministero. Anche in questo caso, il controllo si completa con l’attività di monitoraggio dei risultati.
Infine, gli obiettivi operativi vengono tradotti dai Dirigenti in programmi d’azione (PEA), che ne identificano i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i costi e i tempi previsti per la loro realizzazione.
3.2 Obiettivi strategici – 3.3 Obiettivi e piani operativi – 3.4 Risultati in tema di trasparenza e standard di qualità dei servizi.
Le priorità politiche individuate nella Direttiva annuale del Ministro, unita al Piano della Performance 2011, erano le seguenti:
Valorizzazione risorse umane - Formazione, reclutamento, carriera, sistemi premiali.
Pianificazione della spesa e misurazione delle attività - Attuazione della riorganizzazione del Ministero con revisione di tutte le attività operative di ogni ufficio, progettazione accurata dei servizi resi e dei costi che questi comportano, misurazione delle performances anche ai fini della valutazione del personale.
Infrastrutture - Razionalizzazione dell’uso delle infrastrutture giudiziarie, penitenziarie, minorili e degli Archivi Notarili, riducendo gli stabili in affitto. Progettazione e costruzione ristrutturazione e ampliamento delle strutture penitenziarie.
Semplificazione delle procedure - Ricerca di soluzioni gestionali innovative volte alla semplificazione e allo snellimento delle procedure amministrative.
Sistema di misurazione della performance - Dare attuazione alle disposizioni normative del Decreto Legislativo 27 ottobre 2009 n. 150, applicando le delibere della Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT).
Attuazione del sistema unico delle intercettazioni - Rendere operativa la riforma legislativa in materia.
Accelerazione del processo civile e penale - Ricerca di soluzioni gestionali volte a indirizzare le risorse ai settori di diretto supporto alle attività giurisdizionali.
Miglioramento delle condizioni di detenzione - Rafforzare la collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale e con il volontariato. Differenziazione delle condizioni di detenzione fra detenuti in attesa di giudizio e condannati. Incrementare il lavoro dei detenuti con forme di collaborazione esterna.
Tutela dei diritti dei minori - Porre in essere tutte le attività svolte ad arginare e affrontare le situazioni di devianza minorile rafforzando la tutela dei diritti e dei doveri dei minori stessi.
Cooperazione internazionale - Offrire ogni possibile contributo operativo e professionale per il rafforzamento e l’ampliamento della cooperazione e dello scambio reciproco di informazioni per prevenire e contrastare il terrorismo internazionale e le altre attività criminali trasnazionali. Offrire in ambito europeo ogni collaborazione per l’ampliamento e l’efficienza delle reti europee quali: la rete dei Consigli della Magistratura, delle Corti Supreme e della formazione giudiziaria.
Gli obiettivi strategici dell’amministrazione, sviluppati in coerenza con le priorità politiche sopra ricordate, hanno richiesto l’elaborazione di moltissimi piani operativi (PEA), per la cui disamina si rimanda alle informazioni trasmesse da ciascun Dipartimento e dall’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili (v. allegati). Altrettanto dicasi per l’indicazione delle risorse dedicate a ciascun obiettivo e per gli scostamenti tra risultati attesi e raggiunti.
In questa sede, invece, mette conto di illustrare sinteticamente i risultati di maggior interesse cui l’amministrazione è pervenuta, suddividendo gli stessi secondo le aree di competenza in cui essa è articolata.
Il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria ha inserito nel Piano della Performance 2011 n. 30 Piani esecutivi d’Azione, denominati “obiettivi di primo livello” ed elaborati dai Direttori Generali, e n. 678 progetti, denominati “obiettivi di secondo livello” ed elaborati dai dirigenti di seconda fascia. Di questi: n. 54 riguardavano gli uffici dell’Amministrazione centrale ed i Cisia (Coordinamenti Interdistrettuali dei Sistemi Informativi Automatizzati), n. 87 le Corti d’Appello, n. 68 le Procure Generali, n. 256 i Tribunali, n. 145 le Procure della Repubblica, n. 25 i Tribunali dei Minori, n. 14 le Procure della Repubblica presso i Tribunali dei Minori, n. 9 i Tribunali di Sorveglianza, n. 15 per gli Uffici del Giudice di Pace e n. 5 per gli Uffici Giudiziari Nazionali.
L’elevato numero degli obiettivi di primo e secondo livello è derivato dal fatto che ciascun dirigente generale o dirigente di seconda fascia ha presentato in media tre progetti, collegati agli obiettivi strategici del Ministro per l’anno 2011, con netta prevalenza per gli obiettivi n. 2 - “Pianificazione della spesa e misurazione delle attività” e n. 4 - “Semplificazione delle procedure”.
Dal monitoraggio dell’avanzamento delle attività realizzate alla data del 31 Dicembre 2011 è emerso che quasi tutti i Piani esecutivi sono stati conclusi o sono in linea con la programmazione plurirennale.
Occorre tuttavia evidenziare che non è stato possibile ottenere piena corrispondenza tra la Direttiva del Ministro ed il piano degli obiettivi delle Note Integrative al Bilancio di Previsione, poiché alcuni obiettivi strategici (ed in particolare quelli attinenti a “Semplificazione delle procedure” e “Sistema di misurazione della performance”) non sono stati valorizzati in termini di fondi stanziati e sono stati genericamente ascritti alla voce “funzionamento”.
Come accennato in premessa, il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria ha dovuto assicurare il raggiungimento degli obiettivi di ordine e sicurezza negli istituti penitenziari, nonchè il trattamento dei detenuti e degli internati, in un contesto di riferimento assai critico.
La popolazione detentiva trattata al 31.12.2011, infatti, era composta da n. 66.897 ristretti detenuti od internati, di cui il 36% di nazionalità straniera. Solo il 4% dell’intera popolazione era di genere femminile. Le percentuali sono risultate sostanzialmente stabili tra il 2009 e il 2011, ad eccezione della popolazione detenuta straniera che nell’ultimo anno è diminuita di un punto percentuale.
Negli Istituti ove si trovano detenute gestanti o madri di bambini in tenera età, sono stati organizzati appositi asili nido e sono state assicurate attività formative e ricreative in funzione dell’età dei predetti. Negli Istituti penitenziari, nel 2011, sono stati attivi n. 17 asili nido per un bacino d’utenza di n. 54 minori di età inferiore ai tre anni. Alla data del 31.12.2011 erano presenti anche n. 13 detenute gestanti.
Altro dato di notevole importanza è rappresentato dagli ingressi dalla libertà, che nell’anno di riferimento sono stati pari a n. 76.982 (di cui n. 33.305 stranieri e n. 43.677 italiani), confermando il lieve ma costante decremento dei flussi in entrata registrato nell’ultimo triennio.
I dati relativi alla distinzione tra popolazione detenuta italiana e straniera consentono altresì di dar conto di alcuni, non secondari, adattamenti organizzativi che l’amministrazione penitenziaria ha dovuto realizzare per garantire il pieno rispetto delle abitudini religiose e culturali di ogni detenuto (si pensi, ad esempio, alla composizione diversificata delle diete alimentari).
Il flusso di entrate della popolazione femminile, nell’ultimo triennio, per le donne italiane e per quelle straniere si è rispettivamente consolidato intorno al 7% ed all’8% sul totale delle presenze.
Per quanto riguarda il trattamento dei detenuti stranieri, un altro dato di un certo rilievo è la composizione della popolazione detenuta per area geografica di provenienza. Nel 2011 si è riscontrata una netta prevalenza delle etnie provenienti del continente africano (n. 12.186) ed europeo (n. 9.275) su quelle di origine americana (n. 1.417) od asiatica.
I detenuti si distinguono in imputati (persone cioè private della libertà perché in attesa di primo giudizio, o perché appellanti o perché ricorrenti), condannati ed internati.
Il dato relativo agli internati, cioè coloro che sono sottoposti alla misura di sicurezza detentiva, nel triennio dal 2009 al 2011 si è sempre attestato al 3%, riducendosi nel 2011 al 2%.
Al 31 dicembre 2011 gli imputati detenuti in stato di custodia cautelare (ossia prima del passaggio in giudicato della sentenza) erano n. 27.325, mentre i condannati erano n. 38.023, pari rispettivamente al 41% ed al 57% del totale.
Va positivamente rilevato come nell’ultimo triennio si sia rilevato un trend opposto tra le due dimensioni (ascendente per i condannati, discendente per gli imputati), che ha fatto passare la “forbice” tra le due categorie da circa 3.000 unità nel 2009 ad oltre 10.500 unità nel 2011.
Nel 2011 l’attività lavorativa dei detenuti nei due semestri ha riguardato una media di n. 13.863 unità (pari al 21% della popolazione detenuta), di cui l’84% ha lavorato alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria ed il restante 16% per conto di terzi.
La finalità rieducativa della pena è stata perseguita non solo offrendo opportunità di lavoro ai detenuti, ma anche mediante l’organizzazione di corsi professionali finanziati da aziende pubbliche o private, nonchè da associazioni; l’offerta trattamentale è stata poi arricchita con i corsi scolastici ed universitari e con molteplici attività culturali, ricreative e sportive.
Nel corso dell’anno 2011 si poi è registrato un significativo aumento nel numero di condannati ammessi al beneficio della detenzione domiciliare, che sono passati da n. 12.539 casi nel 2010 a n. 20.314 del 2011. Questi dati costituiscono il risultato dell’applicazione della Legge n. 199 del 2010, che ha consentito la fuoriuscita dal circuito penitenziario di n. 5.198 condannati con ridotte pene residue da scontare.
Nell’anno 2011 sono state effettuate n. 186.611 traduzioni, per n. 381.333 detenuti e con l’impiego di n. 767.598 unità di personale impiegato (si tratta di dati tutti migliori di quelli conseguiti nell’anno 2010).
Al contrario, sono risultati in aumento i dati relativi ai piantonamento dei detenuti in strutture ospedaliere (n. 11.093 detenuti piantonati, per n. 19.707 giorni di degenza e con l’impiego di n. 222.478 unità di personale).
Sotto il profilo prettamente progettuale, l’esito della rilevazione al 31.12.2011 ha messo in evidenza che gli obiettivi strategici più impegnativi sotto il profilo finanziario sono stati quelli per infrastrutture, valorizzazione delle risorse umane e per il funzionamento dei servizi istituzionali.
Buona parte dei fondi è stata destinata al conseguimento dell’obiettivo “Valorizzazione delle Risorse Umane”. Circa 850.000 Euro sono stati utilizzati per la formazione dei nuovi allievi presso le Scuole di formazione e per la realizzazione di corsi presso l’Istituto superiore di studi penitenziari in favore di personale già in ruolo.
I fondi destinati all’obiettivo “Infrastrutture” sono stati costituiti in maggior parte da importi destinati dalla Direzione Generale Beni e Servizi al Piano Carceri (€ 35 mln) ed al completamento di interventi già in corso di esecuzione. Tutto il restante importo speso dai Provveditorati Regionali, per circa 6 milioni di Euro, è stato destinato alle manutenzioni ordinarie e straordinarie di immobili ed impianti sull’intero territorio nazionale.
All’obiettivo “Miglioramento delle Condizioni di Detenzione”, sono stati destinati circa 6 milioni di euro. I restanti obiettivi strategici “Spesa e Misurazione attività” e “Semplificazione delle procedure” hanno impegnato appena l’1% dei fondi disponibili.
Il dato relativo alla realizzazione degli obiettivi programmati si è generalmente attestato tra il 70% ed il 90% (per i dirigenti di Area 1 il 72% dei progetti era stato realizzato al 100%, mentre solo il 4% era stato realizzato in percentuale inferiore al 25%), potendosi dunque dire più che soddisfacente.
Le cause di scostamento tra i risultati ottenuti e quelli programmati, così come l’interruzione di alcune attività, vanno ricondotte essenzialmente all’insufficienza dei fondi disponibili.
Il Dipartimento per gli Affari di Giustizia, nel tradurre gli obiettivi strategici del Ministro, aveva individuato nel Piano della Performance le aree sulle quali formulare le relative proposte operative.
Si trattava, nel dettaglio, dei seguenti interventi:
Interventi normativi in materia di spese di giustizia –uff. 1° - obiettivo N.4
Strumenti comunitari di cooperazione giudiziaria civile, conoscenza e implementazione–uff. 2° - obiettivo N.10
Studio avente ad oggetto una possibile modifica normativa concernente il concorso per esame a posti di notaio –uff. 3° - obiettivo N.4
Semplificazione e velocizzazione delle procedure istruttorie delle pratiche di grazia - uff. 1° - obiettivo N.4
Ricerca di metodi di semplificazione e di snellimento nelle procedure in materia di esposti, atti ispettivi parlamentari ed ispezioni, attraverso l’utilizzo della posta certificata con miglioramento dei tempi di trattazione ed abbattimento dei costi per l’uso della carta e per le spese di spedizione. - uff. 1° - obiettivo N.4
Predisposizione e negoziazione di accordi bilaterali in materia di cooperazione giudiziaria penale con paesi extra unione europea - uff. 2° - obiettivo N.10
Riorganizzazione della Rete Giudiziaria Europea e di Eurojust - uff. 2° - obiettivo N.10
Consultazione diretta del sistema informativo del casellario da parte delle amministrazioni pubbliche uff. 3° - obiettivo N.4
Apertura degli sportelli presso gli uffici del Giudice di pace (denominati Uffici territoriali) dove gli utenti possono richiedere ed ottenere il rilascio dei certificati del casellario - attività finalizzate alla realizzazione della richiesta e rilascio telematico dei certificati del casellario giudiziale al cittadino - uff. 3° - obiettivo N.4
Comunicazione atti esecutivi Legge Pinto dal Ministero dell’Economia al Ministero della Giustizia, dal Ministero della Giustizia alle Corti di Appello - uff. 1° - obiettivo N.4
Strumentazioni per accelerare e semplificare la trattazione delle procedure PINTO da parte delle Corti di Appello - uff. 1° - obiettivo N.7
Informatizzazione archivi Ufficio I della Direzione Generale Contenzioso e Diritti Umani relativi alle materie del contenzioso e all'applicazione della legge PINTO - uff. 1° - obiettivo N.4
Dematerializzazione dei fascicoli cartacei – Archivio ufficio II della Direzione Generale Contenzioso e Diritti Umani. - uff. 2° - obiettivo N.7
Espulsioni nel triennio 2009-2011 - uff. 2° - obiettivo N.7
Diffusione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’uomo - uff. 2° - obiettivo N.7
I risultati raggiunti dal Dipartimento sono stati congrui alle aspettative, anche in considerazione del fatto che esso tratta materie (ad esempio il contenzioso, la cooperazione giudiziaria e la disciplina delle spese di giustizia) che sovente sfuggono all’applicazione dei sistemi di misurazione della performance organizzativa, per essere intimamente collegate alle scelte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo ovvero per essere dipendenti dalle richieste dell’Autorità Giudiziaria. Trattandosi, in entrambi i casi, di funzioni da svolgere secondo princìpi e regole che si pongono al di fuori del contesto normativo in questione.
Occorre dunque segnalare particolarmente che la Direzione Generale Giustizia Civile ha presentato diverse proposte di modifiche normative, specie in materia di spese di Giustizia e di snellimento delle procedure per il concorso per l’esame da notaio. Essa ha altresì organizzato sessioni formative sugli strumenti comunitari di cooperazione in materia civile e commerciale, coinvolgendo circa cento persone tra il personale delle cancellerie e degli ufficiali giudiziari della Corte d’Appello di Roma.
La Direzione Generale del Contenzioso e Diritti Umani, invece, ha operato soprattutto nell’ambito della delicata area della Legge Pinto (in materia di ragionevole durata dei processi), con l’obiettivo di ridurre i tempi occorrenti per la liquidazione degli importi dovuti agli interessati. Ha inoltre promosso la diffusione e pubblicazione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
La Direzione Generale della Giustizia Penale, ancora, ha anzitutto perseguito obiettivi di snellimento delle istruttorie per la concessione delle grazie, semplificando i rapporti con gli Uffici giudiziari attraverso la formulazione di direttive e facendo ampio ricorso all’uso dello strumento informatico. Anche per le attività conseguenti alla presentazione di esposti, atti ispettivi ed ispezioni, si è scelto di perseguire l’obiettivo dello snellimento ed accelerazione delle procedure, ottenendo una riduzione del 30% (da 90gg a 60gg) dei tempi medi di lavorazione delle pratiche. La Direzione ha poi curato i negoziati con il Messico per la formalizzazione di un trattato in materia di estradizione e di assistenza giudiziaria; con il Cile per un accordo aggiuntivo alla convenzione sull’estradizione; con l’India per un trattato in materia di estradizione ed una bozza di accordo sull’assistenza giudiziaria. Con altri 25 paesi c’è stato uno scambio di intenti in materia di estradizione e di assistenza giudiziaria penale.
È stata altresì creata una banca dati contenente i riferimenti dei corrispondenti della Rete Giudiziaria Europea - così da permettere rapidità nello scambio di informazioni e celerità nel rispondere alle richieste dei Punti di Contatto della medesima Rete - ed è stato preparato il progetto per la creazione di un portale telematico per consentire ai cittadini di richiedere ed ottenere on line il proprio certificato del casellario giudiziale.
Il Dipartimento della Giustizia Minorile, in linea con le proprie competenze in materia di attuazione dei provvedimenti penali emessi dall’Autorità Giudiziaria Minorile, di sottrazione internazionale di minori e di protezione giuridica degli stessi, ha dedicato particolare attenzione ai seguenti obiettivi:
Definire la ricettività dei servizi residenziali, in particolare degli Istituti penali, per assicurare una migliore risposta alle esigenze di custodia provenienti dall’Autorità giudiziaria e per soddisfare le particolarità territoriali in materia di esecuzione penale.
Definire modelli organizzativi “a custodia attenuata” per alcuni istituti penali, prevedendo un minore impiego di personale di Polizia Penitenziaria con l’adozione di una sorveglianza dinamica da parte dello stesso personale e l’utilizzo di tecnologie per il controllo a distanza.
Ottimizzare la gestione e l’utilizzo del personale dei Centri di Prima Accoglienza con la unificazione gestionale dei vicini Istituti penali, prevedendone l’attivazione “a chiamata” allorquando siano presenti minori.
Implementare le funzioni di alcuni Centri di prima accoglienza con l’attivazione di “Comunità filtro”, ove collocare temporaneamente il minore destinatario della provvedimento giudiziario del collocamento in comunità.
Favorire l’apertura di sedi distaccate per gli Uffici di Servizio Sociale per minorenni, in modo da ridurre gli spostamenti del personale dipendente e dell’utenza.
Ridefinire il numero e le competenze degli uffici dirigenziali centrali e territoriali.
L’attività del Dipartimento - complessivamente orientata a fronteggiare il fenomeno della devianza minorile attraverso azioni di prevenzione e recupero – è stata condotta con il più ampio coinvolgimento delle strutture territoriali (Centri per la Giustizia Minorile, Istituti Penali per Minorenni, Centri di Prima accoglienza per minori posti in stato di arresto o fermo, Comunità ed Uffici di servizio Sociale per i Minorenni) e in stretto rapporto con la magistratura minorile.
Si è trattato di un’attività da svolgersi in un contesto esterno davvero difficile e complesso, come risulta evidente dai dati, appresso riportati, relativi al numero di minori entrati a far parte del circuito assistenziale cui il Dipartimento è istituzionalmente deputato:
Area penale anno 2011
Ingressi di minori nei Centri di Prima Accoglienza : 2.343
Ingressi di minori negli Istituti Penale: 1.246
Ingressi di minori nelle Comunità (ministeriali e private) : 1.917
(in tutti e tre i casi sono esclusi i trasferimenti)
Minori in carico agli Uffici di Servizio Sociale: 19.500
Presenza media giornaliera nei Centri di Prima Accoglienza: 21
Presenza media giornaliera negli Istituti Penali: 486
Presenza media giornaliera nelle Comunità (ministeriali e private): 904
Area civile anno 2011
riferiti alla Convenzione L’Aja 1980 (sottrazione internazionale): 176
riferiti al Regolamento CE 4/2009 (obbligazioni alimentari): 108
riferiti al Regolamento CE 2201/2003 - Bruxelles II bis (responsabilità genitoriale): 29
Minori seguiti dagli Uffici di Servizio Sociale ai sensi L. 66/96 (violenza sessuale): 235
Minori seguiti dagli Uffici di Servizio Sociale ai sensi L. 64/94 (sottrazione internaz.): 26
Sotto il profilo progettuale, l’esito della rilevazione al 31.12.2011 ha messo in evidenza che gli obiettivi strategici assegnati al Dipartimento sono stati raggiunti con esiti più che soddisfacenti.
Molto positivi, in particolare, sono stati i risultati conseguiti in materia di controllo della spesa: senza rinunciare al raggiungimento degli obiettivi, infatti, si è addivenuti alla complessiva riduzione dei costi, nonché al loro generalizzato ed apprezzabile contenimento entro i limiti degli stanziamenti di bilancio disponibili.
Per soffermarsi in particolare sugli interventi di trattamento, accoglienza, assistenza socio-educativa e mantenimento dei minori sottoposti a provvedimenti giudiziari, occorre riferire che nel 2011 si è verificato un aumento dell'utenza degli Istituti Penali per i Minorenni (+ 6% di ingressi rispetto al 2010) e nei Centri di Prima Accoglienza (+ 3%); significativi sono stati anche il numero dei collocamenti in Comunità per provvedimento penale dell'Autorità Giudiziaria Minorile (n. 1.917) e le dimensioni dell'utenza presa in carico dagli Uffici di Servizio Sociale per i Minorenni (n. 19.500).
Le funzioni istituzionali di accoglienza, mantenimento, intervento ed assistenza svolte dai Servizi Minorili nei confronti dei minori e giovani adulti entrati nel circuito penale sono state improntate a garantire pienamente i loro diritti soggettivi.
Per garantire l'accoglienza educativa dei minori nei Servizi Minorili, il loro mantenimento nelle strutture residenziali, le attività di mediazione culturale per i minori stranieri, i sussidi e premi, nonché lo svolgimento delle attività culturali e sportive, è stato necessario intensificare gli interventi volti alla razionalizzazione ed ottimizzazione delle risorse disponibili, con l'obiettivo di implementare il sistema delle offerte trattamentali e delle opportunità educative attraverso il coinvolgimento degli Enti territoriali, il concorso del volontariato e della cooperazione sociale ed internazionale.
Per il 2011, il Dipartimento della Giustizia Minorile ha intensificato il proprio impegno finalizzato alla promozione di politiche d'intervento per la tutela e la protezione dei soggetti a rischio di esclusione sociale, attraverso la sottoscrizione di accordi e protocolli e con la partecipazione ad azioni congiunte con soggetti istituzionali ed enti privati.
Gli accordi e i protocolli sottoscritti con Ministeri, Enti ed Associazioni per l'attuazione dei provvedimenti giudiziari hanno consentito di ampliare le possibilità di formazione e di reinserimento dei minori sottoposti a procedimento penale. Questi progetti hanno interessato i Centri per la Giustizia Minorile ed i Servizi Minorili, ed hanno costituito un’ottima forma di integrazione delle opportunità offerte dagli Enti territoriali.
Sono proseguite le attività congiunte con diversi Dicasteri - tra cui il Ministero dell'Interno e il Ministero degli Affari Esteri - per la partecipazione ad Organismi e Comitati, nazionali e sovranazionali, istituiti per la tutela dei diritti dei minori. Sono stati realizzati n. 4 progetti nell'ambito del Servizio Civile Nazionale con l'impiego dei volontari nei Servizi Minorili dipendenti da aprile 2011 a marzo 2012.
Occorre tuttavia segnalare che talune attività-cardine degli interventi di trattamento ed assistenza, rappresentate dall’istruzione scolastica e la formazione professionale e lavorativa, hanno purtroppo subìto una flessione negativa. Le modifiche legislative apportate al sistema delle politiche sociali hanno comportato il trasferimento di queste competenze in capo agli Enti Locali, che ne hanno assunto la titolarità anche per quanto concerne i bisogni dell’utenza penale minorile.
Dagli esiti del monitoraggio per l’anno di riferimento è risultato, infatti, che il suddetto passaggio di competenze ha comportato una significativa riduzione nel sistema delle offerte trattamentali e formative - essenzialmente per ragioni legate alla esiguità dei fondi disponibili - e ciò ha di fatto limitato le opportunità dei minori sottoposti a procedimento penale di accedere ai percorsi di reinserimento sociale di più sperimentata efficacia.
L’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili, come anticipato, si occupa principalmente del controllo sull'esercizio dell’attività notarile (attività ispettive), della conservazione del materiale documentario (degli atti dei notai cessati), del rilascio delle copie degli atti conservati, dello svolgimento di funzioni notarili relativamente agli atti depositati (compiti previsti dalla Legge 16.2.1913, n. 89) e della gestione del Registro generale dei testamenti (legge 25.5.1981, n. 307).
L'Amministrazione degli archivi notarili costituisce un’unità organica incardinata nel Ministero della giustizia, con ordinamento e gestione finanziaria separati. L’Amministrazione ha un proprio bilancio, allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero della giustizia, riscuote direttamente i diritti e le tasse con cui provvede alle proprie necessità e costituisce un autonomo Centro di Responsabilità Amministrativa.
Nell’anno 2011 gli utenti dei servizi erogati dall’Amministrazione degli Archivi Notarili, tenuto conto dei dati dei servizi al pubblico e dei notai in esercizio, sono stati circa 150.000.
Nonostante i numerosi vincoli imposti dall’esiguità delle risorse finanziarie, l’Ufficio ha perseguito il mantenimento di adeguati standard di qualità nei servizi al pubblico erogati dagli Archivi notarili e dal Registro Generale dei testamenti. Sono state adottate misure organizzative di vario genere (applicazioni del personale, uso di istituti contrattuali per assicurare flessibilità della gestione delle risorse umane, ricorso a vari istituti collegati alla mobilità del personale, etc.) per assicurare l’apertura di tutti gli uffici ed il rispetto degli orari prestabiliti per l'accesso del pubblico.
E’ stato correttamente intrapreso un percorso di accessibilità multicanale ai servizi erogati, e le relative informazioni vengono oggi fornite mediante il portale Giustizia e via e-mail. La richiesta di ricerca di atti, di copie e certificati può effettuarsi anche a mezzo posta, telefax, e-mail e Pec.
Il rilascio di copie e certificati può essere eseguito, oltre che allo sportello, anche per corrispondenza. Sono state particolarmente curate la tempestività dell’erogazione dei servizi (ricerche e consultazione di atti in tempo reale; previsione di tempi standard per i servizi al pubblico), l’esattezza, esaustività e conformità delle prestazioni.
Sotto il profilo della conservazione dei documenti, si è provveduto alla corretta archiviazione di tutto il materiale documentario sopravvenuto e sono state intraprese varie iniziative per aumentare lo spazio disponibile per l’archiviazione, mediante l’acquisto di nuove sedi e l’adeguamento di molte di quelle esistenti. Per queste ragioni molti dei Piani Esecutivi dell’Ufficio Centrale hanno previsto la destinazione delle corrispondenti risorse finanziarie all’acquisto ovvero alla ristrutturazione di immobili.
Di fronte alle criticità evidenziate, che riguardano la documentazione su supporto cartaceo, l’Amministrazione sta cercando di sfruttare le opportunità offerte dalle moderne tecniche di archiviazione digitale dei documenti. In merito, nel corso del 2011 l’Ufficio Centrale ha partecipato alle attività necessarie a dare attuazione normativa alle novità introdotte in materia dal D.Lgs 2 luglio 2010 n. 110, recante “Disposizioni in materia di atto pubblico informatico redatto dal notaio, a norma dell'articolo 65 della legge 18 giugno 2009, n. 69”.
Sotto il profilo progettuale, l’esito della rilevazione al 31.12.2011 ha messo in evidenza che gli obiettivi strategici assegnati all’Ufficio Centrale ed alle sue articolazioni territoriali sono stati raggiunti con risultati più che soddisfacenti, per lo più prossimi al 100% di realizzazione (per il dettaglio si vedano i documenti allegati). Molto positivi sono stati i risultati conseguiti in materia di controllo della spesa: anche questo settore dell’Amministrazione, infatti, senza rinunciare al raggiungimento degli obiettivi è giunto ad una sostanziale riduzione dei costi, nonché al loro generalizzato ed apprezzabile contenimento entro i limiti degli stanziamenti di bilancio disponibili.
In coerenza con le indicazioni contenute nella delibera n. 5/2012 della CiVIT, vanno in questa sede sinteticamente riportati anche i risultati raggiunti dall’Amministrazione in tema di trasparenza e di standard di qualità dei servizi.
Come è noto, si tratta dei principali strumenti di cui le Amministrazioni dispongono per consentire al cittadino-utente di verificare l’effettivo rispetto dei princìpi di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione.
La trasparenza, infatti, favorisce la partecipazione dei cittadini all’attività delle pubbliche amministrazioni, è funzionale a consentire l’esercizio del controllo diffuso in ogni fase del “ciclo di gestione della performance”, ed è volta ad assicurare la conoscenza -da parte dei medesimi cittadini- dei servizi resi dalle amministrazioni, delle loro caratteristiche e delle modalità con cui essi vengono erogati.
L’impianto normativo che regola la materia affonda le proprie radici in una pluralità di principi ispiratori (tra cui vanno certamente annoverati la prevenzione di fenomeni di corruzione ed il miglioramento complessivo della qualità dei servizi offerti alla collettività) di rango costituzionale, ed è per questa ragione che negli ultimi anni il Legislatore è intervenuto a più riprese per prevedere nuovi e sempre più penetranti obblighi di comunicazione e pubblicazione a carico delle Amministrazioni.
Gli interventi in materia, va detto, non sempre sono stati effettuati in maniera organica e coordinata con il tessuto normativo già esistente, hanno creato non poche ripetizioni e ridondanze, e spesso -almeno per quel che concerne questa Amministrazione- hanno imposto la pubblicazione di dati per i quali non esistevano forme di raccolta automatizzata, con conseguente necessità di approntare in breve tempo talune modifiche, anche di significativo impatto, sull’assetto organizzatorio degli uffici coinvolti.
A questo proposito, occorre segnalare l’estrema rilevanza delle consultazioni recentemente avviate dalla CiVIT (comunicate con nota prot. n. 2923 del 31 Agosto 2012) per verificare la presenza e la consistenza di ambiguità e sovrapposizioni nel quadro normativo vigente, anche al fine di elaborare proposte per un’auspicabile semplificazione e razionalizzazione dello stesso.
Alle difficoltà sopra accennate, per la verità comuni a tutte le Amministrazioni Centrali dello Stato, si devono poi aggiungere quelle connesse alle particolari funzioni attribuite dall’ordinamento a questo Dicastero, che spesso eroga servizi ontologicamente non misurabili con i criteri di rendimento e di performance enucleati dalla disciplina che viene qui in rilievo (per questa, e per le altre ragioni enucleate al par. 6, non è stato possibile compilare la tabella di cui all’allegato n. 2 della Delibera CiVIT n. 5/2012).
Se oltre a questo si considera che l’erogazione del “servizio-giustizia” è distribuita dalla Costituzione e dalle Leggi tra due Poteri dello Stato (la Magistratura ed il Potere Esecutivo), e che una parte del predetto “servizio” viene erogato da altri organi di rilievo costituzionale (in particolare, il Consiglio Superiore della Magistratura), ben possono intendersi le difficoltà che questa Amministrazione incontra nel raccogliere e pubblicare, nel rigoroso rispetto delle prerogative di altri organi dello Stato, tutte le informazioni sui servizi in questione potenzialmente utili per il cittadino.
Ciononostante, questo Ministero ritiene di dover assolvere ai compiti che vengono qui in rilievo nella maniera più completa ed organica, ed a questo fine ha avviato diverse iniziative di riorganizzazione interna e di modifica dei propri sistemi di raccolta ed elaborazione di dati.
L’attuazione del Programma Triennale è in linea con la programmazione, e con D.M. in data 6 Luglio 2012 (disponibile sul sito www.giustizia.it) è stato adottato il relativo documento di aggiornamento.
Va però segnalato che, a causa della loro recentissima introduzione legislativa, un certo numero di obblighi di pubblicazione non possono – allo stato - essere osservati da questo Ministero. Ciò perchè, lo si ribadisce, occorrerà previamente elaborare forme automatizzate di raccolta dei dati corrispondenti, ed in alcuni casi addirittura effettuare ex novo la ricognizione normativa e regolamentare dell’intero apparato burocratico dell’Amministrazione (si pensi, a mero titolo di esempio, alla predisposizione dell’elenco degli atti da produrre da parte del cittadino per ciascun procedimento amministrativo, previsto dall’art. 11 della Legge 106/2011).
Sotto questo profilo, però, si deve positivamente segnalare il prezioso contributo della Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche, che ha recentemente promosso e coordinato diversi “tavoli tecnici” su specifiche materie, con l’obiettivo di coinvolgere le amministrazioni centrali e di individuare soluzioni condivise alle numerose questioni (interpretative e di metodo) che diverse fonti normative presentano.
E’ il caso, ad esempio, dei “tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture” e del correlativo “indicatore di tempestività dei pagamenti”, previsti dall’art. 21 della Legge 69/2009, nonché dell’Elenco dei servizi e degli standard di qualità di cui agli artt. 11 D.Lgs 286/1999 ed 1 D.Lgs 198/2009.
Con riguardo agli standard di qualità, in particolare, va rappresentato che il Ministero ha già selezionato una serie di servizi al cittadino sui quali avviare la sperimentazione coordinata dalla Commissione, e che i lavori di elaborazione delle dimensioni e degli indicatori della qualità dei servizi (con i correlativi valori standard) saranno a breve completati.
Ancora, tra le iniziative più rilevanti in materia, occorre dar conto che dal mese di Luglio 2012, sul sito web del Ministero della Giustizia, vengono pubblicati (con durata programmata di 90 giorni) i decreti ministeriali di riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all’estero e quelli in materia di individuazione delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni non regolamentate. Tale pubblicazione, secondo il disposto dell’art. 32 L. 69/2009, sostituisce a tutti gli effetti quella effettuata in Gazzetta Ufficiale, consentendo sensibili risparmi di spesa e maggiore tempestività nel rispetto degli obblighi di pubblicità legale.
Per conformarsi alle indicazioni contenute nei documenti della CiVIT “Lo stato dell’arte del sistema della trasparenza nei ministeri – Giugno 2012” e “Rapporto sulla trasparenza nei ministeri – Agosto 2012”, sono stati apportati numerosi correttivi all’organizzazione delle informazioni presenti sul sito web istituzionale, tanto che esso soddisfa attualmente ben trenta (su quarantadue) degli indicatori generali contenuti nello schema denominato “la bussola della trasparenza - strumenti per l’ analisi ed il monitoraggio dei siti web” elaborato dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione (prima degli interventi in parola il numero degli indicatori soddisfatti era pari a nove).
Ancora, in adempimento del disposto di cui all’art. 54, comma 2-ter della Legge n. 69/2009, si è recentemente provveduto – per ciascun Dipartimento - alla pubblicazione sulla pagina iniziale del sito web www.giustizia.it degli indirizzi di posta elettronica certificata da utilizzare per le comunicazioni, l’invio di documenti e per lo scambio di informazioni con valore legale tra il Ministero, le altre Amministrazioni e gli utenti in genere.
Per quel che riguarda invece la partecipazione degli stakeholder al processo di elaborazione e pubblicazione delle informazioni rilevanti, va detto che allo stato l’unico canale informativo a mezzo del quale questa Amministrazione può raccogliere i necessari feedback è proprio il sito web istituzionale, che contiene gli indirizzi di posta elettronica (anche certificata) di cui gli utenti possono servirsi per inoltrare le loro segnalazioni, osservazioni e proposte circa la qualità ed utilità dei dati pubblicati.
Per il resto, il sistema di rilevazione del livello di soddisfazione degli utenti è per la verità piuttosto limitato, ed è per questo che il suo miglioramento costituisce uno degli obiettivi cui assegnare priorità per l’anno venturo.
A questo proposito, però, va precisato che è in corso di elaborazione un sistema di verifica statistica e di gradimento dell’utenza del sito web Giustizia, che a breve produrrà non solo la pubblicazione delle statistiche trimestrali degli accessi, ma anche la creazione di un’apposita sezione nel quale dar conto dell’utilizzo del sito e delle sue capacità di soddisfare le esigenze degli utenti, impiegando a tal fine i risultati di un apposito questionario che verrà reso disponibile on line.
D’altra parte, concetti come “accessibilità totale” (art. 11 comma 1 D.Lgs 150/2009) ed “amministrazione aperta” (art. 18 D.L. 83/2012, convertito con modificazioni dalla legge 7 Agosto 2012 n. 134) riconducono chiaramente all’esigenza che i detti obiettivi abbiano la massima estensione possibile, e che la loro selezione avvenga non solo guardando alle prescrizioni di legge, ma altresì considerando che il “bisogno di trasparenza” della collettività può ben riguardare dati ed informazioni non considerati da specifiche disposizioni normative.
Per questa ragione, contemporaneamente all’esigenza di dare piena e ragionata attuazione alle disposizioni di legge in materia, questo Ministero ha ritenuto pertanto di assegnare massima priorità alla conoscibilità di informazioni che attengono alla gestione ed all’uso delle risorse pubbliche che gli sono annualmente assegnate (es: rilevazioni statistiche delle spese di Giustizia; contenuti del piano straordinario di edilizia carceraria), alla funzionalità ed efficacia di strumenti normativi di nuova introduzione (es: disposizioni in tema di mediazione civile), nonché al miglioramento del sistema di raccolta dei reclami e di rilevazione sul grado di interesse degli utenti.
Per quel che concerne le azioni di risarcimento collettivo (class action) avviate contro questa amministrazione ex art. 1 D.Lgs 198/2009, si deve riferire che nel corso del 2011 è stato proposto un solo ricorso da parte dell’Associazione Forense di Reggio Emilia, finalizzato al ripristino dell’efficienza dei servizi giudiziari resi dal Tribunale di Reggio Emilia. Con sentenza dell’11 gennaio 2012, il ricorso è stato respinto dal TAR del Lazio con la seguente motivazione: “in presenza di altre sedi giudiziarie con scoperture pari o superiori a quella manifestata dalla sede giudiziaria in discorso, trova necessariamente applicazione il richiamato comma 1 bis dell’art. 1 d.lgs. 198/2009, secondo cui, nel giudizio di sussistenza della lesione, il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie ed umane concretamente a disposizioni delle parti intimate. Ne consegue che, tenendo conto delle risorse a disposizione sia del Ministero della Giustizia, per quanto attiene al personale amministrativo, sia del CSM, per quanto attiene al personale di magistratura, la lesione deve essere esclusa. D’altra parte, ove si dovesse ritenesse la lesione sussistente per ogni accertata situazione di scopertura di una sede giudiziaria rispetto alla pianta organica, si perverrebbe alla paradossale e non accettabile conclusione che tutte le azioni collettive, riferite ad ogni distretto, dovrebbero essere accolte, a prescindere dall’entità della scopertura, con conseguente obbligo di ripianamento della stessa anche in assenza delle relative risorse umane e strumentali, atteso che il numero complessivo di personale di magistratura e di personale amministrativo a livello nazionale costituisce una variabile indipendente nel giudizio”.
3.3 Obiettivi individuali (sintesi)
Gli obiettivi, i tempi e le fasi della programmazione strategica fissate nella Direttiva generale per l’attività amministrativa in coerenza con l’Atto d’indirizzo per l’anno 2011 del Ministro della Giustizia (datato 4 ottobre 2010), hanno dato luogo alla programmazione degli obiettivi relativi alle attività censite nel sistema di controllo di gestione.
I Direttori Generali hanno dunque invitato di dirigenti di seconda fascia a proporre i loro obiettivi, dettando per ciascuno di essi le direttive coerenti con la nota integrativa al bilancio di previsione per l’anno 2011.
Le proposte sono state formulate tenendo conto delle linee di attività di maggiore rilevanza tra quelle svolte dalle singole unità organizzative, con riferimento alla realizzazione degli obiettivi strategici e alla realizzazione di standard di qualità nei servizi pubblici erogati. Per ogni obiettivo è stata predisposta una scheda progetto, in cui sono state evidenziate anche le risultanze delle analisi organizzative svolte.
I dati rilevanti di carattere economico-finanziario sono riportati nelle tabelle predisposte da ciascuna articolazione ministeriale (v. documenti allegati, in specie le relazioni dei Dipartimenti dell’Organizzazione Giudiziaria, dell’Amministrazione Penitenziaria e della Giustizia Minorile, che rappresentano i Centri di Responsabilità cui è affidata la gestione della più parte delle risorse assegnate a questa amministrazione).
In linea generale, però, occorre riferire che l’analisi del bilancio consuntivo non consente di individuare le economie conseguite, poiché i fondi stanziati sui rispettivi capitoli si sono progressivamente ridotti negli ultimi anni, spesso non consentendo nemmeno la copertura totale dei debiti pregressi.
Tuttavia, come si è accennato, nel corso dell’anno 2011 è stata approvata la Legge delega n. 148/2011 per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari: la realizzazione di questo progetto (ormai giunto alle sue fasi finali, essendo già stato approvato lo dal Consiglio dei Ministri lo schema del relativo Decreto Legislativo) determinerà una profonda modifica degli assetti organizzativi del cd. “servizio giustizia”, consentendo di conseguire la riduzione delle inefficienze, l’eliminazione di sprechi ed una forte innovazione nella organizzazione della produzione dei servizi; consentendo così, a regime, di ottenere sensibili risparmi per l’intera struttura ministeriale.
Nel corso del 2011 non sono stati avviati processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione ai fini dell’erogazione del premio di efficienza.
D’altra parte, va aggiunto che il complesso iter amministrativo di cui all’art. 37 del decreto legge 98/2011 (convertito con modificazioni dalla legge 111/2011), legato alla realizzazione dei programmi di gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari predisposti dai Capi degli Uffici giudiziari entro il 31 gennaio di ogni anno - iter che si concluderà con la distribuzione di fondi da destinare al premio di efficienza per il personale degli uffici più virtuosi - ha preso avvio solo nel 2012, sicchè non è ancora possibile quantificarne consistenza e risultati.
Nel corso dell’anno oggetto d’analisi, questa amministrazione ha intrapreso numerose azioni destinate a prevenire od eliminare ogni situazione di discriminazione.
All’interno del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria ha continuato ad operare il Comitato delle Pari Opportunità. Esso si è riunito periodicamente ed ha eseguito la rilevazione “Misure Pari opportunità nella PA 2011” - proposta dal Dipartimento della Funzione Pubblica – a mezzo della quale sono stati ricavati alcuni dati particolarmente interessanti.
Ad esempio, considerando il personale con contratto part time, le donne sembrano essere state favorite rispetto agli uomini (oltre il 70% di donne in part time); di contro, analizzando i dati relativi agli incarichi dirigenziali, si registra una certa disparità nel numero degli incarichi dirigenziali assegnati alle donne rispetto a quelli affidati agli uomini (circa il 33% in meno per i dirigenti di II fascia).
È in via di costituzione, poi, il Comitato Unico di Garanzia del Ministero, il cui Presidente è stato già nominato nella persona del Sig. Vice Capo Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria. Il decreto istitutivo del Comitato è in corso di perfezionamento.
Per quel che riguarda l’Amministrazione Penitenziaria, è stato rilevato che nei profili dirigenziali generali il bilancio di genere registra una netta prevalenza degli uomini (73%) sulle donne (27%), mentre il rapporto è invertito (62% donne – 38% uomini) per i ruoli dirigenziali di seconda fascia.
Il personale femminile di Polizia Penitenziaria rappresenta solo il 9% del totale, ma la sproporzione è ampiamente giustificata dallo squilibrio di genere registrato nella popolazione detenuta. Solo il 4% della stessa, infatti, è di genere femminile, e dunque l’attuazione della politica dell’ordine, della sicurezza e del trattamento deve essere realizzata prevalentemente con l’impiego di risorse umane di genere maschile.
Particolare rilevanza hanno infine assunto, nel corso dell’anno 2011, le iniziative di diffusione del benessere organizzativo promosse in seno al Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria.
Sono stati offerti premi per il conseguimento di titoli di studio, soggiorni estivi per le famiglie del personale a prezzi convenzionati presso le strutture demaniali dell’amministrazione, sussidi post mortem ed in caso di malattie particolari, nonché convenzioni per acquisti di beni e servizi a prezzi agevolati.
Si tratta di interventi che hanno incontrato il massimo gradimento nel personale dipendente, e per i quali sono state elaborate modalità di accesso paritarie e trasparenti.
Per finire sul punto, va dato atto che con nota in data 2 Agosto 2012 l’Organismo Indipendente di Valutazione della Performance (OIV) di questo Ministero ha comunicato il prossimo avvio di un’importante indagine sul personale dipendente, tesa a rilevarne il livello di benessere organizzativo, il grado di condivisione del sistema di valutazione e la rilevazione della valutazione dei superiori gerarchici, secondo quanto disposto dall’art. 14 comma 5 del D.Lgs 150/2009.
L’indagine consisterà nella diffusione di un questionario anonimo - da elaborarsi sulla base dei modelli elaborati dalla CiVIT - presso tutto il personale dipendente dell’amministrazione centrale e periferica, e consentirà senz’altro di raccogliere informazioni e dati assai utili per migliorare l’efficienza, l’efficacia e la qualità dei servizi resi da questo Ministero.
In particolare, il processo è stato avviato con nota del Capo di Gabinetto del Ministro prot. n. 20508 del 6 Giugno 2012, diretta ai Capi Dipartimento ed al Direttore Generale degli Archivi Notarili.
Ogni articolazione ministeriale ha fornito nei tempi richiesti i dati e le informazioni rilevanti, secondo lo schema illustrativo proposto dalla Commissione, e l’Ufficio di Gabinetto –deputato al raccordo tra le funzioni di indirizzo politico del Ministro e le attività dei Dipartimenti - ha dunque predisposto il presente documento, che come detto conclude il ciclo di gestione della performance di questo Ministero.
Lo stesso documento, una volta adottato dal Ministro con proprio decreto, verrà trasmesso per la validazione all’Organismo Indipendente di Valutazione della Performance, nonché alla CiVIT ed al Ministero dell’Economia.
Per finire, di esso sarà data la più ampia diffusione mediante la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione, come disposto dall’art. 11 comma 8 lett. b) del D.Lgs 150/2009.
Il ciclo di gestione della Performance di questo Ministero sconta l’attuale assenza di un unico sistema informatico di raccolta delle informazioni attinenti al controllo di gestione, sicchè non è semplice dare continuità al monitoraggio sullo stato di avanzamento dei progetti (workflow) e verificare tempestivamente scostamenti, ritardi e difficoltà nel raggiungimento degli obiettivi. Si tratta peraltro, come s’è anticipato, di un fattore che ha contribuito a determinare l’impossibilità di compilare compiutamente l’allegato n. 2 della delibera CiVIT più volte ricordata.
Tuttavia il processo in questione è in corso di perfezionamento (la piattaforma informatica, studiata su iniziativa dell’OIV, sta per essere avviata alla fase di sperimentazione), e certamente consentirà di conoscere e verificare con maggior precisione e tempestività i risultati di performance raggiunti da questa amministrazione.
Tra i punti di forza del ciclo di gestione della performance, invece, vanno certamente annoverati: il buon livello di integrazione raggiunto tra i vari soggetti coinvolti, ottenuto grazie alla creazione della citata “rete dei referenti” all’interno di ogni Dipartimento; la accresciuta specializzazione delle figure professionali deputate alla cura di questo specifico settore dell’amministrazione, che innegabilmente presenta molte difficoltà ed un tasso di innovazione non comune nella gestione dei processi burocratici di competenza del Ministero; infine, la accresciuta consapevolezza che solo la compiuta ed effettiva attuazione dei princìpi ispiratori della riforma consentiranno di restituire al cittadino un’amministrazione più efficiente e capace di erogare servizi migliori impiegando meno risorse: in altre parole, un’amministrazione più moderna.
Nota del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi - 5.7.2012
Nota del Dipartimento per gli affari di giustizia - 21.6.2012
Nota del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria - 26.6.2012
Nota del Dipartimento per la giustizia minorile - 22.6.2012
Nota dell’Ufficio centrale degli archivi notarili - 27.6.2012
Decreto 13 settembre 2012 - Approvazione Relazione sulla Performance 2011