Source: http://luisdallanegra.bravehost.com/EUA_Amla/capit_15.htm
Timestamp: 2018-01-16 23:10:12
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DECIMA CONFERENCIA DE EJERCITOS AMERICANOS
En 1973, en Caracas, se celebró la Décima Conferencia de Ejércitos Americanos, en el marco del Sistema Interamericano. También trajo novedades importantes, particularmente, como antecedente para las futuras reformas que se harían al TIAR.
El tema central de esta Reunión, que generalmente se manejaba dentro de esquemas de seguridad militar, fue el relativo a la "seguridad económica colectiva", basada en la interdependencia de los conceptos vinculados a la seguridad y el desarrollo y, por ende, a la idea de que cualquier sistema de seguridad a nivel continental debe ir acompañado de una acción tendiente al progreso de los pueblos del Hemisferio, ya que, las causas del subdesarrollo son las que originan principalmente las amenazas a la seguridad.
Lo aquí expresado, dista mucho de la posición ostentada por el General Onganía (Argentina) en la Reunión de Presidentes de América de Punta del Este (1967).
La tesis de la seguridad económica colectiva-tema que siguió planteándose hasta la reformulación del TIAR en 1975, y que comenzó a perder vigencia posteriormente, fundamentalmente porque se dio un proceso generalizado de golpes de Estado militar, a la vez que proliferaron en la región problemas de terrorismo subversivo durante el resto de la década- fue planteada por Argentina -Gobierno de Héctor J. Cámpora- y Perú -Gobierno del General Velazco Alvarado-, con el apoyo de Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela.
La posición del Canciller peruano, general Mercado Jarrin, fue que el concepto de seguridad continental, que se funda en el supuesto de un ataque armado proveniente de ultramar, ha sido superado, tras comprobarse la notoria declinación de la situación de tensión que antes imperaba en el mundo. Por lo tanto, la seguridad colectiva, debería fundarse en consideraciones de orden interno que atañen a todos los pueblos interesados en este problema. En este sentido, a la luz de la realidad latinoamericana, un sistema de seguridad, no debería ignorar que la causa del malestar y de amenaza para la paz es el subdesarrollo y las medidas de coerción económica. De aquí que, a los antiguos planteamientos de seguridad colectiva basados en lo puramente militar y en la represión ideológica, debe oponerse una concepción amplia de seguridad, cuyo fundamento sea garantizar el desarrollo de los pueblos(1).
La posición sostenida por el Comandante en Jefe del Ejército Argentino, general Jorge Raúl Carcagno, fue complementaria. Partió de la base de que, si se admiten como supuestos ciertos, la evolución profunda que ha habido, la renovación de las concepciones estratégicas, la interacción recíproca de los más diversos factores con el poder militar y la aceptación del pluralismo ideológico como base de convivencia y cooperación, debe convenirse entonces, que se han transformado substancialmente las bases que sustentan la seguridad hemisférica.
Por lo tanto, si el mundo actual se encuentra en un total cambio, la subversión no debe ser atacada sólo militarmente, sino también con soluciones políticas, económicas y sociales.
Pero el problema no es sólo el de la subversión del orden, sino también con aquellos actores que crean un orden acorde con sus propias aspiraciones y no acorde con el interés nacional de los paises de la región. Tal el caso de las corporaciones multinacionales.
Considerando estas situaciones, y otras, tales como: el deterioro de los términos de intercambio; la evolución y estructura de la deuda externa; la ampliación de la brecha tecnológica; el manipuleo de los medios masivos de difusión; el avasallamiento de las autonomías nacionales; la exportación de culturas y modos de vida; etc.; llevan a que se conforme una estructura de dependencia y de injusticia flagrante. Si se acepta que estas situaciones afectan a la seguridad de los Estados, es su obligación preservarse contra ellas; de allí la necesidad imperiosa de un cambio en las finalidades de las Conferencias de Ejércitos Americanos. En tal sentido, preconizó una nueva concepción de las estrategia y la seguridad en el Hemisferio, que requiere en el campo militar, hipótesis, doctrinas, instrumentos legales y esfuerzos mancomunados, que respondan a las particulares características y necesidades de los distintos paises que lo conforman. Todo esto, debe ser formulado con el realismo y la autenticidad que requieren los nuevos supuestos y haciendo abstracción de ficciones que oscurecen el entendimiento, como es el sostener que hay un único enemigo o un único tipo de agresión (2).
Si bien la posición sustentada por los representantes de Perú y Argentina en esta Reunión, se adelantó en una década -particularmente por los planteos hechos en 1983, debido a la crisis de la deuda, que llevó a pensar en la necesidad de un "sistema de seguridad económica colectivo", aunque no desarrollado-, no obtuvieron el apoyo suficiente, aunque el TIAR reformado haya adoptado sus conceptos en 1975, pero sin posibilidades de implementación.
CONFERENCIA DE PLENIPOTENCIARIOS PARA LA REFORMA DEL TRATADO INTERAMERICANO DE ASISTENCIA RECÍPROCA (TIAR - 1975)
Como consecuencia de los pocos resultados que otorgaba la OEA y el TIAR para la seguridad latinoamericana, de la reformulación del primero de estos instrumentos en 1973 y de la decimoquinta y decimosexta Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, mediante las que los Estados latinoamericanos decidieron reanudar sus relaciones con Cuba dentro de un marco de respeto a la autodeterminación y al pluralismo ideológico, se celebró una Reunión en San José de Costa Rica a los efectos de reformar el TIAR(3).
Este Protocolo estaba orientado a producir importantes reformas dentro del sistema, en varios aspectos:
1) Todas las medidas que anteriormente estaban reservadas al Consejo de Seguridad de la ONU, fueron otorgadas al Organo de Consulta, sin perjuicio de comunicar posteriormente al Consejo de Seguridad sobre el tipo de medidas adoptadas y en forma inmediata; 2) en el artículo 4°, en el que se delimita el ámbito espacial de aplicación del TIAR, se establecen en el Protocolo nuevos límites, quedando fuera de la zona de defensa y seguridad, Groenlandia, a la vez que, las líneas que anteriormente estaban internadas en ambos océanos, ahora contornean las costas del Continente; 3) El artículo 5° original pasó a ser el artículo 10° del protocolo, estableciéndose a cambio que, en caso de grave peligro para la paz de América, procederá la reunión inmediata del Organo de Consulta, teniendo en cuenta la forma en que el Estado haya sido afectado, según lo establecido en el artículo 9°; 4) En el artículo 8°, se agregan las gestiones de orden conciliador o pacificador, que el Organo de Consulta pueda realizar para los casos en que exista conflicto. Esta es una medida contemplada en el artículo 8° original. En el artículo 9°, al igual que en el Tratado original se establecen las definiciones de agresión.
5) La parte segunda establece siete literales donde se caracterizan los actos de agresión, conformando el literal a) el conjunto de los dos únicos literales a) y b) del artículo 9° original. Además, se agrega: "b) El bombardeo, por las fuerzas armadas de un Estado, del territorio de otro Estado, o el empleo de cualesquiera armas por un Estado contra el territorio de otro Estado; c) El bloqueo de los puertos o de las costas de un Estado por las fuerzas armadas de otro Estado; d) El ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas terrestres, navales o aéreas de otro Estado; e) La utilización de fuerzas armadas de un Estado, que se encuentren en territorio de otro Estado con el consentimiento del Estrado receptor, en violación de las condiciones establecidas en el acuerdo respectivo o toda prolongación de su presencia en dicho territorio después de terminado el acuerdo (4); f) La acción de un Estado que permite que su territorio, que ha puesto a disposición de otro Estado, sea utilizado por ese otro Estado para perpetrar un acto de agresión contra un tercer Estado(5); y g) El envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos". Además agrega que, el Órgano de Consulta podrá determinar otros casos que sean equiparables por su naturaleza a los contemplados en este artículo.
Desde el punto de vista jurídico, hubo un perfeccionamiento respecto del TIAR original. No obstante ello, el problema de la seguridad regional no pasa sólo por contemplar la mayoría de las problemáticas, e incluso dejar al Órgano de Consulta que determine aquellos casos no contemplados, sino porque este Tratado resultara verdaderamente funcional a las problemáticas de seguridad de los paises del sistema y no constituyera un instrumento más sofisticado para la intervención y el establecimiento de una "disciplina" dentro del bloque.
6) En el artículo 20° original, se establecía que las decisiones que exigían la aplicación de las medidas mencionadas en el artículo 9°, sólo eran obligatorias para los ratificantes del Tratado. Sin embargo, en el artículo 20° reformado, se establece el principio de votación, indicándose que para las decisiones o recomendaciones se procederá por el voto de los dos tercios de los Estados Parte, mientras que para dejar sin efecto las medidas contempladas en el artículo 8° se requerirá el voto de la mayoría absoluta.
Con el Protocolo se incorporaron más artículos al Tratado: 7) En el artículo 11°, se incluyó el concepto de seguridad económica colectiva -tema largamente acariciado por los latinoamericanos-(6): "Las Altas Partes Contratantes reconocen que para el mantenimiento de la paz y la seguridad económica colectiva para el desarrollo de los Estados Miembro de la Organización de Estados Americanos, mediante mecanismos adecuados que serán establecidos en un tratado especial".
8) En el artículo 12° se establece: "Nada de lo estipulado en este Tratado se interpretará en sentido de limitar o disminuir en forma alguna el principio de no intervención y el derecho de cada Estado a escoger libremente su organización política, económica y social". Este es el derecho a la autodeterminación(7).
No obstante la importancia de las modificaciones introducidas al TIAR -modificaciones fundamentalmente buscadas por los Estados latinoamericanos a los efectos de lograr que los mecanismos del Tratado obraran esencialmente dentro del esquema de defensa y seguridad, y no como un instrumento de "intervención" o de "sanción"- no ha logrado la vigencia efectiva, ya que no fue ratificado por los dos tercios de los Estados signatarios, según lo establece el artículo VIII del Protocolo de Reformas; pero sí hubo muchas reservas a la firma (8). A esto debemos sumarle el hecho de que quizás nunca sea puesto en vigencia, ya que la crisis provocada por la guerra de las Malvinas en abril-junio de 1982, llevó a los latinoamericanos a pensar en una nueva forma o quizás en crear un nuevo TIAR pero exclusivamente latinoamericano, lo que provocará también grandes cambios dentro de la región en el caso de que verdaderamente se adopte esta última iniciativa, ya que deberán revisar todos los esquemas de sus fuerzas armadas, para adaptarlas hacia un sistema de defensa y no de simple apoyo logístico a las problemáticas de seguridad de EUA (9).
Como éste, la mayoría de los instrumentos adoptados a lo largo de la vida del Panamericanismo, han carecido de las ratificaciones suficientes como para lograr una vigencia efectiva. Este factor, aunado a una serie de percepciones de los gobiernos de los paises de la región provocó que, en el ámbito jurídico, América Latina no se comportara como un subsistema(10).
En la actualidad, y dados los cambios internacionales, tal vez sería conveniente replantearse la problemática de seguridad de la región, no a través de la continuidad o reformulación del TIAR, sino a través de la "continentalización" de la declaración de la A.G. de la ONU sobre el Atlántico Sur como Zona de Paz y Cooperación Internacional (Resol. 41/11); y de esa manera, en vez de establecer en América Latina una conducta defensiva acorde con los esquemas tradicionales, mantenerla ajena a todo conflicto internacional a través de este mecanismo, favoreciendo, como contrapartida, la cooperación internacional.
LA SEGURIDAD ECONÓMICA COLECTIVA
En virtud de lo propuesto en el artículo II del protocolo de Reformas al TIAR, como nuevo artículo 11° de ese Tratado, se elaboró un proyecto de Convención sobre Seguridad Económica Colectiva para el Desarrollo; proyecto que fue aprobado por el Consejo Permanente de la OEA en las sesiones celebradas el 11 de noviembre de 1976 (11).
En este proyecto de Convención se establece que la seguridad económica colectiva es importante para el progreso de los pueblos de América, y constituye una garantía del esfuerzo de los mismos pueblos para mantener la paz del Continente. Para ello, se consideró necesario establecer una estrecha cooperación económica, tendiente a acelerar el desarrollo integral, con el fin de fortalecer la solidaridad continental y considerar el sistema americano. Declaran, además, que el desarrollo integral es un factor fundamental del bienestar de los pueblos.
Para el mantenimiento de la seguridad económica, se comprometen a adoptar medidas de cooperación, de acuerdo con las disposiciones de la Carta de la OEA; a abstenerse de aplicar o promover medidas de carácter económico o político, que fuercen la voluntad de otro Estado, para obtener ventajas o que impidan la utilización soberana de sus recursos naturales, o afecten el proceso de desarrollo integral. Para este último caso, procederá una Reunión de Consulta, a los efectos de que se exhorte al país objeto de la denuncia a que suspenda los actos que la motivan, y adoptar las medidas que estime conveniente para solucionar el problema planteado. Asimismo, se comprometen a buscar colectivamente, solución a los problemas urgentes que se presenten en lo que hace al desarrollo o estabilidad económicos de un Estado miembro.
Tanto para este caso, como para el considerado inmediatamente más arriba, procederá la convocatoria a una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.
El objeto central de la Convención, parece estar en el artículo 3° del Proyecto, en el que se establece: "Las Partes Contratantes se comprometen a hacer todo esfuerzo para evitar políticas, acciones o medidas que tengan serios efectos adversos sobre el desarrollo económico o social de uno o más Estados Parte". En el caso de que se diera una situación como la prevista en este artículo, la Convención contempla que la parte afectada podrá solicitar que se convoque a una sesión extraordinaria del Consejo Permanente con el fin de que se examine la situación y sugiera medidas tendientes a la solución del problema. en el caso de que la situación fuera muy grave, el Consejo Permanente podrá decidir por mayoría absoluta de los votos de los Estados Parte, si procede la convocatoria a una Reunión de Consulta, aplicándose, en lo que sea pertinente, los artículos 60, 61 y 62 de la Carta de la OEA (12).
Pese a su importancia para América Latina,. aún no ha logrado las ratificaciones necesarias para su vigencia.
Tal vez, hubiera sido importante que esta Convención estuviera en vigencia actualmente, particularmente por el problema de la deuda externa de América Latina; pero parece que, no existe la voluntad política para darle vigencia, desde el momento en que prefirieron establecer estrategias a través de mecanismos más flexibles, tales como el denominado "Consenso de Cartagena", que por otra parte, perdió total vigencia ya que los gobiernos decidieron actuar individual y unilateralmente como de costumbre. Por el otro lado, los aspectos sustantivos, que hacen a la operatividad de la seguridad económica considerados, tanto en las reformas al TIAR, como en la Convención especial, dependen en gran medida del grado de capacidad de los paises de la región de establecer políticas que obliguen al Estado que ejerce presiones perjudiciales (EUA), a dejarlas de lado o, en última instancia, a la capacidad que tenga la Reunión de Consulta de ejercer una coerción efectiva.
Sin embargo, pese a las debilidades -la mayor de ellas es que la Convención no está en vigencia- se trata de un importante avance en la forma de encarar sus relaciones por parte de los paises de la región, respecto de EUA.
(1) Ver Tomassini, Luciano, Tendencias Favorables o Adversas..., op. cit., págs. 29-30.
(2) Ver Documentos, "Revista de Información Política", (Caracas, Univ. Central de Venezuela), julio-setiembre 1973, No 54, págs. 169-179. En este número está integramente transcripto el discurso del General Carcagno.
(3) Ver Anexo B (B.29.1.).
(4) Este es el caso particular de las fuerzas norteamericanas en la Zona del Canal de Panamá.
(5) Este es el caso de Honduras que permitió la presencia de bases militares norteamericanas y "contras" para atacar a la Nicaragua gobernada por el sandinismo.
(6) No obstante ello, para 1983, con la crisis de la deuda externa, este tema no sólo no fue esgrimido, sino totalmente olvidado. Paradójicamente se planteó la necesidad de instrumentos como la "seguridad económica colectiva".
(7) Secretaría General de la OEA, Serie sobre Tratados No 46, Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), OEA/Ser.A/I.Add.(SEPF), Washington D.C., (Inglés).
(8) Declaración de Bolivia: "La República de Bolivia suscribe el presente Protocolo al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca sin ninguna reserva en la convicción de que dicho Protocolo actualiza y mejora las estipulaciones del instrumento original en función del cambio de circunstancias." Sin embargo, Bolivia aún no ha ratificado el protocolo de Reformas. Reserva del Paraguay: "La delegación del Paraguay, al suscribir ad referendum el presente Protocolo, formula expresa reserva respecto del artículo 20 del protocolo, porque considera improcedente consagrar distintos criterios para aplicar medidas y para levantarlas, ya que ello equivale a la adopción de distintas mayorías para uno y para otro caso. La Delegación del Paraguay considera, por consiguiente, que así como las decisiones del Órgano de Consulta deben ser adoptadas por el voto de los dos tercios de los Estados Parte, así también debe requerirse el voto de los dos tercios de dichos Estados para dejarlas sin efecto". Reserva del Perú: "Al suscribir el Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca el Perú hace reserva expresa del numeral tres del artículo tercero". Reserva de Guatemala: "Al firmar el presente Protocolo, Guatemala reitera la reserva que hizo al ratificar el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, que dice: `El presente Tratado no constituye impedimento alguno para que Guatemala pueda hacer valer sus derechos sobre el territorio guatemalteco de Belice, por los medios que estime más conveniente; Tratado que, en cualquier tiempo, podrá ser invocado por la República con respecto al mencionado territorio'". Declaración de Panamá: :La firma de este Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca se hace a reserva de que la aceptación del nuevo texto sólo podrá ser hecho de conformidad con las disposiciones constitucionales panameñas concernientes a la ratificación de Tratados, y entretanto Panamá no aceptará ninguna cláusula nueva que pueda contravenir los mandatos de la Constitución de la República de Panamá o los intereses nacionales". Declaración de México: "1. La Delegación de México reitera su convicción de que al trazarse la zona de seguridad descripta en el artículo 4to, debió haberse eliminado, hasta donde ello era posible, la superposición de regiones protegidas por otros instrumentos internacionales que han contado con la aprobación expresa o tácita de la Organización de las Naciones Unidas. 2. La Delegación de México continúa considerando que, salvo el caso de legítima defensa, las medidas colectivas a que se refiere el artículo 8vo no podrán ser aplicadas en forma obligatoria, dado su carácter coercitivo, sin la autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas". Reserva de Estados Unidos: "Estados Unidos, al firmar este Protocolo de Enmiendas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, no acepta la obligación o el compromiso de negociar, firmar o ratificar ningún tratado o convención en materia de seguridad económica colectiva". Declaración y Reserva de El Salvador: "La Delegación de El Salvador manifiesta su firme convicción de que ninguna disposición del presente Protocolo menoscaba el principio de solidaridad continental frente a la agresión, cualquiera que sea el origen de ésta, y sin perjuicio de otras reservas que el Gobierno de la República formule en su oportunidad, suscribe el presente Protocolo con la reserva de que sus artículos no contienen el compromiso de las Partes de utilizar métodos o procedimientos compulsorios de solución de conflictos, que El Salvador no puede aceptar".
(9) Dados los cambios en el orden mundial y el hecho de que ya no existe el sistema bipolar, carece de sentido la creación de un nuevo TIAR. Me pregunto si en el mundo post Reikjavick sería conveniente la entrada en vigencia del TIAR reformado, o deberíamos plantearnos la seguridad hemisférica en función de nuevas hipótesis. No obstante ello, ya EUA ha planteado las suyas y se las impone, como de costumbre, a los dirigentes latinoamericanos. Entre otras, el problema del narcotráfico, que constituye un problema importante, pero no necesariamente una prioridad primera para la región, dentro de la cantidad de problemáticas económicas, de subdesarrollo, desempleo y de pobreza que viven los Estados de la región.
(10) Ver OEA, Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria, (Buenos Aires, 15 al 27 de febrero de 1967), OEA/Ser. E/XIV.1 (Español). Serie sobre Tratados y Convenciones Interamericanos No 46, (Washington DC), OEA/Ser.A/1 Add. (Español). DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Cooperación Jurídica en el Ámbito Interamericano, en Boletín AEDI, Asociación Ex-Becarios de Derecho Internacional de la OEA/CJI, Vol. 1, No 1, agosto 1980. PUIG, Juan Carlos, Doctrinas Internacionales..., op. cit..
(11) OEA/Ser.G-CP/Doc.609/76 Rev. 2 - 2 de Diciembre de 1976, (Español).
(12) Ver OEA/Ser.G-CP/Doc.609/76 Rev. 2 - 2 de Diciembre de 1976, (Español). Ver también más arriba la reserva hecha por EUA al Protocolo de Enmiendas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, en la que no acepta la obligación o el compromiso de firmar o ratificar ningún tratado o convención en materia de seguridad económica colectiva.