Source: http://kraken.slv.cz/7Afs54/2007
Timestamp: 2018-06-22 13:30:27+00:00
Document Index: 6152681

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 17', '§ 5', '§ 62', '§ 49', 'soud ', '§ 5', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 75', '§ 68', '§ 17', '§ 17', '§ 33', 'Soud ', '§ 12', 'soud ', '§ 17', '§ 110', 'soud ', '§ 5', '§ 68', '§ 46', '§ 71', '§ 59', '§ 61', '§ 89', '§ 81', '§ 89', '§ 75', '§ 50', '§ 89']

7Afs54/2007
7 Afs 54/2007-62
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Eli¹ky Cihláøové, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: Statutární mìsto Brno, mìstská èást Brno-®abovøesky, se sídlem Horova 28, Brno, zastoupeného JUDr. Tomá¹em Fuchsem, advokátem se sídlem Panská 2/4, Brno, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu hospodáøské soutì¾e, se sídlem tø. Kapitána Jaro¹e 7, Brno, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 31. 8. 2006, è. j. 31 Ca 83/2005-31,
I. Pravomoc roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodnout meritornì o pøedlo¾eném návrhu ve smyslu ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s. je dána i tehdy, pokud právní názor vyjádøený ji¾ v rozhodnutí senátu Nejvy¹¹ího správního soudu a popíraný pøedkládajícím senátem nebyl nosným dùvodem rozhodnutí ve vìci.
II. ®alobce je oprávnìn uvést v ¾alobì v¹echny dùvody, pro které pova¾uje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skuteènost, ¾e nìkteré z nich neuplatnil ji¾ v odvolacím øízení, aè tak uèinit mohl. Ustanovení § 5 s. ø. s. na rozsah pøezkumné èinnosti soudu nedopadá.
III. Vìc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Vèas podanou kasaèní stí¾ností napadl ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel) v záhlaví uvedený rozsudek Krajského soudu v Brnì, jím¾ byla zamítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí pøedsedy Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 18. 5. 2005, è. j. 2R 6/05-Ku. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad stì¾ovatele a potvrzeno rozhodnutí Úøadu pro ochranu hospodáøské soutì¾e ze dne 31. 12. 2004, è. j. VZ/S 217/04-153/6392/04-Kr, jím¾ byla stì¾ovateli podle ustanovení § 62 odst. 1 z. è. 199/1994 Sb. ulo¾ena pokuta ve vý¹i 150 000 Kè za záva¾né poru¹ení ustanovení § 49 odst. 13 cit. zákona spoèívající v tom, ¾e stì¾ovatel u veøejných zakázek v rozhodnutí specifikovaných vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemcù, ani¾ by to bylo odùvodnìno charakterem tìchto zakázek.
Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku k námitce, ¾e napadené rozhodnutí trpí vadou spoèívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím uvádìnými zji¹tìními a právním závìrem, uvedl, ¾e byla stì¾ovatelem uplatnìna poprvé a¾ v ¾alobì a nebyla projednána v rámci správního øízení. Vyslovil poté názor, ¾e k takto uplatnìné námitce nelze s ohledem na ustanovení § 5 s. ø. s. pøihlédnout, nebo» v dùsledku uvedeného postupu nedo¹lo v rámci správního øízení k vyèerpání øádných opravných prostøedkù. V této souvislosti dále odkázal na svoji vlastní ustálenou, av¹ak blí¾e neurèenou judikaturu.
Kasaèní stí¾nost podal stì¾ovatel z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s. Namítl mimo jiného nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatøuje v tom, ¾e se krajský soud s nìkterými ¾alobními body vypoøádal pouze odkazem na vlastní blí¾e nespecifikovanou judikaturu, podle ní¾ nebyl ohlednì nìkterých námitek vyèerpán øádný opravný prostøedek.
Sedmý senát pøíslu¹ný k rozhodnutí ve vìci nepova¾uje rozsudek krajského soudu za nepøezkoumatelný, nebo» krajský soud dostateènì jasnì vysvìtlil, proè k nìkterým ¾alobním bodùm nepøihlédl. Je v¹ak toho názoru, ¾e se musí i bez stì¾ovatelovy výslovné námitky zabývat posouzením legitimity závìru krajského soudu ohlednì rozsahu soudního pøezkumu a jeho vztahu k ustanovení § 5 s. ø. s., nebo» pominutí nìkterých ¾alobních bodù v rozporu se zákonem by znamenalo vadu øízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 109 odst. 3 s. ø. s.) a k takovéto vadì pøihlí¾í Nejvy¹¹í správní soud z úøední povinnosti.
Sedmý senát dále poukázal na skuteènost, ¾e ke shodnému závìru jako krajský soud dospìl v otázce pøípustnosti uplatnìných námitek i Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, è. j. 6 As 72/2006-225, kde vyslovil právní názor, ¾e podle § 5 s. ø. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jedinì v pøípadì, ¾e byly vyèerpány øádné opravné prostøedky. Vyèerpání opravných prostøedkù má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyèerpání opravných prostøedkù je uplatnìní v¹ech zásadních skuteèností, kterými se úèastník cítí dotèen na svých právech. Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelùm vznikla záva¾ná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co úèastník øízení nìjakou skuteènost neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji a¾ v ¾alobì po právní moci rozhodnutí, pøesto¾e ji v odvolání uplatnit mohl.
Opaèný právní názor byl pak vysloven nejen v rozsudcích Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 11. 1995, è. j. 6 A 231/93-25 a ze dne 12. 4. 1996, è. j. 7 A 11/94-32, ale pøedev¹ím v rozsudcích Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, è. j. 2 Afs 31/2005-57, ze dne 29. 6. 2006, è. j. 8 Afs 121/2005-112, ze dne 8. 6. 2007, è. j. 7 Afs 111/2006-57, ze dne 31. 7. 2007, è. j. 8 As 23/2006-68 a è. j. 8 Afs 162/2005-52 a ze dne 30. 8. 2007, è. j. 2 As 19/2007-61. Uvedené rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu vycházely z právního názoru formulovaného v prve uvedeném, podle nìho¾ z pøíslu¹ných ustanovení s. ø. s. (mínìna ust. § 75 odst. 1 a 2), ani z ¾ádného jiného ustanovení zvlá¹tního pøedpisu výslovnì neplyne, ¾e by ¾aloba ve správním soudnictví nemìla být projednatelná v té její èásti, v ní¾ ¾alobce uplatòuje dùvody, které pøedtím neuvedl v pøípustném opravném prostøedku v rámci správního øízení. Takové pravidlo nelze obecnì dovodit ani extenzivním výkladem podmínky vyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pøed správním orgánem obsa¾ené v ust. § 68 písm. a) s. ø. s., nebo» po¾adavek právní jistoty úèastníka øízení ohlednì podmínek pøípustnosti správní ¾aloby velí pøiklonit se zde k výkladu doslovnému, tedy v podstatì takovému, ¾e podmínka je splnìna, jestli¾e úèastník øádný opravný prostøedek ve správním øízení, který mìl k dispozici (typicky odvolání), vyu¾il, tj. podal jej.
Sedmý senát se pøiklonil k názoru vyslovenému té¾ druhým a osmým senátem a nesouhlasí s názorem, který vyslovil ¹estý senát. Vzhledem k rozporu, k nìmu¾ v dosavadní judikatuøe do¹lo, pøedlo¾il dle ustanovení § 17 s. ø. s. vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
Roz¹íøený senát musel nejprve zkoumat, zda je oprávnìn rozhodnout ve vìci. Podle § 17 odst. 1 s. ø. s. dospìje-li senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu. Pochybnosti vzbuzovaly pøedev¹ím okolnosti, za nich¾ ¹estý senát svùj názor vyslovil.
Ve vìci sp. zn. 6 As 72/2006 stì¾ovatelé ve své ¾alobì a pozdìji té¾ kasaèní stí¾nosti vznesli námitku, ¾e správní orgán prvního stupnì nerespektoval svoji povinnost zakotvenou v ustanovení § 33 odst. 2 správního øádu a nedal jim mo¾nost vyjádøit se pøed vydáním rozhodnutí k jeho podkladùm, konkrétnì ke sdìlení Policie ÈR, dopravního inspektorátu k zamý¹lené stavbì chodníkù. Soud tuto námitku vypoøádal a uvedl, ¾e pøinejmen¹ím ve fázi odvolacího øízení ji¾ stì¾ovatelé o pøedmìtném stanovisku vìdìli, mohli se s ním seznámit a vyjádøit se k nìmu, a tudí¾ k reálnému dotèení jejich práv nedo¹lo. Zároveò jim v¹ak vytkl, ¾e tuto námitku neuplatnili ji¾ v odvolacím øízení. Je tedy zøejmé, ¾e vyslovený právní názor nebyl nosným dùvodem rozhodnutí ¹estého senátu a senát sám ho na vypoøádání námitek stì¾ovatelù neaplikoval.
I za této situace v¹ak dospìl roz¹íøený senát k závìru, ¾e jeho pravomoc rozhodnout ve vìci je dána. Vycházel pøitom pøedev¹ím ze zákonné úpravy postavení a úkolù Nejvy¹¹ího správního soudu tak, jak jsou definovány v èásti druhé, hlavì první soudního øádu správního. Ustanovení § 12 odst. 1 s. ø. s. oznaèuje Nejvy¹¹í správní soud za vrcholný soudní orgán ve vìcech patøících do pravomoci soudù ve správním soudnictví, jeho¾ hlavním úkolem je zaji¹»ovat jednotu a zákonnost rozhodování tím, ¾e rozhoduje o kasaèních stí¾nostech v pøípadech stanovených tímto zákonem a v dal¹ích pøípadech uvedených tímto nebo zvlá¹tním zákonem. V tomto kontextu pak roz¹íøený senát vylo¾il ustanovení § 17 odst. 1 s. ø. s.
Pøi posouzení uvedené otázky vzal pøedev¹ím v úvahu, ¾e právní názory vyjádøené v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu kromì své závaznosti ve smyslu ustanovení § 110 odst. 3 s. ø. s. v konkrétních pøípadech mají i obecnìj¹í dosah, pro krajské soudy jsou vzhledem k jejich sjednocovací funkci té¾ vodítkem pøi rozhodování dal¹ích obdobných pøípadù a pro úèastníky pøedstavují dùle¾itou informaci ovlivòující jejich úvahy o vyu¾ití opravných prostøedkù i o zpùsobu právní argumentace. Z tohoto hlediska tedy pro dovození pravomoci roz¹íøeného senátu není rozhodující, zda právní názor vyslovený v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu byl nosným dùvodem pro rozhodnutí ve vìci èi byl vysloven pouze obiter dictum nebo v jiných souvislostech, stejnì tak není podstatné, zda byl vysloven v rozsudku, jím¾ se napadené rozhodnutí krajského soudu ru¹í nebo se kasaèní stí¾nost zamítá, pøípadnì v usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu.
Ve v¹ech vý¹e uvedených pøípadech toti¾ stále trvá povinnost Nejvy¹¹ího správního soudu udr¾ovat jednotnou judikaturu a pøedcházet jejímu mo¾nému roz¹tìpení. V projednávané vìci pøitom není pochyb o tom, ¾e se názor na rozsah pøezkumné èinnosti soudu obsa¾ený v rozhodnutí ¹estého senátu li¹í od názoru senátù druhého, sedmého a osmého, ba dokonce ani o tom, ¾e tento názor má vliv na rozhodování soudù, nebo» v projednávané vìci krajský soud pou¾il stejnou argumentaci.
Pøi posouzení vìci samé se pak roz¹íøený senát pøiklonil k názoru pøedkládajícího senátu a dosavadní pøevládající judikatury. Má tedy za to, ¾e ¾alobce je oprávnìn uplatnit v ¾alobì v¹echny dùvody, pro které pova¾uje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skuteènost, ¾e nìkteré z nich neuplatnil v odvolacím øízení, aè tak uèinit mohl.
Roz¹íøený senát se pøedev¹ím neztoto¾nil s názorem, ¾e rozsah pøezkumné èinnosti soudu by mohl být jakkoliv urèován ustanovením § 5 s. ø. s. Toto ustanovení je systematicky zaøazeno v èásti první, hlavì druhé s. ø. s. upravující pravomoc a pøíslu¹nost soudù, tj. základní podmínky øízení. Je jím vyjádøena zásada subsidiarity soudního pøezkumu, nicménì toto ustanovení má dopad na øe¹ení otázky pøístupu k soudu a pøípustnost ¾aloby, nikoliv na stanovení mezí, ve kterých bude napadené správní rozhodnutí pøezkoumáno. Nevyèerpání øádného opravného prostøedku v øízení pøed správním orgánem má tedy s ohledem na ust. § 68 písm. a) s. ø. s. za následek v¾dy odmítnutí ¾aloby podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s., nikoliv zú¾ení mezí soudního pøezkumu.
Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ø. s. pak úèastníku pro formulaci ¾alobních bodù pøedepisuje urèité nále¾itosti, nestanoví mu v¹ak ¾ádná omezení, stejnì tak nelze omezení rozsahu pøezkumné èinnosti soudu ohlednì nìkterých ¾alobních bodù dovodit z ust. 75 odst. 2 s. ø. s., a to ani pøi pou¾ití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zú¾ení mezí pøezkumu nelze nalézt ani v procesním pøedpisu pro správní øízení-starém správním øádu, kde ustanovení § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím øízení povinnost pøezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupnì v celém rozsahu a kdy tedy tento pøi posouzení vìci není vázán dùvody uvádìnými odvolatelem. Lze tak shrnout, ¾e pøípadné omezení rozsahu soudního pøezkumu nemá oporu v zákonì a ve svém dùsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jako¾to prostøedku ochrany veøejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.
Roz¹íøený senát dále zva¾oval, zda pøedchozí závìr platí i v pøípadech, kdy procesní pøedpisy upravují zásadu koncentrace øízení (napø. § 61 odst. 3 starého stavebního zákona nebo § 89 odst. 1 stavebního zákona nového). Nemohl pøitom pominout rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, è. j. 5 As 66/2006-100, v nìm¾ bylo vysloveno, ¾e i kdy¾ ve správním soudnictví lze obecnì pøipustit, aby v ¾alobì proti správnímu rozhodnutí mohly být úèinnì uplatnìny i námitky, které nebyly uplatnìny ve správním øízení, nelze takový postup pøipustit tam, kde zákon umo¾òuje koncentraci øízení, tedy kde ukládá povinnost úèinného uplatnìní námitek je¹tì ve správním øízení a dále, ¾e soudní pøezkum správních rozhodnutí je koncipován a¾ jako následný prostøedek ochrany subjektivních veøejných práv, který nemù¾e nahrazovat prostøedky nacházející se uvnitø veøejné správy. Vyèerpání právních výtek ve správním øízení pøed podáním ¾aloby u soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního pøezkumu a minimalizace zásahù soudu do správního øízení.
Roz¹íøený senát se s vý¹e uvedeným názorem ztoto¾nil jen zèásti. Pravidlo vý¹e uvedené toti¾ nerozli¹uje dostateènì ¾alobní námitky procesnì právního charakteru, jejich¾ uplatnìní je limitováno ustanoveními o koncentraci správního øízení, od námitek hmotnì právních, které nijak omezovat nelze. Jinak øeèeno ¾alobce zajisté nemù¾e úèinnì zpochybòovat zákonnost postupu ¾alovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, ¾e se nevypoøádal se skuteènostmi èi právními námitkami, které ve správním øízení neuvedl nebo které uplatnil opo¾dìnì, mù¾e v¹ak bez omezení namítat nesprávné právní posouzení vìci, k nìmu¾ ¾alovaný svým postupem dospìl.
Obdobnì pak vý¹e uvedené platí pro pøípady, kdy odvolací øízení probìhlo ji¾ podle z. è. 500/2004 Sb., správní øád, který kombinuje zásadu koncentrace øízení podle § 81 odst. 4 se zásadou omezeného odvolacího pøezkumu zakotvenou v ustanovení § 89 odst. 2. Podle poslednì uvedeného ustanovení pøezkoumá odvolací orgán soulad s právními pøedpisy, pøièem¾ správnost napadeného rozhodnutí pøezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vy¾aduje-li to veøejný zájem.
Na tomto místì pova¾uje roz¹íøený senát za vhodné pøedeslat, ¾e ji¾ vý¹e zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, è. j. 2 Afs 31/2005-57, který vycházel z názoru, ¾e rozsah pøezkumné èinnosti soudu je omezen jen ust. § 75 odst. 2 s. ø. s., byl vynesen ve vìci finanèní, tedy tam, kde procesní pøedpis (konkrétnì ust. § 50 odst. 3 z. è. 337/1992 Sb.) stanoví povinnost odvolacího správního orgánu pøezkoumat rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì v zásadì jen v rozsahu po¾adovaném v odvolání. Ustanovení § 89 odst. 2 správního øádu, je¾ jinými slovy zakotvuje tuté¾ zásadu, proto nepøedstavuje nový problém.
K tomu pak roz¹íøený senát dodává, ¾e uvedená ustanovení upravují povinnosti správních orgánù i úèastníkù v odvolacím øízení a k pravidlùm soudního pøezkumu nemají bezprostøední vztah. Jak u¾ bylo uvedeno ve vý¹e cit. rozsudku, právní ochrana poskytovaná správními soudy je ochranou originální a není pokraèováním správního øízení. Pokud je tedy odvolací orgán povinen zabývat se podaným odvoláním v zásadì jen v rozsahu uplatnìných námitek (pøièem¾ zákon umo¾òuje v pøípadì veøejného zájmu i rozsah vìt¹í), nemù¾e zajisté ¾alobce (obdobnì jako v pøedchozím pøípadì) úèinnì namítat jako procesní vadu, ¾e rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì nebylo pøezkoumáno v celém rozsahu, uvedená skuteènost ho v¹ak nikterak neomezuje v nalézání jiných vad øízení èi nezákonností hmotnì právních.
S vý¹e uvedenými závìry k pøedlo¾ené otázce vrací roz¹íøený senát vìc sedmému senátu k rozhodnutí o kasaèní stí¾nosti.