Source: http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=80476
Timestamp: 2019-01-23 19:00:54
Document Index: 415195786

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 21', 'artículo 26', 'artículo 156', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 198', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 3', 'artículo 156', 'artículo 198', 'artículo 86', 'artículo 23', 'artículo 74', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 39', 'artículo 131', 'artículo 21', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 6', 'artículo 21', 'artículo 26', 'artículo 8', 'artículo 86', 'artículo 26', 'artículo 156', 'artículo 15', 'artículo 198', 'artículo 15', 'artículo 198', 'artículo 156', 'artículo 20', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 2', 'Artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 33']

﻿ Sentencia T-828 de 2014 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia T-828 de 2014 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 05 de noviembre de 2014
Estudia el acceso a la información cuando ésta tiene el carácter de reservada, caso en que la autoridad administrativa debe señalar las razones constitucionales o legales en las que se basa su decisión.
Sentencia T-828/14
El inciso 4 del artículo 86 de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Del texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.
Este perjuicio se caracteriza: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
El derecho de petición envuelve la garantía de solicitar información por parte de los ciudadanos, acceder a la información sobre las actividades de la administración, y pedir y obtener copia de los documentos públicos.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Y RESERVA LEGAL DE LA MISMA-Naturaleza, contenido, alcance y limitaciones en concordancia con la doctrina constitucional
Cuando una autoridad administrativa se niegue a suministrar determinada información, deberá motivar su decisión en una reserva consagrada en la ley, la cual ha de ser interpretada de forma restrictiva y sólo podrá operar respecto de la información que comprometa derechos fundamentales. Por otra parte, el acceso a la información encuentra su limitación, entre otros, en los derechos a la intimidad y al habeas data.
INFORMACION PÚBLICA O DE DOMINIO PUBLICO-Concepto
DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Procedencia de tutela cuando no se invoca reserva legal
La tutela es procedente, excepcionalmente, si la respuesta de la entidad requerida no se funda en una verdadera reserva legal o constitucional, ni en motivos de seguridad nacional. Lo anterior, porque la competencia del juez administrativo en este caso se relaciona con la valoración de la reserva legal alegada, por tanto, si la entidad omite invocar una norma que restrinja el derecho al acceso a la información, no es procedente el recurso, y la tutela constituye el mecanismo idóneo para proteger los derechos de petición y acceso a la información.
DERECHO DE PETICION Y DERECHO DE INFORMACION-Procede recurso de insistencia de la ley 1437/11 cuando entidad pública se niega a suministrar la información bajo el argumento que es reservada
La Ley 1712 de 2014 derogó el recurso de insistencia previsto por el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y lo sustituyó por otros mecanismos judiciales: (i) un recurso, similar a la insistencia, que procede cuando la reserva legal aducida por la entidad se funda en razones de seguridad, defensa nacional o relaciones internacionales y (ii) la acción de tutela, que procede como mecanismo principal cuando la reserva alegada tiene un fundamento distinto a los mencionados; simultáneamente con la Ley 1712 de 2014, y hasta el 31 de diciembre de 2014, está vigente el recurso de insistencia previsto por el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011; y tercero, que a la fecha no se ha expedido una ley estatutaria que regule el ejercicio del derecho fundamental de petición.
DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Y DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Vulneración por UARIV por haber desconocido que la reserva legal a la que se sujeta la información de las víctimas no aplica respecto de todos los documentos, sino de los datos privados y sensibles contenidos en estos
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA Y DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Orden a UARIV entregar copias de las declaraciones solicitadas por la accionante
Referencia: expediente T-4.417.194
Acción de tutela instaurada por Javier de Jesús Ríos Calle contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Procedencia: Juzgado Segundo de Familia de Bello.
Asunto: Procedencia de la tutela para acceder a información sujeta a reserva legal.
Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil catorce (2014).
En el trámite de revisión del fallo de única instancia, adoptado por el Juzgado Segundo de Familia de Bello el 13 de marzo de 2014, en el proceso de tutela promovido por el señor Javier de Jesús Ríos Calle contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.
El 4 de marzo de 2014, el señor Javier de Jesús Ríos Calle, obrando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición, en razón a que la citada entidad se abstuvo de informar quiénes recibieron la reparación administrativa por el fallecimiento de sus hijos, Edwin Alonso Ríos Agudelo, Wilmar Andrés Ríos Agudelo y Jhovany Alexander Ríos Agudelo.
1. Afirma el apoderado que, mediante escrito radicado el 24 de mayo de 20131, el accionante solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa por la muerte de sus tres hijos.
En el trámite de la acción, el señor Ríos Calle allegó copia de la solicitud mencionada2 y de ésta se evidencia que, específicamente, solicitó a la entidad demandada expedir copias auténticas de la documentación aportada por la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango -madre de sus hijos fallecidos-, en el trámite administrativo que dio origen a la indemnización de la señora Agudelo.
Lo anterior, con el fin de iniciar los trámites judiciales para que se investigue a la señora Agudelo por las presuntas conductas punibles de falsedad de testimonio y falsedad en documento público, en razón a que, según el actor, allegó unas declaraciones en las cuales manifestó que era la única beneficiaria de la indemnización, que desconocía el lugar de residencia del señor Ríos y que éste abandonó a sus hijos cuando eran niños.
2. Mediante oficio, la entidad respondió (i) que el 28 de diciembre de 2012 se efectuó el reconocimiento y pago de la reparación administrativa por el fallecimiento de los señores Edwin Alonso Ríos Agudelo, Wilmar Andrés Ríos Agudelo y Jhovany Alexander Ríos Agudelo, a favor de la madre y hermanos de las víctimas, quienes en su momento manifestaron ser los únicos con derecho a la indemnización; (ii) que no era posible expedir las copias de los documentos solicitados, en razón a que tal información estaba sujeta a reserva, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011; y (iii) que la unidad no reconocería una suma de dinero adicional a la que ya se había pagado “(…) a título de indemnización administrativa por la misma víctima y el mismo hecho victimizante, debido a que ya se pagó el 100% del valor autorizado por el artículo 3º del decreto [sic] 1290 de 2008, el cual establece la prohibición de doble reparación, así como la Ley 1448 de 2011 en su artículo 20, reitera el principio rector de la prohibición de doble reparación, lo anterior sin desconocer los derechos de todos los destinatarios a acceder a otras medidas de reparación.”3
3. El actor sostiene que, si la entidad demandada no revela la identidad de los beneficiarios de la indemnización, ni se dan a conocer los documentos que presentaron como prueba para su reconocimiento, será imposible constatar si eventualmente la inscripción de las víctimas beneficiadas se dio por medios fraudulentos. En consecuencia, afirma que no podrá demostrar que tales personas acreditaron la calidad de beneficiarios por medios engañosos, para así revocar las medidas de indemnización, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 1448 de 2011.
Por lo tanto, solicita el amparo de su derecho fundamental de petición. Específicamente, pide al juez de tutela, ordenar a la accionada que le informe quiénes reclamaron la indemnización administrativa con ocasión del homicidio de tres de sus hijos y entregue los documentos aportados por los beneficiarios para obtener su reconocimiento.
Mediante auto del 4 de marzo de 2014, el Juzgado Segundo de Familia de Bello, avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó vincular en calidad de autoridad demandada a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que ejerciera sus derechos de defensa y contradicción4.
Pese a haber sido notificada de la tutela de la referencia5, la entidad accionada se abstuvo de dar respuesta.
En sentencia del 13 de marzo de 2014, el Juzgado Segundo de Familia de Bello declaró la carencia de objeto por haberse superado el hecho que dio origen a la acción de tutela. Señaló que en este caso la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dio respuesta clara, puntual y precisa a la petición elevada por el actor.
1. Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante auto del 14 de octubre de 2014, ofició a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones contenidos en el escrito de tutela; aportara todos los documentos relacionados con el proceso de indemnización que se llevó a cabo con ocasión de la muerte de los señores Edwin Alonso Ríos Agudelo, Wilmar Andrés Ríos Agudelo y Jhovany Alexander Ríos Agudelo y con la respuesta negativa a la solicitud de indemnización presentada por el señor Javier de Jesús Ríos Calle; y diera respuesta a algunas preguntas puntuales planteadas por la Sala.
Mediante oficio radicado el 24 de octubre de 20146, el jefe de la oficina asesora jurídica de la entidad accionada reiteró el contenido de la respuesta dada a la petición del accionante, e informó a esta Corporación:
a) Que en el año 2009, la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango y su único hijo –señor Rúa Agudelo-, solicitaron la reparación administrativa con ocasión de los homicidios de los señores Ríos Agudelo, ocurridos en 19947 y 19988, y en el trámite pertinente acreditaron ser los “únicos beneficiarios”. En respuesta a la petición mencionada, el 28 de diciembre de 2012 se efectuó el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa a la señora Durango y a su hijo.
Agregó, que el actor y sus tres hijos –hermanos Ríos Flórez- acreditaron ser víctimas por los hechos antes referidos, mediante escrito de 24 de mayo de 2013, es decir, cinco meses después de que se hubiera pagado la indemnización por el homicidio de los hijos comunes del accionante y la señora Agudelo.
b) Que se negó el reconocimiento de la indemnización administrativa al accionante y a sus hijos, en consideración a que la indemnización administrativa por la muerte de los señores Ríos Agudelo fue reconocida y pagada a Fabiola de Jesús Agudelo Durango y al señor Rúa Agudelo. Lo anterior, en concordancia con los artículos 20 de la Ley 1448 de 2011 y 3 del Decreto 1290 de 2008, según los cuales nadie puede recibir doble reparación por el mismo concepto o violación.
c) Que la respuesta negativa a la solicitud de indemnización del señor Ríos Calle se fundó expresamente en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011.
d) Que el proceso de reparación administrativa promovido por la señora Agudelo Durango se tramitó bajo el marco del Decreto 1290 de 2008.
e) Que no existió un mecanismo de publicidad previo al reconocimiento de la indemnización por la muerte de los hermanos Ríos Agudelo, tendiente a verificar la existencia de eventuales beneficiarios, y la decisión se basó en las declaraciones extraprocesales que obraban en los expedientes.
f) Que para verificar que no existan otros interesados en los procedimientos de esta naturaleza, la Unidad sólo tiene en cuenta la declaración del peticionario, bajo la gravedad de juramento, de ser el único beneficiario, y no acude a algún mecanismo para constatar tal información, debido a que se presume la buena fe del solicitante.
g) Que además del artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, el fundamento jurídico para negar el reconocimiento de la indemnización a favor del señor Ríos Calle con ocasión del homicidio de sus hijos, fue el artículo 3 del Decreto 1290 de 2008, que también dispone la prohibición de doble reparación.
Además, la entidad aportó los siguientes documentos:
- Copia de 3 formatos de solicitud de reparación administrativa, radicados el 30 de febrero de 2009, mediante los cuales la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango solicitó el reconocimiento de la reparación administrativa con ocasión de la muerte de sus hijos.9
- Copia de las comunicaciones del 26 de diciembre de 2012, mediante las cuales se informó a la señora Agudelo Durango que, de conformidad con el Decreto 1290 de 2008, se había reconocido la indemnización administrativa por el fallecimiento de sus tres hijos, y podía acudir a la entidad bancaria correspondiente, para retirar el dinero.10
- Copia de los documentos que dieron origen al reconocimiento de la reparación administrativa11.
- Copia de los documentos aportados por el actor y sus hijos Liliana María Ríos Flórez, Diana Patricia Ríos Flórez y Nelson Andrés Ríos Flórez, con el fin de ser incluidos como nuevos destinatarios de la reparación, con ocasión de la muerte de los hermanos Ríos Agudelo.12
2. Por otra parte, en el trámite de la revisión ante esta Corporación el actor allegó los siguientes documentos:
- Copia del escrito presentado a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el 24 de mayo de 2013, mediante el cual solicitó la expedición de “(…) copias auténticas [sic] de toda la documentación aportada por la señora Fabiola de Jesús Agudelo de Ríos, madre de [sus] hijos, quien desconociendo [su] calidad de padre y de otros hermanos de los finados, en declaración juramentada ante la Notaría Segunda del Círculo Notarial del municipio de Bello, allegado a los trámites referenciados (…) dijo desconocer [su] paradero y que los finados fueron abandonados por [él] desde muy temprana edad, a lo cual [sic] no es cierto, argucias utilizadas para obtener un mayor beneficio económico y desconociendo el [de él] como padre y el de otros hermanos.”
Lo anterior, con el fin de “(…) iniciar los trámites judiciales, tendientes a que se investigue la presunta conducta punible de falsedad de testimonio y en consecuencia falsedad de documento”13.
- Copia de los registros civiles de defunción14 y nacimiento15 de los señores Edwin Alonso Ríos Agudelo, Wilmar Andrés Ríos Agudelo y Jhovany Alexander Ríos Agudelo; en los que consta que eran hijos de la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango y el señor Javier de Jesús Ríos Calle, y que fallecieron por causas violentas.
- Copia de los registros civiles de nacimiento16 de Diana Patricia Ríos Flórez, Liliana María Ríos Flórez y Nelson Andrés Ríos Flórez, hijos de Javier de Jesús Ríos Calle.
1. Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia.
2. El señor Javier de Jesús Ríos Calle solicita el amparo de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en razón a que la citada entidad se abstuvo de expedir copias de la documentación aportada por la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango, en el trámite administrativo que se llevó a cabo para obtener el reconocimiento de la indemnización administrativa por el homicidio de sus hijos, con fundamento en que tal información está sujeta a reserva, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011.
Sostiene que si la entidad demandada no da a conocer los documentos que se presentaron como prueba para el reconocimiento de la indemnización, será imposible constatar si eventualmente la inscripción de las víctimas beneficiadas se dio por medios fraudulentos, para así revocar las medidas de indemnización, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 1448 de 2011, e iniciar los trámites pertinentes para que se investigue a la señora Agudelo por las presuntas conductas punibles de falsedad de testimonio y falsedad en documento público, en razón a que, según el actor, en el trámite administrativo se presentaron declaraciones falsas.
3. Antes de plantear el problema jurídico, es preciso recordar que si el juez de tutela encuentra afectados o amenazados derechos no invocados por el actor, “(…) no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa.17 En efecto, el juez tiene a su cargo un papel activo e independiente, que implica la búsqueda de la verdad y la protección eficaz de los derechos fundamentales afectados.
En este orden de ideas, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, la Sala se ocupará de resolver el siguiente problema jurídico, que incluye el estudio sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la información y a la reparación de las víctimas, a pesar de que el actor sólo alegó la vulneración de su derecho fundamental de petición, pues evidencia que el goce de tales garantías podría estar amenazado.
4. La situación fáctica exige a la Sala determinar si procede la tutela para controvertir la reserva legal alegada por la entidad y acceder a los documentos solicitados, ante la posible existencia de otro mecanismo judicial, idóneo para resguardar el derecho de acceso a la información.
En caso de ser procedente, será preciso resolver el siguiente cuestionamiento: ¿La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulnera los derechos fundamentales de petición, acceso a la información y de reparación de una persona que aspira a ser reconocida como víctima, cuando se niega a expedir copias de los documentos aportados por quienes fueron reconocidos como beneficiarios en un proceso de indemnización administrativa, con fundamento en que tal información está sujeta a reserva legal?
5. Para resolver la cuestión planteada, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas: i) el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela; ii) el contenido del derecho fundamental de petición y el acceso a la información; iii) la procedencia excepcional de la tutela para la protección del derecho al acceso a la información; iv) el derecho a la reparación de las víctimas; y v) la posible vulneración de los derechos a las víctimas, cuando se niega el acceso a la información. Posteriormente, con base en dichos presupuestos, se estudiará el caso concreto.
Requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela
6. El inciso 4 del artículo 86 de la Constitución consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Del texto de la norma se evidencia que, si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.18
No obstante lo anterior, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita (i) que el mecanismo no es idóneo ni eficaz, o (ii) que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.”19
En relación con el primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario deberá ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo, las circunstancias particulares del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.20
En el segundo evento, es preciso demostrar que a pesar de que existe un medio judicial ordinario, la tutela se interpone con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y la intervención del juez constitucional es necesaria para impedirlo. Este perjuicio se caracteriza: “(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.” 21
El derecho fundamental de petición y el acceso a la información
7. El artículo 23 de la Constitución establece que “[t]oda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales."
En repetidas ocasiones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que este derecho comporta las siguientes obligaciones correlativas para la autoridad que recibe la solicitud: (i) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (ii) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, que debe ser lo más corto posible22; (iii) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado; (iv) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder23; y (v) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado24.
Además, esta Corporación ha estudiado el ejercicio y alcance del derecho fundamental de petición25 y ha concluido que éste constituye una herramienta determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como son el derecho a la información, el acceso a documentos públicos, la libertad de expresión y el ejercicio de la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan.26
En relación con el derecho de acceso a la información, en distintos pronunciamientos la Corte ha determinado que a través de una interpretación sistemática de la Constitución, es posible advertir que existe una relación de género y especie entre el derecho de petición y el de acceso a la información27.
En efecto, el derecho de petición envuelve la garantía de solicitar información por parte de los ciudadanos, acceder a la información sobre las actividades de la administración, y pedir y obtener copia de los documentos públicos.
8. El artículo 74 Superior consagra el derecho de acceso a la información en los siguientes términos: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que el derecho de acceso a la información pública cumple tres funciones, a saber: primero, garantizar la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos; segundo, posibilitar el ejercicio de otros derechos constitucionales, al permitir conocer las condiciones necesarias para su realización; y tercero, garantizar la transparencia de la gestión pública, al constituirse en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal.28
En consideración a la estrecha relación que tiene el ejercicio de este derecho con la realización de otras garantías fundamentales, las restricciones a tal prerrogativa están sometidas a condiciones rigurosas, las cuales fueron definidas en la sentencia C-491 de 200729. Para dar solución al caso que se estudia, resultan relevantes las siguientes:
(i) Donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. Lo anterior implica que las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada.
(ii) Los límites del derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley.
(iii) La ley que restringe el derecho fundamental de acceso a la libertad de información debe ser precisa y clara al definir qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades pueden establecer tal limitación.
(iv) La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público, pero no en relación con su existencia.
(v) La reserva legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales, pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.
(vi) Cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada información debe ser motivada y la interpretación de la norma sobre reserva debe ser restrictiva.
(vii) La reserva legal no puede cobijar información que por decisión constitucional deba ser pública.
(viii) Los límites al derecho de acceso a la información, sólo serán constitucionalmente legítimos si se sujetan estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
(ix) Existen recursos para impugnar la decisión de no revelar determinada información cuando se aduce que está sujeta a reserva legal.
De las anteriores condiciones es preciso concluir que cuando una autoridad administrativa se niegue a suministrar determinada información, deberá motivar su decisión en una reserva consagrada en la ley, la cual ha de ser interpretada de forma restrictiva y sólo podrá operar respecto de la información que comprometa derechos fundamentales
9. Por otra parte, el acceso a la información encuentra su limitación, entre otros, en los derechos a la intimidad y al habeas data. Para resolver las tensiones que se presentan entre estas garantías fundamentales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional30 y las Leyes Estatutarias 1266 de 200831, y 1581 de 201232 han caracterizado distintos tipos de información.
Una primera tipología distingue entre la información personal y la impersonal. De conformidad con el literal c del artículo 3º de la Ley 1581 de 2012, el dato personal es “[c]ualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables;
Además, una segunda tipología, dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo, en función de su publicidad y la posibilidad legal de acceder a la misma, clasifica la información en (i) pública o de dominio público, (ii) semiprivada, (iii) privada, y (iv) reservada o secreta.
La información pública es aquella que, según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si se trata de información general, privada o personal. Se trata por ejemplo de los documentos públicos, las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Este tipo de información se puede solicitar por cualquier persona de manera directa y no existe el deber de satisfacer algún requisito para obtenerla.
La información semiprivada, refiere a los datos que versan sobre información personal o impersonal que no está comprendida en la regla general anterior, porque para su acceso y conocimiento presenta un grado mínimo de limitación, de tal forma que sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social y al comportamiento financiero de las personas.
La información privada, es aquella que por versar sobre información personal y por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, y la información extraída a partir de la inspección del domicilio.
La información reservada, versa sobre información personal y guarda estrecha relación con los derechos fundamentales del titular a la dignidad, a la intimidad y a la libertad, motivo por el cual se encuentra reservada a su órbita exclusiva y “(…) no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc.”33
La anterior tipología permite delimitar la información que se puede publicar en desarrollo del derecho fundamental a la información y aquella que, por mandato constitucional, no puede ser revelada, porque de hacerlo se transgredirían los derechos a la intimidad y al habeas data.
En la sentencia T-161 de 201134, la Corte estableció que respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y semiprivada, el derecho al acceso a documentos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales y dentro de los procedimientos respectivos, y sólo los documentos públicos que contengan información personal pública pueden ser objeto de libre acceso.
Procedencia excepcional de la tutela para la protección del derecho al acceso a la información
10. La Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, reguló el acceso ciudadano a los documentos públicos y señaló que, por regla general, toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en oficinas públicas y a que se le expida copia de estos, siempre y cuando no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, ni se relacionen con la defensa o seguridad nacional.
Esta norma estableció que la Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o su copia, mediante una decisión motivada que señale su carácter reservado y lo fundamente en las disposiciones legales pertinentes.
Además, previó el recurso de insistencia, el cual constituye un mecanismo con el que cuenta la persona a quien ha sido negada la información con base en una reserva legal, para controvertir su carácter reservado. El conocimiento del recurso de insistencia corresponde al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar en que se encuentren los documentos, el cual debe decidir en única instancia si niega la petición formulada, o si la atiende total o parcialmente.
El artículo 21 de la Ley 57 de 1985 determina que el funcionario respectivo enviará los documentos pertinentes al tribunal para que éste decida la insistencia dentro de los diez días hábiles siguientes.35
Al analizar la naturaleza jurídica del recurso de insistencia, el Consejo de Estado determinó que se trata de un mecanismo judicial. Por auto del 12 de julio de 200136, esa Corporación resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la decisión que rechazó la demanda presentada por éste, contra el “acto administrativo complejo” integrado, entre otros, por la providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de insistencia interpuesto por el peticionario ante la negativa del DAS de entregar una información solicitada.
El auto de rechazo tuvo como fundamento que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía ser objeto de estudio, pues se trataba de una decisión judicial que dirimía en única instancia una controversia entre el interesado y la Administración y era, por razón de su contenido, una sentencia, motivo por el cual el Consejo de Estado carecía de jurisdicción para examinarla.
Al resolver el recurso de súplica, se determinó que las providencias de los tribunales administrativos que deciden sobre el recurso de insistencia, son de carácter judicial, por las siguientes razones:
“1. La definición de las controversias sobre derechos, en este caso, el de petición que dio lugar a la providencia del Tribunal demandada, corresponde únicamente a los jueces o a quienes, excepcionalmente, se les ha investido de función jurisdiccional.
2. Cuando la norma (…) se refiere a resolver en “única instancia”, está dando a entender que la decisión del Tribunal es definitiva y tiene fuerza de cosa juzgada, por lo que tal decisión solo puede ser pasible de recurso extraordinario de revisión que procede frente a las sentencias que dictan los Tribunales en esa instancia.
Cabe resaltar, además, que a pesar de que la vigencia del artículo 39 de la Ley 446 de 1998, que subrogó el artículo 131 del C.C.A., está suspendida mientras se crean los Jueces Administrativos, ello no es óbice para tener en cuenta que dicha norma le da carácter de proceso a dicho recurso de insistencia, término que el Código Contencioso Administrativo en su segunda parte tiene reservado para las actuaciones judiciales.” (Subrayas en el texto original)
Además, el Consejo de Estado ha conocido de acciones de tutela presentadas contra decisiones mediante las cuales los tribunales administrativos han resuelto recursos de insistencia y, al pronunciarse sobre la procedencia del mecanismo de amparo, ha establecido que se trata de decisiones proferidas en ejercicio de un medio judicial y, en consecuencia, se trata de tutelas contra providencias judiciales.37
11. En consideración a que el artículo 21 de la norma mencionada38 prevé un mecanismo judicial, regido por una reglamentación especial, para garantizar el derecho de acceso a documentos públicos cuando se considere que éste no ha sido satisfecho por parte de la administración a través de sus órganos oficiales, se ha entendido que el recurso de insistencia constituye un medio idóneo para controvertir la reserva legal.
En consecuencia, esta Corporación ha determinado que cuando las entidades públicas se niegan expresamente a suministrar la información solicitada por los ciudadanos, bajo el argumento de su carácter reservado, la tutela es improcedente ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial.39
En particular, en la sentencia T-466 de 201040, se estableció que si la administración emite una respuesta negativa a la solicitud de información, en consideración a su carácter reservado, e invoca las disposiciones constitucionales o legales pertinentes, “(…) el recurso de insistencia es el mecanismo judicial de defensa procedente, en tanto aquel constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los derechos fundamentales en cuestión.”
No obstante, la tutela es procedente, excepcionalmente, si la respuesta de la entidad requerida no se funda en una verdadera reserva legal o constitucional, ni en motivos de seguridad nacional. Lo anterior, porque la competencia del juez administrativo en este caso se relaciona con la valoración de la reserva legal alegada, por tanto, si la entidad omite invocar una norma que restrinja el derecho al acceso a la información, no es procedente el recurso, y la tutela constituye el mecanismo idóneo para proteger los derechos de petición y acceso a la información41.
Sin embargo, a la fecha, la Ley 57 de 1985 no está vigente y los mecanismos para acceder a la información reservada se han transformado, como a continuación se explica.
12. El artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” previó el recurso de insistencia como un mecanismo judicial al que puede acudir la persona a quien le sea negada una información solicitada en ejercicio del derecho fundamental de petición, para que el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos42, o el juez administrativo43, decida en única instancia si niega o acepta, total o parcialmente, la solicitud formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidiría dentro de los 10 días siguientes.44
Sin embargo, mediante la sentencia C-818 de 2011, la norma mencionada fue declarada inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, por cuanto el ejercicio del derecho fundamental de petición debe ser regulado mediante una ley estatutaria. Es decir que, a la fecha, el recurso de insistencia contemplado en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011 se encuentra vigente.
Cabe destacar que el texto del artículo 26 del Proyecto de Ley Estatutaria Número 65 de 2012 ante el Senado y Número 227 ante la Cámara de Representantes, “[p]or medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” es idéntico a la norma antes descrita, y añade un parágrafo que establece que el recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentarse en la diligencia de notificación de la decisión de negar la información, o dentro de los 10 días siguientes a ella.
13. Por otra parte, la Ley 1712 de 2014, “[p]or medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”45, determinó que cuando la respuesta a la solicitud de información pública invoca la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podrá acudir al recurso de reposición y, en caso de ser negado, corresponderá al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos46 o al juez administrativo47, decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.48
Además, la norma establece que “[s]erá procedente la acción de tutela para aquellos casos no contemplados en el presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo.” (Negrillas fuera del texto)
Es preciso aclarar que, según las definiciones de la norma -artículo 6-, la información pública es aquella que las entidades públicas, los órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control, las personas naturales y jurídicas que presten función pública o servicios públicos, que desempeñen función pública o de autoridad pública, los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos y las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público; generen, obtengan, adquieran, o controlen.
Mediante la sentencia C-274 de 201349, esta Corporación estudió la constitucionalidad de la norma mencionada, y determinó lo siguiente:
“En el asunto bajo examen, el legislador optó por establecer dos mecanismos judiciales para el evento en que se niegue el acceso a documentos públicos amparados por la existencia una reserva legal, que se consideran idóneos y efectivos para la protección del derecho a acceder a la información pública, el procedimiento especial para reservas que protegen la seguridad y defensa nacionales y las relaciones internacionales, y la acción de tutela en los demás casos en que se niegue el acceso a un documento público amparado en una reserva legal.
Estos mecanismos sustituirán el previsto en la Ley 57 de 1985 ‘Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales’, que hasta ahora había sido considerado como un instrumento judicial idóneo para el evento de denegación de acceso a un documento público por la existencia de una reserva legal. El previsto aquí conserva en líneas generales la misma estructura.”
14. En este sentido, es posible concluir: primero, que la Ley 1712 de 2014 derogó el recurso de insistencia previsto por el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y lo sustituyó por otros mecanismos judiciales: (i) un recurso, similar a la insistencia, que procede cuando la reserva legal aducida por la entidad se funda en razones de seguridad, defensa nacional o relaciones internacionales y (ii) la acción de tutela, que procede como mecanismo principal cuando la reserva alegada tiene un fundamento distinto a los mencionados; segundo, que simultáneamente con la Ley 1712 de 2014, y hasta el 31 de diciembre de 2014, está vigente el recurso de insistencia previsto por el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011; y tercero, que a la fecha no se ha expedido una ley estatutaria que regule el ejercicio del derecho fundamental de petición.
El derecho a la reparación de las víctimas
15. La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado los derechos de las víctimas y, con fundamento en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Constitución50 y el derecho internacional de los derechos humanos, ha establecido que estas personas son titulares de los derechos a la verdad, a la justicia, y a la reparación.
En la sentencia C-715 de 201251 se reunieron los parámetros que, según la jurisprudencia de la Corte, deben ser observados para garantizar el derecho a la reparación de las víctimas. Para solucionar el caso que se analiza resultan relevantes los siguientes:
- El derecho a la reparación de las víctimas es integral, de manera que el Estado tiene el deber de adoptar distintas medidas determinadas con el fin de lograr la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas.
- De no ser posible tal restablecimiento pleno de los derechos de las víctimas, es procedente la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado.
- En particular, el derecho a la reparación integral comprende la adopción de medidas individuales que garanticen la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición. En su dimensión colectiva, esta garantía envuelve medidas de satisfacción encaminadas a restaurar e indemnizar los derechos de las colectividades o comunidades directamente afectadas por las violaciones ocurridas.
16. En cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas, el artículo 8º de la Ley 975 de 2005 determinó que éste comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción; y las garantías de no repetición de las conductas. Particularmente, esta normativa estableció que dentro de los procesos penales llevados dentro de la jurisdicción especial de Justicia y Paz es posible iniciar un incidente de reparación integral de los daños causados con la conducta criminal.
Con posterioridad, el Decreto 1290 de 2008 creó el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley. La norma mencionada previó la reparación individual administrativa, que fue definida como un conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley.
Además, el decreto fijó distintas medidas de reparación -la indemnización solidaria, la restitución, la rehabilitación, las medidas de satisfacción y las garantías de no repetición de las conductas delictivas-, de las cuales son destinatarias o beneficiarias las personas reconocidas como víctimas por la norma.
La Ley 1448 de 201152, estableció que las víctimas deben ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva, por el daño que han sufrido como consecuencia de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas a partir del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones con ocasión del conflicto armado interno.
La ley mencionada fue reglamentada por el Decreto 4800 de 2011 “por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley”, el cual derogó el Decreto 1290 de 2008.
Las normas mencionadas consagran los requisitos, procesos y mecanismos que hacen posible el reconocimiento de la indemnización administrativa a las víctimas, la cual, como ya se explicó, es una medida que garantiza el derecho a la reparación integral.
La posible vulneración de los derechos a las víctimas cuando se niega el acceso a determinada información
17. En distintas oportunidades, esta Corporación ha efectuado el análisis de casos en los cuales se ha negado el acceso a la información de víctimas, y ha determinado que al abstenerse de revelar los documentos y datos solicitados a los que tenían derecho a acceder, se vulneran sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
Por ejemplo, en la sentencia T-1025 de 200753 la Corte Constitucional conoció la acción de tutela presentada por un representante de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó en contra del Ministerio de Defensa Nacional. El actor había solicitado a la autoridad accionada que informara los nombres, códigos y líneas de mando de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en determinados lugares, en días y horas específicas, en las cuales se habrían cometido crímenes contra los miembros de la comunidad. Consideró que la negativa del Ministerio de la Defensa para suministrar esa información, transgredía el derecho de los miembros de la Comunidad de Paz a acceder a la justicia, y desconocía el principio de publicidad de la función administrativa.
En esa oportunidad, la Sala de Revisión analizó si la limitación del derecho de acceso a la información, se ajustaba a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para el efecto, hizo un examen de proporcionalidad en sentido estricto, puesto que se trataba de una decisión que afectaba el derecho de acceder a la información, es decir, de un derecho que tiene un carácter preferente.
La Corte determinó que, si bien la decisión del Ministerio perseguía un fin acorde con la Carta Política y era adecuada para proteger un fin ajustado a la Constitución, el de proteger los derechos fundamentales al debido proceso y a la presunción de inocencia de los miembros de la Fuerza Pública-, no cumplía con los requisitos de necesidad y de estricta proporcionalidad, pues hacía inoperante el derecho de acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Además, determinó que la protección del debido proceso y la presunción de inocencia de los agentes de la Fuerza Pública cuyos nombres solicitaba el actor, podría lograrse a través de medidas menos lesivas del derecho de acceso a la información.
En consecuencia, la Corte resolvió tutelar el derecho de acceso a la información de los miembros de la comunidad, y ordenar al Ministerio de Defensa que suministrara los nombres de los miembros de la Fuerza Pública, con el fin de que la comunidad pudiera reclamar sus derechos a la justicia, la verdad y la reparación.
Del mismo modo, en la sentencia T-608 de 201354, esta Corporación estudió el caso de una mujer que, en ejercicio de su derecho fundamental de petición, solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que expidiera una copia del acto administrativo mediante el cual se negó a su hijo fallecido la calidad de víctima, con el objetivo de interponer los recursos contra tal decisión. La entidad accionada dio respuesta al requerimiento de la actora y manifestó que no era posible remitir la copia solicitada, pues el acto administrativo por medio del cual se decidió no reconocer la calidad de víctima a su hijo, resolvió las solicitudes de reparación administrativa de muchas más personas, y para salvaguardar el derecho a la intimidad de los demás interesados, era preciso reservar la información solicitada.
La Corte reconoció dos derechos fundamentales en tensión: de un lado, el derecho a la intimidad y la privacidad de las demás personas a quienes les fue resuelta su solicitud de reparación en el mismo acto administrativo y, de otro, los derechos de acceso a la información pública y a la reparación administrativa en su faceta de accesibilidad, pues la decisión de la Unidad, consistente en no informar la motivación de la decisión mediante la cual se negó la calidad de víctima de su hijo, impidió que la accionante interpusiera los recursos contra el acto administrativo.
La Sala hizo un juicio de proporcionalidad y determinó (i) que el objetivo de reservar la información contenida en el acto administrativo, se fundaba en un fin constitucionalmente legítimo, consistente en proteger la intimidad y privacidad de las demás personas a quienes les fue resuelta la solicitud de reparación administrativa en el mismo acto; (ii) que se trataba de una medida que resultaba adecuada para proteger la intimidad y la privacidad de los demás solicitantes, debido a que, al no suministrar la copia del acto administrativo, se evitaba dar a conocer la información relativa a estos; y (iii) que la medida no cumplía con el presupuesto de necesidad, pues la entidad demandada podía proteger la intimidad y la privacidad de los demás particulares mediante otros mecanismos que no resultaran tan lesivos para quien requería la información, es decir, a través de medidas distintas, que no implicaran una grave afectación del derecho de la accionante a acceder a información pública.
Por consiguiente, se estableció que, respecto de los apartes del acto administrativo, referentes a la solicitud de la accionante, no podía alegarse por la Unidad la existencia de una reserva legal sobre la información que resolvía su pretensión, motivo por el cual debió expedir copia de los apartes del acto administrativo que contenían dicha información.
18. La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.55
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es una autoridad pública contra la cual, conforme al artículo 86 de la Constitución Política, procede la tutela.
19. El señor Javier de Jesús Ríos Calle está legitimado para solicitar el amparo de su derecho fundamental de petición de información, ante la respuesta negativa a la solicitud dirigida a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mediante la cual pidió el reconocimiento de la reparación administrativa con ocasión de la muerte de sus tres hijos.
- Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso estudiado
20. En el caso que se analiza no hay claridad sobre la existencia de otro medio de defensa para obtener el amparo del derecho invocado por el accionante, pues la respuesta negativa a su petición se fundamentó en una reserva legal, argumento que, en vigencia de la Ley 57 de 1985, pudo haber sido controvertido mediante el recurso de insistencia.
No obstante, tal como se explicó en las consideraciones generales de esta providencia, actualmente coexisten dos mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento para controvertir la decisión que niega la expedición de documentos con fundamento en una reserva legal: (i) la acción de tutela que, según la Ley 1712 de 2014, procede como mecanismo principal cuando la reserva aducida por la entidad tiene un fundamento distinto a la seguridad, defensa nacional o relaciones internacionales; y (ii) el recurso de insistencia previsto por el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, que fue declarado inconstitucional, pero está vigente hasta el 31 de diciembre de 2014.
La jurisprudencia de esta Corporación56 ha establecido que el derecho a la administración de justicia comporta la obligación correlativa para el Estado de garantizar su ejercicio. En particular, este deber conlleva la realización del derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales y que éste sea resuelto.57
Así, ante la posibilidad de aplicar dos mecanismos judiciales idóneos para controvertir la reserva legal aducida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, siendo uno de estos la tutela, la Sala declarará la procedencia de esta acción y, de este modo, garantizará el derecho a la administración de justicia del actor, pues en aplicación del principio pro homine resulta más protector de su derecho aplicar la Ley 1712 de 2014, y conocer de fondo la presente tutela.
21. El señor Javier de Jesús Ríos Calle solicitó a la entidad demandada, expedir copias auténticas de la documentación aportada por la señora Fabiola de Jesús Agudelo Durango -madre de sus hijos fallecidos-, en el trámite administrativo que dio origen a la indemnización de la señora Agudelo.
Lo anterior, con el fin de iniciar los trámites judiciales para que se investigue a la beneficiaria por las presuntas conductas punibles de falsedad de testimonio y falsedad en documento público, en razón a que, según el actor, allegó unas declaraciones en las cuales manifestó que era la única beneficiaria de la indemnización, que desconocía el lugar de residencia del señor Ríos y que éste abandonó a sus hijos cuando eran niños.
Mediante oficio, la entidad respondió que no era posible expedir las copias de los documentos solicitados, en razón a que tal información estaba sujeta a reserva, según el parágrafo 1º del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011, que dispone que “[d]e conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política, y con el fin de proteger el derecho a la intimidad de las víctimas y su seguridad, toda la información suministrada por la víctima y aquella relacionada con la solicitud de registro es de carácter reservado.”
El actor sostiene que, si la entidad demandada no revela la identidad de los beneficiarios de la indemnización, ni se dan a conocer los documentos que presentaron como prueba para su reconocimiento, será imposible constatar si eventualmente la inscripción de las víctimas beneficiadas se dio por medios fraudulentos. En consecuencia, afirma que no podrá demostrar que tales personas acreditaron la calidad de beneficiarios por medios engañosos, para así revocar las medidas de indemnización, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 1448 de 2011.
Estudio de fondo de los derechos posiblemente transgredidos
22. En relación con la supuesta vulneración del derecho fundamental de petición, encuentra la Sala que en este caso, la respuesta dada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reúne los requisitos formales adscribibles a dicha prerrogativa. En efecto: (i) la petición fue resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (ii) la respuesta se produjo dentro de un plazo razonable y; (iii) la entidad pública notificó su respuesta al interesado.
Por consiguiente, no se encuentra vulnerado el derecho fundamental de petición.
Violación del derecho de acceso a la información
23. En este caso, la reserva legal aducida por la Unidad para negar la expedición de las copias solicitadas, plantea una tensión entre los derechos de acceso a la información del accionante y a la intimidad de las primeras víctimas que se presentaron a reclamar la indemnización por la muerte de sus hijos. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si la negación del acceso a este tipo de información, resulta razonable y proporcionada a la luz de los intereses que se pretende salvaguardar.
Para el efecto, es preciso aplicar el test de proporcionalidad “(…) para analizar si la restricción que se ejerce sobre el derecho es constitucionalmente admisible. Esta actividad consiste en establecer si la medida limitativa persigue una finalidad constitucional, si es idónea respecto del fin pretendido, si es necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta adecuado y estrictamente proporcional en relación con la pretendida finalidad.”58
En primer lugar, la restricción del derecho a la información persigue una finalidad constitucional, pues con ella se pretende proteger el derecho a la intimidad de las víctimas, de conformidad con el artículo 15 Superior.
En segundo lugar, la medida es idónea para conseguir el fin pretendido, por cuanto, al negar el acceso a los documentos aportados por la víctima en el proceso que dio origen a la indemnización, se impide que cualquier persona tenga conocimiento de los datos de ese sujeto de especial protección, y así, se protege su derecho fundamental a la intimidad.
En tercer lugar, la medida no es necesaria porque el hecho de que cierto documento esté sujeto a reserva, no quiere decir que toda la información que en él reposa sea reservada, por cuanto ésta sólo opera respecto de la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales, pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta. En efecto, los datos que se encuentran en el documento pueden ser de distintos tipos: los privados no pueden ser revelados, los semiprivados pueden ser revelados, y los públicos deberán serlo.
Así pues, ciertos datos que están contenidos en las pruebas aportadas en el procedimiento administrativo, pueden ser revelados en virtud del principio de máxima divulgación, motivo por el cual la medida no es necesaria para proteger el derecho a la intimidad de la víctima a la que le fue reconocida la indemnización. Lo anterior, en razón a que la información solicitada por el accionante se dirige a conocer las declaraciones relativas a que se desconocía la existencia de otros posibles beneficiarios de la indemnización administrativa con ocasión de la muerte de los hermanos Ríos Agudelo y no a que fueran revelados datos privados de la señora Agudelo, los cuales sí están sujetos a reserva.
En síntesis, la restricción del derecho al acceso a ciertos datos solicitados, no era una medida necesaria para proteger el derecho a la intimidad de la beneficiaria.
En cuarto lugar, el examen de proporcionalidad no resulta relevante, pues no se superó el paso anterior del test. Entonces, no se analizará en el caso concreto.
En consecuencia, es posible concluir que la negativa del Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas de entregar al accionante la información requerida, resulta desproporcionada. En efecto, la entidad accionada vulneró el derecho de acceso a la información del señor Ríos Agudelo al impedir que accediera a los datos públicos y semiprivados que obraban en el expediente, y sobre los cuales tenía un interés.
Violación del derecho a la reparación de las víctimas
24. Encuentra probado la Corte que, en la respuesta ofrecida a la solicitud de información presentada por el actor, la autoridad accionada negó el acceso a los documentos requeridos e informó que, podría acudir al mecanismo previsto por la Ley 1448 de 2011 –artículo 198- para impugnar el reconocimiento de la indemnización administrativa de la señora Agudelo, cuando “(…) con posterioridad al reconocimiento de la indemnización administrativa se demostrare que la persona no tenía la calidad de víctima o de beneficiario, o lo hubiere acreditado de manera engañosa o fraudulenta” (Negrillas fuera del texto).
La contestación de la administración deja ver que, al negarse a revelar la información solicitada, vulneró el derecho a la reparación del actor, pues los documentos a los que éste pretende acceder, resultan necesarios para que acuda al mecanismo previsto en la norma con el fin de probar si la señora Agudelo acreditó de forma fraudulenta su calidad de única beneficiaria. De este modo, la Unidad ha impedido que se controvierta la indemnización antes reconocida y en ese sentido, que se desplieguen los mecanismos previstos para determinar si el accionante tiene derecho a la reparación.
25. En suma, la Sala concluye que en este caso la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas vulneró los derechos fundamentales de acceso a la información y a la reparación de Javier de Jesús Ríos Calle, porque desconoció que la reserva legal a la que se sujeta la información de las víctimas no aplica respecto de todos los documentos, sino de los datos privados y sensibles contenidos en estos.
PRIMERO.- REVOCAR la decisión adoptada por el Juzgado Segundo de Familia de Bello, el 13 de marzo de 2014, que declaró la carencia de objeto por haberse superado el hecho que dio origen a la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo impetrado.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, entregue copias de las declaraciones en las cuales, tanto la señora Agudelo, como algunos conocidos, manifestaron (i) que ella era la única beneficiaria de la indemnización, (ii) que desconocían el lugar de residencia del señor Ríos, y (iii) que éste abandonó a sus hijos cuando eran niños. Cabe advertir que los datos personales de la señora Agudelo, contenidos en los mencionados documentos, deberán ser tachados, pues estos se encuentran sujetos a reserva.
A LA SENTENCIA T-828/14
CON PONENCIA DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO, EN LA CUAL SE RESOLVIÓ LA ACCIÓN DE TUTELA INSTAURADA POR JAVIER DE JESÚS RÍOS CALLE CONTRA LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS.
Problema jurídico planteado en la sentencia: ¿Si existe vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la información y a la reparación de las víctimas, a pesar de que el actor sólo alegó la vulneración de su derecho fundamental de petición, pues evidencia que el goce de tales garantías podría estar amenazado?
Motivo de la Aclaración: Si bien concuerdo con la resolución de la sentencia, considero pertinente que se analice previamente la vulneración del derecho a la reparación de las víctimas, cuando la indemnización administrativa ya ha sido otorgada previamente a otro beneficiario.
Aclaro el voto en la Sentencia T-828 de 2014 por cuanto considero que debió analizarse la vulneración del derecho a la reparación de las víctimas cuando la indemnización administrativa ya ha sido otorgada previamente a otro beneficiario.
Se interpone la acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por abstenerse de expedir copias al actor de la documentación aportada en el trámite que se llevó a cabo para obtener el reconocimiento de la indemnización administrativa por el fallecimiento de sus tres hijos, sosteniendo que dicha información estaba sujeta a reserva, de conformidad con el parágrafo 1o del artículo 156 de la Ley 1448 de 2011. Afirma el actor, que sin esos documentos resulta imposible constatar sí eventualmente la inscripción de las víctimas beneficiadas se dio por medios fraudulentos. Se CONCEDE el amparo deprecado, previa precisión de que la reserva legal a la que está sujeta la información de las víctimas, no aplica respecto de todos los documentos, sino de los datos privados y sensibles contenidos en estos.
FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Considero precisó señalar que comparto la solución que la ponencia brinda frente a la protección del derecho de acceso a la información del accionante y la relación que se establece con la garantía del derecho a la reparación integral.
No obstante, considero que existe un asunto de fondo que debió abordarse pues el caso lo permitía. Me refiero concretamente a la vulneración del derecho a la reparación de las víctimas cuando la indemnización administrativa ya ha sido otorgada previamente a otro beneficiario. A mi juicio, era preciso examinar con más detenimiento el tratamiento que la Unidad de Víctimas pueda estar dando a las múltiples solicitudes de reparación que se presentan respecto de un mismo hecho victimizante, teniendo en cuenta el débil control ejercido por la entidad demandada para el otorgamiento de la indemnización, pues, tal como se evidencia en el texto del proyecto, ello solo consiste en dar por cierto la manifestación del primer solicitante de que no existen más víctimas que él.
Además de ello, también se advierte que la Unidad de Víctimas no responde de manera adecuada la solicitud del accionante, pues le indica que conforme al artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, está prohibida la doble reparación, refiriéndose a que no puede pagar dos veces por un mismo hecho, pero lo que no le informa al ciudadano es que la norma realmente señala que "la indemnización por vía administrativa se descontará de la reparación que se defina por vía judicial", es decir, que la entidad no puede reconocerle una suma adicional si ya un juez ha previsto el pago a modo de reparación, escenario que no encuadra en esta oportunidad. De igual modo, cabe destacar que, contrario a la posición de la entidad demandada, el Decreto 4800 de 2011, artículo 150, sí contempla el escenario que aquí se advierte, ya que se refiere a la "distribución de la indemnización" de la siguiente forma: "En caso de concurrir varias personas con derecho a la indemnización por la muerte o desaparición de la víctima, de conformidad con el inciso 2o del artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, el monto de la indemnización se distribuirá así... ".
En concordancia con lo anterior, cabe recordar que el artículo 3o de la Ley 1448 de 2011 establece un concepto amplio de víctima y lo extiende al "cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa (...)". Por ello, habría sido importante analizar si el derecho a la indemnización administrativa es exclusivo del familiar que primero lo solicita, o existe un deber de la administración de verificar otros potenciales beneficiarios para efectos de que no sigan presentándose situaciones como las del caso concreto.
1 Identificado con el número 20136021155572.
2 Folio 12, Cuaderno No. 2.
3 Folio 8, Cuaderno Principal.
4 Folio 10, Cuaderno Principal.
5 Folios 11-13, Cuaderno Principal.
6 Folios 43-48, Cuaderno Principal.
7 Los señores Edwin Alonso Ríos Agudelo y Jhovany Alexander Ríos Agudelo, fallecieron el 18 de septiembre de 1994.
8 El señor Wilmar Andrés Ríos Agudelo falleció el 31 de enero de 1998.
9 Folios 49-54.
10 Folios 55-57.
11 Folios 58, 74, 98, 114, 116 y 118.
12 Folios 78-146.
13 Folio 13, Cuaderno No. 2.
14 Folios 26, 27, 28; Cuaderno No. 2.
15 Folios 31, 32, 34; Cuaderno No. 2.
16 Folios 29, 30, 33; Cuaderno No. 2.
17 Sentencia T-463 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
18 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
19 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
20 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
21 Sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
22 Sentencia T-481 de 1992; M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
23 Sentencia T-219 de 2001, M.P. Fabo Morón Díaz.
24 Sentencia T-249 de 2001; M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
25 Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
26 En la Sentencia T-596 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional recalcó la importancia del derecho de petición, como mecanismo de participación ciudadana en el funcionamiento de las entidades públicas, en los siguientes términos: “En materia del ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas. Los mecanismos de protección de los derechos fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la democracia participativa.”
27 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias Sentencia T-074 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz y T-881 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
28 Sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
30 Sobre este tema se pueden consultar las sentencias T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y C-748 de 201, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
31 “Por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
32 Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.
33 Sentencia T-729 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
34 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En aquella oportunidad la Corte conoció el caso de un ciudadano que en ejercicio de su derecho fundamental de petición, planteó algunas preguntas al Director de un establecimiento penitenciario de mediana seguridad, con el fin de que le informara los motivos por los cuales en uno de los patios se había clausurado una biblioteca. La entidad demanda respondió que no se referiría a las peticiones consignadas en el escrito, pues se trataba de asuntos relacionados con la seguridad nacional. En aquella oportunidad, la Sala Octava de Decisión determinó que la decisión del Establecimiento Carcelario de negar el acceso a la información relacionada con la construcción de un comedor donde por años había funcionado un biblioteca en el patio cuarto, bajo el argumento de que se trataba de información sujeta a reserva, vulneraba los derechos de petición y acceso a la información pública del accionante.
35 Este término se interrumpirá en caso de que el Tribunal solicite copia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente.
36 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Auto del 12 de julio de 2001. Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0059-01(6862).
37 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. (i) Sección Segunda - Subsección B., C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 20 de Marzo de 2013. Expediente Nº 11001-03-15-000-2013-00278-00; (ii) Sección Quinta, C.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia del 18 de abril de 2013. Expediente Nº. 11001-03-15-000-2013-00387-00.
38 “Artículo 21º.- La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
39 Por ejemplo, en la sentencia T-881 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) se declaró improcedente la acción de tutela presentada por un ciudadano para impugnar la negativa del comandante de una guarnición militar de suministrar información acerca de un operativo militar. La Sala de Revisión manifestó que el actor contaba con el recurso de insistencia, como mecanismo judicial idóneo para controvertir la supuesta reserva legal a la que se sujetaba tal información.
40 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
41 Sobre el particular, en la sentencia T-534 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte estudió el caso de un docente, cuya petición de acceder a distintos documentos relacionados con un concurso de méritos había sido negada, sin existir un fundamento legal de reserva. La Sala de Revisión determinó que la tutela resultaba procedente en ese caso, “(…) en la medida en que la aplicación del recurso de insistencia consagrado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 parte del supuesto según el cual la Administración niegue el acceso de la información requerida bajo el argumento de la existencia de alguna reserva de orden jurídico que limite tal acceso la ciudadanía. En este orden de ideas, el Tribunal de lo contencioso administrativo competente se encargará de examinar si la reserva alegada es valedera en el caso concreto o si, por el contrario, la demanda de acceso al documento público resulta legítima. En tal sentido, en la medida en que la entidad demandada se opuso a la pretensión elevada sin que mediara disposición legal o constitucional alguna que protegiera la información requerida –y en atención a las inocultables consecuencias que se siguen de la realización de este tipo de procesos sin que se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de control- la respuesta de la Administración constituye una vía de hecho que desborda el margen de competencia atribuido a la autoridad judicial de lo contencioso administrativo, y abre las puertas a la actuación del juez de tutela como garante de los derechos fundamentales.” Sobre el particular, se pueden consultar también las sentencias T-1025 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-608 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
42 Cuando se tratara de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá.
43 Cuando se tratara de autoridades distritales y municipales.
44 Este término podría interrumpirse: 1. cuando el tribunal o el juez administrativo solicitara copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación debería decidir, o cualquier otra información fuera requerida, y hasta la fecha en la cual las recibiera oficialmente; y 2. cuando la autoridad solicitara, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento dispusiera, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema.
45 La Ley 1712 de 2014 está vigente a partir del 6 de septiembre de 2014, pues la norma fue promulgada el 6 de marzo de 2014 y el artículo 33 de la misma estableció que su vigencia “(…) a los seis (6) meses de la fecha de su promulgación para todos los sujetos obligados del orden nacional.”
46 Si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá.
47 Si se trata de autoridades distritales y municipales.
48 Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo en un plazo no superior a 3 días, y éste decidirá dentro de los 10 días siguientes.
50 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, y C-209 de 2007.
52 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
53 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
55 Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
56 Ver sentencias T-283 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
57 Sentencia T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
58 Sentencia T-1023 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.