Source: https://temi.camera.it/leg17/temi/il_testo_unico_sulle_societ__partecipate
Timestamp: 2019-05-23 01:14:26+00:00
Document Index: 161680957

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 4', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Dal 23 settembre 2016 è in vigore in Testo unico sulle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche (decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 ), attuativo della delega recata dall'articolo 18 della legge n.124/2015 di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. Il provvedimento mira alla semplificazione e ricomposizione delle regole finora vigenti sulle società partecipate, introducendo una disciplina organica finalizzata all'efficiente gestione delle partecipazioni stesse ed alla promozione della concorrenza e del mercato, nonché alla riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica.
Il 20 marzo 2017 il Governo ha trasmesso alle Camera uno schema di decreto legislativo (A.G. 404 ) correttivo del Testo unico, su cui le commissioni competenti della Camera e del Senato hanno espresso i propri pareri il 2 maggio 2017. Tale decreto correttivo è stato pubblicato in gazzetta ufficiale il 26 giugno (DPCM 16 giugno 2017, n. 100 ). Qui il dossier di documentazione sul Testo unico, nella formulazione attualmente vigente.
Al fine di superare la frammentarietà del quadro normativo che nel corso del tempo si è determinato nel settore delle partecipazioni societarie pubbliche, la necessità di pervenire ad una ricomposizione della disciplina delle società a partecipazione pubblica costituisce una delle finalità della legge n. 124/2015 ("Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche") che in particolare reca all' articolo 18 reca i criteri di delega per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni.
Nell'esercizio della delega, si prevede di: differenziare le tipologie societarie; ridefinire le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni da parte di amministrazioni pubbliche; creare un preciso regime che regoli le responsabilità degli amministratori e del personale delle società; individuare la composizione e i criteri di nomina degli organi di controllo societario, al fine di garantirne l'autonomia rispetto agli enti proprietari; rafforzare i criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive. Uno specifico criterio di delega è infine dettato con riferimento alle sole società partecipate dagli enti locali, ed è a sua volta articolato i sette diversi principi, attinenti all'adeguatezza della forma societaria da adottare, ai criteri e strumenti di gestione, alla razionalizzazione delle partecipazioni societarie da parte degli enti territoriali interessati, alla trasparenza e confrontabilità dei dati economico patrimoniali, agli strumenti di tutela occupazionale nei processi di ristrutturazione societaria, all'introduzione di un sistema sanzionatorio per gli enti territoriali che riducono le società partecipate; alla trasparenza e rendicontazione da parte delle società partecipate nei confronti degli enti locali.
L'intervento normativo, costituito dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 oltre a riassumere in un quadro organico le disposizioni in materia già vigenti, contiene anche disposizioni volte alla razionalizzazione del fenomeno della partecipazione pubblica.
Il testo unico di articola sostanzialmente in cinque tipologie di intervento:
disposizioni introduttive recanti indicazione dell'oggetto e dell'ambito di applicazione del testo unico (art. 1), formulazione delle definizioni (art. 2), individuazione dei tipi di società in cui è ammessa la partecipazione pubblica (art. 3); l'individuazione delle tipologie di società è completata dagli artt. 16, 17 e 18, dedicati, rispettivamente, alle società in house, alle società miste pubblico-private, al procedimento di quotazione di società a controllo pubblico in mercati regolamentati;
disposizioni in materia di organi di amministrazione e di controllo delle società a controllo pubblico, con riferimento ai seguenti profili: alla governance societaria, ai requisiti dei componenti degli organi di amministrazione e ai compensi dei membri degli organi sociali (art. 11); regime di responsabilità dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti (art. 12); regime di controllo, con riguardo all'attivazione del controllo giudiziario (art. 13), alla prevenzione della crisi di impresa (art. 14) al controllo e monitoraggio da parte del Ministero dell'economia e delle finanze (art. 15);
disposizioni volte a incentivare l'economicità e l'efficienza mediante l'introduzione di procedure di razionalizzazione periodica e di revisione straordinaria (artt. 20 e 24), di gestione del personale (art. 19), di specifiche norme finanziarie per le partecipate degli enti locali (art. 21), di promozione della trasparenza (art. 22);
altre disposizioni transitorie, di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e di coordinamento con la legislazione vigente (artt. da 23 a 28).
Ambito di applicazione del Testo Unico
Le norme del Testo Unico hanno ad oggetto la costituzione di società da parte di amministrazioni pubbliche, nonché l'acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni da parte di tali amministrazioni, in società a totale o parziale partecipazione pubblica, diretta o indiretta. Alle società quotate le disposizioni del Testo Unico si applicano solo se espressamente previsto (articolo 1).
La partecipazione pubblica, è ammessa esclusivamente in società, anche consortili, costituite in forma di società per azioni o di società a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa. In merito all'organo di controllo, nelle società a responsabilità limitata a controllo pubblico l'atto costitutivo o lo statuto devono in ogni caso prevedere la nomina dell'organo di controllo o di un revisore. Nelle società per azioni a controllo pubblico la revisione legale dei conti non può essere affidata al collegio sindacale. (articolo 3).
Per le società in house (società in controllo pubblico titolari di affidamenti diretti di contratti pubblici), l'articolo 16 richiede, in accordo alla disciplina comunitaria (direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici) che:
Per quanto riguarda le società a partecipazione mista pubblico-privata, l'articolo 17 richiede che nelle società miste costituite per la realizzazione e gestione di un'opera pubblica o di un servizio di interesse generale, avente ad oggetto esclusivo l'attività inerente l'appalto o la concessione, la quota di partecipazione del soggetto privato non può essere inferiore al 30% e lo stesso deve essere selezionato mediante procedura ad evidenza pubblica a c.d. doppio oggetto (sottoscrizione o acquisto partecipazione quote societarie da parte del privato e contestuale affidamento del contratto di appalto o concessione).
Alle società previste nell' articolo 17 che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza, per la realizzazione dell'opera pubblica o alla gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite non si applicano le disposizioni del Nuovo Codice degli appalti (decreto legislativo n. 50 del 2016) , se la scelta del socio privato – che ha i requisiti di qualificazione previsti suddetto Codice in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita - è avvenuta nel rispetto di procedure di evidenza pubblica, e se la società provvede in via diretta alla realizzazione dell'opera o del servizio, in misura superiore al 70% del relativo importo.
Le finalità perseguibili sono elencate tassativamente nell'articolo 4 come segue: a) produzione di un servizio di interesse generale; b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi del nuovo Codice dei Contratti; c)realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato con un imprenditore privato selezionato secondo specifiche procedure; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti; e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici.
E' ammessa una deroga eventuale, totale o parziale, alle predette regole, previa adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e qualora ricorrano taluni presupposti.
Comunque, l'articolo 4 non è applicabile alle società elencate nell'allegato A, nonché alle società aventi come oggetto sociale esclusivo la gestione di fondi europei per conto dello Stato o delle regioni.
Nel citato Allegato A sono presenti le società: Coni Servizi, EXPO, Arexpo, Invimit, IPZS, Sogin, Gruppo ANAS, Gruppo GSE, Gruppo Invitalia, Gruppo Eur, FIRA, Sviluppo Basilicata, Fincalabra, Sviluppo Campania, Gruppo Friulia, Lazio Innova, Filse, Finlombarda, Finlombarda Gestione SGR, Finmolise, Finpiemonte, Puglia Sviluppo, SFIRS, IRFIS-FinSicilia, Fidi-Toscana, GEPAFIN, Finaosta, Veneto Sviluppo, Trentino Sviluppo, Ligurcapital, Aosta Factor, FVS SGR, Friulia Veneto Sviluppo SGR, Sviluppumbria, Sviluppo Imprese Centro Italia - SICI SGR.
I requisiti dei componenti degli organi amministrativi e di controllo di società a controllo pubblico sono previsti dall'articolo 11 che richiede, tra l'altro, che nella scelta degli amministratori delle sia assicurato il rispetto del principio di equilibrio di genere, almeno nella misura di un terzo. Il medesimo articolo disciplina anche la composizione degli organi di amministrazione, con riferimento anche al numero dei componenti, e i compensi corrisposti ai componenti degli organi di amministrazione e di controllo e ai dipendenti delle società in controllo pubblico.
A tal fine il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, dovrà emanare un decreto che, sulla base di indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi, classifichi le società in cinque fasce. Per ciascuna fascia è determinato, in proporzione, il limite massimo dei compensi del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai titolari e componenti degli organi di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 euro annui.
Sono previste norme specifiche sulla responsabilità civile e contabile della società e dei componenti degli organi societari (articolo 12) e in merito al controllo giudiziario sull'amministrazione di società a controllo pubblico (articolo 13). Nei casi di crisi d'impresa (articolo 14), le società a partecipazione pubblica sono soggette alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo, nonché, ove ne ricorrano i presupposti, a quelle in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi. Qualora emergano indicatori di crisi aziendale, l'organo amministrativo della società a controllo pubblico adotta un idoneo piano di risanamento. Nei cinque anni successivi alla dichiarazione di fallimento di una società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, le pubbliche amministrazioni controllanti non possono costituire nuove società, né acquisire o mantenere partecipazioni in società, qualora le stesse gestiscano i medesimi servizi di quella dichiarata fallita.
Viene infine istituita, nell'ambito del Ministero dell'economia e delle finanze, una struttura centrale con funzioni di monitoraggio e controllo sull'attuazione del testo unico, attraverso poteri di indirizzo e ispettivi nei confronti di tutte le società a partecipazione pubblica, di diffusione di migliori pratiche, nonché di tenuta di un elenco pubblico di dette società (articolo 15).
In particolare, ai rapporti di lavoro dei dipendenti si applicano - per quanto non espressamente disciplinato - le disposizioni del codice civile (e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali, ai sensi della vigente normativa e del CCNL di riferimento.
Le società a controllo pubblico stabiliscono con propri provvedimenti criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità e dei principi normativi validi per le pubbliche amministrazioni. E' inoltre previsto che le amministrazioni pubbliche socie debbano fissare obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate anche mediante contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello.
Viene inoltre definito uno specifico meccanismo di gestione dei processi di mobilità. Prima di poter effettuare nuove assunzioni, le amministrazioni pubbliche, nel caso di reinternalizzazione di funzioni o servizi prima affidati ad una società partecipata, procedono - nei limiti dei posti vacanti nelle dotazioni organiche e nell'ambito delle facoltà assunzionali disponibili - al riassorbimento delle unità di personale già dipendenti dall'amministrazione e transitate alle dipendenze delle società interessata da tale reinternalizzazione. In conseguenza di tale disposizione, le vigenti disposizioni in materia di gestione delle eccedenze di personale delle società partecipate introdotte dalla legge di stabilità per il 2014 (commi da 565 a 568 della legge n. 147/2013 ) continuano ad applicarsi esclusivamente alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo in esame.
Le disposizioni transitorie in materia di personale sono contenute nell'articolo 25, che stabilisce che le società a controllo pubblico effettuino (entro il 23 marzo 2017) una ricognizione del personale in servizio, per individuare eventuali eccedenze, e che l'elenco del personale eccedente, sia trasmesso alla regione nel cui territorio la società ha sede legale. Le regioni formano e gestiscono l'elenco dei lavoratori dichiarati eccedenti e agevolano processi di mobilità in ambito regionale. Decorsi ulteriori sei mesi dalla scadenza del termine di cui sopra, le regioni trasmettono gli elenchi dei lavoratori dichiarati eccedenti e non ricollocati all'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro, prevedendosi poi che fino al 31 dicembre 2018 le società a controllo pubblico non possano procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato, se non attingendo ai predetti elenchi, ad eccezione di specifici casi di infungibilità. Sono escluse dall'applicazione di tali disposizioni le società a prevalente capitale privato di cui all'articolo 17 che producono servizi di interesse generale e che nei tre esercizi precedenti abbiano prodotto un risultato positivo.
L'articolo 20 del Testo Unico introduce nell'ordinamento una procedura di carattere ordinario che gli enti pubblici sono chiamati ad attivare nella gestione delle società partecipate con cadenza annuale, pena una sanzione amministrativa da cinquemila a cinquecentomila euro, oltre al danno erariale provocato. Alla procedura di razionalizzazione periodica si procede a partire dal 2018, con riferimento alla situazione al 31 dicembre 2017.
L'articolo 24 introduce la procedura di revisione straordinaria delle partecipazioni. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (quindi entro il 23 marzo 2017), ciascuna amministrazione pubblica effettua con provvedimento motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla medesima data di entrata in vigore del presente decreto, individuando quelle che devono essere alienate, nel caso in cui
non siano riconducibili ad alcuna delle categorie previste dall'art. 4, commi 1, 2 e 3;
Specifiche norme in tema di contabilità finanziaria delle società partecipate dalle amministrazioni locali sono contenute nell'articolo 21, secondo cui, qualora dette società presentino un risultato di esercizio negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti sono tenute ad accantonare, nell'anno successivo, in apposito fondo vincolato, un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione. Detto importo è reso disponibile:
in misura proporzionale alla quota di partecipazione nel caso in cui l'ente partecipante ripiani la perdita di esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in liquidazione;
in misura corrispondente e proporzionale alla quota di partecipazione nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le perdite conseguite negli esercizi precedenti.
Secondo l'articolo 26, le pubbliche amministrazioni possono comunque mantenere le partecipazioni in società quotate detenute al 31 dicembre 2015. Inoltre, nei dodici mesi successivi alla sua entrata in vigore, il Testo Unico non si applica alle società in partecipazione pubblica che:
abbiano deliberato la quotazione delle proprie azioni in mercati regolamentati con provvedimento comunicato alla Corte dei conti. Ove entro il suddetto termine la società interessata abbia presentato domanda di ammissione alla quotazione, il Testo Unico continua a non applicarsi alla stessa società fino alla conclusione del procedimento di quotazione.
abbiano adottato, entro la data del 30 giugno 2016, atti volti all'emissione di strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati. I suddetti atti sono comunicati alla Corte dei conti entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Ove entro il suddetto termine di dodici mesi il procedimento di quotazione si sia concluso, il Testo Unico continua a non applicarsi alla stessa società.
Con riferimento alla normativa previgente, il Testo Unico fa salve alcune norme emanate negli anni precedenti, e alcune altre le riprende al proprio interno, prevedendone poi l'abrogazione nell'articolo 28, insieme ad altre disposizioni che non si ritiene di conservare nell'ordinamento.
La sentenza n. 251/2016 della Corte Costituzionale
La sentenza della Corte costituzionale n.251 del 2016, pur non investendo direttamente il Testo Unico, ha dichiarato costituzionalmente illegittime alcune delle disposizioni dell'articolo 18 della legge delega n. 124/2015, nella parte in cui prevedono, in violazione delle competenze delle regioni, che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata Stato-regioni. La pronuncia non investe al momento direttamente il Testo unico, in quanto la Corte ha precisato che l'illegittimità è circoscritta alle norme di delega, e non si estendono alle relative disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di tali disposizioni, la Corte medesima ha tuttavia osservato che in tale sede si dovrà accertare l'effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà nel frattempo di apprestare a seguito della sentenza.
Il decreto legislativo correttivo (D.Lgs. 16 giugno 2017 n.100)
Al fine di risolvere la questione posta dalla sentenza della Corte, il Governo, anche sulla base del parere n.83 del 2017 reso dal Consiglio di Stato, ha predisposto uno schema di decreto correttivo (A.G. 404) sul quale ha richiesto l' intesa in sede di Conferenza unificata : intesa raggiunta nel corso del mese di marzo sulla base di talune integrazioni e modifiche da operare sul testo dello schema di decreto correttivo trasmesso dal Governo alle Camere. Nella seduta del 2 maggio 2017 , la Commissione Bilancio della Camera ha reso parere favorevole sullo schema di decreto (vedi allegato pag 73) ed, analogamente, nella medesima giornata anche la 1a Commissione del Senato ha approvato il proprio parere favorevole.
Terminato così l'iter procedurale previsto per lo schema di decreto, il 9 giugno il Consiglio dei ministri ha approvato il provvedimento, che è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 26 giugno 2017 (DPCM 16 giugno 2017, n. 100 ).
Il decreto legislativo di modifica, nel confermare gli obiettivi ed i contenuti del vigente decreto legislativo n.175 del 2016, i cui effetti vengono espressamente fatti salvi, apporta allo stesso diverse modifiche, prevedendo in primo luogo su alcune delle norme in esso contenute - ovvero di nuova introduzione con il decreto correttivo - il coinvolgimento degli enti territoriali mediante lo strumento dell'intesa in Conferenza unificata, e provvedendo poi a posporre, per lo più al 30 settembre o al 31 dicembre 2017, alcuni termini già scaduti od ormai prossimi alla scadenza.
Prevede inoltre l'estensione della definizione di società anche agli organismi che espletano attività consortili, l'ammissibilità delle partecipazioni in società dedite alla produzione di energia da fonti rinnovabili, la possibilità per le università di costituire società per la gestione di aziende agricole con fuzioni didattiche. Oltre poi a semplificarsi alcuni contenuti dell'atto deliberativo di costituzione di società partecipate, si consente alla singola società di dotarsi, con decisione dell'assemblea (e non più secondo criteri stabiliti in via generale con DPCM), di sistemi amministrazione e controllo alternativi alla regola dell'amministratore unico, e, quanto ad alcuni profili organizzativi del provvedimento, viene disposto che l'individuazione, nell'ambito del Ministero dell'economia, della struttura competente per il monitoraggio dell'attuazione del testo unico in esame, avvenga con decreto del Ministro. In tema di personale, oltre a prorogarsi il termine entro il quale le società a controllo pubblico effettuano la ricognizione del personale in servizio per individuarne eventuali eccedenze, ed a precisarsi che le regole vigenti in ordine alle eccedenze medesime continueranno ad applicarsi fino a quando non intervenga un decreto del Ministro del lavoro che definisca le modalità di trasmissione alle singole regioni dell'elenco del personale eccedente nelle società partecipate, viene stabilito che il divieto per le società a controllo pubblico di procedere fino al 31 dicembre 2018 a nuove assunzioni a tempo indeterminato (se non attingendo agli eccedentari) decorra dalla data di pubblicazione del decreto del Ministro del lavoro sopradetto. Inoltre, alle tipologie di società già escluse dalle condizioni e limiti previsti per la costituzione e acquisizione di partecipazioni pubbliche vengono aggiunte le società aventi come oggetto sociale esclusivo la realizzazione di progetti di ricerca finanziati dall'Unione Europea; vengono altresì escluse dall'applicazione del decreto le società destinatarie di provvedimenti adottati sulla base del codice delle leggi antimafia.
Tra le altre principali modifiche introdotte possono poi in rapida sintesi segnalarsi le seguenti: - l'attività di autoproduzione di beni e servizi può essere strumentale agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni; - che, nel caso di partecipazioni regionali o delle province autonome, l'esclusione di singole società dall'applicazione della disciplina può essere disposta dal Presidente della regione o della provincia autonoma; - per le amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo in società viene prevista, a determinate condizioni, la facoltà di riassorbimento del personale già dipendente dalle amministrazioni stesse con rapporto di lavoro a tempo indeterminato; - la possibilità per le amministrazioni pubbliche di acquisire o mantenere partecipazioni in società che producono servizi di interesse economico generale fuori dall'ambito territoriale della collettività di riferimento, purché tali società abbiano in corso o ottengano l'affidamento del servizio tramite procedure a evidenza pubblica; - resta fermo in ogni caso l'applicazione di quanto previsto per le società in house, ivi compreso il vincolo per tali società che oltre l'80% del fatturato derivi dai compiti a esse affidati dall'ente pubblico o dagli enti pubblici soci; - che ai fini dell'applicazione del criterio del fatturato medio non superiore al milione di euro, il primo triennio rilevante sia il triennio 2017-2019 e, nelle more della prima applicazione di tale criterio, si considerino rilevanti le partecipazioni in società che nel triennio antecedente all'adozione di tali misure abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a cinquecentomila euro.