Source: http://mdcromaovest.it/Regolazioneelegalitnelladisciplinabancariaefinanziaria.htm
Timestamp: 2017-08-22 09:21:57+00:00
Document Index: 85331825

Matched Legal Cases: ['art. 146', 'art. 10', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 47', 'art. 41', 'art. 2']

1. Profilo storico della legislazione bancaria
2. Evoluzione dei poteri normativi dell’Autorità
3. La disciplina costituzionale dell’impresa: gli aspetti problematici del principio di legalità nel T.U.B. e nel T.U.F.
I poteri normativi attribuiti alle amministrazioni indipendenti (Consob, Banca d'Italia) con il T.U.B. non trovano a livello di fonte legislativa primaria parametri di riferimento sufficientemente determinati[44]. Si pensi, per esempio, ai casi di attribuzione alla Banca d'Italia del potere “in bianco” di “emanare disposizioni volte ad assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili” (art. 146, t.u. delle leggi in materia bancaria e creditizia), o all'Autorità per l'energia elettrica e il gas di individuare “modalità e condizioni delle importazioni nel caso che risultino insufficienti le capacità di trasporto disponibili” (art. 10 comma 2, D.Lgs. 16 marzo 1999 n. 79).
4. Regolazione e mercato
5. Limiti alla regolazione: riserva di legge
6. I poteri normativi della Banca d’Italia
[20] Questo profilo della anomalia rispetto ai tradizionali modelli di organizzazione ammi­nistrativa viene sottolineato da parte di molti Autori. Per tutti si rinvia a G. Grasso, L'anomalia di un modello. Le autorità (amministrative) indipendenti nei paesi membri dell'Unione Europea. Prime ipotesi per un inventario,in Il Politico, n. 2, 2000, pp. 251 ss.
[21] Sul punto oltre agli Autori richiamati che sottolineano in diverso modo la prevalenza dell'elemento di novità ai fini della qualificazione di questi nuovi soggetti cfr. anche G. Amato, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 3, 1997, pp. 645 ss.; V. Caianello, Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro amm., 1997, p. 341 ss.; S. Cassese, Le autorità indi­pendenti: origini storiche e problemi odierni, in AA.VV., I garanti delle regole. Le autorità indipendenti, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, 1996; C. Franchini, Le autorità indipendenti come figure organizzative nuove, in Studi in onore di F. Benvenuti, vol. 2, Modena, 1996, pp. 775 ss.; F. Longo, Ragioni e modalità dell'istituzione di auto­rità indipendenti, in AA.VV., I garanti delle regole. Le autorità indipendenti, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, 1996, p. 13 ss., il quale nell'analizzare il tema della collocazione istituzionale segnala che rispetto a tali soggetti si è posta “la questione se per essi debba escludersi la riconduzione nell'area degli organismi amministrativi e non debba, invece, pensarsi ad una loro diversa collocazione rispetto al tradizionale assetto dei poteri dell'ordinamento” (p. 20); G. Moini, Amministrazioni indipendenti e nuove forme di rego­lazione pubblica, in Riv. trim. sc. amm., 1999, p. 47 ss.; L. Torchia, Gli interessi affidati alla cura delle autorità indipendenti, in AA.VV., I garanti delle regole. Le autorità indipendenti, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, 1996, p. 55 ss.; G. Varriale, Le amministrazioni indi­pendenti e il principio di regolazione, in Nuovo dir., 1988, p. 249 ss. Si occupano del tema in maniera critica anche E. De Marco, Le funzioni delle autorità indipendenti, in Le am­ministrazioni indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi della transizione nel diritto pubblico italiano, a cura di S. Labriola, Milano, 1999, p. 107 ss.; S. Labriola, Le autorità indipendenti (note pre­liminari), in Le am­ministrazioni indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi della transizione nel diritto pubblico italiano, a cura di S. Labriola, Milano, 1999, p. 1 ss. Da ultimo cfr. S. Foà, I regolamenti delle autorità amministrative indipendenti, Torino, 2002, il quale af­ferma “i poteri normativi riconosciuti, unitamente ai poteri istruttori, ispettivi, di vigilanza, sanzionatori ed anche quasi giurisdizionali, costituiscono nel loro insieme un nuovo potere o “una quarta funzione” che permette di tutelare gli interessi generali individuati dalla Co­stituzione e dalla legge attraverso strumenti nuovi posti addirittura in concorrenza o in al­ternativa alla legge stessa” (p. 108) la cui emanazione è affidata alle autorità amministrative indipendenti.
[22] Il riferimento, in particolare, è alle riflessioni di G. Guarino svolte in occasione del Convegno Nazionale dei Comitati di azione per la Giustizia sul finire degli anni '60 e rac­colte nello scritto Sulla utilizzazione di modelli differenziati nella organizzazione pubblica, in Rivista di scienza politica e dell'amministrazione, 1968, n. 3, p. 3 ss., ora in Scritti di diritto pubblico dell'economia, Milano, 1970, p. 3 ss.; Id., Ancora sui modelli differenziati, ivi, p. 59 ss.
[24] Tra i numerosissimi Autori che si sono occupati del tema si rinvia a F. Bassi, Contri­buto allo studio delle funzioni dello Stato, Milano, 1969; Id., Il principio della separazione dei poteri, in Riv. trim. dir. pubbl., 1965, p. 108 ss.; G. Cugurra, L'attività di alta amministrazione, Padova, 1993; E. De Marco, Valore attuale del principio della separazione dei poteri, in Studi in onore di L. Elia, Milano, 1999, vol. I, p. 409 ss.; S. Niccolai, I poteri garanti della Costitu­zione, Pisa, 1996, pp. 225-226; A.M. Sandulli, L’attività normativa della pubblica amministrazione, Napoli, 1970, pp. 49-50.
[25] Sulla evoluzione del principio cfr. F. Modugno, Poteri (divisione dei), in Noviss. Dig. it., vol. XIII, Torino, 1966, pp. 477 ss. L'Autore sottolinea a proposito del princi­pio della separazione dei poteri, inteso come vero e proprio dogma, che “solo in tempo vicini ci si è avveduti che il significato autentico è falso, poiché il principio è stato espres­sione di valori che hanno variato nel tempo e nello spazio, e quasi sempre espressione di più significati insieme. Lo studio di come ciò sia avvenuto e avvenga è di pertinenza politologica; in ordine alla materia che ci interressa è innanzitutto da precisare che il principio riguarda solo l'amministrazione dello Stato, e non invece i “pubblici poteri” (pp. 69-70). li principio della separazione dei poteri (o meglio della tripartizione dei poteri) inteso in termini assoluti, e più precisamente in termini di un vero e proprio principio politico, tra­sfuso in un principio di costituzione formale, o più spesso, materiale secondo cui le potestà pubbliche prefigurate dalle norme (costituzionali ma anche primarie) devono essere ripar­tite tra complessi organici di organi statali, si che nessuno di essi concentri tal quantità sta­tali, si che nessuno di essi concentri tal quantità di potestà da sopraffare gli altri complessi” (M.S. Giannini, Diritto amministrativo, I, Milano, 1970, p. 70), avrebbe come diretta conseguenza quella di impedire in realtà una organizzazione dello Stato.
[26] “Il significato originario di “funzione” è dunque necessariamente collegato con l'ufficio, ossia con l'astratta prefigurazione della competenza per lo svolgimento di una de­terminata attività. Ne deriva che ciò che importa in tale definizione non è già il soggetto persona fisica o giuridica, titolare dell'ufficio, che svolge quella determinata attività, ma il collegamento di tale attività con l'ufficio, indipendentemente cioè dal titolare di quest'ulti­mo, che può essere Tizio, come può essere anche, indifferentemente, Caio o Sempronio. Se si osserva, però, come il collegamento dell' attività con l'ufficio non debba necessa­riamente riguardare lo scopo dell'attività stessa, che è assunto quale fine dell'ufficio, ma possa anche attenere al contenuto o all'oggetto dell'attività quali elementi determinanti il compito dell'ufficio, appare evidente come i significati originari della funzione, in quanto attività dell'ufficio (funzione-ufficio) - anche se in prosieguo divenuti indipendenti dal collegamento con questo - risultino principalmente due, e precisamente quelli opportuna­mente denominati quali funzione-compito e funzione-scopo” (così F. Modugno, Funzione, in Enc. Dir., vol. XVIII, Milano, 1969, p. 301).
[28] Sul punto cfr. G. Silvestri, Poteri dello Stato (divisione dei), in Enc. Dir., vol. XXXIV, Milano, 1985, p. 690, il quale sottolinea “Lo specifico funzionale si percepisce sul piano della gnoseologia dell'ordinamento. Il regime degli atti e la forma dei procedimenti sono i riflessi singolari di un sistema di interrelazioni funzionali. La cognizione del livello propriamente funzionale può essere nella pratica solo fino a quando si ha a che fare con atti che, per tradizione culturale ormai indiscussa o per in equivoca previsione normativa, sono assoggettati ad un certo regime. La cono­scenza del principio (o dei principi) di distinzione funzionale è invece necessaria per i casi dubbi, quando l'inquadrare un atto (ad esempio, un regolamento), con tutte le conseguen­ze giuridiche che ne derivano, in questa o in quella categoria funzionale è operazione che ciascuno compie secondo un principio enucleato dal sistema complessivo. Le funzioni va­no perciò discriminate secondo la loro essenzialità alla vita dell'organismo statuale. A que­sto livello di astrazione teorica risulta di grande utilità il concetto romaniano di istituzione, per la sua idoneità a tradurre sul piano della concettuologia giuridica la nozione generale di “organismo statale”. L'istituzione, equivalente dell'ordinamento giuridico, esprime la totalità dell'ordine sociale, che non si compone solo di norme, ma risulta dall' organizzazione della comunità. In definitiva, si può considerare come funzione solo una serie di attività senza le quali non è pensabile la sussistenza dell'intero ordinamento inteso come istituzione” (p. 690).
[38] Sul significato che le espressioni “iniziativa economica” ed “attività economica” assumono nell'art. 41 Cost. si veda ad esempio A. Baldassarre, voce Iniziativa economica privata, in Enc. dir., XXI, Milano, 1971, pp. 582 ss.
[39] Sulla riserva di legge di cui al 3° comma dell'art. 41, si vedano per tutti P. De Cadi, Costituzione e attività economiche, Padova, 1978, pp. 28 ss.; M.S. Giannini, Diritto pubblico dell'economia, Bologna, 1995, pp. 129 ss. e D. Sorace, Il governo dell'eco­nomia, in Manuale di diritto pubblico, a cura di G. Amato e A. Barbera, vol. III, Bologna, 1997, pp. 794 ss.; nonché, anche per i riferimenti giurisprudenziali, E. Crisafulli, L. Paladin, Commentario breve alla costituzione, Padova, 1990, pp. 287 ss.
[40] A. Predieri, Pianificazione e costituzione, Milano, 1963, p. 353; M. Nigro, Profili, cit., pp. 22 ss. Il significato della riserva di legge, pure riaffermata, viene vanificato anche da V. Spagnuolo Vigorita, Principi costituzionali sulla disciplina del credito, in Rass. dir. pubbl., 1962, I, pp. 348 ss., dal momento che lo stesso ritiene consentita dalla legge bancaria la funzionalizzazione dell'impresa agli scopi di pubblico interesse di volta in volta stabiliti dall'autorità di settore. Escludendo che gli stessi possano ridursi alla tutela del risparmio previsto dall'art. 47 o a quelli fissati da altre norme di legge, questo autore, infatti, finisce per negare che i fini “sociali” debbano essere fissati dalla legge, come invece pretende l'art. 41, 3° comma (si veda infatti A. Patroni Griffi, La concorrenza nel sistema bancario, Napoli, 1979, p. 64). In questa prospettiva v. G. Cottino, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2001, vol. II, tomo I, p. 53.
[42] Si vedano G. Ferri, Considerazioni preliminari sull'impresa bancaria, in Banca borsa e tit. cred., 1969, I, pp. 321 55.; Id., La validità attuale della legge bancaria, in Riv. dir. comm., 1974, I, pp. 129 ss.; e G. Molle, La banca impresa pubblica?, in Banca borsa e tit. cred., 1981, II, p. 385. Tutela del “risparmio” e tutela dei risparmiatori vengono spesso tenute artificiosamente distinte, mentre le stesse coincidono, o, quanto meno, sono legate da un rapporto “biunivoco”: si veda, infatti, G. Cammarano, in La tutela del risparmio bancario, a cura dell'Ente per gli studi monetari bancari e finanziari Luigi Einaudi, Bologna, 1979, p. 42.
[43] Si vedano per tutti M.S. Giannini, Osservazioni sulla disciplina della funzione credi­tizia, in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, vol. II, Padova, 1939, pp. 707 ss.; Id., Istituti di crediti e servizi d'interesse pubblico, in Moneta e credito, 1949, pp. 106 ss.; M. Nigro, Profili pubblicistici del credito, Milano, 1972, pp. 87 ss.; G. Vignocchi, Il servizio del credito nell'ordinamento pubblicistico italiano, Milano, 1968, pp. 170 ss.; M. Porzio, Il governo del credito, Napoli, 1976, pp. 23 ss.; P. Vitale, Pubblico e privato nell' ordinamento bancario, Milano, 1977, pp. 126 ss.; F. Capriglione, Intervento pubblico e ordinamento del credito, Milano, 1978, pp. 22 ss.
[44] Cfr. in particolare l'art. 2, l. 31 luglio 1997 n. 247 in tema di divieto di posizioni dominanti nel settore televisivo.
[86] Cfr, F. Merusi, La redazione del testo unico bancario: problemi di tecnica legislativa,
in Banca impresa società, 1993, n. 1, pp. 31 ss.