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Timestamp: 2020-05-27 11:37:16+00:00
Document Index: 60457887

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Acórdão do Tribunal Constitucional 848/2017, 2018-01-22 - DRE
Número:848/2017
Páginas:473 - 490
ELI:https://data.dre.pt/eli/actconst/848/2018/01/22/p/dre/pt/html
Processo n.º 281/2017
1 - O Provedor de Justiça (o Requerente) veio, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 20.º, n.º 3, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, solicitar a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º e da primeira parte do artigo 61.º, bem como, consequencialmente, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa (RGTPRML), tal como resulta da republicação efetuada pelo Aviso n.º 2926/2016, no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016.
De acordo com a Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, a proteção civil é a atividade «permanente, multidisciplinar e plurissectorial» (n.º 2 do artigo 1.º), desenvolvida em todo o território nacional «pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas c privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram» (n.º 1 do artigo 1.º).
No que diz respeito à esfera local, as bases desenhadas naquele corpo normativo são densificadas pela Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal.
Relativamente ao suporte financeiro da intervenção naquele setor, vem a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, enunciar, nos termos da alínea, do n.º 1, do artigo 6.º, que «as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente (...) pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil».
É neste horizonte que o Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa (na sua primeira versão, publicado como Regulamento n.º 569-A/2014, no Diário da República, 2.ª série, n.º 251, de 30 de dezembro), alterado c republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, cria a taxa municipal de proteção civil, debando expresso, no seu artigo 58.º, que o novo tributo «visa, em particular, remunerar os serviços assegurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e da garantia da segurança de pessoas e bens».
As exigências constitucionais parecem encontrar satisfação nos preceitos da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro: em matéria de tributação local, esta normação funciona como regime geral aplicável nos termos da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da Lei fundamental.
Cabe desde logo sublinhar, como premissa, que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido constante em asseverar (cf., entre outros, os Acórdãos n.os 29/83 e 365/2008) que a caracterização de um tributo, na linha do que se lê no Acórdão n.º 539/2015, «há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomenjuris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo».
Não será por acaso que o n.º 2, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, enuncia que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». O mesmo pode ser dito relativamente ao artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 dezembro, onde se lê que «as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei».
Vai igualmente nesta direção a jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional, ao sublinhar o perfil remuneratório ou compensatório das taxas, por contraposição ao significado meramente arrecadatório dos impostos. A título de exemplo, o Acórdão n.º 152/2013 vem acentuar o seguinte:
Se mal se não vê, a TMPC pode muito bem ser inserida no rol das «taxas locais que assentam sobre presunções de tal modo frágeis que não podemos dizer seguro nem sequer provável mas apenas possível o aproveitamento de uma prestação autárquica, como sucede quando um município lança laxas sobre anúncios luminosos destinadas a compensar o putativo aproveitamento do meio ambiente local para o qual contribuirá a intervenção das autarquias», sendo que, nestes casos, «o tributo em questão deve ser qualificado como um imposto, estando sujeito ao princípio da capacidade contributiva e à reserva de lei parlamentar» (Vasques, Sérgio, Regime das taxas locais - Introdução e Comentário, Coimbra: Almedina, 2008, p. 88). Foi esta aliás, a perspetiva assumida no Acórdão n.º 437/2003 do Tribunal Constitucional, a propósito das taxas de publicidade.
Se por um lado é certo que o n.º 2, do artigo 5.º, da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, ao dispor que «as autarquias locais podem criar taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade», parece autorizar a criação de taxas sobre vantagens difusas (não individualizáveis), das quais seria exemplo, nos termos da alínea f), do n.º 1, do artigo 6.º daquele mesmo corpo normativo, a prestação de serviços no domínio da proteção civil, por outro lado, «uma vez que o RTL não pode, evidentemente, prevalecer sobre a Constituição da República, comprimindo o legislador ordinário a reserva de lei parlamentar, só haveremos de admitir que as autarquias lancem tributos em contrapartida destas utilidades, atividades ou serviços, quando nele se descubra uma prestação concreta de que os sujeitos passivos sejam efetivos causadores ou beneficiários.» (Vasques, Sérgio, Regime das taxas locais - Introdução e Comentário (cit), p. 89).
Afirmação que ganha ainda mais força se atentarmos nas regras do anexo I, do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, em especial nos seus artigos 1.º, 8.º, 112.º e 1 13.º Desta maneira, ao menos na parte em que se refere aos prédios urbanos, a taxa municipal de proteção civil do Município de Lisboa acaba por refletir não o princípio da equivalência (jurídica), mas o princípio da capacidade contributiva.
Sendo de todo o modo certo que, neste caso, verificando-se uma hipótese de dupla tributação, deparamo-nos com uma situação de «intolerável desproporção» - para empregar a linguagem do citado Acórdão n.º 152/2013 do Tribunal Constitucional - entre aquilo que a autarquia local cobra a título de TMPC e as prestações que ela garante no âmbito da atividade em questão: no seu núcleo essencial, a proteção civil resume-se ao exercício genérico de poderes de polícia, envolvendo serviços de interesse difuso que já são devidamente custeados pela participação financeira dos proprietários de imóveis, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania (solidariedade). Convém recordar que, na esfera nacional, o serviço de bombeiros, um dos principais segmentos da atividade de proteção civil, também é financiado, nos termos do Decreto-Lei n.º 97/91, de 2 de março, pelo chamado «Imposto para o Serviço Nacional de Bombeiros», que hoje reverte em favor da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC).
De facto, uma parcela significativa das utilidades em questão beneficia indistintamente a todos os habitantes do município. Isso fica claro, por exemplo, quando a lei enuncia que a proteção civil busca «prevenir os riscos coletivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe deles resultante» e «proteger bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público» (vejam-se as alíneas a) e c), do n.º 1, do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, bem como as alíneas a) e c), do n.º 1, do artigo 2.º, da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro).
O mesmo pode ser dito, a depender das circunstâncias, em especial da dimensão do acontecimento relevante, quando se trata de «atenuar os riscos coletivos e limitar os seus efeitos no caso das ocorrências descritas (...)» e de «apoiar a reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe» (cf. as alíneas b) e d), do n.º 1, do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, bem como as alíneas b) e d), do n.º 1, do artigo 2.º, da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro).
Tal vocação prospetiva (ex ante facto) é confirmada ali onde o legislador decompõe a proteção civil em segmentos que abrangem as seguintes medidas (segundo as alíneas do n.º 2, do artigo 4.º, da Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, bem como as alíneas do n.º 2, do artigo 2.º, da Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro): (i) «levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos»; (ii) «análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco»; (iii) «informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de autoproteção e de colaboração com as autoridades»; (iv) «planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação de socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações»; (v) «inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis, ao nível local, regional e nacional»; (vi) «estudo e divulgação de formas adequadas de proteção dos edifícios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de infraestruturas, do património arquivístico, de instalações de serviços essenciais, bem como do ambiente e dos recursos naturais»; (vii) «previsão e planeamento de ações atinentes à eventualidade de isolamento de áreas afetadas por riscos».
Caminhará nesse sentido o próprio Tribunal Constitucional, como sugere o já citado Acórdão n.º 539/2015, ainda que a propósito de outro tributo, a chamada «taxa de segurança alimentar mais». Com efeito, a decisão vem esclarecer:
Assim, diferentemente das receitas obtidas com a taxa de segurança alimentar mais, que são consignadas a um fundo dotado de autonomia administrativa e financeira, com atribuições específicas na área da segurança alimentar e da saúde dos consumidores (veja-se o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho), as receitas obtidas com a TMPC não são consignadas a nenhuma entidade com semelhante independência: elas servem para cobrir, indistintamente, as despesas gerais do Município.
Todavia, nem mesmo a eventual consignação ao Serviço Municipal de Proteção Civil teria o condão de transformar o tributo em uma genuína contribuição financeira a favor de entidade pública, pois a Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, em momento algum deixa entrever que o SMPC goza daquela capacidade de autogestão (diversamente do que se passa, nos termos do Decreto-Lei n.º 73/2013, de 31 de maio, com a Autoridade Nacional de Proteção Civil, enquanto «serviço central, da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio» (artigo 1.º).
1.2 - Notificada para se pronunciar, querendo, sobre o pedido formulado neste processo, a Senhora Presidente da Assembleia Municipal de Lisboa apresentou a sua Pronúncia, informando que a criação da Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa e a sua inclusão no RGTPRML resultaram da Deliberação n.º 346/2014, através da qual a Assembleia Municipal de Lisboa aprovou, em 16 de dezembro de 2014, a Proposta 742/CM/2014, da Câmara Municipal - tendo o Regulamento, com esta taxa incluída, sido publicado no Diário da República n.º 251/2014, 2.º Suplemento, Série II, 30.12.2014, como Regulamento n.º 569-A/2014.
Nesta sequência, foram juntos 5 anexos ao documento designado "Proposta 001/PAM/2017 - Taxa Municipal de Proteção Civil - Resposta à notificação do Tribunal Constitucional", a saber: anexo 1 - notificação do Tribunal Constitucional, com o pedido do Provedor de Justiça; anexo 2 - deliberação 346/AM/2014, de 16 de dezembro, contendo a alteração ao Regulamento Geral de Taxas, Preços, e Outras Receitas do Município de Lisboa, consubstanciada no aditamento da "Secção V - Taxa Municipal de Proteção Civil" a tal Regulamento, incluindo um "Relatório de fundamentação económica e financeira" de várias taxas e tarifas do Município de Lisboa, nomeadamente a Taxa Municipal de Proteção Civil; anexo 3 - Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa aprovado em 2014 (Regulamento n.º 569-A/2014, DR n.º 251/2014, 2.º Suplemento, Série II, de 30.12.2014), com o texto integral do Regulamento em questão, tal como foi publicado no Diário da República; anexo 4 - versão vigente do Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa; e anexo 5 - Fundamentação da resposta do Município de Lisboa ao Tribunal Constitucional no âmbito do Processo n.º 281/2017 de fiscalização abstrata sucessiva.
1.2.1.1 - No ponto 1.da "Fundamentação da resposta do Município" é analisada a "Origem, finalidade e estrutura da TMPC". Para além dos trâmites procedimentais, é dito que a TMPC "[...] tem por finalidade remunerar os serviços assegurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e da garantia da segurança de pessoas e bens", bem como que, em face do quadro legal instituído pela Lei n.º 27/2006, de 3 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil) e pela Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, relativa ao enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, foram confiadas responsabilidades reforçadas aos municípios neste domínio, o que justificará, no entender do Município de Lisboa que, com a TMPC, "[...] os particulares custeiem, ao menos em parte, as utilidades que lhes aproveitam".
Com base nesta argumentação são formuladas algumas conclusões, referidas como relevantes para a análise da TMPC: a de que o universo dos tributos previstos pela CRP não se esgota na dicotomia taxas/impostos; e uma outra, nos termos da qual a distinção entre taxas, contribuições e impostos não se faz por meio de um qualquer corte brusco que vá sugerido na Constituição da República, fazendo-se através de uma longa escala graduada. Compreensão das coisas que terá vindo a ser sufragada pelo Tribunal Constitucional que, a propósito da taxa de segurança alimentar, reconheceu no Acórdão n.º 539/2015 que, "[...] por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos".
1.2.1.4 - No ponto 4. da "Fundamentação", a análise do Município de Lisboa centra-se em três Acórdãos do Tribunal Constitucional: o Acórdão n.º 177/2010, relativo às taxas de publicidade instituídas pelo Município de Guimarães, tributo incidente sobre a afixação de publicidade em propriedade privada, no qual o Tribunal Constitucional concluiu que lhe estava subjacente uma atividade pública capaz de corporizar uma verdadeira relação sinalagmática entre o Município e o contribuinte; o Acórdão n.º 316/2014, reportado à taxa sobre postos de abastecimento de combustíveis (situados em propriedade privada) instituída pelo Município de Sintra, que o Tribunal Constitucional concluiu igualmente tratar-se de uma verdadeira taxa, porque as razões que determinaram a sua criação (os condicionamentos no plano do tráfego e acessibilidades, o impacto ambiental da atividade em questão e a atividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes) dão corpo a uma relação verdadeiramente sinalagmática; e o Acórdão n.º 179/2015, relativo à taxa de extração de inertes instituída pelo Município de Vila Pouca de Aguiar, no qual o Tribunal Constitucional reafirmou a doutrina do Acórdão n.º 316/2014, concluindo igualmente tratar-se de uma taxa, como tal constitucionalmente admissível.
1.2.1.5 - No ponto 5. da "Fundamentação da resposta do Município", é tratado "O conceito de Taxa na Lei", procurando evidenciar-se que a construção sustentada pelo autor da norma tem correspondência na lei, em particular no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (por lapso alude-se à Lei n.º 56-E/2006): no seu artigo 6.º, sobre a incidência objetiva das taxas, são mencionadas "[...] diversas prestações que correspondem ao que o Provedor de Justiça representa como 'serviços gerais ou difusos', dos quais se desprendem benefícios que vão além do universo dos sujeitos passivos", incluindo uma referência expressa à "[...] prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil» (al. f) do n.º 1), mostrando que "[...] a circunstância de uma taxa servir ao financiamento de "serviços de interesse geral" não é por si só decisiva na respetiva qualificação".
Começando por analisar a "Função da TMPC" (6.1.), o Município acentua o facto de o fazer em relação à taxa no seu todo, aludindo ao reforço das atribuições dos municípios no domínio da proteção civil - e ao correspondente "redobrado esforço financeiro" - em face das disposições contidas nas citadas Lei n.º 27/2006 (Lei de Bases da Proteção Civil) e na Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro. Assim, a TMPC serve para obrigar os particulares a custear, "ao menos em parte", as utilidades que lhes aproveitam: no artigo 58.º do RGTPRML dispõe-se que esta taxa é o correspetivo "dos serviços assegurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e de garantia da segurança das pessoas e bens". Nesta linha, o Município critica o entendimento do Provedor de Justiça segundo o qual está em causa o exercício genérico de poderes de polícia e a prestação de serviços de interesse difuso defendendo, pelo contrário, que "[...] a concreta atividade de proteção civil levada a cabo pela Câmara Municipal de Lisboa seguramente não pode dizer-se mero 'serviço de interesse difuso'" - apresentando, para justificar tal entendimento, o elevado número de intervenções concretas dos serviços da Câmara Municipal, de incêndios e de outras ocorrências verificadas. A taxa em apreço serve para "[...] cobrir parte importante do elevado custo que o Município tem com a manutenção, existência e investimentos a realizar com estes serviços". O Município estabelece um paralelo rigoroso entre o modo como a atividade de proteção civil se impõe aos municípios e a fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis ou o controlo da extração de inertes, em análise nos citados acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 316/2014 e 179/2015 - na medida em que também no circunstancialismo que envolve a TMPC a imposição legal do dever respetivo é "[...] causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção" por parte dos municípios. Em todo o caso, o Município não deixa de reconhecer que "[...] nem toda a atividade de prevenção de riscos e prestação de socorros levada a cabo pelo Município de Lisboa aproveita em exclusivo aos proprietários dos prédios sujeitos à TMPC".
1.3 - Discutido em Plenário o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LTC - Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), e fixada a orientação do Tribunal, foi designado relator, nos termos do trecho final do artigo 63.º, n.º 2 da LTC. Cumpre agora decidir em harmonia com o que então se estabeleceu.
1 - A Lei de Bases da Proteção Civil, Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, trouxe consigo um novo enquadramento à atividade da proteção civil levada a cabo pelo Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais, entendida como a atividade que visa prevenir os riscos coletivos inerentes às situações de acidente grave ou de catástrofe, atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram;
7 - No quadro de referência técnico-jurídico usado na fundamentação da taxa de proteção civil se destaca a Avaliação Nacional de Risco, elaborada de acordo com as «RiskAssessmentandMappingGuidelines for disaster Management» emitidas pela Comissão (documento SEC (2010) 1626 final, de 2010/12/21 e adotada pela Comissão Nacional de Proteção Civil, e ainda o regime jurídico da segurança contra incêndios em edifícios consagrado no Decreto-Lei n.º 220/2008, de 12 de novembro;
12 - A Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais. Este diploma, que estabelece um regime geral respeitante às relações jurídico-tributárias geradoras de obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais, introduziu um conjunto de novos requisitos a cumprir pelos municípios, designadamente quanto à fundamentação económica-financeira do valor das taxas cobradas;
Tenho a honra de propor, nos termos do artigo 8.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 117/2009, de 29 de dezembro, o artigo 21.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, as alíneas c) e g) do n.º 1 do artigo 25.º, e as alíneas e) e k) do n.º 1 do artigo 33.º, todas da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que a Câmara Municipal delibere aprovar e submeter à Assembleia Municipal a taxa municipal de proteção civil que constitui, respetivamente, a Secção V do Regulamento Geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa, que fazem parte integrante desta Proposta, que integra, como anexos, o Relatório de Fundamentação Económica e Financeira, os valores da Taxa de Proteção Civil e Atividades/usos de risco e a fundamentação das isenções, que se juntam e aqui se dão por integralmente reproduzidos.
No passado mês de julho, através do Acórdão n.º 418/2017 (1.ª Secção), decidiu-se julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do "Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia". A evidente proximidade das questões de constitucionalidade aí tratadas com as que ora nos ocupam justifica que se (re)visite o essencial dos fundamentos dessa decisão, para compreender se o juízo de inconstitucionalidade ali afirmado terá cabimento face às (diferentes) normas agora em apreciação.
Conforme foi salientado no Acórdão n.º 539/2015, "[...] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o 'nomenjuris' atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo".
2.2.1 - Assim, vale a pena recordar o travejamento fundamental acerca das classificações dos tributos na jurisprudência do Tribunal, tomando como referência - tal como o fez o Acórdão n.º 418/2017 - o citado Acórdão n.º 539/2015:
2.3 - O Município de Lisboa assinala que a TMPC se encontra prevista no RGTAL. Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f), do RGTAL prevê que "[a]s taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, [...] f) [p]ela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil". Sucede que, como se sublinhou no Acórdão n.º 418/2017, tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo genérico como a referida "taxa" se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele se encontram efetivamente as características que permitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa.
2.4 - As circunstâncias, já assinaladas, de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão n.º 177/2010. De resto, foram tais dúvidas que conduziram ao juízo positivo de inconstitucionalidade emitido no Acórdão n.º 418/2017 relativamente às normas do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia.
2.5.3.2 - O Município de Lisboa estabelece um paralelo entre o modo como a atividade de proteção civil se impõe aos municípios e a fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis ou o controlo da extração de inertes, em análise nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 316/2014 e 179/2015 - na medida em que também no circunstancialismo que envolve a TMPC a imposição legal do dever respetivo é (seria) "causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção" por parte dos municípios. Sustenta, também, que a função comutativa da TMPC resulta "ainda mais clara" a partir da escolha quanto à sua base tributável, pois, ao "[...] variar a taxa incidente sobre os prédios urbanos em função do seu valor patrimonial tributário", pode reconhecer-se uma aproximação entre a TMPC e um outro tributo julgado como taxa pelo Tribunal Constitucional: a taxa de conservação de esgotos do Município de Lisboa (Acórdão n.º 65/2007).
Resta, pois, concluir pela inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa, o que importa declarar com força obrigatória geral.
3 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016 - normas essas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil -, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.
Foi nesse pressuposto que a alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) incluiu aquela atividade no âmbito de incidência objetiva das utilidades prestadas aos particulares ou geradas pelo município, norma que em minha opinião constitui base legal bastante para a criação de uma taxa de proteção civil. Aliás, essa disposição foi inserida no RGTAL na sequência da entrada em vigor da Lei de Bases da Proteção Civil, aprovada pela Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, que reforçou substancialmente a responsabilidade dos municípios pelas atividades de proteção civil. O que explica porque é que o Município de Lisboa, como muitos outros, confiando naquele regime legal, e na jurisprudência expansiva deste Tribunal, criou uma taxa para remunerar as utilidades prestadas ou geradas por aqueles serviços.