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Timestamp: 2017-02-22 06:13:43
Document Index: 182261747

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 82', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 82', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 31', 'Art. 44', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 44', 'BGE', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 17', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 31', 'Art. 1', 'Art. 82', 'Art. 7', 'Art. 31', 'Art. 44', 'Art. 32', 'Art. 44', 'Art. 2']

125 II 12913. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 3. März 1999 i.S. Coop Bern gegen X. und Mitbeteiligte sowie X. und Mitbeteiligte gegen Coop Bern, Einwohnergemeinde Belp, Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)
Protection de l'air et protection contre le bruit lors de la construction d'un centre commercial; exploitation des places de parc; immissions du trafic de la clientèle et du trafic de livraison. Conditions attachées à la réglementation du trafic d'accès (engagement de personnel de sécurité), à la livraison des marchandises et à l'équipement des véhicules de livraison (consid. 5). Évaluation des émissions de bruit liées à la livraison des marchandises selon l'annexe 6 de l'OPB (bruit de l'industrie et des arts et métiers) et mesures prises pour les réduire (consid. 6). L'obligation de percevoir une taxe pour l'utilisation des places de parc destinées aux clients d'un centre commercial constitue, en tant que prescription d'exploitation selon l'art. 12 let. c LPE, une mesure admissible de limitation plus sévère des émissions au sens de l'art. 11 al. 3 LPE (consid. 7 et 8). Intérêt public et proportionnalité en relation avec cette mesure (consid. 9). Compatibilité avec la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 10). Faits à partir de page 130
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde der Coop Bern teilweise gut und weist diejenige der Nachbarn im Sinne der Erwägungen ab.BGE 125 II 129 S. 132
1. Für die aus beiden Richtungen von der Dorfstrasse in den Schützenweg einbiegenden Fahrzeuge sind gut sichtbar zwei Anzeigetafeln aufzustellen, welche die Belegung der Kundenparkplätze (inkl. der in den Schützenweg abgebogenen Fahrzeuge) anzeigen. In Spitzenzeiten (Zeiten, in denen die BGE 125 II 129 S. 133Vollbelegung der Kundenparkplätze zu erwarten ist), muss die Coop Bern Sicherheitspersonal einsetzen, das die Einfahrt von Kundenfahrzeugen in den Schützenweg bei Vollbelegung der Kundenparkplätze verhindert. Die Ortspolizeibehörde Belp legt die Spitzenzeiten und die Einsatzweise des Sicherheitspersonals fest.
Mit Blick auf dieses Problem hat das Verwaltungsgericht jene Zeiten, in denen die Vollbelegung der Kundenparkplätze zu erwarten ist, als Spitzenzeiten bezeichnet. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die vom Verwaltungsgericht gewählte Umschreibung der Spitzenzeit geradezu unhaltbar wäre. Sie erscheint im Gegenteil durchaus sachgerecht, ist doch zu erwarten, dass ohne Gegenmassnahmen bei Vollbelegung des Parkhauses wartende Fahrzeuge auf dem Schützenweg stehen bleiben und diesen versperren. Die Bauherrschaft macht geltend, die Spitzenzeiten könnten stark variieren. Gerade weil heute die Spitzenzeiten nicht feststehen, hat das Verwaltungsgericht angeordnet, dass die mit den lokalen Verhältnissen vertraute BGE 125 II 129 S. 135Ortspolizeibehörde die Spitzenzeiten und die Einsatzweise des Sicherheitspersonals - in Absprache mit der Beschwerdeführerin - festzulegen habe. In welcher Weise dies im Detail zu geschehen hat, wird im Urteil nicht vorgegeben, sondern hat die Behörde zu entscheiden. Die Beschwerdeführerin kann, wie das Verwaltungsgericht ausdrücklich erwogen hat, angemessen am Entscheid über das Aufgebot von Sicherheitspersonal mitwirken. Unter den gegebenen Umständen kann indessen der Entscheid über den Beizug von Sicherheitspersonal nicht in ihr freies Ermessen gestellt werden. Jedenfalls ist die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht willkürlich.
Die Beschwerdeführerin wendet allerdings neu ein, die Auflage betreffend das Rückfahrwarnsignal verstosse gegen Art. 82 Abs. 4 der Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge vom 19. Juni 1995 (VTS; SR 741.41). Dieser Einwand ist berechtigt. Zwar geht die Verordnung vom 19. Juni 1995 über technische Anforderungen an Transportmotorwagen und deren Anhänger (TAFV 1; SR 741.412) der VTS grundsätzlich vor. Dies gilt aber BGE 125 II 129 S. 136nur, soweit in der TAFV 1 technische Anforderungen tatsächlich definiert sind (vgl. Art. 1 Abs. 1 VTS; Ziff. 1.1.1 und Ziff. 1.2.1.2 TAFV 1). Ziff. 1.2.1 TAVF 1 verweist auf die Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Wirtschaftskommission für Europa (ECE). Die Anforderungen an akustische Warnvorrichtungen ergeben sich aus der EG-Grundrichtlinie 70/388/EWG sowie dem ECE-Reglement 28 (vgl. Ziff. 2.14.4 TAFV 1). Diese Vorschriften enthalten keine Regeln über Warnsignale bei Rückwärtsfahrt, so dass kraft des erwähnten Verweises Art. 82 Abs. 4 VTS anzuwenden ist. Danach sind nicht vorgesehene Tonerzeuger verboten. Dies gilt ungeachtet dessen, dass diese Vorschrift in der Praxis häufig missachtet wird.
Das BUWAL hat in seiner Stellungnahme ausgeführt, die Verkehrslärmimmissionen am Schützenweg würden bei höchstens 60 dB(A) am Tag liegen und könnten für die Nacht vernachlässigt BGE 125 II 129 S. 138werden; eine Verletzung von Art. 9 LSV sei nicht zu erwarten. Auch die beschwerdeführenden Nachbarn bringen nichts vor, was die Annahme rechtfertigen würde, die neue Anlage werde eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für Verkehrslärm entlang dem Schützenweg verursachen. Namentlich hat die vom Verwaltungsgericht verfügte Auflage über den Einsatz von Sicherheitspersonal zur Folge, dass Staus auf dem Schützenweg kaum je vorkommen werden. Dies wirkt sich auch positiv auf die Lärmimmissionen aus.
7. a) Der Immissionspegel für Stickstoffdioxid (NO2) liegt gemäss dem angefochtenen Entscheid bei 29 mg/m3 und damit knapp unter dem zulässigen Jahresmittelwert von 30 mg/m3 (vgl. Anhang 7 LRV). Damit stellt sich die Frage, ob Anlass für verschärfte Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 3 USG besteht. Die kantonalen Instanzen und das BUWAL haben dies bejaht und darauf hingewiesen, dass Belp im Massnahmenplangebiet der Region Bern liegt. Das zuständige kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) hat im Fachbericht vom 8. November 1996 überzeugend darauf hingewiesen, dass der Rückgang bei den Emissionen des Verkehrs in letzter Zeit abflacht und wegen der immer noch erheblichen Zunahme der Verkehrsleistung mit einem erneuten BGE 125 II 129 S. 139Anstieg der Emissionen in der Agglomeration Bern zu rechnen ist. Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG sind verschärfte Emissionsbegrenzungen dann anzuordnen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind daher nicht nur bei aktuell übermässiger Belastung, sondern auch dann erforderlich, wenn zu erwarten ist, dass Immissionsgrenzwerte überschritten würden, falls die Emissionen nur nach Massgabe von Art. 11 Abs. 2 USG, d.h. nach den Grundsätzen des Vorsorgeprinzips, begrenzt würden (ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar USG, 2. Auflage Zürich 1998, N. 38 zu Art. 11). Angesichts der vom KIGA erwarteten Entwicklung ist die Anordnung von verschärften Emissionsbegrenzungen nicht zu beanstanden.
b) Wo, wie hier, eine Vielzahl von Anlagen die übermässige Luftbelastung verursachen, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 31 ff. LRV (bzw. gemäss Art. 44a USG in der Fassung vom 21. Dezember 1995) zu koordinieren (vgl. dazu ausführlich BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 mit Hinweisen). Es ist grundsätzlich Sache des Massnahmenplans, die für die Verbesserung der Luftqualität erforderlichen Massnahmen auszuwählen, Art und Weise ihres Vollzugs zu bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen (vgl. Art. 32 Abs. 1 lit. e-g LRV in der Fassung vom 15. Dezember 1997). Dazu gehört auch die Entscheidung, ob solche Massnahmen unmittelbar durch Einzelverfügung oder erst aufgrund kantonaler oder kommunaler Verordnungen zu ergreifen sind (Art. 44a Abs. 2 USG; BGE 124 II 272 E. 5c S. 285). Massnahmen, die unmittelbar angeordnet werden können, sind solche, für die bereits eine - nach Möglichkeit im Massnahmenplan zu bezeichnende - Rechtsgrundlage besteht, sei dies im USG oder in einem anderen, allenfalls auch kantonalen Erlass. Immerhin kann trotz vorhandener Rechtsgrundlage ein ergänzender kantonaler Erlass dann erwünscht sein, wenn eine grössere Anzahl vergleichbarer Fälle zu regeln ist, etwa zur Festlegung von Sanierungsfristen für Feuerungsanlagen (THEO LORETAN, BGE 125 II 129 S. 140Kommentar USG, N. 55 f. zu Art. 44a). Andrerseits darf das Koordinationsgebot nicht überdehnt werden. Es ginge nicht an, Emissionsbegrenzungen, die sich ohne weiteres direkt auf Art. 12 USG stützen lassen und die im Massnahmenplan vorgesehen sind, nur deshalb nicht zuzulassen, weil der Massnahmenplan eine zusätzliche Gesetzesgrundlage vorsieht, die trotz Fristablauf noch aussteht. Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess dürfen das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen.
In Bezug auf die umweltschutzrechtliche Behandlung von Kundenparkplätzen bei Einkaufszentren hat das Verwaltungsgericht erwogen, dass die durch Besucherverkehr verursachten Immissionen dem Betrieb selber zuzurechnen seien (BGE 120 Ib 436 E. 2a/bb 441 f.). Die im Innern eines Einkaufszentrums vorgesehenen Parkplätze seien als ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG BGE 125 II 129 S. 142und Art. 2 Abs. 1 LRV zu betrachten und müssten so ausgerüstet und betrieben werden, dass die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen und, sofern die Voraussetzungen für eine Verschärfung der Emissionsbegrenzungen erfüllt seien, die Immissionsgrenzwerte eingehalten würden (Urteil des Bundesgerichts vom 17. Mai 1995 in URP 1995 S. 498 ff.). Auch bei der Beurteilung von Lärmimmissionen würden grundsätzlich alle Geräusche mitberücksichtigt, welche durch die bestimmungsgemässe Nutzung eines Betriebs verursacht würden, unabhängig davon, ob diese innerhalb oder ausserhalb des Gebäudes bzw. des Betriebsareals entstünden (vgl. BGE 124 II 272 E. 2a; BGE 123 II 325 E. 4a/bb, 74 E. 3b, je mit Hinweisen). Dazu zähle das Bundesgericht auch den von den Besucherinnen und Besuchern verursachten Lärm beim Betreten und Verlassen einer Gaststätte sowie beim Parkieren auf dem Kundenparkplatz (BGE 124 II 272 E. 2a sowie Urteil des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997 in Praxis 1997 Nr. 166 E. 2b mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hält es für widersprüchlich, einerseits den Kundenverkehr bei der Beurteilung der zulässigen Luft- und Lärmimmissionen dem Betrieb zuzurechnen, andrerseits eine direkt auf eine Reduktion der entsprechenden Emissionen zielende Massnahme nicht als Betriebsvorschrift zu betrachten, weil sie nur in einem relativ weiten Zusammenhang mit dem Betrieb stehe. Für Einkaufszentren, deren Betriebskonzept geradezu auf Anfahrten der Kunden mit dem Auto ausgerichtet sei, könne jedenfalls nicht gesagt werden, dass Vorschriften über die Benützung der Kundenparkplätze nur «in einem relativ weiten Zusammenhang mit dem Betrieb» stünden und deshalb nicht als Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten könnten. Der Zusammenhang sei in solchen Fällen nicht weniger direkt als bei den mit Rücksicht auf die Verkehrsimmissionen verfügten Öffnungszeiten, die als betriebliche Massnahmen anerkannt seien (BGE 123 II 325 E. 4e/bb S. 336; 119 Ia 378 E. 9 S. 387 f.). So wie die Schliessung des Betriebs vor weiteren Anfahrten mit Motorfahrzeugen abhalte und demnach an der Quelle ansetze, ziele auch die Bewirtschaftung von Kundenparkfeldern auf eine Reduktion der Fahrzeugbewegungen ab und damit auf eine Verminderung der Emissionen an der Quelle. In BGE 120 Ib 456 E. 5d S. 463 habe auch das Bundesgericht anerkannt, dass zur Emissionsbegrenzung unter anderem Belegungsbeschränkungen für Parkfelder in Betracht kommen könnten, wenn sie eindeutig definiert sowie kontrollier- und durchsetzbar seien.
Bei der Bewirtschaftung der Kundenparkplätze handelt es sich zudem wie bei der Regelung der Öffnungszeiten um eine Massnahme betrieblicher Natur. Werden die Sekundäremissionen bzw. der diese verursachende Verkehr zum Betrieb gezählt, so ist es folgerichtig, Massnahmen zur Begrenzung dieser Emissionen als Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG anzuerkennen. Die Bauherrschaft wendet ein, die Erhebung von Gebühren wirke nur indirekt auf die Emissionen ein, anders als etwa eine Beschränkung der Öffnungszeiten. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die Beschränkung der Öffnungszeiten mag zwar unmittelbarer in den Betriebsablauf eingreifen als die Verpflichtung, Parkplatzgebühren zu erheben. Beide Massnahmen stellen letztlich aber Auflagen über die Betriebsführung dar, deren Wirkung jedoch nicht in gleichem Masse direkt wahrgenommen werden kann. Von Bedeutung ist dabei, dass auch mit einer Beschränkung der Öffnungszeiten nicht BGE 125 II 129 S. 144direkte Emissionsreduktionen verbunden sind, sondern solche sich erst durch den Rückgang der Fahrzeugbewegungen während der Schliessungszeiten ergeben. Allerdings kommt nicht jede nur noch ganz mittelbar auf das Emissionsverhalten einwirkende Massnahme als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 USG in Frage. Zwischen den erfassten Sekundäremissionen, dem Betrieb der Anlage und den fraglichen Massnahmen muss vielmehr ein hinreichend direkter, funktioneller Zusammenhang bestehen. Bei der vorliegend umstrittenen Gebührenpflicht für die Kundenparkplätze ist dieser Zusammenhang zu bejahen. Es handelt sich somit bei dieser Parkplatzbewirtschaftung um eine Betriebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG.
d) Nach der langjährigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz, welches zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie Gegenstand und Bemessungsgrundlagen der Abgabe selbst festlegt. Für gewisse Kausalabgaben gelten herabgesetzte Anforderungen (BGE 123 I 248 E. 2 mit Hinweisen). Die Verpflichtung, der Kundschaft Parkplätze nur gegen Gebühr zur Verfügung zu stellen, begründet keine öffentliche Abgabepflicht. Sie beschlägt vielmehr ausschliesslich das Verhältnis zwischen dem Anlagebetreiber und den Nutzern und greift in dieses Verhältnis nicht anders ein als andere betriebliche Massnahmen, wie sie zuvor erwähnt wurden und gestützt auf Art. 12 USG angeordnet werden können. Die Bauherrschaft beruft sich daher auch unter abgaberechtlichen Gesichtspunkten zu Unrecht auf eine Missachtung des BGE 125 II 129 S. 145Legalitätsprinzips. Namentlich kann die Situation nicht mit jener verglichen werden, in welcher der Staat eine Parkplatzgebühr erhebt, woraus ihm anders als im vorliegenden Fall Einnahmen entstehen würden.
Was die regionalen Auswirkungen angeht, so spricht die Bauherrschaft zu Unrecht davon, dass die Kundschaft auf Nachbargemeinden «ausweichen» werde, um der Gebühr zu entgehen. Damit nimmt sie an, es werde zusätzlicher Verkehr in Nachbargemeinden ausgelöst.BGE 125 II 129 S. 146
Die Wirkung der umstrittenen Massnahme besteht daher in erster Linie darin, dass sie eine lokale Mehrbelastung vermeiden hilft, was angesichts der beträchtlichen Vergrösserung des Parkplatzangebots nicht gering zu veranschlagen ist, sondern einem gewichtigen lufthygienischen Ziel entspricht, umso mehr, als die Belastung in Belp offenbar knapp unter dem Immissionsgrenzwert für NO2 liegt. Die Argumentation der Bauherrschaft, wonach eine koordinierte, flächendeckende Einführung der Parkplatzbewirtschaftung in den Massnahmenplangebieten weiterreichende lufthygienische Erfolge BGE 125 II 129 S. 148erwarten liesse, ist zwar überzeugend. Es kann indessen nicht gesagt werden, nur mit einer solchen flächendeckenden Bewirtschaftung lasse sich eine ökologisch positive Wirkung erzielen.
Die Bauherrschaft beruft sich zur Erhärtung ihres Standpunkts auf eine Statistik ihres Geschäfts in Murten, wo zunächst eine Parkplatzgebühr BGE 125 II 129 S. 149von Fr. 1.20 ab der ersten Minute, später erst nach 30 Minuten erhoben wurde. Die Ausführungen der Bauherrschaft widerlegen nicht, dass in Murten dank anderer Einkaufszentren mit grossen Parkarealen Ausweichmöglichkeiten bestehen, wie sie in Belp nicht vorhanden sind. Ausserdem vermag die Statistik der Bauherrschaft nicht zu erklären, weshalb die Umsatzzahlen in Murten bereits einen Monat vor der Lockerung der Parkierungsgebühren deutlich gestiegen sind. Es ist daher anzunehmen, dass auch noch andere Faktoren die Entwicklung der Verkaufszahlen in Murten beeinflusst haben. Mit der Vorinstanz ist festzustellen, dass vorliegend kein Missverhältnis zwischen möglichen Umsatzeinbussen und dem Nutzen der Parkplatzbewirtschaftung besteht. Einen weitergehenden Anspruch auf die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Tragbarkeit der Emissionsbegrenzung besitzt die Bauherrschaft nicht.
Es ist indessen daran zu erinnern, dass es dem Grundsatz der Lastengleichheit widerspricht, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34). Während die Beschränkung des Parkierungsangebots aus Gründen des Bestandesschutzes auf Neuanlagen beschränkt bleiben muss, spricht grundsätzlich wenig dagegen, die Bewirtschaftungspflicht im Rahmen des Massnahmenplans auch auf bestehende Anlagen auszudehnen, wo BGE 125 II 129 S. 151dies lufthygienisch erforderlich erscheint. Es könnte daher - vorbehältlich wesentlicher entgegenstehender Gründe - auf die Dauer nicht hingenommen werden, dass der Kanton bzw. die Gemeinden in den Massnahmenplangebieten die bestehenden Parkierungsanlagen bei Einkaufszentren ab einer - von den kantonalen Instanzen festzulegenden - Grösse nicht auch der Parkplatzbewirtschaftungspflicht unterstellen. Andrerseits liesse es sich im heutigen Zeitpunkt nicht rechtfertigen, die Bewilligung für das Einkaufszentrum ohne diese im Massnahmenplan vorgesehene Emissionsbeschränkung zu erteilen (vgl. SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 40a zu Art. 11 USG).
120 IB 436 suite... ,
119 IB 480,
123 II 337,
120 IB 456,
Art. 17 Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV; SR 741.11) suite... ,
Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01),
Art. 9 LSV,
Art. 9 Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV,
Art. 1 Abs. 1 VTS,
Art. 82 Abs. 4 VTS,
Art. 7 Abs. 1 LSV,
Art. 31 ff. LRV,
Art. 44a USG,
Art. 32 Abs. 1 lit. e-g LRV,
Art. 44a Abs. 2 USG,
Art. 2 Abs. 1 LRV,