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La Asesoría Jurídica. Alicia Sánchez Cordero Directora General de la Asesoría Jurídica - PDF
La Asesoría Jurídica. Alicia Sánchez Cordero Directora General de la Asesoría Jurídica
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Benito Márquez Duarte
1 La Asesoría Jurídica. Alicia Sánchez Cordero Directora General de la Asesoría Jurídica 1
2 LA ASESORIA JURIDICA I. INTRODUCCIÓN. II. ASISTENCIA JURÍDICA A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 1. REGULACIÓN LEGAL. 2. ESPECIALIDADES PROCESALES Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado. 2.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 2.3 Ley de Enjuiciamiento Civil III. AYUNTAMIENTO DE MADRID. 1. FUNCIONES DE LA ASESORIA JURÍDICA 2. EJERCICIO DE LA FUNCION CONTENCIOSA Ámbito. 2.2 Representación y defensa 2.3 Ejercicio de acciones Petición de datos y antecedentes 3. EJERCICIO DE LA FUNCION CONSULTIVA. 3.1 Informes preceptivos. 3.2 Informes facultativos Órganos que pueden solicitar informe 3.4 forma de solicitud. 3.5 Plazo y contenido de los informes. 3.6 Mesas de contratación. 4. OTRAS FUNCIONES. 5. LA REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Supuestos. 5.2 Procedimiento. 5.3 Supuestos especiales 6. ESTRUCTURA Dirección General Dirección General Adjunta Letrados Unidades Administrativas. I. INTRODUCCIÓN. Una de las modificaciones relevantes que introduce la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, para los municipios de gran población, es la creación del órgano que constituye el Servicio Jurídico Municipal al que denomina Asesoría Jurídica. Este órgano necesario es la traslación a los municipios del Título X de la Ley de Bases del Servicio Jurídico del Estado y de las Comunidades Autónomas regulados en el artículo 551 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Es un órgano directivo incluido en el artículo 130 de la LBRL. Al reestructurar las competencias de asesoramiento preceptivo y fe pública que anteriormente tenía el Secretario General del Ayuntamiento, que desaparece, se distribuyen las mismas entre tres nuevos órganos: 2
3 el Secretario General del Pleno. Sus funciones se desenvuelven exclusivamente en el ámbito del Pleno y sus Comisiones, correspondiéndole el asesoramiento jurídico preceptivo cuando concurran determinadas mayorías- y la fe pública el órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal- Secretario de la misma. Tiene la función de fe pública de la Junta de Gobierno la Asesoría Jurídica. Le corresponde el asesoramiento jurídico del Gobierno y la Administración municipal Señala el artículo 129 de la Ley que, sin perjuicio de las funciones de asesoramiento reservadas al Secretario General del Pleno, la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento es el órgano administrativo responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los órganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio, estando incluida entre los órganos directivos municipales. La defensa en juicio del ente local con anterioridad a la modificación legal no la tenía atribuida el Secretario General del Ayuntamiento, sino que correspondía a los Letrados Consistoriales que constituían el Servicio Jurídico o Contencioso municipal, pudiendo asumir también la representación procesal o encomendarla a un Procurador colegiado. También podía designarse abogado colegiado para la representación y defensa del Ayuntamiento, tal y como contemplaba la anterior redacción de la LOPJ en su artículo 447. La novedad consiste en que los Letrados estaban adscritos a la Secretaría General del Ayuntamiento y ahora se encuadran en el nuevo órgano de asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio: la Asesoría Jurídica. La mayor crítica que se hace al nuevo artículo 129 de la Ley de Bases es su acabado diseño no sólo por la preceptividad del órgano, sino al descender la Ley a fijar sus funciones y requisitos de su titular atacando al principio de autoorganización de los municipios como manifestación de la autonomía local y excediendo de la competencia estatal para fijar las bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Así se razona en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto ante el Tribunal Constitucional por la Generalidad de Cataluña, con apoyo en los artículos CE, en relación al 137 y 140 al 142 de la Carta Magna y STC STC 84/1982, 3
4 89/1982, 214/1989, sobre la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 331/1993, entre otras. En el Ayuntamiento de Madrid, el Reglamento Orgánico de Gobierno y Administración (ROGA) señala en sus artículos 51 a 57 las competencias de la Asesoría Jurídica determinando los tipos de asesoramiento, preceptivo y facultativo, y las funciones de representación y defensa en juicio del Ayuntamiento, autoridades, funcionarios y empleados municipales ante toda clase de órganos jurisdiccionales, sin perjuicio de que pueda designarse abogado colegiado para casos concretos conforme a lo dispuesto en el artículo de la LOPJ. Al titular de la Asesoría Jurídica se le asigna rango de Director General, correspondiéndole la dirección y gestión de los servicios jurídicos municipales, la dirección y coordinación de las unidades orgánicas adscritas a la misma, cuya jefatura inmediata ostenta, así como aquellas competencias que le deleguen los demás órganos. Por Decreto del Alcalde de 24 de junio de 2004, por el que se establece la organización, estructura y competencias del Área de Gobierno de la Vicealcaldía, la Asesoría Jurídica se adscribe orgánica y funcionalmente al Área de Coordinación Institucional, de la que depende orgánicamente la Secretaría General del Pleno y a la que también se adscribe, a través de la Secretaría General Técnica, la Oficina del Secretario de la Junta de Gobierno. Esbozadas con carácter general las competencias y ubicación dentro del organigrama municipal del nuevo órgano administrativo, se pasa a detallar la actuación de los Servicios Jurídicos de las Administraciones Públicas, concretando en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid su funcionamiento, estructura y organización interna entre los Letrados y coordinación con el resto de los órganos superiores y directivos municipales. 4
5 II. ASISTENCIA JURÍDICA A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 1. REGULACIÓN LEGAL El actual artículo de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tras su modificación por LO 19/2003, de 23 de diciembre, sustituyendo al anterior artículo 447 (1), establece: La representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, salvo que, en cuanto a éstos sus disposiciones autoricen otra cosa, así como la de los órganos constitucionales, corresponderán a los Letrados integrados en los servicios jurídicos del Estado. La representación y defensa de las Entidades Gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social corresponderá a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social, sin perjuicio de que, en ambos casos, y de acuerdo en lo que reglamentariamente se determine, puedan ser encomendadas a abogado colegiado especialmente designado al efecto. El apartado 3 dispone " La representación y defensa de las Comunidades Autónomas y las de los Entes locales corresponderán a los letrados que sirvan en los servicios jurídicos de dichas Administraciones públicas, salvo que designen Abogado Colegiado que les represente y defienda. Los letrados integrados en los servicios jurídicos del Estado podrán representarse y defender a las Comunidades Autónomas en los términos que se establecerán reglamentariamente". La referencia del artículo 129 de la Ley de Bases de Régimen Local a este precepto procesal orgánico configura la Asesoría Jurídica, en los municipios de gran población, en modo semejante a la Abogacía del Estado y los Servicios Jurídicos de las Comunidades Autónomas. 1 La Ley 57/2003, aprobada simultáneamente a la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sigue haciendo referencia al antiguo art
6 Ciertamente, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, los Letrados de los Servicios Jurídicos - autonómicos y locales- tienen la misma consideración, a efectos procesales, que los Abogados del Estado, según reiteradamente ha señalado la jurisprudencia (2). Así se recoge en la legislación de régimen local de 1986: el artículo 54.4 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, dispone: "En cuanto a la representación y defensa en juicio de las Entidades locales, se estará a lo dispuesto por la LOPJ." ; y el artículo del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), establece: "De acuerdo con lo dispuesto en el art. 54.4, y en el art LO 6/1985 de 1 julio, del Poder Judicial, la representación y defensa en juicio de los Entes locales corresponderán a los Letrados que sirvan en los Servicios Jurídicos de los mismos, salvo que designen Abogado colegiado que les represente y defienda". Sin embargo, a pesar de tal reconocimiento, no existía un órgano administrativo local al que legalmente le estuviera atribuida esta función configurándose como un servicio adscrito orgánicamente a la Secretaría General del Ayuntamiento, órgano al que correspondía el asesoramiento jurídico preceptivo. La Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local crea para los municipios de gran población, como órgano directivo de la Administración municipal, el Servicio Jurídico del Ayuntamiento al que denomina Asesoría Jurídica, con separación absoluta del Secretario General del Pleno. Tanto el Estado como las respectivas Comunidades Autónomas han dictado normas reguladoras de su régimen de asistencia jurídica, comprensivas del asesoramiento en Derecho y representación y defensa de su Administración (3). Con carácter general, los Letrados de los Servicios 2 STS de 20 de noviembre de 1998 (rec.2609/97), 26 de enero de 1999 (rec.1438/1992), 6 de noviembre de 1999 y 19 de diciembre de 1999 (rec. 9797/1997)y ATS de 16 de junio de 1998, ATS de 14 de abril de 2000 (rec. 6635/1993); ATS de 22 de enero y 10 de julio de 1991 sobre dispensa del deber de colegiación de los Letrados que representen y defiendan a las Comunidades Autónomas, a tenor del artículo de la LOPJ- actual El mismo criterio que rige en materia de costas procesales es aplicable a la representación y defensa por los Letrados de los Servicios Jurídicos de las Corporaciones Locales (STS de 11 de abril de 2000 (rec. 6635/93); 22 de febrero 1999, 29 de abril de 1998, 21 de enero y 1 de diciembre de 1997), entre otras muchas. 3 En el ámbito estatal se regula por Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas. Leyes y Reglamentos de las Comunidades Autónomas sobre asistencia jurídica: Canarias - Decreto 19/1992, 7 de febrero, modificado por Decreto 232/1998 6
7 Jurídicos o Gabinetes Jurídicos asumen la representación y defensa de la Administración Autonómica y de sus Organismos Autónomos, siendo distinto el régimen establecido respecto a los entes de derecho público para los que se establece la salvedad de que sus disposiciones establezcan otra cosa o se exige convenio, y las empresas públicas para las que o se excluye la asunción de asistencia jurídica o se apunta la posibilidad de convenio (4). Alguna legislación autonómica también prevé la designación de Abogado colegiado que les represente y defienda, la posibilidad de convenio con los Abogados de Estado o incluso la habilitación como Letrados de funcionarios licenciados en Derecho. Podría también ser posible la suscripción de convenios de asistencia jurídica, en determinados aspectos, entre las diferentes Comunidades Autónomas, bilaterales o multilaterales, según lo dispuesto en las respectivas normas autonómicas sobre procedimiento administrativo y artículo 6 de la Ley 30/1992 (5). En el ámbito local, los Letrados de la Asesoría Jurídica asumen la representación y defensa en juicio de Ayuntamiento y, en su caso, según se regule por cada Entidad Local, de sus organismos públicos, tanto organismos autónomos como entidades de derecho público. Además, puede designarse abogado colegiado que represente y defienda al municipio, así como, al amparo del artículo 57 de la LBRL, podrían suscribirse convenios de asistencia jurídica con los Abogados del Estado o con los Letrados de los Servicios Jurídicos de las Comunidades Autónomas. En base al anterior artículo 36.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Galicia - Ley 7/1984, de 26 de junio. Murcia - Ley 2/1985, de 1 de julio País Vasco - Ley 7/1986, de 26 de junio Islas Baleares - Ley 5/1994, de 30 de noviembre Extremadura - Ley 8/1985, de 26 de noviembre Castilla-La Mancha - Ley 6/1984, de 29 de diciembre Cataluña - Ley 7/1996, de 5 de julio, modificada por Ley 1/2000, de 30 de marzo Madrid - Ley 3/1999, de 30 de marzo, modificada por Ley 24/1999, de 27 de diciembre Aragón - Decreto 167/1985, de 19 de diciembre Cantabria - Decreto 19/1986, de 18 de abril Castilla y León - Decreto 17/1996, de 1 de febrero Andalucía - Decreto 323/1994, de 28 de septiembre Asturias - Decreto 20/1997, de 20 de marzo Navarra - Decreto 4/1984, de 5 de enero 4 La Ley 62/2003, de 30 diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, modifica el artículo 9 de la Ley 52/1997, añadiendo: Previa autorización del titular del departamento, organismo público correspondiente, y con informe de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, los Abogados del Estado integrados en los Servicios Jurídicos del Estado podrán asumir la representación y defensa del Estado, sus organismos autónomos, entidades públicas de ellos dependientes y órganos constitucionales en procedimientos arbitrales y otras reclamaciones extrajudiciales de naturaleza nacional o internacional 5 Sobre este tema se debatió ampliamente en el encuentro celebrado en Cáceres en el año 2000, de los Servicios Jurídicos de las Comunidades Autónomas, poniendo de manifiesto las diferencias conceptuales sobre el concepto de soberanía y territorio que impidió la redacción de un modelo-tipo común de convenio de asistencia jurídica 7
8 Local, el Tribunal Supremo ha admitido que los Letrados del Servicio Jurídico de las Diputaciones puedan representar y defender a los Ayuntamientos (6), lo cual sigue siendo aplicable para los municipios de régimen común. Lo más destacado es que hasta la entrada en vigor de la citada Ley 6/1985, Orgánica del Poder Judicial, el Abogado del Estado asumía ordinariamente la representación y defensa de las entidades locales llevando los pleitos de toda índole en que era demandado un Ayuntamiento. Es a partir de esta Ley cuando se equipara al Servicio Jurídico del Estado los Servicios Jurídicos autonómicos y locales y, en consecuencia, ni el Abogado del Estado, ni los Letrados autonómicos podían asumir la representación y defensa procesal de los municipios, salvo convenio ad hoc. La actual redacción de la LOPJ sobre representación y defensa de los entes públicos contempla la posibilidad de que los Abogados del Estado puedan asistir jurídicamente a los entes locales, si bien "en los términos contenidos en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y su normativa de desarrollo". El art. 1.3 de esta Ley remite al respectivo convenio de asistencia jurídica, y en igual sentido se expresa el art. 16 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado (7). 6 Ver STS de 8 de abril de 1996 (rec. 2323/92) y 24 de noviembre de 1994 (rec. 1829/91). 7 Dice dicho artículo 16: "Asistencia jurídica a las corporaciones locales. 1. El Servicio Jurídico del Estado podrá prestar asistencia jurídica a las corporaciones locales mediante la celebración del oportuno convenio de colaboración. 2. El convenio de asistencia jurídica deberá celebrarse entre el Ministro de Justicia y las corporaciones locales interesadas o las federaciones en que éstas se integran, a propuesta o previa audiencia de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado. 3. En el convenio deberá preverse la contraprestación económica a satisfacer por la corporación local ala Estado, que podrá generar crédito en las partidas presupuestarias de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado. A tal efecto, y una vez acreditado el ingreso en el Tesoro Público del importe de la referida compensación económica, el Ministerio de Hacienda tramitará el oportuno expediente de modificación presupuestaria por tal concepto. 4. En el caso de que la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado estimara la existencia de un supuesto de contraposición de intereses entre la corporación local y el Estado, sus organismos autónomos, los restantes organismos y entidades públicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones con participación estatal u órganos constitucionales, lo hará saber así a la corporación local y recabará expresamente cuál es el criterio que ésta sostiene al respecto. Haya o no manifestado este criterio, de seguir apreciándose la contraposición de intereses no resultará de aplicación el convenio de colaboración y no se prestará la asistencia jurídica a aquélla, quien podrá libremente designar para este caso la asistencia, defensa y representación jurídicas que estime convenientes. Esta norma de solución de la contraposición de intereses se hará constar expresamente en los convenios de colaboración correspondientes. 8
9 2. ESPECIALIDADES PROCESALES 2.1. Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado A pesar de la equiparación procesal de los servicios jurídicos y autonómicos al Servicio Jurídico estatal, la Ley de Asistencia Jurídica al Estado no contiene ninguna previsión de aplicación de sus normas a la Administración Local y, sin embargo, si está previsto en su disposición adicional cuarta la aplicación de las especialidades procesales a las Comunidades Autónomas. Ello supone lo siguiente: las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal, en los procesos seguidos ante cualquier jurisdicción, se entenderán directamente con el Abogado del Estado en la sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado. También se aplica a las entidades públicas empresariales, Entidades Gestoras y TGSS con relación a los Letrados de la Administración de la Seguridad Social. La regla contenida en este artículo es de aplicación a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes de ellas (8). No se recoge ninguna previsión en este sentido con respecto a las Entidades Locales, por lo que los actos de comunicación se practicarán en la sede del respectivo Ayuntamiento, al igual que respecto a las entidades públicas dependientes de aquéllas. Estarán exentos de la obligación de constituir los depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes el Estado y sus organismos autónomos, así como las entidades públicas empresariales, los organismos públicos regulados por su normativa específica dependientes de ambos y los órganos constitucionales. Esta regla es de aplicación a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes. Únicamente tienen la obligación de prestar garantías las sociedades mercantiles atendiendo al esquema de organización y funcionamiento establecido en la Ley 8 En el apartado primero se dispone que los artículos 11, 12,13.1, 14 y 15 se dictan al amparo de la competencia reservada al Estado en el artículo ª de la Constitución. Ver Auto TS de 24 enero 2000 (recurso de queja 8589/1998). 9
10 6/97, de 14 de abril (LOFAGE), por no ser organismos públicos dependientes y tener patrimonios separados. La exención de prestación de fianzas de las entidades que integran la Administración Local(9) se contempla en el artículo del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, y que dice: Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público (esta excepción proviene de la STC 166/1998, de 15 de julio, que declaró inconstitucional el precepto legal equivalente de la Ley 39/1988 en la medida que no excluía de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público). En caso de sociedades anónimas municipales, aunque el capital pertenezca íntegramente al Ayuntamiento, se niega su consideración de Administración pública a efectos de este precepto (10). La LAJE únicamente contempla la posibilidad de petición de suspensión del curso de los autos en los procesos civiles que se dirijan contra el Estado, sus organismos autónomos, entidades públicas dependientes de ambos o los órganos constitucionales para recabar los antecedentes necesarios para la defensa de la Administración. Hay también reglas especiales sobre abono e ingreso de las cantidades que correspondan en materia de costas procesales, remitiéndose en cuanto a su concepto e importe a las reglas generales. Estas reglas son aplicables a las Comunidades Autónomas y entidades públicas dependientes. Por último se establece el fuero territorial del Estado: en los procesos civiles serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento. Respecto a las Comunidades Autónomas y entidades de Derecho público dependientes de las 9 Ver. Sª TSJ Andalucía (Sevilla), Sección 4ª, de 12 de mayo de 1999 (rec. 1856/96). 10 Según sentencias referidas al anterior art Ley 39/88. Así, STS de 17 de enero de 1995 (recurso 1377/92) y S. TSJ Andalucía (Málaga) de 17 de noviembre de 1977 (rec. 3298/1995). 10
11 mismas, serán también competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en la capital de la Comunidad Autónoma en el caso de que la misma no sea capital de provincia 2.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Existen una serie de reglas especiales cuando es parte procesal la Administración tanto como recurrente la acreditación de la representación se realiza por certificado de la Dirección del Servicio Jurídico correspondiente como demandada: emplazamiento- no es necesario un acto expreso de personación, entendiéndose personada con la remisión del expediente administrativo-; desistimiento - si la Administración se opone al desistimiento del actor, el Juez o Tribunal no puede aceptarlo -; allanamiento es necesario testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente; transacción judicial - los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de las mismas- ; así como en materia de recurso de casación si el recurrente fuera el defensor de la Administración no hay que personarse ante el Tribunal Supremo formulando escrito de interposición, sino que corresponde al Secretario Judicial de la Sección correspondiente una vez que reciba los autos dar plazo para que manifieste si sostiene o no el recurso y en su caso lo interponga-; costas procesales y Asistencia Jurídica Gratuita. Entre las normas especiales se destaca el recurso de casación en interés de la Ley cuando se estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la sentencia dictada, y no quepa recurso de apelación, ni casación, en el que están únicamente legitimadas para interponerlo la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal y la Administración General del Estado. Igualmente en la fase procesal de ejecución de sentencias la doctrina constitucional ha matizado que aunque corresponda a los jueces y 11
12 tribunales al formar parte del principio de tutela judicial efectiva conforme a los artículos 24 y 117 CE, la Administración está obligada a ejecutar las sentencias no en ejercicio de una potestad administrativa, sino en cumplimiento del deber de colaboración con los tribunales y en la obligación de acatar las resoluciones judiciales firmes ex art. 118 de la CE. 2.3 Ley de Enjuiciamiento Civil El artículo de la LEC establece que los actos de comunicación a la Abogacía del Estado y al Ministerio Fiscal, así como los que se practiquen a través de los servicios de notificaciones organizados por los Colegios de Procuradores, se tendrán por realizados el día siguiente a la fecha de recepción que conste en la diligencia. III. AYUNTAMIENTO DE MADRID. Además del desarrollo del artículo 129 de la LBRL por los artículos 51 a 57 del ROGA, que determinan el concepto del nuevo órgano municipal, su organización, funciones y competencias de la Dirección General de la Asesoría Jurídica y de los Letrados, el Decreto del Alcalde de 24 de junio de 2004, sobre estructura de la Vicealcaldía en sus artículos 17 a 19 detalla las funciones de la Asesoría Jurídica y de su titular. Por la Concejal de Coordinación Institucional se ha dictado la Instrucción 1/2004, sobre actuación consultiva y contenciosa de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Madrid, cuyo objeto es la ordenación de la realización práctica de dichas funciones, de la organización interna entre los Letrados y de sus aspectos externos de coordinación con el resto de los órganos superiores y directivos municipales. Conforme a dichas normas, corresponde a los Letrados del Ayuntamiento de Madrid la representación y defensa en juicio del Ayuntamiento, de los organismos autónomos locales, de las entidades de derecho público y de las autoridades, funcionarios y empleados públicos 12
13 municipales, en los supuestos que proceda, según la regulación reglamentaria establecida en el ROGA y en el ROP. El desarrollo de sus funciones se realiza en régimen de dedicación exclusiva, con incompatibilidad respecto de cualquier otra actividad profesional. En concreto, no pueden defender intereses ajenos contra los del Ayuntamiento de Madrid, ni prestar servicios o estar asociados en despachos que lo hagan. De este régimen se exceptúan únicamente las actividades públicas compatibles de conformidad con la legislación sobre incompatibilidades de la función pública. En casos de extraordinaria y urgente necesidad, el titular del Área de la que dependa la Asesoría Jurídica, a propuesta de su Director General, podrá habilitar, por el plazo de un año, a funcionarios del Ayuntamiento que sean licenciados en Derecho, para que ejerzan funciones propias de Letrado, con carácter provisional y sin ocupar, en ningún caso, puesto de Letrado. Igualmente, para asuntos determinados y oído el Director General de la Asesoría Jurídica, se podrá designar, por el órgano competente por razón de la materia, abogado colegiado que represente y defienda en juicio al Ayuntamiento o a sus organismos públicos. 1. FUNCIONES DE LA ASESORIA JURÍDICA Como señala el artículo 51 del ROGA, la Asesoría Jurídica es el órgano encargado de la asistencia jurídica del Ayuntamiento de Madrid y de sus organismos públicos, sin perjuicio de las funciones atribuidas por la legislación vigente a otros órganos estatales, autonómicos y municipales. Esta asistencia jurídica tiene dos facetas: función contenciosa. Comprende la doble actuación de representación procesal Procuradory defensa en juicio - Abogado- del Ayuntamiento de Madrid, de sus organismos públicos, y del personal a su servicio, ante cualesquiera órdenes y órganos jurisdiccionales, que corresponde a los Letrados integrados en la Asesoría Jurídica, de conformidad con lo dispuesto en las normas procesales. 13
14 función consultiva Elaboración de informes en Derecho no vinculantes sobre cualquier cuestión jurídica que se pueda plantear facultativamente por los órganos municipales y organismos públicos, y con carácter preceptivo en determinadas materias señalada en el artículo 57.1 del ROGA Heredado del anterior Servicio Contencioso también ejerce las funciones de gestoría administrativa para la inscripción, anotación preventiva o cancelación de documentos ante los Registros de la Propiedad, Mercantiles, Notarías, Centro de Gestión Catastral, etc, así como inscripciones de marcas en el Registro de Marcas, que soliciten las diferentes dependencias municipales, las Juntas de Distrito y los organismos públicos 2. EJERCICIO DE LA FUNCION CONTENCIOSA 2.1. Ámbito la representación y defensa en juicio del Ayuntamiento y de sus Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales, en caso de que se constituyan, ante cualesquiera jurisdicciones y órdenes jurisdiccionales (ordinarios: contencioso-administrativo, civil, penal, social, y especializados: menores, mercantil, familia; Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Tribunales económicoadministrativos o cualesquiera otros de similar naturaleza). la representación y defensa en juicio, cuando corresponda normativa o convencionalmente, de las sociedades mercantiles locales y fundaciones de iniciativa o participación municipal la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados por hechos relacionados directa o indirectamente con el ejercicio de su cargo o funciones, siempre que no exista conflicto de intereses la representación y defensa en juicio de la Administración Local en los conflictos de jurisdicción y conflictos y cuestiones de competencia y 14
15 en los procedimientos parajudiciales en que esté interesado el Ayuntamiento o los organismos públicos, en su caso. representación y defensa en juicio del Ayuntamiento por los actos de Pleno y las Comisiones. Aunque el asesoramiento jurídico del Pleno y las Comisiones corresponde al Secretario General del Pleno conforme al artículo 122.e) de la LBRL, la representación y defensa en juicio corresponde a los Letrados de la Asesoría Jurídica municipal, como corrobora la Disposición Adicional Primera del ROP. En el supuesto que hubiera que representar y defender al Ayuntamiento ante los tribunales, órganos y organismos internacionales o supranacionales en que éste sea parte, en cualesquiera procedimientos jurisdiccionales, arbitrales o extrajudiciales, conforme a la LOPJ y artículo 31 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, se podría convenir que una persona especialmente designada al efecto asuma la representación y defensa del Ayuntamiento, como Abogado del Estado «ad hoc», en un procedimiento determinado. A tales efectos la Abogacía del Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores lleva un registro de abogados y procuradores habilitados para poder actuar en el extranjero en el que se anotará todos los datos relativos a éstos y a su actuación procesal. 2.2 Representación y defensa Los Letrados del Ayuntamiento de Madrid actúan ante los tribunales en su doble faceta de Procuradores y Abogados. La personación del Letrado en concepto de parte recurrida en los procesos en que la Administración es demandada es obligada, sin que pueda disociarse la intervención como representante y defensor de la Administración. Están dispensados de la colegiación obligatoria conforme al artículo LOPJ, que exceptúa a los profesionales que actúen al servicio de las Administraciones públicas o entidades públicas por razón de dependencia funcionarial o laboral (11) 11 STC 69/1985, 131/1989 Y 194/1998. Corresponde al legislador y a la Administración Pública, por razón de la relación funcionarial, determinar, con carácter general, en qué supuestos y condiciones, al tratarse de un ejercicio profesional al servicio de la propia Administración e integrado en una organización administrativa y por tanto de carácter público, excepcionalmente dicho requisito, con el consiguiente sometimiento a la ordenación y disciplina colegiales, no haya de exigirse, por no ser la obligación que impone proporcionada al fin tutelado» 15
16 La Administración del Ayuntamiento de Madrid está representada y defendida de forma unitaria ante los órganos del Poder Judicial y otros que cumplan funciones jurisdiccionales en todas las cuestiones en las que tenga interés. En caso de haberse personado o haber sido designado más de un Letrado se pondrán en conocimiento inmediato de la Dirección General, que resolverá lo que proceda. Es intrascendente quién haya sido físicamente el Letrado que haya firmado los escritos, pues quien produce la minuta es el Servicio Jurídico correspondiente y no el Letrado (12). Debido al carácter institucional y no personal de la representación de los Letrados del Ayuntamiento de Madrid y la conveniencia del uso de una expresión uniforme, los escritos que por aquellos se dirijan a toda clase de juzgados y tribunales, comenzarán con la expresión de El Letrado/ La Letrada del Ayuntamiento de Madrid sin hacer constar la identidad personal del Letrado, que deberá, sin embargo, figurar al pie de la firma. Debe recordarse que la minuta de honorarios no constituye una retribución funcionarial sino que se aplican al presupuesto de ingresos del Ayuntamiento (13). No obstante, en atención a las circunstancias del caso y previa autorización del gasto, se podrá encomendar a un Procurador la representación en juicio del Ayuntamiento o de sus organismos públicos (14). En la actualidad, y dado que el Servicio Contencioso municipal actuaba con Procurador, siguiendo el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo hasta 1996, que venía exigiendo la actuación por Procurador a los entes locales en el recurso de casación, dado el volumen de asuntos jurisdiccionales vivos, se mantiene la representación por Procurador para determinados asuntos en los órganos colegiados superiores, jurisdicción penal, Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas, hasta que se pueda asumir por funcionarios del Ayuntamiento. Para ello se han modificado los 12 STS 3 de julio de 1996 y 25 de febrero de Como ejemplo, STS 27 de febrero de 1998; 14 de febrero de 1996 (rec. Revisión 1427/91); 16 de mayo de 1996 (rec. 1467/92); 11 y 17 de julio de 1997; 9 de octubre de Señala además la jurisprudencia a este respecto que no debe incluirse en la tasación de costas el IVA cuando los Letrados actúen en relación de servicio con la Administración (ATS 24 de abril de 1998; 28 de octubre de 1991 (rec. 18/1989). Ni cabe retención por el IRPF porque el preceptor de la minuta no es el Abogado del Estado, sino el Estado, que está exento del Impuesto de Sociedades, y por ende de su sistema de retenciones (ATS 24 de abril de 1998 (rec. 3414/97); ATS 4 de abril 1997). 14 aunque la intervención del Procurador no es preceptiva conforme al artículo 33.1 de la Ley Jurisdiccional - hoy sólo es preceptiva ante los órganos colegiados a tenor del artículo 23.2 LJCA- no significa que cuando una Administración confiere su representación a un Procurador la actuación de éste en el proceso sea de interés exclusivo de la parte a quien representa, pues al no haberse conferido la representación al Letrado, su postulación sólo puede hacerse por Procurador (STS 7 de enero de 1997; 6 de febrero de 1997; 14 de diciembre de 1998). 16
17 puestos de Procuradores de la RPT del Servicio Contencioso por Encargados de Notificaciones y Registro en la RPT de la Asesoría Jurídica, estando pendiente la publicación de su convocatoria. 2.3 Ejercicio de acciones La facultad de ejercitar acciones judiciales, conforme a los artículos m), l) y j) de la Ley 7/85 de 2 de abril, corresponde a cada uno de los órganos municipales necesarios: Pleno, Alcalde y Junta de Gobierno Local, en las materias de su competencia. El ejercicio de acciones judiciales por el Pleno en materias de su competencia puede delegarse en la Comisión respectiva, si bien el Alcalde puede, en caso de urgencia, ejercitarlas dando cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre para su ratificación. Teniendo en cuenta que el Pleno se reúne con periodicidad mensual, este precepto permite que el Alcalde acuerde el ejercicio de acciones cuando por el cumplimiento de los plazos procesales no sea posible esperar a la siguiente reunión plenaria. El ejercicio de acciones judiciales en materia de competencia del Alcalde está delegado en la titular del Área de Coordinación Institucional por Decreto de 24 de junio de 2004, por el que se establece la organización, estructura y competencias del Área de Gobierno de la Vicealcaldía art j). Cuando el asunto se refiera a materias competencia de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, deberá adoptarse un Acuerdo de la propia JGCM al tratarse de una atribución indelegable. Previamente a los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales, deberá emitirse dictamen preceptivo por un Letrado de la Asesoría Jurídica, según resulta de los artículos 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, el artículo del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y art e) del ROGA. 17
18 Por razones de urgencia, y salvo que sea preceptivo el acuerdo de la Junta de Gobierno Local o del Pleno, bastará la autorización del Director General de la Asesoría Jurídica, que habrá de ser puesta en conocimiento inmediato del órgano legitimado para su ejercicio, que resolverá lo que proceda. En caso de desistimiento, allanamiento y transacción judicial, se precisará autorización expresa de la Dirección General de la Asesoría Jurídica, que podrá otorgarla con carácter singular, para cada caso particular, o con alcance general, para series de asuntos idénticos o de similares características. En ambos casos deberá recabarse previamente el parecer del departamento, organismo o entidad pública correspondiente. 2.4 Petición de datos y antecedentes El Letrado al que se ha asignado un asunto contencioso solicitará la documentación, la información y los antecedentes que sean necesarios al departamento, centro directivo u organismo interesado, realizando cuantas actuaciones sean precisas para la mejor defensa de los derechos que representen. A su vez, la Administración del Ayuntamiento de Madrid y sus organismos públicos, así como sus autoridades, funcionarios y empleados, prestarán a los Letrados del Ayuntamiento de Madrid, en todo tipo de procedimientos, la colaboración y auxilio necesario para la debida y adecuada defensa de los intereses que representan. Por este fin, y salvo precepto legal en contrario, facilitarán cuantos datos o documentos obren en las oficinas públicas, debiendo ser trasladados directamente por cualquier medio que asegure la constancia de la recepción. En contrapartida, los Letrados deberán mantener informados al departamento, centro directivo u organismo interesado de la tramitación y el resultado de los procesos, y en todo caso, habrá de comunicar las sentencias y autos sobre medidas cautelares que se dicten, a la mayor brevedad posible, con indicación de si son o no firmes. En la indicada comunicación se expresará que la sentencia será recurrida conforme a las 18
19 normas procesales correspondientes, interponiendo o preparando el recurso pertinente. En el supuesto que el Letrado tuviere motivos suficientes para entender que no procede preparar o interponer el recurso de apelación, suplicación o casación que corresponda, lo expondrá razonadamente al Director General de la Asesoría Jurídica solicitando su autorización expresa para no recurrir. De dicha autorización se remitirá copia por el Letrado responsable al centro directivo u organismo interesado en la resolución judicial. En todo caso, las solicitudes y comunicaciones se entenderán directamente con los organismos públicos, debiendo enviarse por conducto de la Secretaría General Técnica de cada Área o del Gerente de Distrito de la Junta Municipal o, en su caso, del organismo correspondiente. No obstante, se remitirán directamente al centro directivo interesado en casos de urgencia o en aquellos en que la propia Secretaría General Técnica solicite que se remitan de esta forma. 3. EJERCICIO DE LA FUNCION CONSULTIVA 3.1 Informes preceptivos Conforme al artículo 57.1 del ROGA, corresponde a la Asesoría Jurídica informar, con carácter previo y preceptivo, en los siguientes asuntos: a) Los proyectos de ordenanzas y reglamentos. Es competencia de la JGCM la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos art a) LBRL, proyectos que son elevados al Pleno para su aprobación- art d). Esto no incluye los demás Acuerdos, Decretos o Instrucciones que puedan dictarse, sin perjuicio de que pueda solicitarse informe a la Asesoría Jurídica con carácter facultativo. b) Los convenios de colaboración que celebren el Ayuntamiento de Madrid o sus organismos públicos con la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas, otras entidades locales, sus 19
20 respectivos organismos públicos, y con personas físicas o jurídicas sujetas al Derecho privado. La regulación la encontramos en el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y en el artículo 3, apartados c) y d) del R.D.Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas c) los supuestos en que la legislación sobre contratación administrativa exija informe preceptivo de la Asesoría Jurídica (arts. 49.4, 59.2 y 83.2.a) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas- R.D.Legislativo 2/2000, de 16 de junio, artículo 3 del Reglamento de Contratos, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y artículo 112 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas). En materia de contratación, la disposición adicional octava que se añade a la Ley 7/85, Reguladora de Bases de Régimen Local, en su apartado e), dispone que las funciones que la legislación sobre contratos de las Administraciones públicas asigna a los secretarios de los ayuntamientos, corresponderán al titular de asesoría jurídica, salvo las de formalización de los contratos en documento administrativo. No es la legislación sobre contratos, sino el art ª del TRDL el que establecía que los informes que la Ley de Contratos asigna a las Asesoría Jurídicas se evacuarán por la Secretaría de la Corporación. Estos supuestos, resumidamente, son los siguientes: Pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos administrativos que deberán aprobarse, previa o conjuntamente a la autorización del gasto y siempre antes de la perfección y, en su caso, licitación del contrato Modelos de pliegos particulares de general aplicación a los contratos administrativos de naturaleza análoga Interpretación de los contratos administrativos Resolución de dudas que ofrezca el cumplimiento de los contratos administrativos 20