Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/11/ue-restriccion-la-libre-prestacion-de.html
Timestamp: 2020-07-08 03:47:28
Document Index: 17513432

Matched Legal Cases: ['Artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 56', 'e contrario']

EL BLOG DE EDUARDO ROJO: UE. Restricción a la libre prestación de servicios. Desproporción de una medida sancionadora laboral. Notas a la sentencia del TJUE de 13 de noviembre de 2018 (asunto C-33/17.)
1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado recientemente tres sentencias de interés en el ámbito laboral. Se trata de las dictadas por la Gran Sala, Sala tercera y nuevamente Gran Sala, respectivamente, los días 13, 14 y 20 de noviembre (asuntos C-33/17, C-18/17, y C-147/17)
Las dos primeras tienen como punto de conexión la aplicación de la normativa comunitaria sobre libre desplazamiento de trabajadores (la Directiva 96/71/CE, vigente en el momento de producirse los conflictos). La tercera se refiere a la (no) consideración como trabajadores a los efectos de la Directiva marco de aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores (89/391/CEE) de los “acogedores familiares profesionales” (litigio suscitado en Rumania) y se diferencia de la dictada el 26 de julio de 2017 (asunto C-175/16)en un caso de “padres sustitutos” (conflicto que se produjo en Finlandia).
Para el estudio de la Directiva de 1996 es muy recomendable la lectura y consulta de monografías y artículos de indudable interés, entre los que pueden citarse los del profesor Javier Gárate Castro (coordinador), “Desplazamientos Transnacionales de trabajadores - (Estudios sobre la Directiva 96/71/CE)”, la de la profesora Mª Emilia Casas Baamonde “Los desplazamientos temporales de trabajadores en la Unión Europea y el espacio económico europeo”, el artículo de los profesores José Ignacio García Ninet y Arantxa Vicente Palacio “La Ley 45/1999 de 29 de noviembre relativa al desplazamiento (temporal y no permanente) de trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional”, y el artículo del profesor José Manuel Gómez Muñoz, “Principios del Derecho del Trabajo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”. En este último texto citado, el profesor Gómez recuerda que la Directiva 96/71 encuentra un origen directo en la sentencia de 27 de marzo de 1990 (asunto C-113/89, caso Rush Portuguesa), y que la norma pretende “establecer un régimen más o menos uniforme para este tipo de movilidad de la mano de obra en todo el territorio de la Comunidad”, aun cuando dicha sentencia haya quedado como atípica en la jurisprudencia comunitaria en cuanto que marcó una línea de política del Derecho “que ha terminado por ser prácticamente abandonada por la acción del mismo TJCE”, que poco a poco volvió a “las construcciones tradicionales en el campo de las libertades comunitarias, basadas en el reconocimiento mutuo y en la aplicación de la legislación del Estado de origen”.
2. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Gran Sala el 13de noviembre (asunto C-33/17), que da respuesta a la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de Funcionamiento de la UE, por el Tribunal de Distrito de la ciudad austriaca de Bleiburg)y versa sobre la interpretación del art. 56 del TFUE (“En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, podrán extender el beneficio de las disposiciones del presente capítulo a los prestadores de servicios que sean nacionales de un tercer Estado y se hallen establecidos dentro de la Unión”) y la Directiva 2014/67/UE relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios”.
El gabinete deprensa del TJUE publicó una nota sobre dicha sentencia con el título “Una normativa de un Estado miembro que permita exigir, al destinatario de un servicio, que retenga el pago y constituya una fianza para garantizar el cobro de la multa que podría imponerse al prestador del servicio, establecido en otro Estado miembro, por infringir el Derecho del trabajo del primer Estado miembro, es contraria al Derecho de la Unión”, y el subtítulo “Las medidas nacionales de esas características van más allá de lo necesario para conseguir los objetivos de protección de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en especial social, y de prevención de los abusos”.
El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Artículo 56 TFUE — Libre prestación de servicios — Restricciones — Servicios en el mercado interior — Directiva 2006/123/CE — Derecho del trabajo — Desplazamiento de trabajadores para la realización de obras de construcción — Declaración de los trabajadores — Conservación y traducción de las nóminas — Retención del pago — Prestación de una fianza por el destinatario de servicios — Garantía de una multa que, en su caso, se imponga al prestador de servicios”.
El abogado generalNils Wahl presentó sus conclusiones el 8 de mayo de 2018, siendo su propuesta sustancialmente acogida por la sentencia si bien con un título jurídico distinto, pidiendo que el TJUE se pronunciara en estos términos: “Los artículos 16 y 19 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se oponen a que un Estado miembro imponga a un destinatario de servicios una retención de pago y la prestación de una fianza equivalente al saldo pendiente del precio de un servicio prestado, por medio de trabajadores desplazados, por un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, cuando la medida controvertida tiene por objeto garantizar el pago de una eventual multa que pueda ser impuesta posteriormente al prestador por el Estado miembro de acogida por un incumplimiento de la legislación laboral de dicho Estado”.
3. El litigio encuentra su origen en la demanda interpuesta por un ciudadano residente en Austria, que había formalizado un contrato de obra para la ejecución de una vivienda de su propiedad con una empresa domiciliada en Eslovenia. Mientras se estaba llevando a cabo la obra, la policía financiera austriaca realizó una inspección y comprobó dos irregularidades jurídicas: la primera, que la citada empresa no había comunicado al organismo nacional competente el empleo de dos trabajadores desplazados, con infracción de la normativa austriaca aplicable (Ley de adaptación de la normativa relativa al contrato de trabajo), y en segundo término, que no disponía de nóminas en lengua alemana, circunstancia que suponía una nueva vulneración de la citada ley nacional.
Como consecuencia de esta situación, se ordenó en primer lugar al ciudadano titular de la vivienda que realizara una retención del pago con respecto a dicha obra, y en segundo lugar que procediera a depositar una fianza de 5.2000 euros con el fin de garantizar una eventual multa que pudiera imponerse a la empresa contratista en un procedimiento ulterior. El afectado depositó la fianza y no recurrió contra dicha decisión de la autoridad administrativa del distrito donde se ubicaba la obra. Posteriormente, la empresa contratista fue sancionada con dos multas (1.000 y 8.000 euros, respectivamente) por las infracciones anteriormente reseñadas, habiendo sido recurrida dicha decisión y quedando constancia en el apartado 14 de la sentencia que en la fecha de envío al TJUE de la cuestión prejudicial, “aún no se había adoptado una decisión acerca de dichos recursos”.
Más allá de estos avatares jurídicos, la contratista siguió adelante con la obra y finalizó la misma, solicitando inmediatamente un pago de 5.000 euros, no siendo abonada esta cantidad por el titular de la vivienda y provocando por ello una demanda de la contratista para que se le abonara tal importe. En el juicio, la alegación de la parte demandada fue que no adeudaba cantidad alguna en virtud de la fianza que había debido abonar a la autoridad administrativa, siendo del parecer que con arreglo a la normativa austriaca aplicable “el abono de la fianza tenía efecto liberatorio”.
Ante tal situación jurídica, y sin que se recoja en la sentencia la argumentación que llevó al tribunal de distrito a acudir al TJUE, las preguntas formuladas en la cuestión prejudicial, remitida por resolución de 17 de enero de 2017, fueron las siguientes:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la Directiva [2014/67] en el sentido de que prohíben a un Estado miembro imponer a un dueño de obra de ese Estado una retención del pago y la prestación de una fianza por el importe del precio pendiente de la obra contratada cuando el único objetivo que se persigue con la retención del pago y la prestación de la fianza es asegurar el cobro de la multa que, en su caso, pueda imponerse, a través de un procedimiento separado, a un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro?
2) En caso de respuesta negativa a esta pregunta:
a) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la Directiva [2014/67] en el sentido de que prohíben a un Estado miembro imponer a un dueño de obra de ese Estado una retención del pago y la prestación de una fianza por el importe del precio pendiente de la obra contratada, si el prestador de servicios establecido en otro Estado miembro que va a ser sancionado con una multa no está legitimado para impugnar la resolución por la que se exige la fianza en el procedimiento relativo a la prestación de fianza respecto de un prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, y un recurso del dueño de la obra contra dicha resolución carece de efecto suspensivo?
b) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la Directiva [2014/67] en el sentido de que prohíben a un Estado miembros imponer a un dueño de obra de ese Estado una retención del pago y la prestación de una fianza por el importe del precio pendiente de la obra contratada por el único motivo de que el prestador de servicios está establecido en otro Estado miembro?
c) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la Directiva [2014/67] en el sentido de que prohíben a un Estado miembro imponer a un dueño de obra de ese Estado una retención del pago y la prestación de una fianza por el importe del precio pendiente de la obra contratada aunque este aún no sea exigible y el importe del precio definitivo de la obra todavía no se haya determinado, debido a la existencia de obligaciones recíprocas y derechos de retención?”.
4. El TJUE procede primeramente al examen de la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera son referenciados los considerandos 7 y14 de la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior, la conocida como Directiva Bolkestein, que contiene una referencia expresa a la necesidad de que la norma tenga en cuenta otros objetivos de interés general, entre los que se cita expresamente “la necesidad de ajustarse al Derecho del Trabajo”, y que su contenido no afecta a unas amplias parcelas de esta rama del ordenamiento jurídico ni tampoco a la legislación estatal sobre protección social. La concreción en el texto articulado se efectúa en el art. 6, al disponer que la Directiva “no afecta al Derecho laboral, es decir, a cualquier disposición legal o contractual relativa a las condiciones de empleo o de trabajo, incluida la salud y seguridad en el trabajo, o las relaciones entre empleadores y trabajadores, que los Estados miembros apliquen de acuerdo con la legislación nacional conforme al Derecho comunitario. Tampoco afecta a la legislación nacional en materia de seguridad social de los Estados miembros”.
Con relación al Derecho austriaco, de la ley antes citada son referenciados sus arts. 7.b, apartados 3 y 8, y 7.1, apartado 4. En ambos preceptos se considera infracción administrativa, sancionada con multa por cada trabajador afectado, la no declaración de la actividad de los trabajadores desplazados y la no disposición de las nóminas en el idioma oficial de Austria. Igualmente, las referencias se extienden al art. 7m, que fue aquel en virtud del cual se ordenó al titular de la vivienda que depositara la fianza, en concreto por la razón de que las circunstancias “lleven a presumir que el enjuiciamiento o la ejecución de las penas será imposible o sustancialmente más difícil por razones relacionadas con la persona del empresario (contratista) o de la empresa que pone a disposición la mano de obra”, previendo expresamente que el pago en concepto de tal fianza “tendrá el efecto de liberar al dueño de la obra o al empresario de su deuda con el contratista o la empresa que pone a disposición la mano de obra”.
5. Antes de entrar en la resolución sustantiva o de fondo del conflicto suscitado, el TJUE desestimará la petición del gobierno austriaco de declarar inadmisible la cuestión prejudicial, basada en considerar que el órgano jurisdiccional remitente estaba en condiciones de emitir su fallo sin necesidad de aquella, por tratarse de un conflicto suscitado en sede administrativa, siendo así que el órgano jurisdiccional remitente únicamente podría conocer de “la acción civil relativa al precio de la obra que aún se adeuda tras el abono de la antedicha fianza”; o dicho en otros términos, la decisión que adoptara no podría modificar o anular el importe de la sanción impuesta a la empresa contratista.
Tras un recordatorio de su consolidada doctrina sobre su ámbito competencial y la del órgano jurisdiccional nacional remitente, con los muy estrictos límites dentro de los que el TJUE puede moverse para negarse a resolver sobre una cuestión prejudicial, este llega la conclusión de que hay una posible relación entre el litigio suscitado y la interpretación requerida del Derecho de la Unión, en los mismos términos que se manifestó el abogado general en sus conclusiones. En efecto, tal como se expone en el apartado 22, “…. de la resolución de remisión se desprende que el litigio principal está estrechamente vinculado a los efectos de las medidas objeto de las cuestiones prejudiciales, dado que la respuesta a la cuestión de la compatibilidad de dichas medidas con el Derecho de la Unión podría tener una incidencia sobre la resolución de dicho litigio. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente explica que el Sr. … motivó su negativa a pagar a …. la cuantía de 5 000 euros correspondiente al importe de la obra de que se trata aún adeudado, negativa que dio origen al litigio, basándose en que, en virtud del artículo 7m, apartado 5, de la AVRAG, el abono de la fianza de 5 200 euros que se le había impuesto en aplicación del artículo 7m, apartado 3, de esa misma Ley le liberaba de su deuda con ….”.
6. Desestimada la excepción procesal formal, el TJUE se adentra en la resolución sustantiva o de fondo del litigio, poniendo de manifiesto en primer lugar que no es aplicable al caso la Directiva 2014/67, cuyo plazo de transposición finalizaba el 18 de junio de 2016, por cuanto la norma austriaca de transposición, la Ley contra el dumping salarial y social, fue aprobada el 13 de junio de dicho año y entró en vigor el 1 de enero de 2017, habiéndose producido los hechos que dieron origen al litigio en marzo de 2016. La cuestión quedará acotada a determinar si hay que tomar en consideración, a efectos de determinar la compatibilidad de la medida adoptada de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional austriaco, bien el art. 56 TFUE o bien las disposiciones antes citadas de la Directiva 2006/123/CE, la Directiva “de servicios o Bolkestein”.
El interés de la sentencia desde la perspectiva del ámbito jurídico laboral radica especialmente a mi parecer en el examen que realiza dicha resolución, y bastante más ampliamente el abogado general en sus conclusiones, del art. 6 de la citada Directiva y más concretamente de la no afectación de la normativa sobre libre prestación de servicios a amplias parcelas del Derecho Laboral, ya sean de índole sustantiva material o de carácter administrativo, es decir tanto de las que regulan derechos y establecen medidas para garantizar su respeto como también, y sería el caso enjuiciado, “las destinadas a garantizar la efectividad de las sanciones impuestas en caso de incumplimiento de dichas normas”.
Queda claro, por consiguiente, que las medidas administrativas sancionadoras (por referirnos a España, podemos pensar claramente en las contenidas en la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social) entran dentro del concepto de “Derecho Laboral” del art. 6, apartado 1, de la Directiva 2006/123/CE, en cuanto que cumplen uno de los objetivos que debe respetar dicha norma. Por decirlo con las propias palabras de la sentencia (apartado 34), “… el establecimiento, por una normativa nacional como la controvertida en litigio principal, de medidas disuasorias para garantizar el cumplimiento de normas materiales del Derecho del trabajo y de normas destinadas a garantizar la efectividad de las sanciones impuestas en caso de incumplimiento de esas normas materiales contribuye a garantizar un alto nivel de protección del objetivo de interés general que es la necesidad de ajustarse al Derecho del trabajo”.
De ahí, que la sentencia no considera aplicable al caso litigioso la citada Directiva, sin que ello sea óbice (y de ahí la importancia del caso desde la perspectiva laboral) para que, basándose el TJUE en los propios términos del art. 6.1, para dispensarle de verificar si “tal normativa es conforme con el Derecho de la Unión y, en particular, con el artículo 56 TFUE, al cual se hace referencia en las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente”.
Por consiguiente, sí se va a pronunciar el TJUE sobre la compatibilidad de una medida nacional, tendente a velar por el cumplimiento de la normativa laboral, con la comunitaria, y más concretamente sobre si el alcance de la primera impone una restricción a la libre prestación de servicios que vulneraría el art. 56 TFUE, llegando a una conclusión afirmativa sobre la existencia de una restricción contraria al derecho originario comunitario.
7. ¿Cómo llegará a dicha conclusión el TJUE? Lo hará tras un repaso previo sobre su jurisprudencia relativa la libre prestación de servicios y las restricciones limitadas que pueden establecerse a este principio fundamental del Derecho de la Unión, poniendo de manifiesto que son restrictivas “todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de esta libertad”, y que el art. 56 TFUE confiere derechos “no solo al propio prestador de servicios sino también al destinatario de dichos servicios”.
De entrada, cabe plantearse si la normativa austriaca de obligación de depositar una fianza por el titular de la vivienda cuando hubiera sospechas razonables de infracción administrativa de la normativa nacional por parte del prestador de servicios puede ser una medida restrictiva, y la respuesta es afirmativa porque, acogiendo el TJUE la tesis del abogado general, se concluye que “puede disuadir tanto a los dueños de obra del Estado miembro de que se trate de recurrir a prestadores de servicios establecidos en otro Estado miembro como a estos últimos de proponer sus servicios a los primeros”, ya que por una parte “pueden … por una parte, adelantar el momento en el que el destinatario de los servicios debe abonar el importe de la obra aún adeudado y privarle de ese modo de la posibilidad de retener, como prevé normalmente la normativa nacional aplicable, parte de ese importe en concepto de compensación por retraso o deficiencias en la conclusión de las obras”, y por otra “pueden privar a los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros del derecho a reclamar a sus clientes austriacos el pago del importe pendiente de la obra de que se trate, exponiéndoles a un riesgo de retraso en el pago”.
Afirmada la existencia de una medida restrictiva, cabe determinar entonces si puede estar justificada por responder al objetivo que persiguen y sin “ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo”. ¿Cuál sería el objetivo perseguido según el gobierno austriaco en la norma cuya adecuación al Derecho de la Unión se cuestiona? Pues “la protección social de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en especial social, y de prevención de los abusos”, objetivos que sin duda pueden justificar una restricción y así lo ha puesto de manifiesto el TJUE en, entre otras, las sentencias de 19 de diciembre de 2012, C 577/10, y 3 de diciembre de 2014. C 315/13.
Por consiguiente, al tratarse de una medida que pretende garantizar asegurar la efectividad de las sanciones que podrían imponerse al prestador de servicios en caso de infracción de la legislación nacional en materia de Derecho del trabajo, “pueden considerarse adecuadas para garantizar la realización de tales objetivos”. En la misma línea se manifestó el abogado general, que con apoyo en la propia jurisprudencia del TJUE concluyó que “el objetivo de permitir a las autoridades nacionales verificar y hacer cumplir la legislación laboral nacional adoptada para proteger a los trabajadores y evitar la competencia desleal y el dumping social (que es la justificación invocada por el Gobierno austriaco) constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios”.
Ahora bien, superado el test de la adecuación de la medida a los objetivos perseguidos, hay que proceder a la determinación de si existe proporcionalidad en cuanto que no vaya más allá de lo necesario” para alcanzarlo, y es aquí donde tanto las conclusiones como la sentencia se manifestarán en sentido radicalmente contrario, considerando las primeras que la norma nacional suscita dudas relevantes respecto al respeto de los arts. 47 y 48 dela Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, relativo el primer al derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, y el segundo a la presunción de inocencia y el derecho a la defensa, y yendo la segunda en la misma línea.
En efecto, la medida nacional cuestionada permite imponer una fianza cuando exista una “sospecha razonable” de infracción administrativa, es decir antes de que se haya constatado efectivamente la misma y que pudiera afectar al objetivo perseguido de la protección social de los derechos de los trabajadores. En segundo lugar, al adoptar la autoridad administrativa austriaca la decisión de imponer la fianza al titular de la vivienda, no se prevé un mecanismo legal mediante el cual el prestador de servicios (la empresa contratista) pueda formular observación alguna “sobre los hechos que se le reprochan antes de la adopción de las antedichas medidas”, siendo contundente el abogado general en este punto al afirmar que “no veo cómo puede ser debidamente ejercido el derecho a la tutela judicial efectiva cuando (como sucedió en el caso de …) el prestador del servicio ni siquiera fue puntualmente informado por la Administración austriaca sobre la adopción de la medida controvertida”. Por fin, el importe de la fianza es fijado por la autoridad competente en razón de la posible infracción o infracciones que pudiera haber cometido el prestador de servicios sin tomar en consideración posibles deficiencias en la construcción u otros incumplimientos del prestador de tales servicios, que hubieran posibilitado en su caso, de acuerdo a la normativa civil aplicable, una reducción de la cantidad a abonar por el titular de la vivienda, y por ello la cuantía de la fianza impuesta podría exceder “incluso de manera considerable, la cuantía que normalmente tendría que haber pagado el dueño de la obra una vez finalizada esta”.
7. Por último, cabe destacar que son particularmente interesantes las aportaciones del abogado general en sus conclusiones, no recogidas en la sentencia, sobre la posibilidad de que las autoridades eslovenas hubieran podido colaborar con sus homólogas austriacas si se hubiera dado la necesidad de ejecutar la sanción de forma transfronteriza, cuando esta coordinación entre autoridades de distintos Estados está prevista en la Directiva 2014/67 en casos tales como el incumplimiento por parte del prestador de servicios en otros Estado, al que desplaza trabajadores, “de declarar el comienzo de la prestación de servicios y de conservar las nóminas en una de las lenguas oficiales del Estado miembro de acogida o en otra lengua aceptada por este”, haciendo especial hincapié el abogado general en que “los artículos 13 a 19 de la Directiva 2014/67 (capítulo VI, «ejecución transfronteriza de las sanciones y multas administrativas») obligan a los Estados miembros a asistirse mutuamente en la ejecución de las normas nacionales adoptadas en aplicación de dicha Directiva, lo que implica la obligación de reconocimiento mutuo de las multas y la asistencia mutua en el cobro de las sanciones y multas administrativas. Dichos artículos establecen también algunas disposiciones específicas a tal efecto”.
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