Source: https://www.giacomooberto.com/indepen.htm
Timestamp: 2019-11-12 23:05:46+00:00
Document Index: 295854035

Matched Legal Cases: ['art.104', 'art. 101', 'art. 107', 'art. 105', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 107', 'art. 101', 'art. 110', 'arrêt ']

Giacomo Oberto Juge du Tribunal de Turin Secrétaire Général Adjoint de l'Union Internationale des Magistrats INDEPENDANCE DU POUVOIR JUDICIAIRE VIS-A-VIS DES AUTRES POUVOIRS DE L'ETAT, RECRUTEMENT ET CARRIERE DES MAGISTRATS : LE CAS ITALIEN.
Sommaire : 1. L'indépendance du pouvoir judiciaire dans l'expérience italienne. - 2. Le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM). - 3. Méthodes de recrutement des magistrats : leur possible influence sur l'indépendance du pouvoir judiciaire. - 4. Le recrutement des magistrats dans l'expérience italienne. - 5. La carrière des magistrats en Italie.
« L'énormité de l'estomac de la puissance législatrice et exécutrice me fit faire un grand signe de croix.»
(Voltaire, L'homme aux quarante écus).
1. L'indépendance du pouvoir judiciaire dans l'expérience italienne.
Depuis la chute de la dictature fasciste, le principe de l'indépendance de la magistrature est fermement enraciné dans le système juridique italien. La Constitution républicaine, entrée en vigueur le 1er janvier 1948, énonce clairement que « La Magistrature constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir » (art.104). Un autre principe fondamental, évidemment lié à celui de la séparation des pouvoirs, est consacré par l'art. 101, selon lequel « Les juges sont ne sont sujets qu'à la loi ». Comme garantie principale de leur indépendance, « Les juges ne peuvent pas être écartés de leurs postes. Ils ne peuvent pas être renvoyés ou suspendus ni transférés à un autre siège ou fonction que par décision du Conseil Supérieur de la Magistrature, adoptée soit avec leur consentement, soit à la suite d'une procédure entamée pour les motifs et avec les garanties établies par la loi sur le statut des juges » (art. 107).
Il doit être ajouté ici que, par une longue tradition, la magistrature italienne n'inclut pas seulement les magistrats du siège, mais aussi les magistrats du parquet. Par conséquent, quand nous traitons de l'indépendance de la magistrature et de ses garanties, nous nous référons toujours aux deux catégories de magistrats.
Au niveau de la législation ordinaire, la prévision constitutionnelle d'une loi organique portant reforme de l'ordre judiciaire n'a jamais trouvé application : le statut de la magistrature est régi par des lois antérieures à la Constitution, dont les plus importantes sont la loi de 1946 sur les garanties de la magistrature et le décret royal de 1941, souvent amendés. A présent le statut des magistrats résulte d'un mélange de sources diverses, y compris la jurisprudence et les délibérations du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM). Cela dit, les garanties qui entourent la magistrature italienne sont néanmoins remarquablement élevées, justement par le biais des principes fondamentaux contenus dans la Constitution. Par rapport aux autres régimes démocratiques, le système judiciaire italien vante désormais un niveau d'indépendance institutionnelle externe et interne qui semble presque unique. En effet, les reformes des années 70 qui ont bouleversé la carrière, et surtout les modes de leur application, ont changé la structure traditionnelle de l'organisation judiciaire, qui est à présent un mélange assez singulier de traits bureaucratiques et professionnels.
2. Le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM).
Mais la singularité du cas italien vis-à-vis des autres pays tient aussi au rôle joué par le Conseil Supérieure de la Magistrature (CSM).
Avant la Constitution républicaine, tout l'ensemble des activités qui peuvent être définies comme « l'administration de la juridiction » était assigné à la branche exécutive, qui exerçait ces fonctions soit directement soit à travers les chefs des juridictions, qui étaient sous ce point de vue explicitement attachés au Ministre de la justice par un lien hiérarchique. Pour isoler l'ordre judiciaire de toute influence politique, la Constitution a coupé presque tous les liens entre l'ordre judiciaire et les autres pouvoirs de l'Etat.
On a ainsi réservé au CSM la tâche d'administrer toutes les mesures relatives au statut du magistrat et susceptibles d'interférer avec ses garanties d'indépendance. Plus exactement, « le recrutement, les affectations, les mutations, les avancements et les dispositions disciplinaires » (art. 105 Const.) ont été soustraits au Garde des sceaux et concentrés dans un organe qui constitue le principal, peut-être le seul, point de ralliement institutionnel entre magistrature et système politique. Mais c'est surtout d'après la composition du Conseil qu'on peut expliquer le concept d' « autogestion » de la magistrature. A présent le CSM est formé par 33 membres, dont 3 membres de droit (respectivement le Chef de l'Etat, en qualité de son Président, le Premier Président de la Cour de cassation et le Procureur Générale auprès de la même), 20 magistrats directement élus par leurs collègues et 10 experts de matières juridiques nommés par le Parlement.
Les réformes du système électif de la composante « de robe » ont d'abord réduit les postes réservés aux conseillers de Cassation (2, maintenant, sur les 20 magistrats élus), qui étaient en effet sur-représentés, tandis qu'ensuite elles ont contribué à exalter le rôle joué au sein du Conseil par les différents « courants » de l'associationnisme judiciaire. En ce qui concerne la désignation de la composante « laïque », la règle suivie jusqu'à maintenant est celle de respecter les proportions qui existent entre les divers partis politiques représentés dans le Parlement, y compris l'opposition. La durée de chaque conseil est fixée à quatre ans ; les membres élus ne sont pas immédiatement rééligibles (Art.104).
La compétence du Ministre de la Justice reste limitée à l'organisation et à la direction des services relatifs à la justice (Art.110). Sa seule prérogative concernant les juges est celle de déclencher les poursuites disciplinaires, qui se déroulent pourtant devant la Section Disciplinaire du CSM.
a) la reconnaissance du pouvoir judiciaire comme un pouvoir autonome et indépendant de tout autre pouvoir (art. 104) ;
b) l'attribution des fonctions administratives concernant l'exercice de la juridiction et la carrière des magistrats au Conseil Supérieur de la Magistrature (art. 105);
c) l'exclusion de toute hiérarchie bureaucratique parmi les magistrats (art. 107) ;
d) la prévision que le juge n'est soumis qu'à l'autorité de la loi (art. 101) ;
e) l'attri-bution au Ministre de la justice du seul pouvoir d'entamer les procédures disciplinaires (mais pas de statuer à cet égard) et de la responsabilité relative à l'organisation et au fonctionnement des services concernant la justice (art. 110).
Des propositions d'amendement de la Constitution sont actuellement à l'étude devant le Parlement italien : il ne parait pourtant (du moins sur la base des nouvelles dont on dispose) que la majorité parlementaire veuille bouleverser le système qu'on vient d'esquisser.
3. Méthodes de recrutement et de formation des magistrats : leur possible influence sur l'indépendance du pouvoir judiciaire.
Le recrutement des magistrats est effectué dans les différents systèmes de façon très variée. Chaque méthode présente des avantages et des inconvénients.
a) La première méthode consiste à recruter les magistrats en les faisant choisir par le pouvoir exécutif ou bien par le pouvoir législatif : si, d'un côté la légitimité du juge en est renforcée, de l'autre côté il y a des risques évidents d'une forte dépendance de la magistrature des autres pouvoirs, aussi bien que du cadre politique.
b) L'élection par le corps électoral est la méthode qui confère aux juges le plus haut degré de légitimité, provenant celle-ci directement du peuple. Mais ce système oblige le juge à organiser une campagne électorale humiliante et aussi parfois démagogique avec l'inévitable aide financière d'une partie politique, qui tôt ou tard pourra demander qu'on lui retourne le service. En plus, le juge peut être tenté de courber ses jugements dans la direction de son électorat.
c) La cooptation par la magistrature elle-même offrirait l'avantage de pouvoir choisir des juges techniquement préparés, mais il y a un fort risque de conservatisme et de préférences de l'amitié.
d) La désignation par un comité de juges et professeurs de droit, menée par un concours public, constitue le dernier système, qui est pratiqué dans plusieurs pays, y compris l'Italie.
4. Le recrutement des magistrats dans l'expérience italienne.
La culture juridique dominante en Italie depuis au moins un siècle considère le concours comme la seule voie d'accès à l'ordre judiciaire capable à la fois de réaliser une sélection efficace sur le plan professionnel et de mettre la magistrature à l'abri de toute influence politique. Mais il s'agit de deux buts qu'on n'a pas atteints dans la même mesure. En effet, personne ne doute que l'indépendance à été assurée au sens le plus large du terme. Plusieurs doutes restent, par contre, en ce qui concerne l'efficacité de cette méthode par rapport à l'aspect de la sélection.
Les conditions d'admission au concours - qui est géré par le Conseil Supérieur de la Magistrature avec l'aide du Ministère de la Justice - comprennent la jouissance des droits civiques et politiques, l'aptitude physique et psychique à exercer comme magistrat, la bonne moralité aussi bien que la licence en droit. Lorsque le choix de la carrière judiciaire se fait d'habitude tout de suite après la conclusion des études universitaires, les candidats au concours sont presque toujours dépourvus de toute expérience professionnelle. En tout cas, celle-ci ne pourrait faire l'objet d'aucune évaluation dès qu'elle ne constitue pas un titre de préférence.
Suivant la tradition de la fonction publique, le concours a gardé sa formulation proprement généraliste, étant théoriquement dessiné pour choisir des candidats aptes à remplir les fonctions les plus diverses. Les épreuves écrites se déroulent devant une commission composée de magistrats et professeurs nommés par le CSM ; elles consistent à écrire, en trois différentes journées, trois essais sur des sujets fixés par la commission, dans les domaines, respectivement, du droit civil, du droit pénal et du droit administratif. Les épreuves orales, de leur côté, font aussi appel à des connaissances qui, en embrassant pratiquement tous les domaines du savoir juridique, ne peuvent pas être assez approfondies. En outre, le côté pratique n'y peut jouer aucun rôle. Enfin, il faut remarquer que les instruments de sélection sont censés être non dignes de foi, et pour cause. L'existence de « zones de hasard » est témoignée par les candidats qui, ayant participé à deux concours, ont été reçus au premier - ce qui leur a permis d'être affectés - mais recalés au deuxième. Ce paradoxe peut être expliqué lorsqu'on considère que la durée moyenne de la procédure de concours dans la période 1981-1991 a été de 846 jours. Il peut donc se passer qu'un candidat court sa chance une deuxième fois avant de connaître le résultat du premier concours auquel il avait participé.
Depuis une quinzaine d'années l'offre des candidats s'est accrue de façon à créer de graves difficultés à la gestion du recrutement. Au cours de ces vingt dernières années, ils sont passés de 5.000 à 10.000 environ. Le nombre de ceux qui se présentent aux épreuves écrites est quand même inférieur, étant passé de 1.000 à 5.500 unités environ ; parmi eux, ceux qui terminent toutes les trois épreuves écrites sont environs 2.000 (dans le dernier concours - juillet 1995 - ils ont été 2.303) tandis que les postes offerts varient dans la même période d'un minimum de 92 à un maximum de 300.
Des importantes nouveautés ont été introduites par le décret législatif n° 398 du 17 novembre 1997, portant modifications à la discipline du concours pour l'accès à la magistrature ainsi que des dispositions concernant les écoles de spécialisation pour les professions juridiques. Afin de réduire le grand nombre des candidats dont on vient de faire état, mais aussi pour combler les épouvantables vides dans la formation juridique donnée par les facultés de droit en Italie, ce texte prévoit que les candidats inscrits à la première année de la faculté de droit pour l'année 1998/99 ne seront admis au concours que s'ils auront obtenu le diplôme d'une des écoles de spécialisations qui seront créées dans les prochaines années. Ces écoles seront composées par des professeurs, des magistrats, des avocats et des notaires et donneront aux candidats - déjà licenciés en droit - une formation à la fois théorique et pratique. Jusqu'à ce que ce système de « formation préliminaire » ne sera entré en fonction, les futurs candidats devront affronter une épreuve préliminaire de sélection informatisée.
5. La carrière des magistrats en Italie.
La carrière du magistrat italien est théoriquement scandée au rythme d' « évaluations » effectuées par les Conseils judiciaires placés auprès de chaque Cour d'appel et composés des deux chefs de Cour et de huit autres membres élus par leurs collègues tous les deux ans. Ces évaluations sont réalisées lorsque le juge a obtenu l'ancienneté nécessaire pour passer au grade supérieur, mais on a coutume d'y attacher peu d importance, car ces évaluations n'ont pas beaucoup de signification et sont très rarement négatives.
Mais l'une des plus grandes caractéristiques du système italien est la fameuse distinction du grade et de la fonction, dissociation qui s'est progressivement mise en place dans les années 70 et qui consiste en ce que l'avancement d'un magistrat soit indépendant de son affectation à un poste correspondant au grade obtenu, la seule conséquence immédiate pour lui étant évidemment une augmentation de son traitement. C'est ainsi que, pour être affecté à une fonction quelconque en Cour d'appel, soit au siège soit au parquet, il faut d'abord avoir été nommé au grade d'appel. Mais un magistrat du grade d'appel ou même un magistrat qui aurait obtenu le grade de cassation, peut continuer d'exercer les fonctions qu'il occupait précédemment dans un poste dit inférieur. Avec cette singularité supplémentaire qu'un magistrat ayant exercé les fonctions correspondantes au grade supérieur qu'il venait d'obtenir, ne pouvait plus redescendre dans ses fonctions réputées inférieures.
Tel était le régime en vigueur jusqu'à ce qu'une modification, aux termes d'une loi du 6 août 1992, vienne faire cesser cette limite en faisant prévaloir le principe dit de la «réversibilité des fonctions». Il est encore trop tôt pour apprécier l'accueil que les magistrats italiens ont réservé à cette nouvelle faculté. D'autre part, et pour ce qui concerne plus spécialement la nomination aux postes de magistrat à la Cour de cassation, depuis un arrêt de la Cour constitutionnelle en date de 1982, si la déclaration d'aptitude, ainsi que pour le grade d'appel est principalement liée à l'ancienneté avec effet sur le traitement, l'attribution effective de la fonction de conseiller à la Cour de cassation par le CSM est faite sur la base d'une évaluation des qualités professionnelles, et en particulier des connaissances juridiques.
Toutes les fonctions de direction sont attribuées pour des durées indéterminées et lorsqu'un poste de chef de juridiction ou de procureur devient vacant par la promotion ou le départ en retraite de son titulaire, le CSM invite tous les magistrats qui possèdent la qualification et le grade nécessaires à présenter leur candidature. On imagine aisément que pour les fonctions les plus importantes, les demandes sont nombreuses et la concurrence vive, dans une atmosphère où les pressions politiques se font sentir. Le CSM, dans ces situations, avait pour habitude de s'en tenir à l'ancienneté mais depuis peu de temps sa tendance serait plutôt de privilégier le critère des aptitudes professionnelles, et on notera avec intérêt que la loi qui vient d'instituer le poste de procureur national anti-mafia a, pour la première fois, établi expressément que l'ancienneté n'était qu'un critère subsidiaire.
Le CSM italien est, comme on l'a dit, tout-puissant. Pourtant, quand il s'agit de nommer un magistrat à un poste de direction, ses choix ne deviennent définitifs qu'après accord du ministre de la Justice, ce qui pendant de longues années est allé quasiment de soi, à des rares exceptions près. D'ailleurs, le veto du Ministre n'a pas un caractère contraignant. Il faudra encore ajouter que toute décision du CSM en matière de carrière des magistrats, en tant qu'acte administratif, peut être attaquée devant la juridiction administrative (Tribunal administratif régional, en premier ressort, Conseil d'Etat, en degré d'appel), qui peut ainsi annuler, dans ce domaine, les décisions du Conseil Supérieur de la Magistrature. La procédure italienne d'avancement permet ainsi que les promotions aient lieu indépendamment de la disponibilité des postes correspondant aux grades et, d'autre part si elle a fait et fait encore l'objet de multiples critiques il faut reconnaître qu'elle libère pour beaucoup les magistrats des préoccupations, quand ce n'est pas des obsessions de carrière ! On songe toutefois pour l'avenir à limiter le temps de carrière effectué sur un même poste, surtout en ce qui concerne les postes de direction, mais il y a encore une très forte résistance à ce projet.
L'avancement des juges italiens se fait donc uniquement à l'ancienneté, ce qui a pu être considéré comme un gage formidable et quasiment unique d'indépendance. Ce qui a pu aussi permettre à des magistrats expérimentés dans un domaine déterminé comme celui de l'instruction d'y poursuivre une activité efficace et courageuse, comme l'ont démontré dans un récent passé les enquêtes appelées « mains propres » ou les procès entamés contre la mafia par des magistrats comme Giovanni Falcone ou Paolo Borsellino ainsi que par d'autres collègues, mortellement tombés sous les coups du crime organisé. Retour au sommaire