Source: https://pt.scribd.com/document/129370882/A-LEI-DE-ACESSO-A-INFORMACAO-E-A-CONTRIBUICAO-DOS-SITES-PUBLICOS-NA-PROMOCAO-DA-TRANSPARENCIA
Timestamp: 2019-09-23 09:40:23+00:00
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A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A CONTRIBUIÇÃO DOS SITES PÚBLICOS NA PROMOÇÃO DA TRANSPARÊNCIA. | Administração Pública | Estado
A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E A CONTRIBUIÇÃO DOS SITES PÚBLICOS NA PROMOÇÃO DA TRANSPARÊNCIA.
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A LEI DE ACESSO INFORMAO E A CONTRIBUIO DOS SITES PBLICOS NA PROMOO DA TRANSPARNCIA.
LAW OF ACCESS TO INFORMATION AND THE CONTRIBUTION OF PUBLIC WEBSITES TO PROMOTE TRANSPARENCE
UFSM-CNPq. Rosane Leal da Silva1 Patrcia Adriani Hoch 2 RESUMO: Este artigo aborda o direito fundamental informao e a mudana de paradigma instaurado no cenrio jurdico brasileiro com o advento da Lei n 12.527/11, que regulamentou o direito constitucional de acesso informao pblica. Para enfrentar a matria empregou-se o mtodo de abordagem dedutivo, partindo-se da evoluo do direito informao e seu reconhecimento em inmeros compromissos internacionais firmados pelo Brasil, o que influenciou o legislador ptrio e culminou na edio da novel legislao, que tem como diretrizes a publicidade e a transparncia do Estado. So pontuados e discutidos os principais aspectos de inovao propostos pela Lei de Acesso Informao Pblica, destacando-se sua contribuio para a ampliao da cidadania e do controle social, indispensveis ao fortalecimento do Estado democrtico de Direito. A pesquisa bibliogrfica e documental complementada pelo emprego do mtodo de procedimento monogrfico ou de estudo de casos, a partir do qual foram eleitos e observados, de maneira sistemtica e noparticipativa, os principais sites governamentais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio no mbito federal, com o objetivo de verificar se os portais j se encontravam adequados aos preceitos da nova lei. Constatou-se que a Lei de Acesso Informao Pblica est sendo observada, pois na grande maioria dos sites analisados h referncia expressa a ela, alm da publicizao espontnea de dados e informaes que permitem maior transparncia dos atos de interesse pblico. PALAVRAS-CHAVE: Sociedade informacional. Internet. Lei de Acesso Informao Pblica. Direitos fundamentais. ABSTRACT: This paper approaches the fundamental right to information and the change of paradigm in the Brazilian juridical scenario with the Law 12.527/11 that regulated the constitutional right to access public information. To address this the deductive approach method was used, starting from the evolution of the right to information and its recognition in a numberless of international agreements settled by the Brazilian government, which has influenced the National Congress and ended up in the edition of a new legislation having as
Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Coordenadora do Ncleo de Direito Informacional da UFSM (NUDI). Coordenadora do Projeto de Pesquisa A gesto pblica na sociedade informacional, financiado pelo CNPq. E-mail: rolealdasilva@gmail.com. 2 Acadmica do Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Integrante do Ncleo de Direito Informacional (NUDI). E-mail: patrcia.adriani@hotmail.com.
guidelines the publicity and the transparence of the State. The main aspects of innovation proposed by the Law of Access to Public Information are accentuated and discussed, highlighting its contribution to enlarge citizenship and social control, essential to strengthen the democratic rule-of-law State. The bibliographic and documental research is complemented by the use of the monographic procedure method or the cases study from which the main governmental sites from the Executive, Legislative and Judiciary branches in the federal scope were elected and observed, in a systematic and non-participative way, aiming to verify if the portals were already in accordance to the new law guidelines. It was possible to see that the Law of Access to Public Information is being observed because in most of the websites analyzed there is clear reference to this, besides the spontaneous exposure of data and information that enable greater transparence of the acts of public interest. KEY-WORDS: Informational Society. Internet. Law of Access to Public Information. Fundamental Rights. INTRODUO
O direito fundamental ao acesso informao foi previsto na Constituio Federal de 1988 e em diversos tratados e convenes internacionais assinadas pelo Brasil. Atendendo a tais previses e, sobretudo, em virtude da importncia da efetivao dessa prerrogativa, foi promulgada a Lei n 12.527, em 18 de novembro de 2011, a qual entrou em vigor em 16 de maio de 2012. A partir do advento dessa legislao, a publicidade e a transparncia das informaes, com a implementao da cultura do acesso, constituiu-se como regra, e o sigilo, a exceo. Sob esse prisma, a participao coletiva com o exerccio da soberania popular, por meio do exerccio do direito constitucional informao, representa um grande passo para a construo e consolidao do Estado Democrtico de Direito, na medida em que a tomada de decises pelo povo e sua participao social e poltica pressupe a difuso e o livre acesso a dados, sejam documentos, arquivos e estatsticas. A restrio ao acesso informao e ao conhecimento que ela proporciona significa a excluso do cidado de processos sociais, polticos, econmicos e culturais, o que compromete a efetividade de outros direitos constitucionais, tais como sade, educao e benefcios sociais. Assim, para abandonar o paradigma tradicional da cultura do segredo e seguir os passos j trilhados por outros Estados, o Brasil editou legislao que regulamenta o art. 5, inciso XXXIII, da Constituio Federal, prevendo mecanismos de divulgao de informaes pblicas populao. Nesse contexto, a utilizao das Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs), especialmente a Internet, tem potencial para representarse como uma alternativa eficaz de comunicao entre o cidado e os rgos pblicos, o que
tambm contribuir para o aumento do controle social. Isso porque, as modernas TICs proporcionam ferramentas inovadoras para o intercmbio de conhecimento, destacando-se pela facilidade de uso, grande capacidade de armazenamento de informaes e rapidez na transmisso de dados. Considerando esse novo panorama inaugurado pela novel legislao, o presente artigo, produzido como resultado parcial do Projeto de Pesquisa intitulado A gesto Pblica na Sociedade Informacional: desafios e perspectivas do Estado brasileiro, realizado com apoio do CNPq., objetiva investigar como os rgos pblicos esto se adequando aos preceitos da Lei de Acesso Informao Pblica e de que o maneira esses dados esto disponibilizados em seus sites e portais. Para tanto, empregou-se o mtodo de procedimento monogrfico, a partir do qual foram selecionados alguns sites e portais de rgos que integram os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio em nvel federal, considerados mais relevantes para os limites deste trabalho. Uma vez feita a seleo, empregou-se a tcnica de observao direta, sistemtica e no-participativa, o que foi feito com o objetivo de verificar se tais portais governamentais esto adequados s exigncias da Lei n 12.527/11. Partindo dessa base metodolgica, dividiu-se o artigo em trs partes: num primeiro momento apresenta-se um breve panorama da evoluo do direito informao, destacandose os principais documentos internacionais que abordam o tema. Na sequncia, enfoca-se o Brasil, evidenciando-se as vantagens que a recente edio da Lei de Acesso Informao Pblica pode trazer para o aumento da transparncia, permitindo maior controle social. De posse desse referencial, a ltima parte do trabalho destina-se a cotejar os elementos e inovaes proporcionadas pela nova legislao e a estrutura de alguns sites e portais do Poder Executivo, Legislativo e Judicirio federais, anlise realizada com o objetivo de verificar se j est sendo implementada a Lei n 12.527/11.
1 O DIREITO INFORMAO COMO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL: a evoluo no cenrio internacional e seus reflexos no ordenamento jurdico brasileiro.
O direito informao, atualmente reconhecido como um direito humano fundamental dotado de autonomia prpria e se caracteriza pela abrangncia, abarcando uma gama de direitos. Nessa acepo ampla, esse direito compreende a liberdade de receber e divulgar informaes livre da ingerncia do Estado, o que impe o dever de absteno por parte do ente estatal, ao mesmo tempo em que gera deveres de conduta, voltados promoo de mecanismos de proteo, j que nenhum particular pode impedir ou dificultar que outras
pessoas tenham acesso informao. Aliado a esses deveres, mais recentemente os Estados passaram a ser demandados a fornecer informaes populao, incluindo-se aquelas relacionadas estrutura dos rgos, seu funcionamento e aplicao de recursos pblicos, dentre outros dados relevantes para o exerccio do controle social. Tratando sobre o tema, Pinheiro (2010, p. 83) afirma que, dependendo do sujeito de direito, o direito informao abrange trs categorias, quais sejam o 1) direito de informar, que um direito ativo; 2) direito de ser informado, que um direito passivo; 3) o direito de no receber informao, que um direito ativo e passivo, o que resguarda a intimidade da pessoa e seu direito de no ser perturbada pelos crescentes fluxos informacionais. Quer visto sob o ponto de vista eminentemente individual, quer se amplie o ngulo de visada, o fato que o direito informao se reveste de interesse privado e pblico e tem como premissa bsica o livre acesso ao conhecimento e a possibilidade de obter informaes de fontes variadas, privadas ou pblicas. Enquanto no mbito privado no h maior dificuldade para efetivao desse direito nos Estados democrticos, quando se trata do acesso aos dados e informaes produzidas e em posse dos rgos pblicos percebe-se certa resistncia para sua concretizao. Os obstculos para o livre acesso do cidado s informaes pblicas ligam-se ao papel que historicamente o Estado-nao conferiu informao, utilizando-a para construir e disseminar o iderio de homegeneidade tnica, religiosa, lingstica, poltica e cultural, to importantes para o bom funcionamento estatal (BAUMAN, 1999, p. 166). Isso explica o seu interesse na filtragem das notcias que chegavam at a sociedade, tanto aquelas produzidas por agncias miditicas, quanto geradas no mbito da prpria administrao pblica. Embora durante um perodo histrico fosse mais fcil realizar esse controle, o rpido desenvolvimento e a crescente utilizao das TICs por parte da populao imps novos desafios ao Estado, que alm de perder o monoplio sobre a produo e divulgao das informaes3 que chegam ao conhecimento da populao, passou a ser demandado por mais abertura e transparncia na gesto pblica. A acolhida a esses pleitos, com a consequente abertura dos dados pblicos aos cidados, apresentou ritmos dspares em razo de inmeras variveis, como a democratizao do Estado, questes culturais e o maior poder de presso da sociedade civil e das demais
Aliado a isso, o prprio conceito de informao se transforma, dando lugar ao termo complexo informacional, que envolve no s a informao, mas a publicidade e o entretenimento que se fundem e com isso obtm maior penetrao junto populao. Por conseguinte, mais difcil se torna o controle estatal, pois a informao vai se transformando. Outro aspecto salientado por Virilio e que ajuda a compreender a perda do controle estatal a velocidade, j que a informao precisa ser instantnea, chegando rapidamente ao destinatrio final, o que dificulta a filtragem do que publicado (VIRILIO, 1996, p. 22).
instituies. Essas diferenas histricas, culturais e polticas levaram alguns Estados a reconhecer o direito ao acesso informao mais cedo que outros, a exemplo da Sucia, que desde 1766 contempla esse direito (MARTINS, 2009, p. 15). Longo perodo transcorreu dessa iniciativa isolada at que os Estados dessem maior ateno ao direito informao, o que s ocorreu no ps-guerra, perodo que registra sua insero em diversos compromissos internacionais, como sucintamente ser apresentado no presente trabalho. O texto da Declarao Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), elaborado em 10 de dezembro de 1948, estabeleceu em seu artigo 19 que todas as pessoas possuem o direito liberdade de opinio e expresso, o qual inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. Como se verifica pela redao, nesse documento o direito informao ainda no gozava de autonomia, sendo tratado como uma das facetas do direito s liberdades comunicativas. No mesmo sentido o termo figura no Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, firmado em 1966, no qual a liberdade de expresso inclui a liberdade de procurar, receber e difundir informaes e ideias de qualquer natureza. Tal pacto foi aprovado no Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo n 226, de 12 de dezembro de 1991, ao que se seguiu a expedio do Decreto Presidencial n 592, de 06 de julho de 1992 (BRASIL, 1992a). Poucos anos mais tarde, a literalidade do texto do artigo 19 da Declarao Universal dos Direitos Humanos foi ratificada pelo artigo 13 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, conhecido como Pacto de San Jos da Costa Rica, firmado em 22 de novembro de 1969 e internalizado no Brasil por meio do Decreto Presidencial n 678, de 06 de novembro de 1992 (BRASIL, 1992b). Convm lembrar que a poca em que o Brasil firmava os documentos acima referidos vivia-se perodo poltico bastante conturbado em virtude da vigncia de governo ditatorial, que subtraiu direitos constitucionais dos cidados, tornando o sigilo a regra no pas. Em decorrncia daquela situao poltica, a ratificao desses documentos internacionais pelo Brasil ocorreu mais tardiamente, no momento em que pas comeava a se reconciliar com a democracia. Apesar dos avanos no cenrio internacional, o tratamento conferido ao direito informao pelos Estados, em suas legislaes internas, era bastante heterogneo. Como destacado por Martins (2009, p. 15), as disparidades de informao relativas ao exerccio do poder por parte dos governantes no podiam ser ignoradas pela sociedade civil, que precisava
pressionar para que os Estados divulgassem os dados de interesse coletivo que estavam sob sua guarda. Tal presso era necessria, pois como adverte [...] preciso reconhecer que, por vontade prpria, os governantes no tm incentivos suficientes para disseminar informaes contrrias aos seus interesses. Era imperioso, portanto, produzir lei que regulamentasse o direito de acesso informao pblica, tornando a publicidade a regra e o sigilo, a exceo. Cnscia da necessidade de exercer mecanismos de presso em favor da edio de legislao nacional, a Organizao No Governamental Artigo 19 publicou, no ano de 1999, nove princpios visando abertura das informaes oficiais por parte dos governos (ARTIGO 19, 1999). Tal iniciativa pautava-se em normas e padres internacionais e regionais, nas prticas estatais em desenvolvimento (legislao nacional e jurisprudncia de tribunais nacionais) e nos princpios gerais de direito reconhecidos pela comunidade das naes. Dentre os princpios defendidos por esta Organizao, destacam-se: 1) a mxima divulgao da liberdade de informao; 2) a obrigao de que os rgos pblicos publiquem informaes essenciais; 3) a promoo de um governo aberto por parte dos rgos pblicos; 4) a determinao clara e rigorosa de excees, as quais devem ser sujeitas efetiva prova do dano e ao interesse pblico; 5) as solicitaes de informao devem ser processadas rapidamente e com imparcialidade, e uma reviso independente de quaisquer recusas deve estar disposio das partes; 6) os custos excessivos no so causa de impedimento solicitao de informaes pelos cidados; 7) as reunies dos rgos pblicos devem admitir a presena do pblico; 8) as leis que no obedecem mxima divulgao devem ser alteradas ou revogadas e, por fim, 9) os indivduos que denunciem irregularidades devem ser protegidos (ARTIGO 19, 1999). Assim, a legislao a ser produzida pelos Estados deveria ancorar-se no princpio bsico da mxima divulgao, segundo o qual toda a informao produzida e armazenada por organismos pblicos pode ser conhecida pelos cidados. A regra seria a divulgao, prevendo-se que os casos de recusa em disponibilizar a informao deveriam ser excepcionados na lei e acompanhados de fundamentao pelo rgo pblico competente. O dever do rgo pblico, no entanto, ir alm da divulgao de dados para atender s demandas da populao, o que importa na assuno de postura proativa, divulgando informaes de interesse coletivo, consideradas essenciais. Segundo Martins (2009, p. 21-22), o governo deveria publicar, independentemente de provocao ou solicitao: a) informao sobre o funcionamento do rgo pblico (estrutura, oramento, custos, etc); b) informao sobre solicitao e queixas formuladas pelos particulares; c) orientaes para que o cidado possa ampliar sua participao; d) acesso informao e controle social de polticas pblicas;
e) o contedo de qualquer deciso ou poltica que afete o pblico, juntamente com as razes que motivaram a deciso. A importncia de se reconhecer a autonomia do direito informao se evidenciou no texto da Declarao de Princpios sobre Liberdade de expresso, aprovada pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em seu 108 perodo ordinrio de sesses, celebrado de 16 a 27 de outubro de 2000. Tal documento previu o acesso informao como direito fundamental do indivduo, conforme se percebe da leitura do item 4 (COMISSO, 2000)
O acesso informao em poder do Estado um direito fundamental do indivduo. Os Estados esto obrigados a garantir o exerccio desse direito. Este princpio s admite limitaes excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existncia de perigo real e iminente que ameace a segurana nacional em sociedades democrticas.
Seguindo essa mesma senda, a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em outubro de 2003 estabeleceu, em seus artigos 10 e 13, o dever de cada Estado-parte adotar medidas para dar transparncia administrao pblica, permitindo que a populao obtivesse informaes sobre a organizao, funcionamento e processos decisrios (ONU, 2003). O Congresso Nacional aprovou essa Conveno por meio do Decreto Legislativo n 348, de 18 de maio de 2005 (BRASIL, 2005). Merece destaque, por fim, a Declarao de Atlanta, oriunda da Conferncia Internacional em Atlanta, na Gergia (EUA), realizada em 29 de fevereiro de 2008, a qual reuniu regras e conceitos de transparncia e acesso informao, sobretudo, ao reconhecer e entender que (INTERNACIONAL, 2008, p.1):
[...] o direito de acesso informao a base para a participao cidad, boa governana, a eficincia na administrao pblica, a prestao de contas e esforos de combate corrupo, a mdia e o jornalismo investigativo, o desenvolvimento humano, a incluso social e a realizao de outros direitos socioeconmicos e polticos e civis. O direito de acesso informao promove mercados eficientes, investimento comercial, competitividade para as empresas governamentais, administrao justa e cumprimento das leis e regulamentos.
Sob essa perspectiva, a Declarao acima referida trouxe nove concluses importantes sobre o direito informao, sobressaindo-se de seu texto o reconhecimento expresso da condio de direito fundamental inerente a todas as culturas e sistemas de governo, de vital importncia para a garantia da dignidade humana. Segundo a concluso de
nmero quatro, o direito informao promove a transparncia, [...] instrumento necessrio e poderoso para promover a segurana humana e do Estado (INTERNACIONAL, 2008, p.2). evidenciada a necessidade de produzir leis que regulamentem o direito de acesso informao, mas h o claro reconhecimento de que a produo normativa mero ponto de partida, uma vez que esse direito s ser efetivado quando forem promovidas alteraes nas concepes e formas de atuar da administrao pblica. Nesse sentido, uma das concluses de que As novas tecnologias apresentam grande potencial para facilitar o acesso informao, embora os fatores limitantes ao acesso e s prticas de gerenciamento de dados tenham feito com que muitos no se beneficiem integralmente de seu potencial (INTERNACIONAL, 2008, p.2). Portanto, a efetivao do direito informao pblica depende da conjugao de uma srie de fatores, como possvel constatar das concluses exaradas no referido Documento: os Estados devem empreender esforos no campo normativo, produzindo legislao adequada; as atividades administrativas devem ser pautadas no princpio da transparncia; as novas tecnologias devem ser utilizadas para facilitar o acesso informao e por fim, mas no menos importante, a concluso nmero oito destaca a necessidade de conscientizao pblica, pois ao cidado deve-se [...] assegurar a capacidade de exercer o direito, inclusive mediante educao pblica, e fomentar o apoio transparncia em todos os setores da sociedade (INTERNACIONAL, 2008, p. 2). Alm disso, a Declarao de Atlanta enumerou sete princpios-chave que merecem implementao por toda a Comunidade Internacional em virtude de sua relevncia, sendo que em primeiro lugar est o reconhecimento expresso de que o acesso informao um direito humano fundamental, e como tal deve ser respeitado e observado tanto pelas Naes Unidas, quanto por organizaes intergovernamentais, instituies financeiras e demais organismos bilaterais e multilaterais. No mbito interno dos Estados, este direito deve ser observado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio em todos os nveis e reas de atuao (INTERNACIONAL, 2008, p. 2-4). Ao lado do reconhecimento do status autnomo e universal deste direito, a referida Declarao tambm contempla a obrigao positiva de as instituies pblicas atuarem de maneira proativa, disseminando informaes relacionadas sua rea de atuao. A Declarao de Atlanta tambm estabelece as premissas bsicas que devem ser observadas pelos Estados na elaborao de suas legislaes, destacando-se
(INTERNACIONAL, 2008, p. 3):
f. O instrumento ou legislao deve incluir procedimentos elaborados para assegurar sua implantao integral e o fcil uso, sem impedimentos (tais como custo, idioma, formulrio ou maneira de solicitao) e com uma obrigao afirmativa de ajudar o solicitante, assim como de prestar a informao solicitada em um perodo de tempo especfico e razovel; g. As excees ao acesso informaes devem ser estritamente definidas, especificadas em lei e limitadas s permitidas pela legislao internacional. As excepcionalidades estaro sujeitas a no-deferimento em nome do interesse pblico, cujo princpio determinar se o benefcio da liberao da informao superar o potencial dano pblico; h. O nus da prova para justificar uma negativa sempre recair sobre o detentor da informao; i. O instrumento deve obrigar a revelao integral, aps um prazo razovel, de qualquer documento que tenha sido classificado como secreto ou confidencial por motivos excepcionais poca de sua criao; j. O instrumento deve incluir penalidades e sanes claras para o no- cumprimento por parte dos funcionrios pblicos; e, k. O solicitante deve ter o direito de apelar de qualquer deciso, qualquer falha em prestar a informao ou qualquer outra violao do direito de acesso a informao a uma autoridade independente com poder de tomar decises vinculantes e compulsrias, de preferncia em um rgo intermedirio como uma Comisso ou um Comissariado ou Ouvidor em primeira instncia, com direito de apelao posterior a um tribunal.
Apesar de o Brasil ter ratificado tal documento, ainda no havia editado lei regulamentando o artigo 5, inciso XXXIII, da Carta Constitucional4.Esta lacuna normativa no atingia apenas este dispositivo retro referido, como tambm o disposto nos artigos 37, 3, II5 e 216 26, da Constituio Federal. Essa situao que s foi resolvida recentemente, com a edio da Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, vigente desde 16 de maio de 2012 (BRASIL, 2011), marco de uma importante viragem normativa na promoo da publicidade e transparncia, conforme se ver a seguir. 2 A VIRAGEM NORMATIVA: a publicidade e a transparncia como princpios norteadores da Lei n 12.527/11
Art. 5, inciso XXXIII: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. 5 Artigo 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]. 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo (BRASIL, 1988). 6 Artigo 216 [...] 2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. (BRASIL, 1988).
Recentemente o Brasil inaugurou, no campo normativo, novo perodo no tratamento do direito informao, alinhando-se a inmeros Estados que j tinham legislado sobre a matria7. Cotejando seus dispositivos legais com as orientaes emitidas em documentos internacionais firmados, especialmente a Declarao de Atlanta, de 2008, percebe-se que a Lei de Acesso Informao Pblica contempla muitas de suas diretrizes, seguindo os passos que muitos outros Estados j deram em direo consolidao da democracia. Ao regulamentar o direito fundamental informao, a Lei n 12.527/11 representa um importante passo para a construo e consolidao do Estado Democrtico de Direito, pois visa a dar maior publicidade sobre os atos pblicos, o que essencial ao controle social. Tais premissas j estavam destacadas na exposio de motivos da referida Lei, que reconhecia a garantia do acesso informao como um mecanismo de consolidao do regime democrtico constituindo-se, ainda, como um instrumento de combate corrupo (BRASIL, 2009). Nesse diapaso, Carvalho (1999, p. 320) ressalta a importncia que o exerccio do poder pelo povo desempenha no sistema democrtico:
Em um sistema democrtico, onde o poder pblico repousa no povo, que o exerce por representantes eleitos ou diretamente, sobreleva a necessidade de cada membro do povo fazer opes polticas sobre a vida nacional. No s no processo eleitoral, mas por meio de plebiscitos ou referendos, o povo exerce seu poder poltico. Para poder optar, para poder decidir com conscincia, indispensvel que esteja interado de todas as circunstncias e conseqncias de sua opo e isso s ocorrer se dispuser de informaes srias, seguras e imparciais de cada uma das opes, bem como da existncia delas. Nesse sentido, o direito de informao exerce um papel notvel, de grande importncia poltica, na medida em que assegura o acesso a tais informaes.
A partir da Lei n 12.527/11, a publicidade e a transparncia das informaes passam a ser a regra, trazendo para a pauta do dia a expresso governo aberto, posto que as restries de acesso exigem expressa determinao legal.. O mbito de abrangncia da Lei de Acesso Informao Pblica bastante amplo, aplicando-se a todos os poderes (Executivo, Legislativo, Judicirio), ao Ministrio Pblico e demais integrantes da administrao Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Tambm se subordinam ao regime da referida Lei os Tribunais de Contas, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais
Dos anos 50 at 1987, apenas treze pases tinham editado leis de acesso informao, nmero que registrou crescimento significativo em 20 anos, pois em 2007 j se registrava 75 Estados com leis especficas sobre o tema (MARTINS, 2009, p. 25-26).
entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (artigo 1). Abarca ainda o terceiro setor, como Organizaes Civis de Interesse Pblico, Organizaes Sociais e outras entidades privadas, que devem dispor de informaes quanto s verbas pblicas que lhes sejam destinadas, conforme estatudo no artigo 2, pargrafo nico. O acesso informao tambm deve ser entendido em sentido amplo, abrangendo: a) a possibilidade de o cidado obter orientao sobre os procedimentos que deve utilizar para obter a informao desejada, j que muitos brasileiros sequer sabem onde devem se dirigir para acessar determinados dados; b) o direito de o cidado ter conhecimento sobre dados e informaes constantes nos registros e documentos que estejam em poder dos rgos pblicos ou em arquivos; c) o acesso informao produzida ou que esteja sob os cuidados de pessoa fsica ou entidade privada, mas que tenha interesse ou vnculo com rgos pblicos; d) o direito de ter informaes sobre o funcionamento dos rgos e entidades pblicas; e) a possibilidade de acesso a dados sobre patrimnio pblico, o que abrange ter conhecimento sobre recursos pblicos, licitaes e contratos administrativos; f) o direito de acompanhar a execuo de programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas e g) de ter conhecimento sobre o resultado de inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo, conforme estabelece o artigo 7 (BRASIL, 2011). Pelo que se observa do extenso rol acima listado, os dados que doravante sero franqueados ao pblico permitiro maior protagonismo social, j que os interessados podero ter cincia sobre a atuao dos rgos e entidades e acompanhar o desenvolvimento de programas governamentais sem precisar recorrer s notcias e informaes que lhe chegam por fontes secundrias, como as mdias tradicionais. Essa possibilidade se revela muito importante, pois pode contribuir para a formao de cultura participativa e de maior comprometimento com os interesses pblicos, auxiliando inclusive no combate corrupo, aos abusos de poder e prevalncia de interesses privados em detrimento do interesse pblico. Como explicado por Mendel (2009, p. 4), nos pases em que as leis de acesso informao j tinham sido editadas h mais tempo [...] A ideia de que os rgos pblicos no detm informaes eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico, est agora, bem arraigada na mente das pessoas. E exatamente essa viso que precisa ser difundida no Brasil: a propriedade da informao no pertence ao rgo ou entidade, sendo pblica e coletiva. Os governos apenas
atuam como guardies desse acervo, e ao disponibiliz-lo ao pblico no realizam nenhuma benesse ou favor, pois o cidado est legitimado ao acesso, conforme preceitua a Constituio Federal. necessrio que tais ideias se propaguem entre a populao brasileira, o que passa pela compreenso de que governos existem para servir sociedade e que nesses servios est contemplada a prestao de informaes de interesse coletivo. A Lei n 12.527/11 pauta-se pelo reconhecimento de que a cultura do acesso envolve tanto o atendimento das demandas que so formuladas pela populao (transparncia passiva do rgo pblico), quanto o dever de o Estado disponibilizar informaes de interesse social (transparncia ativa), como h muito defendido por Martins (2001, p. 234), para quem so impostas duas obrigaes aos governos: publicar informaes sobre o funcionamento dos rgos e o que esto fazendo e responder aos pedidos de informao formulados pelo pblico, [...] disponibilizando os dados solicitados e permitindo que o pblico tenha acesso aos documentos originais indicados ou receba cpias dos mesmos. Para concretizar o conceito de transparncia ativa, o Brasil j vinha registrando experincias positivas, tais como a criao do Portal da Transparncia 8 em 2004 (BRASIL, 2012, a.a), bem como havia institudo, pela Portaria Interministerial n 140, de 16 de maro de 2006 (BRASIL, 2006b), a obrigatoriedade de que os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal criassem Pginas da Transparncia Pblica, nas quais divulgassem dados e informaes sobre o seu funcionamento. Segundo se percebe pelo teor do artigo 7 da Portaria n 140, desde 2006 os rgos e entidades pblicos federais j estavam obrigados a criar pginas na Internet, nas quais deveriam deixar disposio do cidado dados sobre [...] execuo oramentria e financeira, licitaes, contratos, convnios, despesas com passagens e dirias dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta [...], dentre outros (BRASIL, 2006b). Ao adotar a transparncia ativa, o governo brasileiro j dava sinais de comprometimento com os princpios constitucionais do acesso informao e da publicidade.
O Portal da Transparncia permite que o cidado acompanhe a utilizao dos recursos pblicos, o que abrange o acompanhamento de gastos diretos do governo, informaes sobre transferncias de recursos para Estados e Municpios, gastos com pagamento de dirias e pagamento de cartes corporativos, podendo realizar ainda consultas temticas, o que confere acesso a dados sobre alguns programas sociais, tais como Bolsa-famlia, Erradicao do trabalho infantil (PETI), Garantia safra, Programa pescador artesanal, dentre outros. Da mesma forma que acessa as despesas, o cidado poder ter conhecimento das receitas pblicas discriminadas por rgo, bem como obter informaes sobre os servidores vinculados ao Poder Executivo, o que permite no s identificar dados (tais como rgo no qual est lotado, regime de trabalho, etc), como mais recentemente e em decorrncia da Lei n 11.527/11, ter cincia da remunerao do servidor (BRASIL, 2012 a.a).
Ao regulamentar a criao de portais e pginas da transparncia, ainda que de maneira incipiente e limitada aos rgos ligados ao Poder Executivo federal, mostrava-se receptivo aos ensinamentos h muito propagados pela Organizao No Governamental Artigo 19, segundo os quais os Estados tm obrigao de realizar, ou seja, devem determinar que os rgos e entidades pblicas deixem s disposio da sociedade informaes de interesse coletivo (MARTINS, 2009, p. 17). No obstante significar certa evoluo, tais experincias se limitavam ao Poder Executivo federal e no se estendiam aos demais poderes e esferas pblicas. A Lei n 12.527/11 significa um importante avano devido a sua abrangncia, j que se dirige a todos os rgos da administrao pblica municipal, estadual e federal, que devem se valer dos sites e portais governamentais para a divulgao de informaes e dados pblicos, conforme disposto no artigo 8, 2. As vantagens do uso das TICs pelo poder pblico so inmeras, conforme destacado por Pinheiro (2010, p. 277),
[...] No mbito do Direito Administrativo, os princpios de publicidade dos atos pblicos e probidade administrativa fazem com que a Internet seja um meio extremamente adequado para no apenas publicar o que est sendo feito como tambm para funcionar como um canal direto de comunicao com cidados e contribuintes. [...] inegvel que o formato digital promove maior visibilidade, o que possibilita, indiretamente, maior transparncia e controle da sociedade sobre aquilo que est sendo feito pelo ente pblico.
Siraque (2009, p. 135) vai alm, complementando o rol de funes e vantagens advindas do uso da Internet pela administrao pblica:
A rede de computadores pode ter, entre outras, as seguintes funes para a relao entre cidados e Administrao Pblica, no aspecto da participao popular e do controle social: a) acolhimento de sugestes, representaes, reclamaes, reivindicaes, solicitao de informao e certides; b) disponibilizao da prestao de contas anual, da execuo do plano plurianual, do oramento pblico, dos convnios e dos contratos pblicos; c) informaes detalhadas referentes aos servios pblicos e ao modo de acesso a eles; d) agendas de interesse pblico, como audincias, seminrios, assembleias, reunies do oramento participativo, do planejamento participativo, culturais; e) realizao de debates, seminrios interativos. possvel o acesso informaes e s contas pblicas via rede de computadores.
Em face dessas inegveis potencialidades, muitos rgos pblicos do Poder Executivo federal j dispunham de sites e portais com inmeras informaes de interesse coletivo. No entanto, ao contemplar o uso obrigatrio das TICs pelos rgos pblicos para
divulgar informao de interesse essencial, o legislador ptrio d sinais evidentes de se encontrar inserido na sociedade informacional, reconhecendo que a crescente incluso digital alterou o perfil tradicional do cidado, originando o chamado cidado 2.0: conectado em rede, interativo e participativo. Esse novo perfil tambm impe modificaes na forma como o Estado se relaciona com os cidados, presta informaes e oferece servios online, o que culminou no estabelecimento de novas exigncias que devem ser atendidas pelos sites e portais governamentais, conforme prescrito no artigo 8, 3, da Lei n 12.527/11. Dentre os requisitos obrigatrios nos sites pblicos encontram-se: a) ferramenta de busca de contedo, o que permitir que o cidado encontre mais rapidamente a informao desejada; b) possuir tecnologia que permita salvar relatrios em diversos formatos, para que dessa maneira o cidado possa analisar, posteriormente, os dados obtidos na consulta pgina; c) o site deve possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legveis por mquina; d) divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao; e) garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso; f) manter atualizadas as informaes disponveis para acesso, o que muito importante e necessrio, posto que nem todos os rgos atualizam periodicamente seus sites ou portais; g) oferecer informaes completas, indicando outros canais para que o interessado possa comunicar-se com o rgo; h) adotar medidas que garantam a acessibilidade de pessoas com deficincias, o que inclusive j estava contemplado em legislao especfica e nos guias de acessibilidade produzidos no mbito do Poder Executivo (BRASIL, 2011). Muitas dessas exigncias para a estruturao dos sites j se aplicavam para rgos do Poder Executivo federal, cuja construo e manuteno de portais deve obrigatoriamente seguir os padres de interoperabilidade, guias de usabilidade e acessibilidade vigentes (SILVA, 2012). O alcance da nova lei, no entanto, maior, pois se aplica a todos os rgos e entidades pblicas abrangidas pelo artigo 1, a partir de agora obrigados a observar esses padres mnimos. O aperfeioamento da estrutura existente e j em funcionamento em sites e portais governamentais e a adoo de outros canais de informao e comunicao entre os cidados e os gestores pblicos so medidas que permitiro o exerccio mais efetivo da cidadania, conceito que no pode ser identificado apenas com o exerccio do direito de voto. Com efeito, conforme afirmado por Pinsky (2003, p. 9), a cidadania plena envolve a conjugao do exerccio de direitos civis, de carter mais individual (vida, liberdade, igualdade, propriedade), a fruio de direitos sociais, como educao, sade, trabalho,
participao na vida em sociedade, ao que se soma a dimenso poltica, que consiste em [...] participar no destino da sociedade, votar, ser votado, ter direitos polticos. Inegvel, portanto, que o acesso informao pblica premissa essencial para a efetivao da cidadania e fortalecimento da democracia, como destacado por Mendel (2009, p. 5):
A democracia tambm implica prestao de contas e boa governana. O pblico tem o direito de perquirir os atos de seus lderes e de participar de um debate pleno e aberto sobre tais atos. Precisa ser capaz de avaliar o desempenho do governo, o que depende do acesso informao sobre o estado da economia, sistemas sociais e outras questes de interesse pblico. Uma das formas mais eficazes de atacar a m governana, sobretudo com o passar do tempo, por meio do debate aberto e bem informado.
Em Estados democrticos como o Brasil, onde as palavras de destaque passam a ser publicidade e transparncia, comandos que auxiliam na concretizao dos preceitos da Constituio Federal, O direito informao pblica instrumento essencial para o controle social do Estado e a garantia dos direitos individuais e de cidadania, como afirmado por Siraque, que vai mais longe e sentencia: [...] a Administrao Pblica no deve ter segredos, a no ser em relao s informaes sigilosas que forem imprescindveis segurana do Estado e da Sociedade. (SIRAQUE, 2009, p. 185) Como se v, as excees ao princpio da publicidade devem se limitar s informaes cuja natureza impe o dever de resguardo, por parte do Estado, pois sua divulgao colocaria em risco o prprio interesse coletivo. Assim, havendo a coliso entre o direito individual de obter a informao e a necessidade de sigilo ou resguardo para benefcio da coletividade, o interesse coletivo deve preponderar. o que se conclui da hermenutica do artigo 23, da Lei n 12.527/11, cuja importncia autoriza a reproduo integral (BRASIL, 2011):
Art. 23. So consideradas imprescindveis segurana da sociedade ou do Estado e, portanto, passveis de classificao as informaes cuja divulgao ou acesso irrestrito possam: I - pr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do territrio nacional; II - prejudicar ou pr em risco a conduo de negociaes ou as relaes internacionais do Pas, ou as que tenham sido fornecidas em carter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; III - pr em risco a vida, a segurana ou a sade da populao; IV - oferecer elevado risco estabilidade financeira, econmica ou monetria do Pas; V - prejudicar ou causar risco a planos ou operaes estratgicos das Foras Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, assim como a sistemas, bens, instalaes ou reas de interesse estratgico nacional; VII - pr em risco a segurana de instituies ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de inteligncia, bem como de investigao ou fiscalizao em andamento, relacionadas com a preveno ou represso de infraes.
Dependendo do teor e da razo de sua imprescindibilidade segurana da sociedade ou do Estado, as informaes podem ser classificadas como ultrassecretas, secretas ou reservadas (artigo 24). A Lei prev prazos mximos especficos para a restrio do acesso a essas informaes, contados a partir de sua produo, quais sejam: a) 25 (vinte e cinco) anos para as ultrassecretas; b) 15 (quinze) anos para as secretas e, c) 5 (cinco) anos para as reservadas9, bem como a possibilidade de sua reclassificao, conforme disposto nos artigos 27 e seguintes da Lei n 12.527/11 (BRASIL, 2011). Mesmo considerando as restries publicidade, acima destacadas, as informaes necessrias tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais no podero ser negadas, conforme disposto no artigo 21, cujo pargrafo nico elucida que no so objeto de restrio de acesso as informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violao dos direitos humanos praticada por agentes pblicos ou a mando de autoridades pblicas. Nem poderia ser diferente, pois admitir a negativa no oferecimento de informaes desse teor implicaria em aprofundar a violao dos direitos fundamentais, resultando em afronta direta ao artigo 5, da Carta Magna, o que por certo no pode ser tolerado num Estado democrtico de direito. Apresentado esse panorama geral dos principais dispositivos da Lei de Acesso Informao Pblica, cabe evidenciar as modificaes de cenrio, produzidas desde o incio de sua vigncia, o que ser feito pela apresentao de dados colhidos a partir da observao direta realizada em sites governamentais.
3 COTEJO ENTRE A NORMATIVA E SUA APLICAO PELO PODER PBLICO NO BRASIL: a realidade revelada por alguns sites governamentais.
Como evidenciado na seo anterior, um dos pontos de destaque da Lei de Acesso Informao Pblica a obrigatoriedade do uso das pginas na Internet para a divulgao de
A Lei tambm prev restries referentes ao Presidente e Vice-Presidente da Repblica e respectivos cnjuges e filhos(as), considerando reservadas as informaes que coloquem em risco a sua segurana, que ficaro sob sigilo at o trmino do mandato em exerccio ou do ltimo mandato, em caso de reeleio, conforme teor do artigo 24, 2 (BRASIL, 2011).
dados e informaes por parte dos rgos pblicos. Partindo dessa premissa e da importncia crescente dessa tecnologia junto populao brasileira, foi realizada observao direta, sistemtica e no participativa em sites e portais que integram os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, em nvel federal. A observao ocorreu no ms de julho de 2012, ocasio em que foram eleitos os sites dos Ministrios que integram o Poder Executivo federal 10 e a Controladoria Geral da Unio, por ser rgo encarregado de fiscalizao; os portais do Congresso Nacional e dos Tribunais Superiores. Ao aplicar essa tcnica de pesquisa buscou-se verificar se todos esses rgos j dispem de indicao ou ferramenta referente Lei de Acesso Informao Pblica e como est estruturado o servio. Todos os endereos eletrnicos dos sites e portais observados esto dispostos de forma completa nas referncias, ao final do artigo11.
3.1 O estado da questo no Poder Executivo Federal.
Nos sites dos Ministrios, verificou-se que exceo do Portal do Ministrio das Relaes Exteriores, todos os demais possuem, em sua pgina de abertura, a indicao do acesso informao, normalmente disposta na cor amarela, em destaque na parte superior da pgina, , o que torna bastante fcil e rpida a identificao para o cidado que procura referncias sobre o tema. Ao clicar nesse boto, abre-se automaticamente a pgina do Acesso Informao da Controladoria Geral da Unio, onde est disponvel a ntegra da Lei de Acesso Informao Pblica, acompanhada de explicaes sobre os temas que no so objeto de publicao, bem como a legislao correlata. H informaes sobre transparncia ativa, remetendo para as principais experincias brasileiras nesse segmento, que so a criao do Portal da Transparncia e das Pginas da Transparncia, antes referidas. Alm de remeter para o portal da CGU, os portais de todos os ministrios possuem sua prpria pgina contendo informaes relacionadas ao funcionamento do rgo,
Foram observados apenas os Ministrios que so indicados na pgina da Presidncia da Repblica, o que excluiu da anlise as secretarias cujos gestores possuem status de ministro. Feita esta delimitao, a observao resultou em vinte e seis portais: Presidncia da Repblica, Casa Civil, e os seguintes ministrios: Agricultura, Pecuria e abastecimento; das Cidades, da Cincia e Tecnologia; das Comunicaes; da Cultura; da Defesa; do Desenvolvimento Agrrio; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; do Desenvolvimento Social e Combate Fome; da Educao; dos Esportes; da Fazenda; da Integrao Nacional; da Justia; do Meio Ambiente; das Minas e Energia; da Pesca e Aquicultura; do Planejamento, Oramento e Gesto; da Previdncia Social; das Relaes Exteriores; da Sade; do Trabalho e Emprego; dos Transportes; do Turismo. Todos os endereos eletrnicos esto disponveis nas referncias, ao final do trabalho. 11 Para atender limitao de pginas do artigo optou-se por no indicar as fontes ao longo do texto, disponibilizando-se, nas referncias, todos os endereos eletrnicos dos rgos observados.
identificvel na pgina de abertura12. Em todos os sites observados as pginas de acesso informao estavam funcionando e possuam contedos disponveis. O teor das informaes variava de acordo com o Ministrio, mas em geral continham dados sobre a estrutura do rgo, seu funcionamento, integrantes da equipe, planilhas e relatrios anuais. As informaes referentes s despesas oramentrias, licitaes, informaes sobre contratos realizados, pagamento de dirias e dados referentes aos servidores pblicos ligados quele Ministrio esto disponveis no Portal da Transparncia e o site do prprio rgo remete para este novo ambiente ou para as pginas de transparncia13. H casos em que cidado ainda remetido a outros portais, como ocorre nos Ministrios da Integrao Nacional e do Turismo, que as informaes sobre convnios esto disponveis no Portal dos Convnios. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tambm remete para outros portais, pois se o cidado quiser obter informaes sobre as licitaes em curso ser encaminhado ao Portal de Compras do Governo Federal. Nesses casos, a disperso da informao pblica em sites distintos pode se constituir em obstculo para o interessado na consulta, sendo este um dos pontos negativos que se sobressai da avaliao realizada. Quanto aos demais elementos, constatou-se certa padronizao dos sites dos Ministrios quanto ao contedo disponibilizado e forma de faz-lo, sendo que muitos deles continham relatrios e documentos em arquivo formato pdf, o que possibilita o acesso do consulente a dados mais detalhados sobre o funcionamento do rgo, evitando que o interessado tenha que migrar para outros sites. Considerando que os portais dos ministrios observados remetem ao Portal da Controladoria Geral da Unio, rgo encarregado da fiscalizao dos demais, a investigao abrangeu tambm seu site. Constatou-se que a CGU criou o Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado (e-SIC), acessvel via web desde 16 de maio de 2012 a qualquer pessoa fsica ou jurdica, por meio do qual possvel solicitar informaes aos rgos, entidades e empresas vinculadas ao Poder Executivo Federal.
Apesar de todos os sites possurem essa ferramenta, no h padronizao quanto a sua disposio na prpria pgina. Na maioria dos casos ela est localizada na parte superior, o que permite rpida identificao, mas h casos em que a indicao do Acesso Informao s encontrada no centro da pgina e at no canto inferior, como ocorre nos Ministrios da Integrao, Desenvolvimento Social e Combate Fome, Fazenda, Minas e Energia, Pesca e Aquicultura, Sade, Trabalho e Emprego e Casa Civil. A observao apontou que essa ltima localizao bastante prejudicial, pois fica pouco visvel ao cidado. 13 Segundo informaes disponveis no site da Controladoria Geral da Unio, desde o dia 27 de junho de 2012 o Poder Executivo disponibilizou, no Portal da Transparncia, informaes referentes remunerao dos servidores pblicos lotados em seus rgos.
Segundo o artigo 9, inciso I da Lei n 12.527, o e-SIC possui o objetivo de: a) atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes; b) conceder o acesso imediato informao disponvel; c) informar sobre a tramitao de documentos nas suas respectivas unidades; d) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informaes. Para tanto, o e-SIC permite aos cidados: a) o registro de pedidos de informao; b) o acompanhamento de pedidos: trmites e prazos; c) a interposio de recursos e, por fim, e) a consulta das respostas recebidas (BRASIL, 2011). Cotejando os dispositivos legais com as ferramentas j disponveis no site da CGU, constata-se que o usurio, para obter informaes, deve realizar o cadastro no sistema e ao efetuar o login, j est apto a realizar o pedido de acesso informao. Para facilitar o acesso foi editado o Manual de e-SIC, Guia do Cidado, segundo o qual, ao acessar o sistema o interessado deve identificar o destinatrio, o tipo de informao solicitada, as caractersticas do pedido (em que, para que, quais, quantos, etc) e qual o perodo desejado. Aps a conferncia dos dados pelo solicitante, o pedido registrado, com a respectiva emisso de protocolo, o qual permitir o acompanhamento da requisio (BRASIL, 2012). Saliente-se que a expedio do protocolo muito importante, pois alm de comprovar que foi feita a consulta, ainda permite o acompanhamento do pedido, pois o solicitante tem direito de obter a resposta do rgo, conforme estatudo no artigo 11 da Lei n 12.527/11. Quanto aos itens que devem ser informados pelo cidado para poder formular sua demanda, convm ressalvar que o artigo 10, 3 veda que o rgo pblico faa quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse pblico. E para permitir que todos os cidados tenham acesso s informaes, independente de sua condio financeira, os requerimentos so gratuitos, conforme disposto no artigo 12, da novel legislao. Importante destacar que recente notcia publicada no site do Acesso informao, disponvel na CGU, esclareceu que em um ms de vigncia da Lei de Acesso a Informao Pblica foram registrados 10,4 mil pedidos no e-SIC. Desse total, 7.362 pedidos foram respondidos, o que representa 70,6% do total. Dos respondidos, 82,3% das solicitaes foram atendidas, enquanto 740 (cerca de 10%) foram negadas. Os restantes, 566 (7%), no foram atendidos por no tratarem de matria da competncia legal do rgo demandado ou pelo fato de a informao no existir (BRASIL, 2012d). Tais percentuais revelam que h interesse, por parte da populao, em manter-se informado e exercer o controle social no mbito do Poder Executivo.
3.2 O acesso informao no Poder Legislativo federal.
A observao empreendida no portal da Cmara de Deputados revelou que esse rgo dispe, em sua pgina de abertura, de uma aba superior sobre transparncia na qual se encontram inmeros tpicos: dados sobre oramento, dados abertos, gesto na Cmara, licitaes, contratos, obras em andamento, informaes sobre recursos humanos, sobre imveis funcionais e auxlio moradia, alm de conter link sobre a Lei de Acesso Informao. Ao clicar sobre esse ltimo tema, o internauta remetido para uma nova pgina, onde est organizado o Balco de Servio de Informao ao Cidado. Nela so encontrados links especficos com as informaes de interesse coletivo, os endereos e telefones para obteno de informaes, bem como o formulrio eletrnico14 no qual poder fazer contato com a Cmara de Deputados. Nesse ambiente tambm est disponvel a ntegra da Lei n 12.527/11, bem como todos os atos produzidos pela Cmara de Deputados para implementar a referida Lei. Este estrutura reprisada no site do Senado Federal. Na parte superior da pgina inicial h uma aba destinada transparncia que conduz o internauta para uma nova pgina, denominada Portal da Transparncia15, no qual possvel encontrar uma srie de informaes sobre oramento, despesas, licitaes e contratos, todas em funcionamento. A parte referente aos recursos humanos indica ao usurio que h arquivos em formato pdf com informaes sobre servidores efetivos e comissionados. No entanto, os arquivos no abrem para consulta. H formulrio eletrnico especfico para contato do cidado com o Senado, cujo envio da mensagem exige preenchimento de dados como nome completo, CPF, endereo,
Para encaminhar seu pedido o cidado dever informar: nome, e-mail, sexo, faixa-etria, cidade, telefone, identificar se deseja fazer elogio, reclamao, tirar dvida, requerer informao, etc, enviando a mensagem. 15 Na abertura deste portal possvel encontrar a seguinte mensagem: O Senado Federal oferece informaes de forma proativa em seu portal na internet. Todos os dados legislativos produzidos desde o ano 2000 esto disponveis para consulta e acompanhamento na internet. Os vdeos e udios das sesses plenrias e das reunies das comisses tambm esto disponveis para a sociedade, alm dos vrios documentos sobre a histria poltica nacional. Na rea administrativa, o Portal da Transparncia, lanando em 2009 e considerado o grande marco do acesso informao no Senado, traz dados sobre servidores, contratos e despesas oramentrias da Instituio. O portal do Senado na internet est em permanente aperfeioamento para que todas as informaes disponibilizadas estejam mais facilmente acessveis aos cidados. O Senado tambm possui formas de acesso informao que vo alm da internet. Os veculos de comunicao TV, Rdio, Jornal e Agncia de Notcias permitem o acompanhamento dirio de tudo o que ocorre na rea legislativa do Senado. Os servios de atendimento ao cidado Ouvidoria, Al Senado e SIC garantem a interlocuo necessria entre a populao e os parlamentares. Caso, a informao desejada no seja localizada pelo cidado, possvel enviar uma solicitao por meio de formulrio especfico.
telefone, informao sobre sexo, faixa-etria e escolaridade do interessado. Nesse formulrio se destacam alguns elementos, como a manifestao de concordncia, pelo cidado, de que sua mensagem seja divulgada nas mdias sociais do Senado, a informao do nmero do IP do computador do usurio e o cdigo de segurana, elementos que no aparecem no portal da Cmara de Deputados e que denotam a maior preocupao do Senado Federal com a proteo de dados pessoais do usurio de sua pgina.
3.3 Um olhar sobre os portais dos Tribunais Superiores.
A observao realizada no mbito do Poder Judicirio federal tambm evidenciou a preocupao desse Poder em se adequar Lei de Acesso Informao Pblica. Na pgina de abertura do Supremo Tribunal Federal (STF) h ferramenta de acesso informao, disposta na parte superior direita. Ao clicar sobre essa aba, o internauta remetido para a Central do Cidado STF
, espao onde possvel acessar inmeras
informaes sobre o funcionamento do rgo, o que inclui dados sobre a execuo oramentria do Tribunal, licitaes, compras, todas as despesas, incluindo a remunerao de servidores17, dentre outros. Alm dos dados que j esto disponveis e so de acesso imediato, o cidado pode encaminhar seu pedido bastando, para isso, acessar o link contatos, preencher o formulrio eletrnico e enviar a solicitao de informao. Essa estrutura no padronizada entre os tribunais superiores, pois o site do Superior Tribunal de Justia (STJ) possui a ferramenta de acesso informao na parte central de sua pgina principal, o que permite a abertura para o ambiente onde o cidado encontra os
O funcionamento da Central do Cidado STF regulamentado pela Portaria n 210, expedida pelo Presidente do Tribunal, Ministro Ayres Britto, em 26 de junho de 2012. Elaborada em consonncia com a Lei de Acesso Informao Pblica, a Portaria estabelece os procedimentos para o cidado encaminhar sua demanda, bem como regula a atuao do rgo no atendimento das solicitaes. Nesse sentido, um dos pontos de interesse encontrase no artigo 8, segundo o qual so insuscetveis de atendimento os pedidos: a) que no tenham critrios objetivos ou delimitao temporal; b) que demandem tratamento de dados cuja guarda no pertena ao STF; c) que contemplem perodos cujas informaes j tenham sido descartadas; d) que se refiram a informaes resguardadas por sigilo fiscal, bancrio, telefnico, de operaes, de correspondncia, fichas financeiras, laudos mdicos, avaliao de desempenho e de estgio probatrio de servidor, bem como auditorias e procedimentos disciplinares em andamento;e) aguardem definio sobre sua classificao, segundo os critrios previstos na Lei n 12.527/11 (BRASIL, 2012k.k) 17 Desde o dia 03 de julho de 2012, o site do STF disponibiliza dados sobre os vencimentos dos ministros ativos e aposentados, bem como dos servidores daquela Corte, com informaes retroativas data de 2005. O internauta pode realizar pesquisa nominal, a qual fornece informaes do servidor, tais como cargo, nvel, funo, total bruto, total de descontos e total lquido recebido. O sistema detalha, ainda, os auxlios e benefcios, horas extras, indenizaes (frias e licena-prmio) e se h abono de permanncia percebido pelo membro do STF. H, inclusive, o detalhamento dos crditos e dos dbitos, com o campo abate-teto, mecanismo utilizado para limitar a remunerao dos servidores ao teto do funcionalismo pblico (que o subsdio pago ao ministro do STF, de R$ 26.723,13).
endereos e telefones para contato com o rgo, bem como o link que abre para os formulrios eletrnicos18 dos servios Fale conosco e Formulrio da ouvidoria. No obstante se autodenominar Tribunal da Cidadania os dados disponveis na seo sobre acesso informao so bastante singelos e resumidos, disponibilizando-se apenas a ntegra da Lei n 12.527/11, os endereos de contato e os formulrios eletrnicos. No site deste Tribunal, no entanto, o internauta tem acesso s demais informaes, como alguns dados sobre licitaes, oramento, contratos19, dentre outros de interesse coletivo. O Tribunal Superior do Trabalho (TST), por sua vez, dispe da ferramenta de acesso informao na parte superior direita de sua pgina principal, em aba especfica que conduz ao Servio de Informao ao Cidado20. Caso o cidado no encontre disponvel no site do TST as informaes que deseja, poder encaminhar o pedido ou mensagem via formulrio eletrnico, diretamente aos servios de Ouvidoria21. Na seo destinada transparncia so divulgados vrios dados, tais como: frotas de veculos, licitaes, contratos, planos plurianuais e relatrios, bem como a tabela de remuneraes e dirias pagas aos servidores22.
Para encaminhar pedido via formulrio eletrnico o cidado precisa informar os seguintes dados: nome, CPF, endereo completo, e-mail, sua relao com o STJ, a forma como deseja receber a resposta e a manifestao ou pedido. 19 O acesso a vrias dessas informaes ocorre mediante a insero, no formulrio eletrnico, de dados especficos sobre o contrato. Entende-se que essa exigncia se constitui em obstculo ao cidado, pois sem o nmero do contrato no possvel obter a informao desejada.
Este servio foi regulamentado pela Portaria administrativa n 1.537, de 4 de junho de 2012. Quanto aos pedidos de informao, o referido documento estabelece, no artigo 7, que podero ser indeferidos pedidos sobre: I informaes a respeito de processos que tramitem em segredo de justia, s acessveis s
partes e seus advogados; II informaes relativas aos autores de aes ajuizadas perante a Justia do Trabalho; III informaes pessoais, assim consideradas as que dizem respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e garantias individuais, nos termos dos artigos 6 e 31 da Lei n 12.527, de 2011; IV pedidos genricos, desproporcionais ou desarrazoados; V pedidos que exijam trabalhos adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e informaes, ou servio de produo ou tratamento de dados que no seja de competncia da unidade; VI informaes protegidas por sigilo fiscal (BRASIL, 2012 o.o). 21 O formulrio contm dados bsicos, tais como nome completo do solicitante, sexo, idade, n do CPF, indicao do assunto e da relao do interessado com o TST, endereo completo, forma como deseja receber a resposta, profisso e espao para digitar a mensagem. 22 O TST foi o precursor na disponibilizao dos dados salariais de seus ministros e servidores, utilizando para tanto o argumento de que o acesso viabilizaria a transparncia e o direito fundamental de acesso informao, em ateno Resoluo Administrativa n 1537, de 04 de junho de 2012, a qual tambm instituiu o Servio de Informaes ao Cidado SIC do TST. No dia 05 de julho de 2012, o Conselho Nacional de Justia editou a Resoluo n 151, visando regulamentar a aplicao da referida Lei, no tocante divulgao da remunerao dos membros, servidores e colaboradores do Poder Judicirio. Essa medida alterou a redao do inciso IV do artigo 3 da Resoluo n 102, de 15 de dezembro de 2009, o qual exclua a necessidade de identificao nominal dos beneficirios das remuneraes, nos seguintes termos: Art. 1 O inciso VI do artigo 3 da Resoluo n 102, de 15 de dezembro de 2009, do Conselho Nacional de Justia, passa a vigorar com a seguinte redao: [...] VI as remuneraes, dirias, indenizaes e quaisquer outras verbas pagas aos membros da magistratura e aos servidores a qualquer ttulo, colaboradores e colaboradores eventuais ou deles descontadas, com identificao nominal do beneficirio e da unidade na qual efetivamente presta os seus servios, na forma do Anexo VIII. Art. 2 O Anexo VIII, da Resoluo n 102, de 15 de dezembro de 2009, do Conselho Nacional de Justia, passa a vigorar na forma do Anexo nico da presente Resoluo. Art. 3.
De todos os tribunais superiores observados, o Superior Tribunal Militar (STM) o nico que ainda no disps, em seu site, do Acesso informao ou de servio especfico. Na pgina principal h abas referentes transparncia, que conduzem o internauta para um ambiente onde esto disponibilizados dados sobre receita do rgo, oramento, estrutura remuneratria, frota, empresas contratadas para prestar servio, etc. No entanto, no foi criado um servio especfico de informao ao cidado, com espao para contato via formulrio eletrnico, tal qual preceitua a Lei n 11.527/11. Alm disso, no se encontra nenhuma referncia expressa referida legislao no portal. Tal situao aponta para a necessidade de o STM se adequar s novas exigncias estabelecidas pela Lei de Acesso Informao Pblica. A observao at aqui empreendida, em que pese no ser exaustiva, permitiu apresentar um panorama geral sobre a situao dos portais e sites de alguns dos mais importantes rgos que integram a estrutura dos trs poderes no Brasil, identificando as principais providncias em favor da publicidade e da transparncia adotadas a partir da vigncia da Lei n 12.527/11.
Conforme defendido ao longo deste artigo, o advento da Lei n 12.527/11 representa um importante marco para o Estado brasileiro ao regulamentar o direito fundamental informao pblica, previsto na Carta Magna de 1988 e ainda carente de normatizao infraconstitucional. Ao estabelecer a publicidade e a transparncia como princpios norteadores, prever procedimentos e prazos para que a informao seja disponibilizada ao cidado, a nova legislao atende s diretrizes da Conveno de Atlanta, bem como alinha o Brasil a outros tantos pases que j haviam regulamentado a matria, evidenciando claramente o propsito em avanar rumo consolidao de um Estado verdadeiramente democrtico, no qual se garante ao cidado o direito de informar e ser informado. Pautada sobre a ideia de transparncia ativa e passiva, a Lei de Acesso Informao Pblica incentiva os rgos e entidades pblicas a divulgarem espontaneamente dados de interesse coletivo em suas pginas e sites governamentais. Tal determinao evidencia o papel crescente que as tecnologias da informao e comunicao, em especial a Internet, desempenham nesta quadra da histria, pois a partir do acesso aos portais governamentais os cidados podem obter uma srie de dados sobre o funcionamento do rgo, o que amplia a transparncia e facilita o controle social.
A pesquisa empreendida mostrou que mesmo antes da vigncia da Lei muitos rgos pblicos j utilizavam seus sites com o objetivo de divulgar informaes relevantes aos cidados, destacando-se tambm a criao do Portal da Transparncia e das pginas de transparncia dos rgos, exemplos de atuao positiva por parte do governo federal. A inovao, a partir da Lei 12.527/11, ocorre pela ampliao dessa divulgao, a partir de agora obrigatria e extensiva a todos os rgos e entidades pblicas. Nesse sentido, a observao direta nas pginas e portais selecionados demonstrou que os gestores pblicos esto cnscios dos deveres impostos pela nova legislao e j adotam providncias para expandir o acesso informao e permitir o contato do cidado com o rgo pblico, criando-se servios eletrnicos especficos para esse fim. exceo do Superior Tribunal Militar, todos os demais rgos investigados divulgam em seu site a Lei de Acesso Informao Pblica e esclarecem formas de contato, o que demonstra o propsito de adequao aos termos legais. Apesar dessas iniciativas consideradas positivas, os sistemas ainda podem ser aperfeioados, pois nem todos os sites destacam, em sua primeira pgina, o Acesso Informao Pblica, optando por empregar outras denominaes, como transparncia (caso dos sites da Cmara de Deputados e do Senado Federal), o que pode dificulta a rpida localizao e at mesmo a difuso da Lei junto aos internautas que visitam aqueles portais. Outro ponto observado a variedade de pginas para as quais o internauta remetido quando busca informao pblica, pois h alguns dados disponibilizados no prprio site do rgo, h dados que somente ficam disponveis no Portal da Transparncia, h os que esto no Portal dos Convnios e ainda os que esto disponveis apenas no Portal de Compras do Governo. A pulverizao de informaes em vrios locais diferentes pode se constituir em fator que dificulta (seno inviabiliza) o acesso do cidado informao. Para superar essa heterogeneidade seria mais til se o Poder ao qual o rgo est vinculado organizasse um nico portal, contendo todas as informaes num s endereo eletrnico. Outra opo seria reunir todas as informaes no site do prprio rgo, evitando remeter o interessado para outros ambientes, fora daquele portal. Alguns outros cuidados tambm poderiam contribuir para a melhor divulgao da Lei e a maior visitao dos internautas aos portais governamentais. Assim, alm de padronizar o uso da terminologia, investindo-se no emprego do termo Acesso Informao, os rgos poderiam optar por fazer sua divulgao na parte superior de suas pginas de abertura, o que permite a identificao mais rpida por parte do internauta.
Alm de investir em tecnologia, preciso apostar em educao para a cultura do acesso, o que vai alm da estruturao das pginas, envolvendo uma srie de outras providncias, tais como: a) a elaborao de contedos de maneira objetiva e clara, que permitam a compreenso por parte do cidado; b) a atualizao constante dos sites e portais governamentais, para que as informaes ali disponibilizadas tenham interesse e contribuam para o controle social; c) o emprego de programas que efetivamente funcionem, permitindo que o cidado acesse as informaes que esto em relatrios e planilhas; d) o pronto atendimento, por parte dos rgos, das demandas formuladas pelos internautas atravs dos sistemas eletrnicos de acesso informao. Conclui-se afirmando que o panorama parece promissor e que os rgos observados deram mostras positivas de adequao s exigncias legais. No obstante, preciso dar outros passos, investindo-se na publicidade da lei para que a populao se aproprie dela, utilizando as tecnologias da informao e comunicao como instrumentos para o exerccio da cidadania e em favor da consolidao do Estado democrtico de Direito.
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