Source: https://www.senat.fr/rap/l95-389-1/l95-389-17.html
Timestamp: 2020-04-03 19:42:44+00:00
Document Index: 111377458

Matched Legal Cases: ["l'article 21", "l'article 22", "l'article 8", "l'article 11", 'in fine', "l'article 34", "l'article 16", "l'article 12", "l'article 17", "l'article 5", "l'article 20", "l'article 7"]

Projet de loi de réglementation des télécommunications : exposé général et examen des articles
CHAPITRE II - RÉGIME JURIDIQUE
Le projet de loi ne modifie pas l'intitulé du chapitre II
Section 1 - Réseaux
La section I s'intitule actuellement « Réseaux de télécommunications ».
Article L. 33 - Champ d'application du code des postes et télécommunications
Les dispositions actuelles du code des postes et télécommunications excluent de la réglementation des réseaux de télécommunications :
- les installations de l'État établies pour les besoins de la défense nationale ou de la sécurité publique ;
- les installations radioélectriques de l'État fonctionnant sur les fréquences attribuées par le Premier ministre -en application de l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication- pour les besoins propres d'une administration : il s'agit, par exemple, des administrations de l'aviation civile ou de la météorologie nationale.
Les réseaux des services publics qui ne relèvent pas de l'État (lutte contre l'incendie,...), ceux des établissements publics (SNCF...), ainsi que ceux établis par les administrations sur les fréquences qui ne leur sont pas attribuées en propre, entrent donc dans le champ d'application du présent code, de même que les réseaux filaires établis pour les besoins internes d'administrations sauf lorsque celles-ci sont liées à la défense nationale ou la sécurité publique ;
- les installations autres que celles de l'État diffusant par voie hertzienne terrestre ou satellitaire des services de communication audiovisuelle (articles 25 et 31 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, visés par son article 10) et les réseaux établis ou autorisés par les communes ou groupements de communes distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision (article 34 de la loi du 30 septembre 1986 précitée). Cette exclusion établit le partage des compétences entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel chargé d'autoriser et de contrôler les réseaux de communication audiovisuelle ouverts au public et les réseaux de télécommunications fournissant des services de télécommunications.
Le projet de loi n'apporte aucune modification, hormis rédactionnelle, à la définition de ce champ d'application.
Toutefois, la deuxième phrase du 2° apporte une nouveauté importante, liée à la possibilité offerte par la loi que les réseaux câblés deviennent le support de services de télécommunications (voir article L. 34-4 du code des postes et télécommunications ci-après).
Dès qu'ils ne sont pas réservés à un groupe fermé d'utilisateurs et donc considérés comme des réseaux indépendants, ils pourront fournir des services de télécommunications au public. Des réseaux câblés pourront ainsi sensiblement changer de nature en passant de la diffusion de services audiovisuels à la transmission de services téléphoniques au public.
Cette évolution a été amorcée par la récente loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information dont votre Commission avait été saisie au fond1(*)5. Le 2° de son article 2 permet au ministre chargé des télécommunications d'autoriser, pour une durée maximale de cinq ans et dans les conditions prévues par ses articles premier et deux, des expérimentations de diffusion de tous services de télécommunications sur les réseaux câblés.
La disposition introduite dans l'article L. 33 du code des postes et télécommunications assujettit à la réglementation des réseaux ouverts au public ces installations offrant au public des services de télécommunications dans la mesure nécessaire à cette seule offre.
Toutefois, la loi ne modifie pas le régime d'établissement des réseaux câblés. Les procédures d'autorisation prévues par la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, notamment les compétences des communes et du Conseil supérieur de l'audiovisuel, sont donc maintenues.
L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modifications à l'article L. 33 du code des postes et télécommunications.
Article L. 33-1 - Établissement et exploitation des réseaux ouverts au public
Le paragraphe I du texte proposé par le projet de loi pour l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications supprime le régime du monopole de l'exploitant public pour l'établissement des réseaux de télécommunications ouverts au public.
La réglementation actuelle prévoit déjà des exceptions aux droits exclusifs de France Télécom :
- pour les réseaux radioélectriques, sur autorisation du ministre chargé des télécommunications ;
- pour les réseaux indépendants dont l'établissement était autorisé par le ministre.
Le projet de loi permet, en définitive, à quiconque d'établir et d'exploiter un réseau ouvert au public.
1. Régime d'établissement et d'exploitation des réseaux ouverts au public
Une autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications est nécessaire. La loi limite strictement les motifs de refus.
Les motifs permettant au ministre de fonder un refus d'établissement et d'exploitation, ou seulement d'exploitation s'il s'agit d'une demande de renouvellement d'autorisation d'un réseau ouvert au public sont au nombre de quatre :
- la sauvegarde de l'ordre public ou des besoins de la défense ou de la sécurité publique ;
- les contraintes techniques inhérentes à la disponibilité des fréquences ;
- l'incapacité technique et financière du demandeur de faire face durablement aux obligations résultant des conditions d'exercice de son activité ;
- l'existence de sanctions prononcées à l'encontre du demandeur en application de l'article L. 36-11 du code des postes et télécommunications.
Lors de l'examen du texte, l'Assemblée nationale a adopté des amendements précisant les motifs de refus :
- pour le troisième motif de refus elle a souhaité que l'incapacité technique et l'incapacité financière soient des motifs alternatifs et non cumulatifs de refus, ce qui revient à élargir la possibilité pour le ministère de refuser une demande d'autorisation ;
- pour le quatrième motif, elle a étendu les sanctions à celles prévues aux articles L. 39 et L. 39-1 à L. 39-4 du présent projet de loi.
Le fait que le cahier des charges expose les motifs d'un refus de renouvellement de l'autorisation encadre fortement les pouvoirs du ministre mais garantit une transparence de l'action de l'administration dans un domaine où les investissements sont particulièrement lourds et amortissables seulement sur le long terme.
La demande d'autorisation est instruite pour le compte du ministre par l'Autorité de régulation des télécommunications en vertu de l'article L. 36-7 du code des P et T.
L'autorisation délivrée par le ministre est accompagnée d'un cahier des charges. Celui-ci contient un certain nombre de prescriptions dont la liste est établie par la loi (alinéas a) à r) de l'article L. 33-1). Un décret viendra préciser celles des clauses qui doivent être conformes à des clauses-types dont il déterminera le contenu.
L'Assemblée nationale a souhaité que ce décret soit pris après consultation de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications.
La liste des prescriptions proposées par le projet de loi reprend largement celle figurant dans le code actuel (voir le tableau comparatif à la fin du présent rapport). Elle a été complétée pour prendre en compte les conséquences de l'ouverture à la concurrence et la définition du contenu du service public, en particulier le service universel, et son financement.
Les prescriptions a) ajoutent aux règles actuelles a) des dispositions portant sur le calendrier de déploiement du réseau.
L'alinéa b) ajoute aux règles actuelles b) des prescriptions sur les modes d'accès au réseau, notamment au moyen de cabines téléphoniques établies sur la voie publique. Cette disposition est lourde d'importantes conséquences pour l'aménagement du territoire.
Les prescriptions c) sont identiques aux règles actuelles c).
Votre commission a adopté un amendement visant à élargir le devoir de neutralité et de confidentialité des opérateurs.
Les prescriptions d) sont identiques aux règles actuelles d), sous réserve d'une précision faisant référence à la réglementation européenne.
Les prescriptions e) sont nouvelles. Elles concernent la protection de l'environnement et les objectifs d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui ont été insérés dans la réglementation européenne des télécommunications depuis 1990 comme il a été expliqué à l'article premier. Ces prescriptions permettront d'encadrer de manière adaptée à chaque réseau les conditions d'occupation du domaine public et les modalités de partage des infrastructures afin d'éviter la multiplication des ouvertures de voiries ou des constructions d'infrastructures dont l'esthétisme laisse souvent à désirer.
Les prescriptions f) sont identiques aux règles actuelles f).
Les prescriptions g) sont identiques aux règles actuelles h) sous réserve que les cahiers des charges ne prévoiront plus de contribution des opérateurs à la normalisation en matière de télécommunications.
Les prescriptions h) sont identiques aux règles actuelles e) et g).
Les prescriptions i) sont nouvelles. Elles visent à prendre en compte la nouvelle réglementation applicable à la gestion des numéros de téléphone établie par l'article L. 34-10 du code des postes et télécommunications (allocation des numéros, redevances de frais de gestion du plan de numérotation).
Les prescriptions j) sont nouvelles. Elles visent à prendre en compte les obligations nouvelles découlant de la définition du service universel (articles L. 35-2 et 35-3).
Lors de l'examen à l'Assemblée nationale un amendement de précision de la commission de la production a été adopte qui complète ces dispositions par la prise en compte des services obligatoires.
Les prescriptions fixées au k) sont nouvelles. Elles visent à prendre en compte la nouvelle réglementation applicable à la constitution de l'annuaire universel institué par article L. 35-4. Les cahiers des charges devront comporter des règles portant sur « la fourniture des informations nécessaires à la constitution de l'annuaire universel ».
Cette rédaction n'est pas exacte puisqu'il s'agit en fait des informations nécessaires à la constitution de la liste à l'annuaire universel et non de l'annuaire universel lui-même.
Votre commission a adopté un amendement visant à préciser que le cahier des charges portera sur la « fourniture des informations nécessaires à la constitution et à la tenue de la liste prévue à l'article L. 35-4. »
Les prescriptions e) précisent les règles actuelles. Elles visent à prendre en compte les droits et obligations en matière d'interconnexion (article L. 34-8).
Les prescriptions m) reprennent en partie les dispositions de l'actuel j). Elles concernent les conditions nécessaires pour assurer une concurrence loyale.
Le texte de loi précise que, pour ce qui est de la clause m), les dispositions du décret précisant les prescriptions ou imposant des clauses-types seront soumises pour avis au Conseil de la concurrence.
Les informations obtenues par votre rapporteur auprès du Gouvernement indiquent que figureront au titre de ces règles des prescriptions comparables à celles figurant dans les cahiers des charges actuels. Il s'agit, par exemple, de l'encadrement des démarches publicitaires, de l'étanchéité des circuits d'information, du contrôle des offres groupées et des facturations. Ce sont des règles concrètes conçues en fonction du marché des télécommunications.
Les prescriptions n) sont nouvelles car liées à l'ouverture à la concurrence. Les accords internationaux imposent de ne pas discriminer les opérateurs selon leur nationalité. Ce principe devrait être renforcé si les négociations en cours au sein de l'Organisation mondiale du commerce sur les marchés des télécommunications débouchent sur un accord. En l'état, le projet de loi prévoit une équivalence de traitement des opérateurs internationaux.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination qui précise que cette équivalence de traitement s'entend conformément aux III et IV du présent article, qui traite précisément de ces points.
Dans la rédaction initiale, les prescriptions o) reprenaient l'exigence d'égalité de traitement commercial des usagers figurant à l'alinéa j) actuel. Elles y ajoutaient la garantie d'interopérabilité des services entre les réseaux et d'information des utilisateurs, notamment sur les conditions contractuelles de fourniture du service.
L'Assemblée nationale a modifié le texte en introduisant un s) nouveau qui reprend l'exigence d'égalité de traitement des usagers, leur information et les compensations prévues par le consommateur en cas de manquement aux exigences de qualité.
Le o) nouveau ne comporte donc plus que la garantie d'interopérabilité des services entre les réseaux.
Les prescriptions p) sont nouvelles car liées à l'institution d'une autorité de régulation. Cette clause prévoit que l'exploitant devra permettre le contrôle du cahier des charges par l'Autorité de régulation des télécommunications.
Les prescriptions q) sont nouvelles car l'ouverture à la concurrence va entraîner la multiplication des réseaux. La délivrance, la gestion et le contrôle des autorisations vont donc être coûteux, ce qui explique leur prise en charge par le titulaire. Des taxes seront dues pour toutes ces opérations.
Le texte initial prévoyait que les conditions seraient définies par « la » loi de finances. L'Assemblée nationale a modifié le texte en renvoyant « aux » lois de finances.
Dans la rédaction initiale du texte, les prescriptions r) reprenaient les règles actuelles k) en précisant ses termes notamment sur le délai minimal dans lequel sont notifiées au titulaire les conditions de renouvellement de son autorisation. Ces prescriptions ont été abrogées par l'Assemblée nationale, à la suite de l'adoption d'un amendement visant à compléter l'avant dernier alinéa du I de l'article L. 33-1, qui a intégré ces dispositions.
3. Durée des autorisations
L'autorisation est délivrée pour une durée de quinze ans, comme le prévoit l'avant-dernier alinéa du I de l'article L. 33-1.
Cette durée a été évaluée de manière à permettre à l'opérateur d'amortir ses investissements.
DURÉE DES AUTORISATIONS CHEZ NOS PARTENAIRES EUROPÉENS
Les licences peuvent être octroyées pour une période limitée lorsque cela est nécessaire, en raison d'une pénurie des fréquences disponibles.
Pour les services déjà ouverts à la concurrence : durée illimitée, sauf pour les services mobiles (licence GSM de 15 ans). Pour la téléphonie vocale aucune décision à ce jour.
Les licences individuelles sont octroyées pour une durée de cinq ans, et prorogées automatiquement, sauf intervention de l'Autorité de régulation un an avant arrivée à échéance de la licence.
Le droit administratif national impose de fixer une durée de validité pour l'octroi de concessions.
Les concessions ne peuvent être accordées pour plus de quarante ans.
Le projet de loi intérimaire en cours de discussion prévoit l'attribution de deux licences individuelles nationales d'une durée de vingt ans, pour l'établissement d'infrastructures.
Le droit administratif impose de fixer une durée de validité pour l'octroi de concessions : 25 ans pour Portugal Telecom. L'octroi de droits de passage pourra justifier à l'avenir d'une limitation de la durée des licences individuelles accordées.
Dans certains cas sont délivrées des licences pour une durée limitée à 25 ans. Outre l'attribution de fréquences, celle de numéros pourrait justifier une limitation de durée des licences accordées.
Les licences accordées sont valables sans limite dans le temps, sauf pour les licences de services mobiles.
Source : Direction générale des postes et télécommunications
Une durée fixe, de principe, constitue une sécurité pour l'opérateur et une garantie de non-discrimination.
Les directives européennes ne fixent aucune durée, même minimale, pour les licences de télécommunications hormis dans le cas des réseaux radioélectriques et des services de téléphonie mobile où une durée de quinze ans est prévue. En matière de licence pour un réseau radioélectrique, la fixation d'une durée est indispensable car l'État doit pouvoir être en mesure de reprendre le contrôle des fréquences sans avoir à porter atteinte aux droits des opérateurs. En effet, conformément à l'article 22 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, l'utilisation de fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue une occupation privative, donc précaire, du domaine public de l'État.
L'Assemblée nationale a complété l'avant dernier alinéa du I de l'article L. 33-1 :
- d'une part en précisant que deux ans au moins avant la date de son expiration, le ministre notifie au titulaire de l'autorisation les conditions de son renouvellement ou les motifs de son non renouvellement ;
- d'autre part, elle a précisé le texte gouvernemental pour ce qui est de la possibilité de délivrer « dans les cas justifiés » des autorisations de plus courte durée. L'Assemblée a explicité la signification de cette expression peu claire en la remplaçant par « les cas d'établissement ou d'exploitation de réseaux expérimentaux, de modification ou d'adaptation de l'autorisation ou lorsque le demandeur le propose », qui justifient l'octroi d'une licence plus courte.
En outre, l'Assemblée nationale a décidé que, dans ce cas, le cahier des charges précisait le délai minimal de notification au titulaire des conditions de renouvellement de son autorisation. Cette disposition est en quelque sorte symétrique de celle qui concerne les licences de quinze ans et qui prévoit une notification du renouvellement ou non renouvellement de l'autorisation dans un délai de deux ans avant son expiration.
4. Séparation comptable
Le II de l'article L. 33-1 transpose une règle européenne de séparation comptable figurant dans la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 (modification de l'article 8 de la directive cadre 90/388/CE « concurrence » -voir textes en annexe du rapport).
Les prescriptions européennes imposent aux opérateurs de réseaux ouverts au public et aux fournisseurs de services de télécommunications au public détenant des droits spéciaux ou exclusifs dans des domaines autres que les télécommunications d'individualiser sur le plan comptable leurs activités dans le secteur des télécommunications, dès lors que celles-ci produisent un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions d'écus, soit environ 350 millions de francs. La proposition de directive « interconnexion » précitée permet cependant aux États membres d'imposer cette obligation à tous les opérateurs ainsi caractérisés sans considération de seuil de chiffre d'affaires. Elle précise que cette séparation est réalisée « de la même façon que si ces activités étaient entreprises par des sociétés juridiquement indépendantes. »
Le projet de loi prévoit une obligation plus large que celle figurant dans les directives européennes puisqu'elle est opposable à tout opérateur dès lors qu'un seuil de chiffre d'affaires est franchi, et non uniquement à ceux détenant des droits spéciaux ou exclusifs dans un secteur autre que les télécommunications.
Lors de l'examen du texte, l'Assemblée a adopté un amendement précisant que le seuil du chiffre d'affaires s'apprécie annuellement, en fonction du seul marché des télécommunications.
La proposition de directive relative à l'interconnexion précitée permet aux États membres de choisir une autre solution que la séparation comptable : « La séparation structurelle des activités de télécommunications ». Il s'agit donc de la filialisation des activités de télécommunications.
Le projet de loi reprend cette obligation de filialisation en la cumulant à l'obligation de séparation comptable pour les opérateurs détenant un monopole ou une position dominante dans un autre secteur que celui des télécommunications.
Le projet de loi prévoit que cette « position dominante » est appréciée après avis du Conseil de la concurrence.
L'obligation de filialisation ne peut toutefois être imposée qu'à condition que les infrastructures utilisées pour les activités de télécommunications puissent être séparées.
L'Assemblée nationale a précisé qu'il s'agissait de la possibilité d'une séparation « physique » des infrastructures utilisées.
Le projet de loi ne précise pas le seuil au-delà duquel les entreprises seront soumises à ces obligations ; un arrêté viendra éclaircir ce point. Le Gouvernement a l'intention de s'aligner sur les seuils fixés au niveau européen.
5. Limitation de la participation des sociétés étrangères
Le III de l'article L. 33-1 reprend intégralement les dispositions du II actuel de l'article L. 33-1. Il ajoute toutefois en son dernier alinéa que ses dispositions ne sont applicables ni aux personnes ressortissant d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, c'est-à-dire, l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège ni aux ressortissant des quinze États membres de l'Union européenne.
Ce paragraphe vise à limiter les participations des sociétés étrangères dans une société titulaire d'un réseau de télécommunications utilisant des fréquences radioélectriques. Cette restriction n'est pas prévue par les textes communautaires mais elle est acceptée par la Commission européenne en l'absence de clause de réciprocité avec l'État étranger auquel est rattaché l'investisseur.
Cette limitation existe également en France dans les secteurs de la presse écrite et de la communication audiovisuelle. Dans le secteur des télécommunications, de telles restrictions existent au Japon (plafond du tiers du capital) ou aux États-Unis (plafond de 25 % de principe -article 310 du Communications Act de 1934 ; 20 % lorsque la participation est effectuée par l'intermédiaire d'une filiale ; la jurisprudence de la Fédéral Communications Commission chargée d'autoriser les prises de participation et les fusions retient ces seuils avec une marge d'appréciation qui fait varier les taux de 15 à 25 %).
La limitation prévue par la loi française reste circonscrite puisqu'elle ne s'applique ni aux fournisseurs de services de télécommunications, ni aux exploitants de réseaux indépendants, ni aux entreprises de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ni aux entreprises d'un pays tiers avec lequel un accord de réciprocité a été conclu en ce domaine.
Si, au cours de la durée de l'autorisation, une modification du capital social de la société titulaire d'une autorisation a pour effet de porter à plus de 20 % la participation des entreprises des pays tiers, l'Autorité de régulation des télécommunications, en application de l'article L. 36-11 2°, pourra sanctionner le manquement par un retrait de l'autorisation sans mise en demeure préalable. C'est le ministre qui détient, à l'heure actuelle, ce pouvoir (article L. 36-7).
L'Assemblée n'a pas modifié le III de l'article. L. 33-1.
6. Égalité de traitement des opérateurs internationaux
Le IV de l'article L. 33-1 vise à garantir, sous réserve de réciprocité formalisée dans un engagement international souscrit par la France, l'égalité de traitement des opérateurs de télécommunications internationales avec la France et l'octroi aux opérateurs de réseaux ou de services ouverts au public autorisés en France, par les opérateurs des pays tiers à la Communauté européenne, dans ces pays, de droits comparables à ceux dont ils bénéficient sur le territoire national en application du code des postes et télécommunications.
Votre commission a adopté sur ce point un amendement de nature rédactionnelle.
7. Non limitation du nombre d'autorisations
Le V de l'article L. 33-1 dispose, conformément à la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 précitée, que le nombre de licences délivrées en France ne sera pas limité, hormis pour des raisons techniques liées à la disponibilité des fréquences. Il s'agit d'une limite qui est en fait une contrainte physique. Elle devrait être repoussée continûment grâce aux progrès techniques permettant le partage des bandes de fréquences, une meilleure gestion de toutes les fréquences disponibles et une meilleure allocation du spectre en fonction des besoins. L'agence nationale des fréquences radioélectriques instituée par l'article 11 du projet de loi devrait contribuer à réaliser ce dernier objectif.
La non limitation du nombre d'autorisations est une condition essentielle de l'effectivité de la concurrence : un marché ne saurait être considéré comme ouvert s'il existe à l'entrée des barrières impossibles à franchir.
La loi prévoit que, lorsque la contrainte de disponibilité des fréquences entraînera une limitation du nombre des fréquences, le ministre chargé des télécommunications publiera, sur proposition de l'Autorité de régulation des télécommunications, les modalités et les conditions d'attribution des autorisations.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement imposant que l'allocation des fréquences permette dans tous les cas d'assurer une concurrence effective afin que des distorsions ne naissent pas d'une limitation du nombre des autorisations.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 33-1 ainsi amendé.
Article L. 33-2 - Établissement des réseaux indépendants
Les réseaux indépendants sont définis par l'article L. 32 du code des postes et télécommunications comme des réseaux de télécommunications réservés à un usage privé ou partagé par des groupes formés d'utilisateurs.
Ces réseaux peuvent être aussi bien filaires que radioélectriques (avec transmission terrestre ou satellitaire). Il en existe environ 67.650 à ce jour.
Les réseaux indépendants autres que ceux mentionnés à l'article L. 33-3 -qui peuvent être établis librement- sont, comme dans la loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, soumis à une autorisation.
Toutefois le projet de loi prévoit que ce n'est plus, comme dans le régime actuel, le ministre chargé des télécommunications qui délivre l'autorisation, mais l'Autorité de régulation des télécommunications (article L. 33-2, le alinéa). Un décret déterminera les conditions générales d'établissement et d'exploitation de ces réseaux (exigences essentielles, prescriptions relatives à la sécurité publique et à la défense, modalités d'implantation).
L'Assemblée nationale a souhaité que ce décret soit pris après avis de la CSSPPT. Elle a donc amendé le texte en ce sens.
Le texte de loi prévoit la possibilité, qui devra être précisée par le décret précité, pour les réseaux indépendants d'être connectés à un réseau ouvert au public, sans toutefois permettre l'échange de communications entre des personnes autres que celles auxquelles l'usage du réseau est réservé, afin de ne pas contourner la procédure d'autorisation applicable aux réseaux ouverts au public (article L. 33-1).
L'Assemblée nationale a développé cette rédaction en prévoyant qu'un exploitant de réseau indépendant ne pourrait conférer à son réseau le caractère de réseau ouvert au public sans l'autorisation préalable prévue à l'article L. 33-1, sous peine de sanctions. Toute transformation « sauvage » de réseau indépendant en réseau ouvert au public est ainsi prévenue.
A l'instar des réseaux ouverts au public, l'autorisation ne peut être refusée que pour des motifs limitativement énumérés par la loi. Il s'agit d'une non-conformité à l'une des conditions générales d'établissement. Celles-ci seront fixées par un décret.
Un amendement adopté par l'Assemblée a précisé que la non-conformité s'appréciait vis-à-vis des conditions générales d'établissement mais aussi vis-à-vis des conditions d'établissement que l'Autorité de régulation des télécommunications est habilitée à arrêter en application de l'article L. 36-6 du code des postes et télécommunications.
Afin de renforcer la libéralisation du marché, le projet de loi prévoit, contrairement au cas de figure habituel où le silence de l'administration vaut décision de rejet, que le silence gardé pendant deux mois suivant une demande vaut autorisation.
Toutefois, lorsque le réseau indépendant fonctionne à partir de fréquences radioélectriques, l'autorisation doit être expresse. Cette procédure est indispensable car l'autorisation d'un réseau indépendant radioélectrique (comme les réseaux ouverts au public) est assortie d'un cahier des charges, ce qui rend leur établissement incompatible avec une procédure d'autorisation tacite. Ce cahier des charges comporte les prescriptions imposées au titulaire au titre des fréquences allouées, des redevances d'usage de ces fréquences et les frais de leur gestion et de leur contrôle (clause h) de l'article L. 33-1) ainsi que les obligations résultant du décret d'application relatif aux conditions générales d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants et à leur connexion aux réseaux ouverts au public.
Votre commission vous propose d'adopter en l'état ces dispositions.
Article L. 33-3 - Réseaux établis librement
Le texte proposé par le projet pour l'article L. 33-3 du code des postes et télécommunications fixe la liste des réseaux pouvant être établis sans autorisation. La loi n'édicte cependant pas une règle de liberté absolue, puisque l'opérateur doit se conformer aux prescriptions contenues dans le code des postes et télécommunications. Ces réseaux sont :
1° Les réseaux internes : la définition de ces réseaux figure à l'article L. 32 (5°) : il s'agit des réseaux indépendants entièrement établis sur une même propriété, sans emprunter ni le domaine public -y compris hertzien- ni une propriété tierce. Leur établissement était déjà libre. Du fait même de leur définition, les réseaux internes ne peuvent être des réseaux radioélectriques.
2° Les cabines téléphoniques en dehors de la voie publique : leur libre établissement est une nouveauté.
Dans la réglementation actuelle, le régime d'installation des cabines téléphoniques publiques est prévu à l'article L. 34-1 du code des postes et télécommunications. L'installation de cabines téléphoniques payantes sur le domaine public relève exclusivement de France Télécom. Cependant, des postes téléphoniques publics gratuits peuvent être installés librement. Le ministre chargé des télécommunications considère que le régime d'exclusivité de l'opérateur public ne s'étend pas à l'installation des cabines publiques en des lieux du domaine public faisant l'objet d'une occupation privative. Ainsi, dans les cafés, restaurants, hôtels, commerces situés par exemple dans les gares et aéroports peuvent être installés de tels équipements par des opérateurs privés.
De plus, l'exclusivité ne s'étend pas au domaine privé des personnes publiques, ni aux propriétés privées.
Le projet de loi modifie profondément ce régime en libéralisant largement l'installation des cabines téléphoniques publiques :
- Sur la voie publique, tout opérateur bénéficiant d'une autorisation délivrée conformément à l'article L. 33-1 pourra établir et exploiter des cabines publiques dans le respect des clauses de type b) du cahier des charges accompagnant la licence délivrée par le ministre.
Le régime d'autorisation préalable par le ministre paraît indispensable car il s'agit de préserver le domaine public autant que de protéger les usagers. Tout client doit savoir à quel opérateur de réseau s'adresser en cas de réclamation.
Le cahier des charges associé à l'autorisation permettra de s'assurer en particulier de la permanence de l'accès au service, de ses modalités de paiement, des règles de sécurité des usagers.
Conformément aux prescriptions de son cahier des charges, l'opérateur public doit mettre à la disposition du public au moins une cabine téléphonique dans chaque commune. Sur la voie publique, France Télécom pourra donc être concurrencé par un autre opérateur, dès lors que cela aura été autorisé par le ministre.
- En dehors de la voie publique, donc y compris sur le domaine public non routier (hôpitaux, établissements scolaires ou universitaires, gares, ports, aéroports, théâtres publics, marchés publics, etc.), l'installation des cabines publiques sera libre.
Rappelons toutefois que la fourniture du service téléphonique à partir de ces installations devra être autorisée par le ministre chargé des télécommunications en application de l'article L. 34-1.
3° Les réseaux indépendants de proximité autres que radioélectriques : depuis la loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, leur établissement est libre.
Le projet de loi renvoie au ministre chargé des télécommunications le soin de fixer le seuil jusqu'auquel un réseau indépendant est considéré comme étant de proximité. Jusqu'à présent, le code des postes et télécommunications fixait la longueur maximale d'un tel réseau : 300 mètres de distance entre ses points de terminaison.
L'intention du ministre est de conserver cette longueur maximale pour définir les réseaux indépendants de proximité.
4° Les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée.
Cette catégorie couvre les détections antivol d'une puissance inférieure à 50 milliwatts, les télécommandes (de porte de garage, de modèles réduits), télémesures ou téléalarmes de moins de 10 milliwatts, la radiolocalisation (pour la recherche de victimes d'avalanche). Ses composantes sont définies par arrêté conjoint des ministres chargés de la défense, de l'intérieur et des télécommunications.
Leur établissement était déjà libre dans la précédente réglementation, elle le demeure.
5° Les installations radioélectriques sans fréquence spécifiquement assignée : cette catégorie est nouvelle. Elle vise les postes émetteurs-récepteurs fonctionnant sur les canaux banalisés (C.B.) et les appareils de radioamateurs.
L'utilisation des fréquences par ces matériels est aujourd'hui soumise à autorisation administrative (article L. 89 du code des postes et télécommunications). Dans les faits, les postes C.B. bénéficient d'une licence générale, l'autorisation individuelle étant matérialisée par le versement de la taxe de 250 francs lors de l'acquisition du matériel (arrêté du 31 mars 1992). Les radioamateurs doivent obtenir une licence individuelle et acquitter une taxe annuelle de 300 francs (arrêté du 1er décembre 1983).
Pour ces différentes installations dont l'établissement est libre, le projet de loi confie à l'Autorité de régulation des télécommunications (et non plus au ministre chargé des télécommunications comme c'était le cas antérieurement) le soin de fixer les conditions d'utilisation.
Toutefois, l'article L. 33-3 prévoit l'intervention du ministre chargé des télécommunications pour les réseaux indépendants de proximité autre que radioélectriques (3°) et pour les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée (4°).
L'Assemblée nationale n'a pas modifié les dispositions de l'article L. 33-3.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 33-3 sans modification.
Article L. 33-4 - Libre publication des annuaires
La publication des listes d'abonnés des réseaux de télécommunications a fait l'objet d'une libéralisation progressive que le texte qui vous est soumis propose de mener à son terme.
La publication des listes d'abonnés avait été soumise, en 1962, à une autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications. La loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications a instauré un régime déclaratif pour les listes d'abonnés ou d'utilisateurs des réseaux ou services de télécommunications.
Le présent texte de loi propose que la publication des annuaires soit entièrement libre, toutefois, cette liberté accrue ne doit pas, comme le précise le texte gouvernemental, porter atteinte aux droits des personnes concernées.
Parmi ces droits figurent notamment le respect de la confidentialité, le droit de contrôler le contenu des listes et de le corriger, ou l'absence de réalisation d'opération commerciale avec ces informations, lorsque les intéressés le demandent.
Votre commission a adopté un amendement visant à préciser les droits des personnes qui devront être respectés par les éditeurs d'annuaires, notamment celui de s'opposer à l'inscription de son adresse complète dans l'annuaire, d'interdire une utilisation à des fins commerciales des informations nominatives, de pouvoir obtenir la modification de ces informations.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 33-4 ainsi amendé.
La section 2 s'intitule actuellement « Services de télécommunications ».
Article L. 34 - Objet de la section 2
La rédaction de l'article L. 34 du code des postes et télécommunications n'est pas modifiée par le projet de loi. Cet article dispose que « la présente section s'applique aux services de télécommunications fournis au public ».
Depuis 1990, seuls les services fournis au public sont en effet réglementés par la loi, les autres services étant libres.
L'exposé général du présent rapport, dans son chapitre consacré à « l'ouverture à une concurrence régulée » propose deux tableaux comparatifs des régimes juridiques des services de télécommunications fournis au public dans l'actuelle législation et la nouvelle.
Votre commission vous propose une adoption de ces dispositions dans la rédaction retenue par l'Assemblée nationale.
Article L. 34-1 - Service téléphonique au public
Comme pour l'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public, le service téléphonique au public, défini à l'article premier du projet de loi, ne peut être fourni qu'après autorisation du ministre chargé des télécommunications. La demande d'autorisation est instruite pour le compte du ministre par l'Autorité de régulation des télécommunications en vertu de l'article L. 36-7 du code des postes et télécommunications.
L'Assemblée a adopté un amendement rédactionnel appuyant le dispositif de l'article sur la notion de « service téléphonique au public », qui est définie à l'article L. 32 du code des postes et télécommunications, et non sur celle de la « fourniture au public du service téléphonique » comme le proposait le texte initial.
Cet article, qui met fin au monopole de l'exploitant public pour la fourniture de service téléphonique au public, revêt une importance toute particulière pour les entrants potentiels sur le marché des télécommunications et pour France Télécom.
Comme pour l'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public, le régime juridique est favorable aux demandeurs puisque l'autorisation ne peut être refusée que sur le fondement d'un nombre limité de motifs définis par la loi :
- la sauvegarde de l'ordre public ou les besoins de la défense ou de la sécurité publique. D'après la jurisprudence administrative, la notion d'ordre public couvre le maintien du bon ordre, de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publiques ainsi que le respect de la morale ou des bonnes moeurs ;
- l'incapacité technique et financière du demandeur à faire face durablement aux obligations résultant des conditions d'exercice de son activité ;
- l'existence d'une sanction infligée en application de l'article L. 36-11 du code des postes et télécommunications.
Ces motifs de refus sont identiques à ceux que prévoit l'article L. 33-1 du texte pour l'attribution d'une autorisation d'établissement et d'exploitation d'un réseau ouvert au public. Pour cette dernière autorisation s'y ajoutent toutefois les contraintes techniques d'indisponibilité des fréquences comme motif fondant valablement un refus.
Comme pour les dispositions similaires de l'article L. 33-1, l'Assemblée nationale a souhaité préciser, dans le même sens, les motifs de refus :
- par un amendement qui prévoit que le motif de refus peut être l'incapacité technique « ou » financière de l'opérateur ;
- par un amendement qui étend les sanctions fondant un refus à celles infligées par le juge pénal.
Contrairement à ce qui est prévu pour l'article L. 33-1 du code dans le présent projet pour les réseaux ouverts au public, en ce qui concerne les services téléphoniques, l'autorisation délivrée n'a pas de limitation de durée.
Elle est néanmoins accompagnée d'un cahier des charges identique à celui prévu pour l'autorisation d'établissement et d'exploitation des réseaux ouverts du public, à l'exception des clauses e) et h) qui concernent respectivement, d'une part, la protection de l'environnement et les objectifs d'aménagement du territoire et d'urbanisme et, d'autre part, les fréquences, les redevances dues à ce titre et les frais de leur gestion et contrôle. Ces prescriptions sont, en effet, propres aux infrastructures et ne s'appliquent pas aux services.
L'autorisation d'établissement et d'exploitation d'un réseau ouvert au public, délivrée par le ministère chargé des télécommunications en application de l'article L. 33-1 vaut autorisation de fourniture du service téléphonique. Une telle disposition apparaît logique.
Mais l'inverse n'est pas vrai : l'autorisation de fourniture de service téléphonique ne vaut pas autorisation d'établissement et d'exploitation d'un réseau.
Votre commission vous propose d'adopter ces dispositions sans modification.
Article L. 34-2 - Autres services de télécommunications utilisant un réseau filaire
L'article L. 34-2 pose le principe de la liberté de fourniture au public des services de télécommunications utilisant un réseau filaire autres que le service téléphonique, qui est soumis à autorisation, comme le précisait l'article précédent.
Cette liberté de fourniture n'est cependant pas absolue :
- une autorisation du ministre chargé des télécommunications est nécessaire pour la fourniture au public des services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes (article L. 34-3) ;
- une déclaration préalable à l'Autorité de régulation des télécommunications est nécessaire pour la fourniture au public de services de télécommunications sur les réseaux câblés autres que le service téléphonique (article L. 34-4).
Dans tous les cas, la fourniture des services de télécommunications reste soumise au respect des exigences essentielles définies au 12° de l'article L. 32 (modifié par le II de l'article premier du projet de loi) et des prescriptions rendues nécessaires par les besoins de la défense et de la sécurité publique.
Article L. 34-3 - Services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes
La fourniture au public des services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes reste soumise à autorisation. Il s'agit en effet de ressources rares appartenant à l'État, dont l'utilisation constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'État. Conformément au droit de la domanialité publique, l'occupation doit être autorisée et ne peut être que précaire.
Les conditions de délivrance de l'autorisation varient selon la nature du réseau utilisé :
1° lorsque la fourniture des service suppose l'établissement d'un nouveau réseau ou la modification d'un réseau déjà autorisé, l'ensemble des prescriptions imposées par l'article L. 33-1 aux réseaux ouverts au public est applicable. Les prescriptions relatives au cahier des charges, ainsi que, le cas échéant, les règles d'individualisation comptable et de filialisation, les réserves de réciprocité internationale concernant la détention de plus de 20 % du capital social, l'égalité du traitement des opérateurs internationaux et les principes applicables aux conditions d'interconnexion sont entièrement opposables.
2° Lorsque la fourniture des services est assurée grâce à un réseau utilisant des fréquences assignées par une autre autorité que celle compétente en matière de télécommunications (concrètement, le Conseil supérieur de l'audiovisuel), seules les prescriptions du I de l'article L. 33-1 concernant le cahier des charges sont applicables.
Dans les deux cas, le régime des réseaux ouverts au public est applicable aux services de télécommunications utilisant un réseau radioélectrique : l'autorisation ne peut être refusée que pour les motifs exposés au I de l'article L. 33-1. Elle a une durée de quinze ans (au moins dans les cas énumérés à l'article L. 33-1 I, in fine).
Afin de respecter les compétences et pouvoirs de l'agence chargée de la gestion des fréquences, l'autorisation de fourniture des services a été subordonnée à l'accord de cette autorité sur l'usage des fréquences.
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article :
- deux amendements ont substitué la notion de « dispositions » à celle de « prescriptions » dans les 1° et 2° du présent article ;
- deux amendements ont en outre été adoptés qui précisent que l'autorisation doit être « préalable ».
L'Assemblée nationale a, en outre, adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur de sa commission de la Production et des Échanges, portant sur l'autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-3 sans modification.
Article L. 34-4 - Services autres que téléphoniques fournis sur les réseaux câblés
La fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique sur les réseaux câblés est soumise à déclaration auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications. Rappelons que lorsqu'il s'agit de service téléphonique au public, sa fourniture doit être autorisée par le ministre chargé des télécommunications, en vertu de l'article L. 34-1 précédemment examiné.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que la déclaration auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications devait être préalable à la fourniture du service.
Les réseaux câblés français se répartissent en trois catégories juridiques :
- les réseaux du plan câble construits de 1981 à 1986 avec des fonds publics : France Télécom est pleinement propriétaire des infrastructures et France Télécom Câble est opérateur technique pour le transport sur le réseau. L'opérateur commercial et l'opérateur technique de la tête du réseau (située en amont du centre d'émission) ainsi que du point de branchement jusqu'à la prise murale est ou bien France Télécom Câble ou bien une autre entreprise ;
- les réseaux dits concessifs, qui sont hors plan câble, construits avant 1981 et après 1986 avec les fonds privés, sauf lorsqu'ils sont réalisés par le groupe France Télécom. L'opérateur technique de la totalité du réseau et l'opérateur commercial est l'entreprise qui a construit les infrastructures et en est propriétaire ;
- les réseaux, qui sont de petite taille à l'exception de celui de Bordeaux, dont les communes sont propriétaires et dont la gestion technique et commerciale est confiée à une structure qui prend des formes diverses (syndicat, société, régie...).
L'Assemblée nationale a adopté un amendement englobant dans le champ d'application du présent article les réseaux câblés qui auraient été établis antérieurement à la loi de 1982.
Le régime administratif de la fourniture des services de télécommunications autres que le service téléphonique sur les réseaux câblés est libéral puisque la déclaration auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications ne vise qu'à « vérifier la nature du service fourni et des installations utilisées ». Il ne s'agit donc que de s'assurer que les services en question ne sont pas en fait des services téléphoniques (qui doivent être autorisés par le ministre chargé des télécommunications) et que les installations qui les véhiculent correspondent effectivement à la définition des réseaux câblés donnée par le présent article.
Le dispositif proposé respecte les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel puisque lorsque l'objet du service de télécommunications est directement associé à la fourniture des services de radiodiffusion sonore et de télévision distribués sur le réseau câblé, une autorisation du CSA préalable à leur fourniture est nécessaire.
La rédaction initiale du texte ne prévoyait pas d'associer les communes et groupements de communes à la réglementation applicable aux réseaux câblés, alors que ce sont ces mêmes collectivités qui peuvent les établir ou en autoriser l'établissement, en application de l'article 34-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée relative à la liberté de communication. Dans le projet présenté par le Gouvernement, la commune ou le groupement ayant construit et concédé un réseau câblé pour des services de radiodiffusion et de télévision n'aurait pas été impliquée dans la transformation dudit réseau en infrastructure de télécommunications.
L'Assemblée nationale a donc adopté deux amendements :
- lorsque la fourniture de services de télécommunications sur le câble ne concerne pas le service téléphonique, la déclaration préalable à l'Autorité de régulation des télécommunications devra être précédée d'une information des collectivités locales concernés ;
- lorsqu'il s'agit de services téléphonique, l'autorisation du ministre chargé des télécommunications devra être précédée d'une consultation de la commune ou du groupement de communes ayant établi le réseau ou autorisé son établissement.
Le dernier alinéa de l'article L. 34-4 impose à France Télécom et aux communes propriétaires de réseaux câblés de modifier, avant le 1er janvier 1998, les conventions qu'ils ont passées avec les exploitants des réseaux afin de leur permettre de fournir des services de télécommunications sur ces réseaux, au cas où ces conventions contiendraient des clauses interdisant ou restreignant la fourniture de ces services (ce qui est quasiment partout le cas).
Le choix du Gouvernement s'explique par le souci qui est le sien d'ouvrir réellement à la concurrence le marché des télécommunications et d'éviter un gaspillage des ressources d'investissement dont disposent les acteurs économiques. En effet, la construction d'infrastructures de télécommunications représente un investissement particulièrement lourd. Ainsi, dans la radiotéléphonie, Bouygues Télécom a prévu de mobiliser une somme de 15 milliards de francs pour réaliser un réseau de téléphonie mobile ouvert au public, à couverture nationale. Or, la téléphonie mobile nécessite des investissements moindres que la téléphonie filaire. La construction d'un réseau téléphonique identique à celui de France Télécom exigerait vraisemblablement des investissements de l'ordre de 150 milliards de francs, qu'aucun des entrants potentiels ne pourra mobiliser rapidement.
Afin d'installer au plus vite une concurrence sur le marché des télécommunications, il a donc apparu opportun au Gouvernement d'ouvrir tous les réseaux câblés aux services de télécommunications.
Surtout, dès lors que les infrastructures existantes sont loin d'être saturées, choisir une autre voie conduit à favoriser un gaspillage des capacités d'investissement dans la construction de réseaux superfétatoires et de multiplier, de ce fait, les risques d'atteintes inutiles à l'environnement. En outre, à figer les situations existantes, on exposerait l'exploitant public lui-même à ne jamais amortir significativement les sommes considérables (30 milliards de francs) qu'à la demande de l'État, il a été amené à investir dans les réseaux câblés au cours des années 80.
Votre commission des affaires économiques avait déjà pris une position similaire à l'orientation suivie par le projet de loi, en affirmant néanmoins clairement que France Télécom ne devait pas pour autant être spoliée. Dans le rapport d'information, « L'avenir de France Télécom : un défi national1(*)6 », votre commission avait notamment souligné la nécessité d'une « juste rétribution » de l'opérateur public en contrepartie de l'ouverture à la concurrence des réseaux du plan câble.
Le projet de loi précise que la rémunération versée par le fournisseur de service au propriétaire du réseau est « juste » et couvre « le coût des prestations fournies et des investissements réalisés ».
Votre commission vous propose de préciser cette formulation par un amendement qui prévoit qu'il s'agit bien là d'une rémunération additionnelle, liée à la fourniture des services de télécommunications et distincte des éventuelles rémunérations versées pour la fourniture de services autres que de télécommunications1(*)7 Elle vous propose, en outre, de substituer à la formulation « d'investissements réalisés » celle d'« investissements utilisés à cet effet », cette dernière apparaissant plus appropriée aux objectifs poursuivis.
En cas de litige, l'Autorité de régulation des télécommunications peut être saisie par une des parties.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement imposant que les conventions entre le propriétaire et l'exploitant commercial du réseau câblé contiennent les modalités de mise à disposition des capacités supplémentaires nécessaires à la fourniture des services de télécommunications. Cette disposition « vise notamment la mise en place d'amplificateurs sur la voie de retour des câbles qui sont indispensables pour réaliser une transmission des signaux de qualité mais qui n'étaient pas nécessaires pour la simple diffusion, ainsi que les conditions techniques d'utilisation de ces réseaux »1(*)8.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-4 ainsi amendé.
Cette division est nouvelle.
Article L. 34-5 - Commissions consultatives spécialisées
Cet article précise les compétences de deux commissions consultatives spécialisées créées par la loi du 29 décembre 1990 précitée sur la réglementation des télécommunications.
- la commission consultative des radiocommunications, chargée d'examiner les procédures d'autorisation et les conditions techniques et d'exploitation des réseaux indépendants radioélectriques et des services radioélectriques fournis au public et de statuer sur les projets de spécifications et de prescriptions techniques ;
- la commission consultative des services de télécommunications ayant des missions comparables en matière de services-supports (notion supprimée par le projet de loi du fait de la libéralisation des services) et de services dont la fourniture est libre.
Le Gouvernement entend maintenir ces deux commissions consultatives dans leur composition (qui fait appel à des représentants des fournisseurs, des utilisateurs et des personnes qualifiées), leurs pouvoirs et leur mode de fonctionnement.
Toutefois, la compétence de la commission consultative des services de télécommunications est étendue au service téléphonique au public et au service téléphonique sur les réseaux câblés.
Les commissions sont consultées dans leur domaine de compétence par le ministre chargé de télécommunications ou par l'Autorité de régulation des télécommunications sur tout projet de mesure visant à définir les procédures d'autorisation, les conditions techniques et d'exploitation, les spécifications et prescriptions techniques.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à préciser que le présent article n'instituait pas deux nouvelles commissions en sus de celles existantes, mais s'appliquait bien aux commissions consultatives spécialisées déjà en place.
Votre commission a adopté un amendement visant à étendre les compétences de la seconde commission consultative aux réseaux filaires et aux services proposés par ces réseaux.
D'autre part, elle a adopté un amendement faisant entrer l'interconnexion et la numérotation dans le champ de compétence des commissions spécialisées.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-5 ainsi amendé.
Article L. 34-6 - Cession, publication, suspension et retrait des licences
Cet article qui reprend les dispositions de l'actuel article L. 34-7 du code des postes et télécommunications les adapte au nouveau contexte concurrentiel que le projet de loi propose de créer.
Il éclaircit des éléments de forme ou de procédure relatifs aux autorisations délivrées aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de service.
Le premier alinéa (caractère personnel des licences et interdiction de les céder à un tiers) reprend le dispositif existant.
Le deuxième alinéa adapte les dispositions existantes : doivent être publiées au Journal Officiel les autorisations de réseau ouvert au public, de fourniture du service téléphonique au public et de fourniture au public des services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes. Les cahiers des charges qui leur sont annexés devront être pareillement publiés sauf si en raison de leur objet ou de leur contenu (sécurité publique, secret commercial...), une publication ne peut être effectuée.
Le troisième alinéa impose que les refus d'autorisation soient non seulement motivés mais également notifiés aux intéressés. L'obligation de motivation d'un refus d'autorisation est d'ores et déjà prévue par la loi n° 97-587 du 11 juillet 1979 modifiée par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986. L'obligation de notification répond à une nécessité pratique.
Le dernier alinéa de l'article L. 34-6 dispose que la suspension et le retrait partiel ou total des autorisations sont prononcées par l'Autorité de régulation des télécommunications, dans les conditions prévues à l'article L. 36-11.
Le texte de loi instaure donc une asymétrie entre la procédure d'octroi et de retrait des autorisations puisque c'est le ministre qui les délivre et l'Autorité de régulation des télécommunications qui est susceptible de les retirer.
Le projet gouvernemental a, en effet, tenu à unifier toutes les sanctions dans la compétence de l'Autorité de régulation des télécommunications. Cette position est justifiée par le fait que l'État est et restera majoritairement détenteur de France Télécom. Là encore, il ne peut être juge et partie.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement ajoutant au retrait et à la suspension d'autorisation celle de la réduction de durée, prévue à l'article L. 36-11 du code des postes et télécommunications.
Cet alinéa se substitue au dispositif en vigueur organisant, après mise en demeure, sauf en cas de prise de participation étrangère dans le capital social faisant dépasser le seuil de 20 %, la suspension, la réduction de durée ou le retrait de l'autorisation par le ministre chargé des télécommunications.
Article L. 34-7 - Infrastructures établies sur le domaine public ou pour les besoins du service public
Le texte proposé vise à introduire la possibilité d'utiliser des infrastructures de télécommunications établies sur le domaine public ou pour les besoins de missions de service public dans le but de constituer et exploiter un réseau ouvert au public et de fournir au public des services de télécommunications de toute nature.
Les gestionnaires de service public ont en effet aménagé des réseaux de télécommunications pour leurs besoins propres. C'est le cas de la SNCF ou des sociétés d'autoroute. D'importantes capacités de transmissions peuvent donc être utilisées à des fins autres que la satisfaction de ces besoins propres.
Pour ces infrastructures dites alternatives, le 2° alinéa du I de l'article 16 du présent projet de loi précise que les infrastructures, pourront fournir des services de télécommunications autres que le service téléphonique entre points fixes, à compter du 1er juillet 1996. Les gestionnaires du domaine public de l'État ou d'un service public pourront employer leurs installations pour fournir de tels services sans que l'on puisse leur opposer les dispositions de leurs cahiers de charges. Cette dernière disposition est fondamentale car elle assure l'application immédiate du dispositif. Aucun décret d'application ne sera nécessaire.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-7 sans modification.
Section 4 - Interconnexion et accès au réseau
Article L. 34-8 - Interconnexion
La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'interconnexion qui a fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil des ministres européen du 21 mars 1996, institue en son article 4 (voir texte en annexe) un droit et une obligation de négocier une interconnexion aussi bien entre réseaux ouverts au public qu'entre un réseau ouvert au public et un service fourni au public.
Le projet de loi impose aux exploitants de réseaux ouverts au public de faire droit aux demandes d'interconnexion des personnes titulaires d'une licence de réseau ouvert au public (article L. 34-1) délivrée par le ministre chargé des télécommunications.
La loi ne permet de refuser l'interconnexion que dans un seul cas : lorsque la demande n'est pas raisonnable aussi bien au regard des besoins du demandeur que des capacités de l'exploitant du réseau. Ce refus doit être motivé comme l'exige la proposition de directive précitée.
La procédure d'octroi de l'accès au réseau doit se dérouler dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. Ce sont trois conditions classiques imposées par le droit européen.
L'interconnexion fait l'objet d'une convention entre les parties Cette convention est un contrat commercial, elle est donc soumise aux obligations civiles et commerciales de droit commun.
Un amendement adopté par l'Assemblée nationale a précisé qu'il s'agissait d'un contrat de droit privé, afin d'éviter que la présence de personnes publiques parties à une telle convention ne lui confère le caractère de contrat administratif.
Les conventions d'interconnexion sont communiquées à l'Autorité de régulation des télécommunications.
L'Autorité de régulation des télécommunications pourra, si cela est indispensable pour garantir l'égalité de la concurrence et l'interopérabilité des services, demander la modification des conventions déjà conclues, après avis du Conseil de la concurrence.
Les conventions préciseront les conditions techniques et financières de l'interconnexion. La détermination des conditions générales de l'interconnexion, y compris celles liées aux exigences essentielles, et la méthode d'évaluation des coûts réels afin de fixer les tarifs sont renvoyées à un décret.
Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, un amendement a été adopté qui précise que les conditions d'interconnexion doivent être suffisamment détaillées afin de faire apparaître des éléments de réponse aux « demandes spécifiques » d'interconnexion. Cette précision permettra de faire droit à un plus grand nombre de demandes.
Le II de l'article L. 34-8 reprend une possibilité ouverte par la proposition de directive « interconnexion » précitée : imposer des obligations particulières, selon des critères objectifs contrôlables, aux organismes (qualifiés de « puissants sur le marché ») (articles 4 et 7). Ainsi il oblige les opérateurs détenant plus de 25 % d'un marche de télécommunications (leur liste est établie par l'Autorité de régulation des télécommunications en application du 7° de l'article L. 36-7) à publier une « offre technique et tarifaire d'interconnexion ».
Cette offre doit être préalablement approuvée par l'Autorité de régulation des télécommunications afin de prévenir les situations où un opérateur de réseau dominant fermerait le marché en proposant des tarifs ou des conditions techniques prohibitifs pour les nouveaux opérateurs.
Les offres contiennent des tarifs qui, selon le projet de loi, doivent rémunérer « l'usage effectif du réseau de transport et de desserte » et refléter les coûts correspondants.
Le deuxième alinéa du II de l'article L. 34-8 permet d'établir une tarification différenciée selon que l'interconnexion est accordée à un exploitant de réseau ouvert au public ou à fournisseur de service téléphonique au public. La proposition de directive « interconnexion » autorise cette discrimination, à condition que les différences soient objectivement justifiées et ne conduisent pas à des distorsions de concurrence.
Le dispositif proposé par le Gouvernement répond aux conditions fixées par la proposition de directive. En effet, les besoins d'accès des opérateurs de réseaux et des fournisseurs de services ne sont pas les mêmes. Il est légitime d'accorder un tarif plus favorable à un opérateur qui a réalisé des investissements pour établir ou acquérir et exploiter un réseau ouvert au public qu'à un prestataire de services. De même, plus le réseau de l'opérateur souhaitant se connecter sera ouvert et étendu, plus les redevances d'interconnexion pourront être faibles.
Dans cette perspective, le texte initial distinguait les besoins d'interconnexion des exploitants du réseau et les besoins d'accès des fournisseurs de service téléphonique au public, « compte tenu de leurs droits et obligations propres ».
L'Assemblée nationale a souhaité rendre plus explicites les conséquences de cette distinction en précisant par amendement que l'offre d'interconnexion contient des « conditions différentes » pour répondre à ces deux types de besoins.
La rédaction du présent article, telle qu'elle est issue de l'Assemblée nationale, prévoit donc implicitement que les tarifs d'interconnexion proposés aux opérateurs ayant réalisé des investissements seront plus favorables que ceux proposés aux simples fournisseurs de services.
Le troisième alinéa du II de l'article L. 34-8 dispose que les exploitants de réseaux ouverts au public ayant plus de 25% de parts de marché doivent assurer accès à leur réseau aux utilisateurs et fournisseurs de services de télécommunications autres que le service téléphonique au public et aux services de communication audiovisuelle soumis à déclaration préalable. L'offre technique et tarifaire les concernant doit être établie dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires.
Ce même alinéa établit une dernière obligation pour les opérateurs ayant plus de 25 % de parts de marché. Ceux-ci doivent offrir un accès spécial, c'est-à-dire un accès fourni dans des conditions particulières dérogeant aux conditions générales. L'élaboration d'un catalogue technique et tarifaire n'est en effet pas possible en cette matière. La loi impose seulement aux opérateurs de réseaux dits influents aux termes du 7° de l'article L. 36-7 de répondre aux demandes, c'est-à-dire d'examiner celles-ci au cas par cas et de donner droit aux demandes justifiées.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel visant à remplacer la locution « c'est-à-dire selon » par « correspondant à » dans la dernière phrase du troisième alinéa II de l'article L. 34-8.
Le III de l'article L. 34-8 permet de saisir l'Autorité de régulation des télécommunications des linges relatifs aux interconnexions (refus, conventions, conditions d'accès). L'article L. 36-8 définissant les compétences contentieuses de l'Autorité de régulation des télécommunications reprend ce principe et précise la procédure.
Votre commission a adopté trois amendements à l'article L. 34-8.
Le premier, de nature rédactionnelle, vise à éviter une répétition.
Le second et le troisième déplacent une disposition du 3° au 2° alinéa afin de clarifier le texte.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-8 ainsi amendé.
Section 5 - Équipements terminaux
Le contenu de cette section correspond à celle de l'ancienne section 3.
Article L. 34-9 - Équipements terminaux
La fourniture d'équipements terminaux est libre en France depuis 1986. La directive 88/301/CEE de la Commission du 16 mai 1988 relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications, qui a aboli dans la Communauté européenne les droits spéciaux ou exclusifs sur ces marchés, avait été anticipée par la France.
Le projet de loi remplace l'actuel régime de l'agrément préalable par le ministre par une évaluation de la conformité de l'équipement aux exigences essentielles par un organisme indépendant. Sont soumis à cette procédure les équipements destinés à un réseau ouvert au public ainsi que les installations radioélectriques.
L'attestation de conformité est délivrée par un organisme indépendant des entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions de la désignation de ces organismes ainsi que les modalités d'évaluation et de certification des équipements.
Un amendement de l'Assemblée nationale a précisé que conformément au 2° de l'article L. 36-7 du code des postes et télécommunications, la délivrance des attestations de conformité relève de l'Autorité de régulation des télécommunications qui peut déléguer ce pouvoir à d'autres organismes dans les conditions prévues par le décret en Conseil d'État.
Le projet de loi prévoit que les attestations de conformité peuvent être acquises tacitement après un délai fixé par décret e, Conseil d'État. Cette procédure renverse le principe selon lequel le silence de l'administration gardé pendant quatre mois vaut rejet d'une demande. Le projet de loi encadre le pouvoir réglementaire qui organisera cette procédure de décision tacite : l'attestation ne pourra être acquise tacitement que pour les équipements dont les caractéristiques techniques justifient cette procédure.
En l'absence d'attestation de conformité ou en cas de non-conformité de l'équipement à cette attestation, l'équipement ne peut pas être :
- fabriqué pour un marché de l'espace économique européen, -importé de pays n'appartenant pas à l'espace économique européen et mis sur le marché en France,
- détenu en vue de la vente,
- mis en vente,
- distribué à titre gratuit ou onéreux,
- connecté à un réseau ouvert au public,
- ou faire l'objet de publicité.
La rédaction initiale du projet de loi prévoyait que « les organismes intervenant dans la procédure d'évaluation de conformité sont indépendants des entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications. »
Par l'adoption d'un amendement présenté par M. Yvon Bonnot, l'Assemblée nationale a souhaité modifier cette disposition en prévoyant que les industriels concernés devraient être à même de choisir entre plusieurs solutions.
La rédaction issue du vote à l'Assemblée nationale est la suivante : « les organismes intervenant dans la procédure d'évaluation de conformité sont désignés de façon à offrir aux industriels concernés un choix préservant leur indépendance par rapport à des entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications. »
Cette formulation a supprimé la notion essentielle d'indépendance des organismes d'évaluation par rapport aux entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications, en la remplaçant par la nécessité d'indépendance des « industriels concernés » par rapport à ces mêmes entreprises, comme le laisse entendre le pronom « leur ». L'esprit initial du texte n'est donc pas respecté.
Votre commission a adopté un amendement qui reformule cette phrase et qui fait apparaître à la fois la nécessité pour les industriels d'avoir un choix, et la nécessité pour les organismes d'évaluation de conformité d'être indépendants des entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-9 ainsi amendé.
Section 6 - Numérotation
Cette division est nouvelle. En effet, dans un marché en situation concurrentielle, les numéros et « blocs de numéros » (c'est-à-dire les suites continues de numéros ayant de même préfixe) deviennent des enjeux commerciaux essentiels.
Article L. 34-10 - Attribution et portabilité des numéros
Le projet de loi prévoit qu'un plan national de numérotation sera établi et géré sous le contrôle de l'Autorité de régulation des télécommunications, sans toutefois préciser quel sera l'organisme chargé matériellement de l'établir.
Afin de garantir l'égalité d'accès à la numérotation, aucun droit de propriété industrielle ou intellectuelle ne peut protéger des numéros ou des blocs de numéros. Ceux-ci sont incessibles et ne peuvent être transférés à un autre opérateur que l'attributaire qu'après accord de l'Autorité de régulation des télécommunications. Ces dispositions visent à prévenir tout commerce des numéros de téléphone.
La rédaction initiale du texte prévoit un « égal accès » par les utilisateurs aux différents réseaux et services de télécommunications.
Les numéros et blocs de numéros seront attribués aux opérateurs dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, conformément aux dispositions des directives et proposition de directive européennes précitées. (Directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90-388/CE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications et proposition de directive « interconnexion »).
Les numéros seront attribués par l'Autorité de régulation des télécommunications.
L'attribution des numéros est onéreuse : elle s'accompagne du versement d'une redevance destinée à couvrir les coûts de gestion du plan de numérotation et du contrôle de son utilisation.
Les conditions d'utilisation des numéros figurent dans les cahiers des charges des opérateurs (prescriptions i) de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications). Elles sont donc adaptées au cas pas cas. L'Autorité de régulation des télécommunications est chargée de veiller à leur application.
Le projet de loi définit le droit à la portabilité des numéros qui est la faculté pour un abonné de conserver son numéro lorsqu'il change d'opérateur ou lorsqu'il déplace l'implantation géographique de son abonnement. Ce droit est prévu par l'article 12 de la proposition de directive « interconnexion » précitée.
Le projet de loi met en place ce droit, en deux étapes :
- Au 1er janvier 1998 il sera possible de conserver son numéro en cas de changement d'opérateur « dans la limite des capacités de transfert installées » à cette date. La limite posée à ce droit est de nature physique et ne dépend aucunement de la volonté ou de l'appréciation de l'exploitant du réseau. Elle tient à la configuration technique des équipements de commutation existants au 1er janvier 1998. En effet, le service de portabilité mobilise d'importantes capacités informatiques et électroniques au sein des centraux.
Selon les informations communiquées par le Gouvernement, seuls 10 à 20 % des abonnés pourront, selon le central auquel ils sont raccordés, obtenir ce service. Il pourrait donc y avoir des difficultés ponctuelles à faire droit aux demandes. En ce cas, les premiers demandeurs seront les premiers servis.
Le contrôle de ces refus sera aisément exercé car les commutateurs sont livrés par les constructeurs avec l'indication précise de leur capacité.
Ce droit ne s'applique pas aux numéros des services de téléphonie mobile.
Les coûts induits par le transfert des appels par l'opérateur initial sont supportés par le nouvel opérateur qui peut les répercuter sur la facture de son abonné.
- Au 1er janvier 2001 : le droit à la portabilité sera généralisé à tous les réseaux et services de télécommunications et n'aura pas de limite. La portabilité comprendra le droit de conserver son numéro si on change d'opérateur mais pas de lieu d'abonnement et le droit d'obtenir un numéro permettant de changer d'opérateur ou d'implantation géographique sans changer de numéro. Des offres de portabilité devront être faites aux utilisateurs. L'Autorité de régulation des télécommunications sera chargée d'approuver au préalable le contenu de ces offres et accords d'interconnexion afin de s'assurer qu'il n'y a pas de tarification exorbitante.
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements :
- l'un qui précise que l'Autorité de régulation des télécommunications « établit » le plan de numérotation qui est géré sous son contrôle ;
- l'un qui précise que le plan de numérotation garantit « / `équivalence des formats de numérotation » ;
- trois qui intègrent dans les attributions de l'autorité de régulation des télécommunications, l'attribution aux opérateurs des préfixes de numérotation. Les préfixes (19, 00, etc.) représentent en effet un enjeu commercial considérable ;
- un autre qui prévoit que la redevance destinée à couvrir les coûts du plan de numérotation sera fixée par décret en Conseil d'État ;
- un amendement qui vise à supprimer la référence à une technologie particulière, celle du transfert d'appel, pour mettre en oeuvre la portabilité limitée au 1er janvier 1998. Certes, à ce jour, seule cette technique peut être utilisée sur le réseau français, mais des nouvelles technologies sont en cours de développement aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Par ailleurs, la technique du transfert d'appel présente des inconvénients majeurs : des services de confort ne peuvent être transférés (affichage des numéros de l'appelant, renvois,...), l'abonné reçoit ses factures de téléphone de son ancien opérateur qui assure le transfert de ses appels.
L'amendement adopté permet de ne pas s'appuyer sur une technologie particulière, qui ne manquera pas d'être datée. Les termes « capacités de transfert » sont donc remplacés par ceux de « technologies mises en oeuvre et des capacités qu'elles permettent ».
Votre commission est soucieuse de renforcer, à l'occasion de l'ouverture du marché des télécommunications à la concurrence, les droits des consommateurs. La numérotation est l'un des domaines où ces droits vont être élargis, grâce à la portabilité des numéros, qui, loin d'être un luxe ou une faveur concédée par les opérateurs, est une condition essentielle de la fluidité du marché.
Dans sa rédaction initiale, le texte prend en compte le souci qu'a exprimé votre commission de faire de la portabilité des numéros une réalité. Néanmoins, il est souhaitable que le texte mette davantage l'accent sur un autre droit de l'utilisateur : celui d'accéder aux réseaux et services de télécommunications.
Le texte prévoit déjà que l'accès doit être « égal ». Votre commission a adopté un amendement garantissant à tous un accès « simple et égal ». Le ministre chargé de la poste et des télécommunications a déclaré lors de son audition devant votre commission que la concurrence n'accroîtrait pas la complexité. Cette proposition d'amendement vise à inscrire dans le texte l'objectif de simplicité pour l'utilisateur.
Votre commission a adopté un amendement visant à préciser que l'Autorité de régulation des télécommunications est compétente pour apprécier dès 1988 les conditions dans lesquelles un abonné pourra conserver son numéro en cas de changement d'opérateur, ainsi qu'un amendement de coordination.
Enfin, votre commission a adopté un amendement qui, tout en améliorant sa rédaction, vise à intégrer à l'article L. 34-10 l'article 17 nouveau du projet.
Votre commission vous propose d'adopter l'article L. 34-1 ainsi amendé.
Les abrogations implicites entraînées par la nouvelle rédaction du chapitre Il du titre premier du livre II du code des postes et télécommunications
L'article 5 du projet de loi, en proposant une nouvelle rédaction du chapitre II du titre premier du livre II du code des postes et télécommunications, abroge implicitement les quatre articles de l'actuelle section IV (dispositions diverses) :
- article L. 35, qui donne droit, contre paiement le cas échéant, à utiliser les moyens de correspondance de France Télécom ;
- article L. 35-1, qui donne droit à obtenir un abonnement au téléphone de l'exploitant public et qui interdit à un propriétaire d'immeuble de s'opposer à l'installation du téléphone demandée par son locataire ou occupant de bonne foi ; ces deux règles ont été reprises au dernier alinéa de l'article L. 35-1 relatif au service universel (voir article 6 du projet de loi) ;
- article L. 36, qui permet au ministre des postes et télécommunications de suspendre le service de correspondance privée ;
- article L. 37, qui limite la responsabilité de France Télécom à la faute lourde sauf dans le cas des services fournis en concurrence.
L'abrogation de cet article a pour effet que la responsabilité pour les erreurs ou omissions dans la rédaction, la distribution et la transmission des listes d'abonnés des réseaux publics établies par l'exploitant public pourra désormais être engagée pour faute simple et non plus seulement en cas de faute lourde.
Article additionnel après l'article 5 - (Article 20 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) - Schéma des télécommunications
Votre commission a adopté un amendement visant à introduire un article additionnel au texte qui vous est soumis.
Elle a, en effet, souhaité introduire dans le droit français une disposition visant à fournir aux établissements d'enseignement situés dans les zones les plus fragiles du territoire (zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine) un accès à tarif préférentiel aux services les plus avancés de télécommunications comme le réseau numérique à intégration de services, les services en ligne et les services de télécommunications avancés.
En effet, les télécommunications sont un atout majeur pour l'éducation et la formation des jeunes générations. L'accès à tarif privilégié pour les écoles permettra un équipement à moindre coût des établissements d'enseignement dans les zones rurales et les zones urbaines fragiles.
Bien qu'une disposition voisine ait été introduite aux États-Unis par la loi du 8 février 1996, il n'y a pas encore d'équivalent dans les autres pays européens.
L'amendement adopté par votre commission introduit un alinéa supplémentaire à l'article 20 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Article 6 - (Chapitres III et IV [nouveaux] du titre premier du livre II du code des postes et télécommunications) - Service public et régulation des télécommunications
Le présent article insère des nouveaux chapitres III (le service public des télécommunications) et IV (la régulation des télécommunications) au titre premier du livre II du code des postes et télécommunications. Le chapitre III actuel (dispositions pénales) est modifié par l'article 7 du projet de loi et devient le chapitre V.
* 15 Rapport n° 212 (1995-1996) sur la loi relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et service de l'information présenté par M. Jean Marie Rausch.
* 16 Rapport Sénat n° 260 (1995-1996) au nom de la commission des affaires économiques.
* 17 Audiovisuel notamment.
* 18 D'après le rapport de M. Claude Gaillard sur le projet de loi de réglementation des télécommunications.