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Timestamp: 2017-06-25 00:36:32
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PROGRAMA INTERNACIONAL DE EVALUACIÓN FINANCIERA REPÚBLICA DE PANAMÁ EVALUACIÓN DETALLADA DE LA OBSERVANCIA DE LOS CÓDIGOS Y NORMAS - PDF
PROGRAMA INTERNACIONAL DE EVALUACIÓN FINANCIERA REPÚBLICA DE PANAMÁ EVALUACIÓN DETALLADA DE LA OBSERVANCIA DE LOS CÓDIGOS Y NORMAS
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Teresa Naranjo Revuelta
1 PROGRAMA INTERNACIONAL DE EVALUACIÓN FINANCIERA REPÚBLICA DE PANAMÁ EVALUACIÓN DETALLADA DE LA OBSERVANCIA DE LOS CÓDIGOS Y NORMAS SEPTIEMBRE DE 2006 i2 El presente informe contiene sugerencias y recomendaciones técnicas formuladas por el personal del Fondo Monetario Internacional (FMI) a las autoridades de un país miembro en respuesta a su solicitud de asistencia técnica. Con la autorización escrita de las autoridades del país receptor, este informe (en parte o en su totalidad), o un resumen del mismo, podrá ser divulgado a los directores ejecutivos del FMI y al personal de la institución, así como al personal de asistencia técnica y a donantes ajenos al FMI. La divulgación de este informe (en parte o en su totalidad), o de resúmenes del mismo, a terceros ajenos al FMI que no sean personal de asistencia técnica ni donantes requerirá la autorización por escrito de las autoridades del país receptor y del Departamento de Sistemas Monetarios y Financieros del FMI. DMSDR1S-# v1-Panama Spanish Version AMLCFT.DOC January 8, 2007 (11:15 AM)3 34 - 4 - CONTENIDO PÁGINA I. Evaluación de la observancia de las recomendaciones del GAFI...6 A. Generalidades...6 B. Evaluación detallada de la observancia de las Recomendaciones del GAFI...16 C. Plan de acción recomendado D. Respuesta de las autoridades a la evaluación CUADROS 4.1 Evaluación detallada de la observancia de las Recomendaciones del GAFI Resumen de cumplimiento de las Recomendaciones del GAFI Plan de trabajo para mejorar el cumplimiento de las Recomendaciones del GAFI TABLAS 4.1 Reglamentación ALD/LFT por actividad...85 SIGLAS ALD Lucha contra el lavado de dinero APNFD Actividades y profesiones no financieras designadas Bolsa BHN Banco Hipotecario Nacional CNV Comisión Nacional de Valores CONAPRED Comisión Nacional para el Estudio y Prevención de Delitos Relacionados con Drogas DJ Departamento Jurídico del FMI DLMV Decreto ley del mercado de valores (Decreto ley No. 1 del 8 de julio de 1999) DMF Departamento de Sistemas Monetarios y Financieros del FMI EAR Entidades autorreguladas FSAP Programa de Evaluación del Sector Financiero GAFIC Grupo de Acción Financiera del Caribe GAFI Grupo de Acción Financiera IAIS Asociación Internacional de Supervisores de Seguros IOCN Informe sobre la Observancia de los Códigos y Normas IPACOOP Instituto Panameño Autónomo Cooperativo ITE Informe de transacciones en efectivo LFT Lucha contra el financiamiento del terrorismo ME Memorando de Entendimiento MEF Ministerio de Economía y Finanzas MICI Ministerio de Comercio e Industrias NIC Normas internacionales de contabilidad OA Organizaciones autoreguladas OFAC Oficina para el Control de Activos Extranjeros OICV Organización Internacional de Comisiones de Valores ONU Organización de las Naciones Unidas PCGA de EE.UU. Principios contables generalmente aceptados en Estados Unidos PTJ Policía Técnica Judicial ROS Reporte de operaciones sospechosas SdB Superintendencia de Bancos SIF Sección de Investigaciones Financieras (antes llamada UIF) SMN Servicio Marítimo Nacional SSRP Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá TAJM Tratados de Asistencia Judicial Mutua UAF Unidad de Análisis Financiero UIF Unidad de Inteligencia Financiera ZLC Zona Libre de Colón DMSDR1S-# v1-Panama Spanish Version AMLCFT.DOC January 8, 2007 (11:15 AM)6 - 6 - I. EVALUACIÓN DE LA OBSERVANCIA DE LAS RECOMENDACIONES DEL GAFI A. Generalidades 51. La evaluación del cumplimiento de las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI) para la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (ALD/LFT) se llevó a cabo como parte de una evaluación del sistema financiero de Panamá en el marco del programa del FMI para la evaluación de los centros financieros extraterritoriales 18. Información general sobre Panamá 18 La evaluación la realizaron Francisco Figueroa, Ernesto López y Hellen Chirino-Roosberg, (funcionarios del FMI) y Nancy Worthington (consultora del FMI).7 Panamá es una república constitucional con un presidente elegido en forma democrática que es a la vez jefe de Estado y de gobierno. El actual gobierno inició su mandato de cuatro años en septiembre de El país cuenta con una Asamblea Legislativa unicameral, también elegida por voto popular, y un poder judicial autónomo. El sistema jurídico se basa en el derecho civil tradicional, y su legislación comercial tiene algunas características que reciben la influencia de las instituciones jurídicas del derecho consuetudinario de Estados Unidos (por ejemplo, la reglamentación de los fideicomisos). 53. Panamá tiene un territorio de kilómetros cuadrados ubicado en el istmo América Central, limita con el Mar Caribe, el Océano Pacífico del Norte, Costa Rica y Colombia, y su población es de tres millones de habitantes aproximadamente. En 1999 Estados Unidos transfirió totalmente a Panamá el control y la operación del Canal de Panamá, que une los océanos Atlántico y Pacífico. El Canal de Panamá, la Zona Libre de Colón (una de las zonas francas más grandes del mundo), un pujante mercado inmobiliario, y un sector de servicios bien desarrollados, entre ellos los servicios bancarios y financieros son pilares de la economía panameña. Si bien existe una paridad legal entre la moneda nacional (balboa) y el dólar de Estados Unidos, en la práctica no circula la moneda nacional y todos los pagos comerciales y las operaciones financieras se llevan a cabo en dólares de Estados Unidos. 54. Panamá se esfuerza por procurar liderazgo económico y político en la región de América Central y el Caribe, y es miembro de muchas organizaciones internacionales, tales como el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC), el cual preside en la actualidad. 55. Las actividades bancarias representan el componente más importante del sector de servicios financieros. A fines de marzo del 2006, activos bancarios (sin consolidar) ascendían a aproximadamente US$39,600 millones, y aproximadamente US$45,800 millones (consolidados, incluyendo subsidiarias locales y extranjeras de bancos establecidos en Panamá). Al final de marzo del 2006, el centro bancario de Panamá contaba con 73 bancos: 2 bancos oficiales, 37 bancos de licencia general y 34 bancos de licencia internacional. El centro bancario de Panamá tiene una considerable presencia internacional compuesta por bancos de Estados Unidos, España y otros países de América Latina y Europa. 56. Los abogados y contadores no están obligados a pertenecer a una asociación profesional para ejercer su profesión, y la aplicación de los códigos de ética de las asociaciones no es jurídicamente exigible. La ley establece reglas éticas para los abogados, que son pasibles de investigación y sanción por parte de la Corte Suprema de Justicia, aunque en la práctica se han aplicado muy pocas sanciones. Situación general del lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo 57. La información procedente de diversas investigaciones criminales ha demostrado que los requisitos de declaración que impone la Ley contra el blanqueo de capitales han tenido un efecto disuasivo sobre el nivel de actividad del lavado de dinero en las instituciones financieras. La UAF informó que el lavado de dinero ha tendido a desplazarse hacia otros sectores de la economía, a fin de que los lavadores puedan eludir la avanzada capacidad de los bancos para detectar la introducción de capitales ilícitos.8 La ubicación geográfica de Panamá hace de este país una zona de tránsito atractiva para la droga y el lavado de dinero conexo. Los diez casos de lavado de dinero que se han sometido a juicio en Panamá estaban basados en delitos determinantes relacionados con narcóticos. Los casos procesados fueron el resultado de la labor interna del Ministerio Público, así como de la cooperación internacional. Otros casos de delitos financieros han sido principalmente el resultado de investigaciones extranjeras de casos de corrupción en los que posteriormente se depositaban fondos en instituciones financieras panameñas. 59. Un tema que genera gran inquietud atañe a la función que puede desempeñar la Zona Libre de Colón, la segunda zona franca más grande del mundo, como punto de origen o trasbordo de bienes comprados con ingresos provenientes del narcotráfico, incluso a través del mercado negro de divisas. El contrabando de divisas, drogas y materiales químicos prohibidos, la introducción y trasbordo de mercancías falsificadas, y diversas formas de fraude aduanero también generan ingresos provenientes del delito que exponen el sistema al lavado de dinero. 60. Los funcionarios señalaron que grupos ilegales armados ocasionalmente penetran por la frontera selvática panameña con Colombia, pero no consideraron que esta situación plantee una amenaza terrorista a Panamá. No se conocen casos de financiamiento del terrorismo. Panorama del sector financiero y las APNDF 61. La principal actividad financiera de Panamá es la banca. Los bancos locales más importantes de Panamá son el Primer Banco del Istmo, el Banco General, el Banco Continental y el Global Bank. Los bancos extranjeros más grandes son: HSBC Bank, Banco Bilbao Viscaya Argentaria BBVA, Banco Atlántico, BNP Paribas, Dresdner Bank A.G. y Banco Latinoamericano de Exportaciones. 62. En el siguiente cuadro 4.1 se enumeran los tipos de instituciones financieras y las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD) y se incluye una breve descripción de sus actividades fundamentales. No todas las entidades están sujetas a las obligaciones preventivas y de declaración establecidas en la Ley No Box 4.1 Reglamentación ALD/LFT por actividad Tipo de institución financiera Concesionarios Actividades comprendidas en las recomendaciones del GAFI Regulador/ Supervisor Sujeto a la ley ALD/LFT 19 Bancos Licencias Generales. Captación de depósitos; préstamos; transferencias de fondos; servicios de pagos; SdB Sí 19 Sólo ITE significa que el único requisito legal es la presentación de informes de transacciones en efectivo. En reglamentaciones posteriores se han agregado requisitos complementarios pero, como se explica más adelante, su observancia y aplicación es deficiente.9 - 9 - Box 4.1 Reglamentación ALD/LFT por actividad Tipo de institución financiera Concesionarios Actividades comprendidas en las recomendaciones del GAFI Regulador/ Supervisor Sujeto a la ley ALD/LFT 19 Asociaciones de ahorro y préstamo Cooperativas financieras Casas de valores Sociedades de inversión Sociedades financieras Empresas de arrendamiento financiero Casas de cambio y de remesas Aseguradoras, reaseguradoras Corredores de seguros Agentes de seguros Fiduciarias (Prestación de servicios fideicomiso) Casinos tradicionales Casinos por Internet Salas de máquinas tragamonedas - 34 Licencias Internacionales - 2 Oficiales garantías; valores; gestión de efectivo y/o valores para terceros; cambio de divisas. 4 Captación de depósitos y préstamos, incluso préstamos hipotecarios 276 Cooperativas que captan depósitos (i) cooperativas de ahorro y préstamo, y (ii) cooperativas de servicios múltiples 30 Captación de depósitos; transferencia de fondos; valores; gestión de inversiones; administración de activos 11 Participación de valores, y prestación de servicios financieros afines; cobranza de préstamos, inversiones BHN IPACOOP CNV CNV 137 Préstamos al consumidor (sin MICI Sí captación de depósitos) 105 Préstamos respaldados por activos MICI NO 7 Servicios de transferencia de dinero 27 Garantías y compromisos; suscripciones y colocación de inversiones relacionadas con los seguros de vida y otros 400 Suscripciones y colocación de inversiones relacionadas con los seguros de vida y otros 1,550 Suscripciones y colocación de inversiones relacionadas con los seguros de vida y otros 52 Creación y administración de fideicomisos (fiduciarias) MICI SSRP SSRP SSRP SdB NO Sí Sí Sí Sí Sólo ITE (12 locales) Servicios de casino Junta de Control de Juegos (JCJ) Sólo ITE 1 Todavía no están en JCJ Sólo ITE funcionamiento 40 locales Máquinas tragamonedas JCJ Sólo ITE NO NO Sí10 Box 4.1 Reglamentación ALD/LFT por actividad Tipo de institución financiera Concesionarios Actividades comprendidas en las recomendaciones del GAFI Regulador/ Supervisor Sujeto a la ley ALD/LFT 19 Hipódromos, bingos y otros Lotería Nacional Empresas de la Zona Libre de Colón Empresas de las zonas procesadoras para la exportación Abogados y prestación de servicios a empresas 23 locales Carreras de caballos, bingo, agencias de apuestas y restantes servicios de juegos de azar. JCJ 1 Monopolio estatal de loterías (autorregula 1,900 (aprox.) Depósito, distribución, importación y exportación, etc. 84 Manufactura de bienes para la exportación. 9,000 (aprox.) Constitución de sociedades, fundaciones y de cualquier persona jurídica, representación de empresas, representación ante juntas directivas, agentes inscriptos, etc. da) Administrac ión de la Zona Libre MICI (ninguno) Sólo ITE Sólo ITE Sólo ITE Sólo ITE Contadores 11,888 Operación, administración y venta MICI NO ocasional de personas jurídicas. Notarios 23 No se aplica. (ninguno) NO NO Agentes y promotores inmobiliarios Organizacione s sin fines de lucro Casas de empeño 284 (sólo las personas jurídicas necesitan licencia) Desconocido Creación, promoción, compra y venta de bienes raíces Recepción y desembolso de donaciones. MICI Ministerio de Gobierno y Justicia Sólo ITE 134 Préstamos MICI Sólo ITE NO 63. Los servicios prestados por abogados exclusivamente para la constitución de sociedades, fundaciones de interés personal y personas jurídicas en general no están sujetos a la Ley No En el transcurso de 2004, alrededor de 28,990 empresas y fundaciones de interés privado se inscribieron en el Registro Público. No existe información del registro para determinar el porcentaje de esa cantidad que representan las sociedades de acciones al portador. 64. Los casinos ofrecen instalaciones modernas y servicios de juego de última generación para los clientes locales y extranjeros (turistas). La industria de juegos registró ingresos de más de US$666 millones en el trimestre de Un casino por Internet ha11 obtenido recientemente una licencia pero no ha iniciado sus operaciones todavía y no puede aceptar apuestas originadas en Panamá. 65. En Panamá, las APNFD definidas en las recomendaciones del GAFI que están sujetas a las obligaciones ALD/LFT son los casinos, los proveedores de servicios de fideicomiso y los agentes inmobiliarios. Otras empresas no financieras para las que Panamá ha establecido reglamentaciones ALD/LFT son las casas de empeños y las empresas ubicadas en las zonas francas. Los abogados, contadores y proveedores de servicios empresariales no están cubiertos por reglamentaciones ALD/LFT. Los comerciantes de metales preciosos y piedras preciosas están parcialmente cubiertos por las reglamentaciones ALD/LFT si estos son tambien comerciantes localizados en la Zonal Libre de Colón. Cabe señalar que muchas de las operaciones más cuantiosas de joyas las llevan a cabo comerciantes ubicados en la Zona Libre de Colón, por lo cual están sujetas a los requisitos ITE de la zona. Panorama general de las leyes comerciales y los mecanismos que rigen sobre las personas jurídicas y organización de las mismas 66. En Panamá se puede recurrir a diversos tipos de personas jurídicas como forma de organización empresarial, que abarcan las sociedades anónimas, las sociedades en comandita y las sociedades de responsabilidad limitada. La sociedad anónima es la persona jurídica más utilizada. La propiedad puede ser colectiva o individual (único accionista) y las acciones pueden ser nominativas o al portador. 67. El procedimiento para la constitución de todas las empresas (sociedades anónimas y otras) es el mismo, independientemente de que sus actividades sean locales o extraterritoriales. Los aspectos característicos de la constitución de empresas en Panamá son: i) solamente los abogados autorizados a ejercer en Panamá pueden ofrecer servicios de constitución de sociedades, ii) todas las sociedades deben tener un agente residente que debe ser abogado, y iii) todas las sociedades deben estar inscriptas en el Registro Público, en donde se declara la identidad de los directores, gerentes y agentes residentes. Panorama general de la estrategia de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo a. Estrategias y prioridades ALD/LFT 68. Para el período se elaboró una estrategia nacional sobre drogas en la que se abordó el tema del lavado de dinero vinculado a la droga y se establecieron objetivos específicos para: Asegurar la estricta observancia de las reglamentaciones dictadas por las autoridades para el sistema financiero y comercial. Enmendar la legislación de lucha contra el lavado de dinero para adaptarla a las circunstancias actuales. Mejorar el intercambio de información entre los órganos de ley y orden responsables de aplicar las leyes, tanto nacionales como internacionales.12 Establecer lazos de comunicación entre todas las entidades del sector público encargadas de combatir el lavado de dinero. Capacitar permanentemente a las entidades públicas y privadas responsables de la aplicación y observancia de las disposiciones ALD/LFT.13 El gobierno está llevando a la práctica un programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo para mejorar la transparencia del sistema financiero. Este plan nacional incluye medidas para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo a través del fortalecimiento de las instituciones públicas responsables de la supervisión financiera, el mejoramiento de la coordinación y comunicación entre los órganos de supervisión y la Unidad de Análisis Financiero (UAF), la recomendación de una mejora de la legislación y reglamentación de las entidades declarantes de actividades financieras y el establecimiento de procedimientos de inteligencia financiera para prevenir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. 70. Los esfuerzos desplegados por las autoridades son importantes, pero no hay un órgano de coordinación de políticas que se ocupe del lavado de dinero en un sentido más amplio, más allá de los delitos vinculados a la droga. Se promulgaron leyes nuevas que amplían las responsabilidades de algunas autoridades en materia de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (por ejemplo, al Ministerio de Comercio e Industrias (MICI) se le asignó la supervisión de las casas de empeño en lo concerniente al cumplimiento de las disposiciones ALD/LFT) sin evaluar su capacidad para hacerse cargo de la nueva tarea o establecer prioridades dentro del sistema. b. El marco institucional 71. La coordinación de las políticas y cuestiones relacionadas con ALD/LFT fue asignada a la Unidad de Análisis Financiero (UAF) mediante Decreto Ejecutivo en diciembre de Por otro lado, la Superintendencia de Bancos de Panamá (SdB) desempeña un papel importante en la aplicación de medidas preventivas ya que muchas de sus reglamentaciones y prácticas de supervisión han servido de modelo para otras autoridades supervisoras que tienen responsabilidades similares. 72. En 2001 las autoridades establecieron formalmente una Comisión Presidencial de Alto Nivel contra el Lavado de Dinero y Financiamiento del Terrorismo integrada por representantes de diversas entidades, pero ésta no se ha reunido con frecuencia. Las autoridades esperan que el reciente nombramiento de un representante del sector público, mediante el Decreto Ejecutivo 29 del 16 de febrero de 2005, y otro del sector privado, Decreto Ejecutivo 126 del 31 de mayo de 2001, reactive a la Comisión. 73. Las siguientes entidades gubernamentales son directamente responsables de la problemática ALD/LFT en lo que se refiere a prevención, reglamentación, supervisión, investigación o procesamiento judicial: Unidad de Análisis Financiero (UAF) del Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional del Ministerio de la Presidencia. Superintendencia de Bancos de Panamá (SdB). Comisión Nacional de Valores (CNV). Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP). Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), y dentro del mismo: Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá (SSRP).14 Dirección Nacional de Empresas Financieras (responsable de las empresas. financieras, las sociedades de arrendamiento financiero, los servicios de envío de remesas y las casas de empeño). Oficina de las Zonas Procesadoras para la Exportación. Junta Técnica de Bienes Raíces. Junta Técnica de Contabilidad (actualmente no tiene responsabilidades en materia de ALD/LFT). Junta de Control de Juegos (JCJ) del Ministerio de Economía y Finanzas; Administración de la ZLC; Procurador General (Ministerio Público y la Policía Técnica Judicial). Poder Judicial (no tiene tribunales específicos especializados en lavado de dinero y financiamiento del terrorismo). Dirección Nacional de Migración y Naturalización. c. Enfoque del riesgo 74. Con excepción de los sectores bancario y de valores, la cultura de cumplimiento de las instituciones declarantes está excesivamente centrada en registrar y notificar las transacciones en efectivo que superan el umbral de US$ a costa de políticas de control interno y mecanismos de detección más integrales. La declaración también se aplica en el caso de las operaciones que entrañen otros instrumentos similares al efectivo, tales como los cheques, giros postales, etc. 75. No se ha llevado a cabo una evaluación formal de los diversos riesgos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo existentes en Panamá. El enfoque adoptado por las autoridades panameñas es que todas las instituciones declarantes deben estar sujetas a los mismos requisitos establecidos en la Ley No Existe cierta graduación en las medidas preventivas de la ley, ya que impone requisitos exhaustivos a ciertas empresas y a otras tan solo les exige informes de transacciones en efectivo. Sin embargo, no existe un análisis sistemático de los riesgos que fundamente las diferencias que establece la ley, ni siquiera para excluir completamente otros sectores de los requisitos ALD/LFT. Los funcionarios del gobierno esperan que la Comisión Presidencial de Alto Nivel contra Lavado de Dinero y el Financiamiento de Terrorismo propicie una comprensión más estratégica de los riesgos específicos a los que está expuesta la República de Panamá y facilite la adopción de políticas basadas en el riesgo. 76. En el marco de la Ley No , a las autoridades competentes y/o reguladoras se les atribuyen amplios poderes para adoptar medidas adicionales que contribuyan al logro de los objetivos establecidos en la Ley No. 42 (artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 1 de 2001). A la fecha, las reglamentaciones de casi todas las instituciones declarantes siguen el modelo de las redactadas por la Superintendencia de Bancos y, con excepción de los sectores de la banca y los valores, hay pocas pautas para abordar la naturaleza dispar de los riesgos de los restantes sectores. La ausencia de un enfoque basado en el riesgo queda reflejado en el hecho de que, con exclusión de la SdB y la CNV, la mayoría de15 las multas aplicadas por las autoridades correspondieron a la omisión de notificar la ausencia de operaciones por encima del umbral de declaración en un período dado. 77. Las autoridades detectaron que el riesgo del uso indebido de la ZLC era creciente y se han dado los pasos iniciales para abordarlo. Sin embargo, tanto la supervisión que ejercen las autoridades como el grado de toma de conciencia de los empresarios sigue siendo débil. d. Avances logrados desde la última evaluación o evaluación mutua 78. En julio de 2001, el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC) llevó a cabo una evaluación mutua. El equipo de evaluación formuló una serie de recomendaciones sobre el sistema panameño. Sin embargo, algunas de esas recomendaciones fueron parcialmente adoptadas: La ampliación de la legislación sobre lavado de dinero para incluir el decomiso de activos no es eficaz. Sin embargo, el procurador general informó que el proceso fue instaurado, ya que la legislación contra el lavado de dinero se refiere específicamente a las potestades del fiscal para congelar, incautar y decomisar en el Texto Único de la Ley de Drogas, y los adopta. La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo) ha sido ratificada por Panamá mediante la ley 23 del 7 de julio de La plena implementación exigirá la inclusión de delitos determinantes adicionales. Se recomendó reglamentar la actividad de los remitentes de dinero y Panamá tomó medidas al respecto. Sin embargo, la aplicación y supervisión de estos nuevos requisitos todavía no están totalmente instrumentadas.16 La legislación sobre delitos de lavado de dinero no ha sido modificada para abarcar todos los delitos graves ni se ha ampliado la nómina de delitos determinantes para cumplir con el artículo 6(2)(b) de la Convención de Palermo. Panamá cumplió la recomendación del GAFIC de negociar y suscribir Tratados de Asistencia Judicial Mutua y acometió decididamente la suscripción de convenciones y tratados que respaldan la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. B. Evaluación detallada de la observancia de las Recomendaciones del GAFI Cuadro 4.1 Evaluación detallada de la observancia de las Recomendaciones del GAFI Sistema jurídico y medidas institucionales conexas Tipificación del lavado de dinero como delito (R.1 y 2) Descripción y análisis Panamá ha tipificado el lavado de dinero como delito en virtud de los artículos 389 a 393 del Código Penal, tal como fueron aprobados por las Leyes No. 41 del 2 de octubre de 2000 y No. 1 del 5 de enero de La Ley No. 41 enmendó la ley anterior contra el lavado de dinero, estableciendo en el artículo 389 del Código Penal que El que reciba, deposite, negocie, convierta o transfiera bienes, dineros, títulos valores, bienes u otros recursos financieros, a sabiendas de que proceden de actividades relacionados con el tráfico de drogas, estafa calificada, tráfico ilegal de armas, tráfico de personas, secuestro, extorsión, peculado, corrupción de servidores públicos, actos de terrorismo, robo o tráfico internacional de vehículos, previstas en la ley penal panameña, con el objeto de ocultar o encubrir su origen ilícito o ayudar a eludir las consecuencias jurídicas de tales hechos punibles, será sancionado con pena de 5 a 12 años de prisión y de 100 a 200 días-multa. La Ley No. 1 de 2004 añadió las violaciones a la propiedad intelectual como delito determinante dentro del artículo 389 del Código Penal. La ley panameña adopta el sistema de elaborar una lista de delitos para el delito de lavado de dinero. Panamá ha ratificado tanto la Convención de Viena como la Convención de Palermo. Las disposiciones de la Convención de Viena, en particular del artículo 3(1)(b)(i), han sido cumplidas a través del texto de los artículos 389 y 390 del Código Penal. Sin embargo, las disposiciones del artículo 6(2)(b) de la Convención de Palermo no se satisfacen plenamente, ya que la lista de delitos determinantes no incluye en forma exhaustiva toda la gama de delitos relacionados con los grupos delictivos organizados. El artículo 389 del Código Penal sí abarca 11 delitos de gravedad determinantes, pero sin incluir lo preceptuado por todas las Recomendaciones del GAFI mencionadas en el Glosario de definiciones. A efectos de cumplir con lo que dispone esta lista, deberían preverse los delitos determinantes de financiamiento del terrorismo, participación en grupos delictivos organizados y asociaciones ilícitas, explotación sexual, incluidos los niños, tráfico de bienes robados (en contraposición al tráfico de vehículos solamente), falsificación de moneda, delitos ambientales, asesinato, el acto genérico de contrabando, piratería y abuso de información privilegiada y manipulación de los mercados de valores. El lavado de dinero se considera un delito autónomo. No está subordinado al delito determinante, y puede iniciarse acción penal por el mismo en forma independiente. El delito de lavado de dinero se atribuye a un individuo que ha cometido un delito determinante, siempre que la persona lleve a cabo uno o más de los actos determinados por las disposiciones legales en los artículos 389 a 393. El artículo 389 del Código Penal se aplica a los delitos determinantes enumerados que dispone la ley panameña. Las autoridades informaron que el delito de lavado de dinero abarca conductas previstas por los delitos determinantes acaecidas tanto en otros países como en Panamá, y que la ley panameña se aplicaría en17 Sistema jurídico y medidas institucionales conexas ambas circunstancias. Los artículos 8 y 9 del Código Penal ofrecen fundamento normativo a esta posición. El artículo 8 dispone que la ley panameña se aplicará a los hechos punibles cometidos fuera de las fronteras de Panamá en los casos en que esas leyes se relacionen con hechos cometidos contra el Gobierno de Panamá, delitos contra la salud pública (tales como los delitos relacionados con drogas), delitos contra la economía y la administración pública nacionales, y falsificación de documentos oficiales o dinero cuyo destino sea Panamá. El artículo 9 también dispone la aplicación de la ley panameña a hechos cometidos fuera del país cuando los resultados del delito se producen en Panamá o cuando se produzca en Panamá alguno de los diferentes efectos enumerados. Ciertas conductas delictivas instrumentales pertinentes se encuadran dentro del delito de lavado de dinero. Los artículos 389 a 391 del Código Penal sancionan las conductas de asistencia, facilitación y asesoramiento para la comisión de delitos penales, incluido el lavado de dinero de conformidad con el artículo 6 de la Ley No. 41. El artículo 61 del Código Penal castiga estas otras formas de participación delictiva: Los autores, cómplices primarios e instigadores serán castigados con la pena que la ley señala al hecho punible. Al cómplice secundario [asistencia posterior al hecho] le será impuesta pena no menor de la mitad del mínimo ni mayor de la mitad del máximo de la establecida para el hecho punible. En cuanto a la asociación para delinquir, el artículo 1 del Texto Único de la Ley de Drogas establece como delito la asociación de dos o más personas con el propósito de cometer delitos relacionados con drogas, incluido el lavado de dinero conexo con el tráfico de drogas, que puede castigarse con cinco a ocho años de prisión. En los casos no relacionados con drogas, el delito genérico de asociación ilícita previsto en el artículo 242 del Código Penal dispone que cuando tres o más personas se asocian habiendo acordado cometer un delito la sanción es de uno a tres años de prisión. A los promotores, jefes o dirigentes, la sanción se les aumentará en una cuarta parte. Esta diferencia entre las leyes significa que se aplicarán diferentes definiciones y penas a la asociación para cometer el delito de lavado de dinero, según su delito determinante o la ley que las autoridades hayan decidido utilizar. La intencionalidad y su prueba se definen en el artículo 44 del Código Penal. Se puede probar la intención tanto directa como indirectamente, según se infiera de la ejecución del delito. De acuerdo con las autoridades, en casos de blanqueo de activos el juez determina la ley que rige en materia de prueba de la intención y decide si puede inferirse claramente la intención a partir de la prueba, en el sentido de que el actor sabía o debía haber sabido que los activos se obtuvieron en forma ilegítima en el caso de lavado de dinero. Preocupó al equipo de la misión el hecho de que si bien la intención está definida de manera amplia en la ley, no hay un grado de detalle suficiente que sirva como guía al tribunal de juicio para los casos de delitos financieros. Pueden utilizarse pruebas circunstanciales en las causas penales, incluso en los juicios de lavado de dinero. El artículo 2046 del Código Judicial dispone que la prueba tiene el mismo valor, independientemente de que provenga de prueba testimonial directa, documentos, confesiones, informes de peritos u otros métodos racionales que no violen los derechos humanos o no estén prohibidos por ley. El delito de lavado de dinero abarca todas las clases de bienes, con independencia de su valor, ya que puede aplicarse al dinero, valores, activos y otros recursos financieros. Además, la ley contra el blanqueo de capitales se refiere a recursos financieros procedentes de cualquiera de las actividades ilícitas previstas. (artículos 389 a 391 del Código Penal). Como respaldo de lo anterior, el artículo 1 de la Ley No. 42 también autoriza al Poder Ejecutivo a examinar con especial atención cualquier operación, con indiferencia del monto que involucre, que pueda estar vinculada en forma particular al blanqueo de capitales provenientes de actividades ilícitas. Los artículos 389 a 393 se aplican sólo a las personas naturales y no a las personas jurídicas. El marco jurídico panameño dispone sanciones penales sólo para las personas naturales. Sin embargo, dispone la aplicación de sanciones civiles y administrativas a las personas jurídicas, en función de la conducta de sus directores, ejecutivos o empleados. El Código Judicial (artículo 1969), establece la responsabilidad civil de las personas jurídicas derivada de la violación a la ley penal. Asimismo, las leyes bancarias, del mercado de valores y seguros contienen disposiciones que podrían utilizarse para justificar acciones o sanciones correctivas fundadas en el comportamiento delictivo de los directores, funcionarios o empleados de18 Sistema jurídico y medidas institucionales conexas sus respectivas entidades reguladas. En el caso de las personas naturales, el delito de blanqueo de capitales previsto por el artículo 389 puede castigarse con prisión de 5 a 12 años y una multa. En función del artículo 391, puede aplicarse una pena de prisión de 3 a 8 años a quienes, a sabiendas, se valgan de su función, empleo, oficio o profesión para blanquear capitales. Se comete una violación al artículo 392 cuando los recursos obtenidos del blanqueo de capitales se utilizan a sabiendas para financiar campañas políticas (y similares). La sanción es la prisión de 5 a 10 años y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por igual término. Se viola el artículo 393 cuando un funcionario público manipula pruebas, procura la evasión de un acusado o recibe una compensación, lo que puede castigarse con pena de 5 a 10 años de prisión e inhabilitación para ocupar cargos públicos hasta por 10 años. Además, en relación con la sentencia penal, el tribunal puede ordenar la incautación de los activos provenientes del blanqueo de capitales al dictar sentencia por los delitos. Véanse los artículos 55, 101 y 102 del Código Penal. De acuerdo con el artículo 55 del Código Penal, los activos incautados como parte de una sentencia penal se definen como activos adjudicados por el Estado en tanto instrumentos para la comisión de un delito y/o producto del delito, con la excepción de aquellos pertenecientes a terceros inocentes. De acuerdo a los artículos 101 y 102 del Código Penal, ni la extinción del caso penal y sus sanciones, ni la suspensión provisional del caso o sanción penal afectan la acción de incautación de responsabilidad civil derivada de los mismos hechos. Las multas por el incumplimiento de las medidas preventivas son sin prejuicio de las medidas dispuestas en el Código Penal y en cualquier otra ley, decreto o reglamentación (artículo 8 de la Ley No. 42 de 2000). Las sanciones financieras abarcan a las entidades jurídicas por los actos de sus directores, ejecutivos, personal administrativo o de operaciones. Recomendaciones y comentarios Enmendar el artículo 389 para tipificar claramente como delito todos los tipos de delitos determinantes del lavado de dinero, según lo exigen las Convenciones de Viena y Palermo, así como por la Recomendación 1 del GAFI. Véanse los delitos enumerados en el Párrafo 2. Se informó a los miembros de la misión que las autoridades panameñas están estudiando la posibilidad de enmendar la ley contra el blanqueo de capitales para adoptar un sistema basado en la gravedad de los delitos. De esta forma, en lugar de aplicar la figura del blanqueo de dinero a una lista específica de delitos determinantes, esta se aplicaría cuando se cometa un delito grave. Esta solución cumpliría plenamente con las disposiciones de las Convenciones y la norma establecida por las Recomendaciones del GAFI. Enmendar las leyes pertinentes para asegurar la coherencia de las normas que prevén la asociación para delinquir en lo pertinente a blanqueo de capitales. Actualmente, tanto la definición como el castigo del delito pueden diferir dependiendo de si la asociación está o no relacionada con drogas. Esto podría lograrse mediante una enmienda a la ley contra el blanqueo de capitales que incluya una norma específica sobre asociación para delinquir, o seleccionando cuál de las leyes vigentes sería aplicable a todos los delitos de lavado de dinero con independencia de los delitos determinantes. En relación con el delito de corrupción determinante del blanqueo de capitales, la misión señala que el 10 de mayo de 2005 la Asamblea Nacional de Panamá aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. En virtud del sistema jurídico panameño estas convenciones son leyes de rango superior. Esta misión recomienda que Panamá adopte medidas específicas para ejecutar plenamente la Convención contra la Corrupción. Cumplimiento de las Recomendaciones del GAFI R.1 Cumple mayormente. Los delitos determinantes del blanqueo de capitales no concuerdan plenamente con la Convención de Palermo. El artículo 1 del Código Penal define la asociación para delinquir en forma diferente para el blanqueo de capitales y aplica una pena menor, lo que es problemático para una aplicación coherente de la ley.19 Sistema jurídico y medidas institucionales conexas R.2 Cumple. Aunque las personas jurídicas no están sujetas a ninguna sanción penal, sí están sujetas a sanciones civiles y administrativas en función de la conducta de sus directores, ejecutivos y empleados según lo dispuesto en el artículo 125 del Código Penal. En este aspecto, el artículo 393-A del Código Penal, según su enmienda por la Ley No. 50 (Capítulo VII, Delitos financieros) incluye a los bancos y las empresas de valores y seguros. Tipificación del financiamiento del terrorismo como delito (RE.II) Descripción y análisis En Panamá, el Código Penal contiene el Libro I, Título VII: Capítulo VI, Terrorismo, que establece las penas en los artículos 264(a) a 264(e). Estas disposiciones legales se introdujeron por la Ley No. 50 del 2 de julio de La ley clasifica el terrorismo y su financiamiento como delitos independientes. El financiamiento del terrorismo está previsto en el artículo 264(b): Quien intencionalmente financie, subvencione, oculte o transfiera dinero o bienes para ser utilizados en la comisión de cualquiera de los hechos descritos en el artículo 264-A de este Código, aunque no intervenga en su ejecución o no se llegue a consumar, será sancionado con 15 a 20 años de prisión. Se informó al equipo que esta fórmula abarca el acto de cobrar fondos. Además, los actos enumerados en el artículo 264(b) se refieren a actividades terroristas tanto individuales como de grupo. Véase la referencia al artículo 264(a), que define el terrorismo en función de ambas situaciones de hecho. El equipo hace notar que no se han procesado casos bajo el artículo 264(a) y no existe en este momento una interpretación judicial de este artículo. El artículo 264(a) tipifica como delito y define el terrorismo en sí mismo: Quien individualmente o perteneciendo, actuando al servicio o colaborando con bandas armadas, organizaciones o grupos, cuya finalidad sea la de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, realice actos en contra de las personas, los bienes, los servicios públicos o los medios de comunicación y transporte, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de ella, utilizando explosivos, sustancias tóxicas, armas, incendio, inundaciones o cualquier otro medio violento de destrucción masiva será sancionado con pena de 15 a 20 años de prisión. No se ha puesto a prueba esta ley para determinar si abarca los actos de terroristas individuales, sin relación con organizaciones. De esta forma, el artículo 264(b) efectivamente abarca el financiamiento de i) la realización de actos terroristas, ii) por una organización terrorista o iii) por un terrorista individual. Las autoridades panameñas señalaron específicamente que la República de Panamá no tiene experiencia alguna en casos de financiamiento del terrorismo. El artículo 264(b) se refiere al financiamiento del terrorismo a través de dinero o bienes y no limita en forma alguna la naturaleza de los bienes, de conformidad con el Convenio para la Represión de la Financiación del Terrorismo, que define fondos como bienes de cualquier tipo, tangibles o intangibles, muebles o inmuebles, con independencia de cómo se hubieran obtenido, y los documentos o instrumentos legales, sea cual fuere su forma, incluida la forma electrónica o digital, que acrediten la propiedad u otros derechos sobre dichos bienes, incluidos, sin que la enumeración sea exhaustiva, créditos bancarios, cheques de viajero, cheques bancarios, giros, acciones, títulos, obligaciones, letras de cambio y cartas de crédito. El artículo 264(b) tipifica como delito la intención de cometer el delito de financiamiento del terrorismo. El artículo 264(a) va más allá de los actos específicos de terrorismo al incluir cualquier otro medio violento de destrucción masiva. Las palabras recaudación, según su significado en la expresión recaudación de fondos, e indirecta, como en participación indirecta, no se mencionan en la Ley No. 50. Sin embargo, en el artículo 246(b) la recaudación está incluida en la frase más amplia: intencionalmente promueva o auxilie las actividades realizadas y facilitar indirectamente está incluido en la frase aunque no intervenga en su ejecución en los artículos 264(b) y 264(c). En relación con la asistencia, el artículo 246(c)(1) dispone que comete un delito quien intencionalmente20 Sistema jurídico y medidas institucionales conexas promueva o auxilie a personas o grupos a actuar para financiar el terrorismo, aunque no intervenga en la consumación de la violación del artículo 264(a). El artículo 264(c)(1) dispone que comete un delito quien intencionalmente promueva o auxilie a personas o grupos para financiar el terrorismo, aunque no intervenga en la consumación de la violación del artículo 264(a). El artículo 264(c)(2) dispone que quien oculte, albergue o reclute a otros para la ejecución de cualquiera de los hechos descritos en el artículo (a) es culpable de un delito. El artículo 264(e) dispone que quien tenga conocimiento de la existencia de personas o grupos que prepararan o contribuyeran a la planificación o ejecución de los hechos tipificados en el artículo 264(a) u ocultaran el paradero de sus autores u omitieran intencionalmente denunciar los hechos ante las autoridades nacionales, serán sancionado con prisión de 5 a 10 años. Aunque la expresión actos de terrorismo está en la lista de delitos determinantes de la ley contra el blanqueo de capitales, el financiamiento del terrorismo no aparece en la lista (artículo 389 del Código Penal). La República de Panamá ha adoptado el Convenio Internacional de las Naciones Unidas para la represión de la financiación del terrorismo. Según las autoridades panameñas, la actual actividad terrorista en Panamá consiste en incursiones de narcotraficantes colombianos en la remota región panameña de Darién. Panamá ha aumentado considerablemente la seguridad de su infraestructura clave y del Canal de Panamá. El Gobierno ha instalado tecnología de vigilancia en puntos críticos, tales como el Puente de las Américas y los puertos de contenedores. La Autoridad del Canal de Panamá ha mejorado su recopilación de información sobre los barcos que utilizan el Canal y ha modernizado su centro de gestión de incidentes. Panamá participó en la ratificación de la Conferencia especializada Interamericana sobre terrorismo en Lima, Perú, del 23 al 26 de abril de Los acuerdos adoptados por la conferencia fueron: La Declaración de Lima para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo. El Plan de acción sobre cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo. El Tratado Marco sobre Seguridad Democrática en Centroamérica, firmado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, que constituyen ejemplos de coordinación regional para prevenir los actos de terrorismo. Panamá también aprobó la Convención Interamericana contra el terrorismo por Ley No. 75 del 3 de diciembre de 2003, que fue ratificada el 21 de enero de El Convenio de las Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de En Panamá, fue aprobado por ley el 9 de mayo de 2002 y fue ratificado el 3 de Julio de La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo) se firmó el 15 de diciembre de 2000 y fue ratificada por Ley No. 23 del 7 de julio de El gobierno nacional ha firmado instrumentos de las Naciones Unidas contra el terrorismo. 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