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Timestamp: 2019-01-18 01:52:33+00:00
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In tema di espropriazione per pubblica utilità e di pretese restitutorie, risarcitorie o ripristinatorie del privato coinvolto dalla relativa attività della Pa o della sua concessionaria, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.... - Renato D'Isa
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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 5 giugno 2018, n. 14434.
Ordinanza 5 giugno 2018, n. 14434
In tema di espropriazione per pubblica utilità e di pretese restitutorie, risarcitorie o ripristinatorie del privato coinvolto dalla relativa attività della Pa o della sua concessionaria, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, solamente allorquando il comportamento della Pa, cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per quelle condotte connesse per mera occasionalità alle condotte indispensabili per la realizzazione dell’opera pubblica.
sul ricorso 11819-2016 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo STUDIO (OMISSIS), rappresentata e difesa dagli avvocati (OMISSIS);
avverso la sentenza n. 1683/2015 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 13/04/2015;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del giorno 08/05/2018 dal Consigliere FRANCO DE STEFANO.
la (OMISSIS) spa (o (OMISSIS) spa – (OMISSIS), gia’ (OMISSIS) spa) ricorre, con atto notificato il 2-9/05/2016 ed articolato su due motivi, per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Napoli n. 1683 del 13/04/2015, con cui e’ stato in parte accolto l’appello di (OMISSIS) e (OMISSIS) avverso la declinatoria di giurisdizione del Tribunale di Napoli in favore del giudice amministrativo sulle domande proposte con citazione del 31/07/2004 per gravi inadempimenti al “verbale di concordamento” del 15/05/1990 (e relativa scrittura integrativa) relativo a lavori affidati dal Comune di Napoli alla concessionaria (OMISSIS) tra (OMISSIS) spa e (OMISSIS) spa, poi alla (OMISSIS) spa (OMISSIS) spa – su terreni di proprieta’ delle attrici (p.lle (OMISSIS) del NCT di Napoli), gia’ oggetto di procedura espropriativa per pubblica utilita’;
avevano le attrici dedotto non solo che i puntuali obblighi di dette scritture erano stati quasi del tutto disattesi, ma che anzi controparte aveva pure illegittimamente acquisito altri mq 300 dei loro fondi, asservito un’ulteriore area di mq 200 per le fondazioni del muro di contenimento, demolito ed interrato un edificio rustico in p.lla (OMISSIS), occluso un canale a confine a valle della proprieta’ attorea a deflusso delle acque piovane e stravolto l’assetto idrogeologico dell’area, abusivamente intercluso terreni retrostanti alla discesa (OMISSIS) ed occupato un’area di mq 9.000 in luogo dei 1.500 oggetto del verbale (utilizzata pure come discarica abusiva di materiali anche inquinanti ed abusivamente terrazzata), reso inaccessibili altri mq 44.000 di fondi attorei, occupato ulteriori mq 300 della p.lla (OMISSIS) per realizzare lavori ulteriori rispetto a quelli descritti nel verbale, demolito parte dei muri di sostegno delle aree in p.lle (OMISSIS), installato tubazioni ed una condotta interrate a collegamento con la fognatura di nuova realizzazione;
sulle conseguenti domande di indennita’, risarcimento dei danni, ripristino e recupero dei luoghi, negata dal Comune di Napoli la propria passiva legittimazione, la concessionaria aveva resistito nel merito ed infine proposto eccezione di difetto di giurisdizione: che il Tribunale aveva accolto con sentenza 22/12/2011;
sull’appello delle attrici la corte territoriale, sulla giurisprudenza costituzionale e di legittimita’ sul riparto di giurisdizione in materia del risarcimento del danno da illegittima procedura di espropriazione per pubblica utilita’ e di affermazione della giurisdizione amministrativa esclusiva in caso di accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un pubblico potere, nego’ peraltro la validita’ del principio di prevalenza posto dal primo giudice a base della declaratoria di giurisdizione per l’intera controversia e concluse per la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo soltanto per le domande connesse alle opere, non eseguite o male eseguite, sulle unita’ immobiliari oggetto del piano particellare allegato al verbale di concordamento ed in esso richiamato; e dichiaro’ la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande restitutorie, ripristinatorie e risarcitorie relative alle porzioni immobiliari esulanti da quelle, respinta la tesi della riconducibilita’ delle altre condotte all’oggetto del concordamento;
al ricorso proposto dalla (OMISSIS) spa resistono con controricorso (OMISSIS) ed (OMISSIS), mentre non espleta attivita’ difensiva l’altro intimato Comune di Napoli; e, disposta la trattazione in adunanza ai sensi dell’articolo 380-bis c.p.c., comma 1 (inserito del Decreto Legge 31 agosto 2016, n. 168, articolo 1-bis, comma 1, lettera f), conv. con modif. dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197), le parti depositano le memorie previste dal penultimo periodo di tale disposizione.
la ricorrente, trascritto in ricorso il testo integrale della sentenza impugnata e del verbale di concordamento del 15/05/1990, si duole: col primo motivo, di “violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica 2 luglio 2010, n. 104, articolo 133, comma 1, lettera a e g violazione e falsa applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, articolo 53 nell’interpretazione datane dalla Corte costituzionale con la sentenza 191/2006 – erronea lettura del verbale di concordamento del 15/5/1990”; col secondo, di “violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133 violazione dell’articoli (sic) 1362 e ss. c.c. – erronee lettura e interpretazione del verbale di concordamento del 15/5/1990”;
a prescindere dai dubbi di ammissibilita’ del ricorso anche alla stregua dell’articolo 366 cod. proc. civ., n. 3 siccome articolato in buona sostanza sulla pedissequa riproduzione della sentenza gravata e delle tesi gia’ sottoposte al giudice dell’appello e ivi non recepite, deve rilevarsi l’infondatezza delle doglianze mosse dalla ricorrente;
invero, per la consolidata giurisprudenza di questa Corte (tra le piu’ recenti, v. Cass. Sez. U., ord. 11/07/2017, n. 17110), in tema di espropriazione per pubblica utilita’, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera g), dell’all. 1 al allorquando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (in senso analogo, v. Cass. Sez. U. 27/09/2016, n. 25044); infatti (Cass. Sez. U. ord. 03/02/2016, n. 2052), la domanda di risarcimento del danno del proprietario di area coinvolta dalla realizzazione dell’opera pubblica appartiene alla giurisdizione ordinaria ove, nella prospettazione dell’attore, fonte del danno non siano ne’ il “se” ne’ il “come” dell’opera progettata, ma le sue concrete modalita’ esecutive, atteso che la giurisdizione esclusiva amministrativa si fonda su un comportamento della P.A. (o del suo concessionario) che non sia semplicemente occasionato dall’esercizio del potere, ma si traduca in una sua manifestazione e cioe’ risulti necessario, viste le sue caratteristiche in relazione all’oggetto del potere, al raggiungimento del risultato da perseguire;
ora, e’ pacifico che il verbale di concordamento – e la scrittura integrativa – sia intervenuto tra l’odierna ricorrente e le controparti nell’ambito di una procedura di espropriazione per pubblica utilita’ ed al fine di sostituirsi al provvedimento autoritativo che di norma l’avrebbe dovuta concludere; ma e’ altrettanto pacificamente prospettato che buona parte delle condotte rese oggetto della pretesa risarcitoria e lato sensu restitutoria delle originarie attrici sia stata posta in essere, sia pure in concomitanza con quelle indispensabili ai fini della procedura espropriativa e sulle unita’ immobiliari espressamente rese oggetto di questa, su immobili ulteriori e diversi e cosi’ ad essa estranei, con caratteristiche e modalita’ descritte come radicalmente esulanti da quanto pattuito nel verbale;
in relazione a tali ulteriori condotte le attivita’ oggetto del verbale – e di ogni atto della procedura espropriativa, cui quello e la sua integrativa scrittura si sostituisce – finiscono col degradare a mera occasione per l’intervento della concessionaria sui beni diversi da quelli su cui avrebbe potuto legittimamente espletarsi, siccome allegato come totalmente irrispettoso dell’ambito della procedura stessa e quindi del legittimo esercizio dei suoi poteri;
e’ necessaria al riguardo un’interpretazione restrittiva della norma attributiva della giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, in linea con la giurisprudenza di questa Corte sulla devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative alle concrete modalita’ attuative od operative di attivita’ oggetto di procedimenti amministrativi: sul punto essendosi gia’ esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. ord. 08/05/2017, n. 11142) nel caso in cui la condotta contestata integri la materiale estrinsecazione di un’ordinaria attivita’ di impresa, senza o al di fuori di particolari regole esecutive o applicative tecniche direttamente dettate nei provvedimenti amministrativi; ed essendosi invece quella ammessa (Cass. Sez. U. ord. 24/07/2017, n. 18165) ove si contestino atti della P.A. funzionali alla costituzione ed alle modalita’ di esercizio dell’intervento pubblico, se direttamente adottati e non esauriti in un’attivita’ materiale posta in essere al di fuori di quella autoritativa;
e, resa oggetto della procedura pubblicistica una certa area, l’intervento su area diversa ed ulteriore, quand’anche concomitante o perfino se connesso a quello sulla prima, integra uno straripamento dall’ambito oggettivo soltanto nel quale puo’ dirsi sussistere il pubblico potere: pure sul punto dovendo ribadirsi (Cass. Sez. U. 08/05/2018, n. 11017; Cass. Sez. U. 19/04/2013, n. 9534) il principio generale di inderogabilita’ della giurisdizione per motivi di connessione;
neppure puo’ dirsi, al limitato fine della statuizione in punto di giurisdizione e cosi’ impregiudicato il merito della relativa questione, che la previsione dell’articolo 8 del verbale di concordamento sulla facolta’ di occupare ulteriori aree di proprieta’ attorea avesse in se’ legittimato ogni altro tipo di condotta tra quelle descritte dai proprietari: potendo correttamente interpretarsi la complessiva volonta’ negoziale come formatasi sulla concessione della facolta’ di occupazione temporanea di altre aree, prima espressamente circoscritte, poiche’ finalizzata alla realizzazione dei lavori pure ivi puntualmente descritti e concordati;
ed infine nemmeno puo’ sostenersi che le domande, relativamente alle quali e’ stata riaffermata la giurisdizione del giudice ordinario negata dal Tribunale, siano state scorrettamente o insufficientemente identificate, visto che il tenore testuale della qui gravata sentenza le individua come quelle – “restitutorie, risarcitorie e ripristinatorie” relative le porzioni ed unita’ immobiliari diverse da quelle ricomprese nel progetto di opera pubblica approvato e nel relativo piano particellare: si tratta di una determinazione per relationem univoca ed idonea a consentire un’agevole qualificazione dell’oggetto e quindi dell’azione sulla quale va definitivamente ribadita la correttezza della statuizione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario;
va cosi’ applicato il seguente principio di diritto: “in tema di espropriazione per pubblica utilita’ e di pretese restitutorie, risarcitorie o ripristinatorie del privato coinvolto dalla relativa attivita’ della P.A. o della sua concessionaria, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’all. 1 al Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera g), solamente allorquando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per quelle condotte connesse per mera occasionalita’ alle condotte indispensabili per la realizzazione dell’opera pubblica, compiute su immobili fin dall’origine esclusi dall’oggetto di questa”;
il ricorso e’ respinto e la ricorrente condannata alle spese del giudizio di legittimita’ in favore delle controricorrenti, tra loro in solido in ragione dell’identita’ di posizione processuale;
infine, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per l’applicazione del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione e per il caso di reiezione integrale, in rito o nel merito.
rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore delle controricorrenti e tra loro in solido, delle spese del giudizio di legittimita’, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17 da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.