Source: http://principo.org/polticas-indgenas-e-polticas-indigenistas-no-cenrio-brasileiro.html
Timestamp: 2019-12-05 23:15:06+00:00
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Matched Legal Cases: ['Artigo 44', 'Artigo 45', 'Artigo 231', 'Artigo 49', 'Artigo 84', 'artigo 85', 'artigo 84']

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POLÍTICAS INDÍGENAS E POLÍTICAS INDIGENISTAS NO CENÁRIO BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO – SUBSÍDIOS E INFORMAÇÕES.
O documento a seguir colige textos de análise, publicadas ou não, de alguns dos integrantes da Comissão de Assuntos Indígenas da Associação Brasileira de Antropologia no período de 2006-2008, acerca de aspectos fundamentais dos cenários indígena e indigenista atuais. Tem por objetivo fornecer aos associados e à opinião pública (em especial aos meios de comunicação de massa) algumas informações básicas sobre aspectos importantes do momento presente. A eles deverão vir a se agregar outros textos ainda em preparação. Esse documento reúne-se assim, a outros documentos de análise e posicionamento da Associação, disponíveis em sua homepage desde ao menos o ano de 2000 (veja em http://www.abant.org.br/index.php?page=3.4) e espera preceder muitos outros a serem divulgados brevemente em espaço próprio.
Antonio Carlos de Souza Lima, coordenador da CAI- 2006-2008
Depois de duas décadas de intensa luta do movimento indígena brasileiro e de uma conquista política histórica do Partido dos Trabalhadores e do Lula em particular na presidência do Brasil, seria prazeroso demais poder falar de conquistas históricas no campo dos direitos dos povos indígenas no Brasil. Mas infelizmente não é essa a sensação que impera entre os povos indígenas quando se trata de ampliação e garantia efetiva dos seus direitos. A sensação mais presente é de decepção e de dúvida. O estado de espírito só não é pior, porque, com o avanço da capacidade de luta, de ação e reação dos povos e das organizações indígenas, deposita-se a esperança não mais em um partido ou em um estadista salvador da pátria, mas na própria força e capacidade de resistência, de mobilização e de luta dos povos indígenas e seus aliados históricos para impedir as tentativas de retrocesso que ameaçam os direitos indígenas e outros direitos sociais conquistados às duras penas nas últimas décadas pelos segmentos sociais brasileiros.
Algumas lideranças indígenas e simpatizantes da causa não concordam com essa análise, muito mais para não dar braço a torcer a outras épocas não distantes da política brasileira, principalmente o período pós-constituinte de 1988 e os ares trazidos pela ECO 92 quando os direitos indígenas receberam maior atenção por diferentes governos. Mas não se trata de defesa de épocas, de governos ou de partidos políticos no poder, mas de perceber os avanços, as ameaças e as esperanças que rondam a vida dos povos indígenas no Brasil. De fato, já algum tempo tornou-se possível demonstrar que no caso da promoção e defesa dos direitos indígenas faz pouca diferença ser governo de direita ou de esquerda, pelo menos no Brasil. Isso não significa desconsiderar a importância de correntes ideológicas ou programáticas mais progressistas como opções estratégicas e ideais políticos, mas, de perceber a importância e a necessidade de educar também a esquerda e os movimentos sócias a ela afinadas, como os partidos e os sindicatos.
É fato que os primeiros quatro anos do governo Lula, apesar dos escândalos de corrupção e de confusões político-administrativos que marcaram a gestão, podem-se computar alguns avanços no campo dos direitos sociais, mas muito aquém das expectativas levantadas e prometidas pelo próprio governo. Mas é fato também, que no âmbito dos direitos indígenas e da política indigenista não é possível afirmar o mesmo, uma vez que não se verificou nenhum avanço significativo, ou seja, nenhuma mudança positiva. Ao contrário, novidades que se sucederam foram negativas, pois representavam ameaças aos direitos indígenas, como foram os repetidos discursos do então presidente da FUNAI quanto à necessidade de frear o reconhecimento do direito à terra aos povos indígenas.
Algumas pessoas afirmam que tal análise não reconhece a conquista simbólica que foi a “corajosa” homologação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol no Estado de Roraima, o estado mais anti-indígena do Brasil, superando o estado de Santa Catarina. Isso não é verdadeiro, na medida em que a homologação foi articulada inclusive com o movimento indígena por meio do Fórum em Defesa dos Direitos Indígenas, que em vários momentos manifestou expressamente seu reconhecimento pela conquista e tomada de decisão por parte do governo. Mas a decisão não é uma novidade ao tratar-se de uma única decisão possível, do ponto de vista da obrigação constitucional do governo. Do ponto de vista político, novidade mesmo foi a decisão do Governo Collor ao homologar a Terra Indígena Yanomami com mais de 10 milhões de hectares ainda no início da década de 90, a primeira terra homologada com esta extensão, dez vezes maior que a Terra Indígena Raposa Serra do Sol no mesmo estado de Roraima e que abriu precedentes positivos para a demarcação de outras terras extensas como as cinco terras contíguas do Alto Rio Negro que totalizam mais de 11 milhões de hectares e do Vale do Javari com mais de 8 milhões de hectares no estado do Amazonas.
O pouco que se avançou nos últimos quatro anos restringe-se a algumas ações pontuais e muito limitadas na sua capacidade de impactar as grandes demandas reprimidas dos povos indígenas. Em alguns casos foram adotadas estratégias erradas que não contribuíram para o aperfeiçoamento das políticas em curso e em outros casos foram adotadas no sentido de confundir e fragilizar a luta dos povos e do movimento indígena. No âmbito da FUNAI, por exemplo, foram incorporadas a partir do terceiro escalão para baixo do órgão, lideranças indígenas dissociadas do movimento e das comunidades indígenas, que mais serviram para legitimar as políticas e ações do governo, além de produzir novos grupos corporativos de índios que lutam a tudo custo por seus interesses privados dentro do órgão, aumentando consideravelmente os guetos de disputas internas que inviabilizam qualquer possibilidade de mudanças macroestruturais da instituição tão necessárias e urgentes. Outra profunda contradição nas estratégias adotadas pelo governo diz respeito à ampliação dos espaços de participação e controle social das políticas públicas dirigidas aos povos indígenas. Dezenas de conselhos, comissões e comitês foram criadas com a participação de representantes dos povos indígenas. No entanto, tais instrumentos importantes da democracia brasileira foram neutralizados e desvalorizados por falta de seriedade do governo no planejamento e execução de políticas e ações permanentes e adequadas para os povos indígenas, esvaziando o papel desses espaços de participação e controle social. Os representantes indígenas nos conselhos recebem fortes pressões de suas comunidades no encaminhamento de soluções para seus problemas e como não são atendidas por razões abaixo apontadas, acabam ficando sem apoio e sem legitimidade. Em primeiro lugar, os conselhos não conseguem um mínimo de autonomia e poder real de deliberação, assessoria, avaliação, fiscalização e formulação de políticas. Em segundo lugar, não houve nenhum investimento na capacitação dos conselheiros indígenas e das organizações indígenas para exercerem seus papeis, funções e responsabilidades de forma qualificada.
Para, além disso, podem-se computar algumas ações localizadas e muito limitadas nas sua abrangência. No âmbito das leis, a única novidade positiva foi a ratificação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), importante por sua inovação para a jurisprudência brasileira no tocante aos direitos indígenas ao reconhecer-lhes a denominação de povos e ao determinar a necessidade de consulta e consentimento prévio e qualificado em tudo que lhes dizem respeito. Assim mesmo, essa conquista foi neutralizada pela não aprovação até hoje do Estatuto dos Povos Indígenas, que deveria regulamentar os direitos conquistados na Constituição Federal de 1988 e na Convenção 169/OIT. No campo da educação, as únicas tentativas de intervenção são os quatro cursos de licenciaturas interculturais para professores indígenas (UFRR, UFMG, UEA e UFGD), as políticas de quotas nas universidades, algumas centenas de bolsas de estudos espalhados entre vários órgãos do MEC, da FUNAI, da FUNASA e de alguns governos estaduais, mas todo sem nenhuma garantia de continuidade ou de articulação entre si, além de serem absolutamente insuficientes para a permanência digna dos estudantes indígenas nas universidades. Quanto às políticas de auto-sustentação e desenvolvimento sustentável também não houve nenhuma mudança ou novidade significativa. No âmbito do Ministério do Ambiente, a partir de pressão indígena, criou-se a Carteira Indígena, com financiamento do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), mas sem nenhum recurso do ministério que gerencia e executa, por isso mesmo, sem garantia de continuidade. O projeto conta em média com três milhões de reais por ano para atender toda a população indígena do Brasil. Ainda no MMA, ensaiou-se um programa de gestão territorial que poderia ser financiado pelo Fundo de Meio Ambiente gerenciado pelo Banco Mundial, denominado de GEF indígena, mas até agora permanece na promessa. O mais preocupante é que projetos como o PDPI (Projeto Demonstrativo dos Povos Indígenas) que conta com significativo apoio financeiro da cooperação internacional, foi empurrado para vários impasses, principalmente no tocante ao pessoal, infra-estrutura e contrapartida do governo brasileiro, que embora garantido no contrato de cooperação assinado pelo governo brasileiro, nunca foi cumprido devidamente. Em outros ministérios não se tem notícias de avanços. PRONAF, por exemplo, não avançou em nada na perspectiva de abrir linhas específicas de financiamento aos povos indígenas, que atendesse suas particularidades, como o problema da garantia de dominialidade da terra, por serem coletivas e de posse permanente sem a propriedade (as terras indígenas são da União).
Por outro lado, existem evidências suficientes para a afirmação de que no tocante aos direitos indígenas não há nada a comemorar nos últimos quatro anos. O número de terras indígenas regularizadas foi inferior á média dos anos anteriores. Essa diferença aumenta geometricamente se for considerada a extensão total regularizada e o número de Grupos de Trabalho (GT) constituídos para a identificação de terras, os primeiros passos para a instauração do processo de regularização. Além disso, ocorreu um retrocesso no processo de inclusão de novas terras reivindicadas por povos indígenas remanescentes ou “ressurgidos”1 na lista oficial da FUNAI, resultante da negação de reconhecimento desses povos e consequentemente de seus territórios. Como conseqüência desse quadro, houve ampliação do número e graus de conflito envolvendo lideranças indígenas e invasores de terras indígenas, expressas por meio do aumento de índios assassinados nos últimos anos. No âmbito da saúde, os modelos de Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DISEIs) foram empurrados a um estado de caos generalizado, afetando seriamente a qualidade de saúde e de vida dos povos indígenas constantemente denunciados pela imprensa, tendo como expressão mais forte os casos de morte de crianças indígenas no Mato Grosso do Sul e o caos do Vale do Javari no Amazonas. A causa principal desse caos é a partidarização da gestão da saúde indígena e dos DISEIs. Na educação escolar indígena, se não ocorreu retrocessos tampouco houve mudança substantiva na qualidade dos serviços e das políticas. As escolas continuam com sérios problemas no tocante a infra-estrutura, material didático precário, merenda escolar que não chega às aldeias apesar dos recursos existirem e contratação precária de professores indígenas. O fato mais grave encontra-se na ausência de políticas públicas permanentes com financiamento adequado de ações para melhorar a qualidade da educação escolar indígena principalmente quanto á formação de professores indígenas, expansão urgente e de qualidade do ensino médio nas aldeias e de acesso e permanência de estudantes indígenas no ensino superior. A principal causa desse quadro é o fracasso do prometido regime de colaboração que não funciona e ninguém assume responsabilidade pelos problemas.
Em resumo, o primeiro governo Lula ficou muito aquém das expectativas, sem nenhuma mudança positiva e significativa no tocante aos direitos dos povos indígenas, como o próprio presidente Lula reconheceu por ocasião da recente instalação da Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI), gerando certa decepção em todos os índios e aliados que apostaram uma década e meia, na sua eleição acreditando que faria história na defesa e garantia dos direitos desses povos a quem o Brasil tem uma enorme dívida histórica e uma responsabilidade ética e moral para com seu presente e futuro. Mas o que se pode esperar nos próximo três anos e meio do governo Lula?
Apesar das frustrações provocadas pelo fracasso do primeiro mandato do governo Lula no tocante aos direitos indígenas, os povos indígenas assim como os segmentos sociais progressistas apostaram na reeleição do Lula como mais uma oportunidade para realizar as necessárias mudanças na situação e nos rumos da política indigenista do país. Deste modo, os primeiros meses de 2007 foram de grandes expectativas, no sentido de que o segundo mandato poderia ser totalmente diferente e muito melhor do que o primeiro. Até o momento, porém, nenhuma novidade ou algum sinal de que mudanças qualitativas estejam por ser iniciadas, a não ser a mudança da presidência da FUNAI e da instalação da Comissão Nacional de Política Indigenista.
O novo presidente tem anunciado publicamente que faria uma gestão dialogando com o movimento indígena para realizar mudanças de que o órgão precisa. Na prática, porém, até o momento, nada foi feito nesse sentido. A agenda do órgão parece continuar ocupada com a administração de pressões corporativas de grupos indígenas de fora e de dentro da instituição que tradicionalmente fazem ameaças à instabilidade da gestão do órgão para manter seus privilégios e interesses privados, uma rotina comum e permanente na FUNAI que tanto se espera mudar. Talvez seja por isso que até o presente momento nenhuma ação ou estratégia tenha sido tomada pela nova administração para iniciar as mudanças tão desejadas, que só poderão ser feitas a partir de uma estratégia de articulação e de esforços concentrados entre governo (incluindo pessoas de boa-fé da própria instituição), movimento indígena (e não corporações) e movimento indigenista. Sem mudanças profundas no órgão, que passa pela redefinição de sua missão, estrutura e recursos humanos e financeiros nada se pode esperar dela e da política indigenista como um todo, na medida em que ela continuará sendo um empecilho, uma desculpa e justificativa para a permanente e crescente crise da política indigenista. Isso significa dizer que não basta apenas reestruturação parcial para adequar a FUNAI á realidade e demanda indígena de hoje, pois o que se espera e se necessita são mudanças profundas que vão desde seu papel, competência, perfil institucional, estrutura, recursos e sua relação com os povos indígenas. Deve-se lembrar que nos últimos anos, muitas tentativas de mudanças na qualidade de políticas destinadas aos povos indígenas que foram protagonizadas ou apoiadas por vários ministérios, sempre esbarraram no fantasma da titularidade da FUNAI como órgão indigenista. Como exemplo mais emblemático, pode-se citar o que aconteceu em 2004 quando os Ministérios do Meio Ambiente, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério do Desenvolvimento Social, EMBRAPA e a própria FUNAI realizaram dezenas de encontros, reuniões e seminários com a participação indígena para elaborar um programa de auto-sustentação integrado para os povos indígenas a partir de um acordo de cooperação entre os ministérios. Ao final do processo por decisão do governo, a FUNAI passou a ser o órgão coordenador dessa política e desde então essa proposta foi engavetada e esquecida até hoje.
A Comissão Nacional de Política Indigenista (CNPI) é a mais nova esperança de possibilidades de mudanças no preocupante cenário da política indigenista brasileiro, na medida em que pode ser um espaço de debate, de formulação, de acompanhamento e avaliação de políticas e ações voltadas para os povos indígenas, com possibilidade de sugerir e estimular intervenções que venham assegurar os direitos e melhoria nas condições de vida desses povos. Mas para que isso ocorra, três aspectos são importantes: primeiro, o compromisso sério do governo na formulação e implementação de uma nova política indígenista segundo os novos pressupostos da Constituição Federal e da realidade indígena contemporânea, para a qual o CNPI pode ser o espaço institucional de referência para o debate e para a condução democrática e transparente do processo. O segundo aspecto refere-se à necessidade de qualificar a FUNAI enquanto órgão coordenador do CNPI, para assumir sua função. Uma instituição desvalorizada, politicamente instável e operacionalmente ineficiente não conseguirá coordenar a CNPI muito menos o processo de mudança. É mais uma razão para a urgente mudança na situação do órgão. O terceiro aspecto está relacionado à maneira de atuação da CNPI, ou seja, com irá organizar seus trabalhos e principalmente como irá interagir e dialogar com os sujeitos e atores mais interessados nos seus trabalhos que são os povos indígenas e aqueles que estão envolvidos com eles.
A CNPI é uma iniciativa gerada a partir de longo processo de negociação do movimento indígena e indigenista com o governo desde o início da gestão Lula. Neste sentido, é uma iniciativa que tem apoio importante do movimento indígena e indigenista brasileiro que precisa ser considerado e valorizado. As declarações iniciais do novo presidente da FUNAI quanto ao diálogo com o movimento indígena e quanto à necessidade de mudanças profundas na estrutura conceitual e operacional do órgão também é bem visto pelo movimento indígena organizado, mas precisa ganhar forma, vida e realidade para que os povos indígenas acreditem nos propósitos e ajudem a fazer as mudanças. Um novo órgão indigenista sensível com as realidades e demandas indígenas atuais e uma CNPI forte na sua missão articuladora, mobilizadora, formuladora e avaliadora é o que os povos e organizações indígenas precisam para enfrentar os enormes desafios que vem por ai.
Hoje a maior preocupação dos povos e organizações indígenas do Brasil está voltada para o projeto de desenvolvimento econômico batizado de PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) que foi lançado recentemente como o carro-chefe do segundo governo Lula. E há razões de sobra para a preocupação dos índios, uma vez que entre as prioridades do Programa estão construções de complexos hidroelétricos para geração de energias e de estradas e hidrovias quase todas na Amazônia Legal e que, portanto, irão afetar direta e indiretamente os povos indígenas da região. Na verdade é uma nova onda de desenvolvimentismo, muito semelhante ao dos anos 60 e 70, cujo preço será pago pelas populações tradicionais e pelo meio ambientes da região, principalmente os povos indígenas. Independente dos impactos positivos e negativos que os empreendimentos irão produzir, estudos do Banco Mundial sobre impactos de projetos econômicos na América Latina, independente de seus resultados na esfera macro-econômica, indicam que os povos indígenas sempre foram vítimas desses programas, piorando significativamente as suas condições de vida. Talvez o mais problemático e ameaçador desses empreendimentos seja o de abertura das terras indígenas para a exploração mineral empresarial, que o governo está empenhado a aprovar no Congresso Nacional, uma vez que pode trazer toda sorte de desestruturação sócio-econômica e ambiental já fragilizada dos povos indígenas. O que mais preocupa são as formas autoritárias e apressadas com que esses empreendimentos estão sendo conduzidos e impostos pelo governo, em nome da sustentabilidade econômica e energética do Brasil, esquecendo-se da sustentabilidade social e ambiental que deveriam prevalecer sobre quaisquer outros interesses. Em termos gerais, o PAC não significa nenhuma vantagem aos povos indígenas, uma vez que não contempla nenhum tipo de ação ou investimento específico destinado às terras ou comunidades indígenas. Na educação escolar indígena, por exemplo, foi lançado o Programa de Desenvolvimento da Educação (PDE ou PAC Educação) que não acrescenta nada para melhorar o quadro precário das escolas indígenas e da ausência de políticas e financiamento das gritantes demandas indígenas por ensino médio e acesso e permanência ao ensino superior.
Não resta, portanto, alternativa a não ser apostar no movimento indígena e seus aliados. Mas apostar no movimento indígena não basta, é necessário investir na sua capacidade de protagonismo de luta. Assim tem sido as conquistas obtidas nas últimas duas décadas. Mas para enfrentar essa complexa realidade de hoje, o movimento indígena também precisa se qualificar, qualificar seus instrumentos e estratégias de luta. Isso só acontecerá se todos os parceiros e aliados tiveram claro essa necessidade. Isso porque a grande parte de apoios técnicos e financeiros recebidos pelas organizações indígenas hoje, respondem muito mais a demandas e interesses programáticos de financiadores do que das demandas políticas e estratégicas, para as quais foram criadas pelas comunidades indígenas. Ou seja, há uma tendência dos parceiros financiadores tornarem as organizações indígenas como seus braços direitos para produzir resultados que respondem às suas demandas específicas, mas não para serem protagonistas das lutas por direitos indígenas. Corre-se o risco de capacitar tecnicamente organizações e lideranças indígenas em agentes ambientais, que poderão não dispor de terras com meio ambiente para exercitarem seus conhecimentos.
É necessário, pois investir na formação de capacidades políticas de articulação, de mobilização, de argumentação, de participação política e intervenção qualificada do movimento e das organizações indígenas na defesa dos direitos indígenas, que supere o atual quadro de fragmentação ingênua do movimento indígena por partidos políticos, sindicatos, associações profissionais e corporativos que conflitam com as formas de organização e de luta dos povos e comunidades indígenas. É necessário perguntar por que e para que em todo o Brasil, nunca si viu tanta mobilização e lutas internas para ocupação de cargos na FUNAI, de chefe de posto a cargos mais elevados na FUNAI central em Brasília por parte dos índios? Será que isso tem relação com a defesa dos direitos indígenas? Ou de interesses corporativos ou mesmo individuais?
Na Amazônia, a retomada da Aliança da Floresta pelos povos indígenas, seringueiros, pescadores, ribeirinhos e outros segmentos sociais e populações tradicionais pode ser uma boa maneira de enfrentar o trator PAC que ameaça passar sobre as nossas cabeças ou sobre os nossos cadáveres e essas iniciativas deveriam receber apoio para sua consolidação e empoderamento nas suas estratégias de ação, reação e intervenção. No âmbito nacional, a Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB), coordenada pelas principais organizações indígenas regionais, e o Fórum em Defesa dos Povos Indígenas (FDDI) que reúne as principais organizações indígenas e indigenistas do Brasil, deveriam ser igualmente fortalecidas e consolidadas. Além disso, outras iniciativas já anunciadas deveriam avançar nos seus processos de construção como o Parlamento Indígena e as vagas de representação indígena no Congresso Nacional. Mas tudo isso só terá sentido se os povos indígenas assumirem definitivamente o autogoverno de suas comunidades e autogestão de seus territórios o que também é responsabilidade de parceiros e aliados para a reconquista de tal capacidade e consciência política. Isso equivale afirmar que se o Estado ou o governo não cumpre sua obrigação, não podemos ficar esperando, devemos fazer valer nossos direitos fazendo as coisas acontecerem em cada uma de nossas comunidades, territórios e organizações indígenas.
Antropólogo, doutorando pelo DAN-UnB. Coordenador do Centro Indígena de Estudo e Pesquisas (CINEP) e integrante da CAI-ABA.
O tema da regulamentação da atividade minerária nos territórios indígenas no Brasil não é novo. Lembro da década de 1980, no período pré-eleições para a Assembléia Constituinte (1986) e durante o processo de elaboração da Constituição Federal promulgada em outubro de 1988. Nesses anos eu estava trabalhando na Comissão pela Criação do Parque Ianomâmi, em Roraima, e antes, em 1984 e 1985, estava em São Gabriel da Cachoeira (AM), alvo de pressões e invasões promovidas por mineradoras (Goldamazon e Paranapanema) e organizações garimpeiras. Localmente a vida social, econômica e política se vê tomada e dinamizada pela situação. A pressão dos interesses minerário sobre os territórios indígenas foi muito forte no período, na imprensa nacional e regional e no Congresso Nacional. A principal fonte técnica utilizada pelos governos (estaduais e federal) e por empresas mineradoras e de garimpeiros, mas também por escritórios de assessoria, instituições de pesquisa e extensão, etc. era o projeto RADAMBRASIL. Coordenado pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), sediado em Belém, esse projeto havia mobilizado na década anterior um vasto conjunto de pesquisadores e instituições de pesquisa (inclusive departamentos de universidades), com recursos públicos nacionais e internacionais, que haviam mapeado por satélite e pesquisas de campo os recursos naturais na Amazônia e outras regiões do país. Esse projeto fazia parte da estratégia de crescimento econômico e integração nacional (em particular da Amazônia) de então, por meio da promoção da ocupação demográfica e produtiva da região. O RADAM havia produzido mapas geológicos, geomorfológicos, pedologia e de vegetação, além de volumosos relatórios com uma infinidade de informações sistematizadas e análises sobre uso potencial da terra, etc. Ele foi fundamental para subsidiar, por exemplo, a implantação do Polonoroeste. Lembro dos debates, manifestos e documentos articulados pela Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI-SP)2 e do Centro Ecumênico de Documentação e Informação (Cedi)3, da Coordenação Nacional dos Geólogos (Conage), do Conselho Indigenista Missionário (Cimi) e da Associação Brasileira de Antropologia (ABA).4
O Centro de Derechos Econômicos y Sociales (CDES), do Equador, elencou (2005) um conjunto de impactos relacionados com a exploração petroleira nos territórios indígenas na Amazônia daquele país. De modo geral a lista me parece pertinente de ser considerada para reflexões sobre situações de mineração, mesmo naquelas orientadas pela idéia de “planejamento racional” da exploração. Impactos ambientais: contaminação de águas, rios e pântanos; ruído; iluminação dos locais de exploração; contaminação do ar; contaminação do solo; explosões, deflorestação e perda de biodiversidade, movimentação de terra, etc. Impactos socioculturais: colonização e abertura de estradas; movimentação de pessoas; problemas de relacionamento dos trabalhadores com as comunidades, em particular com as mulheres; divisões internas nas comunidades e organizações; compra de consciências; corrupção e abuso de autoridade; emprego temporário e mal pago, etc.
No tocante aos grandes projetos, temos o caso Complexo Grande Carajás (PA) e o de Pitinga (AM/RR), para os quais há análises e podem servir como situações referência. Ao lado disso há situações de mineração de pequeno porte, como os garimpos ilegais, com características específicas, que formam subsídios importantes de considerar em futuras avaliações – seja de políticas públicas seja no tratamento de casos específicos. Vários antropólogos (“do desenvolvimento”) se debruçaram sobre esses e outros caso, alguns inclusive produzindo reflexões de dentro, como consultores e assessores (“antropólogos para o desenvolvimento”).
A mineração em territórios indígenas não é uma discussão qualquer. Penso que a ABA deva entrar com muita calma e cautela, atenta e municiada do acumulo já desenvolvido no âmbito disciplinar (estudos acadêmicos e laudos periciais) e nos estudos interdisciplinares em que antropólogos estiveram envolvidos. Um destaque também para os estudos sobre grandes projetos de engenharia (UHE, linhas de transmissão, estradas, etc.), sobre os quais já há um volume considerável de produção e pessoas qualificadas no âmbito da disciplina. Considerando as intenções governamentais e de setores econômicos e financeiros privados nacionais e internacionais em torno do denominado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que inclui entre suas metas, além de obras e empreendimentos vários, uma atualização da informação sobre o potencial mineral da Amazônia (semelhante ao supracitado RADAM), recomendaria à ABA tentar articular alguma iniciativa de avaliação, de mapeamento de associados e, quem sabe, eventos específicos. Com certeza crescerá a demanda por laudos periciais antropológicos em estudos de impacto sócio-cultural, sócio-ambiental ou algo do tipo. Recentemente a Funai lançou instrução normativa (DOU, 16/04/2007) orientada para esse fim. Também foi anunciada pelo atual presidente intensão de modernizar o órgão, tendo em vista atender às exigências que se anunciam nesse campo – reestruturação do órgão, contratando pessoas em regime temporário e concursados, etc. Recomendaria também uma atenção especial aos trabalhos da Comissão nacional de Política Indigenista (CNPI), quando essa passar a funcionar de fato e realizar suas reuniões.
Dito isso, vamos ao objeto deste subsídio.
O Anteprojeto de Mineração: antecedentes e tramitação
O conflito armado ocorrido em abril de 2004 na Terra Indígena Roosevelt (RO), envolvendo guerreiros cinta-largas e garimpeiros, que resultou na morte de 29 garimpeiros, foi o estopim para que o tema da regulamentação da atividade minerária nos territórios indígenas ganhasse um novo fôlego, particularmente pelo seu potencial econômico-financeiro.
Na Câmara dos Deputados foi criado em março de 2005 uma Comissão Especial para discutir o tema, que adotou o PL 1.610-A de 1996, de autoria do senador Romero Jucá, como referência. O tema também passou a ser objeto de discussão sistemática no âmbito do Poder Executivo a partir de 2004, que constituiu uma comissão formada pelo Gabinete de Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República, os Ministérios da Justiça e de Minas e Energia, a Fundação Nacional do Índio e o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), com a incumbência de preparar e discutir com lideranças indígenas um anteprojeto de lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional.5
O denominado Anteprojeto de Lei de Mineração em Terras Indígenas, apresentado em versão preliminar pelo governo federal na I Conferência Nacional dos Povos Indígenas (Funai, abril de 2006), é resultado desse processo no âmbito do Executivo federal. De lá para cá pelo menos duas novas versões vieram a público. Ao que nos consta, a versão atual do Anteprojeto continua em discussão na referida comissão. 6
Em reunião do presidente da Funai (o antropólogo Mércio Meira) com as entidades e organizações indígenas integrantes do Fórum de Defesa dos Direitos Indígenas (FDDI), no último dia 5 de abril, ele nos informou de que estaria solicitando ao Ministério da Justiça que o processo fosse encaminhado ao órgão para nova análise.
Há de se destacar que a regulamentação da atividade não é uma vontade unilateral do Governo, mas também encontra eco em setores do movimento indígena brasileiro (digamos) mais integrado no sistema de valores e relações de mercado. Na região do Alto Rio Negro, por exemplo, o tema é objeto de polêmicas mesmo dentro da Foirn; entre os Cinta-Larga há também posições favoráveis, alguns claramente posicionados a favor de um arranjo com grupos de garimpeiros e mineradoras. A mineração em territórios indígenas não é uma discussão fácil e certamente vamos encontrar posicionamentos bastante contrativos na comunidade de antropólogos. Assim, penso que a ABA deva entrar com muita calma e cautela, atenta às minúcias, e municiada do acumulo já desenvolvido no âmbito disciplinar.
Vejamos a seguir, em rápidas pinceladas, como a questão da regulamentação da atividade mineraria nas Terras Indígenas vem sendo introduzida nas esferas político-administrativas do Estado nacional brasileiro nas últimas décadas.
No Estatuto do Índio (Lei No. 6.001, de 19 de dezembro de 1973), onde já aparece a problemática distinção entre “solo” e “subsolo”, temos dois artigos que tratam do tema especificamente: o Artigo 44, definindo que “As riquezas do solo, nas áreas indígenas, nas áreas indígenas, somente pelos silvícolas podem ser exploradas, cabendo-lhes com exclusividade o exercício da garimpagem, faiscação e cata das áreas referidas”; e o Artigo 45, onde é dito que “A exploração das riquezas do subsolo nas áreas pertencentes aos índios, ou do domínio da União, mas na posse de comunidades indígenas, far-se-á nos termos da lei vigente, observando o disposto nesta Lei”.
A Constituição Federal de 1988, no Artigo 231, define no § 3º que “O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei”. No Artigo 49, é reafirmada a competência exclusiva do Congresso Nacional para “autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais”.
O Substitutivo da Comissão Especial para o Projeto de Lei (PL) 2.057/91, aprovado em 1994, que propõe um novo Estatuto das Sociedades Indígenas, no item Do Aproveitamento dos Recursos Naturais Minerais, Hídricos e Florestais, tem um Capítulo específico que trata do tema (Dos Recursos Minerais). Nele são definidos critérios, procedimentos e responsabilidades referentes ao processo de pesquisa e lavra de recursos minerais em terras indígenas, a proteção dos direitos e interesses das comunidades indígena afetadas, inclusive no que se refere a “renda pela ocupação do solo” e a “participação nos resultados da lavra” (Artigo 84). O artigo 85 prevê que as receitas provenientes dos pagamentos previstos no artigo 84 serão aplicadas “em benefício direto e exclusivo de toda a comunidade indígena afetada, segundo plano de aplicação previamente definido, e se utilizado no custeio de atividades de responsabilidade legal do Poder Público [entenda-se o aparato burocrático e sua atuação], a comunidade será por este integralmente ressarcida”. No § 1º desse Artigo fica estabelecido que “Caberá à comunidade indígena administrar as receitas de que trata este artigo, podendo assessorar-se livremente para elaboração do plano de aplicação referido no caput, cuja implementação será acompanhada pelo órgão indigenista federal”.
No Congresso Nacional, várias proposições sobre a mineração em terras indígenas, que buscam estabelecer regras para a pesquisa e lavra, no geral, condicionando à aprovação pelo Congresso Nacional e definindo percentual de participação aos povos indígenas nos resultados obtidos com a lavra e utilização do solo. No geral, os argumentos se baseiam no suposto “interesse da União” e no retorno financeiro às comunidades indígenas afetadas. Entre estas iniciativas citamos como exemplo o PL no 692/91, da então deputada Raquel Cândido; o PL no 1.610/96, do hoje senador Romero Jucá; o PL no 5.742/90, do hoje senador Mozarildo Cavalcante; e o PL no 3.872/97, da então Deputada Rita Camata, todos eles relacionados com a abertura e regulamentação da atividade de mineração nas Terras Indígenas.
Antropólogo, Doutor pelo CEPPAC/UnB. Integrante da CAI-ABA
Maria Fátima Roberto Machado – UFMT, Integrante da CAI-ABA
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