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Timestamp: 2017-09-25 23:01:10
Document Index: 136660117

Matched Legal Cases: ['Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 16', 'Art. 112', 'Art. 269', 'Art. 257', 'Art. 61', 'BGE']

Erläuternder Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (ELG); anrechenbare Mietzinsmaxima Vernehmlassung - PDF
Erläuternder Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (ELG); anrechenbare Mietzinsmaxima Vernehmlassung
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1 Erläuternder Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (ELG); anrechenbare Mietzinsmaxima Vernehmlassung Bundesamt für Sozialversicherungen Februar 2014
2 Inhaltsverzeichnis 1 Vorgeschichte Parlamentarische Vorstösse Die Motion der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates ( ) 5 2 Grundzüge der Vorlage Ausgangslage Berücksichtigung des Mietzinses in den EL Anpassung der Mietzinsmaxima an die Preisentwicklung Auswirkung der Erhöhung der Mietzinsmaxima auf die Beteiligung des Bundes an den Heimkosten Die Lage der EL-beziehenden Personen Entwicklung der Mietzinsmaxima seit Aktuelle Situation Die Entwicklung der Mietzinse Im Allgemeinen EL- beziehende Personen und kantonale Wohnungsmarktsituation Mietzinsunterschiede zwischen Stadt und Land Unterschiede zwischen Stadt und Land bei den EL- Beziehenden Mietzinsbelastung im Haushaltbudget Die Entwicklung der Nebenkosten Wohnbaupolitik und Mietwohnungsmarkt Vergleich mit der Sozialhilfe 16 3 Lösungsmöglichkeiten Geprüfte Einteilungen: Stadt und Land Einleitung Unterscheidung der Mietszinsmaxima nach der Einteilung der Krankenversicherungsprämien Unterscheidung Stadt Land gemäss Bundesamt für Statistik (BFS) 18 2
3 3.1.4 Die regionale Einteilung für die Mietzinsmaxima Zuordnung der Gemeinden in die Regionen Rechtliche Umsetzung Familien und Mehrpersonenhaushalte Neue Beträge und künftige Anpassung der Mietzinsmaxima Die Beteiligung des Bundes an den Heimkosten 23 4 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 24 5 Finanzielle Auswirkungen Im Allgemeinen Auswirkungen auf Bund und Kantone 27 6 Finanzausgleich und rechtliche Grundlagen Verfassungsmässigkeit Verhältnis zum europäischen Recht Vereinbarkeit mit der NFA Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Verhältnis zum ATSG 28 3
4 Bericht 1 Vorgeschichte 1.1 Parlamentarische Vorstösse Im Jahr 2008 empfahl der Bundesrat das Postulat Allemann Ergänzungsleistungen zur AHV/IV. Ansätze für Mietkosten erhöhenc ( ) zur Annahme. Neben der Erhöhung der Mietzinsmaxima sollte der Bundesrat beauftragt werden, die Berücksichtigung von Mehrpersonenhaushalten sowie weitere aus der Sicht des Bundesrates prüfenswerte Anregungen zu untersuchen. Diesem Vorstoss folgten weitere mit denselben oder ähnlichen Forderungen 1, welche zum Teil mit Verweis auf den im Rahmen der Beantwortung des Postulates Allemann ausstehenden Bericht zurückgewiesen wurden. Im Nationalrat war das Postulat Allemann jedoch bestritten und musste schliesslich wegen Fristablaufs abgeschrieben werden. Am 25. März 2009 reichte der Kanton Basel-Stadt die Standesinitiative Anpassung des Grenzwertes der Mietkosten für Mehrpersonenhaushalte. Übernahme der Mietnebenkostenc (09.307) ein. Darin forderte er einerseits, die Höchstbeträge der Mietkosten für Mehrpersonenhaushalte in den Ergänzungsleistungen (EL) anzupassen und andererseits, Nebenkosten auch im Falle von Nachzahlungen bis zum Mietzinsmaximum zu übernehmen. Der Ständerat folgte am 15. Dezember 2010 der Empfehlung seiner Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit und leistete der Initiative keine Folge. Die Kommission des Nationalrates nahm am 16. Februar 2011 die Beratung der Initiative auf und schob den Entscheid über Annahme oder Ablehnung der Initiative auf und beauftragte die Verwaltung, eine umfassende Prüfung des Anliegens vorzunehmen und darüber Bericht zu erstatten. 1 Motionen Glanzmann-Hunkeler ; Zysiadis und ; Schenker ; Glanzmann-Hunkeler
5 1.2 Die Motion der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates ( ) Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates setzte die Beratung der Standesinitiative von Basel-Stadt am 2. September 2011 anhand des in der Zwischenzeit vom Bundesamt für Sozialversicherungen erstellten Berichtes vom 10. August fort. Dieser stellte die durchschnittliche Mietzinsentwicklung, die Situation der EL-beziehenden Familien, die Unterschiede zwischen Stadt und Land, das Verfahren betreffend die Vergütung der Nebenkosten, die Pauschale für eine rollstuhlgängige Wohnung sowie die Auswirkungen einer Erhöhung der Mietzinsmaxima auf die Bundesbeteiligung an den Heimkosten dar. Insbesondere die Lage der EL-beziehenden Familien, die unterschiedlich hohen Mietzinse zwischen Stadt und Land sowie die Auswirkungen auf die Bundesbeteiligung an den Heimkosten veranlassten die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates dazu anstelle der kantonalen Initiative BS eine eigene Motion (vgl. Anhang 1) einzureichen. Der Bundesrat beantragte am 30. November 2011 die Annahme der Motion, der Nationalrat folgte dieser Empfehlung am 12. Dezember 2011 und der Ständerat am 1. Juni Bericht über die Anpassung der Mietzinsmaxima in den Ergänzungsleistungen (EL) vom 10. August 2011, Bundesamt für Sozialversicherungen; einsehbar unter 5
6 2 Grundzüge der Vorlage 2.1 Ausgangslage Berücksichtigung des Mietzinses in den EL Der Mietzins gehört zusammen mit dem allgemeinen Lebensbedarf und dem Pauschalbetrag für die Krankenversicherung zu den wesentlichen Ausgabenposten in den EL für Personen zu Hause. Er wird in der Berechnung der EL 3 als eigener Ausgabenposten ausgewiesen und ist nicht in der Bedarfspauschale für den allgemeinen Lebensbedarf eingeschlossen. Bei der Festsetzung der EL wird der effektive Mietzins bis zum Mietzinsmaximum anerkannt. Damit wird dem Bedarfsprinzip besonders Rechnung getragen. Das geltende Recht unterscheidet zwei Mietzinsmaxima, eines für Alleinstehende von 1i100 Franken pro Monat und eines für Ehepaare sowie Familien von 1i250 Franken (13i200 Fr. sowie 15i000 Fr. jährlich). 4 Für Personen, welche eine rollstuhlgängige Wohnung benötigen, wird ein Mietzins berücksichtigt, der bis zu 300 Franken im Monat höher sein kann (3i600 Fr. jährlich). 5 Die Nebenkosten (vgl. Ziff. 2.4) werden nur in der Höhe der im Mietvertrag vereinbarten Pauschale bis zum jeweiligen Mietzinsmaximum anerkannt. Bei den Mietzinsmaxima handelt es sich somit um Bruttobeträge. Eine Nach- oder Rückzahlung von Nebenkosten wird in der EL-Berechnung nicht berücksichtigt, 6 so dass EL-Beziehende Nachforderungen aus dem Berechnungsbeispiel EL: Ausgaben: Allgemeiner Lebensbedarf: 19j210 Fr. Mietzins: 13j200 Fr. KK-Durchschnittsprämie: 5j112 Fr. Total Ausgaben: 37j522 Fr. Einnahmen: AHV-Rente: 24j720 Fr. BV-Rente: 3j600 Fr. Total Einnahmen: 28j320 Fr. EL pro Jahr: 37j522 28j320 k Fr. Art. 10 Abs. 1 Bst.b, Ziff. 1 und 2 ELG Art. 10 Abs. 1 Bst. b, Ziff. 3 ELG Art. 10 Abs. 1 Bst. b ELG 6
7 allgemeinen Lebensbedarf begleichen müssen. Diese Regelung beruht auf verwaltungsökonomischen Überlegungen, um das Verarbeiten jeder einzelnen Schlussabrechnung zu vermeiden. Leben mehrere Personen im gleichen Haushalt, wird zur Feststellung des effektiv anrechenbaren Mietzinses eine Mietzinsaufteilung vorgenommen. 7 Der Mietzins (inklusive Nebenkosten) wird in diesen Fällen zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. In der EL- Berechnung wird dann der effektive Anteil der EL-beziehenden Person bis zum Maximum berücksichtigt. Leben beispielsweise vier Personen zusammen in einer Wohnung, welche 2i000 Franken im Monat kostet, werden der EL-beziehenden Person 500 Franken angerechnet. Anrechenbar wäre ein Anteil am Mietzins bis zu 1i100 Franken. Leben zwei alleinstehende EL-Beziehende zusammen (Konkubinat), kann jeder Person ein Mietzins bis zu 1j100 Franken im Monat angerechnet werden. Das Paar könnte sich folglich eine Wohnung leisten, die bis zu 2j200 Franken kostet. Demgegenüber beträgt der maximale Ansatz für ein Ehepaar und eine Familie unabhängig von ihrer Grösse 1j250 Franken Anpassung der Mietzinsmaxima an die Preisentwicklung Nach Artikel 19 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) 8 kann der Bundesrat bei der Anpassung der AHV- und IV-Renten die Höhe der anerkannten Ausgaben, der anrechenbaren Einnahmen und der Krankheits- und Behinderungskosten anpassen. Den allgemeinen Lebensbedarf passt der Bundesrat seit 1990 jeweils gleichzeitig und im gleichen Umfang wie die AHV- und IV-Renten der Lohn- und Preisentwicklung (Mischindex) an. Die Mietzinsmaxima hat er letztmals im Jahr 2001 um 1j200 Franken pro Jahr (100 Fr. / Monat) erhöht und zwar für Alleinstehende und Ehepaare gleichermassen. Zuvor betrugen sie jährlich 12j000 Franken und 13j800 Franken (1j000 Fr. und 1j150 Fr. / Monat). 7 8 Art. 16c ELV SR
8 2.1.3 Auswirkung der Erhöhung der Mietzinsmaxima auf die Beteiligung des Bundes an den Heimkosten Werden die Mietzinsmaxima erhöht, steigen zum einen die Ausgaben der EL für die Personen, welche zuhause leben (periodische EL). Zum anderen wirkt sich eine Erhöhung nach geltendem Recht auf die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der Heimkosten aus: Bei in Heimen oder Spitälern lebenden Personen übernimmt der Bund fünf Achtel der jährlichen Ergänzungsleistungen, wozu auch der Mietzins gehört. Der Bundesanteil wird bestimmt, indem für jede EL-beziehende Person im Heim eine EL-Berechnung vorgenommen wird, als lebte sie zuhause. Dabei wird in jedem Fall der höchstmögliche Mietzins eingesetzt. Eine Erhöhung der Mietzinsmaxima wird heute folglich bei der Feststellung des Bundesanteiles an den Heimkosten voll ausgeschöpft. Anders bei den zuhause lebenden EL-Beziehenden: Weil in diesen Fällen der effektive Mietzins bis zum Maximalbetrag berücksichtigt wird, werden nur jene Personen die Erhöhung nutzen und folglich Mehrkosten auslösen, deren Mietzins das heutige Mietzinsmaximum übersteigt. Das sind zur Zeit rund 28 Prozent (vgl. Ziff ). 2.2 Die Lage der EL beziehenden Personen Entwicklung der Mietzinsmaxima seit 1966 Bei Einführung der EL 1966 wurde das anrechenbare Mietzinsmaximum sehr tief angesetzt betrug das anrechenbare Mietzinsmaximum für Alleinstehende pro Jahr 750 Franken (62,5 Fr. / Monat). Bei der letzten Anpassung 2001 erreichte der anrechenbare Betrag 13l200 Franken (1j100 Fr. / Monat). Der Ansatz erhöhte sich während dieses Zeitraumes damit um 1i700 Prozent, das heisst um den Faktor 17. Diese starke Zunahme der anrechenbaren Mietzinsmaxima ist auf die Entwicklung in den EL selbst zurückzuführen: Die EL erfüllen den Verfassungsauftrag 9, die Gewährleistung der Existenzsicherung, erst seit der Inkraftsetzung der zweiten ELG-Revision Dabei spielte die Erhöhung der anrechenbaren 9 Art. 112a Abs. 1 BV 8
9 Mietkosten eine zentrale Rolle. 10 Der allgemeine Lebensbedarf wich im Gegensatz zum Mietzins weniger stark vom effektiven Bedarf ab. Er erhöhte sich im selben Zeitraum, also von 1966 bis 2001, nur um 560 Prozent. Von den zuhause lebenden Personen beziehen im Jahr j141 eine EL zur AHV, 73j548 eine EL zur IV Aktuelle Situation Im Jahr 2012 wurde an rund 267j900 anspruchsberechtigte Personen 11 eine EL ausgerichtet. 12 Ein Viertel davon lebt im Heim, während die andern drei Viertel oder 197j400 anspruchsberechtigte Personen zuhause leben 13. Insgesamt reichten die geltenden Mietzinsmaxima im Jahr 2012 bei 72 Prozent der EL-Beziehenden aus. Bei der letzten Erhöhung der Mietzinsmaxima im Jahr 2001 waren die Mietzinskosten von 89 Prozent der alleinstehenden EL-Beziehenden durch die EL gedeckt. Dieser Prozentsatz ist bis ins Jahr 2012 auf 72 Prozent gesunken. Bei den Ehepaaren nahm diese Quote um 17 Prozentpunkte von 85 auf nunmehr 68 Prozent ab. Bei den Mehrpersonenhaushalten oder Familien liegen für das Jahr 2001 nur Daten für Dreipersonenhaushalte vor. So genügte das Mietzinsmaxima im Jahr 2001 bei einer dreiköpfigen Familie in 71 Prozent der Fälle, währenddem im Jahr 2012 noch knapp 60 Prozent der Dreipersonenhaushalte damit auskamen. Bei einer vierköpfigen Familie lag die Abdeckung 2012 unter 50 Prozent und bei einem Fünfpersonenhaushalt betrug sie 2012 rund 40 Prozent. 10 BBl Eine anspruchsberechtigte Person kann die Berücksichtugung weiterer Personen in einer EL-Berechnung auslösen, so dass eine anspruchsberechtigte Person EL für weitere Personen, wie den/die Ehepartner/in und Kinder erhalten kann. 12 Statistik EL zur AHV/IV 2012, Bundesamt für Sozialversicherungen 13 Von den zuhause lebenden Personen beziehen im Jahr j141 eine EL zur AHV, 73j548 eine EL zur IV. 9
10 2.3 Die Entwicklung der Mietzinse Im Allgemeinen Seit der letzten Anpassung der Mietzinsmaxima im Jahr 2001 ist der Mietpreisindex in der Schweiz bis ins Jahr 2012 um 18,3 Prozent 14 gestiegen. Hierbei ist die Rede von den Nettomietzinsen (Nebenkosten vgl. Ziff. 2.4). Die Mietpreisindexsteigerungen waren in den letzten Jahren mit Ausnahme des Jahres 2008 höher als der Anstieg des Konsumentenpreisindexes. Der Preisanstieg der Durchschnittsmieten ist seit Ende 2000 mit einer Zunahme von 21 Prozent bei den 3-Zimmerwohnungen am stärksten. Am geringsten war die Preissteigerung mit 17,3 Prozent bei den 5-Zimmerwohnungen. 15 Personen in bestehenden Mietverhältnissen spüren diese Entwicklung weniger, weil das geltende Mietrecht in diesen Fällen Regeln für Mietzinsanpassungen vorgibt, die gegen Erhöhungen schützen. 16 Hinzu kommt, dass der Hypothekarzinssatz in der letzten Dekade gesunken ist. Mietzinserhöhungen erfolgen häufig bei Mieterwechseln, weil neue Mietverträge eher den Gesetzen des Marktes ausgesetzt sind und die Mieten zu diesem Zeitpunkt am einfachsten erhöht werden können. 17 Grundsätzlich können Mietende im Fall eines sinkenden Referenzzinssatzes 18 eine Mietzinsanpassung nach unten verlangen. Allerdings kann der Vermieter eine aufgelaufene Teuerung zu 40 Prozent sowie pauschale Kostensteigerungen, welche kantonal unterschiedliche Höhen erreichen, verrechnen. Dies bedeutet, dass für Mietzinssenkungen oftmals wenig Spielraum besteht. Die Nachfrage nach Wohnraum hält seit längerer Zeit stark an. Während die Bevölkerungszunahme pro Jahr zwischen 2001 und 2009 zwischen 0,6 und gut einem Prozent lag, stieg sie im Jahr 2010 auf 2,1 Prozent. Ein Prozent entspricht 80j000 Personen. Auch die nach 2002 stark ange Quelle Bundesamt für Statistik (BFS); 12/2000: 176,3; 12/2012: 208,6; Indexbasis 1982 Der Wohnungsmarkt auf einen Blick, Februar 2011, S Art. 269 OR, missbräuchliche Mietzinse 18 Mietpreis-Strukturerhebung 2003, S. 34 Referenzzinssatz: Seit 2008 gilt für Mietverhältnisse der Referenzzinssatz. Dieser wird neu festgelegt, sobald sich der Durchschnittssatz für Hypothekarforderungen um 0,25 Prozent geändert hat. 10
11 stiegene Wohnungsproduktion konnte nicht verhindern, dass die Leerwohnungsquote seit 2003 ziemlich stabil um nur rund ein Prozent pendelt. Für einen funktionierenden Wohnungsmarkt ist je nach Grösse und Struktur der Wohnungsmarktregion eine Leerwohnungsziffer von knapp einem bis gut zwei Prozent erforderlich. Die Leerwohnungsquote erreichte im Sommer 2013 in der ganzen Schweiz einen Wert von 0,96 Prozent und ist in den Zentren deutlich tiefer als in der Peripherie. So weisen die Kantone Genf, Zug, Basel-Landschaft und Waadt Leerwohnungsquoten von weniger als 0,5 Prozent aus, wobei der Wert in der Agglomeration Lausanne 0,3 Prozent beträgt. Demgegenüber verzeichnen die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Glarus einen Leerwohnungsbestand von rund 1,5 Prozent und in den Kantonen Jura und Solothurn stehen mit rund 2 Prozent gar am meisten Wohnungen leer EL beziehende Personen und kantonale Wohnungsmarktsituation Die folgende Grafik zeigt die EL-anspruchsberechtigten Personen nach Kanton im Jahr 2012, welchen der maximale Mietzins angerechnet wird. Wie unter bereits ausgeführt, wird im schweizerischen Durchschnitt aufgrund der Beschränkung der maximal anzurechnenden Miete 28 Prozent der EL-beziehenden Personen nicht der gesamte effektive Mietzins angerechnet. Die unter Ziffer aufgezeigten kantonalen Unterschiede in den Wohnungsmärkten spiegeln sich weitgehend auch bei den EL- Beziehenden. So hat es beispielsweise in den Kantonen Jura und Glarus, welche über einen hohen Anteil an leer stehenden Wohnungen verfügen, auch wenig EL-beziehende Personen, die das Maximum ausschöpfen. 19 Die Leerwohnungsquote ist das in Prozenten ausgedrückte Verhältnis zwischen dem Leerwohnungsbestand und dem approximativen Wohnungsbestand und gibt Aufschluss über das Verhältnis von Angebot und Nachfrage im Wohnungsmarkt. (Bundesamt für Statistik) 11
12 Grafik 1: EL Fälle mit maximalem anrechenbaren Bruttomietzins nach Kanton, 2012 ZG ZH BL BS LU GR SG NW AG SZ AI GE Schw TG TI BE OW SH SO VD AR FR UR GL NE VS JU Anteil der EL-Fälle mit maximalem Mietzins in % 12
13 2.3.3 Mietzinsunterschiede zwischen Stadt und Land Der Leerwohnungsbestand zeigt auf, dass das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt in der Stadt, vor allem in den Grosszentren wie beispielsweise Zürich oder Genf stark ist, währenddem dieses Verhältnis auf dem Land und insbesondere in den Landkantonen als ausgeglichen bezeichnet werden kann. Grundsätzlich sind die Mietzinse im ländlichen Gebiet tiefer als in den städtischen Zentren, und ihrem Agglomerationsgürtel. Dieser Unterschied ist weniger deutlich bei kleinen Wohnungen, verstärkt sich jedoch mit zunehmender Grösse der Wohnung (ab 3 Zimmern) in den Städten und nimmt ab einer Grösse von sechs und mehr Zimmern wieder ab. 20 Auch öffnet sich die Schere zwischen den Mietpreisen kleiner und grosser Wohnungen in städtischen Kantonen stärker als in Landkantonen, wo die Unterschiede zwischen den verschiedenen Wohnungsgrössen geringer ausfallen. Die Mietzinse stehen häufig auch unter dem Einfluss der Steuerbelastung. So weisen Kantone mit einer tiefen Steuerbelastung überdurchschnittlich hohe Mieten auf Unterschiede zwischen Stadt und Land bei den EL Beziehenden Vor der Totalrevision des ELG, welche im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) erfolgte, hatten die Kantone die Möglichkeit, bei der Mietzinsanrechnung ihren kantonalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Sie konnten einen tieferen Höchstbetrag für den anerkannten Mietzins festlegen als der vom Gesetz vorgesehene. Davon machten zwei Kantone Gebrauch (NE und GR). Seit dem Inkrafttreten des totalrevidierten ELG 2008 gelten in der ganzen Schweiz die im Gesetz festgesetzten Höchstbeträge. Der Unterschied zwischen den Mietzinsen in der Stadt und auf dem Land zeigt sich auch bei den EL-beziehenden Personen, wie aus der 20 Mietpreisstrukturerhebung 2003, Detailergebnisse, Neuchqtel, 2007, S
14 nachstehenden Grafik hervorgeht. So bezahlen EL-Beziehende in der Stadt im Durchschnitt 132 Franken beziehungsweise 16 Prozent mehr Miete als EL-Beziehende, welche auf dem Land leben. Grafik 2: Bruttomietzins nach Stadt Land und Anzahl Personen pro Fall, Unterschiedlich zeigt sich auch die Entwicklung der Mietzinse EL- Beziehender in der Stadt und auf dem Land. Seit der letzten Anpassung der Mietzinsmaxima im Jahr 2001 ist in der Stadt eine Zunahme der Mietzinse von 25,5 Prozent zu verzeichnen, während die Mietzinse der EL- Beziehenden auf dem Land nur um 13,6 Prozent angestiegen sind. 80 Prozent der EL-Beziehenden leben in der Stadt und sind von der stärkeren Mietzinssteigerung betroffen. 21 Das BFS unterscheidet beim Mietzinsindex nicht nach Stadt und Land, weshalb für diese Unterscheidung auf die statistischen Daten der EL zurückgegriffen wurde. 14
15 2.3.5 Mietzinsbelastung im Haushaltbudget Die neusten Zahlen zur Mietzinsbelastung zeigen, dass die Haushalte praktisch aller Einkommensklassen im Jahr 2011 mit höheren Mietbelastungen gemessen am Haushaltbudget konfrontiert sind als Die durchschnittliche Mietbelastung hat sich von gut 19 auf gut 20 Prozent erhöht. Am stärksten belastet sind Personen mit einem Einkommen unter 4j000 Franken im Monat. Bei diesen ist die durchschnittliche Mietzinsbelastung seit 2001 um ca. 4 Prozent auf gut einen Drittel angestiegen Die Entwicklung der Nebenkosten Nebenkosten sind das Entgelt für die Leistungen des Vermieters, welche mit dem Gebrauch der Sache zusammenhängen oder die dazu dienen, die Mietsache in einem zum vorausgesetzten Gebrauch der Sache tauglichen Zustand zu erhalten. 23 Die Nebenkosten setzen sich aus Heiz- und Betriebskosten zusammen. Bestimmend für die Heizkosten ist im Wesentlichen der Preis für das Heizöl. Bei der letzten Anpassung der Mietzinsmaxima im Jahre 2001 kosteten 100 Liter Heizöl rund 50 Franken und im Jahr 2013 mehr als das Doppelte. 24 In dieser Zeit unterlag der Preis zwar gewissen Schwankungen, ist aber während den letzten zehn Jahren insgesamt stets im Steigen begriffen gewesen. Die übrigen üblicherweise in den Nebenkosten enthaltenen Posten wie Elektrizität sowie Warmwasseraufbereitung sind stabiler und folgen häufig der allgemeinen Teuerungsentwicklung. 2.5 Wohnbaupolitik und Mietwohnungsmarkt Die Zahl der EL-beziehenden Personen, für welche das Mietzinsmaximum nicht ausreicht, nimmt, wie die Ausführungen gezeigt haben, jährlich zu. 22 Durchschnittliche Mietbelastung nach Einkommensklassen; Quelle BFS/BWO 23 Art. 257a Abs. 1 OR 24 BFS, Landesindex der Konsumentenpreise, Heizöl 15
16 Seit der letzten Anpassung der Mietzinsmaxima (Bruttomietzins; 2001) ist der Mietpreisindex (Nettomieten) in der Schweiz um 18,3 Prozent gestiegen. Die Nebenkosten sind zwischen 1996 und sogar doppelt so stark wie die Nettomieten angestiegen. Der von der öffentlichen Hand subventionierte Wohnraum wie auch das geltende Mietrecht wirken dieser Entwicklung zu wenig entgegen. Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass EL-beziehende Personen eine subventionierte Wohnung finden oder dass sie mittels Mietzinsanfechtung einen tieferen Mietzins erreichen, was andernfalls in das Ausmass einer Anpassung der Mietzinsmaxima einzubeziehen wäre Vergleich mit der Sozialhilfe In der Sozialhilfe werden der Mietzins und die Nebenkosten angerechnet, soweit sie im ortsüblichen Rahmen liegen. Je nach Kanton und Gemeinde bestehen Richtlinien, welche Maximalbeträge festlegen. Überhöhte Wohnkosten werden jedoch übernommen, bis eine zumutbare günstigere Lösung gefunden werden kann. Bei den EL können die Maxima in keinem Fall überschritten werden. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, Sozialhilfebeziehenden bei der Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen, wobei sie auch Kontakte zu Vermietenden pflegen und die regionale Verfügbarkeit von günstigem Wohnraum kennen. Bei den Ergänzungsleistungen ist dies nicht der Fall. Des Weiteren wird im Gegensatz zu den EL ein Mietzins berücksichtigt, welcher der Haushaltgrösse Rechnung trägt Die Beschränkung auf diesen Zeitraum liegt an den verfügbaren Daten. 26 Vgl. zum Ganzen, S.3, Fn 2 27 SKOS-Richtlinien 12/07 16
17 3 Lösungsmöglichkeiten 3.1 Geprüfte Einteilungen: Stadt und Land Einleitung Wie unter Ziffer und aufgezeigt, unterscheiden sich die Mietzinse zwischen Wohnungen in der Stadt und auf dem Land. Mehrere Mietzinsmaxima sollen diesem Umstand Rechnung tragen. Zugleich wird damit das Bedarfselement, das mit der Anrechnung des effektiven Mietzinses bereits heute besteht, verstärkt. Für die von der Motion verlangte Berücksichtigung der regionalen Mietzinsunterschiede wurden verschiedene Möglichkeiten in Betracht gezogen. Geprüft wurden die Einteilung der Prämienregionen der Krankenversicherung, die Typisierung der Gemeinden in 22 und 9 Kategorien sowie die daraus resultierende Einteilung der Gemeinden in Stadt und Land des Bundesamtes für Statistik (BFS). 28 Zudem wurde untersucht, ob mit dem zusätzlichen Einbezug der Unterschiede zwischen den Grossregionen 29 eine präzisere Einteilung erreicht werden könnte Unterscheidung der Mietszinsmaxima nach der Einteilung der Krankenversicherungsprämien Die Einteilung der Krankenversicherungsprämien in Regionen verläuft nach den Kostenunterschieden der Gesundheitsversorgung. 30 Die Kostenunterschiede im Gesundheitswesen entsprechen in vielen Fällen den Mietzinsunterschieden, da die Mietzinse in dichter besiedelten 28 Vgl. Einteilung des BFS der Gemeinden städtisch ländlich 1-4 unter rglied/01.html Diese Einteilung wurde nicht speziell für Mietzinse geschaffen. Auf dieser Einteilung wurden die unterschiedlich hohen Mietzinse beobachtet (vgl. Ziff ). Insofern kann sie für einzelne Städte oder Orte auch unpassend erscheinen. 29 Genferseeregion (VD, VS, GE), Espace Mittelland (BE, FR, SO, NE, JU), Nordwestschweiz (BS, BL, AG), Zürich (ZH), Ostschweiz (GL, SH, AR, AI, SG, GR, TG), Zentralschweiz (LU, UR, SZ, OW, NW, ZG), Tessin (TI) 30 Art. 61 Abs. 2 Bundesgesetz über die Krankenversicherung 17
18 Gebieten in der Regel auch höher sind. Dies gilt grundsätzlich auch für die Kosten des Gesundheitswesens, welche die Höhe der Prämien bestimmen. Eine Verwendung dieser Einteilung würde jedoch einen regelmässigen Abgleich dieser dennoch nicht durchwegs einheitlichen Kriterien verlangen und eines Systems, das auch stetem Wandel unterliegt. Aus diesen Gründen wird auf die Übernahme dieser Einteilung verzichtet Unterscheidung Stadt Land gemäss Bundesamt für Statistik (BFS) Die in Ziffer und ausgewiesenen Unterschiede zwischen der Stadt und dem Land stützen sich auf die Raumgliederung des BFS. Das BFS hat die Gemeinden der Schweiz typologisiert, wobei 22 Gemeindetypen auseinander gehalten werden. Dabei sind Kriterien wie Arbeitsplätze, der Mehrfamilienhausanteil, Reichtum, Tourismus, Bevölkerungsstruktur und die Zentrumsfunktion berücksichtigt. Diese Einteilung wird in einer 9- Unterteilung zusammengefasst, wobei Zentren, suburbane, periurbane sowie einkommensstarke Gemeinden zur städtischen Region gehören und ländliche Pendlergemeinden, agrargemischte und agrarische Gemeinden dem Land zugeordnet werden. Die Einteilung in Stadt und Land verläuft in vier Abstufungen: die Agglomerationskerngemeinden, im Folgenden Stadtc, die Agglomerationsgürtelgemeinden im Folgenden Agglomerationc, die Einzelstädte und die ländlichen Gemeinden im Folgenden Landc. Näher geprüft wurde auch, inwiefern die Unterscheidungen zwischen den Grossregionen berücksichtigt werden sollen, um damit diese Standortvorteile oder -nachteile auszugleichen. Die Unterschiede erwiesen sich jedoch als zu gering, so dass auf eine zusätzliche Differenzierung verzichtet wurde und auf die Raumgliederung des BFS abgestellt werden soll. 18
19 3.1.4 Die regionale Einteilung für die Mietzinsmaxima 31 Für die Einteilung der Mietzinsmaxima in Regionen wurde der Typ Einzelstädtec dem Typ Stadtc zugeordnet, weil in den Einzelstädten nur 0,8 Prozent der EL-Beziehenden leben. Die durchschnittlichen Mietzinse der EL-Beziehenden zwischen der Region sstadtj und sagglomerationj unterscheiden sich nur sehr gering um 10 Fr. pro Monat und sind in der Agglomeration sogar etwas höher. Daher wurden die Regionen Stadtc, Agglomerationc und isolierte Städtec zu einer Region Stadtc zusammengefasst und alle übrigen Gemeinden gehören zum Landc. Aufgrund der prekären Wohnungsmarktsituation in den Grossstädten wurde eine Einteilung geprüft, die diesem Umstand Rechnung tragen soll. Die 22-Gemeindetypologie des BFS verfügt über einen entsprechenden Typ, Gemeindetyp 1, die Grosszentrenc. Dazu gehören Zürich, Basel, Bern, Lausanne und Genf. In den Grosszentren leben 20 Prozent der EL-Beziehenden, in den Städten 62 Prozent und auf dem Land 18 Prozent. Die durchschnittlichen Mietzinsunterschiede der EL-Beziehenden betragen pro Monat zwischen den Grosszentren und der Stadt 25 Franken, zwischen der Stadt und dem Land 126 Franken. Der vorliegende Lösungsvorschlag besteht somit aus folgenden drei Regionen im Überblick (vgl. Karte im Anhang 2): Die drei Regionen für die EL Mietzinsmaxima Region 1 Grosszentren Zürich, Bern, Basel, Genf und Lausanne Region 2 Stadt übrige Städte (Winterthur, Fribourg, Biel etc.) die isolierten Städte (z. B. Langenthal) und die Agglomeration Region 3 Land Alle übrigen Gemeinden 31 Alle unter dieser Ziffer verwendeten Daten sind dem EL-Register 2011 entnommen. 19
20 3.1.5 Zuordnung der Gemeinden in die Regionen Die Zugehörigkeit jeder einzelnen Gemeinde zu den räumllichen Gliederungen und Typologien kann einer Tabelle, welche das BFS jährlich aktualisiert, entnommen werden. Für die hier verwendeten Typen sind im Teil räumliche Typologienc die Spalte Gemeindetyp 22c für die Region 1 und in der Analyseregionc die Spalte Stadtische/Ländliche Gebietec für die Regionen 2 und 3 massgebend. Gemeinden mit den Ziffern 1 3, ausgenommen die fünf Grosszentren, sind städtisch und jene mit der Ziffer 4 ländlich. Die Tabelle ist unter folgendem Link einsehbar: ank/blank/raumrglied/01.html 3.2 Rechtliche Umsetzung Die Einteilung in die drei Regionen soll in der Verordnung erfolgen. Ins Gesetz ist dafür eine Delegationsnorm aufzunehmen, die dem Bundesrat die Kompetenz erteilt, die Einteilung auf der Grundlage der Raumgliederung des BFS vorzunehmen. So ausgestaltet erfüllt sie die Anforderungen bezüglich der Normdichte, welche an eine Delegationsbestimmung gestellt werden Familien und Mehrpersonenhaushalte Die Darlegung der Lage der Familien (Mehrpersonenhaushalte) unter Ziffer hat gezeigt, dass der von den EL anerkannte Mietzins heute für gut die Hälfte dieser Personen nicht genügt. Bei Einführung der EL (1966) zählten Familien nur selten zu diesem Anspruchskreis. Die Zunahme jüngerer IV-Rentner/innen und damit auch jüngerer EL-Beziehender in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren führte zu mehr Familien bei den EL- Beziehenden. Diesem Umstand soll nunmehr Rechnung getragen werden, indem das Mietzinsmaximum aufgrund der Haushaltgrösse festgesetzt wird. Die Haushaltgrösse wird jedoch nur bis und mit der vierten Person 32 BGE 118 1a 305; 118 1a 245, 247 ff. 20
Bericht über die Anpassung der Mietzinsmaxima in den Ergänzungsleistungen (EL) vom 10. August 2011
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