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Timestamp: 2016-10-26 19:30:59
Document Index: 235288259

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 29', 'Art. 49', 'Art. 93', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 16', 'Art. 9', 'Art. 5', 'Art. 7', 'Art. 42', 'Art. 13', 'Art. 77', 'Art. 80', 'Art. 42', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 16', 'Art. 5', 'BGE']

1P.116/2000 (05.05.2000)
1P.116/2000/boh
Aeschlimann, F�raud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi und Gerichtsschreiber Karlen.
Martin Ruch, Hohberg 8, Schaffhausen, Beschwerdef�hrer,
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Grosser Rat des Kantons Schaffhausen,
Art. 85 lit. a OG (Volksabstimmung �ber die Abberufung des Regierungsrats), hat sich ergeben:
A.- Im Kanton Schaffhausen wurde den Stimmberechtigten am 12. M�rz 2000 neben drei kantonalen und f�nf eidgen�ssischen Vorlagen ein Begehren um Abberufung des Regierungsrats unterbreitet. Das Volk lehnte das Begehren mit 19'352 Nein- gegen 9'984 Ja-Stimmen ab.
Anlass f�r das Abberufungsbegehren bildete der Entscheid der kantonalen Geb�udeversicherungsanstalt, die Liegenschaft der Silbermanufaktur Jezler AG am Herrenacker in Schaffhausen zum Preis von 4,5 Mio. Franken zu erwerben. Der Regierungsrat stimmte dem Kauf zu. Der Initiant des Abberufungsbegehrens, Kantonsrat Gerold Meier, warf dem Regierungsrat vor, mit seiner Zustimmung zum Kauf das Finanzreferendum umgangen und ausserdem einen �bersetzten Kaufpreis gebilligt zu haben.
B.- Martin Ruch erhob am 28. Februar 2000, also noch vor dem Urnengang, beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte und weiterer verfassungsm�ssiger Garantien. Er beantragte die Absetzung der Abstimmung durch eine vorsorgliche Verf�gung und die Aufschiebung des Urnengangs, bis den Stimmberechtigten eine Erl�uterung �ber das Abberufungsbegehren unterbreitet werden k�nne. Ausserdem stellte er den Antrag auf Aufhebung der allenfalls �ber das Abberufungsbegehren durchgef�hrten Abstimmung vom 12. M�rz 2000.
Der Regierungsrat und der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen haben sich gemeinsam zur Beschwerde vernehmen lassen. Sie beantragen, es sei auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, soweit es sich gegen den Regierungsrat richte, im �brigen sei es abzuweisen. Der Beschwerdef�hrer h�lt in der Replik an seinen Antr�gen fest.
C.- Der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat am 8. M�rz 2000 das Gesuch um Absetzung der Abstimmung vom 12. M�rz 2000 �ber das Abberufungsbegehren abgewiesen.
1.- Die Beschwerde richtet sich gegen die amtlichen Erl�uterungen zum kantonalen Urnengang vom 12. M�rz 2000, das sog. Schaffhauser Abstimmungsmagazin. In dieser vom Grossen Rat verfassten Brosch�re werden drei kantonale Vorlagen (ein Gesetz und zwei Kreditbewilligungen), die an diesem Datum zur Abstimmung gelangten, vorgestellt. Das Abberufungsbegehren, �ber das am 12. M�rz 2000 ebenfalls abzustimmen war, findet im genannten Abstimmungsmagazin dagegen keine Erw�hnung.
In der fehlenden Information �ber das Abberufungsbegehren sieht der Beschwerdef�hrer eine Verletzung seiner politischen Rechte sowie weiterer Verfassungsgarantien.
Angefochten ist somit eine Vorbereitungshandlung des Grossen Rats zum Urnengang vom 12. M�rz 2000. Auch wenn der Beschwerdef�hrer ebenfalls eine allf�llige Informationspflicht des Regierungsrats zur Diskussion stellt, bildet Anfechtungsobjekt allein die den Stimmb�rgern vom Grossen Rat unterbreitete Information im Abstimmungsmagazin. Gegen Akte dieses Organs steht weder die Wahl- und Abstimmungsbeschwerde gem�ss Art. 82bis Abs. 1 lit. c des Wahlgesetzes vom 15. M�rz 1904 (WahlG) noch ein anderes kantonales Rechtsmittel zur Verf�gung (Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Z�rich 1986, S. 135). Sie k�nnen daher gem�ss Art. 86 OG direkt beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden.
Ausser Betracht zu bleiben haben indessen die R�gen der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 BV) und der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV), die der Beschwerdef�hrer erstmals in der Replik vortr�gt.
Beschwerdeerg�nzungen im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels gem�ss Art. 93 Abs. 2 OG sind nur so weit zul�ssig, als erst die Erw�gungen der kantonalen Beh�rden hierzu Anlass geben (BGE 125 I 71 E. 1a/aa S. 77), was f�r die genannten R�gen nicht zutrifft.
2.- Der Beschwerdef�hrer macht geltend, dass �ber das Abberufungsbegehren im Abstimmungsmagazin grunds�tzlich in gleicher Weise h�tte informiert werden m�ssen wie �ber die �brigen drei dem Volk unterbreiteten Vorlagen, die das Parlament verabschiedet hatte. Er sieht in der mangelhaften Information in erster Linie einen Verstoss gegen den Anspruch der Stimmberechtigten auf eine freie Willensbildung und unverf�lschte Willenskundgabe (Art. 34 BV). Ferner r�gt er eine Verletzung des Anspruchs auf Information (Art. 16 BV), des Willk�rverbots (Art. 9 BV) sowie der Grunds�tze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV) und der Menschenw�rde (Art. 7 BV).
a) Im Kanton Schaffhausen ist die Information der Beh�rden �ber Abstimmungsvorlagen nicht einheitlich geregelt.
Nach Art. 42 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sind alle Erlasse des Grossen Rates, �ber welche die Volksabstimmung stattzufinden hat, den Aktivb�rgern mit einer die Hauptpunkte beleuchtenden Botschaft auf geeignete Weise zur Kenntnis zu bringen. Die Erl�uterungen werden vom B�ro des Grossen Rats verfasst und sollen die bef�rwortenden und ablehnenden Argumente angemessen darstellen (Art. 13 Abs. 3 des Gesetzes �ber den Grossen Rat vom 20. Mai 1996). Dieselbe Information soll nach ausdr�cklicher Gesetzesvorschrift auch bei Initiativen erfolgen (Art. 77 Abs. 4 WahlG). Dagegen ist bei Abstimmungen �ber Abberufungsbegehren im Gesetz keine beh�rdliche Erl�uterung vorgesehen.
Der Beschwerdef�hrer vertritt die Ansicht, Abberufungsbegehren seien mit Bezug auf die beh�rdliche Information gleich wie Volksinitiativen zu behandeln. Das kantonale Recht bietet daf�r jedoch keine Grundlage. Es ordnet das Abberufungsrecht vielmehr gesondert von der Initiative (Art. 80 ff. WahlG). Die f�r die Letztere aufgestellten Vorschriften gelten daher nicht f�r das Abberufungsrecht.
W�re es tats�chlich die Absicht des Gesetzgebers gewesen, die in Art. 42 Abs. 3 KV vorgesehene Informationspflicht nicht nur auf Initiativvorlagen, sondern auch auf Abberufungsbegehren auszudehnen, h�tte er dazu gleich wie bei der Initiative eine besondere Vorschrift erlassen.
Nach dem kantonalen Recht besteht demnach keine Pflicht des Grossen Rats, den Stimmberechtigten vor der Abstimmung �ber Abberufungsbegehren gleich wie bei Referendums- und Initiativvorlagen eine beleuchtende Botschaft vorzulegen.
b) Die neue Bundesverfassung gew�hrleistet in Art. 34 die politischen Rechte (Abs. 1) und sch�tzt insbesondere die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe (Abs. 2). Sie verankert damit ausdr�cklich den in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts dem Stimmb�rger einger�umten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (vgl. Botschaft �ber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 189 ff. sowie zur Praxis des Bundesgerichts BGE 121 I 138 E. 3 S. 141).
Der genannte Anspruch soll garantieren, dass der Stimmb�rger seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann. Er richtet sich namentlich gegen unzul�ssige Beeinflussungen der Stimmb�rger durch Interventionen der Beh�rden im Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen. Die Rechtsprechung erachtet amtliche Erl�uterungen bei Sachabstimmungen zwar grunds�tzlich als zul�ssig, verlangt aber, dass die Stimmb�rger darin in objektiver Weise informiert werden. Bei Wahlen ist ein beh�rdliches Eingreifen dagegen im Prinzip unzul�ssig, da den Beh�rden hier im Unterschied zu den Sachentscheiden keine Beratungsfunktion zukommt (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273; 118 Ia 259 E. 3 S. 262). Allerdings sind gleicherweise bei Wahlen und Abstimmungen stets diejenigen beh�rdlichen Interventionen erlaubt, die erforderlich sind, um eine freie und unverf�lschte Willensbildung zu gew�hrleisten, so namentlich Richtigstellungen offensichtlich falscher Informationen, die von privater Seite w�hrend des Wahl- oder Abstimmungskampfs verbreitet werden (BGE vom 5. Juli 1995 in ZBl 97/1996, S. 223; 118 Ia 259 E. 3 S. 262 f.). In solchen F�llen besteht unter Umst�nden auch ohne gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht eine Pflicht der Beh�rden, zur Sicherstellung des bundesrechtlichen Anspruchs auf eine freie Willensbildung und unverf�lschte Stimmabgabe zu intervenieren (vgl. auch Jeanne Ramseyer, Zur Problematik der beh�rdlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Diss. Basel 1992, S. 34; Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Beh�rde im Abstimmungskampf, Diss.
Freiburg 1992, S. 174).
Vorliegend werden vom Beschwerdef�hrer keine besonderen Vorf�lle, die ein beh�rdliches Eingreifen im Interesse der freien Willensbildung erfordert h�tten, geltend gemacht.
Allein auf Grund der Tatsache, dass das Abberufungsbegehren sehr umstritten war, bedurfte es keiner beh�rdlichen Intervention.
Hingegen legte der Umstand, dass die Funktionsweise des Abberufungsrechts dem Volk nicht gel�ufig ist, eine Erl�uterung der Beh�rden zuhanden der Stimmb�rger nahe. Im Kanton Schaffhausen war von diesem Recht seit seiner Einf�hrung im Jahre 1852 zuvor �berhaupt nie Gebrauch gemacht worden, und auch in den �brigen Schweizer Kantonen, die dieses Recht vorsehen, sind nur sehr wenige Anwendungsf�lle bekannt (vgl. Alfred K�lz, Das Abberufungsrecht, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, Solothurn 1998, S. 190 ff.). Dieser besondere Umstand rief bei den Stimmberechtigten ein gesteigertes Informationsbed�rfnis hervor, dem die Beh�rden im Interesse einer freien und unverf�lschten Willensbildung Rechnung tragen mussten. Dabei stand ihnen freilich ein grosser Ermessensspielraum zu.
c) Der Regierungsrat hat die Stimmberechtigten mehrfach �ber das Abberufungsbegehren, �ber das am 12. M�rz 2000 abgestimmt wurde, informiert. So hat er sich am 25. Januar 2000 an die Medien gewandt, um das Zustandekommen des Begehrens bekannt zu geben und zu den ihm zu Grunde liegenden Vorw�rfen Stellung zu nehmen. Ferner wurde der Termin f�r die Abstimmung �ber das Begehren im Amtsblatt publiziert.
Am 1. M�rz 2000 erfolgte eine weitere Mitteilung des Regierungsrats an die Medien. Darin wurde �ber das Urteil des Obergerichts zur Zul�ssigkeit des umstrittenen Liegenschaftenkaufs der Geb�udeversicherung berichtet. Zudem kamen darin der Standpunkt der Initianten und jener des Regierungsrats zur Sprache, und es wurde auch auf staatspolitische Aspekte des Begehrens hingewiesen. Schliesslich beantwortete der Regierungsrat verschiedene parlamentarische Vorst�sse, die im Zusammenhang mit dem Abberufungsbegehren eingegangen waren. Darin wurden ebenfalls Anlass, Zweck und Funktion des Abberufungsbegehrens beleuchtet.
Mit den genannten Verlautbarungen ist die den kantonalen Beh�rden obliegende Informationspflicht ausreichend erf�llt worden. Der Beschwerdef�hrer behauptet denn auch nicht, dass die erfolgten Informationen ungen�gend oder irref�hrend gewesen seien, sondern kritisiert allein, dass nicht auch im Abstimmungsmagazin �ber das Abberufungsbegehren orientiert wurde. Im Blick auf eine umfassende und transparente Informationspolitik mag es zwar w�nschbar erscheinen, dass ins Abstimmungsmagazin ebenfalls Erl�uterungen zu Abberufungsbegehren aufgenommen werden. Aus der verfassungsm�ssigen Garantie von Art. 34 Abs. 2 BV l�sst sich indessen ein solcher Anspruch nicht ableiten. Jedenfalls haben die kantonalen Beh�rden auf eine Information �ber das Abberufungsbegehren im Abstimmungsmagazin nicht deshalb verzichtet, um dieses Begehren herabzuw�rdigen und seine Erfolgschancen zu verkleinern. Eine Erl�uterung unterblieb vielmehr, weil daf�r im kantonalen Recht keine Rechtsgrundlage besteht. Die R�ge der Verletzung der politischen Rechte
erweist sich unter diesen Umst�nden als unbegr�ndet. Inwiefern sich aus der Meinungs- und Informationsfreiheit gem�ss Art. 16 BV bzw. den allgemeinen Garantien von Art. 5, 7 und 9 BV etwas anderes ergeben sollte, wird vom Beschwerdef�hrer nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.
d) Die geltend gemachte Verletzung der Informationspflicht k�nnte aber auch aus einem weiteren Grund nicht zur Aufhebung der Abstimmung vom 12. M�rz 2000 f�hren. Nach der Rechtsprechung wird von der Aufhebung eines Urnengangs abgesehen, wenn die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, nach den gesamten Umst�nden als derart gering erscheint, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 274).
Die Stimmberechtigten lehnten das Abberufungsbegehren am 12. M�rz 2000 mit einem Stimmenverh�ltnis 2:1 ab. Bei diesem klaren Ausgang kann ausgeschlossen werden, dass eine Erl�uterung des Abberufungsbegehrens im Abstimmungsmagazin zu einem anderen Abstimmungsergebnis gef�hrt h�tte, zumal die Stimmbeteiligung mit 66,5 % hoch war und in der �ffentlichkeit erwiesenermassen eine breite Diskussion �ber das Begehren stattgefunden hatte.
3.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als unbegr�ndet und ist in dem Umfang, in dem auf sie einzutreten ist, abzuweisen.
Praxisgem�ss sind bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten zu erheben.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer sowie dem Regierungsrat und dem Grossen Rat des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.