Source: http://www.jus.unitn.it/cardozo/misc/volont.htm
Timestamp: 2018-12-18 23:08:01+00:00
Document Index: 183233265

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 7']

by Paola Loiacono
Il fenomeno preso in considerazione nel lavoro da me svolto (il volontariato) è molto antico e radicato, ma solo recentemente ha ottenuto un certo riconoscimento (la legge quadro dell’11 agosto 1991, n. 266 ne è ora il punto di riferimento). Esso è uno stile di vita indispensabile per l’accrescimento spirituale dell’uomo e per il mutamento delle istituzioni (spesso carenti). E tale carica positiva non è mai stata, almeno a giudizio di chi parla, tanto necessaria come di questi tempi, in cui la cultura dei valori e della moralità spesso viene sopraffatta dalla mentalità del consumismo e dell’interesse. Il mondo che stiamo esplorando è quello del no profit (o terzo settore o terza dimensione, dopo Stato e mercato). Tale termine, divenuto "di moda" da poco, qualifica l’attività che non persegue un lucro e che, se economica, deve essere strumentale allo scopo. Quest’ultimo non è mai egoistico, nè valutabile economicamente e si traduce nel divieto assoluto di distribuzione di qualsiasi forma di utile a favore dei membri (i quali, oltretutto, non hanno alcun diritto sul patrimonio dell’organizzazione).
Così la legge quadro n. 266 del 1991 all’articolo 2, comma 1, che pone i seguenti requisiti dell’attività in oggetto :
-personale (cioè non delegabile),
-gratuita (cioè non remunerata. Si prevede solo la possibilità di un rimborso, ma con certi limiti: spese effettivamente sostenute e documentate e preventivamente stabilite con l’organizzazione di volontariato (art. 2, co. 2). Si afferma, inoltre, l’incompatibilità dell’opera volontaria con qualunque rapporto di carattere patrimoniale (art. 2, co. 3)),
-spontanea (non in adempimento di alcun obbligo giuridico o per altra coazione diversa dal moto dell’animo),
-per il tramite di un’organizzazione (cioè di ogni organismo ex art. 3, co. 3 l. quadro. Ciò è richiesto solo per quel volontariato che voglia usufruire del favor della legge 266/1991. In generale, invece, la definizione sembra che possa valere per tutte le prestazioni volontaristiche, anche dei singoli),
-senza scopo di lucro, anche indiretto (cioè senza una contropartita reale o anche solo potenziale. Certo, la qualificazione professionale è ammissibile, e a volte inevitabile (art. 10, co. 2, lett. f), ma non deve essere l’unica o principale ragione di adesione all’organizzazione),
-per un fine esclusivamente solidaristico (la solidarietà non è solo fine, però, ma anche mezzo. Esprime aiuto, abnegazione, altruismo, ribellione,etc... -tale che non è facile da definire- al fine di giungere a partecipazione e pluralismo. A proposito del fine : l’articolo 1, comma 1 l. q. parla anche di finalità sociale, civile e culturale individuate dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome e dagli enti locali. Tale apertura risponde all’esigenza di non circoscrivere e settorializzare il fenomeno).
Aggiungerei, ancora, che l’attività :
-può essere materiale o spirituale,
-deve essere a favore di terzi bisognosi (al di fuori oltre che, ovviamente dello Stato e del mercato, anche delle reti parentale e amicale. Cioè lo scopo deve essere altruistico -non faccio volontariato se vado ad aiutare mia sorella con il figlio Alessandro di appena 20 giorni, affinchè lei possa riposare-),
-deve soddisfare valori costituzionali (artt. 2, 3, 4, 18, 97 Cost.).
Abbiamo già detto che l’attività così definita può essere svolta da singoli o formazioni sociali, ma che solo queste ultime potranno usufruire della disciplina della l. q. 266/1991. Ciò per motivi di garanzia di serietà ed elusione di abusi, per lo più, ma anche per coerenza con la dimensione del fenomeno volontaristico e per soddisfare l’esigenza di avere dei mezzi appropriati. Vediamo, allora, queste formazioni sociali. La legge 266/1991 parla di "organizzazione", cioè l’insieme degli strumenti con cui il gruppo perseguirà i fini. Il gruppo deve essere liberamente costituito al fine di svolgere l’attività prevista dall’articolo 2 e deve avvalersi in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite degli aderenti (art. 3, co. 1) (quindi non dei lavoratori o degli obiettori di coscienza, salvo, per i primi, il caso che siano necessari per il regolare funzionamento o la qualificazione o specializzazione dell’attività (art. 3, co. 4)). Esso, poi, opera mediante strutture proprie o pubbliche o convenzionate con il pubblico (art. 3, co. 5). Si lascia, invece, al gruppo, che intenda iniziare un’attività di volontariato, la libertà di scelta della forma giuridica più appropriata, seppur limitata dalla compatibilità con lo scopo solidaristico (art. 3, co. 2). E ciò per -non ingabbiare in rigidi schematismi un fenomeno così spontaneo e perseguente finalità varie, anche molto diverse tra loro,
-non pregiudicare gli enti precedenti (i quali, così, semplicemente mutando lo statuto secondo i requisiti prescritti dalla legge 266/1991, possono rientrare sotto la sua disciplina).
Così ha fatto la Pubblica Assistenza Croce Bianca di Orbassano, che ha optato per la forma ritenuta più consona e, addirittura indirettamente richiamata dalla stessa legge (art. 3, co. 3 e art. 5, co. 3) : l’associazione. La disciplina è quella del codice civile (artt. 14, 16-24, 27, 29-35 per le associazioni riconosciute, e artt. 36-38 per quelle non riconosciute) e quella della legge quadro, la quale, rispetto al primo, esalta l’assenza di lucro, la democraticità della struttura, l’elettività delle cariche, la gratuità di queste ultime e delle prestazioni e i criteri di esclusione degli aderenti.
Tale normativa, nata dall’esigenza di porre le condizioni perchè il volontariato si potesse autopromuovere, ma venisse anche realmente sostenuto dallo Stato e che il seguente rapporto tra le organizzazioni di volontariato e le istituzioni pubbliche fosse definito come di fattiva collaborazione e fiducia reciproca (e non di sostituzione, in un’ottica tanto conveniente quanto aberrante della crisi del Welfare State), è una legge statale di principi generali dell’ordinamento giuridico (vedi la sentenza della Corte Costituzionale n. 75 del 1992). Essa dispone una disciplina uniforme per un fenomeno che può toccare ogni campo d’azione e pone i confini rispetto alle leggi regionali e delle province autonome (art. 1, co. 2), affermando, peraltro, l’integrazione con le norme poste da questi ultimi.
In piena conformità con essa, agisce l’associazione in cui soddisfo il mio spirito altruistico e solidaristico in qualità di soccorritore autista e formatore e di cui ricopro la carica di Segretario della commissione disciplinare, chiamata Collegio dei Probiviri.
Tre sono i maggiori movimenti di volontariato in ambito prevalentemente sanitario (per lo più di trasporto urgente e ordinario in autoambulanza) : la Croce Rossa Italiana, parastatale e paramilitare; la Misericordia, cattolica e operante prevalentemente in Toscana; l’Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze. Quest’ultima, ottenuto recentemente il riconoscimento mediante l’inserimento del suo Presidente nazionale nell’Osservatorio Nazionale per il Volontariato (organo centrale di coordinamento e iniziativa, consultivo, propositivo e divulgativo)(art. 12 l. q.), è un’associazione di associazioni per l’assistenza a chiunque sia bisognoso, da parte di chiunque sia motivato e competente (ultimamente si è addirittura posto lo standard formativo regionale).
La Croce Bianca di Orbassano è appunto un’associata A.N.P.AS. e si presenta come una struttura apartitica, aconfessionale, democratica, non lucrativa (artt. 2 e 3 del suo statuto), con scopi di rinnovamento civile, sociale, culturale nel perseguimento e affermazione della solidarietà popolare (art. 4 stat.). La forma giuridica assunta è quella dell’associazione con personalità giuridica privata (DGR n. 5 - 10125 dell’11 novembre 1991), costituitasi nel 1980 (atto pubblico del 01 marzo). Si è modificata nello statuto (in data 20 ottobre 1992) dopo l’entrata in vigore della legge quadro sul volontariato, adeguandovisi, perchè ha deciso di iscriversi nel registro regionale generale delle organizzazioni di volontariato per poter usufruire della relativa disciplina (contributi pubblici, favor negli acquisti, convenzioni e agevolazioni fiscali. A quest’ultimo proposito, addirittura, è stato ultimamente redatto un disegno di legge - n. 2420, pubblicato su Il Sole 24 ore del 15 dicembre 1995, "Disciplina fiscale delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS)"- a dimostrazione della sempre crescente attenzione a questo fenomeno, addirittura identificato come settore che crea occupazione e inserisce i giovani nel mondo del lavoro).
Tale iscrizione (mi ricordo di questo dubbio perchè all’epoca avevo preso parte a conferenze e incontri-dibattito sul punto) non è stata accolta subito con benevolenza, ma, devo dire, c’è stata una certa diffidenza da parte delle organizzazioni. Infatti :
-essa è il perno di una disciplina fondamentale, ma che non sempre è chiara ed esaustiva; e, nonostante che :
-la richiesta sia un onere più che un obbligo e
-si abbia il diritto soggettivo all’ottenimento di essa (art. 6, co. 3),
tuttavia, si aveva paura che fosse un espediente per ingabbiare e sottoporre il volontariato ad un magari rigido controllo o ad una manipolazione da parte del pubblico. Cioè che fosse un modo per attirare nella trappola della dipendenza (sia economica che politica) dallo Stato un’attività che, sì, abbisognava di una disciplina uniforme e opportuna, ma che, tuttavia, funzionava benissimo, solo con maggiori difficoltà, anche prima, a prescindere da essa
La Croce Bianca di Orbassano ha optato per l’iscrizione nel registro regionale generale (DPGR n. 2069 del 01 giugno 1993) e, alla luce di questi anni di attività, devo dire che il progetto funziona, anche perchè, in realtà, tale atto è solo il passo finale di un procedimento meramente certificativo.
Per quanto riguarda la disciplina del rapporto organizzazioni di volontariato-istituzioni pubbliche, importante strumento di partecipazione è la convenzione (art. 7 l. q.). E’ un testo concordato che ha avuto grande successo. Permette la partecipazione della società civile all’esercizio di attività pubbliche a favore della collettività, razionalizzando la struttura amministrativa, spesso carente, e i suoi proventi sono considerati non propri di un’attività commerciale e produttiva marginale, ma dell’attività istituzionale stessa (così il decreto del 25 maggio 1995 del Ministro delle Finanze di concerto con il Ministro per la Famiglia e la Solidarietà sociale, "Criteri per l’individuazione delle attività commerciali e produttive marginali svolte dalle organizzazioni di volontariato"). La natura della convenzione è controversa : per qualcuno (Italia, Angeloni), sembra essere quella di contratto comune di diritto privato, con aspetti anche pubblicistici (così si spiegano il fatto che i criteri di priorità nella scelta delle organizzazioni siano posti dalle regioni e dalle province autonome -ex art. 10, co. 2, lett. c-, i vincoli costituzionali -tra i quali, si vedano gli artt. 3, 18, 97 Cost.- e le prescrizioni della legge n. 241 del 1990); altri (Rigano, Rossi) sostengono la tesi del doppio grado, per cui la natura sarebbe amministrativa nella costituzione del rapporto e privatistica nella determinazione della disciplina; per altri ancora (Panico e Picciotto), si tratta di una forma vuota, definita di volta in volta dopo un’indagine sulla volontà delle parti, sui loro scopi e sulle prestazioni . I soggetti (art. 7, co. 1) sono lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici (cioè enti territoriali e non, anche senza personalità giuridica - secondo Italia-) e le organizzazioni di volontariato iscritte da almeno 6 mesi e con attitudine e capacità operativa (valutabile ex criteri posti dall’art. 10, co. 2, lett. c). Le prescrizioni di contenuto (art. 7, co. 2) prevedono : le condizioni per la continuità dell’attività, il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti, la verifica delle prestazioni e il controllo della qualità, le modalità del rimborso delle spese (che devono essere precisamente indicate e correttamente calcolate). Il controllo del rispetto della convenzione stessa, invece, avviene solo indirettamente, nell’ambito del vaglio dell’attività dei soggetti, più in generale. Insomma, per ragioni di tutela dell’autonomia dei singoli e per permettere una certa flessibilità nel rispetto delle situazioni deboli che ne sono oggetto, ma per rispondere, anche, ad esigenze di trasparenza e imparzialità amministrativa e di tutela dei destinatari, il contenuto è predisponibile come schema-tipo (indicativo, non vincolante e specifico per ogni situazione e organizzazione). Per la tutela dei volontari e dei terzi, invece, è predisposta obbligatoriamente l’assicurazione (rispettivamente contro infortuni e malattie professionali e per responsabilità civile), e a carico dell’ente con cui si stipula la convenzione (art. 7, co. 3). Per l’efficacia si seguono le regole contrattuali; per l’interpretazione, le regole contrattuali e della legge e i criteri posti dalle leggi regionali e delle province autonome. La cessazione avviene per cause concordate, o per scadenza temporale, risoluzione per inandempimento, revoca unilaterale da parte della pubblica amministrazione (previo contradditorio con la contraente, però).
Le difficoltà di questo rapporto derivano principalmente da : -la vastità dell’ambito volontaristico, -l’esistenza di obiettivi vari e antitetici e -altre ragioni di incomprensione e conflitto tra le logiche strumentali e quelle particolaristico-clientelari. Se si vogliono superare tali problemi e giungere, così, alla effettiva realizzazione dell’attività di volontariato, occorre conoscere il complesso meccanismo giuridico che disciplina la struttura organizzativa di questo fenomeno. Così la P.A. C.B.O., la quale intrattiene diversi rapporti convenzionati. Il più rilevante è quello con l’U.S.S.L. 5 per l’attività di soccorso urgente sul territorio, volto alla realizzazione del progetto di una fitta rete di autoambulanze, gestita da una centrale operativa (recentemente costituita per Torino e provincia a Grugliasco), rispondente all’unico numero nazionale di emergenza sanitaria di 118.
Insomma, il volontariato è un fenomeno stupefacente : a dispetto di ogni logica utilitaristica, batte il mercato e lo Stato. E’ un settore che "non paga", ma che, nonostante questo, funziona benissimo e ha dimostrato di essere duraturo, continuativo, qualificato ed efficiente (un anno e mezzo fa, in occasione dell’alluvione nella nostra regione, mi ricordo che mi sono recata con alcuni colleghi ad Alessandria e, da soli, abbiamo gestito con successo la distribuzione di circa 3000 pasti caldi giornalieri in una mensa da campo, allestita negli spazi del mercato generale (zona Orti), senza che il Comune o la Provincia ci abbia dato alcun supporto organizzativo. Per non pensare a tutti i volontari che hanno permesso la ripresa della popolazione dopo una catastrofe di tal fatta ..... cosa si sarebbe fatto senza questa forza?). Tutto sta nella motivazione delle persone che vi si dedicano. Esse sono tanto profonde da fare in modo che il sacrificio e il dispendio di tempo, energie e denaro sia un’accettabile contropartita della gratificazione personale e del completamento spirituale. Essi sanno SAPER ESSERE (cioè sono spinti dalle giuste motivazioni), oltre a SAPERE (interpretare i bisogni della società), SAPER FARE (cioè posseggono un’adeguata preparazione) e SAPER FAR FARE (trasmettere una carica positiva tale da coivolgere e aggregare altri intorno al nostro progetto di solidarietà) : questo è il vero significato del volontariato.
LOIACONO Paola, nata a Torino il 22 febbraio 1971, risiede a Villarbasse in Via Vitrani n.1 (tel. 011-952476).
Conseguita la maturità classica nel 1990 presso l’Istituto Leonardo Murialdo di Rivoli, con una votazione più che soddisfacente, ha frequentato il corso di laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Torino, terminando il suo cammino in cinque anni con la votazione di /110. L’argomento di studio in occasione della laurea è stato il volontariato (la tesi, di diritto civile, è intitolata "Associazioni di volontariato (aspetti privatistici)", relatore : chiar.mo Prof. Monateri Pier Giuseppe). Esso, infatti, è un fenomeno che l’ha sempre appassionata, tanto da spingerla ad entrare a far parte di vari tra questi movimenti, operanti anche in settori diversi (A.N.P.AS., F.I.D.A.S., A.I.D.O., Centro Aiuto alla Vita, Telefono Amico). All’interno della Pubblica Assistenza Croce Bianca di Orbassano trascorre gran parte del suo tempo libero, realizzando la sua personalità e soddisfacendo l’esigenza di essere inserita in una società attiva. Divenutane membro non appena compì la maggiore età (1989), ha ricoperto la carica di componente del Consiglio Direttivo in qualità di Responsabile Immagine e Propaganda, dal 1991 al 1994. Attualmente svolge l’attività associativa come soccorritore autista, si impegna nella formazione ed è Segretaria del Collegio dei Probiviri.