Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43532628
Timestamp: 2020-07-07 03:39:05
Document Index: 213545226

Matched Legal Cases: ['in fine', 'artículo 150', 'artículo 3', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'Artículo 6', 'Artículo 8', 'in fine', 'artículo 19', 'artículo 13', 'artículo 74', 'artículo 153', 'artículo 152', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 284', 'artículo 6', 'artículo 5', 'Artículo 12', 'Artículo 20', 'artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 28', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 418', 'artículo 149', 'artículo 48', 'artículo 58', 'artículo 152', 'artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 13', 'Artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 284', 'artículo 74', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 3', 'Artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 74', 'artículo 93', 'artículo13', 'artículo 13', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 114', 'artículo 74', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 114', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 18']

Sentencia de Constitucionalidad nº 491/07 de Corte Constitucional, 27 de Junio de 2007 - Jurisprudencia - VLEX 43532628
Ley 1097 de 2006. Por la cual se regulan los gastos reservados. El demandante considera que la norma acusada vulnera el preambulo y los articulos 1, 2, 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5, 103 inciso 2, 113, 150 in fine, 152 literal a, 153, 209 y 284 de la constitucion politica al igual que el articulo 19 numeral 2 del pacto internacional de derechos civiles y politicos y el articulo 13 numeral 1 de la convencion americana de derechos humanos. Presunta vulneracion del literal a del articulo 152 de la carta: reserva de ley estatutaria. La corte ha sistenido reiteradamente que solo debe ser tramitada como ley estatutaria aquella norma que regule de manera integral un derecho fundamental o que afecte su nucleo esencial, al igual que cuando regula de manera sistematica e integral el alcance de un determinado derecho. La ley demandada no regula de manera integral y sistematica el derecho de acceso a la informacion publica o el derecho de peticion, se limita a reglamentar la reserva legal preexistente sobre la informacion relacionada con gastos destinados a la garantia del orden publico y la seguridad nacional. Requisitos constitucionales para encontrar ajustada a la carta una restriccion del derecho de acceso a la informacion publica. Jurisprudencia y doctrina internacional sobre el derecho de acceso a la informacion publica. La ley que autoriza al gobierno para expedir el estatuto especial de contratacion de gastos reservados en ejercicio de facultades reglamentarias resulta inconstitucional. En el presente caso la corte encuentra que si bien debe declarar la inexequibilidad de una norma inconstitucional la vigencia inmediata de la decision puede aparejar graves daños a bienes y derechos constitucionalmente protegidos, por ello la corte postergara por una legislatura la entrada en vigencia de su decision de tal manera que el congreso pueda expedir el regimen de contratacion de gastos reservados con sometimiento pleno a lo dispuesto en la constitucion sobre la materia. Exclusion de la defensoria del pueblo de las autoridades que pueden acceder a la informacion sobre gastos reservados. Exequible la ley 1097 de 2006, inexequible el articulo 3 de la ley 1097 de 2006, diferidos sus efectos hasta el 20 de junio de 2008. Exequibles el articulo 5 y el primer inciso del articulo 6, e inhibida respecto de los restantes articulos de la precitada ley, por ineptitud sustantiva de la demanda
Sentencia citada en: 86 sentencias, 2 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas, 2 noticias
Sentencia C-491/07
LEY DE GASTOS RESERVADOS-No exigencia de reserva de ley estatutaria
La Ley demandada no regula de manera integral y sistemática el derecho de acceso a la información pública o el derecho fundamental de petición. Tampoco establece de manera sistemática, los límites legales de alguno de tales derechos. En segundo lugar, la norma demandada se limita a reglamentar más precisamente la reserva legal preexistente sobre información relacionada con gastos destinados a la garantía del orden público y la seguridad nacional. En efecto, algunas normas legales e internacionales autorizan al Estado a establecer una cierta reserva legal - razonable y proporcionada - a la información cuyo suministro pueda afectar gravemente la seguridad nacional. En este sentido, constata la Corte que lo que hace la Ley demandada es reglamentar uno de los aspectos de la reserva de ley que ya existe en materia de seguridad nacional: el que se refiere a gastos destinados a la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes. En esa medida tampoco puede afirmarse que se trate de una restricción que, al menos en principio, comprometa el núcleo esencial de los derechos fundamentales afectados. En consecuencia, no parece que existan razones suficientes para que la Corte pueda exigir que dicha reglamentación hubiere sido expresada a través de una ley estatutaria.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Importancia
Para la Constitución la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión pública. Las decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar. Y el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democrática. En efecto, la transparencia y la publicidad de la información pública son dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los derechos políticos conexos. En este sentido, la Corte ha reiterado que el acceso a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. Finalmente, la Corte ha encontrado que el derecho de acceso a la información pública es una herramienta fundamental para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la memoria histórica de la sociedad.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Requisitos para que restricción se encuentre ajustada a la Constitución/RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Casos en que procede para proteger la seguridad o defensa nacional
La Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública - o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información - cuando: i) la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información. En particular la Corte ha señalado que la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto para el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información. Sin embargo, en cada caso es necesario ''acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva''. En otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica ''defensa y seguridad del Estado'' para que cualquier restricción resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han sido mencionados.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Reserva de ley cuando se establecen límites
RESERVA DE DOCUMENTO PUBLICO-Opera respecto a su contenido, más no con relación a su existencia
RESERVA LEGAL EN PROCESO PENAL-Alcance respecto a caso de violencia contra menor
RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Debe ser temporal
RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Casos en que resulta legítima
Adicionalmente la Corte ha señalado que en las siguientes situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) ante la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales. En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a los fines que se busca alcanzar.
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia y doctrina internacional
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-No es absoluto
RESERVA DE LEY EN REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL-Vulneración por expedición de estatuto especial de contratación por presidente de la República/ESTATUTO ESPECIAL DE CONTRATACION DE GASTOS RESERVADOS-Incompetencia del P. de la República para expedirlo/LEY DE GASTOS RESERVADOS-Norma que autoriza al gobierno para expedir estatuto especial de contratación de gastos reservados es inconstitucional
La ley que autoriza al gobierno para expedir el estatuto especial de contratación de ''gastos reservados'' en ejercicio de facultades reglamentarias resulta inconstitucional. En primer lugar dicha norma vulnera la reserva de ley que en la materia establece el artículo 150-25 de la Carta. En segundo término y como consecuencia de lo anterior, arrebata al Congreso la facultad de modificar o derogar dicha reglamentación y a la Corte Constitucional la atribución de controlar su constitucionalidad. Adicionalmente, confiere al gobierno la facultad de auto-regularse en una materia en la cual, por disposición expresa de la propia Constitución, es necesario que existan principios y directrices legales claras y precisas para garantizar el sometimiento de la gestión del Estado a los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, principios aplicables, incluso, a la ejecución de gastos reservados.
INFORMACION SOBRE GASTOS RESERVADOS-No acceso por la Defensoría del Pueblo
La Ley demandada establece que la información sobre gastos reservados sólo puede ser suministrada a autoridades penales, disciplinarias o fiscales que se encuentren realizando las respectivas investigaciones. El demandante considera que esta disposición vulnera la Constitución en la medida en que la Carta establece el derecho de la Defensoría a exigir la entrega de toda la información que requiera para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponérsele reserva alguna. A este respecto es importante mencionar que los cargos de la demanda, se limitan a cuestionar la existencia misma de la reserva legal, sin aportar razones adicionales que pudieran activar otros extremos del debate constitucional. En otras palabras, no se aportan en la demanda razones claras, suficientes y específicas encaminadas a demostrar, por ejemplo, que este tipo de reserva resulta desproporcionada o irrazonable y en consecuencia vacía de contenido la regla general en virtud de la cual la Defensoría debe poder acceder a la información pública para poder cumplir con su misión constitucional. En consecuencia la Corte se limitará a declarar la exequibilidad del artículo demandado sólo respecto del cargo adecuadamente formulado, es decir, por la presunta violación de la Constitución dado el simple hecho de la existencia de una reserva legal oponible a la Defensoría del Pueblo.
GASTOS RESERVADOS-Legalización
La legalización de gastos respaldada con una relación detallada de actividades no responde de la mejor manera al principio de moralidad y eficiencia de la administración pública. Sin embargo, en el presente caso parece razonable la excepción. En este sentido, nada dice la demanda sobre las razones por las cuales no exigir soportes exactos - como facturas o recibos de pago - para la ejecución de los gastos directamente relacionados con las operaciones de infiltración y penetración de grupos al margen de la ley cuando tal exigencia por circunstancia de modo tiempo y lugar o por razones de seguridad no resulte factible, resulta desproporcionado o irrazonable. En este sentido, no sobra recordar que la relación de gastos debe quedar por escrito, debe ser avalada por su responsable, por el Comandante de la unidad táctica u operativa y/o sus equivalentes y puede ser escrutada por el grupo especial de la Contraloría de que trata la misma ley además de las autoridades penales o disciplinarias cuando quiera que exista denuncia al respecto. En las condiciones anteriores no existe una razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma estudiada por considerar que la misma relaja de manera desproporcionada o irrazonable las exigencias propias de la Constitución en materia de moralidad, eficiencia y transparencia. Lo que resultaría desproporcionado sería exigir una legalización completa de los gastos incluyendo la entrega de facturas, recibos, etc., cuando esta exigencia, en los estrictos términos de la norma demandada, pone en peligro la vida y la seguridad del servidor público que adelanta la respectiva operación de inteligencia.
La Corte encuentra que si bien debe declarar la inexequibilidad de una norma inconstitucional la vigencia inmediata de la decisión puede aparejar adicionalmente, graves daños a bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por ello, como guardiana de la integridad de la Constitución y en el esfuerzo de lograr proteger todos los bienes y derechos comprometidos en el presente caso, la Corte, como lo ha hecho en circunstancias excepcionales anteriores, postergará por una legislatura la entrada en vigencia de su decisión de manera tal que el Congreso de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, pueda expedir el régimen de contratación de gastos reservados con sometimiento pleno a lo dispuesto en la Constitución sobre la materia. No sobra en este punto afirmar que ninguna otra alternativa protege de manera integral los bienes comprometidos. En efecto, de una parte la Corte no puede dejar de declarar la inexequibilidad del artículo 3 demandado simplemente en atención a las consecuencias de su decisión. Si una norma es inconstitucional la Corte está obligada a expulsarla del ordenamiento jurídico. Sin embargo, la Corte tampoco puede ser insensible a las posibles consecuencias inconstitucionales de sus decisiones. En efecto, si una decisión tiene como efecto directo o indirecto la afectación grave y palmaria de derechos fundamentales o de bienes constitucionalmente protegidos, la Corte, como guardiana integral de la Constitución, debe intentar controlar estos efectos. De otra parte, sólo el fallo diferido sirve a los propósitos de protección integral mencionados. En efecto, en casos como el presente resulta simplemente inconducente cualquier otro tipo de modulación - como la sentencia integradora - pues esta supondría que la Corte reglamentara un asunto que escapa a su competencia técnica y jurídica, pues - salvo las reglas y principios que fueron mencionados en un fundamento anterior de esta sentencia - la ejecución de este tipo de gastos no se encuentra reglamentada ni explícita ni implícitamente por la Constitución.
Referencia: expediente D-6583
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano F.U.O. demandó la Ley 1097 de 2006.
Una vez cumplidos los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 46440 del 2 de noviembre de 2006
"LEY 1097
''Artículo 1°. Definición de gastos reservados. Los gastos reservados son aquellos que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes.
Artículo 2°. Entidades autorizadas. Quedan autorizados para ejecutar gastos reservados, todos los organismos del Estado que realicen actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes y en general todos aquel/os que realicen actividades descritas como gastos reservados en el artículo 1° de esta Ley.
Artículo 3°. Contratación. Las erogaciones que se ejecuten con cargo a gastos reservados que de conformidad con el concepto del ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas por los canales ordinarios, no se sujetarán a las normas y procedimientos previstos en el Estatuto de Contratación Estatal.
Artículo 4°. Control y fiscalización de los gastos reservados. Sin perjuicio del control político contemplado en la Constitución Nacional, la vigilancia del control fiscal y el control de resultados en la ejecución de gastos reservados los realizará un grupo auditor que dependa directamente del Despacho del Contralor General de la República.
Con excepción del control político que determina la Constitución Nacional y de las investigaciones formales de que trata el inciso anterior, la información a que se refiere el presente artículo solo podrá ser examinada por el grupo auditor definido en el artículo 4° de la presente ley.
Artículo 6°. Legalización de gastos reservados. En aquel/os casos en que por circunstancias de tiempo, modo y lugar o atendiendo a condiciones de seguridad no sea posible la obtención de todo o parte de los soportes, los gastos podrán ser respaldados para efectos de su legalización, solamente en aquellos casos de infiltración y penetración a grupos al margen de la ley, con una relación detallada de gastos e informes respectivos de resultados, avalada por el responsable del mismo, por el Comandante de la unidad táctica u operativa y/o sus equivalentes.
P.. Las dependencias encargadas de la labor de evaluación presentarán informes semestrales a los responsables de la ejecución de gastos reservados y al jefe de la entidad ejecutora. En desarrollo del control posterior dichos informes serán soportes para la Contraloría General de la República.
Artículo 8°. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas aquellas que le sean contrarias.''
El ciudadano F.U.O. considera que la disposición parcialmente impugnada vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5º, 103 inciso 2º, 113, 150 in fine, 152 literal a, 153, 209 y 284 de la Constitución Política, al igual que el artículo 19 numeral 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 numeral 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos, con base en los siguientes cargos principales:
Presunta violación de la reserva de ley estatutaria
i) Considera que la Ley demandada restringe el núcleo esencial del derecho de acceso a información pública (artículo 74 C.P.) y del derecho de petición, al establecer una reserva absoluta de la información sobre gastos en materia de seguridad. En consecuencia, encuentra que dicha ley debió someterse al trámite señalado en el artículo 153 de la Constitución Política, tal como lo prescribe el literal a) del artículo 152 de la Carta. Sin embargo, el Congreso de la República la adoptó bajo la forma de ley ordinaria, desconociendo así la reserva de ley estatutaria que rige para la regulación de los derechos fundamentales de las personas.
Cargos generales contra la Ley demandada
i) Considera el demandante que la ley impugnada vulnera el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política por cuanto no permite que los ciudadanos ejerzan el control o auditoría sobre los gastos reservados como expresión legítima de sus derechos políticos, en concreto, el de participar activamente en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. En efecto, la Ley sólo permite ejercer el control y fiscalización de los gastos reservados a un grupo auditor que depende del Contralor General de la República..
ii) Encuentra que la Ley demandada vulnera el derecho de acceso a la información pública y los derechos conexos, consagrados en los artículos 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5º, 103 inciso 2º y 209 de la Constitución Política, al igual que los artículos 19 numeral 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos y el artículo 13 numeral 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos. En su criterio, la consagración de gastos reservados en el ordenamiento jurídico nacional configura un acto de poder que limita desproporcionada e innecesariamente el derecho de las personas a buscar, recibir y difundir libremente información sobre las actuaciones de las autoridades que rigen sus destinos.
i) Considera el demandante que la Ley 1097 de 2006, en particular su artículo 3º, viola los artículos 113, 150 y 209 de la Constitución Política, al delegar en el Gobierno Nacional una función privativa del Congreso de la República, cual es la fijación del procedimiento especial para regular las erogaciones que se ejecuten con cargo a los gastos reservados y que, en concepto del ordenador del gasto, no deben sujetarse a lo dispuesto en el Estatuto General de la Contratación Estatal. Adicionalmente considera que se vulnera el principio de moralidad pública por que se delega en un funcionario público la definición discrecional del trámite que debe seguir la ejecución de un gasto.
ii) Encuentra que la Ley demandada, pero en particular su artículo 5º, viola el artículo 284 de la Constitución Política puesto que no consagra dentro de las autoridades que pueden tener acceso a información sobre gastos reservados a la Defensoría del Pueblo, pese a que la Constitución señala que a esta entidad no le es oponible reserva alguna por parte de las autoridades de las que requiera información necesaria para el ejercicio efectivo de sus funciones.
iii) Considera que el artículo 6 viola el principio de moralidad pública dado que un gasto reservado puede respaldarse de cualquier manera y por cualquier servidor público en cualquier entidad estatal, bastando una relación de gastos y un informe sobre su utilización, circunstancia ésta que resulta contraria al principio de moralidad, pues al no existir siquiera un espacio de control y vigilancia ciudadana, lo que hace esta disposición es alterar la cláusula de competencia reglada del servidor público (art. 6,121,122 y 123 C.P.) a partir de la cual es la ley y no cada servidor público a su arbitrio, dependiendo de las circunstancias, la que debe decidir de qué manera, y en qué proporción se invertirán los dineros públicos.
Según el Ministerio, la promulgación de la Ley 1097 de 2006, no vulnera norma constitucional alguna, pues en su expedición se agotaron todos los trámites legales de fondo y de forma establecidos en la Constitución. Para demostrar su aserto pasa a contestar como sigue los cargos de la demanda:
En cuanto a la presunta violación de la reserva de ley estatutaria
En criterio del Ministerio, la Ley demandada no regula el contenido esencial de los derechos de petición o de acceso a información pública, por lo que no podía ser tramitada sino como ley ordinaria. Indica que si bien el artículo 5°. de la Ley 1097 de 2006 establece una reserva legal, esta regulación constituye una reiteración del carácter jurídico que tienen y deben tener los "gastos reservados" de un Estado. En su criterio este argumento se soporta en los límites que los artículos 23 y 74 establecen en el ejercicio tanto del derecho de petición como del derecho de acceso a la información pública. Indica que una de estas excepciones es la reserva legal de los documentos que tienen relación con la seguridad nacional.
Al respecto alega que ''los gastos reservados'' en su conjunto corresponden a aquella parte del presupuesto de la Nación que se destina a procedimientos que tienen relación directa con asuntos de seguridad y defensa nacional. Recuerda que existen algunas normas que contienen parámetros definidos sobre el tema de la reserva legal en estos aspectos, como son las leyes 57 de de 1985 y 594 de 2000.
Al respecto recuerda que la Ley 57 de 1985 en su capítulo II sobre "acceso ciudadano a los documentos" establece en sus artículos 12, 13 y 20 lo siguiente:
Artículo 12: Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de las mismas, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley, o no hagan relación a la defensa y seguridad nacional.
Artículo 20. El carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de los documentos que llegaren a conocer en desarrollo de lo prescrito en éste artículo. "
En igual sentido, la Ley 594 de 2000, en sus artículo 27 y 28 del T.V. sobre acceso y consulta de los documentos señala:
"Artículo 27: Acceso y consulta de los documentos: Todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución y a la ley.
Las autoridades responsables del los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en 1a Constitución y las leyes. "
Artículo 28. Modificado por la ley 57 de 1985. Modificase el inciso segundo del artículo 13 de la ley 57 de 1985, el cuál quedará así: "La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición. Cumplidos éstos, el documento por este sólo hecho adquiere el carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier ciudadano, y la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo...".
En el mismo sentido, el artículo 19 del Código Contencioso Administrativo señala:
"Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se les expidan copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado, conforme a la Constitución y a la ley y no hagan relación a la defensa o seguridad nacional" Resaltado nuestro.
Como se observa de las disposiciones transcritas el tema de la seguridad y defensa nacional ha sido una excepción al régimen general de publicidad. En los mismos términos se pronuncian las leyes 418 de 1997, 599 de 2000 artículo 418 y siguientes; 522 de 1999 artículo 149; 734 de 2002 artículo 48; Ley 836 de 2003 artículo 58, entre otras.
Así la normatividad citada consagra los eventos en que se debe dar aplicación a la "reserva legal" sin que ello constituya violación a la Carta Política ni a la ley. En el presente caso, el legislador se limitó a plasmar su voluntad para el manejo de la información y documentación que hacen parte de los asuntos de seguridad y defensa nacional. Dichas restricciones para el acceso a información y documentación constituyen una garantía para el desarrollo de las labores de inteligencia y contrainteligencia que requiere el Estado para su defensa interna y externa, para el cumplimiento de la misión constitucional encomendada a la fuerza pública en la Carta Política, en sus artículos 217 y 218.
Recuerda que en la sentencia C-910 de 2004, la Corte Constitucional se refirió a aquellas materias que deben ser objeto de regulación mediante ley Estatutaria, al señalar que ''... las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma 'íntegra, estructural o completa' el derecho correspondiente.".
Igualmente en sentencia C-662 de 2000 la Corte se refirió al terna de la Naturaleza de la Reserva de Ley Estatutaria afirmando que ''La reserva de Ley estatutaria no significa que toda regulación que se relacione con los temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite especial.''
Respecto a la presunta violación al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
A juicio del Ministerio, el accionante al indicar que la norma demandada vulnera el artículo 19 numeral 2 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, olvida señalar que el numeral 3° del mismo artículo establece la posibilidad de consagrar excepciones legales del derecho de acceso a la información pública. Señala el artículo 19 numeral 2°, del Pacto lo siguiente:
Artículo 19. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. 2°) Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar; recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, par escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier procedimiento de su elección.
3°. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público a 1a salud o la moral públicas..,
Respecto a la presunta violación a la Convención Americana sobre derechos humanos en su artículo 13 numeral primero
El Ministerio indica que la Convención Interamericana limita el derecho de acceso a la información pública a las excepciones que consagra la ley. Dice el artículo citado:
"Artículo 13. Libertad de pensamiento y expresión.
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir afirmaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente o por escrito en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección.
El respeto a los derechos o a la reputación de los demás.
No se puede restringir el derecho de expresión, por vías o medios indirectos tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y circulación de ideas y opiniones.... ".
En conclusión el Ministerio encuentra que la ley no viola la Constitución ni los tratados internacionales citados. Señala que la ley no establece una reserva nueva sino que reglamenta el control sobre documentos que ya habían sido objeto de reserva legal. En su criterio ''la reserva de que trata esta Ley sólo es enfática, en dar tal carácter de reservado a unos documentos, informaciones y procedimientos que por su propia naturaleza ya tienen en sí mismos esta condición, -al tratarse de documentos, informaciones y procedimientos que cobijan la órbita funcional de entidades que deben velar por la seguridad y defensa nacional, y más aún cuándo la propia Constitución Política y la ley con antelación establecieron dicha reserva legal.''
Indica que la Ley 1097 de 2006 no vulnera el derecho de petición y de acceso a información ya que la misma ley ha establecido procedimientos y mecanismos legales para permitir a los ciudadanos tener acceso a información previo el agotamiento de trámites y la intervención de autoridades en el ámbito penal, disciplinario, fiscal y en general mediante autoridades que constitucionalmente tienen el control y vigilancia en las Entidades.
Añade que las informaciones, documentos y procedimientos que hacen parte del manejo de gastos reservados han tenido siempre la clasificación jurídica de "restringido", "reservado", "secreto" "ultrasecreto", en tanto y en cuanto se halla comprometida la defensa y seguridad nacional así como otros bienes jurídicamente tutelados que hacen referencia a "los gastos reservados", de la DIAN, FGN, CGR, DAS, PONAL, Presidencia de la República, Ministerio del Interior entre otros.
En cuanto al segundo cargo relacionado con el contenido material de la Ley 1097 de 2006 y en cuanto a la presunta vulneración del preámbulo, y los artículos 1, 2, 9, 20, 23, 74, 92, 95 numeral 5, 103 inciso segundo, 150, 152, 153, 209 y 284.
Para dar respuesta a los cargos específicos por violación del preámbulo, el Ministerio reitera los argumentos antes expuestos.
En cuanto a la presunta violación de las restantes normas el Ministerio considera que los cargos no son claros sino simplemente enunciativos. Por lo tanto encuentra que no deben prosperar. En su criterio respecto de dichos cargos lo que conduciría sería una ''INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR AUSENCIA DE REQUISITOS MINIMOS''. Al respecto considera que el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta vulneración de derechos constitucionales. ''El razonamiento expresado en el concepto de violación frente a las presuntas normas constitucionales vulneradas es disperso, inexacto y vago.''. Luego de recordar la doctrina constitucional pertinente, señala que el accionante se limita a cuestionar el carácter reservado que tiene la Ley 1097 de 2006 y la forma como se consignan en ella procedimientos para la legalización de los gastos reservados, sin dar razones suficientes para considerar que tal norma es inconstitucional pues ni la reserva ni los procedimientos especiales son, en si mismos, inconstitucionales.
Al respecto señala: ''es conveniente recordar que tanto la Carta Política como la ley le han dado un margen de maniobra a las entidades responsables de la seguridad nacional, en el sentido que sus actividades deben garantizar siempre los Derechos Fundamentales, los Derechos Humanos, el orden público y la Defensa de la Nación en todos y cada uno de los fines esenciales como le señala el artículo 2 de la Constitución Nacional.
Los gastos que regula la ley objeto del presente análisis constitucional tienen que ver con labores propias de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes requeridos para la preservación de la seguridad y defensa nacional; así su tratamiento especial en cuánto a la reserva, no vulnera las garantías que el Estado ofrece e impone para controlar, vigilar y sancionar a los servidores públicos que infrinjan con sus actuaciones las leyes. Aquí se limita la difusión de información y se le da el carácter de reservada" como mecanismo de seguridad para protección de la integridad de quienes adelantan labores de inteligencia y contrainteligencia.
Finalmente, considera que las acusaciones fundadas en la presunta violación del artículo 284 de la Carta Política carecen de fundamento ya que de la misma lectura del artículo se deriva que el Procurador General de la Nación, así como el Defensor del Pueblo pueden requerir a las mismas autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones sin que pueda oponérseles a los mismos reserva alguna. Como se observa existen procedimientos y mecanismos legales para que a través de las autoridades y previo el agotamiento de los procedimientos especiales aplicables a cada caso dichas informaciones sean obtenidas por cada autoridad según el caso.
Por las anteriores consideraciones solicita se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Para la Contraloría General de la República las disposiciones demandadas son constitucionales. En primer lugar encuentra que la ley no debió ser tramitada como Ley estatutaria en la medida en que la Corte Constitucional se pronunció sobre este tema, manifestando en múltiples sentencias que cuando el legislador regula alguna materia y al hacerlo toca aspectos relacionados con derechos fundamentales, no requiere que lo haga a través de la ley estatutaria. En este caso la ley reglamenta todo lo pertinente al tema de "los gastos reservados" y no a los derechos en cuestión a pesar de que el tema tratado por su grado de implicación en la seguridad nacional, la especialidad de los recursos, su destinación y características, requiera establecer ciertas restricciones de derechos fundamentales como los que menciona el accionante.
De otra parte, considera que el legislador tiene autorización para establecer, como en este caso, restricciones a la información y establecer en que casos la información es reservada, más cuando se trata de gastos que tienen una destinación específica, especializada y además que tienen el carácter de secretos, debido esencialmente a que financian actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes. Por tal razón considera que los argumentos expuestos por el actor en este sentido deben desestimarse.
Frente al tema de la publicidad de la información relacionada con recursos de carácter reservado y a la que sólo tienen acceso las autoridades competentes con fines de control político, penal, disciplinario y fiscal, considera la Contraloría que el legislador tiene la facultad a través de la ley de restringirlos, independientemente de la clase de ley con la que se establezca la restricción.
Encuentra que en un Estado democrático, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos puede tener algunas limitaciones. No toda información que repose en los archivos de las entidades oficiales puede ser difundida, entregada o consultada por todas las personas. En Colombia, esta excepción al principio de publicidad de los documentos públicos, se encuentra en el artículo 74 constitucional: únicamente pueden ser impuestas por el legislador; no obstante, este último no goza de un margen de maniobra ilimitado, ya que sólo puede restringir el ejercicio del derecho fundamental de acceso a documentos públicos, sí la imposición de la reserva se orienta a proteger un objetivo constitucionalmente legitimo y si la medida resulta ser proporcional. Indica que la ley reglamenta el uso de los "gastos reservados" presupuesto que tiene una destinación específica y que se caracteriza por manejar recursos secretos y especializados, dirigidos a financiar actividades que tienen que ver con la seguridad nacional, de alta conveniencia pública o social y de eficacia del servicio, lo que hace necesario y aconsejable establecer la reserva de dicha documentación, es decir, establecer la excepción a la regla general de la publicidad de los documentos o instrumentos en donde consta la actividad de quienes manejan dichos recursos.
En cuanto al tema de la reserva de los documentos públicos, encuentra que la excepción establecida en la Ley demandada respecto del derecho a la publicidad, sobre la documentación relacionada con los gastos reservados, es legítima, pues está dirigida a proteger un derecho fundamental o algún bien de especial importancia, como lo es la seguridad nacional. Para tal efecto, considera que está acreditado que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde esa información, lo que hace necesario mantener la reserva.
En su criterio, la proporcionalidad y la razonabilidad de la medida se halla respaldada en que, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 57 de 1985, "Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales", dispone que 'Las investigaciones de carácter administrativo o disciplinario no estarán sometidas a reserva. En las copias que sobre estas actuaciones expidan los funcionarios, a solicitud de los particulares; se incluirán siempre las de los documentos en que se consignen las explicaciones de las personas inculpadas..." y su artículo 20 reza "El carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades que lo soliciten para el ejercicio de sus funciones", es decir, que en el curso de un proceso penal, fiscal, disciplinario o político la autoridad competente levanta el velo de la reserva y accede a la información secreta para los propósitos de la investigación.
Respecto al cargo específico contra el artículo 3° de la norma demandada afirma que por la naturaleza de los gastos reservados y por tratarse de recursos especiales y de destinación relacionada con la seguridad nacional, es claro que constantemente se presentan hechos sobrevinientes, en donde se deben conjurar situaciones excepcionales que demandan actuaciones inmediatas y en general, cuando surgen situaciones similares, es imposible acudir a los procedimientos contractuales ya establecidos, porque se requiere actuar de inmediato, se necesita un bien o servicio que no permite espera alguna, para efectos de darle el trámite normal de la contratación. A su juicio, constituye una justificada excepción a los trámites y procedimientos previamente reglados de contratación, más si se tiene en cuenta que solamente se daría en situaciones evidentes, que por su propia naturaleza demandan actuaciones inmediatas que hacen imposible acudir al trámite de escogencia del contratista, pero que es obvio, deben estar en consonancia con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional sobre las cuantías y sobre los niveles de autorización.
En cuanto al cargo referido a la autorización que se la da al Gobierno Nacional para que a través de decreto adopte el procedimiento especial para la contratación en el que se fijan cuantías y niveles de autorización, señala que la Constitución Política, Artículo 150 indica: ''Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 10. Revestir hasta por seis meses al P. de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje... ; Por lo que es claro que no existe ninguna violación de orden constitucional, ni menos quebrantaría el principio de la separación de funciones.''.
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, declarar i) la INEXEQUIBILIDAD del artículo 3º, inciso 2º de la Ley 1097 de 2006; y ii) la EXEQUIBILIDAD del resto de la Ley 1097 de 2006, únicamente por los cargos examinados.
Al comenzar su concepto, el Ministerio Público se pregunta ''si dentro del marco del Estado Social y Democrático de Derecho adoptado por el Constituyente de 1991 puede existir la institución de los gastos reservados que contempla la Ley 1097 de 2006 y, en el evento en que así sea, (se pregunta si) la forma en que la misma fue regulada por el Congreso de la República en dicho estatuto se ajusta o no a los postulados superiores que rigen el ordenamiento jurídico nacional.''
Para dar respuesta a tal cuestionamiento aborda el análisis de las temáticas que resultan relevantes para resolver adecuadamente la presente demanda, a saber: el principio de la publicidad de la información oficial, los gastos reservados en el Estado Social y Democrático de Derecho, la reserva de ley estatutaria en asuntos referidos a derechos fundamentales, los límites y condiciones de las facultades extraordinarias y, finalmente, los alcances de la función defensorial en Colombia.
La publicidad de la información oficial.
El fortalecimiento de una democracia constitucional guarda estrecha relación con la garantía del derecho de todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. Así, la publicidad de la información permite que las personas puedan controlar la gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de la sociedad, entre otros. Al respecto, la Constitución de 1991 consagra la democracia participativa como uno de los principios fundamentales del Estado colombiano. De allí que, en consecuencia, en su artículo 74 establezca, como regla general, que las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, y que únicamente por voluntad del legislador y de manera excepcional, algunos de aquellos estarán sometidos a reserva.
''En tal sentido, uno de los propósitos de los delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente fue aquel de desterrar la llamada ''cultura del secreto'', o de ''las razones de Estado'', características de sociedades con tendencia antidemocrática en las cuales no existe publicidad de los actos de las autoridades, ya que toda información en poder del Estado es reservada, salvo algunas excepciones.''
Esta clara interdependencia entre el modelo de democracia participativa y el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos ha sido acogida por la jurisprudencia constitucional. Así, en sentencia C-038 de 1996 Proceso de constitucionalidad contra los artículos 3º (parcial), 6º (parcial), 17, 33, 36, 78 (parcial) de la ley 190 de 1995 ''por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en Colombia''. , esta Corporación consideró:
''En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera ''participar en la conformación, ejercicio y control del poder político'' (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.''
Posteriormente, en sentencia C-891 de 2002 Proceso de constitucionalidad contra los artículos 2º, 3º (parcial), 5º, 6º, 11 (parcial), 35 (parcial), 37, 39, 48, 58, 59, 121-128, 261, 267 (parcial), 271 (parcial),275 y 332 de la ley 685 de 2001 ''por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones''., la Corte enfatizó la relación existente entre tales postulados superiores, en los siguientes términos:
''Pues bien, en procura de la materialización del derecho a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal''.
De igual manera, los tratados internacionales sobre derechos humanos, los cuales en virtud del artículo 93 constitucional sirven como criterios de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, parten del principio básico según el cual en una sociedad democrática la publicidad de las informaciones que posee el Estado es la regla general, en tanto que la reserva de las mismas es la excepción. Este derecho se encuentra consagrado en el artículo13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, norma sobre la que conceptuó la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su dictamen consultivo OC-05 de 1985. Recuerda adicionalmente que la Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la libertad de expresión, en su informe de 2001, consideró que: ''La falta de participación de la sociedad en el conocimiento de información que los afectaría directamente impide el desarrollo amplio de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo políticas de intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamental para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño de políticas y en la toma de decisiones'' Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe del año 2001 de la Relatoría de la CIDH para la Libertad de Expresión, Capítulo III, párrafo 14. .
Igualmente, en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, existen algunos documentos que consagran obligaciones en materia de acceso a documentos públicos, calificadas en términos de la doctrina anglosajona como soft law S., M.N. International law, Cambridge, CUP, 1997, p. 120., es decir, disposiciones flexibles, adoptadas en el seno de organizaciones internacionales, a veces por amplias mayorías, que constituyen directivas de comportamiento dirigidas a los Estados y que además sirven como criterio auxiliar de interpretación de los tratados internacionales sobre derechos humanos. Uno de tales documentos es la ''Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión'', adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos durante su 108° período ordinario de sesiones en octubre de 2000, y que constituye un texto fundamental para la interpretación del artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica. En tal documento se dispone, entre otras cosas, que ''garantizando el derecho de acceso a la información en poder del Estado se conseguirá una mayor transparencia de los actos del gobierno afianzando las instituciones democráticas'' por lo cual se adopta el principio según el cual ''4. El acceso a información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.''.
Asimismo, en el ámbito del sistema universal de protección de los derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 en su art. 19 consagra el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos, en tanto que componente de las libertades públicas de pensamiento y de expresión.
Pese a lo anterior, el procurador señala que el desarrollo actual del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario admiten que los derechos consagrados en los tratados mencionados no son absolutos sino que están sujetos a restricciones legítimas.
Lo anterior por cuanto el ejercicio aislado de cada uno de ellos tiene unos límites precisos, a pesar de los cuales suelen presentar conflictos y tensiones entre sí. Para resolver este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha acuñado el principio de razonabilidad como un criterio que orienta la labor del intérprete, de manera que cuando el ejercicio de un derecho humano implica la lesión de otro, la solución de la tensión entre ambos se alcanza sólo cuando sea posible justificar razonablemente la preferencia de uno de los bienes jurídicos en disputa, una vez que se han ponderado las circunstancias concurrentes de cada caso, en particular.
Por su parte, la jurisprudencia interamericana sobre la materia ha señalado que toda restricción de derechos fundamentales debe cumplir especialmente con lo señalado por el artículo 30 de la Convención respecto a que: ''Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas".
En este sentido, la jurisprudencia del sistema europeo de derechos humanos ha establecido que las restricciones a éstos para ser legítimas deben: i) estar prescritas en una ley, y ii) ser necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad y el orden público; y señaló que para determinar el alcance del margen de apreciación de los Estados debe considerarse la importancia del derecho garantizado, la naturaleza de la restricción de las actividades y el objetivo de la restricción.
De esta manera, sin dejar de lado que la publicidad de la información oficial es el principio general que rige en los Estados Democráticos contemporáneos, es menester admitir restricciones y excepciones al mismo para efectos de garantizar bienes jurídicos Superiores, como por ejemplo la seguridad nacional, el orden público o la intimidad personal, pero únicamente en la medida en que las primeras sean establecidas a través de una ley nacional y superen el juicio de proporcionalidad frente a los segundos.
Pasa entonces el Procurador a realizar el correspondiente juicio de proporcionalidad estudiando, en primer término, la finalidad de la Ley demandada y, en segundo lugar, si la misma es útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar la finalidad perseguida.
En cuanto a la finalidad indica que la Ley demandada consagra una reserva de 20 años sobre la información relacionada con los gastos destinados a financiar las actividades de inteligencia del Estado, con el fin de ''alcanzar un mayor grado de eficacia en su tarea de salvaguardar la seguridad ciudadana y las instituciones propias del Estado Social y Democrático de Derecho frente a las organizaciones y personas al margen de la ley, nacionales o extranjeras, que atacan su existencia y minan su legitimidad''. Indica entonces que se trata de un objetivo constitucionalmente válido en la medida en que busca proteger las bases mismas del sistema republicano de gobierno, sin las cuales ninguno de los valores, principios y normas que contempla la Carta de 1991 estaría debidamente garantizado.
Asimismo, encuentra que dicha reserva constituye una medida necesaria, razonable y proporcionada ''por cuanto resulta idónea para alcanzar el fin deseado, esto es, el fortalecimiento de la función estatal de inteligencia, en armonía con la naturaleza secreta de la misma, al tiempo que garantiza el control político, fiscal, penal y disciplinario sobre el uso que le den las autoridades competentes, haciendo menos lesivo su alcance sobre los derechos fundamentales de acceso a documentos oficiales y de petición, y procurando, entonces, un adecuado margen de transparencia en su aplicación.''
En consecuencia, considera que la Ley demandada no lesiona el principio de la publicidad que rige las actuaciones de la Administración Pública, ni los derechos fundamentales de acceso a información oficial y de petición, dado que las restricciones que contempla son ''constitucionales y legítimas''. Adicionalmente, recuerda que según el artículo 5° de la Ley demandada, la reserva legal establecida por 20 años sobre la información relacionada con gastos reservados, no aplica para efectos del control fiscal, político, penal y disciplinario que, sobre su ejecución, ejerzan las autoridades competentes.
Los gastos reservados en el Estado Social y Democrático de Derecho.
En criterio del Procurador, ''los requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas de una sociedad abierta representan el más notable de los dilemas aparentes de un gobierno democrático. Las agencias de inteligencia, por su naturaleza, funcionan en secreto sin estar sujetas a las reglas normales del Estado. Una sociedad abierta, por otra parte, aborrece el secreto e insiste en que todas las agencias gubernamentales sean plenamente responsables ante la ley.''. Indica que si bien la Carta establece la publicidad lo cierto es que admite la reserva en algunos eventos. Entre tales eventos, se destacan los que tienen que ver con la garantía de la seguridad ciudadana, principalmente frente a la lucha contra las organizaciones delictivas (redes de narcotráfico, grupos alzados en armas contra el Estado, u otro tipo de asociaciones humanas al margen de la ley que atentan contra el orden democrático y las instituciones en que se funda) cuyo modus operandi exige de ardides y tareas de inteligencia que suelen cuestionar, en diferente grado, la intimidad de las personas investigadas, claro está, bajo un estricto respeto de las normas que integran el debido proceso de ley, claramente protegidas por un Poder Judicial imparcial e independiente que evite los abusos y arbitrariedades de las autoridades.
Tales actividades de inteligencia -que involucran el uso del secreto de fuentes y métodos; la realización de actos de carácter subrepticio, el empleo de medios técnicos con aptitud de penetrar virtualmente todos los aspectos de la privacidad de las personas, e inclusive la utilización de fondos que, aunque no exentos de control, están sujetos a un régimen especial, que limita la demostración de su forma de empleo-, no son de carácter ordinario en un Estado democrático. Se trata, en cambio, de actividades que si bien pueden ser permanentes, son de tipo excepcional, reservadas, hacia afuera, a las cuestiones más importantes de la política exterior, económica y de defensa; y hacia adentro, a las amenazas internas susceptibles de destruir o de perjudicar gravemente al Estado o al sistema democrático.
De esta manera, la necesidad de preservar la identidad de la fuente o de mantener reserva para lograr efectividad en la acción de inteligencia, lleva a que las actividades mencionadas puedan tener en algunas ocasiones carácter reservado, justificando la necesidad de que el uso de los recursos empeñados en las mismas sea igualmente confidencial, dando lugar a los denominados gastos o fondos reservados, tal cual se los denomina en las diferentes legislaciones en que se consagran.
Estas y no otras son las únicas razones que justifican la existencia de estos gastos cuyas características no se rigen a través de los controles habituales de la administración, controles éstos necesarios para la prevención de delitos como la malversación de fondos o acciones ilegítimas o ilegales desde el Estado.
Por ende, la aceptación de la existencia de esta particular institución jurídica dentro de un Estado Constitucional de Derecho presupone siempre la observancia de dos principios fundamentales para su debida aplicación:
i) Asegurar el destino de estos gastos, es decir que los recursos dispuestos para financiar actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes sean efectivamente empleados para satisfacer estos fines, con estricto sometimiento a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables, a los principios generales del Derecho y a los derechos humanos; es decir, con sometimiento pleno al Derecho vigente.
ii) Que el área de inteligencia del Estado optimice la utilización de los recursos disponibles en procura de obtener el máximo beneficio con los menores costos en desarrollo de sus actividades específicas, por cuanto el equilibrio del presupuesto público es una exigencia para preservar la estabilidad de precios, siendo imperativo entonces que el sistema de inteligencia coadyuve en este apartado mediante la eficiencia en sus erogaciones; es decir, que la actividad de inteligencia sea realizada buscando el logro de una adecuada relación entre los medios puestos a disposición de los órganos que la desempeñan -los fondos públicos- y el producto obtenido -la inteligencia, en sí misma-.
En este orden de ideas, la existencia de los gastos reservados en el Estado Social y Democrático de Derecho colombiano es válida en la medida en que su control y fiscalización, por parte de las autoridades competentes, garantice en todo momento que su aplicación se sujete a los mencionados principios que configuran el marco dentro del cual resultan legítimos.
Al respecto, debe tenerse presente que la sola sospecha de la asignación de estos recursos a otras finalidades distintas de las contempladas por la ley perjudica sensiblemente su viabilidad práctica, en la medida en que si a las críticas que por su propia naturaleza pueden generar los gastos reservados en la opinión pública, se suman desviaciones en su ejecución, o incrementos significativos en su monto sin las debidas explicaciones, o cualquier otra forma de corrupción en su administración, los ciudadanos podrían reclamar fundada y autorizadamente su desaparición.
Indica el Procurador que el cumplimiento de los principios mencionados exige importantes y eficientes controles a la gestión fiscal.
De esta manera, la institución de los gastos reservados que consagra la Ley 1097 de 2006, resulta compatible con los postulados en que se fundamenta el Estado Social y Democrático de Derecho, no obstante el riesgo objetivo que la actividad de inteligencia supone para aquellos, cuando desborda el marco jurídico-político que le sirve de justificación.
La reserva de ley estatutaria para regular derechos fundamentales
En criterio del Procurador la reserva impuesta por la Ley 1097 de 2006 sobre los gastos destinados a financiar el ejercicio de la función de inteligencia del Estado, no tenía que consagrarse en una ley estatutaria. Al respecto recuerda que esta clase de leyes, al tenor del artículo 152 de la Constitución, regula de manera exclusiva los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición; las funciones electorales; las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana; y, los estados de excepción. Para el caso específico de la regulación de derechos fundamentales, la jurisprudencia constitucional ha precisado que no todo aspecto que se relacione de una u otra forma con un derecho fundamental necesariamente debe incorporarse en la ley estatutaria que ha de desarrollarlo o complementarlo.En la sentencia C-251 de 1998 la Corte señaló: En materia de derechos fundamentales, la Corte reitera que no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno cualquiera de los derechos fundamentales de orden constitucional repercute en la indispensable calificación de aquélla como estatutaria. En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-013 de 1993, C-311, C-313, C-408 y C-425 de 1994, C-582 de 1996, C-498 de 1998, C-620 de 2001. La jurisprudencia de la Corte ha servido de base para el desarrollo de una sólida doctrina relacionada con la reserva material establecida en el artículo 152 de la Constitución, mediante la cual se han desarrollado los criterios para determinar si un asunto está o no sometido a la reserva de ley estatutaria. Al respecto, la Corte ha considerado dentro de estos criterios, el que la regulación que se realice de un derecho fundamental sea ''íntegra, estructural o completa" Sentencia C-620 de 2001
En tal sentido, si bien la Ley demandada al otorgarle carácter reservado a los gastos que se realizan para financiar actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes, restringe el derecho al acceso de documentos públicos que, como dice el actor, es una expresión del derecho de petición, la misma no constituye una regulación integral, estructural y completa de estos derechos fundamentales, pues sólo aborda un aspecto especializado de los mismos en el ámbito de la función de inteligencia del Estado, sin constituir en absoluto una regulación general que afecte su núcleo esencial.
Al respecto, se reitera que no toda normatividad que se refiera a un derecho fundamental, debe ser tramitada por medio de una ley estatutaria; puesto que aceptar lo contrario, haría nugatoria la labor del legislador ordinario y por ende, permitiría la inobservancia al principio de la cláusula general de competencia que orienta la actividad legislativa del Congreso de la República.
Facultades extraordinarias del P. para fijar el procedimiento especial que rige las erogaciones con cargo a los gastos reservados no cumplen con el requisito de necesidad y conveniencia pública del artículo 150, numeral 10°, de la Constitución Política.
Comienza el Procurador por recordar que la figura de las Facultades Extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, radicadas en cabeza del P. de la República, fue consagrada y regulada de modo ordinario por la nueva Carta Fundamental en el artículo 150, numeral 10°, pero sometida a estrictas regulaciones más rígidas y rigurosas que las que se predicaban de la misma en la Constitución anterior. En particular encuentra restricciones materiales y formales relativas a las condiciones para el uso de dichas facultades.
En este sentido, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, el Constituyente de 1991 encontró una forma de evitar la transitoria pero continua habilitación legislativa en el Ejecutivo de toda suerte de asuntos, regulando el régimen de facultades extraordinarias de forma restrictiva, mediante el fortaleciendo del Congreso y la entronización de los requisitos, formales y materiales, para que el legislativo se pueda desprender de su atribución de hacer las leyes.
En esta misma línea, ha establecido la Corte Constitucional que con la expansión del principio de reserva de ley, se busca que determinados asuntos sean exclusivamente de competencia del órgano legislativo, con lo cual se asegura ''que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como pueden ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas, no sean atribuidas al Ejecutivo'' Cfr. Sentencias C-480/93, C-080/94, C-428/97, C-140/98, C-097/03, entre otras..
En este orden de ideas, la concesión de facultades extraordinarias al gobierno está sujeta por parte del legislador ordinario a los siguientes presupuestos, según lo preceptuado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta y la jurisprudencia constitucional que lo interpreta: i) que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, ii) que sean solicitadas expresamente por el Gobierno, iii) que el término no exceda de seis (6) meses, iv) que no se deleguen asuntos sometidos a reserva de ley ordinaria y, v) que las facultades sean precisas en cuanto a la materia de que tratan.
Por último, cabe destacar que el propio Constituyente señaló que el Congreso conserva, en todo tiempo y por iniciativa propia, la competencia para reformar, modificar o derogar los decretos dictados por el Gobierno con base en la figura jurídica en cuestión, en defensa del principio democrático, pues el órgano legislativo no puede desprenderse de su competencia para tratar los temas que han sido objeto de delegación.
Pues bien, en el presente caso el actor señala que la materia cuya regulación fue delegada al Gobierno Nacional, esto es, la fijación del procedimiento especial al que estarán sujetas las erogaciones que se ejecuten con cargo a los gastos reservados, tiene reserva de ley y, por ende, debe ser asumida directamente por el Congreso de la República, señalamiento que, a juicio de este Despacho, no tiene asidero constitucional por cuanto los asuntos que no pueden ser delegados al Ejecutivo, por parte de dicha Corporación, son taxativos y no admiten interpretación extensiva.
Al respecto, es oportuno precisar que lo que se delega en el artículo 3º, inciso 2º de la Ley demandada es la expedición de un Estatuto orgánico que sistematice y organice lo relacionado con el procedimiento de contratación estatal en materia de gastos reservados, el cual bien podría ser expedido tanto por el legislador ordinario, como por el extraordinario, siempre que se encuentren satisfechos los demás requisitos ya enunciados para tal efecto.
En este punto, el Ministerio Público considera de vital importancia señalar que aun cuando el cargo formulado por el actor sobre este apartado es infundado por no existir la reserva legal que invoca como sustento del mismo, en el curso de su análisis se evidencia que estando satisfecho tal presupuesto para el otorgamiento válido de facultades extraordinarias, no lo está otro de igual relevancia: es el caso del requisito referido a que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Así, en cuanto a lo primero, el Procurador encuentra que no se evidencian razones válidas que justifiquen la necesidad o urgencia de otorgar facultades extraordinarias al Gobierno nacional por la ley acusada; al contrario, resulta acertado afirmar que, dadas las particulares características y especial relevancia de la materia objeto de delegación, se requiere que la misma sea regulada en el seno del máximo escenario de deliberación política del Estado, esto es, el Congreso de la República, puesto que sólo así es posible garantizar la efectividad del control político que sobre los gastos reservados le corresponde, en representación de la ciudadanía.
Por su parte, en cuanto a lo segundo, resulta claramente inconveniente -en el sentido dado a esta expresión por la jurisprudencia constitucional que interpreta el artículo 150, numeral 10º Superior- que se delegue en el Gobierno nacional la fijación del procedimiento que debe regir las erogaciones que él mismo realice con cargo a los gastos reservados, lo cual podría inclusive hacer nugatorios los controles político fiscal, penal o disciplinario posteriores sobre su actividad en tal aspecto, en la medida en que las normas con base en las cuales tendrían lugar aquellos podrían no obedecer precisamente el interés general de la sociedad, sino los intereses particulares del gobernante de turno.
Lo anterior, sin embargo, puede prevenirse si, por el contrario, se permite que sea el pueblo, a través de sus representantes, quien tome las decisiones que van a configurar el marco jurídico al cual deben sujetarse las autoridades en la gestión de los gastos reservados, lo que sin duda va a favorecer su legitimidad frente a la opinión pública, minada en cierto grado por las restricciones al ejercicio del derecho de acceder a información oficial relacionada con aquellos, derivadas de su propia naturaleza.
Con base en lo expuesto, se concluye entonces que es el principio democrático, y no el principio eficientista, el que debe primar al momento de regular esta excepcional figura jurídica, de acuerdo con las exigencias de la necesidad y la conveniencia pública, justamente por el carácter extraordinario que la reviste y también por los peligros, tensiones y expectativas que de su aplicación se derivan.
En consecuencia, este Despacho solicitará la inexequibilidad del artículo 3º, inciso 2º, de la Ley 1097 de 2006, por no satisfacer todos los presupuestos requeridos para que opere válidamente la delegación legislativa que consagra. Además porque el asunto para el cual otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional es uno de los ejes principales del control de su actividad en la ejecución de erogaciones con cargo a gastos reservados, circunstancia particular que le impone al Congreso de la República el deber de asumir su competencia, como Legislador ordinario, en defensa de la transparencia y legitimidad de la regulación a la que tendrá que sujetarse el Ejecutivo al gestionar tales recursos.
La función frente a los gastos reservados.
En criterio del Procurador si bien, como lo manifiesta el actor, el Constituyente de 1991 le otorgó a la Defensoría del Pueblo la facultad de requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, sin que le sea oponible reserva alguna, esta norma es sólo la regla general que, por lo mismo, admite excepciones, precisamente las contempladas en la Constitución y la ley.
En el presente caso, es el propio legislador ordinario quien establece que tendrán acceso a información sobre gastos reservados el grupo auditor dependiente del Despacho del Contralor General de la República de que trata el artículo 4º de la ley acusada y las autoridades competentes con fines de control político, penal, disciplinario o fiscal, dentro de las cuales no está incluida la Defensoría del Pueblo que carece de competencia para tales efectos. Tal decisión, corresponde a un ejercicio legítimo de sus funciones por parte del Congreso de la República y, en ese orden de ideas, es una expresión válida de la voluntad popular que aquel representa.
En este orden de ideas, no hay reproche de constitucionalidad alguno que pueda sostenerse fundadamente contra tal determinación legal que, valga decirlo, no es el resultado del simple capricho o libre arbitrio del órgano legislativo, sino que obedece a razones de conveniencia en la medida en que la Defensoría del Pueblo es una de las entidades autorizadas por el artículo 2º de la Ley 1097 de 2006 para ejecutar gastos reservados en ejercicio de la actividad de protección de los testigos y peritos que pretenda presentar la defensa en los procesos penales, la cual está a su cargo en virtud del artículo 114, numeral 6º, inciso 2º de la ley 96 de 2004.
Por tanto, no hay lugar a que prospere este último cargo interpuesto por el accionante, en su demanda.
En síntesis de las anteriores consideraciones, el Procurador reitera lo siguiente:
i) La Ley demandada no lesiona el principio de la publicidad que rige las actuaciones de la Administración Pública, ni los derechos fundamentales de acceso a información oficial y de petición, siendo constitucionales y legítimas las restricciones que contempla frente al ejercicio de éstos (artículo 74 C.P.). Además, tal como reza el artículo 5° de la Ley demandada, la reserva legal establecida por 20 años sobre la información relacionada con gastos reservados, no aplica para efectos del control fiscal, político, penal y disciplinario que, sobre su ejecución, ejerzan las autoridades competentes.
ii) La institución de los gastos reservados que consagra la Ley 1097 de 2006, resulta compatible con los postulados en que se fundamenta el Estado Social y Democrático de Derecho, no obstante el riesgo objetivo que la misma, y la actividad de inteligencia a la cual se destina, suponen para la vigencia efectiva de aquellos, cuando transgreden el marco jurídico-político que les sirve de justificación. Sin embargo, tal aspecto corresponde a un tema de aplicación de la ley que desborda los fines propios de su examen de constitucionalidad.
iii) El contenido de la Ley demandada, a pesar de su indiscutible relación con los derechos fundamentales de acceso a información oficial y de petición, admite su regulación bajo la modalidad de una ley ordinaria por no constituir, en absoluto, un intento de regulación íntegra, estructural o completa de aquellos, ni tampoco una alteración de su núcleo esencial.
iv) Dadas las particulares características y especial relevancia de la materia objeto de delegación legislativa (artículo 3°, inciso 2° Ley 1097 de 2006), se requiere que la misma sea regulada en el seno del máximo escenario de deliberación política del Estado, esto es, el Congreso de la República, puesto que sólo así es posible garantizar la efectividad del control político que sobre los gastos reservados le compete, en representación de la ciudadanía. Por tanto, se solicitará la declaración de inexequibilidad de dicha norma.
v) No hay reproche de constitucionalidad alguno que pueda sostenerse contra la decisión válida del Congreso de la República de excluir a la Defensoría del Pueblo del grupo de autoridades que tienen acceso a información relacionada con gastos reservados (artículo 5° Ley 1097 de 2006) la cual no es el resultado del simple capricho o libre arbitrio de dicho órgano, sino que obedece a razones de conveniencia pública en la medida en que la Defensoría del Pueblo es una de las entidades autorizadas por el artículo 2º de la Ley demandada para ejecutar gastos reservados en ejercicio de la actividad de protección de los testigos y peritos que pretenda presentar la defensa en los procesos penales, que está a su cargo en virtud del artículo 114, numeral 6º, inciso 2º de la ley 906 de 2004.
En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, declarar i) la INEXEQUIBILIDAD del artículo 3º, inciso 2º de la Ley 1097 de 2006; y ii) la EXEQUIBILIDAD del resto de la Ley 1097 de 2006, únicamente por los cargos examinados.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada es una Ley de la República.
El demandante considera que la Ley 1097 de 2006 vulnera la Constitución. A su juicio la citada norma al establecer la reserva de la información sobre gastos destinados a la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes compromete el núcleo esencial de los derechos fundamentales de acceso a información pública y el derecho de petición y, en consecuencia, debió ser tramitada como ley estatutaria. En segundo lugar indica que la citada Ley vulnera la Constitución y tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en la medida en que establece una limitación ilegítima del derecho de acceso a la información pública. En tercer lugar, encuentra que la ley vulnera la Constitución al otorgar al Gobierno Nacional la facultad de regular el trámite de ejecución de los gastos reservados, pues, en su criterio, esta materia tiene reserva de ley. Encuentra que la Ley viola la Constitución en la medida en que indica que la reserva sobre los gastos de seguridad puede ser opuesta a la Defensoría del Pueblo, mientras la Constitución indica que a esta institución no le puede ser opuesta reserva alguna. Finalmente, respecto del artículo 6°, considera que flexibilizar la legalización de los gastos reservados ejecutados en operaciones de infiltración y ''penetración'' de grupos al margen de la ley vulnera los principios constitucionales que deben orientar la gestión pública, entre ellos, el principio de moralidad.
El Ministerio Público encuentra que la Ley demandada debe ser declarada exequible exclusivamente ''por los cargos expuestos en la demanda'', con excepción del artículo 3º, inciso 2º de la Ley 1097 de 2006 que debe ser declarado inexequible. En criterio del Procurador no se cumple con uno de los requisitos constitucionales que debe existir para que pueda ser admisible la concesión de facultades extraordinarias. Se trata de que ''la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.''. En cuanto a lo primero, el Procurador encuentra que no se evidencian razones válidas que justifiquen la necesidad o urgencia de otorgar facultades extraordinarias al Gobierno nacional por la ley acusada; al contrario, resulta acertado afirmar que, dadas las particulares características y especial relevancia de la materia objeto de delegación, se requiere que la misma sea regulada en el seno del máximo escenario de deliberación política del Estado, esto es, el Congreso de la República, puesto que sólo así es posible garantizar la efectividad del control político que sobre los gastos reservados le corresponde, en representación de la ciudadanía. Pasa la Corte a resolver los cargos de la demanda.
En el presente proceso la Corte se limitará al estudio de los cargos respecto de los cuales el demandante formuló razones claras y específicas. En primer lugar la Corte deberá establecer si una ley que regula aspectos relativos a la reserva de información sobre gastos en materia de seguridad y defensa debe ser tramitada como ley estatutaria. En segundo término debe identificar si viola la Constitución la norma que limita el derecho de acceso a la información pública cuando se trate de información relativa a gastos de seguridad y defensa. En tercer lugar, debe la Corte definir si el artículo 3° de la Ley demandada, a través del cual se otorga al gobierno facultades para regular la forma de ejecutar las erogaciones con cargo a gastos reservados ''que de conformidad con el concepto del ordenador del gasto no puedan ser ejecutadas por los canales ordinarios'', vulnera la Constitución. Adicionalmente, debe establecer si resulta inconstitucional extender la reserva legal de la información mencionada a la Defensoría del Pueblo. Finalmente, debe indicar si le está permitido al legislador ''flexibilizar'' la legalización de algunos gastos públicos cuando se trate de gastos directamente relacionados con operaciones de infiltración en grupos ilegales.
El literal a) del artículo 152 de la Carta de la Constitución establece la obligación de tramitar como ley estatutaria, entre otras materias, la referida a los ''derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección.''.
Siguiendo la tesis anterior, la Corte ha sostenido reiteradamente que sólo debe ser tramitada como ley estatutaria aquella norma que regule de manera integral un derecho fundamental o que afecte su núcleo esencial. Al respecto desde sus inicios y de manera reiterada e invariable la Corte ha indicado lo siguiente:
''Las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales''. Sentencia C-013 de 1993.
"(...) para definir si un cierto contenido normativo debe ser vaciado en ley estatutana. es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución. No es suficiente. para hacer exigible esta modalidad de legislación. que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables. creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la administración de justicia. la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición. las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.(...)'' Esta doctrina ha sido reiterada desde la sentencia C-13 de 1993 hasta hoy en día de manera invariable por la Corte Constitucional. Al respecto cfr. Entre otras las sentencias C-247 de 1995, C-374 de 1997, C-251 de 1998, C-1338 de 2000, C-620 de 2001, C-646 de 2001 y C-981 de 2005.
En desarrollo de la doctrina anterior la Corte ha indicado claramente que no toda disposición que limite o restrinja un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria. Así por ejemplo, la Corte encontró que disposiciones penales que limitan claramente derechos fundamentales - como el derecho a la libertad personal - no tienen que ser objeto de ley estatutaria, pues no reglamentan integral o sistemáticamente el alcance de un derecho Sentencia C-313 de 1994. La doctrina según la cual sólo es objeto de ley estatutaria la reglamentación integral o sistemática de un derecho fundamental ha sido reiterada mediante las Sentencias C-247 de 1995, C-374 de 1997, C-251 de 1998, C-1338 de 2000, C-620 de 2001, C-646 de 2001 y C-981 de 2005..
Más recientemente en la sentencia C-646 de 2001, la Corte sistematizó los criterios básicos que definen si una norma debió ser sometida al trámite de ley estatutaria. De conformidad con la jurisprudencia mencionada una ley debe ser tramitada como ley estatutaria cuando (i) el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza, (ii) cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho fundamental, (iii) cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales, y (iv) cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho fundamental Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-162 de 2003, C-740 de 2003, C-993 de 2004, y C-981 de 2005..
La pregunta entonces es sí la Ley 1097 de 2006 regula de manera sistemática e integral el derecho de acceso a la información pública o el derecho fundamental de petición, o afecta los elementos estructurales mínimos de tales derechos. Pasa la Corte a resolver esta cuestión.
Lo primero que es necesario advertir es que la Ley demandada no regula de manera integral y sistemática el derecho de acceso a la información pública o el derecho fundamental de petición. Tampoco establece de manera sistemática, los límites legales de alguno de tales derechos. Lo que hace es reglamentar uno de los límites que leyes anteriores han impuesto al derecho de acceso a la información: la reserva a la información en materia de gastos destinados a la protección del orden público y la seguridad nacional. En consecuencia, por este primer criterio, la Corte encuentra que no era necesario que el legislador tramitara la Ley demandada como ley estatutaria.
En segundo lugar, advierte la Corte que la norma demandada se limita a reglamentar más precisamente la reserva legal preexistente sobre información relacionada con gastos destinados a la garantía del orden público y la seguridad nacional. En efecto, como se verá adelante, algunas normas legales e internacionales autorizan al Estado a establecer una cierta reserva legal - razonable y proporcionada - a la información cuyo suministro pueda afectar gravemente la seguridad nacional Así por ejemplo, la Ley 57 de 1985 "por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales", en su artículo 12 preceptúa que "Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o fa ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional." En los mismos términos ver el artículo 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disposiciones que serán analizadas más adelante en esta providencia.. En este sentido, constata la Corte que lo que hace la Ley demandada es reglamentar uno de los aspectos de la reserva de ley que ya existe en materia de seguridad nacional: el que se refiere a gastos destinados a la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal y protección de testigos e informantes. En esa medida tampoco puede afirmarse que se trate de una restricción que, al menos en principio, comprometa el núcleo esencial de los derechos fundamentales afectados. En consecuencia, no parece que existan razones suficientes para que la Corte pueda exigir que dicha reglamentación hubiere sido expresada a través de una ley estatutaria.
En el mismo sentido se pronunció la Corte al considerar que los artículos 24 y 42 del Decreto 1799 de 2000 que le imponen carácter reservado a los documentos de evaluación y a las sesiones de la junta clasificadora de oficiales y suboficiales de la fuerza pública, no merecían ser tramitados a través de ley estatutaria. Al respecto dijo la Corte:
''Si bien tal reserva restringe el derecho al acceso de documentos públicos, que, como dice el actor, es una expresión del derecho de petición, no constituye una regulación integral, estructural y completa de este último derecho fundamental.
Sentencia de Tutela nº 076/96 de Corte Constitucional, 28 de Febrero de 1996
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de casación civil y agraria nº T 1100102030002016-02616-00 de 28 de Septiembre de 2016