Source: http://ospitiweb.indire.it/~costituz/tem07.htm
Timestamp: 2018-03-21 13:00:39+00:00
Document Index: 122382979

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art.11', 'art.11', 'sentenza ', 'art.11', 'art.189', 'art.134', 'art.189', 'art.11', 'art.24', 'art.11', 'sentenza ', 'art.11', 'art.11', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.177', 'art.189', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.11', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.11', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.177', 'art.177']

Costituzione e Repubblica - tem07.htm
relazione di Claudia Morviducci
Claudia Morviducci, Università di Firenze
in formato .DOC (file rel07.doc - 45 Kb) o in formato .RTF (file rel07.rtf - 39 Kb)
1. La progressiva evoluzione del fenomeno comunitario, passato nel volgere di quarant'anni dal Mercato Comune, al Mercato interno, all'Unione europea - cui si aggiungeranno le modifiche adottate col Trattato di Amsterdam - rende sempre più necessario un esame del rapporto intercorrente tra tale ordinamento e le permanenti costituzioni nazionali. E' evidente, infatti, che l'ampliamento delle competenze trasferite, in maniera esclusiva o concorrente, all'Unione, e in modo particolare alla Comunità europea , comporta la necessità da un lato di una ridefinizione delle nozioni generalmente acquisite nel diritto pubblico relativamente all'ambito della sovranità statale e dall'altro dell'individuazione del fondamento e dei limiti di una siffatta limitazione di sovranità.
Le complesse vicende che in vari Stati europei hanno accompagnato la ratifica del Trattato di Maastricht, dall'esito negativo del primo referendum danese del 2 giugno 1992 alle pronunce del Tribunal Constitucional spagnolo e del Conseil Constitutionnel francese che hanno considerato prerequisito della ratifica la modifica di talune norme costituzionali , sino alla nota sentenza della Corte costituzionale tedesca del 12 ottobre 1993 , sono indici evidenti di un malessere sia delle popolazioni che delle istituzioni interne rispetto ad un aggravamento dell'impegno assunto verso un'Unione che ha ormai competenze, seppure non esclusive, anche nel settore della politica estera, della giustizia e degli affari interni, dell'immigrazione extracomunitaria, della politica economica, senza che a un tale ampiamento di funzioni abbia corrisposto un superamento del deficit democratico nel processo decisionale comunitario o l'adozione di una vera e propria costituzione dell'Unione tale da garantire efficacemente i cittadini comunitari. Tuttora infatti, e non pare che sostanziali progressi in tal senso siano rinvenibili nel Trattato di Amsterdam, la legittimazione dell'Unione si fonda sul carattere democratico degli Stati che ne fanno parte, così come l'individuazione dei diritti fondamentali dei suoi cittadini viene operata attraverso un rinvio ai principi degli ordinamenti interni.
Si assiste pertanto ad una sorta di interazione tra ordinamento comunitario e ordinamenti interni in cui, diversamente da quanto avviene normalmente negli Stati federali o regionali, l'entità "centrale" adotta norme spesso di carattere amministrativo o tecnico, mentre i "principi"che inquadrano il sistema e disegnano il carattere dei rapporti tra potere e cittadino vengono recepiti, e ricostruiti, sulla base delle costituzioni, lato sensu intese, nazionali. Inoltre, se i rapporti tra Stati e Unione e il relativo riparto di competenze sono disciplinati dai Trattati, fondamento per ogni Paese dell'adesione all'Unione medesima e parametro della legittimità di ogni ulteriore assunzione di impegni risulta essere tuttora la propria Costituzione.
2. -Venendo al caso italiano, che qui interessa, si può immediatamente osservare come la materia dei rapporti tra ordinamento comunitario e diritto statale presenti delle peculiarità rispetto ad altri Stati membri , derivante in massima parte da vicende storiche contingenti che hanno impedito, a tuttoggi, l'adozione di espresse norme costituzionali, demandando così all'ermeneutica giurisprudenziale la ricostruzione di tali rapporti. Non essendo stato infatti possibile adottare con legge avente rango costituzionale l'ordine di esecuzione dei Trattati istitutivi dapprima della CECA e poi della CEE e dell'EURATOM, o comunque procedere all'inserzione nella Costituzione di norme ad hoc sulla partecipazione alle Comunità europee, a causa dell'opposizione principalmente del PCI, fu fatto riferimento, quale fondamento della legge di autorizzazione alla ratifica e del corrispondente ordine di esecuzione all'art.11 Cost., il cui dettato prevede bensì la possibilità per l'Italia di aderire, a condizioni di reciprocità, ad organizzazioni internazioni che promuovano la pace e la giustizia tra le Nazioni, ma senza nulla prevedere in ordine alla natura dei vincoli che si sarebbero così assunti, e soprattutto senza stabilire quale rango le norme adottate dalle Comunità europee avrebbero assunto nell'ordinamento italiano. Ciò ha comportato certamente degli inconvenienti, quali il mancato rispetto per un non breve periodo di tempo del principio di immediata vigenza nell'ordinamento interno di tali norme e della loro "prevalenza", di cui si dirà di seguito, ma ha anche offerto la possibilità, una volta adottata un'interpretazione estensiva dell'art.11 Cost., di considerare operata un'apertura tale dell'ordinamento italiano a quello comunitario da permettere successivamente di fondare su tale articolo qualunque ulteriore assunzione di obblighi. La "duttilità" di tale norma ha infatti permesso di passare progressivamente dal riconoscimento di una sua natura meramente permissiva ,a quello della sua idoneità a conferire alle norme comunitarie direttamente applicabili una valenza nel nostro ordinamento che prescinde dal rispetto anche delle norme costituzionali materiali
E' indubbio che, ferma restando la lettera della Costituzione, rilevanti risultano essere gli effetti sul sistema delle fonti e sul funzionamento degli organi costituzionali che derivano dalla partecipazione italiana all'Unione. Possono in proposito essere evidenziate tre questioni, in ordine alle quali non sempre la giurisprudenza costituzionale si è adeguata all'interpretazione fatta propria dalla Corte di giustizia: la prima attiene alla legittimità stessa di un controllo costituzionale, vuoi sulle norme dei Trattati che sulle norme comunitarie secondarie; la seconda ai rapporti tra diritto comunitario direttamente applicabile e norme interne incompatibili e la terza alle modifiche delle competenze di Parlamento, Governo e regioni prodotte da una normativa "eteroprodotta".
Per quanto attiene al primo problema, fondamentale appare la sentenza 27 dicembre 1973, n.183, della Corte costituzionale, in cui si riafferma innanzi tutto che la legittimità della legge 14 ottobre 1957, n.1203, di esecuzione del Trattato CEE, insiste sull'art.11. Questa disposizione da un lato permette l'adesione con legge ordinaria ad organizzazioni quali le Comunità (valenza permissiva della norma, già evidenziata in precedenza nelle sentenze n.14/64 e n.98/65), per cui non si può porre un problema di costituzionalità del Trattato (cpv.6), dall'altro implica un "parziale trasferimento agli organi comunitari dell'esercizio della funzione normativa", da espletarsi secondo quanto disposto dall'art.189. Il regolamento CEE quindi, "obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri", vige nell'ordinamento italiano, senza dover rispettare le guarentigie offerte dalla Costituzione rispetto alla legislazione statale, per forza propria, quale emanazione di una fonte di produzione autonoma a favore della quale l'Italia ha accettato limitazioni condizionate di sovranità . Tale conclusione in ordine alla natura dei regolamenti comporta però l'incompetenza della Corte a sindacarne la compatibilità con le norme costituzionali, atteso che l'art.134 Cost. limita il controllo alle leggi e agli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni e tali, appunto, non sono i regolamenti comunitari. (cpv.9).
Si può osservare che tale sentenza, pienamente conforme a quanto prescritto in ordine alla natura degli atti comunitari dall'art.189 CEE, affronta un ulteriore problema, di grande significato ideale, cui la Corte costituzionale pare attribuire una rilevanza meramente teorica, benchè la prassi ne abbia in seguito evidenziato anche effetti concreti. Nell'escludere la sindacabilità dei regolamenti in quanto atti di un altro ordinamento, che possiede propri strumenti di controllo giurisdizionale e politico, la Corte si è posta anche il problema di una loro eventuale violazione di principi fondamentali del diritto italiano o di diritti inalienabili delle persone: in tal caso verrebbero meno i presupposti indicati dall'art.11 Cost. per legittimare l'adesione italiana alla CEE e di conseguenza la Corte potrebbe sindacare la legge di esecuzione del Trattato stesso. Tale ipotesi è stata considerata peraltro sommamente improbabile, stanti le limitate competenze normative attribuite alle Comunità , ma è interessante rilevare che, adita su una questione simile, la Corte costituzionale tedesca, che pure poteva fondarsi su un art.24 di contenuto analogo al nostro art.11, ha dato una soluzione opposta, accettando bensì la natura di norma eteromoma dei regolamenti, ma considerandosi competente a sindacarne la compatibilità con i diritti fondamentali e a ritenerli inapplicabili sul territorio germanico, sintanto che le garanzie in materia di democraticità e di tutela dell'individuo offerte dall'ordinamento comunitario non siano equiparabili a quelle dettate dalla legge fondamentale (sentenza del 29.5.74). Questa attenzione della Corte costituzionale per la tutela dei diritti del cittadino tedesco - considerati intangibili anche da parte di norme comunitarie, se pure a prezzo di una ricostruzione dei rapporti tra ordinamenti meno elegante e formalmente inattaccabile di quella adottata dalla Corte italiana - così come i frequenti rinvii in via pregiudiziale da parte di giudici di merito che chiedevano alla Corte di Giustizia di pronunciarsi in ordine all'invalidità di atti comunitari di cui si asseriva la violazione di diritti tutelati in Germania, hanno avuto l'effetto di influenzare profondamente la Corte di Giustizia CEE, inducendola ad adottare una giurisprudenza in materia di diritti dell'uomo più aperta e garantista di quanto affermato quasi a titolo eccezionale in un primo tempo , e ad affermare l'illegittimità "di provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti dalle costituzioni" degli Stati membri e con i trattati sui diritti dell'uomo da questi ratificati . E' questo un valido esempio di quella collaborazione e interazione reciproca tra ordinamenti comunitario e interni, e soprattutto tra i rispettivi apparati giurisdizionali, cui si faceva sopra cenno e al quale non sempre l'Italia ha saputo dare un apporto significativo.
Problema più complesso, e rispetto al quale la giurisprudenza costituzionale ha seguito orientamenti diversi, è quello non più della sindacabilità costituzionale o meno degli atti comunitari direttamente applicabili, ma del loro "rango" nell'ambito delle fonti normative. In proposito sono riscontrabili tre fasi: nella prima la Corte, mossa da una concezione meramente permissiva dell'art.11, ha ritenuto che l'Italia, aderendo alla CEE, ha sì assunto limitazioni di sovranità, ma che "ciò non importa alcuna deviazione delle regole vigenti in ordine all'efficacia nel diritto interno degli obblighi assunti dallo Stato nei rapporti con altri Stati, non avendo l'art.11 conferito alla legge ordinaria, che rende esecutivo il Trattato, un'efficacia superiore a quella propria di tale fonte di diritto": Di conseguenza norme interne successive, emanate in deroga agli obblighi comunitari, non potrebbero essere considerate incostituzionali, anche se comportano senza dubbio la responsabilità internazionale dello Stato, e prevarrebbero su quelle comunitarie per effetto del principio della successione delle leggi nel tempo (sentenza 7 marzo 1964, n.14, Costa c.ENEL). Ad avviso della Corte, pertanto, il diritto comunitario non avrebbe caratteristiche peculiari rispetto al diritto emanato dalle altre organizzazioni internazionali; tale conclusione contrastava peraltro con la giurisprudenza della Corte di Giustizia , che aveva affermato la natura innovativa del diritto comunitario (sentenza 5 febbraio 1963, in causa 26/62), e che, adita a sua volta ex art.177 in ordine alla stessa causa Costa ENEL, aveva offerto una soluzione opposta, sostenendo che l'art.189 sarebbe privo di significato "se uno Stato potesse unilateralmente annullarne gli effetti con un provvedimento legislativo che prevalesse sui testi comunitari " (sentenza del 15 luglio 1964, in causa 6/64). La posizione di contrasto tra le due Corti si è protratta a lungo. La sentenza del 1973, di cui si è sopra parlato, aveva in realtà posto i presupposti di una più corretta configurazione dei rapporti tra diritto comunitario e interno, come due ordinamenti separati e distinti, ciascuno operante nella propria sfera: i regolamenti non essendo nazionalizzati potevano essere considerati come norme "speciali", quanto a procedura di adozione, e in quanto tali sottratte alla vigenza del principio della successione nel tempo, ragion per cui la legge interna successiva non avrebbe prevalso, ma sarebbe stata disapplicata. La Corte costituzionale non ha però seguito questa via, da lei stessa implicitamente indicata, e ha preferito affermare la natura "prescrittiva" dell'art.11 Cost., derivandone l'incostituzionalità delle leggi interne incompatibili con i regolamenti comunitari (sentenza del 30 ottobre 1975, n.232), soluzione vivamente contestata dalla Corte di Giustizia (sentenza del 9 marzo 1978, in causa 106/77). Solamente nel 1984, la giurisprudenza costituzionale ha tratto le logiche conclusioni di quanto aveva affermato nel 1973: il diritto comunitario e il diritto interno sono due sistemi autonomi e distinti, ancorché coordinati secondo il riparto di competenze indicato dai Trattati. I regolamenti vigono in Italia in quanto tali e perché tali, avendo una forza normativa che proviene dall'ordinamento di origine, e la sfera della loro efficacia rimane intangibile dalle leggi ordinarie dello Stato: queste ultime infatti non vengono in rilievo per la disciplina di una fattispecie già regolamentata da una norma comunitaria. Di conseguenza, il problema si pone non più in termini di incostituzionalità della norma interna incompatibile, ma di sua inapplicabilità, rilevabile direttamente dal giudice competente a dirimere le controversie (sentenza del 8 giugno 1984, n.170, 'Granital').
In seguito la Corte ha avuto modo di chiarire come i principi succitati dovessero valere non solo nei confronti di tutte le norme comunitarie direttamente applicabili, considerando tali anche le "statuizioni risultanti dalle sentenze interpretative" (sentenza 23 aprile 1985, n.113) o di condanna (sentenza del 4-11 luglio 1989, n.389) della Corte di Giustizia, e le direttive aventi efficacia diretta (sentenza 8-18 aprile 1991, n.168), ma altresì rispetto agli organi della pubblica amministrazione (sentenza n.389/89 cit.) Questo ragionamento vale sicuramente con riferimento a quella che possiamo chiamare "fisiologia" del sistema dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, qualora, in altri termini, la norma italiana confliggente non sia stata emanata allo scopo precipuo di derogare a quella comunitaria. Rispetto al verificarsi di quest'ultima ipotesi, la Corte ha escluso la propria compentenza nel caso di violazione di singoli regolamenti, mentre l'ha ammessa rispetto a quelle statuizioni che siano "dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi" (sentenza n.170/84) , ritenendo che, così operando, il legislatore avrebbe rimosso i limiti alla sovranità statuale, accettati ai sensi dell'art.11.
Si deve però osservare che in una recente sentenza (7 maggio 1996, n.146), la Corte costituzionale ha dichiarato infondato un ricorso promosso dalla Corte dei Conti in ordine ad una pretesa violazione di un regolamento in materia di quote-latte. Ai sensi della giurisprudenza citata sinora , la Corte avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile, e rinviare la causa al giudice rimettente per la disapplicazione della norma confliggente; invece ha affermato la propria competenza, se pur respingendo nel merito il ricorso. Ci si può chiedere se si sia in presenza di una pronuncia atipica e poco meditata, o piuttosto di un mutamento di giurisprudenza che ammette la possibilità di un sindacato costituzionale anche nel caso in cui la deroga, quale espressione di una precisa volontà del Parlamento, concerna come nel caso di specie un singolo regolamento, e intenda disconoscere non il sistema comunitario nel suo complesso, ma una delle sue norme .
Del resto, la possibilità di un sindacato di costituzionalità di norme confliggenti con regolamenti comunitari era già stata affermata dalla Corte qualora si vertesse in materia non già di ricorsi incidentali, bensì promossi in via principale. Nel caso infatti di un conflitto di attribuzione tra Stato e regioni (o viceversa), la Corte non ha ritenuto operante il sistema della disapplicazione della norma interna incompatibile da parte del giudice dinanzi al quale, nel caso di controversia potesse essere fatta valere, o dell'organo amministrativo competente a darle attuazione, ma ha sostenuto la propria competenza a dirimere la questione impedendo l'adozione da parte regionale di una legge che violi una norma comunitaria direttamente applicabile: qui infatti non si verte in materia di conflitto tra norme interne già vigenti e regolamenti, ma della costituzionalità dell'esercizio di competenze regionali che sono "suscettibili di operare solo ove non contrastino con i limiti imposti dalla normativa comunitaria" . Pur essendo la distinzione tra le due fattispecie chiara - e del resto la Corte ha ribadito la propria giurisprudenza "Granital" nella sentenza del 10 novembre 1994 qui considerata- è possibile chiedersi se la Corte non abbia iniziato un processo di ripensamento volto a limitare le gravi conseguenze sul piano pratico della mera disapplicazione successiva da parte del giudice o dell'amministrazione delle norme interne incompatibili. A differenza di quanto avviene per la pronuncia di incostituzionalità, infatti, l'effetto della disapplicazione non è la cancellazione della norma incompatibile dall'ordinamento ma, appunto, la sua non operatività nel caso concreto; la norma rimane pertanto vigente, con quel conseguente pericolo per la certezza e la prevedibilità del diritto, che la Corte ha posto alla base della propria sentenza nel 1994, e che, non a caso, aveva dettato la soluzione accolta nel 1975. Sarebbe pertanto auspicabile che si procedesse finalmente a quell'operazione di "ripulitura" per via legislativa dell'ordinamento italiano da tutte le norme a qualunque titolo incompatibili con le norme comunitarie direttamente applicabili, che non siano già state espressamente abrogate, non già, come ovvio, per dare una nuova o maggiore valenza ai regolamenti, ma per ragioni di certezza degli operatori interni .
Resta da affrontare il tema dell'impatto che ha avuto sulla forma di governo, late intesa, la partecipazione italiana alle Comunità e del come la Corte costituzionale abbia operato in tale settore. Possono in proposito essere richiamate le nozioni sovra esposte rispetto alla limitazione di sovranità normativa di cui, come ovvio, 'vittima' principale è il Parlamento, impossibilitato ad adottare leggi incompatibili con quelle comunitarie, senza, a tuttoggi, disporre di mezzi adeguati per condizionare efficacemente almeno la fase 'ascendente' della formazione della volontà italiana, che in sede comunitaria sarà espressa dal Governo. Nonostante una generale, e forse generica, adesione di principio all'idea dell'integrazione europea, e un costante appoggio all'incremento dei poteri del Parlamento italiano europeo, è mancata da parte delle due Camere una riflessione approfondita sulle implicazioni della scelta fatta e sui successivi sviluppi avutisi con i Trattati di riforma. Ciò è forse dovuto ad una diffusa convinzione nei parlamentari di avere assunto un obbligo avente valenza meramente internazionale, restando quindi loro la possibilità di evitare l'inserzione nel nostro ordinamento di norme comunitarie considerate inopportune, attraverso o il rifiuto di dare loro attuazione, se trattasi di direttive, o l'emanazione di leggi in deroga, se di regolamenti. Tale convinzione è stata sconfessata dalla giurisprudenza costituzionale a partire dal 1973, benché la consapevolezza dei limiti apposti alla sovranità del Parlamento abbia impiegato ancora molti anni ad affermarsi nei suoi membri, e siano tuttora riscontrabili tentativi di emanare norme in contrasto con obblighi comunitari (come nel caso delle quote-latte).
Se quindi il Parlamento ha perso in larga parte il proprio potere legislativo a favore del Governo, che partecipa all'adozione delle norme in sede comunitaria, anche le regioni hanno sofferto di una pesante limitazione alle proprie competenze per effetto della partecipazione alla CEE, cui ha certamente contribuito una giurisprudenza costituzionale timorosa di vedere lo Stato responsabile in sede internazionale per la loro inattività, e volta quindi ad affermare, almeno all'inizio (sentenza del 24 luglio 1972, n.142), la competenza esclusiva del legislatore centrale ad attuare tutte le norme comunitarie che ne abbiano necessità, anche se vertenti in materie trasferite. Successivi sviluppi normativi, cui la Corte costituzionale ha dato un sostanziale assenso (vedi sentenza del 26 luglio 1979, n.86) hanno poi permesso di riconoscere la competenza regionale a dare esecuzione alle norme comunitarie, stabilendo limiti e procedure ad hoc, ma è rilevabile sempre un atteggiamento di cautela da parte della Corte stessa, volto a ribadire i limiti che derivano in capo alle regioni dagli obblighi comunitari e il rispetto delle leggi statali che risultino attuative della normativa CEE.
3. Risulta pertanto che la giurisprudenza della Corte costituzionale, nel ricostruire i raqpporti tra diritto interno e diritto comunitario ha tratto le logiche conseguenze dell'adesione italiana dapprima alle Comunità e poi all'Unione, consistenti in una perdita di sovranità da parte degli organi rappresentativi, ormai in un certo senso 'incapaci' di produrre diritto applicabile là dove operi una norma comunitaria. Questa conclusione appare tanto più rilevante ove si considerino, come sopra accennato, da un lato l'ampiezza delle materie di competenza dell'Unione - che travalicano la sfera economica per toccare quasi tutti gli aspetti della vita sociale e politica, e rispetto alle quali si assiste ad una dinamica espansiva, nonostante l'affermato principio di sussidiarietà, anche nei delicati settori della cooperazione in materia giudiziaria, della politica di immigrazione e della politica sociale- dall'altro la procedura di adozione degli atti comunitari, caratterizzata dal permanere di un sostanziale deficit democratico, cui la procedura di codecisione, che ha associato il Parlamento europeo al Consiglio nell'adozione di numerose norme, non è certo in grado di porre rimedio. Come è noto, le modifiche previste dal Trattato di Amsterdam non paiono tali da modificare sostanzialmente tali lacune; stante quindi la posizione 'rinunciataria' assunta dalla Corte costituzionale in ordine alla tutela dei diritti dell'individuo, cittadino italiano e comunitario, rispetto ai regolamenti, tale tutela è affidata principalmente della Corte di Giustizia, cui compete pronunciarsi sulla legittimità e validità degli atti comunitari, anche alla luce di quei principi fondamentali richiamati nell'art.F del Trattato di Maastricht. Un ruolo essenziale assume in tale prospettiva il rinvio pregiudiziale ex art.177 CEE, che permette al giudice adito in una controversia di chiedere alla Corte di Giustizia di esprimersi sull'eventuale violazione di un diritto fondamentale da parte di una norma comunitaria: il giudizio incidentale di costituzionalità sui regolamenti viene in pratica convertito in un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Resta da chiedersi se tale tutela, visti i criteri seguiti da tale Corte nella ricostruzione dei principi fondamentali che essa applica, sia pari a quella che sarebbe offerta dalla Costituzione, e se quindi non vi sia il pericolo di un diverso regime dei diritti dell'uomo in Italia a seconda dell'ordinamento delle cui norme si discute. E' da deplorare, in questa prospettiva, il pervicace rifiuto della Corte costituzionale di ritenersi a sua volta una giurisdizione oggetto dell'art.177: un suo eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia per chiederle di pronunciarsi sulla validità di un atto comunitario che sembri derogare a un principio fondamentale della nostra Costituzione avrebbe infatti un 'peso' particolare, e potrebbe inaugurare una feconda opera di collaborazione tra le due istanze giurisdizionali, con conseguente arricchimento del 'catalogo' dei diritti riconosciuti in sede comunitaria