Source: http://docplayer.fi/1718568-Lapin-yliopisto-mia-maenpaa-tutkielma-hallinto-oikeus-kevat-2007.html
Timestamp: 2017-11-25 04:21:08+00:00
Document Index: 1864738

Matched Legal Cases: ['KKO ', 'kko ', 'tuomioistuin ', 'KKO ', 'KKO ', 'kko ', 'kko ']

Lapin yliopisto. Mia Mäenpää. Tutkielma Hallinto oikeus Kevät PDF
Lapin yliopisto. Mia Mäenpää. Tutkielma Hallinto oikeus Kevät 2007
Download "Lapin yliopisto. Mia Mäenpää. Tutkielma Hallinto oikeus Kevät 2007"
1 Lapin yliopisto Mia Mäenpää TALOUS JA VELKANEUVONTAPALVELUIDEN ASEMA HALLINNOSSA Tutkielma Hallinto oikeus Kevät 2007
2 Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta Työn nimi: Talous ja velkaneuvontapalveluiden asema hallinnossa Tekijä: Mia Mäenpää Opetuskokonaisuus ja oppiaine: Oikeustieteiden kandidaatti, hallinto oikeus Työn laji: Tutkielma _x Laudaturtyö Lisensiaatintyö Kirjallinen työ Sivumäärä: VII liite Vuosi: 2007 Tiivistelmä: Perustuslain 124 :ssä ilmaistua virkamieshallintoperiaatetta pidetään yhtenä hyvän hallinnon periaatteena, jonka tarkoituksena on muun ohella turvata hallintotoiminnan kontrolloitavuus ja kansalaisen vaikutusmahdollisuudet hallinnossa. Virkamieshallintoperiaate ei ole kuitenkaan esteenä sille, että hallintotehtäviä uskotaan enemmän tai vähemmän yksityisluontoisten toimielimen suoritettavaksi tavallisella lailla. Talous ja velkaneuvontapalveluiden järjestäminen sijoittuu tälle katvealueelle. Palveluiden järjestäminen on organisoitu hallintosopimusmallin mukaisesti lääninhallituksen vastatessa siitä, että läänin alueella sijaitsevien kuntien asukkailla on oikeus saada velkaneuvontapalveluja. Velkaneuvontapalveluiden tarjoaminen tapahtuu ensisijaisesti lääninhallituksen ja kunnan välisellä toimeksiantosopimuksella. Velkajärjestelylain (57/1993) säätämisen yhteydessä pyrittiin järjestämään velkaneuvontapalveluiden hoitaminen kuntien lakisääteiseksi tehtäväksi. Ehdotus kaatui kuntien etujärjestöjen vastustukseen. Jatkuva epävarmuus neuvontatoiminnan jatkuvuudesta loivat paineita säätää laki talous ja velkaneuvonnasta. Velkaneuvontalakia (713/2000) voidaan pitää puitelakityyppisenä, lain soveltajalle käytännön neuvontatoiminnassa laajasti harkintavaltaa antavana säädöksenä. Muun muassa pankit ovat toivoneet velkaneuvojista ammattikuntaa, joka pyrkii toimimaan tasapuolisesti velkasuhteen osapuolten välillä. Velkaneuvontalaissa ei ole ulosottolakiin verrattavaa tasapuolisuuteen velvoittavaa säännöstä. Virkamiehelle laissa säännelty tasapuolisuusvelvoite koskee hyvin pientä osaa velkaneuvojia, koska enemmistö neuvojista toimii työsuhteessa. Velkaneuvonnassa on kysymys julkisen tehtävän hoitamisesta sekä julkisin varoin rahoitettavan toiminnan tosiasiallisesta monopoliasemasta. Hallintoviranomaisen antama neuvonta on pääasiallisesti menettelyyn liittyvää neuvontaa. Etenkin sosiaalihallinnon alueella aineellisen ja menettelyllisen neuvonnan raja on liukuva lähinnä siitä johtuen, että asiakkailta puuttuvat tiedolliset ja sosiaaliset voimavarat etujensa ajamiseen. Velkaneuvonnassa on kysymys etenkin sosiaalialan lainsäädännön tuntemista vaativasta neuvonnasta, jonka tavoitteena on asiakkaan tasapainoisen taloudellisen tilanteen saavuttaminen. Velkaneuvontalaki antaa takeet toiminnan jatkuvuudesta. Toisaalta velkaneuvontapalveluiden viranomaisasema on kyseenalainen, mikä voi muodostua oikeusturvaongelmaksi kansalaiselle. Hallinnon oikeusturvakeinojen käyttö kytkeytyy pääasiassa päätösten tekemiseen. Velkaneuvonnassa ei tehdä päätöksiä. Sen sijaan neuvoja tekee valintoja. Näillä valinnoilla voi joskus olla myös kielteisiä vaikutuksia asiakkaan taloudelliseen asemaan. Vastuukysymysten ja julkisen luotettavuuden kannalta on tärkeää, että velkaneuvoja toimisi aina virkasuhteessa ja että velkaneuvonta on julkisuuslain tarkoittama viranomainen. Avainsanat: velkaneuvonta, julkinen valta, viranomaistehtävät, hallintosopimukset Muita tietoja: Suostun tutkielman luovuttamiseen Rovaniemen hovioikeuden käyttöön Suostun tutkielman luovuttamiseen kirjastossa käytettäväksi x Suostun tutkielman luovuttamiseen Lapin maakuntakirjastossa käytettäväksi (vain Lappia koskevat)
3 I Sisällysluettelo 1. Johdanto Aiheen rajaaminen Tutkielman tavoitteista Velkaongelmien taustaa Velkaneuvontaa koskevien säännösten kehitys Kokeilujen aika Velkasovinto ohjelma Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös 848/2/ Kauppa ja teollisuusministeriön toimenpiteet Velkaneuvontaprosessin pääpiirteitä Vireilletulo Asiakastapaaminen Esteellisyys ja vaitiolovelvollisuus Asiakkaan taloudellisen tilanteen kartoitus Sovinnon mahdollisuuden selvittäminen Muuta huomioitavaa asian käsittelyssä Lopputoimet Yrittäjät velkaneuvonnan asiakkaina Sosiaalinen luototus Julkisen hallintotehtävän ominaispiirteitä Vertailua velkaneuvojan toimivaltaan Julkinen valta Talous ja velkaneuvojan tehtävien vertailua eräisiin muihin neuvontaja avustamistehtävissä toimiviin viranomaisiin Julkinen valta/tosiasiallinen hallintotoiminta perintälain (513/1999) valossa Talous ja velkaneuvonnan viranomaisasema? Yleistä Velkaneuvonnan viranomaisasema julkisuuslain perusteella Lakisääteinen/tosiasiallinen monopoliasema viranomaiskäsitteen määrittäjänä Kielilain mukainen viranomaiskäsite Hallintosopimuksiin liittyviä ongelmatilanteita...51 I
4 II 9. Viranhaltija ja työsuhde Julkisen vallan käyttö kunnan henkilöstön työsuhteen laadun määrittäjänä Vastuullinen valmistelu Taloudellinen vahinko Neuvontavelvollisuus Yleistä Aineellinen neuvonta ja asiamiestyyppinen toiminta hallinnossa Rikosoikeudellinen vastuu Oikeusturvan kehittämismahdollisuuksia Tulevaisuuden näkymiä...70 Liite 1 Talous ja velkaneuvojien eettiset ohjeet II
5 III Lähteet: Kirjallisuus: Aatola, Leena; 1990 luvun velkaneuvonta vapaaehtoinen pakko, Kuluttajatutkimuskeskus, Julkaisuja 3/1996. Van Aerschot, Paul; Oikeusturvasta sosiaalihuollossa, LM 2003/4, s Bruun, Niklas Mäenpää, Olli Tuori, Kaarlo; Virkamiesten oikeusasema, Helsinki Eilavaara, Pertti; Pankkituen hallinto, Kitee1994. Elonheimo, Henrik; Restoratiivinen oikeus ja suomalainen sovittelu, Oikeus 2/2004, s Hakalehto Wainio, Suvianna; Oikeustapauskommentaari KKO 2001:2, LM 5/2001, s Halila, Leena; Hallintolainkäyttömenettelyn oikeusturvatakeista, Helsinki Hannuniemi, Anja; Osittaisesta virkavastuusta, DL 3 4/1992, s Hautamäki, Veli Pekka; Hyvän hallinnon toteuttaminen, Helsinki Hautamäki, Veli Pekka; Asiamiehen tai avustajan esiintymiskielto hallintoasiassa, Edilex Asiantuntijakirjoitukset , artikkeli. Heinonen ym. Rikosoikeus, Juva Hemmo, Mika; Sopimus ja delikti, Jyväskylä Heuru, Kauko; Perustuslaillinen kunnallishallinto, Helsinki Hyvönen, Veikko O; Ympäristövaatimuksesta kaivosoikeudessa, Oikeustiede Jurisprudentia, Jyväskylä 1998, s Iivari, Juhani; Sosiaalisten luottojen takaisinmaksu, Sosiaalisten luottojen vaikuttavuus ja kokonaisarvioinnin seurantatutkimus, STM:n julkaisuja 2004:14. Koskelo, Pauliine; Henkilökohtainen velkavastuu ja insolvenssimenettelyt, OM 2004:16. Koskinen ym. Juridiikkaa velkaneuvojille, Rovaniemi Kukkonen, Pentti; Vahingonkorvaus virassa aiheutetusta vahingosta, Jyväskylä Kuusikko, Kirsi; Näkökohtia eräiden hallinto oikeudellisten yleissäädösten soveltuvuudesta uusimuotoisiin valtion liikelaitoksiin, Oikeus 2/1993, s III
6 IV Kuusikko, Kirsi; Yksityisoikeudellinen ja julkisoikeudellinen luottamuksensuoja eräitä Wärtsilä meriteollisuus tapauksen herättämiä mietteitä, DL 6/1999, s Kuusikko, Kirsi; Neuvonta hallinnossa Julkisoikeudellinen tutkimus viranomaisen velvollisuudesta ja hallinnon asiakkaan oikeudesta neuvontaan sekä virheellisen neuvon oikeusvaikutuksista, Helsinki Lappalainen, Juha; Siviiliprosessioikeus I, Helsinki Lehtonen, Lasse; Potilaan yksityisyyden suoja, Vammala Linna, Tuula Hupli, Tuomas; Ulosotto ja konkurssi lainkäyttömenettelynä, LM 4/2001, s Liukkonen, Iiro; Tuomioistuintie vai vaihtoehtoismenettely: asioiden valikoituminen, DL 4/2002, s Lohiniva Kerkelä, Mirva; Terveydenhuollon juridiikka, Jyväskylä Mattila, Henri; Neuvontavelvollisuus KELA:n asiakaspalvelussa, Helsinki Modeen, Tore; Det specialreglerade kommunala förtroendeuppdraget, Ekenäs Mutikainen, Tapio; Lama, talouspolitiikka ja pankit, suomalainen kriisinhallinta 1990 luvulla. Valtiovarainministeriön kansantalousosasto, Keskustelualoitteita nro 59, Muttilainen, Vesa; Velkajärjestely ja velkojat, Helsinki Mäenpää, Olli; Keskusviraston asema valtionhallinnossa, Helsinki Mäenpää, Olli; Julkisen vallan käyttö sopimuksena, Oikeus 3/1985, s Mäenpää, Olli; Euroopan ihmisoikeussopimus ja oikeusturvan takeet hallintoasioissa, LM 3/1989, s Mäenpää, Olli; Eurooppalainen hallinto oikeus, Jyväskylä Mäenpää Olli; Hallinto oikeus, Porvoo Mäenpää, Olli; Toimeenpanovallan käytöstä ongelmien hallintaan, LM 7 8/2005, s Mäkinen, Eija; Hallintosopimusten sääntelytarpeesta, OM:n lainvalmisteluosaston julkaisu 2/2001. Niemi Kiesiläinen, Johanna; Luonnollisen henkilön velkavastuu insolvenssioikeudessa, Helsinki Pantti, Raimo; Hallinto oikeuksien sosiaali ja terveydenhuollon asiakasmaksuasioissa tekemät päätökset , STM:n monisteita 2004:7. IV
7 V Puronen, Pertti; Sähköpostitse annettu neuvonta ja verovelvollisen luottamuksensuoja, Verotus 5/2003, s Raitio, Juha; Oikeusvarmuuden periaate eurooppaoikeudessa, Oikeus 4/1997, s Rytkölä, Olavi, Virkamies hallinto ja rikosoikeudellisena käsitteenä, LM 7/1955, s Ryynänen, Aimo; Hyvän hallinnon periaatteet kunnallishallinnossa, Helsinki Salonen, Jouko; Kenen kuuluu saada neuvontaa ja kenelle sitä annetaan? Etelä Suomen lääninhallituksen julkaisuja 66, Helsinki Suviranta, Outi; Oikeuskeinoista viranomaisen passiivisuutta vastaan, LM 6/2002, s Tuori, Kaarlo; Valtionhallinnon sivuelinorganisaatioista 2, Vammala Tuori, Kaarlo; Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä, Oikeustiede Jurisprudentia, Jyväskylä 1998, s Tuori, Kaarlo; Julkisoikeuden perusteet, Helsinki Tuunanen, Mika Hyrsky, Kimmo; Selvitys neuvonta ja terveyttämispalvelujen tarjonnasta ja kehittämistarpeista talousvaikeuksissa olevalle elinkelpoiselle yritystoiminnalle, KTM:n julkaisuja 11/2004. Tähtivuori, Hanna Riikka; Pankinjohtajan rikos ja vahingonkorvausvastuu luottotappioista, Oikeustiede Jurisprudentia, Jyväskylä 1999, s Valkama, Elisa; Velkaneuvonta 2000 luvun alussa, Helsinki Wilhelmsson, Thomas (toim.); Pieniä kertomuksia hyvinvointivaltion siviilioikeudesta, Vantaa Virallislähteet: Economic Survey of Finland 2006: Housing: reducing risks and improving policies. (www.oecd.org). Hallituksen esitys Eduskunnalle lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta. HE 77/2001 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta. HE 196/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rikosasioiden sovittelusta. HE 93/2005 vp. V
8 VI Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sosiaalisesta luototuksesta, laiksi sosiaalihuoltolain muuttamisesta sekä laiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 3 :n muuttamisesta. HE 142/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi velkaneuvonnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 37/2000 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi. HE 30/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi kielilaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 92/2002 vp. Hallituksen esitys ulosottokaareksi ja siihen liittyviksi laeiksi. HE 83/2006 vp. Kuluttaja asiamiehen ohjeita, lokakuu 2005 (www.kuluttajavirasto.fi). Kuluttajaneuvonnan kehittäminen, KTM julkaisuja 24/2006. Kuluttajavirasto, Raportti vuodelta 2005, Talous ja velkaneuvonta. Kunnallisen esimiehen virkasuhdeopas, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Helsinki Ohoi lehti 3/2006, Kansainvälistä näkökulmaa sovitteluun, s ja Henkilövahinkoasiain neuvottelukunta aloitti työnsä, s Oikeusturva asiain neuvottelukunnan raportti vuodelta 2005, OM:n julkaisu 2005:12. Recommendation Rec(2001) 9 of the committee of ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties. Sosiaaliasiamiestoiminta Etelä Suomen läänissä, Etelä Suomen lääninhallituksen julkaisuja 61, Helsinki STM:n työryhmämuistio 2001:32. Talousvaliokunnan mietintö 16/2000. Velkahallintaohjelma, I mietintö, OM 2004:7. Velkasovinto ohjelman loppuraportti, OM 2005:5. VI
9 VII Lyhenteet: ARN Almänna reklamationsnämd DL Defensor Legis EIS Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 63/1999) EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EOA Eduskunnan oikeusasiamies EU Euroopan unioni EY Euroopan yhteisö HE hallituksen esitys KHO Korkein hallinto oikeus KKO Korkein oikeus KTM Kauppa ja teollisuusministeriö LaVM Lakivaliokunnan mietintö LH Lääninhallitus LM Lakimies OECD Organisation for economic co operation and development OK Oikeudenkäymiskaari (4/1734) Oka Oikeuskansleri OM Oikeusministeriö OTK Oikeustieteen kandidaatti PeL Suomen perustuslaki (731/1999) RATA Rahoitustarkastus RAY Raha automaattiyhdistys RL Rikoslaki (39/1889) SyytKorvL Laki syyttömästi tuomitulle valtion varoista vapauden menetyksen johdosta maksettavasta korvauksesta (422/1974) STM Sosiaali ja terveysministeriö TaVM Talousvaliokunnan mietintö UL Ulosottolaki (37/1895) UO ulosotto VahL Vahingonkorvauslaki (412/1974) VeroUL Laki verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin (367/1961) VJL Laki yksityishenkilön velkajärjestelystä (57/1993) VJ velkajärjestely YEL yrittäjän eläke VII
10 1 1. Johdanto 1.1. Aiheen rajaaminen Tutkielmani tarkoituksena on selvittää talous ja velkaneuvojiin yhtenä hallinnon toimijana liittyvää lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä. Laki yksityishenkilön velkajärjestelystä (57/1993), jäljempänä VJL oikeuskäytäntöineen jää tutkielman ulkopuolelle, koska puheena oleva laki ongelmineen on oma erityisalansa. Käytän pääasiassa velkaneuvoja nimikettä tutkimuksessani, vaikka vuodesta 2000 alkaen ammattinimike muuttui talous ja velkaneuvojaksi. Perustelen velkaneuvoja nimityksen käyttöä sillä, että velkaneuvojan työ on edelleen luonteeltaan pääasiassa jälkikäteistä, korjaavaa toimintaa. Mikäli velkaneuvoja kykenee työssään ennaltaehkäisemään asiakkaan taloudellisia ongelmia, tilanteet ovat enimmäkseen onnekkaita yhteensattumia, joissa asiakas hakee apua ajoissa, eivätkä velkaneuvonnan jonot ole liian pitkiä taikka velkaneuvoja tekee ylitöitä. Muun muassa kuluttajaviraston julkaisusarjassa 7/ lausuttiin vallitsevasta tilanteesta seuraavasti: Asiakkaiden ongelmien painopisteen ollessa ylivelkatilanteiden selvittämisessä on ennaltaehkäisevän talousneuvonnan määrä jäänyt vähäiseksi. Takuu Säätiön tehtäviä en selosta yksityiskohtaisesti, vaan viittaan säätiön internet sivuihin, (www.takuu saatio.fi) jossa esitellään järjestelyluoton takauspäätöksen edellytykset Tutkielman tavoitteista Toimiessani vuoden ajan sijaisena kotikaupunkini talous ja velkaneuvonnassa, huomioni kiinnittyi talous ja velkaneuvojan aseman ja talous ja velkaneuvontaa koskevan lainsäädännön epämääräisyyteen hallinnossa. Työyhteisössä vallitsi näkemys, jonka mukaan velkaneuvoja toimii virkavastuulla. En väittänyt vastaan, mutta asia jäi vaivaamaan, koska sain myös kuulla ilmiselvän tosiseikan, että velkaneuvoja ei tee päätöksiä. Joskus tuli vastaan tilanteita, joissa velkasuhteen osapuolina oli lähiomaisia ja entisiä aviopuolisoita joko kanssavelallisina tai takaajina. Esteellisyystilanteissa velkaneuvojaa ohjeistavat lähinnä Velkaneuvonta ry:n laatimat velkaneuvojien eettiset ohjeet. Ohjeiden 4.5 kohdan mukaisesti velkaneuvoja ei saa hoitaa tehtävää, joka on ristiriidassa toisen asiakkaan edun kanssa. Oikeusaputoimisto jäävää itsensä virastona eturistiriitatilanteissa. Tämä onnistuu, koska apua tarvitseva asiakas saa avustajakseen asianajajan, jonka palkkio määräytyy oikeusapulain perusteella. Talous ja velkaneuvonnalla ei ole vastaavaa mahdollisuutta käytettävissään. 1 Talous ja velkaneuvonta, Raportti vuodelta
11 2 Velallisen vastapuolena olevan viranomaistahon, ulosottomiehen toimivalta ja tehtävät on säännelty yksityiskohtaisesti laissa. Velkaneuvojan selkäranka on enemmän eettisten ohjeiden kuin hallintolain varassa, vaikkakin hallintolakia erityislain puuttuessa sovelletaan velkaneuvojaan. 2 Lakimiesuutisten ensimmäisessä numerossa 2005 todettiin, että laki antaa muskelit urheilun eettisille ohjeille. Myös talous ja velkaneuvoja julkista tehtävää hoitavana henkilönä tarvitsee lainsäädännön muskeleita. Yksityisoikeuden puolella on runsaasti säädöksiä, jonka tavoitteena on heikomman osapuolen suojaaminen. Yksi tärkeimmistä laeista on kuluttajansuojalaki. Muun muassa Pieniä kertomuksia hyvinvointivaltion siviilioikeudesta teoksen 3 keskeisenä teemana on käsitys, jonka mukaan yksityisoikeus on julkisoikeutta paremmin kunnostautunut heikomman osapuolen suojaamista tavoittelevassa lainsäädännössä. Yhtenä merkittävänä epäkohtana kirjassa pidetään muun muassa vahingonkorvauslain säännöksiä, joilla rajataan vastuu viranomaisen asianosaiselle aiheuttamista taloudellisista vahingoista yksinomaan rikoksiin ja julkisen vallan käyttöön virkatoimessa. Yleensä oikeussuhteen osapuolien välinen epätasapaino on antanut yllykkeen säätää lakeja, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilö voi kohtuullisessa ajassa, kohtuullisin kustannuksin ja ilman kohtuutonta vaivannäköä (mm. näyttövaikeudet) saada oikeussuojaa tilanteessa, jossa hän kokee oikeuksiaan loukatun. Yhtenä vasta argumenttina heikomman suojelun periaatetta sopimusoikeudessa korostavien kirjoittajien kannanottoihin on todettava, että sopimusvapauden rajoittamista ja sopimusehtojen sovittelua käsittelevät artikkelit ja julkaisut sisältävät enimmäkseen kirjoittajiensa toiveita. 4 Neuvonnan yhteydessä aiheutuneen vahingon korvausvastuusta on olemassa ylimpien tuomioistuinten ennakkotapauksia, joista eniten huomiota osakseen saanut lienee ns. työvoimaneuvojan tapaus (KKO 1989:50). Talous ja velkaneuvojan mahdollinen vastuu asiakkaalle aiheutetusta taloudellisesta vahingosta lepää yksinomaan oikeuskäytännön varassa. Myös oikeusasiamiehen kannanotoilla ja ratkaisuilla saattaa olla ohjaavaa vaikutusta korvausvaatimuksia koskevissa asioissa. Esimerkiksi kiireestä johtuva asiakkaiden tyypittely velkaneuvontatyössä voi johtaa velallisen kannalta epäedullisen ratkaisun syntymi 2 Talous ja velkaneuvojan eettiset ohjeet käsitelty Velkaneuvonta ry:n vuosikokouksessa ja vahvistettu Velkaneuvonta ry:n hallituksessa Wilhelmsson Koskinen ym. 1994, s
12 3 seen, mikä entisestään heikentää asiakkaan taloudellista asemaa. 5 Korvausasiaa koskevan ratkaisun ennustettavuus on vaikeaa, mikäli lopputulos riippuu yksinomaan siitä, kuinka sitoviksi päätöksentekijä kokee ylimpien tuomioistuinten ja lainvalvojien ratkaisukäytännön. Käytännön työssä ilmenneistä ruohonjuuritason ongelmista tullaan hallinnon lainalaisuusperiaatteeseen (PeL 2.3 ) ja vallan kolmijako oppiin (PeL 3 ); miten pitkälle yhteiskunnassa suvaitaan, että julkisen hallinnon velvoitteisiin kuuluvaan tehtävään liittyvät ongelmatilanteet ratkaistaan ennakkopäätösten ilmentämien oikeusohjeiden perusteella. Neuvonnan ja julkisen vallankäytön raja on liukuva, kuten Kuusikko väitöskirjassaan toteaa. 6 Velkaneuvojan tehtävänä on avustaa asiakasta velkoihin ja taloudenhoitoon liittyvissä asioissa. Yksityiskohtaisesti toimivallasta säännellään talous ja velkaneuvosta annetun lain (713/2000) 1 :ssä (jäljempänä velkaneuvontalaki). Välittömän julkisen vallankäytön tunnusmerkkinä pidetään oikeutta lakiin perustuvan toimivallan nojalla päättää yksipuolisesti toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta; antaa toisia velvoittava määräys tai muulla tavoin tosiasiallisesti puuttua toisen etuun tai oikeuteen. Vallankäyttö on luonteeltaan välillistä esittelyssä, delegoituun päätösvaltaan perustuvissa tehtävissä sekä ns. vastuullisessa valmistelussa, toisin sanoen toimenpiteillä on merkittävä vaikutus päätöksentekoon. 7 Kuntalain muutettu 46 antaa työnantajalle oikeuden muuttaa työntekijän virkasuhde työsuhteeksi, mikäli henkilön toimenkuvaan ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Lakimuutoksella voi olla vaikutusta velkaneuvojan oikeusasemaan. Laajan ulosottolakiuudistuksen myötä velkojatahon asema ja oikeudet on säännelty yksityiskohtaisesti. Neljään vaiheeseen jaetun lakiuudistuksen yhtenä tavoitteena on ulosottotoimen lainkäyttöpiirteiden korostaminen. 8 Valta tuo mukanaan vastuun: ulosottomies ei virassaan saa toimia kenenkään asianosaisen asiamiehenä eikä myöskään ulospäin näyttää siltä. 9 Koska talous ja velkaneuvojalla ei ole valtaa, hänen ei myöskään odoteta pitävän silmällä yleistä maksumoraalia hoitaessaan asiakkaansa asioita. Velkaneuvojien eettisten ohjeiden 2.3 kohdassa todetaan, että velkaneuvojan on rehellisesti sekä lakia ja muita määräyksiä noudattaen huolehdittava (vain) asiakkaansa edusta. Ilman nimenomaisen 5 Muun muassa velkaneuvojan kiireestä johtuvaan asiakkaan palvelun laiminlyömiseen on otettu kantaa EOA:n ratkaisussa 2940/ Kuusikko 2000, s Kunnallisen esimiehen virkasuhdeopas 2006, s Linna Hupli 2001, s Talous ja velkaneuvonta yhteiskunnan verkostossa seminaari Helsingissä , Oulun kihlakunnanvoudin puheenvuoro. Puheena oleva velvoite ilmaistaan UL 1 luvun 19 :ssä. 3
13 4 säädöksen tukea hallinnossa noudatettavan objektiviteettiperiaatteen merkitys (hallintolaki 6 ) voi jäädä vähäiseksi velkaneuvonnassa. 10 Kuka tahansa oikeustoimikelpoinen henkilö voi avustaa velallista velkajärjestelyhakemuksen laatimisessa tai antaa henkilölle talousneuvontaa. Eräs velkajärjestelylain mukaisena selvittäjänä toimiva tilitoimisto on tarjonnut lehti ilmoittelussaan myös velkaneuvontapalveluita. Asiakkaan maksuvaikeuksien ja usein myös luottorekisterimerkintöjen vuoksi elinkeinonharjoittaja tuskin ryhtyy useita työtunteja vaativiin toimenpiteisiin asiakkaan velkaongelman hoitamiseksi asiakkaan etujen kannalta parhaalla tavalla. Yleensä asiakkaan kannalta paras ratkaisu on se kaikkein suuritöisin vaihtoehto, koska tällaisessa tilanteessa velallisen ja hänen velkojansa muodostama kokonaisuus on oma ainutkertainen erityistapauksensa. On arveluttavaa, voidaanko kunnan ostopalveluna hoidettavalta tai lääninhallituksen ja yksityisen välisin sopimuksin hoidettavalta velkaneuvontatoimelta edellyttää, että neuvoja pitäisi asiakkaan etujen ohella silmällä myös julkista intressiä. Koska velkajärjestelylaki on korostuneesti hyvinvointivaltion oikeutta 11, herää kysymys, tulisiko lainsoveltajan ja valmistelutehtäviä hoitavan henkilön mahdollisuuksien mukaan huolehtia myös julkisen edun toteutumisesta asiakkaan velkaongelmien selvittelyssä. Toisaalta yksityisen palveluntarjoajan hoitama velkaneuvonta saattaa palvella yrittäjäasiakkaita paremmin verrattuna kunnan tarjoamiin palveluihin, koska palveluntarjoajalla on yleensä yrittäjätausta. Oikeudenkäynnin tavoiteperiaatteina pidetään varmuutta, nopeutta ja halpuutta. 12 Maksuvaikeuksiin ajautuneen velallisen ongelmien selvittely on prosessi. Velkaneuvonnan yhtenä tavoiteperiaatteena voidaan pitää velallisen ja yhteiskunnan kannalta edullisinta ratkaisua henkilön maksuvaikeuksiin. Juridiikkaa velkaneuvojille teoksessa katsotaan, että velkaneuvonnassa on kysymys oikeudenmukaisten intressien selvittämisestä velkojien ja velallisen välillä. 13 Intressivertailuvelvoitteesta lausutaan nimenomaisesti VJL 25.3 :ssä, jonka mukaan harkitessaan velkajärjestelykeinoja, tuomioistuimen on sovellettava velkojan kannalta lievintä keinoa, joka riittää korjaamaan velallisen taloudellisen tilanteen. Velan 10 Mäenpään mukaan objektiviteettiperiaate velvoittaa viranomaista päätöksenteossa ja toiminnassaan yleensäkin puolueettomuuteen ja objektiiviseen perusteltavuuteen (Mäenpää 2003, s. 168). 11 Koskinen ym s Lappalainen 1995, s Koskinen ym s. 7. 4
14 5 määrää voidaan alentaa tai velan maksuvelvollisuus poistaa kokonaan vain, jos velkajärjestelyä ei muuten voida toteuttaa. Palveluntarjoajan tosiasiallinen monopoliasema velkaneuvontatehtävien hoitamisessa, julkisen vallan käytön ja tosiasiallisen hallintotoiminnan välinen rajanveto sekä neuvonta hallinnossa liittyvät läheisesti talous ja velkaneuvojan toimivaltaa ja tehtäviä koskevaan tutkimukseen. Edellä mainittujen seikkojen perusteella tutkimus kuuluu mielestäni hallinto oikeuden alaan. Tutkimuksen yhtenä lähtökohtana oli toive selkiyttää velkaneuvojan toimenkuvaa sekä valta ja vastuusuhteita. Velkaneuvojan uskottavuus sidosryhmiin (velkojat, ulosottoviranomaiset, sosiaaliviranomaiset) pitäisi olla lähtöisin ylhäältä käsin, lainsäätäjän taholta. Tällä hetkellä suunta on pikemminkin alhaalta ylöspäin; kukin neuvoja ansaitsee sidosryhmien luottamuksen enimmäkseen itse, pitkäaikaisella työllään ja osaamisellaan. Julkinen luotettavuus juontaa juurensa lähinnä työmoraalista eikä niinkään säädöksistä. Talous ja velkaneuvonnasta annettu laki on edistysaskel verrattuna aiempaan, hallintosopimuksin säänneltyyn olotilaan. Pitkällä tähtäimellä saattaa olla tarpeellista säännellä talous ja velkaneuvojan asemaa nykyistä yksityiskohtaisemmin. 2. Velkaongelmien taustaa Suomi ajautui 1990 luvun alkuvuosina lamaan, joka oli syvempi kuin missään muussa läntisessä teollisuusmaassa toisen maailmansodan jälkeen. Taustalla oli rahoitusmarkkinoiden asteittainen vapauttaminen 1980 luvulla. Sama prosessi tapahtui muissakin markkinatalousmaissa. Kun talouspoliittiset säännökset Suomessa olivat paljolti säännöstelytalouden ajalta, lainansaantimahdollisuuksien paraneminen johti velkaantumisen jyrkkään kasvuun, jota reaalikorkojen nousu ei kyennyt riittävästi hillitsemään. Rahamarkkinat vapautettiin epätahdissa, koska ensin vapautettiin tarjontaan liittyvät tekijät ja vasta myöhemmin kysyntään liittyvät tekijät. Tuloksena tällaisesta menettelystä oli päätyminen ylikuumentumiseen ja lopulta pankkikriisiin ja velkaongelmiin. Rahamarkkinoiden vapauttamista ei toisaalta voinut Suomessa juuri enää viivyttää, koska osittain vapautettua järjestelmää kierrettiin yleisesti, ja vapauttamisprosessi oli jäljessä yleismaailmallisesta kehityksestä, mikä loi paineita sen nopeaksi läpiviemiseksi. 5
15 6 Pankkien varomaton luotonanto laman edellä vaikutti merkittävästi talouden ylikuumentumiseen ja rakenteiden vinoutumiseen. Taloudenpitäjillä oli voimakas halukkuus luotonottoon. Rahamarkkinat pysyivät suhdannetilanteeseen nähden liian keveinä 1980 luvun jälkipuoliskolla. Tähän vaikutti pääomaliikkeiden vapauttaminen, joka yhdessä kiinteän valuuttakurssin kanssa johti voimakkaaseen pääoman tuontiin; korkeat kotimaiset korot ohitettiin lainanotolla ulkomailta. Erityisesti kotimarkkinoilla toimiva yrityssektori lisäsi luotonottoaan ulkomailta ja maan ulkomainen velka kasvoi jyrkästi. Taloudessa tapahtui jyrkkä käänne huonompaan 1990 luvun taitteessa. Vienti läntisille markkinoille heikkeni, ja idänkauppa romahti, kun kauppa Neuvostoliiton kanssa supistui jyrkästi maan taloudellisten ja poliittisten vaikeuksien vuoksi. Vaihtotaseen alijäämä kasvoi jyrkästi, kotimainen kysyntä supistui ja työttömyys alkoi nopeasti lisääntyä. Työttömyysaste oli vuonna ,6 prosenttia (tilastokeskus), kun se vuotta aiemmin oli ollut vain 3,2 prosenttia. Vuonna 1992 työttömyysprosentti oli jo 11,7, vuonna ,3 ja vuotta myöhemmin 16,6. Siitä työttömyysaste alkoi alentua vain hyvin hitaasti. Velkarahoituksesta suuri osa oli suuntautunut varallisuusesineiden hankintoihin, joiden hinnat kohosivat vuosikymmenen lopulla voimakkaasti. Kun varallisuusesineiden hinnat laman syvenemisen myötä jyrkästi alenivat, pankkijärjestelmä joutui kriisiin. Valtion heikon tulokehityksen, työttömyysturvan menojen ja pankkien tukitoimien kasvun seurauksena valtiontalouden alijäämä kasvoi jyrkästi. Valtiontalous velkaantui voimakkaasti sekä ulkomaille että kotimaahan. Talouspolitiikan liikkumavaraa rajoitti suuri riippuvuus ulkomaisesta rahoituksesta. Yrityssektorin voimakas velkaantuminen ulkomaille lienee perustunut arvioon, että markan arvon säilyy vakaana. Suomen Pankin rahapolitiikassa oli 1980 luvun alkupuolelta lähtien korostunut sopeutettavan valuuttakurssin periaate valuuttaputken sallimissa rajoissa. Keskuspankki olikin puolustanut markkaa onnistuneesti elokuussa 1986, kun sitä vastaan kohdistui spekulatiivisia paineita. Talouden perustekijät olivat vielä tuolloin varsin hyvin tasapainossa. Keskuspankin esityksestä hallitus teki kesäkuussa 1991 päätöksen markan yksipuolisesta ecu kytkennästä. Markan uskottavuus karsi kuitenkin pahasti syksyllä 1991, kun hallituksen pyrkimykset talouden vakauttamiseksi hintojen ja palkkojen kustannussopeutuksen kautta eivät saaneet tarvittavaa tukea osakseen. Markka jouduttiin devalvoimaan noin 12 prosentilla marraskuussa Syksyn 1992 kansainväliset valuut 6
16 7 tamyllerrykset olivat lopullinen isku kiinteän kurssin politiikalle. Markka laskettiin kellumaan ja se devalvoitui yli viidenneksen. Velkaantuneet yritykset joutuivat uudessa tilanteessa pulaan. Luotonotto ulkomailta oli ollut varsinkin kotimarkkinoilla toimiville yrityksille houkuttelevaa; ne kaiketi arvioivat voivansa laajentaa toimintaansa ja parantaa kilpailuasemaansa melko vähäisin riskein. Kotimarkkinat olivat voimakkaasti suojatut ulkomaiselta kilpailulta ja niillä vallitsi monopoli tai oligopoliolot. Tästä oli hyvänä esimerkkinä elintarvikesektori, jossa maatalouden tuotantohinnat poikkesivat yhä enemmän kansainvälisestä hintakehityksestä, ja jonka saamat tuet jatkuvasti lisääntyivät. Perusteollisuudesta valtio omisti merkittävän osan ja esimerkiksi energiasektorilla kilpailu oli vähäistä. Talonrakentamisessa ulkomaista kilpailua ei ollut lainkaan. Kilpailulainsäädäntö oli puutteellinen. Tällaisessa ympäristössä talouden inflaatioherkkyys oli ilmeinen. Yritysten ongelmat ja raju konkurssiaalto aiheuttivat työttömyyden räjähdysmäisen kasvun. Tilannetta pahensi yksityishenkilöidenkin vahva velkaantuminen, jonka taustalla oli asuntojen ja muiden varallisuusesineiden kallistuminen 1980 luvun lopulla. Aina vuoteen 1990 asti kestänyt erinomainen työllisyystilanne oli saanut aikaan sen, että työmarkkinoilla tulosopimukset mitoitettiin 1980 luvun jälkipuoliskolla niin, että teollisuuden yksikkötyökustannukset suhteessa kilpailijamaihin jatkuvasti kohosivat. Työehtosopimuksissa korostuivat liittojen väliset voimakkaat sidonnaisuudet. Nimellispalkat olivat myös joustamattomat kansantalouden tulonmuodostuksessa tapahtuville muutoksille. Yhteiskunnan ilmapiirille oli ominaista, että pyrkimykset talouspolitiikan tiukentamiseksi ja näkyvissä olevien tasapainottomuuksien korjaamiseksi kohtasivat eri intressiryhmien taholta voimakasta vastustusta. Lama aiheutti valtiontalouden voimakkaan velkaantumisen, johon etsittiin ratkaisua toistuvin säästöpaketein. Suuri määrä yrityksiä ajautui konkurssiin, ja yrittäjät menettivät kaiken omaisuutensa. Joukoittain takaajiksi lähteneitä henkilöitä ajautui pahoihin velkaongelmiin. Työttömät, joita oli enimmillään vuonna 1994 yli , olivat kyvyttömiä hoitamaan asunto ja muita lainojaan, varsinkin kun asuntojen arvo oli laskenut romahdusmaisesti. Esko Ahon hallituksen vuodesta 1991 totuttamien säästötoimien kokonaisvaikutus vuoteen 1995 mennessä oli noin 35 mrd markkaa. Hallituksen säästötoimet kohdistuivat tuntuvimmin tulonsiirtoihin kunnille ja kotitalouksille. Sosiaaliturvan rahoitusvastuuta 7
17 8 siirrettiin enenevässä määrin työntekijöiden kontolle. Uusina maksuina otettiin käyttöön palkansaajien työeläke ja työttömyysvakuutusmaksut. Talous ja velkaongelmista oli tullut lyhyessä ajassa koko kansan taakka Velkaneuvontaa koskevien säännösten kehitys 3.1. Kokeilujen aika Velkaneuvontatoiminnan historia Suomessa muistuttaa kaoottisuudessaan sitä tapahtumien kulkua, joka johti 90 luvun alkupuolella lamaan. Ensimmäinen viranomaistaholta tuleva kannanotto taloudellisen neuvonnan puolesta oli sosiaali ja terveysministeriön suositus vuodelta 1990 koskien talousneuvonnan antamista halukkaille toimeentulotuen asiakkaille. Suosituksen myötä Helsingin Eteläinen sosiaalikeskus kokeili talousneuvontaa toimeentulotuen asiakkaille erillisenä palveluna vuosina Velkajärjestelyä koskevan lakiesityksen rinnalla oikeusministeriö valmisteli myös velkaneuvontaa koskevan lakiesityksen, jossa neuvontapalveluiden järjestäminen esitettiin kunnan lakisääteiseksi tehtäväksi. Ehdotusta vastustettiin kunnallistaloudellisista syistä. Neuvontatoiminta jätettiin velkajärjestelylaissa (57/1993), lääninhallituksen toimenpiteiden varaan. Koska kuntien kuluttajaneuvojat katsoivat mahdottomaksi ottaa velkaneuvontatehtäviä olemassa olevien tehtäviensä lisäksi, tultiin tilanteeseen, jossa vaadittiin nopeita toimenpiteitä. 16 Koko maan kattava velkaneuvonta toteutui allekirjoitetulla puitesopimuksella, jossa sopimuskumppanit sitoutuivat huolehtimaan siitä, että koko maahan perustetaan vapaaehtoisuuteen perustuvia velkajärjestelytoimikuntia. 17 Neuvonnan järjestäminen jäi kuntien varaan, eivätkä kunnat voineet vedota resurssipulaan, koska rahoitus järjestettiin valtion taholta. Kunnat käyttivät velkaneuvojien palkkaamiseen aluksi työllistämistukea. Jatkuvien työsuhteiden turvaamiseksi oikeusministeriö ryhtyi vuonna 1994 maksamaan kunnille tukea velkaneuvojien palkkaamista varten. 18 Velallisen oikeudellinen avustaminen turvattiin lakisääteisesti, mutta muulla neuvonnalla oli ja on jossain määrin edelleenkin eräänlainen vapaaehtoisen avustamisen ja tilapäisyyden leima. 14 Tiivistelmä julkaisusta Mutikainen Aatola 1996, s Aatola 1996 s Sopijaosapuolina olivat oikeus, sisäasiain, valtiovarain, kauppa ja teollisuus sekä sosiaali ja terveysministeriö, kuluttajavirasto, nykyinen Suomen kuntaliitto, Suomen Pankkiyhdistys, Kirkon diakonia ja yhteiskuntatyön keskus, Takuu Säätiö ja Suomen kuluttajaliitto. Myöhemmin sopimukseen liittyivät Marttaliitto ja Maa ja kotitalousnaisten Keskus. 18 Valkama 2004, s
18 9 Puitesopimuksessa korostettiin nimenomaisesti, että velkajärjestelytoimikunnat eivät ole viranomaisia. Tulevan VJL:n varalta todettiin kuitenkin, että toimikunnilla on vaitiolovelvollisuus asiakkaan taloudellista asemaa koskevista seikoista. Tuonaikaiseen perustuslakiin (hallitusmuoto ) ja siinä ilmaistuun laillisuusperiaatteeseen oikopolkuja tehden aikaansaatu sopimus kertoo osaltaan siitä kiireestä ja hädästä, joka ajoi viranomaiset toimimaan yhdessä. Nähdäkseni sopimuksella aikaansaatua statusta ei voida jälkikäteen tehdä vaikutuksettomaksi määräämällä kansalaisia sitovasti, että jokin taho ei ole viranomainen. Vuonna 1997 sosiaali ja terveysministeriö asetti työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää kotitalouksien velkaongelmia. Työryhmän mukaan velkaongelma ei ole hävinnyt, vaikka suuri osa lama aikana velkaantuneista on päässyt velkajärjestelyn piiriin. VJ hakemusten valmistelun lisäksi työhön sisältyi lisääntyvässä määrin sosiaalista ja taloudellista neuvontaa. Vuonna 1998, sosiaali ja terveysministeriön asettaman velkaongelmatyöryhmän muistion 20 pohjalta, nimitettiin selvitysmiehet, joiden tehtävänä oli ehdotuksen laatiminen talous ja velkaneuvontapalveluiden organisoimisesta. Lisäksi selvitysmiesten tehtäväksi annettiin talous ja velkaneuvontalain tarpeen selvittäminen. Lain säätäminen oli tarpeellista, jotta velkaneuvontapalveluiden saatavuus olisi turvattu koko maassa. Selvitysmiesten ehdotuksessa velkaneuvontapalveluiden ylin johto ja valvonta kuuluisivat oikeusministeriölle. Neuvontapalveluiden tuottaminen perustuisi kuntien ja valtion välisiin toimeksiantosopimuksiin, eli velkaneuvonnasta ei tulisi kunnille uutta lakisääteistä tehtävää. Selvitysmiesten ministeriöehdotus ei toteutunut, vaan velkaneuvonta sijoitettiin kauppaja teollisuusministeriön hallinnonalaan. Valinta saattoi perustua odotuksiin, että tulevaisuudessa jälkikäteinen, korjaava toiminta vähenisi omalla painollaan ja ennaltaehkäisevä neuvonta lisääntyisi. Velkaneuvonnan arvioitiin siten soveltuvan parhaiten Kuluttajaviraston toimialaan, joka on kauppa ja teollisuusministeriön alaisuudessa. Lain valmistelun yhteydessä oikeusasiamies kiinnitti huomiota velkaneuvontaan. 21 Oikeusasiamies muun muassa katsoi, että julkisin varoin rahoitettavaan kunnalliseen velkaneuvontaan tulisi liittyä riittävä julkinen ohjaus, valvonta ja vastuu. EOA katsoi myös, että jatkuva epävarmuus palvelun saatavuudesta vähentää kansalaisten oikeusturvaa ja yhdenvertaisuutta Kaikessa virkatoiminnassa on laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin lakia noudatettava. 20 Sosiaali ja terveysministeriö, työryhmämuistio 1998:4. 21 Eduskunnan oikeusasiamiehen esitys velkaneuvonnan valvonnan tehostamisesta Valkama 2004, s
19 10 Velkaneuvontalakia koskevan hallituksen esityksen mukaan velkajärjestelyasioiden vähennyttyä oikeusministeriön maksamien korvausten määrä väheni, mistä seurasi joissain kunnissa toiminnan päättyminen tai epävarmuus jatkuvuudesta. 23 Myös VJL:n ennaltaehkäiseviä ja sovintoratkaisuja edistävä tavoite vesittyy, jos neuvonta painottuu liiaksi tuomioistuinprosessiin. 24 Yhtenä syynä ongelmaan saattoivat olla neuvonnasta maksetut tapauskohtaiset korvaukset, jotka suosivat oikeusprosessiin johtavia toimenpiteitä. Oikeusprosessi oli kunnille taloudellisesti tuottavampaa. 25 Hallituksen esityksessä ja sittemmin velkaneuvontalain 4 :ssä KTM määrittää kuluttajaviraston esityksestä talous ja velkaneuvonnan korvauksen perusteet. Korvauksen perusteista säännellään kauppa ja teollisuusministeriön asetuksessa (53/2007). Asetuksen 3 :n mukaan peruskorvauksen määrä on 0,76 euroa vuodessa toimialueen asukasta kohden. Laki talous ja velkaneuvonnasta tuli voimaan ja vuonna 2002 lisättiin lakiin 6 a, jossa velkaneuvojan kelpoisuus toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä yhdenmukaistettiin OK 15 luvun 2.4 :n kanssa (vain OTK tutkinnon suorittanut voi toimia asiamiehenä oikeudenkäynnissä). Vuonna 2006 muutettiin talous ja velkaneuvojien kelpoisuusehtoja (6 ). Säännöksen mukaan velkaneuvojalla on oltava alalle soveltuva korkeakoulututkinto. Velkaneuvontalain voimaantulon myötä vakiintui myös ammattinimike talous ja velkaneuvoja, joka ehkä osaltaan heijastaa lainsäätäjän tulevaisuuden toiveita ennaltaehkäisevän talousneuvonnan suuntaan. Velkaneuvontalain säätämisen jälkeen myös myytti velkaneuvonnan vapaaehtoisuudesta todennäköisesti poistui lainsäätäjän toimesta Velkasovinto ohjelma Velkasovinto ohjelma on eräs välivaihe velkaneuvonnan historiassa. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmaan kuuluneet Pankkiyhdistyksen kanssa käydyt neuvottelut ylivelkaisten ongelmien hoitamisesta johtivat velkasovinto ohjelman käynnistymiseen. Ohjelman kunnianhimoisena tavoitteena oli saattaa lama aikana velkaantuneet henkilöt mahdollisimman kattavasti sovintojen ja akordien piiriin. Velkasovinto ohjelman käynnistämisestä sovittiin , jolloin Suomen Pankkiyhdistys, oikeusministeriö, kauppa ja teollisuusministeriö ja valtiovarainministeriö sekä Takuu Säätiö allekirjoittivat yhteisen ohjelma asiakirjan. 26 Ohjelma asiakirjassa asetettiin tavoitteeksi, että kaksivuotisen projektin 23 HE 37/2000 vp. 24 Aatola 1996, s Aatola 1996, s Velkasovinto ohjelman loppuraportti, OM 2005:5. 10
20 11 aikana voitaisiin ratkaista pääosa niiden yksityishenkilöiden velkaongelmista, joiden hoitamattomat pankkiluotot olivat peräisin vuosilta Menettely oli velkojaaloitteinen ja projekti päättyi Ohjelma asiakirjan mukaan velkasovintoasiat hoidetaan noudattaen Suomen Pankkiyhdistyksen ja sen jäsenpankkien keväällä 2002 laatimaa suunnitelmaa. Sen mukaan pankit pyrkivät mahdollisimman yhdenmukaisin pelisäännöin käymään läpi kaikki niiden asiakkaina olevat ylivelkaongelmista kärsivät henkilöt ja tekemään heille räätälöidyt vapaaehtoiset maksuohjelmat. Velkojen sovittelu tapahtuisi yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain hengen mukaisesti niin, että velalliselta vaaditaan enintään se määrä, jonka hän olisi velvollinen maksamaan lakisääteisessä velkajärjestelyssä. Velkaneuvonta ry:tä ei kuultu ohjelman valmistelun yhteydessä. Lausumassaan yhdistys totesi ohjelman ongelmakohdaksi muun muassa, että vain osa velkojista kuului sovintoohjelman piiriin ja että julkisoikeudelliset saatavat, kuten verot eivät kuuluneet ohjelmaan. 27 Ohjelma onnistui tavoitteessaan osittain. Osaltaan tämä johtui siitä, että valtion ja velkojatahon kädenojennus tuli monille liian myöhään. Myös elinkeinonharjoittajan maksuvaran määrittäminen vaikeutti yrittäjien ja velkojatahon sovintoja. Lisäksi sovintoon ryhtyminen vaati kanssavelallisen tai takaajan suostumuksen 28, mikä oli joskus esteenä tai ainakin hidasteena asian käsittelylle. 29 Yhtenä syynä tavoitteen toteutumatta jäämiselle oli myös nopea aikataulu ja velkaneuvonnan jonot, vaikka velkaneuvontaan myönnettiin lisämääräraha ohjelmaa varten. Raportin mukaan ohjelman hyöty saattoi olla sen mukanaan tuomassa julkisuudessa, minkä johdosta velalliset ryhtyivät aiempaa aktiivisemmin hoitamaan velkaongelmiaan Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös 848/2/04 Oikeusasiamies ryhtyi omasta aloitteestaan selvittämään talous ja velkaneuvonnasta annetun lain toteutumista kuntien asukkaiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Kauppa ja teollisuusministeriön asetukseen viitaten oikeusasiamies lausui, että velkaneuvonnan peruskorvauksen määrä on 2005 sama kuin vuonna 2004 eli 0,73 vuodessa toimialueen asukasta kohden. Päätöksessä mainitun kuluttajaviraston seurantaraportin mukaan yhtä 27 Velkasovinto ohjelman loppuraportti OM 2005:5, s Laki takauksesta ja vierasvelkapanttauksesta (361/1999) Velkasovinto ohjelman loppuraportti OM 2005:5, s Velkasovinto ohjelman loppuraportti OM 2005:5, s