Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6697
Timestamp: 2018-01-18 05:37:13+00:00
Document Index: 21016022

Matched Legal Cases: ['art. 1456', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 1456', 'art. 26', 'art. 58', 'art. 1', 'art. 1456', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1456', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1456', 'art. 2', 'art. 1456', 'art. 121', 'art. 1456', 'art. 2', 'art. 118', 'art. 9', 'art. 1595', 'art. 1456', 'art. 2']

DELIBERA N. 87 DEL 8 febbraio 2017
OGGETTO: Richiesta di parere prot. n. 191276 del 27.12.2016 integrata con nota prot. n. 2966 del 11.01.2017 proveniente dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca in merito ai contratti di pulizia nelle scuole e alla prosecuzione del progetto “Scuole belle” a seguito della risoluzione di Convenzioni Consip
AG 4/17/AP
Progetto “scuole belle” - Risoluzione della convenzione Consip
La risoluzione delle convenzioni disposta da Consip ai sensi dell’art. 1456 c.c. produce effetti anche rispetto agli atti contrattuali attuativi, siano essi ordinativi di fornitura o contratti aggiuntivi, cui deve ricollegarsi il perfezionamento dell’appalto come espressione di una fattispecie contrattuale a formazione progressiva.
La situazione venutasi a creare nei lotti in cui la convenzione Consip è stata risolta non è normativamente equiparabile alla situazione presente nelle aree geografiche dove la convenzione sia scaduta o non sia stata mai attivata l’art. 2, d.l. 58/2014 dovendo essere interpretato restrittivamente.
Art. 2, d.l. 58/2014 (conv. con l. 89/2014 e successive modifiche)
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca ha trasmesso all’Autorità Nazionale Anticorruzione la richiesta di parere prot. n. 191276 del 27 dicembre 2016 con la quale, oltre a sottoporre all’attenzione dell’Autorità diversi quesiti, ha fornito talune informazioni in ordine al quadro normativo di riferimento e a talune vicende procedimentali e processuali pregresse nel quale inserire l’erogazione nelle scuole di servizi di pulizia e ausiliari.
Nella nota pervenuta si rappresenta che con l’entrata in vigore della l. 124/1999 il personale dipendente impiegato nei servizi ausiliari presso le istituzioni scolastiche è transitato alle dipendenze dello Stato che, contemporaneamente, è subentrato anche nei contratti con le imprese di pulizia che impiegavano ex lavoratori socialmente utili.
Dal 2009 gli istituti scolastici hanno provveduto ad affidare i servizi di pulizia e ausiliari ricorrendo alle convenzioni Consip.
Tenendo conto delle esigenze occupazionali connesse all’impiego di ex lavoratori socialmente utili, con accordi governativi è stato avviato il progetto “Scuole belle” finanziato con i fondi del programma dell’edilizia scolastica dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il progetto è consistito sostanzialmente nell’acquisizione da parte delle istituzioni scolastiche di servizi di manutenzione ordinaria da parte delle imprese che occupavano ex lavoratori socialmente utili alle condizioni tecniche del capitolato tecnico allegato alle convenzioni Consip per l’affidamento dei servizi di pulizia e secondo il quale le istituzioni scolastiche possono adottare un atto aggiuntivo all’ordinativo principale di fornitura con cui effettuare tali acquisti, nei limiti dei costi stabiliti dalle Convenzioni di Consip. Successivamente, al fine di garantire il mantenimento dei servizi nelle scuole e dello stato occupazionale il legislatore è intervenuto a disciplinare transitoriamente le situazioni venutesi a creare nei diversi lotti geografici in cui le convenzioni non fossero state attivate o fossero scadute o sospese.
La disciplina è stata dettata all’art. 2, d.l. 58/2014, convertito con l. 89/2014 e modificato dall’art. 1, d.l. 42/2016 (convertito con l. 89/2016).
Introdotta in deroga al regime concorrenziale, nelle more dell’attivazione delle convenzioni Consip e al fine di consentire la regolare conclusione delle attività didattiche nell'anno scolastico 2016/2017 in ambienti in cui siano garantite le idonee condizioni igienico-sanitarie, l’art. 2, comma 1, d.l. 58/2014 e successive modifiche, ha consentito un regime di proroghe in favore dei precedenti affidatari dei servizi di pulizia e ausiliari a partire dal 1.04.2014 e non oltre il 31.08.2017 (ulteriore differimento introdotto con art. 1, comma 380, l. 232/2016); la proroga è stata ammessa anche nelle regioni nelle quali la convenzione Consip risultasse scaduta o sospesa.
Nelle regioni con convenzione Consip non ancora attiva o sospesa le proroghe dei servizi di pulizia e ausiliari sono consentite, ai sensi del comma 2, alle condizioni tecniche previste dalle convenzioni Consip attive e alle condizioni economiche “pari all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui la convenzione è attiva”; invece, nelle regioni con convenzioni Consip scadute, la proroga è ammessa con applicazione in via transitoria delle condizioni tecniche ed economiche della convenzione scaduta.
I commi 2-bis e 2-bis1 dell’art. 2, d.l. 58/2014 hanno introdotto un regime in deroga anche per gli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali, consentendone l’affidamento in taluni casi agli operatori economici in proroga.
Il comma 2-bis stabilisce che nei territori in cui non è stata ancora attivata la convenzione Consip, «le istituzioni scolastiche ed educative statali effettuano gli interventi di mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali, da definirsi secondo le modalità della successiva delibera CIPE, acquistando il relativo servizio dai medesimi raggruppamenti e imprese che assicurano i servizi di pulizia ed altri ausiliari alla data del 30 aprile 2014, alle condizioni tecniche previste dalle convenzioni Consip ed alle condizioni economiche pari all’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle aree in cui è attiva la convenzione»; invece, il comma 2-bis1 statuisce che «Nei territori ove è già stata attivata la convenzione-quadro Consip ovvero la stessa sia scaduta per il mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili adibiti a sede di istituzioni scolastiche ed educative statali, le medesime istituzioni scolastiche ed educative effettuano gli interventi di cui al comma2-bis mediante ricorso alla citata convenzione Consip».
In sintesi, per i servizi di pulizia e ausiliari, sulla base della richiamata disciplina possono distinguersi le regioni in cui è scaduta la convenzione-quadro CONSIP ove sono ammesse le proroghe degli affidamenti alle stesse condizioni tecniche ed economiche stabilite nelle convenzioni scadute e le regioni in cui le convenzioni Consip non sono attive o risultano sospese dove sono consentiti gli affidamenti ai pregressi contraenti anche se alle condizioni tecniche previste dalle convenzioni Consip e alle condizioni economiche stabilite determinando l’importo del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea nelle regioni in cui è attiva la convenzione Consip.
Tale quadro normativo deve confrontarsi con gli eventi procedimentali occorsi nell’ambito della gara indetta da Consip S.p.A. nel 2012 avente a oggetto l’affidamento di servizi di pulizia e altri servizi ausiliari tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, suddivisa in 13 lotti geografici e con una durata degli affidamenti di quattro anni.
Tali procedure di gara sono state oggetto dell’indagine dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato conclusa con provvedimenti dichiarativi dell’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza tra taluni fornitori di servizi di pulizia e attività ausiliarie che avevano assunto la qualità di aggiudicatari nell’ambito di talune delle procedure riferite a taluni lotti geografici. In particolare l’AGCM accertava che CNS Consorzio Nazionale Servizi società cooperativa, Manutencoop Facility Management S.p.A., Kuadra S.p.A. e Roma Multiservizi S.p.A. ponevano in essere un’intesa restrittiva della concorrenza avente la finalità di condizionare gli esiti della gara Consip con ripartizione dei lotti geografici. I provvedimenti adottati dell’AGCM venivano confermati come legittimi in sede giurisdizionale dal TAR Lazio con sentenze nn. 10303/2016, 10307/2016 e 10309/2016, (le sentenze del TAR Lazio sono state appellate dinanzi al Consiglio di Stato e attualmente pendono i relativi giudizi).
In conseguenza dei provvedimenti adottati e delle sentenze del TAR Lazio la Consip S.p.A. ha proceduto alla risoluzione delle “Convenzioni per l’affidamento dei servizi di pulizia ed altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli Istituti scolastici ogni ordine e grado e per i centri di formazione delle Pubbliche amministrazioni – lotti 1, 2, 4, 8, 9, 10” stipulate con la Manutencoop FM S.p.A. e CNS Consorzio Nazionale Servizi società cooperativa, attive dal 25.11.2013, avvalendosi della clausola risolutiva espressa di cui all’art. 11, comma 2, delle Condizioni Generali della Convenzione ai sensi e per gli effetti dell’art. 1456 c.c. per fatto e colpa del fornitore.
I servizi e le forniture cui si riferisce la richiesta di parere sono soggetti al regime giuridico delle convenzioni di cui all’art. 26, l. 23.12.1999, n. 488 e art. 58, l. 23.12.2000, n. 388. In particolare, l’obbligo per le istituzioni scolastiche di ricorrere a tale sistema giuridico di gare è stato introdotto all’art. 1, comma 449, l. 27.12.2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) che ha previsto che tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, inclusi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie (…), abbiano l’obbligo di approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro come disciplinate secondo il sistema di cui agli artt. 26, l. 488/1999 e 58, l. 388/2000.
Il Ministero solleva i seguenti quesiti:
1) con riferimento ai servizi di pulizia, il Ministero domanda di sapere se, a seguito dell’avvenuta risoluzione delle convenzioni da parte della stazione appaltante (Consip S.p.A.), ai sensi dell’art. 1456 c.c., i dirigenti scolastici, in qualità di firmatari sino al termine del corrente anno scolastico dei contratti di acquisto dei servizi di pulizia in adesione alle medesime Convenzioni risolte, siano a loro volta tenuti alla risoluzione degli stessi contratti “attuativi” delle convenzioni Consip, ciò anche in considerazione dell’obbligo di assicurare la permanenza di idonee condizioni igienico-sanitarie nelle scuole, ove si svolge un servizio pubblico essenziale, mediante l’erogazione del servizio di pulizia senza soluzione di continuità;
2) con riferimento al progetto “Scuole belle”, il Ministero chiede di sapere se alla situazione venutasi a creare con la risoluzione delle Convenzioni medesime sia o meno analogicamente applicabile quanto disposto dal richiamato art. 2, commi 2-bis e 2-bis1, d.l. 58/2014, convertito dalla l. 87/2014 e modificato dall’art. 1, d.l. 42/2016 convertito dalla l. 89/2016 nel senso che la condizione di una convenzione risolta ex art. 1456 c.c. sia di fatto assimilabile a quella di una convenzione scaduta o non ancora attivata e se le istituzioni scolastiche delle regioni ricomprese nei lotti interessati dalla risoluzione possano legittimamente effettuare acquisti di servizi di manutenzione ordinaria dalle imprese che occupano ex lavoratori socialmente utili secondo quanto previsto dal progetto “Scuole belle”; in tal caso il Ministero domanda se siano applicabili le condizioni stabilite dall’art. 2, comma 2-bis per le ipotesi di convenzione non ancora attiva ovvero quelle indicate al successivo comma 2-bis1 per le ipotesi di convenzioni scadute;
3) con riferimento al lotto 4 della convenzione risolta da Consip S.p.A., rispetto al quale per la provincia di Roma il Consorzio Nazionale dei Servizi (CNS) ha sottoscritto contratto di subappalto di servizio con Roma Multiservizi S.p.A., il Ministero domanda se sia possibile autorizzare la proroga del subappalto e se il Ministero sia in generale competente per tali autorizzazioni.
Nelle note indirizzate all’attenzione dell’Autorità, il Ministero solleva i quesiti evidenziando come gli stessi attengano a esigenze di tutela dell’interesse alla concorrenza, come da segnalazione ANAC di cui alla Delibera n. 376/2016, a esigenze di tutela alla continuità nell’erogazione dei servizi negli istituti scolastici e a esigenze di tutela del livello occupazionale.
Prima di riscontrare i quesiti sollevati, si ritiene di dover richiamare sinteticamente taluni passaggi della posizione già assunta dall’ANAC con l’Atto di segnalazione approvato con Delibera n. 376 del 2 marzo 2016 con il quale l’Autorità evidenziò le criticità del regime giuridico introdotto con l’art. 2, d.l. 58/2014 sia sotto il profilo della compatibilità con il principio di concorrenza sia sotto il profilo della compatibilità con principio di economicità dell’agire pubblico.
L’Autorità segnalò in particolare come l’introduzione di un regime derogatorio rispetto all’assetto normativo vigente, per quanto determinato dall’obiettivo di salvaguardia di talune categorie di lavoratori, comporti un effetto restrittivo sull’accesso al mercato ponendo «alcuni fornitori di servizi in una situazione privilegiata rispetto ai propri concorrenti, peraltro in un contesto di posizioni già “consolidate” in partenza, in contrasto con il principio di concorrenza, di cui all’art. 2, co. 1, del Codice, teso a garantire l’apertura del mercato a una concorrenza “effettiva”»; d’altra parte, l’Autorità evidenziò anche gli effetti distorsivi sull’economicità degli affidamenti di servizi considerato che le stazioni appaltanti acquisiscono servizi non necessariamente in linea con le migliori condizioni di mercato, tenuto conto anche degli effetti della verificata intesa restrittiva della concorrenza sui prezzi degli affidamenti nelle zone in cui la convenzione Consip non è attiva e dove occorre tenere conto del prezzo medio di aggiudicazione per ciascuna area omogenea. Secondo l’orientamento espresso dall’Autorità nella segnalazione n. 376/2016 «le condizioni economiche alle quali i servizi sono acquistati risultano alterate sotto un duplice profilo: da una parte per la mancata adozione di procedure ad evidenza pubblica per via delle proroghe normative e dall’altra dalla prosecuzione dei servizi a condizioni economiche – quelle della gara Consip – non espresse da un reale confronto concorrenziale tra le imprese»; pertanto, nell’occasione l’Autorità segnalò la necessità di un intervento urgente affinché la gestione dei servizi sia riportata «nell’alveo delle ordinarie procedure di affidamento previste dal Codice dei contratti pubblici» auspicando che nel futuro non si ricorra all’utilizzo di sistemi derogatori come le proroghe che, anche quando ispirate da ragioni sociali, non risultano essere lo strumento idoneo a tutelarle.
Nel riscontrare i quesiti sollevati, non può non tenersi conto anche delle indicazioni contenute nell’atto di segnalazione con il quale l’Autorità ha evidenziato le criticità del sistema normativo introdotto in deroga al regime concorrenziale nell’ambito del progetto “Scuole belle”.
Si osserva, pertanto, quanto segue.
1)Il Ministero chiede se, a seguito dell’avvenuta risoluzione delle convenzioni da parte della stazione appaltante (Consip S.p.A.), ai sensi dell’art. 1456 c.c., i dirigenti scolastici, firmatari dei contratti di acquisto dei servizi di pulizia in adesione alle medesime Convenzioni risolte, siano a loro volta tenuti alla risoluzione degli atti negoziali attuativi delle convenzioni Consip, ciò anche in considerazione dell’obbligo di assicurare la permanenza di idonee condizioni igienico-sanitarie nelle scuole, ove si svolge un servizio pubblico essenziale, mediante l’erogazione del servizio di pulizia.
La gara indetta da Consip S.p.A. prevedeva una suddivisione in tredici lotti geografici e la stipula di una convenzione con l’aggiudicatario di ciascun lotto; la convenzione ha natura di contratto “quadro”, stipulata da Consip S.p.A. per conto delle amministrazioni aderenti, che costituisce la fonte dell’obbligo giuridico dell’aggiudicatario-fornitore di «accettare gli Ordinativi Principali di Fornitura delle Pubbliche Amministrazioni» (punto II.2.1 del bando di gara). La fattispecie contrattuale si perfeziona con la sottoscrizione dell’accordo con l’amministrazione richiedente i servizi attraverso l’ordinativo di fornitura che può assumere anche la forma di un contratto aggiuntivo. Infatti, il “contratto attuativo” con l’amministrazione richiedente i servizi all’aggiudicatario è definito come l’«atto stipulato dalle amministrazioni contraenti con il fornitore mediante l’ordinativo principale di fornitura, compresi i relativi atti aggiuntivi e ordini di intervento, che recepisce l’insieme delle prescrizioni e condizioni fissate nella convenzione e relativi allegati» (cfr. art. 2, comma 1, lett. f della convenzione-quadro).
La risoluzione delle convenzioni disposta da Consip ai sensi dell’art. 1456 c.c. nei confronti degli operatori economici aggiudicatari dei lotti rispetto ai quali l’indagine dell’AGCM ha accertato l’intesa restrittiva della concorrenza si ritiene che travolga anche gli atti attuativi, ordinativi di fornitura o contratti aggiuntivi, cui deve ricollegarsi il perfezionamento dell’appalto come espressione di una fattispecie contrattuale a formazione progressiva.
Rispetto agli atti negoziali attuativi la convenzione Consip costituisce un atto negoziale presupposto del successivo accordo contrattuale attuativo.
La questione può assumere connotati diversi rispetto ai contratti in corso di esecuzione in proroga sottoscritti in aree senza convenzioni Consip o con convenzioni sospese dove il corrispettivo è stato determinato, nell’ambito del regime legale di proroga ex lege, sulla base del prezzo di aggiudicazione medio per aree omogenee ove si sia tenuto conto anche del prezzo di aggiudicazione delle convenzioni risolte per intesa restrittiva della concorrenza.
Tali situazioni presentano un profilo di irregolarità, ma la risoluzione dei contratti sottoscritti dagli istituti scolastici con operatori economici diversi da quelli oggetto della censura dell’AGCM potrebbe non configurarsi come atto dovuto da parte dell’istituto scolastico né come conseguenza automatica della risoluzione della convenzione Consip. D’altra parte, lo stesso ordinamento giuridico a fronte dell’illegittima aggiudicazione di una gara, accertata giudizialmente con conseguente annullamento giurisdizionale del provvedimento di aggiudicazione, non prevede l’automatica caducazione del contratto sottoscritto sulla base del presupposto provvedimento di aggiudicazione annullato, contemplando la possibilità di una valutazione in concreto del giudice in ordine all’inefficacia del contratto stipulato (art. 121 c.p.a.). Se tale è stato l’orientamento del legislatore rispetto al rapporto tra annullamento dell’aggiudicazione e efficacia del contratto, a maggior ragione si ritiene soggetta a valutazione discrezionale dell’istituto scolastico la decisione di risolvere il contratto o di recedere rispetto agli ordinativi di forniture sottoscritti in buona fede da entrambe le parti contrattuali laddove il prezzo di aggiudicazione sia stato condizionato anche dall’importo di aggiudicazione della convenzione risolta.
2) Con il secondo quesito sollevato il Ministero domanda se possa equipararsi la condizione di una convenzione risolta ex art. 1456 c.c. a quella di una convenzione scaduta o non ancora attivata.
Al riguardo si ritiene di dover esprimere parere nel senso che la situazione venutasi a creare nei lotti in cui la convenzione Consip è stata risolta non appare normativamente equiparabile alla situazione presente nelle aree geografiche dove la convenzione è stata stipulata sulla base di una procedura di gara regolare e sia scaduta per ordinaria decorrenza dei termini laddove la norma eccezionalmente consente alla stessa convenzione Consip S.p.A. di avere prorogata l’efficacia non oltre la data del 31 agosto 2017.
La situazione venutasi a creare nelle aree geografiche in ragione delle convenzioni risolte non appare nemmeno potersi equiparare alla situazione vigente nelle aree in cui alcuna convenzione Consip è stata attivata laddove la norma giustifica la continuazione degli affidamenti agli operatori economici già insistenti nell’aprile 2014.
La disciplina contenuta all’art. 2, d.l. 58/2014 esprime un regime giuridico in deroga al regime giuridico concorrenziale degli affidamenti di contratti pubblici e necessita di un’interpretazione ed applicazione restrittive.
Ne consegue che ove la risoluzione della convenzione da parte di Consip S.p.A. determini la caducazione degli ordinativi di fornitura, nelle more dell’attivazione delle nuove convenzioni Consip le istituzioni scolastiche dovranno provvedere ai nuovi affidamenti ai sensi di legge e con procedure autonome ai sensi del d.lgs. 50/2016.
3) In relazione al quesito relativo al lotto 4 della convenzione risolta da Consip S.p.A. e le conseguenze della disposta risoluzione rispetto all’esito del subappalto sottoscritto tra il Consorzio Nazionale dei Servizi (CNS) e la Roma Multiservizi S.p.A., occorre tenere conto dei principi generali regolanti la fattispecie negoziale del subcontratto cui deve ricondursi il subappalto disposto nel caso di specie ai sensi dell’art. 118, d.lgs. 163/2016.
In quanto sub-contratto, la sub-fornitura in esame si configura come fattispecie negoziale derivata e accessoria rispetto al contratto di appalto base dove il rapporto contrattuale intercorrente tra le parti è distinto rispetto al rapporto contrattuale principale così come l’oggetto del subcontratto deriva dalle prestazioni previste dal contratto base.
L’amministrazione contraente e Consip S.p.A. restano estranee al contratto di subappalto come specificato anche espressamente dal disciplinare di gara ove si legge che il subappalto «non comporta alcuna modificazione agli obblighi e agli oneri dell’aggiudicatario che rimane unico e solo responsabile nei confronti delle Amministrazioni contraenti e della Consip S.p.A. delle prestazioni subappaltate».
L’autorizzazione al subappalto - che sulla base del disciplinare di gara (art. 9) sembrerebbe di competenza di Consip S.p.A. - risulta condizionata dalla validità e dall’efficacia del rapporto contrattuale principale costituito tra le parti in ragione della sottoscrizione della convenzione Consip e dell’ordinativo di fornitura e/o contratto attuativo.
La natura derivata del rapporto comporta che lo stesso sia condizionato dalle vicende che attengono al rapporto base cosicché deve ritenersi applicabile il principio secondo cui le vicende del rapporto base incidono sulle vicende del rapporto derivato e la risoluzione del rapporto base determina lo scioglimento del subcontratto derivato (espressione di tale principio generale è l’art. 1595, comma 3, c.c. che in tema di sublocazione statuisce: «Senza pregiudizio delle ragioni del subconduttore verso il sublocatore, la nullità o la risoluzione del contratto di locazione ha effetto anche nei confronti del subconduttore»).
Ne consegue per il caso sottoposto all’esame dell’Autorità che gli istituti scolastici, soggetti terzi rispetto al rapporto di subappalto, non possono che prendere atto dell’avvenuta perdita di efficacia del contratto di subappalto in ragione dell’avvenuta risoluzione del contratto base.
la risoluzione delle convenzioni disposta da Consip ai sensi dell’art. 1456 c.c. produce effetti anche rispetto agli atti contrattuali attuativi, siano essi ordinativi di fornitura o contratti aggiuntivi, cui deve ricollegarsi il perfezionamento dell’appalto come espressione di una fattispecie contrattuale a formazione progressiva;
la situazione venutasi a creare nei lotti in cui la convenzione Consip è stata risolta non è normativamente equiparabile alla situazione presente nelle aree geografiche dove la convenzione sia scaduta o non sia stata mai attivata l’art. 2, d.l. 58/2014 dovendo essere interpretato restrittivamente;
le vicende del contratto di appalto risolto incidono sulle vicende del subappalto in quanto rapporto derivato con la conseguenza che la risoluzione dell’uno determina lo scioglimento del secondo.
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