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Timestamp: 2017-07-22 08:42:06
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Matched Legal Cases: ['Artículo 32', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 34', 'Artículo 34', 'Artículo 11', 'Artículo 122', 'Artículo 123', 'Artículo 3', 'Artículo 5']

Doctrina Las opiniones consultivas en el Protocolo de Olivos – MERCOSUR (Por: Dr. José Antonio Moreno Ruffinelli)
LAS OPINIONES CONSULTIVAS EN EL PROTOCOLO DE OLIVOS – MERCOSUR
por Dr. José Antonio Moreno Ruffinelli (ex Presidente del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur)
El Protocolo de Olivos incorpora, además de su sistema de solución de controversias, una regulación sobre opiniones consultivas. A modo de introducción, nos referiremos primeramente a la figura análoga conocida en otros bloques como “cuestión prejudicial”.
A) La Unión Europea y la cuestión prejudicial
Ha sido decisiva para la conformación del derecho comunitario europeo la estrecha cooperación que existió (y que sigue existiendo) entre el Tribunal de Luxemburgo, máxima instancia judicial del bloque, y los tribunales de los países que integran la Unión Europea.
La sentencia del 6 de octubre de 1982, dictada por el Tribunal de Luxemburgo, expresaba en ese sentido: “Cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro puede solicitar al Tribunal de Justicia la interpretación de una norma de derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposición de derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del que está conociendo. Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno están obligados a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones de interpretación que se le planteen, salvo cuando ya exista jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la norma comunitaria sea de todo punto evidente”[1].
En otra sentencia, dictada en 1987, el Tribunal en cuestión se mantuvo en la misma tesitura, al expresar en lo pertinente cuanto sigue: “El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la validez de las disposiciones y de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad. Los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la posibilidad de desestimar los motivos de invalidez que se invoquen ante ellos. Todo órgano jurisdiccional nacional, incluso aquellos cuyas decisiones sean susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando pretenda cuestionar la validez de una disposición a un acto comunitario”[2].
En consecuencia, los jueces nacionales en Europa, cualquiera sea su jerarquía, pueden requerir directamente, como cuestión prejudicial, una opinión al Tribunal de Luxemburgo cuando se encuentren ante la duda sobre la aplicación del derecho comunitario.
La cuestión prejudicial –señala Alonso García – no tiene más finalidad en la Unión Europea que la de colocar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas “como órgano encargado de marcar las pautas comunes a tener en cuenta por los jueces y tribunales nacionales a la hora de velar por la correcta interpretación y aplicación del Derecho Comunitario, extendiendo la ‘comunidad’ alcanzada en la fase de producción normativa a la fase de su ejecución material, en última instancia por los órganos jurisdiccionales de los Estados Miembros”[3].
B) La cuestión prejudicial en la Comunidad Andina
Por lo detallado de su regulación, merece también especial destaque el sistema establecido por la Comunidad Andina en lo relativo a la cuestión prejudicial[4].
El Artículo 32 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina le otorga competencia para interpretar las normas comunitarias, con la finalidad de que las mismas sean aplicadas en todos los países miembros de manera uniforme. De esta forma se responde a exigencias básicas de uniformidad y coherencia, sin las cuales resulta impensable la construcción de un auténtico derecho comunitario.
El siguiente artículo del mismo Tratado habilita a que los jueces nacionales soliciten directamente la interpretación al Tribunal cuando “conozcan de algún proceso en el que se deba aplicar o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina”. Esta disposición reviste una especial importancia, ya que la participación de los jueces nacionales en la formación del derecho comunitario resulta esencial. Solamente de esta manera pueden despejarse las dudas que puede suscitar la aplicación de un derecho que está más allá del derecho nacional, lo cual se agudiza cuando un proceso de integración se encuentra en su etapa embrionaria.
También en el artículo siguiente, el Tratado de Justicia Andina aclara cuál es la extensión que debe tener la opinión del Tribunal, la cual debe limitarse a precisar el contenido y alcance de las normas que conforman la Comunidad Andina, y siempre referida al caso concreto, pero le está vedado al Tribunal, como es razonable, interpretar el derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso. Esto constituye una suerte de defensa al derecho interno, una barrera natural que se pone al Tribunal para que no cometa excesos, ni pretenda inmiscuirse en cuestiones internas de los países. Solamente se expide sobre lo que es derecho comunitario, y ello únicamente en cuanto a la interpretación de las normativas.
En el Estatuto del Tribunal de Justicia Andina se hace una discriminación entre aquellas cuestiones que son susceptibles de recurso dentro del derecho interno y aquellas que no lo son. En cuanto a las primeras, la consulta prejudicial es simplemente facultativa, ya que seguramente se considera que en grado de apelación la cuestión puede resolverse, ya que en esta instancia puede reverse la aplicación equivocada que pueda hacer una instancia inferior del derecho comunitario. Cuando el asunto no fuere susceptible de recurso dentro del derecho interno de cada país, la consulta deviene obligatoria, por las mismas razones apuntadas en el párrafo anterior[5].
El Estatuto sigue puntillosamente reglando las condiciones y requisitos que deben reunir las cuestiones prejudiciales. También es importante resaltar que la consulta se vuelve vinculante para el juez que la ha solicitado, siendo además su obligación remitir la sentencia que recaiga en el expediente de la consulta al Tribunal. Se trata de una suerte de control que ejerce el Tribunal para que sus interpretaciones sean debidamente aplicadas. Más adelante veremos que en cuanto a la obligatoriedad o carácter vinculante de la consulta, el Protocolo de Olivos y sus reglamentos contienen una regulación distinta.
C) La opinión consultiva en el Protocolo de Olivos y su Reglamento El Protocolo de Olivos contiene una sola disposición relativa a las opiniones consultivas; regulación que resulta incompleta. El Artículo 3 del capítulo III prevé: “El Consejo del Mercado Común podrá establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión definiendo su alcance y sus procedimientos”.
El Reglamento del Protocolo de Olivos se ocupó de manera mucho más cuidadosa sobre este tema, que es central dentro del derecho comunitario. Es así como nueve artículos del Reglamento se ocupan de la opinión consultiva, aunque se nota en algunos casos dificultades para una interpretación clara y que han dado lugar a opiniones, aunque informales, sobre el alcance de las mismas.
a) Requerimiento de las opiniones consultivas
Dispone el Reglamento que podrán solicitar opiniones consultivas “todos los Estados Parte, actuando conjuntamente, los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR y los Tribunales Superiores de los Estados Parte con jurisdicción nacional en las condiciones que se establecen para cada caso”.
Aquí pueden surgir distintas hipótesis. Una que el requerimiento provenga de todos los Estados Parte, conjuntamente. Cuando hubiese dudas sobre la aplicación de una norma comunitaria, se la plantea al Tribunal Permanente de Revisión pidiéndole una interpretación tendiente a evitar que se produzca una controversia. Lo hace como una cuestión previa, en la que no hay juicio alguno en ninguno de los Tribunales de los Estados Parte[6].
Otra situación es que los Estados Parte, el CMC, el GMC o la Comisión de Comercio del MERCOSUR podrán solicitar opiniones consultivas sobre cualquier cuestión jurídica comprendida en el tratado o en los protocolos, acuerdos, decisiones y resoluciones del GMC y de la Comisión de Comercio. De modo que es amplísimo el espectro de cuestiones que pueden ser sometidas al Tribunal en forma de opiniones consultivas. De ahí su importancia y la gravitación que pueda tener para el futuro de la integración. Y sobre todo la importancia que puede tener como acción preventiva tendiente a evitar una futura controversia con otro Estado Parte. Si bien he sostenido que las controversias son naturales a todo proceso de integración, también debe admitirse que ellas desgastan, a veces innecesariamente, las relaciones de los países envueltos en ella.
La cuestión se vuelve un tanto más complicada cuando en el Artículo 4º del Reglamento se habla de que el Tribunal Permanente de Revisión podrá emitir opiniones consultivas solicitadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte, y aclara, con jurisdicción nacional. Esta aclaración es pertinente, pues dentro del bloque están dos países que tienen gobierno federal: Argentina y Brasil, en tanto que los otros dos, Paraguay y Uruguay, tienen gobierno unitario. En este caso el Reglamento ya se refiere a cuestiones que son litigiosas y que están pendientes de decisión en los Tribunales.
Un punto que ha suscitado dudas es sobre cuáles son los Tribunales Superiores de Justicia. Deberían ser las Cortes Supremas de los Estados Parte, pues éstas reciben de los juzgados y tribunales inferiores los pedidos y deben darle trámite. La expresión “dar trámite” debería interpretarse en el sentido de estudiar si corresponde o no que las mismas sean remitidas al Tribunal Permanente de Revisión, y no, como lo han entendido algunos equivocadamente, en el sentido de que los Tribunales deben necesariamente hacerlo. Es más, creemos que los Tribunales Superiores deben actuar de filtro, para evitar que las consultas sean mal dirigidas o innecesarias o simplemente utilizadas por alguna de las partes involucradas en el litigio como mero expediente dilatorio.
Merece citarse aquí parte de las conclusiones a que arribó la Comisión de Expertos reunida en Asunción entre el 9 y el 14 de agosto de 2004: “Entrando ya en el terreno sustantivo del mecanismo consultivo estas dudas que pudiera suscitar la redacción del Reglamento de Olivos que: 1) Cualquier tribunal nacional puede solicitar una opinión referente a la normativa del MERCOSUR, siempre que se vincule con causas de las que esté conociendo; 2) Pese a las dudas que pudiera suscitar la redacción del Reglamento, la opinión es susceptible de versar tanto sobre la interpretación jurídica de la normativa del MERCOSUR, como sobre la validez misma a la luz del propio ordenamiento del MERCOSUR; 3) Los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte son los encargados de actuar como eslabón formal entre la judicatura nacional y el TPR, procediendo a dar trámite ante este último a la opinión consultiva solicitada; 4) En la medida en que esa conexión formal debe producirse al mas alto nivel protocolario y de manera uniforme, debe aclararse que son las Cortes Supremas de los Estados Parte las encargadas de dar trámite a las consultas (esto es: en Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en Brasil, el Supremo Tribunal Federal; en paraguay la Corte Suprema de Justicia y en Uruguay la Corte Suprema de Justicia); 5) Debe también aclararse que el papel de las Cortes Supremas ad intra debe limitarse a dar traslado de la opinión solicitada al TPR, sin entrar a ningún tipo de control acerca de la relevancia o pertinencia de la opinión solicitada, reservado al propio TPR; lo contrario exigiría proceder a un complejo –y delicado desde el punto de vista político – proceso de armonización acerca del alcance de los poderes de las Cortes Supremas de los Estados Parte a la hora de ejercitar el referido juicio de relevancia o pertinencia (pues de no ser así, se correría el grave riesgo de quebrar la uniformidad en la solicitud de la opinión, al poder establecer cada Estado Parte diferentes reglas al respecto), al tiempo que podría alejar al Juez nacional ordinario y con ello a las partes implicadas en el litigio, y en última instancia al ciudadano mismo, de un contacto directo con el Juez de MERCOSUR”[7].
Aparentemente, aquí primó el criterio de los europeos que integraron esta Comisión de Expertos, quienes están por la amplia libertad de consulta, hecho que a nuestro entender debe establecerse gradualmente, de manera a ir acostumbrando a los jueces nacionales a utilizar esta herramienta, que al fin de cuentas le facilita enormemente su trabajo.
Sobre el particular, expresa Araújo: “En ese sentido, el aspecto referente a una sólida motivación de las decisiones asume un papel decisivo en la futura adopción por los tribunales nacionales de su interpretación de la legislación comunitaria, dictada a través de las opiniones consultivas. Solo así se promoverá el fortalecimiento del Estado de Derecho en el MERCOSUR, a través de una confianza adquirida en su arquitectura judicial. Como se dará la convivencia entre los predicados internos de independencia de la función judicial, presente en todas las constituciones de los países miembros, con la aceptación del papel del Tribunal Permanente de Revisión de emitir opiniones consultivas dirigidas a los jueces nacionales, será objeto de delicada ingeniería judicial”[8].
La preocupación de Araújo es atendible, si se piensa con los criterios estrechos que a veces mantienen nuestros jueces. Pero si las propias Cortes Supremas imprimen ritmo a estas cuestiones, que son de capital importancia para pensar en la integración en serio, no debería ser motivo de alarma. Por eso recurrimos nuevamente al informe preparado por la Comisión de Expertos, que sobre el punto ha dicho lo siguiente: “Aclarada como está la inexistencia de la más mínima relación jerárquica entre el TPR y las judicaturas nacionales, debería hacerse hincapié en que ello no es óbice para asentar el dialogo entre ambos niveles en una leal cooperación, imprescindible no ya para el funcionamiento cabal de la arquitectura judicial del MERCOSUR, sino del sistema mismo de integración que genere además la confianza del ciudadano en una justicia ajena a cualquier atisbo de “guerra entre jueces”, al tiempo que le hace partícipe de la misma a través, llegado el caso, de la defensa de sus intereses ante el propio Tribunal Permanente de Revisión (por lo que no debiera establecerse ningún tipo de cortapisa a la hora de reglamentar la presencia ante el TPR de las partes litigantes en el Proceso nacional). Es más, la incorporación expresa de una cláusula de cooperación leal no haría sino reforzar la idea de un diálogo entre jueces, alejado, como se subrayó, de monólogos en términos jerárquicos”[9].
La insistencia sobre este tema es de suma importancia, pues de ella dependerá en gran parte la comprensión que se pueda tener de él a través de los jueces nacionales, que como es de suponer, tendrán sus dudas sobre el recorte de sus competencias y de sus atribuciones como magistrados, lo que en verdad no existe.
El Reglamento establece los requisitos que debe reunir una opinión consultiva, debiendo “ser hecha por escrito, formulándose en términos precisos la cuestión respecto de la cual se realiza la consulta y las razones que lo motivan, indicando las normas del MERCOSUR vinculadas a la petición. Asimismo deberá acompañarse, si correspondiere, toda la documentación que pueda contribuir a su dilucidación”[10].
No está demás que el Reglamento haya previsto la forma en que deben formularse las consultas, pues eso ayuda sobremanera a uniformar las presentaciones, lo cual no carece de importancia en el inicio de la construcción de la integración.
c) Integración del Tribunal Permanente de Revisión para las opiniones consultivas
La integración del Tribunal Permanente de Revisión a los efectos de emitir la opinión consultiva también ha sido materia de reglamentación. Debe acotarse en este lugar que el Protocolo de Olivos y el Reglamento han establecido un sistema muy particular para la integración del Tribunal Arbitral Permanente, pues hace depender de distintas circunstancias su integración y la elección del Presidente en cada caso.
Por esa razón, en las Reglas de Procedimiento establecidas por el Tribunal Permanente, se dispuso que para las cuestiones no judiciales sea Presidente del Tribunal el quinto árbitro. Volveremos más adelante sobre este particular. Lo que sí queda claro desde el inicio es que para emitir las opiniones consultivas, el Tribunal Permanente de Revisión debe estar integrado por los cinco miembros. Y aunque no lo dice el Reglamento, de acuerdo a la disposición antes citada, presidirá esta reunión el quinto árbitro. En el mismo artículo se establece que recibida la solicitud del Secretario procederá a comunicarla inmediatamente a los miembros del Tribunal, con lo que una vez más se ratifica el carácter permanente del mismo y la disposición también permanente que deben tener los miembros. Esto se manifiesta ante algunas dudas surgidas de órganos técnicos del MERCOSUR sobre este tema, lo que demuestra un desconocimiento del Protocolo de Olivos y del funcionamiento del Tribunal. El hecho de que más adelante se establezca que podrán comunicarse por correo electrónico o vía fax, no significa que no funcione el Tribunal, sino todo lo contrario, solamente se establecen medios modernos de comunicación, como es de esperar, para que la tecnología pueda también estar al servicio del ideal de la justicia pronta.
En el inciso 3 del Artículo 6º se establece que los miembros del Tribunal decidirán de común acuerdo quién de ellos tomará la tarea de coordinar la redacción de la respuesta a la consulta. Y agrega el mencionado artículo que en caso de no llegarse a un acuerdo al respecto, el Presidente del Tribunal designará por sorteo al árbitro que desempañará esta tarea. Nos parece una norma excesivamente reglamentaria y por tanto innecesaria, que contiene además un descuido que merece ser resaltado, y es que el Tribunal Permanente de Revisión no tiene, en el Reglamento, un Presidente. El tema fue resuelto recién en las Reglas de Procedimiento de la manera que se expresara más arriba. De lo contrario, no habría una previsión clara acerca de quien tiene que convocar o designar por sorteo, como está previsto y acaba de analizarse.
También en este artículo se prevé que en las Reglas de Procedimiento se establezcan las pertinentes a las opiniones consultivas, lo que fue cumplido desde las primeras reglas aprobadas por el Tribunal y aún pendientes de aprobación por el CMC[11].
d) Forma y plazo en que debe emitirse la opinión consultiva
El Artículo 7º del Reglamento establece el plazo y la forma en que el Tribunal debe expedirse quedando fijadas cuarenta y cinco días a partir de la fecha de la solicitud, plazo que parece razonable, y por otra parte que la emisión de la solicitud debe ser por escrito. En el párrafo siguiente, se establece que los miembros del Tribunal no necesariamente deberán reunirse personalmente sino que podrán hacerlo por escrito intercambiando comunicaciones por vía fax y correo electrónico. Luego se prevé que si fuere necesario reunirse personalmente, deberán informar previamente a los Estados Parte para que arbitren los fondos necesarios para asegurar el funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisión. Esta norma la consideramos un tanto exagerada, ya que pareciera ser que estamos ante sumas siderales capaces de distorsionar los presupuestos nacionales, cuando que a lo sumo podrían entrar en juego rubros para un pasaje y viático por uno o dos días; todo ello con la finalidad de atender cuestiones que pueden resultar de mucha trascendencia para el MERCOSUR.
El Tribunal está facultado, como es obvio suponer, a pedir todas las aclaraciones que estime convenientes así como que se le remita documentación complementaria que pueda ayudar a emitir una opinión bien fundada. Demás está decir que si se piden estas aclaraciones o documentaciones, el plazo de cuarenta y cinco días a que se refiere el artículo anterior no queda suspendido, a menos que a criterio del Tribunal fuera necesario hacerlo. Nos parece que la redacción en este último párrafo debiera quedar invertida. Es decir, se suspende el plazo salvo que el Tribunal Permanente de Revisión resuelva que es innecesario hacerlo. Debe pensarse que nuestras burocracias funcionan a pleno, y por lo tanto son de reacción lenta, y las aclaraciones o remisión de documentaciones puede demorar varios días.
e) Derecho aplicable a las opiniones consultivas
El derecho aplicable en las opiniones consultivas está predeterminado en el Protocolo de Olivos en su Artículo 34, en el siguiente orden: “a) Tratado de Asunción; b)Protocolo de Ouro Preto; c) Protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción; d) Decisiones del Consejo del Mercado Común; e) Resoluciones del Grupo del Mercado Común y disposiciones aplicables del Derecho Internacional aplicables a la materia”.
En la segunda parte de este Artículo 34 del Protocolo de Olivos se permite a los Tribunales Ad-hoc y al Tribunal Permanente de Revisión resolver la cuestión ex aequo et bono, con lo cual se deja abierto que estos casos, al no haber reglas de procedimiento establecidas, en cada caso que se decida tratar la cuestión de esta forma, el propio Tribunal dicte su reglamento, lo cual nos parece razonable.
f) Contenido de las opiniones consultivas
También el Reglamento establece la forma en que deben emitirse las opiniones consultivas fijando de antemano los recaudos que debe contener: a) una relación de las cuestiones sometidas a consulta; b) resumen de las aclaraciones de los solicitantes, si el Tribunal las hubiese pedido; c) el dictamen del Tribunal Permanente de Revisión y las disidencias, si las hubiera. Además se establece que las opiniones consultivas serán fundadas y suscritas por todos los árbitros, lo cual resulta un tanto superfluo por ser totalmente obvio.
g) Conclusión del procedimiento consultivo
Este procedimiento, que se inicia con el pedido formal de uno de los Estados Parte o en conjunto por los órganos del MERCOSUR, puede concluir de diversas formas. Una de ellas se da cuando el Tribunal Permanente emite la opinión consultiva, de acuerdo por supuesto con los requisitos establecidos en el artículo anteriormente comentado.
En segundo lugar, el Tribunal puede negarse a expedir la opinión, cuando a su criterio y fundadamente no considere posible o necesario emitirla. El Reglamento prevé el caso de que no disponga el Tribunal de los elementos necesarios para hacerlo. Nos parece una hipótesis de difícil verificación en la práctica.
En tercer lugar, también concluye la opinión cuando una de las Partes o ambas deciden ir a la controversia sobre el tema de la consulta, en cuyo caso el Tribunal, al recibir la comunicación sin más trámite, debe dar por concluido el procedimiento consultivo.
h) Carácter no vinculante de las opiniones consultivas
El Artículo 11 del Reglamento establece un tema fundamental: que las opiniones no son vinculantes ni obligatorias. Ahora bien, sacarle fuerza vinculante a la opinión consultiva es restarle al MERCOSUR el más poderoso instrumento de interpretación uniforme, que es precisamente el desideratum de la opinión consultiva[12].
Resulta preocupante el hecho de que las opiniones consultivas no sean vinculantes, pues si bien por un lado afirma el derecho comunitario al darle coherencia a la interpretación, al restársele fuerza vinculante esto puede conducir a que los jueces se aparten de las mismas según su leal saber y entender.
En este punto quizá sea importante volver sobre la propuesta del Comité de Expertos con relación a la “cláusula de cooperación leal”, que sería el instrumento idóneo para evitar confrontaciones entre los jueces. En ese sentido las recomendaciones del citado Comité incluyen los siguientes puntos: “Dicha cláusula de cooperación leal debería dejar traslucir de algún modo que: 1) el pronunciamiento del Tribunal Permanente dirigido a resolver en abstracto una duda acerca del alcance del ordenamiento del MERCOSUR (esto es, no a resolver el juicio concreto que está en el origen de la opinión solicitada, competencia exclusiva del juez nacional), es un pronunciamiento de alcance general en el sentido que tiene como potenciales destinatarios no sólo al juez remitente sino a los jueces de todos y cada uno de los Estados Parte. 2) Ello en coherencia con la esencia de todo proceso de integración que no es otra que prolongar la integración alcanzada en el estado de producción normativa (una norma única para todos los Estados del sistema) al estadio de su efectiva y concreta aplicación material (una norma única interpretada también de forma única o uniforme en el territorio de los Estados Parte)”[13].
Las opiniones consultivas también pueden hacerlas los órganos con capacidad decisoria que son los siguientes: el Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común. Habida cuenta que deben ser objeto de consenso tanto el pedido como el contenido de la consulta, entendemos que será un mecanismo poco utilizado, porque si algún Estado Parte duda de la forma como se aplica en otro una determinada norma, el tema seguramente se hará en forma directa por el Estado afectado.
i) El momento de las opiniones consultivas
Aclarado como está que las Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisión, dictadas por éste en tiempo y en forma (aunque no fueron aún aprobadas por el CMC), debemos referirnos sin embargo a la postura que tiene el TPR en este tema, sobre todo si se tiene en cuenta que se ha utilizado una expresión, “dará trámite”, que parece haber causado cierto escozor en los técnicos, sencillamente por no entender de qué se trata.
Si bien desde el punto de vista jurídico la cosa es tan sencilla que no merecería quizá demasiados comentarios, volvemos a ocuparnos de la opinión del Comité de Expertos reunidos en Asunción, para repetir lo que ellos decían en sus conclusión: “Los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte son los encargados de actuar como eslabón formal entre la judicatura nacional y el TPR, procediendo a dar trámite a las consultas”. El énfasis es nuestro y lo hemos empleado precisamente para remarcar que el TPR al dictar sus normas de procedimiento tuvo en cuenta las expresiones de este comité. La expresión “dar trámite” es de uso frecuente en el derecho, y significa simplemente recibir y procesar un asunto, al que puede dársele diversos destinos: rechazarlo, aprobarlo o enviarlo al archivo, según corresponda en cada caso. De modo que la expresión en cuestión no debería resultar alarmante, aun cuando en el ámbito diplomático -que no está en juego aquí- pueda tener otras connotaciones[14].
La claridad del tema nos releva de mayores comentarios. Pero debe notarse que será necesario un entendimiento entre las Cortes Superiores de Justicia y el Tribunal Permanente de Revisión para que las consultas se conviertan –como deben ser– en un instrumento que sirva al derecho comunitario, a su comprensión y aplicación uniformes, como camino para lograr éxitos mayores.
A la fecha los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Parte han reglamentado las opiniones consultivas, con lo que queda definitivamente allanado el camino para pedirlas. Es hora que nuestros jueces recurran a ella para fundamentar sus decisiones cuando existen juicios en los que se cita alguna norma de integración del MERCOSUR.
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[1] Sentencia del 6 de octubre de 1982. Cilfit (283/81, Rewc. P. 3415.
[2] Sentencia del 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik C-143 y C-92/89 p.1.415.
[3] Alonso García, R.: ob. cit. p. 221. Y continúa diciendo el citado jurista: “En su virtud, los órganos jurisdiccionales nacionales, en el marco de un litigio pendiente ante ellos, pueden o deben, según sus decisiones sean o no susceptibles de ulterior recurso en Derecho interno, dirigirse al TJCE solicitando un pronunciamiento acerca de dudas sobre la interpretación del Derecho Comunitario cuya solución se presente innecesaria para permitirle resolver el litigio que tienen ante ellos monopolizando el TJCE en todo caso los juicios negativos sobre la validez de la normativa comunitaria”[3]. Añade el mismo autor que la cuestión prejudicial “permite así, en primer lugar, enmarcar toda la validez de todo el Derecho derivado generado por el aparato político del sistema comunitario…y permite en segundo lugar, y admitida la validez de la norma, fijar a través de la intervención del TCE su interpretación uniforme, a respetar por los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros.”
[4] Sobre el sistema de controversias de la Comunidad Andina, puede verse el artículo de Suárez, J.L.: MERCOSUR. El sistema judicial de la Comunidad Andina, De CITA, Editorial Zavalía, Buenos Aires, 2004, pp. 44 y siguientes.
[5] Otras disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que merecen mención son las siguientes: Artículo 122: “Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar directamente y mediante simple oficio, la intervención del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido interpretación del Tribunal, el Juez deberá decidir el proceso”. Artículo 123: “Consulta obligatoria. De oficio o a petición de parte, el juez nacional que conozca de un proceso en el cual la sentencia fuera de única o última instancia, que no fuera susceptible de recursos en derecho interno, en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, deberá suspender el procedimiento y solicitar directamente, mediante oficio, la interpretación del Tribunal.” “…la resolución de remisión y los documentos pertinentes deben ser enviados directamente al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional mediante correo certificado (dirigido a la Secretaría de Justicia de las Comunidades Europeas) hasta que se dicte la sentencia, la Secretaría del Tribunal de Justicia se mantendrá en contacto con el órgano jurisdiccional nacional, al que trasmitirá copia de los sucesivos documentos (observaciones escritas, informe para la vista y conclusiones del abogado general). El Tribunal de Justicia también trasmitirá su sentencia al órgano jurisdiccional remitente, encareciéndole que le informe acerca de la aplicación que haga de ella en el litigio principal y le envíe, llegado el caso, su decisión definitiva”.
[6] Es interesante acotar lo que dice Pimentel a este respecto: “Parece que no es posible establecer una interpretación restrictiva del Reglamento del Protocolo de Olivos (Artículo 3.2) sobre la consulta a ser promovida por un Estado Parte y canalizada por la Presidencia Pro Témpore, porque el prerrequisito del consenso sobre su objeto y contenido puede desvirtuar su solicitud” (Pimentel, L.O., ob. cit. p. 182).
[7] Comisión de Expertos. Conclusiones de la Comisión de Expertos reunida en Asunción, Agosto de 2.004.
[8] Araujo, N.: “El Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR y las opiniones consultivas: análisis de los laudos arbitrales, su vínculo con el “common law” y algunas ideas para el futuro”. Trabajo inédito entregado personalmente por la autora en ocasión del Encuentro de Presidentes de Cortes Supremas de MERCOSUR en Brasilia, noviembre de 2004.
[9] Comisión de Expertos. Conclusiones de la Comisión de Expertos reunida en Asunción, agosto de 2004.
[10] Artículo 5º.
[11] Es bueno destacar desde ya que las reglas de procedimiento fueron tratadas y aprobadas por el Tribunal dentro de los 30 días previsto en el Reglamento, y procedió a remitirlas a los Cancilleres, quienes conforman el CMC. El Presidente Pro Témpore, Brasil, giró al SGT2 y de ahí vinieron una serie de disconformidades que no llegaron al Tribunal sino por vía informal. Debe destacarse que hasta ahora no se ha recibido formalmente de ninguno de los países miembros observaciones a dichas Reglas, por vía CMC, como dice el Protocolo.
[12] En esta misma línea de pensamiento Araújo, en el trabajo inédito citado más arriba.
[13] Comisión de Expertos. Conclusiones de la Comisión de Expertos reunida en Asunción, Agosto de 2.004.
[14] Comisión de Expertos. Conclusiones de la Comisión de Expertos reunida en Asunción, agosto de 2004.
Dr. José Antonio Moreno Ruffinelli