Source: https://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/38-1/AANO/reunion-26/temoignages
Timestamp: 2019-10-21 00:40:05+00:00
Document Index: 84443429

Matched Legal Cases: ["l'article 35", "l'article 25", "l'article 15", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 28", "l'article 28", "l'article 15", "l'article 35", "l'article 25", "l'article 25", "l'article 25", "l'article 25", "l'article 25", "l'article 35", "l'article 15", "l'article 25", "l'article 67", "l'article 67", "l'article 67", "l'article 35", "l'article 67", "l'article 20", "l'article 20", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 15", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 1", "l'article 25", "l'article 25", "l'article 15", "l'article 1", "l'article 25", "l'article 28", "l'article 25", "l'article 15", "l'article 25", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 15", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 25", "l'article 15", "l'article 1"]

Témoignages - AANO (38-1) - no 26 - Chambre des communes du Canada
M. Jim Aldridge (avocat général, Gouvernement Nisga'a Lisims)
M. Jim Aldridge
La présidente (Mme Nancy Karetak-Lindell (Nunavut, Lib.)): La séance est ouverte. Entamons sans tarder nos travaux puisque nous sommes légèrement en retard.
Nous sommes le mardi 5 avril et, conformément au paragraphe 108(2) du Règlement, nous étudions les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Nous accueillons aujourd'hui Mme Margaret Buist du ministère de la Justice ainsi que M. Jim Aldridge qui participera à la deuxième partie de notre séance.
J'aimerais céder immédiatement la parole aux témoins parce que c'est l'une de nos premières séances où nous pouvons en fait commencer par eux.
Mme Margaret Buist (avocate, Mesures législatives, ministère de la Justice): Je vous remercie, madame la présidente.
Je m'appelle Margaret Buist et je suis avocate au ministère de la Justice. Je conseille le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien sur des questions d'ordre juridique liées aux biens immobiliers matrimoniaux sur les terres de réserve. Je vais continuer en anglais.
Je suis ici pour vous parler des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves dans le contexte des droits à l'égalité des individus garantis en vertu des articles 15 et 28 de la Charte canadienne des droits et libertés et de leur potentiel de coexistence avec les droits ancestraux garantis à l'article 35 de la Loi constitutionnelle. Je vous entretiendrai aussi de l'article 25 de la Charte qui traite du recoupement des droits à l'égalité et des droits ancestraux dans la Charte.
La question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves soulève l'aspect d'équilibre entre les intérêts à l'égalité des personnes et les intérêts collectifs. Autrement dit, il faut équilibrer la nécessité, pour les couples qui se séparent, d'avoir accès à des recours judiciaires comparables à ceux qui existent actuellement dans les provinces relativement aux intérêts collectifs autochtones dans la gestion des terres de réserve et la régie des questions de droit familial.
Par exemple, une personne qui se sépare pourrait prétendre avoir le droit de se prévaloir des mêmes lois provinciales, qu'elle vive dans une réserve ou à l'extérieur d'une réserve, tandis qu'une bande pourrait soutenir que de telles lois provinciales ne devraient pas porter atteinte à ses intérêts sur les terres de réserve. C'est là le genre d'intérêts divergents qu'il faut concilier.
En ce qui concerne la Charte canadienne des droits et libertés et les droits à l'égalité des personnes, l'article 15 de la Charte garantit l'égalité à tous au Canada, indépendamment de plusieurs motifs qu'il énumère, notamment la race et le sexe et plusieurs autres motifs analogues qui ont été établis par les tribunaux, par exemple, l'autochtonité-lieu de résidence dont on traite dans le jugement Corbiere de la Cour suprême.
Les personnes qui se disent la cible de discrimination par le gouvernement fédéral doivent faire la preuve qu'elles sont traitées différemment comparativement à d'autres personnes en raison d'un ou plusieurs de ces motifs. Elles doivent aussi faire la preuve que ce traitement différent porte atteinte, selon la perspective d'une personne raisonnable, à leur dignité humaine. Si la personne réussit à prouver cela à un tribunal, le gouvernement fédéral doit alors présenter une justification raisonnable du traitement différent de la personne.
Devant les tribunaux, les plaignants doivent faire la preuve de la discrimination. S'ils réussissent à le faire, il incombe alors au gouvernement de prouver que cette forme de discrimination se justifie dans une société libre et démocratique aux termes de l'article 1 de la Charte.
Le Canada est actuellement en cause dans deux affaires de revendications d'égalité en vertu de l'article 15 : une action intentée par l'Association des femmes autochtones du Canada et une affaire de droit familial en Colombie-Britannique. C'est une affaire privée entre deux personnes, mais le Canada a été mis en cause relativement à une question constitutionnelle.
Les revendications ne sont pas encore complètement précisées puisqu'aucune de ces causes n'a suffisamment progressé pour fournir tous les faits, mais les deux sont basées sur des allégations de discrimination à l'égard de femmes ou d'enfants autochtones qui vivent dans des réserves et qui ne peuvent se prévaloir des mêmes lois provinciales en matière de séparation que les personnes vivant à l'extérieur des réserves. Ces deux affaires sont donc fondées sur la discrimination sexuelle.
Toutefois, les Autochtones pourraient alléguer qu'ils font l'objet de discrimination raciale, parce qu'ils sont traités différemment des non-Autochtones vivant à l'extérieur des réserves. Je suis traité différemment parce que je suis Autochtone et que je vis dans une réserve et ces lois ne s'appliquent pas dans la réserve. Les revendications pourraient également être fondées sur un argument de compétence ou plutôt de territoire : les personnes qui vivent dans les réserves sont traitées différemment de celles qui vivent à l'extérieur des réserves qui, elles, peuvent invoquer toutes ces lois. Une revendication de nature territoriale ou géographique pourrait donc aussi être faite.
Voilà les genres de revendications qui peuvent être présentées par des personnes qui veulent avoir accès aux mêmes types de recours judiciaires pour revendiquer leurs droits immobiliers matrimoniaux que les autres Canadiens qui vivent à l'extérieur des réserves.
Dans le cas où un tribunal décide que l'absence d'un régime de biens immobiliers matrimoniaux dans une réserve comparable à ceux qui existent à l'extérieur des réserves est discriminatoire, le gouvernement pourrait alors faire valoir que cette violation de l'article 15 est justifiée en vertu de l'article 1 de la Charte.
Pour justifier la violation de l'article 15, le gouvernement doit établir que la distinction dont on se plaint soutient un but suffisamment important pour justifier un empiètement sur un droit protégé par la Charte. Il doit également établir que le moyen adopté pour atteindre ce but empiète aussi peu qu'il est raisonnablement possible d'empiéter. C'est ce qu'on appelle le critère de l'atteinte minimale.
Les tribunaux sont conscients du contexte plus vaste dans lequel la discrimination peut se poser. Pour ce qui est de la question des droits immobiliers matrimoniaux dans les réserves, voici quelques aspects clés et pertinents dont il faut tenir compte : la nature particulière de la propriété foncière dans une réserve, l'intérêt collectif d'une bande dans la gestion de ses terres et les défis que posent les pratiques coutumières concernant la propriété foncière en général et le patrimoine familial, particulièrement dans les collectivités autochtones. Le tribunal tient compte de tous ces éléments quand il tente d'atteindre le juste équilibre entre l'article 1 et l'article 15.
L'article 28 de la Charte garantit que les droits et libertés énoncés dans la Charte s'appliqueront également aux personnes des deux sexes. C'est une disposition importante qu'il ne faut pas oublier. En plus de présenter une demande fondée sur l'article 15 de la Charte en matière d'égalité des sexes, les femmes peuvent aussi présenter une demande fondée sur l'article 28 de la Charte pour étayer leurs revendications, en quelque sorte.
Lorsqu'elles témoignent devant divers organismes comme le Comité sénatorial permanent des droits de la personne, et vous entendrez peut-être certains de ces témoignages aussi, les femmes autochtones soutiennent qu'elles et leurs enfants sont lésés par l'éclatement de la famille et par leur incapacité de se prévaloir pleinement des lois relatives aux biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Dans bien des cas, ces femmes et leurs enfants doivent quitter la réserve où ils vivaient depuis de nombreuses années. La terre est souvent détenue au nom du mari, de sorte que les femmes et les enfants ne peuvent obtenir d'ordonnance du tribunal pour vivre dans la maison, même temporairement. Les femmes qui ne sont pas membres de la bande ne peuvent détenir de terre à leur nom. Les femmes et les enfants qui ne sont pas membres de la bande sont habituellement tenus de quitter la réserve dans de telles situations. Par conséquent, les femmes pourraient présenter une demande en vertu de l'article 28 et en vertu de l'article 15, alléguant qu'elles sont traitées différemment à cause de leur sexe.
Je vous ai décrit comment les articles 15 et 1 de la Charte s'appliquent relativement aux droits à l'égalité des personnes dans les causes de biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.
J'aimerais maintenant aborder la question des droits autochtones, car les revendications à l'égalité doivent tenir compte des droits autochtones. L'article 35 de la Loi constitutionnelle reconnaît et protège les droits ancestraux et issus de traités. Dans le contexte des biens immobiliers matrimoniaux, il reste encore à déterminer si un droit ancestral issu d'un traité, ou tout autre droit, intervient. Actuellement, nous n'avons pas d'affaires devant les tribunaux où une bande soutient qu'un droit de ce genre existe.
Cependant, les Premières nations, dans leurs témoignages devant divers organes, ont fait valoir que les droits autochtones leur donnaient le droit de gérer les terres de réserve. Elles ont aussi invoqué un droit d'autonomie gouvernementale, droit reconnu par le gouvernement et qui comprendrait le droit d'adopter des lois créant des règles pour le partage et la possession de biens immobiliers matrimoniaux à la rupture d'une relation.
Lorsqu'une bande pose une revendication de cette nature, il faut alors suivre le critère établi par la Cour suprême du Canada dans les causes telles que l'affaire Van der Peet qui oblige la bande à passer par différentes étapes. Elle doit prouver que ce droit était une coutume intégrale de la collectivité autochtone en question et qu'il y a eu continuité entre l'observation de cette coutume à l'époque précédant le contact avec les colons européens et la pratique de cette coutume de nos jours. Il doit y avoir continuité dans la pratique jusqu'à l'époque actuelle.
Si la bande satisfait à ce critère, elle prouve qu'il existe un droit ancestral. Il faut se rappeler que le Canada reconnaît un droit autochtone à l'autonomie gouvernementale. Toutefois, la façon d'appliquer ce droit n'est pas claire en ce qui concerne la création et la mise en oeuvre d'un régime de gestion des biens immobiliers matrimoniaux pour les terres de réserve. Encore une fois, les tribunaux n'ont rendu aucune décision à ce sujet.
Si l'on considère les droits autochtones en vertu de l'article 35, il est essentiel de se souvenir de la formulation du paragraphe 35(4) de la Loi constitutionnelle. Cette disposition garantit que tout droit ancestral ou issu d'un traité s'applique également aux hommes et aux femmes. Par conséquent, s'il y a un droit ancestral concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, il faut l'appliquer également aux deux sexes.
Parlons maintenant de l'article qui assure l'équilibre entre ces différentes dispositions. C'est l'article 25 de la Charte. Il stipule que les droits et libertés garantis par la Charte ne doivent pas être interprétés d'une manière qui permet de porter atteinte à tout droit ancestral ou issu d'un traité, ou à d'autres droits et libertés. Jusqu'à maintenant, les tribunaux ont donné très peu de directives sur la signification de l'article 25. Il reste encore à savoir si les tribunaux interpréteront cet article comme une protection contre les droits de la Charte ou comme un mécanisme assurant l'équilibre entre les droits de la Charte et les droits ancestraux.
Dans plusieurs poursuites judiciaires intentées contre le Canada, des groupes autochtones ont prétendu que l'article 25 devrait être interprété comme une protection, de sorte que lorsqu'un droit ancestral est prouvé, aucun droit garanti par la Charte ne puisse y porter atteinte. Jusqu'à maintenant, le Canada a considéré, dans ce contentieux, que l'article 25 devait être interprété comme un mécanisme d'équilibrage. Le tribunal doit considérer le droit ancestral et le droit découlant de la Charte en s'efforçant de les équilibrer de façon qu'aucun d'entre eux ne porte atteinte à l'autre.
Quelle que interprétation qu'on puisse en donner, l'article 25 aura un rôle à jouer dans le recoupement des droits individuels à l'égalité et des droits autochtones. L'article 25 régit ce point de recoupement entre les droits ancestraux prévus à l'article 35 et les droits individuels prévus, par exemple, à l'article 15. Toute contradiction possible entre les droits autochtones concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves et les droits individuels à l'égalité doit être réglée par le Parlement et par les tribunaux en fonction de l'article 25 de la Charte. Ce règlement sera important pour toutes les solutions que vous pourrez proposer.
Finalement, je vous ai parlé de la Charte et de la Constitution. Ce sont là des textes juridiques canadiens, mais il importe de prendre en considération les obligations internationales du Canada dans l'étude de la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.
Nous allons commencer le premier tour de questions par le Parti conservateur, mené par M. Lunn.
M. Gary Lunn (Saanich—Gulf Islands, PCC): Merci, madame la présidente.
Merci, madame, de votre témoignage. La question à l'étude a souvent été portée à mon attention, aussi bien avant que je ne sois élu député qu'après mon élection. Il y a eu des problèmes dans les réserves, en particulier pour des femmes qui, se sentant opprimées, n'ont nulle part où aller pour les raisons dont vous avez vous-même parlé. Elles n'ont pas accès à une maison matrimoniale. Où peuvent-elles donc aller chercher de l'aide? Que peuvent-elles faire?
Je suis absolument convaincu qu'il s'agit là d'un véritable problème. J'ai l'impression que vous êtes sans doute dans une situation semblable à la mienne dans la mesure où vous ne savez pas où chercher la véritable solution. Il est certain que nous devons tous nous mettre au travail ensemble, tous partis politiques confondus, de même qu'en dehors des partis politiques et du Parlement, pour essayer de trouver une solution à ce problème de plus en plus envahissant.
Vous l'avez parfaitement exposé. La relation entre ce problème et la Charte est assez évidente. Si vous pouviez deviner l'avenir, même si vous avez du mal à le faire, où, à votre avis, trouverait-on la solution? Encore une fois, le problème qui nous occupe est bien cerné. Dans quelle direction pensez-vous qu'on puisse progresser?
Le problème a été soumis aux tribunaux. Si vous pouviez rencontrer le juge en chef de la Cour suprême et exercer votre influence sur lui, quelle orientation proposeriez-vous à la justice dans ce dossier quant à la façon de résoudre ce problème de plus en plus sérieux auquel nous sommes confrontés?
Mme Margaret Buist: Je lui dirais exactement ce que je vous ai dit aujourd'hui. Je n'ai pas la réponse, mais ce qui est important, c'est qu'il y ait cet équilibre, afin que les droits à l'égalité qui sont actuellement en cause dans ce litige contre le Canada et dans les mémoires présentés au comité du Sénat, et qui le seront probablement aussi devant vous, soient respectés, et que les droits autochtones dont vous allez également entendre probablement parler ici et dont le comité du Sénat a déjà entendu parler soient également respectés, et ce qui importe aussi c'est la façon d'arriver à cet équilibre.
Je n'ai pas la réponse à cette dernière question. C'est précisément pourquoi le ministère des Affaires indiennes et du Nord se tourne vers le comité pour y arriver—de préférence, pas nécessairement devant les tribunaux, mais ici au comité et, si possible, au Parlement. Je lui répondrais donc la même chose qu'à vous. Vous devez établir cet équilibre. Vous devez dire qu'il faut respecter les droits individuels et offrir le même recours aux mêmes lois qui s'appliquent dans les provinces en dehors des réserves, mais nous devons également admettre que les réserves sont différentes des terres provinciales, et que, soucieuses d'accéder à l'autonomie gouvernementale, les Premières nations veulent pouvoir mieux régir leurs terres et mieux contrôler ce qui se passe dans leurs propres collectivités.
M. Gary Lunn: Et moi aussi j'ai des difficultés parce que, pour trouver cet équilibre... Il est évident que dans le milieu autochtone et sur les terres des Premières nations, il y a les terres qu'on appelle communales en Alberta et qui font l'objet d'un certificat de possession, et d'aucuns prétendront que c'est une société beaucoup plus patriarcale que la nôtre, comme vous l'avez dit vous-même. Bien souvent, le certificat de possession est uniquement délivré au nom du conjoint, et non pas des deux.
Cela aussi me pose problème—respecter les traditions mais en même temps les droits de la personne et aussi l'intérêt de la famille en cas de dissolution. C'est un équilibre extrêmement difficile à établir, un équilibre permettant de respecter à la fois le système commun des terres autochtones et, dans la même veine, comme vous le signalez également dans votre texte, faire en sorte que les deux sexes soient traités de la même façon dans la réserve et en dehors de celle-ci.
Je ne sais trop bien. Ai-je raison? Avez-vous également le sentiment que les Premières nations sont une société plus patriarcale que la nôtre? Peut-on vraiment dire cela? Je l'ignore. C'est une question que je pose.
Mme Margaret Buist: Je ne dirais pas cela, non. Je dirais plutôt que chaque collectivité a ses caractéristiques propres et ses règles collectives à elle. Ce que nous savons toutefois, c'est qu'il y a un certain nombre de collectivités où c'est l'homme qui a le certificat de possession. Mais il y en a également d'autres où ce sont les femmes, et d'autres encore où ces certificats sont établis au nom des deux.
Mais nous avons déjà entendu, notamment au comité sénatorial permanent et à d'autres tribunes internationales, qu'il y a un effet néfaste sur les femmes et les enfants surtout, en particulier dans les cas de violence conjugale, des cas difficiles où les femmes doivent quitter leur collectivité parce qu'elles n'y ont plus de maison, et qu'elles ne peuvent même y entrer puisque le certificat de possession est au nom de l'homme. Mais ce genre de cas ne se produit pas en dehors de la réserve.
M. Gary Lunn: Précisément, d'où le problème.
Je vais céder mon temps à mon collègue, madame la présidente, et je vous en remercie.
Monsieur Harrison, voulez-vous utiliser les deux dernières minutes?
M. Jeremy Harrison (Desnethé—Missinippi—Rivière Churchill, PCC): Certainement. D'après les journalistes, le gouvernement envisagerait sérieusement un régime de propriété foncière et immobilière pour les réserves, ce dont je parle d'ailleurs depuis très longtemps, tout comme mon parti.
Si cela devient réalité, si le gouvernement finit effectivement par proposer un texte de loi qui concrétiserait la chose, à votre avis, qu'adviendrait-il des problèmes que nous constatons actuellement dans les réserves en ce qui concerne les biens immobiliers matrimoniaux?
Mme Margaret Buist: Je ne sais pas quel devrait être le libellé de la loi, mais je sais que toute loi qui traite des biens matrimoniaux doit intégrer les lois provinciales existantes sur la répartition des biens en cas de rupture, ou quelque chose de semblable, pour régler les questions relatives aux biens immobiliers matrimoniaux. Il faudrait donc que les droits qui ne sont pas acquis actuellement dans la réserve, comme la possession exclusive du foyer matrimonial, la capacité d'en transférer le titre entre conjoints en cas de séparation, l'enregistrement du logement familial comme foyer matrimonial—ces trois questions sont les principales à régler. Ces droits doivent être accordés afin de régler le problème des biens immobiliers matrimoniaux, pour donner dans les réserves l'égalité qui existe hors réserve.
Avant de poser une question, je vous ferai part de mes réflexions sur ce sujet parce que, pendant 25 ans, j'ai traité les questions liées aux négociations territoriales globales ou d'autonomie gouvernementale. Dans ces négociations, le gouvernement du Canada cherchait, avec raison je crois, à nous faire accepter la Charte canadienne des droits et libertés. Il ne s'agissait pas de nous obliger à accepter quelque chose de mauvais, mais plutôt de nous obliger à accepter quelque chose qui pouvait solutionner un certain nombre de nos problèmes.
Bien sûr, il y a aussi nos droits ancestraux, mais ils ne doivent pas nous permettre des abominations contre la population ou l'individu. Les droits ancestraux et collectifs, c'est bien, mais les droits individuels doivent exister aussi. Quelle est leur place? Où est la limite? C'est ce qu'on n'a jamais vraiment défini dans nos ententes.
Il faut dire que le mauvais exemple vient de haut. Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien nage dans l'ambiguïté sur la question de la Charte des droits et libertés. Je vais me citer en exemple: c'est peut-être le meilleur. J'ai vécu à l'extérieur d'une réserve, avec les désavantages qui s'y rattachent, et je ne possédais pas alors de maison dans une réserve. Depuis, j'en ai acheté une, et je suis maintenant un Indien vivant dans une réserve. Qu'est-ce qui a changé dans ma vie d'Indien ou dans mon certificat de statut d'Indien? Le fait que j'aie acheté une maison dans une réserve? Mes droits d'Indien auraient dû être aussi importants quand je vivais hors de la réserve que maintenant. Je ne me rappelle pas quel ministre, il y a un ou deux mandats, avait dit que les règles du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien étaient continuellement en contradiction avec la Charte des droits et libertés. C'est de là que l'exemple doit venir.
On a de la difficulté, de nos réserves, à proposer des solutions claires à ces questions qui sont, pour les Indiens vivant dans des réserves, de nouvelles façons de faire. Ce n'est pas parce qu'on veut contrevenir à la Charte des droits et libertés qu'on recherche un certain nombre de protections, mais c'est souvent parce que les maisons qu'on habite sont sur des terres qui appartiennent à Sa Majesté. Nous n'exigeons pas toutes ces précautions, c'est Sa Majesté la Reine du Canada qui nous demande de protéger ces terres pour elle et non pas pour nous. Personnellement, elles ne m'appartiennent pas. Même si je voulais les donner à mes enfants, je ne le pourrais pas, car elle appartiennent à Sa Majesté la Reine du Canada.
Tant et aussi longtemps que des questions aussi importantes resteront sans réponse, il sera difficile d'appliquer dans les réserves ce que l'on devrait y appliquer pour respecter tous ces principes. J'en parle depuis 20 ou 25 ans — c'est vieux comme la Terre — et on n'arrive jamais aux réponses.
Je vous ai écoutée attentivement. En fait, vous n'avez pas de solution. Vous savez que vous n'en avez pas. C'est ainsi parce qu'il y a des tas d'ambiguïtés et de questions qui restent sans réponse. Quand ces problèmes se présentent, les Autochtones réagissent comme tout être humain. Lorsqu'ils sont impliqués dans une situation quelconque, ils prennent leur propre défense avant de prendre la défense des autres. Un mariage, une chicane ou un divorce chez les Autochtones est semblable aux autres mariages, chicanes et divorces. Un partage est toujours difficile et l'est encore plus quand on est lié à Sa Majesté la Reine du Canada ou à un ministère qui abuse de ses pouvoirs et qui n'a pas de respect pour les autres.
Je ne trouverai pas de solution. Je ne suis pas fermé et ce n'est pas que je ne puisse pas comprendre, mais je ne trouverai pas de solution pour la simple et bonne raison qu'on ne s'attaque pas aux vrais problèmes. On lance cela dans les mains des gens des réserves qui ont de la difficulté à se débrouiller parce que c'est complexe et compliqué. Je le comprends. Le fiduciaire ne fournit pas d'orientation claire. Le fiduciaire devrait de temps en temps se comporter en bon fiduciaire en nous fournissant des explications et des orientations qui nous aideraient à trouver la bonne solution. Cela ne veut pas dire qu'on va tout trouver, mais je sais une chose: il faut absolument que l'on avance.
La présidente: Je suis désolée, votre temps est écoulé et il nous faut passer au prochain intervenant.
M. Bernard Cleary: Vous comprenez sûrement que ma question est globale. Si vous êtes capable d'y répondre, je vous en remercie beaucoup d'avance.
C'est maintenant au tour de l'honorable Sue Barnes.
Pour les besoins du compte rendu, dites-nous si au moment de la répartition des biens selon la coutume, le certificat de possession existe et si l'on sait qui est propriétaire du bien, que ce soit pour les gens de l'extérieur ou de l'intérieur de la réserve.
Mme Margaret Buist: Dans les cas de possession coutumière, le ministre des Affaires indiennes et du Nord ou le ministère ne savent pas nécessairement qui est propriétaire. Nous n'avons que des registres de certificats de possession.
L'hon. Sue Barnes: Actuellement, au Canada, il y a des réserves où il y a des certificats de possession partiels, combinés avec la possession coutumière, ou des biens de possession coutumière uniquement, si bien qu'on ne sait pas actuellement qui possède quoi dans les réserves, au Canada.
Mme Margaret Buist: C'est exact.
Cela rend la chose plus complexe, parce qu'on nous a dit que nous devions nous concentrer sur les terres et sur l'enregistrement foncier, plutôt que sur la question de savoir si c'est de compétence fédérale, provinciale ou territoriale. Il faut aussi tenir compte de cela.
Encore une fois, une précision : le problème serait tout simple s'il n'y avait qu'une seule dissolution de mariage, mais en réalité, dans les réserves comme hors réserve, il y a plus d'une dissolution de mariage. Il peut aussi y avoir des mariages mixtes, entre Autochtones et non-Autochtones, ce qui ne fait que compliquer encore davantage le problème.
Mme Margaret Buist: Exactement. Il y a des mariages entre des Autochtones et des membres de la bande, dont certains mariages entre membres et non-membres de la bande.
Comme je l'ai dit plus tôt, le problème est assez important pour ceux qui ne sont pas membres de la bande, puisqu'ils ne peuvent être titulaires d'un certificat de possession. On ne peut leur transférer la possession du foyer matrimonial dans le cadre d'un règlement.
L'hon. Sue Barnes: Comme à l'extérieur des réserves, aussi, il y a des unions de fait et des mariages légalisés qui vivent des ruptures.
Mme Margaret Buist: C'est vrai aussi, et cela ne fait que compliquer encore davantage le problème puisque s'il ne s'agissait, par exemple, que d'intégrer les lois provinciales de chaque province ou de chaque administration dans la Loi sur les Indiens... rappelons que certaines provinces ne reconnaissent pas le foyer matrimonial des conjoints de fait. On importerait donc dans la loi un mélange de solutions, pour l'ensemble du pays.
L'hon. Sue Barnes: Encore une fois, pour les besoins du compte rendu, dans votre exposé, vous avez parlé de situations internationales. Est-ce que les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne ont un rôle à jouer dans cette question, et le cas échéant, lequel?
Mme Margaret Buist: Oui, elles ont un rôle. Le Canada est signataire du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et il en découle des obligations en matière de droits de la personne.
Ces accords internationaux contiennent tous des dispositions sur l'égalité se rapportant à cette question et à la dissolution du mariage. On doit donc tenir compte de ces obligations internationales en traitant de ce problème.
L'hon. Sue Barnes: Bien. Dans la même veine, est-ce que des personnes ou des organismes se sont plaints de ce que le Canada ne s'acquittait pas actuellement de ses obligations en la matière?
Mme Margaret Buist: Oui. L'Association des femmes autochtones du Canada, par exemple, a affirmé, dans sa poursuite contre le Canada et dans diverses tribunes internationales, que le Canada ne s'acquittait pas de ses obligations.
L'hon. Sue Barnes: J'aimerais que vous nous disiez comment, en vertu de la Loi sur les Indiens, il y a une exception à l'article 67 de la Charte canadienne... Pourriez-vous nous décrire cela?
Mme Margaret Buist: Volontiers. En vertu de l'article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, toute décision prise, par exemple, par les conseils de bande en vertu de la Loi sur les Indiens—par exemple des décisions sur la répartition des biens fonciers, qui aura quelle terre ou quelle maison—est exemptée de l'application de la Loi sur les droits de la personne et on ne peut prétendre qu'il y a discrimination dans l'attribution des logements en fonction du sexe, pour se plaindre des conseils de bande en ayant recours à la Loi canadienne sur les droits de la personne. Pourtant, hors réserve, c'est possible.
L'hon. Sue Barnes: Bien. En théorie, alors, avec le temps, si on supprime cet article de la Loi sur les Indiens, quelqu'un pourrait contester une décision en alléguant qu'elle viole la Charte, en raison de la discrimination sexuelle, n'est-ce pas?
L'hon. Sue Barnes: Avec le temps, au fur et à mesure que les gens poursuivraient les conseils de bande, la situation se corrigerait d'elle-même, mais cela risquerait de prendre beaucoup de temps?
Mme Margaret Buist: Oui. Si vous éliminez l'article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, on ouvrirait la porte à l'égalité pour chacun, dans les réserves.
L'hon. Sue Barnes: Tant pour le gouvernement fédéral que pour les Premières nations, l'une des grandes préoccupations, c'est qu'étant donné la protection accordée aux droits des Autochtones par l'article 35 de la Constitution, l'adoption d'une loi fédérale sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves pourrait être perçue comme un empiétement sur ces droits.
Le cas échéant, pourrait-on présenter cet empiétement comme étant justifiable ou nécessaire? Comment le faire? C'est une grave préoccupation, compte tenu principalement de la sensibilité gouvernementale mais aussi, encore plus important, du point de vue des Premières nations. Qu'avez-vous à nous dire à ce sujet?
Mme Margaret Buist: Je suggère au comité d'examiner les accords sur l'autonomie gouvernementale et la Loi sur la gestion des terres des Premières nations. Je pense que dans les deux cas, on peut trouver des idées sur la façon de bien tenir compte des droits des Autochtones.
Dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale, diverses façons de faire ont été adoptées par le gouvernement et les Premières nations pour régler cette question. Dans la Loi sur la gestion des terres des Premières nations, les bandes qui s'inscrivent au régime créent leurs propres codes en matière de régime matrimonial et immobilier.
Voilà deux exemples de façons dont on a mis en équilibre les droits des individus à l'égalité et la reconnaissance de l'opportunité d'avoir un régime pour les biens immobiliers et les questions matrimoniales, sans oublier le désir des Premières nations d'avoir un certain contrôle sur ce qui se passe sur leur territoire.
L'hon. Sue Barnes: Prenons l'un de ces exemples, soit la Loi sur la gestion des terres des Premières nations. D'après ce que j'ai appris de cette loi quand nous l'avons adoptée, les Premières nations qui y souscrivaient avaient jusqu'à 12 mois après leur adhésion pour mettre sur pied leur régime relatif aux biens immobiliers matrimoniaux.
Je sais par ailleurs qu'actuellement, la loi n'a aucun mordant pour que son application se fasse et du point de vue capacité, nous ne pouvons ajouter par année qu'une trentaine de bandes, n'est-ce pas?
Mme Margaret Buist: C'est tout à fait exact. Elles doivent avoir un code pour les biens immobiliers matrimoniaux, mais je crois que cinq seulement des bandes qui ont accepté de relever de la Loi sur la gestion des terres des Premières nations ont effectivement promulgué ce genre de code, de sorte qu'on peut effectivement dire que la loi n'est guère prescriptive.
En tout état de cause, le comité voudra faire le nécessaire pour qu'il y ait l'une ou l'autre condition, à tout le moins une position de repli. Admettons que le comité offre une option qui proposerait un régime national pour les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, si les Premières nations sont incapables de respecter l'échéance. Ce serait effectivement une possibilité.
Le temps commence à nous manquer, mais j'aimerais toutefois vous demander une précision.
Mme Margaret Buist: Ce que j'ai dit, c'est que l'article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne interdisait toute contestation d'une décision prise en vertu de la Loi sur les Indiens. Par conséquent, si une bande prend une décision concernant la distribution des terres de la réserve, ce sont des décisions qui sont prises sous le régime de l'article 20 de la Loi sur les Indiens et donc elles ne peuvent faire l'objet d'une plainte au titre des droits de la personne.
La présidente: Mais nous pouvons convenir que cela ne s'applique pas à certaines parcelles coutumières.
Mme Margaret Buist: La Loi sur les Indiens ne régit pas le mode de répartition coutumière des terres. Elle ne parle que des certificats de possession. J'ai parlé de parcelles de terre, ce qui a peut-être été à l'origine de la confusion, mais je ne parlais pas des parcelles coutumières, plutôt de la répartition des terres au titre de l'article 20 avec des certificats de possession.
La présidente: Je voulais que tout le monde comprenne bien que les terres accordées selon la coutume sont bien assujetties à la Charte des droits.
Mme Margaret Buist: Non, c'est le contraire.
La présidente: Je ne m'y retrouve plus très bien.
Mme Margaret Buist: La distribution des terres faite selon la coutume ne tombe pas sous le coup du régime foncier prévu par la Loi sur les Indiens, ce n'est pas quelque chose que la loi reconnaît, si vous me permettez de le dire de cette façon-là. Par contre, ce régime de distribution n'est pas reconnu par la Loi sur les Indiens mais, selon toute vraisemblance, il n'est pas reconnu non plus par la Loi canadienne sur les droits de la personne.
La parole va maintenant à M. Harrison.
Je vois bien qu'il s'agit là d'une question juridique extrêmement complexe. J'ai fait des études en droit autochtone, et je sais qu'il s'agit là d'un ensemble de problèmes incroyablement complexes et qu'il n'y en a pas qu'un seul. Les fonctionnaires ont manifestement préparé une série d'options. Quelles sont les options qui ont été ainsi composées?
Mme Margaret Buist: Le ministère des Affaires indiennes et du Nord a effectivement étudié plusieurs options, mais je ne suis pas sûre de ce que vous voulez dire lorsque vous utilisez le terme « composées ». De très nombreuses options ont été discutées et examinées au ministère.
M. Jeremy Harrison: Mais par exemple?
Mme Margaret Buist: Vous devriez poser la question au ministère. Comme je suis l'avocate du ministère, je ne peux rien dire à ce sujet puisque je suis tenue au secret professionnel.
Je voudrais également savoir comment toute cette question du régime des biens matrimoniaux a été réglée ailleurs qu'au Canada. Dans les pays intéressés, les fondements juridiques sont manifestement très différents des nôtres. Ainsi, pour citer le cas d'un pays qui a également des réserves, les États-Unis, qu'est-ce que le système américain a fait dans ce dossier des biens matrimoniaux?
Mme Margaret Buist: Je l'ignore, excusez-moi.
M. Jeremy Harrison: Très bien, cela me suffit.
Nous allons maintenant passer du côté ministériel et entendre M. Valley, après quoi nous allons procéder par alternance.
M. Roger Valley (Kenora, Lib.): Je vous remercie.
J'aurais plusieurs petites questions à poser. Nous savons tous que c'est un dossier qui n'est pas récent et qui a occupé plusieurs gouvernements. Pouvez-vous me dire approximativement depuis combien d'années ce dossier nous occupe?
Mme Margaret Buist: Les arrêts pertinents de la Cour suprême du Canada, l'arrêt Derrickson et l'arrêt Paul, remontent à 1986, et c'est donc cette année-là que, pour la première fois, on a découvert au Canada que le fait que le droit provincial de la famille ne s'appliquait pas dans la réserve présentait un problème.
M. Roger Valley: Depuis 1986, y a-t-il eu des projets de loi qui ont été rejetés ou qui sont morts au Feuilleton, des initiatives comme celles-là?
Mme Margaret Buist: Aucun projet de loi n'a été proposé comme solution à ce problème.
M. Roger Valley: Très bien.
Toutes sortes de groupes, d'organismes représentant les Premières nations à tous les niveaux, viennent nous prodiguer leurs conseils. Y aurait-il des Premières nations qui nous aient communiqué des documents pour nous conseiller en la matière?
Mme Margaret Buist: À ma connaissance, des mémoires ont été effectivement remis au comité sénatorial. Plusieurs rapports lui ont été soumis par différents témoins qui avaient été cités à comparaître. Il y a donc des documents de ce genre.
M. Roger Valley: Il nous incombe donc de procéder à une étude en règle en prenant le temps qu'il faut, ce que nous essayons de faire, et, à partir des informations qui nous viennent du Sénat et que nous aurons pu recueillir, de proposer une solution législative. Ai-je bien compris, est-ce bien cela que nous essayons de faire?
Mme Margaret Buist: C'est effectivement, à ma connaissance, ce que le ministre des Affaires indiennes et du Nord a demandé au comité de faire.
M. Roger Valley: Nous devons donc conduire une étude complète et approfondie en prenant le temps qu'il faut, du moins c'est mon sentiment.
Ce sera tout, madame la présidente.
Nous allons maintenant passer M. Bellavance.
Madame Buist, on se trouve devant un flou juridique, si je comprends bien ce qui se passe. Plusieurs lois s'opposent: la Loi constitutionnelle de 1982, la Loi sur les Indiens et la Charte canadienne des droits et libertés. Une de ces lois a-t-elle préséance sur les autres? Cela pourrait-il nous aider à trouver une solution?
Mme Margaret Buist: Je ne suis pas certaine qu'une loi puisse avoir préséance sur une autre, mais ce que je sais, c'est qu'il faudrait arriver à un équilibre. Il faudrait procéder à un examen minutieux des droits à l'égalité qui sont en cause dans ce dossier et à un examen minutieux des droits autochtones correspondants et de ceux qui risquent d'être affectés, et il serait extrêmement utile que le comité intervienne dans cette recherche d'un équilibre et fasse des propositions. C'est ce que veut la loi.
M. André Bellavance: Le comité sénatorial l'a fait. Des revendications ont été exprimées depuis 1974. J'ai devant moi le texte du témoignage du 22 septembre 2003 de la présidente de l'Association des femmes autochtones du Québec, Mme Michèle Audette. On y explique que, depuis des années, toutes sortes d'études et de rapports de comités et d'organisations démontrent qu'il y a discrimination. Nous, les membres du comité, allons faire le travail, mais que devrait-on faire, précisément, pour que justice soit rendue dans ce dossier?
Mme Margaret Buist: Je sais que le comité sénatorial a conclu qu'il y avait eu infraction à la Charte, et je sais aussi que plusieurs organismes qui ont comparu devant le comité ont évoqué les droits à l'égalité pour les femmes. Je suis persuadée que vous entendrez également cet argument, mais vous entendrez également les Premières nations et les bandes vous dire fort bien, nous respectons les droits à l'égalité, mais nous ne voulons pas qu'une solution que vous proposeriez empiète sur les droits que nous avons de nous administrer nous-mêmes et de gérer nous-mêmes nos propres terres. Nous voulons donc que vous établissiez un équilibre entre les droits à l'égalité et les droits autochtones.
M. André Bellavance: Un peu plus tôt, on a parlé des conventions internationales qui garantissent l'égalité entre les hommes et les femmes et qui interdisent la discrimination. Le Canada est signataire de ces conventions et on en fait fi. Que peut-on faire à cet égard? On se fait dire une fois de temps en temps qu'il y a discrimination ici. Cela veut-il dire que la discrimination peut continuer impunément?
Mme Margaret Buist: Le débat dont il s'agit ici, au Canada, a également cours sur la scène internationale. Le Canada a signé ces conventions qui exhortent à empêcher toute discrimination, mais le Canada est également en pourparlers—il n'a pas encore signé la convention—avec les mouvements autochtones étrangers sur la scène internationale afin de voir comment on pourrait protéger les droits coutumiers. Par conséquent, cet appel à un équilibre entre les droits autochtones et les droits individuels à l'égalité est également lancé sur la scène internationale.
M. André Bellavance: Je vous remercie. Si je dispose d'encore un peu de temps, je peux en laisser à mon collègue.
La présidente: Une minute et 20 secondes.
M. Bernard Cleary: J'aimerais poursuivre dans la même veine que mon ami André.
D'une façon ou d'une autre, certaines personnes vont devoir prendre des décisions. On ne peut continuer à laisser agir les uns et les autres et les envoyer d'un bord et de l'autre, sans jamais donner d'orientations sur ces questions. Je pense que cela est la responsabilité du gouvernement du Canada. Il faut des orientations. Je comprends que nous ne voulions pas mettre nos culottes, mais il va falloir le faire à un moment donné et cela, de part et d'autre. Même les leaders autochtones vont devoir mettre leurs culottes. On ne sera jamais capable de trouver une solution parce que personne ne voudra imposer de solutions. C'est mon premier point.
Mon deuxième point porte sur le statut des terres, qui change à la suite de négociations. Selon certaines conventions, les terres n'appartiennent plus à Sa Majesté la Reine du Canada mais à la bande. Celle-ci devra avoir ses propres règles et ne pas se cacher derrière le fait que les terres ne peuvent pas être vendues à des Blancs. On ne pourra pas toujours se cacher derrière cela.
Je sais que c'est notre travail, mais nous ne sommes pas spécialistes en tout. Nous avons besoin des spécialistes qui vont nous aider à mieux comprendre et à prendre les meilleures décisions. Vous faites partie de ces spécialistes. Vous allez donc devoir nous aider et non pas nous laisser aller avec nos débats éternels qui n'offrent jamais de solutions.
M. Lloyd St. Amand (Brant, Lib.): De combien de temps puis-je disposer, madame la présidente?
La présidente: Pour ce tour-ci, vous avez cinq minutes. Comme vous serez le dernier à intervenir, nous commencerons ensuite le tour suivant.
M. Lloyd St. Amand: Je voudrais, comme M. Lunn, vous féliciter de la façon excellente dont vous avez présenté ce sujet évidemment difficile.
J'aurais une ou deux questions à vous poser sur la Charte. Si je comprends bien, un droit en vertu de l'article 15 est essentiellement inviolable à moins que l'on invoque l'article 1 pour justifier de le violer. Est-ce bien cela?
Mme Margaret Buist: Je le dirais probablement un peu différemment. À propos d'un droit en vertu de l'article 15, il faut prouver que, comparé à quelqu'un d'autre, on a été traité différemment et de façon contraire à la dignité humaine.
M. Lloyd St. Amand: La violation d'un tel droit, ou le fait de ne pas respecter un tel droit, peut être justifié en vertu de l'article 1.
M. Lloyd St. Amand: Toutefois, si je lis bien la Charte, l'article 25 n'est pas facultatif mais obligatoire. Le libellé est bien « ne porte pas atteinte ». Est-ce qu'il est question dans un autre alinéa de la Charte de porter atteinte à un droit en vertu de l'article 25?
Mme Margaret Buist: L'article 25 est un peu différent de l'article 15. On ne peut appliquer l'article 1 à l'article 25. Il sert simplement de garantie, comme l'article 28. L'article 28 garantit l'égalité des sexes, l'article 25 garantit que tout autre droit à l'égalité, par exemple, ceux auxquels réfère l'article 15, ne peut porter atteinte aux droits des peuples autochtones. C'est donc une garantie. L'article 1 ne s'y applique pas.
M. Lloyd St. Amand: Ainsi les bandes qui prétendent que l'article 25 est un article indépendant et ne peut être contesté ne peuvent invoquer l'article 1 parce qu'il n'y a pas d'interaction possible entre les articles 1 et 25.
Mme Margaret Buist: Oui. Les bandes n'invoqueraient pas l'article 1. Seul le gouvernement peut invoquer l'article 1 ou, devrais-je dire, si un gouvernement autochtone est contesté en vertu de la Charte, il invoquerait l'article 1.
Vous avez mentionné l'implication du Canada dans deux cas de revendications présentées en vertu de l'article 15 du fait qu'un droit aurait été violé. Quel recours réclament les plaignants?
Mme Margaret Buist: Dans le cas de l'ACFA, on demande à la cour d'exiger que le Canada adopte une loi. Cela n'a jamais été ordonné avant par la Cour suprême du Canada mais c'est le recours demandé dans ce cas. N'oubliez pas que l'on en est encore au début de cette procédure mais c'est ce qui est prévu.
M. Lloyd St. Amand: En effet, je sais que c'est encore un peu tôt, mais il y a déjà un certain temps que l'on demande un remède. Les plaignants demandent donc non pas une injonction mais une ordonnance de la cour stipulant que le gouvernement fédéral doit faire adopter une loi donnant aux plaignants et à d'autres dans le même cas, si l'on veut, les mêmes droits que les Autochtones hors réserve. Est-ce essentiellement cela?
Mme Margaret Buist: Oui, c' est exact.
Je sais que M. Bellavance en a parlé, mais quelles sont en fait nos obligations internationales à ce sujet? Vous avez peut-être déjà répondu à la question. Je sais que vous avez parlé d'une question d'équilibre mais l'interprétation la plus juste de nos obligations internationales serait qu'elles nous obligent à faire quoi?
Mme Margaret Buist: À observer et à respecter l'égalité, en particulier dans les cas de dissolution de mariage pour les femmes et les enfants, donc à respecter l'article 15.
M. Lloyd St. Amand: Seriez-vous prête à nous donner votre opinion? Est-ce que nos lois actuelles respectent cette obligation?
Mme Margaret Buist: Je ne puis vous donner mon opinion à ce sujet. Je puis simplement vous donner les opinions du ministère des Affaires indiennes et du Nord.
La présidente: Merci beaucoup, et merci à notre témoin de ce matin pour un exposé et une séance questions-réponses très exhaustive.
Nous allons interrompre la séance pendant une minute pour nous préparer pour le prochain témoin, M. Aldridge.
Â (1206)
M. Jim Aldridge (avocat général, Gouvernement Nisga'a Lisims): Merci beaucoup, madame la présidente.
Je remercie le comité de m'avoir invité à comparaître ce matin. Je vous transmets les salutations du gouvernement Nisga'a Lisims. Le président Nelson Leeson et les autres membres du gouvernement m'ont demandé de transmettre leurs salutations aux membres du comité qui les connaissent et à ceux qui n'ont pas encore eu l'occasion de les connaître.
Comme vous le savez et comme il en a été question pendant vos délibérations, y compris celles de la dernière heure, l'un des principaux enjeux qu'affrontent les Premières nations et leurs citoyens, c'est la question de la division des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Plus particulièrement, on se demande comment faire en sorte que les personnes des Premières nations qui connaissent une rupture de relation maritale ou conjugale jouissent des mêmes droits que les Canadiens non autochtones en vertu des régimes de droit familial provinciaux, comme il a été expliqué, et très bien, par le témoin précédent.
Il faut se souvenir que dans ce contexte, il y a des questions tout à fait particulières, selon que les deux conjoints appartiennent à la même bande, que l'un appartient à une autre bande, ou encore que l'un n'est pas Indien et donc pas couvert par la Loi sur les Indiens.
Le problème est donc complexe. Il s'agit d'une convergence de facteurs, par exemple les relations constitutionnelles canadiennes entre le fédéral et les provinces, les dispositions de la Loi sur les Indiens qui, comme nous le savons, visaient à l'origine à assimiler les Premières nations dans la société canadienne tout en leur refusant le droit de propriété de leurs propres terres. Entrent également en jeu la tension entre les droits individuels et collectifs, ainsi que la question de la discrimination historique contre les femmes des Premières nations, discrimination que l'on retrouve dans la Loi sur les Indiens depuis très longtemps et qui malheureusement perdure dans certains domaines malgré les réformes sociales et législatives des deux dernières décennies.
Les problèmes sont bien documentés et expliqués depuis des années, pourtant les solutions ne suivent pas. Certaines personnes, certains observateurs, estiment que cette lenteur est attribuable à une attitude sexiste de la part du gouvernement fédéral et des chefs des Premières nations. Cette explication n'est pas sans un certain fondement, mais j'estime qu'elle est trop simpliste et qu'elle ne tient pas compte de toute la complexité des problèmes liés aux droits immobiliers des Premières nations et de leurs peuples.
Comme l'a dit la présidente, le traité Nisga'a est entré en vigueur le 11 mai 2000, il y a cinq ans presque jour pour jour. Au cours de ces cinq dernières années, la nation Nisga'a a affronté plusieurs défis sur plusieurs fronts. Le gouvernement Nisga'a Lisims, car c'est le nom du gouvernement de l'ensemble de la nation Nisga'a, ainsi que les quatre gouvernements de villages Nisga'a, ont dû mettre en oeuvre des nouvelles façons de faire, maintenant que la Loi sur les Indiens ne s'applique plus, ni à leurs terres, ni à leurs gouvernements, ni à leur peuple, sauf en ce qui concerne la définition d'un Indien.
Au cours de ces cinq années, la nation Nisga'a a dû promulguer un grand nombre de lois : des lois sur le fonctionnement du gouvernement Nisga'a, sur la définition de la citoyenneté Nisga'a, sur la tenue des élections, sur la gestion, l'intendance et l'allocation des poissons et autres ressources fauniques, sur l'examen des décisions administratives du gouvernement, sur la gestion des forêts, et sur de nombreuses autres questions fondamentales au fonctionnement de n'importe quel gouvernement moderne au Canada. L'une des questions les plus importantes et les plus complexes est liée à l'établissement d'un régime de propriété, question très large, qui chevauche la question de la division des biens matrimoniaux.
Dans mes observations d'aujourd'hui, j'essaierai de décrire l'approche adoptée par la nation Nisga'a sur la très large question des droits des citoyens Nisga'a à la propriété dans le contexte du traité Nisga'a. Je décrirai également l'approche évolutive adoptée par les Nisga'as pour l'avenir. Bien que je parlerai de ces questions dans le contexte de la division de la propriété matrimoniale, j'essaierai également de montrer au comité comment cette question—c'est-à-dire celle de la propriété matrimoniale—ne peut être comprise que dans un contexte plus large de propriété immobilière.
J'ai préparé de l'information contextuelle, qui a été couverte par le témoin précédent. Au moment où je préparais mes notes, je ne savais pas que vous auriez un exposé aussi exhaustif juste avant le mien. Peut-être que je présenterai cette information d'un autre point de vue, de façon plus tronquée.
Il faut comprendre que le traité des Nisga'as, comme tous les autres accords sur une revendication territoriale, a été négocié dans le contexte historique de la Loi sur les Indiens et des lois constitutionnelles de 1867 et 1982. Au risque de simplifier abusivement et de répéter ce que le comité sait déjà, je vous prie néanmoins de garder les points suivants en tête puisqu'ils s'appliquent aux Nisga'as et qu'ils continuent de s'appliquer à la plupart des Premières nations au Canada aujourd'hui.
Tout d'abord, comme nous savons, le Canada a compétence exclusive à la fois sur les Indiens et sur les terres réservées aux Indiens. La question de propriété et de possession des terres dans les réserves indiennes est donc une question sur laquelle les gouvernements provinciaux n'ont absolument aucune compétence. Ainsi, les lois provinciales portant sur la division des terres, notamment sur les titres fonciers, les droits de succession et les dispositions touchant à la division des avoirs familiaux ne s'appliquent tout simplement pas aux réserves.
Deuxièmement, même si le Canada a légiféré en ce qui concerne la propriété des terres et des successions dans les réserves, il n'a pas légiféré quant à la division des propriétés dans les réserves à la suite d'une séparation et je vous rappellerai la réponse que vous a donnée le témoin précédent.
Troisièmement, les Premières nations ne sont pas propriétaires des terres dans leurs réserves. En vertu de la Loi sur les Indiens, ces terres appartiennent à la Couronne aux droits du Canada « à l'usage et au profit des bandes ». La bande n'a le droit qu'à l'usage et au profit.
Quatrièmement, le plus grand droit à la propriété auquel peut prétendre un Indien dans une réserve, c'est le droit de posséder une terre, dont le titre revient à la Couronne. Ce droit de possession, qui peut être conféré par un conseil de bande avec l'approbation du ministre ou du fait de coutumes, fait parfois, mais pas toujours, l'objet d'un document appelé certificat de possession.
Cinquièmement, la Cour suprême du Canada a catégoriquement jugé dans les affaires Derrickson et Paul, auxquelles on a fait allusion, que du fait du paragraphe (24) de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, le droit de posséder une terre dans une réserve n'est pas assujetti à la législation provinciale en matière de relations familiales.
Enfin, le résultat est que les conjoints des Premières nations qui résident dans une réserve n'ont pas les mêmes possibilités que d'autres résidents de leur province d'obtenir une ordonnance d'un tribunal concernant la propriété et la possession de leur foyer en cas de rupture de mariage.
En résumé, la situation actuelle résulte essentiellement de ces deux éléments, à savoir le fait que les bandes indiennes et leurs membres se voient interdits par la loi fédérale d'être propriétaires de terres dans les réserves et que la législation provinciale concernant les relations familiales ne peut s'appliquer même au droit limité de possession que le Canada a accepté de consentir aux membres des Premières nations.
Toutefois, outre ces considérations juridiques, il y a un problème beaucoup plus profond auquel il faut apporter une attention tout à fait particulière. Les problèmes que représente la division des biens matrimoniaux dans les réserves ne sont qu'une manifestation d'une question beaucoup plus vaste qui est celle de la mesure dans laquelle des terres qui sont la propriété collective d'une nation autochtone peuvent ou devraient être exposées à l'acquisition par d'autres que les membres de ladite nation.
Personne ne conteste la relation spéciale qui existe entre les nations autochtones et leurs terres. Leurs territoires traditionnels leur permettent de vivre depuis des temps immémoriaux. Une bonne partie des efforts modernes des peuples autochtones a consisté à s'efforcer de conserver ou de récupérer des terres qui leur ont été prises ou qu'ils ont perdues suite à différentes initiatives gouvernementales au cours des derniers siècles. En fait, malgré certains aspects tout à fait inadmissibles de la Loi sur les Indiens, une de ses rares vertus est qu'elle a réussi, dans l'ensemble, à soutenir au moins l'intérêt limité pour les terres des réserves qu'elle accorde aux bandes indiennes mais cette protection qu'elle apporte a évidemment coûté cher.
Une terre qui ne peut être vendue librement a une valeur monétaire réduite. Si le marché est réduit, la valeur est d'autant limitée. Si le droit de possession d'une terre ne peut être conféré qu'à un membre de la bande, il ne peut être hypothéqué par une banque ou une autre institution financière. Si le droit de possession d'une terre ne peut être conféré qu'à un membre de la bande, il ne peut être laissé en héritage par testament ou revenir par succession ab intestat à un non-membre, quels que soient les voeux du défunt ou les intérêts de ses héritiers. Si le droit à la possession d'une terre ne peut être conféré qu'à un membre de la bande, il ne peut être transféré à quelqu'un qui n'est pas membre en cas de rupture de mariage. Ce sont tous là des éléments du même phénomène.
Aussi, les liens spéciaux d'une Première nation avec sa terre pourraient-ils être rompus, non pas par conquête ou renonciation, mais du fait de l'application de la loi et en subordonnant les intérêts du groupe aux possibilités laissées aux particuliers.
Ce ne sont pas là des questions faciles et ce ne sont pas des questions que l'on peut résoudre en embrassant de façon spécieuse les valeurs individuelles ou collectives à l'exclusion des autres. Ce ne sont pas non plus des questions, à mon sens, avec tout le respect que je vous dois, qui devront être finalement réglées par des politiques, juges ou avocats non autochtones.
Ce ne sont pas des questions qui devraient donner lieu à des accusations de la part de ceux qui désirent posséder un droit de propriété sur leurs maisons d'être opposés aux intérêts de leurs collectivités. Et il n'y a pas lieu non plus, à mon humble d'avis, d'accuser ceux qui se sentent responsables de protéger l'attachement de leur nation à leur terre de défendre leurs intérêts propres ou d'être sexistes.
C'est donc dans ce contexte, madame la présidente et mesdames et messieurs les membres du comité, que le traité Nisga'a a été négocié et réglé. Le traité représente un changement fondamental dans beaucoup d'éléments de base du régime juridique que je viens de décrire. Aux termes du traité Nisga'a, la Couronne a cessé de posséder la terre utilisée par les Nisga'as. À la date d'entrée en vigueur, la nation Nisga'a possédait la totalité des terres Nisga'a—les 2 000 kilomètres carrés, y compris les anciennes réserves—et la nation Nisga'a a alors octroyé aux villages Nisga'a, les quatre villages, la plus grande partie des terres qui avaient auparavant fait partie des réserves constituées au titre de la Loi sur les Indiens et sur lesquelles les villages sont établis. C'était donc un transfert de propriété de la nation aux villages de ce qui constituait auparavant la réserve.
En outre, le traité stipule expressément, pour qu'il n'y ait aucune équivoque à ce sujet, dans les dispositions générales, au paragraphe (10) :
Il n'y a pas de « terres réservées aux Indiens » au sens de la Loi constitutionnelle de 1867 pour la Nation Nisga'a et il n'y a pas de « réserves » telles que définies dans la Loi sur les Indiens, à l'usage et au profit d'un village nisga'a... et il est entendu que les terres Nisga'a et les terres érigées en fief simple à l'extérieur des terres Nisga'a ne sont pas des « terres réservées aux Indiens » au sens de la Loi constitutionnelle de 1867 et ne sont pas des « réserves »...
Cela fait un peu double emploi, mais il ne saurait y avoir aucun doute que le traité stipule que ce ne sont pas des terres constituées aux termes de l'article 91.24, ce qui, vous vous en rappellerez, était l'élément de base de la décision rendue par la Cour suprême du Canada dans Derrickson et Paul, disant que la Loi sur les relations familiales de la province ne pouvait pas s'appliquer. Ce ne sont pas des terres visées par l'article 91.24.
Au cas où il y aurait le moindre doute sur l'application de la loi fédérale et provinciale, le traité ajoute au paragraphe (13) que :
Les lois fédérales et provinciales s'appliquent à la Nation Nisga'a, aux villages Nisga'a, aux institutions Nisga'a, aux sociétés constituées Nisga'a, aux citoyens Nisga'a, aux terres Nisga'a et aux terres érigées en fief simple Nisga'a, mais :
en cas d'incompatibilité ou de conflit entre l'Accord et les dispositions de toute loi fédérale ou provinciale, l'Accord l'emporte dans la mesure de l'incompatibilité ou du conflit.
En conséquence, il est clair que les obstacles constitutionnels découlant de l'article 91.24 de la Loi constitutionnelle de 1867 n'existent plus à l'égard de la nation Nisga'a et de ses terres.
Mais il est également clair que l'application des lois fédérales et provinciales devra prendre en compte les lois Nisga'a adoptées légitimement en application du traité ainsi que les dispositions du traité qui régissent les relations entre les lois Nisga'a et les lois fédérales et provinciales. À titre de propriétaire de la totalité du domaine érigé en fief simple des terres Nisga'a, la nation Nisga'a a le droit, aux termes du paragraphe (4) du chapitre sur ses terres, en conformité du traité, en conformité de sa propre constitution, et en conformité de la loi Nisga'a, de disposer de la totalité de son domaine en fief simple et de toute parcelle de terre Nisga'a en faveur de toute personne ou de créer ou de d'aliéner tout domaine ou intérêt moindre en faveur d'une personne quelconque.
Enfin, aux termes du paragraphe (44) du chapitre sur le gouvernement Nisga'a, les lois Nisga'a régissant la nature et la transférabilité des intérêts créés par le gouvernement Nisga'a Lisims ont préséance sur toute loi fédérale ou provinciale incompatible, dans la mesure où il y a incompatibilité.
Je dois dire entre parenthèses, madame la présidente, que le traité n'accorde pas et que les Nisga'as n'ont pas cherché à obtenir de juridiction législative relativement au partage des biens matrimoniaux. Au lieu de cela, en application de la technique que je viens de décrire, consistant à déclarer que cela ne relève pas de l'article 91.24 et à faire en sorte que la nation Nisga'a ait le pouvoir de légiférer sur la disposition des actifs de manière générale, on s'est alors contenté de simplement permettre que la loi provinciale, en particulier la loi provinciale sur les relations familiales, s'applique aux terres Nisga'a, et c'est effectivement le cas.
Cela dit, la nation Nisga'a a accepté, aux termes des paragraphes (33) et suivants du chapitre sur les terres, de s'engager à octroyer aux citoyens Nisga'a qui avaient un droit de propriété sur une terre dans les anciennes réserves constituées aux termes de la Loi sur les Indiens un intérêt au titre duquel les citoyens Nisga'a auraient « substantiellement le même droit de possession sur la parcelle décrite desTerres Nisga’a que cette personne aurait eu comme titulaire d’un certificat de possession envertu de la Loi sur les Indiens immédiatement avant la date d’entrée en vigueur, modifié pourtenir compte de la compétence du gouvernement Nisga’a sur les Terres Nisga’a et de lapropriété des Terres Nisga’a par la Nation Nisga’a. »
Autrement dit, c'était à la demande du gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral a dit aux négociateurs Nisga'a : si vous devenez collectivement propriétaires de la totalité des terres à la date d'entrée en vigueur, au moment magique où nous instaurerons le nouveau régime, 100 p. 100 des terres seront cédées à la nation Nisga'a.
Le Canada a proposé et les Nisga'as ont évidemment accepté que, pour protéger les gens qui avaient un droit de propriété dans les réserves préexistantes, ces gens-là se voient accorder un intérêt—encore une fois, essentiellement le même droit de posséder la parcelle de terre qu'ils avaient aux termes des certificats de possession—lequel s'évanouirait bien sûr parce que la Loi sur les Indiens ne s'applique pas.
Certaines personnes dans les villages Nisga'a possédaient des certificats; beaucoup n'en avaient pas. Mais tous ceux que l'on a identifiés comme possédant un droit de possession au moyen d'un certificat de possession ou à la suite d'une résolution du conseil de bande ou autrement se sont vus accorder dans le traité une garantie de recevoir un intérêt à la date d'entrée en vigueur, représentant essentiellement le même droit de possession qui était conféré par le certificat de possession. C'était la première étape du processus de transition, qui est toujours en cours.
Cette obligation du traité a été remplie aux termes d'une loi légitimement adoptée par le gouvernement Nisga'a Lisims.
M. André Bellavance: On n'a plus de traduction depuis quelques secondes.
La présidente: Je ne reçois plus non plus la traduction de vos propos.
M. Jim Aldridge: Malheureusement, je ne peux pas faire ma présentation en français, car je ne le parle pas assez bien. Je m'en excuse.
La présidente: J'entends l'anglais maintenant.
Pouvons-nous essayer le français encore, pour confirmer que M. Bellavance peut l'entendre?
M. André Bellavance: Oui, cela fonctionne.
Allez-y, monsieur Aldridge.
M. Jim Aldridge: Merci.
Je vais essayer de poursuivre et de ne pas refaire le tour des questions. Ce que je veux souligner, cependant, c'est que les Nisga'as ont respecté leurs obligations relatives au traité en adoptant une loi appelée la Nisga'a Village Entitlement Act. À la date d'entrée en vigueur de cette loi, les citoyens Nisga'a se sont vus conférer certains intérêts qui équivalent essentiellement au droit de possession prévu par la Loi sur les Indiens.
Ces intérêts, connus sous le nom de droits des villages Nisga'a, sont enregistrés au bureau des titres fonciers Nisga'a conformément à la Nisga'a Land Titles Act. Il n'y a donc pas de doute quant à ce qui appartient à qui. Les Nisga'as ont adopté une loi sur les titres fonciers et ont créé un bureau des titres fonciers. Les droits relatifs aux villages y ont été inscrits immédiatement après la date d'entrée en vigueur de la loi.
Par conséquent, même si ces droits relatifs aux villages Nisga'a ont été accordés par le gouvernement Nisga'a Lisims aux citoyens Nisga'a en vertu du traité, les mêmes limites de transférabilité s'y appliquent qu'au certificat de possession aux termes de la Loi sur les Indiens. Ces droits ne peuvent être transférés qu'aux personnes dont le nom figure sur la liste de bande qui existait en vertu de la Loi sur les Indiens avant la date d'entrée en vigueur. Un droit relatif aux villages Nisga'a ne peut pas être transféré, hypothéqué ou légué à toute personne qui n'est pas un bénéficiaire admissible, c'est-à-dire un membre de la bande telle que celle-ci existait avant la date d'entrée en vigueur.
Par exemple, un droit relatif aux villages Nisga'a dans le village de Gitwinksihlkw ne peut pas être transféré à une personne dont le nom figurait sur la liste de la bande Gitlakdamix avant la date d'entrée en vigueur. Comme première mesure du processus de transition, on a fixé cette limite à la transférabilité qui correspond à celle que prévoit la Loi sur les Indiens.
Cela limite manifestement la valeur économique des droits relatifs aux villages Nisga'a et la possibilité pour les personnes, créanciers hypothécaires, héritiers et conjoints non admissibles d'obtenir un intérêt dans les biens du propriétaire. Bien entendu, un héritier ou un conjoint admissible peut obtenir une ordonnance du tribunal pour faire transférer la propriété d'un droit relatif aux villages Nisga'a conformément à la Loi provinciale sur la succession ou les biens matrimoniaux. Un tel transfert pourrait être enregistré aux termes de la Nisga'a Land Titles Act.
Les membres du comité se rappelleront que, dans les affaires Derrickson et Paul, les deux conjoints faisaient partie de la même bande et que l'un ou l'autre avait droit de détenir le certificat de possession selon les règles relatives à ces certificats. Le tribunal n'avait pas compétence à cause de l'article 91.24. Maintenant que cet obstacle est supprimé, le tribunal a maintenant compétence pour rendre des ordonnances relatives aux bénéficiaires admissibles en vertu du droit relatif aux villages Nisga'a. Nous n'avons pas eu à adopter de loi à ce sujet. Cela s'est fait automatiquement à cause des modalités convenues dans le traité.
Les Nisga'as ont cependant décidé que les droits fonciers devraient évoluer selon les désirs de leurs membres. Le gouvernement Nisga'a Lisims a donc adopté une autre loi, la Nisga'a Nation Entitlement Act, qui porte sur l'étape suivante des droits de propriété fonciers des particuliers. Les droits relatifs à la nation Nisga'a peuvent être détenus par tout citoyen Nisga'a, peu importe à quelle bande il appartenait ou s'il y appartenait.
Ces droits ont donc une plus grande valeur économique et peuvent être transférés à plus de personnes admissibles, soit volontairement par leur détenteur, soit à la suite d'une ordonnance du tribunal. Moins de restrictions s'appliquent au détenteur d'un droit relatif à la nation Nisga'a qu'au détenteur d'un droit relatif aux villages Nisga'a. On ne peut cependant pas transférer ou hypothéquer des droits relatifs à la nation Nisga'a à des conjoints, des bénéficiaires ou des institutions de prêts qui ne sont pas des citoyens Nisga'a.
Ce que la nation Nisga'a doit maintenant déterminer, et c'est une question qu'examine à l'heure actuelle le peuple et les gouvernements Nisga'a, consiste à savoir s'il convient de modifier davantage le régime de droit à la propriété Nisga'a des citoyens et de quelle façon.
Une possibilité serait d'accorder des droits complets de propriété foncière en fief simple aux citoyens Nisga'a sans restriction relative à la transférabilité et à l'enregistrement du titre dans le régime d'enregistrement des titres fonciers de la province, ce qui ferait que les citoyens Nisga'a auraient exactement les mêmes droits relatifs à leurs biens fonciers que la plupart des habitants de la province.
Cela maximiserait certainement la valeur économique individuelle des biens résidentiels situés dans les localités Nisga'a, mais cela maximiserait en même temps la capacité des conjoints, bénéficiaires et prêteurs non Nisga'a d'acquérir le titre de ces biens, en même temps que le risque que les biens fonciers dans les localités Nisga'a finissent par appartenir tous à des gens de l'extérieur.
C'est une question épineuse qui exigera certainement qu'on fasse la part des choses entre des intérêts contradictoires. D'ailleurs, lorsqu'il y a des débats sur la question, les citoyens Nisga'a eux-mêmes semblent souvent déchirés entre le désir de maximiser la valeur de leurs biens fonciers et la nécessité de protéger les intérêts de leur nation.
Après avoir lutté aussi longtemps pour permettre aux Nisga'as d'être propriétaires fonciers, il serait difficile d'adopter un régime qui permettrait que le territoire pour lequel ils se sont longuement battus passe en d'autres mains que celles des Nisga'as à cause simplement de la loi.
Bien entendu, on pourrait envisager toutes sortes de possibilités à part celle d'octroyer un droit de propriété en fief simple sans restriction. On pourrait octroyer des baux à long terme. On pourrait aussi céder d'autres types d'intérêts provisoires. Ce sont les possibilités qu'examine le gouvernement nisga'a. Cependant, pendant que les Nisga'as continuent d'examiner ces questions, il y a certaines choses qu'il convient de bien souligner.
D'abord, peu importe la solution choisie, celle-ci ne doit pas établir de distinction entre les hommes et les femmes Nisga'a. La nation Nisga'a appuyait énergiquement l'inclusion du paragraphe 35(4) dans la Loi constitutionnelle de 1982, selon lequel les droits ancestraux et issus de traités sont garantis aussi bien aux hommes qu'aux femmes. Les Nisga'as ont toujours reconnu que la Charte des droits et libertés doit s'appliquer au gouvernement et aux lois nisga'as et c'est ce qu'ils ont prévu non seulement dans leur traité, mais aussi dans leur propre constitution Nisga'a.
Relativement à une question soulevée par l'intervenant précédent, il est évident que la Loi canadienne sur les droits de la personne s'applique aux Nisga'as. La seule raison qu'elle ne s'appliquerait pas à eux est la Loi sur les Indiens. Cependant, comme la Loi sur les Indiens ne s'applique plus aux Nisga'as, la Loi canadienne sur les droits de la personne s'applique à la nation Nisga'a et c'est ce que veulent les Nisga'as.
Pour ce qui est des commentaires faits par le témoin précédent à propos de l'article 25, je peux aussi donner l'opinion des Nisga'as à ce sujet si les députés le souhaitent.
Par ailleurs, l'alinéa 5 du chapitre sur le territoire contient une protection importante et garantit qu'une parcelle de territoire nisga'a ne cessera pas d'être un bien nisga'a à cause d'un changement de propriété ou de droit. Autrement dit, le gouvernement Nisga'a continuera d'avoir compétence sur tout le territoire Nisga'a, même si la propriété de ces biens change à l'avenir.
Enfin, il est incontestable qu'aucun organisme gouvernemental n'est mieux en mesure de déterminer ces questions fondamentales pour les Nisga'as que les femmes et les hommes Nisga'a qui élisent le gouvernement Nisga'a ou qui en font partie. Ce sera peut-être difficile de trouver des solutions, mais ce seront des solutions nisga'as. C'est de loin préférable à un régime qui serait imposé par d'autres échelons gouvernementaux qui jugent tout savoir.
Voilà les commentaires que j'avais préparés, madame la présidente. J'essaierai volontiers de répondre aux questions des membres du comité.
Nous allons nous y mettre immédiatement.
M. Harrison commencera au nom des conservateurs.
Merci infiniment, monsieur Aldridge, de votre exposé. Depuis que je suis député, je n'ai que rarement entendu un discours aussi intéressant. C'était passionnant. Et ça m'a ramené au cours de Norm Zlotkin, à la faculté de droit de l'Université de la Saskatchewan. C'était très intéressant.
Ma première question sera très générale. Le régime de biens immobiliers matrimoniaux des Nisga'as leur a-t-il été bénéfique?
M. Jim Aldridge: Ce qui est surprenant, et ça en a surpris plus d'un, c'est qu'il n'y a pas eu de problèmes ou de litiges, du moins à notre connaissance. On sait maintenant que c'est la loi provinciale qui a cours. Les limites découlent des droits à la propriété. Nous n'avons pas encore dû faire face aux complexités qui, selon nous, se manifesteront dans le cas d'une dissolution de mariage ou d'un testament contesté, parce que ce sont exactement les mêmes phénomènes qui sous-tendent les deux cas. Jusqu'à présent tout s'est bien passé, je touche du bois.
M. Jeremy Harrison: Est-ce que vous pensez que les dispositions de l'accord nisga'a portant sur les biens immobiliers matrimoniaux pourraient servir d'exemple aux accords d'autonomie gouvernementale conclus avec les Premières nations de l'ensemble du pays dans l'avenir? Ou est-ce que vous pensez que l'utilisation de cet accord comme modèle risque de poser des problèmes?
M. Jim Aldridge: Merci d'avoir posé cette question. Les Nisga'as n'ont jamais eu l'intention de suggérer que les solutions négociées répondant à leurs besoins pourraient convenir aux autres peuples des Premières nations ou peuples autochtones dans le reste du pays. Donc ils sont loin de suggérer que leur entente devrait servir de modèle.
Cela dit, les façons d'aborder une question ne sont pas infinies. Les Nisga'as ont choisi de simplement adopter la loi provinciale, qui gouverne les relations familiales, et il y a des avantages à procéder ainsi. Premièrement, les Nisga'as ne devront pas concevoir un régime de biens immobiliers matrimoniaux de toute pièce, comme c'est le cas des bandes régies par la Loi sur la gestion des terres des Premières nations. Deuxièmement, les relations entre leur peuple et le reste de la population de la province seront plus harmonieuses car les conflits juridiques complexes seront évités. Il faut se souvenir que les bandes doivent s'occuper de ces codes en vertu de la Loi sur la gestion des terres des Premières nations parce que les terres en question sont toujours visées par le paragraphe 91(24), ce qui veut dire qu'elles sont hors de portée de la loi provinciale.
Je n'en dirai pas plus. On pourrait aussi dire que s'il existe un bon système de gestion des biens immobiliers, il serait possible d'appliquer les lois ordinaires générales dans le cadre des biens immobiliers matrimoniaux.
En tout cas, l'application des dispositions provinciales relatives aux biens immobiliers matrimoniaux constitue une des options possibles.
Je vais répéter une question que j'ai déjà posée au premier témoin et qui est restée sans réponse, pour diverses raisons. D'après vous, qui êtes professeur de droit, à quelles options devrions-nous nous intéresser dans le cadre de notre étude portant sur les biens immobiliers matrimoniaux?
M. Jim Aldridge: J'avance respectueusement que le comité devrait étudier la question comme faisant partie de la plus grande question qu'est la possession par les Premières nations de leurs propres terres. On ne peut pas étudier cette question de façon isolée, et je le dis avec tout le respect que je vous dois. Il faut en même temps s'intéresser aux questions fondamentales de l'existence des nations, de la reconnaissance des nations, de la propriété des terres et, au bout du compte, dans le contexte de l'autonomie gouvernementale, pour que les nations puissent prendre leurs propres décisions, bien évidemment dans le respect des garanties émanant de la Charte des droits et libertés.
L'un des aspects que j'ai trouvés intéressants dans vos remarques concerne le gouvernement Nisga'a, certaines des discussions qui se déroulaient concernant la propriété foncière. Je comprends que vos commentaires précédents concernaient les discussions par les Nisga'as de la propriété foncière en fief simple.
Je dois avouer que je suis assez étonné que cela fasse l'objet de discussions. Pourriez-vous nous donner un peu plus de précision à ce sujet.
M. Jim Aldridge: Bien sûr.
Cela n'a rien de nouveau. Les Nisga'as, tout comme bien d'autres personnes dans un grand nombre d'autres régions du pays qui ont dû se contenter de ce droit de propriété de troisième ordre qui était tout ce que le gouvernement du Canada leur permettait d'avoir en vertu de la Loi sur les Indiens, ont pendant longtemps été irrités par les restrictions qui les empêchaient d'utiliser leurs biens immobiliers comme moyen de s'établir grâce à une hypothèque, comme moyen d'obtenir un financement. Ils ont trouvé des façons périphériques de le faire, mais il y a longtemps que de nombreuses personnes désirent se considérer comme des propriétaires et utiliser leurs biens tout comme n'importe qui d'autre le ferait.
Mais ces mêmes personnes ont des sentiments contradictoires, des désirs contradictoires. Étant donné qu'elles reconnaissent également que si cela est autorisé, certaines personnes inévitablement n'arriveront pas par exemple à rembourser leur hypothèque, ce qui risque d'entraîner une forclusion d'hypothèque de sorte que le bien foncier n'appartiendra plus à la communauté.
L'un des commentaires que j'ai entendus lorsque je parlais à mes clients en prévision de ma comparution ici aujourd'hui, c'est à quel point les gens sont heureux de détenir désormais un document enregistré dans leur propre bureau d'enregistrement des titres de biens-fonds, qui est inscrit au cadastre. Ils savent qu'ils en sont propriétaires et que cette propriété foncière porte leur nom. Ils en sont très satisfaits.
Mais à long terme, il s'agit de trouver l'équilibre entre les avantages économiques d'une propriété en fief simple et les avantages nationaux d'une transférabilité limitée.
La présidente: Je vous remercie, monsieur Harrison.
Nous allons maintenant passer à M. Bernard Cleary pour le Bloc.
M. Bernard Cleary: D'abord, je vous félicite de votre présentation. C'en est une qui nous fait avancer. Je la trouve bonne, entre autres parce qu'elle rejoint beaucoup de mes idées. Un de ses éléments majeurs est la récupération par les groupes autochtones de leurs terres pour qu'elles deviennent des terres indiennes, des terres nisga'as, des terres innues, et que sur ces terres indiennes on puisse se bâtir des régimes acceptables pour la population qui, au début, pourront ressembler à ce qu'on trouve au paragraphe 91(24) de la Constitution, bien que j'espère oublier cela le plus vite possible. Ainsi, on pourra avancer sur cette voie. C'est ce que vous nous avez expliqué, et j'y vois plusieurs solutions.
Sans que ce soit un modèle — parce que celui qui l'a fait ne veut pas passer pour un modèle et ceux qui regardent voudraient bien avoir créé le modèle eux-mêmes —, un fait demeure: c'est certainement un laboratoire fantastique, parce que c'est en fonction de l'avenir que l'on peut discuter des terres.
Comme vous l'avez dit très franchement, ce n'est pas une panacée ou la solution à tout, et on y trouve des lacunes. Vous devrez améliorer ce régime, et c'est probablement à la suite de ce laboratoire qu'on pourra trouver de véritables solutions, parce que c'est récent et que cela se développe. C'est merveilleux parce que cela nourrira les autres négociations. J'ai longtemps agi comme négociateur. On essaie toujours d'aller un peu plus loin que notre prédécesseur. Ce qui est déjà acquis est acquis, et il n'est pas nécessaire de se battre aussi fort que l'autre pour l'obtenir. Tout avancement devient merveilleux pour l'ensemble.
Que ce soit pour le dossier que l'on étudie aujourd'hui ou pour pouvoir s'appuyer sur nos propriétés dans les réserves pour obtenir des hypothèques, il faut trouver ces solutions même si on ne voit pas comment y arriver en ce moment: les dossiers ne pourront évoluer qu'à partir de là.
Félicitations pour tout cela. En proposant ce modèle visionnaire, avez-vous pu sentir si la population réagirait dans le sens d'une plus grande ouverture dans ce dossier ou si elle souhaiterait que cela reste près du modèle du paragraphe 91(24)? Entrevoyez-vous des solutions pour l'avenir et quelles pourraient-elles être? Avez-vous, en tant que négociateur, proposé à vos mandants des solutions qu'ils ont rejetées mais qu'ils pourraient accepter demain? En ce sens, y a-t-il des choses qui seront acceptables à court terme?
M. Jim Aldridge: Merci beaucoup.
La présidente: Je tiens à remercier M. Cleary de sa question. Je suis très heureuse d'avoir entendu une question posées par M. Cleary. Nous attendons votre réponse avec impatience.
M. Jim Aldridge: Je vous remercie beaucoup de vos commentaires et de votre question.
Il est bien sûr très difficile de prévoir ce qui se passera dans différentes régions du pays. En ce qui concerne les Nisga'as, pour qui j'ai le privilège de travailler et que je connais le mieux, je crois que leur avenir correspondra plus ou moins à ce que j'ai décrit, c'est-à-dire qu'ils s'achemineront vers des droits de propriété individuelle de plus en plus larges, et qui comporteront des limites appropriées pour tâcher de tenir compte des besoins de la collectivité.
Mais vous avez tout à fait raison lorsque vous dites que ce ne sont pas toutes les nations autochtones qui verront du même oeil les solutions proposées. Je crois qu'un grand nombre d'entre elles résisteront très fermement aux propositions voulant que leurs terres ne soient plus assujetties au paragraphe 91(24). Un grand nombre d'entre elles préféreront que cet article continue de s'appliquer à leurs terres.
Dans un tel cas, je dirais alors, et sans trop m'avancer, que la meilleure solution pour le gouvernement fédéral consiste à opter rapidement pour la reconnaissance des nations et de véritables ententes d'autonomie gouvernementale, ce qui permettra aux Premières nations de s'occuper de ces questions dans le contexte général des compétences et de la propriété foncière, et non d'une manière improvisée ou, comme vous l'avez dit, d'une manière ponctuelle.
Donc je pense que cela se fera. Je crois que c'est ce que réclament les Autochtones de façon individuelle. Il s'agit simplement de déterminer les outils à utiliser, qu'ils relèvent de la compétence fédérale en vertu du paragraphe 91(24) ou qu'il s'agisse d'adopter une approche relativement différente et de soustraire les terres à l'application du paragraphe 91(24) tout en donnant à une nation des moyens d'agir grâce à une véritable autonomie gouvernementale, comme cela s'est fait dans le cas des Nisga'as.
La présidente: Vous avez une minute.
M. Bernard Cleary: Je vais passer mon tour, sinon je vais excéder le temps qui m'est alloué et vous allez me regarder de travers.
La présidente: Très bien. Je vous remercie.
La présidente: Nous ne pouvons quand même pas accepter cela, n'est-ce pas?
Nous allons maintenant passer à l'honorable Sue Barnes du côté ministériel.
Monsieur Aldridge, vous voudrez bien transmettre mes meilleurs voeux au gouvernement Nisga'a Lisims. Je suis l'évolution de ce gouvernement et je suis très très heureuse, personnellement, de constater ses remarquables réalisations, comme c'est le cas de notre présidente et chacun d'entre nous.
En ce qui concerne vos propres antécédents personnels, je sais que vous avez coprésidé le comité consultatif ministériel mixte sur les modifications proposées à la Loi sur les Indiens lors de la dernière législature, je crois. À cet égard, pourriez-vous nous indiquer si on a discuté des biens immobiliers matrimoniaux?
M. Jim Aldridge: Non.
L'hon. Sue Barnes: Très bien, et pourquoi ne l'a-t-on pas fait?
M. Jim Aldridge: Cela ne relevait pas du mandat du comité, cette question en était expressément exclue.
Je crois que vous vous occupez aussi à l'heure actuelle des traités modernes au sein d'une organisation cadre. Pourriez-vous nous renseigner très brièvement à ce sujet?
M. Jim Aldridge: Oui, avec plaisir.
Il y a environ un an et demi, tous les groupes au Canada ayant des accords modernes de revendications territoriales, depuis la Convention de la Baie James et du Nord québécois et le grand conseil des Cris et des Makivik, jusqu'à l'accord conclu par les Nisga'as, se sont réunis à l'occasion d'une conférence portant sur le thème de la mise en oeuvre des accords de revendications territoriales. Tous ces groupes possédaient une expérience commune qui les a amenés à conclure que le Canada devait vraiment adopter une nouvelle politique exhaustive de mise en oeuvre des traités modernes.
Une coalition spéciale de ces groupes a été formée, y compris, comme je l'ai dit, chaque groupe ayant conclu un accord définitif. Il est possible que quelques nouveaux membres s'y rajoutent. Ces groupes travaillent ensemble au sein d'une coalition pour tâcher d'apporter les changements qui s'imposent à la politique de mise en oeuvre.
Je sais que cela nous éloigne pas mal de notre sujet, mais si vous me le permettez, je dirais que cela va nettement dans le sens des recommandations formulées par la vérificatrice générale dans l'autre partie de son célèbre rapport de 2004, dans lequel elle a consacré un vaste chapitre aux problèmes de mise en oeuvre. Donc c'est ce à quoi travaille la coalition à l'heure actuelle.
L'hon. Sue Barnes: Il existe de toute évidence un vide législatif en ce qui concerne les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. C'est ce que reconnaissent les gouvernements et assurément les Premières nations. Je crois que dans un monde idéal, tout le monde, les Premières nations et le gouvernement fédéral aimeraient que chacun ait son propre accord d'autonomie gouvernementale. Malheureusement, il existe un décalage qui est en train de nuire aux femmes et aux enfants—et parfois aux hommes, mais surtout aux femmes et aux enfants, lorsqu'il y a rupture d'un mariage, situation qui se trouve aggravée par le risque de violence dans les réserves également.
Quelle est la meilleure façon dont notre comité peut examiner...? Vous avez dit dans vos remarques préliminaires qu'idéalement, ce ne devrait pas être les politiciens qui disent aux Premières nations quoi faire dans le cadre de consultations. Nous savons tous en quoi consiste le problème. Il faut peut-être quelques réunions pour que tout le monde se rendent compte de la complexité du problème. Mais le plus grand problème c'est celui de l'autonomie gouvernementale. En tant que gouvernement fédéral, nous nous assurons désormais que cela fait partie de chaque entente d'autonomie gouvernementale.
Mais que faites-vous lorsque vous êtes confrontés à ce que vous savez être des violations des droits de la personne, de la dignité, de l'égalité, dans le cas de ceux qui n'y parviendront pas à court terme? À votre avis, quelles sont les mesures que nous devrions envisager?
M. Jim Aldridge: Comme vous l'avez mentionné, j'ai passé beaucoup de temps à travailler avec d'autres sur le concept d'une loi régissant le gouvernement des Premières nations qui pourrait servir d'un ensemble de règles provisoires que l'on pourrait appliquer à quelques-uns des problèmes les plus flagrants et les plus immédiats, les biens immobiliers matrimoniaux n'étant pas de notre ressort. La même question survient au regard de tout un ensemble de sujets, sauf votre respect. À mon sens, il est essentiel que l'on adopte une loi habilitante provisoire qui permettrait assurément aux Premières nations de régler ces problèmes.
Une partie du problème tient au fait qu'on ne sait pas quoi faire, et je suis désolé si je n'ai pas de solution miracle. Cela étant, j'insisterais sur ceci. Rien ne saurait être fait hors du contexte des intérêts limités en matière de biens immobiliers que possèdent les membres de bandes. Les certificats de possession confèrent uniquement le droit de possession, lequel est seulement transférable à un autre membre de la même bande.
Il s'ensuit que même si le comité devait recommander au Parlement de tenter de s'attaquer à la question, il se heurtera d'emblée au même type de problèmes. Cela signifie-t-il qu'il faille prendre des dispositions définissant les types de relations familiales qui donneraient droit à un transfert en dehors de la bande? Cette question sera vraiment fondamentale, puisqu'elle aura de toute évidence des conséquences profondes. Devrait-on plutôt maintenir, comme les Nisga'as l'ont fait dès le début, les restrictions excluant quiconque est étranger à la bande. En fait, les Nisga'as n'ont plus de bande, mais en l'occurrence, ce serait les bandes qui seraient visées. On maintiendrait donc ces restrictions, mais on autoriserait les tribunaux à émettre des ordonnances, dans ce contexte, relativement à la division des biens immobiliers, et c'est essentiellement ce dont a parlé le témoin précédent. Qu'on incorpore la législation provinciale par référence.
L'hon. Sue Barnes: Je trouve intéressant que vous ayez établi l'équivalent d'un bureau du cadastre au sein de la nation Nisga'a. Avec vos certificats de jouissance, et même les certificats de possession qui existent dans certaines Premières nations en vertu de la Loi sur les Indiens, bien des gens ont choisi d'inscrire uniquement le nom du conjoint sur le certificat. N'y a-t-il pas moyen d'utiliser un régime de tenance commune, par exemple? Les Nisga'as utilisent-ils couramment un régime de tenance commune?
J'ai déjà exercé et enseigné le droit immobilier. J'ai conseillé à la plupart des gens qui venaient me consulter d'inscrire le nom du mari et de la femme sur le contrat. C'est ce que je faisais. Or, quand je regarde le registre qui existe maintenant, je n'y vois que des noms d'hommes. Aucune disposition législative n'oblige que seuls les hommes soient inscrits. Il n'y a pas de raison pour laquelle certains de ces certificats de possession dans les réserves ne puissent être fondés sur l'équivalent du droit à tenance commune maintenant.
M. Jim Aldridge: Ce sont les relents d'attitudes sexistes.
Avec les Nisga'as, bon nombre de certificats prévoyaient une tenance commune. Pas tous bien sûr. En effet, certains certificats portent le nom d'hommes, mais certains portent le nom de femmes. C'est difficile à dire. Différents villages établissent leurs listes ensemble. On s'est également fondé sur la priorité de résidence, et par la suite, sur toutes sortes d'éléments d'information permettant d'établir l'histoire des différentes familles.
La question ne se pose pas tellement par rapport à nos certificats de jouissance, car, comme je l'ai dit, si le conjoint ou la conjointe a déjà été membre de la même bande, il s'ensuit qu'en vertu de la Loi sur les relations familiales, il ou elle aura droit à la séparation des biens en cas de rupture.
Pourrait-on, par voie législative, exiger que tous les certificats de possession soient émis suivant le régime de tenance commune? Je crois que cela serait très difficile. C'est une question d'opportunité. La logistique serait très difficile. Dans bien des cas, cela reviendrait à prendre la moitié des intérêts d'un conjoint pour les donner à l'autre, et c'est une drôle de façon d'entamer un mariage.
L'hon. Sue Barnes: Sauf que c'est ce qui marche pour la plupart des gens.
M. Jim Aldridge: C'est qu'ils le font volontairement. Le problème se pose quand quelqu'un possède déjà un intérêt total en vertu d'un certificat de possession—peut-être ai-je mal compris l'idée—, et on dit à cette personne que si elle se marie, que ce soit un homme ou une femme, aux termes de la législation fédérale, le conjoint devient automatiquement un tenant conjoint.
L'hon. Sue Barnes: Pas forcément aux termes d'une loi, mais je ne faisais que soulever la possibilité. Personne ne semble évoquer cette possibilité pour le moment.
M. Jim Aldridge: D'accord, je vois. Oui, je pense que cela pourrait s'avérer utile.
Je crois que la plupart des gens le font déjà. De plus en plus les Nisga'as insistent là-dessus.
Une voix: Donnez-leur des contrats prénuptiaux!
L'hon. Sue Barnes: Des contrats prénuptiaux, d'accord!
La présidente: Madame Barnes, vous avez amplement dépasser votre temps.
L'hon. Sue Barnes: Très bien. J'aurais un million de questions à vous poser, mais dommage.
La présidente: Juste pour clarifier les choses de sorte que la plupart d'entre nous comprennent la même chose : qu'est-ce que vous entendez au juste par tenance commune? Est-ce un régime où le nom des deux conjoints apparaît sur le certificat et où les deux ont des droits de propriété égaux?
M. Jim Aldridge: Oui, c'est exactement ce dont il s'agit. Les deux ont un intérêt indivis et les deux sont propriétaires du bien immobilier.
La présidente: Très bien. Merci.
Comme aucun conservateur ne semble vouloir poser une question, nous allons passer directement à M. St. Amand.
M. Lloyd St. Amand: Les Nisga'as, que je sache, se dirigent éventuellement vers un régime de propriété foncière individuelle. Par ailleurs, vous avez évoqué les certificats de possession. Je présume qu'une mesure provisoire a été prise pour garantir aux conjoints Nisga'a un droit de possession exclusif, étant donné que la législation provinciale de la Colombie-Britannique prévoit sans doute quelque chose de semblable.
M. Jim Aldridge: Si les deux conjoints sont admissibles, c'est-à-dire que les deux conjoints étaient membres de la bande avant la date d'entrée en vigueur, alors à mon avis oui, c'est le cas, ce qui va à l'encontre du jugement dans l'affaire Derrickson et Paul. En revanche, si le conjoint habite dans un autre village Nisga'a ou qu'il soit non-Nisga'a, la réponse serait alors non.
M. Lloyd St. Amand: Vous avez également parlé d'implications profondes pour le droit de propriété foncière individuelle et vous êtes demandé si les conséquences seraient limitées, pour ainsi dire, si on imposait des limites aux étrangers. De telles restrictions ne seraient-elles pas contestées en vertu de la Charte? Le cas échéant, serait-il probable qu'une telle contestation aboutisse?
M. Jim Aldridge: Toute restriction de cette nature devrait assurément être conforme à la Charte. La distinction ne se ferait donc pas sur la base des motifs énumérés à l'article 15. Ce ne serait pas non plus une restriction fondée sur des motifs analogues, je présume, comme le témoin précédent l'a dit, à moins que les Nisga'as soient en mesure de justifier leurs décisions en vertu de l'article 1. Ce que je puis vous dire, puisque je suis leur avocat-conseil, c'est qu'ils feraient tout en leur pouvoir pour ne pas adopter de loi qui aille à l'encontre de la Charte. Par conséquent, les restrictions sur la transférabilité ne seraient pas discriminatoires.
M. Lloyd St. Amand: Soit, mais sauf votre respect, si le but des restrictions est de préserver la communauté et la culture, il s'ensuit que les restrictions en elles-mêmes seraient très probablement discriminatoires en vertu de la Charte.
M. Jim Aldridge: Sauf votre respect, pas du tout. Si la restriction se limitait aux personnes participant à la propriété collective d'un bien immobilier, cette discrimination serait fondée sur le titulaire du droit de propriété. Ce ne serait pas de la discrimination raciale. Une autre personne autochtone qui ne serait pas membre de la collectivité et qui ne détiendrait pas d'intérêt dans le bien en question ne pourrait pas venir et dire « je devrais avoir les mêmes droits sur ce bien immobilier que je ne possède pas par ailleurs que le véritable propriétaire ». Donc, les restrictions sur la transférabilité que j'ai à l'esprit s'appliqueraient aux personnes ayant un intérêt dans le bien immobilier collectif, si on veut.
M. Lloyd St. Amand: Il y aurait donc une sorte de notion spécifique de propriété individuelle. Le propriétaire individuel serait en même temps collectivement propriétaire du terrain.
M. Jim Aldridge: Dans la formule actuelle, tout le domaine en fief simple, et non pas le genre de domaine en fief simple édulcoré que vous ou moi pourrions obtenir, est confié à la Nation Nisga'a. Celle-ci conserve donc en toute éventualité un intérêt résiduel. Les intérêts qu'elle accorde comporte évidemment les mêmes réserves que ceux qu'accorde la Couronne lorsqu'elle concède un acte de concession en fief simple. Le titre conserve cette partie d'intérêt national. Par conséquent, à mon avis, il n'est pas contraire à la Charte de dire que seuls ceux qui ont un intérêt de propriété sont propriétaires du terrain. Je ne dis pas que ce soit nécessairement la meilleure formule, mais c'est l'une de celles qu'on a considérées.
Je suppose que les forclusions suscitent des préoccupations. Comment peut-on y remédier?
M. Jim Aldridge: On ne peut pas y remédier. S'il existe un titre en fief simple ou quelqu'autre titre susceptible de servir de garantie sur un prêt, la propriété risque d'être perdue si la garantie fait l'objet d'une forclusion. Il existe néanmoins une façon d'atténuer le problème, à laquelle j'ai fait brièvement allusion tout à l'heure. Même si toute la propriété en fief simple est aliénée ou cédée à un prêteur, le terrain reste un terrain Nisga'a à toutes fins juridictionnelles. Par ailleurs, si un intérêt résiduel est préservé sans restrictions quant à la transférabilité de la propriété, le prêteur ne peut pas obtenir cet élément résiduel.
M. Lloyd St. Amand: Donc, le...
La présidente: Désolée, nous n'avons plus de temps.
Je crains que nous n'ayons pas le temps d'entendre une autre question, monsieur Cleary, parce que je trouve que pour être juste envers les membres du comité, nous devons essayer de lever la séance à l'heure prévue.
J'ai quelques annonces à faire.
L'exposé de M. Aldridge sera traduit. Il sera distribué par le greffier à tous les membres du comité dès que ce sera fait.
Nous avons aussi une demande de l'honorable Margaret Wilson, présidente de la Chambre des représentants de Nouvelle-Zélande. Elle-même et les membres de sa délégation de Nouvelle-Zélande aimeraient rencontrer officiellement les membres de notre comité. Je signale qu'elle a demandé explicitement à rencontrer notre comité.
Étant donné qu'elle a beaucoup d'autres engagements pour la durée de son séjour au Canada, elle demande à nous rencontrer le mardi 19 avril entre 9 heures et 10 heures. Des arrangements seront pris par ses représentants. Pour les députés qui souhaitent assister à cette rencontre, je vous encourage à être présents. C'est entièrement volontaire. Le greffier fera parvenir des renseignements aux bureaux de tous les députés dès cet après-midi.
Encore une fois, merci aux témoins qui ont comparu ce matin et à tous les membres du comité.