Source: http://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2004/n-1---gennaio-marzo/studi/i-fondamenti-costituzianali-della-disciplina-militare
Timestamp: 2019-08-19 07:57:08+00:00
Document Index: 42536115

Matched Legal Cases: ['art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 40', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 52', 'art. 54', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 98', 'art. 6', 'art. 52', 'art. 3', 'art. 52', 'art. 97', 'art. 97', 'art. 52', 'art. 23', 'art. 97', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 3', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 54', 'art. 52', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 98', 'art. 6', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 20', 'art. 52', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 18']

I fondamenti costituzionali della disciplina militare
2. I compiti delle forze armate
3. La limitazione dei diritti costituzionali
4. Il servizio militare
6. Il principio di democratizzazione
7. Fedeltà, disciplina e onore, giuramento
8. Il Presidente della Repubblica
Gabriele Vitagliano (*)
“La disciplina militare, una volta corrotta, lo rimane per secoli”(1), e pertanto, per preservare l’integrità della “disciplina”, intesa - in senso soggettivo - quale habitus mentale, etica o filosofia di vita, l’ordinamento giuridico appronta un insieme di norme ad hoc, regole che governano la condotta dei militari. Questo corpus normativo è parimenti definito con la locuzione “disciplina militare”, da intendersi però in senso oggettivo. Considerato che “se si dovessero garantire ai militari tutte le libertà, tanto varrebbe sciogliere gli eserciti”(2), la disciplina militare si estrinseca, tipicamente, in una serie di limitazioni ai diritti pur riconosciuti alla generalità dei cittadini, cui si affianca una serie di speciali doveri; il tutto in funzione del peculiare onere istituzionale che grava sulle Forze Armate: adempiere, se necessario, sino alla morte.
Sino a pochi decenni fa la tradizionale struttura binaria limitazioni-doveri appariva assiomatica. Negli anni ’70 tuttavia, in occasione delle discussioni sorte in Parlamento per la presentazione della “bozza Forlani”(3), gli operatori del diritto presero coscienza di una realtà sino allora misconosciuta: dal 1948 i diritti, che la disciplina militare limitava, erano protetti da una Costituzione rigida; la quale per di più limitava, con riserve di legge e giurisdizione, anche la possibilità di imporre doveri. Oggigiorno la disciplina militare è ancora un insieme di limitazioni e doveri: lo enuncia chiaramente la stessa Legge di Principio, che “impone ai militari limitazioni nell’esercizio di alcuni … diritti, nonché l’osservanza di particolari doveri”(4). Occorre tuttavia prendere coscienza che tali norme sono legittime solo se, e nella misura in cui, trovano un fondamento nella Costituzione. Occorre, in altri termini, interrogarsi sui fondamenti costituzionali della disciplina militare.
Le Forze Armate costituiscono un organo statale a rilevanza costituzionale( 5); tanto premesso tuttavia, dato che nello stile del primo Costituente - sintetico e pregno di significato - ogni singola parola decide un’ardua problematica, occorre una difficile opera ermeneutica per identificare nella Carta le norme di interesse disciplinare. Questo breve studio non ha la pretesa di riuscire in tanto: ci si limiterà a evidenziare come, nel testo di quattro articoli della Costituzione (52, 54, 87 e 98) si possano rinvenire le radici dell’intera normativa disciplinare, nelle molte materie di cui la Carta si interessa (compiti delle Forze Armate, limitazione dei diritti costituzionali, servizio militare, riserva di legge, “democratizzazione”, fedeltà, onore e disciplina, giuramento, ruolo del Presidente della Repubblica).
È comunque sicuro che la disciplina militare rivestisse un primario interesse per il Costituente: come ha osservato la Consulta, “la formula ‘sacro dovere’ si rinviene nella Carta fondamentale una volta sola … per qualificare più fortemente, rispetto a tutti gli altri doveri, quello di difesa della patria”(6).
Art. 52, comma 1: “La difesa della patria è sacro dovere del cittadino” Come s’è detto, le peculiarità della disciplina militare discendono dalle peculiarità dei compiti delle Forze Armate: è quindi problema prioritario determinare quali essi possano essere. Più tecnicamente, si osserva che una norma disciplinare, derogatoria di un principio costituzionale, può comunque essere ritenuta legittima se indispensabile all’assolvimento di compiti costituzionalmente rilevanti: compiti che, quindi, bisogna esattamente delineare.
a. La difesa della Patria
L’art. 52 parla di “difesa della patria”, ma tale locuzione assume, nel linguaggio giuridico, due significati differenti, in rapporto di species a genus: in senso stretto, equivale a “difesa in armi del territorio, in un contesto di belligeranza”, sinteticamente definita “difesa esterna”(7); in senso lato, coincide con un più ampio insieme di compiti, comprendente un quid pluris definito, per contrapposizione, “difesa interna”.
A quale dei due significati rinvia la sintetica proposizione costituzionale? Leggiamo in proposito le perentorie affermazioni della Consulta, interprete istituzionale della Carta: “Il primo comma dell’art. 52 Cost., nel procla mare che la difesa della Patria è sacro dovere del cittadino, fa un’affermazione di altissimo significato morale e giuridico”. “Una volta soltanto si ritrova nella nostra Carta fondamentale la locuzione sacro dovere”, che pertanto delinea “un bene cui la Costituzione riconosce un supremo valore e accorda una tutela privilegiata”. La sacralità “comporta che per tutti i cittadini, senza esclusioni, la difesa della Patria - che è condizione prima della conservazione della comunità nazionale - rappresenta un dovere collocato al di sopra di tutti gli altri, e che nessuna legge potrebbe fare venir meno”.
Un “inderogabile dovere di solidarietà politica per tutti i cittadini”, che non si riduce alla sola difesa in armi, essendo “ben suscettibile di adempimento attraverso la prestazione di adeguati comportamenti di impegno sociale non armato”. Il servizio militare non esaurisce la casistica di possibili forme di difesa della Patria: “Si tratta di un dovere, il quale, proprio perché ‘sacro’ ... trascende e supera lo stesso dovere del servizio militare”. Esiste una sorta di stratificazione di doveri costituzionali: “Il dovere di difesa della Patria, specificazione del ben più generico dovere di fedeltà alla Repubblica e di obbedienza alla Costituzione e alle leggi (articolo 54), contempla in primo luogo il dovere militare”; onde “La legge ..., con il dare riconoscimento e, quindi, ingresso all’obiezione di coscienza, ... non si traduce assolutamente in una deroga al dovere di difesa della patria”, che può essere adempiuto con prestazioni alternative(8). In sintesi: la difesa della Patria ex art. 52 occupa un rango elevato fra i doveri imposti dalla Carta fondamentale, incombe su tutti i cittadini, ed ha una portata ampia, forse indeterminata. La “difesa della patria” costituzionalmente rilevante non si esaurisce, quindi, nella prestazione del servizio militare, né, a fortiori, nella difesa esterna(9): deve essere intesa in senso ampio, comprende qualcosa in più della sola difesa esterna.
b. La “difesa interna”
L’art. 1 della legge 331 del 14/11/00 specifica, nel dettaglio, i compiti delle Forze Armate, gerarchizzandoli. La priorità è assegnata alla “difesa esterna”, articolata in “difesa dello Stato” e “realizzazione della pace e della sicurezza” sul teatro internazionale. Questa articolazione appare costituzionalmente legittima: come lo Stato (entità giuridica definita sul piano territoriale e istituzionale) non coincide con la Patria (compagine storico-sociale), così la tutela dei confini non esaurisce la difesa esterna; giustamente il legislatore chiama i militari alle operazioni per la pace internazionale, interesse della Patria rilevante ai sensi dell’art. 11 Cost. In secondo luogo, i militari concorrono alla “salvaguardia delle libere istituzioni”: questa è pertanto la definizione legislativa di quel quid pluris che noi abbiamo denominato “difesa interna”. In via residuale, gli eserciti eseguono compiti specifici per “pubblica calamità” o “in altri casi di straordinaria necessità ed urgenza”(10).
Cos’è esattamente la “salvaguardia delle libere istituzioni”(11)? Si osservi che non tutti gli Enti pubblici, ma solo le “libere istituzioni”, hanno diritto a essere difese dalle Forze Armate. In astratto, esistono sicuramente strutture e forme costituzionalmente meritevoli di tutela armata, se non fosse altro perché occorre garantire, a ogni costo, la “forma repubblicana” che la Carta dichiara irrinunciabile; sul piano pratico, però, nel momento in cui occorra definire quali istituzioni debbano essere difese, e quale organo sia deputato a chiamare i soldati a loro protezione, da più parti si evoca lo spettro di un uso politico, autoritario, delle Forze Armate(12). Come si pone la salvaguardia delle libere istituzioni rispetto alla previsione costituzionale di “difesa della patria”? È ricompresa, irrilevante o addirittura illegittima? Le teorie maggiormente estremiste affermano che senza scontro bellico non è possibile imporre alcuna limitazione ai diritti dei cittadini, e ne derivano l’illegittimità costituzionale di tutto il vigente assetto disciplinare. L’assenza di un esplicito riferimento alla difesa interna nella Costituzione equivarrebbe a un divieto, e la “salvaguardia delle libere istituzioni” in altro non consisterebbe, se non nell’uso della forza militare, da parte della classe politica dominante, per tutelare l’assetto politico o difendere l’ordine pubblico(13).
Più moderatamente, si sostiene che la difesa dell’ordine pubblico, compito solo sussidiario delle Forze Armate - costituzionalmente legittimo, ma irrilevante - non potrebbe modellarne la struttura, e quindi condizionare lo stato giuridico dei militari(14). I fautori della legittimità costituzionale dell’impiego dei militari in compiti di difesa interna ritengono che essa possa essere inquadrata nel dovere di solidarietà politica (art. 2 Cost.)(15). Questa teoria, tuttavia, è stata oggetto di un attento studio(16) che l’ha accusata di superficialità. È stato infatti osservato che il concetto di “solidarietà” non può essere determinato sulla base della sola, generica formulazione dell’art. 2 Cost., ma trova una specificazione solo attraverso gli altri principi fondamentali del nostro ordinamento. In materia di compiti delle Forze Armate, tuttavia, la legge ordinaria ripete una codificazione tradizionale, senza tentare alcuna più precisa definizione concettuale; per canto loro, prassi storica e normativa vigente praticamente esauriscono la “difesa interna” nella difesa dell’ordine pubblico, foriera di gravi violazioni dell’ordinamento costituzionale. In conclusione: la difesa delle libere istituzioni potrebbe essere ricondotta ai doveri di solidarietà previsti all’art. 2 Cost. solo se venissero rispettate le condizioni di una precisa definizione e di un collegamento con altri principi Costituzionali; il che, attualmente, non è.
Le teorie maggiormente convincenti ritengono che la “difesa interna”, quale impiego delle Forze Armate “a presidio dell’ordine costituzionale”(17), sia un compito costituzionalmente legittimo e rilevante, in quanto sottinteso nel testo della Carta, per il semplice fatto che l’esistenza e la permanenza dello Stato costituiscono il presupposto necessario di una qualunque costruzione costituzionale. Posto che la nostra Costituzione ha per oggetto essenziale l’organizzazione di uno Stato nello schema di un ordinamento libero, la conservazione di questo tipo di Stato è, per implicito, un valore costituzionale. La “difesa interna”, consistente nella difesa dell’ordine pubblico e in genere delle istituzioni, rappresenta un impiego sussidiario o concorrente delle Forze Armate che - per ragioni di coerenza del sistema - riveste sicuramente rilevanza costituzionale.
La rilevanza costituzionale della “difesa interna” viene attentamente e convincentemente sostenuta in un saggio del Pellegrino e del Rosin(18), la cui ideaguida è stata efficacemente riassunta nel senso che la “sicurezza nazionale”, quale necessario oggetto di difesa, equivale al “concetto di sintesi comprendente i valori essenziali che l’ordinamento giuridico accoglie come caratterizzanti”(19). Più in dettaglio, ogni ordinamento statale non può non affrontare il problema della propria effettività e permanenza: il concetto di difesa è immanente in quello di vitalità, e si estrinseca in un’esigenza di conservazione, tutela e ordinato sviluppo delle strutture politiche. L’esigenza di difesa è quindi componente essenziale dell’esistenza stessa dello Stato, e si identifica con la tutela della sua personalità esterna ed interna; il concetto di difesa ha pertanto un significato unitario, e non può non comprendere tutti i mezzi organizzativi e funzionali diretti a garantire i valori essenziali dello Stato-ordinamento, inteso quale complesso organico.
Nel delineare un quadro di tutela dell’ordinamento, cui contribuiscono numerosi e multiformi fattori(20), il Costituente ha evitato di ricorrere ad una qualsiasi schematica affermazione di principio, resa impossibile dalla complessità della problematica: coerentemente, pertanto, si è astenuto anche dall’enunciare le finalità dell’istituzione militare. La “salvaguardia delle libere istituzioni” è, in tale quadro, un compito che grava su tutti i cittadini, cui a tal fine la Costituzione impone i “doveri politici”: “istituzioni” è qui sinonimo di ordinamento giuridico, mentre “libere” delinea una direttiva che impone modalità di salvaguardia in coerenza con i principi costituzionali. “Libere” in quanto espressione della sovranità popolare, le istituzioni tali permangono anche se tutelate con mezzi eccezionali di repressione. Su un piano teorico, due sono le ipotesi di aggressione interna, a seconda che provenga dall’alto, (il “colpo di stato”), o dal basso, (la “rivoluzione”); la difesa è comunque assunta da quella parte dell’elemento statale - quale essa sia nella contingenza - che si pretende fedele al sistema costituzionale e ha per oggetto l’indipendenza dello Stato-ordinamento.
Sotto un profilo più specifico, ad alcune istituzioni sono direttamente devoluti compiti di difesa: fra queste, le Forze Armate presentano la peculiarità di svolgere funzioni sempre meramente esecutive, agendo in obbedienza agli ordini ricevuti. Appare a questo punto chiaro che il legislatore, affermando che le Forze Armate concorrono alla salvaguardia delle libere istituzioni, non fa che chiamarle a un dovere già gravante su ogni componente dello Stato(21). I due autori si spingono ad affermare che la stessa disciplina militare costituisce uno strumento di difesa dell’esistenza dell’ordinamento, ovvero di difesa interna, e in questo sono assolutamente originali. Assicurando infatti la “comandabilità” dei militari, la disciplina militare ha lo scopo di difendere l’ordinamento da possibili ingerenze, perpetrate da quella sua componente che è istituzionalmente dedita all’esercizio della violenza; questa branca del diritto, in altri termini, tutela la collettività nazionale da possibili deviazioni delle Forze Armate.
Consegue che i dati salienti della disciplina siano rappresentati dal rafforzamento, dalla valorizzazione e dalla sublimazione etica, per il militare, dei doveri politici cui è vincolata la generalità dei cittadini(22), e quindi che tali doveri compaiano, tutti, nella formula del giuramento. In quest’ottica, diviene ovvia - e, quel che più conta, costituzionalmente legittima - la previsione di limitazioni ai diritti dei militari: la Costituzione, a fronte del divieto di costituire “associazioni ... mediante organizzazioni di carattere militare”(23), non può non ammettere, e anzi addirittura imporre, che particolari strumenti siano predisposti per controllare quell’istituzione che, per volontà dell’ordinamento, trova nell’organizzazione militare la sua stessa ragion d’essere. Il ragionamento di Pellegrino e Rosin coordina fra loro numerosi spunti argomentativi, dai quali tutti si può ricavare la rilevanza costituzionale della “difesa interna”. Merita soprattutto evidenziare un’argomentazione, che mina alla base la possibilità di affermare l’illegittimità del compito di difesa interna sul presupposto della sua mancata previsione costituzionale: in effetti, la Costituzione non assegna alcun compito alle Forze Armate(24).
È gravemente errato ritenere che la Carta fondamentale imponga ai militari la “difesa della patria”, quale la si voglia intendere: essa è un dovere, secondo la lettera della norma, di ogni cittadino! Chiudiamo osservando che, a nostro giudizio, rientrano fra gli interventi di difesa interna i compiti di polizia quotidianamente svolti da due compagini militari, i Carabinieri, Arma con rango di Forza Armata, e la Guardia di Finanza, Corpo Armato dello Stato. Non si può, con evidenza, sussumere tali compiti nella “difesa esterna”; si potrebbe ipoteticamente sostenere che siano estranei allo status militare delle due organizzazioni, ma occorrerebbe affermare anche, quale logica conseguenza, che il loro assolvimento non comporti soggezione alla disciplina militare, quanto meno sotto il profilo sanzionatorio(25). L’applicabilità della normativa disciplinare a Carabinieri e Finanzieri è invece assolutamente pacifica, nei lavori preparatori della Legge di Principio e, quel che più conta, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato(26).
Art. 52, comma 2: “Il servizio militare ... non pregiudica ... l’esercizio dei diritti politici”. Art. 98, comma 3: “Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per ... i militari di carriera in servizio attivo”. La legittimità della limitazione dei diritti è, sicuramente, il problema centrale che deve essere risolto trattando di principi costituzionali della disciplina. Precisiamo sin d’ora: ci limiteremo a discutere della possibilità di limitare i diritti, senza indagare sulla costituzionalità di singole limitazioni (ad esempio, del divieto di sciopero, o delle sanzioni disciplinari); esigenze di concisione lo impediscono. Affermare che i diritti possano essere compressi è un conto; affermare che una singola norma limitativa sia costituzionale, richiede uno studio più approfondito.
a. Il principio del contemperamento
Disciplina militare ha sempre significato limitazione di diritti, un’equivalenza ritenuta indispensabile per l’efficienza stessa della macchina bellica. A lungo lo stesso diritto penale militare - a norma dell’art. 40 C.p.m.p., abrogato solo con la Legge di Principio - ha negato efficacia scriminante all’esercizio d’un diritto: gli interessi dei militari, all’interno della struttura militare, erano meri interna corporis, tutelati solo se funzionali all’interesse dell’istituzione(27).
Le discussioni sorte con la presentazione della “bozza Forlani” evidenziarono l’incongruenza di questa impostazione: se le Forze Armate sono subordinate all’ordinamento Statale, non può avere rilevanza solo “interna” la rimozione di diritti positivamente tutelati; solo le leggi dello Stato avrebbero potuto definire i limiti entro cui dettare norme speciali. A questo punto, tuttavia, si paventò quella che fu definita una “trappola”(28): come poteva la legge ordinaria comprimere diritti tutelati da norme di rango costituzionale? La soluzione fu trovata proponendo l’adozione del principio variamente definito del “contemperamento”, “bilanciamento” o “coesistenza” di interessi costituzionalmente rilevanti, e ne nacque la formula dell’art. 3 della Legge di Principio: “Ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini. Per garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate la legge impone ai militari limitazioni nell’esercizio di alcuni di tali diritti, nonché l’osservanza di particolari doveri nell’ambito dei principi costituzionali”; norma programmatica, che fornisce una chiave di interpretazione sull’operato del legislatore.
In sintesi: al pari dei diritti, anche i compiti delle Forze Armate hanno rilevanza costituzionale, costituiscono anzi “sacro dovere”; le limitazioni dei primi sono giustificate, se costituiscono il frutto di un’operazione di contemperamento di interessi, necessaria a garantire il perseguimento dei secondi. La legittimità del meccanismo del contemperamento è largamente riconosciuta dalla dottrina(29), ed è stata sanzionata dalla Corte Costituzionale: “ex lege, possono essere imposte ai militari limitazioni nell’esercizio di tali diritti e l’osservanza di particolari doveri al (solo) fine di garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate”; l’art. 3 della Legge di Principio “ragionevolmente contempera i diritti costituzionali del cittadino militare con le esigenze dei particolari doveri propri di un’Istituzione intesa a perseguire finalità parimenti tutelate dalla Costituzione e concernenti l’interesse dell’intera collettività nazionale”(30).
b. Interessi pubblici da “contemperare” con i diritti di libertà
Le dispute non sono tuttavia terminate: essendo il contemperamento non solo giustificazione, ma anche misura delle limitazioni, si discute sull’ampiezza della sua applicazione(31).
Per cominciare: quali interessi possono essere “contemperati” con i diritti, legittimandone una limitazione? Abbiamo detto del “sacro dovere” di difesa della Patria. È l’unico?
Si afferma che alcuni principi organizzativi delle Forze Armate debbano essere considerati interessi “mediati”, i quali cioè non sono citati dalla Carta, ma devono essere necessariamente garantiti per il perseguimento della difesa della patria (interesse “finale”). Possono essere contrapposti al libero dispiegarsi delle libertà dei militari? E se sì, quali? L’efficienza della struttura della struttura militare è il problema di immediata evidenza. Secondo la lettera della Costituzione, come già evidenziato, la difesa della Patria è compito di tutti i cittadini, ma essa indubbiamente assume rilievo particolare per le Forze Armate, i cui membri sono chiamati alla cosciente esposizione a rischio della propria esistenza e integrità fisica(32). Secondo un’opinione diffusa e condivisibile, la locuzione “sacro dovere”, proprio in quanto unica nel testo costituzionale, vale a dare fondamento alle norme che hanno lo scopo di consentirne l’attuazione, nella considerazione che esistenza e permanenza dello Stato sono il presupposto assolutamente necessario della costruzione costituzionale.
La norma contenuta nel primo comma dell’art. 52, quindi, implica la predisposizione di tutti gli istituti giuridici necessari a garantire l’effettività della difesa: anche in tempo di pace, la predisposizione delle Forze Armate al compito di difesa implica l’adozione di modelli organizzatori, idonei a costituire la premessa di un impiego efficiente in caso di emergenza. I vincoli che la Costituzione pone alla disciplina militare non possono - per logica interna - pregiudicare l’idoneità dell’organizzazione: l’efficienza delle Forze Armate giustifica la compressione delle libertà costituzionali(33). Risolto un quesito, se ne pone un altro: può il contemperamento essere legittimato dall’esigenza di mantenere la stessa disciplina (intesa in senso soggettivo)? Si afferma che solo un rigido sistema di vita, pur apparentemente fine a se stesso, garantisca efficienza ed addestramento del soldato: la disciplina sarebbe quindi, dal punto di vista della rilevanza costituzionale, interesse doppiamente mediato, funzionale all’efficienza, a sua volta funzionale alla persecuzione dei compiti.
Si possono limitare diritti costituzionali per garantire un interesse doppiamente mediato? Secondo le teorie tradizionali, la risposta affermativa sarebbe scontata, ma una dottrina recente si è dichiarata perplessa: l’invocazione delle esigenze della disciplina sarebbe una giustificazione troppo generica, potrebbe comportare il ritorno a una concezione della disciplina quale regola di vita, che impone l’osservanza di determinati doveri per la mera sopravvivenza di se stessa(34). Sul punto, fortunatamente, si è chiaramente espressa la Corte Costituzionale che, in tema di diritto di riunione osserva come “il legislatore non possa indiscriminatamente consentire ai militari di riunirsi a loro libito in quei luoghi, senza pregiudicare quella disciplina, la quale pure rappresenta, nell’ordinamento militare, un bene giuridico degno di tutela. Proprio su di essa, infatti, si fonda l’efficienza delle Forze armate e quindi, in definitiva, il perseguimento di quei fini che la Costituzione solennemente tutela”(35).
Secondo la Corte, quindi, il collegamento funzionale limitazioni-disciplina-efficienza-compiti è necessario ed evidenzia un’autonoma rilevanza della disciplina, primo valore di riferimento in senso ascendente; peraltro, e sia pure in un contesto più generico, la disciplina trova anche un’esplicita tutela costituzionale, all’art. 54. Alla luce di questa autorevolissima giurisprudenza, non si può più dubitare della possibilità di giustificare le limitazioni ai diritti in nome della disciplina, fors’anche del solo prestigio delle Forze Armate(36). Chiudiamo accennando al fatto che anche la fedeltà alla Repubblica è stata indicata quale possibile giustificazione delle limitazioni(37), con scarso seguito, però, in dottrina, e nessun supporto giurisprudenziale.
c. Ampiezza e limiti del “contemperamento”
L’operazione di “contemperamento” trova comunque dei limiti logici, e non giustifica una completa obliterazione dei diritti. In proposito si è espressa con chiarezza la Corte: nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’incriminazione del reclamo collettivo, ha osservato che “la limitazione, per l’eccessiva portata che assume a causa della genericità o indeterminatezza dell’oggetto finisce ... con il vanificare in un suo atteggiamento essenziale la libertà” di manifestazione del pensiero; sebbene infatti occorra riconoscere la rilevanza delle esigenze concernenti la disciplina militare, l’operazione di contemperamento “importa negare che tali valori si avvantaggino di un eccesso di tutela in danno delle libertà fondamentali e della stessa democraticità dell’ordinamento delle Forze armate”. Consegue a quanto detto che “una limitazione palesemente incongruente” risulta, per ciò solo, illegittima(38).
L’art. 3 della Legge di Principio ha chiarito che le limitazioni possono concernere solo l’esercizio dei diritti, non la loro essenza. È pacifico che i diritti costituzionali dei militari possono essere compressi nell’esercizio, ma il riconoscimento della titolarità di essi impedisce che le limitazioni ne svuotino del tutto il contenuto, l’essenza, vanificandoli o pregiudicandoli( 39). Nella normazione positiva, la preoccupazione di evitare la politicizzazione delle Forze Armate - uno dei principi ispiratori della Legge di Principio - ha portato, in primo luogo, alla limitazione dei diritti “ad esercizio collettivo”, ritenuti strumentali alla propagazione delle idee politiche: riunione, associazione e manifestazione del pensiero. Le libertà garantite ai militari o sono esclusivamente individuali, o sono disciplinate, attraverso divieti di esercizio, in modo da essere ricondotte nella sfera puramente individuale(40).
d. In particolare: la limitazione dei diritti politici
Solo in materia di “diritti politici”(41) la Costituzione prevede esplicitamente tanto una tutela (l’esercizio è garantito) quanto una limitazione (l’iscrizione ai partiti può essere vietata), e perciò essi meritano un esame separato. Il legislatore ordinario si è mosso in direzione apparentemente opposta all’indicazione del costituente: non ha attuato il divieto di iscrizione ai partiti, che è pertanto da ritenersi legittima(42); ha invece posto - nell’art. 6 della Legge di Principio - limitazioni all’esercizio dei diritti politici, sostanzialmente vietandone le manifestazioni più significative a chi sia riconoscibile come militare. La ratio è evidente: evitare, con ampia anticipazione di tutela, che l’attività politica del cittadino-militare possa coinvolgere l’istituzione(43). Contro una simile impostazione, è stato obiettato che non distingue fra la politicizzazione dell’Ente e quella del singolo, vietando la seconda quando si dovrebbe contrastare la prima(44); sotto questo profilo tuttavia a noi appare giustificata, per la considerazione che, in una rigida struttura gerarchica, l’azione del singolo - anche se motivata da faziosità politica - diviene azione della massa.
Il problema è diverso: si conciliano le limitazioni con l’esplicita tutela costituzionale? I detrattori della Legge di Principio stigmatizzano come illegittimo il divieto di partecipare a riunioni e manifestazioni delle organizzazioni politiche, che comprimerebbe la possibilità stessa di concorrere a determinare la politica nazionale, e accusano il divieto di propaganda politica di inopportunità - chiuderebbe nel foro interno del militare quanto egli apprende sulla vita del Paese - o, addirittura, di incostituzionalità - violerebbe il principio di democratizzazione, di cui si dirà oltre, precludendo il dibattito politico-culturale, “strumento di controllo interno”(45). Occorre tuttavia osservare che l’imparzialità politica delle Forze Armate è, sicuramente, un’esigenza tutelata dalla Costituzione: proprio in essa, infatti, si rinviene la ratio dell’art. 98. Questa norma, pur non attuata nella lettera, rappresenta in altri termini il punto di riferimento per valutare la legittimità dell’art. 6 della Legge di Principio.
In quest’ottica le critiche suesposte si rivelano pretestuose: la legge non impedisce alcuna attività politica, impone solamente al soggetto che voglia cimentarvisi di evitare quelle condizioni che ufficialmente lo indicano come militare; ci sembra che il dettato costituzionale sia pienamente rispettato(46).
Art. 52, comma 2: “Il servizio militare è obbligatorio ...”. Art. 98, comma 2: “Militari di carriera in servizio attivo”. Il servizio militare, ha precisato la Corte Costituzionale(47), non esaurisce il dovere di difendere la Patria, pur costituendone una fondamentale forma di assolvimento, e ha pertanto una sua indipendenza logica: se la difesa della Patria è un dovere assolutamente incomprimibile, altrettanto non può dirsi del servizio militare. Sulla base di questa ricostruzione giurisprudenziale, la dottrina ha affermato che la legge ordinaria può disciplinare le modalità di espletamento del servizio militare, concedendo dispense, ma non svuotare di contenuto la previsione di obbligatorietà sancita dal secondo comma dell’art. 52 Cost.(48).
L’impostazione dottrinale è stata disattesa dal legislatore ordinario, che ha disposto, con l’art. 3 l. 331/00, “la graduale sostituzione ... dei militari in servizio obbligatorio di leva con volontari di truppa e con personale civile”. Sembra difficile immaginare che su questa norma venga sollevato un quesito di legittimità costituzionale; qualora accadesse, tuttavia, sarebbe interessante scoprire l’opinione della Consulta. L’obbligatorietà del servizio militare, comunque, non impedisce che esso possa costituire anche l’oggetto di un rapporto di impiego volontariamente contratto, come si evince dall’esplicita previsione costituzionale di “militari di carriera”.
Art. 52, comma 2: “nei limiti e modi stabiliti dalla legge”. L’estrema concisione dell’art. 52 della Costituzione - che impone una riserva di legge per i “limiti e modi” di obbligatorietà del servizio militare - è stata causa di aspre discussioni dottrinali. La Legge di Principio realizza il convincimento sviluppato dal legislatore ordinario, nel corso delle discussioni sulla “bozza Forlani”: la riserva è relativa, e copre anche la materia disciplinare; ma è opinione tutt’altro che pacifica.
La teoria tradizionale, forte della lettera del testo costituzionale, nega radicalmente che la riserva di legge copra lo svolgimento del servizio. Secondo l’interpretazione più antica, sussisterebbe la necessità di regolare con legge formale soltanto la fissazione dei momenti iniziale e finale dell’obbligo militare, competendo la materia strettamente disciplinare al potere di autoorganizzazione delle Forze Armate; in una formulazione più accurata della stessa teoria, si afferma l’obbligo per il legislatore di lasciare amplissima discrezionalità alla fonte subordinata, sola capace di garantire - vista la peculiarità dei compiti affidati ai militari - il buon andamento preteso dall’art. 97 della Costituzione. Anche così posto, il ragionamento cade di fronte alla constatazione che l’art. 97 è troppo generico, per fondare un sistema ampiamente derogatorio di altri principi(49). Fra gli autori moderni, solo il Boursier Niutta sostiene ancora che non esista alcuna riserva per l’imposizione di limitazioni e doveri(50).
In realtà la riserva di legge copre anche la materia disciplinare; non lo dice espressamente l’art. 52, ma si ricava con sicurezza dalla constatazione che questa norma “ripete” principi di riserva di legge già contenuti in altre disposizioni costituzionali: l’art. 23, in tema di prestazioni personali, l’art. 97, sull’organizzazione dei pubblici uffici, e infine i singoli articoli che disciplinano i diritti “compressi”. Contemperamento di interessi costituzionali e riserva di legge sono i due termini di un medesimo binomio: con le parole della Corte Costituzionale, “ex lege, possono essere imposte ai militari limitazioni nell’esercizio di tali diritti e l’osservanza di particolari doveri al (solo) fine di garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate”(51). Ed è riserva di legge statale: “la difesa militare è prerogativa degli organi statali”(52). Ma quale forza deve assumere: assoluta o relativa? Per alcuni autori, la riserva di legge contenuta nell’art. 52 non può avere che la stessa forza dei singoli articoli “ripetuti”(53); sul piano opposto, è stato affermato che, proprio per garantire originalità di significato all’art. 52 - non avendo senso una norma meramente ripetitiva - si deve ritenere che esso sancisca addirittura “due tipi di riserva, assoluta per la materia disciplinare e relativa per l’ordinamento militare in genere”(54). Non manca una dottrina che propende radicalmente per la tesi della riserva assoluta(55).
La maggioranza degli autori concorda, comunque, con il legislatore ordinario: la riserva è relativa, rischiandosi diversamente - non potendo la legge regolare la materia fino negli aspetti più minuti - una carenza di norme, che in ambito militare sarebbe subito colmata dall’ordine gerarchico, fonte assai meno controllabile dello stesso regolamento. Il tentativo di sostituire il Regolamento di Disciplina Militare con una legge, in altri termini, potrebbe provocare un indesiderato ampliamento della discrezionalità delle autorità militari(56). Il meccanismo sin qui delineato, per il quale le norme disciplinari nascono dal contemperamento, sono coperte da riserva di legge e vengono attuate da fonti subordinate, richiamato già nell’art. 3 della Legge di Principio, è oggi esplicitato nel primo articolo del Regolamento di Disciplina Militare: le “limitazioni” sono “previste dalla Costituzione”, “definite dalla legge” e solo “riportate nel ... regolamento”.
In realtà, però, è stato parzialmente disatteso: pur senza considerare che le previsioni legislative sono state accusate di eccessiva genericità, con conseguente sacrificio della funzione garantista insita nella riserva di legge(57), è innegabile che il Regolamento contenga previsioni, pur di rilevanza secondaria, di cui non si rinviene presupposto legislativo(58).
Art. 52 comma 3: “L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica”. Il terzo comma dell’art. 52 è l’unica disposizione costituzionale espressamente dettata per le Forze Armate, delle quali sancisce il cosiddetto principio di “democratizzazione”. Questa norma è stata variamente criticata: si è detto che pecca di oscurità, inutilità e imprecisione; che il suo significato non era completamente chiaro, nelle implicazioni, allo stesso Costituente; che lo “spirito democratico” costituisce un concetto di tendenza a carattere emozionale, non definibile sul piano razionale(59). In realtà, la disposizione può essere rettamente interpretata solo in prospettiva storica: all’epoca in cui fu promulgata, vigevano norme disciplinari che per un verso violavano la dignità personale del cittadino-soldato, in contrasto con i principi del diritto e l’evoluzione della coscienza civile, e per un altro corroboravano il concetto di “separatezza” delle Forze Armate, quali ordinamento autonomo dallo Stato.
In questo quadro, la “democratizzazione” è stata dettata quale parametro per filtrare concetti tralatizi: impedisce lesioni tanto della dignità dei singoli quanto dell’integrazione delle istituzioni(60), ed esige che si adeguino ai fondamentali principi costituzionali anche disposizioni tradizionalmente ritenute interna corporis. La formulazione del comma, d’altro canto, palesa sì l’intenzione di incidere sulle tradizioni militari, ma senza lederle; il Costituente ha infatti rinunciato a espressioni maggiormente impegnative, quali “attua” o “metodo” (anziché “si informa” e “spirito”)(61). La Corte Costituzionale si è più volte espressa su questa norma, spesso richiamata nei quesiti. In prima approssimazione, è stato chiarito che essa “non importa obliterare quelle particolari esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia”; “informarsi allo spirito non vuol dire la ricezione pura e semplice di qualsiasi disposizione della Costituzione, senza alcun riguardo alla natura dell’ordinamento in parola ed alle finalità cui esso è ispirato”(62).
Concorda la dottrina: democratizzazione non implica misconoscimento delle esigenze di coesione, disciplina e gerarchia; lo “spirito democratico” equivale al “nocciolo”, al “nucleo normativo” della Carta costituzionale, formula ben più elastica di “metodo democratico”; l’aggettivo stesso, “democratico”, non deve essere interpretato letteralmente, ma quale sinonimo di “costituzionale”, contrastando i meccanismi di democrazia rappresentativa con il principio di estraneità della milizia dalla politica. Si capisce a questo punto perché il comma sia stato accusato di inutilità: un principio di rispetto dello spirito della Costituzione è necessariamente immanente alla Carta; la maggioranza della dottrina, tuttavia, giustifica la disposizione quale fattore di qualificazione o norma di chiusura, tesa a troncare in radice ogni possibilità di antagonismo fra Stato e Forze Armate ed evitare degenerazioni storicamente verificatesi(63).
Il principale campo in cui la norma dispiega la sua forza è, senza dubbio, quello delle limitazioni dei diritti. Spiega in proposito la Corte: “il 3° comma del medesimo art. 52 ... non esclude affatto che l’esercizio dei diritti di libertà da parte dei militari debba armonizzarsi con i fini istituzionali delle forze stesse”, ma impone il principio del contemperamento, di cui s’è detto, coniugato con il criterio della massima espansione possibile, per il quale - premesso che deve essere sempre rispettato “anche all’interno dell’ordinamento militare, il godimento del nucleo essenziale dei diritti costituenti il patrimonio inviolabile della persona umana” - la democratizzazione può spingersi sino al limite massimo oltre cui le Forze Armate non potrebbero esistere ed operare. Entro questi limiti, la democratizzazione è la valvola che immette i diritti di libertà all’interno della disciplina militare, in quanto essi costituiscono attuazione di quel principio democratico cui l’ordinamento militare deve informarsi(64).
Infine, la Corte Costituzionale ha ritenuto che due essenziali attuazioni del principio di democratizzazione siano state rappresentate, nell’evoluzione giuridica, dal riconoscimento ai militari di una piena tutela dei diritti e degli interessi legittimi, negata in passato per materie erratamente considerate interna corporis, e dalla possibilità di manifestare pacificamente il pensiero(65). Aggiunge la dottrina che la direttiva contenuta nel terzo comma dell’art. 52 si concreta anche in altre disposizioni costituzionali, che pertanto possono esserne considerate attuazioni: l’attribuzione al Capo dello Stato del comando delle Forze Armate, la neutralità politica delle Forze Armate e il ripudio della guerra di conquista( 66). Alcuni autori hanno però proposto letture difformi dall’interpretazione giurisprudenziale. Il Pace(67), con voce isolata ma molto interessante, identifica nel terzo comma dell’art. 52 non un vincolo, ma un’autorizzazione, alla possibilità di comprimere i diritti dei militari.
Giustamente egli osserva che le locuzioni “si informa” e “spirito” collocano l’ordinamento militare in una posizione mediana, fra pieno riconoscimento e totale negazione, in materia di tutela dei diritti: ove si consideri che - in assenza della disposizione - sarebbe sottintesa l’incondizionata sottomissione al dettato costituzionale, consegue che la norma in esame concede alle Forze Armate di informarsi alla Carta, eccependo al generale obbligo di attuarla. Malgrado lo scarso seguito ricevuto in dottrina, questa teorizzazione ha il pregio di impedire, grazie a una lettura semplice e coerente, le accuse di superfluità rivolte alla disposizione, evitando interpretazioni che la privano di valenza normativa. Secondo l’isolata opinione del Malinconico(68), ulteriore effetto esplicato dal principio di democratizzazione sarebbe la sottoposizione dell’ordinamento militare alla gerarchia delle fonti, cui esso in precedenza si sottraeva sul presupposto della citata “separatezza”, “espressamente imponendo all’organizzazione militare il rispetto dei principi costituzionali”.
Una simile norma non avrebbe però ragione di essere: la Carta impone a tutte le leggi ordinarie il rispetto delle sue disposizioni; è vero che storicamente la normativa ha variamente violato il dettato costituzionale, ma questa situazione è comune a un’infinità di leggi, continuamente poste all’esame della Consulta, e non per questo il Costituente ha elaborato norme speciali di riaffermazione del principio gerarchico. Il Rochat, ispirandosi alle ideologie di sinistra(69), saluta la democratizzazione come una norma chiamata a evitare non la “separatezza” giuridica, ma una separazione sociale e fattuale fra esercito e Paese; separazione che sarebbe stata voluta dallo Stato liberale e fascista per garantire l’efficienza dei militari in attività di repressione interna. La norma costituzionale imporrebbe ora di condizionare in senso democratico le possibilità di impiego delle Forze Armate, “non ... più disponibili per colpi di stato veri o presunti e più in generale non sono più un appoggio sicuro per la politica delle destre”. È evidente l’estrema politicizzazione di queste affermazioni, della cui attendibilità giuridica si può pertanto dubitare.
Non mancano autori(70), pur pochi, per i quali la disposizione in esame imporrebbe anche all’interno delle Forze Armate forme organizzative proprie del metodo democratico, e significativamente le elezioni e il confronto dialettico, ritenuti addirittura fattore di sviluppo delle Forze Armate. Questo pensiero si richiama a un’affermazione della suprema Corte, per la quale si deve ritenere che la “pacifica dimostrazione di dissenso dei militari nei confronti dell’autorità militare ... promuova lo sviluppo in senso democratico dell’ordinamento delle Forze armate e quindi concorra ad attuare i comandamenti della Costituzione”. Già si è detto come l’equazione democratizzazione ergo democrazia contrasti con la lettera della disposizione, con un’esplicita giurisprudenza costituzionale e con la dottrina prevalente, essendo generalmente ritenuti gli istituti di democrazia rappresentativa incompatibili con l’organizzazione militare. Aggiungiamo qui che il legislatore ordinario, nel dimostrarsi ostile all’introduzione di procedure elettive all’interno delle Forze Armate, ha chiarito che non solo esse riducono l’efficienza dello strumento militare, ma soprattutto ne acuiscono la pericolosità sociale: elezioni comportano politicizzazione, quindi perdita di credibilità e controllabilità(71).
Difficile non concordare.
Art. 54: “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle, con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”.
a. Il dovere di fedeltà
Come s’è detto, la suprema Corte, ha disegnato una stratificazione di doveri costituzionali, gerarchizzati in rapporto di genere a specie: la fedeltà alla Repubblica occupa la posizione di vertice, e comprende la difesa della Patria, a sua volta comprensiva del “dovere militare”. Al di là di questa generica definizione classificatoria, l’esatta configurazione del dovere di fedeltà è aspramente dibattuta. Per i Padri Costituenti, essa avrebbe dovuto fungere da difesa contro aspirazioni di restaurazione monarchica, in particolare proprio da parte dei militari; una fedeltà quindi da tributare allo Stato-istituzione, nei suoi caratteri peculiari: repubblicano, democratico, fondato sul lavoro, interventista, parlamentare, decentrato e non confessionale. Nella dottrina contemporanea le divergenze di opinione più profonde sorgono però, più che sull’oggetto del dovere di fedeltà, sul suo contenuto, sui singoli obblighi in cui si esso risolve. Alcuni autori ritengono la fedeltà un mero concetto etico che si sostanzia nell’osservanza alla fede promessa con costante, incondizionata e leale devozione, oppure nella sincera volontà di agire nell’interesse dello Stato.
Quanti invece attribuiscono natura giuridica alla fedeltà, la qualificano come dovere “a contenuto minimale”, consistente nella sola astensione da comportamenti particolarmente pericolosi, oppure le negano autonomia concettuale, ritenendola risolta in altre, specifiche norme prescrittive(72). L’Esposito(73) ha formulato una tesi originale che ben si attaglia alla realtà militare. L’autore ha attribuito al dovere di fedeltà un carattere di autonomia, consistente nell’attuazione di comportamenti volti alla salvaguardia degli interessi della Patria; ha però specificato che essa - normalmente latente - dispiega i suoi effetti in momenti di crisi dell’ordinamento, quando cioè, a causa di rivoluzioni od occupazione bellica, si sostituisce all’obbedienza. La teoria è stata criticata per il fatto di escludere un’applicabilità del dovere di fedeltà a situazioni ordinarie(74); per quanto concerne le Forze Armate, tuttavia, si rileva che le situazioni di crisi dell’ordinamento costituiscono esattamente l’ambiente in cui esse sono chiamate ad operare: la fedeltà alla Repubblica non può non essere - per i militari - fedeltà in situazioni di emergenza.
b. Disciplina e onore
Anche il dovere di adempiere con “disciplina e onore” è fonte di aspre discussioni dottrinali - alimentate dalla giustapposizione, nel testo costituzionale, con quello di fedeltà. Per quegli stessi autori che qualificano la fedeltà come dovere “a contenuto minimale”, disciplina e onore costituirebbero una sorta di “fedeltà qualificata”, il cui quid pluris sarebbe rappresentato dall’impegnare non a mera astensione, ma a comportamenti attivi(75); in ambito disciplinare militare, giustificherebbe quindi le limitazioni ai diritti costituzionali. In opposizione alla tesi della “fedeltà qualificata”, viene osservato che, in primo luogo, anche i funzionari sono soggetti al generale dovere di fedeltà alla Repubblica, necessariamente prevalente su qualunque altro dovere voglia essere dedotto dal secondo comma della medesima disposizione costituzionale; che, inoltre, la fedeltà nei confronti di una singola amministrazione non può assurgere a rango costituzionale; e che, infine, la locuzione “cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche” è ben più ampia e pregnante di quella di “impiegati della pubblica amministrazione”.
Nel momento in cui è riferito ai funzionari, il generale dovere di fedeltà si differenzierebbe non per natura, ma solo a causa della maggiore pericolosità di costoro. La norma su “disciplina e onore” necessita quindi di interpretazione strettamente letterale: non prescrive un dovere di ampia portata, impone solo un metodo per l’adempimento delle funzioni pubbliche. Adempiere con disciplina ed onore e prestare fedeltà si distinguono nettamente sul piano logico: è infatti possibile violare obblighi disciplinari, senza mancare di fedeltà nei confronti della Repubblica. Anche in quest’ottica, comunque, la norma costituisce il fondamento del potere disciplinare(76).
c. Il giuramento
Tutti i fondamentali doveri sanciti dall’art. 54 della Costituzione - fedeltà, disciplina, onore - sono compendiati nel giuramento. Malgrado l’efficacia prevalentemente ideale, questo atto riveste per le Forze Armate una particolare importanza: rappresenta un momento-cardine, una norma fondamentale che si sostanzia in un’operazione di rafforzamento, valorizzazione e sublimazione etica dei doveri politici cui è vincolata la generalità dei cittadini. Il giuramento conserva, in ambito militare, il significato di un vincolo personale che impone, più che prestazioni individuate, uno stile di vita. Perduta - per la progressiva laicizzazione della società - la natura religiosa, il sostrato soggettivo del giuramento, quindi la garanzia della sua vincolatività, viene individuato nell’onore(77).
Art. 87, comma 9: il Presidente della Repubblica “Ha il comando delle Forze armate”. Fra tutte le disposizioni costituzionali che interessano le Forze Armate, l’attribuzione del comando al Presidente della Repubblica è quella che meno incide sulla normativa disciplinare. Le sue origini storiche sono remote, risalgono a quando il monarca costituiva l’anello di congiunzione fra l’ordinamento dello Stato e quello (separato) delle milizie (anche mercenarie), in quanto Capo del primo e Comandante delle seconde. Nell’attuale ordinamento, è discussa l’esatta configurazione del “comando” assegnato al Presidente. Per una corrente dottrinaria ormai minoritaria, avrebbe contenuto sostanziale, potendosi concretizzare in ordini o - almeno - atti politici di alta direzione; per i più, considerato che anche in materia militare vale il principio costituzionale della irresponsabilità presidenziale, costituirebbe unicamente una qualifica onorifico-formale, ricollegata al fatto che il Presidente “rappresenta l’unità nazionale”.
In quest’ottica, il suo “comando” potrebbe all’occorrenza concretizzarsi nell’esercizio del potere di messaggio, o in un appello alla propria autorità morale e politica. Una tesi residuale, infine, ritiene che il comando attribuito al Presidente si esplichi tramite la presidenza del Consiglio supremo di Difesa, a lui conferita dalla medesima disposizione costituzionale(78).
La riflessione sui fondamenti costituzionali della disciplina militare ci permette, alfine, di trarre due conclusioni. Primo: la Costituzione ha statuito che anche i militari sono cittadini dello Stato; può oggi sembrare banale, ma ancora negli anni ’60 si sosteneva il contrario. Secondo: la stessa Carta però, pur artefice di questa autentica rivoluzione giuridica, riconosce che i militari sono cittadini “speciali”; istituzionalmente e prioritariamente incaricati dell’unico dovere “sacro”, devono accettare forti limitazioni e doveri stringenti. La disciplina è l’elemento che distingue la species dei militari nel genus dei cittadini. In quest’ottica è chiaro che la normativa disciplinare (e penale speciale) deve costituire per i militari motivo di vanto e orgoglio: pronti all’estremo sacrificio, essi si sottopongono a rigide regole comportamentali, anche nei momenti di requie o di fronte a mansioni che loro concittadini “civili” affrontano senza un’uguale Etica del Dovere. Senza un’uguale Disciplina (in senso soggettivo).
(*) - Capitano dei Carabinieri, Comandante della Compagnia Carabinieri di San Donato Milanese (MI).
(1) - La massima sarebbe stata pronunciata da Papirio Cursore, politico e generale romano, nel 309 a.C. Ci è stata tramandata da Tito Livio, Ab urbe condita, VII, 39.
(2) - ESPOSITO, pag. 255.
(3) - Nel 1975 una Commissione interministeriale elaborò il progetto di un nuovo regolamento di disciplina militare, definito “bozza Forlani”, e lo trasmise alle Commissioni Difesa delle Camere per ottenerne un parere. Si accese un’aspra discussione, che portò al definitivo abbandono dell’idea di disciplinare la materia esclusivamente con regolamento; nel 1976 il Consiglio dei Ministri varò un primo disegno di legge.
(4) - Art. 3 l. 382/78, “Norme di Principio sulla disciplina militare”, comunemente nota come Legge di Principio.
(5) - In quanto esplicitamente citate agli art. 52 co. 3 e 87 co. 9 Cost.; consegue che una loro ipotetica abolizione richiederebbe una riforma costituzionale.
(6) - C. Cost., 11/02/82 n. 31, in “Il Foro Italiano” 1982, I, col. 927.
(7) - La belligeranza può scatenarsi anche contro nemici “interni”, quali formazioni guerrigliere; poiché però non è facile determinare, in caso di guerra civile, il confine fra “difesa della Patria” (in senso stretto) e “salvaguardia delle libere istituzioni”, la dottrina mostra un’uniforme tendenza a ricomprendere nel primo compito la sola “difesa esterna”.
(8) - Le citazioni di questo paragrafo sono variamente tratte dalle sentenze n. 53 del 24/04/67 (in “Giurisprudenza Costituzionale” 1967, pag. 342), n. 16 del 27/02/73 (in “Giustizia Penale” 1973, I, pag. 150) e n. 165 del 24/05/85 (in “Il Foro Italiano” 1985, I, col. 2515). Cfr. in dottrina: LOMBARDI, Contributo, pag. 345, BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 514-520, e ROSSI, col. 2516-2517.
(9) - Si è visto come la Corte ritenga adempiuto il dovere di difesa della Patria mediante prestazione del servizio sostitutivo da parte degli obiettori; ciò dimostra come la “difesa della Patria” non possa identificarsi, con corrispondenza biunivoca, con i compiti istituzionali delle Forze Armate, dato che l’obiezione di coscienza è - per definizione - il rifiuto di far parte della compagine militare (la medesima Corte, con la sentenza 23 aprile 1986 n. 113, in “Rassegna della Giustizia Militare”, 1986, pag. 210, ha negato la possibilità di una piena equiparazione dei giovani che usufruiscono del servizio sostitutivo - cui sono ammessi gli obiettori di coscienza, ex l. 772/72 modificata da l. 695/74 - ai cittadini che prestano il normale servizio alle armi). Orbene, la difesa esterna è appannaggio esclusivo, negli Stati nazionali, delle Forze Armate; pertanto se compie “difesa della Patria” anche chi non presta servizio militare, per logica sillogistica si può compiere “difesa della Patria” senza compiere “difesa esterna”.
(10) - Più sintetica, ma sostanzialmente simile, era l’enumerazione dei compiti delle Forze Armate operata dal previgente art. 1 l. 382/78: difesa della Patria, salvaguardia delle libere istituzioni e intervento in caso di calamità.
(11) - Dai lavori preparatori si desume che il Legislatore non dubita affatto della legittimità costituzionale di chiamare le Forze Armate alla “salvaguardia delle libere istituzioni”. Anche quando è stata chiesta l’espunzione di questa formula, lo si è fatto per ragioni di opportunità, non di legittimità: dichiara ad esempio l’On. Eliseo Milani che la “modifica apportata dal Senato che vorrebbe di fatto le Forze armate tramutate in forze di polizia ... andrebbe eliminata, perché sposta l’asse dei compiti delle Forze armate, credo che ... l’eccezionalità degli eventi non debba determinare una diversa destinazione delle istituzioni” (Camera dei Deputati, Commissioni in sede legislativa, VII legislatura, commissioni riunite Affari Costituzionali- Difesa, seduta del 31/5/78).
(12) - Così: BEVERE, CANOSA e GALASSO, pag. 49.
(13)- LOMBARDI, Contributo, pag. 241; BEVERE, CANOSA e GALASSO, pagg. 47-48.
(14) - BOLDETTI e PAGANETTO, pagg. 514-520.
(15) - SANDULLI, pag. 4; PELLEGRINO e ROSIN, pag. 54.
(16) - Trattasi dell’opera di BOLDETTI e PAGANETTO.
(17) - L’espressione è in SANDULLI, pagg. 3-4. Cfr. anche: ROEHRSSEN, pag. 560; NUVOLONE, pagg. 22-23; BRUNELLI, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 51.
(18) - Pagg. 44 e segg.
(19) - Così si esprime INTELISANO, pag. 461, commentando appunto l’opera di PELLEGRINO e ROSIN.
(20) - La permanenza dello Stato dipende dalla generale osservanza dei suoi precetti, e quindi: dall’esistenza stessa di una Costituzione rigida; da una cultura che solleciti l’ubbidienza spontanea; da un efficiente sistema di coazione; dall’esistenza ed efficienza degli organi giudiziari … Sono evidenti le infinite possibili ramificazioni del discorso.
(21) - In questo senso si giustifica l’uso del verbo “concorrere”, a differenza di “assicurare”, “provvedere”.
(22) - Fedeltà alla Repubblica, osservanza della Costituzione e delle leggi, difesa della Patria.
(23) - Art. 18 co. 2.
(24) - Sul punto concorda SANDULLI, pagg. 2-3.
(25) - Recita infatti l’art. 13 l. 382/78: “La violazione dei doveri della disciplina militare comporta sanzioni disciplinari”.
(26) - Si vedano, a titolo di esempio, gli interventi riportati in Camera dei Deputati, citato, seduta del 20/6/78, ove si parla di “Corpi armati che svolgono ... funzioni di pubblica sicurezza” (così l’On. Segni) e specificatamente degli “appartenenti all’Arma dei Carabinieri” (On. Petrucci); in quella sede, infatti, i Deputati discutono precisamente della necessità, che si sarebbe manifestata in un futuro prossimo, di coordinare la disciplina militare - cui restavano soggette le Forze di Polizia militari - con la parallela normativa destinata a essere elaborata per le Forze di Polizia destinate alla smilitarizzazione (la legge sulla smilitarizzazione della Polizia di Stato interverrà nel 1981). In dottrina, il problema non è ignoto a quanti sostengono risolutamente l’illegittimità costituzionale dei compiti di “difesa interna”: “Va rivelato che il discorso sin qui fatto non vale per l’Arma dei carabinieri la quale, statutariamente, è sia una forza di polizia sia una componente dell’esercito”, secondo BEVERE, CANOSA e GALASSO, pag. 50; all’affermazione non segue però alcuna spiegazione di questa “eccezione”, con una pecca di rigore logico che è chiara spia della carenza argomentativa dei tre autori. Per la giurisprudenza, si veda ad esempio la sentenza della Sez. IV, 5 novembre 1992, n. 942 (in “Il Consiglio di Stato” 1992, pag. 1525), ove si afferma la “legittimità della sanzione disciplinare del ‘rimprovero’ comminata” al ricorrente “per asserito contrasto con specifici obblighi del suo stato di ufficiale dei Carabinieri”.
(27) - GARINO, pag. 14; MALINCONICO, pag. 281.
(28) - Il termine “trappola” è in INTELISANO, pag. 461. Cfr. pure: MALINCONICO, pag. 281.
(29) - “Contemperamento” è l’espressione più diffusa (SANDULLI, pag. 14; BORTOLOTTI, pag. 7; RIONDATO, Il nuovo, pag. 233; MALINCONICO, pag. 286) ed accolta dalla giurisprudenza (C. Cost. 24/01/89 n. 24, in RASSEGNA DELLA GIUSTIZIA MILITARE, 1989, pag. 82). Cfr. pure: INTELISANO, pag. 461, NUVOLONE, pag. 36, e FIADANCA, col. 928. Solo tre autori particolarmente estremisti (BEVERE, CANOSA e GALASSO, pagg. 90-91) hanno ancora tentato di negare la validità del contemperamento, categoricamente affermando che “I militari rimangono cittadini a tutti gli effetti e le limitazioni dei loro diritti fondamentali possono accettarsi solo su espressa autorizzazione della Costituzione”. Dimenticano che l’unica limitazione espressa concerne l’iscrizione ai partiti politici, largamente insufficiente a tutelare la disciplina militare; e comunque sono molto poco coerenti: nel medesimo saggio, essi ammettono “la possibilità di deroga ai diritti costituzionali”.
(30) - Vds.: C. Cost. n. 126 del 29/04/85 (in RASSEGNA DELLA GIUSTIZIA MILITARE, 1985, pag. 283) e n. 24/89 (citata). (31) - Il livello minimo è comunque unanimemente individuato nella dignità del militare, che non può essere lesa, dovendo in ogni caso l’ordinamento delle Forze Armate, a norma della Carta Costituzionale, informarsi allo spirito democratico della Repubblica: MALINCONICO, pag. 281.
(32) - Secondo SANDULLI, pag. 9, tale considerazione è già sufficiente a spiegare il motivo per cui i militari devono anche accettare la compressione di altri diritti, meno importanti e meno tutelati di quello alla vita.
(33) - ROEHRSSEN, pag. 559; NUVOLONE, pag. 22; INTELISANO, pag. 13; BORTOLOTTI, pag. 6; BOURSIER NIUTTA e GENTILI pag. 30; BOURSIER NIUTTA, pag. 36.
(34) - BOLDETTI e PAGANETTO, pagg. 512-513.
(35) - C. Cost., n. 24/89, cit. Ancora: deve sussistere un “necessario bilanciamento tra le esigenze di coesione dei corpi militari e quelle di tutela dei diritti individuali” (C. Cost. n. 22 del 24/01/91, in RASSEGNA DELLA GIUSTIZIA MILITARE, 1991, pag. 27); tale tutela “non importa obliterare quelle particolari esigenze di coesione dei corpi militari che si esprimono nei valori della disciplina e della gerarchia” (C. Cost., n. 126/85, cit.). La “coesione”, quindi, è un ulteriore interesse “mediato”, capace di giustificare il contemperamento.
(36) - In senso conforme la dottrina prevalente: BRUNELLI, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 53; GENTILI, pag. 76; NUVOLONE, pag. 36; PELLEGRINO e ROSIN, pagg. 54-56. Il collegamento funzionale fra prestigio e disciplina è teorizzato da SANDULLI, pag. 13. (37) - VENTURA, pagg. 48-49.
(38) - Le prime due citazioni sono tratte da C. Cost., n. 126/85, cit., la terza da C. Cost. n. 37 del 05/02/92, in RASSEGNA DELLA GIUSTIZIA MILITARE, 1992, pag. 18.
(39) - BEVERE, CANOSA e GALASSO, pagg. 53-54; CRISAFULLI e PALADIN, pag. 347.
(40) - RIONDATO, La legge, pag. 129.
(41) - Ossia l’insieme di potestà che permettono di prender parte alla vita costituzionale e politica dello Stato: elettorato attivo e passivo, associazione partitica, presentazione di petizioni, iniziativa legislativa e consultazione referendaria.
(42) - Così concordemente la dottrina: BEVERE, CANOSA e GALASSO, pag. 63; BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 511; PELLEGRINO e ROSIN, pag. 57; RIONDATO, Il nuovo, pag. 211.
(43) - Così: NALINCONICO, pag. 286; RIONDATO, Il nuovo, pag. 212; SANDULLI, pag. 14. Giova precisare che alcuni parlamentari avevano proposto limitazioni ancora più stringenti, protestando persino contro la possibilità concessa ai militari di svolgere attività politica al di fuori delle condizioni dell’art. 6: “un fatto gravissimo” (on. Stegagnini, in CAMERA DEI DEPUTATI, citato, seduta del 14/06/78, pagg. 16-18), che “produce dei riflessi negativi sulla vita della caserma” e avrebbe reso “molto difficile per un comandante mantenere la coesione” (on. Miceli Vito, ibidem).
(44) - SANTORO, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 102; BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 511 e 540.
(45) - La prima corrente di pensiero appartiene a BEVERE, CANOSA e GALASSO, pagg. 64 e 82; la seconda a BOLDETTI e PAGANETTO, pagg. 531-532. È di questi ultimi la dizione “strumento di controllo interno”: l’abbiamo citata perché ci sembra ridicolo che il confronto dialettico possa assurgere a strumento di controllo di un’istituzione che pretende, dai suoi appartenenti, persino la morte!
(46) - Concordemente: G.ROEHRSSEN, pag. 563 e SANDULLI, pag. 15. Secondo BEVERE, CANOSA e GALASSO (pag. 63) poiché il testo dell’art. 98 prevede la possibilità di imporre un divieto ai soli “militari di carriera”, esclusivamente a questi ultimi potrebbero applicarsi le limitazioni sancite dall’art. 6 della Legge di Principio; la maggior parte degli autori non concorda (CRISAFULLI e PALADIN, pag. 347; RIONDATO, Il nuovo, pag. 211).
(47) - C. Cost. 53/67, cit.
(48) - Sull’argomento vedere: G.ROEHRSSEN, pag. 569; INTELISANO, pag. 471; BRUNELLI, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 44; CRISAFULLI e PALADIN, pag. 346.
(49) - Cfr.: BOLDETTI e PAGANETTO, pagg. 521-525.
(50) - BOURSIER NIUTTA, pagg. 35-36: nell’“art. 3 della citata legge 382/78 ... il termine ‘legge’ usato dal legislatore sembra debba essere inteso in senso atecnico ... Non sembrerebbe sussistere, in definitiva, alcuna riserva di legge”.
(51) - C. Cost. 126/85, cit. La sentenza precede, cronologicamente, l’opera del Boursier Niutta citata in nota precedente. (52) - C. Cost. n. 256 del 18/05/89, in IL FORO ITALIANO, 1990, I, col. 385.
(53) - Relativa quindi, per gli articoli 23 e 97, assoluta, per gli altri: INTELISANO, pag. 21; BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 525; BEVERE, CANOSA e GALASSO, pag. 44.
(54) - CARIOLA, pag. 441, che a sua volta cita BARILE, La legge, pag. 19.
(55) - CRISAFULLI e PALADIN, pag. 346. Stupisce che questi autori ritengano le recenti disposizioni “rispettose” di tale principio, visto che la Legge di Principio prevede l’emanazione di un regolamento di attuazione!
(56) - INTELISANO, pagg. 21-22; BEVERE, CANOSA e GALASSO, pag. 45; NALINCONICO, pag. 281. A contrario, è stato obiettato che in molte altre materie la legge detta normative estremamente accurate, e che, per altro verso, i regolamenti di disciplina militare hanno storicamente rappresentato strumenti non di rapido adeguamento, ma di conservazione di principi vetusti (BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 521).
(57) - BOLDETTI e PAGANETTO, pagg. 521 e 526.
(58) - Ad esempio, i “controlli” previsti all’art. 20 co. 2 R.D.M.
(59) - INTELISANO, pag. 461; MALINCONICO, pag. 281; NUVOLONE, pag. 24.
(60) - La norma avrebbe quindi una duplice efficacia; a riprova di ciò, essa, pur trattando dell’istituzione “Forze armate”, è inserita nella Parte I, “Diritti e doveri dei cittadini” (come evidenziato da GRASSO, pag. 2).
(61) - ROEHRSSEN, pag. 562; INTELISANO, pag. 13; NALINCONICO, pag. 281; GENTILI, pag. 80.
(62) - Frasi rispettivamente tratte da C. Cost. 126/85 e 24/89, entrambe già citate.
(63) - Le espressioni “nocciolo” e “nucleo normativo” sono in: G.ROEHRSSEN, pagg. 561-562. Cfr. pure: INTELISANO, pag. 13; GENTILI, pag. 80; BOURSIER NIUTTA e GENTILI, pagg. 22-23; CRISAFULLI e PALADIN, pag. 347; MALINCONICO, pag. 281; CARIOLA, pagg. 443-444.
(64) - La prima frase è tratta da C. Cost. 31/82, la seconda da C. Cost. 37/92; i concetti si rinvengono anche in C. Cost. 22/91 e C. Cost. 126/85 (sentenze tutte già citate). Leggiamo ulteriormente, in tema di diritto di manifestazione del pensiero: “occorre ribadire la rilevanza centrale ... che la libertà di manifestazione del pensiero ... assume ai fini dell’attuazione del principio democratico”. “Per altro verso occorre considerare la portata generale del precetto espresso con l’art. 52 Cost. ... secondo il quale l’ordinamento delle Forze armate è informato allo spirito democratico della Repubblica. La valutazione coordinata dei due momenti normativi di rango costituzionale induce ad escludere che una libertà costituente cardine di democrazia nell’ordinamento generale possa subire una limitazione dell’ampiezza e gravità suindicate in relazione ad esigenze proprie dell’ordinamento militare” (C. Cost. 126/85). In dottrina, si vedano conformemente: BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 519, nota n. 38; NUVOLONE, pag. 24; GARINO, pag. 14; RIONDATO, Il nuovo, pag. 201; GENTILI, pag. 80; CRISAFULLI e PALADIN, pag. 347; BOURSIER NIUTTA e GENTILI, pagg. 22-23.
(65) - Sulla tutela giurisdizionale, si vedano le sentenze n. 37 del 1992, cit., e n. 409 del 7 aprile 1988, in IL CONSIGLIO DI STATO, 1988, II, pag. 700, nonché (in tema di richiesta di procedimento) l’ord. n. 397 del 12 novembre 1987 in GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE, 1987, I, pag. 2803. Sulla “pacifica dimostrazione del dissenso”, si veda la sentenza n. 126 del 1985, cit.
(66) - CARIOLA, pag. 444, nota n. 24 e GENTILI, pag. 81.
(67) - Pagg. 299 e segg.
(68) - Pagg. 281 e segg.
(69) - Pag. 12 e segg.
(70) - ROCHAT, pag. 14; BOLDETTI e PAGANETTO, pag. 532; MAZZI, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 463; RIONDATO, ibidem, pag. 232. L’affermazione della Corte è nella sentenza 126/85, cit.
(71) - Nei lavori preparatori, queste opinioni sono particolarmente evidenti quando si discute sull’art. 18 co. 5 l. n. 382/78, che prevede, in tema di organi di rappresentanza, l’elezione dei componenti. Si veda, ad esempio, in Camera dei Deputati, citato, seduta del 14/6/78, pag. 18, l’intervento dell’On. Miceli Vito: “Mi sembra poi alquanto negativa la possibilità di svolgere elezioni nell’ambito militare”.
(72) - Sul contenuto etico del dovere di fedeltà si vedano: GARINO (pag. 7) e BOURSIER NIUTTA e GENTILI (pag. 53); propendono per un “contenuto minimo”: PELLEGRINO e ROSIN (pagg. 54-55) e BOLDETTI e PAGANETTO (pag. 534); negano autonomia concettuale: VENTURA, pagg. 63-64, e DIMOLFETTA, in RIONDATO, Il nuovo, pag. 96.
(73) - Pag. 53 nota n. 120.
(74) - VENTURA, pag. 62. Aggiunge questo autore (a pag. 47) che l’osservanza delle legge (forma tipica dell’obbedienza) integra un rapporto fra cittadino e Stato-apparato, la fedeltà invece un rapporto fra cittadino e Stato-comunità.
(75) - Diverso sarebbe anche il punto di riferimento. La fedeltà “omissiva” sarebbe dovuta genericamente allo Stato, disciplina e onore invece (ossia la fedeltà qualificata, “commissiva”) al solo Ente cui competono le funzioni espletate: con la conseguenza che l’estensione del dovere di disciplina e onore corrisponderebbe con la competenza dell’Ente.
(76) - VENTURA, pagg. 48 e 125-164.
(77) - BORTOLOTTI, pag. 6; DI MOLFETTA, in RIONDATO, Il nuovo, pagg. 73-75 e 95; PELLEGRINO e ROSIN, pagg. 54-55; LOMBARDI, Giuramento, pag. 965.
(78) - Le diverse teorie possono essere lette in: BARILE, I poteri, pag. 327 e seguenti; SANTORO e DI MOLFETTA, in RIONDATO, Il nuovo, rispettivamente pagg. 102 e 106; MOTZO, Comando, pag. 707.; ROEHRSSEN, pag. 566; BACHELET, pag. 124; GENTILI, pag. 81; BOURSIER NIUTTA e GENTILI, pag. 60; MALINCONICO, pag. 284.