Source: https://alapjogokert.hu/2019/11/05/fricz-iv/
Timestamp: 2020-05-25 05:58:46
Document Index: 16724095

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ']

Fricz IV. – Alapjogokért Központ
Az EU 70 éves története: kezdettől „beépült” konfliktusok, amelyek mára válságot okoznak
Az Európai Unió (korábbi nevein: Európai Szén- és Acélközösség vagy Montánunió, Európai Gazdasági Közösség vagy Közös Piac, Európai Közösség, „a” Közösség) történetét sokan és sokféle szempontból megírták már, hatalmas a téma szakirodalma. Éppen ezért az Unióval foglalkozó sorozatom negyedik részében erre nem is vállalkozom, hanem arra teszek kísérletet, hogy egyetlen -nézőpontból vizsgáljam a lassan már hetvenéves -fennállást, kapcsolódva az előző részek tematikájához. Arra vagyok kíváncsi, hogy az Uniónak, mint nemzetközi szervezetnek vagy államszövetségnek milyen a belső működésmódja, döntéshozatali rendje, más szavakkal, működési rendjét mennyire jellemzi a föderális megközelítés, és mennyire a tagállami szuverenitás tiszteletben tartása. És nem mellesleg, a tagállamok polgárai – az európai polgárság – mennyire van jelen a döntéshozatali folyamatban. Mindebből következően a legfontosabb kérdés, hogy az elmúlt csaknem 70 év alatt kialakult működési mód és politikai karakter mennyiben segíti elő az európai nemzetek szabadságát, a választók demokratikus részvételi lehetőségeit. Vagyis: teljesültek-e azok a magasztos célok, amelyeket maga elé tűzött az EU a sokszorosan megújított szerződésekben?
Előrebocsájtva: az Unió, kutatásaim szerint egy olyan, semmihez sem hasonlítható, hibrid államszövetség, amelyben a föderatív, nemzetek feletti, illetve a nemzetek önállóságát védő szuverenista (vagy konföderatív) elemek egyaránt megtalálhatóak. Ezek az erők pedig a kezdetektől fogva ádáz küzdelmeket vívnak egymással, váltakozó sikerrel. Ugyanakkor, az utóbbi évtizedekben ezek a konfliktusok olyan mértékben kiéleződtek, hogy ezek intézményeken belüli levezetése, kezelése – mely eddig jellemző volt – kétségessé vált. Az Unió belső működése is, láthatóan válságba jutott.
A Jean Monnet-féle radikális föderalizmus és annak látványos kudarca (1951-1957)
Mint korábban írtam, a második világháború után Európa nyugati felén uralkodóvá vált az a nézet a politikai elitek körében, hogy az európai nemzeteket és államokat föderális nemzetközi szervezetekben kell integrálni, egyesíteni, elkerülve ezzel az újabb háborúkat. E körök szerint ugyanis azok elsődleges okozói a nemzetállamok. Ezt a törekvést támogatta az Amerikai Egyesült Államok kormánya is, Dean Acheson külügyminiszter például arról írt, hogy az európai politikusoknak nemzetek feletti intézményeket kell létrehozniuk.[1] Az elképzelés mögött állt a globális –elsősorban angolszász – pénzügyi elit is, amelynek elemi érdeke volt a nemzetállamok gyengítése és ez által a piaci-pénzügyi műveletek előtt még fennálló akadályok lebontása. Hasonlóan gondolkodott az eredetileg konyakkereskedő Jean Monnet, akit nem csak a pénzügyi körök, de az amerikai kormány is támogatott, így jelentős „hátszéllel” kezdeményezhette az integrációt a francia kormánynál, jelesül annak külügyminiszterénél, Robert Schumann-nál.
Az integráció szellemében jött létre 1946-ban az Európai Föderalisták Uniója, majd 1947-ben az Egyesült Európa, melynek 1948-as hágai gyűlésén már megpendítették az Európai Unió gondolatát; ezen az ülésen Churchill elnökölt, jelen volt többek között Konrad Adenauer, Francois Mitterand, Paul-Henri Spaak és Altiero Spinelli is. 1949-ben pedig létrejött az Európa Tanács. Tény ugyanakkor, hogy az általános célok hangoztatását nem követték konkrét lépések, és a britek a hagyományos szuverenitásuk védelme érdekében kezdettől fogva keményen ellenálltak mindenféle föderális törekvésnek.
Jean Monnet, aki globalista is volt, látván a kudarcokat, más utat választott: ráébredt arra, hogy a föderáció nem jön létre nagy és látványos léptékkel, hanem azt a funkcionalizmus szellemében, vagyis szakpolitikai intézmények felállításán keresztül kell elérni. A folyamat során további közös intézmények létrehozását követelik meg, és ez vezet el a teljes politikai föderációig.[2]
Monnet ennek alapján dolgozta ki az Európai Szén- és Acélközösség tervét, saját önéletrajza szerint 1954 tavaszán az Alpokban, hegymászás közben. A terv egyszerre szolgálta a háború utáni német probléma megoldását, és az integráció megvalósulását a nyugat-európai országok között. Tervét elfogadtatta Schumann francia külügyminiszterrel, korábbi miniszterelnökkel. Schumann 1950. május 9-én ezt az európai közvélemény elé vitte, s nemsokára megkezdődtek a tárgyalások a francia és a német fél között. Ezeket francia részről maga Monnet, német részről az a Walter Hallstein vezette, aki Monnet-hez hasonlóan meggyőződéses föderalista volt, később az Európai Bizottság első elnökeként (1958-1967) is markánsan ezt az irányt követte.
A francia-német tárgyalások eredményre vezettek, és Monnet koncepciója alapján az ESZAK-ot három fontos intézmény alkotta volna: a kezdettől fogvaszupranacionális, európai kormányként működő Főhatóság, amelynek döntései a tagállamokra nézve kötelező erejűek; a Közgyűlés, amelyben a tagállami parlamentek által delegált képviselők dolgoznak, nemzetek feletti arcéllel; és a Bíróság, amelynek határozatai felülírhatják a tagállami jogrendet. Tehát három, egyaránt föderalista jellegű intézmény. Hollandia, féltve szuverenitását, ebbe nem egyezett bele, s javasolta a tagállamok minisztereiből álló Tanács létrehozatalát, mely felügyeletet gyakorolhat a Főhatóság felett. Hollandiamögé álltak a Benelux államok, s végül Monnet-nak engednie kellett: létrejött a kormányközi (vagyis nemzeti szuverenitásra épülő) Miniszterek Tanácsa. Ám, ezzel együtt, a Montánunió meghatározó ügyeiben megmaradt a Főhatóság kompetenciája, tehát a kezdeti időszakban a föderalizmus egyértelműen előnyben volt a kormányköziséggel szemben.
Az ESZAK Monnet funkcionalista koncepciójának győzelmét hozta, szemben az azonnali politikai integráció gondolatával, amit az Európa Tanács és más mozgalmak képviseltek, és eredménytelennek bizonyultak. Fontos kiemelni: az integráció első lépését a politikai elitek és technokraták tették meg, az európai polgárok ebben a folyamatban nem kaptak szerepet. Legitimációs problémákkal, a szövetség demokratikus alapjainak hiányával ekkor senki nem foglalkozott. Egyedül a britek vetették fel ezt a kérdést, akik szuverenitásuk védelme miatt egyébként sem csatlakoztak a Montánunióhoz.[3]
Ez a korszak, az ötvenes évek eleje, az éleződő hidegháború korszaka, a koreai háborúval, a franciák indokínai küzdelmeivel. Ez már 1951-ben felerősítette azt az elképzelést az ESZAK vezetőiben, hogy a még Sztálin vezette Szovjetunióval szemben létre kellene hozni az Európai Védelmi Közösséget (EVK), tehát a közös hadsereget. (A terv kiötlője ismét Monnet volt.) Nem kevés hátszelet adott ehhez, hogy a NATO akkori főparancsnoka, az USA későbbi elnöke, Dwight D. Eisenhower azt közölte Monnet-val 1951-ben, hogy kész támogatni az EVK-t.[4]
Mindennek eredményeképpen 1952. május 27-én az ESZAK hat tagja, a Hatok külügyminiszterei aláírták a megállapodást az EVK megalakulásáról, s már csak a nemzeti parlamenteknek kellett azt elfogadniuk. (Jellemző egyébként, hogy a közös nyilatkozatban már nemzetek feletti Közösségről írtak.)
Négy ország parlamentje ratifikálta a Védelmi Szerződést. A francia parlament késlekedett, Olaszország pedig a franciák döntésére várt. A történet – és egyben a történelem – azonban fordulatot vett: 1953-ban meghalt Sztálin, befejeződött a koreai háború is, ami sokak számára a két tábor közötti remélt enyhülés lehetőségét vetítette előre a világpolitikában. Franciaország ekkor még vívta véres és reménytelen indokínai háborúját a vietnamiakkal szemben, és a francia politikai életben éles ideológiai küzdelem alakult ki az önálló hadsereg megőrzése vagy feladása kapcsán, amely valójában a szuverenitás megőrzéséről vagy feladásáról szólt, és szinte „vallásháborúvá” változott.[5] Az egymást váltó francia kormányok nem tudták keresztülvinni a parlamenten a ratifikációt, Schumann ekkorra már háttérbe szorult a szuverenista gaullisták pedig politikai erőfölénybe kerültek. Ráadásul, 1954 májusában a franciák döntő vereséget szenvedtek Dien Bien Phu-nál, melynek következtében a kormány lemondott, s jött a föderációt nem támogató Pierre Mendes France, aki 1954 augusztusában parlamenti szavazásra vitte a közös hadsereg ügyét, melyet ekkor az leszavazott.
A szuezi válság, az 1956-os magyar forradalom is gyorsította az új, immáron nem föderális alapokon álló szerveződés létrejöttét, amelynek során már tabunak számított a politikai integrációról beszélni. Szimbolikus pillanat volt, amikor 1957 februárjában tanácskoztak a Hatok, és döntöttek az Európai Gazdasági Közösség (EGK, Közös Piac) megalakításáról. Vagyis, már nem a Főhatóság (a későbbi Bizottság), hanem a Tanács, a későbbi Európai Tanács előfutára hozta meg a döntést kormányközi, tehát szuverenista alapokon.
A kormányköziség és a gazdasági együttműködés korszaka (1957-1984/85
Az Európai Gazdasági Közösség (Közös Piac) létrejöttével új korszak kezdődött az unió történetében, annak ellenére is, hogy az államszövetség alapvető szervezetei ugyanazok maradtak: a Főhatóság utódjaként a Bizottság, a Közgyűlés (1965-től Parlament), valamint a Tanács (1974-től Európai Tanács). Alapvető változás volt, hogy míg az ESZAK időszakában a legfontosabb kérdésekben a Főhatóság döntött, a Közös Piac esetében már a Tanácsot illette meg a döntéshozatal joga. Vagyis, a föderalista irányításról egyértelműen áttevődött a hangsúly a kormányközi (nemzetek szuverenitására épülő) döntéshozatalra.[6]
Az új államszövetségben a Tanács döntései egyhangúak vagy minősített többségűek; a Közgyűlés politikai ereje továbbra is gyenge maradt, a Bizottság előterjesztéseit ugyan megtárgyalhatták és véleményezhették, ám a Tanácsnak nem kellett figyelembe vennie javaslataikat. A Bíróság nemzetek feletti intézmény, amely aktivista magatartásával a 60-as évektől kezdve egyes döntéseivel elkezdte kialakítani és folyamatosan bővíteni a tagállami joggal szemben elsőbbséget élvezőa közösségi jog kereteit.
De Gaulle azonban ellenfélre akadt Walter Hallstein, a Bizottság elnöke személyében, aki szintén elkötelezett föderalista volt, követte Monnet, Spinelli és Spaak hagyományait. Hallstein nem fogadta el, hogy a Bizottság a Miniszterek Tanácsának alárendelt intézmény, s ki akarta terjeszteni a hatalmát, ezt azonban a francia államfő minden eszközzel meg akart akadályozni. A konfliktus 1965-ben érte el a csúcspontját, amikor Hallstein a közösségi költségvetési tervezetében a Bizottságot és a Közgyűlést -helyezte volna előtérbe. De Gaulle látva, hogy itt a francia – és tagállami – szuverenitás elleni törekvésről van szó, ezért 1965 nyarától a francia miniszterek nem vettek részt a Miniszterek Tanácsának ülésein (üres székek politikája).A vitákban az egyik fő kérdés volt a minősített többségi döntés, amelynek kibővítését annak idején a Római Szerződés tervbe vette, és Hallstein ezt érvényre kívánta juttatni. De Gaulle nem engedett ebben sem, tudván, hogy a többségi döntések kibővítése a tagállamok szuverenitását veszélyezteti és a föderalizmus irányába viszi el a Közösséget. (1965-ben a három szervezet, az ESZAK, a Közös Piac és az Euratom egyesült, ezek után Európai Közösségekről beszélhetünk.)
Ezzel szemben viszont, a Bíróság erős maradt, olyannyira, hogy az 1963-as Costa v. Enel, illetve a Van Gend & Loos ügyekben hozott ítéleteiben az európai jogottagállami jogrend feletti állónak határozta meg. Ennek egyik legfontosabb következménye pedig, hogy a tagállamok kötelesek a Bíróság döntéseit saját jogrendjükben végrehajtani. Ez kétségtelenül a Bíróságot szupranacionális intézménnyé emelte, miközben a Közös Piac lényegében kormányközi eljárások mentén működött.
Az első kormányközi periódust (1957-1969) azért neveztem el De Gaulle-érának, mert valójában egy ország egy egykori (az algériai, indokínai válságok és afrikai dekolonizációs folyamatok következtében státuszát épp elvesztő, hanyatló) nagyhatalom szuverenista lépéseire épült, amelynek során Franciaország úgy akarta elkerülni a föderális berendezkedést, hogy helyette olyan kormányköziség jöjjön létre a Közösségben, mely a franciák uralmára épül, tehát valamiféle „első az egyenlők között” elv valósuljon meg. Ez a megközelítés az oka annak is, hogy De Gaulle mereven ellenállt a britek belépési törekvéseinek – először 1961-ben, majd másodszor 1967-ben vétózta meg Nagy-Britannia tagságát -, azzal az érveléssel, hogy a britekkel valójában az Egyesült Államok is „megjelenik” a Közösségben, s ezt a legkevésbé sem akarta megengedni. Nem véletlen az sem, hogy 1966-ban Franciaország kilépett az USA által vezetett NATO katonai szervezetéből is.
A De Gaulle-i modell tehát semmiképpen sem jelentette a valóságos tagállami egyenlőségre és demokráciára épülő szuverenista gondolatot a Közösségben, sokkal inkább egy egykori európai nagyhatalomfelemelését az európai erőtérben. Ezzel együtt nem vitatható, hogy De Gaulle-nak a Bizottság nagyon határozott, föderalista törekvéseivel szembeni ellenállása sokat segített abban, hogy az összes tagállam megőrizhesse nemzeti szuverenitását.
1969-ben Georges Pompidou követte De Gaulle-t az elnöki székben, és ő már sokkal hajlékonyabb, ha tetszik, nem tizenkilencedik, hanem „huszadik századi” módon kezelte a Közösséget. Így Pompidou nem gördített akadályt a britek belépése elé, így 1973-ban a britek az írekkel és a dánokkal együtt a Közösség tagjai lettek, a Hatok Kilencekké váltak.
A kormányközi jelleg nem változott, viszont a britekkel megerősödő, s bizonyos mértékig egységesülő tagállamok már 1973-ban kiadtak egy nyilatkozatot „Az európai identitás” címmel, illetve elkezdték kidolgozni a külpolitikai együttműködés (közös fellépés) feltételeit. 1975-ben már ennek az erősödő együttműködésnek a szellemében vettek részt a Helsinki Értekezleten.[7] A folyamat következő állomásaként az első olajválság (1973) után 1974-ben a Pompidout követő francia elnök, Valery Giscard d’ Estaing bejelentette „Európa politikai megszervezésének” kezdeményezését. (A föderalista, globalista Monnet még ekkor is egy „ideiglenes európai kormány” felállításán fáradozott, kísérletei azonban szerencsére nem jártak sikerrel.)
Az 1970-es években immáron a tagállami csúcstalálkozók voltak a meghatározó döntéshozó fórumok, ahogyan az először 1957. februárjában is történt. A csúcstalálkozókon elhatározott döntéseket pedig a Miniszterek Tanácsának kellett végrehajtania, tehát erősen érvényesült a kormányközi döntéshozatal a Bizottság kárára. Az, hogy ez a modell jól működhetett, erőteljes szerepet játszott a francia elnök, Giscard d’ Estaing, illetve a német kancellár, Helmut Schmidt között kialakult bizalmas, kiváló viszony. A hatvanas évekkel szemben tehát, amikor is De Gaulle egyfajta egyeduralomra tört úgy, hogy a németekkel, mint háborús vesztesekkel szemben is érvényesíteni próbálta fölényét és elsőbbségét, a hetvenes években Pompidou, de különösen d’ Estaing a németekkel való együttműködésre törekedett, s a két politikus megtalálta ehhez a közös hangot is. Mindkét politikus egyetértett az európai integráció olyan formájában, amely nem jár a nemzetállamok szuverenitásának feladásával. (Innentől eredeztethetjük annak, a ma is ismert uniónak a modelljét, amelyben a német-francia együttműködésnek kiemelt szerepe és jelentősége van.)
A Schmidt-d’ Estaing „páros” kezdeményezésére létrehozták az Európai Tanács intézményét, amely már nem a szakminiszterek, hanem az állam- és kormányfők testülete, s ez mintegy kiváltotta a nem formalizált csúcstalálkozókat.[8] Ezzel párhuzamosan abban is megállapodtak, hogy az Európai Parlamentet (1962 óta nevezték Közgyűlés helyett így) 1979-től kezdve közvetlenül válasszák meg az európai állampolgárok. Az Európai Parlamentben (EP) ideológiai alapon, nemzetek feletti szerveződésekben jöttek létre az egyes frakciók, tehát, az EP alapjában véve, bár a tagállamok választják meg a képviselőket, nem nemzeti, hanem szupranacionális módon működik. (Így, ha belegondolunk, a Bizottság, a Parlament és a Bíróság föderális jellegű szervezet, a Miniszterek Tanácsa, valamint az állam és kormányfők csúcsszerve, az Európai Tanács nem az. Így kormányközi-szuverenista jelleg csak addig tud érvényesülni, ameddig ez a két szerv játszik meghatározó szerepet az unióban. Ez a megállapítás érvényes természetesen a mai unión belüli helyzetre is.)
Elmondható, hogy a hetvenes évek az Európai Közösség számára egy viszonylag nyugodt időszak volt, egészen a nyolcvanas évek közepéig. Ekkor az új francia bizottsági elnökkel, Jacques Delors -sal egy teljesen új korszak veszi kezdetét. A hatvanas évek összecsapásai után tehát a 70-es években sikerült a kormányközi modellt konszolidálni, intézményesíteni, méghozzá kétféle módon. Egyfelől azzal, hogy a francia-német együttműködésre épülve létrehozták az Európai Tanácsot, mint a tagállami szuverenitás legmagasabb szintű képviselőinek fórumát. A föderális törekvéseknek ellenállva pedig a Bizottság nem tudott megerősödni, sőt súlya jelentősen megcsappant a döntéshozatalban. Az EP közvetlen választásával pedig a szervezet kezdettől létező elitizmusán kívántak enyhíteni és a demokratikus jelleget erősíteni. Másfelől, az európai vezetők lépéseket tettek a tagállamok kormányközi alapú, de mégis tartalmas együttműködése irányába, így szorgalmazták a közös fellépéseket a világpolitikában.
Erősödő föderális törekvések: Delors és a szerződések kora (1984/85-2015)
Delors fellépésétől a Maastricht-i Szerződésig
1985. januártól Jacques Delors lett az Európai Bizottság elnöke, s ezzel új korszak kezdődött a Közösség életében. Delors, a francia szocialista politikus ugyanis meggyőződéses föderalista volt, aki kezdettől fogva arra törekedett, hogy fokozatosan, a Monnet-i neofunkcionalizmus eszközével élve egyre inkább a szupranacionális intézmények erősödjenek meg a kormányközi szervezetek kárára, s ebben különösen fontos szerepet szánt az általa vezetett Bizottságnak. Öt évvel hivatalba lépése után, 1990 januárjában már úgy fogalmazott, hogy a Közösségnek közös külpolitikára van szüksége, a Bizottságnak pedig közösségi végrehajtó hatalommá (európai kormánnyá) kell válnia, s meg kell valósítani a teljes föderációt. Delors szerint ezt diktálja a Római Szerződés (ebben nem volt igaza) és az alapító atyák szándéka (ebben viszont igaza volt) is. Célul tűzte ki, hogy Európa a millennium évében valódi föderációként működjön.[9]
Az aktivista Delors erős hátszelet is kapott föderációs törekvéseihez. Egyfelől az Európai Parlament részéről, amely – mint már közvetlenül választott testület – aktivizálódott, s az alapító atyák egyik „veteránja”, Altiero Spinelli vezetésével 1984-ban tervet dolgoztak ki a Közösség radikális, föderalista szellemű átalakítására, amelyben a szupranacionális intézmények abszolút vezető szerepbe kerültek volna. Ezt a tervezetet elvetették, mint direkt politikai döntést a föderalizációról (ez már az Európa Tanácsnak sem sikerült), maga Delors maga is a fokozatos, funkcionalista föderalizáció híve volt.
Fontosabb viszont, hogy az európai nagyipar vezetői, illetve közvetetten a globális gazdasági és pénzügyi elit az egységes piac bevezetését szorgalmazta a Közösségen belül – jól felfogott gazdasági és profitérdekeiknek megfelelően. Ennek érdekében 1983-ban létrehozták a Vállalkozók, Ipari Szereplők Európai Kerekasztalát, amely kiemelkedően erős lobbiszervezet, s a mai napig komoly, sokszor döntő befolyást gyakorol a Bizottságra és áttételesen az egész unió döntéshozatali folyamatára.
A Kerekasztal tervezetett készített el az egységes piac létrehozásáról, sokak szerint nem kis nyomást gyakorolva Delors-ra, aki a későbbiekben az egységes piac tervének szimbolumává vált. (Delors „méltó” utódja Jean-Claude Juncker bizottsági elnök, akiről közismert, hogy luxemburgi miniszterelnökként a multicégek, globális pénzügyi intézmények adóparadicsomává tette országát, s mint bizottsági elnök sem szakította meg kapcsolatait ezekkel a körökkel.) Sokak szerint éppen a Kerekasztalban is megjelenő globális gazdasági körök indították el – a Bizottságon keresztül – a Közösséget a gazdasági és politikai unió irányába, s e folyamat emblematikus alakjává vált Jacqeus Delors.[10]
A nyolcvanas évek vége-kilencvenes évek eleje gyökeres fordulatot hozott az immáron Tizenkettek történetében: a Szovjetunió elveszítette a hidegháborút, a közép- és kelet-európai csatlós országok felszabadultak a kommunizmus köteléke alól, 1989. november 9-én leomlott a berlini fal, s napirendre került a német egység kérdése. A Tizenkettek ebben a megváltozott politikai környezetben úgy vélték, hogy Európa politikai alapú megszilárdítására van szükség, a demokratizálódó közép- és kelet-európai országoknak pedig esélyt kell adni a Közösséghez való csatlakozásra. Ehhez viszont az kell, hogy egységes politikai entitásként lépjenek fel.[11]
Delors, a Bizottság elnöke az új kihívásra Hollandiával karöltve erősebb integrációt és a föderális átalakulást követelte, ám ezek, az immáron a gazdasági közösségen túllépő politikai elképzelései megtörtek a britek, a franciák és a németek ellenállásán. Külön történet azonban a briteké: Margaret Thatcher a brit hagyományoknak megfelelően a nemzeti szuverenitás, a Közösségen belüli önállóság és függetlenség talaján maradt, s mereven elzárkózott Jacques Delors „vad” föderalista ötleteitől.
Ezzel szemben Helmut Kohl német kancellár és Francois Mitterrand francia elnök konstruktív utat választott: 1990 áprilisában közös nyilatkozatot adtak ki, amelyben felszólították a tagállamokat, hogy tegyenek meg mindent egy politikai unió létrehozása érdekében. A felszólítást cselekvés követte, és ismét bebizonyosodott, hogy a Közösség sorsa döntően a franciák és a németek szándékán és megegyezésein múlik (a mai napig ez a helyzet áll fenn az unióban), a többi állam hozzájuk igazodik, cselekvéseiket hozzájuk képest határozzák el. Kivételt jelentettek és jelentenek a britek a maguk különutasságával, amely azonban egyben a nemzeti szuverenitás védelmezését is jelenti: Thatcher mereven elzárkózott a politikai unió gondolatától is, ám ez az álláspontja soknak bizonyult a brit belpolitikai térben is, így 1990 végén lemondásra kényszerült.
A Maastricht-i Szerződésben úgynevezett pilléres modell érvényesült, ami azt jelenti, hogy a szakpolitikák és területek egyik része tagállami szinten maradt, másik részük szupranacionális döntési szintre került.[12] Nagyvonalakban: a kül- és biztonságpolitika, a bel- és igazságügy szigorúan kormányközi döntési szinten maradt, míg a legtöbb gazdasági és ahhoz kapcsolódó terület föderális szintre került vagy ott maradt.
A Maastricht-i Szerződés, illetve az Európai Unió létrejötte irányultságában az államszövetség szupranacionális jellegének erősítését tűzte ki célul, bővült azon területek köre, amelyek föderális szintekre kerültek. Azonban a konszenzusos döntés elve és a tagállami vétó szerepe, mint a kormányköziség védelmezője megmaradt, és az Európai Tanács központi döntéshozó ereje sem gyengült. Ám mindezzel együtt is tény – ahogyan ezt Luuk van Middelaar, európau uniós szakértő is kijelenti -, hogy míg a hatvanas-hetvenes években a tagállamoké volt a vezető szerep a Közösség életében, s a Tanácsban túlnyomórészt egyhangúan fogadták el a jogszabályokat, addig a nyolcvanas-kilencvenes években már a funkcionális spill-over jelenségek váltak dominássá. Tehát az utóbbi évtizedek már ismét a föderalizmus irányába mutatnak, akárcsak az Unió megalakulása.
A föderális irányú szerződések kora egészen a migránsinvázióig (1992-2015)
Az Unió megalakulása utáni éveket egyfelől továbbra is a „lopakodó” föderális törekvések jellemezték, amelynek során a legkülönfélébb területeket, szakpolitikákat igyekeztek szupranacionális szintre emelni. Ezen törekvések továbbgyűrűző és tényleges hatásairól azonban elfelejtették tájékoztatni az európai állampolgárokat, miként a Monnet- és Delors-követő Juncker erről világosan beszélt egy 1999-es, Spiegel-nek adott interjújában. [13]
Másfelől, a kilencvenes és a kétezres évek a szerződések kora is. Ebben az időszakban sorra születnek az Unió működéséről szóló megállapodások a tagállamok között. Ezek meghatározó jellemzője, hogy – szemben a szakterületeken megnyilvánuló „lopakodó hatáskörelvonás politikájával” – nyíltan a többségi döntések számát, s ezzel a föderális jellegét növelte az Unióban. Ez történt az Amszterdami Szerződésben (1997-1999), illetve Nizzában (2000-2001) is, ráadásul a Nizzai Szerződés megerősítette a Bizottság elnökének pozícióit illetve a Parlament jogalkotói szerepkörét.
A föderalizmus felé mutató, nagy ívű kísérlet volt az Unió Alkotmányának elfogadtatása is, ám a kísérlet látványos kudarcot vallott. A Giscard d’ Estaing által 2003-ban bemutatott alkotmány-tervezet az európai egység létrejöttét kívánta szimbolizálni, pótolva ez által az Uniónak az európai polgárok előtt hiányzó legitimitását s célul kitűzve a közös európai tudat, a közös ethosz megformálását. 2003-2004 között a tagállami vezetők megtárgyalták és elfogadták az alkotmány-tervezetet (ismét Rómában írták alá 2004. október 29.-én), ám Franciaország és Hollandia népszavazást írt ki az alkotmányról, s mind a francia, mind a holland választók nemet mondtak az alkotmányra.
Ezzel az európai polgárok nem legitimálták az uniót, s így megmaradt a kezdettől fogva fennálló űr az uniót vezető politikai elitek és az európai népek között. Ismét nem sikerült „demokratizálni” az uniót, s megoldásként – mondhatnánk „szokásos módon” – ismét a vezető elitcsoportok megállapodása jelentette a kiutat. Ezt testesítette meg a Lisszaboni Szerződés (2007-2009), s bár az írek egyedül népszavazást írtak ki és azon leszavazták a megállapodást, a brüsszeli elit különböző ígéretekkel és taktikákkal újraszavaztatta az íreket, melyen már győzött az uniós akarat. (Ezen túl sokáig vonakodott Csehország – illetve annak elnöke, Vaclav Klaus – is, Németország megvárta az Alkotmánybíróság döntését, a britek pedig sokáig hezitáltak.)
A 2010-es évek első fele továbbra is a szupranacionalizmus és a kormányköziség elvei közötti konfliktusokkal telt el – mely végigkíséri az unió hetven éves történetét -, viszont néhány új intézményi szereplő belépett a képbe. Ezek közül elsőként említeném a globális gazdasági és pénzügyi elitet, ezek közül is kiemelném Soros Györgyöt, aki egyre többször jelent és jelenik meg az EU, de különösen a Bizottság és a Parlament különféle fórumain. Emellett alapítványi hálózatával, illetve a 2007-ben általa alapított Külkapcsolatok Európai Tanácsa nevű testületén keresztül közvetlen hálózatokat alakított ki az unió vezető személyiségeivel. A globális elit és a Soros-hálózat egyértelműen és határozottan a föderalizmus és a nemzetek felettiség, illetve, radikálisan a határok eltörlése és a nemzetállamok felszámolása mellett tör lándzsát.
Megemlítendő még, hogy az Európai Tanácsban létrejött az Általános Ügyek Tanácsa, ami a kormányköziséget erősíti, valamint a Lisszaboni Szerződéssel létrehozták az Európai Polgári Kezdeményezést, amely lehetőséget teremt arra, hogy a polgárok a közvetlen demokrácia eszközével élve beleszóljanak az uniós döntéshozatalba. Ez a demokratikus jelleget erősítené, ám ez mégsem egészen így van, ugyanis a sikeres aláírásgyűjtések (egymilliónál több aláírás) esetében is a Bizottság joga eldönteni, hogy napirendre tűzi-e a polgárok jogszabály-kezdeményezését. Utóbbi miatt a szándékában demokratikus kezdeményezés végső soron a Bizottság döntési jogkörét erősíti.
A migránsáradat korszaka: éleződő viták és válság (2015-?)
A politikai irányú beavatkozás abban nyilvánult meg, hogy a válság kellős közepén a Bizottság lényegében véve miniszterelnököket „delegált” Olaszország és Görögország élére 2011-ben, választás és így demokratikus felhatalmazás nélkül. Mario Monti és Lukász Papadímosz egyaránt a globális pénzügyi elithez tartozott korábban. Monti uniós biztos volt korábban, Papadímosz pedig Wall Street-i bankár. Ez a két lépés erőteljes beavatkozás volt a tagállamok belügyeibe, felmutatva egy olyan „modellt”, amely a tagállami szuverenitás semmibe vételével és a föderalizmus abszolút kiterjesztésével jellemezhető.
A 2008-as pénzügyi és gazdasági világválság tehát olyan „kényszerhelyzetet” szült, amelyben a föderalizmus felé amúgy is hajló brüsszeli elit minden kétely nélkül, előszeretettel fordult szupranacionális megoldások felé, s ezzel egyben megerősítette a Bizottság pozícióit is. José Manuel Barroso portugál bizottsági elnök például 2012-ben egy előadásában arról beszélt, hogy a nemzetállamok szövetségére van szükség, a szuverenitást meg kell osztani a tagállamok és az unió között.[14] S a dolgok természete azt mutatja, hogy ha egy szervezet – esetünkben a Bizottság – válsághelyzetben megszerez bizonyos döntési jogosultságokat, akkor azok visszavétele gyakorlatilag a lehetetlennel egyenlő.
A Bizottság tehát lassacskán gyakorlattá formálta, hogy direkt eszközökkel beleszóljon egy-egy tagállam gazdasági-pénzügyi-költségvetési döntéseibe, visszaélve azzal, hogy a válságba jutott ország kölcsön felvételére kényszerül a nemzetközi pénzügyi szervezetektől, mely kölcsön fejében a brüsszeli elit írja elő a költségvetési lépéseket. Azonban ezt a formálódó föderális trendet törte meg az Orbán-kormány azzal, hogy vitába szállt az IMF-vel és nemet mondott újabb kölcsönök felvételére 2010/11-ben. Ezzel pedig saját útjára lépett: szuverén, úgynevezett unortodox – persze csak neoliberális szempontból unortodox – gazdaságpolitikai lépésekkel, a multinacionális cégek különadóztatásával igyekezett kilábalni a válságból – ma már tudjuk, hogy teljes sikerrel. Magyarország tehát ellenállt a gazdaság-pénzügyi beavatkozásnak, s így ellenállt annak, hogy ezen a „funkcionalista” úton mozduljon el az Unió a föderális működésmód felé. Az Orbán-kormány élesen szembehelyezkedett a görög és olasz válságkezelésből kiinduló, spill-over hatásnak, s ez, a dolgok természete folytán, éles konfliktushoz vezetett a Bizottság, illetve a Parlament föderalista-globalista körei (főleg a LIBE-Bizottság) és Magyarország között. Magyarország volt tehát az első, mint újonnan csatlakozott közép-európai uniós tagállam, amelyik szuverenista alapállásból élesen konfrontálódott a főként a Bizottságban megjelenő föderalista törekvésekkel.
Ez a konfliktus erősödött a 2015-ös európai migránsválság során is. Ismét Magyarország, az Orbán-kormány volt az, amelyik kezdettől fogva hangoztatta, hogy az illegális bevándorlás elfogadhatatlan, az európai határokat meg kell védeni, s hogy a tömeges muszlim bevándorlás veszélyezteti az európai, keresztény alapokon álló kultúrát és életformát. A brüsszeli elit viszont – Angela Merkel és Soros György, illetve a mögötte álló globális pénzügyi körök hathatós inspirálásával – bevándorlópárti álláspontra helyezkedett, s ezt kérte számon a tagállamokon is. A nyilvánvaló és éles véleménykülönbség Magyarország, illetve a Magyarországgal egyetértő közép-európai országok és a brüsszeli elit között azonban nem okozott volna feltétlenül gondot, ha Brüsszel, illetve a Bizottság tiszteletben tartja a tagállamok önálló véleményét és ezzel a tagállami szuverenitást. Azonban a probléma éppen abból keletkezett, hogy Brüsszel ebben az egyértelműen tagállami hatáskörbe tartozó kérdésben egységes, bevándorlóbarát uniós álláspontot és cselekvést követelt meg minden egyes tagállamtól. (A kötelező kvóta bevezetésétől kezdve a beilleszkedés támogatásán át egészen a migráció, mint kvázi emberi jog elfogadásáig.) Az uniós elit, a Bizottság, Merkel és a Parlament globalista körei a migránsok befogadásával, a tehermegosztással kapcsolatos szolidaritásra hivatkozva játszották ki a föderalista kártyát, ott akartak uniós egységet teremteni, ahol az csírájában sem volt meg. Egyben erőltetik a többségi döntést ebben a kérdésben, ami szintén a nemzeti szuverenitás megnyirbálását jelentené az Unión belül.
A migráció támogatása a brüsszeli elit részéről már eleve jogos kételyeket ébreszt és magyarázatra szorul, de legalább olyan fontos észrevenni, hogy ennek kapcsán egyre nyíltabban lépnek fel a föderalizmust, a szupranacionalizmust támogató politikai és pénzügyi-gazdasági körök, nemcsak az Unión belül, hanem azon kívül is. Annyiban tehát visszatértünk a kezdeti, Monnet-féle időszakhoz, hogy a föderalista tábor újra legalább olyan markánsan hirdeti az Európai Egyesült Államok vízióját, mint a kezdeti időszakban az alapító atyák.
Új helyzet alakult tehát ki az Unió immáron hetvenéves történetében, amely a két államszövetségi koncepció közötti konfliktus markáns kiéleződésével, az alternatívák látványos szembekerülésével jellemezhető a leginkább. Az sem vitás, hogy ebben a szembenállásban Magyarországnak a szuverenista oldalon meghatározó szerepe van. A korábbi évtizedekkel szemben, amikor az akkor még főleg nyugat-európai országok újra és újra kompromisszumokat kötöttek egymással föderális vagy éppen kormányközi irányban, most ez a versengés kicsúcsosodott egyfajta Nyugat és Kelet közötti törésvonallal is, ami még nehezebbé teszi a megoldást az eltérő történelmi, kulturális és értékrendi beállítottságok között. Annál is inkább, mert míg korábban a „nyugat-európai” országok mintegy tudomásul vették a francia-német tengely irányítását, addig a közép-európai országok nem nyugodhatnak ebbe bele. A két központi hatalom szándékai számos kérdésben sértik a közép-európai országok nemzeti érdekeit. Így összességében több törésvonal csúszik egymásba a két tábor között, ami minden eddiginél élesebbé teszi a konfliktust, többek között éppen a föderalizmus-globalizmus, illetve a nemzeti szuverenitás elvei között.
Összességében tehát a lassan hetven éve tartó vita mára válságot teremtett az Unióban, amelynek már a feloldása is csak a szuverenitás tiszteletben tartásával képzelhető el. S ha ez így lesz, akkor jöhet a spill-over hatás, a szuverenitás elvének alkalmazása a többi uniós intézményben is…
Összegzés: alternatívák és lehetőségek a válság feloldására
A főként föderalista és globalista személyekből álló „alapító atyák” ugyan az Európai Egyesült Államok, mint nemzetek feletti szervezet létrejöttét szorgalmazták, ám ezt az elképzelést a tagállamok már az ESZAK megalakulásakor ellensúlyozták kormányközi (tagállamok döntéseire épülő) intézmény, a Miniszterek Tanácsa beiktatásával. Így, bár az eredeti célokban, Jean Monnet, Robert Schumann, Konrad Adenauer, Altiero Spinelli, Paul-Henri Spaak” vízióiban egyértelműen a fokozatosan megvalósuló európai állam szerepelt, megvalósult formájában az Unió kezdettől a két elv, a föderalizmus és a szuverenitás konfliktusaira és szembefeszüléseire épül fel. Mondhatnánk azt is, ez az EU sine qua non-ja, megkülönböztető jellemzője.
Az elmúlt mintegy hetven év e két elv változó sikereinek a története – miként a fentiekben vázolni próbáltam. Egészen röviden, 1953/54-ig élt az alapítók reménye, hogy megvalósulhat a politikai és katonai integráció és így a föderalizmus, ám a folyamat ekkor megtört a franciák miatt, s utána hosszú időre lekerült a napirendről a szupranacionalizmus gondolata. 1957-től, a Közös Piac kereteiben már „csak” a szuverén tagállamok közötti gazdasági együttműködésre koncentráltak a tagállamok, s a jóléti államok létrejötte bizonyította a modell működőképességét. Azonban a nyolcvanas évek közepére újra felerősödött a föderális koncepció – amelyben fontos szerepet játszott Jacques Delors, a Bizottság 1985 és 1994 közötti francia elnöke -, s ez elvezetett a föderális irányultságú Európai Unió létrejöttéhez, majd a 2009-es Lisszaboni Szerződéshez, mely a konszenzuális helyett a többségi döntések bővítését, tehát a tagállami szuverenitás gyengítését irányozta elő.
Ezzel pedig bizonyos szempontból visszatértünk a kezdetekhez: a neoliberális, globalista politikusok (Mint Frans Timmermanns, Jean-Claude Juncker, Guy Verhofstadt, Angela Merkel, Emmanuel Macron és mások) egyre nyíltabban és ellentmondást nem tűrően beszélnek a szupranacionális, központilag irányított Unió szükségességéről. Ugyanakkor ezzel szemben egyre markánsabb és egyre határozottabb az a tábor is – elsősorban a V4-ek, részben Ausztria, talán később Olaszország ismét, egyes balkáni államok, s reményeim szerint Dánia -, amelyik határozottan szembemegy a föderális koncepcióval, s most már nem pusztán a kormányköziségről, mint a tagállamok közös döntéseinek elsőbbségéről beszél, hanem hangsúlyosan a nemzeti szuverenitásról, tehát arról, hogy egy adott tagállamra nem lehet rákényszeríteni a többségi akaratot, ha az ellenkezik az érdekeivel.
Az első az, hogy érvényesül a „nagyok”, a központi hatalmak (Németország, Franciaország), illetve a brüsszeli elit és a mögöttük álló globális szereplők (mint Soros György és hálózata) akarata, és az Unió lépésről lépésre föderálissá válik úgy, hogy egyre több témában bevezetik a többségi döntés elvét, többek között például a bevándorlás, a külügyek és a költségvetés területén, mint kulcsterületeken. Ez leginkább akkor történhet meg, ha az Európai Néppárt beadja a derekát és feladva elveit, csatlakozik a globalista-föderalista politikai családokhoz. Ebben az esetben a közép-európai szuverenista tagállamokat egyszerűen ledarálják, méghozzá például azon az alapon, hogy nem tartják be a jogállamiság, a demokrácia értékeit, s így büntetést érdemelnek (politikait és gazdaságit egyaránt). Megvalósítják a kétsebességes Európa modelljét úgy, hogy a „második osztályba” szorultakat másodosztályú országokká minősítik vissza. Ebben az esetben maradna nekünk a nagy kérdés: alávetett státuszban, amelyben nem élhetünk vétójogunkkal és így nem tudjuk megvédeni nemzeti érdekeinket, érdemes-e maradnunk az EU tagjának, vagy a V4-ek szövetségére, illetve a keleti nyitásra építve új geopolitikai játéktérbe lépjünk-e, ahol viszont megmarad az évtizedekig, vagy tán évszázadok át várt függetlenségünk.
A második opció – mely egyáltalán nem esélytelen – az, hogy az Unión belüli konfliktusok föderalisták és szuverenisták között nem oldódik fel, de nem is dől el egyik vagy másik irányban sem teljesen, hanem egy bonyolult és váltakozó viszony marad fenn az egyes intézmények között, ahol a Bizottság, a Parlament és a Bíróság továbbra is szupranacionalizmust képviseli, a Tanács és azEurópai Tanács viszont a kormányköziséget, s az ezek közötti egyezkedés jelenti a jellegzetes működésmódot, mint egyébként lassan hetven éve, váltakozó „erőviszonyokkal”. Ebben a működésmódban még sokáig el lehet lavírozni, az örökös és megújuló kompromisszumok világában. Kérdés persze, hogy ha a langyosakat kiköpi az Isten, akkor mi lesz az Unióval hosszú távon?
Végül a negyedik a katasztrófa-opció, ebben az esetben az egyes témakörök mentén tartósan eltérő politikákat követnének egyes tagállamok, amelyek viszont fokozatosan külön szövetségekbe tömörülnének, több részre szabdalva így azUniót. (Korábban ilyen külön szövetség volt például az angolok által 1960-ban kezdeményezett EFTA, az északi államok által 1952-ben létrehozott Északi Szövetség, s természetesen a Benelux Államok.) Ebben a folyamatban kezdeményező, kanalizáló szerepet játszhatna a közép-európai országok együttműködése, a V4-ek, amelyek a maguk szívóhatásával, további balkáni és kelet-európai tagállamok bevonásával konföderatív Közép-Európai Államok Szövetségévé válhatnának – ami lehet, hogy más, régebbi tagállamok közötti szövetségek fel- és megújulását inspirálná (francia-német tengely, Benelux Államok, skandináv szövetség, mediterrán országok szövetsége). Így az Unió felbomlása ugyan nem lenne kimondva, de olyanná válna, mint anno a Német-Római Császárság, amely névleg még létezett, de a „hús-vér” politikai valóságot már régen a keretei között létrejött nemzetek és azok változó szövetségei jelentették.
S ha mégsem így lesz, a jelenné váló jövő ismeretében kell újra megkeresni a legoptimálisabb megoldást. Lássuk be: így megy ez nekünk évszázadok óta.
Schumann, Robert: Európáért. Pécs, Pannónia Könyvek, 1991.
[1] Alan Milward: The reconstruction of Western Europe, 1945-1951, London, 1984. 391.o.
[2] Arató Krisztina-Koller Boglárka: Európa utazása. Gondolat, 2015. 84.o.
[3] Id. mű. 97.o.
[4] Luuk van Middelaar: Valahogy Európába. Typotex, 2011. 207.o.
[5] Gazdag Ferenc: Európai integráció és külpolitika. Osiris, 2005. 147.o.
[6] V. ö.: Kende Tamás- Szűcs Tamás: Európai közjog és politika. KJK Kerszöv, 2006.
[7] Middelar: id. mű, 243.
[8] Jan Werts: The European Council. Amsterdam-Atlanta, 1992. 52-53.o.
[9] Charles Grant: Delors. Inside the house that Jacques built. London, 1994. 135.o.
[10] V. ö.: George Ross: Jacques Delors and Euroean Integration. Cambridge, 1995.
[11] Finn Lauersen-Sophie Vanhoonacker: The Intergovernmental Conference on Political Union. Institutional reforms, new policies and international identity of the European Community. Maastricht, 1992. 269-275.o.
[12] Arató-Koller: id. mű, 206.o.
[13] https://magazin.spiegel.de/EpubDelivery/spiegel/pdf/15317086
[14] Idézi: Arató-Koller, id. mű, 295.o.