Source: https://blogs.parisnanterre.fr/article/linterdiction-dun-parti-politique-en-france-et-en-allemagne
Timestamp: 2018-11-20 11:56:31+00:00
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L'interdiction d'un parti politique en France et en Allemagne | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
En Allemagne, depuis plus de dix ans, un débat particulier anime la société, celui de l’interdiction du parti national démocrate (NPD). Il est cependant indéniable qu'en démocratie, l'interdiction d'un parti politique est considérée comme une mesure controversée. Il sera ici dans une première partie question du procédé d’interdiction d’un parti politique en Allemagne ainsi qu’en France (I). Dans un second temps, seront étudiées les décisions juridiques concernant des interdictions de partis politiques d’extrême droite dans ces deux pays (II).
I) Les procédures d’ interdiction d’un parti politique en Allemagne et en France
A) La possibilité garantie par la loi fondamentale d’interdire un parti antidémocratique
B) Une législation française visant plutôt les groupes que les partis politiques
II) Les tentatives et interdictions effectives de partis d’extrême droite : - le cas de la procédure d’interdiction du parti national démocrate allemand
A) La première tentative d’interdiction du parti national démocrate (NPD)
B) Suite de l’arrêt de 2003
« Si dans l’intérieur d’un État vous n’entendez le bruit d’aucun conflit, vous pouvez être sûr que la liberté n’y est pas » (Montesquieu, Considérations sur les causes de la grandeur des romains et de leur décadence).
La dissolution d’un parti politique est sans aucun doute en démocratie une mesure discutée. En effet, elle constitue une restriction non négligeable au droit de création d’un parti politique (article 21 de la Loi Fondamentale)[1] et à la liberté d’association (article 11 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme).[2] Elle réduit également le pluralisme politique, comme le souligne le juriste Horst Meier. [3]
En Allemagne, depuis plus de dix ans, un débat particulier anime la société, celui de l’interdiction du parti national démocrate (NPD). Pour comprendre ce débat, il faut revenir sur la situation historique spécifique à l’Allemagne, relative aux interdictions de partis politiques. En effet, il ne faut pas oublier que des partis antidémocratiques ont détruit les premières tentatives démocratiques pendant la république de Weimar et cela, sans que l’Etat n’ait eu la possibilité de se défendre[4]. L’interdiction d’un parti politique en Allemagne doit donc être nécessairement débattue en connaissance de ce contexte. A titre de comparaison, en France, l’histoire a eu une influence moins importante concernant la législation d’interdiction des partis politiques.
Dès lors, comment fonctionne l’interdiction d’un parti politique ? Est-elle efficace ?
Il sera dans une première partie question du procédé d’interdiction d’un parti politique en Allemagne ainsi qu’en France (I). Dans un second temps, seront étudiées les décisions juridiques concernant des interdictions de partis politiques d’extrême droite dans ces deux pays. Une place prépondérante sera donnée au cas de la procédure d’interdiction du parti national démocrate allemand (II).
I) Les procédures d’interdiction d’un parti politique en Allemagne et en France
Il convient tout d’abord de définir ce qu’est un parti politique. Le droit allemand distingue le parti politique de l’association. Selon l'article 2 alinéa 1 de la « Parteiengesetz » (loi sur les partis), « Les partis sont des associations de citoyens qui, sans limitation de temps ou pour une longue durée, influent sur la formation de la volonté politique au niveau de la Fédération (Bund) ou d’un Land et entendent participer à la représentation du peuple au Bundestag ou à un Parlement de Land (Landtag), pourvu que l’ensemble des circonstances de fait qui leur sont propres, notamment l’ampleur et la consistance de leur organisation, leurs effectifs et leur activité sur la scène publique présentent une garantie suffisante du sérieux de ces objectifs ». [5]
- La procédure : qui peut demander l’interdiction ?
Outre-Rhin, la saisie du « Bundesverfassungsgericht » (Cour constitutionnelle fédérale) peut être envisagée de manière directe ou indirecte. A côté du contrôle concret et du contrôle abstrait existent les recours individuels.[6] Le contrôle abstrait concerne généralement des affaires de grande portée politique ou juridique. A ce titre, les tentatives d’interdiction du NPD ont toujours eu pour point de départ ce contrôle qui s’effectue dans le cadre de l’article 93, alinéa 1 n°2 de la « Grundgesetz » (Loi fondamentale).[7]
La particularité de ce recours est qu’il peut être envisagé en dehors de tout procès et sans condition de délai. Cependant, la saisine est réservée aux organes constitutionnels, en tant que représentants de l’intérêt général.
Plus précisément, selon l’article 43-1 de la loi concernant le fonctionnement de le Cour constitutionnelle fédérale, la demande d’une interdiction d’un parti, (Verbotsantrag) est ouverte à trois institutions : le « Bundestag », le « Bundesrat » et le « Bundesregierung. ».[8]
En Allemagne, les rédacteurs de la Loi Fondamentale ont voulu donner des armes à la démocratie naissante afin d’éviter l’accession d’un parti extrémiste au pouvoir afin que ne se répète pas l’échec de Weimar. On parle à cet égard de « streitbare Demokratie » (démocratie militante).[9]
- Sur quel fondement juridique un tel procédé s’appuie-t-il ?
L’interdiction d’un parti politique conformément à l’article 21 alinéa 2 de la Loi Fondamentale, qui énonce que « les partis qui, d’après leurs buts ou d’après le comportement de leurs adhérents, tendent à porter atteinte à l’ordre constitutionnel libéral et démocratique, à le renverser, ou à mettre en péril l’existence de la République fédérale d’Allemagne, sont inconstitutionnels », doit répondre à des exigences strictes, que l’on peut regrouper en deux catégories. Tout d’abord, le parti politique doit rejeter les valeurs fondamentales de la Constitution. Mais cela n’est pas suffisant. Il faut également que l’attitude du parti soit militante et agressive. Cette seconde condition a une origine jurisprudentielle. En effet, c’est dans son jugement de 1956 que la Cour constitutionnelle l’a formulée. Selon la Cour, le parti politique doit faire preuve d’une attitude « militante et agressive » (aggressiv kämpferisch) à l’égard de l’ordre existant (freiheitliche demokratische Grundordnung). On peut cependant noter qu’aucune définition claire de ce concept « d’attitude militante agressive » n’a été donnée. Les principales libertés fondamentales constituant l’ordre constitutionnel sont en autres, la séparation des pouvoirs, l’indépendance des tribunaux, la pluralité politique… [10]
Ajoutons que l’article 21 de la Loi Fondamentale dispose également que « La Cour constitutionnelle fédérale statue sur la question de l’inconstitutionnalité » et que selon l’article 15 alinéa 4 de la loi sur le fonctionnement de la Cour constitutionnelle fédérale, toute décision au détriment du parti requiert une majorité de deux tiers des juges.[11]
Comme nous venons de le voir, le droit allemand prévoit l'interdiction de partis politiques dans sa « Grundgesetzz », ce qui n'est pas le cas en France. D’autres différences majeures existent entre les deux systèmes juridiques.
La Constitution française n’exige pas des partis politiques qu’ils respectent les principes qu’elle énonce. L’article 4 de la Constitution énonce seulement que « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage universel. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie».[12] Une autre différence est le fait qu’en France, un parti politique est une association régie par la loi de 1901. Le régime de suppression est donc celui d’une association. L’article 3 de la loi du 1er juillet 1901 énonce que "toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement est nulle et de nul effet".[13]
Cependant, il fut jugé que l'article 3 de la loi de 1901 n'était pas suffisant pour se protéger des actions de certains groupes. Durant les années 1930 de nombreuses ligues (organisations politiques d’extrême droite) se sont constituées. Face à ce contexte, fut votée la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées qui permet la dissolution de ces groupes.[14] A titre de comparaison, la dissolution d'une association en Allemagne peut être effectuée sur le fondement de l'article 9 alinéa 2 de la « Grundgesetz »: "Les associations dont les buts ou l’activité sont contraires aux lois pénales, ou qui sont dirigées contre l’ordre constitutionnel ou l’idée d’entente entre les peuples, sont prohibées".[15]
Pour revenir à la France, il faut noter qu’aucune loi ou disposition réglementaire n'a précisé les termes de l'article 3 de la loi de 1901. Les éléments déterminants de la qualification illégale d’un parti ont donc pour origine la loi de 1936. Cette dernière visait dans son état initial les milices armées ou les groupements impliqués dans des faits de violence. Ainsi, un parti politique ne pouvait être interdit, sur le fondement de la loi de 1936, pour le simple exercice de sa liberté d'expression.[16] Cette loi a connu de nombreux ajouts, élargissant son champ d’application au-delà de la protection contre les groupements militaires.
Elle a par ailleurs été codifiée à l'article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure et complétée par une loi du 1er juillet 1972 élargissant la dissolution aux groupements qui, "soit provoqueraient à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propageraient des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence". [17]
En outre, fin 2015, suite aux attentats qu’a connu la France, le champ d’application des mesures de dissolutions de groupes à été élargis. En effet, la dissolution est désormais envisageable pour les associations ou « groupements » qui « participent à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». Le fait de « participer » à la reconstitution ou au maintien d’un groupe dissous est également puni[18]. Les faits pouvant justifier une dissolution ne sont plus limités aux 7 motifs de dissolution prévus à l’article L.212 – 1 du code de sécurité intérieure mais s’étendent à tous les actes portant une atteinte grave à l’ordre public. Cette rédaction a pour but de permettre d’imputer à une association le comportement de quelque uns de ses membres. Il faut également noter que la dissolution de ces associations n’est pas effective seulement le temps de l’état d’urgence. En effet, ces dissolutions ont un caractère définitif. Elles survivent donc à l’état d’urgence qui est lui par nature provisoire.[19]
Au regard de ces législations, on peut penser que le législateur français n’envisage pas directement la possibilité de la dissolution d’unparti politique, notamment un parti politique qui aurait une influence sur le plan national. Même si le débat sur la possibilité d’interdire le Front national refait régulièrement surface, il serait improbable qu’un parti politique de grande envergure soit interdit par simple décret.[20]
La procédure allemande pour l’interdiction d’un parti a une portée plus importante car elle a pour finalité de s’appliquer à des partis politiques ayant un véritable poids politique.
Il sera maintenant dans une seconde partie question de procédures ayant déjà été mise en oeuvre contre des partis d’extrême droite. Alors que jusqu’à présent, en France seuls des micros partis ou groupuscules ont été interdits, en Allemagne les procédures visent des partis ayant un rôle sur le plan national.
Pendant longtemps, seulement deux partis ont été interdits depuis la naissance de la République fédérale d’Allemagne en 1949. Une première dissolution visa le SRP « Sozialistische Reichspartei » fondé après la fin de la seconde guerre mondiale et banni en 1952 car jugé comme réminiscence du NSDAP « Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei »[21]. Une seconde[22] concerna le KPD « Kommunistische Parte Deutschlands » en 1956. [23]
Comme on l’a souligné, en droit allemand, le parti politique est distingué de la simple association ce qui n’est pas le cas en France. Il reste que la loi de 1901 n’a encore jamais servi de fondement à une dissolution d’un parti politique. Toutefois, l'article L 212-1 du Code de la sécurité intérieure qui avait, initialement pour but de s'appliquer à des milices, pourrait très bien s'appliquer à un parti politique qui émet des théories incitant à la haine raciale ou qui est impliqué dans des faits de violence. Cette dissolution peut intervenir par simple décret du premier ministre. Ce fut le cas notamment à deux reprises en 2013 suite à « l’affaire clément Méric » Les groupes « Troisième Voie » et « Jeunesse Nationalistes Révolutionnaires » furent dissous[24] ainsi que le groupuscule « l’œuvre française ».[25]. La suppression de l’association « Envie de rêver » fut quant à elle considérée comme illégale et donc annulée.[26]
Après de nombreux débats, au début de l’année 2001, le Bundestag [27] et le Bundesrat, [28] ainsi que le Bundesregierung ont déposé un recours devant la Cour constitutionnelle pour interdire le NPD. Un an plus tard, la révélation de la double activité d’un témoin principal, un haut responsable du parti qui avait travaillé pendant de nombreuses années pour le « Bundesamt für Verfassungsschutz » (l’Office fédéral de protection de la constitution), avait eu pour conséquence le report de l’examen des recours formés. Cependant, d’autres révélations suivirent concernant le rôle d’informateurs travaillant pour cet Office cités en tant que témoins.
Une courte explication sur cette institution s’impose ici. L’Office fédéral de protection de la constitution est un service de renseignement qui a pour principale mission de surveiller les activités contraires à la Loi fondamentale (article 3 de la loi relative au fonctionnement de l’organisme[29]). Cet organisme est placé sous l’autorité du Ministère de l’intérieur. Afin de collecter des renseignements concernant des activités hostiles à la loi fondamentale, cet Office emploie des informateurs (Vertrauens-Personen).[30] Ces informateurs sont justement le point central de la décision de 2003. Dans cette affaire, la Cour organisa d’abord un débat oral sur le rôle des indicateurs dans l’établissement des preuves puis une audience proprement dite.
Une raison essentielle qui mena à l’échec de la procédure fut le fait que L’Office fédéral de protection de la constitution, en accord avec le ministre de l’intérieur de l’époque, avait refusé de faire savoir quelles activités avaient pour seule origine le parti et lesquelles émanaient des informateurs. Ce refus fut justifié par la raison de la protection des sources, les indicateurs pour des raisons de sécurité ne pouvant être cités comme témoins dans la procédure d’interdiction.
Dans la décision du 18 mars 2003[31], la Cour commence par rappeler dans un premier paragraphe que le NPD, après avoir connu une perte d’influence importante sur l’échiquier politique, rencontre depuis la fin des années 1990 un regain de popularité. Les révélations concernant les indicateurs posent cependant un problème de procédure. En effet, le maintien des indicateurs dans le parti une fois la procédure engagée porte atteinte au principe d ‘égalité des armes. Les requérants avaient la possibilité d’avoir accès au dossier de défense juridique du défendeur. En 2002, suite à ses révélations, le NPD a demandé la fin de la procédure pour ces raisons. C’est ensuite à cause de cette nouvelle requête dans la procédure que cette dernière a prise fin. En effet, les juges de la Cour constitutionnelle décidèrent que la procédure ne pouvait être menée car aucune décision satisfaisante n’avait pu être trouvée concernant la demande de fin de procédure (Einstellungsantrag) du NPD, une majorité de deux tiers étant nécessaire pour une décision effective. Or, quatre juges étaient de l’avis qu’aucun vice de procédure n’était présent ; trois avaient une opinion contraire.
Dans la mesure où selon l’article 15 alinéas 4 de la loi de la Cour constitutionnelle (Bundesverfassungsgerichtshof), pour interdire un parti, il faut une majorité de deux tiers des juges. Cela veut dire qu’en pratique, il est nécessaire que six des huit juges émettent une décision contraire au NPD. Par ce mécanisme, le législateur entend exiger une certaine justification à cette mesure. Un avis négatif envers le parti politique est défini comme toute décision qui détériore ou influence négativement la position juridique du parti. « Nachteilig ist grundsatzlich jede Entscheidung, die die Rechtsposition des Antragsgegners verschlechtern oder sonst negativ beeinflussen kann. » [32] Cependant, même si cette dernière visait une requête particulière dans la procédure, le fait que la majorité qualifiée n’ait pu être atteinte empêcha la procédure de se poursuivre. Les juges de la Cour constitutionnelle décidèrent donc dans leur décision du 18 mars 2003 qu’une poursuite de la procédure n’aurait pas été constitutionnellement défendable.
Trois juges expliquèrent ainsi dans la décision que, pour eux, un problème de procédure insurmontable était présent. Selon eux, il est impensable que pendant une procédure visant l’interdiction d’un parti, ce dernier soit sous la surveillance d’indicateur. Afin de procéder à un procès répondant aux règles du droit, il est indispensable de pouvoir faire la différence entre les allégations et les faits des membres du parti et ceux des agents gouvernementaux ou travaillant pour eux. De plus, ils affirment que les indicateurs peuvent au cours du procès informer les autorités nationales sur la stratégie de défense du parti, ce qui est un désavantage considérable.
Quatre juges sont au contraire de l’avis qu’aucun problème de procédure n’est en l’occurrence présent. Pour eux, l’influence des indicateurs au sein du parti n’est pas si importante. Ils estiment, entre autres, qu’il n’existe aucune preuve que le NPD ne pourrait se défendre normalement. Or, sans preuve, il est impossible d’avoir une base sur laquelle repose l’idée selon laquelle un vice entache la procédure. Un autre argument avancé pour la poursuite du procès est celui du danger concret que représente le parti. En effet, si un parti politique représente un véritable danger, il est important de ne pas stopper une procédure le visant aussi facilement.
Tout comme la procédure de 2001 avait eu pour cause première un attentat qui avait lancé le débat sur l’interdiction du NPD[33], les actions meurtrières d’une organisation d’extrême droite intitulée « Clandestinité nationales-socialiste » en 2011 relança le débat. [34] Le groupe est en effet soupçonné d’être lié au NPD. C’est dans ce contexte qu’en 2012, les « Landers » qui, après avoir conclu que les informateurs, cause de l’échec de 2003, n’étaient plus présents au sein du NPD décidèrent d’engager une nouvelle procédure d’interdiction. Une requête du Bundesrat fut déposée le 3 décembre 2013[35]. Contrairement à celle de 2001, le Bundestag et le Bundesregierung n’y prirent pas part, considérant les chances que cette requête aboutissent trop faibles. [36]
Cependant, avant même le dépôt de cette requête, le NPD avait pris les devants en déposant lui-même en novembre 2012 sa propre requête devant la Cour constitutionnelle. Le NPD demandait aux juges de Karlsruhe de constater définitivement que son existence n’avait rien d’anticonstitutionnel. De plus, il entendait que soit constatée la violation de ses droits par le « Bundesregierung », le « Bundesrat » et le « Bundestag », pour avoir énoncé que son existence était contraire à la loi fondamentale, sans pour autant avoir demandé son interdiction jusqu'à présent. La requête date du novembre 2012, soit une année avant la requête du Bundesrat. La demande reçut une réponse négative.[37] En effet, en tant que demande d’interdiction « négative », elle fut déclarée irrecevable.[38]
En outre, dans son arrêt du 5 mars 2013, la Cour constitutionnelle énonça qu’une procédure ne pouvait être engagée dans le but de décréter un parti constitutionnel. Les partis politiques pour la Cour constitutionnelle sont dans leur perception libre et conforme à la Constitution tant qu’elle n’en a pas décidé du contraire. Par ailleurs, les énonciations à l’encontre du NPD ne furent pas considérées comme violant les droits de ce derniers, mais comme faisant partie du jeu politique.
Concernant la nouvelle procédure d'interdiction du NPD enclenchée sur requête du 3 décembre 2013 par le « Bundesrat », le « Bundesverfassungsgericht » a, par une décision indicative du 19 mars 2015, exigé de nouvelles preuves du requérant quant à l'absence de vice de procédure, qui doit nécessairement faire l'objet d'un contrôle par le juge. Selon cet arrêt, le requérant doit apporter des justificatifs prouvant l'arrêt de la surveillance du NPD par les services de renseignements avant le début de procédure ainsi que sur les modalités d'obtention de certains documents[39]. Ces justificatifs ayant été apportés, la Cour constitutionnelle a annoncé le 7 décembre 2015 l’ouverture d’une nouvelle procédure visant l’interdiction de ce parti. Dans ce cadre, des audiences se sont tenues sur ce dossier les 1, 2 et 3 mars 2016.[40]
[1] http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_21.html
[2] http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf
[3] http://katapult-magazin.de/de/artikel/artikel/fulltext/eine-frage-der-pa...
[4] http://www.bpb.de/geschichte/nationalsozialismus/dossier-nationalsoziali...
[5] https://www.bundestag.de/blob/189336/2d8fc37801c04ccfe153686a39e477e3/pg...
[6] http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/n...
[7] https://www.bundestag.de/blob/189762/f0568757877611b2e434039d29a1a822/lo...
[8] http://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/__43.html
[9]http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/pocket-politik/16569/streitbare-de...
[10]Https://www.verfassungsschutz.de/de/service/glossar/_lF#freiheitliche-demokratis...
[11]http://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/__15.html
[12]http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?idArticle=LEGIARTI00...
[13]http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT0000060695...
[14] http://www.rajf.org/article.php3?id_article=38
[15] https://www.bundesregierung.de/Content/FR/_Anlagen/loi-fondamentale.pdf?...
[16] http://www.rajf.org/article.php3?id_article=38
[17]http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA00002550...
[18] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000031500...
[19] http://www.nousnecederonspas.org/wp-content/uploads/2016/01/Rapport-OEU-...
[20] http://nonnonetnon.blogs.nouvelobs.com/archive/2016/01/01/l-interdiction...
[21] http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv002001.html
[22]http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA00002550...
[23] http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv005085.html#Rn611
[24] http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027697110 ; http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027755768
[25] http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027755773
[26] http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Selecti...
[27] http://www.aktiv-gegen-diskriminierung.info/sites/aktiv-gegen-diskrimini...
[28] http://www.bundesrat.de/SharedDocs/pm/2001/061-2001.html
[29] http://www.gesetze-im-internet.de/bverfschg/__3.html
[30] Https://www.verfassungsschutz.de/de/das-bfv/aufgaben/was-genau-macht-der-verfass...
[31]https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/200...
[32] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE...
[33] https://www.monde-diplomatique.fr/2000/10/SEMLER/2482
[34] http://www.bpb.de/politik/extremismus/rechtsextremismus/167684/der-natio...
[35] Https://www.bundesrat.de/DE/plenum/themen/npd-verbot/npd-verbot.html
[36] http://www.bundesrat.de/DE/plenum/themen/npd-verbot/npd-verbot-node.html
[37]http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2013...
[38]http://revdh.org/2013/02/25/liberte-dassociation-tentative-interdire-par...
[39]https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/201...
[40] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE...
Interdiction parti politique / NPD / Cour constitutionnelle allemande - 18 mars 2003 - 2 BvB 1/01