Source: https://m.hausarbeiten.de/document/125365
Timestamp: 2019-11-16 21:06:55
Document Index: 373825735

Matched Legal Cases: ['EuG', 'Art. 213', 'Art. 6', 'Art. 49', 'Art. 17', 'Art. 190', 'Art. 190', 'Art. 19', 'Art. 29', '§ 42', '§ 20']

Politische Partizipation am Prozess der europäischen Integration ...
Eine Untersuchung am Beispiel des Vertrages über eine Verfassung für Europa
von Wolfgang Regler (Autor)
Magisterarbeit 2008 140 Seiten
2. Nationale Referenden zu Verträgen der europäischen Integration als mögliches Legitimationsinstrument der EU
2.1. Das Demokratiedefizit der Europäischen Union
2.1.1. Das institutionelle Demokratiedefizit
2.1.2. Das strukturelle Demokratiedefizit
2.2. Die negative Wirkung des Demokratiedefizits auf die Legitimität der Europäischen Union
2.2.1. Das Demokratiedefizit im Kontext des dreidimensionalen Charak- ters der Legitimität der EU
2.2.2. Die besondere Bedeutung der input-gespeisten Legitimität
2.3. Nationale Referenden zu Integrationsverträgen als mögliche Lösung des Legitimitätsproblems
2.3.1. Die Funktionsweise nationaler Referenden als Legitimationsinstru- ment der EU
2.3.2. Vorteile nationaler Referenden als Legitimationsinstrument
3. Nationale Referenden im Rahmen des gescheiterten Ratifikations- prozesses zum Vertrag über eine Verfassung für Europa
3.1. Der vorgesehene Ratifikationsprozess
3.1.1. Überblick über die Ratifizierungsmodi in den einzelnen Staaten
3.1.2. Die nationalen Debatten über den jeweiligen Ratifikationsweg
3.1.3. Taktische Erwägungen als Hauptgrund für die Ansetzung nationaler Referenden
3.1.4. Faktoren zur Erklärung der hohen Zahl nationaler Referenden zum Verfassungsvertrag
3.1.5. Ideen zu einer gesamteuropäischen Ratifikation
3.2. Analyse der vier durchgeführten Referenden zum Verfassungsvertrag
3.2.1. Der nationale Kontext der Volksabstimmungen
3.2.2. Die Akteure und Themen der Mobilisierungsphasen im Vorfeld der Referenden
3.2.2.1. Die Wahlkampagnen in Spanien und Luxemburg im Vergleich
3.2.2.2. Der französische und niederländische Wahlkampf im Vergleich
3.2.3. Determinanten der Abstimmungsergebnisse
4. Bewertung der Verfassungsreferenden
4.1. Die Wirkung auf die Legitimität der Europäischen Union
4.1.1. Ihre Folgen für die Input-Dimension der Legitimität
4.1.2. Die Wirkung der Referenden auf die Output-Legitimität
4.1.3. Ihre Auswirkungen auf die soziale Legitimität der EU
4.2. Die Opportunität der Verfassungsreferenden aus Sicht der verant- wortlichen nationalen politischen Akteure
4.3. Abschlussbewertung nationaler Referenden zu europäischen Verträ- gen als Legitimationsinstrument der EU
6.1. Verzeichnis der verwendeten Literatur
6.1.1. Selbständige Publikationen
6.1.2. Unselbständige Publikationen
6.2. Verzeichnis der verwendeten Internetquellen
6.2.1. Veröffentlichungen offizieller nationalstaatlicher und europäischer Stellen
6.2.2. Veröffentlichungen von Wissenschaftlern und Forschungsinstituten
6.2.3. Zeitungsbeiträge
6.2.4. Veröffentlichungen direktdemokratischer Lobbygruppen sowie von Verbänden und politischen Parteien
Abbildung 1: Die Ratifikationswege der Mitgliedstaaten
Abbildung 2: Überblick über die wichtigsten Daten der Referenden
Abbildung 3: Schlüsselelemente der individuellen Wahlentscheidung
Abbildung 4: Verteilung der Schlüsselelemente der Wahlentscheidung nach Ab- stimmungsverhalten
Abbildung 5: Überblick über die Wahlbeteiligungen auf nationaler und europä- ischer Ebene
Die vorliegende Magisterarbeit untersucht den Ratifikationsprozess des Vertrages über eine Verfassung für Europa (VVE)[1]. Ein besonderes Merkmal dieses Prozesses bestand darin, dass nationalen Referenden im Vergleich zur Ratifikation früherer EU-bezogener Verträge eine außerordentlich hohe Bedeutung zukam. Weil sehr viele Re-ferenden vorgesehen waren, bietet er die Chance, die Wirkungen dieses Werkzeugs direkter politischer Partizipation der Bürger am Prozess der europäischen Integration anhand einer bisher in ihrer Breite einmaligen Untersuchungsgrundlage zu analysie-ren. Im Mittelpunkt der Arbeit steht dabei die Wirkung nationaler Referenden auf die Legitimität der Union. Es soll die Frage beantwortet werden, ob sich mit diesem In­strument die Legitimität der EU verbessern lässt und ihr Defizit in diesem Bereich behoben werden kann.
Die Suche nach einer fundierten Antwort gliedert sich in drei Phasen. In einem ersten Schritt wird das Legitimitätsproblem der EU als die zentrale Problemlage die-ses neuartigen politischen Systems dargestellt und anschließend werden nationale Re-ferenden zu europäischen Verträgen als mögliche Lösung präsentiert. Den Ausgangs-punkt der Diagnose eines Legitimitätsdefizits bildet das doppelte, sowohl in instituti-onellen als auch strukturellen Mängeln bestehende Demokratiedefizit der Europäi-schen Union. Die Legitimität dieses politischen Systems wird dabei als dreidimensio-nale Variable aufgefasst, deren Erzeugung entweder durch die Ausrichtung des politi-schen Entscheidungsprozesses auf dessen Inputs oder dessen Outputs erfolgen kann. Die dritte Dimension des gewählten Legitimitätskonzepts besteht in der sozialen Le-gitimität als der notwendigen Bedingung für das Funktionieren der beider möglichen Legitimationswege. Anschließend wird das Demokratiedefizit mit dieser Konzeption von Legitimität in Beziehung gesetzt und aufgezeigt, dass ein für die Union existen-zielles Legitimitätsproblem besteht, das vor allem in der besonders wichtigen Input-Dimension der Legitimität angesiedelt ist.
Eine Erläuterung der Funktionsweise nationaler Referenden zu Integrationsver-trägen als Legitimationsinstrument für die Europäische Union präsentiert dann solche Abstimmungen als Werkzeug, mit dem die defizitäre Input-Legitimität potentiell ge-stärkt werden kann. Um aber die tatsächliche Nützlichkeit nationaler Volksabstim-mungen objektiv bewerten zu können, werden zwei Bedingung aufgestellt, die sie er- füllen müssen, falls sie tatsächlich nicht nur eine theoretisch mögliche, sondern auch eine praktikable Lösung des aufgezeigten Legitimitätsproblems sind. Zum einen müs-sen sie nicht nur die Legitimität der EU stärken, sondern zum anderen gleichzeitig aus Sicht der nationalen Politik opportun und damit akzeptabel sein. Die nächsten beiden Phasen der Arbeit dienen dazu, nationale Referenden nach diesen Kriterien beurteilen zu können.
Im zweiten Abschnitt der Arbeit wird am Beispiel des Ratifikationsprozesses zum Verfassungsvertrag die praktische Anwendung nationaler Referenden analysiert. Zu-nächst wird dabei die Frage geklärt, warum es gerade bei diesem Vertrag in so vielen Staaten zu einer Volksabstimmung kam beziehungsweise zumindest kommen sollte. Im Anschluss werden jene vier Referenden in Spanien, Frankreich, den Niederlanden und Luxemburg näher untersucht, die tatsächlich durchgeführt wurden. Dabei wird zunächst jeweils der spezifische nationale Kontext erläutert, in dem die Abstimmun-gen stattfanden, um für jene Staaten, die die wichtigste Grundlage für die Beurteilung nationaler Referenden als Legitimationsinstrument bilden, die Hintergründe ihrer An-setzung und damit auch ihrer Bewertung im Einzelnen offen zu legen. Darauf folgt eine Analyse der Themen und Akteure der Mobilisierungsphasen, die im Vorfeld der Abstimmungen stattfanden, bei der jeweils die zwei erfolgreichen und die zwei ge-scheiterten Referenden einander gegenübergestellt werden. Das Ziel dieses Vorge-hens besteht darin, Gemeinsamkeiten und Unterschiede aufzuzeigen, die eine Erklä-rung für den Erfolg des spanischen und luxemburgischen respektive das Scheitern des französischen und niederländischen Referendums sein können. Im letzten Gliede-rungspunkt dieses Abschnitts wird schließlich versucht, anhand der so gewonnenen Erkenntnisse und empirischer Daten aus Nachwahl-Umfragen die Bedeutung der ein-zelnen Erklärungsfaktoren zu bestimmen, um den jeweiligen Ausgang der plebiszitä-ren Ratifikationen verstehen zu können.
Im dritten Teil der Magisterarbeit wird schließlich die Ausgangsfrage nach der Eignung nationaler Referenden als Legitimationsinstrumente der EU beantwortet. Dazu werden entsprechend der zwei oben genannten Bewertungskriterien die Wir-kungen der vier durchgeführten Verfassungsreferenden auf die drei Dimensionen der Legitimität untersucht und ergänzend dazu die politische Opportunität der Abstim-mungen aus Sicht der für die Referenden verantwortlichen nationalen Entscheidungs-träger eingeschätzt.
Während objektiv betrachtet die demokratische Qualität europäischer Politik schon vom Beginn des europäischen Integrationsprozesses an defizitär war, weil sei­ne Initiatoren ihr nur eine untergeordnete Bedeutung beimaßen, rückte das Problem subjektiv erst in den 70er-Jahren in den Blick.[2] Seither ist die Diskussion um das bald mit dem Schlagwort „Europäisches Demokratiedefizit“[3] bezeichnete Problem zu ei-nem beherrschenden Thema der Auseinandersetzung mit der und um die Integration geworden. Im Lauf der Zeit erweiterte sich allerdings die wissenschaftliche Perspek-tive und man nahm zusätzlich zu den institutionellen Problemen auch deren struktu-relle Ursachen in den Blick.
Schon 1988 zeigte das Europäische Parlament in seinem sogenannten Toussaint-Report das zentrale institutionelle Problem der Europäisierung nationaler Politik auf. Das Dilemma der EU besteht damals wie heute in „the combination of two phenomena: (i) the transfer of powers from the Member States to the European Community; (ii) the exercise of these pow­ers at Community level by institutions other than the EP, even though, be­fore the transfer, the national parliaments held power to pass laws in the ar­eas concerned.“[4]
Etwas allgemeiner ohne den ausschließlichen Fokus auf das Europäische Parla-ment formuliert ist die Verlagerung nationaler Kompetenzen zur EU also deshalb problematisch, weil sie von demokratisch relativ direkt und daher gut legitimierten Organen vor allem auf solche übergingen, die wie die Europäische Kommission oder der Rat nur über eine weniger unmittelbare und damit schwächere demokratische Le­gitimation verfügen. Insgesamt nahm im Zuge des Kompetenztransfers hin zur EU die Zahl der Vermittlungsinstanzen, die sich zwischen den Bürgern und den politisch verantwortlichen Entscheidungsträgern befinden, zu. Schließlich war und ist das ein- zige wie die nationalen Parlamente direkt von den Bürgern bestimmte Organ der neu-en Politikgestaltungsebene Europa das EP, das aber nur einen Bruchteil der Kompe-tenzen nationaler Parlamente besitzt.
Der Befund, die EU weise im Vergleich zu den Nationalstaaten ein institutionel-les Demokratiedefizit auf, lässt sich allerdings leicht mit dem Hinweis entkräften, dass die Union „weder ein Staat noch ein Staat im Werden“[5] ist und für ihr politisches System daher nicht zwingend die gleichen Maßstäbe gelten müssen. Legt man die gängige Definition des Völkerrechts zugrunde, nach der sich ein Staat durch ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und eine dieses Volk beherrschende Staatsgewalt aus-zeichnen muss, lässt sich die Staatlichkeit der Union mit guten Gründen verneinen.[6] Während das Vorhandensein eines Staatsgebietes und -volkes von der spezifischen Definition dieser Begriffe abhängt, besitzt die EU eindeutig keine Staatsgewalt. Schließlich fehlen ihr beispielsweise die für Staaten typische Kompetenz-Kompetenz, ihre Zuständigkeiten autonom festzulegen, oder ein von den Mitgliedstaaten unab-hängiges Gewaltmonopol, mit dem sie ihre Rechtsakte auch gegen deren Willen durchsetzen könnte. Stattdessen gilt das Unionsrecht letztlich nur auf Basis einer „Selbstverpflichtung der Mitgliedstaaten, der Anwendung einer autonom funktionie-renden Rechtsordnung in ihren Hoheitsgebieten Raum zu geben“[7].
Um statt eines Defizits im Vergleich zu Staaten einen tatsächlichen absoluten Mangel an Demokratie feststellen zu können, darf der Maßstab deshalb nicht eine Staatlichkeit sein, die die EU nicht besitzt, sondern muss der Begriff der Demokratie selbst sein. Hier bietet sich eine Demokratiedefinition durch Phillipe Schmitter und Terry Karl an, die nicht mit nationalstaatlich konnotierten Begriffen operiert. Sehr allgemein aber im Falle der EU gerade deshalb sehr brauchbar beschreiben sie ein demokratisches System als „’a regime or system of governance in which rulers are held accountable for their actions in the public realm by citizens’“[8]. Entscheidendes Kriterium für die demokratische Qualität eines politischen Systems ist also die Ver-antwortlichkeit der Regierenden gegenüber den Regierten. Nur wenn die Bürger die Möglichkeit haben, „to throw the scoundrels out“[9], ist die für die Demokratie charak-teristische Abhängigkeit der Politik von den Bürgern gegeben. Prüft man nun, inwie-weit die wichtigsten Organe der EU die Verantwortlichkeit der Regierenden sicher-stellen, lässt sich eine objektive und allgemein gültige Aussage über die demokrati-sche Qualität der EU treffen.
Auf den ersten Blick scheint das Europäische Parlament dieser Anforderung einer möglichst direkten Verantwortlichkeit der Regierenden sehr gut zu genügen, weil sei­ne Zusammensetzung von den Bürgern durch Direktwahl bestimmt wird und die Ab-geordneten damit alle fünf Jahre von den Bürgern für ihr Handeln zur Verantwortung gezogen werden können. Allerdings nehmen die Bürger diese Möglichkeit zum gro-ßen Teil nicht wahr.
Betrachtet man die Wahlbeteiligung so lässt sich ein kontinuierlicher Rückgang von 63% bei der ersten Wahl 1979 auf 45,6% im Jahr 2004 feststellen. In der Slowa-kei gaben damals sogar nur 17% der Wähler ihre Stimme ab.[10] Doch auch diejenigen, die ihr Wahlrecht wahrnehmen, treffen damit nur in sehr begrenztem Ausmaß eine europapolitische Entscheidung, da Europawahlen sich am besten als „second-order national elections“[11] beschreiben lassen. Zwar lässt sich für die Staaten der EU-15, für die ja als einzige Daten zu mehreren Wahlen vorliegen, zeigen, dass Parteien, in deren Programm die EU im Allgemeinen oder wichtige EU-Politikfelder wie die Umweltpolitik im Besonderen eine große Rolle spielen, bei Europawahlen tendenziell besser abschneiden als bei der vorangegangenen nationalen Wahl. Allerdings erklärt sich so nur ein kleiner Teil der Wählerwanderungen. Weitaus wichtiger sind, unab-hängig von ihrer europapolitischen Ausrichtung, die Verluste der großen Parteien und vor allem der großen Regierungsparteien.[12] Das legt nahe, dass die Wähler bei der Stimmabgabe eher nationale als europapolitische Motive im Auge haben, beziehungs-weise ohne Blick auf deren Haltung zur EU kleine Parteien wählen, denen sie bei den letzten nationalen Wahlen ihre Stimme noch aus rein taktischen Gründen verweigert haben.[13] Auch die vorwiegend nationalen Wahlkampfthemen der Parteien passen in das Bild[14], dass „Europe remains at best a minor element in most cases“[15] und die Wahlen zum EP nur am Rande dazu benutzt werden, die eigene Meinung über die Europaabgeordneten auszudrücken.
Europawahlen sind auch deswegen national determinierte Sekundärwahlen, weil nur relativ unwichtige „scoundrels“ hinausgeworfen werden können. Schließlich ver-fügt das EP im Vergleich zu Rat und Kommission immer noch über nur sehr begrenz-te Rechte. Beispielsweise ist zur Verabschiedung von Rechtsakten nur in etwas mehr als einem Drittel der Politikbereiche des EG- und bei nicht einmal 5% der Materien des EU-Vertrages die Absegnung der Vorlagen durch das EP zwingend erforderlich. Der Anteil der Bereiche, in denen die Rechtssetzung von einer eventuellen freiwilli-gen Unterrichtung des Parlaments abgesehen völlig ohne dessen Beteiligung abläuft, liegt hingegen mit etwa 33% der Politiken des EGV beziehungsweise 63% derjenigen des EUV sehr viel höher.[16] Zudem unterliegen die obligatorischen Ausgaben der U­nion, die etwa 40% des Gesamthaushalts ausmachen und auch die Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik enthalten, nicht der Letztentscheidung des EP.[17]
Während die Europaabgeordneten aber zumindest theoretisch den Bürgern direkt verantwortlich sind, obliegt die Kontrolle der Ratsmitglieder nicht den Wählern selbst, sondern, weil es sich bei ihnen immer um nationale oder gliedstaatliche Regierungs-mitglieder handelt, den direkt gewählten dortigen Parlamenten. Zwar haben natürlich auch hier die Bürger die Möglichkeit, in nationalen Wahlen über die von der Unter-stützung des nationalen Parlaments abhängige Regierung und damit auch ihre Rats-vertreter zu befinden, da allerdings nicht einmal bei Europawahlen die EU eine domi-nante Rolle spielt, ist diese Hoffnung bei nationalen Wahlen natürlich erst recht illu-sorisch. In der Realität sind nationale Parlamentswahlen aber „keine Wahlen, in de-nen über konkurrierende Programme europäischer Politik tatsächlich entschieden wird.“[18]
De facto bleibt also nur die Kontrolle durch die mitgliedstaatlichen Parlamente, allerdings ist auch diese unzureichend bis lückenhaft. Zunächst verfügen die ver-schiedenen Organe über sehr verschiedene Kontrollrechte. Während beispielsweise die skandinavischen Parlamente rechtlich oder zumindest politisch bindende Mandate für ihre Ratsmitglieder festlegen können, fehlen einigen anderen nationalen Kammern, etwa denjenigen in Griechenland, Luxemburg, Spanien und Portugal, entsprechende Rechte völlig.[19] Unabhängig von nationalen Determinanten außerdem „[t]he volume, complexity and timing of the Community decisional process makes [sic] national par­liamentary control (...) more an illusion than a reality.“[20] Erstens können die nationa-len Europaausschüsse angesichts der Masse an Dokumenten nur einen Bruchteil der ihnen zugeleiteten Texte wirklich effektiv auswerten. Zweitens sind die Entwürfe, die im Rat zur Abstimmung stehen, immer bereits mühsam verhandelte Kompromisse, die die Regierungen gegenüber den nationalen Parlamenten natürlich erhalten wollen. Daher ist es für diese schwer, noch Änderungswünsche durchzusetzen. Drittens wer-den auf Ebene der Ständigen Vertreter häufig sehr kurzfristig Änderungen vorge-nommen, auf die die Parlamentarier nicht mehr schnell genug reagieren können.[21] Ein viertes prinzipielles Problem besteht zudem darin, dass weder die Parlamente noch die Bürger ihr nationales Ratsmitglied für eine Entscheidung verantwortlich machen können, bei der dieses von der qualifizierten Mehrheit des Rates überstimmt worden ist, die Entscheidung aber natürlich in jedem Land gleichermaßen umgesetzt werden muss.[22]
Im Falle der Europäischen Kommission ist die Verantwortlichkeit gegenüber den Bürgern noch weniger gegeben als beim Rat, da die Kommissare bei ihrer Ernennung zwar auf das Plazet des Rates und des EP angewiesen sind, aber als Mitglieder eines supranationalen Organs keiner nationalen Regierung angehören und ihr Amt aus-drücklich „in voller Unabhängigkeit“[23] von nationalen Wünschen ausüben müssen. Damit hat die Kommission „fraglos bedeutenden Anteil an der europäischen ‚Regie-rungsgewalt’ – und ist jedem Wählervotum weit entrückt.“[24] Zwar ist eine Ex-post-Kontrolle der Kommission durch das EP in Form seines Haushaltskontrollrechts und der Möglichkeit eines Misstrauensvotums gegen die gesamte Kommission vorhanden, damit wurde aber trotz zahlreicher Skandale bisher nur 1999 die Santer-Kommission zur Verantwortung gezogen. Zudem ist ja auch die Verantwortlichkeit des EP gegen-über den Bürgern nicht einwandfrei gegeben. Dieser Makel befleckt über den Umweg der geschilderten Kontrollmöglichkeit auch die Verantwortlichkeit der Kommission, die eben nicht gegenüber dem Bürger, sondern nur dem EP besteht.
Damit ist sie das extremste Beispiel des institutionellen Demokratiedefizits der Europäischen Union, das im Allgemeinen in der Diskrepanz zwischen der politischen Bedeutung der EU-Organe und der Intensität ihrer Verantwortlichkeit gegenüber den Bürgern besteht. Während das EP im Vergleich zu Rat und Kommission relativ machtlos, aber die Verantwortlichkeit gegenüber den Bürgern zumindest theoretisch gut ist, sind Rat und Kommission zwar wichtiger, aber nur sehr viel schwerer bezie-hungsweise gar nicht vom Bürger zur Verantwortung zu ziehen.
Während bei der institutionellen Betrachtung des Demokratiedefizits nur die Fra-ge zu beantworten ist, ob die EU ein demokratisches Entscheidungssystem hat oder nicht, setzt die strukturelle Sichtweise einen Schritt vorher an und fragt grundsätzlich nach der Demokratisierbarkeit der Union. Institutionelle Reformen sind aus dieser fundamentaleren Sicht nicht ausreichend, um das Demokratiedefizit zu beheben, weil die These eines institutionellen Defizits zwar nicht falsch ist, aber nur den oberfläch-lichen Teil des Demokratieproblems erfasst. Die eigentlich wesentliche Frage muss zunächst einmal lauten, „bis zu welchem Grade ein Gebilde wie die Europäische U­nion denn überhaupt demokratiefähig ist?“[25] Das strukturelle schließt also das institu-tionelle Demokratiedefizit keineswegs aus, sondern untersucht, von der These institu-tioneller Mängel der europäischen Demokratie ausgehend, die Voraussetzungen, die für eine funktionierende demokratische Struktur auf europäischer Ebene notwendi-gerweise erfüllt sein müssen.
Als wichtigste Bedingung wird dabei ein belastbares Gemeinschaftsgefühl ange-sehen. Schließlich ignorieren beispielsweise Entscheidungen, die mittels eines wie auch immer gearteten Mehrheitsentscheids gefällt werden, immer die Interessen einer Minderheit. Wenn die unterlegenen Bürger sich als bloße Individuen sehen und nur die eigenen Wünsche im Sinn haben, gäbe es für sie keinen Grund, einen Mehrheits- entscheid zu akzeptieren und als legitim zu empfinden. „Erst die reale Gemein-schaftsorientierung der Mitglieder [des politischen Systems; W.R.] – ihr Gemeinsinn – läßt die scheinbar urdemokratische Mehrheitsregel normativ vertretbar erschei-nen“[26] und macht sie auch für die Minderheit akzeptabel. Ein solches starkes Ge-meinschaftsgefühl, das die Basis für eine funktionierende institutionelle Demokrati-sierung der EU sein muss, ist aber nicht vorhanden, denn „[e]ine politisch belastbare Identität der Europäer als Europäer gibt es nicht“[27].
Der Grund dafür besteht vor allem in der extremen kulturellen Heterogenität, die die EU kennzeichnet. Aufgrund zahlreicher verschiedener Sprachen und einer zwar teilweise gemeinsam erlebten, aber in jedem Fall unterschiedlich erfahrenen Ge-schichte bilden die Völker Europas eben „keine Kommunikationsgemeinschaft, kaum eine Erinnerungsgemeinschaft und nur sehr begrenzt eine Erfahrungsgemein-schaft.“ [28] Alle diese identitätsstiftenden Determinanten sind immer noch in erster Li-nie national statt europäisch geprägt. Obwohl es natürlich eine gemeinsame europäi-sche Geschichte im Sinne einer Geschichte Europas gibt, ist sie in jedem Mitglied-staat anders erfahren worden und wird nun anders erinnert. Der Zweite Weltkrieg ist dafür wohl das eindrücklichste Beispiel. All das findet zudem in verschiedensten Sprachen statt.
Eine gemeinsame, europäische Identität, die für die Zwecke einer massiven De-mokratisierung der EU brauchbar ist, kann angesichts so verschiedener nationaler Bedingungen keinesfalls entstehen. Schließlich muss sie die nationale Identität zwar nicht ersetzen, aber dennoch so stark ausgebildet sein, dass sie diese im Bedarfsfall überlagern kann. Auch wenn man keiner der vor allem in der deutschen Rechtswis-senschaft zahlreichen Anhänger der No-Demos-These ist, die „notwendigerweise ein homogenes Staatsvolk“[29] als strukturelle Voraussetzung einer in ihrer Qualität mit dem Nationalstaat vergleichbaren europäischen Demokratie sehen, muss man den-noch konstatieren, dass die Heterogenität Europas noch zu groß ist, als dass eine be-lastbare Kollektividentität entstehen könnte.
Als weiteres strukturelles Hindernis einer institutionellen Demokratisierung kommt auf europäischer Ebene das Fehlen von „intermediären Vermittlungsstruktu- ren“[30] wie Parteien, Medien und Verbänden, hinzu.[31] Diesen haben in den National-staaten ebenso wie auf EU-Ebene die Aufgabe, zwischen der Gesellschaft und der Po-litik eine möglichst enge Verbindung herzustellen, damit sich die Regierten und die Regierenden über die Wünsche des einen beziehungsweise das Tun des anderen in-formieren können. Gleichzeitig ist nur so gewährleistet, dass, entsprechende instituti-onelle Möglichkeiten vorausgesetzt, eine ständige Kontrolle der politischen Organe durch die Bürger stattfinden kann.[32]
Obgleich diese Vermittlungsstrukturen für das Funktionieren einer Demokratie unerlässlich sind, sind sie auf EU-Ebene nur unzureichend ausgeprägt, denn echte eu-ropäische Strukturen, die über Staatsgrenzen hinwegreichen, sind nur selten über-haupt vorhanden beziehungsweise wenig leistungsfähig. Eine echt europäische Ver-mittlung von Europapolitik, die beispielsweise auch bei problematischen verteilungs-politischen Entscheidungen nicht von einer nationalstaatlich-egoistischen Rhetorik geprägt ist, gibt es nur in Ansätzen, weil die entsprechenden Vermittler fehlen. So e-xistieren zwar zum Beispiel Parteien auch auf europäischer Ebene, diese sind aber le-diglich relativ lose Zusammenschlüsse entsprechender nationaler Organisationen. Fi-nanziell sehr viel schlechter ausgestattet als die nationalen Gruppierungen, stehen sie sowohl was ihr Personal als auch ihre Medienpräsenz angeht deutlich in deren Schat-ten.[33] Ihre Aufgabe, „die Wünsche und Interessen der Repräsentierten zu ermitteln, zu aggregieren und in den politischen Entscheidungsprozeß hinein zu vermitteln“[34], können sie daher nur unzureichend erfüllen.
Aufgrund der Sprachenproblematik noch weitaus schwerer zu verwirklichen sind jedoch transnationale Medienangebote. Dementsprechend sind TV-Sender wie das deutsch-französische Programm „Arte“ immer noch die absolute Ausnahme und zu-dem keine Massenmedien im Wortsinn. Ein europäisch statt national geprägter politi-scher Diskurs, auf den eine europäische Demokratie aufbauen könnte, ist so aller-dings nicht möglich. Erschwerend kommt hinzu, dass auch in den nationalen Medien die EU nur eine untergeordnete Rolle spielt, die ihrer tatsächlichen Bedeutung für die Bürger nicht gerecht wird. So beziehen sich außerhalb besonderer Ereignisse, wie et- wa wichtigen Gipfeltreffen, nur etwa 4% der Themen in deutschen Fernsehnachrich-ten auf die Europäische Union.[35] Resultat der fehlenden intermediären Vermittlungs-strukturen sind also letztlich mangelnde Informationen und mangelndes Wissen[36] ü-ber die EU und ihre Politik. Für eine funktionierende und leistungsfähige Demokratie ist genau das aber unverzichtbar, denn nur ein informierter Bürger ist in der Lage, seine demokratischen Rechte auch auszuüben.
Die besondere Problematik dieser strukturellen Hindernisse der Demokratisierung liegt darin, dass sie durch politische Maßnahmen nicht kurzfristig zu beseitigen sind. Beispielsweise können die Parteien und Verbände, „[i]m Nationalstaat gewachsen, alimentiert und sanktioniert, (...) nicht einfach europäisiert werden, ohne dass es zu weitreichenden Loyalitätskonflikten“[37] zwischen ihren nationalen und der europäi-schen Ebene kommt. Die Politik kann hier mit entsprechenden Unterstützungsmaß-nahmen die Entwicklung zwar positiv beeinflussen, aber nicht nach Belieben und vor allem nicht nach Bedarf steuern. Gerade beim zentralen Problem der persönlichen I-dentität sind Veränderungen besonders schwer und langwierig, weil es sich um eine intime persönliche Variable handelt, die sich dem Zugriff der Politik verschließt. Es ist schlichtweg illusorisch, zu glauben, Identitäten, die sich auf Basis eines jahrhun-dertelangen Gegeneinanders der europäischen Mächte gebildet haben, ließen sich durch einige Jahrzehnte des mehr oder weniger intensiven Miteinanders verändern. Das Dilemma der Demokratisierung der EU besteht also letztlich darin, dass die nöti-gen politischen Veränderungen, entsprechenden politischen Willen vorausgesetzt, re-lativ kurzfristig zu verwirklichen wären, während sich die ebenso notwendige Basis dieser demokratischen Union aber nur langsam entwickelt. Eine funktionierende De-mokratie, die ähnlich ausgeprägt und leistungsfähig ist wie die nationalen Demokra-tien, ist daher auf europäischer Ebene auf absehbare Zeit nicht realisierbar.
2.2. Die negative Wirkung des Demokratiedefizits auf die Legi-timität der Europäischen Union
2.2.1. Das Demokratiedefizit im Kontext des dreidimensionalen Charakters der Legitimität der EU
Das der Arbeit zugrundegelegte Konzept von Legitimität besteht aus drei Dimen-sionen, die sich an Lincolns Trias des „government of the people, by the people, and for the people“[38] orientieren. Die Legitimität eines politischen Systems beruht nach dieser Sichtweise mithin auf drei Säulen: dem Input und dem Output seines politi-schen Prozesses sowie dem Zusammengehörigkeitsgefühl seiner Bürger.[39]
Die erste Möglichkeit der Legitimation eines politischen Systems, „verstanden als der Prozeß, in dem Legitimität erzeugt wird“[40], basiert auf den Präferenzen seiner Bürger. Die grundlegende Logik dieser Art der Legitimation besteht in der Annahme, dass Bürger Entscheidungen eines politischen Systems als umso legitimer empfinden werden, je mehr sie ihrem eigenen Willen entsprechen. Aus der Input-Perspektive be-trachtet, fußt Legitimität daher im Kern auf dem Ideal des „self-government , and compliance can be expected because the laws are self-determined, rather than im­posed by an exogenous will.”[41] Ausschlaggebend ist also, wie Entscheidungen getrof-fen werden.
Da ein Regierungssystem mit einer Identität von Regierenden und Regierten al-lerdings utopisch und Regieren immer mit der Verletzung individueller Präferenzen verbunden ist, kommt es in der Praxis aus input-legitimatorischer Sicht darauf an, dieses notwendige Übel möglichst klein zu halten. In den Worten Lincolns ausge-drückt, muss Regieren in möglichst hohem Maß ein Regieren durch die Bürger selbst sein, denn je intensiver die Bürger in den Politikprozess eingebunden werden und je mehr Möglichkeiten der Einflussnahme auf politische Entscheidungen sie haben, des-to größer ist die Chance einer möglichst großen Übereinstimmung des Willens der Bürger mit dem Produkt des politischen Entscheidungsprozesses. Auf die EU ge-münzt, hängt ihre Legitimität aus dieser input-orientierten Perspektive also in erster Linie „von dem Maße ab, in dem die Bürger durch demokratische Verfahren an der Entscheidungsfindung beteiligt sind, d.h. vom partizipatorischen ‚input’, den die Bür- ger in ihrer Gesamtheit in das europäische Entscheidungssystem einzubringen in der Lage sind.“[42] In der Praxis sind die EU und der Integrationsprozess somit umso legi-timer, je demokratischer das europäische Entscheidungssystem ist.
Genau hier besteht jedoch angesichts des institutionellen Demokratiedefizits ein gravierendes Problem. Zum einen haben die Bürger eben nur in sehr begrenztem Ma-ße die Möglichkeit, ihre Präferenzen einzubringen. In einem System, in dem die Wähler die Mandatsträger für ihr Handeln nur schwer zur Verantwortung ziehen kön-nen, spielen zwangsläufig auch die Wünsche der Bürger nur eine geringe Rolle, weil schlichtweg der Anreiz fehlt, sie zu berücksichtigen. Zum anderen bestehen auch sehr wenig Möglichkeiten für die Bürger, ihre Wünsche überhaupt ins System einzuspei-sen.[43] Sieht man von Partizipationsformen wie Petitionen und dem Engagement in eu-ropapolitischen oder auf EU-Ebene tätigen Verbänden ab, die nur von einer kleinen Minderheit wahrgenommen werden, besteht für die übergroße Mehrheit der Bürger die einzige Möglichkeit, ihre europapolitischen Wünsche zu kommunizieren, in der Teilnahme an der Europawahl. Aber selbst wenn alle Wahlberechtigten diese Mög-lichkeit wahrnehmen und dabei, was ja ebenfalls nicht der Fall ist, wirklich ihre euro-papolitischen Präferenzen zum Ausdruck bringen würden, wäre die Input-Legitimität der EU immer noch defizitär. Schließlich ist der Einfluss des Organs, dessen Zusam-mensetzung durch die so kommunizierten Wählerwünsche bestimmt wird, ver-gleichsweise gering. Der wesentlich mächtigere Rat der EU wird vom Ausgang der Wahl nicht tangiert. Gleiches trifft auf die Kommission zu, die hauptsächlich das Er-gebnis von Verhandlungen zwischen den Staats- und Regierungschefs ist,[44] obwohl sie vom EP bestätigt werden muss.
Die zweite Möglichkeit eines politischen Systems zur eigenen Legitimation ba-siert statt auf den Inputs auf den Ergebnissen seiner Politik. Begreift man die Legiti-mität eines Systems streng von seinen Outputs her, so sind einzig die Resultate der Politik wichtig für dessen Legitimationskraft, wohingegen die Art und Weise der Ent-scheidungsfindung irrelevant ist. Dahinter steht der Gedanke, dass Bürger Regie-rungshandeln dann akzeptieren werden, wenn sie es als sinnvoll und zweckdienlich wahrnehmen. Von der input-basierten Legitimität aus betrachtet, verschiebt sich der Fokus „von den kommunizierten Präferenzen zu den „ Interessen der Regierten.“[45] [Hervorhebung im Original; W.R.]
Während Präferenzen subjektiv wünschenswert sind, sind Interessen objektiv ra­tional. Obwohl damit nicht mehr die Wünsche der Bürger im Mittelpunkt stehen, sind die Bürger auch aus dieser Perspektive von Bedeutung, denn es reicht zur Legitimati­on nicht aus, irgendwelche Ziele möglichst effizient und gut zu verwirklichen. Viel-mehr ist deren „effektive Gemeinwohldienlichkeit“[46] unverzichtbar, damit ihr Errei-chen bei den Bürgern als legitimitätserzeugende Erfolge wirken können. Das politi-sche System muss also nicht nur effizient, sondern effizient zum Wohle der Bürger funktionieren und, in Lincolns Worten, möglichst eine Regierung für die Bürger sein.
Für die EU bedeutet diese output-zentrierte Sicht von Legitimation, dass sie stän-dig den Beweis ihrer dem Nationalstaat überlegenen Problemlösungsfähigkeit erbrin-gen muss. Erst wenn den Bürgern klar ist, „daß mit ihr die Probleme, die die Men-schen in Europa beschäftigen, besser gelöst werden können als ohne sie“[47], erscheint es sinnvoll, der EU die entsprechenden Problemlösungskompetenzen zuzuweisen und die daraus resultierenden Entscheidungen als legitim anzuerkennen. Weil aus der out-put-orientierten Sicht für die Legitimität einer politischen Entscheidung statt des We-ges der Entscheidungsfindung nur ihr Ergebnis relevant ist, stellt das institutionelle Demokratiedefizit für diese Legitimationsmethode kein Hindernis dar.
Die dritte Dimension des vorgestellten Legitimitätskonzepts korrespondiert mit Lincolns „government of the people“[48] und bezieht sich auf das Zusammengehörig-keitsgefühl der Bürger des politischen Systems. Auch wenn Joseph Weiler dafür die Bezeichnung „soziale Legitimität“[49] geprägt hat, unterscheidet sie sich qualitativ von den anderen beiden Dimensionen dadurch, dass sie keinen eigenständigen Legitima-tionsweg, sondern lediglich eine Bedingung für die Entstehung von Legitimität dar-stellt. Dass die Legitimation durch Input eines Wir-Gefühls bedarf, damit die bei ei-ner Mehrheitsentscheidung unterlegene Minderheit die Entscheidung anerkennt, wur-de bereits bei der Erläuterung des strukturellen Demokratiedefizits ausgeführt. Sozia-le Legitimität ist aber ebenso für die Legitimation durch Output unverzichtbar. Schließlich muss sie, wie erwähnt, gemeinschaftsdienlich sein und darf daher nicht bloß auf einzelnen, sondern muss auf „ gemeinsamen Interessen“[50] [eigene Hervorhe-bung; W.R.] aufbauen. Beide Legitimationswege können also nur dann funktionieren, wenn sich die Bürger durch ein zumindest diffuses Zusammengehörigkeitsgefühl nicht mehr nur als unabhängige Individuen, sondern als Teil derjenigen Gemeinschaft wahrnehmen, auf der sich das politische System gründet. Je enger und belastbarer dieses Wir-Gefühl ist, desto leichter kann das System durch seine Entscheidungs-struktur beziehungsweise seine Entscheidungen Legitimität erwerben.
Die Besonderheit der sozialen Legitimität besteht im Kontext der EU darin, dass sie anders als bei Staaten nicht als gegeben vorausgesetzt werden kann, sondern, wie bereits bei den Erläuterungen zum strukturellen Demokratiedefizit ausgeführt wurde, weitgehend fehlt. Ein „Band der Verbundenheit“ [51] der Bürger untereinander ist über Staatsgrenzen hinweg erst in Ansätzen ausgeprägt. Das hat wiederum vor allem Schwierigkeiten beim Erwerb input-gespeister Legitimität zur Folge, da hierfür der Bedarf an sozialer Legitimität höher ist. Die Nichtbeachtung der eigenen Wünsche zugunsten anderer zu akzeptieren, ist schließlich immer mit eigenem Verzicht ver-bunden, während das bei der Festlegung gemeinsamer Interessen nicht nötig ist, so-lange von den festgelegten Zielen alle profitieren können. Bei den klassischen Idealen von Frieden, Freiheit und wirtschaftlicher Entwicklung, die die EU mit ihrer Politik verfolgt, ist genau das der Fall. Insgesamt lässt sich also feststellen, dass das doppelte Demokratiedefizit ein doppeltes Legitimitätsdefizit, nämlich bei der Input- und der sozialen Dimension, beinhaltet.
Daher bietet sich für die EU die Legitimation durch ihren politischen Output als hauptsächliche Legitimitätsquelle an und nicht umsonst stellte sie zu Beginn des In-tegrationsprozesses, als kurz nach dem Zweiten Weltkrieg ein europäisches Wir-Gefühl noch sehr viel weniger beziehungsweise auf Deutschland bezogen wohl gar nicht existierte, die bei weitem wichtigste Legitimationsmethode dar. Könnte sich die EU auch heute noch so ausschließlich auf diese Quelle stützen wie damals, bestünde keinerlei Legitimitätsproblem. Aus mehreren Gründen ist eine so einseitige Legitima­tion aber keinesfalls ausreichend.
Erstens kann die EU sich nicht zum Regierungsgrundsatz der Demokratie beken-nen und diese auch von neuen Beitrittsländern fordern[52], ohne den Ehrgeiz zu haben, sie auch in ihrem eigenen System zu verwirklichen. Ein derartiger Verstoß ihres Han-delns gegen ihre moralischen Forderungen und Bekenntnisse würde sie auf Dauer un-glaubwürdig machen. Zweitens ist die Demokratie bei den EU-Bürgern als „einzig legitime Form von Herrschaftsausübung“[53] anerkannt. Heute könnte, anders als es in Deutschland beispielsweise noch während der Nazi-Diktatur möglich war, kein west-licher Staat mehr für sich Legitimität beanspruchen, ohne gleichzeitig demokratisch zu sein.[54] Es ist daher illusorisch, zu glauben, die EU könne den Legitimationsweg, der in ihren Mitgliedstaaten selbstverständlich im Mittelpunkt steht, langfristig ver-nachlässigen, ohne den Bürgern illegitim zu erscheinen.
Drittens offenbart eine historische Betrachtung des Legitimitätsproblems der EU, dass die Legitimation durch die Berücksichtigung von Inputs mit dem Aufgabenzu-wachs sowohl aus normativer aber auch aus Bürgersicht immer wichtiger wurde und heute so bedeutend ist wie nie zuvor.[55] In der Anfangsphase des Integrationsprozesses hingegen konnten und sollten die Präferenzen der Bürger entsprechend der „elitist strategy of integration“[56], die Monnet verfolgte, für die Politik keine Rolle spielen. Vielmehr vertrauten die Funktionalisten darauf, dass eine auf Experten gestützte er-folgreiche Politik eben aufgrund ihres Erfolges quasi automatisch von der Bevölke-rung akzeptiert würde. „[T]he assumption was that success would bring about its own legitimacy.“[57] Zusammen mit dem friedenssichernden Aspekt der Integration reichte dieser einseitig output-orientierte Legitimationsansatz vorerst aus, weil auf europäi-scher Ebene hauptsächlich technische statt politische Entscheidungen getroffen wur-den. Zwar kam es vor allem durch den EuGH in den 70er-Jahren zu einer faktischen weiteren Europäisierung, aber erst mit der Ratifikation der Einheitlichen Europäi-schen Akte und dann besonders mit dem Vertrag von Maastricht wurde offensichtlich, dass sich die Gemeinschaft „von einem Zweckverband ökonomischer Prägung zu ei-ner politischen Union“[58] entwickelt hatte.
Während für die in erster Linie technischen statt politischen Expertenentschei-dungen des Zweckverbandes die Legitimation durch Ergebnis genügt hatte[59], legten die Bürger an die EU als „politisches System im Werden“[60] aber nun zunehmend die gleichen Maßstäbe an wie an die nationalen politischen Systeme. Die trotz der Schaf-fung eines direkt gewählten Parlaments 1979 immer noch hauptsächlich technokrati-sche Legitimation der Integration durch Erfolg konnte diesen Ansprüchen nicht mehr genügen. Offensichtlich wurde das Legitimitätsproblem der EU anhand der Schwie-rigkeiten bei der plebiszitären Ratifikation des Maastricht-Vertrages in Frankreich und Dänemark und in der Folge rückte auch das schon in den 70er-Jahren von wis-senschaftlicher Seite diagnostizierte aber öffentlich weitgehend ignorierte Demokra-tiedefizit der EU in den Mittelpunkt. Nun war nicht mehr allein wichtig, „ob sich die Gemeinschaft in einigen Politikbereichen hinreichend durch Leistung legitimiert, sondern auch und gerade die generelle demokratische Qualität ihres Entscheidungs-systems.“[61]
Den vorläufigen Höhepunkt der Europäisierung politischer Entscheidungsfelder, die zuvor den Staaten vorbehalten waren und nun vergemeinschaftet sind, stellt die Einführung des Euro dar. Hier wird der massive Einfluss, den die EU mittlerweile auf das Leben der Bürger ausübt, sehr deutlich sichtbar, denn mit der Aufgabe ihrer nati-onalen Währung haben die beteiligten Staaten auch ihre eigenständige Geldpolitik aufgegeben. Deshalb kann beispielsweise einer nationalen Wachstumsschwäche und der damit verbundenen steigenden Arbeitslosigkeit nicht mehr mit einer Niedrigzins-politik entgegengewirkt werden. Aus normativer Sicht müssen die Bürger als Betrof-fene dieser fehlenden nationalstaatlichen Autonomie daher auch die Möglichkeit ha-ben, sich „ein Mindestmaß an Gehör“[62] zu verschaffen, mithin also ihre Wünsche po-litisch wirkungsvoll ins Entscheidungssystem einzuspeisen.
Daraus ergibt sich das Problem, dass die Defizite bei der Legitimation durch Input nicht einfach durch mehr output-gespeiste Legitimation ausgeglichen werden können, sondern im Gegenteil die erste Legitimitätsdimension für die Akzeptanz der EU bei den Bürgern immer wichtiger und das Legitimitätsdefizit daher immer akuter wird. Das Demokratiedefizit als dessen Ursache ist für die EU deshalb nicht nur aus norma-tiver Sicht schlecht, sondern ein ernstes Problem, das die Legitimität des Integrati- onsprozesses und damit im Extremfall auch den Prozess selbst bedroht. Während das Demokratiedefizit allein wenn auch nicht aus moralischer, so doch – und letztlich ist nur das maßgeblich – aus politischer Sicht tolerierbar wäre, ergibt sich aufgrund des Kausalzusammenhangs mit dem Legitimitätsdefizit dringender Handlungsbedarf. Für die EU stellt sich also die Frage, wie eine weitere Demokratisierung ihres Entschei-dungssystems und damit eine Verbesserung ihrer Input-Legitimität zu erreichen ist.
2.3.1. Die Funktionsweise nationaler Referenden als Legitimationsinstru-ment der EU
Da das Funktionsprinzip der input-zentrierten Legitimation darin liegt, dass die Bürger in der Lage sind, ihre Präferenzen in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen, zeichnen sich Referenden ihrem Wesen nach durch einen besonders hohen Gehalt an Input-Legitimität aus. Schließlich haben die Bürger darin die Mög-lichkeit, in Bezug auf eine bestimmte Detailfrage politischen Handelns ihren Willen kundzutun, der dann im Regelfall, wie auch das Beispiel der Verfassungsreferenden gezeigt hat, unabhängig von seiner rechtlichen Bindungswirkung in die entsprechen-de politische Entscheidung umgesetzt wird.[63] Voraussetzung für das Funktionieren nationaler Referenden als Legitimationswerkzeug im europäischen Kontext ist jedoch, dass ein nationales Referendum trotz seines mitgliedstaatlichen Rahmens Legitimität für die der nationalen übergeordneten, europäischen Ebene bereitstellen kann. Mithin muss ein Transfer national erworbener Legitimität auf die europäische Ebene möglich sein. Bei den nationalen Referenden zum Verfassungsvertrag war genau das aus zwei Gründen der Fall.
Erstens waren die nationalen Verfassungsreferenden in der Sache von vornherein keine rein nationalen Abstimmungen, denn die Frage, die die Bürger zu beantworten hatten, war europäischer Natur, weil sie sich auf einen europäischen Vertrag bezog. Gefragt wurde schlicht, ob die Wähler den VVE befürworten oder nicht.[64] Da diese Verfassung das politische System der EU begründet hätte, mussten die Bürger aber nicht nur zu irgendeinem Schriftstück, sondern zum System der Europäischen Union als Ganzes Stellung nehmen. Obwohl die Abstimmungen also im nationalen Rahmen durchgeführt wurden, sollten die Bürger ihre Meinung zur EU und ihre europapoliti-sche Präferenz ausdrücken und die Referenden hatten deshalb das Potential, Input-Legitimität für die EU bereitzustellen, auch wenn sie auf nationaler Ebene stattfanden.
Zweitens unterschieden sich die Verfassungsreferenden bezüglich ihres Legitima-tionssubjekts nicht von jeder anderen möglichen Legitimitätsquelle der EU, denn ech-te europäische Abstimmungen, in denen die europäischen Bürger als einheitliche eu-ropäische Bürgerschaft abstimmen können, gibt es nicht. „Die demokratische Legiti­mation der EG ist somit in den Völkern (vermittelt über die Mitgliedstaaten) verwur-zelt und spiegelt deren politische Letztverantwortlichkeit wider.“[65] Da es sich bei der EU um ein „Geschöpf der Mitgliedstaaten“[66] handelt, das nur entstehen konnte und bestehen kann, weil diese ihr Teile ihrer hoheitlichen, souveränen Handlungsmacht überlassen, ist es nicht nur naheliegend in einem Analogieschluss davon auszugehen, dass auch nationale Legitimität auf die europäische Ebene übertragen werden kann.
Vielmehr ist es sogar zwingend notwendig, wenn man der EU nicht von vornher-ein jegliche Chance der Legitimation absprechen will. In den Ausführungen zur feh-lenden Gemeinschaftsidentität wurde gezeigt, dass der Union momentan die Voraus-setzungen fehlen, aus sich selbst heraus ein Volk im Sinne eines europäischen Staats-volkes auszubilden, das ein gesamteuropäisches Legitimationssubjekt sein könnte. Mithin bedarf es also, wie bei der Schaffung der Unionsbürgerschaft, eines gesetzli-chen Aktes, durch den zumindest für die Dauer eines Abstimmungsaktes jegliche na-tionalen Grenzen überwunden werden und ein europäisches Legitimationssubjekt wie die Bürgerschaft „eingeführt“[67] wird. Diese Maßnahme können aber nur die Mitglied-staaten durchführen und legitimieren. Eine vom nationalen Rahmen unabhängige Le-gitimität europäischen Ursprungs kann es nicht geben. Daher kann auch die Ratifika-tion eines europäischen Vertrages unabhängig vom Ratifikationsmodus immer nur im nationalen Rahmen erfolgen. Ob dabei Parlamente oder Wahlvölker die Entscheidung treffen, ändert nichts am nationalen Ursprung der Legitimität des Vertrages.
Auch das EP kann sich bei seiner Legitimation nicht auf ein europäisches Legiti-mationssubjekt berufen und ist „nur“ eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten und nicht eines formal nicht existenten europäischen Volkes. Entsprechend sind auch die Abgeordneten keine europäischen, sondern „[d]ie Abgeordneten der Völker der in der Gemeinschaft vereinigten Staaten“[68]. Zwar garantiert Artikel 19 (2) EGV den EU-Bürgern unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit im Land ihres Wohnsitzes das Wahlrecht als Unionsbürger. Damit handeln zwar beim Wahlakt nicht Völker im Sin-ne der nationalen Staatsvölker, sondern rechtlich unabhängig von ihrer Nationalität gleichgestellte Unionsbürger,[69] auf eine unionsweite Abstimmung im Sinne einer eu-ropäischen Entscheidung, in der nationale Grenzen überwunden werden, gründet die Legitimität des EP allerdings dennoch nicht. Weil es bisher noch nicht zur beabsich-tigten[70] Vereinheitlichung der Wahlmodalitäten gekommen ist, findet die Wahl des europäischen Parlaments nach wie vor nach nationalen Bestimmungen statt, die für alle in einem Staat Wahlberechtigten ungeachtet ihrer nationalen Staatsbürgerschaft gelten[71]. Mithin bezieht das EP seine Legitimität aus 27 nationalen Abstimmungen, in denen die Unionsbürger in voneinander getrennten Teilmengen als Legitimationssub-jekte handeln,[72] und dennoch stellen die Europawahlen „den fundamentalen demokra-tischen Eigenlegitimationsakt der Union“[73] in dem Sinne, dass keine nationalstaatli-chen Organe als Legitimitätsvermittler auftreten, dar.
Das EP selbst respektive seine Abgeordneten nehmen ungeachtet der Formalia ebenfalls für sich in Anspruch, ein seinem Wesen nach europäisches Organ zu konsti-tuieren, das die nationale Fragmentierung seines Wahlakts überwunden hat. Ein Indiz dafür, dass sich die Abgeordneten als legitime Vertreter der Gesamtheit der europäi-schen Bürger und nicht nur derjenigen ihres Heimatlandes, die sie ja gewählt haben, empfinden, besteht in der organisatorischen Struktur des EP.[74] Ausdrücklich bilden die Abgeordneten keine nationalen Gruppen, sondern „ihrer politischen Zugehörig-keit entsprechende Fraktionen”[75]. [eigene Hervorhebung; W.R.]
Im Rat wird die Möglichkeit des Transfers national erworbener Legitimität be-sonders deutlich, denn dieses Organ besteht aus Vertretern nationaler Regierungen, die durch die nationalen Parlamente legitimiert sind. Diese wiederum gehen zwar nicht aus europäischen, sondern aus nationalen Wahlen hervor, dennoch besitzen die Regierungen als Teil ihrer national begründeten Entscheidungskompetenzen selbst- verständlich das Recht, ihr Land beziehungsweise dessen Bürger nach außen zu ver-treten und legitime außenpolitische Entscheidungen zu treffen.[76] Die Ausübung dieser außenpolitischen Regierungsgewalt findet auf europäischer Ebene ihren Ausdruck in der Politik des Rates der EU und konstituiert damit ein neues politisches Organ, un-terscheidet sich aber dennoch nicht grundsätzlich von jeder anderen außenpolitischen Entscheidung. Der einzige Unterschied besteht darin, dass auf europäischer Ebene 27 Staaten nicht autonom, sondern in freiwilliger Kooperation handeln, für die sie sich selbst den organisatorischen Rahmen des Rates gegeben haben. Dieser ist also kei-neswegs ein illegitimes Organ, auch wenn seine Legitimität nationalen Ursprungs ist.
Ohnehin ist der Rat der Europäischen Union keineswegs ein Unikum, denn der deutsche Bundesrat beruht, bestehend aus Regierungsmitgliedern der deutschen Län-der, auf dem gleichen Prinzip. Auch er „verfügt nicht über eine unmittelbar durch das [in diesem Fall deutsche; W.R.] Gesamtstaatsvolk vermittelte demokratische Legiti­mation, sondern stützt sich auf die (...) Legitimation durch die jeweiligen [deutschen; W.R.] Länder-Staatsvölker.“[77] Trotz dieser rein gliedstaatlichen demokratischen Le­gitimation stellt der Bundesrat ein legitimes Bundesorgan dar. Auch zahlreiche ande-re Mitgliedstaaten der EU, wie etwa Spanien, Frankreich oder die Niederlande verfü-gen über ähnliche gliedstaatliche Repräsentationsorgane.[78] Daraus lässt sich schließen, dass die Vermittlung demokratischer Legitimität von einer hierarchisch niedrigeren Ebene auf eine höhere durchaus möglich ist.
Der Einsatz nationaler Referenden im Allgemeinen und nationaler Volksabstim-mungen bei der Ratifikation europäischer Verträge im Besonderen ist allerdings nicht nur ein mögliches Instrument zur Legitimation der EU und des Integrationsprozesses, sondern auch ein besonders vorteilhaftes. Zunächst stellen die Referenden durch die direkte Einbeziehung der Bürger in die Formulierung nationaler Europapolitik und den europäischen Einigungsprozess Input-Legitimität zur Verfügung. Damit wird ge-nau die Legitimitätsart generiert, die die Union am dringendsten benötigt.
Im Gegensatz zu anderen Reformoptionen, die darauf abzielen, die Demokratie auf Unionsebene zu stärken, steht nationalen Referenden wegen des nationalstaatli-chen Rahmens dabei das strukturelle europäische Demokratiedefizit nicht entgegen.
So besteht beim Ausbau der Rechte des EP mehr oder weniger weit in Richtung eines eine Regierung tragenden Vollparlaments ohne die Basis eines entsprechend starken Zusammengehörigkeitsgefühls die Gefahr, dass nationale Konflikte das Parlament lähmen und die Europawahlen noch mehr unter nationalen Vorzeichen stehen als heu-te.[79] Ohne leistungsfähige europäische Parteien, fehlt außerdem für ein gestärktes Parlament auch die politische Basis. Im mitgliedstaatlichen Rahmen hingegen, in dem nationale Referenden stattfinden, sind diese Voraussetzungen gegeben, da die erfor-derlichen intermediären Strukturen und die nötige soziale Legitimität vorhanden sind.
Zwar werden zur Verbesserung der Input-Legitimität der EU natürlich auch ande-re national fokussierte Vorschläge als Referenden gemacht, deren Umsetzung erfor-dert aber eine Reform des Institutionengefüges und damit einen Konsens unter den 27 Mitgliedern, der schwer zu erreichen ist. So ist eine Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente[80] zwar eine populäre Reformidee, wie diese aber konkret in der Praxis umgesetzt werden soll, müsste erst in langwierigen Verhandlungen festgelegt werden. Im Gegensatz dazu fällt die Ansetzung nationaler Referenden zur Ratifikation eines europäischen Vertrages in den alleinigen Entscheidungsbereich des durchführenden Staates. Angesichts dessen, dass es sich beim Legitimitätsdefizit der EU um ein aku-tes Problem handelt, werden nationale Referenden also dem Erfordernis schnellen Handelns weitaus besser gerecht.
Insgesamt sind also nationale Referenden zu Integrationsverträgen nicht nur eine mögliche Lösung für das Legitimitätsproblem der EU und damit ein potentiell gang-barer Weg aus ihrer Legitimitätskrise, sondern es sprechen auch durchaus gute euro-papolitische Gründe dafür, ihn zu beschreiten. Da das Erkenntnisziel dieser Arbeit al-lerdings nicht darin besteht, zu beurteilen, ob es theoretisch möglich ist, nationale Re-ferenden zu europäischen Verträgen als Legitimationsinstrument einzusetzen, son-dern, ob dieses Mittel dazu auch tatsächlich in der Praxis geeignet ist, sind die bishe-rigen Ausführungen noch nicht Teil der Antwort. Sie beweisen lediglich, dass die Leitfrage der Untersuchung sinnvoll ist.
Um sich als praxistauglich zu erweisen, müssen nationale Volksabstimmungen zur Ratifikation von EU-Primärrecht zwei Kriterien erfüllen. Erstens reicht es nicht aus, dass sie die Input-Legitimität der Union steigern, sondern sie dürfen dabei gleichzeitig die anderen beiden Legitimitätsdimensionen nicht oder zumindest nicht stark negativ beeinflussen. In jedem Fall muss die Summe der Legitimitätswirkung aller drei Komponenten positiv sein, wenn es wirklich zu einer Legitimation in Folge der Abstimmungen kommen soll. Zweitens müssen nationale Referenden unabhängig von ihrer Wirkung auf die EU zusätzlich für die politischen Entscheidungsträger, von denen die Ansetzung der nationalen Volksabstimmungen abhängt, nützlich sein. Erst dann wird es zu den Referenden, die in der Regel nicht obligatorisch, sondern fakulta-tiv sind, tatsächlich kommen. Andernfalls blieben sie nur ein Instrument, das zwar sinnvoll aber unbeachtet und daher in der politischen Realität irrelevant wäre. Erst wenn beide Kriterien von den nationalen Referenden zum Verfassungsvertrag erfüllt werden, lassen diese sich als sinnvoll einstufen und erst dann können, von dieser Ba­sis ausgehend, nationale Referenden zur Ratifikation künftiger Verträge als für die EU nützliches und praktikables Werkzeug empfohlen werden.
3. Nationale Referenden im Rahmen des gescheiterten Ratifikationsprozesses zum Vertrag über eine Verfas-sung für Europa
Der Verfassungstext, den die Staats- und Regierungschefs am 29.10.2004 in Rom unterzeichneten, sah vor, dass die Vertragsparteien den VVE „im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften“[81] ratifizieren. Die Wahl des Ratifikationsverfah-rens oblag also ausschließlich den einzelnen Mitgliedstaaten, die die Ratifikation je-doch alle ausnahmslos erfolgreich abschließen mussten, bevor der VVE hätte in Kraft treten können. Wie die Tabelle zeigt, ergaben sich in der Praxis aus dieser Entschei-dungsfreiheit drei Ratifikationswege.[82]
Abbildung 1: Die Ratifikationswege der Mitgliedstaaten[83]
Erstens war ein rein parlamentarischer Modus möglich, in dem nur die nationalen Parlamente einen Ratifizierungsbeschluss verabschiedeten. Dieses Verfahren wurde in den bei weitem meisten der 27 Vertragsstaaten gewählt und in zwölf davon erfolg-reich abgeschlossen. In Deutschland und der Slowakei stimmten zwar die Parlamente jeweils zu, allerdings sind die entsprechenden Gesetze von den Staatspräsidenten nicht ausgefertigt worden, weil Verfassungsklagen gegen die ausschließlich parla-mentarische Ratifizierung erhoben, aber zunächst nicht entschieden wurden. Auf-grund des endgültigen Scheiterns des VVE sind sie nun aber ohnehin gegenstandslos geworden.
Zweitens sollte in sechs Staaten zusätzlich zu den Parlamentsbeschlüssen ein Re­ferendum durchgeführt werden, so dass ein zweitstufiges Verfahren entstand. Die Re-ferendumsvoten dieser Gruppe waren mit Ausnahme Irlands alle fakultativ und hätten die Parlamente in ihrer Entscheidung nicht beziehungsweise in Dänemark[84] nur bei einer Ablehnung durch mindestens 30% der Wahlberechtigten gebunden. Allerdings konnte man von vornherein davon auszugehen, dass sich alle Legislativen wie in den Niederlanden an das Votum halten würden.
Drittens war in Frankreich und Portugal vorgesehen, die Verfassung nur per Refe­rendum zu verabschieden. Aus der Logik des Verfahrens ergibt sich, dass in diesem Falle das Votum der Bürger bindend sein muss, wenngleich dies in Portugal formal erst ab einer Wahlbeteiligung von 50% der Fall gewesen wäre. In Frankreich band das Referendumsergebnis die Regierung in jedem Fall. In Schweden, Polen und Tschechien wurde nicht endgültig entschieden, wie die Ratifizierung vonstatten ge-hen sollte. Während in Polen und Tschechien ein Referendum beabsichtigt, aber noch nicht formal beschlossen war, wurde in Schweden der eigentlich vorgesehene, rein parlamentarische Ratifikationsweg wegen des Drucks der Referendumsbefürworter zunehmend in Frage gestellt.
Einen Sonderfall stellten Rumänien und Bulgarien dar, weil in diesen Ländern die Verfassung nicht eigens ratifiziert werden musste. Da man davon ausging, dass sie zum 1. November 2006[85] in Kraft treten würde, waren ihre Bestimmungen bereits Teil der Beitrittsverträge der zwei neuen Mitglieder und die Ratifizierung des VVE erfolgte automatisch durch deren Verabschiedung. In beiden Ländern wurde dazu kein Referendum abgehalten, sondern nur die erforderlichen parlamentarischen Ab-stimmungen erfolgreich durchgeführt. Insgesamt hatten auf den verschiedenen Ratifi-kationswegen bereits 16 der 27 Staaten und damit eine knappe Mehrheit der EU-Mitglieder die Ratifikation vollständig abgeschlossen und 18 zumindest die politi-schen, wenn auch nicht die juristischen Ratifikationshürden überwunden. Dabei stan-den mit Ausnahme Schwedens nur noch Ratifikationen aus, in deren Rahmen Refe-renden vorgesehen waren, weil diese tendenziell später angesetzt wurden.
Solche plebiszitären Ratifikationen wurden in neun der 27 Länder, und damit in einem Drittel der Mitgliedstaaten, angesetzt oder geplant. Diese Zahl ist zum einen ungewöhnlich, weil zu allen vorhergehenden Integrationsverträgen insgesamt nur zehn Referenden durchgeführt wurden. Zum anderen waren nur das irische und de facto auch das dänische Referendum verfassungsrechtlich unausweichlich. In allen anderen Ländern wäre aus rein rechtlicher Perspektive auch eine ausschließlich par-lamentarische Ratifikation möglich gewesen. Die folgenden Ausführungen versuchen daher aufzuzeigen, warum es im Zusammenhang mit dem VVE in den einzelnen Ländern zu Referenden kam und weshalb insgesamt auffällig viele vorgesehen waren.
Untersucht man die Debatten über den Ratifikationsmodus des Verfassungsver-trages, lässt sich feststellen, dass insgesamt EU-weit eine intensive Debatte über die Anwendung von Referenden in Gang kam, diese aber weitgehend national parzelliert blieb und nicht in einem europäischen Rahmen stattfand. Von einer gemeinsamen na-tionalen Öffentlichkeit kann also auch in diesem Fall nicht gesprochen werden. Die Ursache hierfür ist in den jeweils stark verschiedenen nationalen Kontexten sowohl rechtlicher als auch politischer Art zu sehen. Belege dafür sind sowohl die stark ver-schiedene Intensität der Diskussionen als auch ihre unterschiedliche Prägung.
Im Fall Irlands und Dänemarks ist das Ausbleiben einer Diskussion um den Rati-fikationsmodus einfach damit zu erklären, dass ein Urnengang unausweichlich war. In Irland schreibt die Verfassung für jede Änderung derselben einen Volksentscheid vor und in Dänemark[86] ist er bei der Abgabe nationaler Kompetenzen, wie sie durch den VVE erfolgt wäre, obligatorisch, wenn sich keine 5/6-Mehrheit im Folketing für diesen Schritt findet. Da die dänischen Befürworter des Vertrages keine solche Mehr- heit stellen konnten, kündigte Ministerpräsident Rasmussen bereits im Sommer 2003 ein Referendum an[87], das allgemein unterstützt wurde, weil Dänemark über eine aus-geprägte Referendumstradition zu EU-Themen verfügt[88].
Die Diskussionen in Estland, Slowenien[89], Zypern, Lettland, Malta[90] und Luxem­burg waren ebenfalls sehr verhalten, da die wichtigen politischen Kräfte sich in ihrer Haltung zu dieser Frage weitgehend einig waren. Während die luxemburgischen Par-teien ein nationales Referendum einhellig begrüßten, wurde es in den anderen ge-nannten Staaten von der großen Mehrheit abgelehnt.[91] Für die neuen EU-Länder steht wohl außerdem zu vermuten, dass hier sowohl für die Politik als auch die Bürger in der Zeit während und nach dem Verfassungskonvent der parallel näherkommende Beitritt zur EU samt der dazugehörigen Referenden sehr viel wichtiger war als die Frage nach dem Ratifikationsmodus für den VVE.
In Deutschland und Belgien löste die Ratifikation des Verfassungsvertrags hinge-gen eine heftige Diskussion über den grundsätzlichen Einsatz direktdemokratischer Elemente auf nationaler Ebene aus. Der VVE diente in diesem Kontext als Katalysa-tor und Vehikel, mit dem dieses tief liegende und schon länger schwelende Problem wieder zum Vorschein kam. Im nationalen Rahmen erfüllte der Vertrag hier also un-abhängig von der letztendlichen Entscheidung zur Ratifikation und dem Text selbst eine wichtige Funktion. Interessant ist allerdings, dass sich die Diskussion hauptsäch-lich auf die Frage eines Referendums beschränkte und in den zwei letztgenannten Ländern sich zum VVE selbst keine intensive Debatte entwickelte. Dessen genaue Inhalte spielten angesichts der Unterstützung durch eine breite Mehrheit der deut-schen und belgischen Parteien keine große Rolle[92], auch wenn die Bedeutung des Verfassungsvertrages von den Befürwortern eines Referendums als Argument heran-gezogen wurde. Letztlich diente das Dokument allein als Zündfunke einer Grundsatz-debatte zur direkten Demokratie.
Sowohl in Belgien als auch in Deutschland sitzt das Misstrauen gegenüber plebis-zitären Elementen aus historischen Gründen tief. In der Bundesrepublik sieht das Grundgesetz als Lehre aus der Weimarer Republik nur in wenigen Spezialfällen den Einsatz direktdemokratischer Mittel vor und obwohl die bundesdeutsche Demokratie mittlerweile unbestreitbar längst als weitaus stabiler gelten kann als es die Weimarer je war, ist es bis heute auf Bundesebene zu keiner Erweiterung des plebiszitären In-strumentariums gekommen. Vom Prinzip her ganz ähnlich wirkt in Belgien noch im-mer die negative Erfahrung mit der bisher einzigen nationalen Volksabstimmung nach. Als im März 1950 ein konsultatives Referendum über die Rückkehr des Königs aus dem Exil befinden sollte, brach das Land im Streit über die politische Bindungs-wirkung des Votums beinahe auseinander, weil die Wallonen die Heimkehr des Mo-narchen trotz der Zustimmung der Wählermehrheit ablehnten.[93]
Für die Durchführung eines Referendums zum VVE wäre in beiden Staaten eine Verfassungsänderung nötig gewesen, für die sich aber letztlich trotz intensiver Dis-kussionen und mehrerer Gesetzesinitiativen keine Mehrheit fand. In Belgien waren vor allem die liberalen Parteien die treibende Kraft hinter den Bemühungen für ein Referendum, indem sie zwei entsprechende Gesetzesentwürfe ins Parlament ein-brachten, die aber letztlich scheiterten. Die FDP nahm in Deutschland eine ähnliche Funktion wahr, da sie sich als hartnäckigster Befürworter einer Volksabstimmung erwies. Mehrfach brachte sie eine entsprechende Gesetzesvorlage in den Bundestag ein, konnte sich damit allerdings nicht durchsetzen, weil die Volksparteien ein Refe­rendum letztendlich nicht unterstützen wollten.[94] Interessanterweise stimmten sowohl SPD als auch Grüne gegen die FDP-Anträge, obwohl sie die Einführung von Refe-renden auf Bundesebene in ihren Grundsatzprogrammen befürworten[95]. Dieser Wi-derspruch zeigt, wie sehr die Entscheidung über den Ratifikationsmodus von aktuel-len politischen Erfordernissen dominiert wurde und wie unwichtig grundsätzliche Ansichten im Zweifel sind. Der deutschen Regierung war schlussendlich einfach die zügige und sichere Ratifikation wichtiger. Die belgischen Parteien hingegen konnten wohl die Schatten der Vergangenheit nicht abschütteln.
[1] Ungeachtet dessen, dass es sich beim VVE wie bei allen vorherigen Integrationsverträgen um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt, wird um der sprachlichen Abwechslung willen und dem allgemei-nen Sprachgebrauch folgend in dieser Arbeit ungeachtet der rechtlichen Unterschiede in Bezug auf den VVE nicht zwischen den Begriffen Vertrag und Verfassung unterschieden.
[2] Vgl. für diese Entwicklung: Wallace, William u. Smith, Julie (1995). Democracy or Technocracy?: European Integration and the Problem of Popular Consent; In: West European Politics (18) 3, S. 139-151.
[3] Zit. nach: Grande, Edgar (1996). Demokratische Legitimation und europäische Integration; In: Levia­than (24) 3, S. 341.
[4] Toussaint-Report zit. nach: Pollak, Johannes (2007). Repräsentation ohne Demokratie: Kollidierende Systeme der Repräsentation in der Europäischen Union. Wien u.a.: Springer Verlag, S. 21.
[5] Zit. nach: Thalmaier, Bettina. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union: Integrations-theoretische Hintergründe und Perspektiven einer Reform. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 158.
[6] Vgl.: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 157-165.
[7] Zit. nach: Kaufmann, Marcel (1997). Europäische Integration und Demokratieprinzip. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 183/184.
[8] Phillipe Schmitter und Terry Karl zit. nach: Schmitter, Philippe C. (2000). How to democratize the European Union...and why bother?. Lanham u.a.: Rowman & Littlefield, S. 3.
[9] Zit. nach: Weiler, J.H.H. (1999). European Democracy and Its Critics: Polity and System; In: Ders. The Constitution of Europe: Do the New Clothes Have an Emperor? And Other Essays on European Integration: Cambridge: Cambridge University Press, S. 266.
[10] Vgl. für die Zahlen: Generalsekretariat des Europäischen Parlaments (Hrsg.) (2004). Entwicklung der Wahlbeteiligung bei Europawahlen. Übersicht auf den Webseiten des Generalsekretariats vom 7.7.04; Abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/elections2004/ep-election/sites/de/results1306/turnout_ep/turnout_table.html [Stand: 29.10.07]
[11] Zit. nach: Hix, Simon u. Marsh, Michael (2007). Punishment or Protest?: Understanding European Parliament Elections; In: The Journal of Politics (69) 2, S. 506.
[12] Vgl.: A.a.O., S. 503-505.
[13] Vgl.: A.a.O., S. 496.
[14] Vgl.: Schroedter, Elisabeth (2005). Das Europäische Parlament zwischen Stigmatisierung und Machtgewinn; In: Maurer, Andreas u. Nickel, Dietmar (Hrsg.). Das Europäische Parlament: Supranati-onalität, Repräsentation und Legitimation. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 266.
[15] Zit. nach: Hix, S. u. Marsh, M. (2007). Punishment or Protest?, S. 506.
[16] Vgl. für alle Angaben: Wessels, Wolfgang (2001). Die Vertragsreform von Nizza: Zur institutionel-len Erweiterungsreife; In: Integration (24) 1, S. 17. [Die Prozentsätze beziehen sich auf den Stand direkt nach Inkrafttreten des Vertrages von Nizza und erfassen einige spätere Ausweitungen des Mitentscheidungsverfahrens noch nicht.]
[17] Vgl.: Maurer, Andreas (2005). Das Europäische Parlament in der Gesetzgebung; In: Maurer, Andre­as u. Nickel, Dietmar (Hrsg.). Das Europäische Parlament: Supranationalität, Repräsentation und Legi­timation. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 101.
[18] Zit. nach: Kielmansegg, Peter Graf (2003). Integration und Demokratie; In: Jachtenfuchs, Markus u. Kohler-Koch, Beate (Hrsg.). Europäische Integration. Opladen: Leske + Budrich, S. 54.
[19] Vgl.: Lord, Christopher (2004). A Democratic Audit of the European Union. Basingstoke u.a.: Pal-grave Macmillan, S. 169-171.
[20] Weiler, J.H.H. (1999). European Democracy and Its Critics, S. 266.
[21] Vgl. für die Beispiele: Lord, C. (2004). Democratic Audit of the European Union, S. 176-179.
[22] Vgl.: Höreth, Markus. (1999). Die Europäische Union im Legitimationstrilemma: Zur Rechtferti-gung des Regierens jenseits der Staatlichkeit. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 50.
[23] Zit. nach.: Art. 213 (2) EGV.
[24] Zit. nach: Kielmansegg, P. (2003). Integration und Demokratie, S. 55.
[25] Zit. nach: Kielmansegg, Peter Graf (1995). Läßt sich die Europäische Union demokratisch verfas-sen?; In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.). Reform der Europäischen Union: Materialien zur Revision des Maastrichter Vertrages 1996. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung, S. 234.
[26] Zit. nach: Scharpf, Fritz W. (2005). Legitimitätskonzepte jenseits des Nationalstaats; In: Schuppert, Gunnar Folke u.a. (Hrsg.). Europawissenschaft. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 710.
[27] Zit. nach: Kielmansegg, P. (2003). Integration und Demokratie, S. 57.
[28] Zit. nach: A.a.O., S. 58.
[29] Zit. nach: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 56.
[30] Zit. nach: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 80.
[31] Vgl. dazu: A.a.O., S. 80-82; Sowie: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilem-ma, S. 59-62.
[32] Vgl.: Huber, Peter M. (1999). Demokratie ohne Volk oder Demokratie der Völker?: Zur Demokra-tiefähigkeit der Europäischen Union; In: Drexl, Josef u.a. (Hrsg.). Europäische Demokratie. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 37 u. S. 47-49.
[33] Vgl.: Jansen, Thomas (2006). Europäische Parteien; In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.). Die Europäi-sche Union: Politisches System und Politikbereiche. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 174-179.
[34] Zit. nach: Grande, E. (1996). Demokratische Legitimation und europäische Integration, S. 350.
[35] Peter, Jochen u. Vreese, Claes H. de (2004). In Search of Europe: A Cross-National Comparative Study of the European Union in National Television News, S. 11-16; Abrufbar unter: http://www.claesdevreese.com/documents/Peter_&_de_Vreese_HJPP_2004.pdf [Stand: 30.10.07]
[36] Vgl. z.B.: Europäische Kommission (Hrsg.) (2005). Eurobarometer 63: Die öffentliche Meinung in der Europäischen Union, S. 75-79; Abrufbar unter: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb63/eb63_de.pdf [Stand: 17.12.07]
[37] Zit. nach: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 81/82.
[38] Zit. nach: Lincoln, Abraham (1994). Gettysburg Address: 19. November 1863. Hamburg: Europäi-sche Verlagsanstalt, S. 10.
[39] Vgl. für dieses Konzept: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 82-92.
[40] Zit. nach: A.a.O., S. 74.
[41] Zit. nach: Scharpf, Fritz W. (1998). Interdependence and Democratic Legitimation. Arbeitspapier 98/2 des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung; Abrufbar unter: http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp98-2/wp98-2.html [Stand: 22.10.07]
[42] Zit. nach: Höreth, M. (1999). Die Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 82.
[43] Vgl. dazu ausführlich: Nentwich, Michael (1998). Opportunity structures for citizens’ participation: The case of the European Union; In: Weale, Albert u. ders. (Hrsg.). Political Theory and the European Union: Legitimacy, constitutional choice and citizenship. London u. New York: Routledge, S. 125-140.
[44] Vgl.: Thalmaier B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 358.
[45] Zit. nach: Scharpf, F. (2005). Legitimitätskonzepte jenseits des Nationalstaats, S. 711.
[46] Zit. nach: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 85.
[47] Zit. nach: A.a.O., S. 86.
[48] Zit. nach: Lincoln, A. (1994). Gettysburg Address, S. 10.
[49] Zit. nach: Weiler, Joseph H.H. (1991). Problems of Legitimacy in Post 1992 Europe; In: Aussenwirt-schaft (46) 3/4, S. 416.
[50] Zit. nach: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 88.
[51] Zit. nach: A.a.O., S. 89.
[52] Vgl.: Art. 6 (1) u. Art. 49 (1) EUV.
[53] Zit. nach: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 235.
[54] Vgl.: Weiler, J.H.H. (1991). Problems of Legitimacy, S. 415.
[55] Vgl. für einen historischen Abriss der Legitimitätsfrage: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 28-40.
[56] Zit. nach: Wallace, W. u. Smith, J. (1995). Democracy or Technocracy?, S. 142.
[57] Zit. nach: Mather, Janet (2006). Legitimating the European Union: Aspirations, Inputs and Perfor­mance. Basingstoke u.a.: Palgrave Macmillan, S. 36.
[58] Zit. nach: Pollak, J. (2007). Repräsentation ohne Demokratie, S. 15.
[59] Vgl. zur Legitimation der EU als Zweckverband: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 60/61.
[60] Zit. nach: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 38.
[61] Zit. nach: A.a.O., S. 40.
[62] Zit. nach: Jachtenfuchs, M. (1997). Die Europäische Union, S. 23.
[63] Vgl.: Höreth, M. (1999). Europäische Union im Legitimationstrilemma, S. 265.
[64] Vgl. dazu die Abstimmungsfrage, die beispielsweise in Luxemburg einfach lautete: „Sind Sie für den Vertrag über eine Verfassung für Europa, unterzeichnet in Rom, am 29. Oktober 2004?“ (Zit. nach: Service Central de Législation (Hrsg.) (2005). Loi du 14 avril 2005 portant organisation d’un référendum national sur le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé à Rome, le 29 octobre 2004 (Amtsblatt Nr. A – N° 48 vom 18.4.05); Abrufbar unter: http://www.verfassung-fir-europa.lu/fr/referendum/legislation/loi_20050414.pdf [Stand: 20.1.08])
[65] Zit. nach: Veil, Winfried (2007). Volkssouveränität und Völkersouveränität in der EU: Mit direkter Demokratie gegen das Demokratiedefizit?. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 106.
[66] Zit. nach: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 164.
[67] Zit. nach: Art. 17 (1) EGV.
[68] Zit. nach: Art. 190 (1) EGV.
[69] Vgl.: Kaufmann, M. (1997). Europäische Integration und Demokratieprinzip, S. 446.
[70] Vgl.: Art. 190 (4). EGV.
[71] Vgl.: Art. 19 (2) EGV.
[72] Vgl.: Kaufmann, M. (1997). Europäische Integration und Demokratieprinzip, S. 447.
[73] Zit. nach: Kluth, Wilfried (1995). Die demokratische Legitimität der Europäischen Union: Eine Ana­lyse der These vom Demokratiedefizit der Europäischen Union aus gemeineuropäischer Verfassungs-perspektive. Berlin: Duncker & Humblot, S. 69.
[74] Vgl.: A.a.O., S. 63.
[75] Zit. nach: Art. 29 (1) der Geschäftsordnung des EP.
[76] Vgl.: Kielmansegg, P. (2003). Integration und Demokratie, S. 54.
[77] Zit. nach: Kluth, W. (1995). Die demokratische Legitimität der Europäischen Union, S. 83.
[78] Vgl.: A.a.O., S. 85.
[79] Vgl. für den Parlamentarisierungsvorschlag und seine Hindernisse: Thalmaier, B. (2005). Die zu-künftige Gestalt der Europäischen Union, S. 258-265.
[80] Vgl.: Thalmaier, B. (2005). Die zukünftige Gestalt der Europäischen Union, S. 300-308.
[81] Zit. nach: Art. IV-447 (1) VVE.
[82] Vgl. soweit nicht anders angegeben: Metzger, William u. Pecker, Katrin (2006). IEP-Ratifizierungs-survey. Dossier des Instituts für Europäische Politik vom 10.8.06; Abrufbar unter: http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/Sonstige/Laenderueberblick.pdf [Stand: 12.11.07]
[83] Eigene Darstellung auf Grundlage von: A.a.O.
[84] Vgl.: § 42 (5) der dänischen Verfassung. [Soweit nicht anders angegeben, sind die Texte aller nationalen Verfassungen entnommen: Kimmel, Adolf u. Christiane (Hrsg.) (2005). Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten. München: Deutscher Ta-schenbuch Verlag.]
[85] Vgl.: Art. IV-447 (2) VVE.
[86] Vgl.: § 20 (2) der dänischen Verfassung.
[87] Vgl.: Twardy, Christian (2006). Dänemark: Unsicherheit trotz Referendumstradition; In: König, Thomas u.a. (Hrsg.). Plebiszit und Ratifikation: Eine vergleichende Untersuchung von Referenden zur Europäischen Verfassung. Speyer: Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, S. 32/33.
[88] Vgl.: Sørensen, Catharina u. Vestergaard, Anne Mette (2005). A Perilious Democratic Exercise: The Referendum on the Constitutional Treaty in Denmark. Bericht im Rahmen des EPIN Ratification Mo­nitor vom 28.2.05, S. 1; Abrufbar unter: http://www.epin.org/pdf/RM-CR-Denmark020305.pdf [Stand: 16.11.07]
[89] Vgl.: Song Ho, Ryang (2006). Slovenia; In: Eschke, Nina u. Malick, Thomas (Hrsg.). The European Constitution and its Ratification Crisis: Constitutional Debates in the EU Member States. Diskussions-papier C 156 des Zentrums für Europäische Integrationsforschung, S. 103; Abrufbar unter: http://www.zei.de/download/zei_dp/dp_c156_eschke_malick.pdf [Stand: 16.11.07]
[90] Vgl.: Skučait÷, Inga (2006). Malta; In: A.a.O., S. 119-122.
[91] Vgl. für die anderen Länder: Metzger, W. u. Pecker, K. (2006). IEP-Ratifizierungssurvey.
[92] Vgl. die entsprechenden Abschnitte in: A.a.O.
[93] Vgl. für alle Ausführungen zu Belgien soweit nicht anders angegeben: Rigo, Audrey (2005). The ra­tification of the European Constitution in Belgium: five months of negotiation concerning the question of convening a referendum. Analyse der Katholischen Universität Louvain-la-Neuve; Abrufbar unter: http://www.unizar.es/euroconstitucion/library/working%20papers/Rigo,%20A._2005%20Belgium.pdf [Stand: 19.11.07]
[94] Vgl.: Mehr Demokratie e.V. (Hrsg.) (O.J.). EU-Verfassung: Debatte in Deutschland. Übersicht von Mehr-Demokratie e.V.; Abrufbar unter: http://www.mehr-demokratie.de/513.html [Stand: 21.11.2007]
[95] Vgl.: O.A. (1998). Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, S. 50; Ab-rufbar unter: http://eintreten.spd.de/servlet/PB/show/1668913/programmdebatte_grundsatzprogramm_a.pdf; Sowie: Bündnis 90/Die Grünen (Hrsg.) (2002). Die Zukunft ist grün: Grundsatzprogramm von Bündnis90/Die Grünen, S. 129; Abrufbar unter: http://www.gruene.de/cms/files/dokbin/68/68425.grundsatzprogramm_die_zukunft_ist_gruen.pdf [bei-des Stand: 21.11.07]
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EU Europäische Union Europäische Integration Legitimität Referendum Verfassungsvertrag Volksabstimmung direkte Demokratie 2005 VVE Frankreich Niederlande Spanien Luxemburg Plebiszit Legitimation Input-Legitimität Output-Legitimität soziale Legitimität
Wolfgang Regler (Autor)
Polarisierung - eine Legitimationskrise für das bestehende System