Source: https://www.conjur.com.br/2013-nov-09/observatorio-constitucional-olhar-constitucional-participacao-administrativa
Timestamp: 2020-05-28 11:51:12+00:00
Document Index: 53892240

Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 2', 'Artigo 1', 'artigo 10', 'artigo 29', 'artigo 31', 'artigo 74', 'artigo 194', 'artigo 198', 'artigo 202', 'artigo 204', 'artigo 206', 'artigo 216', 'artigo 225', 'Artigo 37', 'artigo 5', 'Artigo 2']

ConJur - Observatório Constitucional: Olhar constitucional sobre a participação administrativa
9 de novembro de 2013, 8h01
A Constituição de 1988, que não se olvidou da famosa concepção de Lincoln,[1] foi bastante enfática (em relação a suas antecessoras)[2] ao assegurar, no Parágrafo único do seu artigo 1º,[3] de forma explícita, a ampliação do cânone democrático, admitindo a sintonia entre as ideias de democracia participativa e de democracia representativa.
A doutrina em geral não se descuidou desse importante aspecto. Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer, por exemplo, destacam que essa abertura tem permitido novas experiências, resultados e potencialidades, que abrem espaço para se pensar em formas de combinação por complementariedade entre democracia participativa e representativa (e não meramente a sua coexistência).[4]
Maria Benevides aponta que a novidade radical estaria no termo “diretamente” do artigo 1º, parágrafo único, CF/1988, a permitir a combinação de formas de democracia direta com a democracia representativa. No plano da participação política, por exemplo, admitiu-se a abertura para mecanismos institucionais de participação mais direta na atividade legislativa e em políticas governamentais (como referendo, plebiscito e iniciativa popular – no sentido comumente denominado de democracia semidireta), que foram aprovados para vigorarem nos distintos níveis do condomínio federativo (União, eestados, Distrito Federal e municípios).[5]
Apesar de a abrangência dessa discussão muitas vezes enfatizar a participação no campo político-legislativo, a retomada do foco sobre o ponto de partida das manifestações (a insatisfação dos usuários de serviços públicos e a questão do aumento das tarifas de transporte) chama a atenção para uma maior reflexão acerca das possibilidades de práticas democráticas (participativas e representativas) e de soberania popular na seara da Administração Pública. Isso nos faz indagar sobre as bases teóricas e constitucionais e os desafios práticos de uma participação administrativa ou, segundo certos autores, de uma participação popular na administração pública.[6]
A doutrina costuma apontar como instrumentos mais comuns de participação administrativa os seguintes: os conselhos (órgãos colegiados, ora com função deliberativa, ora com função consultiva), comissões e comitês participativos; as audiências públicas; as consultas públicas; o orçamento participativo. Haveria, também, a ouvidoria pública, o referendo e/ou plebiscito administrativo, a eleição popular para cargos de direção e as organizações sociais.[7]
A escolha desse enfoque envolve um questionamento em sentido teórico-constitucional, ao qual aqui apenas faço menção. Trata-se de indagar sobre as novas formas de legitimação estatal, que não se limitam à transposição dos instrumentos clássicos de legitimação do sistema representativo.[8]
Essa pergunta, segundo José Joaquim Gomes Canotilho, busca iluminar, na atualidade, um elo entre o direito constitucional e o direito administrativo, por meio de uma compreensão do princípio democrático em sentido dinâmico e de abertura ao futuro, com vistas a um direito administrativo cooperativo.[9]
Entretanto, aqui cabe analisar, em sentido prático-constitucional e em cotejo com o pano de fundo das manifestações e protestos mencionados, como nossa Constituição permite o exercício da legitimação democrática da administração, inclusive via participação administrativa,[10] pois há diversas disposições que, sob esse enfoque, em maior ou menor grau, estariam relacionadas à democracia participativa.[11]
O primeiro diz respeito ao âmbito normativo do artigo 37, ­parágrafo 3º, da Constituição, que, embora normalmente não fique em evidência, é um dos diversos exemplos de dispositivos constitucionais relativos ao tema da participação administrativa, especialmente quanto à questão das formas de participação dos usuários na administração em geral.[12]
A despeito de sua redação original ter se limitado a um foco muito restritivo (As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.),é inegável que a redação conferida pela EC 19/98 [13] operou significativa mudança, pois ampliou o foco do dispositivo e de sua regulamentação legal para permitir a experimentação de formas de participação do usuário na administração em geral (dando a entender que aqui se trata de serviços públicos em sentido amplo).
Contudo, passados praticamente 15 anos, até hoje não houve a referida regulamentação legal (a abarcar toda a matéria do parágrafo 3 do artigo 37), embora se possa dizer que há regulamentações parciais (explícitas ou implícitas),[14] em legislação esparsa, como ocorre com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), que regulamentou especificamente o inciso II do parágrafo 3º do artigo 37, CF/88.
O segundo caso em destaque diz respeito a um questionamento veiculado na ADI 3.908/DF, em que determinado partido político busca a declaração de inconstitucionalidade do artigo 2º, caput e parágrafo 2º, da Lei 9.709/98, por entender ser inconstitucional a figura do referendo para matéria ou atos de natureza administrativa.[15]
A esse respeito, por exemplo, Gilberto Bercovici defende o seguinte: não há óbice em se utilizar referendo e plebiscito para matéria administrativa ou ato administrativo; a Lei 9.709/98 funciona como norma geral, a autorizar os demais entes federativos a fazer uso de tais instrumentos no âmbito de suas atribuições constitucionalmente fixadas; não há usurpação de competências entre poderes constituídos.[16]
Além disso, no que diz respeito ao caso da ADI 3.908, o referido autor se posiciona no sentido de que, além de não haver fundamento jurídico para acolhimento do pleito, seria um exemplo de instrumentalização dos partidos políticos contra a ampliação da democracia participativa no país. Aponta, ainda, duas particularidades que causariam, a seu juízo, certo estranhamento à impugnação da Lei 9.709/98: o fato de ela ter sido impugnada apenas em 2008 (anos após a sua vigência) e de essa contestação ter sido feita contra lei sancionada por presidente da República, que era filiado ao mesmo partido autor da ação.[17]
[1] Trata-se de remissão ao famoso discurso de Gettysburg (Pennsylvania), proferido em 19.11.1863 pelo então Presidente dos Estados Unidos, Abraham Lincoln, no contexto da guerra civil americana: “(...) It is rather for us to be here dedicated to the great task remaining before us -- that from these honored dead we take increased devotion to that cause for which they gave the last full measure of devotion -- that we here highly resolve that these dead shall not have died in vain -- that this nation, under God, shall have a new birth of freedom -- and that government of the people, by the people, for the people, shall not perish from the earth.”. Cf. http://www.abrahamlincolnonline.org/lincoln/speeches/gettysburg.htm
[2] Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da participação política. Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 159-160.
[3] Artigo 1º [...]. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
[4] Cf. SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER. Para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2002. p. 65-67 e 75-78.
[5] BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991, p. 11-12.
[6] Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Participação popular na Administração Pública. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 191, jan./mar 1993, p. 38.
[7] PEREZ, Marcos Augusto. A Administração Pública democrática: institutos de participação popular na Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 96.
[8] Cf. CLÉVE, Clémerson Merlin. O cidadão, a administração pública e a nova Constituição. Revista de informação legislativa, Brasília, n. 106, abr./jun., 1990, p. 93-95.
[9] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. El Principio Democratico. Entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo. Revista de Derecho Constitucional Europeu, n. 11, Enero-junio, 2009 (Homenaje a Peter Hâberle), p. 55-56.
[10] Vide: OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Participação administrativa. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo: Editora NDJ, Ano XXI, n. 11, nov. 2005, p. 1256-1263.
[11] Para um estudo mais aprofundado, vide:: MOREIRA NETO, op. cit.; PEREZ, op. cit., p. 87-115; CLÉVE, op. cit..
[12] Vide: artigo 10; artigo 29, XII; artigo 31, parágrafo 3º; artigo 74, parágrafo 2º; artigo 194, parágrafo único, VII, artigo 198, III; artigo 202, parágrafo 6º, artigo 204, II; artigo 206, VI; artigo 216, parágrafo1º; artigo 225.
[13] Artigo 37 (...) parágrafo 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (EC 19/98)
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela EC 19/98)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5º, X e XXXIII; (Incluído pela EC 19/98)
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela EC 19/98)
[14] Pode-se pensar na Lei 8987/95 (artigos 6º e 7º), nas leis de agências reguladoras e na Lei 9.784/99.
[15] Artigo 2º Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.(...)parágrafo 2º O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.”
[16] BERCOVICI, Gilberto. Plebiscito e referendo sobre matéria administrativa. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo Marques et. al. (Orgs.). Direito e Administração Pública: estudos em homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São Paulo: Atlas, 2013, p. 28-29
[17] BERCOVICI, op. cit., 2013, p. 28.
Revista Consultor Jurídico, 9 de novembro de 2013, 8h01