Source: https://leg16.camera.it/561?appro=904&La+ripartizione+per+materie+dell%27art.+117+della+Costituzione%3A+problemi+interpretativi
Timestamp: 2020-02-25 16:52:26+00:00
Document Index: 81658484

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Le materie trasversali
La "concorrenza di competenze"
L' "attrazione in sussidiarietà"
La competenza concorrente: principi fondamentali o norme di dettaglio?
Fin dall’approvazione nel 2001 della riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il problema principale posto dalla nuova ripartizione di attribuzioni legislative tra Stato e regioni è stato quello di una chiara individuazione del contenuto delle materie, al fine di determinare una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale.
Un primo elemento di difficoltà consiste nel fatto che, tra le materie attribuite alla competenza esclusiva statale, ve ne sono alcune di carattere trasversale, che fanno riferimento non ad oggetti precisi, ma a finalità che devono essere perseguite e che pertanto si intrecciano con una pluralità di altri interessi, incidendo in tal modo su ambiti di competenza concorrente o residuale delle regioni (ex multis: sentenza n. 171/2012, n. 235 del 2011, n. 225/2009, n. 12 del 2009, n. 345/2004, n. 272/2004). Con riferimento a tali materie sono stati coniati in dottrina i termini di materie- funzioni o materie-valori.
Le principali materie trasversali sono state individuate in:
- tutela della concorrenza¸ cui è sotteso “l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese” (sentenza n. 14/2004); tale materia “si caratterizza dunque per la natura funzionale […] e vale a legittimare l’intervento del legislatore statale anche su materie, sotto altri profili, di competenza regionale (sentenza n. 345/2004);
- tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, con riferimento alla quale la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che “non si può discutere di materia in senso tecnico, perché la tutela ambientale è da intendere come valore costituzionalmente protetto, che in quanto tale delinea una sorta di «materia trasversale», in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, anche regionali, fermo restando che allo Stato spettano le determinazioni rispondenti ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale” (ex multis: sentenza n. 171/2012, n. 235/2011, n. 225/2009, n. 12/2009);
- determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, anch’essa ritenuta non una materia in senso stretto, ma “una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (ex multis, sentenza n. 282/2004).
Uguale carattere “espansivo” deve essere riconosciuto anche ad altre materie di competenza statale, quali l’ordinamento penale (sentenza n. 185/2004), l’ordinamento civile (sentenze n. 233/2006, n. 380/2004 e n. 274/2003), politica estera e rapporti internazionali dello Statoe rapporti dello Stato con l’Unione europea (sentenza n. 239/2004).
Del resto anche alcune delle materie di competenza concorrente presentano un carattere trasversale, che consente alla legislazione statale di incidere, sia pure solo con norme di principio, su materie rimesse alla legislazione residuale delle regioni.
Viene in primo luogo in questione la materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, alla base dei ripetuti interventi statali volti al contenimento delle spese degli enti territoriali. Al riguardo la Consulta ha ritenuto che costituiscono principi fondamentali della materia le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (sentenza n. 193/2012; nello stesso senso, sentenze 148/2012, n. 232/2011 e n. 326/2010, n. 159/2008, n. 95/ 2007, n. 449/2005, n. 390/2004).
Ma vi sono diverse ulteriori materie ascritte alla competenza concorrente che si prestano ad incidere sugli ambiti propri di altre materie riservate alle regioni, fra le quali la tutela della salute, le professioni (sentenze n. 222/2008 e n. 355/2005) e laricerca scientifica (sentenza n. 133/2006).
La complessità dei fenomeni sociali oggetto di disciplina legislativa rende inoltre molto spesso difficile la riconduzione sic et simpliciter di una normativa ad un’unica materia, determinandosi invece un intreccio tra diverse materie e diversi livelli di competenza che la Corte stessa non ha esitato a definire “inestricabile”.
Come rilevato nella fondamentale sentenza n. 50 del 2005, in caso di interferenze tra norme rientranti in materie di competenza statale ed altre di competenza concorrente o residuale regionale, “può parlarsi di concorrenza di competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di principi diversi”. I principi enucleati dalla Corte sono il principio di prevalenza, che può applicarsi “qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre”, ed il principio di leale collaborazione, “che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni” ed impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia delle loro competenze (nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 213/2006, n. 133/2006, n. 231/2005)
Numerosissimi sono i casi in cui è emersa la necessità di attivare procedimenti destinati ad integrare il parametro della leale collaborazione, in particolare attraverso il sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali, all’interno del quale “si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni controverse locali” (sentenza n. 31/2006, nello stesso senso, ex multis sentenze n. 114/2009).
Il principio di leale collaborazione, cui la Corte ha fatto ampio ricorso nei casi di cd. “attrazione in sussidiarietà” è divenuto così un princìpio-cardine e costituisce una fondamentale chiave di lettura per delineare il quadro delle attribuzioni nei frequenti casi di intersezione e sovrapposizione tra competenze statali e competenze regionali
Il principio di leale collaborazione è «suscettibile di essere organizzato in modi diversi, per forme e intensità» (sent. n. 308/2003), a seconda del quantum di incidenza sulle competenze regionali. Una nutrita giurisprudenza costituzionale ha spesso richiesto per l’adozione di una disciplina, segnatamente di carattere regolamentare, in ambiti normativi di pertinenza regionale, la previa intesa in sede di Conferenza unificata o di Conferenza Stato-regioni, al fine di garantire un contemperamento tra potestà statali e prerogative regionali; l’intesa è stata talora costruita come intesa “forte”, con un livello di codecisione paritaria tra Stato e regioni (sentenza n. 383/2005). In altri casi di minore impatto sulle competenze regionali, la Corte ha invece ritenuto sufficiente l’acquisizione di un parere della Conferenza (sentenza n. 200/2009, 232/2009).
Un altro principio elaborato dalla giurisprudenza costituzionale che determina un’attribuzione di competenze diversa da quella desumibile dal tenore letterale dell’art. 117 Cost. è quello della c.d. “attrazione in sussidiarietà”, enunciato per la prima volta nella sentenza n. 303 del 2003.
A partire da tale sentenza, la Corte costituzionale ha dato un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni amministrative all'art. 118, primo comma, Costituzionale., in base al quale le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possono essere allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L'allocazione delle funzioni amministrative si riflette anche sulla distribuzione delle competenze legislative: il principio di legalità di cui all'art. 97 Cost. impone infatti che le funzioni amministrative siano organizzate e regolate dalla legge. Ne consegue che l'attrazione allo Stato delle funzioni amministrative comporta la parallela attrazione della funzione legislativa.
Pertanto anche se – sulla base di un’interpretazione strettamente letterale del dettato costituzionale - in una materia di competenza concorrente lo Stato dovrebbe limitarsi a stabilire i principi fondamentali, in virtù della capacità ascendente del principio di sussidiarietà, la normativa statale può anche presentare norme di dettaglio. La valutazione della necessità del conferimento di funzioni amministrative ad un livello superiore rispetto a quello comunale (cui spetterebbero tali funzioni in base all'art. 118, co. 1) spetta al legislatore statale ma deve essere proporzionata, non irragionevole e operare nel rispetto del principio di leale collaborazione.
Allo stesso modo e negli stessi limiti sono giustificati interventi della legislazione statale in ambiti materiali di competenza residuale (sentenze n. 76 del 2009, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
In particolare, la sentenza n. 6 del 2004 ha fissato le condizioni per l’applicazione del “principio di sussidiarietà ascendente”. Affinché la legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che:
- rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni;
- detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni;
- risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine;
- risulti adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione;
- preveda adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali.
Tale impostazione è stata confermata dalla successiva giurisprudenza (sentenze n. 383/2005, n. 248/2006 e n. 88/2009).
L’attrazione in sussidiarietà ha trovato applicazione principalmente nei settori delle infrastrutture (sentenza n. 303/2003), dell’energia (sentenze n. 4/2004 e n. 383/2005), dell’ordinamento della comunicazione (sentenza n. 163/2012) e del turismo (sentenze n. 76/2009, n. 88/2007 e n. 214/2006).
Un ulteriore elemento di criticità deriva dal fatto che la distinzione tra principi fondamentali e norme di dettaglio, che costituisce il discrimen tra competenza statale e competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente, appare ben chiara in linea astratta ma comporta non pochi problemi interpretativi una volta calata sul piano concreto delle singole e specifiche disposizioni.
In linea generale, dunque, il vaglio di costituzionalità, che deve verificare il rispetto del rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio, “va inteso nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi” (sentenze n. 16/2010, n. 237 del 2009 e n. 181 del 2006). Peraltro, il carattere di principio di una norma non è escluso, di per sé, dalla specificità delle prescrizioni, qualora la norma «risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione» (sentenze n. 16/2010, n. 237/2009, sentenza n. 430/2007).
E’ sul piano concreto, come detto, che insorgono le maggiori difficoltà interpetative, in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la nozione di principio fondamentale “non ha e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo. È il legislatore che opera le scelte che ritiene opportune, regolando ciascuna materia sulla base di criteri normativi essenziali che l'interprete deve valutare nella loro obiettività.” (sentenza n. 50/2005). Ne consegue che “l'ampiezza e l'area di operatività dei principî fondamentali […] non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile tipologia di disciplina normativa. Esse, infatti, devono necessariamente essere calate nelle specifiche realtà normative cui afferiscono e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui tali realtà si presentano» (sentenza n. 336/2005).
La sentenza n. 16/2010 ha infine aggiunto che, “nella dinamica dei rapporti tra Stato e Regioni, la stessa nozione di principio fondamentale non può essere cristallizzata in una formula valida in ogni circostanza, ma deve tenere conto del contesto, del momento congiunturale in relazione ai quali l’accertamento va compiuto e della peculiarità della materia.”
In conclusione, nonostante siano oramai trascorsi undici anni dalla riforma del titolo V, l’attribuzione di una determinata disciplina normativa alla sfera di competenze dello Stato o delle regioni non sempre si fonda su criteri definiti, in quanto la ripartizione di competenze delineata dall’art. 117, commi secondo, terzo e quarto, Cost., pur in apparenza piuttosto rigida, dà luogo ad una serie di interferenze e sovrapposizioni fra i diversi ambiti materiali tali da rendere incerta l’attività dell’interprete.
Con la conseguenza che, come dimostrato dall’enorme contenzioso costituzionale sul punto, per determinare i confini tra attribuzioni statali e regionali, bisogna spesso attendere l’intervento della Corte costituzionale, le cui decisioni, per loro stessa natura, soffrono del forte limite della riferibilità a singole e specifiche disposizioni e per questo non sempre risultano idonee alla costruzione di un corpus unitario e definito di principi-guida per l’interprete.