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Timestamp: 2019-04-24 21:45:13+00:00
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Risarcibilità del danno da mancata aggiudicazione e graduazione della colpa
pubblicata su – http://www.lexitalia.it – n-. 11/2004
TAR CAMPANIA – NAPOLI, SEZ. I – sentenza 30 novembre 2004 n. 17722 – Pres. Coraggio, Est. Passarelli di Napoli – Coop. La Panda 80 a r. l. (Avv.ti Franco Iadanza e Alessandro Biamonte) c. Comune di Quarto (Avv. Franco) – (accoglie) – .
Giustizia amministrativa – Risarcimento dei danni – Lesione di interessi legittimi – Presupposto della colpa – Riammissione in gara di un’impresa che aveva ritirato cauzione e documentazione – Sussiste.
Sussiste la colpa dell’Amministrazione appaltante, necessaria per la condanna al risarcimento dei danni ex art. 35 D.Lgs. 80/98, nel caso in cui sia stata riammessa alla gara un’impresa che aveva ritirato la cauzione e la documentazione, e che pertanto era ormai priva dei requisiti di legittimazione.
In tale fattispecie la P.A. non può invocare l’oscurità delle disposizioni legislative od orientamenti giurisprudenziali contrastanti .
Il danno ingiusto della mancata aggiudicazione degli appalti
tra «colpe» della P.A. ed aspirazioni del privato
Appare di significativo interesse passare in rassegna la decisione del T.A.R. Campania, al fine di analizzare gli elementi legittimanti la condanna della P.A. al risarcimento del danno.
L’evoluzione giurisprudenziale, come è noto, dopo avere risolto in modo pressocché univoco il problema della pregiudizialità amministrativa, va atteggiandosi su posizioni che affidano rilievo sempre più crescente ad una attenta valutazione della gravità della violazione commessa dall’Amministrazione e censurata (in sede pregiudiziale) giurisdizionalmente (presupposto per l’azione risarcitoria). Ciò sulla scia della giurisprudenza comunitaria (v. Corte Giustizia C.E., 5 marzo 1996, cause riun. nn.46 e 48 del 1993; 23 maggio 1996, causa C5 del 1994) che assegna valenza pressoché decisiva alla gravità della violazione, indicando in aggiunta, quale parametro valutativo, il grado di chiarezza e precisione della norma violata; la presenza di una giurisprudenza consolidata sulla questione esaminata e definita dall’amministrazione; il carattere di novità di quest’ultima.
Una tale impostazione, portata agli estremi, finirebbe con l’introdurre una vera e propria esimente all’errore di diritto dai contorni indistinti, con il rischio di svilire la piena tutela del privato nei confronti delle illegittimità commesse dalla P.A. (fonte di danno ingiusto) e riatteggiarsi su quelle posizioni definite «monolitiche» o «pietrificate» dalle Sezioni Unite nella sentenza 500/99, che ormai avrebbero dovuto ritenersi definitivamente scardinate. Il rischio ancora più grave: ingenerare nell’Amministrazione – apparato un senso di soffusa onnipotenza.
Pertanto, anche di recente (Cons. Stato, Sez. IV, sent. 10 agosto 2004, n. 5500) è stato affermato che occorre fare riferimento ad una concezione oggettiva della colpa, basata sull’apprezzamento dei vizi che inficiano il provvedimento, tenendo inoltre conto della gravità della violazione commessa dall’amministrazione, dell’ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse alle scelte dell’organo e dell’apporto dei privati in sede procedimentale.
Nel caso esaminato, il diritto invocato dal privato discendeva da un interesse oppositivo in relazione alla revoca di una aggiudicazione.
La società ricorrente era risultata aggiudicataria di una procedura di affidamento di lavori. L’amministrazione, a distanza di due mesi dal verbale di aggiudicazione, aveva provveduto a riammettere una concorrente che, all’indomani dell’aggiudicazione, aveva ritirato la cauzione e l’intero plico e, pertanto, era stata esclusa. La riammissione postuma aveva determinato una alterazione della media delle offerte, con conseguente rideterminazione della stessa e revoca dell’aggiudicazione originaria. Il giudizio, protrattosi per due gradi di giudizio, si era concluso con una decisione del Consiglio di Stato che aveva definitivamente affermato il buon diritto dell’originaria aggiudicataria e l’illegittimità della riammissione della ditta esclusa. Di qui l’azione per il risarcimento del danno proposta autonomamente ai sensi dell’art. 35 D.L.vo 80/98.
Pronunciandosi sulla domanda risarcitoria e sul requisito di colpa, il T.A.R. Campania ritiene che l’illegittimità commessa dall’Amministrazione «appare di considerevole gravità». Infatti, «riammettere alla gara un’impresa che aveva ritirato la cauzione e la documentazione, e che pertanto era ormai priva dei requisiti di legittimazione, costituisce indubbiamente una palese violazione delle regole basilari delle procedure concorsuali».
Ed ancora, sulla sussistenza di un danno effettivo: La perdita dell’aggiudicazione, e della conseguente possibilità di eseguire i lavori, comporta un indubbio danno per l’impresa, tanto più che la ricorrente era stata dichiarata aggiudicataria provvisoria, sicché, senza l’illegittimità compiuta, essa avrebbe senz’altro eseguito i lavori.
In tal caso, quindi, appaiono superati gli «scogli» imposti dalla più recente Giurisprudenza (v. da ultimo Cons. St. cit.; nonché Cassazione, Sez. I Civile – sentenza 23 luglio 2004* – sull’impossibilità di condannare la P.A. al risarcimento del danno per illegittimo diniego di concessione edilizia annullato per difetto di motivazione nel caso in cui non sussista il requisito della colpa; Cons. Stato, Sez. v – sentenza 17 luglio 2004*; Cons. Stato, Sez. IV – sentenza 6 luglio 2004* – sulla possibilità di fare riferimento ad elementi indiziari per la dimostrazione del presupposto della colpa e per l’errore scusabile rilevante ai fini del risarcimento del danno derivante da atti illegittimi ed al criterio forfettario del 10% dell’importo a b.a. per la determinazione del lucro cessante, che va tuttavia ridotto nel caso di impossibilità di dimostrazione che, in mancanza dell’adozione del provvedimento illegittimo, il ricorrente sarebbe risultato aggiudicatario).
L’onere di dimostrazione dell’esistenza di un pregiudizio patrimoniale, la sua riconducibilità eziologica all’adozione del provvedimento illegittimo e la sua misura (allegazione analitica del individuati nella mancata (sicura) esecuzione dei lavori.
Quanto alla determinazione quantitativa del danno, il Tribunale si affida ai principi ormai consolidati e mutuati dall’art. 348 L. 2240/1865 all. F, muovendo dall’importo a base d’asta ribassato nella percentuale dell’offerta formulata sulla somma così ricavata potranno essere apportate ulteriori riduzioni, se giustificate dal tenore dell’offerta formulata dalla ricorrente nella procedura di gara sulla somma così ricavata, sia pure lasciando spazio ad eventuali ulteriori riduzioni, se giustificate dal tenore dell’offerta formulata dalla ricorrente nella procedura di gara.
Con ricorso iscritto al n. 1760 dell’anno 2002, la parte ricorrente chiedeva l’accertamento del diritto indicato in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
– che con delibera n. 46 del 30/01/97 il Comune di Quarto approvava il progetto relativo ai lavori di manutenzione degli immobili del Rione 219 del detto Comune e che essa ricorrente risultava aggiudicataria di tali lavori; che altra concorrente esclusa, la ALI DEL, volontariamente ritirava la propria cauzione e la documentazione presentata; che con deliber di G.M. n. 355/97 il Comune non approvava l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla ricorrente ed inspiegabilmente riammetteva alla gara la ALI DEL, che era ormai priva dei requisiti di legittimazione; che la Commissione, dopo oltre due mesi, riapriva il verbale di gara inserendo tra le offerte anche quella della ALI DEL (contravvenendo al principio della par condicio) e che ciò alterava la media delle offerte comportando l’esclusione della ricorrente dall’aggiudicazione provvisoria. La ricorrente pertanto proponeva ricorso al TAR Campania, con richiesta di sospensione dell’atto impugnato, ma il TAR respingeva il ricorso con sentenza breve n. 1839/97; la ricorrente proponeva appello al Consiglio di Stato, e l’appello veniva accolto con la sentenza citata in epigrafe.
Instava quindi per l’accertamenteo del diritto al risarcimento dei danni con conseguente condanna dell’Amministrazione e con vittoria di spese processuali.
All’udienza del 27/10/2004, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Il ricorso è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.
Sussistono infatti tutti i requisiti necessari per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni: in primo luogo, sussiste la lesione antigiuridica di un interesse legittimo della ricorrente, atteso che, come si evince dalla documentazione in atti, la società ricorrente stessa si era aggiudicata i lavori di manutenzione degli immobili del Rione 219 del Comune di Quarto e successivamente ha perso tale aggiudicazione a causa dell’operato dell’Amministrazione, che ha riammesso alla gara un’impresa precedentemente esclusa, alterando così la media delle offerte.
Il comportamento dell’Amministrazione è indubbiamente illegittimo, atteso che, come osservato dal Consiglio di Stato, è stata riammessa alla gara un’impresa che aveva ritirato la cauzione e la documentazione, e che pertanto era ormai priva dei requisiti di legittimazione.
Sussiste, ancora, il requisito della colpa dell’Amministrazione. Infatti, l’illegittimità commessa dall’Amministrazione appare di considerevole gravità: riammettere alla gara un’impresa che aveva ritirato la cauzione e la documentazione, e che pertanto era ormai priva dei requisiti di legittimazione, costituisce indubbiamente una palese violazione delle regole basilari delle procedure concorsuali. Il Comune, pertanto, non può invocare l’oscurità delle disposizioni legislative, o orientamenti giurisprudenziali contrastanti; in particolare, l’Amministrazione non può invocare a propria scusante la circostanza che il TAR Campania abbia, in primo grado, rigettato il ricorso. Tale rigetto appare infatti dovuto non all’incertezza o all’oscurità delle disposizioni legislative da applicare, ma al fatto che il giudice di primo grado ha omesso di esaminare la censura sorpra indicata, ritenuta fondata dal Consiglio di Stato.
E’ opportuno evidenziare che la società ricorrente ha prontamente proposto ricorso, chiedendo anche la sospensione del provvedimento impugnato, sicché nessuna negligenza può esserle rimproverata; in particolare, quand’anche si ritenesse oenere del creditore la proposizione di azioni giurisdizionali per evitare il verificarsi o l’aggravarsi del danno, non può sostenersi l’applicabilità dell’art. 1227 c.c. al caso di specie. Giova precisare che la ricorrente ha ottenuto l’annullamento dell’atto pregiudizievole, sicché può dirsi soddisfatta la cd. pregiudiziale amministrativa.
Infine, non può dubitarsi della sussistenza di un danno effettivo. La perdita dell’aggiudicazione, e della conseguente possibilità di eseguire i lavori, comporta indubbiamente un danno per l’impresa, tanto più che la ricorrente era stata dichiarata aggiudicataria provvisoria, sicché, senza l’illegittimità compiuta, essa avrebbe senz’altro eseguito i lavori.
Quanto alla liquidazione del danno, questa Sezione ritiente di poter ricorrere alla disposizione di cui all’art. 35 c. 1 D.L.vo n. 80/98. Pertanto, il Comune di Quarto dovrà proporre alla ricorrente, entro un termine che si stima congruo fissare in giorni sessanta, il pagamento di una somma di denaro in base ai seguenti criteri: il valore dell’appalto dovrà essere detratto del 33% (misura del ribasso offerto dalla ricorrente); su tale somma dovrà essere calcolato il 10%, misura del risarcimento ex art. 345 l. n. 2248 all. F del 1865; tale percentuale dovrà essere ridotta al 7,5%, attesa l’assenza di rischi per l’appaltatore; sulla somma così ricavata potranno essere apportate ulteriori riduzioni, se giustificate dal tenore dell’offerta formulata dalla ricorrente nella procedura di gara. Su tale somma andranno calcolati gli interessi legali e la rivalutazione monetaria, dalla data di emissione dell’atto illegittimo fino all’effettivo soddisfo.
Le spese processuali vanno posta a carico della parte soccombente e si liquidano come in dispositivo.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, prima sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
accoglie il ricorso n. 1760 dell’anno 2002 e per l’effetto condanna il Comune di Quarto al risarcimento dei danni nei confronti della Società Cooperativa “La Panda 80” a r.l., nella misura da determinarsi con accordo delle parti, ai sensi dell’art. 35 c. 2 D.L.vo n. 80/98, secondo i criteri ed entro il termine indicati in motivazione;
condanna il Comune di Quarto a rifondere alla Società Cooperativa “La Panda 80” a r.l. le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 2.000 (duemila) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 27/10/2004.
Guglielmo Passarelli di Napoli Estensore
Depositata in segreteria il 30 nov. 2004.