Source: https://www.eurojuris.fr/actus-collectivites/articles/instruction-autorisation-d-urbanisme-et-crise-sanitaire-39534.htm
Timestamp: 2020-05-27 02:27:10+00:00
Document Index: 125385827

Matched Legal Cases: ["l'article 4", "l'article 6", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 12", "l'article 4", "l'article 4"]

L’instruction des autorisations d’urbanisme, déclarations préalables et certificats d’urbanisme durant la crise sanitaire
Les questions qui se posent concernent le déclenchement des délais impartis à l’administration pour instruire les demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificats d’urbanisme, et les déclarations préalables ainsi que l’expiration de ces délais, durant la période d’urgence sanitaire, et même au-delà. Cette période sera qualifiée de « période juridiquement protégée » [1], ou « période de protection ».
Les questions concernent aussi le déclenchement et l’expiration des délais impartis à l’administration pour demander des pièces complémentaires, et des délais impartis aux administrés pour communiquer les pièces manquantes.
Elles concernent également le sort des délais de consultation des organismes ou services extérieurs (avis ou accord de l’ABF, du préfet, du ministre chargé des sites, ou encore du gestionnaire des réseaux, du SDIS, etc.), ainsi que celui des procédures de consultation ou participation du public.
Les réponses à ces questions figurent dans l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période. Cette ordonnance a été modifiée, par une ordonnance du 15 avril 2020, n°2020-427 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l'épidémie de covid-19.
Les mesures adoptées sont alors destinées à adapter les délais qui auraient été applicables en période normale, aux contraintes de la crise sanitaire, particulièrement celles liées au confinement.
Il s’agit d’une part, d’adapter les délais applicables au dépôt des demandes durant la période juridiquement protégée, et d’autre part, de reporter ou suspendre le terme des délais qui devaient expirer durant cette même période.
La distinction entre la notion de report de délai et celle de suspension de délai :
Le report d’un délai signifie qu’à compter de la date de reprise du délai, celui-ci reprendra à nouveau pour son intégralité tandis que la suspension d’un délai signifie qu’à compter de la date de reprise, celui-ci reprendra pour la durée restant à courir.
La période de protection :
Elle diffère selon la nature du délai en cause allant soit du 12 mars[2] au 24 mai 2020 (période de protection limitée), soit du 12 mars au 24 juin 2020 (période de protection étendue = période d’urgence sanitaire du 12 mars au 24 mai 2020 + 1 mois) (sous réserve d’une nouvelle modification[3]).
L’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificat d’urbanisme ou des déclarations préalables mêle différents délais opposables au cours de la procédure d’instruction, et il convient, par souci pédagogique et de clarté, de les distinguer. Il s’agit des délais impartis au service instructeur (I et II)(délai d’instruction de la demande et délai pour demander les pièces manquantes), des délais impartis au pétitionnaire (III)(délai pour compléter le dossier sur demande de l’administration), et des délais impartis aux services ou organismes extérieurs consultés par le service instructeur (IV), qu’il s’agisse d’une saisine facultative ou obligatoire. La procédure d’instruction des demandes comprend, dans certains cas, la consultation ou participation du public (V).
1- Les délais d'instruction des demandes
Sont concernés les délais d’instruction des demandes d'autorisation d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir), de certificat d'urbanisme et des déclarations préalables, impartis au service instructeur.
C’est l’article 12 ter de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 (créé par l’article 8 de l’ordonnance du 15 avril 2020) qui s’applique :
« Les délais d'instruction des demandes d'autorisation et de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l’urbanisme (…), qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée[4].
Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l'urgence sanitaire est reporté à l'achèvement de celle-ci. »
La période de protection limite : 12 mars au 24 mai 2020 à 23h59
Il sera remarqué que l’ordonnance du 25 mars 2020 fixait une période de protection plus étendue allant jusqu’à 1 mois après la cessation de l’état d’urgence sanitaire.
Le but poursuivi par les auteurs de l’ordonnance du 15 avril 2020 est de permettre que les délais d'instruction administratifs des demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables, reprennent leur cours dès la cessation de l'état d'urgence sanitaire, et non un mois plus tard, comme c’est le cas pour les autres délais d’instruction[5].
« Là encore, l'objectif est de relancer aussi rapidement que possible, une fois passée la période de crise sanitaire, le secteur de l'immobilier, en retardant au minimum la délivrance des autorisations d'urbanisme » (Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l'épidémie de covid-19).
Il résulte des dispositions applicables que le sort des délais d’instruction des demandes d’autorisation, de certificat d’urbanisme et des déclarations préalables, diffère selon que le délai d’instruction était en cours à la date du 12 mars (a) ou se déclenche durant la période de protection (b).
1. Les demandes déposées avant le 12 mars, dont les délais d’instruction demeurent en cours à la date du 12 mars (délais d’instruction suspendus)
L’article 12 ter de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que les délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificat d’urbanisme et des déclarations préalables, qui n’ont pas expiré à la date du 12 mars, sont suspendus, à cette date. Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l'état d'urgence sanitaire pour la durée restant à courir.
En d’autres termes, lorsque des demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificat d’urbanisme ou des déclarations préalables demeurent en cours d’instruction à la date du 12 mars 2020 (le délai d’instruction étant non expiré à cette date), le délai d’instruction est suspendu, pour reprendre pour la durée restant à courir, à compter du 24 mai 2020.
Une demande de permis de construire une maison individuelle a été déposée le 15 janvier 2020, le délai d’instruction aurait dû expirer le 15 mars suivant. Il n’était donc pas expiré à la date du 12 mars, date à laquelle il restait un délai d’instruction de 4 jours. Ce délai est alors suspendu au 12 mars, pour reprendre à compter du 24 mai et expirer le 27 mai.
Il sera remarqué que les auteurs de l’ordonnance n’ont pas prévu de délai d’instruction minimum, ce qui pourra alors entrainer l’expiration de délais d’instruction quelques jours seulement après la cessation de l’état d’urgence, soit quelques jours après le 24 mai.
L’administration a alors tout intérêt à instruire toutes les demandes qu’elle peut instruire, dans la mesure du possible, pendant la période de protection, et à préparer les décisions, ou à tout le moins à commencer à les préparer, pour les notifier le plus rapidement possible dès qu’elle le pourra (pendant ou juste après la période d’état d’urgence sanitaire).
Elle devra être particulièrement vigilante sur la date d’expiration de ces délais d’instruction, puisque le défaut de notification de la décision dans le délai d’instruction, entrainera la naissance de décisions implicites, avec selon les cas, la possible naissance de décisions tacites peu de temps après la cessation de l’état d’urgence sanitaire.
2. Les demandes déposées après le 12 mars, qui auraient dû déclencher un délai d’instruction pendant la période de protection (délais d’instruction reportés)
L’article 12 ter de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit dans ce cas que le point de départ de ces délais qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l'urgence sanitaire est reporté à l'achèvement de celle-ci.
Autrement dit, les demandes d’autorisation d’urbanisme, de certificat d’urbanisme ou les déclarations préalables, déposées durant la période de protection, ne déclenchent pas le délai d’instruction, de telle sorte qu’aucune décision tacite ne pourra naître durant la période de protection, du fait du silence de l’administration. Le délai d’instruction de nature à faire naitre une décision tacite commencera à courir à compter de la cessation de l’état d’urgence, soit à compter du 24 mai 2020.
Une demande de permis de construire une maison d’habitation individuelle est déposée le 16 mars 2020 (dossier complet). Le délai d’instruction de nature à faire naitre une décision tacite aurait, en temps normal, expiré le 16 mai 2020. Aucune décision tacite ne naitra néanmoins le 16 mai en cas de silence de l’administration, et le délai d’instruction commencera à courir à compter du 24 mai pour expirer le 24 juillet.
Rien n’empêche en revanche à l’administration d’instruire la demande, dans la mesure du possible, et de notifier la décision adoptée, durant la période de protection.
C’est même préférable si elle en a la possibilité naturellement, puisque cela limitera l’encombrement de ses services instructeurs à la sortie de la période de protection.
Le délai de demande de pièces manquantes
C’est le délai imparti au service instructeur pour demander des pièces manquantes au pétitionnaire.
Pour rappel, l'autorité compétente dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, pour demander les pièces manquantes, et le délai d'instruction d’une demande court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet (article R. 423-19 et -38 du code de l’urbanisme).
Sont applicables les dispositions de l’article 7 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 :
« Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6[6] peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er[7].
Les mêmes règles s'appliquent aux délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction d'une demande (…) ».
Le sort du délai de complétude des demandes durant la période de protection, diffère également, selon la date de déclenchement ou d’expiration de ce délai.
La période juridiquement protégée ÉTENDUE: 12 mars 2020 au 24 juin 2020 à 23h59
1. Les demandes déposées avant le 12 mars 2020, et dont le délai de complétude n’est pas expiré au 12 mars (délais de complétudes suspendus)
C’est l’hypothèse dans laquelle le pétitionnaire a déposé son dossier de demande avant le 12 mars, avec un délai imparti à l’administration pour demander les pièces manquantes, non expiré à la date du 12 mars.
L’article 7 de l’ordonnance du 25 mars 2020 prévoit que les délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics administratif, pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces supplémentaires, qui n’ont pas expiré à la date du 12 mars 2020, sont suspendus jusqu’à la fin de la période de protection. Ils recommencent à courir à compter de la cessation de l'état d'urgence sanitaire pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.
Une demande de permis de construire a été déposée le 15 février 2020, de telle sorte que l’administration disposait d’un délai expirant en principe le 15 mars pour notifier la liste de pièces manquantes. Le délai restant à la date du 12 mars pour notifier la liste des pièces manquantes était de 4 jours. Il en résulte que l’administration pourra demander les pièces manquantes jusqu’au 30 juin (7 jours après le 24 juin).
2. Les demandes déposées après le 12 mars, qui auraient dû déclencher le délai de complétude durant la période de protection (délais de complétude reportés)
C’est l’hypothèse dans laquelle le pétitionnaire a déposé sa demande durant la période de protection, ce qui déclenche en principe le délai imparti à l’administration pour notifier la liste des pièces manquantes.
L’article 7 de l’ordonnance prévoit que le point de départ de ces délais qui auraient dû commencer à courir pendant la période de protection est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci.
Il en résulte que si le pétitionnaire dépose sa demande durant la période de protection, une demande de communication de pièces manquantes pourra intervenir jusqu’au 24 juillet.
Rien n’empêche à l’administration de notifier la liste des pièces manquantes avant ce délai, et donc durant la période de protection.
Le délai imparti à l’administré pour communiquer les pièces demandées est également adapté aux circonstances.
3- Le délai de communication des pièces manquantes
C’est le délai imparti au pétitionnaire par le service instructeur pour compléter le dossier incomplet.
Pour rappel, les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de la réception de la demande de pièces manquantes adressée par l’administration (article R. 423-39 du code de l’urbanisme).
Sont applicables les dispositions de l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020 au terme desquelles « Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er[8] sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois ».
La période juridiquement protégée ÉTENDUE : 12 mars 2020 au 24 juin 2020 à 23h59
1. Les demandes de pièces manquantes reçues avant ou après le 12 mars, dont le délai imparti pour communiquer les pièces aurait dû expirer pendant la période de protection (délais reportés sans pouvoir excéder 2 mois)
C’est l’hypothèse dans laquelle le pétitionnaire a reçu avant ou après le 12 mars, la notification d’une liste de pièces manquantes avec un délai de 3 mois pour communiquer ces pièces, ce délai n’étant pas expiré à la date du 12 mars.
L’article 2 de l’ordonnance précise que toute formalité qui aurait dû être accomplie pendant la période juridiquement protégée pourra être effectuée dans le délai légalement imparti pour agir sans pouvoir excéder 2 mois, à compter de la fin de la période juridiquement protégée.
Autrement dit, lorsque les délais de complétude impartis aux pétitionnaires auraient dû expirer pendant la période juridiquement protégée, ces délais sont reportés, de telle sorte qu’ils débuteront à nouveau pour leur intégralité à compter de la fin de la période juridiquement protégée. Il en résulte que les délais de complétude impartis aux pétitionnaires qui auraient dû expirer durant la période juridiquement protégée, reprendront le 24 juin pour expirer le 24 août 2020.
Une demande de pièces manquantes est reçue par le pétitionnaire le 23 avril. Ce dernier disposera d’un délai allant jusqu’au 24 août pour communiquer les pièces.
2. Les demandes de pièces manquantes dont le délai imparti au pétitionnaire pour communiquer les pièces expire après la période juridiquement protégée (délais de recours non reportés)
C’est l’hypothèse dans laquelle le pétitionnaire a reçu, durant la période de protection, la notification d’une liste de pièces manquantes avec un délai de 3 mois pour communiquer ces pièces expirant après le 24 juin.
L’ordonnance n’envisage pas le report des délais dont l’expiration intervient au-delà de la période juridiquement protégée.
Il en résulte alors que le délai de communication des pièces imparti au pétitionnaire n’est pas reporté. Peu importe que le délai de communication de ces pièces ait été déclenché durant la période juridiquement protégée par la réception de la liste des pièces manquantes.
Un pétitionnaire dépose sa demande de permis le 15 avril 2020 et reçoit le 10 mai une demande de communication de pièces manquantes avec un délai de 3 mois pour les communiquer. Le délai imparti au pétitionnaire pour communiquer les pièces expirera le 10 Août prochain.
4- Les délais de réponse des personnes publiques, services ou commissions intéressés consultés
Il s’agit des délais de réponse impartis aux personnes publiques, services ou commissions intéressés consultés sur le projet de construction, dans le cadre de l’instruction des demandes de permis et déclarations préalables, que la consultation soit facultative ou obligatoire (Voir les articles R. 423-50 et suivants du code de l’urbanisme). Le délai de réponse est en principe d’un mois à compter de la réception de la demande (voir les articles R. 423-59 et suivants du code de l’urbanisme).
Le sort de ce délai de réponse est identique au délai d’instruction des demandes.
Pour rappel, c’est l’article 12 ter de l’ordonnance du 25 mars 2020 qui s’applique et dispose que « (…) les délais d'instruction des demandes d'autorisation et de certificats d'urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l'urbanisme ainsi que les procédures de récolement prévues à l'article L. 462-2 du même code, qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter de la cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée.
Les mêmes règles s'appliquent aux délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions, pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l'instruction d'une demande ou d'une déclaration mentionnée à l'alinéa précédent.».
Il diffère ainsi selon la date de déclenchement ou d’expiration de ce délai durant la période de protection.
La période juridiquement protégée limitée : 12 mars au 24 mai 2020 à 23h59.
1. Les demandes d’avis adressées avant le 12 mars 2020, et dont le délai de réponse n’est pas expiré au 12 mars (délais de réponse suspendus)
Les délais impartis aux organismes ou services consultés pour avis avant le 12 mars 2020, et dont le délai de réponse n’est pas expiré au 12 mars, sont suspendus au 12 mars, pour reprendre pour le restant à courir à compter du 24 juin.
Le projet est situé dans les abords d’un monument historique. L’ABF a été consulté pour avis le 2 mars, de telle sorte qu’il restait, à la date du 12 mars, un délai de 1 mois et 22 jours pour répondre. L’ABF disposera alors d’un délai expirant au 15 août pour donner son avis.
2. Les demandes d’avis adressées après le 12 mars, qui auraient dû déclencher le délai de réponse durant la période de protection (délais de réponse reportés)
Les délais impartis aux organismes ou services consultés pour avis après le 12 mars sont reportés jusqu’à l’achèvement de la période de protection, soit le 24 juin.
Une demande de permis de construire une maison d’habitation est déposée durant la période de protection le 10 mai 2020. Etant situé en site classé, il nécessite l’accord du ministre chargé des sites (délai imparti de 6 mois). Le dossier est reçu par la préfecture le 15 mai. Le ministre chargé des sites disposera d’un délai expirant le 24 décembre 2020 pour se prononcer.
5- Les procédures de consultation ou de participation du public
C’est l’hypothèse d’un projet de travaux devant être soumis à enquête publique en application de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, ou à la participation du public en application de l’article L. 123-19 du code de l’environnement.
En ce qui concerne la consultation ou participation du public, l’article 7 de l’ordonnance dispose que : « Sous réserve des dispositions de l'article 12, les délais prévus pour la consultation ou la participation du public sont suspendus jusqu'à l'expiration d'une période de sept jours suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée ».
Il en résulte que les délais prévus pour la consultation et participation du public sont suspendus jusqu’au 30 mai.
Cependant, en ce qui concerne les enquêtes publiques, l’article 12 de l’ordonnance prévoit une adaptation possible à la période de protection étendue allant au 12 mars au 24 juin :
Dans tous les cas, le public est informé par tout moyen compatible avec l'état d'urgence sanitaire de la décision prise en application du présent article. »
Il en résulte que pour les enquêtes dont l’interruption ou l’organisation aurait des conséquences difficilement réparables dans la réalisation des projets présentant un intérêt national et un caractère urgent, l’autorité compétente peut organiser l’enquête selon les modalités particulières suivantes :
Pour les enquêtes en cours : l’enquête se poursuit uniquement par des moyens électroniques dématérialisés sachant que la durée totale de l’enquête peut être adaptée
Pour les enquêtes devant débuter durant la période de protection : l’enquête sera uniquement organisée par des moyens électroniques dématérialisés sachant que si l’enquête se poursuit au-delà du 24 juin, il est possible de revenir sur une organisation de droit commun, pour la durée restant de l’enquête
[1] Expression utilisée dans la circulaire du 26 mars 2020 (rectifiée le 30 mars) :http://www.justice.gouv.fr/bo/2020/20200327/JUSC2008608C.pdf, mais également dans le rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l'épidémie de covid-19
[2] Date de la première prise de parole du Président de la République relative à l’épidémie du COVID 19
[3] La date d'achèvement de ce régime dérogatoire a été fixée à titre provisoire. Elle sera probablement réexaminée dans le cadre des mesures législatives de préparation et d'accompagnement de la fin du confinement (Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l'épidémie de covid-19).
[4]Article 4 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 : « (…) l'état d'urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ».
[5] En effet, le délai d’instruction pour les autres demandes telles que les demandes de recours gracieux dirigées contre un refus de permis, ou une délibération portant approbation du plan local d’urbanisme, sera organisé autour de la période de protection allant du 12 mars au 24 juin 2020. C’est l’objet du 2.
[6] Il s’agit des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics administratifs ainsi que les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif.
[7] L’article 1er de l'ordonnance n°2020-306 dispose que cette période débute le 12 mars et expire à l’issue du délai de 1 mois à compter de la date de cessation de l'état d’urgence sanitaire. Or, l'état d'urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2020. Dans la mesure où cette loi est entrée en vigueur immédiatement (article 22 de la loi), la fin de l'état d'urgence sanitaire est le 24 mai 2020 à 23h59 (sachant qu'une prolongation de cet état pourrait intervenir) : la période visée s’étend donc du 12 mars au 24 juin.
[8] « I. ‒ Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée. » = 12 mars au 24 juin
[9] Il s’agit des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics administratifs ainsi que les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif.