Source: http://www.senat.fr/rap/l04-074-21-1/l04-074-21-147.html
Timestamp: 2018-01-17 15:21:12+00:00
Document Index: 48931400

Matched Legal Cases: ["l'article 72", "l'article 83", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 83", "l'article 33", "l'article 72", "l'article 33"]

Transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur
Commentaire : le présent article vise à transférer aux départements une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance en contrepartie d'une diminution de leur dotation globale de fonctionnement, afin de contribuer au financement des services d'incendie et de secours (SDIS) et, en particulier, au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.
I. LE FINANCEMENT DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)
A. LE FINANCEMENT DES SDIS REPOSE ESSENTIELLEMENT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, ET EN PARTICULIER, SUR LES DÉPARTEMENTS
La question du financement des SDIS est un problème récurrent pour les élus locaux, s'agissant tant de l'évolution de la charge globale des SDIS que de la répartition de celle-ci entre les différents contributeurs.
Pour mémoire, on rappellera que les modalités de financement des SDIS sont prévues à l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que : « la contribution du département au budget du service départemental d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil général au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci. (...)
« Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. (...)
« Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ».
Compte tenu du gel en volume des contributions des communes et de leurs groupements prévu par la loi précitée relative à la démocratie de proximité, l'augmentation des dépenses des SDIS incombe désormais, pour l'essentiel, aux départements. Le tableau ci-après montre l'évolution des contributions des collectivités territoriales aux SDIS à compter de 1997.
L'évolution des contributions des collectivités territoriales aux budgets des SDIS
+ 78,7 %
Ce tableau montre l'augmentation des contributions des collectivités territoriales aux services départementaux d'incendie et de secours. Il souligne également la progression importante de la contribution des communes et de leurs groupements au cours des années 1999-2000 et les conséquences du « gel » en volume de leurs contributions, à compter de 2002, date à compter de laquelle l'augmentation du coût des SDIS est supportée, pour l'essentiel, par les conseils généraux294(*). En effet, la loi relative à la démocratie de proximité précitée a cherché à mettre en oeuvre le principe selon lequel « qui paye commande » et a, en conséquence, accordé aux départements une majorité au conseil d'administration du SDIS tout en en faisant le principal financeur. S'agissant de l'Etat, on notera que celui-ci participe à l'investissement des SDIS, pour un montant de 45,7 millions d'euros en loi de finances pour 2004, et de 65 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2005 (soit une progression de 42,2 % en crédits de paiement).
Evolution des contributions respectives des départements et des communes et de leurs groupements au budget des SDIS entre 1997 et 2003 (en millions d'euros)
B. UNE DÉRIVE DES COÛTS SOUVENT DÉNONCÉES PAR LE PARLEMENT
1. Un constat ancien
Le Comité d'évaluation des politiques publiques, qui relève de votre commission des finances, avait publié en décembre 2001 un rapport d'information, intitulé « Services départementaux d'incendie et de secours : l'explosion financière »295(*). Ce rapport rappelait le rôle de l'Etat dans « l'explosion des coûts » des SDIS :
« Le caractère inconfortable pour les collectivités locales de la mise en oeuvre de la réforme a été accentué par le rôle plus qu'ambigu et dépensier de l'Etat au cours de la période. A la fois initiateur de la réforme, puisqu'il s'agit de l'application de dispositions législatives, et en retrait, puisque la réforme concerne des domaines qui relevaient déjà des collectivités locales avant 1996, et dans lesquels ses finances sont peu ou pas impliquées, l'Etat a donné le sentiment de ne pas être concerné par les difficultés rencontrées par les collectivités, notamment en donnant pendant longtemps le sentiment de minimiser les conséquences financières de la départementalisation, qu'il a largement contribué à aggraver.
« De surcroît, le décalage entre l'explosion des dépenses des SDIS et la succession des textes réglementaires générateurs de coûts supplémentaires a suscité l'incompréhension et parfois, la colère des élus. La multiplication des nouveaux règlements a également pu donner le sentiment que l'Etat cherchait à « passer en force » en imposant, pas toujours de manière subreptice, des dépenses nouvelles qui, intervenant concomitamment au processus de départementalisation, peuvent à première vue être interprétées comme des conséquences de la départementalisation et non comme des charges nouvelles résultant de décisions de l'Etat.
« Enfin, du fait de l'intervention de l'Etat et de la croissance des nouvelles dépenses obligatoires, le principe selon lequel « qui paye commande », qui avait conduit à ne faire siéger que des élus au conseil d'administration, s'est trouvé vidé de son sens puisque les conseils d'administration n'ont, de fait, qu'une maîtrise très limitée de l'évolution des dépenses. La libre administration des collectivités locales s'en est trouvée malmenée »296(*).
Ainsi, le rapport considérait que « le premier enseignement de l'étude menée par Ernst & Young, enseignement qui vient confirmer l'expérience directe des élus, est que les collectivités territoriales se retrouvent face à une espèce de « droit de tirage », des corporatismes et de l'Etat, d'autant plus mal supporté qu'il constitue, pour elles, des dépenses obligatoires à l'évolution aussi fantaisistes qu'imprévisibles.
« On peut dire que le principe de libre administration des collectivités territoriales tel qu'il résulte de l'article 72 de la Constitution, est en permanence bafoué par le système actuel. On peut même penser qu'une des conséquences de la départementalisation est de concentrer la charge financière supplémentaire sur une centaine de départements qui, du simple fait de leur petit nombre, ont moins de moyens de faire entendre leurs voix que les maires des 36.000 communes de France »297(*). (...)
« Une part importante de l'augmentation des charges résulte des modifications réglementaires introduites par l'Etat au niveau national. On peut rappeler que l'on a pu recenser depuis 1996 l'intervention de plus de 28 décrets, 78 arrêtés et 22 circulaires.
« Il convient d'encadrer cette dérive. A cet égard, vos rapporteurs envisageraient volontiers deux pistes : la systématisation des études d'impact avec le chiffrage systématique des conséquences financières des décrets et la fixation par la loi de finances d'un plafond annuel à l'augmentation de la charge financière pouvant en résulter pour les collectivités territoriales »298(*).
2. Une progression des dépenses poursuivie, dans un souci accru de concertation avec les collectivités territoriales
Une étude sur les budgets des SDIS, élaborée à la demande du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et de l'association des présidents de SDIS, a été rendue publique au mois d'avril 2004299(*). Cette étude montre que :
- les charges de fonctionnement des SDIS s'élevaient, en 2002, à 2,5 milliards d'euros, soit une progression de 14 % par rapport à l'année précédente ;
- les dépenses d'investissement des SDIS s'élevaient, en 2002, à 670 millions d'euros, soit une augmentation de 12 % par rapport à l'année précédente.
Votre commission des finances relève que l'augmentation du coût des SDIS, si elle a tendance à décélérer, reste importante. Toutefois, les mesures à l'origine de la hausse des dépenses font désormais l'objet de davantage de concertation avec les collectivités territoriales, qui financent les SDIS.
Compte tenu de l'augmentation des dépenses des SDIS, dont une large part est imputable à l'évolution des normes réglementaires, votre commission des finances se félicite de la création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours, qui sera consultée sur les projets de loi ou d'actes réglementaires relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des services d'incendie et de secours.
La création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours
La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile prévoit, dans son article 44, que « la Conférence nationale des services d'incendie et de secours est consultée sur les projets de loi ou d'acte réglementaire relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des services d'incendie et de secours. Elle peut émettre des voeux ».
Le décret n° 2004-1156 du 29 octobre relatif à la composition et au fonctionnement de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours précise ainsi que cette conférence sera composée de :
- un député, sur proposition du président de l'Assemblée nationale ;
- un sénateur, sur proposition du président du Sénat ;
- 14 conseillers généraux présidents ou vice-présidents de conseils d'administration des SDIS, sur proposition du président de l'Assemblée des départements de France (ADF) ;
- 4 maires élus aux conseils d'administration des SDIS, sur proposition du président de l'Association des maires de France (AMF) ;
- 9 représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires (pour 3 d'entre eux, dont au moins un sapeur-pompier volontaire, sur proposition du président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, et pour 6 d'entre eux, sur proposition des organisations syndicales représentatives des sapeurs-pompiers professionnels) ;
- un directeur départemental des SDIS, choisi d'un commun accord par le ministre de l'intérieur et le président de l'Assemblée des départements de France (ADF) ;
- 5 représentants de l'Etat (un représentant du ministère de l'intérieur, le directeur de la défense et de la sécurité civiles, le directeur général des collectivités locales, un préfet en poste territorial et le chef de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles).
Il est précisé que les membres de la conférence nationale des services d'incendie et de secours sont renouvelés à la suite de chaque élection des représentants des départements aux conseils d'administration des SDIS.
La conférence se réunit, sur convocation de son président, au moins deux fois par an, et peut, en outre, être convoquée par décision du ministre de l'intérieur. Son secrétariat est assuré par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
II. LES ENGAGEMENTS TENDANT À REVALORISER LES CONDITIONS DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
L'organisation des secours en France repose en grande partie sur les sapeurs-pompiers volontaires, qui représentent environ 85 % des 236.000 sapeurs-pompiers.
Environ 40 % des sapeurs-pompiers volontaires sont rattachés à des centres de première intervention (CPI) intégrés ou non aux SDIS, 40 % sont affectés à des centres de secours, 15 % à des centres de secours principaux, et moins de 1 % à des structures de direction.
On notera que, d'après l'étude précitée, le coût annuel d'un professionnel serait, pour 2001, évalué à 43.000 euros, celui d'un volontaire étant évalué à 1.830 euros.
Le tableau ci-après indique, par département, le nombre de sapeurs-pompiers volontaires, répartis entre les centres intégrés au SDIS et les centres non intégrés.
Répartition des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires entre les départements
SP professionnels
SP volontaires intégrés
SP volontaires non intégrés
Total SPV (SSSM300(*) inclus)
PYRENEES- ATLANTIQUES
B. LE DÉVELOPPEMENT DES AVANTAGES RETRAITES POUR LES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
1. La loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat
La loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat a instauré un quasi-statut du volontariat, en mettant notamment en place un système de vacations horaires et une allocation de vétérance, permettant au sapeur-pompier ayant accompli au moins 20 ans de services effectifs (ou quinze ans pour ceux dont l'incapacité opérationnelle est reconnue médicalement) de bénéficier d'une allocation « à compter de l'année où il atteint la limite d'âge de son grade ou de l'année de fin de la prolongation d'activité ».
Cette allocation est composée d'une part forfaitaire, dont le montant annuel est fixé par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget, et d'une part variable dont le montant est modulé compte tenu des services accomplis par le volontaire, suivant des critères de calcul définis par décret (tenant compte du dernier grade de l'intéressé et du nombre d'années effectives).
Cette allocation est cumulable avec tout revenu ou prestation sociale, et est versée au sapeur-pompier par le service départemental d'incendie et de secours du département dans lequel il a effectué la durée de service la plus longue. Par ailleurs, elle n'est assujettie à aucun impôt ni soumise aux prélèvements prévus par la législation sociale, et est incessible et insaisissable.
La loi de 1996 avait exclu du bénéfice de la part variable (dont le montant s'élève à environ 80 euros pas an) de l'allocation de vétérance, les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant le 1er janvier 1998 (soit environ 60.000 personnes). Certains conseils d'administration de SDIS avaient toutefois décidé de verser cette part variable sans base juridique.
2. L'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2003
L'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2003 a cherché à pallier les inégalités issues de l'application de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat, s'agissant de l'allocation de vétérance, en régularisant dans le même temps la situation des collectivités ayant versé la part variable de l'allocation de vétérance aux volontaires qui avaient cessé leur activité avant le 1er janvier 1998. Ainsi, cet article a prévu que :
- les sapeurs-pompiers volontaires qui, ayant cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 3 mai 1996 précitée et remplissant les conditions pour bénéficier de l'allocation de vétérance, perçoivent sa part forfaitaire, peuvent également percevoir sa part variable lorsque les collectivités territoriales et les établissements publics intéressés le décident ;
- les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient avant le 1er janvier 1998 d'un régime d'allocation de vétérance plus favorable pourront conserver le bénéfice de ce régime si les collectivités territoriales et les établissements publics précités en font le choix.
3. Les autres mesures de revalorisation du statut des sapeurs-pompiers volontaire
Le constat a été fait, malgré les mesures de la loi du 3 mai 1996, que le nombre de sapeurs-pompiers volontaires stagnait et surtout, que leur durée d'engagement diminuait régulièrement, alors que les services d'incendie et de secours connaissaient une augmentation sensible et régulière de leur activité.
Afin d'étudier les mesures nécessaires pour développer le volontariat, Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avait chargé en juillet 2002 un groupe de travail présidé par M. Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, de formuler des propositions.
Suite à cette mission, diverses mesures ont été prises afin de fidéliser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, en particulier, dans le décret du 28 novembre 2003.
Le décret n° 2003-1141 du 28 novembre 2003 portant modification du décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires
Le décret du 28 novembre 2003 comprend plusieurs mesures destinées à fidéliser le volontariat des sapeurs-pompiers, parmi lesquelles :
- l'abaissement de 18 à 16 ans de l'âge de recrutement des sapeurs-pompiers volontaires ;
- la possibilité de prolonger la durée d'engagement jusqu'à 55 ans (60 ans pour les médecins des sapeurs-pompiers ;
- la révision des conditions d'aptitude physique et médicale pour tenir compte des missions effectivement confiées aux sapeurs-pompiers volontaires ;
- la possibilité pour les sapeurs-pompiers volontaires de « participer à l'encadrement des services de secours » ;
- l'assouplissement des modalités de mutation géographique des volontaires.
4. Les engagements pris par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales
Lors du congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, le 27 septembre 2003, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait indiqué : « (...) je me suis engagé devant vous pour que les sapeurs-pompiers volontaires bénéficient d'un véritable avantage retraite spécifique, un avantage qui soit la reconnaissance de votre fidélité après 20 ans d'engagement au service des autres.
« La formule apparemment la plus simple, que j'avais reprise à mon compte, est celle de la bonification de vos annuités calculées au titre de votre activité principale. A l'analyse, cette idée se heurte à de réelles difficultés techniques. (...)
« Aussi, je vous propose une autre solution pour que vous puissiez bénéficier d'une retraite complémentaire après un minimum de 20 ans d'engagement.
« Cette solution, c'est de créer un nouveau régime de retraite complémentaire qui se substituera progressivement à l'allocation de vétérance. Pour vous dire les choses de manière simple : le socle est la cotisation de l'employeur qui vous garantit à partir de 20 ans de service un complément de retraite. Le plus, naturellement facultatif, est la possibilité que vous aurez de cotiser également. Et le bonus sera le doublement de votre cotisation par l'Etat. L'objectif est de créer un complément de retraite de 1.800 euros par an comme le préconise le rapport Fournier. J'ai tenu à présenter ce dernier projet aux élus. Et je leur ai donné rendez-vous dans un mois pour arrêter définitivement le dispositif. L'objectif est qu'il soit adopté avant votre prochain congrès.
« Toutefois un régime de ce type porte ses effets au fur et à mesure du cumul des cotisations. C'est pourquoi, pour la période transitoire, j'ai obtenu des élus qu'à partir de 2004, ceux d'entre-vous qui quitterez le service, perçoivent de toute façon un revenu revalorisé. Concrètement, ils toucheront le double du montant de l'indemnité versée actuellement.
« Vous voyez la logique de ce dispositif : les plus anciens bénéficieront dès le 1er janvier 2004 de l'extension de la part variable ; pour vous tous, un nouveau dispositif de retraite complémentaire se substituera à l'allocation de vétérance ; et dans la période de mise en place, le montant de l'indemnité versée à ceux qui partiront dès 2004 sera doublé.
« C'était un engagement, je ne vous cache pas qu'il n'était pas facile à obtenir. Mais cet engagement je vous le devais. Il est aujourd'hui réalité ».
On notera enfin que le ministre avait confirmé, dans une lettre adressée aux sapeurs-pompiers le 10 octobre 2003, que « avant la fin du mois, le Conseil d'Etat aura rendu son avis sur la refonte du décret de 1999 sur l'exercice du volontariat et ces dispositions deviendront le nouveau cadre de votre engagement. Mais je considère que ces mesures ne suffiront pas si elles ne sont pas accompagnées de la création d'un véritable avantage retraite spécifique qui reconnaisse la fidélité de ceux qui se sont engagés pendant plus de 20 ans au service de la collectivité.
« C'est pourquoi j'ai obtenu du gouvernement la création d'un nouveau régime de retraite complémentaire qui viendra remplacer progressivement l'allocation vétérance. Ce régime, qui pourra être abondé par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires qui le souhaiteraient, sera alimenté par les SDIS avec le soutien de l'Etat.
« Il permettra de créer un complément de retraite pouvant atteindre 150 euros par mois ».
A. LA PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES
1. L'article 83 de la loi de modernisation de la sécurité civile
La participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires est prévue par l'article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, qui insère dans la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers un article 15-3 rédigé comme suit :
« la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires est financée :
« a) par contribution annuelle obligatoire versée par chaque service départemental d'incendie et de secours, en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont il assurait la gestion au 31 décembre de l'année précédente. Les modalités de la contribution de l'Etat au coût pour les départements seront définies dans des conditions fixées en loi de finances.
« b) par la cotisation annuelle obligatoire versée par le sapeur-pompier volontaire dès lors qu'il a accompli une durée d'engagement déterminée par décret en Conseil d'Etat. Une cotisation complémentaire facultative peut s'ajouter, dans une limite fixée par le même décret, à cette cotisation obligatoire ».
2. La mise en oeuvre de la prestation de fidélité et de reconnaissance
L'avantage de retraite prévu par l'article précité de la loi de modernisation de la sécurité civile nécessitera l'adhésion de l'ensemble des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) à une association nationale, qui sera seule habilitée à souscrire le contrat collectif d'assurance nécessaire à sa mise en place. Cette association sera dirigée et gérée par un conseil d'administration composé, en particulier, de représentants des services départementaux d'incendie et de secours et de représentants des sapeurs-pompiers volontaires.
Dans son discours devant le 111ème congrès national des sapeurs-pompiers, le 18 septembre 2004, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, apportait les précisions suivantes quant à la mise en oeuvre de la prestation de fidélité et de reconnaissance :
« Le Premier ministre a donné son accord pour que cette prestation soit exonérée d'impôts et de charges sociales, qu'elle soit incessible et insaisissable et qu'elle soit cumulable avec toute prestation sociale, comme l'est l'actuelle allocation de vétérance. (...)
« La prestation de fidélisation doit maintenant faire l'objet d'un appel d'offre pour la gestion du nouveau fonds d'épargne-retraite qui sera chargé de la gérer. En attendant, une allocation transitoire améliorant l'actuelle allocation de vétérance sera mise en place dès cette année.
« Nous sommes au travail avec les élus et votre Fédération pour une mise en oeuvre rapide de cet avantage-retraite:
« Notre objectif est de mettre au point le règlement de ce régime dans les trois mois qui viennent.
« L'Etat participera à part égale au financement de cette prestation de fidélité :
« Le budget 2005, qui sera présenté dans quelques jours en Conseil des ministres, traduira concrètement cet engagement.
« Et je veillerai à ce qu'aucun retard ne vienne contrarier la mise en oeuvre de cette prestation ».
On notera par ailleurs que les centres de première intervention (CPI) non intégrés ne sont pas inclus dans le nouveau système. Les collectivités responsables de ces centres pourront toutefois prendre une délibération afin de faire adhérer ces centres au dispositif, en assumant en ce cas la charge financière correspondante. Le législateur a en effet considéré que les sapeurs-pompiers volontaires rattachés aux CPI non intégrés n'effectuaient pas les mêmes tâches que ceux qui sont rattachés directement aux SDIS, et qu'il convenait, par conséquent, de ne pas leur attribuer de par la loi des avantages identiques en terme de retraite.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
1. La diminution pérenne de la dotation de compensation des départements de 880 millions d'euros
Le I du présent article modifie le code général des collectivités territoriales afin d'opérer une reprise d'un montant de 880 millions d'euros sur la dotation de compensation des départements, en contrepartie du transfert, proposé par le II du présent article, d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur, pour un montant de 900 millions d'euros. La différence, soit 20 millions d'euros, correspond à la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance.
Le I fonctionne comme un système de « poupées russes » puisqu'il prévoit la diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) globale, puis au sein de celle-ci, la diminution de la DGF des départements, puis, à l'intérieur de cette dernière, la diminution de la dotation de compensation des départements. Ainsi :
- le 1° du I du présent article complète l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui détaille les modalités d'évolution de la dotation globale de fonctionnement d'une année sur l'autre, par un alinéa prévoyant une réduction de 880 millions d'euros de la DGF de 2005 servant de base au calcul de la DGF pour l'année 2006 ;
- le 2° du I du présent article complète l'article L. 3334-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation globale de fonctionnement des départements, par un alinéa prévoyant, comme ci-dessus, qu'à compter de 2006, le montant de la DGF des départements sera diminué de 880 millions d'euros pour le calcul de cette dotation ;
- enfin, le 3° du I du présent article complète l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi de finances pour 2004, et créant au sein de la DGF des départements une dotation de compensation. Cet alinéa prévoit que la dotation de compensation des départements est diminuée, pour l'année 2005, de 880 millions d'euros, la répartition de cette diminution entre les départements étant fixée par voie réglementaire301(*). A compter de 2006, il est précisé que les montant de la dotation de compensation évoluent « comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition », ce qui signifie que cette diminution est intégrée à la base de la dotation de compensation ; il s'agit donc d'une opération de « débasage » de la DGF. On constate que le 1° et le 2° résultent en pratique de la mesure proposée au 3° du I du présent article, puisqu'il s'agit de prendre en compte, pour le calcul de la DGF des départements et de la DGF globale, la diminution pérenne de la dotation de compensation des départements de 880 millions d'euros opérée dès l'année 2005.
2. L'affectation d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur aux départements
Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, avait indiqué à propos du transfert d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance aux départements : « (...) l'idée est simple : elle consiste à dire que nous substituons à la DGF, qui a son évolution normée et administrative, un impôt, en l'occurrence la TCA, dont le dynamisme est connu, et c'est plutôt un plus pour les départements qu'un moins ».
Les deux premiers alinéas du II du présent article posent le principe selon lequel une part de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur sera affectée l'ensemble des départements à compter de l'année 2005, part obtenue « par l'application d'une fraction du taux de la taxe susmentionnée ».
Le mécanisme retenu est donc identique, dans son principe, à celui du III de l'article 33 du présent projet de loi de finances.
Le troisième alinéa du II du présent article indique que la fraction de taux est calculée « de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale pour 2005, elle conduise à un produit égal à 900 millions d'euros ».
Cette disposition diverge en revanche sensiblement de la rédaction retenue pour l'article 33 du présent projet de loi de finances. En effet, dans le cas présent, la somme est connue, puisque déterminée par le gouvernement de manière arbitraire à 900 millions d'euros, alors que, dans le cas de l'article 33 précité, il s'agit d'un transfert de compétence dont le droit à compensation est calculé à partir des données, afférentes notamment à l'année 2004. Par conséquent, la fixation du taux ne peut, dans ce dernier cas, être que provisoire, puisque calculée en fonction des prévisions de dépenses de l'Etat pour l'année 2004.
Par ailleurs, la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance dont le gouvernement propose, dans l'article 33 précité, l'attribution aux départements en compensation des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, est calculée de telle sorte « qu'appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ». Il s'agit en effet de s'assurer que la compensation se fera bien à l'euro près, au moment du transfert de la compétence, et donc, que les montants transférés seront strictement équivalents aux droits à compensation. En revanche, le présent article propose que la fraction de taux soit calculée de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale 2005, elle conduise à un produit égal à 900 millions d'euros. Il s'agit donc de substituer, en 2005, une part de la taxe sur les conventions d'assurance à une part de la dotation de compensation des départements, en assurant une stricte neutralité financière pour l'Etat et pour les collectivités territoriales (sous la réserve, mentionnée plus haut, que l'Etat participe au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires à hauteur de 20 millions d'euros).
Le quatrième alinéa du II du présent article fixe, en application des principes susmentionnés, la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur à 6,155 %. Cette fraction résulte des évaluations les plus récentes de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres afférente à l'année 2005, soit 14,62 milliards d'euros. La fraction correspond donc au taux d'imposition de l'assiette taxable prévisionnelle pour l'année 2005 permettant d'obtenir un produit de 900 millions d'euros, soit :
0,9 milliard d'euros / 14,62 milliards d'euros = 6,155 %.
Le cinquième alinéa du II du présent article prévoit que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance du montant définitif de l'assiette 2005 », soit dans une loi de finances rectificative en cours d'année ou, à défaut, la loi de finances pour 2006.
La connaissance du montant définitif de l'assiette 2005 permettra de recalculer la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur revenant aux départements, de manière à obtenir un produit strictement égal à 900 millions d'euros. Le calcul du niveau définitif de la fraction de taux attribuée aux départements devrait conduire à ajuster - de manière positive ou négative, en fonction de la différence entre l'assiette de la taxe effectivement constatée en 2005 et les prévisions retenues pour le calcul de la fraction de taux en loi de finances pour 2005 - les versements effectués au profit des départements en fonction de l'année 2005, tels que définis en fonction des critères prévus au dernier alinéa du II du présent article.
Le dernier alinéa du II du présent article prévoit, comme cela est prévu par le III de l'article 33 du présent projet de loi, que « chaque département reçoit un produit de taxe correspondant à un pourcentage de la fraction de taux fixée plus haut ». Toutefois, tandis que le III de l'article 33 précité prévoit que ces pourcentages sont calculés de manière à obtenir, pour chaque département, un produit strictement égal à leur droit à compensation, en fonction de la charge correspondant aux transferts de compétences prévus pour l'année 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locale précitée, tel n'est pas le cas pour le présent article, qui ne constitue pas la compensation d'un transfert de compétence, mais substitue une part d'impôt national à une part de dotation.
Le dernier alinéa du II du présent article propose également que ce pourcentage soit égal, pour chaque département, « au rapport entre le nombre de véhicules terrestres à moteur immatriculés dans ce département au 31 décembre 2004 et le nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés sur le territoire national à cette même date. Ces pourcentages sont constatés par voie réglementaire ».
Le choix de retenir, comme critère de cette répartition, le nombre de véhicules à moteur immatriculés dans chaque département, peut paraître surprenant, dès lors qu'il n'est pas en relation directe avec les charges supportées par les départements au titre du financement des SDIS.
Il convenait cependant de trouver, en l'absence de tout critère défini par la loi, comme c'est le cas pour la compensation des transferts de compétence, un critère permettant la répartition de la substitution de la part de la taxe sur les convention d'assurance à la dotation de compensation des départements.
Or, ce critère présente plusieurs avantages :
- d'une part, il est incontestable, et immédiatement disponible ;
- d'autre part et surtout, s'il ne bénéficie pas d'un lien direct avec la dépense des départements au titre des SDIS, il est en revanche en liaison avec la part d'impôt transférée par l'Etat. En effet, il apparaît plus que probable que le critère qui sera retenu pour permettre la localisation de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance sera le lieu d'immatriculation des véhicules ou le lieu de domiciliation de leur propriétaire. Par conséquent, la répartition du produit de la taxe sur les conventions d'assurance en fonction de ce critère s'inscrit dans la perspective consistant à permettre aux départements de moduler, probablement à compter de 2007, le taux de cette taxe.
D'après les données disponibles concernant le parc des voitures particulières par département au 1er janvier 2004302(*), il est possible d'évaluer de manière approximative la répartition du produit de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules à moteur, et de constater ainsi que la répartition de ce produit sera très inégale en fonction des départements. Ainsi, le département de la Lozère dispose d'un parc de voiture particulières de moins de 15 ans au 1er janvier 2004 de 40.741 véhicules, soit 0,13 % de l'ensemble du parc national, tandis que le département du Nord dispose d'un parc de 1.162.226 véhicules, soit 3,8 % de l'ensemble du parc national, et près de 30 fois celui de la Lozère. En fonction de ces données, pour l'année 2004, la Lozère aurait bénéficié d'un produit de la taxe sur les conventions d'assurance de 1,17 millions d'euros, tandis que le Nord aurait bénéficié d'un produit correspondant de 34,2 millions d'euros.
Le III du présent article rappelle que la différence entre le part de la taxe sur les conventions d'assurance attribuée aux départements (soit 900 millions d'euros) et la diminution de la dotation de compensation des départements (soit 880 millions d'euros) constitue « la participation financière de l'Etat prévue à l'article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ». Il s'agit d'un alinéa sans portée juridique, qui paraît davantage relever de l'exposé des motifs que du dispositif du présent article.
Compte tenu des éléments susmentionnés, les dispositions du présent article devraient être mises en oeuvre en fonction du calendrier suivant :
- dès que le parc de véhicules terrestres immatriculé dans chaque département au 31 décembre 2004 sera connu, un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget fixera le pourcentage de la fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur revenant à chaque département ;
- le produit correspondant à la fraction de taux de la taxe, soit 6,155 %, sera versé en fonction de cette clef de répartition aux départements, pendant l'année 2005 ;
- lorsque l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur sera connue pour l'année 2005, une loi de finances arrêtera la fraction de taux définitive de la taxe attribuée aux départements et il sera procédé aux ajustements nécessaires pour assurer un produit global de 900 millions d'euros aux départements pour l'année 2005. Il est par ailleurs probable que les pourcentages retenus pour la répartition du produit soient revus en fonction du nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés dans chaque département au 31 décembre 2005 et le nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés sur le territoire national à cette même date.
S'agissant des questions techniques posées notamment par la territorialisation de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur, il conviendra de se reporter au commentaire de l'article 33 du présent projet de loi de finances qui porte sur la compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements, ces derniers bénéficiant d'une première part de la taxe susmentionnée, pour un montant évalué à 126,6 millions d'euros.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à prévoir une répartition différente, selon les départements, entre la part de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur venant purement et simplement se substituer à la dotation globale de fonctionnement et celle correspondant à la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance.
Le rapporteur général du budget, notre collègue député Gilles Carrez, a indiqué : « l'Etat reprend 880 millions de DGF et verse très généreusement en contrepartie 900 millions de TCA. M. Le Fur a fait remarquer que, sur ces 900 millions, 20 millions correspondaient au financement de la prestation de fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires, alors qu'ils ne sont pas présents dans tous les départements, ceux de la petite couronne en particulier. Dès lors, il ne serait pas juste d'en faire bénéficier ces quatre départements.
« La commission a trouvé une solution qui consiste à prévoir la répartition suivante : 880 millions iront aux SDIS, conformément à la clé de répartition de la taxe ; 20 millions seront versés à la dotation de compensation des départements au prorata du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. C'est un équilibre parfait ».
Le gouvernement a indiqué, par la voix de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, qu'il était « très favorable à cet amendement de clarification »303(*).
A. UN DISPOSITIF AMÉLIORÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Votre commission des finances considère que le dispositif proposé par le gouvernement a été amélioré par l'Assemblée nationale, qui a prévu que la contribution de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance ne serait attribuée qu'aux départements qui subiront une charge du fait de sa mise en place.
En effet, au sein des 900 millions d'euros transférés aux départements, il convient de distinguer deux parts, qui répondent à des logiques distinctes, et n'appellent pas la même répartition :
- une part de 880 millions d'euros, qui se substitue à des dotations;
- une part de 20 millions d'euros, qui représente la participation de l'Etat à la prestation de fidélité et de reconnaissance.
B. UNE AVANCÉE ATTENDUE ET SALUÉE PAR LES SAPEURS-POMPIERS
La mise en place d'un avantage retraite substantiel au profit des sapeurs-pompiers volontaires répond à une demande ancienne, et devrait participer au développement de l'engagement volontaire. Dans son discours au 111ème congrès national des sapeurs-pompiers, le 18 septembre 2004, le colonel Richard Vignon, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, indiquait :
« (...) admettons qu'en ces temps où l'évolution des différents régimes de retraite est uniformément placée sous le signe de la rigueur, l'instauration du véritable avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires, totalement exonéré d'impôt et de prélèvement social, demandé et attendu par notre Fédération depuis plus de deux décennies, revêt une signification et une force toutes particulières !
« Cette prestation constitue pour les intéressés une légitime compensation pour les sacrifices professionnels et familiaux consentis, et pour leur dévouement au profit de la collectivité.
« En plus de cette juste récompense, elle permettra de lutter contre la réduction constante de la durée moyenne d'engagement des volontaires enregistrée ces dernières années, et de préserver le maillage du territoire par les sapeurs-pompiers, garant de l'égalité de nos concitoyens devant les secours.
« Certains s'inquiètent déjà du coût de cette mesure, comme s'il pouvait avoir échappé au législateur que bien au-delà de son aspect catégoriel, il s'agissait d'une disposition d'intérêt général, dans la mesure où elle permettra avant tout de préserver le service public de secours de proximité.
« Aussi leur répondrai-je qu'il est même fortement souhaitable que cette prestation coûte cher, parce que ce sera alors la preuve que nous aurons enfin réussi, grâce à elle, à fidéliser les sapeurs-pompiers volontaires, et que les sommes ainsi investies seront en tout état de cause bien inférieures à celles que nécessiterait la mise en place de tout système alternatif ! (...) ».
C. UN FINANCEMENT PARTAGÉ ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Votre commission des finances souligne les progrès effectués s'agissant de l'augmentation des charges pesant sur les services d'incendie et de secours. Elle considère que la participation du gouvernement au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance constitue à cet égard une avancée significative par rapport au passé.
Le gouvernement a annoncé qu'il participerait à hauteur de 20 millions d'euros au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance en 2005, puis 30 millions d'euros en 2006, soit la moitié du coût attendu de la prestation.
Toutefois, il convient de noter que le coût sera vraisemblablement plus important durant toute la période de montée en puissance du dispositif, que l'on peut évaluer entre 10 et 15 ans. Si le coût de la prestation à l'issue de cette période est difficilement évaluable aujourd'hui, puisqu'il dépendra de la date de cessation d'activité choisie par les sapeurs-pompiers volontaires, on ne saurait exclure qu'il soit de l'ordre du double de celui attendu pour 2006. Si votre commission reconnaît que le dispositif sera d'autant plus coûteux qu'il sera effectivement incitatif, elle considère cependant qu'il sera nécessaire d'accompagner les départements dans son financement.
Par ailleurs, le système transitoire - qui prévoit un doublement de l'allocation de vétérance versée aux volontaires qui cessent leur activité d'ici à l'entrée en vigueur du nouveau dispositif - reste intégralement financé par les SDIS, et donc, pour l'essentiel, par les conseils généraux.
Votre rapporteur général souligne que l'amélioration des prestations accordées aux sapeurs-pompiers volontaires est coûteuse pour les départements. Il insiste donc sur la nécessité pour l'Etat d'accompagner le financement de la prestation de fidélité tout au long de la montée en puissance de celle-ci, afin de limiter la croissance des dépenses à la charge des conseils généraux.
D. LA SUBSTITUTION D'UNE RESSOURCE FISCALE À UNE DOTATION DE L'ETAT
Votre commission des finances ne peut que considérer favorablement la substitution de ressources fiscales à des dotations budgétaires, dès lors que celles-ci sont plus dynamiques. Une telle évolution est par ailleurs conforme au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, que garantit le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution (« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ») et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de celui-ci, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.
Elle relève d'ailleurs que la part de la taxe sur la convention d'assurance attribuée aux départements en application du présent article est une ressource dynamique, comme cela est souligné dans le commentaire de l'article 33 du présent projet de loi de finances. Pour mémoire, le tableau ci-après reproduit l'évolution comparée du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur et la DGF.
Evolution du produit de la taxe sur les conventions d'assurance afférente aux véhicules à moteur et de la DGF (indice 100 en 1993)
Source : DGI, Observatoire des finances locales
Votre commission des finances considère que cette mesure est d'autant plus souhaitable qu'elle vise à contribuer au financement des services départementaux d'incendie et de secours, dont elle a déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, de dénoncer la dérive des coûts. Il s'agit donc de mettre, en face d'une dépense dynamique, une recette dynamique, ce qui limite le recours des départements à la fiscalité directe locale, dont chacun connaît les contraintes et les inconvénients, notamment en matière de répartition de la charge fiscale.
Votre commission des finances considère que cette évolution traduit bien l'évolution du financement des collectivités territoriales, dont la fiscalité traditionnelle semble, peu à peu, condamnée.
Votre commission des finances est d'autant plus satisfaite par cette mesure qu'elle annonce le transfert intégral de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur aux départements. Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique d'ailleurs que « hors évolution de l'assiette de la taxe, le financement des transferts de compétences futurs aux départements peut être financé à hauteur de 1,47 milliard d'euros environ par l'attribution de l'ensemble de la TSCA sur les véhicules terrestres à moteur ».
Elle se félicite également de la possibilité de modulation des taux de la taxe qui devrait être offerte aux départements, dès lors que seront mises en place les procédures nécessaires à la localisation de son assiette, en concertation avec les compagnies d'assurance.
* 294 Les contributions des communes et des EPCI ont été gelées par la loi démocratie de proximité du 27 février 2002. Elles représentaient encore 54 % de la contribution des collectivités territoriales en 2003. Elles seront supprimées en 2008 ; en contrepartie, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes correspondant sera transféré aux départements.
* 295 Rapport d'information de MM. Alain Lambert, Philippe Marini, Michel Charasse, Comité d'évaluation des politiques publiques, n° 116, 2001-2002.
* 296 Rapport précité, pages 13-14.
* 297 Rapport précité, pages 20-21.
* 298 Rapport précité, page 31.
* 299 APSIS - Dexia, Enquête financière 2003, ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
* 300 Service de santé et de secours médical.
* 301 La répartition de la diminution de la DGF devra être calculée de manière à être strictement équivalente à celle du produit de la taxe sur les conventions d'assurance revenant aux départements.
* 302 Source : direction des affaires économiques et internationales du ministère de l'équipement, service des études et des statistiques, fichier central des automobiles.
* 303 JO Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 22 octobre 2004, page 8435.