Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090617_2bve000307.html
Timestamp: 2017-06-23 22:32:37
Document Index: 313201925

Matched Legal Cases: ['Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 96', '§ 18', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 44', 'BGH', '§ 18', '§ 23', '§ 36', 'Art. 93', '§ 13', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 64', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 2', '§ 3', '§ 64', 'Art. 44', 'Art. 93', '§ 13', '§ 36', 'Art. 93', '§ 36', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 23', '§ 54', '§ 23', '§ 23', '§ 18', '§ 18', '§ 23', '§ 18', '§ 63', 'Art. 93', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 93', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 63', 'Art. 44', '§ 18', '§ 64', '§ 64', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 64', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 64', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 1', 'Art. 43', '§ 105', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 17', '§ 17', 'Art. 44', '§ 48', '§ 249', '§ 72', 'Art. 44', '§ 244', '§ 201', '§ 202', '§ 244', '§ 17', '§ 244', '§ 244', '§ 16', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 48', '§ 23', '§ 54', '§ 68', '§ 6', '§ 7', '§ 44', '§ 22', '§ 27', '§ 23', '§ 18', '§ 17', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 6', 'Art. 20', 'Art. 20', '§ 96', '§ 54', '§ 68', '§ 7', '§ 44', 'Art. 44', '§ 18', '§ 23', '§ 18', '§ 14', '§ 15', '§ 16', '§ 18', '§ 14', '§ 15', '§ 15', '§ 16', '§ 18', 'Art. 1', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 14', '§ 15', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 15', 'Art. 44', 'Art. 1', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 10', '§ 99', '§ 100', 'Art. 10', 'Art. 44', '§ 18', '§ 23', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', '§ 14', '§ 15', '§ 16', '§ 18', 'Art. 44', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 10', '§ 99', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 44']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Eingeschränkte Erteilung von Aussagegenehmigungen für Beamte, die als Zeugen vor den BND-Untersuchungsausschuss geladen waren, verletzen - ebenso wie die Verweigerung der Herausgabe von Unterlagen
Beschluss vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvE 3/07 - Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Anträge festzustellen 1. dass die Antragsgegnerin
die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG
zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem
sie die Aussagegenehmigungen der Zeugen D., C., S., Dr.
S., K. und U. für ihre Aussage vor dem 1.
Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen
Bundestages mit den pauschalen und unspezifizierten
Beschränkungen des folgenden Wortlautes versah: „Von der Aussagegenehmigung ausgenommen sind Vorgänge,
die dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung
zuzurechnen sind (im Sinne der Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 1984 - BVerfGE 67,
100, 139* - und vom 30. März 2004 - BVerfGE 110, 199,
214 ff.). Dies betrifft insbesondere Angaben über
die Willensbildung der Bundesregierung durch Erörterungen
im Kabinett oder ressortübergreifende und -interne
Abstimmungsprozesse zur Vorbereitung von Kabinett- und
Ressortentscheidungen.“ sowie „Angaben und Erklärungen, - die unter Geheimhaltungsgrade fallen, weil besondere
Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes
entgegenstehen, insbesondere wenn Nachteile für die
Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder ihre
Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind,
oder - die Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich bzw.
Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse Privater
betreffen, dürfen nur in nichtöffentlicher Sitzung,
erforderlichenfalls in Anwendung der Geheimschutzordnung
des Deutschen Bundestages erfolgen. Soweit im Einzelfall
die Wahrung des Staatswohls ausnahmsweise jeglicher
Erörterung eines Sachverhalts im Rahmen der
Beweisaufnahme durch den Untersuchungsausschuss
entgegensteht, dürfen zu diesem Sachverhalt keine Angaben
und Erklärungen erfolgen“, 2. dass die Antragsgegnerin
die dem Deutschen Bundestag aus Art. 44 GG
zustehenden Rechte verletzt hat, indem sie die im Antrag
zu 1. bezeichneten Aussagegenehmigungen unter dem
Gesichtspunkt einer Tangierung des Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung nach eigenem Verständnis
dahingehend beschränkt hat, dass jedwede Aussagen zur
sogenannten „Präsidentenrunde“ sowie zur ND-Lage
(Nachrichtendienstliche Lage) nicht gestattet sind, 3. dass die Antragsgegnerin
sie dem 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des
Deutschen Bundestages die Vorlage von Akten zunächst
unter pauschalem Verweis auf den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung sowie Belange des Staatswohls und die
Nichtbetroffenheit des Untersuchungsgegenstandes
verweigerte und hierzu lediglich folgende nicht näher
spezifizierte Begründungen mitteilte bzw.
nachschob: „Die Zuordnung der im Zusammenhang mit der sog.
Präsidentenrunde erstellten Unterlagen zum
verfassungsrechtlich geschützten ‚Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung’ und die damit einhergehende
Herausgabeverweigerung sind aus Sicht der Bundesregierung
rechtlich geboten. Eine Herausgabe der Unterlagen
widerspricht dem Wesen der Beratungen, die hochrangig und
mit eng begrenztem Teilnehmerkreis erfolgen und
jedenfalls insoweit als Arkanbereich der Bundesregierung
in Sicherheitsfragen mit dem Kabinett vergleichbar sind.
Die Teilnehmer vertreten die jeweiligen Mitglieder der
Bundesregierung. Die Besprechungen der sog.
Präsidentenrunde bereiten die Willensbildung in den
beteiligten Ressorts und ggf. des Kabinetts vor. Hinzu
kommt, dass die in der sog. Präsidentenrunde erörterten
Vorgänge typischerweise von hoher sicherheitspolitischer
Bedeutung und häufig auch von erheblicher Relevanz für
sensible außenpolitische Kontakte sind. Insoweit sind
zugleich herausragende Belange der Staatswohlschranke
berührt. Die sog. Präsidentenrunde findet in einer
informellen, sachlich-freimütigen Atmosphäre statt, in
der sich alle Beteiligten nach bestem Wissen und Gewissen
zu streng vertraulichen Themen äußern können. Diese
Offenheit ist für die Exekutive notwendige Voraussetzung,
um im Kernbereich funktionsfähig und eigenverantwortlich
handeln und nachrichtendienstliche Schutzaufgaben wirksam
wahrnehmen zu können. Die Offenheit wird gerade bei
Vorgängen mit internationalen und außenpolitischen
Bezügen im Sinne einer einengenden Vorwirkung
beeinträchtigt, wenn die daran Beteiligten fürchten
müssen, dass ihre Äußerungen und Entscheidungen im
Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen oder gar der
Öffentlichkeit publik würden. Die vorgenommene Prüfung
hat ergeben, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit
und Eigenverantwortung der Regierung (Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung) ebenso wie existenzielle
Sicherheits- und Geheimschutzbelange (Staatswohl) das
Informationsinteresse des Parlaments - wie regelmäßig in
diesen Fällen - überwiegen und dass Aufzeichnungen über
die Erörterungen nicht herausgegeben werden
müssen“, sowie „die Zuordnung von Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung
von Sitzungen des Innen-, Auswärtigen und
Rechtsausschusses [...] zum verfassungsrechtlich
geschützten ‚Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung’
und die damit einhergehende Herausgabeverweigerung sind
aus Sicht der Bundesregierung geboten“, sowie „die Zuordnung von Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung
von Sitzungen des [...] Parlamentarischen
Kontrollgremiums zum verfassungsrechtlich geschützten
‚Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung’ und die damit
einhergehende Herausgabeverweigerung sind aus Sicht der
Bundesregierung geboten“, sowie „Die erneute Prüfung der übrigen Unterlagen ergab, dass
auch sie dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
zuzuordnen waren. [...] Auch diese Unterlagen unterfallen
dem Arkanbereich des Verfassungsorgans Bundesregierung.
Sie betreffen die interne Abstimmung und Vorbereitung der
Art und Weise, wie die Bundesregierung dem
Verfassungsorgan Deutscher Bundestag gegenübertritt. Dem
liegen politische und ggf. taktische Überlegungen
zugrunde, die die Exekutive mit Blick auf den
Gewaltenteilungsgedanken auch im Nachhinein für sich
behalten können muss. Die Gewaltenteilung ist
beeinträchtigt, wenn die Exekutive Gefahr läuft, dass
ihre entsprechenden Unterlagen in
Untersuchungsausschüssen offen gelegt werden müssten. Die
vorgenommene Prüfung ergab daher, dass Gesichtspunkte der
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung
(Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung) das
diesen Fällen - überwiegen und dass entsprechendes
Schriftgut nicht herausgegeben werden muss“, sowie „Zudem wird aus Gründen des Staatswohls kein Schriftgut
vorgelegt, welches Gesprächsvorbereitungen mit
Repräsentanten anderer Staaten [...] diente [...]. Die
vorgenommene Prüfung hat ergeben, dass Gesichtspunkte der
(Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung) ebenso wie
Belange der internationalen Diplomatie (Staatswohl) das
Informationsinteresse des Parlaments wiederum überwiegen,
und dass entsprechende Unterlagen nicht herausgegeben
werden“, sowie „Herausnahme zum Schutz des Kernbereichs der exekutiven
Eigenverantwortung“, sowie „Nach Durchsicht der Aktenstücke kann ich mein
Einvernehmen zur Vorlage eines Teils dieser Aktenstücke
nicht erteilen. Ich bitte - auch im Namen des Auswärtigen
Amtes und des Bundesnachrichtendienstes - dringlich
darum, dass die Vorlage der genannten Aktenstücke
unterbleibt, da sie das Staatswohl im Sinne des
Art. 44 GG i.V.m. § 96 StPO beeinträchtigt“,
sowie „dass die angeforderten Unterlagen nach Ansicht der
Bundesregierung in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem
Untersuchungsauftrag stehen“, sowie „Ergänzend möchte ich mit Blick auf den
Untersuchungsauftrag darauf hinweisen, dass es um die
Aufklärung deutscher Bemühungen im Fall des Herrn K. und
um Konsequenzen aus Vernehmungen/Befragungen deutscher
Behördenmitarbeiter geht. Aktivitäten türkischer Stellen
sind damit nicht erfasst“, 4. dass die Antragsgegnerin
Deutschen Bundestages die Vorlage von Akten unter dem
Hinweis darauf, dass diese nicht dem Untersuchungsauftrag
des Untersuchungsausschusses unterfielen, verweigerte,
und zwar mit den folgenden Begründungen: „dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern
und seines Geschäftsbereichs keine Unterlage
identifiziert worden ist, die dem Beweisbeschluss
unterfällt und der Ziffer III. des Untersuchungsauftrages
zuzuordnen ist“, ferner „dass der Bundesnachrichtendienst alle zum Komplex
III./M. K. einschlägigen Unterlagen bereits in Erfüllung
des Beweisbeschlusses 16-15 vorgelegt hat“, außerdem „Bei der Auslegung von Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages hat die Bundesregierung in
allgemeiner Hinsicht den Hintergrund berücksichtigt, der
den Deutschen Bundestag zur Einsetzung des
Untersuchungsausschusses veranlasst hat. Der
Untersuchungsauftrag knüpft ausweislich seines Vorspanns
an den Bericht der Bundesregierung an das
Parlamentarische Kontrollgremium des Deutschen
Bundestages vom 20. Februar 2006 an. Er zielt auf die
Klärung der danach ‚noch offenen Fragen, Bewertungen und
gebotenen Konsequenzen’. Der Deutsche Bundestag hat
insoweit keine wiederholende Untersuchung sämtlicher
Fallaspekte aufgegeben. In Einklang damit greift Ziffer
III. des Untersuchungsauftrages einzelne Aspekte des
Falles von Herrn K. heraus und formuliert spezifische,
sachlich umgrenzte Fragen. Im Hinblick auf die im
Schreiben von Herrn Abgeordneten S. hierzu aufgeworfenen
Einzelfragen verweise ich auf den anliegenden Vermerk.
Daraus ergeben sich die Gründe dafür, weshalb die
Bundesregierung die bisherige Auslegung des
Untersuchungsauftrages beibehält und das mit
Ausschussdrucksache 374 zum Ausdruck gebrachte
Beweiserhebungsbegehren von Herrn Abgeordneten S. den vom
Deutschen Bundestag vorgegebenen Untersuchungsrahmen ganz
offensichtlich verlässt“, weiterhin „dass im Bundesministerium des Innern und seinem
Geschäftsbereich keine von diesem Beweisbeschluss
umfassten Unterlagen mit Bezug zur Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages vorliegen“, darüber hinaus „Bei der Zusammenstellung der Unterlagen hat sich die
Bundesregierung an folgenden Maßgaben orientiert: (…) Zu Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrags werden
Unterlagen über konsularische Betreuungsbemühungen sowie
über die Abläufe innerhalb der Bundesregierung bzw. der
Sicherheitsbehörden über die Frage des Umgangs mit
Freilassungserwägungen auf amerikanischer Seite vorgelegt
(ausgenommen diejenigen nach Beginn der erfolgreichen
Freilassungsbemühungen der Bundesregierung im Januar
2006)“, sowie „dass der Erlass des Bundesministeriums des Innern an das
Bundesamt für Verfassungsschutz vom 24.11.2005 keinen
Bezug zu Ziffer III. des Untersuchungsauftrages
hat“, ferner „dass zu dem Gespräch vom 27.10.2005 keine Unterlagen
identifiziert wurden, die der Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages zuzuordnen sind“, ebenso „dass nach Auffassung der Bundesregierung der
Untersuchungsauftrag nicht die Freilassungsbemühungen der
Bundesregierung ab Januar 2006 umfasst“, sowie „Unabhängig davon ist zu bemerken, dass einer Vorlage
eines im Beweisbeschluss 16-305 genannten ‚Statements
deutscher Stellen’ zudem verfassungsrechtliche Gründe
(zum Schutz des Staatswohls erforderliche Wahrung der
Vertraulichkeit diplomatischer Verhandlungsprozesse)
entgegenstehen würden; (...)“, und „dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern
und seines Geschäftsbereichs keine weiteren Unterlagen
identifiziert worden sind, die dem Beweisbeschluss
unterfallen und einen persönlichen oder sachlichen Bezug
zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der
Untersuchungsgegenstände II. und III. (K.)
aufweisen“, ferner „Zum Beweisbeschluss (…) möchte ich Ihnen mitteilen, dass
keine Unterlage identifiziert wurde, die dem o. g.
Beweisbeschluss zum Teilkomplex M. K. unterfällt und
Ziffer III. des Untersuchungsauftrages zuzuordnen
ist“, sowie „Vor diesem Hintergrund versichere ich nach bestem Wissen
und Gewissen die Vollständigkeit der Aktenvorlage zum
Teilkomplex ‚E. M.’“ und schließlich „Soweit bei dieser ergänzenden Aktenvorlage aus den in
§ 18 Abs. 1 PUAG in Bezug genommenen
verfassungsrechtlichen Grenzen Schwärzungen geboten waren
bzw. ausnahmsweise von einer Vorlage einzelner Unterlagen
abgesehen wurde, ist dies in den Inhaltsverzeichnissen
vermerkt“ in Verbindung mit den Vermerken im
Inhaltsverzeichnis „…Herausnahme der Seiten 23 bis 49 zum Schutz des
Grundrechts aus Art. 10 GG (Art. 44 Abs. 2 Satz
2 GG)“ sowie „Schwärzungen mangels Bezugs zum Untersuchungsauftrag (S.
50 und 63 im Dokument).“ 5. dass die Antragsgegnerin
zustehenden Rechte verletzt hat, indem sie unter dem
dem Vertreter einer ihr nachgeordneten Behörde bei seiner
Zeugenaussage im 1. Untersuchungsausschuss der 16.
Wahlperiode des Deutschen Bundestages jede Aussage zur
Vorbereitung der sogenannten „Präsidentenrunde“
untersagte, woraufhin dieser keine für den
Untersuchungsausschuss diesbezüglich verwertbaren
Aussagen mehr abgab. Antragstellerinnen: 1. Fraktion der FDP im Deutschen
Bundestag, vertreten durch den Vorsitzenden Dr. W., MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, 2. Fraktion DIE LINKE im Deutschen
Bundestag, vertreten durch die Vorsitzenden Dr. G., MdB und L.,
MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, 3. Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag, vertreten durch die Vorsitzenden K., MdB und K.,
MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, 4. qualifizierte Minderheit im 1.
Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Bundestages, bestehend aus den Abgeordneten Dr. S., N. und S., Platz der Republik 1, 11011 Berlin - Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Weißleder & Ewer, Walkerdamm 4-6, 24103 Kiel -
Antragsgegnerin: Bundesregierung, vertreten durch die Bundeskanzlerin, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557
Berlin - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Wolfgang Löwer, Hobsweg 15, 53125 Bonn -
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Voßkuhle, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau am 17. Juni 2009 beschlossen: Die in den Aussagegenehmigungen, die die
Antragsgegnerin den Zeugen D., C., S., Dr. S., K., U.
und Dr. K. im Hinblick auf ihre Vernehmungen durch den
1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode erteilt
hat, enthaltenen Einschränkungen in Bezug auf den
Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung und die
anlässlich der Vernehmung der genannten Zeugen zutage
getretene Auslegung der in diesen Aussagegenehmigungen
enthaltenen Einschränkungen in Bezug auf den Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung und Staatswohlbelange
verletzen nach Maßgabe der Gründe Artikel 44 des
Die Ablehnung der Herausgabe der mit
Beweisbeschlüssen 16-46, 16-177, 16-178, 16-179, 16-180,
16-181, 16-235, 16-248, 16-262, 16-295, 16-296, 16-297,
16-298, 16-299, 16-300, 16-301 und 16-305 des 1.
Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des Deutschen
Bundestages angeforderten Unterlagen durch die
Antragsgegnerin mit der hierfür jeweils gegebenen
Begründung verletzt Artikel 44 des Grundgesetzes.
Beweisbeschluss 16-188 des 1. Untersuchungsausschusses der
16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages angeforderten
Organigramme der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ des
Bundeskriminalamtes, aus denen sich die personelle
Besetzung der einzelnen Stellen seit ihrer Einrichtung
ergibt, sowie aller Unterlagen zu ihrer
Organisationsstruktur und ihren einzelnen
Einsatzabschnitten durch die Antragsgegnerin verletzt
Artikel 44 des Grundgesetzes.
Im Übrigen werden die Anträge
Gründe: A. 1 Die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. sind die
Fraktionen der FDP, DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen im
Deutschen Bundestag. Die Antragstellerin zu 4. bildet die
qualifizierte Minderheit im 1. Untersuchungsausschuss
der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (sog.
BND-Untersuchungsausschuss), bestehend aus den Abgeordneten
Dr. S., N. und S. 2 Sie wenden sich gegen die ihrer Ansicht nach
unzulässige Beschränkung von Aussagegenehmigungen und die bei
der Vernehmung der im Antrag genannten Zeugen zutage
getretene Auslegung der in den Aussagegenehmigungen
enthaltenen Beschränkungen sowie gegen die Ablehnung der
Vorlage von Akten, die mit einer Reihe näher bezeichneter
Beweisbeschlüsse angefordert worden waren. I. 3 1. Seit dem Jahr 2004 und verstärkt im Jahr
2005 häuften sich Medienberichte über behauptete Tätigkeiten
von US-amerikanischen und deutschen Nachrichtendiensten, vor
allem des Bundesnachrichtendienstes (BND); dies betraf die
Abwicklung von CIA-Flügen mit Terrorverdächtigen an Bord über
deutsche Flughäfen, die Tätigkeit von BND-Mitarbeitern
während des Irak-Krieges in Bagdad, die Verschleppung
deutscher Staatsangehöriger (E., Z.) oder in Deutschland
dauerhaft wohnhafter Personen (K.) durch US-Stellen und die
Beobachtung und den Einsatz von Journalisten durch den
Bundesnachrichtendienst. 4 Im Jahr 2005 befasste sich der Deutsche
Bundestag in Plenarsitzungen wie auch in den zuständigen
Fachausschüssen mit diesen Themen. Parallel dazu waren sie
Gegenstand von Erörterungen im Parlamentarischen
Kontrollgremium. Die Antragsgegnerin legte am 20. Februar
2006 einen abschließenden Bericht zu „Vorgängen im
Zusammenhang mit dem Irak-Krieg und der Bekämpfung des
Internationalen Terrorismus“ vor, der vom Parlamentarischen
Kontrollgremium bewertet und teilweise veröffentlicht wurde
(BTDrucks 16/800). 5 Zur Klärung offener Fragen, vorzunehmender
Bewertungen und gebotener Konsequenzen im Zusammenhang mit
dem Bericht der Bundesregierung beantragten die
Antragstellerinnen zu 1. bis 3. gemäß Art. 44 GG die
Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. 6 Der Antrag wurde in der 30. Sitzung der 16.
Wahlperiode des Deutschen Bundestages am 31. März 2006
beraten und an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und
Geschäftsordnung überwiesen. Unter dem 6. April 2006 gab der
Geschäftsordnungsausschuss des Deutschen Bundestages einen
Bericht ab (BTDrucks 16/1179), in dem unter anderem
Änderungen des Einsetzungsantrages erläutert wurden. 7 2. Am 7. April 2006 wurde die Einsetzung des
1. Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des
Deutschen Bundestages vom Plenum beschlossen. Das Gremium
konstituierte sich am selben Tag. Es besteht aus elf
Mitgliedern (vgl. BTDrucks 16/1179, S. 3), wobei jeweils vier
Mitglieder auf die Fraktionen der CDU/CSU und der SPD
entfallen und die übrigen Fraktionen je ein Mitglied stellen.
Für die FDP ist dies der Abgeordnete Dr. S., für DIE LINKE
der Abgeordnete N. und für Bündnis 90/Die Grünen der
Abgeordnete S. 8 Der Untersuchungsauftrag, der durch den
Deutschen Bundestag am 27. Oktober 2006 und am 6. Juli 2007
ergänzt wurde, lautet in den für den streitgegenständlichen
Antrag wesentlichen Passagen wie folgt (vgl. BTDrucks 16/990;
16/1179; 16/3028; 16/3191; 16/5751; 16/6007): 9 „Der Untersuchungsausschuss soll im
Zusammenhang mit den Vorgängen aus dem Bericht klären, welche
politischen Vorgaben für das Handeln von
Bundesnachrichtendienst (BND), Bundesamt für
Verfassungsschutz (BfV), Militärischem Abschirmdienst (MAD),
Generalbundesanwalt (GBA) und Bundeskriminalamt (BKA) gemacht
wurden, und wie die politische Leitung und Aufsicht
ausgestaltet und gewährleistet wurde. Dies und die politische
Verantwortung dafür soll bezüglich der im Folgenden konkret
benannten Vorgänge und Fragen geklärt werden: 10 I. Im Bereich der CIA-Flüge und der von
US-amerikanischen Stellen unterhaltenen (Geheim-)Gefängnisse
für Terrorverdächtige soll geklärt werden, 11 (…) 12 Ia. Der Ausschuss soll weiterhin klären, 13 1. ob und welche Erkenntnisse die
Bundesregierung über das der Festnahme folgende Schicksal des
K. sowie weiterer Personen hatte, die deutsche Staatsbürger
waren oder zum Zeitpunkt der Festnahme einen legalen
Aufenthaltsstatus in Deutschland hatten und die nach dem 11.
September im Camp Eagle Base oder anderen von
US-amerikanischen Stellen genutzten Gefängnissen in
Bosnien-Herzegowina unter Terrorverdacht festgehalten
wurden, 14 (…) 15 II. Der Ausschuss soll weiterhin klären, 16 1. ob Stellen des Bundes oder nach Kenntnis der
Bundesregierung solche der Länder Informationen über E. an
ausländische Stellen geliefert haben, 17 2. ob diese Informationen gegebenenfalls zur
Entführung des E. beigetragen haben, 18 3. welche Informationen der deutsche
diplomatische Dienst in Mazedonien über die Verschleppung E.
hatte, 19 4. ob und welche Informationen zum Fall der
Verschleppung des deutschen Staatsangehörigen E. durch die
US-Stellen der damalige Bundesminister des Innern, S., - nach
der Unterredung zu Pfingsten 2004 - in einem weiteren
Gespräch mit US-Botschafter C. und anderen US-Stellen, etwa
mit US-Minister A. und dem damaligen CIA-Chef, erhalten hatte
und warum diese nicht für die Ermittlungen in Deutschland
verwertet und nicht weitergegeben wurden, 20 5. ob deutsche Staatsangehörige und deutsche
Stellen an der Vernehmung von E. beteiligt waren und wer die
von E. als Deutscher bezeichnete Person „S.“ ist, die kurz
vor der Freilassung bei den Vernehmungen in Kabul anwesend
war und E. auf dem Rückflug nach Mazedonien begleitet
hat, 21 6. wie sich die Bundesregierung in „gebotener
Weise“ auf diplomatischer, nachrichtendienstlicher und
bundespolizeilicher Ebene bemüht hat, die Vorgänge
aufzuklären. 22 III. Der Ausschuss soll ferner folgende Fragen
klären: 23 ob und ggf. zu welchem Zweck und auf welcher
rechtlichen Grundlage Bundesbehörden Reisedaten im Fall M. H.
Z. an US-amerikanische, niederländische und marokkanische
Stellen, in den Fällen D. und S. an die libanesischen Stellen
und im Fall M. K. an US-amerikanische oder pakistanische
Stellen weitergegeben haben, 24 2. welche Konsequenzen aus den
Vernehmungen/Befragungen, die nach vorangegangener Folter
oder unter folterähnlichen Umständen durchgeführt worden sein
sollen, gezogen worden und noch zu ziehen sind, 25 3. wie sicherzustellen ist, dass die
Sachleitungsbefugnis des Generalbundesanwaltes nicht
unterlaufen wird, 26 4. welche Vorkehrungen zu treffen sind, durch
die verhindert werden kann, dass in Zukunft Angehörige des
BND, BKA oder andere Stellen des Bundes solche Befragungen
durchführen, 27 5. welche Bemühungen im Fall M. K. von der
Bundesregierung unternommen wurden, um M. K. Hilfe zu leisten
und seine Freilassung zu erreichen. Insbesondere soll geklärt
werden, ob und welche Angebote US-amerikanischer Stellen es
für seine Freilassung gegeben hat, ob sie von deutscher Seite
abgelehnt wurden oder ungenutzt blieben; wenn ja, aus welchen
Gründen. Geklärt werden soll in diesem Zusammenhang, welche
deutschen Stellen des Bundes an einer solchen Entscheidung
beteiligt waren und wer die Verantwortung dafür trägt, 28 6. inwieweit die Bundesregierung Kenntnisse von
den Umständen hat, die zu den Inhaftierungen von M. H. Z.
sowie D. und S. geführt hatten, und was die Bundesregierung
unternommen hat, um im jeweiligen Fall der inhaftierten
Person Hilfe zu leisten und deren Freilassung zu erwirken,
oder ob und wann es Chancen für eine Freilassung gab, und
warum gegebenenfalls solche Chancen für eine Freilassung
nicht genutzt worden sind. 29 IV. Der Untersuchungsausschuss soll schließlich
klären: 30 1. wer den Auftrag zum Einsatz von zwei
BND-Mitarbeitern in Bagdad erteilt und welche
Regierungsstellen in die Entscheidungsfindung über die
Einsätze eingebunden waren, 31 (…) 32 V. Der Ausschuss soll bezüglich der im Bericht
vom 26. Mai 2006 des vom Parlamentarischen Kontrollgremium
beauftragten Sachverständigen, VRiBGH a.D. Dr. S.,
untersuchten Sachverhalte klären, 33 1. wer wann innerhalb des Bundeskanzleramtes
und der Leitungsebene des Bundesnachrichtendienstes
(Präsidenten, Vizepräsidenten und Abteilungsleiter) Kenntnis
davon hatte, dass der Bundesnachrichtendienst 34 a) Journalisten überwacht und ausgeforscht hat
bzw. überwachen und ausforschen ließ, 35 (…) 36 VI. Schließlich soll der Ausschuss 37 1. klären, ob und inwieweit durch Handlungen
aus den Abschnitten I bis V gegen Richtlinien oder Weisungen
der Bundesregierung, gegen Amts- oder Dienstpflichten oder
gegen deutsches Recht oder internationales Recht verstoßen
wurde; 38 (…).“ II. 39 Nach Aufnahme der Arbeit durch den
Untersuchungsausschuss wandte sich der Chef des
Bundeskanzleramtes mit Schreiben vom 24. Mai 2006 an den
Vorsitzenden des Ausschusses. Er wies darauf hin, dass die
Bundesregierung angesichts ihrer Verantwortung für die innere
und äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland im
Untersuchungsausschussverfahren darauf achten werde, dass
hochrangige staatliche Interessen keinen Schaden erlitten,
und sie eine am Staatswohl orientierte Zusammenarbeit
erhoffe. 40 Der Untersuchungsausschuss befasste sich in
der Folge zunächst mit den Komplexen der Verschleppung von E.
und K. gemäß Nummern II. und III. des Untersuchungsauftrages.
Hierbei hat der Untersuchungsausschuss u. a. mehrfach die
Vernehmung von Angehörigen und Beamten der Antragsgegnerin
und ihr nachgeordneter Behörden als Zeugen durchgeführt.
Wiederholt trat die Situation ein, dass Zeugen unter Verweis
auf eine ihnen nur eingeschränkt erteilte Aussagegenehmigung
die weitere Aussage verweigerten oder auf Fragen der
Mitglieder des Untersuchungsausschusses keine Antwort gaben.
Weiterhin verweigerte die Antragsgegnerin dem
Untersuchungsausschuss mehrmals die Vorlage von Akten oder
Aktenbestandteilen. III. 41 Die Antragstellerinnen haben mit am 21. Mai
2007 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenem Antrag die
Anträge 1. bis 3. gestellt und diese mit Schriftsatz vom 15.
November 2007 um die im Rubrum unter 4. und 5. aufgeführten
Anträge ergänzt. 42 1. Ihre Anträge könnten im
Organstreitverfahren verfolgt werden. Die Zuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts sei gegeben. Sie beruhe auf
§ 18 Abs. 3 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Regelung
des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen
Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG). Hiernach
entscheide das Bundesverfassungsgericht auf Antrag des
Untersuchungsausschusses oder eines Viertels seiner
Mitglieder über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines
Ersuchens auf Vorlage von Beweismitteln. Hierzu rechne auch
das Ersuchen des Ausschusses an die Bundesregierung, ihren
Beamten eine Aussagegenehmigung für die zeugenschaftliche
Vernehmung im Untersuchungsausschuss zu erteilen (§ 23
Abs. 2 PUAG). Hingegen sei der Bundesgerichtshof gemäß
§ 36 Abs. 1 PUAG für Streitigkeiten zuständig, soweit
Art. 93 GG, § 13 BVerfGG und die Vorschriften des
Untersuchungsausschussgesetzes selbst nichts anderes
bestimmten. Das sei aber hier der Fall. Die Pflicht zur
Erteilung entsprechender Aussagegenehmigungen erstrecke sich
auf Bundesbehörden oder bundesunmittelbare Körperschaften,
Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, sofern die
Entscheidung hierüber bei der Bundesregierung liege. Die
gleichen Gesichtspunkte gälten für Streitigkeiten über die
Rechtmäßigkeit der Beschränkung von Aussagegenehmigungen,
weil dies einer teilweisen Verweigerung ihrer Erteilung
gleichkomme. 43 Hinsichtlich der Nichtvorlage von Akten an den
Untersuchungsausschuss gelte ebenfalls § 18 Abs. 3
Halbsatz 1 PUAG, weil nicht über die Rechtmäßigkeit einer
Einstufung im Sinne des § 18 Abs. 3 Halbsatz 2 PUAG zu
entscheiden sei. Vielmehr gehe es um die Frage, ob die
Weigerung der Bundesregierung, dem Untersuchungsausschuss die
begehrten Akten oder Aktenteile vorzulegen, verfassungsgemäß
sei. 44 Das gemäß § 18 Abs. 3 PUAG notwendige
Quorum eines Viertels der Mitglieder des
Untersuchungsausschusses sei erfüllt. Auf die
Antragstellerinnen zu 1. bis 3. entfielen drei der elf Sitze
im Ausschuss. 45 Die Erweiterung des ursprünglichen Antrages
sei zulässig. Die Einleitung eines neuen Verfahrens und ein
Antrag auf Verbindung seien nicht erforderlich. Es komme
insoweit allein darauf an, dass die Frist des § 64 Abs.
3 BVerfGG für die einzelnen Antragsgegenstände gewahrt sei.
Dies sei der Fall; ebenso seien die weiteren
Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt. 46 Für den zunächst gestellten Antrag wie für die
Antragserweiterung bestehe auch das erforderliche
Rechtsschutzbedürfnis. Den Antragstellerinnen sei es weder
möglich gewesen, die Erteilung der betreffenden
Aussagegenehmigungen ohne Beschränkung durch die
Bundesregierung auf andere Weise zu erwirken oder gar selbst
vorzunehmen, noch seien Gründe für ein rechtsmissbräuchliches
Verhalten der Antragstellerinnen ersichtlich. Dies gelte auch
für die Verweigerung der Vorlage von Akten an den
Untersuchungsausschuss, so dass das für den Antrag
erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch hierfür gegeben sei.
Soweit die Antragsgegnerin das Rechtsschutzbedürfnis mit dem
Vorrang von Kooperationspflichten in Zweifel ziehen wolle,
gehe dies fehl. Die Annahme von Kooperationspflichten auf der
Grundlage besonderer vorprozessualer Verfahrenspflichten
begegne erheblichen Bedenken. Der Grundsatz der
Verfassungsorgantreue bilde keine geeignete Grundlage, weil
er primär die wirksame Wahrnehmung verfassungsrechtlicher
Zuständigkeiten durch die Verfassungsorgane im Rahmen der
Gewaltenteilung gebiete. Der Kontrollfunktion eines
Untersuchungsausschusses wohne hingegen ein konfrontativer
Charakter inne. Seiner Aufgabe werde er vor allem dadurch
gerecht, dass er Verborgenes auch gegen den Widerstand der
Bundesregierung ans Licht bringe. Allenfalls könne eine
Kooperationspflicht aus dem Gesichtspunkt hergeleitet werden,
dass die Gewährleistung des nötigen Geheimnisschutzes den
Verfassungsorganen gleichsam zur gesamten Hand aufgegeben
sei. Dem sei der Deutsche Bundestag durch seine
Geheimschutzordnung nachgekommen. 47 2. Das angegriffene Verhalten der
Antragsgegnerin verletze den Deutschen Bundestag und damit
auch die Antragstellerinnen in ihren verfassungsrechtlichen
Rechten. 48 Das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen
Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen und der
Bundesregierung, die gleichsam Betroffene des
Untersuchungsvorgangs sei, werde wesentlich von den
Informations- und Kontrollrechten eines
Untersuchungsausschusses aus Art. 44 Abs. 1 GG sowie dem
der Bundesregierung zugestandenen Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung geprägt. Sowohl die Informations- und
Kontrollrechte des Parlaments als auch der von dieser
Kontrolle ausgenommene Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung leiteten sich aus dem demokratischen
gewaltenteilenden Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland
her und bedingten einander wechselseitig. Die Bundesregierung
als vom Deutschen Bundestag gewähltes Verfassungsorgan
erhalte ihre mittelbare demokratische Legitimation durch den
Deutschen Bundestag, der seinerseits als direkt gewählte
Volksvertretung unmittelbar demokratisch legitimiert sei. Die
demokratische Legitimation der Bundesregierung bleibe nur
solange erhalten, wie die Tätigkeit der Bundesregierung der
Kontrolle des Deutschen Bundestages unterliege, wie der
Deutsche Bundestag im Einzelnen Handlungen der
Bundesregierung nachvollziehen und seinerseits die
demokratisch legitimierte Verantwortung für die Tätigkeit der
von ihm gewählten Bundesregierung übernehmen könne. Daraus
ergebe sich ein Gleichlauf zwischen der demokratischen
Legitimation der Bundesregierung einerseits und ihrer
Unterworfenheit unter die Kontrolle durch den Deutschen
Bundestag andererseits. Je tiefer die Kontrolle des Deutschen
Bundestages in die Tätigkeit der Bundesregierung
hineinreiche, desto stärker sei die demokratische
Legitimation der Bundesregierung gesichert. 49 Vor diesem Hintergrund könne schon fraglich
sein, ob das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der
Bundesregierung aus systematischen Gründen überhaupt
Einschränkungen unterliegen könne, zumal eine solche
Einschränkung mit der Gefahr formelhafter und damit
missbräuchlicher Inanspruchnahme belastet sei. Eine
Einschränkung parlamentarischer Kontrolle der Bundesregierung
könne jedenfalls nicht mit einer abstrakten,
staatswohlbezogenen Geheimhaltungsbedürftigkeit von
Informationen begründet werden, die sich nicht gerade auf das
Verhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag
beziehe. Eine Einschränkung parlamentarischer Kontrollrechte
gegenüber der Bundesregierung müsse - soweit sie überhaupt
bestehen könne - aus der demokratischen Legitimation beider
Verfassungsorgane sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung
selbst folgen, die ihrerseits Grundlage parlamentarischer
Kontrollrechte seien. Durch die parlamentarische Kontrolle
dürfe allerdings nicht derart in die Kompetenz der
Bundesregierung übergegriffen werden, dass zukünftige
Entscheidungen der Bundesregierung blockiert würden. Dies
entspreche dem allgemeinen Verbot der Verfassungsorgane,
Handlungen vorzunehmen oder zu verhindern, die in der
verfassungsmäßigen gewaltenteilenden Ordnung anderen Organen
zugewiesen seien. Dieser schützenswerte Kernbereich der
exekutiven Eigenverantwortung begründe sich auch und gerade
aus der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem
kontrollierenden Parlament. Die Verantwortung könne ein Organ
nur für diejenigen Handlungen übernehmen, die es in eigener
Entscheidungsgewalt getroffen habe. 50 Die Grenzen dieses Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung seien in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bisher nicht in vollem Umfang
bestimmt worden. Gesichert sei nur, dass die Kontrollrechte
des Parlaments sich nicht auf laufende, nicht abgeschlossene
Vorgänge beziehen dürften, damit der Willensbildungsprozess
der Bundesregierung geschützt werde. Allerdings könne auch
eine Kontrolle bereits abgeschlossener Vorgänge unter
Umständen wegen einer Verletzung des geschützten Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung ausgeschlossen sein.
Abgeschlossene Vorgänge könnten jedoch nur in geringerem Maße
als laufende Vorgänge geschützt sein. Es komme insoweit
maßgeblich darauf an, die Funktionsfähigkeit der
Bundesregierung für zukünftige Vorgänge zu schützen, wobei
hier strenge Maßstäbe anzulegen seien. Letztlich sei darauf
abzustellen, ob eine Kontrolle abgeschlossener Vorgänge
innerhalb der Bundesregierung durch einen parlamentarischen
Untersuchungsausschuss zu einer so weitgehenden Kontrolle
führen würde, dass diese sich notwendig auf laufende und
zukünftige Vorgänge zu verschiedensten Bereichen der
Regierungstätigkeit auswirke. 51 Der Inhalt der Präsidentenrunden sei nicht dem
geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
zuzurechnen. Die Präsidentenrunde sei ein regelmäßig tagendes
Gremium, das im Bundeskanzleramt unter Leitung von dessen
Chef zusammen trete. Ihm gehörten die Staatssekretäre der
Bundesministerien des Innern und der Justiz sowie des
Auswärtigen Amtes, der Geheimdienstkoordinator und die
Präsidenten der drei Nachrichtendienste des Bundes und des
Bundeskriminalamtes an. Ein Protokoll werde nicht geführt;
eine feste, schriftlich fixierte Tagesordnung gebe es nicht.
An den sogenannten Nachrichtendienstlichen Lagen nähmen
darüber hinaus auch Vertreter anderer Ministerien teil. Über
Sinn und Zweck der Präsidentenrunde bestehe keine Klarheit.
Einerseits entstehe unter Berücksichtigung der bisherigen
Zeugenaussagen der Eindruck, dass in der Präsidentenrunde
sowohl Sicherheitsfragen als auch Einzelfälle entschieden
oder doch vorentschieden werden sollten und entschieden
worden seien. Andererseits sei von Zeugen immer wieder betont
worden, dass in diesen Runden lediglich Meinungen
ausgetauscht worden seien, aber erst anschließend in den
Ressorts entschieden worden sei. Jedenfalls scheine Zweck des
geheim tagenden Gremiums der Informationsaustausch und die
Diskussion von Themen der inneren Sicherheit in Deutschland
zu sein. 52 Man müsse deshalb davon ausgehen, dass die
Präsidentenrunden ebenso wie die Nachrichtendienstlichen
Lagen nicht dafür zuständig gewesen seien, Entscheidungen zu
treffen, die für einzelne Ressorts oder gar die ganze
Bundesregierung bindend gewesen wären. Sie gehörten somit
nicht zu dem geschützten Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung der Bundesregierung. Sie würden nicht von
Mitgliedern der Bundesregierung gebildet und seien kein Teil
des Kabinetts. Zudem dienten die Treffen auch nicht der
unmittelbaren Vorbereitung von Entscheidungen des
Bundeskabinetts, vor allem nicht der Erarbeitung von
Kabinettsvorlagen. Sie seien daher dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung vorgelagert. 53 Darüber hinaus hätten die Ablehnungen von
Aktenvorlageverlangen sowie die Beschränkungen der
Aussagegenehmigungen und auch die darauf beruhenden
Auskunftsverweigerungen der Zeugen Bereiche betroffen, die
nicht schutzwürdig gewesen seien. Sämtliche Vorgänge hätten
Jahre zurückgelegen und seien längst abgeschlossen gewesen.
Damit sei von vornherein ausgeschlossen gewesen, dass
zukünftige Entscheidungen einer Bundesregierung durch die
Aktenvorlage und Aussagen von dem Untersuchungsausschuss
hätten blockiert werden können. Damit sei das Recht des
Deutschen Bundestages auf Untersuchung der
Regierungstätigkeit und deren Kontrolle vorrangig gewesen.
Zudem habe die Antragsgegnerin in allen Fällen einer
Weigerung unzureichend begründet, warum der Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung betroffen sei. Es fehle
generell an einer Berücksichtigung der Umstände des
Einzelfalls. Eine derartig pauschale Begründung sei mit dem
vom Grundgesetz gewollten Kräfteverhältnis zwischen
Bundesregierung und Deutschem Bundestag unvereinbar. Auf
diese Weise könnte die Bundesregierung über den Umfang des
Beweiserhebungsrechts eines Untersuchungsausschusses und so
letztendlich über das parlamentarische Untersuchungsrecht des
Deutschen Bundestages selbst disponieren. Das zu
kontrollierende Verfassungsorgan würde selbst die Herrschaft
über seine Kontrolle übernehmen. 54 Die Vorlage von Akten habe die Antragsgegnerin
auch nicht mit dem Vorschlag verweigern dürfen, im
Untersuchungsausschuss könne im sogenannten
Vorsitzendenverfahren die Frage geklärt werden, ob die
Weigerung berechtigt sei. Ein Vorsitzendenverfahren komme
überhaupt nicht in Betracht, wenn die Bundesregierung sich
auf den Schutz des exekutiven Kernbereichs berufen wolle,
sondern allenfalls dann, wenn es um die Frage des Schutzes
des Staatswohls gehe und auch nur dann, wenn unter den
Vorsitzenden ein Vertreter der Opposition oder der
Antragstellerinnen sei. Die Vorsitzenden eines
Untersuchungsausschusses seien nicht eine Art kleiner
Untersuchungsausschuss, die Teile der Untersuchungsarbeit an
sich ziehen und übernehmen könnten. 55 Auch durch den Hinweis auf die Gefährdung von
Staatswohlbelangen verletze die Antragsgegnerin die Rechte
des Deutschen Bundestages. Zum einen fehle es insoweit
ebenfalls an einer hinreichenden, dem Einzelfall gerecht
werdenden Begründung der Betroffenheit von
Staatswohlbelangen. Zum anderen sei es der Antragsgegnerin
überhaupt verwehrt, die Verweigerung der Aktenvorlage an
einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss mit Belangen
des Staatswohls zu begründen. Die Antragsgegnerin verletze
das parlamentarische Informations- und Untersuchungsrecht
ferner dadurch, dass sie von den Aussagegenehmigungen
pauschal alle Sachverhalte ausgenommen habe, die dem
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung oder der Gefährdung
des Staatswohls zuzurechnen seien. Sie habe dadurch die
Grenzen der Pflicht ihrer Mitglieder sowie der Beamten der
ihr nachgeordneten Behörden zur Zeugenaussage im
Untersuchungsausschuss zu deren Disposition gestellt. Damit
habe sie zugleich versucht, das im Grundgesetz vorgegebene
Kräfteverhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem
Bundestag einseitig zu ihren Gunsten zu verschieben und
selbst über den Umfang der Rechte nach Art. 44 GG zu
bestimmen. Dies hätten die betreffenden Zeugen ausgenutzt, um
im Rahmen ihrer Zeugenaussagen die (weitere) Aussage zu
verweigern oder Fragen der Ausschussmitglieder nicht zu
beantworten. 56 Der Informationsanspruch des
Untersuchungsausschusses sei auch verletzt, soweit die
Nichtherausgabe von angeforderten Akten mit der Begründung
verweigert worden sei, diese stünden inhaltlich nicht im
Zusammenhang mit dem Untersuchungsgegenstand. Die Übung der
Antragsgegnerin, die Zugehörigkeit eines Vorgangs zum
Untersuchungsthema eigenmächtig zu überprüfen, entspreche
nicht dem grundgesetzlich vorgegebenen Kräfteverhältnis
zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung. Die
Möglichkeit, seinen Untersuchungsgegenstand selbst zu
bestimmen, sei eines der ersten Rechte eines jeden
parlamentarischen Untersuchungsausschusses und des ihn
einsetzenden Parlaments oder seiner qualifizierten
Minderheit. Der einem Untersuchungsausschuss durch die
qualifizierte parlamentarische Minderheit zugedachte
Untersuchungsgegenstand dürfe gegen deren Willen nicht von
der Mehrheit verändert werden. Das folge einfachgesetzlich
zudem aus § 2 Abs. 2 und Abs. 3, § 3 PUAG. Wenn
eine nachträgliche Änderung des Untersuchungsgegenstandes
selbst der Mehrheit des Deutschen Bundestages verwehrt sei,
so müsse es der Bundesregierung erst recht verwehrt sein,
einseitig im Wege der Interpretation des
Untersuchungsgegenstands und der daran ausgerichteten Übung
bei der Aktenvorlage an den Ausschuss nachträglich eine
Einschränkung des Untersuchungsauftrages gegen den Willen der
qualifizierten Minderheit vorzunehmen. Selbst wenn man der
Antragsgegnerin ein solches einseitiges Interpretationsrecht
zubilligen wollte, hätte sie es in den beschriebenen Fällen
jedenfalls in unzulässiger Weise ausgeübt, weil die
angeforderten Unterlagen im Zusammenhang mit dem
Untersuchungsgegenstand des Ausschusses stünden. 57 Schließlich seien auch Abwägungs- und
Plausibilisierungsdefizite gegeben, soweit die
Antragsgegnerin die (vollständige) Vorlage von Akten unter
Hinweis auf die Betroffenheit des Fernmeldegeheimnisses
verweigere. IV. 58 Die Antragsgegnerin hält die Anträge für
überwiegend schon unzulässig und jedenfalls insgesamt
unbegründet. 59 1. Mit dem Antrag zu 1. wollten die
Antragstellerinnen festgestellt wissen, dass die
Aussagegenehmigungen bestimmter namentlich genannter Zeugen
in unzulässiger Weise beschränkt worden seien. Geprüft werden
könne nach diesem Antrag nur, ob die Beschränkung der
Aussagegenehmigung zu pauschal oder zu unspezifiziert gefasst
worden sei. Demgegenüber könne nicht geprüft werden, ob von
diesen Aussagegenehmigungen sachgerecht Gebrauch gemacht
worden sei. 60 Der Antrag zu 2. genüge bereits nicht den
Formerfordernissen des § 64 BVerfGG. Der Antrag
thematisiere „ein eigenes Verständnis der Antragsgegnerin“
hinsichtlich der erteilten Aussagegenehmigung. Dieses solle
darin seinen Ausdruck finden, dass jedwede Aussage zur
Präsidentenrunde und zur Nachrichtendienstlichen Lage nicht
gestattet sei. Eine nähere Konkretisierung, welche
Auskunftsverweigerung welcher Zeugen auf diese
Weigerungsgründe gestützt worden sei, fehle in der
Formulierung des Antrags. Demgemäß könne nur ein „generelles
eigenes Verständnis“ der Antragsgegnerin losgelöst vom Fall
thematisiert werden. Dies sei aber nach dem Sinn und Zweck
des Organstreitverfahrens nicht zulässig. 61 Bezüglich des Antrags zu 3. sei Gegenstand des
Verfahrens nicht die Feststellung, dass die Verweigerung der
Herausgabe bestimmter Akten verfassungswidrig sei. Es gehe
vielmehr darum, ob für die Herausgabeverweigerung eine
verfassungsrechtlich tragfähige Begründung gegeben worden
sei. 62 Die Antragserweiterung vom 15. November 2007
stelle keine Erweiterung von der Art dar, wie sie in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits als
zulässig erachtet worden sei; denn es handele sich um neue
Antragsgegenstände, die auch nicht durch eine gemeinsame
Antragsfrist verklammert seien. Allerdings sei die Verbindung
der neuen Anträge aus dem Schriftsatz vom 15. November 2007
mit dem schon anhängigen Organstreitverfahren naheliegend und
sachgerecht. 63 Der erste mit diesem Schriftsatz gestellte
Antrag (im Rubrum Antrag zu 4.) sei nur insoweit zulässig,
wie darum gestritten werde, ob die Antragsgegnerin solche
Akten vorlegen müsse, deren Verwertung zu einem Eingriff in
das Fernmeldegeheimnis führen würde. Soweit die Feststellung
begehrt werden solle, dass die Antragsgegnerin den
Untersuchungsauftrag nicht auslegen dürfe, ihn überdies
falsch ausgelegt habe und sich zu Unrecht auf den
Geheimhaltungsgrund des Staatswohls berufe, sei der Antrag
hingegen wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses
unzulässig. 64 Unzulässig sei auch der zweite mit Schriftsatz
vom 15. November 2007 gestellte Antrag (im Rubrum Antrag zu
5.), weil mit ihm keine unmittelbar wirksame Maßnahme der
Antragsgegnerin thematisiert werde. Im Antrag werde die
Verweigerung der Aussage eines Zeugen unter Berufung auf den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung als Gegenstand
genannt. Die Antragsgegnerin habe dem Zeugen anlässlich
seiner Vernehmung im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht Ratschläge
und Hinweise für die Konkretisierung der Aussagegenehmigung
erteilt. Diese hätten aber den Zeugen nicht gebunden. Dieser
müsse die Grenzen seiner Aussagegenehmigung und die
Subsumtion der Geheimhaltungsbedürftigkeit seines
Dienstwissens eigenverantwortlich vornehmen. Ihn allein
treffe die Verantwortlichkeit für seine Aussage. Das
Zeugenverhalten lasse sich daher nicht als eine Maßnahme der
Antragsgegnerin qualifizieren. Auch ihr während der
Vernehmung an den Zeugen erteilter Hinweis sei kein
tauglicher Gegenstand eines Organstreitverfahrens.
Erforderlich sei, dass die Maßnahme unmittelbar das
Verfassungsrechtsverhältnis zwischen den Parteien des
Organstreits betreffe. Vorliegend fehle es aber an der
Unmittelbarkeit der Maßnahme, weil zu dem Hinweis die
selbständige und eigenverantwortliche Entscheidung des Zeugen
trete, die Aussage zu verweigern. Es sei allein der Zeuge,
der die Folgen einer mangelnden Aussagebereitschaft zu tragen
habe. Sinngemäß gelte dasselbe auch für den in der
Antragsschrift formulierten Antrag zu 2. 65 Die Anträge seien zum überwiegenden Teil auch
mangels eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Der
Intensivierung der Klagemöglichkeiten der Minderheit nach dem
Untersuchungsausschussgesetz müsse eine Stärkung ihrer
vorprozessualen Verfahrenspflichten als
Rechtsschutzvoraussetzung korrespondieren, um zu verhindern,
dass das Bundesverfassungsgericht verfrüht und ohne Not als
Schiedsrichter angerufen werde. Die Bundesregierung
informiere über die Gründe für die Nichtherausgabe
zurückgehaltener Akten. Lasse sich der Untersuchungsausschuss
von dieser Information nicht überzeugen, müsse die
Bundesregierung ihre Auffassung überprüfen und gegebenenfalls
nach Wegen suchen, den Untersuchungsausschuss davon zu
überzeugen, dass die Akten nicht deshalb zurückgehalten
würden, weil sie Zweifel an der Lauterkeit von Regierungs-
und Verwaltungsmaßnahmen nähren könnten. Die Bundesregierung
müsse als Ersthüterin der bei ihr angefallenen Geheimnisse
dem Ausschuss ihre Position plausibilisieren. Der Ausschuss
wiederum müsse der Bundesregierung interaktiv verdeutlichen,
dass ihn die Intensität des Geheimnisschutzes unter dem
Blickwinkel seines Aufklärungsauftrags nicht überzeuge. Dann
müssten Mittel und Wege des Ausgleichs gesucht werden. Die
Antragsgegnerin habe vorliegend ihre Kooperationspflichten
und -möglichkeiten dem Ausschuss gegenüber intensiv genutzt.
Dies beziehe sich sowohl auf diejenigen Fälle der
Aktenvorlage, die dem Antrag zu 3. zugrunde lägen, als auch
auf sonstige Fälle. 66 2. Die Anträge seien unbegründet. Die
Antragsgegnerin habe weder im Zusammenhang mit Aktenvorlagen
noch bei der Erteilung von Aussagegenehmigungen die von den
Antragstellerinnen in Anspruch genommenen Rechtspositionen
verletzt. 67 Prüfungsgegenstand bei dem Antrag zu 1. sei
nur, ob die Aussagegenehmigungen mit pauschalen
unspezifizierten Beschränkungen versehen gewesen seien. Die
Beschränkungen der Aussagegenehmigungen entsprächen zunächst
der Verfassungs- und Gesetzeslage. Es werde nachgezeichnet,
worauf sich das Frage- und Informationsrecht des Ausschusses
gar nicht erstrecke. Bewegten sich Fragen nicht im Rahmen des
Untersuchungsauftrages, so dürfe hierauf auch keine Antwort
gegeben werden. Keine Auskunftspflicht bestehe in Bezug auf
Sachverhalte, die unter den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung fielen. Die Aussagegenehmigungen
enthielten eine Umschreibung dieses Kernbereichs, indem auf
die durch ihn geschützte Willensbildung der Bundesregierung
verwiesen werde. Ausdrücklich erwähnt seien Erörterungen im
Kabinett, ressortübergreifende und interne
Abstimmungsprozesse zur Vorbereitung von Kabinetts- und
Ressortentscheidungen. In einem weiteren Bereich sollten
Informationen unter Geheimschutzbedingungen zur Verfügung
gestellt werden. Es solle in diesen Fällen jedenfalls nicht
in öffentlicher Sitzung ausgesagt werden. Eine letzte in den
Aussagegenehmigungen enthaltene Fallgruppe beziehe sich auf
die Wahrung des Staatswohls. Soweit es dieses im Einzelfall
erfordere, dürften ausnahmsweise zu dem entsprechenden
Sachverhalt keine Angaben und Erklärungen erfolgen. 68 Die gewählte Form der Aussagegenehmigungen
entspreche auch vielen Vorbildern aus der Staatspraxis, die
bislang unbeanstandet geblieben seien. Die Antragsgegnerin
verweist in diesem Zusammenhang auf vorgelegte Muster von
Aussagegenehmigungen für verschiedene Untersuchungsausschüsse
aus früheren Wahlperioden. Alle diese Aussagegenehmigungen
wiesen eine einheitliche Struktur auf. Angesichts der
Kontinuität und Dichte dieser Aussagegenehmigungen sei es
überraschend, dass nunmehr eine Verfassungswidrigkeit
behauptet werde. 69 Die von den Antragstellerinnen beanstandete
Pauschalität der in den Aussagegenehmigungen enthaltenen
Beschränkungen seien eine Reaktion auf die nicht näher
bezeichneten Beweisthemen und die Nichtbenennung eines
präzisen Sachverhalts, zu dem ausgesagt werden solle. Würden
diese näher bestimmt, so sei auch eine sachliche Eingrenzung
der Beschränkung in den Aussagegenehmigungen möglich. Es
könnten dann auch präzisere Weisungen für das
Aussageverhalten gegeben werden. Vor diesem Hintergrund
ließen sich die Vorwürfe zu pauschal erteilter
Aussagegenehmigungen nicht halten. Misslich sei diese Praxis
auch für die betroffenen Zeugen, weil diesen die
Konkretisierung der Aussagegenehmigung in der Fragesituation
überlassen bleibe und diese mit dem Risiko der
Fehlentscheidung belastet würden. Hier helfe die
Antragsgegnerin dadurch, dass die Ressorts mit Fachbeamten im
Ausschuss vertreten seien. Diesen falle die Aufgabe zu, die
Zeugen zu unterstützen. Der Fachbeamte könne und wolle
allerdings dem Zeugen die Verantwortung für sein
Aussageverhalten nicht abnehmen. Die Intervention des
Fachbeamten habe keine rechtliche Wirkung im Verhältnis zum
Ausschuss und den aus seiner Reihe kommenden Fragestellern.
Auch bleibe bei dem Zeugen die Letztverantwortung für seine
Aussage. 70 Der Antrag zu 2. könne schon deshalb keinen
Erfolg haben, weil ihm eine implizite Tatsachenbehauptung
zugrunde liege. Die Antragstellerinnen behaupteten, den
Zeugen sei „jedwede Aussage“ zur sogenannten Präsidentenrunde
sowie zur Nachrichtendienstlichen Lage nicht gestattet. Für
die Nachrichtendienstliche Lage ließen sich jedoch
entsprechende Belege nicht beibringen. Für diese habe die
Antragsgegnerin den Kernbereichsschutz nämlich nicht in
Anspruch genommen. Die Präsidentenrunde sei nicht identisch
mit der Nachrichtendienstlichen Lage. Diese habe einen
anderen Teilnehmerkreis als die Präsidentenrunde und gehe
dieser zeitlich unmittelbar voraus. Sie habe ihren
Schwerpunkt in der administrativ-fachlichen Aufarbeitung der
sicherheitsrelevanten Themen. Demgegenüber diene die
Präsidentenrunde der politisch-exekutiven Beratung des
engsten Führungskreises der Sicherheitsbehörden unter
Einschluss der Ressorts und des Kabinetts. Auch sei der
Teilnehmerkreis verschieden. Er sei bei den
Nachrichtendienstlichen Lagen offener. Für sie gebe es im
Gegensatz zur Präsidentenrunde in der Regel eine vorher
festgelegte, zwischen den betroffenen Ressorts abgestimmte
Agenda. 71 Die Präsidentenrunde gehöre im Gegensatz zu
den Nachrichtendienstlichen Lagen zum Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung der Regierung. Dies sei dem
Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 15. Februar 2007
erläutert worden. Die Präsidentenrunde verfüge über keine
explizite organisationsrechtliche Verankerung. Sie sei durch
ständige Übung entstanden. Es handele sich um einen
ressortübergreifenden Gesprächskreis, in dem Erörterungen
zwischen den mit Sicherheitsaufgaben befassten Ressorts mit
Blick auf höchst sensible sicherheitsrelevante und
sicherheitspolitische Sachverhalte informell stattfänden. Es
gebe weder eine Geschäftsordnung noch eine vergleichbare
schriftlich fixierte Regelung zur Präsidentenrunde. Sie werde
vom Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes
geleitet. Seit 2005 sei dies der Chef des
Bundeskanzleramtes. 72 Angesichts dieser Funktion und Verfahrensweise
der Präsidentenrunde seien Auskunftsverweigerungen über die
dortigen Beratungsverläufe wegen des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung zu Recht erfolgt. Die Begrenzung dieses
Kernbereichs auf Kabinettsentscheidungen, die offenbar von
den Antragstellerinnen angestrebt werde, sei von vornherein
zu eng. Nach der Verfahrensweise und der Funktion der
Präsidentenrunde liege es auf der Hand, dass es um die
Freiheit und Offenheit der Willensbildung in der
Ressortabstimmung zur Vorbereitung von Ressort- und
Kabinettsentscheidungen gehe und auch um die Frage, ob eine
Sicherheitsbedrohung vorliege, die eine Information der
Leitungsspitze und einen entsprechenden Handlungsbedarf
auslöse. Im Hinblick darauf, dass auf der Basis häufig nicht
vollständig konsolidierter Tatsachen Einschätzungen gegeben
werden müssten, sei es naheliegend, den Akteuren einen
Freiraum einzuräumen, der durch spätere Auskunftspflichten
nicht eingeengt werden sollte. Das Prinzip der
fehlervermeidenden Vorsicht, das eine Publizität dieser
Entscheidungslagen begünstigen würde, sei für die dort zu
behandelnden Sachprobleme inadäquat. Für die Sicherheit sei
nichts gewonnen, wenn wegen der etwaigen nachträglichen
Publizität eines Vorgangs die Bereitschaft zu zügiger
Sachbefassung im Hinblick auf sachstrukturell oftmals
unsichere Tatsachengrundlagen gemindert würde. Das
deutlichste Signal, dass es in der Präsidentenrunde um einen
freimütigen Meinungsaustausch zur Gewinnung von
Einschätzungen gehe, sei das Fehlen jeglicher Protokollierung
und einer Tagesordnung. 73 Mit dem Antrag zu 3. begehrten die
Antragstellerinnen ausschließlich die Feststellung, dass die
Begründung für die Verweigerung der Aktenvorlagen nicht
hinreichend substantiiert sei. Auch dieser Antrag sei
unbegründet. Die Antragstellerinnen hätten auf das Angebot
des Vorsitzendenverfahrens nicht reagiert. Der Ausfall dieses
verfassungsrechtlich anerkannten Plausibilisierungsverfahrens
könne nicht durch eine Erhöhung der Plausibilisierungslast
der Antragsgegnerin kompensiert werden. Eine Verletzung der
Rechte der Antragstellerinnen sei aufgrund ihres vorherigen
Verhaltens ausgeschlossen. Im Übrigen beruhe die Verweigerung
der Aktenherausgabe auch nicht auf unzulässig pauschalen
Erwägungen. Die Verweigerungsgründe seien in den
Übersendungsschreiben dargelegt und entsprechend der Praxis
bei vorangegangenen Untersuchungsausschüssen in
tabellarischer Form dem Ausschuss angezeigt worden. Die
Herausgabe von Akten sei auch zu Recht wegen Belangen des
Staatswohls, zu dem auch die Ungestörtheit des diplomatischen
Verkehrs und des zwischendienstlichen Informationsaustauschs
gehöre, und der fehlenden Betroffenheit des
Untersuchungsgegenstandes verweigert worden. 74 Die Antragsgegnerin hält auch die mit
Schriftsatz vom 15. November 2007 formulierten Anträge für
unbegründet. Die teilweise Aussageverweigerung des Zeugen Dr.
K. sei aufgrund der Betroffenheit des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung und der Betroffenheit von
Staatswohlbelangen sowie aufgrund der Beschränkung in der
Aussagegenehmigung nicht zu beanstanden. Die Vorlage nur
geschwärzter und mit unvollständigen Blattzahlen versehener
Akten sei zulässig. Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG bleibe
das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unberührt. Ein
Untersuchungsausschuss könne dieses daher nicht beschränken.
Es bleibe unverletzlich. Der Untersuchungsausschuss könne
also nicht in entsprechender Anwendung der
Strafprozessordnung das Abhören bestimmter Personen anordnen.
Darüber hinaus sei es ihm aber auch verschlossen,
Akteninhalte aus früheren Abhörmaßnahmen heranzuziehen. Die
Antragsgegnerin sei auch zur Prüfung des Herausgabeverlangens
verpflichtet, weil sie sonst die Verantwortung für ein
rechtmäßiges Organhandeln nicht übernehmen könne. Dies sei
ein zwingendes Gebot aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung.
Beide Seiten - Regierung und Parlament - müssten die
Rechtmäßigkeit ihres eigenen Verhaltens prüfen können. Dies
habe nichts mit Erweiterung, Einschränkung oder Veränderungen
des Untersuchungsauftrages zu tun. Der Untersuchungsauftrag
sei Legitimationsgrenze im Verhältnis des
Untersuchungsausschusses zur Regierung. Daher müsse die
Grenzziehung gegebenenfalls im Wege der Auslegung erschlossen
werden. Dies habe nur dann etwas mit Veränderungen des
Untersuchungsauftrages zu tun, wenn die Grenzbestimmung
fehlsam erfolge, was nicht der Fall sei. B. 75 Die Anträge sind zulässig. I. 76 Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist
für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den
1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des
Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG,
§ 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet. 77 Aus dem Gesetz zur Regelung des Rechts der
Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages
(Untersuchungsausschussgesetz - PUAG) ergibt sich nichts
anderes. § 36 Abs. 1 PUAG trifft eine Regelung zur
gerichtlichen Zuständigkeit dahingehend, dass der
Bundesgerichtshof das zuständige Gericht „für Streitigkeiten
nach diesem Gesetz“ ist, soweit Art. 93 GG in Verbindung
mit dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz sowie die
Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes selbst nichts
Abweichendes bestimmen. Aus diesem Vorbehalt sowie aus der
Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht bei Zweifeln
an der Verfassungsmäßigkeit des Einsetzungsbeschlusses nach
§ 36 Abs. 2 PUAG ergibt sich, dass dem Bundesgerichtshof
nach dem Untersuchungsausschussgesetz keine
verfassungsrechtliche Zuständigkeit zugewiesen ist, sondern
allein die verfahrensrechtliche Überprüfung der
Ausschussarbeit im Einzelnen, bei der die - dem Ablauf eines
Strafprozesses vergleichbare - Ordnung des
Untersuchungsverfahrens im engeren Sinne in Rede steht (vgl.
BVerfGE 113, 113 <123>). Dies bestätigen die speziellen
Regelungen des Untersuchungsausschussgesetzes zur
Aktenvorlage und zur Vernehmung von Amtsträgern: 78 § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG legt fest,
dass das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der
Ablehnung eines Ersuchens auf Vorlage von sächlichen
Beweismitteln zu befinden hat. Hingegen weist § 18 Abs.
3 Halbsatz 2 PUAG dem Ermittlungsrichter des
Bundesgerichtshofs die Zuständigkeit für Streitigkeiten
zwischen dem Untersuchungsausschuss und der Bundesregierung
über die Rechtmäßigkeit der Einstufung eines Beweismittels
als Verschlusssache zu. Im hier zu entscheidenden Organstreit
geht es um die grundsätzliche Frage der Rechtmäßigkeit der
Ablehnung des Auskunftsersuchens des 1.
Bundestages. Hierfür ist die Zuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts nach § 18 Abs. 3 Halbsatz 1
PUAG eröffnet. Dasselbe gilt, soweit - wie hier -
Beweisbeschlüssen auf Vorlage von Akten an den
Untersuchungsausschuss insofern nicht Folge geleistet wird,
als die betreffenden Akten oder Aktenteile nur teilweise oder
mit Schwärzungen (und Auslassungen) übergeben werden. Es
handelt sich insoweit um die teilweise Ablehnung des
Vorlageersuchens. Der Streit hierüber betrifft die genuin
verfassungsrechtliche Frage, ob hier grundgesetzlich
begründete Ausnahmen von der Pflicht zur Vorlage an den
Untersuchungsausschuss vorliegen. 79 Für die Vernehmung von Amtsträgern ordnet
§ 23 Abs. 1 PUAG die Anwendung des § 54 StPO in
Bezug auf die Verschwiegenheitspflicht öffentlich
Bediensteter und die Notwendigkeit der Erteilung von
Aussagegenehmigungen an. Nach § 23 Abs. 2 Halbsatz 1
PUAG ist die Bundesregierung verpflichtet, die erforderlichen
Aussagegenehmigungen zu erteilen. Schließlich ordnet
§ 23 Abs. 2 Halbsatz 2 PUAG an, dass „§ 18
Abs. 1 bis 3 erster Halbsatz“ PUAG entsprechend gilt.
§ 18 Abs. 3 Halbsatz 2 PUAG mit seiner
Zuständigkeitszuweisung an den Bundesgerichtshof wird nicht
für entsprechend anwendbar erklärt. Danach ist die
Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch bei
Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Erteilung von
Aussagegenehmigungen gegeben. 80 Der in § 23 Abs. 2 Halbsatz 2 PUAG
enthaltene Verweis auch auf § 18 Abs. 1 PUAG stellt
klar, dass dies nicht nur für den Fall gilt, in dem die
Bundesregierung selbst verpflichtet ist, Amtsträgern die
entsprechenden Aussagegenehmigungen zu erteilen, sondern auch
für Aussagegenehmigungen von Behörden des Bundes,
bundesunmittelbaren Körperschaften und Stiftungen des
öffentlichen Rechts. Auch solche Streitigkeiten fallen
ausnahmslos in den Zuständigkeitsbereich des
Bundesverfassungsgerichts. Der Streitgegenstand betrifft hier
ebenfalls die verfassungsrechtlichen Organbeziehungen
zwischen dem Deutschen Bundestag als Träger des
Untersuchungsrechts und dem Untersuchungsausschuss als seinem
Hilfsorgan auf der einen und der Bundesregierung auf der
anderen Seite. Die lediglich beschränkte Erteilung der
Aussagegenehmigung stellt ein teilweises Vorenthalten von
Beweismitteln dar. II. 81 Die weiteren Voraussetzungen für die
Zulässigkeit der Anträge sind ebenfalls erfüllt. 82 1. Die Antragstellerinnen sind im
Organstreitverfahren parteifähig. 83 a) Die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. sind
Fraktionen des Deutschen Bundestages und als solche jeweils
nach § 63 BVerfGG parteifähig. Die Parlamentsfraktionen
sind von der Verfassung anerkannte Teile des
Verfassungsorgans Deutscher Bundestag und daher in der Lage,
dessen Rechte im Wege der Prozessstandschaft geltend zu
machen (vgl. BVerfGE 2, 143 <165>; 45, 1 <28>;
67, 100 <125>; 90, 286 <336>; 100, 266
<268>; 103, 81 <86>; 104, 151 <193>). Auf
den Umstand, dass die Parteifähigkeit von Fraktionen im
Organstreit sich darüber hinaus unmittelbar aus Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG ergibt, weil und soweit die Geschäftsordnung
des Deutschen Bundestages ihnen Rechte einräumt, kommt es
hier nicht an; denn im vorliegenden Fall geht es nicht um die
behauptete Verletzung eigener Rechte der Antragstellerinnen
zu 1. bis 3. Diese machen vielmehr Rechtspositionen des
Deutschen Bundestages als dessen Organteile geltend. 84 Die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. sind
darüber hinaus auch in ihrer Gesamtheit insoweit parteifähig,
als sie zusammen die Antragsminderheit im Sinne des
Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG bilden. Das
Bundesverfassungsgericht sieht in ständiger Rechtsprechung
eine Antragsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz
1 GG dann als parteifähig an, wenn sie sich in dem Rechtsakt
der Stellung eines Antrages gemäß Art. 44 Abs. 1 GG als
das Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages
konstituiert hat (vgl. BVerfGE 2, 143 <162>; 67, 100
<124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>).
Diese konkrete Antragsminderheit ist als ein mit eigenen
Rechten ausgestattetes Organteil im Sinne des Art. 93
Abs. 1 Nr. 1 GG anzusehen (vgl. BVerfGE 10, 4 <14>; 20,
56 <104>; 49, 70 <77>). 85 Das Untersuchungsausschussgesetz gibt der
Ausschussminderheit - mindestens ein Viertel der
Ausschussmitglieder - in § 18 Abs. 3 die Befugnis, das
Bundesverfassungsgericht anzurufen, um eine Entscheidung über
die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens hinsichtlich
der Vorlage von Beweismitteln herbeizuführen. Hierbei handelt
es sich um die Ausgestaltung eines eigenen Antragsrechts
jeder situativ sich bildenden Ausschussminderheit - ohne
Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens -,
die über ein entsprechendes Quorum im Untersuchungsausschuss
verfügt. Die antragstellende Minderheit nach § 18 Abs. 3
PUAG wird dabei nicht Träger eines eigenen Kontrollrechts.
Dieses verbleibt beim Deutschen Bundestag; es wird von ihm
durch die Enquête ausgeübt. § 18 Abs. 3 PUAG vermittelt
aber der Ausschussminderheit die Befugnis,
Untersuchungskompetenzen des Deutschen Bundestages gegenüber
der Bundesregierung im Wege der Prozessstandschaft geltend zu
machen. 86 b) Die Antragstellerin zu 4. ist nach
§ 63 BVerfGG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1
Satz 1 GG und § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG parteifähig;
denn sie setzt sich aus drei Abgeordneten zusammen, die
jeweils die Fraktionen FDP, DIE LINKE und Bündnis 90/Die
Grünen - die Einsetzungsminderheit des 1.
Bundestages - im Untersuchungsausschuss repräsentieren. 87 2. Die Antragstellerinnen sind antragsbefugt
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG) und haben ihre Anträge den
Anforderungen entsprechend begründet (§ 64 Abs. 2
BVerfGG). 88 Sie sind, wie ausgeführt, berechtigt, im
Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von
Rechten des gesamten Parlaments in Prozessstandschaft geltend
zu machen. Für die Antragstellerin zu 4. gilt dies jedenfalls
solange, wie kein Dissens zwischen der Fraktion und ihren
Vertretern im Ausschuss erkennbar ist (vgl. BVerfGE 105, 197
<220 f.>; 113, 113 <121>). Ein solcher
Dissens ist hier auszuschließen; denn die Fraktionen, denen
die Mitglieder der Antragstellerin zu 4. angehören, sind im
vorliegenden Organstreit die Antragstellerinnen zu 1. bis
3. 89 Nach dem Vorbringen der Antragstellerinnen im
Einzelnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin
durch die Beschränkung der erteilten Aussagegenehmigungen für
Zeugen des Untersuchungsausschusses in Verbindung mit der
Auslegung dieser Beschränkungen, wie sie dem Aussageverhalten
der bezeichneten Zeugen zugrunde lag, sowie durch eine
unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den
Ausschuss das parlamentarische Untersuchungsrecht des
Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 GG in der mit den
Anträgen spezifizierten Weise verletzt hat. 90 a) Der Antrag zu 1. beanstandet die
wiedergegebenen Beschränkungen in den Aussagegenehmigungen,
die den Zeugen D., C., S., Dr. S., K. und U. erteilt wurden.
Die Antragstellerinnen sehen diese Beschränkungen als zu
pauschal und unspezifiziert an und sehen dadurch die Rechte
des Bundestages aus Art. 44 GG verletzt. Damit sind die
angegriffenen Maßnahmen und das verletzte Recht (§ 64
Abs. 2 BVerfGG) ausreichend bezeichnet. 91 Die Möglichkeit, dass die genannten
Beschränkungen Rechte des Bundestages verletzen, entfällt
nicht deshalb, weil diese Beschränkungen sich erst dadurch
aktualisieren, dass konkrete Zeugen bestimmte Fragen des
Untersuchungsausschusses nicht beantworten. Denn diese
Wirkung tritt als absehbare und beabsichtigte Folge der
Beschränkungen ein. Unabhängig von der Frage, unter welchen
Voraussetzungen die Aussageverweigerung durch Zeugen selbst
unmittelbar der Bundesregierung zuzurechnen sein kann, ist
daher jedenfalls die Einwirkung auf entsprechendes
Aussageverhalten durch Beschränkung von Aussagegenehmigungen
seitens der Bundesregierung dieser zuzurechnen. 92 b) Mit dem Antrag zu 2. begehren die
Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin
die dem Deutschen Bundestag aus Art. 44 GG zustehenden
Rechte dadurch verletzt hat, dass sie die im Antrag zu 1.
bezeichneten Aussagegenehmigungen unter dem Gesichtspunkt
einer Berührung des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung nach eigenem Verständnis dahingehend
beschränkt hat, dass jedwede Aussagen zur sogenannten
Präsidentenrunde sowie zur Nachrichtendienstlichen Lage nicht
gestattet sind. Auch hier liegt entgegen der Ansicht der
Antragsgegnerin bei sachgemäßer Auslegung des Antrags eine
hinreichende Bezeichnung der angegriffenen Maßnahmen vor. 93 Mit diesem Antrag soll nicht eine abstrakte
Rechtsansicht der Antragsgegnerin zum Verfahrensgegenstand
erhoben werden. Die Antragstellerinnen wenden sich mit dem
Antrag gegen die Zuordnung der sogenannten Präsidentenrunde
und der Nachrichtendienstlichen Lage zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung. Soweit die Antragsgegnerin in
diesem Zusammenhang vorträgt, dass sie die
Nachrichtendienstliche Lage nicht dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zuordne, führt dies nicht zu einer
teilweisen Unzulässigkeit des Antrages. Die
Antragstellerinnen haben auf diesen Einwand erläutert,
Gegenstand der Beanstandung durch den Antrag zu 2. sei die
Auslegung der erteilten Aussagegenehmigungen dahingehend,
dass bei den von den Antragstellerinnen wiedergegebenen
Vernehmungen der im Antrag zu 1. genannten Zeugen sämtliche
(„jedwede“) sich auf die Präsidentenrunde und die
Nachrichtendienstliche Lage beziehenden Fragen als den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betreffend und
daher der entsprechenden Beschränkung der Aussagegenehmigung
(Punkt 2 der Aussagegenehmigung) unterfallend behandelt
wurden. Damit wird ein hinreichend bestimmt umschriebenes
Verhalten als rechtsverletzend beanstandet. Mit der
Gegenäußerung der Antragsgegnerin, sie rechne die
Eigenverantwortung zu, ist nicht dargelegt, dass die
Zuordnung der Nachrichtendienstlichen Lage zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung, die den bezeichneten
Aussageverweigerungen - jedenfalls hinsichtlich des Themas
der jeweiligen Frage - zugrunde lag, nicht der
Bundesregierung zuzurechnen wäre. Nach den von den
Antragstellerinnen wiedergegebenen Sitzungsniederschriften
hat - unter anderem - das Regierungsmitglied Dr. S.
anlässlich seiner Vernehmung am 14. Dezember 2006 Vorgänge
aus der Nachrichtendienstlichen Lage dem Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung zugeordnet. 94 Zudem geht das Rechtsschutzziel der
Antragstellerinnen ersichtlich dahin, dass sie die generelle
Feststellung begehren, die schlichte Zuordnung von
Fragestellungen sowohl zu der Nachrichtendienstlichen Lage
als auch der Präsidentenrunde trage noch keine Beschränkung
der Aussagegenehmigung. Auch eine Verweigerung der Aussage zu
Inhalten der Nachrichtendienstlichen Lage unter dem
Gesichtspunkt des Geheimnisschutzes halten die
Antragstellerinnen nicht für zulässig. Sie haben dies im
Rahmen der Auseinandersetzung mit der Argumentation der
Antragsgegnerin hinreichend deutlich zum Ausdruck
gebracht. 95 Die Fassung des Antrages zwingt keineswegs
dazu, darüber hinaus den gesamten Verfahrensstoff des
Untersuchungsausschusses dahingehend zu prüfen, ob „jedwede
Aussage“ zur Präsidentenrunde und Nachrichtendienstlichen
Lage verweigert worden ist. Die Antragsgegnerin übersieht
hier, dass die Antragstellerinnen im Antrag zu 2.
ausdrücklich auf den Antrag zu 1. und die dort näher
bezeichneten Aussagegenehmigungen bestimmter Zeugen Bezug
genommen haben. In der Antragsbegründung haben sie zudem den
Gang der Vernehmungen der Zeugen und die Fragen, bei denen es
zu einer Verweigerung der Aussage kam, dargelegt. Vor diesem
Hintergrund kann eine hinreichend bestimmte Fassung auch des
Antrages zu 2. nicht in Abrede gestellt werden. 96 c) Mit dem Antrag zu 3. erstreben die
die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden
verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie dem
Untersuchungsausschuss die Vorlage von Akten zunächst unter
pauschalem Verweis auf den Kernbereich exekutiver
Nichtbetroffenheit des Untersuchungsgegenstands verweigert
habe. Mitgeteilt werden sodann die Begründungen. Wie auch die
Antragsgegnerin einräumt, ergibt sich aus der
Antragsbegründung eine hinreichend klare Zuordnung der
beanstandeten Maßnahmen zu den Beweisbeschlüssen des
Untersuchungsausschusses ebenso wie eine damit
korrespondierende Zuordnung der hierauf von der
Antragsgegnerin gegebenen Antwort. Der Antrag ist demgemäß
dahin auszulegen, dass die Feststellung erstrebt wird, die
Verweigerung der Aktenvorlage auf die in der
Antragsbegründung genannten Beweisbeschlüsse hin (16-177,
16-178, 16-179, 16-180, 16-181, 16-235, 16-248 und 16-262)
mit den hierfür gegebenen Begündungen verletze Art. 44
GG. Insoweit ist auch mit diesem Antrag die Möglichkeit einer
Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages durch
konkrete Maßnahmen der Antragsgegnerin in hinreichend
bestimmter Weise dargelegt. 97 d) Nichts anderes gilt bezüglich des Antrages
zu 4. Die Antragstellerinnen haben in den Antrag lediglich
die Verweigerung der Vorlage von Akten wegen angeblich
fehlender Betroffenheit des Untersuchungsgegenstandes und
einzelne Begründungen aus Antwortschreiben der
Antragsgegnerin aufgenommen. Eine nähere Konkretisierung der
einzelnen Vorgänge ergibt sich jedoch aus der Begründung der
Antragserweiterung. Hier werden jeweils die entsprechenden
Beweisbeschlüsse (16- 46, 16-188, 16-190, 16-295, 16-296,
16-297, 16-298, 16-299, 16-300, 16-301, 16-305) und die
Antwortschreiben der Antragsgegnerin hierauf benannt. Vor
diesem Hintergrund ist auch dieser Antrag hinreichend
bestimmt. 98 Der Zulässigkeit des Antrages zu 4. steht
nicht entgegen, dass dieser Antrag erst mit dem
nachgereichten Schriftsatz vom 15. November 2007 gestellt
wurde. Des von der Antragsgegnerin aufgezeigten Umwegs, ein
neues Organstreitverfahren zu begründen und dieses mit dem
zuerst rechtshängig gewordenen zu verbinden, bedarf es nicht.
Unmittelbarer Angriffgegenstand sind zwar die einzelnen
Maßnahmen der Antragsgegnerin. Die mit dem ursprünglichen
Antragsschriftsatz beanstandeten Maßnahmen und die späteren
Maßnahmen, die mit dem antragserweiternden Schriftsatz vom
15. November 2007 innerhalb der für diese späteren Maßnahmen
geltenden Frist einbezogen wurden, stehen jedoch als
Maßnahmen im Rahmen ein und desselben Verfahrens vor einem
Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages in einem
Zusammenhang, angesichts dessen die Forderung, für die
hinzukommenden neuen Antragsgegenstände jeweils ein neues
Verfahren einzuleiten, eine bloße Förmelei darstellen würde.
Inhaltliche Gründe für eine Vorzugswürdigkeit der Auslegung
des Verfahrensrechts, die einer Sachentscheidung über die
nachgereichten Anträge entgegenstünde, hat die
Antragsgegnerin selbst nicht vorgetragen. 99 e) Der Antrag zu 5. scheitert danach ebenfalls
nicht daran, dass er erst mit Schriftsatz vom 15. November
2007 gestellt wurde. Der Antrag genügt auch den
Bestimmtheitsanforderungen und ist hinreichend begründet. Im
Antrag selbst wird zwar nur pauschal die Feststellung
beantragt, dass die Antragsgegnerin Rechte des Bundestages
verletzt habe, indem sie wegen Berührung des Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung dem Vertreter einer ihr
nachgeordneten Behörde jede Aussage zur Vorbereitung der
sogenannten Präsidentenrunde untersagt habe, woraufhin dieser
keine diesbezüglich verwertbaren Aussagen mehr gemacht habe.
In der Begründung des Antrags wird jedoch der Sachverhalt
spezifiziert und die behauptete Rechtsverletzung begründet.
Es geht danach um die Vernehmung des Zeugen Dr. K. in der 47.
Sitzung des Untersuchungsausschusses, bei der ein Vertreter
der Antragsgegnerin mit der Feststellung intervenierte, auch
die Vorbereitung der Präsidentenrunde gehöre zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung, und der Zeuge anschließend
hierzu über die Auskunft hinaus, er sei vorbereitet in die
Präsidentenrunde gegangen, keine weiteren Aussagen mehr
machte. Die Antragstellerinnen machen demgegenüber unter
Verweis auf ihre Ausführungen zu der parallelen
Sachverhaltskonstellation, die dem Antrag zu 2. zugrunde
liegt, geltend, dass die schlichte Zuordnung von
Fragestellungen zur Präsidentenrunde noch keine Beschränkung
des Aussagerechts unter dem Gesichtspunkt des Kernbereichs
exekutiver Eigenverantwortung oder des Geheimnisschutzes
rechtfertige. Der Antrag wendet sich danach in gleicher Weise
und mit denselben Gründen wie der Antrag zu 2. gegen eine das
Aussageverhalten der Zeugen prägende extensive Auslegung der
den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betreffenden
Beschränkung der Aussagegenehmigung seitens der
Antragsgegnerin. 100 3. Die Anträge vom 21. Mai 2007 und vom 15.
November 2007 sind fristgerecht binnen sechs Monaten seit
Bekanntwerden der beanstandeten Maßnahmen gestellt (§ 64
Abs. 3 BVerfGG). 101 4. Die Antragstellerinnen haben ein
Rechtsschutzinteresse. Der Hinweis der Antragsgegnerin auf
vorprozessuale Verständigungsmöglichkeiten geht fehl. 102 Sowohl die Erteilung und Auslegung der
Aussagegenehmigungen als auch die Verweigerung der
Aktenvorlage an den Untersuchungsausschuss sind dem
Einflussbereich der Antragstellerinnen entzogen. Mit der
Einleitung des Organstreitverfahrens verlagern sie nicht eine
politische Entscheidung, die von ihnen selbst getroffen oder
mitbestimmt werden könnte, auf das Bundesverfassungsgericht.
Zur Durchsetzung der von ihnen geltend gemachten Rechte steht
ihnen ein anderer Weg als der des Organstreitverfahrens nicht
zur Verfügung. Die Einleitung dieses Verfahrens kann daher
auch nicht als rechtsmissbräuchlich angesehen werden. 103 Der Hinweis der Antragsgegnerin auf eine
Kooperationspflicht der Antragstellerinnen verfängt in diesem
Zusammenhang nicht. Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass
die Antragsgegnerin bereit gewesen wäre, den
Antragstellerinnen in einer Weise entgegenzukommen, die die
geltend gemachten Informationsansprüche befriedigt und damit
die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes entbehrlich
gemacht hätte. Die Antragsgegnerin ist vielmehr der
Überzeugung, dass die behaupteten Ansprüche nicht bestehen,
und zu ihrer Erfüllung nicht bereit. Der Verweis auf das
sogenannte Vorsitzendenverfahren steht einem
Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen schon deshalb
nicht entgegen, weil die Antragstellerinnen weder den
Vorsitzenden noch seinen Stellvertreter im
Untersuchungsausschuss stellen. Das vom Abgeordneten S. als
Alternative angeregte Obleuteverfahren wurde von der
Antragsgegnerin nicht akzeptiert. C. 104 Die Anträge aus Art. 44 GG sind
großenteils begründet. Die Antragsgegnerin hat den
Informationsanspruch aus Art. 44 GG in unzulässiger
Weise verkürzt. I. 105 1. Das in Art. 44 GG gewährleistete
Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten
Rechten des Parlaments (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2,
2. Aufl. 2006, Art. 44 Rn. 2 ff.; 8; Brocker,
in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen
Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, § 1
Rn. 9). Über das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG
und das Interpellationsrecht nach §§ 105 f. GO-BT
hinaus verschafft es die Möglichkeiten der
Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung
seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner
Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung
benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Die Auslegung des
Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht
konkretisierenden Vorschriften des
Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der
Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss
zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die
Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle
schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 68, 1
<87>; 76, 363 <383 f.>; 77, 1
<48>). 106 Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der
Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels
seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss
mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise
einzusetzen. Träger des Untersuchungsrechts und damit Herr
des Untersuchungsverfahrens ist der Deutsche Bundestag als
ganzer; der eingesetzte Untersuchungsausschuss übt seine
Befugnisse als Hilfsorgan des Bundestages aus (vgl. BVerfGE
67, 100 <124>; 77, 1 <41>; 83, 175 <180>;
105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). 107 2. Der Untersuchungsausschuss ist befugt, im
Rahmen seines Untersuchungsauftrages diejenigen Beweise zu
erheben, die er für erforderlich hält (Art. 44 Abs. 1
Satz 1 GG; § 17 Abs. 1 PUAG; BVerfGE 67, 100
<127 f.>). Beweise sind zu erheben, wenn sie von
einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses
beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist
unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der
in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar
(§ 17 Abs. 2 PUAG; vgl. Wiefelspütz, Das
Untersuchungsausschussgesetz des Bundes, ZParl 2002, S. 551
<565>). 108 a) Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG finden
auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess
sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle
Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung
regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch
befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100
<133>; 76, 363 <383 f.>; 77, 1
<48 f.>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung
geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur
Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den
Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter
rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der
Vorschriften über den Strafprozess stehen dem
Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO),
Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO)
sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff.
StPO) als Beweismittel zur Verfügung. 109 Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44
Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im
engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte
Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und
Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1
<49>; zum entsprechenden Begriffsverständnis der
Strafprozessordnung vgl. § 201, § 202, § 244
Abs. 3 StPO). Erfasst ist daher nicht nur die Vernehmung,
sondern auch bereits die Ladung von Zeugen und nicht nur die
Einsichtnahme in Dokumente und deren Auswertung, sondern auch
bereits deren Anforderung zur Vorlage. 110 b) Für die Beweiserhebung bedarf es eines
förmlichen Beweisbeschlusses (§ 17 Abs. 1 PUAG). Die
Beweismittel und die Beweistatsachen müssen dabei in einer
für die Vollziehbarkeit des Beschlusses hinreichend
bestimmten Weise angegeben werden; das Beweisziel muss
erkennbar, die jeweiligen Beweismittel müssen abgrenzbar
sein. 111 Dabei sind jedoch die Besonderheiten des
parlamentarischen Untersuchungsverfahrens angemessen zu
berücksichtigen (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>). Das
Untersuchungsverfahren dient anderen Zielen als ein
Strafverfahren. Während im Strafverfahren die Verwirklichung
eines bestimmten fest umrissenen Tatbestandes im Hinblick auf
die individuelle Schuld einer Person geprüft wird, geht es im
Untersuchungsausschuss um die Aufklärung eines Sachverhalts
zu politischen Zwecken, vor allem um die Wahrnehmung der
Kontrollfunktion des Parlaments. Die einzelne Beweiserhebung
eines Untersuchungsausschusses muss daher nicht auf bestimmte
Tatsachen bezogen sein, sondern kann darauf abzielen,
zunächst „Licht ins Dunkel“ eines Untersuchungskomplexes zu
bringen, um auf diese Weise die Aufklärung von politischen
Verantwortlichkeiten zu ermöglichen (BbgVerfG, Beschluss vom
16. Oktober 2003 - VfGBbg 95/02 -, LKV 2004, S. 177
<178>). Im Untersuchungsausschussverfahren ist eine
Beweisbehauptung im strafprozessualen Sinne (vgl. dazu
Meyer-Goßner, StPO, 51. Aufl. 2008, § 244 Rn.
19 ff.; Gollwitzer, in: Löwe-Rosenberg, StPO, 25. Aufl.
2001, § 244 Rn. 104 ff.) daher nicht Voraussetzung
einer Beweiserhebung. Die Grenze zulässiger Ausforschung ist
erst dort erreicht, wo Beweisanträge ohne jegliche
tatsächliche Grundlage „völlig ins Blaue hinein“ gestellt
werden (vgl. Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der
parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und
Ländern, 2005, § 16 Rn. 3). 112 c) Zum Kern des Untersuchungsrechts gehört das
Recht auf Aktenvorlage. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im
Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus
dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist
Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1
GG und des Rechts der Beweiserhebung nach Art. 44 Abs. 2
Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 67, 100 <128 f.>; 76, 363
<382 ff.>; 77, 1 <48>; StGH Bad.-Württ.,
Urteil vom 26. Oktober 1989 - GR 3/87 -, VBlBW 1990, S. 51
<55>; HbgVerfG, Urteil vom 19. Juli 1995 - HVerfG 1/95
-, NVwZ 1996, S. 1201). Einfachgesetzlich regelt
§ 18 Abs. 1 PUAG, dass die Bundesregierung, die Behörden
des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften,
vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen
verpflichtet sind, dem Untersuchungsausschuss die Akten
vorzulegen, die den Untersuchungsgegenstand betreffen. 113 Akten sind bei der Untersuchung politischer
Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben
gegenüber Zeugenaussagen in der Regel einen höheren
Beweiswert, weil das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei
Hinsicht unergiebig werden kann (BVerfGE 67, 100 <132>;
77, 1 <48>; BremStGH, Entscheidung vom 1. März 1989 -
St 1/88 -, NVwZ 1989, S. 953 <956>; BVerwG, Beschluss
vom 13. August 1999 - 2 VR 1.99 -, DVBl 2000, S. 487
<490>). Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit
Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf
bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich
anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang
ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerfGE
67, 100 <128 ff.>). Der Vorlageanspruch bezieht
sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem
Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem
Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass
die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches
Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht
aus, wenn sie Hinweise hierauf geben könnten. Über das
Ersuchen des Ausschusses entscheidet gemäß § 18 Abs. 2
Satz 1 PUAG der zuständige Bundesminister, soweit dies nicht
durch Gesetz der Bundesregierung vorbehalten ist. Wird das
Ersuchen abgelehnt oder werden sächliche Beweismittel als
Verschlusssachen eingestuft vorgelegt, ist der
Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung oder der
Einstufung schriftlich zu unterrichten (§ 18 Abs. 2 Satz
2 PUAG). 114 d) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse
des Deutschen Bundestages können Zeugen zur Vernehmung
vorladen, vernehmen und gegebenenfalls mit den in der
Strafprozessordnung vorgesehenen Zwangsmitteln zur Aussage
veranlassen (vgl. BVerfGE 76, 363 <384>). Als Zeugen
vor einem Untersuchungsausschuss geladene Personen
unterliegen grundsätzlich der Auskunfts- und Zeugnispflicht
als einer allgemeinen Staatsbürgerpflicht (vgl. BVerfGE 49,
280 <284>; 76, 363 <383>). Ein geladener Zeuge
ist gemäß §§ 48 ff. StPO nicht nur zum Erscheinen,
sondern auch zur Aussage verpflichtet, sofern ihm kein
Auskunfts- oder Zeugnisverweigerungsrecht zusteht. 115 Dem Untersuchungsausschuss steht demgemäß die
Möglichkeit offen, Regierungsmitglieder sowie Beamte und
Angestellte im Verantwortungsbereich der Bundesregierung als
Zeugen zu vernehmen, um auf diese Weise Kenntnis von
untersuchungsrelevantem Amtswissen zu erhalten. Die
allgemeinen, sinngemäß anzuwendenden Vorschriften des
Strafprozesses über Zeugenrechte und -pflichten gelten
grundsätzlich auch bei der Vernehmung von Amtsträgern und
Abgeordneten als Zeugen in einem Untersuchungsausschuss.
Dieser Personenkreis unterliegt darüber hinaus besonderen
Verschwiegenheitspflichten, die sich auch auf Aussagen vor
Gericht beziehen. Der einzelne Amts- oder Mandatsträger kann
daher seiner Zeugenpflicht vor einem parlamentarischen
Untersuchungsausschuss nur nachkommen, wenn und soweit die
hierfür erforderliche Aussagegenehmigung vorliegt, die ihn
von seiner Verschwiegenheitspflicht befreit (§ 23
Abs. 1 PUAG i.V.m. § 54 Abs. 1 StPO, § 68 Abs.
1 BBG, § 6 Abs. 2 BMinG, § 7 ParlStG, § 44d
Abs. 1 AbgG). Liegt eine Aussagegenehmigung vor, ist er wie
jeder andere Zeuge zur Aussage verpflichtet (§ 22,
§ 27 PUAG). Die Bundesregierung ist vorbehaltlich
verfassungsrechtlicher Grenzen zur Erteilung der
erforderlichen Aussagegenehmigung verpflichtet (§ 23
Abs. 2 Halbsatz 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 PUAG). Ein
Ermessen kommt ihr insoweit nicht zu (vgl. BVerfGE 67, 100
<132>). 116 3. Das Beweiserhebungsrecht eines
parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt
Begrenzungen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt
sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben. 117 a) Begrenzt wird es zunächst durch den im
Einsetzungsbeschluss zu bestimmenden Untersuchungsauftrag
(§ 17 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2, § 3 PUAG; vgl.
BVerfGE 67, 100 <134>; 49, 70 <87 f.>).
Dieser selbst muss sich im Rahmen der parlamentarischen
Kontrollkompetenz halten und hinreichend deutlich bestimmt
sein. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit des
Untersuchungsauftrages, der durch den Einsetzungsbeschluss
des Bundestages festzulegen ist und nur durch einen weiteren
Beschluss des Bundestages abgeändert werden darf (§ 3
PUAG), folgt aus dem Sinn und Zweck des parlamentarischen
Untersuchungsrechts, aus dem Rechtsstaats- und dem
Gewaltenteilungsprinzip sowie aus der Stellung des
Untersuchungsausschusses als Hilfsorgan des Bundestages.
Dieser hat als Herr des Untersuchungsverfahrens dessen Rahmen
selbst abzustecken und darf diese Aufgabe nicht auf den
Ausschuss delegieren. Die deutliche Abgrenzung des
Untersuchungsgegenstandes dient dem Schutz
einsetzungsberechtigter Parlamentsminderheiten (vgl. BVerfGE
49, 70 <86>) und dem Schutz der
Untersuchungsbetroffenen - der Bundesregierung wie auch
Dritter -, denen gegenüber das Untersuchungsrecht Eingriffs-
und Zwangsbefugnisse verleiht; zudem hat sie Bedeutung für
die Reichweite der von Behörden und Gerichten zu leistenden
Amtshilfe. 118 Der Bundesregierung und gegebenenfalls ihren
nachgeordneten Behörden und den bundesunmittelbaren
Körperschaften steht bei einer Anforderung sächlicher
Beweismittel wie bei der Erteilung von Aussagegenehmigungen
ein Prüfungsrecht dahingehend zu, ob die angeordnete
Beweiserhebung den Untersuchungsauftrag betrifft. Gegen eine
Beweiserhebung kann eingewandt werden, dass sie sich nicht
innerhalb des Auftrages hält. In Bezug auf die Auslegung des
Untersuchungsauftrages steht dem Untersuchungsausschuss weder
ein Ermessensspielraum noch eine Einschätzungsprärogative zu
(vgl. Weisgerber, Das Beweiserhebungsverfahren
parlamentarischer Untersuchungsausschüsse des Deutschen
Bundestages, 2002, S. 115 f.; Glauben, in:
Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen
Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, § 6
Rn. 11). Erst recht gilt dasselbe aber auch für die
Bundesregierung. Innerhalb des Untersuchungsauftrages kann
der Untersuchungsausschuss frei von den Einwirkungen anderer
Staatsorgane entscheiden, welche Beweiserhebungen er für
dessen Erfüllung für erforderlich erachtet (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 13. August 1999 - 2 VR 1/99 -, DVBl 2000, S.
487 <490>). 119 b) Gründe, einem Untersuchungsausschuss
Informationen vorzuenthalten, können sich aus dem
Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben. 120 aa) Das Gewaltenteilungsprinzip zielt auf
Machtverteilung und die daraus sich ergebende Mäßigung der
Staatsherrschaft (vgl. BVerfGE 3, 225 <247>; 7, 183
<188>; 9, 268 <279 f.>; 12, 180 <186>;
22, 106 <111>). In seiner grundgesetzlichen Ausformung
als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender,
vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art. 20 Abs.
2 Satz 2 GG) dient es zugleich einer funktionsgerechten
Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen,
jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher
Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt
(Art. 20 Abs. 3 GG). 121 In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes
ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung
realisiert und geboten (vgl. BVerfGE 9, 268
<279 f.>; stRspr). Die Zweige der Staatsgewalt
sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen
aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen
Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden (vgl.
BVerfGE 9, 268 <279 f.>; 22, 106 <111>; 34,
52 <59>). 122 bb) Die Verantwortung der Regierung gegenüber
Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen auch von
parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich
nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und
Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört die Willensbildung
der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im
Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und
Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in
ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen
vollzieht (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199
<214>). 123 Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen
Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der
Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren
Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen
Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei
Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung
noch nicht getroffen ist. Die Kontrollkompetenz des
Parlaments erstreckt sich daher grundsätzlich nur auf bereits
abgeschlossene Vorgänge. Sie umfasst nicht die Befugnis, in
laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen
einzugreifen. 124 Auch dem nachträglichen parlamentarischen
Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz
Grenzen. Bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in
denen die Regierung geheimzuhaltende Tatsachen aus dem
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen nicht
verpflichtet ist. Ein - sei es auch erst nach Abschluss des
jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender -
schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde
vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung
in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das
Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199
<215 f.>). Der Gewaltenteilungsgrundsatz gebietet
allerdings gerade im Hinblick auf die starke Stellung der
Regierung eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass
parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (vgl. BVerfGE
67, 100 <130>). Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu
nötigen Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von
Regierungsentscheidungen dem Parlament auch nach Abschluss
der jeweiligen Vorgänge grundsätzlich verschlossen blieben.
Die Entscheidungen der Bundesregierung unterlägen dem
parlamentarischen Kontrollrecht dann nur hinsichtlich des
verlautbarten Entscheidungsinhalts und solcher
Entscheidungsgrundlagen, die keine Rückschlüsse auf die
Willensbildung innerhalb der Regierung zulassen. Weitere
Hintergründe könnten dagegen nach Belieben unzugänglich
gehalten werden, auch solche, ohne deren Kenntnis die
getroffene Entscheidung politisch nicht beurteilt und die
politische Verantwortung für Fehler, die gerade das
Zustandekommen dieser Entscheidungen betreffen, nicht
aufgeklärt werden kann. Das Beweiserhebungsrecht des
Untersuchungsausschusses liefe, soweit es Zugriff gerade auch
auf von der Exekutive nicht freiwillig bereitgestellte
Informationen über die Regierungstätigkeit verschaffen soll,
leer (vgl. BVerfGE 110, 199 <218 f.>). 125 Parlamentarische Informationsrechte in Bezug
auf abgeschlossene Vorgänge scheiden danach nicht
grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Akten aus dem
Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der
vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der
Abstimmung zwischen ihnen, handelt (vgl. BVerfGE 67, 100
<139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <219>;
HbgVerfG, Urteil vom 4. Juli 1973 - 2/72 -, DÖV 1973, S. 745
<746>; BremStGH, Entscheidung vom 1. März 1989 - St
1/88 -, NVwZ 1989, S. 953 <954 ff.>; a.A.
Nds.StGH, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 12/95 -, NdsVBl
1996, S. 189 <190>). Dem parlamentarischen Zugriff
können grundsätzlich auch Informationen aus dem Bereich der
regierungsinternen Willensbildung unterliegen. Bei
abgeschlossenen Vorgängen kann daher gegenüber einem
Untersuchungsausschuss der pauschale Verweis darauf, dass der
Bereich der Willensbildung der Regierung betroffen sei, die
Zurückhaltung von Informationen nicht rechtfertigen. 126 Ob zu erwarten ist, dass die Herausgabe
solcher Informationen die Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Regierung beeinträchtigen würde, lässt
sich nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände
feststellen. Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen
Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des
Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze
parlamentarischer Kontrollrechte (vgl. BVerfGE 110, 199
<219>). 127 Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung
von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess
der Willensbildung geben, sind umso schutzwürdiger, je näher
sie der gubernativen Entscheidung stehen. So kommt den
Erörterungen im Kabinett besonders hohe Schutzwürdigkeit zu.
Je weiter ein parlamentarisches Informationsbegehren in den
innersten Bereich der Willensbildung der Regierung eindringt,
desto gewichtiger muss das parlamentarische
Informationsbegehren sein, um sich gegen ein von der
Regierung geltend gemachtes Interesse an Vertraulichkeit
durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110, 199
<221 f.>). Die vorgelagerten Beratungs- und
Entscheidungsabläufe sind demgegenüber einer
parlamentarischen Kontrolle in einem geringeren Maße
entzogen. Besonders hohes Gewicht kommt dem parlamentarischen
Informationsinteresse zu, soweit es um die Aufdeckung
möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände
innerhalb der Regierung geht (vgl. BVerfGE 67, 100
<130>; 110, 199 <222>). 128 c) Eine weitere Grenze des
Beweiserhebungsrechts eines parlamentarischen
Untersuchungsausschusses bildet das Wohl des Bundes oder
eines Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden
geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann
(vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>). 129 Nach der Strafprozessordnung findet die
Pflicht zur Vorlage von Akten ihre Grenze, wo das
Bekanntwerden der betreffenden Informationen das Wohl des
Bundes oder eines Landes gefährden würde (§ 96 StPO). In
gleicher Weise ist nach der Strafprozessordnung und den von
ihr in Bezug genommenen gesetzlichen Vorschriften auch die
Pflicht zur Erteilung von Aussagegenehmigungen begrenzt
(§ 54 Abs. 1 StPO i.V.m. § 68 Abs. 1 BBG und
Parallelbestimmungen des Landesbeamtenrechts, § 7 Abs. 1
BMinG, § 44d Abs. 3 AbgG). Diese Bestimmungen sind gemäß
Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG sinngemäß, das heißt in
einer dem Sinn parlamentarischer Kontrolle durch einen
Untersuchungsausschuss entsprechenden Weise anzuwenden (vgl.
BVerfGE 67, 100 <133 f.>). Demgemäß stellt das
Untersuchungsausschussgesetz klar, dass die Pflicht der
Bundesregierung zur Vorlage von Akten und zur Erteilung von
Aussagegenehmigungen allein verfassungsrechtlichen Grenzen
unterliegt (§ 18 Abs. 1 PUAG, § 23 Abs. 2 i.V.m.
§ 18 Abs. 1 PUAG). 130 Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem
parlamentarischen Untersuchungsrecht setzt, ist unter
Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu
beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung
des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls. Für die
Beantwortung der Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage
von Akten das Staatswohl gefährden würden, ist danach
zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit
Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen
Geheimschutzbestimmungen unterliegt (vgl. BVerfGE 67, 100
<135>), und dass das Staatswohl nicht allein der
Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der
Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist. Das Parlament und
seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden,
die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum
Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind. Die Berufung auf
das Staatswohl kann daher gegenüber dem Deutschen Bundestag
in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn
beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von
Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die
Beobachtung von Vorschriften zur Wahrung von
Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt,
steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei
Gewalten (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 136). Angesichts dieser
Verfassungslage und dieser Verfahrensmöglichkeiten dürften
sich nur unter ganz besonderen Umständen Gründe finden
lassen, dem Untersuchungsausschuss Akten unter Berufung auf
das Wohl des Bundes oder eines Landes vorzuenthalten (vgl.
BVerfG, a.a.O., S. 139). 131 Das Untersuchungsausschussgesetz regelt den
Schutz staatlicher Geheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4,
§ 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG. So schließt
der Untersuchungsausschuss nach § 14 Abs. 1 Nr. 4 PUAG
die Öffentlichkeit von der Beweisaufnahme aus, wenn besondere
Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes entgegenstehen,
insbesondere Nachteile für die Sicherheit der Bundesrepublik
Deutschland oder ihrer Beziehungen zu anderen Staaten zu
besorgen sind. Nach § 15 Abs. 1 PUAG kann der
Untersuchungsausschuss Beweismittel, Beweiserhebungen und
Beratungen mit einem Geheimhaltungsgrad versehen. Die
Entscheidung über die Einstufung richtet sich nach der
Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (§ 15 Abs.
2 Satz 1 PUAG). Den Zugang zu Verschlusssachen regelt
§ 16 PUAG. Zudem ordnet § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG an,
dass die Einstufung sächlicher Beweismittel durch die
Bundesregierung als Verschlusssache schriftlich zu begründen
ist. Angesichts dieser Bestimmungen begründet die Berufung
auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen und die
im Falle des Bekanntwerdens drohende Gefährdung des
Staatswohls regelmäßig kein Recht zur Verweigerung der
Vorlage von Akten. Ebensowenig trägt sie eine Beschränkung
der Aussagegenehmigung (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 76,
363 <389>). 132 d) Parlamentarische Untersuchungsausschüsse
haben darüber hinaus gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die
Grundrechte zu beachten. Diese können zu einer Einschränkung
des Beweiserhebungsrechts führen (vgl. BVerfGE 67, 100
<142>; 76, 363 <387>; 77, 1 <46>). 133 aa) Die Bestimmungen der Strafprozessordnung
stellen, wie für den Strafprozess, so auch für
parlamentarische Untersuchungen, bei denen sie gemäß
Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG sinngemäß anzuwenden sind,
grundsätzlich eine ausreichende Grundlage für die
Grundrechtseingriffe dar, die mit einer Beweiserhebung
verbunden sein können. Dabei ist auch in der fallbezogenen
Anwendung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
So darf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das
bei Beweiserhebungen häufig berührt sein wird, nur im
überwiegenden Interesse der Allgemeinheit und unter Beachtung
des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt werden.
Die Einschränkung darf nicht weiter gehen als es zum Schutz
öffentlicher Interessen unerlässlich ist (vgl. BVerfGE 65, 1
<44>; 67, 100 <143>; 77, 1 <46 f.>).
Das Beweiserhebungsrecht des parlamentarischen
Untersuchungsausschusses (Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
Satz 1 GG) und der grundrechtliche Datenschutz stehen sich
auf der Ebene des Verfassungsrechts gegenüber und müssen im
konkreten Fall einander so zugeordnet werden, dass beide
soweit wie möglich ihre Wirkungen entfalten (vgl. BVerfGE 67,
100 <143 f.>). 134 Die gebotene Abwägung hat auch die Prüfung
einzuschließen, ob nach den Umständen eine öffentliche
Beweisaufnahme gerechtfertigt ist oder ob die Grundrechte
einen Ausschluss der Öffentlichkeit (Art. 44 Abs. 1
Satz 2 GG; § 14 PUAG) und sonstige Vorkehrungen zur
Geheimhaltung (§ 15 Abs. 1 Satz 1 PUAG) erfordern (vgl.
BVerfGE 67, 100 <144>). Zu berücksichtigen ist hierbei
allerdings auch die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips im
demokratischen Parlamentarismus (vgl. BVerfGE 40, 237
<249>; 70, 324 <355>), dem, wie Art. 44 Abs.
1 GG belegt, gerade für das parlamentarische
Untersuchungsverfahren, insbesondere bei Missstandsenquêten,
ein besonderer Stellenwert zukommt. 135 bb) Eine besondere grundrechtsbezogene
Beschränkung des Untersuchungsrechts ergibt sich aus
Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG, wonach das Brief-, Post- und
Fernmeldegeheimnis unberührt bleiben. Diese Bestimmung, deren
Reichweite umstritten ist (vgl. für rein klarstellende
Bedeutung Scholz, AöR 105 <1980>, S. 564
<607>; Schneider, in: AK-GG, 3. Aufl. 2002,
Art. 44, Rn. 16; für die Annahme eines strikten Verbots
jeglichen Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 10 GG
Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006,
Art. 44 Rn. 42; Klein, in:
Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, 45. Erg.-Lief. August 2005,
Art. 44 Rn. 221; Glauben/Brocker, Das Recht der
Ländern, 2005, § 15 Rn. 8; gegen die Annahme eines
Eingriffsverbots, das auch jegliche Kenntnisnahme von
Informationen erfasst, die ihrerseits durch Eingriff in
dieses Grundrecht gewonnen wurden, LG Kiel, Beschluss vom 9.
August 1995 - 37 Qs 69/95 -, JZ 1996, S. 155 <155>;
Bergmann, in: Hömig/Seifert, 8. Aufl. 2007, Art. 44
Rn. 7; offenlassend HmbVerfG, Urteil vom 26. April 1988 -
HVerfG 1/88 -, DÖV 1989, S. 119 <120>), kann nicht als
bloße Wiederholung dessen verstanden werden, was nach
Art. 1 Abs. 3 GG ohnehin für alle Grundrechte gilt, dass
sie nämlich auch im Rahmen einer parlamentarischen
Untersuchung Geltung beanspruchen. Vielmehr ist sie im
Zusammenhang mit Satz 1 des Art. 44 Abs. 2 GG zu
verstehen, wonach auf die Beweiserhebungen eines
Untersuchungsausschusses die Vorschriften über den
Strafprozess sinngemäß anzuwenden sind. Diese Bestimmung
stattet die Untersuchungsausschüsse des Deutschen
Bundestages, deren Beweiserhebungsrecht sich bereits aus
Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt (vgl. BVerfGE 67,
100 <128>; 76, 363 <387>), mit den Zwangsmitteln
der Strafprozessordnung aus (BVerfGE 77, 1 <48>).
Hierauf bezieht sich die in Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG
vorgesehene Einschränkung. Sie bedeutet, dass einem
Untersuchungsausschuss die Möglichkeiten des unmittelbaren
Eingriffs in die Grundrechte aus Art. 10 GG,
insbesondere nach den §§ 99 ff. StPO, nicht zur
Verfügung stehen (vgl. Bergmann, a.a.O., Rn. 7; Morlok,
a.a.O., Rn. 52; Klein, a.a.O., Rn. 219 f.; Schleich, Das
parlamentarische Untersuchungsrecht des Bundestages, 1985,
S. 39). Ein Untersuchungsausschuss kann danach
beispielsweise nicht Postsendungen beschlagnahmen lassen, die
an die Personen gerichtet sind, deren Verhalten der Ausschuss
aufklären soll, oder das Abhören von Telefonaten gemäß
§§ 100a ff. StPO veranlassen (näher Klein, a.a.O.,
Rn. 220). 136 Dem Ausschuss ist aber nicht jeglicher Zugriff
auf Akten prinzipiell schon dann verwehrt, wenn sich in den
Akten Ergebnisse vorausgegangener Eingriffe in das Grundrecht
aus Art. 10 GG finden und die Kenntnisnahme seitens des
Untersuchungsausschusses einen neuen Eingriff darstellen
würde (vgl. BVerfGE 85, 386 <398>), weil sie durch
Ausdehnung des Kreises der Kenntnisnehmenden die
Eingriffswirkung erweitert. Hier stellt sich vielmehr die
Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen sich aus einer
etwaigen Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Eingriffs oder
aus der Rechtswidrigkeit der Aufbewahrung der fraglichen
Informationen ein Verwertungsverbot ergeben kann, das auch
den Informationszugang des Ausschusses beschränkt (vgl. LG
Kiel, a.a.O., S. 155; Bergmann, a.a.O., Rn. 7). Dabei ist zu
berücksichtigen, dass Regeln und Abwägungen, die für die
Verwertbarkeit rechtswidrig erlangter oder rechtswidrig
aufbewahrter Informationen in Strafverfahren und anderen
gerichtlichen Verfahren maßgebend sind (vgl. BVerfGE 34, 238
<250 f.>; 44, 353 <383 f.>; 80, 367
<374 ff.>; 85, 386 <395, 399 ff.>; 106,
28 <49 ff.>), auf die Verwertung solcher
Informationen durch einen Untersuchungsausschuss nicht ohne
weiteres übertragen werden können. Insbesondere kann der
Gesichtspunkt präventiver Vermeidung künftiger Rechtsverstöße
gerade gegen ein Verwertungsverbot sprechen, soweit es um die
Zugänglichkeit von Informationen für einen
Untersuchungsausschuss geht. Dies gilt vor allem im Rahmen
von Missstandsenquêten und erst recht dann, wenn das Ziel des
Untersuchungsausschusses gerade in der Aufdeckung von
Rechtsverstößen bei der Erhebung oder Aufbewahrung der
fraglichen Informationen liegt. Denn die Kenntnisnahme und
Verwertung seitens des Untersuchungsausschusses kann in
solchen Fällen Voraussetzung dafür sein, dass
Verantwortlichkeiten für die betreffenden Rechtsverstöße
geklärt werden, und zu wirksameren Vorkehrungen gegen
künftige Verstöße beitragen. 137 e) Die Rechte nach Art. 44 Abs. 2 GG
enden schließlich an der Grenze des Rechtsmissbrauchs. So
können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, wenn sie
offensichtlich der Verzögerung dienen (vgl. BVerfGE 105, 197
<225>). II. 138 Nimmt die Bundesregierung das Recht für sich
in Anspruch, einem Untersuchungsausschuss Beweismittel aus
verfassungsrechtlichen Gründen vorzuenthalten, so unterliegt
sie von Verfassungs wegen einer Begründungspflicht (vgl.
§ 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG, § 23 Abs. 2 Halbsatz 2
PUAG; vgl. auch Schlussbericht der Enquête-Kommission
Verfassungsreform, BTDrucks 7/5924, S. 56). Pauschales
Berufen auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe, die dem
parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen setzen, genügt
in keinem Fall. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines
Informationsverweigerungsrechts ist substantiiert, nicht
lediglich formelhaft, darzulegen. So bedarf es, wenn
Informationsgesuche mangels Bezugs zum Untersuchungsauftrag
zurückgewiesen werden sollen, jedenfalls bei bestehenden
Differenzen über die Reichweite des Auftrages einer
Begründung, die sich einerseits auf den Inhalt der
angeforderten Information und andererseits auf den Inhalt des
Untersuchungsauftrages bezieht. Auch der allgemeine Verweis
darauf, dass der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
berührt sei, reicht nicht aus. Es ist Aufgabe der
Bundesregierung, gegenüber dem Untersuchungsausschuss
nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grunde die
angeforderten Beweismittel dem exekutiven Kernbereich
zuzuordnen sind und warum sie gegebenenfalls auch noch nach
Abschluss des Vorgangs dem Untersuchungsausschuss nicht
herausgegeben werden können. Nichts anderes gilt bei der
Ablehnung eines Auskunftsverlangens unter Berufung auf
Staatswohlbelange. Beruft die Bundesregierung sich auf die
Geheimhaltungsbedürftigkeit von Beweismitteln, so muss sie
den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung,
detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen
Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den
Grad der nach ihrer Auffassung bestehenden
Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten (vgl. BVerfGE 67,
100 <138>). Entsprechendes gilt, wenn Informationen zum
Schutz von Grundrechten Dritter zurückgehalten werden sollen.
Eine substantiierte Begründung der ablehnenden Entscheidung
ist unentbehrliche Grundlage auch der
(verfassungs-)gerichtlichen Kontrolle, die andernfalls
weitgehend zur Disposition der Bundesregierung stünde. III. 139 Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin
durch die Beschränkung der Aussagegenehmigungen für benannte
Zeugen, durch die Auslegung dieser Beschränkungen und durch
die Verweigerung der Vorlage von angeforderten Akten mit den
hierfür gegebenen Begründungen das Informations- und
Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44
GG verletzt. 140 1. Die in den Aussagegenehmigungen für die
Zeugen D., C., S., Dr. S., K., U. und Dr. K.
enthaltenen Einschränkungen in Bezug auf den Kernbereich der
exekutiven Eigenverantwortung und Staatswohlbelange und die
getretene Auslegung dieser Einschränkungen (Anträge 1., 2.
und 5.) verletzen das Beweiserhebungsrecht aus Art. 44
GG. 141 a) Bereits die Aussagegenehmigungen selbst
enthalten eine zu weitgehende Beschränkung, indem sie
„insbesondere Angaben über die Willensbildung der
Bundesregierung im Kabinett oder ressortübergreifende und
-interne Abstimmungsprozesse zur Vorbereitung von Kabinett-
und Ressortentscheidungen“ pauschal von der Genehmigung
ausnehmen. Zwar sind mit dieser Formulierung die Grenzen des
Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zutreffend
umschrieben (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199
<214 ff.>). Die allgemeine Herausnahme von
Informationen, die dem so umschriebenen Bereich entstammen,
aus der erteilten Aussagegenehmigung verkennt jedoch, dass
solche Informationen dem Zugriff eines
Untersuchungsausschusses nach Art. 44 GG in aller Regel
nur insoweit entzogen sind, als es sich um laufende, noch
unabgeschlossene Vorgänge handelt, während in Bezug auf
abgeschlossene Vorgänge parlamentarische Informationsrechte
nicht grundsätzlich immer schon dann ausscheiden, wenn es
sich um Informationen aus dem Bereich der Willensbildung der
Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung
innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen,
handelt (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>;
110, 199 <219>; näher oben unter C.I.3.b)bb)). Nach dem
Zweck der Aussagegenehmigungen, dem Zeugen die Grenzen seines
Aussagerechts aufzuzeigen, kommt eine „verfassungskonforme
Auslegung“ der zu weitgehenden Beschränkung nicht in
Betracht. 142 Zwar ist das Spektrum der den
Untersuchungsgegenstand betreffenden Fragen, mit denen bei
der Vernehmung von Zeugen in einem Ausschuss nach
Art. 44 GG gerechnet werden muss, nicht bis ins Einzelne
vorhersehbar. Dadurch sind auch der Konkretisierbarkeit der
erforderlichen Aussagegenehmigungen Grenzen gesetzt. Es kann
hier offenbleiben, ob und inwieweit es von Verfassungs wegen
geboten ist, die in der Aussagegenehmigung für Zeugen vor
einem Untersuchungsausschuss enthaltenen Beschränkungen über
allgemeine Vorgaben hinaus bereits in der Genehmigung selbst
auf einzelne im Rahmen des Untersuchungsgegenstandes
erwartbare Fragenkomplexe hin - mit entsprechenden
Begründungen - zu spezifizieren. Denn jedenfalls dürfen die
in einer Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkungen,
soweit sie in allgemeiner Form die verfassungsrechtlichen
Grenzen der Informationspflicht der Bundesregierung
nachzuzeichnen suchen, diese Grenzen nicht enger stecken, als
sie von Verfassungs wegen gesteckt sind. 143 b) Auch die anlässlich der Vernehmung der
Zeugen D., C., S., Dr. S., K. und U. (Anträge 1. und 2.)
sowie des Zeugen Dr. K. (Antrag 5.) zutage getretene
Auslegung der Aussagegenehmigungen, der zufolge Vorgänge aus
der Präsidentenrunde und der Nachrichtendienstlichen Lage
ohne weiteres als von der Aussagegenehmigung nicht erfasst
angesehen wurden, verkürzt in unzulässiger Weise das
parlamentarische Untersuchungsrecht aus Art. 44 GG. 144 aa) In der 43. Sitzung des
Untersuchungsausschusses verweigerte der Zeuge D. die Aussage
zu der Frage, wie die Teilnehmer der Präsidentenrunde in den
Jahren 2002 bis 2006 die Gefährdung durch K. im Falle einer
Freilassung einschätzten. Dem ging die Intervention eines
Vertreters der Antragsgegnerin voraus, der auf die in Punkt 2
der Aussagegenehmigung enthaltene Beschränkung in Bezug auf
Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
verwies und erklärte, man komme nun in den Bereich, der „nach
unserer Auffassung“ - das heißt nach Auffassung der
Bundesregierung - nicht mehr von der Aussagegenehmigung
gedeckt sei. Die Frage des Vorsitzenden, ob der Zeuge D. sich
auf Punkt 2 der Aussagegenehmigung beziehen wolle, bejahte
der Zeuge D. daraufhin. Die Verweigerung seiner Aussage
beruhte danach auf der Zuordnung der gestellten Frage zum
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Gründe für diese
Zuordnung sind über den Umstand hinaus, dass die Frage auf
Einschätzungen innerhalb der Päsidentenrunde zielte, nicht
ersichtlich. Eine Auslegung der erteilten Aussagegenehmigung,
derzufolge die bloße Zugehörigkeit zur Präsidentenrunde
ausreicht, um einen Sachverhalt unter dem Gesichtspunkt der
Berührung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung dem
parlamentarischen Informationszugriff zu entziehen, verfehlt
jedoch die Reichweite des parlamentarischen
Untersuchungsrechts und verkennt die im Fall der Berufung auf
diesen Gesichtspunkt bestehenden
Begründungserfordernisse. 145 Die Berührung des Kernbereichs exekutiver
Eigenverantwortung kann dem parlamentarischen
Untersuchungsrecht in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur
nach Maßgabe einer fallbezogenen Abwägung zwischen dem
parlamentarischen Informationsinteresse auf der einen und der
Gefahr einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung durch die einengenden Vorwirkungen eines
Informationszugangs auf der anderen Seite entgegengehalten
werden (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>;
110, 199 <215 ff.>; näher oben unter C.I.3.b)bb)).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem parlamentarischen
Informationsinteresse besonderes Gewicht zukommt, soweit es
um die Aufklärung behaupteter Rechtsverstöße und
vergleichbarer Missstände im Verantwortungsbereich der
Regierung geht; einengende Vorwirkungen dahingehend, dass für
rechtswidriges Vorgehen keine unter allen Umständen
kontrollfreien Räume verbleiben, entsprechen dem Sinn und
Zweck des parlamentarischen Untersuchungsrechts (vgl. BVerfGE
110, 199 <222>). Erforderlich ist, wenn einem Ausschuss
nach Maßgabe der geforderten Abwägung Informationen
vorenthalten werden sollen, zudem eine entsprechend
substantiierte Begründung (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>;
näher oben unter C.II.). Eine solche ist hier, bezogen auf
den Gegenstand der verweigerten Aussage, weder der
Aussagegenehmigung selbst noch den die Aussageverweigerung
betreffenden Erklärungen des intervenierenden Vertreters der
Antragsgegnerin noch denen des Zeugen zu entnehmen. 146 bb) Entsprechendes gilt für die Auslegung der
Aussagegenehmigungen, die der Verweigerung von Aussagen
seitens der Zeugen S. und K. in der 22. Sitzung, des Zeugen
Dr. S. in der 26. Sitzung und des Zeugen C. in der 43.
Sitzung des Untersuchungsausschusses zugrunde lag. 147 Der Zeuge S. verweigerte in der 22. Sitzung
des Ausschusses die Antwort auf zwei die Bemühungen der
Bundesregierung im Fall E. betreffende Fragen, die sich auf
Verhaltensweisen im Gefolge eines zwischen ihm und dem
Botschafter der USA in der Bundesrepublik Deutschland
geführten Gesprächs bezogen. Ohne nähere Erläuterung berief
er sich hierfür auf den von seiner Aussagegenehmigung gemäß
deren Ziffer 2 ausgenommenen Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung. 148 Mit gleicher Begründung und dem zusätzlichen
Hinweis, dass die Präsidentenrunde zum Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zähle, verweigerte der Zeuge K. die
Beantwortung der ihm in derselben Sitzung gestellten, den
Fall E. betreffenden Frage nach den von ihm gelieferten
einschlägigen Vorbereitungen zu einer bestimmten
Präsidentenrunde. 149 Der Zeuge Dr. S. wurde in der 26. Sitzung des
Ausschusses im Zuge einer ebenfalls den Komplex E.
betreffenden Vernehmung gefragt, ob er im Hinblick darauf,
dass seine Aussagegenehmigung sich gemäß deren Ziffer 2 nicht
auf Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung erstrecke, zu allen Fragen, die sich auf
die Präsidentenrunde und die Nachrichtendienstliche Lage
beziehen, nichts weiter sagen werde. Diese Frage bejahte der
Zeuge ohne weitere Erläuterung. 150 Dem Zeugen C. wurde in der 43. Sitzung des
Untersuchungsausschusses die Frage gestellt, wie er die
Ergebnisse der Präsidentenrunde in Bezug auf den Fall K. in
seinem Hause weitergegeben habe. Diese Frage beantwortete der
Zeuge unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung nicht, nachdem ein Vertreter der
Antragsgegnerin mit der Erklärung interveniert hatte, die
„P-Lage“ sei kernbereichsrelevant, alle Vermerke für die
„P-Lage“ und alle diesbezüglichen Briefingvermerke seien
„Kernbereich der Exekutive, Eigenverantwortung“ (siehe
Protokoll, S. 49). 151 Auch hier sind jeweils die Reichweite des
Rechts der Bundesregierung, Aussagen unter Berufung auf den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu verweigern -
insbesondere die insoweit bei abgeschlossenen Vorgängen
bestehende Notwendigkeit der Abwägung - und das
diesbezügliche Begründungserfordernis verkannt. 152 cc) Der Zeuge U. antwortete in der 37. Sitzung
des Ausschusses auf eine Frage, die ihm zu seinen Kontakten
und Gesprächen mit Angehörigen des US-amerikanischen
Geheimdienstes zu deren Gefährlichkeitseinschätzungen in der
Sache K. gestellt worden war, hierzu könne er nichts
Weiterführendes sagen. Auch in nichtöffentlicher Sitzung
werde er dazu nicht aussagen. Auf die Nachfrage, auf welche
Einschränkung seiner Aussagegenehmigung er sich dafür berufe,
intervenierte ein Vertreter der Antragsgegnerin mit der
Feststellung, dass der Zeuge sich hier, seiner Auffassung
nach zu Recht, auf Staatswohlbelange berufe. Der Zeuge folgte
dem und berief sich ohne nähere Erläuterungen auf Ziffer 4
seiner Aussagegenehmigung, wonach zu einem Sachverhalt keine
Angaben und Erklärungen erfolgen dürfen, soweit im Einzelfall
Erörterung eines Sachverhalts im Rahmen der Beweisaufnahme
durch einen Untersuchungsausschuss entgegensteht. 153 Das diesem Vorgang zugrundeliegende
Verständnis der Informationsschranke des Staatswohls und der
in Ziffer 4 der Aussagegenehmigung hierzu vorgesehenen
Beschränkung wird dem parlamentarischen Untersuchungsrecht
nicht gerecht. 154 Mitteilungen über Kontakte mit ausländischen
Geheimdiensten sind dem Informationszugriff eines
Untersuchungsausschusses nicht ohne weiteres aus Gründen der
Gefährdung des Staatswohls entzogen. Zwar kann das Staatswohl
durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger
Informationen gefährdet werden (vgl. BVerfGE 67, 100
<134 ff.>). Für den vorliegenden Fall fehlt es
jedoch schon an näheren Gründen für die Annahme, dass die
erfragten Informationen überhaupt von der Art waren, dass ihr
Bekanntwerden das Staatswohl gefährden könnte. Es liegt nicht
auf der Hand, sondern wäre - erst recht nachdem K. aus
US-amerikanischem Gewahrsam entlassen worden war -
begründungsbedürftig gewesen, dass das Bekanntwerden von
Einschätzungen US-amerikanischer geheimdienstlicher Stellen,
die dessen Gefährlichkeit betrafen, originäre
Geheimhaltungsinteressen dieser Stellen berühren und deshalb
etwa die notwendige künftige Zusammenarbeit belasten könnte.
In dem bloßen Umstand, dass das Bekanntwerden derartiger
Informationen der Bundesregierung selbst im Hinblick auf
ihren eigenen Umgang mit den betreffenden Erkenntnissen
Unannehmlichkeiten bereiten könnte, läge keine Gefährdung des
Staatswohls, sondern eine hinzunehmende verfassungsgewollte
Folge der Ausübung des parlamentarischen Untersuchungsrechts.
Zudem liegt der bei der Vernehmung des Zeugen U. zutage
getretenen Auslegung der in Ziffer 4 seiner
Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkung keine erkennbare
Berücksichtigung des Umstandes zugrunde, dass das Staatswohl
nicht allein der Bundesregierung, sondern in gleicher Weise
auch dem Bundestag anvertraut ist, dass der Umgang mit
Geheimschutzbestimmungen unterliegt und dass Beschränkungen
des Informationszugangs eines Untersuchungsausschusses unter
Berufung auf das Staatswohl daher allenfalls unter ganz
besonderen Umständen in Betracht kommen (vgl. BVerfGE 67, 100
<135 f.>; s. unter C.I.3.c) und C.II.). 155 dd) Ein Herantreten des
Untersuchungsausschusses an die Antragsgegnerin im Anschluss
an die Zeugenvernehmungen zur Klärung des Umfangs der
Beschränkungen der Aussagegenehmigungen war entgegen der
Auffassung der Antragsgegnerin nicht veranlasst. Weder ist
erkennbar, weshalb es hier eher den Antragstellerinnen als
der Antragsgegnerin oblegen haben sollte, nach Wegen der
Klärung und Konfliktbeilegung zu suchen, noch ist
ersichtlich, dass eine solche Verfahrensweise zu einer
einvernehmlichen Lösung geführt hätte. Aus den oben (B.II.4.)
bereits ausgeführten Gründen sprach auch nichts dafür, dass
das Aussageverhalten der Zeugen nicht durch das Verständnis
der Bundesregierung vom Inhalt der erteilten
Aussagegenehmigungen geprägt war. 156 2. Soweit die Antragsgegnerin auf die vom
Antrag zu 3. erfassten Beweisbeschlüsse 16-177 bis 16-181
sowie 16-248 hin die Vorlage von Akten unter Hinweis auf den
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung oder auf
Staatswohlbelange verweigert hat, fehlt es an der gebotenen
hinreichend substantiierten Begründung. 157 a) aa) Mit Beweisbeschluss 16-178 vom 9.
November 2006 forderte der Untersuchungsausschuss, wiederum
zum Untersuchungskomplex E., die Vorlage aller Unterlagen zur
Präsidentenrunde einschließlich deren Vor- und Nachbereitung,
die dem Ausschuss mit der Begründung vorenthalten worden
waren, sie seien wegen Zugehörigkeit zum „Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung“ oder zur „internen
Willensbildung“ der Bundesregierung von dieser nicht
vorzulegen. 158 Die Bundesregierung verweigerte mit Schreiben
vom 15. Februar 2007 die Vorlage der angeforderten
Unterlagen. Die Zuordnung der im Zusammenhang mit der
Präsidentenrunde erstellten Unterlagen zum Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung sei aus ihrer Sicht rechtlich
geboten. Eine Herausgabe der Unterlagen widerspreche dem
Wesen der Beratungen, die hochrangig und mit eng begrenztem
Teilnehmerkreis erfolgten und „jedenfalls insoweit“ als
Arkanbereich der Bundesregierung in Sicherheitsfragen mit dem
Kabinett vergleichbar seien. Die Teilnehmer verträten die
jeweiligen Mitglieder der Bundesregierung. Die Besprechungen
der Präsidentenrunde bereiteten die Willensbildung in den
beteiligten Ressorts und gegebenenfalls des Kabinetts vor.
Hinzu komme, dass die erörterten Vorgänge typischerweise von
hoher sicherheitspolitischer Bedeutung und häufig auch von
erheblicher Relevanz für sensible außenpolitische Kontakte
seien. Insoweit seien zugleich herausragende Belange der
Staatswohlschranke berührt. Die Runde finde in einer
informellen, sachlich-freimütigen Atmosphäre statt, in der
sich alle Beteiligten nach bestem Wissen und Gewissen zu
streng vertraulichen Themen äußern könnten. Diese Offenheit
sei für die Exekutive notwendige Voraussetzung, um im
Kernbereich funktionsfähig und eigenverantwortlich handeln
und nachrichtendienstliche Schutzaufgaben wirksam wahrnehmen
zu können. Die Offenheit werde gerade bei Vorgängen mit
internationalen und außenpolitischen Bezügen im Sinne einer
einengenden Vorwirkung beeinträchtigt, wenn die Beteiligten
fürchten müssten, dass ihre Äußerungen und Entscheidungen im
Öffentlichkeit publik würden. Die vorgenommene Prüfung habe
ergeben, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Regierung ebenso wie existenzielle
Sicherheits- und Geheimschutzbelange das
diesen Fällen - überwögen. Die Bundesregierung habe in ihrem
Bericht an das Parlamentarische Kontrollgremium vom Februar
2006 Auskünfte über Gesprächsinhalte und Ergebnisse von
Sitzungen der sogenannten Präsidentenrunde gegeben. Mit Blick
darauf werde dem Untersuchungsausschuss ohne Anerkennung
einer Rechtspflicht zur Überprüfung der Richtigkeit der
Angaben angeboten, die entsprechenden im Bericht erwähnten
Aktenstücke im Vorsitzendenverfahren vertraulich
einzusehen. 159 bb) Mit diesen Ausführungen ist die
Vorenthaltung der angeforderten Unterlagen nicht zureichend
begründet. 160 (1) Die Annahme, die Präsidentenrunde sei, was
ihre Zugehörigkeit zum Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung angeht, „jedenfalls insoweit“ dem Kabinett
vergleichbar, trifft nicht zu. Regelmäßige Teilnehmer an der
Präsidentenrunde sind nach dem Vortrag der Antragsgegnerin
der Beauftragte für Nachrichtendienste des Bundes, die für
die Sicherheit zuständigen Staatssekretäre des Auswärtigen
Amtes, der Bundesministerien des Innern, der Justiz und der
Verteidigung sowie die Präsidenten des
Bundesnachrichtendienstes, des Bundesamtes für
Verfassungsschutz und des Bundeskriminalamtes. Ferner nimmt
an ihr der Abteilungsleiter 6 des Bundeskanzleramtes teil.
Die Funktion der Präsidentenrunde besteht im Austausch von
Informationen, der Beratung sowie in der Vorbereitung einer
Entscheidungsfindung in den zuständigen Ressorts in Fragen
der äußeren und inneren Sicherheit. Um ein
Entscheidungsgremium handelt es sich, wie auch der Zeuge U.
bei seiner Aussage vor dem Ausschuss wiederholt zum Ausdruck
gebracht hat, nicht. Die Beratungen der Präsidentenrunde sind
danach weder denen des Kabinetts vergleichbar noch dienen sie
notwendiger- oder auch nur typischerweise der unmittelbaren
Vorbereitung von Kabinettsentscheidungen. Zwar ist eine
Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und
Eigenverantwortung der Regierung auch insoweit nicht
prinzipiell ausgeschlossen, als es um die Ausforschung des
Prozesses der Willensbildung einzelner Mitglieder der
Regierung und nur mittelbar auch um die Willensbildung der
Regierung als solcher geht (vgl. BVerfGE 110, 199
<218>). Je weiter ein parlamentarisches
Informationsbegehren in den innersten Bereich der Regierung
eindringt, umso gewichtiger muss es sein, um sich gegen das
von der Regierung geltend gemachte Interesse an
Vertraulichkeit durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110, 199
<222>). Umgekehrt folgt daraus, dass die der
Regierungsentscheidung vorgelagerten Abläufe umso geringeren
Schutz genießen, je ferner sie der eigentlichen
Regierungsentscheidung stehen. Mit der Annahme, die
Präsidentenrunde sei in der hier interessierenden Hinsicht
mit dem Kabinett vergleichbar, sind die gegeneinander
abzuwägenden Belange daher schon im Ansatz fehlgewichtet. 161 In diesem Zusammenhang ist auch von Belang,
dass die Antragsgegnerin im Februar 2006 Inhalte der
Präsidentenrunden, die am 8. und 29. Oktober 2002
stattfanden, im Rahmen eines Berichts dem Parlamentarischen
Kontrollgremium offenbart hat. Dieses Verhalten spricht gegen
die durchgängige Zuordnung der Präsidentenrunde zum
Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. 162 Unabhängig davon verkennt die Bundesregierung
zudem, dass Informationen, die abgeschlossene Vorgänge
betreffen, einem Untersuchungsausschuss nicht unter
pauschaler Berufung auf eine drohende Beeinträchtigung der
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Bundesregierung
verweigert werden dürfen. Es fehlt an der fallbezogenen
Abwägung der konkreten Umstände, die erforderlich wird, wenn
unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung Informationen zu abgeschlossenen Vorgängen
zurückgehalten werden sollen (vgl. BVerfGE 67, 100
<139>; 110, 199 <219>; s.o. unter C.I.3.b)bb)),
und an der diesbezüglich gebotenen substantiierten Begründung
(vgl. C.II.). 163 (2) Dies gilt auch, soweit die Antragsgegnerin
sich zur Rechtfertigung ihrer Weigerung auf Belange des
Staatswohls beruft, die durch das Bekanntwerden der
verlangten Informationen im Ausschuss und darüber hinaus
gefährdet seien. 164 Weder wird ersichtlich, weshalb die konkret
verlangten Unterlagen Sicherheitsrelevanz besitzen sollen,
noch setzt die Begründung sich damit auseinander, dass, auch
soweit es um sicherheitsrelevante Informationen geht, das
Staatswohl nicht ihr allein, sondern auch dem Bundestag
anvertraut ist, und dass zur Wahrung des Staatswohls im
Rahmen einer parlamentarischen Untersuchung Vorkehrungen für
den Geheimnisschutz im Untersuchungsverfahren bestehen
(§ 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und
§ 18 Abs. 2 PUAG); dementsprechend fehlt es an einer
Darlegung der ganz besonderen Umstände, unter denen die
Verweigerung der Vorlage von Akten an einen
Untersuchungausschuss aus Gründen des Staatswohls allenfalls
in Betracht kommt (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.,
139>; s.o. C.I.3.c)). 165 Der in einem Fall vorgekommene Aktenverlust im
Verantwortungsbereich der Fraktion „DIE LINKE“ und
Veröffentlichungen in der Wochenzeitschrift „SPIEGEL“ stellen
- auch angesichts der Fülle der bislang durch den
Untersuchungsausschuss erhobenen Beweise - noch keine
Umstände dar, die den Geheimnisschutz im Ausschuss als
generell nicht hinreichend gewährleistet erscheinen lassen.
Soweit darin ein Risiko des Bekanntwerdens geschützter
Informationen zu sehen wäre, das über das bei allen drei
Gewalten nicht auszuschließende (vgl. BVerfGE 67, 100
<136>) hinausgeht, kann unter Berufung hierauf die
Vorlage von Unterlagen jedenfalls nicht ohne Berücksichtigung
etwaiger zwischenzeitlicher Verbesserung der
organisatorischen Vorkehrungen im Bereich des Ausschusses und
nicht ohne eine Begründung verweigert werden, die erkennen
lässt, weshalb die fragliche Information von solcher
Bedeutung ist, dass auch ein geringfügiges Risiko des
Bekanntwerdens unter keinen Umständen hingenommen werden
kann. 166 (3) Das Angebot der Antragsgegnerin, die
Unterlagen im sogenannten Vorsitzendenverfahren zugänglich zu
machen, ersetzt die gebotene Begründung nicht. Die Begründung
stellt nicht nur ein Instrument kritischer Selbstkontrolle
dar, sondern soll sämtlichen Mitgliedern des
Untersuchungsausschusses die Berechtigung der
Aktenverweigerung plausibel machen und ihnen ermöglichen, zu
prüfen, ob rechtliche Schritte angezeigt sind. Erst auf einer
zweiten Stufe, bei trotz anforderungsgemäßer Begründung
fortdauernden Meinungsunterschieden über die Berechtigung der
Ablehnung einer Aktenvorlage an den gesamten Ausschuss,
stellt sich die Frage, ob der Ausschuss sich mit einer
Beschränkung der Überprüfungsmöglichkeit auf einzelne seiner
Mitglieder abfinden kann oder muss. Die Erfüllung der
Darlegungslast ist daher gegenüber der Durchführung des
sogenannten Vorsitzendenverfahrens vorgreiflich. Dies gilt im
vorliegenden Fall umso mehr, als der Vorsitzende wie auch
sein Stellvertreter der Regierungskoalition angehören, so
dass im Hinblick auf das Enquêterecht der Oppositionsparteien
die gebotene Neutralität des Verfahrens nicht gewährleistet
ist. 167 b) Gleiches gilt für die Weigerung der
Bundesregierung, die mit Beweisbeschluss 16-177 vom 9.
November 2006 angeforderten Akten herauszugeben. Mit dem
genannten Beschluss verlangte der Ausschuss die Vorlage aller
Unterlagen zum Inhalt Nachrichtendienstlicher Lagen und deren
jeweiliger Vor- und Nachbereitung betreffend den Fall E., die
dem Ausschuss mit der Begründung vorenthalten worden waren,
sie seien wegen Zugehörigkeit zum „Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung“ oder zur „internen Willensbildung“ der
Bundesregierung von dieser nicht vorzulegen. 168 Mit Schreiben vom 26. April 2007 lehnte die
Bundesregierung die Vorlage dieser Unterlagen an den
Ausschuss ab. Die betreffenden Schriftstücke hätten der Vor-
oder Nachbereitung der Präsidentenrunde gedient und
unterfielen daher dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung; insoweit werde auf das Schreiben zum
Beweisbeschluss 16-178 verwiesen. Angeboten werde ohne
Anerkennung einer Rechtspflicht die Möglichkeit der
Einsichtnahme im Vorsitzendenverfahren. 169 Diese Begründung war bereits aus denselben
Gründen wie den zum Beweisbeschluss 16-178 dargelegten nicht
geeignet, die Zurückhaltung der fraglichen Informationen zu
rechtfertigen. Dies gilt auch, soweit mit dem Verweis auf
Sicherheitsfragen der Gesichtspunkt der Gefährdung des
Staatswohls durch ein Bekanntwerden der fraglichen
Informationen als Grund für die Verweigerung der Vorlage
geltend gemacht werden sollte. Hinzu kommt, dass die
Nachrichtendienstliche Lage, die in der Regel der
Präsidentenrunde zeitlich unmittelbar vorausgeht, aus einem
offenen Teilnehmerkreis besteht und ihren Schwerpunkt in der
administrativ-fachlichen Aufbereitung sicherheitsrelevanter
Themen hat, im vorliegenden Verfahren von der Antragsgegnerin
selbst nicht mehr dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zugeordnet wird. 170 c) Mit Beweisbeschlüssen 16-179 und 16-180,
jeweils vom 9. November 2006, beschloss der
Untersuchungsausschuss die Beiziehung aller Unterlagen zur
Vor- und Nachbearbeitung von Sitzungen des Innenausschusses,
des Auswärtigen Ausschusses und des Rechtsausschusses (BB
16-179) beziehungsweise aller Unterlagen zur Vor- und
Nachbearbeitung der Information des Parlamentarischen
Kontrollgremiums (BB 16-180) zum Thema E., die dem Ausschuss
mit der Begründung vorenthalten worden waren, sie seien wegen
Zugehörigkeit zum „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“
oder zur „internen Willensbildung“ der Bundesregierung von
dieser nicht vorzulegen. 171 Die Bundesregierung antwortete unter dem 15.
Februar 2007, aus ihrer Sicht sei die Zuordnung von
Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung von Sitzungen der
genannten Gremien zum Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung und damit die Verweigerung der Herausgabe
geboten. Dies entspreche der bisherigen Staatspraxis.
Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung von Bundestagsgremien
unterfielen, soweit sie Aufschluss über die interne
Willensbildung gäben, dem Arkanbereich des Verfassungsorgans
Bundesregierung. Es gehe insoweit um die Abstimmung der Art
und Weise, wie die Teilnahme von Ministern, politischen
Beamten und sonstigen Regierungsvertretern vorbereitet worden
sei; dem lägen politische und gegebenenfalls taktische
Überlegungen zugrunde, die die Exekutive zur Wahrung ihrer
Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung auch im Nachhinein
für sich behalten können müsse. 172 Hier fehlt es wiederum an der fallbezogenen
Abwägung der konkreten Umstände, von denen abhängt, ob
Informationen zu einem Vorgang auch noch nach dessen
Abschluss unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zurückgehalten werden dürfen, und an der
hierauf bezogenen substantiierten Begründung (vgl. C.II.).
Soweit die Vorbereitung auf Sitzungen parlamentarischer
Gremien in den einzelnen Ressorts dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zuzuordnen und damit in der
Vorbereitungsphase selbst dem parlamentarischen
Informationszugriff entzogen sein mag, gilt dasselbe nicht
ohne weiteres auch nach Abschluss des jeweiligen Vorgangs.
Vielmehr bedarf es insoweit einer Abwägung, in die das
parlamentarische Informationsinteresse mit dem ihm
zukommenden Gewicht einzustellen ist (vgl. BVerfGE 67, 100
<139>; 110, 199 <219>; s.o. unter C.I.3.b)bb)).
Hohes Gewicht kommt dem parlamentarischen
Informationsinteresse im Rahmen einer Untersuchung nach
Art. 44 GG unter anderem insoweit zu, als es sich darauf
richtet, festzustellen, ob parlamentarische Gremien von der
Bundesregierung in einer ihren Informationspflichten
gegenüber dem Parlament entsprechenden Weise wahrheitsgemäß
unterrichtet worden sind. Die Herausgabe von Unterlagen, die
die Vorbereitung parlamentarischer Gremiensitzungen
betreffen, kann daher, auch soweit die Voraussetzungen einer
Zuordnung zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung im
Übrigen erfüllt sind, nach Abschluss des jeweiligen Vorgangs
nicht mehr allein auf der Grundlage dieser Zuordnung und
pauschal verweigert werden. 173 d) aa) Der Beweisbeschluss 16-181 vom 9.
November 2006 bezieht sich auf die in den Vorblättern
mehrerer näher bezeichneter Ordner aufgeführten Unterlagen,
„die nicht die ND-Lage und die Präsidentenrunde oder Innen-,
Rechts- oder Auswärtigen Ausschuss betrafen“, dem Ausschuss
aber ebenfalls mit der Begründung vorenthalten worden waren,
Bundesregierung nicht vorzulegen. 174 Die Bundesregierung erklärte mit Schreiben vom
21. März 2007, sie könne dem Beweisbeschluss nicht
entsprechen. Von den in Rede stehenden Dokumenten sei eines
der Präsidentenrunde zuzuordnen. Insoweit werde auf die
Antwort zum Beweisbeschluss 16-178 verwiesen. Die erneute
Überprüfung habe ergeben, dass mehrere weitere Schriftstücke,
obwohl sich dies aus den stichwortartigen
Gegenstandsbeschreibungen nicht eindeutig erschließen möge,
der Vor- oder Nachbereitung von Sitzungen der im
Beweisbeschluss genannten Ausschüsse beziehungsweise
sonstigen Unterrichtungen von Parlamentariern gedient hätten.
Insoweit werde auf das Antwortschreiben zu den
Beweisbeschlüssen 16-179 und 16-180 verwiesen. Auch die
übrigen Unterlagen seien dem Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung zuzuordnen. Dies betreffe das Schriftgut
zur Erstellung des Berichtes der Bundesregierung an das
Parlamentarische Kontrollgremium vom Februar 2006, zu
Abstimmungen zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen und
zur Vorbereitung einer Rede des Bundesministers des Innern im
Deutschen Bundestag. Auch diese Unterlagen beträfen die
interne Abstimmung und Vorbereitung der Art und Weise, wie
die Bundesregierung dem Bundestag gegenübertrete. Die weitere
Begründung zu diesem Punkt entspricht der zu den
Beweisbeschlüssen 16-179 und 16-180 gegebenen. Das - nach
einem der Ordner, auf deren Vorblätter der Beweisbeschluss
sich bezog, näher bezeichnete - Dokument mit Bezug zu einer
Kabinettssitzung müsse ebenfalls aufgrund der Zugehörigkeit
zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht vorgelegt
werden. Derartige Unterlagen bereiteten
Regierungsentscheidungen unmittelbar vor. Zudem werde aus
Gründen des Staatswohls kein - wiederum mit Verweis auf einen
der genannten Ordner näher bezeichnetes - Schriftgut
vorgelegt, welches Gesprächsvorbereitungen der
Bundeskanzlerin mit Repräsentanten anderer Staaten, wie hier
der USA und Mazedoniens, gedient habe. Dies sei dem
Diskretionsschutz der internationalen diplomatischen
Beziehungen geschuldet. Die Prüfung habe ergeben, dass
Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung
der Regierung wie auch des Staatswohls das
Informationsinteresse überwögen. 175 bb) Auch hinsichtlich dieses Beweisbeschlusses
ist die Berufung auf das Staatswohl und den Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung nicht hinreichend begründet.
Soweit die Antwort der Bundesregierung auf die
Ablehnungsschreiben zu den Beweisbeschlüssen 16-178, 16-179
und 16-180 verweist oder ihnen inhaltlich entspricht, ergibt
sich dies aus dem zu diesen Beweisbeschlüssen Ausgeführten.
Entsprechendes gilt für die Vorenthaltung von Unterlagen zur
Vorbereitung einer Rede des Bundesinnenministers im
Bundestag; auch insoweit fehlt es an der gebotenen Abwägung,
die in Rechnung stellt, dass beziehungsweise inwieweit es
sich um abgeschlossene Vorgänge handelt, und sich so weit wie
möglich auf die konkreten Umstände des Falles bezieht. Auch
hinsichtlich des Dokuments mit Bezug zu einer
Kabinettssitzung ist die besondere Darlegungslast, die die
Regierung trifft, wenn sie Informationen aus dem Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung nach Abschluss eines Vorgangs
weiterhin zurückhalten will, nicht erfüllt. Zwar ist das
Interesse der Bundesregierung an der Vertraulichkeit von
Informationen umso schutzwürdiger, je weiter ein
Informationsbegehren in den innersten Bereich der
Willensbildung der Regierung eindringt (vgl. BVerfGE 110, 199
<222>). Auch insoweit erübrigt sich aber nicht die
fallbezogene Abwägung, die auch das Gewicht des konkreten
parlamentarischen Informationsinteresses zu würdigen hat. Im
vorliegenden Fall fehlt es über die allgemeine Auskunft
hinaus, dass „derartige Unterlagen“ der unmittelbaren
Vorbereitung von Kabinettssitzungen dienten, auch bereits an
einer genaueren Darstellung des Bezuges, den das fragliche
Dokument zu einer bestimmten Kabinettssitzung hatte. Dasselbe
gilt schließlich bezüglich der Unterlagen, die die
Vorbereitung von Gesprächen der Bundeskanzlerin mit
Vertretern anderer Staaten betreffen. Insoweit beruft die
Bundesregierung sich zwar auf eine vorgenommene Abwägung.
Diese Abwägung bleibt aber allgemein und formelhaft. Ihrer
Verpflichtung, im Falle einer gleichwohl für notwendig
gehaltenen Informationsverweigerung den Ausschuss,
gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und
umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen,
die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der nach
ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit zu
unterrichten (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>), ist die
Bundesregierung damit nicht ausreichend nachgekommen. 176 e) Der Beweisbeschluss 16-248 vom 1. Februar
2007 richtete sich auf die im Bundeskanzleramt, in den
Bundesministerien und bei den ihnen nachgeordneten Behörden
vorhandenen Unterlagen, einschließlich Protokollen,
Sprechzetteln, Vermerken und Aktennotizen, die den
Teilnehmern an den mit Herrn K. befassten
Nachrichtendienstlichen Lagen und den Präsidentenrunden
vorgelegen haben oder im Rahmen der Durchführung und
Nachbereitung angefertigt worden sind. 177 Mit Schreiben vom 27. April 2007 wies die
Antragsgegnerin darauf hin, dass die verlangten Unterlagen
teilweise bereits auf frühere Beweisbeschlüsse hin vorgelegt
worden seien, und lehnte die Herausgabe der übrigen ab.
Weitere Aktenstücke seien bereits von früheren Vorlagen
ausgenommen worden, weil sie sich auf die Präsidentenrunde
bezögen beziehungsweise als Besprechungsvermerke zu zwei
näher bezeichneten Präsidentenrunden dem Kernbereich
exekutiver Eigenverantwortung unterfielen. Gemäß den
Erläuterungen im Antwortschreiben zum Beweisbeschluss 16-178
werde eine Einsichtnahme im sogenannten Vorsitzendenverfahren
angeboten. 178 Mit diesen Ausführungen ist die Verweigerung
der Vorlage der noch ausstehenden Akten nicht zureichend
begründet. Insoweit wird, auch was die fehlende Eignung des
Angebots der Einsichtnahme im Vorsitzendenverfahren zur
Heilung dieses Mangels angeht, auf die Ausführungen zum
Beweisbeschluss 16-178 (unter C.III.2.a)bb)) verwiesen. 179 3. Die mit dem Antrag zu 4. unter anderem
gerügte Verweigerung der Vorlage von Akten unter Berufung auf
das Grundrecht aus Art. 10 GG verletzt ebenfalls schon
mangels ausreichender Begründung Art. 44 GG. Dies
betrifft den Beweisbeschluss 16-46 vom 1. Juni 2006. Mit
diesem Beschluss forderte der Untersuchungsausschuss alle
Unterlagen des Bundesministeriums des Innern und der ihm
nachgeordneten Stellen zu dem Z. betreffenden
Untersuchungskomplex an, insbesondere Aufzeichnungen zum
Zweck und zu den rechtlichen Grundlagen der Weitergabe von
Reisedaten des Herrn Z. an US-amerikanische, syrische,
niederländische und marokkanische Stellen, zur Grundlage und
Durchführung von dessen Befragungen im syrischen Gefängnis,
über dessen Reisebewegungen, dessen Festnahme in Marokko und
dessen Verbringung nach Syrien. 180 Bereits zu einem früheren Zeitpunkt waren dazu
verschiedene Unterlagen vorgelegt worden. Nachdem der
Untersuchungsauftrag um die Ziffer III.6. ergänzt worden war,
übersandte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 11.
September 2007 weitere Unterlagen mit der Feststellung,
soweit bei dieser ergänzenden Aktenvorlage „aus den in
abgesehen wurde“, sei dies in den Inhaltsverzeichnissen
jeweils vermerkt. Im Inhaltsverzeichnis zu dem unter MAT A
61/1 vorgelegten Aktenmaterial war unter anderem vermerkt:
„Herausnahme der Seiten 23 bis 49 zum Schutz des Grundrechts
aus Art. 10 GG (Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG)“. 181 Diese Begründung ist unzureichend.
Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG begrenzt das
Beweiserhebungsrecht eines Untersuchungsausschusses
dahingehend, dass ihm Beweiserhebungen nach Maßgabe der zu
Eingriffen in die Grundrechte aus Art. 10 GG
berechtigenden §§ 99 ff. StPO nicht zu Gebote
stehen. Die Bestimmung verwehrt aber den Zugang zu
Akteninhalten nicht bereits immer dann, wenn die betreffenden
Akteninhalte durch einen Eingriff in Grundrechte aus
Art. 10 GG gewonnen wurden; hinsichtlich solcher
Aktenbestandteile stellt sich vielmehr, wie oben
(C.I.3.d)bb)) näher ausgeführt, die Frage, inwieweit ein
Verwertungsverbot und damit auch eine Zugriffsbeschränkung
für den Untersuchungsausschuss sich im Hinblick auf etwaige
Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Informationserhebung oder
der Aufbewahrung der dabei gewonnenen Daten ergeben können.
Sollen einem Untersuchungsausschuss Unterlagen unter Berufung
auf Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG vorenthalten werden,
bedarf dies daher einer Begründung, die nicht nur
spezifiziert, inwiefern die enthaltenen Informationen auf
einem Eingriff in Art. 10 GG beruhen, sondern
substantiiert auch darlegt, warum die erhobenen Informationen
einem Verbot der Verwertung durch den Ausschuss unterliegen
sollen. Schon zu der Frage, inwiefern die nicht vorgelegten
Aktenseiten überhaupt mit einem früheren Eingriff in eines
der Grundrechte aus Art. 10 GG in Zusammenhang stehen,
fehlt in dem Ablehnungsschreiben der Antragsgegnerin und in
dem darin in Bezug genommenen Schreiben jede Auskunft. 182 4. Art. 44 GG ist schließlich auch
insoweit verletzt, als die Antragsgegnerin Beweisbeschlüssen,
die in den Anträgen zu 3. (BB 16-181, 16-235, 16-262) und 4.
(BB 16-46, 16-188, 16-295, 16-296, 16-297, 16-298, 16-299,
16-300, 16-301, 16-305) benannt sind, ganz oder teilweise
unter Berufung auf fehlenden Bezug zum
Untersuchungsgegenstand nicht nachgekommen ist. 183 Insoweit fehlt es bereits an der
erforderlichen Begründung; zudem nimmt die Antragsgegnerin
eine Befugnis zu enger Auslegung des Untersuchungsauftrages
und restriktiver Einschätzung der Auftragszugehörigkeit in
Anspruch, die ihr nicht zusteht (vgl. C.I.3.a) und
C.II.). 184 a) Mit ihren Ablehnungsschreiben zu den
bereits behandelten Beweisbeschlüssen 16-46 und 16-181 berief
sich die Antragsgegnerin bezüglich eines Teils der
angeforderten Unterlagen (BB 16-181) beziehungsweise darin
geschwärzter Passagen (BB 16-46) jeweils ohne irgendeine
nähere Erläuterung auch auf fehlende Zugehörigkeit zum
Untersuchungsgegenstand; im Fall des Beweisbeschlusses 16-181
bot sie hinsichtlich der aus diesem Grund nicht vorgelegten
Unterlagen eine Einsichtnahme im Vorsitzendenverfahren an.
Damit ist sie jedenfalls ihrer Pflicht zu substantiierter
Begründung nicht nachgekommen. 185 Das Angebot einer Einsichtnahme im
Vorsitzendenverfahren beseitigt, wie zum Beweisbeschluss
16-178 ausgeführt, nicht den Rechtsverstoß, der in der
unzureichenden Begründung liegt (vgl. C.III.2.a)). Soweit die
Antragsgegnerin zum Beweisbeschluss 16-46 nunmehr vorträgt,
die Schwärzung betreffe Erkenntnisse zu früheren Auslands-
und Lageraufenthalten von Z. in Afghanistan und Bosnien sowie
zur Teilnahme an der Verteilung einer extremistischen
Publikation, ändert dies ebenfalls nichts an dem
Rechtsverstoß, der darin liegt, dass die Verschaffung
vollständiger Information zunächst ohne zureichende
Begründung abgelehnt wurde. Auch aus der im vorliegenden
Verfahren gegebenen Erläuterung wird zudem nicht ersichtlich,
dass ein Bezug zum Untersuchungsauftrag ausscheidet. Die
Erkenntnisse des marokkanischen Geheimdienstes könnten unter
anderem über dessen Einschätzung hinsichtlich einer von Z.
ausgehenden Gefährdung Aufschluss geben. 186 b) Mit Beweisbeschluss 16-235 vom 1. Februar
2007 beschloss der Untersuchungsausschuss die Beiziehung
aller Unterlagen der Bundesregierung, der Bundesministerien
und deren nachgeordneter Behörden, die Informationen zu den
Vernehmungen des Herrn K. durch die Türkei in Guantánamo
enthalten. Die Antragsgegnerin berief sich demgegenüber mit
Schreiben vom 26. April 2007 darauf, dass der
Untersuchungsauftrag die Aufklärung deutscher Bemühungen im
Fall des Herrn K. und die Konsequenzen aus Vernehmungen und
Befragungen deutscher Behördenmitarbeiter betreffe.
Aktivitäten türkischer Stellen seien damit nicht erfasst. 187 Dieses Verständnis der Reichweite des
Untersuchungsauftrages greift zu kurz. An deutsche Behörden
weitergegebene Informationen über Vernehmungen seitens
türkischer Stellen können für deutsche Entscheidungen über
Hilfeleistungen im Fall K. (Ziffer III.5. des
Untersuchungsauftrages) und deren Bewertung von Bedeutung
gewesen sein. Unter anderem ist denkbar, dass Unterlagen über
die Vernehmungen des Herrn K. durch türkische Behörden in
Guantánamo Informationen enthalten, die für die Einschätzung
der Bundesregierung hinsichtlich möglicher Gefährdungen durch
den Befragten oder eine etwaige Bereitschaft der Türkei,
Herrn K. nach dessen Entlassung aus Guantánamo aufzunehmen,
von Bedeutung waren. 188 c) Mit Beweisbeschluss 16-262 vom 22. Februar
2007 forderte der Untersuchungsausschuss alle bei Behörden
des Bundes vorhandenen Unterlagen an, aus denen sich ergebe,
welche Gegenstände Herr K. bei seiner Festnahme in Pakistan
mit sich geführt habe, welche Gegenstände ihm bei Gelegenheit
dieser Festnahme, bei seiner Übergabe an amerikanische
Stellen, bei seinem Aufenthalt in Kandahar und bei seiner
Überstellung nach Guantánamo abgenommen und welche
Gegenstände ihm bei seiner Haftentlassung ausgehändigt worden
seien. 189 Die Antragsgegnerin teilte hierzu unter dem
26. April 2007 mit, nach ihrer Ansicht stünden die
angeforderten Unterlagen in keinem sachlichen Zusammenhang
mit dem Untersuchungsauftrag. Es kann offenbleiben, ob eine
nähere Begründung, die Angaben zum Gegenstand vorhandener
potentiell einschlägiger Unterlagen macht und diesen zum
Untersuchungsauftrag in Beziehung setzt, hier deshalb
entbehrlich war, weil der Gegenstand der angeforderten
Unterlagen in einer Weise, die die Beurteilung des Bezuges
zum Untersuchungsauftrag ermöglichte, bereits aus dem
Beweisbeschluss selbst ersichtlich war. Denn jedenfalls ist
die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass ein Bezug zum
Untersuchungsauftrag nicht bestehe, in der Sache nicht
tragfähig. Informationen zu der Frage, welche Gegenstände K.
im Zuge seiner Verhaftung in Pakistan und später bei seiner
Überstellung nach Guantánamo mit sich geführt hat, sind nicht
per se ungeeignet, näheren Aufschluss über seine Person, über
den Zweck seines Aufenthalts in Pakistan, über seinen
sonstigen Aufenthalt und über den Umgang mit ihm in der Haft
zu liefern; all dies kann für den Untersuchungskomplex K.
(insbesondere Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrages) von
Bedeutung sein. 190 d) aa) Mit Beweisbeschlüssen 16-295, 16-296
und 16-297 vom 26. April 2007 verlangte der
Untersuchungsausschuss von der Antragsgegnerin zum Komplex
III. des Untersuchungsauftrages die Übersendung aller
Unterlagen beim Bundeskriminalamt (BB 16-295), beim Bundesamt
für Verfassungsschutz (BB 16-296) und beim
Bundesnachrichtendienst (BB 16-297), die bis zum 29. Oktober
2002 für eine Gefährdungseinschätzung von K. herangezogen
wurden oder in denen eine Gefährdungseinschätzung/Bewertung
bis zu diesem Zeitpunkt vorgenommen wird. 191 Zu den Beweisbeschlüssen 16-295 und 16-296
teilte die Antragsgegnerin jeweils mit Schreiben vom
11. Mai 2007 mit, dass im Aktenbestand des
Bundesministeriums des Innern und seines Geschäftsbereichs
keine Unterlagen identifiziert worden seien, die den
Beweisbeschlüssen unterfielen und der Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages zuzuordnen seien. Zum Beweisbeschluss
16-297 teilte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 21. Mai
2007 mit, dass der Bundesnachrichtendienst alle zum Komplex
eines früheren Beweisbeschlusses (BB 16-15) vorgelegt habe,
und nahm ergänzend Bezug auf ihr Schreiben vom 19. März 2007
(A-Drucks 417). In diesem Schreiben wird festgestellt, der
Untersuchungsauftrag knüpfe ausweislich seines Vorspanns an
den Bericht der Bundesregierung an das Parlamentarische
Kontrollgremium des Deutschen Bundestages an und ziele auf
Klärung der danach noch offenen Fragen, Bewertungen und
gebotenen Konsequenzen. Eine wiederholende Untersuchung
sämtlicher Fallaspekte sei von daher nicht aufgegeben. In
Einklang damit greife Ziffer III. des Untersuchungsauftrages
einzelne Aspekte des Falles von Herrn K. heraus und
formuliere spezifische, sachlich umgrenzte Fragen; dieser
Rahmen werde durch das Beweiserhebungsbegehren offensichtlich
verlassen. 192 bb) Die Antwort auf die Beweisbeschlüsse
16-295 und 16-296 lässt erkennen, dass im erwähnten
Aktenbestand nicht etwa überhaupt keine, sondern keine der
Ziffer III. des Untersuchungsauftrages zuzuordnenden
Unterlagen zum Gegenstand der Beweisbeschlüsse identifiziert
und somit einzelne Unterlagen dem Ausschuss wegen
Nichtzugehörigkeit zum Untersuchungsauftrag vorenthalten
wurden. Für diese Einschätzung fehlt es bereits an einer
Begründung, aus der hervorginge, um welche Art von Unterlagen
es sich bei den vorenthaltenen handelte, und anhand derer
sich die Feststellung der Nichtzugehörigkeit zum
Untersuchungsgegenstand nachvollziehen ließe. 193 Soweit die Antragsgegnerin im vorliegenden
gerichtlichen Verfahren, wie zum Beweisbeschluss 16-297, so
auch zu den Beweisbeschlüssen 16-295 und 16-296 geltend
macht, Angaben zur Gefährdungseinschätzung von K. unterfielen
nicht der Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrages, weil dort
nach den Gründen für die Nichtnutzung von
Freilassungsangeboten nur unter der nicht eingetretenen
Voraussetzung gefragt werde, dass es solche
Freilassungsangebote überhaupt gegeben habe („...wenn ja, aus
welchen Gründen“), kann dies an dem Rechtsverstoß, der in der
ohne zureichende Begründung getroffenen
Ablehnungsentscheidung liegt, nichts ändern. 194 Das Vorbringen der Antragsgegnerin ist darüber
hinaus auch inhaltlich nicht tragfähig. Ziffer III.5. des
Untersuchungsauftrages bezieht sich nicht nur auf eine
etwaige Nichtnutzung von Angeboten, K. freizulassen, und die
Gründe einer solchen Nichtnutzung, sondern allgemein auf die
von der Bundesregierung in dessen Fall unternommenen
Bemühungen, Hilfe zu leisten und die Freilassung zu
erreichen. Dabei spricht, da es um die Klärung von
Verantwortlichkeiten geht, viel dafür, dass schon unter
diesem Gesichtspunkt selbstverständlich auch die Gründe für
das jeweilige Verhalten vom Untersuchungsauftrag umfasst
sind. Jedenfalls aber kann das Vorliegen oder Nichtvorliegen
von Gründen, die die Bundesregierung zu einem bestimmten vom
Untersuchungsauftrag erfassten Verhalten veranlasst haben
könnten, zumindest im Zusammenhang mit anderen Indizien auch
für die Einschätzung von Bedeutung sein, ob das fragliche
Verhalten überhaupt an den Tag gelegt wurde. 195 Die Antragsgegnerin geht im Übrigen, ohne sich
hierfür auf eine Einschätzungsprärogative berufen zu können,
von einer Sachverhaltsbeurteilung aus, die von den
Antragstellerinnen gerade nicht geteilt wird. Diese entnehmen
dem bisherigen Verlauf der Beweisaufnahme, dass von Seiten
der USA im September/Oktober 2002 die Freilassung oder
Überstellung von K. in die Bundesrepublik Deutschland erwogen
worden sei. Dies sei auch der Leitungsebene der
bundesdeutschen Sicherheitsbehörden und dem Bundeskanzleramt
bekannt gewesen. Die Beweisaufnahme - unter anderem die
Vernehmung des ehemaligen Vizepräsidenten des Bundesamtes für
Verfassungsschutz F. und die des ehemaligen Präsidenten des
Bundeskriminalamts Dr. K. - habe erbracht, dass in den
Präsidentenrunden am 8. Oktober 2002 und vor allem am 29.
Oktober 2002 darüber beraten worden sei, wie auf eine in
Aussicht gestellte Freilassung von K. reagiert werden solle.
Die Beteiligten seien einvernehmlich der Auffassung gewesen,
K. die Einreise nach Deutschland zu verwehren und dies den
USA mitzuteilen. Der Zeuge F. habe in seiner Vernehmung am
22. Februar 2007 (Seite 86 des Sitzungsprotokolls)
ausgeführt, dass K. deshalb nicht freigelassen worden sei.
Diejenigen Zeugen, die an der Entscheidung beteiligt gewesen
seien, hätten sich in ihren Vernehmungen darauf berufen, dass
er ein Sicherheitsrisiko und die Gefährdungseinschätzung der
Sicherheitsbehörden Grundlage der Entscheidung gewesen sei.
Die Zeugen hätten sich auf Erkenntnisse und Unterlagen des
Bundeskriminalamtes, des Bundesamtes für Verfassungsschutz
sowie des Bundesnachrichtendienstes berufen. Dies stelle den
Grund für die geforderte Einsichtnahme in die angeforderten
Unterlagen dar. Bei den entsprechenden Aussagen der Zeugen
F., F., F., Dr. K., H., U. und Dr. S. hätten zudem die
Vertreter der Antragsgegnerin auch nicht wegen der fehlenden
Betroffenheit des Untersuchungsgegenstandes interveniert. Es
gehe nunmehr darum, den Untersuchungsausschuss in die Lage zu
versetzen, die Aussagen der Zeugen F., H. und Dr. K. sowie
weitere Aussagen zur Gefährdungseinschätzung überprüfen zu
können. Dies trage zur Beantwortung der unter Ziffer III.5.
des Untersuchungsauftrages enthaltenen Frage bei, inwiefern
die Bundesregierung verantwortlich bei ihrer Entscheidung im
Oktober 2002 gehandelt habe. Die Antragstellerinnen verweisen
im Zusammenhang mit weiteren Beweisbeschlüssen auch auf die
Aussage des Zeugen D. in der 43. Sitzung des
Untersuchungsausschusses am 26. April 2007, in der dieser von
einer Reihe von Vorgängen im Oktober 2005 betreffend K.
berichtet hat. Mit dessen Person habe sich die
Präsidentenrunde am 11. Oktober 2005 befasst. Danach habe das
Bundesministerium des Inneren zunächst Kontakt mit dem
Auswärtigen Amt aufgenommen, weil die Anregung, sich mit Hern
K. zu befassen, auf einen Hinweis der Deutschen Botschaft in
Washington zurückgegangen sei. In einer Besprechung mit dem
Auswärtigen Amt am 27. Oktober 2005 seien die
ausländerrechtlichen Aspekte einer möglichen Wiedereinreise
in die Bundesrepublik Deutschland erörtert worden. Danach
habe der Zeuge im eigenen Haus, dem Bundesministerium des
Innern, die Anweisung gegeben, gerichtsverwertbare Tatsachen,
die einer Einreise von K. entgegenstünden, zu prüfen. 196 Vor diesem Hintergrund kann der notwendige
Bezug zum Untersuchungsgegenstand nicht in Abrede gestellt
werden. Die Einschätzung der Antragstellerinnen ist weder
willkürlich noch evident fehlerhaft. Die Antragsgegnerin hält
ihr in pauschaler Weise lediglich ihre eigene hiervon
abweichende Beurteilung entgegen. 197 cc) Hinsichtlich des Beweisbeschlusses 16-297
kann offenbleiben, ob die Feststellung fehlenden Bezuges zum
Untersuchungsgegenstand unter Einbeziehung des in Bezug
genommenen älteren Schriftwechsels in formaler Hinsicht den
Begründungsanforderungen genügte. Denn jedenfalls ist das
oben wiedergegebene, auch den Beweisbeschluss 16-297
betreffende Vorbringen der Antragsgenerin im vorliegenden
Verfahren aus den angegebenen Gründen auch hinsichtlich
dieses Beschlusses nicht geeignet, die Ablehnung zu
rechtfertigen. 198 e) Weiteren Beweisbeschlüssen, mit denen
jeweils Unterlagen zum Komplex III. des
Untersuchungsauftrages beigezogen werden sollten (BB 16-298
bis 16-301), hat die Antragsgegnerin gleichfalls mangels
Bezuges zum Untersuchungsgegenstand keine Folge gegeben und
damit Art. 44 GG verletzt. 199 aa) (1) Mit Beweisbeschluss 16-298 vom 10. Mai
2007 verlangte der Untersuchungsausschuss die Übersendung des
Erlasses des Bundesministeriums des Innern an das Bundesamt
für Verfassungsschutz vom 24. November 2005 zum
Fall K. 200 Die Antragsgegnerin lehnte mit Schreiben vom
6. Juni 2007 die Vorlage ab. Der Erlass habe keinen Bezug zu
Ziffer III. des Untersuchungsauftrages. Insoweit werde auf
das Schreiben des Bundeskanzleramtes vom 19. März 2007 (s.
unter C.III.4.d)aa)) verwiesen. 201 (2) Mit Beweisbeschluss 16-299 vom 10. Mai
2007 begehrte der Ausschuss die Übersendung der Verfügung des
damaligen Staatssekretärs im Bundesministerium des Innern,
D., die nach der Besprechung vom 27. Oktober 2005
mit dem damaligen Staatssekretär im Auswärtigen Amt, B.,
verfasst wurde, sowie aller sich darauf beziehenden
Unterlagen des Bundesministeriums des Innern und seiner
nachgeordneten Behörden. 202 Der Beweisbeschluss 16-300 vom gleichen Tage
richtete sich auf die Herausgabe der „Vorlage für den
damaligen Staatssekretär im Bundesministerium des Innern, D.,
die zu der Besprechung vom 27. Oktober 2005 mit dem
damaligen Staatssekretär im Auswärtigen Amt, B., angefertigt
wurde“, sowie aller Unterlagen des Bundesministeriums des
Innern, in denen das Ergebnis dieser Besprechung festgehalten
wurde. 203 In Beantwortung beider Beschlüsse teilte die
Antragsgegnerin unter dem 22. Mai 2007 mit, dass zu dem
Gespräch vom 27. Oktober 2005 keine der Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages zuzuordnenden Unterlagen identifiziert
worden seien. 204 (3) Mit Beweisbeschluss 16-301 vom 10. Mai
2007 forderte der Ausschuss die Vorlage aller „Unterlagen des
Bundesministeriums des Innern und seiner nachgeordneten
Behörden, die die Vor- und Nachbereitung sowie die Ergebnisse
der Besprechung am 1. November 2005 zwischen
Bundesministerium des Innern und Bundesamt für
Verfassungsschutz zum Fall K. betreffen". 205 Die Antragsgegnerin teilte per Schreiben vom
6. Juni 2007 mit, im Bundesministerium des Innern lägen keine
von dem Beweisbeschluss erfassten Unterlagen mit Bezug zur
Ziffer III. des Untersuchungsauftrages vor, und verwies für
das zugrunde gelegte Verständnis der Ziffer III. des
Untersuchungsauftrages auf ein früheres Schreiben vom 9.
Januar 2007. 206 bb) Die Weigerung der Antragsgegnerin, auf die
genannten Beweisbeschlüsse 16-299 bis 16-301 hin die
verlangten Akten vorzulegen, stützt sich jeweils ohne
tragfähige Begründung auf fehlenden Bezug zum
Untersuchungsgegenstand. 207 Soweit die abschlägige Zuordnung sich dabei
nicht auf im Beweisbeschluss detailliert bezeichnete
Aktenstücke bezieht, sondern dahin geht, dass Unterlagen mit
Bezug zu Ziffer III. des Untersuchungsauftrages nicht
vorhanden oder nicht identifizierbar gewesen seien, kann dem
Vorbringen der Antragsgegnerin nicht gefolgt werden, bei
allgemein umschriebenen Aktenanforderungen könne in der
bloßen Feststellung des Nichtvorhandenseins einschlägiger
Unterlagen kein Rechtsverstoß gesehen werden. Angesichts der
offensichtlichen Auslegungsdifferenzen, die zwischen der
Antragsgegnerin und den Antragstellerinnen hinsichtlich der
Reichweite des Untersuchungsauftrages zu Ziffer III.
bestanden, sprach alles dafür, dass die Nichtauffindung
einschlägiger Unterlagen gerade auf diesen
Auslegungsdifferenzen beruhte, bei Zugrundelegung der von den
Antragstellerinnen vertretenen Auslegung des
Untersuchungsauftrages also einschlägige Unterlagen sehr wohl
aufzufinden gewesen wären. Dies gilt erst recht, soweit die
Antragsgegnerin sich ausdrücklich auf ein bestimmtes von ihr
zugrunde gelegtes - umstrittenes - Verständnis des
Untersuchungsauftrages berufen hat. 208 Das von der Antragsgegnerin zugrunde gelegte
Verständnis des Untersuchungsauftrages verengt dessen
Reichweite in unzulässiger Weise. Das Vorbringen der
Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren bestätigt dies. Die
Antragsgegnerin macht zur Begründung fehlenden Zusammenhangs
der Beweisbeschlüsse 16-298 bis 16-301 mit dem
Untersuchungsauftrag geltend, dieser frage nicht nach
etwaigen Gründen für eine Verweigerung der Einreise von Herrn
K. nach Deutschland und nach hierauf bezogenen Prüfungen
innerhalb der Bundesregierung beziehungsweise innerhalb der
Bundessicherheitsbehörden; allein hierum gehe es aber in den
vorliegenden Sachverhalten. Der Versuch der
Antragstellerinnen, den Zusammenhang zum Untersuchungsauftrag
über das in Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrages
enthaltene Thema „Hilfeleistungen“ herzustellen, überzeuge
nicht. Die Frage nach Bemühungen um Hilfeleistungen sei
ersichtlich auf Bemühungen zur Beendigung, Verkürzung oder
zumindest humaneren Gestaltung der Haft von K. in Guantánamo
gerichtet gewesen. Bei einem anderen Verständnis ließen sich
neben der Frage der Einreiseverweigerung beliebige weitere
Facetten der Bearbeitung des Falles K. zum Bestandteil des
Untersuchungsauftrages erklären, da jede behördliche
Behandlung sich unter dem Gesichtspunkt betrachten lasse, ob
sie für Herrn K. eine Unterstützung darstelle oder nicht.
Eine solche alle Fallaspekte umfassende Untersuchung lasse
die Formulierung des Untersuchungsthemas aber nicht zu. 209 Dieses enge Verständnis des
Untersuchungsauftrages zum Thema „Hilfeleistungen“ ist jedoch
durch die Formulierung des Untersuchungsauftrages zu Ziffer
III.5. nicht vorgegeben. Zwischen Hilfeleistungen und
Freilassungsbemühungen wird hier gerade unterschieden. Eine
Auslegung, die den Untersuchungsgegenstand „Hilfeleistungen“
für K. nicht auf Fragen der Haftdauer und der Haftbedingungen
beschränkt, sondern sich allgemeiner auf Hilfen zur
Bewältigung des Haftschicksals und seiner Folgen bezieht,
liegt von daher näher als die gegenteilige, restriktive
Auslegung. 210 Unabhängig davon kann auch ein - über
Gesichtspunkte der Gefährdungseinschätzung und andere
mögliche Gründe für das Unterbleiben von
Freilassungsbemühungen vermittelter - Bezug zur Frage der
Bemühungen um eine Freilassung nicht verneint werden.
Insoweit wird auf das zur Behandlung der Beweisbeschlüsse
16-295, 16-296 und 16-297 Ausgeführte verwiesen
(C.III.4.d)bb)). 211 f) Mit Beweisbeschluss 16-305 vom 10. Mai 2007
verlangte der Ausschuss die Übersendung des „unter
Tagebuch-Nr. 1. UA-16-35/07 Anlage 04 GEHEIM,
S. 478 ff. erwähnten Statements deutscher Stellen
gegenüber amerikanischen Stellen vom 24. März 2006 zum
möglichen Gefährdungspotenzial von Herrn K. (Schreiben BMI an
BKA und BfV v. 24. Mai 2006 ...)“. 212 Die Bundesregierung lehnte mit Schreiben vom
22. Mai 2007 die Vorlage ab. Der Untersuchungsauftrag umfasse
nach ihrer Auffassung nicht die Freilassungsbemühungen der
Bundesregierung ab Januar 2006. Zudem stehe die zum Schutz
des Staatswohls erforderliche Wahrung der Vertraulichkeit
diplomatischer Verhandlungsprozesse entgegen. 213 Diese Begründung ist nicht tragfähig. Für die
zeitliche Einschränkung auf den Zeitraum vor Januar 2006
fehlt in der die Freilassungsbemühungen betreffenden Ziffer
III.5. des Untersuchungsauftrages jeder Anhaltspunkt. Soweit
die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren geltend macht,
der Deutsche Bundestag habe bei der Formulierung der Ziffer
III.5. nicht die erfolgreichen Freilassungsverhandlungen seit
Frühjahr 2006, sondern die Zeit vorher im Auge gehabt, kann
offenbleiben, ob hier in zulässiger Weise ein Argument von
nur ergänzender Bedeutung nachgeschoben wird. Denn jedenfalls
wäre diese Begründung, auch wenn bereits im Rahmen der
ablehnenden Entscheidung vorgebracht, nicht geeignet gewesen,
die Ablehnung zu rechtfertigen. Gegen die vorgenommene
Auslegung spricht schon der Umstand, dass die als gewollt
unterstellte Begrenzung keinerlei Niederschlag im Wortlaut
der erst Ende 2006 im Wege der Auftragsergänzung
aufgenommenen Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrages (vgl.
BTDrucks 16/3191) gefunden hat, obwohl dies umstandslos
möglich gewesen wäre. Die Aufnahme einer den Auftrag in
zeitlicher Hinsicht klar begrenzenden Klausel hätte bei
entsprechendem Willen umso näher gelegen, als Probleme und
Streitigkeiten hinsichtlich der Abgrenzung zwischen dem vom
Untersuchungsauftrag erfassten Zeitraum und einer nicht mehr
erfassten Phase erfolgreicher Freilassungsverhandlungen nur
auf diese Weise vermeidbar gewesen wären. Hinzu kommt, dass
der Untersuchungsauftrag sich, wie bereits ausgeführt, nicht
allein auf Freilassungsbemühungen, sondern auch auf sonstige
Hilfeleistungen richtet und daher in zeitlicher Hinsicht
nicht aus Gründen begrenzt sein kann, die allein den Stand
der Freilassungsbemühungen betreffen. 214 Soweit die Ablehnung der Vorlage aufgrund des
Beweisbeschlusses 16-305 ergänzend auf den Gesichtspunkt des
Staatswohls gestützt war, fehlte es nicht nur aus den
gleichen Gründen wie beim Beweisbeschluss 16-178
(C.III.2.a)bb)(2)) an einer zureichenden Begründung. Der
geltend gemachte Gesichtspunkt des Schutzes der
Vertraulichkeit des diplomatischen Verkehrs trägt die
Verweigerung der Vorlage des angeforderten Dokuments auch
deshalb nicht, weil es sich bei dem Dokument allein um ein
Statement deutscher Stellen zum möglichen
Gefährdungspotential von K. handelt. Dass damit - sei es nur
mittelbar - auch Statements von US-amerikanischer Seite
publik gemacht würden, war und ist weder vorgetragen noch
ersichtlich. Insofern erschließt sich unabhängig von dem
bestehenden Abwägungserfordernis schon nicht, inwiefern der
Schutz der Vertraulichkeit des diplomatischen Verkehrs, der
auf die Erhaltung der Bereitschaft anderer Staaten zu
diplomatischer Kooperation mit der Bundesrepublik Deutschland
zielt, hier überhaupt berührt sein könnte. 215 g) aa) Mit Beweisbeschluss 16-188 vom
23. November 2006 verlangte der Untersuchungsausschuss die
Vorlage aller Organigramme der „Besonderen Aufbauorganisation
USA“ des Bundeskriminalamts, aus denen sich die personelle
ergibt, sowie aller Unterlagen zu ihrer Organisationsstruktur
und ihren einzelnen Einsatzabschnitten und aller bei ihr
geführten Ermittlungsakten, Handakten, Dateistrukturen und
Ablaufkalender, soweit ein persönlicher oder sachlicher Bezug
zu einem oder mehreren Personen oder Sachverhalten der
Untersuchungsgegenstände I. bis IV. und VI. besteht. 216 Die Antragsgegnerin teilte hierauf mit
Schreiben vom 11. Mai 2007 mit, dass im Aktenbestand des
Bundesministeriums des Innern keine weiteren Unterlagen
identifiziert worden seien, die dem Beweisbeschluss
unterfielen und einen persönlichen oder sachlichen Bezug zu
einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der
Untersuchungsgegenstände II. und III. hätten. Im Übrigen
verwies die Antragsgegnerin auf frühere Schreiben zu einem
früheren K. und E. betreffenden Beweisbeschluss. 217 bb) Soweit die Ablehnung sich auf die
angeforderten Organigramme und Unterlagen zur
Organisatonsstruktur und zu den Einsatzabschnitten der
„Besonderen Aufbauorganisation USA“ des Bundeskriminalamts
bezieht, geht die Begründung am Sinn des Vorlagebegehrens
vorbei und verletzt bereits damit Art. 44 GG. Die
Weigerung, weitere Unterlagen vorzulegen, wird auch
hinsichtlich dieser organisationsbezogenen Unterlagen damit
begründet, dass insoweit Dokumente mit dem im letzten
Halbsatz des Vorlageersuchens angesprochenen konkreten
Personen- oder Sachverhaltsbezug nicht identifizierbar
gewesen seien. Dementsprechend macht die Antragsgegnerin im
vorliegenden Verfahren geltend, irgendeine Beschwer der
Antragstellerinnen durch die Ablehnung sei nicht erkennbar,
da die Unterlagen ausdrücklich nur unter der Voraussetzung
des angegebenen Personen- oder Sachverhaltsbezuges verlangt
worden, weitere Unterlagen mit solchem Bezug aber nicht
vorhanden gewesen seien. Die betreffende Beschränkung der
Aktenanforderung bezog sich aber ersichtlich nicht auf die
verlangten Organigramme und sonstigen rein organisatorischen
Unterlagen, sondern allein auf die mit dem unmittelbar
vorausgehenden Passus angeforderten weiteren Unterlagen
(Ermittlungs- und Handakten usw.; zu diesen sogleich unter
5.). Hinsichtlich der rein organisationsbezogenen Unterlagen
wäre sie unsinnig gewesen, da solche Unterlagen einen Bezug
zu einzelnen konkreten Personen oder Sachverhalten
grundsätzlich nicht aufzuweisen pflegen. 218 Den angeforderten organisationsbezogenen
Unterlagen fehlt auch keineswegs ein Bezug zu den Ziffern II.
und III. des Untersuchungsauftrages. Einschlägig ist zum
einen Ziffer III.1. des Untersuchungsauftrages (Klärung -
unter anderem -, ob und gegebenenfalls zu welchem Zweck und
auf welcher rechtlichen Grundlage die Sicherheitsbehörden
Reisedaten in den Fällen M.H.Z. und M.K. an US-amerikanische
Stellen weitergegeben haben). Im Hinblick darauf, dass die
Besondere Aufbauorganisation USA vor allem auch dem Zweck
diente, den Informationsaustausch zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und den USA zu beschleunigen, kann ein Bezug zum
Untersuchungsgegenstand nicht in Abrede gestellt werden. Zum
anderen ist auch Ziffer II.1. des Untersuchungsauftrages
(Klärung, ob Stellen des Bundes oder, nach Kenntnis der
Bundesregierung, Stellen der Länder Informationen an
ausländische Stellen geliefert haben, die zur Entführung von
E. beigetragen haben) betroffen. Schließlich besteht auch ein
Zusammenhang mit der Ziffer III.5. des
Untersuchungsauftrages, derzufolge unter anderem zu klären
war, welche Bemühungen im Fall K. von der Bundesregierung
unternommen wurden, um diesem Hilfe zu leisten und seine
Freilassung zu erreichen. Die Übermittlung von belastenden
Informationen an US-amerikanische Stellen durch deutsche
Bundesbehörden würde zwar - wie auch die Antragstellerinnen
einräumen - das Gegenteil einer Hilfeleistung darstellen.
Dies steht der Zuordnung zum Untersuchungsauftrag aber nicht
entgegen. Zur Klärung der Frage, welche Bemühungen von der
Bundesregierung unternommen wurden, um K. Hilfe zu leisten,
können auch Informationen über Maßnahmen, die das Gegenteil
einer Hilfeleistung bedeuten, zumindest einen wichtigen
indiziellen Beitrag leisten. Die Auslegung von
Untersuchungsaufträgen darf im Übrigen deren offensichtlichen
Sinn und Zweck nicht aus den Augen verlieren, der
hinsichtlich der Frage der Hilfeleistungen gerade darin
bestand, die Verantwortlichkeit für etwaige unzureichende
Hilfeleistungen und damit erst recht für etwaige einer
Hilfeleistung entgegengesetzte Verhaltensweisen zu
klären. 219 5. a) Soweit mit dem Beweisbeschluss 16-188
über die organisationsbezogenen Unterlagen hinaus die
erwähnten weiteren, personenbezogenen Unterlagen angefordert
wurden, verletzt die Ablehnung der Vorlage das
parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des
Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht. Dasselbe
gilt für den Umgang der Antragsgegnerin mit dem
Beweisbeschluss 16-190 vom 23. November 2006. Mit
diesem Beschluss wurde die Vorlage aller Unterlagen verlangt,
„die im Rahmen der Planung, Einrichtung und Tätigkeit der
‚Besonderen Aufbauorganisation USA’ des BKA an US-Stellen
weitergegeben worden sind, aus der deren jeweiliger Inhalt
genau hervorgeht, soweit ein persönlicher Bezug zu einem oder
mehreren Personen oder Sachverhalten der
Untersuchungsgegenstände I. bis IV. und V. besteht“. 220 Mit Schreiben vom 11. Mai 2007 teilte die
Antragsgegnerin zu diesen Beweisbeschlüssen im Wesentlichen
übereinstimmend mit, dass im Aktenbestand des
keine weiteren Unterlagen identifiziert worden seien, die
einen persönlichen oder sachlichen Bezug zu einer oder
Untersuchungsgegenstände II. und III. aufwiesen. 221 b) Die Anforderung der genannten weiteren
Unterlagen durch die Beweisbeschlüsse 16-188 und 16-190
erfolgte unter der Voraussetzung, dass diese einen Bezug zu
Untersuchungsgegenstände I. bis IV. oder VI. aufweisen. Der
Untersuchungsausschuss hat damit bezüglich der bei der
„Besonderen Aufbauorganisation USA“ geführten Ermittlungs-
und Handakten, der Dateistrukturen und Ablaufkalender (BB
16-188) sowie der Unterlagen, die an US-Stellen weitergegeben
worden sind (BB 16-190), eine entsprechende Prüfung durch die
Antragsgegnerin vorgegeben. Dafür, dass die Prüfung von einem
Verständnis des Untersuchungsauftrages seitens der
Bundesregierung bestimmt gewesen wäre, das mit dem der
Anstragstellerinnen nicht übereinstimmt, haben die
Antragstellerinnen nichts vorgebracht und ist auch nichts
ersichtlich. Der von den Antragstellerinnen angeführte
Umstand, dass mittlerweile - zum Komplex K. (Ziffer Ia.1. des
Untersuchungsauftrages) - Ablaufkalender der „Besonderen
Aufbauorganisation USA“ vorgelegt wurden, deutet weder auf
ein bewusstes Zurückhalten weiterer einschlägiger
Informationen noch auf eine unsorgfältige Prüfung hin;
ebensogut lässt sie sich als gegenteiliges Indiz deuten. Die
Antragstellerinnen haben nichts vorgetragen, was für eine
größere Plausibilität der ersteren Deutung spräche. Voßkuhle Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2009:es20090617.2bve000307Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 - Rn. (1-221),http://www.bverfg.de/e/es20090617_2bve000307.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 84/2009 vom 23. Juli 2009PDF-Download