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Timestamp: 2020-04-03 21:28:39+00:00
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O PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO E A EFETIVIDADE JURISDICIONAL DOS ÓRGÃOS DE JULGAMENTO NO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - RKL Escritório de Advocacia
15/02/17 | por RKL Advocacia | Administrativo | Nenhum comentário
1 TOMADA DE POSIÇÃO
A exposição antecipada das premissas metodológicas de um trabalho que se pretende científico não tem outro objetivo senão, de plano e ao iniciar o itinerário do discurso, patentear que a proposição oferecida acerca do objeto fora construída com amparo em alicerces e balizas prévia e conscientemente delimitadas[1].
É com esta convicção que aqui ingressamos na intersecção do processo administrativo tributário ao Código de Processo Civil, que vigora desde 18 de março de 2016, adotando o direito como um conjunto de normas jurídicas válidas que conformam o sistema jurídico[2]e se manifesta, obrigatoriamente, na forma de linguagem escrita regulando objetivamente as condutas do universo social[3].
Neste embalo, importa tocar na diferenciação das designações “processo” e “procedimento” para pragmaticamente, espancar eventual divergência conceitual com a qual este trabalho não progrediria. Isso porque, a despeito das inúmeras manifestações doutrinárias[4], aqui a tomada de posição refletirá à conclusão, motivo forte e bastante para novamente trazer o impasse à tona.
Teve intensa aceitação a ponto de fazer-se tradicional, o conceito de, em sede contenciosa tributária administrativa, renunciar à designação “processo” por “implicar a usurpação de signo fortemente conectado ao desempenho da função típica do Judiciário”[5]. Neste contexto, percebe-se que a enérgica desaprovação quanto ao uso do termo “processo” carrega adjacente refutação da existência do litígio por entender que a contenciosidade instalada em âmbito da administração tributária e sem a atuação dos órgãos judiciais, é parte de um todo cujo escopo resume-se à arrecadação tributária.
Em outras palavras, ainda que com atuação do sujeito passivo contemplada no artigo 151, III[6], do Código Tributário Nacional, tais atos adstringem-se à atividade da autoridade administrativa representante do Poder Executivo em vista da constituição do crédito tributário pelo lançamento e, por subsumidos ao artigo 142 deste Código, exprimem a formalização do procedimento (e não processo) administrativo.
Já é possível, ao menos preliminarmente, apontar como possível fonte da dissonância, a dubiedade trazida pela significação polissêmica da designação “processo”, que por vezes exprime “ato de proceder, sucessão de estados ou de mudanças, pleito judicial”[7] ou mesmo, os autos do processo. Em contrapartida, a autonomia do Direito Administrativo arraigou o conceito de procedimento administrativo por todo conjunto de discussões tidas em seu âmbito e afastadas da tutela jurisdicional do Judiciário.
Por fim, a falta de regulamentação legislativa nacional atinente ao processo administrativo corroborou para que a locução contida no inciso LV, do artigo 5º, da Constituição Federal[8] encerrasse mera concepção genérica e atécnica.
Respeitadas as referências tomadas aos partícipes desta orientação, não é este o nosso pensar e, sem que a pretensa opinião aqui esposada sirva a superar a dissensão, finalmente tomamos nossa posição no sentido de adotar como “procedimento administrativo” o conjunto de atos oriundos do exercício de competência da autoridade administrativa que resultam e se findam por definitivo na constituição da obrigação tributária.
Cravada esta fase procedimental de dever funcional da autoridade que objetiva a constituição do crédito tributário e, emergindo veículo que verta em linguagem a contrariedade, i.é, a impugnação ao lançamento tributário, instala-se definitivamente o processo administrativo tributário.
Primeiramente, a oposição ao lançamento tributário é demanda de cerne litigioso. A segunda, é que o dever funcional amparado pelo artigo 142, do Código Tributário Nacional não suporta o litígio introduzido pelo sujeito passivo via petição de impugnação.
2 NORMA DE JURISDIÇÃO E O PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO
Forte na premissa que o litígio vertido em linguagem própria – a impugnação – é fato jurídico que inaugura o processo administrativo tributário, o núcleo conceitual de jurisdição hospeda modal obrigatório dirigido ao Estado, i.é, dada a pretensão postulatória do litigante, ao Estado não cabe esquiva.
Verdadeiro dever estatal tem propósito objetivo de matriz constitucional[9] e, “diversamente do que se pode supor, jurisdição não é atividade privativa do Poder Judiciário, sendo relevante disso lembrar quando nos propomos a definir a natureza jurídica da atividade desenvolvida por certos órgãos da Administração, como os tribunais administrativo-fiscais”.[10]
Esse raciocínio nos impulsiona à primeira aproximação do Código de Processo Civil ao processo administrativo tributário. Quando provocado[11], o artigo 3º do Código Processual[12]faz emergir de imediato o dever inescusável do exercício de jurisdição pelo Estado ou, dito de outra forma, o Estado-Juiz exerce seu dever através dos órgãos julgadores dotados de competência restritivamente delimitada e imputada a serviço de sua alçada, reafirmando, portanto, que a prestação jurisdicional não é aptidão exclusiva do Poder Judiciário.
Neste itinerário, é possível construir interessante subsistema inserido ao Código de 2015: logo ao primeiro artigo[13], estabelece-se íntima ligação da processualística civil aos preceitos constitucionais que, ao nosso ver, transcende valores axiológicos ao estipular normas fundamentais expressas de pronto no Livro I e sua aplicabilidade edificada pelos artigos 13 e 15, denotando significação que sobressai a objetividade de prescrição “para cumprir o fim específico de regrar comportamentos humanos nas suas relações de interpessoalidade, implantando os valores que a sociedade almeja alcançar.”[14]
Sistematizando o que afirmado acima, por comando expresso do artigo 1º, as normas fundamentais do processo civil serão interpretadas conforme moldura constitucional e, dado o elo obrigacional preferido pelo legislador, o conceito de jurisdição trazido pelo artigo 13[15] exige concluir que, por ser (a jurisdição) regida pelas normas processuais válidas e vigentes no território brasileiro, hão de ser aplicáveis, por força do artigo 15[16] ao processo administrativo tributário em substituição (supletividade) ou quando exigir regulamentação (subsidiariedade).
Expandindo a lógica, se a jurisdição é regida por normas processuais civis e, quando ausentes normas reguladoras ou necessárias à complementação do processo administrativo tributário, o Código Processual de 2015 tem obrigatoriamente de ser aplicado, por isso, forçoso reconhecer que existe jurisdição fora da esfera judicial.
3 A PRAGMÁTICA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL E O PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO
A efetividade jurisdicional dos órgãos administrativos de julgamento do litígio de fundo tributário, como acima comentado, é conclusão que merece amplificação. Retomando o enredo por importante que é a fixação da diferenciação, enquanto o “procedimento” prescreve regras de produção do ato administrativo, o “processo” (aqui, processo administrativo tributário) é o instrumento hábil para resolução da contrariedade do sujeito passivo inaugurada pela petição de impugnação ante ao lançamento tributário.
Deste ponto de partida, ato lógico é afirmar que a concretude jurisdicional administrativa não se dá, nem poderia, sem que legislação disciplinadora do processo administrativo mantenha os vetores orientados pelo Diploma Processual Civil.
É o mesmo dizer que a aplicação subsidiária ou supletiva do Código de 2015 encontra-se no consequente da norma que tem, no seu antecedente, prescrição garantidora da ampla defesa inserta na legislação regente do processo administrativo, seja no âmbito, federal, estadual ou municipal. Em outras palavras, antes o processo administrativo tributário prendia-se aos conceitos formadores do ordenamento que asseguram defesa ampla e apreciação jurisdicional da ameaça ou lesão a direito para que sobrevenha a aplicação com vistas a regulamentar o direito posto ou substituí-lo quando de todo silente.
Com estes conceitos e, iniciando uma rota que demonstre maior pragmatismo, significa dizer que o legislador ao introduzir no ordenamento jurídico, veículo com vistas da normatização processual administrativa, não tem (nem terá) a faculdade de, por exemplo, excluir ou vedar a produção de provas, dado que assegurada a amplitude probatória contida no artigo 369 do Código Processual, in verbis: “Art. 369. As partes têm o direito de empregar todos os meios legais, bem como os moralmente legítimos, ainda que não especificados neste Código, para provar a verdade dos fatos em que se funda o pedido ou a defesa e influir eficazmente na convicção do juiz”. (grifei)
Ainda na questão da admissibilidade de provas, a aplicabilidade do § 1º do artigo 373[17] do CPC ao processo administrativo tributário cumpre, com rigor, elevados valores constitucionais e impõe objetivamente ao legislador, modal obrigatório na atribuição diversa do ônus da prova.
VI – deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento”. (Grifei)
No mais, a fundamentação das decisões, tal qual evidenciados pelos termos destacados, estabelece sólido elo com o conceito de jurisdição administrativa tributária, já que o dever ao qual o Estado se verga condiciona conduta restrita dos órgãos julgadores sob pena de padecimento por nulidade.
V – a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados”. (Grifei)
Noutro dizer, a jurisdição administrativa socorre-se do Código de Processo Civil, quando integralmente inerte a regulamentação processual administrativa tributária, isto é, supletivamente ou, nos casos de prévia regulamentação, o Diploma Processual Civil emerge subsidiariamente como norma complementar.
4 O CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL NA CONSECUÇÃO OBJETIVA DOS VALORES CONSTITUCIONAIS
Na mesma sintonia, este posicionamento afirma que a realidade dos fatos é diferente da que criada pelo Direito, dado que este último toma do mundo real, hipotéticas circunstâncias que se, e somente se, vertidas em linguagem[18], são reconhecidas pelo sistema jurídico do direito positivo em processo de autorreferência, isto é, ocorrido um fato juridicizado, será submetido aos efeitos genericamente previstos por norma jurídica válida e vigente.
Repare que a valoração enunciada imediatamente pelo artigo 1º tende a refugir da carga axiológica[19] pois que carregada de efeito prático e imediato, mantendo distância do subjetivismo natural dos princípios constitucionais e alcançando diretriz objetiva.
Com os mesmos qualificativos de praticidade, o novo Código robustece objetivamente o princípio da universalidade de jurisdição disposto na Constituição Federal pelo inciso XXXV[20], do artigo 5º bem como o princípio do direito de petição alçado pelo inciso XXXIV, “a”[21] do mesmo artigo, já que a aplicação do processo civil supletiva ou subsidiariamente ao processo administrativo tributário, nivela em igual camada a tutela estatal proferida pelo Poder Judiciário e pelos órgãos administrativos de julgamento, exigindo destes últimos a (i) admissibilidade de todas as formas probatórias previstas, (ii) fundamentação com forte na motivação legal e (iii) observância severa dos precedentes de legalidade, determinantes para a uniformidade das decisões.
Ao final, resta inegável que o julgamento administrativo esquadrinhado nas premissas postas pelo Código de Processo Civil resultará, por efetiva, maior e desejada segurança jurídica.
Ao cabo deste artigo, as conclusões retiradas do trajeto explorado tendem à aparente exaltação ao Código de Processo Civil que, por novidade que ainda é, ânsia por entusiasmadas discussões doutrinárias. Mas de fato, tomando o processo como instrumento que objetiva a resolução do conflito, i.e, o processo como mero meio para um fim de maior magnitude – a positivação do direito – não é incorreto afirmar, incisivamente, que as críticas sempre necessárias a qualquer modelo legislativo processual devem, a rigor, avistar um método de aplicação que assegure a amplificação da defesa dos interesses da sociedade.
Neste contexto, acreditamos, a nova lei processual estimula a (re) construção de conceitos ao que, neste artigo, foram delimitados com a firme premissa de, instalado o litígio em sede administrativa, a contenciosidade revelada reclama pelo processo administrativo tributário, verdadeiro instrumento de positivação do direito e hábil à finalidade da recomposição das pretensões dos demandantes.
Com o sustentáculo do método escolhido, qual seja, tomando o direito como linguagem, a efetividade jurisdicional dos órgãos administrativos de julgamento das lides tributárias avança proativamente pôr o Código de Processo Civil, expressamente, determinar regras de jurisdição (art. 13) ou, como proposto, regras compulsórias ao Estado que, organizado administrativa e judicialmente, tem o dever de garantir a tutela. Por isso da afirmação sem rodeios que, a decisão exarada por um Tribunal como o CARF é indistinta daquela pronunciada por órgão de hierarquia judiciária.
Não só. Os julgadores administrativos do litígio tributário enfrentam, desde a vigência do Código de Processo Civil, a nulidade de suas decisões por falta de fundamentação (art. 489, § 1º) ou quando não orientadas pela uniformização (art. 927), sugerindo tais freios, maior segurança na aplicação e construção do direito.
“Estéril e não científica seria a busca de conhecimento sobre quaisquer objetos se não fincássemos firmes premissas indicativas de nossa visão do mundo intelectual e virtual do Direito e do nosso método de conhecimento”. SIMÕES, Argos Campos Ribeiro. ICMS – Importação. Proposta de Reclassificação e suas Aplicações, p. 1. 1ª Edição. São Paulo: Noeses, 2014.
“Falamos de sistema onde se encontrem elementos e relações e uma forma dentro de cujo âmbito, elementos e relações se verifiquem”. VILANOVA, Lourival. As Estruturas Lógicas e o Sistema do Direito Positivo, p. 173. 2ª Edição. São Paulo: Max Limonad, 1997.
“Sabemos que o Direito encontra-se na vida social e sua função é a de regular as condutas intersubjetivas que podem comprometer os interesses fundamentais e primários do homem: sua vida, sua família, sua propriedade e sua integridade física”. ROSA, Irís Vânia Santos. A Penhora na Execução Fiscal, p. 9. 1ª Edição. São Paulo: Noeses, 2014.
BOTTALLO, Eduardo Domingos. Curso de Processo Administrativo Tributário, p. 61 e passim. 2ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2009.
Novo Aurélio Século XXI. Dicionário Eletrônico. Versão 3.0. Nova Fronteira
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; (grifado)
CONRADO, Paulo Cesar. Execução Fiscal, p.1. 2ª Edição. São Paulo: Noeses, 2015.
Art. 1o O processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil, observando-se as disposições deste Código.(grifado)
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método, p. 280. 6ª Edição. São Paulo: Noeses, 2015.
Art. 13. A jurisdição civil será regida pelas normas processuais brasileiras, ressalvadas as disposições específicas previstas em tratados, convenções ou acordos internacionais de que o Brasil seja parte. (grifado)
Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente. (grifado)
Ensina Tárek Mousallem: “sem linguagem não há realidade social; sem linguagem não há conhecimento; logo, sem linguagem não há Ciência do Direito”. MOUSSALLEM, Tárek Moysés. Fontes do Direito Tributário, p. 22. São Paulo: Noeses, 2006
Melhor exemplo é dado pelo Professor Paulo de Barros Carvalho: “Há princípios que são postos em termos vagos e excessivamente genéricos, ao lado de outros, enunciados de modo tão preciso, que passam a ser escassas as dissenções a respeito de sua incidência numa situação concreta. Vamos aos exemplos. A Lei Fundamental, no art. 37, caput, expressa-se de maneira vaga ao impor que a administração pública obedeça ao princípio da “moralidade”, tornando-se no mínimo duvidosa e discutível sua indicação numa faixa enorme de eventos reais”. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário, Linguagem e Método, p. 278. 6ª Edição. São Paulo: Noeses, 2015.
Tags: código tributário, processo administrativo