Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-470682997
Timestamp: 2020-01-19 04:04:32
Document Index: 390564008

Matched Legal Cases: ['artículo 124', 'artículo 124', 'artículo 128', 'artículo 124', 'artículo 124', 'artículo 107', 'Artículo 122', 'artículo 131', 'artículo 135', 'artículo 22', 'artículo 124', 'artículo 124', 'artículo 124', 'artículo 131', 'artículo 135', 'artículo 22', 'artículo 124', 'artículo 195', 'artículo 195', 'artículo 9']

Ejecutoria num. 2a./J. 138/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 470682997
Número de Resolución: 2a./J. 138/2012 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2, página 1627.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 265/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS EFECTOS DE UNA AUTORIZACIÓN, PERMISO O LICENCIA.SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA EJECUCIÓN DE UNA AUTORIZACIÓN, PERMISO O LICENCIA A CARGO DE PARTICULARES.
SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA EJECUCIÓN DE UNA AUTORIZACIÓN, PERMISO O LICENCIA A CARGO DE PARTICULARES.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 265/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO. 15 DE AGOSTO DE 2012. MAYORÍA DE TRES VOTOS. AUSENTE: J.F.F.G.S.. DISIDENTE: S.A.V.H.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: M.A.D.C.T.C..
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de tesis entre Tribunales Colegiados de Circuito y el tema de fondo corresponde a la materia administrativa en la que se encuentra especializada esta S..
La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, constitucional y 197-A de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por el delegado de las autoridades recurrentes en el amparo en revisión administrativo (incidente) 69/2012, de uno de los Tribunales Colegiados de Circuito que sustenta uno de los criterios entre los que se suscita la posible contradicción.
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el cuatro de mayo de dos mil doce el amparo en revisión administrativo (incidente) 69/2012, sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:
.. resulta pertinente plasmar en este fallo cómo se llevó a cabo el procedimiento administrativo ante la autoridad señalada como responsable en el juicio de amparo indirecto. Por oficio 542/2011, de veintiséis de octubre de dos mil once, la Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, otorgó autorización al comité de vecinos del fraccionamiento **********, en esta ciudad, para el cierre de la calle **********, de tal fraccionamiento. En contra de dicha determinación, las quejosas ********** y ********** interpusieron recurso administrativo de revisión, el que se tramitó bajo el expediente **********, del índice de la Secretaría Municipal del Ayuntamiento de Chihuahua. En dicho expediente, el once de enero de dos mil doce, el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, otorgó a las quejosas mencionadas la suspensión provisional del oficio **********, a fin de que no continuara el cierre de la mencionada calle. El siete de febrero de dos mil doce, se emitió auto en el expediente **********, en donde se determinó no admitir el recurso de revisión interpuesto en el aludido procedimiento. En fecha quince de febrero de dos mil doce se dictó auto en el expediente referido por el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, en esta ciudad, en donde se resuelve lo referente a la suspensión otorgada en virtud del recurso administrativo de revisión **********, promovido por la parte quejosa, y determina dejar sin efectos la suspensión otorgada, pues al no haber sido admitido a trámite dicho recurso, considera que los efectos de la suspensión han cesado, ya que dicha medida es accesoria al citado medio de impugnación, por lo que retrae los efectos de dicha suspensión, devolviendo plena eficacia a la determinación contenida en el oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil once, emitido por la citada dirección, a través del cual autorizó cerrar la calle **********, del fraccionamiento ********** de (sic) **********, en esta ciudad. Inconforme con lo anterior, ********** y ********** promovieron demanda de garantías, la cual, por cuestión de turno, le correspondió conocer al Juez Octavo de Distrito en el Estado, quien la admitió por auto de fecha veinticuatro de febrero de dos mil doce, una vez tramitado el incidente, resolvió en definitiva negar, por un lado, la suspensión definitiva y, por otro, conceder la misma, para el efecto siguiente: ‘... se concede la suspensión definitiva para el efecto de que las cosas se mantengan en el estado que se encuentran y las autoridades responsables, suspendan las consecuencias derivadas de la resolución emitida el quince de febrero de dos mil doce, dentro del recurso administrativo de revisión **********, en la que levantó la suspensión concedida a la parte disconforme dentro del recurso de revisión interpuesto en contra del oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil once, emitido por la citada dirección, que autorizó cerrar la calle **********, del fraccionamiento **********, de (sic) **********, en esta ciudad; de manera que las autoridades responsables deberán proveer todo lo necesario para que la mencionada vialidad continúe abierta, esto es, para que no sea cerrada por medio de reja o mecanismo automatizado que haya sido instalado por el comité de vecinos del referido fraccionamiento; lo anterior, hasta en tanto cause ejecutoria la resolución que se emita en cuanto al fondo del amparo.’. Respecto del tema ‘la suspensión del acto reclamado en el amparo’, conviene citar lo siguiente: ‘La suspensión del acto reclamado es una institución trascendental dentro del juicio de amparo. Tiene por objeto garantizar el efectivo cumplimiento de la sentencia, al conservar la materia del juicio y evitar al quejoso perjuicios de difícil reparación por el tiempo requerido para tramitar y resolver aquél y, por tanto, para obtener -en su caso- la protección de la Justicia Federal. Esto es, la suspensión protege los intereses del quejoso mientras se desarrolla el amparo, de manera que no se le dañe por la tardanza que pueda implicar su desarrollo. Mientras que la finalidad del amparo es proteger al individuo contra los abusos del poder; la de la suspensión es protegerlo mientras dure el juicio constitucional.’. En efecto, la sentencia que otorga la protección anula la fuerza del poder público; a su vez, el mandato de suspensión paraliza transitoriamente el poder de una autoridad hasta que se determine si se otorga o no la referida protección. Además, la suspensión produce efectos más restringidos que el amparo, pues mientras éste actúa sobre el acto mismo, nulificándolo, aquélla sólo opera en relación con sus consecuencias. Sin la suspensión, el amparo sería ilusorio, pues aquélla le da vida y eficacia al evitar que los actos se consuman irreparablemente y que, por tanto, el amparo quede sin materia y se hagan nugatorios sus efectos. En síntesis, puede considerarse a la suspensión como una parte esencial dentro del juicio de amparo, ya sea para evitar que éste quede sin materia o para garantizar la plena ejecución del fallo protector que se pronuncie en su momento. Se trata de una figura decisiva en el juicio de garantías, sobre todo cuando se está ante actos de consumación jurídica o materia irreparable, o bien, de difícil reparación. SÉPTIMO. Son infundados los agravios sintetizados. Es infundado el primer agravio, en donde la recurrente manifiesta que la resolución del Juez de Distrito, carece de motivación, porque fue omisa en señalar cuáles son los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo, y porque considera que en el presente asunto, los mismos quedaron satisfechos conforme a las razones particulares y circunstancias especiales expuestas por las quejosas, lo cual deja en estado de indefensión a la recurrente. Para agregar sus argumentos, cita la tesis bajo el rubro: ‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL JUZGADOR DE AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS MOTIVOS POR LOS QUE CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.’. Lo infundado de lo anterior, deviene de la suspensión del acto reclamado que solicitaron las quejosas se debe estudiar de acuerdo a los antecedentes de su demanda y a los términos en que se solicitó la suspensión. Sobre este aspecto, el Juez de Distrito dijo: ‘1. Por oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil once, la Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, otorgó autorización al comité de vecinos del **********, en esta ciudad, para el cierre de la calle **********, de tal fraccionamiento. 2. En contra de dicha determinación, las quejosas interpusieron recurso administrativo de revisión, el que se tramitó bajo el expediente **********, del índice de la Secretaría Municipal del Ayuntamiento de Chihuahua. 3. En dicho expediente, el once de enero de dos mil doce, el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, otorgó a las aquí quejosas la suspensión provisional del oficio **********, a fin de que no continuara el cierre de la mencionada calle. 4. El siete de febrero de dos mil doce, se emitió auto en el expediente **********, en el cual se determinó no admitir el recurso de revisión interpuesto en el aludido procedimiento. 5. El quince de febrero de dos mil doce, se dictó auto en el expediente referido por el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, en esta ciudad, en el que se resuelve lo referente a la suspensión otorgada en virtud del recurso administrativo de revisión **********, promovido por la parte quejosa, y determina dejar sin efectos la suspensión otorgada, pues al no haber sido admitido a trámite dicho recurso, considera que los efectos de la suspensión han cesado, ya que dicha medida es accesoria al citado medio de impugnación, por lo que retrae los efectos de dicha suspensión, devolviendo plena eficacia a la determinación contenida en el oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil once, emitido por la citada dirección a través del cual autorizó cerrar la calle **********, del fraccionamiento **********, en esta ciudad. Así pues, los actos precisados en los puntos 4 y 5 de la anterior narración, constituyen los actos reclamados en el juicio de amparo del que deriva este incidente.’. En consecuencia de lo anterior, en la resolución recurrida se concedió la suspensión en los términos solicitados por las quejosas y que se refirieron a las consecuencias de la resolución del recurso administrativo **********, es decir, para que no se levantara la suspensión otorgada por la misma autoridad administrativa al interponerse el recurso de revisión, cuyo desechamiento impugnan las quejosas en el juicio de amparo. En consecuencia, la motivación que incorrectamente afirma la recurrente no se expuso en la sentencia definitiva otorgada, correspondió a las circunstancias y situación jurídica existente en el procedimiento administrativo como ya se transcribió, por lo cual no era exigible (sic) mayores razonamientos, como lo pretende el recurrente, porque no fue el Juez de Distrito quien suspendió la autorización del cierre de la calle **********, del fraccionamiento ********** (sic) **********, de esta ciudad pues, se insiste, esa suspensión la otorgó el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, y el a quo, al analizar esa situación, concedió la misma, para que no produzca efectos la resolución de desechamiento del recurso de revisión administrativa emitido por dicha autoridad. De ahí que, contrariamente a lo sostenido en este agravio, sí se expresó por qué no se considera se ocasione perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, simple y sencillamente porque en la suspensión definitiva se prolongó la suspensión del cierre de una calle que fue otorgada por una de las autoridades ahora recurrentes y lo cual realizó en su momento, de conformidad con los artículos 201 y 202 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua. Deviene también infundado la parte del primer agravio, donde reclaman las recurrentes que en la resolución impugnada no se precisó por qué se les causa un daño de difícil reparación a las quejosas. En efecto, es infundado este agravio, porque según consta en las actuaciones del incidente de suspensión y como antecedente del acto reclamado, las quejosas expresaron que como se oponen al cierre de la calle donde viven han sido agredidas por los demás vecinos, además de que al no pagar las cuotas que el ‘comité’ exige con motivo de la instalación, implementación u operación de los mecanismos de acceso controlado, consistente en una reja metálica instalada en la entrada de la calle donde viven, ha generado inconformidad por los vecinos, quienes incluso les han impedido el acceso a sus domicilios, por lo cual han solicitado el auxilio de elementos de seguridad pública. Dichas expresiones son suficientes para considerar que, en la especie, se satisface el requisito previsto en el artículo 124 de la Ley de Amparo, en cuanto a la difícil reparación de los daños y perjuicios. En su segundo agravio, dice la recurrente que el J.F. fue omiso en precisar la naturaleza del acto reclamado a efecto de establecer la procedencia de la medida cautelar. Sostiene que los actos reclamados no son de carácter positivo sino de naturaleza de efectos negativos, sobre los cuales no procede la suspensión. Lo anterior es infundado, porque aun cuando el acto reclamado es el desechamiento de un recurso administrativo, los efectos no se agotan ahí, puesto que ese acto trae como efecto levantar la suspensión precedentemente concedida al interponer el recurso administrativo ante la Secretaría Municipal del Ayuntamiento. De dicho tema se ocupó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y ha establecido respecto de los efectos positivos de los actos negativos, por lo que deviene incorrecto y falto de lógica, la afirmación en este agravio por las recurrentes, de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, y si el acto reclamado es de naturaleza negativa, también debían serlo los efectos, porque dicha afirmación carece de sustento jurídico. Por lo anterior, deviene inaplicable la tesis que cita la autoridad. Es aplicable al respecto, la tesis ... Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, cuyos rubro y texto son los siguientes. ‘ACTOS NEGATIVOS CON EFECTOS POSITIVOS. SUSPENSIÓN.’ (se transcribe). En otra parte de su segundo concepto de agravio, dice la recurrente que los actos respecto de los cuales se concedió la suspensión tienen el carácter de consumados, por lo cual la medida cautelar otorgada en el juicio de amparo tiene efectos restitutorios. Que lo anterior es así, porque la resolución de no admitir el recurso y dejar sin efectos la suspensión concedida, son actos que se agotan en una sola instancia sin que los mismos se prolonguen con el tiempo. El agravio es infundado, porque las quejosas no pidieron la suspensión en contra de la resolución ya emitida, sino contra sus efectos, tal como se advierte del capítulo de solicitud de suspensión del amparo directo, que consta en los autos del incidente de suspensión en estudio, que dice: ‘Capítulo suspensión. Con fundamento en los artículos 122, 124, fracciones I, II y III, y demás relativos y aplicables de la Ley de Amparo, solicito se me conceda con carácter urgente la suspensión provisional del acto reclamado a la autoridad responsable señalada en el inciso d) del punto III de la presente demanda, es decir, al director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, toda vez que las suscritas, aquí quejosas, a esta fecha estamos impedidas de forma absoluta para ingresar a nuestros respectivos domicilios, ya indicados, ante la revocación de la medida cautelar que previamente nos había sido otorgada por la autoridad responsable señalada en el inciso d) del punto III de esta demanda, y en su oportunidad, la suspensión definitiva y ordenar se me expida por duplicado copias certificadas de dicha medida cautelar y autorizando para que la reciban en mi nombre y representación a los licenciados ********** y/o ********** y/o **********.’. Por ello, es que deviene infundado este agravio, porque no es cierto que los efectos de la resolución reclamada en el juicio de amparo se haya (sic) consumado inmediatamente, pues como antecedente de la suspensión definitiva y sus efectos, se advierte que la suspensión provisional fue otorgada a las quejosas en los mismos términos y condiciones que ahora la definitiva, por lo cual, en respeto jurídico a esa resolución provisional, no puede considerarse que los efectos del acto reclamado se hayan consumado, inclusive puede considerarse como absurdo este argumento, por el sentido de la suspensión provisional concedida, y si ahora la recurrente (autoridad responsable en el juicio de amparo) dice que se consumó, sería tanto como considerar que violaron la suspensión provisional, con los graves efectos que para ellas esto implicaría, pero respecto de lo cual no se considera así por este tribunal, porque no consta en autos, afirmación la anterior que se considera insuficiente, porque en la suspensión sólo pueden resolverse como consumados los actos, si se han agotado todos los efectos o consecuencias que producen y en la especie, por el antecedente de la suspensión provisional y porque no consta prueba en contrario de que puedan considerar agotados todos los efectos y consecuencias del acto reclamado por las quejosas. Es aplicable la tesis ... de registro 346652. ‘ACTOS RECLAMADOS, CUANDO ESTÁN CONSUMADOS.’ (se transcribe). Por las mismas razones es infundado que el Juez de Distrito haya concedido una suspensión de manera incongruente. También resulta infundado el agravio de la recurrente, donde aduce que los miembros del comité de vecinos solicitantes del cierre de la calle, al que se oponen las quejosas, cuenten con un derecho jurídico tutelado consistente en la autorización para el cierre de la calle y que dichos actos no pueden ser atribuidos a las autoridades, porque las (sic) únicas responsables de materializar el cierre fueron los vecinos quienes actuaron por un interés propio y particular y no en auxilio de la autoridad. Lo infundado de lo anterior se debe a que la determinación de otorgar el permiso para el cierre de la calle fue por el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, en resolución de fecha veintiséis de octubre de dos mil once, y esa determinación administrativa fue la impugnada en el recurso que se desechó y este desechamiento constituye el acto reclamado en el juicio de amparo, con lo cual se encuentra sub júdice, por ende, no pueden considerarse como actos consumados los de ‘facto’ que realiza el gobernador, al margen del ordenamiento jurídico. Extraña que una autoridad formule el argumento como si el orden jurídico fuera irrelevante, no obstante que el artículo 128 de la Constitución establece que todo funcionario público sin excepción alguna antes de tomar posesión de su cargo, debe hacer la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Por lo anterior, no es absurdo que el Juez de Distrito haya concedido la suspensión en los términos que lo hizo, porque manifiestan las recurrentes, que la autoridad no puede clausurar los controles de acceso que han sido previamente autorizados e instalados, no por la autoridad, sino por los terceros perjudicados; pues, contrario a este argumento, como ya se mencionó, el cierre de la calle fue como efecto de la autorización de una de las recurrentes y no de un acto de facto de los terceros perjudicados señalados en el juicio de amparo. No se considera agravio lo expuesto en su último argumento hecho valer por larecurrente, donde dice que el ‘proceder del Juez de Distrito se está volviendo común, ya que no es la primera vez que el Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua concede suspensiones a favor de los quejosos, proporcionándoles un beneficio indebido y ordenado en forma absurda, no que la autoridad se abstenga de ejecutar actos, sino que le obliga a que los ejecute en perjuicio de los terceros perjudicados, lo que tarde o temprano nos va a acarrear el problema de que al tratarse de nuevos actos de autoridad (aunque sean emitidos en cumplimiento de una suspensión) contra los mismos procede el juicio de amparo, el cual va a conocer otro Juzgado de Distrito, y atendiendo que, como en ese caso, los quejosos van a demostrar tener la titularidad de un derecho, es claro que va a proceder la suspensión, por lo que la autoridad va a estar ante dos suspensiones contradictorias sin poder determinar cuál es la que debe observar y esta situación se va a dar solamente por la insistencia del Juzgado Octavo de Distrito, de conceder suspensiones cuando éstas son del todo improcedentes, porque resulta absurdo que una suspensión se otorgue, no para que las cosas se mantengan en el estado en el que se encuentran y no se ejecuten los actos reclamados, sino para el efecto de que la autoridad provea (actúe, clausure, emita actos de autoridad nuevos) todo lo necesario para suspender las actividades de particulares realizadas al amparo de un permiso emitido por una autoridad. Como antecedentes se cita la sentencia emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito dentro del amparo en revisión administrativa **********, derivado del juicio **********, del índice del Juzgado Octavo de Distrito, en el que el Tribunal Colegiado tuvo a bien revocar la suspensión definitiva concedida por el Juzgado de Distrito, donde esta autoridad emitió argumentos similares a los que ahora son motivo de disenso, criterio que se invoca para demostrar la improcedencia de la suspensión concedida y de los efectos que se le dieron a la misma.’. En primer término, el presente asunto se limita a un criterio sustentado en una resolución del cual consideran las autoridades es indebida y deben agotar los medios legales. Asimismo, resulta una exposición absurda el que digan las recurrentes, que no pueden dar cumplimiento a la suspensión definitiva otorgada incidentalmente en el juicio de amparo que nos ocupa, porque como es un acto de autoridad, puede ser objeto del juicio de amparo, donde se conceda la suspensión para el efecto contrario al que determinó en el presente asunto el a quo, y todavía más allá, sostienen que la sentencia de ese amparo sería otorgando el amparo a los ahora terceros perjudicados por tener la titularidad de un derecho; dicho argumento al ser totalmente incongruente con el marco jurídico que rige el juicio de amparo, sólo puede ser calificado como una ‘falacia del falso dilema.’. Por último, deviene inaplicable el precedente que cita la parte recurrente, del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa de este circuito (amparo en revisión **********); lo anterior, porque es un criterio aislado de un diverso Tribunal Colegiado, que no obliga a este tribunal, y el sentido de la presente resolución se emite de acuerdo con el marco legal y probatorio estudiado en el presente asunto. Es por lo que al resultar infundados los conceptos de agravio que deberá confirmarse el fallo recurrido."
El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el dieciséis de febrero de dos mil doce el amparo en revisión administrativo (incidente) 17/2012, sostuvo, en la parte que interesa, lo que a continuación se transcribe:
"CUARTO. Los agravios hechos valer son esencialmente fundados. Sustancialmente aduce la autoridad inconforme, que el quejoso impugnó un acto de naturaleza positiva, como lo es la licencia de construcción que le fue otorgada a **********, el ocho de septiembre de dos mil once, con el número de folio **********, para construcción de trámite mayor comercial respecto del inmueble ubicado en la calle **********, número **********, colonia **********, y el Juez de Distrito, al resolver sobre la suspensión definitiva, determinó que, si bien el otorgamiento de la licencia es en sí misma un acto consumado, no lo son los efectos y consecuencias de la misma, los que se traducen en el inicio y eventual conclusión de la obra, por lo que procedía otorgar la medida solicitada, para el efecto de que las autoridades responsables suspendan las consecuencias derivadas de la licencia para construcción de trámite mayor comercial y, por tal razón, las autoridades responsables deberán proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que se estén realizando al amparo de la licencia indicada, determinación que la recurrente considera incorrecta, pues afirma que los efectos y consecuencias del acto de autoridad y contra el que se solicitó la suspensión definitiva, no son realizadas por ella, sino por el tercero perjudicado, y el juicio de amparo es improcedente contra actos de particulares, por ende, es improcedente conceder la suspensión definitiva en contra de actos de particulares. Agrega, que es incorrecto que se obligue a la autoridad a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos, o dicho de otra forma, la suspensión es para que la autoridad realice actos positivos y de ejecución, como la clausura de la obra, o bien, la revocación de la licencia como medida definitiva, lo cual es improcedente, pues una suspensión definitiva no puede tener como efecto que la autoridad responsable realice actos positivos, menos cuando se impugnan actos que revisten el carácter de consumados y cuyos efectos son a cargo de particulares que actúan a nombre y cuenta propia, esto es, no realizan ningún acto en auxilio de la autoridad, pues de ser ese el supuesto, la suspensión definitiva sería para el efecto de que no ejecutasen los actos en auxilio de la autoridad y los particulares estarían obligados a abstenerse de seguir actuando. Los motivos de inconformidad antes precisados son sustancialmente fundados y suficientes para revocar la determinación recurrida.
En efecto, les asiste razón a las recurrentes en tanto que aducen que es incorrecto que se les obligue a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que deriven del otorgamiento de los actos reclamados, puesto que, como bien lo argumentan las inconformes, la ejecución de las consecuencias de dichos actos no le corresponden a la autoridad, sino al particular, a quien en cuyo beneficio fueron expedidas las licencias reclamadas en el juicio de amparo, puesto que si en virtud de éstas, el particular lleva a cabo la realización de alguna construcción, la cual si bien deriva de las licencias en mención y, por ende, es una consecuencia de las mismas, lo cierto es que la realización de la referida obra no puede considerase como un acto de autoridad sino del particular y, por ello, no puede ser materia de suspensión, pues es incorrecto que se conceda la medida cautelar definitiva para que las autoridades responsables suspendan las consecuencias derivadas de la licencia de uso de suelo de tipo comercial y del permiso temporal de construcción, obligándolas a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que se estén realizando al amparo de la licencia y permiso antes indicados, toda vez que para la autoridad los actos reclamados se consumaron con el otorgamiento que hizo de los mismos, de ahí que los argumentos hechos valer, como se anticipó, resulten fundados. Resulta aplicable, por igualdad de razón, la tesis aislada sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ... que expresa: ‘PERMISOS DE RUTA. ACTOS CONSUMADOS, TRATÁNDOSE DEL OTORGAMIENTO DEL.’ (se transcribe). No pasa inadvertido para este tribunal que, mediante auto del seis de enero de dos mil doce, la secretaria del Juzgado encargada del despacho determinó que la suspensión definitiva había dejado de surtir efectos, en virtud de que la parte quejosa no había demostrado que depositó en las formas previstas por la ley, dentro del término otorgado para ello, la cantidad fijada para garantizar los posibles daños y perjuicios que pudieran ocasionar a la parte tercera perjudicada, con motivo de la concesión de dicha medida cautelar; sin embargo, tal determinación no trasciende para analizar la cuestión de fondo planteada en el incidente a que este toca se refiere, toda vez que dicha suspensión siguió vigente, simplemente no se encontraba produciendo sus efectos, en virtud de que no se cumplió con el requisito de efectividad exigido en la interlocutoria recurrida. Bajo ese entorno, ante lo fundado de los agravios formulados por la parte recurrente, lo que procede en la especie es revocar la resolución recurrida y negar a la parte quejosa la suspensión definitiva que solicitó.
Al respecto, de los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de A., se advierte que la figura de la contradicción de tesis se presenta cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno de la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben uniformarse a través de la resolución que establezca la jurisprudencia que debe prevalecer y, dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.
Al caso, resulta aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que enseguida se transcribe:(1)
En efecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito sostuvo, en la resolución del amparo en revisión administrativo (incidente) 69/2012, esencialmente, lo siguiente:
• Es infundado el primer agravio, en donde la recurrente manifiesta que la resolución del Juez de Distrito carece de motivación, porque fue omisa en señalar cuáles son los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo, y por qué considera que en el presente asunto, éstos quedaron satisfechos conforme a las razones particulares y circunstancias especiales expuestas por las quejosas, lo cual deja en estado de indefensión a la recurrente. Para sustentar sus argumentos, cita la tesis de rubro: "SUSPENSIÓN DEFINITIVA. AL RESOLVER SOBRE ELLA, EL JUZGADOR DE AMPARO DEBE EXPONER, EN SU CASO, LOS MOTIVOS POR LOS QUE CONSIDERE SE OCASIONA O NO PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL Y SI SE CONTRAVIENEN O NO DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO."(2)
Lo infundado de lo anterior deviene que la suspensión del acto reclamado que solicitaron las quejosas se debe estudiar de acuerdo con los antecedentes de su demanda en los términos en que se solicitó la suspensión. Sobre este aspecto, el Juez de Distrito dijo: "1. Por oficio **********, de veintiséis de octubre de dos mil once, la Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, otorgó autorización al comité de vecinos del fraccionamiento **********, en Chihuahua para el cierre de la calle **********, de tal fraccionamiento.", por considerar que en la resolución recurrida se concedió la suspensión en los términos solicitados por las quejosas y que se refirieron a las consecuencias de la resolución del recurso administrativo de revisión interpuesto por las quejosas en contra de la autorización al comité de vecinos del fraccionamiento **********, en Chihuahua, para el cierre de la calle **********, de tal fraccionamiento, es decir, para que no se levantara la suspensión otorgada por la misma autoridad administrativa al interponerse el recurso de revisión, cuyo desechamiento impugnan las quejosas en el juicio de amparo.
• De ahí que la falta de motivación que alega la parte recurrente correspondió a las circunstancias y situación jurídica existente en el procedimiento administrativo, por tanto, no eran exigibles mayores razonamientos como lo pretende el recurrente, porque no fue el Juez de Distrito quien suspendió la autorización del cierre de la calle, sino que esa suspensión la otorgó el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, y el a quo, al analizar esa situación, la concedió para que no produzca efectos la resolución de desechamiento del recurso de revisión administrativa, emitido por dicha autoridad, por lo que, contrariamente a lo sostenido en este agravio, sí se expresó por qué no se considera se ocasione perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, simple y sencillamente porque en la suspensión definitiva se prolongó la suspensión del cierre de una calle que fue otorgada por una de las autoridades ahora recurrentes y lo cual realizó en su momento, de conformidad con los artículos 201 y 202 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua.
• Es infundado el agravio relativo a que no se precisó por qué se le causa daño de difícil reparación a la parte quejosa, ya que las solicitantes de la medida cautelar afirmaron que como se oponen al cierre de la calle donde viven, han sido agredidas por los demás vecinos, además de que al no pagar las cuotas que el "comité" exige con motivo de la instalación, implementación u operación de los mecanismos de acceso controlado, consistente en una reja metálica instalada en la entrada de la calle donde viven, ha generado inconformidad por los vecinos, quienes incluso les han impedido el acceso a sus domicilios, por lo cual han solicitado el auxilio de elementos de seguridad pública. Dichas expresiones son suficientes para considerar que en la especie, se satisface el requisito previsto en el artículo 124 de la Ley de Amparo, en cuanto a la difícil reparación de los daños y perjuicios.
• En su segundo agravio, aduce la parte recurrente que el Juez Federal fue omiso en precisar la naturaleza del acto reclamado a efecto de establecer la procedencia de la medida cautelar. Sostiene que los actos reclamados no son de carácter positivo sino de naturaleza de efectos negativos, sobre los cuales no procede la suspensión. Lo anterior es infundado, porque aun cuando el acto reclamado es el desechamiento de un recurso administrativo, los efectos no se agotan ahí, puesto que ese acto trae como efecto levantar la suspensión precedentemente concedida al interponer el recurso administrativo ante la Secretaría Municipal del Ayuntamiento.
• Al respecto, cabe destacar que el Tribunal Colegiado de Circuito sostuvo que, contrariamente a lo argumentado por la autoridad recurrente, aun cuando el acto reclamado es el desechamiento de un recurso administrativo, los efectos no se agotan ahí, puesto que ese acto trae como efectos levantar la suspensión precedentemente concedida al interponer el recurso administrativo ante la Secretaría Municipal del Ayuntamiento y lo accesorio sigue la suerte de lo principal, y si el acto reclamado es de naturaleza negativa, también debían serlo los efectos, porque dicha afirmación carece de sustento jurídico.
• Que la autoridad recurrente sostuvo que los actos respecto de los cuales se concedió la suspensión tienen el carácter de consumados, por lo cual, la medida cautelar otorgada en el juicio de amparo tiene efectos restitutorios, de ahí que la resolución de no admitir el recurso y dejar sin efectos la suspensión concedida, son actos que se agotan en una sola instancia sin que se prolonguen con el tiempo, lo cual es infundado, porque las quejosas no pidieron la suspensión en contra de la resolución ya emitida, sino contra sus efectos; por lo que no es cierto que los efectos de la resolución reclamada en el juicio de amparo se hayan consumado inmediatamente, pues como antecedente de la suspensión definitiva y sus efectos, se advierte que la suspensión provisional fue otorgada a las quejosas en los mismos términos y condiciones que ahora la definitiva, por lo cual, en respeto jurídico a esa resolución provisional, no puede considerarseque los efectos del acto reclamado se hayan consumado, y de estimar lo contrario, esto es, decir que el acto se consumó, sería tanto como considerar que violó la suspensión provisional, con los graves efectos que para ello esto implicaría.
• Añade el Tribunal Colegiado de Circuito, que es infundado el agravio de la recurrente donde aduce que los miembros del comité de vecinos solicitantes del cierre de la calle, al que se oponen las quejosas, cuenten con un derecho jurídico tutelado consistente en la autorización para el cierre de la calle y que dichos actos no pueden ser atribuidos a las autoridades, porque los únicos responsables de materializar el cierre fueron los vecinos quienes actuaron por un interés propio y particular y no en auxilio de la autoridad. Lo infundado de lo anterior se debe a que la determinación de otorgar el permiso para el cierre de la calle fue por el director de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de Chihuahua, en resolución de veintiséis de octubre de dos mil once, y esa determinación administrativa fue la impugnada en el recurso que se desechó y este desechamiento constituye el acto reclamado en el juicio de amparo, con lo cual se encuentra sub júdice, por ende, no pueden considerarse como actos consumados los de "facto" que realiza el gobernado, al margen del ordenamiento jurídico.
• Por lo anterior, no es absurdo que el Juez de Distrito haya concedido la suspensión en los términos que lo hizo, porque la autoridad no puede clausurar los controles de acceso que han sido previamente autorizados e instalados, no por la autoridad, sino por los terceros perjudicados pues, contrario a este argumento, el cierre de la calle fue como efecto de la autorización de una de las recurrentes y no de un acto de facto de los terceros perjudicados señalados en el juicio de amparo.
• Resulta inexacto lo argüido por las recurrentes, en el sentido de que no pueden dar cumplimiento a la suspensión definitiva otorgada incidentalmente en el juicio de amparo, porque como es un acto de autoridad, puede ser objeto del juicio de amparo, donde se conceda la suspensión para el efecto contrario al que determinó en el presente asunto el a quo y, todavía más allá, sostienen que la sentencia de ese amparo sería otorgando el amparo a los ahora terceros perjudicados por tener la titularidad de un derecho. Dicho argumento, al ser totalmente incongruente con el marco jurídico que rige el juicio de amparo, sólo puede ser calificado como una "falacia del falso dilema".
Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el amparo en revisión administrativo (incidente) 17/2012, sostuvo, sustancialmente, lo siguiente:
• Aduce la autoridad inconforme, que el quejoso impugnó un acto de naturaleza positiva, como lo es la licencia de construcción que le fue otorgada a **********, el ocho de septiembre de dos mil once, con el número de folio **********, para construcción de trámite mayor comercial respecto de un inmueble, y el Juez de Distrito, al resolver sobre la suspensión definitiva, determinó que si bien el otorgamiento de la licencia es en sí misma un acto consumado, no lo son sus efectos y consecuencias los que se traducen en el inicio y eventual conclusión de la obra, por lo que procedía otorgar la medida solicitada, para el efecto de que las autoridades responsables suspendan las consecuencias derivadas de la licencia para construcción de trámite mayor comercial y, por tal razón, las autoridades responsables deberán proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que se estén realizando al amparo de la licencia indicada, determinación que la recurrente considera incorrecta, pues afirma que los efectos y consecuencias del acto de autoridad y contra el que se solicitó la suspensión definitiva, no son realizadas por ella, sino por el tercero perjudicado, y el juicio de amparo es improcedente contra actos de particulares, por ende, es improcedente conceder la suspensión definitiva en contra de actos de particulares.
Agrega, que es incorrecto que se obligue a la autoridad a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos, o dicho de otra forma, la suspensión es para que la autoridad realice actos positivos y de ejecución, como la clausura de la obra, o bien, la revocación de la licencia como medida definitiva, lo cual es improcedente, pues una suspensión definitiva no puede tener como efecto que la autoridad responsable realice actos positivos, menos cuando se impugnan actos que revisten el carácter de consumados y cuyos efectos son a cargo de particulares que actúan a nombre y cuenta propia, esto es, no realizan ningún acto alguno en auxilio de la autoridad, pues de ser ese el supuesto, la suspensión definitiva sería para el efecto de que no ejecutasen los actos en auxilio de la autoridad y los particulares estarían obligados a abstenerse de seguir actuando.
• Les asiste razón a las recurrentes en tanto que aducen que es incorrecto que se les obligue a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que deriven del otorgamiento de los actos reclamados, puesto que la ejecución de las consecuencias de dichos actos no le corresponden a la autoridad, sino al particular, a quien en cuyo beneficio fueron expedidas las licencias reclamadas en el juicio de amparo, puesto que si en virtud de éstas, el particular lleva a cabo la realización de alguna construcción, la cual si bien deriva de las licencias en mención y, por ende, es una consecuencia de las mismas, lo cierto es que la realización de la referida obra no puede considerarse como un acto de autoridad sino del particular y, por ello, no puede ser materia de suspensión, pues es incorrecto que se conceda la medida cautelar definitiva para que las autoridades responsables suspendan las consecuencias derivadas de la licencia de uso de suelo de tipo comercial y del permiso temporal de construcción, obligándolas a proveer todo lo necesario para que se suspenda la ejecución de los trabajos que se estén realizando al amparo de la licencia y permiso antes indicados, toda vez que para la autoridad los actos reclamados se consumaron con el otorgamiento que hizo de éstos; de ahí que los argumentos hechos valer resulten fundados.
Resulta aplicable, por igualdad de razón, la tesis aislada sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ... que expresa: "PERMISOS DE RUTA. ACTOS CONSUMADOS, TRATÁNDOSE DEL OTORGAMIENTO DEL."(3)
Así queda evidenciada la existencia de la contradicción de criterios y debe resolverse el fondo de la misma, considerando que la materia de la contradicción de tesis consistirá en determinar:
Si procede o no otorgar la suspensión en contra de los efectos derivados de una autorización, permiso o licencia, no obstante que estos últimos deban considerarse como actos consumados en contra de los cuales no procede la medida cautelar.
Si la ejecución del otorgamiento de una autorización, permiso o licencia no le corresponde a la autoridad, sino al particular en cuyo beneficio fueron expedidos aquéllos, procede o no la medida cautelar, incluso obligando a las autoridades a realizar actos que garanticen la suspensión de los efectos derivados de dichas autorizaciones.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que deben prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, los criterios que habrán de sustentarse en este fallo.
En efecto, tal como lo ha sostenido esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 279/2010, cabe destacar lo siguiente:
El artículo 107, fracción X, primer párrafo, constitucional establece:
Conforme al precepto constitucional transcrito, la procedencia de la suspensión de los actos reclamados requiere considerar la naturaleza de la violación alegada y la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el quejoso con la ejecución, los que la medida origine a terceros y al interés público.
A su vez, los artículos 122 y 124 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales disponen:
Artículo 122. En los casos de la competencia de los Jueces de Distrito, la suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de la parte agraviada, con arreglo a las disposiciones relativas de este capítulo.
"g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los (sic) supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional.
"h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo si con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.
La suspensión es una institución de naturaleza procesal que, como medida cautelar, tiene por objeto mantener viva la materia del amparo, es decir, trata de impedir que se consumen irreparablemente el acto o los actos reclamados y, de esta manera, no llegue a resultar inútil para el quejoso la protección de la Justicia Federal que pretende pues, en algunos casos, si se llevare a cabo su ejecución definitivamente durante la secuela del juicio de amparo, de nada serviría al quejoso la eventual sentencia que llegare a pronunciarse a su favor.
En este tenor, el objeto de la suspensión en el juicio de amparo es el de detener, paralizar o mantener las cosas en el estado que guarden para evitar que el acto reclamado, su ejecución o consecuencias se consumen destruyendo la materia del amparo, o bien, produzcan detrimentos de difícil o imposible reparación al quejoso, siempre que se reúnan los requisitos para la procedencia de la suspensión, a saber, que la solicite el quejoso, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que puedan ocasionarse al agraviado, debiendo el Juez de Distrito dictar las providencias necesarias para que no se defrauden derechos de terceros y para evitar perjuicios a los interesados.
La suspensión en el juicio de garantías no puede otorgarse, por tanto, respecto de actos consumados, pues ello equivaldría a darle efectos restitutorios, lo que es propio de la sentencia que concede el amparo; la medida opera únicamente para mantener las cosas en el estado en que se encuentren mientras se notifica a la responsable sobre la suspensión definitiva, o en el caso de ésta, hasta que cause ejecutoria la sentencia dictada en el expediente principal, lo que implica que a través de aquélla no pueden destruirse los efectos o consecuencias ya producidos del acto reclamado, y si éste es de tracto sucesivo, es decir, aquel cuya realización no tiene unicidad temporal sino que para la satisfacción íntegra de su objeto requiere de una sucesión de hechos entre cuya realización medie un intervalo de tiempo, la suspensión podría paralizar o cesar el inicio o nacimiento del acto reclamado, evitándolo desde su comienzo, antes de que se actualice, o bien, de haberse ya iniciado y producido algunas consecuencias, impedir la realización de hechos y consecuencias a futuro, dependiendo del estado de las cosas al dictarse la suspensión.
El ejercicio de la facultad que la Ley de Amparo otorga al Juez de Distrito para decidir sobre la procedencia o no de conceder la suspensión, implica el examen cuidadoso y detallado de las circunstancias específicas del caso concreto y su confrontación con los objetivos que a través de los requisitos legales exigidos para la procedencia de la medida se pretenda lograr, en virtud de que con la sola presentación de la demanda, es decir, sin contar con el informe previo de la responsable, ni con las pruebas y alegatos que en el incidente relativo puedan aportarse, el juzgador debe advertir, aunque sea indiciariamente, sobre la existencia del acto reclamado, su naturaleza y el estado en que se encuentra, así como sobre la inminencia de su ejecución y la notoriedad de los daños y perjuicios que tal ejecución pueda ocasionar al quejoso y, además, determinar, conforme a los requisitos que exige el artículo 124 de la Ley de Amparo, respecto de la dificultad de la reparación de esos daños y perjuicios y en relación con la posible afectación que puedan sufrir el interés social y las disposiciones de orden público con su otorgamiento.
Lo anterior, para evitar que la ejecución del acto reclamado torne a éste irreparablemente consumado, destruyendo así la materia del amparo, o bien produzca consecuencias de tan difícil reparación, que se torne nugatoria la acción establecida constitucionalmente para el respeto de las garantías individuales trastocadas por los actos de autoridad al volverse imposible restituir al afectado en el goce de aquéllas, pero ello únicamente cuando no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.
De estimarse procedente conceder la suspensión, el Juez de Distrito debe ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y tomar las medidas que estime convenientes para evitar perjuicios a los interesados o que se defrauden derechos de terceros, hasta donde sea posible, en la inteligencia de que de considerar que no se reúnen los requisitos para la procedencia de la medida, debe negarla.
El primer requisito, previsto en la fracción I del artículo 124 de la Ley de Amparo, para que el Juez de Distrito pueda pronunciarse en relación con la suspensión de los actos reclamados, es que esa medida cautelar la solicite el quejoso. El cumplimiento de este requisito es de fácil apreciación objetiva, pues solamente implica que así se haga saber al interponerse la demanda respectiva.
De acuerdo con lo que establece la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, otro de los requisitos para conceder la medida cautelar es que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.
El orden público y el interés social son nociones íntimamente vinculadas en la medida en que el primero tiende al arreglo o composición de la comunidad con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas, de procurar un bienestar o impedir un mal a la población; mientras que el segundo se traduce en la necesidad de beneficiar a la sociedad, o bien evitarle a aquélla algún mal, desventaja o trastorno.
Así, por disposiciones de orden público deben entenderse las plasmadas en los ordenamientos legales que tengan como fin inmediato y directo tutelar derechos de la colectividad para evitarle algún trastorno o desventaja o para procurarle la satisfacción de necesidades o algún provecho o beneficio, y por interés social debe considerarse el hecho, acto o situación que reporte a la sociedad una ventaja o provecho, o la satisfacción de una necesidad colectiva, o bien le evite un trastorno o un mal público.
La Ley de Amparo, en auxilio del aplicador de la norma, prevé algunos criterios orientadores para establecer cuándo se sigue perjuicio al interés social o se realizan contravenciones al orden público, a saber:
Se continúe con el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;
Se permita el alza de precios en relación con los artículos de primera necesidad, o bien, de consumo necesario;
Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país o la campaña contra el alcoholismo, y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;
Se permita el incumplimiento de las órdenes militares que tengan que ver con la esencia de ese servicio;
Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas;
Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida, o bien, se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional; y,
Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Federal, salvo en el caso de que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo si con su continuación se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.
Por su parte, en relación con el requisito previsto en la fracción I. artículo 124 de la Ley de Amparo, acerca de que puede concederse la suspensión de los actos reclamados cuando con su ejecución se causen al agraviado daños y perjuicios de difícil reparación, conviene establecer a qué se refiere la ley cuando utiliza el vocablo "difícil reparación".
El Diccionario de la Lengua Española «de la Real Academia Española» establece que el término "difícil" significa: "Que no se logra, ejecuta o entiende sin mucho trabajo. // 2. D. de la persona descontentadiza o poco tratable. // Extraño."
A su vez, la palabra "reparación" es: "Acción y efecto de reparar cosas materiales mal hechas o estropeadas. // 2. Desagravio. Satisfacción completa de una ofensa, daño o injuria. // 3. Acto literario y ejercicio que hacían en las escuelas los estudiantes, diciendo la lección, y en algunas partes, arguyendo unos a otros."
Finalmente, con el objeto de aclarar el vocablo en comento, es conveniente señalar que el término "reparar" significa: "Arreglar una cosa que está rota o estropeada. // 2. Enmendar, corregir o remediar. // 3. Desagraviar, satisfacer al ofendido. // 4. Suspenderse o detenerse por razón de algún inconveniente o tropiezo. // 5. Oponer una defensa contra el golpe para librarse de él. // 6. Remediar o precaver un daño o perjuicio. // 7. Restablecer las fuerzas; dar aliento o vigor. // 8. Dar la última mano a su obra el vaciador para quitarle los defectos que saca del molde. // 9. Mirar con cuidado; notar, advertir una cosa. // 10. Atender, considerar o reflexionar. // 11. P., detenerse o hacer un alto en una parte. // 12. C. o reportarse."
De acuerdo con lo anterior, el requisito para conceder la suspensión, consistente en que sean de "difícil reparación" los daños o perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto, se refiere a que el Juez de Distrito, al resolver sobre la suspensión de los actos impugnados, debe evaluar si de no otorgarla y permitir que se lleven a cabo todas las consecuencias de aquéllos, se ocasionan al impetrante del amparo daños y perjuicios cuyo arreglo implique mucho trabajo, es decir, que su resarcimiento o remedio sea complicado o involucre contratiempos.
Una vez precisados los requisitos para que proceda conceder la suspensión en el juicio de garantías, en torno de la medida cautelar que se solicite respecto de los efectos de una autorización, permiso o licencia otorgados para realizar una actividad para la cual los ordenamientos que le regulan exijan de la expedición de aquéllos, debe decirse lo siguiente:
La emisión de la autorización, permiso o licencia, constituye un acto consumado, respecto del cual es improcedente otorgar la medida cautelar solicitada.
Ciertamente, por acto consumado se entiende aquel que se ha realizado total e íntegramente y respecto del cual se han conseguido todos sus efectos. En este caso, no cabe la suspensión, pues si se concediera en esas circunstancias, se le darían a la medida efectos restitutorios, cuando no debe tener otros que los suspensivos.
Así lo ha establecido en múltiples tesis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo algunas de ellas, las siguientes:
"ACTOS CONSUMADOS. Contra ellos es improcedente conceder la suspensión." (Quinta Época. Registro IUS: 282917. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XVIII, materia común, página 1308)
"ACTOS CONSUMADOS. Contra ellos es improcedente conceder la suspensión, porque habría que darle efectos restitutorios, que sólo son propios de la sentencia que se pronuncia en el amparo en cuanto al fondo." (Quinta Época. Registro IUS: 280315. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXII, materia común, página 831)
"ACTOS CONSUMADOS. Por acto consumado se entiende aquel que ya produjo todos sus efectos o consecuencias, y en ese concepto, ya no cabe la suspensión, y si se concediera en estas circunstancias, se le darían a la medida efectos restitutorios." (Quinta Época. Registro IUS: 348843. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXIV, materia civil, página 356)
"ACTOS CONSUMADOS. Contra ellos es improcedente conceder la suspensión." (Quinta Época. Registro IUS: 359223. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XLVI, materia común, página 1866)
"ACTOS CONSUMADOS. T. de actos consumados, la suspensión es improcedente, porque el efecto legal de la misma es mantener las cosas en el estado en que se encuentren y no el de restituirlas al que tenían antes de la violación de garantías, lo cual será efecto del fondo de amparo." (Quinta Época. Registro IUS: 338014. Instancia: Primera Sala. Materia común. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXIX, página 1807)
No obstante, tratándose de que se solicite la suspensión de los efectos y consecuencias de la expedición de una autorización, permiso o licencia que se otorguen en favor de alguna persona, es factible que se otorgue la medida cautelar solicitada si no se afecta el interés general, ni se contravienen disposiciones de orden público, ya que aquellos actos sólo pueden estimarse consumados cuando se realizan todos los efectos jurídicos y materiales que tienden a producir, siendo que no puede considerarse consumada una resolución por el solo hecho de que se haya dictado, pues en torno de los actos de su ejecución, efectos o consecuencias que posteriormente puedan ejecutarse, en tales condiciones la suspensión procederá en contra de estos últimos.
Así lo ha sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis aisladas que a continuación se transcriben:
"ACTOS CONSUMADOS, SUSPENSIÓN CONTRA LOS EFECTOS DE LOS. Tratándose de actos consumados, que en principio puedan tener efectos y consecuencias que aún no se realicen, para que pueda concederse la suspensión respecto de esos efectos y consecuencias, es necesario que en la demanda se expresen en forma concreta y específica, para que el Juez Federal esté en aptitud de juzgar si son susceptibles de suspenderse; pues si no se precisa cuáles son esos efectos y consecuencias, no es posible emitir un juicio por lo que toca a la procedencia o improcedencia de la suspensión, ni decretar esta, ya que el Juez Federal debe especificar concretamente los actos cuya suspensión ordena." (Quinta Época. Registro IUS: 321297. Instancia: Segunda Sala. Materia común. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCI, página 2599)
"ACTOS RECLAMADOS, CUANDO NO PUEDEN CONSIDERARSE COMO CONSUMADOS. El acuerdo del Departamento del Distrito Federal, autorizando a una persona para prestar servicios de transporte de pasajeros, no puede considerarse como un acto consumado, porque las órdenes o acuerdos de la autoridad no se consuman por el solo hecho de que se redacten y firmen, pues los actos de autoridad se consuman cuando se realizan todos los efectos jurídicos o materiales que tienden a producir; por lo que en la especie, el acuerdo no se ha consumado en virtud de que sus efectos se realizan día a día, puesto que en virtud de la autorización, el favorecido por ella, realiza el servicio de transporte de pasajeros." (Quinta Época. Registro IUS: 323799. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXIX, materia administrativa, página 739)
"ACTOS CONSUMADOS. No es exacto que por el solo hecho de dictarse una resolución, deba estimarse ese acto como consumado, puesto que si se produce efectos, no puede tener tal carácter, y si se concede la suspensión, ésta tiene por efecto que las cosas continúen en el estado en que estaban, debiendo otorgar fianza el que obtuvo dicha suspensión, para garantizar los derechos del tercero perjudicado." (Quinta Época. Registro IUS: 347451. Instancia: Tercera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XC, página 929)
"ACTOS CONSUMADOS. No porque se haya dado una orden, debe considerarse el acto contenido en la misma, como si se hubiera consumado, porque entonces ninguna suspensión procedería, y la jurisprudencia ha entendido que cuando se reclama un acuerdo o resolución, se entiende que se reclaman las consecuencias y efectos de los mismos." (Quinta Época. Registro IUS: 351342. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXV, página 2050)
"ACTOS CONSUMADOS. No por el hecho de haberse dictado la resolución reclamada, ésta tiene el carácter de un acto consumado, toda vez, que si tiene consecuencias susceptibles de repararse, el acto sólo puede estimarse como ejecutado en parte, pero no consumado, puesto que sólo se consuma cuando se agotan sus efectos o su ejecución." (Quinta Época. Registro IUS: 348062. Instancia: Tercera Sala. Tesis aislada. Materia civil. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVIII, página 1880)
"ACTOS CONSUMADOS. Para estimar como consumado un acto, es indispensable que se hayan realizado todos sus efectos." (Quinta Época. Registro IUS: 348155. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVII, página 70)
"ACTOS CONSUMADOS. No pueden estimarse consumados los actos reclamados, si tienen efectos o consecuencias susceptibles de paralizarse, pues es indudable que si se aceptara el criterio contrario, todas las resoluciones que se reclamaran en vía de amparo, por el solo hecho de dictarse, se debían estimar como actos consumados, lo que impediría en todos los casos obtener la suspensión, pues en realidad, lo que se reclama, son las consecuencias o efectos que producen esos acuerdos." (Quinta Época. Registro IUS: 348352. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVII, página 2561)
"ACTOS CONSUMADOS. No por el solo hecho de dictarse la resolución que se señala como acto reclamado, debe éste considerarse como consumado, pues es indudable que si tiene efectos o consecuencias, no puede estimársele con ese carácter, sino hasta que se hayan agotado esos efectos o consecuencias." (Quinta Época. Registro IUS: 348299. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXVII, materia común, página 1684)
"ACTOS CONSUMADOS. No porque se haya dado una orden, debe considerarse el acto contenido en la misma, como si se hubiera consumado, porque entonces ninguna suspensión procedería, y la jurisprudencia ha entendido que cuando se reclama un acuerdo o resolución, se entiende que se reclaman las consecuencias y efectos de los mismos." (Quinta Época. Registro IUS: 327322. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXI, página 4815)
"ACTOS CONSUMADOS, RESOLUCIONES QUE NO TIENEN ESE CARÁCTER. No puede considerarse consumada una resolución, por el solo hecho de que se haya dictado, si es indispensable que se cumplimente, y esto trae consigo actos de ejecución, o efectos o consecuencias que posteriormente pueden ejecutarse, pues en tales condiciones, la suspensión procede en cuanto a esa ejecución, efectos o consecuencias." (Quinta Época. Registro IUS: 350933. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Materia común. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXVII, página 5348)
De ahí que procede otorgar la suspensión respecto de los efectos y consecuencias de una autorización, permiso o licencia, a pesar de que en principio su expedición constituya un acto consumado respecto del cual no procede la medida cautelar solicitada.
Ahora bien, tomando en cuenta que es factible otorgar la suspensión solicitada en contra de los efectos y consecuencias de la emisión de una autorización, permiso o licencia, cabe destacar que el hecho de que el cumplimiento de estos últimos esté a cargo de un particular (como en un caso de los examinados acontece tratándose de la colocación de una reja y, en el diverso, de la realización de la construcción de una obra), no significa que tales actos constituyan actos de particulares respecto de los cuales no proceda la suspensión.
Ciertamente, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los actos de particulares no pueden dar materia para la suspensión, de rubro: "ACTOS DE PARTICULARES." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, página 467, materia común, T.V.; sin embargo, cuando los particulares obran en virtud del mandato o autorización de la autoridad, si del acto de esta última deriva la causa del cumplimiento, en modo alguno impide el otorgamiento de la medida suspensiva solicitada y tampoco puede estimarse que el acto de autoridad pueda considerarse como de particulares, ya que para considerarlo de esa manera requeriría que lo realizado por el particular no tuviera por origen un acto de autoridad, y al afectar a otro particular, caería en el ámbito de aplicación de jurisdicción diversa a la esfera del juicio de amparo.
Por consiguiente, concedida la suspensión en contra de los efectos de una autorización, licencia o permiso conferidos en favor de los terceros perjudicados, la autoridad responsable se encuentra obligada a dejar temporalmente sin eficacia jurídica la autorización, permiso o licencia y a vigilar que los terceros perjudicados observen el otorgamiento de la medida cautelar.
Al respecto, resultan aplicables las tesis de la Segunda y Primera Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establecen lo siguiente:
"ACTOS DE AUTORIDAD A CARGO DE PARTICULARES, SUSPENSIÓN EN CASO DE. El hecho de que el cumplimiento de un acuerdo y sus efectos, reclamados en amparo, estén a cargo de un particular, no significa que la suspensión que se concede contra ellos, origine un desvío del amparo hacia el enjuiciamiento constitucional de actos que no son de autoridad sino de particulares, pues si éstos obran, lo hacen en virtud de la autoridad de donde viene la causa directa, y esta circunstancia en modo alguno impide que en el juicio principal se examine la constitucionalidad del acto gestor, ni menos implica que sean actos de particulares, el objeto del juicio, ya que de no tener su fuente directa en los actos de las autoridades responsables, caerían al afectar a otro particular, no en la esfera del amparo, sino en otras jurisdicciones." (Quinta Época. Registro IUS: 320718. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Materia administrativa. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCV, página 2087)
"SUSPENSIÓN. No es exacto que la suspensión decretada en un juicio de amparo, por la autoridad judicial, obligue únicamente a las autoridades, puesto que los principales obligados a respetar esa suspensión, son los individuos que figuran como partes en el propio juicio de amparo; de admitir lo contrario, resultaría el absurdo de que a pesar de que las autoridades hubiesen sido celosas en el cumplimiento de su deber, al respetar la suspensión concedida, ésta pudiese quedar desvirtuada con los actos ejecutados por los propios particulares interesados en contradecirla." (Quinta Época. Registro IUS: 303498. Instancia: Primera Sala. Materia común. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCI, página 2300)
Atento a lo razonado, esta Segunda Sala considera que deben prevalecer los criterios que a continuación se precisan, los que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, deben regir con el carácter de jurisprudencias:
SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS EFECTOS DE UNA AUTORIZACIÓN, PERMISO O LICENCIA. Si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en el juicio de amparo es improcedente conceder la suspensión respecto de actos consumados, entendidos como aquellos cuya emisión se ha realizado en su totalidad, lo cierto es que respecto de sus efectos y consecuencias sí es posible otorgar la medida cautelar. Así, aun cuando la emisión de una autorización, permiso o licencia constituye un acto consumado, respecto de sus efectos o consecuencias que posteriormente puedan ejecutarse, procede otorgar la suspensión solicitada, si no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público.
SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA EJECUCIÓN DE UNA AUTORIZACIÓN, PERMISO O LICENCIA A CARGO DE PARTICULARES. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de rubro: "ACTOS DE AUTORIDAD A CARGO DE PARTICULARES, SUSPENSIÓN EN CASO DE.", sostuvo que el hecho de que el cumplimiento de un acuerdo de autoridad tenga efectos a cargo de un particular no implica que la suspensión contra ellos origine un desvío del amparo hacia el enjuiciamiento constitucional de actos que no son de autoridad sino de particulares, pues si estos últimos obran, lo hacen en virtud del mandato o autorización de la autoridad, por lo que si de dicho acuerdo deriva la causa directa, ello no impide el otorgamiento de la medida suspensiva y tampoco implica que el acto de autoridad pueda considerarse como de particulares, ya que para ello se requeriría que lo realizado por éstos no tuviera su origen en un acto autoritario y, por tanto, al afectar a otro particular caería en el ámbito de aplicación de otras jurisdicciones, mas no en la esfera del amparo. De ahí que tratándose de la ejecución de una autorización, permiso o licencia a cargo de particulares, procede otorgar la medida cautelar solicitada, de manera que concedida la suspensión contra los efectos de los actos emitidos en favor de los terceros perjudicados, la autoridad responsable está obligada a dejar sin eficacia jurídica temporalmente dicha autorización, permiso o licencia y a vigilar que los terceros perjudicados observen el acto de suspensión.
Existe la contradicción de tesis denunciada entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.
Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencia, los criterios sustentados por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos de la última consideración de esta sentencia.
N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíense las jurisprudencias que se sustentan al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato las indicadas jurisprudencias y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: S.S.A.A., M.B.L.R. y L.M.A.M.. El señor Ministro presidente S.A.V.H. votó en contra, quien se reservó el derecho de formular voto particular. El señor M.J.F.F.G.S. estuvo ausente. Fue ponente la señora M.M.B.L.R..
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su sesión de veinticuatro de abril de dosmil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
No. Registro IUS: 164120. Jurisprudencia. Materia común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, tesis P./J.72/2010, página 7.
Novena Época. Registro IUS: 186415. Instancia: Segunda Sala. Materia común. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2002, tesis 2a./J. 81/2002, página 357.
Quinta Época. Registro IUS: 814551. Materia administrativa. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Informe 1950, página 124.