Source: http://www.senat.fr/lc/lc221/lc221_mono.html
Timestamp: 2018-01-19 15:53:11+00:00
Document Index: 35684541

Matched Legal Cases: ["l'article 30", "l'article 70", "l'article 153", "l'article 153", "l'article 56", "l'article 63", "l'article 60", "l'article 67", "l'article 120", "l'article 127", "l'article 136", "l'article 11", "l'article 127"]

Étude de législation comparée n° 221 - janvier 2012
Étude au Format PDF (455 Koctets)
A. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOTÉES D'UNE COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
1. Un contrôle de l'État central essentiellement limité à l'intervention d'autorités juridictionnelles
2. Le régime spécifique des compétences déléguées par l'État aux collectivités territoriales dotées d'une compétence législative
3. Un contrôle renforcé des illégalités portant atteinte aux intérêts supérieurs de la collectivité nationale
4. La possible intervention d'une autorité administrative non contentieuse
B. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. L'absence de contrôle a priori
2. Un contrôle administratif a posteriori de fréquence variable
3. Caractéristiques des pouvoirs de contrôle en matière de vérification de la légalité
4. Un contrôle juridictionnel généralisé
A. LE CONTRÔLE DES ACTES DES LÄNDER
· Le contrôle administratif
B. LE CONTRÔLE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Les autorités chargées du contrôle
2. La nature du contrôle
· Le contrôle de légalité
2. Le contrôle des actes des communautés autonomes
· Contrôle juridictionnel et contrôle gouvernemental
· Intervention du défenseur du peuple
3. Le contrôle des actes des provinces et des communes, les « entités locales »
· Quelques cas particuliers
1. Le contrôle des actes des régions
· Contrôle administratif
· Contrôle juridictionnel
· Intervention du défenseur civique régional
2. Le contrôle des actes des provinces et des communes
· Le pouvoir de substitution du Gouvernement italien et de la région
· L'intervention du défenseur civique
1. Les contrôles sur les actes des provinces
· L'intervention de l'Ombudsman provincial
2. Les contrôles sur les actes des communes
· L'intervention de l'Ombudsman communal
Cette note a été publiée dans le rapport d'information de M. Jacques MÉZARD, sénateur, « Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales », fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 300 (2011-2012) - 25 janvier 2012
http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-300-notice.html
Retrouvez également dans ces pages une note publiée en février 1997 sur le même sujet : Lc.24 (février 1997)
La présente étude est consacrée aux formes de contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales dans six États : Allemagne, Royaume-Uni (Angleterre et Écosse), Espagne, Italie, Pays-Bas et Portugal, à l'exception du contrôle des actes ayant trait à la gestion des finances locales.
Les modalités de ce contrôle s'avèrent distinctes selon qu'elles concernent les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative (Länder, communautés autonomes espagnoles, régions italiennes, Écosse1(*) au sein du Royaume-Uni) ou les collectivités locales qui regroupent des entités analogues aux départements et aux communes de l'Hexagone.
Le contrôle de l'État sur les actes des collectivités territoriales dotées d'une compétence législative se limite désormais à l'intervention d'autorités juridictionnelles, hormis dans le cas des compétences qu'il leur délègue et dans quelques situations graves où seraient menacés les intérêts supérieurs de la collectivité nationale. Ces contrôles se doublent parfois de l'intervention d'autorités indépendantes chargées d'une action précontentieuse.
En ce qui concerne les collectivités locales, l'absence de contrôle a priori des actes a pour contrepartie, compte tenu de la variété des traditions juridiques et des organisations administratives des six États considérés, une non moins grande diversité des modalités et du contenu des contrôles qui sont mis en oeuvre.
Les développements qui suivent ne concernent pas Pays-Bas et Portugal qui n'ont pas de collectivités de ce niveau.
Dans les quatre types d'entités étudiées (Länder, communautés autonomes espagnoles, régions italiennes et Écosse) toutes dotées d'un pouvoir législatif, le contrôle des lois adoptées par ces collectivités relève du contentieux constitutionnel.
Les actes administratifs de ces collectivités sont, quant à eux, soumis à un contrôle juridictionnel organisé de façon spécifique dans chaque État.
En Allemagne, pour l'exécution des lois fédérales le Bund peut, en amont, adresser aux Länder des « prescriptions administratives générales » avec l'assentiment du Bundesrat, composé de représentants des Länder. Il a la faculté, toujours avec l'assentiment du Bundesrat, d'envoyer un délégué pour exercer son contrôle auprès des autorités administratives des États fédérés.
Lorsque l'État délègue l'exercice de certaines compétences aux collectivités territoriales dotées d'une compétence législative, il exerce un contrôle spécifique sur la mise en oeuvre de celles-ci.
En Espagne, le Gouvernement de Madrid exerce ce contrôle après avis du Conseil d'État.
En Allemagne, le Bund peut aussi adresser à ce titre des « prescriptions administratives générales », sortes de directives d'application, pour l'exercice de compétences déléguées dont il contrôle ensuite aussi bien la légalité que l'opportunité de l'exécution.
Le Gouvernement italien peut se substituer aux régions en cas de non respect des traités internationaux, des normes communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique et pour sauvegarder les niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et politiques.
En Grande-Bretagne, le ministre pour l'Écosse qui appartient au Gouvernement britannique, exerce son contrôle a priori :
- en demandant au président du Parlement écossais de ne pas solliciter la sanction royale en vue de la promulgation d'un acte contraire aux obligations internationales, aux intérêts de la défense ou de la sécurité nationale du pays ou d'un acte qui empiète sur une matière réservée au Parlement britannique ;
- et en ordonnant à l'exécutif écossais d'agir ou de s'abstenir si son intervention ou son abstention est contraire à des obligations internationales.
Il peut également ordonner l'abrogation d'une réglementation contraire à une loi adoptée par le Parlement britannique en motivant sa décision.
En Espagne comme en Italie existent des équivalents des médiateurs dans les communautés autonomes et les régions, tout comme interviennent des Ombudsmen provinciaux aux Pays-Bas, chargés de contrôler la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.
Dans l'ensemble des pays examinés, outre l'absence de contrôle a priori, on constate que l'administration effectue, avec une fréquence variable, des vérifications diverses dans leurs modalités tandis que le contrôle juridictionnel est généralisé.
Dans les six exemples retenus le principe est qu'il n'existe pas de contrôle a priori des actes des collectivités locales.
Tout au plus constate-t-on que :
- en Allemagne le service chargé du contrôle est aussi investi d'une mission de conseil, de soutien et de protection des collectivités locales ;
- aux Pays-Bas, le Gouvernement a la possibilité de donner ex ante aux collectivités des instructions générales relatives à la mise en oeuvre des lois, tandis que le contrôle a priori se limite aux seuls actes qui nécessitent l'approbation royale et que la présidence des exécutifs provinciaux et communaux est confiée à un fonctionnaire nommé par l'État ;
- en Italie le défenseur civique provincial peut intervenir dans les questions concernant la bonne marche de l'administration et émettre, à titre exceptionnel, un simple avis sur la légalité d'un acte.
La fréquence du contrôle administratif est variable. Il est systématique en Espagne, le seul des six exemples où les actes des collectivités sont obligatoirement transmis au représentant de l'État. Il n'est systématique ni en Allemagne, ni aux Pays-Bas, ni au Portugal, le seul à disposer d'un organe de contrôle spécifique, l'Inspection générale de l'administration du territoire.
Aucun contrôle n'existe plus en Italie, hormis dans le cas rare où un acte met en cause la sécurité publique, l'unité juridique ou économique ou la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations concernant les droits civils et sociaux.
La structure actuelle des collectivités locales anglaises leur laissant une marge de manoeuvre limitée, l'État n'exerce sur elle qu'un contrôle a posteriori qui s'apparente à un examen de la gestion et de la qualité du service.
Les principales modalités du contrôle consistent en :
- la faculté de demander l'annulation de l'acte à son auteur ou d'ordonner son sursis à exécution (Espagne, Pays-Bas, Allemagne), et celle de lui demander des informations et de formuler des instructions et des remontrances (Allemagne) ;
- la possibilité de procéder à l'exécution d'office et de nommer un administrateur en cas de carence de la collectivité (Allemagne), ainsi que le droit d'exercer un pouvoir de substitution en cas de carence grave de la collectivité (Espagne et Italie).
- et la possibilité d'annuler des actes illégaux ou contraires à l'intérêt général, à l'issue d'une procédure mise en oeuvre de façon exceptionnelle à l'initiative de la province ou de l'État aux Pays-Bas, dans les matières qui font l'objet d'une cogestion entre provinces et communes.
Dans les six cas considérés, les actes des collectivités locales sont soumis à un contrôle juridictionnel selon des modalités propres à chaque pays.
L'Allemagne compte, sur la majeure partie de son territoire, trois niveaux de collectivités territoriales : les Länder, États fédérés2(*), les arrondissements et les communes.
Les Länder sont des États fédérés qui, en application de l'article 30 de la Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949 exercent des pouvoirs étatiques et accomplissent des missions de l'État « à moins que la loi fondamentale n'en dispose autrement ou n'admette un autre règlement ».
En application de l'article 70 du même texte, les Länder ont également « le droit de légiférer dans les cas où la (...) Loi fondamentale ne confère pas à la Fédération des pouvoirs de légiférer ».
Dans leur domaine de compétences, les Länder ont la qualité d'États souverains, ce qui interdit tout contrôle du Gouvernement fédéral sur leurs actes. Les litiges qui pourraient naître d'interprétations divergentes de la Loi fondamentale sont tranchés par la Cour constitutionnelle fédérale.
Les Länder ont également une compétence de principe pour exécuter les lois fédérales. Seuls les actes pris dans ce cadre sont contrôlés par le Gouvernement fédéral. Deux cas sont à distinguer en vertu des articles 84 et 85 de la Loi fondamentale.
Cas général : Les Länder exécutent les lois fédérales en vertu de leur compétence propre
Le Gouvernement fédéral peut influer en amont sur les actes des Länder en :
- édictant « des prescriptions administratives générales avec l'approbation du Bundesrat ;
- obtenant d'une loi fédérale, avec l'approbation du Bundesrat, la possibilité de « donner des instructions spéciales pour des cas particuliers ».
Pour exercer son contrôle de légalité, le Gouvernement fédéral « peut envoyer des délégués auprès des autorités administratives suprêmes des Länder et également, avec l'approbation de celles-ci ou en cas de refus avec l'approbation du Bundesrat, auprès des autorités administratives subordonnées ».
« S'il n'est pas remédié aux carences relevées par le Gouvernement fédéral [...], le Bundesrat se prononce à la demande du Gouvernement fédéral ou du Land ». La décision du Bundesrat peut faire l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale.
Cas particulier : Les Länder exécutent les lois fédérales par délégation de la Fédération
Le Gouvernement fédéral encadre en amont les actes des Länder en :
- édictant des prescriptions administratives générales, avec l'approbation du Bundesrat ;
- adressant ses instructions aux administrations des Länder, par l'intermédiaire de leurs autorités administratives suprêmes, celles-ci devant assurer l'exécution de ces instructions.
Puis « le contrôle fédéral porte sur la légalité et l'opportunité de l'exécution. Le Gouvernement fédéral peut exiger à cet effet des rapports ainsi que la communication des dossiers et envoyer des délégués auprès de toutes les administrations ».
Les autres actes des Länder, qu'ils soient pris en exécution d'une loi fédérale ou non, peuvent également faire l'objet d'un contentieux devant le juge administratif dans les conditions de droit commun.
Dans chaque Land, il existe en général deux niveaux de collectivités :
- la commune (Gemeinde), unité de base ;
- et l'arrondissement (Landkreis) qui regroupe plusieurs communes.
Dans quelques Länder, existe également un troisième niveau, le district (Regierungsbezirk) qui coiffe plusieurs d'arrondissements.
Les grandes métropoles dotées d'un statut particulier peuvent être assimilées à un arrondissement.
L'article 28, alinéa 2, de la Loi fondamentale garantit la libre administration des communes, à savoir « le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois. Les groupements de communes ont également le droit d'auto-administration dans le cadre de leurs attributions légales et dans les conditions définies par les lois ». Ce principe est généralement repris par les constitutions des Länder.
Le droit des collectivités locales relève de la compétence des Länder. Son contenu varie d'un Land à l'autre.
Les lois des Länder confient le contrôle des actes des collectivités locales aux autorités administratives de tutelle du Land.
L'administration générale déconcentrée de chaque Land est structurée en deux ou trois échelons hiérarchiques :
- l'échelon inférieur correspondant à la circonscription administrative de l'arrondissement (Kreis) ;
- l'échelon intermédiaire, qui n'existe pas dans tous les Länder, correspondant au district (Regierungsbezirk), un district englobant plusieurs arrondissements ;
- et l'échelon supérieur ministériel pour l'ensemble du Land.
On observe en général que :
- l'administration du Land du niveau de l'arrondissement contrôle en premier lieu les actes des petites communes de son ressort ;
- l'administration du Land du niveau du district contrôle les actes des arrondissements et des grandes métropoles ainsi que, en second lieu, les actes des petites communes ;
- enfin, en troisième lieu, le ministère de l'Intérieur du Land est l'organe suprême de contrôle de légalité des actes des différentes collectivités. Dans les Länder les moins peuplés où il n'existe pas d'échelon intermédiaire, il contrôle également les actes des arrondissements et des grandes villes.
Les actes des collectivités locales au titre de leurs compétences propres sont soumis à un contrôle de légalité a posteriori, dont l'objet est de vérifier leur compatibilité avec les lois fédérales et les lois du Land.
Le contrôle n'est pas systématique. Il est peu mis en oeuvre en pratique. En effet, les autorités de tutelle qui s'en chargent ont également pour fonction de conseiller, soutenir et protéger les communes dans l'exercice de leurs missions (Schutzfunktion).
Dans les différents Länder, qu'il s'agisse de contrôler la légalité des actes des communes ou des arrondissements et des grandes villes, l'organe de contrôle dispose du droit de :
- s'informer (Informationsrecht) : l'organe de contrôle peut demander des renseignements sur tous les dossiers traités par la collectivité, procéder à son examen et exercer un contrôle sur pièces et sur place ;
- formuler des remontrances (Beanstandungsrecht) : l'organe de contrôle peut contester toutes les décisions de la collectivité qu'il estime contraires au droit ;
- demander à la collectivité l'annulation de l'acte illégal ou sa modification ;
- donner des instructions (Anordnungsrecht) ;
- exécuter d'office : si la collectivité ne met pas en oeuvre dans le délai prescrit les mesures ordonnées par l'organe de contrôle, celui-ci peut les exécuter à sa place et à ses frais :
- enfin nommer un administrateur (Bestellung eines Beauftragten) qui remplira les obligations de la collectivité aux frais de celle-ci lorsque cette entité ne donne pas satisfaction et que les moyens mis en oeuvre par l'organe de contrôle ne permettent pas de redresser la situation.
Le tableau ci-après récapitule la situation dans les différents Länder.
Les collectivités les plus importantes sont parfois appelées à assumer des compétences du Land par délégation. L'étendue de cette délégation varie selon les Länder. Les collectivités rendent compte de l'exercice de ces compétences aux organes de contrôle, à savoir soit les services administratifs du Land au niveau du district, soit le ministre du Land compétent, qui peuvent leur donner des instructions à ce sujet. Leurs actes sont soumis à un double contrôle de légalité et d'opportunité.
Le juge administratif contrôle, à titre principal, la légalité des actes administratifs individuels et des refus de l'administration d'en édicter lorsqu'il est saisi par un requérant qui s'estime lésé dans ses droits subjectifs. La légalité des autres actes de l'administration n'est contrôlée par le juge que de manière incidente à l'occasion d'un litige opposant un requérant auquel ils s'appliquent et l'administration.
Récapitulatif des moyens permettant à l'autorité de contrôle
d'exercer le contrôle de légalité sur les actes des communes dans les différents Länder
(à l'exception de Berlin, Brême et Hambourg)
Droit de demander l'annulation
Droit de donner des instructions
Droit d'exécution d'office
Droit de nommer un administrateur
(1) Le code communal de la Sarre prévoit que la commune a également le devoir d'informer l'autorité de contrôle dans des affaires communales particulièrement importantes ou compliquées.
(2) Il s'agit pour l'autorité de contrôle d'une obligation et non d'un droit.
L'article 137 de la constitution espagnole dispose que « l'État, s'organise territorialement en communes, provinces et en communautés autonomes » lesquelles « jouissent de l'autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs ».
Exécutoires par eux-mêmes, les actes de ces collectivités ne sont contrôlés qu'a posteriori.
Le régime de ce contrôle est fixé par l'article 153 de la constitution pour les communautés autonomes, tandis que celui applicable aux provinces et communes (« entités locales » selon la terminologie espagnole) résulte de la loi n° 7 du 2 avril 1985 qui régit les bases du régime local (Ley reguladora de las bases del régimen local, LRBRL).
Les communautés autonomes sont dotées d'un pouvoir législatif propre.
En vertu de l'article 153 de la constitution, ces communautés sont soumises aux contrôles :
- du Tribunal constitutionnel en matière de constitutionnalité de leurs décisions ayant force de loi ;
- du Gouvernement espagnol après avis du conseil d'État pour les compétences qu'il a déléguées a une autonomie en vertu d'une loi organique conformément aux articles 148-2-a et 150-2 de la constitution ;
- de la juridiction administrative statuant au contentieux pour les questions intéressant l'administration de l'autonomie et ses normes règlementaires.
La majorité des autonomies espagnoles ont de surcroît institué un « défenseur du peuple » chargé de la défense des libertés, à l'instar de celui désigné par le Parlement d'Andalousie qui exerce son activité sur les administrations publiques de cette autonomie.
Provinces et communes sont soumises à un régime identique tant en ce qui concerne le contrôle de légalité exercé par les représentants de l'État et par les communautés autonomes que le contrôle juridictionnel effectué par la juridiction administrative.
En vertu de l'article 56 de la LRBRL et des articles 208 et 196 du décret royal n° 2568 du 28 novembre 1986, une copie des actes des entités locales, qui sont immédiatement exécutoires, doit être remise au représentant de l'État et à l'administration de la communauté autonome dans les six jours suivant leur adoption.
Ceux-ci peuvent demander à l'entité locale des informations pour vérifier l'application de la législation, qu'elle soit étatique ou émane d'une communauté autonome. Ils ont également le droit d'obtenir des éléments concrets sur l'activité municipale, par la communication de dossiers ou la remise de rapports.
Lorsqu'ils estiment qu'un acte est entaché d'illégalité, l'État et la communauté peuvent en application des articles 65 de la LRBRL et 215 du décret n° 2568 précités :
- dans les quinze jours suivant la réception de cet acte enjoindre, par un acte motivé précisant la norme réputée violée, à l'entité locale qui en est l'auteur de procéder à son annulation dans le délai d'un mois et à défaut saisir la juridiction administrative dans les deux mois suivant l'expiration de ce délai ;
- saisir directement la juridiction administrative sans demander l'annulation de l'acte par son auteur, dans les deux mois suivant la transmission de l'acte ou à défaut dans les délais du recours contentieux.
Outre les personnes qui ont intérêt pour agir dans le cadre du contentieux administratif général, peuvent saisir la juridiction administrative au sujet d'un acte d'une entité locale en vertu de l'article 63 de la même loi :
- l'État et les communautés autonomes dans la limite de leurs compétences respectives ;
- et les membres des instances délibérantes des entités locales qui auraient voté contre cet acte.
Le contrôle de l'abstention d'une collectivité en matière économique
État et communauté autonome sont fondés, en vertu de l'article 60 de la LRBRL, à rappeler à une entité locale dont l'abstention leur porte préjudice, les obligations économiques ou fiscales qui résultent d'une loi. Si, dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois, l'entité n'a pas rempli ses obligations, l'État ou la communauté peuvent se substituer à elle.
Suspension d'un acte attentant gravement à l'intérêt général de l'Espagne
En vertu de l'article 67 de la même loi, le délégué du Gouvernement peut suspendre l'exécution d'un acte qui porte gravement atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, après avoir mis en demeure le président de la collectivité auteur de cet acte de l'annuler dans les cinq jours. Il peut également prendre les mesures propres à protéger l'intérêt en question.
Recours d'un habitant en cas de carence d'une collectivité
L'article 68 de la LRBRL permet enfin à l'habitant d'une entité locale qui jouit de ses droits civils et politiques de mettre celle-ci en demeure d'exercer les actions nécessaires pour la défense de ses biens et de ses droits dans un délai de trente jours. Si l'entité en question ne donne pas suite à sa demande, les habitants peuvent exercer cette action au nom de l'entité locale.
Les collectivités locales italiennes (enti locali) se composent des provinces et des communes. Les régions constituent quant à elles une catégorie distincte soumise à un régime propre qui leur reconnaît des compétences législatives.
L'article 114 de la constitution modifié par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 place toutes ces collectivités au même niveau que l'État en disposant que « La République est constituée des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l'État » et que « communes, provinces, villes métropolitaines et régions sont des entités autonomes dotées de statuts, pouvoirs et fonctions propres conformément aux principes fixés par la constitution ».
Les dispositions relatives aux contrôles qui figuraient aux anciens articles 125, 127 et 130 de la constitution ont été abrogées. Bien qu'ils n'aient pas été formellement supprimés, les articles du titre VI du texte unique sur les collectivités locales résultant du décret législatif n° 267 du 18 août 2000, portant texte unique sur l'organisation des collectivités locales (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, TUEL) relatifs à ces contrôles ne sont par conséquent plus appliqués. L'article 2-1-e de la loi n° 131 du 5 juin 2003 portant dispositions pour l'adaptation de l'ordonnancement de la République à la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 a donné compétence au Gouvernement pour « attribuer à l'autonomie statutaire des entités locales (id est communes et provinces) le pouvoir de déterminer des systèmes de contrôle interne pour garantir le fonctionnement de ces collectivités, selon des critères d'efficience, d'efficacité et d'économie de l'action administrative ainsi que de neutralité, subsidiarité et adaptation ».
Bien que le législateur ait prolongé le délai au terme duquel expirait l'habilitation du Gouvernement pour préciser le cadre du contrôle interne des entités locales, aucune disposition générale n'est entrée en vigueur. Dans une allocution prononcée le 23 juin 2009, le président de la Chambre des députés estimait à ce sujet que « les mécanismes actuels de contrôle, qu'ils soient internes (contrôle de gestion ou contrôle stratégique) ou consécutifs et aléatoires, ne sont pas adaptés pour assurer la pleine justesse de l'action administrative ».
La constitution ne fait plus référence au contrôle par un organe de l'État des actes administratifs des régions.
Le Gouvernement peut toutefois se substituer aux organes des régions, en vertu de l'article 120 de la constitution, en cas de non respect des normes et traités internationaux, des règles communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique ou encore pour préserver l'unité juridique ou économique, en particulier la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et sociaux. La loi détermine les conditions dans lesquelles ces pouvoirs de substitution s'exercent dans le respect du principe de subsidiarité et du principe de collaboration loyale.
Le Gouvernement peut intenter une action devant la Cour constitutionnelle dans les soixante jours de la publication d'une loi régionale lorsqu'il estime, en vertu de l'article 127 de la constitution, qu'une région a excédé sa compétence.
Les actes des régions sont en outre soumis au contrôle de la juridiction administrative dans les conditions du droit commun.
Les défenseurs civiques des régions contrôlent en outre la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.
Le régime applicable aux communes résulte, pour l'essentiel, du TUEL.
Le Gouvernent dispose d'un pouvoir de substitution sur les actes des provinces et des communes identique à celui qu'il exerce sur les actes des régions en cas de non respect des normes et traités internationaux, des règles communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique ou encore pour préserver l'unité juridique ou économique, en particulier la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et sociaux.
La Cour constitutionnelle a en outre reconnu aux régions, dans les matières qui relèvent de leur compétence, un pouvoir de substitution en cas d'abstention des provinces ou des communes, sous réserve que ce pouvoir soit exercé par un organe de la région ou mis en oeuvre sur la base d'une décision d'un tel organe.
En vertu de l'article 136 du TUEL, si la province ou la commune néglige de prendre un acte obligatoire en vertu de la loi, le défenseur civique régional (sic) nomme un commissaire chargé d'y procéder à sa place. Si l'abstention de l'une ou l'autre entité locale met en cause des obligations relevant de l'appartenance à l'Union européenne ou occasionne un péril grave aux intérêts nationaux, le Conseil des ministres italien nomme un commissaire investi du même pouvoir de substitution.
Les actes des entités locales sont en outre soumis au contrôle de la juridiction administrative dans les conditions du droit commun.
Les statuts adoptés par de nombreuses provinces ont institué un défenseur civique chargé de garantir de façon impartiale la bonne marche de l'administration provinciale en signalant les abus, les dysfonctionnements, les carences et les retards vis-à-vis des citoyens en vertu de l'article 11 du TUEL. Le défenseur est chargé d'exercer le contrôle prévu par l'article 127 du même texte à la demande d'un quart des conseillers provinciaux.
L'article 2-186 de la loi n° 191 du 23 décembre 2009 enjoint aux communes de supprimer les fonctions de défenseur communal qui peuvent être désormais exercées par le défenseur civique provincial qui devient alors le « défenseur civique territorial » dans les conditions fixées par une convention. Il est compétent pour « garantir l'impartialité et le bon fonctionnement de l'administration, en signalant, le cas échéant motu proprio, les abus, dysfonctionnements, carences et retards de l'administration à l'égard des citoyens ».
L'article 127 du TUEL prévoit enfin qu'à la demande d'un quart des conseillers provinciaux, dans les dix jours de la publication d'un acte concernant les appels d'offres, le nombre des emplois ou l'embauche de personnel, le défenseur civique émet un avis sur la légalité de cet acte auquel la collectivité peut cependant passer outre en maintenant sa décision.
Les Pays-Bas sont divisés en 12 provinces et 318 communes.
Les articles 124 et 132 de la constitution déterminent le régime du contrôle des actes des communes et des provinces qui administrent leurs affaires de façon autonome.
Elles peuvent cependant se voir imposer par ou en vertu de la loi, de prendre des dispositions réglementaires ou des décisions administratives, notamment la loi ne précise la procédure applicable en cas de carence que si une collectivité commet de graves négligences dans l'exercice de ses compétences.
Le régime du contrôle est déterminé par la loi.
Le contrôle préalable des décisions des collectivités locales ne peut être prévu que par ou en vertu de la loi.
Enfin les décisions de ces collectivités ne peuvent être annulées que par un décret royal si elles sont contraires au droit ou à l'intérêt général.
Le système institutionnel accorde, du reste, une grande importance à la cogestion des affaires locales par les provinces et les communes. De surcroît, le commissaire de la reine et le bourgmestre, respectivement organes représentatifs de la province et de la commune, sont nommés par l'État.
Hormis dans un nombre de cas limités prévus par la loi, les actes des provinces sont exécutoires par eux-mêmes. Il n'existe pas de contrôle a priori.
Les articles 253 à 274 a de la loi sur les provinces traitent successivement des cas - exceptionnels - où l'État approuve les décisions de ces collectivités, prononce leur sursis à exécution ou procède à leur annulation.
L'approbation des actes des provinces par décret royal est limitée aux cas prévus par la loi. Le refus d'approbation d'un acte est décidé après avis du conseil d'État.
L'annulation - rarement mise en oeuvre - des décisions n'intervient que par décret royal. Elle résulte d'une demande du commissaire de la reine, représentant de l'État dans la province, adressée au ministre concerné. Il est sursis à exécution de la décision incriminée tant que le ministre concerné n'a pas indiqué qu'il n'existe pas de raison pour surseoir à l'exécution ou pour procéder à l'annulation de celle-ci. L'annulation, qui est motivée, n'intervient que sur proposition du ministre intéressé, après concertation avec le ministre de l'Intérieur. Elle fait l'objet d'un décret royal publié au journal officiel. Ce décret est susceptible de recours devant le conseil d'État statuant au contentieux.
Les actes des provinces sont soumis au contrôle des chambres administratives des tribunaux et, en dernier ressort, au Conseil d'État.
L'Ombudsman de la province contrôle la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.
Comme ceux des provinces, les actes des communes sont, en règle générale, exécutoires par eux-mêmes. Il n'existe pas de contrôle a priori.
Les articles 259 à 281 a de la loi sur les communes traitent successivement des cas - très minoritaires en pratique - où l'État approuve ces actes, en ordonne le sursis à exécution ou l'annulation.
Le contrôle étatique résulte d'une demande du maire, nommé par l'État dans la commune, communiquée à la députation permanente, l'exécutif de la province, laquelle la transmet au ministre accompagnée de son propre avis.
Il est sursis à exécution de la décision incriminée tant que le ministre concerné n'a pas indiqué qu'il n'existe pas de raison pour surseoir à l'exécution ou pour l'annulation de celle-ci.
L'annulation, qui est motivée, n'intervient qu'après concertation entre le ministre de l'Intérieur et le ministre intéressé. Elle est prononcée par décret royal publié au journal officiel.
Les actes des communes sont soumis au contrôle des chambres administratives des tribunaux d'arrondissement et, en dernier ressort, au Conseil d'État.
L'Ombudsman communal contrôle la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.
Un projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement néerlandais vise à simplifier les modalités du contrôle inter-administratif dans le cas où les compétences des collectivités locales sont exercées en commun par la province et la commune. Il tend à limiter le champ des contrôles spécifiques, énumérés par la loi, au bénéfice des contrôles génériques ou, en d'autres termes, de restreindre le nombre des contrôles particuliers exercés soit par l'État soit par les provinces sur les communes. Dans ce cadre, le projet vise à :
- alléger les contrôles verticaux afin de les rendre « plus sobres et plus efficaces » et à réaliser des contrôles horizontaux de la qualité ;
- limiter le nombre des contrôles spécifiques précédemment effectués ;
- permettre à l'État d'exercer pleinement son droit de donner des instructions aux collectivités locales lorsque celles-ci sont chargées de la mise en oeuvre d'une politique dont il détermine les principes ;
- concentrer le pouvoir de contrôle administratif des communes sur les provinces en vertu du « principe de proximité », hormis dans les matières où l'expertise fait défaut dans les services de la province pour y être mis en oeuvre ;
- conférer à la province le pouvoir d'ordonner le sursis à exécution de décisions des communes afin de prévenir des conséquences irréversibles et celui de saisir l'État de l'illégalité incriminée ;
- assurer à l'État, lorsqu'il est saisi par une province, l'exercice effectif du pouvoir d'annulation ou de substitution lorsqu'une collectivité locale a pris un acte manifestement illégal ou contraire à l'intérêt général, étant observé que ce pouvoir sera le seul qui restera à l'État et qu'il n'est pas question d'utiliser l'annulation pour corriger des vices de forme ou des omissions réparables ;
- et enfin de donner à l'État le droit d'adresser aux collectivités une injonction préalable les invitant à modifier l'acte incriminé pour faire cesser l'illégalité ou respecter l'intérêt général avant de procéder par lui-même à l'annulation de cet acte.
* 1 Parmi l'Écosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord, on a choisi d'étudier l'exemple de l'Écosse.
* 2 Les trois villes-États de Berlin, Brême et Hambourg ne sont pas prises en compte dans cette étude.