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Timestamp: 2020-02-17 09:21:37+00:00
Document Index: 92609756

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 131", 'art. 24', 'art. 12', 'art. 24']

Observations du Gouvernement sur le recours contre la loi organique relative à la transparence de la vie publique | Legifrance
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Observations du Gouvernement sur le recours contre la loi organique relative à la transparence de la vie publique
Les comparaisons internationales dont rend compte l'étude d'impact jointe au projet de loi témoignent de l'importance du lien établi, dans la plupart des grandes démocraties, entre l'existence de déclarations d'intérêts et de patrimoine, rendues publiques, et la confiance des citoyens dans la qualité du fonctionnement démocratique des institutions. Une grande majorité de pays de l'Union européenne a adopté des règles imposant la publicité, au moins partielle, des déclarations d'intérêts, de patrimoine et de revenus des principaux responsables publics. De telles règles ont été adoptées au Royaume-Uni dès 1974 ; elles se sont généralisées dans l'Union européenne au cours des années 1990-2000 et la France fait aujourd'hui figure d'exception en étant un des seuls pays où la pratique des déclarations d'intérêts n'est pas généralisée et où la loi prévoit seulement une déclaration de patrimoine dont aucun élément n'est rendu public.
I. ― Sur les déclarations d'intérêts
A. ― L'atteinte portée à la vie privée des intéressés n'excède pas ce qui est nécessaire pour répondre à l'objectif poursuivi.
1. Le contenu de la déclaration d'intérêts est proportionné à l'objectif poursuivi.
Ces définitions reprennent les recommandations de la commission pour la transparence financière de la vie politique qui estimait que « devraient également, pour toutes les personnes concernées, être déclarés les intérêts matériels et professionnels actuels de la famille proche (conjoint, ascendants et descendants directs). En revanche, ne seraient pas déclarés les intérêts moraux, intellectuels, religieux, politiques, syndicaux ou associatifs. Par dérogation à ce principe, pourraient être indiqués par le déclarant, dans une rubrique générale relative aux "autres intérêts de nature à susciter un doute sur l'impartialité et l'objectivité”, non de simples opinions, mais des mandats, fonctions ou responsabilités dans ces domaines qui pourraient avoir un impact sur l'exercice de la fonction publique. »
Le législateur n'a pas entendu soumettre à déclaration les intérêts moraux de l'assujetti qui ressortent de sa vie privée, mais seulement l'exercice de fonctions non rémunérées au sein de personnes morales ou d'associations que le déclarant considère comme étant de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant et objectif de sa fonction.
2. Les modalités de publication des déclarations d'intérêts, telles qu'elles sont précisées au III de l'article LO 135-2, sont de nature à prévenir toute atteinte excessive à la vie privée.
Ne pourront ainsi être rendues publiques les indications, autres que le nom du département, relatives à la localisation des biens ni les noms des personnes qui possédaient auparavant des biens mentionnés dans cette déclaration ni, pour les biens qui sont en situation d'indivision, les noms des autres propriétaires indivis. Dans tous les cas, les noms du conjoint, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou du concubin et des autres membres de la famille ne pourront pas être rendus publics.
II. ― Sur les déclarations de situation patrimoniale
1. Ces dispositions répondent au constat, largement partagé, de l'insuffisante efficacité du contrôle de la Commission de la transparence financière de la vie politique en dépit des améliorations apportées au dispositif par les lois successives du 11 mars 1988, du 19 janvier 1995 et du 14 avril 2011.
2. La loi encadre strictement à la fois les conditions d'accès aux déclarations et le contenu des informations rendues accessibles.
Elle prévoit ainsi que ne peuvent en aucun cas être rendus publics, comme pour les déclarations d'intérêts, « les adresses personnelles de la personne soumise à déclaration, les noms du conjoint, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou du concubin et des autres membres de sa famille ». Elle exclut également toute communication « s'agissant des biens immobiliers : les indications, autres que le nom du département, relatives à la localisation des biens ; les noms des personnes qui possédaient auparavant les biens mentionnés dans la déclaration ; pour les biens qui sont en situation d'indivision, les noms des autres propriétaires indivis ; pour les biens en nue-propriété, les noms des usufruitiers ; pour les biens en usufruit, les noms des nus-propriétaires » ; « s'agissant des biens mobiliers : les noms des personnes qui détenaient auparavant les biens mobiliers mentionnés dans la déclaration de situation patrimoniale ; les noms des personnes qui détenaient auparavant des biens mobiliers mentionnés dans la déclaration d'intérêts et d'activités s'il s'agit du conjoint, du partenaire lié par un pacte civil de solidarité, du concubin ou d'un autre membre de sa famille » et « s'agissant des instruments financiers : les adresses des établissements financiers et les numéros des comptes détenus ».
Ainsi qu'il a été dit, un parallèle peut être dressé sur ce point avec les exceptions prévues au secret fiscal. Conformément aux dispositions de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales, tout contribuable inscrit au rôle d'un impôt direct local peut demander la délivrance d'un extrait de rôle ou d'un certificat de non-inscription au rôle concernant un tiers. L'article L. 111 du même livre prévoit de son côté qu'une liste des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés est dressée de manière à distinguer les deux impôts par commune pour les impositions établies dans son ressort. Cette liste est complétée par l'indication des personnes physiques ou morales non assujetties dans la commune à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés mais y possédant une résidence. La liste est tenue par la direction départementale des finances publiques à la disposition des contribuables qui relèvent de sa compétence territoriale ― et l'administration peut même en prescrire l'affichage. Cette liste indique le nom, la première lettre du prénom et l'adresse de la personne, le nombre de parts retenues pour le calcul du quotient familial, le revenu imposable et le montant de l'impôt mis à sa charge. Le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 83-164 précitée, que ces dispositions ne portaient atteinte à aucune règle de valeur constitutionnelle.
3. La mise à disposition des déclarations de situation patrimoniale des élus n'est pas de nature à créer une rupture d'égalité devant le suffrage entre « candidats sortants » et nouveaux candidats.
III. ― Sur les incompatibilités
Les observations qui ont été transmises au Conseil constitutionnel contestent les modifications apportées aux articles LO 146 et LO 146-1 du code électoral aux motifs que ces dispositions seraient contraires, pour les premières, aux objectifs d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, et, pour les secondes, au principe d'égalité des citoyens devant la loi et à la liberté d'entreprendre.
A. ― L'article LO 146 du code électoral, dans sa rédaction résultant du V de l'article 2 de la loi organique, prévoit qu'il est interdit à tout député, d'une part, d'exercer une activité professionnelle qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat et, d'autre part, d'exercer une fonction de conseil, sauf dans le cadre d'une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et qu'il exerçait avant le début de son mandat.
Le principe d'égalité n'est pas méconnu par cette règle, la différence de traitement introduite entre les parlementaires selon qu'ils détenaient, ou non, une activité professionnelle avant le début de leur mandat correspond à une différence de situation et est en rapport avec l'objet de la loi organique consistant à prévenir les conflits d'intérêts. Comme il a été dit, elle fera obstacle à ce qu'un parlementaire puisse, au risque de compromettre son indépendance, se prévaloir de son mandat pour obtenir une activité professionnelle nouvelle.
B. ― Le IV de l'article 2 modifie le 3° de l'article LO 146 du code électoral.
L'objectif de la modification adoptée est de mieux prendre en compte le risque de conflits d'intérêts pouvant résulter de l'exercice concomitant d'un mandat parlementaire et d'une fonction de direction au sein d'une entreprise dont l'activité dépend étroitement de ses relations avec la puissance publique. La disposition ne vise pas l'ensemble des entreprises dont une part significative du chiffre d'affaires est réalisé avec des personnes publiques ― ce qui peut arriver à toute entreprise répondant à un marché public ― mais seulement les entreprises dont l'activité dépend par nature de la commande publique car leur produits ou prestations sont « destinés spécifiquement » à la puissance publique. Les entreprises qui commercialisent des fournitures courantes, qui peuvent être achetées aussi bien par les personnes publiques que par toute autre personne, n'entrent pas dans le champ de ces dispositions, même si elles comptent des personnes publiques parmi leurs clients. En revanche, les entreprises spécialisées dans la fourniture de biens ou de services tels que les travaux publics ou les armes de guerre, qui répondent spécifiquement à des besoins des collectivités publiques, sont concernées par la nouvelle rédaction du 3° de l'article LO 146. La notion de travaux, fournitures ou services « destinés spécifiquement » à une personne publique est donc dépourvue d'ambiguïté.
Ces dispositions sont suffisamment précises et n'encourent pas les griefs soulevés à leur encontre dans les observations soumises au Conseil constitutionnel. La contestation articulée par voie de conséquence à l'encontre du 6° ajouté à l'article LO 146 par les vingtième et vingt et unième alinéas de l'article 2 de la loi organique devra également être écartée.
IV. ― Sur les pouvoirs de la haute autorité et sur le régime des sanctions pénales
1. Les sénateurs estiment que plusieurs dispositions relatives aux pouvoirs de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique méconnaissent des principes constitutionnels encadrant la répression pénale ainsi que la séparation des pouvoirs.
2. Les pouvoirs dont dispose la haute autorité à l'encontre des parlementaires différent en partie de ceux qu'elle détient à l'encontre des membres de l'exécutif et des autres personnes assujetties à déclaration, dont la situation est régie par la loi ordinaire.
En effet, la haute autorité ne peut pas enjoindre à un parlementaire de mettre fin à une situation de conflit d'intérêts. Elle peut uniquement, lorsqu'une déclaration est incomplète ou lorsqu'il n'a pas été donné suite à une demande d'explications de la haute autorité, adresser au parlementaire une injonction tendant à ce que la déclaration complétée ou les explications demandées lui soient transmises sans délai (I de l'article LO 135-4, issu du IV de l'article 1er).
3. Le législateur a en revanche veillé à assortir d'une sanction le non-respect des obligations déclaratives en prévoyant que « dans tous les cas où elle a relevé, après que le député a été mis en mesure de produire ses observations, un manquement à l'une des obligations prévues aux articles LO 135-1 et LO 135-4 ou des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications suffisantes, la haute autorité transmet le dossier au parquet » (art. LO 135-5, issu du IV de l'article 1er).
Dorénavant, « le fait pour un député de ne pas déférer aux injonctions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou de ne pas lui communiquer les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'injonction ou de la demande de communication est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende » (II de l'article LO 135-4).
Par ailleurs, l'avant-dernier alinéa de l'article LO 135-1 prévoit, dans sa rédaction résultant du 5° du I de l'article 1er, que « le fait pour un député d'omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine est puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende. Peuvent être prononcées, à titre complémentaire, l'interdiction des droits civiques selon les modalités prévues aux articles 131-26 et 131-26-1 du code pénal ainsi que l'interdiction d'exercer une fonction publique selon les modalités prévues à l'article 131-27 du même code ».
4. Le nouvel avant-dernier alinéa de l'article LO 135-1 est défini en des termes qui sont suffisamment précis.
L'article comporte déjà l'expression « omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ». Cette rédaction est issue de la loi organique n° 2011-401 du 14 avril 2011 (art. 24) déjà déclarée conforme en toutes ses dispositions par le Conseil constitutionnel (12 avril 2011, n° 2011-628 DC du 12 avril 2011). Au demeurant, le terme de « substantiel » existe dans d'autres textes de répression notamment à l'article L. 420-2 du code de commerce en matière de concentration économique (1).
(1) « Est prohibée, dans les conditions prévues à l'article L. 420-1, l'exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d'entreprises d'une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci. »
LOI organique n°2011-333 du 29 mars 2011 (V)
LOI n° 2011-334 du 29 mars 2011 - art. 12 (V)
Livre des procédures fiscales - art. L104 (M)
Code électoral - art. LO146 (V)
Code électoral - art. LO149 (M)
loi organique n° 2011-401 du 14 avril 2011 (art. 24)