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Timestamp: 2020-07-07 13:53:43+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 47', 'artigo 47', 'artigo 47', 'artigo 47', 'artigo 47', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 119', 'artigo 7', 'artigo 119', 'artigo 1', 'artigo 3', 'artigo 2', 'artigo 119', 'artigo 18', 'artigo 167', 'artigo 18', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 119', 'artigo 167']

Acórdão 36/2002, 2002-02-22 - DRE
Acórdão n.º 36/2002
Número:36/2002
Páginas:1458 - 1467
ELI:https://data.dre.pt/eli/ac/36/2002/02/22/p/dre/pt/html
«1 - A norma cuja apreciação de constitucionalidade requeiro constitui uma alteração ao artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, pelo que, respeitando ao regime de finanças das Regiões Autónomas, deverá, se for caso disso, ser promulgada como lei orgânica.
2 - A alteração legislativa insere-se no processo legislativo parlamentar aberto pela proposta de lei n.º 109/VIII apresentada pelo Governo e resulta da aprovação dessa proposta de lei por parte da Assembleia da República. A proposta de lei n.º 109/VIII foi aprovada na generalidade na sessão parlamentar realizada no passado dia 20 de Dezembro de 2001 e foi também, com as alterações introduzidas pelos Srs. Deputados, aprovada na especialidade e em votação global na sessão parlamentar desse mesmo dia.
7 - Ora, a referida proposta de lei n.º 109/VIII só foi aprovada na generalidade pela Assembleia da República no dia 20 de Dezembro, ou seja, numa data em que podia já ter caducado.
8 - Consequentemente, suscita-se a dúvida se, nessa hipótese, a caducidade da proposta de lei n.º 109/VIII, e independentemente do sentido das posteriores alterações aprovadas em especialidade e votação final global pelos Srs. Deputados, não inquina decisivamente todo o processo legislativo subsequente que vem dar origem à norma cuja apreciação de constitucionalidade suscito.»
Na reunião plenária da Assembleia da República de 28 de Novembro de 2001, o Secretário da Mesa comunica que deu entrada na Mesa e foi aceite, entre outras, a proposta de lei n.º 109/VIII, que procede à revisão da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, tendo a mesma baixado à 5.ª Comissão.
A referida proposta de lei n.º 109/VIII altera a redacção dos artigos 2.º, n.os 2 e 3, 5.º a 9.º, 15.º, 19.º a 22.º, 25.º, 26.º e 30.º a 50.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
«A Comissão de Economia, Finanças e Plano é de parecer que a proposta de lei n.º 109/VIII, procedente do Governo da República - Lei de Finanças das Regiões Autónomas -, está em condições de subir a Plenário para apreciação e votação na generalidade, guardando os grupos parlamentares a sua posição para a referida apreciação que versará apenas sobre a alteração ao artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.»
Na reunião plenária da Assembleia da República do mesmo dia foi submetida à votação na generalidade a proposta de lei n.º 109/VIII, que, nas palavras do Presidente que imediatamente antecederam a votação, «tem um artigo único, que altera o artigo 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), com a redacção que lhe foi dada pela proposta de alteração cujo primeiro subscritor é o Sr. Deputado Medeiros Ferreira».
Aprovada a proposta na generalidade, passou-se, de seguida, à votação, na especialidade, da proposta de alteração, apresentada pelo Deputado Medeiros Ferreira, ao artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, que foi igualmente aprovada, como aprovada foi na subsequente votação final global a «proposta de lei n.º 109/VIII».
O artigo 47.º da Lei n.º 13/98, nos termos da proposta aprovada, tem a seguinte redacção:
Acontece, todavia, que muitos diplomas (designadamente os que não indicam data concreta para a sua entrada em vigor, motivo pelo qual se terá de lançar mão dos períodos de vacatio estabelecidos na lei) são publicados em jornal oficial de determinada data, sob a forma de suplemento, ocorrendo a sua colocação à disposição do público muito depois da data que contêm, isso não obstante o comando do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83.
Consequentemente, face ao preceituado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 6/83, é de presumir que a data do Diário da República que contém um dado diploma é a data da publicação deste. Porém, se existir divergência entre a data do diploma e o dia em que o jornal oficial que o contém foi colocado à disposição do público, uma vez que se demonstre que esse dia não foi correspondente ao dessa efectiva colocação, será a esta que se terá de referir a publicação (cf. pareceres da Procuradoria-Geral da República de 1 de Março de 1979, no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 290, pp. 115 a 123, e de 10 de Janeiro de 1985, idem, n.º 348, pp. 107 e segs.).»
Esta corrente jurisprudencial e doutrinal acaba por ganhar conforto com a Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, que, no seu artigo 2.º, n.º 4, prescreve como termo a quo dos prazos de vigência dos «actos legislativos e outros actos de conteúdo genérico» a data da «efectiva distribuição», quando esta for posterior à data nominal da publicação, disposição, aliás, saudada como «de grande importância no que toca aos suplementos», no comentário àquela lei, da autoria de Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, publicado in Legislação, n.º 22 (separata).
Impõe-se, contudo, observar que toda esta construção tem ponderado especialmente a publicação de actos com conteúdo normativo (a «actos legislativos e de conteúdo genérico» se reporta a citada Lei n.º 74/98) com a particular preocupação de salvaguardar o valor da segurança jurídica que apenas se alcançaria com a cognoscibilidade do direito.
A verdade é que, mesmo aí, já na jurisprudência do Tribunal Constitucional se admitiu a abertura do princípio a ressalvas, fundamentadas no tipo de matérias que o acto legislativo regula. Foi, por exemplo, o caso, apreciado no citado Acórdão n.º 303/90, onde, a propósito de «normas orçamentais» e «de execução orçamental», se «admitiu» que as conclusões e considerações acima transcritas pudessem ser «inflectidas», em virtude de aquelas normas, «por sua natureza», como normas constantes das leis do Orçamento do Estado, terem de reportar-se ao período temporal a que respeitam (anualidade correspondente ao ano civil).
De resto, também na jurisprudência do Tribunal Constitucional e no âmbito dos actos políticos se surpreendem já sinais desta interrogação, quando, no citado Acórdão n.º 53/87, se diz ser «tudo menos líquido» que o facto de o decreto de dissolução da Assembleia da República ter sido publicado posteriormente à sua data nominal releve para efeitos de diferir a produção dos efeitos da dissolução.
Ora, não porque, em tais circunstâncias, o efeito automático de demissão do Governo fosse logicamente incompatível com a referência ao momento em que os actos que determinam essa demissão são publicados [e estão sujeitas a publicação as referidas moções da Assembleia da República, por força do disposto no artigo 3.º, n.º 2, alínea m), da Lei n.º 74/98], mas pelas razões substanciais que impõem tal automaticidade, entende o Tribunal Constitucional que aquele efeito (ao menos no âmbito das relações entre os órgãos de soberania) há-de reportar-se à data em que ocorrem as suas causas.
Como se deixou relatado, o procedimento legislativo resultou da iniciativa originária do Governo com a apresentação da proposta de lei n.º 109/VIII, que permaneceu na Comissão de Economia, Finanças e Plano, para apreciação e parecer, até 20 de Dezembro 2001, data em que subiu a Plenário.
Assim, considero que o Decreto do Presidente da República n.º 60-A/2001 só adquiriu eficácia, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 119.º da Constituição, com a sua publicação efectiva, ou seja, a partir de 26 de Dezembro de 2001; não havia, pois, caducado a proposta de lei n.º 109/VIII no dia em que foi aprovada, na generalidade, na especialidade e em votação final global, pela Assembleia da República.
É, aliás, com este sentido que a exigência constitucional de audição é interpretada pela Lei n.º 40/96, de 31 de Agosto, que, no seu artigo 7.º, impõe nova consulta «sempre que a audição tenha incidido sobre proposta concreta à qual venham a ser introduzidas alterações que a tornem substancialmente diferente ou inovatória».
Com efeito, o n.º 2 do artigo 119.º da Constituição dispõe que a falta de publicidade dos actos previstos nas alíneas a) a h) do n.º 1 do mesmo artigo, entre eles os decretos do Presidente da República [alínea d)], implica a sua ineficácia jurídica. Resulta do n.º 1 do artigo 1.º e do n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, que a publicidade assim relevante como condição de eficácia é a da publicação na parte A da 1.ª série do Diário da República. Quando, porém, a efectiva distribuição do Diário da República tiver sido posterior ao dia da sua publicação, é a data da distribuição efectiva que se considera como data da publicidade relevante. É o que se deduz, por identidade de razão, do n.º 4 do artigo 2.º da Lei n.º 74/98, que dispõe que os prazos da entrada em vigor dos actos legislativos e de outros actos de conteúdo genérico se contam a partir do dia imediato ao da publicação do diploma, ou da sua efectiva distribuição, se esta tiver sido posterior. Com efeito, as mesmas razões de segurança e de confiança jurídicas que fundamentam a prevalência da data da distribuição efectiva sobre a da publicação, quanto à entrada em vigor, vale igualmente quanto à aquisição de eficácia jurídica. Um acto das espécies mencionadas no n.º 1 do artigo 119.º que tivesse sido publicado mas nunca tivesse sido distribuído seria juridicamente ineficaz.
A questão que se coloca ao Tribunal é a de saber se o Decreto do Presidente da República n.º 60-A/2001, que demitiu o Governo, que se tornou eficaz pela distribuição no dia 26 de Dezembro (sendo a data da distribuição provada pelo registo da versão electrónica do Diário da República: artigo 18.º da Lei n.º 74/98) do Diário da República em que foi publicado, se aplica retroactivamente, quanto à caducidade das propostas de lei que é efeito da demissão do Governo, por força do n.º 6 do artigo 167.º da Constituição, a partir da data da sua assinatura e publicação, que foram a 17 de Dezembro.
A tese vencedora da produção automática de efeitos relativamente à Assembleia da República, à data da assinatura do decreto de demissão do Governo, implica, na falta de anterior comunicação oficial à Assembleia da República - como foi a que o Presidente da República fez em 7 de Junho de 1979 (de aceitação do pedido de exoneração do cargo de Primeiro-Ministro, determinando a demissão do Governo: Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 8 de Junho de 1979, p. 2678), na data da assinatura do Decreto n.º 52/79, de 11 de Junho, publicado em suplemento desta data, distribuído no dia 12 de Junho -, sempre que a distribuição do Diário da República seja feita em data posterior à data da assinatura, duas consequências inaceitáveis:
Os princípios da segurança jurídica - que exige a certeza do direito e a manutenção dos actos lícitos - e da confiança jurídica - que exige que as expectativas dignas de protecção não sejam sacrificadas sem que interesses constitucionalmente ponderosos o necessitem -, que estão ínsitos no princípio do Estado de direito democrático, fundam o princípio da irretroactividade das normas, ao mesmo tempo que o limitam, abrindo caminho a excepções (cf., por exemplo, o Acórdão n.º 287/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17.º vol., 1990, pp. 159, 171 e segs., e doutrina nele citada). Aqueles princípios, bem como o da irretroactividade deles decorrente, valem não só para normas que regulam o comportamento dos indivíduos, como para as que regulam as acções dos órgãos do Estado, nomeadamente nas suas relações entre si, embora então não seja aplicável a proibição de retroactividade do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, mas directamente o artigo 2.º da mesma. Isto vale, em particular, quanto às normas que atribuem competências constitucionais que não podem ser restringidas retroactivamente sem ofensa da segurança jurídica e da confiança entre órgãos de soberania.
Resta determinar positivamente a data da entrada em vigor do Decreto do Presidente da República n.º 60-A/2001, demonstrado que foi não haver boas razões para aceitar a sua retroactividade quanto à Assembleia da República. Penso que há analogia com os actos legislativos e outros actos de conteúdo genérico a que se refere o artigo 2.º da Lei n.º 74/98. O decreto de demissão do Governo é um acto normativo com inúmeros efeitos não só ao nível dos órgãos de soberania, mas também ao nível dos indivíduos. Basta pensar nos efeitos da demissão do Governo quanto à cessação de inúmeros cargos e de contratos de pessoal. Por outro lado, penso que o facto da publicação em suplemento com data anterior à da distribuição manifesta a vontade de afastar a vacatio legis de cinco dias do n.º 2 daquele artigo 2.º Assim sendo, o decreto entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Daí que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, primeiro, a jurisprudência constitucional, depois, e, mais recentemente, a lei, tenham clarificado que a eficácia de certos actos depende da sua publicação efectiva (assim: além do já citado Acórdão n.º 303/90, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 99/86, 53/87, 435/87 e 303/90, referidos no n.º 7 do presente acórdão; os artigos 1.º, 3.º e 2.º, n.º 4, da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro; no mesmo sentido, os pareceres da Procuradoria-Geral da República n.os 265/78 e 5/84, publicados no Diário da República, 2.ª série, respectivamente n.º 124, de 30 de Maio de 1979, pp. 3251 e segs., e n.º 234, de 11 de Outubro de 1985, pp. 9473 e segs.). Também a doutrina desde há muito se pronunciou no sentido de que a eficácia dos diplomas depende da sua publicação efectiva (cf. Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, «Forma externa dos actos normativos do Governo», Estudos CETAL, n.º 1, Lisboa, 1989, p. 22, e mais recentemente, «Publicação, identificação e formulário dos diplomas: breve comentário à Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro», Legislação, n.º 22, Abril-Junho de 1998, pp. 57-59).
A resposta só pode ser uma: no dia 20 de Dezembro de 2001, os deputados à Assembleia da República não podiam ter conhecimento do decreto do Presidente da República através do qual foi aceite o pedido de demissão do Governo e da data em que tal decreto foi assinado. Por uma razão muito simples: porque o decreto do Presidente da República através do qual foi aceite o pedido de demissão do Governo - o Decreto n.º 60-A/2001 - apenas chegou ao seu conhecimento, como ao conhecimento dos cidadãos, em geral, no dia 26 de Dezembro de 2001, isto é, no dia em que foi distribuído o 2.º suplemento ao Diário da República, 1.ª série-A, n.º 290.
4 - Concluo, assim, que o Decreto do Presidente da República n.º 60-A/2001, através do qual foi aceite o pedido de demissão do Governo, só é juridicamente eficaz, por força do disposto no artigo 119.º, n.º 2, da Constituição, a partir de 26 de Dezembro de 2001 - a data da distribuição e da publicação efectiva do 2.º suplemento ao Diário da República, 1.ª série-A, n.º 290 (o jornal oficial em que, com data de 17 de Dezembro de 2001, se encontra publicado o referido Decreto n.º 60-A/2001).
Nestes termos, no dia 20 de Dezembro de 2001, a Assembleia da República podia ainda aprovar (na generalidade, na especialidade e em votação final global) a proposta de lei n.º 109/VIII, pelo que o decreto da Assembleia da República n.º 185/VIII não viola a norma do artigo 167.º, n.º 6, da Constituição. - Maria Helena Brito.