Source: http://www.cidh.org/countryrep/Chile85sp/cap10.htm
Timestamp: 2019-05-20 16:50:34
Document Index: 356783533

Matched Legal Cases: ['Artículo 26', 'Artículo 43', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 365', 'Artículo 366', 'Artículo 367', 'Artículo 371', 'Artículo 374', 'Artículo 375', 'Artículo 376', 'Artículo 382', 'Artículo 383', 'Artículo 390', 'Artículo 410', 'Artículo 414', 'Artículo 414', 'Artículo 417', 'Artículo 415', 'Artículo 495', 'Artículo 561', 'Artículo 589', 'Artículo 611', 'Artículo 615', 'Artículo 627', 'Artículo 628', 'Artículo 626', 'Artículo 14', 'Artículo 24', 'Artículo 634', 'Artículo 6', 'Artículo 5', 'Artículo 2', 'Artículo 1', 'Artículo 8', 'Artículo 10', 'Artículo 46', 'Artículo 13', 'Artículo 14', 'Artículo 20', 'Artículo 23', 'Artículo 4', 'Artículo 8', 'Artículo 22', 'Artículo 7', 'Artículo 6', 'Artículo 12', 'Artículo 52', 'Artículo 65', 'Artículo 86', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 19', 'Artículo 1', 'Artículo 36', 'Artículo 42', 'Artículo 24', 'artículo 158', 'Artículo 10']

Informe de Pais - Chile 1985 Cap.10
LOS DERECHOS LABORALES Y SINDICALES
1. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, dispone en su Artículo XXII:
Toda persona tiene el derecho de reunirse pacíficamente con otras, para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden.
2. A su vez, la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales[1] dispone lo siguiente:
Artículo 26. Los trabajadores y empleadores sin distinción de sexo, raza, credo o ideas políticas, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos, que a su vez, puedan federarse entre sí. Estas organizaciones tienen derecho a gozar de personería jurídica y a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus derechos. Su suspensión o disolución no puede imponerse sino en virtud de procedimiento judicial adecuado.
3. La Carta de la Organización de los Estados Americanos reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en su Artículo 43, inciso c, reza como sigue:
c. Los empleados y los trabajadores, tanto rurales como urbanos, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses, incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de huelga por parte de los trabajadores, el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones y la protección de su libertad e independencia, todo de conformidad con la legislación respectiva.
4. Corresponde recordar, además en lo que respecta al marco del derecho internacional aplicable al caso de la situación de la libertad sindical en Chile que, no obstante que este país no ha ratificado los Convenios de la OIT Nº 87 y 98 (1948 y 1969), que respectivamente establecen la libertad sindical, el derecho de sindicación y el derecho a la negociación colectiva de contratos de trabajo, estos derechos están reconocidos en el plano constitucional de la propia OIT.[2]
5. Asimismo cabe recordar, en desarrollo de lo anterior, que la OIT, al referirse en general al problema de la libertad sindical en Chile, señaló en forma precisa los postulados básicos a que debería ajustarse toda legislación sobre esta materia y, en particular, los siguientes:[3]
a. El derecho a fundar sindicatos debe ser garantizado a todos los trabajadores ya sea de sectores públicos y privados, incluyendo los funcionarios públicos;
b. La posibilidad de establecer sindicatos sin previo permiso de las autoridades públicas así como de obtener personería jurídica;
c. Los trabajadores deben tener el derecho de establecer la organización sindical que libremente escojan que deberá tener el derecho de defender los intereses de sus miembros, evitando en lo posible la multiplicación de pequeños sindicatos otorgándoles a los mismo el derecho a la negociación colectiva en nombre de un grupo o categoría de trabajadores;
d. Los sindicatos deben tener libre posibilidad de formar federaciones y confederaciones que tengan los mismos derechos que los sindicatos afiliados;
e. Las organizaciones sindicales deben tener el derecho de establecer libremente sus propios estatutos, de elegir sus representantes, de hacer reuniones para discutir sus intereses y para decidir sobre todas las cuestiones relacionados con su administración interna así como para defender a sus miembros. Igualmente la libertad de expresión debe ser garantizada;
f. Las organizaciones sindicales deberán respetar las leyes del país, pero estas leyes no deben ser incompatibles con los principios de la libertad sindical y,
g. Los trabajadores y, en particular, los dirigentes sindicales deben gozar de adecuada protección contra la discriminación o actos contrarios a su labor sindical en lo referente a empleo.
a. La Legislación Sindical Vigente en Chile antes del 11 de septiembre de 1973
6. Resulta conveniente a los propósitos de este capítulo, establecer cuál era, en resumen, la situación de los derechos sindicales en Chile antes de ocurrir el cambio de régimen político, en 1973. La Comisión estima que en esta forma puede contribuir más eficazmente a establecer la conducta del Gobierno de Chile en el largo período que abarca este Informe en lo que concierne a la libertad sindical y, sobre todo, a hacer ver si dentro del nuevo orden surgido a partir de 1973 la política chilena en materia laboral se ha orientado o no hacia la consecución de los objetivos señalados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
7. La Constitución chilena de 1925, otorgaba a todos los habitantes del territorio nacional, "El derecho de asociarse sin permiso previo y en conformidad con la ley" (Cap. III, Artículo 10, inciso 5º). El inciso 14 del propio Artículo 10 consagraba la libertad de trabajo y su protección; al derecho a constituir sindicatos; al derecho de huelga "todo ello de conformidad con la ley". Asimismo consagraba el derecho de los sindicatos a gozar de personería jurídica "por el sólo hecho de registrar sus estatutos y actas constitutivas en la forma y condiciones que determine la ley" al igual que las federaciones y confederaciones sindicales. Finalmente el inciso 14 disponía que "Los sindicatos son libres para cumplir sus propios fines".
8. Por su parte, las principales disposiciones sobre materia sindical estaban contenidas en el Código de Trabajo de 1931 y sus posteriores modificaciones. Además del Código existían varias leyes o decretos con fuerza de ley en los cuales se legisló ampliamente sobre cuestiones laborales agrícolas.[4]
9. El Libro Tercero (Título I) del Código se ocupaba de las "Asociaciones Sindicales". En principio el Artículo 365 reconocía el derecho de asociación en sindicatos a "las personas de ambos sexos, mayores de dieciocho años", que trabajaran en una misma empresa o faena o que ejercieran un mismo oficio o profesión o profesiones similares o conexas, fueran de carácter manual o intelectual.
10. Distinguía entre sindicatos de patronos, de empleados, de obreros, mixtos o de personas que ejercieran profesión u oficio independiente (Artículo 366). Sin embargo los sindicatos eran de carácter industrial o profesional, conforme a la misma disposición.
11. Los sindicatos, según el Artículo 367, estaban definidos como "instituciones de colaboración mutua entre los factores que contribuyen a la producción". Por tanto, se consideraban contrarias al espíritu y normas de la ley las organizaciones cuyos procedimientos entrabaran la disciplina en el trabajo.
12. Los sindicatos podían adquirir y conservar los bienes de todas clases a cualquier título (Artículo 371).
13. De acuerdo con el Artículo 374 se prohibía que a los sindicatos llevaran a cabo objetivos distintos de los señalados en el Código de Trabajo y en sus propios estatutos o ejecutaran actos para menoscabar la libertad individual, la libertad de trabajo y la de las industrias, conforme a la Constitución y a las leyes.
14. Las personas que desearan sindicalizarse debían notificarlo a los correspondientes inspectores del trabajo (Artículo 375). Para ser dirigente sindical se requería ser chileno, mayor de 18 años y no haber sido condenado o hallarse en proceso por crimen o falta (Artículo 376, a, b, c).
15. Los sindicatos se consideraban legalmente constituidos una vez concedida la personería jurídica por el Presidente de la República, para cuyo fin debería solicitarse a la Dirección del Trabajo (Artículo 382). Una vez obtenida la personería jurídica el sindicato debería inscribirse en el Registro Nacional Sindical de la Dirección del Trabajo (Artículo 383).
16. El Código distinguía (Artículos 384 a 414 del Título II) entre sindicatos industriales y sindicatos profesionales y lo referente a las finalidades, directorios y patrimonios de los mismos. En general tales disposiciones estaban orientadas a hacer efectivos los derechos sindicales y asegurar los beneficios de toda asociación. Así por ejemplo el Artículo 390 disponía que los directorios sindicales debían ser elegidos por el voto acumulativo, en asamblea de los asociados y en votación secreta.
17. En los casos de sindicatos profesionales, es decir, las asociaciones formadas por personas que ejercen una misma profesión, industria o trabajo o actividades similares (Artículo 410), podían constituir uniones o confederaciones para la legítima defensa de sus intereses comunes, al tenor del Artículo 414. Estas confederaciones necesitaban de personería jurídica en la misma forma que para los sindicatos simples, y no podían asumir la representación de estos mientras no obtuvieran dicha personería. (Artículo 414, párr. 2).[5]
18. Los sindicatos, tanto profesionales como industriales, según los definía el Artículo 417, párrafo 1º, tenían como fines los siguientes:
a. Celebrar contratos colectivos de trabajo;
b. Representar a los obreros en los contratos individuales de trabajo y en el ejercicio de los derechos emanados de tales contratos;
c. Representar a los obreros en los conflictos colectivos y en las instancias de conciliación y arbitraje;
d. Llevar a cabo actividades de cooperativas, almacenes, culturales, de seguro y bienestar social o asistencia mutua.
19. El Artículo 415 regulaba la disolución de los sindicatos, federaciones y confederaciones sindicales, a saber: I) Debía ser decretada por el Presidente de la República por las circunstancias taxativamente previstas en el Código; ii) No afectaba a los sindicatos que formaran parte de las federaciones, si es que este fuera el caso.
20. En su Libro Cuarto (título I) el Código disponía todo lo relativo a la judicatura del trabajo, a saber juzgados y tribunales (Artículo 495); procedimiento en caso de demandas (Artículos 517 a 560); apelación de fallos (Artículo 561 a 573); ejecución de sentencias (Artículos 574 a 576) y personal judicial (Artículos 579 a 587).
21. Por lo que respecta a los conflictos colectivos de trabajo (Artículos 589 a 596), el Código establecía que "En toda empresa, establecimiento o faena que registre más de diez obreros o empleados" no podía interrumpirse intempestivamente el trabajo, ya fuera de parte de empleadores o patronos o de los empleados y obreros antes de que se hubieran agotado los procedimientos de conciliación previstos en el Código (Artículo 589). Dicho procedimiento (Artículos 609 a 614) otorgaba a las partes de los medios adecuados para hacer ver sus puntos de vista y poder llegar a un acuerdo mediante sesiones conjuntas de los interesados y sus representantes (Artículo 611).
22. El Código definía el derecho de cierre o "lock-out", como el "paro forzoso de los obreros o empleados de una empresa …provocado… por orden del patrón o empleador" (Artículo 615).
23. El derecho de huelga estaba contemplado de manera minuciosa en el Código del Trabajo chileno: en primer lugar el Artículo 627 disponía que fracasadas todas las gestiones de arreglo, el sindicato podrá declarar la huelga siempre que concurrieran las circunstancias mencionadas en el mismo artículo las cuales se concretaban, I) a la denuncia del contrato colectivo de trabajo en cuestión; ii) la decisión de huelga era tomada en votación secreta en la que participaran las dos terceras partes de los miembros del sindicato y con la mayoría absoluta de los miembros. La omisión de cualquiera de estos requisitos hacía nula la declaración. Iguales condiciones se exigían para el "cierre" en el caso de sindicatos patronales (Artículo 628).
24. Aparte de las limitaciones o requisitos indicados arriba el Código establecía (Artículo 626) una limitación general al derecho de huelga,[6] (Artículo 14 a 33) y en la Ley 16.225 de 1967 (Artículo 24 a 33) en el sentido de que el Gobierno podía reanudar las faenas en la forma que lo exigieran los intereses generales; sin embargo, esta medida exigía decreto previo especial que indicara los fundamentos de la medida o si la huelga "pusiere en peligro inmediato la salud o la vida económica-social de la población".[7]
25. Por último, el Código disponía (Artículo 634 y 635) sobre los delitos contra la libertad de trabajo, o sea, amenazas contra el obrero o empleados o por el sindicato o confederación o presiones contra el mismo, actos para impedir la concurrencia al trabajo y destrucción de materiales etc., en centros de trabajo.
26. En este temperamento sería posible deducir que en Chile, antes del 11 de septiembre de 1973, existía una legislación interna tanto de orden constitucional como legal que estipulaba las garantías básicas y principios reconocidos sobre el ejercicio de la libertad sindical. En particular el derecho a fundar sindicatos, federaciones y confederaciones de trabajadores así como los derechos de negociación colectiva, de conflicto colectivo de trabajo y de huelga estaban ampliamente reconocidos y regulados por el ordenamiento jurídico del país sin otras limitaciones que las necesarias en una sociedad democrática.
b. Principales Decretos y Medidas Legislativas Dictadas Inmediatamente después del 11 de septiembre de 1973
i. Disolución de la CUT
27. En virtud del Decreto Ley Nº 12 del 17 de septiembre de 1973 se revocó la personería jurídica de la Central única de los Trabajadores de Chile (C.U.T.)[8] y el 13 de noviembre siguiente la Organización fue disuelta conforme al Decreto Nº 133 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.[9] La personería jurídica de CUT había sido reconocida en la Ley 17.594 de 31 de diciembre de 1971 junto con varias disposiciones aplicables a esa Central. En el último de estos decretos se expresó que la disolución de la CUT era necesaria ya que la liquidación de los bienes de la Organización y la designación de beneficiario no estaba contemplada en sus estatutos; el entonces Director del Trabajo fue designado liquidador en funciones.
ii. Bando Nº 36
28. El 18 de septiembre de 1973 se proclamó el Bando Nº 36 relativo a todos los trabajadores ya se tratara de obreros, empleados, técnicos o personal profesional. Mediante dicho Bando la Junta Militar de Gobierno estableció determinadas guías o bases laborales, según las cuales todas aquellas personas que pudieran ser consideradas "activistas", "saboteadores", o "delincuentes" podían ser despedidos de sus trabajos o empleos de acuerdo a las disposiciones del propio Bando. Asimismo y hasta que se adoptaran disposiciones futuras quedaban suspendidas, en virtud del Bando 36, las juntas de conciliación; el Comité Central de Salarios; los conflictos colectivos de trabajo o peticiones para el cambio de condiciones de trabajo o empleo; la validez de cualquier acuerdo producto de negociación colectiva o de laudo arbitral u otros instrumentos de política laboral existentes; la actividad de los sindicatos en materias de conciliación o conflictos colectivos de trabajo y el derecho de huelga, si bien otras actividades podían llevarse adelante, pero siempre sujetas a las restricciones naturales del estado de sitio; no podía autorizarse ausencia del trabajo, del empleo o en los sindicatos; no podían celebrarse reuniones sindicales después de las horas de trabajo y cualquier otra actividad sindical que no tuviera bases estatutarias como los llamadas "comités de vigilancia".
29. Cabe señalar que en Bando Nº 36 el Gobierno, nuevamente, reiteró su deseo de respetar los derechos de los trabajadores, establecer justicia social sin discriminación alguna y combatir el desempleo.
iii Decreto Nº 32
30. En virtud de este decreto[10] se establecieron tribunales especiales del Trabajo y se modificaron las disposiciones del Código de Trabajo pertinentes a las causales de despido,[11] sobre terminación del contrato de trabajo y que formaba parte de los decretos complementarios del Código de Trabajo de 1931 y las inmunidades de los sindicatos. El preámbulo del Decreto 32 se refería a la necesidad de restaurar el principio de disciplina.[12]
31. El decreto disponía, en resumen, lo que sigue:
a. Los trabajadores despedidos sólo podían quejarse ante un tribunal especial que funciona en cada departamento territorial del país y que está compuesto de un magistrado competente en materia laboral, un miembro de las fuerzas armadas y un inspector laboral.
b. Las causales de despido eran las siguientes: comisión de cualquier acto ilegal que pudiera evitar que el trabajador acudiera a su trabajo (sin definición específica de la naturaleza de tales actos); destrucción de materiales, herramientas, mercancías o actos que redujeran su valor; dirigir o participar en la interrupción o tal suspensión de las actividades del trabajo; incitar a la destrucción de instalaciones o interrumpir su funcionamiento por cualquier medio; haber tomado parte o directamente efectuar ocultamiento de armas.
c. Los tribunales especiales en procedimiento sumario, sin derecho a apelación, oían y decidían sobre cualquier queja por despido.
32. Cabe observar que si bien el establecimiento de los tribunales especiales fue más tarde suspendido por Decreto Nº 676[13], las causales adicionales de despido de los trabajadores, antes mencionadas, fueron mantenidas en efecto hasta 1975, mediante el Decreto Nº 930 del 15 de marzo de ese año.[14]
iv. Decretos Nº 6 y Nº 22
33. Mediante estos decretos (promulgados respectivamente en septiembre y octubre de 1973) todo el personal fue puesto en condiciones de temporalidad en el sector público. En este alcance el Decreto Nº 22 dispuso que todos los empleados quedaban en condiciones de profesionalidad o podían ser destituidos del servicio. En virtud del Decreto Nº 193, de diciembre de 1973, se estableció comités especiales, compuestos en cada caso del gobernados del departamento territorial, un representante de las fuerzas armadas y un representante del servicio en el cual el empleado trabajaba, para considerar las quejas contra despidos en el sector público.
v. Decreto Nº 43
34. Este decreto tuvo como finalidad suspender todas las disposiciones vigentes, cualquiera que fuera su origen, relativas a la determinación de salarios tanto en el sector público como privado.[15] En este respecto téngase en cuenta que el Decreto Nº 97 del 22 de octubre de 1973 dispuso pagos y ajustes por costo de vida pero derogando otros acuerdos anteriores sobre ajustes automáticos vigentes desde 1960.
vi. Decreto Nº 198
35. Por este decreto del 10 de diciembre de 1973.[16], se estableció una nueva codificación del trabajo, si así pudiera calificarse por el conjunto de disposiciones que le conformaban. En síntesis disponía lo que sigue:
a. Los sindicatos de obreros y empleados se regularían por las disposiciones vigentes salvo lo previsto en el propio decreto, que las sustituía o modificaba en lo que fuera pertinente,
b. Quedaba prohibida cualquier actividad política en los sindicatos;
c. Las Reuniones de los sindicatos podían llevarse a cabo solamente (mientras durara el estado de sitio) para fines de información o del manejo interno del propio sindicato; debían tener lugar después de las horas de trabajo y conformarse al "toque de queda"; el lugar, hora y agenda de la reunión debía ser comunicada por escrito a la sección de Carabineros más próxima por lo menos dos días antes de la pretendida reunión.
d. Todo nombramiento de los funcionarios de sindicatos debía ser comunicado al inspector del trabajo correspondiente o a la autoridad pública y esta podía objetar dicho nombramiento por "tratarse de persona no idónea de acuerdo a las disposiciones del propio decreto".
e. Las vacantes en los comités de los sindicatos debían ser llenadas por los miembros más antiguos en forma automática.
36. Estas fueron las medidas más importantes dictadas por el Gobierno de Chile en relación directa con el derecho de asociación y la libertad sindical durante el período inicial que siguió al pronunciamiento militar.
37. Indudablemente que, dentro de estas medidas, una de las más importantes por su alcance en el campo laboral lo constituyó la disolución de la CUT y la liquidación total de sus bienes.
38. El Gobierno de Chile explicó como razón o fundamento de dicha disolución el hecho de que la CUT no era una organización sindical propiamente dicha, sino política y que sus propósitos eran los de imponer en Chile un gobierno marxista-leninista; que sus funcionarios dirigentes habían sido fraudulentamente elegidos y que en lo general dependía del apoyo del Estado. En este punto el Gobierno de Chile señaló que los sindicatos en el país habían venido dando prioridad a actividades ilegales, contrarias al interés social y económico del país.[17]
39. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos dirigió al Gobierno de Chile por nota del 20 de octubre de 1975 un cuestionario relacionado con las medidas adoptadas por dicho Gobierno sobre el derecho de asociación y la libertad sindical. Entre las cuestiones planteadas en esa oportunidad cabe destacar la aplicación del Decreto Nº 198 y si el Gobierno de Chile había dado curso a las recomendaciones formuladas por la OIT, por medio de la comisión que había visitado Chile.
40. Como consta en el Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Chile,[18] el Gobierno de Chile no dio respuesta a dicho cuestionario, alegando que las preguntas formuladas no tenían referencia con casos concretos o particulares.[19]
c. El Decreto Ley Nº 2.200 de 1978
El 15 de junio de 1978 el Gobierno de Chile promulgó el Decreto Ley Nº 2200 fijando Normas Relativas al Contrato de Trabajo y a la Protección de los Trabajadores.
42. Este Decreto Ley tiene la característica de un Código en materia laboral encaminado a reemplazar el de 1931.
43. Sin entrar a un mayor análisis de un cuerpo legal cuya vigencia íntegra ha sido sumamente breve, pues fue seguidamente modificado en forma substancia por los Decreto 2376 de 1978; 2759 y 3355 de 1979; 3648 de 1981 y por las Leyes 18.011, 18.018 y 18.032 de 1981, 18.134 de 1982 y 18.372 de 1984, corresponde reseñar lo siguiente:
a. Eliminó la distinción entre sindicatos de empleados y de obreros prevista en el Código de Trabajo;
b. Dio énfasis al contrato individual (Artículos 7 a 29) mientras que los contratos colectivos de trabajo están cubiertos solamente por los 4 últimos párrafos del Artículo 6º;
c. Permitía una ventajosa posición del empleador en lo referente al rompimiento del contrato individual de trabajo y el despido consecuencial del trabajador,
d. No contenía disposiciones aplicables al conflicto colectivo de trabajo ni, en especial, sobre derecho de huelga en los términos previstos por el Código de 1931 (Artículos 630 y 631).
d. Los Decretos Nos. 2.345, 2.346 y 2.347
44. El 19 de octubre de 1978 el entonces Ministro del Interior de Chile, en una alocución radial y televisada, anunció una serie de medidas tomadas por el Gobierno en el campo laboral. Entre otras cosas la promulgación del decreto ley otorgándole al Ministro del Interior poderes especiales para "recomendar al Presidente de la República la destitución de cualquier funcionario que, por su acción u omisión, impidiera el ejercicio de los derechos ciudadanos, o para eliminar o simplificar, en los varios departamentos del Estado la innecesaria burocratización y procedimientos incompatibles con la sociedad moderna". Igualmente en el referido discurso el Ministro informó que el Gobierno había decidido "disolver, por ilegales, siete asociaciones sindicales claramente orientadas hacia el marxismo, aún en actividad, e imponer penas a toda organización sindical que actuara en el campo laboral sin la debida autorización".[20]
45. En efecto, el Decreto Nº 2.345 del 17 de octubre de 1978, otorgando poderes discrecionales al Gobierno en materia de despidos en la administración pública y en las empresas del Estado, afectó en forma directa a los dirigentes sindicales ya que, según el Artículo 5 del citado Decreto, los poderes conferidos al Ministerio del Interior no estarían limitados por disposiciones o estatutos anteriores de ninguna naturaleza, por lo cual dichos líderes del sector público podían ser simplemente destituidos por decisión del poder ejecutivo.
46. Asimismo, el citado Decreto Nº 2.345 de 1978 constituyó una advertencia severa al sector sindical de la administración y empresas del Estado en el sentido de que su derecho al trabajo no tendría en el futuro, ninguna protección lega. La Asociación Nacional de Empleados Oficiales (ANEF), comentando el Decreto 2345 expresó lo siguiente: "Aparte del hecho de que esta decisión del Gobierno constituye una extensión de poderes del mismo tipo de los otorgados al Ministro de Hacienda en 1976 para destituir a los empleados públicos, resulta difícil explicar que por más de cuatro años, el Gobierno haya estado desburocratizando el aparato gubernamental, ya que ha habido continua destitución masiva de empleados y muchos servicios han sido eliminados o están en proceso de serlo, como es el caso de CORA".
47. En una comunicación o queja presentada ante la OIT por organizaciones sindicales internacionales se alega que en virtud del citado Decreto 2345 los sindicatos locales del sector público han sido disueltos y sus dirigentes han sido destituidos de sus posiciones.[21]
48. Por lo que respecta al Decreto Nº 2.346 de 17 de octubre de 1978, su función legislativa consistió en la disolución de siete federaciones sindicales y de los sindicatos adheridos a aquéllas que llegaban a unos 550 aproximadamente,[22] así como la confiscación de sus bienes y la prohibición de asociarse con el personal de la administración pública y empresas del Estado, en apoyo de lo previsto en el Decreto Nº 2.345 de la misma índole represiva o, al menos, severamente limitativos de la libertad sindical y, en especial, del derecho de asociarse.
49. En el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a la Asamblea General de la OEA, (1978)[23] se hace referencia al hecho de que el Gobierno de Chile había informado sobre la suspensión de la aplicación del Decreto Nº 2.346. Sin embargo, el Ministro del Interior de Chile había declarado, en octubre de 1978, es decir, con posterioridad a los informes suministrados a la Comisión, que el propósito de disolver los sindicatos era el de hacer posible "que los trabajadores fueran representados por auténticos líderes sindicales".[24]
50. El Decreto Ley Nº 2.347, de 17 de octubre de 1978, tipificó una nueva figura delictiva contra la seguridad del Estado con sujeción a lo dispuesto, en cuanto a jurisdicción y procedimiento, a lo previsto en el Título VI de la Ley 12.927 sobre Seguridad del Estado (Artículo 2). El Artículo 1, del Decreto Nº 2.347 declaró contrarias a la seguridad del Estado cualquier asociación o grupo que sin poseer capacidad legal (personería jurídica), asumiera la representación de sectores de trabajadores. El Decreto imponía la pena de prisión en grados medios y máximos para los infractores.
51. Este Decreto, al igual que los anteriormente citados tuvo un impacto inmediato en las organizaciones sindicales pues como consecuencia de su promulgación, 35 sindicatos quedaron fuera de la ley y sus dirigentes sujetos a las sanciones legales prevista en el mismo.
e. El "Plan Laboral"
52. Bajo este nombre se agrupa un conjunto de decretos leyes dictados por el Gobierno de Chile entre los meses de junio y julio de 1979 encaminados a establecer un "orden jurídico" más estable en materia laboral, en gran mayoría sustitutivos, en todo o en parte, de las disposiciones imperantes desde 1973.
53. El Gobierno chileno por su parte, al presentar el Plan manifestó que el mismo consagraba, por primera vez "las bases de un sindicalismo democrático".[25]
54. El Plan Laboral estaba compuesto, básicamente por los siguientes Decretos Leyes: Nº 2.756 del 29 de junio de 1979, disponiendo normas sobre organización sindical; Nº 2.758 de la misma fecha sobre negociación colectiva de contratos de trabajo; Nº 2.760 del 3 de julio de 1979, fijando disposiciones para la defensa de la libre competencia y, Nº 2.755 del 29 de junio de 1979. Posteriormente, el Gobierno promulgó otros decretos a los cuales la Comisión se referirá una vez que se haga un breve examen de las principales características y alcances de los decretos arriba citados.
55. Por su especial importancia la Comisión analizará por separado, a continuación, los Decretos Nos. 2.756 y 2.758, que se refieren a la organización sindical y a la negociación colectiva.
f. Decreto Ley Nº 2.756 sobre Organización Sindical
56. Corresponde hacer presente que el Decreto Nº 2.756 estableció nuevamente en Chile el derecho de asociación sindical, es decir, de formar sindicatos de trabajadores para la defensa de sus intereses, derogando por tanto el criticado Decreto Nº 198 de 1973.
57. No obstante la finalidad aparente del Decreto, el caso es que por otro lado contiene serias limitaciones a la libertad que pretendía garantizar, pues los sindicatos no podían organizarse si no hasta un año después de iniciadas las tareas de una empresa (Artículo 8).
58. De acuerdo a este decreto, se podía declarar la disolución de un sindicato sin fórmula de juicio, al tenor de los Artículos 54 y 55, según lo solicitara un empleador, el Gobierno (Ministerio de Trabajo) o cualquier interesado, lo que en verdad colocaba a la organización sindical en un estado o situación de constante provisionalidad.
59. Establecía, indirectamente (Artículo 10 y 11), limitaciones para la constitución de sindicatos imponiendo porcentajes mínimos de número de trabajadores necesarios para formar una asociación sindical entre el 10% y el 50% del personal, según se tratara de un sindicato interempresa, respectivamente, lo cual podría llegar a hacer necesario para la fundación de un sindicato la participación de un número muy elevado de afiliados si se aumenta el número mínimo de miembros.
60. También limitaba las reuniones de los sindicatos, pues según el Artículo 46 del Decreto, éstas solamente podían tener lugar en la sede sindical, quedando prohibidas las reuniones públicas en calles o salas.
61. Como factor positivo el Decreto Nº 2.756 significó un avance notable si se le compara con el Decreto Nº 2.376 de 1978 que prohibía la existencia de organizaciones laborales de segundo grado. Conforme al Artículo 13 sobre personería jurídica, el decreto disponía que el sindicato adquiriría dicha personería en el momento de depositar sus estatutos; sin embargo el Artículo 14 otorgaba al Inspector del Trabajo el poder de objetar la constitución del sindicato, lo cual es contrario al principio básico del mismo derecho a formar sindicatos dentro de la ley que debe servir para facilitar dicha formación y no para obstaculizarla innecesariamente.
62. El Decreto prohibía a las federaciones o confederaciones sindicales participar en una negociación colectiva y firmar convenios colectivos de trabajo, lo cual resulta en grave detrimento de la libertad sindical mínima.
63. El Decreto Ley, asimismo, fijaba un cierto número de requisitos minuciosos par la elección de dirigentes sindicales, según el Artículo 20.
64. Una de las cuestiones más debatidas en relación con el Decreto Nº 2.756 de 1979 es la relativa al derecho del empresario de apelar contra las resoluciones de las autoridades administrativas declarando la incapacidad jurídica de los sindicatos, recurso que ha de interponerse ante los tribunales civiles, a que se refiere el Artículo 23 de dicho decreto.[26]
g. El Decreto Ley Nº 2.758 sobre Negociación Colectiva y Declaración de Huelga
65. Como se indicó en el comienza de este capitulo el derecho de negociación colectiva es uno de los elementos básicos del contenido del derecho a la libertad sindical, reconocido en el Convenio 98 de la OIT (1949), que si bien no ha sido ratificado por Chile, la legislación anterior a 1973 reconocía en el Código de Trabajo (Artículos 589 y siguientes).
66. Esta materia quedó regulada por el Decreto Nº 2.758 del 29 de junio de 1979 que restableció en Chile el derecho de negociación colectiva. A continuación se resumen las características principales del mencionado decreto.
67. Los Artículo 4 a 7 circunscriben la negociación colectiva a los sindicatos a nivel de empresa quedando, por tanto, fuera de la misma las negociaciones por medio de federaciones o confederaciones de trabajadores, con lo cual establece en la práctica una limitación que aparte de excluir un gran sector laboral de este derecho, debilita asimismo la defensa de los intereses laborales por medio de la negociación colectiva que debe estar garantizada a todo lo largo del espectro sindical, que está en contra de lo previsto en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales, Culturales (Artículo 8) y del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 22).
68. También excluye (Artículo 7) de la negociación colectiva a los trabajadores de la administración del Estado y a las empresas públicas o privadas cuyos presupuestos estén financiados por el Estado más allá de un 50%; y a empresas de servicios de utilidad pública aunque estén administrados por el sector privado.
69. Asimismo prohibe (Artículo 6), la huelga de los trabajadores en empresas cuya paralización cause daño a la salud, al abastecimiento de la población, a la economía del país o a la seguridad nacional. Con esta amplia gama de prohibiciones, de tan ambigua aplicación, el citado artículo constituye, de hecho, una prohibición del derecho de huelga en casi todo su alcance laboral, en contravención con los principios de la libertad sindical. Así por ejemplo, entre la lista de empresas que caen en esta categoría publicada por el Gobierno de Chile, en 1982, se nombraban 41 empresas.[27]
70. El Artículo 12 determina las cuestiones que pueden ser objeto de negociación colectiva, excluyendo aspectos tales como la obligación del empleador de pagar los días de huelga y la creación de fondos sindicales para dar beneficios a los trabajadores financiados, en todo o en parte, por el empleador. Sin embargo, no se define en el decreto claramente qué materias pueden o no ser negociables, lo que ha dado lugar a numerosas discusiones sobre el alcance de esta disposición del Decreto Nº 2.558, teniendo los trabajadores que recurrir a la Inspección del Trabajo con retardo o entorpecimiento de la negociación colectiva.
71. El Artículo 52 establece lo pertinente a la declaración de huelga en el supuesto del fracaso de la negociación colectiva, estableciendo que ésta solamente puede ser dispuesta pro el voto de la mayoría absoluta de los trabajadores involucrados en la negociación, quedando fuera de la posibilidad de huelga las federaciones o confederaciones ya que, como se ha visto, las mismas no pueden (al tenor de los Artículos 4 a 7) intervenir en la negociación colectiva. Tal limitación constituye un aspecto inaceptable pues el derecho de participar en la negociación colectiva debe ser amplio y, en consecuencia, amplio también el derecho de huelga cuando la negociación fracasa en perjuicio de los intereses de los trabajadores. Un derecho va unido estrechamente al otro en su ejercicio.
72. Los Artículos 58 a 62 otorgan al empleador la facultad de contratar personal necesario para reemplazar o suplir los trabajadores en huelga. Asimismo, dispone que todo trabajador después de 60 días de huelga queda considerado como renunciante voluntario de su empleo o trabajo.
73. Por último, el Artículo 65 dispone sobre los casos de huelga o "lock out" que por sus circunstancias puedan traer daño a la salud, abastecimiento a la población, etc. En tales casos el Presidente de la República podrá decretar la reanudación del trabajo por un plazo de 90 días. Pero además cabe señalar que en virtud del Artículo 86 del propio Decreto Nº 2.758 se modifica la Ley de Seguridad del Estado (Nº 12.927) aumentando los casos o situaciones en las cuales el poder ejecutivo puede disponer la reanudación del trabajo con participación o intervención de las autoridades militares, quedando suspendida ipsofacto toda negociación y debiendo volver los huelguistas al trabajo en los mismos términos que antes de producirse la huelga. Sobre referirse a los abusos y arbitrariedades a que puede dar lugar una disposición de ese tenor.
h. Nueva Legislación Posterior al Plan Laboral
74. El Gobierno de Chile dictó a finales de 1979 y principios de 1980, algunos decretos que pasaron a modificar en parte la legislación prevista en los Decretos de Plan Laboral promulgado en 1979, en unos casos o a proveer otro tipo de medidas. En resumen los decretos de esta etapa son los siguientes:
75. El Decreto Nº 2.950 del 15 de noviembre de 1979 que excluye a nuevos sectores de trabajadores de la posibilidad de negociar colectivamente sus condiciones o contratos de trabajo que aumentaron los ya excluidos en el Decreto Nº 2.758 de junio del propio año. Por el contrario, el Decreto mejoró las condiciones de los patronos frente a las demandas o peticiones laborales (Artículo 1º), dejando sin valor la presunción legal de aceptación de una propuesta laboral si no había por parte del patrono respuesta específica a la misma en el plazo de 10 días.
76. El Decreto Nº 2.255 del 1º de mayo de 1980, también modificó disposiciones de los Decretos Nos. 2.756 y 2.758 sobre organización sindical y negociación colectiva en sentido más restrictivo todavía (Artículo 2 y 3).
77. El Decreto Nº 3.410 del 28 de mayo de 1980, faculta al Presidente de la República para reestructurar la administración pública sin sujeción a ninguna norma sobre privilegio o inamovilidades, quedando por tanto los empleados sin derecho a reclamo contra posibles despidos. Este decreto, además tiene un carácter retroactivo que si bien resulta obvio, no es menos gravoso enfatizar, creando un serio factor de inseguridad legal en el sector laboral público.[28]
i. La Constitución de 1980
78. El Artículo 19 de la Constitución de 1980, en su inciso 15 establece el derecho de asociación "sin permiso previo".
79. El inciso 16, por su parte, dispone sobre los derechos sindicales lo siguiente:
No podrán declararse en huelga los funcionarios de Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daños a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. La ley establecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición que establece este inciso.
j. Abolición de los Tribunales del Trabajo
80. Apenas puesta en vigor la Constitución de 1980, la Junta de Gobierno dispuso, mediante el Decreto Ley Nº 3.643, la abolición de los tribunales laborales quedando la jurisdicción del trabajo asimilada a los tribunales civiles y comerciales, a partir de 1º de mayo de 1981.
81. En concepto de la Comisión, dicha medida privó a los trabajadores de la protección particular que les brindaba un procedimiento especializado para tramitar con rapidez os conflictos que se suscitan diariamente en materias de orden labora. La supresión de estos tribunales ha significado que los trabajadores deberán esperar ahora su turno en los tribunales civiles que se ocupan de todo tipo de asuntos, para requerir el pago de las retribuciones que se le adeudan o el reconocimiento de los derechos que reclaman, lo cual puede significar angustiosas demoras para quienes normalmente obtienen sus únicos ingresos precisamente de su trabajo. Por otra parte, la Comisión no logra entender que ciertos principios jurídicos en materia laboral, que se encuentran arraigados en Chile, como el reconocimiento de la efectiva desigualdad que existe en las partes o la obligación de tutela que tiene el Estado con respecto a los trabajadores, van a ser resguardados por tribunales cuya actuación está determinada por principios opuestos, como son la igualdad de las partes y la plena libertad de contratación.
k. La Ley Nº 18.018 de 1981
82. En agosto de 1981 el Gobierno de Chile dictó otras medidas sobre el derecho de asociación y la libertad sindical en ese país encaminadas a completar y "modernizar" las disposiciones del "Plan Laboral".
83. Entre esas medidas cabe especialmente mencionar a la Ley Nº 18.018 del 14 de agosto de 1981 por medio de la cual se modifican numerosas disposiciones del derechos laboral chileno, algunas anteriores a 1973 y se modifican otras del Decreto Nº 2.200 de 1978 sobre contrato de trabajo.[29]
84. Las principales características de esta ley son, en resumen, las siguientes:
85. Deroga en forma completa la Ley Nº 16.445 de 8 de abril de 1966 sobre Normas para la Terminación del Contrato de Trabajo, que disponía que el empleador no podía poner término al contrato de trabajo "sino en virtud de causa justificada" (Artículo 1º). Al tenor de este Decreto el trabajador puede ser despedido aduciendo solamente "necesidades de la empresa".
86. Dispone que los contratos temporales pueden ser renovables sólo una vez, derogando lo previsto en el Decreto Nº 2.200, que había extendido la vigencia de este tipo de contratos de seis meses a dos años.
87. Los contratos de trabajo se consideran como efectuados con la empresa como persona jurídica y no con los dueños o propietarios de la misma, cualquiera que sea la forma legal de la empresa, lo cual también se considera positivo pues contribuye a la estabilidad en el empleo en el supuesto caso de que el propietario o dueño cambie dejando al trabajador al arbitrio de la nueva situación, tal como ocurría con el Decreto Nº 2.200.
88. Distingue entre antiguos y nuevos trabajadores en lo referente a indemnizaciones: los nuevos podían pactar estas indemnizaciones con los propietarios sea individual o colectivamente, con la excepción de que si no se llegara a un acuerdo entonces la empresa deberá pagar una indemnización de un mes por cada año de servicio hasta un máximo de cinco meses, lo cual es un límite nuevo, no previsto por las leyes anteriores que va, ciertamente, en grave perjuicio del trabajador pues el límite es corto. Cabe observar en este punto que dada la notable inferioridad del trabajador éste se puede ver obligado a "aceptar" la indemnización propuesta por las empresas.
89. En cuanto a los trabajadores antiguos (contratados antes del 14 de agosto de 1981), la Ley 18.018 les reconoce una indemnización de un mes por año de servicio, sin límite pudiéndose negociar la indemnización que supere los 5 meses. "Según las autoridades del Gobierno, se trata de cambiar un beneficio futuro e incierto por un beneficio inmediato y cierto, lo que favorecería a los trabajadores".
90. En materia de despido colectivo y paralización de faenas, hay un retroceso claro. Antes de la Ley 18.018 los empresarios debían obtener autorización de los Ministerios del Trabajo y de Economía para despedir a más de 10 asalariados en un mes. De procederse sin esa autorización, los empresarios incurrían en multas y los trabajadores tenían derecho a una indemnización doble. Hoy ya no se requiere ese permiso biministerial con lo cual los trabajadores quedan aún más desamparados y han perdido la posibilidad de cobrar una indemnización mayor.
91. En cuanto a la jornada de trabajo, de acuerdo a la legislación precedente, esta era de 8 horas diarias, pudiendo llegar hasta 9 horas 36 minutos cuando no se trabajaba el día sábado. Ahora se podrá trabajar hasta 12 horas, como jornada normal. Esto significa una disminución de las horas extraordinarias, por las cuales se recibe una remuneración adicional. De esta manera, los trabajadores perderán ingresos y los patrones tendrán costos más bajos. Por otra parte, se faculta al empleador para modificar unilateralmente la hora de entrada al trabajo. En otros términos, puede alterar el contrato sin consultar a los asalariados, lo que contradice los derechos más elementales.
92. En lo que respecta a las remuneraciones, el cambio más importante consiste en que se suprime el salário mínimo legal ($5.186) para los menores de 21 y mayores de 65 años. Ahora estos trabajadores, que son particularmente débiles para negociar, deberán convenir "libremente" su remuneración con los patrones.
93. Por último, esta ley limita la vacación anual suprimiendo derechos adquiridos en la legislación vigente antes de 1973. Asimismo, ciertos sectores de trabajadores pierden el feriado extra de 25 días en zonas mineras.
l. La Legislación Posterior
94. En diciembre de 1982, se dictan importantes leyes en materia laborales. Así, la Ley Nº 18.196 del 26 de diciembre de 1982, entre otras materias, modificó parcialmente el Decreto Ley Nº 2.756 estableciendo en su Artículo 36 "los sindicatos no podrán contratar o recibir, directa o indirectamente aportes, donaciones, empréstitos, ni en general ninguna otra clase de financiación de las empresas a que pertenezcan sus afiliados".
95. Tres días después, el 29 de diciembre de 1982, se promulgó la Ley Nº 18.198 que significó en la práctica la congelación en las remuneraciones de los trabajadores no sujetos a negociación colectiva, que son la mayoría de los trabajadores chilenos. El 29 de marzo de 1984 se modificó parcialmente la citada Ley Nº 18.198, derogándose sus artículos transitorios, en el sentido de que "en los procedimientos de negociación colectiva que se hubieren iniciado con anterioridad a la vigencia de esta ley y que se encontraren pendientes a la fecha de su entrada en vigor, regirán las normas permanentes establecidas en los Artículos 49 y 60 del Decreto Ley Nº 2.758 de 1979". También se establece que, en adelante, en los casos en que "el proceso de negociación colectiva se encuentre sometido a proceso de arbitraje, el empleador podrá formular una nueva oferta ante el tribunal arbitral, dentro de los 10 días siguientes a la vigencia de esta Ley, y con ello se suspenderá por igual período el plazo a que se refiere el inciso cuarto del Artículo 42 del Decreto Ley Nº 2.758 de 1979". Esto significaría que el "piso" de negociación será el equivalente a las remuneraciones y beneficios que los trabajadores tengan en el momento de iniciar su negociación, y no ya forzosamente el "piso" referido al 31 de diciembre de 1982, tal como lo imponía la Ley Nº 18.198.[30]
96. En 1984 se promulga la Ley Nº 18.372, que modifica el Decreto Ley Nº 2.200 sobre contrato de trabajo.
97. Esta ley vino a corregir algunas injusticias que afectaban a los trabajadores, como la prohibición que esa ley contempla para que los contratos individuales modifiquen los contratos colectivos en desmedro de los trabajadores. Anteriormente se había difundido la práctica patronal de negociar individualmente con los asalariados, restando así valor a la negociación colectiva.
98. También la Ley Nº 18.372 derogó como causal de despido sin indemnización "las necesidades de funcionamiento de la empresa", la cual había sido frecuentemente invocada para despedir a los trabajadores dejándolos en una total indefensión. También la ley prohibe negociar el pago de indemnizaciones por años de servicio, estableciéndose, en cambio, un mes por año como indemnización, con un máximo de cinco.
99. Asimismo, esa Ley establece que la jornada ordinaria semanal de 48 horas no podrá realizarse en menos de cinco días, modificando así al Decreto Ley Nº 2.200 que permitía un mínimo de cuatro días, con lo cual podían existir jornadas diarias de hasta 12 horas sin pago de horas extraordinarias. También la Ley Nº 18.372 declara que los profesores que hayan trabajador al menos seis meses, hasta diciembre, se le deben cancelar los sueldos de los meses de enero y febrero, con lo cual se puso término a la práctica que solían emplear algunos colegios particulares de despedir a los profesores en diciembre y recontratarlos en marzo, al inicio del año escolar.
100. Si bien la Comisión considera que la Ley Nº 18.372 representa un progreso con respecto a las condiciones anteriores del contrato de trabajo, tal como estas se contenían el Decreto Ley Nº 2.200, estima que ella dista de significar un real avance respecto al sistema anterior a 1973.
101. En efecto, a juicio de la Comisión, aún subsisten en la legislación laboral chilena promulgada por el gobierno militar, serias lagunas y limitaciones a los derechos de los trabajadores. Así, por ejemplo, aún no se ha legislado adecuadamente para suprimir o limitar los despidos colectivos; tampoco se ha autorizado la negociación colectiva por rama de actividad, al menos en aquellos sectores en que la negociación por empresa es prácticamente imposible, como acontece en el comercio y la agricultura.
102. Debe observarse, asimismo, que en todo este período los trabajadores no han tenido prácticamente ninguna participación en la elaboración de las leyes laborales.
103. Con todo, a juicio de la Comisión, las restricciones a los derechos laborales y sindicales en el período en que se cubre en este Informe resultan, además de las medidas legislativas reseñadas, de la situación general que vive Chile, la que se ha expresado en reiteradas violaciones a los derechos humanos de dirigentes sindicales, en los constantes estados de emergencia que han privado a los trabajadores del ejercicio de sus libertades y derechos y de las condiciones económicas que se han traducido especialmente en un alto desempleo, todo lo cual ha incidido, como se verá a continuación, en el movimiento sindical chileno.
C. EL MOVIMIENTO SINDICAL CHILENO
a. Obstáculos para la Asociación y Libertad Sindicales
104. Un estudioso de la situación sindical chilena ha escrito que en septiembre de 1973 los asalariados constituían en Chile casi el 80% de la población activa y que más de la mitad de ese porcentaje estaba compuesto por obreros que trabajaban en la agricultura, minería, industria, construcción, energía y transporte. 45% de los asalariados estaban organizados en cerca de 10.000 sindicatos con más de 1.100.000 afiliados. Por otra parte, los empleados fiscales o estatales --cuya asociación había sido legalizada en 1971-- agrupaban a 300.000 miembros.[31]
105. Esa situación cambió radicalmente en 10 años. Según cifras de la Dirección del Trabajo, a fines de 1983 existían en Chile 4.401 sindicatos, con 320.903 afiliados y un promedio de 73 socios por sindicato. El porcentaje de afiliados correspondía sólo a un 8,7% de la fuerza de trabajo y a un 10,2% de los ocupados.[32]
106. En los años siguientes el movimiento sindical chileno será afectado, además de la legislación laboral que irá promulgando el gobierno militar, por las condiciones económicas del país, especialmente en lo que se refiere a un notable aumento de la tasa de desempleo y por la situación general en lo que se refiere a la vigencia de los derechos humanos.
107. Ya se vio anteriormente en este capítulo cómo una de las primeras medidas del Gobierno fue revocar la personería jurídica de la Central Única de Trabajadores.[33] Asimismo, tal como se señaló anteriormente, mediante el Decreto Nº 198 de 10 de diciembre de 1973 se establecieron diversas medidas limitando la asociación y libertad sindicales,[34] y más tarde, con el plan laboral, tal como éste fue formulado por el Decreto Ley Nº 2.756 de 29 de junio de 1979, se impusieron diversas limitaciones en materia de constitución y funcionamiento de sindicatos y de federaciones y confederaciones sindicales, prohibiéndose a estas últimas la participación en la negociación colectiva de las condiciones de trabajo y de los convenios colectivos del trabajo y, en general, en actividades de política partidista.[35]
108. Además de tales limitaciones legislativas, para analizar el movimiento sindical chileno no puede prescindirse del considerable desempleo que especialmente en los últimos años se ha producido en Chile. Ello, y las limitaciones existentes en la negociación colectiva, la cual está inspirada en considerar al trabajo como una mercancía sujeta a las condiciones del mercado, sin que el Estado asuma un rol activo en la protección de los trabajadores, ha contribuido a debilitar el movimiento sindical.
109. En lo que se refiere al desempleo, éste se ha agudizado en los últimos años hasta alcanzar cifras que no tienen precedentes en la historia de Chile. Así, en los meses de agosto a octubre de 1984, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística, el país registraba las siguientes cifras:
(miles de personas y porcentajes)
Tasa de Desocupados abierta
Tr. PEM[36] POJH
Tasa desocupados real (incl. PEM-POJH)
110. También cabe anotar como una grave limitación al movimiento sindical la situación de los derechos humanos imperante en Chile. Si ha habido algún sector en ese país que ha sido objeto de un permanente hostigamiento y persecución ha sido el sector sindical. Tras el pronunciamiento milita, numerosos dirigentes sindicales, especialmente aquellos que militaban en partidos políticos que apoyaban al régimen depuesto, fueron ejecutados, desaparecieron, murieron mientras se encontraban arrestados, o se vieron forzados a marcharse al exilio.
111. Así, entre los dirigentes sindicales que se encuentran desaparecidos pueden citarse los siguientes: Bernardo Araya Zuleta, ex Dirigente de la CUT; José Baeza Cruces, ex Miembro de la CUT Consejo Nacional de la Juventud; Abel Barria A. Pedro, Dirigente de la CUT, Consejo Ejecutivo para la Juventud, Valdivia; Lincoyán Berrios Cataldo, Dirigente de la Asociación Nacional de Empleados Municipales; José Corvalán Valencia, ex Presidente del Sindicato Nal. De la Salud Pública del Hospital San Juan de Dios; Víctor Díaz López, ex Dirigente de la CUT; Lenin Díaz Silva, Dirigente sindical de la Mina "La Exótica"; Uldarico Donaire Cortes, ex Dirigente del Sindicato de Trabajadores de Imprenta "Horizonte"; Jaime Donato Avendaño, Líder del Sindicato de Trabajadores Electricistas; Humberto Fuentes Rodríguez, Dirigente de la Federación de Trabajadores de Construcción; Mario Fuica Vega, ex Miembro de Sindicato de Trabajadores Municipales de Renca; Guillermo Galvez Rivadineira, Secretario del Sindicato de Trabajadores de Imprenta, Quisantu; Juan Gianelli Company, Dirigente nacional de SUTE; Fernando Lara Rojas, dirigente nacional de empleados textiles; Luis Lazo Santander, ex Dirigente de la Federación de empleados Electricistas; Patricio López, Supervisor de la Federación de Trabajadores Textiles, Santiago; Nicolás López Suárez, ex Dirigente nacional de la CUT; Víctor Nacaya Molina, Secretario del Sindicato de Trabajadores Textiles "Oveja Tome"; Guillermo Martínez Quijón, Dirigente del Sindicato de Trabajadores de Imprenta; Sario Miranda Godoy, Miembro de la Federación de Trabajadores Metalúrgicos; Raúl Montoya Vilches, Dirigente de la Federación de Constructores; Juan Moraga Garcés, Miembro de la Federación de Constructores; Fernando Navarro Allende, Dirigente del Sindicato de Trabajadores Ferroviarios; Miguel Nazar Quiroz, Dirigente de la CUT; Rodolfo Núñez Benavides, Secretario Ejecutivo de la CEPCH; Juan Orellana Catalán, ex Dirigente de la Confedereción "Ranquil"; José Palma Muñoz, ex Presidente del Sindicato de empleados ENDESA; Reinalda Pereira Plaza, Dirigente sindical; Waldo Pizarro Molino, Líder de los trabajadores textiles; Exequiel Ponce Vicencio, ex Secretario General de la Federación de Trabajadores Portuarios; Armando Portilla Portilla, Líder de los trabajadores textiles; Luis Becabarrán González, ex Dirigente de la Universidad Técnica del Estado; Manuel Becabarrán Rojas, Dirigente de los Trabajadores de imprenta; Aníbel Riquelme Pinc, ex Presidente de la Federación de Trabajadores de Gas, Luz y Sanidad, Santiago; José Sagredo Pacheco, Dirgente de la Federación de Trabajadores de Construcción; Jorge Salgado Salinas, Líder de Sindicato de Campesinos; José Santos Guerra, Secretario del Sindicato de Trabajadores de Imprenta; Pedro Silva Bustos, ex Vicepresidente de la Asociación de Empleados Municipales; Jorge Solovera Gallardo, Miembro de la Federación de Trabajadores metalúrgicos; Rolando Vásquez, Dirigente de la CUT; Luis Vega Ramírez, Vicepresidente de la Confederación Ranquil; Julio Verga Vega, Dirigente del Sindicato de Trabajadores Municipales; Héctor Veliz Ramírez, Delegado de los Trabajadores Municipales ante la CUT; Carlos Viscarra Cofré, Dirigente del Sindicato Industrial FIAT de Santiago; José Weibel Navarrete, ex líder de los Empleados del Hospital San José, Santiago y Mario Zamorano Donoso, ex Dirigente de la Federación de Trabajadores de Cuero.[37]
112. En años más recientes la represión en contra de dirigentes sindicales se ha manifestado especialmente en expulsiones del país[38], detenciones[39] y relegaciones a distantes e inhóspitos lugares[40], sin contar la muerte de algunos de ellos como la del Presidente de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales, Tucapel Jiménez y del dirigente del magisterio Manuel Guerrero, a los cuales la Comisión se refirió en el capítulo del Derecho a la Vida de este Informe.
113. En ese contexto, el movimiento sindical ha tenido serios obstáculos para expresarse institucionalmente y ejercer sus derechos, especialmente el derecho de reunión y el derecho de huelga.
114. En lo que respecta al derecho de reunión los diversos informes del Comité de Libertad Sindical de la OIT, del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas y los propios informes de la CIDH han dado cuenta de muchos casos en que se ha impedido el derecho de reunión para los trabajadores de Chile. Baste citar al respecto que el derecho "a reunirse pacíficamente sin permiso previo", que reconocen tanto las Constituciones de 1925 como de 1980[41], no ha podido ser ejercitado por los trabajadores la mayoría de las veces los días primero de mayo con ocasión del Día Internacional del Trabajo en estos 12 años.[42]
115. En cuanto al derecho de huelga, las limitaciones legales, económicas y políticas anotadas precedentemente, han significado que las huelgas durante todo este período hayan sido muy escasas y de pequeña relevancia. En el sector agrario, donde los asalariados podrían perder todas sus regalías, incluyendo la casa, no ha habido ni una sola huelga. En el sector urbano, hubo un promedio de 51 huelgas anuales en el bienio 1979-1981. Para tener una referencia, se puede considerar que en el período 1965-1967 se tuvo un promedio de 1.003 huelgas anuales. Por otro lado, en los casos de las huelgas realizadas durante el bienio 1979-1981, los reajustes obtenidos por sobre la contraoferta patronal fueron mínimos o nulos. Esto muestra la escasa vigencia práctica del derecho a huelga para los trabajadores. Con todo, durante el período 1981-1985 la situación ha sido mucho peor, pues a causa de la crisis y del alto desempleo las huelgas han sido casi inexistentes.
b. Federaciones y Centrales de Trabajadores
116. No obstante las limitaciones anotadas, han surgido en Chile federaciones e incluso centrales de trabajadores. A pesar de la represión oficial y de las prohibiciones legislativas que podrían adoptarse en su contra, ellas han sobrevivido gracias a la valentía de sus dirigentes y la ayuda de la solidaridad internacional.
117. El plan laboral, como se señaló, institucionalizó una desvinculación entre los dirigentes de las federaciones y las confederaciones sindicales con sus bases al negarle a esos dirigentes toda función en la negociación colectiva. Ello abrió espacio para una lucha político-ideológica y en la cual el sindicalismo chileno no ha sido ajeno a las corrientes que caracterizan al sindicalismo internacional.
118. A los pocos años del pronunciamiento militar se formaron cinco grandes agrupaciones sindicales, las que en la actualidad son: la Central Democrática de Trabajadores, conocida anteriormente como "El Grupo de los 10" y después por la "Unión Democrática de Trabajadores", la que en el plano internacional se encuentra vinculada a la Organización Regional Interamericana del Trabajo (ORIT) y, en menor medida, a la Conferencia Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOLS); la Coordinadora Nacional Sindical (CNS), que aunque no se encuentran afiliada formalmente a ninguna organización internacional mantiene estrechos lazos tanto con la CIOLS y algunos de sus dirigentes con la Federación Sindical Mundial (FSM); el Frente Unido de Trabajadores (FUT), que se encuentra afiliado a la Confederación Mundial de Trabajadores (CMT) y a la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT); además existe la Confederación de Empleados Particulares de Chile (CEPCH) y la Confederación de Trabajadores del Cobre, que son las únicas que han mantenido su independencia de los partidos políticos y la lucha ideológica internacional.
119. Las cinco asociaciones señaladas constituyeron el 3 de junio de 1983, el Comando Nacional de Trabajadores, expresando en su comunicado de constitución que su objetivo es el restablecimiento "de la democracia y el libre ejercicio de los derechos sindicales y ciudadanos", a través de "el término de los estados de excepción; la derogación del Artículo 24 transitorio de la Constitución política de 1980; la transparencia en la tramitación de leyes; el regreso de exiliados; la derogación de medidas y disposiciones de censura a los medios de comunicación social; la elaboración de un inmediato plan de emergencia para terminar con la cesantía; la restauración de la legislación laboral y seguridad social vigentes al año 1973; el reajuste de sueldos y salarios para todos los trabajadores del sector público y privado; … y "el derecho a la disidencia para usar cadena de radios y televisión e inserciones de la prensa escrita".[43] Posteriormente, el Comando Nacional de Trabajadores adhirió al "Acuerdo Nacional para la Transición a la Plena Democracia".[44]
120. De lo que antecede en este capítulo puede concluirse que la legislación adoptada por el Gobierno de Chile no se ha ajustado a los principios generalmente reconocidos en el derecho internacional como inherentes a la libertad sindical, estipulados en instrumentos mundiales e interamericanos ratificados o aprobados por Chile, esto es: el derecho de toda persona a fundar sindicatos para promover y proteger sus intereses económicos y sociales; el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática; el derecho de negociación colectiva de contratos de trabajo y, el derecho de huelga por parte de los trabajadores en defensa de sus intereses profesionales.
121. En todo este extenso período los trabajadores no han tenido prácticamente ninguna participación en la elaboración de las leyes laborales.
122. A juicio de la Comisión, aún subsisten en la legislación laboral chilena promulgada por el gobierno militar, serias "lagunas" y limitaciones a los derechos de los trabajadores. Así, por ejemplo, aún no se ha legislado adecuadamente para suprimir o limitar los despidos colectivos; no se ha autorizado la negociación colectiva por rama de actividad. Al menos en los sectores en los cuales la negociación por empresa resulta prácticamente imposible, como son el comercio y la agricultura.
123. La Comisión estima que, dentro de este cuadro general limitativo de la libertad sindical, la Ley 18.372 representa un relativo progreso en este campo con relación a las leyes anteriores del gobierno militar sobre contrato de trabajo.
124. Las sucesivas modificaciones de la legislación laboral de Chile después de 1973, que cambió en todo o en parte la anterior a ese año y la que ha dictado posteriormente el propio Gobierno actual, confirma un índice de marcada inseguridad para el ejercicio de la libertad sindical y un marco de confusión y desconcierto sobre la aplicación y alcance de una leyes con respecto a otras. Es evidente que la legislación laboral chilena presenta abundantes incongruencias y tácitas derogaciones que permiten, a la sombra de una aparente legalidad, que se ejecuten medidas contrarias al derecho de asociación y libertad sindicales, con los consiguientes perjuicios para las clases trabajadoras del país.
125. La conducta del Gobierno de Chile, aún después del llamado "Plan Laboral", está caracterizada por la promulgación de una legislación aparentemente propicia a la libertad sindical, aunque en el fondo restrictiva debido a la persistencia de una política de hechos y situaciones violatorias del derecho de asociación, al limitarse la organización de sindicatos y las funciones y poderes de las federaciones y confederaciones sindicales.
126. La abolición de los tribunales del trabajo ha tenido también un efecto negativo sobre los trabajadores al reemplazárseles a estos por los tribunales ordinarios, lo que descansan sobre presupuestos como la igualdad de las partes y la libertad de contratación, lo que, en justicia, no pueden ser aplicables a las relaciones laborales.
127. El movimiento sindical chileno ha padecido durante estos doce años graves obstáculos, los cuales derivan no sólo de la legislación que ha promulgado el Gobierno, sino de la situación económica y política imperante en el país. Entre tales obstáculos, cabe mencionar el alto índice de desempleo; las graves violaciones a derechos humanos que han sufrido dirigentes sindicales, muchos de los cuales han desaparecido, han sido expulsados del país, detenidos o relegados, y las dificultades para ejercer el derecho de reunión y de huelga.
128. A pesar de lo anterior, resulta importante destacar el derecho de que se ha reconstituido en Chile un movimiento sindical --expresado especialmente a través de cinco grandes federaciones y centrales de trabajadores-- que no obstante los obstáculos y limitaciones existentes y las diferencias ideológicas que hay entre ellas, han sabido concertar acuerdos para defender los derechos de los trabajadores y luchar por el restablecimiento de la democracia en Chile.
[1] La Carta Internacional Americana fue adoptada con el voto favorable de Chile, por medio de la resolución XXIV de la Novena Conferencia Internacional Americana.
[2] Ratificada por Chile. En la Declaración de Principios anexa a dicha Constitución, aprobada en Filadelfia (1944), en base a la cual se han desarrollado los mencionados convenios, el Artículo I, b de la Declaración reafirma como principio fundamental sobre el cual está basada la Organización la "libertad de expresión y de asociación" y el Artículo III, e, al reconocer la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo, de fomentar entre todas las naciones del mundo, programas que permitan mejorar las condiciones del trabajo, estipula entre éstos el "lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva".
[3] La situación de los sindicatos en Chile -Informe de la Comisión de Investigación sobre Libertad de Asociación. OIT, Ginebra, 1975, páginas 32 y 33.
[4] Por ejemplo las leyes Nº 16.625 de 29 de abril de 1967 llamadas de Sindicación Campesina y Decreto con fuerza de Ley Nº 313 de los Trabajadores del Cobre, de 15 de mayo de 1956, modificado, en parte, por la Ley Nº 16.425 de 25 de enero de 1966.
[5] Este párrafo fue agregado por la Ley Nº 16.840 de 24 de mayo de 1968 (artículo 158).
[6] Similares disposiciones se encontraban el Decreto Ley 313 de 1956.
[7] Similar limitación establecía la Ley 12927 de 1958 sobre Seguridad del Estado.
[8] Diario Oficial de 24 de septiembre de 1973.
[9] Idem, 20 de noviembre de 1973.
[10] Diario Oficial de 4 de octubre de 1973.
[11] Ley Nº 16.455 de 6 de abril de 1966, Diario Oficial de la misma fecha.
[12] Primer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Chile de la CIDH, página 74.
[13] Diario Oficial de 9 de octubre de 1974.
[14] Diario Oficial de 24 de octubre de 1975.
[15] Diario Oficial 29 de septiembre de 1973.
[16] Diario Oficial de 29 de diciembre de 1973.
[17] OIT, Informe de la Comisión, cit. Página 51.
[18] OEA/Ser.L/V/II-37, doc. 19. corr- 1º de 28 de junio de 1976, cit. Página 91 y siguientes.
[19] Nota de 8 de enero de 1976, Nº 384.
[20] Naciones Unidas-Comisión de Derechos Humanos. Estudio sobre la Situación de los Derechos Humanos en Chile, Doc. E/CN-4/1310, cit. Página 67 traducción libre. Similar información apareció en El Mercurio, ed. De 22 de noviembre de 1978.
[21] "La Tercera". 12 de noviembre de 1978.
[22] Informe del Relator Especial Encargado de Estudiar la Situación de los Derechos Humanos en Chile, A/34/583, página 125.
[23] OEA/Ser.L/V/II.47. dpc- 13. Rev-1. Página 15 de 29 de junio de 1978.
[24] "El Mercurio" de Santiago. 21 de octubre de 1978.
[25] "El Mercurio" de Santiago. 2 de julio de 1979.
[26] Véase Caso Nº 1.028 ante el Comité sobre Libertad Sindical de la OIT Vol. LXIV, 1981, Nº 3, páginas 67 y siguientes. Asimismo véase Caso 823, Vol. LXIII, 1980, Nº 2, página 74.
[27] Véase Informe del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, A/38/385, página 140.
[28] Según algunos dirigentes sindicales el citado decreto estaba dirigido contra determinadas personas, entre ellos Daniel Lillo dirigente sindical despedido en virtud de las facultades del poder ejecutivo al tenor del Decreto 2758 y del Decreto 2555 que modificó el Acta Nº 3 de 1973 sobre derechos laborales (al respecto del Sr. Lillo véase Caso Nº 823 ante el Comité de la OIT Vol. LXIII, 1980, Nº 2, página 75.
[29] También en materia laboral en 1981 se promulgaron las leyes 18.011 de 1º de julio de 1981, aplicable a los trabajadores embarcadores o gentes del mar, y la 18.032 de 25 de septiembre relativa a los trabajadores portuarios o de los muelles.
[30] Informe del Consejo Económico y Social. Naciones Unidas. Protección de los Derechos Humanos en Chile. A/38/385 de 17 de octubre de 1983.
[31] Gonzalo Falabella. Les Syundicats sous un régime autoritaire: Le cas du Chili. Problemes d'Amerique Latine. Nº 4.599-4.6-00 de 31 décembre 1980. La Documentation Frfançaise. Paris.
[32] Citado por Jaime Ruiz-Table P,, "Problemas y Desafíos del Sindicalismo Chileno". Revista "Mensaje", Nº 338. Mayo de 1985.
[33] Decreto Ley Nº 12 de 17 de septiembre de 1973, publicado en el Diario Oficial el 24 de septiembre de 1973.
[34] Ver párrafo Nº 36 de este capítulo.
[35] Ver, letras f y 1 de la sección B de este capítulo.
[36] Estas siglas corresponden a los llamados Programa de Empleo Mínimo (PEM) y Plan Ocupacional para Jefes de Hogar (POJH), que son medios de absorber la cesantía mediante un pago que tiene, más bien, un carácter nominal, y so administrados por las municipalidades. Los trabajadores de estos programas no gozan de ningún derecho laboral y los salarios que perciben son extremadamente bajos.
[37] OIT, Comité de Libertad Sindical, Boletín, Vol. LXIII, 1980, Serie B, Nº 2, pp. 83 y siguientes.
[38] Como las de Manuel Bustos, Juan M. Sepúlveda y Héctor Cuevas en 1982.
[39] Importantes dirigentes sindicales chilenos como Manuel Bustos, Alamiro Guzmán, Rodolfo Seguel, Juan Antinao, Rigoberto Lillo, Raúl Montecinos, Luicía Morales y José Ruiz di Giorgio, han sido detenidos -algunos en más de una ocasión - en estos últimos tres años.
[40] Entre los dirigentes sindicales relegados en los últimos años pueden citarse: Carlos Araya, Humberto Arcos, Luis Enrique Avendaño Atenas, Enrique Humberto Bucherenick, Segundo Cancino Fernández, Hernán Fernando Castañeda, Sergio Alberto Dastre, Moisés Labraña, Víctor Meneses, Carlos Opazo, Valentín Osorno, Luis Peña, Pablo Poblete, Jorge Rodríguez, Luis Silva, Luis Suárez Zegarra, Ariel Urrutia y Ernesto Vásquez.
[41] Artículo 10 Nº 4 de la Constitución de 1925 y 19 Nº 13 de la Constitución de 1980.
[42] Cabe señalar también que en el solo primer semestre de 1982, según se señala en el Informe de la CIDH 1981-1982: "Entre las reuniones que la Comisión ha tenido conocimiento que fueron prohibidas durante el primer semestre de 1982, cabe citar el acto convocado por el Frente Unitario de Trabajadores el 12 de marzo para rendir un homenaje al asesinado dirigente sindical Tucapel Jiménez;; la Asamblea Anual de la Unión Democrática de Trabajadores que iba a celebrar en marzo en Punta de Tralca; la disolución por la fuerza pública el 1º de abril de una reunión del Departamento Femenino de la Coordinadora Nacional Sindical y la suspensión de diversas reuniones universitarias; la prohibición de celebrar actos conmemorativos del Día Internacional del Trabajo el 1º de mayo". Informe Anual de la CIDH, pagina 119.
[43] Comisión Chilena de Derechos Humanos, informe del mes de julio de 1983, página 113.
[44] El texto de dicho Acuerdo Nacional puede verse en la Sección E del Capítulo XII.