Source: http://www.jakabffy.ro/magyarkisebbseg/index.php?action=cimek&cikk=m020201.html
Timestamp: 2018-07-18 18:14:37
Document Index: 1996781

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

összes lapszám» VII. ÉVFOLYAM - 2002. 2. (24.) SZÁM - ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁS ROMÁNIÁBAN
A román Alkotmány módosításának idôszerûsége
(elvi szempontok, javaslatok, észrevételek)
Bármely állam esetében rendkívül jelentôs és meghatározó az ország alkotmányának az elfogadása vagy annak módosítása. Az alkotmány nem egy egyszerû, közönséges (egy a sok közül-típusú) jogszabály, hanem olyan alaptörvény, mely meghatározza az államszervezet struktúráját és mûködését, a politikai viszonyrendszerek jellegét, minôségét, a társadalom közérzetét, az állampolgárok biztonságérzetét, vagy okozhatja éppen ennek hiányát. Befolyásolja az állam és a társadalom politikai életét, valamint az egyének, az állampolgárok tudatának, elsôsorban jogi-politikai tudatának alakulását.
Ez nem egy - esetlegesen elfogultnak tekinthetô -, az alkotmányt túlzottan felértékelô vélemény, hanem annak az álláspontnak, a meggyôzôdésnek a kifejezôdése, hogy egy jó alkotmány megfelelô keretet biztosíthat az állam hatékony mûködéséhez, a társadalom biztonságának és a társadalmi béke megteremtéséhez, az egyének, a közösségek szabad fejlôdéséhez jogaik érvényesítéséhez, kötelességeik konfliktusmentes teljesítéséhez. A rossz, a hiányos, a fogyatékos, az elavult alkotmány pedig mindezt gátolhatja, fékezheti, lehetetlenné teheti.
Egyszerûbben: az alkotmány mint törvény, alaptörvény túlmutat önnön jogi szerepén és jelentôségén, ami azt jelenti, hogy annál fontosabb, semhogy csak politikusokra vagy akárcsak jogászokra lehessen bízni.
Az eltelt tíz év politikai, jogi, alkotmányjogi tapasztalata azt bizonyítja, hogy az 1991-ben elfogadott Alkotmány sok tekintetben hiányos, fogyatékos, vagy éppen rosszul szabályoz, következésképpen hosszú távon nem tartható fenn, és a módosítás elkerülhetetlen.
A politikai mezôny szinte egyöntetûen elfogadta a módosítás szükségességét, ennek mértékében, tartalmában már komoly nézetkülönbségek vannak. Megítélésem szerint az Alkotmány túl fontos jogszabály ahhoz, hogy a módosítás öncélú legyen, esetleg vélt vagy valós politikai tôkefelhalmozás érdekében történjen.
Az alkotmányos alapelvek a jelenlegi politikai, társadalmi, nemzetközi viszonyok közepette felülvizsgálatra szorulnak, a kialakult hatalmi intézményrendszer mûködése sok kívánnivalót hagy maga után. A jogi és politikai gyakorlat - az Alkotmány pontatlan vagy éppen hiányos megfogalmazása miatt - nem kívánt helyzeteket teremtett, amely fokozta a jogbiztonság hiányát és gyengítette a társadalom bizalmát az alapvetô demokratikus intézményekben, a törvényekben, azok érvényesíthetôségében és magában az Alkotmányban.
Mindezek alkotmányos reformot tesznek szükségessé, a jelenlegi Alkotmány alapos és mélyreható elemzését és a reális értékelésnek megfelelô módosításokat. Felszínes, kozmetikázó módosítások hiábavalóak és haszontalanok, mivel valószínûleg öt-tíz év múlva megint módosítani kell majd, ami végképp elmélyítheti a szakadékot a társadalom és a politikai elit, a társadalom értékei és az alapvetô politikai értékek között.
A következôkben a jelenlegi Alkotmány szerkezetét követve tennék észrevételeket a különbözô jogintézményekkel kapcsolatosan, melyek - megítélésem szerint - mindenképpen módosításra szorulnak.
1. A módosítás elôfeltétele
Az Alkotmány 148 (1)-es szakasza elôírja az Alkotmány módosításának korlátait, illetve bizonyos rendelkezések vonatkozásában a tilalmát. Eszerint nem képezheti módosítás tárgyát az állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellege, a köztársasági kormányforma, a terület integritása, az igazságszolgáltatás függetlensége, a politikai pluralizmus és a hivatalos nyelv.
Kétségtelen, hogy minden államnak vannak olyan alapvetô érdekei és értékei, melyek a politika alakulásától függetlenek, és ezeket alkotmányosan kívánják védeni. Ugyanakkor az alkotmányozó kétségtelen elfogultságtól vezérelve hajlamos "mûvét" tökéletesnek látni és láttatni, kifejezve azon meggyôzôdését, hogy az általa képviselt értékek, politikai elvek és jogi megoldások felülbírálhatatlanok, megkérdôjelezhetetlenek.
A 148 (1) szakasz, ahogyan meg van fogalmazva jogilag helytelen, politikailag pedig értelmezhetetlen, hiszen nem haladják meg a politikai elképzelések fogalmát.
Mivel a fentiek egy része a politikai óhajok kategóriájába sorolhatók, tényleges jogi hatásuk nem lehet. A módosításra vonatkozó tilalom alkotmányjogi és jogelméleti szempontból egyaránt megkérdôjelezhetô, mégpedig a következô érvrendszer szerint. A mindenkori alkotmányozó hatalom, illetve alkotmányozó testület szuverén módon dönthet. Egyetlen jogszabály, így az alkotmány sem készülhet az "örökkévalóságnak", és nem tekinthetô örökérvényûnek. A társadalmi-politikai viszonyok, értékek, opciók változhatnak idôvel. Egy adott történelmi idôszak alkotmányozó hatalma ugyanakkor nem korlátozhatja egy jövôbeni alkotmányozó testület szuverenitását, döntési szabadságát. Ez rangsorolná a különbözô idôszakokban végzett alkotmányozások jogi erejét, amely jogilag nem elfogadható. Ebben az értelemben fejti ki véleményét a neves francia alkotmányjogász, J. Laferrie`re, aki szerint: "jogi szempontból az eljárás, mely elrendeli, hogy az alkotmány valamely része megváltozhatatlan, immutábilis, nem bír semmilyen értékkel. A valamely pillanatban gyakorolt alkotmányozó hatalom nem felsôbbrendû egy jövôben gyakorolt alkotmányozó hatalomhoz képest, és nem gyôzheti le akár egy meghatározott kérdés tekintetében sem. Az ilyen rendelkezések egyszerû óhajok, politikai nyilatkozatok, melyeknek nincsen semmilyen jogi értékük és kötelezô erejük a jövôbeni alkotmányozó számára."
Következésképpen egy tényleges alkotmányreform érdekében a 148 (1) szakaszt mindenképpen törölni kellene a módosítás során.
2. Az állam önmeghatározása és néhány alapelv
Az államok alkotmányos önmeghatározásukban általában az adott kor alapvetô politikai értékeinek figyelembevételével a legfontosabbnak ítélt jellemzôket rögzítik. Teszik ezt oly módon, hogy egyrészt a múlt kedvezô tapasztalata és a jövô követelménye is megfogalmazódjon.
Európában jelenleg is két ellentétes folyamat zajlik, amit egyrészt az integráció és a dezintegráció ellentétpárjában érhetünk tetten, másrészt a hagyományosnak tekintett nemzetállamok dekonstrukciója és az etnikai államok megjelenése.
A nemzetállam lényege - leegyszerûsített megfogalmazásban - egy nyelv egy kultúra, esetenként egy vallás rákényszerítése az állam határain belül élôkre, míg az etnikai állam nem más, mint az állameszme és az államintézmény feltöltése egy elkülönült etnikum által.
Mindkét formája a nemzetállamnak (a hagyományos és az új) alapvetôen elnyomó. Az elsô befogadóan, de elnyomóan nacionalizál, a másik, az etnikai állam, a szuverén nemzetállamból miniatürizálva kilép, miközben elkülönítôen és kitaszítóan etatizál.
Ilyen módon Románia nemzetállami önmeghatározása alapvetôen anakronisztikus. Mindazonáltal a nemzetállamot mind a nemzetközi tendenciák, mind a jogállamiság, az esély- és jogegyenlôség követelménye is erôteljesen megkérdôjelezi, miközben nem elhanyagolható módon nincsen összhangban a tényleges demográfiai és nemzetiségi realitásokkal és az Európai Unió politikai és joggyakorlatával sem. A nemzetállamok helyét egyfelôl a szubnacionális egységek, a régiók, másrészt a szupranacionális integrációs intézményrendszerek veszik át. E harapófogóban, e kettôs szorításban az állam nemzeti értelme megtörik, elértéktelenedik, illetve a nemzeti sajátosságok és önazonosságok alapvetôen nem az államhoz kötötten jelennek meg.
Mindezeken túlmenôen a román alkotmányos nemzetállam sajátossága, hogy a mindenkori román kormány és politikai vezetés az alaptörvényben rögzített önmeghatározó jelzôs szerkezetbôl "Románia szuverén és független, egységes és oszthatatlan nemzetállam" (Alkotmány 1.(1) cikkelye) a nemzeti kisebbségek számára hátrányosan megkülönböztetô törvénykezést és joggyakorlatot származtat.
Jogi szempontból pedig ellentmond egy másik alapelv-rangú alkotmányos elôírásnak, nevezetesen, hogy Románia közös és oszthatatlan hazája valamennyi állampolgárának függetlenül fajra, nemzetiségre vagy etnikai eredetre.
A belsô ellentmondás a nemzetállam tartalmi lényege és azon alkotmányos erejû kinyilatkoztatás között feszül, mely szerint Románia közös hazája valamennyi állampolgárának. Tehát: vagy az igaz, hogy Románia valamennyi állampolgára román etnikumú és akkor nemzetállamról beszélhetünk, vagy az az igaz, hogy Romániában élnek nem román etnikumú állampolgárok is, akkor azonban nem beszélhetünk nemzetállamról. Nemzetállamról és nemzetiségre való tekintet nélküli közös hazáról egyidejûleg beszélni politikai, jogi képtelenség. A nemzetállam az etnikai elvû állam gondolatát hivatott szentesíteni a maga kizárólagosságával és kirekesztô politikai gyakorlatával. Ez azonban nem lehet a XXI. század elején egyetlen állam meghatározó jellemzôje sem, hanem sokkal inkább a polgárok, állampolgárok szolidaritásán alapuló szolgáló jogállam.
A román Alkotmányban a nemzetállam mellett különösen kihangsúlyozódik a nemzetállami szuverenitás XIX. századi típusú oszthatatlan és korlátlan szuverenitás anakronizmusa.
Az alkotmányozók, akik a szuverenitásban látják az állam legfôbb legitimitását és a hatalomgyakorlás korlátlan lehetôségét, megfeledkeznek arról, hogy a szuverenitáselmélet megalkotói - így például Hugo Grotius - már három évszázaddal korábban vitatták és megkérdôjelezték a szuverenitás korlátlan és oszthatatlan jellegét, rámutatva a törvények által nem kötött, azok fölött álló abszolút szuverenitás értelmetlenségére. Arra, hogy a szuverént köti a természetjog, az alattvalókkal és más szuverén hatalmakkal kötött szerzôdések.
A nemzetállami keretekben gondolkodóknak is látniuk kell, hogy a nemzetállam egységes és oszthatatlan szuverenitását egyszerre több tényezô is alaposan megtépázta. Így a politikai pluralizmus és demokratikus parlament, az államtól független magánszektor, amely a gazdasági élet területén kívül is jelentôs, a helyi és regionális önkormányzatok léte, és az európai integráció ténye és hatása.
Mindezek kisebb vagy nagyobb hatással érvényesülnek a román társadalomban, politikai és jogrendszerben. Van többpártrendszer és alakulóban lévô demokratikus parlamentarizmus, egy gyenge, de a helyét keresô magánszektor, a központtal gyakran szembekerülô alakuló helyi önkormányzat, valamint integrációs törekvés, mely Uniós csatlakozási szerzôdésben is megnyilvánul.
Az Alkotmánynak mindezeket tükrözniük kell, és ennek egyik feltétele a korlátozott és a részleges szuverenitás koncepciójának a megfogalmazása, mely jobban megfelel Románia jelenlegi helyzetének és a román társadalom törekvéseinek.
Az alkotmányelmélet egyik legnagyobb hatású eszmeáramlata, és ami mind a mai napig meghatározó - még ha annyira számtalan vita is kíséri - a hatalom gyakorlásának módjára, illetve az államszervezet kialakítására, ez a hatalommegosztás elmélete.
A hatalommegosztás elve, a hatalmi ágak szétválasztásának az elmélete, mindenekelôtt a hatalom intézményi korlátozásának-ellenôrzésének értékrendjét fejezi ki, mely a normativitáson alapulva valósul meg.
A hatalom megosztása, a hatalmi ágak és azok intézményrendszerének elkülönült, de mégis együttmûködô, kölcsönösen ellenôrzô mûködése nem akármilyen eszközökkel, hanem a jogi norma segítségével történik.
Tekintettel arra, hogy az állami hatalomgyakorlás mikéntjérôl, az államszervezet mûködésének alapvetô rendezô elvérôl van szó, ennek kifejezett formában az alkotmányban kell megjelennie, és részletes szabályozást is az alaptörvényben kell kapjon.
Elemezve a jelenlegi román Alkotmány szövegét kiderül, hogy az alkotmányozó az állami intézményrendszer strukturális és funkcionális felépítését és mûködését a hatalommegosztás elve alapján képzelte el. A tízéves gyakorlat azonban a hatalomgyakorlás számos visszásságára, hiányosságára hívta fel a figyelmet.
Ezen okból kifolyólag - még ha látszólag formálisnak is tûnhet - fontos, hogy az alkotmányos alapelvek keretében egyértelmûen és kifejezett formában meg legyen fogalmazva, miszerint az állam mûködésének és a hatalom gyakorlásának elve a hatalmi ágak megosztása, azok közötti együttmûködés és kölcsönös ellenôrzés alapján történik.
E nélkül a tételes és szövegszerû megfogalmazás nélkül, illetve az ennek megfelelô szabályozás nélkül súlyos zavarok állhatnak elô a különbözô hatalmi ágakhoz (törvényhozó, végrehajtó, igazságszolgáltató) tartozó intézményrendszerek mûködésében és egymáshoz való viszonyában.
Románia alkotmányos rendjét írott, nehezen módosítható (merev) alkotmány határozza meg, mely az alaptörvény és általában a törvények dominanciájának, fensôbbségének az elve alapján rögzíti a jogszabályok hierarchikus rendszerét, megállapítja a törvényi szabályozás elsôdlegességének követelményét, elôírja a kizárólagos törvényhozási tárgykörök tartalmát.
Mindezeken túlmenôen az alkotmány és a törvények szupremáciájának elve garanciális jelentôségû az alapvetô állampolgári jogok érvényesítésében.
Ennek az alapelvnek szigorúan érvényesülnie kell minden olyan alkotmányos rendszerben, mely a merev írott alkotmányokon alapszik, hiszen áthatja az egész jogrendszert, rendezô elve a jogalkotási folyamatnak és a jogszabályok alkalmazási gyakorlatának, de meghatározza tudati szinten a társadalomnak a jogi, törvényi jelenséghez fûzôdô viszonyát.
Mindezek okán célszerû és indokolt az alkotmány és törvények felsôbbségének elvét az Általános alapelvek fejezetben megjeleníteni, és nem korlátozni az Alapvetô állampolgári jogok és szabadságjogok fejezetére (ahogyan ez jelenleg történik), mivel hatásában kihat az államszervezésre, a joggyakorlatra, meghatározza a jogrendszert, és befolyásolja a társadalom mûködését.
Az általános alapelveken, rendezôelveken túlmenôen, de még mindig az elsô fejezet keretében szükségesnek vélek két elvi jelentôségû konkrét javaslat megfogalmazását.
Így megítélésem szerint a külföldön élô románokra vonatkozó alkotmányos elôírások bôvítése szükséges, mely a mindenkori kormánynak e téren megnyilvánuló konkrét feladataiban és különleges felelôsségében kell megnyilvánulnia. Mindezt pedig annak érdekében is, hogy elkerülhetô legyen a nemzeti kérdés ilyen irányú demagóg, de alapjában tehetetlen kisajátítása.
A jelenlegi belsô és nemzetközi jogrend lehetôvé és szükségessé teszi, a román nyelvnek hivatalos jellegének elismerése mellett, a nemzeti kisebbségek anyanyelvhasználatának jogát valamennyi (helyi vagy központi alárendeltségû) közhatóság elôtt, mely olyan közigazgatási egységben mûködik, ahol a lakosság legalább 20%-os részarányú.
3. Alapvetô állampolgári jogok katalógusáról
Az alapvetô emberi, állampolgári jogok fejezetét a jelenlegi Alkotmányban mindenképpen bôvíteni és pontosítani kell, amit leginkább nem is annyira az elôírások tartalma, mint az e téren kialakult fogyatékos joggyakorlat tesz szükségessé.
A hatályos alkotmányos rendelkezések legnagyobb hiányossága e vonatkozásban, hogy elsôdlegesen és szinte kizárólagosan a jogok kinyilatkoztatását tartalmazza. A fejezet valóságos, az alapvetô emberi jogokra vonatkozó egyetemes jellegû nyilatkozatnak minôsülhet, melynek politikai értéke, jelentôsége kétségtelen és tagadhatatlan, úgy is mondhatnánk, hogy értéktartalmú mércéje bármely demokratikus jogállam alkotmányának.
Ugyanakkor az alkotmány egyben jogszabály is, következésképpen a jogok kinyilatkoztatása nem elégséges, hanem szükséges ezek jogi eszközökkel történô biztosítása, hatékony garanciarendszernek alkotmányos szintû szabályozása. E nélkül, vagyis az alkotmányos rendelkezések valóságos jogi erôvel történô felruházása nélkül a jogok tételes felsorolása nem biztosítja ezek érvényesülésének feltételeit.
A továbbiakban mintegy jelzésszerûen, részletes elemzés nélkül utalnék néhány általam fontosnak ítélt módosítás ismertetésére.
Az emberi, állampolgári alapjogok katalógusát bôvíteni kell elsôsorban a nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogaival. Azon alkotmányos alapelv, mely szerint a román állam biztosítja a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát a nemzeti, etnikai, vallási identitásának megôrzéséhez, kifejezéséhez és fejlôdéséhez, ki kell hogy egészüljön olyan normatív tartalmában konzisztensebb elôírásokkal, melyek valóságos tartalmat adnak az említett alapelvnek.
Szükséges alkotmányos szinten szabályozni az anyanyelvhasználatot, szóban és írásban a közigazgatási és igazságszolgáltatási hatóságok elôtt, valamint az anyanyelvû oktatáshoz és kultúrához való háborítatlan és korlátlan jogot, a nemzeti kisebbségek identitásához kötôdô szellemi és kulturális értékek ápolásának intézményes lehetôségét és garanciális védelmét.
Ezek a jogok javarészt egyéni jogokként vagy közösségben gyakorolt egyéni jogokként jelennek meg, azonban szükséges szabályozni a nemzeti kisebbségek kollektív, közösségi jogait is, mégpedig a különbözô, elsôsorban kulturális és oktatási autonómiaformák becikkelyezésével, valamint az önkormányzaton alapuló önálló oktatási és kulturális intézményrendszer kialakítását, azok állami elismerését és támogatását.
Megítélésem szerint szükséges tehát egy különálló alfejezet elfogadása a román Alkotmány alapvetô állampolgári jogokra vonatkozó fejezetében, mely az alapelvi szintet meghaladó részletességgel szabályozza a nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogait.
Végül pedig példaként néhány egyéb módosító javaslatot említenék.
A jog általános alkotmányosodásának folyamatába illesztve szükséges a büntetôjog egyik alapelvének, az ártatlanság vélelmének alkotmányos rangra emelése azáltal, hogy tételesen megfogalmazódik az alaptörvényben. Ez biztosíthatja, nyilván nem önmagában, hanem egy sor, az alkotmánynál alacsonyabb szintû jogszabályban, a méltányos, igazságos és törvényes igazságszolgáltatást.
Részletesebb, pontosabb alkotmányos szabályozást igényel az egészséges környezethez való alapvetô emberi jog, ennek kinyilatkoztatásán túl alkotmányos biztosítása, a hétköznapi igényekig ható szabályozása.
Hasonlóképpen a tulajdonjogot mint alapvetô emberi jogot kell szabályozni, mely végsô soron alapja lehet egy szabad és egészséges gazdasági fejlôdésnek, de a decens méltóságteljes emberi létnek is. Éppen ezért a tulajdonjog biztosításához szükséges garanciarendszert is megfelelô részletességgel kell szabályozni.
4. Államszervezési kérdések
a. Törvényhozás
Az 1991-ben elfogadott Alkotmány - visszatérve a két világháború közötti idôszak politikai hagyományaihoz - a kétkamarás törvényhozást hozta létre, melynek tízéves gyakorlata számos, az alkotmányos szabályozásból adódó funkcionális fogyatékosságot mutatott ki. Ezek javarészt a két Ház azonos hatáskörére vonatkoznak, ami rendkívül nehézkessé és lassúvá teszi a törvényhozási folyamatot. A parlament mûködése vonatkozásában közismertek a változtatási szándékok. Tény, hogy a jelenlegi rendszer nem hatékony, lényegében párhuzamos törvényhozás folyik, nehézkesen, sok idôveszteséggel.
Megítélésem szerint a kétkamarás rendszert olyan formában kellene módosítani, hogy a képviselôház a tulajdonképpeni meghatározó törvényalkotó testület, a szenátus pedig hagyományos felsôházként csak bizonyos kérdésekkel foglalkozzon, úgymint honvédelem, nemzetbiztonság, külügy. Alapvetô munkamódszere az ankétok, a meghallgatások, kinevezések, valamint vizsgálatok kezdeményezése. A szenátus törvényhozási feladatai arra szorítkoznának, hogy a képviselôház által elfogadott tervezetet általános vitában, elsô olvasatban megtárgyalja, de részletes cikkelyenkénti vitára nem kerülne sor. Amennyiben elvi vagy szövegszerû módosításokat fogalmaz meg, és ezek - megfontolás vagy újratárgyalás végett - visszakerülnek a képviselôházba. A szenátus észrevételei hasonlatosak a jelenlegi államelnöki észrevételekhez. Ezáltal ki lehet iktatni a bonyolult, idôhúzó egyeztetési eljárást, ami ezáltal teljesen megszûnne.
A képviselôház a tulajdonképpeni törvényhozó, ô dönt véglegesen a jogszabály sorsáról. Nem végez kivizsgálásokat, ankétokat csak az állandó szakbizottságok keretében. A speciális ankétbizottságok létrehozásának lehetôsége a képviselôházban megszûnne. Közös gyûlésekre a jelenlegi elôírásoknak megfelelôen kerülne sor, kivéve az egyeztetési eljárásokat, melyek megszûnnének. A törvényhozás ilyen értelmû módosítása nagymértékben fokozná a törvényhozás munkájának hatékonyságát, felgyorsítaná a törvényalkotás folyamatát, és egy természetes, ugyanakkor szükséges munkamegosztást tenne lehetôvé a két Ház számára.
b. Végrehajtó hatalom
A végrehajtó hatalom vonatkozásában megállapítható, hogy jelenleg egy rosszul imitált francia típusú fél-elnöki rendszerrel van dolgunk, mely távol áll az amerikai típusú tiszta elnöki rendszertôl, de a klasszikusnak mondható fél-elnöki rendszer jegyei sem lelhetôk fel maradéktalanul. Ez pedig egy olyan dualista (kétfejû) végrehajtó hatalmat eredményezett, melyben az államelnöktôl sok mindent várnak el, de kevés konkrét igazgatási, intézkedési jogköre van, ugyanakkor a közvetlen választásból adódó nagy legitimációja miatt sokszor a kormány is az ô intézkedéseit várja. A kormány ezt öntudatlanul is frusztrálva éli meg, de az alkotmány biztosít számára egy kompenzálási lehetôséget, jelesül a kormányrendeletek kibocsátását, azaz olyan hatáskört, melyet a parlamenttôl orroznak el.
Megítélésem szerint az elnöki rendszerrôl, annak bármilyen formájáról le kellene mondani, és a parlamenti rendszert mint kormányzási formát lenne szerencsés bevezetni.
Ez azt jelentené, hogy az államfôt a parlament együttes ülésen kétharmados többséggel választja, ami azt eredményezi, hogy kvázi politikai konszenzus kell létrejöjjön az államelnök személyével kapcsolatosan. Csökkentett hatásköre és az említett politikai konszenzus a napi politikai csatározások fölé emelik, bizonyos távolságra kerül a politikai mezônytôl, és tekintélyt, tartást adhat a funkciónak. Politikai legitimitása ezáltal lényegesen nagyobb lenne, mint az egy fele plusz egy arányban közvetlen módon (gyakran manipuláltan) a választópolgárok által megszavazott és utána bizonyos ideig még megkérdôjelezett államelnök legitimitása.
Az államfôi hatáskörök tehát lényegesen csökkennének. A parlamenttel való viszonyában megmaradna az egyszeri, halasztó jellegû vétójoga és a törvények kihirdetésének kötelezettsége. A kormány viszonylatában lényegesebb változás állna be, hiszen nem ô a végrehajtó hatalom feje, következésképpen nem vehet részt a kormány ülésein, azokat nem elnökölheti, honvédelmi, biztonságpolitikai funkciói lényegesen csökkennének. Megmaradna a haderôk fôparancsnoka tisztsége, de nem lenne elnöke a Legfelsôbb Védelmi Tanácsnak, ezt a szerepet a miniszterelnök töltené be. Vagyis jelképes tradicionális funkciója megmaradna, de operatív kérdésekbe nem szól bele. Szerepe, felelôssége megnô a társadalom irányában az egyeztetések, közvetítések vonatkozásában.
A végrehajtó hatalom igazi feje a miniszterelnök, aki nagyobb döntési mozgásteret kap, hatáskörei bôvülnek. Természetesen mindez egy átfogó szövegszerû módosítást igényel az egész intézményi rendszer keretében.
c. A törvényhozási eljárás módosításáról
A különbözô hatalmi ágakhoz tartozó intézményrendszerek szerkezetében, hatásköreiben, egymáshoz való viszonyában bekövetkezett változások természetesen módosítják a törvényhozási folyamatot, a törvényhozási eljárást. Ezekre külön nem térek ki részletesen, mert ez majd adódik a választott alternatívából. Itt csupán néhányat említek, amennyiben a fenti elgondolást elfogadják.
a. Amennyiben a képviselôház a tulajdonképpeni törvényhozó, úgy valamennyi törvénykezdeményezést a képviselôháznak kell megküldeni.
b. A törvénykezdeményezésre jogosultak körét bôvíteni kellene, véleményem szerint ki lehetne terjeszteni az állandó szakbizottságokra, illetve országos jelentôségû civil társadalmi szervezetekre, ez utóbbiak esetében szigorúan megszabott feltételek és korlátok között. Hasonlóképpen törvénykezdeményezési jogot lehetne biztosítani a megyei rangú önkormányzatok, jelesül a megyei tanácsok számára.
c. A törvényhozási delegáció vonatkozásában csak az egyszerû kormányrendeletek kibocsátásának lehetôségét kellene megtartani. Ez indokolt lehet, amikor a parlament munkája szünetel, és a kormányzati feladatok gyorsan elfogadott törvényerejû jogszabályokat igényelnek, olyanokat, melyek nem tartoznak a szerves törvények kategóriájába. Ez a törvényhozási delegáció a parlament törvényben kifejezett felhatalmazása alapján történik.
A 114 (4)-es cikkelyt, ami a sürgôsségi kormányrendeleteket szabályozza, törlésre javasolnám, mivel a szöveg pontatlan és az elmúlt évek tapasztalata számos visszaélést jelzett a kormány részérôl. Ha a törlést nem fogadják el, olyan módon kéne módosítani, hogy tételesen meg legyen határozva a rendkívüli helyzet fogalma, mégpedig a jogelmélet szabályai szerint. A jogelmélet pontosan meghatározza azokat a helyzeteket, melyek indokolttá teszik a törvényhozási jogkör gyakorlását a kormány által, ez pedig az ostromállapot háborús helyzetben vagy szükség-, illetve sürgôsségi állapot természeti vagy egyéb katasztrófahelyzetekben. Ezenkívül rendkívüli állapotot a jogelmélet nem ismer, mely szükségessé tenné a törvényhozási delegációt. A jelenlegi gyakorlat valóságos törvényhozási káoszt teremtett, megsértette a hatalommegosztás elvét, és a jogalkalmazásban nagyfokú jogbizonytalanságot szült.
5. A választási rendszer módosításának lehetôségérôl
A politika tudománya igazolja azt a politikai gyakorlat terén tapasztalt jelenséget, mely szerint a korábban oly nagy jelentôségû ideológiai fôirányzatok - szociáldemokrácia, liberalizmus, konzervativizmus - hatásukban viszonylagossá váltak, nagymértékben veszítettek jelentôségükbôl.
A választópolgárok pártpreferenciái jelenleg kevéssé ideologikus jellegûek, hanem sokkal inkább a programok, illetve az egyéni identitáshoz közelebb álló tényezôk mentén körvonalazódnak.
Ez azt jelenti, hogy fontosabb az állampolgárok számára az a politikai kínálat, amit konkrét elemeket tartalmazó programokban fogalmaznak meg a pártok, illetve azok az önazonosság kifejezését szolgáló tényezôk (nyelv, kultúra, vallás, hagyományok), melyekkel közösséget vállalhatnak, mint a különbözô elvont, a választók számára értelmezhetetlen, követhetetlen ideológiák, amelyek amúgy is a jelenlegi politikai gyakorlatba nehezen illeszthetô.
A román politikai közéletben közismertek azok a többnyire demagóg tartalommal és indoklással megfogalmazott javaslatok, mely szerint a román választási rendszernek át kellene térnie a pártlistás szavazásról az egyéni jelöltállítás módozatára.
Anélkül, hogy kétségbe vonnánk az egyéni jelöltrendszer elônyeit, egy olyan politikai-társadalmi közegben, melyben a demokratikusan gyakorolható választójog alig több mint tíz éve érvényesül pártlistákra leadott szavazatok, alapvetôen pártpreferenciák alapján, a teljes áttérés valószínûleg több kárt és zûrzavart okozna, mintsem hasznot és a politikai közélet megújulását.
A választási rendszer módosítása a két létezô modell optimális ötvözetének irányában kellene hogy mutasson, üteme pedig a fokozatosság elve alapján kell megvalósuljon.
Ennek okai fellelhetôk úgy a politikai mezônyben, mint a társadalomban. A jelenlegi politikai mezôny minôsége és a választók közösségének felkészültsége még nem teszi lehetôvé az egyéni rendszer hatékony érvényesítését.
Ez azt jelenti, hogy a politikai mezônyben nem jelentek meg olyan hiteles "leader" típusú, magas szintû politikai kultúrával rendelkezô személyek, fôként a megyei választókerületek szintjén (esetenként a pártok legfelsôbb vezetô struktúráiban sem), akik tényleges választási alternatívát biztosíthatnának a választópolgárok számára.
Másrészt a társadalom a közel félévszázados történelmen kívüli állapot miatt még nem rendelkezik a politikai kultúra, illetve a politikai tájékozottság olyan szintjével, hogy teljes felelôsséggel és tudatossággal szavazhatna bizonyos egyénekre. Ez utóbbiért azonban csak részben az állampolgár, javarészt azonban a meglehetôsen sajátos, néhol átláthatatlan politikai viszonyokat szövô és politikai gyakorlatot kialakító politikai osztály a felelôs.
Mindezek elôrebocsátásával a részletes elemzés igénye nélkül utalnék néhány, az általános parlamenti választások rendszerével kapcsolatos szükségesnek vélt módosításokra. Mindazonáltal természetes, hogy a törvényhozás mûködésében és hatáskörében történô esetleges változások kihatnak a választási rendszer egészére is, melyre részletesen nem térnék ki.
Az egyéni jelöltrendszer alapján történô választás általánossá tétele - mint már jeleztem - még nem indokolt.
A vegyes (listás és egyén) rendszert be lehetne vezetni olyan módon, hogy a képviselôház tagjait a jelenlegi pártlistás rendszer alapján választanák, a szenátus tagjait pedig ún. preferenciális listás rendszer alapján. Ez utóbbi azt jelentené, hogy a pártok listát állítanak, de a sorrendet a választópolgárok állapítják meg a szavazás során.
A szenátus esetében alaposan ki kell elemezni, hogy hasznos-e a jog szerinti szenátorok intézményének a bevezetése. Elméletileg hasznos lehetne, ha bizonyos helyek fenn lennének tartva országos jellegû civil társadalmi szervezeteknek, önkormányzatoknak, tudományos testületeknek, egyházaknak. A gyakorlatban azonban nem tudom, miképpen lehetne például versenyeztetni a civil társadalmi szervezeteket, hogy ki jusson be, és ki ne a törvényhozásba. Valószínûleg folyamatosan megkérdôjeleznék egymás legitimitását.	Az egyházi vezetôk jelenléte a szenátusban a gyakorlatban minden bizonnyal valamilyen ortodox szupremáciát jelentene vagy eredményezne, ami egyfelôl megkérdôjelezné az állam és egyház szétválasztását, az állam világi jellegét, és az egyház tényleges autonómiáját, másrészt magyar egyházvezetôink jelenléte a szenátusban formálissá, kirakatjellegûvé válhatna.
A két különbözô legitimitással bíró szenátorok kategóriája (választottak és jog szerintiek) az intézmény mûködésének akadályozását idézhetné elô, esetleg nem kívánt, kínos vagy éppen megalázó helyzetet teremthet.
Összegezve mindezeket: nem látnám elônyösnek és támogatandónak a szenátus összetételének, megválasztásának ilyen irányú, radikális megváltoztatását.
Amennyiben a köztársasági kormányformán belül annak parlamenti változatát javasolnánk, a parlament által választott elnök mandátumának idôtartama hosszabb kellene, hogy legyen, mint a parlamenté, és értelemszerûen az elnökválasztás nem esne egybe a parlamenti választással. (Lényegében a magyarországi modellt javaslom, vagyis az elnököt a parlament választja öt évre, miközben a törvényhozás mandátumának idôtartama négy év.)
6. Néhány közintézményre vonatkozó módosítás
Végezetül néhány, az Alkotmányban külön is szabályozott közhatósággal, azok mûködésével kapcsolatos, általam szükségesnek ítélt módosításokat jeleznék. Ezek a prefektus, a Nemzetbiztonsági kabinet, az Alkotmánybíróság és a Nép Ügyvédjének intézményei
A helyi közigazgatásra vonatkozó rendelkezések keretében bôvíteni kell a helyi autonómiát.
A prefektus. Ennek az intézménynek az alkotmányjogi megítélését a helyi autonómia minél szélesebb körû érvényesítésének követelményébôl kell megtenni, és a vonatkozó alkotmányos elôírásokat bôvíteni, normatív konzisztenciájukat növelni kell.
Ilyen megfontolásból indokolt a prefektus intézményének a megszüntetése egy reális helyi autonómia keretében.
Ez azt jelentené, hogy a törvényességi ellenôrzést, melyet jelenleg a prefektus gyakorol a választott helyi hatóságok normaalkotó tevékenysége fölött, prefektus hiányában az említett ellenôrzést, kizárólag megkeresés alapján, a közigazgatási bíróság gyakorolná, aminek következtében elkerülhetô lenne, hogy a végrehajtó hatalom igazságszolgáltatási kérdésekkel foglalkozzon.
Amennyiben ez nem lenne elég meggyôzô, mindenképpen szükséges lenne a 122 (4)-es cikkely törlése, mely szerint a prefektus megtámadhatja a közigazgatási bíróság elôtt a megyei, a helyi tanács vagy a polgármester határozatait, döntéseit, és azok hatálya jog szerint felfüggesztôdik.
Ez ugyanis túllépi a törvényességi ellenôrzés fogalmát, és prejudikál, amihez a prefektusnak nincsen, és nem is lehet hatásköre. A jelenlegi Alkotmány alapján a prefektus mintegy elôzetes "ítéletet" mond, súlyos jogi következményekkel.
Ha pedig nem lenne politikai szándék vagy elégséges jogi érv a teljes bekezdés törlésére, ez esetben legalább a felfüggesztésre vonatkozó elôírást kellene törölni vagy olyan formában kellene módosítani, hogy a felfüggesztés nem jog szerint, automatikusan, hanem a közigazgatási bíróság döntése alapján történjen.
A Legfelsôbb Védelmi Tanács (vagy ahogyan még nevezni szokták, Nemzetbiztonsági kabinet). Ha elfogadják a köztársasági kormányforma parlamentáris rendszerét, akkor ennek az intézménynek a kormányfô (és nem az államelnök) lenne a vezetôje. A testület tevékenységének természete és jellege megköveteli a parlamenti ellenôrzést, ami azáltal valósulhat meg, hogy a parlament alárendeltségébe kerülne.
Az Alkotmánybíróságra vonatkozó alkotmányos rendelkezések módosításának tartalma alapvetôen az intézmény szerepének növelésére és megerôsítésére kellene irányulnia.
A törvények alkotmányjogi ellenôrzésének a biztosítása az alkotmányosság eszméjének a térhódítását jelenti, illetve garanciális jelentôségû a jogállam követelményeinek és az alapvetô emberi, állampolgári jogok érvényesítésének.
Szervezeti szempontból annak érdekében, hogy a hatalommegosztás elve maradéktalanul érvényesüljön, ki kellene terjeszteni az alkotmánybírói tisztségekre jelölési joggal rendelkezô hatóságok körét a Legfelsôbb Bírósággal.
Ez azt jelentené, hogy a parlamenten és az államelnökön kívül (vagyis a törvényhozó és végrehajtó hatalmakon kívül) a Legfelsôbb Bíróság (az igazságszolgáltatás) is jelölhetne személyeket az alkotmánybírói tisztségre.
Ami az alkotmánybíróság mûködését illeti, megítélésem szerint a "taláros testület" döntéseit, melyeket a még ki nem hirdetett törvények, vagyis az elôzetes alkotmányossági ellenôrzés keretében hoz, a törvényhozásnak nem lenne szabad felülbírálnia, mivel ebben az esetben egy alkotmányossági kérdésben nem a szakmai vélemény, hanem politikai érdekek érvényesülnének.
Végül pedig bôvíteni lehetne azon jogalanyok körét, akik megkereséssel élhetnek az alkotmánybíróság felé, ezek pedig lennének a Nép Ügyvédje, a megyei önkormányzatok tanácsai a helyi autonómia kérdéseiben, országos emberi jogok védelmével foglalkozó nem-kormányzati szervezetek, és a Számvevôszék.
A Nép Ügyvédje jogintézménye vonatkozásában az 55-ös szakaszban, mely a kinevezésrôl szól, módosítanék abban az értelemben hogy kinevezése a két Ház együttes ülésén történjen. Annál is inkább, mivel az 57-es szakasz elôírja, hogy a Nép Ügyvédje évi jelentését a parlament két Háza elôtt mutatja be.
Az 55-ös szakasz elsô bekezdését olyan módon kellene tehát átfogalmazni, hogy a "Nép Ügyvédje intézményét a parlament két Házának Közös gyûlésén négy évre választják". Fontosnak tartom az intézmény kifejezés használatát, mivel egy korábbi, az RMDSZ által elkészített törvénytervezetben, mely a Nép Ügyvédje intézményének megszervezésérôl és mûködésérôl szólt (és amelyet a parlament nem fogadott el), az volt javasolva, hogy az ombudsman ne egy egyszemélyes intézmény legyen, hanem a fô ombudsman mellett létezzenek ún. szakosodott ombudsman-ek, így például kisebbségvédelmi ombudsman is. Ezt egy külön cikkelyben az Alkotmányban is meg kell jeleníteni.
Az 57-es szakaszt még abban a formában kellene módosítani, hogy a Nép Ügyvédje évi jelentését kötelezôen, illetve bármikor megtegye, ha a parlament kéri.
A fenti, vázlatos elemzés csak az általam legfontosabbaknak ítélt kérdésekre vonatkoznak.
A módosítások konkrét, szövegszerû tartalmán túl, melyet majd ezután fog egy, a parlament által kijelölt szövegezô bizottság megfogalmazni.
Az alapvetô kérdés azonban, hogy megérti a jelenlegi politikai elit, hogy az Alkotmány túl fontos jogszabály semhogy napi politikai csatározások szintjén lehetne róla tárgyalni, hogy szûklátókörû politikai érdekek mentén fogalmazódjanak meg a módosítások, hogy rövid távú bizonytalan, kétséges értéktartalmú politikai sikerek és célok elérését követnének.
Következésképpen: nem felszínes, felületes módosításokra, hanem valóságos hiteles alkotmányreformra van szükség, mely stabilizálni képes a politikai életet, hatékonnyá tenni az állam és a társadalom mûködését, és elhelyezi tartósan az országot az európai államok közösségébe.