Source: http://citta-amica.org/20030111%20La%20certificazione%20EMAS%20e%20gli%20enti%20locali.htm
Timestamp: 2019-01-18 23:23:00+00:00
Document Index: 21740332

Matched Legal Cases: ['art.10', 'art.11', 'art.10', 'art.11', 'art.14', 'art.11', 'art.11']

INTERVENTO DEL DOTTOR MAURO GAMBONI
SINISTRA ECOLOGISTA
STRUMENTI VOLONTARI DI GESTIONE AMBIENTALE PER IL TERRITORIO
(eNVIRONMENTAL mANAGEMENT AND sCHEME)
Verona 11 Gennaio 2003
Email: furgiuele@casaccia.enea.it
Le domande che mi vengono più frequentemente poste durante convegni, seminari, corsi sono:
Cos’è EMAS e qual è il suo obiettivo?
Quali sono i soggetti che possono aderire al Regolamento?
Cosa deve fare un’organizzazione per aderire ad EMAS?
Quali sono i vantaggi per le organizzazioni registrate EMAS?
Quali sono gli impegni dei Paesi membri e della Commissione per favorire la massima diffusione dell’EMAS nei propri Paesi?
EMAS è un acronimo inglese che sta per Environmental Management and Audit Scheme. Quando parliamo di EMAS ci riferiamo al Regolamento comunitario n. 761/2001 del Parlamento e del Consiglio, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee il 24 aprile 2001 ed entrato in vigore il 27 di aprile. Contiene 18 articoli e 8 allegati. Al Regolamento è seguita, nel settembre 2001, la pubblicazione di 7 importanti linee guida con lo scopo di aiutare le Organizzazioni, i Verificatori ambientali, gli Organismi competenti ad applicare il Regolamento. EMAS presenta due elementi importati: da un lato il ricorso ad una "Atto normativo cogente" (Regolamento) e dall’altro la definizione di uno schema di "Adesione volontaria". Se andiamo ad analizzare i destinatari delle prescrizioni è possibile comprendere questa distinzione. Il Regolamento infatti contiene, da una parte, specifiche disposizioni che devono essere attuate dai Paesi membri ed il mancato adeguamento a queste disposizioni può portare a procedimenti di infrazione, come avviene per qualsiasi altra disposizione normativa comunitaria. Da un’altra parte, il Regolamento presenta un percorso volontario rivolto esclusivamente alle Organizzazioni (imprese, autorità locali, associazioni, ecc.), che si conclude con il riconoscimento, da parte della Commissione europea, di un "buon comportamento ambientale". Una prima importante considerazione da trarre è che EMAS assegna specifici compiti ai paesi UE, il mancato svolgimento dei quali non consente al Regolamento di essere attuato e prevede per tali paesi impegni precisi volti a promuovere miglioramenti continui delle prestazioni ambientali delle organizzazioni che risiedono sul loro territorio. La promozione, quindi, è un meccanismo insito in EMAS e gli Stati membri devono mettere in atto ogni misura per diffondere il sistema. Questa considerazione permette anche di comprendere meglio la differenza tra EMAS e la norma ISO 14001. Nella sostanza, EMAS si configura come uno strumento di politica ambientale, messo a disposizione dall’Unione Europea, destinato ai Paesi membri, che hanno l’obbligo di renderlo operativo; ISO 14001 è uno standard di riferimento per i sistemi di gestione ambientale rivolto unicamente alle organizzazioni, senza che vi sia alcun richiamo ad interventi dello Stato. Comprendere questi concetti - cioè considerare ISO14001 come uno standard di riferimento per i Sistemi di gestione ambientale ed EMAS come uno strumento completo di politica ambientale dell’UE - ha consentito di superare un apparente conflitto tra i due sistemi venutosi a creare negli anni passati. Infatti, EMAS 2 ha oggi integralmente assorbito, come riferimento per il Sistema di gestione ambientale, la Sezione 4 della norma ISO 14001.
Un’altra domanda frequentemente posta riguarda l’individuazione dei soggetti che possono aderire ad EMAS.
Per rispondere a questa domanda, dobbiamo andare a vedere la definizione di "organizzazione", tratta dal Regolamento comunitario. Nel termine "Organizzazione", sono comprese le entità più svariate: società, azienda, impresa, autorità od istituzione, o parte o combinazione di esse, con o senza personalità giuridica, pubblica o privata, che ha amministrazioni e funzioni proprie. Questa definizione apre la possibilità adesione ad EMAS ad un numero molto elevato di soggetti. Può trattarsi di un’impresa industriale, come era nel vecchio Regolamento, oppure un’azienda nel settore turistico, una nel settore dei servizi in generale, la pubblica amministrazione, le autorità locali, in particolare ai Comuni, le aziende dei trasporti, le aziende di costruzioni, le aziende agricole, le aziende del settore telecomunicazioni, le banche, le scuole, gli ospedali, varie associazioni, i Ministeri e la stessa Commissione Europea, come ci è stato detto nei mesi scorsi.
Una volta individuati questi soggetti, una terza domanda che emerge è: cosa deve fare un’organizzazione per aderire ad EMAS?.
C’è una novità, rispetto al precedente Regolamento. Il nuovo regolamento stabilisce, in modo generico, che le organizzazioni che intendono aderire ad EMAS debbono adottare un "sistema di gestione ambientale". Non si parla più separatamente di politica, obiettivi, target e programmi ambientali. Questo perché, come già detto, il Regolamento EMAS 2 ha integralmente assorbito la Sezione 4 della norma ISO 14001, che appunto contiene riferimenti alla politica, obiettivi, programma, ecc. Scendendo nel dettaglio, una organizzazione che intende aderire ad EMAS deve:
Effettuare un’analisi ambientale. È la parte più impegnativa del percorso EMAS. Sulla base di essa poi viene costruito l’intero processo di adesione. Cos’è un’analisi ambientale? La definizione del Regolamento è molto chiara. È un’esauriente analisi iniziale delle problematiche e delle prestazioni ambientali di un’organizzazione. Nel corso dell’analisi ambientale devono essere presi in esame tutti gli aspetti ambientali sia diretti che indiretti. Questo significa che le organizzazioni dovranno considerare non soltanto gli aspetti a cui si collegano impatti ambientali derivanti direttamente dalle loro attività, come ad esempio le emissioni in atmosfera dovute ai processi di produzione, ma anche quelli che non sono direttamente collegati alle loro attività, come ad esempio l’impatto ambientale dei prodotti una volta usciti dal ciclo di produzione. Dovranno dunque essere analizzati anche quegli aspetti, definiti come "indiretti," sui quali l’organizzazione non ha un controllo diretto, ma sui quali può esercitare un’influenza importante. In alcuni casi, gli aspetti ambientali indiretti possono diventano preponderanti. Un’amministrazione comunale, ad esempio, che intende aderire ad EMAS, dovrà certamente analizzare gli aspetti ambientali diretti, derivanti dalla propria attività: la produzione di carta, la produzione di rifiuti, il consumo di energia elettrica dei propri edifici, ecc., ma è facilmente intuibile quanto essi siano di scarsa rilevanza rispetto agli aspetti ambientali indiretti (decisioni amministrative e di programmazione; scelta e composizione dei servizi; investimenti, prestiti e servizi di assicurazione; comportamenti ambientali di appaltatori, subappaltatori, fornitori; ecc.) ai quali si collega la capacità di quest’organizzazione di esercitare un’influenza per migliorare la qualità ambientale del territorio da questa amministrato. Quindi, gli aspetti ambientali indiretti diventano cruciali per la pubblica amministrazione, che dovrà concentrare l’attenzione sulle proprie scelte strategiche destinate a favorire comportamenti ambientalmente sostenibili da parte di cittadini e operatori economici (incentivi, prescrizioni, accordi volontari, ecc.).
Conclusa l’analisi ambientale, l’organizzazione dovrà definire e mettere in atto un sistema di gestione ambientale. Cos’è un sistema di gestione ambientale? È quella parte del sistema di gestione complessivo che riguarda la struttura organizzativa, le responsabilità, le prassi, le procedure, finalizzato a mettere in atto la politica ambientale. La politica ambientale è raccolta in un documento che riporta brevemente gli obiettivi generali e le strategie per garantire, oltre che il rispetto della normativa, il continuo miglioramento delle prestazioni ambientali. Il documento di politica ambientale è il documento di riferimento più importante che viene prodotto da un’organizzazione che intende aderire a EMAS. In effetti, il sistema di gestione ambientale ha proprio la funzione di consentire che la politica ambientale sia effettivamente attuata. Un’organizzazione, eseguita l’analisi ambientale, nell’ambito del proprio sistema di gestione ambientale ed in coerenza con la politica ambientale, dovrà individuare obiettivi specifici e target, contenuti in un programma ambientale che deve prevedere risorse, identificare responsabilità e tempi di esecuzione.
L’organizzazione deve quindi definire un proprio meccanismo di verifica interna. Cioè effettuare audit ambientali. Cos’è un "Audit ambientale"? Un Audit ambientale è, sostanzialmente, una verifica periodica, sistematica ed oggettiva del funzionamento del sistema di gestione ambientale. Cioè, verificare che la politica sia stata correttamente attuata, che gli obiettivi di miglioramento ambientale siano realmente in fase di perseguimento, che il programma ambientale sia applicato in modo corretto. L’Audit ambientale richiama una figura, che viene presa in considerazione nel Regolamento, e di cui parleremo più avanti: il revisore ambientale.
Fatto questo, l’organizzazione deve produrre un documento importantissimo, che è la "Dichiarazione ambientale". La "Dichiarazione ambientale" deve dare delle informazioni precise sull’organizzazione, deve contenere il programma ambientale, deve riportare la politica ambientale, deve descrivere gli obiettivi che l’organizzazione intende perseguire, deve descrivere, in modo sintetico, il sistema di gestione ambientale. La "Dichiarazione ambientale" è un documento pubblico. Elaborata la "Dichiarazione ambientale", l’organizzazione dovrà chiamare una nuova figura, di cui parleremo in seguito: il "verificatore ambientale accreditato", il quale si recherà presso quest’organizzazione, farà una verifica per controllare la rispondenza a tutti i requisiti del Regolamento EMAS, analizzerà la "Dichiarazione ambientale" e, alla fine di questo processo di verifica, convaliderà la "Dichiarazione ambientale".
L’organizzazione, a questo punto, avrà a disposizione un documento convalidato da un soggetto terzo indipendente (il verificatore ambientale accreditato) e sarà autorizzata ad invierà la "Dichiarazione ambientale", oltre ad altri documenti previsti in apposite procedure, all’Organismo nazionale competente. Dopo ulteriore controllo, l’Organismo competente deciderà sulla registrazione; qualora l’esito sia positivo, assegnerà all’organizzazione un numero di registrazione e comunicherà il tutto alla Commissione europea, che provvederà ad iscrivere l’organizzazione in un apposito pubblico elenco. L’organizzazione avrà a questo punto il diritto di utilizzare un apposito logo.
Abbiamo detto che vengono coinvolti, nella procedura EMAS, altri soggetti. Oltre alle organizzazioni sono coinvolti, ad esempio, gli Organismi competenti. Chi sono gli Organismi competenti? Gli Organismi competenti sono entità appositamente designate da ogni Stato membro con il compito, in generale, di rendere operativo il Regolamento comunitario e, in particolare, di provvedere alla registrazione delle organizzazioni che ne fanno richiesta. Abbiamo poi parlato di altri soggetti quali i "Verificatori ambientali". Chi sono i "Verificatori ambientali"? I "verificatori ambientali" sono quei soggetti indipendenti che provvedono alla convalida della dichiarazione ambientale. Quando abbiamo parlato di "verificatori ambientali", abbiamo detto che debbono essere "accreditati". Quindi deve esistere un Organismo che provvede all’Accreditamento dei verificatori ambientali. Il Regolamento comunitario, tra le disposizioni rivolte agli Stati membri, prevede per essi l’obbligo di designare sia gli Organismi competenti che gli Organismi di accreditamento. Nel caso italiano, l’Organismo di accreditamento e l’Organismo competente coincidono. Ambedue queste funzioni sono svolte dal Comitato per l’Ecolabel-Ecoaudit - Sezione EMAS Italia. Un altro soggetto che viene richiamato nel processo di adesione ad EMAS è il "Revisore ambientale". Abbiamo detto che il "revisore ambientale" è una figura che ha il compito di svolgere le attività di audit interno alle organizzazioni. Egli dipende direttamente dall’organizzazione. Deve essere comunque sufficientemente indipendente per effettuare una valutazione il più possibile obiettiva. Il revisore, dipendendo dall’organizzazione, non ha una responsabilità diretta nelle decisioni che prende. Nell’individuazione dei soggetti che intervengono nel processo di adesione ad EMAS, ci sono ancora da considerare i consulenti, che hanno un ruolo fondamentale, soprattutto per le piccole imprese. Questo mi consente di introdurre un argomento importante e cioè quello delle professionalità EMAS. L’Organismo nazionale competente si è posto questo problema già da diverso tempo ed ha pensato di facilitare la diffusione di una cultura EMAS e di una professionalità elevata in questo settore, istituendo le Scuole EMAS. Una prima scuola è partita ad Ancona. Vi sono altre realtà, come la Provincia di Viterbo, che stanno attrezzandosi per attivare una seconda scuola EMAS. Tali Scuole hanno il compito, sostanzialmente, di formare dei professionisti, rivolti alle piccole imprese, esperti in particolari settori. Una volta superato l’esame previsto nella Scuola EMAS, essi potranno svolgere la professione di consulente EMAS ed accedere anche all’accreditamento come verificatori ambientali singoli, attraverso un percorso semplificato.
Passiamo ora alla quarta domanda:
Per prima cosa è necessario segnalare che le organizzazioni registrate EMAS hanno il diritto di fregiarsi di un apposito logo. Il Regolamento prevede due versioni di questo logo. Il primo riporta la dicitura "Gestione Ambientale Verificata", ed il secondo, "Informazione Convalidata". Queste due versioni possono essere utilizzate in modo diverso. La versione che riporta "Gestione Ambientale Verificata", può essere utilizzata nella carta intestata dell’organizzazione registrata EMAS o nei documenti che informano sui servizi o sui prodotti dell’organizzazione registrata. Questa versione ha lo scopo di mettere in evidenza che l’organizzazione ha aderito al sistema comunitario di ecogestione audit – EMAS -. La seconda versione può essere utilizzata sulla dichiarazione ambientale e su qualsiasi altra informazione convalidata, quindi anche sugli estratti della dichiarazione ambientale, che sono stati convalidati dal verificatore ambientale. Dunque, il primo vantaggio che un’organizzazione si trova ad avere, una volta registrata, è l’utilizzo del logo in conformità alle disposizioni contenute nel Regolamento comunitario. Quali sono gli altri vantaggi per un’organizzazione che ha aderito ad EMAS? Possono essere numerosi. Ne possiamo citare solo alcuni. Un vantaggio indiscutibile riguarda la riorganizzazione interna ed un miglioramento dell’efficienza. Questo è insito nella definizione ad attuazione di un sistema di gestione ambientale. Le imprese registrate EMAS potranno nel tempo ottenere una riduzioni dei costi, a seguito di una razionalizzazione nell’uso delle risorse. Ma c’è un altro vantaggio che è emerso in modo deciso. Esso riguarda una forte crescita della motivazione dei dipendenti ed una conseguente crescita della loro partecipazione. Il Regolamento EMAS2 prevede in particolare che il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali venga attuato attraverso una partecipazione diretta dei dipendenti. EMAS non può essere applicato senza che vi sia, fin dalla fase di analisi ambientale, una partecipazione dei dipendenti, a partire dall’individuazione delle criticità ambientali, dalla definizione del programma di miglioramento ambientale, fino alla stesura della dichiarazione ambientale. Altro vantaggio conseguente a questo, è una riduzione, nell’organizzazione che registra EMAS, delle conflittualità interne e nei confronti dell’esterno. Altri vantaggi riguardano la riduzione delle probabilità di accadimento di eventi che possono arrecare danno. È chiaro che quando si effettua un’analisi ambientale accurata e si mette in piedi un sistema di gestione ambientale, il rischio di eventi che producono danni all’ambiente sicuramente si riduce. Per le imprese registrate EMAS si rilevano inoltre maggiori garanzie di certezza del rispetto della normativa. Il Regolamento EMAS prevede, come prerequisito, il rispetto della normativa ed il sistema di gestione ambientale garantisce un aggiornamento continuo della normativa applicabile. Quindi l’organizzazione si trova in condizioni ottimali per mantenere il rispetto della normativa. Vi sono poi vantaggi, in termini di rapporti con i cittadini, che percepiscono in modo positivo l’impegno dell’organizzazione ad aderire ad EMAS. Il documento pubblico, rappresentato dalla dichiarazione ambientale, è infatti un documento credibile e trasparente destinato a stabilire un legame con la popolazione che vive nei dintorni, per esempio, dello stabilimento che ha aderito ad EMAS. Questo ovviamente diventa ancora più importante, per un’amministrazione pubblica che intende aderire ad EMAS.
Un altro vantaggio riguarda la riduzione del carico burocratico. Il nostro Governo si è già cimentato in questo campo impegnandosi, negli ultimi tempi, ad introdurre delle semplificazioni, di tipo procedurali, per le organizzazioni che aderiscono ad EMAS. La recente legge 93/2001 prevede che, in fase di rinnovo delle autorizzazioni, nel campo dei rifiuti, dell’IPPC, dell’inquinamento atmosferico e della disciplina sulle acque, le organizzazioni registrate ad EMAS possono semplicemente produrre un’autocertificazione. Vengono quindi previste delle corsie preferenziali per le imprese registrate EMAS.
Tenterò ora di rispondere all’ultima domanda:
quali sono gli impegni dei Paesi membri e della Commissione per favorire la massima diffusione di EMAS?
Per fare questo debbo ritornare al concetto iniziale che ha aperto la mia relazione: EMAS è un Regolamento che obbliga i Paesi membri ad attuare specifiche disposizioni e consente, nel contempo, alle organizzazioni di aderire volontariamente ad uno specifico schema in esso contenuto. I destinatari dunque della parte cogente del Regolamento sono i Governi degli Stati dell’Unione europea. I Paesi membri devono rispettare le prescrizioni riportate nel Regolamento. Possiamo suddividere queste prescrizioni in impegni da parte dei paesi UE nei confronti delle organizzazioni in generale e in impegni da parte dei paesi UE nei confronti delle piccole e medie imprese. La Commissione europea si è dunque posta, da un lato, il problema di favorire la massima partecipazione delle organizzazioni ad EMAS e, dall’altro, di prestare particolare attenzione a quelle di piccola dimensione. Quest’ultimo problema è tra l’altro particolarmente sentito in Italia che ha il maggior numero di piccole imprese, rispetto agli altri Paesi comunitari. La considerazione alla base di questa scelta sta nel fatto che solo attraverso una partecipazione massiccia delle piccole e medie imprese, gli effetti del Regolamento EMAS in termini di miglioramento complessivo della qualità ambientale sull’intero territorio comunitario potranno essere evidenti.
Vediamo in prima istanza quali sono gli impegni nei confronti di tutte le organizzazioni. Questi impegni sono contenuti in due articoli fondamentali del Regolamento: l’art.10 e l’art.11. L’art.10 stabilisce, tra l’altro, che è necessario tenere conto della registrazione EMAS nella definizione ed attuazione della legislazione ambientale. Ogni Paese membro dovrà dare conto alla Commissione di cosa sta facendo per applicare questa disposizione. Abbiamo detto che l’Italia ha fatto già qualche cosa (legge 93/2001), probabilmente dovrà fare di più. L’art.11 stabilisce, tra l’altro, di tenere conto della registrazione EMAS nel definire i criteri per le politiche in materia di acquisti pubblici, di beni e servizi. Anche questo è un impegno specifico che ciascun Paese membro deve onorare.
Il presidente del Comitato europeo per EMAS, previsto all’art.14 del Regolamento, Mr. Aichinger, ha inviato una lettera a tutti i Governi, per ricevere da essi precise indicazioni su circa le misure che stanno attuando in applicazione di questi due articoli. Gli impegni che riguardano in particolare le piccole e medie imprese sono contenuti nello stesso art.11. In esso è richiamata la necessità da parte dei Paesi membri di facilitare l’accesso da parte delle piccole e medie imprese che intendono aderire ad EMAS, alle informazioni, ed ai fondi di sostegno esistenti; di stabilire o promuovere, nei loro confronti, misure di assistenza tecnica; oltre che di individuare appropriate forme di sostegno in collegamento con iniziative di autorità locali, Camere di commercio, associazioni professionali o di categoria.
Quanto citato all’art.11 è stato poi ampiamente approfondito nella linea guida sulle entità da registrare. Ad esempio, da essa viene l’indicazione di promuovere la partecipazione delle piccole e medie imprese concentrate in aree geografiche ben definite. Tipicamente, nel caso italiano, ci si riferisce ai distretti industriali. Per promuovere questa partecipazione, le autorità locali, di concerto con le associazioni di settore, le Camere di commercio, etc., possono fornire assistenza per identificare gli impatti ambientali significativi. Le PMI possono usare queste informazioni, per definire i loro programmi. È evidente l’intenzione di mettere in moto un sistema che incoraggi l’adesione ad EMAS delle PMI, attraverso meccanismi di sostegno, da parte degli enti locali e delle organizzazioni preposte al governo del territorio.