Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/ca-ES/Resolucion/Show/4122
Timestamp: 2019-09-22 22:24:37
Document Index: 45836825

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'Artículo 43', 'Artículo 23', 'Artículo 24', 'Artículo 103', 'Artículo 103', 'Artículo 37', 'Artículo 4', 'Artículo 8', 'Artículo 9']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 138/2000
SENTENCIA 138/2000, de 29 de mayo
(BOE núm. 156, de 30 de de juny de 2000)
ECLI:ES:TC:2000:138
En el recurso de amparo núm. 3061/96, promovido por doña María Dolores Cabezas López, representada por el Procurador de los Tribunales don José Ignacio de Noriega Arquer y asistida por el Letrado don José Ramón Cordina Vallverdú, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996, recaída en el recurso contencioso- administrativo núm. 2491/93, estimatoria del recurso contencioso-administrativo promovido por doña María Antonia Fernández Negrí contra la Resolución de la Comisión de Reclamaciones de Concursos de Cuerpos Docentes de la Universidad de Granada, de 15 de septiembre de 1993, que desestimó la reclamación presentada contra la propuesta de nombramiento de la Comisión que resolvió el concurso para la provisión de una plaza de Profesor Titular del Área de conocimiento Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Facultad de Farmacia de la Universidad de Granada, y contra la Resolución del Rector de la Universidad de Granada, de 20 de septiembre de 1993, por la que se nombró a doña María Dolores Cabezas López Profesora Titular de la citada Área de conocimiento. Han comparecido y formulado alegaciones la Universidad de Granada, representada por el Procurador de los Tribunales don José Castillo Ruiz y asistida por el Letrado don Víctor Manuel López Jiménez, doña María Antonia Fernández Negrí, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Beatriz Avilés Díaz y asistida por el Letrado don Miguel López de la Cámara Giménez Padilla, y el Ministerio Fiscal. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia el día 24 de julio de 1996, registrado en este Tribunal Constitucional el día 29 de julio de 1996, don José Ignacio de Noriega Arquer, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de doña María Dolores Cabezas López, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996, indicada en el encabezamiento.
2. Los hechos en los que se funda la demanda son, sucintamente expuestos, los siguientes:
a) Por Resolución de la Universidad de Granada, de 5 de octubre de 1992, se convocó concurso para proveer, entre otras, una plaza correspondiente al Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad, cuyas características eran las siguientes: "Área de conocimiento: Farmacia y Tecnología Farmacéutica. Departamento: Farmacia y Tecnología Farmacéutica. Actividad docente: Historia de la Farmacia y Legislación Farmacéutica".
b) Designados los miembros de la Comisión que había de resolver el concurso, ésta, de conformidad con lo establecido en el art. 8.2 a) del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, por el que se regulan los concursos para la provisión de plazas de Cuerpos Docentes Universitarios, modificado por Real Decreto 1427/1986, de 13 de junio, fijó e hizo públicos los criterios que se habrían de utilizar para la valoración de las pruebas, que a continuación se reproducen:
"1- Formación académica y actividad docente e investigadora, especialmente para la misión prevista por la Universidad para el desempeño de la plaza objeto de concurso, reseñada en la convocatoria (BOE 22 de octubre de 1992).
2- Actividad investigadora de acuerdo con el número, profundidad y repercusión de las publicaciones, premios de investigación, conferencias, etc. Congruencia de la labor realizada con los diversos contenidos del área.
3- Al primer ejercicio se le asignará un valor doble que al segundo ejercicio".
c) Celebrada la primera de las pruebas del concurso, la Comisión hizo públicas las calificaciones obtenidas por los candidatos, siendo su resultado el siguiente:
María Dolores Cabezas López.......4 votos.
María Antonia Fernández Negrí.....3 votos.
Calificaciones que la Comisión fundó en las razones que a continuación se transcriben:
"Concursante: Mª Dolores Cabezas López. La Comisión valora positivamente la actividad investigadora desarrollada desde su licenciatura en el año 1988, comprendida en 23 artículos de investigación y su contribución a los borradores de temas relativos al desarrollo de la Ley del Medicamento y transposición de la Ley comunitaria. Por otro lado, la Comisión aprecia la ausencia de actividad docente formal.
Durante el debate las respuestas de la concursante a las preguntas realizadas por los miembros de la Comisión sobre los programas presentados no fueron suficientemente satisfactorias.
Concursante: Mª Antonia Fernández Negrí. La Comisión observa una inadecuada relación entre los años dedicados a la actividad científica, iniciada en el año 1981 con la realización de la tesina de licenciatura, y los resultados objetivables, número y entidad de artículos y comunicaciones realizados, durante este período. Por otro lado, la Comisión valora su dedicación docente como profesor ayudante, asociado y profesor titular interino.
Durante el debate, las respuestas de la concursante a preguntas realizadas por los miembros de la Comisión sobre los temas presentados no fueron suficientemente satisfactorias".
d) Celebrado el segundo ejercicio del concurso, la Comisión acordó elevar propuesta de nombramiento a favor de la ahora recurrente en amparo doña María Dolores Cabezas López.
e) Doña María Antonia Fernández Negrí promovió reclamación ante la Comisión de Reclamaciones de Concursos de Cuerpos Docentes de la Universidad de Granada contra la propuesta de nombramiento a favor de doña María Dolores Cabezas López, que fue desestimada por Resolución de 15 de septiembre de 1993.
A dicha Resolución se formuló un voto particular del siguiente tenor literal:
"Frente a esta postura mayoritaria de la Comisión de Reclamaciones, el Profesor López Calera pide que conste en acta su voto particular contrario a la decisión de confirmar lo actuado por la Comisión al entender que la persona finalmente propuesta para el desempeño de la plaza no tiene actividad docente, por lo que a su entender hay una incongruencia entre los informes de la primera prueba e incluso de los criterios de valoración publicados por la Comisión y el resultado final del concurso en el que se vota mayoritariamente a quien no tiene experiencia docente previa, por lo que a su entender debería anularse la propuesta de la Comisión que juzgó las pruebas no sólo por la incongruencia antes referida, sino incluso teniendo en cuenta argumentos, si no de orden técnico-jurídico sí de justicia material en el sentido de considerar como injusto que quien no es docente sea propuesto para el ingreso en un cuerpo de profesores de Universidad".
El referido voto particular fue sometido a debate y votación en la Comisión de Reclamaciones con el siguiente resultado:
"El debate sobre el voto particular del Profesor López Calera concluye con la reafirmación del resto de la Comisión en la decisión anterior subrayándose que aparte de las opiniones con respecto a lo actuado por la Comisión que juzgó las pruebas, lo cierto es que no existen elementos indubitados como para anular lo actuado por la misma, por lo que se procede a acordar por mayoría la confirmación de Dña. Mª Dolores Cabeza López como profesor titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica y la desestimación íntegra de la reclamación presentada por Dña. Mª Antonia Fernández Negrí".
f) Doña María Antonia Fernández Negrí interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Comisión de Reclamaciones de Concursos de Cuerpos Docentes de la Universidad de Granada, de 15 de septiembre de 1993, y contra la Resolución del Rector de la Universidad de Granada, de 20 de septiembre de 1993, por la que se nombró a la ahora recurrente en amparo doña María Dolores Cabezas López Profesora Titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Universidad de Granada.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó Sentencia en fecha 1 de julio de 1996 en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo, declaró nulas por no ser conformes a Derecho las resoluciones impugnadas y desierta la plaza objeto del concurso para su posterior provisión.
Decisión que la Sala fundó, a los efectos que a este recurso de amparo interesa, en las consideraciones que a continuación se transcriben:
"En cuanto a las alegaciones de fondo del recurso, la demandante impugna la valoración de méritos de la candidata propuesta por la Comisión en doble dirección, por un lado, a través de la acreditación de la superioridad de sus méritos sobre los de la propuesta, y por otro de la parcial valoración efectuada por los miembros de la Comisión. En cuanto a la primera, se ha de precisar que entre los criterios de valoración publicados por la Comisión de valoración se consignaron: '1- Formación académica y actividad docente e investigadora, especialmente para la misión prevista por la Universidad para el desempeño de la plaza objeto de Concurso. 2- Actividad investigadora de acuerdo con el número, profundidad y repercusión de las publicaciones, premios de investigación, conferencias, etc., en congruencia con la labor realizada con los diversos contenidos del área. 3- Al primer ejercicio se le asignará un valor doble que al segundo'. La publicación de tales criterios de valoración llevan a la consecuencia de la necesaria vinculación de la decisión de la Comisión a ellos, y por tanto a la imprescindible interpretación de los mismos, partiendo siempre del hecho reconocido y admitido, tanto en el expediente como en el recurso, de que la candidata propuesta por la Comisión carecía de experiencia docente. En el primero de los criterios de valoración la Comisión aunque efectuando una valoración conjunta de los tres parámetros contenidos en el criterio, debió valorar, como se efectuó por alguno de los miembros, de forma separada cada uno de los tres apartados que contiene, que aparecen unidos copulativamente y no disyuntivamente, de tal forma, que se ha de interpretar que la no concurrencia de cualquiera de ellos impediría haber entrado en la valoración del conjunto, todos que están claramente definidos como: formación académica y actividad docente e investigadora, debiendo por tanto aceptarse el criterio sostenido en el voto particular emitido por uno de los miembros de la Comisión de Revisión en el sentido de que: 'hay una incongruencia entre los informes de la primera prueba (en los que se hace constar la falta de experiencia docente) con los criterios de valoración publicados por la Comisión y el resultado final del concurso, en el que se vota mayoritariamente a quien no tiene experiencia docente previa'. Siendo la actividad docente uno de los tres apartados del primer criterio valorativo, lo consecuente es, con estimación del recurso declarar nulo el acto impugnado, y en su consecuencia la procedencia de declarar desierta la plaza objeto del concurso para su posterior provisión como preconiza la actora" (fundamento de Derecho 4).
3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda, la recurrente en amparo considera que la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia vulnera el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 CE), en relación con los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE), y el derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (art. 24.1 CE).
a) En primer término, entiende que ambos derechos fundamentales habrían resultado conjuntamente lesionados porque el órgano judicial ha procedido a revisar la actuación material de la Comisión de expertos nombrada para juzgar el concurso convocado para proveer la referida plaza de profesor titular, ratificada dicha actuación por la Comisión de Reclamaciones, invadiendo de esta forma las competencias propias de aquella Comisión y desconociendo absolutamente la discrecionalidad técnica de la que gozan este tipo de Comisiones. Por parte del órgano judicial se han modificado los criterios de valoración fijados por la Comisión y se ha introducido la experiencia docente como requisito previo de acceso a la plaza convocada, el cual no está previsto en la normativa aplicable y únicamente constituye un mérito más entre los evaluables.
La demandante de amparo aduce en este sentido que en la Sentencia recurrida se realiza una interpretación, no sólo contraria a derecho, sino arbitraria e irrazonable, de los criterios de valoración que debieron regir el desarrollo del concurso, convirtiendo uno de los posibles méritos en presupuesto necesario e imprescindible, es decir, en requisito excluyente, para la finalización del mismo. Tal interpretación se opone frontalmente al Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, por el que se regulan los concursos para la provisión de plazas de los Cuerpos Docentes Universitarios, modificado por el Real Decreto 1427/986, de 13 de junio, en cuyo art. 8.2 a) se establecen como criterios mínimos que debe de respetar la Comisión de Valoración, de un lado, el valor doble, o triple como máximo, del primer ejercicio sobre el segundo, y, de otro, la evaluación como mérito prioritario de las actividades de investigación de los candidatos en el primer ejercicio. El marco legal descrito es suficientemente abierto y flexible una vez respetados los citados criterios sustantivos, que en ningún caso se refieren a la docencia como requisito, ni tan siquiera como criterio prioritario, al contrario de lo que sucede con la actividad investigadora. De modo que la actividad docente no sólo debe de valorarse como un mérito más, sino que debe de hacerse en una valoración conjunta con el resto de los méritos alegados, pudiendo únicamente tener en todo caso esa posible consideración de requisito impeditivo la actividad investigadora, según se desprende del mencionado art. 8.2 a) del citado Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre.
No se puede criticar, por consiguiente, la actuación de la Comisión por haber aplicado los mencionados criterios legales como evidencia la lectura de sus actas. En efecto, en ellas se distingue entre los méritos de cada candidato y se vota en consecuencia. Se recoge la ausencia de actividad docente de la demandante de amparo y se valora la actividad docente de la otra concursante, así como la mayor y más relevante actividad investigadora de aquélla frente a ésta, reflejando la votación el parecer de los miembros de la Comisión en atención a los criterios previamente fijados por ella y conforme a la exigencia contenida en el art. 8.2 a) del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, en relación con la valoración prioritaria de las actividades de investigación de los candidatos.
Precisamente, el Tribunal Supremo en una reiterada jurisprudencia ha venido revocando aquellas Sentencias que en supuestos como el presente consideran un requisito como excluyente, reiterando la obligación de valorar todos y cada uno de los méritos de los candidatos para poder inferir la resolución justa (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 4 de marzo de 1992). Es más, el propio Tribunal Supremo ha afirmado que no es posible dejar de lado el examen de la actividad investigadora de los candidatos por ser el criterio más importante, de forma que hacer lo contrario, esto es, primar la docencia, no ya convertirla en requisito excluyente como se hace en la Sentencia impugnada en amparo, subvierte los criterios legales y se convierte en una forma de primar a un candidato lesionando el derecho del art. 23.2 CE (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 11 de diciembre de 1995). Asimismo, ha dejado claro, en un supuesto especialmente significativo en cuanto atañe al concurso para la provisión de una plaza de Profesor Titular de Escuela Universitaria para la que la Ley formalmente no exige actividad investigadora, que establecer como criterio exclusivo y excluyente la docencia es causa suficiente para revocar la actuación administrativa (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 15 de enero de 1996).
En definitiva, la argumentación vertida en la Sentencia que se recurre choca frontalmente con los criterios legales y jurisprudenciales, incurriendo en una interpretación sui generis de los mismos que puede tildarse de arbitraria y, por lo tanto, de discriminatoria, en cuanto convierte el requisito de la docencia en una condición sine qua non para poder participar en el concurso, no exigida por la legislación aplicable. El órgano judicial ha utilizado, pues, el criterio de la experiencia docente oficial en la Universidad como requisito excluyente de los demás méritos alegados, viniendo a funcionar de esta manera más como un requisito de la convocatoria, esto es, como un requisito de participación, que como un mérito a valorar en conjunto con los otros méritos, exigiéndose en consecuencia la docencia como presupuesto previo para participar en la convocatoria y no como mérito a valorar con posterioridad en la selección de los aspirantes. Criterio éste manifiestamente contrario a la Constitución como ha tenido ocasión de declarar el Tribunal Constitucional en su STC 60/1994, de 28 de febrero, cuyo fundamento jurídico sexto reproduce parcialmente la demandante de amparo.
En su opinión, lo que el órgano judicial ha hecho en la Sentencia impugnada es, so pretexto del control de la discrecionalidad técnica, invadir directamente las competencias propias de la Comisión de Valoración con menosprecio a su criterio y a su calificación técnica y científica, a la vez que ha ignorado, en cuanto sólo ha tenido en cuenta el voto particular de uno de sus miembros, el contenido de la Resolución de la Comisión de Reclamaciones en la que expresamente se da una respuesta a todas las cuestiones planteadas en el escrito de reclamación.
La discrecionalidad técnica de la Comisión de Valoración ha resultado claramente invadida si se observa que en la Sentencia el órgano judicial indica cómo se debía de haber valorado cada uno de los méritos correspondientes ("de tal forma que se ha de interpretar que la no concurrencia de cualquiera de ellos impediría haber entrado en la valoración del conjunto"). En este sentido, señala que el acto de la Comisión de Valoración es complejo, pues a tenor del art. 9.3 del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, es necesario valorar todos los méritos aportados, entre los que se encuentra el ejercicio oral que se desarrolla ante la Comisión, y que la Sala parece olvidar que el juicio técnico de la Comisión consiste en valorar tanto los méritos, que no son excluyentes, como el ejercicio oral, en el que se interroga y se examina a cada uno de los candidatos, pues se trata de un concurso-oposición y no de un concurso de méritos. Éstos no son los únicos elementos a tomar en consideración, como erróneamente entiende la Sala, sino que, por el contrario, la intervención oral es un elemento indiscutible y decisivo a la hora de conformar la Comisión su juicio técnico.
Sin embargo, la Sala ha hecho caso omiso de esta realidad y se ha enfrentado abiertamente a una consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad técnica de las Comisiones juzgadoras (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 15 de diciembre de 1995), habiendo dejado constancia también el Tribunal Constitucional de que los órganos jurisdiccionales no pueden nunca suplantar los criterios científicos que han llevado a la Comisión a preferir a un candidato frente a otro, pudiendo ser revisada únicamente su calificación cuando se produce una infracción jurídica de los criterios a aplicar (STC 353/1993, de 29 de noviembre).
En definitiva, lo que la Sala hace en la Sentencia recurrida es remedar a la Comisión, no ya en su valoración final, sino en el acto inicial de admisión de los candidatos, pretendiendo que aquélla califique de determinada manera uno de los méritos integrantes del baremo sin tan siquiera contrastarlos con los demás y predeterminando el resultado concreto del concurso. En este sentido, el Tribunal Constitucional siempre ha negado la posibilidad de establecer estos criterios alternativos, presumiendo el adecuado funcionamiento de los órganos administrativos y haciendo recaer sobre el recurrente la carga de la prueba del error, la desviación del poder o la arbitrariedad (STC 34/1995, de 6 de febrero).
b) En segundo lugar, la demandante de amparo imputa también a la Sentencia impugnada la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), al incurrir en incongruencia omisiva causante de indefensión.
Tras referirse a la doctrina constitucional sobre el vicio de incongruencia omisiva generador de una situación de indefensión y resaltar que la exigencia de congruencia presenta mayor trascendencia en aquellos supuestos, como el presente, en que la resolución judicial no es susceptible de recurso alguno, ordinario o extraordinario, señala que se dan los dos requisitos constitucionalmente exigidos para que pueda apreciarse la queja de incongruencia que formula.
En efecto, en el escrito de contestación a la demanda del recurso contencioso- administrativo se alegó por la ahora recurrente en amparo que la cuestión a dilucidar era la de si la falta de experiencia docente constituía un requisito objetivo o simplemente un criterio más a valorar conjuntamente con la actividad investigadora dentro del conjunto de méritos que se presentan, argumentándose extensamente que no existía ningún requisito excluyente para concursar a una plaza de profesor titular de Universidad consistente en la experiencia docente previa, sino que, por el contrario, se trataba de un mérito más a valorar por el Tribunal de la oposición en conjunto con otros señalados por la norma aplicable. Con tal alegación se alteraban y delimitaban los términos fácticos del debate fijados por la parte demandante en el proceso a quo, quien se limitó a esgrimir que existía incongruencia en el pronunciamiento de la Comisión que resolvió el concurso al valorar a un candidato que no tenía experiencia docente.
Pues bien, no existe pronunciamiento alguno por parte del órgano judicial acerca del mencionado hecho esencial alegado por la parte demandada en la vía judicial previa y ahora demandante de amparo. Sin ninguna dificultad se constata que la Sala no sólo no da respuesta a la cuestión suscitada, sino que ni siquiera se la ha planteado, omitiendo, por tanto, todo pronunciamiento sobre el hecho que había sido traído al proceso y que resultaba ser antecedente lógico y necesario del fallo, pues sólo si se determina que el legislador impone como requisito para concursar la docencia pueden interpretarse de una u otra manera los criterios de valoración empleados en la Comisión. Ni siquiera puede emplearse en defensa de la actuación de la Sala la teoría del pronunciamiento implícito sobre las excepciones esgrimidas en el escrito de contestación a la demanda, dada la absoluta falta de fundamentación jurídica de la Sentencia, ya que la decisión judicial no se basa en la interpretación de precepto legal alguno, sino en el parecer de la Sala, de modo que su carencia de motivación coloca a la demandante de amparo en una situación clara y manifiesta de indefensión, pues a lo largo de sus obiter dicta no se recoge justificación legal alguna que permita, en contra de lo argumentado, llegar a la conclusión que alcanza el órgano judicial.
c) Finalmente, la recurrente en amparo entiende que la Sentencia recurrida ha vulnerado su derecho de defensa, al utilizar el órgano judicial argumentos jurídicos no propuestos por las partes, sin haber dado a éstas, especialmente a la demandada, la posibilidad de alegar que prescribe el art. 43.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956 (LJCA).
La demandante en el proceso a quo se limitó a discrepar del criterio empleado por la Comisión de Valoración y ratificado por la Comisión de Reclamaciones, en el sentido de que a su entender debía de haberse votado al candidato que tenía experiencia docente acreditada. Sin embargo, la Sala en su Sentencia introduce como causa eficiente del fallo una cuestión radicalmente distinta, esto es, no discrepa del sentido de la valoración de la Comisión juzgadora, sino que concluye que no es posible votar a quien no tiene experiencia docente. Es decir, entiende que para que un candidato pueda ser votado por la Comisión ha de tener necesariamente experiencia docente. No se trata por tanto, y ahí radica la alteración de la cuestión y la introducción de una nueva tesis jurídica, de que se debiera preferir a uno u otro candidato, que fue el argumento utilizado por la parte demandante, sino que no era posible votar a uno de ellos por la interpretación legal que lleva a cabo la Sala. En definitiva, se recurre a un argumento ex novo que aparece por primera vez en el fallo y que resulta determinante del sentido del mismo.
Sobre la introducción de esta nueva tesis jurídica, que el órgano judicial introduce motu propio y ex novo, se debió de haber dado audiencia a las partes ex art. 43.2 LJCA al devenir trascendental para el resultado del proceso. De haberse acordado dicho trámite, lo que no se hizo, la ahora demandante de amparo podría haber demostrado la imposibilidad de llevar a cabo una interpretación legal como la que se hace en la Sentencia recurrida.
Concluye su escrito solicitando del Tribunal Constitucional que, tras los trámites oportunos, dicte Sentencia en la que se otorgue el amparo solicitado y se declare la nulidad de la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996, restableciéndosele en el pleno ejercicio de su derecho a acceder en condiciones de igualdad a la plaza convocada de Profesor Titular de Universidad. Por otrosí, de acuerdo con el art. 56.1 LOTC, interesó la suspensión de la ejecución de la resolución judicial impugnada.
4. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 24 de enero de 1997, acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, a fin de que, en el plazo de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 2491/93, debiendo previamente emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, a excepción de la demandante de amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo deseasen, en el recurso de amparo y defender sus derechos.
La Sección, por providencia de la misma fecha acordó, formar pieza para la tramitación del incidente de suspensión y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56 LOTC, otorgar un plazo común de diez días a la recurrente en amparo y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que estimaren pertinente sobre la suspensión interesada.
5. Habiendo promovido la Universidad de Granada recurso de casación contra la Sentencia recurrida en amparo, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 6 de marzo de 1997, acordó suspender la tramitación del recurso de amparo en el estado en el que se encontraba hasta tanto resolviese el Tribunal Supremo sobre la admisión o inadmisión del recurso de casación.
Inadmitido el recurso de casación por Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 17 de marzo de 1997, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 29 de abril siguiente, acordó levantar la suspensión de la tramitación del recurso de amparo y de la pieza separada para la tramitación del incidente de suspensión.
6. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, evacuado el trámite conferido por la recurrente en amparo y el Ministerio Fiscal para que presentasen alegaciones sobre la suspensión interesada en la demanda de amparo, acordó, por Auto de 23 de junio de 1997, acceder a la solicitud de suspensión de la ejecución de la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996.
7. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 17 de julio de 1997, acordó tener por personados y parte en el procedimiento a los Procuradores de los Tribunales doña Beatriz Avilés Díaz, en nombre y representación de doña María Antonia Fernández Negrí, y don José Castillo Ruiz, en nombre y representación de la Universidad de Granada; así como, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las actuaciones recibidas a todas las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que formularan las alegaciones que tuvieran por conveniente.
8. La representación procesal de la Universidad de Granada evacuó el trámite de alegaciones mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 12 de septiembre de 1997, que, en lo sustancial, a continuación se resume:
a) Tras referirse a los antecedentes de hecho del recurso de amparo, alude a los presupuestos legales y jurisprudenciales en los que, a su juicio, se enmarca la materia controvertida, esto es, si la Comisión calificadora del concurso ha incurrido en una manifiesta desviación del poder al no tener en cuenta los criterios de valoración previamente fijados.
La actuación de las Comisiones juzgadoras para la provisión de plazas de los Cuerpos Docentes Universitarios se regula, además de en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (arts. 35 a 43 LRU), en el Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, modificado por el Real Decreto 1427/1986, de 13 de junio, cuyo art. 8.2 a) recoge los criterios mínimos que deben de respetarse en este tipo de pruebas, sin perjuicio de aquellos criterios específicos que, en su caso, establezca el Consejo de Universidades para un área o grupos de área. De acuerdo con el citado precepto, lo que se exige como criterio general es el valor doble, o triple como máximo, del primer ejercicio sobre el segundo y el valor prioritario de la actividad investigadora desarrollada y justificada en el curriculum vitae, señalándose, finalmente, que serán los miembros de la Comisión los encargados de proceder, tras el acto de constitución, "a fijar y hacer públicos los criterios que se utilizarán en la valoración de las pruebas".
La interpretación sistemática del mencionado precepto, en aquellos casos concretos que han tenido acceso al recurso de apelación ante el Tribunal Supremo, ha decantado una jurisprudencia que, a los efectos que interesan a este recurso de amparo, se puede sintetizar en los siguientes extremos. En primer lugar, para comprobar la legalidad de cualquiera de los posibles criterios de calificación a utilizar en este tipo de pruebas hay que ponerlos en relación con lo establecido en el mencionado Real Decreto (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 9 de diciembre de 1992). En segundo lugar, la competencia exclusiva para fijar los criterios y para su aplicación e interpretación de acuerdo con los criterios generales recogidos en el art. 8.2 a) del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, corresponde a la Comisión juzgadora del concurso (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 4 de junio de 1991). Y, por último, para conocer el valor jurídico de los informes previos a la realización de la primera prueba, del acta y votación de ésta, de la posible incongruencia entre ambos y, finalmente, de los límites de la revisión judicial sobre la denominada discrecionalidad técnica de las Comisiones es esencial la doctrina de las SSTS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 17 de noviembre de 1990 y de 26 de octubre de 1994, cuya fundamentación jurídica reproduce, especialmente la de esta última, según la cual ni siquiera en los casos extremos en que exista disparidad inicial en el juicio provisional de los candidatos -en la elaboración de los informes previos- y el resultado de la primera prueba puede hablarse de incongruencia o desviación de poder en la Comisión al tenerse en cuenta el desarrollo de las pruebas.
b) A continuación, tras relatar el desarrollo del concurso para la provisión de la controvertida plaza de Profesor Titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Universidad de Granada, afirma que la Comisión de Reclamaciones cumplió escrupulosamente con su obligación, revisando la actuación de la Comisión juzgadora desde los parámetros que la Ley y la jurisprudencia le permiten. La labor realizada por aquella Comisión en este caso concreto fue completa, pormenorizada y respetuosa con los principios de mérito y capacidad que deben de marcar el desarrollo del concurso, ratificándose la actuación de la Comisión juzgadora por entender que en la misma no se había producido ningún tipo de arbitrariedad, desviación de poder, infracción de las normas reguladoras del concurso, ni, en fin, la denunciada incongruencia.
En efecto, el sistema de selección de la Comisión de Reclamaciones (arts. 43.2 LRU y 14 del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre) garantiza la capacidad técnica, independencia e imparcialidad de éste órgano que, a través de la reclamación presentada en su día, hubo de emitir su preceptivo dictamen resolutivo obrante en el expediente y que, tras los pormenorizados razonamientos que contiene, se condensa en la declaración final de ratificar la resolución de la Comisión juzgadora. Sobre el alcance de las facultades de la Comisión de Reclamaciones para revisar la propuesta de la Comisión que ha de juzgar el concurso se han pronunciado tanto los Tribunales ordinarios como el Tribunal Constitucional, consolidando una doctrina que se recoge en la STC 215/1991, de 14 de noviembre, y en la STS de 28 de enero de 1992. De acuerdo con la referida doctrina, la Comisión de Reclamaciones puede examinar y revisar la valoración de los méritos y capacidad de los candidatos efectuada por la Comisión de selección con el único límite de que no puede sustituir los criterios y baremos utilizados por ésta por otros diferentes, pues, de acuerdo con la STC 215/1991, el juicio técnico sobre los concursantes compete en exclusiva al órgano especializado que es la Comisión del concurso. De modo que la Comisión de Reclamaciones no es un órgano técnico como la Comisión juzgadora, pero tampoco es un mero revisor del cumplimiento de las preceptivas formalidades, sino que debe de comprobar a la vista de los curricula de los candidatos, de los criterios de valoración, de las pruebas fijadas por el órgano calificador y de los informes emitidos por éste que la Comisión juzgadora no ha incurrido en desviación de poder o arbitrariedad.
En el presente caso, la Comisión de Reclamaciones examinó de manera exhaustiva la reclamación de la candidata no propuesta, verificando los aledaños de la decisión técnica. En concreto, realizó un análisis directamente referido a la observancia en el proceso de selección de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad de los aspirantes, concluyendo, después de un estudio detallado de las actuaciones, que la Comisión de selección había aplicado los criterios de valoración que se habían hecho públicos en la fase inicial del concurso, comprobando que se acomodaban al Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, y que habían sido correctamente aplicados de manera objetiva a ambos candidatos e interpretados conforme a los principios de mérito y capacidad. Es de destacar al respecto, que los miembros de la Comisión juzgadora que otorgaron su voto al candidato finalmente propuesto lo hicieron amparándose en el curriculum presentado, en la realización de las pruebas, recogiendo una apreciación razonada respecto de un aspecto tan importante como es la labor científica de ambos concursante. Así, en el acta de la primera prueba, que tiene carácter eliminatorio, se resaltan los criterios referentes a la investigación que la propia legislación define como preferentes, siendo un hecho notorio que son los propios expertos los específicamente cualificados para determinar y seleccionar tanto los criterios que deben de marcar el desarrollo del concurso como la aplicación de los mismos en el estudio de los curricula de los candidatos (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 11 de diciembre de 1995).
Prueba palmaria del ejercicio por la Comisión de Reclamaciones de sus facultades es la existencia del voto particular de uno de sus miembros a la Resolución de la reclamación y el debate y posterior votación sobre el mismo, lo que pone de relevancia que la función de la Comisión de Reclamaciones se extremó y fue fruto de un auténtico debate, si bien sus restantes miembros estimaron que ningún tipo de incongruencia existía en la actuación de la Comisión juzgadora y rechazaron que la experiencia docente funcionara como requisito excluyente, tal y como se argumentaba en el referido voto particular. En definitiva, la Comisión de Reclamaciones, a la vista de los curricula de los concursantes y demás documentación aportada por los mismos (publicaciones, proyecto docente y de investigación expuestos en el segundo ejercicio), de los criterios de valoración de las pruebas establecidas por el órgano calificador y de los informes emitidos por sus miembros, no entendió en ningún momento que la actuación de la Comisión juzgadora desconociera los principios de mérito y capacidad que rigen el concurso.
c) En realidad, el problema jurídico suscitado radica en la correcta interpretación y aplicación de los criterios de valoración aprobados por la Comisión calificadora, pues en la Sentencia recurrida se considera, por una parte, que la Comisión no se ajustó a los mismos, y, por otra, se realiza una interpretación de cómo debió de actuarse adecuadamente en este caso.
En este sentido, la representación procesal de la Universidad de Granada no comparte la fundamentación de la Sentencia en ninguno de los extremos indicados. En primer lugar, porque la constancia documental de los informes previos y el informe razonado de la primera prueba reflejan formalmente la aplicación de los criterios de calificación aprobados por la Comisión juzgadora. Así, la evaluación de ambos candidatos se realizó con los mismos parámetros, es decir, se valoró a ambos concursantes según los criterios aprobados por la Comisión en los aspectos de la investigación y la docencia. En el acta se singularizan ambos elementos sobre los que versa el juicio razonado de la Comisión finalizado el primer ejercicio que no admite otra interpretación razonable sino la de concurrir la unanimidad de criterio de todos sus miembros. Mientras que a la ahora demandante de amparo se le valoró positivamente la actividad investigadora, a la otra concursante se le valoró negativamente y respecto a la docencia se apreció la ausencia formal de la misma en la recurrente en amparo, al no haber tenido a su cargo directo grupos de enseñanza teórica correspondientes a los cursos de licenciatura en Farmacia, en tanto a la otra candidata se le valoró, sin más adjetivos, la dedicación docente como profesor ayudante, asociado y titular interino, constando en el expediente que sólo tenía un año de docencia teórica en una asignatura cuatrimestral. No puede hablarse, en consecuencia, de que se haya producido incongruencia respecto de los méritos de la demandante de amparo, en cuanto que fueron evaluados conforme a los criterios aprobados, los cuales se encuentran plenamente ajustados a la normativa reguladora de los concursos.
En segundo lugar, la interpretación que se realiza en la Sentencia lleva a la conversión de un mérito en un requisito previo de carácter impeditivo, lo que no puede compartirse porque tal interpretación no es razonada ni razonable. Se convierte de hecho la existencia o no de los méritos contenidos en el primer criterio de valoración en requisitos excluyentes unos respecto de otros, pues se condiciona la regularidad de la valoración del concurso a la previa concurrencia de todos ellos, de modo que la no concurrencia de alguno determina la exclusión del sistema de valoración. Ahora bien, en ningún caso el art. 8.2 a) del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, se refiere a la docencia como requisito, ni tan siquiera como criterio prioritario, como sí ocurre, sin embargo, con la investigación (STC 60/1994, FJ 6). Es evidente, pues, que la experiencia docente no es un elemento o requisito objetivo cuya falta o presencia pueda ser controlable, en principio, por los Tribunales para revisar la bondad del acto administrativo. No es más que uno del conjunto de los méritos que los concursantes presentan y cuya valoración conjunta corresponde en exclusiva a los expertos en la materia Ese carácter de requisito previo sólo puede ser atribuido directamente por la normativa específica, que no lo hace, y por tratarse de un mérito y no de un requisito su valoración corresponde en exclusiva al órgano técnico competente.
De otra parte, no se puede interpretar, como se hace en la Sentencia, que la voluntad interna de la Comisión era conferir carácter excluyente a la experiencia docente, pues ello iría en contra de la normativa aplicable. La Comisión valoró como ordena la Ley los méritos docentes e investigadores y no pasó por alto la cuestión debatida, como resulta de la lectura de algunos informes previos, al referirse a la ausencia de actividad formal docente de una de las candidatas, constando, sin embargo, la abrumadora superioridad científica de ésta frente a la exigua experiencia docente e investigadora de la otra concursante. Es decir, la Comisión se limitó a aplicar los criterios aprobados por ella misma, los cuales, por otra parte, eran claramente compatibles con la normativa aplicable.
El órgano judicial desnaturaliza, además, los criterios de calificación y el juicio de la Comisión calificadora, pues, en la interpretación sostenida en la Sentencia recurrida, la valoración de la experiencia docente tendría una incidencia decisiva y total en el conjunto de la puntuación final, suponiendo una conditio sine qua non para la continuación del concurso. Tal interpretación es desde cualquier punto de vista arbitraria y desproporcionada de tal suerte que su consideración en estos términos desvirtúa el sistema de valoración del concurso y resulta ajena a los principios de mérito y capacidad de los candidatos (arts. 23.2 y 103.3 CE).
No es razonable ni se sigue de la propia lógica de los concursos, pues es evidente que la legislación realiza una distinción a favor de la actividad investigadora como mérito prioritario, lo que responde a una dinámica que tiene su razón de ser. En efecto, la presencia de un grupo de especialistas de una determinada área científica viene impuesta porque son los únicos capaces técnicamente de evaluar los méritos de un candidato de la misma área de conocimiento, en tanto que la experiencia docente nunca se valora de igual modo en una plaza cuyo perfil investigador aparece determinado en la convocatoria y que exige como mínimo el grado de doctor en la disciplina y la actividad investigadora como criterio general. Se trata de un supuesto de acceso a la función pública docente universitaria en el que se exige como mínimo realizar un trabajo original de investigación que evaluado por especialistas alcance la calificación necesaria que le haga doctor en la materia. Por tanto, el juicio técnico que la Comisión de expertos debe de elaborar en este tipo de pruebas es un juicio principalmente de la experiencia investigadora, en tanto que la experiencia docente se evalúa asimismo por este grupo de especialistas pero requiere un juicio técnico mucho menor. A diferencia de la experiencia docente, que es un elemento susceptible de cuantificación que hace más referencia a la cantidad, pero no así o en igual medida a la calidad, la investigación se analiza tanto desde el punto de vista cuantitativo como especialmente cualitativo. Por ello, para lo que se requiere y son nombrados específicamente los especialistas en la materia, que son los únicos capacitados técnicamente, es para valorar lo que la Ley determina prioritario, esto es, la actividad investigadora desarrollada en el área de conocimiento concreta. Es ésta la verdadera razón y justificación del sistema vigente de acceso a este tipo de función docente.
Finalmente, la experiencia docente es un mérito en cuanto hace referencia a una experiencia concreta, pero a la que no se da una valoración por puntos al no hacerse un baremo rígido. No puede considerarse que hace referencia al principio de capacidad, que sólo se acredita con la superación de las dos pruebas, pues la capacidad docente se acredita especialmente en el segundo ejercicio en el que el candidato expone un tema relativo a una especialidad de su área de conocimiento, tras el cual debatirá con la Comisión "acerca de los contenidos científicos expuestos, la metodología a utilizar en su impartición a los alumnos y todos aquellos aspectos que estime relevantes en relación con el tema" (art. 9.5 Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre). Por el contrario, sí hace referencia tanto al mérito como a la capacidad la exigencia de actividad investigadora, de ahí que su valoración sea prioritaria y se exija de acuerdo con un criterio de calificación más pormenorizado.
Lo expuesto lleva a la representación procesal de la Universidad de Granada a concluir que la interpretación que se sostiene en la Sentencia impugnada es notablemente errónea y constituye un error valorativo manifiesto de la legalidad vigente que tiene una clara trascendencia constitucional en cuanto conculca los principios de igualdad, mérito y capacidad recogidos en los arts. 23.2 y 103.3 CE.
d) Por otra parte, entiende que el órgano judicial ha invadido las competencias específicas de la Comisión juzgadora al sustituir el criterio técnico de la misma, y no respetar, en consecuencia, los límites que la revisión judicial tiene sobre la discrecionalidad técnica de los órganos calificadores, lo que conculca el art. 24.1, en relación con el art. 23.2, ambos de la CE.
Argumenta en este sentido que la Sentencia recurrida, sin razonamiento alguno, resulta contraria a la jurisprudencia sobre la denominada discrecionalidad técnica de las Comisiones juzgadoras, pues ha corregido la actuación de la Comisión que valoró las pruebas, sustituyendo el criterio adoptado en el seno de la misma por los especialistas designados al efecto por una interpretación valorativa que es incompatible con la propia dinámica del concurso diseñado por la Comisión juzgadora, cuya actuación ha ratificado la Comisión de Reclamaciones, llegándose a indicar a aquélla, en primer lugar, cómo debía de haber valorado materialmente el requisito de la docencia y, en segundo lugar, cómo, en consecuencia, debía de haber excluido del resultado final a la candidata propuesta.
La fundamentación de la decisión judicial parece residir en el empleo de una conjunción copulativa en vez de una disyuntiva, mas la misma es errónea y choca con la exégesis lógica y sistemática de las normas reguladoras del concurso y de los propios criterios de valoración a los que se alude en la Sentencia. Es errónea sencillamente porque la conjunción copulativa significa que deberán de computarse conjuntamente un elemento con otro, es decir, habrá de valorarse la formación académica junto con la actividad docente y junto con la actividad investigadora, que fue lo que precisamente hizo la Comisión juzgadora como puede comprobarse en el acta de la primera prueba. Además esta exégesis de las normas y criterios reguladores del concurso ha sido ratificada por la jurisprudencia ordinaria en numerosas ocasiones, la cual ha sido respetada por la propia dinámica universitaria que en ningún caso ha requerido la docencia como requisito excluyente por no poder imponer exigencias no previstas en la Ley.
Así pues, la Sala se ha extralimitado en su función revisora entrando a conocer directamente de la actividad discrecional de la Administración, discrecionalidad técnica en este caso, sustituyendo el criterio técnico de la misma por el suyo propio e indicándose a la Comisión juzgadora como debió de proceder a valorar los méritos de los candidatos a través, además, de una interpretación contraria a la Ley. Dicha interpretación vulnera los derechos de la demandante de amparo y crea una inseguridad jurídica en torno al enjuiciamiento de este tipo de concursos que en cuanto órgano encargado de velar por la legalidad deseamos comprender para acomodar nuestra futura actuación y evitar en lo posible situaciones de indefensión como la originada en este caso.
El control judicial de la discrecionalidad técnica de los órganos calificadores, como se ha señalado por la doctrina y por la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, debe realizarse como una revisión de la legalidad de dicha actuación. De manera que una vez concretados los hechos determinantes que han sido tenidos en consideración por la Administración en su actuación, el Juez deberá comprobar la existencia de un error manifiesto en la valoración que la Administración ha llevado a cabo de los citados hechos, no pudiendo aquél sustituir las valoraciones fácticas de ésta por las suyas propias si aquéllas entran dentro del margen de apreciación de la discrecionalidad técnica sin infringir los límites legales. Debe probarse fundamentalmente que la valoración es ilícita, lo que ocurrirá cuando la decisión sea manifiestamente equivocada, irrazonable o desproporcionada, es decir, arbitraria, pretendiéndose mediante la revisión asegurar que la Administración decide en virtud de criterios puramente técnicos. El Juez no puede ir más allá de la mera constatación de la inexistencia o inexactitud de los hechos sobre los que la Administración funda una decisión discrecional, de modo que no cabe afirmar que la ponderación o valoración de los hechos sea un elemento reglado a diferencia de la constatación de su existencia, salvo cuando no quepa más que una sola valoración precisa de los mismos.
En el caso que nos ocupa, el órgano judicial ha sustituido claramente con su valoración la ponderación de un determinado hecho realizada por la Administración en uso de su potestad discrecional técnica, contraviniendo la aludida línea jurisprudencial sobre la discrecionalidad técnica de los órganos administrativos especializados y su control judicial establecida por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en cuanto afecta a los arts. 24.1, 23.2 y 103.3 CE.
Tras destacar como especialmente relevantes sobre los límites de la revisión jurisdiccional de la discrecional técnica de la Administración las SSTS de 12 de febrero de 1992 y de 9 de abril de 1996, así como las SSTC 353/1993, de 29 de noviembre, y 34/1995, de 6 de febrero, cuya fundamentación jurídica reproduce parcialmente, la representación procesal de la Universidad de Granada entiende que, de conformidad con la mencionada doctrina jurisprudencial, en el caso concreto que nos ocupa el órgano judicial debería de haber razonado, en primer lugar, no sólo por qué según su criterio uno de los méritos había sido evaluado defectuosamente atendiendo a la normativa reguladora del concurso, que es la que debe de tenerse en cuenta en caso de duda en la interpretación de los criterios aprobados, sino sobre ese elemento complementario al que se alude en las indicadas Sentencias y que desde el punto de vista constitucional adquiere un mayor relieve puesto que produce directamente la vulneración denunciada por la demandante de amparo (STS de 21 de febrero de 1992 y SSTC 353/1993 y 34/1995). Al faltar el citado elemento complementario que haga razonable el criterio judicial, nos encontramos ante una interpretación judicial irrazonada e irrazonable, situándose todo el conflicto en el terreno de apreciaciones subjetivistas. En definitiva, los argumentos en los que se basa la Sentencia recurrida no son jurídicamente admisibles dentro de la restricción del control de la discrecionalidad técnica de los órganos calificadores, ya que la solución adoptada por la Comisión juzgadora, ratificada por la Comisión de Reclamaciones, no constituye un error manifiesto ni evidente ni incurre en una supuesta desviación de poder, cuestión esta última a la que para nada se refiere el órgano judicial.
Así pues, la Sala ha excedido claramente los límites del control jurídico de la discrecionalidad técnica de la Administración al no haber realizado una revisión de la legalidad del acto administrativo como era su función, habiendo procedido por el contrario a realizar una valoración subjetiva de unos determinados hechos anulando lo actuado por ambas Comisiones, lo que equivale en términos jurídicos a decir que ante la ausencia de una fundamentación jurídica válida y adecuada a las circunstancias del caso, el órgano judicial se ha movido en el terreno de la valoración subjetiva o de la opinión que le merecía la decisión adoptada por una y otra Comisión.
Concluye su escrito interesando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia en la que se otorgue el amparo solicitado y se declare la nulidad de la resolución judicial impugnada, restableciendo a la demandante en la integridad de sus derechos vulnerados.
9. La representación procesal de doña María Antonia Fernández Negrí evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 13 de septiembre de 1997, que, en lo sustancial, a continuación se resume:
a) Comienza por referirse al alcance de la decisión de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, manifestando al respecto que la misma se funda en el hecho de que la Comisión de Evaluación ha infringido los criterios de valoración por ella publicados y consignados antes del inicio del proceso selectivo, razonándose en la Sentencia sobre la necesaria vinculación de la actuación de la Comisión a dichos criterios. En este sentido, califica de lógica la interpretación efectuada por el órgano judicial, al no existir una valoración separada por parte de la Comisión de cada uno de los tres parámetros contenidos en el primero de los criterios publicados, de forma que no se alcanza la valoración diferenciada y separada de cada parámetro, máxime cuando se hace constar la falta de experiencia docente de la candidata que fue propuesta. De forma que la Comisión no ha reflejado la valoración de los apartados por ella misma establecidos en los criterios que publicó antes del inicio de la prueba selectiva.
Frente a lo que se afirma en la demanda de amparo, entiende que la Sentencia recurrida no ha invadido el terreno técnico de la Comisión Evaluadora, ni incide en el contenido técnico de las pruebas, sino que se circunscribe a la actuación de la Comisión al no adaptarse ésta a sus propios criterios. El órgano judicial en momento alguno ha modificado los criterios de valoración, sino que se ha limitado a interpretar las normas de la citada Comisión comprobando su aplicación y, en consecuencia, revisando el acto administrativo. En el ejercicio de esta específica función, resuelve las cuestiones planteadas por las partes, si bien de forma insatisfactoria para la demandante de amparo, la cual confunde los parámetros del primer ejercicio con los del segundo en cuanto a la valoración de la cantidad o abundancia de los trabajos a enjuiciar, pues en tanto que el primer ejercicio o la primera fase va encaminada a valorar la calidad y contenido de los trabajos y conocimientos de la materia por parte de las candidatas, entre ellos, la labor docente, el segundo ejercicio da cobijo a la ponderación de la cantidad de trabajo.
En definitiva, lo que la Sentencia impugnada viene a decir, en síntesis, es que falta la valoración detallada de cada uno de los apartados individualizados de los criterios de valoración del primer ejercicio para que puedan ser conocidos por las candidatas. No se suplantan, por tanto, los criterios científicos de la Comisión Evaluadora, por lo que resulta improcedente la alusión que se hace a la STC 353/1993, de 29 de noviembre.
No se trata tampoco de que la Sala haya exigido, como se afirma en la demanda de amparo, la experiencia docente como requisito previo o excluyente, pues, si así fuera, dicho requisito se habría requerido en el acto inicial de admisión de los candidatos, sino de que el requisito de la experiencia docente no ha sido ponderado al no quedar reflejado individualizadamente en la valoración formulada por la Comisión, la cual sólo manifestó que la ahora recurrente en amparo no tenía experiencia práctica en la docencia y que sí la tenía la otra candidata, pero sin indicar la influencia de dicho dato o parámetro en la evaluación realizada. De modo que no procede conformar la puntuación del primer ejercicio en su conjunto, sino individualizadamente. El órgano judicial, por lo tanto, no ha sustituido los criterios técnicos de la Comisión, sino que ha procedido a efectuar una interpretación de una norma, no pudiendo pretenderse recortar las facultades de control del Juez fundadas en la estricta aplicación de la Ley que deberá de ejercerlas en la medida en que dichos juicios técnicos afecten al marco legal en el que se encuadran (cuestiones de legalidad).
En realidad, lo que persigue la recurrente es que por parte del Tribunal Constitucional se corrijan los criterios o fundamentos jurídicos de la Sentencia recurrida dado que la interpretación de la norma en que se basa la decisión judicial no satisface sus intereses. No corresponde, sin embargo, al Tribunal Constitucional indicar la interpretación que ha de hacerse de la legalidad ordinaria, pues esta función compete en exclusiva a los Tribunales del orden jurisdiccional correspondiente (SSTC 274/1983, 164/1991, 192/1992, 101/1993), habiendo obtenido aquélla la tutela judicial que reclama a través del procedimiento especial en materia de personal que regulan los arts. 113 a 117 LJCA. Tampoco ha resultado lesionado el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas (art. 23.2 CE), ya que fue la Comisión de Evaluación quien publicó los criterios de valoración antes del inicio de los ejercicios y el órgano judicial quien los interpretó en la Sentencia impugnada, sin que de la aplicación de los mismos se derive un trato desigual para ambas candidatas, habiendo consentido la demandante de amparo voluntariamente tales criterios. Y, es más, la valoración de la experiencia docente se determina en términos generales y abstractos y no mediante referencias individualizadas y concretas (SSTC 50/1986, 148/1986, 18/1987), por lo que es legal y constitucional exigirla como se hacen en los criterios de valoración publicados por la Comisión Evaluadora antes del inicio del proceso selectivo, ya que la valoración de la experiencia docente responde única y exclusivamente a los principios de mérito y capacidad.
b) De otra parte, en relación con la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) que la demandante de amparo imputa a la Sentencia recurrida por incurrir en un vicio de incongruencia omisiva y haber utilizado argumentos jurídicos no propuestos por las partes, considera, por lo que a aquel vicio se refiere, que la resolución judicial impugnada resuelve fundamentalmente el objeto debatido en la litis, habiendo sido dictada la misma tras la tramitación de un procedimiento sin alteraciones ni limitaciones que finalizó con una Sentencia razonada y fundada en Derecho. Asimismo, frente a la introducción por el órgano judicial de una nueva tesis jurídica no propuesta por las partes, pone de manifiesto la facultad de aquél de aplicar el derecho a través de cualquier tesis que resuelva la cuestión planteada por la parte actora, quien en este caso le ha suplicado una resolución sin sometimiento estricto o limitado a una u otra tesis.
Concluye su escrito solicitando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimatoria de la demanda de amparo.
10. La representación procesal de la demandante de amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia el día 15 de septiembre de 1997, registrado en el Tribunal Constitucional el día 17 siguiente, en el que reiteró la argumentación expuesta en el escrito de demanda.
11. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Constitucional el día 19 de septiembre de 1997, que, en lo sustancial, a continuación se resume:
a) En su opinión, las tres quejas referidas al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por no respetar el órgano judicial el principio de discrecionalidad técnica de la Comisión de Evaluación, por incurrir la Sentencia en incongruencia omisiva, al no haber dado respuesta a una alegación de la ahora demandante de amparo, y en incongruencia extra petita, al estimar el recurso contencioso-administrativo por causas distintas a las alegadas sin haber concedido un trámite de audiencia a las partes, carecen de contenido constitucional y deben, en consecuencia, ser desestimadas.
En este supuesto, sostiene el Ministerio Fiscal, no se trata realmente del respeto o no a la llamada discrecionalidad técnica de la Administración, que, por otra parte, en cuanto ámbito que puede quedar excluido del control judicial, ha de ser objeto de una interpretación restrictiva, sino de una absoluta disparidad de criterios jurídicos, pues frente al criterio de la Comisión de Evaluación, que considera los dos apartados como valorables pero sin que fueran de concurrencia imprescindible, la Sala llega en una resolución razonada, desde la perspectiva del art. 24.1 CE, a la conclusión contraria, al entender que la ausencia de cualquiera de ellos debía de determinar la exclusión del correspondiente candidato. Además, este pronunciamiento judicial incide de plano en el derecho al acceso a las funciones públicas, por lo que la supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva carece de sustantividad propia.
Asimismo, lo que determina la incongruencia, sea omisiva o extra petita, es la disociación entre lo resuelto y las pretensiones de las partes, pero no la estimación o desestimación de éstas por razones jurídicas diferentes de los argumentos empleados por aquéllas, que es lo que en realidad denuncia la demandante de amparo. En todo caso, la supuesta incongruencia omisiva no se ha producido, pues si ésta alegó que ninguno de los méritos era requisito excluyente, es evidente que la Sentencia declara lo contrario, por lo que en la misma se ha dado cumplida respuesta a dicha argumentación. Y, finalmente, tampoco cabe observar la denunciada incongruencia extra petita, ya que la Sala, aunque no aprecia desviación de poder, anula la resolución impugnada por contradicción con el Ordenamiento jurídico, lo que de acuerdo con el art. 70 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa significa que el acto era, en todo caso, anulable y no nulo de pleno Derecho, siendo precisamente esta contradicción con el Ordenamiento jurídico una categoría genérica, una de cuyas modalidades específicas es la desviación de poder.
b) De otra parte, el derecho al acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, en relación con los principios de mérito y capacidad, es, como reiteradamente tiene declarado el Tribunal Constitucional, un derecho de configuración legal, que no garantiza en sí mismo el acceso, sino la igualdad de todos los que cumplan los requisitos establecidos en la participación del correspondiente sistema de selección, que debe de estar sometido a requisitos formulados en términos generales y abstractos, correspondiendo, en principio, la interpretación de dicha legalidad a los Tribunales ordinarios (SSTC 10/1989, 24/1990), aunque dicha interpretación de la legalidad ha de hacerse en el sentido más favorable al derecho fundamental (STC 24/1990).
El problema a resolver en el presente supuesto consiste, por lo tanto, como se estableció en la STC 10/1989, en constatar si la Sentencia impugnada está suficientemente razonada y fundada y, en consecuencia, si lo que pretende la demandante de amparo es traer a este sede constitucional una cuestión ya debatida y resuelta por los órganos de la jurisdicción ordinaria que no rebasa el ámbito de la legalidad ordinaria o, por el contrario, si dicha interpretación, en cuanto parece no acorde con lo establecido en los Reales Decretos 1888/1984, de 26 de septiembre, y 1427/1986, de 13 de junio, incide de tal forma en el derecho fundamental alegado que ha supuesto una vulneración del mismo.
Pues bien, en su opinión, la Sala, al interpretar y aplicar la normativa correspondiente, lo ha hecho de forma razonada y fundada en Derecho, por lo que la cuestión suscitada no rebasa el ámbito de la legalidad ordinaria, no significando, en consecuencia, la pérdida del puesto obtenido en vía administrativa la violación del art. 23.2 CE, incluso aunque desde aquella perspectiva resulte discutible si cabía valorar positivamente a una persona en la que no concurría uno de los méritos --la experiencia docente-- o, por el contrario, como se afirma en la Sentencia, la ausencia de cualquiera de ellos, al ser acumulativos, determina la necesidad de exclusión del candidato y, por consiguiente, la declaración de que el concurso debió de quedar desierto.
Concluye su escrito interesando la desestimación del recurso de amparo.
12. Por providencia de 25 de mayo de 2000, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 de mayo siguiente.
1. La presente demanda de amparo se dirige frente a la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996, que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Comisión de Reclamaciones de Concursos de Cuerpos Docentes de la Universidad de Granada, desestimatoria de la reclamación formulada contra la propuesta de nombramiento efectuada a favor de la demandante de amparo por la Comisión evaluadora del concurso para la provisión de una plaza de Profesor Titular del Área de conocimiento Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Facultad de Farmacia, y contra la Resolución del Rector de dicha Universidad, por la que se nombró a la solicitante de amparo Profesora Titular de la citada Área de conocimiento, declaró nulas las resoluciones administrativas impugnadas y desierta la plaza objeto del concurso para su posterior provisión.
La demandante de amparo, tal y como ha quedado expuesto con mayor detalle en los antecedentes 2 y 3, imputa a la resolución judicial recurrida, en primer término, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), en relación con los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE), ya que entiende que el órgano judicial, por un lado, ha procedido a revisar la actuación material de la Comisión evaluadora del concurso, ratificada por la Comisión de Reclamaciones, invadiendo las competencias propias de aquella Comisión y desconociendo absolutamente la discrecionalidad técnica de la que gozan este tipo de órganos calificadores, y, por otro lado, ha efectuado una interpretación de los criterios de valoración que rigieron el desarrollo del concurso contraria a la normativa aplicable, arbitraria e irrazonable, al convertir uno de los méritos evaluables en la primera prueba, en concreto la experiencia docente, en un requisito excluyente de acceso a la plaza convocada. Además, en segundo lugar, estima que la Sentencia impugnada incurre en un vicio de incongruencia omisiva que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), al no dar respuesta a la cuestión suscitada en el escrito de contestación a la demanda del recurso contencioso-administrativo, relativa a si la falta de experiencia docente constituía un requisito o condición excluyente para acceder a la plaza convocada o un mérito más a valorar conjuntamente con otros. Finalmente, considera que se ha vulnerado su derecho de defensa al haber utilizado el órgano judicial argumentos jurídicos no propuestos por las partes, sin haber conferido a éstas el trámite de alegaciones que establecía el art. 43.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956.
La representación procesal de doña María Antonia Fernández Negrí (antecedente 9), quien participó en el concurso para la provisión de la plaza controvertida e impugnó el nombramiento de la ahora recurrente en amparo, y el Ministerio Fiscal (antecedente 11) se oponen a la estimación de la demanda, al entender que no se ha producido ninguna de las vulneraciones constitucionales denunciadas. Por su parte, la representación procesal de la Universidad de Granada (antecedente 8) estima, al igual que la solicitante de amparo, que la Sentencia recurrida vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), al no haber respetado el órgano judicial los límites del control jurisdiccional sobre la discrecionalidad técnica de los órganos calificadores y haber efectuado una interpretación de los criterios de valoración de la primera prueba del concurso arbitraria, irrazonable y contraria a la normativa aplicable, en cuanto convierte los méritos a valorar en requisitos excluyentes e impeditivos del acceso a la plaza convocada.
2. Sin necesidad de una detenida y más prolija argumentación, es suficiente la lectura de la Sentencia impugnada para desestimar la existencia del vicio de incongruencia omisiva que le imputa la demandante de amparo. En efecto, la Sala razona en la misma, a partir de la interpretación que realiza de los criterios de valoración establecidos por la Comisión evaluadora, sobre la necesaria concurrencia de los tres parámetros o elementos que integran el primero de los criterios fijados --formación académica, actividad docente e investigadora-, de modo que la falta de cualquiera de ellos impide, a su entender, la valoración del conjunto y determina la exclusión del concurso del aspirante o aspirantes afectados por dicha carencia, lo que motivó, en este caso, la anulación del nombramiento de la demandante de amparo como Profesora Titular de Universidad por no tener experiencia docente. Desde la concreta perspectiva que ahora nos ocupa, al margen, por lo tanto, del juicio que pueda merecer aquella interpretación en relación con las otras quejas que se articulan en la demanda de amparo, es evidente que el órgano judicial da una respuesta explícita, aunque contraria a las pretensiones de la demandante de amparo, a la cuestión planteada por ésta en el escrito de contestación a la demanda del recurso contencioso- administrativo sobre el carácter excluyente o no de cada uno de los parámetros o elementos componentes del primer criterio de valoración y, más concretamente, sobre la falta de experiencia docente como circunstancia excluyente del concurso.
3. E igual suerte desestimatoria merece la denuncia de indefensión como consecuencia de la utilización por el órgano judicial de argumentos jurídicos que se dice en la demanda que no fueron propuestos por las partes y la consiguiente omisión del trámite previsto en el art. 43.2 de la derogada LJCA, pues, prescindiendo de cualquier otro tipo de consideración, la ahora recurrente en amparo, como ya ha quedado expuesto y pone de manifiesto la lectura de su escrito de contestación a la demanda del recurso contencioso-administrativo, formuló las alegaciones que estimó pertinentes, constituyendo precisamente el núcleo argumental de la defensa de sus intereses, sobre el razonamiento vertebrador de la decisión judicial, esto es, el carácter excluyente o no de cada uno de los parámetros o elementos integrantes del primero de los criterios de valoración fijados por la Comisión evaluadora.
4. Bajo la invocación conjunta del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 CE), en relación con los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE), la primera de las cuestiones que se suscita en la demanda de amparo es la relativa a si el órgano judicial ha transgredido en este caso los límites del control jurisdiccional sobre las decisiones y actuaciones de los órganos calificadores de los procesos selectivos de acceso a la función pública.
Respecto a la misma, se oponen, de un lado, las alegaciones de la recurrente en amparo y de la Universidad de Granada, quienes afirman dicha extralimitación, y, de otro, las de doña María Antonia Fernández Negrí y del Ministerio Fiscal, quienes la niegan, según consta en el relato de antecedentes de esta Sentencia [antecedente 3 a) por lo que se refiere a la primera; antecedente 8 d) en cuanto a la segunda; antecedente 9 a) respecto a la tercera; y, en fin, antecedente 11 a) en cuanto al Ministerio Fiscal].
La tesis afirmativa de la extralimitación está condenada al fracaso. En primer lugar, porque ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica, y en segundo lugar, porque la referida tesis parte del presupuesto conceptual de que en la Sentencia recurrida se ha realizado efectivamente una evaluación de los méritos de los concursantes, sustituyéndose en ella la realizada por la Comisión evaluadora; mas tal presupuesto está ausente en este caso en el que la Sala a quo se limitó a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano calificador, sin sustituirlo en la ponderación y evaluación de la idoneidad, capacidad y méritos de los concursantes.
5. Por último, la demandante de amparo entiende que la interpretación llevada a cabo por el órgano judicial de los criterios de valoración de la primera de las pruebas, la cual ha determinado la anulación de su nombramiento para ocupar la plaza objeto del concurso, lesiona los derechos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 CE), en relación con los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE), y a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (art. 24.1 CE).
En este extremo procede remitirse, sin necesidad de reiterarlos ahora, a los concretos planteamientos de las partes personadas en el proceso, recogidos en los antecedentes de esta Sentencia [antecedentes 3 a); 8 c); 9 a) y 11 b), respectivamente].
No obstante, ha de señalarse ante todo, a la vista de algunas de las alegaciones formuladas por quienes han comparecido en este proceso, que, en los términos en que la demandante ha planteado su queja de amparo, la labor de enjuiciamiento de este Tribunal Constitucional no puede circunscribirse en este caso a la mera contrastación de la razonabilidad de la interpretación efectuada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de los criterios de valoración de la primera de las pruebas, ya que lo que se invoca en la demanda de amparo, frente a aquella interpretación, no es sólo el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que garantiza a todos el art. 24.1 CE, sino también, de manera específica, el derecho fundamental, de carácter sustantivo, a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 CE). El recurso de amparo ahora planteado está también al servicio y protección de tal derecho y la determinación de si el mismo ha sido o no respetado requiere, por nuestra parte, de una indagación de carácter sustantivo que no se cumple, por tanto, con la simple constatación de la razonable interpretación que pueda exhibir la resolución judicial impugnada. De otro modo, toda interpretación de la normativa reguladora del acceso a las funciones públicas que se estime lesiva de cualquier otro derecho fundamental de carácter sustantivo, como en este caso el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, sería reconducible al marco del derecho a la tutela judicial efectiva, que, al mismo tiempo que se convertiría en un confuso cajón de sastre, perdería los perfiles propios que le caracterizan, tal como ha sido construido a través de la jurisprudencia de este Tribunal. Si esa interpretación de la legalidad contiene razonamientos y pronunciamientos lesivos de un derecho fundamental de carácter sustantivo podrá ser anulada en esta sede constitucional, pero por vulneración de este derecho y no del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 4; 185/1999, de 11 de octubre, FJ 3).
Sin embargo, como este Tribunal Constitucional ha declarado en la última de las Sentencias citadas, "esa indagación de carácter sustantivo que ahora debemos afrontar debe acotarse en sus límites con toda claridad, pues el recurso de amparo no es un cauce idóneo para la revisión genérica e indiferenciada de la correcta interpretación de la legalidad llevada a cabo por los órganos constitucionalmente competentes para ello. También aquí, en otras palabras, nuestra tarea es la de realizar un juicio de constitucionalidad, no de mera legalidad ordinaria" (ibidem).
Así pues, a fin de seguir un orden lógico en el examen de la queja de la demandante de amparo en atención al distinto canon de enjuiciamiento de uno y otro de los derechos fundamentales invocados, hemos de indagar, en primer lugar, si la interpretación que se efectúa en la Sentencia impugnada de los criterios de valoración de la primera de las pruebas del concurso resulta o no lesiva del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes (art. 23.2 CE), en relación con los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE), para a continuación, de estimarse aquella interpretación conforme con el citado derecho fundamental, contrastar, en su caso, la razonabilidad de la misma.
6. El art. 23.2 CE, al reconocer a los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes, concreta el principio de igualdad en el ámbito de la función pública. No confiere derecho alguno a desempeñar funciones determinadas, ni siquiera el derecho a proponerse como candidato a las mismas, sino que garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las mismas que tengan carácter discriminatorio y otorga un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y, en último extremo, ante este Tribunal Constitucional toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 9; 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 5; 200/1991, de 13 de mayo, FJ 2; 293/1993, de 18 de octubre, FJ 4; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 6, por todas).
En el contenido del citado derecho fundamental cabe discernir, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional que se sintetiza más recientemente en la STC 73/1998, de 31 de marzo, las siguientes proyecciones:
a) En primer lugar, un derecho a la predeterminación normativa del procedimiento de acceso a las funciones públicas. En este sentido, hemos afirmado que con carácter general la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa. Una verdadera predeterminación ha de asegurar que el órgano administrativo encargado de valorar a los candidatos no pueda actuar con un indiscriminado arbitrio, sino con el prudente y razonable que requiere el art. 23.2 CE, lo cual, por otra parte, es lo que hace posible, en su caso, el ulterior control jurisdiccional, puesto que el Juez --que lo es de la legalidad-- tendrá así un criterio con el que contrastar si la actuación administrativa se ha ajustado o no a las condiciones de igualdad, mérito y capacidad previamente establecidas, sin que ello pueda implicar tampoco, como es obvio, la sustitución de la discrecionalidad técnica de la Administración --la calificación técnica del órgano calificador-- por la judicial. Desde esta perspectiva, por otra parte, se entiende que la preexistencia y predeterminación de las condiciones de acceso, aunque no pueda ser cuestionada automáticamente en este proceso, forme parte del derecho fundamental en cuanto constituye su soporte y puede ser aquí invocada cuando vaya inescindiblemente unida a la posible vulneración de las condiciones materiales de igualdad, mérito y capacidad [SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 7 a); 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 a)].
La reserva de Ley en la regulación de las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los indicados principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad no puede considerarse como absoluta, de modo tal que la Ley formal no pueda recabar la colaboración reglamentaria y el recurso a los instrumentos que sean necesarios para su desarrollo y aplicación. En lo que atañe al acceso a cargos y funciones en las Administraciones públicas, la remisión a las Leyes que efectúa el art. 23.2 CE debe ponerse en relación con lo que al respecto se establece en el art. 103.3 CE, no pudiendo afirmarse, sin más, que el límite de la reserva de Ley previsto en el mencionado art. 103.3 CE impida, en términos absolutos, todo tipo de remisión legislativa al reglamento. Por el contrario, las disposiciones reglamentarias, cuando así lo requiera la Ley, pueden colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada, si bien la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí ignorando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento a favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva [SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3; 47/1990, de 20 de marzo, FJ 7; 48/1998, de 2 de marzo, FJ 7 a); 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 a)].
En otro orden de cosas, esta predeterminación normativa de las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los indicados principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad tiene también transcendencia, por lo que aquí interesa, desde la perspectiva estricta del principio de igualdad que incorpora y especifica el art. 23.2 CE como contenido del derecho fundamental que reconoce y garantiza, en cuanto el mismo puede resultar vulnerado cuando por vía reglamentaria o a través de actos de aplicación de la Ley o de las normas reguladoras de los procedimientos de acceso se introduzcan nuevos requisitos o condiciones que limiten el acceso a la función pública a determinados ciudadanos o grupos sin contar para ello con la necesaria habilitación legislativa, excluyendo del goce de un derecho a aquéllos a los que la Ley no excluyó. De modo que resulta totalmente proscrita la posibilidad de que por vía reglamentaria o mediante actos de aplicación de la Ley o de las normas reguladoras de acceso a un determinado puesto de la función pública se incorporen o añadan nuevos requisitos carentes de toda cobertura legal, estableciendo criterios innovativos de diferenciación donde el legislador no había diferenciado, desconociendo de esta forma el criterio igualatorio sancionado por éste (SSTC 47/1990, de 20 de marzo, FJ 7; 185/1994, de 20 de junio, FJ 5; ATC 1035/1986, de 3 de diciembre). En otras palabras, la puesta en conexión del art. 23.2 CE ("con los requisitos que señalen las leyes") con el art. 103.3 CE ("La ley regulará ... el acceso a la función pública") obliga a concluir que tales requisitos han de ser establecidos mediante disposiciones con rango de Ley, sin perjuicio de la colaboración de la potestad reglamentaria con los límites y condiciones que ya se han expresado, por lo que hay que estimar como constitucionalmente proscrita la posibilidad de que "por vía reglamentaria o a través de actos de aplicación de la Ley, puedan incorporarse nuevos y diferentes requisitos a los legalmente previstos en los procedimientos de acceso a la función pública" [STC 27/1991, de 14 de febrero, FJ 5 b)].
b) En segundo lugar, pero en inescindible conexión con lo anterior, el art. 23.2 CE garantiza a todos los ciudadanos el derecho a acceder a las funciones públicas "en condiciones de igualdad", lo que supone que las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio o de referencias individualizadas y concretas [SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 67/1989, de 18 de abril, FJ 2; 27/1991, de 14 de febrero, FJ 4; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 6; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 b)]. Esta igualdad que la Ley ha de garantizar en el acceso a las funciones públicas tiene, por otra parte, un contenido material que se traduce en determinados condicionamientos del proceso selectivo y, de manera especialmente relevante, el que las condiciones y requisitos exigidos sean referibles a los principios de mérito y capacidad, pues, aunque la exigencia de que el acceso a la función pública se haga conforme a los mencionados principios figura en el art. 103.3 CE y no en el art. 23.2 CE, la necesaria relación recíproca entre ambos preceptos constitucionales, que una interpretación sistemática no puede desconocer, autoriza a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones, el art. 23.2 CE impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, de manera que pueden también considerarse violatorios del principio de igualdad todos aquéllos que, sin esa referencia, establezcan una diferencia entre los ciudadanos [SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 8; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 b)]. En este sentido, se ha proclamado reiteradamente el derecho fundamental a concurrir al proceso selectivo de acuerdo con unas bases adecuadas a los principios de mérito y capacidad, que deben inspirar el sistema de acceso y al margen de los cuales no es legítimo exigir requisito o condición alguna para dicho acceso [por todas, STC 73/1998, FJ 3 a)].
c) También, el derecho proclamado en el art. 23.2 CE incorpora el derecho a la igualdad en la aplicación misma de la Ley, de tal modo que durante el desarrollo del procedimiento selectivo ha de quedar excluida en la aplicación de las normas reguladoras del mismo toda diferencia de trato entre los aspirantes, habiendo de dispensárseles a todos un trato igual en las distintas fases del procedimiento selectivo, pues las condiciones de igualdad a las que se refiere el art. 23.2 CE se proyectan no sólo a las propias "leyes", sino también a su aplicación e interpretación. No obstante, este Tribunal Constitucional ha precisado que el art. 23.3 CE no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a las funciones públicas, ya que sólo cuando la infracción de las normas o bases reguladoras del proceso selectivo implique a su vez una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esa dimensión interna y más específica del derecho que reconoce el art. 23.2 CE, lo que de suyo exige la existencia de un término de comparación sobre el que articular un eventual juicio de igualdad [SSTC 115/1996, de 25 de junio, FJ 4; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 c)].
d) Por último, una reiterada doctrina constitucional ha destacado el protagonismo que a los Jueces y Tribunales corresponde en el control de la regularidad del proceso selectivo, toda vez que al ser el derecho proclamado en el art. 23.2 CE un derecho de configuración legal, "corresponde al legislador señalar los requisitos oportunos dentro del debido respeto a los principios contenidos en el art. 103 CE, y a los órganos jurisdiccionales concretar en cada caso cuál es la normativa aplicable, pues es a ellos a quienes corresponde en exclusiva, de conformidad con el art. 117.3 CE, el enjuiciamiento de los hechos y la selección e interpretación de las normas" [SSTC 10/1989, de 24 de enero, FJ 3; 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 c)]. En su condición de intérprete supremo de la Constitución, la tarea fiscalizadora de este Tribunal Constitucional, si a ello es instado en vía de amparo, ha de circunscribirse a contrastar si la aplicación e interpretación de la legalidad configuradora del derecho fundamental efectuada por los órganos jurisdiccionales ha respetado o no la integridad del derecho fundamental en su caso concernido [STC 185/1999, de 11 de octubre, FJ 4 c)].
7. A la luz de la doctrina constitucional expuesta hemos de examinar la queja de la recurrente en amparo, quien estima lesionado el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE), como consecuencia de la interpretación realizada por el órgano judicial de los criterios de valoración que rigieron la primera de las pruebas del concurso, ya que en virtud de la misma se le ha exigido, a su juicio, para acceder a la plaza de Profesora Titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica un requisito o condición, cual es la experiencia docente, no establecido en la norma reguladora del proceso selectivo y que constituye según ésta únicamente un mérito más entre los evaluables en aquella prueba. Cierto es, como señala la representación procesal de doña María Antonia Fernández Negrí, que la interpretación que efectuó el órgano judicial del mencionado criterio de valoración se ha aplicado por igual a ambas concursantes. Mas tal alegato no excluye en este supuesto la posible lesión del derecho fundamental que se reconoce en el art. 23.2 CE, ya que la queja de la demandante de amparo no consiste en una supuesta aplicación desigual de las normas reguladoras del procedimiento selectivo, sino en la exigencia para acceder a una concreta función pública de un requisito o condición, en su opinión, no previsto en las mismas y carente de toda cobertura legal, como consecuencia de la interpretación judicial de los criterios de valoración de la primera de las pruebas del concurso. Tal planteamiento supone, desde la estricta óptica de la igualdad, que el requisito introducido por la interpretación judicial, genera de por sí una posición desigual entre quienes lo cumplen y quienes no, cuando, de no haber existido, la posición respecto del acceso hubiera resultado igual.
8. Los requisitos y procedimientos de acceso a los distintos Cuerpos de funcionarios docentes universitarios se encuentran regulados por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LORU), cuyas previsiones han sido desarrolladas, con base en la autorización conferida por su Disposición final primera, por el Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, por el que se regulan los concursos para la provisión de plazas de los Cuerpos Docentes Universitarios, parcialmente modificado por el Real Decreto 1427/1986, de 13 de junio.
A los efectos que a este recurso de amparo interesa, el art. 37.1 LRU establece que para poder concursar a las plazas de Profesor Titular de Universidad será necesario estar en posesión del título de Doctor, disponiendo en su apartado 2 que los concursos "se celebrarán públicamente mediante dos pruebas, que consistirán en la presentación y discusión con la Comisión de los méritos e historial académico e investigador del candidato, así como de su proyecto docente, y en la exposición y debate de un tema de la especialidad de libre elección por el mismo". En desarrollo de las previsiones de la LORU, el mencionado Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, reitera la exigencia de "estar en posesión del título de Doctor" para participar en los concursos a plazas de Profesor Titular de Universidad (art. 4), además de reunir las condiciones generales previstas por la legislación vigente. Respecto al desarrollo de las pruebas, establece que la Comisión evaluadora, una vez constituida, ha de "fijar y hacer públicos los criterios que se utilizarán para la valoración de las pruebas", previendo que "a estos efectos, y sin perjuicio de los criterios específicos que, en su caso, establezca el Consejo de Universidades para un área o grupo de áreas, se tendrá en cuenta, como criterio general, en los concursos a plazas de Catedrático de Universidad, o de Escuela Universitaria y de Profesor Titular de Universidad, que al primer ejercicio deberá asignársele, como mínimo, un valor doble y, como máximo, un valor triple que al segundo ejercicio, y que en aquél se evaluarán como mérito prioritario las actividades de investigación de los candidatos" [art. 8.2 a)]. Finalmente, precisa el desarrollo de cada una de las dos pruebas, disponiendo que la primera tendrá carácter eliminatorio para todos aquellos concursantes que no obtengan en la misma, al menos, tres votos (art. 9).
En el caso que ahora nos ocupa, como se ha dejado constancia en los antecedentes de la Sentencia, convocado por la Universidad de Granada concurso para la provisión de una Plaza de Profesor Titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Facultad de Farmacia y designados los miembros de la Comisión evaluadora, ésta fijó e hizo públicos los siguientes criterios que se habrían de utilizar para la valoración de las pruebas: "1. Formación académica y actividad docente e investigadora, especialmente para la misión prevista por la Universidad para el desempeño de la plaza objeto del concurso. 2. Actividad investigadora de acuerdo con el número, profundidad y repercusión de las publicaciones, premios de investigación, conferencias, etc. Congruencia de la labor realizada con los diversos contenidos del área. 3. Al primer ejercicio se le asignará un valor doble que al segundo ejercicio". Celebrada la primera de las pruebas del concurso, la Comisión evaluadora otorgó cuatro votos a la ahora demandante de amparo y tres a la Sra. Fernández Negrí, expresando en su informe el juicio razonado que le mereció cada una de las candidatas. Así, por lo que se refiere a la demandante de amparo, la Comisión valoró "positivamente [su] actividad investigadora", apreciando, por otro lado, "la ausencia de actividad docente formal". Respecto a la Sra. Fernández Negrí observó "una inadecuada relación entre los años dedicados a la actividad científica ... y los resultados objetivables, número y entidad de artículos y comunicaciones realizados", valorando, por otro lado, "su dedicación docente como profesor ayudante, asociado y profesor titular interino". Finalmente, en relación a ambas candidatas, se dejó constancia en el informe que "durante el debate las respuestas de la[s] concursante[s] a las preguntas realizadas por los miembros de la Comisión sobre los programas presentados no fueron suficientemente satisfactorias". Realizada la segunda prueba del concurso, la Comisión evaluadora formuló propuesta de provisión a favor de la ahora demandante de amparo, quien, tras ser desestimada por la Comisión de Reclamaciones de Concursos de Cuerpos Docentes de la Universidad de Granada la reclamación presentada por la Sra. Fernández Negrí, fue nombrada por Resolución del Rector de la Universidad de Granada Profesora Titular de Farmacia y Tecnología Farmacéutica de la Facultad de Farmacia de la Universidad de Granada.
En la Sentencia ahora impugnada en amparo, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia anuló el nombramiento de la recurrente en amparo y declaró desierta la plaza objeto del concurso para su posterior provisión. Decisión que el órgano judicial fundó, tras declarar la necesaria vinculación de la propuesta de la Comisión a los criterios de valoración por ella fijados y publicados, en la consideración de que los tres parámetros contenidos en el primero de los criterios de valoración -"formación académica y actividad docente e investigadora"-, al aparecer "unidos copulativa y no disyuntivamente", debían de ser interpretados en el sentido de que "la no concurrencia de cualquiera de ellos impediría haber entrado en la valoración del conjunto", de modo que siendo la experiencia docente uno de los parámetros del referido criterio y carecer de la misma la demandante de amparo procedía anular su nombramiento y declarar desierta la plaza objeto del concurso.
9. Pues bien, la interpretación que el órgano judicial ha efectuado de los tres parámetros o componentes del primero de los criterios de valoración fijados y publicados por la Comisión evaluadora conduce a excluir del proceso selectivo e impedir el acceso a la plaza convocada, al considerarlos concurrentes o acumulativos, a aquél o a aquellos aspirantes que carezcan de cualquiera de ellos, como en este caso determinó la anulación del nombramiento de la demandante de amparo como profesora titular de Universidad por no tener experiencia docente. No cabe duda, ciñéndonos al caso que ahora nos ocupa, que la experiencia docente, a tenor de lo dispuesto en los arts. 37.2 LORU y 9.3 y 4 del Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre, en la redacción dada por el Real Decreto 1427/1986, puede ser uno de los méritos aportados por los candidatos a plazas de Profesor Titular de Universidad y que ha de ser valorado por la Comisión evaluadora en la selección de los aspirantes en el marco de la primera de las pruebas del concurso junto con otros méritos, el historial académico e investigador y el proyecto docente presentado por cada candidato. Sin embargo, al configurarse, como se hace en la Sentencia impugnada, tal mérito o, más precisamente, la carencia del mismo en circunstancia que determina la exclusión del procedimiento selectivo del candidato o candidatos afectados por dicha carencia, la experiencia docente viene a operar, en realidad, no como un mérito, junto a otros, a aportar por los candidatos y a valorar por la Comisión evaluadora, sino como un requisito o una condición de acceso al cuerpo docente de Profesores Titulares de Universidad, que como tal requisito o condición de acceso no es contemplado ni exigido por las normas reguladoras de los concursos para la provisión de plazas de Profesor Titular de Universidad.
En efecto, de conformidad con la indicada normativa, como ya se ha dejado constancia, para poder concursar a dichas plazas se requiere, además de reunir las condiciones generales exigidas por la legislación vigente, acreditar que se está en posesión del título de Doctor [arts. 37.1 LORU; 4.1 b) Real Decreto 1888/1984, de 26 de septiembre], así como para superar la primera de las pruebas en las que el concurso consiste, en la que la Comisión evaluadora ha de valorar los méritos, historial académico e investigador y proyecto docente de los candidatos, obtener, al menos, tres votos de los miembros de la Comisión, resultando, en caso contrario, eliminado. En definitiva, la interpretación del primero de los criterios de valoración fijados por la Comisión evaluadora que el órgano judicial efectúa en la Sentencia impugnada, la cual determinó que fuese anulado el nombramiento de la recurrente en amparo como Profesora Titular de Universidad, convierte un elemento o mérito, como es el de la experiencia docente, en un requisito o condición de acceso a la plaza de Profesor Titular de Universidad, que no es exigido por la normativa reguladora de dichos concursos, por lo que aquella interpretación y decisión judicial, de conformidad con la doctrina expuesta en el fundamento jurídico 6 de esta Sentencia, resultan lesivas del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas ex art. 23.2 CE, en cuanto incorporan y añaden para acceder a la plaza convocada un requisito no previsto legalmente y carente de toda cobertura legal, excluyendo, en consecuencia, del goce de un derecho a aquél a quien la Ley no excluyó.
La interpretación judicial cuestionada, a mayor abundamiento, en modo alguno puede encontrar cobertura, como parece inferirse de la lectura de la Sentencia, en el tenor literal, en concreto en el empleo de las conjunciones copulativas y no disyuntivas con las que aparecen unidos los tres elementos o parámetros, del primero de los criterios de valoración establecidos por la Comisión evaluadora, en cuanto por los mismos ha de regirse la valoración de las pruebas del concurso. Ante todo, en este supuesto que nos ocupa, ha de señalarse que la propia Comisión evaluadora, autora y redactora del criterio de valoración, consideró la experiencia docente como un mérito y en ningún caso la ausencia de la misma como circunstancia excluyente del candidato o candidatos afectados por dicha carencia. Más, aunque no hubiera sido así, es evidente que los criterios que para la valoración de las pruebas ha de fijar y hacer pública la Comisión evaluadora deben respetar y ser compatibles en todo caso con las normas reguladoras del procedimiento selectivo, las cuales, en consecuencia, no pueden ser desconocidas e ignoradas en el establecimiento e interpretación de tales criterios.
La estimación de la queja de la recurrente en amparo por lesionar la Sentencia impugnada el derecho reconocido en el art. 23.2 CE hace obviamente innecesario, por superfluo, cualquier otra consideración sobre la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por poder resultar irrazonable y arbitraria de la interpretación judicial cuestionada.
1º Declarar que la Sentencia recurrida ha vulnerado el derecho de la recurrente en amparo a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes.
2º Restablecerla en su derecho y, a tal fin, anular la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 1 de julio de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo 2491/93.
Número y fecha BOE [Núm, 156 ] 30/06/2000 Corrección1
Tipo y número de registro Recurso de amparo 3061-1996
Promovido por doña María Dolores Cabezas López frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que anuló las resoluciones de la Universidad de Granada que la habían nombrado Profesora Titular de Farmacia y Tecnología Farmaceútica.
Vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas: la experiencia docente ha sido configurada por la ley como un mérito, y no debe ser convertida en un requisito de acceso a la función pública.
--La interpretación del primero de los criterios de valoración fijados por la Comisión evaluadora que el órgano judicial efectúa en la Sentencia impugnada, la cual determinó que fuese anulado el nombramiento de la recurrente en amparo como Profesora titular de Universidad, convierte un elemento o mérito, como es el de la experiencia docente, en un requisito o condición de acceso a la plaza de Profesor titular de Universidad, que no es exigido por la normativa reguladora de dichos concursos, por lo que aquella interpretación y decisión judicial resultan lesivas del derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas ex art. 23.2 CE [FFJJ 8 y 9].
-Analiza en detalle la doctrina constitucional sobre el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 23.2 CE) [FJ 6].
-Resulta totalmente proscrita la posibilidad de que por vía reglamentaria o mediante actos de aplicación de la Ley o de las normas reguladoras de acceso a un determinado puesto de la función pública se incorporen o añadan nuevos requisitos carentes de toda cobertura legal [FJ 6].
-Ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica [FJ 4].
Artículo 43.2, ff. 1, 3
Artículo 23.2, ff. 1, 4 a 7, 9
Artículo 24.1, ff. 1, 4, 5, 9
Artículo 103, f. 6
Artículo 103.3, ff. 1, 4 a 6
Artículo 37.1, ff. 8, 9
Disposición final primera, f. 8
Artículo 4.1 b), f. 9
Artículo 8.2 a), f. 8
Artículo 9 apartados 3, 4 (redactado por el Real Decreto 1427/1986, de 13 de junio), f. 9
Contenido del derecho a acceder a las funciones públicasContenido del derecho a acceder a las funciones públicas, f. 5
Control jurisdiccional de la discrecionalidad técnicaControl jurisdiccional de la discrecionalidad técnica, f. 4
Derecho a acceder a las funciones públicasDerecho a acceder a las funciones públicas, ff. 6, 7, 8, 9
Discrecionalidad técnicaDiscrecionalidad técnica, f. 4
Discriminación entre cuerpos de funcionariosDiscriminación entre cuerpos de funcionarios, f. 4
Experiencia docenteExperiencia docente, ff. 8, 9
Requisitos de acceso a la función públicaRequisitos de acceso a la función pública, f. 7
UniversidadesUniversidades, ff. 8, 9