Source: https://www.diritto.it/sulla-modificabilita-della-compagine-soggettiva-che-ha-presentato-l-offerta-in-una-procedura-di-gara/
Timestamp: 2017-12-16 03:10:53+00:00
Document Index: 78155965

Matched Legal Cases: ['art. 51', 'art. 35', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 35', 'art.2', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 31', 'sentenza ']

Lazzini Sonia, 4 novembre 2010
La fusione della società che ha partecipato alla gara d’ appalto con altra società comporta una successione a titolo universale della società che ne deriva nei rapporti giuridici di quella incorporata o fusa
Tanto più che le esigenze pubbliche sottese allo stesso procedimento ad evidenza pubblica, quali l’affidabilità, oggettiva e soggettiva – anche sotto il profilo della sussistenza dei necessari requisiti di moralità pubblica – dei soggetti che concorrono per l’affidamento di appalti pubblici sono sufficientemente assicurate dagli obblighi che tali soggetti hanno nei confronti della pubblica amministrazione di comunicare le avvenute trasformazioni, onde consentire proprio l’esercizio dei necessari poteri di controllo e verifica.
Come hanno correttamente rilevato i primi giudici, il principio dell’immodificabilità soggettiva dell’offerente, delineato nell’invocata previsione di cui all’articolo 23 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158, è stato progressivamente ridimensionato dalla giurisprudenza amministrativa anche sotto l’influenza del diritto comunitario, tant’è che l’art. 51 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, proprio in relazione alle vicende soggettive dei soggetti partecipanti ad una gara ad evidenza pubblica, ha previsto che “qualora i candidati o i concorrenti, singoli, associati o consorziati, cedano, affittino l’azienda o un ramo d’azienda, ovvero procedano alla trasformazione, fusione o scissione della società, il cessionario, l’affittuario, ovvero il soggetto risultante dall’avvenuta trasformazione, fusione o scissione, sono ammessi alla gara, all’aggiudicazione, alla stipulazione, previo accertamento sia dei requisiti di ordine generale, sia di ordine speciale, nonché dei requisiti necessari in base agli eventuali criteri selettivi utilizzati dalla stazione appaltante ai sensi dell’articolo 62, anche in ragione della cessione, della locazione, della fusione, della scissione e della trasformazione previsti dal presente codice”.
Benché tale ultima disposizione, ratione temporis, non sia direttamente applicabile alla fattispecie in esame, la Sezione rileva che il diverso – e condivisibile – principio della modificabilità della compagine soggettiva che ha presentato l’offerta in una procedura di gara si può ricavare dalle disposizioni già contenute negli articoli 35 e 36 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, che, secondo un prevalente indirizzo giurisprudenziale, costituiscono espressione di un principio generale applicabile non solo agli appalti di lavori pubblici, ma anche a quelli di fornitura di beni e servizi, non essendoci peraltro alcun elemento, normativo o fattuale, che ne impedisca l’applicazione anche agli appalti c.d. esclusi, di cui al decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158.
E’ significativo al riguardo rinviare alla convincente e approfondita motivazione di cui alla decisione 26 aprile 2005, n. 1873, di questa stessa sezione, che testualmente recita: “Correttamente l’appellante segnala la disciplina contenuta negli art. 35 e 36 L. 11 febbraio 1994 (confermati dalla successiva legge 2 giugno 1995 n. 216), il cui ambito di applicazione, fissato dall’art. 2 della stessa legge (comma 2, lett. b), ne consente l’analogica utilizzazione anche per ciò che riguarda il caso in esame, concernente la procedura informale avviata dall’Ente locale in vista dell’affidamento, a trattativa privata, del servizio di tesoreria.
Le cautele di cui il legislatore nazionale ha circondato l’istituto della fusione, con l’adeguamento, alla normativa comunitaria, delle norme contenute nel codice civile, e la disciplina stabilita in tema di pubblici appalti (anch’essa coerente con le direttive comunitarie) non contraddicono, ma evidenziano, al contrario. il generale favore che l’ordinamento interno, non meno di quello comunitario, riservano all’istituto, che non può essere, surrettiziamente, ostacolato da una interpretazione che riconduce il fenomeno nell’alveo della immutabilità del soggetto ammesso alla partecipazione alla gara.
Nelle linee generali, la Sezione ha avuto modo, anche di recente (Sez, V, n. 487 del 10 febbraio 2004), di chiarire che la fusione della società che ha partecipato alla gara d’ appalto con altra società comporta una successione a titolo universale della società che ne deriva nei rapporti giuridici di quella incorporata o fusa, e cioè il pieno e completo trasferimento di diritti ed obblighi delle Società preesistenti nella titolarità della nuova società o della incorporante, con sostanziale continuità dei rapporti giuridici in atto tra questa società e l’Amministrazione appaltante, che si trova, in effetti, a proseguire il rapporto in essere con un soggetto diverso per denominazione o forma societaria, ma nei cui confronti il rapporto giuridico instaurato con la partecipazione alla gara delle società incorporate o fuse continua senza alcuna modifica sostanziale.
Specificamente, con riferimento alla fusione verificatasi nel corso della procedura (nel caso, un’asta pubblica) la Sezione, richiamando pacifica giurisprudenza sulla materia (Cass. civ., Sez. lav., 10 agosto 1999 n. 8572; Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2000 n. 5734 ; Sez. IV, 31 luglio 1992 n. 696 ), ha confermato la definizione di successione inter vivos a titolo universale attribuita agli effetti che si determinano in seguito alla fusione delle società, e la conseguente acquisizione da parte della società incorporante (o della nuova società che ne deriva) dei diritti e gli obblighi della società incorporata (o, nel caso della fusione in senso stretto, delle società che vi hanno partecipato) (in termini, Sez. V, 26 settembre 2002 n. 4940)”.
Del resto, ad avviso della Sezione, il principio della immodificabilità assoluta dell’offerente, caratterizzata da un fondamentale elemento di staticità, mal si concilia con il carattere dinamico della vita delle imprese e con la loro intrinseca necessità di adeguare costantemente le loro stesse strutture organizzative alle vicende del mercato per poter conseguire i propri fini sociali ed essere così anche elemento di sviluppo e di crescita economica per l’intera collettività, tanto più che le esigenze pubbliche sottese allo stesso procedimento ad evidenza pubblica, quali l’affidabilità, oggettiva e soggettiva – anche sotto il profilo della sussistenza dei necessari requisiti di moralità pubblica – dei soggetti che concorrono per l’affidamento di appalti pubblici sono sufficientemente assicurate dagli obblighi che tali soggetti hanno nei confronti della pubblica amministrazione di comunicare le avvenute trasformazioni, onde consentire proprio l’esercizio dei necessari poteri di controllo e verifica.
COMUNE DI CALTAVUTURO, COMUNE DI ALTOFONTE, COMUNE DI SCLAFANI BAGNI, COMUNE DI PETRALIA SOTTANA, COMUNE DI CONTESSA ENTELLINA, COMUNE DI COLLESANO, COMUNE DI CAMPOFELICE DI ROCCELLA, COMUNE DI GRATTERI, COMUNE DI GERACI SICULO, ognuno in persona dei propri rispettivi sindaci in carica, rappresentati e difesi dagli avv. Guido Corso, Licia D’Amico e Ignazio Scardina, con domicilio eletto presso Licia D’Amico in Roma, via Germanico, n.197;
AUTORITA’ D’AMBITO TERRITORIALE OTTINALE – ATO 1 PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Pitruzzella, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni Pitruzzella in Roma, via Stoppani, n. 1;
DIRIGENTE DELLA SEGRETERIA OPERATIVA DELL’A.T.O. 1; COMMISSARIO AD ACTA; PROVINCIA DI PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica; AMAP S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica; COMUNE DI PALERMO, in persona del legale rappresentante in carica; PRESIDENTE DELLA REGIONE SICILIANA; COMMISSARIO DELEGATO PER L’EMERGENZA IDRICA, Mario Rosario Mazzola;
SOC. AZIONARIA PER LA CONDOTTA DI ALFA S.p.A. in proprio e quale capogruppo R.T.I., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Lorenzo Acquarone, Daniela Anselmi, Giulio Bertone , Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso l’avv. Giovanni Candido Di Gioia in Roma, piazza Mazzini, n. 27;
REGIONE SICILIA, in persona del presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difeso dall’avv. Massimo Mari, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorita’ D’Ambito Territoriale Ottimale – Ato 1 Palermo e di Soc. Azionaria per la Condotta di ALFA S.p.A., in proprio e quale capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese e di Regione Sicilia;
Visto l’appello incidentale spiegato dalla Soc. Azionaria per la Condotta di ALFA S.p.A.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2010 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati D’Amico, Pafundi, per delega dell’Avv. Pitruzzella, Anselmi e Di Gioia;
1. Con ricorso giurisdizionale notificato il 13 marzo 2007 i Comuni Caltavuturo, Altofonte Sclafani Bagni, Giuliana, Contessa Entellina, Campofelice di Roccella, Scillato, Petralia Sottana, Grattieri, Collesano e Geraci Siculo chiedevano al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia l’annullamento: a) della delibera in data 26 gennaio 2007, con cui la Conferenza dei Sindaci dell’Autorità d’Ambito ATO 1 Palermo aveva approvato l’affidamento del Servizio Idrico Integrato a norma dell’art. 2 della convenzione di cooperazione; b) della determina dirigenziale n. 6 del 18 gennaio 2007, avente ad oggetto “Approvazione verbali di gara relativi alla procedura per l’affidamento della gestione del S.I.I. nell’ATO 1 Palermo – Aggiudicazione in via definitiva della gara per l’affidamento della gestione del S.I.I. nell’ATO 1 Palermo al raggruppamento temporaneo di imprese costituito dalla Soc. ALFA S.p.A. di Torino n.q. di mandataria, da BETA S.p.A. di Genova, da ETA. S.p.A. di Torino, da DELTA. di Forlì, da Galva S.p.A. di Pomezia, da Giovanni ZETA e figli s.n.c. di Noci, da Edil ZETA di Noci, da Studio Applicazioni Idrauliche S.A.I. s.r.l. di Palermo, da DESA s.r.l. di Torino in qualità di mandanti”; c) della delibera n. 1 del 28 dicembre 2005, con cui il commissario ad acta aveva approvato il Piano d’Ambito con il relativo addendum, la convenzione di gestione ed il disciplinare tecnico, a modifica degli atti a suo tempo approvati dalla Conferenza dei Sindaci; d) della delibera n. 2 del 28 dicembre 2005, con cui il commissario ad acta aveva approvato il disciplinare di gara; e) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.
I) in relazione alla delibera della Conferenza dei Sindaci e del Presidente della Provincia regionale di Palermo 26 gennaio 2007; alla determinazione dirigenziale della Segreteria Tecnico – operativa dell’ATO 1 del 18 gennaio 2007; ai verbali della commissione di gara approvati con i due atti precedenti: 1) “Violazione dell’art. 23 co. 1, 2 e 6 del d.lgs. 158/1995 e dell’art. 1 del bando (disciplinare di gara) – Violazione dei principi in tema di associazione temporanea d’impresa – Violazione dell’art. 11 co. 5 del bando (termine per la presentazione dell’offerta”, in quanto, in macroscopica violazione del rubricato articolo 28 del D. Lgs. 158/1995, il R.T.I. aggiudicatario, dopo la presentazione dell’offerta (il cui termine era stato fissato nel bando di gara per il 28 febbraio 2006), aveva subito una profonda modificazione, giacchè, giusta atto notarile in data 30 maggio 2006, una delle società mandanti (BETA) si era fusa per incorporazione con D.F. S.p.A. e A.I. S.p.A. nella Acquedotto N. S.p.A. che, proprio per effetto della fusione, aveva assunto la denominazione di ME. Acque S.p.A., non potendo trovare applicazione a tale fattispecie, diversamente da quanto inammissibilmente ritenuto dalla stazione appaltante, le disposizioni di cui all’art. 35 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, recepita dalla legge regionale n. 7/2002; ciò senza contare che, per un verso, per effetto della disposizione di cui all’articolo 3 dell’atto di fusione (secondo cui dal momento della fusione cessava di pieno diritto ogni potere spettante all’organo amministrativo ed a quello di controllo delle società incorporate e cessavano altresì tutti i poteri che questi avevano conferito a terzi con procuri sia speciali sia generali) il mandato originariamente conferito da BETA alla capogruppo si era estinto, e, per altro verso, la documentazione relativa agli amministratori di ME. Acque S.p.A. era stata prodotta solo il 31 luglio 2006, ben oltre il termine delle ore 14 del 28 febbraio 2006 fissato nel bando di gara; 2) “Nullità dell’offerta perché frutto di un’intesa restrittiva della concorrenza (art.2 L. 287/1990)”, in quanto sulla scorta delle peculiari disposizioni contenute in particolare nei commi 1 e 7 dell’art. 16 del bando di gara (secondo cui la gara sarebbe stata celebrata anche in presenza di una sola offerta e l’aggiudicazione definitiva era risolutivamente condizionata all’esito delle formalità previste in materia di tutela della concorrenza e del mercato) nonché del fatto che, sia nella gara della cui legittimità di discuteva, che in quelle indette dalle altre Autorità di Ambito Territoriale Ottimale della Sicilia, era stata presentata una sola offerta (da parte di soggetti assolutamente diversi), era ragionevole ritenere che l’offerta presentata fosse il frutto di un preventivi accordi restrittivi della concorrenza da parte degli operatori;
II) in relazione alla delibera n. 2 del 28 dicembre 2005 con cui il commissario ad acta ha approvato il disciplinare di gara e alla delibera n. 1 del 28 dicembre 2005 con cui il Commissario Delegato ha approvato il Piano d’Ambito col relativo addendum, la convenzione di gestione e il disciplinare tecnico: 3) “Incompetenza – Invalidità derivata”: in quanto il commissario ad acta, nominato dal Presidente della Regione siciliana – commissario delegato per l’emergenza idrica – con decreto n. 1205 del 16 agosto 2005, aveva solo il compito di provvedere alla stesura del bando per l’affidamento del Servizio Idrico Integrato (secondo quanto già approvato dalla conferenza dei sindaci), alla sua pubblicazione e all’espletamento della gara, non rientrando invece nelle sue funzioni l’approvazione di un nuovo Piano d’Ambito, di una nuova convenzione di gestione e di un nuovo disciplinare tecnico (attività queste che presupponevano un’inerzia dell’organo istituzionalmente competente, la conferenza dei sindaci, che nel caso di specie non era riscontrabile); ciò senza contare che, per un verso, anche le modifiche apportate alla convenzione (in particolare quanto al controllo del gestore, al personale, alla revisione tariffaria, al canone di concessione, agli obblighi del gestore, alle sub concessioni, alla cauzione e sanzioni pecuniarie, alla sanzione risolutoria, alla forza maggiore e al contenzioso) erano inopinatamente ed ingiustificatamente favorevoli per il gestore e inammissibilmente peggiorative per l’amministrazione appaltante, e, per altro verso, che, anche a voler ritenere ammissibili le predette modificazioni, essere dovevano essere sottoposte all’approvazione della conferenza dei sindaci; 4) “Invalidità derivata”, atteso che i dedotti vizi di legittimità che inficiavano il bando di gara si ripercuotevano irrimediabilmente sul procedimento di gara e sul relativo esito, viziandolo;
III) in relazione alla delibera della Conferenza dei Sindaci del 26 gennaio 2007: 5) “Nullità della delibera”, in quanto, non solo non risultava quale fosse effettivamente il rappresentante del Sindaco di Palermo, due funzionari essendosi qualificati come tali in detta riunione, per quanto la dichiarazione effettuata da tal ing. Lo Cicero, direttore generale del Comune di Palermo, aveva un contenuto perplesso ed oscuro, così che se fosse stata da intendere come volontà favorevole, ma condizionata, come tale era da considerare nulla e sufficiente a far venir meno la stessa volontà della conferenza dei sindaci per difetto della maggioranza necessaria (assicurata proprio dalla partecipazione del Comune di Palermo); ciò senza contare, sotto altro concorrente profilo, che nella predetta delibera non vi era traccia dell’esame della problematica relativa al mutamento della composizione del raggruppamento temporaneo di imprese dopo la presentazione dell’offerta, su cui la segreteria tecnica aveva ritenuto di acquisire un parere legale che aveva ritenuto inammissibile l’offerta;
IV) in relazione a tutti gli atti impugnati: 6) “Violazione del principio di imparzialità – Violazione dell’art. 1 della L. 241/1990 come modificato dalla L. 15/2005”, in quanto il prof. Mario Rosario Mazzola, commissario ad acta giusta decreto n. 1205 del 16 agosto 2005, aveva ricoperto significativi incarichi in alcune società facenti parti proprio del raggruppamento temporaneo affidatario dell’appalto in questione (in particolare, quale componente del Consiglio di Amministrazione di BETA – Società Servizi idrici per Azione dal 27 maggio 2003 al 14 febbraio 2006; consigliere di amministrazione della Acquedotto N. S.p.A. e della stessa ME. Acque S.p.A.), così che egli era da ritenersi assolutamente incompatibile con l’incarico commissariale conferitogli.
Con successivo atto in data 4 luglio 2007 i comuni ricorrenti impugnavano con motivi aggiunti: f) la determinazione presidenziale n. 9 dell’11 giugno 2007, avente ad oggetto “Revoca Determinazione Presidenziale n. 5 del 26/04/2007 avente per oggetto: Sospensione della procedura per l’affidamento della gestione del Servizio Idrico Integrato nell’ATO 1 – Palermo, di cui alla gara pubblicata sulla GUCE in data 18/01/2006”; g) la convenzione di gestione sottoscritta il 14 giugno 2007, deducendo un solo motivo di censura, rubricato “Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e sviamento – difetto di motivazione (art. 3 L. 241/1990), con il quale sostenevano che l’amministrazione appaltante aveva macroscopicamente ed immotivatamente disatteso la segnalazione del 18 aprile 2007 dell’Autorità Garante del Concorrenza e del Mercato (che aveva evidenziato gravi anomalie riscontrate nella procedura concorsuale in esame), osservando, in particolare, che del tutto erroneamente aveva ritenuto che le finalità fissate dall’articolo 17, comma 7, del bando di gara erano state assicurate “con la pubblicazione del provvedimento n. 16712 del 20.04.2007 dell’AGCM”, ciò del resto al solo fine di evitare l’azzeramento della gara in esame che sarebbe derivato da un emendamento approvato dalla Camera dei Deputati in tema di gestione delle risorse idriche (che neGAMMA la possibilità di nuovi affidamenti a provati, anche per quanto riguardava le procedure in corso) e per favorire il raggruppamento in gara.
L’adito tribunale, sez. I, nella resistenza della Provincia regionale di Palermo, Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1, dell’AMAP S.p.A. e della soc. ALFA S.p.A., in proprio e quale capogruppo del R.T.I. aggiudicatario della concessione del Sistema Indrico Integrale dell’A.T.O. 1, con la sentenza n. 1915 del 2 agosto 2007 dichiarava improcedibile il ricorso per incompetenza funzionale, impregiudicata la riproposizione del gravame innanzi al tribunale amministrativo regionale competente, nelle forme di legge, come indicato in motivazione.
Quest’ultimo, sez. I, sempre nella resistenza sez. I, nella resistenza della Provincia regionale di Palermo, Autorità dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1 Palermo; del Presidente della Regione Siciliana nella qualità di Commissario Delegato per l’Emergenza Idrica in Sicilia, Commissario ad acta nominato per il compimento delle procedure di affidamento del Servizio Idrico Integrato, ing. Mazzola; dell’AMAP S.p.A. e della soc. ALFA S.p.A., in proprio e quale capogruppo del R.T.I. aggiudicatario della concessione del Sistema Indrico Integrale dell’A.T.O. 1, con la sentenza n. 10719 del 3 novembre 2009, respingeva il ricorso, dichiarandolo in in parte irricevibile ed in parte infondato.
In particolare, rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche e rigettata altresì l’eccezione di difetto di legittimazione dei comuni ricorrenti, i primi giudici hanno ritenuto tardive le censure proposte nei confronti delle delibere del commissario ad acta n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 ed infondate quelle concernenti l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore del raggruppamento temporaneo di imprese guidato da Società Azionaria per la condotta di ALFA (relativamente alla questione della modificazione del raggruppamento dopo la presentazione dell’offerta e alla dedotta esistenza di un’intesa anticoncorrenziale) e la nullità della delibera della Conferenza dei sindaci del 26 gennaio 2007.
3. Tutti i comuni originariamente ricorrenti, eccezion fatta per quelli di Giuliana e di Scillato, hanno appellato tale sentenza, deducendone l’erroneità alla stregua di sette motivi di gravame, attraverso i quali sono stati sostanzialmente riproposti tutti i motivi di censura sollevati in primo grado, malamente apprezzati ed inopinatamente respinti con motivazione carente e approssimativa, frutto – a loro avviso – del superficiale esame del materiale probatorio versato in atti.
Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto in quanto inammissibile ed infondato, l’Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale ATO 1 di Palermo, la Società Azionaria per la Condotta di ALFA S.p.a., in proprio e quale capogruppo dell’A.T.I. costituita con le società ME. della Acque S.p.A., Metropolitana Acque Torino, ZETA & Figli s.r.l., Edil ZETA s.r.l., Galva S.p.A., DELTA. Studio Applicazioni Idrauliche s.r.l. – S.A.I. Società di Ingegneria, e la Regione Sicilia.
La Società Azionaria per la Condotta di ALFA S.p.a., in proprio e nella citata qualità, ha altresì spiegato appello incidentale, chiedendo la riforma della impugnata sentenza nella parte in cui ha respinto le eccezioni: a) di difetto di giurisdizione in materia in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche; b) di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione e di interesse dei comuni ricorrenti; c) di irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività; d) di inammissibilità ed irritualità del ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, per violazione dell’art. 31, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034; e) di inammissibilità, sotto altro profilo, del ricorso di primo grado, travisando e/o ignorando la portata dell’eccezione, con vizio di infrapetizione; f) di difetto di giurisdizione in relazione all’impugnazione del provvedimento del Presidente dell’A.T.O. 1 Palermo che ha autorizzato la stipula della convenzione.
La controversia in esame che, come si ricava dalla documentazione in atti riguarda la legittimità dell’affidamento definitivo al raggruppamento temporaneo d’imprese costituito dalla società ALFA di Torino nella qualità di mandataria, da BETA S.p.A. di Genova, da ETA. S.p.A. di Torino, da DELTA. di Forlì, da Galva S.p.A. di Pomezia, da Giovanni ZETA e figli s.n.c., da Edil ZETA di Noci, da Studio Applicazioni Idrauliche S.A.I. s.r.l. di Palermo, da DESA s.r.l. di Torino in qualità di mandanti della gestione del Servizio Idrico Intergrato nell’A.T.O. di Palermo (nonché degli atti presupposti, connessi e conseguenti), non incide in modo diretto ed immediato sulla gestione delle acque pubbliche e non appartiene quindi alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque, bensì a quella di legittimità del giudice amministrativo, come correttamente statuito dai primi giudici.
6.1.1. Come ha più volte sottolineato la giurisprudenza, ai fini della decorrenza del termine decadenziale per l’impugnazione di un atto innanzi al giudice amministrativo ciò che rileva, ai sensi dell’articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, qualora il predetto atto non sia stato notificato, è la sua piena ed effettiva conoscenza, indipendentemente dal mezzo con cui tale conoscenza sia stata acquisita, con la precisazione che non è necessaria la conoscenza completa dell’atto, essendo invece sufficiente la conoscenza dei suoi elementi essenziali (quali l’organo che lo ha adottato, la data ed il contenuto del dispositivo, ex pluribus, C.d.S., sez. VI, 19 marzo 2009, n. 1690; sez. IV, 30 giugno 2004, n. 4803; 2 dicembre 2002, n. 6601), fermo restando che la parte che eccepisce la tardività del ricorso deve dare prova della diversa data in cui la parte ricorrente ha avuto conoscenza dell’atto impugnato (ex multis, C.d.S., sez. IV, 18 dicembre 2008, n. 6365; 15 maggio 2008, n. 2236; 20 dicembre 2004, n. 8115; sez. VI, 12 febbraio 2007, n. 540).
E’ stato anche precisato che se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l’ impugnazione occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell’amministrato non può ritenersi operante oltre ogni limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali, ad esempio, atti d’iniziativa di parte (richieste d’accesso, istanze, segnalazioni, ecc.), con la conseguenza inaccettabile che l’attività dell’Amministrazione e le iniziative dei controinteressati restano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (C.d.S., sez. IV, 5 marzo 2010, n. 1298).
6.1.2. Ciò precisato, con riferimento al caso di specie occorre rilevare che, anche a voler prescindere dalla circostanza che, come eccepito dall’appellata Società azionaria per la condotta di ALFA S.p.A., il bando di gara (che evidentemente si fonda sulle impugnate delibere commissariali) è stato ritualmente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee del 18 gennaio 2006 (circostanza quest’ultima che già di per sé oggettivamente sarebbe sufficiente a supportare adeguatamente, secondo l’id quod plerumque accidit, un giudizio di tardività di impugnazione degli atti che costituiscono il necessario presupposto giuridico e fattuale del bando stesso) , con la citata nota 1888 del 30 dicembre 2005, in pari data trasmessa via fax ai comuni ricorrenti e da questi effettivamente ricevuta (come risulta dalla documentazione versata in atti, senza che sul punto sia stata svolta dagli interessati alcuna contestazione), la segreteria tecnica – operativa dell’Ambito Territoriale 1 di Palermo informava dell’avvio della procedura di affidamento del Servizio Idrico Integrato, quale “conseguenza delle determinazioni assunte il 28/12/05 dal Commissario allo scopo incaricato dal Presidente della Regione Siciliana con proprio decreto n. 1205/05”, avvisando nel contempo che “atti e documenti redatti e approvati dal Commissario sono visionabili presso il sito www.provincia.palermo.it/ato1/pres.htm”.
Nella successiva riunione del 20 luglio 2006, poi, nella quale al primo punto all’ordine del giorno vi era: “1. Comunicazione componenti commissione di gara designati”, si registrò inizialmente un puntuale intervento del Sindaco del Comune di Caltavuturo il quale, tra l’altro, sostenne espressamente la tesi della illegittimità della procedura di gara (sia per la possibilità prevista dal bando di aggiudicare la gara anche in presenza di una sola offerta, sia perché era previsto che gli stessi soggetti progettassero ed eseguissero i lavori, sia ancora per la situazione di incompatabilità in cui versava il commissario ad acta); nel corso della seduta il predetto sindaco, intervenendo ulteriormente nella discussione, relativamente al terzo punto all’ordine del giorno (“Adeguamento convenzione di cooperazione al nuovo D. Lgs. 152/06”) ed alla proposta (conciliativa rispetto ad un contenzioso in atto con l’AMAP) a tal fine avanzata dal Comune di Palermo, affermò testualmente “…di trovarsi di fronte ad una follia istituzionale e giuridica. Essendo già stata prestabilita dal commissario ing. Rosario Mazzola, la modalità di affidamento del servizio, sulla base di un piano di ambito e di un apposito capitolato, con questo accordo si andrebbe a modificare il sistema di aggiudicazione e, soprattutto il piano di ambito, sul quale Palermo raccoglie oltre il 50% degli interventi previsti”.
Prescindendo da ogni considerazione sul merito di tali interventi e sugli esiti delle deliberazioni assunte in tali sedute dalla Conferenza dei servizi (trattandosi evidentemente di questioni che non interessano la controversia in esame), dalla lettura dei ricordati verbali emergono incontrovertibilmente elementi di fatto, gravi, precisi e concordanti da cui si ricava l’effettiva conoscenza da parte dei comuni interessati (regolarmente convocati a tali riunioni, profilo – anche questo – su cui non è stata prospettata alcuna riserva o svolta alcuna contestazione) dell’esistenza e del contenuto dei provvedimenti commissariali n. 1 e n. 2 del 28 dicembre 2005 del commissario ad acta quanto meno alla data del 20 luglio 2006, così che la notificazione del ricorso introduttivo del giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, avvenuta il 15 marzo 2007, è evidentemente tardiva, come correttamente ritenuto dai primi giudici.
Secondo gli appellanti, infatti, la specialità della disciplina degli appalti riguardanti i settori esclusi, in cui s’iscriveva l’appalto in questione, escludeva in radice la correttezza dell’assunto dei primi giudici che avevano ritenuto applicabile al caso di specie un più recente, ma non condivisibile, indirizzo giurisprudenziale teso a superare il principio della immodificabilità assoluta dell’offerente; ciò senza contare che per effetto dell’intervenuta fusione, come si ricavava dalla lettura dell’articolo 3 del relativo atto notarile, erano venuto meno l’originario mandato conferito da BETA alla capogruppo Acque Potabile Società Azionaria per la condotta di ALFA S.p.A.
Giova aggiungere per completezza che, quanto al caso in esame, per un verso, non è stato affatto contestato che sia mancata la comunicazione di tale modificazione soggettiva del raggruppamento temporaneo di imprese che aveva presentato l’offerta e che sussistessero elementi che, sotto il profilo della ricorrenza dei requisiti soggettivi, impeditivi della partecipazione alla gara del predetto raggruppamento nella sua nuova configurazione soggettiva, e che evidentemente la dimostrazione del possesso dei requisiti di partecipazione da parte del raggruppamento, soggettivamente modificato, non poteva avvenire nel rispetto dei termini fissati dal bando per la (originaria) presentazione delle offerte (14 febbraio 2006), l’atto notarile di fusione per incorporazione della società BETA (una delle originarie mandanti del raggruppamento concorrente) con D.F. S.p.A. e A.I. S.p.A. nella società Acquedotto N. S.p.A. (che proprio per effetto della fusione ha assunto la denominazione di ME. Acque S.p.A.) essendo datato solo 30 maggio 2006.
Infine occorre sottolineare che, come emerge dall’indirizzo giurisprudenziale sopra ricordato, la fattispecie della fusione (per incorporazione) dà vita ad una fattispecie di “… di successione inter vivos a titolo universale…(con)… conseguente acquisizione da parte della società incorporante (o della nuova società che ne deriva) dei diritti e gli obblighi della società incorporata (o, nel caso della fusione in senso stretto, delle società che vi hanno partecipato) (in termini, Sez. V, 26 settembre 2002 n. 4940)”, così che, diversamente da quanto sostenuto dai comuni appellanti, in mancanza di una diversa espressa previsione nell’atto di fusione, che non è stata neppure dedotta, non si estingue affatto l’originario mandato conferito dalla società BETA, la previsione contenuta nell’invocato articolo 3 dell’atto di fusione avendo valore solo per i nuovi rapporti e le nuove vicende successive allo stesso atto di fusione.
Occorre innanzitutto premettere che, come emerge dalla documentazione versata in atti, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che aveva avviato un’apposita indagine istruttoria a seguito di un esposto relativo a presunte irregolarità nello svolgimento della gara per l’affidamento del servizio idrico di cui si tratta, chiedendo all’Autorità di Ambito Ottimale di Palermo le opportune notizie ed informazioni, con provvedimento n. 16712 del 12 aprile 2007 (pubblicata sul proprio Bollettino Settimanale – Anno XVII – n. 15 del 30 aprile 2000) ha deliberato il non luogo a provvedere in ordine all’operazione che, in relazione proprio alla gara bandita dall’A.T.O. n. 1 di Palermo per l’affidamento trentennale della gestione del Servizio Idrico Integrato, aveva dato luogo al raggruppamento temporaneo di imprese tra SAP, SMAT, MEDA, SAI, DESA, EDILPUT, GIOUT, GALVA e CONSCOOP, cui aveva fatto seguito la costituzione di una società denominata ALFA Siciliane s.r.l.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello principale, proposto dai comuni di Caltavuturo, Altofonte, Sclafani Bagni, Petralia Sottana, Contessa Entellina, Collesano, Campofelice di Roccella, Gratteri e Geraci Siculo, e sull’appello incidentale spiegato dalla Società Azionaria per la Condotta di ALFA S.p.A., in proprio e nella qualità in atti, avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, n. 10719 del 3 novembre 2009, così provvede:
– Respinge l’appello principale e quanto all’appello incidentale in parte lo rigetta ed in parte lo dichiara improcedibile;
– Dichiara compensate le spese del presente grado di giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 e 30 giugno 2010 con l’intervento dei Signori: