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Timestamp: 2020-02-23 20:08:20+00:00
Document Index: 150011129

Matched Legal Cases: ['art. 89', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 87', 'art. 105', 'art. 89', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'sentenza ']

Il contratto di avvalimento costituisce uno strumento previsto dal nostro ordinamento giuridico per consentire alle imprese che non dispongano, tra l'altro, della capacità tecnica per eseguire in toto l'appalto oggetto della gara alla quale intendano partecipare, di impiegare quella di un'impresa ausiliaria. E' specificamente diretto a garantire la più ampia partecipazione alle gare d'appalto al fine di assicurare la massima concorrenza, ma deve permettere concretamente all'impresa avvalente di utilizzare le risorse dell'ausiliata, preventivamente indicate nel contratto di avvalimento. Il Consiglio di Stato ha precisato sul punto che gli impegni assunti dall'impresa ausiliaria - al fine di corroborare sul piano sostanziale il prestito del requisito ed evitare che lo stesso si riduca ad una dichiarazione di impegno meramente formale - devono essere (se non determinati) quantomeno determinabili, ovvero ricostruibili attraverso una lettura complessiva del contratto di avvalimento. (Accoglie il ricorso.)
T.A.R. Puglia Lecce Sez. I, Sent., (ud. 06-11-2019) 05-12-2019, n. 1938
OPERE PUBBLICHE E SERVIZI (APPALTO DI)
S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Nilo, Marco Nilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Marina Militare Direz. di Intendenza Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
A.I. S.r.l.capogruppo del Costituendo con La Ditta Bonassislab, Bonassislab non costituiti in giudizio;
della nota del 19.04.2019 di comunicazione di esclusione, nonché la precedente richiamata del 17.04.2019, da procedura per l'affidamento del servizio di analisi delle acque destinate al consumo umano per le esigenze delle UU NN ed ai galleggianti della Marina Militare dislocate /di passaggio nella sede di Taranto e Brindisi; della nota del 13.05.2019 con cui viene respinta la richiesta di riesame del provvedimento di esclusione ; del processo verbale n 15 del 19.04.2019; d) degli atti di gara nei limiti dello interesse della deducente; di ogni altro atto, ancorché non conosciuto, comunque presupposto successivo nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto laddove intervenuto nonché per il diritto al risarcimento in forma specifica merce la esecuzione del servizio in gara e/o per risarcimento per equivalente.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Marina Militare Direz. di Intendenza Brindisi;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2019 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come da verbale;
La Direzione di Intendenza della Marina Militare di Brindisi ha indetto una procedura di gara da aggiudicarsi con il criterio del massimo ribasso, avente ad oggetto l'affidamento del Servizio di analisi delle acque destinate al consumo umano a bordo delle Unità navali e dei galleggianti della Marina Militare, nelle basi navali di Taranto e Brindisi, per un importo massimo presunto di Euro 400.000,00.
In sede di apertura della offerta economica, la società S. è risultata prima graduata con un ribasso del 63,56% all'esito della valutazione svolta dalla Commissione all'uopo nominata dalla Stazione appaltante, che ha riconosciuto l'idoneità della documentazione complessivamente prodotta in fase di offerta e in sede di successivo soccorso istruttorio.
Con nota del 16 aprile 2019, un'altra concorrente ha trasmesso a mezzo PEC una richiesta di chiarimenti, segnalando che il L.S., del quale la ditta S. aveva dichiarato di avvalersi, "non risulta accreditato per tutti i parametri richiesti nella Specifica Tecnica come requisito di partecipazione".
Conseguentemente, la Stazione appaltante ha proceduto al riesame in via di autotutela della documentazione prodotta dalla esponente, in esito al quale ha rilevato, in particolare, che il L.S. era in grado di effettuare direttamente solo le analisi relative ai 5 parametri del "controllo microbiologico" per i quali era accreditato, mentre l'esecuzione delle prove per i rimanenti 47 parametri sarebbero state effettuate in regime di subappalto da altri 5 laboratori, contraddistinti dai certificati ACCREDIA n. 0328, n. 1262, n. 0750, n. 1456 e n. 1567.
Con verbale n. 15 del 19 aprile 2019, è stata disposta l'esclusione dell'offerta della Ditta S. s.r.l., sulla base delle seguenti motivazioni: a) assenza di certificazione ACCREDIA in capo alla ditta S. s.r.l., che avrebbe dovuto eseguire direttamente le operazioni di campionamento; b) accreditamento del L.S. s.r.l. per soli 5 parametri a fronte dei 52 complessivamente richiesti nel bando di gara; c) invalidità del contratto di avvalimento, atteso che l'impresa ausiliaria non era in possesso del requisito di accreditamento per tutti i parametri richiesti nella specifica tecnica e avrebbe dovuto sub-affidare a terzi l'esecuzione delle analisi per 47 parametri su 52.
In pari data l'esclusione è stata comunicata alla società S. ed il relativo processo verbale è stato pubblicato sul profilo di committenza, ed in data 26 aprile 2019 la Stazione appaltante ha confermato il provvedimento di esclusione per le stesse motivazioni.
Con ricorso notificato il 17 maggio 2019 la società S. ha adito il Tar Lecce chiedendo, previa adozioni di misura cautelari monocratiche e collegiali, l'annullamento del provvedimento di esclusione del 19 aprile 2019 e della nota del 13 maggio 2019 con cui è stata respinta la richiesta di riesame e del processo verbale n 15/2019. Ha chiesto, altresì, "la declaratoria di inefficacia del contratto laddove intervenuto", nonché del "diritto al risarcimento in forma specifica merce la esecuzione del servizio in gara e/o per risarcimento per equivalente".
Ha articolato il seguente motivo di diritto: "Violazione delle regole di gara; Errata applicazione delle cause di esclusione; Errata e/o insufficiente motivazione".
Con decreto n. 316 del 28 maggio 2019, il Presidente di questo TAR ha respinto l'istanza di adozione di misure cautelari inaudita altera parte, "ritenuto non sussistere i presupposti per concedere l'invocata misura cautelare monocratica, anche in relazione alla natura del danno paventato".
Il provvedimento monocratico di rigetto è stato confermato dal Collegio con ordinanza n. 364/2019 emessa all'esito della camera di consiglio del 19 giugno 2019, "considerato che, ad una sommaria delibazione propria di questa fase del giudizio, il proposto gravame non appare assistito dal fumus di fondatezza, atteso che: - la ricorrente sembrerebbe sprovvista del requisito dell'accreditamento richiesto, oltre che per il laboratorio, anche per 47 parametri a fronte dei 52 totali delle analisi che dovranno essere effettuate; - ai sensi del combinato disposto dell'art. 89 comma 8 e 105 comma 2 e comma 19 Codice Contratti pubblici, le prestazioni oggetto di un contratto pubblico devono essere eseguite dal soggetto che partecipa alla gara mentre nella fattispecie in esame il subappalto verrebbe utilizzato dall'impresa ausiliaria, in violazione del divieto di subappalto a cascata; - il subappalto, in ogni caso, non può superare la quota del 30% del valore dell'appalto (art. 105, comma 2 del D.Lgs. n. 50 del 2016, vigente al momento in cui è stata indetta la gara), mentre nello specifico sembrerebbe che S. dovrebbe subappaltare circa l'80% delle prestazioni, essendo in grado di eseguire direttamente le sole 5 prove relative alle analisi del controllo biologico; - il ricorrente, inoltre, non ha fornito alcuna documentazione attestante il rapporto esistente tra S. ed i laboratori che dovrebbero operare in subappalto, né risulta un effettivo impegno degli stessi ad eseguire le prove di analisi".
Nello stesso senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato, innanzi al quale è stata impugnata la predetta ordinanza n. 364/2019, rilevando che: "l'appello cautelare non pare assistito da apprezzabili elementi di fondatezza: non sembrano, infatti, prima facie censurabili le motivazioni dell'ordinanza impugnata in punto di violazione del divieto di subappalto a cascata, superamento delle quote stabilite dall'art. 105 del D.Lgs. n. 50 del 2016 per il ricorso al subappalto (poiché la ricorrente sembrerebbe sprovvista del requisito dell'accreditamento richiesto dalle specifiche tecniche per il laboratorio, anche in avvalimento con la ditta ausiliata, per la totalità delle prove o gruppi di prove da effettuare) e carenza di ogni indicazione nell'offerta presentata in gara circa i laboratori che dovrebbero operare in subappalto, i rapporti esistenti tra questi ultimi e l'ausiliata e la prestazione di impegno dei medesimi ad eseguire le prove di analisi; Rilevato che neppure sussiste il periculum in morasub specie di un pregiudizio grave e irreparabile derivante dalla mancata sospensione dei provvedimenti impugnati in prime cure nelle more della decisione del merito del ricorso, la cui trattazione è già fissata dinanzi al Tribunale amministrativo per l'udienza pubblica del 6 novembre 2019".
All'udienza del 6 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
2.1 In sintesi, con l'unico motivo di diritto, la S. deduce che la lexspecialis di gara richiederebbe: tra i requisiti di partecipazione la produzione, a pena di esclusione, tra le altre, di "idonea documentazione attestante la certificazione Accredia del laboratorio"; tra i requisiti per l'esecuzione della prestazione, "per le prove relative agli esami richiesti" l'accreditamento dei medesimi laboratori in conformità alla norma UNI EN ISO/IEC 17025:2018 da parte di un ente di accreditamento designato da uno Stato membro dello Unione Europea ai sensi del Regolamento (CE) n 765/2008, e "per tutte le prove o gruppi di prove" il certificato rilasciato da organismo di certificazione accreditato Accredia ovvero certificato equivalente rilasciato da Organismi Nazionali accreditati da altro Ente di certificazione di Paese appartenente allo Unione Europea (paragrafi n. 3 e n. 5 della Specifica tecnica).
Rappresenta di aver stipulato un contratto di avvalimento con la società S., che le ha permesso di attestare "l'accreditamento in conformità alla norma UNI EN ISO/IEC 17025:2018".
Conclude affermando che "la indicazione letterale delle regole di gara, depongono per ritenere che lo accreditamento delle prove da eseguire, non debba ritenersi requisito di partecipazione, bensì costituisca requisito di esecuzione che rileva in fase esecutiva".
2.2 Controdeduce la Stazione appaltante che la certificazione Accredia era richiesta espressamente dalla lexspecialis tra i "Requisiti minimi e metodi di prestazione per la partecipazione alla gara", sia per il Laboratorio che per ogni singolo parametro oggetto delle prove di analisi.
Riferisce, ancora, l'Amministrazione che l'essenzialità di tale requisito era stato ribadito con la comunicazione del 13 febbraio 2019 inoltrata a tutti gli operatori economici invitati alla gara - nella quale si precisava che "facendo seguito a richieste di chiarimenti pervenute, si ribadisce, come previsto dalla specifica tecnica, che l'accreditamento è richiesto, oltre che per il laboratorio, per la totalità delle analisi che dovranno essere effettuate" - e confermato con un'ulteriore comunicazione MePA effettuata in data 22 febbraio 2019, nella quale è stato testualmente riportato "Si conferma che è richiesto l'accreditamento per tutti i parametri oggetto di prova".
2.3. Osserva il Collegio che, nella pec inviata agli operatori economici partecipanti alla gara relativa alle "Condizioni d'offerta", l'Amministrazione ha richiesto, a pena di esclusione: alla lettera e) dell'art. 2.a "Busta amministrativa" la "Certificazione UNI EN ISO come da elenco dettagliato a pagina 3 e seguenti dei "Norme Generali documentazione tecnica/riferimenti" e "Requisiti minimi e metodi prestazioni" della specifica tecnica"; ed alla successiva lettera f) del predetto art. 2.a la "idonea documentazione attestante la certificazione Accredia del laboratorio" specificando altresì che "tale requisito è previsto a pena di nullità".
Alla citata pag. 3 delle Norme generali, nel paragrafo rubricato "Requisiti minimi e metodi prestazioni" ha specificato che: "il Sistema di gestione della qualità delle Ditte deve essere certificata da Enti di certificazione appartenenti a stati membri dell'Unione Europea riconosciuti dall'ente Italiano di Accreditamento - ACCREDIA (art. 87 D.Lgs. n. 50 del 2016)"; e, ancora, che "la Ditta, per tutte le prove o gruppi di prove che effettuerà, dovrà essere certificata da organismo di certificazione accreditato ACCREDIA".
Pertanto, ritiene il Collegio che la lexspecialis è chiara nel richiedere come requisito minimo di partecipazione la certificazione di accreditamento per la totalità delle prove da effettuare.
Orbene, la S., pacificamente priva del possesso della predetta certificazione, in fase di offerta ha prodotto il contratto di avvalimento stipulato in data 20 febbraio 2019 con la S. srl, allegando la "dichiarazione sostitutiva ai sensi dell'atto di notorietà" di quest'ultima attestante l'accreditamento "Accredia n. 1090" nella quale si legge altresì che "Il laboratorio, conformemente ai requisiti previsti dalla UNI CEI EN ISO/IEC 17025:2018 nel 6.6, può affidare in subappalto prove analitiche a laboratori di prova accreditati".
Nel corso della verifica di anomalia, visionati gli ulteriori documenti prodotti dall'odierna ricorrente in sede di soccorso istruttorio, la Commissione ha rilevato che il L.S. era in grado di effettuare direttamente solo le analisi relative ai 5 parametri del "controllo microbiologico" per i quali era accreditato, mentre l'esecuzione delle prove per i rimanenti 47 parametri sarebbero state effettuate in regime di subappalto da altri 5 laboratori, contraddistinti dai certificati ACCREDIA n. 0328, n. 1262, n. 0750, n. 1456 e n. 1567.
Conseguentemente, ritiene il Collegio che l'esclusione gravata debba ritenersi legittima, attesa l'assenza del possesso del requisito di accreditamento tanto in capo alla S. quanto in capo alla S., accreditata esclusivamente per 5 dei 52 parametri richiesti.
2.4. L'esponente deduce, altresì, che, nella fase esecutiva della prestazione oggetto di gara, il requisito dell'accreditamento sarebbe stato comunque pienamente rispettato, atteso che la S. avrebbe fatto eseguire le 47 prove per le quali era sprovvista della certificazione da altri laboratori autorizzati. Non sarebbero applicabili alla fattispecie in esame tanto gli articoli 89 comma 8 e 105 comma 19 del D.Lgs. n. 50 del 2016, quanto il limite del 30% di cui all'art. 105 comma 2 del D.Lgs. n. 50 del 2016, atteso che il rapporto tra il L.S. certificato Accredia e gli altri laboratori utilizzati per singole prove dovrebbe essere qualificato alla stregua di un accordo quadro di service e non di un sub appalto.
L'assunto della ricorrente non può essere condiviso.
All'uopo, è necessario innanzitutto premettere che il contratto di avvalimento costituisce uno strumento previsto dal nostro ordinamento giuridico per consentire alle imprese che non dispongano, tra l'altro, della capacità tecnica per eseguire in toto l'appalto oggetto della gara alla quale intendano partecipare, di impiegare quella di un'impresa ausiliaria. E' specificamente diretto a garantire la più ampia partecipazione alle gare d'appalto al fine di assicurare la massima concorrenza, ma deve permettere concretamente all'impresa avvalente di utilizzare le risorse dell'ausiliata, preventivamente indicate nel contratto di avvalimento. Il Consiglio di Stato ha precisato sul punto che gli impegni assunti dall'impresa ausiliaria - al fine di corroborare sul piano sostanziale il prestito del requisito ed evitare che lo stesso si riduca ad una dichiarazione di impegno meramente formale - devono essere (se non determinati) quantomeno determinabili, ovvero ricostruibili attraverso una lettura complessiva del contratto di avvalimento (ex plurimis: C. di St. n. 2102/2018).
Occorre anche precisare che l'istituto dell'avvalimento non può essere equiparato al subappalto. Il primo realizza un'integrazione temporanea dell'azienda del concorrente riguardo ai mezzi necessari all'esecuzione dell'appalto e l'impresa ausiliaria diviene parte sostanziale mediante l'assunzione di corresponsabilità in via solidale con il concorrente verso la stazione appaltante. Il subappalto, invece, costituisce uno dei modi di organizzazione dell'impresa dell'appaltatore e comporta una mera sostituzione nell'esecuzione della prestazione contrattuale; ne consegue che unico responsabile verso la stazione appaltante per l'adempimento delle obbligazioni contrattuali resta il concorrente aggiudicatario. Da tanto deriva che, pur essendo essenziale l'indicazione del nominativo del subappaltatore, questa indicazione, ove mancante, può essere richiesta in via integrativa.
Ciò premesso, osserva il Collegio che, come peraltro evidenziato dallo stesso ricorrente nell'atto introduttivo del giudizio in esame, la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17025:2005 paragrafo 4.5 consente al laboratorio accreditato (in questo caso impresa ausiliaria) la possibilità di far eseguire ad altri le proprie attività, ma prescrive espressamente che ciò avvenga tramite l'affidamento in "subappalto" ad enti competenti.
Peraltro, è la stessa S. a qualificare il rapporto giuridico intercorrente con gli altri laboratori di prova accreditati come subappalto. Invero, nella dichiarazione sostitutiva ai sensi dell'atto di notorietà prodotta dalla predetta S. si legge: "Il laboratorio, conformemente ai requisiti previsti dalla UNI CEI EN ISO/IEC 17025:2018 nel 66 può affidare in subappalto prove analitiche a laboratori di prova accreditati".
2.5 Orbene, accertato che l'affidamento a terzi delle analisi deve avvenire attraverso un contratto di subappalto, devono trovare applicazione al caso di specie le norme sul subappalto ed in particolare il comma 8 dell'art. 89 del D.Lgs. n. 50 del 2016 rubricato "avvalimento" - che prescrive che "Il contratto è in ogni caso eseguito dall'impresa che partecipa alla gara, alla quale è rilasciato il certificato di esecuzione, e l'impresa ausiliaria può assumere il ruolo di subappaltatore nei limiti dei requisiti prestati" - ed il comma 19 dell'art. 105 del D.Lgs. n. 50 del 2016 rubricato "subappalto" - che dispone che "L'esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto non può formare oggetto di ulteriore subappalto".
Ai sensi del combinato disposto dei predetti articoli 89 comma 8 e 105 comma 19, dunque, le prestazioni oggetto di un contratto pubblico devono essere eseguite dal soggetto che partecipa alla gara mentre nella fattispecie in esame il subappalto viene utilizzato dall'impresa ausiliaria, in violazione del divieto di subappalto a cascata.
2.6 In ordine alla dedotta non applicabilità del limite del 30% di cui all'art. 105 del D.Lgs. n. 50 del 2016 al subappalto delle analisi per 47 parametri sui 52 oggetto della procedura di gara effettuato dalla società ausiliaria S. a cinque laboratori, censurata dalla ricorrente, deve essere evidenziato quanto segue.
Il comma 2 dell'art. 105 del Codice appalti prescrive che "Il subappalto è il contratto con il quale l'appaltatore affida a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell'importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 Euro e qualora l'incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell'importo del contratto da affidare. Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l'eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell'importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture".
Tuttavia, nelle more del giudizio che occupa, la Corte di Giustizia Europea, con sentenza C-63:18 del 26 settembre 2019, ha affermato che "la direttiva 2014/24 dev'essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che limita al 30% la parte dell'appalto che l'offerente è autorizzato a subappaltare a terzi".
La Corte ha evidenziato in particolare che "durante tutta la procedura, le amministrazioni aggiudicatrici devono rispettare i principi di aggiudicazione degli appalti di cui all'articolo 18 della direttiva 2014/24, tra i quali figurano, in particolare, i principi di parità di trattamento, di trasparenza e di proporzionalità" ... "la normativa nazionale di cui al procedimento principale vieta in modo generale e astratto il ricorso al subappalto che superi una percentuale fissa dell'appalto pubblico in parola, cosicché tale divieto si applica indipendentemente dal settore economico interessato dall'appalto di cui trattasi, dalla natura dei lavori o dall'identità dei subappaltatori. Inoltre, un siffatto divieto generale non lascia alcuno spazio a una valutazione caso per caso da parte dell'ente aggiudicatore".
Orbene, ritiene il Collegio, in applicazione dei principi dettati dalla CGUE, che non possa più ritenersi applicabile "a priori" il limite del 30% al subappalto, ma che debba comunque essere valutato in concreto se il ricorso al subappalto abbia effettivamente violato i principi di trasparenza, di concorrenza e di proporzionalità.
Nel caso all'esame del Collegio, la società ausiliaria della ricorrente avrebbe dovuto subappaltare più del 90% delle prestazioni oggetto dell'appalto, possedendo l'accreditamento richiesto solamente per 5 dei 52 parametri.
Non è stata fornita alcuna precisa indicazione in sede di offerta circa i laboratori che avrebbero dovuto operare in subappalto, la loro affidabilità, i rapporti intercorrenti tra questi ultimi e l'ausiliaria e la prestazione di impegno dei medesimi ad eseguire le prove di analisi, violando così i predetti principi di trasparenza, di concorrenza e di proporzionalità e rendendo del tutto incerta la corretta esecuzione delle prestazioni oggetto dell'appalto.
4. La natura della controversia giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2019 con l'intervento dei magistrati: