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Timestamp: 2019-11-12 06:29:17
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Matched Legal Cases: ['Artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 221']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 046 del 30/01/2004
Rodolfo Coto Pacheco
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud de dictamen, planteada mediante oficio NºDM-738-2003, del 18 de agosto del 2003.
Se manifiesta literalmente en el oficio señalado:
Nos permitimos adjuntar Expediente Original 1-2003, a efecto de que esa Procuraduría emita Dictamen según lo establecido en el Artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el propósito de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acto Administrativo de nombramiento que se realizara mediante acción de personal número 200110003322 de fecha 21-01-2002, mediante la cual se nombró en el puesto de Profesional Bachiller MAG- al señor XXX, portador de cédula de identidad número XXX
Lo anterior por cuanto dicho funcionario no reunía los requisitos establecidos en el “Manual Institucional de Clases”, Ministerio de Agricultura y Ganadería, toda vez, que dicho manual exige grado académico de Bachiller Universitario para dicho puesto y el señor XXX no lo ostentaba al momento de su reasignación.
El expediente remitido está constituido por copias simples, con excepción de las resoluciones propias de este procedimiento. Sin embargo, en aplicación del Principio de Economía Procesal, dictaminamos en los términos siguientes.
II. ACTUACIONES Y RESOLUCIONES FUNDAMENTALES SEGÚN EL EXPEDIENTE REMITIDO
PRIMERO. Presuntamente por instancia del señor XXX, se inició un proceso administrativo que llevó a la reasignación del puesto que él ocupaba en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (sólo constan copias simples).
SEGUNDO. Mediante resolución NºDRH-C-018-2001-MAG, dictada a las 9:00 horas del 13 de marzo del 2001, el Ministro reasignó el puesto desempeñado en ese momento por el señor XXX, el cual pasó de “Técnico de Servicios Administrativos” a “Profesional Bachiller”.
TERCERO. Con la acción de personal Nº200110003322, con rige a partir del 30 de junio del 2001, se ejecutó el acto de la reasignación.
CUARTO. La jefatura del Departamento de Recursos Humanos pidió al Ministro de Agricultura y Ganadería:
“...constituir Órgano Director, a efecto de iniciar Procedimiento Administrativo, contra el señor XXX, a fin de declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del Acto Administrativo, celebrado mediante acción de personal número 1200110003322, de fecha 2 de enero del 2002...” (oficio NºDRH-937-2003. El énfasis es nuestro).
QUINTO. Mediante resolución Nº030-2003, dictada a las 8:00 horas del 24 de junio del 2003, el Ministro de Agricultura y Ganadería dispuso:
Con el objetivo de determinar la verdad real sobre la procedencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reasignación del puesto al servidor XXX, acordada por el Departamento de Recursos Humanos de este ministerio, mediante resolución DRH-C-018-2001...se conforma el órgano disciplinario unipersonal constituido por la LICDA. MARIA FLORA ARRIETA VILLEGAS, abogada del Departamento de Recursos Humanos...Por tratarse de un proceso para la determinación de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, en el momento procesal oportuno deberá pedirse el correspondiente dictamen de la Procuraduría General de la República...” (El énfasis es nuestro).
SEXTO. Con resolución dictada a las 8:00 horas del 17 de julio del 2003, el Órgano Director del Procedimiento citó al servidor XXX, expresando, en lo que más interesa:
Se abre procedimiento administrativo ordinario contra el señor XXX, de conformidad con los términos de la resolución número 030-2003 del Despacho del Ministro a las ocho horas del veinticuatro de junio del dos mil tres, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo acordado con resolución número DRH-C-018-2001, mediante la cual se reasignó su puesto de Técnico Servicios Administrativos1 a Profesional Bachiller, sin que reuniera los requisitos académicos establecidos en el Manual Institucional de Clases, Ministerio de Agricultura y Ganadería, toda vez que para dicha reasignación se requiere el grado académico de Bachiller Universitario y usted no ostenta dicho grado académico al momento de su reasignación...” (El énfasis es nuestro).
SÉPTIMO. Presuntamente, el servidor XXX obtuvo el título de Bachiller en Producción y Comunicación Agropecuaria y se incorporó en el Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica en los inicios del año 2003 (ver copias simples).
OCTAVO. Consta un documento en el que se da cuenta de la realización de la audiencia convocada pero que se define y se titula como “Declaración Administrativa” y que no se encuentra firmado por el titular del Órgano Director.
NOVENO. En el documento antes citado se consigna, en lo que interesa:
“...dentro del Procedimiento Administrativo Ordinario seguido contra el señor XXX con cédula de identidad XXX, de conformidad con los términos de la Resolución número 030-2003 del Despacho del Ministro de Agricultura y Ganadería...a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo acordado con resolución número DRH-c-018-2001, mediante la cual se reasignó su puesto de Técnico de Servicios Administrativos 1 a Profesional Bachiller, sin que reuniera los requisitos académicos establecidos en el Manual Institucional de Clases del Ministerio de Agricultura y Ganadería, toda vez que para dicha reasignación se requiere el grado académico de Bachiller Universitario y usted no ostentaba dicho grado al momento de su reasignación.” (El énfasis es nuestro).
III. IMPOSIBILIDAD DE ATENDER EL REQUERIMIENTO
1. El carácter excepcional de la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos
Como reiteradamente lo ha expuesto este órgano, la potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y su ejercicio requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
El legislador estableció y autorizó el ejercicio de esta potestad teniendo como supuesto hipotético la situación que él mismo definió como “nulidad absoluta, evidente y manifiesta”. Esta expresión no obedece a un capricho sino a fines y principios constitucionales; se trata de garantizar los derechos fundamentales del ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
Este carácter excepcional se fortalece por el mismo Ordenamiento Jurídico, en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el que se dispone:
De no estarse ante la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede ejercer la potestad establecida en este artículo. Tal y como lo explica el Tribunal Contencioso Administrativo:
IV.- ... los actos administrativos cuentan con una presunción "iuris tantum" de legalidad, por lo que una vez tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública). Esta presunción, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que por aplicación de la doctrina de los actos propios, si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad, absoluta o relativa, no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo, desaplicarlo o dejarlo sin efecto, sino que debe necesariamente recurrir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación. En Costa Rica, existen tres posibilidades para que la Administración Pública elimine de la vida jurídica un acto administrativo generador de derechos subjetivos: 1) si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración puede anularlo por sí misma, siguiendo de previo el procedimiento que marca el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; 2.- si el vicio es una nulidad relativa o bien absoluta, pero en este último caso no absoluta, ni evidente ni manifiesta, la Administración debe recurrir al proceso de lesividad, para pedir al Juzgado de lo Contencioso Administrativo que declare la nulidad del acto (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); c.- si el acto es válido, pero inoportuno o inconveniente, la Administración puede recurrir a la figura de la revocación, siguiendo el procedimiento que señalan los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. La Sala Constitucional ha precisado que el principio de los actos propios tiene rango constitucional, para lo cual se ha basado principalmente en los artículos 11 y 34 de la Constitución Política...” (Sentencia Nº7407-98, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo. El énfasis es nuestro).
Estos aspectos de la realidad normativa llevan, además, a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
2. El requerimiento del debido proceso
Es de especial importancia que se observen las normas que garantizan debidamente el Derecho a la Defensa, de quien es titular de los derechos que se han declarado con el acto que se pretende anular y de quien, aun no siendo el destinatario específico del acto declaratorio, hipotéticamente pueda resultar afectado con la eventual declaratoria de nulidad.
En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de ellos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad.
3. Observaciones importantes, en relación con el caso concreto
a. En relación con el Debido Proceso
En el caso del expediente se adjunta un expediente que evidentemente no se ajusta a los requerimientos del procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con la Ley General de la Administrativa.
a.1. Se puede corroborar la forma totalmente omisa mediante la cual se citó al servidor XXX.
Se abre procedimiento administrativo ordinario contra el señor XXX, de conformidad con los términos de la resolución número 030-2003 del Despacho del Ministro a las ocho horas del veinticuatro de junio del dos mil tres, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo acordado con resolución número DRH-C-018-2001, mediante la cual se reasignó su puesto de Técnico Servicios Administrativos 1 a Profesional Bachiller, sin que reuniera los requisitos académicos establecidos en el Manual Institucional de Clases, Ministerio de Agricultura y Ganadería, toda vez que para dicha reasignación se requiere el grado académico de Bachiller Universitario y usted no ostenta dicho grado académico al momento de su reasignación...” (El énfasis es nuestro).
Se nota con facilidad que no se dio ninguna motivación jurídica de la supuesta ilegalidad del acto que se pretende anular. Tampoco se hizo ninguna precisión razonada del por qué la Administración considera que en el caso concreto puede concurrir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, para delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Debe tomarse en cuenta, además, que la omisión de un requisito académico no necesariamente determina en todos los casos la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Esta omisión resulta mayormente importante si tomamos en consideración que el fenómeno jurídico administrativo de la “reclasificación” se produce en relación con el “puesto” o “empleo” y se encuentra determinado por las funciones que se realizan en el mismo y no por las condiciones del funcionario que lo desempeña (que eventualmente deberán ser valoradas para su permanencia en el mismo, cuando la reclasificación ya se haya producido).
a.2. Igualmente, se puede observar que se pide el dictamen favorable en relación con la presunta nulidad del acto administrativo del nombramiento que se expresó en la acción de personal “ número 200110003322 de fecha 21-01-2002, mediante la cual se nombró en el puesto de Profesional Bachiller MAG- al señor XXX...” y la apertura del procedimiento, así como la citación, tienen como objeto de investigación el acto de la reclasificación del puesto que ocupaba el señor XXX, acto que, como advertimos en las líneas anteriores, es distinto al de su nombramiento en ese puesto.
a.3. Aparentemente, debe entenderse que el documento titulado “Declaración Administrativa” es el acta que corresponde a la audiencia oral a la que se convocó al señor XXX.
Sin embargo, podemos corroborar que dicho documento no se encuentra firmado por quién fungió como Órgano Director. De tal manera, no se puede afirmar con certeza que realmente el señor XXX tuviera la audiencia con la persona que fue investida como Órgano Director.
b. En relación con la legalidad del procedimiento escogido en el caso concreto
Como advertimos al inicio de este dictamen, el carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, incluso dentro del mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con la imputación de responsabilidades para la eventualidad de que se traspasen los límites de su ejercicio. Expresamente se dispone:
Este carácter excepcional es de fácil comprensión acudiendo a la misma concepción del sistema republicano. Nuevamente es importante recurrir a las enseñanzas de Eduardo Ortiz cuando, dentro del proceso de discusión legislativa del proyecto de Ley General de la Administración Pública, explicaba:
“si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así: “La declaración de la nulidad absoluta que sea manifiesta”, en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad, Es decir, decir “La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente…
Este carácter excepcional también se ha consolidado con la jurisprudencia constitucional. Entre otras sentencias, cuando la Sala considera:
Tal y como se desprende del enunciado de la hipótesis en que se autoriza la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, la primera condición que se requiere es, precisamente, que concurra un vicio que cause nulidad absoluta.
Como se puede corroborar, en los autos remitidos a este Despacho no se instruyó absolutamente nada sobre los presuntos requerimientos de la clase de puesto que se atribuyó a aquél en que se desempeñaba el servidor XXX, requerimientos entre los cuales, presuntamente, se encuentra la exigencia del grado de Bachiller. Consecuentemente, no podemos afirmar con certeza que falta alguno de los requisitos que se exigen en el Manual de Puestos del Ministerio de Agricultura.
Pero, en todo caso, aun cuando faltara uno de los requisitos, como se desprende del análisis anterior, ello por sí mismo no necesariamente determinaría la existencia de una nulidad absoluta. Y, si no se está ante una nulidad de esta clase, no se puede entrar a valorar si concurren los caracteres de “evidente” y “manifiesta”.
c. En relación con el efectivo ejercicio del Derecho de Defensa
Cuando no se hace una debida citación, que implica un reproche de legalidad, ciertamente se afecta el Derecho de Defensa. No es suficiente que la Administración le diga a la parte que puede defenderse. Es preciso que la parte tenga conocimiento exacto el objeto sobre el cual debe versar la defensa.
d. Instrucción insuficiente
No se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real. Por ello, el Ordenamiento Jurídico exige que haya una instrucción con la cual ciertamente se pueda establecer esa verdad real.
Consecuentemente, el Legislador señaló, como poderes y deberes del Órgano Director:
En el caso concreto, evidentemente, no hubo una instrucción suficiente. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final...” (artículo 221). Ni siquiera se acreditó en los autos administrativos la legitimidad de la exigencia administrativa que supuestamente habría determinado la concurrencia del vicio.
Ello era indispensable ya que precisamente se está imputando el incumplimiento de un requisito que, según la Administración, habría producido un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, tan grave que, no obstante la presunta experiencia del señor XXX y la obtención final del título de Bachiller Universitario no habría podido subsanarse.
Las omisiones antes analizadas impiden dictaminar favorablemente sobre la supuesta existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el caso concreto.
Como advertimos al inicio, el expediente consta de piezas originales únicamente en relación con lo que constituye el procedimiento mismo. El resto son copias simples, por ejemplo, no se certifica la resolución que se pretende anular ni otras piezas que presumiblemente son importantes.
Igualmente, se puede observar que el expediente no se encuentra foliado, lo cual es importante para la garantía de la regularidad del procedimiento.
Para casos futuros debe tomarse en cuenta que el expediente remitido a esta oficina debe ser el original o la certificación del original, en el cual deben acreditarse debidamente las piezas que se consideren fundamentales para la solución y que el mismo debe ser foliado.
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos 1º, 9, 11, 33, 34, 39 y 41 de la Constitución Política; 6º, 7º, 11, 13, 128, 30, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 173, 214 11, 13, 214, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública, no procede emitir el dictamen favorable que se requiere.