Source: https://www.slideshare.net/equispechoccna/principios-de-defensa-el-procedimiento-administrativo-sancionador
Timestamp: 2019-07-20 06:02:34
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Matched Legal Cases: ['artículo 139', 'artículo 230', 'Artículo 230', 'Artículo 139', 'Artículo 139', 'Artículo 10', 'Artículo 14', 'Artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 139', 'Artículo 230', 'Artículo 230', 'Artículo 55', 'Artículo 160', 'Artículo 55', 'Artículo 160', 'Artículo 20', 'Artículo 234', 'Artículo 234', 'Artículo 162', 'artículo 8', 'Artículo 3', 'Artículo 6', 'Artículo 3', 'Artículo 6', 'in dubio', 'Artículo 2', 'Artículo 230', 'Artículo 230', 'Artículo 61', 'Artículo 230', 'Artículo 80', 'Artículo 61', 'Artículo 230', 'Artículo 80', 'artículo 8', 'artículo 1', 'Artículo 139', 'Artículo 93', 'artículo 202', 'artículo 2', 'artículo 154', 'artículo 139', 'artículo 109']

principios de defensa el procedimiento administrativo sancionador
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El Procedimiento Administrativo San... by CEBA Nº 2084-Cara... 5348 views
Erick Quispe Choccña
, Working at San Cristóbal of Huamanga University
Elias Tantalean Heredia
Mauro Sullo Parque
1. ÍNDICE 1.- INTRODUCCIÓN.....................................................................................................2 2.- CONCEPTO DE POTESTAD ..................................................................................3 3.- POTESTAD SANCIONADORA...............................................................................3 4.- PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO ......................3 5.- LIMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA.....................................................3 6.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA ..............................................4 7.- DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN ......................................................................6 8.- ETAPAS PARA LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN........................................6 9.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ........................................6 10.- POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO, EN UN ESTADO MODERNO.......7 ANEXOS.......................................................................................................................8 “GUÍA SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO-DERECHO DEL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS”...............................8 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL..................................44 LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO...............................................................143
2. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 1.- INTRODUCCIÓN Los ministerios, municipalidades, gobiernos regionales, organismos de regulación, entre otros organismos del Estado, han sido facultados y tienen la potestad de sancionar a ciudadanos cuando estos infringen normas que les exigen un comportamiento debido. La sanción aplicada genera un perjuicio al infractor que tiene que sufrir una afectación económica y pecuniaria en su patrimonio con el pago de una multa o la imposibilidad de seguir desarrollando la actividad cuando se trata de una orden de cese. Expresa la sanción administrativa el poder del Estado para doblegar conductas resistentes y es un instrumento muy poderoso para la finalidad de asegurar la convivencia en la sociedad. Es por ello, porque se trata del ejercicio del poder estatal, también es una actividad que debe estar precedida del sentido común y del estricto respeto a la ley. Los funcionarios que aplican sanciones deben hacerlo con cuidado y con respeto a sus atribuciones. Salirse de dicho marco conlleva a un abuso de autoridad que tiene carácter delictivo. La sanción administrativa debe ser el resultado del respeto democrático de una serie de principios. De manera previa a la realización del comportamiento infractor, debe efectuarse la identificación de la conducta prohibida. Con ello se garantiza que el ciudadano esté advertido de lo que la ley espera de su comportamiento. Cuando no hay claridad en la descripción de la prohibición, esto impide el ejercicio de la potestad de sanción. No es posible definir interpretativamente los alcances de una prohibición y sancionar al ciudadano en el mismo acto en que la definición se produce. La prohibición debe estar contenida en una ley. La tipificación de conductas por la vía del reglamento solo procede excepcionalmente en casos de habilitación por la propia ley. La investigación debe respetar principios elementales como la imputación cierta y precisa de la conducta infractora; la presunción de inocencia; el derecho de defensa; los plazos máximos y los razonables. De lo que se trata es de no mantener al ciudadano indefinidamente en la incertidumbre y en el gasto que significa enfrentar un procedimiento de sanción. En el caso de la sanción, debe distinguirse entre aquella por omisiones formales, identificables objetivamente y de multa tasada; y de aquella otra de fondo, que conlleva la evaluación de la culpabilidad del agente y la definición de una cuantía de la multa. El monto de las multas no puede quedar al arbitrio de la autoridad o a la mera cita de criterios legales en aparente justificación; es necesario un desarrollo sustentado y explícito de los motivos. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 2
3. 2.- CONCEPTO DE POTESTAD La potestad es poder político y, por lo tanto, una vocación organizadora de un conjunto social, que forma parte de la soberanía, estando más allá del Derecho cuando esta es potencial, y que entra en el mundo de lo jurídico al normalizarse el poder soberano en la Constitución, para ser distribuida por esta en los órganos depositarios de la soberanía (…)”.”(…) la potestad sería una esfera cualquiera del poder soberano del Estado, que por su carácter ordenador de la sociedad se le impone al individuo con mayor o menor intensidad, dentro o fuera del marco del Derecho, el cual, a su vez, es producto de la soberanía, el caso del constitucional, o de una potestad soberana constitucionalmente expresada, en los demás niveles normativos 3.- POTESTAD SANCIONADORA La potestad sancionadora es aquella facultad de la administración pública de imponer sanciones a través de un procedimiento administrativo, entendida la sanción administrativa como aquel mal infligido a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, con finalidad represora, consistiendo la sanción en la privación de un bien o derecho, o la imposición de un deber, al estar vedada para la administración pública las sanciones consistentes en privación de libertad. Este poder de sancionar venía siendo entendido contrario al principio de separación de poderes, ya que la Administración no sólo sanciona sino que, además, ejecuta las sanciones que en su caso pueda imponer. Asimismo, en el Derecho comparado, la importante cuantía de las multas y el hecho de imponerlas sin todas las garantías propias del proceso penal, hacía que esto se considerara ciertamente contrastable con el monopolio de los jueces y Tribunales en el ejercicio del poder punitivo del Estado. Este panorama, actualmente, ha cambiado sustancialmente en nuestro Derecho porque la Constitución ha legitimado el poder sancionador de la Administración y, en el Derecho comparado, porque la crisis del sistema jurisdiccional de algunos países ha llevado por la vía de la despenalización a atribuir a la Administración tal potestad represora; eso sí, todo ello bajo el control de los Tribunales. 4.- PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO Los principios del Derecho Sancionador Administrativo, y por tanto, de la potestad sancionadora, son sustancialmente iguales a los del Derecho Penal, y emanan de la Convención Europea de Derechos Humanos. – Art. 44º de la Constitución: “Es deber del Estado la protección de los derechos fundamentales, la seguridad de la población, el bienestar general. A través de la potestad sancionadora, la Administración, puede cumplir sus fines constitucionales. – Sin embargo, Hay la necesidad de someter esta potestad a los mecanismos de limitación y control del poder. 5.- LIMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA Límites de la Potestad Sancionadora: PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 3
4. a) Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo que determina la necesaria cobertura de ésta en una norma con rango legal. b) La prohibición de las penas de privación de libertad, a las que pueda llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas. c) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el artículo 139º numeral 14 que son de aplicación a los procedimientos que la Administración siga para la imposición de sanciones. d) la subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdicción contencioso-administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal en el enjuiciamiento y determinación de los hechos susceptibles de ser enjuiciados por el orden administrativo y aquella jurisdicción. 6.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA El artículo 230º de la ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General establece que la potestad sancionadora del Estado se encuentra regida adicionalmente por diez principios (sin perjuicio de los 16 principios del procedimiento administrativo contemplados en el art. IV del Título Preliminar), referidos al aspecto correspondientes a la determinación de las conductas constitutivas de infracción administrativa y las consecuencias aplicables en disposiciones de carácter normativo, como en aquello vinculado en la aplicación de las mismas en cada caso concreto 6.1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. Sustentado en lo dispuesto por el art. 2.24.d de la Constitución Política que consagra el principio de Legalidad, que establece que nadie puede ser sancionado por acto u omisión que no esté previamente señalado en la ley. Ejemplo: (Exp. N.° 2050-2002-AA/TC) “(…) es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador…” . “El principio de legalidad.- En materia sancionatoria impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está también determinada por la ley. Como lo ha expresado el Tribunal Constitucional (Caso de la Legislación Antiterrorista, Exp. N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa). ( STC. 2050-2002-AA/TC). 6.2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso. Existen dos dimensiones del debido proceso El debido proceso adjetivo o formal.- que entiende al debido proceso como un conjunto de condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa del administrado y; PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 4
5. El debido proceso sustantivo.- En este aspecto, el debido proceso no se inserta en un constructo procedimental, sino que implica la compatibilidad de los pronunciamientos jurisprudenciales con los estándares de justicia o razonabilidad. 6.3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación: a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; b) EI perjuicio económico causado; c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción; d) Las circunstancias de la comisión de la infracción; e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. 6.4 Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria. 6.5 Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. 6.6 Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes. 6.7 Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos: a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5. 6.8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. 6.9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 5
6. 6.10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7. 7.- DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN La determinación de la sanción se da al interior de un procedimiento administrativo sancionador, el mismo que debe ser garantista de los derechos del administrado, siendo que deberán respetarse una serie de principios administrativos recogidos por el Artículo 230º de la Ley Nº 27444: Principio de Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción de Licitud y Non Bis in Idem, 8.- ETAPAS PARA LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN Según señala la doctrina administrativa una vez comprobados los hechos materia de infracción deberán seguirse cuatro etapas para la determinación de la sanción concreta. Las mencionadas etapas serían: (I) Tipificación, (II) Calificación, (III) Graduación y (IV) Cuantificación. Tipificación.- Solamente puede constituir ilícitos sancionables aquellas conductas que han sido recogidas por una Ley como infracciones administrativas. No existe en este caso una actividad discrecional de la Administración, sino una actividad reglada, la cual consiste en subsumir la presunta actuación infractora en tipo normativo establecido por Ley. Calificación.- Consiste en el encuadramiento de la sanción como leves, graves y muy graves, en función de la entidad del bien público protegido. Graduación.- De acuerdo a los parámetros establecidos legalmente se gradúa la sanción en mínimo, medio o máximo. El mencionado ejercicio debe ser motivado tomando en cuenta las circunstancias de los hechos materia de infracción. Cuantificación.- Finalmente, la Administración debe concretar la sanción establecido una medida o un monto dinerario a pagar (en caso de multas) a ser cumplido por el administrado. 9.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Es un procedimiento administrativo interno, que se desarrolla de oficio, e implica regular el ejercicio de los poderes disciplinarios de la Administración respecto a sus agentes, con el fin de conservar el buen orden en el desarrollo de la función pública el procedimiento sancionador se contempla como un procedimiento especial. El cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales o administrativas no solamente constituye una obligación para los funcionarios y PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 6
7. servidores públicos dentro de su actuación sino también constituye una obligación para los administrados. 10.- POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO, EN UN ESTADO MODERNO Se afirma que la potestad sancionadora del Estado tiene su origen en el establecimiento del Estado Moderno, tras abandonarse la estructura del Antiguo Régimen . Así, el Estado Liberal de Derecho, para hacer frente al modelo absolutista que caracterizó al tipo de poder del régimen precedente, determinó la necesidad de dos cuestiones: por un lado, monopolizar la potestad sancionadora del Estado, y por el otro, racionalizar y someter dicha potestad a los mecanismos de limitación y control del poder, propios de esta nueva forma de organización estatal. En la actualidad el Perú, al igual que la mayoría de Estados, proclama un Estado Constitucional de Derecho (precisamente para superar el Estado Liberal de Derecho), es decir con características de democracia, supremacía constitucional y prioridad en la protección de los derechos fundamentales, será la potestad atribuida a determinados órganos del Estado con la finalidad de imponer penas y medidas de seguridad a quienes después de un concreto proceso, contemplado previamente en la ley, los establezca como responsables de los delitos o faltas, según corresponda. La potestad sancionadora de la Administración se encuentra relacionada directamente con el principio – derecho constitucional del debido proceso y con otros derechos fundamentales, que además se hayan reconocido en diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos, por lo que su actual regulación debe encontrarse arreglada a aquellos. Asimismo, por las características descritas (determinación de los responsables de delitos y faltas) tiene origen común con el Derecho Penal. En el Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora de la Administración, se enmarca en principios propios del campo penal, pero con las particularidades o matices especiales que integra la actividad realizada por la Administración. De esta manera, la potestad sancionadora de la Administración se inspira por una serie de principios como el de legalidad material, irretroactividad, tipicidad, y proporcionalidad; los que al mismo tiempo son un límite a dicha potestad. Cuando se establece que dichos principios son un límite se debe entender que el ejercicio de la potestad sancionadora no implica que los destinatarios de las sanciones se encuentren desprotegidos o que no apliquen las garantías constitucionales generales, tales como el debido proceso o el derecho de igualdad, sino todo lo contrario, que de manera permanente puede hacer uso de ellas aún cuando no se circunscriban de manera estricta al ámbito del Derecho Penal. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 7
8. ANEXOS “GUÍA SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO-DERECHO DEL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS” EDICIÓN 2013, ELABORADA POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS Capítulo I Nociones preliminares I.1. El principio-derecho del debido proceso I.2. La aplicación del debido proceso en los procedimientos administrativos Capítulo II El debido procedimiento administrativo II.1. Delimitación conceptual II.2. Garantías del debido procedimiento administrativo II.2.1. Derecho a la notificación II.2.2. Derecho de acceso al expediente II.2.3. Derecho a la defensa II.2.4. Derecho a ofrecer y producir pruebas II.2.5. Derecho a una decisión motivada y fundada en derecho II.2.6. Derecho a la presunción de licitud II.2.7. Derecho al plazo razonable II.2.8. Derecho a ser investigado por una autoridad competente II.2.9. Derecho a ser investigado por una autoridad imparcial II.2.10. Derecho a impugnar las decisiones administrativas II.2.11. Ne bis in idem II.2.12. Principio de publicidad de normas procedimentales Bibliografía Anexos 1. Sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional 2. Sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos CAPITULO I NOCIONES PRELIMINARES I.1. EL PRINCIPIO-DERECHO DEL DEBIDO PROCESO El debido proceso tiene su origen en el due process of law anglosajón, el cual se encuentra conformado por el debido proceso adjetivo, que se refiere a las garantías procesales que aseguran la vigencia de los derechos fundamentales; y el debido PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 8
9. proceso sustantivo, que protege a los ciudadanos de leyes contrarias a los derechos fundamentales4 . La incorporación del due process of law al constitucionalismo latinoamericano ha implicado la variación de su contenido. En Latinoamérica, el debido proceso adjetivo alude al cumplimiento de ciertas formalidades de trámite y procedimiento que deben observarse para la emisión de una sentencia; mientras que el debido proceso sustantivo garantiza que las sentencias sean razonables5 Así, en nuestro país, el TC sostiene que el debido proceso presenta dos expresiones: una formal y otra sustantiva. La expresión formal comprende los principios y reglas relacionados con las formalidades aplicables a todo proceso judicial, tales como el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación. En cambio, la expresión sustantiva está relacionada con los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe cumplir.6 Asimismo, el TC señala que el debido proceso tiene un contenido complejo pues no solo se encuentra conformado por las garantías reconocidas expresamente en las normas jurídicas, sino también por aquellas que se deriven del principio–derecho de dignidad de la persona humana y que resulten esenciales para que el proceso pueda cumplir con su finalidad. 7 Por otro lado, cabe señalar que el Numeral 3 del Artículo 139° de la CPP precisa que el debido proceso constituye un principio de la función jurisdiccional8 . Es decir, es un parámetro o criterio rector que debe ser observado por las autoridades que ejercen la función jurisdiccional (v. gr. autoridades del Poder Judicial, TC, Comunidades Nativas y Campesinas, Fuero Militar, Arbitral y Electoral)9 . Al respecto, la doctrina y jurisprudencia nacional sostienen que el debido proceso no solo constituye un principio aplicable a quienes ejercen función jurisdiccional, sino también un derecho fundamental10 . En esa medida, el debido proceso comparte el doble carácter de los derechos fundamentales. Por un lado, constituye un derecho subjetivo, que resulta exigible por todas las personas; y por otra parte, un derecho objetivo, dado que contiene una dimensión institucional que lleva implícito los fines sociales y colectivos de justicia.11 4 Cf. LANDA ARROYO, César. “Debido proceso y tutela jurisdiccional”. En: Pensamiento Constitucional. Lima, número 8, 2001, p. 448. 5 Cf. SAGÜÉS, Néstor Pedro, Elementos de Derecho Constitucional. Volumen 2, Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 328. 6 Cf. Sentencia del 27 de noviembre del 2005, recaída en el Expediente N° 0023-2005-PI/TC, fundamento jurídico 48. 7 Cf. Sentencia del 27 de noviembre del 2005, recaída en el Expediente N° 0023-2005-PI/TC, fundamento jurídico 42. 8 Constitución Política del Perú.- “Artículo 139°.- Principios de la función jurisdiccional Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdiccional predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación. (…)” 9 De conformidad con lo establecido en los Artículos 139°, 149°, 178° y 202° de la Constitución Política del Perú, las autoridades mencionadas ejercen función jurisdiccional. 10 Esta postura resulta acorde con lo establecido en diversos tratados, en los cuales se reconoce al debido proceso como un derecho humano. Al respecto, puede verse: Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 10), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Artículo XVIII), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 14°) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 8°). 11 Cf. LANDA ARROYO, César. loc. cit. RUBIO CORREA, Marcial, EGUIGUREN PRAELI, Francisco y Enrique BERNALES BALLESTEROS. Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Análisis de los Artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2010, p. 25. BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Derechos Fundamentales y Proceso Justo. Lima: Ara Editores, 2001, p. 236- 239. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 9
10. En este sentido, la Corte IDH señala que el debido proceso comprende todas las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial12 Por lo expuesto, el debido proceso constituye un principio-derecho que garantiza que todas las personas puedan pretender la defensa de sus derechos, la solución de sus controversias y la aclaración de alguna incertidumbre jurídica a través de un proceso dotado de garantías mínimas (formales y sustantivas). En tal sentido, el debido proceso se define como la regulación jurídica que, de manera previa, limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de las personas, de modo que ninguna actuación de la autoridad jurisdiccional dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentre sujeta al procedimiento señalado en la ley13 . I.2. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO-DERECHO DEL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Como se puede apreciar del acápite precedente, el debido proceso constituye un principio-derecho que debe ser aplicado en sede jurisdiccional. No obstante, la jurisprudencia y la doctrina han reconocido que este derecho también debe ser observado en la tramitación de los procedimientos administrativos. En efecto, la Corte IDH sostiene que el conjunto de garantías que conforman el debido proceso debe ser observado por cualquier autoridad administrativa que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas, tal como se aprecia de la siguiente cita: “…cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.” 14 Asimismo, la Corte IDH estima que el debido proceso resulta aplicable en la vía administrativa a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos15 , tales como las sanciones administrativas16 . En esa línea, el TC peruano considera que el derecho al debido proceso reconocido en el Numeral 3 del Artículo 139° de la CPP, no solo tiene una dimensión 12 Cf. Corte IDH, Opinión Consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999, “El derecho a la Información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal”, párr. 118. 13 Cf. CORTEZ TATAJE, Juan Carlos. “El debido procedimiento administrativo y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. En: Gaceta Constitucional. Lima, número 52, 2012, p. 183. 14 Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de 2001. párr. 71. 15 Cf. Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia del 6 de febrero de 2001. párr. 102. Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Garantías judiciales en Estados de Emergencia. (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). párr. 27. 16 Cf. Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de 2001. párr. 68. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 10
11. estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo.17 Este Tribunal refiere que el fundamento principal por el cual el debido proceso resulta aplicable a los procedimientos administrativos reside en el hecho de que la Administración Pública se encuentra vinculada a la CPP y, por ende, a las garantías procesales que este reconoce a las personas, tal como se aprecia de la siguiente cita: “El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.”18 (Negrilla agregada) Cabe señalar que incluso la Corte Suprema de la República del Perú, aunque de manera muy incipiente, ha reconocido que el debido proceso resulta aplicable en sede administrativa.19 Por lo expuesto, el cumplimiento de las garantías que conforman el debido proceso no solo resulta exigible a nivel judicial, sino ante cualquier instancia en el que se determine derechos y obligaciones de diversa índole. En ese sentido, la Administración Pública no se encuentra exenta de cumplir con todas las garantías que permitan alcanzar una decisión justa en los procedimientos administrativos de su competencia. 20 Más aún si se tiene en cuenta que la Administración se encuentra vinculada a la CPP, por lo que debe respetar sus principios, tales como el debido proceso; y velar por el cumplimiento de sus fines, entre los que se encuentra la protección de los derechos de la persona y su dignidad.21 CAPITULO II EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO II.1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Como se ha indicado en el acápite precedente, las garantías que conforman el debido proceso pueden ser invocadas por las personas en los procedimientos administrativos, con la finalidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto de la Administración Pública que pueda afectarlos. En tal supuesto, cuando el debido proceso se aplica al procedimiento administrativo se hace referencia al debido procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo constituye un principio-derecho que concede a los administrados derechos y garantías implícitos a un procedimiento regular y justo. Este principio-derecho debe ser observado por la Administración Pública en la 17 Cf. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 03741-2004-AA/TC, fundamento jurídico 18 18 Sentencia de 7 de agosto de 2008, recaída en el Expediente N° 8495-2006-PA/TC, fundamento jurídico 33. 19 Cf. Sentencias recaídas en los Expedientes N° 2452-2008-PA, N° 3344-2008-AP y N° 0077-2009-AP, emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema. 20 Cf. AGUILAR CARDOSO, Luis Enrique. El derecho humano al debido procedimiento administrativo en la gestión migratoria. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2010, p. 17. 21 Cf. DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional y Sistema de Fuentes. Barcelona: Editorial Ariel, 1998, p. 69. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 11
12. tramitación de los procedimientos administrativos que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción. En esa línea, el Numeral 2.1 del Artículo IV del Título Preliminar y el Numeral 2 del Artículo 230° de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General22 señalan que el debido procedimiento constituye un principio que rige la actuación de la Administración Pública en todos los procedimientos administrativos, en especial en aquellos en los que ejerce potestad sancionadora (procedimiento administrativo sancionador). Asimismo, refieren que el debido procedimiento se encuentra conformado por el derecho del administrado a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Cabe indicar que el TC y la Corte IDH han ampliado el catálogo de garantías del debido procedimiento administrativo que se encuentran reconocidas en la mencionada norma, realizando una interpretación axiológica de los derechos23 . En ese sentido, conforme lo establecen dichas Cortes, el debido procedimiento administrativo está constituido, entre otros, por el derecho a ser notificado, a acceder al expediente, a la defensa, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, a ser juzgado por una autoridad competente en un plazo razonable y a impugnar las decisiones. II.2. GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En este acápite se desarrolla el contenido de los derechos y las garantías que conforman el debido procedimiento administrativo, según lo establecido por la jurisprudencia más relevante emitida por el TC y la Corte IDH. II.2.1.Derecho a la notificación Mediante esta garantía se concede a los administrados el derecho a ser informados del estado del procedimiento en el momento oportuno. La notificación implica comunicar a las partes o a quienes tengan legítimo interés la realización de una 22 22 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. (…)”. “Artículo 230º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso. (…)”. 23 De conformidad con la interpretación axiológica de los derechos, las normas jurídicas deben interpretarse conforme a los principios y valores que subyacen a la Constitución Política como norma suprema del ordenamiento, lo que implica realizar una interpretación expansiva y progresiva de los derechos de las personas. Cf. GARCÍA AMADO, Juan Antonio. “La interpretación constitucional”. En: Revista Jurídica de Castilla y León. España, número 2, 2004, p. 74. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 12
13. diligencia o actuación procesal, o la decisión tomada por la Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo. Las resoluciones emitidas por la Administración Pública deben ser notificadas a través de medios idóneos (v. gr. correo, telégrafo, entre otros) que permitan tener constancia de su práctica y de las circunstancias en las que se ha realizado, conforme lo establecen las normas procesales.24 Cabe señalar que, el TC considera que la garantía de la debida notificación está vinculada al ejercicio del derecho de defensa, tal como se aprecia de la siguiente cita: “… Este Colegiado considera que, en este caso, solo mediante la notificación de la resolución administrativa el actor podía tomar conocimiento exacto de la motivación que tuvo la Administración para declarar la caducidad de su afiliación, y de este modo ejercer su derecho de defensa; y si bien Essalud emitió la resolución administrativa de baja, ésta fue extemporánea, lo que vulneró el derecho al debido procedimiento administrativo del recurrente, dado que se le privó de defender adecuada y oportunamente su derecho a la seguridad social.” 25 (Negrilla agregada) Más aun, el TC sostiene que la observancia del derecho a la notificación resulta trascendente en la tramitación de los procedimientos administrativos disciplinarios, en los cuales solo la notificación oportuna al administrado de los cargos que se le imputan permitirá el ejercicio adecuado de su derecho de defensa.26 II.2.2.Derecho de acceso al expediente Mediante esta garantía se concede a los administrados la posibilidad de estar debidamente informados del estado o situación del procedimiento administrativo, a través del acceso y lectura del expediente. Esta garantía se encuentra reconocida en el Numeral 3 del Artículo 55° de la LPAG27 , el cual señala que los administrados tienen derecho a acceder a la información contenida en el expediente del procedimiento administrativo. Conforme lo dispone el Artículo 160° de la LPAG28 los administrados tienen derecho de acceder a los documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes 24 Cf. Diccionario Jurídico ESPASA. Madrid: Espasa Calpe - Fundación Tomás Moro, 2006, p. 2010. 25 Cf. Sentencia de 20 de diciembre de 2007, recaída en el Expediente N° 05658-2006-PA/TC, fundamento jurídico 24. 26 Cf. Sentencia del 6 de agosto de 2002, recaída en el Expediente N° 1109-2002–AA/TC, fundamentos jurídicos 19- 20. Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, fundamento jurídico 13. 27 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 55º.- Derechos de los administrados Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes: (…) 3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley. (…)”. 28 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 160º.- Acceso a la información del expediente 160.1 Los administrados, sus representantes o su abogado, tienen derecho de acceso al expediente en cualquier momento de su trámite, así como a sus documentos, antecedentes, estudios, informes y dictámenes, obtener certificaciones de su estado y recabar copias de las piezas que contiene, previo pago del costo de las mismas. Sólo se exceptúan aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que contienen información cuyo conocimiento pueda afectar su derecho a la intimidad personal o familiar y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional de acuerdo a lo establecido en el inciso 5) del Artículo 20 de la Constitución Política. Adicionalmente se exceptúan las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial, así como todos aquellos documentos que impliquen un pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente. 160.2 El PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 13
14. contenidos en el expediente administrativo en cualquier momento de su trámite. Solo se exceptúan aquellos documentos que contienen información cuyo conocimiento pueda afectar el derecho a la intimidad personal o familiar, aquellos que expresamente sean excluidos por ley o por razones de seguridad nacional, las materias protegidas por el secreto bancario, tributario, comercial e industrial y los que impliquen un pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente. El pedido de acceso al expediente puede realizarse verbalmente y se concede de inmediato, sin necesidad de resolución expresa, en la oficina en que se encuentre el expediente. Cabe indicar que existe una relación de complementariedad entre la notificación oportuna de las resoluciones y el acceso al expediente, dado que ambas garantías permiten que el administrado cuente con la información necesaria para ejercer apropiadamente su derecho de defensa. En esta línea, el TC sostiene lo siguiente: “[el debido procedimiento administrativo] implica que, mínimamente, debieron formularse y notificarse los cargos correspondientes, y que se le debió conceder un plazo establecido con anterioridad al procesamiento para formular su defensa, acceder a la revisión de un eventual expediente…”29 (Negrilla agregada) Por su parte, la Corte IDH señala que si no se permite a una persona acceder a la información contenida en el expediente (v. gr. medios probatorios) se le restringe su derecho de defensa, tal como se advierte de la siguiente cita: “Lo antedicho produjo la consiguiente restricción del derecho de defensa de los magistrados para presentar los descargos correspondientes a las imputaciones que se presentaban en su contra. Por una parte, los inculpados no tuvieron conocimiento oportuno y completo de los cargos que se les hacían y se les limitó el acceso al acervo probatorio. El plazo otorgado para ejercer su defensa fue extremadamente corto, considerando la necesidad del examen de la causa y la revisión del acervo probatorio a que tiene derecho cualquier imputado…”30 (Negrilla agregada) Como se aprecia, la garantía en comentario faculta al administrado a acceder, en cualquier momento, a los antecedentes, estudios, informes, dictámenes o cualquier otra documentación contenida en el expediente administrativo. Esto con la finalidad de que cuente con información relevante para ejercer adecuadamente su derecho de defensa. II.2.3.Derecho a la defensa El derecho a la defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que se encuentra reconocido en el Numeral 1.2 del Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, el cual refiere que todo administrado tiene derecho a exponer los argumentos que sustentan su defensa. pedido de acceso podrá hacerse verbalmente y se concede de inmediato, sin necesidad de resolución expresa, en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque no sea la unidad de recepción documental”. 29 Sentencia del 6 de agosto de 2002, recaída en el Expediente N° 1109-2002–AA/TC, fundamento jurídico 19 30 Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. párr. 83 PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 14
15. Asimismo, el Numeral 4 del Artículo 234° de la LPAG reconoce que el administrado tiene derecho a contar con un plazo razonable para ejercer su derecho de defensa, tal como se evidencia de la siguiente cita: “Artículo 234º.- Caracteres del procedimiento sancionador Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…) 4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 162.2 del Artículo 162, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación”. (Negrilla agregada) En este sentido, el TC sostiene que el derecho a la defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra.31 Asimismo, el TC señala que el derecho a la defensa garantiza que toda persona sometida a un procedimiento administrativo tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses. En tal sentido, se vulneraría el derecho a la defensa cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales necesarios para su defensa o cuando se establecen condiciones para la presentación de los argumentos de defensa (descargo o contradicción).32 Por su parte, la Corte IDH sostiene que el derecho de defensa implica que los administrados tengan conocimiento oportuno y completo de los cargos que se les imputan, cuenten con un plazo razonable para ejercer su defensa y puedan presentar medios probatorios.33 Además, la Corte IDH refiere que la oralidad podría constituir un elemento esencial del derecho de defensa en ciertos tipos de procedimientos, tal como se evidencia de la siguiente cita: “…la Corte considera que del artículo 8.1 de la Convención no se desprende que el derecho a ser oído debe necesariamente ejercerse de manera oral en todo procedimiento. Lo anterior no obstaría para que la Corte considere que la oralidad es una de las “debidas garantías” que el Estado debe ofrecer a los justiciables en cierto tipo de procesos. Sin embargo, el representante no ha presentado argumentos que justifiquen por qué es necesaria la oralidad, como garantía del debido proceso, en el procedimiento disciplinario ante la CFRSJ o en las distintas instancias recursivas.”34 (Negrilla agregada) 31 Cf. Sentencia del 20 de agosto de 2002, recaída en el Expediente N° 0649-2002-AA/TC, fundamento jurídico 2. 32 Cf. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamentos jurídicos 24 al 26. 33 Cf. Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 83. 34 Cf. Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 83. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 15
16. Por lo expuesto, el derecho en comentario implica que los administrados cuenten con el tiempo y medios adecuados para preparar su defensa y que, en ciertas ocasiones, puedan ejercerla de forma oral. II.2.4.Derecho a ofrecer y producir pruebas El derecho a ofrecer y producir pruebas se encuentra reconocido en el Numeral 1.2 del Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG. Esta garantía faculta a los administrados a presentar los medios de prueba que sean pertinentes para fundamentar sus argumentos, así como garantiza que la autoridad administrativa actúe y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Conviene señalar que la producción y valoración de pruebas está vinculada a la motivación de las decisiones y al resultado del procedimiento administrativo, dado que su consideración definirá el sentido de la decisión final. Al respecto, el TC refiere que este derecho resulta trascendental en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores. En tal sentido, sostiene que todo administrado, para la defensa de sus derechos, puede presentar pruebas de descargo, las cuales deben ser necesariamente valoradas por la Administración Pública para emitir una decisión final, es decir, para concluir si corresponde o no la imposición de una sanción administrativa.35 II.2.5.Derecho a una decisión motivada y fundada en derecho El derecho a una decisión motivada y fundada en derecho se encuentra reconocido en el Numeral 1.2 del Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG. En aplicación de esta garantía se exige a la Administración Pública que exteriorice las razones que sustentan su decisión (resolución administrativa)36 En tal sentido, esta garantía implica que la autoridad administrativa consigne en sus resoluciones los hechos y las normas jurídicas que han determinado el sentido de su decisión37 . Cabe indicar que el Numeral 4 del Artículo 3° y el Artículo 6° de la LPAG38 señalan que la motivación constituye un requisito de validez de los actos administrativos. La motivación debe ser expresa, indicando la relación concreta y directa entre los hechos probados y las normas jurídicas. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo 35 Cf. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento jurídico 25. 36 36 Cf. CORTEZ TATAJE, Juan Carlos. Óp. cit., p. 188. 37 Cf. LANDA ARROYO, César. Óp. cit., p. 451. 38 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…) 4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. (…)”. “Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo 6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. 6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. 6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. (…)”. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 16
17. certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. En este sentido, la Corte IDH sostiene que la debida motivación implica que la Administración Pública mencione en la resolución administrativa los hechos que configuran la infracción, las normas aplicables y las consecuencias previstas en estas.39 Por su parte, el TC considera que la autoridad administrativa puede cumplir la exigencia de la motivación si incorpora en los considerandos de la resolución, de modo escueto o extenso, sus propias razones; o si acepta integra y exclusivamente lo establecido en los dictámenes o informes previos emitidos (supuesto de motivación por remisión) 40 . Asimismo, el TC refiere que esta garantía implica que exista congruencia entre lo pedido y lo resuelto.41 Además, el supremo intérprete de la Constitución ha señalado que la motivación de la actuación administrativa es una exigencia ineludible para la emisión de todo tipo de acto administrativo, sea estos emitidos en mérito de una potestad reglada o discrecional42 . En relación a la motivación de los actos discrecionales, el TC refiere que estos no pueden justificarse en la mera apreciación de la autoridad administrativa, sino en razones de hecho y derecho, tal como se advierte de la siguiente cita: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando solo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no solo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”43 Por último, el TC refiere que la exigencia de motivación suficiente de las resoluciones constituye una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal sostiene que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad y, por ende, una vulneración del debido procedimiento administrativo.44 II.2.6.Derecho a la presunción de licitud La presunción de inocencia se fundamenta en el principio in dubio pro homine, en virtud del cual se debe presumir inocente a una persona mientras la autoridad no haya demostrado su culpabilidad45 . En este sentido, el Literal e) del Numeral 24 del 39 Cf. Corte IDH, Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005, párr. 153. 40 Cf. Sentencia del 17 de febrero de 2005, recaída en el Expediente N° 4289-2004-AA/TC, fundamentos jurídicos 13 y 14. 41 Cf. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 8605-2005-AA/TC, fundamento jurídico 23. 42 Cf. Sentencia del 18 de febrero de 2005, recaída en el Expediente N° 0091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9. 43 Sentencia del 7 de agosto de 2008, recaída en el Expediente N° 8495-2006-PA/TC, fundamento jurídico 40. 44 Cf. Sentencia del 25 de mayo de 2006, recaída en el Expediente N° 294-2005-PA/TC, fundamento jurídico 4. 45 Cf. LANDA ARROYO, César. Óp. cit., p. 449. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 17
18. Artículo 2° de la CPP prescribe que “toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.” Asimismo, el Numeral 1 del Artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Penal refiere que para declarar la responsabilidad penal de una persona se “requiere de una suficiente actividad probatoria de cargo, obtenida y actuada con las debidas garantías procesales. En caso de duda sobre la responsabilidad penal debe resolverse a favor del imputado”. En esa línea, el TC sostiene que el derecho a la presunción de inocencia obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocencia del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones.46 Asimismo, este Tribunal señala que el derecho a la presunción de inocencia también resulta aplicable en el procedimiento administrativo sancionador. En sede administrativa, esta garantía establece la prohibición de trasladar la carga de la prueba al imputado, tal como se advierte de la siguiente cita: “…no puede trasladarse toda la carga de la prueba a quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia. Por ello, al disponerse en este caso que sea el propio investigado administrativamente quien demuestre su inocencia, se ha quebrantado el principio constitucional de presunción de inocencia que también rige el procedimiento administrativo sancionador, sustituyéndolo por una regla de culpabilidad que resulta contraria a la Constitución.”47 (Negrilla agregada) Cabe señalar que en el ámbito administrativo el derecho bajo análisis se denomina “presunción de licitud” y se encuentra previsto en el Numeral 9 del Artículo 230° de la LPAG, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 230º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. (…)” Por lo expuesto, el derecho a la presunción de licitud implica que la actuación de toda persona debe ser considerada lícita mientras no se haya probado lo contrario en el procedimiento administrativo. Asimismo, esta garantía establece que la Administración Pública tiene la carga de probar lo que ha planteado como premisas del procedimiento (los cargos imputados). II.2.7.Derecho al plazo razonable La garantía del plazo razonable exige que los procedimientos administrativos se desarrollen sin dilaciones indebidas y dentro de los plazos establecidos por ley. Este derecho pretende impedir que los administrados permanezcan largo tiempo sin certeza 46 Cf. Sentencia del 29 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 08811-2005-PHC/TC, fundamento jurídico 3 47 Sentencia del 11 de octubre de 2004, recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, fundamento jurídico 13. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 18
19. sobre la determinación de sus derechos y obligaciones, lo cual puede afectar sus intereses y propiciar una situación de inseguridad jurídica. La doctrina sostiene que el “plazo razonable” constituye un concepto jurídico indeterminado que debe ser establecido en base a la ley, considerando el tipo de procedimiento en trámite. En tal sentido, el carácter “razonable” de la duración de un procedimiento administrativo debe apreciarse considerando las circunstancias de la causa, la complejidad del asunto, la conducta de los reclamantes y de las autoridades, así como las consecuencias de la demora.48 En esta línea, la Corte IDH refiere que los procedimientos administrativos que determinan derechos de los administrados deben tramitarse en un plazo razonable. A efectos de verificar si el plazo ha sido razonable se debe tener en cuenta la complejidad del procedimiento y la actuación de la Administración Pública. Así, por ejemplo, se evidencia la vulneración del plazo razonable si un procedimiento de reivindicación de tierras se prolonga durante once o trece años, debido a la actitud negligente de la autoridad administrativa.49 Por su parte, el TC señala que el carácter razonable de la duración de un procedimiento se debe apreciar según las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta: (i) la complejidad del asunto; (ii) el comportamiento del recurrente; (iii) la forma en que el asunto ha sido llevado por las autoridades administrativas, es decir, lo que ordinariamente se demora en resolver determinado tipo de procesos; y (iv) las consecuencias que la demora produce en las partes.50 Asimismo, este Tribunal ha indicado que el incumplimiento del plazo fijado por ley, no tiene como consecuencia directa la nulidad del proceso administrativo ni de la pretensión coercitiva del Estado. En otras palabras, la inobservancia de los plazos no genera directamente que las resoluciones finales sean declaradas inválidas.51 Finalmente, el supremo intérprete de la Constitución ha señalado que las autoridades administrativas deben observar los principios de impulso de oficio, celeridad y simplicidad, para evitar causar una demora innecesaria en la tramitación de los procedimientos administrativos.52 II.2.8.Derecho a ser investigado por una autoridad competente La doctrina sostiene que la competencia es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el ordenamiento jurídico. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. La competencia es irrenunciable e improrrogable y debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación. La observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano respectivo.53 48 Cf. LANDA ARROYO, César. “Debido proceso y tutela jurisdiccional”. Óp. cit., p. 454. 49 Cf. Corte IDH. Caso Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. párr. 87 - 89. Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. párr. 93 al 95. 50 Cf. Sentencia del 25 de enero de 2005, recaída en el Expediente N° 3778-2004-AA/TC, fundamento jurídico 21. 51 Cf. Sentencia del 25 de enero de 2005, recaída en el Expediente N° 3778-2004-AA/TC, fundamento jurídico 23. 52 Cf. Sentencia del 26 de mayo de 2005, recaída en el Expediente N° 1966-2005-PHC/TC, fundamento jurídico 15 53 Cf. DROMÍ, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998, p. 241. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 19
20. El Artículo 61° de la LPAG54 dispone que la competencia de las entidades tiene como fuente la CPP y la Ley. Asimismo, el Numeral 1 del Artículo 230° de la Ley N° 27444 - Ley de la LPAG55 señala que en mérito al principio de legalidad solo por norma con rango de ley puede atribuirse a las entidades potestad sancionadora. Por su parte, el Artículo 80° de la LPAG56 establece que las autoridades se encuentran obligadas a apreciar de oficio su competencia para iniciar o proseguir un procedimiento administrativo, teniendo en consideración los criterios aplicables al caso (v. gr. materia, territorio, tiempo, grado o cuantía). En ese sentido, la doctrina sostiene que el tribunal competente es aquel que de acuerdo a determinadas reglas previamente establecidas es el llamado a conocer y resolver una controversia. La garantía de ser juzgado por una autoridad competente presenta dos alcances: (i) la imposibilidad de ser sometido a un procedimiento ante una autoridad que carece de competencia para resolver una determinada controversia; y, (ii) que la competencia de las entidades se encuentre previamente establecida por ley.57 En ese sentido, la Corte IDH ha reconocido que en el ámbito administrativo, toda persona tiene el derecho a ser oída por una autoridad competente para la determinación de sus derechos.58 Por su parte, el TC señala que solo la autoridad asignada por ley debe tramitar los procedimientos administrativos.59 En consecuencia, sostiene que el avocamiento de una autoridad incompetente al conocimiento de un procedimiento administrativo vulnera el derecho al debido procedimiento, el principio de legalidad y la seguridad jurídica.60 II.2.9.Derecho a ser investigado por una autoridad imparcial En sede administrativa, este derecho se encuentra reconocido como principio de imparcialidad en el Numeral 1.5 del Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, el cual dispone lo siguiente: “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo. 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 54 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 61°.- Fuente de competencia administrativa 61.1 La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquéllas se derivan. (…)”. 55 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. 56 Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.- “Artículo 80.- Control de competencia Recibida la solicitud o la disposición de autoridad superior, según el caso, para iniciar un procedimiento, las autoridades de oficio deben asegurarse de su propia competencia para proseguir con el normal desarrollo del procedimiento, siguiendo los criterios aplicables al caso de la materia, el territorio, el tiempo, el grado o la cuantía.” 57 Cf. HUERTA GUERRERO, Luis. El debido proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2003, p. 34. 58 Cf. Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia del 6 de febrero de 2001. párr.105-110. 59 Cf. Sentencia del 28 de setiembre de 2004, recaída en el Expediente N° 0026-2004-AI/TC, fundamento jurídico 14-16. 60 Cf. Sentencia del 3 de noviembre de 2004, recaída en el Expediente N° 0071-2002-AA/TC, fundamentos jurídicos 13 - 15. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 20
21. 1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general. (…)”. La garantía de la autoridad imparcial asegura a las personas que sus controversias serán decididas por un ente que no tiene ningún interés o relación personal con el asunto en discusión y que mantendrá una posición objetiva al momento de resolverlo. En consecuencia, la garantía de la imparcialidad implica que las autoridades que conozcan cualquier clase de procedimiento no tengan opiniones anticipadas sobre la forma en la que resolverían, compromisos con alguna de las partes, entre otros. Asimismo, esta garantía obliga a la autoridad a no dejarse influenciar por el contenido de las noticias o las reacciones del público sobre sus actuaciones.61 En ese sentido, la Corte IDH sostiene que la imparcialidad exige que la autoridad administrativa se aproxime a los hechos de la causa careciendo de todo tipo de prejuicio, tal como se advierte de la siguiente cita: “…la Corte considera que existían prejuicios y estereotipos que fueron manifestados en el informe, que demostraban que quienes realizaron y aprobaron dicho informe no fueron objetivos respecto a este punto. Por el contrario, dejaron plasmada su posición personal respecto a la orientación sexual de la señora Atala en un ámbito disciplinario en el que no era aceptable ni legítimo un reproche jurídico por este hecho. En consecuencia, la Corte establece que la visita extraordinaria y la investigación disciplinaria se realizaron sin la imparcialidad subjetiva necesaria, por lo que el Estado vulneró el artículo 8.1 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana...”.62 (Negrilla agregada) Asimismo, la referida Corte ha señalado que como garantía de la imparcialidad debe reconocerse el derecho de las partes a recusar a las autoridades administrativas que conducen el procedimiento, tal como se evidencia de la siguiente cita: “En tal sentido, la recusación es un instrumento procesal destinado a proteger el derecho a ser juzgado por un órgano imparcial y no un elemento constitutivo o definitorio de dicho derecho. En otras palabras, un juez que no pueda ser recusado no necesariamente es -o actuará de forma- parcial, del mismo modo que un juez que puede ser recusado no necesariamente es -o actuará de forma- imparcial.” “Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte concluye que no hay prueba que indique que el Estado haya desconocido el derecho de las víctimas a ser juzgadas por un tribunal imparcial, pero sí está demostrado que su legislación (supra párr. 59) y jurisprudencia (supra párr. 61) les impidieron solicitar que la imparcialidad de su órgano juzgador sea revisada. Dicho de otro modo, no está demostrado el incumplimiento del deber de respeto del derecho, sino la falta de garantía del mismo”. 63 (Negrilla agregada) Como se aprecia, la garantía de la imparcialidad implica que la autoridad administrativa que conduce el procedimiento no debe tener un interés personal en su 61 Cf. HUERTA GUERRERO, Luis. Óp. Cit. p. 34. 62 Corte IDH. Caso Atala Riffo y niñas vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012. párr. 237. 63 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros vs. Venezuela. Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. párr. 64 y 66. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 21
22. resultado ni prejuicios sobre la actitud de las partes. Asimismo, esta garantía implica que en la legislación debe contemplarse el derecho de recusar a las autoridades administrativas. II.2.10. Derecho a impugnar las decisiones administrativas Como sostiene el TC, el derecho de recurrir una decisión de la Administración Pública no debe confundirse con la exigencia de una doble instancia administrativa. Este último no constituye un derecho fundamental del administrado, dado que no es posible imponer a la Administración Pública, en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia. La exigencia de la pluralidad de instancias es un derecho titularizable estrictamente en el ámbito de un proceso “judicial”. Más aún, si se tiene en cuenta que las controversias surgidas entre el administrado y la autoridad administrativa solo pueden ser solucionadas de forma definitiva por un tercero, imparcial e independiente, y no por la propia Administración Pública.64 En este orden de ideas, este Tribunal refiere que el derecho a impugnar las decisiones administrativas implica la posibilidad material de poder cuestionarlas mediante los mecanismos previstos en el procedimiento administrativo. En caso no se hayan previsto medios impugnatorios dentro del procedimiento administrativo, o cuando estos se han agotado y causado estado, esta garantía permite recurrir a la vía judicial para cuestionar la decisión de la Administración Pública, a través del proceso contencioso- administrativo o, el proceso de amparo, en caso se vulneren derechos fundamentales. Cabe indicar que, en este último supuesto, el derecho a impugnar las decisiones de la Administración Pública confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción. Asimismo, el supremo intérprete de la Constitución señala que se vulneraría la garantía bajo análisis cuando se condiciona el ejercicio del derecho a impugnar. Es decir, cuando se requiere el pago de una tasa o derecho para recurrir las decisiones administrativas. 65 Por su parte, la Corte IDH sostiene que se vulneraría este derecho si en la práctica no se permite a los administrados emplear los recursos impugnativos previstos en la ley. Así, por ejemplo, el derecho a impugnar las decisiones administrativas se habría vulnerado si no se contestan los recursos interpuestos.66 II.2.11. Ne bis in idem El Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a no ser enjuiciado dos veces por el mismo hecho, esto es, el principio ne bis in idem, se desprende del derecho al debido proceso (cosa juzgada) reconocido en el Numeral 2 del Artículo 139° de la CPP En tal sentido, se trata de un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso.67 Asimismo, este Tribunal refiere que el principio bajo análisis informa la potestad sancionadora del Estado y tiene una doble configuración68 : (i) Material 64 Cf. Sentencia del 28 de junio de 2004, recaída en el Expediente N° 0606-2004-AA/TC, fundamento jurídico 6. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento jurídico 23. 65 Cf. Sentencia del 14 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamentos jurídicos 21 al 23. 66 Cf. Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 2 de febrero de 2001, párr.133. 67 Cf. Sentencia del 29 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 4587-2004-AA/TC, fundamento jurídico 46. 68 68 Cf. Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, fundamento jurídico 19. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 22
23. Señala que «nadie puede ser sancionado dos veces por los mismos hechos». Lo anterior implica la imposibilidad de imponer dos sanciones a una persona por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. En tal sentido, su aplicación impide que una persona sea sancionada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. (ii) Procesal Refiere que «nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos». En otras palabras, no se puede iniciar dos procesos distintos con el mismo objeto. De esta manera se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (v. gr. uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos (v. gr. dos procesos administrativos con el mismo objeto). Por último, el TC señala que no resulta inconstitucional que se habilite legalmente la posibilidad de complementar una sanción que, a juicio de las autoridades competentes, resulte manifiestamente insuficiente. No obstante, es diferente aplicar una doble sanción por la lesión de un mismo bien jurídico, que complementar una sanción que aún no se ha ejecutado, en mérito a la gravedad de la infracción.69 II.2.12. Principio de publicidad de normas procedimentales El Artículo 93° de la CPP establece que “[l]a ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial…”. Al respecto, el TC sostiene que la mencionada disposición constitucional resulta aplicable para cualquier precepto normativo que tenga vocación de impersonalidad y abstracción. En tal sentido, la publicación en el diario oficial es un requisito esencial para la eficacia de las leyes y de toda norma jurídica. En consecuencia, la norma no publicada no resulta obligatoria.70 Asimismo, el TC refiere que la exigencia de la publicación de las normas se fundamenta en el principio constitucional de publicidad, el cual es un principio rector de nuestro Estado Democrático de Derecho. En esa línea, el TC afirma que un sistema democrático constitucional se caracteriza por ser un “gobierno del público en público”, en el cual, la regla es la transparencia y no el secreto. Además, este Tribunal señala que la publicidad de las normas está directamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, pues solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de éstos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas. En este sentido, el TC sostiene que, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, la no publicación de la norma que regula las infracciones y sanciones constituye una vulneración del derecho al debido proceso, tal como se advierte de la siguiente cita: “…En ese sentido este Tribunal considera que la infracción o inobservancia del principio de publicidad de la norma que se ha constatado en el procedimiento disciplinario de autos ha ocasionado una afectación del derecho al debido proceso del recurrente. En efecto, el derecho al debido proceso garantiza, entre otros aspectos, 69 Cf. Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, fundamentos jurídicos 23. 70 Cf. Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, fundamento jurídico 24. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 23
24. que el procedimiento se lleve a cabo con la estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen la base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efecto de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional. Por ello, un procedimiento en el que se haya infringido alguno de estos principios implica una lesión del derecho al debido proceso …La publicación de una norma constituye condición sine qua non de su propia vigencia, de modo que la sanción en base a una norma no publicada equivale a una sanción sustentada en una norma no vigente, esto es, en base a una norma que no existe en el ordenamiento jurídico”71 (Negrilla agregada) Por lo expuesto, en aplicación del principio de publicidad toda norma jurídica debe ser publicada en el diario oficial para que sea eficaz. En tal sentido, no resulta válido sancionar a un administrado en mérito a lo establecido en una norma jurídica que no ha sido publicada. BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAS DOCTRINALES • AGUILAR CARDOSO, Luis Enrique. El derecho humano al debido procedimiento administrativo en la gestión migratoria. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2010. • BIDART CAMPOS, Germán, “Los derechos no enumerados en su relación con el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional”. Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México: UNAM, 2002. • BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Derechos Fundamentales y Proceso Justo. Lima: Ara Editores, 2001. • CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial Abeledo Perrot, 1982. • CORTEZ TATAJE, Juan Carlos. “El debido procedimiento administrativo y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. Gaceta Constitucional. Lima, número 52, 2012. • DE OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional y Sistema de Fuentes. Barcelona: Editorial Ariel, 1998. • DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA. Madrid: Espasa Calpe - Fundación Tomas Moro, 2006. • GARCÍA AMADO, Juan Antonio, “La interpretación constitucional”. Revista Jurídica de Castilla y León. España, número 2, 2004. • HUERTA GUERRERO, Luis. El debido proceso en las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima: Comisión Andina de Juristas, 2003. • LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2003. • LANDA ARROYO, César. “Debido proceso y tutela jurisdiccional”. Pensamiento Constitucional. Lima, número 8, 2001. • ROJAS FRANCO, Enrique. “El debido procedimiento administrativo”. Derecho PUCP. Lima, número 67, 2011. • RUBIO CORREA, Marcial, EGUIGUREN PRAELI, Francisco y Enrique BERNALES BALLESTEROS. Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia del Tribunal 71 Sentencia del 15 de octubre de 2010, recaída en el Expediente N° 01514-2010-PA/TC, fundamentos jurídicos 17 y 18. PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 24
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26. • Sentencia del 17 de febrero de 2005, recaída en el Expediente N° 4289-2004-AA/TC. • Sentencia del 25 de enero de 2005, recaída en el Expediente N° 3778-2004-AA/TC. • Sentencia del 3 de noviembre de 2004, recaída en el Expediente N° 0071-2002- AA/TC. • Sentencia del 11 de octubre de 2004, recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC. • Sentencia del 28 de setiembre de 2004, recaída en el Expediente N° 0026-2004- AI/TC. • Sentencia del 28 de junio de 2004, recaída en el Expediente N° 0606-2004-AA/TC. • Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC. • Sentencia del 20 de agosto de 2002, recaída en el Expediente N° 0649-2002-AA/TC. • Sentencia del 6 de agosto de 2002, recaída en el Expediente N° 1109-2002–AA/TC 1. SENTENCIAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Derechos invocados: Derecho a la defensa y a la contradicción Demandante: Rodrigo y Asociados S.A.C. Expediente N°: 02680-2011-PA/TC Fecha de la sentencia: 23 de abril de 2012 Sumilla: En el presente caso se evalúa la decisión de la Municipalidad Metropolitana de Lima de declarar nula la licencia de construcción otorgada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco a la empresa recurrente. El TC establece que si bien la Municipalidad Metropolitana de Lima es competente para ratificar o declarar nula una licencia otorgada por algún municipio distrital; ello no impide que dicho procedimiento extraordinario cuente con la participación del municipio distrital que otorgó la licencia ni de los administrados interesados. Ello porque la Administración tiene el deber de incorporar al procedimiento a este tipo de administrados, pues la falta de ejercicio de sus derechos a la defensa y al contradictorio afectaría el debido procedimiento. Por tanto, el TC considera que la licencia otorgada a la empresa por parte de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco no puede ser declarada nula por la Municipalidad Metropolitana de Lima en la medida que no se incorporó a la empresa afectada al procedimiento. Fundamentos Jurídicos relevantes: “(…) el citado procedimiento [de revisión de actos administrativos] no contempla la incorporación del administrado a quien beneficia los efectos del acto administrativo intervenido, ni del órgano emisor del acto para efectuar la correspondiente defensa de su validez o del ejercicio del derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados, situación que si bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202º de la Ley 27444, no resulta una obligación legal expresa y exigible a la municipalidad emplazada (…) sin embargo, es contraria a lo dispuesto por el acápite a) del inciso 24 del artículo 2° de la Constitución Política, más aún cuando de por medio se pueda prever la afectación de derechos e intereses de terceros, situación que en el presente caso se ha producido con la instauración del procedimiento administrativo dirigido a revisar la licencia de edificación de la sociedad demandante y a obtener su correspondiente declaración de nulidad, actos que han impedido el ejercicio de los derechos al debido procedimiento y a la defensa de la sociedad recurrente” (F.J. 14) “(…) corresponde precisar que en un Estado constitucional y social de derecho, la Administración no se encuentra prohibida de incorporar al trámite de dicho procedimiento la participación del tercero que podría verse afectado con la nulidad del acto administrativo o de aquel órgano administrativo que lo expidió, con la finalidad de que se les permita ejercer la defensa de la validez del acto administrativo, conforme se ha expuesto (…) pues corresponde recordar que (…) dentro de estos sujetos obligados para con el respeto y protección de los derechos fundamentales se encuentran todos los poderes públicos, es decir, los entes que forman parte del Estado, independientemente de su condición de órgano constitucional, legal o administrativo” (F.J. 15) “En tal sentido, corresponde declarar fundada la demanda, en la medida que se ha evidenciado que con la emisión de la resolución [de nulidad] cuestionada la municipalidad emplazada ha vulnerado los derechos de defensa y el debido procedimiento de la sociedad recurrente” (F.J. 17) Derechos invocados: Derecho a una decisión motivada y fundada en derecho Demandante: César José Hinostroza Pariachi Expediente N°: 03891-2011-PA/TC Fecha de la sentencia: 16 de enero de 2012 Sumilla: En el presente caso se discute la decisión del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) de no nombrar a un postulante a fiscal supremo. Si bien, en ejercicio de sus funciones constitucionales, el CNM tiene la potestad de nombrar a jueces y fiscales previo sometimiento a concurso público de méritos y evaluación personal, se requiere además que la decisión no sea arbitraria, sino respetuosa de las garantías del debido procedimiento. En ese sentido, el Tribunal considera que para el caso, la motivación de la decisión de no nombrar al postulante pese a sus calificativos es aparente y no se condice con la realidad, pues las supuestas acusaciones que pesan sobre el PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 26
27. postulante y que afectarían su calidad moral, habrían sido conocidas y desvirtuadas en su momento; y de otro lado, tampoco se tachó su candidatura en el plazo establecido por la norma. Por tanto, ello vulnera el derecho a una debida motivación en la decisión. Fundamentos Jurídicos relevantes: “En el caso concreto (…) para este Colegiado queda claro que aunque la entidad demandada haya cumplido con motivar y sustentar las razones por las cuales decidió no nombrar al actor en el cargo al que postuló, no se advierte que ésta haya sido ejercida de una forma eficiente o idónea, conforme lo impone la Constitución, sino de manera arbitraria.” (F.J. 44) “A juicio del Tribunal Constitucional resulta fuera de toda duda que se violó el derecho a una decisión debidamente motivada por cuanto la motivación es sólo aparente. Y es que si bien es cierto la mayoría de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión, así como expresan al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sin embargo solo intentan dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico.” (F.J. 45) “(…) si bien la mayoría de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura motivan y expresan las razones que los condujeron a tomar una determinada decisión, esto es, la de no nombrar al actor debido a los cuestionamientos de parte de determinados medios de comunicación, sin embargo se advierte que el acuerdo cuestionado, si bien ha sido emitido al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida, resulta arbitrario por cuanto carece de justificaciones objetivas que, por lo demás, debió provenir de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso de evaluación materia del concurso público al que postuló el actor.” (F.J. 46) “(...) [se] encuentra legítimo que, atendiendo a su función constitucionalmente reconocida por el artículo 154.1º de la Norma Fundamental, (…) el Consejo Nacional de la Magistratura recoja denuncias de los medios de comunicación a efectos de verificar que quien vaya a nombrar responda al perfil de ostentar una “trayectoria personal éticamente irreprochable”, de acuerdo al término establecido en la Ley de la Carrera Judicial, las que por cierto, tiene el deber de verificar” (F.J. 58) “Sin embargo resulta inadecuado que dicha competencia pretenda ejercerse a costa de la plena vigencia de los derechos fundamentales, cuya protección, en última instancia, corresponde al Tribunal Constitucional, y a la que, por imperio de la Constitución, no puede renunciar, máxime cuando durante el concurso público existió la posibilidad de presentar tachas cuyo plazo de interposición era de 5 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de la relación de postulantes aptos para el proceso de selección” (F.J. 59) Derechos invocados: Derecho a la publicidad de las normas procedimentales Demandante: Richard Javier Vargas Visa Expediente N°: 01514-2010-PA/TC Fecha de la sentencia: 15 de octubre de 2010 Sumilla: En el presente caso se discute la decisión de la Escuela Militar de Chorrillos de sancionar con la expulsión a un cadete de su institución. El TC establece los parámetros bajo los cuales deben desarrollarse los procedimientos administrativos disciplinarios y los alcances de la potestad sancionadora del Estado, de acuerdo a la vigencia de los derechos fundamentales. Se señala que los procedimientos disciplinarios deben respetar principios tales como debido procedimiento, legalidad y tipicidad. Junto con ellos, el principio de publicidad se erige como un parámetro para medir la observancia del debido procedimiento. Así, el TC señala que la expulsión impuesta vulnera dichos principios, pues este tipo de sanción no estaba previsto para faltas como la cometida por el afectado. Más aun, se vulnera el debido procedimiento, toda vez que no se respetó el principio de publicidad, pues el reglamento de disciplina en el que se sustenta la sanción nunca fue publicado, aduciendo un carácter de reserva que es incompatible con los fines de un proceso justo. Fundamentos Jurídicos relevantes: “El derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Al respecto, este Colegiado en reiteradas ejecutorias ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino también una “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, se extiende a (…) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional” (F.J. 2) “El debido proceso, pues, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o particular que pueda afectarlos. El obvio corolario de ello es que los institutos de formación militar –como la Escuela Militar de Chorrillos– se encuentran vinculados al respeto de los derechos fundamentales, siendo uno de estos el debido proceso.” (F.J. 3) “La aplicación de una sanción administrativa constituye una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, por lo que su validez, en el contexto de un Estado de derecho respetuoso de los derechos fundamentales, está condicionada al respeto de la Constitución y de los principios en ésta consagrados. Por ello la administración, en el PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 27
28. desarrollo de procedimientos administrativos disciplinarios, está vinculada al irrestricto respeto de los derechos constitucionales procesales y a los principios constitucionales que la informan” (F.J. 4) “Los principios que orientan el proceso administrativo sancionador son los de legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, presunción de licitud, entre otros.” (F.J. 5) “Finalmente, un tema que este Colegiado no puede eludir es el vinculado con la publicación del Reglamento Interno de la Escuela Militar de Chorrillos. Sobre el particular debe considerarse que en el contexto de un Estado de Derecho como el que fundamenta nuestro ordenamiento jurídico (artículos 3º y 43º de la Constitución), el requisito de publicidad de la normas constituye un elemento constitutivo de su propia vigencia. Conforme a ello, una norma “no publicada” es por definición una norma “no vigente”, “no existente” y, por lo tanto, no genera ningún efecto.” (F.J. 14) “El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado respecto al principio de publicidad de las normas en el ámbito de la potestad disciplinaria, al establecer que la omisión de publicar el texto del Reglamento de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú constituye una violación del artículo 109° de la Constitución Política del Estado” (F.J. 15) “(…) se aprecia que el Reglamento Interno de la Escuela Militar de Chorrillos no ha sido publicado, pues en él aparece la denominación de “Reservado”. En ese sentido este Tribunal considera que la infracción o inobservancia del principio de publicidad de la norma que se ha constatado en el procedimiento disciplinario de autos ha ocasionado una afectación del derecho al debido proceso del recurrente. En efecto, el derecho al debido proceso garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con la estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen la base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efecto de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional. Por ello, un procedimiento en el que se haya infringido alguno de estos principios implica una lesión del derecho al debido proceso.” (F.J. 17) “El recurrente ha sido sancionado en el procedimiento disciplinario en base a una norma no publicada; en consecuencia, ha sido afectado en su derecho fundamental al debido proceso. La publicación de una norma constituye condición sine qua non de su propia vigencia, de modo que la sanción en base a una norma no publicada equivale a una sanción sustentada en una norma no vigente, esto es, en base a una norma que no existe en el ordenamiento jurídico.” (F.J. 18) Derechos invocados: Derecho a una decisión motivada y fundada en derecho Demandante: Nancy Marcelina Lozano Valderrama Expediente N°: 01808-2008-PA/TC Fecha de la sentencia: 18 de junio de 2010 Sumilla: En el presente caso se evalúa la actuación de una entidad estatal de salud que rescindió de manera arbitraria y unilateral el contrato de seguro de salud del demandante, sin el conocimiento anticipado y adecuado del asegurado. Según el TC, ello no solo trasgrede los derechos a la salud y a la seguridad social del asegurado, sino que vulnera el derecho fundamental al debido procedimiento, toda vez que la resolución administrativa expedida careció de una debida motivación que fundamente la decisión. Fundamentos Jurídicos relevantes: “(…) debe tenerse en cuenta que el derecho fundamental al debido proceso comprende el deber de la Administración de motivar sus resoluciones de manera que el administrado pueda tener conocimiento de los criterios empleados para la toma de decisiones que se concretan en actos administrativos. En virtud de ello si la entidad, como ocurre en el presente caso, decide suspender las prestaciones de salud de un beneficiario, debe expedir una resolución en la que dicha decisión se fundamente de manera clara y precisa, a efectos de evitar actuaciones arbitrarias, situación que la emplazada no ha realizado, por lo que ha vulnerado también el derecho al debido proceso de la recurrente.” (F.J. 15) Derechos invocados: Derecho a una decisión motivada y fundada en derecho, derecho a ofrecer y producir pruebas. Demandante: Liverata Margarita Hidalgo Mauricio y otros. Expediente N°: 05523-2008-PA/TC. Fecha de la sentencia: 3 de mayo de 2010. Sumilla: En el presente caso se analiza la decisión de la entidad estatal que administra pensiones de suspender el pago de un grupo de pensiones de invalidez. El TC reitera que el derecho fundamental al debido procedimiento comprende, entre otras garantías, el deber de la Administración Pública de motivar sus resoluciones, de tal modo que las personas puedan tomar conocimiento de los criterios empleados en la toma de decisiones. En el caso en cuestión, el TC ordena la restitución del pago de pensiones, toda vez que la entidad previsional actuó de manera arbitraria al no motivar de manera suficiente las resoluciones en donde se deciden suspender las pensiones de invalidez, sin la debida constatación acerca de si los pensionistas cumplieron los requisitos que se necesitaban para dicha modalidad. Fundamentos Jurídicos relevantes: “(…) este Colegiado en reiterada jurisprudencia (…) ha expresado que: “(...) [E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican (…) PRINCIPIOS DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR LIC. JOSÉ LUIS NUNJA GARCÍA 28
DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO ARGENTINO.Juan Cruz Azzarri.ISBN 9789871775279
El Procedimiento Administrativo Sancionador - C_G_R del Perú
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