Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-368-de-mayo-11-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_acc54c4f4fb702aae0430a01015102aa&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 15:40:48
Document Index: 305895626

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 5', 'artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 338', 'artículo 119', 'artículo 35', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 119']

﻿ Sentencia C-368 de mayo 11 de 2011
SENTENCIA C-368 DE 11 DE MAYO DE 2011
CONTENIDO:ARANCEL JUDICIAL. NATURALEZA Y ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL. DEBE SOMETERSE A LAS REGLAS PROPIAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 1, EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 3 Y ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 1394 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, ARANCEL JUDICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:479 DE NOVIEMBRE DE 2011, PG.2111
Sentencia C-368 de mayo 11 de 2011
Sentencia C-368 de 2011
Ref.: expedientes D-8245
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010 “Por la cual se regula un arancel judicial”.
Demandantes: Oscar Alfonso Rueda Gómez y Juan Pablo Serrano Frattali
A continuación se transcribe el texto de los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010, conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.768, de 12 de julio de 2010.
“LEY 1394 DE 2010
“Por la cual se regula un arancel judicial”
ART. 5º—Sujeto pasivo. El arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a título universal o singular”.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010.
2.1. En la presente causa, las normas que se citan como acusadas son los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010, “Por la cual se regula un arancel judicial”. En el contexto de lo que es materia de la citada ley, las disposiciones mencionadas se ocupan de los siguientes aspectos:
— El artículo 1º, a través de dos incisos y un parágrafo, se refiere a la naturaleza jurídica del arancel judicial. En el inciso primero, lo define como una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia. En el inciso segundo, le asigna la administración de los recursos recaudados con ocasión de dicho arancel, al Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia. Y en el parágrafo único, aclara que la partida que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la justicia no puede ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto del arancel.
— El artículo 3º, por intermedio de un inciso, tres literales y un parágrafo, regula lo referente al hecho generador del arancel judicial. En el primer inciso, precisa que el arancel judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones sea igual o superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En los literales a), b) y c), dispone que el arancel judicial también se aplica en los siguientes casos: (a) cuando el proceso ejecutivo termine de manera anticipada por acuerdo entre las partes (transacción o conciliación), (b) por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación, y (c) por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza. A través del parágrafo único, precisa que el monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, y que el valor del salario mínimo legal será el vigente para el momento de la presentación de la demanda.
Finalmente, el artículo 5º se ocupa de definir el sujeto pasivo, previendo que el arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a título singular.
2.2. Aun cuando los actores transcriben la totalidad de los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010, de acuerdo con los cargos que han sido formulados en su contra, para la Corte es claro que, formalmente, la acusación se dirige únicamente contra los siguientes apartes de las normas citadas: (i) el primer inciso del artículo 1º, que define el arancel judicial como una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia; (ii) el primer inciso del artículo 3º, que precisa que el arancel judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contenciosos administrativos, cuando el monto de las pretensiones sea igual o superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y contra (iii) el aparte del artículo 5º, que prevé que el arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos.
A esa conclusión llega la corporación tras considerar que, en el caso del artículo 1º, la acusación se limita a cuestionar, exclusivamente, el concepto de arancel judicial (inciso primero), sin referirse en lo más mínimo, a los otros aspectos que regula la norma, como son los relacionados con la administración de los recursos recaudados por dicho arancel (inciso segundo) y con la prohibición al Gobierno de hacer recortes presupuestales a la administración de justicia (parágrafo). Tratándose del artículo 3º, lo que se está impugnando es la regla general de aplicación del arancel judicial, esto es, el hecho de que se cause en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuyas pretensiones sean igual o superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales (inciso primero), sin que se haga referencia alguna en la demanda, ni a los otros casos en que también por vía exceptiva aplica el citado arancel judicial (literales a, b, c), ni a la forma como se debe calcular el monto de las pretensiones para efectos del cobro del tributo (par.). Frente al artículo 5º, la censura contra el mismo precepto se concentra directamente en el sujeto a cargo del pago del arancel, el demandante inicial o el demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, pero no se controvierte el aparte de la norma que dispone trasferir el pago del arancel a sus causahabientes a título singular.
2.3. Es menester destacar, que los contenidos normativos de los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley 1394 de 2010, que formalmente no fueron objeto de acusación, constituyen por sí mismos verdaderas proposiciones jurídicas con sentido completo, razón por la cual, su vinculación al presente juicio, queda supeditada a la formulación de por lo menos un cargo concreto y directo de inconstitucionalidad, situación que, como se ha explicado, no tuvo lugar en la presente causa.
2.4. Así las cosas, en cuanto que, tratándose de leyes y decretos con fuerza de ley, la Constitución no prevé un sistema de control constitucional oficioso sino rogado, que solamente se activa en los términos de la respectiva demanda ciudadana, la Corte limitará el alcance del presente pronunciamiento, a lo previsto en el primer inciso de los artículos 1º y 3º de la Ley 1394 de 2010 y a la expresión “[e]l arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos”, contenida en el artículo 5º del mismo ordenamiento legal.
2.5. Según el planteamiento de la demanda, tales contenidos normativos, al establecer un arancel judicial a cargo del demandante dentro de los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones ha sido estimado en una suma igual o superior a los doscientos (200) salarios mínimos, con destino a sufragar los gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia, desconocen los principios constitucionales de acceso a la administración de justicia, igualdad y gratuidad, así como también los principios de equidad y progresividad que orientan el sistema tributario. Ello, con base en las siguientes razones:
• Por cuanto a través del arancel judicial, entendido como una contribución parafiscal, se privatiza y encarece el servicio público de la justicia, caracterizado por la ausencia de todo pago para quienes hacen uso del aparato jurisdiccional del Estado, haciéndolo regresivo e injusto.
• Además, a partir del hecho generador, el referido arancel resulta contrario al principio de progresividad tributaria, en razón a que presume la capacidad de pago del demandante, sin analizar los indicadores mínimos de riqueza a efecto de determinar su efectiva capacidad contributiva.
• Finalmente, con respecto al sujeto pasivo, el arancel resulta injusto pues recae en quien acude en demanda de justicia y no en quien incumple con sus compromisos u obligaciones, imponiéndole además al demandante, una carga desproporcionada en relación con quienes también acceden a la justicia a través de los procesos no gravados con el citado arancel.
2.6. Un primer grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda, coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas. De manera general, coinciden con los actores en sostener que no es posible instituir un arancel judicial para cierto tipo de procesos, pues la administración de justicia es por disposición constitucional una función pública a cargo del Estado, que no admite limitaciones o condicionamientos para el acceso de los ciudadanos a la misma (C.P., art. 228). De igual manera, afirman que el arancel judicial es inconstitucional en la medida en que recae sobre un hecho que no representa la capacidad económica de los contribuyentes.
2.7. Un segundo grupo de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, se expresaron en contra de la acusación, por considerar que las disposiciones impugnadas se ajustan a la Constitución Política. Sostienen que el arancel judicial, en los términos en que fue concebido por la Ley 1394 de 2000, respeta los principios de gratuidad, igualdad, acceso a la administración de justicia y progresividad tributaria. Ello, en razón a que el aludido tributo: (i) se inscribe en el ámbito de la facultad impositiva del legislador; (ii) persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es la agilización de los trámites litigiosos; (iii) no afecta el acceso ni la gratuidad de la justicia en cuanto opera excepcionalmente, con alcance restringido y solo se hace exigible con posterioridad a la sentencia; (iv) no se constituye en una carga insuperable para la parte actora de los procesos ejecutivos, pues corresponde a un valor mínimo de la condena que este recibe, y (v) contiene todos los elementos esenciales del tributo que exige el artículo 338 de la Carta Política.
2.8. De acuerdo con los anteriores planteamientos, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si el Congreso de la República, al definir la naturaleza jurídica, el hecho generador y el sujeto pasivo del arancel judicial, desconoció los principios de gratuidad, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como también el principio de progresividad tributaria.
2.9. Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá a los siguientes temas: (i) la noción de arancel judicial, (ii) la jurisprudencia constitucional existente sobre los aranceles judiciales, (iii) los principios que rigen el sistema tributario, y (ii) la reglamentación del arancel judicial previsto en la ley acusada. Definidos tales aspectos, se pasará, posteriormente, al análisis de constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
3. Noción de arancel judicial.
3.1. De forma genérica, el vocablo arancel se inscribe en el ámbito impositivo o de la tributación. En ese contexto, se define como la tarifa oficial que determina los derechos que se deben pagar por diversos actos o servicios administrativos o profesionales(1). A él se hace mención, indistintamente, utilizando las expresiones arancel o aranceles, “puesto que el vocablo no cambia de sentido por el número gramatical”(2).
3.2. Aun cuando la aplicación más común del arancel ha tenido lugar en el régimen de aduanas, constituyendo el tributo o gravamen que se paga sobre el bien importado o exportado en un país(3), independientemente de la forma impositiva que haya podido adoptar —impuesto, tasa o contribución— y de las condiciones particulares previstas para su implementación, la figura se ha venido utilizado también en otros sectores como el de la justicia y el transporte (concretamente en el campo de los ferrocarriles), e incluso en diversas actividades profesionales como la medicina, el derecho y la ingeniería, en este último caso, materializada en la tarifa que se fija oficialmente para el pago de los honorarios correspondientes(4).
3.3. En lo que hace referencia al sector justicia, el concepto arancelario se ha implementado a la manera de fórmula recaudatoria destinada a sufragar parcialmente el coste de las actuaciones judiciales, o lo que es igual, para ayudar a financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia, dentro del propósito de mejorar sus dotaciones y ofrecer así un mejor servicio al ciudadano. Se trata, entonces, de un instrumento impositivo, que coadyuva al logro del objetivo de tener una justicia razonablemente más rápida y eficaz, que ha sido acogido incluso en países desarrollados y económicamente poderosos, como estrategia para buscar mayores recursos que permitan afrontar y superar los inconvenientes que surgen alrededor de una mayor demanda de justicia.
3.4. Conforme con su finalidad, existe una clara distinción doctrinal entre los conceptos de arancel judicial y agencias en derecho, costas y expensas. El arancel judicial se mira con criterio amplio, en el sentido de que comprende todos los gastos que puedan tener lugar con ocasión de activar el aparato judicial, razón por la cual, los recursos que por esa vía se obtengan se destinan al servicio de la administración de justicia en general. Tratándose de las agencias, costas y expensas, estas se desarrollan en un ámbito conceptual más restringido, materializado en los gastos que deben satisfacer las partes como consecuencia del proceso que promueven, y de los que una de ellas podría resarcirse en caso de producirse la condena en costas de la parte contraria. De esa forma, los recursos obtenidos con ocasión de las agencias y costas, a diferencia de lo que ocurre con los aranceles, se destinan exclusivamente a cubrir los gastos que ha generado el proceso y nada más.
3.5. Desde ese punto de vista, cuando se hace referencia al concepto de arancel judicial, se está hablando, por regla general, de las tarifas oficiales que determinan los derechos que se han de pagar por el hecho de activar el aparato judicial, o lo que es igual, por adelantar o promover un procedimiento ante la justicia.
3.6. Teniendo en cuenta su alcance, como ya se mencionó, el arancel judicial ha sido acogido por distintas legislaciones en el mundo, adaptándolo a sus circunstancias particulares. Así, por ejemplo, en el caso de España (i), la Constitución de 1978, en su artículo 119, consagra el principio de gratuidad de la justicia(5). Sin embargo, el aludido arancel se encuentra implementado y reglamentado expresamente, bajo la forma de una tasa, en el artículo 35 de la Ley 53, del 30 de diciembre de 2002, sobre “Medidas fiscales, administrativas y del orden social”, y en la resolución del 8 de noviembre de 2003, de la secretaría de estado de justicia, constituyendo el hecho imponible el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes civil y contencioso - administrativo. En el Perú (ii), el consejo ejecutivo del poder judicial, sobre la base de criterios técnicos orientados a favorecer un mejor desarrollo de la actividad judicial, particularmente en los campos civil y administrativo, fija cada año los aranceles judiciales para el respectivo año gravable, con fundamento en el artículo VIII del título preliminar del Código Procesal Civil, modificado por la Ley 26846, el cual establece que el acceso al servicio de justicia es gratuito, sin perjuicio del pago de costas, costos y multas establecidas por dicho código y por disposiciones administrativas del poder judicial. En Argentina (iii) , la Constitución Política no consagra el principio de gratuidad en la administración de justicia, y mediante la Ley 10397 - 2006, se estableció el cobro de los aranceles judiciales, bajo la forma de una tasa, causados por los costos de arancelamiento de servicios y actividades administrativas del poder judicial.
3.7. En Colombia, la intención por implementar y reglamentar el arancel judicial, es relativamente reciente. En el artículo 6º de la Ley 270 de 1996, estatutaria de administración de justicia, aun cuando no se introdujo el concepto, se dieron pasos en esa dirección, al consagrarse las expensas, las agencias en derecho y los costos judiciales, como excepciones a la aplicación del principio de gratuidad en el servicio público de justicia. Finalmente, un primer intento por regular de manera expresa la figura del arancel judicial, tuvo lugar con ocasión de la expedición de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se propuso una reforma a la citada ley estatuaria.
3.8. La razón de incluir en el ordenamiento jurídico el concepto de arancel judicial, estuvo inspirada en el propósito de generar una mayor cantidad de recursos que permitan adelantar las acciones necesarias para la descongestión y el fortalecimiento de la administración de justicia, afectada por una creciente morosidad que tiene entre sus principales causas el aumento en la demanda del servicio. Sin embargo, como pasará a explicarse en el siguiente apartado, dado su carácter también estatutario, la Ley 1285 de 2009 fue objeto del respectivo control automático y oficioso de constitucionalidad, habiéndose declarado inexequible parte de la reglamentación del arancel judicial, al haberse encontrado en él serios problemas de constitucionalidad.
3.9. Posteriormente, persiguiendo el mismo fin de acopiar mayores recursos para la justicia, que permita afrontar de una mejor manera sus problemas de congestión y morosidad, a iniciativa gubernamental, se tramitó en el Congreso de la República un proyecto de ley ordinaria, que concluyó con la expedición de la Ley 1394 de 2010, mediante la cual se reglamenta nuevamente el arancel judicial, siendo, precisamente, algunas de sus normas objeto de estudio en la presente causa.
4. Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el arancel judicial.
4.1. El arancel judicial, como medio para coadyuvar al financiamiento de la administración de justicia, ya ha sido materia de análisis por parte de esta corporación, quien, a través de la Sentencia C-713 de 2008, sentó las bases para su configuración constitucional.
4.2. El estudio llevado a cabo por la Corte sobre dicha figura, se produjo con ocasión del control previo y oficioso de constitucionalidad adelantado al proyecto de Ley Estatutaria 023/06 Senado y nº 286/07 Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 1285 de 2009, “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia”, y en el que se incluía un arancel judicial de características similares al regulado en las normas demandadas.
4.3. En efecto, en el mencionado proyecto, a través del artículo 2º, se propuso una modificación al artículo 6º de la Ley 270 de 1996, que consagra la regla general de la gratuidad de la administración de justicia y que prevé como excepciones a dicha regla, las agencias en derecho, las costas y las expensas. La modificación propuesta por el artículo 2º del citado proyecto, consistió en introducir una nueva excepción a la regla de gratuidad, como fue, precisamente, la del cobro de los “aranceles judiciales”, procediendo a la vez a su reglamentación. La norma que fue objeto de estudio por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, preveía lo siguiente:
— En el inciso primero se regulaba el principio de gratuidad, consagrando que “[l]a administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley”.
— En los apartes siguientes de la norma se procedió a reglamentar el arancel judicial. Así, en el inciso segundo se disponía que en los procesos contencioso administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, se cobrará a cargo del demandante un arancel judicial “hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle en los términos de ley y sin que se admita excepción alguna a este principio”.
— El inciso tercero establecía que en asuntos de índole penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y en las demás acciones constitucionales, no se cobrará el arancel judicial. Así mismo, se excluía del cobro del arancel a personas de escasos recursos cuando se decretara el amparo de pobreza, en los asuntos que se determinen en la ley o cuando así lo decidan el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo.
— El inciso cuarto señalaba que el arancel es un ingreso público consistente en el pago, a favor de la rama judicial, “de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales”.
— Finalmente, en el parágrafo se excluía el cobro de aranceles en los procesos ejecutivos de vivienda de interés social.
4.4. Abordado el estudio de la citada norma, la Corte inició por precisar que la Constitución Política solo utiliza la expresión arancel en los artículos 150-19-c) y 189-25, para referirse a ciertos aspectos de política comercial, específicamente en el régimen aduanero. Sobre la base de que la señalada referencia constitucional nada tiene que ver con el arancel judicial, aclaró la corporación que en el ámbito de la administración de justicia, la noción de arancel debe entenderse en su dimensión amplia, asimilable al concepto general de tributo.
4.5. Aclaró igualmente la Corte que, según el diseño adoptado, “los aranceles judiciales se diferencian de las agencias en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinación no se origina en los gastos directos de un proceso”, razón por la cual, “los recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión del proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la rama judicial...”.
4.6. Dentro de ese contexto, la corporación procedió a definir la naturaleza jurídica del arancel judicial, a partir de los tres tipos de gravámenes previstos en el ordenamiento jurídico colombiano —impuestos, tasas y contribuciones—. Con base en los elementos previstos en la regulación que era objeto de estudio, la Corte llegó a la conclusión de que el arancel judicial no tenía la condición de impuesto ni tampoco la de tasa, asimilándose más a una contribución parafiscal. Ello en razón a que: (i) los recursos por concepto de tal gravamen no eran una contraprestación directa por un servicio prestado, sino por la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante; (ii) no afectaban a todo aquel que acude a la administración de justicia, pues su cobro se reduce a ciertos procesos; (iii) tenía una vocación de destino específico, en el sentido que el recaudo se reinvierte en la función pública de administrar justicia; y (iv) los recursos obtenidos por dicho concepto serían administrados directamente por un fondo especial creado para la administración de justicia, sin que los mismos tuvieran que ingresar al presupuesto general de la nación.
Explicó la Corte que, aun cuando originariamente, las contribuciones parafiscales surgen de la necesidad de obtener recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, siendo una consecuencia de la faceta social del Estado de derecho, nada se opone a que sectores distintos a ellos sean incorporados al concepto tributario de parafiscalidad —tal y como ocurre en el caso de la justicia—, con el fin de permitirles a estos, por la vía impositiva, la posibilidad de obtener recursos propios que sean administrados directamente por ellos y que redunden en su propio beneficio.
El punto fue explicado por la Corte en la citada Sentencia C-713 de 2008, en los siguientes términos:
“De acuerdo con los elementos de la obligación tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se observa, en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un impuesto. En efecto, los impuestos no deben guardar relación directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por el Estado, mientras que el arancel judicial se establece como consecuencia de la administración de justicia dentro de los términos legales, esto es, frente a una obligación cumplida oportunamente.
Así mismo, los impuestos no deben tener una destinación específica, pero el arancel reviste ese carácter, pues la norma señala que constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial a fin de contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales. Además, la norma prevé que el arancel no ingresa a las arcas del Estado sino que se destina a una función pública específica, todo lo cual riñe con la naturaleza de los impuestos (C.P., art. 359) —salvo contadas excepciones—.
En segundo lugar, la Corte no comparte el criterio de la Procuraduría al calificar el cobro como tasa. En efecto, según fue explicado, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad, que no tienen el carácter de obligatoria toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que se presta. Pero conforme al artículo 228 de la Carta Política, la administración de justicia es función pública y el acceso a la misma es un derecho —fundamental— de toda persona. Así, el ejercicio del poder judicial es una función del Estado y no un simple servicio público que tenga el carácter de opcional o discrecional para quien considere que sus derechos han sido conculcados y reclame su protección por esa vía. En consecuencia, el arancel judicial no es una tasa porque no se está ante una contraprestación de los ciudadanos por un servicio que brinda el Estado y sobre cuya utilización están en libertad de decidir.
Adicionalmente, en las tasas los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el citado arancel judicial, en tanto no se está gravando la utilización del servicio sino la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante, que no es más que el reconocimiento legítimo de sus derechos.
Con todo, si en gracia de discusión se asimilara dicho arancel judicial a una tasa, tampoco el pago que deberían realizar los demandantes en ciertos procesos guardaría relación directa e inescindible con los beneficios recibidos en razón del servicio, ni podría decirse que ese pago cubriría el valor del servicio prestado. La tasa, al buscar la recuperación del costo de lo ofrecido debe ser proporcional al mismo, mientras que el arancel judicial examinado no consulta los costos ni los beneficios para razonar adecuadamente la tarifa.
En suma, los parámetros señalados en los artículos del proyecto relativos al arancel judicial son contrarios a las tasas como una especie de tributo, pues ellas se caracterizan fundamentalmente por constituir una contraprestación a cargo de los usuarios de un servicio público que presta el Estado, es decir, por su bilateralidad, en oposición a la unilateralidad que identifica a los impuestos. En caso de serlo, podría implicar una violación directa del artículo 228 de la Carta, según el cual la administración de justica “es una función pública” y no solo un “servicio público”, que es la referencia propia de las tasas fiscales.
5. En este orden de ideas, la Corte observa que el “arancel judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración de justicia) y se pretende su administración por un fondo creado para la administración de justicia.
Conviene precisar que si bien es cierto que originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la realización de la faceta social del Estado de derecho, ante la necesidad de acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio. Así las cosas, la Corte concluye que el arancel judicial, en los términos concebidos en el proyecto, corresponde a una suerte de recurso parafiscal”.
4.7. A partir de considerar el arancel judicial como un recurso tributario de naturaleza parafiscal, bajo la forma de una contribución, la Corte se dispuso a establecer si el mismo resultaba contrario a la Constitución, especialmente, por afectar los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia.
4.8. Reiterando lo dicho en decisiones anteriores, este tribunal precisó que, aun cuando el principio de gratuidad en la administración de justicia no cuenta con expreso reconocimiento constitucional, la condición de principio superior surge tácitamente, de los valores fundantes del Estado como la dignidad humana, la justicia, la convivencia, la paz y el orden justo (C.P., arts. 1º y 2º), así como también, de los objetivos que persigue la labor de impartir justicia, de la realización plena del derecho a la igualdad material, y de la obligación impuesta al Estado de garantizar el derecho de toda persona para acceder a la justicia (C.P., arts. 13, 228 229).
4.9. Sobre esa base, del carácter supra legal del principio de gratuidad, surge como regla general, el derecho constitucional de toda persona de acceder sin costo alguno a la administración de justicia; siendo reconocido tal derecho, como garantía de que el acceso a la justicia no se vea menoscabado por barreras económicas que resulten imposibles de remover, en especial, por las personas que hacen parte de los sectores económicamente más débiles de la sociedad.
4.10. No obstante, apoyándose en la propia jurisprudencia constitucional, la Corte señaló en el mismo fallo, que el principio de gratuidad, tal como ocurre con los demás principios, no tiene un carácter absoluto, y, por tanto, que el mismo puede ser objeto de limitaciones en su aplicación, siempre que tales limitaciones resulten ajustadas a la Constitución.
4.11. Tras considerar que el principio de gratuidad no se concibe en términos absolutos, recordó la Corte, que la corporación ha venido declarando exequibles, o ajustadas a la Constitución, normas que permiten imponer o que imponen algunas cargas económicas con ocasión de un proceso judicial, incluso en escenarios que resultan especialmente sensibles, como puede ser el de la jurisdicción laboral o del trabajo. Citó al respecto, la Sentencia C-037 de 1996, en la que, precisamente, se declaró la constitucionalidad de la expresión “sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”, prevista en el artículo 6º de la ley estatutaria de la administración de justicia (L. 270/96), mediante la cual se consagró el principio de gratuidad y se establecían excepciones al mismo. De la misma manera, se refirió a la Sentencia C-102 de 2003, en la que se declaró la exequibilidad de una norma del Código Procesal del Trabajo (el art. 65), referente al pago de copias para tramitar el recurso de apelación, recordando que en dicho fallo se reiteró la tesis de que “el principio de gratuidad en el proceso laboral no es absoluto”.
4.12. De conformidad con lo expuesto, en la citada Sentencia C-713 de 2008, la Corte encontró que, de manera general, la existencia de aranceles judiciales no resulta por sí mismo contrario a la Constitución, en cuanto que se constituye en una excepción al principio de gratuidad que, en los términos en que han sido concebidos, no afecta el acceso a la administración de justicia. Destacó que el legislador, dentro del amplio margen de configuración política en la materia, puede válidamente imponer restricciones al principio de gratuidad de la justicia, en este caso por vía del arancel judicial, máxime si se persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el de propender por una verdadera agilización de los procesos judiciales, mediante la obtención de recursos adicionales a los destinados presupuestalmente para invertir en el sector de la justicia.
Sobre el particular, dijo esta corporación en el citado fallo:
“Teniendo presente que el principio de gratuidad no irradia en forma incondicional, esta corporación insiste en que ‘la discusión en este campo suele centrarse en las excepciones erigidas alrededor del alcance del aludido principio, toda vez que el mismo presenta limitaciones para su aplicación’(6).
Desde esta perspectiva, el inciso primero del artículo 2º del proyecto, que hace una referencia genérica a los “aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley”, es una regulación que en sí misma no genera un vicio de constitucionalidad, por cuanto es plausible que el legislador imponga ciertas restricciones al principio de gratuidad de la justicia, desde luego dentro del marco de la Constitución y de las normas que se integran a ella.
A juicio de la Corte, la existencia de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función pública. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del proyecto”.
4.13. Ahora bien, aun cuando en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte admitió que la existencia de los aranceles judiciales no es incompatible con la Constitución, en el mismo pronunciamiento hizo claridad, en el sentido de reconocer que, en todo caso, la regulación legal que de los mismos se haga no tiene que ser necesariamente válida, pues puede ocurrir que en su configuración concreta y específica se presenten problemas de constitucionalidad, especialmente derivados de no ajustar los elementos del aludido tributo a las reglas fiscales previstas en la Carta Política.
En efecto, desde la perspectiva de constituir el arancel judicial una contribución parafiscal, y dado el carácter impositivo, es necesario que su regulación legal se lleve a cabo de acuerdo con los principios que informan el sistema tributario -legalidad, equidad, progresividad y eficiencia-, consagrados de manera expresa en los artículos 338 y 363 de la Constitución, los cuales se constituyen en el marco general que guía la imposición de las cargas fiscales con las que el Estado obtiene los recursos necesarios para su funcionamiento y la consecución de sus fines. En ese sentido, el juicio de constitucionalidad resulta ser el escenario adecuado para definir si la configuración concreta que hace el legislador del arancel judicial, cumple con las exigencias constitucionales en materia tributaria y no viola el orden superior.
El punto fue explicado por la corporación, señalando:
“Pero lo anterior no significa que toda regulación legal de los aranceles judiciales sea válida, pues bien puede ocurrir que su configuración concreta plantee deficiencias estructurales de orden constitucional, como en efecto ocurre con algunos apartes del artículo bajo revisión, según pasa a explicarse. En esa medida, lo que la Corte debe analizar ahora es si la configuración concreta del arancel judicial, prevista en los incisos y el parágrafo siguientes del artículo bajo examen, se ajusta o no a los mandatos superiores en materia fiscal”.
4.14. Con base en los criterios a los que se ha hecho referencia, en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte procedió a declarar la exequibilidad del aparte del artículo 2º de la Ley 1285 de 2009, que introdujo el arancel judicial y lo instituyó como una nueva excepción al principio de gratuidad en la administración de justicia, así como también el aparte que describe los casos en que no tiene aplicación el cobro de la contribución. Sin embargo, en el mismo fallo, se declaró la inexequibilidad de aquellos contenidos de la norma que describían los elementos específicos del citado arancel, bajo el criterio de que en ellos se presentaba un alto grado de indeterminación del tributo que lo hacía incomprensible en detrimento de los principios de legalidad y equidad tributaria.
4.15. Como consecuencia de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, el artículo 6º de la ley estatutaria de la administración de justicia (L. 270/96), con las modificaciones introducidas por el artículo 2º de la Ley 1285 de 2009, que fueron declaradas exequibles, es actualmente del siguiente tenor:
“ART. 2º—Modifíquese el artículo 6º de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
ART. 6º—Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.
El arancel judicial constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial”.
4.16. Siguiendo el contenido de la norma en cita, en lo que hace referencia al arancel judicial, su regulación se reducía a: (i) incluirlo como una excepción al principio de gratuidad en la administración de justicia, en el sentido de permitir que estos puedan ser implementados de acuerdo con la ley; (ii) señalar los casos en que no hay lugar al cobro del arancel judicial, delegando en el legislador la posibilidad de ampliar tales casos; y (iii) atribuirle la condición de ingreso público a favor de la rama judicial. En razón a que los apartes correspondientes a la reglamentación del arancel fueron retirados del ordenamiento jurídico, al tenor de la norma en cita, no es posible su implementación y aplicación.
4.17. En relación con esto último, en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte aclaró que “la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia”. Con base en ello, sugirió que el legislador puede regular o modificar su configuración “mediante ley ordinaria”, teniendo en cuenta los parámetros formales y sustanciales dispuestos para la expedición de ese tipo de normas, y en todo caso, sin que la configuración del arancel represente una limitación irrazonable del derecho de acceso a la administración de justicia, o se constituya en una barrera infranqueable del mismo.
5. El arancel judicial debe someterse a las reglas propias del sistema tributario.
5.1. Tal y como lo precisó la Corte en la precitada Sentencia C-713 de 2008, aun cuando la existencia de los aranceles judiciales -bajo la forma de una contribución parafiscal- no es incompatible con la Constitución, la reglamentación que de ellos se haga debe llevarse a cabo de acuerdo con la Constitución, y, particularmente, con los principios que informan el sistema tributario, previstos en los artículos 338 y 363 de la Carta Política. Ello en razón a que todas las normas que establecen y regulan tributos, como es el caso del arancel judicial, deben expedirse con pleno acatamiento a las citadas disposiciones constitucionales.
5.2. De acuerdo con los artículos 338 y 363 superiores, el sistema tributario se gobierna por los principios de legalidad, equidad, eficiencia y progresividad, que vienen a constituirse en el marco general y básico que orienta la imposición de las cargas fiscales. Siguiendo la jurisprudencia constitucional en la materia, los mencionados principios tienen el siguiente alcance general:
5.2.1. En virtud del principio de legalidad, los tributos deben tener como fuente la ley la cual, a su vez, está obligada a definir todos los elementos de la carga impositiva (C.P., arts. 150-11-12 y 338). En efecto, siguiendo el mandato del artículo 338 de la Carta, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales, correspondiéndole a los mismos órganos de elección popular fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos, exigencia que solo admite como excepción, la posibilidad de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, permitan a las autoridades administrativas fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, siempre y cuando en los mismos actos se haya previsto el sistema y el método para establecer los costos y los beneficios de los que depende la tarifa(7). Ha explicado la Corte, “que esa configuración del principio de legalidad tributaria comporta también el principio de certeza, de acuerdo con el cual los órganos colegiados de representación popular que establecen los tributos deben fijar con claridad y de manera inequívoca los distintos elementos que los integran”(8), de manera que se desconoce el principio de legalidad “cuando en tal descripción se incorporan elementos particularmente vagos u oscuros, que hagan imposible determinar el alcance del tributo”(9).
5.2.2. El principio de equidad, comporta un claro desarrollo del principio de igualdad en materia tributaria. Por su intermedio se busca que “quienes se encuentran en situaciones similares, con capacidad económica similar, soporten una carga tributaria igual (C.P., art. 363)”(10). Según lo ha explicado la Corte, “[l]a equidad se proyecta no solo desde un punto de vista horizontal, es decir, que a igual capacidad de pago, igual sea la contribución, sino también vertical, en la medida en que a mayor capacidad de pago, mayor será la contribución(11).
5.2.3. El principio de progresividad, viene a constituirse en una expresión de la equidad vertical. Con él se persigue que el sistema tributario sea justo, lo cual se materializa en la exigencia al legislador para que tenga en cuenta, al momento de reglamentar el tributo, la capacidad contributiva de las personas. En ese sentido, lo ha dicho esta corporación, el citado principio hace referencia “al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de que disponen, y permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados”(12) (13).
5.2.4. Y con respecto al principio de eficiencia, ha considerado este tribunal que el mismo resulta ser “un recurso técnico del sistema tributario dirigido a lograr el mayor recaudo de tributos con un menor costo de operación; pero de otro lado, se valora como principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)”(14).
6. El arancel judicial previsto en la Ley 1394 de 2010.
6.1. Luego de proferida la Sentencia C-713 de 2008, atendiendo las recomendaciones hechas por la Corte en el mencionado fallo, y sobre la base de que el arancel puede ser regulado a través de ley ordinaria, el Congreso de la República expidió la Ley 1394 de 2010, a través de la cual se reglamenta nuevamente el arancel judicial.
6.2. El objetivo que se persigue con dicha ley, es la generación de recursos para la administración de justicia, adicionales a la partida presupuestal que anualmente le asigna el Gobierno Nacional, y que en un marco de equidad y de eficiencia, permitan adelantar las acciones que sean necesarias para descongestionar y fortalecer el sector. En los debates legislativos se explicó el punto en los siguientes términos:
“Es bien sabido que la administración de justicia sufre entre nosotros de males crónicos, que la mantienen atrasada y congestionada. Y es sabido también que la solución de los problemas de la justicia demanda recursos financieros muy superiores a los que la escasez de los ingresos públicos permite asignarle a la rama judicial.
El gobierno ha venido realizando esfuerzos presupuestales muy significativos para mejorar los diversos aspectos que tocan con la administración de justicia. Pero las necesidades siempre crecientes de esta no permiten hacerles frente en forma adecuada. Por esta razón, en este proyecto se propone la regulación de un arancel judicial que permita generar recursos con qué atender tales necesidades”(15).
6.3. Dentro del propósito descrito, de acuerdo con el contenido de la cita ley, el arancel judicial allí reglamentado presenta las siguientes características:
— En cuanto a su naturaleza jurídica, se define como una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia, siendo los recursos recaudados por ese concepto, administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia (art. 1º).
—El sujeto activo es el Consejo Superior de la Judicatura, dirección ejecutiva de administración judicial, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia (art. 2º).
— El hecho generador son todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales. También se cobra en los siguientes casos: (a) cuando el proceso ejecutivo termine de manera anticipada por acuerdo entre las partes (transacción o conciliación); (b) por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación; y (c) por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza (art. 3º).
— Se exceptúan del cobro del arancel judicial los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, y los conflictos de la seguridad social, así como tampoco procederá en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. De igual manera no se cobrará aranceles a las personas de los niveles 1 y 2 del Sisbén, condición que será acreditada con el respectivo carné. En todos aquellos casos en los cuales el demandante no pueda acreditar tal condición, se sujetará al amparo de pobreza reconocido en el Código de Procedimiento Civil y será decidido por el juez (art. 4º).
— El sujeto pasivo, o quien tiene a su cargo el pago del arancel, es la parte demandante del proceso que haya sido beneficiada con las condenas o pagos, ya sea el inicial o el que decida reconvenir, o sus causahabientes a título universal (art. 5º).
— En cuanto a la base gravable, el arancel se calculará sobre: (a) el valor de las condenas por suma de dinero efectivamente recaudadas por el demandante; (b) el valor de las condenas por obligaciones de dar y de hacer, del total a pagar como resultado de la liquidación elaborada por el juzgado; y (c) el valor de los pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin al proceso ejecutivo (art. 6º).
— La tarifa del arancel judicial es del dos por ciento (2%) de la base gravable, salvo en los casos de (i) terminación anticipada de procesos ejecutivos y de (ii) reconocimiento o refrendación del laudo arbitral ante funcionario judicial, donde la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable (art. 7º).
— El arancel judicial será liquidado por el juez, con base en las condenas impuestas y de conformidad con lo dispuesto en la propia ley, debiendo la parte demandante reajustar el pago del arancel a la fecha en que se efectúe su pago definitivo. Para los casos en que el arancel se cause como consecuencia de la terminación anticipada de los procesos ejecutivos, la liquidación se hará en el auto que admita la transacción o la conciliación (art. 8º).
— Sobre la retención y pago, dispone la ley que toda suma a pagar por concepto de arancel, deberá hacerse mediante depósito judicial a órdenes del respectivo despacho en el Banco Agrario, con indicación del número de proceso. Precisa que una vez recibido el correspondiente título de depósito judicial, el despacho dispondrá su endoso y envío a favor del Consejo Superior de la Judicatura. Una vez ejecutoriada la sentencia, liquidado el valor arancelario y satisfecho el interés del demandante en los procesos por obligaciones de hacer o de dar, este deberá consignar en el Banco Agrario el valor correspondiente (art. 9º).
— Como aspectos adicionales, prevé igualmente la ley: (i) que una vez ejecutoriada la providencia que imponga pago arancelario, se remitirá copia auténtica de la misma al Consejo Superior de la Judicatura, dirección ejecutiva de la administración judicial, aclarando que toda providencia ejecutoriada que imponga pago arancelario prestará mérito ejecutivo (art. 10); (ii) que todos los procesos deberán recibir un mismo trato en cuanto a su trámite e impulso, constituyendo falta disciplinaria gravísima del juez, retrasar sin justificación la tramitación de los procesos en los que no se causa arancel (art. 11); (iii) que los recursos recaudados por concepto de arancel judicial deben destinarse para la descongestión de los despachos judiciales del país, dejando a cargo del Consejo Superior de la Judicatura la facultad de administrar, gestionar y recaudar el mismo, sin perjuicio de que la administración y la gestión se realicen a través del sistema financiero. Se aclara que los pueblos indígenas designarán un representante que tenga acceso a la información y decisión de destinación, administración, recaudo del arancel judicial a efecto de establecer hasta el diez por ciento (10%) para la jurisdicción indígena (art. 12).
7. Análisis de constitucionalidad de las normas acusadas.
7.1. Como ha quedado señalado, la demanda bajo estudio la dirigen los actores contra (i) el primer inciso del artículo 1º de la Ley 1394 de 2010, que define el arancel judicial como una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia; contra (ii) el primer inciso del artículo 3º, que precisa que el arancel judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones sea igual o superior a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y contra (iii) el aparte del artículo 5º, que prevé que el arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos.
7.2. Con respecto al primer inciso del artículo 1º, se cuestiona la existencia misma del arancel judicial, sobre la base de considerar los demandantes que, por esa vía, se desconocen los principios de gratuidad y administración de justicia, en virtud de los cuales el aparato jurisdiccional del Estado se caracteriza por la ausencia de todo pago para quienes hacen uso del mismo.
Frente al primer inciso del artículo 3º y al aparte acusado del artículo 5º, se afirma que los mismos resultan contrarios a los principios de equidad y progresividad tributaria, en razón a que, al describir el hecho generador y el sujeto pasivo, presumen la capacidad de pago del demandante, sin determinar su efectiva capacidad contributiva, al tiempo que gravan injustamente a quien acude a la justicia y no a quien incumple con sus compromisos u obligaciones.
7.3. De conformidad con las consideraciones que han sido expuestas a lo largo de la presente sentencia, la Corte encuentra que la demanda bajo estudio no está llamada a prosperar, como pasa a explicarse.
7.4. En la Sentencia C-713 de 2008, la Corte concluyó que el arancel judicial, consagrado en el proyecto de ley estatutaria que después se convirtió en la Ley 1285 de 2009, tenía la condición de una contribución parafiscal. Ello en razón a que: (i) los recursos por concepto de tal gravamen no eran una contraprestación directa por un servicio prestado, sino por la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante; (ii) no afectaban a todo aquel que acude a la administración de justicia, pues su cobro se reduce a ciertos procesos; (iii) tenía una vocación de destino específico, en el sentido que el recaudo se reinvierte en la función pública de administrar justicia; y (iv) los recursos obtenidos por dicho concepto serían administrados directamente por un fondo especial creado para la administración de justicia, sin que los mismos tuvieran que ingresar al presupuesto general de la nación.
7.5. Examinado el arancel regulado en la Ley 1394 de 2010, advierte la Corte que, en cuanto hace a su naturaleza jurídica, este presenta las mismas características del que fue objeto de estudio por la corporación en la citada Sentencia C-713 de 2008. En efecto, se trata de un gravamen que (i) se causa solo por la obtención de una condena favorable al demandante (arts. 6º y 8º); (ii) aplica únicamente en los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3º); (iii) los recursos se destinarán a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia (arts. 1º y 12); (iv) y tales recursos son administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia (art. 1º).
7.6. De este modo, no cabe duda que el nuevo arancel judicial reglamentado en la Ley 1394 de 2010, corresponde a una contribución parafiscal, como acertadamente lo precisó el legislador en el inciso primero del artículo 1º al referirse a su naturaleza jurídica.
7.7. Ahora bien, la incorporación al ordenamiento jurídico del arancel judicial, bajo la forma de una contribución parafiscal, no resulta por sí mismo contrario a los principio de gratuidad y de acceso a la administración de justicia, como erróneamente lo pretenden hacer ver los demandantes y algunos intervinientes. Al respecto, basta con reiterar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, en el sentido de sostener que la existencia de aranceles judiciales no viola la Constitución, por inscribirse dicho gravamen dentro del margen de excepciones a la aplicación del principio de gratuidad en la justicia.
7.8. Tal y como lo precisó esta corporación, aun cuando el principio de gratuidad tiene un claro fundamento constitucional, el mismo no es absoluto, pudiendo ser objeto de limitaciones en su aplicación. Sobre esa base, el legislador, dentro del amplio margen de configuración política en materia tributaria (C.P., arts. 150-11-12 y 338), se encuentra facultado para imponer válidamente restricciones al principio de gratuidad de la justicia, en este caso, por vía de la implementación del arancel judicial, siempre que en su reglamentación no se viole la Constitución.
7.9. Tratándose del arancel judicial objeto de cuestionamiento, las características particulares atribuidas por el legislador, descartan también cualquier posible violación a los citados principios. Ello es así, si se considera que el aludido gravamen persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el de contribuir a mejorar el funcionamiento del aparato judicial (art. 1º), el cual viene padeciendo problemas crónicos que han aumentado significativamente el atraso y la congestión en el sistema de justicia, y para cuya solución es necesaria la consecución de recursos financieros que superan los que el Estado está en capacidad de asignar a la rama judicial, dada la escasez de los ingresos públicos y la necesidad de invertir en otras áreas igualmente importantes.
7.10. A su vez, el arancel judicial presenta un margen de aplicación bastante reducido, pues solo se causa sobre los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales (art. 3º), quedando expresamente excluidos del pago los demás procesos ejecutivos que no alcanzan el monto referido y todos los procesos penales, laborales, contencioso laborales, de familia, de menores, declarativos y los conflictos de la seguridad social, así como también los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales (art. 4º).
7.11. De acuerdo con la fórmula de aplicación y exclusión escogida por el legislador, es claro que el arancel judicial está diseñado para afectar solo a quien sí cuenta con recursos suficientes para acceder a la administración de justicia, pues resulta válido presumir que la persona que presenta acreencias a su favor, por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes (aproximadamente $ 103’000.000), está en capacidad real de contribuir con el aparato judicial en aras de su fortalecimiento. Máxime, si el pago de la contribución se ajusta a una tarifa del 2% o del 1%, según las circunstancias, que en todo caso no resulta desproporcionadamente gravosa frente a demandantes de procesos ejecutivos que llevan a cabo reclamaciones superiores a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
7.12. En plena armonía con ello, el arancel judicial no se cobra a quienes no cuentan con capacidad económica, pues se excluye del mismo a las personas de los niveles 1 y 2 del Sisbén y a quien solicite el amparo de pobreza y esta le sea reconocido por el juez (art. 4º), con lo cual queda a salvo el propósito específico que persigue el principio de gratuidad, como es el de impedir que el acceso a la justicia se vea menoscabado por barreras económicas que resulten imposibles de remover, en particular, por las personas que hacen parte de los sectores económicamente más débiles de la sociedad.
7.13. No obstante lo anterior, cabe también resaltar que, en estricto sentido, el arancel judicial no viola el derecho de acceso a la administración de justicia, pues, de acuerdo con su reglamentación, el particular no sufre ninguna restricción en el ejercicio del derecho de acción, como tampoco en el desarrollo de la actuación procesal y en la definición de la controversia jurídica. Teniendo en cuenta la base gravable, está previsto que el cobro del arancel se materialice o se cause con posterioridad al proceso, esto es, como consecuencia de la condena impuesta por el juez en la sentencia, siempre que esta sea favorable al demandante, se encuentre debidamente ejecutoriada y haya sido satisfecho el interés de pago (arts. 6º, 8º y 9º). Bajo ese entendido, resulta indiscutible que, aun las personas sujetas al pago del arancel, acceden formal y materialmente al aparato judicial, obteniendo la respectiva decisión de fondo con resultados favorables a sus intereses, independientemente al hecho de que se haya producido o no el pago del gravamen.
7.14. Desde el punto de vista de las reglas propias del sistema tributario, tampoco advierte la Corte que, a luz de los cargos formulados, la reglamentación del arancel judicial viole la Constitución. Conforme con el contenido de la ley demandada, de manera general, el arancel judicial se ajusta al principio de legalidad del tributo, pues el mismo fue concebido y reglamentado directamente por el Congreso de la República, quien lo definió como una contribución parafiscal y le fijó, de manera clara e inequívoca, todos los elementos del tributo, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas aplicables para su liquidación y pago.
En efecto, según quedó explicado en el acápite anterior, (i) el sujeto activo del tributo es el Consejo Superior de la Judicatura, dirección ejecutiva de administración judicial (art. 2º); (ii) el hecho generador son todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, aplicándose también en los siguientes casos: (a) cuando el proceso ejecutivo termine de manera anticipada por acuerdo entre las partes (transacción o conciliación), (b) por el cumplimiento de una condena impuesta en laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación, y (c) por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza (art. 3º); (iii) el sujeto pasivo, o quien tiene a su cargo el pago del arancel, es la parte demandante del proceso que haya sido beneficiada con las condenas o pagos, ya sea el inicial o el que decida reconvenir, o sus causahabientes a título universal (art. 5º); (iv) en cuanto a la base gravable, esta se calcula sobre: (a) el valor de las condenas por suma de dinero efectivamente recaudadas por el demandante, (b) el valor de las condenas por obligaciones de dar y de hacer, del total a pagar como resultado de la liquidación elaborada por el juzgado y (c) el valor de los pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin al proceso ejecutivo (art. 6º); y finalmente (v) se establece una tarifa del dos por ciento (2%) de la base gravable, salvo en los casos de (i) terminación anticipada de procesos ejecutivos y de (ii) reconocimiento o refrendación del laudo arbitral ante funcionario judicial, donde la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable (art. 7º).
7.15. La circunstancia de que el pago del arancel judicial recaiga en el demandante y no en el demandado, no contraría los principios de equidad y progresividad tributaria. Según quedo explicado, los citados principios comportan un claro desarrollo de la igualdad en materia tributaria, de manera que su objetivo se centra en lograr que el sistema tributario sea justo, lo que a su vez se materializa en la exigencia al legislador para que pondere la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, evitando que haya cargas excesivas o beneficios exagerados(16). Siendo ello así, la decisión adoptada en la ley, en el sentido de atribuirle al demandante la condición de sujeto pasivo del tributo, busca, por el contrario, desarrollar los citados principios, particularmente, si se tiene en cuenta que el demandado vencido en el proceso, es quien debe asumir el pago de las costas judiciales, de modo que imponerle además el pago de un arancel judicial, implicaría gravarlo doblemente, lo que le generaría una carga económica excesiva, afectándose injustamente su capacidad contributiva.
7.16. En relación con esto último, habrá de señalarse, además, que el cuestionamiento hecho en la demanda, en el sentido de que el pago del arancel ha debido atribuirse al demandado por ser el sujeto incumplido, carece de total validez, toda vez que el objetivo de los tributos es financiar el gasto público en términos de razonabilidad y proporcionalidad, sin que en la determinación de sus elementos básicos incidan criterios de tipo sancionatorio, como pretende plantearlo la acusación. En el caso de las contribuciones, estas surgen de la realización de actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupos de individuos, siendo tal circunstancia la que determina que el gravamen deba recaer en quienes directamente obtienen provecho de la actividad estatal.
Esto es lo que precisamente ocurre en el caso del arancel judicial, pues, bajo su forma de contribución parafiscal, el pago del mismo recae en quien accede al servicio público de justicia y resulta beneficiado con la condena ordenada en la sentencia —el demandante—.
7.17. Consecuentemente, el hecho de que la ley le haya atribuido al demandante la condición de sujeto pasivo del arancel judicial, resulta además acorde con el concepto que identifica dicho instituto, pues, como ya se había mencionado, cuando se habla de arancel judicial —bajo la forma de una tasa o de una contribución— se hace referencia a las tarifas oficiales que determinan los derechos que se han de pagar por el hecho de adelantar o promover un procedimiento ante la justicia, actividad esta que lleva a cabo la parte demandante del proceso, o la que actúa en reconvención.
7.18. Cabe aclarar, igualmente, que la configuración del arancel judicial respeta también el principio de eficiencia tributaria, pues al definir el hecho generador, el legislador sí tuvo en cuenta, tanto las diferencias existentes en la sociedad al momento de imponer el gravamen, como la capacidad contributiva del sujeto pasivo, respetándose las diferencias entre los aportantes de mayor y menor capacidad contributiva. Al respecto, se reitera que el arancel judicial solo se causa sobre los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contenciosos administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, excluyendo expresamente, no solo los demás proceso judiciales, sino también a las personas que desde el punto de vista económico hacen parte de los sectores más débiles de la sociedad. Dentro de dicha fórmula, el referido gravamen fue concebido para afectar solo a quien cuenta con recursos suficientes para acceder a la administración de justicia, pues resulta válido presumir que la persona que presenta acreencias a su favor, por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, está en capacidad real de contribuir con el aparato judicial en un porcentaje razonable de lo recibido por la condena que nunca supera el 2% de la misma.
7.19. Desde ese punto de vista, también el arancel judicial se ajusta al principio de igualdad material, toda vez que la carga impositiva que se deriva del mismo se dirige a un grupo de personas que se encuentra en una misma situación de hecho y de derecho —las que presenten acreencias por una cifra equivalente o mayor a los 200 SMLMV—, y a quienes aplican las mismas reglas para efectos de su cobro, como es el hecho de que se haya producido una condena impuesta por el juez en la sentencia, que la misma resulte favorable al demandante, que se encuentre debidamente ejecutoriada y que haya sido satisfecho el interés de pago. Adicionalmente, la igualdad y proporcionalidad también se manifiestan en el hecho de que, entre los destinatarios del tributo que superan la base mínima para su causación, quienes más reciben están llamados a pagar un mayor valor. Así, por ejemplo, el demandante que es beneficiario de una condena equivalente a 500 SMLMV, pagará una contribución mayor frente al demandante que recibe una condena equivalente a 200 SMLMV.
7.20. En los términos expuestos, la Corte encuentra que las normas acusadas no resultan contrarias a la Constitución Política, razón por la cual las mismas serán declaradas exequibles.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el primer inciso del artículo 1º, el primer inciso del artículo 3º y la expresión “El arancel judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos...” del artículo 5º, de la Ley 1394 de 2010.
(1) En relación con la noción de arancel se consultaron los siguientes textos: 1) Diccionario enciclopédico de derecho usual, Guillermo Cabanellas, Editorial Heliasta, 28ª, edición, tomo I, A-B, pág. 348. 2) Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, vigésima segunda edición, tomo 2, apelado - canjura, pág. 130. Gran enciclopedia Espasa, Editorial Espasa Calpe, S.A., volumen 2, pág. 852.
(2) Diccionario enciclopédico de derecho usual, Guillermo Cabanellas, Editorial Heliasta, 28ª edición, tomo I, A-B, pág. 348.
(3) Aun cuando el arancel es un tributo o gravamen que se aplica sobre los bienes importados o exportados en un país, es más utilizado en el campo de las importaciones. Al respecto se puede consultar la siguiente página http://www.eumed.net/cursecon/dic/dent/ara.htm.
(5) El artículo 119 de la Constitución española consagra: “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”.
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-1512 de 2000. La Corte declaró exequible una norma del Código de Procedimiento Civil (art. 356), referente al pago de las copias para el trámite de un recurso de apelación.
(7) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-226 de 2004, C-989 de 2004, C-1003 de 2004 y C-114 de 2006.
(8) Sentencia C-114 de 2006.
(11) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-419 del 21 de septiembre de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(12) Sentencia C-989 de 2004. Sobre el principio de progresividad también se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-419 de 1995, C-261 de 2002 y C- 776 de 2003.
(13) En relación con los principios de equidad y progresividad tributaria, la Corte, en las sentencias C-776 de 2003 y C-989 de expresado que: “si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad —en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que este genera- una diferencia importante entre ellos consiste en que el principio de equidad es un criterio mas amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás”.
(15) Proyecto de Ley 188 de 2009 Senado, 232 de 2008 Cámara “Por el cual se regula un arancel judicial”. Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 932 del 11 de diciembre de 2008, págs. 10 (pág. 6).
(16) Sentencia C-989 de 2004.