Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-ucinnost-vyhlasky-pro-zruseni-zmocnujiciho-ustanoveni-k-jejimu-vydani.p1982.html
Timestamp: 2019-09-20 03:13:07+00:00
Document Index: 50987542

Matched Legal Cases: ['čl. 79', '§ 7', '§ 9', 'zákona č. 64', 'zákona č. 61', '§ 9', '§ 2', 'zákona č. 288', '§ 7', '§ 9', '§ 21', '§ 21', '§ 89', '§ 21', 'soud ', 'soud ', '§ 21', 'soud ', '§ 21', '§ 9', '§ 21', '§ 21', '§ 7', '§ 7', '§ 7', 'čl. 79', '§ 2', 'zákona č. 2', 'čl. 79', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 4', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'zákona č. 376', '§ 21', '§ 25', '§ 1', '§ 25', '§ 1', '§ 1', 'čl. 95', 'soud ', 'ÚS 53/03 ', '§ 21', '§ 21', 'čl. 79', 'soud ', '§ 20', '§ 2', 'zákona č. 265', '§ 21', '§ 21', 'soud ', 'soud ', '§ 7', '§ 9', '§ 2', '§ 21', 'čl. 40', 'čl. 15', 'ÚS 611/01 ', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: účinnost vyhlášky pro zrušení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Vydání 7/2010
Číslo: 7/2010 · Ročník: VIII
2074/2010
Správní řízení: účinnost vyhlášky pro zrušení zmocňujícího ustanovení k jejímu vydání
Správní řízení: účinnost vyhlášky po zrušení zmocňujícího ustanovení k jejímu vydání
I. Je-li bez náhrady zrušeno zmocňovací ustanovení pro vydání právního předpisu správním úřadem (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy) a zároveň není zrušen právní předpis opírající se o zrušené zmocňovací ustanovení, stává se tento právní předpis - byť nadále zůstává platný - neaplikovatelným (neúčinným).
II. Vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je od 30. 1. 2008 neaplikovatelným (neúčinným) právním předpisem.
III. Vychází-li správní akt z právního předpisu sice neúčinného, ale platného, nejedná se o nedostatek právního podkladu takového charakteru, který by vyvolával nicotnost správního aktu, působí však jeho nezákonnost.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009-62)
Prejudikatura: č. 116/2004 Sb. NSS, č. 1684/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 75/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01), č. 568/2004 Sb., č. 110/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 192/05); usnesení Ústavního soudu č. 28/2004 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 770/02); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 2. 1984, Öztürk proti Německu (stížnost č. 8544/79).
Věc: Veřejná obchodní společnost Kaufland Česká republika proti ústřednímu inspektorátu České obchodní inspekce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Ředitel České obchodní inspekce, inspektorátu Ústeckého a Libereckého kraje svým rozhodnutím ze dne 16. 4. 2008 uložil žalobci pokutu ve výši 300 000 Kč za porušení § 7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb. Při kontrolách, které byly provedeny v provozovnách Kaufland dne 28. 12. 2007 v Litoměřicích a dne 31. 12. 2007 v Ústí nad Labem bylo totiž zjištěno, že žalobce vystavoval pyrotechnické předměty II. třídy v množství přesahujícím povolenou hmotnost o 571,64 kg, resp. o 146,02 kg, čímž naplnil skutkovou podstatu stanovenou v § 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci ve znění pozdějších předpisů („zákon o ČOI“).
Žalobce se proti udělení pokuty odvolal, žalovaný však odvolání zamítl. Nepřisvědčil odvolací námitce žalobce, že v daném případě měl žalovaný aplikovat a sankci uložit podle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě („zákon o hornické činnosti“), ve znění platném do 31. 12. 2007. Zákon o ČOI totiž v § 9 odst. 1 písm. d) stanoví, že ředitel inspektorátu uloží kontrolované osobě, která poruší ostatní podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v § 2 odst. 1 a odst. 2, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované porušení povinnosti v průběhu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč. Podle žalovaného jsou v zákoně o hornické činnosti upravena dozorová oprávnění orgánů státní báňské správy, která se však vztahují mj. i na kontrolu výbušnin, nikoli kontrolu pyrotechnických výrobků. Kontrolu pyrotechnických výrobků provádí v určitém rozsahu Český úřad pro zkoušení zbraní a střeliva podle zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ani tomuto úřadu však nebyla svěřena pravomoc kontrolovat dodržování § 7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb. Jelikož v daném případě nesvěřil zákon pravomoc postihnout porušení vyhlášky č. 174/1992 Sb. jinému správnímu úřadu, je věcně příslušná porušení této vyhlášky projednat a postihnout Česká obchodní inspekce, resp. její místně příslušný inspektorát. Podle žalovaného § 9 odst. 1 písm. d) zákona o ČOI jasně stanoví, že sankce má být uložena právě podle tohoto zákona, a proto nelze přisvědčit žalobci, že pokud by měl být postihován, tak jedině podle zákona o hornické činnosti. K odvolací námitce žalobce, že vyhlášku č. 174/1992 Sb. již nelze aplikovat s ohledem na zrušení § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti, který obsahoval zákonné zmocnění k vydání této vyhlášky, žalovaný uvedl, že podle jeho přesvědčení je předmětná vyhláška stále platný a účinný právní předpis, na jehož platnost a účinnost nemá skutečnost, že zmocnění obsažené v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti bylo novelizací ze zákona o hornické činnosti vypuštěno a v současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Namítal, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, neboť nebyly splněny podmínky pro potvrzení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nemají náležitosti stanovené zákonem a obě tato rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Žalovaný řádně neposoudil podané odvolání v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu, svým postupem porušil zásadu dvouinstančnosti správního řízení, jeho rozhodnutí je v rozporu se skutečným stavem věci, nemá oporu ve spisech a byla jím žalobci uložena nepřiměřená pokuta. Podle rozhodnutí správního orgánu I. stupně je pochybení žalobce vyvozováno z vyhlášky č. 174/1992 Sb. Zákonné zmocnění, na základě kterého byla tato vyhláška vydána, uvedené v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti ve znění platném do 31. 12. 2007 však již v tomto zákoně obsaženo není. Je tak sporné, zda lze na základě uvedené vyhlášky stanovit povinnosti právnickým a fyzickým osobám a zda je lze za jejich případná porušení sankcionovat. Žalobce dále žalovanému vytýká, že ve svém rozhodnutí nijak neodůvodňuje závěr, proč vypuštění zmocňovacího ustanovení k vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. ze zákona o hornické činnosti nemá na platnost a účinnost této vyhlášky žádný vliv; žalovaný se v této souvislosti nezabýval ani námitkou, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně nemá náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné, odůvodněnou právě tím, že se tento správní orgán nevypořádal se změnou právního stavu, ačkoli se jí zabývat měl.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 3. 2009 žalobu zamítl. V prvé řadě se soud zabýval námitkou žalobce, že mu byla pokuta uložena podle zvláštního právního předpisu (vyhláška č. 174/1992 Sb.), u kterého pozbylo platnosti zmocňovací ustanovení zákona (§ 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti), na základě něhož byl tento předpis do právního řádu České republiky začleněn. Městský soud konstatoval, že uvedená námitka nicotnosti napadeného rozhodnutí žalovaného není důvodná. Vyhláška č. 174/1992 Sb. byla vydána na základě platného a účinného zákonného zmocnění obsaženého v zákoně o hornické činnosti, a je tak stále platným právním předpisem a součástí právního řádu, tedy působí vznik, změnu či zánik právních vztahů. Správní úřady jsou povinny se tímto právním předpisem i nadále řídit, přestože původní zmocňovací ustanovení bylo novelizováno s platností od 31. 12. 2007 a s účinností od 30. 1. 2008 zákonem č. 376/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Ten však v článku II (ustanovení přechodná a závěrečná) předmětnou vyhlášku nezrušil. Podstatné je to, že uvedená novela zákona o hornické činnosti vydanou vyhlášku ponechala v platnosti. (...)
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nerozporuje, že vyhláška č. 174/1992 Sb. stanoví limity pro vystavování a skladování pyrotechnických předmětů. Vyhláškou stanovené limity stěžovatel respektuje a zajišťuje jejich dodržování ve svých provozovnách. Pro stanovení těchto limitů citovanou vyhláškou zde ale není zákonný podklad. Povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona či na základě jiného právního předpisu vydaného na základě zákonného zmocnění. Vyhláška č. 174/1992 Sb. byla vydána na základě zákonného zmocnění uvedeného v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti v tehdy platném znění. Předmětné ustanovení však bylo zrušeno a v žádném zákoně není uvedeno jakékoli zmocnění k vydání podzákonného právního předpisu, kterým by byly stanoveny povinnosti pro vystavování a uskladňování pyrotechnických předmětů. Takovéto povinnosti nestanoví ani žádný zákon. S ohledem na výše uvedené neexistuje žádné platné zákonné zmocnění, podle kterého by bylo možno ukládat podzákonným právním předpi- sem povinnosti týkající se vystavování a skladování pyrotechnických předmětů a sankcionovat jejich nedodržení. Nelze tedy mít za to, že by vyhláška č. 174/1992 Sb. tyto povinnosti stanovovala na základě zákona, tedy platně a účinně. Stěžovatel je tedy přesvědčen, že pro vydání správního rozhodnutí neexistuje zákonný podklad. (...)
Žalovaný se k otázce platnosti a účinnosti vyhlášky č. 174/1992 Sb. vyjádřil tak, že dle jeho názoru je předmětná vyhláška nadále platným a účinným právním předpisem a nedodržení povinností stanovených v této vyhlášce je možné sankcionovat pokutou za spáchání správního deliktu.
V posuzovaném případě se primárně jedná o posouzení otázky, zda vyhláška Českého báňského úřadu o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, která byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 174/1992 Sb. a na jejímž základě byla pokuta stěžovateli uložena, stanoví povinnosti na základě zákonného zmocnění, tedy na základě zákona.
S ohledem na § 9, podle něhož tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, nabyla účinnosti dne 16. 4. 1992. Úvodní věta vyhlášky zní: „Český báňský úřad stanoví podle § 21 odst. 6 zákona České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní rady č. 542/1991 Sb.“ § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti v době, kdy byla vydána předmětná vyhláška, stanovil, že podrobnosti o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi stanoví Český báňský úřad obecně závazným právním předpisem.
Vyhláška č. 174/1992 Sb. v § 7 stanoví mimo jiné podmínky skladování a vystavování pyrotechnických předmětů. Podle § 7 odst. 1 vyhlášky musí být pyrotechnické předměty skladovány a vystavovány tak, aby případným výbuchem nebo požárem nebyly ohroženy životy a zdraví osob. Podle odstavce druhého pyrotechnické předměty se smí skladovat a vystavovat jen a) v původních obalech výrobce, b) v suchu a takovým způsobem, aby jejich teplota nepřesáhla 40 stupňů Celsia, c) odděleně od hořlavých a lehce zápalných látek. Podle odstavce třetího se pyrotechnické předměty třídy II a III a podtřídy T1 mohou za podmínek uvedených v odstavce 2 skladovat a) v prodejní místnosti, a to v nejvyšším množství 100 kg, které však nesmí obsahovat více než 20 kg pyrotechnických složí, b) v příručním skladě s vyloučením stálé přítomnosti osob v nejvyšším množství 300 kg, které však nesmí obsahovat více než 69 kg pyrotechnických složí. V posuzované věci žalovaná uložila stěžovateli pokutu ve výši 300 000 Kč za porušení podmínek stanovených v § 7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Základní pravidla pro vydávání právních předpisů a ukládání povinností jsou stanovena ústavním pořádkem. V prvé řadě se jedná o čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Český báňský úřad je podle § 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů ústředním orgánem státní správy. Český báňský úřad tak je správním úřadem, který je ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy oprávněn na základě zákona a v jeho mezích vydávat právní předpisy. Dále je třeba zmínit čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obdobný požadavek stanoví i čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.). Opomenout nelze ani čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jenž stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Jak již bylo řečeno, v posuzované věci bylo zmocňovací ustanovení pro vydání předmětné vyhlášky formulováno v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti. Toto zákonné zmocnění bylo do zákona o hornické činnosti vloženo novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem č. 542/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní rady č. 425/1990 Sb. Tato novela nabyla účinnosti dne 20. 12. 1991. Od tohoto data se tedy v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti nacházelo potřebné zákonné zmocnění. Novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem č. 315/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, která nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2002, bylo uvedené zákonné zmocnění v zákoně o hornické činnosti přesunuto z § 21 odstavce 6 do odstavce 9 (za § 21 odst. 2 horního zákona byly vloženy nové odstavce 3 až 5, a dosavadní odstavce 3 až 6 byly proto nadále označovány jako odstavce 6 až 9).
Důležitá je však především novela zákona o hornické činnosti provedená s účinností od 30. 1. 2008 zákonem č. 376/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Touto novelou bylo totiž výše uvedené zákonné zmocnění ze zákona o hornické činnosti bez jakékoliv náhrady vypuštěno.
Vládní návrh novely zákona č. 376/2007 Sb., který byl projednáván jako sněmovní tisk 225/0 ve volebním období 2006-2010, text zákonného zmocnění obsaženého v § 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti z tohoto zákona bez náhrady nevyjímal, ale pouze jej pozměňoval, upřesňoval a přesouval do nově vkládaného § 25k odst. 2 zákona o hornické činnosti s navrhovaným zněním: Český báňský úřad stanoví vyhláškou druhy pyrotechnických výrobků, jejich rozdělení do tříd, způsob skladování a požadavky na bezpečný způsob nakládání s pyrotechnickými výrobky.
K tomuto návrhu přednesl dne 19. 10. 2007 v průběhu II. čtení pozměňovací návrh poslanec Miloš Melčák*), ve kterém mimo jiné navrhl vložení slova „pyrotechnické výrobky“ za slovo „střelivo“ v § 1 odst. 3 písm. c) uvedeného zákona a navrhl rovněž zrušení § 25k odst. 2 téhož zákona.
Dne 31. 10. 2007 na své 22. schůzi v 5. volebním období vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas s vládním návrhem zákona, kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, podle sněmovního tisku 225 ve znění schválených pozměňovacích návrhů. Senát tento návrh zákona schválil usnesením č. 269 na své 10. schůzi konané dne 6. 12. 2007. Poté byl dne 7. 12. 2007 zákon doručen prezidentovi, který jej dne 19. 12. 2007 podepsal. Schválený zákon byl dne 20. 12. 2007 doručen k podpisu premiérovi a dne 31. 12. 2007 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 114 pod číslem 376/2007 Sb.**) S ohledem na čl. IV, ve kterém je uvedeno, že tento zákon nabývá účinnosti třicátým dnem ode dne jeho vyhlášení, nabyl zákon č. 376/2007 Sb. účinnosti dne 30. 1. 2008. Po novele provedené zákonem č. 376/2007 Sb. tak zákon o hornické činnosti s účinností od 30. 1. 2008 v § 1 odst. 3 písm. c) stanoví, že tento zákon se nevztahuje na střelivo, pyrotechnické výrobky a vojenskou munici. Z toho vyplývá zásadní skutečnost, že ode dne 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., se zákon o hornické činnosti s ohledem na § 1 odst. 3 písm. c) na pyrotechnické výrobky výslovně nevztahuje a není v něm obsaženo žádné zákonné zmocnění pro vydání podzákonného právního předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků.
V posuzované věci tak nastala situace, kdy došlo ke zrušení zmocňovacího ustanovení obsaženého v zákoně, avšak prováděcí právní předpis (vyhláška č. 174/1992 Sb.), který byl na základě toho zmocnění vydán, explicitně zrušen nebyl. K situaci, kdy je zrušeno zákon- né zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu, aniž by byl zrušen samotný prováděcí právní předpis vydaný na základě tohoto zrušeného zákonného zmocnění, se ve své judikatuře opakovaně vyjádřil Ústavní soud. Ten v nálezu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03, publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 568/2004, vyslovil: „Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková
rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění [...] pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).“ Totéž pak Ústavní soud konstatoval např. i v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 53/03 či v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/06.
Z uvedených závěrů Ústavního soudu plyne, že zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v § 21 odst. 6, resp. v § 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti nemělo za následek automatickou derogaci vyhlášky č. 174/1992 Sb., která tak je i po 29. 1. 2008 nadále platným právním předpisem. Není však vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího normativního působení (absence zákonného zmocnění) již předpisem účinným a aplikovatelným, tj. takovým, který by byl po odpadnutí zákonného zmocnění způsobilý vyvolávat v realitě právní účinky. Za situace, kdy uvedená vyhláška postrádá zákonné zmocnění, by její aplikace rovněž byla v rozporu s principem, že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v případě podzákonných právních předpisů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění. Obdobné důsledky dovozuje z judikatury Ústavního soudu i odborná literatura, přičemž není podstatné, že tak činí ve vztahu k zákonným zmocněním pro vydávání právních předpisů obce (ostatně i právní předpisy obce vydávané v přenesené působnosti nalézají svůj ústavní základ rovněž v čl. 79 odst. 3 Ústavy) - blíže viz Furek, A. Důsledky zrušení nebo změny zákonného zmocnění na další platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce ve světle soudní judikatury, Právní rozhledy č. 20/2006, s. 735 a násl.
Nutno dodat, že pokud by došlo k pouhému přesunu zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., jakožto prováděcího právního předpisu do jiného zákona (případně na jiné místo téhož zákona), neznamenalo by to pro tuto vyhlášku nemožnost její aplikace se všemi s tím souvisejícími důsledky. K přenesení zákonného zmocnění z jednoho zákona do jiného se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, č. 116/2004 Sb. NSS, ve kterém konstatoval, že přenesení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu z jednoho zákona do zákona jiného nezpůsobuje, že prováděcí právní předpis se stane samotným zrušením původní delegační
neplatným. Vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva financí České republiky aministerstva financí Slovenské republiky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala neplatnou tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil § 20 zákona o cenách a obsahově totožnou normu vložil do § 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. V posuzované věci však, jak již bylo uvedeno výše, bylo zákonné zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., obsažené v zákoně o hornické činnosti zrušeno bez náhrady. Úpravu obsaženou v této vyhlášce přitom nepřevzal ani v nejmenším přímo zákon.
Zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v § 21 odst. 6, resp. v § 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti, v důsledku kterého vyhláška č. 174/1992 Sb. není aplikovatelný právní předpis, je patrně následkem chaotického a vadného způsobu přijímání zákonů v Parlamentu České republiky, na které poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2010, čj. 4 Ads 120/2009-88. Na rozdíl od naposledy uvedeného případu však v posuzované věci nelze legislativní nedostatek způsobující neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb. jakýmkoliv výkladem zákona o hornické činnosti překlenout, neboť zákonodárce zcela jasně z režimu uvedeného zákona vyjmul úpravu (zákonné zmocnění) týkající se pyrotechnických výrobků, čímž znemožnil aplikaci vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat tím, jaké dopady má zrušení zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. na napadená správní rozhodnutí, pro která tato vyhláška tvořila právní podklad (těmito rozhodnutími bylo sankcionováno porušení uvedené vyhlášky). Shledal, že námitce stěžovatele, že pro vydání rozhodnutí správních orgánů neexistuje právní podklad, je třeba přisvědčit. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo vydáno dne 16. 4. 2008, rozhodnutí žalovaného bylo vydáno dne 25. 6. 2008.
Jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i rozhodnutí žalovaného tedy bylo vydáno až po 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., novelizující zákon o hornické činnosti, který z působnosti tohoto zákona vyňal pyrotechnické výrobky a zrušil zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků.
Již výše bylo zdůvodněno, že vyhlášku č. 174/1992 Sb. nebylo možné od 30. 1. 2008 s ohledem na chybějící zákonné zmocnění v praxi aplikovat. Správní orgán I. stupně však podle vyhlášky č. 174/1992 Sb. postupoval, shledal, že v případě stěžovatele došlo k porušení § 7 odst. 3 písm. a) této vyhlášky, a dospěl k závěru, že stěžovatel porušením uvedeného ustanovení vyhlášky naplnil skutkovou podstatu stanovenou v § 9 odst. 1 písm. d) zákona o České obchodní inspekci, podle kterého ředitel inspektorátu uloží kontrolované osobě, která poruší ostatní podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v § 2 odst. 1 a odst. 2, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované porušení povinností v průběhu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše 2 000 000 Kč. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedený závěr správního orgánu prvního stupně potvrdil a zároveň vyjádřil přesvědčení, že předmětná vyhláška je stále platný a účinný právní předpis, na jehož platnost a účinnost nemá vliv skutečnost, že zmocnění obsažené v § 21 odst. 6 zákona o hornické činnosti bylo novelizací ze zákona o hornické činnosti vypuštěno a v současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje. Tyto závěry správních orgánů však jsou vyvráceny shora podanou argumentací. Stěžovatel tudíž nemohl a neměl být za porušení výše uvedeného ustanovení předmětné vyhlášky sankcionován. Na tom nic nemění ani to, že k jednání, jež bylo sankcionováno, došlo ještě za platnosti a účinnosti příslušného zákonného zmocnění (v prosinci 2007), a tudíž i za účinnosti vyhlášky, jejíž porušení bylo stěžovateli vytýkáno. Je totiž potřeba vyjít z toho, že princip možného retroaktivního působení zákona ve prospěch pachatele je pro účely trestního řízení zakotven na ústavní úrovni v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Jakkoliv Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne (viz Eliáš, K. Obdoba poznámky k analogii v právu, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol. 2006. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, V. Obecné správní právo, 2004, Praha: ASPI, s. 129-131, 149-153).
Toto stanovisko potvrzuje i
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05, in: http://nalus.usoud.cz; obdobně viz rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002- -OL-29 a 2 As 69/2003).
Například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu [...] Z těchto důvodů - a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod - není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt.“ Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, který soustavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva například ve svém rozsudku ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984, stížnost č. 8544/79, bylo by proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6, který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trestného činu“, určitá základní práva související s právem na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky. Za zmínku jistě stojí, že zatímco anglické znění Úmluvy hovoří o „everyone charged with a criminal offence“, český překlad tento pojem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný z trestného činu“. Nicméně původní anglický pojem má širší význam, jak uvádí v citovaném rozsudku Evropský soud pro lidská práva, a může být chápán jako termín zahrnující crimes, délits, i contraventions, tedy slovy české právní terminologie trestné činy i správní delikty.
Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavního i mezinárodního práva je nezbytné zohlednit vůdčí princip retroaktivity ve prospěch pachatele a hledat takové řešení případu, které by bylo ústavně konformní, tj. řešení, které by nezasáhlo do ústavně zaručeného práva stěžovatele (k tomu viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS).
Lze tedy uzavřít, že správní orgány obou stupňů v dané věci pochybily, když v posuzované věci postupovaly podle vyhlášky č. 174/1992 Sb., kterou však s ohledem na chybějící zákonné zmocnění nebylo možné aplikovat. Toto pochybení způsobuje nezákonnost správních rozhodnutí obou stupňů, a z tohoto důvodu je měl městský soud zrušit.
Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodává, že v souvislosti s hodnocením důsledků chybějícího zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., musel rovněž vážit možnost vyslovení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů, a to právě s ohledem na neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb., za jejíž porušení byl stěžovatel pokutován. Teorie považuje za nicotný ten správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí
správnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136-141).
K pojmu nicotnosti se již dříve vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 1. 2006, čj. 1 Afs 6/2005-65, kde uvedl, že „k nicotnosti je soud povinen hledět z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“
V posuzované věci Nejvyšší správní soud zvažoval, zda není dán důvod nicotnosti spočívající ve vadě právního podkladu, z nějž napadené rozhodnutí vycházelo (byla aplikována vyhláška, která sice nepozbyla platnosti, nicméně s ohledem na chybějící zákonné zmocnění pozbyla účinnosti, a nebylo ji proto možné aplikovat). Chybějící zákonné zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu bezesporu představuje vadu právního podkladu správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však dospěl k tomu, že takováto vada právního podkladu nezpůsobuje nicotnost správních rozhodnutí vydaných na jeho základě. V posuzovaném případě totiž byl právní podklad správních rozhodnutí platný, avšak trpěl vadou (chybějící zákonné zmocnění), v důsledku které byl neaplikovatelný. Jiná situace by nastala, pokud by správní rozhodnutí byla vydána na základě neexistujícího (např. nikdy nevydaného či zrušeného) právního předpisu. Pak by byl nepochybně dán důvod nicotnosti správních rozhodnutí z důvodu zcela chybějícího zákonného podkladu. V dané věci však rozhodnutí správních orgánů byla vydána na základě vadného právního podkladu, nikoli podkladu absolutně neexistujícího.
Nejvyšší správní soud má tedy za to, že je třeba rozlišovat absolutní neexistenci právního předpisu, tj. zcela chybějící (žádný) právní podklad, od situace, která nastala v posuzované věci, kdy zákonný podklad trpí závažnými vadami, avšak existuje, je platný a až při jeho bližším zkoumání se ukáže, že není aplikovatelný (účinný). Rovněž v této souvislosti lze odkázat na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na usnesení ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 770/02, ve kterém Ústavní soud vyslovil, že nicotnost správního aktu by pak mohla nastat v důsledku nedostatku právního podkladu. I zde je však třeba přihlédnout k tomu, o jaký nedostatek právního podkladu jde.
Vzhledem k tomu, že se musí jednat o vadu naprosto zásadní a zřejmou, půjde o situaci, kdy právní podklad pro vydání správního aktu neexistuje vůbec (např. byl-li správní akt vydán na základě zrušeného právního předpisu apod.), nikoliv pak tehdy, jsou-li spatřovány v právním podkladu vady. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že v posuzované věci nejsou správní rozhodnutí nicotná, neboť právní podklad vydaných správních rozhodnutí je „pouze“ vadný, nikoli neexistující, přičemž je rovněž třeba zohlednit skutečnost, že tato vada právního podkladu není zjevná na první pohled.