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Timestamp: 2019-06-20 10:21:16
Document Index: 195396919

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 112', 'artículo 111', 'Artículo 74', 'artículo 13', 'artículo 61', 'artículo 113', 'artículo 111']

El fuero en México Entre inmunidad e impunidad | Casar | Política y gobierno
Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, AC.
Directora general de Investigación Aplicada
Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, AC
Víctor Aguilar Méndez
Inicio > Vol. 25, Núm. 2 (2018) >	Casar
http://www.politicaygobierno.cide.edu/index.php/pyg/article/view/1160/969
María Amparo Casar*Janet de Luna Jiménez**Víctor Aguilar Méndez**Ricardo Alvarado Andalón**
Presidente ejecutiva y directora general de Investigación Aplicada de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, A. C., México. Correo-e: amparocasar@gmail.com. Integrantes de la Unidad de Investigación Aplicada de la misma organización (Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, A. C.). Campos Elíseos, 345, primer piso, Chapultepec Polanco, Miguel Hidalgo, 11560. Tel: (+52) 555 979 0300, México. Correos-e: janet.deluna@gmail.com, vida.ags@gmail.com y alvarado.andalon@gmail.com.
Recibido: 21-06-2017; Aceptado: 17-04-2018
Palabras clave: fuero, inmunidad parlamentaria, legisladores, pesos y contrapesos, estudio internacional.
Keywords: immunity, freedom of speech, legislators, checks and balances.
La igualdad es uno de los pilares fundamentales de la democracia, al asegurar que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos ( Diamond y Morlino, 2005: xxvi-xxvii ) y vivan en un Estado de derecho, entendido como “un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente” ( Annan, 2004: 5 ). En México, a pesar de los avances logrados en la construcción de una democracia, y que la Constitución, en su artículo 13, reconoce que “ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que […] estén fijados por la ley”, ésta sigue sin aplicar a todos por igual: existen privilegios como la protección que el Estado mexicano otorga a un grupo de funcionarios contra los que no se puede proceder penalmente sin el consentimiento previo de la Cámara de Diputados.
Si bien, en sus orígenes, el objetivo principal de la inmunidad parlamentaria o fuero (como se le conoce popularmente en México) era el de proteger al recinto legislativo y su funcionamiento de los caprichos del Ejecutivo o de los órganos judiciales; en la práctica, ha implicado que los legisladores, como individuos, adquieran una protección a la que el resto de los ciudadanos no tienen acceso. Potencialmente, el fuero podría considerarse como un instrumento de impunidad si entendemos ésta como “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria” ( Orentlicher, 2005: 6 ).
El fuero ha estado en el centro de una discusión nacional intensa en los últimos años: a la fecha, 15 entidades federativas han eliminado esta figura de sus marcos legales ( Instituto Belisario Domínguez, 2017: 9-11 ) y 90 por ciento de las personas encuestadas por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados señaló que aprueba mucho o algo que “se elimine el fuero constitucional para sancionar a servidores públicos responsables de actos de corrupción” ( CESOP, 2018: 48 )
La palabra fuero tiene, usualmente, dos interpretaciones: como una jurisdicción (por ejemplo fuero federal o estatal) o como un privilegio o exención concedido a una comunidad o a una persona ( Real Academia Española, 2016 ).
Los orígenes del fuero se remontan al concepto de inmunidad parlamentaria, nacido a finales del siglo xiv en el seno del parlamento inglés. En la sesión del 12 de enero al 12 de febrero de 1397, la Cámara de los Comunes aprobó un proyecto de ley en el que denunciaba las escandalosas costumbres de la corte de Ricardo II de Inglaterra y las cargas financieras excesivas de su régimen ( European Parliament, 1993 ). Thomas Haxey, el parlamentario que había propuesto dicha iniciativa fue llevado a juicio y sentenciado a muerte por traición. Aunque Haxey obtendría posteriormente el perdón real gracias a la presión parlamentaria sobre el rey, el evento sirvió como punto de partida para que la Casa de los Comunes comenzara una discusión respecto del derecho de los miembros del Parlamento para debatir con completa autonomía y sin la interferencia de la corona. La libertad de expresión encontraría su confirmación 300 años más tarde en el artículo 9 de la Declaración de Derechos de 1689, orientado a proteger de manera expresa las discusiones y actos de los parlamentarios al establecer que “la libertad de discurso y los debates, así como los procesos en el Parlamento no pueden ser impugnados o cuestionados en ninguna corte o lugar fuera del Parlamento”.
Cien años después, la Revolución Francesa de 1789 trajo consigo la necesidad de asegurar la no responsabilidad de los miembros del Parlamento por las opiniones que expresaran en el ejercicio de sus mandatos, que se cristalizó en el decreto del 23 de junio de 1789 ( European Parliament, 1993: 8 ). Posteriormente, el decreto del 26 de junio de 1790 consagró el privilegio de los miembros de la Asamblea de no ser incriminados sin el consentimiento de la propia Asamblea. La Constitución Francesa de 1791 sería el primer instrumento constitucional que especificara las reglas que gobiernan este tipo de inmunidad: “[Los representantes de la Nación] pueden ser arrestados por actos criminales en delito flagrante o en virtud de una orden de arresto, pero el cuerpo legislativo será notificado inmediatamente y el proceso no podrá ser continuado hasta que el cuerpo legislativo haya decidido que los cargos proceden” ( European Parliament, 1993 ).
Así, es posible detectar dos tipos de inmunidades para los parlamentarios: una asociada con la libertad completa de expresar sus opiniones y otra asociada a la imposibilidad de los legisladores de ser arrestados o sometidos a un proceso judicial sin que antes lo permita el cuerpo legislativo. Este modelo dual de inmunidad procesal-inviolabilidad consignado en la legislación francesa fue el que influiría predominantemente en el reconocimiento de la inmunidad parlamentaria en el resto de los países de la Europa continental y, posteriormente, en otras partes del mundo ( Venice Commission, 2013 ).
Esta protección de la libertad de expresión y voto de los legisladores es de orden sustantivo y en español también es conocida como inviolabilidad ( Berlin, 1998: 381-383 ), irresponsabilidad parlamentaria ( Cordero, 2009 ), no exigibilidad ( Gamboa y Gutiérrez, 2011: 11 ) o inmunidad incondicional ( Wigley, 2003: 27 ).1 Por sencillez y para los fines de esta investigación, este tipo de protección se denominará, en lo subsecuente, inviolabilidad.2
Este segundo tipo de inmunidad otorga una protección más amplia y efectiva. También conocida como inmunidad parlamentaria ( Berlin, 1998: 363-366 ), no sancionabilidad ( Gamboa y Gutiérrez, 2011: 12 ), inmunidad condicional ( Wigley, 2003: 27-28 ),3 o inmunidad procesal ( Dworak, 2016 ), esta prerroga tiva otorga inmunidad a los funcionarios por acusaciones procesales y sólo puede ser retirada mediante un voto parlamentario ( The Economist, 2016 ).4 De acuerdo con Dworak, “la inmunidad procesal es un derecho que sirve para proteger el quórum” ( Dworak, 2016 ).5 En lo sucesivo, nos referiremos a este tipo de protección procesal como inmunidad procesal.
En palabras de Simon Wigley, lo que la inmunidad parlamentaria pretende proteger y permitir es “la habilidad de los representantes para deliberar en lugar de los representados a pesar del hecho de que sus posiciones argumentativas puedan apartarse, con frecuencia, del sentimiento popular o de la agenda particular de un grupo de interés” ( Wigley, 2003: 29-33 ). Para el autor, el problema reside en que la inmunidad parlamentaria no especifica per se lo que el representante debería hacer ni garantiza que esto se cumpla, por lo que acaba por brindar protección tanto de la función de la representación como de la corrupción definida como el abuso de la función de representación o el rechazo de ésta. A esto, Wigley añade el problema de la autojurisdicción del Parlamento, el cual acaba siendo juez y parte en los procesos de retiro de la inmunidad parlamentaria.
En suma, la inmunidad parlamentaria, si bien constituye un privilegio, no lo es de la persona, sino del cargo de los legisladores “en su carácter de representantes del pueblo, con el propósito de preservar la voz de la ciudadanía y facilitar el cumplimiento de los demás deberes propios de la función legislativa” ( Cordero, 2009: 6 ). En materia de jurisprudencia en México, esto ha sido explícitamente señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una tesis aislada: “La inmunidad parlamentaria no puede concebirse como un privilegio personal […] sino como una medida de protección al órgano legislativo, a efecto de enfrentar la amenaza de tipo político” ( SJF, 2009 ).
Sofía Cordero señala que “El bien jurídico tutelado [es] el principio de representación y no la mera libertad de expresión del diputado en su carácter individual […] Lo que en realidad se protege es el acto mismo de emitir una manifestación bajo un puesto de representación” ( Cordero, 2009: 7 ). En palabras de Flor Batista, la inmunidad “no busca la exención del delito del representante, sino la apoliticidad de la acusación que fuere hecha” ( Batista Polo, 2014 ).
El antecedente histórico más lejano en México de la inmunidad procesal es la Constitución de Cádiz, en 1812, la cual disponía que los diputados serían inviolables por sus opiniones y sólo podían ser juzgados por el Tribunal de Cortes, de una corte especial que integraría un tribunal que sustancie o determine la causa criminal ( González Oropeza, 2004: 3 ). En la época del México independiente, la Constitución de 1824 señala que el legislador acusado será puesto a disposición del tribunal competente una vez que haya sido separado de su cargo por la Cámara de origen, erigida en Gran Jurado ( Instituto Belisario Domínguez, 2017: 4 ). La constitución de 1857 considera tanto la inviolabilidad de la opinión de los legisladores y el papel de cada una de las cámaras en el proceso de separación del cargo del acusado ( González Oropeza, 2004: 4 ; Instituto Belisario Domínguez, 2017: 5 ).
El artículo 112 constitucional señala que la declaración de procedencia no es requerida cuando alguno de los servidores públicos mencionados en el artículo 111 cometa un delito mientras esté separado de su cargo. En este apartado, es pertinente señalar una controversia entre los criterios asumidos por el Poder Judicial: por un lado, una tesis aislada de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que data de 1946, refiere que un legislador con licencia -temporalmente separado de su encargo- no puede ser sometido a juicio en tanto no haya una declaración de procedencia por parte de la Cámara de Diputados ( SCJN, 1946 ): por otra, también una tesis aislada con fecha de 2017 del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito concluyó que “cuando algún servidor público se encuentra separado de su función, por ejemplo, por licencia, no se requiere declaración para proceder en su contra” ( SCJN, 2017 ).
Si la Cámara de Diputados declara por mayoría absoluta que se puede proceder contra el inculpado (lo desafuera), éste será inmediatamente separado de su cargo y quedará sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes. En caso negativo, el inculpado permanecerá en su cargo y continuará gozando de las prerrogativas e inmunidades correspondientes. En el caso de los servidores públicos estatales a quienes se les haya acusado por un delito federal, la declaración de procedencia se enviará a la Legislatura Local correspondiente para que ésta proceda como le corresponda (Art. 28).
Procedimiento vigente para retirar la inmunidad procesal
—Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos..
De acuerdo con el jurista José Trinidad Lanz, hasta 2012, en materia federal, existían ocho casos de desafuero en México: José López Portillo y Rojas, en 1906; Manuel Riva Palacio, en 1935; Pedro Téllez Vargas, Carlos Madrazo y Sacramento Joffre, en 1945 (desaforados en un mismo juicio de procedencia); Félix Ireta Viveros, en 1947; Jorge Díaz Serrano, en 1983; René Juvenal Bejarano Martínez, en 2004; Andrés Manuel López Obrador, en 2007, y Julio Cesar Godoy Toscano, en 2010 ( Menchaca, 2012 ). Si a estos casos se agrega el más reciente de Lucero Guadalupe Sánchez, en 2016, suman un total de nueve juicios de procedencia ( Flores, 2016 ).
Al analizar de cerca el caso de Manuel Riva Palacio, fue posible encontrar “que perdieron su carácter de senadores los ciudadanos Manuel Riva Palacio, Francisco L. Terminel, Bernardo L. Bandala, Cristóbal Bon Bustamente y Elías Pérez Gómez” ( Cámara de Diputados, 1935b ).10 Tzvi Medin, en su libro El minimato presidencial, señala que dichos senadores fueron desaforados “por agitación sediciosa conectada con Calles” y añade que tres meses antes, el 12 de septiembre, habían sido desaforados diecisiete diputados callistas más ( Medin, 1982 ), dato señalado también por el semanario Proceso ( Proceso, 1978 ).11
Casos de desafuero en México presentado por José Trinidad Lanz (1906-2016)
TFN1Fuente: Elaboración propia. 1 Proceso (1978: §30) . 2 Cámara de Diputados (1931) . 3 Proceso (1978) . 4 Cámara de Diputados (1945a) . 5 Cámara de Diputados (1945a) . 6 Cámara de Diputados (1945b) . 7 Cámara de Diputados (1947a) . 8 Cámara de Diputados (1947b) . 9 González (1992: 311) . 10 Cámara de Diputados (1983a) . 11 Cámara de Diputados (1983a) . Los buques, originalmente llamados Casco 1500 y Casco 1501, fueron vendidos por Boelwerf, N. V. de Bélgica a Petróleos Mexicanos mediante la compañía Navigas International Ltd. Las facturas que amparan la compra hecha por Pemex a Navigas, señalan que la paraestatal pagó 79 millones de pesos por cada buque el 30 de abril de 1980. No obstante, las facturas emitidas por Boelwerf a Navigas indican que esta última adquirió los buques de Boelwerf por 62 millones de dólares cada uno. 12 Cámara de Diputados (1983b) . 13 García (2013) . 14 Cámara de Diputados (2004) . 15 El Universal (2009) . 16 Cámara de Diputados (2005) . 17 Balboa (2005 ). 18 Cámara de Diputados (2010) . 19 García (2013) . 20 Cámara de Diputados (2016a) . 21 Garduño y Méndez (2016) . 22 Cabrera (2016) .
Sobre el caso de los diputados federales Pedro Téllez Vargas, Carlos Madrazo y Sacramento Joffre, si bien Trinidad Lanz ( Menchaca, 2012 ) y José Manuel Flores ( Flores, 2016 ) afirman que fueron desaforados, en el diario de los debates correspondiente al primero de febrero de 1945, el presidente de la Cámara de Diputados efectivamente llama a ésta a erigirse en Gran Jurado al día siguiente ( Cámara de Diputados, 1945a ). No obstante, al final de dicha sesión, los diputados acusados presentan sus renuncias para someterse voluntariamente a la jurisdicción del juez correspondiente y el día siguiente la Cámara las acepta, toma protesta a los suplentes y suspende la sesión de la Cámara para erigirse en Gran Jurado (Cámara de Diputados, 1945b). Estos hechos señalan claramente que, en el caso de los diputados Téllez, Madrazo y Joffre, no se llevó a cabo un juicio de procedencia, y que, si bien su procesamiento fue facilitado por la amenaza real del desafuero, no es posible afirmar que el juicio de procedencia correspondiente siquiera se haya llevado a cabo, pues la sesión en la que la Cámara debía erigirse en Gran Jurado fue suspendida.
Alcance de la inmunidad por país
TFN2Fuente: Elaboración propia con base en información del portal Constitute Project.
Tipo de funcionarios que son sujetos de inmunidad procesal
TFN3Fuente: Elaboración propia con base en información del portal Constitute Project.
Lista de funcionarios que son sujetos de fuero
TFN4Fuente: Elaboración propia con base en información del portal Constitute Project.
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fn1El autor la denomina inmunidad incondicional porque no puede ser retirada por el recinto legislativo.
fn2En otros países, el nombre cambia, pero las garantías de expresión y acción legislativa que otorga se mantienen constantes: irresponsabilité (Francia y Bélgica), irresponsabilidade (Portugal), insindacabilità (Italia), Indemnität (Alemania), o freedom of speech (Canadá y Reino Unido). Véase European Parliament (1993: 7) y Sénat (2014: 5) .
fn3El autor la denomina inmunidad condicional porque puede ser retirada por el recinto legislativo a causa de un crimen cometido por el funcionario.
fn4En diferentes países, esta protección ha recibido nombres distintos: inviolabilité (Francia y Bélgica), inviolabilidade (Portugal), inviolabilità o improcedibilità (Italia), Unverletzlichkeit (Alemania), freedom from arrest (Reino Unido). Véase European Parliament (1993: 7) .
fn5“Número mínimo de miembros presentes en una asamblea necesario para constituirse o para dar validez a los acuerdos que se toman en ella” ( Real Academia Española, 2016 ).
fn6En el sentido de “jurisdicción”, la palabra fuero se menciona en otras partes de la Constitución (fuero común). Por otra parte, el artículo 13 menciona el fuero de guerra del que gozan los miembros de las Fuerzas Armadas. No obstante, en el sentido de la inmunidad que tienen los parlamentarios, se encuentra únicamente en el artículo 61.
fn7Es pertinente señalar que en 2016 fue modificada la Constitución Política y otras siete leyes secundarias para la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (explicado en el artículo 113 constitucional), estableciendo nuevas responsabilidades para los servidores públicos. A la luz de estas reformas, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos reglamenta el capítulo de responsabilidades de los servidores públicos, mientras que la lfrsp se limita únicamente a describir el proceso del juicio de procedencia y el juicio político.
fn8En caso de que la Sección Instructora no reciba las pruebas oportunamente, ésta puede pedir más tiempo “en la medida que resulte estrictamente necesaria” (LFRSP, Art. 14 y tercer párrafo del Art. 25).
fn9La Comisión Permanente opera durante los recesos del Congreso de la Unión y está integrada por 19 diputados y 18 senadores (CPEUM, Art. 78).
fn10Es pertinente señalar que para 1935 el órgano responsable de retirar la inmunidad procesal a los funcionarios públicos era la Cámara de Senadores, una vez que recibía la acusación por parte de la Cámara de Diputados. El artículo 111 de la Constitución sería modificado en 1982, dejando esta responsabilidad en manos de la los Diputados exclusivamente.
fn11Los ciudadanos que en esa fecha perdieron su carácter de diputados fueron Jesús Vidales M., José G. Huerta, Praxedis Balboa Jr., Maximiliano Chávez Aldeco, Juan Manuel Carrillo, Victoriano Anguiano, Carlos Real, Pedro Palazuelos L., Juan Bonet A., Ildefonso Garza, Benjamín Alamillo Flores, Carlos Careaga, José Torres Navarrete, Delfín Cepeda, Basiliso Ortega, Neguib Simón y Manuel Balderas.
fn12Los correspondientes a René Bejarano, Andrés Manuel López Obrador, Julio César Godoy Toscano y Lucero Guadalupe Sánchez.
fn13La Cámara de Diputados dice no tener información previa.
fn14Véase Anexo 1 para conocer la metodología de selección de países y variables a estudiar.
fn15Es posible que otros países incluyan al jefe de las fuerzas armadas bajo el rubro “gabinete” o “ministros de Estado”.
fn16Retomar elementos del dictamen aprobado en 2011 que proponía que la Cámara de Diputados determinaría si el funcionario público puede ser detenido o no una vez que sea encontrado culpable. Este dictamen también es compatible con la iniciativa de Movimiento Ciudadano que propone que los funcionarios que gozan de inmunidad procesal no puedan ser detenidos ni privados de su libertad hasta que se dicte sentencia condenatoria.