Source: http://www.lb.hu/hu/onkugy/kof502620173-szamu-hatarozat
Timestamp: 2018-10-22 06:49:26
Document Index: 25403867

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Köf.5.026/2017/3. számú határozat | K Ú R I A
Köf.5.026/2017/3. számú határozat
Az ügy száma: Köf.5026/2017/3.
Az indítványozó: Székely László
(1051 Budapest, Nádor u. 22.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata
(1043 Budapest István út 14.)
Az ügy tárgya: Közösségi együttélés szabályairól szóló önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata
-megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 17/2015. (V. 29.) számú önkormányzati rendeletének 8. § a-b) pontja törvénysértő, és ezért azokat megsemmisíti;
-elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
-elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
[1] Az Alapvető Jogok Biztosához forduló beadványozó, a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 17/2015. (V. 29.) számú önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) a közterületen, illetve a közterületnek nem minősülő területeken való állatetetést szankcionáló rendelkezéseit sérelmezte. A panaszos álláspontja szerint különösen aggályos, hogy a közterületek rendjére vonatkozó szabályok között található rendelkezések közigazgatási bírság kiszabásával fenyegetik azokat a személyeket, akik közterületen állatokat etetnek, valamint közterületnek nem minősülő ingatlanon vadon élő vagy kóbor állatot etetnek, ide nem értve az énekesmadarak madáretetőből történő etetését.
[2] A panasz alapján az Alapvető Jogok Biztosa vizsgálatot indított és megkereste Budapest Főváros Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) kormánymegbízottját.
[3] A megkeresésre válaszolva a kormánymegbízott azt a tájékoztatást adta, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (3) bekezdésében biztosított törvényességi felügyeleti eljárás keretében már vizsgálta az Ör. vitatott rendelkezéseit. Az Önkormányzat jegyzőjének információszolgáltatása szerint az Ör. 8. § a-b.) pontjában foglalt szabályozás szerint a közterületen állatok etetésének, valamint közterületnek nem minősülő ingatlanon vadon élő vagy kóbor állatok etetésének a tilalmazását a köztisztaság védelme, a közterületek tisztaságának megőrzése és a fertőzésveszély elhárítása indokolta, mivel az állatok etetése kiválthatja a közterület szennyezését, fertőzésveszélyes állapot kialakulását.
[4] A kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás eredményeként jogszabálysértést nem állapított meg, azonban a Mötv. 133. § (3) bekezdése szerinti szakmai segítségnyújtás keretében az alábbiakra hívta fel az Önkormányzat jegyzőjének figyelmét: "A rendeleti előírások célja a köztisztaság védelme, e rendelkezések azonban nem az etetés által okozott szennyeződést, hanem magát az etetést szankcionálják, amely jóval tágabb keretű a rendeleti szabályozással elérni kívánt célnál, és amelynek elérésére más jogszabályi előírások állnak rendelkezésre. A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 196. § (1) bekezdése a szennyező tevékenység módjától függetlenül valamennyi ilyen irányú, közterületen megvalósuló tevékenységet szabálysértéssé nyilvánít. Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a főváros köztisztaságáról szóló 48/1994. (VIII.1.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Főv. rendelet) 3.§ (1) bekezdés a-b) pontja az ingatlantulajdonos (kezelő, használó) kötelezettségévé teszik az ingatlan tisztán tartását, szemét- és gyommentesítését. Mindezek következtében mind a közterületeken, mind a közterületeken kívüli ingatlanok esetében is jogszabályilag lefedett az elérni kívánt hatás, ezért javasolt, hogy az Ör. esetleges módosítása során tegyék megfontolás tárgyává a helyi jogszabály vonatkozó előírásainak hatályon kívül helyezését."
[5] Az indítványozó Alapvető Jogok Biztosa az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 34/A. § (1) bekezdése alapján az Ör. más jogszabállyal való összhangjának vizsgálatát kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál és kérte, hogy a Kúria az Ör. 8. § a-b) pontjait semmisítse meg.
[6] 1. Az Ör. 8. § a) pontjának felülvizsgálata és megsemmisítése az indítványozó szerint a következők miatt indokolt:
Az indítványozó szerint – a Kormányhivatal válaszlevelében megfogalmazottakkal egyetértve – megállapítható, hogy az Ör. 8. § a) pontja a Szabstv. 196. § (1) bekezdés a-b) pontjában szabályértéssé minősített törvényi tényállást magában foglalja, ezért annak Ör. általi jogsértéssé minősítése és 200 000 forint mértékű közigazgatási bírsággal sújtása törvénysértő.
Az indítványozó, idézve az Alkotmánybíróság 123/2009. (XII. 17.) AB határozatát, hangsúlyozza, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott tényállásoknak összhangban kell lenniük a magasabb szintű jogszabályokkal, mindenekelőtt a Szabstv.-ben foglaltakkal. Az eltérő normatartalom és jogkövetkezmény arra vezethet, hogy a jogalkalmazó diszkrecionális döntésén múlik, hogy az adott cselekményt melyik jogszabályi rendelkezés alapján ítéli meg és nem zárható ki az ugyanazon cselekmény miatti kétszeres büntetés sem.
[7] A Szabstv.-ben foglaltak indokolatlan, részleges tartalmi duplikációja ellentétes a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3 §-ával is, amely szerint a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. Emellett, amennyiben az Ör. a Szabstv.-től eltérő jogkövetkezménnyel szabályoz egyes magatartásokat, közvetlenül a Szabstv. sérelme is megvalósul.
[8] Az indítványozó szerint az Ör. 8. § a) pontjának túl általános megfogalmazása – azaz, hogy e rendelkezés további szűkítés nélkül tartalmazza, hogy közigazgatási bírsággal sújtható az a személy is, aki közterületen állatot etet – a jogalkotó deklarált – a Kormányhivatal által fent idézett – célján túlmutatóan is lehetőséget biztosít a szankcionálásra (ezzel összefüggésben az elképzelhető lehetséges extrém példákat is megemlíti az indítványozó, így az állati életet mentő etetés szankcionálását). Éppen ezért felmerülhet, hogy az Ör. 8. § a) pontja a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti normavilágosság és egyértelműség követelményének sem felel meg.
[9] 2. Az Ör. 8. § b) pontjának felülvizsgálata és megsemmisítése az indítványozó szerint a következők miatt indokolt:
[10] Az Ör. 8. § b) pontja szintén a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti normavilágosság és egyértelműség követelményébe ütközik, mivel e rendelkezésből nem következik egyértelműen, hogy a magánterületen történő állatetetés csak akkor sérti-e a közösségi együttélés szabályait, ha az másokat zavaró módon történik. Másfelől, a Kormányhivatal válaszlevelével összhangban az indítványozó szerint a Főv. rendelet 3. § (1) bekezdés a-b) pontjai által már jogszabályilag lefedett az Ör. kifogásolt rendelkezése által elérni kívánt hatás, azaz a magánterületen szennyező módon történő állatetetés szankcionálása.
[11] 3. Végül az indítvány szerint az Ör. mindkét kifogásolt rendelkezése túlterjeszkedik a Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja szerinti felhatalmazás keretein, mivel ez utóbbi rendelkezés – a Mötv. § (1) bekezdésével együttesen olvasva – kizárólag a közösségi létre tényleges kihatással lévő magatartások tiltására ad felhatalmazást. Az Ör. a) és b) pontja alá tartozó egyes esetek – így a szennyezéssel, fertőzésveszéllyel nem járó közterületi állatetetés, illetve a magánterületen történő etetés – nem felelnek meg ezen kritériumnak.
[12] Mindezek miatt az Ör. más jogszabállyal való összhangjának a vizsgálata szükséges.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[13] Az indítvány megalapozott.
[14] A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdésének alkalmazása mellett az önkormányzati rendelet vagy rendelkezés megsemmisítésére irányuló kezdeményezésnek helyt ad, ha a rendelet vagy valamely rendelkezése jogszabályba ütközik.
[15] Az Ör. vitatott rendelkezései a következők:
„8. § Aki
a) közterületen állatot etet,
b) közterületnek nem minősülő ingatlanon vadon élő vagy kóbor állatot etet, ide nem értve az énekesmadarak madáretetőből történő etetését,
kétszázezer forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható.”
[16] A Kúria Önkormányzati Tanácsának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezései, amelyek közigazgatási bírság kiszabásával sújtják a közterületi állatetetést, illetve a magánterületen való állatetetés egyes eseteit, összhangban vannak-e a helyi önkormányzatok számára rendeletalkotásra felhatalmazást adó alaptörvényi és törvényi rendelkezésekkel; valamint a Jat. által a jogalkotás tekintetében meghatározott általános elvekkel.
[17] 1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében, törvény keretei között rendeletet alkot. A rendeletalkotási jogkör e rendelkezés (2) és (3) bekezdései értelmében törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére terjed ki, illetve a törvényben kapott felhatalmazás alapján gyakorolható; az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[18] Helyi önkormányzatnak a közösségi együttélés szabályainak meghatározására – az Ör. által is jogalapként megjelölt – Mötv. 8. §-a és 143. § (4) bekezdés d) pontja ad felhatalmazást.
[19] A rendeletalkotási jogkör gyakorlása során az önkormányzatokra irányadóak a Jat. jogalkotásra vonatkozó általános, alapelvi szintű rendelkezései is. A Jat. 2. § (1) bekezdése értelmében a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[20] 2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint helytálló az indítványozó azon álláspontja, melynek értelmében az Ör. vitatott rendelkezései a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti normavilágosság és egyértelműség követelményébe ütköznek. A jogalkotás célját tekintve nem egyértelmű, hogy az Ör. 8. § a-b) pontjai az Ör. "4. A Közterületek rendjére vonatkozó szabályok" fejezetcímen belül lettek elhelyezve, az ügy iratai szerint viszont e rendelkezések célja a köztisztaság védelme, a közterületek tisztaságának megőrzése és a fertőzésveszély elhárítása. Ez a látszólag formai ellentmondás tartalmi törvényellenességgel párosul. A "közterületek rendjének védelme" és a "köztisztaság védelme" semmiképpen nem tekinthetők azonos vagy rokonértelmű fogalmaknak. Az Ör. rendelkezéseiből, illetve jogalkotói indokolásból azonban sem az nem derül ki, hogy az etetés cselekménye miként vezethet a közterületek rendjének sérelméhez – tekintve, hogy a közterületek rendjét sértő cselekmény alapvetően mások zavarására irányul, az etetés azonban nem ilyen –, sem pedig, hogy – ha elsődleges jogalkotói célként a köztisztaság védelmét tételezzük fel – miért éppen az állatok etetését rendeli szankcionálni a törvény és nem annak esetleges eredményét, a szennyeződést. Az indítványban felhozott példák is rámutattak arra, hogy önmagában az állatok etetése – legyen szó közterületi vagy magánterületen megvalósuló etetésről – nem minden esetben és nem magától értetődően tekinthető másokat zavaró cselekedetnek. Nem egyértelmű tehát, hogy pontosan miként határozható meg az a magatartás, amely a rendelet által tiltott "etetés" körébe tartozik. Mindezek alapján nem világos, hogy a vitatott jogszabályi rendelkezések miként járulnak hozzá a közösségi együttélés szabályaihoz, illetve e szabályok védelméhez a Mötv. 143. § (4) bekezdése értelmében.
[21] Hiányzik tehát a legitim cél, amely szükségessé tenné a normaalkotást, az így megalkotott norma pedig a jogkövetés tekintetében a Jat. 2 §. (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonsági követelménybe ütközik. Ennélfogva az Ör. 8. § a-b pontjai ellentétesek a Mötv. 143. § (4) bekezdésével is.
[22] 3. A Jat. 3. § értelmében a szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. Teljes mértékű párhuzamosságról, azaz korábbi jogszabállyal tartalmilag megegyező jogalkotásról jelen esetben nincsen szó, ugyanakkor a rendelet által tiltott etetés körén belül elhelyezhető "közterületet szennyező" etetést illetően a Kúria rámutat arra, hogy a Szabstv. 196. § (1) bekezdése már tartalmazza a köztisztasági szabálysértés tényállását. E rendelkezés szerint
"(1) Aki
b) a felügyelete alatt lévő állat által az a) pontban megjelölt helyen okozott szennyezés megszüntetéséről nem gondoskodik,
szabálysértést követ el."
[23] A Szabstv. által szabálysértéssé nyilvánított – valamennyi szennyező tevékenységre, eredetétől függetlenül kiterjedő – tényállás magában foglalja az Ör. 8. § a) pontja által szankcionálni rendelt – közterületi állatetetést is. Emellett pedig a Főv. rendelet 4. § (5) bekezdése is kifejezett tilalmat rögzít az állatokat közterületet szennyező módon való etetése esetére. A Főv. rendelet 4. § (5) bekezdése szerint ugyanis "Állatokat közterületet szennyező módon etetni tilos." Az Ör. 13. §-a egyértelművé teszi, hogy a Főv. rendelet e rendelkezését az Ör. hatálya alá tartozó közterületekre is alkalmazni kell, kimondva, hogy "Aki a főváros köztisztaságáról szóló 48/1994. (VIII.1.) fővárosi közgyűlési rendeletben foglalt előírásokat nem tartja be, természetes személy esetén kétszázezer forintig, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetén egymillió forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható."
[24] A közterületen kívüli ingatlanok vonatkozásában szintén megállapítható a Főv. rendelet és az Ör. tartalmi párhuzamossága. A Főv. rendelet 3. § (1) bekezdés a-b) pontjai a magántulajdonban lévő ingatlan tulajdonosát, illetve használóját kötelezik arra, hogy gondoskodjon az ingatlan gondozásáról, tisztán tartásáról, szemét- és gyommentesítéséről, hóeltakarításáról és síkosság mentesítéséről. E rendelkezés szerinti tényállás tehát átfogóan vonatkozik a magánterületi ingatlanok tisztán tartására, beleértve a szemét (adott esetben az etetésből származó hulladék) eltakarítását is. A Főv. rendelet 13-16. §-i pedig rendelkeznek köztisztasági, illetve közegészségügyi kötelezettségek teljesítésének hatósági ellenőrzésére, illetve a szabálytalanságok megszüntetésére vonatkozó mechanizmusról. A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint e jogszabály alkalmas az Ör. kifogásolt rendelkezése által elérni kívánt hatás elérésének biztosítására, azaz a magánterületen szennyező módon történő állatetetés által okozott köztisztasági és közegészségügyi veszélyek megelőzésőre, illetve elhárítására.
[25] Megállapítható tehát, hogy a köztisztaság védelme – amennyiben valóban ez volt az önkormányzati jogalkotó által elérni kívánt cél – más jogszabályok által már biztosítva van, mind a közterületek, mind pedig a közterületen kívüli ingatlanok vonatkozásában. Az Ör. jelen ügyben vizsgált szabályai a Jat. 3. §-át sértő párhuzamosságot eredményeznek e tekintetben.
[26] Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 8. § a-b pontjai sértik az Alaptörvény 32. § (3) bekezdését, a Mötv. 143. § (4) bekezdését, valamint a Jat. 2. § (1) bekezdését és 3. §-át, ezért e rendelkezéseket a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
[27] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontjára tekintettel állapította meg.
[28] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
[29] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.