Source: https://www.rehm-verlag.de/verwaltung/aktuelle-beitraege-zum-pass-ausweis-und-melderecht/aufnahme-einer-auslandsanschrift-im-personalausweis/
Timestamp: 2020-07-07 12:04:13
Document Index: 65869913

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 34', '§ 5', '§ 20', '§ 21', '§ 21', '§ 40', 'Art. 40', '§ 17', '§ 20', '§ 19']

Personalausweis: Aufnahme Auslandsanschrift | rehm. Beste Antwort
Aufnahme einer Auslandsanschrift im Personalausweis
Doppelausgabe November / Dezember 2019:
„Wenn der Inhaber eines Personalausweises im Ausland wohnt, ist seit 1. November 2019 die Anschrift im Ausland in den Personalausweis aufzunehmen.“ Diese Aussage hört man in der letzten Zeit ständig. Sie enthält einen wahren Kern, mehr aber auch nicht. Lesen Sie, was bei der Aufnahme einer Auslandsanschrift im Personalausweis zu beachten ist und warum potentielle Betrüger von der Neuregelung geradezu begeistert sind.
1. Wie sieht die Neuregelung aus?
2. Wie begründet der Gesetzgeber die Neuregelung?
3. Welche Hilfsmittel erhalten die Personalausweisbehörden zur Auslegung der neuen Regelungen?
4. Bestand Handlungsdruck für den Gesetzgeber?
5. Wie sollen die Personalausweisbehörden verfahren?
a) Feststellung, dass keine Wohnung in Deutschland besteht
b) Bewusstmachen des Ermessensspielraums
c) Zweck der Neuregelung und praktisches Vorgehen
6. Bestehen die geschilderten Manipulationsgefahren nur in der Theorie?
Die Neuregelung erfolgte durch eine Änderung von § 5 Personalausweisgesetz (PAuswG). Er trägt die Überschrift „Ausweismuster; gespeicherte Daten“.
Bis 31.10.2019 lautete § 5 Abs. 2 Nr. 9 PAuswG wie folgt:
„„Der Personalausweis enthält … folgende … Angaben…:
9. Anschrift, bei Anschrift im Ausland die Angabe „keine Wohnung in Deutschland.“
Die Aufnahme einer Anschrift im Ausland in den Personalausweis war damit ausdrücklich ausgeschlossen. Ausnahmen hiervon gab es nicht.
Seit 1.11.2019 hat § 5 Abs. 2 Nr. 9 PAuswG folgende Fassung:
9. Anschrift; hat der Ausweisinhaber keine Wohnung in Deutschland, kann die Angabe „keine Wohnung in Deutschland“ eingetragen werden.“
Der Begriff „Anschrift im Ausland“ taucht im Gegensatz zur früheren Rechtslage überhaupt nicht mehr im Gesetzestext auf. Den Ausgangspunkt der Regelung bildet vielmehr die Situation, dass der Ausweisinhaber „keine Wohnung in Deutschland“ hat. Unter dieser Voraussetzung „kann“ die Angabe „keine Wohnung in Deutschland“ eingetragen werden. Die weitergehende Folgerung, dass stattdessen auch die Anschrift im Ausland in den Personalausweis aufgenommen werden kann, muss sich der Leser des Gesetzestextes selbst erschließen. Sie ergibt sich daraus, dass die Eintragung „keine Wohnung in Deutschland“ lediglich erfolgen „kann“, aber eben nicht muss. Daraus folgt als nicht direkt ausgesprochene Alternative, dass auch eine Eintragung der Anschrift im Ausland möglich ist.
Die Begründung des Gesetzgebers für die Neuregelung fällt erstaunlich knapp aus. Im Gesetzentwurf findet sich dazu genau ein Satz. Er lautet: „Um die Inanspruchnahme von E-Government-, E-Justice- und E-Business-Leistungen gerade auch aus dem Ausland zu ermöglichen, soll künftig auch die Auslandsadresse in den Personalausweis eingetragen werden.“ (siehe Bundestags-Drucksache 19/8038 vom 27.2.2019, S. 34).
Schon auf den ersten Blick fällt auf, dass die gesetzliche Regelung und die Begründung hierfür in einem wesentlichen Punkt nicht zueinander passen. Das Gesetz formuliert ausdrücklich, dass eine Anschrift im Ausland eingetragen werden „kann“. Es enthält also eine „Kann-Regelung“. In der Begründung ist dagegen davon die Rede, dass die Auslandsadresse künftig eingetragen werden „soll“. Sie geht also fälschlicherweise von einer „Soll-Regelung“ aus. Wer die beiden Begriffe „kann“ und „soll“ in einer Prüfung an der Hochschule für den öffentlichen Dienst oder in einem juristischen Examen gleichsetzt, hat einen Grundlagenfehler begangen. Eine große Hilfe für die tägliche Praxis sollte man sich von der Gesetzesbegründung deshalb lieber nicht erwarten! Doch dazu später mehr.
In der Sache geht die Gesetzesbegründung offensichtlich davon aus, dass ein großes praktisches Bedürfnis besteht, E-Government, E-Justice und E-Business-Leistungen, die in Deutschland angeboten werden, vom Ausland aus in Anspruch zu nehmen. Weiterhin nimmt sie offensichtlich an, dass dafür die Auslandsanschrift im Personalausweis entweder eine erhebliche Erleichterung oder möglicherweise sogar eine wesentliche Voraussetzung ist.
Beide Annahmen halten schon einer ersten Überprüfung nicht stand:
Das Angebot an E-Government-Leistungen und an E-Justice- Leistungen in Deutschland ist dürftig: „Viele Online-Angebote der Behörden werden nicht wahrgenommen, weil sie unübersichtlich strukturiert, gar nicht bzw. nicht durchgängig angeboten werden oder eine zusätzliche Hardware erfordern.“ So heißt es im eGovernmentMONITOR 2019, S. 9. Dieser Monitor erscheint seit 2011 jedes Jahr. An ihm wirkt unter anderem der Beauftragte der Bundesregierung für Informationstechnik mit. Es handelt sich also sicher nicht um eine regierungskritische Publikation. Vor diesem Hintergrund könnte man die Absicht des Gesetzgebers so zusammenfassen: Die Neuregelung soll den Zugriff aus dem Ausland auf etwas ermöglichen, das im Inland entweder gar nicht oder jedenfalls nur selten in akzeptabler Qualität vorhanden ist.
Das Angebot an E-Business-Leistungen dagegen ist nicht nur Deutschland, sondern international groß. Beispiele hierfür sind Anbieter wie Amazon. Dort ist es problemlos möglich, beispielsweise auch von Deutschland aus bei Amazon Frankreich zu bestellen. Umgekehrt gilt dasselbe. Dass eine Auslandsanschrift bisher nicht im Personalausweis eingetragen werden konnte, stellte und stellt dabei keinerlei Hindernis dar.
Die Gesetzesbegründung ist somit nicht nur juristisch-handwerklich unzureichend! Vielmehr überzeugt sie auch in der Sache nicht. Das ändert nichts daran, dass die neue Rechtslage seit 1.11.2019 von den Personalausweisbehörden zu beachten ist.
Im Ergebnis lässt sich sagen: keine! Zwar vermittelt die Begründung zum Gesetzentwurf einige Hoffnung in diese Richtung. Dort heißt es nämlich: „Näheres kann durch eine Rechtsverordnung nach § 34 Nummer 7 PAuswG oder durch Allgemeine Verwaltungsvorschriften bestimmt werden.“ (siehe Bundestags-Drucksache 19/8038 vom 27.2.2019, S. 34). Indessen wurden bisher weder eine Rechtsverordnung erlassen noch eine Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu dem Thema bekannt gemacht.
Die Landesministerien schweigen weitgehend zu der neuen Regelung. Das wundert nicht, ist das Personalausweisgesetz doch ein Bundes- und kein Landesgesetz. Lediglich das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration hat in einer Mail an die Personalausweisbehörden vom 21.10.2019 einige Aspekte kurz angesprochen. Es heißt dort etwa: „Der ab 01.11.2019 geltende § 5 Abs. 2 Nr. 9 PAuswG lässt offen, welche Anforderungen an die Ermittlung der Auslandsadresse zu stellen sind.“ Damit ist das Problem treffend beschrieben, leider nicht die Lösung. Ferner ist ausgeführt: „Die Anforderungen an die Ermittlung der künftigen Auslandsadresse sollten daher bürgerfreundlich und nicht zu hoch angesetzt werden. Die Vorlage eines Mietvertrags, sofern dieser bereits vorhanden ist, sollte in jedem Falle ausreichen. Falls noch kein Mietvertrag vorliegt, sind andere Formen der Plausibilisierung in Betracht zu ziehen.“ Welche „anderen Formen“ das sein sollen, ist leider nicht weiter ausgeführt.
Im Ergebnis gilt deshalb: Die Personalausweisbehörden müssen letztlich allein sehen, wie sie mit der Neuregelung zurechtkommen.
Manchmal wird der Gesetzgeber tätig, weil die Gerichte bestimmte, gesetzlich festgelegte Verfahrensweisen nicht mehr akzeptieren. Dann passt der Gesetzgeber manchmal die gesetzlichen Regelungen an das an, was die Gerichte eigentlich erwarten. Dies führt zu der Frage: Hatten Gerichte ein Problem damit, dass im Personalausweis eine Anschrift im Ausland nicht eingetragen werden kann? Die überraschende Antwort lautet: Nein, ganz im Gegenteil! Das Verwaltungsgericht Berlin hat Anfang 2019 in einer Entscheidung ausführlich begründet, warum diese bisherige Regelung aus seiner Sicht völlig in Ordnung war.
Geklagt hatten ein deutscher Rechtsanwalt und seine minderjährige Tochter. Beide verfügen über die deutsche Staatsangehörigkeit und besitzen daher einen deutschen Personalausweis. Beide leben sie in Tschechien. Die deutsche Botschaft in Prag hatte es abgelehnt, in ihren Personalausweisen den Eintrag „keine Hauptwohnung in Deutschland“ (so die Formulierung in älteren Personalausweisen) in dem Feld „Anschrift“ durch ihre Wohnanschrift in Tschechien zu ersetzen.
Die Klagen der beiden hatten keinen Erfolg. Das Gericht wies sie ohne Wenn und Aber ab. Dabei stützte es sich im Wesentlichen auf zwei Argumente:
„Da es nicht in allen Ländern ein gleichermaßen funktionierendes und verlässliches Melderegister wie in der Bundesrepublik Deutschland gibt, ... ist es sachlich gerechtfertigt, Anschriften im Ausland von der Eintragung in den Personalausweis auszuschließen.“
„Die Personalausweisbehörde kann im Ausland nicht in gleicher Weise wie in Deutschland auf geprüfte und überprüfbare Wohnanschriften zurückgreifen.“
Ausgehend von diesen Argumenten hielt es das Gericht für völlig in Ordnung, dass das Gesetz die Aufnahme von Anschriften im Ausland in den Personalausweis nicht zuließ. Den Gesetzgeber, dessen bisherige Regelung damit bestätigt wurde, hat dies nicht beeindruckt. Ohne jede Not nahm er durch die Neuregelung die Gefahren in Kauf, auf die das Gericht ausdrücklich hinweist. Darauf wird unter 5c noch zurückzukommen sein.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin mit dem Aktenzeichen VG 23 K 777.17 erging am 28. Februar 2019. Leider sind im Netz nur Kurzfassungen des Urteils und eine Presseerklärung des Gerichts dazu verfügbar, nicht jedoch der Volltext.
Zunächst muss feststehen, dass der Antragsteller nicht über eine Wohnung in Deutschland verfügt. Denn nur dann stellt sich die Frage, ob die Formulierung „keine Wohnung in Deutschland“ eingetragen werden kann oder stattdessen eine Auslandsanschrift. Sollte der Antragsteller sowohl über eine Wohnung in Deutschland als auch über eine Wohnung im Ausland verfügen, ist zwingend ausschließlich die Wohnung in Deutschland einzutragen und zwar als alleinige Wohnung.
Ob eine Wohnung in Deutschland besteht, richtet sich nach den Regelungen des Melderechts und ist melderechtlich zu klären. Wichtig sind dabei vor allem folgende Regelungen des Melderechts:
§ 20 Satz 1 Bundesmeldegesetz (BMG - Begriff der Wohnung: „jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“)
§ 21 BMG (Mehrere Wohnungen) und dort insbesondere § 21 Abs. 1 BMG („Hat ein Einwohner mehrere Wohnungen im Inland, so ist eine dieser Wohnungen seine Hauptwohnung.“)
Wohnungen im Ausland bleiben dabei also außer Betracht. Die Konstellation „Hauptwohnung im Inland und Nebenwohnung im Ausland“ (oder umgekehrt) kann es melderechtlich nicht geben. Sie ist vom Gesetz ausgeschlossen. Davon gibt es keinerlei Ausnahmen und zwar auch dann nicht, wenn eine Wohnung in Deutschland und eine andere Wohnung in einem EU-Land besteht.
Daraus, dass die Formulierung „keine Wohnung in Deutschland“ eingetragen werden „kann“, ergibt sich für die Personalausweisbehörde ein Ermessensspielraum. Es handelt sich um die klassische Konstellation des Ermessens, dass beim Vorliegen einer bestimmten Tatbestandsvoraussetzung (nämlich: Es existiert keine Wohnung in Deutschland) unterschiedliche Rechtsfolgen möglich sind: Entweder trägt die Personalausweisbehörde die Auslandsanschrift ein oder stattdessen die Formulierung „keine Wohnung in Deutschland“.
Dafür, welche der beiden Varianten die Personalausweisbehörde wählt, gelten die allgemeinen Vorgaben für die Ausübung eines Ermessens. Sie sind in § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes bzw. in den durchweg gleichlautenden landesrechtlichen Regelungen (z.B. Art. 40 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz) enthalten. Diese Vorschrift lautet: „Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.“
Diese Vorgaben sind natürlich recht abstrakt. Wie sie auszufüllen sind, ist sogleich zu erörtern. Wichtig ist jedoch zunächst einmal: Der Personalausweisbehörde muss klar sein, dass sie ein Ermessen hat. Fehlt diese Erkenntnis, hat sie schon deshalb einen Ermessensfehler begangen. Die juristische Bezeichnung dafür lautet „Ermessens-Nichtgebrauch“.
Daraus ergibt sich vor allem: Der Antragsteller hat nicht die freie Wahl, wie er es gerne haben möchte. Vielmehr sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen der Antragsteller eine Auslandsanschrift eingetragen haben möchte, die Personalausweisbehörde dies jedoch aus triftigen Gründen ablehnen muss.
Für die Beantwortung der Frage, was der Zweck der Neuregelung ist, kann mit aller Vorsicht auf die Gesetzesbegründung zurückgegriffen werden. Aus ihr lässt sich allerdings nur ableiten, dass es der Wille des Gesetzgebers war, künftig vom Prinzip her auch die Eintragung von Auslandsanschriften im Personalausweis möglich zu machen. Die entscheidende Frage, unter welchen Voraussetzungen genau dies möglich sein soll, thematisiert allerdings auch die Gesetzesbegründung nicht. Im Ergebnis lassen sich grob vier Fallgruppen unterscheiden:
Fallgruppe 1: Fehlen jeglicher Wohnung im Ausland (und im Inland)
In der Gesetzesbegründung findet sich folgende Negativaussage: „Die Angabe „keine Wohnung in Deutschland“ kann weiterhin etwa dann eingetragen werden, wenn der Auslandsinhaber ins Ausland verzieht und er zum Zeitpunkt seiner Abmeldung (§ 17 Absatz 2 BMG) seine künftige Auslandsadresse noch nicht kennt, oder wenn er auf absehbare Zeit wohnungslos bleibt.“ (siehe Bundestags-Drucksache 19/8038 vom 27.2.2019, S. 34).
Diese Aussage trifft zwar zu, doch handelt es sich inhaltlich um eine Selbstverständlichkeit. Denn in diesen beiden Fällen verfügt der Antragsteller schlicht nicht (oder zumindest noch nicht) über eine Wohnung, die eingetragen werden könnte. Somit bleibt in diesen Fällen überhaupt keine andere Möglichkeit als die Eintragung „keine Wohnung in Deutschland“. Alles andere wäre die Eintragung einer Scheinwohnung.
Fallgruppe 2: Vorlage einer ausländischen Meldebestätigung
Wie ist zu verfahren, wenn der Antragsteller behauptet, er habe seine Wohnung in Deutschland aufgegeben (oder werde dies wenigen Tagen tun) und dabei eine Adresse im Ausland nennt, die angeblich die Adresse seiner neuen Wohnung ist? Hier macht es Sinn, zunächst einmal nach einer ausländischen Meldebescheinigung zu fragen.
Sofern der Antragsteller eine entsprechende Meldebestätigung aus dem Ausland vorlegt, stellt dies einen hervorragenden Nachweis dar. Wichtig: Ein Rückmeldeverfahren gibt es im Verhältnis zwischen Deutschland und anderen Staaten auch innerhalb der EU nicht! Die deutsche Behörde ist also darauf angewiesen, dass der Antragsteller selbst eine entsprechende Bestätigung vorliegt. Darauf sollte man ihn ausdrücklich hinweisen. Denn viele Antragsteller glauben fälschlich, dass ein solches grenzüberschreitendes Rückmeldeverfahren bestehen würde.
Nur wenige europäische Staaten verfügen über ein Einwohnermeldewesen, das zumindest ähnlich umfassend ist wie in Deutschland. Hierzu gehören vor allem Dänemark, die Niederlande, Österreich und Schweden. Eine halbwegs vergleichbare Situation besteht auch noch in Italien und der Schweiz. Ein grenzüberschreitendes Rückmeldeverfahren besteht selbstverständlich mit keinem dieser Staaten.
Bei diesen Staaten sollte der Antragsteller nach einer entsprechenden Bestätigung gleichwohl zumindest gefragt werden. Nicht immer wird er jedoch darüber verfügen. Die Voraussetzungen dafür, wann eine solche Bestätigung ausgestellt wird, sind nämlich sehr unterschiedlich. Zudem stellt sich außer bei Österreich und vielleicht noch der Schweiz das Sprachproblem. Vom Bürger deshalb eine (womöglich auch noch beglaubigte) Übersetzung der ausländischen Meldebestätigung zu fordern, wäre jedoch völlig überzogen.
Darüber, ob Staaten außerhalb Europas über ein Meldewesen verfügen, sind kaum Informationen zu erhalten. Zudem wird sich hier in aller Regel das Sprachproblem so massiv stellen, dass Bescheinigungen aus diesen Staaten (man denke etwa an China!) in der Praxis nicht weiterführen.
Insgesamt ist die Frage nach einer ausländischen Meldebescheinigung somit einen Versuch wert. Allerdings wird sie nur in einer beschränkten Zahl von Fällen Erfolg haben. Dann ist nach anderen Nachweismöglichkeiten zu suchen.
Fallgruppe 3: Vorlage anderer Nachweise, insbesondere von Verträgen
Manchmal kann es weiterhelfen, wenn der Antragsteller Verträge vorlegen kann, die das Bestehen einer Wohnung im Ausland glaubhaft erscheinen lassen. Zu denken wäre hier vor allem an einen entsprechenden Mietvertrag. Anzustreben ist die Vorlage eines Originals, denn Kopien können manipuliert sein. Doch kann man sich auch mit einer Kopie zufriedengeben, wenn das Original nicht greifbar ist. Die Kopie ist dann immer noch besser als nichts.
Weiter kommt eine Vorlage des Vertrags mit einer Spedition über den Möbeltransport in Betracht. In einem solchen Vertrag ist die Zieladresse im Ausland in der Regel enthalten.
Auch die Vorlage eines Arbeitsvertrags aus dem Ausland kann weiterhelfen. Denn auch darin kann die neue Anschrift im Ausland schon genannt sein.
Insgesamt ist die Möglichkeit „anderer Nachweise“ aber beschränkt.
Fallgruppe 4: Keine Eintragungen nur „auf Zuruf“
Die bisher behandelten Fälle sind vergleichsweise unproblematisch. Deutlich kritischer wird es, wenn außer mündlichen Angaben des Antragstellers nichts vorhanden ist. Die Eintragung einer ausländischen Anschrift einfach „auf Zuruf“ ist nicht zu verantworten! Dabei sind folgende Gesichtspunkte maßgeblich, die für die Ausübung des Ermessens relevant sind:
Wenn eine ausländische Anschrift in einem Personalausweis eingetragen wird, nimmt diese Anschrift gewissermaßen am amtlichen Charakter des Personalausweises teil. Wenn der Ausweisinhaber den Ausweis irgendwo vorzeigt, geht sein Gegenüber regelmäßig davon aus, dass die Personalausweisbehörde diese Anschrift überprüft hat. Denn immerhin heißt es in § 20 Abs.1 Personalausweisgesetz: „Der Inhaber kann den Ausweis bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen als Identitätsnachweis und Legitimationspapier verwenden.“
Ist eine unzutreffende oder sogar eine gar nicht existierende Anschrift eingetragen, lassen sich darauf Manipulationen der verschiedensten Art aufbauen. Dazu gehören insbesondere Betrugsversuche, gerade auch bei Auslieferungen von Onlinebestellungen.
Umgekehrt muss ein Ausweisinhaber, bei dem im Personalausweis die Formulierung „keine Wohnung in Deutschland“ eingetragen ist, in der Praxis kaum mit irgendwelchen Schwierigkeiten rechnen. Die Eintragung entspricht in jedem Fall der Wahrheit, wenn er nur über eine Wohnung im Ausland verfügt. Und vor allem ausländische Behörden werden kaum je erwarten, dass in amtlichen deutschen Dokumenten eine ausländische Anschrift bestätigt wird. Falls irgendjemand (etwa ein Händler) vom Ausweisinhaber einen Nachweis über diese Wohnung verlangt, muss sich der Ausweisinhaber eben etwas anderes einfallen lassen.
Personalausweisbehörden müssen den Mut haben, unter Berufung auf diese Argumente Eintragungen „auf Zuruf“ abzulehnen. Die oben unter 4 geschilderte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin bringt es auf den Punkt: Ausländische Anschriften sind für deutsche Behörden nur sehr eingeschränkt überprüfbar. Das darf nicht einfach ignoriert werden.
Leider nein! Sie sind vielmehr höchst real. Sogar innerhalb Deutschlands sind Betrügereien mithilfe von Scheinwohnungen inzwischen so verbreitet und so schadensträchtig, dass etwa Bayern entsprechende Ermittlungen und Präventionsmaßnahmen bei Polizeidienststellen konzentriert, die dafür über spezielles Fachpersonal verfügen. Dabei benutzen die Betrüger allerdings in der Regel nicht Personalausweise mit falschen Adressen, sondern Meldebestätigungen über Scheinwohnungen.
Solche Manipulationen gelingen immer wieder, obwohl innerhalb Deutschlands die Vorlage von Wohnungsgeberbestätigungen (§ 19 BMG) generell recht konsequent gefordert wird.
Deshalb erscheint die Voraussage nicht zu gewagt: Betrüger werden die Möglichkeit, eine frei erfundene Auslandsadresse im Personalausweis womöglich ohne jeden Nachweis der Wohnung eintragen zu lassen, zu nutzen wissen. Und in mehr als einem Fall wird es leider dazu kommen, dass sich Personalausweisbehörden auf eine Eintragung ohne ausreichenden Nachweis einlassen. Falls die Auslandsadresse dann nicht zutrifft, verfügt der Ausweisinhaber über ein echtes amtliches Dokument, das hinsichtlich der Anschrift inhaltlich falsch ist, ohne dass dies jemand erkennen kann.
Winterszene am Tegelberg bei Neuschwanstein, ©Ricarda Veidt
an dieser Stelle dürfen wir Ihnen wieder herzlich für Ihre Treue und Ihr Interesse an unserem Newsletter danken. Wir hoffen, dass dies auch im nächsten Jahr so bleiben wird!
Wir wünschen Ihnen, Ihren Kolleginnen und Kollegen, aber besonders auch Ihren Familien frohe und gesegnete Weihnachten und einen guten Rutsch ins Neue Jahr!