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Timestamp: 2020-01-18 23:02:14+00:00
Document Index: 37596160

Matched Legal Cases: ['art 12', 'sentenza ', 'art. 18', 'art. 12', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 12', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 30']

Delibera numero 697 del 23 luglio 2019
Affidamento, da parte della Cassa Nazionale di Assistenza e Previdenza Forense, del servizio di banca dati ed informazione giuridica in favore degli iscritti alla Cassa Forense.
Delibera n. 697 del 23 luglio 2019
Fascicolo n. 2813/2017
Oggetto: Affidamento, da parte della Cassa Nazionale di Assistenza e Previdenza Forense, del servizio di banca dati ed informazione giuridica in favore degli iscritti alla Cassa Forense.
Visto il Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici del 15 febbraio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 49 del 28 febbraio 2017;
A seguito di alcune segnalazioni effettuate dalla società Giuffrè Editore S.p.A., oggi Giuffrè Francis Lefebvre S.p.A., l’Autorità, con nota prot. n. 100247 dell’11.8.2017, ha avviato un procedimento di vigilanza relativo alla procedura di gara indetta da Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense per l’affidamento del servizio biennale di banca dati giuridica e di informazione quotidiana giuridica a favore dei propri iscritti, aggiudicata il 22 febbraio 2017 a Il Sole 24 Ore S.p.A.
Con nota prot. n. 100902 del 6 dicembre 2018 l’Ufficio istruttore ha comunicato alle parti le risultanze istruttorie. Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense (di seguito anche Cassa Forense) con nota acquisita al prot. Anac n. 12064 del 13 febbraio 2019 ha presentato le proprie controdeduzioni ai rilievi contenuti nella comunicazione di risultanze istruttorie, chiedendo l’audizione in Consiglio, mentre non hanno presentato controdeduzioni il Sole 24 Ore e la Giuffrè Francis Lefebvre S.p.A. (di seguito Giuffrè).
Nel corso dell’istruttoria le parti hanno avuto modo di esporre le proprie posizioni sia in forma documentale sia attraverso audizioni, dinnanzi all’Ufficio istruttore e da ultimo in Consiglio.
Durante l’audizione in Consiglio tenutasi in data 26 giugno 2019 la Giuffrè e la Cassa Forense hanno chiarito le argomentazioni e le posizioni espresse in corso di istruttoria; inoltre la Giuffrè ha rappresentato di condividere il contenuto della comunicazione di risultanze istruttorie e di non ritenere necessario presentare controdeduzioni.
All’esito della suddetta audizione il Consiglio ha mandato all’Ufficio ai fini della predisposizione della delibera.
Con delibera del Consiglio di amministrazione del 6 luglio 2016, n. 421 la Cassa Nazionale di Assistenza e Previdenza Forense stabiliva di indire una procedura aperta di rilievo comunitario per l’affidamento
del servizio biennale di banca dati e di informazione giuridica in favore dei propri iscritti.
Il bando di gara, spedito alla GUUE in data 8 settembre 2016 e pubblicato nella GURI del 16 settembre 2016, stimava l’importo a base di gara in € 2.000.000,00 Iva esclusa per 24 mesi e prevedeva il criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo (CIG 6792997E72).
Espletata la procedura di gara, alla quale partecipavano n. 6 operatori economici, in data 22 febbraio 2017 l’appalto veniva affidato a Il Sole 24 Ore S.p.A. che risultava aver ottenuto il punteggio più alto in sede di esame delle offerte.
In data 9 giugno 2017 veniva stipulato il contratto di appalto tra la Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense ed il Sole 24 Ore S.p.A. per un importo complessivo di € 880.000,00 oltre Iva ed una durata fino al 25 giugno 2019. La banca dati giuridica fornita da Il Sole 24 Ore agli iscritti della Cassa Forense veniva denominata “DataAvvocato”.
Il bando del 2015 ed il parere dell’Agcm
Al fine di comprendere i fatti oggetto di istruttoria, occorre rappresentare che a seguito di delibera del Consiglio di amministrazione del 14.10.2015, in data 7 novembre 2015 Cassa Forense aveva pubblicato un bando di gara avente ad oggetto un analogo servizio di banca dati ed informazione giuridica quotidiana in favore degli iscritti, con una durata triennale ed un importo stimato di € 3.200.000,00 (CIG 6460379965).
Tale procedura è stata segnalata all’ l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato dalla Giuffrè, che aveva rilevato criticità concorrenziali correlate alla eccessiva ampiezza dell’oggetto della gara anche in relazione all’importo a base d’asta, ed al vantaggio concorrenziale potenzialmente attribuito all’aggiudicatario della stessa.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Attività di Segnalazione e Consultiva, ha reso il parere AS1282 del 29 aprile 2016, pubblicato sul bollettino n. 20 del 13 giugno 2016.
Nell’ambito del procedimento antitrust, cassa Forense ha chiarito di aver pubblicato tale bando al fine di fornire ai propri iscritti un prodotto dai contenuti basilari, rimettendo poi ai singoli iscritti la possibilità di acquistare con le proprie risorse prodotti diversi o aggiuntivi a seconda delle specifiche esigenze di documentazione, formazione e aggiornamento.
L’Agcm ha ritenuto le precisazioni offerte dalla Cassa Forense idonee a superare le criticità concorrenziali sollevate, tuttavia ha rilevato come dalla lettura del bando, il servizio oggetto della gara sembrasse easustivo, più completo e articolato rispetto ad un servizio basilare.
Nel suddetto parere l’Agcm ha quindi espresso l’avviso di rimettere alla valutazione della Cassa Forense la ridefinizione dell’oggetto del servizio ed eventualmente anche una riduzione della durata dell’appalto.
In alternativa, l’Agcm ha suggerito di valutare l’adozione di una convenzione “aperta”, nell’ambito della quale svolgere il ruolo di portale d’accesso trasparente per tutti gli operatori che avrebbero presentato un’offerta a condizioni migliorative rispetto ad un determinato standard.
Tenuto conto del parere dell’Agcm, il Consiglio di amministrazione della Cassa Forense, nella seduta del 12 maggio 2016 ha deliberato la revoca del bando pubblicato il 7 novembre 2015, riservandosi di indire una nuova gara europea, in aderenza alle valutazioni dell’Agcm.
La gara è stata successivamente indetta con delibera del C.d.A. del 6 luglio 2017, pubblicata il 16 settembre 2016 ed è oggetto della presente istruttoria.
1.	Indeterminatezza nell’individuazione dell’oggetto del servizio e delle specifiche tecniche
L’art 12 del Capitolato del bando di gara pubblicato il 16 settembre 2016, nel definire l’oggetto dell’appalto del servizio banca dati e di informazione giuridica in favore degli iscritti alla Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense (circa 240.000), prevede che il servizio deve comprendere obbligatoriamente i seguenti elementi:
I.a) Servizio di aggiornamento almeno settimanale contenente informazioni, ed eventuali note di commento sintetiche sulle seguenti materie: Diritto Civile, Diritto Penale, Diritto Amministrativo, Diritto Tributario, Diritto Comunitario e Internazionale, Focus sulla professione di Avvocato;
I.b) Rassegna di giurisprudenza della Corte di Cassazione, inerente una selezione delle decisioni delle Suprema Corte, corredate della versione in pdf della sentenza integrale ed, eventualmente, di nota sintetica di commento;
I.c) Raccolta di Sentenze e di Massime, di merito e della Cassazione Civile e Penale, dei Tribunali Amministrativi, del Consiglio di Stato, della Corte Costituzionale, della Corte di Giustizia della Unione Europea, delle Commissioni tributarie Provinciali e Regionali.
I.d) Raccolta di Legislazione Nazionale, Regionale, Comunitaria, Codici Istituzionali, Testi Unici e Prassi.
Nella comunicazione di risultanze istruttorie è stata evidenziata la genericità delle indicazioni riguardanti l’oggetto del servizio da svolgere, poiché il Capitolato, nell’indicare in modo sintetico le banche dati richieste, non fornisce elementi essenziali, quali il periodo da prendere in considerazione, la necessità o meno di fornire precedenti giurisprudenziali conformi, le caratteristiche dei documenti.
La medesima genericità si evince dalla descrizione delle specifiche tecniche di fornitura, che non consentono una chiara individuazione delle modalità di svolgimento del servizio.
A riguardo, l’art. 18 del medesimo Capitolato prevede che «la fornitura dovrà essere effettuata utilizzando una adeguata piattaforma tecnologica e comprendere necessariamente:
a) Indirizzo web (url) dedicato da concordare tra le parti;
b) Logo esclusivo della Cassa Forense in testata;
c) Un help desk per una adeguata assistenza tecnica ai propri iscritti e alla Cassa Forense;
d) Ripristino in tempi assai brevi di eventuali interruzioni del servizio;
e) Possibilità di accesso a tutti gli iscritti alla Cassa Forense, attualmente pari a circa 240.000 unità, oltre al personale degli uffici interni dell’Ente».
In particolare, al punto c) si richiede di fornire un servizio di help desk richiamando esclusivamente la necessità di assicurare «una adeguata assistenza tecnica» senza chiarire aspetti rilevanti quali, a titolo esemplificativo, gli ambiti di attuazione (problemi tecnici; modalità di accesso, assistenza all’utilizzo della banca dati ecc.), i tempi e le modalità di risposta ed i parametri di valutazione del servizio.
Anche al punto d) si indica un generico obbligo di ripristino di eventuali interruzioni del servizio «in tempi assai brevi» senza dettagliare, per lo meno, i tempi massimi di riattivazione in funzione delle problematiche riscontrate.
Nella comunicazione di risultanze istruttorie è stato inoltre riportato quanto segnalato da Giuffrè, ovvero come l’eccessiva indeterminatezza dell’oggetto del bando vada anche correlata all’entità del corrispettivo previsto, che non terrebbe conto in modo adeguato dei costi reali sostenuti da un editore per la fornitura di tale tipologia di servizio. Ciò avrebbe determinato uno squilibrio tra l’oggetto della gara, potenzialmente molto ampio, e l’importo del corrispettivo, che sarebbe di livello molto ridotto.
Quanto sopra può trovare conferma nel fatto che vi è una notevole differenza tra i costi indicati nell’offerta dalla Giuffrè e quelli indicati da Il Sole 24 Ore, almeno relativamente a: 1. struttura redazionale (€ 155.500 rispetto a € 130.000); 2. struttura information technology (€ 399.000 rispetto a € 100.000); e 3. help desk telefonico (€ 40.000 rispetto a € 680.000).
A riguardo, Cassa Forense ha evidenziato che fin dalla indizione della gara del 2015 l’intento era quello di fornire ai propri iscritti un servizio basilare, in coerenza con il nuovo Regolamento per l’Erogazione dell’assistenza dell’Ente che prevede la possibilità che la Cassa sostenga iniziative a favore degli iscritti per agevolare l’attività professionale, tra cui la stipula di convenzioni a favore degli iscritti anche con la partecipazione della Cassa nel sostenerne integralmente gli oneri economici.
A seguito del parere dell’Agcm sul bando di gara emanato nel 2015, di durata triennale, il C.d.A. di Cassa Forense si è determinato nel senso di revocare la procedura indetta e di indire una nuova procedura per l’affidamento di un servizio di durata biennale che avesse contenuti ancor più basilari, in modo da non coprire tutta la gamma offerta attraverso i servizi in questione e consentendo, così, il permanere di un livello adeguato di offerta nel mercato interessato, senza alterarne le dinamiche competitive.
Pertanto, gli elementi di genericità del Capitolato riscontrati dall’Anac sarebbero il frutto della volontà di Cassa Forense di aderire alle indicazioni dell’Agcm.
Il Capitolato del 2016, per Cassa Forense, consentiva ai partecipanti di essere pienamente consapevoli dell’oggetto del servizio, in primo luogo in quanto l’art. 12 del Capitolato deve essere letto in combinato disposto con l’art. 17 dello stesso Capitolato, nel quale sono descritti i criteri in base ai quali sarebbero state valutate le offerte dei concorrenti e la formula con cui sarebbero stati attribuiti i punteggi.
Inoltre tutti i concorrenti hanno ottenuto un punteggio tecnico molto ravvicinato e ciò dimostrerebbe, per Cassa Forense, che hanno tutti ben compreso le caratteristiche dei servizi da offrire in gara.
Relativamente al rilievo concernente la formulazione delle specifiche tecniche di cui all’art. 18 del Capitolato, ed alla scarsa remuneratività del corrispettivo, Cassa Forense ha evidenziato che tutte le offerte economiche si sono collocate al di sotto dell’importo a base di gara (2 milioni di Euro) e che ad eccezione di quella presentata da Giuffrè, tutte le offerte contenevano importi comparabili e solo minimamente diversi tra loro.
Per quanto concerne il servizio di help desk, durata e modalità di utilizzo non erano oggetto di offerta tecnica, trattandosi di servizio basilare.
Inoltre, Cassa Forense ha dichiarato di aver svolto un’accurata verifica sulla congruità dell’offerta presentata dal Sole24 Ore ad esito della quale i giustificativi prodotti sono stati ritenuti senza dubbio idonei a dimostrare la sostenibilità dell’offerta economica rispetto all’utilizzo atteso del servizio di banca dati basilare oggetto di gara.
L’adeguatezza del servizio reso dal Sole24 Ore sarebbe dimostrata anche dalla circostanza che gli utenti della banca dati non hanno mosso particolari contestazioni in merito alla regolarità del servizio e dell’assistenza tecnica prestata dall’aggiudicatario.
Per Cassa Forense la circostanza che Giuffrè abbia formulato un’offerta economica notevolmente più elevata rispetto a tutti gli altri partecipanti alla gara, non sarebbe imputabile alla formulazione del capitolato di gara ma, verosimilmente, dalla minore capacità di efficientare i processi gestionali.
Ha infine rappresentato che il Sole 24 Ore, offrendo già sul mercato una banca dati giuridica, ha dovuto sostenere unicamente i costi per l'adattamento dei contenuti a quelli richiesti dal bando e per il loro successivo aggiornamento, con conseguente notevole abbattimento dei costi.
Si ritiene che le controdeduzioni formulate da Cassa Forense non siano idonee a superare i rilievi espressi nella comunicazione di risultanze istruttorie circa i riscontrati elementi di indeterminatezza nella individuazione dell’oggetto e nella consistenza delle singole prestazioni oggetto del servizio.
Infatti, ferma restando la necessità di fornire un servizio di base, in linea con le indicazioni dell’Agcm, ciascuna prestazione avrebbe dovuto essere descritta in modo più puntuale e specifico.
Si ritiene, altresì, che l’ampiezza e genericità dell’oggetto di alcune delle prestazioni richieste e delle modalità di svolgimento del servizio abbiano inciso nella formulazione delle offerte e nella relativa valutazione dei costi da sostenere, in quanto le indicazioni di Capitolato non hanno posto gli operatori economici interessati in condizione di formulare un’offerta ragionata e confrontabile. Tali elementi possono aver avuto rilevanza ai fini della formulazione dell’offerta tecnica e conseguentemente dell’offerta economica anche da parte di un solo concorrente.
2.	Fase esecutiva dell’appalto e possibile alterazione delle dinamiche competitive
Nella comunicazione di risultanze istruttorie è stata inoltre riportata la preoccupazione, da parte della società esponente, del pericolo di alterazione della concorrenza a seguito dell’affidamento della gara a Il Sole 24 Ore.
Per l’esponente infatti il basso costo e la non economicità sopra evidenziata avrebbero potuto comportare una probabile uscita dal mercato delle imprese non aggiudicatarie, ovviamente più care, nonché l’innescarsi di una dinamica monopolistica attorno all’aggiudicatario (indotto dal bando a percorrere una strategia predatoria, al fine di non operare in perdita) con effetti pregiudizievoli anche per gli utenti finali.
Giuffrè ha inoltre evidenziato che il servizio banca dati giuridica offerto dalla Cassa ai propri iscritti poteva essere interpretato come alternativo alle banche dati commerciali, con l’effetto che se la banca dati fosse stata utilizzata dal 100% degli iscritti vi sarebbe stata un’alterazione della concorrenza.
A ciò si aggiunga che sulla homepage del sito della banca dati giuridica DataAvvocato era presente il logo, in posizione di spiccata visibilità, de Il Sole 24 Ore, in violazione dell’art. 18 p. b) del Capitolato che, invece, prevedeva l’indicazione del logo esclusivo della Cassa Forense in testata.
Inoltre, sul sito web del servizio veniva dichiarato che il sistema di documentazione era a cura de Il Sole 24 Ore e vi era un accesso diretto ad una rivista online denominata “Quotidiano del Diritto”, servizio erogato a pagamento dall’aggiudicatario, in contrasto con quanto stabilito all’art. 12 del Capitolato.
Non appariva inoltre rispettata la disposizione di cui al punto a) del medesimo art. 18 del capitolato che prevede l’utilizzo di un “Indirizzo web (url) dedicato da concordare tra le parti”. Risultava infatti essere impiegato un dominio subordinato a quello de Il Sole 24 Ore, in quanto, digitando il dominio “DatAvvocato”, si viene direttamente reindirizzati a “Il Sole 24 Ore”, con relativa evidenziazione della denominazione del relativo logo “Il Sole 24 Ore”.
Nel corso dell’istruttoria Cassa Forense ha rappresentato che la banca dati giuridica di cui trattasi oltre ad avere contenuti generalisti e basilari, non è effettuata in esclusiva, anzi può stimolare nuovi input concorrenziali nel mercato tramite l’elaborazione di offerte aggiuntive da parte di operatori piccoli o nuovi entranti, sia singolarmente che attraverso la partecipazione in RTI; ragion per cui gli operatori del mercato attualmente esistenti potranno comunque continuare a vendere i propri prodotti a tutti gli avvocati, anche attraverso la stipula di apposite convenzioni con la Cassa Forense.
Gli avvocati iscritti alla Cassa, infatti, rappresentano solo una parte limitata dei fruitori dei servizi di informazione giuridica, che comprendono anche altre categorie (consulenti, dipendenti delle amministrazioni ecc..).
Cassa Forense ha inoltre evidenziato che la gara non avrebbe generato alcun rischio di alterazione delle dinamiche competitive, anche in ragione del ristretto numero di utenti che ha poi effettivamente utilizzato la banca dati di cui si tratta. Infatti, su 240.000 potenziali utenti, solo 34.904 hanno utilizzato almeno una volta il servizio; con una media tra giugno 2017 e novembre 2018 di appena 8194 accessi mensili, che si sono ridotti a 5500/4500 tra settembre e ottobre 2018.
Con riferimento al rilievo concernente la presenza, nella testata della home page del servizio banca dati giuridica, del logo de Il Sole 24 Ore, accanto a quello della Cassa Forense, l’Ente ha rappresentato che a seguito della diffida da parte della Soc. Giuffrè, con nota del 28 luglio 2017 ha invitato il Sole 24 Ore a espungere il proprio logo dalla testata del sito della banca dati giuridica, al fine di garantire la presenza di un logo esclusivo della Cassa Forense in testata”. Il Sole 24 Ore, con nota del 3 agosto 2017, ha quindi provveduto a rimuovere il proprio marchio figurativo dalla testata, in conformità all’art. 3, lett. b) del Contratto di appalto, nonché all’art. 18, lett. b), del Capitolato di gara.
Infine, quanto alla circostanza che il copyright della banca dati giuridica appartenga al Sole 24 Ore, la Cassa ha precisato che il marchio Sole 24 Ore non costituisce parte integrante della testata, ma essendo il Sole 24 Ore la società appaltatrice del servizio in questione, esso si associa a quest’ultima e rappresenta una nota descrittiva della provenienza del servizio erogato, in linea con le disposizioni contrattuali.
L’art. 18 del Capitolato prevede unicamente che il servizio di banca dati deve essere fornito attraverso un indirizzo web (url) dedicato da concordare tra le parti, al fine di evitare che l’accesso alla banca dati oggetto di gara potesse avvenire tramite il medesimo portale con il quale l’utente accede alle banche dati a pagamento dell’editore aggiudicatario, senza con ciò voler nascondere il nome dell’aggiudicatario stesso, che resta titolare del copyright della banca dati giuridica.
Si conferma la presa d’atto, formulata nella comunicazione di risultanze istruttorie, della risoluzione delle problematiche in fase esecutiva relative alla presenza del logo de il Sole 24 Ore.
Si deve tuttavia rilevare che ad oggi, accedendo alla banca dati tramite il motore di ricerca Google, si viene indirizzati nella sezione convenzioni/attività professionali/strumenti/del sito web di Cassa Forense nel quale vi è un link a banca dati giuridica “Il sole 24 ore 22” ed è ben visibile la presentazione del servizio con il marchio ed il logo de il Sole 24 Ore.
Alla luce dei dati forniti da Cassa Forense circa il ristretto numero di utenti che ha usufruito della banca dati giuridica (circa l’80% degli iscritti alla Cassa non l’ha utilizzata) la stessa Giuffrè, in sede di audizione in Consiglio, ha rappresentato che le preoccupazioni espresse circa l’alterazione del principio di concorrenza sono state superate, quantomeno relativamente all’appalto concluso il 25 giugno 2019.
3.	L’annullamento del bando emanato il 4 ottobre 2018
Poiché l’appalto oggetto di istruttoria scadeva il 25 giugno 2019, nella comunicazione di risultanze istruttorie erano stati chiesti aggiornamenti sull’eventuale emanazione di un nuovo bando di gara avente ad oggetto il medesimo servizio.
Al riguardo, Cassa Forense ha rappresentato di aver indetto con bando pubblicato sulla GUUE del 4 ottobre 2018 una nuova gara per l’affidamento del medesimo servizio, con scadenza del termine per la presentazione delle offerte fissata al 13 novembre 2018, alla quale hanno partecipato n. 3 operatori economici, mentre Giuffrè non ha presentato offerta. Cassa Forense sostiene come la presenza di tre offerenti dimostri la persistente presenza sul mercato di imprese interessate all’aggiudicazione del servizio.
Tuttavia il Consiglio di amministrazione di Cassa Forense, preso atto della comunicazione delle risultanze istruttorie trasmesse dall’Autorità, in data 20 dicembre 2018 ha deliberato di revocare il nuovo bando di gara pubblicato nel 2018, il quale era in buona parte conforme al precedente, oggetto dell’istruttoria.
Conseguentemente, Cassa Forense non ha dato più corso alle successive fasi della procedura.
Ad oggi, digitando la sezione banca dati del sito web di Cassa Forense, vi è un comunicato nel quale si rappresenta a tutti gli iscritti non è più attivo per cessato rapporto contrattuale con Il Sole 24 Ore.
Si legge inoltre che «Cassa Forense si sta attivando nella realizzazione di analoghe iniziative a supporto della professione».
In corso di audizione Cassa Forense ha rappresentato di non essersi ancora determinata sull’eventuale emanazione di futuri bandi aventi ad oggetto il servizio di banca dati giuridica in favore dei propri iscritti.
Si prende atto della scelta operata da Cassa Forense di revocare il nuovo bando di gara successivamente alla ricezione della comunicazione di risultanze istruttorie.
-	nella gara pubblicata dalla Cassa Nazionale di Assistenza e Previdenza Forense in data 16 settembre 2016, avente ad oggetto il servizio di banca dati ed informazione giuridica in favore degli iscritti, sono emersi alcuni profili di anomalia, essendosi riscontrati elementi di indeterminatezza nella individuazione dell’oggetto e nella consistenza delle singole prestazioni oggetto del servizio, così come descritte nel Capitolato;
-	l’ampiezza e genericità dell’oggetto di alcune delle prestazioni richieste e delle modalità di svolgimento del servizio non hanno posto gli operatori economici interessati in condizione di formulare un’offerta ragionata e confrontabile, configurandosi, in tale maniera, una violazione del principio generale di libera concorrenza nell’affidamento dei contratti pubblici, di cui all’art. 30 comma 1 del d.lgs. 50/2016;
-	dà mandato all’Ufficio istruttore di inviare la presente delibera alla Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, alle società Il Sole 24 Ore S.p.A. e Giuffrè Francis Lefebvre S.p.A.;
-	dà parimenti mandato all’Ufficio istruttore di inviare la presente delibera all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
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