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Timestamp: 2016-10-24 14:10:40
Document Index: 385626064

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 40', 'Art. 21', 'Art. 17', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 87', 'Art. 4', 'Art. 86', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 87', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 86', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 26', 'Art. 22', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 22', 'Art. 1', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'Art. 14', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 19', 'Art. 14', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 14', 'BGE', 'BGE']

116 Ia 22137. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Juli 1990 i.S. Einwohnergemeinde Kappel und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Solothurn (staatsrechtliche Beschwerde)
Zone � b�tir (art. 15 LAT); autonomie communale, garantie de la propri�t� et art. 4 Cst. 1. Proc�dure: recevabilit� du recours de droit public form� par une commune dont le plan de zones n'a �t� que partiellement approuv� (consid. 1d). Les particuliers qui, en m�me temps que la commune, contestent le refus partiel d'approuver et pr�sentent, pour l'essentiel, les m�mes critiques sont aussi autoris�s � recourir (consid. 1e). Qualit� de partie d'une recourante qui a vendu son bien-fonds apr�s le d�p�t du recours (consid. 1b). 2. Les communes du canton de Soleure sont autonomes en mati�re de planification locale (consid. 2b). 3. Le droit f�d�ral ne permet pas de d�limiter syst�matiquement des zones � b�tir pr�vues pour le doublement de la population communale (consid. 3b). 4. Contenu du plan directeur du canton de Soleure. La plan d'�quipement doit �tre adapt� � la nouvelle planification de l'affectation (consid. 4a). 5. Refus d'approuver certaines parties d'un plan de zones communal (consid. 4d). Faits � partir de page 222
- Verkehrsrichtplan wird im Sinne der Erw�gungen teilweise genehmigt.
- Industrie-Reservegebiet, "H�chimatten"
- un�berbauter Teil von Parzelle GB Nr. 445 werden von der Genehmigung ausgenommen.
Der Ortsbildschutzperimeter ist auf die Liegenschaft GB Nr. 28 s�dlich der Mittelg�ustrasse auszudehnen.
3. � 7 Abs. 2 des Bau- und Zonenreglementes wird von der Genehmigung ausgenommen.
4. Der Verkehrsrichtplan ist im Gebiet "Bohlacker" entsprechend den Erw�gungen in Kap. IV.a) anzupassen.
Gegen diesen Entscheid f�hren die Einwohnergemeinde Kappel sowie verschiedene private Grundeigent�mer staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, die Ziffern 2, 3 und 4 des genannten Regierungsratsbeschlusses seien aufzuheben (siehe auch BGE 116 Ia 193 ff., 197 ff., 236 f.).
1. b) Der Rechtsvertreter der Beschwerdef�hrer teilte dem Bundesgericht am 28. August 1989 mit, die Beschwerdef�hrerin X. habe das vom teilweisen Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats betroffene Grundst�ck an den fr�heren Eigent�mer zur�ckverkauft. Ihre Beschwerde sei damit gegenstandslos. Durch den Grundst�cksverkauf ist die Beschwerde von X. indessen nach der Praxis des Bundesgerichts nicht gegenstandslos geworden. Das OG enth�lt keine Bestimmungen �ber die Folgen, welche die Ver�usserung des Streitgegenstands durch eine Beschwerdepartei auf das Beschwerdeverfahren hat. Es ist deshalb gem�ss Art. 40 OG auf die Regeln des Bundeszivilprozesses zur�ckzugreifen. Laut Art. 21 BZP ist die Ver�nderung der im Streit liegenden Sache ohne Einfluss auf die Legitimation in der Sache. Ein Parteiwechsel ist nur mit Zustimmung der Gegenpartei zul�ssig (Art. 17 Abs. 1 BZP). Dies gilt auch im Fall der Ver�usserung der im Streit liegenden Sache. Fehlt - wie hier - die erforderliche Vereinbarung, wird der Prozess nicht gegenstandslos, sondern im Namen der urspr�nglichen Beschwerdef�hrerin fortgesetzt (vgl. BGE 98 Ib 371; ZBl 80/1979 S. 481 E. 3a; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 182; WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 220). Die Gegenstandslosigkeit w�re allerdings eingetreten, wenn X. ihre Beschwerde zur�ckgezogen h�tte (WALTER K�LIN, a.a.O., S. 220). Im erw�hnten Brief ihres Vertreters vom 28. August 1989 wurde indessen kein Beschwerder�ckzug erkl�rt, so dass X. weiterhin als Beschwerdef�hrerin zu betrachten ist.
c) Die Einwohnergemeinde Kappel macht geltend, insoweit der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid ihre Ortsplanungsrevision nicht genehmige, verletze er die Gemeindeautonomie. Im Zusammenhang mit dem Vorwurf der Autonomieverletzung r�gt die Gemeinde auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV durch eine willk�rliche Anwendung des kantonalen Rechts. Schliesslich wird in der Beschwerde die Auffassung vertreten, der angefochtene Entscheid verletze die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV). Die "Auszonungen" w�rden schwerwiegende Eingriffe in dieses Grundrecht darstellen und seien nur aufgrund eines hinreichenden �ffentlichen Interesses zul�ssig.
Der angefochtene Nichtgenehmigungsentscheid trifft die Einwohnergemeinde Kappel in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu r�gen. Ob ihr im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1, 81 E. 1a; BGE 113 Ia 202 E. 1a, je mit Hinweisen). Die Gemeinde kann neben der Verletzung ihrer Autonomie auch einen Verstoss gegen das Willk�rverbot (Art. 4 BV) geltend machen, wenn diese R�ge mit jener der Verletzung der Gemeindeautonomie eng zusammenh�ngt (BGE 113 Ia 333 E. 1b, 110 Ia 51, je mit Hinweis).
d) Der angefochtene Entscheid ist teilweise ein R�ckweisungsentscheid und insofern ein Zwischenentscheid, der das umstrittene Ortsplanungsverfahren nicht abschliesst. Staatsrechtliche Beschwerden gegen Zwischenentscheide, die lediglich einen Schritt auf dem Weg zu einem letztinstanzlichen Endentscheid darstellen, sind gem�ss Art. 87 OG wegen Verletzung von Art. 4 BV nicht zul�ssig, es sei denn, der Zwischenentscheid habe f�r den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge. Soweit andere R�gen erhoben werden, k�nnen letztinstanzliche Zwischenentscheide auch dann angefochten werden, wenn sie keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken (Art. 86 OG). Werden neben der Verletzung von Art. 4 BV noch weitere Beschwerdegr�nde vorgebracht, so tritt das Bundesgericht auf die Beschwerde in vollem Umfang ein, allerdings nur dann, wenn die neben der Verletzung von Art. 4 BV geltend gemachten Verfassungsr�gen nicht mit der Willk�rr�ge zusammenfallen, somit selbst�ndige Bedeutung haben und nicht offensichtlich unzul�ssig oder unbegr�ndet sind (BGE 115 Ia 314 E. 2b mit Hinweisen).
aa) Die Gemeinde beruft sich im vorliegenden Fall auf den verfassungsrechtlichen Schutz der Gemeindeautonomie und macht geltend, die Anwendung des eidgen�ssischen und kantonalen Planungsrechts durch den Regierungsrat sei unhaltbar. Das Bundesgericht pr�ft diese R�ge auf Willk�r (Art. 4 BV) hin, da hier nicht die Auslegung oder Anwendung von Verfassungsrecht in Frage steht (vgl. hinten E. 2a). Insoweit f�llt die R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie mit der R�ge wegen Verletzung von Art. 4 BV zusammen und hat keine selbst�ndige Bedeutung (BGE 116 Ib 43 f. E. 1b, 115 Ia 314 E. 2b, BGE 114 Ia 78 f. E. 3b, BGE 106 Ia 227 E. 1). Unter diesen Umst�nden ist zu pr�fen, ob der angefochtene Entscheid f�r die Gemeinde einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat (Art. 87 OG).
Nach der Praxis des Bundesgerichts kann ein nicht wiedergutzumachender Nachteil f�r eine Gemeinde dann vorliegen, wenn sie verpflichtet wird, im Sinne des Entscheids der kantonalen Beh�rde direkt eine neue, ihrer Auffassung widersprechende Anordnung zu treffen. Im Kanton Solothurn besteht im Verfahren der Ortsplanung nur eine einzige Rekursinstanz (Regierungsrat). Der R�ckweisungsentscheid trifft die Gemeinde derart, dass sie gezwungen w�re, entgegen ihrer Rechtsauffassung der Weisung des Regierungsrats Folge zu leisten. W�rde auf die Beschwerde nicht eingetreten, so w�re es der Gemeinde in der vorliegenden Angelegenheit verwehrt, sich je �ber eine Verletzung ihrer Autonomie vor Bundesgericht zu beschweren. Die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb zul�ssig (vgl. BGE 116 Ia 44 E. 1b mit zahlreichen Hinweisen und nicht publizierten Entscheid vom 13. September 1989 i.S. Gemeinde Flims E. 1b).
bb) Die R�ge der privaten Beschwerdef�hrer, der Regierungsrat habe mit dem angefochtenen Entscheid die Eigentumsgarantie verletzt, hat selbst�ndige, �ber die R�ge der Verletzung des Willk�rverbots (Art. 4 BV) hinausgehende Bedeutung, da das Bundesgericht grunds�tzlich frei pr�ft, ob die angefochtenen Planungsmassnahmen durch das von der Verfassung geforderte �berwiegende �ffentliche Interesse gedeckt sind (BGE 114 Ia 243 E. 4, 338 E. 2a, je mit Hinweisen). Dass die Berufung auf Art. 22ter BV bei der gegebenen Sachlage offensichtlich unbegr�ndet sei, l�sst sich nicht von vornherein sagen. Die gegen den letztinstanzlichen R�ckweisungsentscheid des Regierungsrats eingereichte staatsrechtliche Beschwerde der privaten Grundeigent�mer ist daher BGE 116 Ia 221 S. 226gest�tzt auf Art. 86 Abs. 2 OG zul�ssig (nicht publizierte Erw�gung 3 von BGE 115 Ia 345).
e) Die privaten Beschwerdef�hrer waren im Zeitpunkt der teilweisen Nichtgenehmigung der Ortsplanung Kappel durch den Regierungsrat Grundeigent�mer im Gebiet Bohlacker, welches nach Auffassung des Regierungsrats nicht zur Bauzone geschlagen werden soll. Hinsichtlich ihrer Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 88 OG) ist zu beachten, dass noch keine definitiven, ihr Eigentum betreffende Beschr�nkungen erlassen wurden und damit fraglich ist, ob sie vom angefochtenen Entscheid in ihren rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen sind. Eine definitive Eigentumsbeschr�nkung aufgrund einer Nutzungsplanungsmassnahme erfolgt im Hinblick auf Art. 26 Abs. 1 RPG erst, wenn diese vom Regierungsrat genehmigt worden ist. Das ist hier in bezug auf die umstrittenen Gebiete noch nicht geschehen. Mit der Behandlung der Autonomiebeschwerde der Gemeinde wird indessen bez�glich der Dimensionierung der Bauzone weitgehend �ber dieselben materiellen Fragen entschieden, die auch die privaten Beschwerdef�hrer in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde aufwerfen. Der angefochtene Entscheid ber�hrt somit auch die privaten Grundeigent�mer in ihren rechtlich gesch�tzten Interessen, soweit er aufgrund der Beschwerde der Gemeinde vom Bundesgericht zu �berpr�fen ist. Schon aus diesem Grund sowie auch aus Gr�nden der Prozess�konomie ist die Beschwerde der privaten Beschwerdef�hrer gleichzeitig mit jener der Gemeinde zu behandeln. Sie werfen dem Regierungsrat vor, er habe im angefochtenen Entscheid die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) und Art. 4 BV verletzt und machen hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend, was nach der Praxis zul�ssig ist (BGE 114 Ia 292 E. 3a mit Hinweisen).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren die von der Einwohnergemeinde Kappel beschlossene Ortsplanungsrevision teilweise nicht genehmigt. Aufgrund der �� 9 ff. des Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BauG) steht den Gemeinden des Kantons Solothurn auf dem Gebiet der Ortsplanung Autonomie zu. Dies wird vom Regierungsrat denn auch zu Recht nicht bestritten.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittelbeh�rde in ihrer Autonomie verletzt ist, h�ngt vom Umfang der �berpr�fungsbefugnis der kantonalen Instanz ab BGE 116 Ia 221 S. 227(BGE 113 Ia 194 E. 2d). Nach � 18 Abs. 1 BauG sind die Nutzungspl�ne durch den Regierungsrat zu genehmigen. Der Regierungsrat entscheidet �ber die Beschwerden, �berpr�ft die Pl�ne auf ihre Recht- und Zweckm�ssigkeit und auf die �bereinstimmung mit den kantonalen und regionalen Pl�nen. Pl�ne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckm�ssig sind, und Pl�ne, die �bergeordneten Planungen widersprechen, weist er an die Gemeinde zur�ck (� 18 Abs. 2 BauG). Der Regierungsrat kann allf�llige �nderungen selbst beschliessen, wenn deren Inhalt eindeutig bestimmbar ist und die �nderungen der Behebung offensichtlicher M�ngel oder Planungsfehler dienen (� 18 Abs. 3 BauG). Gem�ss � 133 Abs. 1 BauG k�nnen die Gemeinden in einem Reglement eigene Vorschriften erlassen, soweit sie dem kantonalen Baureglement nicht widersprechen. Solche Vorschriften bed�rfen der Genehmigung durch den Regierungsrat, der sie auf die Recht- und Zweckm�ssigkeit �berpr�ft (� 133 Abs. 3 BauG).
Im Hinblick auf diese Vorschriften kann die Gemeinde eine Verletzung ihrer Autonomie nur dann mit Erfolg geltend machen, wenn der Eingriff des Regierungsrats in die kommunale Gestaltungsfreiheit sich nicht mit vern�nftigen, sachlichen Gr�nden vertreten l�sst. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes ersetzen. Er hat es in �bereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu �berlassen, unter mehreren verf�gbaren und zweckm�ssigen L�sungen zu w�hlen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckm�ssigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die L�sung der Gemeinde ohne sachliche Gr�nde getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Beh�rden d�rfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich aufgrund �berkommunaler �ffentlicher Interessen als unzweckm�ssig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grunds�tzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung tr�gt. Verlangt die kantonale Beh�rde von der Gemeinde mit vern�nftiger, sachlicher Begr�ndung eine �nderung der Zonenplanung, um diese mit den gesetzlichen Anforderungen in �bereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg �ber eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 113 Ia 194 f. E. 2d; BGE 112 Ia 284 E. 3d, BGE 111 Ia 70 E. 3d, je mit Hinweisen; Urteil vom 12. Februar 1986 in ZBl 88/1987, S. 131 f., E. 3c).
3. Die Gemeinde h�lt das Argument des Regierungsrats f�r unzutreffend, wonach der Nichtgenehmigungsentscheid BGE 116 Ia 221 S. 228namentlich zur Verhinderung einer �bergrossen, den Anforderungen von Art. 15 RPG nicht entsprechenden Bauzone rechtlich geboten sei, und sie erblickt darin eine Verletzung ihrer Autonomie.
a) Der Regierungsrat f�hrt dazu im angefochtenen Entscheid im wesentlichen aus, dass das Gesetz (RPG und BauG) die zul�ssige Gr�sse einer Bauzone bestimme. Diese habe nach � 26 BauG jenes Land zu umfassen, das bereits weitgehend �berbaut und erschlossen sei oder das nach objektiven Planungsgrunds�tzen in absehbarer Zeit - Art. 15 RPG lege 15 Jahre fest - f�r eine geordnete Besiedlung ben�tigt werde und auch erschlossen werden k�nne. Zur Konkretisierung dieser Bestimmungen sei der Planungsgrundsatz des Faktors 2 aufgestellt und in den kantonalen Richtplan �ber die Besiedlung und Landschaft von 1982 aufgenommen worden. Nach diesem Grundsatz d�rfe die Bauzone h�chstens so gross bemessen sein, dass sie, gesamthaft gesehen, der doppelten heutigen Einwohnerzahl einer Gemeinde Platz biete. Dieser Faktor 2 stelle eine alleroberste, allen Eventualit�ten Rechnung tragende Grenze dar, damit die Bauzonengr�sse den gesetzlichen Anforderungen noch gen�gen k�nne. Eine Bauzone, welche �ber diese maximale Gr�sse hinausgehe, sei nicht nur unzweckm�ssig, sondern gesetzwidrig. Die Berechnung des Fassungsverm�gens der Bauzone von Kappel habe ergeben, dass Faktor 2 deutlich �berschritten sei (Faktor ca. 2,2). Das Fassungsverm�gen der Bauzone sei somit um ca. 300 Einwohner zu gross. Die Gemeinde halte diese Berechnung des Fassungsverm�gens indessen f�r unrichtig. Sie berufe sich dabei auf eine Zusicherung des damaligen Kreisplaners, wonach in der Wohnzone W3 ein Splitting der Ausn�tzungsziffer zul�ssig sei, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass gr�ssere Teile der Wohnzone W3 lediglich mit zweigeschossigen Bauten genutzt w�rden. Der Einwohnerwert f�r die Wohnzone W3 m�sse gem�ss dieser Absprache mit 100 E./ha angenommen werden und nicht wie �blich mit 120 E./ha. Bei Ber�cksichtigung dieser Argumente w�re Faktor 2 eingehalten. Dazu erkl�rt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid, die Ermittlung des Fassungsverm�gens der Bauzone erfolge in st�ndiger Praxis nach einer genau definierten Methode, welche f�r alle Gemeinden des Kantons in gleichem Masse G�ltigkeit besitze. Nur durch eine exakt definierte Methode sei eine gleichwertige Behandlung verschiedener Ortsplanungen gew�hrleistet. Die Einwohnerdichtewerte f�r die verschiedenen Nutzungszonen w�rden hierbei gem�ss der Richtlinie "Quartierplananalysen" (= Richtlinie BGE 116 Ia 221 S. 229zur Ortsplanung, ARP, Oktober 1977) festgelegt. Entgegen der offenbar gemachten Zusicherung des zust�ndigen Kreisplaners sei ein Splitting der Ausn�tzungsziffer in nicht voll ausgen�tzten Wohnzonen unzul�ssig. Auch die damit verbundene Herabsetzung der massgeblichen Einwohnerdichtewerte lasse sich nicht rechtfertigen, da der Kanton bei seinen Berechnungen stets von der Annahme voll ausgen�tzter Nutzungszonen ausgehe. Dem vorliegenden Problem der "Unternutzung" von Wohnzonen werde n�mlich insofern bereits Rechnung getragen, als der Grenzwert von Faktor 2 bewusst hoch angesetzt worden sei. Der Regierungsrat ist der Auffassung, dass die Zusicherung eines Kreisplaners die Genehmigungsinstanz an sich nicht zu binden verm�ge. Die von der Gemeinde geltend gemachten Einw�nde seien sachlich nicht haltbar, da die spezielle Berechnungsart eine Ausnahme darstellen w�rde und damit eine Rechtsungleichheit gegen�ber anderen Gemeinden entst�nde. Gleichzeitig sei jedoch zu beachten, dass die Gemeinde sich w�hrend der gesamten Planungsphase auf diese Zusicherung verlassen habe und deshalb eine Zur�ckweisung der Planung gem�ss � 18 Abs. 2 BauG gegen Treu und Glauben verstossen w�rde. Aus diesem Grund hat sich der Regierungsrat bei der �berpr�fung der Zweckm�ssigkeit der Zonenabgrenzung auf diejenigen Gebiete beschr�nkt, welche neben einer allgemeinen Eignung zur Auszonung (geringer Erschliessungsgrad, periphere Lage, landwirtschaftliche Eignung) vor allem auch aus ortsbild- und landschaftssch�tzerischen Gr�nden bzw. aus Gr�nden der �ber�rtlichen Planung problematisch seien. Es handelt sich dabei um die drei folgenden Gebiete:
c) Industrie-Reservegebiet: "H�chimatten", Parzellen GB Nrn. 476, 479, 491-495, 498, 500, 501, 503, 504, 1153
Aus diesen Erw�gungen ergibt sich, dass der Regierungsrat sich bei der �berpr�fung der Ortsplanungsrevision der Einwohnergemeinde Kappel trotz der nach seiner Ansicht nicht bindenden Zusicherung des Kreisplaners aus Gr�nden von Treu und Glauben �ber den Planungsgrundsatz "Faktor 2" hinweggesetzt hat. Er ist indessen selbst der Meinung, die Ausrichtung einer Bauzone auf die Verdoppelung der Bev�lkerung sei das �usserste, was im Hinblick auf Art. 15 RPG �berhaupt noch als zul�ssig erscheine.BGE 116 Ia 221 S. 230
In der Vernehmlassung des Bau-Departements wird sodann dargelegt, die Begrenzung der Bauzone sei eine �usserst wichtige, wenn nicht die wichtigste Massnahme der Raumplanung �berhaupt. Der Planungsgrundsatz "Faktor 2" sei im Hinblick auf die engen Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes, welche die Bauzone auf einen Bedarf an Land f�r 15 Jahre begrenzten, �usserst grossz�gig und m�sse somit die �usserste Grenze f�r das Ausmass der Bauzone bilden. Es sei einzur�umen, dass man den "Faktor 2" nicht zur Rechtsnorm hochstilisieren d�rfe; de facto werde er es aber, weil viele Gemeinden - auch Kappel - unbedingt die Gr�sse der Bauzone auf diese oberste Grenze ausrichten oder gar dar�ber hinausgehen wollten. Irgendwo m�sse - zumal die Solothurner L�sung im Verh�ltnis zum Bundesrecht (vorsichtig formuliert) eine sehr large L�sung darstelle - eine oberste Grenze sein.
b) Diese Erw�gungen des Regierungsrats und des Bau-Departements erweisen sich in verschiedener Hinsicht als problematisch, weil sie mit den in Art. 15 RPG enthaltenen Grunds�tzen zur Dimensionierung der Bauzonen teilweise nicht �bereinstimmen. Das im Kanton Solothurn praktizierte Vorgehen zur Bestimmung der maximalen Bauzonengr�sse ist mit der generellen Ber�cksichtigung des Planungsgrundsatzes "Faktor 2" zu schematisch und nimmt insbesondere auf die Kriterien des in den letzten Jahren erfolgten Fl�chenverbrauchs, des voraussichtlichen Fl�chenbedarfs, der Bev�lkerungsentwicklung der letzten Jahre und der Bev�lkerungsprognose f�r die n�chsten 15 Jahre keine oder jedenfalls nicht gen�gend R�cksicht. Betrachtet man den "Faktor 2" neben diesen Gesichtspunkten als einen Planungsgrundsatz, der die Grenze dessen, was nach Art. 15 RPG hinsichtlich der Gr�sse einer Bauzone im �ussersten Fall noch zul�ssig ist, bestimmt, so ist er als Planungsgrundsatz aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden (vgl. nicht publiziertes Urteil vom 24. Februar 1987 i.S. V. B. c. Gem. Wisen, E. 3). Wird der "Faktor 2" aber so verstanden, dass die Bauzonengr�sse generell auf die doppelte Bev�lkerungszahl ausgerichtet werden soll, ohne dass auf die speziellen Verh�ltnisse der einzelnen Gemeinde eingegangen wird, ist er mit den Grunds�tzen des Raumplanungsgesetzes des Bundes nicht vereinbar. In diesem letztgenannten Sinne soll er aber nach den Ausf�hrungen des Regierungsrats und des Bau-Departements im Kanton Solothurn verbreitet Anwendung finden. Wie erw�hnt, scheint der Regierungsrat im vorliegenden Fall f�r die Einwohnergemeinde Kappel sogar eine gr�ssere Bauzone zuzulassen, als dies BGE 116 Ia 221 S. 231der "Faktor 2" vorsieht. Nach st�ndiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen jedoch Massnahmen im �ffentlichen Interesse, die geeignet sind, das Entstehen �berdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Bauzonen zu verkleinern (BGE 114 Ia 369). Diese Praxis geht schon auf die Zeit vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes zur�ck (vgl. BGE 103 Ia 252 mit Hinweisen). Daf�r sprechen gewichtige planerische Gr�nde wie die Vermeidung der Streubauweise, Erw�gungen des Landschaftsschutzes und die Notwendigkeit, die Infrastrukturanlagen und -kosten zu beschr�nken. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckm�ssig, sondern gesetzwidrig (BGE 114 Ia 255 E. 3e mit Hinweisen).
Im Jahre 1977, d.h. vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes hat das Bundesgericht erkl�rt, es habe bisher nicht n�her umschrieben, wann eine Bauzone zu gross sei und ihre Verkleinerung demnach im �ffentlichen Interesse liege. Es bezeichnete die ausgeschiedene Bauzone als offensichtlich �berdimensioniert, wenn sie aller Voraussicht nach bis weit �ber das Jahr 2000 hinaus ausreichte, wenn sie beim Bev�lkerungsstand in den Jahren 2020-2040 voraussichtlich nicht ben�tigt w�rde oder wenn sie wesentlich mehr als die doppelte Bev�lkerungszahl aufzunehmen verm�chte, die in den n�chsten 10-15 Jahren erwartet werden k�nnte (BGE 103 Ia 252 E. 2b). Inzwischen hat sich jedoch die Rechtslage ge�ndert. Seit dem 1. Januar 1980 besteht in Art. 15 RPG eine bundesrechtliche Vorschrift, die sich eingehend mit der Bemessung der Bauzone befasst (vgl. BGE 103 Ia 253). Es gibt verschiedene Methoden zur Berechnung des Fassungsverm�gens von Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG. Im Kanton Z�rich bildet Ausgangspunkt dieser Prognose das Verh�ltnis der �berbauten zu den innerhalb der Bauzone gelegenen noch un�berbauten Fl�chen. Aus der j�hrlichen Gegen�berstellung dieser Fl�chen wird die tats�chliche Beanspruchung der Baulandreserven in den vergangenen Jahren berechnet und danach der im Planungszeitraum zu erwartende Bedarf gesch�tzt. Diese Methode hat das Bundesgericht verschiedentlich als sachlich vertretbar und zul�ssig erkl�rt (vgl. BGE 114 Ia 369, ZBl 84/1983, S. 319). Ein zu dieser Problematik vom Bundesamt f�r Raumplanung herausgegebener Bericht mit dem Titel "Ermittlung der m�glichen Bev�lkerungsentwicklung bei vorgegebenen Bauzonen" (erschienen in der Reihe "Materialien zur Raumplanung" im Juni 1981) nimmt auf die verschiedenen Methoden zur Berechnung des Fassungsverm�gens von Bauzonen BGE 116 Ia 221 S. 232Bezug und erl�utert, wie diese eingesetzt werden k�nnen und was bei der Absch�tzung der m�glichen Bev�lkerungsentwicklung zu beachten ist, ohne sich auf eine konkrete Methode festzulegen. Immerhin ergibt sich daraus, dass f�r die Dimensionierung der Bauzone zun�chst die Bev�lkerungsentwicklung f�r den Planungszeitraum aufgrund der Planungsmassnahmen abzusch�tzen und anschliessend die hief�r ben�tigte Baulandreserve zu ermitteln ist, was ohne Zweifel sachlich richtig ist und dem Wortlaut von Art. 15 RPG sowie dem Sinn und Zweck des Raumplanungsgesetzes entspricht (vgl. insbesondere den zitierten Bericht S. 21 ff.). Es ist zudem zu beachten, dass f�r das Festlegen der Bauzonen nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesgerichts Art. 15 RPG nicht allein massgebend ist. Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erw�nschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abw�gung und Abstimmung aller r�umlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 114 Ia 369; BGE 113 Ib 230 f. E. 2c; BGE 107 Ia 37 ff.).
Betrachtet man die Verh�ltnisse in der Einwohnergemeinde Kappel im Lichte dieser Rechtsprechung, so ergibt sich, dass das Vorgehen des Regierungsrats verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, soweit er eine Nichtgenehmigung der Ortsplanung Kappel ausgesprochen hat. Viel n�her liegt die im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion stehende Frage, ob der Regierungsrat der Gemeinde im angefochtenen Entscheid nicht zu weit entgegengekommen ist und eine zu grosse, Art. 15 RPG widersprechende Bauzone akzeptiert hat. Ein Blick auf die Materialien der hier zu beurteilenden Ortsplanungsrevision zeigt n�mlich deutlich, dass eine Bauzonengr�sse, welche auf die Verdoppelung der Bev�lkerung ausgerichtet ist, weit von denjenigen Planungszielen entfernt ist, welche das Raumplanungsgesetz insbesondere in Art. 15 RPG umschreibt. Auch wenn man von den Berechnungen des Gemeinderats ausgeht, ergibt sich eine viel zu grosse Bauzone. Aus dem Vorpr�fungsbericht des kantonalen Amtes f�r Raumplanung geht hervor, dass der Zonenplan 1968 der Einwohnergemeinde Kappel ein Fassungsverm�gen von 7460 Einwohnern aufweist. Die Gemeinde z�hlte am 1. Januar 1984 1913 Einwohner und wies nach den Angaben der Beschwerdef�hrer im Februar 1988 einen Bev�lkerungsstand von 2052 Einwohnern auf. Im erw�hnten BGE 116 Ia 221 S. 233Vorpr�fungsbericht wird erkl�rt, die Bev�lkerungsentwicklung seit 1980 sei leicht ansteigend (ca. 40 Einwohner pro Jahr). Im Hinblick auf diese Zahlen kann in den n�chsten 15 Jahren niemals mit einer Verdoppelung der Bev�lkerung gerechnet werden, und zwar gleichg�ltig, ob man dieser Prognose die Zahlen der Gemeinde oder diejenigen des Regierungsrats zugrunde legt. Das bedeutet, dass wohl schon die vom Regierungsrat akzeptierte Bauzonengr�sse Art. 15 RPG widerspricht. Umso gr�sser w�re der Widerspruch, wenn dem Begehren der Gemeinde oder der privaten Beschwerdef�hrer entsprochen w�rde. Deshalb kann im Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats unter dem Aspekt der Bauzonengr�sse weder eine Verletzung der Gemeindeautonomie noch eine andere Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte erblickt werden. Auch der Umstand, dass sich Land bisher in einer Bauzone befand, steht einer Nichteinzonung grunds�tzlich nicht entgegen, wenn es darum geht, einen Zonenplan mit einer derart �bergrossen Bauzone wie diejenige des Zonenplans der Einwohnergemeinde Kappel aus dem Jahre 1968 den Planungsgrunds�tzen des Raumplanungsgesetzes anzupassen bzw. diesen anzun�hern (BGE 115 Ia 387 E. 4; BGE 114 Ia 33 mit Hinweisen).
Der fr�here Zonenplan aus dem Jahre 1968 stellt angesichts der Gr�sse der darin ausgeschiedenen Bauzone nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts keinen Nutzungsplan im Sinne der Art. 14 ff. RPG dar. Die vom Regierungsrat im angefochtenen Nichtgenehmigungsentscheid verlangten Planungsmassnahmen sind daher nicht als Aus-, sondern als Nichteinzonungen in die Bauzone zu bezeichnen (BGE 115 Ia 345 E. 5).
4. a) Die Beschwerdef�hrer wenden sich insbesondere dagegen, dass der Regierungsrat dem Einbezug des Bohlackers in die Bauzone die Genehmigung verweigert hat. Sie erkl�ren zun�chst, dieses Vorgehen verstosse gegen den kantonalen Richtplan aus dem Jahre 1982, wo dieses Land ausdr�cklich der Bauzone zugeteilt sei.
Zun�chst ist darauf hinzuweisen, dass nur f�r den un�berbauten Teil des Gebietes Bohlacker die Einzonungsgenehmigung verweigert worden ist. Sodann ist zu beachten, dass der Bohlacker weder im kantonalen Richtplan noch im Koordinationsplan "der Bauzone zugeteilt" worden ist. Wie das Bau-Departement in seiner Vernehmlassung zutreffend darlegt, stellt der Richtplan des Kantons Solothurn - jedenfalls in diesem Zusammenhang betrachtet - keinen Vornutzungsplan dar. Er gibt lediglich zu BGE 116 Ia 221 S. 234Informationszwecken den damaligen Stand der den Anforderungen der Raumplanung noch nicht angepassten Ortsplanung hinsichtlich der Baugebietsabgrenzung wieder (nicht publizierte Erw�gung 3d von BGE 114 Ia 254 ff.). Im Richtplantext werden die Gemeinden im weiteren aufgefordert, den bestehenden Planungsstand den Kriterien des Raumplanungsgesetzes und des Baugesetzes anzupassen. In der Legende zum Siedlungsgebiet wird w�rtlich erkl�rt: "Die bestehenden Bauzonen sind nach M�glichkeit mindestens um so viel zu reduzieren, dass sie h�chstens das doppelte Fassungsverm�gen der bisherigen Einwohnerzahl aufweisen." Die R�ge, der Regierungsrat habe sich im angefochtenen Entscheid �ber den Richtplan hinweggesetzt, ist somit unbegr�ndet. Das gleiche gilt f�r den Koordinationsplan 1984. Der am 14. M�rz 1980 vom Regierungsrat genehmigte Erschliessungsplan Bohlacker war auf den Zonenplan 1968 ausgerichtet, der namentlich wegen seiner �bergrossen Bauzone nicht als Nutzungsplan im Sinne der Art. 14 ff. RPG betrachtet werden kann. Er ist daher der neuen Nutzungsplanung anzupassen. Dabei ist zu beachten, dass sich der Erschliessungsplan auf den Nutzungsplan auszurichten hat und nicht umgekehrt der Nutzungsplan auf den Erschliessungsplan (� 99 BauG, Art. 19 RPG). Nachdem der Zonenplan 1968 bundesrechtswidrig ist, ist eine Anpassung des Erschliessungsplans an die neue Nutzungsplanung unerl�sslich. Inwiefern sich der Regierungsrat dadurch, dass er sich �ber den �berholten und insoweit auch rechtswidrigen Erschliessungsplan hinweggesetzt hat, verfassungswidrig verhalten haben soll, ist nicht ersichtlich.
Die Behauptung der Beschwerdef�hrer, der Bohlacker sei in jeder Beziehung erschlossen, ist aktenwidrig. Es fehlt vielmehr die Feinerschliessung f�r das zur Nichteinzonung vorgesehene un�berbaute Gebiet. Es bestehen nur im bereits �berbauten, vom Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats nicht betroffenen Gebiet gen�gende Erschliessungsstrassen. Dass die Gemeinde ihre Erschliessungsplanung den neuen, sich aus dem Raumplanungsgesetz, insbesondere aus den Art. 14 ff. RPG ergebenden Bauzonenverh�ltnissen anzupassen hat, versteht sich von selbst und ist keinesfalls verfassungswidrig.
Auch wenn der Bohlacker landwirtschaftlich uninteressant ist und das Land lediglich im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll (Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG), �ndert das nichts daran, dass eine Nichteinzonung namentlich im Hinblick auf die Gesichtspunkte der Bauzonendimensionierung als BGE 116 Ia 221 S. 235verfassungskonform erscheint (vgl. vorne E. 3b). Dazu kommen Gr�nde des Landschaftsschutzes. Die Nichteinzonung bezieht sich nur auf den un�berbauten, in der N�he des Waldes gelegenen Teil des fraglichen Gebiets. Die von den Beschwerdef�hrern vorgebrachten Ausf�hrungen gegen die Schutzw�rdigkeit des dort gelegenen un�berbauten Landes verm�gen nicht zu �berzeugen.
Der Nichteinbezug des Bohlackers in die Bauzone entspricht den Zielsetzungen des Raumplanungsgesetzes, wie sie namentlich in den Art. 14 ff. RPG enthalten sind. Er verst�sst deshalb nicht gegen die Eigentumsgarantie. Diese vermittelt in Verh�ltnissen, wie sie hier vorliegen, keinen Rechtsanspruch darauf, dass Land einer Bauzone zugeteilt wird. Im weiteren ist zu beachten, dass sich die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbest�ndigkeit nach der bundesgerichtlichen Praxis nur f�r bundesrechtskonforme Pl�ne stellt (BGE 114 Ia 32 ff. mit Hinweisen).
d) Die Beschwerdef�hrer erkl�ren im weiteren, auch f�r den Fall, dass entgegen ihrer Auffassung anzunehmen sei, das Baugebiet sei offensichtlich zu gross, sei es nicht Sache des Regierungsrats, die Reduktion nach seiner Wahl vorzunehmen. Ein solches Vorgehen widerspreche der gesetzlichen Ordnung. Solange die Gemeinde nicht in Verzug sei, sei es ihre Aufgabe, die Bauzone im Rahmen von � 25 BauG zu redimensionieren.
Hinsichtlich der erw�hnten zeitlichen Komponente ist darauf hinzuweisen, dass in der Gemeinde Kappel nun bereits seit �ber 10 Jahren ein bundesrechtswidriger Zonenplan besteht. Es darf deshalb durchaus von einer gewissen zeitlichen Dringlichkeit f�r die Anpassung dieser Ortsplanung an das Raumplanungsgesetz ausgegangen werden. Im �brigen gibt das kantonale Baugesetz dem Regierungsrat in � 18 BauG die M�glichkeit von Gebietsbezeichnungen. Gem�ss � 18 Abs. 3 BauG kann der Regierungsrat sogar allf�llige �nderungen selber beschliessen, wenn deren Inhalt eindeutig bestimmbar ist und die �nderungen der Behebung offensichtlicher M�ngel oder Planungsfehler dienen. Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat nicht so gehandelt, sondern es bei einer blossen Nichtgenehmigung einzelner Teile der ihm vorgelegten Ortsplanungsrevision bewenden lassen. Das ist - im Lichte des kantonalen Rechts betrachtet - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Im �brigen wusste die Einwohnergemeinde Kappel seit Jahren, dass der Regierungsrat den Einbezug gewisser Teile des Gemeindegebiets in die Bauzone ablehnte. Die Gemeinde hat den ihr gegen�ber von den kantonalen Beh�rden wiederholt BGE 116 Ia 221 S. 236ge�usserten Vorstellungen betreffend die Zonierung und die Dimensionierung ihrer Bauzone nicht nur nicht entsprochen, sondern sie hat auch keine eigenen Alternativen zur Redimensionierung der �bergrossen Bauzone vorgelegt. Bei dieser Situation hatte der Regierungsrat gar keine andere Wahl, als den Einbezug bestimmter Gebiete in die Bauzone nicht zu genehmigen. Statt dessen w�re lediglich die R�ckweisung der gesamten Ortsplanungsrevision an die Gemeinde in Frage gekommen. So weit wollte der Regierungsrat wie bereits dargelegt jedoch nicht gehen. Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.