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Timestamp: 2018-03-22 07:50:43+00:00
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Corte di Cassazione, sezione VI penale, sentenza 24 luglio 2017, n. 36769 - Avvocato Renato D'Isa
Corte di Cassazione, sezione VI penale, sentenza 24 luglio 2017, n. 36769
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L’immunità prevista dall’articolo 68 della Costituzione non preclude la perseguibilità del reato di corruzione per esercizio della funzione in relazione all’attività di un membro del Parlamento
Sentenza 24 luglio 2017, n. 36769
(OMISSIS), nato a Saronno il 17/03/1966;
avverso la sentenza del 27/01/2017 del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto procuratore generale Dr. Di Leo Giovanni, che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata;
uditi, per l’imputato, gli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS), che hanno concluso chiedendo il rigetto del ricorso.
1. Con sentenza emessa il 27 gennaio 2017, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano ha deciso il non luogo a procedere nei confronti di (OMISSIS) in ordine al reato di corruzione per l’esercizio della funzione, per essere le condotte a lui ascritte insindacabili, in virtu’ della clausola d’immunita’ prevista dal combinato disposto della articolo 68 Cost., comma 1, L. n. 140 del 2003, articolo 3, comma 1, articolo 40 Statuto del Consiglio d’Europa, articoli 14 e 15 Accordo generale sulle immunita’ del Consiglio d’Europa e articoli 3 e 5 Protocollo addizionale.
La contestazione elevata dal Pubblico ministero addebita all’imputato di avere, con piu’ azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, commesse fino al (OMISSIS), indebitamente ricevuto per se’ e per terzi somme di denaro per un totale complessivo di Euro 2.390.000,00 dall’esponente politico dell’Azerbaijan (OMISSIS), componente del Parlamento di quello Stato e dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, e di altri esponenti politici azeri, “per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, asservendo la propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan”. Secondo l’accusa, il (OMISSIS) avrebbe agito “rivestendo funzioni di pubblico ufficiale, quale membro eletto della Camera dei Deputati e sedendo, in tale qualita’, all’Assemblea del Consiglio d’Europa – P.A.C.E. quale rappresentante del Parlamento italiano (incarico rivestito dal 2008 al 27.06.2013)”. Sempre secondo l’addebito, il (OMISSIS), in cambio della remunerazione indebita, avrebbe posto in essere diverse condotte, tra le quali quelle consistite nell’assicurare il proprio sostegno alle posizioni politiche dell’Azerbaijan, e nel compiere attivita’ politica volta ad orientare le votazioni del proprio gruppo parlamentare in senso contrario all’approvazione del cd. rapporto Straesser avente ad oggetto le condizioni dei prigionieri politici in Azerbaijan, posto in votazione il 23 gennaio 2013; in questo modo, l’imputato avrebbe violato i doveri di fedelta’, correttezza ed onesta’ derivanti anche dalla Risoluzione n. 1903 adottata dall’Assemblea del Consiglio d’Europa, che, in particolare, ai punti 5.5, 11 e 12, impone di non utilizzare il proprio ufficio per il proprio o altrui guadagno privato e di non accettare o richiedere compensi destinati ad incidere sulla propria condotta di membro dell’Assemblea Parlamentare.
2. Ha presentato ricorso per cassazione avverso la sentenza indicata in epigrafe il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, articolando due motivi, preceduti da una premessa sui fatti oggetto dell’imputazione, sulla ricostruzione giuridica operata nella sentenza impugnata e sulla fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. anche in relazione alla sua riferibilita’ a condotte poste in essere da membri del Parlamento
2.1. Il ricorso illustra, innanzitutto, l’esito delle indagini.
Premette che il (OMISSIS), parlamentare italiano appartenente alla Camera dei Deputati fino al 14 marzo 2013, e’ stato, tra il 29 settembre 2008 ed il 27 giugno 2013, prima “membro supplente” e poi “membro effettivo” dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE), rivestendo anche, fino al 27 giugno 2013, la carica di Presidente del gruppo Europeo del Partito Popolare. Rappresenta, inoltre, che le indagini hanno accertato l’esistenza di due accrediti tra il 27 dicembre 2012 ed il 19 marzo 2013, per una somma complessivamente pari ad Euro 400.000,00, in favore della societa’ (OMISSIS) s.r.l. della quale l’imputato era amministratore unico e la moglie socia nella misura del 100 % del capitale, nonche’ ulteriori bonifici versati sui conti della “Fondazione Novae Terrae”, della quale il medesimo imputato era rappresentante legale, per complessivi 1.255.000,00, erogati tra il 17 dicembre 2012 ed il 10 giugno 2014.
Aggiunge, ancora, che, all’esito dell’analisi delle mail rinvenute sui personal computer dell’indagato e del suo commercialista, e’ emersa la riferibilita’ dei bonifici all’attivita’ svolta dal (OMISSIS) nel periodo dal 2011 al 2013 presso l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa per agevolare gli interessi del governo azero; inoltre, le erogazioni economiche sono risultate provenire da conti intestati a societa’ riconducibili a cittadini azeri alimentati in buona parte da denaro proveniente da societa’ pubbliche dell’Azerbaijan operanti nel settore della telefonia.
Il ricorso, poi, espone il contenuto della sentenza impugnata. Questa, in particolare, osserva che: a) il nucleo centrale della fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. e’ costituto dall’asservimento della funzione pubblica; b) per effetto della disciplina dettata dallo Statuto del Consiglio d’Europa, dall’Accordo generale sulle immunita’ del Consiglio d’Europa e dal Protocollo addizionale del Consiglio d’Europa, il parlamentare nazionale designato come rappresentante dello Stato italiano presso l’Assemblea del Consiglio d’Europa gode di immunita’ di contenuto sostanziale identico a quello posto a garanzia dell’attivita’ di ogni appartenente alla Camera dei Deputati o al Senato della Repubblica; c) le attivita’ addebitate in contestazione al (OMISSIS) rappresentano tutte un’esplicazione diretta della funzione parlamentare e sono come tali insindacabili; d) in conseguenza di tale insindacabilita’, “pare impossibile attribuire a qualsiasi condotta di cui sopra il significato di una manifestazione dell’asservimento della funzione pubblica all’interesse privatistico”, e, quindi, “l’impedimento, in ragione dell’immunita’, alla verifica processuale della pubblica funzione rende inutile la celebrazione del dibattimento”.
Il ricorso, a questo punto, esamina la fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. e la sua riferibilita’ a condotte poste in essere da membri del Parlamento. Rileva che, secondo la giurisprudenza, oggetto del reato di corruzione non sono i singoli atti, ma la condotta considerata nel suo complesso, quando realizza un costante asservimento all’interesse privato; in particolare, la riforma del 2012, ha eliminato ogni riferimento agli “atti”, spostando l’accento sull’esercizio delle “funzioni o dei poteri” e sottolineato il rilievo di tutti i comportamenti che violano i doveri di fedelta’, imparzialita’ ed onesta’. Osserva, inoltre, che l’articolo 357 c.p. individua come pubblici ufficiali coloro i quali “esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa”, che l’articolo 67 Cost. impone un fondamentale dovere di autonomia del parlamentare nello svolgimento delle sue funzioni e che l’articolo 54 Cost., comma 2, prescrive ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche di adempierle con disciplina ed onore. Segnala, poi, che l’ipotesi della corruzione del membro del Parlamento e’ stata espressamente considerata dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 379 del 1996, e dalla giurisprudenza di legittimita’, in questo caso con riferimento all’attivita’ legislativa svolta da un consigliere regionale (Sez. 6, n. 21117 del 30/11/2005, dep. 2006, Castiglione, Rv. 234495).
2.2. Con il primo motivo, il ricorrente lamenta contraddittorieta’ e manifesta illogicita’ della motivazione della sentenza impugnata, nonche’ erronea ricostruzione dell’imputazione.
Si deduce che la sentenza impugnata esamina in modo parziale ed incompiuto i fatti indicatori dell’asservimento enucleati nel capo di imputazione. Si osserva che, “in realta’, l’imputazione descrive una prima forma di condotta di corruzione piu’ generale ed ampia, vale a dire “l’asservimento della propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan”, (…) del quale le condotte elencate rappresentano una forma (parziale) di specificazione”. Si aggiunge che il delitto di cui all’articolo 318 c.p. e’ reato di mera condotta, il quale si perfeziona alternativamente con l’accettazione della promessa o con la ricezione dell’utilita’ indebita, ed in relazione al quale, dopo la riforma del 2012, e’ scomparso ogni riferimento alla “retribuzione”. Si rileva che, pertanto, il giudice “avrebbe dovuto prendere in considerazione non solo le condotte elencate nell’imputazione, ma anche il fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione”. In altri termini, “la dizione asservimento della propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan esprime anche la fase del patto corruttivo e delle singole elargizioni illecite (…)”.
2.3. Con il secondo motivo, il ricorrente lamenta violazione ed erronea applicazione dell’articolo 68 Cost., comma 1, e della normativa richiamata sulla immunita’ del componente dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (L. n. 140 del 2003, articolo 3, comma 1, articolo 40 Statuto del Consiglio d’Europa, articoli 14 e 15 Accordo generale sulle immunita’ del Consiglio d’Europa e articoli 3 e 5 Protocollo addizionale).
Si deduce che l’immunita’ prevista dall’articolo 68 Cost. copre esclusivamente l’estrinsecazione della funzione parlamentare, la quale deve essere definita anche alla luce dell’evoluzione storica dell’istituto di guarentigia. Si premette che l’articolo 68 Cost., nella sua formulazione originaria, aveva un ambito esteso che vietava persino la sottoposizione a procedimento penale dei parlamentari e l’esecuzione di pena detentiva per effetto di condanna penale irrevocabile, senza autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza, salvo il caso che il membro del Parlamento fosse stato colto nell’atto di commettere un delitto per il quale era obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura. Si rileva, poi, che la riforma costituzionale del 1993 ha mutato l’assetto delle garanzia “nella consapevolezza che il fondamento della immunita’ e’ l’esigenza di garantire l’indipendenza delle Camere e dei singoli deputati, nel rispetto del piu’ generale principio di liberta’ di espressione proclamato dall’articolo 21 Cost., e non anche quello di consentire al Parlamentare di usufruire dell’immunita’ concessa dalla Carta Costituzionale per obiettivi che non siano connessi al suo status”.
Si osserva, a questo punto, che precise indicazioni in tal senso provengono dalle sentenze della Corte costituzionale n. 120 del 2004 e n. 219 del 2003. La sentenza n. 120 del 2004 ha precisato che, nella sua elaborazione giurisprudenziale, “e’ enucleabile un principio, che e’ possibile oggi individuare come limite estremo della prerogativa dell’insindacabilita’, e con cio’ stesso delle virtualita’ interpretative astrattamente ascrivibili all’articolo 68: questa non puo’ mai trasformarsi in un privilegio personale, quale sarebbe una immunita’ dalla giurisdizione conseguente alla mera “qualita’” di “parlamentare””. La sentenza n. 219 del 2003 ha precisato che “cio’ che rileva, ai fini dell’insindacabilita’, e’ il collegamento necessario con le funzioni del Parlamento, cioe’ l’ambito funzionale entro cui l’atto si iscrive”, e che “alla stregua dell’equilibrato sistema di valori tracciato dalla Costituzione, garanzia e funzione sono inscindibilmente legate tra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica: soltanto l’effettivo e concreto esercizio delle attribuzioni parlamentari ammette un’area di insindacabilita’, a salvaguardia delle prerogative del Parlamento; cosi’ come, all’inverso, e’ solo e nei limiti di tale fondamentale esigenza che opera l’ambito della guarentigia costituzionale”.
Si rappresenta, quindi, che, nella vicenda in esame, l’aspetto rilevante e’ “la indebita compromissione della funzione pubblica realizzata dall’imputato in occasione dell’illecito accordo negoziale concluso con il Governo Azero per orientare l’esercizio del voto proprio e del gruppo parlamentare che presiedeva all’interno dell’Assemblea PACE”. Si precisa, invero, che oggetto di contestazione “non e’ il voto ne’ le valutazioni politiche a fondamento dello stesso, bensi’ l’accordo illecito che si cela dietro il voto e, in particolare, la compravendita della funzione parlamentare (…1”. Si tratta, in altri termini, di una condotta che si pone al di fuori di una prerogativa irrinunciabile da parte del singolo proprio perche’ prevista, secondo quanto rilevato dalla sent. n. 9 del 1970 della Corte costituzionale, in favore dello svolgimento libero e regolare della funzione della Camera di appartenenza, “anche contro atteggiamenti del suo componente che vulnererebbero l’essenza stessa della garanzia”. In questa prospettiva, e’ possibile richiamare proprio la sentenza n. 379 della Corte costituzionale, secondo la quale si collocano al di fuori del perimetro delle immunita’ parlamentari “ad esempio (…) episodi di lesioni, minacce, furti ai danni di parlamentari, corruzione, ecc.”; detta decisione, tra l’altro, sottolinea che “sono coperti da immunita’ non tutti i comportamenti dei membri delle Camere, ma solo quelli strettamente funzionali all’esercizio indipendente delle attribuzioni proprie del potere legislativo, mentre ricadono sotto le regole del diritto comune i comportamenti estranei alla ratio giustificativa dell’autonomia costituzionale delle Camere”, e che il criterio discretivo tra atti funzionali ed atti extrafunzionali e’ fornito dalla “qualificazione degli atti come interna corporis offerta dai Regolamenti parlamentari”. Allo stesso modo, nella giurisprudenza di legittimita’, si e’ evidenziato che “nell’esercizio di un’attivita’ amministrativa discrezionale, ed in particolare della pubblica funzione legislativa, non puo’ ipotizzarsi il mercanteggiamento della funzione, nemmeno qualora venga concretamente in rilievo che la scelta discrezionale non sia stata consigliata dal raggiungimento di finalita’ istituzionali e dalla corretta valutazione degli interessi collettivita’, ma da quello prevalente di un privato corruttore” (sez. 2, n. 21117 del 30/11/2005, dep. 2006, Castiglione, Rv. 234495). Analogamente, in dottrina, si rileva che la garanzia di cui all’articolo 68 Cost. attiene prevalentemente, se non esclusivamente, all’area delle opinioni politiche in senso stretto, e che, in tale ambito, l’abuso della funzione parlamentare sarebbe integrato ogniqualvolta l’atto politico sia solo apparentemente riconducibile alla funzione pubblica.
3. Hanno presentato memoria, nell’interesse dell’imputato, gli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS), quali difensori di fiducia del medesimo, articolando le loro osservazioni in quattro punti, concernenti, nell’ordine, le motivazioni della sentenza impugnata, l’infondatezza delle censure del ricorso relative alla violazione delle norme sulle immunita’ parlamentari, l’infondatezza delle censure del ricorso relative al vizio di motivazione e l’irrilevanza delle funzioni menzionate nel capo di imputazione.
3.1. Quanto alle motivazioni della sentenza impugnata, si osserva, innanzitutto, che, come ha condivisibilmente rilevato il giudice milanese, la prova dell’asservimento della funzione pubblica, su cui si incentra il reato di cui all’articolo 318 c.p., richiede la prova non solo della prestazione data o promessa, ma anche di ulteriori “fatti indicatori dell’asservimento”. Si rileva, poi, che non e’ specificazione dell’addebito, ma mera ripetizione dell’accusa di asservimento della funzione, il richiamo all’assicurazione di prestare il proprio sostegno alle posizioni dello Stato dell’Azerbaijan dietro versamento di somme di denaro; non sono inoltre specificazioni dell’addebito, ma mere qualifiche giuridiche le parti del capo di imputazione che riferiscono della violazione dei doveri previsti dalla P.A.C.E. (Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa). Si deduce, inoltre, che, correttamente, il giudice ha ritenuto di dover escludere la rilevanza di condotte non descritte nel capo di imputazione quali “fatti indicatori dell’asservimento”, stante l’assenza di qualunque contraddittorio in proposito.
3.2. Quanto alla infondatezza delle censure esposte in riferimento alla violazione delle norme sulle immunita’ parlamentari, si evidenzia che il ricorso muta completamente il discorso rispetto all’imputazione. Precisamente, il ricorso del Pubblico ministero, nell’ammettere l’irrilevanza del voto espresso dall’imputato in occasione del rapporto Straesser o in altri momenti di interesse del Governo dell’Azerbaijan, ovvero ancora la sua attivita’ politica volta ad orientare le votazioni del gruppo parlamentare di appartenenza, ha riconosciuto che dette condotte sono insindacabili perche’ coperte da immunita’ parlamentare. In questo modo, pero’, l’accusa assume un oggetto assolutamente generico, limitandosi a parlare di un “asservimento della funzione, negoziato col governo azero”.
3.3. Quanto alla infondatezza delle censure esposte in riferimento al vizio di motivazione, si deduce che il mutamento d’impostazione effettuato nel ricorso del Pubblico ministero incide anche sul piano probatorio: le condotte coperte da immunita’ parlamentare, proprio per effetto della guarentigia, sono “non valutabili come prove”. Si aggiunge, incidentalmente, che il (OMISSIS), nell’esercizio delle sue funzioni, ha votato contro la richiesta di negare la competenza della P.A.C.E. ad adottare una definizione di prigioniero politico e che questa decisione, assunta proprio con il voto decisivo dell’imputato, ha evitato di bloccare la deliberazione sul rapporto Straesser; inoltre, il (OMISSIS), anche dopo l’uscita dalla P.A.C.E., ha proseguito nell’attivita’ politica e culturale in relazione al mondo dell’Azerbaijan. In ogni caso, comunque, “precluso il riferimento alle imputazioni specifiche relative ai modi di esercizio della funzione, l’ipotesi generica di asservimento della funzione resta priva, ad un tempo, di contenuti e di base probatoria”.
3.4. Quanto alla irrilevanza delle funzioni menzionate nel capo di imputazione, si deduce che “la qualifica di membro della P.A.C.E. non vale a reggere un’accusa di corruzione passiva”.
Si rappresenta, innanzitutto, che, a norma dell’articolo 322-bis c.p., la corruzione passiva di pubblici ufficiali di organizzazioni internazionali e’ configurabile limitatamente ai funzionari dell’Unione Europea, della quale, pero’, non fa parte il Consiglio d’Europa.
Si rileva, poi, che non e’ sufficiente nemmeno richiamare la funzione di parlamentare nazionale rivestita dall’imputato: a differenza di quanto tenta di sostenere il Pubblico ministero, “in seno alla P.A.C.E., (OMISSIS) non svolgeva la funzione di Parlamentare Italiano, bensi’ quella di membro di un organismo pubblico internazionale”. Si osserva che l’imputato sedeva nella P.A.C.E. come membro della P.A.C.E., e che, a norma dell’articolo 25, lettera a), dello Statuto del Consiglio d’Europa, “L’Assemblea Consultiva si compone di Rappresentanti di ciascun membro eletti dal suo Parlamento o designati secondo una procedura da questo stabilita, riservata la facolta’ del governo di ciascun Membro di fare nomine completive quando il Parlamento non segga o non abbia stabilito la procedura per tale caso. Ogni rappresentante dev’essere cittadino del Membro che rappresenta. Egli non puo’ essere nello stesso tempo membro del Comitato dei Ministri”. Si desume, in conseguenza di tale dato normativo, che “la qualita’ di parlamentare dello Stato membro e’ un titolo di legittimazione, condizione di legittimita’ dell’elezione a membro della P.A.C.E.”. Si aggiunge che i membri italiani nella P.A.C.E. non hanno vincoli di rappresentanza dello Stato italiano e sono portatori di indirizzi politici liberamente scelti, come conferma la Risoluzione n. 1490 del 2006 della P.A.C.E., laddove chiarisce che i membri dell’Assemblea godono “di uno specifico sistema di immunita’ Europeo che e’ indipendente da ogni immunita’ nazionale di cui ciascun membro puo’ godere” e “hanno, indipendentemente dai Parlamenti degli Stati membri, un mandato ad eseguire specifiche funzioni parlamentari derivanti dall’applicazione del Trattato di Londra del 5 maggio 1949”. Si segnala, infine, che una riprova di questi rilievi e’ fornita dal fatto che “la qualifica e l’attivita’ di (OMISSIS) nel Parlamento italiano non sono mai state considerate, in nessuno degli atti contenuti nel fascicolo processuale”, e, come tali, non hanno avuto alcun rilievo per la costruzione dell’ipotesi d’accusa.
In primo luogo, deve valutarsi se l’imputazione, per come formulata dal Pubblico ministero nella richiesta di rinvio a giudizio, possa riferirsi anche solo “al fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione”.
In secondo luogo, occorre esaminare se il reato in contestazione, quello di corruzione per l’esercizio della funzione di cui all’articolo 318 c.p., sia configurabile anche per il solo fatto dell’accordo intercorso tra pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio e corruttore, il quale abbia ad oggetto lo svolgimento della pubblica funzione o del pubblico servizio in cambio della promessa o della dazione di indebite utilita’, indipendentemente dall’effettivo compimento degli atti costituenti estrinsecazione della pubblica funzione.
In terzo luogo, e’ necessario verificare se la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, siccome presupposto soggettivo per la configurabilita’ del reato di cui all’articolo 318 c.p., sia riferibile, e in quale misura, all’attivita’ del Membro del Parlamento e del Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa.
In quarto luogo, qualora siano state risolte affermativamente le questioni precedentemente indicate, ricorre l’esigenza di accertare se l’accordo intercorso tra Membro del Parlamento e corruttore, avente ad oggetto lo svolgimento della pubblica funzione o del pubblico servizio in cambio della promessa o della dazione di indebite utilita’, sia o meno coperto da immunita’, e possa configurare il reato di corruzione per l’esercizio della funzione.
Non deve essere, invece, scrutinata alcuna questione circa la correttezza di valutazioni prognostiche in fatto, in relazione alla sostenibilita’ dell’accusa in giudizio con riferimento alla sussistenza di un accordo tra il (OMISSIS) e gli esponenti politici dell’Azerbaijan, avente ad oggetto l’esercizio della funzione svolta dall’imputato in cambio di dazioni o promesse di dazioni non dovute: la sentenza impugnata, infatti, ha escluso di poter procedere ad una qualsivoglia disamina concernente le concrete condotte in contestazione in via preliminare, in conseguenza del ravvisato divieto di sindacato giurisdizionale in ordine alle stesse.
Come si e’ detto, occorre valutare se l’imputazione, per come formulata dal Pubblico ministero nella richiesta di rinvio a giudizio, possa riferirsi anche solo “al fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione”.
La contestazione si riferisce testualmente al “delitto di cui agli articoli 81 cpv. e 318 c.p., perche’ con piu’ azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, rivestendo funzioni di pubblico ufficiale, quale membro eletto dalla Camera dei Deputati e sedendo, in tale qualita’, all’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa – P.A.C.E. quale rappresentante del Parlamento italiano (incarico rivestito dal 2008 al 27.06.2013), per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, asservendo la propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan, indebitamente riceveva, per se’ e per terzi soggetti, somme di denaro per un totale complessivo di Euro 2.390.000,00 dall’esponente politico azero (OMISSIS), componente del Parlamento della Repubblica dell’Azerbaijan e dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, dal suo collaboratore (non meglio identificato) (OMISSIS) e da altri esponenti politici azeri non meglio identificati; in particolare ponendo in essere, tra le altre, le seguenti condotte: (…)”.
Cosi’ strutturata, l’imputazione, pure sotto il profilo letterale, indica, come fatto costituente l’addebito, la ricezione di somme di denaro da parte del (OMISSIS), nelle vesti di pubblico ufficiale, gia’ solo in funzione del successivo esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, quindi in via programmatica rispetto ad esso; l’addebito, pertanto, non implica, necessariamente, l’effettivo compimento di attivita’ dell’ufficio, quali quelle poi specificate ed esemplificate, “tra le altre”, nel prosieguo della descrizione delle condotte, e, pertanto, a maggior ragione, prescinde anche dal contenuto di queste ultime e da una valutazione delle stesse.
4. Chiarito, nei termini appena indicati, il contenuto della contestazione, deve valutarsi se il delitto di corruzione per l’esercizio della funzione di cui all’articolo 318 c.p. sia configurabile anche per il solo fatto dell’accordo tra pubblico ufficiale (o incaricato di pubblico servizio) e corruttore in relazione allo svolgimento della pubblica funzione o del pubblico servizio in cambio della promessa o della dazione di indebite utilita’, indipendentemente dall’effettivo compimento degli atti costituenti estrinsecazione della pubblica funzione.
In realta’, e’ ampiamente consolidata, nella giurisprudenza di legittimita’, la risposta affermativa a tale quesito.
In effetti, gia’ Sez. 6, n. 19189 del 11/01/2013, Abbruzzese, Rv. 255073, pronunciata subito dopo la riformulazione dell’articolo 318 c.p. per effetto della L. 6 novembre 2012, n. 190, articolo 1, comma 75, lettera f), ha chiarito che la nuova fattispecie “ha sostituito alla precedente causale del compiendo o compiuto atto dell’ufficio, oggetto di “retribuzione”, il piu’ generico collegamento, della “dazione o promessa di utilita’” ricevuta o accettata, all’esercizio (non temporalmente collocato, e, quindi, suscettibile di coprire entrambe le situazioni gia’ previste nei due commi del precedente testo dell’articolo) delle funzioni o dei poteri del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio (…), cosi’ configurando, per i fenomeni corruttivi non riconducibili all’area dell’articolo 319 c.p., una fattispecie di onnicomprensiva “monetizzazione” del munus pubblico, sganciata in se’ da una logica di formale sinallagma (…)”. Successivamente, Sez. 6, n. 49226 del 25/09/2014, Chisso, Rv. 261353, ha sottolineato che, per effetto della riforma, “dalla rubrica nonche’ dal testo dell’articolo 318 cod. pen. e’ scomparso ogni riferimento all’atto dell’ufficio e alla sua retribuzione e, a seguire, ogni connotazione circa la conformita’ o meno dell’atto ai doveri d’ufficio e, ancora, alla relazione temporale tra l’atto e l’indebito pagamento”, con la conseguenza che, ai fini della configurabilita’ del reato di corruzione per l’esercizio della funzione, e’ possibile “prescindere dal fatto che tale esercizio assuma carattere legittimo o illegittimo”, ne’ e’ “necessario accertare l’esistenza di un nesso tra la dazione indebita ed uno specifico atto dell’ufficio”. Nel medesimo senso, in seguito, si e’ espressa, in particolare, Sez. 6, n. 40237 del 07/07/2016, Giangreco, Rv. 267634, secondo la quale, nel “nuovo” articolo 318 cod. pen. “viene meno ogni riferimento all’atto d’ufficio ed alla sua compravendita e, per l’effetto, anche al rapporto temporale tra lo stesso e la sua retribuzione. Il nucleo centrale della disposizione diviene l’esercizio della funzione pubblica, svincolato da ogni connotazione ulteriore e per il quale vige il divieto assoluto di qualsivoglia retribuzione da parte del privato”.
Tali considerazioni, peraltro, trovano piena rispondenza nelle elaborazioni dottrinali, le quali, anch’esse gia’ subito dopo l’entrata in vigore della L. n. 190 del 2012, hanno evidenziato come la riformulata fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. si riferisce specificamente al “pubblico ufficiale (di livello importante) pagato in vista di una sua generica disponibilita’”, e, quindi, a prescindere dal concreto compimento di specifici atti o attivita’.
Le conclusioni di cui si e’ appena detto, in relazione alla configurabilita’ del reato di cui all’articolo 318 c.p. anche solo in presenza di un accordo avente ad oggetto l’indebita negoziazione della funzione pubblica, ed a prescindere dall’esecuzione di specifici atti o attivita’, sono ritenute pienamente condivisibili dal Collegio proprio in ragione della formulazione testuale della disposizione e del collegamento tra questa e quella di cui all’articolo 319 c.p., che, invece, polarizza espressamente l’attenzione sul compimento di un atto dell’ufficio.
5. Va peraltro precisato che la contestazione del reato di corruzione per l’esercizio della funzione, quando indica come termine di riferimento l’esecuzione di specifici atti o di specifiche attivita’, non implica alcuna valutazione di questi in termini di contrarieta’ ai doveri di ufficio, e, quindi, non presuppone alcun sindacato sul contenuto degli stessi.
Ed infatti, la fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. si distingue da quella di cui all’articolo 319 c.p., perche’ e’ quest’ultima che sanziona la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio: solo la figura delittuosa di cui all’articolo 319 c.p. richiede un sindacato riguardante il contenuto dell’atto; l’ipotesi prevista dall’articolo 318 c.p., invece, si limita a postulare che la dazione o promessa di dazione indebita rivolta al pubblico ufficiale abbia ad oggetto “l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri”, senza null’altro aggiungere. In questo senso, precise sono le indicazioni della giurisprudenza di legittimita’, secondo la quale l’articolo 318 c.p. attiene a “quelle situazioni in cui non sia noto il finalismo del (…) mercimonio (della funzione) o in cui l’oggetto di questo sia sicuramente rappresentato da un atto dell’ufficio”, essendo invece applicabile l’articolo 319 c.p., “quando la vendita della funzione sia connotata da uno o piu’ atti contrari ai doveri d’ufficio” (cfr., specificamente, Sez. 6, n. 3043 del 27/11/2015, dep. 2016, Esposito, Rv. 265619, in motivazione, ma anche, tra le altre, Sez. 6, n. 8211 del 11/02/2016, Ferrante, Rv. 266510).
E’ utile aggiungere, ancora, che, come osservano concordemente la dottrina e la giurisprudenza (cfr., in particolare, Sez. 6, n. 40237 del 07/07/2016, Giangreco, Rv. 267634, in motivazione), la “nuova” fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. unifica corruzione antecedente e corruzione susseguente e sanziona allo stesso modo qualsiasi caso di dazione o promessa per l’esercizio delle funzioni, anche se la dazione o la promessa siano successive al compimento dell’atto dell’ufficio.
6. Premesso che il reato di cui all’articolo 318 c.p. e’ configurabile anche in presenza di un mero accordo tra pubblico ufficiale (o incaricato di pubblico servizio) e privato avente ad oggetto l’indebita negoziazione dell’esercizio di pubbliche funzioni, indipendentemente dal concreto svolgimento di queste ultime, e che, in ogni caso, quando ha come termine di riferimento specifici atti, non implica alcuna valutazione, e, quindi, alcun sindacato in ordine al contenuto degli stessi, occorre esaminare la questione se l’attivita’ svolta dal Membro del Parlamento e del Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa sia qualificabile come attivita’ svolta da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio rilevante a norma dell’articolo 318 c.p..
6.1. L’attivita’ svolta dal Membro del Parlamento, e quindi dal Deputato, e’ sicuramente sussumibile nell’ambito dell’esercizio delle pubbliche funzioni o, quanto meno, del pubblico servizio.
In questo senso si esprime chiaramente la dottrina, la quale ha osservato che l’inserimento della “funzione legislativa” nel testo della disposizione di cui all’articolo 357 c.p., che fissa la nozione di pubblico ufficiale, elimina ogni dubbio, tanto piu’ che detta locuzione e’ stata puntualmente riproposta dal legislatore alla L. 26 aprile 1990, n. 86, articolo 17, quindi in epoca successiva all’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana.
In questo senso, inoltre, incidentalmente, ma chiaramente, si e’ espressa anche la Corte costituzionale, con sentenza n. 379 del 1996, allorche’ ha espressamente ipotizzato la configurabilita’ del reato di corruzione in relazione all’attivita’ dei Membri del Parlamento italiano (cfr. la precisazione contenuta nel § 8., ultimo periodo, di tale pronuncia).
Peraltro, in dottrina, vi e’ stato chi ha precisato che la funzione legislativa attiene in modo specifico alla produzione legislativa e non qualifica pertanto tutte le attivita’ svolte all’interno delle Camere. In questa prospettiva, vi e’ chi ha esemplificato che le attivita’ esercitate dai Parlamentari nella Commissione di vigilanza Rai sono da ritenere appartenenti alla funzione amministrativa; altri, poi, ha specificamente preso in esame le attivita’ di controllo e di indirizzo politico, per rappresentare che le stesse non sarebbero riconducibili ne’ alla funzione legislativa, per l’assoluta diversita’ di contenuto, ne’ alla funzione amministrativa, in quanto connaturate allo specifico ruolo di rappresentanza politica.
Tenendo conto di questi rilievi, puo’ osservarsi, innanzitutto, in linea generale, che l’attivita’ non strettamente connessa ad un procedimento legislativo svolta dal Parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni, quand’anche fosse da ritenere non qualificabile come attivita’ esercitata da un pubblico ufficiale, sarebbe comunque sussumibile nell’ambito del “pubblico servizio”. Invero, a norma dell’articolo 358 c.p., comma 2, “per pubblico servizio deve intendersi un’attivita’ disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima, e con esclusione di mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale”. Questo essendo il dato normativo, deve ritenersi che l’attivita’ di controllo e di indirizzo politico svolta dai Membri del Parlamento, in quanto disciplinata, almeno in parte, direttamente dalla Costituzione, e sicuramente rispondente alla suprema gestione della “cosa pubblica”, e’, quanto meno, “un’attivita’ disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione”, a maggior ragione, anzi, se si considera che quest’ultima, a norma del precedente articolo 357 c.p., comma 1, non e’ solo quella amministrativa, ma quella “legislativa, giudiziaria o amministrativa”.
Puo’ inoltre aggiungersi che il riferimento dell’articolo 358 c.p., comma 2, al limite negativo delle mere “mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale” induce a ritenere che l’attivita’ svolta da un Membro del Parlamento nell’esercizio delle funzioni non possa essere riduttivamente qualificata come svolta da persona incaricata di un pubblico servizio, ma debba essere ricompresa nell’ambito dell’esplicazione della pubblica funzione. In particolare, il riferimento alla “funzione legislativa” non sembra potersi reputare confinato al solo svolgimento dell’attivita’ di produzione normativa in senso stretto, ma appare predicabile, come espressione di sintesi, a tutte le attivita’ tipicamente e storicamente connesse all’attivita’ dei Membri del Parlamento, in quanto l’articolo 357 c.p., comma 1, risulta ripetere la classica tripartizione del Montesquieu dei poteri pubblici in potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario.
6.2. Tanto premesso, occorre valutare se l’attivita’ svolta dal Membro del Parlamento italiano che agisce come Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa vada qualificata come attivita’ svolta da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio.
6.2.1. E’ bene premettere che la soluzione appena indicata non discende dalla previsione di cui all’articolo 10 della Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, proprio su impulso del Consiglio d’Europa, e ratificata dalla Repubblica italiana in forza della L. 28 giugno 2012, n. 110. E’ vero che questa disposizione, rubricata “Corruzione di membri di assemblee parlamentari internazionali”, recita: “Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reato in conformita’ al proprio diritto interno, gli atti di cui all’articolo 4, quando vi e’ coinvolto qualsiasi componente di un’assemblea parlamentare o di un’organizzazione internazionale o sovranazionale di cui la Parte e’ membro”, e che l’articolo 4, attraverso il rinvio agli articoli 2 e 3, ha riguardo alla corruzione attiva e alla corruzione passiva riferibile al “componente di un’assemblea pubblica nazionale che esercita poteri legislativi o amministrativi”. Tuttavia, da un lato detta disposizione ha, gia’ per come formulata, un contenuto programmatico; dall’altro, la natura programmatica e non immediatamente precettiva della previsione appena citata e’ ancor di piu’ evidente se si considera che, in relazione ad essa, la Repubblica italiana ha dichiarato che si riserva il diritto di non criminalizzare gli atti di cui all’articolo 4 della Convenzione che coinvolge i membri persone di un’assemblea parlamentare di un’organizzazione internazionale di cui l’Italia e’ membro.
Inoltre, la qualifica di pubblico ufficiale del Membro del Parlamento italiano che sia anche Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa non discende nemmeno dalle previsioni di cui all’articolo 322-bis c.p.. Ed infatti, le ipotesi di cui al primo comma fanno riferimento a ben precise istituzioni internazionali o sovranazionali, sicuramente diverse dal Parlamento del Consiglio d’Europa. La ipotesi di cui al secondo comma, poi, a prescindere da ogni altra considerazione, non richiamano affatto la fattispecie incriminatrice di cui all’articolo 318 c.p. (e nemmeno quella di cui all’articolo 319 c.p.).
6.2.2. In realta’, l’attivita’ del Rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e’ qualificabile, a norma degli articoli 357 e 358 c.p., come attivita’ svolta da un pubblico ufficiale, o, quanto meno, da un incaricato di pubblico servizio (qualita’ comunque rilevante ai fini della configurabilita’ del reato di corruzione per l’esercizio della funzione ex articolo 320 c.p.), proprio perche’ detto Rappresentante, pure in relazione a quello specifico contesto, svolge anche le funzioni di Membro del Parlamento italiano.
Lo Statuto del Consiglio d’Europa, nel disciplinare l’Assemblea Consultiva, dal 1994 Assemblea Parlamentare, prevede, all’articolo 25, in particolare, che: -) l’Assemblea “si compone di Rappresentanti di ciascun Membro, eletti dal suo Parlamento o designati secondo una procedura da questo stabilita (…)”; -) “Il mandato dei rappresentanti in tale modo designati incomincia all’apertura della sessione ordinaria successiva alla loro designazione e cessa soltanto all’apertura della sessione ordinaria seguente o d’una sessione ordinaria successiva, salvo il diritto dei Membri di fare nuove designazioni in seguito a elezioni parlamentari”; -) un Rappresentante puo’ essere privato del mandato anche durante una sessione, purche’ l’Assemblea sia consenziente; -) “Ciascun rappresentante puo’ avere un supplente autorizzato a sedere, parlare e votare in suo luogo”. All’articolo 26, poi, e’ prevista la ripartizione numerica dei seggi tra i diversi Stati Membri.
Il Regolamento interno dell’Assemblea, previsto dall’articolo 28 dello Statuto, contiene numerose disposizioni su nomina e attivita’ dei Rappresentanti degli Stati Membri, e sulle “Delegazioni nazionali”.
Per quanto attiene alla nomina, il Regolamento prevede che i Rappresentanti ed i supplenti sono “eletti nel Parlamento nazionale o federale, ovvero designati tra i membri del Parlamento nazionale o federale” (articolo 6.1), e che “le delegazioni nazionali devono essere composte in modo da assicurare un’equa rappresentanza dei partiti o gruppi politici esistenti nei loro Parlamenti” e “comprendere membri del sesso sotto-rappresentato in percentuale almeno uguale a quella che conta il loro Parlamento” (articolo 6.2). Il rispetto di questi criteri e’ inoltre assicurato dal potere riservato ad almeno dieci membri dell’Assemblea, appartenenti ad almeno cinque delegazioni nazionali, di contestare le elezioni o designazioni, in particolare, anche allorche’ le delegazioni parlamentari nazionali non sono “composte in modo da assicurare una equa rappresentanza dei partiti o gruppi politici esistenti nei loro Parlamenti” (articolo 7.1, lettera b).
Per quanto attiene alla durata e allo svolgimento del mandato, il Regolamento prevede, in particolare, che i Rappresentanti ed i supplenti scadono all’apertura della sessione ordinaria successiva (articolo 10.2), debbono essere rinnovati entro sei mesi dalle elezioni politiche nazionali (articolo 10.3), e, in caso di decesso o dimissioni, possono essere provvisoriamente sostituiti “da un altro Rappresentante o Supplente della stessa nazionalita’, in attesa di una nuova designazione da parte della delegazione nazionale interessata” (articolo 10.4). Inoltre, i Rappresentanti possono anche essere sostituiti dai “Supplenti regolarmente designati dalla delegazione nazionale” (articolo 11.1 e 11.2); in tal caso, “Nel firmare il registro in luogo di un Rappresentante, il Supplente impedisce al Rappresentante che sta sostituendo di votare e (…) di fungere da Supplente ad hoc per altri Rappresentanti assenti” (articolo 11.3).
Per quanto attiene al ruolo ed alle funzioni delle Delegazioni nazionali, le quali sono formate dai “Rappresentanti e Supplenti designati dai Parlamenti nazionali di ciascuno Stato membro” (articolo 17), e’ importante segnalare, innanzitutto, che le stesse hanno una funzione decisiva per l’elezione dei venti Vice-Presidenti dell’Assemblea, posto che “Nessun Rappresentante o Supplente puo’ essere eletto Vice-Presidente se la sua candidatura non e’ stata proposta per iscritto dal presidente della rispettiva delegazione nazionale” (articolo 15.3), e per la formazione della Commissione Permanente, competente, tra l’altro, in tema di fissazione delle date delle sessioni ordinarie e di preparazione degli ordini del giorno, in quanto alla stessa partecipano anche tutti i Presidenti delle delegazioni nazionali o, in loro assenza, un Membro della delegazione regolarmente designato (articolo 16.3); inoltre, il Comitato Misto tra Comitato dei Ministri ed Assemblea vede come Rappresentanti di quest’ultima, i membri dell’Ufficio di Presidenza ed un Rappresentante per ciascuna delegazione parlamentare di Stati membri non rappresentati nell’Ufficio di Presidenza (articolo 55.2). Numerosi poteri, poi, spettano ai Rappresentanti in quanto appartenenti alle Delegazioni nazionali: precisamente, con riferimento alle proposte di raccomandazione o di risoluzione (articolo 24.2), alla richiesta di rinvio dei dibattiti in Assemblea (articolo 32.2), alla richiesta di verifica del numero legale in Assemblea (articolo 41.2), alla presentazione di dichiarazioni scritte (articolo 53.1), non e’ sufficiente che l’iniziativa sia assunta da un numero minimo di Rappresentanti, ma occorre anche che questi appartengano ad un numero minimo di Delegazioni nazionali. Ancora, le composizioni delle Commissioni (articolo 43.2, 43.3, 43.5, 43.8 e 43.9), e ad eventuali Sottocommissioni (articolo 48.2), sono stabilite, in misura determinante, sulla base delle appartenenze alle singole Delegazioni nazionali; se, poi, “una delegazione nazionale ha, nel corso di un anno parlamentare, un livello medio di partecipazione alle riunioni di una Commissione inferiore al 33 %”, non solo “scattano” segnalazioni interne agli organi dell’Assemblea, ma “Il Presidente dell’Assemblea lo segnala al presidente del Parlamento nazionale coinvolto e all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea” (articolo 43.10).
Ai fini della definizione del ruolo dei Rappresentanti eletti o designati dagli Stati membri, infine, puo’ essere utile considerare anche che il Regolamento prevede la concessione dello “status” di “Invitato Speciale” (articolo 59) di “Osservatore” (articolo 60) e di “Partner per la Democrazia” (articolo 61), ai “Parlamenti nazionali degli Stati non membri del Consiglio d’Europa”, stabilendo inoltre che la relativa richiesta di status “e’ indirizzata al Presidente dell’Assemblea Parlamentare dal Presidente del Parlamento interessato”.
I Regolamenti delle due Camere del Parlamento italiano, a loro volta, attribuiscono uno specifico ruolo alle “delegazioni parlamentari” presso organismi internazionali.
In particolare, il Regolamento della Camera dei Deputati, alla quale apparteneva il (OMISSIS), all’articolo 125, dopo la previsione di cui al comma 1, relativa al “deferimento” alle Commissioni competenti per materia delle “risoluzioni o raccomandazioni approvate da assemblee internazionali alle quali partecipano delegazioni della Camera”, riconosce, al comma 2, primo periodo, una specifica funzione a ciascun “componente della delegazione della Camera”, disponendo che “Su richiesta del Governo, di un rappresentante di Gruppo o di un componente della delegazione della Camera, la Commissione apre sul documento un dibattito limitato ad un oratore per Gruppo.”.
Gli elementi normativi precedentemente indicati evidenziano una stretta compenetrazione tra le funzioni di Rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e di Membro del Parlamento italiano. A questo proposito, infatti, la qualita’ di Membro del Parlamento italiano quale presupposto di nomina, lungi dal costituire mera condizione di legittimazione soggettiva, come sostenuto dalla difesa, e’ circostanza che deve essere considerata in combinazione con: -) i tempi di durata del mandato di Rappresentante, collegati alla durata della vita della Camera di appartenenza; -) l’esigenza di assicurare, nella nomina dei Rappresentanti, la “fedele” rappresentativita’ dei partiti e dei gruppi politici esistenti in ciascun Parlamento nazionale; -) la possibilita’ di sostituzione del Rappresentante con un Supplente designato dalla delegazione nazionale anche per ragioni temporanee; -) la commisurazione dei poteri esercitabili dal singolo Rappresentante all’appartenenza alla delegazione nazionale; -) il ruolo riconosciuto all’interno dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa alle delegazioni nazionali in quanto tali e ai singoli Rappresentanti in quanto esponenti di queste ultime; -) lo stretto raccordo tra Presidente dell’Assemblea Parlamentare e Presidente del Parlamento nazionale interessato in caso di inadeguata partecipazione della delegazione nazionale alle riunioni delle Commissioni; -) gli specifici poteri che il Regolamento della Camera dei Deputati assegna nominativamente ai componenti della delegazione presso le assemblee internazionali. La convergenza di tutti questi elementi induce a concludere che il Membro del Parlamento italiano, quando svolge le funzioni di Rappresentante o di Supplente nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, in realta’ esercita simultaneamente entrambe le funzioni.
Ne’ tale conclusione puo’ essere messa in dubbio in ragione della liberta’ di autodeterminazione del Rappresentante presso l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e dall’assenza di vincoli di mandato derivanti dal suo rapporto con la Camera di appartenenza: il Deputato o il Senatore, anche quando agisce nel Parlamento italiano, si autodetermina con la piu’ ampia liberta’ possibile, posto che, a norma dell’articolo 68 Cost., “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincoli di mandato”.
7. Tenuto conto di tutto quanto precedentemente esposto, resta da esaminare la questione se debba ritenersi coperto da immunita’ l’accordo che, intercorso tra Membro del Parlamento, il quale esercita contestualmente anche le funzioni di Rappresentante presso l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, e corruttore, abbia ad oggetto lo svolgimento della funzione pubblica in cambio della promessa o della dazione di indebite utilita’.
7.1. La prima volta che la Corte di cassazione, in eta’ repubblicana, ha affrontato, sia pur indirettamente, il tema in esame risale alla prima meta’ degli anni settanta.
In quella occasione si procedeva perche’ era stata promessa la dazione di un’ingente somma di denaro ad un Deputato al Parlamento, affinche’ presentasse e sostenesse una proposta di legge per consentire l’installazione e l’utilizzo in luoghi pubblici o aperti al pubblico di particolari apparecchi da gioco automatici e semiautomatici. Il reato ipotizzato a carico del Membro del Parlamento era quello di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio ex articolo 319 c.p.. La Giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera dei Deputati restitui’ gli atti all’Autorita’ giudiziaria ritenendo che ricorre un’ipotesi coperta dall’insindacabilita’ di cui all’articolo 68 Cost., comma 1, Il giudice competente, il Pretore di Roma, dispose l’archiviazione nei confronti del Deputato in conformita’, osservando che l’attivita’ svolta dal Parlamentare, anche nella fase preliminare alla presentazione di una proposta di legge e’ comunque sottratta al sindacato dell’autorita’ giudiziaria, a norma dell’articolo 68 Cost., comma 1, sicche’ non sarebbe legittimata nemmeno una richiesta di autorizzazione a procedere. Il procedimento, pero’, continuo’ nei confronti dei ritenuti corruttori, ed il giudice istruttore defini’ il relativo procedimento dichiarando estinto per amnistia il reato di corruzione impropria antecedente, di cui agli articoli 110 e 321 c.p., quest’ultimo in relazione all’articolo 318 c.p., prima parte.
La Corte di cassazione, adita su impugnazione dei ritenuti corruttori, respinse il ricorso osservando: “Il fatto che l’azione del pubblico ufficiale, nella sua sostanza non fosse illegale, perche’ era nei compiti dello stesso quello di proporre un disegno di legge, non rende impossibile la configurabilita’ di un reato, punibile a titolo di corruzione impropria, a carico di coloro che abbiano dato un qualsiasi contributo causale al fatto, e cio’ indipendentemente dalla perseguibilita’ in sede penale del pubblico ufficiale” (cosi’ Sez. 6, n. 158 del 29/01/1974, Borgognoni, Rv. 127139).
Puo’ essere utile aggiungere che il Presidente della Giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera dei Deputati che restitui’ gli atti all’Autorita’ giudiziaria, l’onorevole (OMISSIS), in un saggio pubblicato successivamente alla conclusione della legislatura interessata (1968-1972), e successivamente piu’ volte ripubblicato, preciso’ che la conclusione dell’Organo da lui presieduto di affermare l’insindacabilita’ ex articolo 68 Cost., comma 1, non solo fu controversa, ma fu molto probabilmente condizionata dal fatto che l’Autorita’ giudiziaria procedente aveva contestato il reato di corruzione propria invece che quello di corruzione per atto conforme ai doveri di ufficio, e per i rischi di un sindacato eccessivamente “penetrante sui motivi dell’attivita’ legislativa”. Nello stesso scritto, inoltre, dopo un’accurata analisi storico-giuridica di vicende simili nell’esperienza della Terza Repubblica francese (in relazione allo scandalo della Compagnia e del Canale di Panama) e dell’Italia liberale di fine ottocento (in relazione allo scandalo della Banca romana), concluse con pronunce giudiziarie e decisioni di autorizzazione a procedere tutte favorevoli alla configurabilita’ del reato di corruzione pur in presenza di disposizioni di guarentigia pressoche’ identiche all’articolo 68 Cost., comma 1, si evidenzio’ che, se l’estensione dell’insindacabilita’ “significa, costi quel che costi, impossibilita’ di permettere ad altri, che non sia lo stesso Parlamento, una indagine sui motivi di un atto parlamentare tipico ed una loro condanna”, non meno rilevanti e significative sono le ragioni a sostegno della soluzione contraria.
Si rappresento’, in particolare, che, in riferimento alla corruzione, “si puo’ forse dimenticare che tale delitto potrebbe benissimo consumarsi – e il piu’ delle volte cosi’ avviene – prima del compimento, e sinanco prima dell’inizio, di qualsiasi attivita’ parlamentare- E allora e’ lecito domandarsi come potrebbe un legame soltanto ipotetico od eventuale con un atto parlamentare bastare a mandare esente un fatto commesso fuori del Parlamento e inquadrabile tra quelli contrari alla legge penale.”. Si rilevo’, poi, che la forma di corruzione ipotizzabile sembrasse essere sempre quella cd. “impropria”, salvo che “in relazione a quelle attivita’ nelle quali anche il Parlamentare e’ tenuto ad un dovere di fedelta’ e di imparzialita’: p. es. come segretario, come scrutatore, ecc.”.
7.2. L’impostazione della questione e le prospettive di risoluzione hanno subito una ulteriore evoluzione in conseguenza dell’abolizione dell’istituto dell’autorizzazione a procedere nei confronti dei Membri del Parlamento per effetto della legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3, e, soprattutto, della sentenza della Corte costituzionale n. 379 del 1996.
In particolare, nell’occasione appena indicata, il Giudice delle Leggi era stato chiamato ad esaminare il conflitto di attribuzioni promosso dalla Camera dei Deputati in relazione alla dichiarazione di non applicabilita’ dell’articolo 68 Cost., comma 1, da parte del giudice ordinario, con riguardo al procedimento nei confronti di due Parlamentari, accusati dei reati di falso ideologico in atto pubblico e di sostituzione di persona per essersi attribuiti falsamente la qualifica e l’identita’ di altri due Membri del Parlamento in una seduta della Camera e di aver partecipato alle operazioni di voto attestando falsamente la presenza e l’espressione di voto da parte di questi ultimi.
La Corte costituzionale, dopo aver evidenziato che possono prospettarsi, in linea di principio, opposte soluzioni in ordine all’estensione dell’immunita’ spettante ai Membri del Parlamento, rappresenta che “Ne’ l’una ne’ l’altra visione trova rispondenza nei principii costituzionali che definiscono la posizione delle Camere nei confronti del potere giurisdizionale. Da tali principii risulta un equilibrio razionale e misurato tra le istanze dello Stato di diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all’esercizio della giurisdizione (universalita’ della legge, legalita’, rimozione di ogni privilegio, obbligatorieta’ dell’azione penale, diritto di difesa in giudizio, ecc.) e la salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare, sottratti al diritto comune, che valgono a conservare alla rappresentanza politica un suo indefettibile spazio di liberta’. Sono infatti coperti da immunita’ non tutti i comportamenti dei Membri delle Camere, ma solo quelli strettamente funzionali all’esercizio indipendente delle attribuzioni proprie del potere legislativo, mentre ricadono sotto il dominio delle regole del diritto comune i comportamenti estranei alla ratio giustificativa dell’autonomia costituzionale delle Camere, nel senso di cui ora si dira’”.
Si precisa, poi, che il limite di applicabilita’ del diritto penale deve individuarsi nel “principio della autonomia delle Camere” definito dagli articoli 64, 72 e 68 Cost.: “E’, in ultima analisi, l’autonomia delle funzioni delle Camere il bene protetto, come dimostra del resto il regime dell’insindacabilita’ delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle funzioni parlamentari (articolo 68 Cost., comma 1). Nella giurisprudenza della Corte questa sfera di liberta’ non si atteggia come privilegio di un ceto politico, ne’ solo come garanzia individuale dei Membri delle Camere, ma anche come tutela della autonomia delle istituzioni parlamentari, orientata a sua volta alla protezione di un’area di liberta’ della rappresentanza politica. Non a caso la difesa di questa prerogativa parlamentare non e’ rimessa al solo interessato, ma appartiene alle Camere come attribuzione propria (sentenza n. 1150 del 1988).”.
Nell’individuare “la linea di confine tra i comportamenti dei Membri delle Camere posti sotto il presidio di tale garanzia e quelli che non possono sfuggire al diritto comune”, si osserva che “la non interferenza dell’autorita’ giudiziaria civile o penale si afferma con la massima cogenza, in quanto essa e’ finalizzata al soddisfacimento del bene protetto dagli articoli 64, 72 e 68 Cost.”, in relazione a quei diritti la cui titolarita’ ed il cui esercizio esprimono “la garanzia del libero agire del Parlamento nell’ambito suo proprio e l’esclusiva competenza di ciascuna Camera a prevedere ed attuare i rimedi contro gli atti ed i comportamenti che incidano negativamente sulle funzioni dei singoli Parlamentari e che pregiudichino il corretto svolgimento dei lavori. Tra questi comportamenti, aventi una natura squisitamente funzionale, e’ certamente da includersi l’esercizio del voto in Parlamento, alla pari – del resto – con l’esercizio di ogni altra funzione derivante dalla disciplina dei procedimenti parlamentari o dalle norme di organizzazione che ciascuna Camera si sia data autonomamente”.
Si precisa poi: “Quando i comportamenti dei Membri delle Camere trovino nel diritto parlamentare la loro esaustiva qualificazione, nel senso che non esista alcun elemento del fatto che si sottragga alla capacita’ qualificatoria del regolamento, non possono venire in considerazione qualificazioni legislative diverse, interferenti o concorrenti, anche se da queste possa risultare il rafforzamento di un giudizio di disvalore gia’ desumibile dalla stessa disciplina regolamentare: non puo’ pertanto essere ammesso, in simili casi, un sindacato esterno da parte dell’autorita’ giudiziaria.”.
La conclusione, pertanto, in termini generali, e’ la seguente: “Allorche’ il comportamento di un componente di una Camera sia sussumibile, interamente e senza residui, sotto le norme del diritto parlamentare e si risolva in una violazione di queste, il principio di legalita’ ed i molteplici valori ad esso connessi (…) sono destinati a cedere di fronte al principio di autonomia delle Camere e al preminente valore di liberta’ del Parlamento che quel principio sottende e che rivendica la piena autodeterminazione in ordine all’organizzazione interna e allo svolgimento dei lavori. Se viceversa un qualche aspetto di tale comportamento esuli dalla capacita’ classificatoria del regolamento parlamentare e non sia per intero sussumibile sotto la disciplina di questo (perche’ coinvolga beni personali di altri Membri delle Camere o beni che comunque appartengano a terzi) deve prevalere la “grande regola” dello Stato di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al quale sono normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti (articoli 24, 112 e 113 Cost).”.
Applicando il principio al caso da essa esaminato, la Corte costituzionale ha cosi’ illustrato la sua decisione di risolvere il conflitto di attribuzioni in senso favorevole alla Camera dei Deputati: “Non e’, in conclusione, rinvenibile, nei fatti per i quali l’autorita’ giudiziaria sta procedendo, alcun elemento o frammento della concreta fattispecie che coinvolga beni o diritti che si sottraggano all’esaustiva capacita’ classificatoria del regolamento parlamentare (come invece accadrebbe, ad esempio, in presenza di episodi di lesioni, minacce, furti ai danni di Parlamentari, corruzione, ecc.), sicche’ l’attivita’ posta in essere dai Membri delle Camere in questione non puo’ formare oggetto di attivita’ inquisitiva del pubblico ministero, ne’ di accertamento da parte del giudice.”.
7.3. La successiva giurisprudenza della Corte costituzionale non ha affrontato casi simili, pur pronunciandosi piu’ volte in relazione a conflitti di attribuzione tra l’una o l’altra delle due Camere e l’Autorita’ giudiziaria, generalmente collegati alla manifestazione di opinioni da parte di un Membro del Parlamento.
L’orientamento emergente dalla elaborazione del Giudice delle Leggi risulta essere quello di collegare la tutela assicurata dall’articolo 68 Cost., comma 1, all’esercizio degli atti di funzione tipici, nonche’ a quelli, non tipici, ma comunque specificamente connessi alla funzione parlamentare.
In questo senso, ad esempio, si esprime la sentenza n. 120 del 2004, la quale, dopo aver richiamato anche la sentenza n. 379 del 1996, osserva come l’insindacabilita’ delle opinioni espresse dal Parlamentare non e’ totale, ma presuppone un nesso funzionale tra queste e l’attivita’ istituzionale, perche’ “garanzia e funzione sono inscindibilmente legate fra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica”. Analogamente, e forse in termini ancor piu’ netti, la sentenza n. 313 del 2013 sottolinea come “le condotte “esterne” rispetto all’attivita’ parlamentare tipica, in tanto possono godere della garanzia della insindacabilita’, prevista dall’articolo 68 Cost., comma 1, in quanto risultino rigorosamente riconducibili alle specifiche e “qualificate” attribuzioni parlamentari”, perche’ “qualsiasi diversa lettura dilaterebbe il perimetro costituzionalmente tracciato, generando un’immunita’ non piu’ soltanto funzionale, ma, di fatto, sostanzialmente “personale”, a vantaggio di chi sia stato eletto Membro del Parlamento”; detta sentenza, per di piu’, cita anche la giurisprudenza della Corte E.D.U. che, pronunciandosi con riferimento alla insindacabilita’ delle opinioni dei Parlamentari, ha piu’ volte rilevato come debba considerarsi estranea alla garanzia della insindacabilita’ un comportamento che non sia connesso “all’esercizio di funzioni parlamentari stricto sensu”. Ancora, la sentenza n. 221 del 2014 precisa che lo scrutinio relativo alla sussistenza del nesso funzionale tra opinione divulgativa ed atti parlamentari tipici, ai fini dell’applicazione della garanzia dell’insindacabilita’, deve essere condotto secondo un criterio di adeguatezza e di proporzionalita’, in linea di continuita’ con la giurisprudenza della Corte EDU.
7.4. Indicazioni contrarie ad una latissima estensione dell’immunita’ in favore del Parlamentare possono rinvenirsi anche nella giurisprudenza di legittimita’ e, ancor piu’ decisamente, in dottrina.
La Corte di cassazione, pur non occupandosi del tema della configurabilita’ di un reato di corruzione commesso da un Membro del Parlamento, ha esaminato la questione relativa ai comportamenti tenuti da un Consigliere regionale nel corso di un procedimento legislativo, per alcuni aspetti simile, in considerazione dell’immunita’ riconosciuta dall’articolo 122 Cost., comma 4 (Sez. 6, n. 21117 del 30/11/2005, dep. 2006, Castiglione, Rv. 234495). La pronuncia, emessa con riferimento ad un ricorso in materia di sequestro probatorio, disposto con riguardo alla piu’ grave ipotesi di reato di corruzione propria ex articolo 319 c.p., ha escluso che la garanzia di cui all’articolo 122 Cost. (“I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”) sia applicabile “qualora il consigliere regionale non sia perseguito dal giudice penale per avere concorso alla formazione ed all’approvazione di una legge regionale ma, come appare nell’ipotesi in esame, per comportamenti che “si assume essere stati realizzati con soggetti non partecipi a tale procedimento” al fine di predisporre le condizioni per il conseguimento di un vantaggio illecito”.
Gran parte della piu’ recente dottrina, poi, esclude espressamente l’operativita’ della garanzia di cui all’articolo 68 Cost., comma 1, nel caso di atti che integrano l’abuso di funzioni parlamentare.
In particolare, vi e’ stato chi ha osservato: “Nessun dubbio che un Parlamentare possa commettere peculato per appropriazione o peculato d’uso rispetto ai beni a sua disposizione per l’esercizio della funzione; allo stesso modo i delitti di corruzione e concussione si applicano in relazione a quelle condotte in cui l’attivita’ del parlamentare viene strumentalizzata al conseguimento di una retribuzione illecita: la ricezione o la promessa di denaro ad un Parlamentare per indurre lo stesso a passare ad altro gruppo parlamentare o per condizionare l’esercizio di voto in assemblea costituiscono esempi di abuso della funzione legislativa ed il pactum sceleris ricade nell’ambito dei delitti di corruzione”. Altri, ancora, icasticamente, hanno rilevato: “L’estendere la liceita’ a tutti i peculati, malversazioni, concussioni, fatti di corruzione, di abuso di ufficio, ecc. che il Parlamentare puo’ commettere, ricorda il comportamento di chi “libito fe’ licito in sua legge””.
Puo’ aggiungersi che la tesi contraria alla configurabilita’ del reato di corruzione per l’esercizio della funzione risulta essere stata si’ recentemente sostenuta in dottrina, ma per ragioni diverse dal richiamo al principio di cui all’articolo 68 Cost., comma 1, ritenuto specificamente ostativo alla sola fattispecie di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio. Secondo questa opinione, precisamente, la figura criminosa di cui all’articolo 318 c.p. implica “un profilo di disvalore difficilmente riferibile all’attivita’ politico-parlamentare ed insuscettibile di autonomo apprezzamento se non nell’ambito di una valutazione di merito del rapporto instauratosi fra sollecitazioni private e funzione di rappresentanza”, posto che “l’inevitabile contaminazione tra interessi particolari ed interessi collettivi che caratterizza le scelte politiche non consente di individuare, nella fattispecie meno grave (quella di corruzione per l’esercizio della funzione), un substrato fattuale immediatamente percepibile”.
7.5. Tirando le fila del discorso, deve ritenersi che l’immunita’ prevista dall’articolo 68 Cost., comma 1, non preclude la perseguibilita’ del reato di corruzione per esercizio della funzione in relazione all’attivita’ del Membro del Parlamento.
Innanzitutto, la fattispecie di cui all’articolo 318 c.p. non implica alcun sindacato sull’esercizio della funzione. Invero, quando la condotta del Parlamentare presa in esame e’ esclusivamente quella che si concreta nella stipulazione di un accordo per l’esercizio delle sue funzioni in cambio della promessa o della dazione di una indebita utilita’, ai fini delle valutazioni del giudice penale e’ indifferente l’effettivo, successivo esercizio di tali funzioni, e, quindi, non si verifica alcun sindacato sullo svolgimento dell’attivita’ del Membro delle Camere, per come si estrinseca negli atti tipici e negli atti non tipici specificamente connessi alla sua funzione. Allo stesso modo, allorche’ la condotta del Parlamentare che viene in rilievo e’ quella consistente nell’accettazione della promessa o della dazione di una indebita utilita’ per aver compiuto un atto o un’attivita’ relativa all’esercizio delle proprie funzioni, al giudice penale e’ indifferente il contenuto intrinseco dell’atto o dell’attivita’, posto che assumono significato solo la ricezione della promessa o della dazione in quanto correlate al precedente compimento dei medesimi, i quali, per di piu’, integrano esclusivamente il presupposto della condotta illecita.
In secondo luogo, poi, deve aggiungersi che, cosi’ come richiesto da Corte cost., sent. n. 379 del 1996, le condotte appena descritte non possono dirsi sussumibili, interamente e senza residui, sotto le norme del diritto parlamentare, ne’ puo’ dirsi che non esista alcun elemento del fatto che si sottragga alla capacita’ qualificatoria del regolamento parlamentare: la negoziazione mercantile della funzione e l’accettazione di un’indebita remunerazione si pongono nettamente al di la’ e al di fuori di ogni disciplina e qualificazione contenuta nei regolamenti delle Camere.
Del resto, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 379 del 1996, mai contraddetta successivamente, ha espressamente indicato tra i fatti di reato non coperti da immunita’ ex articolo 68 Cost., comma 1, a titolo esemplificativo, proprio quelli di “corruzione”.
7.6. Le conclusioni raggiunte non mutano, ma trovano ulteriore rafforzamento, in riferimento all’attivita’ del Membro del Parlamento italiano che svolga anche le funzioni di Rappresentante di questo all’interno dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, in considerazione delle immunita’ riconosciutegli in questa qualita’.
L’Accordo generale sui privilegi e le immunita’ del Consiglio d’Europa, firmato a Parigi il 2 settembre 1949, aveva attribuito ai Rappresentanti e Supplenti degli Stati membri all’interno dell’Assemblea Consultiva (ora Assemblea Parlamentare) il godimento “sul loro territorio nazionale, delle immunita’ riconosciute ai Membri, del Parlamento del loro paese” (articolo 15). Detto Accordo, peraltro, aveva previsto che i privilegi e le immunita’, anche dalla giurisdizione, riconosciuti ai rappresentanti del Comitato dei Ministri, “sono concessi ai rappresentanti dei Membri non per loro utilita’ personale, ma per assicurare piena indipendenza all’esercizio del loro ufficio (…). Conseguentemente, un Membro non ha soltanto il diritto, ma il dovere di levare l’immunita’ del suo rappresentante in tutti i casi dove, a suo parere, la stessa impedisse di fare giustizia o possa essere levata senza nuocere allo scopo per cui e’ concessa.” (articolo 11).
Successivamente, il Protocollo addizionale all’Accordo generale sui privilegi e le immunita’ del Consiglio d’Europa, firmato a Strasburgo il 6 novembre 1949, ha espressamente precisato che il limite gia’ indicato per i rappresentati del Comitato dei Ministri opera anche per i Rappresentanti e Supplenti degli Stati membri nell’Assemblea Consultiva (ora Assemblea Parlamentare). In particolare, l’articolo 5 del Protocollo cosi’ dispone: “Questi privilegi, immunita’ e agevolezze sono concesse ai rappresentanti dei Membri, non per il loro utile, ma per assicurare piena indipendenza all’esercizio del loro ufficio rispetto al Consiglio d’Europa. Conseguentemente, un Membro non ha soltanto il diritto, ma il dovere di levare l’immunita’ del suo rappresentante in tutti i casi dove, a suo parere, la stessa impedisse di fare giustizia o possa essere levata senza nuocere allo scopo per cui e’ concessa”.
7.7. Deve escludersi, infine, che la configurabilita’ del reato di corruzione per l’esercizio della funzione sia in linea di principio preclusa dalla specificita’ della funzione parlamentare, in quanto caratterizzata da una “inevitabile contaminazione tra interessi particolari ed interessi collettivi”.
Indubbiamente, l’osservazione pone in evidenza l’esigenza di valutare con estrema attenzione il profilo concernente la qualificazione dell’utilita’ data o promessa come “indebita”. Tuttavia, se lo svolgimento dell’attivita’ politica si caratterizza, anche istituzionalmente, per una costante, ed anche doverosa, attivita’ di “compromesso” e di composizione di interessi di “parte”, in tale ambito non puo’ ritenersi rientrare la ricezione di utilita’, anche estremamente rilevanti, come ad esempio cospicue somme di denaro, a titolo meramente personale: in questa ipotesi, infatti, si fuoriesce dalla attivita’ di composizione e di rappresentanza di interessi, e si perviene ad uno “sfruttamento” a fini privati dell’esercizio dell’altissimo ufficio pubblico ricoperto.
Del resto, in linea generale, che il reato di corruzione sia configurabile anche in relazione all’esercizio di funzioni parlamentari e’ confermato non solo dall’esplicito riferimento della Corte costituzionale nella sentenza n. 379 del 1996, ma anche da significativi elementi normativi.
Da un lato, infatti, puo’ richiamarsi l’articolo 4 della gia’ citata Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, e ratificata dalla Repubblica italiana in forza della L. 28 giugno 2012, n. 110. Secondo questa disposizione: “Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reati in conformita’ al proprio diritto interno, gli atti di cui agli articoli 2 e 3 quando vi e’ coinvolto qualsiasi componente di un’assemblea pubblica nazionale che esercita poteri legislativi o amministrativi”; gli articoli 2 e 3 della Convenzione, dal canto loro, hanno riguardo, rispettivamente, alla corruzione attiva e alla corruzione passiva di agenti pubblici nazionali e, precisamente, si riferiscono al fatto degli “agenti pubblici di sollecitare o di ricevere, direttamente o indirettamente, qualsiasi indebito vantaggio per se stesso o per altra persona, o di accettarne l’offerta o la promessa per compiere o astenersi dal compiere un atto nell’esercizio delle sue funzioni”. Ed infatti, dette previsioni, nemmeno coperte da riserva, a differenza di quella di cui all’articolo 10, pur se non immediatamente precettive, hanno comunque una sicura rilevanza ai fini dell’interpretazione delle disposizioni normative vigenti sotto il profilo sistematico.
Dall’altro, poi, e’ doveroso far riferimento all’articolo 322-bis c.p., laddove prevede: “Le disposizioni degli articoli 314, 316, da 317 a 320 e articolo 322, commi 3 e 4, si applicano anche: 1) ai membri (…) del Parlamento Europeo (…)”. Con questa disposizione, introdotta dalla L. 29 settembre 2000, n. 300, articolo 3, comma 1, e’ testuale la previsione della configurabilita’ dei reati di corruzione a carico dei Membri del Parlamento Europeo. Cio’ posto, ed in difetto di precisi ostacoli normativi, sembra paradossale e privo di coerenza sistematica ritenere che le fattispecie di corruzione non siano ipotizzabili a carico dei Membri del Parlamento italiano e siano invece configurabili nei confronti dei Membri del Parlamento Europeo, che pure svolgono un’attivita’ di contenuto molto simile ai primi, sono tutelati da pressoche’ identiche guarentigie, e sono diretta espressione, e rappresentanza, del medesimo corpo elettorale che elegge la Camera dei Deputati.
8. L’inapplicabilita’ della garanzia di immunita’ – come prevista dal combinato disposto dell’articolo 68 Cost., comma 1, L. n. 140 del 2003, articolo 3, comma 1, articolo 40 Statuto del Consiglio d’Europa, articoli 14 e 15 Accordo generale sulle immunita’ del Consiglio d’Europa e articoli 3 e 5 Protocollo addizionale – nell’ipotesi in cui si proceda per il reato di corruzione per l’esercizio della funzione, stante l’assenza di qualunque sindacato sul merito dell’attivita’ funzionale svolta dal Membro del Parlamento italiano che agisca anche nell’esercizio delle funzioni di Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, e l’astratta configurabilita’, nei confronti del medesimo, del reato di corruzione a norma dell’articolo 318 c.p., impongono al giudice, davanti al quale sia esercitata l’azione penale, di procedere alle valutazioni ed al giudizio secondo le regole comunemente stabilite.
Nella vicenda in esame, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano non ha compiuto alcuna valutazione prognostica sugli elementi sottoposti alla sua cognizione, al fine di verificare la sostenibilita’ in dibattimento dell’accusa concernente il reato di cui all’articolo 318 c.p., ma, nel pronunciare la sentenza di non luogo a procedere, si e’ fermato, in via preliminare, a rilevare, erroneamente, l’insindacabilita’ delle condotte ascritte all’imputato, e, quindi, l’operativita’ della clausola di immunita’.
Di conseguenza, la sentenza di non luogo a procedere, impugnata in questa sede, deve essere annullata, e gli atti debbono essere trasmessi al Tribunale di Milano, ufficio del giudice per l’udienza preliminare, per l’ulteriore corso.
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata e dispone trasmettersi gli atti al Tribunale di Milano, ufficio del giudice per l’udienza preliminare, per l’ulteriore corso.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa| 2017-09-13T15:38:28+00:00	13 settembre 2017|Cassazione penale 2017, Corte di Cassazione, Diritto Penale e Procedura Penale, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti
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