Source: http://italiappalti.it/leggiarticolo.php?id=3716
Timestamp: 2018-10-23 19:07:55+00:00
Document Index: 186170133

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 97', 'art. 21', 'art. 25', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 25', 'art. 1223', 'art. 1223']

Il risarcimento del danno da attività amministrativa ingiustificata, scorretta e lesiva dell’affidamento del privato. di Daniela Dell'Oro
Il risarcimento del danno da attività amministrativa ingiustificata, scorretta e lesiva dell’affidamento del privato.
Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 marzo 2018, n. 1457
15 Mar 2018 di Daniela Dell'Oro
La condotta della P.A. che si traduca in un vero e proprio ‘accanimento’ nei confronti dell’iniziativa imprenditoriale privata, realizzato, senza giustificazione alcuna, in modo del tutto sproporzionato rispetto al fine da perseguire e contraddittorio, nella radicale illogicità del venire contra factum proprium, trascura completamente l’affidamento che legittimamente il privato nutriva circa la fattibilità dell’opera e per la quale si era già attivato effettuando i necessari investimenti.
Ne consegue che sussistono gli spazi di tutela risarcitoria dinanzi ad una simile attività amministrativa, attuata secondo logiche lontane dal modello di correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, modello in cui – oltre alla tradizionale ed imprescindibile funzione di garanzia di legalità nel perseguimento dell’interesse pubblico – la funzione amministrativa viene a rivestire anche un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto idoneo a consentire l’intrapresa di iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese nell’attuale contesto internazionale, secondo la logica del confronto e del dialogo tra P.A. e cittadino.
In senso conforme: Consiglio di Stato, n. 2468 del 2014; n. 2567 del 2012; Ad. Plen. n. 8 del 17 ottobre 2017, Cass. civ., sez. III, n. 29 febbraio 2016, 3893; id., sez. II, 24 aprile 2012, n. 6474; id., sez. III, 4 luglio 2006, n. 15274; id., sez. III, 19 agosto 2003, n. 12124; Cass. civ., sez. III, 17 settembre 2013, n. 21255, Cass. 26042/2010.
Il Consiglio di Stato esamina approfonditamente i presupposti ed i caratteri della tutela risarcitoria spettante a fronte di un’attività amministrativa scorretta e lesiva dell’affidamento del privato.
I fatti di causa si incentrano sull’impedimento all’iniziativa imprenditoriale della società appellante frapposto da più atti amministrativi, tutti però annullati dal giudice amministrativo.
La società, infatti, in un primo tempo aveva diligentemente ottenuto tutte le autorizzazioni necessarie all’insediamento di uno stabilimento balneare, ma successivamente era stata colpita da un illegittimo provvedimento di sospensione dei lavori in itinere emesso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio e da un ulteriore atto di revoca dell’autorizzazione archeologica, revoca seguita da due decreti di occupazione dell’area per effettuarvi saggi archeologici, parimenti illegittimi.
Il Consiglio di Stato, ricostruita brevemente la sequenza di atti amministrativi illegittimi ed annullati, coglie, nella condotta della P.A., un vero e proprio ‘accanimento’ nei confronti dell’iniziativa imprenditoriale dell’appellante, realizzato, senza giustificazione alcuna, in modo del tutto sproporzionato rispetto al fine da perseguire – tant’è che tutti i relativi provvedimenti sono stati annullati dal giudice amministrativo – e contraddittorio, nella radicale illogicità del venire contra factum proprium, perché avvenuto in spregio del fatto che, pochi anni prima, la stessa Soprintendenza aveva autorizzato la medesima iniziativa, trascurandosi, così, completamente l’affidamento che legittimamente il privato nutriva circa la fattibilità dell’opera e per la quale si era già attivato effettuando i necessari investimenti.
Il Collegio reputa la vicenda chiaramente sintomatica di uno svolgersi dell’attività amministrativa secondo logiche lontane dal modello di correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, come delineatosi nel diritto vivente, modello in cui – oltre alla tradizionale ed imprescindibile funzione di garanzia di legalità nel perseguimento dell’interesse pubblico - la funzione amministrativa viene a rivestire anche un ruolo di preminente importanza per la creazione di un contesto idoneo a consentire l’intrapresa di iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese nell’attuale contesto internazionale, secondo la logica del confronto e del dialogo tra P.A. e cittadino.
Si sottolinea che è stata l’evoluzione del modello costituzionale ad imporre di tener conto che l’attività amministrativa produce sempre un “impatto” sulla sfera dei cittadini e delle imprese (ne è conferma l’emersione del principio di accountability).
Tale impatto, da un lato, deve essere non solo considerato, ma anche quantificato, affiancando agli strumenti giuridici quelli economici di misurazione, che permeano sempre di più l’attività amministrativa; d’altro lato – e soprattutto, ai fini della tutela – tale impatto non può essere certo trascurato, né assorbito, e nemmeno ridotto forfettariamente in considerazione di una cura dell’interesse pubblico asseritamente prevalente.
A conferma di tale tendenza, il Consiglio di Stato ricostruisce l’attuale contesto normativo e giurisprudenziale.
Sotto il profilo legislativo, richiama tutte le recenti riforme ispirate alla semplificazione e alla trasparenza dell’attività amministrativa, soffermandosi sulla l. n. 124 del 2015, intervenuta, in particolare, sui presupposti del potere di autotutela, imponendo alla P.A. di considerare sempre l’affidamento del privato rispetto a un precedente provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica e sul quale basa una precisa strategia imprenditoriale (cioè l’art. 21-nonies co. 1, l. n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 25, comma 1, lettera b-quarter, l. n. 164 del 2014 e poi dall’art. 6, comma 1, l. n. 124 del 2015; nonché l’art. 21-quinquies, come modificato dall’art. 25, comma 1, lettera b-ter , l. n. 164 del 2014).
Dal punto di vista giurisprudenziale, precisa che l’orientamento ormai prevalente ritiene che il provvedimento di autotutela debba essere adeguatamente motivato con riferimento:
- alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale
- nonché alla valutazione comparativa dell’interesse dei destinatari al mantenimento delle posizioni e dell’affidamento insorto in capo ai medesimi.
La peculiarità della controversia esaminata dal Collegio risiede nella circostanza che non è stato solo vulnerato il legittimo affidamento del privato, ma ciò si è concretizzato attraverso dei provvedimenti giudicati di per sé illegittimi - reiterati anche dopo il primo annullamento del giudice amministrativo ed emblematici di modalità di svolgimento dell’attività amministrativa, viziata sotto il profilo della mancanza di correttezza e del difetto macroscopico di proporzionalità e ragionevolezza – con ampi spazi per la tutela risarcitoria.
Affermata la sussistenza del presupposto oggettivo della tutela risarcitoria, la VI Sezione reputa parimenti integrati:
- il requisito della colpa, non avendo giustificazione alcuna i provvedimenti di revoca dell’autorizzazione archeologica e di occupazione dell’area, tanto più che il secondo provvedimento di occupazione è emesso nonostante l’accertamento dell’illegittimità del primo e che nel 2005 la medesima autorità aveva, invece, autorizzato l’iniziativa;
- il nesso causale tra l’illegittimità degli atti di revoca e di occupazione dell’area ed il pregiudizio, consistente nella mancata attivazione dello stabilimento entro i termini previsti in ragione del comportamento tenuto dall’amministrazione, complessivamente considerato e in relazione ai provvedimenti illegittimi adottati, che ha causato il mancato introito dei relativi utili per circa due anni.
In merito alla liquidazione del danno, il Collegio rileva che la finalità generale e prioritaria dello strumento risarcitorio è essenzialmente compensativa: lo scopo è di reintegrare la sfera giuridica del danneggiato, ponendolo, in attuazione del cd. principio di indifferenza, nella situazione in cui si sarebbe trovato senza il fatto illecito.
Non si configura, quindi, un “ulteriore” danno da occupazione illegittima, distinto dal più ampio danno che la società allega di aver subito per il ritardo con il quale è stata avviata l’attività imprenditoriale sull’area: il danno, infatti, si correla al mancato guadagno commisurato al tempo durante il quale, a causa dell’illegittima occupazione dell’area, non ha potuto svolgere la propria attività imprenditoriale.
In applicazione delle considerazioni svolte in precedenza sulla necessità di considerare l’“impatto economico effettivo” dell’attività amministrativa, di qualsiasi tipo (legittima o illegittima), nei confronti delle iniziative private, anche al fine di accrescere la competitività del Paese, si conclude che l’impatto della (illegittima) attività amministrativa vada quantificato nella sua effettiva portata, comprensiva del mancato funzionamento dell’impianto produttivo, del mancato svolgimento dell’attività d’impresa, del mancato percepimento dei guadagni.
Il danno da risarcire deve coprire, in altri termini, l’integralità del pregiudizio economico subito, con carattere assorbente di ogni altra richiesta, di tipo sia indennitario che risarcitorio, in assenza di ulteriori voci di danno (come, ad es., il danno da fermo cantiere). Pertanto, anche il riconoscimento di un’ulteriore voce di danno da occupazione illegittima concretizzerebbe una indebita duplicazione del risarcimento stesso.
Infatti, il criterio che deve governare la materia in questione è desumibile dalla norma di cui all’art. 1223 c.c., in base al quale è risarcibile il danno “conseguenza immediata e diretta” dell’illecito.
Secondo l’orientamento dominante tale formula sarebbe espressione del criterio della c.d. causalità adeguata, in base al quale devono ritenersi risarcibili anche le conseguenze indirette e mediate dell’illecito, purché normali, prevedibili e non anomale. In questo ambito, la giurisprudenza civile ha chiarito che la regola dell’art. 1223 cod. civ. “riguarda la determinazione dell’intero danno cagionato oggetto dell’obbligazione risarcitoria, attribuendosi rilievo, all’interno delle serie causali così individuate, a quelle che, nel momento in cui si produce l’evento, non appaiono del tutto inverosimili, come richiesto dalla cosiddetta teoria della causalità adeguata o della regolarità causale, fondata su un giudizio formulato in termini ipotetici”.
Più in generale, l’orientamento prevalente della Corte di Cassazione impone di considerare danni-conseguenza risarcibili quelli riconducibili al fatto illecito secondo principi di regolarità causale che fanno applicazione del criterio dell’id quod plerumque accidit. In questa ottica, la giurisprudenza ritiene risarcibile anche il danno mediato o indiretto, purché sia prodotto da una sequela normale di eventi che traggono origine dal fatto originario secondo la regola probatoria del “più probabile che non”.