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LES LIMITES DE LA «RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE» APPRECIATION CRITIQUE DE LA LOI DU 1 er AOUT PDF
LES LIMITES DE LA «RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE» APPRECIATION CRITIQUE DE LA LOI DU 1 er AOUT 2008
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Marie-Claude Lheureux
1 UNIVERSITE DE NICE SOPHIA-ANTIPOLIS Faculté de Droit, des Sciences Politiques, Economique et de Gestion Centre de recherches en droit économique CREDECO GREDEG UMR 6227 LES LIMITES DE LA «RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE» APPRECIATION CRITIQUE DE LA LOI DU 1 er AOUT 2008 Mémoire de recherche Présenté et soutenu le 31 août 2009 par Isabelle Fréval MEMBRES DU JURY : Madame le Professeur Pascale Steichen Université de Nice-Sophia Antipolis, Avocat au Barreau de Nice, Directrice de recherche Maître Brigitte Charles-Neveu Avocat au Barreau de Nice Master 2 Les métiers de l immobilier et de l urbanisme 02 SOMMAIRE INTRODUCTION 4 PARTIE I / LES LIMITES DE L ACTION EN RESPONSABILITE 14 TITRE I / Les difficultés de mise en œuvre de la «responsabilité environnementale» 15 CHAPITRE I / L effectivité relative de l action en «responsabilité environnementale 15 CHAPITRE II/ Les exigences excessives de l action en «responsabilité environnementale» 31 TITRE II / Les exclusions du champ d application de la «responsabilité environnementale» 43 CHAPITRE I / En raison de l origine du dommage 44 CHAPITRE II / En raison de la nature du dommage 53 PARTIE II / LES LIMITES DE L ACTION EN REPARATION 61 TITRE I / Les difficultés de mise en œuvre de la prévention et de la réparation du préjudice écologique pur 62 CHAPITRE I / La dimension «matérielle» de la réparation du préjudice écologique pur 62 CHAPITRE II / La dimension «financière» de la réparation du préjudice écologique pur 72 TITRE II / Les difficultés liées à la reconnaissance de causes exonératoires 81 CHAPITRE I / La reconnaissance de l exonération pour risque de développement : une application originale du principe de précaution 82 CHAPITRE II / L apparent refus de l exonération pour respect du permis : une possible contradiction avec le principe de prévention 93 13 TABLE DES ABREVATIONS Alinéa al. Article art. Assemblée ass. Bulletin civil des arrêts de la Cour de cassation Bull. civ. Bulletin d information de la Cour de cassation Bull. inf. C. cass. Chambre ch. Chronique chron. Code civil C. civ. Code pénal C. pén. Commentaire comm. Conclusion concl. Confer cf. Consorts Cts. Contrats, concurrence, consommation Contrats, conc., consom. Cour d appel CA ville Cour de cassation Cass. Cour de cassation, assemblée plénière Cass. ass. plén. Cour de cassation, chambres civiles Cass. civ. I, civ. II, civ. III. Cour de cassation, chambre criminelle Cass. crim. Cour de cassation, chambre mixte Cass. ch. mixte Cour de cassation, chambre sociale Cass. soc. Cour de cassation, chambre des requêtes Cass. req. Cour de cassation, chambres réunies Cass. ch. réunies Cour de justice des Communautés européennes CJCE Dalloz Critique DC Dalloz Encyclopédie Rép. civ. Dalloz Dalloz périodique DP Dalloz D. Directive Dir. Doctrine doctr. Droit et patrimoine Dr. et patrimoine Droit de la famille D. de la famille Edition éd. Fascicule Fasc. Gazette du Palais Gaz. Pal. Grands arrêts de la jurisprudence civile GAJ civ. Idem id. Information rapide IR Journal officiel JO Journal officiel des Communautés européennes JOCE Juris-Classeur civil J.-Cl. Civ. Juris-Classeur périodique édition entreprise JCP E Juris-Classeur périodique édition générale JCP G Juris-Data Juris-Data n 24 Jurisprudence jur. Jurisprudence auto Jurispr. Auto. Loi L. Mois (janvier) janv. Mois (février) févr. Mois (mars) mars Mois (avril) avr. Mois (mai) mai Mois (juin) juin Mois (juillet) juill. Mois (août) août Mois (septembre) sept. Mois (octobre) oct. Mois (novembre) nov. Mois (décembre) déc. Note note Numéro n Observation obs. Page p. Panorama pan. Paragraphe Pour cent % Rapprocher rappr. Répertoire du notariat Defrénois Defrénois Revue de droit immobilier RD imm. Revue juridique de l environnement RJE Responsabilité civile et assurances Resp. civ. et assur. Revue trimestrielle de droit civil RTD civ. Solution sol. Sommaire somm. Sous ss Suivant s. Sirey recueil S. Tome t. Verbo V (pluriel Vis) Voir V. Volume vol. 35 INTRODUCTION «Il existe dans la Communauté de nombreux sites pollués qui présentent des risques graves pour la santé, et les pertes de biodiversité se sont accélérées de manière spectaculaire au cours des dernières décennies. L absence d action pourrait aboutir à une pollution accrue des sites et des pertes encore plus graves de biodiversité à l avenir. La prévention et la réparation, dans toute la mesure du possible, des dommages environnementaux contribuent à la réalisation des objectifs et à l application des principes de la politique de la Communauté dans le domaine de l environnement 1, tels qu énoncés dans le traité». Ce premier considérant de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, fait état d un malheureux constat et de la nécessaire instauration d une action juridique permettant de prévenir et de réparer les atteintes causées à l environnement. En effet, si l environnement constitue depuis plusieurs décennies une préoccupation juridique importante 2, tant au sein de la Communauté européenne, qu au niveau 1 Art du Traité CE. 2 Pour un droit commun de l environnement, Mélanges en l honneur de Michel PRIEUR, Dalloz, coll. Etudes, mélanges, travaux, 2007 ; M. PRIEUR, Droit de l environnement, Dalloz, Précis, 5 e éd., 2003 ; R. ROMI, Droit et administration de l environnement, Montchrestien, Précis Domat, 6 e éd., 2007 ; R. ROMI, L Europe et la protection juridique de l environnement, éd. Victoires, coll. Environnement, 3 ème éd., 2004 ; R. ROMI, Droit international et européen de l environnement, avec la collaboration de G. BOSSIS et de S. ROUSSEAUX, Montchrestien, Précis Domat, 2005 ; C. LEPAGE, M.-P. MAÎTRE, Droit de l environnement, Dalloz, coll. Connaissance du droit, 2006 ; A. VAN LANG, Droit de l environnement, puf, coll. Thémis, 2 e éd., 2007 ; P. MALINGREY, Introduction au droit de l environnement, éd. Tec & Doc, 3 e éd., 2006 ; P.C.-A. GUILLOT, Droit de l environnement, éd. Ellipses, coll. Universités, 1998 ; J.-M. LAVIEILLE, Droit international de l environnement, éd. Ellipses, coll. Le droit en question, 2 ème éd., 2004 ; J.-P. BEURIER, A. KISS, Droit international de l environnement, éd. Pedone, coll., Etudes internationales, 2004 ; A. KISS, D. SHELTON, Traité de droit européen de l environnement, éd. Frison-Roche, 2000 ; S. CHARBONNEAU, Droit communautaire de l environnement, L Harmattan, Logiques juridiques, 2006 ; V. INSERGUET-BRISSET, Droit de l environnement, PUR, Dictat, Pour une étude des différents problèmes environnementaux et de la place importante qu ils occupent, voir notamment J. MORAND-DEVILLER, L environnement et le droit, LGDJ, coll. Politiques locales, 2 e éd., 2006 ; J. MORAND-DEVILLER, Le droit de l environnement, Que sais-je?, puf, 8 e éd., 2007 ; Y. VEYRET, Dictionnaire de l environnement, éd. Armand Colin, coll. Dictionnaire, 2007 ; G.-J. MARTIN, De la responsabilité civile pour faits de pollution au droit de l environnement, Thèse, Nice, 1976 ; J. HUET, Le développement de la responsabilité civile en droit de l environnement en France, RID comp., 1993, n 15, p6 international ou national, il aura fallu attendre la transposition tardive de la directive 2004/35/CE, par la loi du 1 er août 2008 et le décret du 29 avril 2009, pour que la notion de «préjudice écologique pur» rencontre enfin une consécration législative en droit interne 3. La reconnaissance d une protection juridique de l environnement s est réalisée au terme d une prise de conscience collective de la nécessité de protéger ce bien commun de l humanité qu est l environnement. Si la jurisprudence comme la doctrine ont notamment eu recours au droit commun de la responsabilité civile, au droit pénal ou à différents régimes de police administrative pour sanctionner et réparer les atteintes causées à l environnement, l essor historique de la «responsabilité environnementale» (I) résulte d un long processus. Il convient cependant de s interroger sur les conditions de la consécration législative de la «responsabilité environnementale» en droit interne (II), celle-ci résultant en grande partie d une longue discussion entre, d une part, les associations de protection de l environnement, et d autre part, les lobbies industriels et les assureurs. I- L essor historique de la «responsabilité environnementale» L essor de la «responsabilité environnementale» est le fruit d un important cheminement juridique et sociologique qui a parcouru le monde entier et les pays de l Union Européenne. La «responsabilité environnementale» revêt ainsi une réelle dimension internationale (A) et communautaire (B) qui permet de mieux appréhender les différentes modalités de mise en œuvre aujourd'hui envisageables en droit interne. Ces acceptions de la «responsabilité environnementale» permettent alors de s interroger sur les lacunes et les limites que peut présenter la loi du 1 er août 2008 au regard des régimes qui auraient pu découler de différents travaux internationaux et communautaires. 3 Le droit allemand (loi sur la responsabilité environnementale de 1990), le droit danois (loi sur la compensation pour les dommages causés à l environnement de 1994) et le droit américain (Emilie CORNU-THENARD considère à ce titre que la directive 2004/35/CE est fortement inspirée de l US Oil Pollution Act et que l étude de cette loi pourrait «permettre de mieux comprendre quels dommages seront réellement réparables en Europe» : E. CORNU-THENARD, La réparation du dommage environnemental : Etude comparative de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale et de l US Oil Pollution Act, RJE, 2/2008, p. 175) connaissaient par exemple des dispositions spécifiques à la réparation des dommages environnementaux depuis déjà plusieurs années. 57 A- La dimension internationale de la «responsabilité environnementale» Différentes conventions internationales, comme la conférence de Stockholm de 1972, les Déclarations de Rio de 1992, de Johannesburg de 2002, la convention d Aarhus de marquent autant d étapes dans la protection de l environnement et dans la prise de conscience internationale de la nécessité d instaurer des mécanismes juridiques permettant de prévenir et de réparer les atteintes causées à l environnement. Aux termes du principe 13 de la Déclaration de Rio de sur l environnement et le développement, les Etats devaient «élaborer une législation nationale concernant la responsabilité pour les dommages causés par la pollution et autres dommages à l environnement et pour l indemnisation des victimes» et «coopérer avec diligence et de manière plus résolue en vue d élaborer de nouvelles mesures de droit international concernant la responsabilité et l indemnisation en ce qui concerne les effets nocifs des dommages causés à l environnement par des activités relevant de leur compétence ou de leur pouvoir dans des régions situées au-delà des limites de leur juridiction». La convention de Lugano 6, sur la responsabilité civile des dommages résultant d activités dangereuses pour l environnement, s inscrit dans cette volonté et apparaît comme particulièrement importante en matière de lutte pour la protection de l environnement. En effet, adoptée le 8 mars 1993, elle visait à assurer une compensation appropriée aux dommages résultant d activités dangereuses pour l environnement en instaurant un système de responsabilité sans faute. Si des mesures de prévention et de réparation des dommages causés à l environnement étaient prévues, la convention avait également pour objectif la réparation des atteintes aux biens et aux personnes. Son champ d application était dès lors considérablement plus étendu que celui du régime instauré par la loi du 1 er août Malgré son intérêt évident en matière de protection de l environnement, la convention de Lugano n a pas été ratifiée par tous les Etats membres 7, et notamment par la France, même si la Communauté européenne y a adhéré. De ce fait, elle apparaît malheureusement 4 La Convention d Aarhus, du 25 juin 1998, porte sur l accès à l information, la participation du public au processus décisionnel et l accès à la justice en matière d environnement Ont notamment ratifié la convention de Lugano, la Grèce, l Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, la Finlande, Chypre, l Islande et le Lichtenstein. 68 davantage comme une source d inspiration que comme un texte instaurant réellement un régime de responsabilité pesant sur les exploitants d activités dangereuses. La Déclaration de Rio et la Convention, même si elles ne constituent que quelques exemples de l arsenal international de la lutte pour la protection de l environnement, sont révélatrices de l intérêt que la communauté mondiale porte à la protection de la nature. Pour autant, la dimension communautaire de la «responsabilité environnementale» se révèle également particulièrement importante, la politique nationale menée en droit de l environnement en étant considérablement inspirée. B- La dimension communautaire de la «responsabilité environnementale» 8 Le réseau NATURA 2000, instauré par la Directive «Oiseaux» du 2 avril 1979 et la Directive «Habitats» du 21 mai 1992, constitue un élément important de la protection de l environnement auquel le régime de la «responsabilité environnementale» instauré par la loi du 1 er août 2008 est sensé s appliquer. Néanmoins, s inscrivant dans un but de protection d espaces relativement restreints et particulièrement importants en termes de biodiversité, il ne traduit pas la mise en œuvre d un régime de responsabilité juridique général des pollueurs. Le livre vert sur la réparation des dommages causés à l environnement 9, publié en 1993 par la Commission, après trois années de travaux de réflexion, apparaît davantage comme un programme d action permettant de lutter contre les dommages environnementaux. Il encourageait effectivement l instauration d une responsabilité objective, sans faute, à l encontre des pollueurs. Si ce régime avait naturellement vocation à réparer les atteintes causées à l environnement, il s attachait également à la réparation des dommages causés aux biens et aux personnes par des faits de pollution. Une solution particulièrement intéressante, et parfaitement adaptée aux conséquences du dommage environnemental, était alors envisagée. En effet, il était prévu d instaurer un fonds d indemnisation collective, financé par tous les pollueurs potentiels. Ce fonds était 8 M. PRIEUR, La responsabilité environnementale en droit communautaire, Rev. euro. droit envir., n 2 p Ch. LARROUMET, Le projet de Convention du Conseil de l Europe et le livre vert de la commission des communautés européennes, D. 1194, chron., p9 appelé à assurer le coût de la réparation du dommage lorsque l identité du pollueur demeurait inconnue. En 1994, le Parlement européen a adopté une résolution invitant la Commission à élaborer une proposition de directive afin d assurer la prévention et la réparation des atteintes portées à l environnement. C est dans ces conditions que sept ans plus tard, soit le 9 février 2000, la Commission rendait public le Livre blanc sur la responsabilité environnementale 10. Le Parlement, le Conseil, le Comité économique et social, le Comité des régions ainsi que les parties intéressées étaient alors invités à émettre des observations. Le Livre blanc concluait à la nécessité d adopter une directive-cadre communautaire destinée à instaurer un régime permettant la réparation des dommages causés aux biens, aux personnes et à l environnement par l activité du pollueur responsable et reposait sur le principe pollueur-payeur 11. La responsabilité environnementale y était définie comme «l instrument par lequel celui qui occasionne une atteinte à l environnement (le pollueur) est amené à payer pour réparer les dommages qu il a causés». En effet, aux termes du Livre blanc, la responsabilité environnementale visait à faire en sorte que le pollueur verse une somme d argent afin de réparer les différents dommages induits par son action négative sur l environnement. Un double système de responsabilité était ainsi envisagé. Une responsabilité pour faute devait peser sur les exploitants d activités intrinsèquement dangereuses tandis que ceux exerçant une activité dangereuse étaient débiteurs d une responsabilité objective en cas d atteinte à la biodiversité. Des garanties financières étaient prévues, la Commission considérant que «l efficacité de tout régime de responsabilité juridique dépend de l existence d un système de garantie financière effectif fondé sur la transparence et la sécurité juridique en matière de responsabilité». L édiction d une assurance obligatoire était ainsi considérée comme garante d une «efficacité écologique du système de responsabilité». 10 Voir également pour une analyse du Livre blanc par le Sénat : G. J. MARTIN, Le Livre blanc sur la responsabilité environnementale, JCP G, 26 avr. 2000, p Voir le cinquième considérant de la Convention de Lugano du 21 juin Pour une étude du principe de pollueur-payeur, voir O. FUCHS, Pour une définition commune de la responsabilité environnementale : comment appliquer le principe pollueur-payeur?, L Harmattan, 2003 et S. VIGER, Pollution de l environnement : risques et responsabilités, «précaution, prévention, pollueur-payeur», éd. DEMOS, coll., Demos environnemental,10 Il résultait du Livre blanc que la responsabilité environnementale avait vocation à appréhender les «dommages environnementaux», c'est-à-dire «les dommages causés à la biodiversité» et «les dommages se traduisant par la contamination de sites», mais également les dommages traditionnels, c'est-à-dire les dommages matériels et corporels, les rédacteurs du Livre blanc soulignant que l exclusion de tels dommages serait de nature à créer des situations inéquitables. Diverses causes d exonération étaient cependant envisagées, comme la force majeure, le fait d un tiers, le fait ou le consentement de la victime, le risque de développement et le fait que les rejets à l origine du dommage aient été autorisés en application de la réglementation communautaire. La Commission soulignait à cet égard la nécessité économique de pouvoir prévoir la responsabilité environnementale et son ampleur. Mais le Livre blanc propose également, en faisant référence à la notion d équité, de décharger au moins partiellement de sa responsabilité l exploitant qui a respecté les prescriptions de son permis. Dans son article 4.7, la Livre blanc mentionnait également l importance de permettre un accès à la justice pour l ensemble des victimes d un dommage causé à l environnement ainsi que pour ceux qui entendraient engager une action en faveur de la protection de l environnement. Au mépris de certains des objectifs fixés par le Livre blanc et le Livre vert, la directive 2004/35/CE a été adoptée le 21 avril , laissant une marge d appréciation relativement large aux Etats membres. Pour Madame Anna KARAMAT, Administrateur à la Commission européenne, «l objectif de la directive est d établir au niveau européen un cadre commun pour la prévention et réparation de certains dommages environnementaux. La directive applique le principe «pollueur-payeur» inscrit dans le traité CE. La directive 2004/35 repose à la fois sur un principe d action et sur un principe d imputation financière» P. STEICHEN, La proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux, Rev. jur. env. 2/2003, p A. KARAMAT, La directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale : défis principaux de la transposition et de la mise en œuvre, in La responsabilité environnementale, prévention, imputation et réparation, sous la directive de Ch. CANS, Dalloz, Thèmes et commentaires, Actes, 2009, p11 Les Etats membres devaient transposer cette directive, reposant sur le principe du «pollueur-payeur» 14, avant le 30 avril Après avoir reçu une mise en demeure en date du 1 er juin 2007 pour ne pas avoir notifié les mesures nationales de transposition à la Commission, la France a été condamnée par la Cour de Justice des Communautés Européennes par un arrêt du 11 décembre Cette condamnation et l approche imminente de la présidence française de l Union Européenne semblent avoir précipité la transposition de la directive en droit interne et pourraient ainsi partiellement expliquer les lacunes de la loi du 1 er août 2008 et de son décret d application. En réalité, la consécration législative de la «responsabilité environnementale» en droit interne, résultant essentiellement de la transposition de la directive communautaire, pourrait également, selon certains auteurs, résulter de la charte de l environnement. interne II- La consécration législative de la «responsabilité environnementale» en droit La loi Barnier, du 2 février 1995, a introduit dans notre législation le «droit de chacun à un environnement sain» ainsi que le «devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l environnement». Il apparaît effectivement que la protection de l environnement ne peut se concevoir que dans l action. L action relative à la sanction des comportements générateurs de dommages à l environnement mais également l action imposée à tout un chacun en tant que responsable du devenir de l environnement. Outre la loi du 1 er août 2008 (B), qui a opéré la transposition de la directive 2004/35/CE en droit interne, la Charte de l environnement (A) pourrait également être amenée à jouer un rôle important en matière de protection de l environnement. A- La place de la «responsabilité environnementale» dans la Charte de l environnement La loi constitutionnelle du 1 er mars 2005, relative à la Charte de l environnement, a consacré la responsabilité environnementale autour de deux axes : celui de la prévention et celui de la réparation. Après qu ait été proclamé, dans le premier article le droit de chacun 14 J.-P. DEVIGNE, La directive sur la responsabilité environnementale : une application du principe pollueurpayeur, Droit de l environnement, sept. 2004, p12 à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, les rédacteurs de la Charte ont édicté des devoirs pesant sur chaque citoyen. Ainsi, «toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l amélioration de l environnement» 15, et «doit ( ) prévenir les atteintes qu elle est susceptible de porter à l environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences» 16, formules renvoyant aux exigences liées au principe de prévention. De même, «toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu elle cause à l environnement» 17. «L enracinement constitutionnel de la responsabilité environnementale» 18 pourrait laisser présager un nouvel ancrage de la protection de l environnement. Mais la Charte de l environnement consacre également de manière expresse le principe de précaution ainsi que le développement durable. L exigence d opérer des choix destinés à répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins 19 pourrait alors éclairer la «responsabilité environnementale» ainsi que les principes de prévention et de précaution. La reconnaissance non équivoque de la valeur constitutionnelle de la Charte de l environnement pourrait alors justifier des actions fondées sur la violation d une liberté fondamentale et notamment permettre l introduction de référés liberté. La «responsabilité environnementale» pourrait alors être contournée par les citoyens qui disposeraient alors d une action judiciaire dont ils sont privés par la loi du 1 er août Si la Charte de l environnement peut être appelée à jouer un rôle important en matière de protection de l environnement, notamment dans le cadre de la prévention et de la réparation des préjudices écologiques purs, la loi du 1 er août 2008 est censée assurer en la matière le premier rôle. Pour autant, une étude précise des dispositions de cette loi révèle les nombreuses lacunes de ce régimes ainsi que ses importantes limites, tant au regard de son champ d exonération que de ses modalités de mise en œuvre. 15 Charte de l environnement, art Charte de l environnement, art Charte de l environnement, art A. VAN LANG, L enracinement constitutionnel de la responsabilité environnementale, in La responsabilité environnementale, prévention, imputation et réparation, sous la directive de Ch. CANS, Dalloz, Thèmes et commentaires, Actes, 2009, p Charte de l environnement, 7 ème considérant. 1113 août 2008 B- La contestable transposition de la directive 2004/35/CE par la loi du 1 er «Le droit de la responsabilité est un peu, dans notre société moderne, à l image d un caméléon, qui prendrait la couleur des attentes sociales pour répondre aux besoins des victimes, prenant des formes nouvelles en fonction des évolutions techniques ou technologiques. Après s être occupée de l homme, voici que la responsabilité concerne aujourd'hui directement l environnement» 20. Pour autant, «la loi du 1 er août 2008 n a pas apporté une véritable révolution judiciaire et juridique à l égard de la problématique liée à la réparation des dommages écologiques» 21. Il convient alors de s interroger sur les causes des limites effectivement inhérentes à ce nouveau régime. Tout d abord, le droit de l environnement apparaît comme un droit «de conciliation de l intérêt général et des intérêts économiques particuliers» 22. Il est à ce titre particulièrement fragile, la «responsabilité environnementale apparaissant indéniablement comme un droit de compromis entre la nécessaire protection de l environnement et les intérêts économiques des industriels et des assureurs. Il ressort ainsi des travaux préparatoires du Sénat que la loi du 1 er août 2008 avait pour principale ambition d offrir «un compromis satisfaisant entre exigences économiques et protection des milieux naturels afin de tenir compte du caractère évolutif des progrès technologiques et des contraintes financières des exploitants» 23. Ensuite, il résulte de la lecture des travaux parlementaires que le législateur a souhaité, dans le cadre de la transposition de la directive 2004/35/CE relative à la «responsabilité environnementale», «ne pas substituer le principe contribuable-payeur au principe pollueur-payeur 24» 25. Cette orientation, aux côtés de l absence de l édiction d une obligation de garantie financière obligatoire, constitue une réelle limite à la réparation des dommages environnementaux. 20 M. SOUSSE, De la responsabilité environnementale, Environnement n 11, nov. 2008, étude n Ch. HUGLO, Observations critiques sur la loi du 1 er août 2008, AJDA 2008, p J.-F. CALMETTE, Le droit de l environnement : un exemple de conciliation de l intérêt général et des intérêts économiques particuliers, RJE, 3/2008, p Rapport n 348 ( ) de M. Jean BIZET concernant le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, www. senat.fr. 24 N. de SADELEER, S. CAUDAL-SIZARET, Principe du pollueur-payeur, J.-Cl. Env., Fasc Rapport n 348 ( ) de M. Jean BIZET concernant le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, www. senat.fr. 1214 Le législateur semble en réalité s être montré «bien frileux dans cette transposition de la directive» 26. Le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 apparaît ainsi comme un régime hybride, qualifié de régime de responsabilité mais revêtant les caractéristiques d un régime de police administrative spéciale, les pouvoirs relatifs à la mise en œuvre des moyens de prévention et de réparation appartiennent à une autorité administrative compétente. «En tout état de cause, le régime de responsabilité environnementale balance entre une mise en jeu de la responsabilité des acteurs empruntant davantage au droit civil tandis que la mise en œuvre de la réparation des pollutions emprunte davantage au droit administratif» 27. Outre la question de sa nature juridique réelle, la «responsabilité environnementale» risque de ne pas être à la hauteur de ce que bon nombre de juristes et de défenseurs de l environnement espéraient. Ce régime de prévention et de réparation ne vise effectivement que certains préjudices écologiques purs et repose sur des modalités de mise en œuvre aussi originales que problématiques, privant notamment les citoyens de toute action en justice, si ce n est par le biais du recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives. La «responsabilité environnementale» a en réalité vocation à s appliquer aux côtés des régimes déjà existants, telle la responsabilité civile, et ne permet en aucun de réparer tous les dommages causés à l environnement. Le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 connaît d importantes limites, tant au stade de l «action en responsabilité» (Partie I), reposant sur un mécanisme sui generis écartant de son champ d application un nombre considérable de dommages et faisant appel à des notions souvent mal définies, qu à celui de l action en réparation (Partie II), celle-ci souffrant d importantes difficultés liées à la nature même du dommage environnemental et à la reconnaissance de causes exonératoires relativement importantes. 26 O. FUCHS, Le régime de prévention et de réparation des atteintes environnementales issu de la loi du 1 er août 2008, AJDA 2008, p P. STEICHEN, La directive 2004/35 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux : Un droit de compromis pour une responsabilité nouvelle, Aménagement-Environnement, n spécial 2004, Entreprises, responsabilités et environnement. 1315 PARTIE I LES LIMITES DE L ACTION EN RESPONSABILITE La «responsabilité environnementale» apparaît comme un régime hybride qui, bien qu elle constitue une police administrative spéciale, revêt certaines dimensions d un régime de responsabilité. Or, pour permettre une réparation effective des dommages, tout régime juridique doit notamment pouvoir être mis en œuvre de la façon la plus efficace possible. C est dans cette perspective que le droit au juge a été consacré, chaque individu disposant d un intérêt et de la capacité à agir pouvant le saisir. Force est de constater que le régime introduit en droit interne par la loi du 1 er août 2008, et qui constituerait un «nouveau paradigme» 28, risque de se révéler moins général que prévu. La «responsabilité environnementale» connaît effectivement de nombreuses limites inhérentes aux actions qui peuvent être engagées sur son fondement. Geneviève VINEY s interroge ainsi sur l efficacité du mécanisme créé par la loi de transposition de la directive 2004/35/CE 29. De nombreuses espérances semblent effectivement avoir été abandonnées au fil du temps, le régime instauré étant considérablement éloigné de celui imaginé dans le cadre de la convention de Lugano. La responsabilité environnementale se trouve ainsi limitée à quelques préjudices écologiques purs, laissant subsister de nombreux autres régimes, et confiée à une autorité administrative qui évince le juge de la réparation de ces dommages. L «action en réparation» du préjudice écologique pur, fondée sur la «responsabilité environnementale», connaît des limites essentiellement inhérentes aux difficultés de mise en œuvre de la responsabilité environnementale (Titre I) ainsi qu à la reconnaissance de diverses exclusions du champ d application de la responsabilité environnementale (Titre II). 28 G. COTTEREAU, G. J. MARTIN, Synthèse à deux voix, in La responsabilité environnementale : prévention, imputation, réparation, sous la direction de Ch. CANS, Dalloz, Thèmes et commentaires, Actes, 2009, p G. VINEY, Préface, in La responsabilité environnementale : prévention, imputation, réparation, sous la direction de Ch. CANS, Dalloz, Thèmes et commentaires, Actes, 2009, p. XI. 1416 TITRE I LES DIFFICULTES DE MISE EN ŒUVRE DE LA «RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE» Michel BENICHOU 30 regrette que la «directive du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale ne facilite pas l action en justice en cas de dommage écologique» 31. La procédure instaurée par la loi sur la responsabilité environnementale est effectivement porteuse d incertitudes. Si la loi du 1 er août 2008 n a pas été présentée comme une loi ambitieuse prétendant résoudre tous les problèmes mais comme une loi technique, au champ d application restreint, il n en demeure pas moins qu elle constitue une loi complexe qui risque de générer de réelles difficultés d application. Le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 connaît en effet diverses limites tant du fait de l effectivité relative de l action en responsabilité environnementale (Chapitre I) que des exigences excessives liées à l action en responsabilité environnementale (Chapitre II). CHAPITRE I L EFFECTIVITE RELATIVE DE L ACTION EN «RESPONSABILITE ENVIRONNEMENTALE» L ambigüité qui enserre la «responsabilité environnementale» résulte principalement du fait que celle-ci est, d un point de vue terminologique, présentée comme un régime de responsabilité alors qu elle relève davantage d une police administrative qui évince l action en justice aux fins de réparation des préjudices écologiques purs 32. La jurisprudence relative aux installations classées montre cependant que «le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ne prive pas le juge judiciaire de la faculté d ordonner des mesures de réparation en nature dans des domaines régis par une police administrative» Ancien Bâtonnier de l Ordre des avocats de Grenoble et Président de la Commission des affaires européennes et internationales du Conseil National des Barreaux. 31 M. BENICHOU, Europe : pour une présidence «grandiose», Gaz. Pal., 2 fév. 2008, p Ch. HUGLO, La réparation des dommages écologiques : Entre discussions de principe, transposition incomplète du droit communautaire et apport constant de la jurisprudence, Gaz. Pal., 22 déc. 2007, p Rapport n 348 ( ) de M. Jean BIZET concernant le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale, www. senat.fr. 1517 Pour autant, la «responsabilité environnementale», ayant pour ambition la prévention et la réparation de certains préjudices écologiques purs, est intrinsèquement porteuse du «risque de voir éclater un peu plus encore le droit commun en une multitude de droits spéciaux et à celui, corrélatif, de voir se multiplier les contradictions entre le droit commun et ces régimes» 34. Le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 repose en effet sur un régime sui generis (Section 1) qui a vocation à s appliquer concurremment à divers régimes de responsabilité, apparaissant ainsi comme un régime accessoire (Section 2). Section 1 / Un régime sui generis Le mécanisme de «responsabilité environnementale» qui découle de la loi du 1 er août 2008 apparaît comme un régime hybride dont la mise en œuvre risque de s avérer complexe et malheureusement moins efficace que prévu. En effet, si l instauration d une «action en responsabilité» déjuridiciarisée ( 1) risque de soulever différentes difficultés, celles-ci risquent d être accrues par le fait que ce nouveau régime semble reposer sur une action aux contours incertains ( 2). 1 Une «action en responsabilité» déjuridiciarisée Le rôle joué par l autorité compétente dans la mise en œuvre des mesures de prévention et de réparation caractérise l instauration d un régime de police administrative (A) au sein duquel le juge n est appelé à jouer qu un rôle particulièrement réduit. En outre, l absence de victime demanderesse (B) est également déstabilisante, le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 étant maladroitement qualifié de système de «responsabilité». A- L instauration d un régime de police administrative L article R du Code de l environnement attribue au préfet du département dans lequel la menace de dommage se manifeste, ou à celui dans lequel le dommage se réalise, le pouvoir de police administrative en matière de prévention et de réparation des 34 I. DOUSSAN, Le droit de la responsabilité civile français à l épreuve de la «responsabilité environnementale» instaurée par la directive du 21 avril 2004, LPA, 25 août 2005, n 165, p18 dommages causés à l environnement, différentes dérogations étant néanmoins prévues à cette attribution de compétence 35. Lorsque le dommage se réalisera dans plusieurs départements, le dommage écologique ne connaissant effectivement pas les «frontières» administratives, un préfet coordonateur sera désigné par arrêté du Premier ministre. Enfin, lorsque l activité a l origine de la menace ou du dommage sera soumise à un régime d autorisation ou d approbation administrative qu il n est pas chargé de mettre en œuvre, le préfet devra obligatoirement solliciter l avis de l autorité administrative compétente pour la mise en œuvre de ce régime. L autorité compétente, véritable pierre angulaire de la «responsabilité environnementale», sera chargée d identifier l exploitant responsable, d évaluer l importance du dommage 36, d établir un lien de causalité entre le dommage et l activité de l exploitant et de déterminer les mesures de réparation à mettre en place 37. Elle sera également destinataire des demandes d actions émanant des associations de protection de l environnement mentionnées à l article L dudit code, et des personnes «directement» concernées ou risquant de l être par un dommage ou une menace de dommage. Comme le souligne Marcel SOUSSE, le rôle prépondérant ainsi conféré à une autorité administrative, au mépris du juge, fait de la «responsabilité environnementale» un régime de police administrative. L auteur regrette que «dans le but d étendre la réparation à des situations inédites, les régimes législatifs de réparation conduisent à rompre avec les catégories classiques du droit de la responsabilité» et ajoute qu «il s ensuit un mélange de genres et la création de "monstres juridiques" conduisant à désigner de "responsabilité 35 A Paris, le préfet de police est compétent lorsque l installation, l activité, l ouvrage ou les travaux à l origine des dommages ou de leur menace imminente sont soumis aux dispositions relatives aux installations classées ou lorsque le préfet de police exerce ses compétences de préfet en zone de défense. Le ministre de la défense et le représentant de l Etat en mer se voient également reconnaître une compétence dans certaines situations. Le ministre de la défense peut également être compétent à la place du préfet lorsque la menace imminente ou le dommage est susceptible d émaner d une installation ou d une enceinte relevant du ministre de la défense. Le représentant de l Etat en mer sera également l autorité administrative compétente lorsque la menace ou le dommage se manifeste dans une zone de compétence pour laquelle il anime et coordonne l action des administrations en mer. De plus, lorsqu un dommage touche les zones marines et que l activité qui en est la cause est menée en dehors de sa zone de compétence, son avis devra être sollicité par l autorité alors compétente. Lorsque l installation, l activité, l ouvrage ou les travaux à l origine des dommages ou de leur menace imminente sont soumis aux dispositions relatives aux installations classées ou au Chapitre IV du Titre I du Livre II du Code de l environnement, l autorité administrative compétente sera le préfet du département du lieu d implantation de l installation, de l ouvrage, d exercice de l activité ou de réalisation des travaux en cause, un préfet coordonnateur pouvant être désigné dans les conditions précédemment évoquées. 36 C. env., art. L Directive 2004/35/CE, art19 environnementale" un régime qui n est ni plus ni moins qu une police administrative spéciale» 38. En application des règles du droit administratif, l autorité compétente sera ainsi amenée à prendre des actes administratifs unilatéraux motivés qui devront être notifiés à l exploitant et qui seront susceptibles de recours devant le juge administratif. L article 13-3 de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 prévoit d ailleurs, au profit des personnes ayant intérêt à agir 39, la possibilité «d engager une procédure de recours ( ) concernant la légalité formelle et matérielle des décisions, actes ou omissions de l autorité compétente». La «responsabilité environnementale» évince ainsi le juge de la réparation des préjudices écologiques purs, celui-ci n étant appelé à intervenir que dans le cadre du contentieux de la légalité. Ainsi, comme le souligne Madame le professeur VINEY, ce régime se distingue également du mécanisme de la «responsabilité» du fait de l absence d une victime demanderesse 40. B- L absence de victime demanderesse La procédure instaurée par la loi du 1 er août 2008 est effectivement originale. En cas de dommage ou de risque de dommage, l exploitant devra en informer sans délai l autorité compétente qui pourra évaluer l importance du dommage ou de la menace de dommage et lui imposer des mesures de prévention ou de réparation. En cas d inaction de l exploitant, l autorité compétente pourra alors se substituer à ce dernier et mettre en œuvre les mesures nécessaires. L inaction fautive de l autorité compétente pourra alors probablement justifier une responsabilité de l administration. L autorité compétente est appelée à jouer un rôle fondamental, pouvant décider des mesures et des sanctions nécessaires à la réparation des dommages subis par l environnement. Néanmoins, sa saisine constitue une phase obligatoire pour les éventuelles victimes ou pour les associations de défense de l environnement qui ne 38 M. SOUSSE, De la responsabilité environnementale, Environnement n 11, nov. 2008, étude La directive du 21 avril 2004 relative à la responsabilité environnementale prévoit, dans son article 12-2 que «les personnes physiques ou morales touchées ou risquant d être touchées par le dommage environnemental» présentent un intérêt à agir. 40 G. VINEY, Préface, in La responsabilité environnementale : prévention, imputation, réparation, sous la direction de Ch. CANS, Dalloz, Thèmes et commentaires, Actes, 2009, p. XI. 1820 pourront que solliciter une demande d action. Isabelle DOUSSAN considère à ce titre que «la société civile est expropriée du droit à réparation» 41. En effet, «à la relation triangulaire demandeur-juge-défendeur est ( ) substitué un schéma bilatéral où une autorité compétente s assure du respect des mécanismes de prévention et de réparation par l exploitant» 42, la victime étant ainsi écartée. La question de la détermination des victimes fondées à demander la réparation du dommage écologique a soulevé différentes difficultés 43. Néanmoins, aux termes de l article R du Code de l environnement, les associations de défense de l environnement et les personnes directement concernées par un dommage ou une menace imminente de dommage pourront en informer l autorité compétente, à condition qu elles disposent d éléments sérieux permettant d en établir l existence. Leurs demandes devront être accompagnées d informations et de données pertinentes. Si ces personnes assureront un «rôle de veille, d information et d alerte des pouvoirs publics» 44, il convient d observer que les exigences liées à la saisine de l autorité compétente peuvent sembler lourdes pour de simples particuliers, qui, dans de nombreux cas, auront vraisemblablement du mal à réunir des données pertinentes sur une menace de dommage environnemental 45. Aux termes de l article R du Code de l environnement, l autorité compétente devra, dans tous les cas, informer par écrit le demandeur de la suite donnée à sa demande d action en exposant les motifs de sa décision. Celui-ci se verra alors reconnaître la possibilité d introduire un recours devant le juge administratif dans le cadre du contentieux de la légalité. Le régime instauré par la loi du 1 er août 2008 se distingue donc d un régime de responsabilité. Le juge est effectivement évincé au profit de l autorité compétente et la 41 I. DOUSSAN, Le droit de la responsabilité civile français à l épreuve de la «responsabilité environnementale» instaurée par la directive du 21 avril 2004, LPA, 25 août 2005, n 165, p O. FUCHS, Le régime de prévention et de réparation des atteintes environnementales issu de la loi du 1 er août 2008, AJDA 2008, p C. HERMON, La réparation du dommage écologique : les perspectives ouvertes par la directive du 21 avril 2004, AJDA, 2004/33, p P. KROMAREK, M. 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