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Timestamp: 2019-10-13 23:03:04+00:00
Document Index: 13026308

Matched Legal Cases: ['artigo 75', 'artigo 23', 'artigo 7', 'artigo 425', 'artigo 46', 'artigo 13', 'artigo 15', 'artigo 3', 'artigo 2', 'Artigo 5', 'artigo 8', 'Artigo 9', 'artigo 9', 'artigo 8', 'artigo 417', 'artigo 21', 'artigo 1', 'artigo 6', 'artigo 8', 'Artigo10']

Seg, 16 de Junho de 2014 00:43	Acessos: 2277	WORLD BUREAU OF INTELLIGENCY
PARA NÃO SOFREREM INTERVENÇÃO DA ONU, DEMAIS PAISES DA AMÉRICA DO SUL, CARIBE E MÉXICO TOMARAM PROVIDENCIAS. SOMENTE O BRASIL NÃO FEZ NADA. A IMPRENSA CHAMADA GRANDE OMITIU INFORMAÇÃO, AGORA PUBLICAM O QUE ESTAMOS POSTANDO E NÃO DÃO O DEVIDO CRÉDITO. FRANCO DA ROCHA NEWS, 15 DE JUNHO DE 2014 - 21h22
COLUNA ACONTECE AGORA - www,francodarochanews.jex.com.br
PARA NÃO SOFREREM INTERVENÇÃO DA ONU, DEMAIS PAISES DA AMÉRICA DO SUL, CARIBE E MÉXICO TOMARAM PROVIDENCIAS. SOMENTE O BRASIL NÃO FEZ NADA. A IMPRENSA CHAMADA GRANDE OMITIU INFORMAÇÃO, AGORA PUBLICAM O QUE ESTAMOS POSTANDO E NÃO DÃO O DEVIDO CRÉDITO.
Este trabalho apresenta alguns casos emblemáticos de aplicação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes por tribunais da América Latina1. Escolhi um número reduzido de casos que cobrem temas diversos e representam distintos países da região; bem como o tribunal regional de direitos humanos " a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Desde já cabe esclarecer que é considerável a experiência de aplicação da Convenção 169 na América Latina e que alguns países já contam com um acúmulo importante de sentenças na matéria. Por este trabalho não ter nenhuma pretensão de exaurir a questão, a perspectiva adotada é simplesmente a de selecionar um punhado de casos particularmente interessantes com relação à temática abordada, inovação em sua interpretação ou relevância de suas consequências. Antes de apresentar os casos, entretanto, exponho alguns esclarecimentos que podem ser úteis para a compreensão do material selecionado e o contexto no qual estes casos estão inseridos.
A região da América Latina e do Caribe foi onde se registrou a maior quantidade de ratificações da Convenção 169 " catorze, até a data de elaboração deste trabalho2. Isso não é casual: muitos países da região são multilíngues e multiculturais e, em alguns casos, a população indígena constitui a maioria da população, ou uma porcentagem significativa dela. Além da ratificação da Convenção 169, e acompanhando o processo de reformas constitucionais que ocorreram a partir do final da década de 1980, um grande número desses países incorporou em suas constituições disposições sobre direitos dos povos e comunidades indígenas.
Não é de se estranhar, portanto, que algumas dessas modificações constitucionais e legais tenham causado impactos na jurisprudência de distintos países. Alguns fatores comuns " aplicáveis em diferente medida em cada país, mas que, não obstante, marcam uma tendência regional " podem ajudar a entender esse panorama.
Embora a noção de justiça constitucional não seja estranha a muitas das jurisdições dos países da região, é certo que durante parte do século XX o emprego do controle jurídico de constitucionalidade não era generalizado na região. Muitas das reformas constitucionais que tiveram curso na última década do século XX reforçaram o controle constitucional, via criação de tribunais constitucionais especializados ou de turmas constitucionais nos tribunais superiores de justiça e de supremas cortes, como também por meio da previsão expressa na Constituição de ações constitucionais " como a ação de amparo ou a ação de inconstitucionalidade. Isso levou a uma notória expansão do emprego da jurisdição constitucional, até então inédita em muitos dos países da América Latina (BAZÁN, 2007, p. 37-61).
Outra inovação experimentada em muitos dos países da região esteve ligado com a valorização privilegiada dos tratados internacionais de direitos humanos. Por um lado, muitos dos países da região aumentaram o número de ratificações desses tratados durante o período em questão " como meio de reforçar a mensagem de aceitação do Estado de Direito e da vigência dos direitos fundamentais por oposição ao passado autoritário e caracterizado pela violação massiva dos direitos humanos. A ratificação de tratados internacionais pode ser entendida como a confirmação da confiança no sistema internacional de direitos humanos, que, no passado, constituiu o foro no qual se podia denunciar as graves violações a esses direitos e, ao mesmo tempo, como mensagem à comunidade internacional sobre o novo compromisso do Estado com a vigência do Estado de Direito e com o respeito aos direitos humanos.
Por último, embora de maneira não uniforme, em muitos dos países da região concedeu-se aos tratados de direitos humanos um status legal privilegiado, ao menos com respeito à lei ordinária (CORAO, 2003). Em alguns casos, se lhes deu hierarquia constitucional4, em outros, são considerados parte do denominado "bloco de constitucionalidade" (UPRIMNY, 2001), e em outros ainda, concede-se a eles uma hierarquia intermediária " inferior à Constituição, mas superior à legislação ordinária.
Um dos efeitos dessa expansão foi, naturalmente, um considerável aumento da atividade dos órgãos do sistema " a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos " através de casos recebidos e resolvidos, de países membros e de variedade temática. Simultaneamente, os países que passaram a participar do sistema regional de direitos humanos tiveram que aprender a acolher internamente as decisões e os critérios interpretativos estabelecidos pelo sistema regional. O processo é lento e complexo, e está longe de ser concluído. Entretanto, teve como consequência uma maior permeabilidade de muitos tribunais locais na recepção da jurisprudência interamericana " especialmente a estabelecida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Isso pode explicar uma familiaridade gradual às invocações das esferas internacionais de direitos humanos por parte dos tribunais locais.
O último elemento que destacaremos aqui é o reconhecimento dos direitos dos povos indígenas nas constituições da região. As reformas constitucionais da região caracterizaram-se pela expansão da lista de direitos fundamentais e princípios substantivos, que incluiu direitos de todo o rol conhecido (direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais, direitos coletivos, direitos de minorias, direitos ambientais). Nesse contexto, insere-se também o reconhecimento constitucional de direitos dos povos indígenas " temática que dificilmente poderia ter sido ignorada, tendo em vista o peso e o grau de mobilização política dos povos e comunidades indígenas em muitos países da região (SIEDER, 2002; BARIÉ, 2003; FLORES JIMÉNEZ, 2004; BONILLA, 2006).
Embora esses fatores variem de país para país e não consigam explicar completamente o fenômeno analisado, ao menos oferecem alguns elementos para entender o êxito que a Convenção 169 teve na América Latina em comparação com outras regiões do globo, nas quais se registram um menor número de ratificações. Parte de sua influência foi refletida por seu caráter de modelo inspirador de reformas constitucionais e legais em matéria indígena na região " de modo que muitos dos conceitos articulados por ela, como "povo e comunidade indígena", "auto-identificação", "territórios tradicionais", "autonomia", "consulta", "usos e costumes", entre outros " aparecem acolhidos, de uma ou de outra, em constituições e em normas legais nos diferentes países da região (BARIÉ, 2003, p. 58-62).
Todavia, o mais importante para este trabalho é o fato da influência da Convenção 169 não ter se limitado ao papel de "legislação modelo" a ser seguida pelos poderes políticos locais. A Convenção 169 foi empregada e invocada pelas próprias comunidades e povos indígenas e por outros atores " tanto órgãos públicos como organizações da sociedade civil " que atuam em defesa dos direitos e interesses dessas comunidades. Parte da utilização desse instrumento internacional consistiu, justamente, no litígio perante os tribunais locais e, quando foi possível, perante órgãos do sistema regional de direitos humanos.
No entanto, é útil colocar esses casos em contexto para entender devidamente a seleção. Tendo em vista a procedência distinta dos casos e a diversidade de sistemas legais e de tradições jurídicas locais, o panorama é variado. Cabe esclarecer desde já que o grau de desenvolvimento da aplicação da Convenção 169 pelos tribunais locais da região varia notoriamente: em alguns países, os casos são poucos e a aplicação da Convenção 169 pelos tribunais locais é incipiente, enquanto que em outros " entre os quais se destacam a Colômbia e a Costa Rica " a riqueza e variedade de casos é enorme5. De todo modo, creio que, embora sejam poucos os casos aqui examinados, o leitor poderá ter uma idéia da variedade de casos existentes se explicarmos algumas variáveis que merecem ser levadas em consideração.
No primeiro caso, trata-se " com algumas exceções, como a de Belize " de aplicações da Convenção 169 enquanto norma incorporada ao direito interno dos países envolvidos. No segundo, ao contrário, é importante ressaltar que os órgãos interamericanos não têm competência para resolver controvérsias baseadas em violações da Convenção 169, uma vez que a base de sua competência é fundamentalmente a dos instrumentos regionais de direitos humanos. Não obstante, os órgãos regionais de direitos humanos utilizaram a Convenção 169 da OIT como norma interpretativa, destinada a especificar as obrigações dos Estados estabelecidas por outras normas internacionais (como a Convenção Americana sobre Direitos Humanos e a Declaração Americana sobre Direitos e Deveres do Homem) quanto à sua aplicação aos povos e comunidades indígenas ou à seus membros. Assim, por exemplo, interpretam o direito de propriedade ou o direito ao devido processo, quando estão em jogo os direitos de povos e comunidades indígenas, à luz do estabelecido na Convenção 169.
Uma outra questão está vinculada ao modo de incorporação da Convenção ao direito interno, e sua hierarquia normativa, no caso de incorporação direta de direito internacional (ou seja, nos países de tradição monista). A tradição dominante na América Latina é a monista " isto é, a incorporação de um tratado internacional ao direito interno, uma vez que tenha sido devidamente ratificado. No entanto, é preciso lembrar que há também na região países pertencentes à tradição do common law, que predomina o dualismo. Entre eles, um caso interessante é o de Belize, que registra um caso de invocação da Convenção 169 em tom interpretativo ou persuasivo, mesmo quando não se trata de um país parte da Convenção7.
Em alguns países, aos tratados internacionais de direitos humanos e à Convenção 169 foi atribuída uma categoria similar à da constituição. Entre esses países destacam-se Bolívia e Colômbia, que fizeram esta assimilação da Convenção 169 à Constituição por via do emprego da noção de "bloco de constitucionalidade". De acordo com essa noção, a incorporação de tratados internacionais de direitos humanos ao direito interno obriga o intérprete constitucional a ler conjuntamente os direitos fundamentais incluídos na constituição e os direitos humanos incluídos em tratados internacionais. Ambos os grupos de direitos devem complementar-se e sustentar-se mutuamente, formando uma unidade em que prima " em caso de diferenças entre uma fonte e outra " a interpretação pro homine, isto é, aquela que reconhece maior abrangência aos direitos.
A solução que a reforma constitucional argentina de 1994 deu à questão é diferente, mas tem resultados similares: concedeu hierarquia constitucional a uma série de tratados internacionais de direitos humanos expressamente listados, além de conceder ao Congresso a faculdade de elevar a hierarquia constitucional de outros tratados através do voto de uma maioria qualificada (ARGENTINA, Constituição Nacional, artigo 75, inciso 22). Contudo, a Convenção 169 não faz parte dessa lista. A Constituição da República Bolivariana da Venezuela atribui hierarquia constitucional a todos os tratados de direitos humanos (REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, Constituição, artigo 23), embora, na prática, os tribunais estejam menos inclinados a aplicar diretamente tratados do que em outros países. Fica também aberta a questão de se a Convenção 169 da OIT é considerada um tratado de direitos humanos " questão que não foi discutida ainda nesses termos. O caso da Costa Rica é peculiar: embora o texto da Constituição atribua aos tratados internacionais hierarquia superior à lei e inferior à Constituição (COSTA RICA, Constituição Política, artigo 7), a turma constitucional da Suprema Corte interpretou que os tratados de direitos humanos têm hierarquia constitucional, e que podem até primar frente à ela, quando garantirem mais direitos ou garantias às pessoas8.
Em outros países da região em que se colocou a questão da hierarquia normativa de tratados de direitos humanos no direito interno, a tendência foi a de lhes atribuir hierarquia inferior à Constituição e superior à legislação ordinária. É o caso do Equador (artigo 425 9) e da Guatemala (artigo 46). É também o caso da Argentina, para os tratados internacionais não incluídos na lista numerus clausus de tratados de direitos humanos com hierarquia constitucional " como acontece com a Convenção 169. No México e no Brasil, embora o texto constitucional não seja muito claro a esse respeito, abre-se lentamente passagem para a interpretação da hierarquia supra legal, ainda que infraconstitucional, dos tratados internacionais, apesar desta tese ainda não tenha sido consagrada definitivamente10 11.
Outro fator que nos permite compreender o alcance da aplicação da Convenção 169 por tribunais da América Latina (e, em alguns casos, do Caribe) é a ampla variedade de ações judiciais em que se registra seu emprego. Mais ainda, dentro dessa variedade de ações, a Convenção foi usada como argumento da parte que propõe a demanda judicial, mas também como exceção ou como justificação de defesas de fundo " em alguns casos, por órgãos estatais.
Assim, por exemplo, a Convenção 169 foi invocada em ações de inconstitucionalidade, em ações de amparo ou tutela constitucional, em controvérsias entre poderes, em ações político-eleitorais, em ações de nulidade em matéria contencioso-administrativa, em ações civis ordinárias (nas quais são discutidos assuntos de propriedade ou despejo, por exemplo), em ações penais, em ações que tramitam no foro agrário, entre outras. Em alguns países " como Chile, Colômbia e Guatemala ", permite-se que atores qualificados requeiram um parecer sobre a compatibilidade entre a constituição e um tratado ou outra norma ao tribunal ao qual foi atribuído o controle de constitucionalidade: nesses casos, a Convenção 169 foi objeto dessa consulta no tribunal ou corte constitucional.
No que diz respeito à variedade de utilização da Convenção 169 pelas partes em um processo, como dissemos, em um número significativo de casos é a comunidade indígena, seus membros ou quem os representa, que a invoca. Em vários casos, quem invoca a Convenção é o Defensor do Povo " naquelas hipóteses em que a legislação lhes concedeu legitimação para iniciar processos judiciais em defesa dos direitos humanos, de coletivos específicos ou dos denominados interesses coletivos ou interesses difusos. Em alguns casos penais, quem trouxe à colação a Convenção 169 foi o Ministério Público ou a Defensoria Pública. Em outra série de casos, a Convenção é empregada como argumento por autoridades públicas " legislativas ou administrativas " como elemento de justificação de medidas de política pública adotada. Assim, por exemplo, em uma sentença de constitucionalidade da Corte Constitucional da Colômbia, é o Congresso que justifica a insistência sobre uma lei ante a objeção presidencial, destacando que as disposições questionadas têm o objetivo de cumprir com as obrigações internacionais que emanam da Convenção 16912. Em um caso do Tribunal Constitucional boliviano, é a autoridade administrativa encarregada da reforma agrária que invoca, como defesa, a Convenção 16913.
Por um lado, existe uma diferença entre os casos nos quais os tribunais aplicam diretamente as normas da Convenção 169, e aqueles em que a Convenção é utilizada como instrumento ou padrão interpretativo de outras normas. Essa diferença não corresponde exatamente à de distinção entre monistas ou dualistas: embora a maioria dos países da região adote um regime monista no que tange às relações entre direito internacional e direito interno " e, por conseguinte, incorporam ao direito interno os tratados internacionais devidamente ratificados ", muitos tribunais da região não costumam aplicar diretamente as normas internacionais " talvez pela primazia de uma tradição legalista, proveniente da cultura da codificação. Mesmo nesses casos, a Convenção 169 abriu caminho como ferramenta interpretativa de outras normas " às vezes, de normas constitucionais e, em outros casos, de normas legais e de outras normas infraconstitucionais.
Uma segunda distinção útil, que tem alguma vinculação com a primeira, embora não coincidam completamente, é a do uso da norma ou padrão interpretativo oferecido pela Convenção 169 como argumento principal para decidir uma questão, e seu uso "como complemento", isto é, seu emprego como argumento suplementar ou simplesmente ilustrativo. Com efeito, embora em muitos casos o critério oferecido pela Convenção 169, ou pela interpretação de uma norma nacional à luz ou em harmonia com a Convenção 169 " denominada muitas vezes de "interpretação conforme"" constitua o fundamento da decisão, em muitos outros a Convenção é citada, já decidida a questão, como argumento que pode reforçar ou complementar o critério decisório " ou seja, acrescenta algum peso argumentativo às razões que foram formuladas baseadas em outra norma. Em alguns casos, os juízes parecem construir um argumento em duas fases: a primeira com base em normas nacionais e a segunda, quando indica que a solução elaborada com base no direito nacional não viola, mas está em conformidade com as obrigações internacionais assumidas pelo Estado.
No que aqui interessa, a Corte Interamericana considerou que, para efeito de interpretação do alcance do direito de propriedade " e dos direitos à vida e ao devido processo e à proteção judicial " quando se trata de povos indígenas, deve-se apelar para a Convenção 16916. Nesse sentido, o tribunal recorda que "a estreita relação que os indígenas mantêm com a terra deve ser reconhecida e compreendida como a base fundamental de sua cultura, sua vida espiritual, sua integridade, sua sobrevivência econômica e sua preservação e transmissão para as gerações futuras"17. Em particular, a Corte destaca que
[...] o citado anteriormente tem relação com o expresso no artigo 13 da Convenção nº. 169 da OIT, no sentido de que os Estados deverão "respeitar a importância especial que tem para as culturas e valores espirituais dos povos interessados a sua relação com as terras ou territórios, ou com ambos, segundo os casos, que eles ocupam ou utilizam de alguma maneira e, particularmente, os aspectos coletivos dessa relação"18.
A Corte acrescenta que o pagamento de uma justa indenização não fica sujeita a critérios meramente descricionais do Estado, mas deve ser " conforme uma interpretação integral da Convenção 169 da OIT e da Convenção Americana " consensuais com os povos interessados, de acordo com seus próprios procedimentos de consulta, valores, usos e direito consuetudinário19.
Alguns tribunais locais também tiveram que resolver questões similares. Um caso resolvido pelos tribunais ordinários argentinos oferece um bom exemplo de interpretação da lei comum " neste caso, da noção de propriedade do Código Civil " à luz dos padrões estabelecidos pela Convenção 169 da OIT. Trata-se do caso da comunidade de Quera y Águas Calientes22, da província de Jujuy, no norte da Argentina, quando um tribunal da justiça civil e comercial teve que decidir sobre um pedido de usucapião (prescrição aquisitiva) iniciado por uma comunidade indígena. A particularidade do pedido era a reivindicação de titulação coletiva ou comunitária da terra, em nome da comunidade como sujeito titular " e não de seus membros individuais.
a norma constitucional pretende que a outorga da personalidade jurídica sirva para tornar operativo um direito já existente, isto é, a norma que concede o direito à propriedade de terras tradicionais, na verdade, não constitui tal direito, mas simplesmente reconhece a sua preexistência e buscar torná-lo efetivo, garantindo, entre outros direitos, a propriedade comunitária da terra. Em outras palavras, reconhece-se que as comunidades aborígines são preexistentes ao Estado Nacional [...], sendo atribuídas a estas comunidades, como medida de precaução, as terras "que tradicionalmente já ocupam", com vistas a garantir de maneira evidente o direito à propriedade de suas terras " direito esse historicamente exercido por tais comunidades e não somente a partir de sua constituição como pessoas jurídicas.
O interessante neste caso é que um tribunal civil e comercial, acostumado a decidir litígios individuais de propriedade e societários, teve que aplicar diretamente normas constitucionais e a Convenção 169 para ajustar as instituições do direito privado à noção de sujeito coletivo preexistente a seu reconhecimento jurídico (isto é, a comunidade indígena) e à noção de propriedade coletiva ou comunitária da terra. Para isso, teve que fazer uma interpretação conforme as normas constitucionais e internacionais do requisito da possessão de vinte anos " estabelecido pelo Código Civil para usucapião " quando tratar de sua aplicação à comunidade indígena. Assim, o tribunal destaca que
A partir de prova testemunhal e da visita à comunidade, o tribunal considerou que o sujeito intergeracional "comunidade indígena" não somente cumpria com o requisito de posse pacífica e ininterrupta por vinte anos, como havia estado em possessão de seus territórios desde épocas pré-hispânicas. Por conseguinte, deu por provada a posse pacífica e ininterrupta da comunidade e aceitou a demanda, concedendo à comunidade a titularidade coletiva da parcela reclamada.
A Corte Constitucional da Colômbia estabeleceu claramente a necessidade de consulta aos povos indígenas, fixando as bases de interpretação da exigência de uma "consulta apropriada" e invalidando atos administrativos e legislativos adotados sem que se cumpra plenamente esse requisito. Dois casos importantes podem ilustrar esta situação.
Na sentença SEU-039/9725, verdadeiro leading case continental sobre a questão, a Corte Constitucional teve que examinar uma ação de tutela (equivalente a amparo, na Colômbia) apresentada pelo Defensor do Povo em representação de um grupo de integrantes da comunidade indígena U"wa, contra o Ministério do Meio Ambiente e a Sociedade Ocidental da Colômbia Inc., por considerar que os demandados violaram os direitos da comunidade ao não efetuar de maneira completa e séria o processo de consulta prévia à concessão de uma licença da exploração de hidrocarbonetos dentro de seu território. De acordo com a demanda, realizou-se somente uma reunião com alguns líderes da comunidade, o que não satisfaz o trâmite de consulta adequada. O Defensor do Povo solicitou, por conseguinte, a suspensão da concessão da licença ambiental e a adoção das medidas necessárias para executar o trâmite de consulta prévia à comunidade para a proteção dos direitos da comunidade indígena. Também foi solicitada, em ação separada, a nulidade do ato administrativo que concedeu a licença ambiental e sua suspensão provisória. Ademais, ambas ações judiciais se fundamentam na violação do direito dos indígenas ao território, à autodeterminação, à língua e à cultura étnica " uma vez que a exploração de recursos naturais não renováveis está condicionada à preservação da integridade cultural, social e econômica das comunidades indígenas e à participação dos representantes nessas decisões, tal como o prescrevem os artigos 6 e 15 da Convenção 169.
Em sua decisão, a Corte Constitucional destaca que não somente os indivíduos membros das comunidades indígenas são sujeitos de direitos, mas que a Constituição reconhece que também o é a comunidade como coletivo. Depois, diz que os interesses de exploração de recursos naturais para garantir um desenvolvimento sustentável e o direito de conservação da identidade cultural, étnica, econômica e social das comunidades assentadas nos territórios a serem explorados devem ser harmonizados. A forma de harmonização e equilíbrio desses interesses é através da criação de um mecanismo de participação das comunidades na tomada de decisões que as afetem, que o tribunal identifica como um dos mecanismos de participação previstos na Constituição Política. A Corte afirma que trata-se de um direito fundamental, já que esse é o mecanismo mediante o qual se assegura a subsistência da comunidade como grupo social, afirmando que a Convenção 169 faz parte do chamado "bloco de constitucionalidade", que requer a interpretação integrada dos direitos fundamentais reconhecidos na Constituição Política e nos demais instrumentos normativos que integram esse bloco. Em consequência, a interpretação harmônica da Constituição e da Convenção 169 exige o direito à consulta dos povos indígenas para a exploração dos recursos. A consulta deve buscar o conhecimento pleno da comunidade sobre o projeto e os efeitos que causaria em seu entorno social, cultural, econômico e político, como também a avaliação de suas vantagens e desvantagens. As comunidades afetadas devem ser ouvidas e, se não existir acordo, a atuação da administração não deve ser autoritária ou arbitrária, mas objetiva, razoável e proporcional. Em todo caso, devem ser arbitrados os mecanismos necessários para mitigar, corrigir ou restaurar os efeitos que as medidas da autoridade causem ou possam gerar em detrimento da comunidade ou de seus membros.
A Corte concluiu que não foi realizada de maneira completa e idônea o processo de consulta prévia das comunidades indígenas U"wa com relação ao projeto de exploração de hidrocarbonetos, pois às reuniões realizadas compareceram diferentes membros das comunidades, mas não seus representantes. Tampouco ocorreu uma reunião planejada para revisar os efeitos do projeto " que não se realizou porque a licença já havia sido expedida. Portanto, por não se realizar o trâmite de consulta de acordo com os parâmetros estabelecidos, e em previsão dos possíveis prejuízos que a execução do projeto pudesse causar à comunidade indígena, a Corte considerou violados os direitos à participação, à integridade étnica, cultural, social e econômica e ao devido processo da comunidade U"wa. A sentença concedeu o amparo transitório, ordenou a suspensão da licença ambiental e a realização de uma consulta devida.
Um último exemplo provém do Tribunal Constitucional do Equador. Também esse tribunal teve que considerar, no caso Arcos v. Dirección Regional de Minería29, um recurso de amparo " iniciado pelo Defensor do Povo, representando os direitos de comunidades indígenas chachis e de comunidades afrodescendentes da província de Esmeraldas " dirigida contra uma concessão de mineração, por parte das autoridades governamentais, à uma empresa privada para "prospectar, explorar, aproveitar, beneficiar, fundir, refinar e comercializar minerais" existentes em um terreno situado no território das comunidades. Entre outros agravos, a demanda se funda no descumprimento da obrigação de consulta prévia às comunidades afetadas, invocando-se nesse sentido o artigo 15 da Convenção 169 da OIT.
Outra área em que os tribunais da América Latina produziram sentenças de sumo interesse é o das obrigações positivas do Estado nos casos em que povos indígenas enfrentam situações de pobreza extrema. Uma parte importante desses casos se refere ao cumprimento de obrigações positivas relacionadas aos direitos econômicos, sociais e culturais dos povos e comunidades indígenas " e, especificamente, com o cumprimento das denominadas obrigações mínimas essenciais desses direitos. Como veremos, em muitos casos trata-se de situações nas quais, devido ao descumprimento de níveis essenciais de direitos, tais como o direito à alimentação ou o direito à saúde, a vida dos membros das comunidades e, em alguns casos, a subsistência mesma da comunidade como tal, está em risco.
A esse respeito, a Convenção 169 oferece uma abordagem rica, já que articula varias facetas que inferem uma compreensão complexa do princípio de igualdade e da proibição de discriminação. Por um lado, ela obriga o Estado a adotar medidas que promovam a plena efetividade dos direitos econômicos, sociais e culturais dos povos indígenas sem discriminação " ou seja, enfatiza a obrigação de não excluir os povos indígenas das obrigações estatais relacionadas aos direitos econômicos, sociais e culturais (Convenção 169, artigos 2.2., a e b, e artigo 3). Mais ainda, a Convenção estabelece a obrigação específica de adotar medidas para eliminar as diferenças socioeconômicas que possam existir entre os membros indígenas e os demais membros da comunidade nacional (Convenção 169, artigo 2.2., c). Por outro lado, exige do Estado que as medidas adotadas para isso respeitem a identidade, a integridade e as formas de vida específicas dos povos e comunidades indígenas, sem que as medidas especiais possam menosprezar os direitos geralmente reconhecidos ao resto da população (Convenção 169, artigos 2.2., b 3.2. e 4). A Convenção 169 também requer a participação dos próprios povos e comunidades indígenas na determinação de seu desenvolvimento (Convenção 169, artigos 2.1. e 4.2.).
A Corte identificou, entre estas obrigações, deveres relacionados ao acesso à serviços de saúde, educação, água potável e alimentação, e enfatizou a necessidade de levar em consideração, ao adotar medidas para cumprir tais obrigações, tanto a identidade como a vulnerabilidade dos povos e comunidades indígenas, em concordância com a Convenção 169 da OIT " considerada pela Corte parte do corpus juris internacional em matéria de direitos dos povos indígenas. Assim, o tribunal sustentou o seguinte:
A Corte recorda as obrigações constitucionais e as internacionais assumidas pelo Estado colombiano quanto ao respeito à subsistência e identidade cultural dos povos indígenas, referindo-se de maneira destacada à Convenção 169 da OIT. O tribunal aponta que o Estado está obrigado a desenvolver ações positivas para o pleno gozo desses direitos pelas comunidades indígenas, enfatizando a estreita relação entre o gozo de direitos econômicos, sociais e culturais e o gozo do direito à subsistência e identidade cultural. Isso se traduz na obrigação de dar às comunidades indígenas, em especial àquelas mais desatendidas, os recursos necessários para satisfazer tais direitos. Destaca também que, apesar da existência de regimes descentralizados de repartição de competências em um Estado, regem os princípios de coordenação, subsidiariedade, concorrência e solidariedade " de acordo com os quais todas as entidades territoriais envolvidas têm responsabilidade em assegurar que os recursos cheguem efetivamente às comunidades indígenas.
Neste caso, o tribunal dá por provado que, embora os recursos tenham chegado ao município, essa entidade não os entregou à comunidade, e tampouco consta que os tenha reservado. Não obstante, a Corte também declara responsável pela violação dos direitos da comunidade indígena os órgãos departamentais e nacionais, pela falta de controles sobre a efetiva entrega dos fundos às comunidades. A Corte aponta também que o Estado tinha a obrigação de capacitar a comunidade para que fiscalizasse adequadamente a entrega dos recursos " obrigação que tampouco foi cumprida. Em conclusão, a Corte declara violados os direitos ao respeito da dignidade humana, à saúde, à educação, à participação e à autonomia das comunidades indígenas e a não discriminação por razões culturais. A Corte dispõe, como forma de reparação, a entrega dos recursos que correspondiam à comunidade indígena e não foram entregues, dividindo a carga financeira entre os órgãos declarados responsáveis. Ordena também ao município a assinatura do Convênio inter-administrativo necessário para a entrega dos fundos.
A consideração dos costumes e da cultura dos povos indígenas levou também juízes a sustentar a atipicidade penal de certas condutas e, por conseguinte, a não punir ou absolver indicados ou acusados. A esse respeito, é exemplificativa a sentença de um juizado de paz do Município de San Luis, no Departamento do Petén, no norte de Guatemala. Trata-se de um processo penal iniciado contra um membro de uma comunidade indígena por denúncia de agentes da Polícia Nacional. Imputava-se a ele o delito de "tráfico de tesouros nacionais". De acordo com a autoridade policial, o imputado comerciava objetos de valor arqueológico, transportando-os de uma comunidade a outra.
A alínea (a) do Artigo 5 [da Convenção 169] estabelece que: "deverão ser reconhecidos e protegidos os valores e práticas sociais, culturais, religiosos e espirituais próprios dos povos mencionados e dever-se-á levar em devida consideração a natureza dos problemas que lhes sejam apresentados, tanto coletiva como individualmente". A alínea (b) do mesmo artigo dessa Convenção estabelece que "deverá ser respeitada a integridade dos valores, práticas e instituições desses povos". Consequentemente, o inciso 1 do artigo 8 do instrumento internacional mencionado estabelece: "Ao aplicar a legislação nacional aos povos interessados, deverão ser levados em devida consideração seus costumes ou seu direito consuetudinário." O inciso 2 do mesmo artigo estabelece: "Esses povos deverão ter o direito de conservar seus costumes e instituições próprias, desde que não sejam incompatíveis com os direitos fundamentais definidos pelo sistema jurídico nacional, nem com os direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Sempre que for necessário, deverão ser estabelecidos procedimentos para se solucionar os conflitos que possam surgir na aplicação deste principio". O que implica para as instituições estatais, incluindo os tribunais, é que como princípio fundamental, deve-se respeitar instituições e costumes dos povos indígenas. Levando-se em conta o que estabelece o inciso 1 do Artigo 9 da Convenção 169 da OIT, que estabelece: "Na medida em que isso for compatível com o sistema jurídico nacional e com os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, deverão ser respeitados os métodos pelos quais os povos interessados recorrem tradicionalmente para a repressão dos delitos cometidos pelos seus membros". Mas, se no direito consuetudinário dos povos indígenas encontra-se instituída uma figura ou autoridade comunitária, as instituições criadas mediante legislação estatal, incluindo o organismo judicial não devem recriminá-la ou observá-la como a comissão de um delito, sempre e quando se esteja dedicando à atividade que por prática ou observância do costume lhe pertencer, isto é, se desenvolve uma atividade própria da instituição da comunidade indígena; mas, ao contrário, devem respeitar e distinguir as instituições que paralelamente funcionam dentro do direito indígena, em algum momento as instituições governamentais, especialmente o organismo judicial, que por norma constitucional está chamado a distribuir justiça, devem fazer uma clara distinção entre a lei e a justiça, já que nosso direito indígena, que goza de reconhecimento internacional, tem também suas instituições, em tal sentido não deve aplicar-se a lei, mas uma justiça pronta e cumprida; esta interpretação se faz em conformidade com o inciso 2 do artigo 9 do mesmo instrumento internacional citado, que estabelece: "As autoridades e os tribunais solicitados para se pronunciarem sobre questões penais deverão levar em conta os costumes dos povos mencionados a respeito do assunto".
O Tribunal Constitucional da Bolívia também teve que examinar questões relacionadas a aplicação de sanções penais pela comunidade. Na Sentença Constitucional 295/03, o tribunal teve que atender a um pedido de tutela constitucional interposta por um casal de uma comunidade indígena a quem a comunidade havia imposto " embora ainda não executado " a sanção de expulsão e a ameaça de corte do fornecimento de energia e de água40. Os impugnantes alegavam que a sanção infringia "seus direitos ao trabalho, a entrar, permanecer e transitar livremente pelo território nacional, à propriedade privada e a receber uma justa remuneração por seu trabalho".
Depois de convocar uma audiência e de realizar uma perícia antropológica, o Tribunal Constitucional dá por provado que a sanção imposta pela comunidade respondeu ao descumprimento, por parte dos impugnantes, de normas comunitárias " como a fixação de um preço comum por um serviço, o pagamento de cotas e multas e o dever para com os trabalhos comunitários.
O Tribunal afirma que a Constituição boliviana reconhece o direito das comunidades e dos povos indígenas de manter suas normas consuetudinárias e de exercer a justiça comunitária em caso de não cumprimento dessas normas. O Tribunal recorda, de todo modo, que a aplicação de normas e sanções comunitárias tem como limite a Constituição, citando a esse respeito também o artigo 8 da Convenção 169 da OIT.41 No caso, acolhe a tutela ordenando à comunidade que permita a permanência dos impugnantes na comunidade, sob a condição de que eles se ajustem às normas comunitárias. Ordena também às autoridades da comunidade informar ao Tribunal, no prazo de seis meses, "se os recorrentes adaptaram sua forma de vida aos costumes da Comunidade".
A decisão busca um equilíbrio entre o interesse da comunidade de preservar sua ordem comunitária e o interesse dos impugnantes de permanecer na comunidade. De modo que, levando à prática uma solução de pretensões conciliatórias, revoga o castigo pendente, mas submete os recorrentes à obrigação de ajustar-se às normas comunitárias " reconhecendo, desse modo, a legitimidade da determinação das autoridades da comunidade sobre os descumprimentos cometidos pelos impugnantes.
______. Câmara Civil e Comercial de Jujuy. Primeira Sala. Comunidade aborígine de Quera e Aguas Calientes " Povo Cochinoca v. Província de Jujuy. Sentença. 14 set 2001.
CONSELHO EUROPEU. Convênio Europeu para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais " Protocolo No. 11. 4 nov. 1950. Disponível em: . Último acesso em: maio de 2009.
ORGANIZACÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO [OIT]. Convenção sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes [Convenção 169]. 27 jun. 1989. Disponível em: . Último acesso em: maio de 2009.
THOMAS, Constance; OELZ, Martin; BEAUDONNET, Xavier. The use of international labour law in domestic courts: Theory, recent jurisprudence, and practical implications. In: ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Les normes internationales du travail: un patrimoine pour l"avenir. Mélanges en l"honneur de Nicolas Valticos. Genebra: OIT, 2004, p. 249-285.
9. De todo modo, a Constituição quatoriana de 2008 establece em seu artigo 417 que "Em caso dos tratados e outros instrumentos internacionais de direitos humanos se aplicarão os mesmos princípios pró ser humano, de não restrição de direitos, de aplicabilidade direta e de cláusula aberta estabelecidas na Constituição" " uma solução que se aproxima da que estabelece o "bloco de constitucionalidade".
11. Como dissemos antes, no Brasil, os tratados de direitos humanos aprovados por meio de um procedimento especial e com uma maioria qualificada têm hierarquia constitucional, mas resta o problema da hierarquia normativa dos tratados de direitos humanos não aprovados desse modo " ou seja, praticamente a maioria dos tratados de direitos humanos, que foram ratificados antes da aprovação da reforma constitucional que estabelece o procedimento especial com maioria qualificada.
14. A Corte Interamericana iniciou sua jurisprudência nesta área com o caso Awas Tingni. Nesse caso, considerou, pela primeira vez, que o direito à propriedade privada estabelecido no artigo 21 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos " cujo texto é similar ao artigo 1º do Protocolo 1 à Convenção Européia de Direitos Humanos " deve ser interpretado, quando se trata de povos e comunidades indígenas, como um direito à propriedade coletiva ou comunal da terra. Ver CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicarágua. Sentença de 31 de agosto de 2001, § 148-149. Nos casos aqui comentados, a Corte Interamericana amplia seus fundamentos, utilizando para isso a Convenção 169.
22. Ver ARGENTINA, Cámara Civil y Comercial de Jujuy, sala Primera, Comunidad aborigen de Quera y Aguas Calientes - Pueblo Cochinoca v. Provincia de Jujuy, sentença de 14 de setembro de 2001.
23. Ver Convenção 169, artigo 6.1 a): "[Ao aplicar as disposições do presente Convenção, os governos deverão] consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e em particular através de suas instituições representativas, cada vez que se prevejam medidas legislativas ou administrativas susceptíveis de afetá-los diretamente". Ver também artigos 7 e 15 da Convenção.
30. Ver CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Comunidad Indígena Yakye Axa v. Paraguay", cit., § 161-169, 172 e 175, e Comunidad Indígena Sawhoyamaxa v. Paraguay, cit., § 152-178.
41. Ver Convenção 169 da OIT, artigo 8: "1. Ao aplicar a legislação nacional aos povos interessados, deverão ser levados em devida consideração seus costumes ou seu direito consuetudinário. 2. Esses povos deverão ter o direito de conservar seus costumes e instituições próprias, desde que não sejam incompatíveis com os direitos fundamentais definidos pelo sistema jurídico nacional nem com os direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Sempre que necessário, deverão ser estabelecidos procedimentos para solucionar conflitos que possam surgir na aplicação deste princípio. 3. A aplicação dos parágrafos 1 e 2 deste Artigo, não deverá impedir que os membros desses povos exerçam os direitos reconhecidos para todos os cidadãos do país e assumam as obrigações correspondentes".
Christian Courtis é professor de Filosofia do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires e professor convidado do Departamento de Direito da ITAM (México). Foi professor e pesquisador visitante em universidades da América Latina, Estados Unidos e Europa. Tem atuado como consultor da Organização Mundial/ Pan-americana de Saúde, UNESCO, Divisão de Desenvolvimento Social da ONU, CEPAL e Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos. Foi diretor do Projeto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Comissão Internacional de Juristas (Genebra).
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