Source: https://tc.vlex.es/vid/-414515006
Timestamp: 2019-11-20 14:39:27
Document Index: 347361889

Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'e contrario', 'in fine', 'in fine', 'artículo 4', 'artículo 27', 'artículo 4', 'in fine']

STC 223/2012, 29 de Noviembre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 414515006
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 1671-2002
Recurso de inconstitucionalidad 1671-2002. Interpuesto por el Parlamento de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades. Autonomía universitaria y competencias sobre universidades: constitucionalidad de las disposiciones legales relativas al acceso a la universidad, oferta de plazas en las universidades públicas, centros adscritos a estas, consejos de departamento e institutos universitarios de investigación, reconocimiento y profesorado de universidades privadas. Votos particulares.
STC 223/2012
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1671-2002, promovido por el Presidente del Parlamento de Andalucía en representación de dicha Cámara contra los arts. 4.1 b), en conexión con la disposición adicional primera; 10.1, párrafo segundo; 11.2; 15.2 in fine; 19; 42.3; 43.1; 51 —en parte—; 58.3; 59.3, en conexión con el anterior; 57 y concordantes; 63.1 in fine; 72.2; disposición adicional cuarta, apartado .2, inciso final; y disposición transitoria segunda, en su apartado primero, de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades. Han intervenido la Abogada del Estado y el Senado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal, con fecha de 20 de marzo de 2002, por parte del Presidente del Parlamento de Andalucía, en representación de la Cámara, se interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4.1 b), en conexión con la disposición adicional primera; 10.1, párrafo segundo; 11.2; 15.2 in fine; 19; 42.3; 43.1; 51 —en parte—; 58.3; 59.3, en conexión con el anterior; 57 y concordantes; 63.1 in fine; 72.2; disposición adicional cuarta, apartado 2, inciso final, y disposición transitoria segunda, en su apartado primero, de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU).
Respecto del art. 4.1 b) y disposición adicional primera LOU, por cuanto atribuyen a una ley de las Cortes Generales, el primero, la creación de universidades públicas y reconocimiento de las universidades privadas y por cuanto se atribuye también a las Cortes Generales y al Gobierno, por la segunda, el ejercicio de las competencias que la ley confiere a las Asambleas Legislativas y Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas en el supuesto de las universidades creadas o reconocidas por ley de las Cortes Generales y, en particular, en los supuestos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
Alegaciones con respecto art. 10.1, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de universidades, relativo al régimen de los institutos universitarios de investigación.
El precepto, en los términos en los que está redactado excluye la competencia normativa de la Comunidad Autónoma andaluza. Dicha interpretación se refuerza a partir de la lectura de otros preceptos de la Ley Orgánica de universidades, como el art. 11.2 en materia de centros adscritos a la Universidad, en los que sí se dispone expresamente la intervención normativa de las Comunidades Autónomas. La dicción “se regirán” y el enunciado de las normas que afectan a los institutos, en el que no aparece mención alguna a categoría normativa, en particular a las leyes autonómicas provoca la vulneración del art. 19.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que también atribuye competencias a la Comunidad Autónoma en esta materia. No parece posible, por tanto, una interpretación según la cual la redacción del precepto no impide la intervención del legislador autonómico dados los términos taxativos del precepto “se regirán” y la enumeración de las normas que en el mismo se realiza. Tampoco cabe entender que la enumeración del precepto es ejemplificativa, pues las universidades siempre podrían incorporar a los convenios de adscripción otras normas, pues el art. 11.2 LOU, en los términos referidos, no establece las que pueden servir de marco a los convenios de adscripción sino las que efectivamente configuran dicho marco.
Alegaciones sobre el art. 11.2 en materia de centros adscritos a las universidades públicas.
Alegaciones concernientes al art. 15.2 in fine LOU, relativo a la composición de los consejos de gobierno de las universidades.
Los reproches se dirigen hacia el ámbito de la autonomía universitaria garantizada por el art. 27.10 CE. El problema radica en este caso, a juicio del recurrente, en que la norma impugnada prescribe la presencia en dichos órganos de gobierno de “tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria”. La fundamentación de las alegaciones parte de la conformación que realiza la Ley Orgánica de universidades de los consejos de gobiernos de las universidades como órganos de gobierno de las mismas y así, en este sentido, se esgrime que el art. 27.2 CE ha limitado la participación en la gestión de los centros docentes públicos a los miembros de la propia comunidad educativa: profesores, padres y alumnos. Al reconocerse la intervención de personas ajenas a la comunidad universitaria en el consejo de gobierno, se contraviene la autonomía universitaria garantizada en el art. 27.10 CE, pues una cosa es que la sociedad pueda estar representada en los consejos sociales de las distintas universidades y otra bien distinta es que lo hagan en los órganos de gobierno de estos entes, que ejercen distintas potestades en que se concreta la referida autonomía.
Alegaciones sobre el art. 19 LOU, relativo a los consejos de los departamentos universitarios.
En este caso, la impugnación se sustenta en que, del tenor del citado precepto, los alumnos y personal de administración y servicios de las universidades no se integran en los consejos de departamento como miembros de pleno derecho. El problema radica en que, mientras al referirse a los doctores y al resto del personal docente e investigador no doctor (en este último caso, una representación del mismo), se indica que los mismos integran el consejo de departamento, respeto de los alumnos y del personal de administración y servicios únicamente se expresa que los estatutos de las universidades han de garantizar su presencia en dichos órganos. Dicha previsión conculca el art. 27.5 CE que dispone la “participación efectiva de todos los sectores afectados” y del 27.7 CE que establece la participación de los alumnos en el control y la gestión de todos los centros sostenidos con fondos públicos. Por último, se conculca también la autonomía universitaria, pues la redacción del art. 19 LOU impide que las universidades, a través de sus Estatutos, confieran a los estudiantes y al personal de administración y servicios un estatus como miembros de pleno derecho de los consejos de departamento.
Alegaciones relativas al art. 42.3 LOU en cuanto dispone el régimen de admisión de los estudiantes en las universidades.
Alegaciones correspondientes al art. 43.1 LOU en cuanto a la oferta de plazas en las universidades públicas.
Si bien el art. 149.1.1 CE habilitaría al Estado para la publicación en el boletín oficial, de una oferta general de plazas en las universidades públicas, las competencias autonómicas en la materia no pueden relegarse a una mera “comunicación” de la oferta por parte de la Comunidad Autónoma. Así, sin perjuicio de las facultades de coordinación que tiene atribuidas el citado Consejo, el precepto, en su redacción impugnada, deja a las Comunidades Autónomas en una situación de subordinación con respecto de aquél.
Alegaciones en relación con el art. 51 LOU y concordantes, reguladores del régimen de los profesores colaboradores.
Se cuestiona que el precepto únicamente permita la contratación de profesores colaboradores “en aquellas áreas de conocimiento que establezca el Gobierno”. El recurrente parte de la base de que la autonomía universitaria comprende, en los términos de la propia Ley Orgánica de universidades, “la selección, formación y promoción del personal docente e investigador”, por lo que se constriñen claramente las facultades de selección del personal docente de las universidades al limitarla, en este caso, a las áreas de conocimiento establecidas por el Gobierno, sin que aquéllas puedan actuar en función de las circunstancias singulares que concurran en cada institución. Aunque pueda considerarse a las áreas de conocimiento como un presupuesto común para la contratación de este tipo de profesores, y por ello encontrar el precepto cuestionado encaje en el art. 149.1.30 CE, ello no puede implicar que el Gobierno pueda restringir a su criterio las áreas de conocimiento.
Alegaciones sobre la inconstitucionalidad del art. 57 y concordantes LOU relativos a las pruebas de habilitación nacional.
Alegaciones relativas al art. 63.1 in fine, por el que se regula la convocatoria de concursos de acceso a los cuerpos de funcionarios docentes.
Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, el recurrente se dirige expresamente contra dicho precepto, en cuanto impugna la previsión, en cuya virtud, “la plaza deberá proveerse, en todo caso, siempre que haya concursantes a la misma”. Se denuncia que no resulta correcta la imposición de adjudicar obligatoriamente una plaza con el pretexto de combatir prácticas endogámicas consistentes en declarar desiertos los concursos de acceso cuando no hay candidatos con la habilitación nacional superada que pertenezcan a la universidad convocante. Nuevamente queda conculcada la autonomía universitaria en cuanto potestad de las universidades de seleccionar al propio profesorado [art. 2.2 e) LOU]. En este sentido, se alega que la doctrina de este Tribunal, en particular la STC 26/1897, de 27 de febrero, ha incluido en la autonomía universitaria la valoración de los méritos y circunstancias que concurren para la contratación del profesorado. Y dicha actividad se sostiene que ha de ejercerse “sin injerencias externas y con plena libertad” para no conculcar la autonomía universitaria.
Alegaciones relativas al art. 72.2 LOU, sobre profesorado de las universidades privadas.
Disposición adicional cuarta, apartado segundo, en su inciso final, relativo a las universidades de la Iglesia católica.
Disposición transitoria segunda , apartado primero, relativa a la constitución de los claustros universitarios.
La disposición plantea que, dentro de los seis meses posteriores a la entada en vigor de la Ley Orgánica de universidades habrán de constituirse los claustros universitarios para elaborar los correspondientes estatutos universitarios. Pues bien, la previsión es contraria, a juicio del recurrente, con la autonomía universitaria. La cuestión radica en que la constitución de los nuevos claustros “estatuyentes” requiere la disolución de los claustros entonces vigentes “que son plenamente no ya legales, sino legítimos, como genuinamente representativos de cada comunidad universitaria”. Teniendo en cuenta que ya el art. 16.1 LOU encomienda al claustro de la universidad la elaboración de sus estatutos, no se acierta a comprender la necesidad de disolver el claustro existente y a constituir otro nuevo, tras la oportuna elección. Se denuncia así la arbitrariedad del legislador en cuanto introduce una desproporción entre los medios empleados y los fines perseguidos, que implica un sacrificio innecesario de derechos garantizados por la Constitución (STC 129/1987).
Teniendo en cuenta que la composición básica de los claustros es sustancialmente similar en la Ley Orgánica de universidades y la norma anterior a la que sustituye, el legislador menoscaba de nuevo la autonomía universitaria que comprende, no solo la determinación del proceso electoral y de las normas que lo rigen, sino también la duración del mandato de los órganos electos que ha de ser respetada “como núcleo esencial de conformación de dichos órganos”. La disposición cuestionada introduce por ello una “determinación normativa con efectos retroactivos, lo que es inconveniente y no deseable en una norma con rango de ley”. Si bien la inicial Ley de reforma universitaria introdujo una disposición similar, la situación no puede compararse, pues entonces se trataba de adaptar las universidades al nuevo ordenamiento posterior a la Constitución. Una solución más respetuosa con la autonomía universitaria hubiera sido la de arbitrar un periodo transitorio para que los claustros vigentes adaptaran los estatutos a las nuevas previsiones legales.
Se concluye, en consecuencia, postulando la inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda , apartado primero, por contravenir los arts. 9.3 CE y 27.10 CE.
El escrito de demanda concluye suplicando se tenga por admitido el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades y que, tras los correspondientes trámites procesales, se dicte sentencia que declare la inconstitucionalidad de los preceptos referidos, “así como aquellos otros artículos que por conexión con los anteriores pudieran resultar contrarios al bloque de constitucionalidad, por vulneración de los arts. 9.3, 14 y 27.10 de la Constitución (en conexión con el art. 2.2 b), c) y e) de la Ley Orgánica de Universidades) y 19.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía”.
Mediante providencia de 23 de abril de 2002, la Sección Primera de este Tribunal acordó los siguientes extremos: primero, admitir el presente recurso de inconstitucionalidad; segundo, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; y, tercero, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Con fecha de 30 de abril de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de la Abogada del Estado en el que solicitaba se le tuviera por personada en la representación que legalmente ostenta en los autos del presente recurso de inconstitucionalidad y la prórroga del plazo concedido para formular alegaciones por ocho días más.
Con fecha de 7 de mayo de 2002, la Sección Primera de este Tribunal acordó tener por personado al Abogado del Estado, incorporando su escrito a las actuaciones, y prorrogar el plazo de alegaciones concedido por providencia de 23 de abril de 2002 en ocho días más a contar desde la expiración del ordinario.
El 10 de mayo de 2002 se recibió en el Registro General del Tribunal Constitucional escrito firmado por la Presidenta del Congreso de los Diputados en el que se daba cuenta del acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara, con fecha de 7 de mayo de 2002, por el que comunicaba a este Tribunal que, aun cuando el Congreso de los Diputados no se personaba en el procedimiento ni formulaba alegaciones, ponía a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
Con fecha de 29 de mayo de 2002 se presentó en el Registro General del Tribunal Constitucional escrito de alegaciones firmado por la Abogada del Estado. Las alegaciones se articulan en dos grandes apartados. En el primero de ellos, la Abogada del Estado realiza una serie de consideraciones generales sobre el alcance constitucional de la autonomía universitaria y sobre el régimen del reparto de competencias en la materia, pasando a continuación a examinar cada uno de los preceptos impugnados.
Acerca de la impugnación del art. 4.1 b) y disposición adicional primera LOU en lo relativo a la creación de universidades.
El primero de los preceptos alude a la creación de las universidades públicas y privadas, mediante ley de las Cortes Generales, lo que a juicio de la Cámara autonómica supone menoscabar las competencias de la Comunidad Autónoma, en la medida en que la creación de universidades implica potestad legislativa en su más amplia extensión y dicha potestad la tiene atribuida la Comunidad Autónoma ex art. 19.1 del Estatuto de Autonomía. Pues bien la Abogada del Estado sostiene que el art. 149.1.30 CE habilita al Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en la materia. A ello debe añadirse que el art. 27.5 CE, al señalar que los poderes públicos garantizarán mediante la programación general de la enseñanza y la creación de centros docentes “el derecho de todos a la educación”, no excluye la intervención del Estado, debiéndose igualmente tener presente que el art. 149.1.15 CE atribuye al Estado competencia plena y exclusiva en materia de fomento y coordinación de la investigación.
Por último, se expresa que crear universidades no es regular la enseñanza universitaria, puesto que entonces se estaría reconociendo que cualquier sujeto privado que pudiera crear una universidad “podría erigirse en poder regulador de dicha enseñanza”, lo que no es el caso; ni lo es tampoco en el supuesto del reconocimiento, supuesto en el que se ejerce en realidad un control preventivo del cumplimiento de la legalidad. Las disposiciones impugnadas no invaden, por lo tanto, competencias de las Comunidades Autónomas (ni en particular de la Comunidad Autónoma andaluza), por cuanto el Estado disfruta de títulos específicos para el reconocimiento y creación, tanto por servir a las necesidades de programación de la enseñanza universitaria (art. 146.1.30 en relación con el art. 27.5 CE), como para cumplir la obligación de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 CE).
En lo que se refiere al art. 10.1 LOU, relativo a los institutos universitarios de investigación.
El motivo de inconstitucionalidad surge para el supuesto de que, de la redacción del precepto, se deduzca que queda excluida la intervención normativa de la Comunidad Autónoma. En este sentido, la Abogada del Estado recuerda la doctrina de este Tribunal, según la cual, cuando la letra de la ley admita una lectura acorde con la Constitución, habrá que atender a dicha interpretación. La Ley, en este caso, parte de la base de que los institutos universitarios, en cuanto expresión organizativa de la libertad académica de investigación, se regirán por la Ley Orgánica de universidades, los estatutos de las mismas y sus propias normas de organización. En este contexto, se sostiene, la autonomía ha de ser máxima, sin intermediación, al igual de lo que sucede con los departamentos, de la normativa de las Comunidades Autónomas, “sobre cuya competencia ha de prevalecer la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada”. Todo ello sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma sea competente para su creación y supresión (art. 10.3 en relación con el 8.2 LOU). Es por ello que, a partir de la redacción de la norma impugnada, no puede desprenderse que las Comunidades Autónomas hayan visto excluidas totalmente las facultades normativas que en esta materia les puedan corresponder a partir de lo dispuesto en el correspondiente Estatuto de Autonomía o en la propia Ley Orgánica de universidades.
Alegaciones relativas a la impugnación del art. 11.2 LOU, en materia de centros de enseñanza universitaria adscritos a las universidades públicas.
Alegaciones concernientes al art. 15.2, inciso final, de la Ley Orgánica de universidades relativo a la composición de los consejos de gobierno de las universidades.
Alegaciones relativas a la impugnación del art. 19 LOU, en cuanto a la composición de los consejos de departamento.
Se rechaza, asimismo, la invocación que realiza el recurrente al art. 27.5 CE, pues no es función de los departamentos universitarios la programación general de la enseñanza, con lo que difícilmente puede quedar conculcado el precepto constitucional por la disposición recurrida, pero es que, inclusive en lo relativo a la programación específica docente de la universidad, alumnos y personal de administración y servicios tienen garantizada su presencia en los órganos de gobierno de las universidades. Por su parte, el art. 27.7 CE se refiere a la participación en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos “en su caso”, sin definir la intensidad de tal participación ni que la misma deba ser idéntica para todo el personal que compone la comunidad universitaria. En consecuencia, quedando prevista por la norma la necesaria representación de alumnos y personal de administración y servicios en los Consejos de departamento, no se aprecian motivos de inconstitucionalidad en el art. 19 de la Ley Orgánica de universidades.
Alegaciones relativas a la impugnación del art. 42.3 LOU que se refiere a los procedimientos de admisión de estudiantes en los centros universitarios.
Tras reprocharse al recurrente la escasa argumentación destinada a acreditar la eventual lesión del principio de igualdad por el precepto, toda vez que en el mismo se menciona expresamente el necesario respeto a dicho principio, la Abogada del Estado se dedica más en extenso a negar que el artículo contradiga la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 CE. En este sentido, se recuerda la doctrina de este Tribunal (SSTC 160/1987 y 142/1993) sobre el carácter excepcional de dicha categoría normativa, de tal suerte que, si bien es cierto que la Constitución reserva determinadas materias a la ley orgánica, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a esas materias, no pudiendo excederse de las mismas. De la jurisprudencia citada, se deduce que ha de interpretarse restrictivamente el término “desarrollo” al referirse a los derechos fundamentales, pues en caso contrario, el ordenamiento jurídico quedaría conformado por este tipo de leyes, al no ser difícil encontrar conexiones más o menos remotas de una ley con algún derecho fundamental.
Concluye la Abogada del Estado manifestando que resulta “evidente por tanto que el Estado tiene competencias para establecer los procedimientos de selección para el ingreso en los centros universitarios con arreglo a lo dispuesto en los números 1 y 30 del art. 149.1 CE, pero limitada al contenido básico de los mismos, de acuerdo con dichas normas constitucionales. Su desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma, respetando las competencias que corresponden a las universidades de su territorio, en virtud de su autonomía¨.
Alegaciones sobre la impugnación del art. 43.1 LOU en materia de determinación de la oferta de plazas para estudiantes universitarios.
Alegaciones relativas a los arts. 51, 58.3 y 59.3 LOU, en lo que guarden relación con el primero, relativos a la determinación, por parte del Gobierno, de las áreas de conocimiento en las que puede contratarse u ofrecer determinadas plazas de profesorado universitario.
La impugnación se sustenta en la vulneración de la autonomía universitaria al restringirse la contratación de profesores colaboradores a las áreas de conocimiento previamente determinadas por el Gobierno. La Abogada del Estado comienza sus alegaciones recordando la diferente regulación de los títulos universitarios según se impartan en facultades o escuelas superiores, de un lado, o en las escuelas universitarias, de otro; dicha diferencia se proyecta en las distintas categorías de profesorado universitario y justifica que deban determinarse y acotarse, por parte del Gobierno, las áreas de conocimiento que impartirán docencia en función de cada tipo de estudio y, en consecuencia, qué categoría de profesorado les corresponde. Se trata, pues, de regulación sobre la función pública docente que trata de garantizar las condiciones de igualdad en el acceso según su distinta naturaleza y que encuentra cobertura en el art. 149.1.1, 18 y 30 CE. Por último, la Abogada del Estado recuerda la jurisprudencia de este Tribunal, en cuya virtud ha de existir “una homogeneidad real entre el objeto de conocimiento que sirva de base a la configuración de las áreas y las plazas” que se adscriban a las mismas [STC 26/1987, FJ 12.3 a)].
Alegaciones relativas a los arts. 57 y concordantes (arts. 58 a 60 y 62 a 66) de la Ley Orgánica de universidades, que regulan el sistema de habilitación nacional previa.
Frente a las alegaciones del recurrente, que sostiene la vulneración de la autonomía universitaria, al arbitrarse un sistema de habilitación nacional previa al acceso de concretos cuerpos docentes del que se excluye a las universidades, la Abogada del Estado recuerda que la STC 26/1987 expresaba que, una vez determinado el carácter funcionarial de los cuerpos docentes universitarios, es inherente al mismo la existencia de régimen uniforme de acceso y selección del profesorado y que dicho sistema funcionarial hace posible la existencia de ciertas limitaciones a la libertad de selección de su personal docente por las universidades. Igualmente, se censura que el recurrente funde sus alegaciones en la eventual existencia de otros mecanismos de acceso mejores, cuando lo que se trata es de determinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados y se advierte que las universidades no quedan excluidas del proceso de selección de su profesorado, una vez que el mismo ha obtenido la previa habilitación nacional. Concluye la Abogada del Estado negando la lesión de la autonomía universitaria por parte de los preceptos a los que se ha hecho referencia y manifestando que contribuyen “más bien a la mejor garantía del derecho fundamental al que se refiere el art. 23.2 de la Constitución”.
Alegaciones relativas al art. 63 in fine LOU en materia de convocatoria de concursos.
Alegaciones sobre el art. 72.2 LOU relativo al profesorado de las universidades privadas.
Es objeto de impugnación el precepto por establecer un porcentaje de profesorado doctor en las universidades privadas inferior al de las públicas, con vulneración de la interdicción de la arbitrariedad consagrada en el art. 9.3 CE. La Abogada del Estado aduce que el recurrente ha realizado una lectura errónea de los preceptos objeto de contraste, pues si bien en el que es objeto de impugnación, que establece que para las universidades privadas “al menos el veinticinco por ciento del total de su profesorado deberá estar en posesión del título de doctor”, se ha deducido equivocadamente que el art. 48.1, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de universidades al prescribir para las universidades públicas que “[e]l número total del personal docente e investigador contratado no podrá superar el cuarenta y nueve por ciento del total del personal docente e investigador de la Universidad”, significa contrario sensu que el número de doctores ha de suponer un 51 por 100 del total. Dicha interpretación no es admisible, en la medida en que existe personal docente funcionario que puede acceder al correspondiente cuerpo sin la condición de doctor; lo que hace el precepto relativo a las universidades públicas es fijar los porcentajes de profesorado contratado y funcionario que, obviamente, no pueden trasladarse a las universidades privadas.
Alegaciones relativas a la impugnación de las disposición adicional cuarta, apartado 2, inciso final, sobre reconocimiento de las universidades de la Iglesia católica.
Alegaciones relativas al primer apartado de la disposición transitoria segunda LOU sobre constitución de los claustros universitarios.
Frente a la tesis del recurrente, según la cual la disolución de los claustros universitarios dentro de los seis meses de la entrada en vigor de la Ley Orgánica de universidades, para proceder a su nueva constitución y elaborar los nuevos estatutos, vulnera la autonomía universitaria, la Abogada del Estado se opone a que dicha vulneración se sustente en el contenido de un precepto de la propia Ley, el art. 2.2 b), relativo a la elección y remoción de los órganos de gobierno de las universidades como contenido de la autonomía universitaria. La razón estriba en que es el legislador quien determina el contenido de dicha autonomía en la forma que estime más conveniente dentro del marco de la Constitución y con respeto a su contenido esencial. Pues bien, es el propio precepto el que, al delimitar el contenido de la autonomía universitaria, indica “en los términos de la presente Ley”, y dentro de esta norma se encuentra la disposición transitoria, sin que pueda discutirse la potestad del legislador estatal de modificar el ordenamiento estatal básico y prever las medidas para su aplicación en el plazo que considere conveniente y que, en el caso de los claustros universitarios cuenta con la justificación de las nuevas normas sobre su composición que introduce la Ley Orgánica de universidades, y sin que, desde la perspectiva de sus integrantes, estemos ante derechos individuales amparados por el art. 9.3 CE.
El 4 de junio de 2002, el Pleno del Tribunal Constitucional dispuso: primero, tener por personado al Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado, en representación de la Cámara, en el presente recurso de inconstitucionalidad y otros identificados en su escrito. Segundo, acceder a la suspensión del plazo de alegaciones solicitada, hasta en tanto no se resuelva sobre la acumulación de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley Orgánica de universidades (art. 83 LOTC). Tercero, conferir un plazo de diez días al resto de recurrentes y partes personadas para que alegaran sobre la acumulación solicitada. Cuarto, llevar testimonio del escrito y de la resolución del Pleno al resto de recursos de inconstitucionalidad presentados.
En uso del plazo expuesto en el antecedente anterior, tuvieron entrada en el Registro General de este Tribunal los escritos que a continuación se relacionan:
El 21 de junio de 2002, de la Abogada del Estado, evacuando el trámite de alegaciones conferido y manifestando que no se oponía a la acumulación solicitada por la representación del Senado.
El 2 de julio de 2002, del Letrado de la Asamblea de Extremadura, en representación de la Cámara, en el que, estimando que concurren los requisitos previstos en el art. 83 LOTC, manifestaba no oponerse a la acumulación.
El de julio de 2002, de la Letrada de la Junta de Andalucía manifestando su acuerdo con la acumulación.
El 2 de julio de 2002, del Letrado jefe del Departamento jurídico de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears manifestando que no se oponía a la acumulación.
El 3 de julio de 2002, del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en representación de su Consejo de Gobierno, manifestando que no se oponía a la acumulación.
El 4 de julio de 2002, de la Letrada de las Cortes de Aragón, en la representación que ostenta en el correspondiente recurso de inconstitucionalidad, manifestando no poner ninguna objeción a la acumulación solicitada.
El 5 de julio de 2002, del Presidente del Parlamento de Andalucía, en representación de la Cámara, manifestando que no se oponía a la acumulación.
El 6 de julio de 2002, de la Letrada del Parlamento de Navarra, en la representación que ostenta en el correspondiente recurso de inconstitucionalidad, manifestando que no se oponía a la acumulación.
El Pleno del Tribunal Constitucional, una vez evacuado el trámite de alegaciones en relación con la solicitud de acumulación de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, dictó el Auto 216/2002, de 29 de octubre, por el que dispuso la no acumulación de los recursos referidos y conferir un plazo de quince días con el objeto de que la representación procesal del Senado formulara las alegaciones que estimara pertinentes en relación con los recursos en los que se había personado.
El 14 de noviembre de 2002, el Letrado de las Cortes Generales jefe de la asesoría jurídica del Senado presentó en el Registro General del Tribunal Constitucional escrito de alegaciones en los términos en que a continuación se resumen.
Sobre la impugnación del art. 4.1 b) LOU y disposición adicional primera, en lo relativo a la creación de universidades.
El Letrado de las Cortes Generales niega vulneración alguna de las competencias estatutariamente reconocidas a la Comunidad Autónoma andaluza, pues el art. 19.1 de su Estatuto de Autonomía, invocado en el recurso, recoge que las competencias sobre enseñanza le corresponden “sin perjuicio” de lo dispuesto en el art. 27 CE y en las leyes orgánicas que desarrollen la Norma Fundamental, mientras que el art. 4.1 b) LOU indica que la ley de las Cortes Generales por la que se cree la universidad se dictará “de acuerdo” con el correspondiente Consejo de Gobierno. Pues bien, ambos extremos son expresivos de que las competencias autonómicas en la materia deben ser compatibles con, en este caso, la Ley Orgánica de universidades, que cumple así una función delimitadora dichas competencias.
Alegaciones sobre el art. 10.1 LOU, relativo a los institutos universitarios de investigación.
Alegaciones concernientes al 15.2, inciso final, de la Ley Orgánica de universidades relativo a la composición de los consejos de gobierno de las universidades.
El Letrado de las Cortes Generales niega en sus alegaciones que la presencia en el consejo de gobierno de tres miembros del consejo social ajenos a la comunidad universitaria lesione dicha autonomía , primero, porque el consejo social es un órgano de participación de la sociedad en las universidades y, segundo, porque la previsión no va en contra de la doctrina establecida en la STC 26/1987, en la que se declaraba inconstitucional la decisión del propio consejo social sobre determinados aspectos académicos. En este caso, se trata de una participación muy minoritaria en el órgano de gobierno de la universidad, con lo que serán mayoritariamente los miembros de la comunidad universitaria quienes adopten las resoluciones y acuerdos del mismo.
Alegaciones relativas a los arts. 51, 58.3 y 59.3 LOU, en lo que guarden relación con el primero, relativos a la determinación por parte del Gobierno de las áreas de conocimiento en las que puede contratarse u ofrecer determinadas plazas de profesorado universitario.
En cuanto a la eventual lesión de las competencias de la Comunidad andaluza, la exención de la ley de reconocimiento forma parte del margen de decisión de que dispone el legislador estatal. En relación con ello, debe recordarse que las competencias de la Comunidad Autónoma, según establece la Ley Orgánica de universidades, se entienden “sin perjuicio” de las competencias estatales en la materia.
Alegaciones relativas al primer apartado de la disposición transitoria segunda sobre constitución de los claustros universitarios.
Por providencia de 27 de noviembre de 2012 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el 29 del mismo mes y año.
Constituyen el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad los preceptos que se identifican en el encabezamiento de la presente resolución y que forman parte de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, siendo impugnados por el Parlamento de la Comunidad Autónoma andaluza en los términos expuestos en los antecedentes. Sin perjuicio de las pertinentes precisiones que se harán más adelante, el grueso de los motivos de la controversia lo integran los reproches relativos a la vulneración de la autonomía universitaria consagrada en el art. 27.10 CE y de las competencias que, en materia de enseñanza universitaria, atribuye el art. 19.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía a la Comunidad Autónoma a la que pertenece el Parlamento recurrente.
Dado el número de preceptos de la Ley Orgánica de universidades impugnados y, a los efectos de una mejor comprensión del objeto del recurso, es preciso sistematizarlos en función de los motivos sobre los que el recurrente sustenta la controversia que trae ante este Tribunal.
Así, un primer grupo de preceptos se impugna por entender que se contraviene la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada en el art. 27.10 CE. Se trata de los siguientes: el art. 11.2, en lo relativo a la regulación de los centros adscritos a las universidades; el art. 15.2 in fine, en cuanto prevé la presencia en los consejos de gobierno de las universidades de tres miembros de los correspondientes consejos sociales, ajenos a las comunidad universitaria; el art. 51 y, por extensión, los arts. 58.3 y 59.3, relativos a la contratación de profesorado en aquellas áreas de conocimiento previamente determinadas por el Gobierno; el art. 57 y concordantes en los que se regula el sistema de habilitación previa al acceso a los cuerpos docentes universitarios; el art. 63.1 in fine, sobre la necesaria provisión de las plazas convocadas, siempre que haya concursantes habilitados, en el lapso de tiempo previsto por la ley; y la disposición transitoria segunda , apartado 1, en cuanto dispone la preceptiva constitución de los claustros universitarios estatuyentes dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigor de la Ley Orgánica de universidades . A esta disposición se imputa, además, la vulneración de la interdicción de la arbitrariedad en los términos del art. 9.3 CE.
Con anterioridad al análisis detallado de cada uno de los preceptos impugnados es preciso determinar la vigencia de la controversia en los términos en los que ha sido sustanciada, por cuanto la norma en la que se incluyen dichos preceptos ha sido objeto de modificación ulterior a la presentación del presente recurso. La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, ha sido ampliamente modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, con el resultado de que algunos de los preceptos impugnados por el recurso que ahora se examina, han visto alterada su redacción inicial o han quedado incluso sin contenido. En fin, conviene precisar, sin embargo, que, a los efectos de la controversia que nos ocupa, las modificaciones de la Ley Orgánica de universidades que, más recientemente se han operado mediante el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, en modo alguno afectan a los preceptos recurridos por la representación del Parlamento de Andalucía.
En segundo lugar y, para el caso de los recursos de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva “la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley”, pues si así fuera “no habría sino que recocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)”, de modo que, carecería de sentido que (en un recurso abstracto, como el de inconstitucionalidad, dirigido a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico), este Tribunal se pronunciase “sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento … de modo total, sin ultraactividad”, [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2]. Ahora bien, ello no quita que para excluir toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera resultar útil o conveniente su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 2).
Finalmente ha de indicarse que el art. 11.2 de la Ley Orgánica de universidades (LOU), que también es objeto de impugnación, ha quedado modificado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril. Sin embargo, el alcance de dicha modificación resulta absolutamente irrelevante a los efectos del presente recurso. Las alteraciones son sustancialmente tres: el cambio en la numeración del apartado del precepto combatido, que ahora es el tercero del art. 11 LOU; la supresión de la mención “pública” referida a la universidad, por lo que ha de entenderse que la disposición vigente se refiere a los centros adscritos tanto a las universidades públicas como a las privadas, y, por último, la adición de un inciso final, que constituía el anterior apartado tercero del precepto, según el cual “el comienzo de la actividades de los centros adscritos será autorizado por la Comunidad Autónoma”. Teniendo en cuenta que los reproches sobre la inconstitucionalidad del precepto, por lesión de la autonomía universitaria, se refieren exclusivamente a la no inclusión de los estatutos de las universidades en el marco normativo regulador de estos centros adscritos y que la relación de dicho marco normativo permanece inalterada tras la modificación del precepto, ha de estimarse que la referida modificación no afecta a los términos de la impugnación en el presente recurso de inconstitucionalidad.
Procede, una vez expuesto lo anterior, considerar el contenido de los preceptos afectados por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, a los efectos de fijar los extremos impugnatorios a los que ha de contraerse la demanda y delimitar, en consecuencia, el examen de este Tribunal. Se trata, como antes se advirtió, de preceptos que no se impugnan por motivos competenciales, sino por considerarse lesivos de la autonomía universitaria. Dado lo que ya se indicó, ello bastaría para determinar que la impugnación de tales preceptos ha perdido objeto, al no estar ya en vigor, debido a la ley posterior que ha modificado la regulación. No obstante, y aunque no sea estrictamente necesario, procederemos, para disipar cualquier duda acerca del vestigio de vigencia que los mismos puedan tener, a realizar a continuación la oportuna comparación entre lo dispuesto en ellos y lo establecido en la ley posterior que vino a sustituirlos, a efectos de dejar bien sentada la pérdida de objeto, en el presente recurso, que respecto a los indicados preceptos se ha producido.
El art. 15.2 in fine LOU es considerado contrario al art. 27.10 CE por cuanto impone la presencia de tres miembros de los consejos sociales, ajenos a la comunidad universitaria, en los consejos de gobierno de las universidades, en concreto, el inciso final del apartado segundo del precepto impugnado disponía, en su redacción inicial que: “además, serán miembros del Consejo de Gobierno, tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria”. Sin embargo, la nueva redacción del inciso final operada por la Ley Orgánica 4/2007 configura con carácter facultativo la presencia en los consejos de gobierno de los miembros de los consejos sociales, en cuanto queda contemplada para el supuesto de que las normas estatutarias de las universidades así lo recojan: “además, cuando así lo determinen los Estatutos, podrán ser miembros del Consejo de Gobierno hasta un máximo de tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria”. Aunque prima facie el recurrente excluye cualquier presencia, impuesta por el legislador, en los consejos de gobierno de las universidades de personas ajenas a la comunidad universitaria, habida cuenta de las funciones de gestión y decisorias en materia académica de estos órganos, la modificación expuesta remite a los estatutos de las distintas universidades que serán las normas que, en su caso, y, por lo tanto sin carácter prescriptivo alguno, dispongan la presencia de personas ajenas a la comunidad universitaria en los términos referidos. Es por ello que la modificación del precepto, teniendo en cuenta que el motivo alegado tenía que ver con la contravención de la autonomía universitaria, ha hecho perder objeto al recurso en este punto.
Con respecto al art. 51 (y, por extensión, los arts. 58.3 y 59.3), igualmente impugnados en el recurso que ahora nos ocupa, se advierte que todos ellos han quedado sin contenido tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2007. El art. 51 era controvertido en cuanto que la contratación de profesores colaboradores únicamente era posible en aquellas áreas de conocimiento establecidas por el Gobierno previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, estimándose la restricción, por parte del recurrente, lesiva de la autonomía universitaria. Pues bien, la reforma de 2007 ha dejado sin contenido al precepto aunque, no obstante, la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 4/2007 establece que “el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, establecerá reglamentariamente las condiciones y plazos en los que, de forma excepcional, las universidades podrán contratar profesores colaboradores entre diplomados, arquitectos técnicos o ingenieros técnicos que, en todo caso, deberán contar con informe favorable de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y la Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine”. Aun así, el motivo de la controversia no es propiamente la existencia de esta peculiar figura de profesorado sino, como se expuso más arriba, la restricción en la contratación de los profesores colaboradores referida únicamente a aquellas áreas de conocimiento determinadas por el Gobierno, restricción que no se mantiene en la citada disposición. Por su parte, los arts. 58.3 y 59.3 LOU contenían restricciones similares con respecto de la convocatoria de las pruebas de habilitación de acceso a los cuerpos docentes de profesores titulares de escuelas universitarias (art. 58.3) y de profesores titulares de universidad y catedráticos de escuelas universitarias (art. 59.3), reputándose inconstitucionales por el mismo motivo. Comoquiera que el sistema de habilitación ha sido sustituido por uno de acreditación que no contiene restricciones análogas a las que eventualmente pudieran ser trasladables las tachas de inconstitucionalidad alegadas por el recurrente, ha de estimarse que el recurso, en este particular, ha perdido su objeto.
El recurrente impugna los arts. 57 y concordantes, referidos al sistema de habilitación para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, por contravención de la autonomía universitaria. En concreto, la impugnación alcanza a los siguientes preceptos: art. 57, en cuando crea un sistema de habilitación nacional previa al acceso a dichos cuerpos; los arts. 58 a 60, en cuanto contemplan la existencia de pruebas de habilitación preceptivas para cada uno de los cuerpos docentes universitarios allí contemplados; el art. 62, que establece las normas comunes relativas al procedimiento de habilitación; el art. 63, relativo al régimen de los concursos destinados a la provisión de plazas de profesores de los distintos cuerpos docentes; el art. 64, en materia de garantías de las pruebas; el art. 65, que dispone lo relativo a los nombramientos de quienes superen las pruebas de acceso a los cuerpos docentes; y, por último, el art. 66, sobre las comisiones de reclamaciones creadas para resolver las propuestas de las comisiones de acreditación. En definitiva, por un lado, se impugnan expresamente los preceptos de la Ley Orgánica de universidades relativos al sistema de habilitación previa al acceso de los cuerpos docentes universitarios, al entenderse que supone una injerencia en la facultad de seleccionar el profesorado por parte de las propias universidades y que se integra en su autonomía constitucionalmente garantizada. Por otro lado, los preceptos relativos a los concursos destinados a la provisión de plazas de profesor universitario se incluyen en el recurso en cuanto dichos concursos traen causa del sistema de habilitación, sin argumentación adicional alguna respecto de su inconstitucionalidad. Pues bien, la reforma de la Ley Orgánica de universidades operada por la Ley Orgánica 4/2007 ha sustituido el sistema de habilitación por un sistema de acreditación que se rige sustancialmente a través de un procedimiento distinto al sistema anterior —la evaluación de los méritos en lugar de la realización de pruebas ante las correspondientes comisiones de habilitación— sin que, por parte de este Tribunal, pueda trasladarse la argumentación en la que se sustenta la impugnación del sistema de habilitación previa hacia el sistema de acreditación, en una suerte de reconstrucción de la demanda. Así pues, el recurso ha perdido objeto en este punto.
De forma más concreta, se impugna en el recurso el inciso final del art. 63.1 in fine LOU, en cuanto disponía inicialmente que las plazas convocadas en los correspondientes concursos habrían de ser provistas en todo caso, siempre que se hubieran presentado candidatos. Si bien ha de precisarse que el inciso final controvertido corresponde, estrictamente, al párrafo segundo del primer apartado. A juicio del recurrente, el carácter prescriptivo de la disposición vulnera la autonomía universitaria. Lo cierto es que en la regulación vigente de los concursos (ahora recogida en el art. 62 LOU), no sólo no se contiene inciso análogo al impugnado, sino que el precepto incorpora un apartado quinto en el que expresamente se dispone: “El proceso podrá concluir con la decisión de la comisión de no proveer la plaza convocada”. En virtud de lo expuesto, ha de concluirse que el recurso ha perdido objeto con respecto de este motivo de impugnación.
Además de los preceptos analizados, que han sido expresamente modificados o que han quedado sin contenido tras la Ley Orgánica 4/2007, han de realizarse algunas consideraciones sobre la disposición transitoria segunda, cuyo primer apartado ha sido impugnado por el recurrente por considerarlo contrario a la autonomía universitaria. El tenor de la disposición es el siguiente: “En el plazo máximo de seis meses, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, cada Universidad procederá a la constitución del Claustro Universitario conforme a lo dispuesto en esta Ley para la elaboración de sus Estatutos”. Puede apreciarse de la lectura de la norma, que ha dejado de producir efecto por el transcurso del plazo fijado en la misma, habiéndose procedido en su día a la renovación total de los órganos representativos universitarios, así como a la elaboración y aprobación de las correspondientes normas estatutarias. Normas que, a su vez, debieron ser adaptadas posteriormente a las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 4/2007 en un plazo de tres años, según quedó prevenido por la disposición adicional octava de dicha norma. Así las cosas, en virtud de las consideraciones expuestas, el recurso ha perdido objeto en este punto.
Antes de indicar los preceptos con respecto de los cuales subsiste la impugnación ha de señalarse que, aun habiendo sido modificados por la Ley Orgánica 4/2007, los arts. 42.3 y 72.2 LOU deben ser objeto de consideración por las razones que se exponen a continuación.
A juicio del recurrente, el principal motivo de inconstitucionalidad del precepto tiene que ver con la remisión a favor del Gobierno que hace la norma, para determinar los aspectos básicos en la materia, abdicando el legislador —a mayor abundamiento, el legislador orgánico— de una facultad que le corresponde habida cuenta de la naturaleza de la materia que ha de regularse, que afecta a los derechos fundamentales. Pues bien, la redacción en vigor del precepto es la siguiente:
Corresponde al Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, establecer las normas básicas para la admisión de los estudiantes que soliciten ingresar en los centros universitarios, siempre con respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad. En todo caso, y de acuerdo con lo que establece el art. 38 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, para acceder a los estudios universitarios será necesaria la superación de una única prueba.
Con independencia de las condiciones generales que se establezcan de conformidad con el apartado 3 del art. 4, al menos el veinticinco por ciento del total de su profesorado deberá estar en posesión del título de Doctor y haber obtenido la evaluación positiva de su actividad docente e investigadora por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine.
La impugnación se limita al inciso “al menos el veinticinco por ciento del total de su profesorado deberá estar en posesión del título de doctor”, por entender que el diferente tratamiento del profesorado de las universidades públicas, con respecto de las privadas en lo que a la ratio de profesores doctores respecta, incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3 CE. Dicha ratio ha sido modificada por la Ley Orgánica 4/2007, que establece, en su redacción vigente:
Con independencia de las condiciones generales que se establezcan de conformidad con el art. 4.3, al menos el 50 por ciento del total del profesorado deberá estar en posesión del título de Doctor y, al menos, el 60 por ciento del total de su profesorado doctor deberá haber obtenido la evaluación positiva de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine. A estos efectos, el número total de Profesores se computará sobre el equivalente en dedicación a tiempo completo. Los mismos requisitos serán de aplicación a los centros universitarios privados adscritos a universidades privadas.
El recurrente, como criterio de contraste, no esgrime precepto equivalente en el que se exprese la ratio de profesores doctores en las universidades públicas —por otra parte, inexistente en la Ley Orgánica de universidades—, sino que extrae la consecuencia de que se ha establecido un régimen arbitrario en las universidades privadas, todo ello, a partir de los límites a la cantidad de profesorado contratado con el que pueden contar las universidades públicas. Es por ello que, para las alegaciones del recurrente sobre el particular, habrá de entrarse en el fondo.
El art. 11.2 LOU disponía en su redacción inicial que “los centros adscritos a una Universidad pública se regirán por lo dispuesto en esta Ley, por las normas dictadas por el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, por el convenio de adscripción y por sus propias normas de organización y funcionamiento”. A juicio del recurrente, el problema que plantea el precepto impugnado consiste en la omisión, en el marco normativo de los centros adscritos, de cualquier mención a las normas universitarias, más concretamente a los correspondientes estatutos, cuando con respecto de otras estructuras como los institutos universitarios (regulados en el art. 10 LOU) sí se contemplan, a lo que se oponen la Abogada del Estado y la representación procesal del Senado por entender que son las universidades quienes, en ejercicio de su autonomía, deciden si establecen o no, y en qué términos, convenios de adscripción, sin que el precepto impugnado impida que los estatutos u otras normas universitarias contengan normas orgánicas o procedimentales que afecten a estos centros.
Según tiene establecido este Tribunal la autonomía universitaria “encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de libertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente individual como institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular. Por imperativo de la norma constitucional, que reconoce la autonomía universitaria ‘en los términos que la ley establezca’, corresponde al legislador precisar y desarrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las universidades las facultades precisas que aseguren la libertad académica o... atribuyéndoles las facultades que garanticen el espacio de libertad intelectual, sin el cual no es posible la plena efectividad de la función esencial y consustancial a la institución universitaria, consistente en ‘la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura’ –art. 1.2
LORU” (STC 106/1990, de 6 de junio, FJ 6, que resume la jurisprudencia anterior: SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; y 55/1989, de 14 de marzo, FJ 2). Pues bien, sucede que la creación de centros universitarios privados y el establecimiento de su régimen jurídico no es manifestación de la autonomía universitaria consagrada en el art. 27.10 CE, sino del art. 27.6 de la Norma Fundamental, en cuanto reconoce a “las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales”. En lógica consecuencia, la Ley Orgánica de universidades ha dispuesto en su art. 5.1 que la creación de estos centros docentes se hará “con sometimiento a lo dispuesto en esta ley y en las normas que, en su desarrollo, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias”, para prescribir, a continuación, en el apartado cuarto, su integración en las universidades privadas como centros propios o su adscripción a las universidades públicas o privadas. A este último supuesto responde el art. 11 LOU que configura el régimen de adscripción a las universidades de este tipo de centros.
Siendo la autonomía universitaria un derecho de configuración legal (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4), el legislador no ha incluido en la potestad autonormadora que integra la autonomía universitaria la aprobación del régimen jurídico de los centros universitarios —que por emanar del art. 27.6 CE corresponde al legislador estatal y autonómico— en cuanto conformación de los mismos, sino que le atribuye la decisión de su adscripción, que sí forma parte ineludible de la autonomía universitaria, pues “no puede sostenerse que el texto aprobado por el claustro, según el cual ‘la adscripción de estos centros (los que dependen de instituciones públicas o privadas) así como su desvinculación se ajustará a lo previsto en la legislación vigente y deberá contar con la aprobación de la junta de gobierno y del consejo social’, infrinja dicha legalidad vigente, pues ésta se asume expresamente, y la condición fijada, de que la adscripción cuente con la aprobación de la universidad en la que se integra el centro, resulta una exigencia ineludible de la autonomía universitaria” (STC 55/1989, de 23 de febrero, FJ 10).
Procede, seguidamente, realizar el análisis de los preceptos que son impugnados por motivos competenciales y que, según sostiene el recurrente, contravienen las competencias que, en la materia, atribuye a la Comunidad Autónoma el art. 19 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Una precisión inicial habrá de hacerse, por cuanto ha de tenerse en cuenta que la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, ha entrado en vigor con posterioridad a la admisión a trámite de este recurso de inconstitucionalidad, por lo que, de conformidad con nuestra doctrina (STC 207/2011, de 20 de diciembre, FJ 3, por todas), las cuestiones que se controvierten se decidirán considerando las prescripciones del nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía que puedan ser de aplicación.
La creación de Universidades públicas y el reconocimiento de las Universidades privadas se llevará a cabo:
En atención a lo expuesto al comienzo del presente fundamento jurídico, el precepto estatutario de contraste no es el recogido inicialmente en el recurso, sino, actualmente, el art. 53 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, de acuerdo con la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. El precepto atribuye con carácter exclusivo a la Comunidad Autónoma competencias en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria, sobre “la creación de universidades públicas y la autorización de las privadas” [art. 53.1 b)]. Conviene precisar, sin embargo, el alcance de tal exclusividad, pues este Tribunal, al contestar a las alegaciones de los recurrentes relativas a la atribución de competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de universidades, ha indicado que “en cualquier caso, las competencias reservadas constitucionalmente al Estado —en lo que ahora importa, por los arts. 27, 81.1 y 149.1.7, 18 y 30 CE, todas ellas implicadas en el ámbito de la educación universitaria a que se refiere el art. 172 EAC— no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas, pues el sentido y alcance de esa expresión sólo puede ser el que, con carácter general, admite, en su interpretación constitucionalmente conforme, el art. 110 EAC.” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 108). En definitiva, la atribución de competencias ejecutivas no es contraria a la reserva constitucional de competencias del Estado porque permite una interpretación que no excluye la regulación por parte de éste del marco jurídico donde deben adoptarse. En esa ocasión, no nos pronunciamos sobre la cuestión que ahora se suscita, pues no se planteó por los recurrentes el carácter normativo de las competencias.
Las consideraciones entonces expuestas son aplicables al caso que nos ocupa, por cuanto en la letra a) del art. 4.1 se declara que la creación y reconocimiento de universidades se llevará a efecto “por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse”, y se reconoce al Estado la competencia normativa de crear universidades para garantizar el ejercicio de sus competencias en materia de programación general de la enseñanza e investigación científica.
El siguiente precepto objeto de impugnación por motivos competenciales es el art. 10.1, párrafo segundo, atinente al marco normativo de los institutos universitarios de investigación y cuya redacción no ha sido modificada. El párrafo controvertido establece: “Los Institutos Universitarios de Investigación se regirán por la presente Ley, por los Estatutos, por el convenio de creación o de adscripción, en su caso, y por sus propias normas”. A juicio del recurrente, el precepto excluye toda intervención normativa de la Comunidad Autónoma que, sin embargo, le reconoce el Estatuto de Autonomía. Sustenta sus alegaciones en que, con respecto de los centros universitarios adscritos, la Ley Orgánica de universidades sí incluye las competencias normativas autonómicas.
En primer lugar, no resulta pertinente la analogía que traza el recurrente entre los centros universitarios y los institutos universitarios de investigación, pues mientras la creación de los primeros es emanación del art. 27.6 CE, como quedó expuesto, la creación de los segundos se integra en la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) que comprende, en su configuración legal, “la creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia” [art. 2.2 c) LOU]. En segundo lugar, precisamente por ello, el precepto cuestionado no es una norma de naturaleza competencial, como parece pretender el recurrente, sino delimitadora de la autonomía universitaria en lo referente a las estructuras investigadoras específicamente consideradas como institutos de investigación. En tercer lugar, lo cierto es que del contenido del art. 53 del Estatuto de Autonomía de Andalucía es difícil deducir que el párrafo del art. 10.1 LOU impugnado excluya competencias normativas de la Comunidad Autónoma andaluza, atribuidas estatutariamente en los términos concluyentes con que se formula en el recurso, pues en el precepto estatutario se omite cualquier referencia expresa a los institutos universitarios de investigación, todo ello sin perjuicio de las competencias ejecutivas que contempla la Ley Orgánica de universidades en esta materia a favor de las Comunidades Autónomas, al regular la creación y supresión de los institutos universitarios (art. 10.3, en relación con el 8.2 LOU), así como la intervención de las Comunidades Autónomas en la adscripción o desadscripción a las universidades de determinados centros de investigación como institutos de investigación (art. 10.4 LOU).
Además y no obstante lo expuesto, el art. 53.2 b) del Estatuto de Autonomía de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma, en régimen de competencia compartida y sin perjuicio de la autonomía universitaria: “El régimen jurídico de la organización y el funcionamiento de las universidades públicas, incluyendo los órganos de gobierno y representación”. Es por ello que, en la determinación de dicho régimen jurídico, no puede descartarse la existencia de normas que, además de regular los aspectos a los que se ha aludido en el párrafo anterior, incidan o afecten a los institutos universitarios en el marco de las competencias de las Comunidades Autónomas. Así pues, lo que ha hecho el legislador orgánico en la disposición impugnada es configurar el marco normativo de los institutos universitarios de investigación en cuanto emanación de la autonomía universitaria, que está integrado, además de las propias disposiciones del legislador orgánico, por la normativa propia de las universidades, de los propios institutos y por el correspondiente convenio de adscripción, pero ello no impide que la Comunidad Autónoma pueda establecer normas que incidan en el funcionamiento de los citados institutos en el ejercicio de sus competencias normativas relativas a la determinación del régimen jurídico de las universidades.
Igualmente por motivos competenciales, se ha impugnado el art. 43.1 LOU relativo a la oferta de plazas en las universidades públicas y cuya redacción es la siguiente:
La oferta de plazas se comunicará al Consejo de Coordinación Universitaria para su estudio y determinación de la oferta general de enseñanzas y plazas, que será publicada en el ‘Boletín Oficial del Estado’.
Según el recurrente, a la Comunidad Autónoma únicamente competería elevar “una sugerencia” sobre la oferta de plazas en las universidades públicas, pues la decisión, en cuanto determinación de la oferta general, corresponde al Consejo de Coordinación Universitaria, lo que contraviene las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de administración de la enseñanza en todos los niveles cuando podía haber optado por soluciones menos gravosas en las que se dejara expresa constancia de que la decisión, en cuanto fuera posible, respetará la oferta realizada por las Comunidades Autónomas. La Abogada del Estado y el Letrado de las Cortes Generales invocan de contrario la existencia de las facultades estatales de coordinación y la circunstancia, que se estima especialmente relevante, de que en el órgano de coordinación participen como representantes de las Comunidades Autónomas los responsables de enseñanza universitaria de las mismas.
Con anterioridad al análisis de la impugnación, deben realizarse las dos siguientes precisiones. En primer lugar, que, si bien la redacción del precepto no ha sido alterada por la Ley Orgánica 4/2007 en términos que afecten al recurso, la mención que se contiene en la norma sobre el Consejo de Coordinación Universitaria ha de entenderse referida actualmente a la Conferencia General de Política Universitaria (en virtud de la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 4/2007) que, “sin perjuicio de las funciones atribuidas a los órganos de coordinación universitaria de las Comunidades Autónomas, es el órgano de concertación, coordinación y cooperación de la política general universitaria” (art. 27.1 bis LOU). Y, en segundo lugar, que la competencia autonómica, que se estima vulnerada, a la que se refería el art. 19.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, vigente en el momento de interponerse este recurso, ha sido más precisamente delimitada en la redacción vigente del Estatuto de Autonomía de Andalucía operada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. Además de la coordinación general en materia universitaria en el ámbito territorial de aplicación [art. 53.1 a)], los títulos que atribuye el Estatuto de Autonomía a la Comunidad Autónoma y que pudieran relacionarse con el art. 43.1 LOU son: “La coordinación de los procedimientos de acceso a las universidades”, entendiendo comprendida en los procedimientos de acceso la determinación de plazas en las universidades públicas [coordinación que se atribuye en régimen de competencia exclusiva según el art. 53.1 d) de la norma institucional básica de la Comunidad autónoma andaluza] y “la regulación del régimen de acceso a las universidades”, que se atribuye en régimen de competencia compartida [art. 53.2 d del citado Estatuto de Autonomía].
Una vez expuesto lo anterior, ha de indicarse que la impugnación de este precepto resulta poco precisa en su argumentación, pues el recurrente, admitiendo la coordinación estatal en la materia, viene a sostener que la facultad autonómica queda relegada a una mera propuesta de la oferta de plazas en las universidades públicas, en su ámbito territorial, que le corresponda elevar a la citada conferencia, llegando a sugerir que la norma debiera haber contemplado que dicha oferta debe ser respetada por el órgano estatal “en cuanto lo permitan sus facultades de coordinación”. La doctrina de este Tribunal sobre la competencia estatal de coordinación, se halla articulada en la STC 45/1991, de 28 de febrero, que resume distintos pronunciamientos en esta materia que arrancan, básicamente, de la STC 32/1983, de 28 de abril. En síntesis, esta jurisprudencia manifiesta que: en primer lugar, a través de la integración de la diversidad de partes o subsistemas, se persigue reducir disfunciones o evitar contradicciones; en segundo lugar, que la coordinación tiene como presupuesto la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas y que no deben quedar vacías de contenido por dicha competencia estatal; en tercer lugar, que la coordinación ha de entenderse como “la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades … estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema” (STC 32/1983, FJ 2); en cuarto lugar y, con respecto de su alcance, exige la adopción de las medidas “necesarias y suficientes” para lograr la integración; y, por último, en quinto lugar, que la competencia estatal de coordinación no excluye el recurso, en su caso, a medidas de carácter preventivo. En especial en lo que atañe a la competencia de coordinación en materia de educación, hemos señalado que se trata de una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, es decir, se configura como un complemento necesario que no queda reservado exclusivamente a la regulación básica, sino a toda la normación en general, de manera que resultan posibles formas de intervención normativa que cumplan una función coordinadora de las Administraciones Autonómicas entre sí y con el Estado (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8).
A la luz de lo expuesto, no se comprende que si previamente, en el párrafo primero del art. 43 LOU, se encomienda a las Comunidades Autónomas “la programación de la oferta de enseñanzas de las Universidades públicas de su competencia y sus distintos centros, de acuerdo con ellas y conforme a los procedimientos que establezcan”, el hecho de comunicar la oferta al Consejo de Coordinación Universitaria (actualmente a la Conferencia General de Política Universitaria) con el objeto de que éste fije la oferta general de plazas que ha de publicarse en el “Boletín Oficial del Estado”, menoscabe competencia alguna de la Comunidad Autónoma, como manifiesta el recurrente. En efecto, la programación de la oferta de las plazas en las universidades públicas es competencia de cada una de las Comunidades Autónomas afectadas, que la comunicarán al órgano estatal de coordinación, en el que se integran los responsables de la enseñanza universitaria autonómicos (art. 27 bis, apartado tercero, de la Ley Orgánica de universidades), a los efectos de determinar la oferta general de plazas. Por lo tanto, únicamente en el caso que, de acuerdo con la jurisprudencia expuesta, sea necesario eliminar contradicciones o reducir disfunciones puede entenderse que se requieran medidas “suficientes y necesarias” de coordinación, que puedan eventualmente incidir en la oferta de plazas comunicada al órgano estatal que cumple esta función, resultado de la facultad de programación de la oferta de enseñanzas de las universidades públicas y sus distintos centros que sean competencia de la Comunidad Autónoma.
Por último, en términos competenciales, el recurso se dirige contra la disposición adicional cuarta, en su apartado segundo, de la Ley Orgánica de universidades, relativa al régimen de reconocimiento de las universidades de la Iglesia católica. La disposición establece:
En rigor, de la lectura de la demanda se deduce que el recurrente limita la impugnación al párrafo primero en su inciso final, por cuanto la norma exime a las universidades de la Iglesia católica de una ley de reconocimiento y, por lo tanto, a ello habrá de contraerse el examen de la misma. Al precepto, cuya redacción no ha sido alterada por la reforma de la Ley Orgánica de universidades operada en 2007, además de un genérico reproche de vulneración de la igualdad con respecto de las demás universidades privadas, se le achaca que lesiona la competencia atribuida por el Estatuto de Autonomía a la Comunidad Autónoma andaluza de reconocer —el Estatuto utiliza el término autorizar— universidades privadas, con las precisiones hechas anteriormente sobre la norma que ha de servir de contraste, reconocimiento que se realiza, de ordinario, mediante ley de la Comunidad Autónoma [art. 53.1 b) del Estatuto de Autonomía en conexión con el art. 4.1
LOU]. Tanto la Abogada del Estado como el Letrado de las Cortes Generales, entre otras consideraciones, inciden, por un lado, en que la ausencia de reconocimiento no exime que las universidades de la Iglesia católica deban someterse al ordenamiento y al cumplimiento de los requisitos contenidos en el mismo y, por otro lado, que la disposición impugnada deriva de los compromisos internaciones adquiridos por el Estado.
El art. 19 LOU, relativo a los consejos de departamento, se impugna por contravenir el art. 27.5 y 7 CE. El precepto dispone que “el Consejo de Departamento, presidido por su Director, es el órgano de gobierno del mismo. Estará integrado por los doctores miembros del Departamento, así como por una representación del resto de personal docente e investigador no doctor en la forma que determinen los Estatutos. En todo caso, los Estatutos garantizarán la presencia de una representación de los estudiantes y del personal de administración y servicios”. En realidad, el problema que se achaca al precepto es que los alumnos y el personal de administración y servicios no tienen la consideración de miembros de pleno derecho, al contrario que el personal docente e investigador, con lo que se incumplen los citados preceptos constitucionales en cuanto a la participación efectiva de todos los afectados en la educación (art. 27.5 CE) y a la participación de los alumnos en la gestión y control de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos (art. 27.7 CE).
Procede, a continuación, ocuparse de la impugnación del art. 42.3 LOU referido a la admisión de estudiantes. El contenido del precepto, en su redacción inicial, era el siguiente:
El precepto vigente no supone una deslegalización absoluta del proceso de admisión como se pretende o una “remisión genérica e incondicional” a favor del reglamento. No puede sostenerse la incondicionalidad de la remisión, porque en el mismo precepto se fijan los criterios y principios básicos en los que ha de sustentarse la regulación y el propio procedimiento de admisión, que son la igualdad, mérito, capacidad y, además, tal y como se recoge en el párrafo segundo del art. 42.3 LOU, la movilidad de los estudiantes en cuanto se contempla la concurrencia de los estudiantes a universidades diferentes.
En cuanto a la afirmación que se realiza en el recurso, en orden a excluir del reglamento la determinación de las bases, ha de recordarse que “conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquél el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principal o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60).
Ya la jurisprudencia de este Tribunal ha admitido la facultad del Estado para fijar las bases en materia de procedimientos de selección para el acceso a los centros universitarios, no estimando inconstitucional que su determinación fuera atribuida al Gobierno, ya que, “en la interpretación que haya de darse a los ‘procedimientos de selección para el ingreso en los Centros Universitarios’, que con arreglo al apartado 1 de este artículo ha de establecer el Gobierno oído el Consejo de Universidades, están de acuerdo ambas partes. El Gobierno Vasco admite que, en virtud de las competencias del Estado (art. 149.1.1 y 30 CE), éste la tiene para establecer esos procedimientos, pero limitada al contenido básico de los mismos de acuerdo con dichas normas constitucionales. Su desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco en razón de la competencia plena que tiene en materia de educación conforme al art. 16 de su Estatuto … en consecuencia, ‘los procedimientos de selección’ a que se refiere el precepto, de conformidad con las competencias que ejerce el Estado, 1 y 30 del art. 149.1 de la Constitución, habrán de establecer exclusivamente las condiciones o normas básicas de selección para el ingreso en los Centros universitarios, correspondiendo su desarrollo a las Comunidades Autónomas con competencia plena en materia de educación, como es el caso de la Comunidad Autónoma recurrente” [STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 10 a)].
El último de los preceptos impugnados que ha de analizarse es el art. 72.2 LOU, relativo al profesorado de las universidades privadas y al que el recurrente imputa que incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3 CE. Más específicamente, se cuestiona el inciso de la disposición que se refiere a que “al menos el veinticinco por ciento del total del profesorado deberá estar en posesión del Título de Doctor”. El reproche se funda en el contraste que se realiza entre la norma impugnada y el art. 48.1 LOU que disponía, en la redacción inicial del párrafo segundo, que el “número total del personal docente e investigador contratado no podrá superar el cuarenta y nueve por ciento del total del personal docente e investigador de la Universidad”, extrayéndose a partir de dicho contraste, que la exigencia legal de profesorado doctor es arbitrariamente inferior en las universidades privadas con respecto de las públicas.
Declarar que ha perdido objeto la impugnación de los arts. 15.2 in fine; 51 y, por extensión 58.3 y 59.3; 57, 58 a 60 y 62 a 66; 63.1 in fine; y la disposición transitoria segunda.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1671-2002.
Mi discrepancia se centra en la argumentación contenida en el fundamento jurídico 7 y consecuentemente en el fallo desestimatorio de la impugnación referida a la inconstitucionalidad del art. 4.1 b) de la Ley Orgánica de Universidades (LOU). Estimo que el citado artículo, así como el inciso de la disposición adicional primera referido a éste “en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4”, invaden las competencias ejecutivas en materia de educación que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma recurrente y, en consecuencia, que dichos preceptos no son de aplicación directa en el ámbito territorial de la referida Comunidad Autónoma. Recordemos que el art. 4.1 b) LOU dispone que la creación de universidades públicas y el reconocimiento de las universidades privadas se llevará a cabo: “Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse”; y que la disposición adicional primera establece que “Las Cortes Generales y el Gobierno ejercerán las competencias que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales”.
Resulta llamativo que los argumentos utilizados en la Sentencia de la que discrepo se refieren únicamente a la creación estatal de universidades públicas y prescinden de cualquier intento de justificar la otra parte del precepto impugnado, es decir, por qué el reconocimiento de universidades privadas por el Estado sería “una herramienta necesaria para que el Estado pueda ejercer las competencias que la Constitución le atribuye.”
En la Sentencia se atribuye al Estado la competencia para crear universidades públicas en virtud de los títulos competenciales ex art. 149.1.30 (en conexión con el art. 27.5 CE) y 149.1.15 CE. La creación de universidades estatales permitiría satisfacer las necesidades de programación de la enseñanza universitaria y cumplir la obligación de “fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica”. Por eso, según leemos en el fundamento jurídico 7 de la Sentencia, la creación de universidades públicas sería “una herramienta necesaria para que el Estado pueda ejercer las competencias que la Constitución le atribuye”.
Sin embargo, los títulos competenciales aludidos son ajenos o, cuando menos, tangenciales en relación con la cuestión controvertida. En primer lugar, el art. 149.1.30 CE no se refiere a la creación de universidades, sino a las competencias del Estado para regular “las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales” y las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución”; el art. 149.1.30 CE atribuye al Estado, por tanto, facultades exclusivamente normativas. En segundo lugar, el art. 27.5 CE encomienda “la programación general de la enseñanza” a “los poderes públicos” en general, con objeto de garantizar el derecho a la educación. De ahí no se puede deducir que todos los poderes públicos ostentan la facultad de crear universidades públicas y de reconocer universidades privadas. Es evidente que la programación de la enseñanza debe llevarse a cabo con arreglo a la distribución competencial. En tercer lugar, el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica puede incidir en la ordenación y gestión de las universidades y puede permitir al Estado la creación de centros de investigación, pero resulta un título inapropiado para justificar que el Estado pueda crear universidades públicas, esto es, centros que funcionan en régimen de autonomía y se dedican simultáneamente a la docencia, el estudio y la investigación, cuando la materia está inequívocamente atribuida a las Comunidades Autónomas.
Es cierto que la invocación por la Sentencia de los referidos títulos competenciales estatales reitera la argumentación contenida en la STC 26/1987, FJ 6 sobre una impugnación de un precepto similar de la Ley de reforma universitaria de 1983, presentada por la Comunidad Autónoma del País Vasco. Con independencia de que una argumentación deficitaria realizada hace veinticinco años, al inicio de la jurisprudencia constitucional, no vincula a la actual composición del Tribunal Constitucional ni puede petrificar la doctrina constitucional, debe subrayarse el hecho de que, entonces, no todas las Comunidades Autónomas habían asumido todavía la competencia plena sobre educación (que incluye la enseñanza universitaria) pues ocho Comunidades Autónomas (Asturias, Cantabria, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Castilla y León) habían diferido la asunción de la materia de educación a una futura reforma estatutaria, a realizar cuando hubieran transcurrido cinco años desde la aprobación de su Estatuto. Como en una parte amplia del territorio el Estado seguía siendo competente en materia de enseñanza universitaria, la Ley de reforma universitaria de 1983 preveía que el Estado pudiera crear universidades públicas mediante ley de las Cortes Generales, siempre “con el acuerdo” de la Comunidad Autónoma en la que fuera a establecerse el centro universitario. El precepto podía ser constitucionalmente válido en 1983 (aunque en una recta interpretación de las normas de distribución competencial no resultaba aplicable a las Comunidades Autónomas que ya contasen con competencias plenas en la materia), pero el mantenimiento de esa previsión legal varias décadas después, a pesar de la plena asunción por las Comunidades autónomas de las competencias ejecutivas en materia educativa, no es coherente con el bloque de constitucionalidad. Es eso lo que apunta el recurrente, aunque la ponencia se limita a señalar que “una vez asumida por las Comunidades Autónomas la competencia en materia de universidades y realizado el traspaso de servicios y funciones, la situación ya no es la misma que entonces pero ello no implica que la facultad de creación de universidades por el Estado deba desaparecer”, conclusión voluntarista que en definitiva niega la consolidación del Estado Autonómico y no respeta al orden de distribución de competencias que no puede ignorarse al enjuiciar la compatibilidad constitucional de una facultad estatal como la prevista en el art. 4.1 b) LOU de 2001/2007.
Finalmente, conviene advertir que la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 108, ya señaló, en relación a la previsión contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña que las decisiones concretas de creación de las universidades correspondían a la Generalitat y no al Estado pues se afirmó que: “En lo que hace a los concretos subapartados del art. 172.1 EAC referidos en el recurso, es de observar que los propios recurrentes admiten que la competencia mencionada en la letra b) del precepto (decisiones de creación de universidades públicas y autorización de las privadas) permite con naturalidad una interpretación que excluya la regulación del marco jurídico general en el que tales decisiones hayan de adoptarse, quedando así reducida a una dimensión estrictamente ejecutiva que, como los recurrentes afirman, no sería contraria a ninguna reserva constitucional a favor del Estado.”
La poca convicción de la Sentencia en la suficiencia de los títulos competenciales estatales invocados se pone de manifiesto en la segunda línea de justificación que aporta. Así, nos explica que se trataría de “universidades de especiales características o de ámbito supracomunitario, como lo son, hasta la fecha, la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo” y que la creación por ley estatal de una determinada universidad debería “estar necesariamente justificada por las concretas necesidades de la programación educativa o de coordinación de la investigación, lo que este Tribunal habrá de controlar caso por caso dado el rango legal de la norma de creación”.
La Sentencia apela a unas “especiales características” o a unas “concretas necesidades” que no acierta a precisar, y que deja por tanto en la mayor de las indeterminaciones. Esas imprecisas “especiales características” o “concretas necesidades” no se desprenden del bloque de constitucionalidad como parámetro de constitucionalidad (pero a ellas se encomienda la Sentencia al diferir al futuro y “caso por caso” nuestro control de las eventuales universidades públicas que se creen por ley estatal) ni aparecen en el texto legal objeto de enjuiciamiento, por lo que “incorporarlos” al precepto legal a fin de salvar su constitucionalidad y realizar una implícita interpretación conforme del precepto excede sobremanera la función que como “legislador negativo” le corresponde a este Tribunal.
Tampoco puede servir para justificar una competencia ejecutiva estatal paralela a la de las Comunidades Autónomas en materia de educación superior el argumento del “ámbito supracomunitario”. Este argumento queda meramente esbozado en la Sentencia, que no acierta realmente a definir o al menos a orientar los criterios que podrían permitir clarificar en qué casos las actividades implicadas en el servicio público de la educación superior (la docencia, el estudio, la investigación) presentarían una dimensión supracomunitaria que justificara la asunción directa por el Estado de competencias ejecutivas sobre el servicio público de la educación superior y la creación de una universidad pública a iniciativa propia.
La Sentencia señala como ejemplos —¿o como argumentos?— a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP), creada en 1932, y a la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), creada en 1972. Al respecto debe subrayarse que el art. 4.1 b) LOU se impugna en conexión con la disposición adicional primera, únicamente en cuanto que reconoce al Estado una facultad de creación o de reconocimiento de nuevas universidades mediante ley de Cortes Generales, así como las consiguientes facultades ejecutivas del Estado sobre tales universidades, y nada se impugna en cuanto a las facultades que el Estado ejerce sobre la UIMP y la UNED. La conformidad constitucional de las facultades estatales sobre esas dos universidades no es objeto del presente proceso constitucional. Esas dos universidades no son “Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales” en el sentido del art. 4.1 b) LOU, sino que su propia habilitación legal reside en la LOU (en las disposiciones adicionales segunda y tercera de la LOU, respectivamente). Nótese de paso que la UIMP no es una universidad que desarrolle sus funciones en régimen de autonomía, sino estrictamente un “organismo autónomo adscrito al Ministerio competente” (disposición adicional tercera LOU). Por tanto, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 4.1 b) LOU en conexión con la disposición adicional primera no les afectaría. En cualquier caso, y esto es lo que debe subrayarse, no resulta admisible que la existencia de dos universidades creadas antes de la Constitución de 1978 deba servir como criterio interpretativo del alcance de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
No se puede sostener que el Estado ostente una competencia “paralela” a la asumida estatutariamente por las Comunidades Autónomas, aunque se arguya que aquella competencia tiene un alcance más restringido o más específico que la autonómica. No resulta compatible con el sistema de distribución de competencias establecido en el bloque de constitucionalidad defender una duplicidad de actividades como la que postula la Sentencia: ni desde dos títulos competenciales diferentes, ni desde el mismo título competencial atendiendo en este último supuesto al diferente alcance territorial de la actividad ejercida en un caso por el Estado y en otro por una Comunidad Autónoma. De aceptarse la tesis de la Sentencia, el Estado no sólo podría crear universidades públicas en cualquier parte del territorio, sino también centros de educación primaria y secundaria, algo que provocaría un claro rechazo jurídico pues supondría una profunda alteración de nuestro sistema de distribución de competencias.
Justamente en materia educativa la Constitución de 1931 preveía, de forma no exenta de controversia, un modelo de concurrencia competencial o de duplicidad en razón de la lengua de la enseñanza. En efecto, en el art. 50 de la Constitución de 1931, dedicado a la enseñanza en las lenguas respectivas de las regiones autónomas, se incluyó la siguiente previsión: “El Estado podrá mantener o crear en ellas instituciones docentes de todos los grados en el idioma oficial de la República”. Pues bien, es evidente que aquella posibilidad ha sido excluida implícitamente por la Constitución de 1978, tanto por razón de la lengua como de cualesquiera otras “especiales características” o “necesidades concretas” que el Estado tuviera a bien considerar o satisfacer.
Como argumento adicional, la Sentencia nos recuerda que “no todo el territorio nacional está integrado en Comunidades Autónomas”. Con ello parece sugerir que las universidades públicas “de especiales características o de ámbito supracomunitario” que creara el Estado tendrían que radicarse exclusivamente en Ceuta y Melilla. Esa interpretación no se puede compartir, por la simple razón de que es obvio que los redactores del precepto legal enjuiciado no estaban pensando en Ceuta y Melilla: ¿de qué Comunidad Autónoma iba a recabarse el acuerdo favorable a la creación o reconocimiento de una universidad en Ceuta o Melilla? Por otra parte, esa limitación territorial de las facultades estatales controvertidas a Ceuta y Melilla es contradictoria con la amplitud con la que la Sentencia parece configurar la facultad estatal de creación de universidades públicas. Para ser coherente con ese particular argumento, la Sentencia debería haber incluido y llevado al fallo una interpretación conforme del precepto aludiendo a Ceuta y Melilla, y haber concluido que el precepto no resulta de aplicación en la Comunidad Autónoma recurrente.
En último lugar pero no menos importante, si el Estado tiene realmente competencia para crear nuevas universidades públicas, ¿por qué el art. 4.1 b) LOU subordina dicha competencia al “acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse”? Solo hay dos posibilidades lógicas: que el Estado sea competente o que no lo sea. Si el Estado es competente tal como defiende la Sentencia, resulta evidente que el Estado no necesita el acuerdo de los gobiernos autonómicos para ejercer una competencia propia. Por tanto, el precepto no podría ser entendido “en el sentido de que la posición de las Comunidades Autónomas sea vinculante para el Estado”, pues tal entendimiento “supondría un condicionamiento constitucionalmente inadmisible de la competencia estatal” (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 10). Y si el Estado no es competente sino las Comunidades Autónomas, la referencia al necesario acuerdo de la Comunidad Autónoma no puede convalidar o sanar la invasión competencial que resulta del precepto legal enjuiciado, pues el establecimiento de normas de control sobre el ejercicio autonómico de las competencias ejecutivas debe considerarse un control exorbitante que invade la autonomía política de las Comunidades Autónomas (STC 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 5).
Por todo ello, creo que debería haberse declarado la inconstitucionalidad del art. 4.1 b) LOU, así como del inciso “en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4” de la disposición adicional primera.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1671-2002.
No obstante lo anterior, la discrepancia con la Sentencia de la mayoría, que explica el presente Voto particular, se centra en la forma de resolver la disputa competencial trabada en el proceso respecto al primer párrafo del apartado segundo de la disposición adicional cuarta LOU. Lo cuestionado en el proceso era, literalmente, lo siguiente: “Las Universidades establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia católica con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, quedarán sometidas a lo previsto por esta Ley para las Universidades privadas, a excepción de la necesidad de Ley de reconocimiento”. Lo discutido por la Comunidad Autónoma recurrente era, en esencia, que eximir a las universidades de la Iglesia católica de la necesidad de reconocimiento mediante norma legal, aplicable a las restantes universidades privadas, vulneraba sus competencias en materia de universidades. Competencias reconocidas ahora en el art. 53 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, norma que, conforme a nuestra consolidada doctrina del ius superveniens, resultaba aplicable para la resolución de la controversia.
No ofrece duda que la materia objeto de regulación es la enseñanza superior o universitaria. En esta materia el Estado tiene atribuida, ex art. 149.1.30 CE la competencia para dictar “normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”. Competencia que ha de ponerse en relación con aquella que, con el calificativo de compartida, se asume por la Comunidad Autónoma en el art. 53.2 a) de su Estatuto de Autonomía relativa a “La regulación de los requisitos para la creación y el reconocimiento de universidades…”. Planteado el problema competencial en estos términos, lo que había de resolverse, entonces, es si el precepto cuestionado había ido más allá de lo que, al amparo del art. 149.1.30 CE, podía considerarse básico en el ámbito de la enseñanza universitaria, con la consiguiente invasión de la competencia que el art. 53.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma. O, dicho en los términos de la Sentencia, cuál es la justificación de la inclusión de una previsión como la enjuiciada en “la regulación del marco jurídico en que deben adoptarse las decisiones autonómicas de creación y reconocimiento de las universidades”. Previsión que, en mi opinión, supone la creación en materia universitaria de un tertium genus, de tal manera que junto a las universidades públicas y privadas aparece una tercera categoría de universidades, las de la Iglesia católica, que no tienen por qué someterse al régimen general previsto para la creación de universidades en España.
Para desestimar la queja formulada o, si se quiere, buscar esa justificación, la Sentencia de la mayoría parte de dos afirmaciones, que no puedo sino compartir. La primera es que “La ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador” y la segunda es que “la exigencia o no de una ley singular de reconocimiento de estas características, con carácter previo a la autorización administrativa que, en todo caso, corresponde a las Comunidades Autónomas, es una opción de política legislativa que no corresponde a este Tribunal enjuiciar salvo en aquello que pueda vulnerar las competencias autonómicas.”
Estimo, en primer lugar, que, pese a que la Sentencia lo niega, es evidente que se ha producido una afectación a la competencia autonómica de reconocimiento de las universidades privadas. No se olvide que la lesión competencial, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 6/2012, de 18 de enero, FJ 3 y doctrina allí citada), no viene dada únicamente, como parece dar a entender la Sentencia de la mayoría, por los casos en los que el Estado asume como propia una competencia ajena despojando de ella a su titular, sino también por aquellos otros supuestos en los que se pretende la anulación de la disposición controvertida porque, sin asumir la competencia, ha menoscabado las que corresponden al ente que promueve el proceso, que es, cabalmente, lo que se ha denunciado aquí. Como ya avance, tampoco me parece argumento para descartar la vulneración de las competencias autonómicas en materia de reconocimiento de cualesquiera universidades privadas, el que la Comunidad Autónoma sea titular de otra competencia distinta, la de autorizar el comienzo de las actividades de las universidades (art. 4.4 LOU). Competencia, por cierto, contemplada en un precepto estatutario distinto [art. 53.1 b)] y cuyo ejercicio requiere, en los términos de la propia norma estatal (art. 4.4, primer párrafo, en relación con el último inciso del art. 4.5 LOU) que la Comunidad Autónoma compruebe no sólo los requisitos derivados de las normas básicas (en este caso la propia LOU y el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios), sino también el cumplimiento de los previstos en la ley de reconocimiento. Paradójicamente el argumento utilizado por la Sentencia de la mayoría hace todavía más patente la vulneración competencial que se denunciaba en el proceso, pues la merma de competencias no afecta solamente a la competencia autonómica de reconocimiento de las universidades privadas, directamente reducida en su ámbito por la decisión estatal, sino también a otra distinta, pues las potestades autonómicas de autorización quedan así privadas de uno de los elementos a partir de los cuales deben ejercerse. No se olvide que, a estos efectos, el reconocimiento es, en el diseño de la LOU, uno de los instrumentos de los que el poder público dispone para velar para que toda universidad reúna las condiciones necesarias para llevar a cabo “el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio”, al que alude el art. 1 LOU.
Señaladas las razones por las que no comparto la concisa argumentación de la Sentencia de la mayoría, estimo que el precepto cuestionado debió ser declarado contrario al orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por tanto, inconstitucional y nulo. En mi opinión, el problema de la fundamentación de la Sentencia es que no se responde a lo que en realidad se plantea, la posibilidad de que la norma básica establezca diferencias en función del destinatario de la norma. En realidad, la norma enjuiciada es una excepción a una regla general, la del reconocimiento de las universidades privadas, fijada en atención a la persona de su fundador. Esto es, se considera básico ex art. 149.1.30 CE, lo que, en cuanto tal excepción, limita la asunción autonómica de las facultades aquí controvertidas, sin que se proporcione razón alguna que justifique que las universidades “establecidas o que se establezcan en España por la Iglesia católica con posterioridad al Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales” queden exoneradas de la obligación de reconocimiento que pesa sobre las restantes y de la correlativa competencia autonómica que dicho reconocimiento implica.
Frente a ello estimo que la aplicación de doctrina anterior de este Tribunal hubiera permitido resolver este debate competencial, estimando la vulneración denunciada. Así, la STC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, estableció un criterio que, aplicado también por las SSTC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 3; 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 3; y 151/2011, de 19 de septiembre, FJ 5, puede ser trasladado sin dificultad al presente caso. Al igual que allí, se trata de un supuesto en el que nos hallamos ante una competencia estatal básica a partir de la que pretende construirse un régimen especial en atención a la condición de un determinado sujeto. Así, en la primera de las Sentencias citadas examinamos la competencia estatal para establecer un régimen diferenciado respecto de las cajas de ahorros que hubieran sido fundadas por la Iglesia católica, pretensión respecto a la cual concluimos que “es preciso declarar que la Comunidad Autónoma de Andalucía es la competente en materia de organización interna de las cajas de ahorro fundadas por la Iglesia católica que tengan su domicilio en Andalucía, competencia que es la misma que tiene respecto de las demás cajas de ahorros, y siempre sometida, claro está, a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre dicha materia. Así se dispondrá en el fallo”. Fallo en el que establecimos que “Las competencias sobre la organización interna de las cajas de ahorros fundadas por la Iglesia católica con domicilio en Andalucía que tengan su sede en Andalucía pertenecen, al igual que respecto de las demás cajas de ahorros, a dicha Comunidad Autónoma, siempre con sumisión a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre la materia.”. Es patente, entonces, que nuestra doctrina ya había descartado la posibilidad de que las normas básicas establecieran excepciones subjetivas, con la consiguiente limitación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución, ya que, antes al contrario, había destacado la identidad de la competencia autonómica en relación con todos los potenciales destinatarios de su ejercicio.
Finalmente, aunque la Sentencia de la mayoría no lo menciona, esa exención contraria al orden competencial no podría fundamentarse, a mi entender, en lo dispuesto el acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre enseñanza y asuntos culturales, que se menciona en la propia disposición adicional cuarta LOU. Dicho acuerdo establece en su art. X.1 que “Las universidades, colegios universitarios, escuelas universitarias y otros centros universitarios que se establezcan por la Iglesia católica se acomodarán a la legislación que se promulgue con carácter general, en cuanto al modo de ejercer sus actividades”. En primer lugar porque es posible interpretar que la transcrita previsión del acuerdo con la Santa Sede no excluye la necesidad del reconocimiento, pues remite a la legislación general, que exige dicho reconocimiento para las universidades privadas en los arts. 4 y 5 LOU, de modo que, en realidad, la excepción la ha establecido la LOU, o lo que es lo mismo, el legislador básico, y no los citados acuerdos. En segundo lugar, la posibilidad de que los acuerdos entre el Estado español y la Santa Sede pudieran desplazar el orden interno de distribución de competencias ya fue descartado, en relación con el acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos jurídicos de 3 de enero de 1979 y la distribución de competencias en materia de cajas de ahorro, en la citada STC 118/2011, FJ 10, en la que se establecimos que “Son, en consecuencia, (STC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2 in fine) las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a las controversias planteadas en torno a las atribuciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de suerte que la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria.”
STSJ Canarias , 14 de Enero de 2003
ATC 66/2011, 6 de Junio de 2011