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Timestamp: 2019-07-19 20:37:56+00:00
Document Index: 134961893

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 77', 'art. 32', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 32', 'art. 122']

Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia II sentenza n. 1306 depositata il 4 novembre 2017 - Il Commissario di gara che ha approvato gli atti di gara non costituisce un’operazione di natura meramente formale ma integra proprio una "funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta" - Studio Cerbone
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia II sentenza n. 1306 depositata il 4 novembre 2017 – Il Commissario di gara che ha approvato gli atti di gara non costituisce un’operazione di natura meramente formale ma integra proprio una “funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta”
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Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia II sentenza n. 1306 depositata il 4 novembre 2017
N. 01306/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00420/2017 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 420 del 2017, proposto da:
Cooperativa Sociale EA S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Enoch, Alessandra Blasi, Giovanni Onofri, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Onofri in Brescia, via Ferramola 14;
Comune di Sarezzo e Centrale Unica di Committenza della Valle Trompia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato Domenico Bezzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Diaz 13/C;
Consorzio Cooperative K Coop. Soc. a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Martinez, Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Psaro in Brescia, via Marsala N. 14;
– della Determinazione Dirigenziale n. 168 del 29.03.2017, con la quale il Responsabile dell’Area dei Servizi alla Persona del Comune di Sarezzo (Dott. Giuseppe R.) ha disposto l’aggiudicazione nei confronti del Consorzio di Cooperative K C.S.R.L. della gara per l’affidamento di servizi assistenziali diversi presso la RSA “Madre Teresa di Calcutta” di Sarezzo per il periodo dal 01.04.2017 al 31.12.2019, con eventuale rinnovo per il periodo dal 01.01.2020 al 30.09.2022;
di ogni altro atto alla stessa presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi in particolare:
– i verbali di gara n. 1 (Busta amministrativa), n. 2 (Busta tecnica) e n. 3 (Busta economica) della Centrale Unica di Committenza della Valle Trompia;
– la Determinazione Dirigenziale n. 68 del 24.03.2017 con la quale il Responsabile dell’Area – Gestione Territorio della Comunità Montana di Valle Trompia ha approvato i suddetti verbali di gara e formulato proposta di aggiudicazione dell’appalto in favore del Consorzio di Cooperative K C.S.R.L.;
– la Determinazione Dirigenziale n. 33 del 6.03.2017 con la quale il Responsabile dell’Area – Gestione Territorio della Comunità Montana di Valle Trompia ha nominato la Commissione giudicatrice della gara in oggetto;
– la nota della C.M. Valle Trompia n. prot. 3358 del 21.04.2017 di diniego parziale all’accesso alla documentazione di gara proposto dalla Cooperativa EA;
nonché, in quanto occorra,
– la Determinazione Dirigenziale n. 40 del 13.03.2017 con la quale il Responsabile dell’Area – Gestione Territorio della Comunità Montana di Valle Trompia ha approvato il verbale di valutazione della busta amministrativa;
– gli eventuali ulteriori provvedimenti con i quali il Comune di Sarezzo ha disposto l’affidamento immediato dei servizi di cui si tratta al Consorzio di Cooperative K C.S.R.L.;
– dell’eventuale contratto d’appalto se stipulato tra le parti;
– delle Amministrazioni resistenti – in solido tra loro ovvero in relazione alle diverse quote di responsabilità che verranno accertate in capo a ciascuna in corso di causa – al risarcimento in forma specifica ovvero per equivalente di tutti i danni ingiusti subiti dalla ricorrente in conseguenza e per effetto degli illegittimi provvedimenti adottati e degli illegittimi ed ingiusti comportamenti posti in essere e mantenuti nella vicenda per cui è causa.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Sarezzo e di Centrale Unica di Committenza della Valle Trompia e di Orzio Cooperative K Coop. Soc. A R.L.,;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2017 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con bando di gara del 17.1.2017, allegato alla determinazione n. 2 di pari data, la Centrale Unica di Committenza della Comunità Montana di Valle Trompia (di seguito solo “Comunità”) indiceva, per conto del Comune di Sarezzo (indicato nel bando quale Amministrazione aggiudicatrice), la gara per “l’Affidamento servizi assistenziali diversi presso la RSA “Madre Teresa di Calcutta” nel Comune di Sarezzo per il periodo dal 01/04/2017 al 31/12/2019 con possibilità di rinnovo dal m01/01/2020 al 30/09/2022”, mediante procedura aperta, da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 95 del D.Lgs n. 50/2016, per un importo complessivo della procedura pari ad euro 5.737.421,82.
Con determinazione n. 33 del 6.3.2017 del Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità, era nominata la Commissione giudicatrice composta dall’arch. Fabrizio Veronesi (Presidente), dal dott. Giuseppe R. e dalla dott.ssa Sara Peli.
All’esito delle operazioni di gara era redatta la graduatoria provvisoria che vedeva collocato al primo posto il Consorzio Cooperative K Coop soc. a r.l. (di seguito solo “Consorzio K”), con un punteggio totale di 86,19 ed al secondo posto la Cooperativa EA soc. coop a r.l. (di seguito solo “Eurotrend”), con il punteggio di 81,60.
Con determinazione n. 68 del 24.3.2017, il Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità approvava i verbali di gara e con determinazione n. 168 del 29.3.2017, il Comune di Sarezzo disponeva l’aggiudicazione definitiva della gara in favore del Consorzio K.
Avverso l’aggiudicazione e gli ulteriori atti di gara meglio indicati in epigrafe, insorgeva Eurotrend che formulava, in sintesi, i seguenti motivi di ricorso: 1) illegittimamente la Commissione di gara sarebbe risultata sempre diversamente composta nelle varie fasi della procedura, in particolare di apertura delle buste contenenti la documentazione amministrativa, di soccorso istruttorio, di apertura delle buste contenenti le offerte tecniche, di esame delle offerte tecniche, di apertura e valutazione delle offerte economiche; sotto altro profilo, tutti i membri della commissione giudicatrice, in violazione dell’art. 77 del D. Lgs n. 50/2016, avrebbero ricoperto incarichi o svolto funzioni relativi al contratto di cui si tratta: in particolare, l’arch. Veronesi, quale funzionario della Comunità, sarebbe competente ad approvare i verbali di gara, il dott. R., funzionario comunale, sarebbe deputato all’aggiudicazione definitiva (e, quale direttore amministrativo, avrebbe quantomeno partecipato alla stesura della documentazione di gara e del relativo Capitolato Speciale d’Appalto); lo stesso dott. R. risultava espressamente indicato dal bando di gara quale “direttore dell’esecuzione del Contratto”; infine, la Commissione sarebbe illegittimamente composta anche per la presenza della dott.sa Peli, gerarchicamente subordinata al dott. R. nell’ambito dell’organizzazione dell’Amministrazione comunale, e come tale non libera di svolgere in autonomia la propria valutazione; 2) carenza dei verbali di gara e, in particolare, di quello relativo alle valutazioni delle offerte tecniche, nel quale non sarebbero stati indicati gli elementi essenziali e minimali, quali durata delle sedute, plenum o meno della Commissione, attività svolta in ciascuna seduta, tempo dedicato alla valutazione delle singole offerte; sotto distinto profilo, inattendibilità (e conseguente illegittimità) delle valutazioni effettuate dai commissari, i quali assegnavano la medesima valutazione discrezionale per ciascuno e per tutti i 31 sub-elementi di tutte le 9 offerte pervenute; 3) illegittimità della condotta del Comune di Sarezzo per mancato rispetto dei termini di c.d. “stand still”, considerato che l’aggiudicazione era intervenuta il 29.3.2017 e l’avvio del servizio l’1.4.2017, in mancanza delle specifiche condizioni previste dall’art. 32 del D. Lgs n. 50/2016, violazione comportante la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e comunque rilevante in relazione alla domanda risarcitoria; in ogni caso, vi sarebbe disparità di trattamento nell’assegnazione del punteggio atteso che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria presenterebbe carenze non riscontrabili in quella della ricorrente, la quale pur essendo più completa aveva però ottenuto un punteggio ben peggiore.
La ricorrente evidenziava, altresì, la condotta ostruzionistica dell’Amministrazione in relazione alla domanda di accesso agli atti dalla medesima presentata e formulava istanza cautelare e domanda risarcitoria sia in forma specifica, mediante assegnazione dell’appalto, che per equivalente, nonché domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato.
Resisteva in giudizio il Comune di Sarezzo, il quale eccepiva la tardività dell’impugnazione dell’atto di nomina della Commissione giudicatrice; nel merito, contestava le censure avversarie, evidenziando la diversità tra commissione giudicatrice (mai modificata nella sua composizione) e seggio di gara (la cui modifica sarebbe irrilevante), la regolarità e completezza della verbalizzazione delle sedute di gara così come la legittimità dell’assegnazione dei punteggi da parte dei commissari, evidentemente preceduta da una valutazione congiunta e, in relazione alla lamentata violazione dello stand still, la mancata stipulazione, allo stato, del contratto; in relazione alla posizione del dott. R., il Comune evidenziava che in caso di ritenuta incompatibilità, lo stesso avrebbe potuto essere sostituito nel ruolo di direttore dell’esecuzione del contratto.
Il Comune concludeva, quindi, per il rigetto del ricorso.
Anche il controinteressato Consorzio K resisteva in giudizio, contestando le censure avversarie e chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n. 246, assunta alla Camera di Consiglio del 17 maggio 2017, era respinta, con le precisazioni ivi formulate, l’istanza di sospensione cautelare.
In vista dell’udienza di discussione, le parti depositavano memorie difensive e di replica con le quali ulteriormente precisavano le rispettive argomentazioni.
In particolare, parte ricorrente meglio specificava ulteriori profili di incompatibilità dei membri della Commissione giudicatrice; il Comune resistente precisava che, medio tempore, il contratto era stato stipulato il 5.6.2017, nel rispetto dello stand still period ed evidenziava che era intervenuta la sostituzione del direttore dell’esecuzione del contratto (dott.ssa Laura Cortese in sostituzione del dott. R.); il Consorzio controinteressato eccepiva l’inammissibilità e la tardività di censure nuove (in particolare in riferimento ai profili di incompatibilità del Presidente della Commissione giudicatrice) formulate solamente con la memoria difensiva da ultimo depositata dalla ricorrente.
Alla Pubblica Udienza del 21 settembre 2017, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni di tardività e inammissibilità sollevate dal Comune di Sarezzo e dal Consorzio controinteressato.
Infondata è l’eccezione di tardività dell’impugnazione dell’atto di nomina della Commissione giudicatrice.
Invero, l’onere di immediata impugnazione riguarda atti immediatamente lesivi, quali clausole del bando che impediscono la partecipazione alla procedura di gara o impongono oneri spropositati ed irragionevoli, laddove l’atto di nomina della Commissione giudicatrice –di cui si contesta la legittimità della composizione – non riveste tali caratteristiche ed è impugnabile unitamente all’aggiudicazione della gara.
Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità/tardività formulata dal Consorzio K e relativa alle censure inerenti alla composizione della Commissione giudicatrice, in particolare con riferimento al Presidente della medesima: nel ricorso introduttivo, infatti, la ricorrente ha censurato la composizione della Commissione giudicatrice con riferimento a tutti i tre membri, lamentando, in particolare, in relazione al Presidente arch. Veronesi lo svolgimento di incarichi tecnici o amministrativi relativi al contratto in oggetto, con compiti di approvazione dei risultati della gara, quale l’approvazione dei verbali della stessa (ricorso pag. 20); nella memoria difensiva depositata per l’udienza di discussione, parte ricorrente ha meglio specificato e maggiormente circostanziato una censura già formulata nell’atto introduttivo del giudizio.
Passando al merito, il Collegio, a seguito di un maggior approfondimento, ritiene di parzialmente discostarsi da quanto concluso in sede di delibazione sommaria con la ricordata ordinanza cautelare n. 246/2017.
Invero, il primo motivo di ricorso è parzialmente fondato, nei termini di seguito indicati.
Come già evidenziato nella pronuncia cautelare, non merita accoglimento la censura relativa alla asserita modificazione della composizione della Commissione giudicatrice nelle varie fasi della procedura.
Per quanto i verbali di gara siano stati effettivamente redatti, in alcune parti, in modo generico, poco chiaro ed approssimativo, dagli stessi è possibile dedurre che la valutazione delle offerte tecniche –e, quindi, il momento in cui viene esercitata la discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione – è stata effettuata dalla Commissione giudicatrice nella composizione di cui alla determinazione n. 33 del 6.3.2017 (Veronesi, R., Peli), mentre le operazioni nelle quali non vi è stata valutazione discrezionale sono state compiute da un seggio di gara (organo diverso dalla Commissione e che può essere costituito anche dal solo RUP) che, in effetti, ha subito modificazioni nelle diverse sedute che hanno scandito il corso della procedura di gara, modificazioni che però non inficiano, in termini di legittimità, il procedimento medesimo, stante le funzioni assegnate al seggio di gara: questo, invero, ha provveduto, in seduta pubblica, alla verifica della regolarità e all’apertura dei plichi pervenuti, disponendo il soccorso istruttorio ove necessario e concludendo la fase amministrativa con individuazione degli operatori economici ammessi (verbale n. 1 del 10.3.2017 di “apertura buste amministrative”); successivamente (verbale n. 3 del 23.3.2017), sempre in seduta pubblica, ha provveduto a dare lettura del verbale relativo alla valutazione delle offerte tecniche, a disporre l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche ed a sommare i punteggi di queste a quelli assegnati per le offerte tecniche, redigendo la relativa graduatoria. Giova sottolineare che l’attribuzione del punteggio relativo all’offerta economica è avvenuto in base ad un criterio matematico che esclude valutazioni discrezionali.
Dal verbale n. 2 del 21.3.2017 – per quanto, come già evidenziato, sia stato redatto in maniera deficitaria, senza precisa distinzione delle diverse fasi in esso rappresentate – è dato dedurre, in considerazione delle sottoscrizioni ivi apposte ed in mancanza di elementi in senso contrario, che la Commissione che ha eseguito la valutazione delle offerte tecniche in seduta riservata sia stata quella di cui alla determinazione n. 33/2017.
Sotto questo primo aspetto, dunque, le censure di parte ricorrente non possono trovare favorevole considerazione.
Di contro, risultano fondate le censure relative alla composizione della Commissione giudicatrice, in relazione alla previsione di cui all’art. 77, comma 4, del D.Lgs n. 50/2016.
E’ opportuno ricordare che, per quanto interessa in questa sede, il suddetto comma 4 dell’art. 77 dispone che “I commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta.”
Come noto, tale previsione normativa mira a prevenire il pericolo di possibili interferenze derivanti dalla partecipazione alle Commissioni giudicatrici di soggetti (progettisti, dirigenti che hanno emanato atti del procedimento di gara o che comunque hanno partecipato alla loro elaborazione) che siano intervenuti a diverso titolo, ma in modo significativo, nella predisposizione degli atti di gara, in funzione di garanzia del diritto delle parti a una decisione amministrativa adottata da un organo terzo e imparziale e raggiunta mediante valutazioni il più possibile oggettive e cioè non influenzate dalle scelte che l’hanno preceduta (su tali principi, per una disamina completa, Consiglio di Stato, A.P. n. 13/2013).
A fronte di tale previsione normativa, nella gara in esame si rileva che: -con determinazione n. 2 del 17.1.2017, il Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità Montana di Valle Trompia (Centrale Unica di Committenza, indicata nel bando di gara come Stazione Appaltante) arch. Fabrizio Veronesi ha approvato l’indizione della gara in oggetto, con il relativo criterio di aggiudicazione, il bando integrale ed i relativi allegati (tra cui il Capitolato Speciale d’Appalto, gli elaborati di progetto e i modelli di istanza, di presentazione offerta tecnica ed economica); -come ricordato in precedenza, con successiva determinazione n. 33 del 6.3.2017, assunta sempre dal Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità arch. Fabrizio Veronesi, è stata nominata la Commissione giudicatrice nelle persone dello stesso arch. Veronesi (presidente), del dott. Giuseppe R. e della dott.ssa Sara Peli; – con determinazione n. 68 del 24.3.2017, il Responsabile dell’Area Gestione e Territorio della Comunità arch. Fabrizio Veronesi ha approvato tutti i verbali di gara ed ha formulato la proposta di aggiudicazione; -con determinazione n. 168 del 29.3.2017, il Responsabile dell’Area Servizi alla Persona del Comune di Sarezzo dott. Giuseppe R. ha disposto l’aggiudicazione definitiva della gara al Consorzio K, con contestuale impegno di spesa.
Dunque, in estrema sintesi, l’arch. Veronesi, in qualità di Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità Montana di Valle Trompia, ha indetto la gara ed approvato il bando e gli atti ad esso allegati, ha nominato la Commissione giudicatrice, indicando se stesso quale Presidente, ha approvato –sempre nella qualità di Responsabile dell’Area Gestione Territorio della Comunità, come emerge dall’atto medesimo, e non certo quale Presidente della Commissione giudicatrice – tutti i verbali di gara; il dott. Giuseppe R., nominato membro della Commissione giudicatrice, ha approvato l’aggiudicazione definitiva della gara in qualità di Responsabile dell’Area Servizi alla Persona del Comune di Sarezzo.
Ebbene, alla luce di tali atti, risulta fondata la censura relativa alla violazione del ricordato art. 77, comma 4, del D.Lgs n. 50/2016, atteso che appare evidente che l’aver approvato gli atti di gara non costituisce un’operazione di natura meramente formale ma implica, necessariamente, un’analisi degli stessi, una positiva valutazione e – attraverso la formalizzazione – una piena condivisione. Ne deriva che l’approvazione degli atti di gara integra proprio una “funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta” (in tal senso TAR Puglia, Lecce, sez. II, 27 giugno 2016, n. 1040) il cui svolgimento è precluso ai componenti la Commissione giudicatrice.
Sotto distinto profilo, anche la posizione del dott. R. appare censurabile per una ulteriore e specifica ragione.
Come lamentato in ricorso, il dott. Giuseppe R. – membro della Commissione giudicatrice – era stato indicato nel bando di gara quale “Direttore dell’esecuzione del Contratto”. Ebbene, l’avvenuta sostituzione del dott. R. in tale funzione con altro soggetto –effettuata dopo la notificazione del ricorso – non pare incidere sulla posizione del medesimo nell’ambito della Commissione giudicatrice, atteso che al momento dell’effettuazione delle valutazioni delle offerte tecniche, il dott. R. risultava a tutti gli effetti indicato quale direttore dell’esecuzione del contratto, situazione che, come tale, appare ricadere nello spettro applicativo del comma 4 dell’art. 77 più volte citato, che tende ad evitare che la scelta dell’operatore economico possa essere anche solo potenzialmente influenzata.
In definitiva, sotto gli esposti profili, le censure di parte ricorrente appaiono fondate e vanno, pertanto, accolte, con conseguente annullamento dell’atto di nomina della Commissione giudicatrice e di tutti gli atti successivi, ivi compresa l’aggiudicazione definitiva.
Sono, invece, infondati il secondo ed il terzo motivo di ricorso.
Quanto alla verbalizzazione, si è già detto che la stessa, in taluni casi, non appare effettuata in modo chiaro e preciso, ma non risulta inficiata dalle censure di parte ricorrente, essendo comunque indicati gli elementi essenziali. Del pari, l’attribuzione di identici punteggi da parte di tutti i membri della Commissione giudicatrice non costituisce di per sé sola ed in mancanza di concreti elementi di segno opposto, indice di illegittimità della valutazione, né ha pregio alcuno l’asserita migliore qualità dell’offerta della ricorrente rispetto a quella del Consorzio K, risolvendosi la censura in una mera valutazione del tutto personale.
Infine, nemmeno fondata è la censura, di cui al terzo motivo di ricorso, di violazione dei termini previsti dall’art. 32 del D.Lgs n. 50/2016, in relazione alla data stipulazione del contratto, per come precisato dal Comune resistente e non specificatamente contestato dalla ricorrente.
In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto nei termini sopra precisati, con conseguente annullamento dell’atto di nomina della Commissione giudicatrice e di tutti gli atti della procedura successivi a tale segmento procedurale, ivi compresa l’aggiudicazione definitiva. L’Amministrazione potrà disporre la rinnovazione della procedura a decorrere dall’indicato segmento procedurale (Consiglio di Stato, A.P. n. 13/2013).
Va, altresì, dichiarata l’inefficacia, ex art. 122 CPA, del contratto medio tempore stipulato tra il Comune di Sarezzo e il Consorzio di Cooperative K C.S.R.L., decorsi 30 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza.
Non può, invece, trovare accoglimento la domanda di risarcimento danni formulata dalla ricorrente, sia in forma specifica che per equivalente, non essendo, allo stato, accertata la fondatezza della pretesa sostanziale dalla medesima vantata e residuando in capo all’Amministrazione poteri amministrativi non ancora esercitati, atteso che l’accoglimento del ricorso rende necessaria una ulteriore attività procedimentale dell’Amministrazione (la rinnovazione della procedura, che costituisce il vero ristoro per la parte ricorrente) per individuare l’aggiudicatario della procedura di gara in questione (Consiglio di Stato, sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4585).
Le spese di causa, considerata la parziale fondatezza del ricorso nei termini sopra esposti, possono essere interamente compensate tra le parti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati come da motivazione.