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Timestamp: 2017-04-23 19:49:58+00:00
Document Index: 160009388

Matched Legal Cases: ['art. 138', 'art. 138', 'art. 34', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art 138', 'art. 12', 'art. 114', 'art. 23', 'art. 92', 'art. 116']

Brevi note introduttive ad un dibattito sul disegno di legge costituzionale AS nr. 2544 - Dibattiti - Associazione Italiana dei Costituzionalisti
Brevi note introduttive ad un dibattito sul disegno di legge costituzionale AS nr. 2544, approvato dalla I Commissione del Senato
(Straordinario di Giustizia costituzionale nell’Università degli Studi di Teramo) 1. Premessa.
Mai, come negli ultimi dieci/dodici anni sembra aver acquisito rinnovato valore la famosa affermazione resa dal procuratore di Stato von Kirschmann nella sua conferenza sulla Mancanza di valore scientifico della giurisprudenza ed in base alla quale sarebbe sufficiente un tratto di penna del legislatore per far cadere interi scaffali di una biblioteca. In effetti, il numero di interventi di legislazione costituzionale, direttamente incidenti sul testo della Carta fondamentale repubblicana, sono stati più numerosi, e talora molto più ampi, di quanto non fosse avvenuto in precedenza. Di qui l’ineluttabilità, per il costituzionalista, di costruire edifici su basi positive sempre meno stabili.
D’altra parte, a ben vedere, non sulla sola esegesi dei testi può fondarsi l’osservazione scientifica dei fenomeni istituzionali (dal che, peraltro, discende un notevole ridimensionamento dell’affermazione di von Kirschmann dianzi citata), ma occorre, come per tutti i fenomeni giuridici, aver riguardo alla complessiva esperienza che dà loro origine e che (anche) sulla loro base si dipana.
Solo partendo da queste considerazioni, ci sembra utile esaminare l’ennesimo disegno di legge di revisione della parte seconda della Costituzione repubblicana apparso nel breve torno di tempo che ci separa dalle elezioni del 2001, giacché se aderissimo ad una diversa visione metodologica, ci sembrerebbe di scrivere – per così dire – sulla sabbia…
Per vero, siamo già alla terza proposta di legge di revisione costituzionale predisposta dal Governo, in questa legislatura (la prima, quella sulla devolution, già approvata da entrambi i rami del Parlamento, è stata abbandonata – salvo essere, in qualche modo, recuperata nel disegno di legge attualmente all’esame del Senato –; la seconda, approvata dal Consiglio dei Ministri, non è stata mai formalmente presentata alle Camere); il che potrebbe dimostrare, più che una volontà governativa di compattare la propria maggioranza intorno ad un indirizzo unitario e coerente di politica istituzionale, l’estrema difficoltà di individuarlo da parte dell’attuale coalizione di governo.
Ma se Sparta piange, Atene non ride, e nell’anno appena trascorso, abbiamo potuto leggere almeno tre distinte ipotesi di premierato (ben più convincenti, a dire il vero di quella contenuta nel disegno di legge n. 2544), proposte dall’opposizione, sintomo, anche qui, dell’estrema incertezza e diversità di intenti presente in tutte le forze politiche con riferimento (anche) alle prospettive di revisione costituzionale.
2. La revisione più urgente
Questa incertezza (che potrebbe essere anche considerata disinvoltura) nel predisporre e perseguire indirizzi di revisione costituzionale può dar luogo ad una prima, e più generale considerazione, che si pone, qui, problematicamente: la riforma più urgente è quella dell’art. 138 Cost. Non sarà il caso, cioè, di rivedere la maggioranza con la quale pervenire alla revisione delle disposizioni costituzionali?
E non sarebbe il caso, questa riforma, di farla prima di tutte le altre, per creare lo strumento istituzionale più idoneo, dopo l’introduzione dell’attuale sistema elettorale, ad approvare le regole fondamentali del nostro sistema costituzionale?
Il disegno di legge n. 2254, in realtà, mira anche modificare l’art. 138, ma la proposta appare davvero inadeguata e testimonia della volontà di accentuazione maggioritaria degli aspetti fondamentali della nostra democrazia che caratterizza varie parti del testo. L’art. 34 del disegno di legge recita “all’art. 138 della Costituzione il terzo comma è abrogato”: si vuole abrogare la previsione in base alla quale se, nei due rami del Parlamento, si raggiunge la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti, in seconda lettura, la legge di revisione può essere promulgata, pubblicata ed entrare in vigore senza che sia possibile una pronuncia del corpo elettorale. In questo modo, si introduce l’esclusività dell’approvazione a maggioranza (assoluta) delle riforme costituzionali, e si abbandona del tutto la prospettiva di ricerca del più ampio consenso parlamentare possibile per la creazione delle nuove “regole del giuoco”. Se c’è una maggioranza da abolire è proprio quella assoluta (nei cui riguardi, peraltro, si erano rivolti strali polemici dopo l’approvazione della l. cost. n. 3 del 2001). Mantenendo la proposta così com’è, si rafforza l’unico vero fattore che rende rigida la nostra Costituzione: il pluripartitismo delle maggioranze parlamentari.
L’intento manifestato nella relazione accompagnatoria a proposito della proposta di abolizione del terzo comma dell’art. 138 Cost. è stato il seguente: “con questa modificazione sarà sempre e comunque possibile il ricorso alla volontà popolare, in chiave confermativa, sui progetti di riforma della costituzione”. La citata abrogazione appare insufficiente ad assicurare lo scopo che si prefiggono gli autori del progetto (possibile che non abbiano considerato che il referendum ex art. 138, secondo comma, non si svolge “sempre e comunque”, ma solo se vi sia la richiesta dei soggetti ivi indicati?).
Altra motivazione è stata addotta affermando che “con il sistema maggioritario … può avvenire che la maggioranza di indirizzo possa disporre di quorum parlamentari cospicui, potendo perfino modificare la Costituzione senza rendere possibile il ricorso al giudizio degli elettori”. Ma a parte che la possibilità del giudizio degli elettori, come si diceva prima rimane comunque aleatoria, semmai sarebbe stato il caso di innalzare entrambe le maggioranze previste nell’art 138, non eliminare quella più alta.
Il passaggio in commissione non è servito a modificare questa previsione, è auspicabile che nelle successive tappe dell’iter vi sia un’attenta riconsiderazione della questione.
Sottolineato quello che a noi sembra un problema cruciale, tale da condizionare fortemente il giudizio sull’intera operazione di revisione e da porre i presupposti per una ulteriore disponibilità del testo da parte delle future maggioranze, ridimensionando il principio di rigidità per come accolto dalla Carta del ’47, ci soffermeremo ora su alcuni aspetti che non ci sembra consentito valutare positivamente. Dato il carattere di questo scritto, si riferiranno sinteticamente, per punti, quelli che a noi sembrano i limiti maggiori del testo anche a seguito dell’esame della prima commissione senatoriale, con precipuo riferimento alla forma di governo. Anzi, sarà soprattutto alle innovazioni rispetto al disegno di legge originariamente presentato che dedicheremo il nostro esame.
In primo luogo, il Parlamento: la differenziazione della composizione delle Camere, come è stato già notato da molti commentatori, non vale ad introdurre una Camera delle autonomie. Né paiono idonei rimedi a tali limiti le previsioni introdotte nel testo degli artt. 3 e 4 del disegno di legge dalla commissione, come i “rapporti di reciproca informazione e collaborazione” che dovrebbero essere mantenuti dai senatori con “gli organi della corrispondente Regione”, l’aumento del mandato senatoriale a sei anni, l’integrazione del Senato con i Presidenti delle Giunte e dei Consigli, l’ulteriore requisito della “residenza nella Regione” ai fini dell’individuazione dell’elettorato passivo (che, tuttavia, integra in maniera accettabile la riduzione dell’elettorato stesso disegnata dal disegno di legge originario).
Rimane qualche elemento positivo, a proposito dell’organizzazione: in particolare, si lascia apprezzare quello della drastica riduzione dei parlamentari, come pure la presenza di previsioni di garanzia per l’opposizione, che, tuttavia, avrebbero potuto essere un po’ più solide: ha senso mantenere la maggioranza assoluta per l’approvazione del regolamento parlamentare o, sia pure in via subordinata, per l’elezione del presidente?
Sotto il profilo della differenziazione delle funzioni, appare molto opportuna la riduzione a due quinti dei componenti di ciascuna Camera la richiesta di esame delle leggi di competenza dell’altra (cfr. art. 12 del ddl n. 2544, come proposto dalla commissione): la richiesta a maggioranza assoluta, prevista dal testo originario, sarebbe eccessivamente penalizzante per le minoranze.
Non mi soffermo sulla criticabilissima proposta di istituire delle Assemblee di coordinamento delle autonomie, che tante polemiche hanno suscitato nel dibattito politico, anche perché pare che non vi sia un serio intento a portarla all’approvazione dei plenum delle Camere.
Passando a considerare le previsioni sul Presidente della Repubblica, innanzitutto, va rilevato come lo sforzo di far rappresentare nel collegio tutte le componenti della Repubblica ex art. 114 e di incrementare la presenza complessiva delle delegazioni regionali dia luogo ad un organo a composizione estremamente incerta non solo sotto un punto di vista numerico, ma anche per le modalità di attuazione. Sarebbe dunque auspicabile una formulazione più soddisfacente.
Il disegno di legge riduce i poteri del Presidente: viene infatti proposta la soppressione dell’autorizzazione alla presentazione di disegni di legge da parte del Governo (che potrebbe prevenire qualche rinvio, ma forse è sufficiente l’esame del Capo dello Stato in occasione della promulgazione) e, soprattutto, il potere di scioglimento della Camera dei deputati viene trasformato in atto solo formalmente presidenziale. Questa previsione, che deriva da una cattiva lettura di altri sistemi costituzionali è, forse, quella che caratterizza di più la proposta all’esame del Senato e che traduce in regola costituzionale l’insofferenza verso un potere arbitrale del giuoco costituzionale. Dall’esame in Commissione è nato un temperamento, dalla formulazione singolare: “Il Presidente della Repubblica non emana il decreto di scioglimento richiesto dal primo ministro nel caso in cui entro dieci giorni da tale richiesta, venga presentata alla Camera dei deputati una mozione sottoscritta dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera, nella quale si dichiari di voler continuare nell’attuazione del programma e si indichi il nome di un nuovo primo ministro” (art. 23 del ddl n. 2544, come proposto dalla commissione). La singolarità sta nel fatto che si affida la decisione al raggiungimento delle sottoscrizioni, senza un voto parlamentare (ma allora non si vede perché continuare a denominare l’atto in questione mozione, che, notoriamente è un atto rivolto a suscitare il voto di una Camera…).
Al Presidente vengono poi attribuiti due inediti poteri di nomina, quello del Vicepresidente del CSM nonché dei Presidenti delle autorità amministrative indipendenti (nozione dottrinaria, che sarebbe stato meglio precisare, giacché, come è noto, non vi è unanime consenso su quali debbano considerarsi autorità amministrative indipendenti e non per tutte quelle ipotizzate come tali l’organo di vertice è denominato Presidente).
Se le previsioni ora citate si inquadrano in una diversa distribuzione dei poteri fra Presidente ed esecutivo, e trovano in essa una giustificazione logica, davvero risulta difficile comprendere la sottrazione alla controfirma di diversi atti presidenziali, cosa che darà luogo, come è stato osservato, alla produzione di atti giuridici per i quali sarà impossibile imputarne la responsabilità a chicchessia, salvo nei casi estremi di alto tradimento e di attentato alla costituzione.
Fra le previsioni sul Governo va segnalata, prima di tutto, la “costituzionalizzazione” del principio maggioritario, espresso dal secondo comma del nuovo art. 92, “la legge disciplina l’elezione dei deputati in modo da favorire la formazione di una maggioranza, collegata alla carica di primo ministro”. Il che rappresenta un elemento di irrigidimento della scelta del ’93, tale da impedire in futuro, attraverso la legislazione ordinaria o referendaria, il ritorno ad un sistema proporzionale puro. Non sufficiente, forse, a precludere del tutto la scelta di un sistema proporzionale con clausola di sbarramento.
Il figurino della forma di governo delineata dal testo delle disposizioni sull’esecutivo del disegno di legge costituzionale è stato già denominato, con una certa efficacia, premierato assoluto, nel quale il primo ministro appare come il dominus non solo nell’ambito dell’organizzazione del Governo ma anche nei riguardi del Camera, della quale può condizionare pesantemente qualsiasi decisione, pena il suo scioglimento.
La commissione senatoriale non ha innovato significativamente questa parte del disegno di legge, salva la possibilità per il Presidente della Repubblica, in caso di morte o di impedimento permanente del primo ministro ovvero di sue dimissioni non provocate da un voto di sfiducia, di nominarne uno nuovo sulla base di una mozione (di nuovo!) “sottoscritta dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera dei deputati”.
6. La magistratura
L’unica significativa innovazione del Titolo IV consiste nelle modalità di elezione dei membri laici del CSM, che dovrebbero essere designati dalle due Camere separatamente e, per quanto riguarda il Senato, dalla sua composizione integrata con i Presidenti di Giunte e Consigli: l’anticamera di un trasferimento di funzioni giurisdizionali alle Regioni (per ora limitato all’ipotesi della “giustizia di pace” ex art. 116, ultimo comma)?
Significativa anche – ma vi abbiamo già accennato – la nomina del Vicepresidente affidata al Presidente della Repubblica: un modo come un altro per ridurre l’indipendenza dell’organo di autogoverno dei giudici.
7 . La Corte costituzionale
Le previsioni sulla Corte rimangono pressoché le stesse del disegno di legge originario, a parte la modifica relativa ai giudici di derivazione senatoriale per la quale occorre la composizione integrata del Senato. Permangono, pertanto, le perplessità che già altri hanno avanzato in ordine all’eccessivo numero di giudici che rischia di compromettere la funzionalità della Corte (si pensi solo che comporta la necessità di un innalzamento del quorum funzionale a diciassette giudici, per favorire la presenza di tutte le “componenti”), alla preponderanza della componente politica, alla distinzione delle designazioni da parte dei due rami del Parlamento, che non corrisponde ad una radicale trasformazione del Senato in Camera delle Regioni. Un po’ troppo radicali le ineleggibilità all’ufficio di giudice (si possono annoverare molti eccellenti giudici eletti in passato fra i parlamentari in carica) e le incompatibilità successive, ma si potrebbero anche condividere se contribuissero effettivamente alla limitazione di polemiche nei riguardi della Corte e di talune sue decisioni forse più difficili da accettare da chi è (in qualche modo) parte in causa, piuttosto che ispirate politicamente.