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Timestamp: 2020-07-09 14:54:22
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La educación universitaria privada en Argentina | La Ley de Educación Superior
14 La educación universitaria privada en Argentina
Evolución histórica de la educación superior privada en Argentina
El desarrollo tardío del sistema de universidades privadas en Argentina en su etapa moderna, en comparación con el resto de América Latina,[1] y la existencia de distinto tipo de restricciones como la prohibición del financiamiento estatal o, en ciertas etapas, el control férreo del desenvolvimiento académico, se explican por las características históricas de construcción del sistema universitario nacional, así como por los conflictos que han atravesado a la sociedad argentina, esencialmente a partir de los fuertes enfrentamientos entre los sectores liberales que dominaron el Estado nacional en el proceso de Organización Nacional desde la segunda mitad del siglo XIX, y la jerarquía de la Iglesia católica.
Ello a pesar de que el sistema universitario argentino tiene como origen la creación en 1623 de la denominada Universidad de Córdoba del Tucumán, basada en la autorización otorgada por el papa Gregorio XV para que el Colegio Máximo que la Compañía de Jesús había establecido en esa ciudad en 1610 pudiera otorgar títulos universitarios, generando así dos facultades, la de Artes y la de Teología, consagrada la primera al estudio de la Filosofía y la segunda al estudio de las Sagradas Escrituras y a la Teología Moral vinculada con la política. En 1816 a través de un concordato con el obispado se inicia el proceso que desembocaría en la creación de la Universidad de Buenos Aires en 1821, siendo su primer rector el presbítero Antonio Sáenz, ya en la órbita del gobierno de la provincia de Buenos Aires. La Universidad de Córdoba, al producirse la independencia, luego de depender del gobierno de las Provincias del Río de la Plata, pasó a ser provincial, y se transfirió nuevamente en 1854 a la jurisdicción nacional por falta de recursos.
A partir de la sanción en 1885 de la Ley 1597 se estableció el régimen legal para las Universidades de Córdoba y Buenos Aires. Siguiendo el modelo de educación superior napoleónico, las universidades fueron creadas como una especie de confederación de facultades con el privilegio monopólico de expedir los diplomas de las respectivas profesiones científicas con validez nacional. Al tener la facultad de autorizar el ejercicio de la profesión fueron diseñadas como agencias del Estado. Al crearse, mucho después, las instituciones privadas, ellas también tuvieron que cumplir esta función pública, justificando así el control estatal sobre las mismas.
Las Universidades de La Plata, Litoral y Tucumán se sumaron al sistema universitario estatal en las primeras décadas del siglo XX. La Iglesia católica, que solo en la Ciudad de Buenos Aires tenía 35 colegios católicos, con más de 11.000 alumnos, creó en 1910 la Universidad Católica de Buenos Aires, que alcanzó a crear la Facultad de Derecho. Esta comenzó a funcionar en 1912, pero los títulos obtenidos por sus egresados no fueron reconocidos por el Estado, lo que forzó su cierre en 1922. Paralelamente, el 23 de diciembre de 1915 el papa Benedicto XV erigió la Facultad de Teología en el Seminario Mayor de Buenos Aires, junto con una Facultad de Filosofía, y le concedió el carácter de “pontificia” al darle al arzobispo bonaerense la potestad de otorgar grados académicos en nombre de la Santa Sede, tal como acontecía en las facultades romanas. Como se aprecia, la estrategia de la Iglesia católica garantizaba la formación del clero con autonomía del Estado nacional mientras intentaba desarrollar una universidad cuyos títulos fueran reconocidos estatalmente para incorporar miembros de la sociedad civil.
A pesar de los esfuerzos desarrollados durante la década de 1940 para crear universidades privadas de investigación, que encabezaron destacados científicos como Enrique Gaviola y Eduardo Braun Menéndez inspirados en los modelos vigentes en Alemania y Estados Unidos, ellos encontraron escaso eco social y nulas simpatías en el gobierno peronista que controlaba férreamente las universidades estatales. Con el cambio de régimen político, el 23 de diciembre de 1955 se sancionó el Decreto Ley 6403, que estableció la autonomía de las universidades para la designación de los profesores, función que hasta allí llevaba a cabo el Poder Ejecutivo, y en su artículo 28 planteaba: “La iniciativa privada puede crear Universidades Libres que estarán capacitadas para expedir diplomas y títulos habilitantes, siempre que se sometan a las condiciones expuestas por una reglamentación que se dictará oportunamente”. Al llegar el decreto a la Junta Consultiva Nacional, algunos partidos políticos exigieron que los diplomas o títulos pasaran por un examen de estado y que se estableciera una expresa prohibición de que las universidades privadas recibieran recursos estatales.
El tema de la reglamentación del artículo 28 quedó congelado hasta que en el gobierno de Arturo Frondizi se reactivó la iniciativa y se sancionó en 1958 la Ley 14.557, que estableció un nuevo artículo 28 que planteaba la facultad de la iniciativa privada para crear universidades con capacidad para expedir títulos o diplomas académicos, cuya habilitación para el ejercicio profesional debía ser otorgada por el Estado nacional con exámenes públicos y a cargo de los organismos que designara el Estado. Las universidades así creadas no podrían recibir recursos públicos y sus estatutos y condiciones de funcionamiento deberían ser aprobados por el Estado. A pesar de su carácter restrictivo la ley se aprobó en medio de fuertes enfrentamientos con los sectores reformistas y los partidos políticos afines a los mismos. Las consecuencias de la legislación sancionada afectarían el período de origen de las universidades privadas. Al extender burocráticamente a todas las carreras los controles estatales para que los títulos académicos otorgados por las universidades privadas obtuvieran habilitación profesional, y no solo como en la experiencia anglosajona a las profesiones reguladas por el Estado, se fortaleció un exceso de reglamentarismo. Pero, sobre todo, la prohibición de recibir recursos financieros estatales creó de hecho una gran dificultad para el desarrollo de carreras científicas que implicaban altos costos de equipamiento e insumos, y también la posibilidad de contratar recursos humanos de alta dedicación, lo que afectaba en materia de investigación y calidad de la enseñanza a todas las disciplinas.
b) La puesta en marcha de las universidades privadas
Dictado en 1955 el decreto que autorizaba la existencia de las universidades privadas, las entidades con larga tradición formativa de nivel superior fueron las primeras en tomar la iniciativa. Se necesitaba para ello contar con docentes, espacios físicos adecuados, organización académica y cierta legitimación social que impulsara la inscripción de estudiantes. El peso dominante lo tuvieron las cinco entidades católicas asentadas donde se contaba con estas condiciones. Junto con la Universidad del Museo Social Argentino y el Instituto Tecnológico de Buenos Aires (ITBA), son el núcleo de siete instituciones creadas antes de la reglamentación del artículo 28 que autorizaría su creación legal. En su conjunto ellas simbolizaban la alianza entre la Iglesia y sectores del liberalismo y de las fuerzas armadas enfrentados fuertemente con el gobierno peronista, lo que les permitió obtener apoyo político en la nueva situación creada. Durante la década del 60 además de otras cuatro universidades católicas se crean ocho laicas, por iniciativas estrictamente educacionales a partir de emprendedores con alta capacidad de gestión, volcados a la calificación profesional. El perfil de la oferta académica era relativamente similar al de las universidades de gestión estatal, pero la expansión avanzaba sobre el espacio generado por los sucesivos conflictos políticos e ideológicos que afectaban a estas universidades y que provocaban la exclusión de profesores de distinto signo, que encontraron espacio en el sector privado.
En 1967 se dicta la Ley 17.604 sobre las universidades privadas, que creó un sistema de autorización provisional que pasados quince años se transformaba en definitivo. Se estableció que las universidades privadas tenían que tener personería jurídica sin fines de lucro, lo que contrastaba con la educación inicial, primaria y secundaria, donde esta finalidad era aceptada. Entre 1966 y 1975 se crean cuatro universidades laicas y solo una escuela católica de teología, dado que la gran cantidad inicial de universidades de origen católico se había organizado previamente. Desde 1974, los gobiernos peronistas primero, y la dictadura militar y el gobierno radical después, desalentaron la creación de nuevas universidades privadas. Esta limitación provocaría que un brusco cambio de orientación en el nuevo gobierno peronista de Menem facilitara que entre 1989 y 1995 se crearan veinticuatro instituciones, un número mayor que las creadas en los treinta y dos años anteriores. Dos de origen católico, una adventista y diecinueve laicas, cerrando dos asociadas a instituciones financieras que quebraron.
A partir de la Ley de Educación Superior dictada en 1995 se crearon veintisiete instituciones más para llegar al total de cuarenta y nueve universidades y quince institutos universitarios que integran actualmente el sector universitario de gestión privada de Argentina.[2] En el origen de las universidades confluyen iniciativas ligadas a concepciones filosóficas, posiciones epistemológicas, propósitos empresariales, razones religiosas, espíritu científico, desinterés por la política partidaria en las universidades estatales, persecución y proscripción política, desarrollo educativo local. Son la causa de una realidad compleja que no reconoce una explicación monocausal.
c) La situación actual
La expansión constante de las instituciones privadas de educación superior (no se incluyen en este análisis las que en Argentina se denominan “no universitarias”, y que son instituciones de nivel terciario) fue espacial y disciplinaria. Dada la distribución de la población nacional, pero también la concentración en la Ciudad de Buenos Aires de mayores recursos materiales y humanos, una parte importante de las instituciones se ubicó en la misma, llegando a veintinueve entidades (46%), otras siete (11,1%) se ubican en el conurbano bonaerense, y cinco en otras ciudades de la provincia de Buenos Aires. Las otras entidades se distribuyen en algunas provincias de mayor densidad (Mendoza, cinco; Santa Fe, cuatro; Córdoba, tres), y el resto en algunas de menor tamaño (Tucumán, dos; Entre Ríos, dos; Salta, dos; Misiones, dos; San Juan, una; Santiago del Estero, una, y Corrientes, una). En otras once provincias solo hay ofertas de universidades nacionales, aunque en algunas hay delegaciones que ofrecen carreras específicas, y a través de la educación a distancia algunas privadas llegan a todo el país en convenios con centros educativos locales. Mientras que la oferta privada secular se concentra fuertemente en el área metropolitana, las universidades católicas se distribuyen en nueve provincias, lo que muestra una estrategia institucional que trasciende una mera demanda de mercado.
Inicialmente las universidades privadas desarrollaron estrategias de captación de alumnos de grado similares a las universidades estatales, centradas en las carreras profesionales que garantizaran una cantidad significativa de estudiantes. Todo ello en función de solventar los costos de fundación, dado que había que cubrir simultáneamente el desarrollo de las actividades académicas y la construcción de la infraestructura y equipamiento básico. De todos modos en las universidades de origen católico se desarrollaron algunos doctorados en carreras de humanidades. Al generarse institutos especializados en ingeniería y en ciencias de la computación, en ciencias de la educación y sociales, y particularmente una oferta relevante en ciencias de la administración y negocios, se fue diversificando el perfil de las ofertas.
En el último período, ha sido relevante el crecimiento de los institutos ligados a las ciencias médicas. Hay ya nueve que se suman a varias universidades privadas que tienen ofertas de carreras de Medicina, Odontología, Enfermería y en algunos casos cuentan con sanatorios y hospitales propios. Como es tradición en esta disciplina, ello está asociado a actividades de investigación en las áreas biomédicas, lo que incluye acuerdos de unidades conjuntas con el CONICET. El desarrollo del sistema de posgrados incluyó también una calificada oferta en el área de ciencias sociales y de la administración, con instituciones e investigadores de reconocido prestigio y de amplio reconocimiento en la opinión pública nacional.
El mercado de educación superior privado en el país
Al crearse las universidades privadas el mercado universitario argentino era todavía reducido. Había nacido fuertemente elitista (en 1915 el porcentaje de estudiantes universitarios sobre la población total era del 0,076%), y pese al crecimiento sostenido iniciado a mediados de la década de 1940, en 1960 la cantidad de alumnos universitarios era de 159.463, un 0,77% sobre el total de la población. En sucesivos procesos el sistema se masificó a gran velocidad. En 2013 el número de estudiantes llegó a 1.830.843, es decir un 4,25% de la población total, una de las más altas de América Latina.
Junto a la expansión significativa del sector estatal en este crecimiento ha tenido una ascendente participación el sector privado. En 1960 tenía 2480 estudiantes de pregrado y grado; en 1970, 37.859; en 1990, 94.777; en 2003, 215.410, y en 2013, 393.132. En el cuadro N° 1 se muestran los datos comparativos con el sector estatal del último decenio.
Cuadro Nº 1. Evolución de los alumnos universitarios de grado y pregrado de Argentina, años 2003/2013 en número y tasa de crecimiento anual
2003 2013 Tasa anual de crecimiento (%)
1.273.832 (85,5%)
1.437.611 (78,5%)
215.410 (14,5%)
393.132 (21,5%)
1.489.243 (100,0%)
1.830.743 (100,0%)
Fuente: Anuarios Estadísticos de la Secretaría de Políticas Universitarias. Elaboración propia.
Esta tendencia se corrobora al analizar los nuevos inscriptos, que crecieron en estos años a una tasa del 0,4% en el sector estatal contra un 5,6% en el sector privado. El sector estatal tuvo una caída en el ingreso de los nuevos alumnos entre 2002 y 2009 de 302.226 a 290.137, recuperándose a partir de la creación de nuevas universidades a 314.614 en el año 2010, estancándose hasta llegar a 315.593 en el año 2013. En materia de egresados de grado las universidades estatales crecieron entre 2002 y 2013 a una tasa del 3,0% contra 7,2% del sector privado.
En síntesis, en grado y posgrados hay continuo crecimiento porcentual del sector privado en alumnos, y continuo crecimiento en egresados en ambos casos. El crecimiento de los estudiantes del sector privado y su distribución por institución se aprecian en el cuadro N° 2.
Cuadro N° 2. Evolución de los estudiantes de pregrado, grado y posgrado de las universidades privadas (1994-2013), y distribución de la matrícula por tamaño de las instituciones universitarias privadas
1994 Pregrado
y grado 2004 Pregrado
y grado 2013 Pregrado
y grado 2013 Posgrado 2013 Total pregrado, grado y posgrado
420.716
Universidades medianas
Argentina John F. Kennedy
Católica de Cuyo
Católica de Santiago del Estero
Norte Santo Tomás de Aquino
Cs. de la Salud Fundación Barceló
Universidades pequeñas
Adventista del Plata
Juan Agustín Mazza
Centro Educativo Latinoamericano Champagnat
Italiano de Rosario
Escuela Medicina Hospital Italiano
San Pablo T.
Madres de Plaza de Mayo (*)
Notarial Argentina
Salud Mental APDEBA
Ciencias Biomédicas de Córdoba
Fuente: Del Bello, Barsky y Giménez (2007), y Anuario Estadístico 2013 de la Secretaría de Políticas Universitarias. Elaboración propia.
(*) Creada inicialmente como una universidad privada dependiente de la asociación Madres de Plaza de Mayo, su administración fraudulenta provocó deudas millonarias y la puso al borde del cierre, y por ello fue estatizada por la Ley 26.995, sancionada en octubre de 2014 por el Congreso Nacional. La ley fue promulgada el 10 de noviembre de 2014 por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner.
Se ha tipificado a las universidades en grandes (10.000 o más estudiantes), medianas (5000 a 10.000) y pequeñas (menos de 5000). Las doce (19%) grandes tienen el 61,3% de los estudiantes, las trece (20%) medianas el 23,1%, y las treinta y ocho (60,3%) chicas el 16,3%. Pese al continuo crecimiento institucional han aumentado su peso relativo las de mayor tamaño. Parte del fenómeno se explica por el gran peso de la enseñanza a distancia en la Universidad Empresarial Siglo 21 y la Universidad Católica de Salta, modalidad que también existe en otras universidades pero sin la misma relevancia.
Por ley, las universidades son instituciones privadas sin fines de lucro. Pero dentro de esta forma legal se encubren diversas situaciones. El peso de las universidades asociadas a alguna religión ha disminuido, son dieciséis instituciones sobre las sesenta y dos existentes en total. Otras catorce son emprendimientos con fuerte peso del fundador y su familia en el control de los Consejos de Administración. En las otras treinta y dos hay presencia de instituciones con tradición organizacional en diversas disciplinas (particularmente en Medicina), cámaras empresariales, organizaciones sociales. En perfiles, disciplinas y control institucional la heterogeneidad es muy alta.
Desde su origen las universidades privadas se financian esencialmente con las matrículas de sus estudiantes. Si bien desde la sanción de La ley de Educación Superior han tenido acceso formalmente a recursos del Ministerio de Ciencia y Tecnología para actividades de investigación, y desde su fundación el CONICET ha permitido el ingreso de investigadores y becarios de las universidades privadas, estos recursos son acotados en relación con el monto total de los presupuestos de las universidades privadas. Una reciente estimación (Sánchez, 2016) sobre el gasto de las universidades privadas argentinas lo estima para 2015 en 15.000 millones de pesos, 1117,5 millones de dólares, lo que representa un 21,4% del gasto universitario nacional y un 27,2% del gasto de las universidades estatales que ese año llegó a 55.120,7 millones de pesos. En esta estimación están contemplados esencialmente los gastos en salarios que son mayoritarios, y están subestimadas las inversiones de las universidades privadas en bienes de capital.
Hay solo un caso de presencia de un grupo económico internacional. Se trata del grupo Withney University System, que es un grupo educativo sin fines de lucro con sede en Dallas en Estados Unidos, que actúa en mercados de la región diversos, tanto con la figura de la propiedad de las universidades por sociedades anónimas como de asociaciones civiles (Rama, 2015: 91). En el año 2012 creó la Red Ilumno. El director del Observatorio Económico de la Escuela de Ingenieros Julio Garavito, Eduardo Sarmiento, afirmó que en Colombia la estrategia de Whitney de comenzar desde universidades pequeñas les puede quitar clientes a las más tradicionales. Agregó que el factor publicitario es un elemento de juego. “Ellos pueden crear una ficción desde la publicidad y darle prestigio a la entidad desde un folleto”, señaló Sarmiento. A través de un equipo de expertos en educación, Whitney se apoya en tecnología de última generación para mejorar el crecimiento de la matrícula. En Argentina se han asociado con la Universidad Empresarial Siglo 21. Creada en 1995 en el año 2005, esta universidad tenía 3879 estudiantes de grado. En 2013 había llegado a 49.949 con una tasa del 37,6% anual, contra el 5,5% promedio de las privadas, convirtiéndose en la mayor universidad privada de la Argentina en materia de número de estudiantes.
Al igual que lo señalado para Colombia, dicha universidad concentra una intensa y calificada propaganda en los medios de mayor audiencia del país. Esta publicidad menciona insistentemente lo siguiente: 1) que sus carreras de posgrado están acreditadas por CONEAU; 2) que el MBA virtual es el primero reconocido por CONEAU; 3) que son actividades acreditadas por CLADEA y en conjunto con Cyver Deloitte, y doble título con el Instituto Ortega y Gasset de España. Además de que las modalidades son virtuales y ello permite amplia flexibilidad. Trasmite en su conjunto la idea de legitimidad dada por el Estado nacional, conexión con el mundo internacional académico y todo ello con un sistema de alta modernidad por la educación a distancia que permite el acceso a modalidades flexibles. La universidad tiene tres sedes: dos en Córdoba y una en Río Cuarto, y 313 centros asociados distribuidos en todo el país. Con una baja inversión institucional en infraestructura propia, potencian su oferta global. Dado que el espectacular crecimiento de la matrícula de grado aparece asociado a esta intensa campaña de marketing que coincide con la asociación en Ilumno, lo que parece evidente es que centrando la publicidad con tan pocos elementos para la oferta de posgrados acreditados, que se refleja en la escasa cantidad de estudiantes a este nivel, que obviamente no pueden compensar la inversión realizada, lo que se busca es generar una imagen de alta calidad masiva para instalar las actividades de grado, que es donde realmente reclutan a los estudiantes.
Es muy importante la expansión de las actividades de posgrado por las universidades privadas. Las ofertas de cursos, tecnicaturas, diplomaturas, especializaciones, maestrías y doctorados son muy relevantes y abarcan un conjunto significativo de disciplinas. La información que presentamos en el cuadro N° 3 corresponde a las carreras de especialización, maestrías y doctorados que se acreditan en la CONEAU, y sobre las cuales la Secretaría de Políticas Universitarias recoge información.
Cuadro N° 3. Cantidad de estudiantes de posgrado en las universidades privadas. Año 2013, en orden descendente por número de estudiantes
Número estudiantes % % ac. Tasa oferta de posgrados (*)
Tasa de matriculados de posgrado (**)
Fund. Barceló
Esc. Med. Hospital Italiano
TOTAL UNIV. PRIVADAS
FLACSO (***)
Univ. De Bologna
Total gestión no estatal nacional
(*) Tasa de ofertas de posgrado: indica el porcentaje de ofertas de posgrados (especialidad, maestría o doctorado) respecto del total de ofertas de todos los niveles, para cada institución.
(**) Tasa de matriculados de posgrado: porcentaje de estudiantes de posgrado (especialidad, maestría o doctorado) respecto del total de estudiantes matriculados, para cada institución.
(***) En el caso de FLACSO se incluyen los estudiantes de las diplomaturas y no se toman en cuenta los alumnos matriculados en los cursos cortos.
Es un sistema expandido y heterogéneo en materia institucional, con cuarenta y seis universidades que cubren numerosas provincias. En materia de estudiantes en cambio es bastante concentrado, ya que diez instituciones del sistema reciben la mitad de los estudiantes. De las primeras catorce instituciones, trece tienen asiento en la Ciudad de Buenos Aires, donde existe una demanda solvente importante para matrículas de valor significativo.
Es muy importante analizar los cambios que se han producido en relación con el peso relativo de las disciplinas en la matrícula estudiantil.
Cuadro Nº 4. Evolución del número de estudiantes de las universidades privadas por disciplina (1995-2014)
1995 % 2005 % 2014 % Variación % anual (95-14) Variación en puntos % (95-14)
220.799
Fuente: Anuarios Secretaría de Políticas Universitarias 1995, 2005 y 2014. En Rabossi, M. (en prensa).
Como se advierte, ha habido un notable crecimiento de las ciencias de la salud, asociado a la creación de una gran cantidad de instituciones de este rubro. Esta expansión se ha realizado recientemente. Rabossi (2011) muestra que de las diecinueve universidades privadas autorizadas desde 1997 por la CONEAU, seis ofrecen carreras de Medicina y ocho alguna carrera dentro del grupo de paramédicas y carreras auxiliares. En relación con las carreras de Medicina, mientras que el sector privado abría estas seis carreras, en el sector estatal se abría solamente una. Así actualmente el sector universitario nacional cuenta con trece escuelas o facultades de Medicina, contra veinte en el sector privado. Ello tiene que ver en parte con el hecho de que institutos de Medicina de larga tradición estatal se desprendieron de esta órbita y se reorganizaron como entidades de gestión privada, procesos vinculados a las crisis generadas por la alta matriculación y carencia de recursos en el sector público y a la expansión de obras sociales de gestión privada en este campo.
La rápida expansión de las universidades privadas en las últimas décadas, si bien guarda semejanza con los procesos operados en otros países de la región en cuanto al aspecto cuantitativo, no debe confundirnos sobre las peculiaridades del desarrollo operado en la Argentina en esta temática. Su creación tardía en un clima político muy adverso la sometió desde sus inicios a severos controles de calidad de sus egresados, que debían rendir exámenes de egreso al final de sus carreras en las universidades estatales, hasta los cambios legales de 1967, que establecieron el reconocimiento definitivo que eliminaba este requisito pero que comenzó a regir solo para las que tenían quince años de antigüedad. En 1995, las universidades pasaron a ser evaluadas para su creación por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, que frenó bruscamente la expansión acelerada producida entre 1989 y ese año, y además los posgrados debieron ser acreditados por la CONEAU a través de pares evaluadores provenientes dominantemente del CONICET y de las universidades estatales; las universidades debieron someterse a la evaluación institucional continua y crecientemente las carreras de grado que comprometieran la salud, la seguridad y los bienes de los habitantes pasaron a tener acreditación obligatoria.
Todo ello determinó que a diferencia de buena parte del sistema universitario latinoamericano, donde la calidad fue controlada a través del sistema estatal restrictivo (cuyo ejemplo máximo es Brasil) y el sector privado fue complementario y con débiles controles de calidad explícitos, en Argentina las universidades privadas debieron ajustar sus estándares de calidad a las exigencias de la CONEAU y a la ley vigente, que requieren por ejemplo el desarrollo significativo de la función de investigación en las carreras de grado y posgrado acreditadas, la existencia de bibliotecas de calidad universitaria o de laboratorios y acceso a sanatorios u hospitales si así lo exigen las carreras que se dictan. Ello diferencia el caso argentino globalmente de los modelos de “absorción de demanda” que prevalecen en otros países de la región y que exclusivamente desarrollan programas de docencia. Rabossi (en prensa) señala que junto a las universidades de elite, las de absorción de demanda para el caso argentino merecen un aditamento, y las denomina “serias” dadas las restricciones impuestas desde el Estado en materia de calidad que se establecieron en las décadas en que se fundaron las universidades privadas y se acentuaron con la presencia de la CONEAU.
De todos modos, es posible apreciar una diferenciación entre un núcleo de universidades “seculares de elite” con mayores niveles arancelarios y mayor cantidad de profesores de dedicación completa, y otras universidades más volcadas a demandas profesionales con docentes con dedicación horaria parcial y donde los procesos de investigación son acotados. Un estudio integral sobre la investigación en las universidades privadas de Argentina (Barsky, et al., 2016) tipifica a las mismas en cuatro grandes categorías: a) universidades de investigación, con un modelo institucional inspirado en el vigente en los Estados Unidos, con docentes de posgrado-investigadores que son el eje académico y con recursos presupuestales asignados elevados que permiten altas dedicaciones y retribuciones competitivas para su personal docente. La calidad y continuidad de sus procesos de investigación les permite obtener financiamientos externos, incluidos los del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. b) Universidades con actividades de investigación en crecimiento y consolidación. A diferencia de las anteriores estas universidades nacieron asentadas en carreras de grado, con profesores retribuidos por horas sin dedicaciones significativas, y donde la historia institucional estuvo centrada en la consolidación institucional de la estructura física y de la oferta docente, que con el paso del tiempo y la existencia de una demanda efectiva, devino en la expansión de carreras de posgrado, inicialmente con el mismo esquema señalado. La creación de la CONEAU y el desarrollo del proceso de evaluación de posgrados por esta, con acreditación obligatoria, alteró las estrategias de las universidades. La demanda de la CONEAU fue un elemento de presión relevante. En una parte significativa de las universidades se generaron o consolidaron estructuras de gestión, incorporando investigadores de prestigio o fortaleciendo a profesionales con capacidad específica. Se diseñaron carreras de investigación en las universidades. Progresivamente aumentaron las dedicaciones y en algunas se asignaron recursos financieros para el desarrollo de investigaciones en áreas que requieren de equipamiento costoso. Pero sobre todo la calidad creciente de los procesos de investigación fue valorada como una parte importante de la oferta institucional en relación con la captación de alumnos. Se consolidaron así internamente quienes gestionan los procesos de investigación y los propios investigadores, y se reforzaron áreas estratégicas de investigación captando recursos humanos de alta calidad del sistema estatal, compitiendo en materia salarial, pero también en condiciones de infraestructuras adecuadas frente al deterioro de las condiciones laborales en que se desenvuelven docentes e investigadores de las universidades estatales desbordadas por su crecimiento. c) Universidades con estrategias erráticas en la definición de políticas de investigación. Otras universidades han tenido dificultades para consolidar los procesos de investigación. Más allá de decisiones puntuales pesó fuertemente la cultura institucional de estas entidades asentadas en un sistema docente con profesores por hora, en una baja integración entre sus actividades de docencia y las incipientes de investigación, y en un bajo prestigio institucional de la problemática de la investigación. d) Universidades con asignación de baja prioridad a los procesos de investigación. Algunas instituciones, particularmente las de más reciente creación, tienen todavía prioridades muy fuertes en términos de consolidación infraestructural, docente y de inserción en el mercado. Esta situación, más la ausencia de financiamientos estatales directos a la investigación, implica postergar la introducción de estos procesos. Esta fractura inicial con la docencia muchas veces está ligada al perfil disciplinario de carreras como las de Administración y Negocios, donde las tradiciones vigentes no demandan personal docente con prácticas asociadas a la investigación.
Globalmente, para el año 2011 las universidades privadas declaraban la presencia de 3237 investigadores, de los cuales 193 tenían carreras en el CONICET y 138 eran becarios en esta institución, lo que expande normas de investigación y representa el financiamiento de origen estatal más relevante para las universidades privadas, llegando a un 20% del gasto total de estas instituciones en este rubro.
La dinámica público privada
Ya hemos señalado que en 58 años el sistema de universidades privadas no ha dejado de expandirse en términos del número de instituciones y de la cantidad de estudiantes y graduados. En términos porcentuales en el año 2013 la fotografía era la que se ve en el siguiente cuadro.
Cuadro Nº 5. Estudiantes, nuevos inscriptos y egresados de grado y posgrado en universidades estatales y privadas, año 2013
Universidades estatales Universidades privadas
Porcentaje total de estudiantes Porcentaje de nuevos inscriptos Porcentaje de egresados Porcentaje total de estudiantes Porcentaje de nuevos inscriptos Porcentaje de egresados
Fuente: Anuario Estadístico de la Secretaría de Políticas Universitarias. Elaboración propia.
El porcentaje de nuevos inscriptos superior al de los estudiantes, tanto en grado como en posgrado y lo mismo en materia de egresados, marca que la tendencia de crecimiento del sector privado en forma continua está consolidada. El fenómeno no deja de ser relevante si se piensa en las condiciones difíciles de su nacimiento y las condiciones de hostilidad con que en gran parte de su historia se ha desenvuelto el sector. Ello está asociado al manejo con el que los dos grandes partidos políticos tradicionales de Argentina controlaron el sistema universitario estatal en un proceso que lleva una centuria, más allá de algunos cortes en gobiernos dictatoriales, pero que duraron pocos años. Este control, que partió del enfrentamiento del liberalismo con la Iglesia católica en el último tercio del siglo XIX, devino en el del radicalismo y el peronismo en distintos períodos, asociados a las poderosas corporaciones de los docentes de las universidades estatales y de los organismos estatales de investigación dominados por las disciplinas de las ciencias exactas y naturales. El nacimiento de las universidades privadas por el estrecho sendero de la década de 1950, enfrentado a un fuerte conflicto social adverso, marcó las limitaciones de recursos estatales para el sistema. Sistema admitido o tolerado, nunca plenamente apoyado como en otros países.
Por otra parte, la alternancia de los dos partidos en el poder significó en distintos períodos fuertes apoyos presupuestarios directos a las universidades estatales, sumando una gran cantidad de programas coordinados desde la Secretaría de Políticas Universitarias reservados solo a las universidades estatales (llamadas “nacionales” en Argentina, por su origen histórico). Parte decisiva del presupuesto de Ciencia y Tecnología a través de la Agencia Nacional de Investigaciones y de la planta del CONICET se canaliza hacia las universidades estatales, que ven así fuertemente incrementado su presupuesto. Es tal la potencia de esta alianza estructural que después del último gobierno peronista que aumentó notablemente el presupuesto universitario de las universidades nacionales, el nuevo gobierno confió la conducción de las políticas universitarias a sectores del radicalismo que provienen de la conducción de estas universidades, manteniendo la continuidad de las políticas de exclusión de las universidades privadas de los programas de apoyo.
En este contexto tan adverso, seguramente solo superado por Uruguay con una extrema cuasi monopolización de la oferta por la Universidad de la República, la fortaleza del sector privado se apoyó en varias vertientes. Por un lado, las universidades de origen confesional situadas en diversas provincias y capturando por este perfil a distintos sectores de la sociedad argentina, por otro, el mundo de los negocios y de la administración que necesitó universidades de alto nivel en este campo. Pero además hay que destacar dos corrientes relevantes que permitieron la expansión del sistema. Por un lado el gran crecimiento del área de ciencias de la salud a partir de la consolidación de carreras de Medicina y de institutos con plantas calificadas, en muchos casos desprendidas de la órbita estatal. Esta área implica además una conexión directa con tradiciones y recursos de núcleos de investigación de alta calidad y acceso a recursos públicos. Otra corriente relevante de crecimiento es la oferta de las universidades privadas de gran cantidad de actividades presenciales y virtuales en carreras tradicionales, y nuevas ofertas especializadas con gran cobertura geográfica, formas pedagógicas y duraciones adaptadas a los distintos nichos de demanda no cubiertos.
A ello debe sumarse el alto prestigio de algunas universidades privadas y de sus investigadores en las áreas de ciencias sociales y humanas (con alto peso de la economía), con fuerte y creciente presencia en los medios de comunicación, lo que ha implicado por primera vez que una parte significativa de funcionarios del nuevo gobierno hayan cursado carreras o actividades de posgrado en las mismas. El reconocimiento social de la calidad de los posgrados de las universidades privadas ha ido licuando en el imaginario social la asociación entre calidad y universidad estatal, que fue dominante durante décadas. A ello ha contribuido también la caída de la calidad de las universidades estatales, particularmente en el área de las ciencias sociales y humanas, las malas condiciones edilicias y de relación docente-alumnos provocadas por el ingreso irrestricto masivo, que genera condiciones muy difíciles para el adecuado desarrollo de las actividades, y que determina un alarmante abandono de los estudiantes, con lo cual el importante destino de recursos no se traduce en mejores niveles de formación y tampoco en una eficiencia social razonable.
La Ley de Educación Superior de 1995 creó el Consejo de Universidades con la participación de universidades de gestión estatal y privada, y creó los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES) con importantes atribuciones en relación con acordar la creación de nuevas instituciones universitarias. Lo mismo respecto de la participación de las universidades privadas en la CONEAU y en el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Espacios en que el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), creado en 1964, fue logrando sucesivos acuerdos parciales para integrar paulatinamente al sector, desactivando prejuicios y sobre todo desconocimiento de la riqueza de las actividades de estas universidades.
La expansión del sistema de posgrado de las universidades privadas permitió atraer a muchos docentes e investigadores de las universidades estatales y el CONICET, aunque fuera en condiciones de dedicación parcial. Por razones de ingresos o de mejores condiciones laborales ello facilitó un conocimiento directo entre distintos actores del sistema, la mejora de las condiciones de evaluación y acreditación de las actividades de las universidades privadas y el fortalecimiento de distintas áreas académicas con recursos humanos calificados y con experiencia. Todo ello fue cambiando los niveles de integración público-privado en grados profundos. No se expresa todavía en el acceso a programas de apoyo de la SPU y aún no se ha conseguido reglamentar el sistema de categorización de los investigadores de las universidades privadas aprobado el 17 de junio de 2015, a partir de gestiones iniciadas por el CRUP en el año 2005, pero necesariamente esto se irá plasmando como reflejo de los cambios políticos nacionales en marcha y del creciente peso de las universidades privadas.
Políticas públicas nacionales y formas de regulación
En el sistema universitario argentino se encuentra regulada, de diversas maneras, la creación de nuevas universidades públicas y privadas, el reconocimiento definitivo de las privadas y la creación de títulos de pregrado, grado y posgrado, tanto en su modalidad presencial como a distancia. Esta regulación viene dada por el Ministerio de Educación y por procesos de aseguramiento de la calidad implementados por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) creada en 1995 por la Ley de Educación Superior 24.521 (LES).
A continuación se describen los procesos de regulación de instituciones universitarias privadas y sus titulaciones.
Creación de nuevas universidades nacionales y privadas[3]
La CONEAU tiene mandato legal para intervenir en la autorización de nuevas instituciones universitarias pronunciándose acerca de la consistencia y viabilidad de sus proyectos, para que el Ministerio de Educación autorice la puesta en marcha de nuevas instituciones universitarias nacionales previamente creadas por ley nacional, para el reconocimiento de instituciones universitarias provinciales creadas por ley provincial y para el otorgamiento de autorización provisoria de nuevas instituciones universitarias privadas así como su seguimiento y reconocimiento definitivo. Las resoluciones de la CONEAU, elevadas al Ministerio, son vinculantes cuando la recomendación es desfavorable.
La Ley de Educación Superior (LES), en sus artículos 46, 62 y 63, establece que la autorización provisoria para el funcionamiento de instituciones universitarias privadas y extranjeras, que otorga el Poder Ejecutivo Nacional, requiere de un informe favorable previo de la CONEAU. La Comisión debe analizar si el proyecto institucional es viable y académicamente calificado, para lo cual puede consultar expertos. Resulta fundamental evaluar la coherencia entre la misión, las finalidades previstas y los resultados esperados, como así también las capacidades institucionales para llevar a cabo el proyecto. Para ello, se pondera la trayectoria de la fundación o asociación promotora, los recursos económicos y de infraestructura y equipamiento de que dispone, el nivel académico del cuerpo de profesores propuestos, la adecuación de los planes de enseñanza a los estándares actuales de las respectivas disciplinas y la vinculación internacional, acuerdos y convenios.
La LES, en el artículo 64 inciso (a), establece que durante el período de funcionamiento con autorización provisoria (mínimo seis años) de las instituciones universitarias, la labor de la CONEAU continúa en dos instancias: análisis de informes anuales y evaluación de solicitudes de modificación del proyecto institucional.
El artículo 65 de la LES establece que una vez transcurrido el lapso de seis años de funcionamiento provisorio, las instituciones pueden solicitar su reconocimiento definitivo. Las instituciones que lo obtienen quedan así habilitadas a operar con mayor autonomía para funciones tales como la reforma de sus estatutos, la creación de carreras y modificaciones de sus planes de estudio, la creación de unidades académicas, la administración de bienes y servicios y la certificación de títulos. La recomendación favorable de la CONEAU para el otorgamiento del reconocimiento definitivo a una institución universitaria avala que dicha institución ha logrado un desarrollo académico e institucional calificado y suficiente, de modo tal que asegura no requerir la tutela, fiscalización y verificación sistemática y frecuente por parte del Estado.
Para el tratamiento de solicitudes de reconocimiento definitivo, la CONEAU consulta a expertos que analizan las dimensiones jurídico-institucionales, académicas y económico-financieras de la institución. En este proceso de análisis se examinan los logros alcanzados por la institución en correspondencia con el proyecto institucional original, el desarrollo previsto a futuro y las recomendaciones derivadas de evaluaciones previas, tanto de carácter institucional como de acreditación de carreras.
Reconocimiento oficial de títulos y consecuente validez nacional
El otorgamiento de títulos de grado y posgrado corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias (art. 40 de la LES). El reconocimiento oficial de los títulos de pregrado, grado y posgrado lo otorga el Ministerio de Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional (art. 41 de la LES). El nivel de regulación, y por tanto de autonomía académica, varía según se trate de a) carreras de pregrado y grado, b) carreras de grado consideradas de interés público o de riesgo social (artículo 43 de la LES), y c) carreras de posgrado. Es de señalar que el procedimiento, en todos los casos, es el mismo para universidades públicas y privadas.
La Disposición 01/10 de la DNGU explicita los criterios y procedimientos que utiliza esta Dirección para el tratamiento de los expedientes a través de los cuales se solicita la creación o modificación de las siguientes carreras: I. carreras de pregrado con modalidad presencial; II. carreras de grado pertenecientes al artículo 42 de la LES con modalidad presencial; III. carreras de ciclos de complementación curricular con modalidad presencial; IV. carreras de grado pertenecientes al artículo 43 de la LES con modalidad presencial; V. carreras de posgrado de especialización o maestría con modalidad presencial; VI. carreras de posgrado de doctorado con modalidad presencial; VII. carreras con modalidad a distancia. Los criterios de evaluación se refieren a cinco aspectos: 1. nombre del título, 2. alcances, 3. condiciones de ingreso, 4. duración en años y asignaciones horarias, 5. asignaturas y contenidos mínimos, y su contenido varía según se trate de a) carreras de pregrado y grado, b) carreras de grado consideradas de interés público o de riesgo social (artículo 43 de la LES), y c) carreras de posgrado.
Las universidades son autónomas para definir sus planes de estudio y perfil del graduado. La DNGU evalúa los aspectos señalados en el apartado anterior.
Carreras de grado pertenecientes al artículo 43 de la LES y carreras de posgrado
Por su parte, el Decreto 499/95, artículo 7, determina que
… es condición necesaria para el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de los títulos correspondientes a carreras de grado comprendidas en el artículo 43 de la Ley Nº 24.521 o de posgrado, la previa acreditación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), o por una entidad legalmente reconocida a esos fines.
Carreras de grado pertenecientes al artículo 43 de la LES
La CONEAU acredita también periódicamente carreras de grado declaradas de interés público por el Ministerio de Educación en conjunto con el Consejo de Universidades. Para acreditar las carreras se aplican los estándares fijados por el Ministerio de Educación. El proceso de acreditación se realiza a través de convocatorias organizadas por titulación. Acredita solo las carreras cuyas titulaciones han sido declaradas de interés público, incluidas en el artículo 43º de la LES. También deben acreditarse los proyectos de las carreras de grado declaradas de interés público, a los efectos de obtener el reconocimiento oficial del título (CONEAU, 2016).
Es decir, cuando una carrera de grado ingresa en el artículo 43 de la LES, además de la carga horaria mínima, se regulan los contenidos curriculares básicos, la intensidad en la formación práctica, las actividades reservadas exclusivamente a ese título y los estándares de acreditación agrupados en cinco dimensiones: 1. contexto institucional; 2. plan de estudio y formación; 3. cuerpo académico; 4. alumnos y graduados; 5. infraestructura y equipamiento. Esto sucede porque en la discusión previa a la sanción de la LES no prosperó la iniciativa del Poder Ejecutivo, presentada a través de la Secretaría de Políticas Universitarias, donde se proponía separar la certificación académica de la habilitación para el ejercicio profesional (Corengia, 2005). Por lo tanto, el Estado, como garante del bien común, tuvo que regular ex ante este tipo de titulaciones.
Las reglamentaciones de la LES establecieron la acreditación como condición necesaria para otorgar validez al título y definieron una periodicidad de seis años para la realización de los procesos de acreditación. Tras la primera carrera acreditada, la de Medicina en 2000, la CONEAU resuelve incorporar además la acreditación por tres años con compromisos de mejora. Ello respondió a que muy pocas carreras de Medicina lograron satisfacer adecuadamente los estándares de calidad para la acreditación por seis años (Villanueva, 2008). Según la Ordenanza 005/99 se acreditaría entonces por tres años, en lugar de seis, a aquellas carreras en las cuales, aun cuando no cumplieran totalmente con los estándares, existieran elementos suficientes para considerar que las carreras desarrollaban efectivamente estrategias de mejoramiento para alcanzar tal perfil. A partir de la acreditación de las carreras de ingeniería, los comités de pares comenzaron a establecer requerimientos para la acreditación, exigiendo a las carreras la formulación de planes de mejoramiento adecuados para alcanzar los estándares en un corto lapso (otros tres años). Las carreras entonces asumían una serie de compromisos de mejoramiento elaborados sobre la base de los planes de mejora establecidos. Por otro lado, las carreras nuevas (aquellas que aún no poseen graduados al momento de la acreditación) también serían acreditadas por tres años. Durante la segunda fase de acreditación, transcurrido los tres años de la primera fase, el dictamen de la CONEAU podía adoptar tres posibles resultados: a) la extensión de la acreditación por otros tres años, en el caso de que se cumpliera con los compromisos asumidos durante la primera fase y se alcanzase los estándares, o bien cuando hubiera un cumplimiento parcial de los compromisos pero presentaran estrategias de mejora factibles y viables; b) la postergación de la acreditación, cuando hubiera un cumplimiento parcial de los compromisos sin estrategias de mejora factibles y viables, y c) la no acreditación.
Tras la acreditación de la carrera de Medicina, le siguieron las catorce especialidades de las ingenierías y posteriormente Farmacia y Bioquímica, Veterinaria, Ingeniería en Telecomunicaciones, Arquitectura, ingenierías y licenciaturas en Informática, Odontología, Geología, Química, Psicología y Biología (CONEAU, 2012). A fines del año 2015 se aprobaron los estándares de la carrera de enfermería y estaban bajo estudio los que corresponden a los títulos de abogado y contador público. Para tener una dimensión del probable impacto de esta política sobre el sector universitario basta con constatar que este conjunto de carreras concentraba casi el 60 por ciento de la matrícula universitaria de grado en el año 2013 (Anuario de Estadísticas Universitarias Argentinas, 2013). Hasta marzo de 2016, en la página de la CONEAU se han publicado 1550 resoluciones correspondientes a las carreras de grado del artículo 43 que se dictan en distintas universidades nacionales y privadas, y que se presentaron al proceso de acreditación (Adrogué, Corengia, García de Fanelli y Pita Carranza, en prensa).
Es el Sistema de Acreditación Regional de carreras universitarias para el Mercosur. La calidad académica de los títulos de grado, acreditados por este sistema, es reconocida mutuamente por los Estados parte y asociados del Mercosur.[4] Carreras de posgrado
La presentación de proyectos de carreras de posgrado con vistas al otorgamiento del reconocimiento oficial provisorio se realiza ante la CONEAU, en los meses de abril y de octubre de cada año. La CONEAU ha establecido que la formalización electrónica se efectivice en las primeras quincenas de los meses de febrero/marzo o septiembre de cada año, dependiendo de la fecha de presentación de los proyectos a CONEAU: abril u octubre, respectivamente. Los “proyectos” de carreras y carreras en funcionamiento de posgrados, es decir, especializaciones, maestrías y doctorados, también deben presentarse para su acreditación ante la CONEAU. Esta acreditación es condición necesaria para la obtención de la validez oficial del título por parte del Ministerio de Educación.
La acreditación de proyectos y carreras de posgrado contempla dos fases: una autoevaluación y una evaluación externa. La evaluación externa está a cargo de pares evaluadores de reconocida trayectoria académica y profesional. Se realiza contra estándares de acreditación (RM 160/11). Los estándares son fijados por el Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades.[5] Esto implica que CONEAU no “crea” los estándares de acreditación, sino que los “aplica”. Si lo desean, las universidades pueden solicitar la categorización de la carrera que presentan para acreditar. Las categorías existentes son: A (excelente); B (muy buena) y C (buena). Como estas categorías no están operacionalizadas, su aplicación termina quedando a criterio de los pares evaluadores, lo que atenta contra la validez y confiabilidad del proceso. El resultado de la acreditación es público solo en el caso de ser positivo. También se publican en la página web de la agencia las resoluciones de acreditación. La duración de la acreditación es de tres años la primera vez y de seis a partir de la segunda.
Cabe destacar que el origen de la acreditación de las carreras de grado con riesgo social responde a un problema estructural; mientras que la acreditación de carreras de posgrado surge por un problema más bien coyuntural (proliferación y diversificación de la oferta). El tránsito al Estado evaluador –para el caso de carreras de grado del artículo 43- responde al rechazo del sistema universitario, tanto estatal como privado, a un régimen de títulos académicos no habilitantes. Las universidades señalaban la necesidad de seguir siendo ellas las que otorgasen los títulos académicos habilitantes. A veces, bajo una mirada extremista de lo que podemos denominar “criterio autonomista”, algunas universidades se oponían a la evaluación externa, aceptando como único camino el de la autoevaluación. En estos casos, las universidades, como prestadoras del servicio educativo, se consideraban garantes -por definición- de la calidad del servicio que ofrecían. El planteo del Estado fue el de encontrar un camino para resguardar el interés general y la responsabilidad con la sociedad (entrevista a Juan Carlos Del Bello en Corengia, 2005).
Así, puede observarse que los vértices mercado y universidad del triángulo de Clark (1983, 2004), más que oponerse, convergen. Si se logran instrumentos de política que otorguen mayor autonomía a las universidades, esto desencadena una mayor diversificación y competencia entre ellas. Si hay mayor competencia, hay lógica de mercado.
Por lo tanto, las lógicas del mercado en términos de competencias están íntimamente asociadas a la autonomía universitaria. En la práctica, las figuras de competencia están asociadas a una creciente autonomía, es decir, hay una convergencia entre las dos (entrevista a Juan Carlos del Bello en Corengia, 2005).
Como se observa en el gráfico 1, la función de evaluación y acreditación tiende hacia el vértice del Estado como garante del bien común. La función de creación de las ofertas académicas tiende hacia la universidad. El tema de la información y la competencia tiende hacia el mercado. Por lo tanto, en lugar de ver los vértices del triángulo de Clark como polos opuestos, pueden mirarse como un triángulo virtuoso, es decir, donde el Estado, la autonomía institucional y el mercado contribuyen, entre todos, a un sistema universitario más equitativo, más justo, de mayor calidad (Corengia, 2005).
Gráfico 1. Tendencia a generar un punto de encuentro desde una perspectiva académica, del mercado y del Estado
Fuente: Corengia, 2005: 74.
Internacionalización de la oferta y demanda privada
El incremento de la demanda en las últimas décadas y la creciente especialización de las universidades privadas para captarla
La demanda de educación universitaria de grado y posgrado de estudiantes extranjeros es significativa en Argentina, particularmente en la Ciudad de Buenos Aires. La resolución 1523 del año 1990 del Ministerio de Educación estableció el régimen para los estudiantes extranjeros que quieran cursar en las universidades estatales, por el cual cada universidad establece anualmente un cupo de vacantes. En estas universidades la enseñanza de grado es gratuita y los posgrados son arancelados. Bajo este sistema los datos de la SPU para 2013 indican la presencia de 987 inscriptos, la gran mayoría en las universidades nacionales de Buenos Aires y La Plata. El origen de los mismos es dominantemente de los países de América del Sur, en menor medida de América Central y menos de Europa y Estados Unidos.
Información general de la SPU de 2014 indica que los estudiantes de esta región se distribuyen de la siguiente manera: un 19,7% de Perú, un 16,7% de Colombia, un 16,4% de Brasil, un 12,1% de Bolivia, un 11,2% de Paraguay, un 9,2% de Chile, un 5,3% de Ecuador, un 4,8% de Uruguay y un 4,5% de Venezuela. Un 3,5% provienen de Estados Unidos. Hay coincidencia en las instituciones educativas acerca de que en los últimos años el flujo de estudiantes de Colombia y Venezuela se ha incrementado sensiblemente.
Las universidades privadas absorben gran parte de esta demanda. El Programa de Promoción de la Universidad Argentina de la Secretaría de Políticas Universitarias en un informe de 2012 señalaba para ese año la presencia de 23.737 estudiantes extranjeros, de los cuales el 62% se concentra en Buenos Aires, pero además se indica que el 61% estudia en universidades privadas. Para ese año la tasa de estudiantes internacionales de Argentina (1,05%) era superior de la de Chile y México, en la región solo superada por Uruguay, y por arriba de la tasa de España (0,80%).
En 2015 se estimaba en 38.000 el número de extranjeros en universidades estatales y privadas, de los cuales 35.000 se quedan en Buenos Aires (Clarín, 23/10/2015). Para 2016 una nota periodística señalaba que la Universidad de Buenos Aires, que tenía 2220 estudiantes extranjeros en 1996, había incrementado este número a 13.200 (4,4% de su matrícula total). También que ello implicaba un costo de 360 millones de pesos para la universidad, dato que despertó una polémica importante dado el carácter gratuito de la enseñanza de grado, sin limitaciones de ingreso (en Uruguay, donde también es gratuito el acceso, se requieren tres años de residencia previos). Gran importancia tienen las facilidades migratorias para estudiar en el país.
Altísima importancia ha adquirido la cantidad de estudiantes que realizan cursos de idioma español. Según la Asociación de Centros de Idiomas (SEA) y la Cámara Argentina de Turismo (CAT), más de 50.000 jóvenes extranjeros llegan anualmente para realizar estos cursos. Argentina es el segundo país a nivel mundial, solo superado por España con 250.000.
Algunas universidades privadas son muy explícitas sobre la relevancia de los estudiantes extranjeros, que captan con convenios de doble titulación con universidades de otros países, con el reconocimiento de materias, con cursos específicos, con carreras de posgrado. Algunas iniciaron este proceso hace muchas décadas, como la Universidad de Belgrano, que mantiene convenios con una gran cantidad de universidades extranjeras. Otras lo ponen en el centro de su estrategia: “En la Universidad de Palermo el 30% de nuestros estudiantes son extranjeros y la cifra crece: solo este año el aumento total fue del 2% y ya tenemos entre 3500 y 4000 alumnos internacionales”, señalaba en 2012 Gabriel Foglia, decano de la Facultad de Ciencias Económicas (La Nación, 8/5/2012). Unos años después la propaganda institucional de la universidad señalaba la presencia de estudiantes de cincuenta y nueve países. La Universidad Abierta Interamericana tiene una política similar y parte de sus estudiantes de grado y posgrado son de origen latinoamericano, al igual que la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, siendo el costo de las matrículas de estas últimas instituciones un factor diferencial en relación con los costos en los países de origen. Actividades de alto nivel como los MBA de la Universidad Austral atraen también profesionales para perfeccionarse, al igual que quienes concurren a otras universidades especializadas. Todo ello se suma a las ventajas que ofrece la Ciudad de Buenos Aires en materia de calidad de vida y seguridad, lo que fortalece estas tendencias.[6] En distinta medida gran parte de las universidades privadas reciben alumnos y apoyan con sus aparatos administrativos a los estudiantes para legalizar su situación de ingreso al país.
En la Argentina existe una universidad internacional (FLACSO) y una universidad extranjera (Bologna). Creada por un acuerdo impulsado por la UNESCO en 1957, la FLACSO es un organismo internacional mixto de gobiernos y académicos de América Latina y el Caribe que desarrolla actividades en catorce países de la región, y en Argentina desde 1975. En 2013 FLACSO tenía 7604 estudiantes de posgrado (incluye doctorado, maestrías, especializaciones y diplomas en educación superior), lo que representaba el 21,5% del total de la gestión del sector no estatal nacional (universidades nacionales) y un 5,3% del total de los estudiantes de posgrado del país (142.953). Sus 1767 egresados representaban el 33,2% del total de los graduados del sector de gestión no estatal nacional (5320), y el 12,3% del total de los egresados de posgrado de todo el país (14.325). Después de la Universidad de Buenos Aires, que graduó en 2013 a 3045 estudiantes de posgrado, es la segunda institución a nivel nacional en este rubro.
FLACSO acredita sus especialidades, maestrías y el doctorado en la CONEAU. Pero en su estructura internacional de ofertas de posgrado siempre tuvo las diplomaturas en educación superior. Actualmente FLACSO ofrece un doctorado, nueve maestrías, y once especializaciones que acreditan en la CONEAU, y treinta y cuatro diplomas superiores que no acreditan en CONEAU. Sin embargo, la oferta académica no se agota en estas tres dimensiones. Como señala en su página web, la oferta se organiza en los siguientes niveles: doctorados; maestrías; especializaciones; diplomas superiores; cursos; seminarios; cursos de extensión.
El hecho de que los seminarios o cursos, los diplomas superiores, las especializaciones y el doctorado estén integrados en orden ascendente, amplía fuertemente el reclutamiento de estudiantes y garantiza la viabilidad de las actividades más estructuradas. Junto con la incorporación de la oferta de las diplomaturas a los registros oficiales de la Secretaría de Políticas Universitarias, que explican el salto en este nivel en las estadísticas, y la flexibilidad curricular entre las distintas actividades. Otro factor relevante para la creciente expansión son las ofertas desarrolladas en el sistema virtual.
La representación en Argentina del Alma Mater Studiorum – Università di Bologna para toda Latinoamérica (1998) se inauguró con el propósito de crear un ámbito de discusión de los procesos de integración política y económica entre la Unión Europea y América Latina. En este sentido, la apertura de la sede argentina del Alma Mater, además de una significación académica, posee una vocación de vínculo cultural, al proponerse como un catalizador de actividades de intercambio entre alumnos, docentes, investigadores, funcionarios públicos y empresarios privados, así como forum de discusiones entre las dos regiones que tienen tradicionales y fuertes vínculos étnico-culturales. Esta universidad ofrece una tradicional Maestría en Relaciones Internacionales: Europa – América Latina, además de cursos en el área de las ciencias políticas, sociales, económicas e innovación tecnológica. La oferta formativa de la Unibo Argentina integra asimismo la oferta formativa de la Unibo Italia mediante programas de movilidad para estudiantes de grado y posgrado.
Políticas públicas de internacionalización de la educación superior universitaria pública y privada
El Estado argentino viene impulsando y acompañando desde el año 2003 los procesos de internacionalización del sistema universitario argentino con el objetivo de insertar a las instituciones de educación superior (IES) en el ámbito regional e internacional con una fuerte impronta de liderazgo en los procesos de integración. En particular, los programas, proyectos y acciones diseñados e implementados contribuyen a la mejora de la calidad y al incremento de la pertinencia de las ofertas académicas de las IES argentinas, en tanto la internacionalización es entendida como un proceso tendiente al “fortalecimiento y la proyección institucional, la mejora de la calidad de la docencia, el aumento y la transferencia del conocimiento científico y tecnológico, y la contribución a la cooperación para el desarrollo” de la comunidad en la que la universidad se inserta (Sebastián, 2004: 20; Larrea y Astur, 2012: 1).
Las acciones emprendidas por el Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación Internacional (PIESCI) de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) en el período 2003-2011 han denotado una alineación con estos mandatos y los que conciernen a la política exterior argentina, en tanto los principales socios de la cooperación internacional universitaria son, en el ámbito bilateral, la República Federativa del Brasil y otros países latinoamericanos, y el MERCOSUR y la UNASUR en el ámbito multilateral. Los programas y proyectos han tendido fundamentalmente a incrementar el intercambio y movilidad de estudiantes y docentes de grado y posgrado para profundizar la cooperación interuniversitaria, promoviendo así la inserción estratégica del sistema universitario argentino en el mundo (Larrea y Astur, 2012: 1 -2).
Son programas de la Secretaría de Políticas Universitarias que tienen como objetivos: a) fomentar y contribuir al proceso de integración regional e internacionalización del sistema universitario argentino; b) facilitar la vinculación y articulación de actores del ámbito de la educación superior y la cooperación internacional a fin de maximizar el aprovechamiento de todas las oportunidades que el mundo de la cooperación educativa y académica ofrecen a las instituciones de educación superior (IES) en el ámbito nacional, regional e internacional. Desde el Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación Internacional (PIESCI) se coordinan las acciones relacionadas con la internacionalización de las IES y la cooperación internacional universitaria, poniendo particular énfasis en el desarrollo de acciones en el ámbito del MERCOSUR y la UNASUR. Con la finalidad de alcanzar los objetivos planteados, el programa desarrolla sus actividades principalmente en dos dimensiones o esferas de acción: en el plano multilateral y a nivel bilateral (Anuario de Estadísticas Universitarias, 2013).
Como ya se ha mencionado, la CONEAU tiene mandato legal para intervenir en las autorizaciones de nuevas instituciones universitarias, pronunciándose acerca de la consistencia y viabilidad de los proyectos institucionales para que el Ministerio de Educación autorice su puesta en marcha. En segundo lugar, la CONEAU está a cargo de la evaluación externa de todas las universidades. Estas evaluaciones tienen como principal objetivo asistir a las instituciones en sus propuestas de mejoramiento de la calidad. Consisten en el análisis de las características y desarrollos de las instituciones universitarias en el marco de sus misiones y objetivos. Tienen lugar como mínimo cada seis años y son complementarias de las autoevaluaciones que efectúen los establecimientos para analizar sus logros y dificultades. Los informes de evaluación externa tienen carácter público. Los dictámenes con las resoluciones de evaluación externa son públicos. Aun cuando no haya ninguna penalidad ni beneficio directo asociado al resultado de este proceso de evaluación institucional, el hecho de que el mismo sea público puede llegar a afectar la reputación de la universidad y por tanto también pone un piso a la calidad de las universidades ya en funcionamiento. En tercer lugar, la CONEAU tiene a su cargo la acreditación de carreras de grado cuyos títulos corresponden a profesiones reguladas por el Estado y cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. La acreditación tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de estándares mínimos de calidad e impulsar la realización de mejoras en aquellas carreras que no alcanzan los estándares. Para realizar la acreditación de carreras de grado, la CONEAU requiere que el Ministerio de Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades, establezca las actividades reservadas al título, la carga horaria mínima, los contenidos curriculares básicos, la intensidad en la formación, la validez al título, y así definieron una periodicidad de seis años para la realización de los procesos de acreditación. Posteriormente se dictó una nueva resolución incorporando la posibilidad de acreditación por tres años con compromisos asumidos por la carrera para su mejora. Las carreras que acreditan por tres años, en lugar de seis, deben volver a acreditar después de los tres años en una segunda fase demostrando que han cumplido con los compromisos asumidos. Entre las carreras acreditadas en su primera fase entre el año 2001 y el 2010, el sector privado presentó un mayor número de carreras no acreditadas y acreditadas solo por tres años que el sector público. Finalmente también fueron objeto de acreditación periódica las carreras de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados). La proporción de posgrados no acreditados del sector privado es significativamente superior a la de los posgrados del sector público. Los resultados de estos procesos de acreditación también son públicos, por tanto su probable efecto sobre el funcionamiento organizacional es doble: por el efecto directo sobre la validez del título (en las carreras de grado) y por el efecto indirecto sobre la reputación de la carrera y la universidad (García de Fanelli y Corengia, 2015).
Alcance de las evaluaciones y acreditación realizadas por la CONEAU
A continuación, se presenta el alcance de estos procesos para el sector universitario privado, en perspectiva comparada con el sector universitario estatal.
En el cuadro 6 se presentan los resultados de los trámites de autorización provisoria de universidades privadas, periodo 1997-2017.
Cuadro N° 6. Resultados de los trámites de autorización provisoria de universidades privadas (1997-2016)
Con informe favorable Con informe desfavorable Retirados por la entidad patrocinante Devueltos al Ministerio de Educación En análisis Total
22 17 49 37 49 37 7 5 6 5 133
Fuente: elaboración propia sobre la base del Informe Estadístico Evaluación y Acreditación Universitaria en Argentina. CONEAU, 2016.
Se observa que CONEAU solo aprobó el 17% de los 133 proyectos presentados. Esto implica una barrera de entrada a nuevas universidades privadas que no alcanzaron mínimos pisos de calidad. Cabe señalar que de los veintidós proyectos de nuevas universidades nacionales, veinte tuvieron resolución favorable (CONEAU, 2016).
En el cuadro 7 se presenta la cantidad de evaluaciones externas realizadas por CONEAU.
Cuadro N° 7. Cantidad de evaluaciones externas realizadas por CONEAU (1997-2016)
Privadas con reconocimiento definitivo
Privadas con autorización provisoria
Fuente: Informe Estadístico Evaluación y Acreditación universitaria en Argentina. CONEAU, 2016: 5 y 6.
La cantidad de evaluaciones externas realizadas es mayor para el sector privado que para el público: sesenta y nueve y cincuenta y uno respectivamente. Es de destacar que treinta y tres instituciones universitarias realizaron dos o más evaluaciones externas y cincuenta y cinco una sola (CONEAU, 2016). Esto muesra que a pesar de que la LES exige que las instituciones universitarias deben realizar evaluaciones externas (art. 44), un número considerable, aproximadamente veinte –entre ellas la Universidad de Buenos Aires- no han realizado aún su primera evaluación externa.
Analizando los resultados alcanzados por todas las carreras de grado presentadas para su acreditación ante CONEAU según tipo de gestión y campo disciplinar, se observa que el porcentaje de carreras “no acreditadas” es mayor para el sector privado (18%) que para el sector público (3%). La mayor cantidad de carreras no acreditadas corresponde a la carrera de Ingeniería para ambos sectores, y a Informática y Psicología para el sector privado. Asimismo, existe un porcentaje significativamente mayor de carreras pertenecientes a universidades de gestión pública que acreditaron por seis años[7] (41% públicas, 15% privadas).
En el cuadro N° 8 se presentan los resultados de los proyectos de carreras de posgrado presentados a la CONEAU.
Cuadro N° 8. Resultados de proyectos de carreras de grado presentados a CONEAU
Hacer lugar No hacer lugar En proceso Retirados Total
86 21 14 17 138
62 15 10 12 100
48 12 7 6 73
66 16 10 8 100
134 33 21 23 211
Fuente. Informe Estadístico Evaluación y Acreditación Universitaria en Argentina. CONEAU, 2016: 21.
El porcentaje de proyectos de carreras que tuvieron dictamen desfavorable (no hacer lugar) o que fueron retirados por las instituciones es levemente mayor en universidades públicas (27%) que en las privadas (24%).
Las carreras presentadas voluntariamente para acreditar en ARCU-SUR pertenecen en su gran mayoría a universidades públicas.
Las universidades públicas tienen una mayor cantidad de carreras de posgrado que las universidades privadas. Esto se refleja también en un mayor porcentaje de carreras acreditadas ante CONEAU por parte de las universidades públicas que de las privadas (ver cuadro N° 9).
Cuadro N°9. Cantidad y porcentaje de carreras de posgrado acreditadas por tipo de gestión de la institución
Tipo de gestión de la institución
3627 68
* Incluye 27 carreras de instituciones universitarias provinciales.
** Incluye 32 carreras de institución internacional (FLACSO) y 6 de institución extranjera (Bologna).
Fuente. Informe Estadístico Evaluación y Acreditación Universitaria en Argentina. CONEAU, 2016: 23.
Algunas conclusiones del impacto de la CONEAU a partir de estudios de casos de universidades privadas
Adrogué, Corengia, García de Fanelli y Pita Carranza (2014, 2015) investigaron, entre otros temas, el efecto de las políticas de aseguramiento de la calidad en la función de investigación de las universidades privadas. Del estudio de cuatro casos surge que en las universidades privadas más orientadas hacia la enseñanza, con una oferta de carreras concentrada en lo profesional, los cambios estuvieron ligados especialmente con brindar una respuesta a las normativas de la CONEAU y a los compromisos de mejora (los cuales fueron mayores en aquellas que contaban con menor desarrollo inicial en el ámbito de la investigación). Estas instituciones también desarrollaron estrategias orientadas a imitar el modelo ideal de calidad centrado en las universidades de investigación. En el despliegue de estas estrategias influyeron la presión isomórfica que ejerce el marco regulatorio y profesional (o normativo) (DiMaggio y Powell, 1991), las señales que provienen centralmente de la política de aseguramiento de la calidad y la presencia de liderazgos internos, que valoraban la actividad de investigación en la universidad y trataban de impulsar cambios en la cultura profesional predominante en algunos de estos casos analizados.
Otras investigaciones realizadas por Corengia (2010, 2015) y García de Fanelli y Corengia (2015) indagaron los efectos de la CONEAU en las universidades privadas a través de un estudio de casos y concluyeron lo siguiente:
Respecto a si es posible establecer una relación causal entre las políticas de aseguramiento de la calidad y los cambios enunciativos y fácticos producidos en la función de investigación de las universidades privadas, se concluye que los cambios hallados no pueden considerarse un “efecto neto” de estas políticas. Es decir, los mismos no pueden aislarse totalmente de otros factores, en particular de las lógicas y misiones institucionales, tal como se ha podido apreciar contrastando los dos casos analizados. Sí podemos hablar de una “concausa” y de una “influencia” de estas políticas –principalmente con la acreditación de carreras de grado- en los cambios hacia la mejora de la función investigación de las universidades privadas estudiadas, principalmente en Medicina e Ingeniería.
El impacto de la acreditación de carreras de grado fue más significativo en la universidad con menos tradición por su misión institucional en la investigación. La evidencia recogida da cuenta del contrapunto entre el nuevo institucionalismo (Powell y Dimaggio, 1991) y el enfoque internalista de Clark (1983). Aquellas unidades con menor investigación (carrera de Medicina para el caso 2 y carreras de ingeniería para ambos casos de estudio) cambian y mejoran como respuesta a las exigencias de una política pública. Pero es de destacar que mientras el caso 1 atribuye estos cambios a una combinación entre “las exigencias del proceso de acreditación” y el “crecimiento, la madurez de la institución y las decisiones institucionales estratégicas”, el caso 2 identifica una relación más de tipo causal entre el proceso de acreditación y los cambios enunciativos y fácticos producidos en la función investigación.
Pudo demostrarse cómo la unidad académica más fuerte en investigación (ciencias biomédicas, caso 1) no realizó cambios hacia le mejora de la investigación por la implementación de esta política, solo “los muestra” a fin de obtener la acreditación. En este caso, los cambios hacia la mejora son fruto de su misión y de su política institucional alineada a los estándares de acreditación desde antes que estos se plasmaran en una política pública.
Se observa que no solo el isomorfismo coercitivo es relevante como presión institucional para el cambio. También lo es el isomorfismo normativo (expresado, por ejemplo, en los estándares de acreditación de carreras, o en el juicio profesional de los pares evaluadores) e incluso el isomorfismo mimético, que se manifiesta en la prevalencia de los cambios enunciativos por sobre los fácticos.
En lo que se refiere al sistema de selección docente, ambos casos de estudio reaccionaron resguardando sus fines institucionales y satisfaciendo de modo ritual lo solicitado por la CONEAU.
Cabe interrogarse si el impacto significativamente menor de los procesos de evaluación institucional, respecto de los de acreditación, es por su baja visibilidad al interior de las instituciones en virtud del propósito eminentemente de mejora de la calidad y no de aseguramiento de la calidad. En Argentina no existen instrumentos explícitos de apoyo a la salida de los procesos de evaluación institucional. Además, el resultado de la evaluación institucional no tiene un costo en términos de pérdida de reconocimiento oficial como sucede en los procesos de acreditación de carreras cuya acreditación está directamente relacionada con la validez de los títulos.
Con relación al impacto de las políticas de calidad, por un lado se aprecia que desde la puesta en marcha de la CONEAU, su accionar ha evitado la incorporación de instituciones de baja calidad. Esto implica que la CONEAU puso una barrera de entrada y un piso de calidad en la oferta privada de la Argentina.
En cuanto a los procedimientos de evaluación de la calidad de las instituciones y de la acreditación de las carreras, han ejercido un mayor impacto los segundos que los primeros. En la Argentina los resultados de la evaluación externa institucional no se encuentran vinculados con mecanismos de financiamiento para la mejora, tales como los “contratos programa” de Francia o el otorgamiento de becas y créditos estudiantiles en los Estados Unidos. No existen por tanto incentivos económicos o mecanismos legales que promuevan la obtención de resultados destacables en estas evaluaciones institucionales.
Por el contrario, del estudio de casos surge que la política de acreditación de carreras de grado de Medicina impactó produciendo cambios hacia la mejora en varias dimensiones de la función investigación de los casos analizados. No obstante, en el caso 1, su impacto fue insignificante debido a que la investigación es considerada, por los pares evaluadores y por la propia institución, una fortaleza de esta unidad académica. De igual modo, en la implementación de la política de acreditación de carreras de grado de ingeniería, se hallaron cambios enunciativos y fácticos para casi todas las dimensiones de la función investigación. Se concluye entonces que el impacto de la acreditación de carreras de grado en esta área del conocimiento ha sido significativo, principalmente en aquellas unidades académicas más débiles en su trayectoria de investigación. Cabe destacar que en la Argentina existen programas de financiamiento para apoyar las mejoras comprometidas por las instituciones universitarias estatales a partir del proceso de acreditación, pero las instituciones privadas no están alcanzadas por estos incentivos.
Puede observarse que las políticas de aseguramientos de la calidad, principalmente la referida a la acreditación de carreras de grado, conduce a la homogeneidad institucional. Esto sucede no solo porque se regulan los contenidos curriculares, la carga horaria, la intensidad en la formación práctica y las actividades reservadas exclusivamente al título, sino también porque se exigen similares estándares de calidad para la investigación a universidades cuyas misiones institucionales son diferentes en esta materia.
Como consecuencia de ello, podemos afirmar que la CONEAU fomenta la investigación en aquellas universidades privadas cuya misión institucional está más focalizada hacia la docencia que hacia la investigación. Esto se debe a que los estándares de acreditación de carreras tienen un fuerte sesgo hacia la investigación.
En línea con lo afirmado por Clark (2004), se observa que las exigencias del Estado por sí solas no causan los cambios pero sí los inducen y detonan. Lo que cuenta son las respuestas provistas desde dentro por las organizaciones universitarias. Los factores internos predominan sobre las políticas de calidad externa y de financiamiento de la investigación a la hora de producir cambios fácticos -y no solo enunciativos- hacia la mejora de la investigación de las universidades privadas. La capacidad diferencial de respuesta de las instituciones frente a un contexto particular de políticas de evaluación de la calidad tiende a contrarrestar la fuerza homogeneizadora que promueve el isomorfismo coercitivo.
Impacto en la percepción de actores universitarios
Según una investigación realizada por Corengia (2010, 2014), la percepción de los actores universitarios sobre los procesos de evaluación y acreditación universitaria puede ubicarse en un continuo que va desde lo que se ha denominado –siguiendo el modelo de Camou, 2007- “adopción plena” (aceptan los medios y los fines de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria) y “resistencia pasiva” (aceptan los fines pero rechazan algunos medios de instrumentalización como exceso de burocratización, arbitrariedad en la evaluación, falta de formación en los pares evaluadores, respuestas formales y cosméticas por parte de los evaluados, excesiva influencia de los técnicos de CONEAU en los dictámenes, etc.). No se hallaron percepciones que permitan ubicar estas políticas en la “adopción pragmática” (rechaza los fines pero acepta los medios) ni en la “resistencia activa” (rechaza los fines y los medios).
Posibles amenazas a la validez y confiablidad en los instrumentos que utiliza CONEAU para la acreditación de carreras de posgrado
Una investigación realizada por Miceli (2016) evalúa los instrumentos de medición de la calidad que utiliza la CONEAU para acreditar carreras de posgrado. Toda evaluación es en sí misma una medición, por lo que es necesario aplicar los mismos criterios de validez y confiabilidad que se utilizan en toda medición.
Un instrumento de medición es válido cuando mide aquello que tiene que medir. Por lo tanto, la pregunta a realizarse para chequear la validez de los instrumentos es: ¿se está midiendo la calidad? En este sentido, es esencial dilucidar entonces qué se entenderá por calidad a la hora de evaluar las carreras de posgrado (2016). Como se ha mencionado, la CONEAU no define qué es calidad. Esta variable multidimensional está definida en la Resolución Ministerial 160/11 para el caso de carreras de posgrado. La CONEAU solo aplica aquellos estándares que definió el Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de Universidades. En el análisis de la misma se observó que no hay una definición conceptual de “calidad” que se pudiera operacionalizar en determinados indicadores. Solo existen una serie de estándares que establecen algunos parámetros pero los mismos presentan muchas lagunas. La falta de un referente claramente definido es la primera y principal amenaza a la validez del proceso de acreditación, dado que el orden conceptual de toda medición considera que la operacionalización es una traducción de la idea conceptual inicial. En este sentido, la primera amenaza a la validez de todo proceso se origina porque cada sujeto puede elaborar una reconstrucción distinta de la idea original, dado que entran en juego en su interpretación, sus propios modelos mentales y experiencias. Por lo tanto, se mirará una misma realidad pero desde posibles enfoques distintos.
Además, según esta investigación de Miceli (2016), la RM 160/11 también presenta otras lagunas, tales como:
Falta de distinción en la manera de aplicar los estándares para carreras nuevas y para carreras en funcionamiento.
Falta de estándares diferenciados en diversos grados de exigencia para cada calificación cuando hay pedido de categorización.
Inconsistencias dentro del mismo texto legal.
Falta de consideración sobre aspectos epistemológicos relacionados con la disciplina de cada carrera universitaria.
La recolección de información a través de diferentes instrumentos de medición se realiza entonces sin parámetros claros en algunas dimensiones, lo que genera una doble amenaza: que los responsables de los programas evaluados adopten una actitud de desconfianza en el operativo, y en consecuencia que incluyan información al azar, sin saber exactamente cómo se la interpretará, y que los evaluadores carezcan de guías para interpretar los datos y llegar a conclusiones válidas y confiables. Por lo tanto, el proceso de acreditación que realiza la CONEAU requiere de mayor claridad al explicitar las bases sobre las que se analizarán los datos recolectados.
Conclusiones y perspectivas de la educación privada en el país
La tardía creación en términos regionales de las universidades privadas de la Argentina, las dificultades de creación y desarrollo en un contexto político generalmente desfavorable, sumado a una hostilidad importante de las comunidades académicas que mantuvieron el control de las universidades de gestión estatal y los organismos de ciencia y tecnología generaron un sistema universitario privado que difiere de otros presentes en la región. Evaluado con parámetros similares al resto del sistema por la CONEAU, que aplica las exigencias de la Ley de Educación Superior en materia de obligatoriedad de la investigación, y fija pisos de calidad importantes que instrumentan los pares evaluadores formados en las tradiciones del sistema estatal y en la cultura CONICET que dominan la CONEAU, la respuesta adaptativa de las instituciones de gestión privada ha generado un sistema con alta capacidad de “resistencia” burocrática y académica. Ello mismo provocó la consolidación de procesos de mejoras en la calidad de las instituciones, incluida su gestión, y fortaleció a los académicos de mayor capacidad.
El perfil de las instituciones fue atractivo entonces para numerosos académicos y para profesionales ligados al desarrollo de actividades importantes en el funcionamiento social, sobre todo en materia de carreras de salud, de administración y negocios, de ciencias sociales y humanas. La creciente incorporación de becarios e investigadores del CONICET y la consolidación de un sistema de posgrado con núcleos de alto prestigio fueron cambiando crecientemente la visualización de la calidad de las instituciones por la sociedad. Al mismo tiempo, dadas las alternativas políticas cambiantes del país que afectaron fuertemente a las universidades estatales en diferentes períodos, y la extrema partidización de su control por las grandes corrientes políticas, en diferentes etapas el espacio de las universidades privadas recibió académicos que además en algunos casos impulsaron la creación de institutos y universidades de gestión privada.
En un balance de las casi seis décadas de existencia de las instituciones privadas de enseñanza superior, en contextos de alta inestabilidad económica y de agudos conflictos sociales, es llamativa la consolidación y permanencia de las instituciones. Solo tres de las sesenta y siete creadas dejaron de funcionar. Dos por estar asociadas a instituciones financieras afectadas directamente por crisis en este plano, y una creada forzadamente desde el plano político sin cubrir estándares mínimos de calidad, cuya administración fraudulenta fue cubierta con una apresurada estatización. El resto de las instituciones en general han crecido sostenidamente, aunque algunas de origen familiar al no generar mecanismos de gerenciamiento profesional, afrontan dificultades frente al envejecimiento de sus fundadores.
El carácter del control social y estatal, y el bloqueo a las inversiones a través de formas societales asociadas explícitamente a la obtención de beneficios, como es permitido en las restantes áreas de educación del país, ha generado una protección que ha facilitado la consolidación de las instituciones y la incorporación institucional pausada, dadas las exigencias fijadas por el sistema de evaluación, lo que se refleja en la gran cantidad de solicitudes de nuevas universidades rechazadas. La llamativa expansión de las instituciones del área de salud ha sumado un prestigio académico y profesional a ciertas tradicionales actividades de alta calidad. Una capacidad de gestión importante ha facilitado a las universidades centradas en la captación de demanda incrementar sensiblemente el número de estudiantes. También algunas instituciones han asumido con fuerza la enseñanza a distancia con avanzados sistemas virtuales y acuerdos territoriales con instituciones locales de enseñanza que les permiten cubrir amplias zonas en un país de la gran dimensión territorial de Argentina.
La heterogeneidad del sistema privado y la natural competitividad entre sus instituciones para la captación de estudiantes, particularmente en la Ciudad de Buenos Aires, ha afectado la capacidad de iniciativas asociadas entre las instituciones que estén en relación con el peso adquirido por las mismas, a pesar de los avances impulsados desde el CRUP. Las renovaciones generacionales y la creciente profesionalización de las instituciones seguramente fortalecerán las tendencias positivas apuntadas en este artículo. La creciente inserción de cuadros técnicos y profesionales provenientes de las universidades privadas en los organismos de conducción del Estado nacional seguramente facilitará el acceso a recursos de los distintos programas existentes, y permitirá también la consolidación de apoyos provenientes de los organismos de ciencia y tecnología. Finalmente el fortalecimiento de equipos especializados en el manejo de nuevas tecnologías y la capacidad de operar con adecuados sistemas de marketing indican que existe un amplio campo de expansión en un país de las dimensiones territoriales en que operan. La experiencia de estas décadas indica que las universidades han sido capaces de sobrevivir en períodos de crisis económicas importantes para luego expandirse con fuerza en los momentos de auge económico. Seguramente estas condiciones de contexto y el perfil de las políticas públicas marcarán los ritmos de la expansión, pero las cifras de largo plazo presentadas parecen indicar que las tendencias de crecimiento sostenido del sistema se mantendrán.
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Desde la fundación de la Pontificia Universidad Católica de Chile en 1888, a lo largo del siglo XX se crearon universidades privadas en la mayor parte de la región, y cuando en 1959 se ponía en marcha la primera universidad privada de Argentina, solo tres de los países latinoamericanos no tenían instituciones de enseñanza superior que no fueran de carácter estatal (Del Bello, Barsky y Giménez, 2007).↵
Según la ley, las instituciones que responden a la denominación de “universidad” deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines, orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes. Las instituciones que circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria se denominan “institutos universitarios”.↵
La información para este punto fue extraída de http://www.coneau.gob.ar/CONEAU↵
Para mayor información, véase https://goo.gl/VhTpyV.↵
En la discusión de la LES cabe destacar que para los artículos 42 y 43 el dictamen de mayoría decía “en consulta” con el Consejo de Universidades. Al mediar “un acuerdo” en lugar de “una consulta” tanto para la determinación de la carga horaria mínima que deben respetar los planes de estudio, como para los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre la intensidad de la formación práctica en el caso de las carreras de interés público, se les está otorgando una mayor presencia a los actores de la universidad en esta decisión (Corengia, 2005).↵
Al frente del Foro Argentino de Estudios Internacionales, Ezequiel Martinich señaló en 2015: “Entre 2007 y 2012 hubo un componente económico en relación a la cantidad de estudiantes que llegaron a la ciudad. Sin embargo ahora Buenos Aires es caro y aun así los alumnos siguen llegando. Aprecian la multiculturalidad y los valores. Estos alumnos extranjeros terminan siendo embajadores en sus universidades de origen” (Clarín, 23/10/2015).↵
Es decir que alcanzaron o superaron los estándares de calidad plasmados en las resoluciones ministeriales.↵