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Timestamp: 2017-10-18 06:07:40+00:00
Document Index: 123465957

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Commissione di studio sulla parificazione dell età pensionabile. Relazione versione del Lavoro in progress - PDF
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1 Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica Commissione di studio sulla parificazione dell età pensionabile Relazione versione del Lavoro in progress 1. Il problema e lo stato dell arte 1.1. La controversia comunitaria Con la sentenza del 13 novembre 2008, nella causa C-46/07, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha condannato la Repubblica italiana per aver mantenuto in vigore una normativa in forza della quale i dipendenti pubblici hanno diritto a percepire la pensione di vecchiaia ad età diverse a seconda che siano uomini o donne. La Commissione europea aveva avviato nel luglio del 2005 la procedura di infrazione all origine della sentenza sostenendo che l effetto del combinato disposto dell art. 5 del decreto legislativo n. 503/1992 e dell articolo 2, comma 21 della legge n. 335 dell 8 agosto 1995 è quello di fissare un età pensionabile generale di 60 anni per i dipendenti pubblici di sesso femminile e di 65 anni per i dipendenti di sesso maschile, consentendo soltanto alle donne di esercitare l opzione di rimanere in servizio fino a 65 anni, e costituendo pertanto una forma di trattamento meno favorevole per gli uomini, in violazione dell art. 141 del trattato Ce. Nel corso della fase precontenziosa, le autorità italiane hanno sostenuto che la diversa età prevista dalla normativa italiana per il raggiungimento del diritto alla pensione per gli uomini e per le donne non comporta l obbligo per queste ultime di interrompere il rapporto lavorativo, bensì la mera facoltà discrezionale di optare per la c.d. uscita anticipata al raggiungimento dei 60 anni di età. Di ciò sarebbe prova il fatto che le donne aventi diritto a tale opzione per aver raggiunto il sessantesimo anno di età nel 66 per cento dei casi hanno liberamente deciso di proseguire il proprio rapporto di lavoro. La Commissione ha, tuttavia, ritenuto che la previsione di tale facoltà solo a favore delle donne costituisca una discriminazione ai sensi dell art. 141 Ce, dal momento che la medesima facoltà non è concessa agli uomini; ed ha quindi adito la Corte di giustizia. La procedura di infrazione (con la successiva sentenza) non riguarda i dipendenti privati, perché il regime previdenziale amministrato dall Inps è considerato, secondo i canoni della giurisprudenza comunitaria, un regime c.d. legale, ed è quindi ritenuto conforme alla normativa comunitaria. I c.d. regimi legali rientrano nell ambito di applicabilità della direttiva 79/7/Cee che, all art. 7, consente di eccettuare la fissazione del limite di età per la concessione della pensione di vecchiaia dal principio di parità di trattamento tra i due sessi. 1
2 Il regime gestito dall Inpdap rientrerebbe invece, secondo la Commissione e la Corte di giustizia, tra i c.d. regimi professionali e, pertanto, ad esso sono applicabili la direttiva 86/378/Cee, come modificata con la direttiva 96/97/Ce, e l art. 141 del Trattato Ce, che vietano ogni discriminazione retributiva in base al sesso. La Corte di giustizia ha accolto la prospettazione della Commissione europea percorrendo il seguente iter argomentativo. a) Ai sensi dell art. 141, n. 1, Ce, ciascuno Stato membro assicura l applicazione del principio della parità di retribuzione tra i lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore. Per retribuzione si intende il salario o trattamento normale di base o minimo e tutti gli altri vantaggi pagati direttamente o indirettamente, in contanti o in natura, dal datore di lavoro al lavoratore, in ragione dell impiego di quest ultimo. b) Un regime pensionistico di vecchiaia è considerato professionale, e rientra quindi nel campo di applicazione dell articolo 141 del Trattato Ce, qualora ricorrano i seguenti tre requisiti: 1) la pensione interessi soltanto una categoria particolare di lavoratori; 2) sia direttamente funzione degli anni di servizio prestati; 3) il suo importo sia calcolato in base all ultimo stipendio del dipendente pubblico. c) Esaminato il regime della pensione di vecchiaia gestita dall Inpdap alla luce della precedente giurisprudenza comunitaria, la Corte ha verificato la ricorrenza dei tre elementi di cui alla precedente lettera b). Ha pertanto disatteso l argomento della Repubblica italiana (secondo il quale il regime pensionistico dei dipendenti pubblici, in ragione della privatizzazione del pubblico impiego, sarebbe stato assimilato a quello privato e pertanto non riguarderebbe una categoria particolare di lavoratori) e ha concluso che la pensione versata in forza del regime pensionistico gestito dall Inpdap deve essere qualificata come retribuzione ai sensi dell art. 141 Ce. d) Poiché l articolo 141 Ce vieta qualsiasi discriminazione in materia di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e di sesso femminile, quale che sia il meccanismo che genera questa ineguaglianza, la fissazione di un requisito di età che varia secondo il sesso per la concessione di una pensione che, ai sensi dello stesso art. 141 Ce, costituisce una voce della retribuzione è in contrasto con questa disposizione. e) La Corte ha, infine, respinto, l argomento della Repubblica italiana secondo cui la fissazione, ai fini del pensionamento, di una condizione di età diversa a seconda del sesso sarebbe giustificata dall obiettivo di eliminare discriminazioni a danno delle donne, ai sensi dell art. 141, n. 4 Ce (disposizione che ammette il mantenimento di talune misure di vantaggio specifico per il sesso sottorappresentato). Infatti, i provvedimenti nazionali contemplati da tale disposizione debbono, in ogni caso, contribuire ad aiutare la donna a vivere la propria vita lavorativa su un piano di parità rispetto all uomo e la fissazione, ai fini del pensionamento, di una condizione d età diversa a seconda del sesso non è tale da compensare gli svantaggi ai quali sono esposte le carriere dei dipendenti pubblici di sesso femminile, aiutando queste donne nella loro vita professionale e ponendo rimedio ai problemi che possono incontrare durante la loro carriera professionale. La Corte ha dichiarato, per questi motivi, che mantenendo in vigore una normativa in forza della quale i dipendenti pubblici hanno diritto a percepire la pensione di vecchiaia a età diverse a seconda che siano uomini o donne, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi di cui all art. 141 Ce. 2
3 1.2. La sentenza e le caratteristiche dell Inpdap e del sistema pensionistico pubblico Per arrivare a concludere che l Italia, assicurando un pensionamento di vecchiaia anticipato alle lavoratrici del pubblico impiego, viola il principio di parità di trattamento di cui all art. 141 Ce, la sentenza della Corte di giustizia, accogliendo le tesi della Commissione, prende le mosse da una valutazione per taluni versi discutibile dell ordinamento previdenziale riconducibile all Inpdap. Dalla lettura del testo appare chiaramente che, per un qualche motivo, l Alta Corte non sembra aver pienamente percepito la portata del cambiamento intervenuto, in Italia, nella previdenza dei pubblici dipendenti a seguito delle riforme degli ultimi quindici anni, di cui l Inpdap costituisce soltanto un corollario e neppure il più importante. Oggi, in Italia, le regole pensionistiche, previste a regime per il lavoro dipendente, nel settore pubblico come nel privato, sono sostanzialmente le medesime, mentre le differenze permangono con riferimento ai periodi pregressi o riguardanti la transizione. In parallelo con l armonizzazione delle regole si è configurata nel pubblico impiego, con l istituzione dell Inpdap, una distinzione netta tra la gestione del personale ancora in servizio e quella del personale ormai in quiescenza. Costituito in via definitiva con dlgs n. 479 del 1994, l Inpdap era incaricato di gestire talune prestazioni previdenziali (pensionistiche e attinenti al trattamento di fine servizio, che nel pubblico impiego ha natura previdenziale) e assistenziali, fino a quel momento attribuite ad altri enti o gestite da una Direzione generale del Ministero del tesoro. Il primo nucleo di gestioni pensionistiche incorporate dell Inpdap erano appunto quattro casse gestite dal Tesoro (dipendenti delle amministrazioni locali, medici del Servizio sanitario nazionale, insegnanti d asilo e ufficiali e coadiutori giudiziari). Con la legge n. 335/1995 venne istituita, sempre presso l Inpdap, una gestione dei trattamenti pensionistici dei dipendenti dello Stato. Si è trattato di una decisione importante. Fino a quel momento infatti le amministrazioni statali, in quanto datrici di lavoro, si limitavano a trattenere la quota di contribuzione a carico dei lavoratori, poiché al momento della cessazione dal servizio del dipendente spettava all amministrazione stessa calcolare ed erogare la prestazione pensionistica, sostanzialmente corrispondente alla retribuzione pensionabile dell ultimo periodo (quasi sempre l ultimo mese) di lavoro. Tale situazione è ora cambiata, sia per quanto riguarda le regole (nel senso che la pensione non è più ragguagliata all ultimo stipendio, ma alla media delle retribuzioni degli ultimi dieci anni, nel sistema retributivo, come per i dipendenti privati); sia per quanto riguarda la titolarità dell obbligazione contributiva, per la quale si è istaurato il classico rapporto contributivo tra le amministrazioni datrici di lavoro e l Inpdap (Gestione trattamenti agli statali), a cui esse versano l intera aliquota del 33 per cento, e cioè la somma della quota a loro carico e di quella su cui esercitano il diritto di rivalsa nei confronti dei dipendenti. Ed è l Inpdap l ente strumentale che, alla fine, calcola ed eroga la prestazione, sulla base del proprio bilancio, basato in entrata su contributi e trasferimenti, e in uscita sulla spesa per le pensioni Successivi sviluppi del procedimento comunitario La sentenza deve essere eseguita entro 60 giorni dalla sua pronuncia: il termine è scaduto il 13 gennaio Nella stessa data il Governo ha inviato una nota alla Commissione europea nella quale si assicura la volontà dell Italia di adempiere alla sentenza, si rappresenta che le possibili soluzioni tecniche sono allo studio, che esse saranno applicate secondo criteri di gradualità e flessibilità e, infine, che maggiori ragguagli circa le soluzioni prescelte saranno forniti al più presto all Esecutivo europeo. 3
4 In caso di mancato adeguamento la Commissione aprirebbe formalmente la procedura ex art. 228 Ce, inviando una lettera di messa in mora (con ogni probabilità all inizio della primavera del 2009) ed eventualmente un parere motivato (con ogni probabilità, all inizio dell estate del 2009). Il perdurante inadempimento provocherebbe un nuovo ricorso in Corte di giustizia da parte della Commissione (presumibilmente nell autunno del 2009) che chiederebbe, a quel punto, l irrogazione delle sanzioni specificandone l'importo. Le sanzioni consistono in una somma forfetaria e in una penalità di mora, adeguate alla gravità e alla persistenza dell inadempimento. Nella sentenza del 12 luglio 2005 (causa C-304/02, Commissione c. Francia), la Corte di giustizia ha chiarito che la somma forfetaria e la penalità di mora possono essere inflitte cumulativamente, in particolare laddove la violazione del diritto comunitario si sia protratta per lungo tempo e sia incline a persistere. La comunicazione della Commissione sull applicazione dell articolo 228 (Sec 2005 (1658)) ha, poi, inasprito le sanzioni pecuniarie per mancato adeguamento a una sentenza della Corte di giustizia che riconosca l inadempimento dello Stato rispetto agli obblighi imposti dal diritto comunitario. Nella stessa comunicazione la Commissione ha chiarito che, per il conteggio delle sanzioni occorre definire come dies a quo il giorno della prima sentenza e cioè della sentenza ex articolo 226 Ce, nella fattispecie il 13 novembre Per l Italia è stata fissata una somma forfetaria minima di euro, mentre la penalità di mora può oscillare tra e euro per ogni giorno di ritardo nell attuazione della seconda sentenza, a seconda della gravità dell infrazione. Ne deriverebbe, in ogni caso, l applicazione di sanzioni per somme molto ingenti. L urgenza di provvedere a un adeguamento della normativa deriva non solo dalla possibilità che la Commissione avvii la procedura di inadempimento ai sensi dell art. 228 del Trattato, con conseguente condanna dell Italia al pagamento di penali, ma anche dal fatto che, come sancito in un recente precedente della Corte di giustizia in tema di disparità di trattamento ai danni degli uomini, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare qualsiasi disposizione discriminatoria senza doverne attendere la previa rimozione da parte del legislatore (ordinanza 16 gennaio 2008, cause riunite da C-128/07 a C-131/07, relativa all aliquota agevolata sul Tfr per andare in pensione anticipatamente a 50 anni per le donne e a 55 per gli uomini). Pertanto, allo stato attuale, un dipendente pubblico di sesso maschile potrebbe adire il giudice nazionale per ottenere la concessione della pensione di vecchiaia a 60 anni, invocando la norma che prevede tale facoltà per le donne, con una parificazione al ribasso dell età pensionabile pregiudizievole per il bilancio dello Stato. Anche per questi motivi, l ipotesi di lasciare senza esecuzione la sentenza non è evidentemente praticabile. 4
5 2. Gli scenari a legislazione vigente 2.1. Breve sintesi dell attuale sistema pensionistico Gli interventi normativi che si sono succeduti dall inizio degli anni 90 hanno modificato le regole di calcolo della pensione e i requisiti per l acquisizione del diritto alla prestazione con una modulazione graduale di applicazione, in funzione dell anzianità contributiva maturata al momento delle riforme, che definisce una lunga fase di transizione verso il nuovo regime contributivo. I lavoratori assicurati prima del 1996 rimangono soggetti pienamente al sistema di calcolo retributivo se avevano al 31 dicembre 1995 almeno 18 anni di versamenti o solo pro rata (sistema misto) se con anzianità più basse; ai neo occupati dal 1996 in poi si applica il sistema contributivo. Tale distinzione rileva non solo per il metodo di calcolo del beneficio pensionistico ma anche per l accesso alla quiescenza. Figura 1. Cronogramma dell esaurimento dei regimi pensionistici retributivo e misto e dell entrata in vigore del regime contributivo Anni Retributivo 2017 ultimo retributivo con 40 anni di anzianità Misto 2034 ultimo misto con 40 anni di anzianità Contributivo 2030 ca. primo contributivo con 35 anni di anzianità La figura 1 mostra, sulla base della normativa in vigore, il cronogramma dell esaurimento dei regimi retributivo e misto e l entrata in vigore in misura apprezzabile (ipotizzando 30 anni di contribuzione e almeno 57 anni di età) del regime contributivo. Dal 2017 le entrate in pensione con il regime retributivo dovrebbero esaurirsi, e dal 2034 anche quelle con il regime misto, mentre quelle in regime contributivo dovrebbero iniziare a manifestarsi in misura apprezzabile dal 2030 circa, sino a diventare dal 2034 la modalità esclusiva di uscita dal lavoro Regimi retributivo e misto Per i regimi retributivo e misto, esistono differenze nell accesso al pensionamento di vecchiaia tra uomini e donne e tra settore pubblico e privato. L età pensionabile è fissata per le donne a 60 anni cinque anni prima degli uomini anche se è possibile per le lavoratrici proseguire volontariamente il lavoro oltre i 60 anni. Nel settore privato le lavoratrici sono tenute a comunicare al datore di lavoro la volontà di prosecuzione (e, se hanno già raggiunto i 40 anni di anzianità contributiva, anche all Inps). Nel settore pubblico, invece, le donne possono proseguire il lavoro fino ai 65 anni senza dare alcuna comunicazione (semplicemente non presentando domanda di pensione): una regola che indica come, almeno implicitamente, già ora 5
6 i 65 anni si possano considerare per i dipendenti pubblici l età pensionabile normale, con una deroga in termini di anticipazione per le donne dal sessantesimo anno in poi. Infine, per uomini e donne, per proseguire il lavoro nel pubblico impiego fino ai 67 anni è necessaria un esplicita richiesta all amministrazione di appartenenza, che dal 2009 ha, comunque, la facoltà di rifiutare 1. Senza distinzione tra settore pubblico e privato, è però possibile ritirarsi da lavoro anticipatamente (pensione di anzianità) se si matura un anzianità contributiva di 40 anni, oppure anche con anzianità inferiori, comprese tra i 35 e i 39 anni, con requisiti di età che vengono progressivamente elevati secondo un percorso a scalini che giunge a regime nel In particolare la normativa riformata da ultimo con legge 247/2007 prevede dal 1 gennaio 2008 al 30 giugno 2009 la possibilità di andare in pensione a 58 anni con 35 anni di contribuzione. Il vicolo di età viene gradualmente portato a 61 anni con 36 anni di contribuzione dal 1 gennaio 2013 o, in alternativa, attraverso il cosiddetto sistema delle quote, con un anzianità contributiva di 35 anni e un vincolo di età di 62 anni. Pertanto il pensionamento di anzianità dei lavoratori dipendenti è consentito alle seguenti condizioni: Anno di pensionamento Minimo di anni di contributi più età Minimo di anni di contributi senza vincolo anagrafico oppure oppure Dal oppure Per le donne è prevista in via sperimentale, fino al 31 dicembre 2015, la possibilità di andare in pensione di anzianità con requisiti più bassi (57 anni di età e 35 di contributi), optando però per il calcolo della pensione secondo il metodo contributivo che, come noto, collega l importo della prestazione alla somma dei contributi versati (vedi più sotto). L anticipo dell uscita ha così per il dipendente un costo, dato dal percepimento di una pensione di importo più basso per tutta la durata del pensionamento. Infine, sia il pensionamento di anzianità sia quello di vecchiaia, limitatamente al periodo , non avvengono appena raggiunti i requisiti, ma in corrispondenza di decorrenze prefissate (le cosiddette finestre) 3, che portano a ritardare l uscita effettiva dal lavoro fino a un anno, o a sei mesi se l uscita avviene con 40 anni di contributi 4. 1 Circolare del Dfp della Presidenza del consiglio n. 10, del I vincoli minimi di età/contribuzione variano nel tempo secondo la seguente tabella (sistema scalini e quote, date dalla somma tra età anagrafica e contribuzione, come da legge n. 247/2007): Data Età anagrafica minima Quota (età + anzianità) Dipendenti Autonomi Dipendenti Autonomi dall dall dall dall La decorrenza dell incremento dei requisiti di somma di età anagrafica e anzianità contributiva e di età anagrafica minima previsto dal 2013 può essere differita con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, da emanare entro il 31 dicembre dell anno 2012 qualora, sulla base di specifica verifica da effettuarsi, entro il 30 settembre 2012, sugli effetti finanziari derivanti dalle modifiche dei requisiti di accesso al pensionamento anticipato, risultasse che gli stessi effetti finanziari conseguenti dall applicazione della Tabella B siano tali da assicurare quelli programmati con riferimento ai requisiti di accesso al pensionamento indicati a regime dal 2013 nella medesima Tabella B (Legge 247/2007 art. 2 comma b). 3 Pensione di anzianità Data maturazione requisiti Dipendenti Autonomi Entro 30 giugno 1 gennaio anno n+1 * 1 luglio anno n+1 Entro 31 dicembre 1 luglio anno n+1 1 gennaio anno n+2 6
7 Regime contributivo Per i lavoratori soggetti al sistema contributivo (occupati dal 1996 in poi), la norma istitutiva (legge n. 335 del 1995) aveva inizialmente previsto, indistintamente per uomini e donne, la possibilità di scegliere liberamente l età di pensionamento tra i 57 e i 65 anni di età, con il vincolo di almeno cinque anni di versamenti contributivi e un requisito aggiuntivo sull importo della pensione maturata in caso di età inferiore ai 65 anni 5. Gli interventi legislativi del 2004 e del 2007 hanno introdotto successivamente un requisito anagrafico rigido per l accesso alla pensione di vecchiaia, diverso per uomini e donne (rispettivamente 65 e 60 anni). Il limite di contribuzione minima necessario per il diritto alla prestazione è rimasto pari ad almeno cinque anni più basso dunque di quello previsto per i dipendenti in regime retributivo e misto. Per uomini e donne il pensionamento prima dei 65 anni è possibile se soddisfano gli stessi requisiti previsti per chi è soggetto al regime retributivo (anzianità massima o sistema delle quote) e la pensione supera il limite di importo minimo 6. La pensione dei dipendenti soggetti al regime contributivo viene calcolata sulla base della somma dei contributi versati durante l intera vita lavorativa, capitalizzati ogni anno con la media della crescita del Pil degli ultimi cinque anni, e dei coefficienti di trasformazione, che variano in funzione dell età di pensionamento, ovvero della durata attesa del pensionamento. I coefficienti sono fissati per legge e periodicamente aggiornati Il quadro quantitativo attuale del sistema pensionistico dei dipendenti pubblici I dati sulle pensioni liquidate, disaggregati per sesso ed età, ci consentono di analizzare le differenze di genere quanto ad età di uscita, determinate dalle scelte dei lavoratori nell ambito dei margini di libertà concessi dalle regole sopra richiamate. Dato il focus di questo lavoro,ci soffermiamo sul caso delle prestazioni di vecchiaia delle lavoratici del settore pubblico, per le quali il pensionamento a 60 anni è una possibilità non vincolante, introdotta con la riforma del 1995 nell ambito del più ampio intervento di omogeneizzazione delle regole tra settore privato e pubblico, con l obiettivo di evidenziare il comportamento dei dipendenti che proseguono l attività lavorativa anche se hanno maturato i requisiti per la pensione e di quelli che, pur accedendo a un trattamento pensionistico, scelgono di continuare a lavorare cumulando pensione e reddito. La figura 2, che presenta la piramide per età di pensionamento dei percettori di pensioni dirette (vecchiaia, anzianità e inabilità) erogate dall Inpdap, mostra che nel 2007 l età modale per le donne è di 57 anni, ovvero di un anno inferiore a quella degli uomini; ma è elevata anche la frequenza delle uscite dal lavoro ad età più avanzate. In particolare si registra un picco in corrispondenza dei 60 anni, quando si ha la facoltà di accedere alla pensione di vecchiaia. Per gli uomini si registrano frequenze relativamente più elevate nella base della piramide, dovute anche Anzianità con 40 anni di versamenti e vecchiaia nel periodo Data maturazione requisiti Dipendenti Autonomi Entro 31 marzo 1 luglio * 1 ottobre Entro 30 giugno 1 ottobre ** 1 gennaio anno n+1 Entro 30 settembre 1 gennaio anno n+1 1 aprile anno n+1 Entro 31 dicembre 1 aprile anno n+1 1 luglio anno n+1 *Con almeno 57 anni di età entro il 30 giugno; ** con almeno 57 anni di età entro il 30 settembre. 4 La legge 247/2007 prevede di stabilire entro il 2011 la disciplina della decorrenza dei trattamenti pensionistici a regime per i soggetti che accedono al pensionamento anticipato con 40 anni di contribuzione e al pensionamento di vecchiaia con età pari o superiore a 65 anni per gli uomini e a 60 per le donne. 5 Il requisito è di un trattamento non inferiore a 1,2 volte l assegno sociale, pari a euro nel L accesso alla pensione di anzianità è consentito con 40 anni di contribuzione e una pensione pari ad almeno 1,2 volte l assegno sociale. È previsto anche il sistema delle quote che consente (sempre sotto il vincolo di una pensione pari ad almeno 1,2 volte l assegno sociale) la possibilità di accesso: dal 2008 con 35 anni di versamento e 58 anni di età; da luglio 2009 con o ; da gennaio 2011 con o ; dal gennaio 2013 con o
8 alla maggiore presenza maschile in regimi speciali come forze armate e polizia. Per le donne le uscite dal lavoro avvengono prevalentemente in corrispondenza dei requisiti previsti per il pensionamento di anzianità e per quello di vecchiaia; per gli uomini, invece, le uscite si distribuiscono lungo un arco di età più ampio, dato che il vincolo per la vecchiaia è più stringente ma più probabile l uscita per anzianità grazie a carriere lavorative più continuative. Figura 2. Pensioni Inpdap dirette sorte nel 2007 Piramide per età Fonte: Inpdap, Trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, anno Informazioni interessanti si possono trarre anche dalla tavola 1, nella quale i trattamenti Inpdap sorti nel 2007 sono distinti per metodo di calcolo della pensione (retributivo e misto), causa di cessazione e genere. Le pensioni liquidate con il sistema retributivo rappresentano ancora l 83,51 per cento del totale (Tavola 1.A); quelle con regime misto sono poche e hanno anzianità ancora molto basse, perché rientrano in questo sistema coloro che nel 1995 avevano meno di 18 anni di contributi. Non è quindi possibile confrontare i due universi in termini di scelte. I dipendenti in regime misto, infatti, non riescono a maturare i requisiti per il trattamento di anzianità e possono uscire dal lavoro per avere raggiunto l età pensionabile (81,3 per cento le donne e 52,3 per cento gli uomini, che hanno una soglia di età per la pensione di vecchiaia più elevata) o per invalidità (il 44 per cento degli uomini utilizza questo canale contro il 15,7 per cento delle donne) (Tavola 1.B). È comunque evidente la forte preferenza delle lavoratrici miste ad uscire dal lavoro per raggiunti limiti di età prima di aver compiuto i 65 anni (l età media è vicina ai 63 anni), anche se con anzianità medie non elevate (25,9 anni). 8
9 Tavola 1. Pensioni Inpdap sorte nel 2007 A) Per sistema di calcolo dei trattamenti e cause di cessazione B) Per sistema di calcolo dei trattamenti, cause di cessazione e sesso Fonte: Inpdap, Trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, anno 2007 Questo dato non si discosta in modo rilevante da quello registrato per le donne con pensione interamente retributiva, che escono dal lavoro per vecchiaia mediamente a 62,18 anni, ma con anzianità medie significativamente più elevate (35,37 anni). Da notare, però, che le donne in regime retributivo che danno molto valore al tempo libero possono scegliere di uscire per 9
10 anzianità (e vengono incluse dalla tavola nella categoria delle dimissioni volontarie, dove si concentra il 52 per cento del totale delle pensionate); mentre le donne in regime misto non hanno per lo più l anzianità necessaria per maturare questo trattamento. Tavola 2. Pensioni Inpdap di anzianità(*) e vecchiaia sorte nel 2007 per comparto e per sesso - al netto delle inabilità A) Numerosità e importi medi annui B) Età e anzianità medie (*) Per le donne, nel pensionamento per anzianità sono registrate solo le uscite con età inferiore ai 60 anni. Fonte: Inpdap, Trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, anno Indicazioni analoghe sono desumibili dalla tavola 2, che riporta il numero e l importo delle pensioni di anzianità e di vecchiaia distinte per genere e le corrispondenti età e anzianità medie. Il numero delle donne che esce dal lavoro per anzianità non si discosta molto da quello delle donne che attendono l età di maturazione del trattamento di vecchiaia, mentre gli uomini che 10
11 escono per anzianità rappresentano il 77 per cento del totale; inoltre, l importo pensionistico medio annuo degli uomini che escono dal lavoro per vecchiaia è significativamente più elevato di quello delle donne, per effetto delle maggiori anzianità maturate. Le donne che si pensionano a 65 anni o anche ad età superiori (Tavola 3) non sono comunque poche (circa il 23 per cento delle uscite dal lavoro per vecchiaia). Tavola 3. Donne con età alla cessazione pari ad almeno 65 anni Fonte: Inpdap, Trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, anno La tavola 4 presenta l incidenza percentuale sul totale delle donne che, avendo smesso di lavorare (senza però necessariamente andare in pensione) avrebbero invece preferito continuare a lavorare. I dati mostrano che la preferenza per la continuazione dell impegno lavorativo è elevata: oltre il 40 per cento tra le donne che hanno lasciato il lavoro per motivi familiari e poco meno per quelle che hanno scelto di non lavorare più per altri motivi. Inoltre, se si sommano le incidenze delle donne che all atto dell interruzione avrebbero preferito continuare a lavorare con quelle che in seguito non sono state contente della scelta di ritiro effettuata, si supera la maggioranza dei casi tra quelle che hanno lasciato il lavoro per motivi familiari. Tavola 4. Donne che hanno smesso di lavorare per contentezza per la scelta effettuata, al momento dell interruzione lavorativa e dopo, per ripartizione geografica e motivo dell interruzione - Anni Fonte: Istat, Indagine Uso del tempo Risultati comparabili si ricavano dalla tavola 5, che presenta i pensionati di età compresa tra i 50 e 69 anni distinti per motivi del ritiro e genere. Tra le donne. il 43,5 per cento si è pensionato per ritiro obbligatorio, mentre il 38 per cento adduce come ragione la mancanza di interesse ; di importanza residuale sono i problemi di salute e le responsabilità di cura. 11
12 Tavola 5. Ritirati dal lavoro (50-69 anni) che percepiscono una pensione per motivo del ritiro, sesso e ripartizione geografica Fonte: Istat, Transizione verso la pensione e conclusione dell attività lavorativa, novembre
13 3. La risposta alla sentenza della Corte Come abbiamo argomentato nel paragrafo 1, dalla sentenza della Corte di Giustizia deriva per lo Stato italiano l obbligo di parificare l età pensionabile dei pubblici dipendenti tra uomini e donne. Peraltro, in considerazione del fatto che la sentenza si basa sulla considerazione del carattere professionale del sistema pensionistico pubblico, a differenza del carattere legale di quello privato, e quindi sull attribuzione di un valore di elemento retributivo differito alla prestazione pensionistica erogata dall Inpdap, la sentenza non impone la stessa misura per i dipendenti del settore privato. Al fine di parificare l età pensionabile tra uomini e donne nel pubblico impiego, le soluzioni astrattamente prospettabili limitando il più possibile il perimetro dell intervento normativo sono tre: a) Elevare, nel settore pubblico, l età pensionabile delle lavoratrici parificandola a quella dei lavoratori rendendo obbligatorio e non più facoltativo anche a loro l accesso alla pensione di vecchiaia a 65 anni. Tale soluzione comporterebbe risparmi di spesa pensionistica, che andrebbero considerati in rapporto agli effetti di un rallentamento del turnover occupazionale. Dovrebbe naturalmente verificarsi l eventuale impatto negativo della misura sull opinione pubblica e, quindi, la sua opportunità politica, anche se la sua effettività potrebbe essere anche molto gradualmente scaglionata nel tempo. Senza effettuare un analogo intervento sul settore privato si aprirebbe, comunque, un problema di parità di trattamento nella normativa pensionistica riferita alle lavoratrici tra settore privato e pubblico impiego. b) Estendere nel settore pubblico anche agli uomini la facoltà di accesso alla pensione di vecchiaia all età di 60 anni, fermo restando il limite legale a 65 anni. Tale opzione verrebbe presumibilmente esercitata dai dipendenti pubblici di sesso maschile in percentuale inferiore a quella del 34 per cento, attualmente riferita alle donne; ma sarebbe onerosa per la spesa pensionistica e, comunque, in contrasto con la tendenza generale all aumento della vita media e dell età pensionabile. Anche in questo caso, poi, per assicurare la parità di trattamento di genere nel pubblico impiego verrebbe a crearsi una notevole disparità tra i lavoratori del settore privato e di quello pubblico. c) Fissare per entrambi i sessi il requisito di età per l accesso facoltativo alla pensione di vecchiaia nel settore pubblico, ad un età intermedia tra 60 e 65 anni (61, 62, 63, o 64 anni), con costi per l erario da quantificarsi e comunque crescenti in relazione alla diminuzione dell età minima stabilita, lasciando per tutti il limite legale a 65 anni. Si tratterebbe, in ogni caso, di una misura in contrasto con la tendenza generale all aumento della vita media e dell età pensionabile, e che aprirebbe un asimmetria (seppure di dimensioni minori che nel caso sub b) nella normativa pensionistica riferita ai dipendenti di sesso maschile tra il settore pubblico e quello privato. A queste tre ipotesi più conservatrici se ne possono affiancare altre due più innovative, una riferita alla revisione dell intero sistema pensionistico pubblico, l altra mirante a 13
14 parificare e al contempo ad elevare per entrambi i sessi i requisiti di accesso alla pensione di anzianità nel pubblico impiego. d) Rendere applicabile ai dipendenti pubblici il regime previdenziale dell Inps, considerato dalla Corte di Giustizia di tipo c.d. legale. Tale soluzione consentirebbe di mantenere la differenza di età pensionabile tra uomini e donne ed escluderebbe la creazione di una disparità nell ordinamento interno tra dipendenti pubblici e privati; ma comporterebbe una profonda riforma di tutto il sistema previdenziale, con l assorbimento dell Inpdap da parte dell Inps ed effetti per l erario di difficile quantificazione. Occorrerebbe inoltre verificare preventivamente se la Commissione europea accoglierebbe questa soluzione come effettivamente risolutiva per il riposizionamento del sistema pensionistico pubblico nel quadro dei regimi c.d. legali. e) Fissare l età della pensione di vecchiaia, uguale fra generi, a regime nella Pubblica Amministrazione del nostro Paese nell arco flessibile dei anni. Questa soluzione permetterebbe sia di parificare l età pensionabile tra uomini e donne, sia di elevarla gradualmente, aumentando lo spettro delle opzioni per la scelta dell età in cui ritirarsi dal lavoro in accordo con l evoluzione dell età biologica, e quindi di ottenere per il sistema pensionistico pubblico notevoli risparmi di spesa. La soluzione aprirebbe indubbiamente uno squilibrio rispetto alle condizioni di pensionamento nel settore privato, ma proporrebbe anche un cammino di equiparazione delle opportunità e di prolungamento della vita attiva che potrebbe prevedere una estensione anche al privato. Quest ultima scelta potrebbe comportare rilevanti risparmi all intero sistema previdenziale italiano (pubblico e privato) e consentire così di liberare le risorse necessarie a compensare gli svantaggi ai quali sono esposte le carriere delle lavoratrici dipendenti, aiutandole nella vita professionale e ponendo rimedio ai problemi che possono incontrare durante la loro carriera professionale. Infine, trasversale a queste ipotesi è la proposta di rafforzare la possibilità per i dipendenti pubblici di transitare gradualmente verso il pensionamento, nel periodo in cui diviene possibile il ritiro dal lavoro, attraverso lo strumento del pensionamento parziale, combinato con un lavoro a tempo parziale, attualmente già disponibile nel settore pubblico 7 ma relativamente poco utilizzato. La delineazione delle ipotesi di possibile azione deve comprendere anche l ideazione di un periodo transitorio di messa a regime delle norme, durante il quale i requisiti di età per il pensionamento di vecchiaia vengano elevati a gradini (ad esempio di un anno ogni due anni, o simili). 7 D.M. Funzione Pubblica 29 luglio 1997, n. 331 e Inpdap, Informativa 22 luglio 2002, n
MINISTERO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L INNOVAZIONE
MINISTERO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L INNOVAZIONE Commissione di studio sulla parificazione dell età pensionabile 1 Relazione 23.02.2009 1. Il problema e lo stato dell arte 1.1. La controversia