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Como limpar as nódoas do processo democrático? Os desafios da transição e democratização em Moçambique ( )
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Aline Prado Bayer
1 Transição e consolidação democrática em África Como limpar as nódoas do processo democrático? Os desafios da transição e democratização em Moçambique ( ) ANÍCIA LALÁ GLOBAL FACILITATION NETWORK FOR SECURITY SECTOR REFORM (GFN-SSR) BASEADO NA UNIVERSIDADE DE CRANFIELD, GRÃ BRETANHA ANDREA E OSTHEIMER KONRAD-ADENAUER-STIFTUNG, ÁFRICA DO SUL KONRAD- ADENAUER- STIFTUNG MOÇAMBIQUE DEZEMBRO 20032 KAS, 2003 Todos os direitos reservados Enquanto o copyright da publicação na sua totalidade pertence à Konrad-Adenauer-Stiftung, o copyright do texto permanece com as Autoras e nenhuma reprodução parcial ou total, poderá ser efectuada sem autorização expressa, por escrito, das Autoras e do editor. As opiniões expressas nesta publicação são da plena responsabilidade das Autoras e a KAF não subscreve, necessariamente, as mesmas. Publicado por: Konrad-Adenauer-Stiftung Rua Daniel Napatima 363 Maputo, Moçambique Telefone: Telefax: Edição, DTP e produção: Tyrus Text and Design, South Africa Tradução: Julieta Grossinho, Portugal Reprodução: Rapid Repro, South Africa Impressão: Central Impressora e Editora de Maputo, Sarl3 Índice Lista de figuras v As autoras vi Prefácio vii Introdução 1 Capítulo 1: 1990 Ponto de partida: Características do anterior regime e 3 défices democráticos 1.1 Libertação do regime colonial português Estabelecimento do socialismo em Moçambique Criação da Renamo e a guerra civil moçambicana Adesão ao processo de liberalização económica Iniciando o processo de democratização 8 Capítulo 2: Análise da democracia Direitos humanos, liberdades cívicas e direitos das minorias Estado de Direito Participação e representação Contexto institucional: Eleições e sistema eleitoral Contexto histórico, cultural, sócio-económico e partidário Concorrência política Partidos políticos Sociedade civil Separação de poderes: Sistema de controlo mútuo 35 ( Checks and Balances ) Disposições constitucionais Relacionamento entre o executivo e o parlamento Autarquização e implementação vertical de políticas, 38 num sistema político centralizado 2.6 Cultura política: Compreensão da democracia e apoio às normas e 41 valores democráticos4 iv ÍNDICE Capítulo 3: Avaliação do processo de transição democrática 49 (progressão ou regressão?) 3.1 Contexto sócio-económico para a consolidação democrática Estruturas institucionais: Continuidade e mudança Perigos do presidencialismo Burocracia estatal Forças de segurança ( Polícia, Forças Armadas e Serviços 56 Secretos) Padrões de comportamento dos actores políticos Lacunas da oposição política Características da transição 60 Capítulo 4: Avaliação das perspectivas para mudanças adicionais 65 Capítulo 5: Papel dos actores externos, o seu apoio à democratização 69 e áreas para futuro engajamento Anexo: lista de entrevistados 73 Bibliografia 75 Glossário de siglas 815 Lista de figuras Figura 1: Penas aplicadas (1-8 anos) por abuso de confiança, assalto a 17 mão armada, roubo e assalto, homicídio, violência, delinquência e outras ofensas em Maputo, 2001 Figura 2: Índice de Desenvolvimento Humano, Moçambique, v6 As autoras Anícia Lalá possui um MSc em Estudos de Paz e Desenvolvimento e, presentemente, desempenha funções como Directora Adjunta para África no projecto Global Facilitation Network for Security Sector Reform, sediado em Cranfield University, Reino Unido. Anteriormente, leccionou no Instituto Superior de Relações Internacionais (Moçambique), a disciplina de Estudos de Paz e Conflitos. Anícia Lalá desempenhou, igualmente, funções no Ministério da Defesa de Moçambique, com responsabilidades nas áreas de cooperação internacional e elaboração e revisão de legislação, no âmbito da Política de Defesa. A sua pesquisa tem-se centrado nas áreas de democratização e reforma no sector de segurança, em Moçambique, na fase subsequente ao conflito armado. Andrea E Ostheimer é uma cientista política com especialização em processos de democratização na África Lusofona. Tem publicado significativamente artigos relacionados com o desenvolvimento político de Moçambique e, actualmente, exerce o cargo de Representante Adjunta da Konrad-Adenauer-Stiftung, em Joanesburgo, África do Sul. vi7 Prefácio Desde que se constatou o inicio das democracias de terceira vaga em África, muitos livros e artigos foram escritos abordando aspectos específicos inerentes aos processos de transição. Contudo, volvidos cerca de dez anos, verifica-se ainda uma ausência de pesquisa comparativa assente em bases metodológicas consistentes, assim como um défice na elaboração de estudos de caso. A Konrad-Adenauer-Stiftung, fundação política alemã, iniciou em 2002 um projecto de avaliação do processo de democratização nos Países da África Sub-Sahariana. Este projecto centrou-se na análise do Estado e dos problemas de transição democrática, tendo sido realizado com base num conjunto de questões comuns, por forma a estabelecer uma comparação entre a situação dos vários Países. O estudo sobre o primeiro grupo de Países desenrolou-se em 2002, abrangendo o Zimbabwe, Kénia, Nigéria e Burkina Faso, estendendo-se em 2003 ao Malawi, Moçambique e Zâmbia. Um factor decisivo para a selecção dos estudos de caso foi o carácter débil e inconclusivo dos seus processos de democratização. Com efeito, nos sete Países atrás referidos, os mesmos nunca foram realizados com sucesso em toda a sua plenitude ou, após um início prometedor, o seu percurso era invertido. Deste modo, o processo de democratização nos Países mencionados pode até ser apelidado de processo de transição prolongado. 1 A abordagem comparativa do estudo, visa ilustrar as diferenças e os pontos comuns detectados nos processos de democratização, bem como identificar as origens dos problemas. Adicionalmente, a análise qualitativa procura fornecer alicerces académicos para o desenvolvimento de políticas de apoio adequadas à sustentação da democracia em África no geral e, para a Konrad-Adenauer-Stiftung, em particular. Os sete estudos de caso foram levados a cabo por equipas de académicos alemães e africanos, sendo estes últimos originários dos Países em questão. Visto que os estudos adoptam uma análise qualitativa da democracia, a sua elaboração baseia-se em observações pessoais (aproximadamente 200 entrevistas) e fontes secundárias, que incluem inter alia, informações empíricas obtidas em várias pesquisas. Tendo em consideração os paradigmas sobre a democracia desenvolvidos por Robert A Dahl e Larry Diamond, as análises centram-se nos aspectos de competição e participação política, direitos civis, pluralismo político e civil, construção do Estado de direito e análise sobre checks and balances. Adicionalmente, os estudos reflectem aspectos da cultura política e do comportamento dos principais actores. A fim de evitar as insuficiências de uma mera avaliação do status-quo, a qual poderia implicar uma identificação incompleta das causas subjacentes aos obstáculos à consolidação democrática, as análises destacam o carácter processual e têm em consideração os vii8 viii DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE desenvolvimentos intrínsecos do processo de transição e legado histórico que ainda possam ter impacto. O estudo sobre a democratização em Moçambique decorre num momento em que o País avança para um outro patamar crucial deste processo. Dez anos após as primeiras eleições multipartidárias, Moçambique pode ser caracterizado como um País onde vigora uma democracia eleitoral, com eleições regulares, livres e mais ou menos justas. No entanto, a consolidação das suas estruturas democráticas tem sido continuamente posta em questão por uma cultura política caracterizada por estruturas neo-patrimoniais e corrupção endémica, dentro do aparelho de Estado. Este facto, para além de possuir um impacto negativo no desenvolvimento sustentável do País, o qual requer instituições políticas estáveis e responsáveis, afecta de igual modo as relações entre a sociedade e o Estado, conduzindo à erosão da legitimidade deste último. Este descontentamento crescente foi observado no último Afrobarometer Survey, 2 onde 39% dos entrevistados caracterizou o actual sistema político como uma democracia com grandes deficiências e apenas 10% considerou Moçambique como uma democracia completamente enraizada. No entanto, esta atitude céptica não se reflectiu em grandes níveis de abstenção do eleitorado nas eleições nacionais (1999: 69.5% participarem). Porém, a reduzida participação dos eleitores nas eleições locais de 2003 somente 24.16% decidiu votar deve ser entendida como um sinal de advertência para aqueles que pretendem entrar na competição política em Por último, importa mencionar que o projecto implicou um elevado grau de cooperação e debate entre as autoras, com o propósito de alcançar uma posição concertada relativamente à maioria dos assuntos abordados e por forma a produzir uma versão integrada e coerente. Em nome da Konrad-Adenauer-Stiftung, gostaríamos de agradecer à co-autora Moçambicana, Anícia Lalá, pela sua devotada dedicação e inexcedível apoio durante todo o projecto. Andrea E Ostheimer Coordenador de Pesquisa/ Vice-Representante Konrad-Adenauer-Stiftung África do Sul Burkhard Margraf Representante Residente Konrad-Adenauer-Stiftung Maputo, Moçambique ANOTAÇÕES 1 G Erdmann, oder de Neopatrimoniale Herrschaft: Warum es de Afrika no gibt de Hybridregime do viele assim, em: P Bendel/croissant/F Rüb (eds.), und Diktatur de Zwischen Demokratie. Demokratischer Grauzonen de Empirie do und de Zur Konzeption. Opladen 2002, pp JCG Pereira/YD Davids/R Mattes, Mozambicans view of democracy and political reform: a comparative perspective, Afrobarometer Paper No. 22, <www.afrobarometer.org>.9 Introdução De acordo com o primeiro presidente da Comissão Nacional de Eleições de Moçambique e actual Reitor da Universidade Eduardo Mondlane, Brazão Mazula, a democracia moçambicana deve proporcionar: uma capacidade e oportunidade de convivência social, política e económica, na diversidade de ideias, opiniões e culturas, para a realização de um desenvolvimento real, em cada tempo e lugar. 3 Apesar deste estudo adoptar como questão fulcral uma abordagem institucional com vista a avaliar o estado da democracia moçambicana (seguindo a tradição de Robert Dahl, Juan Linz e Larry Diamond), toma igualmente em consideração a cultura política e o comportamento dos actores intervenientes. No que concerne à analise dos obstáculos e às fraquezas do processo de consolidação democrática em Moçambique, parece especialmente válido recorrer à abordagem filosófica (ex: Habermas), a qual realça a natureza dialogante de uma democracia ideal e a procura de consensos. Neste contexto, o presente estudo visa, não apenas fazer uma avaliação da actual situação política de Moçambique, mas também analisar o desenvolvimento da sua transição democrática. As características específicas e sobretudo os défices democráticos e estruturais que impedem uma maior consolidação da democracia, necessitam ser identificados, na medida em que devem constituir alvo de qualquer programa que envolva aspectos de promoção democrática. Infelizmente, a maior parte das análises existentes segue a abordagem clássica dos teóricos de democratização, não se debruçando suficientemente sobre a interdependência entre consolidação democrática e desenvolvimento económico. Contudo, de acordo com os resultados das pesquisas empíricas, 4 grande parte das populações nos países em desenvolvimento associa a democratização à esperança de melhoria das suas condições de vida, embora isto nunca se materialize, para a maioria. Many people realised that it was not that nothing had changed; rather it was that things had changed, but not for them. There was a consciousness since liberalisation that some were taking advantage of the socio-economic conditions created to begin to accumulate wealth. 5 110 2 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE Com vista a uma aferição qualitativa da democracia moçambicana, este estudo baseiase essencialmente em constatações pessoais, fontes secundárias e entrevistas realizadas. No entanto, a análise foi enriquecida com dados empíricos obtidos a partir de várias pesquisas conduzidas em Moçambique, durante os últimos cinco anos. Ambas as autoras, Andrea E Ostheimer, da Fundação Konrad Adenauer (FKA) em Joanesburgo (RSA) e Anícia Lalá, docente do Instituto Superior de Relações Internacionais (Maputo-Moçambique), actualmente adstrita ao Projecto Global Facilitation Network for Security Sector Reform (GFN-SSR) sediado na Universidade de Cranfield em Shrivenham (GB), têm estado a monitorar a situação política em Moçambique ao longo da última década, contando, para o efeito, com uma vasta rede de contactos. Assim, foram efectuadas entrevistas de forma independente por cada uma das autoras, em Abril e Maio de 2003, assim como, utilizados dados de estudos recentemente realizados, respectivamente, sobre o conflito interno em Moçambique 6 e a avaliação do sistema de justiça do Pais. 7 Igualmente, declarações proferidas por actores políticos participantes numa conferência recentemente realizada pelo Instituto Eleitoral da África Austral (EISA)/ Centro de Estudos de Democracia e Desenvolvimento (CEDE) subordinada ao tema: Consolidação da paz e democracia em Moçambique através de iniciativas de gestão de conflitos relacionados com eleições (Maputo, de Julho de 2003), foram tidas em consideração. Embora uma das autoras seja membro do pessoal da FKA, Joanesburgo, os pontos de vista expressos no presente estudo não reflectem, necessariamente, as opiniões da FKA, tanto em Maputo como em Berlim. Finalmente, acresce referir que ambas as autoras contribuíram para este estudo como pesquisadoras independentes, na sua qualidade de cientista político e, pesquisadora de paz e desenvolvimento, respectivamente. Com vista a garantir a confidencialidade e protecção das fontes de informação utilizadas para este estudo, os nomes das pessoas entrevistadas não serão revelados. Todavia, faz-se uma descrição geral das funções da pessoa (ex: representante do governo) no texto principal e uma lista detalhada dos entrevistados consta do anexo. ANOTAÇÕES 3 B Mazula, As eleições moçambicanas: uma trajectória da paz e da democracia, in: B Mazula (ed), Eleições, Democracia e Desenvolvimento, Maputo, 1995, pp , p Por exemplo, O Jalilo/B Fungulane/MJ Brito dos Santos, Democracia não se come. Estudo sócioantropológico sobre democratização e desenvolvimento no contexto moçambicano, Fundação Konrad- Adenhauer/UCM, Maputo, 2002 (documento de trabalho não publicado). 5 [Trad.: Muitas pessoas foram-se apercebendo que não é que nada tenha mudado; pelo contrário, as coisas tinham mudado, mas não para eles. Houve consciencialização para o facto de que, desde a liberalização alguns se aproveitaram das condições socio-económicas criadas para começar a acumular riqueza..] G Harrison, Democracy in Mozambique: The significance of multi-party election, Review of African Political Economy, 67, 1996, p , p N Grobbelaar/A Lala, Managing group grievances and internal conflict: Mozambique country report, Working paper 12, Netherlands Institute for International Relations, Clingendael, June AE Ostheimer, Schwächen und Herausforderungen des mosambikanischen Justizsystems: Analyse Struktureller Dysfunktionalität, DASP-Conference paper, December 2002.11 Capítulo PONTO DE PARTIDA: CARACTERÍSTICAS DO ANTERIOR REGIME E DÉFICES DEMOCRÁTICOS 1.1 LIBERTAÇÃO DO REGIME COLONIAL PORTUGUÊS Embora o impacto da herança colonial sobre os processos políticos do período póscolonial não deva ser sobrestimado e explicações unívocas devam ser evitadas, a influência do regime colonial em África permanece evidente. Enquanto que as colónias francesas e britânicas se tornaram independentes nos anos de 1950 e 1960, Portugal sob a ditadura de Salazar, rejeitou a concessão das independências às suas províncias ultramarinas até à revolução militar de 1974 Revolução dos cravos. Enquanto que as elites indígenas nas colónias francesas e inglesas tinham acesso à formação académica nos seus respectivos países e possuíam contactos com valores democráticos, Salazar ( ) e Marcelo Caetano ( ) mantiveram um regime autocrático e corporativista apoiado pela Igreja Católica, Exército e Polícia Internacional de Defesa do Estado (PIDE). A forte postura anti-comunista e tratamento violento contra qualquer oposição, 8 constituiu característica essencial do Estado Novo Português sob a governação de Salazar. Além disto, nas províncias ultramarinas de Portugal o conceito de assimilação 9 era implementado de modo contrário ao seu teor semântico, impedindo como tal, a formação adequada da população indígena, a consolidação das elites locais e a sua possibilidade de participar nas estruturas sócio-políticas. Porém, não se deve ter somente em consideração o contacto e a experiência das culturas democraticamente formadas como a principal variável sobre os desenvolvimentos políticos após a independência. De acordo com Christian Coulon, por exemplo, o estilo de uma liderança moderada e mais ou menos democrática como a do Senegal, pode ser visto como resultado de um processo de descolonização que não envolveu mobilização de massas ou uma guerra revolucionária de libertação. 10 No caso do Zimbabwe, contudo, Masipula Sithole identificou que o cariz de comando directo, de mobilização e de politização da sociedade sob circunstâncias clandestinas, conduziu mais tarde a uma política de intimidação e medo. 11 No que respeita às antigas colónias portuguesas e particularmente Moçambique, a cultura política foi forjada pela luta armada de libertação. Muita da legitimidade da Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), assim como do Movimento Popular pela Libertação de Angola (MPLA) em Angola e do Partido Africano de Independência da Guiné-Bissau e Cabo Verde (PAIGC) na Guiné-Bissau, continua a dever-se ao seu papel histórico na libertação do País. 312 4 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE A inexistência de concorrência e participação tornou-se característica dos sistemas políticos em todos os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP), visto que, após obtenção da sua independência, os novos governos nunca procuraram alcançar legitimidade mediante a realização de eleições. Antes pelo contrário, hierarquias de representação política indirecta foram desenvolvidas no contexto do sistema de partido único. Assim, em cada nível (local, regional, nacional) os membros do partido elegiam ou anunciavam, de forma aleatória, novos quadros para o patamar superior das assembleias populares, pelo que a participação política permanecia, deste modo, ligada à adesão ao partido e, por conseguinte, ocorria única e indirectamente. No caso concreto de Moçambique apenas um pequeno grupo de elite estava qualificado ideologicamente para aderir ao partido de vanguarda, a Frelimo. Somente um circulo menor dentro deste partido, tomava decisões relativas à composição dos governos nacionais. Tal como no caso de Samora Machel em Moçambique e Agostinho Neto em Angola, as mudanças na liderança política ocorriam muitas vezes após a morte da primeira geração. A competição sócio-política ou político-partidária era inexistente em face da incorporação de forças da sociedade civil tais como sindicatos, associações e meios de comunicação social nas estruturas socialistas do partido único. Após a independência, as forças de oposição existentes tiveram que se exilar ou optar pela via da luta armada, tal como sucedeu nos casos de Angola e Moçambique. Neste contexto, o pluralismo social ficou reduzido às igrejas. 1.2 ESTABELECIMENTO DO SOCIALISMO EM MOÇAMBIQUE Quando o regime autoritário de Marcelo Caetano foi derrubado em Portugal em 1974, a Frelimo 12 que vinha lutando pela independência desde 1962 já mantinha sob seu controlo três das 10 províncias de Moçambique. A Frelimo, sob pressão continua do conflito vigente, forçou a antiga potência colonial a abandonar o país mais cedo e a entregar o poder sem realização de eleições (Acordo de Lusaka, 7 de Setembro de 1974). Consequentemente, foi criado antes da independência (25 de Junho de 1975) um governo de transição, maioritariamente composto por ministros da Frelimo e liderado por um primeiro ministro. Com a independência de Moçambique em 1975, foi adoptada uma Constituição, a qual definia o papel da Frelimo como força de liderança do Estado e da sociedade, bem como assegurava a legitimação do regime de partido único, eliminando, deste modo, qualquer forma de pluralismo social. Nestes termos, as autoridades tradicionais foram abolidas por decreto e substituídas por comités locais do partido, os grupos dinamizadores. 13 Os dissidentes da Frelimo e membros da oposição política que não optaram pelo exílio, rapidamente se viram forçados a integrar campos de reeducação e de trabalho na Província do Niassa (operação produção). Enquanto que a década de 1970 pode ser, em larga medida, descrita como a fase da consolidação do poder pela Frelimo, a de 1980 revelou os primeiros sintomas de um estado em crise. Em termos estruturais, materiais e económicos, o conceito do estado, 14 enquanto agente exclusivamente responsável pelo desenvolvimento económico nacional,13 LALÁ & OSTHEIMER 5 provou ser um fracasso. O estabelecimento de aldeias comunais e a consequente recolocação de populações à força, despoletaram forte resistência por largos sectores da população rural. A tradicional economia de subsistência dos camponeses não tinha lugar no modelo socialista de desenvolvimento implantado, marginalizando grandes segmentos populacionais da sociedade rural que se desiludiam, cada vez mais, com o governo de então. 15 A exclusão era o sentimento de largos segmentos da população, face a um sistema político que incluía características patrimoniais, tornando o estado numa fonte de acumulação de privilégios e recursos materiais para os que a ele tinham acesso. 1.3 CRIAÇÃO DA RENAMO E A GUERRA CIVIL MOÇAMBICANA A aplicação do processo de recolocação das populações, a quase inexistência de serviços prestados pelo Estado e a abolição de estruturas tradicionais, desgastaram os alicerces sociais da Frelimo. Esta situação provocou um desagrado que foi utilizado pela Renamo 16 para formar a sua própria base de apoio no seio da população moçambicana. Enquanto a Renamo ganhava apoio nas províncias centrais de Sofala e Manica, bem como nas do Norte, esta continuava a ser um movimento essencialmente militar que Christian Geffray caracterizou deste modo: La Renamo n est certes pas une association de brigandage, contrirement à ce que laisse entendre la propaganda du Frelimo [...]. Mais elle n est certainement pas non plus une organisation politique, elle ne nourrit aucun projet pour les populations du pays qu elle saigne abondamment depuis prés de quinze ans. 17 A esperança da Frelimo de que a Renamo iria perder o seu apoio externo depois dos Acordos de Lancaster House e a derrocada do regime de Smith no Zimbabwe (1980), bem como a sua crença baseada no facto de que a vitória militar do conflito constituiria somente uma questão temporal, provou estar errada. No entanto, o apoio logístico prestado à Renamo continuou a efectuar-se através da África do Sul, integrado no conceito militar de Estratégia Nacional Total 18 deste País. Deste modo, a complexidade do processo de transição de Moçambique e os problemas subjacentes, podem ser atribuídos à situação política do país, caracterizada pela guerra civil e dominada pela conjuntura estrutural de conflito, então existente na África Austral. Fácil e de crer que um processo de democratização bem sucedido em Moçambique, não necessitava meramente de mudanças no quadro institucional e adopção de um sistema multipartidário, sendo que os pré-requisitos para a transição democrática passavam igualmente pela criação de um ambiente estável para o processo de paz e pelo fim da guerra civil. Assim, havia necessidade de se ponderar dois processos interdependentes, cada um deles determinado por factores internos e externos. Contrariamente a Angola, a guerra civil em Moçambique nunca foi uma guerra por procuração das superpotências, nomeadamente da URSS e dos EUA. Embora Moçambique recebesse assistência militar da URSS e de outros países do Pacto de Varsóvia, a Frelimo nunca seguiu Moscovo ideologicamente, como fez o MPLA em14 6 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE Angola. O Governo moçambicano procurou sempre manter uma política externa independente 19 e recusou continuamente os pedidos da URSS para o estabelecimento de bases militares no território moçambicano. 20 Mais ainda, a Renamo jamais atingiu o nível de legitimidade da UNITA (União Nacional para a Independência Total de Angola) no seio do Departamento de Estado dos EUA. 21 Embora a dimensão internacional do conflito moçambicano estivesse num patamar de menor desenvolvimento do que em Angola, os enlaces e disfunções regionais contribuíram com as suas próprias dinâmicas. 22 A crescente percepção dos vários actores relativamente às mudanças regional e internacional e a possibilidade de um impasse militar, foi decisiva para os desenvolvimentos iniciais com vista às conversações de paz.com a mudança na política externa regional da África do Sul, 23 o apoio logístico à Renamo cessou e esta teve que passar a depender, cada vez mais, de armas capturadas à Frelimo. Paralelamente, o modus operandi brutal da Renamo foi documentado no Relatório Gerson do Departamento de Estado dos EUA, manchando deste modo a reputação internacional deste agrupamento. O terror espalhado pela Renamo no seio da população rural reduziu o apoio popular ao agrupamento, provocando uma certa resistência passiva. 24 Simultaneamente, o Governo via-se confrontado com crescentes constrangimentos económicos, submetendo-o a forte pressão com vista a pôr fim à guerra civil. A ajuda financeira externa diminuía e o Programa de Reajustamento Estrutural (PRE) implementado a partir de 1986 não obtinha sucesso no alivio à pobreza das populações. No campo militar, assistia-se a um impasse e as Forças Armadas de Moçambique (FAM) não conseguiam alcançar qualquer sucesso, dependendo largamente dos contingentes zimbabweanos. Nos finais de 1980, o Zimbabwe, igualmente confrontado com uma débil economia, começava a considerar retirar as suas tropas. Outra agravante residia no facto de, em 1989, a URSS ter anunciado que os seus conselheiros militares deixariam Moçambique dentro de dois anos. Foi neste contexto que uma primeira ronda de negociações teve lugar em Nairobi em Agosto de 1989, tendo depois prosseguido, através de outras adicionais, em Roma, a partir de Julho de ADESÃO AO PROCESSO DE LIBERALIZAÇÃO POLÍTICA Paralelamente às conversações de paz, o Governo Moçambicano continuou com o processo de liberalização política. Durante o quinto congresso do partido em 1989, a Frelimo separou o Estado do partido e retirou as referências de Marxismo-Leninismo dos estatutos do partido. As justificações apresentadas pela Renamo para continuar com a guerra diminuíam paulatinamente. 25 A Constituição de Novembro de 1990 abrangeu, finalmente, tudo o que a Renamo dizia lutar para alcançar, nomeadamente: a garantia dos direitos básicos individuais, tais como, liberdades de crenças, opinião e associação; pluralismo partidário;15 LALÁ & OSTHEIMER 7 independência dos tribunais; eleições livres e secretas; e uma eleição directa do Presidente da República. Inicialmente, estas reformas unilaterais conduzidas pela Frelimo tiveram um impacto negativo nas conversações de paz. A Renamo viu-se confrontada com o dilema da sua posição negocial ter sido reduzida. Resumidamente, a Renamo tinha que aceitar as regras do jogo estabelecidas pela Frelimo e aguardar por um sucesso eleitoral, apesar da fragilidade do seu programa e das suas fraquezas políticas ou então, boicotar a continuação das negociações. Este último facto, implicaria o reiniciar as hostilidades com a consciência de que a guerra não seria vencida, aumentando assim o apoio internacional à Frelimo. O trajecto adoptado pela Renamo foi caracterizado por Alden e Simpson como sendo o de to be as obstructionist as possible, in the hope that Frelimo would make concessions that might favour them during the elections. 26 Apesar destas dificuldades, as negociações de paz em Roma prosseguiram, embora lentamente, culminando no Acordo Geral de Paz (AGP), o qual traçava o quadro para a transição democrática. 27 O AGP proporcionou, igualmente, um ambiente que possibilitou a transformação estrutural da Renamo e garantiu a sobrevivência do partido em tempo de paz. Com base nos ensinamentos colhidos da experiência eleitoral em Angola, um processo efectivo de desmobilização de forças de ambos os contendores, tornou-se pré-condição essencial para a realização de eleições multipartidárias. Neste contexto, o mandato da Organização das Nações Unidas (ONU) para Moçambique incluía, especificamente, a monitorização da implementação do acordo de paz e das eleições, assim como o fornecimento de assistência humanitária. Apesar de dificuldades iniciais relativas à implementação dos acordos de paz e desmilitarização, a ONU conseguiu desmobilizar, com êxito, ambas as forças e preparar as eleições nacionais em Outubro de A transição democrática em Moçambique demonstra a relevância que os factores externos, encerram em si próprios, para o inicio de um processo desta natureza. O processo de paz e a subsequente implementação de estruturas democráticas com vista às eleições multipartidárias realizadas em Outubro de 1994, caracterizaram-se, essencialmente, por pressões exercidas pela comunidade internacional. Porém, o quadro institucional do processo da democratização foi, primariamente, determinado pelos antigos beligerantes: a Frelimo e a Renamo. Os denominados partidos não armados, criados a partir de 1990, tiveram poucas oportunidades para influenciar e moldar o processo de transição, 28 conforme demonstrou a conferência multipartidária para a preparação do projecto de lei eleitoral. A oposição, sentindo-se excluída, assumiu que qualquer acção política desencadeada pela Frelimo visava somente o seu próprio beneficio. Este sentimento de desconfiança não só foi alimentado como também confirmado pelo partido no poder, o qual veio a ditar, consequentemente, as condições e o direccionamento do processo de democratização. Esta desconfiança permanece até ao presente. Veja-se o caso da Renamo que manteve16 8 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE e mantém a guarda armada de Dhlakama, a qual, de acordo com o AGP deveria ter sido desarmada imediatamente após as primeiras eleições em No caso da Frelimo, a desconfiança impediu a integração dos combatentes da Renamo na força policial. Com um novo exército composto por militares provenientes de ambos os beligerantes, o partido no poder procurou manter dentro da força policial, e particularmente dentro da força de intervenção rápida, tropas leais ao partido. 1.5 INICIANDO O PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÃO Moçambique empenhou-se na edificação do seu processo de democratização, através do acordo de paz firmado em As primeiras eleições multipartidárias realizadas em 1994 não só marcaram formalmente o fim da guerra civil, como constituíram, igualmente, o passo inicial no caminho tortuoso rumo a uma estabilidade política e à implementação de estruturas democráticas. O sistema multipartidário implantado em Moçambique caracterizou-se, desde o início, pelo legado do anterior conflito estrutural e pelo antagonismo existente entre a Frelimo e a Renamo. Não obstante as características bipolares do sistema partidário, a Frelimo tem conseguido dominar o panorama político nacional. Patenteado nas eleições parlamentares e presidenciais bem sucedidas de 1994, o processo de democratização em Moçambique enfrentou o primeiro grande teste de relevo quando as eleições locais tiveram lugar em Maio de Nesta ocasião, o boicote da Renamo, acrescido da fraca participação de eleitores - na ordem de 14.58% - questionou o processo de transição democrática. As eleições parlamentares e presidenciais de Dezembro de 1999 mostraram, igualmente, que Moçambique está longe de constituir uma democracia consolidada. Embora as eleições tenham sido declaradas livres e justas, a disponibilização tardia dos fundos para a campanha eleitoral, a cobertura jornalística tendenciosa e ainda o uso de recursos do Estado por parte da Frelimo, vieram questionar a existência de um processo equilibrado. Mais ainda, a credibilidade do processo eleitoral foi minada por problemas técnicos durante a contagem dos votos, tendo a ausência generalizada de transparência elevado as suspeitas políticas, conduzindo finalmente à desintegração da Comissão Nacional de Eleições (CNE). Para a Renamo-União Eleitoral (Renamo-UE), isto constituiu prova suficientemente palpável para reclamar a eventual fraude e recusar aceitar os resultados eleitorais, mesmo após o Supremo Tribunal os ter validado. Nos meses subsequentes, a Renamo contestou a decisão do Supremo Tribunal, mediante ultimatos e ameaças de destabilização do País. O que desde o inicio sugeria ser uma mera retórica política, transformou-se, mais tarde, em violência política (Montepuez, Novembro de 2000). Por seu turno, a Frelimo assenhorou-se do sistema político e administrativo centralizado, impedindo assim qualquer mecanismo de partilha de poder, sustentando a situação de winner-takes-all. Presentemente, Moçambique é considerado um exemplo de uma democracia de terceira vaga, na qual o fosso entre a democracia eleitoral e a democracia liberal e consolidada, continua ainda patente.17 LALÁ & OSTHEIMER 9 ANOTAÇÕES 8 M Soares, Portugal s struggle for liberty, London, O conceito de assimilação foi estabelecido durante a primeira República em Portugal (1910). A sua ideia era conferir aos Africanos os mesmos direitos que os cidadãos portugueses possuíam. Para obter o estatuto de assimilado, a pessoa devia ser maior de 18 anos, fluente em português, ter um determinado salário e possuir uma certidão de nascimento e atestado médico. Adicionalmente, duas cartas de referência e um juramento de lealdade tinham que ser apresentados. Uma vez que apenas um pequeno grupo de Africanos era capaz de preencher estes requisitos, a maioria das populações permaneceu no grupo dos indígenas. Pertencer a este grupo significava trabalho forçado e restrição de movimentos. A pessoa era excluída do sistema de educação do Estado e tinha que andar com um passe específico (W Van der Waals, Portugal s war in Angola, , Rivónia, 1993, p. 35). 10 C Coulon, Senegal: The development and fragility of semidemocracy, in: L diamond/j Linz/SM Lipset (eds.), Democracy in Developing Countries, 2, Africa, London, 1988, pp , p M Sithole, Zimbabwe: In search of a stable democracy, in: L Diamond/J Linz/SM Lipset (eds.), ibid, pp , p A Frente de Libertação de Moçambique foi criada em 1962 com a união de três movimentos de libertação (UDENAMO, UNAMO,UNAM). Quando o seu primeiro presidente Eduardo Mondlane morreu em 1969, a liderança foi assumida por Samora Machel. Após sua morte num acidente aéreo em 1986, Machel foi substituído pelo actual presidente da Frelimo, Joaquim Chissano. 13 J Cabaço, A longa Estrada da democracia moçambicana, in: B Mazula (ed.), op cit, pp , p Os objectivos principais eram a socialização das zonas rurais através do estabelecimento de machambas estatais e aldeias comunais, desenvolvimento de uma indústria pesada nacional, educação e formação de uma força de trabalho qualificada para a administração do Estado e uma economia planificada. 15 J Cabaço, op cit, p A Renamo foi formada em 1976/7 com o apoio dos serviços secretos Rodesianos. Ela consistia inicialmente de dissidentes da Frelimo e antigos membros dos aparelhos do exército e segurança portugueses. Os ataques da Renamo visavam as bases do movimento de resistência zimbabweano (Zimbabwe National Liberation Army ZANLA) a funcionar a partir de Moçambique. Esperava-se que actos de sabotagem com alvos cuidadosamente escolhidos colocariam o Governo da Frelimo, que permitia as operações da ZANLA no território moçambicano, sob pressão. Contudo, analisar a Renamo meramente como um instrumento de manipulação de actores externos, acarreta o perigo de adoptar explicações monocausais e por isso, limitadas. No seu estudo, Christian Geffray sublinha a dinâmica interna do conflito Moçambicano e a forma como a Renamo proporcionou às populações locais possibilidade para estas mostrarem resistência à governação da Frelimo. 17 C Geffray, La cause des armes au Mozambique. Anthropologie d une guerre civil, Paris, Nairobi, 1990, p O Regime do Apartheid tentou criar um cordon sanitaire de países circundantes da África do Sul, por forma a dificultar ao Congresso Nacional Africano (ANC) a recepção de apoios militares ou políticos. Em Moçambique, grupos de libertação ligados ao ANC mantiveram-se activos desde Em 1983 Moçambique tentou perdeu o estigma de Estado cliente da União Soviética, reavivando as suas relações diplomáticas com os EUA. G Kuhn, Die Politik der Reagan-Regierung im Suedlichen Afrika. Zur Aussenpolitik der USA unter besonderer Beruecksichtigung innernpolitischer Faktoren, Frankfurt a.m. [et.al.], 1995, p Ao aceitar o Standard-Berlin-Klausel (1980), Moçambique esperava intensificar os seus contactos com a Comunidade Europeia e desejava aumentar a sua assistência financeira. B Weimer, Die mozambiquanische Aussenpolitik Merkmale, Probleme, Dynamik, Baden-Baden, 1983, p. 187f. 20 R Weitz, Continuities in Soviet foreign policy: The case of Mozambique, Comparative strategy, 11(1), 1992, pp , p CA Crocker, High Noon in Southern Africa. Making Peace in a Rough Neighbourhood, Johannesburg 1994, p. 293.18 10 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE 22 O apoio Sul-Africano à Renamo deve ser visto no contexto da sua Estratégia Nacional Total. O Malawi sob governação do Presidente Banda permitiu o abrigo da Renamo em seu território até 1986, prestando igualmente apoio logístico. Uma das razões para tal era a necessidade de assegurar as suas rotas de abastecimento via Corredor de Nacala. O Quénia, por sua vez, acolheu dissidentes Moçambicanos exilados, por algum tempo, e de 1984 em diante permitiu a abertura de um escritório oficial da Renamo. Na primeira fase do processo de paz, o Presidente do Quénia, Arap Moi, agiu como mediador, embora viesse, mais tarde, a perder muita da sua influência, com o início das negociações de Roma. O Zimbabwe foi igualmente um actor crucial na guerra, bem como no processo de paz. O Presidente Mugabe era um aliado íntimo da Frelimo e esta recebia apoios maciços do Governo Zimbabweano. Para além do sentimento de solidariedade, o apoio do Zimbabwe era principalmente motivado pelo seu interesse nacional em assegurar o Corredor da Beira, que salvaguardava a independência económica do Zimbabwe, visto ser um país do interior. Todavia, quando em 1988 ficou patente que uma solução militar ao conflito era improvável, o Zimbabwe tentou, autonomamente, uma aproximação à Renamo. Vide A Vines, Renamo. From Terrorism to Democracy?, London, A África do Sul terminou oficialmente o seu apoio militar à Renamo, após um encontro realizado entre Chissano e Botha no Songo em Uma resistência activa surgiu primeiro por volta de 1990, a partir do movimento dos neotradicionalistas Naparamas, composto por camponeses da província da Zambézia. C Alden/M Simpson, Mozambique: A delicate peace, Journal of Modern African Studies, 31(2), 1993, pp , p. 122f; O Roesch, Mozambique unravels? The retreat to tradition, Southern Africa Report, May 1992, pp M Simpson, Foreign and domestic factors in the transformation of Frelimo, Journal of Modern African Studies, 31(2), 1993, pp , p [Trad.:...ser o mais obstrucionista possível, na esperança de a Frelimo fazer concessões que pudessem favorecê-los durante as eleições.], C Alden/M Simpson, op cit, p.122f. 27 O Acordo de Roma incluía disposições referentes a: lei de partidos (Prot. II); legislação eleitoral e condução das eleições parlamentares e presidenciais (Prot. III); os direitos dos meios de comunicação social e direitas básicos cívicos e humanos (Prot. II e III); e amnistia a presos políticos. S Fandrych, Mosambik: Transformation Vom Krieg Zum Frieden durch <sensibles. Peace-keeping, in: V Matties (ed.), Der gelungene Frieden. Beispiele und Bedingungen erfolgreicher Konfliktbearbeitung, Bonn, 1997, pp JM Turner, A conferência multipartidária de 1993 sobre a lei eleitoral de Moçambique: um processo de transição em microcosmo. Paper não publicado apresentado na Trigésima Sétima Reunião Anual da Associação de Estudos Africanos, Toronto 1994, No. 1994:181.19 Capítulo 2 ANÁLISE DA DEMOCRACIA O discurso académico relativo à conceptualização de democracia e ao processo de democratização, é útil para se avaliar o progresso democrático de Moçambique no contexto da transição política. A conceptualização da democracia conduz necessariamente a um discurso académico baseado na definição de Schumpeter, que considera as eleições processuais como a essência de um sistema democrático. 29 A concepção mais influente da definição de Schumpeter é apresentada por Robert A Dahl, que ao elaborar o seu conceito de poliarquia sublinha que a concorrência política (vide Cap. 2.4) e a participação (vide Cap. 2.3), pressupõem pluralismo e direitos políticos (liberdade de expressão, imprensa, associação, etc.; vide Cap. 2.1). Ao povo deve ser permitido desenvolver e expressar as suas preferências políticas de uma forma significativa. 30 Larry Diamond, partindo da noção de democracia eleitoral, desenvolve-a e elabora o seu próprio modelo de democracia liberal. 31 Concretamente, uma democracia liberal requer, para além da competição eleitoral regular, livre, justa e de sufrágio universal, a ausência de poderes reservados às forças militares, sociais e políticas (incluindo potências externas), que não sejam directa nem indirectamente responsabilizadas perante o eleitorado. Ainda, a responsabilização de cariz vertical do executivo (através de eleições regulares, livres e justas), implica que a democracia liberal exija um controlo de natureza horizontal do executivo por instituições independentes, tais como a legislatura e um sistema judicial independente (vide Cap. 2.5). Concretamente, no contexto africano e considerando os desafios colocados pela corrupção, clientelismo e patrimonialismo, bem como por outros abusos de poder, a qualquer democracia emergente (vide Cap. 2.6), é crucial que a responsabilização horizontal constitua uma vertente cada vez mais importante da democracia, requerendo, como tal, maior atenção. 32 Por outro lado, a democracia liberal compreende, igualmente, vastas cláusulas sobre pluralismo político e cívico (vide Cap. 2.4), entendidas como relevantes no contexto da concorrência eleitoral e participação democrática. Estas são, de igual modo, vistas como essenciais para assegurar uma variedade de características democráticas, como sejam o acesso a fontes alternativas de informação e meios de comunicação social independentes, aos quais os cidadãos devem possuir um acesso ilimitado. 33 Para além destes elementos, uma democracia liberal necessita de reconhecimento substancial e protecção dos direitos pessoais e colectivos. 1120 12 DESAFIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO EM MOÇAMBIQUE 2.1 DIREITOS HUMANOS, LIBERDADES CÍVICAS E DIREITOS DAS MINORIAS A Constituição da República de Moçambique (CRP) de 1990 reconhece e protege, de forma abrangente, os direitos civis e políticos mais relevantes. A redacção de algumas cláusulas foi retirada da Declaração Universal dos Direitos Humanos e outros tratados, indicando que Moçambique progrediu ao adoptar padrões da lei internacional. 34 Todavia, a discrepância entre a lei e as realidades socio-políticas e judiciais é ainda abismal. O Artigo 66 proclama a igualdade de todos os cidadãos perante a lei e garante a igualdade entre homens e mulheres. Contudo, a discriminação baseada nas relações de género continua a existir na sociedade moçambicana. Esta deriva, parcialmente, de práticas costumeiras, bem como de desequilíbrios existentes nas relações de género patentes em sociedades ocidentais. O Artigo 70 garante o direito à vida e à integridade física, proibindo a tortura e o tratamento cruel ou desumano. Apesar do referido, tal como a maior parte dos direitos cívicos, este artigo é violado, principalmente, pelo comportamento abusivo dos órgãos de segurança do Estado. Somente um número diminuto de casos é referente a razões políticas, tais como a dispersão violenta de manifestações populares organizadas pela oposição em Novembro de 2000 e a subsequente morte por asfixia de 119 prisioneiros na cidade de Montepuez. O desconhecimento dos direitos dos cidadãos por parte da polícia é visto como motivo para continuação de abusos violentos, tais como tortura e espancamento de cidadãos. Para alem disto, somam-se as tentativas de extorsão de dinheiro, com fonte adicional de rendimento, conduzindo, por vezes, a abusos físicos e mentais. Embora as violações do direito do cidadão à vida e sua integridade física estejam a reduzir no domínio público, casos comprovados e reportados de violência doméstica estão a aumentar. A organização não governamental (ONG) moçambicana Associação Moçambicana de Mulheres de Carreira Jurídica (AMMCJ), com especial ênfase no que respeita a prestação de assistência jurídica a mulheres e juventude, vem alegando um crescimento no número de novos casos (de 23 em 1996 para 179 em 1999), 35 tendo este sido em (pendentes) em Embora estas estatísticas não possam ser necessariamente entendidas como um aumento na incidência da violência doméstica, as mesmas evidenciam que um maior numero de mulheres se tornaram conhecedoras dos seus direitos legais e com coragem para denunciar estes casos e procurar assistência jurídica. A liberdade de expressão e informação está prevista no Artigo 74 da CRM. Moçambique possui uma lei liberal que expressa claramente o conceito de liberdade de imprensa, bem como o relativo aos direitos dos cidadãos à informação. Contudo, a liberdade de expressão depara-se com limitações institucionais, socio-políticas e socioculturais. O Artigo 71 prevê o direito à honra, bom nome e reputação, assim como o direito à privacidade. Na interpretação dos tribunais, o direito de defesa da imagem do indivíduo está intimamente associado à liberdade de expressão e informação, conforme previsto no Artigo Todavia, pode-se observar que, por parte do Governo, existe uma perspectiva que distingue profundamente a aplicação da liberdade de expressão aos cidadãos e aos jornalistas. Exibir mais
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