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Timestamp: 2017-07-25 00:40:05
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[Sentencia C-0305-12] – Constitucionalidad Acto Legislativo No 04 de 2011 – Incorporación – Artículo transitorio – Constitución Política de Colombia | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0305-12] – Constitucionalidad Acto Legislativo No 04 de 2011 – Incorporación – Artículo transitorio – Constitución Política de Colombia
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Sentencia C-305/12
Referencia: expediente D – 8710 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No 04 de 2011, “Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”
Demandante: Ana María López Campos
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril dos mil doce (2012).
1.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión llevada a cabo el día 19 de septiembre de 2011, resolvió acumular las demandas D-8705, D-8706, D-8710 y D-8711. Sin embargo, como quiera que las demandas no reunían los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia, mediante auto del 3 de octubre de 2011 se procedió a inadmitirlas y se confirió un plazo de tres (3) días hábiles para que fueran corregidas.
1.2. La ciudadana Ana María López Campos, el día 10 octubre de 2011, radicó escrito de subsanación de la demanda D-8710.
1.3. Mediante auto del 26 de octubre de 2011 se rechazaron las demandas D-8705, D-8706 y D-8711, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991. Simultáneamente se admitió la demanda D-8710 y se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política. Además, se dispuso la comunicación de la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, al Ministerio de Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Comisión Nacional del Servicio Civil. De igual modo, se resolvió invitar a participar a la Confederación General del Trabajo (CGT), a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), a las Universidades de los Andes, Eafit, de Antioquia, Externado de Colombia, Icesi de Cali, Javeriana de Bogotá, Nacional de Bogotá, Rosario de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia). Finalmente, se fijó en lista para que cualquier ciudadano participara en el asunto. II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada: ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2011
3.1. La ciudadana Ana María López Campos solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 04 de 2011, ya que el Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, desbordó su competencia de reforma de la Carta Fundamental, al sustituir de manera transitoria principios, valores y derechos fundamentales consagrados en la Constitución de 1991. Igualmente exhortó a la Corte para que de aplicación al principio pro actione, teniendo en cuenta la complejidad de las demandas por vicios de sustitución. 3.2. Acto seguido, expuso que las reformas realizadas a la Constitución, mediante actos legislativos, no pueden alterar la estructura básica de la misma; por lo tanto solicitó a la Corte aplicar el test de sustitución, teniendo en cuenta que se están alterando elementos definitorios de la Carta como lo son el principio de igualdad, la carrera administrativa y el mérito, el derecho a elegir y ser elegido, y los principios que rigen la función pública. Por lo anterior señaló que el Acto Legislativo 04 de 2011 reformó de tal magnitud y trascendencia la Constitución, que la sustituyó por otra integralmente diferente. 3.3. Luego, manifestó que el artículo 374 de la Constitución autoriza su reforma, mas no establece que sea sustituida por otra, por lo tanto el poder de reforma permite al Congreso modificar cualquier disposición del texto constitucional, siempre y cuando las modificaciones introducidas no supongan la supresión de la Carta vigente o la sustitución por una nueva, facultades que se encuentran a cargo del constituyente primario, no teniendo el constituyente derivado la función de derogar o sustituir la Constitución, ya que estaría atentando contra las bases de su propia competencia y erigiéndose a sí mismo en constituyente originario.
3.4. Así mismo, explicó que el desarrollo jurisprudencial ha identificado la metodología que debe aplicar la Corte para analizar un cargo por sustitución de la Constitución, sobresaliendo dos tareas específicas, las cuales son: (i) la necesidad de establecer los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución, lo cual permite al Tribunal Constitucional establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado; y (ii) las condiciones en que puede llegarse a considerar que la reforma suprime o remplaza uno de tales elementos, de manera que deba entenderse que verdaderamente existió una sustitución. 3.5. Enseguida, en cuanto al alcance del Acto Legislativo 04 de 2011 en relación con los elementos definitorios, indicó que se configura una sustitución temporal y parcial de la Constitución, lo cual se evidencia en la no obligación de las personas, que ocupen cargos en provisionalidad a 31 de diciembre de 2010, de presentar el examen de conocimientos. Por lo anterior comentó que la modificación al ser de carácter transitoria atenta contra los supuestos normativos de la Ley Fundamental, como lo son la carrera administrativa y el mérito.
3.6. Igualmente, reseñó que la sustitución se presenta al remplazar los contenidos constitucionales relacionados con el mérito, el principio de separación de poderes y el principio de la pretensión de universalidad de reglas, lo cual deviene en la no superación del test de efectividad. Por esto solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la reforma, al encontrarse en contra del principio de igualdad y de la carrera administrativa, según lo definido en la sentencia C-588 de 2009.
3.7. Sobre los aspectos esenciales que la accionante considera que fueron sustituidos por el acto demandado, mencionó que se modificó por completo el régimen de carrera administrativa diseñado originalmente por el constituyente de 1991, para regular el ingreso, la permanencia y el retiro del servicio público, ya que se otorga una ventaja a los provisionales y encargados, consistente en una calificación aprobatoria de las pruebas de conocimiento, que tienen carácter eliminatorio dentro de las convocatorias públicas, consagrándose una discriminación en el proceso de selección, atentando contra el principio de mérito e igualdad, originando la sustitución de la concepción filosófica y jurídica de la Carta Política. 3.8. Posteriormente, expuso que la carrera administrativa es un principio constitucional, siendo de esta manera una norma jurídica de aplicación inmediata, por lo cual su desconocimiento quebranta el ordenamiento constitucional al afectar el sistema de competencia basado en los méritos, la capacitación y las calidades de los aspirantes a la función pública. Por lo tanto, a su modo de ver, la aplicación del Acto Legislativo 04 de 2011 vulnera los derechos a la igualdad, a elegir y ser elegido y al desempeño de cargos públicos, porque establece un privilegio a los empleados que prestan sus funciones en calidad de provisionales o mediante encargo, contrariando el principio anteriormente enunciado.
3.9. En lo atinente al alcance jurídico del acto acusado dice la actora que la reforma desarticula temporalmente el sistema de carrera administrativa e impone un contexto normativo distinto al establecido por el constituyente primario, desnaturalizándose el mérito y el concurso público como elementos definitorios del ingreso a los empleos públicos.
3.10. Igualmente explica que el acto acusado deja de lado el concurso de méritos como condición para el acceso al sistema de carrera, introduciendo un componente distinto al planteado por el constituyente de 1991, sustituyendo el constituyente derivado de manera parcial la Constitución Política, al favorecer a un grupo determinado de personas desconociendo los postulados de la función pública, del concurso de méritos y de la igualdad para acceder a cargos de carrera. 3.11. Así, en opinión de la demandante, al remplazarse el criterio de mérito, por otro procedimiento, se sustituye la Carta en cuanto: “a) No se trata de un cambio de redacción de la norma, pues se modifica, el contenido esencial no sólo de los artículos 13, 40 y 125 de la Constitución, sino de toda la Carta en cuanto al sistema de carrera administrativa y al mérito.
b) Adopta un concepto diametralmente diferente que radica precisamente en que en algunos casos la regla general preconcebida como elemento definitorio del sistema de carrera, esto es, el concurso público, no operará transitoriamente.
c) Se instituye más que una excepción específica, pues la adicción que con el demandado acto legislativo se hace a la Constitución, establece una salvedad que en todo caso impide que la norma misma y la identidad constitucional en materia de carrera administrativa mantengan su alcance general.
d) En suma, si la adición a la Constitución Política se estimase como una simple limitación o restricción al contenido del principio de mérito, en realidad no estaríamos ante un límite reformatorio sino sustitutivo, pues es diferente condicionar el ejercicio o devenir de ciertas realidades constitucionales, variando condiciones, límites o ámbito de eficacia al afirmar que dicha limitación implica que la esencia de un elementos definitorio de la Constitución pierda vigencia para algunos casos durante cierto tiempo.”
3.12. Por otro lado, manifestó que la norma acusada sustituye los elementos que definen la carrera administrativa como lo son el ingreso en virtud del mérito, la igualdad en el acceso garantizada por el concurso público, la estabilidad en el empleo, la moralidad, la especialización, la capacitación y la imparcialidad que -en su criterio- es la base de la función administrativa. Lo anterior, a su modo de ver, conduce a una modificación injustificada de las reglas de las convocatorias públicas, beneficiando a los provisionales y a los que se encuentra en encargo, desconociendo el artículo 40 superior. También argumentó que el Acto Legislativo 04 de 2011 consagra un instrumento jurídico que privilegia arbitrariamente a unas personas y atenta contra la igualdad de acceder al ejercicio de cargos públicos. 3.13. Finalizó su demanda transcribiendo algunos apartes de lo comentado por la Comisión Nacional del Servicio Civil en su portal de Internet, y solicitando a la Corte Constitucional declarar inexequible el Acto Legislativo 04 de 2011, debido a que el Congreso desbordó su competencia al sustituir la Constitución. IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”
4.1.1. La ciudadana Nancy Wilches de Orozco, en representación de SINALTRAESES, solicitó que se declare EXEQUIBLE el Acto Legislativo 04 de 2011. A manera de introducción expuso que la norma demanda modificó transitoriamente el artículo 125 de la Constitución, generando expectativas entre los trabajadores que se habían presentado a las convocatorias de la Comisión Nacional del Servicio Civil y en los funcionarios que cumplen funciones en provisionalidad o por encargo. 4.1.2. Acto Seguido, señaló que la Comisión Nacional del Servicio Civil emitió el Acuerdo 162 del 2011 y la Circular de fecha 8 de octubre del mismo año, regulando la aplicación del Acto Legislativo 04, en los cuales desconoció los derechos adquiridos de los trabajadores, ya que excedió sus funciones reguladoras al no limitarse a dar aplicación a la reforma constitucional, sino que además interpretó equivocadamente la misma, en lo relacionado con la fecha de su entrada en vigor, las indicaciones dadas a los representantes de las entidades y el aumento de trámites, que dificultan el acceso a los derechos reconocidos por el Congreso mediante el artículo transitorio incorporado a la Carta Fundamental.
4.1.3. Del mismo modo, manifestó que la Comisión Nacional del Servicio Civil ha actuado de mala fe, porque orienta a los trabajadores a diligenciar formatos y esperar a que se destinen los fondos para dar a aplicación al Acto Legislativo 04 de 2011 y a la vez interviene y demanda la norma por considerarla inexequible; lo anterior, según lo explicó, deviene en perjuicios para los trabajadores y afecta su estabilidad laboral. Igualmente, indicó que la Comisión está limitando el derecho de petición de los trabajadores, al señalar que solo tramitaría las solicitudes conforme a sus directrices.
4.1.4. Luego, comentó que los trabajadores no están obligados a renunciar a sus derechos adquiridos, por lo cual no deben retirarse de las convocatorias, y por lo tanto deben ser beneficiados por el Acto Legislativo demandado. Por lo anterior, aludió que los trabajadores tuvieron que acudir a derechos de petición y acciones de tutela para proteger sus derechos fundamentales y laborales.
4.1.5. Del mismo modo indicó que el Acto Legislativo 04 de 2001 busca proteger los derechos de las personas beneficiadas por la misma y solucionar la situación de más de 120.000 trabajadores que están prestando sus servicios como provisionales o en encargo desde hace varios años.
4.1.6. Por otro lado estableció que la reforma demandada no hace una inscripción automática de los trabajadores en la carrera administrativa, sino que contempla una homologación de la labor cumplida, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales al trabajo digno y a la estabilidad laboral de los servidores que se encuentran en calidad de provisionalidad. Igualmente señaló que el mecanismo propuesto por el Acto Legislativo se encuentra en concordancia con la Ley 909 de 2004 y en especial con sus Decretos Reglamentarios 760 y 785 de 2005, que permiten a los aspirantes a un cargo público remplazar ciertas calidades académicas por experiencia o viceversa. Por lo anterior adujo que encuentra proporcional, razonable y justo que las equivalencias sustituyan las pruebas de conocimiento previstas en las convocatorias.
4.1.7. En cuanto a la estabilidad laboral, explicó que la Ley 443 de 1998, en su artículo 10°, contempla el nombramiento provisional para suplir cargos de carrera administrativa, lo cual permitió que miles de trabajadores se vincularan al servicio público y hayan permanecido por años en el ejercicio de la labor administrativa. Por esto teniendo en cuenta el artículo 53 de la Constitución y la sentencia T-243 de 1998, que hacen referencia a la primacía de la realidad sobre las formalidades, arguyó que las personas nombradas en estos cargos, por un tiempo mayor a 10 años, no deben ser consideradas como provisionales.
4.1.8. Por las anteriores consideraciones, indicó que el Congreso creó un mecanismo para proteger la estabilidad laboral de los trabajadores y tener en cuenta los estudios realizados. Por lo tanto, solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 04 de 2011.
4.2. Intervención de la Universidad del Rosario 4.2.1. El doctor Manuel Alberto Restrepo Medina, profesor titular de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino solicitando laINEXEQUBILIDAD del Acto Legislativo 04 de 2011, debido a la existencia de un vicio de competencia en el procedimiento, ya que el Congreso no está facultado para sustituir la Constitución.
4.2.2. Inició su intervención citando el precepto acusado y sintetizando la demanda expuso que la demandante sustenta un cargo de sustitución del texto constitucional, basándose en que el artículo 374 de la Carta solo autoriza al poder legislativo para reformar, mas no para eliminar o sustituir la Constitución. Posteriormente resumió en el siguiente cuadro los argumentos la accionante: Elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución
Elementos que pueden considerarse que suprimen o remplazan los elementos identificadores de la C.P. (sustitución)
1. Carrera Administrativa valor fundante del Estado Social de Derecho (Artículo 125 C.P.)
2. Principio de Igualdad, del Estado Social de Derecho (Artículo 13)
1.	La sustitución es temporal y parcial, pues la reforma no es de carácter permanente sino que por un tiempo excluye a algunos del cumplimiento de ciertos requisitos del artículo 125, restringiendo los derechos a los asociados establecidos por el constituyente primario, los cuales son axiales y definitorios de nuestro ESD. 2.	Se remplaza el texto del artículo 125 por otro completamente diferente afectando la carrera administrativa y el principio de igualdad, (como valores del ESD) además la supremacía constitucional, la separación de poderes y la pretensión de universalidad de las normas. No se supera así el test deefectividad planteado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-588 de 2009 sustituye no solo el art. 125 sino los nexos de la carrera con los fines del Estado y de la función pública, así como la vigencia del artículo 40.7 al dejarse de amparar el acceso al desempeño de cargos públicos y el derecho a la igualdad de los que no están en encargo o provisionalidad, porque se otorga un privilegio injustificado a estos homologando experiencia por las pruebas de conocimientos que si presentaron quienes se inscribieron al concurso, realizaron las pruebas y aprobaron las demás etapas, lo que se equipara a una inscripción extraordinaria en la carrera de las personas en encargo o con nombramiento provisional, tema ya estudiado por la Corte.
4.2.3. Acto seguido, señaló que la demandante mencionó que “el acto legislativo 04 de 2011 hace a un lado las disposiciones sobre el mérito y el concurso público como condiciones y reglas generales para la provisión de empleos en el Estado establecidos por el constituyente primario, privilegiando a unos pocos ciudadanos (provisionales y en encargo). El mérito y el concurso público hacen parte de las regulaciones sobre la carrera administrativa y permiten la materialización del derecho a la igualdad, siendo estos últimos principios axiológicos del Estado Social de Derecho.”
4.2.4. Frente al derecho a la igualdad indicó que el Acto Legislativo 04 de 2011 establece una discriminación a favor de un grupo de ciudadanos, sin existir una justificación adecuada, pues dichas personas no se encuentran en condiciones de inferioridad o vulnerabilidad, y por el contrario tuvieron la oportunidad de acceder a la carrera administrativa a través de concurso público.
4.2.5. Enseguida, señaló que la norma demandada afecta el derecho de igualdad: “(i) De los asociados en general al cambiar las reglas de acceso a los cargos de carrera administrativa; (ii) De quienes concursaron y se encuentran en las listas de elegibles al ser ahora desprovistos de su derecho al nombramiento e inscripción en la carrera;(iii) De los ciudadanos que fueron provisionales o estuvieron en encargo y fueron removidos o remplazados por funcionarios escogidos mediante concurso de méritos; y (iv) De aquellas personas que tienen derechos adquiridos y se irían a posesionar en esos cargos”.
4.2.6. Igualmente, comentó que la norma establece una discriminación que atenta contra principios y valores del Estado Social de Derecho, como lo son la igualdad, la participación y el mérito como criterio, este último presupuesto para el acceso a cargos de carrera administrativa. Además reseñó que se desconocen las disposiciones de uso eficiente de los recursos públicos, ya que se tendrán que realizar otros concursos para dar aplicación a la reforma, perdiendo los recursos invertidos en el concurso que llevó a cabo la Comisión en el año 2004. 4.2.7. Posteriormente, mencionó que la Corte Constitucional en sentencia C-588 de 2009 declaró inconstitucional el Acto Legislativo 01 de 2008 por encontrar que dicha norma al pretender la inscripción extraordinaria en carrera administrativa sin previo concurso de los provisionales contemplaba una sustitución parcial y temporal de la Constitución, en especial de las disposiciones de carrera administrativa y del derecho a la igualdad.
4.2.8. Finalmente, de acuerdo a los argumentos señalados solicitó a la Corte Constitucional declarar INCONSTITUCIONAL el Acto Legislativo 04 de 2011, conforme a la solicitud de la demandante al existir un vicio de competencia en el procedimiento, ya que el Congreso de la República no está facultado para sustituir la Carta Política por otra integralmente diferente. 4.3. Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil 4.3.1. El doctor Fridole Ballén Duque, presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, solicitó a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 04 de 2011, debido a la existencia de un vicio de competencia por parte del constituyente derivado, ya que al remplazar los elementos definitorios y el eje axiológico previstos para la carrera administrativa se derogó y sustituyó la Constitución, facultad que solo se encuentra en cabeza del constituyente primario. 4.3.2. Acto seguido, señaló que el concepto de sustitución consiste en el remplazo de un elemento esencial definitorio de la identidad de la ley fundamental por otro contrario o completamente diferente, lo que ocasiona incompatibilidades entre la Carta y la reforma, lo anterior circunscribe la competencia del constituyente derivado a desarrollar, actualizar o readecuar la Constitución, pero no puede cambiarla por otra totalmente diferente a la planteada por la voluntad del constituyente primario. 4.3.3. En relación al Acto Legislativo 04 de 2011, manifestó que la sustitución es parcial, ya que esta norma ha modificado el eje axiológico definitorio de la carrera administrativa, el cual se contempla en los artículos 1, 13, 40-7, 53, 125, 133 y 209 de la Constitución. Esto deviene en que el artículo transitorio adicionado por la reforma sustituya la carrera administrativa como la regla general para provisión de cargos públicos, el ingreso en virtud del mérito, la igualdad en el acceso a la función pública, la estabilidad laboral, la moralidad, la especialización, la capacitación y la imparcialidad que debe tener la administración.
4.3.4. Luego indicó que “la manipulación en el concurso público de méritos desvirtúa la carrera e introduce un elemento ajeno al plasmado en la versión original de la Constitución de 1991 que, en el referido aspecto, sólo puede ser derogada por el Constituyente Primario, configurándose de esta manera un vicio de competencia por haber el Congreso reformado la constitución dentro de una esfera que le es ajena a su competencia.”
4.3.5. En relación al Acto Legislativo frente a las normas que conforman el eje definitorio constitucional vulnerado, indicó que el mérito es fundamento de los concursos públicos, siendo este el reflejo de los valores y principios constitucionales como lo son la justicia, el bien común, la igualdad, la participación, el respeto por la dignidad humana y el trabajo, los cuales se concretan en los artículos 125, 40 numeral 7 y 209 de la Carta. Por lo anterior, la homologación contemplada por la norma demandada, introduce componentes ajenos al mérito de los aspirantes dentro de los procesos de selección, dando beneficios a un sector específico, cambiando los parámetros de calificación que deben ser de igualdad y homogeneidad para todos los participantes.
4.3.6. Por otra parte señaló que la reforma constitucional demandada obliga a establecer dos estándares de calificación, el primero (i) aplicable a las personas que se encuentran en las condiciones del Acto demandado, abrogándoles prerrogativas producto de unas circunstancias ajenas al mérito; y el segundo (ii) basado únicamente en los méritos y en las calidades de los aspirantes, el cual consagró el constituyente primario. 4.3.7. Igualmente, comentó que la actuación de Congreso de homologar las pruebas, conlleva a desconocer el mérito como parámetro que debe regir los concursos públicos. Al respecto reseñó que la Corte Constitucional en sentencia C-588 de 2009 determinó la trascendencia del concurso para el cumplimiento de los postulados constitucionales, por esto al suprimir las pruebas de conocimiento se desconocen y quebrantan los derechos y principios de la Constitución. Teniendo en cuenta lo anterior argumentó que el Acto Legislativo vulnera la carrera administrativa y desconoce la identidad del Estado Social de Derecho, en lo que tiene que ver con el orden justo y el derecho a acceder a cargos públicos, este último en estrecha relación con la libertad de profesión u oficio. 4.3.8. En cuanto el derecho a la igualdad, señaló que el Acto Legislativo establece un sistema discriminatorio en los procesos de selección colocando en posición disímil a dos grupos de personas, dependiendo si cumplen o no ciertas condiciones. Lo anterior deviene en que los aspirantes no se encuentren en iguales condiciones, pues se hace necesario realizar diferenciaciones al momento de valorar los resultados de las pruebas obtenidas por los concursantes, siendo esta una discriminación prohibida por la misma Carta, es así que el principio de igualdad como común denominador en el ingreso y el ascenso a los cargos de carrera administrativa fue sustituido por el Congreso, al dar un trato diferencial a ciertas personas en los procesos de selección.
4.3.9. Posteriormente sostuvo que el Acto Legislativo vulnera el artículo 2 constitucional, al no tener en cuenta el fin del Estado de velar por la efectividad de los derechos y deberes de las personas consagrados en la Carta Fundamental, y los cuales a su juicio no se vislumbran, sino por el contrario lo que pretende es desconocer el principio de mérito rector de la carrera administrativa, es por esto que a su parecer existió un cambio abrupto, el cual está reservado únicamente al constituyente primario y no es autorizado al Congreso.
4.3.10. Después, puntualizó que con la reforma se vulnera el derecho al trabajo, porque el Estado no estaría brindando igualdad de oportunidades, sino beneficiando a un pequeño grupo en desmerito de todos los colombianos, estando esto en contra de lo preceptuado en el artículo 53 de la Constitución. También, manifestó que el Acto Legislativo igualmente desconoce el artículo 125 superior, en especial las directrices que rigen la carrera administrativa.
4.2.11. Por los anteriores argumentos solicitó a la Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 04 de 2011 con carácter retroactivo, pues el legislador en síntesis incurrió en un vicio de competencia al sustituir la Constitución remplazando elementos definitorios y el eje axiológico de la misma, lo cual solo le corresponde al constituyente primario. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
5.1. El doctor Alejandro Ordoñez Maldonado, Procurador General de la Nación, rindió concepto solicitando que la Corte declare estarse a lo resulto en el expediente D-8673, en el cual solicitó que se declarase INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 04 de 2011.
5.2. Inició su intervención precisando que se analizará el expediente D-8710 únicamente, ya que los procesos D-8705, D-8706 y D-8611 fueron inadmitidos por el Magistrado Ponente. En cuanto aquel señaló que la demandante consideró que el acto acusado vulnera los artículos 241.1, 374, 379 y 380 de la Carta, debido a que sustituye la constitución, al consagrar una discriminación injustificada y desconocer el precedente fijado por la sentencia C-588 de 2009, la cual reconoció el principio del mérito como elemento definitorio de la Constitución y del acceso a la carrera administrativa.
5.3. A manera de aclaración previa, explicó que mediante concepto 5224 del 7 de octubre de 2011, rendido dentro del trámite del expediente D-8673, solicitó la inexequibilidad del Acto Legislativo 04 de 2011, por lo anterior reitera en esta ocasión su posición. Al respecto mencionó como problema jurídico el siguiente “corresponde determinar si, al aprobar el Acto Legislativo 4 de 2011 para introducir un artículo transitorio a la Carta, el Congreso de la República desbordó su competencia para reformar la Constitución Política, por desconocer elementos estructurales de la misma en materia de carrera administrativa, como son el principio del mérito y el derecho a la igualdad.”
5.4. Luego, manifestó que el concurso de méritos es un mecanismo establecido en el artículo 125 superior para acceder a la función pública, permitiendo una selección objetiva basada en el mérito y las calidades de los aspirantes. Por otra parte, mencionó que el artículo transitorio, adicionado por la reforma, busca homologar las pruebas de conocimiento por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para el cargo, eximiendo de las pruebas a quienes cumplan una serie de condiciones consagradas en el acto demandado.
5.5. Posteriormente, indicó que es importante tener en cuenta el precedente plasmado por la Corte mediante sentencia C-588 de 2009, en la que estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2008 que disponía la inscripción automática en el escalafón de carrera administrativa de las personas que cumplían con ciertos requisitos de permanencia en el cargo. Teniendo en cuenta lo anterior argumentó que si bien es cierto en este caso no se ordena una inscripción automática, sí se eliminan las pruebas de conocimientos propias de los concursos de méritos beneficiando a determinadas personas por un tiempo determinado, por lo tanto se presenta una situación similar a la reseñada.
5.6. Después, puntualizó que el acto legislativo introduce una reforma transitoria, la cual se evidencia en que solo es aplicable para las personas que ocupan en la actualidad cargos de carrera y los están ocupando desde el 31 de diciembre de 2010, o que estando inscritos en la carrera, estén ocupando en encargo por más de tres años ininterrumpidos una vacante. Lo anterior, le permitió concluir que la no permanencia de la reforma se encuentra en las condiciones señaladas, y no en el plazo determinado como ocurría en el Acto Legislativo 01 de 2008, teniendo en cuenta esto afirmó que “el mero hecho de modificar la modalidad de la discriminación, que de plazo pasa a ser de condición, no implica que ésta esté justificada de cara al principio del mérito y al derecho a la igualdad.”
5.7. Enseguida, señaló que el Acto Legislativo 04 de 2011 dispone una homologación que tiene el propósito de evitar que un grupo de personas deban presentar y aprobar las pruebas de conocimiento, contemplando una discriminación hacia las demás personas que sí se les exige. Sobre el tema reseñó que el Congreso al establecer dicha figura sostiene que se preserva el principio de mérito. No obstante lo anterior el Procurador se hace las siguientes preguntas¿por qué la medida que se adopta hace parte de un artículo transitorio?, ¿por qué se fijan condiciones para beneficiar a ciertas personas determinadas o determinables? y ¿por qué prescindir en algunos casos de la herramienta más idónea y objetiva para reconocerlo: la prueba de conocimientos?
5.8. Así mismo, argumentó que el Acto Legislativo 04 de 2011 suspende de manera implícita los procesos de selección, a diferencia del acto mencionado del 2008 el cual lo realizó de manera explícita, ya que con el acto demandado no se alteran los procesos de selección futuros, sino los que se están realizando, los cuales ya habían sido alterados por la reforma del 2008. 5.9. Continúa sustentando que la Corte Constitucional en sentencias C-349 de 2004, C-315 de 2007 y especialmente en la C-588 de 2009, ha establecido que el mérito es un elemento destacado de la carrera administrativa y a la vez es un principio estructural definitorio de la Constitución, por lo cual su desconocimiento o modificación deviene en la sustitución de la Carta. Teniendo en cuenta esta circunstancia, sostuvo que la reforma acusada introdujo una excepción transitoria que alertara el régimen general de acceso y el ascenso dentro de la carrera administrativa.
5.10. Finalmente, aclaró que la homologación propuesta por el constituyente derivado genera dos distorsiones constitucionales, la primera (i) que se basa en asumir de manera injustificada que las personas con experiencia o con formación adicional, por ese hecho cuentan con los conocimientos necesarios para acceder a la carrera administrativa; y la segunda (ii) que da por supuesto, sin el debido sustento, que solamente la experiencia o formación adicional relevante, es la de los ciudadanos que ocupan cargos de carreara por encargo o de manera provisional.
5.11. Teniendo como precedente la sentencia C-588 de 2009, concluyó que el Acto legislativo 04 de 2011 posee los mismos defectos del Acto Legislativo 01 de 2008, porque elimina mediante homologación las pruebas de conocimiento para ciertas personas, desconociendo el principio constitucional del mérito y el derecho a la igualdad. Por lo anterior solicitó a la Corte estarse a lo resulto en el expediente D-8673, en el cual pidió que se declare INEXEQUIBLE la norma demandado. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.1.La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1, y 379 de la Constitución. 1.2.En primer lugar hay que decir que el artículo 241 numeral 1 establece que a la Corte Constitucional le corresponde, “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Así mismo el artículo 379 de la C.P establece que, “los actos legislativos, la convocación a un referendo, la consulta popular o el acto mediante el cual se convoca a una asamblea constituyente sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución”. 1.3. En el tema de los vicios formales que tiene que revisar la Corte cuando se trata de reformas a la Constitución, se estableció partir de la Sentencia C-551 de 2003que una de las razones para que se constituya un vicio formal es la falta de competencia del órgano reformador. Dicha posibilidad se dio a partir de la diferenciación entre reformar, revisar o modificar la Constitución, que es una competencia propia del poder de reforma o poder constituyente constituido, y la competencia del poder constituyente para cambiar, derogar, subvertir, sustituir o remplazar una Constitución por otra. 1.4. Teniendo en cuenta esta diferenciación la Corte Constitucional empezó a realizar el control de constitucionalidad no solamente de los vicios formales en sentido estricto de los Actos Legislativos y de los demás mecanismos de reforma a la Constitución, sino también la revisión de la competencia de dicho órgano y así verificar que so pretexto de la reforma no se haya cambiado, derogado, remplazado o sustituido la Constitución de 1991 por otra integralmente diferente. Como se estableció en la Sentencia C-574 de 2011 este juicio ha sido llamado por la Corte “juicio de competencia”, “metodología o juicio de la sustitución” pero también puede ser llamado juicio de “inconstitucionalidad por sustitución”. 1.5. Por otra parte se debe resaltar que en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que cuando la Constitución le asigna el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional, “no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”. Esta doctrina que se había establecido en un primer lugar para el control de los referendos constitucionales (Art. 376 de la C.P.)se empezó a implementar también en el control de los Actos Legislativos del artículo 375 de la C.P., en la Sentencia C- 1200 de 2003. En dicha jurisprudencia se estableció que el parámetro para hacer el control de los actos reformatorios de la Carta está conformado por las disposiciones del Título XIII de la Constitución, así como por los preceptos constitucionales y orgánicos pertinentes y por “las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional”.
1.6. Teniendo en cuenta la diferencia que existe entre poder de reforma y poder constituyente, y que el poder de revisión no es competente para sustituir, derogar, cambiar, remplazar o subvertir la Constitución existente so pretexto de la reforma, la Corte Constitucional es competente para establecer si el poder constituyente derivado o secundario asumió las funciones propias del constituyente originario o primario. 2. Problema jurídico y esquema de resolución 2.1. El problema jurídico a resolver consiste en establecer si el Acto Legislativo 04 de 2011, sustituye la Constitución de 1991 y se configura en un vicio de competencia por el quebrantamiento del principio del mérito, la carrera administrativa como elemento estructural de la Carta y el derecho a la igualdad.
2.2. Para solucionar dicho problema la Corte analizará previamente si desde el punto de vista formal la demanda cumple con los requisitos para ser estudiada, es decir, si se presentó dentro del término de caducidad de un año después de promulgado el Acto Legislativo como se establece en el artículo 242.3 de la C.P. Asimismo se analizará la existencia de cosa juzgada constitucional, y posteriormente se estudiará, de ser pertinente, el caso de fondo.
3. Aspectos preliminares: término de caducidad de la acción e integración normativa
3.1. Sobre el término de caducidad de la acción por inconstitucionalidad por sustitución, se tiene que seguir lo que establecen los artículos 242.3 y el inciso final del artículo 379 de la C.P sobre la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. En el artículo 242.3 se dice que, “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” y en el inciso final del artículo 379 se establece que, “La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2º”.
3.2.En el caso en estudio se comprueba que se cumple con el término de caducidad, ya que el Acto Legislativo 04 de 2011 fue promulgado el día 7 de julio de 2011, y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el día 8 de septiembre de 2011 y subsanada el 10 de octubre de la misma anualidad, es decir, antes de cumplirse el año exigido para las demandas de inconstitucionalidad por falta de competencia. 4. Cosa juzgada constitucional. Estarse a la resuelto en al Sentencia C- 249 de 2012. 4.1. El artículo 241 de la Constitución Política, confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los términos de este mismo precepto superior. Por consiguiente y en armonía con lo establecido en el artículo 243 Superior, de conformidad con el cual “[L]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, las decisiones que en ejercicio de dicha función constitucional adopta el Tribunal Constitucional tienen carácter definitivo e inmutable, lo cual corresponde a la institución de la Cosa Juzgada Constitucional y desarrolla el principio de seguridad jurídica.
4.2. Por tanto, es claro para la Sala, y así lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, que en relación con las sentencias de constitucionalidad el principio general es la cosa juzgada constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo sobre lo que ya ha sido juzgado poresta Corporación en providencias constitucionales anteriores, o inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter incontrovertible de tales providencias judiciales. En este sentido, la institución jurídica de la cosa juzgada constitucional, promueve la estabilidad de las sentencias judiciales, la certezarespecto de sus efectos, y la seguridad jurídica.
4.3. A este respecto, debe la Sala resaltar que el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en un acto reformatorio de la Constitución. En tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico.
4.4. Ahora bien, en el caso de las declaraciones de inexequibilidad parcial o declaratorias de exequibilidad, observa la Sala que prima facie existe cosa juzgada constitucional absoluta, y que la excepción, que como tal debe ser expresamente señalada en la sentencia, bien sea en su parte resolutiva o bien sea en su parte motiva, es la cosa juzgada relativa, que se refiere únicamente a uno o más motivos determinados de inconstitucionalidad y, por consiguiente, deja abierta la posibilidad de nuevas demandas contra la misma disposición, por otros motivos o razones.
4.5. Para el análisis del presente caso la Corte estima que por haberse resuelto la demanda del Acto Legislativo No 04 de 2011 “Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia” en la Sentencia C – 249 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), sobre los mismos cargos se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto en dicha Sentencia se estableció que el Acto Legislativo No 4 de 2011 es inexequible por vicios de competencia (“inconstitucionalidad por sustitución”) ya que so pretexto de la reforma el órgano de revisión sustituye temporal y parcialmente los principios de carrera administrativa, meritocracia e igualdad de oportunidades para acceder a cargos públicos. 4.6. En dicha ocasión la Corte reafirmó su competencia para examinar los vicios de competencia en losque puede incurrir el Congreso, al ejercer el poder de reforma de la Carta Fundamental. Asimismo reiteró que el juicio de sustitución de la Constitución tiene por objeto evaluar la constitucionalidad de un Acto Legislativo, lo cual comporta la confrontación entre lo modificado y la Carta anterior, para establecer si, en realidad, se produjo un remplazo de un eje axial del ordenamiento superior o de principios provenientes del bloque de constitucionalidad. Sobre el caso concreto, la Corte consideró que el Acto Legislativo No 4 de 2011 era INEXEQUIBLE ya que: “(…) aplicado el test de efectividad de la reforma constitucional al Acto Legislativo 4 de 2011, que adiciona un artículo transitorio a la Constitución, se encuentra que impacta en tal grado los principios del mérito y la igualdad de oportunidades, consustanciales al principio estructural de la carrera administrativa, que comporta sin duda, una sustitución de la Constitución. En efecto, se trata de una norma transitoria dirigida a regular la situación particular de los servidores públicos que actualmente ocupan cargos de carrera en calidad de provisionales o en encargo, con el propósito de homologar las pruebas de conocimiento propias del concurso de méritos por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para el cargo correspondiente. En virtud de esta homologación, los servidores que logren acreditar experiencia o estudios adicionales, no tendrían que realizar la prueba de conocimiento, lo que rompe abiertamente con el principio de igualdad de oportunidades. Si bien puede aducirse que el precepto parte de reconocer la exigencia de realización de un concurso para acceder a dichos cargos y no contempla la incorporación automática a la carrera administrativa, lo cierto es que a los empleados provisionales o en encargo se les reconoce un privilegio, una ventaja frente a los demás aspirantes, quebrantando sustancialmente el principio de igualdad y el mérito real inherente a todo concurso público. Bajo la apariencia de respetar la regla axial de la carrera administrativa, la realidad es que a todos esos servidores públicos se les otorgan ventajas que desvirtúan la igualdad de condiciones y el verdadero mérito que debe orientar un concurso para ingresar o ascender a la carrera administrativa, sin que se aprecie un justificación legítima desde la perspectiva constitucional, para dicho privilegio. A juicio de la Corte, la permitida homologación de la prueba de conocimientos por experiencia o estudios adicionales, coloca en una desventaja evidente a los demás concursantes, más aún cuando a los servidores en provisionalidad o encargo, por el sólo hecho de tener cinco (5) o más años de servicio –no señala que en el mismo cargo- se les otorga una calificación de setenta (70) puntos, lo cual desarticula temporalmente el sistema de carrera administrativa e impone un contenido normativo que desconoce abiertamente el postulado vertebral establecido en la Constitución. Para la Corte, la aparente reforma transitoria demuestra, de manera fehaciente, que el Congreso de la República quebrantó un principio axial de la Constitución, sustituyéndola temporalmente, con el único propósito de imponer una decisión ad-hoc que beneficia a un grupo de personas y que, conforme a lo observado en la sentencia C-588/09 respecto del Acto Legislativo 1 de 2008, “quiso amparar la efectividad de ese propósito colocándolo bajo el manto de una reforma constitucional que de tal, si acaso, únicamente tiene el nombre, por lo que la Corte insiste, en que este tipo de decisiones puramente ad-hoc desnaturaliza el poder de reforma a la Constitución al ser la materialización de una ruptura o quiebre temporal o incidental de la Carta”.
4.7. En conclusión, dado que la reforma constitucional demandada ya fue analizada por esta Corporación en relación con los mismos cargos que consisten en la falta de competencia del órgano reformador para sustituir los principios de carrera administrativa, meritocracia e igualdad en el acceso a los cargos públicos, es claro que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y por lo tanto debe la Corte limitarse a disponer en la parte resolutiva de esta providencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 249 de 2012 que declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo No 4 de 2011 “Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C- 249 de 2012, que resolvió Declarar INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 4º de 2011, “Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO