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Expérimentations des contrôles des arrêts maladie... en fonctions publiques, par Geneviève Koubi - Droit cri-TIC
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Expérimentations des contrôles des arrêts maladie... en fonctions publiques Information - Prétexte : Circ. 17 janv. 2012, contrôle à titre expérimental des arrêts maladie, fonctionnaires hospitaliers.
Le 28 janvier 2012, par Geneviève Koubi,
Il y avait eu auparavant le décret n° 2010-1095 du 17 septembre 2010 portant création d’un traitement de données à caractère personnel relatif au contrôle à titre expérimental des congés de maladie des fonctionnaires de l’Etat ; il avait suscité « la création par la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés d’un traitement de données à caractère personnel dénommé "contrôle à titre expérimental des congés de maladie des fonctionnaires". » [1]. Une convention entre les ministres chargés de la sécurité sociale et de la fonction publique et le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés avait été conclue le 26 mars 2010. Un arrêté du 28 octobre 2011 donnait ensuite la liste des établissements publics de santé et des collectivités territoriales participant à l’expérimentation prévue à l’article 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010. Il y était ainsi signalé que le contrôle est « confié, à titre expérimental et par dérogation à l’article 35 de la même loi, aux caisses primaires d’assurance maladie et aux services du contrôle médical placés près d’elles. » [2]
Il y eut aussi le décret n° 2011-1359 du 25 octobre 2011 relatif au contrôle à titre expérimental des congés maladie des fonctionnaires hospitaliers et territoriaux, ce décret 2011-1359 du 25 octobre 2011 portait lui aussi création d’un fichier, d’un traitement de données à caractère personnel relatif au contrôle à titre expérimental des congés de maladie des fonctionnaires hospitaliers et territoriaux. De la même manière avaient été publiées antérieurement, au Journal officiel du 15 septembre 2010, la "Convention-cadre nationale relative au contrôle, à titre expérimental, des arrêts maladie des fonctionnaires territoriaux par les caisses primaires d’assurance maladie et les services du contrôle médical placés près d’elles" et la "Convention-cadre nationale du 25 juin 2010 relative au contrôle, à titre expérimental, des arrêts de travail des fonctionnaires hospitaliers par les caisses primaires d’assurance maladie et les services du contrôle médical placés près d’elles". En préambule de ces conventions était cité l’article 91 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 en tant qu’il « prévoit une expérimentation portant sur le contrôle médical des arrêts de travail des fonctionnaires ». [3]
L’article 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 est assez long ; il concerne surtout ’l’expérimentation’ [4]. Toutefois, il donne le ton de la future, prochaine, probable, généralisation de l’application des contrôles alors même que les expérimentations actuellement conduites sont très restreintes géographiquement et ne concernent que quelques-uns des corps de fonctionnaires en activité ou en détachement. L’article 91 prévoit en effet « d’harmoniser les règles et modalités de contrôle des assurés se trouvant dans l’incapacité physique médicalement constatée de continuer ou de reprendre le travail, [ainsi] le contrôle des arrêts de travail dus à une maladie d’origine non professionnelle des personnes.... »
Le champ et le domaine de l’expérimentation sont encadrés. Le contrôle « s’applique aux arrêts prescrits pour une durée inférieure à six mois consécutifs et n’ouvrant pas droit au régime des congés de longue maladie ou de longue durée », il est à la fois contrôle médical et contrôle des heures de sortie autorisées [5]. Et « toute personne [6] ... est tenue de se soumettre aux contrôles organisés, dans le cadre de l’expérimentation, par le service du contrôle médical et la caisse primaire. La caisse informe l’administration lorsque la personne qui doit faire l’objet du ou des contrôles ne respecte pas cette obligation. » Il est d’ailleurs précisé qu’« en cas de non-respect de l’obligation de se soumettre aux contrôles organisés par le service du contrôle médical et la caisse primaire, l’administration peut interrompre le versement de la rémunération. » Lourde sanction pour un refus qui n’est pas forcément ’caractérisé’, un tel contrôle supposant, outre une défiance à l’égard des prescriptions du médecin traitant particulièrement à même d’évaluer l’état de santé de son patient, une intrusion dans la vie privée de l’agent !
Les conséquences du contrôle réalisé - à titre expérimental - sont donc radicales. Elles seraient même à la source d’une inégalité de traitement des fonctionnaires en arrêt maladie selon la localisation de leur lieu de travail ou celle de leur employeur. 1/ « Lorsque le service du contrôle médical estime que la prescription d’un arrêt de travail n’est pas ou n’est plus médicalement justifiée, il en informe l’administration. L’avis rendu par le service du contrôle médical s’impose à l’administration. » 2/ « Lorsque les agents de la caisse primaire d’assurance maladie constatent l’absence du domicile en dehors des heures de sortie autorisées et le caractère volontaire de l’inobservation de cette obligation, la caisse en informe l’administration. » Aussi, « en cas de non-respect des heures de sortie autorisées, non justifié par des soins ou des examens médicaux, l’administration peut retenir une partie de la rémunération, dans la limite de 50 %. » [7]. L’Etat choisit ainsi la sanction financière pour se refaire une santé ! La preuve est faite que l’objectif est surtout d’empêcher les absences des fonctionnaires [8], aussi rares et limitées qu’elles soient en réalité, dans un contexte spécifique qui repose principalement sur la réduction des personnels dans les administrations et exige de chacun qu’il s’investisse dans des fonctions décuplées [9] sans pour autant bénéficier d’une augmentation de salaire [10]. Nul ne s’étonne alors que les pouvoirs publics décident qu’« en cas d’absence de justification médicale de l’arrêt de travail, l’administration enjoint le fonctionnaire à reprendre ses fonctions sous peine d’interruption du versement de sa rémunération. Le fonctionnaire doit reprendre ses fonctions sans délai, dès notification de la décision administrative, sauf à saisir le comité médical de l’avis du service du contrôle médical. » Les dogmes de la RGPP sont clairement mis en oeuvre...
Par la circulaire n°DGOS/RH3/DSS/2A/2012/23 du 17 janvier 2012 se met donc en place, certes "à titre expérimental", à l’encontre des fonctionnaires trop longtemps ou trop souvent malades... dans le secteur de la santé, le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires hospitaliers par les caisses primaires d’assurance maladie. Il est à retenir que l’expérimentation porte sur le contrôle des arrêts de travail dus à une maladie non professionnelle d’une durée inférieure à six mois consécutifs ; le régime des congés de longue maladie ou de longue durée n’est pas concerné [11].
La catégorie dans laquelle s’inscrit cette circulaire est celle des "directives adressées par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l’examen particulier des situations individuelles". Le caractère "impératif" des dispositions de la circulaire, en dépit de la notion d’expérimentation qui y est attachée, peut donc y être décelé. Le texte juridique sur lequel repose la circulaire du 17 janvier 2012 est l’article tiré de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010, l’article 91 qui, d’ailleurs, est le premier cité en ’référence’ (et le seul cité à ce titre dans le cadre de la présentation de la circulaire sur Legifrance).
Selon l’agencement des termes de la circulaire, alors même que l’expérimentation devrait simplement permettre de vérifier la pertinence de la démarche envisagée, d’emblée, comme c’est le cas par ailleurs, l’expérimentation décrite est considérée comme validée et presque déjà généralisée ! Cette perspective est confirmée à l’annexe 1 de la circulaire relative au "contexte de l’expérimentation" : « Ce dispositif, qui s’inscrit dans le cadre des orientations fixées par le Président de la République et des travaux conduits par le Gouvernement en matière de santé publique et notamment de maîtrise de l’évolution des dépenses associées, permettra de dresser un état des lieux plus précis des arrêts maladie des fonctionnaires participant à l’expérimentation. » [12]
En forment des indices les « éléments garants de la réussite de cette expérimentation » énumérés dans la circulaire. Ils sont : « - l’implication de chaque échelon, au travers notamment des référents désignés à cet effet au niveau régional / territorial ainsi qu’au niveau local ; - le respect des délais de saisie des informations dans l’outil partagé (en cas de saisie tardive, certains arrêts de courte durée pourraient être échus au moment de leur saisie dans l’outil et ne pourraient donner lieu à un contrôle) ; - la précision des informations saisies (les adresses incomplètes pourraient rendre impossible tout contrôle médical), ainsi que l’exhaustivité des informations concernant les suites données par les établissements, à la suite d’un contrôle de l’assurance maladie ; - la nécessité de la mise en oeuvre de suites concrètes aux avis médicaux des services de l’assurance maladie et d’actions en cas d’absence des agents aux visites médicales : les établissements expérimentateurs sont tenus de donner suite aux conclusions des contrôles des caisses pilotes. »
La liste des annexes à la circulaire est conséquente : - Annexe I : Contexte de l’expérimentation - Annexe II : Périmètre de l’expérimentation - Annexe III : Acteurs intervenant dans l’expérimentation (mise en oeuvre, suivi et évaluation) - Annexe IV : Mode opératoire - Annexe V : Protection des données et information des fonctionnaires - Annexe VI : Exemple de lettre / note d’information aux fonctionnaires des établissements expérimentateurs (lettre recommandée avec AR) - Annexe VII : Exemple de lettre de mise en demeure de justifier l’absence de l’agent à la convocation au contrôlé médical (recommandée avec AR) - Annexe VII (bis) : Exemple de lettre de mise en demeure de l’agent de reprendre ses fonctions (recommandée avec AR) - Annexe VIII : Lettre type d’information des fonctionnaires après un troisième arrêt sur une période de douze mois (par lettre recommandée avec accusé de réception) - Annexe IX : Outil ADTF [13]. Suivi des incidents - Annexe X : Schéma du contrôle des arrêts maladie [14] - Annexe XI : Foire aux questions.
Ce sont ces annexes qui forment la substance de la circulaire.
[1] V. Gk, « Fichiers des fonctionnaires "bien malades" sur prescription administrative ».
[2] Ce dispositif justifie l’édiction du décret n° 2010-1095 du 17 septembre 2010 portant création d’un traitement de données à caractère personnel relatif au contrôle à titre expérimental des congés de maladie des fonctionnaires de l’Etat. Néanmoins, l’expérimentation ne s’applique pas à tous les fonctionnaires de l’Etat : « tous les fonctionnaires ne sont pas concernés », seuls les services déconcentrés sont dans le viseur...
[3] « Pour les fonctionnaires territoriaux, l’expérimentation fait l’objet d’une convention cadre nationale conclue entre le ministre chargé de la sécurité sociale, le ministre chargé des collectivités territoriales et le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés. » ; « Pour les fonctionnaires hospitaliers, l’expérimentation fait l’objet d’une convention-cadre nationale conclue entre le ministre chargé de la sécurité sociale, la ministre chargée de la santé et le directeur général de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés. »
[4] Généralement fixée à deux ans. Il est à noter que, selon la circulaire n°DGOS/RH3/DSS/2A/2012/23 du 17 janvier 2012, prétexte à cet article conçu en ’information", « les établissements publics de santé sont invités à démarrer l’expérimentation dès la publication de la présente circulaire ». C’est donner à la circulaire une portée pratique ’d’entrée en vigueur’ qu’en tout état de cause elle ne devrait pas détenir. Cette circulaire précise par ailleurs que « le démarrage dans la fonction publique d’Etat a eu lieu à l’automne 2010 ».
[5] Les sorties sont exclues du champ de l’expérimentation pour la fonction publique hospitalière.
[6] Relevant des statuts de la fonction publique de l’Etat ou territoriale ou hospitalière, donc nommées dans un emploi permanent à temps complet et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative...
[7] Pour la fonction publique hospitalière, il n’y a pas d’expérimentation engagée pour le contrôle des heures de sortie autorisées ainsi que le précise, en son annexe 2, la circulaire du 17 janvier 2012 relative au contrôle, à titre expérimental, des arrêts maladie des fonctionnaires hospitaliers par les caisses primaires d’assurance maladie.
[8] ... qui ne choisissent certainement pas être malades !
[9] La règle du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux fait des ravages... La résistance du fonctionnaire à la fatigue devant la surcharge de travail a sans aucun doute des limites.
[10] Et que dire de la gestion du mal être au travail, qui sous-tend la notion de ’harcèlement moral’, que ces méthodes de contrôle exposées principalement dans le but de réduire la dette susciteront !
[11] Il est cependant regrettable que la notion de ’maladie professionnelle’ soit très restrictive.
[12] Encore une fois, les dires du Président de la République sont placés en exergue !
[13] arrêt de travail des fonctionnaires. Cet outil "partagé" - d’où les échanges d’informations - est substantiel puisqu’il permet le rassemblement de toutes les données et permet à l’établissement-employeur de prendre une décision à l’égard de l’agent concerné. En effet, le dossier est « "clos sans notification" quand l’arrêt est justifié ou les explications du fonctionnaire sur son absence à la convocation sont satisfaisantes » ; la mention « "travail repris" du fonctionnaire [est inscrite] que l’arrêt soit ou non justifié » ; une « "mise en demeure de reprendre ses fonctions" [est prononcée] lorsque l’arrêt n’est pas justifié » et il est procédé à une « "mise en demeure de justifier son absence à la convocation" lorsque l’agent ne s’y est pas présenté. » (relevé dans l’annexe 3, répété à l’annexe 4).
[14] p. 22 du pdf.
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