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Timestamp: 2017-05-23 12:34:17+00:00
Document Index: 181753935

Matched Legal Cases: ['art. 102', 'art. 102', 'art. 102', 'art. 102', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 33', 'art 11', 'art. 35', 'art. 7', 'art. 106', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 111', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 36', 'art. 410', 'art. 409', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 111', 'art 107', 'art 111', 'art. 107']

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La specializzazione del giudice civile
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-frammentazione o unità della giurisdizione
-specializzazione tabellare o organi specializzati
-temporaneità delle funzioni
(Intervento di Giovanni Nardecchia, giudice al Tribunale di Como, basato sulla relazione tenuta nel corso del convegno “Quale futuro per la giustizia civile?”, organizzato dall’ANM in Roma il 19-20 gennaio 2002 in memoria di Carlo Verardi e del suo impegno per la giustizia). 1.La giurisdizione nell’assetto costituzionale
Fondata appare l’opinione di coloro i quali ritengono che il legislatore costituzionale nella disciplina della giurisdizione e della sua organizzazione non abbia fissato un rigido criterio di unità della giurisdizione.
L’espressa previsione delle giurisdizioni della corte costituzionale, del consiglio di stato e dei tribunali amministrativi regionali, della corte dei conti e dei tribunali militari (articoli 103, 125 2° comma, 134), la clausola generale inclusa nella VI disposizione transitoria, che prevede la “revisione degli “organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti” evidenziano come vada di molto attenuata la portata e l’efficacia reali sia dell’enfatico conferimento della “funzione giurisdizionale” alla “magistratura ordinaria” contenuto nel 1° comma dell’articolo 102 cost., sia del logico e conseguente divieto di istituzione di “giudici speciali” stabilito nel secondo comma delle medesima disposizione.
La non vincolatività dell’art. 102 Cost., nella parte in cui attribuisce ai giudici ordinari la funzione giurisdizionale trova un sicuro conforto nella giurisprudenza costituzionale, la quale non ha mai ritenuto che la costituzionalità delle disposizioni istitutive dei giudici speciali preesistenti dovesse essere valutata sulla scorta del medesimo art. 102 Cost.
Con riferimento poi al secondo comma dell’articolo in esame, può ben dirsi che in sostanza la costituzione autorizza l’istituzione e la conservazione di giudici speciali, ferma restando l’illegittimità della devoluzione di funzioni giurisdizionali a soggetti diversi dai giudici ordinari disposta con legge ordinaria, fatte salve le eccezioni espressamente previste dalla carta costituzionale.
Ne deriva che il secondo comma dell’art. 102 Cost va correttamente interpretato come divieto di giudici speciali “del tutto nuovi, sia perché non previsti, neppure implicitamente, dalla Costituzione, sia perché ignoti al diritto anteriore” (Pizzorusso). A prescindere dal grado di intensità ed assolutezza che si vuole assegnare al principio di unità della giurisdizione, appare comunque evidente che, dal complesso delle norme contenute ne titolo IV della parte II della carta costituzionale, può evincersi la “centralità” della funzione del giudice ordinario all’interno del sistema, inteso come giudice dei diritti con tendenziale generalità ed illimitatezza di attribuzioni, così come si ricava soprattutto dal combinato disposto degli articoli 102 1° comma e 113 1° comma cost.
Definire il rapporto tra la giurisdizione ordinaria e quelle speciali, ed in particolare quella amministrativa, come una relazione tra la regola, tracciata nell’art. 102 Cost., e l’eccezione, formulata all’art. 103 Cost, ha, come logica e necessaria conseguenza, l’attribuzione al giudice ordinario di ogni funzione giurisdizionale concernente diritti soggettivi che non sia espressamente devoluta ad altre giurisdizioni dalla stessa carta costituzionale.
La configurazione di tutte le giurisdizioni speciali come “parti distaccate dalla giurisdizione civile e/o penale”, assunta come “ipotesi base” dai costituenti (Berti), fa si che la sfera di attribuzione dei giudici non ordinari va circoscritta alle specifiche materie e controversie fissate per legge al momento della loro istituzione. Preminenza e centralità dei giudici ordinari più volte riaffermata dal giudice delle leggi, con riferimento, ad esempio, ai giudici contabili, la cui giurisdizione è vista come “..limite funzionale alla giurisdizione del giudice ordinario che nell’ordinamento è il giudice dei diritti, tranne le eccezioni legislativamente stabilite” (Corte Cost. 30 dicembre 1987, n. 641, Giur. Cost., 1987, 3788) e che trova un saldo ancoraggio nella funzione di organo regolatore della giurisdizione attribuito alla corte di cassazione.
Sulla scorta dei principi della legislazione in precedenza vigente (legge n. 2248, all. E, del 1865 e regio decreto 1054 del 1924) Il costituente ha fondato il criterio di riparto delle giurisdizioni in base alla situazione soggettiva violata, attribuendo al giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto la lesione dei diritti soggettivi ad al giudice amministrativo quelle relative alla lesione degli interessi legittimi.
Ai giudici amministrativi era dunque attribuita una giurisdizione generale per la tutela degli interessi legittimi ed una particolare, esclusiva, avente natura derogatoria anche sui diritti soggettivi “in particolari materie indicate dalla legge” (art. 103 Cost.).
2 Il nuovo riparto di giurisdizione
Il d. lgs. 80/98 e la l. 205/00 hanno profondamente mutato il criterio di ripartizione della competenza giurisdizionale tra i due sistemi, incardinato, come detto, sulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi.
Criterio sostituito da quello per “blocchi di materie”, caratterizzato dalla individuazione legislativa delle materie attribuire al giudice amministrativo.
In particolare la legge 205/2000 ha attribuito al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva nei pubblici servizi (art. 33), nell’edilizia e nell’urbanistica (art. 34).
Il nuovo intervento legislativo, intervenuto a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 33, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, in materia di pubblici servizi, per eccesso dai limiti fissati dalla delega contenuta nell’art 11, comma 4, lett. G) della l. 15 marzo 1997 n. 59, ripropone tutte le problematiche sorte in relazione all’originaria formulazione del d.lgs. 80/98 circa la previsione legislativa di una generalizzata estensione della giurisdizione dei giudici amministrativi sui diritti soggettivi (patrimoniali) consequenziali, nell’ambito della giurisdizione di legittimità prevista dall’art. 35, comma 4, come modificato dall’art. 7 lett. C), l. 205/2000.
In nome della prevalenza di esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, che si traduce nella necessità di decisioni rapide e dotate di un elevato grado di prevedibilità, vengono ad essere sacrificate le ragioni che portarono il costituente a privilegiare la giurisdizione ordinaria “quale luogo naturale (o comunque preferenziale) di risoluzione dei conflitti tra cittadino ed amministrazione, ove la situazione soggettiva assuma inconfondibilmente i connotati del diritto soggettivo” (Benini).
La sostanziale trasformazione del giudice amministrativo da giudice degli interessi legittimi in giudice competente in via generale e tendenzialmente illimitata di tutte le controversie involgenti la pubblica amministrazione non può non suscitare più di una perplessità a fronte del differente livello di garanzia di indipendenza ed autonomia assicurato dalla carta costituzionale alle due giurisdizioni.
Da una parte vi è il riconoscimento dell’autonomia di un apposito organo di autogoverno competente ad adottare i provvedimenti incidenti sullo status dei magistrati ordinari (artt. 104, 105 Cost); le disposizioni relative alle modalità di reclutamento e nomina dei giudici (art. 106 Cost.); la garanzia di inamovibilità di cui all’art. 107 Cost e la specifica disciplina dei poteri e delle attribuzioni del Ministro della giustizia (art. 107, secondo comma, e 110 Cost.) dall’altra le garanzie dell’indipendenza dei giudici non ordinari continuano ad essere regolate con legge ordinaria, secondo l’art. 108 Cost.
Così come, alla luce dell’art. 111 Cost. (ai sensi del quale “contro le decisioni del consiglio di stato e della corte dei conti il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi attinenti alla giurisdizione”) appare lesiva del principio di uguaglianza la sottrazione di una così larga fetta di contenzioso concernente la tutela di diritti soggettivi alla garanzia rappresentata dalla possibilità del ricorso in cassazione per violazione di legge.
3.Tutela giurisdizionale dei diritti e giurisdizione ordinaria
Indipendentemente, comunque, da ogni valutazione circa la legittimità costituzionale della legge, quel che appare certo è che tale modifica è soltanto il più significativo segnale di un trend legislativo tendente a sovvertire la regola costituzionale secondo la quale la tutela dei diritti è affidata, di norma, alla magistratura ordinaria, trend che ha trovato un’ulteriore recentissima conferma nell’art. 12 della legge finanziaria il quale ha eliminato la residua giurisdizione del g.o. in materia di imposte e tasse in favore delle commissioni tributarie, aprendo un’ulteriore falla nella giurisdizione, riforma testualmente definita dal prof. De Mita in un articolo apparso sulle pagine del Sole 24 ore “Un colpo di mano” ai limiti della costituzione.
La norma delle legge finanziaria si inserisce in un panorama legislativo che negli ultimi anni ha mostrato numerosi e significativi esempi di tale fenomeno, con un’unica, sia pur significativa, eccezione, rappresentata dalla devoluzione delle controversie di lavoro dei pubblici dipendenti al giudice ordinario.
La l. 28 febbraio 1990, n. 39, in tema di accesso e permanenza degli extracomunitari prevede, all’art. 5, il ricorso al giudice amministrativo avverso il diniego di riconoscimento dello status di rifugiato e di espulsione dello straniero dal territorio dello stato, nonché avverso il diniego e la revoca del permesso di soggiorno.
La l. 12 febbraio 1990, n. 146, nel disciplinare il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, ha conferito, all’art. 6, al giudice amministrativo la competenza a decidere in materia di comportamento antisindacale della pubblica amministrazione, quando sia anche lesivo di situazioni soggettive inerenti al rapporto di impiego.
Nella stessa direzione si muovono tutti gli interventi volti ad incrementare le ipotesi di tentativo obbligatorio di conciliazione prodromici all’esercizio dell’azione.
Rientrano in questa direttrice la l. 11 maggio 1990 n. 108, per la disciplina dei licenziamenti individuali, la quale all’art. 5 impone un tentativo obbligatorio di conciliazione; il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che con l’art. 36 ha modificato l’art. 410 c.p.c. rendendo obbligatorio il tentativo di conciliazione presso la speciale commissione degli ispettorati provinciali del lavoro prima dell’introduzione delle controversie di lavoro di cui all’art. 409 c.p.c.; la l. 18 giugno 1998, n. 192, per la disciplina della subfornitura delle attività produttive, la quale all’art. 10 prevede una conciliazione e un arbitrato in cui la prima è condizione necessaria per avere accesso all’autorità giudiziaria ordinaria; la l. 30 giugno 1998, n. 281 sulla disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, la quale all’art. 3 ha istituito presso le camere di commercio una commissione di conciliazione per dirimere e prevenire le controversie.
Né può essere sottaciuto come la creazione e la diffusione delle authorities abbia profondamente mutato il rapporto tra amministrazione e giurisdizione, rendendo assai labile il confine tra le due funzioni.
La legittimità costituzionale delle autorità garanti è sempre stata riconosciuta sulla scorta della considerazione che la loro attività non possa essere considerata giurisdizionale in senso stretto, stante il divieto di istituzione di giudici speciali con leggi ordinarie.
Diversa problematica è quella afferente al sindacato giurisdizionale sulla loro attività, affidato, nel quadro di una disciplina del tutto asistematica, al giudice amministrativo.
Scelta che evidenzia ancora una volta il disfavore che oramai incontra la giurisdizione ordinaria agli occhi del legislatore, dato che, come di recente sottolineato dal prof. Rescigno, l’attribuzione al giudice ordinario del controllo degli atti e dei provvedimenti delle autorità indipendenti sarebbe stata la soluzione più efficiente (e naturale) del problema in quanto “..l’attività normativa e di autorità attiene in via sistematica e non occasionale alla regolamentazione di rapporti tra privati…l’incidenza degli atti normativi e di autorità attiene alla conformazione dei comportamenti delle parti sui mercati regolamentati in ordine ai rapporti di diritto privato e la loro violazione dà sistematicamente luogo all’insorgenza di un interesse ad agire in sede civilistica per sentir dichiarare la validità o l’invalidità di atti compiuti, vuoi organizzativi, vuoi contrattuali, ovvero al fine di proporre azioni in ordine al corretto e diligente adempimento di contratti di diritto privato, cui collegare azioni risarcitorie contrattuali od extracontrattuali: controversie tutte intercorrenti fra privati che contendono sulle regole dei loro rapporti privati”.
La suddetta opzione, pur avanzata nel corso dei lavori della commissione Mirone (come ricordato da Luigi Rovelli nel corso del convegno di Alba del 2000) in vista dell’istituzione delle sezioni specializzate in materia commerciale, appare oggi del tutto velleitaria, dato che essa ha, come logico ed imprescindibile presupposto la configurazione di un giudice professionalmente attrezzato, e quindi necessariamente specializzato, per comprendere sia i presupposti di fatto che le conseguenze dell’intervento che gli viene richiesto.
Non credo sia necessario spendere molte parole per dimostrare (come hanno fatto prima e meglio di me Renato Rordorf e Luigi Rovelli) che le materie che le autorità indipendenti regolano e che i giudici dovrebbero sindacare, così come, in genere, tutte le controversie in materia societaria e commerciale presuppongono un elevato grado di conoscenza ed approfondimento degli interessi in gioco, delle dinamiche economiche ad esse sottese.
Controversie che necessitano di essere decise da un giudice dotato di una forte specializzazione che consenta di assicurare un corretto “..temperamento fra necessaria rapidità ed accuratezza del giudizio, che rende le regole del gioco certe e prevedibili ed il loro controllo accettato dalla comunità dei soggetti regolati come compatibile con la tutela di tali interessi” (Rescigno).
Per questi motivi appare grave l’occasione perduta con la c.d. riforma Mirone, ove a fronte di modelli processuali volti a perseguire i suddetti interessi, modelli flessibili, capaci di essere adeguati alla realtà concreta sulla quale il giudizio incide, non vi è stata alcuna attribuzione della competenza ad un giudice specializzato.
Non si è compreso fino in fondo come la genericità della giurisdizione ordinaria mal si accordi con la complessità delle esigenze di giustizia varie ed articolate provenienti dai settori di una società complessa come quella attuale.
Come la prevalenza delle ragioni dell’efficienza su quelle della garanzia abbia determinato una pluralità di organi giudiziari dotati di competenza reciprocamente esclusiva e di organi non giudiziari a cui sono stati affidati anche compiti “giustiziali, volti alla mera applicazione del diritto per la tutela e la salvaguardia di interessi denunciati dai singoli” (Benini).
Come, in sostanza oggi siano “i diritti individuali e sociali che, a seconda degli ambiti in cui prevalentemente si esplicano, cercano un’immagine adeguata di giudice e di giurisdizione” (Berti) e non viceversa.
L’inadeguatezza del sistema giudiziario di fronte a tali sfide sta provocando, o almeno legittimando, la sottrazione alla giurisdizione ordinaria dei settori più rilevanti sotto il profilo economico e sociale, tanto che oggi può affermarsi che la “centralità” del giudice ordinario nell’ordinamento costituisce un vuoto simulacro privo di concreta effettività
In definitiva le ricordate scelte legislative, ed, in particolare, la sostanziale modifica del criterio di riparto tra G.O. e G.A., evidenziano come non sia più rinviabile un approccio sistematico alla materia, una riorganizzazione delle giurisdizioni che sia il frutto di una chiara scelta politica che privilegi la pluralità delle giurisdizioni, tutte ordinarie ed indipendenti tra loro, oppure, come sarebbe auspicabile, una effettiva unicità della giurisdizione che passi attraverso il reinserimento della giurisdizione amministrativa in quella ordinaria, non più giurisdizione speciale bensì giudice specializzato.
4 L’esigenza di specializzazione nelle funzioni giudiziarie
La comune opinione, secondo la quale l’ordinamento giuridico ha raggiunto una straordinaria complessità, sconosciuta in passato, rappresenta un dato di fatto difficilmente controvertibile.
Molte sono le ragioni di tale fenomeno, dalla frantumazione della struttura mono-sistematica basata sui codici, e la conseguente affermazione di una struttura poli-sistematica, basata sulla pluralità delle fonti normative (nazionali, comunitarie, internazionali, regionali); alla stessa tecnica legislativa, oscillante tra due tendenze apparentemente in antinomia tra loro, tra leggi sempre più specifiche, contenenti espressioni tecniche, abbisognevoli spesso di autonoma e preliminare definizione da parte del legislatore, ed il richiamo a clausole generali, a concetti giuridici indeterminati, privi di ulteriori specificazioni; alle profonde modificazioni in atto nella struttura sociale ed economica mondiali.
In sostanza per tutte le ragioni espresse, una piena padronanza della materia presuppone oggi una specializzazione forte, pena lo svilimento della funzione giurisdizionale, della capacità del giudice di interpretare ed applicare le norme, che, come ricordato, appare ancor più evidente in quei settori, quello commerciale e quello fallimentare, in cui la crescente globalizzazione dei mercati ha determinato un’accesa concorrenza tra gli ordinamenti, basata sulla capacità di assicurare alle imprese le migliori condizioni di operatività, tra le quali la tendenziale prevedibilità dei contenuti e la massima tempestività delle decisioni amministrative e giudiziarie.
L’affermazione di un tale modello culturale della giurisdizione è connaturato alla piena affermazione del principio, di rango costituzionale, del buon andamento della pubblica amministrazione, dato che esso ha, come logico corollario, l’accrescimento della capacità del singolo magistrato di fornire in tempi rapidi risposte ai problemi, con un elevato grado di prevedibilità ed accettabilità, nonché quello della ragionevole durata dei processi, principio assunto oramai anch’esso al rango costituzionale con la recente riforma dell’art. 111 Cost.
L’esigenza di una specializzazione delle funzioni giudiziarie, di una suddivisione del lavoro secondo criteri di materia, quale indispensabile presupposto per un’organizzazione efficiente della giurisdizione, costituisce un dato acquisito per tutta la magistratura, così come dimostrato dalle conclusioni del recente convegno di Bardolino organizzato dall’ANM nel dicembre 2000. 5.Specializzazione e rotazione nell’esercizio delle funzioni
Diverse sensibilità ed opinioni si riscontrano, al contrario, sui modelli organizzativi di attuazione della specializzazione per aree omogenee: specializzazione “tabellare” oppure mediante la creazione di organi o sezioni caratterizzate da autonomia organizzativa formati da magistrati assegnati in via esclusiva.
Il sistema attuale, come è noto, è caratterizzato da un estrema varietà di soluzioni organizzative, alcune fissate dalla legge, altre da norme regolamentari.
Nel primo gruppo, accanto ad uffici giudiziari a sé stanti, dotati di una propria competenza, quali i tribunali per i minorenni e di sorveglianza, vi sono sezioni specializzate composte esclusivamente da magistrati, quale ad esempio le sezioni lavoro, sezioni specializzate che prevedono la presenza di “esperti” come quelle istituite per le controversie in materia agraria.
Nell’ambito regolamentato dall’organo di autogoverno la circolare sulle tabelle prevede che all’interno della funzione giudicante debba distinguersi nettamente tra funzioni civili, penali e lavoro e che debba essere favorita la creazione di sezioni specializzate in tema di famiglia, fallimento e società.
Differenti moduli organizzativi a cui corrispondono diversi vincoli di permanenza nelle funzioni.
Ferme restando le garanzie connesse all’appartenenza ad uffici giudiziari dotati di una propria competenza, anche le sezioni lavoro godono dell’inamovibilità prevista dall’art 107 Cost, mentre diverso discorso va fatto con riferimento alla specializzazione “tabellare” disegnata dalle circolari del CSM.
La circolare sull’organizzazione degli uffici da una parte riconosce il valore della specializzazione, dato che il pregresso esercizio di determinate funzioni per due anni costituisce titolo preferenziale per l’assegnazione di alcuni posti, dall’altra individua nel decennio il limite massimo di permanenza nell’esercizio delle medesime funzioni.
Limite derogabile per la maggior parte delle funzioni in presenza di motivate esigenze dell’ufficio, assolutamente inderogabile in materia fallimentare, societaria e nelle sezioni distaccate.
Diversi moduli organizzativi cui corrispondono diversi modelli di giudice e di esercizio della giurisdizione che necessitano di una armonizzazione se si vuole comunque salvaguardare la coerenza intera del sistema.
Il nucleo essenziale delle divisioni si incentra sulla temporaneità delle funzioni, intimamente collegato a quello ordinamentale, dato che il principio per il quale tutte le funzioni devono essere temporanee è sostenuto con maggior forza da coloro i quali propendono per la specializzazione “tabellare”e viceversa.
Note sono le ragioni che presiedono all’una ed all’altra tesi.
I sostenitori della temporaneità delle funzioni e della specializzazione tabellare pongono l’accento sulla prevalenza delle ragioni della garanzia, rappresentate dalla necessità di assicurare l’imparzialità del giudice.
Principio che, sia pur già desumibile dal combinato disposto degli articoli 3 e 24 Cost., ha oggi assunto autonoma valenza con la nuova formulazione dell’art 111 Cost.
Principio che “..non si estrinseca e si esaurisce nell’assenza di prevenzione e di interesse proprio ma riguarda i rapporti tra il giudice e le parti, l’equilibrio dei poteri dell’uno e delle altre e i modi d’esercizio dei poteri ufficiosi, il che implica tra l’altro che il giudice non solo deve essere imparziale nella gestione del processo ma che deve anche apparire tale alle parti e in generale ai consociati, il che significa che la sua imparzialità deve essere visibile” (così G. Civinini).
Idea base cui fanno da corollario anche l’esigenza di evitare la creazione di gruppi di magistrati separati, depositari di saperi “specifici”, inevitabilmente portati ad appiattirsi su soluzioni omogenee, poco inclini a mutare i loro indirizzi consolidati.
Di contro le ragioni della specializzazione ordinamentale e dell’assenza di limiti rigidi e prefissati di permanenza nelle funzioni poggiano sulla centralità del valore dell’efficienza, la cui salvaguardia può essere assicurata soltanto con il superamento di un modello arcaico, quello del giudice onnisciente, con il definitivo accantonamento di quell’opinione secondo la quale il principio di pari dignità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie posto dall’art. 107 Cost. equivalga e si traduca nell’affermazione secondo la quale tutti i magistrati sono, indistintamente, in grado di svolgere qualsiasi funzione.
Alle critiche di coloro i quali ritengono che il coltivare la formazione specialistica possa alimentare una sorta di cultura della separatezza all’interno della magistratura, viene contrapposta l’idea che il radicamento dei valori dell’autonomia e dell’indipendenza non può prescindere dall’affermazione di una professionalità “forte”, e quindi tendenzialmente specializzata: il giudice soggetto soltanto alla legge sarà quello che si adopererà con piena consapevolezza per preservare l’autonomia e l’indipendenza dell’intera magistratura.
In sostanza il limite decennale viene visto come una sorta di surrettizia causa di incompatibilità ambientale fondata su una presunzione assoluta cui non è possibile opporre alcuna prova contraria, rispondente a logiche burocratiche tese ad una deresponsabilizzazione del sistema, quasi che prassi scorrette o atteggiamenti riprovevoli (per non parlare delle cadute d’impegno) non possano verificarsi prima del decennio o siano, sino ad allora, tollerabili.
Nell’astratto principio di rotazione obbligatoria si intravedono, secondo tale corrente di pensiero, le concrete difficoltà del CSM di esercitare con efficacia le funzioni di controllo ad esso demandate, così che il rimedio adottato viene a colpire indistintamente sia chi ha abusato della sua posizione (distorsione sovente di gran lunga anteriore allo spirare del decennio), sia chi con passione può continuare a fornire il suo contributo senza alcuna caduta d’impegno, al riparo da condizionamenti ambientali.
Il recente, contrastato dibattito che ha preceduto la deliberazione assunta dal CSM in ordine alle modalità concrete di attuazione del trasferimento degli ultradecennali evidenzia come la questione, ben lungi dall’aver trovato una sua definitiva soluzione necessiti di un approccio sistematico che si sforzi di superare i rigidi steccati ideologici nella quale sembra racchiusa.
6 Prospettive di riforma
In primo luogo va ribadita la necessità di distinguere, in una qualche misura, tra esigenze di specializzazione delle funzioni e dell’organizzazione giudiziaria nel suo complesso, oramai indefettibili, e percorso professionale del singolo magistrato, all’interno del quale va valorizzata, accanto ad una forte preparazione nei singoli campi del sapere giuridico, una pluralità di esperienze lavorative, semmai in settori omogenei, seppure diversi tra loro.
Il sistema di autogoverno dovrebbe prevedere dei percorsi professionali del singolo magistrato che gli consentano (o al limite gli impongano) nella prima parte della carriera, almeno sino alla nomina a magistrato d’appello, di arricchirsi di esperienze diverse mediante opportune modifiche delle circolari sui trasferimenti e sulle tabelle che incentivino cambiamenti di funzioni e/o di settori sia tra sedi giudiziarie diverse che al loro interno.
L’apparente inconciliabilità tra il valore dell’efficienza del sistema e quello dell’imparzialità del giudice può forse essere superata individuando settori complementari che costituiscano, nel loro insieme, una “area professionale” all’interno della quale sia possibile, ed anzi auspicabile, lo scambio di esperienze allo spirare del termine massimo di permanenza nell’esercizio delle funzioni.
Così, ad esempio l’area “commerciale” dovrebbe comprendere oltre che i giudici civili delle sezioni fallimentari e societarie, anche i magistrati che si sono occupati di diritto penale dell’economia, oltre che i P.M. che hanno svolto la loro attività in tale settore; l’area “famiglia” i giudici delle controversie in materia di famiglia ed i P.M. dei reati contro i c.d. “soggetti deboli” oltre che, eventualmente, i giudici del tribunale dei minorenni, ove prevalesse l’ipotesi dell’istituzione di un'unica sezione specializzata.
Il sistema così ipotizzato dovrebbe prevedere dei criteri preferenziali nei trasferimenti (e nei concorsi interni) verso le sezioni specializzate non soltanto in favore di quei magistrati che abbiano già esercitato proficuamente le medesime funzioni, ma anche in favore di coloro i quali si siano occupati in maniera continuativa di affari omologhi e complementari.
Questa prospettiva consentirebbe di non disperdere tante professionalità faticosamente acquisite e favorirebbe la comunicazione di esperienze diverse anche tra le funzioni requirenti e giudicanti.
Alla logica della separazione delle carriere si devono opporre i vantaggi che derivano dall’aver ricoperto funzioni diverse, semmai in settori contigui; ad una visione conflittuale e rissosa del processo, basata sulla rigida separazione dei ruol, si deve contrapporre una prospettiva di comune cultura di giudici e pubblici ministeri, con tutte le ricadute che essa ha in tema di formazione comune, di possibilità di osmosi delle esperienze, di contributo comune all’organizzazione del sistema giudiziario.
Accanto alle pregresse esperienze professionali vanno parimenti valorizzate le attività di studio e ricerca nello specifico settore, il ricambio all’interno dei singoli settori ed uffici va stimolato organizzando corsi di “riconversione” alle funzioni specialistiche che consentano, anche a chi non ha svolto funzioni specifiche, di acquisire le conoscenze necessarie.
Ogni discorso su specializzazione e rotazione rischia comunque di rimanere una sterile petizione di principio se non si affronta il nodo centrale delle valutazioni di professionalità.
L’attività di valutazione della professionalità dei magistrati costituisce infatti uno dei settori in cui, purtroppo, il cattivo funzionamento di alcuni essenziali strumenti di garanzia, posti a tutela dell’indipendenza e dell’autonomia del singolo, ha prodotto un sistema di avanzamento in carriera che troppo spesso viene additato come strumento di un meccanismo teso a preservare ingiustificabili privilegi, come architrave di un sistema foriero di comodi alibi per chi deve esercitare questa essenziale funzione di controllo.
La valutazione della capacità tecnico-professionale costituisce un terreno minato dove spesso si misurano le diverse sensibilità delle varie anime della magistratura in tema di efficienza del processo e di garanzia dell’indipendenza del singolo.
E’ la storia del faticoso tentativo di rinvenire un’equa mediazione tra due necessità parimenti rilevanti: quella di assicurare una valutazione di tale parametro che sia oggettivamente verificabile e quindi comparabile, e quello di evitare ogni rischio di intromissione nelle scelte giudiziarie del magistrato, dato che ciò si tradurrebbe in un’inaccettabile lesione della sua autonomia ed indipendenza.
In definitiva la scelta la scelta tra specializzazione e rotazione rimanda e si collega al tema della valutazione professionale dei magistrati ed a quello della formazione, ed evidenzia come sia necessario elaborare un progetto culturale che riguardi la figura professionale del magistrato nel suo complesso.
Occorre comprendere come non siano più eludibili temi come quello della serietà dell’autogoverno della magistratura, dell’organizzazione degli uffici, dell’efficienza del servizio da offrire ai cittadini, della professionalità dei magistrati e della loro formazione permanente.
Come sia necessario coniugare, in una comune azione riformatrice, l’efficienza del sistema con la difesa dei valori costituzionali.
E’ necessaria una rivoluzione copernicana che sposti il punto d’osservazione sui problemi della giustizia dal magistrato all’utente del servizio.
Solo così la magistratura potrà riacquisire piena credibilità ed autorevolezza, una magistratura più forte che possa difendere le guarentigie costituzionali ed ordinamentali, vissute dalla collettività non come privilegi di casta (come purtroppo spesso accade), ma come garanzie per il corretto esercizio della giurisdizione. Solo così potrà essere rivendicata con orgoglio, come una comune difesa di valori superiori della collettività e non di una corporazione chiusa e lontana dai bisogni reali della società, la doverosa e necessaria tutela dei singoli magistrati, impegnati nel loro difficile lavoro quotidiano in un clima avverso, troppo spesso dileggiati e delegittimati nell’esercizio delle loro funzioni.
In definitiva è necessario assumere come opzione definitiva ed irrinunciabile la considerazione che i valori dell’autonomia ed indipendenza della magistratura e dei singoli non possono prescindere, ed anzi traggono la loro linfa da una cultura dell’efficienza del sistema giudiziario e di effettività dei diritti, alla cui costruzione la magistratura associata deve fattivamente adoperarsi.