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Matched Legal Cases: ['Artículo 258', 'Artículo 1', 'Artículo 5', 'Artículo 24', 'Artículo 428', 'Artículo 445', 'Artículo 442', 'Artículo 24', 'Artículo 18', 'Artículo 1', 'Artículo 433']

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CONTROL DE LA CORRUPCIÓN EN EL DERECHO COMPARADO: ARGENTINA, ESPAÑA, FRANCIA Y MÉXICO
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Clara Montoya Núñez
1 CONTROL DE LA CORRUPCIÓN EN EL DERECHO COMPARADO: ARGENTINA, ESPAÑA, FRANCIA Y MÉXICO Serie /CEA/BCN Año II Nº16 Febrero de 2003
2 TABLA DE CONTENIDO I. INTRODUCCIÓN 1 II. EXPERIENCIAS EXTRANJERAS 1. ARGENTINA 2 A. Marco Jurídico de la Corrupción 3 B. Órganos de Prevención y de Control de la Corrupción 4 2. ESPAÑA 10 A. Marco Jurídico de la Corrupción 12 B. Órganos e Instituciones Encargados de la Lucha Contra la Corrupción FRANCIA 16 A. Marco Jurídico de la Corrupción 16 B. Órganos e Instituciones Encargados de la Lucha Contra la Corrupción MÉXICO 21 A. Marco Jurídico de la Corrupción 21 B. Órganos e Instituciones Encargados de la Lucha Contra la Corrupción 26 III. CONCLUSIONES 31 SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA 32
3 Estudio elaborado por FERNANDO ARRAU C. con la colaboración de Virginie Loiseau, de la Sección Estudios y de Mariana Wiegand y Pamela Cifuentes de la Sección Servicios Legislativos y Documentales, de la Biblioteca del Congreso Nacional I. INTRODUCCIÓN La administración pública o los funcionarios o servidores públicos no son el único sector social de un país capaz de realizar acciones calificadas de corruptas. Transparencia Internacional 1, una organización dedicada al tema de la corrupción, está abordando actualmente otros sectores, participando en la elaboración de lineamientos para los bancos privados en contra del lavado de dinero o en la creación de un estándar de integridad para las empresas privadas. En las últimas décadas del siglo pasado, diversos hechos han contribuido a que la lucha contra la corrupción, focalizada en el área pública, se haya convertido en el propósito de muchas reformas gubernamentales importantes en diversas naciones. Es el caso de los cuatro países cuyas políticas anticorrupción se revisarán en el presente estudio a través de la consideración de sus marcos jurídicos anticorrupción y de los órganos e instituciones encargados de la lucha contra la corrupción. Ellos son Argentina, España, Francia y México. 1
4 2 II. EXPERIENCIAS EXTRANJERAS 1. ARGENTINA El Índice de Percepciones sobre la Corrupción del año 2002, elaborado por la organización Transparencia Internacional, muestra que Argentina descendió del puesto 57 al 70, entre los 102 países incluidos, con una nota de 2,8 en una escala de 1 a 10, donde 1 representa el grado máximo de corrupción y 10 el de transparencia, la antecedieron 69 países con mejor nota y la siguieron 25 con más bajas calificaciones 2. Para quienes creen que la vigilancia sobre las actuaciones del gobierno por parte de la sociedad es un poderoso mecanismo para combatir a la corrupción y que, por lo tanto, defienden la dictación de leyes sobre transparencia y acceso a la información pública gubernamental, el Indice de Percepciones sobre la Corrupción (de la organización Transparencia Internacional) constituye la mejor demostración: los países que presentan los niveles más bajos de corrupción cuentan con leyes de acceso a la información pública, mientras que los más corruptos no tienen leyes de esta naturaleza 3. Desde esta perspectiva el caso argentino parece paradigmático. La República Argentina, carece de una ley federal sobre acceso a la información pública. Un proyecto de ley sobre la materia quedó sin quórum para su aprobación en la última sesión de la Cámara de Diputados, realizada en diciembre de 2002, ya que varios legisladores abandonaron la misma obstruyendo en esa forma la nueva normativa 4. Por su parte, el gobierno, a pesar de haberse comprometido con los grupos cívicos, omitió el tratamiento de esta ley en el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso Hierro,
5 3 A. Marco Jurídico de la Corrupción El Código Penal argentino, en el Título XI, tipifica los Delitos contra la Administración Pública. El bien jurídico tutelado es el funcionamiento normal, ordenado y legal de la Administración Pública, la que puede verse afectada en su funcionamiento por la conducta corrupta de un funcionario público. Entendiendo por funcionario público a todo aquel que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente (CP. Art. 77). El Art. 256 del Código Penal establece la figura del cohecho pasivo referido a cualquier funcionario público y el Art. 257, referido al Magistrado del Poder Judicial o del Ministerio Público. El tipo penal del cohecho activo se encuentra en el Art El Art. 259 prevé la admisión de dádivas que fueran entregadas en consideración a su oficio. El Art. 265 se refiere a las negociaciones incompatibles con el ejercicio de las funciones públicas de un funcionario que se interesa en miras a un beneficio propio o de un tercero en cualquier operación en que intervenga en razón de su cargo. Esta disposición es aplicable también a los árbitros, amigables componedores, peritos, contadores, tutores, curadores, albaceas, síndicos y liquidadores, con respecto a las funciones cumplidas en el carácter de tales. El Art. 266 del Código Penal tipifica las exacciones ilegales, es decir, la exigencia por parte del funcionario de una dádiva o de un pago mayor, con o sin la circunstancia agravante de aparentar actuar por orden superior o con alguna autorización legítima y el Art. 268 el delito de concusión, en el caso que el producto de las exacciones sea convertido en provecho propio.
6 4 Argentina aprobó la Convención Interamericana contra la Corrupción 5 (en adelante, CICC), por medio de la ley , de 1997, que entró en vigencia el 7 de noviembre de Desde la reforma de 1994 a la Constitución, en este país, los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes (Constitución Nacional, Art. 75, inc.22). De donde surge, entonces, la necesidad de adaptar el derecho positivo argentino a lo que ha sido legislado como delito en el marco de la CICC. Es el caso del delito tipificado de soborno transnacional (Art. VIII de la CICC 6 ). No existía en el Código Penal argentino y fue incorporado a él, en el Artículo 258 bis, a través de la ley , sobre Etica de la Función Pública 7. Tratándose del delito de enriquecimiento ilícito (Art. IX de la CICC), en cambio, al momento de suscribir la Convención, el Estado argentino ya contaba en su legislación interna con un tipo penal que describía una conducta similar a la descrita por aquella. Sin embargo, la misma ley que tipificó el soborno transnacional incluyó una leve reforma a aquel tipo penal y adicionó otros dos, relacionados (Art. 268, del Código Penal). B. Órganos de Prevención y de Control de la Corrupción La CICC también establece la creación, la mantención y el fortalecimiento de órganos de control superior que desarrollen mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas (Art. III, pto. 9). La República Argentina cuenta para ello con la Oficina Anticorrupción, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, la Unidad de Información Financiera, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Nación y la Comisión Nacional de Etica Pública. 5 Aprobada el 29 de marzo de 1996, en Caracas (Venezuela), en el marco de la conferencia especializada para considerar el proyecto de ese documento, realizada por la Organización de Estados Americanos. 6 A través de este artículo de la CICC se incorporó lo esencial de la Convención para combatir el soborno de funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales transnacionales, propiciada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 7 D alessio, 2000
7 5 Oficina Anticorrupción La Oficina Anticorrupción (en adelante O.A.) fue creada por la Ley , de 1999, sobre Ministerios, dentro del ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Su máxima autoridad es un Fiscal de Control Administrativo, con rango de Secretario, secundado por dos Subsecretarios, uno de Investigaciones y el otro de Planificación de Políticas de Transparencia. Estos funcionarios son designados y removidos por el Presidente de la Nación, a propuesta del Ministro de Justicia y Derechos Humanos. El Artículo 1º del Decreto N 102/99 72, que reglamenta las funciones y la estructura de la O.A. establece expresamente que ella es el organismo encargado de velar por la prevención e investigación de aquellas conductas que se consideren comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción. Su ámbito de aplicación comprende a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal. La Oficina está integrada por la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia y por la Dirección de Investigaciones (Art. 9º). La primera, responsable de la elaboración de políticas estatales contra la corrupción en el sector público. La segunda, encargada de impulsar las investigaciones con respecto al comportamiento de los agentes públicos, según los términos de la Convención Interamericana contra la Corrupción.
8 6 En las acciones de la O.A., resueltas por el Fiscal de Control Administrativo, es fundamental el principio de oportunidad, a partir de criterios de significación institucional (exceso de poder, desviación de los fines de un organismo, etc.), social (situaciones en las cuales el funcionamiento del organismo tiene un impacto apreciable en la población) y económica (cuestiones relativas a la eficiencia con la cual es administrado un organismo) 8. La O.A. puede ser tenida como parte acusadora ofreciendo, produciendo o incorporando pruebas, así como recurrente cuando la resolución es adversa a sus intenciones. El correspondiente dictamen sobre lo actuado en relación a las transgresiones a normas administrativas debe ser enviado al Ministro de Justicia y Derechos Humanos, a la Procuración del Tesoro de la Nación y al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate. Fiscalía de Investigaciones Administrativas La Fiscalía de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal y como tal depende de la Procuración General de la Nación. Parte de sus facultades son concurrentes, es decir no excluyentes, con las de la Oficina Anticorrupción, como lo dispone la Ley , de 1999, sobre Ministerios. El Art. 45 de la Ley , de 1998, Orgánica del Ministerio Público establece las facultades de esta Fiscalía, que en lo fundamental consisten en promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la Administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en el que el Estado tenga participación y efectuar investigaciones en instituciones o asociaciones que tengan como principal fuente de recursos el aporte estatal, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la inversión dada a los mencionados recursos. 8 D alessio, 2000, pp
9 7 La actuación del Ministerio Público resulta obligatoria ante la posible comisión de delitos de acción pública 9, mientras que la intervención de la Oficina Anticorrupción se limita a los casos que el Fiscal de Control Administrativo considere de significación institucional, económica o social. Por su parte, el Ministerio Público debe velar por la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, los cuales no se identifican plenamente con la defensa del patrimonio público, tarea que en sede judicial es ejercida por la Oficina Anticorrupción cuando se relaciona con la investigación de aquellas conductas que han sido definidas como "actos de corrupción", en el marco de la Convención Interamericana Contra la Corrupción 10. Además de estos dos organismos, tienen participación en la actividad anticorrupción las siguientes entidades: Unidad de Información Financiera Creada por la Ley , de 2000, su misión es dedicarse al análisis, tratamiento y transmisión de información con el objeto de prevenir e impedir el lavado de activos provenientes, entre otros, de los delitos de fraude en perjuicio de la Administración Pública, cohecho y tráfico de influencias, malversación de caudales públicos, exacciones ilegales y enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados públicos 11. Sindicatura General de la Nación Creada por la Ley , de 1992, su actividad principal consiste en realizar auditorías internas de las entidades dependientes del Poder Ejecutivo, los organismos descentralizados y sociedades del Estado. 9 Ley , de 1998, Art D Alessio, 2000, p Ley , Art. 6 y Art. 172 y 174, inciso 5 del Código Penal, y las distintas figuras contenidas en los Capítulos VI, VII, IX y IX bis del Título XI del Libro II del Código Penal
10 8 Auditoría General de la Nación También fue creada por la Ley , de 1992, con el objeto de hacer operativo el ente de control externo- es decir, exógeno a la función administrativa- del sector público, fiscalizando el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la utilización de los recursos del Estado o el grado de cumplimiento de los planes de acción y del presupuesto de las empresas y sociedades del Estado 12. Comisión Nacional de Ética Pública Creada por la Ley , sobre Etica de la Función Pública como un órgano independiente, con autonomía funcional, destinado a ser la autoridad de aplicación del régimen que establece aquella ley. Esta fija un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a todas las personas que se desempeñan en la función pública. Entre las atribuciones de la Comisión se pueden destacar la de recibir denuncias respecto de conductas de funcionarios o agentes de la administración contraria a la ética pública; recibir y, en su caso, exigir de los organismos de aplicación copias de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos mencionados por el Artículo 5º de la ley, y conservarlas hasta diez años después del cese de la función y, además, por iniciativa de la propia Comisión, a requerimiento de autoridades superiores del investigado o por denuncia. Realizar una prevención sumaria a fin de investigar supuestos de enriquecimiento injustificado en la función pública y de violaciones a los deberes y al régimen de declaraciones juradas e incompatibilidades. 12 Una novedad en la clásica doctrina de separación de poderes la constituye la elección del Presidente de la Auditoría: es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso
11 9 Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública Como se señaló anteriormente está en trámite constitucional en el Congreso Nacional de la República Argentina un proyecto de ley que garantiza a todas las personas el derecho de acceso a la información acerca de la Administración Pública, incluyendo a todos los poderes y organismos centrales y descentralizados 13. Entre los fundamentos de este proyecto se reconoce que esta ley vendría a reglamentar el derecho constitucional de acceso a la información vinculada con el Estado y la Administración Pública, y que ella permitiría la consolidación de instituciones legitimadas en su representación no solo por el origen de ésta sino por la confianza que en ellas deposite el conjunto de la población 14. Conforme con el Art. 5 de la propuesta será obligatorio para el Estado y para todos sus poderes y organismos centralizados y descentralizados la prestación de un servicio permanente y actualizado de información referida, entre otras materias a: Presupuestos y cálculos de recursos y gastos aprobados, su evolución y estado de ejecución; Llamado a licitaciones, concursos, compras, gastos y resultados; Listado de funcionarios, legisladores, magistrados, empleados, situación de revista, categoría, funciones y remuneraciones, y la declaración jurada patrimonial cuando su presentación corresponda por ley; Listado de beneficiarios de programas asistenciales, subsidios, becas, jubilaciones, pensiones y retiros; Marco regulatorio legal y contractual para la prestación de los servicios públicos, condiciones, negociaciones, cuadros tarifarios, controles, sanciones Id.
12 10 El Art. 12 ordena la incorporación al sistema de comunicación por Internet de todos los organismos públicos centrales y descentralizados para garantizar a través de éste un acceso directo del público a la información del Estado. Salvo en los casos excepcionales, considerados en el Art. 8º, esta información debe ser entregada dentro de los 20 días desde que es solicitada. La persona que se encuentre impedida en el ejercicio del derecho de acceso a la información tendrá expedida la acción de amparo contra el Estado Nacional que prevé el Art. 43 de la Constitución Nacional y las leyes especiales (Art. 10). El Art. 11 establece con carácter taxativo las limitaciones y excepciones a la obligación de informar del Estado. Entre ellas: La información vinculada con la defensa, la seguridad y la política exterior que hubiera sido clasificada como "reservada"; La información clasificada "secreta" en resguardo de estrategias y proyectos científicos, tecnológicos, de comunicaciones, industriales, comerciales o financieros y cuya revelación pueda perjudicar el interés nacional; La información sobre la cual no se pueda vulnerar el secreto impuesto por leyes o decisiones judiciales o administrativas en casos particulares; La información cuya divulgación pueda dañar o afectar el derecho a la intimidad de las personas, o poner en riesgo su vida o su seguridad 2. ESPAÑA
13 11 En su informe sobre España, de junio de 2001, el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) 15 destacó la complejidad que presenta en aquel país el fenómeno de la corrupción y la percepción cambiante que la sociedad española tiene de él. Este estado de cosas sería explicable en gran medida por la historia reciente del país y por su paso de la dictadura a la democracia. Según las informaciones proporcionadas al equipo croata- norteamericano de evaluación, en noviembre de 2000, la corrupción española está estrechamente ligada al financiamiento de los partidos políticos. Estos, en la fase de transición, no habrían respetado siempre las reglas estrictas para financiar sus actividades estimando que un cierto grado de corrupción política debía ser aceptado si se tenían en cuenta las circunstancias particulares de la época. Sin embargo, con los años, el fenómeno ha llegado a ser injustificable a los ojos del público, especialmente cuando se revelaron algunos casos notables de corrupción individual que involucraban a altos funcionarios, como el Director General de la Guardia Civil o el Gobernador del Banco de España. A fines de los años 90, la lucha contra la corrupción ha marcado el debate político y la credibilidad política ha emergido, socialmente, como un valor superior a los otros 16. Según el Indice de Percepciones sobre la Corrupción, para el año 2002, publicado por la organización Transparencia Internacional, España se encuentra en el lugar 20, entre 102 países -en el mismo nivel que Japón y Bélgicacon una nota de 7,1 sobre Bajo el alero del Consejo de Europa, GRECO ha sido concebido como un mecanismo permanente flexible y eficaz, destinado a acompañar a través de un proceso dinámico de evaluación y de presiones mutuas, la aplicación de los principios directrices para la lucha contra la corrupción y la puesta en marcha de los instrumentos jurídicos internacionales adoptados en aplicación del Programa de acción contra la corrupción. Hasta el momento lo conforman 34 países europeos y los Estados Unidos. 16 Greco a, 2001, p Chile, en el mismo Indice de 2002, se encuentra en el lugar 17 con nota 7,5 (Transparency, 2002)
14 12 A. Marco Jurídico de la Corrupción No existe en el orden jurídico español una definición única de corrupción respecto a los funcionarios públicos sino más bien se logra la especificidad de esta noción, desde el punto de vista jurídico, a través de la tipificación de diversas infracciones en el Código Penal español de Los Artículos 419 a 427 tratan de la corrupción pasiva y activa de las autoridades y de los funcionarios públicos - definidos en el Artículo 24 del mismo Código 18 - a través de la determinación del delito de cohecho. Los Artículo 428 a 431 se refieren al tráfico de influencia. El Artículo 445ª se refiere a los delitos de corrupción en las transacciones comerciales internacionales. Los Artículos 404 a 406 acotan el delito de prevaricación y otros comportamientos injustos y el Artículo 442, el mal uso de información reservada. Los Artículos 432 a 435, la malversación de fondos públicos. Los Artículos 436 a 438, los fraudes y exacciones ilegales. Los Artículos 439 a 441 penalizan las negociaciones y las actividades prohibidas a los funcionarios públicos y sus abusos en el ejercicio de su función y los Artículos 506 a 508, la usurpación de funciones. El plazo de prescripción varía en función de la gravedad de la infracción de corrupción (C.P. Art. 131). Estas infracciones tienen el carácter de públicas en el derecho español por lo cual las pesquisas sobre ellas pueden ser ejercidas automáticamente desde la recepción de la notitia criminis por el juez u otro representante de la ley. Por lo mismo, el mecanismo judicial permitiendo perseguir esta categoría de infracciones puede ser originado, además, como consecuencia de una querella presentada por un particular o por el Ministerio público, o por la iniciativa de un particular que ejerce la actio popularis. 18 Código Penal de España, Artículo 24 [ ] 2. Se considerará funcionario público todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas.
15 13 B. Órganos e Instituciones Encargados de la Lucha Contra la Corrupción La presión social, como resultado de la revelación de los grandes casos de corrupción de los años 90, en España, condujo a la adopción de muchas medidas conducentes a hacer frente a este fenómeno. La más relevante entre ellas, la Fiscalía Especial para la Represión de los Delitos Económicas relacionados con la Corrupción - conocida actualmente como la Fiscalía Anticorrupción creada a través de la ley 10/1995, de 24 de abril, que inició sus actividades a comienzos de Este organismo forma parte del Ministerio Público español con el cual comparte diversas características, en espacial la amplia base legal de sus actividades, conforme al Art. 124 de la Constitución y al Estatuto del Ministerio Público 19. Mantiene un carácter pluridisciplinario, lo que lo distingue de otras fiscalías, apoyándose en las unidades especializadas que han sido destacadas por el Fisco (tres inspectores y seis inspectores adjuntos), por la Unidad de Apoyo de la Inspección Administrativa General de la Función Pública (dos inspectores y tres administradores) y por la Guardia Civil o Gendarmería y la Policía Nacional o Policía Judicial (25 oficiales). La combinación de agentes venidos de diferentes ramas de la Administración, bajo la exclusiva autoridad del Procurador General de esta Fiscalía, representa una orientación nueva en relación con los métodos tradicionales de funcionamiento de las instituciones judiciales españolas 20 y ha servido de modelo a otros países europeos. 19 Ley 50/1981, de 30 de diciembre 20 Greco a, 2001, p. 8
16 14 Con recursos que provienen del presupuesto del Ministerio público, los que a su vez forman parte del presupuesto del Ministerio de Justicia, la Fiscalía Anticorrupción cuenta con once procuradores bajo la dirección de un Procurador General escogido por el Gobierno, después de una consulta al Consejo Fiscal y a propuesta del Procurador General del Estado. Los procuradores han sido formados en criminalidad económica y fraude fiscal. A través de su Unidad Fiscal mantiene un enlace directo con la base nacional de datos del Fisco que contiene el detalle de las declaraciones de renta de todas las personas naturales y jurídicas de España por los últimos seis años. Por otro lado, tiene acceso a otras bases de datos de autoridades públicas, incluso las de las fuerzas de orden. La competencia de la Fiscalía se refiere a dos categorías de delitos, en principio independientes la una de la otra: las infracciones cometidas por agentes públicos en el ejercicio de sus funciones oficiales y las de tipo económico, no necesariamente cometidas por aquellos funcionarios. Se encuentran establecidos en el Artículo 18, párrafo 3 de la Ley 10/1995, de 24 de abril: Delitos contra la Hacienda Pública, el contrabando y las infracciones al control de cambios; Delitos de prevaricación; Delitos de abuso o uso indebido de información privilegiada; Malversación de fondos públicos; Fraudes y exacciones ilegales; Delitos de tráfico de influencias; Delitos de cohecho; Negociaciones prohibidas a los funcionarios; Ciertas infracciones contra los bienes y el orden socio-económico, según lo establecen las secciones IV y V del Título XIII del Libro II del Código Penal, y Delitos conexos con las anteriores.
17 15 La Fiscalía, entonces, tiene una amplia competencia sobre materias de corrupción independientemente de la forma de criminalidad a la que esté asociada. Pero esto no depende sólo de que el delito esté considerado en el listado anterior sino que también de que posea una importancia particular conforme con la definición dada por el Procurador General del Estado, de manera general o caso por caso en virtud de instrucciones específicas. Sin embargo, siempre la importancia particular debe ser objetiva y fundarse sobre criterios que sean frutos de la legislación o la jurisprudencia. Por ejemplo, en el caso de infracciones cometidas por funcionarios - según instrucciones del Procurador General del Estado, de 15 de enero de debe tratarse de personas que gozan del estatuto de alto funcionario, según las disposiciones del Artículo 1º de la ley 12/1995, de 11 de mayo, sobre incompatibilidades aplicables a los miembros del Gobierno del Estado y a los altos funcionarios de la administración general del estado, así como a sus homólogos de la administración regional, provincial o local. También influyen, tratándose de funcionarios de menor rango, la complejidad de los hechos, su importancia económica o la inquietud social. Para el criterio cuantitativo se ha adelantado que, con un criterio flexible, una cifra indicativa sería de 100 millones de pesetas (EURO ) 21. La intervención de la Fiscalía se realiza en dos frentes: el procedimiento de investigación y la intervención en el procedimiento penal. El procedimiento de investigación se inicia con la presentación de una querella sea de un particular, sea de la Administración o de oficio. Iniciado, la Fiscalía informa inmediatamente a la Fiscalía que habría sido competente territorialmente, a fin de evitar todo entrecruzamiento de procedimientos. Asimismo, está en la obligación de mantener informado al Procurador General del Estado sobre las materias de que se ocupa y de todo hecho nuevo, especialmente de toda transferencia eventual de competencia Id., pp Estatuto Orgánico de Ministerio Público, Art. 25
18 16 3. FRANCIA Es difícil encontrar en Francia investigaciones empíricas sobre la corrupción, y las informaciones de la justicia y de la policía francesas no proporcionan datos completos sobre ella. En todo caso, según esas notas las tendencias generales de la criminalidad en el país no difieren de la del resto de los países de Europa occidental 23. En el Índice de Percepciones sobre la Corrupción, para el año sistematizado desde 1995 por la organización Transparencia Internacional 24 -Francia se encuentra en la posición 25ª, la misma de Portugal, entre 102 países, con una nota de 6,3 sobre 10. La investigación privada ha puesto en evidencia ciertas condiciones favorables a la corrupción que constituyen una particularidad francesa 25. Entre ellas, pueden mencionarse la concentración del poder político en las manos del Ejecutivo, el surgimiento entre las autoridades elegidas y los funcionarios de un tipo de relaciones basado sobre la lealtad personal más que sobre la lealtad hacia las instituciones, la persistencia de ciertas formas de clientelismo político, el carácter inadecuado de los procedimientos de control, un sistema precario de financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales, acompañado de la ausencia de un consenso político claro sobre la necesidad de reaccionar con firmeza respecto de estas prácticas. A. Marco Jurídico de la Corrupción La legislación francesa que incrimina a la corrupción es considerada muy desarrollada 26. Ella no cubre solamente las infracciones tradicionales de corrupción activa y pasiva ( pots de vin [coimas]) sino que también se aplica a situaciones que pueden ser calificadas como sus precursoras. Las primeras se encuentran en el Capítulo II: Atentados contra la Administración Pública cometidos por personas que ejercen una función pública, del Título III: Atentados contra la Autoridad del Estado, correspondientes al Libro Cuarto del Código Penal: Crímenes y 23 Greco b, 2001, p Transparency, Id. pp Id. p. 5
19 17 Delitos contra la Nación, el Estado y la Paz Pública. La corrupción en el sistema del Código Penal francés supone conforme estima la doctrina 27 por su naturaleza misma, dos hechos principales entre los cuales uno no podría ser considerado como accesorio del otro puesto que cada uno de los dos agentes que concurren a la infracción - uno corrompiendo y el otro dejándose corromper juega un rol igual y singularmente calificado. De esto se sigue que la corrupción pasiva prevista en el Artículo por la cual las personas depositarias de la autoridad pública, encargadas de una misión de servicio público o investidas de un mandato electivo público solicitan o aceptan un beneficio para cumplir o abstenerse de cumplir un acto que les corresponde por su función - constituye un delito distinto del de corrupción activa previsto en el Artículo 433-1, a través del cual se tipifica y penaliza la acción del particular que ofrece el beneficio a las personas depositarias de la autoridad con los fines señalados. Lo mismo sucede con el tráfico de influencia activo y pasivo penalizado en estos mismos artículos. El Código Penal francés refundido en 1994 considera también la corrupción activa y pasiva de los magistrados, jurados, árbitros, expertos, conciliadores etc. (Art ); el soborno de testigos, expertos e intérpretes (Art ). Asimismo, castiga - en relación con las personas depositarias de la autoridad pública o encargadas de una misión de servicio público - la concusión, es decir, el hecho que reciban o exijan a título de derechos o contribuciones, impuestos o tasas públicas una suma que ellas saben no es debida o que excede lo debido (Art ); el cobro ilegal de intereses (Arts y ), y la concesión de ventajas injustificadas o favoritismo (Art ); la corrupción activa y pasiva de un funcionario comunitario, de un funcionario nacional de otro Estado miembro y de los miembros de las instituciones de las comunidades (Arts y 435.1); la corrupción activa de un agente público extranjero en las transacciones comerciales internacionales (Arts y 435-4). El Código de Aduanas contiene disposiciones especiales que se refieren a la corrupción de los agentes aduaneros (Art. 59). 27 Mayaud, 1996, pp
20 18 B. Órganos e Instituciones Encargados de la Lucha Contra la Corrupción Además de aquellos órganos tradicionales como los tribunales administrativos y judiciales, la magistratura, las autoridades policiales (policía nacional y gendarmería nacional) y los mecanismos administrativos generales, Francia cuenta con tres servicios especializados que intervienen en la lucha contra la corrupción: el Servicio Central de Prevención de la Corrupción (SCPC), la Misión Interministerial de investigación sobre los contratos y los acuerdos de delegación de servicio público (MIEM) y la Comisión sobre la transparencia de la vida política. Servicio Central de Prevención de la Corrupción (en adelante SCPC) Fue creado por la Ley , de 29 de enero de 1993, relativa a la prevención de la corrupción y a la transparencia de la vida económica y de los procedimientos públicos. Es un servicio interministerial cercano al Ministerio de Justicia. Está dirigido por un alto magistrado e integrado por especialistas en justicia y administración. Todos ellos obligados al secreto profesional 28. En la medida en que, a la espera de una decisión constitucional 29, al SCPC no se le han reconocido los poderes de investigación previstos en el texto de la ley inicial, este servicio sólo cumple una función pluridisciplinaria y especializada de análisis de la corrupción, de sensibilización y de formación para la lucha contra la corrupción. Cumple con las siguientes funciones: Centralizar las informaciones necesarias para detectar y prevenir los hechos de corrupción tipificados por el Código Penal a que se ha hecho referencia. Con este objeto la SCPC explora aquellos sectores donde la corrupción hace estragos y 28 Greco b, 2001, pp El Consejo Constitucional -pronunciándose en recurso interpuesto sobre esta ley-, limitó algunos poderes que se le otorgaban a este Servicio de Prevención dependiente del Ministerio de Justicia. Las objeciones se relacionan con la facultad de confiar "investigaciones" a "personas calificadas", ya que esto podría implicar atentados en contra de la libertad individual. También consideró inconstitucionales y contrarias al respeto a la libertad personal y al derecho de propiedad las disposiciones que daban al Servicio "el derecho a convocar a cualquier persona en el plazo de 48 horas", sin que esta convocatoria estuviera basada en una resolución o procedimiento verbal alguno, ni se le permitiera acompañarse de abogado. (Ver: Canales, Patricia, Connelly, Thomas y Loiseau, Virginie. El deber de probidad de los funcionarios de la administración pública en la legislación comparada. Serie Estudios Nº 64, abril, 1993, BCN)
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