Source: http://docplayer.fi/3678749-Manner-suomen-maaseudun-kehittamisohjelman-2007-2013-valiarviointi.html
Timestamp: 2017-08-19 00:34:51+00:00
Document Index: 12306044

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

MANNER-SUOMEN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN VÄLIARVIOINTI - PDF
MANNER-SUOMEN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN VÄLIARVIOINTI
Download "MANNER-SUOMEN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN 2007-2013 VÄLIARVIOINTI"
1 MANNER-SUOMEN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN VÄLIARVIOINTI Tuomas Kuhmonen, Reijo Keränen, Liisa Kytölä, Perttu Pyykkönen, Kyösti Arovuori, Irene Huuskonen, Verna Mustonen, Jouni Ponnikas, Hannu Salo, Hanna- Leena Pesonen ARVIOINTIRAPORTTI
2 SISÄLLYSLUETTELO TIIVISTELMÄ...4 SVENSK RESUMÉ...5 SUMMARY Johdanto Maaseudun ja toimintaympäristön kehitys ohjelmakauden alkuvuosina Manner Suomen maaseudun kehittämisohjelma Ohjelman arviointiprosessi Arviointitehtävä ja arviointikysymykset Arviointiasetelma, aineistot, menetelmät ja raportin rakenne Ohjelman vaikuttavuus Yleistä ohjelman vaikuttavuudesta Rakenne ja kilpailukykyvaikutukset Yleistä ohjelman rakenne ja kilpailukykyvaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden rakenne ja kilpailukykyvaikutuksista Tulovaikutukset Yleistä ohjelman tulovaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden tulovaikutuksista Markkina ja tuotantovaikutukset Yleistä ohjelman markkina ja tuotantovaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden markkina ja tuotantovaikutuksista Ympäristö ja hyvinvointivaikutukset Yleistä ohjelman ympäristö ja hyvinvointivaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden ympäristö ja hyvinvointivaikutuksista Väestö ja yhdyskuntarakennevaikutukset Yleistä ohjelman väestö ja yhdyskuntarakennevaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden väestö ja yhdyskuntarakennevaikutuksista Työllisyysvaikutukset Yleistä ohjelman työllisyysvaikutuksista Havaintoja ohjelman toimenpiteiden työllisyysvaikutuksista Ohjelman toimeenpanon tarkoituksenmukaisuus ja tekninen toteutus Yleistä ohjelman toimeenpanosta ja sen merkityksestä Ohjelmaprosessi Strategia Ohjelmakauden vaihdos Ohjelmamuutokset Tiedotus Hallintomalli ja hallinnon toiminta Seurantajärjestelmä ja arviointi Aluenäkökulma Ohjelman rakenne ja toimenpidevalikoima Rahoitusresurssien käyttö Leader toimintatapa Maaseutuverkosto ja tekninen tuki
3 LÄHTEET LIITTEET
4 TIIVISTELMÄ Manner Suomen maaseudun kehittämisohjelman väliarviointi on osa jatkuvan arvioinnin prosessia, joka kattaa koko ohjelmakauden. Laajan ohjelman arviointi on jäsennetty seitsemään teemaan, joiden puitteissa käsitellään myös 152 arviointikysymystä. Teemat kuvaavat ohjelman vaikuttavuuden eri ulottuvuuksia (yritysten rakenne ja kilpailukyky, tulot, markkinat ja tuotanto, ympäristö ja hyvinvointi, väestö ja yhdyskuntarakenne, työllisyys) sekä ohjelman toimeenpanoa ja teknistä toteutusta erityisesti vaikuttavuuden näkökulmasta. Tarkastelu fokusoituu ohjelman kohderyhmien valintoihin, koska kyseessä on monipuolinen tarjotin vapaaehtoisia toimenpiteitä, joiden toteuttamisesta varsinaiset vaikutukset syntyvät. Aineistoina käytettiin hallinnon, kohde ja sidosryhmien arviointikeskusteluja (189 osallistujaa), kohderyhmien ja hallinnon kyselyjä (3.580 vastausta), rekisterija indikaattoritietoja, tilastoja, erillistutkimuksia sekä hallinnon ja hankkeiden aineistoja (esim. nettisivuja, tiedotteita). Väliarvioinnissa painotetaan sellaisia arviointiprosessissa esille nousseita kysymyksiä, jotka ovat osoittautuneet sen onnistumisen kannalta kriittisiksi. Analyysissä hahmottuneet parhaat menettelytavat kiteytetään suosituksiksi. Kyseessä on ohjelmatason arviointi, joten myös suositukset ovat ohjelmatason suosituksia. Yleisesti ohjelmaa toteutettaessa syntyneet vaikutukset ovat edistäneet sen päämäärien saavuttamista ja painopistealueiden toteutumista. Arviointikeskusteluissa ohjelman merkittävimpinä myönteisimpinä vaikutuksina nousivat esille yhteisöllisyyden ja yhteistyön lisääntyminen, yrittäjyyden ja pienyritystoiminnan vahvistuminen ja monipuolistuminen sekä maa ja elintarviketalouden säilyminen ja kehittyminen. Vastaavasti suurimpina heikkouksina nousivat esille kokeilevan kehittämisen ja joustavan toiminnan vaikeus, potentiaalisten toimijoiden ja toimintojen jääminen ohjelman ulkopuolelle ja isompien kokonaisuuksien rakentamisen vaikeus. Raskas byrokratia ja monimutkaisuus ovatkin suurimmat haasteet, kun tarkastellaan ohjelman kilpailukykyä ja houkuttavuutta maaseudun kehittämispolitiikan välineenä. Niinpä selvästi tärkein suositus koskeekin ohjelman rakenteen, toimenpiteiden ja tukijärjestelmien rohkeaa yksinkertaistamista. Ohjelma suositellaan jaettavaksi horisontaaliseen ja alueelliseen osioon. Tukemista koskevat ja yhdenmukaisesti toteutettavat toimenpiteet kootaan horisontaaliseen osioon, joka laaditaan niin selkeäksi, että se voidaan toteuttaa kokonaan sähköisen asioinnin kautta. Kehittämistä koskevat toimenpiteet kootaan alueelliseen osioon, jossa alueiden ja toimintaryhmien omat strategiat sekä niiden toteuttamisvastuu ja vapaus ovat nykyistä ohjelma ja hallintomallia keskeisemmässä asemassa. Arviointiraportissa on esitetty myös useita täsmällisempiä, tiettyjä toimenpiteitä koskevia yksinkertaistamis tai tehostamisehdotuksia. Kaikkien suositusten toteuttamisajankohdan harkinta on jätetty maa ja metsätalousministeriölle, koska kaikkia niistä ei voida eikä ole syytäkään toteuttaa kuluvalla ohjelmakaudella ja muutoksiin liittyy monia neuvottelunvaraisia asioita eri osapuolten välillä. Niiden toteuttaminen edellyttää myös EU:lta kiinnostusta ohjelmatyön yksinkertaistamiseen ja kehittämiseen. 4
5 SVENSK RESUMÉ 5
6 SUMMARY This report presents the results of the mid term evaluation of the Rural Development Programme (RDP) for Mainland Finland. This extensive programme consists of 22 measures and spends 6.8 bill. Euros of public funds. The programme aims to preserve a viable and active countryside, improve the state of the environment and promote the sustainable use of renewable natural resources. In order to achieve this objective, three key areas are defined for the programme: 1) Agriculture and forestry are practised in a way that is economically and ecologically sustainable as well as ethically acceptable in all parts of the country, 2) Action favouring and furthering the competitiveness of businesses, new enterprise and networking among entrepreneurs to diversify rural economies and improve employment, 3) Strengthening local initiatives to improve the viability and quality of life in rural areas. These are reflected in the allocation of the funds. According to plan, some 81 % of the public funds are to be deployed for improving the environment and countryside (Axis 2). Improving the competitiveness of the agricultural and forestry sectors (Axis 1), improving the quality of life in rural areas and encouraging diversification (Axis 3), and Leader approach (Axis 4) account for 8 %, 7 % and 4 % of the public funds, respectively. In addition to these, about 1 bill. Euros of private funds are expected to be used in the implementation of the measures; most of this in various investment projects. Objectives and conduct of the evaluation The evaluation of the extensive programme was structured into seven themes. Six of these captured the various dimensions of the impacts (firm structures and competitiveness, incomes, markets and production, environment and welfare, inhabitation and settlement structures, employment), whereas the last theme covered the programme implementation and administration. The diverse evaluation questions 152 in number were discussed within these themes. The focus of the evaluation was directed at the choices of the target groups. The programme provides them with a wide set of voluntary but conditional measures to be taken up. This tender may lead to actions that would not be made at all, or would be made later or in another way in the absence of the programme. The actual impacts of the programme arise from this process of choices by the individual entrepreneurs and citizens regarding what they do and where they live. The evaluation is based on rich data and the expertise of the evaluation team. The most important single source of data is comprised by the 20 evaluation discussions. Out of these, 15 were organized for each ELY region, which collected the views of farmers and rural entrepreneurs, LAGs, regional rural and environmental administration, advisory and educational organizations and various civic organizations. The remainig five evaluation discussions were organized for various national administrative and professional bodies: the Ministry of Agriculture and Forestry & Ministry of Employment and the Economy, the Ministry of the Environment & the Finnish Environmental Institute SYKE, the Agency for Rural Affairs, The Central Union of Agricultural Producers and Forest Owners MTK, and The Rural Network Unit. The views presented by the 189 persons involved in these discussions are analyzed and summarized in this report. Five electronic surveys were carried out to collect the individual views of the representatives of the target groups and administration. These were based on the IACS (2,124 responses), Rahtu (1,078 responses) and Hanke2007 (305 responses) data bases, besides which the representatives of the LAGs (40 responses) and regional and central administration (33 responses) were covered by separate surveys. The data based on IACS and Rahtu have no significant biases, but the vast number of measures covered by Hanke2007 and the relatively low number of responses makes it difficult to reach measure specific conclusions based on this data. In the LAG survey 63 % of the groups were 6
7 covered. In the administration survey about 39 % of the responses originated in the Ministry of Agriculture and Forestry, 39 % in the regional ELY centres and 21 % in the regional councils. The appropriations per measure and region were derived from the data bases, and at the final stage of the exercise the evaluation team also succeeded in accessing the preliminary indicator data, which, however, was not very reliable. Various statistical sources (e.g. Statistics Finland), specific studies (e.g. MYTVAS for the environment), separate surveys, administrative documents and web pages of the actors involved comprised other important data sources employed in the analysis. The evaluation team consisted of the following prefessionals and organizations: Director, Ph.D. Reijo Keränen, Finnish Regional Research FAR (leader of the consortium) Development manager, M.Sc. Liisa Kytölä, Finnish Regional Research FAR (coordination) Managing director, Ph.D., M.Sc. Tuomas Kuhmonen, Fin Auguuri Oy (studies and reports) Research director, Ph.D. Perttu Pyykkönen, Pellervo Economic Research PTT Agricultural economist, Lic.Sc. Kyösti Arovuori, Pellervo Economic Research PTT Professor, Ph.D. Hanna Leena Pesonen, University of Jyväskylä, School of Business and Economics Researcher, M.Sc. Irene Huuskonen, University of Jyväskylä, Institute for Environmental Research Researcher, M.Sc. Hannu Salo, University of Jyväskylä, Institute for Environmental Research (until 2009) Director, Ph.D. Jouni Ponnikas, University of Oulu, Lönnrot Institute Researcher, M.Sc. Verna Mustonen, University of Oulu, Lönnrot Institute. The evaluation was monitored by a steering group, nominated by the Ministry of Agriculture and Forestry and chaired by research director Mikko Peltonen. The evaluation is carried out at the programme level and its recommendations also concern the programme rather than small details. In the mid term evaluation, the issues exposed in the analysis which appeared critical for the success of the programme and its implementation are discussed most extensively. The best practices distilled in the analysis are formulated to become the recommendations of the evaluation. Since many of the recommendations require further elaboration and negotiation among the parties (including the European Commission), the schedule for their possible consideration is left at the discretion of the Ministry of Agriculture and Forestry. The key results of the evaluation are discussed next while a number of other observation and recommendations are also presented in the report. Some general observations of the impacts of the programme The impacts generated by the implementation of the measures have contributed to the objectives of the programmes and enhanced progress in the three key areas. The most significant positive impacts of the programme, as exposed by the evaluation discussions, were increased cooperation and networking, encouragement of entrepreneurship and small firm development, and invigoration of agriculture and the food sector. On the other hand, difficulties in the explorative development and flexible action, loss of potential actors and activities and problems in setting up large projects were considered as the main shortcomings of the programme, leaving part of its potential unrealized. The massive bureaucracy related to the programme in addition to its complicated structure pose the most severe challenges for improving its competitiveness and attractiveness as a tool for rural development policy. Structural and competitiveness impacts According to the survey, the measure directed at setting up of young farmers has played a critical role in the realization of succession of farm firms in 2/3 of the cases. It was also associated with other development investments made on the farm and contributed to a higher level of education among farmers. The aid scheme in fact works well, but the income thresholds may cause problems due to 7
8 market changes and specific business strategies. This is why it is recommended to abolish them or make them more liberal. The measure concerning the modernization of agricultural holdings is limited to dairy and beef cattle and glasshouse investments in Finland. The role of the support for the realization of the investments was critical. The investments have contributed to achieving higher productivity and competitiveness, but also implied adoption of technologies that save the environment and increase welfare. The most important challenges in keeping the system attractive and effective are related to the safeguarding of the financial resources and the simplification of the administrative system. Regarding the long list of other investment and development measures under axes 1, 3 and 4, the uptake has varied considerably among the regions based on demand and possibilities of implementation. Based on the surveys, the most important impacts of the aid for non agricultural investments were related to increasing the competitiveness of the existing production or expanding the markets, whereas the various development projects contributed to the operating environment and aspects of cooperation, networking, amusements and infrastructure. Based on the indicator data, about % of those financed under measures 123, 311 or 312 had, for example, adopted new production methods. Despite these positive results, these activities could be implemented more efficiently and with less bureaucracy when radically synthesized into a small number of clear measures instead of, for example, 7 measures and 8 aid schemes resulting in 22 combinations in Axis 3 (see further implementation and administration recommendations below). Income impacts All the measures of the programme are based on income transfers, but most of them only compensate for part of the costs incurred (e.g. the agri environmental payments). The Compensatory Allowance for LFAs is aimed at compensating directly for the impacts of the natural handicaps, thus contributing to agricultural incomes in order to keep farming a competitive source of livelihood and safeguarding agricultural land use. In 2007, about 94 % of the UAA in Finland was covered by the scheme, and its role in farm incomes was very significant. Despite this positive impact of the simple and efficient aid scheme, the level of the compensation is not sufficient to cover the handicaps of the northern location as an extensive national subsidy system is needed to keep up agricultural production. This is why a raise of the aid level is recommended. The investment aids may lead to increased incomes after the repayment period. Based on the indicator data, 62 % of those financed under non agricultural investment measures had already managed to increase their business profits ( income ), which is mainly due to a low initial level, whereas 19 % of them had reached their own target level. Market impacts Several measures have some kinds of impacts on production and the markets. The most significant of these is provided by the Compensatory Allowances: based on the survey, about half of the farmers would reduce or quit their agricultural production in the absence of the aid. The agri environmental aid scheme has dual effects on production; part of the measures reduce production (e.g. filter sprips, reduced amounts of nutrients) while the aid for organic farming encourages that specific production. The area devoted to organic farming in Finland is about 7 % of the UAA. Although it has increased in recent years, the development is strongly based on the evolution of market demand. Other measures had (the expected) market impacts, when 35 % of those financed under non agricultural investment aids had adopted new products in their portfolio and the production of bioenergy, for example, had a strong boost by the various measures of the programme. No unfavourable market impacts were observed. Environmental and welfare impacts The agri environmental aid scheme has been applied extensively in Finland; in 2009 about 90 % of the 8
9 farms and 92 % of the UAA were covered. Both the farmers and the administration observed safeguarding the quality of the waters, maintenance of biodiversity and landscapes as the most important targets of action in this sphere. The farmers also evaluated the broad template of measures as most suitable and effective for these needs. This positive general setting was inflated by the weak differentiation of the basic, additional and special measures as observed by the farmers. The main challenges concerning the agri environmental payments relate to increasing farm and region specificity, better feedback systems, broader flexibility and possibilities to compensate for the environmental benefits besides offsetting the negative effects. The farmers are increasingly aware of and interested in the environmental aspects of farming. It is recommended that the system should be simplified to include a horizontal basic compensation for environmental services and a region or farm specific special compensation for environmental services instead of three kinds of measures. Open landscape is a scarce factor in Finland. The extensively applied Compensatory Allowances (LFA), added by the impacts of cross compliance, have thus had significant environmental impacts, too. The new animal welfare payments are allocated to cattle and pig farms. The aid has encouraged the realization of small improvements in animal welfare or actions to reduce risks which jeopardize their welfare. In the survey, most of the suggestions for developing the aid scheme were related to a higher amount of aid (to allow for larger improvements) and better articulated and informed conditions of aid. Based on the surveys and indicator data, the agricultural and non agricultural investment aids enhanced the implementation of environmentally friendly technologies, reduced the need of transportation, utilization of the existing infrastructure and improved landscape management, however, their impact on direct pollution was smaller. The vast diversity of development projects under measures related to Axes 1, 3 and 4 had contributed to the welfare of the inhabitants through several channels (employment, environment, services, social fabric). Socio economic impacts The socio economic development during the early stages of the period has followed the past trends with remote regions loosing population and county capitals benefiting from inmigration. Looking at the uptake of various measures, the uptake rate of the rural regions has been the highest in the various investment aids (e.g. measures 311, 312 and 123), whereas the development activities have been carried out by the large organization in urban and urban adjacent areas to a larger extent. Based on the surveys, the application of the various measures at the individual level was associated with the positive development of the local area along several dimensions of the vitality of the area (e.g. increased cooperation and networking, better quality of the environment). Since the activation based development is of special importance in the rural regions suffering from biased age structure and loss of population, the clarification and strengthening of the role of the LAGs is recommended (see implementation and administration below). Employment impacts Several measures of the programme have had employment effects that are intertwined with the income and socio economic impacts. The setting up aid of young farmers has contributed to succession in about 500 farms per year, the aid for the modernization of agricultural holdings in 2008 and 2009 corresponds to about 600 jobs, while other investment aids correspond to about 1,500 jobs preserved or created. These are very rough estimates. According to the indicator data, the non agricultural investment aids have created about 700 jobs and preserved about 1,300 jobs. Due to lags in employment statistics and deficiencies in the indicator data, it is difficult to present exact estimates of the employment impacts. Besides these measures, the jobs preserved by the Compensatory Allowances (LFA) are of significant importance. Based on the indicator data, measure 312 has been the most cost efficient measure in creating new jobs among the non agricultural investments, whereas in 9
10 preserving jobs measure 123 has been most cost effective. Since investments have a direct link with employment and many other positive impacts, it is recommended that investment aids are prioritized among various aid schemes in the possible reallocation of existing funds or the allocation of additional funds. Programme implementation and administration Regarding the rural development strategy, it was deemed unnecessary. The same things are presented in the programme and the EU guidelines provided no added value in this issue but rather increased bureaucracy. Regarding the change in the programme periods, there were again long delays in the approval process in the European Commission. Added to the problems caused by the establishment and relocation of The Agency for Rural Affairs and the failure of the Hanke2007 database, there were long delays in the start up of the implementation of the new programme. This was one of the key points of criticism in the evaluation discussion, which were related to problems arisen in the process (e.g. loss of experienced actors). It is recommended, that the programme is simplified to such an extent that it becomes possible to approve and implement it within a reasonable and foreseeable time frame. Six (or four main) changes have been made in the programme, most of which relate to various environmental measures and allocation of funds for the new challenges. These were evaluated to be reasonable improvements. The process of modifying the programme is very bureaucratic and slow and makes it, for example, inflexible to business cycles. It is recommended that new procedures should be found to increase flexibility. Regarding the information provided for the target groups, the information available for the existence of various measures was deemed to be better than the information concerning the articulation of the conditions, reflecting the complicatedness of the programme and the measures. In the evaluation discussions it was emphasized that the provision of information had improved since the beginning, as the problems related to the initial period had gradually been overcome. The programme with its various measures and aids schemes is such a complicated system that it is difficult to provide well articulated information about it. The administrative system and the implementation of the programme were given most of the attention in the evaluation discussions. Several problems dealing with bureaucracy, the delayed startup of the programme, the lack of leadership and management of processes and maintenance of a culture based on non confidence and suspicion were identified. It is recommended that the administrative system should be reconfigured to address these problems. To achieve efficiency, is proposed that the programme be divided into two parts. The horizontal part would include subsidizing measures that are implemented in a uniform way throughout the whole country. They should become simplified to such an extent that is becomes possible to apply and process them electronically. The regional part would include development measures that are based on regional or local strategy. The regions and LAGs would have more freedom and responsibility in managing this part of the programme. The horizontal part consists of aid decisions by the administration, whereas the regional part consists of objective agreements between the parties (LAG ministry, region ministry). It is proposed that management by objectives should be used between various levels of actors instead of management by money. Depending on the method of accounting, there are 46, 74 or 116 different measures aid scheme combinations in the programme. A strong simplification and rearrangement is recommended to make it more accessible for the target groups. The axes of the programme could relate directly to the key renewal processes of the rural society: 1) business ingredients, 2) business start up, 3) business development and 4) basic prerequisites for rural business and inhabitation. It is proposed that 11 measures would be enough and each measure should include only one aid scheme in most cases. 10
11 Regarding the system of evaluation, there are more than 200 indicators set out in the Regulation 1974/2006 (Article 62, Annex VIII). The data for these indicators seem to be difficult to find and strongly delayed, and the validity of the indicators varies a lot. It is recommended that the Member States are granted freedom and responsibility to set up national systems of indicators, and the common indicators be reduced to a few truly comparable time series that are easily available and relevant. Regarding the diverse and overlapping evaluation questions set out by the Commission and the national authorities, it is recommended that they are replaced by seven questions reflecting the themes of this evaluation report, giving the Member States a chance to focus on issues of national importance. The European Commission should carry out a separate evaluation aiming at getting comparable results across the Member States. Regarding the use of the financial resources, the implementation of the various measures indicates very versatile rate of progress. When some measures have been adopted widely (e.g. 211/212, 214, 331, 111), others have had very modest application (e.g. 123, 411, 311, 321, 421). As long as this is based on demand rather than problems created by the bureaucracy, there would be no problem if the funds become reallocated along the lines that represent contribution to the objectives of the programme in a cost effective way and timely manner. The LAGs have succeeded well in the construction of social capital in its various dimensions except for reducing exclusion. The LAGs encouraged, especially, exploitation of the local potential and they had a complementary, advisory and activating role in their region. The activation based operation of the LAGs asks for adequate resources for the basic activities. To increase the efficiency and effectiveness, the LAGs are proposed to be granted with larger freedom and larger responsibility by means of a global grant model as part of the restructuring of the structure of the programme (within the regional part). The overlapping activities of the LAGs and the ELY centres should be given up to achieve administrative efficiency and uniform application of investment aids. Regarding the Rural Network, it has enhanced the provision of information among the target groups. Its role could be more specific either in the management and feedback system of the programme or in the sales promotion of the measures available. 11
12 1 Johdanto Maaseudulla on kilpailukykyä sekä liiketoimintaympäristönä että asuinympäristönä. Sijainnilla on kuitenkin merkitystä. Peltoalalla mitattuna nopeimmin kasvaneet maatilat ovat kuntatason tarkastelussa sijainneet syrjäisellä maaseudulla, jossa liiketoimintavaihtoehtoja on vähän (Kuhmonen 2007, 68). Maakuntakeskuksia ympäröivien maaseutualueiden väestömäärä on puolestaan ollut kasvussa, koska maaseutu on siellä erityisen kilpailukykyinen asuinympäristö (Linden ym. 2008, 19). Maaseudun säilyttäminen kilpailukykyisenä liiketoimintaympäristönä vaatii yhteiskunnalta suurempia ponnistuksia kuin asumiseen liittyvän kilpailukyvyn turvaaminen. Manner Suomen maaseutuohjelma on koko Suomen maaseudun näkökulmasta tämän hetken tärkein elinkeinopoliittinen ohjelma, jolla tähän haasteeseen yritetään vastata. [FIN 6] Myös maaseudun yleinen rooli yhteiskunnassa on muuttumassa. Maaseudun rooli kasvavien keskusten työvoimalähteenä on ehtymässä. Tämä asettaa haasteita maaseudun peruspalveluiden tuotannolle ja rahoitukselle. Joillakin maaseutualueilla vinoutunut ikärakenne synnyttää työvoimapulaa. Asioita ja toimintoja on organisoitava uudelleen. [FIN 1, FIN 6, FIN 10] Maaseudun merkitys monien merkittävien raaka aineiden (elintarvikkeet, puu, mineraalit; energia) lähteenä sen sijaan säilyy luonnollisesti edelleen. Harvenevan yritysverkoston liiketoiminnan säilyminen ja kehittyminen edellyttävät kuitenkin maaseudun liiketoimintaverkostojen tiivistämistä. Kestävyyden ja vastuullisuuden periaatteet uudistavat myös liiketoimintamalleja. Maaseudun rooli kasvaa erityisesti hyvinvoinnin lähteenä, mikä korostaa palvelualojen kehitystä. Uusiin toimintoihin kaivataan liiketoimintamalleja ja toimenpiteitä maaseudun pienten yritysten markkinoillepääsyn varmistamiseksi. Yhteiskunnan muutoksen myötä muuttuva maaseudun suuri rooli avaa uusia liiketoimintamahdollisuuksia, joihin tarttumiseksi tarvitaan myös yhteiskunnan tukea (kuvio 1). [FIN 10] 12
13 Kuvio 1. Maaseudun yhteiskunnallisen roolin muutos (Kuhmonen 2010, 62). 1.1 Maaseudun ja toimintaympäristön kehitys ohjelmakauden alkuvuosina Maaseudun väestömäärä ja työpaikkamäärä ovat kokonaistasolla olleet trendinomaisessa laskussa jo vuosikymmenten ajan aluerakenne on keskittynyt. Samalla maaseudusta on tullut yhä politiikkariippuvaisempi alue EU jäsenyyden ja väestörakenteen muutoksen myötä. Maaseudulle tärkeän elintarvikeketjun politiikkariippuvuuden ennakoidaan säilyvän suurena myös pitemmällä aikavälillä (esim. Perälä ym. 2010, 27), eivätkä nousussa olevat kestävyyden ja vastuullisuuden trendit (esim. Forsman Hugg ym. 2009, 8 9) tätä ainakaan vähennä. Tämän yleisen kehityskuvan alle peittyy helposti se tosiasia, että maaseudulla on sen väestömäärästä ja erilaisista kehitystrendeistä riippumatta tärkeitä yhteiskunnallisia tehtäviä ja omiin vahvuuksiin perustuvia alue tai paikallistason menestystarinoita. Sekä alueille että yrittäjille avautuu jatkuvasti erilaisia mahdollisuuksia ja heidän kykynsä hyödyntää niitä (samoin kuin tarjolla olevia politiikkakeinoja) on myös erilainen. [FIN 6] Ohjelmakauden alkuvuosina maaseudun yleinen kehityskuva on säilynyt ennallaan. Vuoden 2008 lopulla Suomeenkin rantautunut maailmanlaajuinen lama on heikentänyt työllisyyttä ja taloudellista toimeliaisuutta myös maaseudulla. Yleisen kehityskuvan puitteissa maaseudulla on vuosina kuitenkin tunnistettavissa useita voimistuvia kehityspiirteitä (esim. Kuhmonen 2009, 56; Pyykkönen & Lehtonen 2010; Pyykkönen & Tiilikainen 2009, 37; SITRA 2009): energiantuotanto kiinnostaa yrittäjiä ja siihen liittyvä liiketoiminta on vahvassa kasvussa, suurten maatila ja maaseutuyritysten osuus on vahvassa kasvussa, maaseudun yritysten välinen liiketoimintayhteistyö on vahvassa kasvussa. [FIN 10] 13
14 Aktiivitiloilta kysyttiin oman tilan sijaintikunnan maaseudun kehitystä vuosina (kuvio 2). Selvästi merkittävin muutos koettiin tapahtuneen ympäristöalalla: toiminta maaseudulla oli muuttunut aiempaa ympäristöystävällisemmäksi. Tämä oli selvästi merkittävin muutos sekä kaupunkimaisissa, taajaan asutuissa että maaseutumaisissa kunnissa. Myös maaseudun toimijoiden välinen yhteistyö oli lisääntynyt, selvästi eniten yrittäjien keskinäinen yhteistyö. Muissa maaseudun elinvoimaisuuden ulottuvuuksissa ja kilpailukyvyn osatekijöissä ei ollut tapahtunut yhtä myönteisiä muutoksia. Heikointa kehitys oli maaseudun yrittäjien hyvinvoinnissa, jonka koettiin heikentyneen jonkin verran. Kehityspiirteet olivat hämmästyttävän samansuuntaisia erilaisilla maaseutualueilla: vain arviot yhteenkuuluvuudesta, aktiivisuudesta kehittämistoiminnassa ja maaseudun vetovoimaisuudesta poikkesivat tilastollisesti merkitsevällä tavalla maaseutualueiden välillä (X 2 testi, p<0,05). [FIN 6] Kaikki nämä tekijät asettavat koko valtakunnan tasolla toimivalle maaseudun kehittämisohjelmalle suuria haasteita sopivien tarttumapintojen löytämiseksi: millaisia tukikeinoja pitäisi tarjota; tarjotaanko kaikille alueille ja toimijoille samoja keinoja; millaisia ehtoja keinoille asetetaan; miten tarpeiden muutosta seurataan ja miten siihen vastataan; mihin asioihin kohdennettu tuki antaa parhaan vastineen yhteiskunnan ja maaseudun omille tarpeille; miten ohjelmaprosessia johdetaan. Haasteita on monia. Niihin vastaamiselle asettaa merkittäviä reunaehtoja EU:n säädöstö, joka monissa kohdin ohjaa toimintaa pikkutarkasti. Tässä raportissa esitetään arvio siitä, kuinka haasteissa on onnistuttu ohjelmakauden alkuvuosina saadun kokemuksen perusteella. Kuvio 2. Maaseudun kehityspiirteitä erilaisilla alueilla maatilayrittäjien hahmottamana. 14
15 1.2 Manner Suomen maaseudun kehittämisohjelma Suomen kolmas ohjelmakausi EU:n jäsenvaltiona käynnistyi vuonna 2007 ja päättyy vuonna Manner Suomen maaseudun kehittämisohjelma kokoaa yhteen ensimmäistä kertaa lähes kaikki maatiloja ja osin myös muuta maaseutua koskevat kehittämistoimenpiteet, joita aiempina kausina on toteutettu useiden erillisten ohjelmien puitteissa. Ohjelma tähtää Suomen maaseudun kehittämisstrategian mukaisesti elinvoimaisen ja toimivan maaseudun säilymiseen, ympäristön tilan parantamiseen ja uusiutuvien luonnonvarojen kestävään käyttöön (s. 53). Tämän pohjalta ohjelmalle on asetettu kolme painopistettä: 1) maa ja metsätalouden harjoittaminen taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä sekä eettisesti hyväksyttävällä tavalla koko Suomessa, 2) yritysten kilpailukykyä, uutta yrittäjyyttä ja yrittäjien verkostoitumista suosiva ja kehittävä toiminta maaseudun elinkeinojen monipuolistamiseksi ja työllisyyden parantamiseksi, 3) paikallisen omaehtoisen toiminnan vahvistaminen maaseudun elinvoiman ja elämänlaadun lisäämiseksi. Paikallisuus, yhteistyö ja tasa arvo, osaaminen ja kestävä kehitys toimivat läpäisyperiaatteina kaikissa painopisteissä. Näiden rinnalla ohjelmassa on 25 eri toimenpidettä, jotka on koottu neljään toimintalinjaan. Toimintalinja 1 tähtää maa ja metsätalouden kilpailukyvyn parantamiseen, toimintalinja 2 ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen, toimintalinja 3 maaseutualueiden elämänlaatuun ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen ja toimintalinja 4 maaseudun paikalliseen kehittämiseen Leader toimintatavan ja toimintaryhmien kautta. Ohjelmaan käytetään julkisia varoja noin 6,8 mrd. euroa (kuvio 3), minkä lisäksi toimenpiteisiin arvioidaan sitoutuvan yksityistä rahoitusta noin miljardi euroa. Suomen ohjelmaesitys toimitettiin komissiolle elokuussa Suomi joutui tekemään esitykseen useita muutoksia osittain sen vuoksi, että ohjelmaa koskevat komission asetukset, ohjeet ja linjaukset valmistuivat vasta sen jälkeen, kun Suomen ohjelmaesitys oli jo toimitettu komissiolle. EU:n maaseudun kehittämiskomitea hyväksyi ohjelman ja komissio vahvisti sen , minkä jälkeen ohjelma vähitellen käynnistyi. Luonnonhaittakorvausta ja ympäristötukea lukuun ottamatta monien toimenpiteiden toimeenpanossa oli eripituisia katkoksia ohjelmakauden vaihtuessa. 15
16 Kuvio 3. Manner Suomen maaseudun kehittämisohjelman julkisten varojen jakautuminen eri toimenpiteisiin, milj. euroa. 1.3 Ohjelman arviointiprosessi Ohjelmaa arvioidaan ensimmäistä kertaa jatkuvan arvioinnin menetelmällä erillisten väli ja jälkiarviointien sijaan. Arvioinnissa tuotetaan suppeiden vuosiraporttien lisäksi laajempi väliarviointiraportti vuonna 2010 ja jälkiarviointiraportti vuonna Vuosiraportit ovat samalla teemaraportteja; vuoden 2008 raportin teemana oli ohjelman toimeenpano ja ohjelmakauden vaihdos. Vuodelta 2009 ei laadittu erillistä vuosiraporttia. Arvioinnin asema ohjelmatyössä liittyy nimenomaan prosessinohjaukseen (kuvio 4; Euroopan komission hyväksymän kehittämisen vaikuttavuuskaavio; ks. esim. MEANS käsikirja, vol. 1, s. 71). Ohjelma on parhaimmillaan ketterä politiikkakeino, joka tunnistaa muuttuvat kehittämistarpeet ja tuo tarjolle niihin parhaiten sopivat kehittämiskeinot. Prosessi on joustava ja jatkuva ja sen tähtäin on aina ohjelman tavoitteiden saavuttamisessa, vaikuttavuudessa. Tähän vakiintuneeseen vaikuttavuus ja prosessinohjausajatteluun nojautuu myös tämä arviointi. Pohjimmiltaan ohjelmatyössä on kyse Suomen maaseudun kehityksen strategisesta johtamisesta. Ohjelman suunnittelua, tavoitteiden ja politiikkakeinojen muotoilua ja toimeenpanoa tarkastellaankin tästä näkökulmasta läpi koko arviointiprosessin. Ensimmäistä kertaa yhteen ohjelmaan on koottu niin merkittävä resurssimäärä ja toimenpidevalikoima, että tällainen tarkastelutapa on relevantti. Arviointitehtävä kiteytyy Suomen maaseudun kehittämisen strategisen johtamisen arvioinniksi ohjelman voimavarojen puitteissa. 16
17 Kuvio 4. Ohjelmatyön prosessinohjaus ja arviointi. Arvioinnin tilaajana on maa ja metsätalousministeriö, joka on asettanut arviointityölle myös ohjausryhmän (pj. Mikko Peltonen, MMM). Arviointikonsortion muodostavat Suomen Aluetutkimus FAR (koordinaattori), Fin Auguuri Oy, Jyväskylän yliopiston ympäristöntutkimuskeskus, Oulun yliopiston Lönnrot instituutti ja Pellervon taloustutkimus PTT. Arviointitiimin muodostivat seuraavat asiantuntijat: Johtaja, FT Reijo Keränen, Suomen Aluetutkimus FAR/Aluekehityssäätiö (arvioinnin johto) Kehittämispäällikkö, FM Liisa Kytölä, Suomen Aluetutkimus FAR/Aluekehityssäätiö (koordinointi) Toimitusjohtaja, KTT, MMM Tuomas Kuhmonen, Fin Auguuri Oy (tiedonhankinta ja raportointi) Tutkimusjohtaja, MMT Perttu Pyykkönen, Pellervon taloustutkimus Maatalousekonomisti, MML Kyösti Arovuori, Pellervon taloustutkimus Professori, KTT Hanna Leena Pesonen, Jyväskylän yliopisto Tutkija, YTM Irene Huuskonen, Jyväskylän yliopiston ympäristöntutkimuskeskus Tutkija, FM Hannu Salo, Jyväskylän yliopiston ympäristöntutkimuskeskus (2009 saakka) Esimies, FT Jouni Ponnikas, Oulun yliopisto, Lönnrot instituutti Tutkija, FM Verna Mustonen, Oulun yliopisto, Lönnrot instituutti. 1.4 Arviointitehtävä ja arviointikysymykset Väliarviointi suoritetaan yleensä ohjelmakauden puolivälin tienoilla. Sen tulosten pohjalta ohjelmaa tai sen toimeenpanoa on mahdollista muuttaa, jos on ilmeistä, että ohjelman tavoitteita ei muuten saavuteta. Väliarviointi on siis eräänlainen ohjelman terveystarkastus. Koska ohjelman käynnistymisessä on ollut osin EU:n komissiosta, osin kotimaisista tekijöistä johtuneita viiveitä, toteutumatietoa ei ole vielä kaikista toimenpiteistä (esim. investointituista) kovin runsaasti käytettävissä. Väliarviointi on tässä suhteessa hieman epätasapainossa. 17
18 Väliarvioinnissa painotetaan sellaisia arviointiprosessissa esille nousseita kysymyksiä, jotka ovat osoittautuneet sen onnistumisen kannalta kriittisiksi. 1 Analyysissä hahmottuneet parhaat menettelytavat kiteytetään suosituksiksi. Tämän päänäkökulman puitteissa vastataan myös lukuisiin arviointikysymyksiin. Euroopan komission laatimia kysymyksiä on 103 ja maa ja metsätalousministeriön laatimia kysymyksiä on 49. Kysymykset sekä sivu, jolla kuhunkin on vastattu, on esitetty liitteessä 1. Osa kysymyksistä on päällekkäisiä ja osa hieman epärelevantteja, minkä vuoksi niitä on myös priorisoitu sekä arvioinnin tilaajan että arvioitsijoiden toimesta. Käytännössä arviointikysymyksiin vastataan arviointiasetelman mukaisten teemojen puitteissa. 1.5 Arviointiasetelma, aineistot, menetelmät ja raportin rakenne Arviointiasetelma Laaja alaisen, monivuotisen ohjelman arviointi on haasteellinen tehtävä. Arviointityö on jäsennetty seitsemään teemaan, joiden kautta ohjelman vaikuttavuutta ja toimeenpanoa seurataan systemaattisesti koko ohjelmakauden ajan ulkopuolisten arvioitsijoiden toimesta. Strategiasta, painopisteistä, toimenpiteistä sekä komission ja kotimaisen hallinnon asettamista arviointikysymyksistä hieman irrallaan olevalla teemoituksella on pyritty loogisempaan ja kattavampaan otteeseen kuin suoraan ohjelman puitteisiin tai muotomääräyksiin rakennetulla arviointikehikolla. Arviointitehtävä on sitä koskevien sopimusten ja ohjeiden puitteissa jäsennetty sellaiseksi, että havaintojen ja analyysien pohjalta tehdyillä suosituksilla voitaisiin parantaa ohjelman tavoitteiden saavuttamista. Käsittelyote on syntetisoiva ja toistoa välttävä (yksityiskohdat löytyvät ohjelma asiakirjoista). Arviointi tuottaa ohjelman onnistumisen ja vaikuttavuuden näkökulmasta punnittuja ja perusteltuja näkemyksiä sekä ehdotuksia ohjelman tai sen hallintaprosessin parantamiseksi. Arviointi ei ole tilintarkastus eikä tekninen katsastus. Arviointiasetelman kuusi teemaa kuvaavat ohjelman vaikuttavuuden eri ulottuvuuksia: yritysten rakennetta ja kilpailukykyä, tuloja, markkinoita ja tuotantoa, ympäristöä, työllisyyttä sekä väestöä ja yhdyskuntarakennetta. Seitsemäntenä teemana tarkastellaan ohjelman toimeenpanoa ja teknistä toteutusta erityisesti vaikuttavuuden syntymisen näkökulmasta (kuvio 5). 1 Asetuksen 1698/2005 artiklassa 86.6 luonnehditaan väli ja jälkiarviointia seuraavasti: Väli ja jälkiarvioinnissa tarkastellaan varojen käyttöastetta, maaseuturahaston ohjelmatyön toimivuutta ja tehokkuutta sekä sen sosiaalis taloudellisia vaikutuksia ja vaikutuksia yhteisön ensisijaisiin tavoitteisiin. Niissä on käsiteltävä ohjelman tavoitteita ja pyrittävä hyödyntämään maaseudun kehittämispolitiikasta saatuja kokemuksia. Niissä on eriteltävä tekijät, jotka johtivat ohjelmien täytäntöönpanon onnistumiseen tai epäonnistumiseen myös kestävän kehityksen kannalta ja määritettävä parhaat menettelytavat. Arvioinnin tehtävänmäärityksessä Maa ja metsätalousministeriön on linjannut väliarviointia niin, että arvioinnin tuloksena syntyy suosituksia ja kehittämisehdotuksia ohjelman toimivuuden tehostamiseksi sekä ohjelman suuntaamiseksi niin, että ohjelmatyöllä saavutetaan sille asetetut tavoitteet. 18
19 Kuvio 5. Arviointiasetelma. Ohjelma on tarjous maaseudun toimijoille. Se sisältää laajan valikoiman vapaaehtoisia toimenpiteitä, tukikeinoja. Tuen saamiseksi tulee sitoutua erilaisiin ehtoihin: investointeihin, kouluttautumiseen, kehittämistoimenpiteisiin, ympäristön tilan parantamiseen jne. Ohjelman todellinen vaikuttavuus syntyykin näiden ehdollisten tulonsiirtojen kautta, kun maaseudun yrittäjät ja asukkaat toteuttavat toimenpiteitä, joita he 1) eivät toteuttaisi lainkaan ilman tukikeinoja, 2) toteuttaisivat ne myöhemmin ilman tukikeinoja tai 3) toimisivat eri tavalla ilman tukikeinoja. Vaikuttavuuskanavat ovat maaseudun liiketoiminta ja maaseutuasuminen maaseudun elinvoimaisuuden tukijalat (kuvio 6). Ohjelman vaikuttavuus perustuu siis lopulta siihen, kuinka ja missä määrin ohjelma vaikuttaa ihmisten liiketoimintaa ja asumista koskeviin valintoihin. Arviointiteemat kokoavat näiden valintojen tulokset. Tämän prosessin hallinnan tulisi tapahtua politiikkatasolla kuvion 4 osoittamalla tavalla jatkuvana säätötoimintana. 19
20 Kuvio 6. Ohjelman vaikuttavuuslogiikka ja arviointiasetelma. Aineistot ja menetelmät Arviointi perustuu arviointiryhmän asiantuntemukseen ja laajaan aineistoon. Arviointikonsortio järjesti arviointikeskustelut jokaisen TE keskuksen (nyk. ELY eli elinkeino, liikenne ja ympäristökeskus) alueella. Näihin osallistui maaseudun yrittäjien, kehittäjien ja hallinnon edustajia. Lisäksi järjestettiin erilliset arviointikeskustelut elinkeinohallinnolle (maa ja metsätalousministeriö, työvoima ja elinkeinoministeriö), Maaseutuvirastolle, ympäristöhallinnolle (ympäristöministeriö, Suomen Ympäristökeskus), yrittäjäjärjestölle (MTK) ja maaseutuverkostoyksikölle. Pääasiassa loppuvuonna 2009 järjestettyihin arviointikeskusteluihin osallistui yhteensä 189 henkilöä. Tämä on merkitykseltään painavin aineisto. 2 Arviointikeskustelujen teemat on esitetty liitteessä 3 ja niihin osallistuneet on lueteltu liitteessä 4. Keskustelut nauhoitettiin, niistä laadittiin muistot (80 s.) arviointiryhmän käyttöön ja muistioista tiivistettiin keskusteluissa esille nousseet keskeiset näkökohdat taulukoiksi tähän raporttiin diskurssianalyyttisella otteella. 3 2 Arviointikeskusteluihin osallistuneet toimivat valtaosin juuri vaikuttavuuden syntymisen rajapinnassa. Jos jokaisella heistä olisi vaikkapa yksi kontakti tai havainto ohjelman toteutumisesta per työpäivä, edustaisi tämä joukko yhteensä noin havaintoa ohjelmakauden ajalta. Arviointikeskusteluihin osallistuneilla on asemansa vuoksi mahdollista vertailla keskenään myös ohjelmia, alueita, toimenpiteitä ja toimijoita, kun taas kyselyihin kukin vastaa pääsääntöisesti oman hankkeensa osalta. Ryhmä edustaa siis painavaa tiivistynyttä näkemystä ohjelman toimivuudesta ja vaikuttavuudesta. 3 Laadullisten aineistojen (kyselyiden avoimet kysymykset, arviointikeskustelut) analysoinnissa hyödynnettiin diskurssianalyyttistä lähestymistapaa. Diskursseilla tarkoitetaan ilmiöiden ympärille kytkeytyviä puhe tai 20
21 Ohjelman kohderyhmille ja toimeenpanevalle hallinnolle tehtiin kyselyt. Kohderyhmien osalta ne tehtiin niille, jotka olivat hakeneet ohjelmasta jotakin tukea ohjelmakauden alkuvuosien aikana. Sähköpostiosoitteet saatiin hallinnon rekistereistä ja kyselyt tehtiin tukiryhmittäin (tilatuet: IACS rekisteri, rakennetuet: Rahtu rekisteri, yritys ja hanketuet: Hanke2007 rekisteri, toimintaryhmien tuet). Toimintaryhmien kysely osoitettiin toiminnanjohtajalle ja hallituksen puheenjohtajalle, joilla on laajin kokemus toimintaryhmätyöstä. Hallinnon kysely osoitettiin avainhenkilöille, jotka levittivät kyselyä omissa organisaatioissaan. Hallinnon kyselyyn tuli vähän vastauksia, koska monet olivat osallistuneet jo arviointikeskusteluihin. Kyselyt tehtiin helmi maaliskuussa Sähköpostiosoitteita ja vastauksia saatiin seuraavasti: IACS: sähköpostiosoitetta, vastausta (9,2 %) Rahtu: sähköpostiosoitetta, vastausta (7,9 %) Hanke2007: sähköpostiosoitetta, 305 vastausta (8,8 %) Toimintaryhmät: 110 sähköpostiosoitetta, 40 vastausta (36,4 %) Hallinto: 38 sähköpostiosoitetta/organisaatiota, 33 vastausta (viestin saaneiden määrä ei tiedossa). IACS rekisterin perusteella toteutetun kyselyn vastaajat edustavat aktiivitilojen joukkoa, koska lähes kaikki maatilat ovat hakeneet luonnonhaittakorvausta ja/tai ympäristötukea. Siksi niille suunnatun kyselyn edustavuutta on mahdollista tarkastella myös tilastollisesti, kun perusjoukko (aktiivitilat) on tunnettu (taulukko 1). Vastaajat edustivat kaikkien aktiivitilojen joukkoon verrattuna hieman nuorempia viljelijöitä, isompia tiloja ja eteläisiä tukialueita. Ohjelmaa koskevien johtopäätösten luotettavuuden kannalta aineistot olivat riittävän laajoja ja edustavia. Taulukko 1. IACS kyselyyn vastanneiden tilojen ja kaikkien aktiivitilojen jakautuminen päätuotantosuunnan, tukialueen, peltoalan ja ensisijaisen viljelijän iän mukaan vuonna 2009, %. Päätuotantosuunta Tukialue Peltoala, ha Ikä, vuotta Vast. Tilat Vast. Tilat Vast. Tilat Vast. Tilat Maito 18,4 18,6 A 19,1 12,6 14,99 19,0 32,3 Alle 30 4,4 3,2 Naudanliha 6,4 6,2 B 29,5 29,7 15,00 29,99 21,7 25, ,9 43,1 Sika 4,8 3,5 C1 22,3 23,4 30,00 49,99 22,9 19, ,7 53,7 Siipikarja 1,3 1,2 C2 22,9 26,1 50,00 74,99 17,3 11,6 Muu karjatalous 2,6 4,7 C2P 2,0 2,9 75,00 99,99 8,7 5,5 Vilja 42,9 43,4 C3 3,5 4,3 100,00 10,3 5,6 Erikoiskasvit 5,9 5,8 C4 0,7 1,0 Puutarha 4,6 2,9 Muu kasvinvilj. 8,3 12,5 Muu yritystoim. 4,8 1,2 Hanke2007 rekisterin perusteella toteutetun kyselyn vastaajista 16 % oli maatilayrityksiä, 36 % muita maaseudun mikroyrityksiä, 25 % osuuskuntia ja muita yrityksiä ja 23 % kuntia, keskustelutapoja tai erilaisten toimijoiden ylläpitämiä käytänteitä, joilla tuotetaan merkityksiä tietyille käsitteille tai ilmiöille. Diskurssianalyysissä näitä koskevaa puhetta voidaan jäsentää sen mukaan, millaisia teemoja keskusteluista nousee esiin toistuvina, ja toisaalta sen mukaan, miten eri keskustelijat jäsentävät samaa ilmiötä. 21
22 oppilaitoksia, kehittämisorganisaatioita tms. Rahtu rekisterin perusteella toteutetun kyselyn vastaajissa olivat vahvasti edustettuina maito ja nautakarjatilat (38 %), suuret tilat (54 % vähintään 50 ha peltoa) ja nuorten viljelijöiden tilat (66 % alle 50 vuotta), koska tuki suuntautuu ehtojensa ja käyttönsä vuoksi näille tilaryhmille; tukialueittain vastaajat edustivat melko hyvin kaikkien tilojen jakaumaa. Manner Suomen 54 toimintaryhmästä kyselyssä oli edustettuna 34 (63 %). Hallinnon kyselyyn vastanneista 39 % edusti maa ja metsätalousministeriötä, 39 % ELY keskuksia (elinkeinot, osaaminen ja kulttuuri vastuualue) ja 21 % maakuntaliittoja; alueista (maakunnista) oli vastauksissa edustettuna noin puolet. Kyselyaineistoja on analysoitu tavanomaisin tilastollisin menetelmin (tilastolliset tunnusluvut ja jakaumat, riippumattomuustestaus) sekä sisältö ja diskurssianalyysin avulla. Hanke rekisteri kattaa erittäin suuren määrän erilaisia toimenpiteitä, minkä vuoksi kyselyn vastaajamäärä ei mahdollista tarkkojen toimenpidekohtaisten johtopäätösten ja suositusten tekemistä; samankaltainen ongelma on hallinnon kyselyssä. Muissa kyselyissä vastaajien määrä on riittävä myös toimenpidekohtaiseen analyysiin. Kaikki kyselyt antavat kuitenkin myös laadullista tietoa ja joka tapauksessa ne muodostavat vain yhden perustan johtopäätösten ja suositusten tekemiselle. Aineistoja hankittiin lisäksi hallinnon rekistereistä (myönnetyt tuet) ja erilaisista tilastolähteistä (mm. väestötiedot), minkä lisäksi hyödynnettiin ohjelman ja eri toimijoiden vuosikertomuksia, nettisivuja, tiedotteita, tutkimuksia (MYTVAS ym.) sekä erillisaineistoja (ks. lähteet). Yksi tällainen erillisaineisto oli maa ja metsätalousministeriön keväällä 2010 toteuttama kysely, jolla kerättiin tietoa Leader periaatteiden toteutumisesta ohjelmkaudella Sähköiseen kyselyyn saatiin noin vastausta. Niistä muodostettiin tätä arviointia varten erillisnäyte (n=545), joka koostui Leader yhdistysten jäsenistä (n=63), toimintaryhmien rahoittamien hankkeiden toteuttajista tai yritystukien saajista (n=58), toimintaryhmien alueen kuntien luottamushenkilöistä (n=91) ja kuntien työntekijöistä (n=333), jolloin mukana on myös ulkopuolista näkemystä. Jatkuva arviointi teki mahdolliseksi hyödyntää myös arviointiprosessissa, erilaisissa tilaisuuksissa ja kokouksissa kertynyttä tietoa. Myös tilastojen tuotantoviiveet ja ohjelman käynnistymisviiveet merkitsevät sitä, että arviointikeskustelujen ja kyselyiden merkitys johtopäätöksille on loogisen päättelyn ohella keskeinen. Yritys ja hanketuista saatiin vasta aivan arvioinnin loppuvaiheessa ensimmäisiä indikaattoritietoja. Yritystukien tiedot koskevat ja hanketukien tiedot hyväksyttyä hanketta (liite 8). 4 Tiedot ovat tietojärjestelmän ongelmien, käsittelyviiveiden ja hankkeiden keskeneräisyyden vuoksi korkeintaan suuntaa antavia. Kyseessä on ohjelmatason arviointi, jolloin keskeistä on yhdenmukainen ja tasapainoinen käsittelyote koko ohjelmasta. Johtopäätöksiin ja suosituksiin on päädytty käsittelemällä arviointikysymyksiä teemoittain (kuvio 5) ja kohdistamalla huomio onnistumisiin ja pullonkauloihin vaikuttavuuden syntyprosessissa (kuvio 6), ottaen huomioon arvioinnin rooli ohjelmaprosessissa (kuvio 4). Eri toimenpiteitä on käsitelty tarkoituksenmukaisessa laajuudessa ottaen huomioon niiden osuus rahoituksesta ja vaikuttavuustavoitteista, minkä lisäksi on otettu huomioon arvioinnin tilaajan tekemä arviointikysymysten painotus (ml. toivomus arvioida myös strategiaa). Myös arvioinnin suositukset ovat ohjelmatason suosituksia. Kaikki arvioinnin perusteella tehdyt suositukset ovat sellaisia, että arvioitsijoiden käsityksen 4 Alustavan tilastollisen analyysin (esim. vaihteluväli ja hajontatiedot) perusteella yritystuista poistettiin viisi hanketta, joiden tiedoissa oli selviä virheitä (käytetyn koneen hankinta tuskin säilyttää miestyöpaikkaa). Samaa hanketta koskevat tiedot yhdistettiin käsin, koska samoja indikaattoritietoja oli tallentunut yksittäiselle hankkeelle useaan kertaan. Kaikki yritystukia saaneet hankkeet tyypiteltiin toimialan ja tuen käyttökohteen mukaan; kaikki hanketuet tyypiteltiin hankkeen kohteen mukaan. 22
Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007 2013 jälkiarviointi
Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007 2013 jälkiarviointi 102015 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007 2013 jälkiarviointi Maa- ja metsätalousministeriö 10/2015 Julkaisun nimi: Manner-Suomen