Source: https://irb-cisr.gc.ca/fr/legales-politique/ressources-juridiques/Pages/RefDef06.aspx
Timestamp: 2018-08-16 15:27:02+00:00
Document Index: 118719770

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Dans la décision PeraltaNote 30, la Section de première instance a affirmé qu’un demandeur d’asile n’est pas tenu de démontrer qu’il a épuisé tous les recours offerts en matière de protection. Il doit plutôt démontrer avoir pris toutes les mesures raisonnables dans les circonstances, compte tenu de la situation générale qui avait cours dans le pays d’origine, de toutes les mesures qu’il a effectivement prises et de sa relation avec les autorités.
Lorsqu’il s’agit de mineurs, l’obligation de s’adresser à l’État pour en obtenir la protection doit faire l’objet d’une attention spéciale. Par exemple, la Cour a fait une mise en garde afin qu’il ne soit pas reproché à un enfant victime de violence sexuelle de ne pas s’être adressé à l’État en vue d’en obtenir la protection lorsque ses parents ne se sont pas chargés de cette démarcheNote 31.
Dans l’arrêt ZalzaliNote 32, la Cour d’appel a reconnu qu’il peut y avoir, dans un même pays, plusieurs autorités établies dont chacune est en mesure d’assurer la protection dans la partie du territoire qu’elle contrôle.
Ce « pays », ce « gouvernement national », ce « gouvernement légitime », ce « gouvernement nominal », varieront vraisemblablement au gré des circonstances et de la preuve et il serait présomptueux d’en vouloir donner une définition générale. Je veux simplement signaler ici que je n’écarte pas d’entrée de jeu la possibilité qu’il y ait, dans un même pays, plusieurs autorités établies qui soient chacune en mesure, sur une partie qu’elles contrôlent du territoire, de fournir une protection qui, sans être nécessairement parfaite, soit adéquateNote 33.
Dans l’arrêt Chebli Haj HassamNote 34, la Cour d’appel fédérale a répondu ainsi à une question certifiée sur ce sujet :
Dans la décision ChokerNote 35, la Cour semble remettre en question le caractère raisonnable de la conclusion de la Section du statut de réfugié selon laquelle un demandeur d’asile libanais pouvait et devait chercher la protection de la force militaire d’un envahisseur (la Cour devait déterminer si le tribunal avait correctement appliqué la jurisprudence concernant la possibilité de refuge intérieur).
La question de savoir si une personne « pourrait » obtenir la protection de l’État n’est pas le critère qu’il faut utiliser. Aucun État n’offre une protection parfaite et il y aura toujours des cas de personnes incapables d’obtenir une protection adéquate, voire une quelconque protection, mais une protection de l’État est « adéquate » lorsqu’il est plus probable que le contraire que la personne sera protégéeNote 36.
À moins que l’État n’avoue son incapacité d’assurer la protection (comme dans l’arrêt Ward), un demandeur d’asile peut établir, au moyen d’une « preuve claire et convaincante Note 37 », que la protection de l’État ne pourrait pas raisonnablement être assurée (réfutant ainsi la présomption) dans les cas suivants :
l’appareil étatique est complètement effondré, ce qui a été établi à l’égard du Liban dans l’arrêt ZalzaliNote 38;
la preuve révèle que les dispositions prises par l’État n’ont pas aidé des personnes se trouvant dans une situation semblableNote 39;
il est prouvé que la protection de l’État ne s’est pas concrétisée au cours d’incidents personnels antérieursNote 40.
La Cour suprême, dans l’arrêt Ward, renvoie à l’arrêt SatiacumNote 41 de la Cour d’appel fédérale et cite avec approbation l’extrait suivant :
En l’absence d’une preuve de circonstances exceptionnelles faite par le revendicateur, il me semble que lors de l’audition d’une revendication du statut de réfugié, comme dans une requête en extradition, les tribunaux canadiens doivent tenir pour acquis qu’il existe un processus judiciaire équitable et impartial dans le pays étranger. Dans le cas d’un État non démocratique, il peut être facile de faire la preuve contraire, mais en ce qui a trait à un État démocratique comme les États Unis, il se peut qu’il faille aller jusqu’à démontrer, par exemple, que le processus de sélection du jury est gravement atteint dans la région en question ou que l’indépendance ou le sens de l’équité des juges est en causeNote 42.
Dans l’arrêt KadenkoNote 43, la Cour d’appel a fait remarquer que le fardeau de preuve pour établir l’absence de la protection de l’État est « directement proportionnel au degré de démocratie atteint chez l’État en cause [...] ».
Dans la décision AlassoufiNote 44, la Cour a déclaré que « la démocratie ne devrait pas servir de substitut à la notion de protection de l’État. Il existe évidemment un fort lien entre, d’une part, la participation des citoyens aux institutions de l’État et, d’autre part, l’efficacité et l’équité de l’appareil d’État destiné à les protéger. Il n’y a pas de corrélation automatique entre les deux, et la question de savoir si un État offre ou non une protection doit toujours s’appuyer sur une analyse plus nuancée, qui prenne en compte la situation particulière du demandeur d’asile, de même que l’État concerné ».
Dans la décision ShakaNote 45, la Cour a précisé que la question consistant à se demander si la présomption a été réfutée est une question de fait et que le critère est le même pour tous les pays. L’élément variable est la quantité d’éléments de preuve nécessaires pour réfuter la présomption :
Dans l’arrêt HinzmanNote 46, la Cour d’appel fédérale a fait remarquer qu’un demandeur d’asile venant d’un pays démocratique (comme les États Unis) devra s’acquitter d’un lourd fardeau pour démontrer qu’il n’était pas tenu d’épuiser tous les recours dont il pouvait disposer dans son pays avant de demander l’asile ailleurs. Cependant, comme il est souligné dans la décision KatwaruNote 47, la démocratie seule ne garantit pas l’efficacité de la protection de l’ÉtatNote 48, elle n’est qu’un indicateur de l’efficacité probable des institutions. La Commission est tenue de faire davantage que de déterminer si un pays est doté d’un système politique démocratique; elle doit évaluer la qualité des institutions qui accordent la protection de l’État.
L’affaire LoaizaNote 49 est une autre affaire qui porte sur la nécessité de procéder à une analyse contextuelle. Dans cette décision, la Cour a souligné que l’analyse doit débuter par l’évaluation des circonstances personnelles du demandeur d’asile et du degré de risque auquel il est exposé. Elle a aussi constaté que, dans certains pays, il peut n’y avoir qu’une faible corrélation entre l’existence d’une démocratie constitutionnelle et la volonté de l’État de prendre des mesures efficaces contre la violence conjugale. Voir aussi la décision Leon DavilaNote 50, où la Cour a souligné que la Commission doit procéder à une analyse exhaustive contextuelle de la situation particulière de chaque demandeur d’asile et qu’il ne suffit pas de déclarer globalement que des élections générales libres sont tenues et que des lois ont été édictées afin d’établir des normes fondamentales en matière de droits de la personne.
Au fil des années, la question de savoir quelle doit être la norme de protection a provoqué de nombreuses discussions et une grande confusion. L’argument se résume à savoir s’il faut que la protection offerte soit adéquate ou si elle doit être plus que cela, c’est à dire si elle doit être efficace. Cet argument a été soulevé à un point tel que, dans certains cas, la question d’établir si la protection offerte était efficace a fini par signifier que le fardeau devait être transféré à la Commission, mais la Cour d’appel a déclaré dans l’arrêt MudrakNote 51 que cette inférence était erronée.
Comme la Cour l’a précisé, dans les cas où elle reprochait à la Commission de ne pas avoir analysé le caractère adéquat de la protection, la Cour ne transférait pas le fardeau à la Commission, elle ne faisait que conclure que les décisions de la Commission ne pouvaient pas être maintenues [traduction] « parce qu’elles ne tenaient pas compte d’éléments de preuve pertinents ou que le syllogisme était erroné, ce qui constituait des motifs légitimes d’interventionNote 52 ». La Cour a illustré ce point en citant deux décisions, soit HercegiNote 53 et MajlatNote 54 :
[37] En conséquence, contrairement aux affaires Orgona, Garcia, Bors et KovacsNote 55, en l’espèce la SPR n’a pas évalué uniquement si l’État hongrois faisait des efforts pour redresser le triste sort des Roms. Elle a plutôt examiné à la fois ces efforts et leur caractère adéquat et, de ce fait, n’a pas appliqué le mauvais critère. Cet argument est donc rejeté lui aussi.
La norme de protection a été raffinée par la notion selon laquelle ce qui importe, c’est que la protection soit adéquate, et non pas parfaiteNote 56. Dans l’arrêt Villafranca, la Cour d’appel fédérale a déclaré ceci :
Aucun gouvernement qui professe des valeurs démocratiques ou affirme son respect des droits de la personne ne peut garantir la protection de chacun de ses citoyens en tout temps. Ainsi donc, il ne suffit pas que le demandeur démontre que son gouvernement n’a pas toujours réussi à protéger des personnes dans sa situation. Le terrorisme au service d’une quelconque idéologie perverse est un fléau qui afflige aujourd’hui de nombreuses sociétés; ses victimes, bien qu’elles puissent grandement mériter notre sympathie, ne deviennent pas des réfugiés au sens de la convention simplement parce que leurs gouvernements ont été incapables de supprimer ce mal [...] lorsqu’un État a le contrôle efficient de son territoire, qu’il possède des autorités militaires et civiles et une force policière établies, et qu’il fait de sérieux efforts pour protéger ses citoyens contre les activités terroristes, le seul fait qu’il n’y réussit pas toujours ne suffit pas à justifier la prétention que les victimes du terrorisme ne peuvent pas se réclamer de sa protectionNote 57.
En résumé, selon la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Mudrak, le droit en matière de protection de l’État est bien établi, et l’apparent débat sur la question de savoir si la protection doit être efficace plutôt qu’adéquate est fondé sur une compréhension erronée de la jurisprudence. Il semblerait que les éléments de preuve portant sur les mesures prises par l’État (qui sont aussi qualifiées d’« efforts sérieux » dans certains cas) pour protéger ses citoyens et sur l’efficacité de ces mesures (parfois décrites au moyen des expressions « caractère adéquat » et « efficace au niveau opérationnel ») constituent des questions relatives à la preuve et non pas des critères juridiques devant être évalués au cas par cas. À cet égard, la Cour fait observer que chaque cas repose sur les faits qui lui sont propresNote 58.
Antérieurement, dans la décision Gonzalez CamargoNote 59, la Cour fédérale avait exprimé un raisonnement similaire :
Dans la décision MoranNote 60, la Cour a expliqué ce qui suit :
la preuve des efforts que l’État déploie pour protéger ses citoyens, y compris :
Dans la décision Flores ZepedaNote 61, souvent citée, la Cour a pris en considération, dans le cadre de la demande d’asile fondée sur le sexe d’une Mexicaine, un certain nombre d’autres sources de protection à part la police et a conclu que « ces autres institutions ne constituent pas, en soi, des voies de recours. Sauf preuve du contraire, la police est la seule institution chargée d’assurer la protection des citoyens d’un pays et disposant, pour ce faire, des pouvoirs de contrainte appropriés. » Parmi les décisions appuyant ce point de vue, notons les décisions BarajasNote 62, KatinszkiNote 63 et BariNote 64.
Dans l’affaire GraffNote 65, où la police a fait preuve d’inconduite, la Cour a suivi la jurisprudence selon laquelle « la police est présumée être la principale institution chargée d’assurer la protection des citoyens et que les autres institutions publiques ou privées sont présumées n’avoir ni les moyens ni le rôle d’assumer une telle responsabilité », mais elle a souligné que, plus important encore, les motifs de décision de la SPR ne fournissaient ni éléments de preuve ni analyse montrant de quelle manière le demandeur d’asile aurait pu obtenir la protection de l’État s’il avait déposé une plainte auprès des autorités supérieures.
La Cour a également fait observer que la capacité d’entreprendre une quelconque action en justice ne constitue pas une forme de protection de l’ÉtatNote 66.
Par exemple, dans l’arrêt Flores CarrilloNote 67, la Cour d’appel fédérale a maintenu une décision de la SPR dans laquelle la Commission avait conclu que la demandeure d’asile n’avait pas fait d’efforts additionnels pour obtenir la protection des autorités lorsqu’il se fut avéré que la police locale ne lui offrirait pas de protection. La Commission a soutenu que la demandeure d’asile mexicaine aurait pu alors s’adresser à la Commission nationale ou d’État des droits de la personne, au Secrétariat de l’administration publique, au Programme contre l’impunité ou à la Direction de l’assistance du Contrôleur général, ou encore recourir à la procédure de plainte offerte par le Bureau du procureur général de la République.
Dans l’arrêt MudrakNote 68, la Cour d’appel a pris en considération la question certifiée suivante : [traduction] « Les demandeurs d’asile sont ils tenus, pour obtenir la protection de l’État, de porter plainte auprès d’organismes de surveillance de la police dans un État démocratique, lorsqu’ils ne courent aucun risque de préjudice s’ils le font? » La Cour a déclaré que la question ne répondait pas aux critères de certification parce qu’elle n’était pas de portée générale. Elle a estimé que [traduction] « [l]’exigence de porter plainte auprès d’un organisme de surveillance dans un pays particulier dépend lourdement des faits » (para 43) et que [traduction] « l’exigence de porter plainte auprès d’organismes de surveillance de la police dans un État démocratique dans tout cas donné est trop précise et multifactorielle pour être certifiable » (para 48). La Cour a ajouté ceci :
Dans la décision Saavedra SanchezNote 69, la Cour fédérale a formulé le même raisonnement :
Dans l’affaire RuszoNote 70, la Cour a réalisé un examen approfondi de la jurisprudence sur la protection de l’État et, en ce qui concerne le fait de soumettre l’affaire à d’autres sources de protection policière (dans ce cas ci, parler à un supérieur hiérarchique des policiers, se rendre à un autre poste de police ou déposer une plainte auprès du gouvernement autonome rom local), le juge en chef a tiré la conclusion suivante :
Selon certaines décisions de la Cour fédérale, la protection peut être fournie non seulement par des organismes étatiques comme la police, mais aussi par des organismes non gouvernementaux financés par l’État. Par exemple, dans la décision KarolyNote 71, la Cour a fait observer que « [l]a Cour a [...] indiqué à de nombreuses reprises que, pour savoir si un demandeur peut bénéficier de la protection de l’État, on peut tenir compte de la protection qui peut être offerte non seulement par la police mais aussi par des organismes administrés ou financés par l’État ».
Toutefois, d’autres décisions de la Cour fédérale ont présenté un point de vue contraire à l’égard des organismes non gouvernementaux. Par exemple, dans la décision AurelienNote 72, la Cour a conclu que l’agent avait commis une erreur en s’appuyant sur des organismes non gouvernementaux, car ils ne fournissent pas de protection.
Si la revendicatrice peut montrer clairement qu’il était objectivement déraisonnable pour elle de demander la protection de l’État, son omission de le faire ne fera pas échouer sa revendication. En outre, que la revendicatrice ait ou non cherché à obtenir la protection de groupes non gouvernementaux ne doit avoir aucune incidence sur l’évaluation de la protection qu’offre l’ÉtatNote 73.
Le fait que le tribunal se réfère dans ses motifs aux efforts déployés par des organismes non gouvernementaux ne portera pas nécessairement un coup fatal à la décision si le tribunal conclut par ailleurs, de manière raisonnable, que l’État offre une protection adéquate. Comme il a été dit dans la décision NaumetsNote 74 :
Si la Commission fait mention de recours subsidiaires, elle devrait expliquer en quoi ces solutions de rechange feront en sorte que le demandeur sera protégé de manière adéquate par l’ÉtatNote 75.
Dans l’affaire El Khatib,Note 76qui date de nombreuses années, monsieur le juge McKeown partage ce point de vue et s'exprime ainsi :
[...] les remarques et les conclusions formulées dans l’arrêt Ward s’appliquent uniquement aux citoyens d’un État et non aux apatrides. Selon moi, les sous alinéas 2(1)(a)i) et 2(1)(a)ii) de la Loi se distinguent du fait qu'on ne peut s'attendre qu'un apatride obtienne la protection de l'État alors que l'État n'a aucune obligation de lui fournir cette protectionNote 77.
Cependant, dans des cas de jurisprudence plus récents, la Cour a interprété la loi différemment. Prenons tout d’abord comme exemple la décision NizarNote 78, dans laquelle la Cour a estimé que, même si l'État n'a aucune obligation de protéger les non-ressortissants, « [i]l est […] pertinent pour un apatride, qui a un pays de résidence habituelle antérieure, de faire la preuve qu'il a peu de chances de bénéficier d'une protection de fait dans cet État parce qu'il y réside ». La Cour a conclu que cet élément était pertinent quant au bien-fondé de la crainte du demandeur d'asile.
Dans l'arrêt ThabetNote 79, la Cour d'appel fédérale, qui a analysé si un demandeur d'asile apatride ayant plus d'un pays de résidence habituelle antérieure doit établir sa demande d'asile à l'égard d'un, de quelques-uns ou de tous ces paysNote 80, a déclaré, sur la question de la protection de l'État :
Dans l’affaire PopovNote 81, les demandeurs d’asile ont fait valoir que, en tant qu’apatrides, ils n’étaient pas assujettis à la présomption selon laquelle il existait une protection de l’État, et, à l’appui de leurs prétentions, ils ont invoqué l’arrêt Thabet. La Cour a rejeté l’argument et déclaré ceci :
Et plus récemment, dans l’affaire KhattrNote 82, la Cour a souscrit à la conclusion de la décision Popov selon laquelle la présomption de la protection de l’État s’applique aux apatrides.
Zalzali, supra, note 32, à 615. Appliqué dans la décision Sami, Sami Qowdon c. M.E.I. (C.F. 1re inst., A‑629‑92), Simpson, 1er juin 1994 (concernant le Somaliland). Voir aussi la décision Saidi, Ahmed Abrar c. M.E.I. (C.F. 1re inst., A‑749‑92), Wetston, 14 septembre 1993, à 3 (concernant une possibilité de refuge intérieur dans le Nord de la Somalie).
Dans l’affaire Ayisi‑Nyarko, Isaac c. M.C.I. (C.F., IMM‑3671‑03), O’Reilly, 10 décembre 2003; 2003 CF 1425, le demandeur d’asile croyait qu’il serait probablement inutile de faire une déclaration à la police, parce que les suspects sont souvent libérés sous cautionnement, puis exercent des représailles contre leurs accusateurs. La preuve, cependant, n’était pas suffisante pour écarter la présomption que les États veulent et peuvent protéger leurs citoyens (arrêt Ward). Comme il a déjà été mentionné, la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt Flores Carrillo, a clairement précisé que le fardeau de produire une « preuve claire et convaincante » n’est que cela, un fardeau de présentation, selon la prépondérance des probabilités, destinée à réfuter la présomption de la protection de l’État. Cependant, dans l’arrêt A.B. c. M.C.I. (C.F., IMM-2803-17), Grammond, 2 mars, 2018; 2018 CF 237, la Cour a fait une mise en garde contre une exigence trop élevée de présenter des éléments de preuve quant aux lacunes précises de la police dans une affaire donnée, car une telle preuve peut être difficile à obtenir. En l’espèce, la police a mené une enquête sur les plaintes de la demandeure, mais le dossier a finalement été fermé. La Cour a jugé que cela correspondait à un manque d'efficacité de la protection des victimes de violence domestique, ce qui se reflétait dans la preuve documentaire.
Alassouli, Yousf c. M.C.I. (C.F., IMM‑6451‑10), de Montigny, 16 août 2011; 2011 CF 998.
Mudrak, supra note 51, para 31.
Villafranca, supra note 56. Dans l’affaire Lopez Gonzalez, Jaqueline c. M.C.I. (C.F., IMM‑5321‑10), Rennie, 24 mai 2011; 2011 CF 592, la Cour a fait observer ceci : « Le critère pour la protection de la police est [...] d’être adéquate; Carillo, au paragraphe 32. Le critère n’est pas le succès de l’appréhension, de la détention et de la condamnation. L’incapacité de l’État à fournir sa protection ne peut pas être établie [...] sur son incapacité à appréhender le persécuteur. » Un argument similaire a été présenté dans la décision Salvagno, Sergio Santiago Raymond c. M.C.I. (C.F., IMM‑5848‑10), Pinard, 26 mai 2011; 2011 CF 595. Dans deux affaires antérieures concernant le Costa Rica, la Cour a suivi le principe énoncé dans l’arrêt Villafranca et a souligné que l’absence d’un programme de protection des témoins ne rendait pas déraisonnable la décision de la Commission au sujet de la protection, et que l’obligation d’assurer une protection individuelle à toute personne qui porte plainte à la police est déraisonnable suivant les normes de n’importe quel pays : décision Alfaro, Oscar Luis Alfaro c. M.C.I. (C.F., IMM‑6905‑03), O’Keefe, 20 janvier 2005; 2005 CF 92 et décision Arias Aguilar, Jennifer c. M.C.I. (C.F., IMM‑1000‑05), Rouleau, 9 novembre 2005; 2005 CF 1519.
Dans la décision Katinszki, Piroska c. M.C.I. (C.F., IMM‑2520‑12), de Montigny, 15 novembre 2012; 2012 CF 1326, la Cour a déclaré ceci :
14. [...] Qui plus est, assurer une protection ne fait pas partie du rôle des organisations mentionnées par la Commission (soit la Commission indépendante chargée de traiter les plaines contre la police, le Bureau des commissaires parlementaires, l’Autorité pour l’égalité de traitement, l’Association des agents de police roms, ainsi que le Bureau des plaintes au Bureau de la Police nationale) – leur rôle est de formuler des recommandations et, au mieux, de faire enquête sur l’inaction de la police après les incidents.
Aurelien, Eyon c. M.C.I. (C.F., IMM‑10661‑12), Rennie, 26 juin 2013; 2013 CF 707. Le principe énoncé dans cette décision a été suivi dans la décision Davidova, Dana c. M.C.I. (C.F., IMM‑6542‑12), Noël, 5 septembre 2013; 2013 CF 908, dans laquelle la Cour a fait observer « [qu’]une abondante jurisprudence soutient la thèse selon laquelle les acteurs non étatiques, ce qui comprend les ONG, ne peuvent remplacer la protection qui devrait essentiellement être offerte par l’État ». Dans la décision Corneau, supra note 61, la Cour a déclaré qu’un demandeur d’asile n’est pas tenu de demander la protection ou l’aide d’organisations non gouvernementales ou d’organismes administratifs pour réfuter la présomption de la protection de l’État.
Balogh, Timea Maria c. M.C.I. (C.F., IMM‑4870‑13), Russell, 20 janvier 2015; 2015 CF 76. La Cour a fait observer ceci : « En conclusion, dans son examen des recours subsidiaires dont disposerait la demanderesse pour obtenir de la protection de l’État, l’agent omet de répondre à la même question énoncée par le juge Zinn dans la décision Majoros [Majoros, Lajos c. M.C.I. (C.F., IMM‑7541‑12), Zinn, 24 avril 2013; 2013 CF 421] : “[L]a protection de l’État aurait‑elle été plus facile à obtenir si les demandeurs avaient tenté de faire un suivi, par exemple auprès de l’Ombudsman des minorités? Auraient‑ils été plus en sécurité ou mieux protégés?” L’agent dresse une liste d’un certain nombre d’organismes en Hongrie et il conclut que ceux‑ci fourniront de la protection à la demanderesse, mais il ne traite pas de la façon dont ces organismes vont réellement protéger la demanderesse. » Voir aussi la décision Graff, supra note 65.