Source: https://www.conjur.com.br/2010-jul-14/alteracoes-distribuicao-royalties-sao-inconstitucionais?pagina=7
Timestamp: 2017-11-18 10:19:29+00:00
Document Index: 31467602

Matched Legal Cases: ['artigo 155', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 155']

ConJur - Alterações na distribuição de royalties são inconstitucionais (página 7 de 12)
De fora parte os dois pontos apresentados acima, há uma circunstância peculiar envolvendo o estado do Rio de Janeiro que agrava, na hipótese, tanto a violação à segurança jurídica, quanto a ofensa ao princípio federativo. Com efeito, na esteira do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, regulamentado pela Lei 9.496/97, a União e o estado pactuaram o refinanciamento da dívida deste junto àquela, cabendo ao estado a obrigação de pagar à União mais de R$ 2 bilhões. Ocorre que, nos termos do ajuste, a amortização dessa dívida deve ser realizada com a cessão dos créditos referentes a royalties e participações especiais devidos ao estado do Rio de Janeiro pela exploração de petróleo[43]. Em caso de inadimplência, o estado cederia, pro solvendo, recursos que receberia a título de impostos e de transferências obrigatórias constitucionais[44], além de se submeter a outras penalidades contratuais[45].
Veja-se, então: o estado ajustou com a União uma obrigação de pagamento atrelada ao recebimento de royalties. Se os royalties não forem pagos ao estado, ele se tornará inadimplente junto à União. A União, por sua vez, diante da inadimplência, poderá interromper as transferências constitucionais de rendas para o estado do Rio de Janeiro (artigos. 157 e 159, I e II), bem como se apropriar da arrecadação de tributos estaduais (artigo 155), tudo nos termos da Cláusula Décima-Terceira do contrato de refinanciamento da dívida, transcrita em nota de pé de página acima. Diante desse contexto, como se poderia admitir que uma lei da própria União suprimisse a receita que, nos termos do contrato firmado por ela com o estado, está vinculada ao pagamento da dívida assumida?
Reitere-se, para que não haja margem a dúvida: em relação ao estado do Rio de Janeiro, existe um contrato — ato jurídico perfeito — vinculando os royalties ao pagamento da dívida com a União. É fora de dúvida que não pode a União, valendo-se de sua competência legislativa, tornar impossível o cumprimento da obrigação, pela supressão da receita estadual que lhe faria face. Tratar-se-ia de tríplice violação: da ordem jurídica civil, e da legislação administrativa, pelo exercício de potestatividade pura[46]; da segurança jurídica, por afetar um ato jurídico perfeito; e do princípio federativo, pelo indevido exercício do poder legislativo federal.
Por todo o exposto, resta claro que a proposta legislativa analisada incorre em diversas causas de nulidade. Ao ignorar a natureza compensatória dos royalties do petróleo, as chamadas emendas Ibsen e Simon desrespeitam o sentido mínimo do artigo 20, §1º da Constituição, criam uma discriminação ilegítima em prejuízo dos estados produtores e violam a segurança jurídica, afetando fontes de receita que já haviam sido comprometidas pelos entes locais. Por se tratar de iniciativa legislativa da União, haveria, ainda, violação ao princípio federativo.
É possível compendiar as conclusões apuradas ao longo do presente estudo nas proposições objetivas abaixo:
Sentido e alcance do artigo 20, § 1º da Constituição Federal
a) A interpretação adequada do artigo 20, § 1º, da Constituição Federal é no sentido de que as participações ou compensações financeiras nele previstas, em razão da exploração de petróleo e gás natural, devem ser pagas: a) aos estados e municípios em cujo território se dá a exploração; e b) aos estados e municípios confrontantes, no caso de exploração marítima. Trata-se de um direito subjetivo constitucional assegurado a esses entes, e não um favor concedido a critério da União.
b) Tal conclusão decorre dos quatro principais elementos de interpretação jurídica: (i) interpretação literal — o dispositivo associa o pagamento de royalties ao local da exploração e utiliza o termo compensação financeira, que somente pode se referir a quem suporta o ônus da atividade, e não a todos os estados indistintamente; (ii) interpretação histórica — o constituinte de 1988, ao constitucionalizar a questão dos royalties, teve a clara intenção de manter a sistemática instituída por sucessivas leis, desde 1953, que os destinava aos estados em cujo território se dava a exploração ou, no caso de exploração marítima, aos estados confrontantes; (iii) interpretação sistemática — o artigo 20, §1º deve ser interpretado em conjunto com o artigo 155, § 2º, X, b, também da Constituição, segundo qual o ICMS incidente sobre a aquisição de petróleo é devido ao estado de destino e não ao de origem, como se passa com quase todos os bens. Os royalties compensam a perda da receita tributária dos estados produtores; e (iv) interpretação teleológica — os royalties destinam-se a compensar estados e municípios produtores pelos impactos e riscos, ambientais e socioeconômicos, decorrentes da atividade econômica de interesse da União. Aí se inclui, notadamente, o aumento pela demanda de serviços públicos, como abastecimento de água, saneamento básico, educação, saúde, transporte e segurança pública, dentre muitos outros.
c) Uma lei ordinária, ao regulamentar dispositivo constitucional, não pode subverter seu sentido e alcance, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade.
Violação do princípio da isonomia ou igualdade
a) É incompatível com o princípio da igualdade dar tratamento idêntico aos estados e municípios que sofrem os impactos da exploração petrolífera e aos que não sofrem, pela subtração arbitrária de recursos dos entes mais onerados.
b) A mudança pretendida viola a igualdade e o equilíbrio federativo estabelecido pela Constituição ainda por outra razão. Na sistemática constitucional, o pagamento de royalties e participações especiais aos estados produtores funciona como uma compensação pela não-aplicação, ao petróleo, da regra geral de que o recolhimento do ICMS se dá no estado de origem, e não no de destino da mercadoria. Se os estados produtores, que têm de suportar os ônus do impacto da exploração petrolífera, ficarem sem o ICMS e sem os royalties, estarão sofrendo discriminação incompatível com a Constituição. O legislador ordinário não pode desfigurar o desenho institucional traçado pelo constituinte.
c) A distribuição de royalties e participações especiais com base em critérios de repartição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) vale-se de parâmetro que foi declarado inconstitucional pelo STF, por encontrar-se defasado e violar a igualdade entre os estados. Significa dizer: tal disciplina do tema, além de utilizar critério diverso do que foi determinado pela Constituição, serve-se de parâmetro redistributivo inválido.
Violação do princípio da segurança jurídica
Se a legislação nova dispuser não apenas sobre os royalties relacionados aos contratos futuros, mas também acerca das receitas devidas em decorrência dos contratos que já estão em vigor, o princípio da segurança jurídica estará sendo violado por duas razões:
a) O estado do Rio de Janeiro restará impedido de cumprir obrigações assumidas e de realizar políticas públicas com as quais se comprometeu, fundado em expectativa legítima de receita.
b) Além dos riscos de inadimplência e de insolvência, o estado não terá condições de cumprir normas orçamentárias, financeiras e de responsabilidade fiscal, em razão da frustração arbitrária dos ingressos patrimoniais resultantes dos royalties, sujeitando-se a consequências jurídicas graves do ponto de vista constitucional e legal.