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Timestamp: 2016-10-24 14:14:29+00:00
Document Index: 66484886

Matched Legal Cases: ['art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 106', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 52', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 15', 'art. 52', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 2', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 15', 'art. 38', 'art. 66']

1C_449/2014 � � Arr�t du 7 octobre 2015
tous repr�sent�s par Me Denis Schroeter, avocat,
affectation d'une parcelle en zone � b�tir,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, du 12 ao�t 2014.
Dans le cadre d'une r�vision g�n�rale de son plan d'am�nagement local (PAL), la commune d'Attalens a pr�vu d'affecter en zone � b�tir la parcelle n� 371 d'une surface de 14'292 m2, propri�t� de l'hoirie X.________. Ce bien-fonds est situ� au lieu-dit "Coquagenoud", au sud-est du quartier r�sidentiel de l'Ouche-Dessus. L'acc�s � la parcelle n� 371 est pr�vu par le prolongement d'une route de quartier existante (l'Ouche-Dessus) sur la parcelle n� 1404, actuellement grev�e d'une servitude de passage.
Par d�cision du 10 octobre 2011, le conseil communal a rejet� les oppositions d�pos�es contre la planification et confirm� que l'acc�s � la nouvelle zone constructible �tait possible.
Vingt-cinq opposants ont recouru aupr�s de la Direction cantonale de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre la d�cision communale. Par d�cision du 8 octobre 2013, la DAEC a approuv� la r�vision g�n�rale du PAL et rejet� les recours. Saisie � son tour d'un recours, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirm� cette d�cision par arr�t du 12 ao�t 2014.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, vingt-trois propri�taires domicili�s dans le quartier r�sidentiel concern� demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de renvoyer l'affaire � cette autorit� pour nouvelle d�cision. Le Tribunal cantonal renonce � se d�terminer sur le recours. La DAEC se r�f�re � l'arr�t attaqu� ainsi qu'� sa propre d�cision, et conclut au rejet du recours. L'intim�e propri�taire de la parcelle concern�e conclut �galement au rejet du recours. Consult�, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ARE) consid�re que la parcelle litigieuse ne devrait pas �tre affect�e en zone � b�tir au motif que les exigences pos�es par l'ancien et le nouveau droit de l'am�nagement du territoire en la mati�re ne sont pas remplies. Au cours d'un second �change d'�critures, la DAEC, les recourants et l'intim�e persistent dans leurs conclusions. Invit�e � se d�terminer, la commune se r�f�re � l'arr�t attaqu�.
Le recours est dirig� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale confirmant une d�cision d'approbation d'un plan d'affectation. Le recours est d�s lors en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. Les recourants sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu�, qui confirme le classement en zone � b�tir d'une parcelle situ�e � proximit� des leurs. Ils disposent d�s lors de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� sont r�unies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
Le Tribunal f�d�ral applique le droit f�d�ral d'office (art. 106 al. 1 LTF).
Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT (RS 700) pr�voyait que les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis ou seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence pr�valant d�j� sous l'ancien art. 15 LAT, les zones � b�tir surdimensionn�es �taient contraires � la LAT et devaient �tre r�duites (ATF 140 II 25 consid. 4.3 p. 31; 136 II 204 consid. 7 p. 211).
Le nouvel art. 15 LAT est entr� en vigueur le 1er mai 2014 et pr�voit notamment que les zones � b�tir sont d�finies de telle mani�re qu'elles r�pondent aux besoins pr�visibles pour les quinze ann�es suivantes (al. 1) et que les zones � b�tir surdimensionn�es doivent �tre r�duites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones � b�tir doivent �tre coordonn�s par-del� les fronti�res communales en respectant les buts et les principes de l'am�nagement du territoire (al. 3). Le nouvel art. 15 al. 4 LAT pr�cise ce qui suit:
De nouveaux terrains peuvent �tre class�s en zone � b�tir si les conditions suivantes sont r�unies:
a. ils sont propres � la construction;
b. ils seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze prochaines ann�es m�me si toutes les possibilit�s d'utilisation des zones � b�tir r�serv�es ont �t� �puis�es et ils seront �quip�s et construits � cette �ch�ance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcel�es;
d. leur disponibilit� est garantie sur le plan juridique;
Avec cette r�vision de la LAT, le l�gislateur a entendu durcir la l�gislation pr�existante, jug�e lacunaire, en �tablissant de mani�re pr�cise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone � b�tir, ce pour mieux dimensionner ces zones (arr�t 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; cf. Message du 20 janvier 2010 relatif � une r�vision partielle de la loi sur l'am�nagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifi� la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les strat�gies de r�partition des zones � b�tir et le calcul suppos� plus pr�cis des surfaces en fonction des besoins (ALEXANDRE FL�CKIGER, La cr�ation et le dimensionnement des zones � b�tir: enjeux et m�thodes, in R�vision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81).
L'art. 38a al. 1 LAT impose aux cantons d'adapter leurs plans directeurs au nouveau droit dans les cinq ans qui suivent son entr�e en vigueur; dans l'intervalle, la surface totale des zones � b�tir l�galis�es ne doit pas augmenter dans le canton concern� (art. 38a al. 2 LAT). En dehors des cas particuliers pr�vus par l'art. 52a al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'art. 38a al. 2 LAT s'applique aux recours pendants lors de l'entr�e en vigueur des modifications de la loi (arr�t 1C_612/2014 du 26 ao�t 2015 consid. 2.6). Selon l'art. 52a al. 1 OAT, en cas de recours pendant contre un classement en zone � b�tir lors de l'entr�e en vigueur du nouveau droit, "l'art. 38a al. 2 LAT ne s'applique pas � ce classement si le recours n'induit ni un r�examen ni une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation ou s'il a �t� d�pos� de fa�on t�m�raire" ("[...]�
ist Artikel 38a Absatz 2 RPG auf die Einzonung nicht anwendbar, wenn die Beschwerde weder zu einer �berpr�fung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids f�hrt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist�"; "�
l'articolo 38a capoverso 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta n� ad un riesame n� ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se � stato intentato in modo temerario�").
2.1.�Pour savoir si le moratoire de l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, il faut selon l'OAT d�terminer si le pr�sent recours "induit un r�examen ou une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation". Cette formulation est peu claire. Pour la cour cantonale, il s'agit d'examiner si la d�cision d'approbation du plan est confirm�e au terme de la proc�dure de recours. Elle fait d�pendre l'applicabilit� du nouveau droit du sort de la cause et en d�duit implicitement que le recours doit �tre examin� � la lumi�re de l'ancien droit (en ce sens, cf. ARNOLD MARTI, Kommentar�
ad�arr�t du Tribunal cantonal du canton de Berne du 5 d�cembre 2014, in ZBl 2015 p. 182). L'ARE pr�cise dans ce m�me sens qu'en proc�dure de recours, le classement en zone � b�tir n'est soumis aux exigences mat�rielles du droit transitoire que "si la d�cision d'approbation doit �tre corrig�e, en tout ou partie, ou que l'affaire doit,�
pour d'autres motifs, �tre renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision" (ARE, Rapport explicatif relatif � la r�vision partielle du 2 avril 2014 de l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire, p. 29). De m�me, dans ses observations sur la pr�sente affaire, l'office f�d�ral semble indiquer que l'art. 38a al. 2 LAT ne devrait pas faire obstacle � l'approbation du plan litigieux. Cette mani�re de lire l'art. 52a al. 1 OAT est toutefois probl�matique car elle rend superflue l'indication que l'art. 38a al. 2 LAT ne serait pas non plus applicable en cas de recours d�pos� de fa�on t�m�raire. Une telle pr�cision ne serait en effet pas n�cessaire puisqu'un recours t�m�raire est n�cessairement rejet�.
2.2.�Dans la doctrine, Christa Perregaux DuPasquier, qui s'est pench�e sur la question (PERREGAUX DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires - ce qu'il faut savoir lors d'une mise en zone, Inforum VLP-ASPAN 1/2015 pp. 6-7), soutient une solution quelque peu diff�rente: pour savoir si la disposition transitoire pr�vue � l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, l'art. 52a al. 1 OAT indiquerait que le contr�le du plan doit se faire � la lumi�re de l'ancien et du nouvel art. 15 LAT. S'il est conforme aux deux droits - ce que l'auteur entend par "si le recours n'induit ni un r�examen ni une correction mat�rielle partielle de la d�cision d'approbation" -, il n'est pas n�cessaire de compenser la mise en zone � b�tir au sens de l'art. 38a al. 2 LAT. Cette interpr�tation pr�sente la particularit� de donner lieu � l'application partielle du nouveau droit. Le nouvel art. 15 LAT, soit le droit de fond, s'applique d'embl�e, alors que l'art. 38a al. 2 LAT, soit la disposition transitoire, ne s'applique qu'� certaines conditions. Il est douteux qu'une ordonnance puisse imposer l'application du nouveau droit de fond � l'exclusion du droit transitoire pr�vu au niveau de la loi. A cela s'ajoute qu'il est d�licat de pr�tendre contr�ler le plan � la lumi�re du nouvel art. 15 LAT, qui pr�voit notamment que l'emplacement et la dimension des zones � b�tir doivent �tre coordonn�s par-del� les fronti�res communales (al. 3) tout en ignorant le moratoire pr�vu dans l'attente des plans directeurs n�cessaires � une planification supracommunale.
2.3.�En l'absence de la pr�cision "pour d'autres motifs" (que contient seul le rapport explicatif et non la disposition elle-m�me), il est aussi possible de comprendre l'art. 52a al. 1 OAT en ce sens qu'il suffit que les�
conclusions�prises tendent au r�examen ou � la correction mat�rielle de la d�cision pour que le droit transitoire s'applique. Dans ce cas, l'exception du recours t�m�raire prend tout son sens. Les cas de figure dans lesquels les griefs invoqu�s ne seraient pas susceptibles de conduire au r�examen ou � la correction mat�rielle du plan sont toutefois rares. On imagine des recours portant sur des points litigieux annexes, tels qu'une r�partition des frais. Si cette interpr�tation est plus pertinente d'un point de vue litt�ral, elle l'est moins d'un point de vue t�l�ologique: limit�e � des cas tr�s particuliers et n'allant pas, de toute �vidence, dans le sens pr�vu par l'organe ayant r�dig� la disposition, on ne saurait la retenir sans se r�f�rer au pr�alable aux principes g�n�raux applicables en mati�re de droit transitoire.
2.4.�De jurisprudence constante, l'autorit� de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour o� l'autorit� de premi�re instance a statu�. Font exception � cette r�gle les cas dans lesquels une application imm�diate du nouveau droit r�pond � un int�r�t public pr�pond�rant (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3 p. 390; 125 II 591 consid. 5e/aa p. 598). Cette pratique s'est form�e sur une analogie avec les dispositions du Titre final du CC, dont l'art. 1 pr�voit en principe la non-r�troactivit� des lois et l'art. 2 pr�voit que les r�gles �tablies dans l'int�r�t de l'ordre public et des moeurs sont applicables d�s leur entr�e en vigueur � tous les faits pour lesquels la loi n'a pas pr�vu d'exception. Le Tribunal f�d�ral a ainsi notamment admis que les dispositions de la nouvelle loi sur la protection des eaux, relevant d'une une t�che nationale urgente, devaient pr�venir aussi rapidement que possible une aggravation des pollutions, ce qui justifiait leur application aux recours pendants lors de son entr�e en vigueur (ATF 99 Ib 150 consid. 1 p. 153; 99 Ia 113 consid. 9 p. 125). La question s'est �galement pos�e pour une cause pendante devant le Tribunal f�d�ral lors de l'entr�e en vigueur de la LAT. Dans cette affaire, il a �t� jug� que la LAT n'apportait pas de durcissement des prescriptions en vigueur, mais permettait � la Conf�d�ration et aux cantons de prendre les mesures d'ex�cution n�cessaires. A cela s'ajoutait que la LAT, au contraire de la LEaux de 1971 (RO 1972 958), n'�tendait pas le pouvoir d'examen, r�duit, du Tribunal f�d�ral. Il n'y avait partant pas lieu d'appliquer la LAT pour la premi�re fois dans la proc�dure pendante devant Tribunal f�d�ral (ATF 106 Ib 325 consid. 2 p. 327). Le Tribunal f�d�ral a ensuite admis l'application imm�diate de la loi sur la protection de l'environnement (RS 814.01) � une cause pendante devant un tribunal cantonal lors de son entr�e en vigueur. Pr�cision �tait donn�e que l'applicabilit� de la loi ne devrait �tre d�ni�e qu'en cas de violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans le cas concret (ATF 112 Ib p. 39 consid. 1c p. 43). L'applicabilit� imm�diate de nouvelles prescriptions du droit de l'environnement ou de la protection des eaux a ainsi �t� r�guli�rement rappel�e par la jurisprudence, qui a admis le proc�d� m�me lorsque les proc�dures de premi�re instance ou de recours avaient subi des retards consid�rables qui n'�taient pas imputables au requ�rant (cf. notamment ATF 119 Ib 174 consid. 3 p. 177). En revanche, de nouvelles r�gles, en mati�re de protection des eaux ou de protection de l'environnement, relatives � l'imputation des frais ne relevant pas de l'int�r�t de l'ordre public au sens de l'art. 2 du Titre final du CC, ne devaient pas �tre appliqu�es pour la premi�re fois en proc�dure de recours contre des d�cisions ant�rieures � leur entr�e en vigueur (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 30; 101 Ib 410 consid. 3 p. 413).
En r�sum�, pour d�terminer si une application imm�diate du nouveau droit s'impose en instance de recours, il se d�gage de cette jurisprudence les crit�res suivants. Par analogie avec les r�gles du Titre final du CC, il faut que la nouvelle r�gle r�ponde � un int�r�t public majeur, dont l'application ne souffre aucun d�lai. Il convient ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de recours aupr�s de laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet en l�galit� peut d�j� suffire � une application imm�diate du nouveau droit.
Dans un contexte de surdimensionnement notoire des zones � b�tir (FF 2010 963 ch. 1.1, 980 ch. 2.3.4), la r�cente r�vision de la LAT est fond�e sur la pr�misse que les plans directeurs cantonaux jusqu'alors en vigueur ne sont pas conformes aux exigences l�gales d�finissant les besoins en zones � b�tir (FF 2010 987 ch. 2.6, 988 ch. 3.2). Il est pr�visible qu'� br�ve �ch�ance, les autorit�s cantonales et communales devront entreprendre de nombreux d�classements, op�ration manifestement plus co�teuse et plus d�licate � opposer aux propri�taires qu'un non-classement. Ainsi, en application du nouvel art. 15 al. 2 LAT, tout nouveau classement accro�tra tr�s vraisemblablement cette probl�matique, rendant n�cessaire un d�classement suppl�mentaire d'une surface �quivalente. C'est en particulier le cas dans le canton de Fribourg, o� les zones � b�tir non construites, sans m�me prendre en consid�ration les possibilit�s de densification sur des terrains d�j� b�tis, sont plus importantes que les besoins pr�vus d'ici � 2030 (ARE/FAHRL�NDER PARTNER, Zones � b�tir en Suisse - de quelle surface de zones � b�tir la Suisse a-t-elle besoin?, 2008, p. 33; cf. �galement JACQUES DUBEY, La dimension totale des zones � b�tir du canton, in Journ�es suisses du droit de la construction 2015, pp. 279-280). Dans de telles circonstances, il n'y a pas lieu de valider des plans d'affectation aggravant, par l'adoption de nouvelles zones constructibles, leur non-conformit� au nouveau droit, et d�multipliant l'ampleur des mesures de r�tablissement qui devront �tre prises � br�ve �ch�ance. Il convient d�s lors de reconna�tre � l'art. 38a al. 2 LAT un int�r�t public majeur justifiant une application imm�diate, y compris aux causes pendantes devant la derni�re instance cantonale de recours.
Le Tribunal cantonal ne pouvait donc se contenter de cautionner l'appr�ciation de la DAEC relative au besoin en zones � b�tir bas�e sur le plan directeur cantonal pr�sum� d�suet. Le nouvel art. 15 LAT n�cessitant une adaptation du plan directeur cantonal pour pouvoir �tre appliqu� en connaissance de tous les �l�ments � prendre en consid�ration, en l'�tat, seul l'art. 38a al. 2 LAT peut �tre appliqu� directement. En cons�quence, conform�ment � cette disposition, toute nouvelle affectation de terrains en zone � b�tir ne peut �tre admise que moyennant compensation par un d�classement d'une surface �quivalente dans le canton. Tel n'�tant pas le cas en l'esp�ce, le plan d'affectation ne peut �tre confirm�.
Au vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre admis et l'arr�t cantonal annul�, de m�me que la d�cision d'approbation du plan rendue par la DAEC. L'intim�e, qui succombe, supportera les frais de justice et versera des d�pens aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 LTF). Il convient de renvoyer le dossier � la cour cantonale pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens de sa proc�dure, puis � la DAEC pour examen et, cas �ch�ant, validation partielle du plan � la lumi�re des consid�rants qui pr�c�dent.
Le recours est admis. L'arr�t attaqu� est annul�, de m�me que la d�cision rendue le 8 octobre 2013 par la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg; la cause est renvoy�e � la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens cantonaux, puis � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Une indemnit� de 3'000 fr. est allou�e aux recourants, � la charge de l'intim�e.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, � la Commune d'Attalens, � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg, et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, ainsi qu'� l'office f�d�ral du d�veloppement territorial.