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Timestamp: 2013-05-20 09:35:30
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Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Informe anual SAPARD - Año 2000
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES INFORME ANUAL SAPARD - Año 2000
Éste es el primer informe elaborado por la Comisión sobre el programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development - SAPARD).
A través de los recursos financieros que le atribuye el presupuesto comunitario y que ascienden a más de 500 millones de euros anuales en el período 2000-2006, el programa SAPARD tiene por objeto ayudar a diez países candidatos de Europa Central y Oriental a llevar a cabo las oportunas reformas estructurales en su agricultura y su entorno rural. Además de la producción agraria primaria, pueden recibir ayudas los proyectos destinados a mejorar la transformación, la comercialización y la calidad de los productos, así como, de forma más general, las medidas de desarrollo rural.
Las ayudas otorgadas a través de SAPARD se basan en un único programa de desarrollo rural y agrario por cada país candidato. El contenido de cada programa refleja las prioridades que, dentro de los límites impuestos por el Reglamento básico del Consejo, establecen las autoridades nacionales, dependiendo de las circunstancias y necesidades particulares del país.
Los programas SAPARD son, en gran medida, comparables a los programas de desarrollo rural y agrario de los Estados miembros. Pese a que la programación era una tarea totalmente nueva para las Administraciones de los países candidatos responsables de la misma, en el otoño del 2000, los programas del conjunto de los diez países habían sido ultimados y aprobados por la Comisión.
Otra de las características del planteamiento programático de SAPARD es que, a diferencia de lo que ocurre con los demás instrumentos de preadhesión, PHARE e ISPA, cuyos elementos clave son gestionados, al menos en parte, por la Comisión, en el caso de SAPARD, la Comisión no interviene en ninguna de esas tareas clave, ni siquiera en la selección de los proyectos. En lo tocante a SAPARD se optó por un planteamiento alternativo, con arreglo al cual las autoridades nacionales de los países candidatos asumen toda la responsabilidad, mediante una gestión plenamente descentralizada. La finalidad perseguida consistía en hacer posible la consecución de los objetivos subyacentes del instrumento SAPARD, esto es: en primer lugar, la realización de un gran número de proyectos de pequeña envergadura, en principio, en todas las zonas rurales de cada país, y en segundo lugar, la creación de estructuras que puedan también hacerse cargo de la aplicación del acervo en cuanto tenga lugar la adhesión. No obstante, este planteamiento llevaba aparejados dos requisitos fundamentales, que debían cumplirse antes de poder conceder las ayudas.
El primer requisito era básicamente de carácter normativo y venía motivado por el hecho de que ninguna disposición legal comunitaria es vinculante para los diversos países candidatos. Al estar en juego fondos comunitarios, era necesario negociar con los países candidatos una serie de normas adecuadas que regulasen todo lo relativo al correcto uso y al control de los fondos, así como a la rendición de cuentas sobre su utilización, plasmándolas posteriormente en acuerdos internacionales bilaterales con dichos países. A finales del pasado otoño, estas negociaciones habían concluido, lo que permitió proceder a la firma de los acuerdos con los diversos países antes, incluso, de que finalizara el año.
El segundo requisito consistía en instaurar en cada uno de los países candidatos una agencia que pudiese llevar a cabo el programa SAPARD de forma coherente con las disposiciones legales negociadas. A finales del 2000, los países candidatos habían realizado ya buena parte de los trabajos preparatorios para la creación de sus agencias SAPARD. Sin embargo, ninguno de ellos disponía de una agencia a la que pudieran confiarse los fondos sin mayores dilaciones, por lo que resultó imposible transferir los fondos otorgados por la Comunidad a través de SAPARD a ninguno de los países antes de que finalizara el año.
El presente informe expone pormenorizadamente los trabajos realizados durante el año 2000, así como algunos avances registrados en el 2001 que están estrechamente relacionados con tales trabajos, como son la recepción por parte de dos países candidatos de los fondos comunitarios SAPARD y los significativos progresos realizados por otros países.
Los lectores de este informe deberían tener siempre presente que el instrumento SAPARD pone en juego recursos presupuestarios de la Comunidad, por lo que la posibilidad de pedir cuentas sobre su uso es vital. SAPARD es también un ejercicio práctico de desarrollo de estructuras institucionales, al permitir la creación en cada país candidato de organismos a los que se asignan importantes responsabilidades de gestión, entre las que se incluye la de rendir cuentas sobre los mencionados recursos. Esta labor tendrá un valor inestimable una vez que los referidos países se conviertan en Estados miembros. Con todo, constituye una empresa de ingentes dimensiones, ya que, en todos los países candidatos, la concesión de fondos públicos para respaldar las considerables inversiones previstas al amparo de SAPARD representa, tanto en su concepto como en la práctica, una actuación sin precedentes.
De forma general, durante el año 2000, los países candidatos avanzaron a pasos agigantados en la creación de sistemas adecuados para una correcta gestión de SAPARD. La Comisión reconoce los enormes esfuerzos realizados por muchas personas en cada uno de los países candidatos y la continua y ardorosa dedicación que han demostrado para lograr que SAPARD fuera operativo, aun cuando, en algunos casos, esta labor resulte probablemente insuficiente para que los fondos SAPARD puedan transferirse antes de que finalice el año 2001.
El artículo 13 del Reglamento (CE) nº 1268/1999, o "Reglamento SAPARD" [1], dispone que la Comisión elabore un informe anual, en el que se presenten la ayuda concedida y los progresos realizados en la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 1 del Reglamento. El informe debe remitirse al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.
[1] Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión, DO L 161 de 26.6.1999, p. 87.
El Reglamento SAPARD es aplicable desde el 1 de enero de 2000. A finales del 2000, y pese a que aún no se hubiera otorgado ningún apoyo económico al amparo del Reglamento, se habían dado ya en los países candidatos una serie de pasos importantes para preparar el terreno con vistas a su aplicación. Atendiendo a esta circunstancia, la Comisión considera oportuno presentar ahora un informe sobre el año 2000. No obstante, al ser éste el primer informe, no se limita a ese año, sino que engloba también hechos que se produjeron con anterioridad. Asimismo, incluye algunos avances que se han registrado a principios del 2001, al considerarse que, en algunos casos, cortar drásticamente la presentación al término del 2000 ofrecería al lector una visión truncada. Con todo, está previsto que el informe correspondiente al 2001 abarque todo el año.
2.1. Política de la Agenda 2000 en materia de preadhesión
Con la adopción de la Agenda 2000 se instauró una nueva estrategia de cara a la ampliación. El objetivo era ir entablando sucesivamente negociaciones de adhesión con los países candidatos a medida que se ajustaran a los criterios de Copenhague [2]. Asimismo, la estrategia de preadhesión se reforzó mediante el establecimiento de las Asociaciones de Adhesión y el aumento sustancial de las ayudas de preadhesión derivado de la introducción de dos nuevos instrumentos, SAPARD e ISPA (instrumento de política estructural de preadhesión). Por otra parte, dentro de la citada estrategia se proponía que los instrumentos de preadhesión sirvieran para familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de gestión de los programas de los Fondos Estructurales. A partir del 2000, las ayudas de preadhesión previstas en el presupuesto comunitario se duplicaron con creces, pasando a representar un total de 3.174 millones de euros anuales (a precios del 2000), desglosado del siguiente modo: 1.587 millones de euros para PHARE, 1.058 millones de euros para ISPA y 529 millones de euros para SAPARD.
[2] Agenda 2000 - Por una Unión más fuerte y más amplia, COM(97) 2000 de 15 de julio de 1997.
2.2. El instrumento SAPARD: prioridades y aplicación
De acuerdo con lo dispuesto en el correspondiente Reglamento, las principales prioridades de SAPARD consisten en contribuir a la aplicación del acervo de la política agrícola común y demás políticas afines, y en resolver problemas urgentes y específicos que dificultan la adaptación sostenible del sector agrario y las zonas rurales de los países candidatos. Para ello, y a diferencia de PHARE e ISPA, SAPARD exige concretamente de cada país candidato la elaboración de un plan de desarrollo en consonancia con los principios del sistema de programación utilizado por los Estados miembros para concebir sus programas de desarrollo rural. El plan puede incluir hasta 15 de las medidas contempladas en el Reglamento SAPARD. Muchas de ellas son similares a las que pueden incluir los Estados miembros en los programas de desarrollo rural y agrario cofinanciados por la Comunidad, y una pequeña parte de las mismas están destinadas a dotar a los países candidatos de la capacidad necesaria para aplicar el acervo, mejorando, por ejemplo, las estructuras de control zoosanitario, fitosanitario y de la calidad de los productos o creando agrupaciones de productores y catastros.
La aplicación de SAPARD se basa en dos principios fundamentales:
- elaboración por cada país candidato de un programa de desarrollo rural y agrario para el período 2000-2006, basado en los principios por los que se rigen los Fondos Estructurales;
- total descentralización de la gestión, mediante su cesión a los países candidatos, y asignación a la Comisión de una función de control ex post, en consonancia con los principios por los que se rige la gestión de los fondos de la Sección de Garantía del FEOGA.
SAPARD ayuda a los países candidatos a adquirir una experiencia práctica en la aplicación de los procedimientos y principios que caracterizan al sistema de programación del desarrollo rural, al amparo de los Fondos Estructurales, en los Estados miembros, imponiendo las siguientes reglas básicas:
- El plan debe ser elaborado por las autoridades competentes, sin que el país candidato haya de presentarlo antes de haber consultado a las autoridades y organizaciones del nivel pertinente. De esta forma se fomenta el principio de consulta y colaboración, que constituye la piedra angular del sistema de los Fondos Estructurales, pero es totalmente nuevo para los países de Europa Central y Oriental.
- Los planes deben presentarse al Comité STAR, integrado por los Estados miembros (creado por el Reglamento (CE) nº 1260/1999 [3]), para que emita un dictamen al respecto. De este modo, los países candidatos pueden comprobar por sí mismos la participación directa de los Estados miembros en las propuestas de financiación.
[3] Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, DO L 161 de 26.6.1999, p. 1.
- Los programas aprobados son de carácter plurianual, lo que permite a los países candidatos familiarizarse, en la práctica, con la gestión de la evolución de un programa, y estudiar y proponer los ajustes que resulten necesarios. Para ello, adquieren una experiencia práctica en la implantación de sistemas de información sobre la gestión: recopilación de datos estadísticos, elaboración de informes anuales sobre el programa y recogida de otros datos pertinentes.
- La obligación de crear un comité de seguimiento favorece la consulta continua y la participación de los agentes correspondientes. Asimismo, ofrece una experiencia práctica en la definición y utilización de indicadores de seguimiento.
- La obligación de realizar evaluaciones ex ante e intermedias de los programas permite a los países candidatos adquirir experiencia en la materia.
El artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, o "Reglamento de coordinación" [4], establece las disposiciones para transferir la gestión a las agencias creadas en cada país, partiendo de un análisis individualizado.
[4] Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3906/89, DO L 161 de 26.6.1999, p. 68.
La cesión de competencias para gestionar la ayuda SAPARD:
- Ofrece a los países candidatos una experiencia práctica en la creación de estructuras financieras y sistemas de control similares a los de los Estados miembros. La instauración de un organismo pagador con arreglo a criterios específicos constituye un requisito indispensable tanto a efectos de las medidas financiadas por la Sección de Garantía [5], como de los mecanismos de los Fondos Estructurales [6]. Las cuentas han de ser objeto de una certificación independiente. La finalidad perseguida a través de estas exigencias es garantizar una definición clara de las responsabilidades, la transparencia de las operaciones y una buena gestión financiera de la ayuda comunitaria.
[5] Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, DO L 158 de 8.7.1995, p. 6.
[6] Reglamento (CE) n° 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales, DO L 63 de 3.3.2001, p. 21.
- Permite a los países candidatos familiarizarse directamente con el procedimiento de liquidación de cuentas de la Comisión y las auditorías de conformidad que se realizan en los Estados miembros en el contexto del FEOGA.
- Ofrece una experiencia práctica en lo tocante a la notificación de las irregularidades a la Comisión.
- Permite familiarizarse con la gestión del anticipo inicial y con la presentación a la Comisión de solicitudes de pago trimestrales en relación con los gastos realizados, con arreglo al modelo seguido en los Estados miembros a efectos de los Fondos Estructurales.
- Obliga al país candidato a responsabilizarse de los gastos.
3. Iniciativas de carácter normativo adoptadas por la Comisión
El Reglamento SAPARD prevé que la Comisión adopte las oportunas disposiciones de aplicación. La primera iniciativa de carácter legislativo consistió en asignar los recursos financieros disponibles a cada país candidato. La distribución de los fondos quedó establecida en la Decisión 1999/595/CE [7], aprobada por la Comisión con arreglo a los criterios fijados en el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento SAPARD. Los aspectos financieros se regularon mediante el Reglamento (CE) nº 2222/2000 [8] de la Comisión, el cual exigía que los Estados miembros fueran consultados a través del Comité del FEOGA (instituido en virtud del Reglamento (CE) nº 1258/1999 [9]). En otros ámbitos, tal como el de las disposiciones que regulan las medidas incluidas en los programas, también es preceptiva la consulta a los Estados miembros, a través del Comité STAR. Las normas adoptadas están contenidas en el Reglamento (CE) nº 2759/1999 [10] de la Comisión.
[7] Decisión 1999/595/CE de la Comisión, de 20 de julio de 1999, por la que se establece la distribución indicativa de la asignación financiera comunitaria anual con cargo a las medidas de preadhesión en favor de la agricultura y el desarrollo rural, DO L 226 de 27.8 1999, p. 23.
[8] Reglamento (CE) nº 2222/2000 de la Comisión, de 7 de junio de 2000, que establece normas financieras de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo (véase la nota a pie de página nº 1), DO L 253 de 7.10.2000, p. 5.
[9] Reglamento (CE) n° 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común, DO L 160 de 26.6.1999, p. 103.
[10] Reglamento (CE) nº 2759/1999 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión, DO L 331 de 23.12.1999, p. 51.
Durante el examen de los planes presentados por los países candidatos a principios del verano de 2000, se hizo patente que algunos extremos relacionados con el Reglamento SAPARD exigían la adopción de otras disposiciones legales por parte de la Comisión, como complemento de las previstas en dicho Reglamento. Estas disposiciones fueron introducidas en forma de modificación del Reglamento (CE) nº 2759/1999 de la Comisión, a través del Reglamento (CE) nº 2356/2000 [11] de la Comisión.
[11] Reglamento (CE) nº 2356/2000 de la Comisión, de 24 de octubre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) nº 2759/1999 (véase la nota a pie de página nº 10), DO L 272 de 25.10.2000, p. 13.
3.1. Decisión 1999/595/CE de la Comisión, relativa a la distribución indicativa por países beneficiarios de la asignación financiera comunitaria anual
El artículo 11 del Reglamento SAPARD dispone que la Comisión distribuya los recursos disponibles entre los países candidatos y comunique su decisión a cada uno de ellos. El apartado 3 del artículo 7 del mismo Reglamento establece que la distribución debe basarse en la población agraria, la superficie agrícola, el producto interior bruto per cápita, expresado en paridades de poder adquisitivo, y la situación territorial específica.
La distribución indicativa, por países beneficiarios, del importe máximo de la contribución financiera comunitaria anual quedó establecida en el anexo de la Decisión 1999/595/CE, de 20 de julio de 1999. Los correspondientes importes, expresados según precios constantes de 1999, se indican en el cuadro que figura a continuación. La Comisión consideró que, si bien los cuatro criterios enunciados en el artículo 11 del Reglamento SAPARD eran pertinentes, no resultaba adecuado atribuir la misma importancia a todos ellos. Así pues, el 90% de la asignación total se calculó en función de la superficie agrícola, ponderada al 65%, y de la población agraria, ponderada al 35%. Las cifras resultantes se ajustaron según el diferencial del PIB de cada país con respecto a la media de los PIB de los 10 países (expresados en paridades de poder adquisitivo). La asignación del 10% restante se basó en la situación territorial específica, que se determinó en función de la longitud de la frontera terrestre de cada país con terceros países (incluidos aquellos que pudieran recibir ayudas a través de SAPARD), más un 20% en concepto de longitud de la costa.
DISTRIBUCIÓN INDICATIVA POR PAÍSES BENEFICIARIOS DEL IMPORTE MÁXIMO ANUAL A PRECIOS DE 1999
3.2. Reglamento (CE) nº 2759/1999 de la Comisión, sobre las normas de gestión de los programas
Tras recibir el dictamen del Comité STAR, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 2759/1999, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de SAPARD, el 22 de diciembre de 1999.
De forma general, el Reglamento se inspira en las disposiciones que regulan la ayuda comunitaria para el desarrollo rural en los Estados miembros, contenidas en el Reglamento CE) nº 1257/1999 [12] del Consejo y en el Reglamento (CE) nº 1750/1999 [13] de la Comisión.
[12] Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, DO L160 de 26.6.1999, p. 80.
[13] Reglamento (CE) n° 1750/1999 de la Comisión, de 23 de julio de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo (véase la nota a pie de página nº 12), DO L 214 de 13.8.1999, p. 31.
Debido a la situación específica de los países candidatos y a las necesidades que conviene satisfacer de forma prioritaria en los mismos, algunas de las medidas subvencionables en los Estados miembros no lo son al amparo de SAPARD. Así, las medidas en favor del establecimiento de jóvenes agricultores, de la jubilación anticipada y de las zonas menos favorecidas no están incluidas en el ámbito de aplicación de SAPARD.
En aquellos casos en que no coinciden con las aplicables a los Estados miembros, el Reglamento especifica las condiciones en las que puede concederse la ayuda, a saber:
- Inversiones en las explotaciones agrarias: las explotaciones deben ajustarse a las normas mínimas nacionales en materia de medio ambiente, higiene y bienestar de los animales en el momento en que se decide otorgar la ayuda. Si las normas mínimas aplicables a ese respecto son de reciente introducción en el plano nacional, y son preceptivas en virtud del acervo, las explotaciones deben acatarlas en la fecha en que concluya la inversión.
- Mejorar la transformación y comercialización de los productos agrarios y pesqueros: dado que no existe ningún instrumento financiero de preadhesión específico para el sector pesquero, las ayudas destinadas a la transformación y comercialización de los productos de este sector están reguladas por el mismo Reglamento, que se aparta así de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1257/1999 en relación con los Estados miembros. Las materias primas subvencionables deben ser originarias de los países candidatos o de la Comunidad (disposición modificada posteriormente para admitir las materias primas procedentes de terceros países; véase también el apartado 3.3).
- Medidas agroambientales: dado que la finalidad de estas medidas es desarrollar la experiencia práctica en este ámbito, tanto de las Administraciones como de las explotaciones, se trata exclusivamente de proyectos piloto, a diferencia de lo que ocurre en los Estados miembros.
- Agrupaciones de productores: en lo que respecta a los Estados miembros, esta medida no se contempla en el actual período de programación [14]. No obstante, habida cuenta de las necesidades específicas de los países candidatos, se ha incluido en el Reglamento SAPARD.
[14] No obstante, ciertos Reglamentos de la Comisión relativos a las organizaciones comunes de mercados permiten conceder ayudas a las agrupaciones de productores.
- Sector forestal: los países candidatos pueden disfrutar de la aplicación de esta medida en condiciones similares a los Estados miembros, excepto en lo tocante al restablecimiento del potencial de producción forestal dañado por catástrofes naturales o incendios. Asimismo, a efectos de la repoblación forestal de zonas agrarias, no se contempla la concesión, a través de SAPARD, de una prima anual por hectárea para compensar las pérdidas de ingresos (otorgada, en cambio, en los Estados miembros).
El Reglamento regula, asimismo, algunos aspectos relacionados con la subvencionabilidad de los gastos, la instauración de una autoridad de gestión y los requisitos que deben cumplir los indicadores de seguimiento, los informes anuales y finales y la evaluación de los programas. Además, dispone que la Comisión y cada uno de los países candidatos celebrarán acuerdos bilaterales en los que se establecerán disposiciones más pormenorizadas para la concesión de la ayuda.
3.3. Reglamento (CE) nº 2356/2000 de la Comisión, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 2759/1999
Las disposiciones contenidas en el Reglamento (CE) nº 2356/2000 sirven básicamente para desarrollar lo previsto en el artículo 8 del Reglamento SAPARD, en el que se fijan los límites de la aportación comunitaria en relación con el gasto público y se regula, en parte, la intensidad de las ayudas. El citado artículo reza así:
"Artículo 8 - Porcentaje de la contribución comunitaria
1. La contribución comunitaria podrá alcanzar hasta el 75 % de los gastos públicos subvencionables totales.
En el caso de las medidas contempladas en el último guión del artículo 2 y en el apartado 4 del artículo 7, la contribución comunitaria a la financiación podrá alcanzar hasta el 100 % de los costes subvencionables totales.
2. En el caso de las inversiones generadoras de ingresos, la ayuda pública podrá ascender hasta el 50 % de los costes subvencionables totales, porcentaje del que la contribución de la Comunidad podrá representar hasta un 75 %. En cualquier caso, la contribución de la Comunidad se ajustará a los límites máximos de porcentaje de ayuda y acumulación establecidos en relación con las ayudas estatales.
3. La ayuda financiera y los pagos se expresarán en euros."
El artículo planteaba tres problemas que convenía resolver a fin de evitar que diversas iniciativas previstas en varios de los planes presentados por los países candidatos pudieran verse obstaculizadas.
En primer lugar, la definición de una inversión "generadora de ingresos". La redacción del apartado 2 del artículo 8 suponía que, si la inversión generaba algún ingreso, debía considerarse generadora de ingresos. La intensidad de la ayuda otorgada para tales inversiones queda limitada, en virtud del Reglamento, a un 50%, como máximo, del coste total subvencionable.
En ausencia de cualquier otra aclaración jurídica, podían, por ejemplo, considerarse inversiones generadoras de ingresos, siempre que el usuario pagase un precio por ellas, las infraestructuras tales como los centros de comercialización o los sistemas de distribución de agua a los núcleos de población. Desde un punto de vista económico, habría sido irracional no cobrar al usuario un precio por tales instalaciones a fin de evitar que generaran ingresos (y, en el ejemplo de la distribución de agua citado, podría haber sido contrario a la política medioambiental de la Comunidad). En consecuencia, la referencia hecha en el Reglamento a las inversiones generadoras de ingresos podía tener graves implicaciones negativas para varias de las medidas previstas.
En segundo lugar, se planteaba el problema de delimitar el concepto de ayuda pública cuando el beneficiario formase parte del sector público. El Reglamento SAPARD podía dar lugar a una situación peculiar, en el supuesto de que la inversión fuera generadora de ingresos y el beneficiario formase parte del sector público.
El motivo de ello es que, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento SAPARD, la contribución de la Comunidad se determina en función de la ayuda pública (y no del gasto público como en el apartado 1). Si el beneficiario pertenece al sector público, es fácil definir el nivel del gasto público, pero no el de la ayuda pública.
La aplicación a rajatabla de esa disposición podría haber dado lugar a que se denegara toda cofinanciación para una inversión generadora de ingresos si el beneficiario pertenecía al sector público, por considerarse que la totalidad del gasto constituye una ayuda y ésta excede, por tanto, del 50% del coste total subvencionable fijado por el Consejo.
En tercer lugar, cabía preguntarse si la "ayuda pública" a que se refería el apartado 2 del artículo 8 englobaba también las ayudas concedidas al margen de SAPARD. Para evitar malentendidos, era imprescindible saber si la "ayuda pública" se limitaba exclusivamente a la concedida al amparo de SAPARD o abarcaba también cualquier ayuda otorgada al margen de dicho instrumento. Este asunto tenía, en la práctica, importantes implicaciones, ya que muchos de los planes presentados por los países candidatos preveían, para la ayuda de SAPARD por sí sola, una intensidad que se situaba ya en el límite del 50% fijado en el Reglamento SAPARD.
Tras examinar los problemas antes señalados, la Comisión llegó a la conclusión de que todos ellos exigían la elaboración de una propuesta legislativa. La propuesta definía las inversiones generadoras de ingresos excluyendo de ellas las inversiones en infraestructuras, que no generan ingresos netos significativos. Esta definición, que se inspiraba en el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, permitía resolver los dos primeros problemas antes mencionados. Con vistas a solucionar el tercero, la ayuda pública se definió como cualquier ayuda de tales características, con independencia de que se hubiera otorgado o no al amparo del programa. La propuesta, con las definiciones señaladas, fue presentada al Comité STAR, junto con otras dos modificaciones del Reglamento (CE) nº 2759/1999 de carácter esencialmente técnico. La primera de estas adaptaciones se refería a las inversiones en el sector de la transformación del pescado y estaba destinada a hacer posible la concesión de la ayuda aun cuando la materia prima procediera de terceros países (tal como está permitido en los Estados miembros); la segunda suprimía la exclusión de la ayuda para los equipos de segunda mano. Estos dos extremos se habían puesto igualmente de manifiesto al examinar los planes presentados. La propuesta, que resolvía los cinco problemas mencionados, fue aprobada por unanimidad por el Comité STAR y el Reglamento (CE) nº 2356/2000 resultante fue adoptado por la Comisión el 24 de octubre de 2000.
3.4. Comunicación a la Comisión (normas financieras)
3.4.1. Antecedentes
En el marco de la Agenda 2000, el Consejo decidió que el instrumento SAPARD debía aplicarse con arreglo a los dos Reglamentos (CE) nº 1266/1999 y (CE) nº 1268/1999 (el Reglamento de coordinación de PHARE, ISPA y SAPARD y el Reglamento SAPARD). Las normas de gestión financiera contenidas en ambos Reglamentos debían conciliarse con lo previsto en el título IX del Reglamento financiero, relativo a las disposiciones aplicables a la ayuda exterior.
3.4.2. Gestión descentralizada
- El Reglamento SAPARD dispone que la ayuda financiera deberá atenerse a los principios por los que se rige el FEOGA (Fondo de Orientación y de Garantía). El Reglamento hace referencia, asimismo, al cumplimiento de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.
- Las disposiciones generales sobre la ayuda exterior del Reglamento financiero (título IX) sólo contemplan sistemas en los que la Comisión gestiona los aspectos clave, a diferencia de los sistemas descentralizados previstos en el Reglamento SAPARD siguiendo el modelo del FEOGA y de los Fondos Estructurales. Con arreglo al primer sistema, los proyectos realizados por los países candidatos estarían sujetos a la aprobación previa de la Comisión (como ocurre actualmente en el caso de PHARE e ISPA); en virtud del segundo, los países candidatos pueden actuar con total autonomía y son responsables de la correcta ejecución de los proyectos y, como mínimo, del control inicial sobre los pagos.
- El artículo 11 del Reglamento de coordinación establece que la Comisión ejecute la ayuda comunitaria de conformidad con las disposiciones en materia de ayuda exterior contenidas en el título IX del Reglamento financiero. Con arreglo a lo previsto en el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1266/1999, la selección de proyectos, la licitación y la contratación están sujetas a la aprobación previa de la Comisión. No obstante, el apartado 2 de ese mismo artículo permite a la Comisión, en determinadas circunstancias, renunciar al requisito de aprobación previa y atribuir la gestión de la ayuda, en régimen descentralizado, a las agencias de ejecución de los países candidatos.
- Cabe esperar que el instrumento SAPARD genere un elevado número de solicitudes de ayuda y obligue a gestionar una multiplicidad de proyectos. Como ocurre siempre con los programas de desarrollo rural y agrario, dichos proyectos son, por lo general, de una envergadura relativamente reducida debido a las dimensiones de las empresas beneficiarias. En consecuencia, la delegación de las funciones de gestión en los países candidatos, por parte de la Comisión, no sólo es precisa para alcanzar los objetivos del Reglamento sino que constituye además una necesidad material. Se espera que más de 1.000 funcionarios nacionales de los países candidatos se dediquen a la ejecución del programa SAPARD.
3.4.3. Comunicación a la Comisión
A fin de crear un sistema que permitiese conciliar las normas del FEOGA con las aplicables a la ayuda exterior, la Comisión consideró de hecho la posibilidad de recurrir al Consejo y al Parlamento para introducir las oportunas enmiendas en los correspondientes textos jurídicos de base. No obstante, esta opción podía exigir un tiempo considerable, por lo que, tras estudiar las distintas alternativas legales, la Comisión optó por un método más directo y rápido, tal como se expone en la Comunicación a la Comisión de 26 de enero de 2000 [15].
[15] SEC(2000) 97 de 19 de enero de 2000.
Tras examinar la Comunicación, la Comisión llegó a la conclusión de que la citada delegación de funciones era jurídicamente posible al amparo de lo previsto en el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento de coordinación. Esta disposición permite atribuir las funciones de gestión que normalmente desempeña la Comisión a agencias de ejecución bajo la responsabilidad del país candidato, siempre que se cumplan las condiciones específicas establecidas en dicho Reglamento.
3.4.4. El sistema de gestión financiera adoptado para SAPARD
El sistema de gestión aprobado por la Comisión en la Comunicación se ajustaba tanto a los principios de la Sección de Garantía del FEOGA como a las disposiciones pertinentes sobre la ayuda exterior del Reglamento financiero, así como a las normas que regulan el sistema de programación y pago de los Fondos Estructurales. Su aplicación presentaba la enorme ventaja de soslayar el riesgo de que se cuestionaran las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín, que fijaron el marco general de funcionamiento de SAPARD. Asimismo, se minimizaba el riesgo de complicar el instrumento SAPARD y retrasar, por tanto, aún más su entrada en vigor. Además, el sistema acordado favorecía la preparación de los países candidatos de cara a la adhesión. El sistema se basa en un modelo descentralizado con tres características principales:
1) La instauración por cada uno de los países candidatos de una agencia de ejecución/de pago SAPARD acreditada. La organización de las agencias SAPARD debe ajustarse a las normas de la Sección de Garantía del FEOGA. El Fondo Nacional (entidad integrada en el Ministerio de Economía que fue ya instaurada para la gestión financiera de PHARE) será la autoridad competente para la acreditación de la agencia SAPARD.
La Comisión debe verificar in situ la acreditación de la agencia SAPARD. Las funciones de gestión y pago sólo podrán ser delegadas por la Comisión en el país candidato y el capital circulante transferido al mismo, si la Comisión está de acuerdo con la evaluación de la agencia de ejecución/pago realizada por el Fondo Nacional. Únicamente los gastos que se efectúen con arreglo a una gestión descentralizada, a través de las agencias SAPARD, pueden ser subvencionados por la Comunidad.
2) Un sistema de pago basado en la existencia de créditos disociados. Las normas del título IX del Reglamento financiero obligan a que los créditos de SAPARD sean de tipo disociado, es decir, a separar los créditos de compromiso y los de pago. Los créditos de compromiso cubren el coste total de las obligaciones legales contraídas en un ejercicio dado en relación con operaciones cuya ejecución abarca varios ejercicios. La posterior conversión del compromiso en un pago, dentro de un plazo determinado, se asemeja al procedimiento seguido en el caso de los Fondos Estructurales.
3) Un procedimiento de liquidación de cuentas. El apartado 2 del artículo 12 del Reglamento de coordinación dispone que la Comisión realice controles ex post. El procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA es un sistema adecuado para comprobar los pagos de las agencias descentralizadas y, en su caso, para recuperar los pagos irregulares o indebidos efectuados por los países candidatos. Las auditorías y los controles se llevarán, por tanto, a cabo de conformidad con las normas de la Sección de Garantía del FEOGA, las cuales prevén un procedimiento de liquidación en dos etapas:
- la decisión anual de liquidación de cuentas determina el importe de los gastos realizados por la agencia SAPARD durante el ejercicio financiero anterior que será sufragado con cargo a los créditos de SAPARD;
- sin perjuicio de dicha decisión, la Comisión puede, en una fase posterior, excluir la financiación de ciertos gastos, si considera que no se han efectuado de conformidad con las normas de SAPARD (decisión de conformidad de la liquidación).
La aplicación de correcciones financieras se ajustará también a las normas de la Sección de Garantía del FEOGA. Así, por ejemplo:
- se aplicarán correcciones financieras a tanto alzado cuando la agencia SAPARD no haya establecido los oportunos controles o no los haya realizado correctamente;
- la corrección financiera prevista no podrá compensarse con los gastos realizados en otros proyectos.
3.5. Reglamento (CE) nº 2222/2000 de la Comisión, relativo a las normas financieras
El Reglamento (CE) nº 2222/2000 es uno de los instrumentos fundamentales de que dispone la Comisión para la aplicación de SAPARD. La redacción de este texto exigió una profunda reflexión, a fin de plasmar en él pormenorizadamente los resultados de la conciliación entre los requisitos del Reglamento financiero en materia de ayuda exterior y los principios establecidos en relación con el FEOGA y los Fondos Estructurales, tal como disponía el Reglamento SAPARD. Posteriormente, el Reglamento serviría de base para la negociación y celebración de un acuerdo plurianual con cada uno de los países candidatos, el cual estaba destinado a hacer vinculantes para estos países las normas impuestas por la Comunidad.
3.5.1. Redacción del Reglamento
La primera y una de las principales etapas de este proceso consistió en exponer pormenorizadamente la política de la Comisión, de acuerdo con la Comunicación aprobada por el Colegio el 26 de enero de 2000 (véase el apartado 3.4).
Al establecer las normas financieras del sistema de gestión descentralizada, la Comisión decidió introducir ciertos ajustes en las orientaciones definidas en enero. Así, el Reglamento dispone que la firma del acuerdo de financiación anual dará lugar al compromiso de los créditos. El visto bueno de la acreditación de las agencias pagadoras pasó a convertirse simplemente en un requisito para la delegación de las funciones de gestión y la transferencia de fondos, lo cual resulta más acertado. En efecto, subordinar el compromiso de los créditos a la decisión de delegación de la gestión habría supuesto para los países candidatos una exigencia irracional sin aportar un claro beneficio a la Comunidad. En estas circunstancias, la Comisión analizó las opciones que tenía ante sí y llegó a la conclusión de que convenía modificar la postura expuesta en la Comunicación, con el objeto de que pudieran comprometerse los fondos correspondientes al año 2000 con independencia de su decisión sobre la atribución de la gestión de la ayuda.
3.5.2. Consultas con los países candidatos acerca de las normas financieras
En las negociaciones del acuerdo de financiación plurianual se introdujo una importante innovación de carácter procedimental, a saber, el proyecto de Reglamento fue remitido a cada uno de los países candidatos, al objeto de que pudieran formular comentarios al respecto antes de su adopción. El envío se realizó después de que el proyecto se presentara por primera vez al Comité del FEOGA, con ocasión de una reunión extraordinaria celebrada el 2 de mayo. La Comisión se había comprometido a tener en cuenta todos los comentarios presentados por los países candidatos, siempre que no estuvieran en contradicción con las disposiciones financieras de la Comunidad y que no menoscabaran la estructura subyacente del texto, en particular, en lo tocante a la correcta gestión financiera.
3.5.3. Adopción del Reglamento
En marzo se elaboró un proyecto de Reglamento, ejercicio que no estuvo exento de dificultad, dado que el texto incluía, en muchos aspectos, conceptos totalmente nuevos. Con todo, el proyecto de Reglamento se sometió ya a un debate preliminar con los Estados miembros, en el Comité del FEOGA, el 18 de abril de 2000. A fin de acelerar los trabajos en torno al proyecto, se celebró una reunión extraordinaria del Comité el 2 de mayo de 2000 y una nueva reunión el 22 del mismo mes. El Reglamento fue aprobado por unanimidad por el Comité del FEOGA y adoptado por la Comisión el 7 de junio de 2000. Dado que era necesario negociar el acuerdo de financiación plurianual con los países candidatos, se decidió no publicarlo inmediatamente. El Reglamento fue publicado (tal como había sido aprobado) el 7 de octubre de 2000, esto es, cuando las negociaciones estaban ya prácticamente ultimadas.
3.6. El acuerdo de financiación plurianual
3.6.1. Objeto del acuerdo de financiación plurianual
Dado que la legislación comunitaria no es vinculante para los países candidatos, era necesario celebrar acuerdos bilaterales con todos ellos para disponer de un marco jurídico que obligase a la Comunidad y a cada país candidato a cumplir las normas de aplicación de SAPARD. Además, tanto el título IX del Reglamento financiero, que contiene las disposiciones relativas a la ayuda exterior, como el Reglamento SAPARD y el Reglamento de coordinación de la ayuda de preadhesión establecen que la Comisión, en nombre de la Comunidad, y el gobierno del Estado beneficiario deben firmar un acuerdo de financiación.
3.6.2. Contenido del acuerdo de financiación plurianual
El acuerdo de financiación plurianual establece las normas comunitarias de gestión y control de SAPARD para toda la duración del programa, esto es, para el período 2000-2006. El acuerdo se basa en el Reglamento (CE) nº 2222/2000 y en él quedan consagrados los tres principios expuestos en la Comunicación de la Comisión de 26 de enero de 2000, a saber:
- total descentralización de la gestión del programa, la cual correrá a cargo de una agencia creada bajo la responsabilidad de cada país candidato;
- mecanismos de financiación basados en créditos disociados;
- aplicación del procedimiento de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA.
Además, el acuerdo instituye un sistema de anticipos y pagos similar al de los Fondos Estructurales e impone requisitos específicos referidos a los comités de seguimiento, a la gestión y evaluación del programa y a la presentación de informes, similares también a los de los Fondos Estructurales. El acuerdo exige igualmente que se notifiquen las irregularidades y reconoce a los funcionarios de la Comunidad el derecho de acceso a los documentos y proyectos.
3.6.3. Resumen de las secciones
El acuerdo consta de las siete secciones siguientes:
Sección A: Gestión financiera. Esta sección contiene las normas pormenorizadas para la ejecución descentralizada de SAPARD en cada país candidato y refleja, en gran parte, el Reglamento de aplicación financiera adoptado por la Comisión a principios de junio, tras el voto unánime del Comité del FEOGA.
Sección B: Gestión, seguimiento y evaluación del programa. En esta sección se especifican los requisitos de seguimiento y evaluación que han de cumplirse para determinar la eficacia y eficiencia de las medidas que componen los programas de desarrollo rural y agrario.
Sección C: Disposiciones generales. Esta sección contiene disposiciones relacionadas, por ejemplo, con la coordinación con otros instrumentos financieros de preadhesión (PHARE e ISPA), los asuntos fiscales y aduaneros, y las normas de importación y exportación.
Sección D: Declaraciones trimestrales y anuales de gastos. En esta sección se detallan los formularios que deben cumplimentarse y las normas que han de respetarse a efectos de la declaración trimestral y anual de los gastos.
Sección E: Orientaciones para el organismo de certificación. Esta sección presenta la forma, el alcance y el contenido del certificado y del informe que debe presentar el organismo encargado de la certificación de la agencia SAPARD.
Sección F: Texto de las disposiciones legales comunitarias a que se refiere el Reglamento (CE) nº 2222/2000, relativo a las normas financieras de SAPARD, adaptado a efectos del acuerdo. En esta sección de carácter técnico se recoge el texto íntegro de las disposiciones legales comunitarias a que se refiere el Reglamento (CE) nº 2222/2000 y que no hayan quedado ya reflejadas en las demás secciones del acuerdo, con las adaptaciones pertinentes para adecuarlo a las circunstancias de SAPARD.
Sección G: Resolución de litigios. Esta sección presenta el procedimiento que se seguirá a efectos del recurso ante un tribunal de arbitraje, en caso de litigio.
3.7. El acuerdo de financiación anual
3.7.1. Objeto del acuerdo de financiación anual
El acuerdo de financiación anual correspondiente al año 2000 fija el compromiso financiero contraído por la Comunidad con cada uno de los países candidatos que pueden recibir ayudas a través de SAPARD. Durante todo el período de vigencia del programa se elaborará y negociará todos los años un acuerdo de financiación con cada uno de los países candidatos. Mediante dicho acuerdo se definirá el compromiso financiero anual de la Comunidad y, cuando sea necesario, se modificarán las disposiciones del acuerdo de financiación plurianual.
3.8. Negociación de los acuerdos de financiación plurianuales y anuales
La adopción del Reglamento (CE) nº 2222/2000, por el que se establecen las normas financieras, permitió a la Comisión redactar un acuerdo de financiación plurianual y negociarlo seguidamente con cada uno de los diez países candidatos. Tal como se ha señalado con anterioridad, los países candidatos tuvieron la oportunidad de formular observaciones acerca de las normas financieras previstas antes de su adopción. La necesidad de dicha negociación fue expresamente reconocida en el Reglamento, que, en el apartado 2 de su artículo 1, establece lo siguiente: "La Comisión tiene previsto exigir a los países candidatos el respeto de [las condiciones del Reglamento] incluyéndolas en los acuerdos financieros negociados con cada uno de ellos". El Reglamento por sí solo no era suficiente, dado que la legislación comunitaria no es aplicable en ningún tercer país. Durante las negociaciones se plantearon, asimismo, diversos puntos de detalle no contemplados en el Reglamento, los cuales fueron incorporados a los textos negociados.
3.8.1. Reunión ministerial
Al objeto de poner en marcha las negociaciones, los días 6 y 7 de junio de 2000 se celebró en Bruselas una reunión ministerial a la que asistieron los ministros del conjunto de los diez países. La reunión estuvo fundamentalmente dedicada a un intercambio de opiniones de carácter político, en esencia, y a la explicación por parte de la Comisión, artículo por artículo, del Reglamento (CE) nº 2222/2000 que acababa de adoptar. Asimismo, en el transcurso de la reunión, se alentó a los países candidatos a expresar su opinión sobre cualquier aspecto del Reglamento.
3.8.2. Taller de apertura de las negociaciones
En julio se redactó un primer borrador del acuerdo plurianual, plasmando en él las orientaciones del Reglamento y de las negociaciones que se desarrollaron en junio. Dado que debían mantenerse negociaciones con cada uno de los países candidatos, este documento les fue enviado exclusivamente a modo de proyecto. Poco después, esto es, el 27 de julio, se celebró en Bruselas una reunión a la que asistieron representantes de todos los países candidatos y en la que, como ya se había hecho con anterioridad, se volvió a recabar su opinión. A raíz de esta reunión, el 3 de agosto se remitió a los países candidatos un proyecto revisado de acuerdo, en el que se habían integrado los resultados de la reunión.
3.8.3. Consultas interservicios
Para dar una idea de la complejidad e importancia del texto del acuerdo, basta con decir que dieciséis Direcciones Generales intervinieron en el proceso de consultas interservicios. Las negociaciones prosiguieron en torno a los textos revisados en función de los comentarios recibidos (para tener una imagen más completa véase el anexo 2). Tras cada consulta interservicios se enviaba a los países candidatos un nuevo proyecto. En total, se redactaron así cuatro proyectos. La Comisión logró que los textos revisados fuesen enviados en las cuatro semanas siguientes al plazo fijado para la presentación de comentarios por los países candidatos. Salvo en el caso de uno de los países y en una única ocasión, cada vez que se remitía una nueva versión, todos los países tenían numerosos comentarios que formular, lo cual obligaba a redactar de nuevo el texto.
La negociación del acuerdo plurianual supuso una participación activa de todos los países candidatos y de la Comisión. El proceso en su integridad, desde que se sometió a debate con dichos países el primer borrador hasta que el texto quedó ultimado, tomó tan sólo cuatro meses.
3.8.4. Complejidad del proceso
Debido a la amplia gama de temas que debían estudiarse, eran muchos los participantes de los diversos países candidatos implicados en el proceso, el cual se vio afectado, como es lógico, por los distintos enfoques y preferencias de cada país. En un intento por agilizar el proceso, se organizaron también múltiples reuniones e intercambios bilaterales.
El proceso era, en gran parte, novedoso, tanto en su concepto como a la hora de redactar disposiciones detalladas. Para dar un ejemplo, fue necesario evaluar cuidadosamente la compatibilidad de la disposición con arreglo a la cual, en caso de recurrirse al procedimiento de arbitraje, el tribunal creado en virtud del acuerdo tendrá en cuenta la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La formulación tuvo que afinarse con el objeto de evitar que pudiera entrar en conflicto con las disposiciones constitucionales de cualquiera de los países.
En un plano más técnico, y a modo de ejemplo, fue necesario resolver el problema de la definición del gasto subvencionable. A diferencia de los Estados miembros, en términos generales, los países candidatos disponen, a lo sumo, de una reglamentación rudimentaria de las ayudas estatales. En consecuencia, no era posible recurrir a la solución, relativamente sencilla, de establecer las normas de subvencionabilidad a partir de las disposiciones nacionales de los países candidatos, tal como está previsto en el Reglamento (CE) nº 1260/1999, relativo a los Fondos Estructurales (artículo 30.3).
Por otra parte, como la legislación comunitaria no es vinculante para los países candidatos, no era oportuno limitarse a indicar en el acuerdo las referencias de los artículos de los textos legales comunitarios, tal como suele hacerse al redactar reglamentos. Era preciso examinar todas las referencias a textos legales comunitarios contenidas en el marco legislativo (Reglamento SAPARD, Reglamento de coordinación, Reglamento (CE) nº 2759/1999 y Reglamento (CE) nº 2222/2000) e insertar el texto íntegro de las disposiciones pertinentes en el acuerdo, adaptándolo convenientemente.
3.8.5. Contexto del proceso
El proceso de negociación no podía llevarse a cabo con total independencia de la evolución registrada en otros ámbitos. Así, no podía anticiparse a la adopción del Reglamento (CE) nº 2222/2000, relativo a las normas financieras, con vistas a la cual era necesario, a su vez, esperar a que se solucionaran los distintos extremos a los que responde la Comunicación de 26 de enero de 2000. Tampoco podía adelantarse a la conclusión de los trabajos que condujeron a la adopción del Reglamento (CE) nº 2356/2000 (véase el apartado 3.3).
Igualmente importante era tener en cuenta el proceso de creación de las agencias SAPARD, así como el contenido de los diversos programas de desarrollo rural y agrario.
Pese a las numerosas modificaciones de detalle realizadas durante las negociaciones del acuerdo plurianual, los elementos fundamentales del documento permanecieron intactos durante todo el proceso. De esta forma se respetó, en lo esencial, el contenido del Reglamento (CE) nº 2222/2000.
3.8.6. Aprobación del texto del acuerdo de financiación plurianual
El 29 de noviembre de 2000, la Comisión aprobó la versión final del texto del acuerdo plurianual. Para respaldar a aquellos países que más aspiraban a un rápido desenlace, el 10 de noviembre se había enviado a cada uno de los países candidatos una versión extraoficial, entendiéndose que ello no afectaba en modo alguno a la postura que pudiera adoptar la Comisión. De esta forma se permitía a los países candidatos examinar sin dilaciones el proyecto de acuerdo.
Varios países manifestaron su voluntad de firmar el acuerdo plurianual (y anual) antes de que concluyera el año 2000. El 18 de diciembre, se firmó el acuerdo plurianual con Bulgaria, permitiendo así a las autoridades nacionales iniciar el proceso de ratificación. A finales de marzo de 2001, los diez países candidatos habían firmado ambos acuerdos.
3.8.7. Firma del acuerdo anual para el 2000 y compromiso de los créditos
El acuerdo anual es un documento muy simple que se limita a definir, en relación con cada país, el nivel de los compromisos financieros asumidos por la Comunidad en el presupuesto del 2000. No obstante, en la práctica no era ni urgente ni necesario firmar los acuerdos anuales dentro del año 2000, ya que la Comisión, al haber aprobado el acuerdo plurianual y autorizado al Comisario correspondiente a firmar cada uno de los acuerdos, había dado origen a un compromiso presupuestario global por los importes fijados para el año 2000. Dicha decisión suponía un compromiso presupuestario con respecto a los diez países, a tenor de lo previsto en el apartado 2 del artículo 36 del Reglamento financiero. A partir de ese momento, y sobre la misma base, los correspondientes compromisos jurídicos individuales podían hacerse efectivos hasta el 31 de diciembre de 2001. De este modo, se evitaba también que los países candidatos se viesen acuciados para aprobar rápidamente el acuerdo plurianual, lo que habría ocurrido si el acuerdo hubiera resultado necesario para impedir la pérdida de los créditos correspondientes a la dotación presupuestaria del 2000.
3.8.8. Período de vigencia del compromiso
El acuerdo anual para el año 2000 dispone que el saldo de la dotación del 2000 que no haya dado lugar a un pago a cuenta se liberará el 31 de diciembre de 2002, a menos que se haya recibido una solicitud de pago aceptable antes de que finalice el segundo año siguiente al de compromiso.
4. ASISTENCIA TÉCNICA Y FORMACIÓN PARA PREPARAR LA APLICACIÓN DE SAPARD
4.1. Iniciativas de la Comisión
Con vistas a preparar la aplicación de SAPARD se han tomado diversas medidas de asistencia técnica. La más importante de ellas ha sido el Programa Especial PHARE de Preparación a los Fondos Estructurales, instaurado al amparo del programa PHARE de 1998. La finalidad de dicho programa era iniciar los preparativos para la aplicación de los Fondos Estructurales comunitarios a partir de la adhesión. Dichos preparativos incluyen la elaboración de planes de desarrollo nacionales y la creación de estructuras institucionales aptas para la gestión de los Fondos Estructurales.
La asistencia para preparar la aplicación de SAPARD (y de ISPA), así como los capítulos del programa PHARE relativos a la cohesión económica y social, están incluidos en el programa especial de preparación, ya que dichos instrumentos se consideran precursores de los Fondos Estructurales. El importe total asignado al programa desde 1998 asciende a 56 millones de euros, de los cuales 25 millones, aproximadamente, se han dedicado a preparar la aplicación de SAPARD.
Dentro de PHARE, la asistencia técnica relacionada con el programa SAPARD incluye:
- Proyectos de hermanamiento para la preparación de los planes de desarrollo rural SAPARD y la definición de procedimientos de aplicación.
- Proyectos de hermanamiento para preparar la acreditación de las agencias SAPARD. Estos proyectos han permitido prestar ayuda para la concepción de los impresos de solicitud y las listas de comprobación; la formación en los procedimientos de pago propios de SAPARD; la definición de procedimientos de contabilidad; la implantación del sistema de control interno y de los sistemas de control in situ y ex post; la definición de procedimientos de contratación pública y la metodología de evaluación de riesgos.
- La asistencia técnica del programa especial de preparación encaminada a la evaluación ex ante de los planes de desarrollo rural y agrario. Dentro de este apartado se incluyen también el desarrollo de sistemas de información, seguimiento y control, la formación de funcionarios y visitas de estudio para la preparación de los planes de desarrollo y de los procedimientos administrativos y de gestión financiera.
- Proyectos piloto del programa especial de preparación en el ámbito rural, destinados a crear las estructuras administrativas y los procedimientos necesarios para aplicar los programas, a formar al personal administrativo, a los asesores y a los beneficiarios, y a realizar los preparativos oportunos en materia de evaluación, financiación y control.
La Comisión organizó también un seminario centrado en el acuerdo plurianual para los funcionarios de los países candidatos. Asimismo, se organizaron visitas de estudio a los Estados miembros para dichos funcionarios.
4.2. Otras medidas de asistencia
Apoyo para la mejora de la gobernanza y la gestión en los países de Europa Central y Oriental (SIGMA): Se trata de una iniciativa conjunta de la OCDE y la Comunidad que aúna recursos PHARE y de la OCDE a fin de ayudar a los países de Europa Central y Oriental a implantar sistemas de control y gestión financiera. Esta iniciativa ha demostrado ser de gran utilidad para ayudar a Bulgaria, la República Checa, Letonia, Polonia, Rumania y Eslovaquia a crear las agencias SAPARD y realizar los preparativos necesarios para su acreditación.
Apoyo concedido por las instituciones financieras internacionales: el Banco Mundial ha llevado a cabo una serie de trabajos preparatorios con vistas a conceder préstamos destinados a la agricultura y el desarrollo rural en algunos de los países candidatos (Bulgaria, Polonia y Rumania).
Muchos Estados miembros han concedido, con frecuencia a instancia de la Comisión, una valiosa ayuda de carácter bilateral a varios países candidatos, sin recurrir para ello a los recursos presupuestarios de la Comunidad. Si bien la Comisión no dispone de información completa al respecto, este apoyo abarca una multiplicidad de ámbitos y ha contribuido también a la creación de las agencias SAPARD. La labor de asistencia incluía la realización de una evaluación ex ante y actuaciones puntuales para permitir a las Administraciones asumir nuevas funciones, como, por ejemplo, el llevar a cabo evaluaciones de impacto medioambiental.
5. ASPECTOS FINANCIEROS Y PRESUPUESTARIOS
5.1. Asignaciones presupuestarias ejercicio 2000
En la cumbre de Berlín, celebrada los días 24 y 25 de marzo de 1999, el Consejo Europeo decidió que el gasto correspondiente a los tres instrumentos de preadhesión (PHARE, ISPA y SAPARD) se consignara en subpartidas independientes, bajo una nueva partida 7, dentro de las perspectivas financieras.
El importe máximo anual destinado al instrumento agrícola de preadhesión se fijó en una cifra constante para todo el período 2000-2006, no superior a los 520 millones de euros a precios de 1999. Este importe se incluyó posteriormente en las perspectivas financieras de 2000-2006, anejas al Acuerdo Interinstitucional, de 6 de mayo de 1999, sobre la disciplina presupuestaria.
La autoridad presupuestaria clasificó la partida 7 como gastos no obligatorios y créditos disociados (véase el apartado 3.4.4, segundo inciso).
5.2. Asignación presupuestaria para medidas a iniciativa de la Comisión
El artículo 7.4 del Reglamento SAPARD autoriza a la Comisión a destinar un 2% de la asignación anual de los fondos, durante la duración total del programa, a financiar determinadas medidas adoptadas a iniciativa propia. Esta disposición quedó reflejada en el presupuesto de 2000 mediante la creación de una línea presupuestaria SAPARD para la financiación de programas (artículo B7-010) y otra línea (artículo B7-010A) para las citadas medidas.
La asignación presupuestaria SAPARD para créditos de compromiso en el presupuesto de 2000 se fijó en 529 millones de euros, 519,1 millones de los cuales destinados a la línea B7-010 y 9,9 millones de euros a la línea B7-010A. La asignación para créditos de pago fue de 190,1 millones de euros en la línea presupuestaria B7-010 y 9,9 millones de euros en la línea B7-010A.
5.3. Transferencia de fondos desde la línea de medidas a iniciativa propia a la línea de programas
El año 2000 se dedicó fundamentalmente a la preparación de un marco legal que permitiera aplicar SAPARD de forma descentralizada, así como a la aprobación de los programas de desarrollo agrario y rural a la luz de los planes presentados por los 10 países candidatos (véanse los apartados 3 y 6). Estas actividades no comportaron ayuda por ninguno de los cuatro conceptos (estudios preliminares, visitas de intercambio, evaluaciones y controles) contemplados en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento SAPARD.
En consecuencia, la Comisión propuso transferir 9,8 millones de euros de la línea B7-010A a la de programas B7-010, reservando un importe de 100.000 euros para posibles necesidades, por ejemplo, una reunión de todos los países candidatos en Bruselas. Esta transferencia fue aprobada por la autoridad presupuestaria y el importe pudo incluirse en los acuerdos de financiación anuales para el año 2000, reforzando la asignación financiera de la Comunidad para cada uno de los programas de desarrollo agrario y rural.
5.4. Empleo de los fondos
El artículo 7 del Reglamento (CE) nº 2222/2000 de la Comisión dispone que la decisión de la Comisión por la que se autoriza la firma de cada uno de los acuerdos de financiación anual dará lugar al compromiso de los créditos en el presupuesto de la Comunidad. Tal y como ya se señaló más arriba, al aprobar la Comisión los textos de los acuerdos anuales y plurianuales y autorizar al Comisario, el 20 de noviembre de 2000, a firmar dichos acuerdos se generaba un compromiso global. El compromiso individual de la Comisión para la financiación del programa SAPARD de cada país (firma del correspondiente acuerdo de financiación anual) sólo pudo efectuarse una vez aprobado el programa y firmado el acuerdo de financiación plurianual por ambas partes.
El compromiso global previsto en el artículo 36.2 del Reglamento financiero permite a la Comisión comprometer el importe total disponible para el año 2000 y fijar los compromisos individuales para cada país antes de que finalice el año 2001. Los diez compromisos individuales se efectuaron antes de que finalizara febrero, y los diez acuerdos de financiación anuales antes de que finalizara marzo de 2001.
Según se explica en el apartado 7, para que SAPARD sea operativo es preciso que la Comisión haya adoptado la decisión de transferir la gestión de la ayuda a cada uno de los países candidatos. A finales de 2000, aún no se habían adoptado esas decisiones, pues ningún país había adoptado la decisión de acreditación de las agencias SAPARD con la suficiente antelación. En consecuencia, no se transfirieron los fondos comunitarios destinados a SAPARD a ninguno de los países candidatos.
Resumen de la ejecución de los créditos SAPARD en 2000 (expresado en euros)
5.5. Visión general del presupuesto del año 2001
Durante el año 2000, la autoridad presupuestaria determinó los importes a asignar a SAPARD en el presupuesto de 2001.
El importe total de 540 millones de euros para compromisos en 2001 es resultado del ajuste técnico efectuado en el importe de 520 millones de euros a precios constantes de 1999, según prevén las perspectivas financieras. Este importe se ha dividido entre la línea principal (B7-010), a la que se destinan 530,28 millones de euros, y la línea "administrativa", con 9,72 millones de euros.
La línea "administrativa" recibe también 9,72 millones de euros para créditos de pago.
No obstante la dificultad de realizar previsiones financieras, que, en el mejor de los casos, pueden basarse sólo en hipótesis, pues no existen precedentes significativos, los créditos de pago necesarios en 2001 se han estimado en unos 500 millones de euros. Se prevé que la mitad de este importe se pagará en calidad de anticipo una vez adopte la Comisión la decisión de transferir la gestión de la ayuda a las agencias SAPARD, y la otra mitad se destinará a cofinanciar el gasto ocasionado por la ejecución de los programas en 2001. La autoridad presupuestaria aceptó el arrastre de 140,1 millones de euros de créditos de pago no utilizados en 2000 y autorizó 321,08 millones de euros para nuevos créditos de pago en el presupuesto de 2001.
6. PREPARACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PROGRAMAS SAPARD
Se pidió a los países candidatos que elaborarán sus planes de desarrollo agrario y rural, seleccionando medidas que reflejaran las circunstancias nacionales propias. Los planes debían presentarse en el plazo de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento SAPARD, esto es, el 29 de diciembre de 1999 a más tardar. A excepción de la República Checa [16], todos los países candidatos entregaron sus planes dentro de plazo. Fue necesario aportar información adicional en todos los casos antes de que la Comisión pudiera declarar aptos cada uno de los planes revisados, lo que sucedió durante abril y mayo de 2000.
[16] La República Checa pidió oficialmente una prórroga del plazo legal (del 29.12.1999 al 31.1.2000), que le fue concedida.
La fase preparatoria incluyó la consulta a los interlocutores de los ámbitos económico, social y medioambiental, según establece el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento SAPARD.
El Reglamento SAPARD dispone también que los programas deberán aprobarse en los seis meses siguientes a su fecha de presentación, siempre y cuando se haya facilitado toda la información relevante. Este es el plazo normal establecido para los planes de desarrollo agrario y rural de los Estados miembros.
La Comisión aprobó los programas SAPARD de los diferentes países candidatos entre octubre y diciembre de 2000. Así pues, la elaboración de los programas SAPARD no supuso más tiempo que la de los planes de los Estados miembros, pese a la considerable experiencia de estos últimos en la elaboración de planes y al hecho de que se trataba de algo nuevo para los países candidatos (véase el anexo 3).
Antes de ser aprobados, mediante diez decisiones específicas de la Comisión, todos los planes fueron sometidos a la consideración del Comité STAR, cuyo dictamen fue unánimemente positivo para todos ellos. En las deliberaciones del Comité sobre los distintos planes estuvo presente una delegación del respectivo país candidato.
6.1. Contenido de los programas
Si bien la composición de medidas varía de un programa a otro, tres tipos de medidas predominan en prácticamente todos ellos, a saber, las referidas a la transformación y comercialización, la inversión en explotaciones agrarias y la inversión en infraestructura rural.
Sumados todos los países, la ayuda pública de inversión en los procesos de transformación y comercialización se sitúa en cabeza, con un 26% de la contribución comunitaria total [17], seguida de las ayudas para inversiones en explotaciones agrarias y en infraestructura rural, cada una de las cuales representa algo más del 20%. A continuación, aparece la diversificación de actividades (alrededor de un 11%). En cuanto a las nueve medidas restantes, ninguna de ellas supone, como promedio, más del 4% del total. Aunque, contrariamente a lo que sucede en los programas de desarrollo rural de los estados miembros, las medidas agroambientales no son obligatorias en SAPARD y sólo se aplican con carácter experimental, cabe destacar que, todos los países candidatos, salvo Eslovenia, han incluido estas medidas en sus programas. Por otra parte, dos tipos de medidas, a saber, los servicios de sustitución y de gestión de las explotaciones, y el establecimiento y actualización de los registros catastrales, no se han incluido en ninguno de los programas (véase el anexo 4).
[17] En este apartado, por contribución comunitaria se entiende la contribución total prevista en calidad de cofinanciación para el SAPARD, por un importe de 3.073 millones de euro para el conjunto del período de programación de 2000-2006.
Todas las cifras recogidas en el anexo 4 (y en la presente descripción) han de leerse teniendo en cuenta que cada programa contiene una disposición por la que se autoriza un cierto grado de flexibilidad, previa conformidad del Comité de seguimiento. En cada medida, el grado de flexibilidad posible se ha fijado en el 10% del total previsto para la misma durante el período de 2000-2006, sin que pueda variar la contribución comunitaria acordada en el acuerdo o acuerdos de financiación celebrados. El objetivo de la flexibilidad es facilitar la gestión de los programas y evitar su modificación por razones esencialmente burocráticas, como ocurrió con los Estados miembros en el período de 1994-1999.
6.1.1. Medida 1 - Inversiones en las explotaciones agrarias
Los diez programas SAPARD incluyen la medida de ayuda para inversiones en explotaciones agrarias. Está previsto que esta medida absorba 797 millones de euros, que representan el 22% de la contribución comunitaria total. Así pues, en términos financieros globales (el conjunto de los diez países), es la segunda medida en importancia. En el caso de algunos países, es la más importante: Lituania (47%), Estonia (43%), Bulgaria (31%), Hungría (28%) y Eslovaquia (28%).
La importancia del presupuesto destinado a esta medida en los programas refleja la necesidad de modernizar la agricultura y adaptarla a las exigencias comunitarias. La finalidad de la medida es aumentar la competitividad de las explotaciones agrarias, introduciendo mejoras en sus activos fijos y equipamiento, y en la calidad de los productos, reestructurando la producción en función de las necesidades del mercado y favoreciendo la diversificación de las actividades agrarias. Asimismo, se persigue el objetivo de ayudar a que las explotaciones agrarias se adapten a las normas comunitarias sobre medio ambiente, higiene y bienestar animal.
El alcance de la medida varía considerablemente entre los diferentes programas: están incluidos en general los sectores cárnico (vacuno, porcino y aves de corral) y lechero, la producción de forrajes, los cereales, las frutas y hortalizas (en el caso de Bulgaria y Rumania también los viñedos).
Son ejemplos representativos de posibles inversiones subvencionables la construcción o renovación de los edificios de las explotaciones, la adquisición de maquinaria y equipamiento agrario, la inversión en instalaciones para el tratamiento de los residuos animales, la construcción o mejora de instalaciones de almacenamiento de forraje, la construcción o renovación de instalaciones para la transformación de leche o carne en la propia explotación.
La tasa de ayuda (contribución pública en el total de los costes de inversión subvencionables) oscila entre el 30% y el 50%. A veces se clasifican por sector o tipo de inversión o por la condición del beneficiario (por ejemplo, jóvenes agricultores o agricultores de zonas menos favorecidas).
6.1.2. Medida 2 - Mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros
Esta medida figura en los diez programas SAPARD. En términos financieros globales, es la más importante, pues representa un importe de 954 millones de euros, esto es, el 26% del total de la contribución comunitaria prevista. Es la medida más importante para la República Checa [18] (25%), Letonia (26%), Polonia (38%) y Eslovenia (40%). En los restantes países ocupa el segundo lugar en importancia: Bulgaria (24%), Estonia (18%) - ex aequo con la medida para la diversificación de las actividades económicas -, Hungría (21%), Lituania (21%), Rumania (17%) y Eslovaquia (26%).
[18] En lo que atañe a la República Checa, el presente análisis engloba la medida "Mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros" y la medida "Mejora de las estructuras de los controles de calidad, veterinarios y fitosanitarios, en beneficio de la calidad de los productos alimenticios y la protección del consumidor" que se aplicará en el sector de la transformación. Las actuaciones propuestas por las autoridades checas al amparo de esta última medida son similares a las incluidas en la medida sobre la transformación y la comercialización por los otros nueve países candidatos.
Estos datos permiten apreciar la importancia que los países candidatos otorgan a la ayuda de transformación y comercialización como medio de mejorar, adaptar, reconstruir o crear la industria agroalimentaria. La medida ayudará a los países candidatos a reestructurar sus sectores agrarios, mejorar la calidad de sus productos (cumplimiento de las exigencias comunitarias) y competir más eficazmente en el plano comunitario.
La selección de los sectores objeto de ayuda depende de las características y necesidades específicas de cada país en el ámbito agrario. El número total de sectores que recibirán ayuda en cada país oscila entre tres (Estonia y Eslovenia) y once (Rumania). Tres sectores han sido seleccionados por todos los países: los sectores lechero, cárnico y de la pesca. Entre los demás sectores que recibirán ayuda en virtud de esta medida cabe destacar los siguientes:
- Frutas y hortalizas, seleccionado por siete de los diez países candidatos (Bulgaria, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania y Eslovaquia),
- vino (Bulgaria, Hungría y Rumania),
- cereales (Letonia, Lituania y Rumania).
Son ejemplos representativos de posibles inversiones subvencionables la construcción o renovación de edificios; las inversiones en fábricas de productos alimenticios para su adaptación a las exigencias comunitarias; maquinaria y equipamiento nuevos (y, sujeto a determinados requisitos, también de segunda mano), incluidos los programas informáticos; cisternas y frigoríficos para leche; instalaciones de almacenamiento (incluidos almacenes frigoríficos) e instalaciones para el lavado de contenedores; equipo para el tratamiento de residuos y subproductos, así como para mejorar la calidad y el control del proceso de producción.
Uno de los objetivos fundamentales de SAPARD es promover inversiones que aumenten la capacidad del sector privado para responder a las exigencias comunitarias en materia veterinaria, de higiene y sanidad, calidad alimentaria, bienestar animal y medio ambiente. Por ello, ya para ser potencialmente subvencionables, los proyectos que comporten la construcción de activos fijos deben ser analizados, en todos los casos, por las autoridades medioambientales y veterinarias para determinar si, una vez finalizada, la inversión cumplirá las normas comunitarias en esos ámbitos.
6.1.3. Medida 3 - Mejora de las estructuras para los controles de calidad, veterinarios y fitosanitarios, la calidad de los productos alimenticios y la protección del consumidor
La contribución comunitaria para esta medida es de 28 millones de euros. Este importe representa el 1% del total de la contribución comunitaria a SAPARD. Cabe señalar que tanto SAPARD como PHARE, en perfecta complementariedad, pueden apoyar inversiones destinadas a mejorar las estructuras para los controles de calidad, veterinarios y fitosanitarios, la calidad de los productos alimenticios y la protección del consumidor, incluidos los puestos de inspección fronterizos. La mayor parte de las inversiones en el sector público, orientadas a garantizar el cumplimiento del acervo comunitario, se prevé que recibirán ayudas a través de PHARE y no de SAPARD, pues éste sólo puede facilitar ayuda para pequeñas actuaciones (menos de 2 millones de euros) a escala local (véase también el apartado 8.3).
Dentro de SAPARD, esta medida se aprobó sólo para Rumania [19] , país en el que representa el 3% de la contribución total de SAPARD. Las autoridades rumanas tienen previsto utilizar SAPARD para apoyar la creación o modernización de pequeños laboratorios, públicos o privados, del sector sanitario y veterinario, así como de control fitosanitario y de calidad de los productos alimenticios, principalmente a escala regional.
[19] Tal y como se señaló en la precedente nota a pie de página, el programa SAPARD de la República Checa incluye una medida bajo este título, pero no se analiza en este apartado.
6.1.4. Medida 4 - Métodos de producción agraria concebidos para la protección del medio ambiente y la conservación del paisaje
Las medidas agroambientales ascienden a 83 millones de euros, esto es, el 2% de la contribución comunitaria. Contrariamente a lo que sucede con los Estados miembros, la aplicación de esta medida no es obligatoria para los países candidatos dentro de SAPARD. Sin embargo, a excepción de Eslovenia [20], todos esos países la han incluido en sus programas. El artículo 4 del Reglamento (CE) nº 2759/1999 estipula que podrá otorgarse ayuda para este tipo de medidas siempre y cuando se trate de actuaciones piloto. Además, « dichas actuaciones tendrán como finalidad desarrollar la experiencia práctica de la ejecución agroambiental tanto a escala administrativa como en las explotaciones. ». El establecimiento de buenas prácticas agrarias es otro requisito importante que deben cumplir los países candidatos en los trabajos de preparación.
[20] Eslovenia no incluyó en su programa SAPARD medidas agroambientales, en parte debido al volumen relativamente pequeño de su presupuesto SAPARD global, y, en parte, por el hecho de estar elaborando un plan medioambiental financiado con recursos nacionales.
Estos nueve países han aceptado empezar a aplicar las medidas agroambientales sólo a partir de los presupuestos de 2001 ó 2002. Ello se debe a que las condiciones medioambientales de la agricultura en los países candidatos son, a menudo, muy diferentes de las imperantes en la Comunidad. En la elaboración de los programas agroambientales es necesario tener en cuenta las circunstancias locales, pues no basta simplemente con extrapolar las medidas aplicadas en la Comunidad a los países candidatos. Se precisan importantes trabajos previos de preparación para determinar el contenido de las medidas y las condiciones de aplicación.
Si bien la mayoría de estos países candidatos ya recogen en sus programas orientaciones precisas para las actuaciones piloto, se trata sólo de propuestas que deben aún ultimarse en coordinación con la Comisión. Se han propuesto intervenciones fundamentalmente en el ámbito de la agricultura ecológica, la biodiversidad (incluidos los recursos genéticos agrarios), los biotipos especiales (incluidos los humedales) y el paisaje.
6.1.5. Medida 5 - Desarrollo y diversificación de las actividades económicas, creando actividades múltiples y fuentes alternativas de ingresos
Cada programa incluye una medida destinada a desarrollar y diversificar la actividad económica en el ámbito rural. En conjunto, esta medida asciende a 416 millones de euros, lo que representa el 11% de la contribución comunitaria a SAPARD. La importancia de esta medida en los diversos programas oscila entre menos del 10% del total de los fondos destinados al programa de Bulgaria (6%) y Lituania (8%) y el 24% de Letonia.
El objetivo principal de esta medida es incentivar el desarrollo y la diversificación de la actividad económica en el medio rural, ofreciendo fuentes de ingresos alternativas a la actividad agraria. Es necesario adoptar medidas que permitan consolidar oportunidades de empleo en las zonas rurales, cuyo mercado laboral ha registrado importantes cambios, como muestra la caída de la tasa de empleo, en general, y del empleo agrario, en particular. Aunque en la mayoría de los países candidatos el empleo en el sector agrario es muy superior al de muchos países comunitarios, ya se asiste a un proceso de modernización consecuencia de los cambios tecnológicos y sociales.
Muchas zonas rurales de los países candidatos encierran potencial para la diversificación, especialmente en el ámbito del turismo rural, el desarrollo y la creación de industrias artesanas y pequeñas y medianas empresas. De este modo, en todos los programas se prevén actuaciones de cara al desarrollo del turismo rural y las actividades artesanales. Como ejemplo de este último sector, cabe citar las inversiones en instalaciones y equipamiento para la elaboración de tejidos, piezas de madera y cerámica. En Bulgaria, Lituania y Rumania se ha previsto también el desarrollo de la piscicultura y la acuicultura. La República Checa y Eslovaquia han previsto la restauración de edificios de valor histórico y cultural, así como la transformación de explotaciones agrarias en locales comerciales. Letonia y la República Checa prevén desarrollar las fuentes locales de energías renovables. Rumania incluye en su programa el desarrollo de servicios dirigidos al sector agrario (incluido el uso en común de maquinaria agrícola). En Estonia se prevé también ayuda de inversión para la creación o expansión de actividades de prestación de servicios a los productores agrarios, los silvicultores y la población rural.
6.1.6. Medida 6 - Servicios de sustitución en las explotaciones agrarias y de gestión de las mismas
Ninguno de los países candidatos considera prioritaria esta medida, por lo que no figura en ninguno de los programas aprobados.
6.1.7. Medida 7 - Constitución de agrupaciones de productores
Esta medida figura en cuatro programas SAPARD (Bulgaria, Hungría, Rumania y Eslovaquia). En conjunto, la medida asciende a 47 millones de euros, esto es, el 1% del total de la contribución comunitaria prevista para SAPARD.
En el programa de Bulgaria representa un 1% (4,7 millones de euros), en el de Rumania un 2% (23,6 millones de euros), Eslovaquia un 5% (8 millones de euros) y Hungría un 7% (26 millones de euros). El objetivo fundamental de la medida es apoyar a los productores del sector agrario, para que comercialicen conjuntamente sus productos en condiciones preestablecidas.
Eslovaquia, Rumania y Bulgaria han establecido un volumen mínimo de producción anual para las agrupaciones beneficiarias; fijan también el volumen de negocios mínimo anual: Rumania, 20.000 euros; Bulgaria, 150.000 euros; y República Eslovaca, desde un cifra ligeramente inferior a los 0,5 millones de euros a los 12 millones de euros, dependiendo del producto.
6.1.8. Medida 8 - Renovación y desarrollo de las comunidades rurales y protección y conservación del patrimonio rural
Cuatro países (Bulgaria, la República Checa, Estonia y Hungría) han incluido esta medida en sus programas SAPARD, como parte de su estrategia para el desarrollo rural. Globalmente, esta medida supone 72 millones de euros, esto es, el 2% de la contribución comunitaria prevista. El peso de esta medida oscila entre el 11% del total de los fondos del programa en la República Checa y el 4% en el caso de Hungría.
El objetivo fundamental de la medida es favorecer el desarrollo de las comunidades rurales para contribuir a crear mejores condiciones de vida.
Otro aspecto es la conservación y restauración del patrimonio local (monumentos y elementos de valor arquitectónico y cultural).
El desarrollo del turismo exige que los pueblos ofrezcan servicios básicos. Además, los pueblos han de responder a intereses específicos, basándose en el patrimonio cultural o natural, monumentos o lugares históricos o que encierren alguna característica especial. El aspecto de los pueblos puede ser esencial dentro de esta estrategia.
Entre las actividades que pueden recibir ayuda cabe citar la renovación de calles y zonas públicas; la mejora del aspecto de los pueblos; la restauración y preservación de los monumentos históricos y arquitectónicos; la implantación de nuevas instalaciones municipales que faciliten el inicio de actividades económicas (incluidos espacios para mercados públicos); la instalación de puntos de información; la renovación o construcción de centros locales de cultura y ocio y actuaciones conexas (parques y jardines públicos, por ejemplo).
6.1.9. Medida 9 - Mejora de las tierras y concentración parcelaria
Tres países han optado por esta medida (la República Checa, Letonia y Eslovaquia). Si bien la medida asciende a 46 millones de euros, esto es, el 1% del total de la contribución comunitaria, la "concentración parcelaria" tiene un peso significativo en el programa SAPARD checo, pues supone el 20% del total de la contribución comunitaria, y, en menor medida, en el programa eslovaco (10% del total de la contribución comunitaria).
En estos países es necesario concentrar y racionalizar las parcelas. Los principales problemas son la fragmentación, el elevado número de copropietarios, un catastro incompleto y la inaccesibilidad material de algunas parcelas. Esta situación impide el desarrollo de una agricultura eficiente, un mercado de tierras y la inversión en tierras, y puede obstaculizar el proceso de restitución. La medida coadyuvará a una mejor distribución de la tierra, incrementando la eficiencia de las explotaciones al contribuir a crear condiciones que permitan una gestión racional.
Son inversiones subvencionables la preparación de la documentación necesaria, la preparación y realización de proyectos sobre el uso de la tierra (trazado del plan de división, encuestas y trabajos de explanación) y la construcción de carreteras de acceso.
6.1.10. Medida 10 - Creación y actualización de catastros
En general, los países candidatos consideran que las actividades abarcadas por esta medida son importantes para su futuro desarrollo. Sin embargo, han recurrido a otros recursos existentes (esencialmente la ayuda PHARE o la de PHARE y el Banco Mundial conjuntamente) o, en algunos casos, a recursos nacionales. En consecuencia, ninguno de los programas contempla esta medida.
6.1.11. Medida 11 - Mejora de la formación profesional
Excepto en Estonia y Eslovenia, todos los programas incluyen ayudas a la formación profesional. La cofinanciación de la Comunidad asciende a 117 millones de euros, esto es, el 3% del total de la contribución comunitaria. Los beneficiarios son los agricultores y otras personas que desarrollan actividades agrarias y forestales, así como aquellas que, procedentes de estas actividades, están en fase de reconversión laboral. Así pues, los agricultores que están dejando la actividad agrícola por el turismo rural, por ejemplo, podrían recibir ayuda. Sin embargo, no pueden recurrir a esta medida las personas que trabajen en el sector de la transformación y comercialización.
El objetivo fundamental es preparar a los agricultores para la reorientación de la producción y la adquisición de los conocimientos necesarios que les permita gestionar una explotación económicamente viable. Asimismo, se persigue la aplicación de prácticas compatibles con la preservación y mejora del paisaje, la protección del medio ambiente, las normas higiénicas y el bienestar animal.
Unos pocos programas incluyen también objetivos de formación de los propietarios de explotaciones forestales y de otras personas que realizan actividades silvícolas, al objeto de facilitar la aplicación de prácticas de gestión de la silvicultura y mejorar la función económica, ecológica o social de los bosques.
6.1.12. Medida 12 - Desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales
La pobreza de infraestructuras y sus consecuencias sobre el desarrollo económico han sido preocupaciones esenciales para todos los países candidatos. En total, 759 millones de euros, que representan el 21% de la contribución comunitaria, se destinarán a la medida referida al desarrollo de la infraestructura rural. Polonia y Rumania dedicarán un 28% de sus respectivos programas a diversos proyectos de infraestructuras rurales. En ambos programas la mejora de las infraestructuras se considera un requisito previo para el desarrollo rural. En Polonia, la insuficiente infraestructura técnica de las zonas rurales constituye uno de los principales obstáculos al desarrollo. Por ejemplo, a finales de 1998, sólo el 50% de las familias rurales disponía de teléfono (lo que supone un obstáculo importante al desarrollo de la actividad empresarial), y sólo el 5,8% de las familias rurales estaban conectadas a redes de alcantarillado. Además, sólo un tercio de las familias rurales utilizan vertederos oficiales. Se calcula que igual proporción de la red polaca de suministro eléctrico precisa una urgente modernización.
En Rumania, muy a menudo, la población rural no dispone de agua corriente. Además de los problemas de acceso existentes, los pozos no proporcionan agua de calidad suficiente.
En respuesta a estos problemas, los programas SAPARD recogen, en distinto grado, cuatro tipos fundamentales de infraestructuras. Se trata de inversiones en: i) gestión del agua y los residuos sólidos, ii) carreteras, iii) suministro eléctrico y iv) telecomunicaciones en el ámbito rural. Todos los programas (salvo los de Eslovaquia y Eslovenia) prevén inversiones en el suministro de agua y la gestión de residuos sólidos, así como en carreteras. Los programas de los estados Bálticos prevén carreteras de acceso a las explotaciones y, en algunos casos, a empresas rurales. La República Checa (que también incluye el desarrollo de fuentes de energía renovables), Estonia, Hungría, Lituania y Polonia prevén el desarrollo de la red de suministro eléctrico. Los programas de los últimos cuatro países citados recogen también medidas de mejora de las telecomunicaciones rurales.
6.1.13. Medida 13 - Gestión de los recursos hídricos del sector agrícola
Esta medida figura sólo en los programas SAPARD de Bulgaria y Rumania. Con arreglo a los cuadros financieros, se destinarán a esta medida 50 millones de euros, esto es, el 1% del total de la contribución comunitaria prevista. Ello representa el 5% (20 millones de euros) y el 3% (30 millones de euros) de la contribución comunitaria para Bulgaria y Rumania, respectivamente.
El objetivo fundamental de la medida es garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y proteger el medio ambiente rural. En parte, ello se conseguirá a través de planes de riego, drenaje y protección frente a las inundaciones.
La medida comprende:
- la modernización de los actuales sistemas de riego,
- la construcción y renovación de diques de protección de las tierras agrícolas contra las inundaciones,
- construcción de presas y redes de riego conexas.
6.1.14. Medida 14 - Silvicultura, incluida la repoblación forestal, las inversiones en explotaciones silvícolas de propiedad privada y la transformación y la comercialización de los productos de la silvicultura
Esta medida está incluida en los programas SAPARD aprobados de seis países: Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania y Eslovaquia. En conjunto, está previsto destinar 167 millones de euros, esto es, el 5% de la contribución comunitaria, a las actividades silvícolas al amparo de esta medida. El peso otorgado en cada país candidato varía, siendo, por ejemplo, igual al 1% en Estonia, el 8% en Bulgaria y Eslovaquia, y el 10% en Rumania.
Las principales actividades que se beneficiarán de esta ayuda son la repoblación forestal de las tierras agrícolas, la mejora de las zonas forestales existentes, la inversión en la mejora y racionalización de la recogida, transformación y comercialización de los productos silvícolas y en infraestructura forestal.
Cabe destacar también los siguientes dos extremos:
(a) los países candidatos que no han incluido esta medida entre las prioridades SAPARD en esta fase están apoyando la silvicultura a través de medidas nacionales (la República Checa y Eslovenia) o de las ayudas PHARE para el desarrollo institucional (p.ej., en Hungría, el sistema de información forestal);
(b) los programas que no recogen esta medida pueden también apoyar las actividades silvícolas al amparo de otras medidas, tales como: la formación profesional de los propietarios de explotaciones forestales (medida 11), la creación o mejora de viveros de árboles (medida 1), la construcción de carreteras o caminos forestales (medida 12) y la transformación y comercialización de productos silvícolas, que pueden ser propios del bosque, pero no la madera en sí misma, esto es, productos tales como la artesanía de madera, la leña y las bayas de bosque (medida 5).
6.1.15 Medida 15 - Asistencia técnica para las medidas recogidas en el Reglamento, SAPARD incluidos estudios que contribuyan a la preparación y al seguimiento del programa y las campañas de información y publicidad
El decimoquinto guión del artículo 2 del Reglamento SAPARD prevé asistencia técnica en relación con las medidas incluidas en cada programa. En conjunto, la asistencia técnica supone aproximadamente el 3% de la contribución comunitaria. Esta cifra oscila entre el 1% de los fondos destinados al programa, en el caso de la República Checa y Polonia, y el 5% de Rumania.
Todos los programas SAPARD incluyen al menos cuatro categorías de gasto, a saber:
1. Información y publicidad. Todos los programas prevén el recurso a asistencia técnica de apoyo a las actividades de información y publicidad. Hacia finales de 2000, la Comisión pidió a cada país que especificara las actuaciones concretas ya emprendidas o que tuviera previsto emprender para dar a conocer el programa.
2. Seguimiento de la aplicación del programa y apoyo a las actividades del Comité de seguimiento. Todos los programas deben estar sujetos a un procedimiento de seguimiento e incluyen disposiciones para el recurso a asistencia técnica destinada a sufragar los gastos generados por los trabajos y las reuniones del Comité de seguimiento.
3. Evaluaciones del programa y estudios. Todos los programas serán objeto de una evaluación intermedia. Esto comportará el recurso a expertos encargados de los trabajos necesarios, incluido el asesoramiento sobre los sistemas de información en materia de seguimiento y de gestión.
4. Formación y utilización de expertos. Diversos programas han previsto el asesoramiento de expertos, por ejemplo, para la preparación de los documentos de base para la selección de proyectos y la capacitación de formadores.
Durante el año 2000, todos los países facilitaron a la Comisión una estimación de sus necesidades de ayuda técnica a finales de 2001. En mayo de 2001, la Comisión indicó a los países candidatos cuáles de esas necesidades consideraba que podían ser cofinanciadas por la Comunidad.
6.2. Aspectos intersectoriales
6.2.1. Medio ambiente
La vertiente medioambiental de los programas SAPARD no se ciñe a la medida destinada a la protección del medio ambiente (medida 4). Uno de los objetivos fundamentales de SAPARD es contribuir a la aplicación del acervo, razón por la que en diversas otras medidas de los diferentes programas se incluyeron también objetivos medioambientales. Se han previsto, pues, actuaciones con un importante componente medioambiental pero que no se inscriben en la medida 4, especialmente en lo que se refiere a la protección del agua (Directiva sobre nitratos y Directiva sobre las aguas residuales). Cabe citar a este respecto la manipulación del estiércol (medida 1), el tratamiento de residuos (medida 2) y el tratamiento de las aguas (medida 12).
En la selección de proyectos se ha tenido en cuenta el análisis del impacto medioambiental, en especial con miras a evitar el deterioro de lugares que puedan incluirse en Natura 2000, y las autoridades responsables del medio ambiente tendrán que verificar que se respetan las limitaciones medioambientales. Esas mismas autoridades y las pertinentes ONG se encargarán también de examinar los aspectos medioambientales de los programas y hacer su seguimiento.
Un aspecto importante de los programas es la obligación de que los beneficiarios se atengan a normas medioambientales equivalentes a las establecidas en la legislación comunitaria (en concreto, por lo que respecta a los nitratos, el análisis del impacto medioambiental, Natura 2000 y el bienestar animal). En diversos países candidatos estas obligaciones se han asumido mediante compromisos materializados en la fijación de plazos de incorporación al ordenamiento jurídico nacional.
6.2.2. Normas de calidad e higiene
Las inversiones realizadas al amparo de la medida 2 y, en su caso, de la medida 1, deben realizarse necesariamente con arreglo a normas equivalentes a las disposiciones comunitarias sobre seguridad alimentaria, higiene y bienestar animal. Todos los programas establecen que:
- sólo podrán beneficiarse de la ayuda SAPARD aquellas inversiones que una vez finalizadas cumplan las normas comunitarias,
- las autoridades veterinarias competentes deberán realizar una evaluación previa del proyecto, para certificar que la inversión, una vez finalizada, se ajustará a las normas comunitarias.
6.2.3. Evaluaciones ex ante
El artículo 5 del Reglamento SAPARD establece que todos los programas deberán ser objeto de una evaluación previa e intermedia, un constante seguimiento y una evaluación ex-post. La Comisión remitió directrices a todos los países candidatos sobre la evaluación previa de sus propuestas de programas. Todos los países han aplicado esas directrices, en algunos casos con muy buenos resultados.
El trabajo de evaluación ha repercutido positivamente en la calidad general de los planes de desarrollo rural. La participación de los evaluadores en la elaboración de las propuestas de programa y la integración de las conclusiones y recomendaciones de evaluación en los programas ha dotado a éstos de mayor coherencia y solidez. En parte, la evaluación ha suplido una cierta falta de conocimientos y experiencia de las autoridades nacionales en la preparación de planes SAPARD.
Una de las principales ventajas de las evaluaciones ex ante está en el hecho de que los evaluadores se sitúan en una perspectiva externa. Por otro lado, la participación de evaluadores externos ha ayudado a que las diversas autoridades involucradas profundicen en las bases teóricas de la programación.
7. ACREDITACIÓN DE LAS AGENCIAS SAPARD Y DECISIÓN DE TRANSFERIR LA GESTIÓN DE LA AYUDA
7.1. Fundamentos jurídicos
En el apartado 3 del presente informe se especifica el marco jurídico de aplicación de SAPARD. El fundamento jurídico específico en virtud del cual se descentraliza la gestión de la ayuda SAPARD es el artículo 12.2 del Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, esto es, el Reglamento de coordinación. De conformidad con este Reglamento, la Comisión, previo análisis caso por caso de la capacidad de gestión de los programas o proyectos nacionales y sectoriales, así como de los procedimientos de control financiero y las estructuras de la financiación pública, podrá eximir del requisito de autorización ex ante. Esta autorización se exige normalmente en la ayuda exterior para la selección de proyectos, la licitación y contratación.
7.2. Criterios y requisitos mínimos de descentralización establecidos en el Reglamento (CE) nº 1266/1999
El artículo 12.2 del Reglamento (CE) nº 1266/1999 establece que la exención y transferencia de la gestión a que se refiere el apartado 7.1 estará supeditada a:
- unos criterios mínimos de evaluación de la capacidad de las agencias de ejecución de los países candidatos para gestionar la ayuda, y
- unos requisitos mínimos aplicables a dichas agencias.
Los criterios y requisitos mínimos, que se especifican en el anexo del citado Reglamento, son los siguientes:
"1. Criterios mínimos para evaluar la capacidad de los organismos de aplicación en los países candidatos para gestionar la asistencia
La Comisión aplicará los siguientes criterios para evaluar cuáles son los organismos de aplicación en los países asociados que tienen la capacidad de gestionar la asistencia en condiciones de descentralización:
i) debe existir un sistema bien definido para la gestión de fondos con un reglamento interno completo y claras responsabilidades personales e institucionales;
ii) es imprescindible que se respete el principio de la separación de poderes, de forma que no haya ningún riesgo de conflicto de intereses en la contratación y en el pago;
iii) debe estar disponible y a cargo de la misión un personal competente. Dicho personal habrá de tener experiencia y formación adecuada en materia de control de cuentas, capacidad lingüística y estar plenamente formado para aplicar los programas de la Unión Europea.
2. Condiciones mínimas para la gestión descentralizada que deberán cumplir los organismos de aplicación en los países candidatos
La descentralización atribuida a los países candidatos con control a posteriori por la Comisión podrá considerarse en lo que se refiere a un organismo de aplicación cuando se cumplan las condiciones siguientes:
i) demostración de controles internos efectivos, inclusive la realización de una censura de cuentas independiente y un sistema eficaz de informes financieros y contables que satisfaga las normas aceptadas internacionalmente de censura de cuentas;
ii) una censura de cuentas reciente operativa y financiera que muestre una gestión eficaz y actualizada de la asistencia comunitaria o de las medidas nacionales de naturaleza similar;
iii) un sistema nacional de control financiero fiable del organismo de aplicación;
(iv) reglas de contratación apoyadas por la Comisión que cumplan los requisitos del título IX del Reglamento financiero;
(v) compromiso por parte del ordenador de pagos para asumir la plena responsabilidad financiera, así como la responsabilidad de los fondos."
El Reglamento establece también que la transferencia de la gestión se supeditará al cumplimiento de "disposiciones específicas relativas, en particular, a la convocatoria de concursos, (...) la evaluación de las ofertas, la adjudicación de contratos y la aplicación de las Directivas comunitarias relativas a la contratación pública que se establecerán en los convenios de financiación con cada uno de los países beneficiarios".
7.3. Compatibilidad entre las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1266/1999 y el Reglamento SAPARD (CE) nº 1268/1999 y el Reglamento (CE) nº 2222/2000 por el que se establecen las normas financieras aplicables a SAPARD
Las normas de descentralización que establece el Reglamento de coordinación no son incompatibles con los principios del FEOGA y los Fondos Estructurales (incluida la Sección de Orientación) a que se refiere el Reglamento SAPARD. No obstante, la Comisión venía obligada por este último Reglamento a aprobar normas financieras. Por otro lado, el Reglamento (CE) nº 2222/2000 respondía a los siguientes objetivos:
i) demostrar la adhesión de la Comisión a la obligación que establece el Reglamento SAPARD en el sentido de que han de aplicarse los principios de los Fondos Estructurales y
ii) aportar a los países candidatos más información sobre cómo cumplir los requisitos que establece el Reglamento (CE) nº 1266/1999.
La legislación comunitaria aplicable a las operaciones del FEOGA y los Fondos Estructurales constituía una base sólida para las normas financieras aplicables a SAPARD.
En lo que respecta a lo especificado en i), el Reglamento (CE) nº 2222/2000 establece la obligación de designar un organismo pagador, algo que también es necesario en las operaciones del FEOGA y los Fondos Estructurales. El Reglamento se inspira notablemente en el sistema de acreditación utilizado específicamente para el pago de las ayudas de la Sección de Garantía. El sistema de anticipos y reembolsos se basa fundamentalmente en el sistema de los Fondos Estructurales. El Reglamento establece la obligación de que la Comisión liquide las cuentas de la agencia SAPARD anualmente, para lo cual el país candidato ha de proporcionar a aquélla un certificado y un informe independientes. Las normas sobre ayuda exterior del Reglamento financiero prevén también un procedimiento de liquidación antes de que los pagos se contabilicen definitivamente en el presupuesto. El sistema de los Fondos Estructurales exige un certificado y un informe independientes al finalizar el período de programación, y no anualmente.
En cuanto a lo señalado en ii), el Reglamento (CE) nº 2222/2000 especifica el procedimiento que las autoridades competentes deben emplear para acreditar a las agencias responsables de ejecutar las medidas y los pagos. El anexo del Reglamento detalla las funciones de la agencia y los requisitos que ha de cumplir para ser autorizada. Estas funciones y requisitos son una adaptación del anexo del Reglamento (CE) 1266/1999 y de las condiciones para delegar en un agencia de ejecución, incluido el Fondo Nacional. El Reglamento establece también las funciones del Fondo Nacional y las condiciones para la transferencia de la gestión.
7.4. Compatibilidad entre los requisitos legales exigibles para la transferencia de la gestión y el acuerdo de financiación plurianual
Las normas del Reglamento (CE) nº 2222/2000, reflejo de las contenidas en los Reglamentos (CE) nº 1268/1999 y (CE) nº 1266/1999, se incluyeron en el acuerdo plurianual. Las negociaciones de los acuerdos brindaron a la Comisión la oportunidad de reelaborar los criterios y las condiciones recogidos en el Reglamento, a efectos aclaratorios y explicativos, lo que permitió también a los países candidatos comprender mejor los requisitos necesarios para la descentralización.
7.5. Decisión de la Comisión por la que se transfiere la gestión de la ayuda
Procedimiento de la decisión de transferencia de la gestión de la ayuda:
1. El país candidato finaliza los trabajos de acreditación de la agencia SAPARD. La autoridad competente debe examinarlos y dar su conformidad en un acta de acreditación.
2. El Fondo Nacional, inscrito en el Ministerio de Finanzas, demuestra que tiene capacidad para gestionar los ingresos y las transferencias de los fondos comunitarios y nacionales.
3. Las autoridades notifican a la Comisión la acreditación, remitiéndole información completa.
4. La Comisión examina en Bruselas e in situ si la acreditación está justificada, solicitando, en su caso, información y aclaraciones adicionales.
5. Si considera que el país ha demostrado que puede ejecutar el programa, la Comisión puede adoptar una Decisión de transferencia de la gestión de las medidas del programa (de todas ellas o una parte) a la agencia SAPARD y al Fondo Nacional.
6. Cuando los auditores adquieren certeza suficiente de que el sistema concebido por el país candidato funcionará, se adopta una decisión provisional en relación con la acreditación. Sin embargo, se presupone que el sistema será auditado una vez realizadas las primeras operaciones.
7. La Comisión transmite al país la Decisión adoptada y las recomendaciones necesarias para su aplicación.
Posteriormente, la Comisión puede decidir transferir la gestión con carácter definitivo.
7.6. Progresos en la vía de la descentralización
7.6.1. Visitas de reconocimiento en 1999
En noviembre y diciembre de 1999, la Comisión efectuó las primeras visitas de reconocimiento a los diferentes países candidatos, al objeto de comprobar los avances en la instauración de los sistemas necesarios para la aplicación de SAPARD.
Esas visitas se produjeron cuando la Comunicación de la Comisión estaba aún en la última fase de redacción y, por tanto, antes de que se aprobaran las disposiciones financieras contenidas en el Reglamento (CE) nº 2222/2000. Sin embargo, los países candidatos ya conocían las condiciones de la descentralización establecidas en el Reglamento (CE) nº 1266/1999 (publicado el 26 de junio de 1999).
Durante las primeras visitas, los países candidatos estaban en las últimas fases de elaboración de sus planes de desarrollo rural, que debían presentar a la Comisión el 29 de diciembre de 1999, a más tardar. El Reglamento SAPARD (publicado también el 26 de junio de 1999) exige a los países candidatos que incluyan en sus planes "los nombres de las autoridades y organismos competentes responsables de la ejecución del programa, incluida la agencia pagadora". Los países ya estaban familiarizados con estos principios y el sistema de organismo pagador gracias a los seminarios de información organizados por la Comisión dentro de su programa general de desarrollo institucional de los países candidatos. El Reglamento SAPARD establece asimismo que los países candidatos deben incluir en sus planes disposiciones que garanticen la correcta ejecución del programa, incluido en lo referente al control y las sanciones.
En esas primeras visitas se llegó a la conclusión de que los países candidatos debían todavía realizar aún una ingente labor para adaptar sus procedimientos a SAPARD. La Comisión se dirigió por carta a cada país para indicarle los ámbitos en los que era preciso introducir mejoras.
7.6.2. Visitas de reconocimiento en 2000
En el año 2000, la Comisión efectuó 36 visitas de reconocimiento para comprobar el progreso realizado y comunicó sus conclusiones a los países candidatos por carta. Las visitas pusieron de relieve diversos problemas, algunos específicos de determinados países, otros comunes a todos ellos. Entre estos últimos cabe destacar:
- la necesidad de implantar servicios efectivos de auditoría interna en la agencia SAPARD y en el Fondo Nacional;
- la necesidad de garantizar que los criterios de subvencionabilidad y establecimiento de prioridades sean específicos, evaluables y controlables;
- la necesidad de adoptar un sistema de acreditación racional;
- la necesidad de disponer de una adecuada estrategia de información y comunicación;
- la necesidad de observar los principios de una gestión financiera sana;
- diversos aspectos contables.
Estas visitas pusieron igualmente de manifiesto que el ritmo de progreso variaba. En muchos casos, los países candidatos precisaban ser reiteradamente alentados a abordar las tareas necesarias. En cualquier caso, hubo siempre un diálogo abierto, constructivo y fructífero.
7.6.3. El proceso de acreditación nacional finalizó en 2000
Bulgaria presentó su trabajo sobre la acreditación a la Comisión el 18 de diciembre de 2000, indicando que estaba preparada para recibir la Decisión de la Comisión sobre transferencia de la gestión de la ayuda. Los servicios de la Comisión iniciaron su examen de los trabajos de acreditación nacional que debía desembocar en la redacción del informe necesario para la adopción de una Decisión de transferencia de la gestión (véase el apartado 9).
7.6.4. Tipo de sistema necesario
Existe el riesgo de que el sistema financiero impuesto le resulte demasiado complejo a los países candidatos, de modo que se produzcan retrasos en la entrada en funcionamiento de SAPARD. Las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1266/1999 contenidas en el Reglamento (CE) No 2222/2000 reflejan principios de gestión financiera cuyo principal objetivo es garantizar la rendición de cuentas y un apropiado uso de los fondos comunitarios.
Las razones por las que el ritmo de progreso no es igual en todos los países no siempre son evidentes. Algunos países que han recurrido notablemente a los asesores externos (por ejemplo, a través de acuerdos de hermanamiento y SIGMA) parecen haber avanzado más rápidamente, pero ese avance puede deberse a otros hechos. En concreto, la Comisión ha detectado dos factores esenciales de progreso: la continuidad del personal de las instituciones y la permanente participación de los altos directivos en el proceso. Por ejemplo, hubo problemas en los casos en que los funcionarios, tras ser formados, dejaron sus puestos. Otro ejemplo importante es la necesidad de comunicación y cooperación en el interior de las dos instituciones responsables (el Fondo Nacional y la agencia SAPARD) y entre ellas. Allí donde existe, se registran progresos; donde no existe, surgen dificultades.
Es obvio que SAPARD es una importante innovación para muchos de estos países, con experiencia sólo en sistemas muy centralizados, incluidos los empleados para gestionar la ayuda comunitaria, en los que la selección, licitación y contratación de cada proyecto exige la autorización previa de la Comisión. Esta variación originó inicialmente algunas dificultades, en especial en las primeras fases, pues no se comprendía plenamente la idea de asumir la responsabilidad de gestionar directamente la ayuda de la Comunidad. Asimismo, tuvo repercusiones en los ordenamientos jurídicos nacionales de estos países. Sin embargo, a medida que discurría el año 2000, se fue viendo claramente que los países candidatos avanzaban notablemente en la implantación de sistemas de gestión descentralizada.
La única alternativa posible al sistema propuesto sería que la Comisión gestionara directamente la ayuda en Bruselas o mediante delegaciones en los países candidatos. Por razones operativas esto exigiría que la ayuda se otorgara principal, si no plenamente, a grandes proyectos, reduciendo, por tanto, el número y naturaleza de los beneficiarios. Los beneficiarios más pequeños, esto es, las PYME y la mayoría de las explotaciones, salvo las muy grandes, quedarían eliminadas y sería necesario renegociar los programas SAPARD aprobados por la Comisión.
Al transferir la gestión de la ayuda a los países candidatos, SAPARD brinda a los futuros miembros la oportunidad de adquirir una valiosa experiencia en los mecanismos de gestión de los fondos comunitarios, obteniendo, al mismo tiempo, las ventajas de un programa de desarrollo rural. Desde una perspectiva más amplia, cabe señalar que la inversión en nuevos sistemas generará nuevas capacidades que serán fácilmente extrapolables a la gestión de otros fondos comunitarios.
8. CONTROL, EVALUACIÓN Y COORDINACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS
La aplicación de los programas SAPARD está sujeta a las disposiciones del Acuerdo de financiación plurianual en materia de control y evaluación. Con arreglo a esas disposiciones, ha de crearse un Comité de seguimiento para cada programa SAPARD. En 2000, con el fin de ayudar a cumplir estos compromisos y actividades, la Comisión facilitó a todos los países candidatos orientaciones con respecto a las normas de procedimiento de los Comités de seguimiento SAPARD.
8.1. Coordinación con otros instrumentos
Según lo previsto en el Reglamento de coordinación y con el fin de evitar que una misma operación reciba ayuda al mismo tiempo de SAPARD y PHARE o ISPA, los acuerdos y los documentos de programación incluyen las oportunas disposiciones. El Acuerdo de financiación plurianual establece que el país candidato debe velar por que no exista el riesgo de que se desembolsen fondos más de una vez, en concreto estampando en las facturas el sello "SAPARD" antes de que la agencia SAPARD proceda a pagarlas. Este procedimiento es particularmente importante en los casos en que un proyecto SAPARD, por su naturaleza, pueda ser subvencionado por más de un instrumento.
8.2. Comité de coordinación de la Comisión
El Comité de coordinación comprende representantes de los distintos servicios competentes de la Comisión. En 2000, el Comité hizo el seguimiento del proceso de establecimiento del marco legal de los dos nuevos instrumentos de preadhesión, ISPA y SAPARD. En 2001 prosigue la labor de coordinación de la programación y el seguimiento, así como la transición al Sistema de ejecución descentralizado ampliado (SEDA) en ISPA y PHARE.
8.3. Aclaración de la diferencia entre PHARE y SAPARD
Al objeto de trazar una línea divisoria entre las actuaciones que pueden recibir ayuda de SAPARD o de PHARE, la Comisión aclaró la diferencia entre los dos instrumentos, algo que era necesario sobre todo en el ámbito veterinario. La distinción radica en que PHARE puede apoyar inversiones referidas a obras públicas realizadas por las autoridades nacionales u otras autoridades públicas en las que aquéllas hayan delegado la competencia. Las inversiones pueden recibir ayuda SAPARD si se desarrollan en la esfera privada (por ejemplo, laboratorios internos de plantas transformadoras o mejora del equipamiento de una explotación). Los programas SAPARD pueden incluir también inversiones dirigidas a mejorar las pequeñas estructuras públicas locales para los controles de calidad, veterinarios y de higiene de las plantas transformadoras, así como para garantizar la calidad de los alimentos y la protección del consumidor (véase también el apartado 6.1.3). Por otro lado, PHARE seguirá otorgando ayuda para el desarrollo institucional, en particular para las agencias SAPARD.
8.4 Diferencia entre SAPARD e ISPA
El Reglamento de coordinación establece que las medidas de apoyo a la agricultura y al desarrollo rural se financiarán conforme a lo estipulado en el artículo 2 del Reglamento SAPARD, y los proyectos de inversión (en principio, de un coste mínimo de 5 millones de euros) en los ámbitos del medio ambiente y el transporte según lo previsto en el artículo 2 del Reglamento ISPA.
En marzo de 2001, culminó la firma del Acuerdo de financiación plurianual y el Acuerdo de financiación anual con la totalidad de los diez países candidatos aptos para recibir ayuda SAPARD. Los acuerdos pueden tener que ser objeto de un procedimiento de ratificación en los países SAPARD, conforme a las diversas normas constitucionales.
Tras haberlo hecho Bulgaria en 2000, Estonia presentó su acta de acreditación el 5 de febrero de 2001. El 15 de mayo de 2001, la Comisión aprobó la decisión de transferencia de la gestión de la ayuda a Bulgaria en relación con tres medidas. Estonia fue objeto de una decisión similar el 15 de junio de 2001, en relación con cuatro medidas.
Es difícil prever con exactitud en qué momento el proceso quedará completo para todos los países, pues ello dependerá sobre todo de su propio esfuerzo y su capacidad para cumplir las condiciones. La Comisión sigue aportando a las agencias SAPARD ayuda para el desarrollo institucional a través de PHARE.
Según lo estipulado en el Acuerdo de financiación plurianual los créditos de compromiso correspondientes al año 2000 pueden ser satisfechos, siempre y cuando la pertinente solicitud se presente a la Comisión a finales de 2002 a más tardar. A partir de entonces, todo remanente de crédito de compromiso de 2000 no utilizado se liberará automáticamente. No obstante, la Comisión está estudiando la posibilidad de extender ese plazo excepcionalmente a los créditos de 2000, visto que a finales de 2000 no había podido adoptarse ninguna decisión de transferencia de la gestión de la ayuda.
Con el fin de subrayar la importancia del seguimiento y la evaluación, en la primavera de 2001 se celebraron diversos seminarios con la participación de los países candidatos. En uno de estos seminarios se examinaron pormenorizadamente distintos aspectos de las disposiciones y procedimientos para el seguimiento de los programas SAPARD. Se hicieron exposiciones sobre las responsabilidades y funciones de la autoridad de gestión y el Comité de seguimiento, así como sobre el uso de indicadores de seguimiento.
En mayo de 2001 se celebraron dos seminarios sobre el tema de la evaluación. La finalidad era explicar a los países candidatos el sistema propuesto por la Comisión y aplicado por los Estados miembros para la evaluación de los programas de desarrollo rural financiados por la Comunidad.
ANEXO 1 REFERENCIAS
Todos los documentos que figuran en esta lista pueden encontrarse en la siguiente página de Internet:
Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3906/89
Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión
Rectificación a: Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión
Decisión de la Comisión, de 20 de julio de 1999, por la que se establece la distribución indicativa de la asignación financiera comunitaria anual con cargo a las medidas de preadhesión en favor de la agricultura y el desarrollo rural (notificada con el número C(1999) 2431) [1999/595/CE].
Reglamento (CE) nº 2759/1999 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión
Reglamento (CE) nº 2222/2000 de la Comisión, de 7 de junio de 2000, que establece normas financieras de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión
Reglamento (CE) nº 2356/2000 de la Comisión, de 24 de octubre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) nº 2759/1999 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión
Estudios sobre los PECO: "Situación y perspectivas del sector agrario en los Países de Europa Central y Oriental" (1998)
SCAD plus: Ayuda financiera de preadhesión - Instrumento agrícola de preadhesión (SAPARD)
Fact-sheet: "La UE y la ampliación - Instrumentos de preadhesión: Panorama del sector agrícola" (10/2000)
"Preadhesión: distribución de los recursos del SAPARD", Newsletter nº 14 - Agosto de 1999
"Ayudas de preadhesión: aplicación de SAPARD", Newsletter nº 19 - Enero de 2000
"Gestión financiera de las ayudas de preadhesión (SAPARD)", Newsletter nº 20 - Febrero de 2000
"PAC y negociaciones de adhesión: situación actual", Newsletter nº 22 - Mayo de 2000
"Intercambios agrícolas con los PECO: preparar la adhesión", Newsletter nº 23 - Junio de 2000
"Ayudas de preadhesión: 6 programas aprobados", Newsletter nº 26 - Septiembre de 2000
"El programa SAPARD a punto de iniciarse", Newsletter nº 28 - Noviembre de 2000
"Vía libre a los acuerdos de financiación del SAPARD", Newsletter nº 29 - Diciembre de 2000
"El programa SAPARD para Bulgaria: acuerdo de financiación plurianual", Newsletter nº 30 - Enero de 2001
"Sapard: convenios firmados con nueve países candidatos", Newsletter nº 32 - Marzo de 2001
"Sapard: ya se han firmado todos los convenios", Newsletter nº 33 - Abril 2001
ANEXO 2 SAPARD
Procedimiento de adopción de los acuerdos de financiación
ANEXO 3 Programa SAPARD
Situación del procedimiento de adopción de los planes de desarrollo rural- 10.4.2001
* Inicio de las consultas y consultas adicionales
** Consultas internas dentro de la DG Agricultura.
*** Presentación de la evaluación previa.
ANEXO 4 Programas SAPARD (Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo) - Contribución máxima de la UE (2000-2006) (en euros a precios de 2000)
(1) Se corresponde con las dos siguientes medidas del programa checo: " Transformación y comercialización" (25 466 765 euros)+ "Mejora de las estructuras para el control de calidad, la calidad de los productos alimenticios y la protección del consumidor" (13 774 931 euros), que se aplicarán en las unidades de transformación.
(2) Se corresponde con las tres siguientes medidas del programa letón: "Agricultura ecológica" (2 788 047 euros) + "Preservación de la biodiversidad y del paisaje rural" (2 439 541 euros) + " Reducción de los vertidos agrícolas" (1 742 528 euros).