Source: http://legal.legis.com.co/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf1d03e792e0587461bbae8d278438168adnf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2019-06-25 08:03:09
Document Index: 182773259

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 13', 'artículo 2', 'artículo 41', 'artículo 357', 'artículo 19', 'artículo 43', 'artículo 357', 'artículo 357', 'artículo 153', 'artículo 153', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 357', 'artículo 38', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 38', 'artículo 356', 'artículo 1', 'artículo 356', 'artículo 70', 'artículo 71', 'artículo 356', 'artículo 356', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 209', 'artículo 22', 'artículo 40', 'artículo 36', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 13', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 41', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA C-918 DE OCTUBRE 29 DE 2002
SENTENCIA C-918 DE 29 DE OCTUBRE DE 2002
CONTENIDO:LEY 715 DE 2001. SE REVISA LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGUNAS DISPOSICIONES. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL INCISO 6 DEL ARTÍCULO 13 Y LA EXEQUIBILIDAD PARCIAL DE LOS ARTÍCULOS 5, 5.13, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.4, 7.1, 7.2, 7.5, 8.3, 15, 16.1.1, 17, 18, 27 Y 41 DE LA LEY 715 DE 2001
TEMAS ESPECÍFICOS:FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS, RESERVAS DEL FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS, PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN, CONTRATO DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, TRASLADO DEL DOCENTE, DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE, AUTONOMÍA DEL COLEGIO, FONDOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN
Sentencia C-918 de octubre 29 de 2002
Sentencia C-918 de 2002
Ref.: Expediente D-3996.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 715 de 2001, artículo 2º, parcial, parágrafo 1º, artículos 5º, 5.2, 5.5, 5.13, 6º, 6.2.1, 6.2.2, 6.2.3, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.15, 7º, 7.1/7.5, 7.8, 7.12, 7.13, 7.15, 8º, 8.2, 8.3, 9º parágrafo 1º, 4º, artículos 13, 14, 15, 16.1.1, 17, 18, 22, 27, 38, parágrafo 2º, artículo 41 parcial.
Actor: Óscar Antonio Márquez Buitrago.
«1. El Fondo Nacional de Regalías y el sistema general de participaciones.
“ART. 2º—Base de cálculo. Los valores que sirven de base para establecer el sistema general de participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1º del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el mismo artículo.
PAR. 1º—No formarán parte del sistema general de participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política”.
5.13. Distribuir los recursos para educación del sistema general de participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley”.
“ART. 6º—Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:
6.2.1. Dirigir, planificar: y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República”.
7.13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional solare las tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas”.
8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el sistema general de participaciones”.
“ART. 15.—Destinación. Los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
“ART. 16.—Criterios de distribución. La participación para educación del sistema general de participaciones será distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo departamento.
16.1. Población atendida.
La Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías, sujetándose a la disponibilidad de los recursos del sistema general de participaciones”.
“ART. 17.—Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación serán transferidos así:
Los recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento”.
“ART. 18.—Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del sistema general de participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera”.
Cuando con cargo al sistema general de participaciones los municipios o distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley”.
“ART. 41.—De la certificación y la asignación de recursos. A partir del año 2002 quedan certificados en virtud de la presente ley los departamentos y los distritos. Durante dicho año se certificarán los municipios mayores de 100.000 habitantes, los municipios que a la vigencia de la presente ley tengan resolución del Ministerio de Educación Nacional que acredite el cumplimiento de los requisitos para la certificación y aquellos que cumplan los requisitos que para la certificación señale el Gobierno Nacional.
Los departamentos, distritos y los municipios certificados recibirán durante el año 2002 un monto igual al costo en términos reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante el año 2001, financiado con recursos del situado fiscal, recursos adicionales del situado fiscal, participaciones de los distritos y capitales en los ingresos corrientes de la Nación y los recursos propios departamentales y municipales que financiaron los costos autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 357 de la Constitución. A los departamentos se les descontarán los recursos destinados a los municipios que se hayan certificado.
Los municipios no certificados recibirán durante el año 2002, un monto igual al costo en términos reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante el año 2001, financiado con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación y con los recursos propios que financiaron los costos autorizados en el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 357 de la Constitución”.
3. Autonomía de instituciones educativas.
“ART. 5º—Competencias de la Nación en materia de educación.
5.5. Establecer las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación preescolar, básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones educativas y de la especificidad de tipo regional”.
4. Traslado de docentes.
“ART. 6º—Competencias de los departamentos.
6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el sistema general de participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados”.
7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados”.
8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado”.
“ART. 22.—Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.
6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”.
7.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”.
PAR. 1º—Por motivos de utilidad pública o interés social, las instituciones educativas departamentales que funcionen en los distritos o municipios certificados serán administradas por los distritos y municipios certificados. Por iguales motivos se podrán expropiar bienes inmuebles educativos, de conformidad con la Constitución y la ley. Durante el traspaso de la administración deberá garantizarse la continuidad en la prestación del servicio educativo. Para el perfeccionamiento de lo anterior se suscribirá un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales ...”.
7. Administración de plantas físicas de instituciones educativas por un solo equipo administrativo.
“ART. 9º—Instituciones educativas.
PAR. 4º—Habrá una sola administración cuando en una misma planta física operen más de una jornada. También podrá designarse una sola administración para varias plantas físicas, de conformidad con el reglamento”.
“ART. 13.—Procedimientos de contratación de los fondos de servicios educativos. Todos los actos y contratos que tengan por objeto bienes y obligaciones que hayan de registrarse en la contabilidad de los fondos de servicios educativos a los que se refiere el artículo anterior, se harán respetando los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad, aplicados en forma razonable a las circunstancias concretas en las que hayan de celebrarse. Se harán con el propósito fundamental de proteger los derechos de los niños y de los jóvenes, y de conseguir eficacia y celeridad en la atención del servicio educativo, y economía en el uso de los recursos públicos.
Ninguna otra normade la Ley 80 de 1993 será aplicable a los actos y contratos de cuantía inferior a veinte (20) salarios mínimos mensuales que hayan de vincularse a las cuentas de los fondos”.
“ART. 13.—Procedimientos de contratación de los fondos de servicios educativos.
En ningún caso el distrito o municipio propietario del establecimiento responderá por actos o contratos celebrados en contravención de los límites enunciados en las normas que se refieren al fondo; las obligaciones resultantes serán de cargo del rector o director, o de los miembros del consejo directivo si las hubieren autorizado”.
“ART. 14.—Manejo presupuestal de los fondos de servicios educativos. Las entidades territoriales incluirán en sus respectivos presupuestos, apropiaciones para cada fondo de servicios educativos en los establecimientos educativos a su cargo, tanto de la participación para educación como de recursos propios.
La ley orgánica de presupuesto se aplicará a los presupuestos que elaboren los consejos directivos para los fondos de servicios educativos, y a su ejecución, sólo cuando se refiera a ellos en forma directa”.
11. Incorporación de costos en la contratación de docentes.
“ART. 38.—Incorporación de docentes directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del sistema general de participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con ésta.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán los departamentos y municipios, renovarles los contratos.
PAR. 1º—Para los efectos del presente artículo los servidores públicos que realicen funciones de celaduría y aseo se consideran funcionarios administrativos.
PAR. 2º—Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de servicios toda relación contractual directa entre un departamento o municipio y un docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o administrativos en una institución educativa oficial, por un término no inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique vinculación de tiempo completo”.
1. En los términos del numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 715 de 2001, pues se trata de una demanda ciudadana contra normas que hacen parte de una ley de la República.
2. La Corte constata que, con posterioridad a la admisión de la presente demanda, esta corporación examinó la constitucionalidad de algunas de las disposiciones acusadas. Así, de un lado, la Sentencia C-617 de 2002 declaró la exequibilidad del aparte “los recursos del Fondo Nacional de Regalías” que es la expresión acusada del artículo 2º de la Ley 715 de 2002 en la presente ocasión. Dijo entonces la Corte que “la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en la forma como lo dispone la norma acusada, no viola el artículo 357 de la Constitución pues, la contraprestación económica que se genere por la explotación de un recurso natural, es asunto del que la Carta se ocupó en normas especiales, en los artículos 360 y 361”.
3. De otro lado, la Sentencia C-793 de 2002 estudió y declaró la constitucionalidad condicionada de los incisos tres, cuatro y cinco del artículo 38 de la Ley 715 de 2002. Por consiguiente, en relación con la acusación parcial de la presente demanda contra el inciso cuarto de esa disposición ha operado también la cosa juzgada, por lo que, en relación con la expresión acusada de ese inciso, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la citada sentencia.
4. La vista fiscal y uno de los intervinientes consideran que la demanda es inepta en relación con varias de las normas acusadas, por cuanto el actor no habría formulado contra ellas un verdadero cargo de constitucionalidad. Procede pues la Corte a examinar si la demanda en relación con esas normas fue o no formulada en debida forma, para lo cual esta corporación comienza por recordar brevemente su doctrina sobre las características que debe tener un cargo constitucional, para que sea apto para desencadenar el juicio de constitucionalidad.
5. En numerosas oportunidades, esta Corte ha señalado que una carga mínima para el ciudadano en los juicios de constitucionalidad es la sustentación específica del concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. Por ello, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad.
En tal contexto, esta Corte ha señalado que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes (1) . Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, esto es, debe estar sustentada en forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
(1) Ver Sentencia C-1052 de 2001, fundamento 3.4.2. Ver igualmente la Sentencia C-1256 de 2001, fundamento 4.
Con base en la anterior doctrina, procede la Corte a estudiar los cargos en los cuales el procurador considera que la demanda es inepta.
6. El procurador considera que es inepta la demanda contra la expresión del artículo 9º, según la cual “también podrá designarse una sola administración para varias plantas físicas de conformidad con el reglamento”. Según su parecer, en ese caso, realmente el actor no formuló ningún cargo de constitucionalidad, que reúna los anteriores requisitos mínimos.
7. La vista fiscal considera que también es inepta la demanda contra las expresiones “no” del inciso 2º del artículo 14, y “sólo cuando se refiera a ellos en forma directa” del inciso final de esa misma disposición. Según su parecer, el actor se limita a señalar que esos apartes violan los principios de unidad de caja y de legalidad, pero “sin exponer los argumentos jurídicos que soportan dicha afirmación”. La Corte comparte el análisis del procurador pues el demandante no formula realmente un cargo de naturaleza constitucional contra esas expresiones, pues no señala cómo esa regulación vulnera los principios de legalidad y unidad de caja. Sus argumentos son más de conveniencia y de legalidad, pues critica la utilidad de la regulación y se preocupa esencialmente de analizar los posibles conflictos de aplicación de esta normatividad, pero sin explicar por qué esas situaciones vulneran los principios constitucionales que menciona. La Corte se inhibirá entonces de conocer de este cargo.
8. Aunque la vista fiscal, ni ninguno de los intervinientes solicitan que la Corte se inhiba de conocer del cargo contra el parágrafo 1º del artículo 9º, resulta necesario que esta corporación examine si esa acusación fue formulada en debida forma. Y la razón es la siguiente: el razonamiento del actor es en este punto contradictorio, pues argumenta que ese parágrafo desconoce la organización territorial, al permitir que un distrito o un municipio realice la administración de instituciones educativas departamentales que funcionan en su jurisdicción. Sin embargo, el mismo actor señala que la situación sería distinta si los municipios y distritos firmaran convenios que indicaran el modo como serían administradas las instituciones departamentales, así como los derechos y obligaciones derivadas para las partes. Ahora bien, como lo destacan los intervinientes y el Ministerio Público, el propio parágrafo acusado prevé la existencia de esos convenios, que el demandante considera que subsanarían la constitucionalidad de la disposición, pues establece expresamente que “para el perfeccionamiento de lo anterior se suscribirá un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales”.
9. El análisis precedente permite a la Corte abordar la solicitud de inhibición que uno de los intervinientes plantea en relación con los cargos que el demandante formula contra varias expresiones de varios incisos del artículo 13 de la Ley 715 de 2001, relativos a la contratación de los fondos de servicios públicos. Según el ciudadano, esos cargos no son claros, y no son constitucionales, pues se fundan en el fondo en un argumento de mera legalidad, a saber, que esa disposición habría exceptuado esos contratos de la aplicación de la Ley 80 de 1993.
La Corte acoge esa solicitud de inhibición pues nuevamente encuentra que la acusación del actor no es clara, ni cierta, ni específica, ni pertinente, ni suficiente. En efecto, el demandante se limita a argumentar que ese artículo genera un mecanismo paraestatal de contratación, que desconoce los principios de la función administrativa de moralidad, imparcialidad o igualdad (C.P., art. 209). Sin embargo, el actor no explica por qué ocurre esa violación, limitándose a señalar que la contratación regida por las expresiones impugnadas queda por fuera de los alcances de la Ley 80 de 1993 y otras regulaciones legales previas. Pero ese argumento no es de naturaleza constitucional, pues es una controversia legal, y no es suficiente, ya que una ley puede modificar una ley anterior (C.P., art. 150). Pero es más, el cargo tampoco es cierto y resulta contradictorio, pues no toma en cuenta el contenido de la disposición parcialmente demandada. En efecto, el actor cuestiona que esa norma vulnera los principios de la función administrativa pero precisamente el inciso primero de ese artículo retoma dichos principios pues establece que todos los actos y contratos que realicen esos fondos “se harán respetando los principios de igualdad, moralidad, imparcialidad y publicidad, aplicados en forma razonable a las circunstancias concretas en las que hayan de celebrarse”.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que el actor no formuló un cargo suficientemente sustentado contra esas expresiones, por lo que esta Corte se inhibirá de conocer de la constitucionalidad de los siguientes apartes del artículo 13 de la Ley 715 de 2001: i) las expresiones “contratos de cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales” y “El Gobierno Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía señalada en el presente inciso será menor” del inciso segundo; el inciso cuarto, que fue integralmente acusado, y la expresión “ninguna otra norma de” contenida en el inciso final o séptimo de esa disposición.
10. La vista fiscal también sugiere que la Corte se inhiba de conocer del cargo dirigido contra la expresión “contractual directa” contenida en el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 617 de 2002 pues considera que se basa en una lectura fraccionada de la disposición parcialmente acusada, y por ende hubo total “ausencia de razonabilidad en la formulación del cargo”.
11. La Corte no puede dejar de observar que en la presente oportunidad al menos cinco de las acusaciones del actor debieron ser desechadas por ineptitud de la demanda. La inhibición en estos eventos no es un capricho formalista de esta corporación sino que deriva de la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y es que esta corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos (C.P., art. 241). Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le corresponde a esta corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe estar suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. Por ello esta Corte ha señalado que “la ausencia de un requisito sustancial como el concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte y, por tratarse de una demanda inepta, debe proferirse sentencia inhibitoria” (2) . En tal contexto, la Corte reitera la importancia de que, no obstante el carácter público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se esfuercen en estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un verdadero debate y proceso de constitucionalidad.
(2) Sentencia C-1256 de 2001, fundamento 17. En el mismo sentido, ver las sentencias C-1052 de 2001, C-402 de 2001, C-142 de 2001, C-561 de 2000, C-986 de 1999 y C-447 de 1997, entre muchas otras.
12. El actor formula múltiples cargos contra numerosas disposiciones de la Ley 617 de 2002. Por ello, la Corte comenzará por recordar brevemente el sentido de esa ley, para luego examinar las distintas acusaciones.
13. La Ley 617 de 2002 desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, el cual modificó en forma importante el régimen de participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación. En particular, y tal y como esta Corte lo ha explicado en anteriores ocasiones (3) , esa reforma creó el sistema general de participaciones (de ahora en adelante SGP), que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. Igualmente ese acto legislativo modificó la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ingresos corrientes de la Nación del año respectivo, como la hacía la regulación precedente. Además, el acto legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los criterios y montos de reparto.
(3) Ver, entre otras, las sentencias C-871 de 2001, C-617 de 2002, C-618 de 2002 y C-644 de 2002.
14. Esta reforma hacía necesaria una ley que regulara sus alcances, no sólo por las modificaciones que introdujo al régimen constitucional de las transferencias sino, además, por el importante papel que juega la ley en esta materia. En efecto, salvo lo expresamente definido por la Carta, corresponde a la ley determinar elementos básicos del SGP, como los servicios a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios, así como señalar los criterios para la distribución de los dineros del SGP. En tal contexto, la finalidad de la Ley 617 de 2002 es precisamente desarrollar el Acto Legislativo 01 de 2001, para lo cual dicta normas para distribuir los recursos y las competencias del SGP, señala criterios para su destinación, e igualmente, por los estrechos vínculos de la salud y la educación con el SGP, establece unas modificaciones en el régimen de prestación de esos servicios.
La destinación de los dineros del SGP y el cargo relativo a la falta de financiación de la educación no-formal.
15. La referencia precedente al sentido general de la Ley 617 de 2002 permite estudiar el cargo que el actor dirige contra las expresiones “servicio público de educación”, “prestación del servicio educativo”, “servicio educativo”, “tipologías educativas“ y “participación para educación”, contenidas en distintos artículos de ese cuerpo normativo. Según su parecer, esas expresiones establecen que la destinación de los dineros del SGP en educación van exclusivamente a la educación formal, con lo cual habrían incurrido en una omisión legislativa inconstitucional, al no prever la financiación, con esos mismos recursos, de la educación informal, con lo cual discriminaron a estas últimas formas de educación. Los intervinientes y la vista fiscal consideran que ese cargo no es de recibo, por cuanto la Constitución no exige que los recursos del SGP deban ser dedicados a financiar formas de educación no formal.
16. Conforme a reiterada jurisprudencia (4) , esta Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. Con base en esa doctrina, entra esta corporación a analizar si las expresiones acusadas incurrieron o no en una omisión legislativa inconstitucional, para lo cual examinará si la Carta ordena o no que con los dineros del SGP deba financiarse la educación no formal.
(4) Ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, C-090 de 2002, C-185 de 2002 y C-871 de 2002.
17. La Constitución establece que una parte de los recursos del SGP debe ir al sector educativo, pues el inciso 4º del artículo 356 superior señala que los “recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”. El interrogante constitucional que subsiste es entonces si esa parte que obligatoriamente debe ir al sector educativo incluye o no a la educación no formal.
18. Los argumentos esenciales del demandante para considerar que el SGP debe obligatoriamente financiar también la educación no formal son de tres tipos. De un lado, arguye que la Carta no distingue entre educación formal y no formal. De otro lado, fortalece esa tesis con una referencia a la Ley 115 de 1994 (ley general de la educación), que habla en su artículo 1º, de “la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal”. Finalmente, considera que la educación no formal juega un papel muy importante en el desarrollo de las personas y de la sociedad democrática. Con base en esos elementos, el demandante concluye que si la Constitución no diferencia expresamente entre educación formal y no formal, ha de entenderse que constitucionalmente el derecho a la educación incluye ambas modalidades. Con base en esas premisas, el demandante considera que el mandato del inciso 4º del artículo 356 superior, que confiere “prioridad ... a los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media”, no prohíbe que los recursos del SGP financien la educación no formal, sino que tan solo prioriza la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y media; y por ello concluye que las expresiones acusadas incurrieron en una omisión legislativa.
19. La Corte no comparte la anterior conclusión del actor, a pesar de que algunas de las premisas de su razonamiento son válidas.
Así, es indudable que la educación no formal es importante en una democracia, y por ello la Carta establece que el Estado debe apoyar ciertas actividades que pueden englobarse bajo la denominación de educación no formal. Así, el artículo 70 superior señala que el Estado debe promover y fomentar el acceso a la cultura, “por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional”. Igualmente, el artículo 71 de la Carta prevé que el Estado debe crear “incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades”. El fomento estatal a formas de educación no formal tiene entonces claro sustento constitucional, y por esa razón es posible que la ley señale que unos recursos del SGP financien ese tipo de actividades. En efecto, esta Corte ya había señalado que el Congreso goza de una amplia libertad de configuración para la regulación del SGP, “pues salvo en aquellos puntos en los que la Constitución defina criterios estrictos, porcentajes, montos o prioridades, corresponderá a la ley determinar el contorno preciso del SGP” (5) . Y por ende, como corresponde a la ley definir los sectores en donde deben ser invertidos esos dineros, y los criterios para su distribución (C.P., art. 356), entonces bien puede el Congreso autorizar que un componente del SGP sea destinado a financiar distintas formas de educación no formal. Y en ese contexto, el actor tiene razón en concluir que la prioridad que el artículo 356 superior ordena a favor de la educación formal de tipo preescolar, primaria, secundaria y media no es una prohibición de que los recursos del SGP financien la educación no formal.
(5) Sentencia C-871 de 2002, fundamento 10.
Sin embargo, el error del actor consiste en concluir de las anteriores premisas que la Constitución no distingue entre educación formal y no formal, y que por consiguiente el SGP debe obligatoriamente financiar las actividades de educación no formal, de la misma manera que la educación formal. Pero ello no es así. Es claro que la Carta señala un tratamiento especial para la educación formal, pues establece que ésta es obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica ordena (C.P., art. 67). En cambio, la Carta no ordena que la educación no formal sea obligatoria. Así las cosas, no es tampoco casualidad que el artículo 356 de la Carta señale que la financiación de la educación formal con recursos del SGP es obligatoria y prioritaria, pero no ordene esa misma financiación para la educación informal, y menos aún, que esas actividades sean subvencionadas en las mismas condiciones que la educación formal.
20. El examen precedente es suficiente para concluir que el cargo contra las expresiones “servicio público de educación”, “prestación del servicio educativo”, “servicio educativo”, “tipologías educativas” y “participación para educación”, contenidas en distintos artículos, carece de sustento, pues la Constitución no ordena que la educación no formal sea financiada con recursos del SGP, aunque tampoco prohíbe dicha financiación. Esas expresiones serán entonces declaradas exequibles, pero únicamente por el cargo estudiado.
21. El actor cuestiona la expresión “de la autonomía de las instituciones educativas y” del artículo 5º pues considera que ésta confiere a las instituciones educativas una autonomía que no tienen, pues ésta corresponde a las universidades, lo cual afecta las funciones de vigilancia, inspección y regulación por parte del Estado. Los intervinientes y la vista fiscal se oponen a esa tesis pues consideran que no sólo el actor confunde la autonomía escolar con la autonomía universitaria sino que además las instituciones educativas deben necesariamente gozar de cierta autonomía para ejercer su función, sin perjuicio de la inspección y vigilancia que le compete al Estado.
22. Con respecto a esta materia, lo primero sea señalar que la Constitución concede autonomía a las instituciones educativas, aunque ésta dista de ser absoluta, tal y como lo precisó expresamente la Sentencia T-243 de 1999, que dijo al respecto:
“La tarea educativa debe partir del supuesto de su finalidad netamente humana, en cuanto el objetivo primordial de la educación es la formación de la persona, titular de un ámbito propio de libertad que debe respetarse. La misión y el deber de los educadores, conforme a la Constitución, es la de formar a la persona en los principios, valores y reglas de vida que garanticen las condiciones propicias para su desenvolvimiento posterior en la sociedad, sin invadir ese espacio de libertad. En este sentido, la jurisprudencia constitucional es clara en señalar, que la autonomía de que gozan los planteles educativos no es absoluta, pues esa discrecionalidad está limitada por la Constitución y la ley, además de ser su naturaleza compleja en la medida que implica la cohabitación de derechos, los cuales en cuanto sean derechos fundamentales, no pueden ser afectados en su núcleo esencial”.
“ART. 77.—Autonomía escolar. Dentro de los límites fijados por la presente ley y el proyecto educativo institucional, las instituciones de educación formal gozan de autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimientos definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas, dentro de los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación Nacional”.
23. En el presente caso, encuentra la Corte que el demandante confunde la autonomía otorgada a las instituciones educativas y la autonomía reconocida a los centros de educación superior. Éstas por su naturaleza, origen y fines son esencialmente diversas y, como la Corte lo ha señalado, es obvio que la autonomía de las instituciones educativas es más limitada. No obstante, tampoco la autonomía universitaria es absoluta, sino que también encuentra límites precisos, tal y como lo ha dicho reiteradamente esta Corte. Así, la Sentencia T-184 de 1996 señaló:
“Sin embargo, no puede entenderse la autonomía como la autodeterminación absoluta, pues al ser parte las universidades del conglomerado social bajo el cual se edifica y sustenta el Estado social de derecho, está sometida a su ordenamiento jurídico. Por consiguiente, dicha autonomía debe ser ejercida conforme a los mandatos que consagran los valores, derechos y garantías constitucionales y a sus desarrollos, a través de la actividad legislativa”.
24. Es por demás, principio general de derecho que quien puede lo más puede lo menos, y este punto cardinal, se cumple de forma clara en cuanto a la autonomía. Pues resulta evidente que aquello que no le está permitido a la institución a la cual se le reconoce más independencia, a saber la universidad, mal podría otorgársele a aquella que por sus fines y contenidos se encuentra sometida a una más estricta vigilancia y control por parte del Estado, a saber las escuelas y colegios. En tal contexto, esta corporación ha señalado con respecto a la autonomía universitaria, en la sentencia en comento:
“La autonomía universitaria es ante todo un derecho limitado y complejo. Limitado porque es una garantía para un adecuado funcionamiento institucional compatible con derechos y garantías de otras instituciones que persiguen fines sociales. Complejo, porque involucra otros derechos de personas, tales como la educación, la libertad de cátedra, la participación, que deben ser tenidos en cuenta y respetados en el desarrollo de las actividades universitarias”.
25. El demandante ataca las expresiones que autorizan el traslado discrecional de docentes mediante acto administrativo debidamente motivado pues considera que esa facultad no sólo implica una discrecionalidad absoluta, incompatible con los principios del Estado de derecho, sino que además podría convertirse en un instrumento discriminatorio contra los docentes. Los intervinientes y el Ministerio Público se oponen a esa pretensión. Según su parecer, la discrecionalidad para los traslados no es absoluta pues la propia Ley 715 prevé criterios para tal efecto. Además, resaltan que el deber de motivación del acto de traslado evita la arbitrariedad y permite un control judicial de esas decisiones, mediante acciones contenciosas, como las de nulidad y restablecimiento del derecho.
26. En anteriores ocasiones se ha pronunciado la Corte Constitucional con respecto al problema de la motivación de los actos administrativos, la discrecionalidad de la administración con respecto a la producción de los mismos, y la diferencia de esta última con la arbitrariedad. Ha sostenido la Corte que la motivación de los actos administrativos no es nada distinto a la obligación de manifestar los motivos sobre los cuales reposa la validez de una determinada decisión (6) . La motivación es expresión del principio de publicidad que rige el ordenamiento colombiano y es un deber, tal como lo ha establecido esta corporación, cuando indicó que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración” (7) .
(7) Sentencia C-054 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 4.
27. Esta Corte también ha mostrado, que dentro de ciertos límites, la discrecionalidad es compatible con el Estado de derecho. Así, la Sentencia C-071 de 1994 puntualizó los alcances y los límites de la teoría de la discrecionalidad del acto administrativo, en los siguientes términos:
“Los servidores públicos cuentan en numerosos casos con un margen de apreciación importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada. La Corte observa que se trata de una libertad con límites. Ciertamente, la holgura en la apreciación no comporta arbitrariedad ni subjetividad. Incluso en los aspectos estrictamente objetivos el funcionario ni siquiera se puede separar de la realidad. Sólo en los apartes que permitan un juicio de valor o de ponderación o de prioridad, y sólo allí, el agente puede optar por una vía determinada. Pero aun en esta decisión el servidor público se encuentra vinculado por el juicio de razonabilidad. Según dicho juicio, el agente responsable de adoptar la decisión puede separarse de los informes técnicos pero rebatiéndolos expresamente con argumentos técnicos razonables, que denoten inteligencia y prudencia”.
En tal contexto, la Corte ha hecho precisión acerca de la diferencia existente entre discrecionalidad en la toma de decisiones administrativas y la arbitrariedad que podría darse al tomar una de ellas. La Sentencia C-318 de 1995 suministra los elementos que permiten efectuar un proceso de reconocimiento de la adecuación o no de la conducta del gestor público a lo que la ley espera de ella:
“No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades”.
Y continúa la Corte en la misma jurisprudencia señalando los fundamentos normativos de esta interpretación:
“Esta diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra expresamente “la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”, como lo hace el artículo 9º – 3º de la Constitución española, este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta. Así, el artículo 1º define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la prevalencia del interés general, lo cual excluye que los funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su parte, el artículo 2º delimita los fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas, lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas a realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del funcionario. Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que establece expresamente que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209 define los principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se encuentra al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e imparcial”.
28. Los anteriores elementos permiten desechar los planteamientos realizados por el actor en la presente demanda, por las siguientes razones: de un lado, como se ha visto, la discrecionalidad no viola per se el Estado de derecho, pues no es sinónima de arbitrariedad y se encuentra sometida a controles judiciales. De otro lado, el deber de motivación es una garantía contra eventuales arbitrariedades, pues obliga a las autoridades a explicar las razones que justifican el traslado, lo cual además facilita el control judicial de esas actuaciones. Finalmente, y como bien lo destacan varios intervinientes, el actor yerra al afirmar que la Ley 715 de 2001 carece de criterios que orienten los traslados. Esa aseveración del demandante nace de una lectura fraccionada de la norma impugnada, e ignora lo dispuesto en los artículos 22 y 40 parágrafo 1º, de la misma Ley 715 de 2001, en los cuales se indican las normas a las cuales han de atender los traslados de docentes. Dichas disposiciones prevén reglas de procedimiento y limitan el poder discrecional de la actuación administrativa, al disponer el traslado de docentes. Así, el artículo 22 establece que los traslados proceden “para la debida prestación del servicio educativo” y requieren de un convenio interadministrativo si se realiza entre distintas entidades territoriales. Además, la disposición señala que esos traslados proceden “estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse, con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales”. Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 40 fortalece esas garantías, pues señala prioridades para los traslados entre departamentos, así: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años.
29. Todo esto muestra que la discrecionalidad para los traslados no es absoluta. Además, la Corte recuerda que el Código Contencioso Administrativo dispone un principio que rige la actividad administrativa, en general y que funciona expresamente como mecanismo garante contra la eventualidad de una decisión administrativa discrecional absolutamente. En efecto, el artículo 36 de ese cuerpo normativo establece que, “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
Inscripción y ascensos en el escalafón y atribuciones constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
30. Los artículos 6.2.15 y 7-15 establecen que corresponde a los departamentos, distritos y municipios certificados determinar la repartición organizacional encargada de la inscripción y los ascensos en el escalafón. Según el actor, esa regulación desconoce las atribuciones constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil que, conforme al artículo 130 de la Carta, y según lo establecido por la Sentencia C-372 de 1999, es un organismo autónomo a quien corresponde exclusivamente la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, por lo que no puede la ley trasladar esa función a otros órganos.
Uno de los intervinientes y el Ministerio Público se oponen a ese cargo, pero con argumentos parcialmente distintos. Para el interviniente, el actor confunde la carrera docente, cuya administración corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y la inscripción y ascenso en el escalafón docente, que es una figura distinta, que puede entonces ser atribuida a otros órganos. Para la vista fiscal, la carrera docente es especial, y frente a ella, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, sólo le corresponde resolver en una última instancia, sobre los asuntos y reclamaciones que por violación a las normas de carrera deban conocer los organismos previstos en dichos sistemas específicos. Por ello el procurador concluye que es constitucional que las normas acusadas hayan asignado a las entidades territoriales la facultad de determinar la repartición organizacional encargada de la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues tal competencia no desconoce las atribuciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
31. El artículo 130 de la Carta establece que habrá “una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Esta Corte ha señalado que esa comisión no es un apéndice del gobierno sino un órgano autónomo, que no está sometido a ninguna de las tres ramas del poder, pues sólo de esa manera goza de la independencia suficiente para manejar autónomamente la carrera administrativa. Por ello, la Sentencia C-372 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, señaló al respecto:
32. La respuesta al anterior interrogante es negativa, porque el escalafón docente y la carrera docente son dos figuras distintas, aunque se encuentran íntimamente ligadas.
Así, el escalafón docente, conforme a la definición legal, y tal y como lo ha explicado esta Corte en anteriores oportunidades (8) , es un sistema nacional de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos, que garantiza la permanencia en la carrera docente y permite asignar el correspondiente salario. Por su parte, la carrera docente es definida como el régimen que ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, garantiza la igualdad en el acceso y considera el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promoción en el servicio y el ascenso en el escalafón.
(8) Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-1109 de 2001, C-973 de 2001, C-673 de 2001 y C-507 de 1997. Para la regulación legal del tema, anteriormente era el Decreto 227 de 1979, en la actualidad el tema es regulado por el Decreto 1278 de 2002.
Ahora bien, es obvio que la carrera docente pública está estrechamente ligada al escalafón docente, pero no se confunden, como lo demuestra el hecho de que el escalafón docente también puede amparar, en sus beneficios, a los educadores privados, tal y como lo establecen las normas pertinentes, y tal y como esta Corte ya lo ha analizado (9) . Igualmente, tal y como esta Corte también lo ha explicado (10) , los educadores que posean un título docente o que acrediten estar inscritos en el Escalafón Nacional Docente, pueden ser nombrados como educador en planteles oficiales de educación, según los requerimientos de cada uno de los distintos niveles que conforman el sistema educativo nacional. Pero la inscripción en el escalafón no implica que ese docente se convierta inmediatamente en servidor público. Todo lo anterior significa que una persona puede estar inscrita en el escalafón docente sin ser servidor público, y sin pertenecer por ende a la carrera docente.
(9) Ver al respecto la Sentencia C-673 de 2001.
(10) Ver Sentencia C-1109 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, fundamento 10.
33. Las consideraciones anteriores son entonces suficientes para concluir que no viola el artículo 130 superior que una entidad distinta a la Comisión Nacional del Servicio Civil se encargue de la inscripción y los ascensos en el escalafón, pues, en sentido estricto, ese escalafón no equivale a la carrera docente. Por ende, bien pueden las normas acusadas establecer que los departamentos y distritos, para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, deberán determinar la repartición organizacional encargada de esta función, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Con todo, es necesario aclarar que esa repartición organizacional ejerce labores puramente administrativas y prácticas, pero no tiene la competencia de modificar el Escalafón Nacional, no sólo porque dicho escalafón es un sistema nacional de clasificación de los educadores sino además por consideraciones de igualdad. Igualmente, la Corte precisa que los ascensos no pueden estar sujetos a la existencia o no de recursos, por cuanto las autoridades tienen el deber de prever la existencia de esos dineros, para esos efectos.
34. El demandante ataca parcialmente el inciso 6º del artículo 13 de la Ley 715 de 2001 pues considera que dicha norma desconoce la responsabilidad que le cabe al Estado por la acción de sus servidores (C.P., art. 90), al señalar que nunca el distrito o municipio propietario del establecimiento responderá por actos o contratos celebrados en contravención de los límites enunciados en las normas que se refieren al fondo pues las obligaciones en esos casos serán de cargo del rector o director, o de los miembros del consejo directivo si las hubieren autorizado. El procurador apoya esa pretensión pues considera que el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los fallos del servicio en que incurra a través de la labor de sus funcionarios, y por los daños antijurídicos causados por sus agentes, sin perjuicio de que deba repetir contra aquellos en determinadas oportunidades.
35. El artículo 90 de la Carta señala que el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Esta Corte ya tuvo la oportunidad de analizar in extenso los alcances de esa responsabilidad estatal, y señaló al respecto:
“El daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización.
Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño “es menester, que además de constatar la antijuridicidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un “título jurídico” distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la “imputatio juris” además de la “imputatio facti” (C.E., Sent., jul. 13/93)” (11) .
(11) Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 8 y 10.
Los anteriores criterios han sido reiterados por esta Corte. Así, la Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, señaló lo siguiente:
“La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, consagrado en los artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución, ampliamente desarrollado por vía jurisprudencial, y se configura por la concurrencia de tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una actuación imputable al Estado y una relación de causalidad” (12) .
(12) En el mismo sentido, ver las sentencias C-428 de 2002, fundamento 4.1.4 y C-619 de 2002, fundamento 3.4.
36. El análisis precedente es suficiente para concluir que en este punto el actor acierta, y el inciso acusado es inconstitucional. En efecto, el artículo 90 de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público y iii) exista una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión del ente público”, lo cual significa que la responsabilidad estatal supera “el postulado inicial de la falla en el servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico, entendido como aquel daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma lícita o ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación jurídica de soportarlo” (13) . En cambio, el inciso acusado establece que en ciertas hipótesis, aunque haya habido daño antijurídico imputable a una autoridad, el Estado no responde patrimonialmente, pues el deber de reparación recae exclusivamente en ciertos funcionarios. Esa limitación restringe el alcance del artículo 90 superior, que señala que en todos los casos en que exista un daño antijurídico imputable al Estado, éste responde, sin perjuicio obviamente del deber de repetición contra el funcionario que haya actuado dolosamente o en forma gravemente negligente o imprudente.
(13) Sentencia C-619 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, fundamento 3.4.
Es pues cierto que el ordenamiento no sólo puede sino que además, dentro de ciertos límites, debe prever la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos por sus comportamientos, ya que “la imputación directa al Estado de los daños antijurídicos causados por sus agentes no supone, en manera alguna, una exoneración total de la responsabilidad de estos últimos” (14) . Sin embargo lo que la ley no puede hacer es trasladar la responsabilidad del Estado exclusivamente al servidor público, pues las dos responsabilidades tienen fundamentos distintos. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado tiene sustento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos (C.P., arts. 2º, 13, 58 y 83), mientras que la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado busca garantizar el patrimonio económico estatal (15) . Y por ello, la ley, al regular la responsabilidad propia de los servidores públicos no puede limitar el alcance de la responsabilidad propia del Estado, tal y como ésta fue definida por el artículo 90 superior. Y eso es precisamente lo que hace la disposición demandada al señalar que en ciertos eventos el deber de reparación recae exclusivamente en ciertos funcionarios.
(14) Ibídem, fundamento 3.5.
(15) Ibídem, fundamento 3.6.
Igualmente, la Corte precisa que, a pesar de que el actor acusó sólo parcialmente el inciso, por unidad normativa, éste será retirado del ordenamiento en su integridad.
1. En relación a la acusación contra la expresión “los reclusos del Fondo Nacional de Regalías''“ del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 715 de 2001, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia 617 de 2002, que declaró la exequibilidad de ese aparte.
2. En relación a la acusación contra la expresión “dentro de los dos meses antes” contenida en el inciso cinco del artículo 38 de la Ley 715 de 2002, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-793 de 2002, que declaró la constitucionalidad condicionada de ese inciso.
3. INHIBIRSE, por demanda inepta, de conocer de la constitucionalidad de los siguientes apartes, todos de la Ley 715 de 2001:
a) La expresión “También podrá designarse una sola administración para varias plantas físicas de conformidad con el reglamento” del artículo 9º, parágrafo 4º;
b) Las expresiones “no” del inciso 2º del artículo 14, y “sólo cuando se refiera a ellos en forma directa” del inciso final de ese mismo artículo 14;
c) El parágrafo 1º del artículo 9º;
d) Las expresiones “contratos de cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos mensuales” y “El Gobierno Nacional podrá indicar los casos en los cuales la cuantía señalada en el presente inciso será menor” del inciso segundo del artículo 13; el inciso cuarto de ese mismo artículo 13 y la expresión “ninguna otra norma de” contenida en el inciso final de esa disposición, y
4. Declarar EXEQUIBLES, pero únicamente por los cargos estudiados, los siguientes apartes acusados, todos de la Ley 715 de 2001:
a) La expresión “Servicio público de la educación” del artículo 5º inciso primero; la expresión “para educación” del artículo 5.13; la expresión “servicio educativo” del artículo 6.2.1; la expresión “prestación de los servicios educativos” del artículo 6.2.2; la expresión “servicios educativos” del artículo 6.2.4; la expresión “servicio educativo” del artículo 7.1; la expresión “prestación de los servicios educativos” del artículo 7.2; la expresión “servicios educativos” del artículo 7.5; la expresión “servicios educativos” del artículo 8.3; la expresión “servicio educativo” del inciso 1º del artículo 15; la expresión “tipologías educativas” del inciso 1º del artículo 16.1.1; la expresión “servicio educativo” del inciso 2º del artículo 16.1.1; la expresión “servicio público de educación” del inciso 3º del artículo 16.1.1; la expresión “niveles educativos” del inciso 4º del artículo 16.1.1; la expresión “sector educativos” del inciso 4º del artículo 16.1.1; la expresión “diferentes tipologías” del inciso 5º del artículo 16.1.1; la expresión “participación para educación” de los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 17; la expresión “sector educativo” del inciso 1º del artículo 18; la expresión “el servicio público de la educación” del inciso 1º del artículo 27; la expresión “prestación del servicio educativo” del inciso 2º del artículo 27 y de los incisos 2º y 3º del artículo 41;
b) La expresión “de la autonomía de las instituciones educativas y” del artículo ordinal 5º (sic) de artículo 5º;
c) El primer inciso del numeral 6.2.15, del artículo 6º, que literalmente dice: “Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”;
d) El numeral 7-15 del artículo 7º, que literalmente dice: “Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”, y
5. Declarar INEXEQUIBLE el inciso 6º del artículo 13 de la Ley 715 de 2001 que literalmente dice: “En ningún caso el distrito o municipio propietario del establecimiento responderá por actos o contratos celebrados en contravención de los límites enunciados en las normas que se refieren al fondo; las obligaciones resultantes serán de cargo del rector o director, o de los miembros del consejo directivo si las hubieren autorizado”.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, el suscrito magistrado aclara el voto para reiterar que, tal como lo expresé en el salvamento de voto a las sentencias C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la Ley 715 de 2001 es inexequible en su integridad por las razones consignadas en los salvamentos de voto mencionados.