Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-941-de-octubre-15-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041ebbaf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-21 09:29:00
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﻿ SENTENCIA C-941 DE OCTUBRE 15 DE 2003
SENTENCIA C-941 DE 15 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:ASIGNACIONES DE RETIRO Y PENSIONES DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "EN TODO TIEMPO" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 151 DEL DECRETO 1212 DE 1990.
TEMAS ESPECÍFICOS:ASIGNACIÓN DE RETIRO DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA
Sentencia C-941 de octubre 15 de 2003
Sentencia C-941 de 2003
Ref.: Expediente D-4531
Actores: Edgard Peña Velásquez y Arnulfo Esteban Barrera.
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “en todo tiempo” contenida en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 39.406 del 8 de junio de 1990. Se resalta lo demandado.
“Decreto Número 1212 de 1990”
Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional.
De las prestaciones por retiro
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley expedido en los términos del artículo 150-10 superior.
Para los demandantes la expresión “en todo tiempo” contenida en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 en el que se establece el principio de oscilación de las asignaciones de retiro y de las pensiones de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, comporta una discriminación para dichos servidores frente a los demás trabajadores a los que se les aplica el régimen general de pensiones (L. 100/93) con lo que se vulnerarían los artículos 2º, 4º, 13, 25, 42, 46, 48, y 53 superiores. Explican que dicha expresión impone que la asignación de retiro —prestación cuya naturaleza debe asimilarse en su parecer a la de una pensión— y las pensiones que establece el Decreto 1212 de 1990 para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, se liquiden siempre tomando en cuenta las variaciones que se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y no como sucede en el caso del régimen general de pensiones tomando en cuenta el índice de precios al consumidor IPC a que alude el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Advierten que la Ley 238 de 1995 dispuso que las excepciones a la aplicación de la Ley 100 de 1993 establecidas en el artículo 279 de la misma normativa no implicaban la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de la misma ley para los pensionados a que alude dicho artículo, —a saber entre otros los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional—, habilitando en su criterio de esta manera el reajuste tanto de las asignaciones de retiro como de las pensiones de conformidad con el incremento del IPC. Habilitación que afirman no ha sido tomada en cuenta por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional para efectuar los reajustes correspondientes por la interpretación que esta ha hecho de la expresión en todo tiempo.
Consideran entonces que se debe declarar la inexequibilidad de la referida expresión para que pueda darse aplicación a la norma que según las circunstancias garantice el mantenimiento del poder adquisitivo de los oficiales y suboficiales que tienen derecho a la asignación de retiro y se respeten así los postulados superiores que rigen los derechos de los pensionados y en particular el principio de igualdad.
Los intervinientes se oponen a la pretensión de los demandantes y solicitan la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada.
Afirman que la asignación de retiro es una prestación específica del régimen especial aplicable a la Policía Nacional (C.P., art. 218) que no puede asimilarse a las pensiones y que por tanto no cabe establecer una comparación entre el régimen de fluctuación de dicha asignación a que alude el artículo 51 del Decreto 1212 de 1990 —del que hace parte la expresión acusada— y el régimen de reajuste de pensiones establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 —que liga dicho reajuste a la variación en el índice de precios al consumidor—.
El interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público precisa además que de acuerdo con la Ley 238 de 1995 en el caso de las pensiones de la Policía Nacional deberá aplicarse en materia de reajuste el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, por lo que en relación con ellas no encuentra sentido al cargo planteado por los demandantes respecto de la supuesta vulneración del principio de igualdad por el aparte acusado del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990.
Este como los demás intervinientes hace énfasis así mismo en que de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación no es posible establecer comparaciones entre presentaciones específicas pertenecientes a regímenes prestacionales diferentes analizando aisladamente determinados beneficios o desventajas, sino que el examen debe hacerse frente al conjunto del régimen de que se trate.
Los intervinientes destacan igualmente que de acuerdo con la misma jurisprudencia los actores no pueden pretender que se les apliquen las normas prestacionales más favorables del régimen especial y al mismo tiempo las más favorables del régimen general, pues cada régimen tiene unos criterios y un sistema de financiación que debe ser tomado en cuenta de manera integral so pena de comprometer el equilibrio financiero del sistema de seguridad social y el propio principio de igualdad.
El señor Procurador General de la Nación por su parte afirma que no cabe asimilar la naturaleza jurídica de la prestación de asignación de retiro establecida para la Policía Nacional con las pensiones establecidas en el régimen general de seguridad social regulado por la Ley 100 de 1993, por lo que en consecuencia no puede predicarse la vulneración del principio de igualdad por el tratamiento diferente que pueda darse por la norma acusada en el presente caso respecto del reajuste de dicha asignación.
Empero advierte que dado que en virtud de la Ley 238 de 1995, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 puede ser aplicado para efectuar el reajuste de las pensiones establecidas en el Decreto 1212 de 1990 para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, es necesario dar aplicación al “principio de favorabilidad laboral” y solicita en consecuencia que se condicione la constitucionalidad de la expresión acusada en el sentido de que “las pensiones por invalidez del régimen de seguridad social de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se debe reajustar de acuerdo con el sistema que más favorezca su poder adquisitivo constante, ya sea el del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 o el del artículo 14 de la Ley 100 de 1993”.
Así las cosas, corresponde a la Corte determinar si con la expresión “en todo tiempo” contenida en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 se está estableciendo una discriminación contraria a la Constitución frente al régimen general establecido en la Ley 100 de 1993 y si consecuentemente se están vulnerando los demás textos superiores invocados por los demandantes, por cuanto con ella se impediría que el reajuste anual de la asignación de retiro, así como de las pensiones a que puedan tener derecho los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, se haga tomando en cuenta la variación en el índice de precios al consumidor, IPC, cuando la aplicación de las normas generales de la Ley 100 de 1993 —que establecen dicho sistema de reajuste— resulte más favorable a dichos servidores.
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) la subrogación de la norma en la que se contiene la expresión acusada; ii) los criterios fijados en la jurisprudencia en materia de comparación de regímenes especiales frente al régimen general de seguridad social; iii) el régimen prestacional de la Policía Nacional y las características de la prestación de asignación de retiro para los oficiales y suboficiales de la misma institución regulada por el Decreto 1212 de 1990 y iv) el contenido y alcance de la norma en la que se contiene la expresión acusada, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. La subrogación del artículo en el que se contiene la expresión acusada.
La Corte constata que el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 17 numeral 3º de la Ley 797 de 2003 (2) expidió el Decreto 2070 de 2003 del 25 de julio de 2003 “Por medio de la cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional” cuyas disposiciones de acuerdo con el artículo 1º de la misma norma se aplicarán a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los soldados de las Fuerzas Militares, en los términos que se señalan en el mismo decreto.
(2) Cabe precisar que en contra de dicho numeral cursan actualmente sendos procesos de inconstitucionalidad por la vulneración del artículo 150-19 superior. Expedientes D-4500 y D-4613.
En dicho decreto se regula la oscilación de la asignación de retiro y de las pensiones de la fuerza pública, —a que alude igualmente el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 para el caso de la Policía Nacional—, en los siguientes términos:
“ART. 42.—Oscilación de la asignación de retiro y de la pensión. Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente.
Así las cosas es claro que con la expedición del citado artículo 42 se produjo la subrogación (3) del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 (4) —en el que se contiene la expresión acusada en el presente proceso, que no se reproduce en el nuevo texto a que se ha hecho referencia—.
(3) Subrogación que ha de tomarse en cuenta en este caso, independientemente de la decisión que se adopte en cuanto a la constitucionalidad del numeral 3º de la Ley 797 de 2003 en los procesos a los que se ha hecho referencia.
(4) ART. 151.—Oscilación de asignaciones de retiro y pensiones. Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto, se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de este decreto. En ningún caso aquéllas serán inferiores al salario mínimo legal. Los oficiales y suboficiales o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley.
PAR.—Para la oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones de oficiales generales y coroneles, se tendrá en cuenta como sueldo básico, el porcentaje que como tal determinen las disposiciones legales vigentes que regulen esta materia, más las partidas señaladas en el artículo 140 de este decreto”.
Cabe precisar que esta circunstancia no comporta la inhibición de la Corte en el presente caso por carencia actual de objeto (5) , pues la norma subrogada sigue produciendo efectos jurídicos en relación con los derechos de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que adquirieron el derecho a la asignación de retiro y a las pensiones que se establecieron en el Decreto 1212 de 1990, antes de la entrada en vigencia del Decreto 2730 de 2003, disposición esta última que por lo demás señala en su artículo 2º que “Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y soldados de las Fuerzas Militares, o sus beneficiarios, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cumplido la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a una asignación de retiro o a una pensión de invalidez, o a su sustitución, o a una pensión de sobrevivencia, conservarán todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos, conforme a normas anteriores”.
(5) Conforme a reiterada jurisprudencia de esta corporación no procede el pronunciamiento de fondo de la Corte cuando una norma ha sido derogada y no se encuentra produciendo efectos jurídicos. Por el contrario es necesario que haya decisión de fondo cuando se impugnan normas derogadas o subrogadas pero que continúan produciendo efectos jurídicos. Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-103 de 1993, C-454 de 1993, C-546 de 1993, C-004 de 1996, C-255 de 1997, C-406 de 1998.
Dentro de dichos derechos adquiridos figura necesariamente el régimen de reajuste de las asignaciones de retiro y de las pensiones que existía al momento en el que dichos servidores adquirieron el derecho a las mismas.
Dado entonces que la norma sigue produciendo efectos jurídicos, la Corte deberá pronunciarse sobre los cargos planteados por los demandantes en el presente proceso, a pesar de la subrogación a que se ha hecho referencia y la consecuente desaparición del ordenamiento jurídico de la expresión “en todo tiempo” acusada por los demandantes.
3.2. Los criterios fijados en la jurisprudencia en materia de comparación de regímenes especiales frente al régimen general de seguridad social.
En la sentencias C-835 de 2002 y C-1032 de 2002 la Corte, a partir de la jurisprudencia existente en la materia, hizo una síntesis de los criterios que deben orientar la comparación entre el régimen general establecido en la Ley 100 de 1993 y los regímenes especiales establecidos por el legislador para la fuerza pública.
A continuación la Corte retoma dichos criterios que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en esta ocasión por los demandantes en contra de la expresión “en todo tiempo” contenida en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990.
De dichas decisiones se desprende en efecto lo siguiente:
“(i) La existencia de regímenes prestacionales diferentes no es en sí misma contraria al principio de igualdad constitucional (6) ; (ii) la existencia de sistemas prestacionales especiales responde a la necesidad de garantizar los derechos adquiridos de ciertos sectores de la población que por sus características especiales merecen un trato justificadamente diferente al que reciben los demás beneficiarios de la seguridad social (7) ; (iii) la Constitución Política admite en este sentido la existencia de un régimen especial de prestación social exclusivamente dirigido a los miembros de la fuerza pública y que, por consiguiente, dicho sistema se encuentra regulado por disposiciones diferentes a las que constituyen el régimen general de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993; (iv) la Corte ha señalado que, aunque el trato diferencial no quebranta por sí mismo el principio de igualdad constitucional de los miembros del régimen especial frente a los beneficiarios del régimen general, dicho tratamiento diferencial debe estar encaminado a mejorar las condiciones económicas del grupo humano al cual se aplica, por lo que resultan inequitativos, es decir, contrarios al principio de igualdad constitucional, los regímenes especiales de seguridad social que introducen desmejoras o tratamientos de inferior categoría a los concedidos por el régimen general (8) ; (v) No obstante, la Corte ha precisado que dada la complejidad de los sistemas prestacionales y la interdependencia de las prerrogativas por ellos conferidas, para que el trato diferencial otorgado por un régimen especial sea verdaderamente discriminatorio es necesario que el mismo se evidencie de manera sistemática, no fraccionada. En otros términos, el trato resulta discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable solo si el conjunto del sistema —no apenas uno de sus elementos integrantes—, conlleva un tratamiento desfavorable para el destinatario; (vi) Así entonces, si la desmejora solo se evidencia en un aspecto puntual del régimen, en una prestación definida o en un derecho concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio; en estos casos deberá estudiarse —conclusión a la que se llega después de analizar el sistema en su conjunto— si la desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen especial se encuentra compensada por otra prestación incluida en el mismo (9) ; (vii) Al respecto la Corte ha señalado así mismo que “...las personas “vinculadas a los regímenes especiales deben someterse integralmente a estos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general” (10) . En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser este globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica” (11) ; (viii) La Corte ha precisado además que dado que los sistemas de seguridad social —tanto el general como los regímenes especiales— funcionan de acuerdo con metodologías propias, además de que confieren prerrogativas diversas —por razón de las características comunes al grupo humano que se dirigen—, no resultaría legítimo que, para detectar posibles discriminaciones, se los comparara con la misma regla o se les aplicaran iguales patrones de confrontación; (ix) Solo si la prestación social de la cual se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico (12) ; (x) Pero la corporación ha precisado que solamente podría darse esa circunstancia (a) si la prestación es autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente, (b) la ley prevé un beneficio indudablemente inferior para el régimen especial, y (c) que no exista otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social y que la carencia de compensación resulte evidente (13) ” (14) .
(6) Cfr. Sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(7) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 3.6. En el mismo sentido ver la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(8) “Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta” (negrillas no originales) (Sent. C-461/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(9) Ver la Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se señala: “la singularidad y autonomía que caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen”.
(10) Sentencia T-348 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(11) Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(12) Ibídem Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(13) Sentencia C-890 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicha sentencia se señaló lo siguiente “Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio este es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(14) Sentencia C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
La Corte ha puesto de presente así mismo que “por mandato constitucional (C.P., art. 48 y 150-19-e)) la regulación de los regímenes de seguridad social, general y especiales, hace parte de los asuntos en los que el legislador —ordinario o extraordinario— tiene una amplia potestad de configuración. De allí que mientras la ley no establezca condiciones excesivas, desproporcionadas o irracionales para el ejercicio o reclamación de un derecho, no puede hablarse de desconocimiento del texto constitucional”.
Cabe señalar así mismo que la Corte ha hecho énfasis en que de la aplicación de dichos criterios se desprende el carácter ampliamente favorable que tiene el régimen prestacional establecido en los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 frente al régimen general establecido en la Ley 100 de 1993.
Ha dicho al Corte:
“Basta en efecto recordar cuales son las características del régimen especial aplicable en cada caso a los agentes de la Policía Nacional, a los oficiales y suboficiales de la misma institución, a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, así como al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, para llegar a la conclusión de que dichos regímenes tienen una serie de características que no son comparables con las del régimen general de la Ley 100 de 1993, al tiempo que tanto en lo que se refiere al régimen de pensión de sobrevivientes como a las demás prestaciones que en ellos se establecen las previsiones contenidas en los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 resultan ampliamente favorables para los servidores que se encuentran sometidos a ellos (15) , circunstancias que evidencian la ausencia de un trato discriminatorio en contra de dichos servidores, contrariamente a lo que señala el demandante” (16) .
(15) Cabe recordar que luego de la expedición del Decreto 1091 de 1995 por el cual se estableció “el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995”, existen varios regímenes prestacionales para los miembros de la Policía Nacional. Los suboficiales y agentes de la policía contaron con la opción de permanecer en el régimen prestacional anterior al Decreto 1091, es decir, los decretos 1212 y 1213 de 1990, o acogerse a él, por lo que solo a los beneficiarios de algunos de los miembros de la Policía Nacional que decidieron permanecer en el régimen anterior les son aplicables las normas bajo examen. Cabe recordar así mismo que a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional se encuentra sometido al régimen general de seguridad social. Sin embargo y con el fin de respetar los derechos adquiridos del personal que se encontraba sometido al régimen del Decreto 1214 de 1990, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyo de la aplicación del régimen general que ella consagra al personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional vinculado antes de su vigencia.
(16) Sentencia C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
3.3. El régimen prestacional establecido en el Decreto 1212 de 1990 para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y las características de la prestación de asignación de retiro que en él se regula.
Según el artículo 2º del Decreto 1212 de 1990 en él se regula “la carrera profesional de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y sus prestaciones sociales”.
En el título VI del mismo decreto, relativo a las prestaciones sociales se establece respectivamente en el capítulo I, las prestaciones en actividad —arts. 132 a 138—, en el capítulo II, las prestaciones por retiro —arts. 140 a 158—, en el capítulo III, las prestaciones por incapacidad psicofísica —arts. 159 a 162—, en el capítulo IV, las prestaciones por muerte en actividad, —arts. 163 a 171—, en el capítulo V, las prestaciones por muerte en retiro, —arts. 163 a 171—, el capítulo VI las prestaciones por separación —arts. 175 a 177— y el capítulo VII se ocupa de la situación de los desaparecidos y los prisioneros —arts. 178 a 180—. Así mismo el título VIII se ocupa de las prestaciones de los alumnos de las escuelas de formación —arts. 183 a 196—.
En cuanto a la asignación de retiro cabe señalar que de acuerdo con el artículo 111 del Decreto 1212 de 1990 el retiro de la Policía Nacional es la situación en que por disposición del gobierno para oficiales a partir del grado de coronel o por resolución ministerial para los demás grados, o de la Dirección General de la Policía Nacional para suboficiales, unos y otros, sin perder su grado policial, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 112 del mismo decreto (17) , cesan en la obligación de prestar servicio en actividad, salvo en los casos de reincorporación (18) , llamamiento especial al servicio (19) o movilización (20) .
(17) ART. 112.—Causales de retiro. El retiro del servicio activo de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, se clasifica según su forma y causales, así:
8. Por inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada.
3. Por haber cumplido sesenta y cinco (65) años de edad los oficiales y cincuenta y cinco (55) años los suboficiales.
(18) ART. 127.—Llamamiento al servicio activo. Los oficiales y suboficiales retirados en forma temporal podrán ser reincorporados al servicio activo de la Policía Nacional, en cualquier tiempo, a solicitud de parte o por voluntad del gobierno o de la dirección general, según el caso, previo concepto favorable de la junta asesora de la Policía Nacional.
(19) ART. 129.—Llamamiento especial al servicio. El gobierno y la Dirección General de la Policía Nacional, podrán llamar en forma especial al servicio a los oficiales y suboficiales retirados en forma temporal, en cualquier tiempo para fines de entrenamiento o para satisfacer necesidades orgánicas de la policía o hacer frente a las exigencias de la seguridad nacional.
PAR.—Las personas naturales o jurídicas con las cuales se encuentren trabajando los oficiales y suboficiales a que se refiere este artículo en el momento de su llamamiento especial al servicio activo, están en la obligación de reincorporarlos a sus respectivos cargos dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de su retiro. El llamamiento especial al servicio solo suspende transitoriamente los contratos de trabajo.
(20) De acuerdo con el artículo 130 del mismo decreto los oficiales y suboficiales que sean reincorporados al servicio activo de la Policía Nacional, ingresarán con la misma antigüedad que tenían en el momento del retiro y tendrán derecho a todas las prerrogativas correspondientes a su grado.
De acuerdo con el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990 los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta (21) , a que por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 del mismo Decreto 1212 de 1990 (22) , por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
(21) ART. 145.—Tres (3) meses de alta. Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que pasen a la situación de retiro temporal o absoluto y tengan derecho a asignación de retiro o pensión, continuarán dados de alta en la respectiva pagaduría por tres (3) meses a partir de la fecha en que se cause la novedad de retiro, para la formación del expediente de prestaciones sociales. Durante dicho lapso y salvo lo dispuesto en el artículo 175 de este decreto continuarán recibiendo la totalidad de los haberes devengados en actividad correspondientes a su grado. El lapso de los tres (3) meses de alta se considerara como de servicio activo, únicamente para efectos de prestaciones sociales.
(22) ART. 140.—Bases de liquidación. A partir de la vigencia del presente decreto, al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que sea retirado del servicio activo se le liquidará las prestaciones sociales unitarias y periódicas sobre las siguientes partidas, así:
El mismo artículo precisa que la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales que durante la vigencia de este estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el referido artículo 140.
En la norma se señala igualmente que los oficiales y suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.
Cabe precisar que los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o de alguna de las pensiones reconocidas en el Decreto 1212 de 1990, —a saber: pensión por disminución de capacidad psicofísica (art. 159); por incapacidad absoluta (art. 160), por incapacidad absoluta en actos meritorios del servicio (art. 161), por muerte en actividad (art. 163) por muerte en actos especiales del servicio (art. 164), por muerte en actos meritorios del servicio (art. 165)—, tendrán derecho a servicios médicos asistenciales (23) y a mesada de navidad (24) .
(23) ART. 157.—Servicios médico-asistenciales en retiro. Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o pensión, tendrán derecho a que el gobierno les suministre dentro del país, asistencia médica, quirúrgica, odontológica, farmacéutica, hospitalaria y demás servicios asistenciales para ellos, sus cónyuges e hijos hasta la edad de veintiún (21) años en hospitales y clínicas de la policía o por medio de contratos con personas naturales o jurídicas.
PAR. 1º—Igualmente tendrán derecho los hijos que dependan económicamente del oficial o suboficial y que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:
a) Inválidos absolutos cualquiera que sea su edad.
b) Estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años.
PAR. 2º—El Gobierno Nacional establecerá tarifas para la prestación de los servicios asistenciales a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales en goce de asignación de retiro o pensión.
(24) ART. 158.—Mesada de navidad para el personal en goce de asignación de retiro o pensión. A partir de la vigencia de este decreto, los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en goce de asignación de retiro o pensión o sus beneficiarios, tendrán derecho a percibir anualmente de la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional o del tesoro público, una mesada pensional de navidad, equivalente a la totalidad de la asignación o pensión mensual que disfruten el treinta (30) de noviembre del respectivo año. Esta mesada debe pagarse dentro de la primera quincena del mes de diciembre.
Debe señalarse así mismo que de acuerdo con el artículo 172 de la misma normativa a la muerte de un oficial o suboficial de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o de alguna de las pensiones aludidas, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el mismo estatuto (25) tendrán derecho a una pensión mensual pagadera por el tesoro público o por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía gozando el causante.
(25) ART. 173.—Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales por causa de muerte de un oficial o suboficial de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el siguiente orden preferencial:
d) Si no hubiere cónyuge sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres así:
— Si el causante es hijo extramatrimonial con adopción plena, la totalidad de la prestación corresponde a sus padres adoptivos en igual proporción.
— Si no ocurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial en el establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén, a los hermanos del oficial o suboficial que sean menores de dieciocho (18) años.
Así mismo, el cónyuge, los hijos hasta la edad de veintiún (21) o veinticuatro (24) años si fueren estudiantes y los inválidos absolutos cualquiera sea su edad, tendrán derecho a que el gobierno les suministre asistencia médica, quirúrgica, odontológica, servicios hospitalarios y farmacéuticos, mientras disfruten de pensión decretada con base en los servicios del fallecido.
La norma señala que el gobierno establecerá tarifas para la prestación de los servicios asistenciales a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, fallecidos en goce de asignación de retiro o pensión (26) .
(26) Cabe recordar además que de acuerdo con el artículo 169 del mismo decreto al cónyuge supérstite de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, a los hijos inválidos absolutos y a las hijas célibes que hayan tenido el derecho consagrado o disfrutado de la sustitución de asignación de retiro o pensión prevista en el Decreto 981 de 1946, se les restablecerá el derecho a partir del veintisiete (27) de abril de 1979, a continuar percibiendo la prestación del causante, en la forma consagrada en este decreto.
De acuerdo con el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el mismo decreto, se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado (27) y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de la misma normativa (28) .
(27) El parágrafo de la misma disposición señala que para la oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones de oficiales generales y coroneles, se tendrá en cuenta como sueldo básico, el porcentaje que como tal determinen las disposiciones legales vigentes que regulen esta materia, más las partidas señaladas en el artículo 140 del mismo decreto.
(28) ART. 140.—Bases de liquidación. A partir de la vigencia del presente decreto, al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que sea retirado del servicio activo se le liquidará las prestaciones sociales unitarias y periódicas sobre las siguientes partidas, así:
La norma precisa que en ningún caso aquéllas serán inferiores al salario mínimo legal.
Así mismo se establece que los oficiales y suboficiales o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley.
Al respecto cabe precisar, como lo hacen los propios demandantes y varios intervinientes, que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en el que se excluía de la aplicación del sistema integral de seguridad social contenido en dicha ley, entre otros, a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vinculado antes de la vigencia de la misma Ley 100, fue adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995 (29) en el que se señaló que las excepciones consagradas en el referido artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 para los pensionados de los sectores a que dicho artículo 279 alude (30) .
(29) ART. 1º—Adiciónese al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente parágrafo:
“PAR. 4º—Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados” (negrilla fuera de texto).
(30) ART. 279.—Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
PAR. 2º—La pensión gracia para los educadores de que trata las lLeyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del fondo de pensiones públicas del nivel nacional, cuando este sustituya a la caja en el pago de sus obligaciones pensionales.
PAR. 4º—“Adicionado por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995”. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados (negrilla fuera de texto).
Los referidos artículos 14 y 142 por su parte señalan lo siguiente:
ART. 142.—Mesada adicional para actuales pensionados. Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1º) de enero de 1988 , tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional solo a partir de junio de 1996 .
Las expresiones tachadas en itálica, fueron declaradas INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-409 de 1994.
Cabe precisar que el aparte final en itálica fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en la Sentencia C-387 de 1994 en el entendido que “en el caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, sea superior al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que esta se les aumente conforme a tal índice”.
Es decir que en relación con el reajuste de las pensiones para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional o sus beneficiarios reconocidas de acuerdo con el Decreto 1212 de 1990, claramente resulta aplicable el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pues el artículo 1º de la Ley 238 de 1995 se refirió específicamente a los pensionados de los sectores que fueron excluidos por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Cosa distinta sucede con el reajuste de la asignación de retiro, prestación que no puede asimilarse a las pensiones que se establecen en el Decreto 1212 de 1990, dadas sus especiales características a que se hizo referencia en el acápite anterior de esta sentencia, que igualmente impiden asimilarla a la pensión de vejez del régimen general de la Ley 100 de 1993.
Dicha asignación en efecto responde a criterios claramente diferentes del régimen señalado para la pensión de vejez del régimen general tanto en el caso del régimen de prima media con prestación definida (L. 100/93, art. 33 y L. 797/2003, art. 9º), como del régimen de ahorro individual con solidaridad (L. 100/93, art. 64), pues no es en función de la edad, del número de semanas cotizadas, o del capital acumulado que se tendrá derecho a ella, sino que es en función de las causales a que alude el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990 (31) que producido el retiro después de 15 o 20 años de servicio se tendrá derecho a dicha asignación y que, sin perder su grado policial, los oficiales y suboficiales cesarán en la obligación de prestar servicio en actividad, salvo en los casos de reincorporación (32) , llamamiento especial al servicio (33) o movilización (34) .
(31) A saber, después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio.
(32) ART. 127.—Llamamiento al servicio activo. Los oficiales y suboficiales retirados en forma temporal podrán ser reincorporados al servicio activo de la Policía Nacional, en cualquier tiempo, a solicitud de parte o por voluntad del gobierno o de la dirección general, según el caso, previo concepto favorable de la junta asesora de la Policía Nacional.
(33) ART. 129.—Llamamiento especial al servicio. El gobierno y la Dirección General de la Policía Nacional, podrán llamar en forma especial al servicio a los oficiales y suboficiales retirados en forma temporal, en cualquier tiempo para fines de entrenamiento o para satisfacer necesidades orgánicas de la policía o hacer frente a las exigencias de la seguridad nacional.
(34) De acuerdo con el artículo 130 del mismo decreto los oficiales y suboficiales que sean reincorporados al servicio activo de la Policía Nacional, ingresarán con la misma antigüedad que tenían en el momento del retiro y tendrán derecho a todas las prerrogativas correspondientes a su grado.
4.1. El análisis del cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad.
Para los demandantes la expresión acusada comporta un tratamiento discriminatorio para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, a los que no se les aplicaría para el reajuste de la prestación de asignación de retiro como de las pensiones a que alude el Decreto 1212 de 1990 el mismo régimen establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 —disposición que liga el reajuste de las pensiones a la variación en el índice de precios al consumidor. Y por el contrario en relación con ellos siempre se tiene en cuenta las variaciones que “en todo tiempo” se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado, las cuales en muchos casos pueden ser inferiores a la variación que se dé en el índice de precios al consumidor. Dejando así a dichos servidores sin la posibilidad de que se les aplique la norma que les resulte más favorable para asegurar el mantenimiento del poder adquisitivo de las referidas prestaciones.
4.1.1. La ausencia de vulneración del principio de igualdad en relación con el régimen de liquidación de la prestación de asignación de retiro.
Al respecto la Corte señala que en relación con la prestación de asignación de retiro regulada por el Decreto 1212 de 1990, como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, no resulta posible establecer una comparación con el régimen señalado para las pensiones reguladas en la Ley 100 de 1993, pues se trata de prestaciones diferentes que no pueden asimilarse y en relación con las cuales no cabe entonces predicar la configuración de un tratamiento discriminatorio para los oficiales y suboficiales con derecho a la asignación de retiro en los términos señalados en el Decreto 1212 de 1990 frente al tratamiento dado a los servidores a los que se les aplica el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Cabe tener en cuenta así mismo que aún si dicha comparación resultara posible, en aplicación de los criterios a que también ya se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia para comparar las prestaciones establecidas en los regímenes especiales y el régimen general de seguridad social, no podría establecerse en este caso la configuración de un tratamiento discriminatorio pues para que el trato diferencial otorgado por un régimen especial sea verdaderamente discriminatorio es necesario que el mismo se evidencie de manera sistemática, no fraccionada. Es decir que para que el trato resulte discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable es necesario que el conjunto del sistema —no apenas uno de sus elementos integrantes—, conlleve un tratamiento desfavorable para el destinatario.
Al respecto es claro que los beneficios establecidos en materia prestacional en el Decreto 1212 de 1990 para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional son globalmente considerados mas favorables que los que se establecen en el régimen general de la Ley 100 de 1993, como lo precisó ya la Corte en diversas sentencias (35) y no cabe en consecuencia considerar vulnerado el artículo 13 superior en este caso.
(35) Ver al respecto entre otras las sentencias C-835 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-101 y C-104 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Cabe precisar que dicha interpretación se desprende del alcance que debe darse al aparte final del primer inciso del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 (36) , analizado en concordancia con los mandatos de la Ley 238 de 1995 que los mismos actores invocan en su demanda, sin que para ello en nada incida la existencia de la expresión “en todo tiempo” que estos acusan.
(36) ART. 151.—Oscilación de asignaciones de retiro y pensiones. Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto, se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de este decreto. En ningún caso aquéllas serán inferiores al salario mínimo legal. Los oficiales y suboficiales o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley” (...) (negrilla fuera de texto).
Cabe precisar así mismo que la solicitud hecha por el señor procurador para que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión acusada (37) no resulta pertinente, pues pretender, como lo hacen igualmente los demandantes, que se apliquen tanto los beneficios del régimen especial, como los beneficios del régimen general de prestaciones sociales, de acuerdo con lo que en su momento resulte más favorable a los oficiales o suboficiales de la policía, desconoce el hecho de que precisamente se trata de regímenes diferentes cuyas prestaciones no pueden considerarse aisladamente, dado que una desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen especial bien puede encontrarse compensada por otra prestación incluida en el mismo régimen (38) , como evidentemente sucede en este caso y como el mismo señor procurador lo puso de presente en su intervención al destacar el carácter globalmente favorable que tiene el régimen prestacional establecido en el Decreto 1212 de 1990 para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional frente al régimen general de la Ley 100 de 1993.
(37) En el entendido que “las pensiones por invalidez del régimen de seguridad social de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se debe reajustar de acuerdo con el sistema que más favorezca su poder adquisitivo constante, ya sea el del artículo 151 del Decreto 1212 de 1990 o el del artículo 14 de la Ley 100 de 1993”.
(38) Ver la Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se señala: “la singularidad y autonomía que caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen”.
Al respecto ha de recordarse así mismo que la Corte ha sido enfática en que “...las personas “vinculadas a los regímenes especiales deben someterse integralmente a estos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general” (39) . En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser este globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica” (40) .
(39) Sentencia T-348 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(40) Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
4.2. La consecuente ausencia de vulneración de los demás preceptos constitucionales invocados en la demanda.
Dado que como acaba de señalarse la presunta discriminación de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional no se configura y que la consecuente vulneración de los artículos 2º, 4º, 25, 42, 48 y 53 superiores derivada por los actores de la existencia de dicha discriminación carece de sustento, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión acusada por los cargos planteados en ese sentido y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados la expresión “en todo tiempo” contenida en el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”.