Source: https://supremo.vlex.es/vid/-284169031
Timestamp: 2019-09-17 13:14:55
Document Index: 332270657

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 37', 'artículo 8', 'artículo 102', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 477', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 43', 'artículo 33', 'artículo 65', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 88', 'artículo 33', 'artículo 88', 'artículo 139']

STS, 31 de Mayo de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 284169031
Número de Recurso: 5345/2009
INCONGRUENCIA. A la vista de lo expuesto debe rechazarse la concurrencia de los vicios de incongruencia denunciados pues, la decisión del fallo se ajusta a lo solicitado en la demanda, desestimando la pretensión anulatoria de la Orden recurrida, no pudiendo por tanto sino concluirse que la sentencia es congruente al haber juzgado, dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición. Y ello con independencia del acierto o error jurídico en que hubiera podido incurrir la Sentencia recurrida, toda vez que, atendida la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, sujeto a unos requisitos y formalidades directamente dirigidos a posibilitar el cumplimiento de su objeto y finalidad, el único motivo casacional admitido se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA, que únicamente es idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, es decir, para denunciar errores "in procedendo" en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al efecto y siempre que tales vicios generen indefensión al recurrente, siendo por contra inapropiado para denunciar los errores "in iudicando" de que pueda adolecer la resolución recurrida. Se desestima la casación.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación nº 5345/2009, interpuesto por la Federación Regional de Enseñanza de CC.OO. de Madrid, que actúa representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, contra la sentencia de 8 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), recaída en el recurso contencioso administrativo 519/2008 , en el que se impugnaba la Orden de la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid 2883/2008, de 6 de junio, por la que se regula la formación permanente del profesorado, publicada en el B.O. C.M. nº 149, correspondiente al día 24 de junio de 2008 .
No se ha personado en este recurso la Comunidad de Madrid, pese a haber sido debidamente emplazada.
En el recurso contencioso administrativo núm. 519/2008, seguido ante la Sección Octava de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia con fecha 8 de julio de 2009 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 519/08, interpuesto - en escrito presentado el día 10 de julio de 2008- por la Procuradora Dña. Mª Jesús Ruiz Esteban, actuando en nombre y representación de la FEDERACION REGIONAL DE ENSEÑANZA CC.OO, contra la Orden 2883/08, de 6 de junio (BOCM del día 24), de la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid (CAM), por la que se regula la formación permanente del profesorado. Sin costas."
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Federación Regional de Enseñanza de CC.OO. de Madrid, recurrente en la instancia, se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal de la Federación Regional de Enseñanza de CC.OO. de Madrid, por escrito presentado el 10 de noviembre de 2009, formalizó recurso de casación, interesando, se dicte "en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso, case la sentencia recurrida y declare: La nulidad de ésta, con los pronunciamientos previstos en el art. 95.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se remitan las actuaciones al órgano jurisdiccional competente. Se repongan las actuaciones al estado y momento en que se encontraban. Se resuelva sobre el fondo del asunto acordando que la Sentencia objeto de este recurso de casación y la Orden impugnada ha cometido la infracción del derecho a la negociación colectiva de los funcionarios docentes, por vulneración del artículo 37 b) c) k) y m) de la Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público y artículo 8 de la Ley 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical , y su concordante con la Ley 9/1987, de 12 de junio, vulnerando del mismo modo, el artículo 102 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo de Educación ." Mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista pública.
Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala, el día veinte de enero de dos mil diez, se acordó poner "de manifiesto a las partes personadas para alegaciones por plazo común de diez días, la siguiente posible causa de inadmisión: En relación con los motivos Segundo y Tercero del escrito de interposición formulados al amparo del art. 88.1 .d), no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada (artículos 86.4 y 89.2 LRJCA )", trámite que fue evacuado en plazo por la parte recurrente.
Por Auto de la Sección Primera de dieciocho de marzo de dos mil diez se acordó inadmitir "a trámite los motivos segundo y tercero de casación basados en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Federación Regional de Enseñanza de CC.OO., Madrid, contra la Sentencia de 8 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), en el recurso nº 519/2008 , admitiéndose el motivo primero fundado en el apartado c) del citado artículo 88.1", con remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos donde se tienen por recibidas el veintiséis de mayo de dos mil diez, quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda y acordándose no haber lugar a lo solicitado por la parte recurrente en su escrito de fecha 4 de mayo de 2010.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública, por providencia de fecha 19 de mayo de 2011, se señaló para votación y fallo el día 24 de mayo de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo refiriendo en sus Fundamentos de Derecho Primero a Tercero lo siguiente:
" PRIMERO: La actora funda, básicamente, su pretensión impugnatoria en que la Orden vulnera su derecho a la negociación colectiva en la medida que se ha dictado "inaudita" parte por la CAM, lo que supone la vulneración, entre otros, del derecho fundamental reconocido en el art. 28.1 CE , y, además, al ser disposición general no se ha seguido el procedimiento legalmente exigido al omitirse el dictamen del Organo Consultivo de la Comunidad, lo que implica la nulidad de pleno derecho de la Orden recurrida.
Con carácter previo y respecto de la causa de inadmisibilidad invocada por el Letrado de la CAM, entendemos que la actora ha justificado documentalmente su capacidad procesal, por lo que, sin acoger esta excepción procesal, procede examinar el fondo del recurso.
En el Preámbulo de la Orden recurrida, con cita del art. 102 de la L.O. 2/06, de 3 de mayo , de Educación, recuerda que la formación permanente constituye un derecho y una obligación del profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros. Igualmente, se cita que, en virtud del Real Decreto 926/99, de 28 de mayo , sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de enseñanza no universitaria, dicha Comunidad asume las funciones de elaboración y desarrollo de planes y actividades de formación y perfeccionamiento del profesorado correspondiente a las enseñanzas establecidas por la L.O. 1/90, de 3 de octubre , de Ordenación General del Sistema Educativo y en aplicación del Decreto CAM 118/07 que atribuye a la Dirección General de Mejora de la Calidad de la Enseñanza la responsabilidad de la formación permanente del profesorado y el reconocimiento, certificación y registro de las actividades formativas que se lleven a cabo por las instituciones que de ella dependan o por las que cuenten con la previa autorización de dicha Dirección General, se procede, a través de la Orden recurrida -que deroga la precedente 2202/03, de 23 de abril-, a dar una nueva regulación en la Comunidad de Madrid de la convocatoria, valoración, reconocimiento, certificación y registro de las actividades de formación permanente del profesorado y de las actividades de especial dedicación.
La primera cuestión que ha de plantearse es la naturaleza jurídica de la Orden impugnada y ésta no es otra que la de una disposición general en la medida que se inserta en el ordenamiento jurídico autonómico y se dicta, en uso de competencias propias y como desarrollo legislativo en el ámbito de la Comunidad de Madrid, del art. 102 de la L.O. 2/06 , de Educación, del siguiente tenor literal: "1. La formación permanente constituye un derecho y una obligación de todo el profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros.
El Ministerio de Educación y Ciencia podrá ofrecer programas de formación permanente de carácter estatal, dirigidos a profesores de todas las enseñanzas reguladas en la presente Ley y establecer, a tal efecto, los convenios oportunos con las instituciones correspondientes".
Consiguientemente y en la medida que es una disposición general queda excluida de la obligatoriedad de la negociación, conforme a lo dispuesto en el art.37.2.b) del EBEP, aprobado por la Ley 7/07 : "........2. Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes:........... b) ............ el procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas.....".
La segunda cuestión planteada es la nulidad de la Orden recurrida en razón de que al ser disposición general, a juicio de la actora, era preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, creado por la Ley CAM 6/07, de 21 de diciembre .
Su art. 13.1 dispone: "El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos:...... c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones........".
En el supuesto de autos, no nos encontramos con una disposición general que se dicta en ejecución de una Ley, y, por tanto, no era exigible el dictamen del Consejo Consultivo. Al respecto, conviene recordar la reciente Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 15 de octubre de 2008 (EDJ 2008/203632 ) que declara:
"........el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Madrid, Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en el art. 29.1 dispone que: "Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del art. 81 de la misma lo desarrollen , y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el núm. 30 del apartado 1 del art. 149 y de la Alta Inspección para su cumplimiento y garantía". Es por ello que se trata de una competencia propia de la Comunidad el desarrollo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades de manera que la Orden que aquí se cuestionó no puede tener la condición de norma de desarrollo reglamentario o ejecutivo sino complementario de la ordenación estatal a la que no contraría, y dirigido a ampliar la concertación a un nivel de la enseñanza que era susceptible de ello. De este modo no resultaba como entendió la Sentencia de instancia preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.
En palabras de la Sentencia de 25 de mayo de 2004 de esta Sala : "Se trata de una reglamentación autónoma, dictada al amparo de una competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia (artículo 31 del Estatuto de Autonomía ), en que la normativa básica opera como límite de la competencia autonómica, pero no es lícito concluir que la normativa autonómica dictada en esta materia sea una disposición "ejecutiva" de la normativa básica estatal, que requiera informe del Consejo de Estado.En todo caso, sobre la condición de Reglamento ejecutivo a la que se vincula el carácter preceptivo del informe del Consejo de Estado se han observado algunas divergencias jurisprudenciales: mientras en unas ocasiones se atiende a una concepción material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial "completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan" una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia, en otras se da cabida también, en una perspectiva formal, a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Resultarían, por tanto, excluidos del informe preceptivo del Consejo de Estado, únicamente, los proyectos ya informados que son objeto de alguna modificación no esencial ( STS. 22 de febrero de 1988 ), los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, y, en especial, los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno y los Reglamentos de necesidad.
Ahora bien, desde la perspectiva del presente recurso tiene singular importancia recordar la peculiar evolución experimentada en la doctrina de esta Sala sobre la trascendencia, para exigir o no el informe del Consejo de Estado, de la distinción entre el Reglamento ejecutivo de una Ley y el Reglamento regional complementario de la ley o legislación básica del Estado. Para este último, la Sentencia de 1 de junio de 1990 no exigió dicho informe, argumentando que, aunque la legislación básica del Estado y la complementaria regional se integran en un sistema único, están al servicio de políticas propias de los respectivos entes que producen las normas, políticas que en materias concurrentes no pueden ser contradictorias, pero que pueden ser distintas y que, en todo caso, deben ser autónomas, por lo que no resulta justificado un informe del Consejo de Estado, órgano consultivo del Estado, que, según el artículo 2.1 de su Ley Orgánica , debe valorar aspectos de oportunidad y conveniencia.
En la actualidad, sin embargo, debe entenderse rectificado dicho criterio por el sustentado en la Sentencia, dictada en recurso extraordinario de revisión, de 16 de enero de 1993 , según el cual es innegable, desde un punto de vista rigurosamente técnico, que no son homologables los Reglamentos ejecutivos de las Leyes (sean éstas estatales o autonómicas) y aquellos reglamentos que las Comunidades Autónomas aprueban en el marco de la legislación básica estatal, en materia de competencia concurrente o compartida entre el Estado y los Entes Autonómicos. En estos supuestos no se trata de completar, pormenorizar, detallar o precisar una regulación a nivel de Ley (que es lo propio de los Reglamentos ejecutivos a que se refiere el artículo 22.3 LOCE , sino de ejercitar una competencia autonómica, en el plano normativo reglamentario, con sujeción a los límites que la legislación básica estatal le impone, lo que permite a la Comunidad Autónoma introducir en la regulación opciones políticas propias, acomodadas a sus peculiares características, siempre que no desvirtúen las normas básicas estatales, por lo que así considerados estos instrumentos normativos, más que desarrollar las normas básicas, la función que cumplen es complementar el ordenamiento jurídico".
Desde este punto de vista el examen de la Orden de la Comunidad Autónoma de Madrid 37/2000, de 5 de enero , por la que se dictan normas sobre la modificación de los Conciertos Educativos para el Curso Académico 2000/2001 , y en particular su punto Octavo dedicado a los Conciertos con Centros de Educación Infantil, no necesitaba del dictamen del Consejo de Estado puesto que desarrollaba una norma reglamentaria como era el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre , que aprobó el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos y en concreto se inspiraba como norma básica en el art. 7 del mencionado Real Decreto cuando dispuso que: "Lo dispuesto en este Reglamento será de aplicación en todo el territorio español. Las Administraciones educativas competentes dictarán las disposiciones necesarias para su ejecución". De ahí la competencia que poseía la Comunidad Autónoma de Madrid para en aplicación de esa norma llevar a cabo su política en materia de Conciertos con Centros de Educación Infantil y del modo y con las condiciones establecidas en ese apartado Octavo".
Luego, aplicando la precedente doctrina -plenamente trasplantable al supuesto de autos- y como en dicha Sentencia se dice, la Orden recurrida se dicta "en el marco de la legislación básica estatal, en materia de competencia concurrente o compartida entre el Estado y los Entes Autonómicos. En estos supuestos no se trata de completar, pormenorizar, detallar o precisar una regulación a nivel de Ley (que es lo propio de los Reglamentos ejecutivos a que se refiere el artículo 22.3 LOCE , sino de ejercitar una competencia autonómica, en el plano normativo reglamentario, con sujeción a los límites que la legislación básica estatal le impone, lo que permite a la Comunidad Autónoma introducir en la regulación opciones políticas propias, acomodadas a sus peculiares características, siempre que no desvirtúen las normas básicas estatales, por lo que así considerados estos instrumentos normativos, más que desarrollar las normas básicas, la función que cumplen es complementar el ordenamiento jurídico", por lo que el dictamen del Consejo Consultivo no era preceptivo."
La recurrente planteó en su escrito de interposición tres motivos de casación, si bien al haberse acordado, por Auto de la Sección Primera esta Sala de fecha dieciocho de marzo de dos mil diez , la inadmisión a trámite los motivos segundo y tercero de casación basados en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , el presente recurso de casación queda constreñido al análisis del motivo primero de casación, articulado como sigue:
"Vulneración del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional . En este recurso de casación, se ha infringido el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional entendiendo que se han quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, incurriendo en vicio de incongruencia vulnerando los artículos 67 de la Ley Jurisdiccional , en relación con el artículo 477 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ya que no se ha pronunciado sobre las pretensiones que hacía valer en el suplico de la demanda, y ello por cuanto:
Esta parte basa el escrito de demanda en la vulneración del artículo 102 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , que establece que la formación permanente constituye un derecho y una obligación del profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros. Sin embargo la Sentencia recurrida en esta casación omite cualquier fundamentación al respecto.
A mayor abundamiento, otro de los argumentos de esta parte fue la obligatoriedad de negociación de la formación permanente del profesorado...".
Afirma igualmente la recurrente que "se aprecia omisión en la sentencia, en cuanto la misma no contiene ningún pronunciamiento respecto a la pretensión formulada en los fundamentos jurídico materiales del escrito de demanda, en el que se argumentaba la vulneración del artículo 102 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación . Así pues se aprecia incongruencia omisiva respecto a tal extremo que obliga a estimar este motivo del recurso".
Concluye el motivo poniendo de manifiesto que "la Sentencia de instancia produce un desajuste entre las pretensiones de las partes y la sentencia, señalando por una parte que se trata de una disposición de carácter general y por otra que no se trata de una disposición de carácter general, por lo tanto existe una incongruencia mixta o por desviación..." y que "igualmente, existe incongruencia omisiva, al omitir la Sentencia referida cualquier respuesta respecto a la vulneración de la libertad sindical planteada en el escrito de demanda, al existir una falta de consideración tácita, en la misma, de este motivo de nulidad -de suficiente entidad y sustantividad- esgrimidos por la parte recurrente que es determinante en este orden jurisdiccional de la incongruencia de la sentencia".
Como señalan las Sentencias de esta Sala de 2 de febrero y 28 de septiembre de 2010 ( recursos de casación nº 5645/2008 y 4741/2008 ), para perfilar cuándo se produce incongruencia resulta oportuno recordar los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (entre otras muchas en la Sentencias 170/2002, de 30 de septiembre , 186/2002, de 14 de octubre , 6/2003, de 20 de enero , 91/2003, de 19 de mayo , 114/2003, de 16 de junio , 8/2004, de 9 febrero , y 95/2005, de 13 de abril ) acerca de en qué consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero ). Tampoco cabe dictar un fallo que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( SSTC 23/1996 y 208/1996 )
La importancia de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición era un requisito destacado por el artículo 43 LJCA de 27 de diciembre de 1956 . Precepto ahora reproducido en el artículo 33 LRJCA 29/1998 , aquí aplicable, en relación con el artículo 65.2 de la misma norma con un tenor similar en el redactado que obliga a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución. Disposiciones una y otra encaminadas a preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso.
Pues bien, los vicios de incongruencia denunciados por la recurrente no concurren por cuanto la sentencia recurrida, se ajusta plenamente a las pretensiones de las partes recogidas en los escritos de demanda y contestación y a los motivos que fundamentaron el recurso y la oposición.
Comienza afirmando la recurrente que "Esta parte basa el escrito de demanda en la vulneración del artículo 102 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , que establece que la formación permanente constituye un derecho y una obligación del profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros. Sin embargo la Sentencia recurrida en esta casación omite cualquier fundamentación al respecto", lo cual no se corresponde con los términos en que fue formulada la demanda, constatándose que, en el escrito de demanda, la única alusión al artículo 102 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , se recoge en el primer párrafo del calificado como apartado "B) Jurídico Materiales", de los Fundamentos de Derecho, (folio 71 de las actuaciones), en los siguientes términos: "La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece en su artículo 102 que la formación permanente constituye un derecho y una obligación del profesorado y una responsabilidad de las Administraciones educativas y de los propios centros." Y lo cierto es que basta acudir al párrafo tercero del Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia recurrida, transcrito en el primero de ésta para observar que, en éste aspecto, la incongruencia denunciada no es tal.
En segundo lugar, se pone de manifiesto por la Federación recurrente que "A mayor abundamiento, otro de los argumentos de esta parte fue la obligatoriedad de negociación de la formación permanente del profesorado...".
Pero tampoco se Así, ya en el Antecedente de Hecho Primero de la sentencia recurrida se contiene referencia expresa a la pretensión recogida en el escrito de demanda, afirmando lo siguiente: "Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que postuló una sentencia que "declare la nulidad de la Orden...por ser contraria al ordenamiento jurídico al vulnerar el derecho a la negociación colectiva". Posteriormente, en el Fundamento de Derecho Primero de la sentencia recurrida, transcrito literalmente en el primero de ésta, se delimitan los motivos que fundamentan el recurso y expresamente se hace referencia a lo siguiente: "PRIMERO: La actora funda, básicamente, su pretensión impugnatoria en que la Orden vulnera su derecho a la negociación colectiva en la medida que se ha dictado "inaudita" parte por la CAM, lo que supone la vulneración, entre otros, del derecho fundamental reconocido en el art. 28.1 CE , y, además, al ser disposición general no se ha seguido el procedimiento legalmente exigido al omitirse el dictamen del Organo Consultivo de la Comunidad, lo que implica la nulidad de pleno derecho de la Orden recurrida.", concluyendo la Sala de instancia, tras el razonamiento que estimó procedente, que la Orden recurrida "queda excluida de la obligatoriedad de la negociación", de donde de desprende que tampoco en este extremo concurre la incongruencia omisiva denunciada.
Finalmente, el motivo primero de casación denuncia que "la Sentencia de instancia produce un desajuste entre las pretensiones de las partes y la sentencia, señalando por una parte que se trata de una disposición de carácter general y por otra que no se trata de una disposición de carácter general, por lo tanto existe una incongruencia mixta o por desviación..." y que "igualmente, existe incongruencia omisiva, al omitir la Sentencia referida cualquier respuesta respecto a la vulneración de la libertad sindical planteada en el escrito de demanda, al existir una falta de consideración tácita, en la misma, de este motivo de nulidad -de suficiente entidad y sustantividad- esgrimidos por la parte recurrente que es determinante en este orden jurisdiccional de la incongruencia de la sentencia".
Pero tampoco se aprecia contradicción alguna por cuanto la Sala sentenciadora, tras afirmar en el FD Segundo, la naturaleza de disposición general de la Orden impugnada, trata en el Fundamento de Derecho Tercero de la cuestión relativa a si, atendida esta naturaleza, resultaba o no preceptivo el Dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, para concluir que en el caso enjuiciado no se trata de un reglamento ejecutivo "por lo que el Dictamen del Consejo Consultivo no era preceptivo". Es decir, a diferencia de lo afirmado por la Federación recurrente la sentencia recurrida en ningún caso pone de manifiesto que "se trata de una disposición de carácter general y por otra que no se trata de una disposición de carácter general", sino que constatada la naturaleza de disposición de carácter general, por el tipo de la misma, no era preceptivo el Dictamen del Consejo Consultivo a que alude el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril , no pudiendo olvidar que, como dijimos en la Sentencia de esta Sala de 25 de junio de 2009, recurso de casación nº 992/2007 :
"Para determinar si es o no exigible el informe del Consejo de Estado o, en su caso, del correspondiente Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, existe una copiosa jurisprudencia de esta Sala en la que se trazan las características definitorias de los llamados "reglamentos ejecutivos" frente a los "reglamentos organizativos", cuestión que afecta a los elementos ordenadores de la institución reglamentaria en el Derecho administrativo y se erige en el núcleo esencial del debate que aquí se plantea.
Así, en lo que se refiere a la categoría de los denominados reglamentos ejecutivos, extraemos de la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 13 de octubre de 2005 (recurso 68/2003 ) -y en el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de la Sección 4ª de 11 de octubre de 2005 (recurso 63/2003 ) y 9 de noviembre de 2003 (recurso 61/2003 )- las siguientes consideraciones: "En cuanto a los supuestos en que dicho dictamen resulta preceptivo, conviene precisar, como señala la sentencia de 15 de julio de 1996 , que a tales efectos, "son reglamentos ejecutivos los que la doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de ley". Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia, deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE , los Reglamentos "secundum legem" o meramente interpretativos, entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos ( sentencia de esta Sala y Sección de 25 de octubre de 1991 ) y los Reglamentos independientes que -"extra legem"- establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administración".
En cuanto a los denominados reglamentos organizativos, la sentencia de 6 de abril de 2004 (casación 4004/01 ) declara que: "Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.
La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competente para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996 , afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982 , fundamento jurídico 4 ), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados".
Las anteriores referencias jurisprudenciales se reiteran en la sentencia de esta Sala y Sección de 19 de marzo de 2007 , al resolver el recurso de casación 1738/2002 , en el que también la parte recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98 , invocaba los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ; 16.3 de la Ley 8/93 del Parlamento de Andalucía , por omisión del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y 62.2 de la Ley 30/92 ."
A la vista de lo expuesto debe rechazarse la concurrencia de los vicios de incongruencia denunciados pues, la decisión del fallo se ajusta a lo solicitado en la demanda, desestimando la pretensión anulatoria de la Orden recurrida, no pudiendo por tanto sino concluirse que la sentencia es congruente al haber juzgado, ex artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional, dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición. Y ello con independencia del acierto o error jurídico en que hubiera podido incurrir la Sentencia recurrida, toda vez que, atendida la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, sujeto a unos requisitos y formalidades directamente dirigidos a posibilitar el cumplimiento de su objeto y finalidad, el único motivo casacional admitido se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA , que únicamente es idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, es decir, para denunciar errores "in procedendo" en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al efecto (motivación, congruencia, claridad, precisión...) y siempre que tales vicios generen indefensión al recurrente, siendo por contra inapropiado para denunciar los errores "in iudicando" de que pueda adolecer la resolución recurrida.
La doctrina expuesta conduce, sin mayor análisis y como ya hemos adelantado, a la desestimación del motivo y con ello del recurso.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , hubiera procedido imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien esa declaración en el caso de autos carece de trascendencia al no haber comparecido la parte recurrida.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Federación Regional de Enseñanza de CC.OO. de Madrid, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, contra la sentencia que dictó, con fecha 8 de julio de 2009, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), en el recurso contencioso administrativo 519/2008 , que queda firme. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
SAP Las Palmas 47/2009, 28 de Enero de 2009