Source: http://www.libed.ru/knigi-nauka/799045-4-1-razdel-administrativnaya-yusticiya-sisteme-sovremennogo-pravovogo-gosudarstva-sudebnaya-zaschita-prav-svobod-chel.php
Timestamp: 2016-12-06 08:41:21
Document Index: 284262959

Matched Legal Cases: ['EGMR', 'EuG', 'EuG', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 42']

4 1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА. РОССИЙСКАЯ СУДЕБНАЯ ПОЛИТИКА Ю. Е. АВРУТИН
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 30 | «1 Раздел АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА. ...» -- [ Страница 4 ] --
Vgl. insbesondere die Urteile «Kudla gegen Polen» vom 26.10.2000 (30210/96), ECHR 512, in deutscher bersetzung abgedruckt in: NJW 2001, S. 2694., sowie «Srmeli gegen Deutschland» vom 8.6.2006 (75529/01), in deutscher bersetzung abgedruckt in: NJW 2006, S. 2389. Zu den Folgen fr das nationale Prozessrecht vgl. nur Jrg Gundel, Neue Anforderungen des EGMR an die Ausgestaltung des nationalen Rechtsschutzsystems, in: DVBl. 2004, S. 17.
Vgl. das Urteil vom 15.5.1986, Rs. 222/84 (Johnston), Slg. 1986, S. I–1651;
nher zur Entwick lung der Rechtsprechung des EuGH Ma hias Pechstein, EU-/EG-Prozessrecht, 3. Au., Tbingen 2007, S. 16. m.w.N.
Vgl. oben unten I 2, Anm. 37.
Rs. C-213/89, Slg. 1990, S. I–2433.
M v Home Oce (1994) 1 AC 377;
dazu A. W. Bradley/K. D. Ewing, Constitutional and Admini strative Law, 14. Au., Harlow u.a. 2007, S. 766 f.;
Maurice Sunkin, Remedies Available in Judicial Re view Proceedings, in: D. Feldman (Hrsg.), English Public Law, Oxford 2004, S. 915, 918;
Jrgen Schwarze, Die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung in England, in: DV 1996, S. 771, 775;
Andreas Grosche, Eu ropisierung des Verwaltungsrechtsschutzes im Vereinigten Knigreich (Speyerer Arbeitshe Nr. 167), Speyer 2004, S. 44.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Die zunchst in einer oeneren Formulierung anerkannte Rechtsschutzgarantie hat der EuGH spter deutlich als ein Gemeinscha sgrundrecht auf eektiven Rechtsschutz gekennzeichnet. So heit es in dem Urteil «Unin de Pequeos Agricultores” vom 25.
Juli 200298:
«Die Europische Gemeinscha ist jedoch eine Rechtsgemeinscha, in der die Handlungen ihrer Organe darau in kontrolliert werden, ob sie mit dem EG-Vertrag und den allgemeinen Rechtsgrundstzen, zu denen auch die Grundrechte gehren, ver einbar sind.
Die Einzelnen mssen daher einen eektiven gerichtlichen Schutz der Rechte in Anspruch nehmen knnen, die sie aus der Gemeinscha srechtsordnung herleiten, wo bei das Recht auf einen solchen Schutz zu den allgemeinen Rechtsgrundstzen gehrt, die sich aus den gemeinsamen Verfassungsberlieferungen der Mitgliedstaaten erge ben. Dieses Recht ist auch in den Artikeln 6 und 13 der Europischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert...».
Die zitierte Passage ist nicht nur wegen der klaren Anerkennung eines Rechts der Unionsbrger auf eektiven Rechtsschutz von Interesse, sondern auch wegen der Ver bindung, die zwischen dem Rechtsschutz und dem in Artikel 2 des Vertrags ber die Europische Union (frher Art. 6 EU-Vertrag) verankerten Rechtsstaatsprinzip herge stellt wird. Diese Verbindung erschliet sich in vollem Umfang erst, wenn man die eng lischsprachige Fassung des Urteils liest. Hiernach ist eine «Rechtsgemeinscha » nicht lediglich als eine Gemeinscha von Staaten zu verstehen, die (auch) eine gemeinsame Rechtsordnung besitzt, sondern als eine «community based on the rule of law», d.h.
eine Rechtsstaatsgemeinscha. Das Wort Rechtsgemeinscha (Rechts-Gemeinscha ) wird somit in Parallele zum Wort Rechtsstaat (Rechts-Staat) gebraucht. Das Recht auf eektiven Rechtsschutz («auf einen wirksamen Rechtsbehelf») wurde in diesem Sinne in die Charta der Grundrechte der Europischen Union99, die ausweislich ihrer Pram bel dem Rechtsstaatsprinzip verpichtet ist, sowie daran anschlieend in den Verfas sungsvertrag100 aufgenommen101. Damit kann das Rechtsschutzprinzip konzeptionell nicht mehr als ein allein im Interesse der Implementierung des Gemeinscha srechts zu forderndes Instrument betrachtet werden, sondern es muss in erster Linie oder jeden falls auch als ein im Interesse des Einzelnen liegendes Mi el zur Durchsetzung seiner individueller Rechtspositionen begrien werden.
IV. Entwicklungsperspektiven Als Ergebnis ist festzuhalten, dass es ein gemeineuropisches Recht auf eektiven Rechtsschutz gibt, das in gemeinsamen vlkerrechtlichen und gemeinscha srechtli chen Rechtsgrundlagen sowie in aller Regel im nationalen Verfassungsrecht verankert ist. Mi lerweile wurde die Garantie eektiven Rechtsschutzes im Prozessrecht euro Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677, 6734 (Rdnr. 38 f.).
Zunchst als gemeinsame Erklrung des Europischen Parlaments, des Rates und der Kom mission am 7.12.2000 verabschiedet (ABl. Nr. C 364 v. 18.12.2000);
durch Vertrag von Lissabon vom 13.12.2007 (ABl. Nr. C 83/13 v. 30.3.2010;
BGBl. 2008 II, 1038;
Ber. 2010 II, S. 151), der am 1.12.2009 in Kra trat, in den Rang von Primrrecht erhoben (Art. 6 Abs. 1 EUV).
Vertrag ber eine Verfassung fr Europa, ABl. C 310 vom 16.12.2004, S. 1.
Artikel 47 der Grundrechtecharta und Artikel II-107 des Verfassungsvertrags.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства pischer Staaten weitgehend so ausgestaltet, dass die Gerichte tatschlich in der Lage sind, in unterschiedlichen Rechtsschutzkonstellationen eektiven Rechtsschutz gegen ber der entlichen Verwaltung zu gewhren102. In jngerer Zeit ist insbesondere der einstweilige Rechtsschutz auch in denjenigen Lndern ausgebaut worden, die, ausge hend von einer primr objektiven Rechtsschutzperspektive, lange Zeit den Eilrechts schutz vernachlssigt ha en.
Insgesamt bleiben noch erhebliche Unterschiede in dem Gerichtsau au, der Klage befugnis, der Ausgestaltung des Prozesses, der mglichen Entscheidungsgegenstnde sowie hinsichtlich der von den Gerichten angewandten Kontrollmastbe und der Kon trolldichte103. Doch bilden sich zunehmend funktionale quivalente auch im Verhltnis derjenigen Rechtsordnungen heraus, die bislang auf unterschiedlichen Grundprinzi pien beruhten104. Dies wurde am Beispiel des franzsischen Prozessrechts gezeigt, das bis heute die Zulssigkeit von Verpichtungsklagen nicht anerkennt, und dem Richter dennoch Instrumente zur Verfgung stellt, durch die er seiner Entscheidung die Wir kung eines Verpichtungsurteil verleihen kann105.
In dem Mae, in dem die Annherung der Rechtsschutzstandards in den Mitglied staaten des Europarats voranschreitet, wird fr die europischen Brger und Unter nehmen, deren soziale bzw. wirtscha liche Beziehungen immer huger ber die Grenzen ihres Heimatlandes hinausreichen, Rechtssicherheit geschaen und werden nicht zuletzt auch die Voraussetzungen fr die internationale Verwaltungszusammen arbeit verbessert. Dabei wird es auch erforderlich sein, die Tragweite des gemeineu ropischen Rechts auf eektiven Rechtsschutz in einem transnationalen Diskurs wei ter zu konkretisieren, was zugleich eine berprfung der nationalen Rechtsinstitute erfordert. An diesem Prozess mitzuwirken, ist nicht zuletzt Aufgabe der Rechtswis senscha ler, vor allem wenn sie Erkenntnisse aus der Rechtsvergleichung fruchtbar machen knnen. Wenige sind dafr prdestiniert wie Herr Professor Dr. Jur N. Stari lov, der mit dieser Festschri als herausragender Wissenscha ler von internationalem Rang zu ehren ist.
Einzelne Dezite scheint es insbesondere noch in den ehemals sozialistischen Staaten zu ge ben, so beispielsweise hinsichtlich des einstweiligen Rechtsschutzes in Ungarn, vgl. Pter Dark, Neue Gestaltung der ungarischen Verwaltungsgerichtsbarkeit oder Neuregelung des ungarischen Verwal tungsgerichtsverfahrens? Vortragsmanuskipt, Gieen, Mai 2006.
Vgl. Fromont, Droit administratif des tats europens (Anm. 29), S. 111–207;
Daria de Pretis, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, in: G. Falcon (Hrsg.), Il diri o am ministrativo dei paesi europei tra omogenizzazione e diversit culturali, Padova 2005, S. 303–335;
dies., La giustizia amministrativa, in: G. Napolitano (Hrsg.), Diri o amministrativo comparato, Milano 2007, S. 3, 27.;
Zu den Konvergenzen in Westeuropa vgl. auch Michel Fromont, Les pouvoirs d’injonction du juge administratif en Allemagne, Italie, Espagne et France. Convergences, in: Revue franaise de droit administratif 2002, S. 551–560;
ders., Die Annherung der Verwaltungsgerichtsbarkeiten in Europa, in:
E. Schmidt-Amann u.a. (Hrsg.), Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, Kln u.a. 2003, S. 93– 112;
Thomas Gro, Konvergenzen des Verwaltungsrechtsschutzes in der Europischen Union, in: Die Verwaltung Bd 33 (2000), S. 415–434;
Karl-Peter Sommermann, Konvergenzen im Verwaltungsverfah rens- und Verwaltungsprozessrecht europischer Staaten, in: DV 2002, S. 133, 141.
Siehe oben unter II 2.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Е. Б. ЛУПАРЕВ доктор юридических наук, профессор Кубанский государственный университет ПРОГНОЗНАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТА ОТ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ОФОРМЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ Возможно, процесс формирования административной юстиции в России перешел на новый этап развития. Президент РФ на Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. инициировал дискуссию между руководителями Конститу ционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ на предмет организационного оформления административной юстиции в России1.
Длившаяся долгие годы научная дискуссия рискует либо закончиться в том русле, в котором шла, и перейти к комментированию введенной законодателем моде ли, либо успеть предложить нечто такое, что отвечало бы интересам человека как субъекта административных правоотношений, с одной стороны, и интересам го сударства в лице соответствующих органов – с другой. И как водится, все это будет делаться под флером борьбы за права и законные интересы человека как незыб лемой приоритетной ценности, закрепленной в основах конституционного строя Российской Федерации, т.е. в гл. 1 Конституции России.
Но так ли все однозначно и прозрачно с целями организационного оформле ния административной юстиции в России, как на первый взгляд может показать ся? Ответ на этот вопрос в значительной степени влияет на прогнозную оценку эффективности введения института административной юстиции в нашей стране.
Считаем, что более или менее достоверный прогноз возможен при соблюде нии следующих условий:
1) при должной оценке эволюции института административной юстиции в России;
2) при оценке профессионального, доктринального и обыденного правосозна ния относительно данного явления;
3) при оценке опыта стран, относительно недавно перешедших от советской модели построения судебной системы и внедривших у себя институт админист ративной юстиции;
4) при оценке ведомственных интересов и ожиданий гражданского общества относительно института административной юстиции.
Итак, исторические условия развития России не создавали необходимых пред посылок для формирования специализированных административных судов. По чему же именно так происходило в России, почему сразу не был воспринят опыт других стран? Рискнем предположить следующее. Происходило это из-за эле ментарных географических условий существования нашей страны. Если обратить внимание на такие государства, где административная юстиция действует давно и довольно эффективно, Германию, Францию, например, то обнаруживается, что Съезд судей : административным судам быть, но не известно, под кем. URL: h p://ria.ru/ society/20121218/915341479.html © Лупарев Е. Б., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ограниченные территориальные условия просто подталкивали конфликтующие, спорящие стороны к тому, чтобы в большей степени договариваться через внесу дебные формы процессуальной защиты прав или прибегнуть к специализиро ванным институтам типа административной юстиции.
Кстати, согласно исследованиям А. А. Дёмина, «способов организации реше ния спора, вытекающего из административного правоотношения, защиты прав гражданина, или, шире, способов проверки законности действий сторон адми нистративно-правового отношения, может быть названо много: административ ный, судебный, административная юстиция, омбудсмен, панчаят, посредничест во, ампаро, инквизиция, колдовство, общественная защита, habeas corpus, между народный суд»2. И все это многообразие не у нас, не в России, исключая, конечно же, классическое административное и неспециализированное судебное оспарива ние. В нашей стране значительная часть несогласных с действиями властей пред почитала если не бунтовать, то «бежать на Дон», уходить в Сибирь, благо до оп ределенного времени малоконтролируемых центральной властью территорий в России было предостаточно.
Суд в России вообще долго не был отделен от администрации, а попытки та кого отделения, предпринятые Петром I, а затем Екатериной II, вплоть до судеб ной реформы 1864 г. заканчивались безуспешно3. Как отмечали А. Б. Зеленцов и В. И. Радченко, в ходе разработки судебной реформы 1864 г. «…вопрос о созда нии системы каких-либо специальных административных судов не возникал, за исключением проектов преобразования Первого Департамента Правительству ющего Сената в особый орган судебного контроля за деятельностью администра ции»4. Лишь в 1916 г. была предпринята попытка реформы Правительствующего Сената как «главного органа административной юстиции в России»5. И это понят но, ибо, как указывал М. Г. Коротких, в ходе подготовки судебной реформы 1864 г.
достаточно сильно звучали голоса тех, кто вообще настаивал на сохранении зави симости суда от администрации6.
Вообще в истории развития отечественной судебной системы вопрос о спе циализации судов применительно к административно–правовым отношениям никогда серьезно и не ставился. П. Шеймин в своей работе «Учебник права внут реннего управления (Полицейского права). Общая часть» в качестве проблемного ставил лишь вопрос об отсутствии в России «одного самостоятельного, независи мого учреждения, которое решало бы все конфликты в области управления и ко торое устраняло бы во многих случаях повод и причину действовать органам уп равления по их личным взглядам на закономерность управления»7. Тем не менее Дёмин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-про цессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 9.
См.: Ефремова Н. Н. Судебные реформы в России : традиции, новации, проблемы // Госу дарство и право. 1996. № 11. С. 86.
Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России. М., 2002. С. 29–30.
См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права // Российское полицей ское (административное) право : конец XIX – начало XX века : хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 589.
См.: Коротких М. Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989.
Российское полицейское (административное) право : конец XIX – начало XX века : хресто матия. С. 107–108.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы создали условия, при которых адми нистративно-правовые споры возникали не только у граждан и администрации, но и у органов местного самоуправления и администрации. Правительствующий Сенат как высший судебный орган Российской Империи выступал в качестве ор гана, разрешавшего подобного рода споры8. Но Правительствующий Сенат не вы ступал как специализированный орган административной юстиции.
И. Т. Тарасов в книге «Очерк науки полицейского права» одним из первых рос сийских ученых обращал внимание на необходимость выработки модели орга низации административных судов с учетом зарубежного опыта. Он отмечал, что, хотя в России нет правильно организованной и цельной системы административ ной юстиции, имеются «…учреждения, которые не будучи административными судами в точном смысле этого слова, тем не менее ведают некоторые дела адми нистративной неправды и потому имеют значение подобий административных судов»9.
После проведения судебной реформы 1864 г. и создания относительно центра лизованной судебной системы, а также в советский период речи о раздроблении целостной юстиции с выделением из нее административной не шло10. В 20-е гг.
ХХ в. на волне идеи о борьбе с бюрократией мысль об административной юсти ции присутствовала11, но речь не шла о выделении специализированных адми нистративных судов12.
Лишь небольшой промежуток времени, а именно с 30 мая 1917 г. и до установ ления Советской власти, в России была юридически утвержденная Положением «О судах по административным делам»13 система административных судов. Впро чем, за столь короткий промежуток времени административные суды практичес ки не начали полнокровно осуществлять свои функции и были упразднены по мере упразднения всех элементов судебной системы дореволюционной России.
Возврат к дискуссии о создании административных судов в России связан с возоб новлением дискуссии об административной юстиции в 60-х гг. ХХ в. Однако до признания в Конституции РФ 1993 г. права на существование административного судопроизводства, дискуссия не выходила за рамки анализа зарубежного опыта организации административной юстиции. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»14 в ст. 26 за крепил основание создания административных судов. Следствием этого явился представленный Постановлением Верховного Суда РФ 19 августа 2000 г. (с изм.
от октября 2000 г.) в порядке законодательной инициативы проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской См.: Ефремова Н. Н., Немытина М. В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864– 1917 гг.) // Государство и право. 1994. № 3. С. 128–129.
См.: Российское полицейское (административное) право : конец XIX – начало XX века :
хрестоматия. С. 232.
См.: Афанасьев С. Ф., Зайцев А. И. Об истории специализации юрисдикционных органов // Правоведение. 2002. № 2. С. 142.
См.: Чечот Д. М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 26.
См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1994. № 8. С. 23.
См.: Собр. узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 692.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства Федерации»15. Как до, так и после внесения данного проекта в Государственную Думу РФ не утихали и не утихают споры по поводу выбора модели организацион ного оформления административного судопроизводства. Позиция активных про тивников создания системы административных судов с наделением их функцией нормоконтроля сформулирована в обращении участников расширенного заседа ния Консультативного совета председателей органов конституционного (уставно го) контроля в Российской Федерации к Президенту РФ, депутатам Государствен ной Думы и членам Совета Федерации, высшим должностным лицам, органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации16. В связи с этим охарактеризуем второе заданное нами условие прогноза эффектив ности административной юстиции в России, а именно – профессиональное пра восознание, доктрину и отношение непрофессионалов к административной юс тиции.
Здесь важно определиться с терминологией, т.е. с тем, о чем, собственно, идет речь.
Несмотря на то, что вышло достаточно много работ по этим вопросам17, за щищены диссертации18, Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что «пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традици онно используемым понятием «административная юстиция»19. Сравнительный анализ указанных понятий следует начать с замечания Д. М. Чечота о внутрен ней противоречивости самого термина «административная юстиция», где «меж ду управлением (administratio) и правосудием (justitia) существуют различия, как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления»20.
Исходя из указанных посылок, Чечот приходит к выводу о том, что «…админист ративная юстиция – это рассмотрение и разрешение вопросов и споров по управ лению (администрация) органами, осуществляющими правосудие (юстиция)»21.
А. Б. Зеленцов и В. И. Радченко, отмечая перспективность данной концепции, предполагают, что «…наиболее развитой формой административной юстиции является судебное разбирательство и разрешение административных споров в О проекте Федерального Конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» : постановление Государственной Думы Федерального Собра ния РФ от 22 ноября 2000 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 49. Ст. 4767.
См., например: Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Указ. соч. ;
Скитович В. В. Указ. соч. С. 22–29 ;
Старилов Ю. Н. Административная юстиция : теория, история, перспективы. М., 2001 ;
Его же. От административной юстиции к административному судопроизводству. Сер.: Юбилеи, конферен ции, форумы / Ю. Н. Старилов ;
ВГУ. Воронеж, 2003. Вып. 1. 144 с.
См.: Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод чело века и гражданина в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. 26 с. ;
Соловьёва А. К. Административная юстиция в России : проблемы теории и практики : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. 20 с. ;
Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 35 с.
Тихомиров Ю. А. Административное судопроизводство в России : перспективы развития // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 35.
Чечот Д. М. Указ. соч. С. 27.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. порядке искового административного судопроизводства в специальных админист ративных судах. Это – административная юстиция в собственном смысле сло ва»22. Как судебное исковое право характеризует административную юстицию и Ю. Н. Старилов23.
Но законодатель, тем не менее, лишь отчасти подтверждает исковой порядок административного судопроизводства применительно к искам налоговых органов о взыскании штрафных санкций с налогоплательщиков. При этом важно заме тить, что, несмотря на содержащееся в ст. 104 НК РФ требование о представлении в суд искового заявления, производство в арбитражных судах осуществляется по правилам гл. 26 АПК РФ, в которой предусмотрен специальный исковой порядок взыскания штрафных налоговых санкций, но формальным основанием является не исковое заявление, а заявление.
Мысль А. Б. Зеленцова и В. И. Радченко об «административной юстиции в строгом смысле слова (stricto senso)»24 представляется особенно важной в связи с тем, что отдельные авторы относят к административной юстиции и досудебные формы разрешения административно-правовых (включая налоговые) споров25. В одном из распространенных словарей административного права административ ная юстиция определяется как «система специальных судебных и квазисудебных органов, главной задачей которых является контроль за законностью действий и решений администрации (органов исполнительной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан или организаций в связи с нарушением их прав и закон ных интересов»26. Но это основное содержание не является единственным.
На наш взгляд, административная юстиция связана с административной юрисдикцией, как в широком так и узком смыслах, то есть характеризует и судеб ное разрешение административно-правовых споров, и деятельность по привле чению в судебном порядке к административной ответственности. Значительная часть современных авторов характеризуют административную юстицию как ис ключительно судебную деятельность27. Действительно, в этимологическом смыс ле юстиция трактуется как судебная деятельность28. Так, И. В. Панова указывает, что «административная юстиция – рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по админи стративным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитраж Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Указ. соч. С. 14.
См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России : место в структуре современно го административного права, проблемы теории и развития // Административное право Россий ской Федерации : по материалам конференций. В. Новгород, 1999. С. 67.
Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Указ. соч. С. 15.
См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132– 134.
Словарь административного права / колл. авт. М., 1999. С. 11.
См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. Часть общая. М., 1993. С. 51 ;
Его же. Административное право России : учеб. для вузов. М., 2000. С. 156 ;
Стари лов Ю. Н. Административная юстиция и правовая конфликтология // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов. Вып. 13 : Правовая конфликтология : теоретичес кие проблемы междисциплинарного юридического исследования. Воронеж. ВГУ, 2002. С. 206.
См., например: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.
С. 903 ;
Словарь иностранных слов в русском языке. М., 1996. С. 826 ;
Тихомирова Л. В., Тихоми ров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 504.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ными и конституционными в порядке, соответственно, ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах»29. Отождествляя административное право судие и административную юстицию30, с чем вполне можно согласиться, Панова, как кажется, дает слишком узкую характеристику административной юстиции, связывая ее исключительно с жалобами на акты должностных лиц и органов ис полнительной власти, в то время как иные авторы называют то же самое адми нистративным судопроизводством31. Действующее законодательство дает пря мое указание на рассмотрение жалоб на действия и бездействия любых органов и должностных лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями, в порядке производства по делам, вытекающим из администра тивных и иных публичных правоотношений, если не установлен иной порядок обжалования (например, конституционный). А. К. Соловьева определяет адми нистративную юстицию как деятельность судов (общей юрисдикции или специ альных административных) по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управления или должностных лиц, осуществляемую в соответ ствии со специальными процессуальными правилами и имеющую целью пре кращение действия незаконных актов органов управления32.
Оставляя в стороне объем характеризуемого А. К. Соловьевой вида судебной деятельности, заметим, что целью этой деятельности является отнюдь не прекра щение действия незаконных актов. В процессе судебного разбирательства может быть подтверждена законность и обоснованность административного акта. Следо вательно, целью необходимо считать разрешение конкретного административно правового спора. Н. Г. Салищева и Н. Ю. Хаманева указывают, что основное содер жание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной (курсив мой. – Е. Л.) власти33. Е. В. Ламонов характеризует административную юстицию как «судебный контроль за управлением в Российской Федерации»34.
Следует, однако, оговориться, что административная юстиция связана с кон тролем не за управлением вообще, а за государственным и отчасти муниципаль ным управлением. В связи с указанием на контроль как основное содержание института административной юстиции нельзя не сказать о позиции тех авторов, которые вообще не считают разрешение споров по делам, вытекающим из ад См.: Панова И. В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Госу дарство и право. 2001. № 10. С. 14.
И. С. Яценко также отождествляет административное правосудие и административную юстицию (см.: Яценко И. С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации :
(организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации : (по материалам конференций). В. Новгород, 1999. С. 107.
См.: Попова Ю. А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдик ции // Государство и право. 2002. № 5. С. 34.
См.: Соловьёва А. К. Перспективы развития административной юстиции в России // Право ведение. 1999. № 1. С. 69.
См.: Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция, административное судо производство // Государство и право. 2002. № 1. С. 5.
Ламонов Е. В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Мичуринский городской суд Тамбовской области. Воро неж, 2002. С. 95–96.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. министративно-правовых отношений, правосудием, а называют эту деятельность судебным контролем. В частности, Н. М. Чепурнова считает, что «судебная власть реализуется в таких конституционно-правовых формах, как правосудие, судебный надзор вышестоящих судов над нижестоящими, судебное управление, судебный надзор, судебный конституционный контроль»35. Разграничивая правосудие и су дебный контроль по административным делам, Чепурнова называет различия по предмету судебного рассмотрения и его оценки, процедуре их осуществления, ха рактеру принимаемых судом решений, а также связывает правосудие в граждан ском процессе лишь с исковым производством36.
А. Т. Боннер и В. Т. Квиткин указывают на прямой и косвенный контроль су дов за законностью деятельности органов государственного управления, где пря мой контроль связан с рассмотрением дел, возникающих из административных правоотношений, а косвенный осуществляется при рассмотрении уголовных и гражданских дел37. Подобной же позиции придерживаются В. М. Горшенев и И. Б. Шахов, которые отмечают, что «контроль судебных органов может выра жаться в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуаль ных правовых актов и действий должностных лиц органов управления, а может иметь сопутствующий характер, когда факты нарушения законности в сфере го сударственного управления выявляются судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел»38.
В. М. Лебедев отмечает, что «если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение усилий различ ных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов – проявление принципа «сдержек и противовесов»39. Обычно выделяются две формы судебного контроля за нормативными актами (нормоконтроля): опо средованный и непосредственный. Опосредованный контроль осуществляется в рамках рассмотрения конкретного дела, прямо не связанного с проверкой закон ности нормативного акта, который при его несоответствии Конституции РФ не отменяется, а как бы «дисквалифицируется» для данного случая, а непосредствен ный контроль связывается с оспариванием нормативного акта в «чистом виде», как выразился В. М. Лебедев40.
И все же правосудие – это комплексное явление, характеризующее многогран ность основной судебной деятельности. Действительно, контроль, как элемент го сударственного управления, его метод и функция, присутствует и в деятельности судов. Но как самостоятельное явление он характеризует внутриорганизацион ную деятельность судов, а как внешневыраженная функция – входит в состав ос новной судебной деятельности – правосудия. Б. Н. Юрков правильно, как нам ка См.: Чепурнова Н. М. Судебный контроль в Российской Федерации : проблемы методоло гии, теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д., 1999. С. 3.
См.: Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управле ния. М., 1973. С. 24–25.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 155.
Лебедев В. М. Судебная власть в современной России : проблемы становления и развития.
СПб., 2001. С. 88.
См.: Там же. С. 89, 91.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства жется, указал на то, что «судебный контроль выступает как самостоятельная функ ция правосудия, если непосредственной задачей суда будет проверка законности и обоснованности постановлений юрисдикционных административных органов, а не разрешение гражданско-правового спора или уголовного дела»41.
Возвращаясь к анализу соотношения административной юстиции и админи стративного судопроизводства, правосудия, заметим, что значительный, близкий к максимальному, объем действий юрисдикционного характера вкладывает в по нятие административной юстиции Ю. М. Козлов, который отмечает, что система административной юстиции в Российской Федерации пока еще не оформилась, «…хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают дальнейшее развитие», и включает в число указанных элементов «… судебное разрешение жалоб на неправомерные действия органов (должностных лиц);
рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об администра тивных правонарушениях;
разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах»42.
Ю. Н. Старилов, являясь автором многочисленных работ по административ ной юстиции, последовательно заявляет, что административная юстиция – это специальный вид правосудия, связанный с деятельностью государственной ад министрации, с разрешением спора о праве административном (публичном)43.
Имея в виду возможность широкого толкования термина «административная юс тиция», связанного не только с судебной, но и с управленческой деятельностью по административному порядку рассмотрения жалоб в области управления, Стари лов предлагает заменить термин «административная юстиция» на понятие «ад министративное судопроизводство (правосудие)»44.
Между прочим, данная позиция основана на законе. Федеральный законода тель практически не употребляет термина «административная юстиция», зато употребляется термин «административное судопроизводство» в ст. 118 Консти туции РФ, производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в разделе III АПК РФ. По данным, приведенным Ю. А. Тихомировым со ссылкой на работу А. Н. Пелипенко45, «в законодатель стве европейских стран термин «административная юстиция» почти (курсив мой.
– Е. Л.) не используется»46. Сравнительный анализ статей 1, 2, 189, 202 АПК РФ позволяет предположить, что в АПК РФ законодатель не разделяет понятия судо Юрков Б. Н. Судебное обеспечение законности деятельности административных органов.
Харьков, 1987. С. 11.
Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Феде рации : учебник. М., 1997. С. 314.
См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России : место в структуре админист ративного права, проблемы теории и развития. С. 200–201 ;
Галлиган Д., Полянский В. В., Стари лов Ю. Н. Административное право : история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 159.
Старилов Ю. Н. Административная юстиция в России : место в структуре административ ного права, проблемы теории и развития // Административное право Российской Федерации (по материалам конференций). В. Новгород, 1999. С. 69.
См.: Пелипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Адвокат.
Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса : учебник. М., 1998. С. 780.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. производства и правосудия: ст. 1 АПК РФ говорит об осуществлении правосудия арбитражными судами, включая сюда производства как по административно правовым спорам (ст. 189 АПК РФ), так и производство по привлечению к адми нистративной ответственности (ст. 202 АПК РФ);
ст. 2 АПК РФ указывает на задачи судопроизводства в арбитражных судах. ГПК РФ в ст. 1 говорит о судопроизвод стве, а в ст. 5 – об осуществлении правосудия только судом. Несколько нелогичен в этом смысле Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.47, который в п. 4 и 5 ч. 2 ст. 2 разделяет административное судопроизводство и производство по делам об администра тивных правонарушениях, что правильно в том смысле, что административное судопроизводство отчасти включает в себя производство по делам об админист ративных правонарушениях. Но в ч. 4 той же статьи раздельно говорится об адми нистративном судопроизводстве и судопроизводстве по делам об административ ных правонарушениях, т.е., по логике анализируемого закона, административное судопроизводство не включает в себя производство (судопроизводство) по делам об административных правонарушениях, что, на наш взгляд, не вполне логично.
И. В. Панова вообще относит к административному судопроизводству только деятельность судей и мировых судей по привлечению к административной от ветственности или применению иных мер административного принуждения48.
Если исходить из достижений представителей иных отраслей юридической науки, выясняется следующее.
Применительно к конституционному праву Н. В. Витрук называет конститу ционное судопроизводство формой конституционного правосудия49. Л. Д. Коко рев не разделял понятий «правосудие по уголовным делам» и «судопроизводство (производство по уголовным делам в суде)»50. При этом В. Е. Усанов, примени тельно к административному праву, называет административный процесс в суде методом осуществления правосудия, отождествляемого им с административной юстицией, указывая при этом лишь на жалобное или исковое производство, то есть не относя к правосудию и, соответственно, к юстиции производство по при менению административных наказаний51. В. В. Бойцова и В. Я. Бойцов, анализируя содержание термина «административная юстиция», осторожно относясь к отож дествлению некоторыми авторами административной юстиции и правосудия по административным делам, тем не менее, признают, что юстиция есть правосудие, т.е. судебная ветвь власти52.
В то же время вызывает удивление отнесение вышеназванными авторами к судебной власти квазисудебных органов. Подобную точку зрения на структуру органов, осуществляющих судебную власть, высказали Ю. А. Дмитриев и Г. Г. Че См.: Рос. газ. 2002. 31 мая.
См.: Панова И. В. Указ. соч. С. 14.
См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и про цесс : учеб. пособие для вузов. М., 1998. С. 38.
См.: Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971. С. 6–7.
См.: Усанов В. Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Фе дерации. URL: h p://www.agava.ru/adminlaw/usanov_kniga3-4.htm См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция : к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 42–43.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства ремных, которые назвали ее системой специальных государственных и муници пальных органов, обладающих предусмотренными законом властными полномо чиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости, разрешение споров и наказание виновных лиц в форме, установленной законом53.
Не говоря о том, что судебная власть в России не может осуществляться муници пальными органами, хотелось бы заметить, что разрешение споров и наказание виновных и есть формы восстановления справедливости. Применительно к субъ ектам судебной власти представляется более реалистичной позиция Е. В. Ламо нова, который указал, что «под судебной властью следует понимать самостоятель ную и независимую ветвь государственной власти, осуществляющую через систе му специальных органов – суды – рассмотрение споров о праве (правосудие) и в установленных законом пределах внешний контроль за другими ветвями власти, обеспечивая оптимальный режим их деятельности»54.
Правосудие нельзя сводить только к деятельности судов по разрешению спо ров55 и конфликтов56, как это иногда делается в юридической литературе. Как ра нее доказывалось в настоящей работе, конфликт и спор – понятия близкие, но не синонимичные. Спор является правоотношением относительного характера, субъекты которого достаточно четко определены. Спору может предшествовать конфликт, но могут быть споры и бесконфликтные. Справедливости ради, надо сказать, что отечественная судебная практика знает очень немногие случаи реше ния вопроса о целесообразности управленческих действий при осуществлении правосудия. В основном решение таких споров – прерогатива вышестоящих орга нов и должностных лиц во внесудебном порядке. Кроме того, не всякий конфликт можно отнести к категории спорных относительно определенных правоотноше ний. Конфликтом в юридической литературе называют и правонарушения57, где лицо или организация вступают в противоречие с законом, являющимся легаль ным выражением воли большинства в обществе. Спорить с положениями закона, который, по мнению лица, нарушает его права или законные интересы, можно, но в легальных формах, а не путем нарушения закона. Следовательно, примени тельно к административным и иным публичным правоотношениям админист ративное судопроизводство (правосудие, юстиция), с одной стороны, выступает способом разрешения административно-правовых споров, а с другой – служит средством судебного разрешения конфликтов людей и организаций с правовыми нормами, что выражается в рассмотрении дел об административных правонару шениях.
Изложенное, а также сравнительный анализ ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ позволяют предположить, что правосудие вообще является видом государствен См.: Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. № 8. С. 48.
Ламонов Е. В. Судебная власть : понятие и содержание // Трибуна молодых ученых : субъек тивные права и законные интересы : теоретические основы и проблемы юридической защиты.
Вып. 3, ч. 1. Воронеж, 2002. С. 139.
См., например: Судебная система России : учеб. пособие. М.. 2000. С. 16-17.
См., например: Чиркин В. Е. Государственное управление : элементарный курс. М., 2002.
См., например: Галиакбаров Р. Р. Групповое преступление. Постоянные и переменные при знаки. Свердловск, 1973. С. 5–6.
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. но-властной деятельности. Любая государственно-властная деятельность должна иметь свой источник, в качестве которого в данном случае выступает судебная власть, т.е. правосудие – основной вид деятельности судебной власти. Следова тельно, административное судопроизводство – одна из составных частей право судия, его форма и метод (на что указывает этимологическое значение термина «посредством», т.е. при помощи, используя что-либо). Такой подход позволяет логично соотнести административное судопроизводство с иными составными частями правосудия: конституционным, уголовным и гражданским судопроиз водством. Проблема административного судопроизводства состоит в том, что оно, реализуясь в разных процессуальных формах правосудия (гражданской, арбитражной и собственно административной), объединяет в себе как деятель ность по привлечению к административной ответственности58, так и деятель ность по разрешению административно-правовых споров. Разные процессу альные формы осуществления административного судопроизводства приводят значительную часть теоретиков и практиков к обсуждению вопроса об изме нении организационного оформления административного судопроизводства, а также об отнесении судебной процессуальной формы разрешения админи стративных дел к особой, административной (не к гражданской или арбитраж ной) форме судопроизводства.
Если же говорить об обыденном, непрофессиональном отношении к адми нистративной юстиции, то по большому счету человеку без разницы, в какой ор ганизационной системе его интересы будут защищаться: в системе судов общей юрисдикции, самостоятельной административной, конституционных судах. Наи более наглядный вариант с точки зрения обывателя в положительном смысле это го слова – это иметь единый судебный орган, который бы рассматривал все без исключения дела, касающиеся гражданина. Вопросы внутренней специализации человека не касаются и, по большому счету, касаться не должны. Важно, чтобы защищались соответствующие права и интересы (действительные или мнимые).
Разделенные, самостоятельные судебные подсистемы создают для человека, мало сведущего в праве, лишь определенные неудобства, а где-то и дополнительные расходы, связанные с невозможностью качественно самостоятельно защитить свои права и интересы. Действительно, в хитросплетении судебной подведом ственности и подсудности трудно разобраться порой и профессиональным юрис там. Удобство человека и (или) организации в защите своих прав – это один из важных факторов доверия власти, пренебрегать которым с государственной точки зрения, по меньшей мере, недальновидно.
Таким образом, мы имеем на одной чаше весов теоретические модели адми нистративной юстиции, взгляд профессионалов, а на другой – фактор граждан ского общества, которому в конечном итоге административная юстиция оказы вает своего рода «государственные услуги», защищая, с одной стороны, самих Впрочем, иное понимание места производства по делам об административных правона рушениях продолжает бытовать в современной юридической науке. См.: Заряева Н. П. Адми нистративное судопроизводство в Российской Федерации : теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования : автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Воронеж, 2011. 30 с.
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства людей от возможных неправомерных действий и бездействий представителей го сударства, а с другой – интересы самого государства от неправомерных притяза ний граждан и организаций. Оба этих фактора в значительной степени определя ют ту «золотую середину», которой должна отвечать модель административной юстиции в России.
Дабы не «изобретать велосипед», еще более продлевая агонию судебной системы, построенной во многом под влиянием то советских традиций, то «разгула экономической демократии», обратимся к опыту бывших стран соци алистической демократии, или, как их до недавнего времени называли, «новых европейских демократий»59, внедривших у себя систему административной юс тиции.
Если, к примеру, обратить свой взгляд на деятельность административных судов в Украине, то, зайдя на сайт Высшего Административного Суда Украины, обнаруживаем, что одна из насущных проблем, обсуждаемых в Украине с учас тием представителей посольства Великобритании (мы в России, кажется, почти отвыкли от подобных соглядатаев. – Е. Л.), – это проблема независимости судов и проблема неисполнения судебных актов60. Если анализировать «Аналітичний огляд cтану здійснення судочинства місцевими та апеляційними адміністратив ними судами у першому півріччі 2012 року»61, подготовленный «Управлінням узагальнення судової практики, судової статистики, надання методичної допо моги та контролю за єдністю судової практики» Высшего Административно го Суда Украины, то обнаруживается, что судебно-административная деятель ность активно осуществляется, как осуществлялась бы в рамках любой другой судебной системы. Деятельность административных судов в Украине, как и следовало ожидать, весьма политизирована и противоречива. Чего стоят хотя бы 2 примера на одну тему. С одной стороны, ВАСУ отклонил кассационную жалобу Наталии Витренко по поводу законности указа бывшего Президента Украины Виктора Ющенко о признании воинов Организации украинских на ционалистов (ОУН) и Украинской повстанческой армии (УПА) участниками борьбы за независимость Украины, а в другом случае 21 апреля 2010 г. Донец кий апелляционный административный суд признал незаконным указ, издан ный Президентом Украины В. Ющенко, о присвоении звания Героя Украины главнокомандующему УПА Роману Шухевичу и отменил его, а 2 августа 2011 г.
ВАСУ оставил в силе решение Донецкого апелляционного административного суда о признании незаконным присвоение Роману Шухевичу звания Героя Ук раины62.
Административная юстиция в новых европейских демократиях : практическое исследо вание в сфере административного права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине / ред.: Д. Д. Галлиган [и др.] ;
пер. с англ. Киев ;
Будапешт, 1999. 688 с.
Заступник Голови ВАСУ Михайло Цуркан узяв участь в обговорені незалежності судової системи в Україні. URL: h p://www.vasu.gov.ua/ua/news_vasu.html?_m=publications&_c=view&_ t=rec&id= URL: h p://www.vasu.gov.ua/ua/generalization_court_practice.html?_m=publications&_t= rec &id= URL: h p://www.rbc.ua/rus/top/show/vasu-priznal-voinov-oun-i-upa-uchastnikami-borby-za nezavisimost- Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. Если рассматривать опыт Болгарии, то там административные суды выпол няют те же функции, что и коллегии по административным делам наших судов общей юрисдикции и арбитражных судов63.
В Республике Беларусь, хотя и нет административных судов, есть система ад министративно-процессуальных актов типа Процессуально-исполнительного ко декса Республики Беларусь об административных правонарушениях, чего в Рос сии нет и пока не предвидится.
Таким образом, бывшие социалистические страны, окунувшись в иные эконо мические и социально-политические условия существования, выбирают разные модели правового регулирования и организационного оформления администра тивной юстиции.
Чего же ждать нам от реализации хоть какой-то модели административной юстиции, отличной от ныне существующей в России?
Если административные суды будут функционировать в рамках судов общей юрисдикции, то по сути ничего не изменится, хотя отчасти повысится качество судебных актов за счет специализации судей. Если наряду с этим будет принят са мостоятельный административно-процессуальный кодекс, то это, возможно, еще в большей степени повысит качество рассмотрения дел, хотя многое будет зави сеть от содержания этого кодекса.
Скорее всего, такой компромиссный вариант, не затрагивающий арбитраж ные суды, и будет реализован, но он ничего принципиально не решит.
Кардинальным решением вопроса являются пересмотр соответствующих по ложений Конституции РФ и создание самостоятельной системы административ ных судов. Противники такого подхода твердят о финансовых затратах, но забы вают, что эти расходы дадут как краткосрочный, так и средне- и долгосрочный политико-правовой эффект.
Краткосрочный эффект – это существенное снижение уровня коррупции во вновь создаваемой судебной системе. Связано это с целым рядом организацион ных, психологических и политических факторов. Как всегда, новый орган будет «притираться» в системе государственных органов, отсеивать из своего состава случайных людей, формировать круг глубоко специализированных судей, сущест венно повысив вкупе с антикоррупционным эффектом доверие населения к су дебной системе. Это можно считать возможным среднесрочным эффектом. А в далекой перспективе можно узреть в самостоятельной системе административ ных судов базовый элемент своеобразной отечественной системы дифференциа ции власти, основанный на базовых юридических ценностях мирового масштаба и учитывающий специфику Российского государства и общества.
См., например: Верховный административный суд Болгарии разрешил «Лукойлу» работать без лицензии. URL: h p://mir46.ru/content/novosti/rossiyskie-novosti/verhovniy-administrativniy sud-bolgarii-razreshil-lukoylu-rabotat-bez-litsenzii- Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства О. ЛУХТЕРХАНДТ доктор права, профессор Университет г. Гамбурга (Германия) АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ КАК КЛЮЧЕВОЙ ИНСТИТУТ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА 1. Значение административной подсудности наряду с конституционной Содержащееся в формулировке этой темы утверждение о том, что админис тративная подсудность обладает функциональностью, существенной для демо кратического правового государства, может показаться неожиданным. Не следует ли говорить это в большей степени относительно конституционной подсуднос ти? Так, вероятно, подумают некоторые читатели. Определенно, конституцион ная подсудность имеет большое значение для функционирования, обеспечения и гарантирования демократии и правового государства, что несомненно и поэтому не следует особенно подчеркивать. Видимо, в этом состоит причина того, что с развалом государств с тоталитарным коммунистическим мировоззрением и его «административной командной системы» конституционное судопроизводство стояло на переднем плане и в центре интересов при реформах конституционных правопорядков и политических систем в посткоммунистических странах Восточ ной Европы. Это очевидно, так как с институциональных позиций конституци онное судопроизводство, вероятно, было и является самым сильным и одновре менно самым явным символом смены систем от коммунистического неправового государства к демократическому правовому государству.
Административное судопроизводство долго находилось в тени этого особого интереса. С некоторого времени во всем посткоммунистическом правовом про странстве это значительно изменилось. Сегодня мы можем сказать, что познание и осознание значимости административной подсудности значительно выросло не только в странах Восточной Центральной и Юго-Восточной Европы, но и в стра нах СНГ. Об этом свидетельствует работа по модернизации административного управления и административного права, которая ведется почти во всех странах СНГ, с большей или меньшей интенсивностью. В целом ряде государств были за ложены и правовые основы для создания административного судопроизводства, в частности в Украине и государствах Южного Кавказа. Об этих вопросах ведутся дискуссии и споры также в странах Восточной Европы и Средней Азии.
Обращение к реформам, как общего, так и особенного административного права, представляется срочным и необходимым. Его без оговорок следует оцени вать положительно, и это дальнейшее развитие в рамках правовых реформ и мо дернизации во многих странах можно только приветствовать. Это привело меня к главному тезису: административное судопроизводство и административные суды являются еще более важными для функционирования демократического право © Лухтерхандт О., Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. вого государства и в каждодневных действиях правового порядка, чем конститу ционное судопроизводство.
Для обоснования данного тезиса хотелось бы, исходя из опыта Европы, в част ности Германии, высказать и выдвинуть две точки зрения – квантитативный («ко личественный») аргумент и квалитативный («качественный») аргумент.
С количественной точки зрения нужно установить, что административные суды проводят несравненно больше работы, чем конституционный суд. Они разбира ют очень большое количество спорных дел между государством и гражданином.
Конституционный суд выносит решения по значимым правовым вопросам в спо ре между конституционными органами;
воздействие его юрисдикции на отноше ние государство – гражданин в правовых буднях, напротив, меньше или практи чески едва ли присутствует в некоторых государствах – из-за ограниченных ком петенций конституционного суда, Что касается качественной стороны, то функция конституционного судопро изводства традиционно состоит прежде всего в том, чтобы реализовать действие конституции также в отношении законодателя, т.е. в отношении парламента.
Иными словами, конституционный суд должен прежде всего обеспечить консти туционность деятельности законодателя. Только это делает правовое государство и государством конституции.
Одновременно здесь нужно задуматься над следующим: самая большая опас ность для демократического правового государства исходит, собственно, не от законодательной власти, а от исполнительной, т.е. от правительства и подчи ненных ему административных учреждений. Поэтому реализация их привязки к конституции и законам является ключевой проблемой для реализации демо кратического правового государства и осуществления его ключевых задач. Од нако это в первую очередь выполняется административным судопроизводством.
В реальности полноценно такая привязка может реализоваться именно этим су допроизводством, потому что административный суд наилучшим образом под готовлен к выполнению данной задачи – персонально, институционально и про фессионально.
2. Стратегическое значение административной подсудности 2.1. Юридические ключевые элементы демократического правового государства Прежде всего, более подробно изложим, как административное судопроиз водство зависит и связано с демократическим правовым государством, как с инс титуциональной, так и с функциональной точки зрения. Для этого целесообраз но остановить взгляд на распространенную сегодня в мире формулу демократи ческого правового государства. Она известна юристам не только в Германии, но и в других странах и, как правило, стоит в самом начале конституций. Статья 1 абз. Конституции РФ гласит: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В ст. 28 абз. 1 Основного закона ФРГ определено, что конституционный порядок в федеральных землях «соответствует принципам … демократического правового государства в смысле Основного закона».
Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства О приверженности демократическому правовому государству заявили также многие другие посткоммунистические конституции Восточной Европы и стран СНГ. Подчеркнем, что правовое государство и демократия – это два теснейшим образом взамосвязанных конституционных принципа, или правовых института, но они имеют различное нормативное содержание и функции.
Под правовым государством понимается государственная сущность, которая ха рактеризуется целым рядом типичных правовых институтов. Сюда относятся:
1) признание человеческого достоинства и гарантии основных прав и прав че ловека;
3) независимость судов;
4) законность управления;
5) запрет обратного действия таких законов, которые обременяют граждан;
6) ответственность государства за незаконные действия, которые совершили органы государства, государственные учреждения или его должностные лица в отношении физических и юридических лиц;
7) государственная защита граждан от нападок сограждан;
8) правовая защита граждан от неправомерных вторжений государства в лич ную свободу граждан и в их имущество.
Отдельные элементы и правовые институты правового государства служат в конечном счете только одной функции – персональным гарантиям человека в государстве, гарантиям его собственности и имущества, но особенно защите его субъективной (персональной) свободы от любых вторжений со стороны государс тва и со стороны общества. В то время как правовое государство выполняет свои функции, создает человеку и гражданину то общественное пространство, которое ему необходимо для того, чтобы гражданин, как личность, свободно мог разви ваться в гражданском обществе.
Демократия означает, напротив, общность таких правовых институтов или процессов, которые позволяют господство народа в государстве и посредством государства и которые одновременно гарантируют это. Происходит это, прежде всего, посредством создания государственных органов, посредством общих, пе риодически повторяющихся выборов, посредством передачи власти долговре менно, посредством институтов и политического контроля и гарантии обязан ности об отчетности носителей мандатов – по отношению к избирателям, на роду. В своей совокупности институты и процедуры гарантируют демократию и легитимность господства в государстве путем связанности с волей народа. Де мократия поэтому гарантирует легитимное господство, или легитимность осу ществления государственной власти, и тем самым свободу всего народа в сово купности.
2.2. Властно-политическая ахиллесова пята демократического правового государства и его парадоксальность Как выглядит связь между демократией и правовым государством? Каковы институциональные, правовые соединительные элементы между ними?
Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. В поиске ответа на эти вопросы взгляд обращается прежде всего к двум инсти тутам правового государства:
1) так называемым основным правам на свободу коммуникации: свобода прес сы, радио и средств массовой информации, свобода собраний и объединений, право подавать петиции и особенно право граждан на выборы;
2) принципу законности (органов) управления.
Принцип законности управления означает, что правительство, так же как и вышестоящие органы управления, т.е. исполнительная власть, во-первых, не име ет права при осуществлении своей деятельности нарушать (стоящие над ними) законы;
во-вторых, имеет право действовать только после уполномочивания их законом, т.е. только на законной основе. В то время как закон, принятый предста вительством народа (парламентом), программирует действия (отказ от действий) правительства и управления, в правовом институте «законность управления» осу ществляется полное, органичное соединение между основополагающими консти туционными принципами демократии и правового государства.
Итак, отношение между исполнительной властью (правительство, управле ние) и законодательством (парламент) проблематично, и даже критично, из-за очевидно существующей между ними структурной асимметрии власти. Она про является особенно явно в таких государствах, в которых гражданское общество только развивается и развито слабо, где демократия, демократическое сознание и парламентаризм еще глубоко не укоренились. Институциональное положение парламента, как тенденция, в этих государствах слабое;
авторитет его решений, т.е. законов, низкий. Необходимо подчеркнуть два аспекта:
1) законы есть первоначально не что иное, как бумага;
2) законодатель есть конституционный орган с используемым им обществен ным авторитетом, но фактически это организованное собрание носителей манда тов без особой реальной власти.
Напротив, правительство и управление, т.е. исполнительная власть, представ ляют собой очень реальный, в целом оснащенный аномальными персональны ми, предметными и финансовыми средствами аппарат власти. Практически они идентичны «государственному аппарату». К этому добавляется характерная осо бенность исполнительной власти, которая существенно обосновывает их властное положение: правительство и управление постоянно и сами по себе активны;
пла нируют, оформляют, решают;
вторгаются постоянно в жизнь общества в целом и в права граждан в частности;
издают запреты, выдают разрешения, отказывают в их выдаче и т.д. Так перед глазами граждан в демократическом правовом государстве разворачивается парадоксальная картина: относительно слабый по уровню влас ти парламент, представительство народа, запрограммированный как законода тель для деятельности исполнительной власти (правительство, управление) – и это представительство народа посредством акта – закона – закладывает органам и институтам исполнительной власти основу уполномочивания и тем самым леги тимацию для ее компетенций и деятельности, а также определяет нормативную рамку, правовые границы для деятельности правительства и управления.
Можно более заостренно сформулировать этот парадокс: наблюдаемый из реалистичной перспективы парламент, как законодатель, выдвигает в отношении обладающего мощной властью правительства и управления безусловное требо Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства вание подчиниться закону, т.е. подчиниться нормативно оформленной и зафик сированной воле представительства народа. Для того чтобы такая одновременно идеальная связь принципа демократии и правового государства не разрушилась, а стала реальным успехом, для того чтобы эта мощная исполнительная власть также и фактически выполняла законы, и подчинялась им, существует административ ное судопроизводство.
2.3. Административное судопроизводство и его функции как гарантии принципов правового государства Административное судопроизводство в демократическом правовом государс тве обладает тремя стратегическими функциями:
1) оно должно реализовывать принцип законности управления, т.е. подчине ние управления парламентским законам, практически, а именно в конкретном случае;
2) оно должно усиливать принцип разделения властей, так как администра тивное судопроизводство само является существенным элементом для реализа ции этого принципа;
3) административные суды защищают основные права и прочие субъективные права людей и граждан в отношениях с государственной исполнительной властью, тем самым вносят существенный вклад для обеспечения персональной свободы и гарантий безопасности собственности и имущества в государстве и обществе.
Посредством обеспечения (гарантии) законности управления администра тивное судопроизводство сильно влияет на учреждения органов управления как с субъективной, так и с объективной точек зрения. Речь идет о целом клубке прак тических воздействий, из которых здесь выборочно следует упомянуть лишь че тыре.
1. Путем истолкования закона, существенного для вынесения решения в отдель ном случае, административные суды предоставляют органам управления (адми нистрации) ясные правовые нормативные ориентиры относительно основ и гра ниц их законного уполномочивания.
2. Тем самым усиливаются собственная уверенность и собственная убежден ность и, наконец, авторитет органов управления. Посредством своих решений административные суды воспитывают органы управления, государственных функ ционеров и служащих администрации так, чтобы они вели себя внимательно, уважительно, серьезно и лояльно в отношении к закону и серьезно воспринимали закон и право. Этим административные суды – прямо и косвенно – повышают уровень правового сознания в органах и учреждениях исполнительной власти и тем самым правовую культуру в стране.
Посредством своей судебной практики административные суды усиливают правовое положение отдельного гражданина в отношении с административными органами и принуждают административные органы в той мере, в которой эти суды выполняют долгосрочно и действенно свою функцию защиты прав, к тому, чтобы административные органы корректно вели себя по отношению к гражда нам и в отдельном случае – серьезно учитывали поставленные на карту интересы.
Тем самым административные суды, по крайней мере косвенно, делают свой су щественный вклад в то, чтобы постепенно происходил рост культуры управления Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. в стране, чтобы улучшалось обхождение органов управления с гражданами и что бы между гражданином и органом управления возникало доверие.
3. В той степени, в какой административные органы учитывают судебную практику административных судов, принимают ее и следуют ей, увеличивается также вероятность того, что граждане со своей стороны будут акцептировать ре шения административных органов, с большей или меньшей готовностью будут их выполнять. Тем самым отношение гражданина к государству в целом будет те рять свою напряженность и возрастет лояльность гражданина к государству. Это такие государственные этические элементы, которые часто не замечаются или на них не обращают внимания, но которые делают сильное государство, ожидаемое и требуемое с разных сторон политикой, а не оснащают исполнительную власть средствами власти, которые подавляют и запугивают граждан.
3. Защита субъективных прав людей и граждан Особенно важными среди вышеприведенных функций административного судопроизводства является защита прав граждан, а также частных и обществен ных организаций и учреждений от исполнительной власти. Реализация основ ных прав и прав человека осуществляется, как правило, людьми и гражданами, физическими и юридическими лицами самостоятельно, по их собственной ини циативе. Если при этом им необходимо содействие государства, например, когда им необходимо разрешение, чтобы осуществить определенный вид экономичес кой деятельности (лицензия, концессия, разрешение и т.д.), то проблема реализа ции субъективных прав индивидуума ставится специфическим образом и более сложно. В таких случаях административные органы должны учитывать не только предусмотренные законом субъективные права индивидуумов, но и интересы об щественности, государства, а иногда интересы определенных групп граждан, на пример «соседей», как это часто бывает при коллизии интересов в экологическом праве или защите окружающей среды.
Каким образом и в какой степени при решении вопросов, касающихся граж дан, должны учитываться, с одной стороны, личные интересы из основных прав и, с другой стороны, интересы общественности или государства, зависит не от сво бодного усмотрения административного органа, а от закона, так как именно за конодатель при урегулировании предметных проблем производит взвешивание между индивидуальными и коллективными интересами и отражает в законе ре зультат этого взвешивания как норму в законе. Урегулирование закона, его буква уже сами по себе являются компромиссом между частными и публичными инте ресами.
Корректное, исходящее их основных ценностей конституции, и определенное выравнивание между частными и публичными (государственными, общественны ми) интересами является типичным для демократического правового государс тва. Прочитайте интересные книги о жизни...
Это можно наглядно продемонстрировать на примере разрешения на ввод в действие какого-то хозяйственного предприятия: на основе права свободы на про фессию и гарантии собственности, включая право использовать его также и для своих профессиональных целей, гражданин в принципе имеет право на то, что бы реализовать свои хозяйственные планы. Но он может сделать это, только если его предпринимательские планы одновременно сочетаются с урегулированными Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства в законах общественными интересами, т.е., например, требованиями экологии, технической безопасности предприятия, с предъявляемыми в интересах надеж ности правового оборота требованиями – к персональной надежности предпри нимателя (например, отсутствие прежней судимости) и т.д. Задача органов уп равления состоит теперь в том, чтобы применить закон правильно, корректно, с учетом признаных правил истолкования и при этом учесть как субъективные пра ва индивидуума, так и общественные интересы государства и общества в целом.
Административные органы, таким образом, обязаны учитывать оба направления интересов – как общественные («публичные»), так и персональные, субъективные интересы граждан.
4. Защита административным судопроизводством только людей и граждан, которых персонально и непосредственно это касается К принципам современного административного судопроизводства, как оно сформировалось в Европе, относится то, что гражданин может обратиться в суд, только если он предъявит, что из-за действия или бездействия государственного органа или должностного лица государственного органа были нарушены субъек тивные права гражданина. § 42 абз. 2 Закона об административном судопроиз водстве Германии (VwGO) формулирует эту мысль следующим образом: «Если законом не определено иное, иск допустим только тогда, когда истец предъявит, что административным актом или отказом в его выдаче или бездействием были нарушены его права». Это урегулирование является важным фильтром для досту па физических и юридических лиц к административным судам. Каким образом закон предусматривает такой фильтр? Можно было бы представить, что любой вправе выдвинуть иск в суд, т.е. так называемый популярный иск. Конечно, такое урегулирование тоже было бы возможно, и оно ни в коей мере не противоречило бы принципам идеи и принципам правового государства. Фильтр «персональной заинтересованности» истца в предмете производства, однако, имеет основатель ные причины: этот принцип должен гарантировать, что не просто абстрактные, теоретические спорные вопросы, а реальные, конкретные, касающиеся индиви дуума самого и персонально, спорные дела, будут предметом процесса. Этим за конодательным условием предотвращается перегруженность административных судов массой процессов, которыми уже было бы невозможно управлять.
При выполнении функции индивидуальной правовой защиты администра тивным судопроизводством реализуется одновременно контроль административ ных органов судом или контроль гражданами, обращающимися в суд, или иными действующими лицами гражданского общества. Этот контроль представляет со бой один аспект разделения властей, так как судебной практикой административ ные суды гарантируют, что административные органы (исполнительная власть), осуществляя свою деятельность, не выйдут за границы или пределы, поставлен ные законом и тем самым не нарушат конституционно-правовые определенные рамки компетенций законодательной власти.
Разумеется, можно представить себе контроль за органами управления иначе, т.е. организовать его не посредством судебной власти. Известно, что контроль за ор ганами управления внесудебными органами доминировал в системе советского права, системе господства. Внесудебные контролирующие органы, вероятно, представ Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. ляют собой и сегодня распространенное явление. Следует назвать их конкретно:
прокуратура, омбудсмэн, счетные палаты, парламентские комиссии по расследо ванию или чрезвычайные правительственные комиссии.
Однако практика показала, что либо они выполняют иную контрольную функ цию, чем суды (например, счетные палаты), либо производительность их контро ля и его эффективность значительно слабее, чем контролирующее воздействие административных судов. Этот вывод и результат следуют из опыта проявивших себя как демократические правовых государств, имеющих административную юрисдикцию.
Таким образом, создание административных судов как самостоятельной су дебной ветви представляет собой стратегический шаг вперед для усиления демо кратического правового государства, как это провозглашают конституции прак тически всех стран СНГ. Этим были бы усилены правовая защита граждан от ор ганов управления, разделение властей и в особенности главенствующая позиция законодательной власти по отношению к исполнительной власти, а также повы силась бы эффективность деятельности органов управления. Тем самым легитим ность деятельности управления в глазах граждан и гражданского общества уве личилась бы в целом. Административная юрисдикция выполняла бы ключевую функцию на пути к медленному, но устойчивому повышению уровня как право вой культуры, так и культуры управления. Государство вследствие этого устойчи во усиливалось бы и внутри себя, и вовне.
А. В. МАЛЬКО доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовский филиал Института государства и права РАН В. А. ТЕРЕХИН кандидат юридических наук, заведующий кафедрой правосудия, заслуженный юрист Российской Федерации Пензенский государственный университет АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ КАК ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ СУДЕБНОЙ ПОЛИТИКИ* Взятый недавно курс на модернизацию страны должен затронуть многие сфе ры человеческой деятельности, многие элементы политической системы обще ства и, прежде всего, ее основное звено – государство, одним из элементов кото рого является судебная система. По справедливому суждению Е. М. Примакова, «начиная с экономической модернизации, очевидно, необходимо одновременно * Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Судебная политика в современной России» (№ 11-03-00349а).
© Малько А. В., Терехин В. А., Часть II. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства сосредоточиться на защите человека и его собственности от произвола, установле нии верховенства Закона, обязательного для всех, и независимости правосудия»1.
Прежде чем обозначить содержание и основные направления дальнейшего обновления правосудия, целесообразно кратко проанализировать результаты су дебной реформы, проводимой в постсоветский период.
Как известно, в новейшей истории переустройство отечественного суда нача лось с 90-х гг. ХХ столетия. Судебная реформа с самого начала пути имела доста точно прочные концептуальные основы, четкие и ясные ориентиры движения, за дачи и цели. И они были заложены в официально одобренной 24 октября 1991 г.
Концепции судебной реформы в РСФСР2.
Спустя два десятилетия, подводя итоги, вначале ответим на вопрос: что сдела но за прошедшие годы по реализации Концепции и переустройству отечествен ного правосудия.
Основными достижениями проведенных преобразований, на наш взгляд, ста ли закрепление на самом высоком юридическом уровне прав и свобод человека высшей ценностью, законодательная легализация теории разделения властей и са мостоятельного места суда в государственном механизме, четкое выделение глав ной – правозащитной функции суда, который к тому же получил статус власти.
Согласно общей теории, ключевым признаком любой, в том числе судебной, власти является ее юрисдикция, т.е. обладание таким объемом властных полно мочий, который достаточен для полноценного выполнения поставленных перед ней задач. Как известно, в прежние – доперестроечные – годы многие присущие суду по природе полномочия принадлежали не судам, а партийным и админист ративным структурам, а также органам прокуратуры. В недалеком прошлом про куроры санкционировали избрание мер пресечения в виде содержания под стра жей. Они же выдавали санкции на проведение оперативно-розыскных мероприя тий и административное выселение граждан из занимаемых жилых помещений.
Сотрудники государственной автоинспекции лишали автомобилистов водитель ских прав, а государственного пожарного надзора приостанавливали деятель ность юридических лиц. Имелись списки целых отраслей народного хозяйства, работники которых не имели права на судебную защиту: по вопросам увольне ния и наложения дисциплинарных взысканий они могли апеллировать только к органам в порядке подчиненности. Из юрисдикции суда были полностью изъяты экономические споры юридических лиц (кроме колхозов), которые разрешались органами арбитража, находящимися в ведении исполнительной власти. И это да леко не полный перечень примеров ограничения компетенции суда и права на судебную защиту.
В ходе современного реформирования названные полномочия были возвра щены суду3, поскольку только он призван разрешать юридические вопросы, су Примаков Е. М. Достижения не должны заслонять проблемы // Рос. газ. 2011. 14 янв.
См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С. А. Пашин. М., 1992.
С. 3–109.
Об этапах развития судебной компетенции подробнее см.: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 13–16 ;
Радченко В. И. Судебная реформа в Россий ской Федерации : некоторые теоретические и практические проблемы. М., 1999. С. 10–17 ;
Лебе дев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 69–111.