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Timestamp: 2018-09-20 07:42:28
Document Index: 6393676

Matched Legal Cases: ['artículo 287', 'artículo 33', 'Artículo 3', 'Artículo 11', 'Artículo 11', 'Artículo 12', 'artículo 13', 'Artículo 16']

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Salvador del Río Padilla
1 ISSN TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO Informe Especial nº GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS DE INTERESES EN VARIAS AGENCIAS DE LA UE SELECCIONADAS ES
3 Informe Especial nº GESTIÓN DE LOS CONFLICTOS DE INTERESES EN VARIAS AGENCIAS DE LA UE SELECCIONADAS (presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo) TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
4 TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURGO Tel Fax Internet: Informe Especial nº Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet ( Al final de la obra figura una ficha catalográfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012 ISBN doi: /21110 Unión Europea, 2012 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica Printed in Luxembourg
5 3 ÍNDICE Apartados GLOSARIO I X RESUMEN 1 14 INTRODUCCIÓN 1 5 ANTECEDENTES 6 8 RIESGOS INHERENTES DE CONFLICTO DE INTERESES 9 14 MARCO DE REFERENCIA ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN OBSERVACIONES MARCO REGULADOR DE LA UE ANTES DE TRABAJAR CON LAS AGENCIAS LOS CANDIDATOS NO SON DEBIDAMENTE EVALUADOS LOS CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES DE PARTES INTERESADAS EN LA EMA SON INCOMPLETOS LAS ACTIVIDADES CIENTÍFICAS U OPERATIVAS SUBCONTRATADAS NO SON DEBIDAMENTE CONTROLADAS DURANTE EL TRABAJO CON LAS AGENCIAS LA EMA, LA ECHA Y LA EFSA DESARROLLAN POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS PROPIOS 45 LO QUE NO SUCEDE CON LA AESA LA APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y LOS PROCEDIMIENTOS EN LA ECHA PRESENTA IMPORTANTES DEFICIENCIAS LA EVALUACIÓN Y GESTIÓN DE LOS INTERESES DECLARADOS NO SIEMPRE SON ADECUADAS 61 LAS POLÍTICAS Y LOS PROCEDIMIENTOS SOBRE REGALOS E INVITACIONES NO SIEMPRE EXISTEN O SON INCOMPLETOS
6 NO EXISTEN POLÍTICAS NI PROCEDIMIENTOS APLICABLES EN CASO DE ABUSO DE CONFIANZA O FALTAN CRITERIOS DE EVALUACIÓN OBJETIVOS DEBERÍA MEJORARSE LA TRANSPARENCIA DE LOS INTERESES DECLARADOS Y LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES CIENTÍFICAS ES NECESARIO REFORZAR LA FORMACIÓN SOBRE CONFLICTOS DE INTERESES DESPUÉS DE TRABAJAR CON LAS AGENCIAS: FENÓMENO DE «PUERTAS GIRATORIAS» E INFORMACIÓN PRIVILEGIADA CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANEXO I ESTRUCTURA Y GOBERNANZA DE LAS AGENCIAS SELECCIONADAS ANEXO II MARCO DE REFERENCIA SOBRE ÉTICA Y CONFLICTO DE INTERESES ANEXO III VISIÓN GENERAL DE LAS POLÍTICAS Y LOS PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS DE LAS AGENCIAS APLICABLES AL PERSONAL, LOS EXPERTOS, EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN Y LA SALA DE RECURSO ANEXO IV EXIGENCIAS DE INDEPENDENCIA Y TRANSPARENCIA ENUNCIADAS EN LOS REGLAMENTOS CONSTITUTIVOS DE LAS AGENCIAS SELECCIONADAS ANEXO V GESTIÓN DE CONFLICTOS DE INTERESES. COMPARACIÓN ENTRE LAS LÍNEAS DIRECTRICES DE LA OCDE Y EL MARCO REGULADOR DE LA UE ANEXO VI MATRIZ DE EVALUACIÓN DE LA EMA ANEXO VII TRANSPARENCIA DE LAS DECLARACIONES DE INTERESES Y DEL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Y DE LAS AGENCIAS SELECCIONADAS
7 5 GLOSARIO Actividades de acreditación (AESA): La acreditación es el proceso mediante el cual la AESA atribuye determinadas tareas de certificación a autoridades aeronáuticas nacionales acreditadas u organismos cualificados para que las lleven a cabo en su nombre. Actividades de certificación (AESA): La certificación por parte de la AESA de todos los productos componentes y equipos aeronáuticos, diseñados, mantenidos o utilizados por personas bajo la supervisión normativa de los Estados miembros de la UE. Actividades de normalización (AESA): Las actividades de normalización se refieren a las inspecciones llevadas a cabo por la AESA en las autoridades nacionales de aviación para garantizar la aplicación adecuada, uniforme y coherente de la legislación comunitaria en materia de seguridad aérea. Actividades de reglamentación (AESA): El proceso de reglamentación se refiere a la producción de legislación comunitaria relacionada con la regulación de la seguridad y la compatibilidad medioambiental de la aviación. AESA: Agencia Europea de Seguridad Aérea CE: Comisión Europea Conflicto de intereses (aparente): se puede decir que existe cuando los intereses privados de un empleado público son susceptibles de influir indebidamente en el ejercicio actual de sus obligaciones, pero este no es el caso real 1. Conflicto de intereses (real): un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un empleado público, cuando este tiene a título particular intereses que podrían influir indebidamente en la forma correcta de ejercicio de sus funciones y responsabilidades oficiales 2. Conflicto de intereses (potencial): Situación en que un empleado público tiene intereses privados de naturaleza tal que darían lugar a que se presentara un conflicto de intereses si tuviera que asumir en el futuro determinadas responsabilidades oficiales incompatibles 3. (Co)ponente: Miembro del órgano científico nombrado para (co)dirigir la labor y la coordinación de la tarea específica (por ejemplo, la evaluación de un medicamento, el asesoramiento científico sobre un producto específico o sobre cuestiones generales, como por ejemplo directrices o recopilación de datos). Declaración específica de interés (EFSA): La declaración de intereses específica está vinculada a un tema o a un conjunto de temas en particular (por ejemplo, sustancias y/o productos) tratados en una reunión específica o en un mandato específico, los cuales se abordarán en una o varias reuniones. ECHA: Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos EFSA: Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria EMA (antes EMEA): Agencia Europea de Medicamentos 1 La gestión de los conflictos de intereses en la administración pública: Líneas directrices de la OCDE y experiencias nacionales, OCDE, París, 2003, p Véase la nota 1. 3 Véase la nota 1.
8 6 OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Órgano consultivo (AESA): El Consejo de Administración creará un órgano consultivo de las partes interesadas al que pedirá asesoramiento antes de tomar decisiones en determinados ámbitos. El Consejo de Administración no estará vinculado por los dictámenes del órgano consultivo en sus trabajos (véase el artículo 33, apartado 4, del Reglamento de base de la AESA), que está compuesto de organizaciones que representan al personal de aviación, fabricantes, operadores de aviación comercial y la aviación en general, la industria de mantenimiento, organizaciones de formación y deportes aéreos. En total, el número de miembros del órgano consultivo será de veintiséis y habrá un número equivalente de suplentes. Plataforma Consultiva de Partes Interesadas (EFSA): La Plataforma Consultiva de Partes Interesadas está integrada por organizaciones de toda la UE que trabajan en ámbitos relacionados con la cadena alimentaria y asesora a la EFSA sobre cuestiones generales relativas al programa de trabajo de la agencia, las metodologías de evaluación del riesgo, etc. Reglamento REACH: REACH es el Reglamento de la Unión Europea relativo a las sustancias y preparados químicos y su uso seguro [Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) nº 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) nº 1488/94 de la Comisión, así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE (DO L 396 de , p. 1)]. Se ocupa del registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos. El objetivo de REACH es mejorar la protección de la salud humana y el medio ambiente frente a los riesgos que pueden plantear las sustancias y preparados químicos, al tiempo que se potencia la innovación y la competitividad de la industria química de la UE. Sala de recurso (AESA y ECHA): La sala de recurso resuelve los recursos interpuestos contra las decisiones de la agencia y se compone de un presidente y dos miembros y un número equivalente de suplentes.
9 7 RESUMEN I. El objetivo de esta fiscalización consistía en evaluar las políticas y los procedimientos de gestión de situaciones de conflicto de intereses en cuatro agencias europeas (en lo sucesivo denominadas las «agencias seleccionadas»), cuyas decisiones fundamentales afectan a la seguridad y la salud de los consumidores, a saber: la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA), la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos (ECHA), la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) y la Agencia Europea de Medicamentos (EMA). No se han evaluado las políticas y procedimientos aplicados desde el momento en que el Tribunal finalizó sus trabajos de auditoría sobre el terreno (octubre de 2011). II. Hay diversas definiciones de situaciones que constituyen conflicto de intereses. A fines de la fiscalización del Tribunal se emplea la definición que ofrecen las Líneas directrices de la OCDE sobre la gestión de dichos conflictos en el sector público 4, esto es, situaciones en que los intereses privados de un empleado público influyen o podrían influir indebidamente en la forma correcta de ejercicio de sus funciones y responsabilidades oficiales. III. La propia estructura de las agencias seleccionadas entraña algunos riesgos de conflicto de intereses (por ejemplo, la misma organización actúa a la vez de representante de la dirección y de proveedor de servicios), al igual que su utilización de las actividades de investigación emprendidas por la industria. En este contexto, es fundamental que las agencias seleccionadas dispongan de sistemas sólidos capaces de gestionar el elevado riesgo inherente de conflicto de intereses. IV. No existe en la UE un marco regulador completo de los conflictos de intereses que garantice unas exigencias mínimas comparables de independencia y transparencia aplicables a todas las agencias comunitarias y a todos los agentes clave que influyen en la estrategia, las operaciones y la toma de decisiones. A falta de dicho marco regulador, las Líneas directrices de la OCDE, que constituyen una referencia internacional para la formulación de una política general relativa a los conflictos de intereses, se han considerado en parte un marco de referencia para esta fiscalización. 4 La gestión de los conflictos de intereses en el servicio público: Líneas directrices de la OCDE y experiencias nacionales, OCDE, París, 2003, p. 28.
10 8 V. El Tribunal ha llegado a la conclusión de que ninguna de las agencias seleccionadas gestionaba debidamente las situaciones de conflicto de intereses, aunque las deficiencias observadas eran de diversos grados. VI. De las agencias seleccionadas, la EMA y la EFSA son las que han desarrollado las políticas y los procedimientos más avanzados para la declaración, evaluación y gestión de conflictos de intereses. VII. Si bien la ECHA ha desarrollado una política y una serie de procedimientos específicos de gestión de conflictos de intereses, la política y los procedimientos aplicables a su personal y a la sala de recurso presentan importantes deficiencias. VIII. El Tribunal constató que la AESA carecía de una política y de procedimientos específicos de gestión de conflictos de intereses. La AESA no solicita declaraciones de intereses de su personal, de los miembros del Consejo de Administración y la sala de recurso y de los expertos, ni tampoco las evalúa. IX. El Tribunal acoge con satisfacción el hecho de que todas las agencias seleccionadas desarrollen y mejoren constantemente sus políticas y procedimientos también en respuesta a su labor de fiscalización y a diferentes acontecimientos y a presiones externas. X. El Tribunal recomienda que: a) la AESA desarrolle una política y unos procedimientos completos y específicos de gestión de conflictos de intereses; iii) la fijación de criterios claros y objetivos de evaluación de las declaraciones de interés y su aplicación coherente; iv) la adopción de políticas y procedimientos aplicables al conjunto de la agencia en lo tocante a regalos e invitaciones (AESA, ECHA y EFSA); v) la formulación de políticas y procedimientos claros, transparentes y coherentes aplicables al conjunto de la agencia en materia de abuso de confianza; vi) la mejora de la transparencia de los intereses declarados en reuniones y procesos de toma de decisiones científicas; vii) la organización de cursos de formación integral y obligatoria sobre conflictos de intereses; viii) las agencias seleccionadas, en coordinación con los órganos facultados para proceder a los nombramientos, deberían abordar las cuestiones surgidas tras la extinción de la relación laboral; d) el legislador de la UE, posiblemente en consulta con otras instituciones europeas, estudie la posibilidad de seguir desarrollando el marco regulador de la UE relativo a la gestión de las situaciones de conflicto de intereses, tomando como referencia las Líneas directrices de la OCDE y las mejores prácticas existentes; e) si bien las conclusiones del presente informe se refieren a las cuatro agencias seleccionadas, es posible que todas las instituciones y órganos descentralizados de la UE deseen examinar si las recomendaciones de este informe son pertinentes y aplicables en su caso. b) la ECHA aplique debidamente la política y los procedimientos al personal y a los miembros de la sala de recurso; c) las agencias seleccionadas mejoren sus políticas y procedimientos de conflicto de intereses mediante: i) el examen de posibles conflictos de intereses de los candidatos antes de su nombramiento; ii) el establecimiento de políticas y procedimientos de conflictos de intereses que garanticen que las autoridades nacionales a cargo de tareas subcontratadas gestionen las situaciones de conflicto de intereses de acuerdo con normas comparables (AESA y EMA);
11 9 INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES 1. Las situaciones de conflicto de intereses pueden surgir en cualquier momento en prácticamente cualquier entorno laboral y, si no se resuelven correctamente, son capaces de afectar negativamente al proceso de toma de decisiones y provocar escándalos y daños de imagen. Ello se hace más patente en organismos públicos, puesto que estas situaciones pueden conducir a que se pierda la confianza en su capacidad para actuar imparcialmente y en el interés superior de la sociedad. Existen diversas definiciones de situaciones que constituyen conflicto de intereses. A los fines de la fiscalización por el Tribunal se emplea la definición que ofrecen las Líneas directrices de la OCDE «La gestión de los conflictos de intereses en el servicio público 5» (en lo sucesivo denominadas las «Líneas directrices de la OCDE»): «situación en que un empleado público tiene a título particular intereses que podrían influir indebidamente en la forma correcta de ejercicio de sus funciones y responsabilidades oficiales». En este contexto, el conflicto de intereses puede ser real, aparente o potencial En los últimos años se ha informado en la prensa de algunos supuestos casos de conflicto de intereses que afectaban a determinadas agencias de la Unión Europea (UE) y han suscitado preocupación en el Parlamento Europeo, el cual en 2011 pidió al Tribunal que «llevara a cabo un análisis integral del enfoque de las agencias para el manejo de situaciones en las que existan posibles conflictos de intereses» El Parlamento Europeo ha aplazado su decisión de aprobar las cuentas de 2010 de la EMA y la EFSA, en parte debido a lo que considera una gestión insatisfactoria de los conflictos de intereses 8. 5 La gestión de los conflictos de intereses en el servicio público: Líneas directrices de la OCDE y experiencias nacionales, OCDE, París, 2003, p La gestión de los conflictos de intereses en el servicio público: Líneas directrices de la OCDE y experiencias nacionales, p Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de mayo de 2011, sobre la aprobación de la gestión 2009: rendimiento, gestión financiera y control de las agencias (DO L 250 de , p. 269). 8 europa.eu/sides/getdoc. do?pubref=-//ep// TEXT+TA+P7-TA DOC+XML+V0// ES&language=ES#BKMD-70 europa.eu/sides/getdoc. do?pubref=-//ep// TEXT+TA+P7-TA DOC+XML+V0// EN&language=EN#BKMD El Tribunal decidió centrarse en las cuatro agencias (AESA, ECHA, EFSA y EMA, en lo sucesivo las «agencias seleccionadas») más expuestas al riesgo de falta de imparcialidad debido a sus importantes competencias decisorias en ámbitos de vital importancia para la salud y la seguridad de los consumidores. Las decisiones tomadas por las agencias seleccionadas afectan personalmente a todos los ciudadanos de la UE: a) la AESA ha de mantener y desarrollar un nivel elevado y uniforme de seguridad de la aviación civil en Europa, para lo cual expide especificaciones de certificación de aeronaves, toma decisiones relativas a la certificación de la aeronavegabilidad y la certificación medioambiental, lleva a cabo inspecciones de normalización en los Estados miembros y emite dictámenes y recomendaciones dirigidos a la Comisión para aumentar la seguridad de la aviación civil;
12 10 b) la ECHA tiene una importante función reguladora en la aplicación de la legislación europea sobre sustancias y preparados químicos, desarrollada en beneficio de la salud humana y el medio ambiente, pero también de la innovación y la competitividad. La ECHA ayuda a las empresas a cumplir la legislación, promueve el uso seguro de las sustancias químicas, ofrece información sobre las mismas, lleva a cabo su etiquetado y clasificación y se ocupa de las sustancias y preparados químicos que suscitan gran preocupación; c) la EFSA ha de facilitar información independiente sobre la seguridad de alimentos y piensos, contribuyendo así a mantener un nivel elevado de protección de la salud humana y animal. La EFSA emite dictámenes científicos sobre ingredientes alimentarios, plaguicidas, organismos modificados genéticamente, entre otros temas, y promueve metodologías uniformes de evaluación del riesgo en alimentos y piensos; d) la EMA es responsable de la evaluación científica y supervisión de los medicamentos desarrollados por empresas farmacéuticas para su uso en la Unión Europea, y proporciona además asesoramiento científico y asistencia a empresas con vistas al desarrollo de nuevos medicamentos, y publica directrices para controlar los requisitos de comprobación de calidad, seguridad y eficacia. Se la considera el núcleo de una red europea de medicamentos compuesta por más de cuarenta autoridades nacionales competentes; e) en resumen, las agencias seleccionadas deciden sobre la autorización de aeronaves, sustancias y preparados químicos, ingredientes alimentarios y medicamentos en la UE. El anexo I presenta una visión general de los objetivos y las funciones de cada una de las agencias seleccionadas. 5. Sin lugar a dudas, todas las agencias y las instituciones y otros órganos descentralizados de la UE (por ejemplo, empresas comunes) pueden estar expuestos al riesgo de conflicto de intereses y, si bien las conclusiones y recomendaciones formuladas en el presente informe se refieren únicamente a las agencias seleccionadas, otras agencias e instituciones europeas podrían desear examinar si son pertinentes para ellas.
13 11 RIESGOS INHERENTES DE CONFLICTO DE INTERESES 6. Teniendo en cuenta la importancia que revisten y las decisiones que toman, las agencias especializadas son las más expuestas a los riesgos y las consecuencias que se derivan de una deficiente gestión de situaciones de conflicto de intereses. Algunas de estas situaciones referentes a intereses pasados, actuales o futuros son inevitables y no implican necesariamente abuso o corrupción, como suele suceder cuando se trata de organizaciones altamente especializadas o únicas en su ámbito, en el que la oferta de conocimientos técnicos es reducida y la industria «compite» por los mismos expertos. 9 La Plataforma Consultiva de Partes Interesadas se compone de organizaciones de toda la UE que trabajan en ámbitos relacionados con la cadena alimentaria y asesora a la EFSA sobre cuestiones generales relativas al programa de trabajo de la Agencia y a las metodologías de evaluación del riesgo, entre otras cosas. 7. La estructura y las operaciones de las agencias seleccionadas (por ejemplo, la gobernanza y la interacción con terceros, clientes o proveedores) exige una estrecha cooperación con las autoridades nacionales y la industria, situación que sin embargo entraña riesgos de conflicto de intereses: Consejo de Administración: En la AESA, la ECHA y la EMA, el Consejo de Administración se compone principalmente de representantes de las autoridades nacionales o de los Estados miembros. Al mismo tiempo, la AESA y la EMA subcontratan parte de sus actividades a las autoridades nacionales competentes y toman otras decisiones que afectan a las autoridades nacionales (véase el recuadro 1). En la EFSA, los quince miembros del Consejo de Administración (denominado «junta directiva») son seleccionados sobre la base de su experiencia y formación científica, aunque, según se dispone en el reglamento constitutivo de la agencia, cuatro de ellos tienen experiencia (lo que incluye su actual participación) en organizaciones que representan a los consumidores y otros intereses de la industria alimentaria. Además, la imparcialidad de los trabajos y la toma de decisiones de la EFSA podría verse comprometida, dado que tres de estas organizaciones representadas en el Consejo de Administración también se hallan representadas en la Plataforma Consultiva de Partes Interesadas 9 ; Participación de expertos externos (en lo sucesivo, «expertos»): En sus actividades científicas, la ECHA, la EFSA y la EMA trabajan con expertos, que cuentan con dilatada experiencia en la materia y pueden tener vínculos pasados o presentes con la industria (relación laboral, financiación de la investigación, etc.). Por ejemplo, unos expertos participan en actividades de la EMA y unos 1 200, en actividades de la EFSA. En estas agencias, los expertos son miembros de los Comités Científicos y las comisiones técnicas que participan directamente en la elaboración de dictámenes científicos en los que se basan decisiones vitales que afectan a la salud y la seguridad de los consumidores (por ejemplo, dictámenes científicos sobre medicamentos, alimentos o sustancias y preparados químicos). En la AESA, los expertos se dedican principalmente a actividades de reglamentación y a inspecciones de normalización en los Estados miembros y, en menor medida, a tareas de certificación;
14 12 Colaboración con las partes interesadas: Dado su papel científico y de supervisión, las agencias seleccionadas trabajan en estrecha colaboración con representantes de la industria o los consumidores (como fabricantes, operadores o distribuidores). Por ejemplo, un importante factor de riesgo es el hecho de que la mayoría de las decisiones y los dictámenes científicos preparados por las agencias seleccionadas se basen en actividades de investigación llevadas a cabo o financiadas por la industria. 8. En estas circunstancias, es fundamental que las agencias seleccionadas puedan gestionar estos riesgos inherentes de conflicto de intereses. RECUADRO 1 EJEMPLOS DE RIESGOS DE CONFLICTO DE INTERESES INHERENTES A LA ESTRUCTURA DE LA AGENCIA En la EMA, el Consejo de Administración, formado principalmente por representantes de las autoridades nacionales, decide la remuneración de los servicios científicos que dichas autoridades prestan a la agencia. En un informe anual específico 10, el Tribunal señaló la necesidad de introducir un sistema basado en los costes reales soportados por la autoridad nacional. Hasta la fecha no se ha introducido dicho sistema, y el Consejo de Administración de la EMA no aprobó la propuesta más reciente 11. En la AESA se estaba desarrollando en el momento de la fiscalización un procedimiento de licitación para subcontratar las tareas de certificación a organismos cualificados 12. Hasta ese momento la agencia había delegado las tareas de certificación únicamente en las autoridades nacionales acreditadas basándose en contratos marco celebrados sin procedimiento de licitación alguno. Los importes abonados por la AESA por los trabajos encargados aparecen estipulados en los contratos marco. Los importes a tanto alzado por la misma tarea varían de una autoridad nacional a otra y no se basan en costes reales. Con arreglo a su marco jurídico, la AESA audita a las autoridades nacionales en el marco de los procesos de normalización y acreditación, mientras que sus intereses están representados en el ámbito del Consejo de Administración. 10 Informe sobre las cuentas anuales de la Agencia Europea de Medicamentos correspondientes al ejercicio 2010, apartado 16, acompañado de las respuestas de la Agencia (DO C 366 de , p. 27). 11 Respuesta al apartado 16 del Informe sobre las cuentas anuales de la Agencia Europea de Medicamentos correspondientes al ejercicio 2010, acompañado de las respuestas de la Agencia. 12 Un organismo cualificado se define como «un organismo al que la Agencia o una autoridad aeronáutica nacional, bajo su control y responsabilidad, puedan atribuirle una tarea específica de certificación». Artículo 3, letra f ), del Reglamento (CE) nº 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) nº 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE (Reglamento constitutivo de la AESA) (DO L 79 de , p. 1).
15 13 MARCO DE REFERENCIA 9. Para gestionar eficazmente las situaciones de conflicto de intereses, las agencias seleccionadas deben disponer de un marco de referencia adecuado. 10. El marco regulador pertinente para las instituciones y los organismos descentralizados de la UE (en lo sucesivo, el «marco regulador de la UE») está constituido por el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo denominado «Estatuto de los funcionarios»), otras decisiones de la Comisión Europea y directrices sobre la gestión de conflictos de intereses. El anexo II presenta una lista más detallada del marco de referencia que se ocupa de los conflictos de intereses. 11. El Estatuto de los funcionarios incluye una serie de exigencias muy generales respecto de los principios éticos que deben respetar los funcionarios 13 : independencia, integridad, objetividad, imparcialidad y lealtad. La Comisión ha publicado decisiones 14 y directrices con vistas a su aplicación en la práctica. 13 En este contexto, el término «funcionario» tiene un significado más amplio y abarca al personal de plantilla y otras categorías de agentes de la UE, como agentes temporales, agentes auxiliares y personal contratado. 14 Por ejemplo, las Informaciones administrativas nº , de 29 de junio de 2004, Decisión C (2004) 1597 de la Comisión relativa a las actividades y los mandatos externos. 15 OCDE, París, La Norma de Control Interno nº 2 de la Comisión, a saber «Valores éticos y organizativos», exige establecer procedimientos para garantizar que todo el personal conozca los valores éticos y organizativos necesarios, en especial el comportamiento ético, la evitación de los conflictos de intereses, la prevención del fraude y la notificación de irregularidades. 13. Además de lo anterior, tres de las cuatro agencias seleccionadas han elaborado sus propias políticas y procedimientos específicos de gestión de conflictos de intereses (en el anexo III figura un resumen de las políticas y los procedimientos de las agencias). 14. En lo que atañe al sector público en general, la OCDE tiene líneas directrices ampliamente aceptadas y también otras de carácter específico sobre las cuestiones que surgen tras finalizar la relación laboral: «Post Public Employment-Good Practices for Preventing Conflict of Interest» 15.
16 14 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN 15. En la fiscalización se evaluaron las políticas y los procedimientos de gestión de situaciones de conflicto de intereses correspondientes a cuatro agencias seleccionadas que toman decisiones fundamentales que afectan a la seguridad y la salud de los consumidores, concretamente: la AESA expide certificados de seguridad de la aviación civil que exigen a su personal poseer amplios conocimientos técnicos, que, por lo general, se adquieren trabajando en la industria o para la autoridad nacional. Existe el riesgo de que los agentes de la agencia que disponen de ese perfil participen en la toma de decisiones que beneficien a su antiguo (o puede que futuro) empleador; la ECHA gestiona el Reglamento REACH, que tiene por objeto garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana y el medio ambiente, y presta asesoramiento científico y técnico sobre sustancias químicas que pueden tener importantes consecuencias financieras para las empresas que operan en el sector; la EFSA proporciona información sobre los riesgos relacionados con la seguridad alimentaria y asesoramiento científico y técnico sobre alimentos que pueden tener una repercusión financiera considerable en las empresas que operan en el sector; la EMA desempeña una función de coordinación en la autorización y el mantenimiento de medicamentos en la UE, con lo cual ha de basarse en ensayos llevados a cabo por organizaciones y empresas que tienen intereses creados en los productos en cuestión. 16. La fiscalización se centró en los agentes clave, incluidos los de organizaciones que trabajan con las agencias seleccionadas y que tienen un importante papel en el proceso de toma de decisiones científicas y en las actividades operativas: miembros del Consejo de Administración; miembros de las comisiones consultivas científicas, comités, foros y otros expertos; agentes de la agencia, en particular directores y responsables de la toma de decisiones científicas; miembros de la sala de recurso (AESA y ECHA); organizaciones de partes interesadas.
17 El Tribunal no abordó las situaciones de conflicto de intereses que podrían surgir en los procedimientos de adjudicación de contratos y selección de personal, que ya están sujetos a sus fiscalizaciones anuales. 18. El Tribunal no examinó las situaciones específicas de conflicto de intereses propiamente dichas, puesto que ello implicaría un examen exhaustivo de las circunstancias de dichas situaciones, así como juicios arbitrarios. El Tribunal no puede evaluar la validez de los métodos empleados por las agencias seleccionadas para evaluar los resultados de las actividades de investigación financiadas por la industria. 19. Conviene señalar que todas las agencias seleccionadas desarrollan y mejoran constantemente sus políticas y procedimientos en respuesta a diferentes acontecimientos, a presiones externas y a la fiscalización del Tribunal. Las políticas y los procedimientos aplicados después de que el Tribunal finalizara sus controles sobre el terreno (octubre de 2011) no han sido objeto de evaluación. ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN 20. La fiscalización tenía como fin responder a una pregunta de auditoría principal: Gestionan debidamente las agencias seleccionadas las situaciones de conflicto de intereses? Y a dos preguntas específicas: Se han establecido políticas y procedimientos adecuados para gestionar situaciones de conflicto de intereses? Han aplicado debidamente las agencias seleccionadas sus políticas y procedimientos de gestión de situaciones de conflicto de intereses?
18 Se evaluaron las políticas y procedimientos específicos de cada agencia establecidos conforme a las respectivas exigencias legislativas, junto con su aplicación, utilizando el marco regulador (véase el anexo II) aplicable a las instituciones y los organismos descentralizados de la UE, las Líneas directrices de la OCDE y las mejores prácticas identificadas en las agencias seleccionadas. A falta de un marco regulador completo de la UE, las Líneas directrices de la OCDE se han considerado un marco de referencia para esta fiscalización, al constituir una referencia internacional de política global en materia de conflicto de intereses, y se utilizaron en todos los casos no contemplados en todo o en parte por el marco regulador de la UE. Las Líneas directrices de la OCDE están dirigidas a los gobiernos y a las instituciones públicas en general, con el propósito de ayudarles a formular y aplicar una política de conflictos de intereses eficaz. 22. Los trabajos de auditoría llevados a cabo incluyeron las actividades siguientes: análisis del marco regulador de las agencias seleccionadas; reuniones con los directivos de las agencias seleccionadas, el personal de las agencias y diversos órganos (el Consejo de Administración, el órgano consultivo y la sala de recurso); análisis del cuestionario cumplimentado por las agencias seleccionadas; comprobación documental de las políticas y los procedimientos de las agencias, las directrices internas, las declaraciones de intereses, las actas de las reuniones de las comisiones técnicas científicas o los Comités Científicos, expedientes personales, etc.; examen del modo en que las agencias seleccionadas aplicaron sus políticas y procedimientos a casos específicos (por ejemplo, al personal, a expertos o a miembros del Consejo de Administración), incluida una serie de casos publicados relacionados con conflictos de intereses (organizaciones no gubernamentales, Defensor del Pueblo Europeo, medios de comunicación, etc.). 23. El Tribunal formula sus observaciones con un enfoque cronológico, esto es, analiza las políticas y los procedimientos que se aplican a los agentes clave cuando se hallan en las etapas iniciales de su nombramiento (por ejemplo, el nombramiento de expertos para el Comité Científico), mientras permanecen en la agencia (ello incluye la formación, la aceptación de regalos, etc.) y cuando cesan en sus funciones (que incluye las obligaciones al aceptar nuevos cargos que podrían dar lugar a un conflicto de intereses).
19 17 OBSERVACIONES MARCO REGULADOR DE LA UE 24. Las agencias seleccionadas deben cumplir lo dispuesto en el Estatuto de los funcionarios (véase el recuadro 2). 25. Sin embargo, las exigencias de independencia establecidas en el Estatuto de los funcionarios y las directrices de la Comisión se refieren únicamente al personal, pero no afectan a los agentes clave que participan en la toma de decisiones, como son los miembros del Consejo de Administración y los expertos. 26. Las exigencias de independencia y transparencia de las agencias quedan recogidas en sus respectivos reglamentos constitutivos, pero su alcance varía considerablemente entre las agencias seleccionadas (véase el anexo IV). Estas exigencias legales consisten en cumplimentar y publicar declaraciones de interés anual y específico, hacer públicos los órdenes del día y las actas de las reuniones de los órganos científicos y otros órganos (como el Consejo de Administración o la sala de recurso), publicar los resultados de los estudios científicos, etc. Como ilustra el anexo IV, las exigencias legales de independencia y transparencia son más estrictas para la EFSA y la EMA y menos para la ECHA (por ejemplo, no existe la obligación de publicar las declaraciones de interés), mientras que en el caso de la AESA tienen carácter menos prescriptivo (por ejemplo, no existe la obligación de cumplimentar declaraciones de intereses). RECUADRO 2 DISPOSICIONES DEL ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIOS RELATIVAS A LOS CONFLICTOS DE INTERESES El funcionario deberá informar de todos los intereses personales que pudieran menoscabar su independencia 16. Deberán adoptarse medidas de prevención 17. Los funcionarios solicitarán autorización para ejercer actividades ajenas al servicio y declararán la actividad lucrativa que ejerzan profesionalmente los cónyuges 18. Los funcionarios están obligados, después del cese de sus funciones, a respetar los deberes de probidad y corrección en cuanto a la aceptación de determinadas funciones o beneficios, y deberán informar de cualquier relación laboral que hayan entablado en los dos años siguientes al cese de sus funciones Artículo 11 bis del Estatuto de los funcionarios. 17 Artículo 11 bis del Estatuto de los funcionarios. 18 Artículo 12 ter y artículo 13 del Estatuto de los funcionarios. 19 Artículo 16 del Estatuto de los funcionarios.
20 Todo ello demuestra la inexistencia en la UE de un marco regulador completo de los conflictos de intereses que garantice unas exigencias mínimas comparables de independencia y transparencia aplicables a todas las agencias comunitarias y a todos los agentes clave que influyen en la estrategia, las operaciones y la toma de decisiones. En el anexo V se establece una comparación entre el marco regulador de la UE (salvo en lo tocante a los reglamentos constitutivos de las agencias y las políticas y los procedimientos específicos de las agencias) y las Líneas directrices de la OCDE. ANTES DE TRABAJAR CON LAS AGENCIAS 20 La política de la ECHA adoptada en septiembre de 2011 (MB/45/2011/D) introdujo la exigencia de que los candidatos propuestos para formar parte del Comité de evaluación del riesgo y del Comité de análisis socioeconómico han de cumplimentar declaraciones de intereses antes de su nombramiento por el Consejo de Administración. LOS CANDIDATOS NO SON DEBIDAMENTE EVALUADOS 28. En general, los procedimientos de designación y nombramiento en la AESA, la ECHA 20 y la EMA no incluyen un filtro de evaluación apropiado de los candidatos (esto es, expertos, miembros del Consejo de Administración y de la sala de recurso) en relación con las situaciones de conflicto de intereses. Ahora bien, los miembros de los consejos de administración y determinados expertos (ECHA y EMA), son designados o nombrados por los Estados miembros, organismos nacionales o instituciones de la UE (Comisión, Consejo, etc.) y las agencias seleccionadas tienen escasa o nula influencia en su nombramiento. 29. Las normas que rigen el nombramiento de expertos de la EFSA prevén un filtro de evaluación de las declaraciones de intereses de los candidatos, pero dicha evaluación no se basa en criterios claramente definidos en los casos de situaciones de conflictos de intereses. 30. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, el conflicto de intereses no se detecta antes del nombramiento de los candidatos. Además, las agencias seleccionadas no tienen atribuciones para sustituir a los miembros del Consejo de Administración o los expertos en caso de que sus intereses se consideren incompatibles con su función en la agencia (véase el recuadro 3). RECUADRO 3 EJEMPLO DE LA FALTA DE FILTRO DE EVALUACIÓN DE LOS CANDIDATOS La Comisión nombró a un miembro del Comité Científico antes de que la EMA evaluara la declaración de intereses 21. Si bien la evaluación demostró la existencia de intereses en conflicto del candidato que deberían haber descartado su nombramiento, la EMA no pudo destituirlo. 21 Por comodidad, se emplea el género masculino en el presente informe para ambos sexos.
21 Las Líneas directrices de la OCDE recomiendan aplicar filtros en los procedimientos de selección para detectar y resolver las situaciones de conflicto de intereses en una fase temprana La gestión de los conflictos de intereses en el servicio público: Líneas directrices de la OCDE y experiencias nacionales, p. 34. LOS CRITERIOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES DE PARTES INTERESADAS EN LA EMA SON INCOMPLETOS 32. En términos generales, las agencias seleccionadas tienen mecanismos adecuados de colaboración con las organizaciones de partes interesadas que tienen un interés en su labor. Con el fin de que estas organizaciones estén representadas en varios de los órganos de las agencias seleccionadas, deben cumplir ciertos criterios de admisibilidad. 33. Sin embargo, estos criterios no siempre establecen normas claras que han de cumplirse. El criterio de transparencia en la EMA exige que se revelen las fuentes de financiación de las organizaciones de pacientes y consumidores anualmente. Sin embargo, no existen normas mínimas que definan en qué consiste una estructura de financiación aceptable, por lo que las organizaciones de pacientes y consumidores financiadas en su totalidad por una empresa farmacéutica tendrían la posibilidad de participar en actividades de la EMA. 34. Además, la EMA carecía de criterios de admisibilidad para las organizaciones de profesionales sanitarios que pueden participar en sus actividades de la misma forma que, por ejemplo, las organizaciones de pacientes y consumidores. LAS ACTIVIDADES CIENTÍFICAS U OPERATIVAS SUBCONTRATADAS NO SON DEBIDAMENTE CONTROLADAS 35. Cuando se subcontratan las actividades de las agencias seleccionadas, la gestión de conflictos de intereses reviste gran importancia, puesto que estas actividades no están bajo el directo control de las agencias. La AESA y la EMA subcontratan una parte considerable de sus actividades científicas u operativas a las autoridades nacionales.
22 La AESA utiliza contratos marco con las autoridades nacionales, y estas han de garantizar la ausencia de conflictos de intereses con respecto a las tareas subcontratadas, pero carece de criterios y metodología claros para verificar las políticas y los procedimientos de las autoridades nacionales en materia de conflictos de intereses y su aplicación, ni tampoco está demostrado que lleve a cabo dicha verificación. 23 La nueva política de la ECHA no se aplicaba en el momento de la fiscalización, por lo que el Tribunal verificó la aplicación de las políticas y los procedimientos anteriores. 37. Las políticas y los procedimientos de conflictos de intereses de la EMA no afectan a los expertos nacionales que trabajan en las tareas subcontratadas a las autoridades nacionales. La EMA no verifica las políticas y los procedimientos de las autoridades nacionales en la materia. DURANTE EL TRABAJO CON LAS AGENCIAS LA EMA, LA ECHA Y LA EFSA DESARROLLAN POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS PROPIOS 38. De las agencias seleccionadas, la EMA y la EFSA son las que han desarrollado los marcos más avanzados de declaración, evaluación y gestión de conflictos de intereses que abordan específicamente los riesgos relacionados con la industria. 39. Uno de los elementos fundamentales de la gestión de conflictos de intereses es la declaración de intereses, en la que el agente revela sus circunstancias personales que pudieran guardar relación con el conflicto de intereses, según la definición contenida en las políticas y los procedimientos de las agencias seleccionadas. 40. Las políticas y los procedimientos de conflictos de intereses de la ECHA, la EMA y la EFSA exigen la presentación de este tipo de declaraciones (en la mayoría de los casos, anualmente) al personal y a los miembros de los consejos de administración, las salas de recurso, los consejos científicos, las comisiones técnicas y los foros. 41. La ECHA elaboró una política de conflictos de intereses inmediatamente después de su creación. Su Consejo de Administración aprobó el 30 de septiembre de 2011, una nueva política de gestión de posibles conflictos de intereses («Policy for Managing Potential Conflicts of Interests»), que es aplicable al conjunto de la agencia y de sus actividades 23. Dicha política introduce un formulario de declaración de intereses más detallado, así como la exigencia de que el personal cumplimente las declaraciones anualmente.
23 La EMA ha desarrollado una serie de descripciones claras y realistas de las circunstancias que pueden dar lugar a un conflicto de intereses. En lo relativo a la evaluación de expertos, la EMA y la EFSA han definido criterios específicos, como por ejemplo: intereses económicos, empleo, pertenencia a un órgano científico, asesoramiento y peritaje, financiación de la investigación, derechos de propiedad intelectual, parientes cercanos, regalos e invitaciones, etc., que podrían provocar un conflicto de intereses. En función del tipo de actividades y del momento de su realización (actualmente o en los últimos cinco años), las políticas y los procedimientos prevén restricciones al ejercicio de ciertos cargos o a la participación en diferentes fases del proceso decisorio. La EMA ha elaborado una matriz clara en la que se vinculan los intereses declarados con un conjunto de resultados prescriptivos (véase el anexo VI). 43. Además del sistema de declaraciones de interés anuales, la EFSA introdujo un nivel adicional para los expertos, a los que se exige: formular declaraciones de interés específicas antes de cada reunión del Comité Científico, las comisiones técnicas y los grupos de trabajo, declarar oralmente, en el transcurso de la reunión, cualesquiera intereses imprevistos en relación con los puntos del orden del día. 44. Desde mayo de 2008, la EFSA ha utilizado un software de alta tecnología para las declaraciones de intereses, con el fin de garantizar la rastreabilidad del proceso de evaluación. La EMA también ha creado algunas aplicaciones y bases de datos para gestionar el proceso de evaluación de las declaraciones de intereses. La ECHA no dispone de un software de esas características para apoyar la gestión y evaluación de las declaraciones de intereses. LO QUE NO SUCEDE CON LA AESA 45. La AESA no cuenta con una política ni procedimientos específicos de conflictos de intereses, salvo en lo que respecta a su departamento de aprobaciones y normalización, ni tampoco obtiene ni evalúa de forma periódica las declaraciones de intereses.
24 22 LA APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y LOS PROCEDIMIENTOS EN LA ECHA PRESENTA IMPORTANTES DEFICIENCIAS LA ECHA NO EXAMINA LOS INTERESES DECLARADOS ANTES DE QUE SE ASIGNEN LAS TAREAS AL PERSONAL 46. Con arreglo a la política y los procedimientos anteriores de la ECHA, los miembros del personal tenían la obligación de cumplimentar una declaración en el momento de su nombramiento 24. Las declaraciones iniciales tenían que actualizarse cuando se producían cambios. 47. Las declaraciones de los miembros del personal examinadas por el Tribunal se conservaban en sobre sellado en los expedientes personales, sin que la ECHA las hubiese examinado y evaluado para determinar la posible existencia de un conflicto de intereses. La ECHA confiaba plenamente en la obligación del personal de informar de manera espontánea a sus superiores en caso de tener conocimiento de algún conflicto de intereses, sin perjuicio de cualquier declaración presentada anteriormente. Un examen de las declaraciones de intereses selladas reveló casos en que la dirección debería haber actuado, según se expone en el recuadro La nueva política de la ECHA no se aplicaba en el momento de la fiscalización, por lo que el Tribunal verificó la aplicación de la política y los procedimientos anteriores. Véase, asimismo, el apartado 41. LAS POLÍTICAS Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA EVALUAR Y GESTIONAR LAS SITUACIONES DE CONFLICTO DE INTERESES EN LA SALA DE RECURSO DE LA ECHA NO SON ADECUADOS 48. La sala de recurso se ocupa de los recursos interpuestos por las personas físicas o jurídicas que se han visto afectadas por decisiones adoptadas por la ECHA, y está constituida por un presidente y otros dos miembros permanentes que forman parte de la plantilla, así como por otros miembros adicionales y suplentes ajenos a la misma. Se trata de un órgano independiente dentro de la agencia, que dispone de su propio código de conducta. RECUADRO 4 EJEMPLOS DE DECLARACIONES DE INTERESES SELLADAS QUE NO HAN SIDO EVALUADAS POR LA ECHA Un alto cargo declaró el alquiler de un apartamento a una de las empresas que había presentado numerosas solicitudes en la ECHA. Un alto cargo declaró un empleo anterior en una gran empresa de la que se habían atendido numerosas solicitudes en su unidad. Un miembro del personal de categoría inferior declaró su colaboración pasada en proyectos financiados por una empresa, así como el empleo de su cónyuge en dicha empresa, que había presentado numerosas solicitudes pendientes en la ECHA.
25 Los miembros permanentes de la sala de recurso están obligados a cumplimentar declaraciones anuales de intereses, mientras que a los miembros suplentes y adicionales se les exige, además de este tipo de declaraciones, presentar declaraciones específicas antes de intervenir en un asunto. 50. Corresponde a la secretaría y a la presidencia examinar las declaraciones de interés y resolver las situaciones de conflicto de intereses. Con todo, no se aplica un procedimiento formal ni se documentan los exámenes que se realizan en el momento en que la sala de recurso comienza a trabajar en un determinado caso, y se tiene una confianza absoluta en las declaraciones de los miembros permanentes que la componen. 51. El Tribunal observó que la sala de recurso no disponía de información suficiente para tomar decisiones fundamentadas sobre la existencia o no de una situación de conflicto de intereses. La información se refiere a la empresa recurrente, pero no a todas las empresas que tienen un interés directo en caso de recurso (por ejemplo, una empresa (co)solicitante del registro de la sustancia química). 52. Las declaraciones de intereses de los miembros de la sala de recurso no revelan los detalles de todas las sustancias con las que dichos miembros trabajaron o los casos en los que colaboraron antes de incorporarse a la ECHA (véase el recuadro 5). RECUADRO 5 EJEMPLO DE GESTIÓN INADECUADA DE SITUACIONES DE CONFLICTO DE INTERESES EN LA SALA DE RECURSO DE LA ECHA Dos miembros de la sala de recurso declararon intereses o empleos ligados al ámbito del Reglamento REACH 25. Sin embargo, las políticas y los procedimientos no impiden que se les asignen casos con los que tengan o hayan tenido relación. 25 Por. ejemplo, haber contribuido al registro de sustancias químicas o haber prestado asesoramiento general sobre el Reglamento REACH.