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Timestamp: 2017-02-22 03:56:10+00:00
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La constitution de blocs « contentieux » : aspect du débat sur la dualité juridictionnelle - Le blog Droit administratif
La constitution de blocs « contentieux » : aspect du débat sur la dualité juridictionnelle
Le 16 mai dernier, la commission des lois de l’Assemblée nationale, saisie au fond du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, a adopté un amendement visant à insérer au sein de l’article 34 de la Constitution, une disposition prévoyant que la loi fixe les règles relatives à « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserves de l’article 66 ». Ce texte présenté par Jean-Luc Warsmann, président de la commission et rapporteur du projet de loi, a reçu l’onction des membres présents, faisant l’objet d’un vote à l’unanimité .	Cependant, le 19 mai, le président de l’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) s’est inquiété des conséquences que pourraient engendrer, pour la juridiction administrative, l’inscription d’une telle disposition au sein de la Constitution[1]. Pierre Mazeaud, s’est fait l’écho de cette crainte, dans une tribune publiée le lendemain dans le journal Le Monde[2]. L’actuel président de la Commission sur le cadre constitutionnel de l’immigration, qui exerça successivement par le passé, les fonctions de magistrat, conseiller d’Etat, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale, puis de président du Conseil constitutionnel, a entendu à cette occasion, « tirer la sonnette d’alarme » sur un sujet présentant « une immense importance pour l’état de droit et la séparation des pouvoirs, et donc pour notre santé démocratique ». En mettant en doute le bien fondé de la séparation des contentieux judiciaire et administratif, cet amendement toucherait à une des raisons d’être de la dualité de juridiction, et constituerait dès lors une « menace pour la justice administrative ».
Cependant, comme cela ressort de la tribune du président Mazeaud, les interrogations entourant l’avenir du dualisme juridictionnel s’inscrivent dans un débat beaucoup plus vaste, dépassant le cadre limité de cet amendement. Si celui-ci présente effectivement un risque pour la justice administrative, c’est en ce qu’il apparaîtrait comme le signe énonciateur d’une épée de Damoclès pesant sur cette dernière. Pourtant, il est aussi envisageable qu’il ne soit qu’un de ces petits nuages qui, troublant l’harmonie d’un ciel bleu d’été, sont indûment considérés comme l’avant-garde d’un terrible orage. Trancher en faveur de l’une ou de l’autre de ces deux hypothèses apparaît assez malaisé. Toutefois, il semble que la résolution de ce dilemme soit conditionnée par la réponse à une question et l’établissement d’un constat. Non seulement il convient de s’interroger sur l’apport de cet amendement au regard de la jurisprudence « Conseil de la concurrence » (I), mais également de relever la confusion qui s’est opérée lors de l’examen de ce texte, entre celui-ci et des critiques formulées contre l’indépendance et l’impartialité de la justice administrative (II).
I – L’avenir de la jurisprudence « Conseil de la concurrence »
La jurisprudence issue de la décision du 86-224 DC du 23 janvier 1987, dite « Conseil de la concurrence »[3], est classiquement considérée comme la consécration explicite, au niveau constitutionnel, de l’existence de la juridiction administrative. A cette occasion, le Conseil constitutionnel a effectivement reconnu une réserve de compétence au profit de celle-ci, en dégageant un principe fondamental reconnu par les lois de la République, trouvant sa source dans la « conception française de la séparation des pouvoirs », suivant lequel : « à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes placés sous leur autorité ou leur contrôle ». Afin d’assurer le respect de ce principe dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité des lois, le Conseil a ensuite déterminé les modalités dans lesquelles le législateur est autorisé, à titre subsidiaire, à prévoir des transferts de compétence contentieuse, entre les deux ordres de juridictions.
A la différence de cette jurisprudence, et il s’agit là de la première distinction, l’amendement adopté en commission, érige l’exception en principe. Au lieu de déterminer une réserve de compétence au profit de la juridiction administrative, puis d’en tirer les conséquences en matière de transfert entre ordres de juridictions, il se borne à prévoir expressément la compétence du législateur pour fixer les règles concernant : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels… ». Cependant, la déchéance dont fait l’objet la réserve de compétence en faveur du juge administratif, dépasse le cadre de la rétrogradation pour se traduire en une exclusion, dans la mesure où l’exception admise par le texte proposé, en fait abstraction.
La seconde différence, qui s’inscrit dans le prolongement de la précédente, concerne la réserve prévue par l’amendement. Celle-ci se limite à l’article 66 de la Constitution, c’est-à-dire aux deux alinéas suivants lesquels, d’une part : « Nul ne peut être arbitrairement détenu », et d’autre part : « L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». En conséquence, alors que la jurisprudence « Conseil de la concurrence » consacrait une réserve de compétence au profit du juge administratif, et isolait au sein de cette dernière, une réserve en faveur du juge judiciaire, l’amendement se contente de rappeler la lettre de la Constitution.
Ce faisant, et c’est la troisième dissemblance, cet amendement remet en cause la compétence du juge judiciaire, à deux égards. Premièrement, il revient à une stricte lecture de la Constitution du 4 octobre 1958, en mentionnant uniquement l’article 66 de la Constitution. Pourtant, le Conseil constitutionnel a été amené, dans sa jurisprudence, à étendre à plusieurs reprises cette réserve de compétence. A l'occasion de sa décision « Conseil de la concurrence », il s’est référé aux « matières réservées par nature à l’autorité judiciaire ». Certes, cette formule peut apparaître un peu floue. Toutefois, le Conseil l’a précisée dans une décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989[4], en dégageant un principe fondamental reconnu par les lois de la République, suivant lequel « l’autorité judiciaire est garante de la propriété ». En conséquence, l’indemnisation des dépossessions de la propriété immobilière, relève du juge judiciaire. Or, la protection du droit de propriété est bien distincte de la notion de liberté individuelle visée à l’article 66[5]. Au-delà, il existe une sorte de présomption d’incorporation de certaines jurisprudences et dispositions législatives relatives à la protection de la propriété et de la liberté individuelle, au sein de ces « matières réservées par nature à l’autorité judiciaire ». Il s’agit essentiellement des jurisprudences sur l’emprise et la voie de fait, de l’article 136 du code de procédure pénal sur les atteintes à la liberté individuelle, et de l’article L. 3213-1 du code de la santé publique sur l’internement d’office. Deuxièmement, si le Conseil constitutionnel venait à maintenir la réserve de compétence en faveur de la juridiction administrative, malgré l’intégration de cet amendement dans le droit positif, il ne serait pas nécessairement tenu de maintenir la réserve formulée en 1987 au profit du juge judiciaire. Ainsi, l’énoncé du principe fondamental reconnu par les lois de la République, pourrait commencer par les mots : « Sous réserve de l’article 66 de la Constitution, relève en dernier ressort… ». Dans ce conditions, cette disposition est susceptible de constituer une menace aussi bien pour la juridiction judiciaire que pour la juridiction administrative.
La quatrième distinction, concerne l’ampleur et la nature des transferts de compétence entre ordres de juridictions. Dans sa décision « Conseil de la concurrence », le Conseil constitutionnel a estimé, à titre dérogatoire, que : « lorsque l’application d’une législation ou d’une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé ». Au contraire, comme cela ressort de l’exposé sommaire de l’amendement, ce dernier a pour objet de permettre au législateur de « créer des blocs contentieux sans considération de la dualité des ordres juridictionnels ». Ainsi, alors que la jurisprudence du Conseil repose sur l’idée d’un réajustement ponctuel des compétences entre les ordres de juridictions, l’amendement permet un redécoupage de celles-ci. Plus précisément, le fondement de la répartition des compétences se trouve modifié, dans la mesure où il n’est plus lié à la nature de l’acte en cause, mais au caractère de la matière considérée. Dès lors, pour reprendre les illustrations proposées dans l’exposé sommaire, il serait possible d’imaginer confier au juge judiciaire, l’intégralité du contentieux de l’expropriation, du contentieux sportif, ou encore du contentieux médical.
La dernière différence, enfin, concerne les implications que pourrait avoir l’introduction de cet amendement dans le droit positif. S’agissant du dualisme juridictionnel, le principe de la répartition des contentieux par matière, conduit à gommer la spécificité du juge administratif. Effectivement, il laisse supposer que la résolution des litiges qui s’élèvent en matière administrative n’implique pas une compétence spéciale, de sorte que le juge judiciaire serait aussi apte que son voisin administratif, pour en connaître. Cependant, il existe deux obstacles à l’extension indéfinie de la compétence judiciaire dans le domaine relevant aujourd’hui de celle de la juridiction administrative. D’une part, une telle expansion priverait de leur objet le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, découlant des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, et la « conception française de la séparation des pouvoirs », dont résulte le principe fondamental reconnu par les lois de la République énoncé dans la décision de 1987. Cela implique en conséquence pour les pouvoirs politiques, d’accepter un certain degré d’immixtion des juridictions judiciaires dans les activités administratives. Or, le mérite et la prouesse du juge administratif, résident dans la capacité qu’il a eu à atteindre un équilibre inégalé entre la défense des droits et libertés et la préservation de l’intérêt général, sans s’attirer les foudres des pouvoirs politiques. D’autre part, comme l’a souligné le rapporteur de la commission, cet amendement a pour objectif de « permettre au législateur de simplifier, au nom de la bonne administration de la justice et du droit à l’accès au juge », cette répartition des compétences. Or, le droit d’accès au juge repose principalement sur la lisibilité de celle-ci. Dans ce souci, il serait alors assez logique que le législateur prenne en compte l’aspect « public » ou « privé » du contentieux, avant de l’attribuer à l’un ou l’autre des ordres de juridictions. Il est également préférable de maintenir cette dernière distinction, au lieu de multiplier par la suite les juridictions spécialisées, au sein de chacun d’eux. La bonne administration de la justice, nécessite pour sa part de favoriser son efficacité. Celle-ci est étroitement liée à l’aptitude de chaque ordre de juridictions à connaître de certains contentieux. De même que l’aptitude du juge judiciaire découle de sa connaissance de l’individu, du droit et des intérêts privés, celle du juge administratif résulte de sa compréhension de l’administration, du droit administratif dont il est essentiellement l’auteur, et de l’intérêt général.
II – La critique de l’indépendance et de l’impartialité des juridictions administratives
A l’occasion de l’examen de cet amendement en commission, des députés ont formulé des critiques à l’encontre de l’indépendance et de l’impartialité de la justice administrative[6]. Si celles-ci doivent être distinguées de l’objet initial de cet amendement, à savoir de simplifier la répartition des compétences entre les ordres de juridictions, elles ont néanmoins nécessairement contribué à l’adoption de celui-ci à l’unanimité. Outre la confusion qu’elles sont susceptibles d’entraîner quant à la lecture qui doit être faite de ce texte, ces remarques se caractérisent essentiellement par les préjugés qu’elles énoncent.
Arnaud Montebourg, député et ancien vice-président de la commission des lois, a ainsi dénoncé l’absence d’indépendance des « magistrats administratifs ». Pourtant, et pour ne s’en tenir qu’à l’aspect le plus visible de cette indépendance, l’ensemble des « magistrats administratifs » sont inamovibles ou réputés l’être. Les membres de la Cour des comptes, les magistrats des chambres régionales de comptes, et les conseillers du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, bénéficient d’une inamovibilité de droit. Les membres du Conseil d’Etat disposent pour leur part d’une inamovibilité de fait, qualifiée par certains de « coutumière », et dont la doctrine a commencé à se faire l’écho au début du XXe siècle. La Cour européenne des droits de l’homme ne semble d’ailleurs pas s’être émue de la situation particulière des membres du Conseil d’Etat, dans la mesure où elle a souligné, à l’occasion de son arrêt du 9 novembre 2006, « Sacilor-Lormines c/ France », que ceux-ci bénéficiaient d’une inamovibilité reconnue de fait, ainsi que d’autres garanties de nature à assurer leur indépendance.
Une seconde remarque a porté sur les conséquences de la dualité fonctionnelle du Conseil d’Etat, au regard de l’indépendance de ses composantes juridictionnelles. Dans ce cadre, a été évoquée la « question des nominations au tour extérieur », et le député Noël Mamère a estimé qu’il convenait de « s’interroger sur le maintien de sa section du contentieux ». Toutefois, les nominations au tour extérieur existent aussi, dans une certaine mesure, au sein de l’ordre judiciaire. Au-delà, il importe de souligner que les conseillers d’Etat « en service extraordinaire », sont exclus des formations contentieuses depuis les ordonnances des 2 février et 12 mars 1831. A l’inverse, des conseillers « en service extraordinaire » peuvent être amenés à exercer des fonctions judiciaires au sein de la Cour de cassation, alors même que celle-ci ne connaît pas de dualité fonctionnelle. Enfin, le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 a mis fin à la présence des représentants des sections administratives, au sein des formations contentieuses autres que l’Assemblée du contentieux. Aussi, si des critiques semblent encore pouvoir être formulées à ce jour, celles-ci devraient plutôt concerner l’Assemblée du contentieux, formation suprême de jugement, et non la section du contentieux mentionnée par le député de la Gironde. Toutefois, le décret précité, portant à dix-sept le nombre de membres de l’Assemblée du contentieux, est venu accroître au sein de cette dernière, la majorité déjà détenue par les membres issus des formations contentieuses inférieures.
La troisième critique, récurrente, a concerné l’impartialité du Conseil d’Etat, susceptible d’être mise en doute en raison de sa dualité fonctionnelle. Le député Arnaud Montebourg a notamment fait état, à cet égard : « d’une multiplication des recours contre la France devant la Cour européenne des droits de l’homme qui ridiculisent notre pays ». Cependant, dans son arrêt « Sacilor-Lormines » précité, la Cour européenne des droits de l’homme a explicitement considéré que le cumul de fonctions consultatives et juridictionnelles au sein du Conseil d’Etat, n’était pas, en lui-même, contraire à l’article 6 de la Convention. La Cour a fait une application plus restrictive de l’exigence d’impartialité, en considérant celle-ci respectée dès lors qu’un membre du Conseil d’Etat n’exerce pas successivement, sur une même affaire, des fonctions consultatives et juridictionnelles. Consacrant en droit une règle qui prévalait déjà dans la pratique, le Gouvernement français a tiré les conséquences de cet arrêt, en insérant au sein du code de justice administrative, à l’occasion de son décret du 6 mars 2008, une disposition suivant laquelle : « les membres du Conseil d’Etat ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les actes pris après avis du Conseil d’Etat, s’ils ont pris part à la délibération de cet avis ».
Enfin, un dernier reproche a été formulé par le député Noël Mamère, à propos des décisions rendues par le Conseil d’Etat dans le domaine de la protection de l’environnement, depuis vingt-cinq ans. Selon lui, aucun arrêt favorable aux associations de défense de l’environnement, n’aurait été rendu pendant cette période. Pourtant, il est possible de relever, depuis le début des années 2000, de telles décisions. Il en va par exemple ainsi de celle du 15 février 2006, « Association Ban Asbestos France et autres », par laquelle le Conseil d’Etat a suspendu l’exportation vers l’Inde de l’ancien porte-avion « Clémenceau ». Au-delà, il convient de rappeler que le rôle de la juridiction administrative dans le domaine environnemental, se trouve essentiellement conditionné par le degré de prise en charge de cette question, par les pouvoirs politiques. En tant que serviteur de la loi, le juge administratif n’a pas vocation à se substituer à ceux-ci. La logique démocratique implique effectivement, que l’action des pouvoirs disposant d’une légitimité élective précède, au moins dans une certaine mesure, celle des autorités bénéficiant d’une légitimité présumée. A défaut, la juridiction administrative, et plus encore le Conseil d’Etat, encourent le qualificatif lourd de conséquences, de « Gouvernement des juges ». Or, l’état du droit dans ce domaine, est révélateur dune certaine frilosité des pouvoirs politiques en matière environnementale. La Charte de l’environnement, récemment intégrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes en droit interne, souffre de symptômes qui ne sont pas sans rappeler ceux des droits économiques et sociaux inscrits dans le Préambule de la Constitution de 1946. Sous de rares réserves, l’effectivité des principes énoncés dans cette Charte, est très largement subordonnée à l’intervention du législateur. De la même manière, les pouvoirs législatif et réglementaire occupent une place stratégique dans l’intégration du droit communautaire environnemental en droit interne, dans la mesure où la directive communautaire constitue le principal instrument de mise en œuvre de la politique communautaire. Enfin, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne contient aucune disposition expresse en matière d’environnement. Mais ici encore, il incombe essentiellement aux pouvoirs politiques des Etats membres du Conseil de l’Europe, et parties à la Convention, de prendre l’initiative de l’insertion de tels principes au sein de cette dernière. En l’absence d’une légitimité démocratique suffisante, la Cour européenne des droits de l’homme et les juridictions européennes de droit commun, voient leur rôle limité à une interprétation évolutive des termes de la Convention, l’action « constituante » revenant aux pouvoirs politiques.
A titre de conclusion, il peut apparaître regrettable que cet amendement ait été adopté à l'unanimité sur la base d’une telle confusion. Sur l’indépendance et l’impartialité du le juge administratif, il est difficilement compréhensible que des parlementaires dont l’œuvre créatrice est incontestable, fassent preuve d’une méconnaissance aussi importante du droit dont ils sont directement ou indirectement les auteurs. Cette indépendance et cette impartialité sont sans aucun doute susceptibles d’être renforcées, mais il est erroné de les dire inexistantes. L’évolution historique de l’organisation et de l’action la juridiction administrative depuis son apparition, illustre magnifiquement le contraire. Cet amendement suppose donc d’être appréhendée dans un souci de simplification objective de la répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions, inspiré par la « bonne administration de la justice et (le) droit à l’accès au juge », et non dans le sens d’une éradication de la justice administrative. Reste à savoir l’interprétation que donnerait le Conseil constitutionnel de cette disposition, si elle venait à être intégrée dans le droit positif. Et de ce point de vue, il n’est pas certain qu’il écarte sa jurisprudence « Conseil de la concurrence », au détriment d’une volonté de conciliation…
[1] Dépêche AFP du 19 mai 2008
[2] Journal Le Monde du 20 mai 2008
[3] CC, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Rec. p. 8
[4] CC, décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, Rec. p. 53
[5] CC, décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985, Rec. p. 49
[6] Voir le rapport n° 892 du 15 mai 2008, réalisé au nom de la commission des lois par Jean-Luc Warsmann, rapporteur, sur le projet de loi constitutionnelle n° 820, p. 239
indépendance de la justice , justice administrative , Olivier PLUEN , réforme de la Constitution Partager ce billet sur Facebook
1) l'amendement, l'exposé des motifs et les débats afférents procèdent en effet d'une piteuse connaissance de la justice administrative par les parlementaires membres de la commission des loi. Comme le dit le président de l'USMA (cf ITW dans l'ajda de cette semaine) le législateur se souvient de nous que lorsqu'il s'agit de nous confier toujours plus de missions, pour le reste aucune reconnaissance de notre rôle essentielle dans une démocratie, je ne parle même plus des conditions de travail (c'est trop vulgaire!)
Cela étant, cette perception aussi déformée soit elle doit faire réfléchir les membres du corps des ta et caa ainsi que le gestionnaire de la juridiction administrative: on a que trop tarder à parachever le statut des magistrats des ta et caa (y compris dans ses dimensions d'apparence), et les ambïguités réformatrices et/ou conservatrices du conseil d'Etat entraine l'ensemble de la juridiction administrative dans cette vision tronquée des parlementaires (je n'ose imaginer la vision des justiciables...voire de certains praticiens) notamment sur l'indépendance structurelle
L'amendement n° 62 a été adopté à l'occasion de son examen en séance, à l'Assemblée nationale. Le compte rendu analytique de la troisième séance du 27 ami, est déjà disponible sur le site de l'Assemblée, dans l'attente du compte rendu intégral. 3.
c'est l'enterrement de la commission Mazeaud?
www.assemblee-nationale.f... 4.
Monsieur Slama,
Je ne crois pas que l’entrée en vigueur d’une telle disposition, entraînerait « l’enterrement » de la Commission présidée par Pierre Mazeaud. Comme vous l’avez vous-même souligné dans votre « Plaidoyer contre la juridiction administrative spécialisée en contentieux des étrangers », l’unification de ce contentieux au profit de l’ordre juridictionnel administratif, toucherait à l’article 66 de la Constitution. Le juge judiciaire intervient effectivement, en l’état du droit positif, en matière de maintien en rétention administrative ou en zone d’attente.
Or, l’amendement n° 62 a pour objet de prévoir que la loi fixe la répartition des compétences entre les ordres de juridictions, « sous réserve de l’article 66 ». La Commission « Mazeaud » conserve en conséquence, à mon sens, toute son utilité. Dans l’hypothèse où il serait envisagé de confier le contentieux des étrangers, tout entier, à la juridiction administrative, il faudrait théoriquement prévoir une réserve constitutionnelle à l’article 66. La commission des lois de l’Assemblée nationale n’a pas traité cette question afin, me semble-t-il, de ne pas empiéter sur les travaux de la Commission « Mazeaud ».
C'est donc un amendement qui ne sert à rien?
En effet le CC dans la décision du 23 janvier 1987 avait déjà estimé que le législateur pouvait, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, créer des blocs de compétence dérogeant à la répartition constitutionnelle.
Je reproduis l'amendement
« III. – Dans le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels, sous réserve de l’article 66 ; ». 6.
En effet, cet amendement ne permettrait pas de confier le contentieux de la rétention administrative au juge administratif, l'article 66 y faisant obstacle. 7.
Je crois également qu’il serait un peu excessif d’en déduire que cet amendement est dépourvu de toute utilité, ou du moins qu’il ne sert à rien. Certes, son introduction dans le droit positif, resterait insuffisante pour permettre l’unification du contentieux des étrangers au profit de la juridiction administrative. En revanche, il faut bien constater qu’il fait abstraction de la réserve de compétence reconnue par le Conseil constitutionnel, en faveur du juge administratif. De même, au lieu de se référer aux « matières réservées par nature à l’autorité judiciaire », il se contente de mentionner « l’article 66 » de la Constitution. Ce n’est tout de même pas « rien »,…sauf à considérer que cette dernière disposition est « tout » ! D’ailleurs, l’auteur de l’amendement, comme les autres membres de la commission des lois, ne l’ont jamais présenté comme ayant pour objet de répondre à la lettre de mission adressée à la Commission « Mazeaud ». Il existe bien d’autres matières, d’autres contentieux…La question qui se pose, concernant cet amendement, est réellement de savoir comment le Conseil constitutionnel pourrait interpréter cette disposition, et surtout, comment il pourrait la concilier avec sa jurisprudence de 1987. 8.
Votre analyse est convaincante.
Donc, en résumé, sans sa rédaction actuelle il pose certainement plus de difficultés qu'il n'en résoud.
PS: pensez-vous réellement que dans l'esprit de M. Warsmann il n'y avait aucun lien entre les travaux de la commission dans laquelle il siège et son amendement?
pourquoi alors Pierre Mazeaud a établi le lien dans sa tribune dans le Monde? 9.
Le président Warsmann y a peut-être pensé, mais cela ne ressort aucunement des travaux parlementaires. Il n'a fait le lien, ni dans l'exposé sommaire de l'amendement, ni à l'occasion de son examen en commission. Le président Mazeaud évoque cette question dans les dernières lignes de sa tribune, sous l'angle du débat sur l'efficacité de la justice administrative. Si ce problème avait été central, il l'aurait abordé, à mon sens, bien plus tôt dans le corps de son article.
n'avez-vous pas une lecture trop juridique de l'amendement? Vous n'ignorez pas qu'entre un texte dans sa rédaction réelle et sa portée politique il y a une marge importante 11.
C'est possible. Les éléments disponibles permettent cependant, uniquement d'émettre des conjectures. Les questions qui se posent sont de savoir dans quel sens va se prononcer la commission "Mazeaud", et dans quelle mesure le Gouvernement serait prêt à procéder à une nouvelle révision de la Constitution,après avoir procédé à une réforme aussi importante que celle actuellement en cours. Il est possible d'imaginer, pourquoi pas, que le but caché de cet amendement, était de résoudre avant l'heure, la question posée à la commission "Mazeaud". Vu la réserve de l'article 66 (qui n'est pas une nouveauté), il faudrait alors interpréter cet amendement comme la volonté de transférer l'ensemble du contentieux des étrangers au juge judiciaire. Si c'est effectivement le cas, il faudrait alors expliquer pourquoi aucun amendement n'a été déposé concernant les "quotas" (deuxième question de la lettre de mission). Par ailleurs, il faudrait expliquer pourquoi le président "Mazeaud" n'a pas clairement dit, dans sa tribune, que la commission n'avait plus de raison d'être. S'il y a, je le crois, un point commun entre les personnalités politiques qui sont intervenues sur ce sujet (les présidents Mazeaud et Warsmann, et les députés Montebourg et Mamère), c'est leur franchise juridique et/ou politique. 12.
Projet de loi sur les institutions: inquiétudes sur la création d'un tribunal des étrangers
AFP 03.06.08 | 12h05 Plusieurs associations de défense des droits de l'Homme et le Syndicat de la magistrature (SM, gauche www.gisti.org/spip.php?ar... se sont inquiétés mardi de l'adoption d'un amendement au projet de loi de Modernisation des institutions, qui ouvre la porte, selon elles, à "la mise en place d'une juridiction d'exception pour les étrangers".
A première vue technique, l'amendement du président de la commission des lois, l'UMP Jean-Luc Warsmann, adopté le 27 mai par les députés, autorise le législateur à transférer des "blocs de compétences" à telle ou telle juridiction, l'administrative ou la judiciaire, pour éviter que certains dossiers passent de l'une à l'autre.
Pour l'Anafé, la Cimade, le Gisti, la Ligue des droits de l'Homme et le SM, cette disposition est "particulièrement lourde de conséquence pour les étrangers placés en rétention ou en zone d'attente en vue de leur éloignement".
Elle "pourrait permettre au législateur de supprimer à tout moment l'un ou l'autre des contrôles actuellement exercés par les magistrats judiciaires et administratifs dans le respect des principes dégagés par le Conseil constitutionnel et de décider que le contentieux de l'éloignement des étrangers soit confié à une juridiction unique et spécialisée", estiment ces organisations.
"Sous couvert de simplifier le contentieux, l'amendement vise en fait à affaiblir les garanties juridictionnelles qui entourent l'éloignement des étrangers", ajoutent les organisations. Elles appellent les sénateurs, qui doivent examiner le texte le 10 juin, à "se mobiliser" contre la disposition.
Lors d'une conférence de presse, le 8 janvier dernier, le président Nicolas Sarkozy s'était prononcé, sans autre précision, pour "une juridiction qui s'occupe du droit des étrangers", alors que ce domaine relève aujourd'hui des tribunaux ordinaires, administratifs ou judiciaires.
Deux jours plus tard, l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) avait affirmé que le gouvernement "réfléchissait" à la création de tribunaux spécialisés dans le traitement du contentieux des étrangers, qui réuniraient sous un même toit juges administratifs et judiciaires.
"Même s'ils ne le disent pas, le ministère de l'Intérieur et la Chancellerie réfléchissent à cela depuis un certain temps", a déclaré à l'AFP Axel Barlerin, président de l'USMA.
A la mi-mai, celui-ci s'était également inquiété de l'amendement Warsmann, y voyant la possibilité, à terme, de "vider" de ses compétence la juridiction administrative, au profit de la judiciaire.
Dans un éditorial publié dans le quotidien Le Monde, l'ancien président du Conseil constitutionnel Pierre Mazeaud estimait quant à lui que cet amendement faisait peser une "menace sur la justice administrative", ces transferts mettant "en péril la séparation des pouvoirs". 13.
magistratdetacaa
@Serge Slama: il est sain que les associations portent ce débat sur la place publique et médiatique, d'autant que je constate leur accès facile aux grands médias nationaux.
je regrette cependant que les médias s'intéressent à ce sujet que lorsque lesdits acteurs associatifs s'en saisissent mais ne prêtent qu'une distraite oreille aux revendications des juges administratifs (sur la réforme du droit des étrangers, mais aussi sur les conditions de travail, sur le statut constitutionnel et légal) , il est tout aussi regrettable que les parlementaires n'aient pas cru utile de consulter les syndicats de la justice administrative sur la réforme de la constitution.
je note avec réjouissance (mais après tout il ne s'agit que d'analyser les choses telles qu'elles sont) cependant que le communiqué de ces associations défend de façon équilibrée les garanties qu'offrent les deux ordres juridictionnels sans ressortir les vieux présupposés sur la JA; une seule remarque, le juge administratif ne saurait se réduire comme un gardien de la légalité (terme réducteur d'autant que le bloc de légalité dans cette matière intègre particulièrement les normes supérieures cf l'article 8 de la cedh) il est avant tout le juge de l'excès de pouvoir notamment au regard du droit à la vie privée et famiale; en d'autres termes, il est le garant de l'Etat de droit. 14.
@ magistrattacaa
Je ne suis pas certain que les associations aient beaucoup plus d'impact sur les médias nationaux (hormis peut-être la presse écrite nationale) que les syndicats de magistrats.
Sur le JA, garant de l'Etat de droit, la référence au juge garant de la légalité ne se veut pas réducteur. Mais il fallait le distinguer du garant de la liberté individuelle.
Néanmoins vous imaginez bien qu'il est difficile de rédiger un communiqué de presse à 5 organisations en restant précis juridiquement tout en étant accessible du grand public (les médias ne comprennent pas les enjeux).
Le point de vue des associations sur le sujet, est à la fois important et intéressant. Toutefois, je ne suis pas certain que cet amendement puisse conduire à la création d'une juridiction "unique et spécialisée", distincte des ordres juridictionnels administratif et judiciaire. Pour ce faire, il serait nécessaire de prévoir une exception à l'article 66 de la Constitution....Or, l'amendement réaffirme cette réserve.
Je crois en revanche essentiel de noter l'attachement du Syndicat de la magistrature (judiciaire), à la répartition actuelle des compétences entre les deux ordres de juridictions, en matière de contentieux des étrangers.
Sur le juge administratif "garant de l'Etat de droit"....C'est aussi le rôle du Conseil constitutionnel. 16.
les syndicats des magistrats de l'ordre administratif sont sur la même ligne que les judiciaires et sont opposés à la création d'une juridiction spécialisée et à des transferts de compétence en la matière.
sur le CC, bien sûr il est un garant essentiel de l'Etat de droit mais vous conviendrez que son rôle, ses pouvoirs, son bloc de référence normatif, ses conditions actuelles de saisine et l'objet des litiges ne sont guère comparables à ceux des juges ordinaires.
la notion de "garant de l'Etat de droit" appliquée au juge administratif me semble plus évocatrice de ses fonctions juridictionnelles et sociales dans la société contemporaine plutôt que celle désuette de juge de la légalité (juge de l'excès de pouvoir me paraissant d'ailleurs plus opportune dans ce registre) ; je comprend évidemment, comme l'a exposé le MCF Slama, les contraintes éditoriales et pédagogiques des auteurs du communiqué évoqué plus haut. 17.
@ Olivier Pluen
Comme universitaire j'approuve la justesse de votre remarque.
Mais un communiqué de presse associatif a pour fonction de dénoncer aussi les arrières pensées politiques même si c'est au prix d'une inexactitude juridique sur la portée précise du texte.
@ magistrattacca: si le juge administratif est garant de l'Etat de droit, à quand l'abandon de la jurisprudence Arrighi et le contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception?
Marbury contre Madison c'était en 1803! Idem pour le CC, à quand le contrôle de conventionnalité des lois? 18.
- M. Slama: je suis tout à fait en accord avec vous. Néanmoins, s'il existe réellement des arrières pensées derrière cet amendement, et si les associations ont réellement entendu les dénoncer, je crois qu'il n'est plus question de "précision".
Si le but poursuivi par l'amendement est bien, dans l'esprit de ses auteurs, de permettre la création d'une juridiction "unique et spécialisée" pour connaître du contentieux des étrangers, il faut alors considérer qu'ils ont commis une erreur "grossière". Or, le président Warsmann est plutôt considéré comme un très bon juriste, et je n'ose parler du degré de compétence des administrateurs de la commission des lois.
Si les associations ont réellement voulu dénoncer des arrières pensées politiques, alors je pense qu'il était nécessaire de le souligner. Il est un peu étrange que des membres du Syndicat de la magistrature (également d'excellents juristes), fassent valoir le risque de création d'une juridiction "d'exception", distincte des deux ordres de juridictions ordinaires, après avoir pris soin de préciser que l'amendement rappelle la réserve de compétence de l'article 66. Le rôle des associations n'est pas de faire peur inutilement. C'est un peu dommage et préjudiciable. Il y va des intérêts qu'elles entendent défendre. - Magistratdetacaa: le juge administratif est le gardien de "l'arche" de la légalité! 19.
@Serge Slama: le contrôle de constitutionnalité par voie d'exception, patientez un peu le pouvoir constituant est en train de l'instituer... 20.
Curieux Etat de droit où pour faire respecter les droits et libertés garantis par la Constitution il va falloir attendre d'atteindre le juge suprême (Cour de cass et CE) qui lui-même posera une question préjudicielle devant le CC (sans au préalable réformer sa composition).
Et encore, il ne faudra pas que les lois soient antérieures à 58!
C'est Kelsen qui doit apprécier... 21.
on est loin du mécanisme préjudiciel devant la cjce et sa saisine directe et facultative par le juge du 1er et 2nd degré , juge de droit commun du TCE ! 22.
21/06/2008 00h51 - AFP
Le Sénat supprime la possibilité de créer un tribunal spécial pour étrangers
PARIS, 20 juin 2008 (AFP) - Le Sénat a supprimé samedi une disposition ajoutée par les députés au projet de réforme des institutions et dont plusieurs associations de défense des droits de l'Homme et le Syndicat de la magistrature (SM, gauche) craignaient qu'elle permette "la mise en place d'une juridiction d'exception pour les étrangers".
A première vue technique, la mesure votée par l'Assemblée à l'instigation du président de la commission des lois, l'UMP Jean-Luc Warsmann, autorisait le législateur à transférer des "blocs de compétence" à telle ou telle juridiction, l'administrative ou la judiciaire, pour éviter que certains dossiers passent de l'une à l'autre.
"Le gouvernement s'en était remis à la sagesse" de l'Assemblée, a indiqué Rachida Dati (Justice) selon laquelle "la création de blocs de compétence répond à souci de simplification pour le justiciable".
Mais la disposition "ne visait pas le contentieux des étrangers", a-t-elle soutenu en s'en remettant cette fois à la la sagesse du Sénat.
L'UMP, l'Union centriste, le PS et le PCF sont tombés d'accord pour supprimer cette disposition qu'ils ont jugée contraire au principe de séparation des pouvoirs entre administratif et judiciaire .
Alima Boumediene-Thiery (Verts) a estimé qu'elle constituait une "menace pour la justice administrative notamment concernant le contentieux des étrangers. Le gouvernement veut créer une justice d'exception pour les étrangers en priant le juge administratif de ces compétences".
Eliane Assassi (PCF) a jugé que "beaucoup à droite estiment que le juge est un gêne à la mise en oeuvre de la politique d'imigration du gouvernement".
Pour l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) le gouvernement "réfléchissait" à la création de tribunaux spécialisés dans le traitement du contentieux des étrangers, qui réuniraient sous un même toit juges administratifs et judiciaires.
bbm/jcc 23.
jugedeta
merci aux sénateurs pour cet amendement et merci de leur confiance (enfin des paroles reconnaissantes cela fait du bien!cf le compte rendu des débats sur le site du sénat) 24.
Merci pour cette information. Il est intéressant de relever que l'appartenance à une chambre, prime sur celle à un groupe ou parti politique. 25.
La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-Luc
Warsmann, le projet de loi constitutionnelle, modifié par le Sénat, de
modernisation des institutions de la Ve République (n° 993).
Dans le deuxième alinéa de l’alinéa 3 de cet article, rétablir ainsi le 3° :
« 3° Dans le cinquième alinéa, après les mots : « l’amnistie ; », sont insérés les mots : « l’attribution des contentieux dans le cadre d’une bonne administration de la justice, sous la seule réserve de l’article 66 ; ».
Il s’agit d’étendre de manière expresse la compétence du législateur à la définition de blocs de compétences juridictionnelles, dans une volonté d’accroître la prévisibilité du droit – toute avancée en la matière étant aujourd’hui suspendue, au cas par cas, à la jurisprudence constitutionnelle – et de simplifier l’accès des citoyens au juge – la complexité de la répartition des attributions contentieuses n’étant pas à démontrer.