Source: http://docplayer.cz/2270531-Obsah-ceske-pravo-zivotniho-prostredi-casopis-vydava-obcanske-sdruzeni-ceska-spolecnost-pro-pravo-zivotniho-prostredi-ico-70850321.html
Timestamp: 2018-02-21 08:09:40+00:00
Document Index: 40728419

Matched Legal Cases: ['čl. 35', 'zákona č. 16', 'zákona č. 185', 'zákona č. 138', 'čl. 8', 'čl. 7', 'čl. 22', 'čl. 3', 'čl. 42', 'čl. 58']

OBSAH ČESKÉ PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ČASOPIS VYDÁVÁ OBČANSKÉ SDRUŽENÍ ČESKÁ SPOLEČNOST PRO PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ IČO - PDF
OBSAH ČESKÉ PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ČASOPIS VYDÁVÁ OBČANSKÉ SDRUŽENÍ ČESKÁ SPOLEČNOST PRO PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ IČO
Download "OBSAH ČESKÉ PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ČASOPIS VYDÁVÁ OBČANSKÉ SDRUŽENÍ ČESKÁ SPOLEČNOST PRO PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ IČO 70850321."
1 ČASOPIS ČESKÉ PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ VYDÁVÁ OBČANSKÉ SDRUŽENÍ ČESKÁ SPOLEČNOST PRO PRÁVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ IČO Evidenční číslo MK ČR. E ISSN: Adresa redakce: Česká společnost pro právo životního prostředí, Národní třída č. 18, Praha 1, PSČ fax: 02/ Výkonný redaktor: JUDr. Vojtěch Stejskal, Ph.D. Předseda redakční rady: Doc. JUDr. Ing. Milan Pekárek, CSc. Členové redakční rady Doc. JUDr. Ivana Průchová, CSc., JUDr. Jana Zástěrová, CSc., Doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc., Doc. JUDr. Milan Damohorský, CSc., JUDr. Milan Kindl, CSc., JUDr. Ing. Josef Staša, JUDr. Jiří Šembera, CSc., RNDr. Jaroslav Obermajer, Ing. Tomáš Rothröckl, JUDr. Svatomír Mlčoch, Doc. RNDr. Václav Černý, CSc. Sazba a technická redakce provedena v nakladatelství IFEC s. r. o. Tištěno na recyklovaném papíře. Redakční uzávěrka: Číslo vyšlo dne v Praze Náklad: 700 výtisků V roce 2001 vyjde časopis 2x. Upozornění redakce: Redakce považuje za nepřípustné publikování jednoho příspěvku ve více periodikách. Redakce si osvojuje právo 1) vyřadit příspěvky nesplňující zásady pokynů pro autory příspěvků do časopisˇu České právo životního prostředí nebo 2) příspěvky se souhlasem autora postoupit jinému periodiku. Redakce si vyhrazuje právo rozhodnout o zařazení příspěvku do jiného čísla časopisu, než bylo předem dohodnuto s autorem příspěvku; o této skutečnosti jej bude neprodleně informovat. Za obsah jednotlivých příspěvků zodpovídá jejich autor, příspěvky nemusí vyjadřovat stanovisko redakce. Nevyžádané příspěvky se nevracejí. Redakce si vyhrazuje právo rozhodnout o otištění obsahově nevyhovujících příspěvků a je oprávněna stanovit oponenta příspěvku. OBSAH Úvodník...3 České právo, Česká společnost a český časopis, a to vše pro životní prostředí...3 Téma...6 Právo životního prostředí se představuje (Doc. JUDr. Ing. Milan Pekárek, CSc.)...6 Vývoj práva životního prostředí v České republice návrhy nových právních předpisů (JUDr. Martina Franková, Ph.D.)...11 Řešení konfliktů mezi ochranou životního prostředí a zájmy vlastníků a uživatelů půdy při provozování zemědělské výroby (Doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc.)...17 K účasti veřejnosti v rozhodování ve věcech životního prostředí (JUDr. Petr Kužvart)...24 Energetika, těžba nerostných surovin a doprava ve vztahu k ochraně životního prostředí z pohledu českého práva (Doc. JUDr. Milan Damohorský, CSc.)...28 Nepůvodní a invazní druhy v právních úpravách Německa, Polska, Nového Zélandu a České republiky (Mgr. Vojtěch Máca)...35 Ochrana životního prostředí v činnosti Rady Evropy (JUDr. Jana Zástěrová, CSc.)...45 Plnění povinností vyplývajících ze směrnice o ptácích a ze směrnice o stanovištích (JUDr. Vojtěch Stejskal, Ph.D.)...52 Ručení v životním prostředí jako nástroj internalizace externích environmentálních nákladů (Prof. Dr. Ferdinand Kerschner)...57 Zprávy ze Společnosti Vznik České společnosti pro právo životního prostředí...67 České dny práva životního prostředí I. ročník...72 První akce České společnosti pro právo životního prostředí...74 Rozhovor se zahraniční osobností Prof. Dr. Ferdinand Kerschner...75 Aktualita...77 Kapitola 22: Životní prostředí byla uzavřena...77 Informace o specializovaných vzdělávacích institucích...78 Mezinárodní konference...81 Správní judikatura týkající se práva životního prostředí...82 Recenze a anotace...84 Vyšlo ve Sbírce zákonů...90 Toto číslo vzniklo s finančním přispěním Hlavního města Prahy 2
2 1/2001 Úvodník Úvodník 1/2001 ÚVODNÍK České právo, Česká společnost a český časopis, a to vše pro životní prostředí Je těžké na poměrně malé ploše prvního úvodníku prvního čísla nového odborného časopisu vyjádřit všechny problémy a souvislosti týkající se tří fenoménů, které jsou uvedeny v jeho nadpisu. Náš časopis je tvořen za pochodu a na koleně skupinou nadšenců okolo práva životního prostředí. Přesto anebo právě proto si klade za cíl být odborným periodikem na úseku práva, který je velmi mladým, avšak v České republice nesmírně rychle a dynamicky se rozvíjejícím právním odvětvím. České právo životního prostředí začalo vznikat již v sedmdesátých letech minulého století (na některých úsecích dokonce dříve), a to zejména v souvislosti s ochranou přírody a zemědělské půdy, vodního a lesního hospodářství a konečně i se zdravotní (hygienickou) problematikou. Až po roce 1989 však začíná vznikat právo životního prostředí jako samostatné a relativně ucelené a rozsáhlé první odvětví, neboť je vcelku již zřejmé a jen ztěží zpochybnitelné, že právo je jedním z důležitých a v podstatě nezastupitelných nástrojů v ochraně tohoto prostředí. Vzniká tak jakási první ekologická legislativní vlna. Některé ze zákonů tohoto období platí v České republice, byť v novelizované podobě, dosud např. zákony o ovzduší, ochraně přírody a krajiny či zemědělského půdního fondu. Ačkoliv tyto normy vykazují řadu chyb a nedostatků, jsou dosti funkční. Vznikají v období prvotního ekologického entuziasmu, nadějí a očekávání po celospolečenské změně. Více než nějaké úsilí o harmonizaci s Evropskou unií však v nich převládají vlastní české legislativní zkušenosti, inspirace zahraničními prameny, ale i nezbytnost transformace závazků z nově uzavřených mezinárodních smluv. Období let 1992 až 1998 ekologickému zákonodárství příliš nepřeje a jeho výsledky jsou při podrobnějším hodnocení dosti skromné. Tvorba a přijímání právních předpisů se soustřeďují spíše na podzákonnou úroveň. Druhou legislativní vlnu v oblasti práva životního prostředí pak přináší jako svou součást legislativní smršť let 1998 až Zmiňme jen zákon o chemických látkách a přípravcích, zákon o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a produkty, zákon o ekologickém zemědělství, nové (protože již měly své předchůdce) zákony o odpadech, o posuzování vlivů na životní prostředí a o vodách či zákony o lázeňství a o vodovodech a kanalizacích. Tyto právní předpisy spolu s navrhovanými zákony o ovzduší, o IPPC, o strategické EIA, o rybářství a o myslivosti či s novým stavebním zákonem, ale i s velkými novelami zákona lesního a zákona o ochraně přírody a krajiny, by měly (v případě jejich přijetí zhruba do konce roku 2002) vytvořit v podstatě zcela nové a s normami EU již v zásadě plně slučitelné české právo životního prostředí. Právo životního prostředí tedy jako samostatné právní odvětví existuje, a to i v České republice. Více či méně plod- 3 né diskuse na téma jeho existence pak zbytečně odnímají právním teoretikům i praktikům čas a energii, které by měli využívat jinde v legislativním procesu, na aplikačním, pedagogickém, osvětovém i výchovném poli. Narážím tak na problém, který je dosti zásadním, a to je dostatečná znalost práva životního prostředí, a to v širším kontextu nejen českého právního řádu, ale i práva komunitárního a mezinárodního. Ve vztahu k profesionálním právníkům se snaží tento problém již více jak deset let odstranit katedry práva životního prostředí, které existují na dvou větších právnických fakultách v zemi (Praha a Brno). Je naším přáním, aby výuka práva životního prostředí jako povinného předmětu společného základu (jen tak se totiž může dostat základní ekologicko právní gramotnosti všem právníkům) byla více rozvinuta i na právnických fakultách v Plzni a Olomouci. Některé signály, které je možné v poslední době v tomto ohledu zachytit, tomu nasvědčují. Též Ústav státu a práva AV ČR by mohl v této oblasti sehrávat podstatně větší roli, než je tomu v současné době. Vzpomeňme na jeho klíčovou roli při zakládání a prosazování oboru před rokem Zapomenout však nesmíme ani na potřebu zavádění alespoň výběrového předmětu Právo životního prostředí pro neprávníky na dalších českých vysokých školách. 4 Je též velmi potěšitelné, že množství proekologicky orientovaných právníků ve státních službách, ale i v advokacii a občanských sdruženích postupně stoupá. Ačkoliv jejich počty nejsou nijak ohromující, snad mi dáte za pravdu, když situaci zhodnotím slovy klasika Nemusí pršet, jen když kape. Co však jsme povětšinou v poslední době mnozí silně cítili, to byla určitá roztříštěnost a izolovanost jednotlivých osob i pracovišť. Mnohdy jsme o sobě příliš nevěděli a nedostávali různé informace, navzájem jsme nekomunikovali. Mnohdy více lidí dělalo paralelně totéž a jiným problémům se nevěnoval nikdo. Navíc byl tento nepříznivý stav někdy podporován i osobními antipatiemi či zbytečným pocitem konkurence či rivality. Snad právě proto se hrstka spíše mladších právníků (zejména z oblasti Prahy) dala v roce 2000 dohromady a v podobě přípravného výboru prošla martýriem byrokratických procedur různých úřadů a založila Českou společnost pro právo životního prostředí. Nejde o nic nového, neboť obdobné společnosti mají již delší dobu všechny země EU a Švýcarsko, ale i mnoho zemí na jiných kontinentech. Ačkoliv jsem si předsevzal, že se pokusím v tomto prvním úvodníku nového časopisu neuvádět v pozitivních, tím méně v negativních souvislostech, žádná konkrétní jména, přeci jen musím učinit jednu výjimku. U zrodu Společnosti stála jako osudová sudička JUDr. Jana Zástěrová, CSc. z Ústavu státu a práva AV ČR, která mne a další kolegy plných pět let přesvědčovala o nezbytnosti založení takového občanského sdružení, až jsme v nějaké slabé chvilce podlehli a začali konat první kroky. Faktem je, že Společnost byla ustavena, má k polovině roku 2001 již 57 individuálních členů (fyzických osob většinou právníků) a jednoho člena ko-
3 1/2001 Úvodník lektivního (právnickou osobu jmenovitě Českou společnost pro stavební právo). Na ustavující valné hromadě Společnosti byly dne 6. března 2001 zvoleny orgány Společnosti jmenovitě Představenstvo a Revizní komise. Byly zřízeny a jsou provozovány internetové stránky a připravena a namnožena skládačka o Společnosti v českém a francouzském jazyce. Její další jazykové mutace (anglická, německá a španělská) se připravují. Dále bylo zřízeno bankovní konto, vyrobena razítka a přijat znak Společnosti. Pravidelně začalo pracovat zejména Představenstvo, kterému se podařilo uspořádat první přednášku, a to ve spolupráci s Katedrou práva životního prostředí PF UK v Praze. Prof. Dr. Ferdinand Kerschner ředitel Ústavu práva životního prostředí Univerzity Jana Keplera z rakouského Lince přednášel na jaře 2001 o právní problematice ručení v oblasti ochrany životního prostředí. Společnost se stala kolektivním členem jak Evropské společnosti pro právo životního prostředí, tak i České společnosti pro stavební právo. Připravujeme další čísla nového časopisu, cizojazyčnou ročenku za rok 2001 a zejména první České dny práva životního prostředí na listopad do Prahy. Posilujeme a rozvíjíme členskou základnu, snažíme se sehnat první sponzory a získat první granty. Práce je mnoho a Představenstvo jakož i Revizní komise přivítají každou pomocnou ruku. Rád bych na tomto místě poděkoval Hlavnímu městu Praze za laskavé poskytnutí finančních prostředků na vydávání tohoto časopisu, neboť nám tím podstatným způsobem ulehčilo problémy spojené s nastartováním našeho projektu a umožnilo nám tak jeho faktickou realizaci. Věříme, že náš časopis může alespoň skromným dílem přispět k teoretickému, ale i praktickému řešení problematiky ochrany životního prostředí, a to i v Praze. Vedle úkolů odborných, výchovných a osvětových, publikačních a mezinárodní spolupráce bych však rád zdůraznil ještě jednu stránku nové Společnosti. Je to aspekt obecně lidský. Chceme se setkávat, diskutovat, vyměňovat si zkušenosti a lépe se poznávat. Lepší mezilidské vztahy by tak měly napomoci i dalšímu rozvoji práva životního prostředí u nás. Závěrem svého úvodníku bych chtěl vyjádřit svoje přání, aby se Česká společnost, nový český časopis ale hlavně české právo životního prostředí dál rozvíjely ku prospěchu přírody i lidí naší malé a krásné země, ale i velké úžasné Země. Doc. JUDr. Milan Damohorský, CSc. předseda ČSPŽP 5 6 TÉMA Právo životního prostředí se představuje Doc. JUDr. Ing. Milan Pekárek, CSc. Vydání prvního čísla nového právnického časopisu je dobrou příležitostí zamyslet se i nad tím, co to je za právo, které si tento časopis zvolil do svého názvu a vyjádřil tak i své odborné zaměření. Jde vlastně o označení zavádějící. Poměrně snadno vyvolá představu, že jde o právo, které upravuje vztahy jednotlivých částí životního prostředí mezi sebou (objekty) a mezi nimi a člověkem (v tomto smyslu že je tedy určitým právem v objektivním slova smyslu) a současně že životní prostředí, resp. jeho jednotlivé části v těchto vztazích vystupují jako subjekty tohoto práva. Jeho obsahem že pak je především subjektivní právo samotného životního prostředí, a to právo na ochranu před lidským chováním a jeho důsledky, které toto životní prostředí ohrožují nebo dokonce poškozují. O tom, že takové představy vznikat mohou, jsem se sám přesvědčil nedávno, když se mi do rukou dostala pracovní verze jisté doktorské disertační práce, v níž autor velmi horoval právě pro to, aby jednotlivé hmotné části životního prostředí vystupovaly v právních vztazích jako přímí nositelé práv, tedy jako právní subjekty. Snad možná někdy v budoucnu dojde k personifikaci některých částí životního prostředí včetně přiznání jim postavení subjektů, tj. nositelů různých práv a zřejmě i povinností, což by nebylo zase až tak něco nového, jak to dokládají nejen četné pohádky a pověsti (v nichž vystupují a jednají nejen zvířata a rostliny, ale i věci neživé), ale i některé evropské (a nemusí být ani středověké) právní systémy, v nichž například zvířata vystupují jako subjekty právních vztahů. Zatím však v právní teorii (včetně naší) jednoznačně převládá názor, že právo je normativní systém, který vymezuje pravidla chování lidí ve vzájemných vztazích. Prostřednictvím těchto vztahů se odehrává i interakce mezi lidmi a jejich životním prostředím. A to nejen v těch případech, kdy lidé do těchto vztahů vstupují s přímým záměrem čerpat ze zdrojů, které jsou v tomto prostředí obsaženy, a které lidé potřebují k uspokojování svých potřeb, nebo naopak se záměrem odkládat do tohoto prostředí to, co již nepotřebují, ale i v těch případech, kdy v těchto vztazích primárně sledují jiné zájmy a potřeby. I v těchto případech se chování lidí v tomto prostředí odehrává a vždy, více či méně, nějakým způsobem toto prostředí ovlivní. V situaci, kdy stav životního prostředí je takřka kritický a alespoň zastavení jeho zhoršování je pro člověka, chce-li jako druh na této planetě přežít, úkolem zásadním, pak je-li právě chování člověka tím faktorem, který výrazněji a navíc daleko rychleji než ostatní na člověku nezávislé faktory negativně ovlivňuje životní prostředí, zvyšuje se mimořádně i úloha práva jako nezastu-
4 pitelného regulátoru tohoto chování. Zhruba od sedmdesátých let minulého století se v právních systémech jednotlivých států i v pramenech práva mezinárodního cíleně objevují normy a instituty zaměřené na ochranu životního prostředí, nebo spíše jeho jednotlivých částí. V systému práva se tak postupně utváří jeho nová strukturální jednotka právo životního prostředí. Představuje soubor právních norem a institutů regulujících společenské vztahy, resp. chování lidí v nich, související s péčí o životní prostředí, tj. s ochranou a reprodukcí hmotných částí (složek) životního prostředí. Není to ještě ani tak dávno, co se v naší právní vědě vedly teoretické diskuse o tom, zda je či není právo životního prostředí právním odvětvím. Poté, co spolu se zásadní změnou společenských poměrů u nás probíhala a ještě probíhá rekonstrukce systému práva včetně samotných jeho základů, se právní věda v posledním desetiletí většinou jednak utápěla v dodatečném hledání smyslu dosud vydaných zákonů a překlenování mezer a chyb v nich, jednak její představitelé, poté co zjistili, že v nastalém ekonomickém prostředí je sama právní věda neuživí, zvlášť když se jí právní praxe nijak zvlášť nedává znepokojovat natož mást, a že tedy musí značnou část svého času i invence věnovat řešení praktických případů za úplatu, se již tyto diskuse nevedou. Ostatně, z hlediska právě ryze praktického je nepodstatné, zda této výseči systému práva charakter právního odvětví přiznáme či nikoli. Podstatné je, že takové normy a právní instituty v systému práva objektivně existují a působí. Jejich existence je pak důsledkem existence společenských vztahů, při jejichž právní regulaci nebylo možno vystačit s prostředky právní regulace dosavadních právních odvětví. Příčinou zvláštností těchto vztahů jsou zvláštnosti objektu těchto vztahů, tj. zvláštnosti životního prostředí. *) Zvláštnosti společenských vztahů péče o životní prostředí ovlivňující i způsob jejich právní regulace bychom snad mohli vyjádřit následovně: a) Základním rysem životního prostředí jako objektu těchto vztahů je skutečnost, že je předpokladem existence jakékoli formy života. Přesněji řečeno, tímto předpokladem je takový stav prostředí, za jakého v něm život může vzniknout a reprodukovat se. b) Životní prostředí člověka na planetě Zemi je současně i životním prostředím všech ostatních forem života na ní se vyskytujících. Existuje jedno životní prostředí pro všechny. Jeho součástí je i sám člověk. Stejně jako ostatní formy života jsou součástí jeho životního prostředí, je on sám součástí životního prostředí jejich. c) Všechny části (složky) životního prostředí jsou vzájemně propojeny nesčíslnými vazbami. Zásah do jedné části životního prostředí se projeví dříve nebo později v částech *) Rozsah tohoto příspěvku autorovi neumožňuje zabývat se vymezením pojmu životního prostředí. Pro tento účel se proto autor omezí na konstatování, že životním prostředím rozumíme prostor, resp. jeho části, v němž existuje nebo může existovat život. 7 dalších. Vzhledem k tomu, že úroveň poznání těchto vazeb je dosud značně nízká, lze důsledky těchto zásahů jen velmi obtížně předvídat. d) Podobně jako nejsou dosud prozkoumány všechny vazby mezi jednotlivými částmi (složkami) životního prostředí, nejsou známy ani všechny faktory, které stav životního prostředí ovlivňují, a i v případě těch známých často chybí znalosti o mechanismu jejich působení na životní prostředí. V této situaci každé řešení spočívající ve stanovení závazných a vynutitelných pravidel chování s sebou nese velké riziko, že působení uloženého a vynucovaného chování se nakonec projeví neočekávanými a pro životní prostředí nepříznivými důsledky. e) Předmětem právní regulace je oblast společenských vztahů, v níž se tato regulace bezprostředně setkává s působením zákonitostí přírodních. Jejich nerespektování legislativou příp. aplikační praxí sice může skončit vynucením chování podle platného práva, důsledky pro životní prostředí však mohou být tristní. f) Jde o právní regulaci společenských vztahů bytostně spjatých s existencí každého jednotlivce i lidské civilizace jako celku. Cílem této regulace je ochrana životního prostředí a tedy i vlastní existence. Dosažení tohoto cíle je zájmem nejen každého jednotlivce, ale i zájmem společným celé lidské civilizaci, čili zájmem obecným. Ve společnosti organizované ve stát je stát hlavním garantem respektování tohoto zájmu, který se tak stává zájmem veřejným. Nemusí 8 jít vždy o cíl bezprostřední, tak říkajíc taktický. V případě jednotlivců nebo i sociálních skupin může být překryt jinými zájmy, kterým tyto subjekty budou dávat v daném okamžiku přednost. Vždy však jde o cíl strategický. K jeho dosahování musí směřovat všechny lidské aktivity, nebo by alespoň směřování k němu neměly bránit. Právní regulace chování lidí, fyzických i právnických osob, musí směřování k tomuto základnímu strategickému cíli zajistit. Uvedená specifika předmětu právní regulace vyžadují i specifický přístup zákonodárce k této regulaci. Určují, s jakými prostředky regulace těchto vztahů bude zákonodárce pracovat. Jaké postavení vymezí subjektům těchto vztahů, jaký prostor pro uplatnění jejich vůle při formování těchto vztahů a pravidel chování v nich těmto subjektům vymezí, jakými prostředky vyjádří představy společnosti o tom, jaký by měl být stav životního prostředí, kterého je třeba dosáhnout nebo jej alespoň uchovat, jakými prostředky vyjádří požadavky na chování lidí, případně na výsledky tohoto chování, aby se neprojevovalo nepříznivě na životním prostředí, jakým způsobem vyjádří a jaké právní důsledky spojí s porušováním uložených právních povinností apod. Hovoříme o metodě právní regulace. Právo životního prostředí nepřivedlo na svět novou dosud právu neznámou metodu právní regulace. Naopak využívá prvků metod právu již dříve známých. Zákonodárce v této oblasti právní regulace pracuje s kombinací prvků jak veřejnoprávní, tak soukromoprávní regu-
5 lace. Prvky veřejnoprávní regulace jednoznačně převažují. Zákonodárce zde velmi často pracuje s příkazy, zákazy a omezeními, vznik oprávnění k mnoha aktivitám váže na různá rozhodnutí vydávaná v řízeních, v jejichž průběhu mají být zvažovány i důsledky jejich realizace pro životní prostředí. Také státní orgány, jimž zákony svěřují vydávání těchto rozhodnutí, jsou obvykle vázány názory těch státních orgánů, jimž jsou rovněž zákonem svěřeny do péče určité části životního prostředí. Prostřednictvím právních norem jsou také vyjadřovány společenské představy o tom, jak by životní prostředí (jeho části) přinejmenším mělo vypadat, aby bylo možno hovořit o něm jako o vyhovujícím, resp. příznivém. Právo také propůjčuje svou formu ekonomickým nástrojům, jejichž cílem je motivovat právní subjekty, které jsou současně i subjekty ekonomickými, k tzv. ekologickému chování. Zvláštnost předmětu právní regulace neovlivňuje jen metodu právní regulace, ale proniká ještě hlouběji, a to do podstaty samotné právní regulace této oblasti společenských vztahů. Určuje principy, z nichž právo životního prostředí vychází a na nichž je budováno. Životní prostředí ve své funkci esenciálního předpokladu života je spolu s životem samotným nejvyšší hodnotou, kterou si musí člověk chránit. Pro sebe i pro ostatní formy života na planetě. Proto hovoříme o principu nejvyšší hodnoty, jejíž ochrana je prvořadým obecným zájmem. Proto také naše Listina základních práv a svobod v čl. 35 nejenže zakotvuje právo na příznivé životní prostředí, ale současně také stanoví, že výkonem ostatních práv, včetně těch, které uvádí sama Listina, nesmí být životní prostředí ohroženo nebo poškozováno nad míru stanovenou zákonem. Také proto je dalším principem to, že ochrana životního prostředí je věcí veřejnou. Je ale také věcí každého jednotlivce. Každý má nejen právo na příznivé životní prostředí, ale i jemu odpovídající povinnost podle svých možností a schopností životní prostředí chránit a neohrožovat nebo dokonce nepoškozovat je nad míru stanovenou zákonem. Dále je to princip trvale udržitelného rozvoje, výslovně uvedený v zákoně č. 17/1992 Sb., který vyjadřuje obecný regulativ směřující k nastavení ještě přijatelných temp rozvoje společnosti. Regulativ, v němž brzdícím prvkem je zřetel na to, zda nastavené tempo rozvoje již neohrožuje životní prostředí a rozmanitost forem života v něm se vyskytujících. V právu životního prostředí se uplatňuje i princip prevence. Jde o jeden z principů práva vůbec, zde však nabývá významu zcela mimořádného. Vzhledem k tomu, že mnohé důsledky lidských aktivit jsou pro životní prostředí trvale nepříznivé, anebo jen velmi obtížně a obvykle i nákladně odstranitelné, musí být chování lidí ve vztahu k životnímu prostředí usměrňováno tak, aby se nepříznivým důsledkům tohoto chování předešlo, anebo aby byly předem provedenými opatřeními minimalizovány. Proto se zde také mnohem více než v jiných oblastech systému práva setkáváme s právními normami, které brání nejen vzniku poruchy funkce, poškození nebo dokonce zničení určitého objektu, ale dokonce již jejich pouhému ohrožení. S uvedeným principem úzce souvisí další princip (někdy považovaný jen za jeden z projevů principu prevence), a to princip předběžné opatrnosti. Říká, že je-li s určitou lidskou aktivitou spojeno riziko vzniku nepříznivých důsledků pro životní prostředí, pak nejistota o tom, zda k nim dojde či nikoli, musí vždy vést k provedení opatření, jež by jejich vzniku zabránila a nikoli ke spoléhání se na to, že tyto důsledky nenastanou. Princip odpovědnosti původce naznačuje, že náklady na preventivní opatření i na odstranění nepříznivých následků pro životní prostředí nese ten, z jehož činnosti tyto následky hrozí nebo již nastaly. Princip integrované ochrany odráží jak jednotu životního prostředí a nezbytnost překonání původního složkového pojetí ochrany životního prostředí, tak i potřebu koordinace právní regulace ochrany životního prostředí s prostředky mimoprávními, včetně promítnutí stejných cílů do všech sektorových politik, plánů, programů a hospodářských činností. Nepochybně bychom dokázali nalézt a případně zformulovat i další principy práva životního prostředí. Konec konců patří tato oblast našeho systému práva k nejmladším a stále ještě se velmi dynamicky rozvíjejícím oblastem. Stále ještě se formují nejen jeho normy a instituty, ale i jeho principy. Právní teorie má nejen v tomto směru, ale v obecných otázkách práva životního prostředí vůbec, značný dluh vůči právní praxi. Také k jeho odstranění nabízí zájemcům své stránky tento časopis. Doc. JUDr. Ing. Milan Pekárek, CSc., je vedoucím Katedry práva životního prostředí a pozemkového práva na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně a předseda redakční rady časopisu České právo životního prostředí. Je autorem celé řady odborných publikací v oboru práva životního prostředí pozemkového práva a oborů souvisejících. 9 10
6 Vývoj práva životního prostředí v České republice návrhy nových právní předpisů JUDr. Martina Franková, Ph.D. Přelom tisíciletí ( ) je v právu životního prostředí charakterizován novou vlnou právních předpisů, vyvolanou intenzivní přípravou na vstup České republiky do Evropské unie a tedy i nutností harmonizovat tuto oblast s právem ES. Přináší to vedle nových právních úprav tradičních oblastí práva životního prostředí i právní úpravy zcela nové jako je například právní úprava nakládání s geneticky modifikovanými organismy (zákon č. 153/2000 Sb.) nebo regulace prevence závažných průmyslových havárií (zákon č. 353/1999 Sb.). V současné době jsou připraveny nebo nově přijaty nové zákonné normy ve všech tradičních oblastech práva životního prostředí nový zákon o odpadech vyšel ve Sbírce zákonů v červnu tohoto roku jako zákon číslo 185/ /2001 Sb. Dne 28. června 2001 schválil Senát Parlamentu České republiky nový vodní zákon. Poslanecké sněmovně byl předložen zákon o ovzduší. Připravuje se též novela zákona o ochraně přírody a krajiny, po které by měla následovat novela tzv. zákona CITES zákona č. 16/1997 Sb.. Nový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon č. 100/2001 Sb., byl schválen na jaře tohoto roku. Z právních úprav zcela nových byl Poslanecké sněmovně předložen zákon o obalech navazující na zákon o odpadech a zákon o integrované prevenci. Ve stadiu věcného záměru se připravují návrhy těchto nových zákonů: návrh věcného záměru zákona o chemických látkách a chemických přípravcích návrh věcného záměru zákona o Antarktidě návrh věcného záměru zákona o zoologických zahradách Hlavním smyslem všech výše uvedených připravovaných zákonů je harmonizace českého práva s acquis communautaire, případně též plnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv. Nelze opominout ani návrhy zákonů iniciovaných poslanci. Jedná se především o dva poslanecké návrhy zákona o národním parku Šumava a dále o návrh novely zákona o ochraně přírody a krajiny, konkrétně 70, který řeší účast občanských sdružení ve správních řízení týkajících se ochrany přírody. Za nejaktuálnější lze považovat právní úpravy, které již byly předloženy Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, případně byly Parlamentem České republiky v nedávné době přijaty, ve všech případech se zároveň jedná o velmi významné právní úpravy s nezanedbatelným dopadem. Jedná se o tyto zákonné normy: zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), 11 návrh zákona o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech), návrh zákona o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), návrh zákona o ochraně ovzduší a o změně některých zákonů (zákon o ovzduší). Nový zákon o vodách a změně některých zákonů (vodní zákon), projednal a schválil Senát Parlamentu ČR dne 28. června Hlavním cílem tohoto zákona bylo vedle zajištění slučitelnosti naší právní úpravy s právem ES, sjednocení dosavadní právní úpravy v oblasti vod obsažené ve třech zákonných a mnoha podzákonných právních předpisech do jednoho zákona, který by řešil i otázky, které je nutno řešit na úrovni zákona byť byly doposud řešeny na nižší úrovni. Jedná se tedy o kodex vodního práva. 12 Zákon přejímá základní koncepci současné právní úpravy. Zásadní změny se týkají následujících oblastí: právní povaha povrchových a podzemních vod vody v přírodním oběhu zákon nepovažuje za předmět vlastnictví, předmětem vlastnictví může být až voda odebraná. Předmětem vlastnictví jsou koryta vodních toků. Zde je třeba připomenout, že zákon neobsahuje ustanovení, která by bránila (vyjma velké privatizace) privatizaci významných vodních toků ve vlastnictví státu. Stejně tak není stanoveno předkupní právo státu k těmto pozemkům. Příslušná blokační ustanovení byla při projednávání zákona v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR vypuštěna. vodní plánování je tvořeno systémem Vodního plánu ČR, vodních plánů povodí a programy opatření stav povrchových a podzemních vod vodní toky a jejich správa, vodní toky již nejsou chápány jako nemovitost, nýbrž se jedná o povrchové vody tekoucí v korytě. Vodním tokem je tedy pouze voda nikoli pozemek, po kterém teče. správa povodí financování a systém plateb na úseku vod veřejná správa, která je na ústřední úrovni rozdělena především mezi Ministerstvo životního prostředí (povodně, kvalita vody povolování vypouštění odpadních vod) a Ministerstvo zemědělství (jeho působnost je upravena jako zbytková) zavedení některých nových institutů s ohledem na EU, jedná se zejména o tzv. citlivé oblasti a zranitelné oblasti. Bohužel zákon byl schválen v podobě, která v praxi pravděpodobně přinese řadu problémů ať již se jedná o věcné nebo legislativní nedostatky. Jen namátkou lze jmenovat definici vodního díla, která zahrnuje i vodní nádrže a zdrže a bude nutno výkladově řešit rozpor se stavebním a katastrálním zákonem, neúplnou transpozici spočívající především v neošetření nepřímého vypouštění odpadních vod (výpustí do půdních vrstev) a v definici vodních zdrojů, pro které je třeba obligatorně stanovit ochranná pásma. Oproti návrhu
7 došlo též k výraznému oslabení protipovodňové ochrany, neboť již není výslovně upraven zákaz výstavby některých rizikových staveb v pasivní záplavové zóně. Za poměrně nesystémová považuji též osvobození povoleného odběru pro vyrovnání vláhového deficitu zemědělských plodin od platby za odběr povrchové vody. Návrh zákona o obalech si klade za cíl transponovat do našeho právního řádu směrnici Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES o obalech a obalových odpadech a předpisy na ni navazující. Jde o první samostatnou a komplexní zákonnou úpravu nakládání s obaly doposud byla tato oblast řešena pouze dílčím způsobem v rámci zákona o odpadech a jeho prováděcích předpisů. Zákon o obalech tak vedle nového zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, naváže na dosud platný zákon č. 125/ /1997 Sb., o odpadech. Současná právní úprava nakládání s obaly v zákoně o odpadech již požadavky obalové směrnice zčásti naplňuje tím, že stanoví základní povinnosti výrobců a dovozců ve vztahu k nakládání s obaly. Navrhovaný zákon se bude vztahovat jednak na obaly jako výrobky, a jednak na odpady vznikající z obalů; pro ně se však podpůrně uplatní obecný zákon o odpadech. Zásada prevence vzniku odpadu z obalů je v návrhu zákona promítnuta zakotvením kvalitativních a kvantitativních parametrů pro výrobu obalů. Cílem je, aby objem a hmotnost obalů uváděných na trh byly co nejmenší, avšak při zachování ochranné funkce obalů vzhledem k baleným výrobkům. Konkrétní parametry pro výrobu obalů stanoví technická norma Evropského úřadu pro normalizaci, která provádí příslušné ustanovení směrnice, a která bude Českou republikou převzata. V oblasti nakládání s odpady z obalů zákon přinese zakotvení povinných podílů využití a recyklace; v tom naváže na platnou právní úpravu, přičemž konkrétní výše těchto podílů bude stanovena prováděcím právním předpisem v souladu s požadavky EU. Směrnice 94/62/ /ES stanoví pro tyto podíly rozmezí, určuje tedy nejnižší a nejvyšší přípustné hodnoty využití a recyklace obalových odpadů. Úpravu nakládání s obalovými odpady doplní institut zpětného odběru použitých obalů od spotřebitelů. Obě povinnosti budou uloženy subjektům, které uvádějí obaly na trh a do oběhu, tedy výrobcům, dovozcům a distributorům obalů, s cílem, aby původci obalů výrobků nesli část odpovědnosti za likvidaci odpadů z těchto výrobků. Návrh zákona o obalech ukládá výrobcům a dovozcům povinnost zajistit zpětný odběr a využití odpadu ze svých obalů a současně jim umožňuje vytvořit tzv. autorizovanou obalovou společnost, která je oprávněna odpovědnost za plnění těchto povinností od nich převzít a zabezpečovat jejich plnění pro větší počet povinných osob současně, v podobě tzv. sdruženého plnění povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů. Návrh stanoví přísné podmínky pro vznik a fungování autorizovaných společností, s cílem zajistit co nejvyšší transparentnost jejich fungování a kontrolovatelnost ze strany orgánů státní správy. Úkolem návrhu zákona o integrované prevenci a omezování znečiště- ní, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci) je transponovat do českého právního řádu směrnici Rady Evropské unie 96/61/ES o integrované prevenci a omezování znečištění. Smyslem zákona je v souladu se směrnicí docílit integrované prevence a omezování znečištění způsobovaného vybranými zařízeními resp. činnostmi, přičemž se mají vyloučit případně snížit především jimi způsobované emise do vody, půdy a ovzduší. K naplnění tohoto cíle se stanoví několik nástrojů. Prvním z nich je integrovaný přístup k povolování zařízení, na kterém je zákon založen. Volí přitom ze dvou možných přístupů koordinace více řízení a koncentrace do jediného řízení o vydání jednoho integrovaného povolení, způsob druhý. Povolení má přitom stanovit takové požadavky a podmínky provozu zařízení, které by zaručovaly ochranu životního prostředí jako celku, nikoli tedy na sobě nezávislou ochranu jednotlivých složek životního prostředí. Toto jedno integrované povolení nahrazuje celou řadu v současné době vydávaných správních aktů (povolení, souhlasů, vyjádření, stanovisek apod.) podle jednotlivých složkových zákonů, nahrazuje se tak celá řada správních řízení řízením jedním. Tomu odpovídají i navrhované změny některých zákonů. Je třeba zdůraznit, že jednotlivé složkové zákony zůstávají v platnosti, pouze se pro zařízení, na která se vztahuje zákon o integrované prevenci a omezování znečištění, postupuje při vydání integrovaného povolení podle tohoto zákona a nevydávají se jednotlivá složková povolení či jiné správní akty. Po věcné stránce však musí být požadavky jednotlivých složkových zákonů zachovány a integrované povolení musí zahrnovat takové podmínky, postupy a opatření, které by jinak byly stanoveny na základě složkových právních předpisů při vydání složkových správních aktů. Z věcného hlediska je stěžejním nástrojem aplikace tzv. nejlepších dostupných technik (BAT), tedy stanovení emisních limitů na základě možností nejlepších dostupných technik. V povolení se přitom nestanoví použití konkrétní techniky či technologie, pouze se určují emisní limity a další podmínky provozu. Minimálními emisními limity jsou emisní limity stanovené v jednotlivých složkových právních předpisech. Třetím důležitým principem integrované ochrany životního prostředí, který doplňuje aplikaci BAT, při které se má přihlížet k místním podmínkám, je důraz na stav životního prostředí v konkrétním místě a na požadavky jaké musí životní prostředí v konkrétním místě splňovat, tedy především na nejvyšší přípustnou úroveň imisí. V konkrétním místě by v zásadě neměla být překračována míra únosnosti zatížení životního prostředí. Umožňuje se však udělit povolení a stanovit v něm dodatečná opatření, která by umožnila splnění požadavků na stav životního prostředí, v případě, že přípustné úrovně znečištění životního prostředí daného místa nelze dosáhnout ani s použitím nejlepší dostupné techniky. Posledním důležitým nástrojem jsou pravidelné kontroly podmínek integrovaného povolení v intervalu nejméně os
8 miletém a možnost změnit za určitých okolností integrované povolení, v zásadě se jedná o možnost přizpůsobovat integrované povolení vývoji a možnostem nejlepších dostupných technik a stavu životního prostředí v daném místě. Zákon o integrované prevenci se v souladu se směrnicí vztahuje pouze na vybraná zařízení, která jsou uvedená v příloze č. 1 zákona. Obecně se jedná o velká průmyslová zařízení a ze zemědělských zařízení některé velkochovy. Návrh zákona umožňuje též rozšíření pojmu zařízení, a to na principu dobrovolnosti, tedy zařízením se pro účely tohoto zákona rozumí i zařízení neuvedené v příloze č. 1, pokud provozovatel takového zařízení požádá o vydání integrovaného povolení. V kontextu řízení podle stavebního zákona se řízení o vydání integrovaného povolení svou povahou nejvíce blíží kolaudačnímu řízení. Podmínky provozu obsažené v integrovaném povolení však budou mít ve většině případů vliv na samotnou stavbu, a proto je třeba vázat vydání integrovaného povolení nejpozději před vydání stavebního povolení tak, aby zde nedošlo k rozporu. Návrh zákona o ochraně ovzduší a o změně některých zákonů (zákon o ovzduší) je kodexové povahy, upravuje problematiku ochrany ovzduší, ochranu ozónové vrstvy Země, nástroje ochrany klimatického systému, společnou úpravu institutu sankcí a výkonu veřejné správy. Měl by tedy nahradit tři stávající zákony. Hlavním cílem navrhované právní úpravy je transpozice komunitárního práva do oblasti ovzduší jako hlavní složky životního prostředí s důrazem na její ochranu a využití některých ustanovení současné legislativy, které se osvědčily a jejich ponechání v novém zákoně, pokud nejsou v rozporu s příslušnými právními předpisy Evropských společenství. Obsahuje též část týkající se ochrany klimatického systému Země, a to na základě rámcové úmluvy OSN o změně klimatu, Kjótského protokolu, ke kterému Česká republika přistoupila, a na základě rozhodnutí Rady č. 99/296/ES. Součástí návrhu je také část zabývající se ochranou ozónové vrstvy Země, jejímž základem je současně platná legislativa ES. Po vstupu České republiky do EU bude přímo platit nařízení Rady o látkách, které poškozují ozónovou vrstvu (2000/2037/EC) a příslušná část zákona nebude účinná. Koncepce návrhu využívá v maximální míře možnosti upravit technické náležitosti v ovzduší prováděcími právními předpisy. Prováděcí právní předpisy převážně technické povahy by měly transponovat velkou část příslušných směrnic ES, které jsou též z podstatné části technickými předpisy Zcela nově je v návrhu upravena problematika přípustné úrovně znečištění ovzduší a nástroje snižování znečišťujících látek, jako jsou programy snižování emisí znečišťujících látek, programy zlepšování kvality ovzduší apod. Návrh zákona je založen na principu znečišťovatel platí. Oproti stávající právní úpravě se zpoplatnění rozšiřuje též na malé zdroje znečišťování jiné než spalovací zařízení. Naopak zúženo je spektrum zpoplatňovaných látek. V systému zpoplatnění zdrojů je zachována současná výše sazeb poplatků. Umožňuje se též snížení platby poplatku v případě, že znečišťovatel zahájí práce na snížení emisí, tedy po dobu rekonstrukce zdroje znečištění za účelem snížení znečištění objemu vybraných znečišťujících látek. Po tuto dobu je provozovateli zdroje snížena platba poplatku za tyto látky. JUDr. Martina Franková, Ph.D. je ředitelkou odboru právního a výkonu státní správy Ministerstva životního prostředí ČR a místopředsedkyní České společnosti pro právo životního prostředí
9 Řešení konfliktů mezi ochranou životního prostředí a zájmy vlastníků a uživatelů půdy při provozování zemědělské výroby Doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc. Zemědělská výroba je jednou z mála lidských činností, která má na životní prostředí současně pozitivní i negativní vliv. Který z těchto vlivů převládá, závisí na způsobu a prostředcích provozování výroby. V zájmu ochrany životního prostředí usměrňuje zemědělskou výrobu řada právních norem, v nichž se zakazuje nebo omezuje určitá škodlivá činnost a norem, podporujících pozitivní trendy výroby, zejména při využívání půdy. V této souvislosti je třeba připomenout, že v uplynulých padesáti letech byl zaznamenán výrazný rozvoj zemědělské výroby, který byl však donedávna jednostranně zaměřen na zvyšování produkce potravin a surovin pro průmysl. Za tento směr rozvoje, přehlížející zájmy ochrany životního prostředí, bylo nutno zaplatit vysokou cenu, spočívající především ve zhoršení kvality zemědělské půdy a ve znečišťování vod. Až do počátku devadesátých let byly totiž v České republice podporovány trendy na co největší podíl orné půdy na celkové rozloze zemědělské půdy, na vytváření velkých půdních celků, které by usnadnily používání těžké mechanizace, na zvyšování produkce a používání chemických prostředků na ochranu a výživu rostlin a dalších činností, které se negativně projevily na stavu životního prostředí. Teprve v posledních deseti letech se začal v českém zemědělství klást větší důraz na ochranu životního prostředí, a to nejen v právních předpisech, ale i v praktické činnosti. Jedním z činitelů, který se začal pozitivně projevovat v životním prostředí, bylo zvýšení cen chemických látek a prostředků používaných v zemědělství, ve spojení s všeobecným nedostatkem finančních prostředků u provozovatelů zemědělské výroby. Zároveň se však objevily nové problémy spojené s rentabilitou zemědělské výroby zejména v méně produkčních oblastech. Na ní působí mimo jiné též tlaky na nižší intenzitu výroby, především v zájmu ochrany přírody a krajiny a v zájmu ochrany vodních zdrojů. Některé pozemky se tak přestaly obdělávat, a zůstávají bez ošetření ležet ladem. To může mít nepříznivé důsledky na životní prostředí, pokud by tento stav přetrvával a rozšiřoval se na další plochy zemědělské půdy. Za této situace je úkolem práva nejen nadále ekologizovat zemědělskou výrobu, ale zároveň vytvářet i ekonomické předpoklady, aby tato činnost mohla být vůbec provozována, pokud u některých zemědělských pozemků nebude vhodnější jejich jiné ekonomické a zároveň i ekologické využití, jako je zalesňování. K právním předpisům, které výraznější měrou omezují využívání půdy pro zemědělskou výrobu a usměrňují zemědělskou výrobu v zájmu ochrany životního prostředí a některých jeho složek a které jsou zároveň příčinou 17 střetů se zájmy provozovatelů zemědělské výroby patří v současné době především: zákon o ochraně zemědělského půdního fondu (zákon č. 334/1992 Sb.), zákon o ochraně přírody a krajiny (zákon č. 114/1992 Sb.), zákon o vodách (zákon č. 138/1973 Sb.), zákon o rostlinolékařské péči (zákon č. 147/1996 Sb.), zákon o veterinární péči (zákon č. 166/1999 Sb.), zákon o chemických látkách a přípravcích (zákon č. 157/1998 Sb.), zákon o hnojivech (zákon č. 156/ /1998 Sb.). Uvedené zákony byly většinou novelizovány a proto je třeba vycházet z jejich platného (úplného) znění. Zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu je zemědělská půda chráněna nejen proti svévolnému používání pro jiné než zemědělské účely (k tomu je třeba zvláštního souhlasu příslušného orgánu ochrany zemědělského půdního fondu), ale je jím usměrňováno i využití půdy k zemědělskému obdělávání. Ke změně kultury zemědělské půdy z louky nebo pastviny na ornou půdu se vyžaduje souhlas orgánu ochrany, k většině ostatních změn kultur zemědělské půdy pak územní rozhodnutí o změně ve využití území, vydávané podle zákona o územním plánování a stavebním řízení. Změnu kultury zemědělské půdy může však podle zákona ( 2 odst. 3) orgán ochrany z důvodů ochrany 18 životního prostředí vlastníku či nájemci zemědělské půdy nařídit. Zákon zároveň rámcově upravuje režim hospodaření na zemědělské půdě tím, že při něm vlastníkům a nájemcům zakazuje znečišťovat půdu látkami ohrožujícími životy a zdraví, nepoškozovat okolní pozemky a příznivé fyzikální, biologické a chemické vlastnosti půdy. Příslušný orgán může přitom uložit nejen odstranění zjištěných závad, ale též rozhodnout, že pozemek kontaminovaný škodlivými látkami, které ohrožují život a zdraví, nesmí být používán pro výrobu produktů, vstupujících do potravního řetězce. Zákon tak reaguje na nežádoucí činnost, ale zcela opomíjí nečinnost vlastníků půdy, která může negativním způsobem ovlivnit stav životního prostředí, např. zaplevelováním pozemků, zhoršováním krajinného rázu, atd. Podle zákona o vodách ( 17) jsou vlastníci zemědělských pozemků povinni je obhospodařovat tak, aby se uchovávaly podmínky pro udržení množství a kvality vody a napomáhalo se zlepšení vodohospodářských poměrů (zejména zabraňovat nepříznivým odtokovým poměrům, splavování půdy a dbát o u- držování půdní vláhy). Ve zvláštních tzv. chráněných oblastech přirozené akumulace vod je z pohledu zemědělské výroby zakázáno zejména odvodňování zemědělských pozemků a výstavba vepřínů o kapacitě nad 5 tisíc kusů. V ochranných pásmech zdrojů pitné vody ( 18 zákona) je zakázáno provádět činnosti, ohrožující vydatnost a zdravotní nezávadnost těchto zdrojů a vlastníci pozemků či staveb jsou povinni plnit opatření uložená jim vodohospodářským
10 orgánem potřebná k zajištění ochrany vodního zdroje. V zákoně o rostlinolékařské péči jsou na rozdíl od dřívější úpravy (zákon o rozvoji rostlinné výroby z roku 1963) preferována ekologická hlediska a je kladen větší důraz na uplatňování prevence. Podle tohoto zákona jsou vlastníci a uživatelé pozemků povinni omezovat výskyt a šíření škodlivých organismů tak, aby v důsledku jejich přemnožení nedošlo k poškození životního prostředí. Při ošetřování rostlin však mohou používat jen registrované přípravky a způsobem, který je stanoven pro jejich použití. Významná omezení činěná též ve prospěch životního prostředí se objevují i v zákoně o veterinární péči. Vedle povinnosti zajišťovat preventivní péči o zvířata (režim ustájení, zajišťování výživy a zdravé reprodukce) jde o povinnost předcházet výskytu nakažlivé choroby a zamezení jejího šíření, a to až po likvidaci postižených zvířat. V jakém rozsahu lze tato opatření uplatnit a jaký dosah mohou mít na zemědělské výrobce, ukazuje současná situace v některých zemích západní Evropy. Zákon o chemických látkách a přípravcích a zákon o hnojivech stanoví nejen podmínky pro výrobu a uvádění chemických prostředků do oběhu, tedy i do zemědělské výroby, ale i podmínky pro jejich aplikaci. Přitom se nejedná jen o chemické látky, ale podle zákona o hnojivech i o tzv. statková hnojiva, pomocné půdní látky a pomocné rostlinné přípravky, neboť též jejich nevhodné používání může vést k poškozování životního prostředí. Patrně nejvíc omezen ve využívání půdy a v provozování zemědělské výroby vůbec plyne ze zákona o ochraně přírody a krajiny. V rámci obecné ochrany přírody se zemědělská výroba musí podle tohoto zákona přizpůsobit zejména ochraně tzv. územních systémů ekologické stability a ochraně významných krajinných prvků, jejichž součástí jsou mnohé pozemky používané pro zemědělskou výrobu. Při provádění zemědělských prací je podle zákona každý povinen postupovat tak, aby nedocházelo k nadměrnému úhynu rostlin a ke zraňování a úhynu živočichů nebo k ničení biotopů (to se ovšem nevztahuje na opatření prováděná podle zákonů o rostlinolékařské péči a veterinární péči). Za významný prvek právní úpravy lze považovat možnost uzavírat mezi orgány ochrany či obcemi a vlastníky nebo nájemci dohody k provádění péče o pozemky ( 68 odst.2 zákona). Při vytváření systému ekologické stability je dána postiženému vlastníkovi zákonem ( 59 odst. 2) též možnost vyměnit dotčený pozemek za jiný pozemek z vlastnictví státu. Nejintenzivnější zásahy do zemědělské výroby jsou spojeny s režimem chráněných území a jejich ochranných pásem vytvářených v rámci zvláštní územní ochrany přírody a krajiny a při ochraně ohrožených druhů rostlin a živočichů. Ve všech chráněných územích je omezována nejen intenzita, ale i celkový způsob provozování zemědělské výroby. Na příkladu základních ochranných podmínek národních parků, která obsahují největší počet zákazů a omezení, lze demonstrovat, o jaké zásahy do zemědělské výroby jde. V ostatních chráněných územích se tato omezení pak postupně zmírňují. Základní ochranné podmínky národních parků ( 16 zákona) zakazují hospodařit na pozemcích způsobem vyžadujícím intenzivní technologie. Je zde zakázáno rozšiřovat geograficky nepůvodní druhy rostlin a živočichů a měnit stávající vodní režim pozemků. V první zóně je pak navíc zakázáno měnit současnou skladbu a plochu kultur, pokud by tato změna nebyla podložena plánem péče o národní park a je zakázáno hnojit pozemky, používat kejdu, silážní šťávy a ostatní tekuté odpady. Vlastníci pozemků zařazených do záměru na vyhlášení chráněného území však mohou podle 40 zákona vznést výhrady, které příslušný orgán posoudí a s výsledky posouzení vlastníky seznámí. Přísnost režimu chráněných území je však možné zmírnit, neboť zákon dává v 43 orgánu, který toto území zřídil, možnost udělit ze zákazů výjimku. Základní podmínky ochrany ohrožených druhů rostlin a živočichů zásadně nebrání běžnému zemědělskému obhospodařování pozemků. To však neplatí pro ochranu kriticky a silně ohrožených druhů rostlin a živočichů ( 49 a 50 zákona). V těchto případech je nutné si vyžádat předchozí stanovisko orgánu ochrany přírody, který může uložit provést náhradní opatření, například záchranný přenos rostlin nebo živočichů. Všechna uvedená a další omezení provozovatelů zemědělské výroby, projevující se zejména při užívání půdy, která jsou činěna v zájmu ochrany životního prostředí, v různé míře snižují intenzitu hospodaření a tedy možnost dosáhnout lepších hospodářských výsledků. Je však třeba rozlišovat, která omezení se vztahují na všechny vlastníky či uživatele, která se na ně vztahují jen za určitých podmínek (při zdolávání nakažlivé choroby, při kontaminaci pozemků apod.) a která se vztahují jen na určité osoby, zejména na uživatele pozemků v chráněných územích a ochranných pásmech. Podle toho je třeba volit přístup k řešení otázky, zda, za jakých podmínek a komu poskytovat případné kompenzace za vzniklou ekonomickou újmu. Má-li se vytvářet rovnost podmínek při provozování zemědělské výroby v důsledku nerovného omezení provozovatelů, musí být tato hlediska vzata na zřetel. To bylo a mnohdy stále ještě je hlavní příčinnou konfliktů mezi provozovateli zemědělské výroby a omezováním této činnosti z důvodů ochrany životního prostředí. Jinou příčinu lze spatřovat v administrativním přístupu úřadů k těmto osobám, jenž převládá nad jednáním, přesvědčováním, popřípadě i případným uzavíráním dohod, které by konkretizovaly a možná i rozšiřovaly režim ochrany životního prostředí podle místních podmínek. K tomu je však třeba vytvořit i větší prostor v samotných zákonech s vědomím, že většina těchto norem jsou zcela nová pravidla chování, která se teprve musí dostat do právního vědomí adresátů. V posuzování jednotlivých konfliktů je třeba přihlížet k tomu, zda jde o konflikt vyvolaný povinností stanovenou zákonem nebo o povinnost, která byla adresátovi uložena rozhodnutím příslušného správního orgánu. V prvém případě se vlastník nebo uživatel pozemku ne
11 může této povinnosti bránit (pomineme-li možnost stížnosti k Ústavnímu soudu) a pokud ji nesplní, hrozí mu sankce za její nesplnění s případným uložením nápravného opatření. Není však vyloučeno, pokud to zákon dovoluje, aby se splnění této povinnosti vyhnul, když mu příslušný orgán udělí výjimku. V druhém případě má vlastník či uživatel pozemku větší prostor pro uplatnění svých zájmů, neboť jako účastník správního řízení může využít všech prostředků, které mu poskytuje správní řád k tomu, aby výsledné rozhodnutí bylo pro něho příznivější. To však neznamená, že jeho požadavkům musí správní orgán vždy a v plném rozsahu vyhovět. Zvlášť v případě, kdy by takovýto postup byl v rozporu se zákonem. Na druhé straně lze vyhovět žádosti vlastníka pozemku s podmínkami uvedenými v rozhodnutí, které však pro něho mohou být z různých důvodů nesplnitelné. Někdy se tak žádosti či námitkám z taktických důvodů formálně vyhoví, ale nepřiměřeně tvrdými podmínkami se fakticky zamítnou. V současných podmínkách ČR je však třeba diferencovat mezi zájmy vlastníků půdy, kteří na půdě nehospodaří a hospodařit ani nebudou a mezi vlastníky a nájemci, kteří provozují zemědělskou výrobu. Většina vlastníků zemědělské půdy totiž neprovozuje zemědělskou výrobu a jejich zájmům nejsou natolik na překážku různá omezení ve využívání půdy pro zemědělskou výrobu, jako to, že nemohou volně, bez souhlasu příslušného orgánu, použít svou půdu pro výstavbu nebo pro jiné lukrativnější způsoby využití, než je v současné době zemědělství. Jejich požadavky na uvolnění využívání půdy, které občas zaznívají, však neodpovídají nejen ekologickým zájmům, ale ani zájmům na harmonické uspořádání různých činností v území tak, aby si vzájemně nekonkurovaly. Zcela jiná je situace u provozovatelů zemědělské výroby, kteří na základě různých omezení nemohou dosáhnout takové produkce, aby mohli obstát v konkurenci s jinými provozovateli. Jim by proto měly být uhrazovány ekonomické ztráty plynoucí z těchto omezení. V České republice se začala v uplynulých letech, po vzoru států Evropské unie, řešit otázka ekonomických kompenzací a pomoci při provozování zemědělské výroby. Základním, spíše však politickým než právním východiskem, se na tomto úseku stal zákon o zemědělství (zákon č. 252/1997 Sb.). Jeho účelem bylo založit předpoklady k vytváření podmínek pro výrobu potravin, pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně životního prostředí a stanovit povinnost náhrady újmy, vzniklé osobám režimem hospodaření, vyplývajícího ze zákonných omezení. Na základě zmocnění obsaženého v uvedeném zákoně vydala vláda ČR nařízení, kterým se stanoví podpůrné programy k podpoře mimoprodukčních funkcí zemědělství, k podpoře aktivit podílejících se na udržování krajiny a programy pomoci k podpoře méně příznivých oblastí a kritéria jejich posuzování (nyní jde o nařízení vlády č. 505/2000 Sb.). Podle tohoto nařízení poskytuje stát dotace a vyrovnávací příspěvky fyzickým a právnickým osobám, které zemědělsky hospodaří za splnění podmínek v tomto nařízení uvedených. K osobám, které mají na finanční pomoc nárok, náleží i osoby hospodařící na územích národních parků a chráněných krajinných oblastí a osoby provozující ekologické zemědělství. Důležitou podmínkou pro poskytnutí finanční pomoci je přitom plnění povinností vyplývajících z předpisů na ochranu životního prostředí. Uvedeným nařízením a dalším nařízením vlády č. 82/2001 Sb., kterým se stanoví podmínky pro poskytování finanční podpory za uvádění půdy do klidu, byla realizována podstatná část zmíněného zákona o zemědělství. Dosud však nebylo vydáno nařízení vlády, které by stanovilo pravidla pro náhradu újmy, vznikající ze zákonných omezení osobám provozujícím zemědělskou výrobu. Náhrada této újmy je tak upravena a poskytována na základě nedůsledné a nekomplexní úpravy. Podle platné právní úpravy má vlastník nemovitosti nárok na náhradu za prokázané omezení užívání nemovitosti v ochranných pásmech zdrojů pitné vody podle 19 odst. 5 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách. Obdobně má nárok na náhradu v případě, že mu orgán ochrany zemědělského půdního fondu nařídí provést změnu kultury zemědělské půdy. Zákon o ochraně přírody a krajiny se o náhradě za újmu nikoli nepatrnou, vzniklou vlastníku či nájemci pozemku, zmiňuje jen v souvislosti se zřizováním tzv. přechodně chráněných ploch ( 13 zákona). Jinak dává vlastníkům a nájemcům pozemků, kteří zlepšují stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí ( 68) možnost získat finanční příspěvek. Ten lze poskytnout i osobě, která provede náhradní opatření k ochraně ohroženého druhu rostliny nebo živočicha, např. jeho přenosem na jiné místo (podmínky poskytování tohoto příspěvku jsou blíže stanoveny v 19 vyhlášky č. 395/ /1992 Sb.). Úpravu poskytování náhrady škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy (bobr evropský, vydra říční, kormorán velký atd.) obsahuje zvláštní zákon č. 115/2000 Sb. Tímto zákonem však také končí výčet současných možností získat náhradu za vzniklou újmu na základě platných předpisů. Poskytováním finančních příspěvků a náhrady ekonomické újmy za omezení výroby zvolila česká legislativa cestu k řešení konfliktů stejnou, jaká je uplatňována v Evropské unii. Rozdíl v současné době spočívá v tom, že tato právní úprava není dořešena v oblasti náhrad za vzniklou újmu, ale také v tom, že finanční příspěvky poskytované provozovatelům zemědělské výroby jsou v ČR podstatně nižší než v EU. V této souvislosti je na místě připomenout, že v ČR byl vydán zákon č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství, jehož využití při provozování zemědělské výroby by se mohlo stát významným přínosem pro zlepšení stavu půdy a jiných složek životního prostředí a zároveň vytvořit i odpovídající ekonomické podmínky k provozování výroby. Doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc., je docentem katedry práva životního 21 22
12 prostředí Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Je autorem či spoluautorem řady publikací v oboru práva životního prostředí, pozemkového, stavebního, družstevního práva a související problematiky. 23 K účasti veřejnosti v rozhodování ve věcech životního prostředí JUDr. Petr Kužvart Demokracie zastupitelská, masová, na partajním základě fungující je pouhou mocenskou procedurální hrou úzké profesionalizované politicky permanentně aktivní vrstvy jakési volené aristokracie, jak by ji právem nazval velký Aristoteles. Je tomu tak pokud a nakolik nefunguje na ní nezávislá aktivní a sebevědomá základna angažovaného občanstva, jež mocenské spekulace partajních sekretariátů a lobbyistických skupin vyvažují a zatlačují. Sféra, která kompenzuje svou činností politická selhání v místním a regionálním měřítku a bohužel častá selhávání úřadů veřejné správy, jež až příliš často podléhají tlaku velkého kapitálu a nehájí důsledně obecné a veřejné zájmy, svěřené jim zákonem. Účast angažované veřejnosti v rozhodovacích procesech o využití území, umísťování investic a o opatřeních v ochraně veřejného zdraví a životního prostředí je prvkem živé, zdola jdoucí demokracie v pravém smyslu, tedy bezprostředním rozhodováním lidu o jeho vlastních záležitostech a veřejných věcech obce. 24 V situaci, kdy se politická pravice děsí zavedení standardních prvků přímé demokracie (celostátní, regionální a místní referendum, lidová zákonodárná iniciativa), v západních zemích běžných a fungujících, v situaci, kdy tato politická pravice nejednou vskrytu žehrá dokonce i na všeobecné a rovné hlasovací právo, tento klíčový výsledek politického vývoje 19. století, v nelehké situaci, kdy se zásadní rozhodnutí dělají skrytě a mimo demokratické procedury, kdy se korupce politických stran stává standardním prvkem politického systému v této situaci je občanská aktivita zdola osvobozujícím pramenem živé vody, je jedinou zárukou a protiváhou nedemokratických, demokracii formalizujících a fakticky likvidujících sil a tendencí. Je i něčím víc: každá politická akce zdola, každá účast v úředním či politickém rozhodování je i živou bezprostřední školou občanské angažovanosti. Je cvičištěm pro zúčastněné. Je jádrem probouzejícím aktivitu, jdoucí za hranice bezprostředních soukromých zájmů atomizovaných jedinců. Některé zákony na ochranu životního prostředí, pocházející z počátku 90. let, dovolují občanským sdružením vstup do správního řízení před stavebními úřady a jinými správními orgány. Dnes by establishment něco takového stěží připustil, v letech ještě však nebyl stabilizován, byrokratické aparáty nebyly konsolidovány, skupinové zájmy nových vlastníků ještě nepůsobily a v nezralé, poněkud chaotické době přechodu od reálného socialismu k reálnému kapitalismu se dalo prosadit všelicos. Však také přicházejí v následujících letech opakované pokusy o demontáž oněch demokratizačních prvků v právu životního prostředí. Jsou totiž upřímně nenáviděny a ostouzeny
13 jak značnou částí staronového českého úřednictva, tak i ze strany mocných investorských firem, často vzniklých spojením zahraničního kapitálu a tuzemských kompradorů. Odpůrci účasti veřejnosti v rozhodování nemohou pochopit, jak je možné, že lidé, kteří nemají ani kapitál, ani jiný velký majetek, ani politickou moc, ani úřední funkci, ale jen žijí v daném území, mají mít právo mluvit do umisťování hypermarketu, obytného souboru, továrny či dálnice, případně do uskutečnění těžebního záměru v tomto území. Co je jim do toho? Otázky environmentální a hygienické mají přece na starosti zákonem určené dotčené orgány veřejné správy od kterých většinou mají investoři již záměr odsouhlasen tak co? Kdo si to dovoluje zdržovat? Právo mluvit do rozhodování přece mají z principu a odjakživa mocní a bohatí! Ti nejlépe vědí, jak věci uspořádat, mají přece společenskou odpovědnost na rozdíl od toho, kdo nic nemá a nic neznamená atd.... (Tohle není výmysl, to je odposlechnuto!) Naštěstí, na rozdíl od minulých staletí je tomu už dnes i u nás jinak. Pokud bylo ještě během minulého století pravdou, že mluvit do veřejných věcí mohli na základě majetkového censu a dalších omezení jen ti mocní a bohatí, pak všeobecné hlasovací právo znamenalo průlom. Právo mluvit do toho získali do jisté míry všichni. Ovšem naprostá většina jen vhozením hlasovacího lístku do urny jednou za pár let. To se ukázalo jako výhoda pro politické elity, ale nápor fašismu v prvé polovině našeho století ukázal, že je to zásadní slabina. Demokracie je totiž tím stabilnější, čím více se s ní identifikují obyčejní lidé, tedy nejširší společenské vrstvy. A labilní je tehdy, když těmto vrstvám nic neříká a jakoby se jich netýká. Pokud se do demokratických procedur daří soustavně vtahovat většinu společnosti, pak zpravidla lépe funguje, není jen vyprázdněnou parlamentní procedurální hrou politických koketérií o podíl na moci a z toho plynoucí prebendy. Ale aby se s ní většina společnosti opravdu identifikovala, k tomu nestačí jednou za pár let hlasovací lístky a mezi tím jen parlamentní a úvodníkové krasořeči. K tomu je třeba většinu do hry opravdu vtáhnout. A to se po Druhé světové válce ve vyspělých zemích začalo dařit prostřednictvím rozvoje jistých prvků přímé demokracie uvnitř prostředí demokracie nepřímé, zastupitelské. Prvky přímé demokracie nejsou jen lidová hlasování (referenda), ale i jakékoli jiné formy přímé účasti lidu, zainteresované či dotčené veřejnosti, občanstva atd. na rozhodování společných, veřejných záležitostí. Takže i ú- čast v procesu územního plánování a posuzování vlivu na životní prostředí (kde jde pohříchu spíše o konzultativní prvky), a dále účast ve správních řízeních před různými úřady. V těchto řízeních ovšem musí vystupovat pouhý reprezentant veřejnosti, nikoli ona sama. Tím reprezentantem jsou ze zákona environmentální občanská sdružení, pokud splní předepsané podmínky. Pokud velké protifeudální revoluce prosadily abstraktní rovnost všech a právo neprivilegovaných, ale majetných mluvit do veřejných záležitostí, pak vítězný boj za všeobecné a rovné hlasovací právo na přelomu 19. a 20. století znamenal uznání faktu, že do veřejných věcí mají právo mluvit všichni ale pouze volebním aktem. To bylo v krizi tváří v tvář triumfu fašistických diktatur málo, a tak se sáhlo k zatažení všech do rozhodování i prostřednictvím prvků přímé demokracie různých forem. Došlo k uznání práva dotčené veřejnosti mít účast v rozhodování jí se dotýkajícího. Naposled toto proklamovala Aarhusská konvence (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí) z roku 1998, přijatá na bázi EHK OSN. Od práv urozených, přes práva bohatých a rovné právo všech se dospělo k právu participace dotčených či zainteresovaných. Není tedy pravdou, že do toho dotčená veřejnost nemá co mluvit. Za jejím nárokem stojí staletí vývoje evropských politických systémů a politického myšlení. Má tedy právo do věcí mluvit! Již z toho důvodu, že je (spolu)odpovědna za své životní prostředí a má nárok na to, aby bylo příznivé nebo alespoň přijatelné. A dotčené orgány státní správy, jež při rozhodování o zásazích v prostředí mají chránit zákonem určené veřejné zájmy (zájmy na ochraně přírody, krajiny, ovzduší, lesa, zemědělské půdy, vody, horninového prostředí, veřejného zdraví, bezpečnosti silničního provozu apod.), velice často selhávají, kapitulují před silnými zájmy investorů, nehájí veřejné zájmy důsledně, postupují alibisticky, případně věci odborně nezvládají. Takové případy nejsou zdaleka ojedinělé. Pokud v rozhodování spolupůsobí občanská sdružení, často se dostávají do pozice poslední linie obrany před zhoubnými záměry, vykompenzovávají pak pracně předchozí selhání úřadů a důsledně sledují veřejný zájem místo nich, jsouce přitom upřímně nenáviděny úředníky (kterým zosobňují a připomínají jejich vlastní profesionální a nejednou i mravní selhání) a také investory, pro které jsou nepředvídanou a nepříjemnou překážkou ve chvíli, kdy po pacifikaci veřejné správy měli za to, že je již vše zařízeno, cesta k uskutečnění záměru je volná a kšeft se konečně roztočí. Ale jsou i jiné varianty téže situace. Na veřejnou správu má kolikrát účast veřejnosti kultivující vliv. Úředník ví, že je sledován a kontrolován veřejností, nedovolí si proto tak trapně selhat, někdy se dokonce za občanská sdružení schovává a tvrdí, že on by to povolil, ale když veřejnost je proti... nebo dokonce přihraje občanskému sdružení informace o zhoubném záměru, proti kterému se bojí sám postavit a vybídne je, ať se do toho vloží. Protože se účast veřejnosti jednoznačně osvědčila, byť často prodlužuje a komplikuje řízení a někdy nutí k redukování nepřijatelných záměrů nebo je i zcela maří, uvažujme o jejím rozšíření z: oblasti ochrany přírody a krajiny spolu s případy posuzování vlivů na životní prostředí na tyto další sféry: 25 26
14 ochranu životního prostředí jako celku není důvod vydělovat pouze ochranu přírody a tuto oblast privilegovat, veřejné zdraví (hygienu) důvodem je fakt, že okresní hygienik selhává téměř pravidelně, nemovité kulturní památky jako integrální součást kulturní krajiny jak urbanizované, tak i v extravilánu sídel. Není pochybnost, že takový návrh vzedme vlnu odporu a snah o úplnou likvidaci účasti veřejnosti v řízeních a rozhodování, ale za to riziko to přece stojí. Navzdory malému omezenému a zaostalému českému Hulvátovu je ale nutno jít vpřed spolu s vyspělou Evropou a jejími vývojovými trendy. JUDr. Petr Kužvart je právník, který se zabývá obhajobou veřejného zájmu v oblasti ochrany životního prostředí. 27 Energetika, těžba nerostných surovin a doprava ve vztahu k ochraně životního prostředí z pohledu českého práva Doc. JUDr.Milan Damohorský, CSc. Několik poznámek úvodem Energetika, těžba a využívání nerostných surovin a doprava představují pro Českou republiku na samém počátku 3. tisíciletí nejzávažnější okruh problémů, a to jak z hlediska ekologického, tak i ekonomického a sociálního. Další růst výroby a spotřeby a zavádění konzumních přístupů bohužel stupňuje tyto lidské činnosti do takové míry, že se již stávají neúnosnými a v praxi se dostávají do rozporu se zásadou trvale udržitelného života, resp. rozvoje. Všeobecně není pochyb o tom, že jak těžba nerostných surovin, tak energetika a doprava náležejí k základním lidským činnostem, které jsou vlastně předpokladem další výroby a ostatních ekonomických aktivit, ale vedle toho zajišťují i některé obecné lidské potřeby (viz např. energetickou spotřebu domácností, nezbytnost stále větší mobility osob atd.). Všechny tyto činnosti pak mají přímý (ale též často vedlejší zprostředkovaný) negativní vliv na přírodu a životní prostředí, na lidský život i zdraví. Proto je třeba zejména z pohledu ochrany právě těchto hodnot vymezit jim alespoň nějaký minimální zákonný rámec, a to proto, aby jejich růst i výkon nebyly až natolik zhoubnými. Všechna tři výše uvedená odvětví jsem si vybral jako předmět svého pojednání právě proto, že znamenají nejvyšší míru ohrožení životního prostředí a že již mnoho let se vyskytuje v České 28 republice na tomto úseku řada významných právních kauz. Rád bych naznačil směry, jak by právo mohlo přispět k řešení těchto problémů, ačkoliv se domnívám, že klíčovou roli v této oblasti budou vždy sehrávat prostředky a nástroje politické a ekonomické, a to v návaznosti na dosažený stupeň vědeckého a technického poznání. Energetika Základním klíčovým problémem a rozporem v lidských požadavcích na energetické zdroje je dle mého názoru odcizení se člověka přirozenému biologickému a energetickému cyklu planety Země tedy cyklu tepla a světla, jak probíhají ve dne a v noci i v jednotlivých ročních obdobích v mírném pásmu. Člověk ke svému topení, svícení, ale i dopravě a výrobě potřebuje stále více energie, kterou však nečerpá z obnovitelných zdrojů (energie slunce, větru, biologická a termální či z biomasy zejména dřeva, ale i fyzická energie samotného člověka), ale spíše ze zdrojů neobnovitelných (hnědé a černé uhlí, ropa, rašelina atd.). Tím žije již dnes značně na úkor budoucích generací a čerpá to, nač vlastně z hlediska morálního v podstatě nemá nárok. Současná generace svůj příděl již mnohonásobně vyčerpala, resp. přečerpala. České republika používá jako své hlavní energetické zdroje:
15 a) elektrickou energii vyráběnou v hnědouhelných, atomových a vodních elektrárnách, b) fosilní paliva zejména naftu, benzín (upravované ze surové ropy, která je v podstatě veškerá dovážena ze zahraničí) a zemní plyn a c) alternativní obnovitelné zdroje energie (dřevo na topení, bionaftu a bioplyn, sluneční a větrnou energii atd.). Velmi málo se dosud energiemi všech druhů šetří a státní podpůrné programy v tomto směru jsou zatím zcela nedostatečné. Právní rámec celé této problematiky představují zejména zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (tzv. atomový zákon) a zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). K šetrnému využívání přírodních zdrojů a ochraně životního prostředí i ke zvyšování hospodárnosti užití energie by měl přispět zejména nedávno přijatý zákon č. 406/ /2000 Sb., o hospodaření energií, který zavádí jako strategický dokument Státní energetickou koncepci a dále ukládá výrobcům a dovozcům hromadně vyráběných energetických spotřebičů povinnost tyto označovat tzv. energetickými štítky v českém jazyce. Způsob využívání energie v budovách pak bude prověřovat tzv. energetický audit. Jde tak o první pokusy o právní ekologizaci českých energetických odvětví. Mezi hlavní energetické kauzy České republiky patří dnes bezesporu výstavba a nejnověji i uvádění do chodu druhé (první je v Dukovanech na jižní Moravě) jaderné elektrárny v Temelíně v jižních Čechách, proti které protestují nejen české ekologické organizace, ale i některé rakouské spolkové země a jejich občanská veřejnost a některé spolky v sousedním Bavorsku. Tato elektrárna se stavěla více jak dvacet let a její náklady dosáhly bezmála jednoho sta miliard českých korun, což ji činí bezkonkurenčně nejdražší stavbou v historii České republiky. Přínosem provozu Temelína by zjevně byla možnost odstavení či snížení výkonu řady hnědouhelných elektráren v severních Čechách, které nejenže hyzdí krajinu, ale zejména emitují oxid siřičitý a další škodlivé látky, které mají bezprostřední vliv na stav lesů i přírody v širším slova smyslu. Již dnes však provozovatel Temelína (a většiny ostatních elektráren) České energetické závody, a.s. značné množství nadbytečné energie za poměrně velmi nízké ceny vyváží do zahraničí. O výše uvedeném řešení lze proto úspěšně pochybovat. Negativa uvedení jaderné elektrárny do chodu představují samozřejmě jak obavy z možné jaderné havárie (aktuální zejména po černobylské katastrofě), ale zejména problematika dalšího nakládání a zneškodnění vyhořelého jaderného paliva (radioaktivního odpadu). Domnívám se, že po stránce právní situace není nijak konfliktní, protože celou problematiku poměrně komplexně řeší atomový zákon a jeho prováděcí vyhlášky. Státní dozor pak v těchto věcech vykonává Státní úřad pro jadernou bezpečnost, který též spolupracuje s Mezinárodní agenturou pro jadernou 29 bezpečnost ve Vídni. Závažné problémy však mohou nastat po stránce věcné, o čemž svědčí i řada závad a poruch při vlastním spouštění jaderné elektrárny do chodu. Ty však nejsem schopen, jsa právníkem, hodnotit ani posuzovat. Neuvedení do provozu či dokonce úplné zakonzervování nové jaderné elektrárny Temelín, se však bohužel v současných politických, ekonomických a sociálních podmínkách České republiky jeví jako nepříliš reálné, byť v posledním období tlaky na takovéto řešení problému sílí, a to jak z řad německé a rakouské občanské veřejnosti, tak nověji i vládních kruhů. Jako pozitivní je třeba uvést skutečnost, že se v posledních letech v České republice podařilo nejen výrazně snížit emise oxidu siřičitého, ale že se začínají postupně rekultivovat a zalesňovat i vytěžené oblasti severočeských hnědouhelných pánví. Jde zde po mnoha letech skutečně o tvorbu nové krajiny. Zdroje vodní i větrné energie jsou v hydrogeologických podmínkách České republiky dosti omezené. Navíc např. záměry výstavby některých vodních děl (např. jedné údolní přehrady a druhé přečerpávací nádrže na řece Berounce v samém jádru chráněné krajinné oblasti a biosférické rezervace Křivoklátsko), obnovy malých vodních elektráren (např. v I. zóně národního parku Podyjí) či výstavby větrných elektráren (mnohdy na kopcích chráněných jako národní přírodní rezervace či památky srovnej např. kauzu Milešovka v chráněné krajinné oblasti České středohoří) bezprostředně ohrožují zachovalost mnohdy unikátních a přísně chráněných přírodních společenstev. 30 Řešení energetické situace České republiky je tedy otázkou velice složitou. Osobně podporuji vyšší podíl úspory a využití alternativních energetických zdrojů, a to spolu s postupným snižováním podílu hnědouhelných a zejména jaderných elektráren. Měli bychom též důsledně promítat veškeré externí náklady do cen energií, tak jak se již děje např. ve vodním hospodářství, pokud jde o cenu pitné vody a kde je viditelný efekt úspor. Právo však může v těchto věcech hrát jen značně omezenou roli. Klíčová jsou samozřejmě řešení věcná a následná politická a ekonomická rozhodnutí. Těžba nerostných surovin Čerpání a těžba nerostů a dalších surovin jsou v České republice dosud upraveny již značně zastaralými zákony (byť nyní platnými již v novelizované podobě) z konce socialistického období, a to konkrétně zákonem č. 44/ /1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (tzv. horní zákon), zákonem ČNR č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě a zákonem ČNR č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu. Na tyto zákony pak navazuje celá řada prováděcích právních předpisů, kterými jsou zejména vyhlášky Českého báňského úřadu, který je speciálním ústředním orgánem státní správy na tomto úseku. Současné čerpání neobnovitelných přírodních zdrojů je v České republice stále poznamenáno extenzivním přístupem, navíc se velké množství surovin vyváží (např. cement vyráběný z českého vápence). Výše uvedené zákony
16 se ekologickými aspekty, a to jak na úrovni primární exploatace zásob nerostů, tak i v oblasti sekundárního následného vlivu těžeb (devastace přírody a krajiny, prašnost a hlučnost, zábory půdy atd.) v podstatě nezabývají. Činí však tak do značné míry jiné právní předpisy, a to zvenčí. Jmenujme alespoň zákon o ochraně přírody a krajiny, stavební zákon, zákon o ochraně veřejného zdraví, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu nebo lesní zákon. Velké spory nastávají tam, kde je těžba uskutečňována na hranicích nebo dokonce uvnitř zvláště chráněných území. Příkladem může být např. vápencový velkolom Čertovy schody v (chráněné krajinné oblasti Český kras - západně od Prahy) a následně uvažovaná výstavba nové cementárny ve Tmani. Té se nakonec podařilo zabránit spojeným úsilím obcí a ekologických sdružení podpořeným sdělovacími prostředky. Dalšími významnými kauzami v tomto směru byly a jsou záměry na těžbu zlata, a to např. v Kašperských horách na Šumavě či Mokrsku u Slapské přehrady nedaleko Prahy. Rizika spojená s ohrožením povrchových i podzemních vod při kyanidovém loužení zlata z vytěžené horniny jsou všeobecně známa a jsou značná. Snad se nakonec podaří i těmto záměrům definitivně zabránit. Zatímco v případech těžby a zpracování vápence jde o spojení českých a německých podnikatelských subjektů, jde u těžby zlata o propojení se společnostmi kanadskými. Na první pohled banální by se pak mohla jevit těžba kamene spočívající v odtěžování sopečných kopců (v chráněné krajinné oblasti České středohoří) či v těžbě písků a štěrku (v chráněné krajinné oblasti Třeboňsko v jižních Čechách). Základním problémem je však právě nevratnost těchto změn. Většině takových zásahů je dnes čeleno zejména ze strany obcí a občanských sdružení, a to využitím ustanovení 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, které chrání tzv. krajinný ráz. Na druhé straně je však třeba připustit, že někdy může těžba přinést i prvky pozitivní (byť jsou zpravidla ve srovnání s jejími negativy podstatně menšími). Jde např. o vznik unikátních geologických a paleontologických profilů a odkryvů, o zvýšení pestrosti fádní rovné krajiny vznikem nových vodních ploch ve vytěžených prostorech atd. Vše je tedy značně relativní a pokud je těžební činnost vedena v rozumném a únosnosti území přiměřeném rozsahu, minimalizuje se její dopad na prostředí i lidské zdraví a plochy se následně rekultivují, pak ji samozřejmě nelze zcela zakázat a nemá smysl ji úplně vyloučit. Doprava Základním problémem současnosti je nejen globální povaha světové dopravy a přepravy osob i zboží, ale i její neúměrná náročnost na energii, údržbu přepravní cesty a související služby. Žádný stát si přitom netroufá zavést důslednou externalizaci interních nákladů u všech typů a kategorií přepravy, neboť ta by znamenala nejen rasantní zdražení dopravy hromadné, ale zejména dopravy individuální (automobilové). Ve svých důsledcích by to pak znamenalo, že nejvhodnější a nejlevnější by bylo nejezdit nikam či chodit pěšky nebo jezdit na kole. To je však pro dnešní automobilovou lobby jen ztěží představitelné. Toto průmyslové odvětví spojené i s turistickým průmyslem pak je natolik propojeno s politickými, rozhodovacími i mediálním místy, že si lze jen ztěží představit zavedení nějaké razantní změny v blízké budoucnosti. Základním dopravním problémem České republiky je (obdobně jako v ostatních evropských zemích) masivní nárůst automobilové silniční dopravy, který představuje nejen značný růst znečištění oxidy dusíku a těžkými kovy, ale i hlukem. Dalšími negativními následky tohoto vývoje jsou zábory zemědělské a lesní půdy, znečišťování vod a ničení dosud zachovalých chráněných území i omezení migrace velkých zvířat krajinou. V rámci automobilové dopravy pak hlavní problém zřejmě představuje výstavba a další rozvoj dálnic, které se odvíjejí od hlavního města Prahy a dalších velkých sídel všemi směry. Zvláště kontroverzní je v poslední době výstavba dálnice D8, která má asi v 16 km dlouhém úseku mezi Lovosicemi a Řechlovicemi, procházet (chráněnou krajinnou oblastí České středohoří), která je unikátní i v evropském měřítku. Ministr životního prostředí nakonec vydal po dlouhém vyjednávání na návrh své zvláštní (rozkladové) komise souhlas ke stavbě i tohoto úseku dálnice, a to formou výjimky ze zákazu výstavby nových dálnic na území zvláště chráněných, který je obsažen v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Domnívám se, že tak nemělo být učiněno, protože nebyl nalezen jiný veřejný zájem, který by výrazně převažoval nad zájmem na ochraně přírody a krajiny, což je zákonnou podmínkou vydání takové výjimky. Jakkoliv mohu připustit, že dálniční propojení Berlína a Prahy (resp. Skandinávie a Balkánu) může být veřejným zájmem, rozhodně dle mého názoru není veřejným zájmem konkrétní trasa průchodu dálnice chráněnou krajinnou oblastí. Záměr by mohl být uskutečněn západněji, popř. mohla alespoň být dálnice vedena z větší části v tunelech. Otázka veřejného zájmu je pro výstavbu obecně a dopravních staveb zvláště klíčovou. Je sporné zda podpora individuální automobilové dopravy je veřejným zájmem. Pokud však tuto tezi vzhledem k rozšíření aut přijmeme (osobně si myslím, že jde stále jen o zájem skupinový byť skupina vlastníků a provozovatelů aut je dnes již v podstatě drtivou většinou všech osob), musíme řešit střet dvou zájmů veřejných. Tak tomu je např. při vedení dálničního obchvatu města Plzně v západních Čechách. Tam došla situace tak daleko, že dokonce Parlament ČR přijal speciální zákon o veřejném zájmu na příslušných správních řízeních, a to z potřeby nejen urychlení těchto řízení, ale i možnosti vyvlastnit dotčené pozemky. Exekutivní orgány státu (orgány obcí a okresu počínaje a vládou konče) v daném případě zcela selhaly a nebyly během několika let schopny problém řešit. Domnívám se však (jakkoliv rychlé řešení dopravy v emisně extrémně zatížené Plzni podporuji), že nahrazování exekutivních rozhodnutí speciální legislativou je nejen nevhodné a neúčelné, ale přímo nebezpečné. Popírá 31 32
17 totiž klasické dělení moci ve státě, a to na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Zákon č. 168/2001 Sb., o dálničních obchvatu Plzně, který nabyl účinnosti dnem 22. května 2001, navíc zasahuje do již probíhajících správních řízení a stanoví pro ně odchylné (zkrácené na polovinu) lhůty. Stanoví dále, že příslušná řízení z některých důvodů uvedených ve stavebním zákoně či správním řádu, vůbec nelze přerušit. Můžeme jej tudíž dle mého názoru nazvat spíše zákonem politicky akceleračním. Problémy však zůstávají i s dálnicemi na východ a jih od Prahy. Ty totiž mají také procházet některým přírodně či krajinářsky cenným územím. Další okruhy dopravních problémů lze zmínit zejména v souvislosti s leteckou (hluk z letišť) a lodní dopravou (úprava vodních cest). Velmi nebezpečným je například návrh na zvýšení splavnosti řeky Labe v úseku mezi Děčínem a Ústím nad Labem, a to postavením dvou říčních přehradních stupňů (Dolní Žleb a Krásné Březno). Ty by zajisté výrazně narušily unikátní říční fenomén labského údolí v blízkosti národních parků České Švýcarsko a Saské Švýcarsko a (chráněné krajinné oblasti Labské pískovce na obou stranách společné česko německé hranice) a dále znemožnily migraci zvířat, mezi jinými i vzácného a zpět se vracejícího bobra evropského. Dopravní problematika je tedy celkově nesmírně složitou a rozsáhlou. Právo v ní opět může hrát jen rámcovou a doplňkovou roli. Vzhledem k přeshraniční povaze problematiky dopravy je významná i role práva mezinárodního a evropského (komunitárního), která bude zajisté i nadále růst. Zdokonalování právních úprav (práva dopravního, stavebního či ochrany přírody) zůstává však i dále vysoce aktuálním úkolem. Shrnutí a závěry Česká republika po roce 1989 dlouho neměla a v některých ohledech v podstatě stále ještě nemá ucelenou a transparentní surovinovou, energetickou a dopravní politiku státu, představovanou příslušnými vládními dokumenty. Rozhodování v jednotlivých případech je tedy často velmi nahodilé a bez širších souvislostí. Politika životního prostředí přijatá na návrh Ministerstva životního prostředí v roce 2000 jako vládní dokument se těmito problémy zabývá jen z části a zvenčí. Prvním předpokladem rozumného usměrňování těchto činností ve vztahu k ochraně životního prostředí tudíž musí být přijetí dlouhodobější a smysluplné vládní strategie. Významnou roli bude zajisté hrát i přijetí nového stavebního zákona (alespoň pokud se jedná o úsek dopravy) a dále též novelizace horních a geologických zákonů a dalších předpisů. V České republice bude navíc od 1. ledna 2002 platit zcela nový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí (č. 100/2001 Sb.), který obdobně jako jeho dosud platný předchůdce ukládá povinnost posouzení dopadu některých dopravních a energetických staveb nebo těžebních záměrů na životní prostředí. Vliv jeho působení je však vzhledem k nezávaznosti závěrečného stanoviska dosti omezen. Změny, které probíhají v současné době v českém právním řádu z důvodů jeho harmonizace s předpisy EU, dávají dle mého názoru jedinečnou šanci jak na vylepšení a doplnění výše uvedených předpisů (ale i přijetí nových), tak i na to, aby byl vytvořen zákonný rámec pro trvale udržitelnou dopravu, energetiku i čerpání nerostných surovin v České republice na prahu 3. tisíciletí. Doc. JUDr. Milan Damohorský, CSc. je proděkanem Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a učitelem tamní Katedry práva životního prostředí. Je předsedou České společnosti pro právo životního prostředí. Je autorem či spoluautorem řady publikací v oboru práva životního prostředí, zemědělského práva a související problematiky
18 Nepůvodní a invazní druhy v právních úpravách Německa, Polska, Nového Zélandu a České republiky Mgr. Vojtěch Máca Úvod Problematika nepůvodních / invazních druhů organismů je relativně novým tématem ochrany biologické rozmanitosti, resp. životního prostředí. I když k zavlečení mnoha nepůvodních druhů vlivem lidské činnosti dochází v rostoucí míře již několik století, negativní důsledky jsou pozorovány většinou až o mnoho let později. Nepůvodním druhem je takový druh, který se vyskytuje mimo svůj původní areál rozšíření, tj. druh, který překonal přirozené geografické hranice původního areálu rozšíření. Pro právní úpravu je nezbytné posuzovat původnost k určité časové hranici, z pohledu práva se pak druh, který se na daném území vyskytl před stanovenou hranicí, považuje za druh původní. Je-li nepůvodní druh přes geografickou bariéru přenesen v důsledku lidské činnosti, hovoříme pak o introdukci (zavlečení, vnesení apod.). Pokud se nepůvodní druh v novém prostředí samovolně množí a šíří a nepříznivě ovlivňuje rovnováhu ekosystému, nazýváme ho invazním. Když se druhy šíří mimo svůj původní areál rozšíření, mohou uniknout rozličným biologickým regulátorům, které limitovaly jejich populační růst v původním prostředí. V novém prostředí pak mohou snáze vytlačit či zcela zlikvidovat jedinečné původní druhy (nebo nižší taxony), vážně narušit potravní řetězce nebo do prostředí mohou přenášet parazity a patogeny. Nepůvodní druhy představují závažný problém především v geograficky a evolučně izolovaných ekosystémech (ostrovy, jezera, ale třeba i Austrálie), vysokou náchylnost k invazím vykazují i degradované a narušené ekosystémy. V současnosti nedokážeme předvídat chování nepůvodního druhu v novém prostředí, protože závisí na celé řadě faktorů, mezi něž patří geografické poměry, druhová rozmanitost a narušení ekosystému, charakter klimatu a další. Možnost předpovědět chování nepůvodního druhu v novém prostředí rovněž ztěžuje časová prodleva, ke které obvykle mezi introdukcí a invazí nepůvodního druhu dochází. Pro právní úpravu má zásadní význam rozlišení introdukcí na záměrné a nechtěné, resp. nevědomé. Záměrné introdukce jsou nejčastěji uskutečňovány ve spojitosti s zemědělstvím, lesnictvím a rybářstvím. Světové zemědělství používá relativně malý počet druhů kulturních plodin, které jsou pěstovány všude, kde to podmínky prostředí umožňují. Tyto druhy, ač jsou v převážné míře nepůvodní, samy o sobě nepředstavují významný invazní potenciál, narozdíl od jejich parazitů a patogenů, které se díky druhové monotónnosti kulturních plodin snadno šíří. Nechtěné, resp. nevědomé introdukce pocházejí především z úniků nepů- 35 vodních druhů dovezených pro okrasné či vědecké účely a z nevědomého transportu nepůvodních druhů při mezinárodním obchodu, dopravě, cestování a turistice. Mezinárodní úprava V současnosti se nepůvodních druhů dotýká více než 50 mezinárodních smluv a nástrojů soft-law. Mezi prvními jsou Úmluva o ochraně evropské flóry a fauny a přírodních stanovišť (Bern 1979) a Úmluva o ochraně stěhovavých druhů volně žijících živočichů (Bonn 1979). Bernská úmluva zavazuje členské státy k přísné kontrole zavádění druhů, které v daném místě nepatří k původním, Bonnská úmluva obsahuje ustanovení vyžadující nejen prevenci introdukcí nepůvodních druhů, ale i kontrolu a odstraňování již introdukovaných nepůvodních druhů, nicméně pouze ve vztahu k ohrožení druhů uvedených v příloze úmluvy. 36 Přijetí nezbytných opatření k zabraňování, snížení a kontrole úmyslných nebo náhodných introdukcí cizorodých nebo nových druhů do mořského prostředí ukládá smluvním stranám Úmluva o mořském právu (Montego Bay 1982). Téměř absolutní zákaz introdukcí nepůvodních druhů stanoví systém smluv o Antarktidě. Největší význam má však nesporně Úmluva o biologické rozmanitosti (Nairobi 1992). Tuto globální úmluvu dosud podepsalo 180 států. Její význam spočívá v komplexním přístupu k ochraně biodiverzity je založena na ekosystémovém přístupu, pokrývá všechny typy prostředí a týká se všech živých organismů, včetně geneticky upravených. Nepůvodním druhům je věnováno ustanovení čl. 8(h), pojednávající o ochraně in situ (v místě původu): Každá smluvní strana, pokud to bude možné a vhodné, ( ) nebude vysazovat, bude kontrolovat nebo vyhubí ty cizí druhy, které ohrožují ekosystémy, přírodní stanoviště nebo druhy. Dále se na problematiku nepůvodních druhů vztahují i široce formulovaná ustanovení čl. 7(c) a 8(l), která ukládají státům identifikovat, monitorovat, regulovat a řídit procesy a kategorie činností, které mohou mít významné nepříznivé vlivy na biodiverzitu. Jako vodítko k ucelenému řešení problematiky nepůvodních druhů může posloužit Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti (Montreal 2000), který je protokolem k článku 8(g) Úmluvy o biologické rozmanitosti. Jeho účelem je přispět k zajištění bezpečné úrovně ochrany v oblasti bezpečné přepravy, používání a dalším nakládání pozměněných živých organismů jako produktů moderních biotechnologií. Přijetí obdobného protokolu ve vztahu k nepůvodním druhům je jedním z návrhů pro příští konferenci stran Úmluvy o biologické rozmanitosti svolanou na duben Další mezinárodní smlouvy se netýkají ochrany biologické rozmanitosti, jsou však ve vztahu k nepůvodním druhům nepřehlédnutelné. První z nich, Mezinárodní úmluva o ochraně rostlin (Řím 1952), je nejvýznamnější karanténní úmluvou. Přestože nezná pojem nepůvodní druh, stanovením rámce, který je mezinárodním standardem ochrany rostlin, umožňuje přijetí účinných opatření proti šíření nepůvodních druhů, pokud jsou z pohledu této úmlu-
19 vy škodlivými druhy. Další významnou úmluvou, která však zatím účinné postupy spíš omezuje ve prospěch liberalizace obchodu, je Dohoda o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření (Marrakéš 1994). Jako doprovodná smlouva Dohody o Světové obchodní organizaci má za cíl chránit zdraví lidí, živočichů nebo rostlin před zavlečením či rozšířením škůdců, chorob nebo jejich přenašečů a předcházet či omezovat jiné škody způsobené zavlečením nebo rozšířením škodlivých organismů. V právu Evropských společenství se problematice nepůvodních druhů věnují dvě směrnice a jedno nařízení. Směrnice o ochraně volně žijících ptáků 79/ /409/EEC ukládá členským státům, aby zajistily, že introdukce nepůvodních ptačích druhů nebude na újmu lokální flóře nebo fauně. Směrnice o ochraně přírodních stanovišť a volně žijící flóry a fauny 92/43/EEC v čl. 22 ukládá státům zajistit, aby úmyslné introdukce nepůvodních druhů nepoškozovaly přírodní stanoviště nebo volně žijící původní druhy. Komise ES může na základě nařízení o ochraně volně žijících druhů živočichů a rostlin při obchodování s nimi 338/97/EEC omezit dovoz živých exemplářů druhů, jejichž introdukce do přírodního prostředí Společenství může znamenat hrozbu volně žijícím původním druhům (čl. 3). Nástroje a principy právní úpravy V mezinárodních smlouvách a softlaw dokumentech je zakotvena řada přístupů, principů a nástrojů k řešení problematiky nepůvodních druhů. Mezi klíčové přístupy patří ekosystémový management a mezinárodní a přeshraniční spolupráce. Ekosystémový management je přístup integrovaného spravování všech složek prostředí a zdrojů v rámci určité ekologické jednotky, který podporuje její ochranu a trvale udržitelné užívání. Nezbytnost mezinárodní a přeshraniční spolupráce s ohledem na rozdílnost mezi hranicemi států a ekosystémů znamená zejména potřebu koordinace právní úpravy i preventivních a následných opatření. Všechny mezinárodní instrumenty v prvé řadě požadují, aby státy v národní úpravě nepůvodních druhů vycházely z principu prevence. Prevence je levnější a příznivější ve vztahu k životnímu prostředí, nehledě k tomu, že následná likvidace některých invazních druhů nebude dosažitelná. Prevence se zásadně má vztahovat na činnosti, které mají výrazný vliv na životní prostředí. Dále lze rozlišit preventivní opatření pro záměrné a pro náhodné introdukce. Pro záměrné introdukce bude vyžadováno povolení (nebo výjimka pokud budou záměrné introdukce zakázány). Vydání povolení by mělo předcházet posouzení vlivu na životní prostředí a hodnocení rizik (vzorem tu může být detailní úprava pro geneticky upravené organismy). Právní úprava může přímo stanovit seznam druhů, u kterých je introdukce zakázána (tzv. black list), či seznam druhů pro něž se povolení nevyžaduje (tzv. white list), existují i seznamy uspořádané podle stupně potenciální invaznosti (tzv. gray list). Součástí povolení mohou být omezující podmínky. Aktivita státního orgánu nesmí končit vydáním povolení k introdukci, je nezbytné monitorovat jak do- držování stanovených podmínek, tak i chování nepůvodního druhu v novém prostředí. Podstatně složitější jsou možnosti prevence náhodných introdukcí. Obrovské množství způsobů, jak se mohou nepůvodní druhy dostávat do cizího prostředí, ponechává pouze omezené možnosti řešení, ponecháme-li stranou nepříliš reálné představy o totální přeměně světové ekonomiky směrem k regionální soběstačnosti. V současných podmínkách je nezbytné určit a důsledně kontrolovat způsoby, kterými k náhodným introdukcím dochází. Pro tyto účely se uplatní především kontrolní opatření při dovozu stanovená karanténními předpisy, kontrola při vývozu podle některých nových mezinárodních smluv (zatím se týká pouze chemických látek a geneticky upravených organismů) by účinnost preventivních opatření dále zvýšila. Stranou pozornosti nesmí zůstat ani kontrola při vnitrostátních přesunech. Speciální pozornost by měla být věnována chráněným územím a narušeným ekosystémům. Stěžejním předpokladem pro uplatňování preventivních opatření je princip předběžné opatrnosti. Se současnými znalostmi o ekologii druhů nemůžeme předpovědět invaznost nepůvodního druhu v novém prostředí. Podle principu předběžné opatrnosti nemůže být nedostatek vědecké jistoty důvodem pro nepřijetí účinných opatření směřujících k zabránění nebo omezení ohrožení životního prostředí. Uplatnění principu odpovědnosti původce umožňuje jednak získat finanční zdroje pro preventivní a následná opatření, ale i zvýšit povědomí veřejnosti o závažnosti této problematiky. Použití tradiční odpovědnosti naráží často na obtíže při dokazování škody (především časová prodleva mezi introdukcí a vznikem škody), přesto pro některé případy je postačující stanovení absolutní odpovědnosti. Další nástroje se pokoušejí náklady preventivních a následných opatření přenést na subjekty, které s nimi nakládají a obvykle jim z toho plyne nějaký prospěch. Jejich povaha je restriktivně motivační s určitými prvky dobrovolnosti, patří mezi ně např. povinné pojištění, kauce, poplatky a zvláštní daně. Neméně významným je princip účasti veřejnosti a právo na přístup k informacím o životním prostředí. Veřejné projednávání a transparentní rozhodování o introdukcích nepůvodních druhů umožní zvýšit zájem veřejnosti a její aktivní účast, bez níž nelze invazím nepůvodních druhů čelit. Stávající právní úpravy v Německu, Polsku a ČR reflektují uvedené principy jen v omezené míře, spokojují se stanovením zákazů, omezení a povolováním introdukcí. Ustanovení, vztahující se k nepůvodním druhům, lze nalézt nejen v předpisech na ochranu přírody, ale i v předpisech zemědělských, lesnických, karanténních, mysliveckých a dalších. Jednotlivé předpisy sledují jiný účel, nedostatečně upravují kompetence jednotlivých orgánů a jejich vzájemnou spolupráci, zásadní nedostatky spočívají v chybějících definicích klíčových pojmů. Překážkou pro následné zásahy je institut obecné druhové ochrany v zákonech o ochraně přírody, 37 38
20 který se vztahuje i na nepůvodní druhy, pokud nelze využít úzce formulované výjimky (zásahy proti druhům považovaným jinými předpisy za škodlivé). Podobně odchyt či lov podle mysliveckých předpisů je omezen pouze na stanovené druhy, které jsou zároveň chráněny před nadměrným odchytem nebo lovem. Německo Právní úprava v Německu je upravena jak předpisy federálními, tak zemskými. Spolkový zákon o ochraně přírody (Bundesnaturschutzgesetz) v 20d odst. 2 stanoví: Cizí druhy, žijící volně i v zajetí, mohou být vysazeny (ausgesetzt) nebo usídleny (angesiedelt) do přírodního prostředí pouze s povolením orgánu odpovědného podle práva spolkových zemí. To se netýká kultivace rostlin v zemědělství a lesnictví. Povolení nesmí být vydáno, pokud nelze vyloučit zamoření původní flóry a fauny, jejich populací a jejich rozšíření. Zákon rozlišuje mezi vysazením, kdy je druh odkázán pouze na vlastní zdroje, a usídlením, kdy se předpokládají určitě řízené lidské zásahy. Zákon nijak neupravuje náhodné a neúmyslné introdukce (nelze pro ně vyžadovat povolení). Cizí druh není v zákoně definován, 20 a odst. 5 vymezuje původní druh jako druh, který má nebo měl v minulosti areál rozšíření nebo migrace zcela nebo částečně na území Německa, nebo druh, který byl naturalizován vlivem člověka a udržuje svoji populaci v přírodním prostředí bez lidské pomoci po několik generací. Pod druhou část definice může snadno spadat nepůvodní druh, zvláště pak invazní, rovněž tím vzniká těžko překonatelná překážka pro reintrodukce vytlačených původních druhů. Opodstatnění postrádají výjimky z povolovacího režimu pro zemědělství a lesnictví, stejně tak pro obytné čtvrti, parky a zahrady, na něž se rovněž nevztahuje. Povolovací režim doplňuje ustanovení umožňující nařízením federálního ministra životního prostředí zakázat držet a uvádět na trh rostliny a živočichy kvalifikované jako nebezpečné pro původní druhy ( 26 odst. 3, 20f odst. 2). Federální ani zemské předpisy (s výjimkou Duryňska) výslovně neukládají povinnost monitorovat výskyt nepůvodních druhů. Stejně tak neexistuje výslovné ustanovení týkající se regulace a likvidace nepůvodních invazních druhů. Povolení k introdukci vydávají orgány spolkových zemí, obvykle ministerstva životního prostředí nebo orgány na úrovni regionů. Oblastní a místní orgány vykonávají dohled nad plněním stanovených podmínek a omezení. Ostatní sektorové předpisy sledují jiné cíle než ochranu biologické rozmanitosti a nevztahují se na všechny nepůvodní druhy. Zemské zákony o myslivosti a rybolovu vyžadují povolení pro vysazení druhů do volné přírody a obvykle obsahují seznamy druhů, které je možné použít. Zákon na ochranu zvířat zakazuje vypouštět zvířata držená v zajetí s úmyslem se jich zbavit. Karanténní předpisy, které sledují především ochranu hospodářsky využívaných druhů, svými definicemi škodlivých organismů, v řadě případů zahrnují i nepůvodní druhy. Spolkový zákon o ochraně rostlin umožňuje zakázat nebo omezit pěstování rostlinných druhů na základě nařízení ministra zemědělství a lesnictví. Dosavadní zkušenosti ukazují, že značné množství nepůvodních organismů dosud zavlečených do životního prostředí v Německu neohrožuje biodiverzitu ve větším měřítku. Administrativní zásahy zatím představovaly v několika málo případech příkazy k odstranění, ve většině případů se orgány ochrany přírody spokojily s vydáním informací o rizicích, která mohou nepůvodní druhy způsobit, s cílem předcházet dalšímu zavádění nepůvodních druhů. Z celkově nízkého počtu žádostí o povolení se většina týkala vysazení pro vědecké účely. Za hlavní vektor náhodného rozšíření do volné přírody bylo označeno vyhazování zahradního odpadu. Polsko V Polsku je základ ochrany před introdukcemi nepůvodních druhů obsažen v zákoně o ochraně přírody (Ustawa o ochronie przyrody). V čl. 42 je zakázáno vnášení živočichů nebo rostlin či jejich vývojových stadií cizích původní flóře a fauně do přírodního prostředí nebo jejich přemisťování; to se netýká vnášení a přemisťování druhů ryb, u nichž se vyžaduje souhlas ministra zemědělství. Výjimky může povolit ministr životního prostředí se souhlasem ministra zemědělství po konzultaci se Státní radou ochrany přírody. V čl. 58 je pak stanovena sankce za porušení zákazu introdukcí cizích druhů. Zákon neobsahuje definici cizích druhů, chybí také výslovná ustanovení o monitorování výskytu, regulaci a likvidaci nepůvodních druhů. Rovněž nejsou blíže upřesněny podmínky, za nichž může být ze zákazu udělena výjimka. V omezeném měřítku může ochranu před nepůvodními invazními druhy zajistit lesní zákon, který do lesního hospodářství zahrnuje nakládání se škodlivými organismy, jimiž se mohou stát právě nepůvodní druhy. Vlastníkům lesů ukládá povinnost zjišťovat šíření škodlivých organismů a tomuto šíření předcházet; pokud dojde k jejich přemnožení, může jim starosta okresu uložit povinnost proti škodlivým organismům zasáhnout. Další právní prostředky k zamezení šíření invazních rostlin poskytuje zákon o kulturních plodinách. Přestože se o invazních druzích výslovně nezmiňuje, brání prostřednictvím karanténních opatření škodlivým organismům v překročení hranic a v rozšíření na území státu. Na základě tohoto zákona vydalo Ministerstvo zemědělství a výživy v únoru 1996 nařízení, v jehož příloze je seznam škodlivých organismů. Tyto druhy nesmějí být dováženy a vlastníci pozemků mají informační povinnost ohledně jejich výskytu. Národní strategie a plán ochrany a trvale udržitelného využívání biodiverzity vypracované v roce 1998 stanoví jako jednu z priorit monitorování invazních druhů, výzkum jejich zdrojů a možností kontroly jejich invazí. Nový Zéland Naprosto odlišným přístupem je charakterizována právní úprava problematiky nepůvodních druhů na Novém 39 40