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Timestamp: 2019-06-19 09:14:05
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BOE.es - Documento BOE-A-2015-12296
Documento BOE-A-2015-12296
Pleno. Sentencia 211/2015, de 8 de octubre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5970-2014. Interpuesto por el Consell de la Generalitat Valenciana respecto del artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Límites a los decretos-leyes: falta de acreditación del presupuesto habilitante para aprobar con carácter urgente una reforma de la regulación del impuesto estatal sobre depósitos en las entidades de crédito. Voto particular.
«BOE» núm. 272, de 13 de noviembre de 2015, páginas 107569 a 107581 (13 págs.)
BOE-A-2015-12296
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5970-2014, interpuesto por el Consell de la Generalitat Valenciana contra el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 3 de octubre de 2014 el Director General de la Abogacía de la Generalitat Valenciana, en la representación que ostenta del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
Tras exponer el marco normativo de la norma que se recurre, con extensa referencia a la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, por la que se creó el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, se refiere a la modificación acometida por el citado artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, para concluir que con la misma altera sustancialmente la mayoría de los elementos esenciales de esta figura impositiva, a saber: el establecimiento de una nueva causa de conclusión del periodo impositivo, la fórmula de cálculo de la base imponible, la forma de presentar la autoliquidación, estableciendo la obligación de desagregar los datos por Comunidades Autónomas, los pagos a cuenta, las medidas de compensación para las Comunidades Autónomas a partir del l de enero de 2014 y la distribución de la recaudación así como el establecimiento ex novo de una cuota tributaria, cuando hasta la modificación operada mediante el Real Decreto-ley que se cuestiona, el impuesto tenía una evidente y palmaria finalidad extrafiscal, dado que el mismo quedó «absolutamente vacío de contenido a los efectos del deber constitucional del deber de contribuir a la Hacienda Pública, en cuanto que el tipo de gravamen se fijó en el 0 por cien y la aplicación de la norma no implicaba ninguna obligación material ni formal para los hipotéticos contribuyentes».
Describe posteriormente el artículo 161 de la Ley 5/2013, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, con entrada en vigor desde el 1 de enero de 2014, aprobó en el ámbito de la Comunitat Valenciana, el impuesto sobre depósitos en entidades de crédito, como un impuesto propio de la Comunitat Valenciana, de carácter directo, que grava los depósitos constituidos en las entidades de crédito.
El recurso se fundamenta en los tres motivos que se exponen a continuación:
a) Infracción del artículo 86.1 CE, por no concurrir las notas de la extraordinaria y urgente necesidad, en la medida en que se alteran de forma sustancial los límites del impuesto estatal cuando no existe una urgencia en crear un régimen armonizado en relación con el tributo sobre los depósitos en entidades de crédito.
Considera que no concurren los requisitos de «extraordinaria y urgente necesidad» establecidos por el artículo 86.1 de la Constitución Española para que el Gobierno pueda utilizar el instrumento legislativo de decreto-ley para llevar a cabo las mencionadas modificaciones. Si bien la urgente necesidad de establecer un régimen armonizado de tributación en todo el territorio nacional para los depósitos en entidades de crédito pudo existir en el momento de creación de los nuevos impuestos autonómicos de Cataluña y Asturias, que se venían a sumar a otros ya existentes (extremeño y andaluz), con el objeto de evitar la proliferación de impuestos autonómicos, cuya constitucionalidad acaba de ser ratificada por el propio Tribunal Constitucional, tal urgente necesidad, al menos, por el motivo argumentado, había ya desaparecido en el momento posterior en que se aprueba el Real Decreto-ley, utilizándose en fraude constitucional la vía del real decreto-ley para establecer, a través de un procedimiento urgente, y desde el 1 de enero de 2014, un tipo efectivo de gravamen del Impuesto estatal sobre depósitos en entidades de crédito (0,03 por 100) en lugar del anterior tipo cero, y ello con el único fin de dejar sin base los eventuales argumentos de inconstitucionalidad del impuesto estatal y condicionar el fallo del Tribunal Constitucional sobre los recursos de constitucionalidad ya planteados.
Añade que las circunstancias esgrimidas que según el Gobierno requerían esta acción normativa, es decir, la aprobación de nuevos impuestos autonómicos y la esgrimida necesidad de garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español, después de que el Gobierno decidiese tramitar y aprobar la Ley 16/2012, que creó el impuesto sobre los depósitos –ya concurrían en el año 2012 y posteriormente en el año 2013, cuando el Estado ya había decidido regular este impuesto con una evidente finalidad extrafiscal–. Por tanto, no concurren circunstancias que hayan requerido esta acción normativa excepcional y urgente, que no existieran ya cuando se aprobó la Ley 16/2012 en los términos en los que ésta se decidió aprobar, ni han surgido nuevas necesidades que hayan requerido una acción legislativa inmediata, en los términos que recoge la doctrina asentada por ese Alto Tribunal (así STC 111/1983, FJ 3). Tampoco se aporta nada, dado que ni siquiera se menciona la nueva regulación del impuesto, en el debate parlamentario de convalidación de la norma cuestionada, recogido en el «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados» de 10 de julio de 2014.
b) Vulneración del artículo 9.3 CE y de la doctrina constitucional sobre la retroactividad de las disposiciones legales en materia tributaria. Expone que el apartado primero del artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, publicado el 5 de julio, fija los efectos de la modificación del artículo 19 de la Ley 16/2012, desde el 1 de enero de 2014, declarando con ello, la retroactividad de la nueva regulación del impuesto sobre los depósitos bancarios. Tras recordar la doctrina de este Tribunal (con cita, entre otras, de las SSTC 126/1987, 197/1992 y 173/1996), recalca que dicho principio, aun cuando no pueda erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existente (STC 126/1987, FJ 11), ni deba entenderse tampoco como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal (SSTC 27/1981 y 6/1983), sí protege, en cambio, la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas tributarias no puede trascender la interdicción de la arbitrariedad (STC 150/1990, FJ 8), tratándose en fin de una cuestión que sólo puede resolverse caso por caso, teniendo en cuenta de un lado, el grado de retroactividad de la norma cuestionada y, de otro, las circunstancias específicas que concurren en cada supuesto, es decir, la finalidad de la medida y las circunstancias relativas a su grado de previsibilidad, su importancia cuantitativa, y otros factores similares (SSTC 126/1987, FFJJ 11 a 13; 197/1992, FJ 4, y 173/1996, FJ 3).
A partir de ahí razona que el alcance de la medida es sustancial, por dos razones:
En primer lugar, para los propios contribuyentes afectados, porque, en base a la retroactividad que se prevé, se modifica sustancialmente su situación que pasa de no tener que tributar nada por el impuesto estatal, ni declarar por el mismo, a tener que hacerlo e ingresar a cuenta por los depósitos constituidos durante todo el periodo 2014.
En segundo lugar considera no se puede argumentar con carácter general un eventual beneficio para los contribuyentes por el menor tipo general estatal respecto de los de la normativa autonómica valenciana y del resto de las Comunidades Autónomas que lo han regulado, (con un tipo de gravamen mínimo del 0,3 por 100, que se incrementa de forma progresiva, en función del volumen de depósitos, hasta un máximo de un 0,5 por cien para las entidades con más de 600 millones de euros en depósitos), porque el impuesto estatal supone, paradójicamente, un mayor gravamen efectivo para las pequeñas entidades de crédito y ahorro valencianas, que, en la mayor parte de los casos, resulta muy significativo.
La razón de dicho peor tratamiento es que, aunque el tipo general de gravamen es menor en el caso del tributo estatal que en el del autonómico, sin embargo, en el tributo estatal no existen las bonificaciones en la cuota que en el impuesto valenciano sí favorecen a tales pequeñas entidades, como las deducciones por sedes y sucursales radicadas en la Comunitat, las bonificaciones subjetivas del 75 por 100 de la cuota para las cooperativas de crédito y las cajas de ahorro, y las deducciones del 100 por 100 de las cantidades invertidas en fondos de promoción y educación de las cooperativas de crédito o en la obra social de las cajas de ahorro, o del 50 por 100 de las inversiones en proyectos de utilidad pública o interés social para la Comunitat Valenciana. Ello supone que las pequeñas entidades financieras valencianas pasaran de tributar, con el impuesto valenciano, una media del 2,77 por 100 del volumen agregado de resultados más del 18,6 por 100 de media con el impuesto estatal y su nuevo tipo de gravamen, llegando a superar el 30 por 100 de gravamen sobre resultados en 17 de estas pequeñas entidades, y el 50 por 100, en cuatro de ellas.
c) Se produce una vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 157.3 CE; y los artículos 67 y 68 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, por cuanto la aplicación retroactiva del tributo junto a la negación de compensación a la Comunidad Autónoma provoca una reducción de ingresos que afecta a la suficiencia financiera autonómica.
Razona que la mencionada aplicación retroactiva del tipo de gravamen estatal y la no compensación a la Comunitat Valenciana por no incluirse a la misma en el apartado trece del artículo 19 de la Ley 16/2012, redundan en la inconstitucionalidad de la norma estatal, al ser contraria al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, consagrado en el artículo 157.3 CE y su plasmación en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), aplicando una norma retroactiva desfavorable a un sujeto al margen de la relación fiscal, que se ve perjudicado en su capacidad financiera como consecuencia del Real Decreto-ley impugnado.
2. Por providencia de 21 de octubre de 2014, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana contra el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el «BOE», lo que tuvo efecto en el número 258, de 24 de octubre de 2014.
3. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 29 de octubre de 2014, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a efectos del artículo 88.1 LOTC.
4. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 30 de octubre, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a efectos del artículo 88.1 LOTC.
5. El mismo día 30 de octubre de 2014 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, por el que se solicita se le tenga por personado en el proceso y concedida una prórroga por ocho días más en el plazo para formular alegaciones.
6. El 31 de octubre, el Pleno del Tribunal acuerda incorporar a las actuaciones el escrito que presenta el Abogado del Estado, teniéndole por personado en el proceso y prorrogándole en ocho días más el plazo para presentar alegaciones otorgado en la providencia del día 21 del mismo mes, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
7. El 25 de noviembre de 2014 tiene entrada en el Registro General del Tribunal el escrito de alegaciones que presenta el Abogado del Estado, por el que solicita la desestimación íntegra del recurso, con las mismas alegaciones que las formuladas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5952-2014, que había sido interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra el mismo artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014.
Comienza describiendo los elementos esenciales del impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito regulado en el artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, precepto reformado por el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, objeto de la impugnación.
A partir de ahí, contesta a las alegaciones de inconstitucionalidad con modificación del orden de las impugnaciones de la demanda:
a) Tras recordar las reformas que al artículo 19 de la Ley 16/2012 introduce el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, responde en primer lugar a la infracción de los artículos 31.3, 133.1 y 3; y 131 de la Constitución, a partir de la doctrina sobre el principio de reserva de ley contenida entre otras en la STC 100/2012, de 8 mayo, FJ 7, y con referencia al carácter originario de la potestad tributaria estatal consagrada en el artículo 6 LOFCA, que dispone que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Se refiere a continuación a las razones de política económica que justificaron el establecimiento inicial de un tipo de gravamen cero para este tributo en el artículo 19 de la Ley 16/2012, tipo de gravamen que ahora resulta modificado, y que debe ser tenido en cuenta en el marco de grave crisis de este sector. Añade que el artículo 124 del Real Decreto-ley que se impugna supone el ejercicio de la potestad originaria exclusiva del Estado en materia tributaria, sin que se trate, como afirma la demanda, de una imposición aparente o ficticia. Descarta asimismo que exista «ausencia de armonización o auténtico equilibrio en cuanto al deseable desarrollo regional y sectorial», que el artículo 131 de la Constitución presenta en todo caso como un objetivo constitucional programático. En todo caso, finaliza, la invocación de este precepto en el escrito del recurso resulta tan genérica que tampoco cabe efectuar mayor consideración de contrario.
b) Tampoco infringe el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014 el artículo 6.2 LOFCA, pues no se agrava con el mismo la posición de partida de la hacienda autonómica ya que lo que determina precisamente es que el producto de la recaudación genere ingresos fiscales adicionales en la hacienda autonómica. Añade además que el artículo 124 no crea ex novo un tributo, sino que establece un tipo de gravamen a un tributo previamente existente. En todo caso, la compensación que ha previsto la reforma del artículo 19 de la Ley 16/2012 no resulta algo aleatorio y arbitrario como pretende la demanda, sino que se respeta el tenor del artículo 6.2 LOFCA que requiere la adopción por parte del Estado de medidas de compensación adecuadas a favor de las Comunidades Autónomas que se hallen en el supuesto de hecho previsto, esto es que experimenten una disminución de ingresos por la creación del impuesto estatal. En este caso, el legislador optó por prever dichas medidas en la misma Ley 16/2012, respecto de las Comunidades Autónomas que hubieran establecido la misma clase de impuesto con anterioridad al 1 de diciembre de 2012. Estas medidas se transforman ahora en destinar el importe de la recaudación de la subida del tipo a las Comunidades Autónomas donde estén radicadas en la sede sus sucursales sujetas a gravamen.
c) En tercer lugar, no se ha vulnerado el artículo 9.3 CE en los términos que interesa la demanda, pues la norma impugnada entra en vigor en el mismo ejercicio fiscal en el que se promulgaba, de modo que no incurre en una retroactividad contraria al citado precepto constitucional, ya que no prevé la aplicación de sus efectos a situaciones ya consumadas en el pasado, o a ejercicios fiscales anteriores, relativos a impuestos ya devengados. Añade que, en todo caso, la medida introducida en el Decreto-ley era previsible.
d) Por último, se refiere el alegato al presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución, como presupuesto habilitante para este tipo de norma. Se recoge la doctrina constitucional en relación con la urgente y extraordinaria necesidad con cita, entre otras, de las SSTC 6/1983 y 111/1983; y, más recientemente, SSTC 137/2011 y 142/2014, de 11 septiembre. A dicha doctrina añade la doctrina acerca de la especial aptitud del Real Decreto-ley para atender a las denominadas coyunturas económicas problemáticas, refiriéndose a la contenida en la STC 23/1993, de 21 de enero, (FJ 5). Añade asimismo una referencia a la doctrina contenida en la STC 39/2013, de 14 febrero, en cuyo fundamento jurídico 5 se afirmó que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, «pues lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran». Finaliza recordando que resulta ajena a la función fiscalizadora de este Tribunal la consideración sobre la mayor o menor bondad técnica de las medidas adoptadas, circunscribiéndose su labor a constatar «la existencia de la necesaria conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para subvenir la misma» (STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 11).
A partir de lo anterior, se refiere a la justificación global del Real Decreto-ley contenida en la exposición de motivos y que se refiere a un paquete de medidas con el objetivo de saneamiento fiscal, destinadas a aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados así como de la financiación. En cuanto al trámite de convalidación del Real Decreto-ley, se recogen en el escrito las afirmaciones de la Vicepresidenta del Gobierno en el debate que tuvo lugar en el Congreso. Por lo que se refiere a la justificación concreta de la reforma que se introduce en el citado Decreto-ley a la Ley 16/2012, transcribe la justificación contenida en la norma que se refiere a la «necesidad de modificación urgente con el objeto de garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español. A tal fin, se establece, con efectos del 1 de enero de 2014, un tipo de gravamen del 0,03 por 100, cuya recaudación será destinada a las Comunidades Autónomas donde radique en la sede central o las sucursales de los contribuyentes en las que se mantengan los fondos de terceros gravados. Además se introducen mejoras técnicas en la configuración de la base imponible del impuesto». Considera, en consecuencia, justificada la urgente necesidad como presupuesto habilitante del artículo 86 CE.
8. Por providencia de 6 de octubre de 2015, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 8 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana contra el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, Real Decreto-ley 8/2014), precepto que modifica el artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (en adelante, Ley 16/2012), norma que estableció el «impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito».
Como ha quedado expuesto en el antecedente primero, el recurso se fundamenta en tres motivos: la infracción del artículo 86.1 CE, por no concurrir las notas de la extraordinaria y urgente necesidad, en la medida en que se alteran de forma sustancial los límites del impuesto estatal cuando no existe una urgencia en crear un régimen armonizado en relación con el tributo sobre los depósitos en entidades de crédito; la vulneración del artículo 9.3 CE y de la doctrina constitucional sobre la retroactividad de las disposiciones legales en materia tributaria; y, en tercer lugar, la vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 157.3 CE por cuanto la aplicación retroactiva del tributo junto a la negación de compensación a la Comunidad Autónoma provoca una reducción de ingresos que afecta a la suficiencia financiera autonómica.
El Abogado del Estado interesa la desestimación de la demanda con los argumentos recogidos en el antecedente séptimo.
2. Con carácter previo al examen de fondo, debemos despejar las dudas sobre la pervivencia de su objeto, ya que durante la pendencia de este proceso, el Real Decreto-ley 8/2014 ha sido tramitado como ley, habiendo sido además el precepto parcialmente modificado por el artículo 124 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, una vez fue convalidado por el Congreso de los Diputados.
Se ha producido, por tanto, una derogación tácita del artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014. Pues bien, de acuerdo con la regla general, en los procesos de inconstitucionalidad carece de sentido que este Tribunal se pronuncie sobre normas que el propio legislador ya ha expulsado del ordenamiento, siquiera de forma tácita (por todas, STC 96/2014, de 2 de junio, FJ 2). Esta regla tiene, sin embargo, algunas excepciones, que determinan que en este proceso perviva parcialmente su objeto, dependiendo del motivo impugnatorio:
a) En primer lugar, el motivo que se refiere a la infracción del artículo 86.1 CE no pierde objeto ya que, como tantas veces se ha reiterado [entre otras muchas, en las SSTC 47/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b); 48/2015, de 5 de marzo, FJ 2; y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2], la falta de vigencia, en este momento, del precepto recurrido, no impide controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el artículo 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional, pues este control tiene por objeto velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo.
b) Tampoco pierde objeto, de acuerdo con nuestra doctrina [por todas, SSTC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b); 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2 b), y 96/2014, de 2 de junio, FJ 2] la impugnación que viene motivada por la vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas prevista en el artículo 157.3 CE. En este caso, se cumple el doble requisito para que tenga lugar la citada excepción a la pérdida de objeto: primero, el motivo tiene fundamento competencial en tanto que la alegación central es la pérdida de recursos para su hacienda [STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 a)]; y, segundo, la norma tácitamente derogada ha sido sustituida por otra, el vigente artículo 124 de la Ley 18/2014, que viene a plantear los mismos problemas competenciales [por todas, con cita de anteriores, SSTC 27/2015, de 19 de febrero, FJ 2, y 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].
En consecuencia, y de acuerdo con la reiterada doctrina de este Tribunal, cabe concluir también para este motivo la pervivencia del objeto del proceso.
c) Finalmente, en tercer lugar, sí pierden objeto las tachas de inconstitucionalidad que se refieren a la vulneración de los principios de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE). Su contenido no es competencial, por lo que no concurre en este caso ninguna de las excepciones a la citada regla general, de suerte que desaparece el objeto del recurso de inconstitucionalidad en lo que a estos motivos se refiere (por todas, STC 214/2014, de 18 de diciembre, FJ 2).
3. Así concretado el objeto de este proceso, debemos comenzar con el examen de las impugnaciones que se refieren al propio instrumento normativo empleado, el real decreto-ley.
Con arreglo a nuestra doctrina, el examen de estos motivos ha de ser siempre prioritario en el orden del enjuiciamiento, ya que inciden directamente sobre la validez del precepto, cuestionando la legitimidad constitucional de su inclusión en una norma de urgencia como el Real Decreto-ley 8/2014, de manera que, caso de ser estimados sería innecesario examinar el resto de alegaciones (por todas, SSTC 47/2015, de 5 de marzo, FJ 3, y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2).
La demanda considera que el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014 habría vulnerado el artículo 86.1 CE por no estar justificada su aprobación en función de una extraordinaria y urgente necesidad. Frente a estas consideraciones el Abogado del Estado se refiere a la especial aptitud del real decreto-ley para atender a las denominadas coyunturas económicas problemáticas, citando a continuación la justificación global del Real Decreto-ley 8/2014, a partir de la transcripción de su exposición de motivos, por lo que considera queda justificada la urgente necesidad como presupuesto habilitante del artículo 86 CE.
4. Planteado en estos términos el debate sobre la concurrencia en el presente caso de los requisitos establecidos por el artículo 86.1 CE debemos centrarnos en si concurre o no en el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, el presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad establecido por aquel precepto constitucional.
La doctrina sobre el primer motivo de inconstitucionalidad aducido ha sido recogida, entre muchas otras, en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 31/2011, de 17 de marzo, 137/2011, de 14 de septiembre, 39/2013, de 14 de febrero, 83/2014, de 29 de mayo, 96/2014, de 12 de junio, FJ 5; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3; 183/2014, de 6 de noviembre; 12/2015, de 5 de febrero; 27/2015 y 29/2015, ambas de 19 de febrero, y 47/2015 y 48/2015, ambas de 5 de marzo, pudiéndose resumir en los siguientes términos:
a) El artículo 86.1 CE establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley, pero en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es una excepción al procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que éste dispensa. Por lo tanto, dicha facultad excepcional está sometida a estrictos requisitos entre los que se incluyen, en lo que ahora interesa, la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, o lo que es lo mismo, la concurrencia de una situación «de extraordinaria y urgente necesidad».
b) La extraordinaria y urgente necesidad no es una cláusula o expresión vacía de significado, sin perjuicio de que la función de este Tribunal es llevar a cabo un control externo, verificando, pero sin sustituirlo, el juicio político o de oportunidad que corresponde primordialmente al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (artículo 86.2 CE). Corresponde así a este Tribunal asegurarse de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco constitucional, pudiendo en consecuencia declarar inconstitucional un real decreto-ley cuando no concurra el presupuesto habilitante, pues con ello se habrán invadido las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución.
c) En concreto, el citado control externo acerca del cumplimiento de la cláusula de la «extraordinaria y urgente necesidad» ha de superar un doble canon:
– El primero consiste en comprobar que el Gobierno ha identificado, de manera explícita y razonada, que concurre una singular situación de extraordinaria y urgente necesidad, lo que exige valorar, de forma conjunta, los factores que se tuvieron en cuenta por parte del Gobierno para dictar la disposición legal excepcional, en la medida en que queden reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma.
– El segundo, que existe una conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley, o lo que es lo mismo, que dichas medidas son congruentes y guardan una relación directa con la situación que se trata de afrontar.
5. A partir de la doctrina anterior, debe ahora analizarse si concurre en la medida a la que se refiere el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, en el doble sentido señalado, el presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad», exigida por el artículo 86.1 CE.
Como también hemos reiterado, en el análisis del presupuesto habilitante deben tomarse en consideración, de forma lógicamente sucesiva, primero si concurre la citada extraordinaria y urgente necesidad para la aprobación de la medida; y, de ser positiva la respuesta, si existe, además, una adecuada conexión de sentido, en el sentido de que haya congruencia entre la situación urgente y extraordinaria y las concretas medidas adoptadas para reaccionar frente a ella.
En primer lugar, en el preámbulo del Real Decreto-ley 8/2014, se contiene una justificación general, en los siguientes términos:
«La grave recesión que desde 2008 venía experimentando la economía española, fruto de la acumulación de desequilibrios durante los años anteriores, ha hecho necesaria la adopción de profundas reformas urgentes para recuperar la senda de crecimiento. Reformas que se han insertado dentro de una estrategia de política económica basada en dos pilares: la consolidación fiscal y las reformas estructurales para impulsar la flexibilidad de los mercados y recuperar la competitividad de la economía española perdida desde la entrada en el euro.
La intensa agenda reformadora ha permitido a España recuperar su competitividad y con ello la senda de crecimiento y la confianza de los mercados. Los importantes avances en la corrección de los desequilibrios quedan reflejados en la evolución de los principales indicadores macroeconómicos que muestran cómo España ha logrado reducir el déficit público, alcanzar superávit en la cuenta corriente y capacidad de financiación frente al exterior, disminuir el endeudamiento privado y moderar el crecimiento de los precios y los costes laborales.»
A partir de ahí, las diferentes medidas incluidas en el Real Decreto-ley 8/2014 tienen su justificación propia en función de su específica naturaleza, pues como se anuncia en el preámbulo, el Real Decreto-ley 8/2014 adopta medidas de muy diversa naturaleza, de suerte que «tiene tres ejes fundamentales: el primero, fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la financiación; y, el tercero, fomentar la empleabilidad y la ocupación. Además se avanzan algunas medidas de la reforma fiscal».
Ahora bien, como ha quedado ampliamente expuesto en los antecedentes, la vulneración del presupuesto de hecho habilitante únicamente se imputa a la regulación del impuesto estatal sobre depósitos en entidades de crédito, pues el Consell de la Generalitat Valenciana no ha impugnado el Real Decreto-ley 8/2014 en su totalidad, sino sólo su artículo 124. En consecuencia, lo relevante en este caso es la justificación específica de las modificaciones que se introducen en el impuesto estatal sobre depósitos en las entidades de crédito es la siguiente:
«[l]a aprobación de impuestos autonómicos posteriores al inicio de la tramitación legislativa del precepto por el que en dicha Ley se creó el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, hace necesaria esta modificación urgente con el objeto de garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español. A tal fin, se establece, con efectos desde el 1 de enero de 2014, un tipo de gravamen del 0,03 por ciento, cuya recaudación será destinada a las Comunidades Autónomas donde radiquen la sede central o las sucursales de los contribuyentes en las que se mantengan los fondos de terceros gravados. Además, se introducen mejoras técnicas en la configuración de la base imponible del impuesto.»
Por su parte, en el debate de convalidación del Real Decreto-ley ahora examinado (Cortes Generales. «Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados». Pleno y Diputación Permanente. X Legislatura. Año 2014, núm. 212. Sesión plenaria núm. 199, de 10 de julio, págs. 5 a 35) la Vicepresidenta del Gobierno, en nombre del Gobierno, defendió la necesidad de aprobar el citado Real Decreto-ley con referencia a la situación de crisis; «España ha vivido una situación de extraordinaria y urgente necesidad desde que comenzó la crisis, y ahora es de extraordinaria y urgente necesidad encarar la recuperación» (pág. 5).
«Por otro lado, las Comunidades Autónomas se beneficiarán por la recaudación del impuesto a los depósitos bancarios, que lo anticipamos a este decreto-ley. Pensé que al menos en subir el tipo de los depósitos, aunque discutamos en la cuantía, podrían ustedes estar de acuerdo. Con ello garantizamos la igualdad de trato para todos los ciudadanos españoles y la eficiencia en el sistema financiero.» (pág. 10)
Del debate parlamentario posterior no se puede extraer ninguna información adicional que ayude a examinar si concurría en este caso el presupuesto habilitante. Tampoco es posible encontrar ningún elemento o dato suplementario en el expediente de elaboración del Real Decreto-ley 8/2014, del que nada se dice por parte del representante del Gobierno.
En conclusión, y a partir de lo expuesto, resulta que del preámbulo de la norma y del posterior debate es posible deducir que la urgente necesidad que el Gobierno apreció como fundamento para la adopción de la medida ahora cuestionada se fundaba en dos órdenes de razones:
– En primer lugar, la aprobación de impuestos autonómicos posteriores al inicio de la tramitación legislativa de la Ley por la que se creó el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, esto es, la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, precisa de una modificación urgente para «garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español».
– En segundo lugar, la existencia de impuestos autonómicos sobre esta misma materia hacía preciso otorgar, para compensar su eventual desplazamiento, una fuente de financiación a las Comunidades Autónomas, lo que justifica el establecimiento del tipo de gravamen, de suerte que la recaudación del impuesto estatal pueda ser repartida entre todas las Comunidades Autónomas por igual, garantizando así tanto la igualdad de trato como la eficiencia del sistema financiero.
6. Para valorar la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que, en los términos que se han expuesto, ha sido apreciada por el Gobierno, debemos partir de que el artículo 124 del Real Decreto-ley ha modificado el artículo 19 de la Ley 16/2012, precepto que había establecido el impuesto estatal sobre los depósitos en las entidades de crédito.
El artículo 124 del Real Decreto-ley modifica los siguientes aspectos del impuesto:
i. El periodo impositivo (artículo 124.1.1), para prever el supuesto de periodo impositivo breve cuando la entidad de crédito sujeta al tributo se extinga (originariamente se preveía solo el supuesto de cese de actividad).
ii. La base imponible, para prever también un ajuste para el caso de periodos impositivos cortos (artículo 124.1.2).
iii. La cuota tributaria, que será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen del 0,03 por 100, frente al tipo anterior del 0 por 100 (artículo 124.1.3).
iv. Se establece la obligación de presentar autoliquidación, anudada al establecimiento de tipo de gravamen y que deberán presentar los contribuyentes «en el mes de julio del año siguiente al del periodo impositivo» (artículo 124.1.4).
v. Se establece la obligación de realizar un pago a cuenta en el mes de julio de cada ejercicio por importe del 50 por 100 de la cuantía resultante de aplicar el tipo de gravamen a la base imponible del periodo impositivo anterior. No obstante la regla general, se establece que para el periodo impositivo de 2014 «el pago a cuenta correspondiente al periodo impositivo de 2014 se presentará en el mes de diciembre de 2014 y su importe será el 50 por ciento de la cuantía resultante de aplicar el tipo de gravamen a la base imponible que derive de las reglas contenidas en el apartado Siete respecto de los estados financieros individuales del contribuyente de 2013» (artículo 124.1.5).
vi. Se añade un párrafo al artículo 19.13 estableciéndose que «[r]especto de los periodos impositivos que se inicien a partir del 1 de enero de 2014, las medidas de compensación en favor de las Comunidades Autónomas establecidas con base en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, se minorarán en el importe de la recaudación que se distribuya a las correspondientes Comunidades Autónomas de acuerdo con lo previsto en el apartado siguiente» (artículo 124.1.6).
vii. Se añade un apartado 14 al artículo 19 de la Ley 16/2012 estableciéndose las normas para la distribución de la recaudación (artículo 124.1.7).
viii. Por último, se establece una disposición transitoria única en la Ley 16/2012 de manera que, mientras no se modifique el sistema de financiación para configura el impuesto sobre depósitos como tributo cedido, el Estado hará llegar el importe de su recaudación a las Comunidad Autónomas sin que se aplique la disposición del artículo 21 de la Ley 22/2009, esto es, sin que se modifique a la baja, en correlación con este nuevo ingreso, el importe del fondo de suficiencia global (artículo 124.2).
7. Una vez expuestas las razones exteriorizadas por el Gobierno así como el contenido del artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014 puede concluirse, con arreglo a la doctrina consolidada de este Tribunal, que no se ha dado cumplimiento al primero de los elementos exigidos para utilizar este vehículo normativo que exige el artículo 86.1 CE, ya que el Gobierno, a quien como hemos reiterado corresponde la carga de acreditar que concurre el presupuesto habilitante del decreto-ley, no ha explicitado de modo suficiente, ni en la exposición de motivos, ni tampoco en el trámite de convalidación parlamentaria del real decreto-ley, una argumentación sobre la necesaria prontitud de la medida. A tal conclusión conducen las siguientes consideraciones:
a) En primer lugar, y frente a lo que alega el Abogado del Estado, es manifiesto que la justificación de la urgente y extraordinaria necesidad no radica en este caso en las citadas «coyunturas económicas problemáticas». Así lo evidencian tanto el preámbulo como el debate de convalidación de la norma, de cuyo tenor resulta que la modificación del impuesto sobre los depósitos no se vincula ni explícita ni implícitamente con tal situación coyuntural de crisis, sino como ha quedado expuesto, con la finalidad de armonización de este impuesto y la eficiencia de esta modalidad de tributación.
b) En segundo lugar, y por lo que se refiere a la justificación específicamente referida al artículo 124, la medida carece del carácter extraordinario que este mecanismo excepcional debe de tener, ya que el citado objetivo de «garantizar una tributación armonizada de los depósitos constituidos en las entidades de crédito en todo el territorio español», ya se había conseguido con la aprobación de la Ley 16/2012, cuyo artículo 19 estableció el impuesto sobre depósitos estatal a tipo cero precisamente con tal finalidad, la de armonizar los hechos imponibles en esta materia, impidiendo además el establecimiento de otros nuevos sobre los mismos hechos imponibles. Siendo precisamente la armonización de hechos imponibles el objetivo central del citado artículo 19 de la Ley 16/2012, es evidente que tal finalidad de armonización no puede, a la vez, erigirse en presupuesto habilitante de la medida adoptada. No enerva la anterior conclusión el hecho de que se hubieran aprobado impuestos autonómicos con posterioridad al inicio de la tramitación legislativa de la Ley 16/2012, ya que ello no impide que se haya cumplido ya la finalidad de armonización con el establecimiento de un tributo estatal sobre este hecho imponible.
c) En tercer lugar, tampoco ha quedado acreditado el carácter urgente del establecimiento de un tipo de gravamen efectivo para este tributo. En este sentido, no está de más recordar que de hecho la primera autoliquidación del impuesto estatal sobre depósitos no habría de efectuarse hasta julio de 2015, mientras que el primer pago a cuenta para el ejercicio de 2014, será exigible en el mes de diciembre (artículo 124.1.5 del Real Decreto-ley 8/2014, que modifica el artículo 19.10 de la Ley 16/2012). En todo caso, y puesto que el establecimiento del tipo de gravamen también se vincula con la finalidad armonizadora de la medida, debe insistirse una vez más en que tal finalidad ya se había conseguido con el propio establecimiento del impuesto estatal sobre los depósitos en entidades de crédito, sin que en este sentido el hecho de que se trate de un impuesto con tipo de gravamen efectivo añada nada desde la perspectiva de la armonización.
No se pone en duda que fuera necesario, incluso conveniente, establecer un tipo de gravamen efectivo en el impuesto estatal sobre depósitos bancarios, con la finalidad, cuya idoneidad y necesidad tampoco se controvierte aquí, de otorgar su recaudación a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, no se aprecia la citada urgencia, por las razones expuestas, sin que tampoco se hayan hecho explícitas las razones que justificaron la selección, para esta medida concreta, de un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia.
Dicho de otro modo, nada hay en el presente caso que permita concluir que la modificación del impuesto sobre depósitos haya tratado de dar respuesta a una situación excepcional ni que respondiera tampoco a una necesidad urgente.
Cabe así concluir que la justificación que acompaña a la adopción de tan excepcional mecanismo se relaciona como ha quedado expuesto con la adecuación y oportunidad de la medida, que no se pone en duda y que a este Tribunal no corresponde enjuiciar. No se trata de cuestionar la necesidad o la conveniencia de las modificaciones adoptadas por el artículo 124 del Real Decreto-ley sino únicamente el hecho de que se hayan llevado a cabo mediante este mecanismo extraordinario. En este sentido, la misma finalidad se podría haber atendido mediante el recurso a una ley ordinaria, sin que tampoco se ha hecho alusión alguna a cuáles habrían sido los perjuicios de no haberse llevado a cabo la citada normativa de urgencia. Debe recordarse una vez más que «aun cuando hemos descartado también que la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria deba circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o de emergencia, es lo cierto que hemos exigido la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (por todas, STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10)» (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 7).
8. En suma, a la vista de las circunstancias concurrentes y de las razones expuestas, hemos de concluir que en este caso el Gobierno no ha aportado una justificación suficiente que permita apreciar la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el artículo 86.1 CE para el uso de la legislación de urgencia en relación con el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, lo que ha de determinar la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de dicho artículo por vulneración del citado precepto constitucional.
Concluida la inobservancia del presupuesto habilitante, ello debe determinar la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014.
No obstante, nuestro pronunciamiento de inconstitucionalidad no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; por todas, STC 27/2015, FJ 7).
Estimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consell de la Generalitat Valenciana contra el artículo 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y declarar su inconstitucionalidad y nulidad con los efectos establecidos en el fundamento octavo.
Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucional núm. 5970-2014
La opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia fundamenta la estimación del recurso en la vulneración del artículo 86.1 CE por considerar que el Gobierno no está habilitado para promulgar un decreto-ley, pues no concurre la situación de extraordinaria y urgente necesidad de armonizar la regulación del impuesto estatal sobre depósitos bancarios. Se afirma, en efecto, que la armonización tributaria de los depósitos bancarios ya se había conseguido con la aprobación de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre.
Mediante un voto particular formulado en la STC 26/2015, de 19 de febrero –en que se desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la citada Ley 16/2012 por establecer un tipo de gravamen del 0 por 100 al impuesto estatal de depósitos bancarios– expresé mi disconformidad con que esta medida supusiera una armonización respetuosa con el bloque de la constitucionalidad, pues se alcanzaba no gravando, sino inhabilitando materialmente un hecho imponible gravado por una comunidad autónoma.
Reconozco que la opinión mayoritaria expresada en la STC 26/2015, que actúa como precedente, es coherente con la sustentada en esta Sentencia. Sin embargo, también en respeto a la coherencia que debo mantener con aquel voto particular, si entonces negué que la Ley 16/2012 hubiera alcanzado aquel fin armonizador fiscal de una manera constitucionalmente legítima, ahora debo manifestar mi opinión en el sentido de que el Real Decreto-ley 8/2014 impugnado en este recurso (que establece, entre otros aspectos, un tipo de gravamen del 0,03 por 100), podía ser susceptible, de acuerdo con la argumentación del Gobierno, de cumplir dicho fin armonizador al fijar un tipo de gravamen diferente de 0 por 100.
Madrid, a ocho de octubre de dos mil quince.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 5970/2014 (Ref. BOE-A-2014-10820).
con los efectos señalados en el fj 8, la inconstitucionalidad y nulidad del art. 19 y disposición transitoria única de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, en la redacción dada por el art. del art. 124 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio (Ref. BOE-A-2012-15650) y (Ref. BOE-A-2014-7064).