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Timestamp: 2015-03-03 16:35:21
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Sentencia T-350 de 17-04-2008 | Normatividad - actualicese.com
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Publicado: abril 17, 2008
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SENTENCIA T-350
REFERENCIA: EXPEDIENTE T-1.756.768.
PETICIONARIO: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
en la revisión del fallo adoptado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso de tutela iniciado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN—, en contra del Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena.
La apoderada judicial de la DIAN, Alicia Ramírez Vásquez, expone del siguiente modo los hechos de la demanda.
1. Señala que Héctor Tercero Merlano Garrido ocupó el cargo de director regional nivel 60, de la Dirección Regional Caribe de la DIAN, cargo de libre nombramiento y remoción.
2 A Héctor Tercero Merlano Garrido se le inició proceso disciplinario. Durante el trámite del proceso se lo suspendió provisionalmente del cargo.
3. En el entretanto, la DIAN fue objeto de reestructuración. Mediante Decreto 1071 de 1999 se modificó la estructura de la entidad y se eliminó la Dirección Regional Caribe, por lo que Héctor Tercero Merlano no fue reincorporado a la planta de personal de la entidad. Esta decisión le fue comunicada el 3 de agosto de 1999.
4. La investigación disciplinaria que se adelantaba contra Merlano Garrido culminó finalmente con fallo absolutorio, el 10 de febrero de 2003. En fallo adicional del 20 de febrero del mismo año la Procuraduría Provincial de Cartagena ordenó el reintegro del ex funcionario al cargo que ocupaba en la Dirección Regional Caribe.
5. Héctor Merlano presentó demanda ejecutiva contra la DIAN, demanda que fue admitida por el Juzgado 5° Laboral del Circuito de Cartagena, que se abstuvo de emitir mandamiento de pago por falta de título ejecutivo. La decisión fue confirmada el 11 de agosto de 2004 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena, Sala Laboral.
6. En octubre de 2004 Héctor Merlano presentó nueva demanda ante el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Cartagena, que libró mandamiento de pago en contra de la DIAN, ordenando el reintegro inmediato del demandante.
7. La DIAN se opuso a las pretensiones alegando que el título ejecutivo era inexistente (la orden de reintegro no constituía título ejecutivo) y porque esa medida era un imposible legal, ya que el cargo fue eliminado en el proceso de reestructuración de la DIAN.
8. La decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Cartagena —Sala Laboral— sobre la base de que la imposibilidad de dar por cumplida la orden no está contemplada como excepción y que analizar esos hechos desnaturalizaría la esencia del proceso ejecutivo.
9. La parte demandante presentó propuesta de liquidación del crédito por valor de $ 2.400.000, pero esta fue objetada.
10. Mediante auto del 21 de junio de 2007, el Juzgado 6° Laboral del Circuito aprobó la liquidación del crédito en cuantía total de $ 1.779.014.357.
La DIAN solicita que el juez de tutela la anulación de las decisiones judiciales atacadas, concretamente del auto del 11 de noviembre de 2004, expedido por el juez 6° Laboral del Circuito de Cartagena, mediante el cual se profirió mandamiento de pago en contra de la entidad, y del auto (audiencia de decisión) del 14 de marzo de 2007, por el cual la Sala Laboral del Tribunal confirmó la decisión de primera instancia.
3. Razones jurídicas de la petición
La entidad tutelante sostiene que las decisiones judiciales impugnadas no observaron la diligencia necesaria para dictar mandamiento de pago, pues no tuvieron en cuenta que Merlano Garrido se encontraba retirado definitivamente del servicio, con anterioridad a la expedición del acto que ordenaba el reintegro. Sostiene que era obligación de la jurisdicción laboral indagar las razones aducidas por el ente demandado y no concluir sin fundamento que la obligación de reintegro era exigible.
Sostiene que en auto del 11 de noviembre de 2004, el juez laboral asumió que al trabajador se le informó sobre la eliminación de la regional caribe de la DIAN en comunicación del 1° de abril de 2003, cuando en verdad dicha comunicación se produjo en respuesta a un derecho de petición elevado por el peticionario y que la eliminación del cargo, por supresión de la entidad, no debió comunicarse porque operó por mandato de la ley (D. 1071/99, art. 43). A pesar de lo anterior, al demandante en el proceso laboral sí se le informó acera de la supresión de la Regional Caribe y de la no reincorporación a la nueva planta de personal en oficio 7100001-0045 del 3 de agosto de 1999.
Dice que el mismo auto asegura que la falta de actuación de la DIAN en el proceso disciplinario adelantado contra Merlano Garrido demuestra que la misma no se opuso al reintegro, sino que lo aceptó. Asegura que esta razón es la prueba reina del desconocimiento de la ley por parte del juez laboral, pues la DIAN no era parte en el proceso disciplinario, por lo que no podía oponerse a las decisiones de la Procuraduría. Adicionalmente, sostiene que la vía de hecho no se originó en la decisión de reintegro, sino en la decisión del juez laboral, en el proceso ejecutivo, por lo que la primera no tenía por qué impugnarse.
Sostiene que en el auto impugnado el juez asumió que Merlano Garrido había estado vinculado con la DIAN en estado de suspensión hasta que se expidió la orden de reintegro por parte de la Procuraduría. Dice que esta conclusión demuestra falta de conocimiento de las normas que regulan el régimen laboral de los servidores públicos pues permiten creer que alguien que ha sido desvinculado definitivamente de una entidad, sigue vinculado a ella en estado de suspensión.
De estas razones se concluye que el juez siempre dudó de la existencia de un título claro, expreso y exigible y que el propio Merlano Garrido presentó las cosas de manera tal que engañó a la jurisdicción laboral respecto de su verdadera situación laboral.
Sostiene que la decisión judicial no analizó el contexto en su complejidad y omitió entender que la decisión de la Procuraduría no tenía por qué estar enterada de la imposibilidad de dar por cumplido el reintegro, por supresión del cargo.
La situación fáctica jurídica del demandante, que había sido retirado del servicio el 2 de agosto de 1999, convirtió automáticamente el título ejecutivo en título precario y carente de exigibilidad, pues no se cumplían los presupuestos para librar mandamiento de pago. Dicho mandamiento operaba exclusivamente para obligar a la DIAN a pagar los dineros dejados de percibir desde cuando se le suspendió provisionalmente hasta el momento en que se produjo su no incorporación a la entidad, es decir, hasta el 2 des agosto de 1999.
La situación del demandante en el proceso laboral exigía un estudio detallado del caso antes de librar mandamiento de pago y obligó a la DIAN a desconocer el contenido de la ley y a reintegrar al demandante a pesar de haber sido desvinculado de la entidad con ocasión de la reestructuración de la misma.
Argumenta que la prueba de que no existía título ejecutivo, era que un año antes el Juzgado 5° Laboral del Circuito y el propio Tribunal Superior de Distrito Judicial habían concluido que la obligación contenida en el fallo disciplinario no era clara, expresa ni exigible. Se sorprende la DIAN que precisamente sea el mismo tribunal el que ahora, en un nuevo proceso, acepte la existencia de un título ejecutivo, cuando en la providencia de un año antes (mar. 11/2004) esgrimió argumentos totalmente contrarios para apoyar la tesis de la inexistencia.
Además, en la providencia que ahora se impugna, el tribunal repite los argumentos inválidos del juez laboral, según los cuales la DIAN debió impugnar el fallo de la Procuraduría que ordenaba el reintegro, silencio del cual se presume la aceptación de la orden de reintegro.
4. Procedencia de la acción de tutela
La DIAN asegura que no cuenta con otro medio judicial de defensa, pues la casación no procede contra decisiones en procesos ejecutivos. Sostiene que el error inducido es causal de procedencia de la acción de tutela, por lo que en el caso concreto es viable entrar en el estudio de la violación.
En memorial del 8 de agosto de 2007, el actual juez 6° Laboral del Circuito de Cartagena manifestó al juez de tutela que no estaba en ejercicio del cargo cuando se produjo la providencia objeto de censura, pero que se acoge a lo que se decida en sede de tutela. Sostiene que su actuación se limitó a la liquidación del crédito, no siendo el mismo objeto de reparo o impugnación.
En memorial del 3 de agosto de 2007, el magistrado Carlos V. García Salas del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena solicitó a la Corte Suprema de Justicia abstenerse de conceder el amparo de tutela pues la providencia objeto de demanda se fundó en las pruebas allegadas al proceso; porque la legalidad del acto administrativo no puede debatirse en sede de proceso ejecutivo y porque la entidad se limitó a rebatir el mandamiento de pago y no el título ejecutivo en sí mismo considerado.
En providencia del 8 de agosto de 2007, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió conceder la protección solicitada.
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia empezó por reconocer la necesidad de morigerar su jurisprudencia en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, aceptando que la misma es posible, en aras de la consecución de los principios y valores constitucionales, siempre y cuando no se desconozca la independencia judicial.
En materia de debido proceso, la Sala reconoció que el mismo consagra la preservación de distintas garantías, como el respeto de las etapas procesales, el cumplimiento de los términos, la pronta resolución del caso, la competencia de los funcionarios, etc.
En el caso concreto, la Sala observa que los actos administrativos que produjo la Procuraduría y que ordenaron el reintegro de Héctor Merlano Garrido lo fueron para que se lo reintegrara al cargo de director de la DIAN Regional Caribe, con el consecuente reconocimiento y pago de lo dejado de percibir. Este hecho permite entender que su reintegro no puede serlo a otro cargo y que el pago de lo debido vaya más allá del periodo en que verdaderamente dure la suspensión en el mencionado puesto de trabajo.
Dice la Sala que el Juzgado 6° Laboral del Circuito decidió ordenar el reintegro del demandante ejecutivo a un cargo equivalente a cuyo reintegro fue ordenado por la Procuraduría Provincial de Cartagena y el pago de prestaciones laborales y sociales hasta cuando el actor sea realmente reintegrado, obligaciones que no estaban contenidas en esos precisos términos.
El juez debió considerar, al analizar si la obligación era clara, expresa y exigible, las condiciones particulares del caso, la posibilidad de cumplir con la orden, habida cuenta de la reestructuración de la entidad y de la no inclusión del cargo de director Regional Caribe en la nueva planta de personal de la DIAN. Además, era necesario analizar la orden de pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir para determinar si los mismos se ordenaban hasta el término de suspensión del funcionario en su cargo o hasta la supresión del mismo o si podía extenderse hasta el reintegro efectivo al cargo; no obstante dicho análisis no se hizo, siendo necesario para la emisión de una decisión justa.
Con todo, pese a los reparos, la Sala no considera que el auto del 11 de noviembre de 2004 deba ser anulado, pues en este se admitió que dichos asuntos serían resueltos en el recurso de reposición o apelación interpuestos contra el auto de ejecución.
Con todo, en cuanto a la actuación subsiguiente, la Sala de Casación Laboral estima que el juez laboral actuó de manera incorrecta pues resolvió las excepciones de mérito formuladas por la DIAN en el auto que resolvió el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, pese a que dichas excepciones deben resolverse en la sentencia y no en una oportunidad procesal que incluso estaba pendiente de recurso de apelación.
En efecto, la Sala advierte que una es la oportunidad procesal para recurrir el mandamiento de pago y otra para resolver las excepciones de mérito. Al pronunciarse el juez sobre las excepciones de mérito en la oportunidad prevista para resolver el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, el juzgado accionado desconoció el derecho de la ejecutada a recurrir esa determinación.
Adicionalmente, para la Sala, el hecho de que en la providencia del 14 de marzo de 2007 el tribunal se hubiera pronunciado sobre las excepciones de mérito no puede considerarse como un pronunciamiento válido sobre las mismas, pues estas tienen su trámite propio, que no se cumplió.
Para la Sala Laboral, la causa violatoria del debido proceso se contrae a que el juez laboral omitió el trámite de traslado y posterior resolución de las excepciones de mérito, resolviéndolas en la oportunidad prevista para desatar el recurso de reposición contra el mandamiento de pago.
Por ello deja sin efectos el auto del 13 de abril de 2005 proferido por el juez Sexto Laboral del Circuito en lo que concierne a lo resuelto sobre las excepciones propuestas por la entidad accionada, lo que trae corno consecuencia que se invalide la actuación que de allí en adelante dependa de ese evento procesal, debiéndose rehacer la actuación judicial.
El apoderado judicial de Héctor Merlano Garrido presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado. Sostuvo que la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, porque así lo impone el principio de cosa juzgada; aseguró que las únicas personas que tienen derechos fundamentales son las personas naturales y no las jurídicas, por lo que la DIAN no podía reclamar la defensa de su derecho al debido proceso; que la nulidad solo puede alegarla quien ha sido perjudicado por la decisión, y en este caso el perjudicado fue el demandante del proceso ejecutivo, no la entidad demandada, además de que no se considera como causal de nulidad, sino que podría constituir a lo sumo una irregularidad procesal; que la nulidad no fue alegada oportunamente por la DIAN, lo que implica que fue saneada, y que el impugnante no fue enterado a tiempo de la iniciación del proceso de tutela, lo que le impidió defenderse suficientemente.
8. Sentencia de segunda instancia
No obstante el reclamo del demandante del proceso ejecutivo, según el cual la tutela le fue comunicada por fuera de tiempo y no pudo ejercer oportunamente el derecho de impugnación, el magistrado ponente de la Sala de Casación Laboral de la Corte concedió el recurso de apelación presentado por Héctor Merlano.
En consecuencia, en providencia del 11 de octubre de 2007, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resolvió el recurso y decidió confirmar la sentencia de primer grado.
Aceptando de antemano que la tutela procede en casos excepcionales contra providencias judiciales, la Sala Penal advirtió que, en el caso concreto, la petición se encamina a obtener la anulación de providencias de la jurisdicción laboral que dictaron mandamiento de pago contra la DIAN, porque el título ejecutivo no se encontraba válidamente configurado.
No obstante, la instancia reconoce que el a quo no consideró necesario adentrarse en el tema de la adecuada configuración del título ejecutivo, pues detectó que en el proceso de resolución de las excepciones de mérito el juez laboral había incurrido en violación del debido proceso al omitir dar traslado de las mismas a la parte demandante y al haberlas resuelto en oportunidad prevista para desatar el recurso de reposición y apelación contra el mandamiento de pago.
Sobre esa base, el ad quem consideró que si bien la falta de traslado de las objeciones no produjo la nulidad del proceso, pues de cualquier manera la parte ejecutante presentó escrito de oposición en el proceso, no sucede lo mismo con la decisión de resolver las excepciones de mérito en oportunidad no prevista para ese fin, pues tal inconsistencia sí constituye vulneración del debido proceso.
Con ello, dice el ad quem, se le quitó a la parte ejecutada la posibilidad de formular los recursos ordinarios contra la providencia que resolvió las excepciones en los términos que consagra el artículo 29-9 de la Ley 712 de 2001.
Y aunque la Sala Penal de la Corte Suprema reconoce que la DIAN tuvo la oportunidad de plantear la nulidad del proceso, dada la naturaleza protectora de la acción de tutela y las circunstancias que condujeron a la pretermisión del trámite propio de las excepciones de mérito —dice— es claro que en la actualidad persiste la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Pruebas relevantes dentro del proceso son:
a) Folio 22 cuaderno 4. Fallo del 11 de agosto de 2004 por el cual el Tribunal Superior de Cartagena reconoce que la orden de la Procuraduría no constituye título ejecutivo por no ser claro, expreso exigible y porque no puede debatirse en el proceso ejecutivo la equivalencia de los cargos para determinar si aquel que ocupaba el demandante es equivalente al que fue ordenado en reintegro;
b) Folios 41 y siguientes del cuaderno 4, auto del 11 de noviembre de 2004 mediante el cual el Juzgado 6° Laboral del Circuito dictó mandamiento de pago contra la DIAN;
c) Recurso de reposición del 28 de febrero de 2005, folios 54 y siguientes, cuaderno 4 contra el mandamiento de pago. La DIAN manifiesta que presenta recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto mediante el cual se libra mandamiento de pago. Presenta argumentos varios acerca de cómo no es posible acceder a la orden de reintegro y cómo no se constituyó el título ejecutivo;
d) Memorial del 7 de marzo de 2005 en el que demandante se opone a los presentados por la DIAN en su recurso de reposición (fls. 230 y ss. cdno. 8);
e) Memorial de escrito de excepciones contra el mandamiento de pago. Memorial del 8 de marzo de 2005 (fls. 72 y ss. cdno. 3) Se proponen excepciones de cosa juzgada, imposibilidad de ejecución contra la nación, inexistencia del título ejecutivo;
f) Auto del 13 de abril de 2005 mediante el cual el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Cartagena resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto que libró mandamiento de pago (fls. 62 y ss.), y
g) Auto del 14 de marzo de 2007 mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito de Cartagena confirmó la decisión de primera instancia (fls. 72 y ss.).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Inicialmente, se trata de establecer si, como lo entiende la Corte Suprema de Justicia —Salas Laboral y Penal—, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena vulneró el derecho de defensa de la DIAN en el proceso ejecutivo adelantado en su contra, al haber resuelto en la misma providencia tanto el recurso de reposición contra el auto que libra mandamiento de pago como lo concerniente a las excepciones presentadas por dicha entidad.
Para la Sala, este constituye el primer problema jurídico que debe resolverse, pues el fundamento de las decisiones jurisdiccionales que se revisan es la violación del derecho del debido proceso de la entidad demandada y, tal como se desprende del texto constitucional, la función de revisión de la Corte se vierte sobre los fallos de tutela. Así se desprende del texto constitucional que literalmente establece: “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (C.P., art. 86).
Ahora bien, el hecho de que esta Sala deba empezar por la revisión del fallo de tutela no la inhibe para pronunciarse sobre aspectos no resueltos en tal providencia, relacionados con la posible vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante.
Con todo, antes de iniciar el estudio del caso concreto, la Sala considera indispensable hacer unas breves referencias a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, circunstancias genéricas y causales específicas de procedencia
La jurisprudencia de la Corte Constitucional que aborda el tema de la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales es reiterada y voluminosa.
El principio que inspira dicha jurisprudencia es que la tutela es improcedente para debatir un litigio que ya ha sido resuelto por los jueces ordinarios. Varias son las razones para considerar que el juez de tutela no puede inmiscuirse en las decisiones del juez natural. El ordenamiento jurídico tiene sus propios mecanismos de impugnación, que no pueden subvertirse mediante el ejercicio de una acción que, como lo dice la propia Constitución, tiene carácter subsidiario, es decir, opera cuando el afectado “no disponga de otro medio de defensa judicial”.
En esta tónica, la jurisprudencia de la Corte ha dicho que las decisiones de los jueces naturales deben respetarse, porque el principio de cosa juzgada impide la prolongación indefinida del debate jurídico. Además, porque dos de los principios de la función jurisdiccional, los de autonomía e independencia judiciales, obligan a respetar las decisiones de los jueces de las jurisdicciones regulares. Esta consideración ha estado presente en la dogmática constitucional desde los comienzos mismos de la discusión. Así, en relación con el respeto que el juez de tutela debe al juez ordinario, la Corte sostuvo:
“Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto de las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, la cosa juzgada formal, como si han hecho tránsito a cosa juzgada material. En el primer evento por existir otra vía propicia a la defensa del derecho en cuestión, como cuando se pide revisar, en virtud de hechos nuevos o de cambio de circunstancias, la liquidación de obligaciones alimentarias periódicas o el régimen de visitas de los esposos separados a sus hijos comunes. En la segunda hipótesis, por la esencia misma del concepto de cosa juzgada y por el hecho de haber culminado plenamente, en cuanto a todos los aspectos del asunto controvertido, el trámite del proceso como medio idóneo para ventilarlo ante la justicia” (Sent. C-543/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Con todo, la evolución de la teoría ha hecho ver al operador jurídico que no siempre las decisiones de los jueces constituyen verdaderas providencias judiciales, pues ocurre que en ocasiones el rallo judicial se aleja de las imposiciones del derecho. Así, en defensa de la integridad de régimen jurídico, en casos en que se afecta la integridad de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional acogió la teoría de la vía de hecho como recurso para impedir que decisiones aparentemente jurídicas vulneren la juridicidad y los derechos de las personas. El concepto de vía de hecho, reconocido inicialmente por la jurisdicción contencioso administrativa, hace alusión a aquella decisión judicial que formalmente se ajusta la normativa, pero en verdad oculta una arbitrariedad o una decisión abiertamente ilegítima.
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.P., art. 86 y D. 2591/91, art. 8°). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia”. (Sent. C-543/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Sobre el mismo particular, esta misma Sala de Revisión sostuvo:
“… la jurisprudencia posterior evidenció que muchas providencias de los jueces constituían solo en apariencia decisiones jurisdiccionales pues, más allá de posibles divergencias de interpretación de normas jurídicas, encubrían órdenes arbitrarias, desposeídas de fundamento legal o manifiestamente incompatibles con la normativa vigente. La Corle Constitucional, prevalida precisamente de la tesis del Consejo de Estado sobre las vías de hecho, acogió y aplicó el concepto en relación con aquellas providencias que siendo aparentemente jurídicas, velaban una decisión claramente opuesta al régimen jurídico”. (Sent. T-233/2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Durante años la Corte Constitucional admitió que las providencias judiciales podían revocarse si se comprobaba que el funcionario judicial había incurrido en vía de hecho. Por ese camino, dijo la Corte, la corporación no pretendía “desvirtuar la regla general de la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino dotarla de límites razonables, sujetos no solo a la necesidad de garantizar la vigencia de la cosa juzgada, sino la realización efectiva de los derechos fundamentales, cuando los mismos fueran violentados por decisiones aparentemente legítimas, que en realidad eran fruto del capricho o la ignorancia del juez ordinario”(1).
La evolución de la teoría ha llevado, no obstante, a que la Corte abandone el sesgo subjetivo que sirve de base a la tesis de la vía de hecho, para admitir uno de mayor objetividad, fundado no ya en los conceptos de abuso o arbitrariedad judiciales, sino en el desconocimiento directo de la normativa y —en algunos casos— de la jurisprudencia constitucional. Este nuevo acercamiento al fenómeno ha permitido establecer que la tutela procede para anular providencias judiciales cuando se cumplen ciertas circunstancias genéricas y algunas causales específicas que la Corte se ha permitido identificar.
Sobre dicho particular, esta misma Sala de Revisión admitió que “sin abandonar la tesis general según la cual la tutela no procede contra decisiones judiciales, la Corte adoptó una doctrina de circunstancias genéricas y causales específicas de procedencia que permiten detectar con mayor precisión los defectos judiciales susceptibles de ser impugnados por vía de tutela”. Según la Corte:
“[e]n esta tarea se ha reemplazado el uso conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de procedibilidad”. Lo anterior ha sido inducido por la urgencia de una comprensión diferente del procedimiento de tutela con tal de que permita ‘armonizar la necesidad de proteger los intereses constitucionales que involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la necesidad de proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados eventualmente con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado’”(2).
- Requisitos generales y causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte ha señalado que la acción de tutela es procedente para impugnar el contenido de una providencia judicial cuando se cumplen las condiciones generales de procedencia y se verifica la existencia de por lo menos una causal específica.
Se considera que las circunstancias generales de procedencia son aquellas en cuya presencia el juez puede adentrarse en el contenido concreto de la providencia judicial atacada. Son las condiciones jurídicas y fácticas que deben cumplirse para que el juez pueda someter a juicio dicha decisión. En últimas, son las condiciones sine quibus non es posible abordar el estudio de la providencia judicial.
La Sentencia C-590 de 2005, que recogió comprensivamente la materia, presentó así los requisitos generales de procedencia. Esta Sala las transcribe in extenso:
“a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(3). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes;
“b) Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundumental irremediable(4). De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última;
“c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un termino razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(5). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos;
“d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora(6). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio;
“e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración, en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(7). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos, y
“f) Que no se trate de sentencias de tutela(8). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan dormitivas”. (Sent. C-590/2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Ahora bien, las causales específicas de procedencia son aquellos motivos por los cuales la providencia impugnada se considera contraria al ordenamiento jurídico y vulneratoria de un derecho fundamental. Es, propiamente, la fuente de la vulneración del derecho, que hace posible la anulación de la providencia. Son las vías de hecho previamente descritas por la jurisprudencia, pero incrementadas en hipótesis que sin constituir decisiones arbitrarias de los jueces, formalizan una grave afrenta contra el ordenamiento jurídico que pone en riesgo o vulnera un derecho fundamental. Estas son, según la Sentencia C-590 de 2005:
“b) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
“d) Defecto material o sustantivo, corno son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(9) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión;
“h) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(10).
“Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”. (Sent. C-590/2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Señalados así los requisitos y causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pasa la Corte a definir si la tutela de esta referencia es procedente y si, efectivamente, en el caso concreto, los derechos fundamentales de la entidad tutelante fueron vulnerados.
4. Procedencia de la tutela en el caso concreto
4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia
En cuanto al cumplimiento de las circunstancias genéricas de procedencia de la acción, la Sala encuentra que el asunto planteado en la demanda verdaderamente involucra la vigencia de derechos fundamentales pues plantea la supuesta agresión del derecho al debido proceso de la entidad demandante.
En concordancia con el texto de la demanda, la admisión del fallo de la Procuraduría que ordena el reintegro de Héctor Tercero Merlano a la DIAN como título ejecutivo, sin que a juicio de dicha entidad constituya una obligación clara, expresa y exigible, puede considerarse como una vulneración al derecho al debido proceso en cuanto se logre demostrar que las condiciones en que se formuló la decisión del ente de control no permitían deducir una obligación evidente de reintegro al demandante del proceso ejecutivo.
La demanda cumple con el requisito de la inmediatez porque la acción de tutela fue incoada el 19 de julio de 2007, es decir, pocos meses después de la fecha del auto que desató el recurso de apelación contra el auto del 13 de abril de 2005 del Juzgado 6° Laboral del Circuito, que fue el 14 de marzo de 2007. La Sala estima que el lapso transcurrido entre la providencia que puso fin a este debate y la fecha de iniciación de la tutela es prudencial.
Se cumple con la circunstancia de que la acción de tutela no se dirige a cuestionar un fallo de tutela, sino una providencia de un juez laboral en el marco de un proceso ejecutivo, y se cumple con el requisito de que en esta tutela el demandante identificó con claridad la supuesta fuente de vulneración de su derecho: la consideración, por parte del juzgado —y en segunda instancia del tribunal— de que el pronunciamiento de la Procuraduría Provincial de Cartagena, que ordenó el reintegro de Héctor Tercero Merlano Garrido a la DIAN, no constituía título ejecutivo, por no contener una obligación clara, expresa y exigible, siendo imposible, por tanto, librar mandamiento de pago.
Ahora bien, en cuanto al requisito que exige demostrar que la irregularidad procesal debe haber producido un daño efectivo al derecho fundamental del tutelante, esta Sala considera que dicho requisito se predica de las razones expuestas por la Corte Suprema de Justicia, pero no de los cargos presentados por la DIAN.
En efecto, la demanda de la DIAN no dirige sus argumentos a cuestionar el procedimiento que los jueces laborales imprimieron al proceso ejecutivo. Los cargos de la demanda se limitan a cuestionar el hecho de que dichos funcionarios reconocieron como título ejecutivo un acto que no cumple con las exigencias de la ley. En estas condiciones, el reproche que está contenido en la demanda es sustancial, de contenido material, producto de lo que la demandante considera un error inducido por parte del ejecutante.
En cambio, la Corte Suprema de Justicia —juez de tutela— consideró que la violación de los derechos fundamentales de la entidad demandada tenía origen en el procedimiento aplicado por el juez laboral: este habría resuelto el recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago en la misma providencia que resolvió las excepciones de la demandada, despojando a la entidad de la oportunidad de presentar recurso de apelación contra esta decisión.
Esta diferencia de posiciones impone que la Sala deba verificar, inicialmente si la tutela es procedente en el marco de argumentación de las salas Laboral y Penal de la Corte Suprema de Justicia la tutela, pues son estas las autoridades que se refieren a la supuesta transgresión de normas procedimentales. Una vez estudiada la procedencia respecto de dichos argumentos, la Sala estudiará la procedencia de la tutela desde la perspectiva de los cargos de la demanda, si a ello hubiere lugar.
A juicio de esta Sala, dicha diferencia de análisis es posible porque las providencias judiciales sometidas a escrutinio fueron objetadas por la DIAN y por la Corte Suprema desde puntos de vista distintos, que merecen un análisis independiente. En efecto, estas decisiones son cuestionadas, una por vulneración del debido proceso por haber sido adoptada de manera irregular, la otra por un aspecto sustancial que tiene que ver con la indebida valoración de ciertos documentos. De allí que el estudio de la procedencia de la tutela no pueda hacerse de manera conjunta: en cada caso, las exigencias establecidas por la jurisprudencia son específicas.
Procede la Sala a determinar la procedencia de la tutela desde la perspectiva de los argumentos de la Corte Suprema de Justicia.
4.2. Argumentos de la Corte Suprema de Justicia. Impacto de la decisión del juez laboral en los derechos fundamentales de la entidad tutelante
El requisito que debe estudiarse en este punto es, entonces, el de la relevancia iusfundamental del error de procedimiento. Debe verificarse si —como lo dice la Corte Suprema de Justicia— la supuesta irregularidad procesal en que habría incurrido la jurisdicción laboral produjo la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso de la entidad. La Corte Constitucional sostiene que para que la tutela sea procedente por incurrir el juez en vicio procedimental se requiere que este tenga un “efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora”(11)(12). Así entonces, no cualquier error de procedimiento podría dar lugar a la anulación del fallo judicial, sino solo los que por su magnitud tuvieron la capacidad de afectar la integridad de un derecho fundamental.
En el caso concreto, la Corte Suprema sostiene que el defecto consiste en lo siguiente: interpuesto el recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto que libró mandamiento de pago y habiéndose presentado, en otro memorial, escrito de excepciones a la demanda, todo esto por parte de la DIAN, el juez laboral incurrió en vicio de procedimiento al resolver ambos asuntos en el mismo auto, cuando la ley ordena que las excepciones deben resolverse en la sentencia. La vulneración del derecho al debido proceso y a la defensa radica en que la DIAN no pudo apelar de la decisión que resolvió el tema de las excepciones, porque la misma fue resuelta en el mismo auto que resolvió la reposición.
Para comprender mejor el desarrollo de este debate, la Sala considera necesario hacer un breve recuento del procedimiento judicial que tuvo lugar.
a) La demanda ejecutiva fue radicada por Héctor Tercero Merlano Garrido el 14 de octubre de 2004;
b) Es de anotar que días antes, el 11 de agosto de 2004, el Tribunal Superior de Cartagena había confirmado el auto de primera instancia del Juzgado 5° Laboral del Circuito de la misma ciudad, mediante el cual, por el mismo concepto, el despacho se negó librar mandamiento de pago contra la DIAN en la primera demanda ejecutiva incoada por el actor, al juzgar dichas autoridades judiciales que el título ejecutivo no se encontraba adecuadamente configurado;
c) La segunda demanda fue radicada ante el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Cartagena que sí decidió librar mandamiento ejecutivo al considerar que el título ejecutivo era un título complejo —compuesto por varios actos y documentos, expedidos por diversas autoridades— cuyo contenido permitía entender que la obligación de reintegro de Héctor Tercero Merlano era clara, expresa y exigible. La providencia es de fecha 11 de noviembre de 2004;
d) La DIAN interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto del 11 de noviembre de 2004. En el memorial, que es de fecha 28 de febrero de 2005, sostuvo que la demanda es improcedente porque i) existe cosa juzgada, en tanto que el Juzgado 5° Laboral del Circuito y el Tribunal Superior de Cartagena habían llegado a la conclusión de que no existía título ejecutivo y esa decisión producía efectos de cosa juzgada; ii) porque la Nación no puede ser ejecutada, sino en virtud de una sentencia judicial y no administrativa; iii) porque la tutela es la vía para hacer efectiva una orden de reintegro laboral y no el proceso ejecutivo; iv) porque el demandante era un funcionario de libre nombramiento y remoción, que podía ser desvinculado en cualquier momento, cosa que ocurrió por voluntad de la ley al reestructurarse la DIAN y ser suprimido el cargo que venía ocupando; v) porque la orden de reintegro en imposible de cumplir al haber desaparecido el cargo y porque no había nexo causal entre la desaparición del cargo y la investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría; vi) porque la investigación disciplinaria no afora al trabajador, lo cual implica que puede ser desvinculado por razones distintas;
e) El 7 de marzo de 2005 el demandante hizo llegar al despacho judicial memorial de oposición al recurso de reposición interpuesto por la DIAN. Merlano Garrido expuso, con argumentos —sustentados en jurisprudencia y normativa pertinente y dirigidos contra todas y cada una de las razones presentadas por la DIAN— por que sí era viable librar mandamiento ejecutivo en contra de la entidad;
f) Un día después, el 8 de marzo de 2005, la DIAN presentó ante el despacho judicial el memorial de excepciones contra el mandamiento de pago. Los argumentos de dicho memorial son similares a los expuestos como fundamento del recurso de reposición: i) que hay cosa juzgada de la decisión anterior adoptada por el Juzgado 5° Laboral del Circuito y confirmada por el Tribunal de Cartagena; ii) que es imposible ejecutar a la Nación; iii) que el mecanismo para hacer efectivo el reintegro es la acción de tutela; iv) que no existe un título ejecutivo contra la DIAN; v) que el demandante ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción por lo que podía ser desvinculado en cualquier momento, cosa que ocurrió con la supresión del cargo por reestructuración de la entidad; vi) que no hay nexo de causalidad entre la investigación de la Procuraduría y el retiro del demandante, y que vii) la investigación disciplinaria no aforaba al demandante, lo que permitía que se lo desvinculara por reestructuración de la DIAN. En suma, los argumentos del memorial de excepciones fueron los mismos que sustentaron el recurso de reposición;
g) El Juzgado 6” Laboral del Circuito de Cartagena dictó el auto del 13 de abril de 2005. En el auto, el juzgado analizó simultáneamente el recurso de reposición contra el mandamiento de pago y el memorial de excepciones presentados por la DIAN por dos razones: porque ambos escritos coincidían en sus argumentos y porque a pesar de que la ley ordena dar traslado del escrito de excepciones, el demandante ya se había pronunciado respecto de dicho memorial, lo cual garantizaba la integridad de su derecho de defensa;
h) Los argumentos del juzgado fueron los siguientes: “… ajustándose a lo dispuesto en el artículo 509 del CPTSS, en esta oportunidad procesal en los términos del artículo 510 del CPC, aplicable por analogía consagrado en el artículo 145 CPTSS, sería del caso dar traslado de dichas excepciones, pero como se observa, por la denominación y soporte legales y argumentos expuestos, que son los mismos que sirven de soporte a la alegada por vía de reposición, sobre el cual igualmente se pronunció el demandante al descorrer el traslado de la reposición, el juzgado en aras al (sic) principio de economía y celeridad, procesal, y fundamentado en los deberes y responsabilidades del juez, consagrados en el artículo 48 del CPTSS, ambas situaciones de reposición y excepciones, al haberse surtido el objeto de la ley en su artículo 510 CPC, como es que la parte contraria tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, lo cual hizo, en consecuencia el juzgado diserta sobre la solicitud de reposición y excepciones y leído detenidamente los escritos en los cuales se fundamentan, tanto de la parte demandada como de la demandante, procedemos así” (fl. 85, cdno. 3);
i) Tras estudiar individualmente los argumentos de la ejecutada, el juzgado llegó a la conclusión de que sí existía título ejecutivo y que el mandamiento de pago debía conservarse, al tiempo que consideró que ninguna de las excepciones propuestas por la DIAN podía admitirse como válida. El juzgado concedió el recurso de apelación;
j) El 7 de julio de 2005 la DIAN presentó alegatos dentro del proceso de la referencia, pero se limitó a reiterar los argumentos propuestos en los memoriales de reposición y en el memorial de excepciones. Aseguró, no obstante, que al demandante le habían sido pagados los salarios y prestaciones que dejó de recibir desde que se decretó la suspensión del cargo hasta la fecha en que efectivamente fue desvinculado de la entidad por supresión del cargo;
k) En providencia del 14 de marzo de 2007 el Tribunal Superior de Cartagena desató el recurso de apelación interpuesto por la DIAN. En la providencia el tribunal analizó los argumentos i) de la cosa juzgada; ii) de que la Nación no puede ser ejecutada y do que el proceso ejecutivo no es idóneo para obtener el reintegro de un trabajador; iii) de la imposibilidad de cumplir la orden de reintegro, y iv) de que el proceso disciplinario no afora al trabajador y confirmó el auto del 11 de noviembre de 2004, expedido por el Juzgado 6° Laboral del Circuito;
l) Contra las providencias del tribunal y del Juzgado 6° la DIAN presentó demanda de tutela;
m) En primera instancia, en sentencia del 8 de agosto de 2007, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia concedió el amparo. El fallo aduce que el Juzgado 6° Laboral del Circuito no podía resolver en la misma providencia el recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago y el escrito de excepciones, pues, respecto de la primera, quedaba pendiente el recurso de apelación y, de la segunda, podía ser apelada en su oportunidad. Dice que la ley impone resolver las excepciones de mérito en la sentencia, que en el proceso laboral se da en la audiencia que resuelve las excepciones, trámite que debió darse después de resolverse el recurso de reposición. A su juicio, resolver en el mismo auto las dos oposiciones despojó a la DIAN de la posibilidad de apelar la decisión sobre las excepciones, y
n) En sentencia del 11 de octubre de 2007 la Sala de Casación Penal de la Corte confirmó la decisión de su homologa. El argumento base consistió en que el juzgado de primera instancia en el proceso ejecutivo pretermitió la instancia al impedirle a la DIAN apelar de la decisión relativa a las excepciones, pues además de no correr traslado de las mismas, procedió a resolverlas en la misma providencia en que resolvió el recurso de reposición.
Hecho el recuento del aparte procesal pertinente, esta Sala evidencia que, en efecto, el Juez 6° Laboral del Circuito de Cartagena, en la providencia del 13 de abril de 2005, analizó simultáneamente el recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago y el memorial de excepciones contra la demanda ejecutiva presentada por Héctor Merlano. El auto fue confirmado por la segunda instancia.
A juicio de la Corte Suprema, la irregularidad procedimental surge como consecuencia del desconocimiento del artículo 29 de la Ley 712 de 2001, que dispone que el proveído que resuelve las excepciones es susceptible del recurso de apelación. Igualmente, del artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 51 de la Ley 794 de 2003, concordante con los artículos 18 y 19 de la Ley 712 de 2001, según los cuales, las excepciones de mérito serán decididas en la sentencia —que en el proceso ejecutivo laboral corresponde a la audiencia de resolución de excepciones—, trámite que no se dio y debió surtirse.
Las normas pertinentes a esta discusión establecen lo siguiente:
PAR. 1°—La contestación de la demanda deberá ir acompañada de los siguientes anexos:
PAR. 2°—La falta de contestación de la demanda dentro del término legal se tendrá como indicio grave en contra del demandado.
PAR. 3°—Cuando la contestación de la demanda no reúna los requisitos de este artículo o no esté acompañada de los anexos, el juez le señalará los defectos de que ella adolezca para que el demandado los subsane en el término de cinco (5) días, si no lo hiciere se tendrá por no contestada en los términos del parágrafo anterior.
ART. 19.—El artículo 32 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así:
ART. 32.—Trámite de las excepciones. El juez decidirá las excepciones previas en la oportunidad de que trata el artículo 77, numeral 1° de este código. También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, así como la de prescripción cuando no haya discusión sobre la fecha de exigibilidad de la pretensión o de su interrupción o de su suspensión. Si el demandante tuviere que contraprobar deberá presentar las pruebas en el acto y el juez resolverá allí mismo.
11. El que resuelva la objeción a la liquidación da las costas respecto de las agencias en derecho.
1. Oralmente, en la audiencia en que fue proferido el auto y allí mismo se concederá si es procedente
2. Por escrito, dentro de los cinco (5) días siguientes cuando la providencia se notifique por estado. El juez resolverá, dentro de los dos (2) días siguientes.
Este recurso se concederá en el. efecto devolutivo enviando al superior copia de las piezas del proceso que fueren necesarias, salvo que la providencia recurrida impida la continuación del proceso o implique su terminación, caso en el cual se concederá en el efecto suspensivo.
La sentencia definitiva no se pronunciará mientras esté pendiente la decisión del superior, cuando esta pueda, influir en el resultado de aquella”.
Para el debate correspondiente, también resulta pertinente el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, que dispone:
“ART. 509—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1°, num. 269. Modificado. L. 794/2003, art. 50. Excepciones que pueden proponerse. En el proceso ejecutivo pueden proponerse las siguientes excepciones:
1. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, el demandado podrá proponer excepciones de mérito, expresando los hechos en que se funden. Al escrito deberá acompañarse los documentos relacionados con aquellas y solicitarse las demás pruebas que se pretenda hacer valer.
2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7° y 9° del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no podrán proponerse excepciones previas ni aún por la vía de reposición.
Revisado el contenido de las normas citadas y el trámite dado al procedimiento ejecutivo, esta Sala extrae las siguientes conclusiones:
En primer lugar, es claro que el auto que libra mandamiento de pago es susceptible de recurso de reposición y apelación (CPTSS, art. 65-8).
Adicionalmente, el artículo 32 del CPTSS dispone que podrán presentarse excepciones previas y excepciones de mérito y que las primeras serán resueltas en la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio, tal como lo indica el artículo 77 del CPTSS, y las segundas en la sentencia(13).
Ahora bien, a pesar de que el artículo 32 está destinado a regular la figura en los procesos ordinarios (CPTSS, Cap. XIV), lo que haría pensar que no es aplicable al proceso ejecutivo, la declaración de inexequibilidad del artículo 107 del CPTSS, que en su época regulaba íntegramente el tema de las excepciones en el proceso ejecutivo, condujo a que la Corte Suprema de Justicia, en su calidad de tribunal de casación, señalara que dicho artículo 32 es aplicable a este tipo de procesos, sin que proceda la remisión a las normas del procedimiento civil(14).
Dado que el artículo aplicable es, entonces, el artículo 32, es de reconocer que las excepciones previas y de mérito deben presentarse en el mismo escrito de contestación de la demanda ejecutiva.
Ahora bien, las excepciones son los medios que el demandado utiliza para atacar las pretensiones del demandante. Son las razones que el demandado expone para controvertir el derecho que alega el demandante o para mejorar o dar por terminado el proceso. La Corte Suprema de Justicia dijo, en la citada sentencia del 29 de marzo de 1990, por la cual declaró la inexequibilidad del artículo 107 del CPTSS, que la excepción es el medio de defensa que usa el demandado para hacer prevalecer sus razones. Citando a Carnelutti, aseguró que la excepción “es una contrarrazón formulada por el demandado para destruir la razón del demandante y desvirtuar sus pretensiones”.
Las excepciones previas o dilatorias son aquellas dirigidas a perfeccionar el proceso, mientras que las excepciones de mérito van encaminadas a negar el derecho que se reclama. La Corte Suprema ha dicho que “si la excepción tiende a mejorar la forma o a demorar el trámite, perfeccionándolo, es dilatoria …; y si la excepción tiende a desconocer el derecho reclamado, a enervar la acción o a obtener que se declare extinguida, es perentoria y ataca el fondo de lo planteado por el demandante” (auto de feb. 10/83, reiterado en sent. de sep. 20/85, Sala Cas. Laboral).
La Corte Constitucional ha dicho lo siguiente respecto de las excepciones previas y las excepciones de mérito:
“Las primeras están encaminadas a corregir el procedimiento y sanear las fallas formales iniciales (de jurisdicción, competencia, confirmación sobre la existencia y capacidad para actuar de demandante y demandado, lleno de los requisitos legales de la demanda, citación y notificaciones del caso, cosa juzgada, transacción y caducidad)(15) de manera que, una vez subsanadas las irregularidades, el proceso se pueda llevar a cabo de acuerdo con las normas propias según la ley.
“Las excepciones de mérito en cambio, no se dirigen a atacar aspectos formales de la demanda; buscan desvirtuar las pretensiones del demandante, y el Juez se pronuncia sobre ellas en la sentencia”(16) (Sent. C-1335/2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Ahora bien, dado que las excepciones previas pretenden sanear el procedimiento y las excepciones de mérito se dirigen a cuestionar el propio derecho del demandante, es lógico que las primeras se resuelvan en el trámite del proceso y las segundas en la sentencia.
En el proceso ejecutivo laboral, las excepciones previas deben resolverse en auto inicial que permita el perfeccionamiento o concreción del proceso, cual es la finalidad de dichas excepciones, al tiempo que las excepciones de mérito, que discuten la titularidad misma del derecho, su vigencia y la posibilidad de reclamarlo por vía ejecutiva, en la sentencia. Esto, entre otras cosas, porque según el artículo 65 del CPTSS, tanto las unas como las otras tienen recurso de apelación, lo que hace suponer que dichos recursos deben correr de manera independiente. Ello implica también que si el demandado en la contestación de la demanda presenta excepciones previas y de mérito contra el mandamiento ejecutivo, las primeras deben resolverse en providencia inicial, en la que también pueden resolverse los argumentos que justifican el recurso de reposición, mientras que las segundas deben serlo en la sentencia.
Respecto de las excepciones de mérito, además, el juez debe dar traslado al demandante con el fin de que se pronuncie sobre su contenido y solicite las pruebas que considere necesarias, tal como lo ordena el artículo 32.
En el caso de la referencia, la DIAN, en su calidad de parte demandada, presentó ciertas excepciones en el escrito de contestación de la demanda que fueron resueltas por el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Cartagena mediante auto del 13 de abril de 2005. En dicha providencia, el juez laboral resolvió, entre otros asuntos, el recurso de reposición presentado en contra del auto que libró mandamiento de pago y se pronunció sobre las excepciones propuestas por la demandada. El juez procedió de esta manera porque, percatándose de que los argumentos del recurso de reposición eran similares a los del memorial de excepciones, no se justificaba, a su juicio, en aplicación del principio de economía procesal, resolverlos en providencias distintas.
Si las excepciones propuestas por la DIAN hubieran pretendido depurar el proceso, habría sido válido que se resolvieran en el primer auto interlocutorio. No obstante, la mayoría de excepciones propuestas no pretendía corregir el proceso o dilatar su iniciación, sino que buscaban controvertir la existencia misma de la obligación, es decir, la titularidad del derecho del demandante.
En efecto, en su memorial de formulación de excepciones (mar. 8/2005), que repite lo consignado en el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, la DIAN señaló que no era procedente librar mandamiento de pago en contra de la entidad en virtud de que: i) existía cosa juzgada en la decisión del Juzgado 5° Laboral del Circuito, confirmada por el Tribunal Superior de Cartagena, según la cual no existía título ejecutivo; ii) porque la Nación no puede ser ejecutada; iii) porque el mecanismo para hacer efectivo el reintegro es la acción de tutela; iv) porque no existe un título ejecutivo contra la DIAN; v) porque el demandante ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, razón que permitía su desvinculación en cualquier momento, cosa que ocurrió con la supresión del cargo por reestructuración de la entidad; vi) porque no hay nexo de causalidad entre la investigación de la Procuraduría y el retiro del demandante y, porque vii) la investigación disciplinaria no aforaba al demandante, circunstancia que permitía desvincularlo en cualquier momento.
Independientemente de la discusión acerca de la pertinencia y aptitud jurídica de dichos argumentos, esta Sala percibe que, en su mayoría, los mismos van dirigidos a señalar que como el cargo de director Regional Caribe desapareció de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales antes de que la Procuraduría absolviera disciplinariamente al ejecutante, el derecho de reintegro del ejecutante nunca nació a la vida jurídica, objeción que claramente constituye una excepción de mérito pues se encamina a negar la titularidad del derecho reclamado. En suma, la eliminación del cargo es, para la DIAN, una razón jurídica suficiente para considerar que el derecho a ser reintegrado al que venía ejerciendo no puede ser reclamado por el ejecutante, razón adicional para considerar, según la entidad pública, que la providencia de la Procuraduría no constituía título ejecutivo.
Esta consideración obliga concluir que la decisión del juez laboral, por tratarse de la resolución de excepciones de mérito, debió tomarse en la sentencia del proceso ejecutivo y no en el auto resolutorio del recurso de reposición.
La decisión de resolver las excepciones de mérito en el auto que confirma el mandamiento de pago y resuelve el recurso de reposición constituye, a juicio de la Sala, una clara vulneración del debido proceso, por lo que en este punto coincide con la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que el juez laboral dio aplicación incorrecta a las normas de procedimiento.
Podría juzgarse, de todos modos, que a pesar de la decisión de los jueces laborales, el derecho al debido proceso de la entidad demandante no sufrió desmedro, porque esta no alegó la nulidad en el proceso ejecutivo y porque presentó recurso de apelación contra la decisión del juez laboral del circuito.
No obstante, el hecho de que la decisión sobre las excepciones de mérito se hubiera adoptado en un auto y no en la sentencia denota una grave subversión del orden procesal que, en la práctica, elimina la posibilidad de impugnar independientemente el fallo de primera instancia. Esta consideración lleva a concluir que la decisión del juez laboral, por tratarse de la resolución de excepciones de mérito, debió tomarse en una providencia independiente a la que desató el recurso de reposición. Obsérvese que de conformidad con el artículo 65 del CPTSS, ambas decisiones son susceptibles de recurso de apelación, lo que impone considerar que ambos recursos deben garantizarse, so pena de vulneración del derecho de defensa por cuenta de la supresión de una instancia. La resolución simultánea de las oposiciones de la demanda eliminó la posibilidad de estudio independiente, lo cual implica la eliminación de los recursos que cabían a cada decisión.
Para esta Sala, la resolución de las excepciones previas en el mismo auto que resuelve el recurso de reposición contra el auto que libra mandamiento de pago no es una simple irregularidad procesal, sino que constituye una verdadera supresión del trámite que en segunda instancia obligaría el estudio independiente de las razones que sustentaron la imposibilidad de dar por cumplida la orden de reintegro. Por ello, a juicio de la Sala, la nulidad detectada por la Corte Suprema no es subsanable, según lo prescribe el numeral 3° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por lo que resulta innecesario exigir que la entidad demandante la hubiera alegado oportunamente en el proceso.
En consecuencia de lo dicho, esta Sala de Revisión considera que el proceso ejecutivo adelantado por Héctor Tercero Merlano Garrido en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es nulo a partir del auto del 13 de abril de 2005 proferido por el Juzgado 6° Laboral del Circuito de Cartagena. La Sala confirmará en todas sus partes el fallo de segunda instancia.
1. Por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, CONFIRMAR la sentencia del 11 de octubre de 2007 proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de esta referencia.
(1) Sentencia T-233 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(2) Cfr., Sentencia T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(3) Sentencia 173/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(4) Sentencia T-504/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(5) Ver, entre otras, la reciente Sentencia T-315/05 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(6) Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.
(7) Sentencia T-658-98 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(8) Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.
(9) Sentencia T-522/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(10) Cfr. Sentencias T-462/03, SU-1184/01, T-1625/00 y T-1031/01.
(11) Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.
(12) Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(13) El artículo 32 fue modificado por el artículo 1° de LA Ley 1149 de 2007, pero dicha norma no estaba vigente para la fecha en que se dictó el auto ahora enjuiciado.
(14) “La proposición y decisión de excepciones en los procesos laborales sí tiene una reglamentación propia en el artículo 32 del CPL, reglamentación que no permite aplicar por analogía los artículos 97, 98 y 99 del Código de Procedimiento Civil. Precisamente, a diferencia del procedimiento civil, dentro del proceso laboral no se pueden proponer “como previas” excepciones que no tienen ese carácter. Las excepciones de cosa juzgada, transacción, prescripción y caducidad tienen el carácter de perentorias y en el proceso laboral no pueden ser definidas sino exclusivamente por la sentencia. En cambio, se pueden resolver por medio de auto en la primera audiencia de trámite o en la complementaria de ella cuando la ley lo permite dentro de los 5 días siguientes, estas excepciones previas:
a) Agotamiento de vía gubernativa;
b) Falta de jurisdicción o de competencia del juez;
c) Compromiso;
d) Inexistencia, incapacidad o indebida representación del demandante o del demandando;
e) Falta de prueba sobre la calidad en que se cita, ya sea del heredero, socio, cónyuge, curador, administrador de comunidad, albacea;
f) Ineptitud de demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones;
g) Trámite inadecuado de la demanda, cuando esta ha recibido un curso distinto al que le corresponde;
h) Falta de integración del litis consorcio necesario; e
i) Pleito pendiente entre las mismas parles y sobre el mismo asunto.
El proceso laboral, por lo tanto, prevé cómo se deciden las excepciones de mérito o de fondo y cómo se deciden las excepciones previas o dilatorias, determina los momentos, tramites y formas de proponerlas, reconocerlas o rechazarlas; regulaciones todas ellas que articulan un sistema coherente. Ese sistema particular y propio no consagra ningún régimen exceptivo para que algunas de las excepciones de fondo, aunque tengan esa calidad jurídica y no dejen de serlo como tales, puedan decidirse de modo similar a las excepciones previas. En cambio, dentro del proceso civil sí existe exceptivamente aquella posibilidad para definir “como previas” las excepciones de cosa juzgada, transacción, prescripción y caducidad. Pero no sería jurídico alegar la existencia de un vacío en el proceso laboral para dar cabida a semejante excepción, toda vez que las excepciones a las normas generales se aplican con criterio restrictivo y no pueden ser objeto de aplicación analógica”. (CSJ, Cas. Laboral, Auto de oct. 19/81).
(15) Código de Procedimiento Civil, artículo 97.
(16) Ibídem, artículo 96.
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