Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-208172215
Timestamp: 2020-07-14 19:58:30
Document Index: 238680977

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 241', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 8', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 80', 'artículo 34', 'artículo 80', 'artículo 80', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 79', 'in dubio', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 79', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 79', 'artículo 79', 'artículo 34', 'artículo 80', 'artículo 2', 'artículo 11', 'Artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 34', 'artículo 93', 'artículo 5', 'artículo 19', 'artículo 24', 'artículo 12']

Sentencia de Constitucionalidad nº 443/09 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 208172215
Sentencia de Constitucionalidad nº 443/09 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2009
Norma acusada ley 685, artículo 34 (parcial), esta norma hace referencia a las zonas que son excluibles de la minería, por protección y desarrollo de los recursos naturales o del ambiente, parques nacionales naturales, zonas de reserva forestal, etc. Los demandantes le formulan los siguientes cargos a la norma: es deber del estado la conservación de las zonas de especial protección y no se debe supeditar a ningún ejercicio o requisito administrativo previo en virtud del cual se disponga la declaración de la zona como de especial protección, además, se requiere que la delimitación se realice de acuerdo a disposiciones legales sobre la materia, que expresamente excluya tales trabajos y obras y, que esté expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con actividades mineras, esta situación implica que hasta tanto no exista declaración, no existe el bien ambiental y, por lo tanto, no puede ser protegido, se formula un segundo cargo respecto al principio de progresividad y la protección del derecho al medio ambiente sano. Los cargos formulados no están llamados a prosperar por cuanto ya fueron analizados en la sentencia c-339 de 2002 en la cual se declaro la exequibilidad de la norma aquí acusada, sin embargo la sala hace un llamado a las entidades ambientales, para que ejerzan las competencias otorgadas por las distintas disposiciones legales para la protección del medio ambiente.
Sentencia citada en: 30 sentencias, 5 artículos doctrinales, una disposición normativa, una noticia
C-443-09 Sentencia C-443/09 Sentencia C-443/09
El mandato de progresividad tiene dos contenidos complementarios, por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad; y por otra, también implica un sentido de progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Así, una vez alcanzado un determinado nivel de protección la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad, lo cual no sólo es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino también respecto a la actuación de la Administración en el diseño y ejecución de políticas públicas en materia de derechos económicos sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes públicos con competencias en la materia.
La Corte sintetizó en los siguientes términos, el alcance de la prohibición de regresión: la constatación de la regresividad de la medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34 (parcial) de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Código de Minas.
Actores: D.M. y Jerónimo Rodriguez Lugo
Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009).
Los ciudadanos D.M. y J.R.L. impetraron la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, para solicitar a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de enunciados normativos contenidos en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.
Dentro del plazo señalado en el auto admisorio el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INGEOMINAS rindió el concepto requerido, igualmente el Director Ejecutivo de ASOCARS (Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible) envió algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Dentro del término de fijación en lista fueron presentados escritos de intervención por la ciudadana L.Á.P.P., por el ciudadano J.G.V.H., por el ciudadano L.C.V.E., por el ciudadano H.V., por el representante del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y por el representante del Ministerio de Minas y Energía. Vencido el término de fijación en lista fueron presentados escritos de intervención por la ciudadana G.A.R., por el ciudadano L.F.M.C., por el ciudadano C.F.M.G. y por el ciudadano J.C.G.O..
A juicio de los actores los enunciados normativos demandados vulneran los artículos 2 (fines del Estado Colombiano), 8 (obligación estatal de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 58 (función ecológica de la propiedad), 79 (derecho al goce de un ambiente sano), 80 (deber estatal de planificar el desarrollo ambiental y de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental) y 93 (bloque de constitucionalidad) de la Constitución. Según los demandantes del contraste de las disposiciones demandadas con los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados surgen los siguientes problemas jurídicos: ¿Es exequible que las zonas de protección de los recursos naturales y del ambiente requieran de una declaratoria administrativa de su existencia, así como de una orden expresa de exclusión de obras y trabajos de exploración y de explotación minera, para que generen efectos en materia de protección? ¿La obligación del Estado en términos de protección del patrimonio estatal no debe nacer acaso de la mera existencia del bien público ambiental?
Sostienen que el requisito de declaratoria y delimitación administrativa de las zonas de exclusión de trabajos de exploración y explotación minera no es exigido por la Constitución ni por lo tratados internacionales y por tanto contraría las obligaciones estatales en materia ambiental. En igual dirección apuntan que se trata de un requisito innecesario e inefectivo que viola el principio de progresividad de las políticas públicas, a la vez que desconoce el principio de precaución al invertir la carga probatoria en cuanto a los impactos negativos de una actividad sobre el medio ambiente y privilegiar la ejecución de actividades de exploración y explotación minera en detrimento del deber estatal de protección de los recursos naturales. Así mismo alegan que se trata de un requerimiento contrario al principio de desarrollo sostenible previsto en la Constitución Política y en tratados internacionales. Reiteran que de conformidad con lo preceptuado por los enunciados demandados mientras el gobierno no cumpla con su obligación administrativa de declaración y delimitación de áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales para excluirlas de la exploración y explotación minera, las áreas estarán sometidas a la posibilidad de la ejecución de actividades dañinas al medio ambiente. Dado que hay unas áreas que requieren especial protección por ser ecosistemas particularmente frágiles, deberían estar excluidas de plano cualquier actividad de exploración o explotación minera.
Luego desarrollan los argumentos dirigidos a descartar la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los enunciados demandados. Al respecto sostienen que si bien el artículo 34 del Código de Minas fue objeto de examen en la sentencia C-339 de 2002, el alcance de la anterior decisión se circunscribió únicamente a los cargos estudiados en esa oportunidad, a saber: [l]a inconstitucionalidad de la autorización de la exploración y explotación minera en zonas reservadas a la conservación de la flora y la fauna () por lo tanto no se estudiaron posibles motivos de inconstitucionalidad fundados en la infracción de los artículos 2, 8, 58, 79, 80 y 93 constitucionales, así como de los principios de progresividad y precaución, razón por la cual entienden que el pronunciamiento anterior hizo tránsito a cosa juzgada relativa implícita.
Manifiestan que la existencia de estas zonas o áreas de especial protección ambiental no depende de ningún acto administrativo que las declare como tales, si no que aquellas se constituyen y se definen por sus características y funciones ambientales. Por lo tanto el deber de protección estatal, especialmente los relacionados con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, previsto por el artículo 8 constitucional, no está supeditado al ejercicio o requisito administrativo previo en virtud del cual se dispone la declaración de una zona de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del ambiente. Añaden que la Convención sobre Diversidad Biológica impone a los Estados partes establecer un sistema de áreas protegidas y elaborar directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de las áreas protegidas, sin que dicho instrumento internacional contemple requisitos adicionales para que surja la obligación protectora estatal.
Insisten en que la mera existencia de un recurso natural supone la obligación de conservación del mismo, entonces pretender que esa obligación de conservación nazca de una declaratoria administrativa implica que hasta tanto no exista esa declaración, no existe el bien ambiental y, por ende, que el mismo no debe o puede ser protegido, lo que a su vez pondría en riesgo el ejercicio de derechos constitucionales como el derecho al medio ambiente sano.
Diferencian los actores entre la delimitación de una zona de exclusión de la minería y su declaratoria, pues mientras la primera obedecería a criterios meramente técnicos la segunda se concreta mediante un acto administrativo expedido por una autoridad ambiental motivado en estudios previos que determinen la incompatibilidad con las actividades mineras, es decir, a su juicio esta última etapa es una decisión administrativa que de suyo puede involucrar posiciones políticas. En otras palabras, una vez delimitada un área de protección y desarrollo ambiental, la autoridad competente bien puede abstenerse de declararla y dejar de excluirla de los efectos de la actividad minera. Entienden por lo tanto que el requisito administrativo soslaya la naturaleza inmediata que caracterizan las obligaciones del Estado, previstas en los artículos 79 y 80 constitucionales, de suerte que se corre el riesgo que el goce de los derechos ambientales allí previstos jamás se pueda verificar, al menos respecto de los bienes ambientales de especial importancia ecológica, y a su vez resulta contrario la función ecológica de la propiedad privada pues los particulares resultarían exonerados de proteger y preservar el medio ambiente si no media el acto administrativo en cuestión.
Igualmente acusan a los preceptos demandados de vulnerar el principio de progresividad en materia ambiental. Para sustentar este cargo inicialmente parten de la concepción del derecho al medio ambiente sano como un derecho social, por estar reconocido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención de Derechos Humanos Sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Indican que en virtud de su carácter de derecho social el derecho al medio ambiente sano tiene un carácter progresivo lo que supone el deber de las autoridades competentes de tomar medidas que no impliquen un retroceso injustificado frente al nivel de protección alcanzado en un derecho humano, obligación que se extiende a medidas tanto de orden legislativo como jurídico y político. C. como ejemplo de aplicación del principio de progresividad en materia ambiental la Observación general 15 del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales sobre el derecho al agua. Aseveran que el Protocolo de San Salvador hace parte del bloque de constitucionalidad, al igual que el principio de progresividad, razón por la cual constituyen criterios vinculantes a la hora del control de constitucionalidad de las leyes. Hacen alusión también a otros instrumentos internacionales en materia de medio ambiente ratificados por el Estado Colombiano tales como la Convención Sobre la Diversidad Biológica, la Convención de Ramsar, la Convención contra la Desertificación, de los cuales también se derivaría el principio de progresividad en materia de protección del derecho al medio ambiente sano.
Concluyen por lo tanto que la disposición demandada limita y retrocede el nivel de protección especial alcanzado por vía constitucional y legal al restringir el cumplimiento de las obligaciones del Estado a la protección de los ecosistemas que hayan sido delimitados y declarados dentro de cualquiera de las categorías de áreas protegidas previstas por la legislación ambiental, y al permitir en ellas el desarrollo de actividades que como la minería, resultan de un alto impacto para el entorno ambiental. La regresión de la norma se hace más evidente al exigir una declaración expresa motivada en estudios técnicos que demuestren la incompatibilidad o la restricción con las actividades mineras (negrillas originales).
Hacen igualmente alusión a que el Decreto Ley 2655 de 1988 antiguo Código de Minas derogado por la Ley 685 de 2001- en sus artículos 9 y 10 regulaba lo relacionado con las zonas restringidas para las actividades mineras y no incluía como requisito para la exclusión de las zonas de reserva ecológica el trámite de la declaración por una autoridad competente.
Sostienen que la disposición acusada también vulnera el principio de precaución en materia ambiental. Exponen que este principio, inicialmente contenido en instrumentos internacionales fue recogido por el artículo 1º numeral 6º de la Ley 99 de 1993 y que igualmente es mencionado por el artículo 80 constitucional, precepto que señala la obligación del Estado Colombiano de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Aseveran que de conformidad con el desarrollo legal y jurisprudencial del principio de precaución este supone la inversión de la carga de la prueba, recayendo sobre el interesado en la ejecución de una obra o actividad riesgosa, el deber de demostrar que la actividad que se pretende desarrollar no producirá daños graves o irreversibles en su entorno. Alegan entonces que los apartes demandados del artículo 34 del Código de Minas violan la Constitución Política porque al exigir una declaración motivada en estudios técnicos que demuestren la incompatibilidad o la restricción con las actividades mineras, para que pueda excluirse los trabajos de exploración y explotación en las zonas de protección de los recursos ambientales, se invierte la carga impuesta frente a la aplicación del principio de precaución previsto en el artículo 80 constitucional y en la Ley 99 de 1993.
Añaden que de acuerdo con el principio de precaución la actividad minera estaría permitida en ecosistemas de especial protección solamente cuando mediante estudios previos se demuestre la compatibilidad de la primera con la preservación ambiental, mientras que los enunciados demandados exigen la certeza del daño ambiental para declarar la incompatibilidad. De esta manera mantener la norma en los términos actualmente previstos implica un riesgo elevado e innecesario para el ambiente e impone una carga excesiva para el Estado frente a la necesidad de demostrar con total certeza la incompatibilidad de la actividad minera con los objetivos de protección asignados.
Igualmente consideran que los enunciados acusados son contrarios al principio de desarrollo sostenible previsto por el artículo 80 constitucional. Al respecto manifiestan que los apartes normativos demandados violan la Constitución por cuanto su aplicación en los términos actualmente previstos facilita las condiciones para la ejecución de las actividades de exploración y explotación mineras, sin mayores controles en materia ambiental. Acotan que la actividad minera reviste gran importancia en la economía nacional, pero que igualmente tiene un especial impacto en los recursos naturales, por lo tanto debe hacerse compatible esta actividad económica con la preservación del patrimonio ambiental cuya existencia resulta de especial importancia para la humanidad en razón de los servicios ambientales que prestan, indispensables para la satisfacción de las necesidades más básicas de la comunidad. Sin embargo, entienden que los enunciados normativos demandados no apuntan en tal dirección porque facultan la ejecución de actividades de gran impacto ambiental sobre zonas o ecosistemas considerados como estratégicos para el país pero que no cuentan con el trámite administrativo para la declaración de exclusión dentro de cualquiera de las categorías de áreas protegidas existentes en el ordenamiento jurídico colombiano, de lo que resulta afectado el principio de desarrollo sostenible. De esta manera, a su juicio, se sacrifica una porción del medio ambiente que requiere ser salvaguardado, acabando así, con la disponibilidad de recursos necesarios no sólo para la satisfacción de necesidades actuales de la nación, sino también para la supervivencia de las nuevas generaciones, herederos forzosos del tipo de desarrollo económico que decidamos adoptar.
Indican que en virtud del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 se han autorizado actividades de exploración y explotación mineras en páramos con nefastas consecuencias para el medio ambiente. C. estudios elaborados por la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Humboldt en distintas regiones el país para respaldar sus aseveraciones.
Para finalizar señalan que la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas- subsanaría la trasgresión a los mandatos constitucionales supuestamente vulnerados. Concluyen que de acogerse las pretensiones de la demanda se daría prioridad al deber de protección estatal del medio ambiente, y con ello al bien común, sin sacrificarlo en aras de la ejecución y desarrollo de actividades como las de exploración y explotación minera, con lo cual a su vez se cumpliría cabalmente el propósito constitucional de propender por el ejercicio sostenible de actividades económicas que permitan el progreso del país, pero mediante un uso racionalizado y prudente de los recursos naturales disponibles y necesarios para el desenvolvimiento armónico de la comunidad.
Concepto del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.
Hace hincapié en la importancia de la minería para el desarrollo económico del país, pero insiste en que dicha actividad económica debe desarrollarse en consonancia con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente.
Acto seguido realiza un pormenorizado recuento de la sentencia C-339 de 2002, a resultas del cual concluye que en esta decisión se analizó la constitucionalidad de cada uno de los incisos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y que la declaratoria de constitucionalidad de los incisos tercero y cuarto se condicionó a que la autoridad ambiental debía aplicar el principio de precaución, es decir, que en caso de presentarse una falta de certeza absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección del medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias. Entiende, entonces, que no le cabe razón a los actores cuando alegan que los enunciados normativos atacados lesionan dicho principio.
Adicionalmente, indica que en el trámite del proceso que culminó con la expedición de la sentencia C-339 de 2002 están consignadas las intervenciones de diferentes autoridades administrativas y de control todas las cuales defendieron la constitucionalidad de la disposición demandada, lo que permitió llegar a la conclusión que el artículo 34 del Código de minas se ajustaba a la Carta Superior y que por el contrario, lo que en su momento buscó el legislador era precisamente, proporcionar una protección al medio ambiente y a los recursos naturales renovables, mediante la protección de las zonas de especial importancia ecológica y ambiental frente a las actividades mineras. En esa medida considera que la disposición demandada no vulnera los principios de precaución y de desarrollo sostenible sino que por el contrario es una concretización legal de los mismos. En efecto, entienden que una vez realizados los estudios preceptuados para la declaratoria de una zona de exclusión no pueden ser desconocidos o inaplicados por ninguna autoridad, en virtud de los derechos y principios constitucionales que se encuentran en juego.
Concepto de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-.
En el documento presentado ante esta Corporación destaca que la declaración de zonas de protección constituye un mecanismo idóneo para cumplir con los fines sociales y ambientales que la Constitución Política encomienda al Estado Colombiano. Igualmente señala que las zonas protegidas son fundamentales para la conservación de la diversidad biológica y la continuidad de los procesos ecológicos, de lo que se desprende la necesidad de identificarlas, delimitarlas y constituirlas como tales, mediante el uso que de las herramientas que la ley otorga a las autoridades ambientales competentes.
Anota entonces que es respecto de estas zonas, olvidadas por el legislador, o ignoradas por algunas leyes, y faltas aun de una adecuada protección, que se hace necesario redefinir la responsabilidad que les asiste a quienes usufructúan las mismas, toda vez que debe recaer en este, la obligación de acreditar que su actividad no altera significativamente la zona objeto de la actividad. Esto con el fin, de permitirle a la autoridad ambiental competente, la valoración del daño ambiental y la admisibilidad del impacto; y no viceversa, como la ley lo prevé actualmente, donde le corresponde a la autoridad ambiental, posterior al inicio de ciertas actividades, de mostrar la incompatibilidad del ecosistema que se pretende proteger, con la actividad que en este se desarrolla.
Intervención de la ciudadana L.Á.P.P..
La ciudadana L.Á.P.P. intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 34 del Código de Minas.
En segundo lugar plantea una serie de argumentos para cuestionar la constitucionalidad de los enunciados normativos demandados. Manifiesta, al igual que los demandantes, que las zonas de especial protección no requieren una declaración administrativa para su existencia, pues la tendencia moderna del derecho al medio ambiente es proteger al medio ambiente por sí mismo. Menciona que existen áreas como los páramos que no son parques naturales pero que merecen una especial protección por su carácter biológico, luego hace una extensa exposición de las normas legales y reglamentarias que definen y regulan este ecosistema (Ley 99 de 1993 Art. 1 numeral 4º, Resolución 0769 2002 del Ministerio del Medio Ambiente). Hace alusión también a otras fuentes doctrinales, al igual que a distintos instrumentos internacionales (Declaración y plan de acción de Paipa sobre páramos, Resolución RAMSAR VIII.39 Estrategia y plan de acción de humedales altoandinos de la Convención de RAMSAR, Estrategia Regional de biodiversidad para los países del trópico andino) para enfatizar las obligaciones en cabeza del Estado Colombiano en materia de protección de los páramos.
Intervención del representante del Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial.
El ciudadano M.V.C.A. intervino en calidad de apoderado judicial del Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial y solicitó que esta Corporación se declare inhibida para examinar los cargos de la demanda debido a que ha operado cosa juzgada constitucional respecto de la disposición acusada, en virtud de la sentencia C-339 de 2002.
Afirma el ciudadano C.A. que a pesar de los impactos que la actividad minera genera en el medio ambiente no es factible excluirla de la totalidad del territorio nacional, por lo tanto mediante los procesos de ordenamiento ambiental del territorio y de la aplicación de los instrumentos administrativos de manejo y control ambiental, se busca hacer compatible dicha actividad económica con la conservación del patrimonio ambiental.
Precisa que el Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial ha manifestado que previamente al inicio de las actividades de exploración minera es necesario que el interesado tramite la sustracción parcial del área de reserva forestal que se pretende intervenir. Entonces, si bien la exploración minera no requiere licencia ambiental, en caso que se requiera usar o aprovechar recursos naturales renovables previamente se deberá obtener el permiso, la concesión o la autorización ambiental de la autoridad competente. Por su parte la explotación minera siempre requiere licencia ambiental y si se va a desarrollar en áreas de reserva forestal previamente estas áreas han debido ser sustraídas. De lo anterior se desprende según el interviniente- que las autoridades estatales cuentan con los instrumentos legales necesarios para proteger el medio ambiente cuando se trata del desarrollo de actividades mineras en zonas de reserva forestal.
Afirma que la regulación de la actividad minera y de la protección al medio ambiente esta dispersa en distintos ordenamientos, algunos de ellos incluso de carácter local. R. finalmente en el artículo 34 demandado y señala que esta disposición no se constituye en un obstáculo para adoptar las medidas dirigidas a proteger nuestra biodiversidad, el recurso hídrico y los demás recursos naturales renovables, pues para adelantar actividades de exploración y de explotación minera se requiere contar con distintos permisos, autorizaciones, concesiones y licencias expedidas por la autoridad ambiental, a la cual también corresponde sustraer las zonas de reserva forestal todo lo cual podrá o no autorizarse previa presentación de estudios ambientales respectivos () dentro de ese proceso de evaluación ambiental, se deberá determinar la existencia de procesos de ordenamiento ambiental del territorio, en tal sentido de existir planes de ordenación de cuencas hidrográficas, planes de manejo de páramos, de manglares, de humedales () adoptados conforme a la normativa vigente en la materia, donde se excluya la actividad minera, evidentemente frente a esa determinación de carácter general, la autoridad ambiental no podrá autorizar el desarrollo de la actividad minera.
Acota que la declaración y delimitación de los ecosistemas estratégicos mediante actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales, constituye una formalidad necesaria para generar la seguridad y la garantía de que los mismos pueden ser protegidos y conservados en forma adecuada.
Intervención de los ciudadanos J.G.V.H. y T.L.A..
Los ciudadanos J.G.V.H. y T.L.A. presentaron un escrito en el cual manifiestan que coadyuvan la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de los enunciados normativos demandados.
Arguyen que los preceptos objeto de examen incumplen acuerdos internacionales firmados por Colombia tales como la Agenda 21 o Programa 21 suscrito en Río de Janeiro en el año de 1992. Sostienen que a pesar de tratarse de un instrumento internacional considerado soft law, en todo caso resulta vinculante para el Estado Colombiano por formar parte este de la comunidad internacional y tener obligaciones con acciones urgentes para el mejoramiento del medio ambiente.
Destacan que el Capítulo 13 del Programa 21 titulado Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña enuncia una serie de obligaciones dirigidas a evitar la erosión, adoptar mecanismos para conservar las zonas amenazadas y promover medidas de conservación.
Sobre este mismo tópico indican que el Capítulo 18 del programa 21 titulado Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce contiene un listado de las actividades que pueden adelantar los estados para mejorar la ordenación integrada de los recursos hídricos. Igualmente indican que el Estado Colombiano suscribió la Declaración de Río de Janeiro sobre el medio ambiente y el desarrollo y se comprometió a instrumentalizar sus principios, entre ellos el Principio 1 según el cual Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, y el Principio 2 el cual reza: De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tiene del derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.
Concluyen afirmando que con la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes demandados del artículo 34 del Código de Minas se estaría restableciendo el orden constitucional y legal ambiental, en tanto se estaría a los principios y valores consagrados en el sistema jurídico ambiental, conformado por las normas constitucionales y legales, los tratados, acuerdos y declaraciones internacionales, así como el mandato ético de cuidar el planeta para las generaciones presentes y futuras.
Intervención del representante del Ministerio de minas y energía.
El ciudadano J.C.B.M. participó en el presente proceso en nombre y representación del Ministerio de minas y energía, en defensa de la constitucionalidad de los preceptos demandados.
A continuación el ciudadano B.M. rebate cada uno de los cargos formulados en la demanda. Sostiene que el precepto acusado no desconoce el principio de precaución, pues a diferencia de lo que afirman los demandantes no privilegia la actividad minera sobre la protección del medio ambiente sino que establece la exclusión del ejercicio de tales actividades en zonas de protección declaradas y delimitadas geográficamente con base en estudios previos. Reproduce extensas citas de la sentencia C-339 de 2002 y señala que en tal decisión se sostuvo precisamente la tesis contraria a la defendida por los demandantes en la presente ocasión, esto es, que el artículo 34 del Código de Minas persigue compatibilizar la minería con la protección ambiental.
Por otra parte considera el representante ministerial que los demandantes parecen ignorar uno de los postulados más importantes del derecho administrativo, cual es que la administración actúa, desarrolla la Constitución y la ley, y manifiesta su voluntad a través de actos administrativos, y pretenden que la administración garantice los derechos constitucionales al medio ambiente de los ciudadanos sin que pueda declarar zonas de exclusión minera ni delimitar geográficamente las mismas, con el argumento de que la áreas de protección ambiental existen por sus características y funciones ambientales, por lo que no requieren ser establecidas mediante un acto administrativo alguno. Por el contrario, según el interviniente es esa declaratoria y delimitación precisamente la que permite a la administración identificar y ubicar geográficamente las zonas en las cuales el Estado debe excluir las actividades mineras para proteger el derecho al medio ambiente sano.
Finalmente el ciudadano B.M. explica que los cargos propuestos en la presente demanda fueron examinados previamente en la sentencia C-339 de 2002, pues en el actual líbelo acusatorio sólo se modifica de manera meramente formal las normas que se consideraron infringidas y se plantea una supuesta demanda parcial del artículo 34. En ese orden de ideas la respuesta al problema jurídico planteado por los accionantes ya habría sido objeto de debate en el pronunciamiento anterior de la Corte Constitucional y por tanto habría operado el fenómeno de cosa juzgada absoluta.
Intervención del representante de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-.
J.C.V.E., en su calidad de ciudadano colombiano y como representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios Colombianos ANDI-, intervino en el proceso de la referencia para solicitar a esta Corporación que se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos planteados en la demanda debido a que estos ya fueron objeto de estudio en la sentencia C-339 de 2002, pronunciamiento que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
Intervención del ciudadano H.V..
H.V., ciudadano colombiano, participó en el presente proceso en representación de la Asociación Centro Nacional de Salud, Ambiente y Trabajo CENSAT-, con el objeto de respaldar los cargos presentados contra los apartes demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001. Con este propósito inicialmente consigna algunas reflexiones sobre la necesidad de la exclusión de la minería en las zonas de patrimonio ambiental y centra su exposición en el caso de los páramos.
Narra que la dinámica hidráulica del país esta completamente establecida hace miles de años e implica una dinámica de ciclo hidrológico, compuesta por la recepción de agua lluvia, el fenómeno de captación difusa, el almacenamiento a través de musgos, la liberación por medio de ojos de agua o en algunos casos nacimientos, y la evaporación en épocas soleadas. Permitir en ese complejo mundo del agua las actividades de extracción minera ocasiona la pérdida de los manantiales y la alteración de delicados equilibrios climáticos que dan vida a estos ecosistemas, lo cual significa la pérdida de la diversidad de la vida. Asimismo, con el impacto minero se produce la desecación de lagunas, turberas, humedales, lo que también implica la disminución de la posibilidad que exista precipitación en forma de nieve. Estima entonces que el principio de precaución ordena no tocar dichos ambientes hídricos de montaña con el fin de poder conservar las fuentes de producción ancestral de agua. Añade que aparte de su valor ambiental los páramos tiene también una gran importancia cultural, pues para las comunidades indígena y los afrodescendientes los páramos son lugares sacros de gran respeto pues allí habitan sus dioses y seres tutelares sobre los cuales se construye la espiritualidad de sus ancestros, en donde cada pozo, montaña, quebrada, arroyo, tiene un significado sagrado.
Refiere que el páramo es un bioma natural que por sus características biofísicas, socioculturales y espirituales ampliamente conocidas hacen innecesario un trámite administrativo de delimitación y/o declaración para excluirlo de la actividad minera en los términos del artículo 34 del Código de Minas.
Igualmente revela que las zonas de páramo ocupan un gran porcentaje de la región natural andina, debido a que hacen parte del sistema de cordilleras de la zona ecuatorial y que Colombia posee el 64% de la cobertura de páramos a nivel mundial. Esto implica según el interviniente- que el Estado Colombiano tenga grandes responsabilidades en su preservación derivadas no sólo de la Constitución sino también de tratados internacionales.
Añade que los páramos contribuyen al ciclo del carbono porque se constituyen en depósitos del mismo y en esa medida aportan en la regulación de las emisiones de carbono, la actividad minera implicaría romper con dicho ciclo acelerando aun más los impactos del calentamiento global. Aun más grave la minería generaría una reacción en cadena que afectaría otros ecosistemas que permiten mantener el equilibrio natural.
Intervención de la ciudadana G.A.R..
La ciudadana G.A.R. intervino para atacar la constitucionalidad de los enunciados normativos acusados. Los principales argumentos expuestos son los siguientes:
Intervención del ciudadano L.F.M..
Intervino el ciudadano L.F.M. para oponerse a las pretensiones de los demandantes. El interviniente presenta los siguientes planteamientos:
Intervención del representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El ciudadano J.C.G.O., en condición de miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal interviene en el trámite de la referencia para presentar su concepto sobre la inexequibilidad parcial del artículo 34 de la ley 685 de 2001. Al respecto en primer lugar anotó que en el presente caso no operó la figura de cosa juzgada constitucional, ya que si bien mediante la sentencia C-339 de 2002 se demandó la totalidad de la disposición hoy acusada, el estudio que se hizo fue simplemente sobre el cargo de que el artículo 34 del Código de Minas, al limitar la restricción de las zonas de protección ambiental únicamente a aquellas que hubiesen sido declaradas como tales conforme a la legislación vigente, generaba la posibilidad de que se dejaran sin defensa aquellas áreas que habían sido protegidas por legislaciones anteriores y que al ser derogadas por la Ley 685 de 2001 resultarían desprotegidas. Mientras que en la demanda que da origen al actual proceso sólo se acusó parte de la disposición y por cargos que no fueron debatidos en la oportunidad anterior, como es la violación del artículo 2° de la Constitución, que consagra la obligación del Estado de proteger efectivamente los principios y derechos consagrados en la Carta, al igual que por la trasgresión del principio de desarrollo sostenible y el principio de precaución. De lo que resulta según el interviniente- que la presente demanda propone cargos diversos a los que fueron analizados en la sentencia anterior, lo que permite el examen de la disposición acusada frente a otros artículos de la Constitución.
Por lo expuesto anteriormente, solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible sólo la expresión exploración, contenida en el inciso 3° del artículo 34 de la ley 685 de 2001.
Intervención del ciudadano C.F.M.G..
El ciudadano C.F.M.G. intervino en el presente proceso para solicitar un fallo inhibitorio por la ocurrencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 34 del Código de Minas o, en el evento de no encontrar demostrada su ocurrencia, se declarase la constitucionalidad del artículo 34 del Código de Minas, con fundamento en las siguientes razones:
A juicio de los actores los enunciados normativos declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como, y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras, para producir estos efectos y la totalidad del inciso tercero del artículo 34 de la Ley 685 de 2001[3] vulneran los artículos 2 (fines del Estado Colombiano), 8 (obligación estatal de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 58 (función ecológica de la propiedad), 79 (derecho al goce de un ambiente sano), 80 (deber estatal de planificar el desarrollo ambiental y de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental) y 93 (bloque de constitucionalidad) de la Constitución. Según los demandantes del contraste de los enunciados normativos demandados con los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados surgen los siguientes problemas jurídicos: ¿Es exequible que las zonas de protección de los recursos naturales y del ambiente requieran de una declaratoria administrativa de su existencia, así como de una orden expresa de exclusión de obras y trabajos de exploración y de explotación minera, para que generen efectos en materia de protección? ¿La obligación del Estado en términos de protección del patrimonio estatal no debe nacer acaso de la mera existencia del bien público ambiental?
En primer lugar, los demandantes sostienen que la sentencia C-339 de 2002 no configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional respecto de los enunciados normativos demandados los cuales pueden ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad. Alegan que la declaratoria y delimitación administrativa de las zonas de exclusión de trabajos de exploración y explotación minera no son exigidas por la Constitución ni por lo tratados internacionales para la protección de las áreas de especial importancia ecológica y que por lo tanto son requisitos contrarios a las obligaciones estatales en materia ambiental que surgen de los artículos constitucionales supuestamente infringidos y de instrumentos internacionales en materia de protección al medio ambiente. Añaden que se trata de requisitos innecesarios e inefectivos vulneradores del principio de progresividad de las políticas públicas en materia de protección al derecho al medio ambiente sano, pues suponen un retroceso frente a la legislación vigente antes de la promulgación de la Ley 685 de 2001, la cual no condicionaba la protección de las áreas de especial importancia ecológica a su previa declaratoria y delimitación. Agregan que también desconoce el principio de precaución al invertir la carga probatoria en cuanto a los impactos negativos de una actividad sobre el medio ambiente y privilegiar la ejecución de actividades de exploración y explotación minera en detrimento del deber estatal de protección del medio ambiente. Así mismo alegan que se trata de un requerimiento contrario al principio de desarrollo sostenible previsto en la Constitución Política y en tratados internacionales. Resumen que, de conformidad con lo preceptuado por los enunciados demandados, mientras el gobierno no cumpla con su obligación administrativa de declaración y delimitación de áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales para excluirlas de la exploración y explotación minera, las áreas estarán sometidas a la posibilidad de la ejecución de actividades dañinas al medio ambiente. Dado que hay unas áreas que requieren especial protección por ser ecosistemas particularmente frágiles, deberían estar excluidas de plano de cualquier actividad de exploración o explotación minera.
Buena parte de los intervinientes respaldan los cargos formulados en la demanda y advierten que existen casos especiales como el de los páramos, ecosistemas especialmente frágiles e importantes para la provisión de agua, algunos de los cuales no se encuentran comprendidos dentro de las categorías legales de protección previstas por la legislación colombiana y por lo tanto pueden ser afectados con la explotación y la exploración minera. Según estos intervinientes los páramos por su importancia medioambiental y por su especial fragilidad deben estar excluidos de las actividades de exploración y explotación minera sin necesidad de una previa declaratoria y delimitación. El representante del Instituto de Derecho Procesal, por su parte manifiesta que mientras la explotación minera está sujeta a la expedición de una licencia ambiental, la cual esta regulada por el Decreto 1220 de 2005, no sucede lo mismo con la exploración minera la cual puede adelantarse sin controles previos de las autoridades ambientales en zonas de especial importancia ecológica, por lo tanto solicita se declare inexequible el término exploración contenido en el inciso tercero del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
La sentencia C-339 de 2002 y la cosa juzgada constitucional respecto del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
La totalidad el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 es inconstitucional pues está encaminado a dejar sin efecto las normas que previenen y controlan los factores de deterioro ambiental en asuntos de suma sensibilidad ambiental y social, como son las áreas de protección ecológica, tales como las reservas forestales, los parques nacionales y los santuarios de fauna y flora, y a favorecer una actividad económica que es por naturaleza peligrosa y lesiva para el ambiente como es la minera. El demandante sostiene que "mediante la norma acusada el legislador patrocina la destrucción de las áreas de especial importancia ecológica", pues se permite la exploración, explotación y extracción de minerales en áreas donde ello está prohibido por mandato expreso del Constituyente. Afirma que la norma permite afectar con trabajos y obras de explotación minera las áreas de especial importancia ecológica que la Constitución prohíbe dañar, al establecer que el área de prohibición debe ser declarada y delimitada de conformidad con la normatividad vigente, pues implica que aquellas que se hayan constituido con base en disposiciones derogadas por los artículos 3º y 4º del Código de Minas no serán respetadas. En tal virtud, considera que el precepto acusado, al pretender la explotación de zonas de conservación, contraría el ordenamiento superior, puesto que "las áreas de especial importancia ecológica, como son los parques nacionales, las reservas forestales y los santuarios de fauna y flora, cuya determinación de conservación tiene origen constitucional, son intocables para el desarrollo de actividades de explotación minera allí. Así lo estableció el Constituyente de 1991 en el inciso 2º del artículo 79 ()"
En la aplicación del inciso 3 se debe seguir el principio de precaución, principio que se puede expresar con la expresión in dubio pro ambiente. El mismo principio debe aplicarse respecto del inciso cuarto del artículo 34 y que este debe ser observado también al estudiar y evaluar los métodos y sistemas de extracción, en consonancia con el principio número 25 de la Declaración de Río de Janeiro que postula: La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables.
Para el asunto que nos ocupa, esto quiere decir que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección de medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias.
En primer lugar la Corte examina la constitucionalidad de todo el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, bajo el cargo de infringir la Constitución por permitir la exploración y la explotación minera en zonas de especial protección.
La Sala Plena encuentra ajustado a la Constitución el inciso primero del artículo 34 porque entiende que la exclusión de la minería en las zonas delimitadas y declaradas conforme con la normatividad vigente como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente concuerda con los postulados axiológicos de la Constitución tendentes a las protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
Se precisa que además de las zonas de exclusión previstas en el artículo 34 del Código de Minas pueden existir otras declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental.
Se señala que las zonas excluidas deben ser claramente delimitadas geográficamente y que esta función corresponde a la autoridad ambiental con la colaboración de la autoridad minera, de esta manera se hace efectivo el principio sobre desarrollo sostenible contenido en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia. La Corte indica que para tales efectos la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, pero que este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental encargada de establecer las zonas de exclusión; y en ese sentido se condiciona la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
En la aplicación del inciso tercero y del inciso cuarto del artículo 34 debe seguirse el principio de precaución, por lo tanto en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección del medio ambiente.
Se concluye entonces que en la sentencia C-339 de 2002 la Corte expresamente limitó el examen de constitucionalidad de la disposición acusada a la vulneración del artículo 79.2 constitucional, bajo el cargo de permitir la exploración y explotación minera en áreas de especial protección. No obstante, esta decisión hizo referencia al requisito de declaración y delimitación por parte de la autoridad ambiental el cual consideró una exigencia natural. Hizo igualmente alusión al principio de desarrollo sostenible al examinar la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 34 pues estimó que el deber de colaboración entre las autoridades ambientales y las autoridades mineras para delimitar las zonas excluidas era una manifestación de este principio, sin embargo, precisó que tal colaboración no era indispensable y en ese sentido condicionó la constitucionalidad del inciso segundo y, finalmente, condicionó los incisos tercero y cuarto a la aplicación del principio de precaución.
Nuevamente los actores restringen el cargo a la expresión subrayada, sin embargo, también en esta oportunidad se trata de un enunciado que carece de contenido normativo autónomo, porque para precisar cual es el significado de la expresión para producir estos efectos, se debe recurrir a la interpretación sistemática del artículo 34, labor hermenéutica que como se ha sostenido reiteradamente en principio no corresponde a la Corte Constitucional pero que en este caso resulta imprescindible para efectos de establecer el alcance de la demanda. De la lectura conjunta de los dos primeros incisos del artículo 34 se infiere que los efectos en cuestión son precisamente la exclusión de los trabajos y obras de exploración y explotación mineras a los que alude el inciso primero. Cobra entonces sentido el cargo propuesto por los demandantes quienes precisamente alegan que la delimitación y declaración de las zonas de exclusión no puede ser un requisito para su protección mediante la interdicción de la actividad minera por tratarse de un requisito administrativo contrario a los principios de precaución, de progresividad, de desarrollo sostenible y de las obligaciones estatales derivadas de los artículos 2, 8, 58, 79.2 y 80 constitucionales.
El inciso segundo fue examinado en la sentencia C-339 de 2002 frente al cargo general de vulnerar el artículo 79.2 constitucional al permitir la explotación minera en áreas de especial protección y fue declarado exequible, pues la Corte consideró que la delimitación y declaración de las zonas de exclusión era una manifestación del principio de desarrollo sostenible en la medida que implicaba un deber de colaboración entre la autoridad minera y la autoridad ambiental. N. entonces que el análisis de constitucionalidad de la decisión previa no se redujo al cargo de vulneración del artículo 79.2 sino que también comprendió explícitamente la compatibilidad del requisito de delimitación y declaración de las zonas de exclusión de la actividad minera con el principio de desarrollo sostenible.
El inciso es demandado en su totalidad y se trata de una proposición jurídica con contenido autónomo. En la sentencia C-339 de 2002 se examinó la constitucionalidad de este enunciado normativo respecto del cargo general de infringir la Constitución por permitir la explotación minera en áreas de especial importancia ecológica, para determinar su constitucionalidad se hizo una amplia digresión acerca del alcance del principio de precaución y se declaró su constitucionalidad condicionada a la aplicación por parte de la autoridad ambiental de dicho principio. Se tiene entonces que el actual contenido normativo del inciso tercero implica la aplicación del principio de precaución por parte de la autoridad ambiental de manera tal que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección de medio ambiente.[7]
Según los actuales demandantes el inciso tercero del artículo 34 viola[n] la Constitución Política porque al exigir una declaración motivada en estudios técnicos que demuestren la incompatibilidad o la restricción con las actividades mineras, para que pueda excluirse los trabajos de exploración y explotación en las zonas de protección de los recursos ambientales, se invierte la carga impuesta frente a la aplicación del principio de precaución previsto en el artículo 80 constitucional y en la Ley 99 de 1993. Como se desprende del estudio previo, este cargo fue resuelto en la sentencia C-339 de 2002 porque precisamente al condicionar la exequibilidad de este enunciado al principio de precaución y al señalar que en caso de duda la autoridad ambiental debía proteger el medio ambiente quedan sin piso las acusaciones formuladas en la actual demanda.
El principio de progresividad y la protección del derecho al medio ambiente sano.
El mandato de progresividad, que se desprende del artículo 2.1 del PIDESC, tiene dos contenidos complementarios[13], por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad. Por otra parte, también implica un segundo sentido, el de progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Así el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales ha expresado que el concepto de realización progresiva constituye un reconocimiento del hecho de que la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales, generalmente no podrán lograrse en un corto periodo de tiempo[14]. Esta última comprensión implica como contrapartida la obligación estatal de no regresividad, la cual ha sido interpretada doctrinal[15] y jurisprudencialmente[16] en el sentido que una vez alcanzado un determinado nivel de protección la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad[17], lo cual no sólo es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino también respecto a la actuación de la Administración en el diseño y ejecución de políticas públicas en materia de derechos económicos sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes públicos con competencias en la materia.
Se trata, sin embargo, de una prohibición prima facie, porque los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado (). Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social[18].
En fecha más reciente esta Corporación sintetizó, en los siguientes términos, el alcance de la prohibición de regresión: la constatación de la regresividad de la medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.[19]
El derecho al medio ambiente sano aparece reconocido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador con el siguiente tenor:
Artículo 11 Derecho a un Medio Ambiente Sano
Ahora bien, a pesar de que en nuestro ordenamiento constitucional este derecho tiene el carácter de un derecho colectivo esta naturaleza no excluye la aplicación del principio de progresividad, debido a que precisamente el Protocolo de San Salvador, en su artículo 1.1, señala la obligación de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo.
[1] Este inciso fue declarado exequible mediante la Sentencia C-339 de 2002 en el entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental.
[2] Los incisos 3 y 4 del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 fueron declarados exequibles mediante la Sentencia C-339 de 2002 en el entendido que la autoridad ambiental deberá aplicar el principio de precaución.
[3] Este inciso reza textualmente así: Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.
[4] Sentencia C-519 de 1994. M.P.V.N.M..
[6] Es pertinente recordar la diferenciación que ha defendido esta Corporación entre disposición y norma. Al respecto baste señalar la sentencia C-1046 de 2001 en la que se sostuvo: C-1046 de 2001, en relación con la distinción entre disposición y norma, la Corte se pronunció en los siguientes términos: () es necesario distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho, entre las nociones de ´disposición´ y de ´contenido normativo´. Así, en general las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma ()
[7] Sentencia C-339 de 2002.
[8] Sentencia C-257 de 2008.
Al respecto, la Corte debe recordar que los criterios interpretativos que hoy expone el accionante no hacen parte integrante del bloque de constitucionalidad lato sensu, ni menos por sí solos podrían justificar un nuevo examen de constitucionalidad. La sentencia C-038 de 2004, fue clara en reconocerle a las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y a los Principios de Limburgo y Maastricht solamente el valor de doctrina internacional relevante en la materia al constituir la interpretación académica más respetada y autorizada sobre el sentido y alcance de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales, que es expedida por unos expertos.
Así las cosas, el argumento que hoy expone el accionante estuvo comprendido dentro del análisis efectuado por la Corte en la sentencia C-038 de 2004 y, además, por sí sólo resulta exiguo para emprender la Corte un nuevo examen de constitucionalidad sobre un tema decidido y, por tanto, que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. No sobra recordar que para la definición de los instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad es menester que la Corte proceda a decidirlo de manera específica -caso por caso-, atendiendo las materias que tratan como otros criterios objetivos y bajo los presupuestos del artículo 93 superior[9]. Puede así concluirse que si bien la Corte ha denotado la importancia que reviste la doctrina internacional sobre el PIDESC, nunca le ha reconocido expresamente el alcance de hacer parte integrante del bloque de constitucionalidad estricto ni lato sensu. De esta forma, no existe un nuevo contexto de valoración normativa. Menos puede señalarse que se está frente a un cambio del parámetro normativo que justifica un nuevo examen de constitucionalidad.
[10] Este precepto recita: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos (negrillas añadidas).
[11] El cual consigna textualmente: Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo (negrillas añadidas).
[12] Cuyo texto es el siguiente: Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados (negrillas fuera del texto).
[13] Cfr. C.C., loc. cit., p. 8 y s.s.
[15] La Observación General No 3 sobre las obligaciones derivadas del PIDESC señala textualmente: todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación General No 3 de 1990, Párrafo 9. Otras observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aplican estas nociones al análisis concreto de derechos contenidos en el pacto; así entre otras la Observación general 4 (El derecho a un vivienda adecuada) párr. 11, la Observación general 12 (El derecho a una alimentación adecuada), párr. 19, la Observación general 13 (el derecho a la educación), párr. 45 y 59; la Observación general 14 (el derecho al disfrute del más amplio nivel posible en salud) párr. 32, 48 y 50; la Observación general 15 (El derecho al agua), párr. 19, 21 y 42. Por su parte el artículo 5.1 de las Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 de Protocolo de San Salvador, aprobadas por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en el 2005, define la noción de progresividad del siguiente modo a los fines de este documento, por el principio de progresividad se entenderá el criterio de avance paulatino en el establecimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de un derecho económico social y cultural.
[16]Además de la sentencia C-038 de 2004, existen numerosos pronunciamientos de esta Corporación en torno al alcance del principio de progresividad en materia de derechos económicos sociales y culturales. En la sentencia C-671 de 2002 la Corte tuvo la oportunidad de estudiar la constitucionalidad del artículo 24 del Decreto Ley 1795 de 2000 por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se acusaba esta norma de inconstitucional por cuanto excluía como beneficiarios del Sistema de Salud a los padres de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se encontraran retirados, población que en la legislación anterior estaba vinculada al sistema. Al momento de analizar la norma demandada, la Corte constató que dicha legislación perseguía un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, consistente en proteger la viabilidad financiera de este sistema especial de salud, empero consideró que dicha medida era regresiva, por cuanto implicaba dejar desprotegido a un grupo poblacional que bajo el régimen anterior gozaba de los beneficios del sistema. A causa de esta regresividad, la Corte indicó que este tipo de medidas deben presumirse inconstitucionales. Sin embargo, esta presunción podía ser desvirtuada, para lo cual era necesario acreditar dos requisitos: (i) cuando tratándose de razones imperiosas, resulte absolutamente necesario ese paso regresivo en un derecho social, siendo en tal sentido justificada su adopción y (ii) la aplicación de la medida regresiva no se muestre desproporcionada para las personas afectadas. Desde esta perspectiva, esta Corporación concluyó que si bien la norma acusada pretendía alcanzar un fin legítimo, como era proteger la especialidad y viabilidad financiera del sistema de salud de la Fuerza Pública a través de la exclusión de un grupo poblacional de su cobertura, dicha medida era desproporcionada porque implicaba un retroceso en la protección del derecho a la salud de esta población. En consecuencia, se declaró su constitucionalidad condicionada. La sentencia C-931 de 2004, analizó la constitucionalidad de la ley anual de presupuesto para el 2004. En esta ocasión la Corte, entre otros aspectos, estudió la constitucionalidad de la norma que dejaba de reajustar las transferencias a favor de las universidades públicas. En su análisis, la Corte señaló que de las normas constitucionales no se derivaba una obligación a cargo del Estado de actualizar los recursos financieros de estos centros educativos. Sin embargo, la ley, la jurisprudencia y los tratados de derecho internacional ratificados por Colombia e integrados al ordenamiento vía bloque de constitucionalidad, han reconocido el acceso a la educación como derecho social, lo que obligaba a su desarrollo progresivo, por lo tanto la Corte advirtió que la disposición examinada resultaba prima facie inconstitucional, como quiera que introducía un retroceso en un derecho social debido a que el congelamiento de los recursos otorgados a las instituciones públicas de educación superior obligaba limitar el acceso a este nivel de educación. En atención a lo anterior, la Corte procedió a realizar un juicio de proporcionalidad que determinara si la medida regresiva se encontraba justificada por la necesidad de obtener un objetivo imperioso constitucionalmente válido, y si, además, era razonable y proporcionada, el cual condujo nuevamente a una declaratoria de constituiconalidad condicionada de la disposición acusada. En la sentencia C-991 de 2004 se examinó la constitucionalidad de la Ley 812 de 2002, que fijaba un límite temporal a la protección laboral reforzada, dentro de procesos de renovación de la administración pública, a favor de sujetos de especial protección constitucional, esto es, madres y padres cabeza de familia y discapacitados (personas con limitación física, mental, visual o auditiva), la norma era acusada de implicar una regresión en la protección, en tanto la legislación anterior sobre el tema, esto es, el artículo 12 de la ley 790 de 2002, no incorporaba este límite temporal. La medida fue declarada inexequible, por cuanto afectaba en alto grado la estabilidad laboral reforzada de sujetos de especial protección constitucional. Por lo tanto, fue declarada la inexequibilidad de la norma acusada. También en materia de tutela se ha reiterado el alcance del principio de progresividad, así en la sentencia T-1318 de 2005 se declaró contraria a este principio la actuación del municipio de Palmira que había reducido el monto de los subsidios otorgados a los beneficiarios de un proyecto de vivienda de interés social alegando incapacidad financieraza Sala séptima de revisión constató que la reducción de los subsidios para el acceso a la vivienda de interés social constituye una medida regresiva en el derecho social a una vivienda digna. En la sentencia T-043 de 2007 se ordenó la inaplicación de las disposiciones de la Ley 860 de 2003 que establecían condiciones más gravosa para el acceso a la pensión de invalidez frente a los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 por considerarlas contrarias al principio de progresividad. Igualmente en numerosos fallos de tutela relacionadas con menores que había sido excluidos de la educación pública financiada con los recursos del sistema general de participaciones, en razón de su edad el mandato de progresividad en los derechos económicos, sociales y culturales ha sido un elemento relevante para decidir los diferentes casos, al respecto puede consultarse la sentencia T-273 de 2007. Por ser contrarias al principio de progresividad también se ha ordenado la inaplicación de disposiciones reglamentarias que excluían de la calidad de beneficiarios de seguridad social en salud a los padres de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ver sentencias T-267 de 2006 y T-418 de 2007.
[19] Sentencia T-043 de 2007.
[23] En la sentencia T-411 de 1992 se sostuvo que () de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución Ecológica, conformado por las siguientes 34 disposiciones: || Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado).
Sentencia de Tutela nº 805/99 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 1999