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Timestamp: 2020-01-29 06:12:20
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﻿ SENTENCIA C-265 DE ABRIL 16 DE 2002
SENTENCIA C-265 DE 16 DE ABRIL DE 2002
CONTENIDO:UNIDADES INMOBILIARIAS CERRADAS. NO SE PUEDEN APROPIAR DEL ESPACIO PÚBLICO. SE DECLARA LA INEXEQUIBILIDAD DEL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 64 DE LA LEY 675 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROPIEDAD HORIZONTAL, ESPACIO PÚBLICO, RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL, UNIDAD INMOBILIARIA, UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA, CLASES DE UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA, FUNCIONAMIENTO DE LA UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:368 DE AGOSTO DE 2002, PÁG.1761
Sentencia C-265 de abril 16 de 2002
Exp. D-3721.
Bogotá, D.C., abril dieciséis de dos mil dos
Actor: José Miguel de la Calle Restrepo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 64, parcial, de la Ley 675 de 2001.
NO SE PUEDEN APROPIAR DEL ESPACIO PÚBLICO
ART. 64.—Constitución de unidades inmobiliarias cerradas. Las unidades inmobiliarias cerradas quedarán sometidas a las disposiciones de esta ley que le sean íntegramente aplicables.
Los conjuntos de edificios, casas y demás construcciones integradas arquitectónicamente y funcionalmente que comparten elementos estructurales y constructivos que los asimilen a unidades inmobiliarias cerradas, podrán solicitar a la autoridad urbanística licencia para convertirse en unidad inmobiliaria cerrada, siempre que con ello no se afecte significativamente el espacio público existente y que lo soliciten por lo menos un número no inferior al ochenta por ciento (80%) de los propietarios. Obtenida la licencia urbanística, los propietarios, con ese mismo porcentaje, podrán acordar someterse al régimen de propiedad horizontal, aprobando los estatutos respectivos. En esta reunión, los propietarios tendrán derecho a un voto por cada inmueble de su propiedad” (se subraya la expresión objeto de demanda.
2. Sobre la norma objeto de la demanda. Problema jurídico a resolver.
La Ley 675 de 2001 mediante la cual se expide el régimen general de propiedad horizontal establece en su título III la regulación relativa a las unidades inmobiliarias cerradas, UIC, esto es, en los términos del artículo 63 de la referida ley: “los conjuntos de edificios, casas y demás construcciones integradas arquitectónica y funcionalmente, que comparten elementos estructurales y constructivos, áreas comunes de circulación, recreación, reunión, instalaciones técnicas, zonas verdes y de disfrute visual; cuyos propietarios participan proporcionalmente en el pago de expensas comunes, tales como los servicios públicos comunitarios, vigilancia, mantenimiento y mejoras” (13) . Ciertamente, en estos eventos la copropiedad compartida sobre las vías de acceso y recreación da origen a la existencia de un espacio público interno que hace posible el tránsito y el goce de las zonas comunes por parte de los habitantes de un predio urbano que fue constituido ab initio como una unidad inmobiliaria cerrada (14) y, por tanto, goza del tipo de elementos distintivos de estas formas de propiedad (i.e. la existencia de una forma de cerramiento de la unidad y el control de ingreso a la misma).
(13) Cfr. artículo 63 de la Ley 675 de 2001.
(14) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1043 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En aquella oportunidad la Corte declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 428, pues “ha de entenderse que “los espacios públicos”, sometidos al dominio inalienable e imprescriptible de la persona jurídica, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 428, no es el vacío sino el conjunto de elementos que conforman la unidad inmobiliaria cerrada, de propiedad de la persona jurídica que la integra y que, además, están destinados al uso de todos. No se trata, entonces, de la misma entidad conceptual definida por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, ni la que somete a especial protección y vigilancia del Estado el artículo 82 de la Constitución Política, circunstancia que de suyo hace el cargo formulado improcedente, porque, como se dijo, la actora argumenta que la expresión desconoce esta disposición”.
Ahora bien, el objeto de la demanda presentada por el actor está constituido por una expresión contenida en el artículo 64 de la Ley 675 de 2001; esta norma señala las condiciones en las que es posible la constitución de unidades inmobiliarias cerradas por asimilación. En efecto, la disposición dice que “los conjuntos de edificios, casas y demás construcciones integradas arquitectónicamente que comparten elementos estructurales y constructivos que los asimilen a unidades inmobiliarias cerradas, podrán solicitar a la autoridad urbanística licencia para convertirse en unidad inmobiliaria cerrada siempre que con ello no se afecte significativamente el espacio público existente y que lo soliciten por lo menos un número no inferior al ochenta por ciento (80%) de los propietarios” (15) . De esta forma, la ley autoriza la creación de unidades inmobiliarias cerradas que originalmente no fueron concebidas como tales siempre y cuando se cumplan con los requisitos establecidos en la disposición que se acusa parcialmente en este proceso.
(15) Cfr. artículo 64, inciso 3º, de la Ley 675 de 2001.
Precisamente, es esta posibilidad de constituir unidades inmobiliarias cerradas por asimilación en aquellos eventos en los que no se afecte significativamente el espacio público la que reprocha el actor en su demanda, pues considera que la indeterminación con la que el legislador describe esta circunstancia vulnera las características constitucionales que definen la naturaleza de los bienes de uso público (C.P., art. 63), el deber del Estado de velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común (C.P., art. 82) y el principio de prevalencia del interés general sobre el particular (C.P., art. 1º), toda vez que se autoriza la apropiación del espacio destinado al goce de la comunidad por parte de los particulares. Adicionalmente, se considera que la expresión impugnada del artículo 64 de la Ley 675 de 2001 consagra un trato desigual entre los habitantes de una ciudad (C.P., art. 13), pues otorga una serie de prerrogativas a favor de los residentes de las unidades inmobiliarias cerradas asimiladas y limita el derecho a la libre circulación del resto de los habitantes (C.P., art. 24).
En este orden de ideas, a la Corte Constitucional le corresponde resolver el siguiente interrogante: ¿la posibilidad de constituir unidades inmobiliarias cerradas por asimilación desconoce la “Constitución a pesar de que se diga que el cerramiento no debe afectar “significativamente” el espacio público? Con tal propósito, (i) se hará referencia concreta al sentido y alcance que la Carta Política le ha dado al espacio público como ámbito de acción de los miembros de la comunidad y, posteriormente, (ii) se aludirá a las limitaciones predicables de la labor legislativa cuando decide regular aspectos del régimen de propiedad horizontal que pueden afectar el espacio público.
3. Sobre el sentido y alcance de la protección constitucional al espacio público.
El constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional. Esta decisión resulta claramente compatible con los principios que orientan la Carta Política y con el señalamiento del tipo de Estado en el que aspiran vivir los colombianos. Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado social de derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (C.P., art. 52), el aprovechamiento del tiempo libre (ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (C.P., art. 79) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes.
“El concepto de espacio público... hace relación no sólo a los bienes de uso público, sino a aquellos bienes de propiedad privada que trascienden lo individual y son necesarios para la vida humana. Los antejardines, las zonas de protección ambiental, los escenarios privados a los cuales accede el público (como los teatros), caen bajo ese concepto que permite un manejo urbano en el que el elemento público y colectivo prevalece sobre el particular.
“Dada su enorme importancia para la calidad de vida, en especial en los centros urbanos, se ha considerado elevarlo a rango constitucional” (16) .
(16) Cfr. Gaceta Constitucional Nº 58, pág. 7.
A partir de la Constitución de 1991 el concepto de espacio público adquiere, pues, protección constitucional. Varios artículos de la Carta Política aluden específicamente a esta materia, no sólo para señalar que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (C.P., art. 63) sino al especificar los referidos deberes de protección y conservación que se predican del Estado respecto del espacio público en los términos del artículo 82 superior:
“ART. 82.—Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
Este artículo guarda con otras disposiciones constitucionales conexas que definen la naturaleza de los bienes de uso público (C.P., art. 63), la propiedad de la Nación sobre los mismos (C.P., art. 102) y la posibilidad de imponer a la propiedad inmueble contribuciones por concepto de valorización (C.P., art. 317).
De este modo, la posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio, (iii) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.
Así, la noción legal de espacio público que alude al “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes” (17) , adquiere un remozado significado en el contexto de la Constitución de 1991. En efecto, no se limita a reconocer la necesidad de planificar y organizar coherentemente el crecimiento de las ciudades, sino que refuerza y hace tangible una de las condiciones para la convivencia en una comunidad a través de la garantía de una infraestructura, un espacio destinado al uso común, que puede ser disfrutado por todos, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguna persona o grupo de personas, y que se configura como el punto de encuentro de los habitantes de una ciudad o sector urbano determinado.
(17) Cfr. Ley 9ª de 1989, artículo 5º.
De otra parte, el concepto de espacio público también tiene importantes consecuencias respecto del régimen de propiedad privada que reconoce y garantiza el ordenamiento superior. Así, es posible que algunos elementos estructurales de inmuebles objeto de propiedad privada se integren naturalmente al espacio público urbano; en estos casos el dominio exclusivo que sobre un inmueble se le reconoce al propietario debe armonizarse con la protección del interés general que se expresa en el derecho de libre circulación y acceso a las áreas de tráfico vehicular y peatonal, las zonas de recreación pública, a las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, etc. Las normas legales han precisado éstas y otras limitaciones al derecho de propiedad privada en aras de la preservación del espacio público.
Como puede apreciarse el constituyente amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente referida en la legislación civil (C.C., arts. 674 y 678) (18) , teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en dicha legislación, sino que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la utilización colectiva (19) . Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad (20) .
(18) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 1997, Antonio Barrera Carbonell.
(19) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-518 de 1992, José Gregorio Hernández Galindo. La legislación ha incluido algunos elementos en el ámbito del espacio público. Estos elementos figuran en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 y han sido complementados posteriormente.
a) Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos;
b) Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, —entiéndase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo;
c) Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, —es decir andenes o demás espacios peatonales;
d) Las fuentes de agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado. (C. Const., Sent. T-508/92, M.P. Fabio Morón Díaz);
(20) Cfr. Entre otras, Corte Constitucional, Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero y SU-601A de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Finalmente, cabe recordar que el libre acceso a los espacios abiertos, como calles y parques, y a las áreas de recreación y circulación, entre otros, posee un valor social “que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana” y “a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad o de los centros habitacionales modernos (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.)” (21) . Así, “el trastorno del espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades no competentes” (22) , puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones y las aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general del espacio común, sino también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y a las que no lo tiene. Adicionalmente, “las repercusiones pueden ser no sólo colectivas, sino también privadas, y acarrear la vulneración del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes al cual alude el artículo 24 de la Carta” (23) .
(21) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-601A de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(22) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-550 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(23) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-550 y T-518 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
4. El espacio público como límite a los intereses particulares. Necesidad de que el legislador defina el ámbito de acción de las autoridades responsables de la regulación del espacio público.
En estos casos, es preciso identificar criterios que permitan la armonización de diferentes derechos e intereses que pueden verse enfrentados, de tal forma que se impida la apropiación por parte de los particulares de elementos del espacio público que garantizan la vida en comunidad (v. gr. el cerramiento de una calle que hace posible el acceso a un sector de la ciudad) y permiten el ejercicio de derechos individuales, sociales y colectivos que mejoran la calidad de vida de todas las personas (en plaza, parques, lugares de reunión, etc.). La regulación razonable del espacio público que puede constitucionalmente legítima varía, entonces, según las circunstancias de cada caso y, ante esta contingencia, no se le puede imponer al legislador que defina de manera detallada qué ha de hacerse en cada situación. Además, el respeto a la autonomía de las autoridades locales y la naturaleza técnica de varias determinaciones administrativas relativas al espacio público, apuntan en la misma dirección de admitir que el legislador no se ocupe en detalle de esta materia, sino que señale criterios relativos tanto a las limitaciones que serían razonables como al grado de incidencia transitoria sobre el espacio público que sería aceptable.
De esta forma las autoridades administrativas competentes disponen de un margen para expedir regulaciones que preserven el espacio público. No obstante, dicho margen no puede ser limitado y absoluto. Varias razones de orden constitucional impiden que así sea. Primero, como la protección del espacio público se encuentra estrechamente vinculada al ejercicio y goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, el legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que constituyan el marco legal de la actuación de las autoridades administrativas. Segundo, como la regulación administrativa del espacio público ha de regirse por el principio de legalidad, la ausencia de criterios legales genera un riesgo de arbitrariedad en desmedro de los valores que inspiran un Estado social de derecho. Tercero, la falta de parámetros que guíen la acción administrativa conduce a que el juez de lo contencioso administrativo carezca de referentes normativos objetivos para controlar la legalidad de los actos administrativos que regulen el espacio público. Cuarto, el principio de separación de poderes impide que el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopción.
Por eso, las disposiciones legales que desarrollan la manera como se articulan la protección del espacio público frente a los derechos de los particulares, deben trazar criterios inteligibles que constituyan una pauta clara de la acción administrativa al respecto, en lugar de acudir a expresiones tan vagas que no ofrezcan un parámetro que oriente a la administración y a los jueces que controlarán sus actos. En estos eventos será preciso que el legislador señale, al menos, las finalidades que han de guiar a la administración y a los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. De no hacerlo, la limitación al espacio público y el otorgamiento de licencias a favor de ciertos ciudadanos podría derivar en privilegios o arbitrariedades así como en el desconocimiento de los principios y derechos anteriormente mencionados en desmedro de la destinación del espacio público al uso común.
Entonces, para resolver el problema planteado por el demandante es necesario preguntarse en qué condiciones, según el legislador, la limitación del espacio público es compatible con una finalidad legítima, o, por el contrario, es constitucional y legalmente inaceptable. Es decir, cuándo es insignificante y cuándo significativa, para acudir al lenguaje de la norma cuestionada.
5. El legislador no puede permitir, así sea indirectamente, la afectación permanente del espacio público por vía de cerramientos que equivalgan a una apropiación privada de lo destinado al uso común. Inconstitucionalidad de la expresión “significativamente” y conformación de la unidad normativa.
De la simple lectura de la disposición acusada se aprecia que el legislador no ofrece parámetros inteligibles, claros y orientadores que permitan establecer en qué casos procede autorizar la conformación de unidades inmobiliarias cerradas, UIC, por asimilación. En efecto, el legislador reconoce la posibilidad de conformar una UIC por asimilación siempre que no afecte significativamente el espacio público, sin hacer referencia alguna a criterios que permitan guiar la actuación de la administración para establecer cuándo la afectación del espacio público es grave y cuándo no lo es, pues simplemente se alude a un adverbio genérico e inespecífico cuya aplicación dependerá del juicio que en cada caso haga la autoridad de turno, sin contar para ello con ningún elemento que identifique en qué condiciones el grado de afectación del espacio público se torna significativo y, por lo tanto, constitucionalmente inaceptable. Tampoco se supera esta dificultad acudiendo a otras disposiciones de la ley ni a la historia de la formación de la norma acusada.
En el presente caso, la expresión del artículo 64 de la Ley 575 de 2001 que acusa el actor se inscribe en la constitución de unidades inmobiliarias cerradas por asimilación y se relaciona directamente con la preservación del espacio público urbano o rural, que puede verse afectado por la creación de dichas formas de propiedad con el consiguiente perjuicio para el goce de los derechos de los demás habitantes del sector. No obstante, el legislador no fija un criterio claro e inteligible que oriente a la administración en la determinación de cuándo la afectación del espacio público es significativa. Por esta vía, la expresión demandada del inciso 3º del artículo 64 de la Ley 575 de 2001 estaría creando el riesgo de que se avalara la apropiación del espacio público por parte de particulares puesto que no refiere a alguna escala de graduación que permitiera diferenciar entre una afectación significativa y una no significativa del espacio público. La Corte, entonces, encuentra que la expresión demandada es inconstitucional.
Además, las unidades inmobiliarias cerradas por asimilación se presentan como “un sistema jurídico” (24) que regula el sometimiento al régimen de propiedad horizontal de los conjuntos de edificios, casas y demás construcciones integradas arquitectónica y funcionalmente que comparten elementos estructurales, constructivos y administrativos comunes pero que fueron concebidos originalmente como unidades independientes que en lugar de compartir zonas privadas entre ellas, daban hacia el espacio público destinado al uso común. La norma demandada permite que tales unidades se asimilen a las UIC construidas originalmente sobre un terreno de propiedad privada en el cual se decidió reservar algunos espacios interiores al uso compartido de los propietarios. Por eso, dicha norma extiende por analogía el régimen de propiedad horizontal a una situación completamente diversa a la regulada mediante dicho régimen, y con dicha extensión se permite a los particulares decidir sobre las condiciones de uso del espacio público al ser éste transformado en espacio interno como consecuencia del cerramiento.
(24) Cfr. artículo 3º de la Ley 675 de 2001. Esta norma establece una serie de definiciones con el propósito de aplicar la regulación que se crea. La noción de sistema jurídico es la que identifica el régimen de propiedad horizontal.
Naturalmente, el cerramiento de tales unidades afecta el espacio público. La Corte estima que sería inocuo declarar inexequible la expresión demandada y permitir dichos cerramientos.