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Timestamp: 2018-09-23 03:23:38
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Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 85', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 85', 'artículo 187', 'artículo 187', 'artículo 271', 'artículo 271', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 187']

﻿ SENTENCIA 2014-00235/23132 DE DICIEMBRE 6 DE 2017
SENTENCIA 2014-00235 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A LA SUPERSERVICIOS SOLO CONTEMPLA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. COMO LA FINALIDAD DE ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL ES RECUPERAR LOS COSTOS EN QUE INCURRA LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS POR LOS SERVICIOS DE CONTROL Y VIGILANCIA QUE PRESTA A SUS VIGILADAS, LA BASE GRAVABLE SOLO INCLUYE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS AL SERVICIO QUE PRESTA LA ENTIDAD VIGILADA Y QUE SE ENCUENTRA SOMETIDA A INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, CONTROL Y VIGILANCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, CONTROL Y VIGILANCIA, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
Sentencia 2014-00235/23132 de diciembre 6 de 2017
Rad.: 25000-23-37-000-2014-00235-01 (23132)
Demandante: Limpieza Metropolitana - LIME S.A. E.S.P.
Se discute la legalidad de los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de Limpieza Metropolitana - Lime S.A. ESP, para el año 2013.
Sobre el tema, esta Corporación se ha pronunciado, entre otras, en las Sentencias de 29 de septiembre (Exp. 20874) y 12 de noviembre de 2015 (Exp. 21714), 25 de abril de 2016 (Exp. 21246), 11 de mayo (Exp. 20179), 29 de junio (Exp. 21724) y 20 de octubre de 2017 (Exp. 22067), por lo cual se reitera, en lo pertinente, el criterio jurisprudencial expuesto en las citadas providencias(14):
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada, que negó lo que la demandada denominó como excepción de inconstitucionalidad.
Al adoptar el Plan de Contabilidad para Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la Resolución 20051300033635 de 2005, el ente demandado, en el inciso sexto de la descripción de la Clase 5 —Gastos indicó:
La descripción de la Clase 5 — Gastos, la constituyen las cuentas representativas de los recursos utilizados por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en la adquisición de bienes o servicios necesarios para su operación y funcionamiento.
Dentro de esa clasificación, el Grupo 75 — Costos de Producción, incluía las cuentas 7505: Servicios Personales, 7510: Generales, 7515: Depreciaciones, 7517: Arrendamientos, 7520: Amortizaciones, 7525: Agotamiento, 7530: Costo de bienes y servicios públicos para la venta, 7535: Licencias, Contribuciones y regalías, 7536: Consumo de insumos indirectos, 7540: Ordenes y Contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542: Honorarios, 7545: Servicios Públicos, 7550: Materiales y Otros Costos de Operación, 7555: Costo de Pérdidas en Prestación del Servicio de Acueducto, 7560: Seguros, 7565: Impuestos y Tasas, 7570: Ordenes y Contratos por Otros Servicios, 7595: Transferencia mensual de costos por clase de servicio (CR).
El inciso sexto de la descripción de la Clase 5 — Gastos, transcrito párrafos atrás, fue anulado por la Sala mediante Sentencia del 23 de septiembre de 2010, Exp. 16874, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, con fundamento en lo siguiente:
“En el aparte demandado se señala igualmente que para liquidar las contribuciones deberá tenerse en cuenta “las adiciones de las cuentas del Grupo 75 — Costos de Producción”. Para la Sala este Grupo de cuentas tampoco debe integrar la base de las contribuciones a que se refiere la Ley 142 de 1994 por lo siguiente:
La noción de gastos de funcionamiento debe incluir las erogaciones causadas(15) o pagadas durante el período contable que estén relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, lo que implica que no hagan parte de tales gastos los recursos que el ente destine para otros efectos, tales como, servicios de la deuda e inversión.
En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6º de la descripción de la Clase 5 — Gastos y en las cuentas del Grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento sólo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(16) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.
Por todo lo anterior, el aparte demandado de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo señalado en el artículo 85.1 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, al incluir dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las Comisiones de Regulación, todas las cuentas de la clase 5 — Gastos, así como las cuentas del Grupo 75 — Costos de Producción, pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” que expresamente señaló el legislador”(17).
Teniendo en cuenta los anteriores criterios jurisprudenciales, sumado a que en recientes pronunciamientos la Sala(18) anuló parcialmente el artículo 2º de la Resolución SSPD - 20141300018055 de 29 de mayo de 2014, en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2014, las cuentas 7505 “servicios personales”, 7517 “arrendamientos”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7550 “materiales y costos de operación” y 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”, así como las cuentas 7510 (Generales), 753508 (Licencia de operación del servicio), 753513 (Comité de estratificación), 7542 (Honorarios), 7545 (Servicios públicos) y 7560 (Seguros)(19), con base en las cuales se liquidó la contribución discutida por la demandante. En la citada providencia proferida el 20 de octubre de 2017, Exp. 22067, con fundamento el reiterado precedente jurisprudencial, se concluyó que:
Los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2013 tienen sustento jurídico en la Resolución 20131300029415 del 1º de agosto de 2013, que fijó la tarifa en 0.8075% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la empresa contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia a través del sistema único de información, SUI, a 31 de diciembre de 2012.
De acuerdo con el artículo 2º de dicha resolución, las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las cuentas 51 Gastos de administración (menos impuestos, tasas y contribuciones - 5120), 7505 - Servicios personales, 7510 - Generales, 7517 - Arrendamientos, 753508 - Licencia de operación del servicio, 753513 - Comité de estratificación, 7540 - Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542 - Honorarios, 7545 - Servicios públicos, 7550 - Materiales y otros costos de operación, 7560 - Seguros, 7570 - Órdenes y contratos por otros servicios(20).
La Resolución 20135340023206 del 6 de agosto de 2013, por su parte, liquidó la contribución con base en la sumatoria de cada una de las cuentas mencionadas, la cual arrojó una base gravable de $83.338.640.908.
La demandante solicitó la reliquidación de la contribución, de tal manera que se excluyeran de la base gravable las cuentas del grupo 75 - costos de producción, por desconocer normas de rango constitucional y legal. Al efecto, se advierte que si bien la actora en la demanda solicitó la devolución de la suma de $502.147.000 y aludió a que la entidad demandada incurrió en error al incluir como base gravable de la contribución las cuentas 7505 (servicios personales), 7517 (arrendamientos), 7540 (órdenes de contratos de mantenimiento), 7550 (materiales y costos de operación) y 7570 (contratos por otros servicios), no lo es menos que en el mismo libelo precisó que la devolución solicitada era de la referida suma “o la que resulte probada dentro del proceso, conforme resulte procedente la exclusión de una, varias o todas las cuentas contables incluidas como base de la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2013(21), y concluyó que “Las cuentas de la clase 75 que corresponden a costos de producción, no hacen parte de la base gravable, por no haberse definido así por el legislador en la Ley 142 de 1994”, por lo que con fundamento en la posición reiterada del Consejo de Estado, solicitó “se proceda a la Revocatoria o modificación de la Resolución atacada en el sentido de, en uno y otro caso, excluir de la base gravable de la contribución especial establecida por el Artículo 85 de la Ley 142 de 1994, las cuentas del Grupo 75 del Plan Contable para prestadores de servicios públicos domiciliarios(22)”.
Se destaca que en un proceso entre las mismas partes, con similitud de pretensiones e idéntica situación fáctica y jurídica, respecto de la contribución especial del año 2012, con fundamento en el criterio contenido en la citada providencia de 23 de septiembre de 2010, Exp. 16874, la Sala, en Sentencia del 5 de mayo de 2016, Exp. 21714(23), fue enfática en señalar que:
“Mucho menos, pueden formar parte de la base gravable de la contribución especial prevista en la Ley 142 de 1994, los costos de producción de los servicios públicos domiciliarios, registrados en el Grupo 75 —Costos de producción, ya que, se insiste, la “noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada(24)”.
En consecuencia, se advierte la ilegalidad del artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 del 1º de agosto de 2013, en cuanto incluyó como gastos de funcionamiento las cuentas del Grupo 75 — Costos de Producción. Por ello, se inaplica la citada norma y así se declara en la parte resolutiva de esta sentencia.
Por lo anterior, para este caso, el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20131300029415 del 1º de agosto de 2013 queda así:
“ART. 2º.—Base para la liquidación de la contribución especial.
Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:
Como consecuencia de la inaplicación parcial del artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 del 1º de agosto de 2013, son nulos los actos demandados frente a la inclusión de las cuentas 7505-servicios personales, 7510-generales, 7517-arrendamientos, 753508-licencia de operación del servicio, 753513-comité de estratificación, 7540-órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542-honorarios, 7545-servicios públicos, 7550- materiales y otros costos de operación, 7560-seguros y 7570- órdenes y contratos por otros servicios, que hacen parte del grupo 75- costos de producción.
De acuerdo con lo discurrido, y teniendo en cuenta la inaplicación parcial de la mencionada resolución por ilegal, se deberá confirmar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, toda vez que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al liquidar la Contribución Especial a cargo de LIME por el año gravable 2013, se excedió en su facultad impositiva, ya que tomó como base gravable gastos que no están asociados al servicio sometido a regulación, en los términos del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
51 Gastos de Administración 12.100.482.215 12.100.482.215
5120 Menos Impuestos,
Tasas y Contribuciones (2.440.580.989) (2.440.580.989)
7505 Servicios Personales 23.356.442.235 0
7510 Generales 7.787.992.557 0
7517 Arrendamientos 5.799.020.553 0
7540 Órdenes y contratos
y reparaciones 2.292.504.990 0
7542 Honorarios 2.356.135.501 0
7545 Servicios Públicos 42.091.405 0
7550 Materiales y otros costos
de operación 23.548.520.086 0
7560 Seguros 1.307.170.868 0
7570 Órdenes y contratos
por otros servicios 7.188.861.487 0
753508 Licencia de operación
del servicio 0 0
Total Base 83.338.640.908 9.659.901.226
Contribución a Cargo 2013 672.960.000 78.003.702
Valor Pagado Anticipo 111.337.000 111.337.000
Valor Pagado el 10
de Diciembre de 2013 561.623.000 561.623.000
Diferencia a Devolver 594.956.298
En consecuencia, como la demandante pagó $672.960.000.00(25) y la contribución a cargo es de $78.003.702.00, se generó una diferencia a su favor de $594.956.298.00, que debe devolvérsele.
El Tribunal actualizó el mayor valor pagado ($594.956.298) a la fecha de la Sentencia de primera instancia. No obstante, ese mayor valor que ha de devolverse, debe actualizarse de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(26), a la fecha de ejecutoria de la presente providencia(27).
En consecuencia, la suma que se ordena devolver, esto es, $594.956.298.00, debe ajustarse tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(28). Asimismo, respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195.
De otro lado, se observa que la demandante en los alegatos de conclusión solicitó que, de ser procedente y conforme con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se profiriera sentencia de unificación jurisprudencial sobre este tema en particular. Al respecto, la Sala estima improcedente tal petición.
En efecto, como lo advierte la misma actora, la posición del Consejo de Estado sobre la materia es uniforme y reiterada. Cuestión distinta es que la entidad demandada insista en la posición contraria. Por lo tanto, no se está en presencia de la necesidad de unificación de una jurisprudencia que, como se expresó, es uniforme y reiterada. Además, no se cumplen los presupuestos previstos al respecto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, la existencia y fundamentación de razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o necesidad de sentar jurisprudencia.
Finalmente, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8º) del Código General del Proceso, estima la Sala que la decisión anulatoria no amerita condenar en costas a la parte vencida en esta instancia, porque en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen(29). También, por falta de prueba, se confirma la negativa de condena en costas en primera instancia. Por tanto, se niega la condena en costas en las dos instancias.
1. MODIFÍCASE la Sentencia del 8 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, por las razones expuestas en esta providencia, la cual quedará así:
2. INAPLÍCASE por ilegal del artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013, en cuanto incluyó como gastos de funcionamiento las cuentas del grupo 75 — costos de producción. En consecuencia, para este caso, la citada disposición queda así:
“ART. 2º.— Base para la liquidación de la contribución especial.
3. DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial 20135340023206 del 6 de agosto de 2013 y de las Resoluciones SSPD-20135300037175 del 2 de octubre de 2013 y SSPD-20135000049135 del 18 de noviembre del mismo año, por las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó a la actora la contribución especial por el año 2013.
4. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Superintendencia de Servicios Públicos DEVUÉLVASE a LIME S.A. E.S.P. la suma de Quinientos Noventa y Cuatro Millones Novecientos Cincuenta y Seis Mil Doscientos Noventa y Ocho Pesos $594.956.298, ajustada con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, conforme con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
2. Se niega la solicitud de unificación jurisprudencial.
3. Sin condena en costas en ambas instancias.
14 Expedientes 20874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 21714, Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 21246, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 20179, C.P. Milton Chaves García; 21724 y 22067 (en audiencia), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
15 Nota de la cita jurisprudencial. El numeral 4.2.7.2 de la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contenido dentro de las Normas Técnicas Generales establece la “contabilidad de causación o por acumulación” según el cual “los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reconocer en el período en el cual se realizan los hechos financieros y económicos, y no cuando se pague o se reciba el efectivo o su equivalencia”.
16 Bajo este criterio la Sala, en Sentencias del 17 de abril de 2008, Exp. 15771, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, Exp. 17206, M.P. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.
17 Reiterada entre otras, en las Sentencias del 12 de noviembre de 2015, Exp. 21737, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 11 de mayo de 2017, Exp. 20179, C.P. Milton Chaves García y de 20 de octubre de 2017, Exp. 22067, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, según las cuales los costos de producción y los gastos de funcionamiento no asociados al servicio sometido a vigilancia de la Superintendencia, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial.
18 Sentencia del 20 de octubre de 2017, Exp. 22067, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
19 Sentencia del 8 de noviembre de 2017, Exp. 21885, M.P. Milton Chaves García.
20 Mediante Auto de 28 de julio de 2017 (notificado por edicto desfijado el 4 de agosto de 2017), Exp. 21286, M.P. Milton Chaves García, fue decretada la medida cautelar de suspensión provisional de los siguientes apartes “7505 servicios personales, 7517 arrendamientos, 7540 órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7550 materiales y costos de operación y 7570 órdenes y contratos por otros servicios”, contenidos en el artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 del 1º de agosto de 2013.
21 Folio 4.
22 Folios 20 y 22.
23 Actor: Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. - LIME S.A E.S.P.
24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 23 de septiembre de 2010, Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 16874.
25 De los cuales $111.337.000.00 se pagaron de manera anticipada el 31 de enero de 2013, como lo anota la propia liquidación oficial demandada y $561.623.00 se pagaron el 10 de diciembre de 2013, según se observa en los folios 137 y 139.
26 El artículo 187 inciso final del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor”.
27 En el mismo sentido, las Sentencias de 29 de septiembre de 2015, Exp. 20874, de 25 de abril de 2016, Exp. 21246, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 5 de mayo de 2016, Exp. 21714, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
28 Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.
29 En el mismo sentido, Sentencias del 6 de julio de 2016, Exp. 21601, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 1º de febrero de 2017, Exp. 21179, 1º de junio de 2017, Exp. 20882 y 13 de septiembre de 2017, Exp. 20646, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.