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Timestamp: 2017-05-28 20:28:01
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Matched Legal Cases: ['artículo 59', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 77', 'artículo 62', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 62', 'artículo 5', 'Artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 78', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 17']

Ley de Cine: Observación Presidencial a la Ley Procine
OFICIO Nº 013-2011-DP/SCMSeñorCESAR ZUMAETA FLORESPresidente del Congreso de la RepúblicaPresente.-
De nuestra consideración:Tenemos el agrado de dirigirnos a usted con relación a la Autógrafa de la “Ley de masificación del cine y fomento de la producción cinematográfica nacional” a fin de manifestarle que, no obstante estar de acuerdo con la adopción de medidas destinadas a apoyar la producción cinematográfica nacional, de la revisión y evaluación efectuada por el Poder Ejecutivo, se estima conveniente observarla por los fundamentos que a continuación se exponen:
1. La autógrafa de la Ley establece obligaciones para los distribuidores y exhibidores cinematográficos que, de un lado, restringirían y/o desincentivarían la expansión de la actividad de distribución y exhibición cinematográfica; y, del otro lado, podrían elevar los precios de las entradas de los eventos cinematográficos.
En efecto, la Autógrafa de la Ley no sólo establece un conjunto de obligaciones para los distribuidores y exhibidores, tales como efectuar presentaciones gratuitas, distribuir al menos dos filmes nacionales al año, brindar asesorías comerciales a los proyectos cinematográficos nacionales, entre otras, sino que, adicionalmente, obliga a tales empresas a destinar el equivalente al 3.3% del valor de la entrada al denominado “Fondo Procine”, lo que repercutiría negativamente en la rentabilidad de los inversionistas.
En tal sentido, esta situación restringiría y/o desincentivaría la expansión de actividades de exhibiciones y distribución de filmes. Por otro lado, en caso decidan trasladarlo a los consumidores vía aumento de precios, el efecto negativo se daría en la demanda, afectándose más a los espectadores de las zonas con pocas presencias de salas de cine, por lo que puede preverse que la medida tendría un efecto contrario a la finalidad de la norma.
Asimismo, tales medidas atentan contra el derecho a la libre empresa señalado en el artículo 59º de la Constitución Política del Perú, en particular, con la libertad de organización del empresario y de dirección en la empresa.
2. La Autógrafa de la Ley duplica funciones ya asignadas a otras entidades estatales y colisiona con la normativa nacional vigente.
La Autógrafa de la Ley duplica funciones ya asignadas a otras entidades públicas, colisionando con lo dispuesto por la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Así por ejemplo, la creación del Fondo Procine duplicaría algunas funciones de previamente asignadas al Consejo Nacional de Cinematografía (Conacine), como fomentar la creación y producción de obras cinematográficas peruanas a través de concursos (prestando una especial atención a los nuevos realizadores), impulsar la promoción y difusión nacional e internacional del cine nacional y preservar el patrimonio audiovisual del país.
Además la creación de un Fondo Antipiratería que realice acciones de control y concientización contra la piratería audiovisual, campañas educativas de protección de los derechos de propiedad intelectual y programas de capacitación a las autoridades involucradas en la protección de los derechos de propiedad intelectual, constituye una medida que duplica las funciones ya desarrolladas por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) a través de la Dirección de Derechos de Autor. En el cumplimiento de las tareas asignadas, el INDECOPI lleva a cabo, de manera permanente, campañas para combatir la piratería (incluyendo la de naturaleza audiovisual) en coordinación con el Ministerio Público y la Policía Nacional. Del mismo modo, de manera continua, ejecuta programas de difusión, capacitación y formación en los temas de protección de los derechos de autor y combate de la piratería a escala nacional.
De otro lado, la creación de la Cinemateca Peruana como un organismo público dependiente del Conacine, colisiona con el artículo 28º de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), dado que esta propuesta no responde a una iniciativa del Poder Ejecutivo. Asimismo, colisiona con el artículo 29º de la LOPE, en tanto no se ha encontrado en la Exposición de Motivos el plan inicial de actuación del organismo por parte de su Sector, el cual es un requisito para la creación de un organismo público
3. Creación del Fondo de Fomento a la Producción Cinematográfica (Fondo PROCINE) y Fondo Antipiratería
Respecto a los artículos vinculas al Fondo Procine y al Fondo Antipiratería debemos señalar que, en la legislación vigente, en el ámbito de la administración financiera, esta prohibida la creación de fondos con y sin personería jurídica. La razón principal por la cual se prohíbe este mecanismo de administración de recursos a través de fondos esta centrada en el hecho que separa recursos públicos con carácter extra presupuestal, es decir, los sustrae del Sistema Nacional de Presupuesto y, por ende, del ámbito de la administración financiera del Sector Público. Cuando un recurso público es utilizado fuera del presupuesto e incluso de las cuentas públicas, se genera un desorden financiero y presupuestal, dado que cada nuevo sol que se ejecuta no tiene un correlato en alguna meta presupuestal ejecutada y un objetivo institucional cumplido; conllevando además una imposibilidad de evaluar técnicamente si el recurso público cumplió la finalidad para su uso. La Constitución Política del Perú expresamente recoge dicho sustento, cuando establece en su artículo 77º que “La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso (…)”. Por su parte la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, dispone que “Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público”. Otro aspecto que se debe tomar en cuenta es que centralizar recursos en una cuenta aparte o fondo, no permite utilizar eficientemente recursos públicos, dado que ante la carencia de recursos para atender necesidades, principalmente de las poblaciones menos favorecidas a través de programas sociales y de lucha contra la pobreza, se tendrían recursos depositados en cuentas que no pertenecerían al Tesoro Público por lo que no se podrán utilizar.
Es por ello que el artículo 62º de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, dispone textualmente lo siguiente: “Queda prohibida la creación o existencia de fondos u otros que conlleven gastos que no se encuentren enmarcados dentro de las disposiciones de la presente Ley”. Asimismo, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, en el numeral 15.1 del artículo 15º señala expresamente que queda prohibida “la creación o existencia de fondos u otros que conlleven gastos que no se encuentren enmarcados dentro de las disposiciones de la presente Ley”. Adicionalmente, desde el punto de vista de la tesorería, la creación de fondos contraviene lo establecido en el Principio de Unidad de Caja de la Ley Nº 28693, Ley General del Sistema Nacional de Tesorería, a través del cual se dispone la administración integral y centralizada de los fondos públicos, cualquier sea su fuente de financiamiento e independientemente de su finalidad.
Del mismo modo, constituye una medida que resulta incompatible con los lineamientos y dispositivos aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas como parte de las acciones adoptadas en el proceso de implementación de la Cuenta Única del Tesoro Público, con el objetivo de mejorar y fortalecer la gestión de las finanzas públicas. Además, el numeral 15.1 del artículo 15º de la Ley 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y el numeral 62.1 del artículo 62º de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establecen prohibiciones en cuanto a la conformación de nuevos fondos.
De otro lado, estimamos necesario que se tenga en cuenta que a través de la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29628, Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público para el año fiscal 2011, se declaró en proceso de racionalización los fondos adscritos o administrados por las entidades públicas, entendiéndose por racionalización a la acciones orientadas a determinar la continuidad, fusión o extinción de dichos fondos.
4. Otorgar recursos del Fondo Procine a la empresas ubicadas fuera de la región Lima y Callao no resulta adecuado para descentralizar estas actividades
La propuesta de otorgar el 20% de las ayudas del Fondo Procine a las empresas dedicadas a la producción, servicios y distribución de obras cinematográficas nacionales a empresas ubicadas fuera de la Región Lima y Callao, sin la exigencia en el cumplimiento de estándares mínimos de calidad en la prestación del servicio o de lograr un nivel de ventas que permita, de alguna forma, medir el impacto de la medida en el interior del país, generaría comportamientos oportunistas de las empresas actualmente establecidas o de las que se crearían. En efecto, la propuesta incentivaría, de un lado, la aparición de empresas que no hayan comprometido un nivel de inversión mínima o que tengan proyectos que no serían rentables y que sólo sobrevivirían con el aporte del Fondo; y, de otro lado, la creación de subsidiarias de empresas localizadas en Lima Metropolitana o en el Callo sólo para obtener ayudas del Fondo. En esa línea, de generalizarse tal comportamiento oportunista, en el extremo, el aporte recibirían las empresas podrían llegar a ser ínfimo (mientras más empresas se instalen, menor será el aporte que reciban del Fondo), lo cual haría que el efecto de la medida sea nula. 5. Creación de un nuevo organismo: La Cinemateca Peruana.
En cuanto a la creación de la Cinemateca Peruana se señala que será un organismo dependiente del Conacine, el cual conforme al artículo 5º de la Ley 26370, Ley de la Cinematografía Peruana, es un órgano dependiente del Ministerio de Educación. Sin embargo, es pertinente mencionar que de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 1º del Decreto Supremo Nº 002-2010-MC, que modificó el Decreto Supremo Nº 001-2010-MC mediante el cual se aprobaron las fusiones de diversas entidades y órganos en el Ministerio de Cultura, el Conacine forma parte del Ministerio de Cultura en tanto que su proceso de fusión debió haber concluido – cuyo plazo venció el 31 de diciembre del 2010 – y que implicó la transferencia al Ministerio de Cultura de los bienes muebles e inmuebles, personal, acervo documentario, derechos, obligaciones, activos y pasivos de los organismos fusionados, así como los créditos presupuestarios. Cabe señalar que para el año fiscal 2010, el Conacine recibió del pliego del Ministerio de Educación la suma de S/. 4,2 millones por concepto de subvenciones a personas jurídicas.
Asimismo, podemos indicar que para el 2011, la Ley Nº 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011, ha aprobado una subvención a favor de este Consejo por S/. 5,2 millones y que se financiará con cargo a los recursos del presupuesto del pliego Ministerio de Cultura, monto que consideramos podría resultar insuficiente para financiar, a su vez, la creación de la Cinemateca Peruana, en razón que tanto el Proyecto de Ley Nº 3938/2009-CR como el Dictamen de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la República no acompañan un análisis costo-beneficio en el que se sustente su viabilidad técnica y económica, indicándose además el costo de su implementación y funcionamiento, tal como lo establece el literal d) del artículo 3º de la Ley Nº 29628, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011.
En este contexto, para que se pueda llevar a cabo la medida propuesta por la Autógrafa de la Ley se requerirá que se destinen los recursos necesarios para la creación de la Cinemateca Peruana, los mismos que no se encuentran previstos en el Presupuesto del sector Público para el año fiscal 2011, aprobado por la Ley Nº 29626.
En ese sentido, para la aplicación de la medida propuesta se demandarán recursos adicionales al tesoro Público, contraviniéndose el Principio de Equilibrio Presupuestario recogido por el artículo 78º de la Constitución Política del Perú y por el I del Titulo Preliminar de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
6. La Autógrafa de la Ley propone reducir la tasa del Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos – IEPND-. La Autógrafa de la ley busca reducir la tasa del Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos –IEPND aplicable a los espectáculos cinematográficos de 10% a 0%, medida que resulta improcedente al plantear la reducción de los ingresos tributarios de los municipios donde se realice el espectáculo cinematográfico, afectando el cumplimiento de los compromisos presupuestales de estos. Así, las municipalidades distritales afectadas, podrían solicitar asignaciones presupuestales complementarias al Gobierno Nacional, pedidos que no podrían ser atendidos dadas las restricciones fiscales aplicables a la asignación del gasto.
En ese sentido, la propuesta de reducir los ingresos municipales provenientes del IEPND resulta contraria al proceso de descentralización fiscal y a las medidas que se han dictado para fortalecer los ingresos de las municipalidades, entre ellas el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, creado mediante la Ley Nº 29332, que tiene por objeto incentivar a los gobiernos locales a mejorar los niveles de recaudación de los tributos municipales y la ejecución del gasto en inversión.
Por otro lado, la propuesta crea precedente para que otras entidades soliciten la reducción de la tasa de los impuestos municipales o del Tesoro Público, en tanto se sustenten en fomentar una determinada actividad o sector económico, sin tener en cuenta las prioridades a considerarse en el manejo del gasto público, puesto que la programación y ejecución del presupuesto responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización.
Adicionalmente, en la actual coyuntura, se debería descartar medidas de reducción de los ingresos fiscales a fin de lograr una solidez en la percepción de los ingresos municipales.
En efecto, es necesario considera que en los últimos tres años, el rubro de cines ha venido creciendo en el país, sin necesidad de tener privilegios tributarios, mejorando su oferta para satisfacer la demanda ante las mejores condiciones económicas de la población. Específicamente, respecto a la demanda de los espectáculos cinematográficos, según datos de las cadenas de cine (publicados en el diario El Comercio del 26/07/2010), la asistencia a las salas de cine se ha incrementado considerablemente en los últimos años; así, en el año 2009 se registró la asistencia de 17,2 millones de espectadores, 14% más que el año anterior y 107% más que el año 2000, lo que demuestra que la exoneración tributaria no es necesaria para fomentar el crecimiento del sector.
7. Efectos de la Autógrafa en la Ley Nº 26370, Ley de la Cinematografía Peruana
De acuerdo a la Autógrafa de la Ley, se estaría modificando la totalidad del Capítulo V de la Ley Nº 26370, Ley de la Cinematografía Peruana, conforme al siguiente esquema:• Modifica los artículos 11º al 16º a través del artículo 15• Mantiene vigente, de manera tácita, el artículo 17º de la Ley Nº 26370• Deroga los artículos 18º al 24º a través de su Primera Disposición Final
En virtud de ello se mantiene (de manera tácita) el apoyo otorgado a los premios de largometrajes con un monto total de 620 UIT para los tres (3) primeros lugares de cada Concurso Nacional, que se realizará dos veces al año, de acuerdo con la Ley Nº 26370. Asimismo, resguarda el otorgamiento de las partidas necesarias para el Conacine.
Sin embargo la Quinta Disposición Complementaria Final de la Autógrafa de la Ley establece, expresamente, la derogatoria de los artículos 18º al 24º de la Ley Nº 26370, con lo que se eliminaría el apoyo económico que acompaña a los premios de cortometraje, que es de 16 UIT para cada obra cinematográfica premiada.
En tal sentido, resultaría mucho más conveniente plantear la modificación del artículo 17 de la Ley Nº 26370, a través de un nuevo texto que unifique los montos establecidos para apoyo económico, tanto para los premios de largometrajes como para los premios de cortometrajes.
Por las razones expuestas, se observa la mencionada Autógrafa de Ley, en aplicación del artículo Nº 108 de la constitución Política del Perú.
ALAN GARCÍA PEREZ Presidente Constitucional de la República
JOSÉ ANTONIO CHAG ESCOBEDOPresidente del Consejo de Ministros y Ministro de Educación Publicado por