Source: http://www.personalbeurteilung.de/gleich/gleich.text.htm
Timestamp: 2019-07-23 15:41:49
Document Index: 273311573

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 41', 'EuG', 'Art. 3', 'Art. 33', '§ 7']

Erstellung von Beurteilungsrichtlinien unter dem Aspekt der Gleichstellung
Erstellung von Beurteilungsrichtlinien
unter dem Aspekt der Gleichstellung
- Ansatzpunkte für Frauenbeauftragte -
Bereits in § 2 des Zweiten Gleichberechtigungsgesetzes des Bundes wird die scheinbare Begrenzung der Frauenförderung durch das Prinzip der "Bestenauslese" herausgestellt: "Zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern ... werden Frauen nach Maßgabe dieses Gesetzes und unter Beachtung des Vorrangs von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Artikel 33 Abs. 2 des Grundgesetzes) gefördert." Diese vorrangige "Bestenauslese" geschieht überwiegend durch regelmäßige und anlaßbezogene Pesonalbeurteilungen. Für Frauen- oder Gleichstellungsbeauftragte stellt sich auf diesem Hintergrund die Aufgabe, auch die Mechanismen, nach denen die "Bestenauslese" in den Verwaltungen funktioniert, kritisch zu beleuchten und unter gleichstellungspolitischen Zielen mit zu gestalten.
Richtwertvorgaben und Maßstabstransparenz im Beurteilungssystem
Die neuerdings in der Bundeslaufbahnverordnung in § 41a Abs. 3 vorgenommenen Richtwertvorgaben, nach denen die beiden besten Noten nur zu 15 % und 35 % vergeben werden, sollen das Leistungsprinzip in der Bundesverwaltung stärken. Zuvor gab es in manchen Behörden eine gewisse Tradition, sich durch die allgemeine Vergabe von Spitzennoten oder von Standardnoten dem Gebot der Leistungsdifferenzierung zu widersetzen. Dieses hatte zur Folge, dass bei Beförderungsentscheidungen eine große Anzahl von Mitarbeitern (1) dieselben guten Beurteilungsnoten einbrachten. Bei annähernd gleichen Beurteilungen erlaubte es die Rechtsprechung, auf Hilfskriterien auszuweichen. Eine gewisse Tendenz mag dabei durchaus erkennbar sein, bei einer solchen Konkurrenzlage die Entscheidung zugunsten von Frauen zu fällen, solange diese in den betreffenden Gehaltsstufen unterrepräsentiert sind.
Eine automatische Bevorzugung von Frauen bei gleicher Eignung, Leistung und Befähigung ist nach der Rechtsprechung des EuGH unvereinbar mit dem Gleichheitsgebot (2). Hierzu auch der Vorsitzende Verwaltungsrichter Schnellenbach (3):
"Soweit das Landesrecht unter gewissen tatbestandlichen Voraussetzungen – mit oder ohne Öffnungsklausel – die Bevorzugung gleichwertiger weiblicher Beförderungsbewerber fordert, ist seine Vereinbarkeit mit höherrangigem (nationalen) Recht (Art. 3, Abs. 3 und 3, Art. 33, Abs. 2 GG, § 7 BRRG) umstritten und mindestens zweifelhaft. .... Solange keine restlose Klärung der Frauenförderungsproblematik erzielt ist, sollte die Reihenfolge der Hilfskriterienprüfung durch die Verwaltung – im Wege der teleologischen Reduktion der Frauenförderungsregelungen – dergestalt umgekehrt werden, dass zunächst danach gefragt wird, wer aus dem Kreise weiblicher und männlicher Konkurrenten zum Zuge kommen müßte, wenn man von der jeweiligen Frauenförderungsnorm absieht. Ist dies eine Frau, so sollte die Auswahlentscheidung (allein) mit dem dafür maßgeblichen (anderen) Hilfskriterium begründet werden."
Was zu tun ist, wenn das Ziel der Frauenförderung nicht auf diese Weise erreicht wird, darüber gibt Schnellenbach keine Auskunft. Das Arbeiten mit Hilfskriterien ergibt einen gewissen Spielraum zur Frauenförderung.
Die nun durch die Bundeslaufbahnverordnung vorgeschriebene Differenzierung der Leistungsnoten drängt die Bedeutung der Hilfskriterien eher zurück. Der Zwang zu einer "Bestenauslese" ist die durch die Quotierung der Spitzennoten zum Bestandteil des Beurteilungssystems geworden.(4) Die Beschäftigung mit der Frage, auf welchem Hintergrund Beurteilungsnoten zustande kommen, gewinnt für die Gleichstellungsproblematik an Bedeutung.
Bei der Erstellung von Beurteilungsrichtlinien stellt sich die Frage, wie differenziert die Beurteilung sein soll. Die aktuellen üblichen Skalen umfassen in der Regel zwischen 5 und 9 Beurteilungsnoten. Aus psychologischer Sicht wird auf eine Beschränkung der Beurteilungsnoten auf höchstens 7 Noten empfohlen. Eine darüber hinausgehende Leistungsdifferenzierung überfordert das menschliche Differenzierungsvermögen und beeinträchtigt die Validität der Beurteilungsergebnisse.
Die Beschränkung auf wenige Noten könnte auch im Interesse der Frauenbeauftragten sein. Je weniger die Notenskalen differenziert sind, um so größer wird der Kreis der im wesentlichen gleich beurteilten Personen sein, der in die engere Auswahl bei einer Beförderungskonkurrenz rückt. Zugleich wächst die Wahrscheinlichkeit, dass Frauen in diesem Kreis vertreten sind. Über das dann notwendige Zurückgreifen auf die Hilfskriterien können in Falle einer konkreten Personalauwahl sich Ansatzpunkte zur Frauenförderung ergeben.
Zugegebenermaßen: Diese Sichtweise wird nicht von allen Frauenbeauftragten geteilt. Es wird die Meinung vertreten, dass die differenzierten Notenskalen zu einer stärkeren Leistungsdifferenzierung bei der Beurteilung zwingen, und hiervon Frauen verstärkt profitieren werden.
Mit der Festlegung von Richtwertvorgaben wird häufig zugleich die Veröffentlichung des Notenspiegels, in den Beurteilungsrichtlinien festgeschrieben. Erst dieser Schritt erlaubt die Überprüfung, ob der angestrebte einheitliche Standard auch durchgesetzt worden ist. Einzelne mir vorliegende Beurteilungsstatistiken belegen, dass Frauen in Beurteilungsdurchgängen im Durchschnitt schlechter abschneiden als ihre männlichen Kollegen. Es gibt aber auch Einrichtungen, bei denen die Frauen besser abschneiden als die Männer. Auch wenn diese Ergebnisse keineswegs eindeutig sind, zeigen sich in den mir vorliegenden Beurteilungsstatistiken zwei Trends deutlicher:
Teilzeitbeschäftigte schneiden vielfach schlechter ab als vollzeitbeschäftigte Mitarbeiter.
In Behörden ohne Quotierungsvorgaben erhalten Mitarbeiter/innen in niedrigeren Hierarchiestufen in der Regel schlechtere Noten als die in höheren Hierarchiestufen.
Da Frauen in beiden Gruppen überrepräsentiert sind, trifft sie diese Beurteilungsfehler in besonderer Weise.
Bezüglich des Hierarchie-Effekts wird häufig eingewendet, dass dieser die Beförderungschancen von Frauen an sich nicht schmälere - in der Regel konkurriere man ja mit Personen des gleichen Statusamtes um Beförderungsstellen. Dennoch ist eine mit der kritischen Beurteilungsnote einhergehende "psychische Verletzung" zu konstatieren. Alle Maßnahmen, die den Hierarchieeffekt eindämmen, sind daher aus dem Blick der Frauenbeauftragten zu begrüßen. Hierzu zählen z.B. die Vorgabe von Quoten sowie das Herausstellen des statusrechtlichen Amtes als Bezugspunkt für die individuellen Leistungseinschätzungen in der Beurteilungsrichtlinie.
Eine Einführung von Quoten ist in der Regel mit einer Aufwertung des Zweitbeurteilers oder gar eines Drittbeurteilers verbunden. Nur der Überblick über eine große Anzahl von Mitarbeitern ermöglicht es, Quotierungsvorgaben sinnvoll umzusetzen. In vielen Beurteilungsrichtlinien wird dieses so geregelt, dass der Zweitbeurteiler die abschließende Note erst festlegen darf, nachdem er einen anonymisierten Notenspiegel erstellt hat. Dieser Spiegel wird gleichsam durch einen Drittbeurteiler, in der Regel die Behördenleitung, auf die Einhaltung der Quotierungsvorgaben überprüft. Wenn die Behördenleitung die Einhaltung der Beurteilungsmaßstäbe hinsichtlich der vorgegebenen Richtwerte überprüft, so muß es an dieser Stelle für die Frauenbeauftragte die Prüfung möglich sein, ob sich die Noten von Frauen und Männern signifikant unterscheiden oder ob teilzeitbeschäftigte Mitarbeiter/innen schlechter abschneiden als vollzeitbeschäftigte:
"Um die Einhaltung der Richtwerte zu gewährleisten, leiten die Zweitbeurteilerinnen und –beurteiler spätestens sechs Wochen nach dem Beurteilungsstichtag eine Übersicht über die voraussichtlichen Beurteilungsnoten, ohne namentliche Zuordnung und getrennt nach Frauen und Männern dem Personalreferat zu. Das Personalreferat prüft die Übersicht auf ihre Übereinstimmung mit den Richtwerten unter Beachtung des Frauenfördergesetzes und unter Beteiligung der/des Frauenbeauftragten."(Punkt 6.4. der Beurteilungsrichtlinie des Bundesamtes für Zivildienst)
Zur Eindämmung von geschlechtsspezifischen Diskriminierungen im Beurteilungswesen eignet sich auch die Veröffentlichung der Beurteilungsergebnisse nach Abschluß eines Regelbeurteilungsdurchgangs. Dieses wird in vielen Beurteilungsrichtlinien gefordert. Das Wissen um eine getrennte Ausweisung der Beurteilungsnoten für Frauen und Männer sowie für Vollzeitbeschäftigte und Teilzeitbeschäftigte kann die Beurteiler/innen für diese Probleme bereits sensibilisieren. Derartige Auswertungen bieten zudem einen wichtigen "Lern- oder Diskussionsstoff" für die Vorbereitung der nächsten Beurteilungsdurchgänge.
Sehr detaillierte Differenzierungen von Notenspiegeln berühren schnell den Bereich des Datenschutzes. Von Bundesdatenschutzbeauftragten wird angeregt, dass kein Feld eines Notenspiegels weniger als 5 Personen umfassen sollte, damit Rückschlüsse auf die Beurteilung einzelner Personen vermieden werden.(5) In kleinen Behörden verbleibt immer noch die Möglichkeit, lediglich das arithmetische Mittel der Bewertungen von Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten oder von Frauen und Männern gesondert auszuweisen.
Eigenschaftsorientierte Beurteilungssysteme - ein Einfallstor für Stereotypen
Im Beurteilungswesen wird die Beurteilungsgesamtnote heute zumeist aus Einzelnoten gebildet. Sie beziehen sich jeweils auf bestimme leistungsbezogene Merkmale der Person. Aus den Vorgaben für die Spitzenbewertungen läßt sich das Bild der Behörde von dem idealen Mitarbeiter ableiten.
Derartige Beurteilungsansätze sind unter gleichstellungspolitischen Aspekten kritisch zu bewerten. Hier werden die herausragenden Eigenschaften von Personen beschrieben. Das, was uns bei einer Person auffällt, ist abhängig von dem gezeigten Leistungsverhalten. Es ist aber auch davon abhängig, ob es mit unserem Geschlechtsstereotypen in Einklang steht oder nicht. Das gleiche Verhalten wird anders interpretiert, wenn es von Männern oder Frauen ausgeführt wird. "Der Mann kontrolliert seine Gefühle" – "Die Frau ist eiskalt".(6)
Besonders deutlich wurde dieses in früheren Personalbeurteilungsverfahren, die zu einem großen Teil aus frei formulierten Personenbeschreibungen bestanden, deren Resummee in einer Gesamtnote verdichtet wurde. Schreyögg (7) hat derartige Beurteilungen von Lehrerinnen und Lehrern ausgewertet und festgestellt, das in die jeweiligen Beschreibungen sehr stark Rollenklischees einfließen. Lehrer wurden dabei als durchsetzungsfähig, strukturiert und kreativ beschrieben, Lehrerinnen als fleißig, freundlich und engagiert. (Welche Beschreibungen ebnet wohl eher den Weg in eine Führungsposition).
Die Frage ist, ob der ideale Mitarbeiter, wie er in den Spitzenbewertungen beschrieben wird, eher dem männlichen oder weiblichen Stereotyp entspricht. Beispiel: In einer Beurteilungsrichtlinie ist die beste Beurteilungsnote bei dem Kriterium Führungseigenschaft u.a. für Führungskräfte vorgesehen, "die eine natürliche Autorität ausstrahlen". In Seminaren fordere ich die Teilnehmer auf, sich eine Person vorzustellen, die eine natürliche Autorität ausstrahlt und diesen Namen auf dem Papier festzuhalten. Die anschließende Frage, "Ist die Person männlich oder weiblich?" brachte sehr überraschende Ergebnisse. Mehr als 90 % der und zuweilen 100% aller Seminarteilnehmer hatten einen Mann auf ihrem Blatt stehen. Wenn uns demnach bei der Beschreibung des idealen Vorgesetzten vornehmlich Männer einfallen, so liegt die Gefahr der Geschlechtsdiskriminierung hier nahe. In ähnlicher Weise könnte für eine Vielzahl von Beurteilungskriterien überprüft werden, ob sie zu einem geschlechtsdiskriminierenden Beurteilungsverhalten einladen.
In der Beurteilungsrichtlinie des Auswärtigen Amtes ist die beste Note bei dem Kriterium Engagement wie folgt gekennzeichnet: " Setzt sich vorbehaltlos und mit aller Energie für Ziele ein und nimmt hierfür falls erforderlich ohne Bedenken auch große persönliche Opfer in Kauf". Diese Beschreibung diskriminiert Personen, die Familienpflichten haben und sie ernst nehmen, denn nicht einmal ein schlechtes Gewissen ("ohne Bedenken") ist ihnen hierbei erlaubt. Solange die Familienarbeit derartig einseitig verteilt ist, werden hier von Frauen größere persönliche Opfer verlangt als von Männern.
In einem Seminar mit Frauenbeauftragten der Bundesministerien zum Thema Beurteilungswesen wünschten sich diese insbesondere eine angemessene Berücksichtigung folgender Beurteilungskriterien: Organisationsfähigkeit, Flexibilität, Teamfähigkeit, Hilfsbereitschaft. Insbesondere die Kriterien, die die Führungsleistungen bewerten, wurden hier kritisch hinterfragt. Wird hier ein eher männliches Verständnis von "Führen ist Durchsetzung eigener Vorstellungen" oder eher ein weibliches Führungsverständnis von "Führen ist insbesondere Dienstleistung für die Mitarbeiter/innen"? zugrunde gelegt.
Durchsetzung des Leistungsprinzips als Frauenförderung
Das Eintreten für Beurteilungskriterien, in denen sich die vermeintlichen besonderen weiblichen Stärken zeigen, ist nicht unumstritten. Gertraude Krell, Professorin für Personalentwicklung an der FU Berlin,(8) wendet ein, dass die Mehrzahl der Untersuchungen zu dem Ergebnis kommen, dass sich weder hinsichtlich des Führungsverhaltens noch hinsichtlich der Führungseffizienz zwischen weiblichen und männlichen Vorgesetzten Unterschiede feststellen lassen. Sie glaubt, dass die Annahme, dass weibliche Führungskräfte aufgrund ihrer Geschlechtszugehörigkeit für das Humane und Soziale stärker zuständig gemacht werden, für weibliche Führungskräfte quasi zu einer Zusatzanforderung wird, der sie schwerlich genügen können. Sie selbst plädiert auf diesem Hintergrund dafür, dass sich Beurteilungen an konkreten Leistungsergebnissen und weniger an Persönlichkeitseigenschaften orientieren sollen.
Dieses bedeutet die Abkehr von den merkmalsorientierten Beurteilungen. Hierbei werden Kriterien wie Belastbarkeit, Entschlußfähigkeit, Denk- und Urteilsfähigkeit, Organisationsvermögen, Selbständigkeit im Handeln oder Kundenorientierung bewertet. Die Frage "Sind ihre Beurteilungskriterien in der Lage, die Leistungen auf Telearbeitsplätzen angemessen zu erfassen?" zeigt die Schwierigkeiten derartiger Eigenschaftseinschätzungen. Durch das Verlagern der Arbeit sind viele dieser Beurteilungsmerkmale für den Beurteiler nicht mehr beobachtbar. Bei Unsicherheiten in den Beurteilungen besteht die nachgewiesene Tendenz, auf ein mittleres Urteil oder eine Standardnote auszuweichen.
Die Entwicklung geht hin zu einer ergebnisorientierten Beurteilung, bei der die Frage im Vordergrund steht, in welchem Maße der zu Beurteilende vorher abgesprochene Ziele erreicht hat. Hier schlägt die Personalbeurteilung die Brücke zu den Zielvereinbarungs- und Jahresgesprächen. Der neue Bericht der KGSt zur Personalbeurteilung zeigt anhand praxisbezogener Beispiele aus den Kommunen auf, wie Leistungsziele zu einem Maßstab für die Personalbeurteilung gemacht werden. Charakteristisch für diesen neuen Ansatz ist: In dem KGSt Bericht (9) findet - obwohl maßgeblich von einer ehemaligen Gleichstellungsbeauftragten erstellt - die Gleichstellungsproblematik keinerlei Erwähnung.
Die Hoffnung, dass allein die Betonung des Leistungsprinzips die Karrierechancen von Frauen fördern kann, wird durch Erfahrungen im Bildungssystem unterstrichen:
Mädchen stellen mehr als 54 % der Abiturientinnen,
Doppelt so viele Jungen wie Mädchen wiederholen ein Schulklasse,
Abiturientinnen erreichen in Bayern in 10 von 14 Fächern bessere Noten. (10)
Einzelne Behörden berichten, daß sich weitaus mehr Frauen als Männer für eine Tätigkeit in ihrer Behörde bewerben. Dieses führt schnell, da man aus verschiedenen Gründen ein recht ausgeglichenes Verhältnis anstrebt, zu einer "heimlichen Männerquote". Bei männlichen Bewerbern werden die Einstellungshürden hierdurch tendenziell niedriger gelegt als bei weiblichen; anders ausgedrückt: Frauen bringen in die Behörden bessere Leistungsvoraussetzungen als ihre männlichen Kollegen ein.
Die Akzentuierung des Prinzips der Bestenauswahl verbunden mit neuen ergebnisbezogenen Beurteilungsmaßstäben wird so zu einem Ansatzpunkt der Frauenförderung.
Gleichstellungsorientierte Führung
Wenn man die Umsetzung der Gleichstellungsgesetze als Führungsaufgabe ernst nimmt, so wäre darüber nachzudenken, bspw.
die besondere Förderung von Frauen,
das Engagement für Teilzeitarbeitsmöglichkeiten und Telearbeit,
der Einsatz für familienfreundliche Formen der Fortbildungen,
sowie die Sensibilität für den Spagat zwischen engagierter Berufsarbeit und engagierter Familienarbeit,
als eine besondere Anforderung moderner Personalführung herauszustellen und diese Leistungen angemessen bei den Beurteilungen von Führungskräften zu gewichten. "Das Befähigungsmerkmal Führungsverhalten umfaßt auch die Berücksichtigung der unterschiedlichen Lebens- und Arbeitsbedingungen von Frauen und Männern" , heißt es – sicherlich sehr pauschal – in der Richtlinie für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Landeshauptstadt Kiel. Eine Konkretisierung dieser Anforderungen in den einzelnen Beurteilungskriterien erscheint angebracht.
Beurteilung von Teilzeitbeschäftigten
Auch wenn arbeitswissenschaftliche Untersuchungen nahelegen, dass Teilzeitbeschäftigte vergleichsweise effektiver ihre Arbeitszeit nutzen, zeigt sich dieses in Beurteilungsstatistiken nicht. In einzelnen Notenspiegeln, die zwischen Vollzeit- und Teilzeitkräften differenzieren, wird eine kritischere Beurteilung der Teilzeitkräfte festgestellt. Dieses kann verschiedene Hintergründe haben, wie z.B.
dass die Beurteiler in der Regel Vollzeitarbeiter sind, die für sich selbst eine Teilzeit ausschließen,
dass persönliche Karriereambitionen noch immer stark an den Besuch von Fortbildungen festgemacht werden; Fortbildungsmöglichkeiten für Teilzeitbeschäftigte sind sehr begrenzt.
dass es nicht immer gelingt, in gleicher Weise die Arbeitszeit und die Arbeitsaufgaben in gleichem Maße zu reduzieren und Kompetenzbereiche abzugeben.
dass teilzeitbeschäftigte Mitarbeiter weniger Zeit mit ihrem Vorgesetzten zusammen verbringen und hierdurch weniger Möglichkeiten gegeben sind, die gegenseitige Kooperation miteinander zu optimieren,
dass Teilzeitbeschäftigung zu der Einschätzung führt, dass man weniger stark auf Geld und Karriere angewiesen ist,
dass das Engagement für die Familie der im Beamtengesetz geforderten "vollen Hingabe" zum Beruf im Wege stehen müsse.
Traditionell setzen die Behörden hier auf "Bewußtseinsarbeit". Diesbezügliche Notenstatistiken machen das Problem transparent und bilden die Basis für entsprechende Beurteilerschulungen.
Schulung von Beurteilern und Beurteilten
Die Vorgabe, dass die Beurteiler in regelmäßigen Abständen auf ihre wichtige Aufgabe hin zu schulen sind, fehlt in kaum einer Beurteilungsrichtlinie. Auch im Beurteilungsprozeß ist Wissen Macht. Derartige Schulungen gewähren einen Kompetenzvorsprung, den man auch für seine eigenen Belange als Beurteilter nutzen kann. Aus Sicht der Frauenbeauftragten kann es – solange die Beurteiler noch entsprechend der Behördenhierarchie überwiegend Männer sind- ein Anliegen sein, auch die Beurteilten für ihre Mitwirkung am Beurteilungsprozeß zu schulen.
Einen interessanten Versuch unternimmt die Frauengleichstellungsstelle der Stadt München, die eine Informationsbroschüre mit dem Titel " Die erfolgreiche Beurteilung " erstellt (11)hat. Sie zeigt, wie Frauen sich selbstbewußt in den Beurteilungsprozeß einbringen können und eigene Leistungen deutlich machen können. Ausgangspunkt ist auch die Erfahrung, dass Frauen im Kommunikationsverhalten weniger nachdrücklich ihre Interessen verfolgen.
Der Autor dieses Artikels hat ein Lernprogramm zur Beurteilungspsychologie entwickelt, welches neben der klassischen Behandlung von Beurteilungsfehlern ein besonderes Augenmerk auf die Sensibilisierung für Geschlechtsstereotypen im Beurteilungsverfahren, sowie auf die Hintergründe der Benachteiligung von Teilzeitbeschäftigungen legt. Die Integration dieser Thematik in den Bereich der allgemeinen Beurteilungsfehler, sowie die aufgelockerte Darstellungsweise, regt auch die Personen zum Nachdenken an, die dem Gleichstellungsanliegen zurückhaltend gegenüberstehen. Einzelne große Behörden haben dieses Programm in ihrem Intranet veröffentlicht. Das Lernprogramm steht im Internet unter der Adresse http://www.fhbund.de/dulisch bereit.