Source: http://questionegiustizia.it/speciale/seminario-immigrazione/intervento.php?relatore=gattari&sessione=1
Timestamp: 2020-01-18 05:48:50+00:00
Document Index: 123372270

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 35', 'art. 35', 'Cass. Sez. ', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 13', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 29', 'art. 32', 'art. 22', 'art. 20', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 702', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 702', 'art. 19', 'art.19', 'art. 8', 'art. 182', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 92', 'art. 133', 'art. 35', 'art. 136', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 28', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 19', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 348', 'art. 35', 'sentenza ', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 702', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 19', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 5', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 33', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 20', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 33', 'art. 33', 'sentenza ', 'art. 19', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art.16', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 5']

Patrizio Gattari
Prima di affrontare l’esame delle varie forme di protezione previste dal nostro ordinamento e di accennare ad alcuni aspetti peculiari del giudizio davanti al Tribunale per il riconoscimento al richiedente asilo della protezione negata (in tutto o in parte) dall’autorità amministrativa, il titolo assegnato al mio intervento impone qualche riflessione sul viaggio che lo straniero è attualmente costretto ad affrontare per arrivare a chiedere protezione.
Lo straniero (o l’apolide) che ha diritto ad una qualsiasi forma di “asilo” o di “protezione” è normalmente costretto ad affrontare un “viaggio” perché tale diritto fondamentale della persona gli venga riconosciuto.
Le varie forme di protezione previste dall’ordinamento per gli “stranieri” - tali dovendo intendersi i cittadini di Paesi non appartenenti all’UE e gli apolidi - richiedono infatti che l’interessato presenti domanda di asilo alla polizia di frontiera o ad una questura: ne deriva che per la quasi totalità degli stranieri (esclusi coloro che sulla base di un valido titolo di soggiorno si trovano già nel territorio del Paese a cui intendono chiedere tutela) il “viaggio” per raggiungere il Paese dove far valere un diritto fondamentale della persona è un momento ineliminabile per accedere alla stessa possibilità di chiedere protezione.
Poiché chi ha diritto alla protezione internazionale sfugge a una persecuzione o al pericolo di subire una persecuzione o di essere esposto al rischio di un grave danno per la sua incolumità o per la sua stessa sopravvivenza (spesso per la presenza di un conflitto armato all’interno del Paese dal quale fugge), è agevole intuire come nella quasi totalità dei casi “il viaggio” necessario “per poter chiedere protezione” non avviene certo in business class ma “da clandestini” e in condizioni disperate, spesso su mezzi di fortuna e alla mercè di organizzazioni criminali e di scafisti privi di scrupoli.
Le cronache ormai quasi quotidiane di viaggi che si trasformano in tragedia non richiedono particolari riflessioni per comprendere che l’attuale sistema in base al quale è inevitabile un lungo e pericoloso “viaggio verso il riconoscimento dei diritti” va cambiato.
Credo che non si possa accettare ancora a lungo che solo chi ha la forza (più spesso solo la fortuna) di sopravvivere al viaggio può chiedere il riconoscimento del diritto alla protezione: diritto di cui è titolare ben prima ed a prescindere dal viaggio!
Certo il problema del viaggio non può essere risolto dalla legislazione di un singolo Paese ma va necessariamente affrontato e gestito a livello internazionale (almeno comunitario), come ben sappiamo e sentiamo spesso ripetere in relazione ai fenomeni migratori in genere.
Non possiamo tuttavia continuare a fingere di ignorare che per tutti coloro che si trovano nella condizione di avere diritto di asilo, già nel momento in cui lasciano il loro Paese (che non vuole o che non è in grado di proteggerli) “il viaggio” così come siamo tristemente abituati a conoscerlo potrebbe essere agevolmente evitato consentendo allo “straniero” di presentare la domanda di protezione anche presso una rappresentanza diplomatica presente in un qualunque “Paese terzo”. La possibilità di presentare la domanda di protezione senza dover necessariamente raggiungere la polizia di frontiera (o la questura) e quindi il territorio dello Stato, non solo costituirebbe una risposta di contrasto forse decisiva alle organizzazioni criminali - risultato non da poco ma senz’altro secondario rispetto a quello preminente di ridurre in modo drastico il pericolo del ripetersi di continue tragedie in mare - ma soprattutto imporrebbe finalmente una gestione politica internazionale del fenomeno.
Come ben sa qualsiasi operatore del settore, la maggior parte dei rifugiati molto spesso non ha alcuna ragione per chiedere protezione ad un Paese piuttosto che ad un altro, ma si trova banalmente a chiederla nel primo Paese (spesso l’Italia) che è in grado di raggiungere alla fine del viaggio.
Se davvero si vuole affrontare il fenomeno dei rifugiati sul piano politico internazionale e, soprattutto, se si vuole provare concretamente ad impedire il ripetersi sempre più frequente di inaccettabili tragedie, occorre passare ad una gestione globale dei diritti (oltre che dell’economia), abbandonare l’idea perdente e costosissima della difesa delle frontiere, ed è tempo quindi di consentire a chi ha diritto all’asilo di non dover rischiare la vita per poter far riconoscere tale suo diritto.
Le forme di protezione dello straniero previste dall’ordinamento nazionale
Art. 10 comma 3 Cost.: “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
D.Lvo n. 251 del 2007 come modificato dal recente D.Lvo n. 18 del 2014 (recepimento delle “Direttive Qualifiche” n. 2004/83/CE e n. 2011/95/UE) disciplina le due forme di protezione internazionale - di derivazione sovranazionale - riconosciute dall’ordinamento ai cittadini extracomunitari e agli apolidi che entrano in Italia e chiedono “asilo”:
a) status di rifugiato; b) status di protezione sussidiaria.
“Rifugiato”
è il cittadino di un paese terzo che si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza (o l’apolide fuori dal paese di dimora abituale) e, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, non può o non vuole avvalersi della protezione del suo paese.
“Persona che ha titolo di beneficiare della protezione sussidiaria”
è il cittadino di un paese terzo (o l’apolide che si trova fuori dal paese di dimora abituale) che non possiede i requisiti per essere riconosciuto rifugiato, ma nei confronti del quale sussistono fondati motivi per ritenere che se ritornasse nel paese di origine (o di dimora abituale per l’apolide) correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno - rappresentato dalla condanna a morte o dall’esecuzione della pena di morte (lett. a), dalla tortura o da altra forma di pena o di trattamento inumano o degradante (lett. b), dalla minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale (lett. c) – e che non può avvalersi della protezione del suo paese o a causa di tale rischio non vuole avvalersene.
D.Lvo n. 286 del 1998 art. 5 comma 6 (T.U.I.): protezione umanitaria
non può essere rifiutato o revocato il permesso di soggiorno qualora (…) ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano; l’art. 19 co. 1 del T.U.I. vieta (“in nessun caso può disporsi…”) l’espulsione o il respingimento dello straniero verso uno stato in cui potrebbe essere oggetto di persecuzioni per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero potrebbe rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sarebbe protetto dalla persecuzione.
La domanda di protezione: la fase amministrativa e la successiva (eventuale) fase giurisdizionale di impugnazione.
D.Lvo n. 25 del 2008 come modificato dal D.Lvo n. 159 del 2008, dalla L. n. 94 del 2011, dal D.Lvo n. 150 del 2011, dalla L. n. 97 del 2013 e da ultimo dal D.L. n. 119 del 2014 convertito in legge con modifiche dalla L. n. 146 del 2014 (recepimento della “Direttiva Procedure” n. 2005/85/CE); [la nuova Direttiva Procedure del 26 giugno 2013 (213/32/UE) deve essere recepita entro il 21/7/2015].
Il “decreto procedure” disciplina le forme e i tempi per l’esame delle domande di protezione internazionale e per la revoca e la cessazione degli status in precedenza riconosciuti; nell’ambito delle definizioni precisa che per “domanda di protezione internazionale o domanda di asilo o domanda” deve intendersi “la domanda presentata secondo le procedure previste dal presente decreto, diretta ad ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria” (art. 2 lett. b).
Il legislatore nazionale sembra far propria una frequente equiparazione terminologica del “rifugio”, dell’“asilo” e della “protezione internazionale” in genere che si rinviene nelle fonti sovranazionali [fra le altre nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, nella Convenzione di Ginevra del 28/7/1951 (ratificata con L. 24/7/1954 n. 722 e modificata dal Protocollo di New York del 31/1/1967 ratificato con L. 14/2/1970 n. 95), nella Carta delle Nazioni Unite del 26/6/1945 (ratificata con L. 17/8/1957 n. 848) e nella giurisprudenza della Corte Europea sulla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) ratificata con L. 4/8/1955 n. 848] e pare ritenere espressamente equivalenti la domanda di “protezione internazionale” nelle forme tipiche disciplinate ora dal D.Lvo 251/2007 (“rifugio” e “protezione sussidiaria”) e la domanda di “asilo” ex art. 10 comma 3 Cost.
Struttura bifasica del procedimento di esame della domanda di protezione:
1 fase - Commissione territoriale (fase amministrativa);
2 fase – Autorità giudiziaria (fase giurisdizionale di opposizione/impugnazione al diniego)
Il legislatore prevede un sistema “bifasico” che consente al richiedente la protezione internazionale di adire il giudice solo proponendo “ricorso” contro il diniego totale o parziale della sua domanda esaminata prima nella fase amministrativa da una Commissione territoriale.
Lo “straniero” - per tale dovendo intendersi i cittadini di Paesi non appartenenti all’UE e gli apolidi - deve presentare personalmente la domanda presso l’ufficio di polizia di frontiera al momento del suo ingresso in Italia o presso l’ufficio della questura competente in base alla dimora del richiedente (artt. 6 e 26 D.Lgs 25/2008).
La domanda di protezione va esaminata da una delle “Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale”.
Al richiedente asilo è garantita l’assistenza di un interprete della sua lingua o di altra lingua a lui comprensibile; gli viene consegnato dall’ufficio di polizia al momento della presentazione della domanda un opuscolo con le informazioni sulla procedura, sui suoi diritti e doveri durante la fase amministrativa, sui tempi e sui mezzi per corredare la domanda; gli è garantita la possibilità di contattare l’Acnur o altra organizzazione di sua fiducia competente in materia di asilo; tutte le comunicazioni sullo stato della procedura sono fornite nella prima lingua indicata dal richiedente o se ciò non è possibile in una delle lingue veicolari (inglese, francese, spagnolo o arabo), secondo la preferenza indicata dall’interessato; è autorizzato a rimanere nel territorio italiano fino alla decisione della Commissione (il Prefetto competente stabilisce un luogo di residenza o un’area geografica al cui interno può circolare) (art. 7); ha l’obbligo di consegnare i documenti in suo possesso (compreso il passaporto) pertinenti ai fini della domanda e, se convocato, di comparire personalmente davanti alla Commissione (art. 11); può farsi assistere a proprie spese da un avvocato (art. 16); gli è garantito (con le modalità previste per il procedimento amministrativo) l’accesso a tutte le informazioni relative alla procedura, alle fonti di prova utilizzate e agli elementi di valutazione adottati (che può essere oggetto del giudizio davanti all’autorità giudiziaria nella successiva fase) (art. 10); il colloquio individuale si svolge di regola davanti ad uno dei membri della commissione (ma su richiesta del presidente della commissione o dello straniero l’audizione avviene da parte dell’intera commissione) il quale poi riferisce all’organo collegiale per la decisione; il colloquio può essere omesso se la commissione ritiene accoglibile la domanda sulla base di quanto allegato dal ricorrente e risultante dagli atti ovvero se il richiedente non è nelle condizioni di sostenerlo per ragioni personali (certificate da un medico); il colloquio viene verbalizzato accuratamente e in modo dettagliato (nella nuova Direttiva procedure è rimessa agli stati membri la possibilità di prevedere la registrazione o la videoregistrazione del colloquio); della mancata ingiustificata presentazione al colloquio si può tener conto ai fini della decisione; la commissione è tenuta in ogni caso a decidere sulla domanda anche in base alle informazioni messe a disposizione dalla Commissione nazionale sulla situazione socio-politica del paese di provenienza del richiedente o comunque alle informazioni acquisite dalla stessa commissione territoriale; la commissione territoriale all’esito del procedimento può accogliere la domanda (riconosce rifugio o protezione sussidiaria), dichiararla inammissibile o rigettarla con provvedimento motivato; in caso di rigetto della domanda di protezione internazionale, qualora la commissione territoriale ritiene che sussistano “gravi motivi di carattere umanitario” trasmette gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno ex art. 5 co. 6 T.U.I. (D.Lvo n.286 del 1998) cd “protezione umanitaria”.
Solo al termine della fase amministrativa davanti alla Commissione territoriale l’interessato può far “ricorso” all’autorità giudiziaria: sia nel caso di rigetto integrale della domanda di protezione internazionale sia nel caso di riconoscimento di una delle due forme “minori” di protezione (sussidiaria o umanitaria).
Come ben evidenziato da autorevole dottrina (A. Proto Pisani “In tema di protezione internazionale dello straniero”, Foro it., 2010, I, 3043), la limitazione temporale del diritto di adire il giudice per la tutela di un diritto fondamentale della persona può ritenersi costituzionalmente legittima purché la fase amministrativa abbia una durata ragionevole e in sede di “impugnazione/opposizione” vi sia la totale ed automatica devoluzione al tribunale della situazione soggettiva oggetto dell’invocata protezione.
Il giudice dell’opposizione non è infatti vincolato ai motivi dedotti nel ricorso ed è chiamato a pronunciarsi sulla fondatezza della domanda di protezione internazionale in base alle allegazioni del ricorrente ed alle risultanze istruttorie acquisite anche d’ufficio all’esito del procedimento sommario di cognizione. Il sindacato del giudice dell’opposizione avverso il diniego alla domanda di protezione avanzata dallo straniero non è un sindacato sul provvedimento amministrativo – peraltro solitamente alquanto scarno di motivazione - che ha respinto (in tutto o in parte) la domanda di protezione, ma sul diritto assoluto dello straniero ad ottenere la forma di protezione che l’ordinamento vigente gli riconosce in base alla sua condizione individuale e alla situazione del suo Paese di provenienza.
Fase giurisdizionale
Davanti alla Commissione territoriale lo straniero ha la facoltà (“può”) di farsi assistere a proprie spese da un avvocato, mentre nella successiva (ed eventuale) fase giurisdizionale deve essere assistito da un difensore e può essere ammesso al patrocinio a spese dello Stato se ricorrono le condizioni previste dal D.P.R. n. 115 del 2002 (art. 16).
Il giudizio di “impugnazione” ex art. 35 D.Lvo 25/2008
Ultimata la fase amministrativa, qualora la Commissione territoriale non abbia accolto la domanda di protezione internazionale - ovvero quando la Commissione nazionale per il diritto di asilo abbia (a norma degli artt. 9, 13, 15 e 18 del D.Lvo 251/2007) revocato o dichiarato la cessazione dello status di protezione internazionale in precedenza riconosciuto dalla Commissione territoriale - è consentito allo “straniero” di adire il giudice ordinario per la tutela dei suoi diritti.
Il legislatore del 2008 nell’art. 35 del D.Lvo n. 25 aveva scelto espressamente per il giudizio di “impugnazione” il procedimento camerale – rito già applicabile anche in precedenza secondo l’interpretazione data da Cass. Sez. Un. 17/11/2008 n. 27310 all’art. 1 co. 6 del D.L.. n. 416 del 1989 (conv. In L. n. 39 del 1990) laddove era prevista la proposizione della domanda mediante “ricorso” – davanti al tribunale in composizione monocratica.
Il D.Lvo n. 150 dell’1/9/2011 (“riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione”) ha modificato i commi 1 e 2 dell’art. 35 D.Lvo 25/2008 ed abrogato i commi da 3 a 14 dell’art. 35. Il legislatore del 2011 ha mutato la scelta originaria ed ha optato per il giudizio sommario di cognizione, prevedendo all’art. 19 del D.Lvo n. 150 – “Delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale” – che “le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti previsti dall’art. 35 (…) sono regolate dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto dal presente articolo” (co.1 dell’art. 19).
Il nuovo art. 35 del D.Lvo 25/2008, risultante a seguito della “semplificazione” dei riti, si limita a prevedere che avverso le decisioni della Commissione territoriale e della Commissione nazionale è ammesso ricorso dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria e che il ricorso è ammesso anche nel caso in cui l’interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e gli sia stata riconosciuta esclusivamente la protezione sussidiaria (comma 1), mentre il comma 2 rinvia all’art. 19 del D.Lvo 150/2011 per la disciplina di tali controversie.
La disciplina dei giudizi ex art. 35 D.Lvo 25/2008 è dunque ora contenuta nell’art. 19 del D.Lvo 150/2011, integrata - per quanto in esso non diversamente previsto – dalle norme che regolano il procedimento sommario di cognizione (artt. da 702 bis a 702 quater del codice di rito).
La scelta del rito sommario di cognizione fatta nel 2011 è senz’altro condivisibile e consente di colmare talune lacune del precedente rito camerale (previsto dall’abrogato comma 4 dell’art. 35) facendo applicazione nei giudizi de quo dei principi generali del processo di cognizione, che non risultino incompatibili con la specificità del rito prevista dall’art. 19 e con la peculiarità dell’oggetto del contendere.
Il giudizio continua ad essere introdotto dallo straniero con un ricorso, che deve necessariamente essere sottoscritto da un difensore munito di valida procura alle liti (art. 16 co.2 D.Lvo 25/2008) e al quale vanno indirizzate tutte le comunicazioni e le notificazioni.
Sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato
Per effetto del deposito del ricorso l’efficacia del provvedimento che ha respinto la domanda di protezione internazionale o che ha dichiarato la revoca o la cessazione dello status è sospesa ex lege (art. 19 co. 4). La non felice formulazione del comma 4 dell’art. 19, secondo cui “la proposizione del ricorso sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato” (tranne che nelle ipotesi ivi previste di cui si dirà subito), va necessariamente intesa nel senso che resta sospesa l’esecutività solo del provvedimento che ha negato qualsiasi forma di protezione e non certo anche di quello che ha invece riconosciuto la protezione sussidiaria. Inoltre, posto che con riferimento ai provvedimenti della Commissione territoriale si verte in tema di opposizione avverso un rigetto (totale o parziale) della domanda di protezione, la sospensione di cui si discute va riferita all’obbligo per lo straniero di lasciare il territorio nazionale alla scadenza del termine per l’impugnazione e al provvedimento di espulsione ex art. 13 T.U.I. previsti nell’art. 32 comma 4 D.Lvo 25/2008. Diversamente, allorché il ricorso al giudice faccia invece seguito al provvedimento di revoca o di cessazione della protezione emesso dalla Commissione nazionale, la sospensione ex lege dell’efficacia investe senz’altro il provvedimento opposto (“impugnato”) e lo straniero avrà diritto di continuare a godere fino alla definizione del giudizio dello status in precedenza riconosciutogli dalla Commissione territoriale.
La sospensione automatica è tuttavia esclusa - come già in precedenza dagli abrogati commi 7 e 8 dell’art. 35 - nei casi espressamente previsti dal comma 4 lett. a), b), c), d) dell’art. 19 - quando il ricorso fa seguito ad un provvedimento della Commissione territoriale che ha dichiarato inammissibile la domanda ex art. 29 (perché il richiedente ha già ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato da un altro Paese firmatario della Convenzione di Ginevra e può ancora avvalersi di tale protezione, o ha reiterato la domanda di protezione sulla quale la commissione si è già pronunciata senza addurre nuovi elementi sulla sua situazione personale o sulla situazione del suo Paese di origine), ovvero che ha rigettato la domanda per “manifesta infondatezza” ex art. 32 co. 1 lett. b-bis (ravvisando la palese insussistenza dei presupposti previsti dal D.Lvo 251/2007 o ritenendo essere stata presentata al solo scopo di impedire o ritardare un provvedimento di espulsione o di respingimento), o ancora pronunciato ai sensi dell’art. 22 co. 2 (nei confronti di un richiedente che si è allontanato senza giustificato motivo dal centro di accoglienza) ovvero quando il ricorso è proposto da un richiedente ospitato in un centro di accoglienza nelle ipotesi previste dall’art. 20 co. 2 lett. b) c) (ha presentato domanda dopo essere stato fermato per aver eluso o tentato di eludere il controllo alla frontiera o subito dopo o ha presentato la domanda dopo essere stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare) o, infine, quando il ricorrente è trattenuto in uno dei centri previsti dall’art. 14 T.U.I. per una delle ragioni indicate dall’art. 21.
In tutti i casi in cui il deposito del ricorso non comporta la sospensione automatica del provvedimento impugnato, la sospensione può essere chiesta dall’interessato contestualmente al deposito del ricorso quando ricorrono “gravi e circostanziate ragioni” (art. 5 D.Lvo 150/2011) e il giudice provvede con ordinanza non impugnabile; “in caso di pericolo imminente di un danno grave e irreparabile” la sospensione può essere disposta con decreto pronunciato fuori udienza (inaudita altera parte), ma diventa inefficace se non è confermata con ordinanza entro la prima udienza successiva all’emissione del decreto (art. 5 co. 2).
L’effetto sospensivo che consegue alla proposizione del ricorso o al provvedimento del giudice dell’opposizione è destinato a venir meno con l’ordinanza che definisce il giudizio rigettando integralmente la domanda di protezione (per ragioni di rito o di merito) e fa divenire attuale l’obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale, a meno che non proponga appello ex art. 702 quater c.p.c. e la Corte di Appello non conceda la sospensiva (Vd Cass. 23/6/2011 n. 13872).
Decreto di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti
A seguito del deposito del ricorso, con decreto in calce all’atto introduttivo il giudice fissa l’udienza di comparizione delle parti e dispone che, a cura del cancelliere, il ricorso ed il decreto siano notificati al ricorrente, al Ministero dell’Interno presso la Commissione amministrativa che ha emesso il provvedimento impugnato, e comunicati al Pubblico Ministero (comma 6 dell’art. 19).
Per quanto non dispone diversamente l’art. 19, il processo si svolge nelle forme del rito sommario di cognizione (art. 19 co. 1).
Ne consegue che a norma dell’art. 702 bis co. 3 c.p.c. ricorso e decreto vanno notificati almeno 30 giorni prima del termine entro cui il Ministero deve costituirsi (10 giorni prima dell’udienza); fra la notifica e l’udienza devono intercorrere quindi non meno di 40 giorni liberi.
In considerazione della peculiarità delle situazioni soggettive che costituiscono oggetto del processo, della spiccata celerità del rito e del dovere di “cooperazione” del giudice nella ricerca anche d’ufficio della prova dei fatti allegati a sostegno della domanda di protezione e di quelli comunque rilevanti per il riconoscimento di una delle forme di tutela previste dall’ordinamento (comma 8 dell’art. 19), la prassi di vari tribunali prevede che già nel decreto in calce al ricorso introduttivo viene invitato il ricorrente a comparire di persona all’udienza per rendere l’interrogatorio libero sui fatti rilevanti per la decisione (e a presentarsi con un interprete di sua fiducia qualora non abbia sufficiente conoscenza della lingua italiana), a depositare l’eventuale ulteriore documentazione in suo possesso che possa fornire sostegno probatorio alla domanda di protezione e ad indicare le generalità di persone in grado di riferire circostanze utili; nel decreto di fissazione dell’udienza viene altresì invitata la Commissione che ha emesso il provvedimento opposto a depositare “tutti gli atti e la documentazione che ritiene necessari ai fini dell’istruttoria” (ai sensi del citato comma 8 dell’art.19), nonché a comunicare le informazioni aggiornate sulla situazione del Paese di origine del ricorrente (ex art. 8 comma 3 D.Lvo 25/2008) e che possono assumere rilievo per la decisione del caso concreto. [Nei giudizi di primo grado davanti al Tribunale di Milano la Commissione territoriale solitamente fa pervenire all’ufficio copia della domanda di protezione presentata alla questura, del verbale di audizione del richiedente e del provvedimento di rigetto, mentre normalmente non deposita i documenti utilizzati nella fase amministrativa per la decisione e solo in qualche caso invia informazioni sulla situazione del Paese di provenienza dello straniero; di solito la Commissione accompagna il deposito della documentazione con note esplicative sulla situazione personale del richiedente asilo e sulle ragioni del rigetto della domanda, non sempre esplicitate nel provvedimento].
La necessità della difesa tecnica implica che l’opposizione proposta personalmente dallo straniero va dichiarata inammissibile, mentre gli eventuali vizi e difetti della procura alle liti rilasciata al difensore deve ritenersi sanabile nelle forme previste dall’art. 182 c.p.c. (che costituisce espressione di un principio generale dell’ordinamento processuale applicabile anche al rito sommario di cognizione).
La necessaria assistenza del difensore nella fase giurisdizionale (di opposizione) e la previsione originaria dell’art. 35 D.Lvo 25/2008 comportava altresì che la domanda – al pari di tutte quelle che si introducono con ricorso e in assenza di deroghe espressamente previste dalla legge - andasse introdotta mediante deposito in cancelleria del ricorso e che non potesse essere ritenuta ritualmente proposta l’opposizione mediante spedizione a mezzo posta dell’atto introduttivo del giudizio. L’art. 19 comma 3 del D.Lvo 150/2011 ha modificato il regime previgente, prevedendo espressamente che il ricorso può ora essere inoltrato anche a mezzo posta (facendo fede in tal caso il timbro di spedizione ai fini della tempestività) o per il tramite di una rappresentanza diplomatica o consolare italiana (che in tal caso autentica la sottoscrizione del ricorrente, raccoglie la procura speciale rilasciata al difensore, cura l’inoltro del ricorso all’autorità giudiziaria e riceve le comunicazioni relative al procedimento).
Nel giudizio di primo grado davanti al Tribunale, il Ministero dell’Interno, ove non ritenga di costituirsi avvalendosi della difesa tecnica dell’Avvocatura dello Stato, può stare in giudizio direttamente con un suo dipendente o tramite un rappresentante designato dalla Commissione amministrativa che ha emesso il provvedimento opposto (comma 9 dell’art. 35).
L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato ex D.P.R. n. 115 del 2002 è molto frequente in questo tipo di controversie per la normale situazione di indigenza in cui versa il richiedente protezione.
L’amministrazione statale convenuta/resistente resta spesso contumace nel giudizio di primo grado [almeno davanti al Tribunale di Milano] e quando esso si conclude con il rigetto del ricorso la contumacia della PA esonera dal pronunciare sulle spese ex art. 92 c.p.c.
In caso di esito favorevole del ricorso e quindi di accoglimento dell’opposizione proposta dallo straniero ammesso al patrocinio, l’ordinanza che definisce il procedimento di primo grado non pone a carico dell’amministrazione statale soccombente le spese di lite, poiché ai sensi dell’art. 133 del D.P.R. 115/2002 (T.U. Spese di Giustizia) in caso di soccombenza della parte non ammessa al patrocinio il giudice dispone che la rifusione delle spese processuali avvenga in favore dello Stato; nel caso concreto (accoglimento dell’opposizione ex art. 35) la parte soccombente non ammessa è l’amministrazione statale che sarebbe quindi tenuta a rifondere le spese a se stessa.
In alcuni casi “limite” in cui risulta che l’interessato ha agito in giudizio con colpa grave, soprattutto quando l’opponente, ammesso al patrocinio a spese dello Stato, dopo il deposito del ricorso non svolge nessuna ulteriore attività difensiva e, nonostante l’espresso invito contenuto nel decreto di fissazione dell’udienza, non compare neppure davanti al giudice e la causa viene trattenuta in decisione senza nessun elemento istruttorio ulteriore rispetto a quelli valutati nella fase amministrativa, possono ravvisarsi i presupposti per provvedere ex art. 136 comma 2 ult. parte D.P.R 115/2002 a revocare d’ufficio l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato. L’aggravio per l’erario del patrocinio “gratuito” non sembra affatto giustificabile allorché il comportamento processuale della parte è indice inequivoco che il giudizio è stato strumentalmente introdotto solo in considerazione dei tempi tecnici necessari per la decisione e per avvalersi della sospensione automatica degli effetti del provvedimento di rigetto che consegue normalmente al deposito del ricorso, senza tuttavia che poi il ricorrente abbia neppure tentato di provare la fondatezza della domanda stessa (almeno attraverso l’interrogatorio libero necessario, fra l’altro, per vagliare la sua “credibilità”).
Il ricorso in opposizione avverso il provvedimento della Commissione territoriale - che all’esito del procedimento amministrativo ha totalmente respinto la domanda di protezione o che ha riconosciuto allo straniero la sola protezione sussidiaria - va proposto al tribunale del capoluogo del distretto di corte d’appello in cui ha sede la commissione territoriale, ovvero al tribunale del capoluogo del distretto di corte in cui ha sede il centro di accoglienza per i richiedenti asilo o il centro di identificazione ed espulsione, nel caso in cui al momento della domanda giudiziale lo straniero “è accolto o trattenuto” in uno di tali centri previsti dagli artt. 20 e 21 del D.Lvo 25/2008 (art. 19 co. 2).
La competenza territoriale per l’opposizione in tal caso va quindi individuata nel tribunale del capoluogo di distretto di corte di appello in cui ha sede la commissione territoriale che ha emesso il provvedimento impugnato, ovvero nel tribunale distrettuale presso il quale ha sede il centro in cui lo straniero si trova (accolto o trattenuto) al momento della presentazione del ricorso in opposizione e non più (come si riteneva in vigenza del “vecchio” art. 35) facendo riferimento al “centro” in cui si trovava all’epoca della domanda amministrativa. [La attuale previsione dell’art. 19 fa ritenere superato il precedente indirizzo giurisprudenziale espresso dalla Cassazione (sez. 1 ord. 19/8/2010 n. 18723; sez. 6 ord. 20/11/2010 n. 23573) secondo cui, ai fini dell’individuazione del tribunale territorialmente competente a conoscere dell’opposizione, non aveva alcun rilievo che, al momento del ricorso giurisdizionale, lo straniero non si trovasse più presso il centro di identificazione o di accoglienza in cui era stato ospitato o trattenuto inizialmente, poiché in tal caso il “foro speciale” previsto dal legislatore si fondava sulla situazione iniziale e non sulle modifiche medio tempore intervenute, per cui l’opposizione andava comunque proposta davanti al tribunale del distretto in cui si trova il centro ove era stato accolto/trattenuto lo straniero].
Vertendosi in tema di procedimento nel quale è parte necessaria il Pubblico Ministero, la competenza per territorio nei giudizi di opposizione di cui si discute è inderogabile a norma dell’art. 28 c.p.c. e l’incompetenza del giudice adito può essere rilevata anche d’ufficio (art. 38 c.p.c.). Si può discutere se la preclusione temporale della “prima udienza” prevista dal comma 3 dell’art. 38 c.p.c. per il rilievo d’ufficio dell’incompetenza valga anche per il rito sommario di cognizione, ma la ratio sottesa alla previsione generale induce a ritenerla applicabile.
Il termine per proporre ricorso
Ulteriore verifica “preliminare” che il giudice dell’opposizione avverso il diniego della commissione territoriale è tenuto a compiere è che l’opposizione sia stata proposta tempestivamente.
Il comma 3 dell’art. 19 prevede che il ricorso va proposto “a pena di inammissibilità” nei trenta giorni successivi alla notificazione del provvedimento di rigetto allo straniero non ospitato o non trattenuto in uno dei centri previsti dagli artt. 20 e 21, mentre il termine per proporre l’opposizione – sempre “a pena di inammissibilità” - è di quindici giorni dalla comunicazione del provvedimento negativo qualora l’opponente sia accolto o trattenuto in uno di tali centri; la norma prevede invece un termine “lungo” di 60 giorni se il ricorrente risiede (si trova) all’estero e la possibilità di inoltro del ricorso tramite la rappresentanza diplomatica o consolare italiana, che provvederà all’inoltro all’autorità giudiziaria italiana, ad autenticare la sottoscrizione del ricorrente e a ricevere la procura speciale del difensore.
L’onere di provare la tempestività dell’opposizione - condizione di ammissibilità della stessa – grava sull’opponente.
Non è raro che, nel ricorso in opposizione proposto in ritardo rispetto al termine di decadenza suddetto, venga dedotta dallo straniero la invalidità del provvedimento impugnato ed invocata la “rimessione in termini” perché il provvedimento non è stato notificato al richiedente nella lingua dallo stesso indicata o in una delle cd lingue veicolari (inglese, francese, spagnolo o arabo), in conformità a quanto previsto dall’art. 10 del “decreto procedure”. In tal caso, grava sull’amministrazione pubblica opposta l’onere di provare in giudizio che, contrariamente all’assunto del ricorrente, il provvedimento negativo è invece stato portato a conoscenza dell’interessato nella sua lingua o in una delle lingue veicolari e che non è stato tempestivamente opposto. In mancanza di tale prova, l’opposizione va ritenuta ammissibile anche se tardiva, in quanto si può ragionevolmente presumere che lo straniero non è venuto a conoscenza del contenuto del provvedimento e del diritto di impugnarlo entro un termine perentorio. Quando tuttavia risulta tradotto in una lingua nota al richiedente il “verbale di notificazione” del provvedimento di rigetto emesso dalla commissione territoriale e sono richiamati nello stesso “verbale” la data del provvedimento, l’esito del procedimento amministrativo ed è indicato espressamente che l’interessato può far ricorso nel termine perentorio di trenta giorni, in alcuni casi la giurisprudenza di merito ha ritenuto tardiva l’opposizione – anche in assenza di prova dell’avvenuta “traduzione” del provvedimento di rigetto - perché il ricorrente è stato posto nelle condizioni di conoscere l’esito della domanda di protezione e del diritto di adire il giudice ordinario entro il termine di decadenza previsto dalla legge. Analogamente, l’opposizione tardivamente proposta è stata dichiarata inammissibile anche nel caso in cui il ricorrente - dopo aver invocato la rimessione in termini nel ricorso per essergli stato comunicato solo in italiano il provvedimento impugnato – ha poi dichiarato in udienza di aver avuto effettiva conoscenza del provvedimento amministrativo, del termine di decadenza e di aver rilasciato tempestivamente la procura al difensore per proporre l’opposizione (proposta in ritardo).
La Cassazione si è espressa nel senso che, a norma dell’art. 10 del D.Lvo 251/2007, la comunicazione della decisione negativa deve avvenire nella lingua indicata dallo straniero o in una delle lingue veicolari e che la mancata traduzione del provvedimento di rigetto della domanda ne determina l’invalidità e può giustificare l’opposizione tardiva qualora il rispetto del termine di decadenza per introdurre il giudizio di opposizione sia stato reso impossibile proprio dalla nullità del provvedimento (Cass. 13/1/2012 n. 420).
La natura non impugnatoria del giudizio
Come detto, è opinione pressoché unanime in dottrina e giurisprudenza che l’opposizione ex art. 35 non costituisce un’impugnazione tecnicamente intesa e il giudice dell’opposizione non è vincolato ai motivi dedotti nel ricorso, ma è chiamato a pronunciarsi sulla fondatezza della domanda di protezione internazionale in base alle allegazioni del ricorrente ed alle risultanze istruttorie acquisite anche d’ufficio.
Il sindacato del giudice non è un sindacato sul provvedimento amministrativo che ha respinto la domanda di protezione, ma sul diritto fondamentale dello straniero ad ottenere la forma di protezione che l’ordinamento vigente gli riconosce in base alla sua condizione individuale e alla situazione del suo Paese di provenienza. Ne deriva che qualunque vizio del procedimento o del provvedimento amministrativo conclusivo non può mai dar luogo ad una mera pronuncia giudiziale di annullamento dell’atto impugnato, dovendo il giudice pervenire ad una decisione sulla spettanza o meno del diritto soggettivo del ricorrente alla protezione invocata (Cass. 3/9/2014 N. 18632).
È tutt’altro che infrequente, anche per il fatto che la proposizione dell’opposizione comporta nella maggior parte dei casi l’automatica sospensione del provvedimento opposto - o meglio del provvedimento di espulsione che normalmente consegue al rigetto della domanda di protezione - che dopo la proposizione dell’opposizione nessuna delle parti compaia all’udienza fissata nel decreto dal giudice ovvero ad un’udienza successiva a cui il procedimento è stato rinviato per l’espletamento di attività istruttoria o per la decisione.
Poiché non si tratta di un’impugnazione tecnicamente intesa, è escluso che nel giudizio di opposizione ex art. 35 trovi applicazione l’art. 348 co. 2 c.p.c. che disciplina la mancata comparizione delle parti alla prima udienza nel giudizio di appello.
Come pure, nonostante qualche voce discorde, l’opinione prevalente avallata dalla Cassazione (vd fra le altre ord. 15/11/2011 n. 23915) - che invero si è pronunciata in relazione a fattispecie anteriori alla modifica del rito operata dal D.Lvo 150/2011 - sembra nel senso che, a fronte della mancata comparizione delle parti, il giudice dell’opposizione non possa né applicare il disposto degli artt. 181 e 309 c.p.c. né definire il processo con un rigetto in rito (ritenendo tacitamente rinunciata la domanda).
Nella vigenza del rito camerale previsto dall’originario art. 35 D.Lvo 25/2008, dopo un’iniziale incertezza - dettata anche da una pronuncia della Corte di Appello (adita con l’impugnazione avverso il provvedimento del tribunale che, in un caso di mancata comparizione delle parti, aveva dichiarato “non luogo a provvedere” sulla domanda di protezione, la corte aveva ritenuto che tale provvedimento andasse qualificato come ordinanza di estinzione emessa senza la doverosa fissazione di un’ulteriore udienza da comunicare alle parti ed aveva rimesso il processo al giudice di primo grado) - il Tribunale di Milano, tenuto conto della natura dei diritti in conflitto e della peculiarità del procedimento de quo, aveva sempre ritenuto che in caso di mancata comparizione delle parti il giudizio andasse comunque deciso con sentenza sul “merito” della domanda di protezione in base agli elementi istruttori disponibili (sempre che l’opposizione fosse stata proposta tempestivamente e che il giudice adito fosse competente per territorio). Dopo l’entrata in vigore del D.Lvo 150/2011 tale orientamento è stato rivisto e si ritiene ora applicabile il combinato disposto degli artt. 181 e 309 c.p.c. anche a tali giudizi, regolati dalla disciplina applicabile al processo sommario di cognizione per quanto non espressamente previsto dall’art. 19.
L’oggetto del giudizio di impugnazione
Il comma 1 dell’art. 35 novellato prevede che avverso la decisione della Commissione territoriale (e la decisione della Commissione nazionale sulla revoca o cessazione dello status) è ammesso ricorso dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, anche nel caso in cui l’interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e sia stato ammesso esclusivamente alla protezione sussidiaria.
All’esito del procedimento, l’ordinanza che definisce il giudizio rigetta il ricorso ovvero riconosce al ricorrente lo status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria ed è comunicata alle parti a cura della cancelleria (comma 9 dell’art. 19).
L’ordinanza decisoria sulla domanda di protezione è appellabile davanti alla Corte di Appello entro trenta giorni dalla comunicazione (o notificazione), ai sensi dell’art. 702 quater c.p.c.
Chiarito che non si tratta di un’impugnazione, per poter individuare l’oggetto del giudizio di opposizione e il thema decidendum su cui il giudice è chiamato a pronunciarsi è necessario muovere dal dettato normativo e dalle possibili “forme di protezione” che possono essere riconosciute allo “straniero”.
Il processo viene introdotto su domanda dello straniero (unico soggetto legittimato a introdurre il giudizio di primo grado), il quale può fare ricorso anche nel caso in cui la
Commissione territoriale gli abbia riconosciuto la sola protezione sussidiaria ovvero quando, pur non avendo accolta la domanda di protezione internazionale in nessuna delle due forme previste dal D.Lvo 251/2007 (rifugio o protezione sussidiaria), abbia comunque ravvisato la sussistenza di gravi motivi di carattere umanitario e trasmesso ex art. 32 comma 3 del D.Lvo 25/2008 gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5 co. 6 del D.Lvo n. 286 del 1998 (T.U. Immigrazione).
Il sistema di tutela delineato dal decreto procedure è tale da far ritenere inammissibile da parte del giudice la “reformatio in peius” del provvedimento amministrativo opposto dallo straniero. Non è consentito al giudice revocare la protezione sussidiaria riconosciuta dalla Commissione territoriale, né dichiarare non sussistenti i gravi motivi di carattere umanitario che la stessa ha ravvisato e che l’ha indotta a trasmette gli atti al questore per il rilascio del “permesso umanitario”. La forma di protezione (sussidiaria o umanitaria) riconosciuta allo straniero all’esito della iniziale fase amministrativa non costituisce oggetto di riesame nel giudizio di opposizione, né può essere oggetto di (inammissibili) domande riconvenzionali avanzate dal Ministero dell’Interno, posto che la tutela “minore” accordata allo straniero è frutto di una decisione tecnica adottata da un’articolazione periferica dello stesso Ministero dell’Interno (la Commissione territoriale). La cessazione o la revoca delle misure di protezione internazionale riconosciute in sede amministrativa allo straniero sono disciplinate dal D.Lvo 251/2007 e solo la Commissione Nazionale per il diritto d’asilo è legittimata a provvedere in tal senso – in presenza dei presupposti previsti dalla legge (artt. 9, 13, 15 e 18) – mediante i relativi procedimenti amministrativi i cui provvedimenti finali, ove peggiorativi dello “status” in precedenza riconosciuto allo straniero, sono autonomamente impugnabili dall’interessato davanti al giudice ordinario ex art. 35 D.Lvo 25/2008.
Al giudice dell’opposizione è dunque devoluta la cognizione sulla domanda di protezione internazionale integralmente respinta dalla Commissione territoriale all’esito della fase amministrativa, ovvero quella su una forma di protezione “maggiore” negata dall’autorità amministrativa.
Il D.Lvo 251/2007 prevede, come detto, una (unica) “domanda di protezione internazionale” avanzata dallo straniero all’autorità amministrativa e la Commissione territoriale chiamata a valutarla non è vincolata al “tipo” di protezione eventualmente richiesto dallo straniero: qualora il richiedente in ipotesi invochi la sola protezione sussidiaria e la Commissione riscontri invece i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato è tenuta a riconoscere la forma di tutela “maggiore”.
Fermo restando che ove sia riconosciuto dall’autorità amministrativa lo “status di rifugiato” – che costituisce la forma “maggiore” di protezione internazionale prevista dall’ordinamento - lo straniero è all’evidenza carente di interesse giuridico a proporre l’opposizione ex art. 35, allorché il ricorso faccia seguito alla decisione della Commissione territoriale che ha respinto totalmente la domanda di protezione internazionale, il giudice adito è investito dell’intera (unica) domanda inizialmente avanzata dal richiedente e ben può riconoscere allo straniero sia lo status di rifugiato, sia quello di persona cui è accordata la protezione sussidiaria come espressamente previsto dal comma 9 dell’art. 19 D.Lvo 150/2011.
Qualche legittimo dubbio si è posto inizialmente con riferimento al fatto che il giudice dell’opposizione ex art. 35 fosse investito anche della forma di protezione non disciplinata dal D.Lvo 251/2007, in particolare della cd “protezione umanitaria” (intesa come diritto al rilascio di un permesso di soggiorno ex art. 5 comma 6 T.U.I.) solitamente ritenuta un’ulteriore forma “residuale” e “minore” di protezione (prevista dall’ordinamento interno).
Sul punto si sono registrate opinioni discordi e il Tribunale di Milano in un primo tempo, subito dopo l’entrata in vigore del D.Lvo 25/2008, era orientato a ritenere che la “protezione umanitaria” ex art. 5 co. 6 T.U.I. (che non sempre il ricorrente chiede) non costituisse anch’essa in ogni caso oggetto necessario del processo di opposizione. Tale indirizzo, solo apparentemente restrittivo, era in realtà dettato dall’esigenza di evitare che la mancata proposizione del ricorso ex art. 35 o il suo eventuale rigetto in rito – ad esempio perché proposto tardivamente o senza l’assistenza di un difensore – potesse poi far ritenere preclusa allo straniero la possibilità di adire il giudice per il riconoscimento di tale forma minima di protezione non disciplinata dal D.Lvo 251/2007.
A fronte dell’orientamento espresso in seguito dalla giurisprudenza di legittimità - secondo cui “(…) la decisione negativa assunta dalla Commissione territoriale, tenuta d'ufficio a verificare l'esistenza delle condizioni per il conseguimento di un permesso di natura umanitaria, ai sensi dell'art. 32, comma 3, del d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, è ricorribile, ai sensi del successivo art. 35, davanti al giudice ordinario, il quale, in caso di diversa valutazione dei requisiti per l'ottenimento di tale misura, deve procedere al riconoscimento del diritto alla tutela umanitaria e all'assunzione del provvedimento omesso dalla Commissione territoriale, consistente nella trasmissione degli atti al Questore, perché provveda ai sensi dell'art. 5, comma 6 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (…)” (Cass. 9/12/2011 n. 26481) – la giurisprudenza è ormai pressoché unanime nel ritenere che il giudice dell’opposizione ex art. 35 ove ravvisi i presupposti per il riconoscimento della forma minima di tutela sia tenuto a trasmettere gli atti al questore per il rilascio del “permesso umanitario”.
Giova tuttavia precisare che il riconoscimento della forma minore di tutela (umanitaria) prevista dall’ordinamento può non passare attraverso il giudizio di opposizione ex art. 35 e che è consentito all’interessato di adire il giudice ordinario anche qualora la tutela umanitaria gli venga riconosciuta, nella fase amministrativa dalla Commissione o in una sede giurisdizionale diversa dal giudizio ex art. 35 (ad esempio dal Giudice di Pace adito con l’opposizione al provvedimento di espulsione), ma nonostante ciò il questore adotti un irrituale provvedimento negativo del permesso di soggiorno (così espressamente Cass. 26481/2011). In tal caso il giudizio non può ritenersi soggetto alle forme e ai termini (di decadenza) previsti per l’opposizione ex artt. 35 D.Lvo 25/2008 e 19 D.Lvo 150/2011, poiché non si tratta di un giudizio di impugnazione avverso un provvedimento di diniego della domanda di protezione bensì volto ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno, malamente negato dal questore in spregio alla valutazione favorevole fatta da una delle sole autorità (commissione amministrativa o autorità giudiziaria) competenti a valutare la ricorrenza dei presupposti per il riconoscimento della protezione umanitaria.
L’asilo costituzionale
A fronte dell’esplicita previsione contenuta nel richiamato art. 2 lett. b) del D.Lvo 25/2008 (per “domanda di protezione internazionale o domanda di asilo o domanda” deve intendersi “la domanda presentata secondo le procedure previste dal presente decreto, diretta ad ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria”), dopo l’entrata in vigore del “decreto procedure” ed anche sulla base della più recente giurisprudenza della Cassazione in tema di asilo, risultano inammissibili le domande di asilo ex art. 10 Cost. autonomamente avanzate dallo straniero con citazione e senza il preventivo esperimento della fase amministrativa davanti alla Commissione territoriale, ovvero dopo l’esaurimento di tale fase amministrativa e dell’eventuale giudizio di opposizione ex art. 35.
Il tenore letterale del D.Lvo 251/2007 sembra infatti inequivoco nel senso che anche la “domanda di asilo” deve necessariamente essere dapprima avanzata dallo straniero all’autorità amministrativa nelle forme previste dal medesimo “decreto procedure”, con la conseguenza che va dichiarata inammissibile la domanda volta ad ottenere il riconoscimento del diritto di asilo ex art. 10 comma 3 Cost. proposta direttamente con citazione al giudice ordinario, al pari dell’identica domanda avanzata dallo straniero dopo l’infruttuosa opposizione ex art. 35 D.Lvo 25/2008 o senza che sia stata proposta l’opposizione avverso il provvedimento negativo della Commissione territoriale.
In merito al cd diritto di asilo costituzionale, si registra una recente evoluzione della giurisprudenza della Cassazione.
Dapprima la Corte ha infatti sostenuto che “in assenza di una legge organica sull’asilo politico che, in attuazione del dettato costituzionale, ne fissi le condizioni, i termini, i modi e gli organi competenti in materia di richiesta e di concessione, il diritto di asilo deve intendersi come diritto di accedere nel territorio dello Stato al fine di esperire la procedura per ottenere lo "status" di rifugiato politico, e non ha un contenuto più ampio del diritto di ottenere il permesso di soggiorno temporaneo (…)” (Cass. 23/8/2006 n.18353; conf. Cass. 1/9/2006 n.18940); più recentemente la Cassazione ha invece affermato che “il diritto di asilo è interamente attuato e regolato attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti costituiti dallo "status" di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e dal diritto al rilascio di un permesso umanitario, ad opera della esaustiva normativa di cui al d.lgs. 19 novembre 2007, n. 251, adottato in attuazione della Direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, e di cui all'art. 5, comma sesto, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286; ne consegue che non vi è più alcun margine di residuale diretta applicazione del disposto di cui all'art. 10, terzo comma, Cost., in chiave processuale o strumentale, a tutela di chi abbia diritto all'esame della sua domanda di asilo alla stregua delle vigenti norme sulla protezione” (Cass. 26/6/2012 n. 10686).
In base al più recente arresto della Suprema Corte, quindi, allo stato della legislazione vigente e nonostante la portata precettiva della norma costituzionale - affermata dalle Sezioni Unite della Cassazione nella nota sentenza del 26/5/1997 n. 4674, laddove è stato riconosciuto un diritto soggettivo all’asilante e affermata la giurisdizione del giudice ordinario su di esso – il diritto di asilo previsto dalla Costituzione non costituisce per lo straniero che invoca protezione una posizione soggettiva autonoma e distinta da quelle previste dal D.L.vo 251/2007 e dal D.L.vo 286/1998.
Se si vuole condividere il recente punto di arrivo della Cassazione, non va tuttavia dimenticato che i presupposti previsti dall’art. 10 comma 3 della Costituzione per il riconoscimento del diritto di asilo non coincidono affatto con quelli previsti inizialmente dalla Convenzione di Ginevra per il riconoscimento dello status di rifugiato, né con quelli richiesti dal D.Lvo 251/2007 per il riconoscimento del medesimo status o della protezione sussidiaria.
L’art. 10 comma 3 Cost. afferma infatti che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Non è questa la sede per affrontare i dubbi sollevati dagli interpreti su quali debbano intendersi le “libertà democratiche garantite dalla Costituzione” il cui “effettivo esercizio” deve risultare “impedito” allo straniero nel suo Paese, ma se tale norma ha carattere precettivo (come solitamente si ritiene) ed attribuisce allo straniero che si trovi nelle condizioni ivi previste il “diritto d’asilo nel territorio della Repubblica”, non pare condivisibile interpretare la previsione “secondo le condizioni stabilite dalla legge” contenuta nell’ultima parte del medesimo comma 3 Cost. nel senso che la legge possa restringerne la portata sotto il profilo soggettivo o oggettivo. In altri termini, se si ritiene che la Costituzione italiana riconosce il “diritto di asilo” al cittadino straniero il quale dimostri di trovarsi nella condizione di aver inutilmente tentato di esercitare nel suo Paese le libertà democratiche garantite dalla nostra Carta fondamentale e che tale effettivo esercizio delle libertà gli venga impedito e per tale ragione ha deciso di lasciare il suo Paese e di chiedere asilo in Italia, se ne dovrebbe far derivare che la legge che intenda attuare il precetto costituzionale - nello stabilire le “condizioni” alle quali lo straniero può essere ammesso a godere di tale diritto - non può “restringere” la portata di tale diritto fondamentale dell’uomo e introdurre ulteriori e diversi requisiti soggettivi o oggettivi non previsti dalla Costituzione.
Il problema sarà allora per l’interprete di individuare, sulla base dell’ordinamento vigente, la “portata minima” e il cd “nucleo indefettibile” del diritto di asilo che la nostra Costituzione riconosce allo straniero che si trovi nelle condizioni previste dall’art. 10 comma 3, e non pare condivisibile ridurre tale diritto fondamentale al diritto di entrare nel nostro Paese e di restarvi fino a quando non venga esaminata – in sede amministrativa e se del caso giudiziale – la domanda di protezione internazionale volta al riconoscimento dello status di rifugiato o di persona ammessa alla protezione sussidiaria secondo i presupposti dettati nel D.Lvo 251/2007, come inizialmente sostenuto dalla Cassazione.
Come noto, in base al D.L.vo 251/2007 il riconoscimento dello status di rifugiato – secondo quanto già previsto nella Convenzione di Ginevra – presuppone che lo straniero abbia subito una persecuzione individuale o comunque abbia il fondato timore di subire una persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica qualora fosse costretto a far rientro nel suo Paese, mentre la protezione sussidiaria è riconosciuta allo straniero il quale, pur non avendo i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, qualora fosse costretto a far rientro nel suo Paese vi sono motivi fondati di ritenere che sarebbe esposto al rischio di un grave danno, costituito da condanna a morte, torture, pene o trattamenti inumani o degradanti ai suoi danni o dalla minaccia grave alla vita o alla persona derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.
L’art. 10 comma 3 Cost. non richiede per il riconoscimento allo straniero del diritto di asilo né il fondato timore di subire una “persecuzione” individuale per uno dei motivi previsti dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dall’art. 8 del D.Lvo 251/2007 qualora dovesse far rientro nel suo Paese, né il fondato motivo di ritenere che rientrando nel suo Paese sarebbe esposto ad un grave danno del tipo di quelli previsti dall’art. 14 del medesimo decreto legislativo.
Inoltre, mentre sia la Convenzione di Ginevra (art. 33 co.2), sia la Direttiva Qualifiche 2004/83/CE, sia il D.Lvo 251/2007 prevedono delle cause di esclusione dalla protezione (per quei soggetti che, pur trovandosi nelle condizioni che legittimerebbero il riconoscimento dello status di rifugiato o la protezione sussidiaria, costituiscono un pericolo per lo Stato che li ospita o rispetto ai quali vi sono fondati motivi per ritenere che abbiano commesso crimini contro la pace o crimini di guerra o contro l’umanità come definiti dagli strumenti internazionali ovvero altri gravi reati o che ricorra una delle ulteriori ipotesi previste dagli artt. 10 e 16 del Decreto Qualifiche rispettivamente per lo status di rifugiato e per la protezione sussidiaria), l’art. 10 della Costituzione – al pari dell’art. 3 della CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo che sancisce il principio di “non refoulement” ed è applicabile a chiunque se respinto o espulso da uno Stato dell’UE sarebbe esposto al rischio di subire torture o pene o trattamenti inumani o degradanti - non prevede analoghe ragioni di esclusione dalla protezione che andrebbe riconosciuta allo straniero avente diritto di asilo.
Dalla natura precettiva dell’art. 10 della Costituzione deriva che il diritto di “asilo costituzionale” ha una identità che va oltre le due forme di protezione internazionale previste dal D.Lvo 251/2007 e per il suo riconoscimento non sono richiesti né il fondato timore di persecuzione né il motivo fondato di essere esposto a un grave rischio se fosse costretto a far rientro nel suo Paese.
La protezione umanitaria ex art. 5 comma 6 D.Lvo 25 luglio 1998 n. 286
Va premesso che ci si occupa unicamente della cd “protezione umanitaria” individuale riconoscibile allo straniero in base al T.U. Immigrazione (artt. 5 co. 6 e 19 co. 1), non venendo in rilievo ai fini in esame la “protezione per rilevanti esigenze umanitarie” prevista dall’art. 20 – cd “protezione temporanea” – e che riguarda fenomeni di migrazione “collettiva” da Paesi extra UE in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità e che viene riconosciuta ad una pluralità di cittadini extracomunitari con DPCM adottato d’intesa con vari Ministri.
Un “recupero” del più ampio diritto di asilo costituzionale ex art. 10 Cost. come sopra prospettato viene individuato nella previsione secondo cui la Commissione territoriale, “nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale” ma ritenga che sussistono “gravi motivi di carattere umanitario”, “trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ex art. 5 comma 6 del D.Lvo 286/1998 (T.U. Immigrazione). Identico potere/dovere ha la Commissione nazionale per il diritto di asilo “nel caso di revoca o di cessazione degli status di protezione internazionale”, per l’esplicito richiamo all’art. 32 comma 3 contenuto nell’art. 33 comma 3 del D.Lvo 25/2008.
Dal tenore letterale dell’art. 32 comma 3 del decreto procedure, oltre che dal fatto che tale previsione è espressamente richiamata nell’art. 33 che disciplina la revoca e la cessazione dello “status” di protezione internazionale, si deduce che il permesso di soggiorno per “ragioni umanitarie” non costituisce una delle possibili misure di protezione internazionale previste dal D.Lvo 251/2007, bensì un’ulteriore residuale forma di protezione riconoscibile allo straniero, al quale non può essere rifiutato (o revocato) un permesso di soggiorno in presenza di “motivi di carattere umanitario” o in base ad obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano” (art. 5 comma 6 T.U.I.).
I “seri motivi” di “carattere umanitario” che a norma dell’art. 5 comma 6 ultima parte vietano allo Stato italiano di rifiutare un permesso di soggiorno allo straniero o di revocargli un permesso già concesso non sono (volutamente) predeterminati e tipizzati dal legislatore nazionale; in presenza di “seri motivi umanitari” o di obblighi derivanti dalla Costituzione o assunti dall’Italia in sede internazionale non può essere negato né revocato il permesso di soggiorno. Tant’è che, come detto, il decreto procedure prevede espressamente che la commissione amministrativa chiamata a valutare il riconoscimento dello status di rifugiato o di persona ammissibile alla protezione sussidiaria ovvero ancora a dichiarare la revoca o la cessazione di una di tali forme di protezione in precedenza riconosciute allo straniero, qualora ravvisi la sussistenza di “gravi motivi di carattere umanitario”, debba trasmettere gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno ex art. 5 comma 6.
Le Sezioni Unite della Cassazione hanno precisato che il diritto dello straniero al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ha natura di diritto soggettivo, da annoverare fra i diritti umani fondamentali che godono della protezione accordata ad ogni individuo dall’art. 2 della Costituzione e dall’art. 3 della CEDU (Cass. sez. un. 9/9/2009 n. 19393 e 16/9/2010 n. 19577), con la conseguenza che la sua tutela è sottratta dalla legge alla discrezionalità amministrativa ed è attribuito alla PA solo l’esercizio di una discrezionalità tecnica nell’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la cd protezione umanitaria (in tal senso, anche, Cass. 11535/2010).
Dopo l’adozione della Direttiva Qualifiche 2004/83/CE e l’entrata in vigore del D.Lvo 251/2007, in considerazione della previsione contenuta nell’art. 34 del medesimo decreto – secondo cui agli stranieri già titolari del permesso umanitario ex art. 5 co. 6 al momento del rinnovo andava concesso il permesso per protezione sussidiaria e sino alla scadenza venivano riconosciuti i medesimi diritti spettanti ai titolari dello status di protezione sussidiaria – si è dubitato che la “nuova” forma di protezione internazionale costituita dalla “protezione sussidiaria” coprisse l’intera area della “protezione umanitaria” già prevista dal T.U. Immigrazione.
Come ritenuto anche dalla Cassazione (ord. 18/2/2011 n. 4139 e ord. 24/3/2011 n. 6879), tale lettura non pare consentita per una pluralità di ragioni. Innanzitutto per il disposto dell’art. 32 del “decreto procedure” (D.Lvo 25/2008), laddove è espressamente previsto che, qualora la Commissione territoriale “non accolga” la domanda di rifugio o di protezione sussidiaria ma ravvisi gravi motivi di carattere umanitario, trasmette gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno ex art. 5 co. 6 T.U. Immigr. Si può discutere se, a fronte di quanto previsto dall’art. 34 del D.Lvo 251/2007, l’estensione ai titolari del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie degli effetti e dei diritti riconosciuti alla persona meritevole di protezione sussidiaria debbano intendersi limitati ai soli permessi ottenuti prima dell’entrata in vigore del decreto qualifiche oppure se - in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 34 - l’estensione almeno di taluni diritti connaturati allo status di protezione sussidiaria debba riguardare anche i titolari della protezione umanitaria riconosciuta dopo l’entrata in vigore del decreto qualifiche.
È tuttavia innegabile che la “protezione umanitaria” ex art. 5 comma 6 del T.U.I. mantiene una sua autonomia e un suo spazio di tutela per soggetti che non hanno diritto a vedersi riconosciuto uno dei due status “tipizzati” nel D.L.vo 251/2007 (rifugio e protezione sussidiaria).
La “protezione umanitaria” costituisce la misura “minima” di protezione prevista dal nostro ordinamento e ne ha diritto qualunque cittadino straniero o apolide al quale non può essere riconosciuto l’invocato status di rifugiato o di persona ammessa alla protezione sussidiaria - per mancanza di uno dei requisiti previsti per il riconoscimento di una di tali forme tipiche di protezione internazionale nei D.Lvi 251/2007 e 25/2008 o per la presenza di una delle clausole di esclusione che pure impediscono il riconoscimento di tali status – a prescindere che abbia avanzato o meno la domanda di protezione internazionale nelle forme previste dai citati decreti legislativi. In presenza di “gravi motivi umanitari” o di obblighi che derivano dalla Costituzione o da fonti sovranazionali, e dalla CEDU in particolare, lo straniero è titolare di un diritto assoluto e fondamentale al rilascio di un permesso di soggiorno nel nostro Paese dal quale non può essere respinto né espulso.
Il principio di “non refoulement”
Tra i “motivi umanitari” che impongono allo Stato italiano il rilascio di un permesso di soggiorno allo straniero e che vietano la revoca di un permesso in precedenza concesso vi è senz’altro il principio del “non refoulement” che costituisce per l’Italia (come per tutti i paesi UE) anche un obbligo derivante dalla CEDU.
Tale principio pare rappresentare il nucleo intangibile (“il cuore”) della protezione dovuta dallo Stato ad ogni straniero, a prescindere dal fatto che abbia o meno diritto al riconoscimento dello status di rifugiato, alla protezione sussidiaria o a qualche altra forma di protezione prevista dall’ordinamento interno.
Già la Convenzione di Ginevra prevede all’art. 33 comma 1 che “nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (“refouler”) in nessun modo un rifugiato verso frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche”, ma la protezione dal “refoulement” è invocabile solo da colui che in base ai criteri previsti dalla medesima Convenzione può essere ritenuto “rifugiato” e sempre che non rientri in una delle disposizioni di esclusione pure ivi previste; il comma 2 dell’art. 33 contiene tuttavia un’eccezione poiché il divieto di espulsione o di respingimento non opera rispetto al rifugiato il quale per gravi motivi può essere considerato un pericolo per la sicurezza dello Stato in cui si trova, oppure che rappresenta una minaccia per la comunità di detto Stato essendo stato condannato con sentenza definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave.
L’art. 19 comma 1 del T.U.I. (D.Lvo 286/1998) prevede che “in nessun caso può disporsi l’espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione” ed ha dunque introdotto nell’ordinamento nazionale il divieto di “non refoulement” per il rifugiato/perseguitato (già previsto dalla Convenzione di Ginevra) senza tuttavia l’eccezione del comma 2 dell’art. 33 sopra richiamato.
L’art. 3 della CEDU, in base al quale “nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti”, come risulta dall’interpretazione vincolante fornita in varie pronunce dalla Corte di Giustizia Europea, oltre a vietare che uno Stato membro sottoponga chiunque a tortura o a pene o trattamenti inumani o degradanti, vieta altresì a ciascuno Stato di respingere lo straniero o l’apolide verso Paesi in cui sarebbe esposto al rischio di tortura o a pene o trattamenti inumani o degradanti. Per effetto del richiamo ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario contenuto nell’art. 117 Cost., la CEDU è norma interposta fra la legge ordinaria e la Costituzione ed il giudice nazionale è tenuto ad interpretare la norma interna in conformità alla CEDU (così come interpretata in modo vincolante dalla Corte Europea) oltre che alla Costituzione e, nel caso l’interpretazione “convenzionalmente” orientata non sia possibile, deve sollevare la questione di legittimità alla Corte Costituzionale (vd al riguardo Corte Cost. sent. n. 347 e n. 348 del 2007; n. 39 del 2008; n. 239 del 2009; n. 311 del 2009 e n. 317 del 2009).
La portata della garanzia di “non refoulement” contenuta nella CEDU – che non consacra il diritto di asilo, né interferisce con le rispettive discipline di riconoscimento dello status di rifugiato adottate dagli Stati membri - è ben più ampia quindi di quella prevista nelle altre fonti richiamate, poiché si applica in favore di chiunque (sia o meno rifugiato/perseguitato) si troverebbe esposto al rischio di essere sottoposto a tortura o a pene o trattamenti disumani o degradanti e costituisce un principio che non tollera eccezioni. In base alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, infatti, il diritto dello straniero a non essere respinto o espulso verso un qualsiasi Stato in cui correrebbe il suddetto rischio è un diritto assoluto che non può subire limitazioni né bilanciamenti: non assumono alcun rilievo né la causa o l’origine dell’eventuale persecuzione, né i motivi per cui lo straniero potrebbe essere sottoposto a tortura o a pene o a trattamenti disumani o degradanti, né le qualità soggettive dello stesso o il fatto che possa aver commesso gravi delitti, né infine gli interessi dello Stato membro a che non resti nel suo territorio. Lo straniero che, se respinto o espulso, verrebbe a trovarsi nella condizione di subire il rischio che l’art. 3 della CEDU vuole assolutamente prevenire ha un diritto fondamentale ed intangibile nei confronti di ciascuno Stato UE a non essere espulso o respinto (vd, fra altre, le pronunce della Corte Europea nei casi Ben Keimas c. Italia, Hamaraoui c. Italia e Cahal c. Regno Unito). La Corte Europea ha precisato che la tortura o la pena o il trattamento inumano differiscono solo per l’intensità della violenza e che un trattamento risulta degradante quando umilia, avvilisce l’individuo, gli provoca angoscia ecc.. in modo da ridurre la sua capacità di resistenza; nel relativo giudizio da compiere per valutare se lo straniero sarebbe esposto al rischio va tenuto conto anche delle qualità della vittima (anziano, donna, disabile ecc.). Non importa che l’effetto degradante sia voluto dall’autore, perché secondo la Corte Europea ciò che rileva è che esso si riveli tale per la vittima; inoltre il pericolo di essere sottoposto a torture o trattamenti disumani o degradanti non deve necessariamente provenire da uno Stato, ma può anche derivare da organizzazioni criminali, gruppi terroristici ecc. L’onere della prova grava sullo straniero che invoca il diritto a non essere espulso o respinto in base all’art. 3 CEDU, ma lo Stato membro che intende procedere al respingimento o all’espulsione deve valutare la situazione del Paese in cui lo straniero sarebbe inviato. Se gli organismi internazionali che hanno statutariamente il compito di monitorare il rispetto dei diritti umani mettono in guardia sul pericolo di tortura o di trattamento disumano o degradante che potrebbe subire nel Paese in cui verrebbe inviato, allora è lo Stato intenzionato a procedere al respingimento o all’espulsione che in sostanza deve provare che lo straniero non correrebbe tale rischio reale (Caso Saadi c. Italia sent. del 28/2/2008). Il divieto di respingimento ex art. 3 CEDU vige in tutti i luoghi in cui lo Stato dell’UE esercita la propria giurisdizione e su cui ha il controllo effettivo.
In presenza delle condizioni che fanno scattare il principio di “non refoulement” previsto dalla CEDU ciascuno Stato membro deve in ogni caso esimersi dall’eseguire l’espulsione o il respingimento dello straniero che si trovi in un luogo soggetto al suo controllo effettivo (giurisdizione) e a tale dovere corrisponde un diritto umano fondamentale per lo straniero, tutelabile sia davanti all’autorità nazionale dello Stato in cui si trova sia, all’esito dell’inutile esperimento dei possibili ricorsi “interni”, davanti alla Corte Europea di Strasburgo (artt. 34 e 35 della CEDU). La “garanzia” di “non refoulement” è invocabile da chiunque si vedrebbe esposto al rischio reale di subire torture o pene o trattamenti disumani o degradanti se respinto o espulso dallo Stato membro dell’UE sotto la cui giurisdizione si trova ed è espressione di un diritto fondamentale della persona – come detto intangibile e che non tollera limitazioni o bilanciamenti di sorta – e al tempo stesso costituisce un preciso obbligo per lo Stato di non procedere in tali situazioni al respingimento o all’espulsione dello straniero, pena la violazione della CEDU.
Il diritto fondamentale insito nella garanzia di “non refoulement” non attribuisce uno “status” allo straniero che si trova nel territorio italiano ma gli dà diritto (almeno) al rilascio di un permesso di soggiorno ex art. 5 co.6 T.U.I e, quindi, alla cd “protezione umanitaria” che lo Stato deve riconoscere anche a prescindere da una espressa domanda in tal senso avanzata dall’avente diritto – a differenza delle altre “maggiori” forme di protezione previste dal D.Lvo 251/2007 – in ogni momento in cui si ravvisa il rischio reale che, se respinto o espulso, lo straniero potrebbe essere oggetto di tortura o sottoposto a pene o altri trattamenti inumani o degradanti.
Possibili punti di contatto fra la protezione sussidiaria e quella umanitaria
Il maggior punto di contatto fra la protezione sussidiaria e la protezione umanitaria è ravvisabile in relazione allo straniero che si trova nello Stato italiano dove ha presentato domanda per il riconoscimento della protezione internazionale, ma non ha diritto al riconoscimento dello “status” per carenza di requisiti o perché ricorre una delle ragioni di esclusione dell’art.16 D.Lvo 251/2007.
La Cassazione ha infatti ritenuto riconoscibile allo straniero la protezione umanitaria in presenza nel suo Paese di un conflitto armato che - per la non particolare estensione territoriale, per la prevedibile durata limitata o per le condizioni personali del richiedente ecc. - non è tale da far ravvisare il grave rischio tipizzato nella lett. c) dell’art. 14 del D.L.vo 251/2007 (Cass. 18/2/2011 n. 4139; Cass. 21/11/2011 n. 24544).
Inoltre, in presenza dei presupposti che legittimerebbero il riconoscimento della protezione sussidiaria allo straniero che (pur non avendo i requisiti per lo status di rifugiato) sarebbe esposto al grave rischio costituito dal pericolo di subire la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante “nel suo Paese di origine” (art. 14 lett. b) D.Lvo 251/2007), lo status non può comunque essergli riconosciuto se ricorre una delle ragioni di esclusione previste dall’art. 16, né se il danno grave può ritenersi escluso per il fatto che non sarebbe espulso verso il “suo Paese di origine” ma verso un diverso luogo.
Anche in tali casi deve essere concessa allo straniero la “protezione umanitaria” qualora l’espulsione lo esporrebbe al concreto rischio di subire la tortura o un trattamento disumano o degradante nel Paese in cui sarebbe espulso o verso il quale verrebbe respinto, a prescindere dal fatto che si tratti oppure no del “suo Paese di origine”. Analogamente, in presenza delle condizioni previste dall’art. 5 co. 6 T.U.I. va riconosciuta la protezione umanitaria anche a chi non ha presentato domanda di “protezione internazionale” ex D.Lvo 251/2007 e lo straniero è legittimato a far valere il suo diritto fondamentale a non essere espulso o respinto dal nostro Paese in qualunque momento se sussistono le condizioni che fanno scattare la “garanzia” del “non refoulement”.