Source: http://kraken.slv.cz/6Ads139/2011
Timestamp: 2018-06-24 11:21:16+00:00
Document Index: 3400683

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 92', '§ 82', '§ 68', '§ 82', 'soud ', '§ 35', 'soud ', '§ 35', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 82', '§ 92', '§ 92', '§ 35', '§ 92', '§ 68', 'soud ', '§ 92', '§ 82', '§ 3', '§ 82', 'soud ', 'soud ', '§ 102', '§ 106', '§ 68', 'soud ', 'soud ', '§ 7', '§ 92', 'soud ', 'soud ', '§ 89', '§ 98', '§ 91', '§ 92', '§ 35', '§ 97', '§ 35', 'soud ', '§ 82', '§ 89', '§ 92', '§ 82', 'soud ', 'soud ', '§ 2', '§ 85', '§ 35', '§ 92', '§ 35', '§ 2', '§ 85', '§ 92', 'soud ', '§ 92', 'soud ', 'soud ', '§ 66', '§ 55', '§ 92', '§ 35', '§ 92', 'soud ', '§ 92', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 35', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 35']

6Ads139/2011
6 Ads 139/2011-82
ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudkyò JUDr. Kateøiny ©imáèkové a JUDr. Milady Tomkové v právní vìci ¾alobkynì: L. K., zastoupené Mgr. Radimem Strnadem, advokátem, se sídlem Pøíkop 8, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo práce a sociálních vìcí, se sídlem Na Poøíèním právu 1, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 21. 7. 2010, è. j. 2010/33381-424, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50, s e r u¹ í a vìc s e vr a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì domáhá zru¹ení rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50, kterým byla zamítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ve vìci neudìlení povolení k zamìstnání.
Ze správního spisu se podává, ¾e zástupce ¾alobkynì podal dne 19. 2. 2010 jménem ¾alobkynì ¾ádost o povolení k zamìstnání na území Èeské republiky jako pro èlena dru¾stva na místo nekvalifikovaného pracovníka, pøièem¾ povolení se mìlo vztahovat k zamìstnání v oblasti správy nemovitostí na základì smlouvy. K ¾ádosti dolo¾il potvrzení ¾alobkynì o èlenství v dru¾stvu na základì úhrady èlenského pøíspìvku a vyjádøení dru¾stva. Úøad práce Brno-mìsto (dále jen správní orgán I. stupnì ) nedoporuèil povolení k zamìstnání udìlit. Vyjádøení odùvodnil situací na trhu práce v územním obvodu Brno-mìsto, konkrétnì poètem nekvalifikovaných uchazeèù o zamìstnání v evidenci správního orgánu k datu 23. 3. 2010, kteøí mohou uvedené místo obsadit. S tímto podkladem pro rozhodnutí byl zástupce ¾alobkynì seznámen dne 25. 3. 2010 a vyjádøil se k nìmu tak, ¾e uvedenou informaci bere na vìdomí. Tého¾ dne bylo vydáno rozhodnutí, kterým správní orgán I. stupnì ¾alobkyni nepovolil zamìstnání na uvedený druh práce. Proti tomuto rozhodnutí podala ¾alobkynì odvolání, v nìm¾ napadala pou¾ití výroku, ¾e se ¾alobkyni nepovoluje zamìstnání , pro rozpor s § 92 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti, a nepøezkoumatelnost rozhodnutí, nebo» správní orgán I. stupnì nezji¹»oval, zda dané místo lze vùbec obsadit nìkterým z uchazeèù o zamìstnání. Po øádném ohlá¹ení volného pracovního místa toti¾ nevyslal správní orgán ¾ádného z uchazeèù o zamìstnání v evidenci úøadu práce k zamìstnavateli a není tedy prokázáno, ¾e volné pracovní místo bylo uchazeèùm vùbec nabídnuto. Pouhé vyèíslení poètu uchazeèù o zamìstnání evidovaných k urèitému datu u správního orgánu k zamítnutí ¾ádosti o povolení k zamìstnání podle ¾alobkynì nepostaèuje. ®alovaný rozhodnutím ze dne 21. 7. 2010, è. j. 2010/33381/424, odvolání ¾alobkynì zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì potvrdil. Uvedl, ¾e poèet uchazeèù o zamìstnání evidovaných úøadem práce je ve skuteènosti vy¹¹í, ne¾ byl uveden v prvostupòovém rozhodnutí, nicménì nejde o vadu, která by mìla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. K námitce týkající se dokazování obsaditelnosti volného pracovního místa ¾alovaný uvedl, ¾e tuto námitku mohla ¾alobkynì uplatnit v øízení pøed správním orgánem I. stupnì, jde tedy o novou skuteènost èi návrh na provedení nových dùkazù ve smyslu § 82 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád. Nadto je s ohledem na poèet nekvalifikovaných uchazeèù o zamìstnání v evidenci úøadu práce zøejmé, ¾e situace na trhu práce nedovoluje vydat rozhodnutí o povolení k zamìstnání. ®alovaný neshledal dùvodnou ani námitku, ¾e rozhodnutí nemìlo obsahovat výrok, ¾e se nepovoluje zamìstnání . Podle ¾alovaného správní orgán pøi rozhodování o povolení k zamìstnání aplikuje správní uvá¾ení, pøi kterém na základì skutkového a právního stavu vìci samostatnì vybírá jednu ze dvou èi více alternativ rozhodnutí, zde vydání èi nevydání povolení k zamìstnání, ale o ¾ádosti musí vydat rozhodnutí, a to i v pøípadì, kdy je jeho rozhodnutí záporné. V tomto rozhodnutí musí úøad práce v souladu s § 68 odst. 2 správního øádu slovnì vyjádøit, ¾e nevydává povolení, tedy, ¾e nepovoluje zamìstnání .
V ¾alobì proti uvedenému rozhodnutí ¾alobkynì opìt napadala výrok i nepøezkoumatelnost prvostupòového rozhodnutí. Pokud jde o aplikaci správního uvá¾ení ¾alovaným, ¾alobkynì se domnívá, ¾e správní orgán I. stupnì v tomto pøípadì nezákonnì vyboèil ze zákonných mezí tohoto uvá¾ení. ®alobkynì nesouhlasila s tím, ¾e by uplatnìná námitka nepøezkoumatelnosti rozhodnutí byla novou skuteèností podle § 82 odst. 4 správního øádu, naopak uvedenou skuteènost pova¾uje za dùvod, proè bylo rozhodnutí I. stupnì v rozporu s právními pøedpisy. Smyslem odvolacího øízení je pøitom posoudit zákonnost rozhodnutí. Postup ¾alovaného je proto v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným èlánkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. ®alovaný ve svém vyjádøení k ¾alobì mimo jiné uvedl, ¾e pou¾ití zásady koncentrace øízení bylo v tomto pøípadì zcela pøípadné, nebo» zástupce ¾alobkynì znal v¹echny dùvody, pro které nelze vyhovìt ¾ádosti o povolení k zamìstnání, je¹tì pøed vydáním rozhodnutí I. stupnì. Za této situace tedy mìl uplatnit své pøipomínky, kdy¾ se vyjadøoval k podkladùm pro rozhodnutí, ne pouze bez dal¹ího je vzít na vìdomí. ®alobkynì na vyjádøení ¾alovaného reagovala v replice, kde podrobnì rozvedla v¹echny své argumenty.
Mìstský soud v Praze ¾alobu rozsudkem ze dne 3. 6. 2011 zamítl. Vycházel z toho, ¾e povolení k zamìstnání mù¾e úøad práce vydat jen pro ohlá¹ené volné pracovní místo ve smyslu § 35 tého¾ zákona, dle kterého zamìstnavatel je povinen do deseti kalendáøních dnù oznámit pøíslu¹nému úøadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku. Mìstský soud vyhodnotil, ¾e uvedené pracovní místo bylo dle spisových materiálù volné ji¾ od 19. 2. 2010, kdy byla ¾alobkynì pøijata za èlena dru¾stva a kdy podala ¾ádost o povolení k zamìstnání, nicménì dru¾stvo ohlásilo volné místo teprve 18. 3. 2010, tedy a¾ po podání ¾ádosti ¾alobkynì o povolení k zamìstnání u tohoto dru¾stva. Zamìstnavatel ¾alobkynì tedy postupoval èistì formálnì a volné místo nabídl úøadu práce teprve poté, co ji¾ jednal se ¾alobkyní, v rozporu s § 35 zákona o zamìstnanosti.
Dále mìstský soud uvedl, ¾e situace na trhu práce je jednou z podmínek pro povolení k zamìstnání cizince a jestli¾e na toto povolení není právní nárok a úøad práce mù¾e vydat povolení k zamìstnání, mù¾e rozhodnout i opaèným zpùsobem, tedy, ¾e povolení k zamìstnání se nevydává. Mìstský soud tedy nepøisvìdèil argumentu ¾alobkynì, ¾e v rozhodnutí mìlo být stanoveno, buï ¾e se návrhu vyhovuje, nebo ¾e se návrh zamítá, a potvrdil správnost výroku prvostupòového rozhodnutí. Mìstský soud potvrdil také závìr ¾alovaného, ¾e jedna z odvolacích námitek byla novým skutkovým dùvodem ve smyslu § 82 odst. 4 správního øádu (námitka, ¾e poté, co zamìstnavatel oznámil úøadu práce volné pracovní místo, nebyl na toto místo vyslán ¾ádný z uchazeèù o zamìstnání). S právními námitkami, v nich¾ ¾alobkynì nesouhlasila s aplikací § 92 zákona o zamìstnanosti, se ¾alovaný øádnì vypoøádal. Tím, ¾e ¾alovaný opøel rozhodnutí o situaci na trhu práce, tedy poèet nezamìstnaných bez kvalifikace evidovaných u úøadu práce, nikterak nevyboèil z mezí správního uvá¾ení daných mu ustanovením § 92 zákona o zamìstnanosti. Vzhledem ke svému postupu v rozporu s § 35 zákona o zamìstnanosti navíc zamìstnavatel ¾alobkynì nedal úøadu práce pøíle¾itost na místo vyslat nìkterého z uchazeèù o zamìstnání.
®alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) napadla rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností. V první námitce napadá formulaci výroku rozhodnutí I. stupnì. Ustanovení § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti podle stì¾ovatelky neobsahuje zákonné zmocnìní správního orgánu k vydání rozhodnutí o nepovolení zamìstnání. Správní orgán musí rozhodnout v souladu s § 68 odst. 2 správního øádu o pøedmìtu øízení, kterým je v tomto pøípadì ¾ádost o povolení k zamìstnání. Vzhledem k tomu, ¾e se nejedná o øízení zahájené z moci úøední, nemù¾e správní orgán nepovolit zamìstnání , ale má pouze pravomoc ¾ádosti vyhovìt a vydat povolení k zamìstnání nebo ¾ádost zamítnout. Tím, ¾e mìstský soud pouze pøetlumoèil názor ¾alovaného, popøel vztah subsidiarity správního øádu k zákonu o zamìstnanosti i zásadu zákonnosti, tedy ¾e orgán veøejné moci mù¾e èinit pouze to, co mu zákon (zde § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti) ukládá, a navíc zatí¾il své rozhodnutí vadou nepøezkoumatelnosti z nedostatku dùvodù. Stì¾ovatelka dále namítá nesprávné právní posouzení otázky, zda druhá z odvolacích námitek byla novou skuteèností ve smyslu § 82 odst. 4 správního øádu, èi nikoli. Pokud stì¾ovatelka namítala, ¾e správní orgán I. stupnì neuèinil ¾ádný úkon smìøující k tomu, aby bylo nahlá¹ené volné místo obsazeno uchazeèem o zamìstnání z øad evidovaných osob, tato výhrada smìøovala proti tomu, ¾e bylo rozhodnuto na základì nedostateènì zji¹tìného skutkového stavu, a ¾e tedy rozhodnutí bylo nezákonné z dùvodu poru¹ení § 3 správního øádu. Stì¾ovatelka má za to, ¾e námitka není skutkové podstaty, jak naznal soud, ale otázkou právního posouzení zákonnosti a správnosti správního rozhodnutí ve smyslu § 82 odst. 2 správního øádu. Z pouhého seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí stì¾ovatelka nemohla usoudit, ¾e správní orgán bude postupovat v rozporu se svou ústavnì ulo¾enou povinností postupovat v souladu se zákonem. Stì¾ovatelka tak nezákonnost postupu správního orgánu I. stupnì byla schopna posoudit a¾ v souvislosti se závìry uvedenými v napadeném rozhodnutí, nebo» a¾ z nìj vyplynulo, ¾e listina obsahující poèet uchazeèù o zamìstnání je jediným podkladem pro vydání rozhodnutí a zároveò odùvodnìním tohoto rozhodnutí.
®alovaný se ve vztahu k první námitce plnì odkazuje na své vyjádøení k ¾alobì a dodává, ¾e celou námitku pova¾uje za formalistickou, nebo» v ní de facto stì¾ovatelka tvrdí, ¾e rozhodnutí by mìlo být zru¹eno proto, aby mohla být ¾ádost zamítnuta jiným zpùsobem. Sama skuteènost, ¾e soud se ztoto¾nil se závìrem ¾alovaného, nemù¾e podle ¾alovaného zpùsobovat nepøezkoumatelnost rozsudku. K druhé námitce ¾alovaný uvádí, ¾e dne 22. 2. 2010 byly zmocnìnému zástupci stì¾ovatelky pøedlo¾eny ve¹keré podklady pro vydání rozhodnutí a zároveò mu bylo sdìleno, ¾e ¾ádosti nebude vyhovìno a z jakého dùvodu. V té dobì zmocnìný zástupce nemìl za to, nebo alespoò nenamítal, ¾e skutkový stav je zji¹tìn nedostateènì. Tato skutková zji¹tìní mohla tedy být napadána ji¾ v rámci øízení u orgánu I. stupnì. Nadto se ¾alovaný námitkami stì¾ovatelky zabýval a vìcnì odùvodnil, ¾e skutkový stav pova¾uje za dostateènì zji¹tìný. Pokud úøad práce, v jeho¾ obvodu má být vykonávána práce cizincem, který k tomu potøebuje povolení k zamìstnání, eviduje více ne¾ 3 000 uchazeèù o zamìstnání, kteøí mohou vykonávat nekvalifikovanou profesi sami, pak situace na trhu práce vydání povolení k zamìstnání neumo¾òuje.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve konstatuje, ¾e stì¾ovatelka je osobou oprávnìnou k podání kasaèní stí¾nosti, nebo» byla úèastníkem øízení, z nìho¾ napadené rozhodnutí krajského soudu vze¹lo (§ 102 s. ø. s.), tuto kasaèní stí¾nost podala vèas (§ 106 odst. 2 s. ø. s.) a je øádnì zastoupena. Kasaèní stí¾nost stì¾ovatelky je tedy pøípustná.
Podstatou první námitky stì¾ovatelky je znìní výroku rozhodnutí, kterým se povolení k zamìstnání neudìluje. Øízení podle zákona o zamìstnanosti se øídí ustanoveními správního øádu. Podle § 68 odst. 1 správního øádu rozhodnutí obsahuje výrokovou èást, odùvodnìní a pouèení úèastníkù. Podle odstavce druhého tého¾ ustanovení se ve výrokové èásti uvede øe¹ení otázky, která je pøedmìtem øízení, právní ustanovení, podle nich¾ bylo rozhodováno, a oznaèení úèastníkù. Ve výrokové èásti se uvede lhùta ke splnìní ukládané povinnosti, popøípadì té¾ jiné údaje potøebné k jejímu øádnému splnìní a výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání. Výroková èást rozhodnutí mù¾e obsahovat jeden nebo více výrokù; výrok mù¾e obsahovat vedlej¹í ustanovení.
Výrokové èásti rozhodnutí se ve své pøedchozí judikatuøe Nejvy¹¹í správní soud vìnoval pomìrnì podrobnì. V rozsudku ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 80/2010-200, zdej¹í soud konstatoval: Tì¾i¹tìm ka¾dého správního rozhodnutí je výrok, který obsahuje rozhodnutí ve vìci s uvedením ustanovení právního pøedpisu, podle nìho¾ bylo rozhodnuto, a který musí být jasný, srozumitelný a urèitý, proto¾e pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou èástí rozhodnutí; pouze z nìj lze zjistit, jaké právo bylo pøiznáno èi jaká povinnost byla poru¹ena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté (res administrata), jen výrok rozhodnutí mù¾e být vynucen správní exekucí atd. Skuteènost, zda bylo výrokem pøiznáno právo èi ulo¾ena povinnost, pøíp. konstatováno její poru¹ení v tomto smìru, není rozhodná a nelze ani akceptovat mo¾nost, ¾e by absence uvedených po¾adavkù na výrok byla nahrazena dostateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí. (v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz)
Ve výrokové èásti napadeného správního rozhodnutí I. stupnì byl uveden rozhodující správní orgán (Úøad práce Brno-mìsto), ustanovení zakládající pøíslu¹nost tohoto orgánu k rozhodování (§ 7 odst. 3 a § 92 odst. 2 zákona o zamìstnanosti, ve znìní úèinném ke dni rozhodnutí), odkaz na procesní pøedpis, podle kterého se postupovalo, hmotnì-právní ustanovení, podle nìho¾ nebylo povolení k zamìstnání vydáno, formulace, ¾e se nepovoluje zamìstnání , a dále byla uvedena osoba stì¾ovatelky, zamìstnavatele s ve¹kerými identifikaèními údaji a informace o profesi, místì výkonu práce a druhu práce, pro který nebylo povolení udìleno. Aèkoli by bylo pøesnìj¹í uvést, ¾e ¾ádost o povolení k zamìstnání se zamítá , má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e výrok napadeného rozhodnutí je dostateènì jasný, srozumitelný a urèitý, nebo» z nìj lze zjistit, jaké právo nebylo stì¾ovatelce pøiznáno a na které konkrétní pracovní místo, pro kterého zamìstnavatele a jaké místo výkonu práce se rozhodnutí vztahuje. V souladu s po¾adavky správního øádu je uveden také odkaz na relevantní ustanovení právních pøedpisù, podle nich¾ bylo rozhodováno. Rozhodnutí tak zalo¾ilo existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté a splòuje ve¹keré nále¾itosti na nìj kladené správním øádem i judikaturou správních soudù. První námitku stì¾ovatelky proto Nejvy¹¹í správní soud vyhodnotil jako nedùvodnou.
Druhou námitkou stì¾ovatelka brojí proti nedostateènì zji¹tìnému skutkovému stavu, který podle ní zalo¾il nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Rozhodujícími otázkami jsou, zda stì¾ovatelka mohla uplatnit výtku, ¾e správní orgán nezji¹»oval obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa tím, ¾e by vyslal nìkterého z uchazeèù o zamìstnání zamìstnavateli, a zda pro úèely vydání pracovního povolení je nutné, aby úøad práce zji¹»oval obsaditelnost volného pracovního místa, pokud je v evidenci uchazeèù o zamìstnání nahlá¹en vysoký poèet ¾adatelù.
Podmínku, aby cizinec byl pøijat do zamìstnání a zamìstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zamìstnání, zakotvuje § 89 zákona o zamìstnanosti. Z druhé èásti vìty tohoto ustanovení vyplývá, ¾e za zamìstnání se pro tyto úèely pova¾uje i plnìní úkolù vyplývajících z pøedmìtu èinnosti právnické osoby zaji¹»ovaných (...) èlenem dru¾stva ... Skupiny cizincù, kteøí nepodléhají povinnosti získat povolení k zamìstnání, jsou stanoveny zejména v § 98 tého¾ zákona.
Kromì pøedlo¾ení nutných nále¾itostí ¾ádosti o povolení k zamìstnání uvedených v § 91 zákona o zamìstnanosti, tento zákon také ukládá úøadu práce provedení tzv. testu trhu práce (labour-market test). Podle § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti povolení k zamìstnání mù¾e vydat úøad práce za podmínky, ¾e se jedná o ohlá¹ené volné pracovní místo (§ 35), které nelze s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce. Tato podmínka se nezkoumá pro vybrané kategorie cizincù uvedené v § 97 zákona o zamìstnanosti. Ohlá¹eným volným pracovním místem zákon o zamìstnanosti rozumí novì vytvoøená nebo uvolnìná pracovní místa, na která zamìstnavatel zamý¹lí získat zamìstnance nebo je hodlá obsadit doèasnì pøidìlenými zamìstnanci agentury práce a která oznámil pøíslu¹nému úøadu práce. Zamìstnavatel je povinen úøadu práce oznámit volná pracovní místa a jejich charakteristiku do deseti kalendáøních dnù od jejich vytvoøení nebo uvolnìní; tato lhùta poèítá bì¾et dnem následujícím po vytvoøení, uvolnìní nebo obsazení pracovního místa (srov. § 35 odst. 1 zákona).
Nejdøív se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou aplikace § 82 odst. 4 správního øádu na námitku stì¾ovatelky. Podle tohoto ustanovení k novým skuteènostem a k návrhùm na provedení nových dùkazù, uvedeným v odvolání nebo v prùbìhu odvolacího øízení, se pøihlédne jen tehdy, jde-li o takové skuteènosti nebo dùkazy, které úèastník nemohl uplatnit døíve. Namítá-li úèastník, ¾e mu nebylo umo¾nìno uèinit v øízení v prvním stupni urèitý úkon, musí být tento úkon uèinìn spolu s odvoláním. Toto ustanovení zavádí do správního øízení systém neúplné apelace a zvy¹uje tak odpovìdnost úèastníka øízení za uplatòování rozhodných skuteèností a jejich dokládání navrhovanými dùkazy ji¾ v øízení pøed správním orgánem prvního stupnì; tato zásada se pøitom uplatòuje typicky u øízení zahajovaných na návrh (srov. té¾ rozsudek ze dne 7. 4. 2011, è. j. 5 As 7/2011-48, publikovaný pod è. 2412/2011 Sb. NSS).
Nicménì, aplikace této zásady není bezbøehá a odvolací správní orgán je i pøesto povinen pøezkoumávat rozhodnutí a øízení správního orgánu I. stupnì v rozsahu stanoveném § 89 odst. 2 správního øádu. Podle tohoto ustanovení odvolací správní orgán pøezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a øízení, které vydání rozhodnutí pøedcházelo, s právními pøedpisy. Správnost napadeného rozhodnutí pøezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vy¾aduje-li to veøejný zájem. K vadám øízení, o nich¾ nelze mít dùvodnì za to, ¾e mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními pøedpisy, popøípadì na jeho správnost, se nepøihlí¾í; tímto ustanovením není dotèeno právo na náhradu ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem.
Stì¾ovatelka svou odvolací námitkou brojila proti nedostateènì zji¹tìnému skutkovému stavu, nebo» podle ní nebylo postaveno najisto, zda se ¾ádost o povolení k zamìstnání vztahuje k obsaditelnému ohlá¹enému volnému pracovnímu místu. Otázku obsaditelnosti ohlá¹eného volného pracovního místa je pøitom úøad práce povinen zkoumat dle § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti jako jeden z pøedpokladù pro udìlení povolení k zamìstnání. Pokud svou námitkou stì¾ovatelka brojila proti zpùsobu, jakým správní orgán I. stupnì ovìøil naplnìní této podmínky, nelze její tvrzení pova¾ovat za návrh nového dùkazu, který by nebyl pro novotu pøípustný. Aplikace § 82 odst. 4 správního øádu zde není na místì, nebo» otázka, zda se jednalo o obsaditelné ohlá¹ené volné pracovní místo, je klíèová pro posouzení zákonnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì.
Nicménì, ¾alovaný shledal, ¾e vzhledem k situaci na trhu práce nebylo nutné ovìøovat obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa nad rámec ovìøení poètu uchazeèù o zamìstnání v aktuálním výpisu z evidence uchazeèù, a tento závìr potvrdil i krajský soud. Nejvy¹¹í správní soud proto posoudil správnost tìchto závìrù ¾alovaného a krajského soudu.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud se dosud ve své rozhodovací èinnosti nezabýval podmínkami pro vydání povolení k zamìstnání, zrekapituloval nejprve vývoj právní úpravy povolování zamìstnání cizincùm.
Mo¾nost omezit pøístup cizincù na trh práce byla zavedena zákonem è. 167/1999 Sb., kterým se mìní zákon è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù Èeské republiky na úseku zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Tento zákon s úèinností od 1. øíjna 1999 zavedl do tehdej¹ího zákona o zamìstnanosti (è. 1/1991 Sb.) ustanovení § 2a, podle jeho¾ prvního odstavce povolení k zamìstnání mù¾e vydat cizinci úøad práce, v jeho¾ obvodu bude zamìstnávání vykonáváno, s pøihlédnutím k situaci na trhu práce a za pøedpokladu, ¾e se jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo doèasný nedostatek volných pracovních sil nelze obsadit jinak. Z dùvodové zprávy k zákonu vyplývalo, ¾e se zpøísòuje pøístup cizincù na trh práce, pøièem¾ úprava byla inspirována zásadami Rezoluce Rady ze dne 20. èervna 1994 o omezeních týkajících se pøijímání státních pøíslu¹níkù tøetích zemí na území èlenských státù za úèelem zamìstnávání (úø. vìst. C 274 z 19. 9. 1996, str. 3., dále jen rezoluce ). Podrobnìj¹í vysvìtlení toho, jakým zpùsobem se bude pøihlí¾et k situaci na trhu práce, dùvodová zpráva neobsahovala. Zásady úpravy v¹ak lze zjistit z uvedené rezoluce pøijaté v roce 1994.
V obecných úvahách o politice zamìstnanosti cizincù v úvodu rezoluce Rada uznává pøínos pracovníkù k hospodáøskému vývoji v pøijímacích zemích, nicménì s ohledem na to, ¾e ¾ádný z èlenských státù v té dobì neprosazoval aktivní imigraèní politiku, naopak èlenské státy omezily mo¾nost trvalé imigrace z hospodáøských, sociálních a politických dùvodù, Rada dospìla k závìru, ¾e pøijímání zamìstnancù pro doèasné zamìstnání lze pøipustit pouze za výjimeèných okolností (bod ii). Vzhledem k vysoké míøe nezamìstnanosti v èlenských státech, se Rada usnesla, ¾e souèasná restriktivní opatøení by mìla být zachována a je-li to nutné, posílena ve vztahu k pøijímání obèanù tøetích zemí za úèelem zamìstnání (bod vi, pøeklad èástí rezoluce je neoficiální).
Rezoluce dále principy zamìstnávání obèanù tøetích zemí upøesòuje v bodì C (i) Obecná kritéria takto: -èlenské státy zamítnou vstup na svá území za úèelem zamìstnání obèanùm tøetích zemí -èlenské státy budou posuzovat ¾ádosti o pøijetí na své území za úèelem zamìstnání pouze, pokud volná pracovní místa v èlenském státì nemohou být obsazena pracovní silou daného státu nebo jiného státu Spoleèenství nebo pracovní silou obèanù tøetích zemí, kteøí zde trvale pobývají na základì oprávnìní a ji¾ tvoøí souèást legálního trhu práce daného èlenského státu. (...) Dále je stanoveno, ¾e se uplatní postup podle èásti druhé naøízení Rady (EHS) è. 1612/68 o právu na svobodný pohyb pracovníkù uvnitø
Spoleèenství, je¾ upravuje spolupráci pøi zprostøedkování zamìstnání mezi èlenskými státy a mechanismus pro dosa¾ení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou práce. Navzdory uvedeným dvìma pravidlùm obèané tøetích zemí mohou být na urèitou dobu pøijati k zamìstnání, napøíklad pokud se nabídka práce vztahuje ke konkrétnímu pracovníkovi se zvlá¹tní kvalifikací anebo pokud státní úøady èlenského státu usoudí, ¾e zamìstnavatel dostateènì dolo¾il nutnost zamìstnat obèany tøetích zemí, nebo» nedostatek po¾adované pracovní síly na národním trhu práce nebo na trhu práce Spoleèenství ovlivòuje provoz daného podniku.
Po pøijetí nového zákona o zamìstnanosti (è. 435/2004) byl základní princip zamìstnávání cizincù pùvodnì upraven v § 85 odst. 1 zákona, ve znìní do 31. 12. 2008: Zamìstnavatelé mohou na základì povolení pøíslu¹ného úøadu práce získávat zamìstnance ze zahranièí na volná pracovní místa (§ 35), na která nelze pøijmout uchazeèe o zamìstnání. Za zamìstnance ze zahranièí (dále jen "cizinec") se pro úèely zamìstnávání podle tohoto zákona pova¾uje fyzická osoba, která není státním obèanem Èeské republiky, obèanem Evropské unie ani jeho rodinným pøíslu¹níkem. Z tohoto ustanovení vyplývala povinnost zamìstnavatelù obstarat si povolení k získávání cizincù, je¾ byla pozdìji zru¹ena. V § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti bylo upøesnìno vydávání povolení k zamìstnání samotným cizincùm, a to ve znìní úèinném do 31. 3. 2011: povolení k zamìstnání mù¾e vydat úøad práce za podmínky, ¾e se jedná o ohlá¹ené volné pracovní místo (§ 35), které nelze s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce.
Aèkoliv byly pou¾ity obdobné formulace, znìní ustanovení o vydání povolení k zamìstnání se èásteènì zmìnilo oproti obdobnému ustanovení pøedchozího zákona. V § 2a zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, toti¾ byla situace na trhu práce výslovnì jednou z podmínek pro vydání povolení z zamìstnání (povolení k zamìstnání mù¾e vydat cizinci úøad práce, v jeho¾ obvodu bude zamìstnávání vykonáváno, s pøihlédnutím k situaci na trhu práce a za pøedpokladu, ¾e se jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo doèasný nedostatek volných pracovních sil nelze obsadit jinak), kde¾to v novém zákonì zùstala základním pøedpokladem pro vydání povolení obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa a posouzení situace na trhu práce se pøesouvá do dal¹í vìty ustanovení (viz dále).
Dùvodová zpráva k § 85 nového zákona o zamìstnanosti uvádí: Toto ustanovení, v souladu se stávající právní úpravou, zaji¹»uje ochranu trhu práce v ÈR tak, aby cizinci mohli být zamìstnáváni pouze na místech, na která nelze pøijmout uchazeèe o zamìstnání evidovaného na úøadu práce. Dùvodová zpráva k § 92 tého¾ zákona k zásadám, na kterých je úprava postavena, mlèí. Princip pøihlí¾ení k situaci na trhu práce v dùvodové zprávì není vysvìtlen.
Aèkoli je vý¹e uvedená rezoluce Rady z roku 1994 nezávazným dokumentem, vzhledem k explicitnímu odkazu zákonodárce na tento dokument a následné inspiraci pøedchozí úpravou v zákonì zamìstnanosti, bude jí Nejvy¹¹í správní soud pøikládat jistou váhu pøi interpretaci dotèených ustanovení zákona o zamìstnanosti. Z pohledu rezoluce je obsaditelnost volných pracovních míst obèany èlenského státu, obèany Evropských spoleèenství (dnes Evropské unie), pøípadnì legálnì pobývajícími obèany tøetích zemí, kteøí mají stejný pøístup k trhu práce, klíèovým kritériem pro vydání povolení k zamìstnání. Tento pøístup zvolila i èeská právní úprava a byl je¹tì posílen v novém zákonì è. 435/2004 Sb. Z rezoluce je té¾ zøejmé, ¾e pøihlédnout k situaci na trhu práce lze také ve prospìch cizince, a tedy mu vydat povolení k zamìstnání s ohledem na jeho specifickou kvalifikaci, s ohledem na nedostatek pracovníkù s takovou profesí na trhu práce, a podobnì; to je ov¹em chápáno jako výjimka z obecnì restriktivního pohledu na zamìstnávání cizincù. Samozøejmì, ¾e restriktivní pohled na zamìstnávání cizincù se v èase mìní a i z dne¹ního pohledu Evropská unie upou¹tí od tohoto pøístupu v pøípadì vysoce kvalifikovaných zamìstnancù, co¾ ov¹em není pøípad stì¾ovatelky (srov. napø. smìrnice Rady
2009/50/ES ze dne 25. kvìtna 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních pøíslu¹níkù tøetích zemí za úèelem výkonu zamìstnání vy¾adujícího vysokou kvalifikaci).
®alovaný ve svých rozhodnutích i ve vyjádøeních pøedlo¾ených mìstskému soudu i Nejvy¹¹ímu správnímu soudu zdùrazòoval zejména nenárokovost povolení k zamìstnání, kterou opíral o to, ¾e pokud dle ust. § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti mù¾e vydat povolení k zamìstnání, tak dle toto¾ného ustanovení má i mo¾nost povolení nevydat . Ve své judikatuøe se Nejvy¹¹í správní soud èasto zabýval situacemi, kdy právní pøedpis stanoví, ¾e správní orgán o ¾ádosti mù¾e vydat urèité rozhodnutí (pøípadnì, ¾e o ¾ádosti lze rozhodnout kladnì) za splnìní urèitých podmínek. V nìkterých pøípadech dospìl k závìru, ¾e slovo mù¾e v daném kontextu neznamená mo¾nost správního uvá¾ení daného správního orgánu, v jiných nikoli. Pøitom se Nejvy¹¹í správní soud opøel zejména o skuteènì zamý¹lený smysl a úèel dané právní úpravy, srov. napøíklad rozsudek ze dne 22. 4. 2011, è. j. 2 Afs 88/2010-70, publikovaný pod è. 2347/2011 Sb. NSS, popisující rozdílný závìr o významu slova mù¾e ve vztahu k institutu prominutí daòového nedoplatku podle § 66 daòového øádu a k institutu prominutí danì podle § 55a daòového øádu.
Dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu znìní § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti nedává úøadu práce mo¾nost nezkoumat, zdali pracovní místo, pro které cizinec ¾ádá o povolení k zamìstnání, je volným ohlá¹eným pracovním místem, které by bylo mo¾né obsadit jinak, jak to uèinil ¾alovaný. Naopak, zákon stanoví pomìrnì pøesné podmínky, které musí úøad práce v øízení o povolení k zamìstnání posoudit a na základì kterých si teprve mù¾e uèinit názor o tom, zda ¾ádosti vyhovìt, èi nikoli. Pøedpokladem pro kladné rozhodnutí, tedy pro vydání povolení k zamìstnání, je, ¾e (a) pracovní místo bylo zamìstnavatelem ohlá¹eno v souladu s podmínkami v § 35 zákona o zamìstnanosti, a ¾e (b) toto pracovní místo nebylo mo¾no buï s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Byla-li tato kritéria splnìna, nemá úøad práce naopak mo¾nost ¾ádosti nevyhovìt.
Nicménì nelze pøehlédnout dovìtek v § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti, podle nìj¾ pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce . ®alovaný se domnívá, ¾e na základì tohoto ustanovení má úøad práce správní uvá¾ení umo¾òující mu pøi ¹patné situaci na trhu práce povolení k zamìstnání kdykoli zamítnout. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e zákonodárce zmìnil znìní § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti ve srovnání s § 2a pøedchozího zákona o zamìstnanosti (è. 1/1991 Sb.), v nìm¾ byla situace na trhu práce zjevnì jednou z podmínek pro vydání povolení k zamìstnání tak, ¾e situaci na trhu práce nadále nestanovil jako pøedpoklad pro vydání povolení, ale pouze jako hledisko, k nìmu¾ se má pøihlí¾et v procesu vydávání povolení.
Z toho lze dovozovat, ¾e úøad práce mù¾e stanovit podmínky-s ohledem na situaci na trhu práce-za nich¾ bude volné pracovní místo nabízeno uchazeèùm, kteøí jsou ve smyslu zákona o zamìstnanosti preferováni. Napøíklad mù¾e úøad práce s ohledem na místní situaci stanovit, jak dlouho musí být volné pracovní místo neobsazeno, aby bylo mo¾né vydat povolení k zamìstnání, pøièem¾ bude pøihlí¾et i ke kvalifikaci po¾adované zamìstnavatelem (u profesí, které jsou na trhu práce nedostatkové lze stanovit dobu krat¹í, naproti tomu u profesí s nízkou kvalifikací, jako je v pøípadì stì¾ovatelky, lze stanovit del¹í dobu, po kterou bude ohlá¹ené volné pracovní místo nabízeno místních uchazeèùm a podobnì). Tyto podmínky toti¾ neupøesòuje ¾ádné ustanovení zákona o zamìstnanosti. Úøadu práce tedy je svìøeno jisté správní uvá¾ení pøi stanovení podmínek toho, co daný úøad práce rozumí volným ohlá¹eným pracovním místem, které nelze ... obsadit jinak . Nejvy¹¹í správní soud pouze dodává, ¾e toto správní uvá¾ení také není neomezené èi absolutní, má své meze, správní orgán nesmí tyto meze zneu¾ít ani je pøekroèit (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 906/2006 Sb. NSS).
Nejvy¹¹í správní soud je pøesvìdèen, ¾e tento výklad podporuje nejen aktuální jazykové znìní právní úpravy, ale také východiska právní úpravy v rezoluci Rady ze dne 20. èervna 1994 o omezeních týkajících se pøijímání státních pøíslu¹níkù tøetích zemí na území èlenských státù za úèelem zamìstnávání. Za situace, kdy zákon o zamìstnanosti nestanoví jasnì situaci na trhu práce jako jeden z pøedpokladù pro mo¾né zamítnutí ¾ádosti, nelze ani s ohledem na právní jistotu dal¹ích úèastníkù vztahù o zamìstnanosti, pøíslu¹né ustanovení vylo¾it jinak.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e pokud bylo pracovní místo, pro které cizinec ¾ádá o povolení k zamìstnání, ohlá¹eno v souladu se zákonnými podmínkami a nelze-li toto místo obsadit jinak s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil, úøad práce vydá povolení k zamìstnání. Úøad práce mù¾e obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa testovat zpùsobem, kterým zohlední aktuální situaci na trhu práce; musí se pøitom pohybovat v mezích správního uvá¾ení, je¾ mu bylo zákonem svìøeno.
Nad rámec odùvodnìní se Nejvy¹¹í správní soud vyjádøí také k té èásti odùvodnìní rozsudku, v ní¾ mìstský soud dovodil, ¾e potenciální zamìstnavatel stì¾ovatelky neumo¾nil úøadu práce vyslat uchazeèe o zamìstnání k zamìstnavateli, nebo» tento nesplnil podmínky podle § 35 zákona o zamìstnanosti (viz shrnutí øízení o ¾alobì vý¹e). Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e tento závìr ani potvrdit, ani vyvrátit, nebo» na rozdíl od mìstského soudu v nìm nenalézá ¾ádný podklad, z nìho¾ by vyplývalo, kdy zamìstnavatel volné pracovní místo úøadu práce ohlásil. Mìstský soud patrnì k tomuto závìru dospìl na základì data uvedeného na listu správního spisu oznaèeném Úøad práce Brno-mìsto Nabídka volných míst, podle KZAM abecednì . Nicménì v nabídce samotné je uvedeno, ¾e pracovní pomìr má být nabízen od 18. 2. 2010-neurèito , z èeho¾ by spí¹ vyplývalo, ¾e volné pracovní místo zamìstnavatel ohlásil je¹tì pøed tímto datem. Datum 18. 3. 2010, na které mìstský soud odkazuje, je uvedeno v dolní èásti tého¾ listu a spí¹ odpovídá datu, kdy byla nabídka volných míst vyti¹tìna. Pokud mìl mìstský soud pochyby o tom, zda zamìstnavatel splnil svou povinnost dle § 35 zákona o zamìstnanosti, mohl ostatnì uvedené pochyby rozptýlit v prùbìhu jednání, které ov¹em-pøes výslovnou ¾ádost ¾alovaného, aby tak uèinil-nenaøídil.