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Timestamp: 2019-08-22 23:22:04
Document Index: 113951950

Matched Legal Cases: ['§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 32', '§ 70', '§ 29', '§ 32', '§ 29', '§ 29', '§ 29', 'Art. 4', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 6', '§ 7', '§ 8', '§ 10', '§ 11', '§ 12', '§ 13', 'Art. 80', '§ 6', '§ 6', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 6', '§ 6', '§ 4', '§ 8', '§ 9', '§ 5', '§ 10', '§ 11', '§ 12', '§ 4', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 2', '§ 36', '§ 6', '§ 2', '§ 12', 'Art. 80', 'Art. 23', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 2', '§ 6', '§ 6', '§ 36', '§ 2', '§ 2', '§ 6', 'Art. 2', '§ 12', '§ 12', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 93', '§ 78', 'Art. 23', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 76', '§ 6', '§ 1', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 32', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 32', '§ 6', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 38', '§ 38', '§ 38', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 4', '§ 32', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 6', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 8', 'Art. 80', '§ 6', '§ 6', '§ 1', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 32', '§ 32', '§ 6', '§ 71', '§ 36', '§ 71', '§ 71', '§ 46', '§ 6', '§ 6', '§ 70', '§ 36', '§ 36', '§ 2', '§ 4', '§ 5', '§ 4', '§ 8', '§ 9', '§ 6', '§ 7', '§ 4', '§ 5', '§ 10', '§ 11', '§ 4', '§ 12', '§ 6', 'Art. 5', '§ 6', '§ 6', '§ 72', '§ 17', '§ 79', '§ 21', '§ 35', '§ 2', '§ 2', '§ 6', '§ 35', '§ 1', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 12', 'Art. 80', '§ 12', '§ 6', '§ 6', '§ 46', '§ 6']

BVerfG, Beschluss vom 01.04.2014 - 2 BvF 1/12 - openJur
Beschluss vom 01.04.2014 - 2 BvF 1/12
BVerfG, Beschluss vom 01.04.2014 - 2 BvF 1/12
openJur 2014, 11221
2. Soweit die Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12 einen Verstoß gegen Artikel 23 Absatz 1 des Grundgesetzes rügen, wird der Antrag verworfen.
3. Die Verordnung über Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge (LKWÜberlStVAusnV) vom 19. Dezember 2011 (elektronischer Bundesanzeiger AT144 2011 V2, veröffentlicht am 21. Dezember 2011) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. Die grundsätzlich zulässigen Abmessungen von Kraftfahrzeugen sind in § 32 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) geregelt. Hiernach darf, von besonderen Regelungen für Kraftomnibusse abgesehen, ein Kraftfahrzeug oder Anhänger - ausgenommen Sattelanhänger - nicht länger als 12 m sein (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 StVZO). Für Sattelkraftfahrzeuge (Sattelzugmaschinen mit Sattelanhänger) und Fahrzeugkombinationen (Züge) gelten differenzierte, teilweise mit Anforderungen in Bezug auf Teillängen und sonstigen Voraussetzungen kombinierte zulässige Gesamtlängen, die von 15,50 m bis 18,75 m reichen (§ 32 Abs. 4 StVZO). Hinter Sattelkraftfahrzeugen darf nach § 32a Satz 3 StVZO kein Anhänger mitgeführt werden.
2. Überschreitet ein Fahrzeug die Abmessungen des § 32 StVZO, ist in der Regel eine fahrzeugbezogene Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO und eine streckenbezogene Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO erforderlich (vgl. Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, 2009, VerwR, § 32 StVZO, Rn. 30; Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/Janker, Straßenverkehrsrecht, 22. Aufl. 2012, § 29 StVO, Rn. 6; Rebler, NZV 2004, S. 450 <451>; s. auch Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung <VwV-StVO> zu § 29 StVO, Rn. 79 ff.). In bestimmten Fällen kann eine Dauererlaubnis - unter Umständen für das gesamte Bundesgebiet (vgl. VwV-StVO zu § 29 StVO, Rn. 140 ff.) - erteilt werden. Die Möglichkeit von Ausnahmen ist auch in der Richtlinie 96/53/EG vorgesehen. So dürfen die Mitgliedstaaten zulassen, dass Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen, die auf neuen Technologien oder Konzepten beruhen und eine oder mehrere Anforderungen dieser Richtlinie nicht einhalten können, während eines Versuchszeitraums in bestimmten örtlichen Verkehrsbereichen eingesetzt werden (Art. 4 Abs. 5 RL 96/53/EG).
§ 2Streckennetz
§ 3Fahrzeuge
§ 4Abmessungen
§ 5Technische Anforderungen an die eingesetzten Fahrzeuge
§ 6Kombinierter Verkehr
§ 7Übereinstimmungsnachweis
§ 8Ladung
§ 10Transportweg
§ 11Persönliche Anforderungen an die Fahrer
§ 12Wissenschaftliche Begleitung
§ 13Inkrafttreten und Außerkrafttreten
1. Den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 1/12 haben 214 Abgeordnete des 17. Deutschen Bundestages gestellt. Sie halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden sei, es an einer ausreichenden Ermächtigung fehle und das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sowie die aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen an Bestimmtheit und Rationalität nicht beachtet seien.
a) Die Verordnung sei formell verfassungswidrig, da die nach § 6 Abs. 1 StVG erforderliche Zustimmung des Bundesrates nicht eingeholt worden sei. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, wonach Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen von den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, lägen nicht vor.
aa) Der Vorbehalt des Art. 80 Abs. 2 GG, der Abweichungen von dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates erlaube, dürfe nur dann genutzt werden, wenn hierfür ein sachlicher Grund, etwa in Form einer Eilbedürftigkeit der Rechtsverordnung, bestehe. Art. 80 Abs. 2 GG als Ausdruck des Bundesstaatsprinzips verfestige das im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Zusammenwirken der Bundesorgane, indem er die Zustimmung des Bundesrates zu Rechtsverordnungen vorschreibe, die aufgrund von zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen ergingen. Dieser föderale Grundsatz könne nicht durch die Möglichkeit einer "anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung" zulasten des Bundesrates einseitig geändert werden. Dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die "anderweitige bundesgesetzliche Regelung" ein Zustimmungsgesetz sein müsse, entbinde nicht von der Notwendigkeit eines engen Verständnisses des Vorbehalts in Art. 80 Abs. 2 GG sowie des die Befreiung erteilenden Gesetzes. § 6 Abs. 3 StVG sei demgemäß verfassungskonform dahin auszulegen, dass von dem Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates nur in begrenzten Ausnahmefällen abgesehen werden dürfe. Es könne allein darum gehen, das Änderungsverfahren bei einzelnen Details der straßenverkehrsrechtlichen Ausführungsverordnungen zu vereinfachen und zu beschleunigen, wenn eine entsprechende Notwendigkeit bestehe.
bb) Bei der Verordnung handle es sich nicht um eine Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Es sei nicht Sinn und Zweck dieser Vorschrift, so umfassende Regelungen wie die der Verordnung von dem Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu befreien. Aus dem Begriff der Ausnahme ergebe sich, dass auf diesem Wege nicht die Rechtsverordnung dauerhaft geändert und damit eine neue "Regel" statuiert werden könne. Das geschehe aber durch die Verordnung, denn indem diese das zulässige Maß für Fahrzeugkombinationen erhöhe, ändere sie die Straßenverkehrsordnung für die Dauer von fünf Jahren. Das neue Höchstmaß stelle eine Erweiterung der bisherigen Regel dar, die zur Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs weiterer Voraussetzungen bedürfe. Die Neuregelung habe aufgrund ihrer Reichweite und ihres Umfangs ein ganz anderes Gewicht als eine Ausnahmegenehmigung im Einzelfall. Ihr Ausnahmecharakter ergebe sich auch nicht aus dem örtlich und zeitlich begrenzten Geltungsbereich der Rechtsverordnung. Anderenfalls könnte die Rechtsverordnung durch eine immer weitere Ausdehnung des zunächst beschränkten Geltungsbereichs schleichend am Bundesrat vorbei geändert werden. Ausnahmen von straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften regelten strenggenommen allein § 4, § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 der Verordnung. Sämtliche anderen Bestimmungen enthielten neue Regelungen, da sie nicht "abweichend von" bestehenden Vorschriften gelten sollten. Mehrere Bestimmungen seien von den Ausnahmevorschriften gänzlich unabhängig und könnten demzufolge nicht als unselbständige Nebenregelung zu diesen gesehen werden. Dies sei etwa bei den Anforderungen an die Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen in §§ 5 und 6 LKWÜberlStVAusnV der Fall. Auch in § 10 LKWÜberlStVAusnV werde eine zusätzliche Handlungspflicht, nicht hingegen eine Ausnahme statuiert. § 11 LKWÜberlStVAusnV sehe umfassende Anforderungen an die Fahrer von überlangen Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen vor, die keine bloße Abweichung, sondern Zusatzvoraussetzungen zu den üblichen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen darstellten. Auch die als Bedingung formulierte Pflicht zur Teilnahme an der wissenschaftlichen Untersuchung des Feldversuchs (§ 12 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV) lege eine eigenständige Handlungspflicht fest und sei daher von § 4 LKWÜberlStVAusnV losgelöst zu betrachten. Die Festlegungen des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV i.V.m. der Anlage) sowie der teilnahmeberechtigten Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen (§ 3 LKWÜberlStVAusnV) stellten ebenfalls selbständige Bestimmungen dar, die nicht untrennbar mit der Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV zusammenhingen.
cc) "Allgemeine Ausnahmen" im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG seien nur solche, die auch Gegenstand einer individuellen Ausnahmegenehmigung sein könnten. Eine individuelle Ausnahmegenehmigung könne aber nicht derart umfassende und von bestehenden Vorschriften völlig unabhängige Regelungen treffen wie sie die Verordnung vorsehe. Wenn die Sicherheit des Verkehrs derart umfassende Auflagen erfordere, wie dies hier der Fall sei, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung nicht vor. Anderenfalls könnte die Exekutive einen neuen Regelungskomplex schaffen, ohne dass dies vom Gesetzgeber vorgesehen sei. Die Begründung für die Zustimmungsfreiheit von Verordnungen über allgemeine Ausnahmen im Gesetzentwurf (BTDrucks 1/2674, S. 29) spreche deutlich dafür, dass "Ausnahmen" auf unbedeutende und zugleich eilig zu treffende Entscheidungen zu beschränken seien. Hieraus ergebe sich die einzig sinnvolle Unterscheidung zwischen Ausnahmen und gewöhnlichen Inhaltsänderungen. Um Änderungen, die für eine Befassung des Bundesrates nicht bedeutungsvoll genug seien, handele es sich bei der Verordnung jedoch nicht. Bei der Einräumung "allgemeiner Ausnahmen" sei zudem das öffentliche Interesse gegen das private Interesse an der Dispenserteilung abzuwägen und dabei insbesondere die Dringlichkeit der Ausnahmesituation zu prüfen. Dass dies hier geschehen sei, sei nicht ersichtlich. Zudem liefe es dem Rechtsstaatsprinzip, dem Bestimmtheitsgebot sowie dem Prinzip des Vertrauensschutzes zuwider, wenn Ausnahmeverordnungen derart umfangreiche eigenständige Regelungen treffen könnten, dass für den Normbetroffenen die geltende Rechtslage nicht mehr klar erkennbar sei und zudem widersprüchliche Vorschriften nebeneinander existierten.
Der in § 6 Abs. 3 StVG verwendete Begriff der allgemeinen Ausnahme beinhalte auch die Kompetenz zur rechtlichen Ausgestaltung der Ausnahmeregelung. Zur Ausübung der Befugnis, allgemeine Ausnahmen von den auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften zu regeln, stünden die in § 6 Abs. 1 StVG bezeichneten Regelungsgegenstände zur Verfügung. Beruhten die Rechtsvorschriften nicht auf § 6 Abs. 1 StVG, sondern beispielsweise auf § 6 Abs. 3a StVG, so könne sich die Bezugnahme auf § 6 Abs. 1 bis 2a StVG in § 6 Abs. 3 StVG nur auf die Ausgestaltung der Ausnahmeregelung, zum Beispiel durch Bedingungen und Auflagen, beziehen. Hieraus werde deutlich, dass § 6 Abs. 3 in Verbindung mit den Absätzen 1 bis 2a StVG die Befugnis zu einer solchen Ausgestaltung der Ausnahmeregelung umfasse.
Die in der Verordnung geregelten Bedingungen und Auflagen für die Inanspruchnahme der zugelassenen Ausnahmen seien durch § 6 Abs. 1 StVG gedeckt. Die rechtliche Ausgestaltung der Ausnahmeregelung entspreche auch dem Zweck des § 6 Abs. 3 StVG. Zum einen müsse das Ministerium in die Lage versetzt werden, die von ihm beabsichtigte Ausnahmeregelung durch Definition der Reichweite der Ausnahme - wie etwa in § 2 der Verordnung geschehen - zu begrenzen. Zum anderen müsse die Ausnahmeregelung wie das gesamte Straßenverkehrsrecht dem Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und der Gefahrenabwehr Rechnung tragen, wofür gegebenenfalls Bedingungen und Auflagen notwendig seien. Gründe, den Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von allgemeinen Ausnahmeregelungen stärker zu beschränken als eine Verwaltungsbehörde bei der Ausgestaltung einer Ausnahmeregelung im Einzelfall (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 und 4 VwVfG), seien nicht ersichtlich.
c) Die Annahme, die gesetzlichen Ermächtigungen für den Erlass der Verordnung seien nicht hinreichend bestimmt, verkenne zum einen die begrenzte Bedeutung der durch die Verordnung zugelassenen Ausnahmen; zum anderen gehe sie über § 6 Abs. 3 StVG hinweg. Wesentliche Beeinträchtigungen der Grundrechte der Verkehrsteilnehmer und der Verkehrssicherheit würden durch die Begrenzung des Streckennetzes (§ 2 LKWÜberlStVAusnV) sowie durch die detaillierte Regelung von Bedingungen und Auflagen effektiv vermieden. Auch das Rechtsstaatsprinzip sei nicht verletzt, denn es verlange nicht, dass jede Verhaltenspflicht einer effektiven isolierten Überprüfung zugänglich sein müsse. Ein Verstoß gegen die Vorgaben der Verordnung rechtfertige mindestens ordnungsbehördliches Einschreiten. Eine Entscheidung, wer über die Teilnahme am Feldversuch allgemein zu entscheiden habe, sei in der Verordnung nicht zu treffen, denn nach § 12 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV sei die Teilnahme lediglich anzuzeigen.
1. Die Regierungen der Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, die den Normenkontrollantrag im Verfahren 2 BvF 3/12 gestellt haben, halten die Verordnung für verfassungswidrig, weil sie - unter anderem mangels Zustimmung des Bundesrates - den Anforderungen des Art. 80 GG, des Gesetzesvorbehalts, des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG sowie des Gebots der Unionstreue nicht genüge. Sie beantragen, die Verordnung für nichtig - hilfsweise für mit dem Grundgesetz unvereinbar - zu erklären. "Äußerst hilfsweise" begehren sie die Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union.
Ein restriktives Verständnis der "Ausnahme" im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei auch aus inhaltlichen Gründen geboten. Auf § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG könne eine Regelung nur gestützt werden, wenn ihre Bedeutung hinter derjenigen der Regelung zurückbleibe, von der abgewichen werden solle. Zudem müsse es eine sachliche Rechtfertigung dafür geben, nicht den Grundsatz des § 6 Abs. 1 StVG zur Anwendung zu bringen. Das föderale Leitbild, das hinter Art. 80 Abs. 2 GG stehe, müsse auf die Handhabung der dem Gesetzgeber nach Art. 80 Abs. 2 GG gewährten Befugnis durchschlagen. Der Gesetzgeber habe diesem Leitbild gemäß in § 6 Abs. 1 und 3 StVG eine grundsätzliche Mitwirkung des Bundesrates vorgesehen. Diese Wertung müsse in die Interpretation des § 6 Abs. 3 StVG einfließen. Die Prüfung, ob die Verordnung einen ausreichenden Sicherheits- und Funktionalitätsstandard wahre, verlange eine hochgradig komplexe prognostische Beurteilung von Entwicklungsverläufen, die im Lichte des Leitbilds des § 6 Abs. 1 StVG und angesichts grundrechtlicher Schutzpflichten die Mitsprache der Länder erfordere. Auch berühre die Zulassung des Straßenverkehrs auf dem Gebiet der Länder eine Facette ihrer Staatlichkeit und solle daher grundsätzlich nur mit der Zustimmung des Bundesrats erfolgen. Dies habe der Verordnungsgeber auch erkannt, denn er habe den Ländern - wie § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV zeige - grundsätzlich freigestellt, an dem Feldversuch teilzunehmen. Im Fall Baden-Württembergs sei der Verordnungsgeber dem Wunsch des Landes, nicht an dem Feldversuch teilzunehmen, allerdings nicht gefolgt. Die Ausnahmegenehmigung stelle keine Möglichkeit zur Überwindung politischen Widerstands im Bundesrat dar, mit dem hinsichtlich der Verordnung zu rechnen gewesen sei. Eine Entscheidung sei vielmehr desto eher dem Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG zuzuordnen, je eher davon auszugehen sei, dass sie im Bundesrat politischen Beratungsbedarf auslöse. Besondere Umstände - insbesondere eine Dringlichkeit -, die die Annahme einer "Ausnahme" rechtfertigen könnten, hätten nicht vorgelegen.
Bei den Bestimmungen der Verordnung handle es sich auch nicht um allgemeine Ausnahmen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Wenn man den Begriff der "Allgemeinheit" dahin auslege, dass der Verordnungsgeber im Wege der allgemeinen Ausnahme nur Handlungsspielräume eröffnen könne, die auch im Wege einer individuellen Ausnahmegenehmigung eröffnet werden könnten, liege dieses Merkmal nicht vor. Bei der Zulassung eines neuen Verkehrskonzepts und der Sicherung seiner Verträglichkeit gehe es nicht mehr um Bedingungen und Auflagen zur Absicherung einer Ausnahme, sondern um ein aliud; eine Parallele zu § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG trage nicht. Lege man das Merkmal "allgemein" hingegen so aus, dass hiermit die Generalität der Ausnahme angesprochen werde, so liege keine allgemeine Ausnahme vor, weil die Verordnung keinen allgemeinen Anwendungsbereich habe. Benachteiligt würden die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien; zudem liefen die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen Personenkreises hinaus.
c) Die Verordnung laufe dem Vorbehalt des Gesetzes zuwider. Sie führe eine neue Konzeption des Transports von Gütern im Straßenverkehr ein und entscheide damit über eine gesellschaftlich gewichtige, politisch hoch umstrittene und daher wesentliche Frage. Um wesentliche Regelungen im Sinne der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handele es sich zudem auch angesichts der erzeugten Belastungen für Grundrechtsträger. Die Entscheidung über den Anwendungsbereich der Verordnung werde den Ländern überlassen (§ 2 LKWÜberlStVAusnV), was von § 6 Abs. 1 StVG nicht vorgesehen sei. Darüber hinaus würden durch den Feldversuch die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, die unternehmerische Freiheit, die informationelle Selbstbestimmung, die negative Meinungsfreiheit und die allgemeine Handlungsfreiheit berührt. Eine Verletzung des Gesetzesvorbehalts liege zudem erst recht vor, wenn wesentliche Entscheidungen vom Verordnungsgeber nicht selbst getroffen, sondern an Behörden delegiert würden. Eine derartige Subdelegation liege hier vor, denn der Verordnungsgeber lege nicht selbst fest, welche Gestalt die grundrechtlich relevante wissenschaftliche Untersuchung (§ 12 LKWÜberlStVAusnV) haben solle, sondern überlasse diese Entscheidung vollständig der Bundesanstalt für Straßenwesen.
§ 12 LKWÜberlStVAusnV bewirke keinen Grundrechtseingriff. Die Erwägungen der Antragstellerinnen zum Parlamentsvorbehalt liefen auf die Forderung hinaus, der Gesetzgeber selbst müsse das Straßenverkehrsrecht im Detail regeln, denn alle Regelungen des Straßenverkehrsrechts beträfen die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer. Auch die Verknüpfung der Inanspruchnahme begünstigender Ausnahmen mit Bedingungen und Auflagen, die bei isolierter Betrachtung belastend wirkten, sei nicht geeignet, einen Parlamentsvorbehalt zu begründen. Könne der Verordnungsgeber isoliert belastende Verkehrsbeschränkungen normieren, so sei dies erst recht in Verknüpfung mit der Zulassung begünstigender Ausnahmen möglich.
Unzulässig ist der Antrag im Verfahren 2 BvF 3/12, soweit die Antragstellerinnen einen Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 GG rügen. Zwar handelt es sich bei Art. 23 Abs. 1 GG um eine Norm des Grundgesetzes, die im Normenkontrollverfahren Prüfungsmaßstab sein kann. Die Antragstellerinnen begründen jedoch den von ihnen angenommenen Verstoß gegen diese Norm und den aus ihr abzuleitenden Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes der Sache nach allein damit, dass die zur Prüfung gestellte Verordnung gegen Unionsrecht, nämlich gegen die Richtlinie 96/53/EG, verstoße. Mit diesem Vorbringen und der damit hilfsweise verbundenen Anregung einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union können sie nicht gehört werden. Maßstab der Prüfung von Bundesrecht, hier der Verordnung, im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist allein das Grundgesetz (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 78 Satz 1 BVerfGG). Auch stellt ein möglicher Verstoß gegen Unionsrecht die Gültigkeit einer innerstaatlichen Norm nicht in Frage (vgl. BVerfGE 126, 286 <301 f.>). Für die Prüfung, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen Rechts mit einer Bestimmung des Unionsrechts unvereinbar ist, ist das Bundesverfassungsgericht daher nicht zuständig (vgl. BVerfGE 31, 145 <174 f.>; 82, 159 <191>; 110, 141 <155>; 114, 196 <220>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, juris). Dieser Prüfungsmaßstab wird weder durch Art. 23 Abs. 1 GG und die darin zum Ausdruck gebrachte Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes erweitert (vgl. BVerfGE 110, 141 <155>; Kaiser/Schübel-Pfister, in: Emmenegger/Wiedmann, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 2, Berlin 2011, S. 545 <568 f.>) noch für das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dadurch modifiziert, dass das Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren ohne Zusammenhang mit einem Verfahren vor den Fachgerichten entscheidet, in dem eine Vorlage gegebenenfalls erfolgen könnte und müsste (vgl. BVerfGE 114, 196 <220>).
1. a) Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG bestimmt, dass die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen, und dass dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Die Norm stellt damit unmittelbar Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz (vgl. BVerfGE 101, 1 <30>). Aus dem dahinterstehenden, im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip angelegten Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes folgt aber auch, dass eine Rechtsverordnung sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung halten muss. Gestattete das Grundgesetz Rechtsverordnungen, die sich nicht im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigung halten, wären auch die Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG an das ermächtigende Gesetz stellt, sinnlos. Die Frage, ob eine Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, hat daher über ihre Bedeutung als Vorfrage der verfassungsrechtlichen Prüfung (vgl. BVerfGE 8, 51 <61>; 101, 1 <30>; 127, 293 <319>) hinaus verfassungsrechtliche Relevanz (vgl. BVerfGE 106, 1 <12>; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Loseblattsammlung, Stand: 39. Ergänzungslieferung Dezember 2012, § 76 Rn. 67; Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 9. Aufl. 2012, Rn. 131; Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012, Rn. 691).
(a) Diese Vorschriften sind, soweit sie die höchstzulässige Länge für einzelne Fahrzeuge oder Anhänger regeln, von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG gedeckt, der zu Verordnungsregelungen über Voraussetzungen für die Zulassung von Kraftfahrzeugen und deren Anhängern ermächtigt (zum Erfordernis der Zulassung s. § 1 Abs. 1 Satz 1 StVG; die Voraussetzungen und das Zulassungsverfahren regelt die Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV)).
(b) Soweit § 4 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit § 3 LKWÜberlStVAusnV Höchstlängen für Fahrzeugkombinationen vorsehen - die als solche nicht der Zulassung unterliegen (vgl. dazu, dass Gegenstand von Betriebserlaubnissen beziehungsweise Genehmigungen und der nachfolgenden Zulassung das einzelne Fahrzeug ist, § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, § 32 StVZO, Rn. 18) - können sie als Vorschriften über den Betrieb von Fahrzeugen auf § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gestützt werden. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG ermächtigt unter anderem zu Regelungen über den Betrieb von Fahrzeugen. Dem steht nicht entgegen, dass die in dieser Vorschrift auf das Wort "Zulassung" folgenden Aufzählungselemente jeweils nur zulassungsbezogen zu verstehen wären. Zwar könnte für eine solche Auslegung sprechen, dass die Begründung des Gesetzentwurfs zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG nur mitteilt, die Vorschrift befasse sich mit "Art und Inhalt der Zulassung", ohne noch andere Regelungsgegenstände zu erwähnen (BTDrucks 14/8766, S. 58). Hierbei dürfte es sich jedoch um eine der Fülle der Teilvorschriften des § 6 Abs. 1 StVG geschuldete Verknappung der Entwurfsbegründung handeln. Nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG stehen die Aufzählungselemente der Vorschrift eindeutig in einem Verhältnis der Gleichordnung nebeneinander.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG müssen die auf diese Ermächtigungsgrundlage gestützten Verordnungsbestimmungen auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit der Fahrzeuge und Fahrzeugteile und den Schutz der Verkehrsteilnehmer gerichtet sein. Es spricht nicht gegen eine solche Schutzrichtung der fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV, dass mit der darin vorgesehenen Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen das Schutzniveau im Vergleich zu § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 StVZO verringert worden sein könnte. Den schutzbezogenen Anforderungen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG genügt eine Vorschrift, wenn sie den dort genannten Schutzzwecken entspricht. Dies ist bei den fahrzeugbezogenen Bestimmungen der §§ 3, 4 LKWÜberlStVAusnV der Fall. Durch die Begrenzung der zulässigen Gesamtlänge auf bestimmte Maße dienen sie der Verkehrssicherheit und dem Schutz der Verkehrsteilnehmer. Dass sie im Vergleich zu der Rechtslage, die ohne die Ausnahmeregelung bestand, den Schutzstandard absenken, ist demgegenüber nicht entscheidend. § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) StVG bindet den Verordnungsgeber nicht an ein einmal eingeführtes Schutzniveau; für eine eingeschränkte Zulässigkeit späterer Abänderungen dergestalt, dass fortan nur noch "strengere" oder mindestens gleich strenge Regelungen erlassen werden dürften, bietet die Bestimmung, gleich ob es um Regel- oder um Ausnahmevorschriften geht, keinerlei Anhaltspunkt.
(6) § 6 LKWÜberlStVAusnV ist von § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG gedeckt, der dazu ermächtigt, Vorschriften unter anderem über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen zum Schutz vor den von Fahrzeugen ausgehenden schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu erlassen. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 BImSchG, auf die damit verwiesen wird (vgl. BTDrucks 7/179, S. 50), sind schädliche Umwelteinwirkungen Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen.
§ 6 LKWÜberlStVAusnV bestimmt, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge am Straßenverkehr nur teilnehmen dürfen, wenn sie im kombinierten Verkehr einsetzbar sind. Damit sollen die Verlagerung von Gütertransporten von der Straße auf den Schienen- oder Schiffsverkehr gefördert und schädliche Auswirkungen des Güterkraftverkehrs auf die Umwelt eingedämmt werden. Zwar wird dieses Schutzziel nicht durch ein zwingendes Gebot der Nutzung des kombinierten Verkehrs verfolgt, sondern lediglich durch Anforderungen an die Beschaffenheit der teilnehmenden Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen. Auch indem die Vorschrift allein dafür sorgt, dass zumindest die Möglichkeit besteht, die Module auch im kombinierten Verkehr einzusetzen, und damit technischen Hindernissen der Nutzung des kombinierten Verkehrs entgegenwirkt, trägt sie jedoch zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen bei. Angesichts der vielfältigen durch Verkehrsverlagerungen auf die Schiene reduzierbaren schädlichen Umwelteinwirkungen, die vom Straßenverkehr nach wie vor ausgehen, steht der Einordnung der Regelung als dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes dienend auch nicht entgegen, dass es sich um eine auf die Minimierung von Umwelteinwirkungen unterhalb der Schwelle von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen zielende Vorschrift rein vorsorgenden Charakters handelt. Dass die Vorschriften über Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und Betrieb von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen, zu denen § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG ermächtigt, ihre Wirkungen nicht nur an Orten entfalten, an denen die Schwelle schädlicher Umwelteinwirkungen akut überschritten ist, liegt in der Natur solcher Vorschriften und kann daher nicht dazu führen, dass ihnen die dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen dienende Funktion abgesprochen wird (vgl. auch, zur Möglichkeit von Emissionswerten mit Vorsorgecharakter als zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzuhaltenden Grenzwerten im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, Knauff, in: Koch/Pache/Scheuing, GK-BImSchG, § 38 (Stand Sept. 2011), Rn. 55; Jarass, BImSchG, 10. Aufl. 2013, § 38 Rn. 13, m.w.N.). § 6 Abs. 1 Nr. 5a StVG bietet allerdings keine Grundlage, um mittels Anforderungen, die die Kosten des Kraftfahrzeugverkehrs erhöhen, allgemeine verkehrspolitische Konzepte zur Stärkung des Schienenverkehrs umzusetzen (vgl. allgemein zu § 6 StVG BVerwGE 14, 202 <205>). Darum handelt es sich jedoch bei der in § 6 der Verordnung getroffenen Regelung nicht, wie sich schon daraus ergibt, dass die Bestimmung Teil einer Verordnung ist, die als Ganze den Kraftfahrzeugverkehr nicht beschränkt, sondern dessen Möglichkeiten erweitert.
(7) § 7 LKWÜberlStVAusnV, der bestimmt, dass die Einhaltung der in §§ 4 und 5 LKWÜberlStVAusnV und § 32d StVZO geregelten Voraussetzungen durch ein während der Fahrt mitzuführendes Sachverständigengutachten nachzuweisen ist, ist durch die Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe c) StVG gedeckt. Diese Norm ermächtigt unter anderem zu Verordnungsbestimmungen über die Begutachtung von Fahrzeugen. Auch die Anordnung des Mitsichführens des Gutachtens ist noch zum Komplex der Begutachtung zu zählen. Jedenfalls ergibt sich eine diesbezügliche Ermächtigung daraus, dass der Einleitungssatz des § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG, der durch die nachfolgend unter den einzelnen Buchstaben aufgeführten Bestimmungen nur regelbeispielartig konkretisiert wird, zu Regelungen sowohl über die Beschaffenheit als auch über die Prüfung der Fahrzeuge ermächtigt. Unter Buchstabe d) wird dies exemplarisch dahin konkretisiert, dass unter anderem Regelungen über den Nachweis der Zulassung durch Fahrzeugdokumente erlassen werden können. Dies zeigt, dass die Ermächtigung zum Erlass von Bestimmungen über Beschaffenheit und Prüfung der Fahrzeuge vom Gesetzgeber selbst dahin verstanden und konkretisiert worden ist, dass sie auch die Regelung der zur Kontrolle notwendigen Nachweispflichten einschließt.
(8) § 8 LKWÜberlStVAusnV beruht auf § 6 Abs. 1 Nr. 3 einleitender Satzteil StVG, der zu Verordnungen über Maßnahmen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen ermächtigt. Gemäß § 8 Abs. 1 LKWÜberlStVAusnV darf die Ladung bei Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge nicht nach hinten hinausragen, nach § 8 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV dürfen - abgesehen von der Ausnahme in Satz 2 - keine Flüssigkeiten in Tanks, kein Gefahrgut, keine lebenden Tiere und keine freischwingenden Güter befördert werden.
Die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG unter den einzelnen Buchstaben genannten Regelungsgegenstände sind nach dem Wortlaut der Bestimmung ("unter anderem") beispielhaft zu verstehen, so dass auch andere, dort nicht explizit aufgeführte Regelungen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung getroffen werden können (vgl. BVerfGE 26, 259 <262 f.>; 40, 371 <381 f.>; auch BVerwGE 59, 221 <229 f.>; BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, NZV 1994, S. 374 <375>). Von der Ermächtigung darf nur zur Regelung des Straßenverkehrs und nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn und soweit schwerwiegende Gründe eine Regelung erfordern (vgl. BVerfGE 26, 259 <263>). Diese Voraussetzungen erfüllt das Verbot des Hinausragens von Ladungen indem es verhindert, dass Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge weitere Länge durch die Ladung dazugewinnen und damit insbesondere ein Überholen durch andere Fahrzeuge mit erhöhten Gefahren verbunden ist. Auch das Verbot bestimmter Ladungen, die ungünstige Auswirkungen auf die Fahrstabilität oder den Umfang der Schäden bei einem etwaigen Unfall haben können, ist durch schwerwiegende Gründe der Verkehrssicherheit gerechtfertigt.
Weitere Maßgaben für die Auslegung des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sind Art. 80 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen. Die Annahme, die Möglichkeit anderweitiger gesetzlicher Regelung dürfe nur genutzt werden, wenn hierfür ein besonderer sachlicher Grund bestehe, findet weder im Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG eine Stütze, noch gibt der dargestellte Zweck der Vorschrift dafür etwas her. Durch die Zustimmungsbedürftigkeit "anderweitiger gesetzlicher Regelung" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG ist gewährleistet, dass dem Bundesrat nicht Entscheidungsmöglichkeiten ohne sein Zutun entzogen werden. Weitergehenden Schutzes durch eine im Text des Grundgesetzes nicht angelegte besondere Rechtfertigungsbedürftigkeit der anderweitigen gesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG bedarf es nicht. Gegenteiliges lässt sich auch der Bezugnahme auf die sachliche Rechtfertigung des Verzichts auf die Zustimmung des Bundesrates in der Verordnungsermächtigung des § 8 Abs. 3 des Finanzverwaltungsgesetzes (vom 30. August 1971 <BGBl I S. 1426, 1427>) im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juni 2002 (BVerfGE 106, 1 <25>) nicht entnehmen; um die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG ging es dort nicht.
§ 6 Abs. 3, 2. Var. StVG stellt von dem sonst bestehenden Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über allgemeine Ausnahmen "von den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften" frei. Die ins Auge zu fassenden Regeln sind danach die auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften. Inwieweit dabei als die Vorschriften, von denen als "Regel" auszugehen ist und die durch eine Ausnahmeregelung nicht gänzlich beiseitegesetzt werden dürfen, nur einzelne Bestimmungen oder auch ganze Regelungskomplexe gelten können, muss hier nicht geklärt werden. Auch bei Anlegung des strengeren Maßstabs enthält die zur Prüfung gestellte Verordnung Ausnahmeregelungen im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG. Es handelt sich um Ausnahmen von einzelnen Vorschriften der auf dem Straßenverkehrsgesetz beruhenden Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung.
(2) Gemäß der Eingangsbestimmung des § 1 LKWÜberlStVAusnV werden die in den zentralen Vorschriften der §§ 3 und 4 LKWÜberlStVAusnV vorgesehenen Ausnahmen durch die weiteren Verordnungsbestimmungen näher ausgestaltet. Die Verordnung stellt sich damit insgesamt als Regelung von "Ausnahmen" dar.
(a) Der Begriff der "Rechtsverordnungen über ?. Ausnahmen" in § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG kann nur dahin ausgelegt werden, dass in derartigen Verordnungen auch Vorschriften enthalten sein können, die die zugelassenen Ausnahmen durch Voraussetzungen ihrer Inanspruchnahme und sonstige Randbedingungen ausgestalten. Die normativen Voraussetzungen für das Eingreifen der Ausnahme etwa sind - ganz unabhängig davon, ob sie im selben Satz oder in derselben Vorschrift geregelt sind wie die Abweichung, die den Kern der Ausnahmeregelung bildet - integraler Teil einer Ausnahmeregelung. Die Zugehörigkeit der die Abweichung näher ausgestaltenden Regelungen zu den § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG unterfallenden Ausnahmeregelungen zeigt sich besonders deutlich darin, dass es gerade diese ausgestaltenden Regelungen sind, die den Anwendungsbereich der Abweichungen im Verhältnis zu dem der "Regeln" - hier des § 32 Abs. 4 StVZO und des § 32a StVZO - in der Weise einengen, dass von einer "Ausnahme" im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG überhaupt gesprochen werden kann (Rn. 81).
Der Vergleich einer in einer Verordnung enthaltenen Ausnahme mit einer behördlichen Ausnahmegenehmigung bestätigt diese Auslegung. Für die behördliche Ausnahmegenehmigung bestimmt § 71 StVZO, dass die Genehmigung von Ausnahmen mit Auflagen verbunden werden kann, denen der Betroffene nachzukommen hat. Andere Nebenbestimmungen können - gestützt auf § 36 VwVfG - ebenfalls mit der Ausnahmegenehmigung verbunden werden (vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Aufl. 2011, § 71 StVZO, Rn. 2; Rebler, in: Ferner/Bachmeier/Müller, Verkehrsrecht, Köln 2009, § 71 StVZO, Rn. 1 und 2; Rebler, SVR 2008, S. 148; Rebler/Borzym, SVR 2008, S. 133; a.A. OLG Bamberg, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 2 Ss OWi 597/06 -, NZV 2007, S. 638 <639>). § 46 Abs. 3 Satz 1 StVO bestimmt, dass Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen, Befristungen, Auflagen) versehen werden können. Dass der Gesetzgeber davon ausging, dass zwar die behördliche Ausnahmegenehmigung Nebenbestimmungen enthalten kann, bei der Regelung von Ausnahmen in einer Verordnung funktional äquivalente Bestimmungen aber nicht enthalten sein würden, kann nicht angenommen werden. Auch würde es den Schutzzwecken des § 6 StVG widersprechen, wenn der Verordnungsgeber bei der Gewährung von Ausnahmen nicht auch zugleich "Nebenbestimmungen" regeln könnte, um beispielsweise von den Ausnahmen ausgehende Gefahren zu vermindern.
Der Einwand, an einer großen Zahl von "Nebenbestimmungen" zeige sich, dass es sich nicht mehr um eine Ausnahme, sondern um ein Sonderregime handle, greift hier nicht durch. Quantitative Abgrenzungskriterien wären nicht zuletzt deshalb sinnwidrig, weil sie dazu führen würden, dass der besonders vorsichtige Verordnungsgeber, der die geplante Abweichung besonders umsichtig beschränken möchte, auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen wäre, während die kürzere Ausnahmeverordnung des sorgloseren Verordnungsgebers ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen könnte.
Eine Grenze für die Zulässigkeit nebenbestimmungsäquivalenter Bestimmungen in einer Ausnahmeverordnung im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ist allerdings erreicht, wenn eine Verordnung über Bestimmungen, die sich ausgestaltend auf eine Ausnahme beziehen, hinaus selbständige, hiervon unabhängige Regelungen enthält. Für die Frage, wann eine ausreichende innere Beziehung zwischen der Ausnahmeregelung und den weiteren Bestimmungen vorliegt, ist wiederum die dargestellte Parallele zu den Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt, etwa einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO, heranzuziehen (Rn. 84). Nach verwaltungsrechtlichen Grundsätzen müssen Nebenbestimmungen sachbezogen beziehungsweise sachgerecht sein (vgl. BVerwGE 36, 145 <147>). Sie sind dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache beziehungsweise der gesetzlichen Regelung, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich ist, dienen (vgl. BVerwGE 64, 285 <288>). Dass eine Nebenbestimmung irgendeinem legitimen Verwaltungszeck dient, reicht nicht aus (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36, Rn. 54); sie muss ihre Rechtfertigung vielmehr in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden (vgl. BVerwGE 51, 164 <166>; 56, 254 <261>). Nach § 36 Abs. 3 VwVfG darf eine Nebenbestimmung zudem nicht dem Zweck der Hauptregelung zuwiderlaufen.
§ 2 LKWÜberlStVAusnV ist nicht als Nebenbestimmung zur Ausnahmeregelung des § 4 LKWÜberlStVAusnV zu verstehen, sondern gehört noch zur Bestimmung des Inhalts der Ausnahme. § 5 LKWÜberlStVAusnV dient durch die Normierung besonderer technischer Anforderungen dem Zweck der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und des Straßenverkehrsgesetzes, die Sicherheit des Verkehrs und der Verkehrsteilnehmer sicherzustellen; gleichzeitig schafft die Vorschrift die Voraussetzungen für die Ausnahme nach § 4 LKWÜberlStVAusnV, die der Verordnungsgeber offenbar anderenfalls als zu gefahrträchtig bewertet. Dasselbe gilt für die Vorschrift über die Ladung in § 8 LKWÜberlStVAusnV und für das Überholverbot in § 9 LKWÜberlStVAusnV. § 6 LKWÜberlStVAusnV zielt auf die Vermeidung schädlicher Umweltfolgen aus dem mit der Zulassung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen verbundenen erhöhten wirtschaftlichen Anreiz, für Transportzwecke den Straßenverkehr zu nutzen. § 7 LKWÜberlStVAusnV, nach dem die Einhaltung der in § 4 und § 5 LKWÜberlStVAusnV festgelegten Voraussetzungen durch die Einholung eines während der Fahrt mitzuführenden Sachverständigengutachtens nachzuweisen ist, hält sich ebenfalls im Rahmen zulässiger "Nebenbestimmungen". Die Vorschrift dient der Überprüfbarkeit der Einhaltung der Längenmaße und der zusätzlichen technischen Voraussetzungen und damit der Sicherheit des Verkehrs und ist deshalb nicht als unzulässige "selbständige" Verhaltenspflicht zu qualifizieren. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 10 LKWÜberlStVAusnV, der die Überprüfung der beabsichtigten Strecke vor Fahrtantritt anordnet. § 11 LKWÜberlStVAusnV stellt persönliche Anforderungen an die Fahrer von Fahrzeugen und Fahrzeugkombinationen mit Überlänge auf. Auch hiermit soll den aus der Ausnahme des § 4 LKWÜberlStVAusnV fließenden Gefahren begegnet werden, indem geregelt wird, dass besonders erfahrene und speziell geschulte Fahrer die entsprechenden Fahrzeuge führen. Um eine zweckentsprechende Ausgestaltung der Ausnahme handelt es sich schließlich auch bei der Regelung des § 12 LKWÜberlStVAusnV, die der Evaluation der versuchsweise eingeführten Ausnahmeregelung mit Blick auf das Ob und Wie ihrer Fortführung dient.
Einschränkende inhaltliche Voraussetzungen für das Vorliegen oder die Zulässigkeit einer Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG ergeben sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte. Zwar ging nach der Entwurfsbegründung zu Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl I S. 832), der Vorläufervorschrift des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG, der historische Gesetzgeber davon aus, dass die erfassten Ausnahmen "nicht bedeutungsvoll genug" seien, um den Bundesrat damit zu befassen; auch müssten "die Ausnahmen häufig, um schwere wirtschaftliche Schäden zu vermeiden, schnell getroffen werden" (BTDrucks 1/2674, S. 20). Dieses gesetzgeberische Motiv ist jedoch in gesetzliche Kriterien gerade nicht überführt worden. Im Wortlaut des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG und seiner Vorgängervorschrift hat es keinen Ausdruck gefunden, obwohl dies ohne weiteres möglich gewesen wäre und entsprechende Einschränkungen andernorts auch statuiert sind (vgl. etwa für Regelungen, nach denen das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einer Rechtsverordnung nur bei Eilbedürftigkeit der Verordnungsregelung entfällt, § 72 Abs. 1 Pflanzenschutzgesetz, § 17c Abs. 3 und § 79 Abs. 1a Tierseuchengesetz). Die Erwägung, dass es sich bei den Ausnahmen "häufig", also keineswegs immer, um Eilbedürftiges handeln werde, zeigt vielmehr, dass die Eilbedürftigkeit einer Verordnung kein notwendiges Merkmal ihres Charakters als Ausnahmeverordnung sein sollte.
d) Bei der zur Prüfung gestellten Verordnung handelt es sich auch um eine Rechtsverordnung über "allgemeine" Ausnahmen. Es werden für eine unbekannte Vielzahl von Fällen Regelungen getroffen, die an einen unbestimmten Personenkreis gerichtet sind (zu diesen Kriterien vgl. etwa Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, § 21, Rn. 32 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 121). Der Einwand, die Verordnung sei nicht allgemein, denn die Unternehmen, die nicht in Ländern ansässig seien, die in § 2 Abs. 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführt seien, würden benachteiligt und die in der Anlage aufgeführten Nebenstrecken liefen auf die Begünstigung eines klar abgrenzbaren und damit individuellen Personenkreises hinaus, ist nicht zutreffend. Die Benutzung der in § 2 LKWÜberlStVAusnV aufgeführten Strecken ist jedem erlaubt, der die übrigen Voraussetzungen der Verordnung erfüllt. Ob es der Einstufung der Verordnung als "allgemeine" Ausnahmen regelnd entgegenstünde, wenn sie gezielt im Hinblick auf einen bestimmten Personenkreis - etwa bestimmte Unternehmen - ergangen wäre und damit einer verdeckten Einzelfallregelung nahekäme, muss nicht erörtert werden, da hierfür nichts ersichtlich ist.
Auch der Einwand, eine allgemeine Ausnahme im Sinne des § 6 Abs. 3, 2. Var. StVG sei nur eine solche, die auch als individuelle erteilt werden könne, was bei der Verordnung nicht der Fall sei, weil eine individuelle Regelung nicht alle vorgesehenen Nebenbestimmungen enthalten könne, greift nicht durch. Es erschließt sich bereits nicht, warum entgegen der sonstigen Praxis der Begriff der allgemeinen Regelung parallel - und nicht in Abgrenzung - zum Begriff der individuellen Regelung zu bestimmen sein sollte (vgl. zu dieser beispielsweise beim Begriff des Verwaltungsaktes relevanten Abgrenzung nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 118 ff.).
b) Die Vorschriften der §§ 1 bis 12 LKWÜberlStVAusnV konnten danach als Verordnung ergehen.
aa) Der Parlamentsvorbehalt verlangt nicht, dass der Gesetzgeber selbst über die Abmessungen der am Straßenverkehr teilnehmenden Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen entscheidet.
Unter der Geltung des Straßenverkehrsgesetzes sind die zulässigen Höchstlängen nie im Gesetz selbst, sondern stets in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung geregelt worden. Die zulässigen Längen wurden durch den Verordnungsgeber mehrmals geändert (vgl. etwa Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Ordnung vom 21. März 1956 (BGBl I S. 127); Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 23. April 1965 (BGBl I S. 344); Zehnte Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. Juli 1990 (BGBl I S. 1489); Dreizehnte Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 24. April 1992 (BGBl I S. 965); Sechsundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 12. August 1997 (BGBl I S. 2051)). Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe a) und c) StVG vorgesehen, dass Fahrzeugzulassung und -betrieb von bestimmten Voraussetzungen etwa an Bau und Beschaffenheit abhängig gemacht werden können, um die Verkehrssicherheit zu gewährleisten und die Verkehrsteilnehmer zu schützen. Dass er das Nähere dem Verordnungsgeber überlässt, ist nicht zu beanstanden. In Anbetracht des technischen Fortschritts und damit einhergehender schneller Veränderungen von Gefahrenlagen und Möglichkeiten ihrer Vermeidung ist die Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar, dass der Verordnungsgeber eher in der Lage ist, die Anforderungen auf dem aktuellen Stand zu halten und damit allen berührten grundrechtlichen Interessen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 101, 1 <35>).
Mit den Vorschriften, die die Verordnung über die Heraufsetzung der Höchstlängen hinaus enthält, sind die verfassungsrechtlichen Grenzen des durch den Verordnungsgeber Regelbaren ebenfalls nicht überschritten. Auf die Frage, ob dies bereits daraus folgt, dass es sich bei diesen Vorschriften nur um die Ausgestaltung der Ausnahmen von den sonst geltenden, zulässigerweise auf der Ebene des Verordnungsrechts geänderten Längenmaßen handelt, kommt es dabei nicht an. Jedenfalls sind keine Gründe ersichtlich, die ausgestaltenden Regelungen der Verordnung, die von den Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 StVG gedeckt sind, als derart wesentlich anzusehen, dass sie abweichend vom im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 StVG sonst üblichen und akzeptierten Verfahren durch den Gesetzgeber hätten getroffen werden müssen. Insbesondere kann sich ein solches Erfordernis nicht aus ihrem Zusammenhang mit der - ihrerseits verordnungsrechtlicher Regelung zugänglichen - Heraufsetzung der zulässigen Höchstlängen ergeben. Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen im Verfahren 2 BvF 3/12 lassen sich auch weder aus den grundrechtseingreifenden Regelungselementen der Verordnung noch daraus, dass der Gesetzgeber in § 6e StVG eine ausdrückliche und ins Einzelne gehende Verordnungsermächtigung zum Erlass von Vorschriften zur Senkung des Unfallrisikos junger Fahranfänger geschaffen hat, Rückschlüsse auf die Notwendigkeit detaillierterer ausdrücklicher Entscheidungen des Gesetzgebers auch in Bezug auf die vorliegende Materie - namentlich in Bezug auf die in § 12 LKWÜberlStVAusnV geregelte Pflicht zur Teilnahme an einer wissenschaftlichen Untersuchung - ziehen. Zwar trifft es zu, dass eine grundrechtseingreifende Qualität von Verhaltensmaßgaben, an die die Möglichkeit der Nutzung überlanger Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen geknüpft wird, nicht dadurch ausgeschlossen oder rechtlich belanglos wird, dass die Eröffnung dieser Möglichkeit im Ganzen die Freiheitsspielräume der Verkehrsteilnehmer erweitert. Auch soweit die Bestimmungen der Verordnung grundrechtseingreifenden Charakter haben, folgt daraus jedoch nicht, dass sie im Detail vom Gesetzgeber vorgezeichnet sein müssten. Vielmehr reicht es aus, wenn die jeweilige gesetzliche Verordnungsermächtigung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Dies ist hier der Fall. Insbesondere fehlt es den Ermächtigungsgrundlagen für § 12 LKWÜberlStVAusnV nicht deshalb an der notwendigen Bestimmtheit, weil sie auch Regelungen ermöglichen, die dem gesetzlich vorgegebenen Regelungszweck vermittelt über einen Erprobungszusammenhang dienen (vgl. Rn. 71). Aus der bloßen Existenz der angeführten einfachgesetzlichen Bestimmung des § 6e StVG lassen sich Schlüsse für die Bestimmung der Reichweite des verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts nicht ziehen.
dd) Einer gesetzgeberischen Entscheidung bedurfte es auch nicht deshalb, weil durch die Einführung längerer Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen ein dem Straßenverkehrsgesetz zugrundeliegendes Konzept der Verteilung des Güterverkehrs zwischen Straße, Wasser und Schiene geändert worden wäre. Ein gesetzgeberisches Konzept der Verkehrsstromverteilung, dem die Verordnung zuwiderliefe, kann weder § 6 StVG noch anderen Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes oder gar der von den antragstellenden Landesregierungen in diesem Zusammenhang angeführten Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO entnommen werden. Das Straßenverkehrsgesetz legt in § 6 StVG die Entscheidung über die Länge von Fahrzeugen gerade in die Hände des Verordnungsgebers.
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