Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2014-00104-de-mayo-14-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_ecbf307a0a694ccf8152968b13bb66e8&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-05-27 01:57:37
Document Index: 388206478

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 28', 'artículo 149', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 275', 'artículo 108', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 329', 'artículo 330', 'artículo 171', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 108', 'artículo 28', 'artículo 133', 'artículo 40', 'artículo 171', 'artículo 108', 'artículo 40', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 2', 'artículo 108', 'artículo 108', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 108', 'artículo 633', 'artículo 638', 'artículo 171', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 108', 'artículo 108', 'artículo 108']

﻿ Sentencia 2014-00104 de mayo 14 de 2015
SENTENCIA 2014-00104 DE 14 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:NULIDAD ELECTORAL. LA PROHIBICIÓN DE INSCRIBIR CANDIDATOS Y LISTAS PARA TODA CLASE DE CARGOS Y CORPORACIONES DE ELECCIÓN POPULAR ESTABLECIDA EN EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 28 DE LA LEY 1475 DEL 2011 NO APLICA A LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS QUE ADQUIRIERON SU PERSONERÍA JURÍDICA AL HABER OBTENIDO CURUL EN LAS CIRCUNSCRIPCIONES ESPECIALES DE MINORÍAS ÉTNICAS. ESTOS PARTIDOS O MOVIMIENTOS MINORITARIOS ÉTNICOS CON PERSONERÍA JURÍDICA PUEDEN, INCLUSO, PRESENTAR DE MANERA SIMULTÁNEA CANDIDATOS A LAS CIRCUNSCRIPCIONES ORDINARIAS Y LAS MINORÍAS. ESTO ES ASÍ POR CUANTO NO EXISTE UNA NORMA QUE LO PROHÍBA Y PORQUE, ADEMÁS, LO CONTRARIO RESULTARÍA DISCRIMINATORIO PARA LOS INTERESES DE LOS PARTIDOS QUE REPRESENTAN ESTAS COMUNIDADES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PARTIDO POLÍTICO, COMUNIDAD INDÍGENA, SENADO, FUERO INDÍGENA
Sentencia 2014-00104 de mayo 14 de 2015
Exp. 110010328000201400104-00
Rad. Interno Nº 2014-0104
Actor: Manuel Viterbo Palchucán Chingal
Demandado: Marco Aníbal Avirama
Esta Sala es competente para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad electoral de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º(8) del artículo 149 del CPACA y lo previsto en el artículo 13-4 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999(9).
Lo constituye la Resolución 3006 de 17 de julio en cuanto declaró la elección del señor Marco Aníbal Avirama Avirama como Senador de la República por la circunscripción nacional especial de las Comunidades Indígenas, para el período constitucional 2014-2018 y la 3067 de 29 de julio de 2014, que la aclaró en cuanto al nombre partido por el que el demandado resultó elegido(10).
El problema jurídico se circunscribe a definir si a partir del cambio del Movimiento Social Indígena por el de Alianza Social Independiente, debido a la manera como se identifica su razón social en el artículo 1º, dejó de ser un movimiento indígena para convertirse en un partido independiente, y si por tal motivo, no tenía la capacidad legal para inscribir candidatos al Senado de la República por la circunscripción especial indígena.
El actor plantea que la elección como Senador de la República del señor Avirama Avirama es nula porque a su juicio incurrió en la causal que contempla el numeral 5º del artículo 275 del CPACA, en cuanto su inscripción debió avalarse por un partido de naturaleza indígena para que gozara de validez.
4. De las pruebas que obran en el expediente.
Conforme a las pruebas que aportaron las partes, demandante y demandada, se tiene que está probado que:
• El demandante fue elegido Senador de la República para el período 2014-2018, según consta en la Resolución 3006 de 2014, y su aclaratoria la Nº 3067 también de 2014, que la corrigió en cuanto a que señaló que el nombre correcto del partido que avaló al elegido Marco Aníbal Avirama Avirama es el Partido Alianza Social Independiente - ASI(11).
• En el consolidado del formulario E-26 Senado se registró que la votación que obtuvo el partido que avaló a dicho candidato fue de 35906(12) votos.
• Resolución 18 de febrero 18 de 1992 expedida por el Consejo Nacional Electoral(13), en la que se dispuso lo siguiente:
“Que los señores Francisco Rojas Birry Y Pablo Tattay, obrando en calidad de representantes legales de la Organización Alianza Social Indígena - ASI, han solicitado al Consejo Nacional Electoral el reconocimiento de personería jurídica en favor de dicha organización política.
Que para el efecto adjuntaron todos los requisitos que prevé la Ley 58 de 1985, a saber: Estatutos, declaración programática, etc.
Que la constitución Política vigente en el artículo 108 dispone: El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando la elección anterior hayan obtenido por lo menos la cifra repartidora o alcanzado representación en el Congreso
Que la “Alianza Social Indígena”, alcanzó representación en el Congreso de la República en las elecciones del 27 de octubre de 1991, en cabeza del señor Anatolio Quira Guauña, elegido Senador según Resolución número 121 de noviembre 25 del mismo año proferida por esta Corporación; y
Que, en consecuencia, la aludida Organización tiene derecho a que se le reconozca Personería Jurídica,
“ART. 1º—Reconócese personería jurídica a la organización “Alianza Social Indígena” (...)”.
• Certificación otorgada el 3 de octubre de 2013 por el Subsecretario del Consejo Nacional Electoral, en la que se hace constar:
“Que al Movimiento Alianza Social Indígena – ASI se le reconoció personería jurídica mediante Resolución 18 del 18 de febrero de 1992, proferida por el Consejo Nacional Electoral la cual se encuentra vigente.
Que mediante Resolución 358 del 05 de mayo de 2009, se inscribió como Presidente del citado Movimiento, al señor Alonso Tobón Tobón, identificado con cédula de ciudadanía número 3.347.478 de Medellín. A partir de dicho acto administrativo no aparecen nuevas inscripciones.
Que mediante Resolución 503 de 6 de julio de 2011, proferida por el Consejo Nacional Electoral se registro (sic) el cambio de nombre del Movimiento Alianza Social Indígena por el de Partido Alianza Social Independiente - ASI”.
• Estatutos del Movimiento Alianza Social Indígena y sus diferentes transformaciones hasta los vigentes para la época como Partido Político Alianza Social Independiente, en los que se hace especial mención a la evolución en cuanto a la naturaleza del mismo:
• Estatutos primigenios del partido:
“ART. 1º—Naturaleza. La organización que se regirá por medio de estos estatutos es un movimiento de naturaleza política, con carácter democrático, participativo, conformado por sectores sociales y políticos de iguales características”(14).
• Acta de la III Convención Nacional Extraordinaria realizada en la ciudad de Cali los días 28 y 29 de enero de 2011. En esta se votó por el cambio del nombre, de Alianza Social Indígena a Alianza Social Independiente. También se reformó en razón al cambio de movimiento a partido, la naturaleza del mismo que quedó registrada en los siguientes términos(15):
“Naturaleza. El partido político Alianza Social Independiente, ASI, es una asociación voluntaria multiétnica y pluricultural de ciudadanos y ciudadanas, donde confluyen además fuerzas políticas, organizaciones sociales, étnicas y culturales que, sin perder su identidad, tienen como propósito construir una opción de poder político, democrático, y participativo en nuestro país”.
• Estatutos del partido con las modificaciones introducida en la XXII Dirección Nacional, realizada en la ciudad de Villeta (Cundinamarca), el 27 y 28 de abril de 2012(16):
“ART. 1º—Naturaleza. El partido político Alianza Social Independiente, ASI, es una asociación voluntaria multiétnica y pluricultural de ciudadanos y ciudadanas, donde confluyen además fuerzas políticas, organizaciones sociales, étnicas y culturales que, sin perder su identidad, tienen como propósito construir una opción de poder político, democrático, y participativo en nuestro país”.
• Estatutos del Partido Social Independiente - ASI(17) (Versión con modificaciones realizadas en Bogotá, 25, 26 y 27 de enero de 2013, durante la VIII Convención Nacional, del cual se aprecia que su naturaleza y nombre:
“ART. 1º—Naturaleza. El partido político Alianza Social Independiente, ASI, es una asociación voluntaria multiétnica y pluricultural de ciudadanos y ciudadanas, donde confluyen además fuerzas políticas, organizaciones sociales, étnicas y culturales que, sin perder su identidad, tienen como propósito construir una opción de poder político, democrático, y participativo en nuestro país.
ART. 2º—Nombre. El partido político se denomina Alianza Social Independiente, y su sigla es ASI”.
• Formulario E-6 SI por medio del cual se realiza la inscripción de la lista de candidatos por el Partido Alianza Social Independiente - ASI a efectos de participar en las elecciones a celebrarse el 9 de marzo de 2014, período 2014-2018(18).
• Aval otorgado por el representante legal del Partido Alianza Social Independiente - ASI al señor Marco Aníbal Avirama Avirama, para la circunscripción especial Indígena del Senado de la República(19).
5. De la decisión.
5.1. Del derecho a constituir partidos y movimientos políticos.
En el marco de las garantías constitucionales que la Carta Política de 1991 le reconoce a los ciudadanos según el artículo 40 Superior, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, no sólo se traduce en la facultad de elegir y de ser elegido, sino también en la posibilidad de fundar partidos y movimientos políticos. Entonces, es de rango superior la posibilidad de conformar organizaciones para la difusión de ideas, a efectos de participar en la gobernabilidad de la Nación.
Ahora bien, los derechos que de manera especial y en materia de participación política le son conferidos a la población indígena son consecuencia del carácter pluricultural y étnico de nuestro Estado, según lo dispone el artículo 7º(20) de la Constitución de 1991. Se les reconoce bajo condiciones especiales el derecho a integrar el Senado de la República. Por esta circunscripción especial nacional se eligen dos (2) representantes a esa célula legislativa.
Sobre el particular la Corte Constitucional ha precisado:
“El ordenamiento constitucional abre a las comunidades indígenas y afrodescendientes espacios concretos de participación, además de los establecidos para todos los colombianos dentro de los cuales también están incluidas. Entre otros, se pueden identificar como espacio de participación concretos (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes, (iii) la obligación de que la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial —artículo 329—, (iv) el mandato de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios —artículo 330— y (v) la consulta previa sobre las medidas legislativas y administrativas que los afectan directamente, espacio de participación que es el que resulta relevante para el asunto de la referencia”(21).
5.2. De la inscripción de listas por la circunscripción indígena. Normativa aplicable.
El artículo 171 de la Constitución Política establece que el Senado de la República lo integran los 100 miembros que son elegidos por circunscripción nacional y dos (2) más, que representan la circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.
La asignación de las curules se rige por el sistema del cociente electoral, no por el general del umbral y cifra repartidora. A los aspirantes a ser elegidos por esta circunscripción especial se les exige que hayan ejercido cargos de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o hubiesen sido líderes de una organización indígena, según certificación que de ello expida la respectiva comunidad y la refrende el Ministerio del Interior.
Esta integración como ya se ha dicho, es el resultado de privilegiar y reconocer la manifestación de la diversidad étnica y cultural de nuestro Estado Social de Derecho, como deber de garantía a la participación de estos grupos minoritarios en el Congreso a fin de hacer efectiva su representación política promoviendo la convivencia democrática y participativa, reconociéndole su afianzamiento político(22).
En los debates de la Asamblea Nacional Constituyente cuando se estudiaba la propuesta de conformación del Senado de la República con estas dos curules por la circunscripción de comunidades indígenas, como parte de la exposición de motivos se dijo:
“Si la morfología del Congreso no requiere cambios significativos, la composición de las cámaras lo exige a fin de garantizar la representación en ellas de grupos sociales actualmente ausentes del órgano, así como de racionalizar las relaciones entre el volumen de integrantes de las corporaciones y el total de la población del país.
De allí que el rango social de las diversidades étnicas sea diferente y superior al de las minorías partidistas, y que, en cuanto componentes de la Nación, no sea dable reducir su consideración al alcance que les confiera el accidente de la lucha electoral: su participación en el escenario de la representación nacional no puede ser un simple resultado de contingencias comiciales en las que se debate el “como” (sic) del Estado y no el “qué” esencial y permanente de la propia nacionalidad.
Resulta claro pues, que al conjunto de las distintas comunidades indígenas debe reservarse un número de curules, destacadas de las restantes mediante asignación de una circunscripción especial, con el fin de dar por su medio expresión política constante a un elemento de la Nación conformado por la pluralidad étnica (...)”(23) (resalta la Sala).
Así, establecer la circunscripción especial indígena del Senado de la República implica reconocer que existen diferencias para el acceso a los cargos de representación popular en condiciones de relativa igualdad. Por ello dicho acceso a estas curules por quienes representan tales comunidades es lo que ha dado en denominarse en los sistemas electorales como una “discriminación electoral positiva”. Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-484 de 1996:
“La creación de una circunscripción especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a través de ella se modifica - en mayor o menor medida - la forma en que surge la representación política. En efecto, los estudiosos del tema electoral afirman que el establecimiento de las circunscripciones electorales —su tamaño, su delimitación— es uno de los aspectos más importantes para la determinación del sistema electoral de un país” (subraya fuera del texto).
En este orden de ideas, y para el caso concreto es preciso que la Sala efectúe el recuento de las exigencias especiales que deben cumplirse para la inscripción de candidaturas para esta circunscripción especial del Senado y examine y defina si como lo invoca el actor, el cambio de los estatutos del partido que avaló al demandado impedía que lo hiciera válidamente, como candidato a la circunscripción especial indígena.
5.3. La Inscripción de candidaturas en vigencia de la Ley 1475 de 2011.
Esta Ley es estatutaria. Por ella “se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, y se desarrollan los artículos 107, 108, 109 y 134 de la Constitución Política.
El artículo 28 establece:
“Inscripción de candidatos.
<Aparte subrayado de este inciso Condicionalmente exequible> Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta —exceptuando su resultado— deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los géneros.
Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas (negritas fuera de texto)
Esta norma en su contenido hasta donde está transcrito superó el examen previo de constitucionalidad. La Corte Constitucional consideró que el inciso 2º hace una defensa de los intereses de las minorías en cuanto restringe la posibilidad de que los partidos comunes inscriban candidatos para dichas curules.
La Corte en el examen de constitucionalidad, expresó en sus apartes pertinentes:
“ART. 28.—Inscripción de candidatos
El inciso segundo de la norma, tal como quedó luego de su declaratoria de inexequibilidad parcial(24), se limita a reiterar el primer segmento del inciso primero, en el sentido que “Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular”. Además, fija una regla particular, en el sentido de excluir de esa posibilidad de postulación, el caso de la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
90. Observa la Corte que, de manera general, el artículo 28 del Proyecto tiene como propósito desarrollar el derecho de postulación de los partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos.
Esta manera de regular la inscripción y elaboración de listas y candidatos suscita varias observaciones. En primer lugar, la regulación disímil, para partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso primero) por un lado, y para grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto) por el otro, se refiere a ámbitos distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constitución reconoce el derecho de postulación. No se refiere el legislador estatutario, por ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la personería jurídica. En tercer lugar, introduce una regla consistente en que listas donde se elijan cinco o más curules para corporaciones de elección popular, o las que se sometan a consulta, deberán estar integradas “por mínimo 30% de un género”. Y en cuarto lugar, advierte la Sala que el inciso final equipara, en cuanto al requisito de la inscripción y las prerrogativas que la ley prevé, la iniciativa que promueve el voto en blanco con las demás campañas electorales.
91. Estas observaciones conducen a la Sala a plantearse cinco problemas jurídicos constitucionales, asociados a este artículo, a saber: (i) (...) (iv) si es compatible con la Carta Política la exclusión de la elección de curules por circunscripciones especiales de minorías étnicas, de la potestad general de partidos y movimientos políticos de inscribir candidatos y listas; y (v) (...).
(...) 98. Como se señaló al inicio de este apartado, el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto prevé que la potestad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a las distintas elecciones de cargos uninominales o corporaciones públicas, opera con exclusión de “la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Esto trae como consecuencia que respecto de estas circunscripciones se aplica un régimen excepcional, en los términos del inciso primero del artículo 108 C.P., en el que solo podrán postular candidatos al Congreso las agrupaciones políticas de carácter minoritario.
A juicio de la Sala, esta disposición es armónica con los postulados constitucionales. Como se indicó, la previsión contenida en el inciso segundo y tercero del artículo 28 del Proyecto limita la potestad que tienen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, en cuanto les prohíbe inscribir candidatos a Senado y Cámara de Representantes por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
En la Sentencia C-169 de 2001 la Corte señaló que existe una “relación inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una democracia constitucional como la colombiana”. Y añadió que dicho vínculo “trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema representativo refleje al máximo, en su conformación, las distintas alternativas políticas que plantea la sociedad; especialmente cuando el artículo 133 de la Carta dispone, expresamente, que ‘los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común’. Es esta representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elección popular como el Congreso de la República, las cuales, por esa misma razón, deberán contar con la participación efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas minoritarias y diferentes de organización social - categorías frecuentemente superpuestas”.
Atendiendo a la importancia de garantizar esta composición pluralista dentro de las corporaciones públicas del orden nacional, tanto en la providencia señalada como en la C-089 de 1994 se concluyó que el legislador está facultado para limitar el derecho de los partidos y movimientos políticos a postular candidatos a cargos de elección popular (Art. 108 C.N), siempre que se verifique que los requisitos impuestos para hacerlo sean razonables, de conformidad con los “mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”, y siempre que no obstaculicen en un alto grado el ejercicio de los derechos políticos individuales contenidos en el artículo 40 Superior.
Las disposiciones mencionadas contienen una limitación a la facultad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a los cargos de elección popular, pues les impiden avalar candidatos por la circunscripción especial de minorías étnicas de Senado y Cámara de Representantes. No obstante, la Corte considera que se trata de una decisión que cabe razonablemente dentro del ámbito discrecional del legislador estatutario toda vez que se trata de un mecanismo destinado a garantizar un bien constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades étnicas estén efectivamente representadas en las corporaciones públicas del orden nacional, pues no solo quien se postula debe ser un representante y miembro de grupos étnicos como lo establece el artículo 171 inciso 3 de la Constitución, sino que también debe estar avalado políticamente por organizaciones propias de las comunidades étnicas, cuyo interés principal sean las necesidades de esta población minoritaria. Además, la medida es razonable, pues no limita de manera excesiva la facultad que tienen los partidos y movimientos con personería jurídica de presentar candidatos a cargos de elección popular, comoquiera que pueden hacerlo por la circunscripción ordinaria, por la circunscripción internacional de la Cámara de Representantes y por la circunscripción de minorías políticas (Art. 176 C.P.), esta última en caso de que la ley así lo regule.
Con todo, debe precisarse que esta modificación introducida por el proyecto de ley no altera en nada el carácter nacional de la circunscripción especial del Senado, que llevó a la Corte a declarar en la Sentencia C-169 de 2001 que cualquier ciudadano, pertenezca o no a una minoría étnica, puede votar por los candidatos que se postulen a través de esta circunscripción; del mismo modo que los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que cumplan con los requisitos contemplados en el inciso tercero del artículo bajo examen conservan la facultad de presentar candidatos por la circunscripción general delimitada en la Constitución, en virtud del artículo 108 y el artículo 40 Superior que otorga a los ciudadanos el derecho fundamental a elegir y ser elegidos.
Las anteriores consideraciones llevan a esta Corte a declarar exequible el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria (...)”.
Ahora bien, el inciso 3º de la norma en cita y que fue declarado inexequible por la Sentencia C-490-11 era del siguiente tenor:
El fundamento de tal declaratoria se fundó en la ausencia de consulta previa con las comunidades destinatarias de la disposición, así se consignó en el aparte pertinente:
“(...) Para el presente asunto, la Corte encuentra que la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que debió someterse al procedimiento de consulta previa. En efecto, de acuerdo con esa previsión se fija la regla según la cual en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Se observa que esta disposición fija reglas sobre la representación democrática de las comunidades diferenciadas y, por ende, afectan directamente sus intereses en tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución. Cabe anotar, del mismo modo, que esa conclusión no es aplicable al inciso segundo del mismo artículo, en cuanto determina que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos y listas, “excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Esto en razón de que el destinatario de esas reglas no son las comunidades tradicionales, sino los partidos y movimientos no minoritarios, de modo que no se cumple con la condición que el precepto legal afecte directamente a aquellas.
La Sala debe resaltar que la obligatoriedad de la consulta previa frente al inciso tercero del artículo analizado es soportada por la jurisprudencia reciente de la Corte. En efecto, en la Sentencia C-702/10, fue declarado inexequible el inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2009, el cual adicionaba el artículo 108 C.P. al indicar que “Los partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción (...)”.
Por su parte de conformidad con el artículo 108 Superior, la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos que se creen para la representación política de las minorías étnicas, la obtienen con el solo hecho de conseguir representación en el Congreso, a diferencia de los otros partidos políticos deben superar el porcentaje del 3% en la votación válida obtenida en el territorio nacional para Senado o Cámara de Representantes.
A partir de lo anterior y para el caso sub examine habrá de ocuparse y definir la Sala de si obtenida la personería jurídica por lograr representación en el Congreso, tales partidos se encuentran habilitados para avalar candidatos por otras circunscripciones además de la especial y de si con ocasión de la reforma de sus estatutos, específicamente en cuanto a su naturaleza del partido, le está prohibido inscribir candidatos para la circunscripción especial, por no estar representando exclusivamente a las comunidades indígenas.
El primero de los interrogantes queda solucionado con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que al responder una consulta que se le formuló, precisó:
1. “¿Si el inciso segundo del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 que prohíbe a los partidos con personería jurídica presentar candidatos a la circunscripción de minorías étnicas incluye también aquellos partidos y movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica al haber obtenido curul en las circunscripciones especiales de minorías étnicas?
No. La prohibición establecida en el inciso 2º del artículo 28 de la ley 1475 de 2011, no se aplica a los partidos y movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica al haber obtenido curul en las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
2. “¿Estos partidos o movimientos minoritarios étnicos con personería jurídica pueden presentar de manera simultánea candidatos a las circunscripciones ordinarias y las minorías?”
Sí. Por cuanto no existe una norma que así lo prohíba y porque además resultaría discriminatorio para los intereses de los partidos que representan estas comunidades, sin que exista un fin constitucional que así lo justifique”(25).
Conforme a este concepto que la Sala avala, aplicándolo al caso concreto, significa que el Partido ASI podía participar en los comicios para elegir los representantes al Senado de la República por la circunscripción especial de las comunidades indígenas, pues tuvo origen en su fundación con el propósito de agrupar la población indígena que representa(26), y ello le permitió lograr su inicial participación al Senado, al obtener una curul.
Tal determinación respecto de que los partidos y movimientos políticos surgidos inicialmente para la representación especial por comunidades indígenas y que luego obtienen personería jurídica sí están facultados para inscribir candidatos para el Senado tanto por la circunscripción ordinaria como por la especial de minorías étnicas, fue el sentido del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en respuesta a la consulta que se le elevó. Así, además lo preciso esta Sala en reciente pronunciamiento:
“(...) De las normas transcritas, señaladas por la demandante como violadas, no es posible establecer la vulneración alegada, puesto que en las mismas no se señala prohibición, exclusión o mandato, que permita inferir que las organizaciones cuya personería fue obtenida de acuerdo con la excepción del artículo 108 Constitucional, como resultado de la representación obtenida en el Congreso como minoría étnica o política en la circunscripción especial, no les esté permitido participar y/o inscribir listas de candidatos, una vez obtengan la personería jurídica como movimiento político, en la jurisdicción ordinaria.
Del régimen normativo expuesto, referente a las minorías étnicas —exclusivamente— se tiene que: (i) existe una disposición especial para el reconocimiento de personería jurídica como movimiento o partido político de las minorías étnicas, diferente a la norma general (en estos casos se obtiene únicamente con la representación en el Congreso), (ii) por la circunscripción especial de afrodescendientes se eligen dos representantes.
En ningún aparte se establece prohibición alguna relativa a que aquellos que obtuvieron reconocimiento jurídico por la representación lograda al Congreso de la República luego de participar en las elecciones para designar representantes a la Circunscripción Especial de Afrodescendientes, no puedan inscribir candidatos a la circunscripción ordinaria.
En lo que tiene que ver con los partidos y movimientos políticos en general, se establece que no podrán inscribir candidatos en la circunscripción especial de minorías étnicas. Es decir que dicha limitación recae para intervenir en tal circunscripción especial, puesto que se privilegia en esta participación a las comunidades que las representan y de ninguna manera es posible aplicar la prohibición a la inversa, como lo pretende la demandante”(27).
Ahora bien, en lo que respecta al cambio de nombre del originario Movimiento “Alianza Social indígena” al de Partido “Alianza Social Independiente” y a las modificaciones en la naturaleza que le han precedido, según se dejó registrado en la relación de las pruebas aportadas a este trámite, es claro que tales transformaciones no desnaturalizan su razón de ser, ni su origen, el que estuvo presente y se conservó como el principio para su constitución. Tampoco tal reforma estatutaria le impide, por no estar ello prohibido, tener la facultad de avalar candidatos al Senado tanto por la circunscripción especial como por la circunscripción ordinaria.
Así se pronunció esta Sección Quinta en el siguiente antecedente al que acude en su defensa el demandado y, que también cita el Ministerio Público en su concepto:
“De la transformación de movimiento a partido
Ahora bien, conviene precisar que estas agrupaciones como expresión del derecho de asociación, han sido asimiladas en algunos aspectos a las personas jurídicas de derecho civil sin ánimo de lucro, en efecto, de conformidad con el artículo 633 y siguientes del Código Civil, las personas jurídicas sin ánimo de lucro, se dividen en “corporaciones” y “fundaciones”. Las primeras, en sentido estricto, son la unión de una pluralidad de personas, que persiguen fines o ideales no lucrativos y, las segundas, son un conjunto de bienes y un patrimonio destinado por uno o más individuos al cumplimiento de determinado fin(28).
“ART. 14.—Disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos politicos. <Artículo Condicionalmente exequible> La disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en sus estatutos. La disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, adoptada por decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá recurso alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso sancionatorio.
La liquidación se regulará por las normas previstas en la ley civil para la disolución y liquidación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos patrimoniales que resultare después de su liquidación será de propiedad del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se haya previsto una destinación que en todo caso deberá corresponder a un objeto análogo al de los partidos y movimientos políticos”.
“(...) los partidos y movimientos políticos encuadran en la descripción de organizaciones sin ánimo de lucro que tienen interés común, por lo que las deducciones previstas en el Estatuto Tributario por donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro les resulta aplicable”.
Ahora bien, es necesario resaltar que de conformidad con el artículo 638 del Código Civil, serán los miembros quienes definan y constituyan la voluntad de la persona jurídica, por tanto la creación, modificación de sus estatutos y disolución de estas, es una decisión que corresponde a sus miembros.
Sin embargo, cualquiera que sea su objeto, las sociedades comerciales y civiles estarán sujetas, para todos los efectos, a la legislación mercantil”. (Negrillas y Subrayado fuera de texto)
“ART. 167.—<Reforma de contrato social por transformación de sociedad>. Una sociedad podrá, antes de su disolución, adoptar cualquiera otra de las formas de la sociedad comercial reguladas en este Código, mediante una reforma del contrato social.
La transformación no producirá solución de continuidad en la existencia de la sociedad como persona jurídica, ni en sus actividades ni en su patrimonio” (negrillas y subrayado fuera de texto).
En ese orden de ideas, en consideración a la norma mercantil aplicable a las sociedades civiles, la transformación de una forma de asociación, como lo es, de movimiento a partido político no significa la cesación de la persona jurídica, por el contrario, existe continuidad en esta a pesar de dichas modificaciones, porque tanto el movimiento o partido político se refieren a la misma persona jurídica”.
En el caso bajo examen, está probado que el actual Partido - ASI obtuvo personería jurídica por haber logrado representación en el año 1992 en el Senado de la Republica y, desde entonces, ésta se encuentra vigente. Que la naturaleza que el inicial Movimiento registró en sus iniciales estatutos y los que rigen en la actualidad al Partido, no variaron el carácter étnico y pluralista que le permitió acceder a participar en dichos comicios, que lo ratificaron como un movimiento con origen indígena.
Su condición étnica se mantiene pese a los cambios estatutarios del Partido y no lo limitan en el ejercicio de su derecho de conformación del poder público por la circunscripción especial indígena que representa. El que haya acordado incursionar en otros ámbitos de participación al convocar a todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que se identifiquen con sus principios(29) y su misión(30), a efectos de que estos militen e integren el partido, no implica que su origen primigenio, se insiste, haya quedado desnaturalizado.
Finalmente, debe decirse que la participación del partido ASI en los comicios electorales para el período 2014-2018, por la circunscripción especial indígena, estuvo precedida del amparo tutelar que le fue concedido(31) y porque el demandado acreditó, con los documentos idóneos para la inscripción, su pertenencia a una comunidad indígena en los términos del artículo 171 Superior. En el caso bajo examen, esta condición no se puso en duda ni se controvirtió. Con la contestación de la demanda se aportaron las certificaciones que se encuentran visibles a los folios 283 a 285 del expediente, relativa a las que le expidió: i) el Resguardo indígena Kokunuco, ii) El Consejo Regional indígena del Cauca - CRIC y iii) el acto de refrendación que expidió el Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior.
Todo lo anterior, impone que se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto no logró desvirtuarse la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo acusado, y aquel que lo aclaró, respecto de la elección que fue objeto de examen.
8 “ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en Única Instancia.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…)”
10 folio 145 del expediente.
11 Folios 14 a 40 del C. anexo.
12 Folio 41 a 61 del C. anexo.
13 Se puede consultar al folio 84 y 85 del expediente.
14 Folios 076 -083 del expediente.
15 Esta reforma fue autorizada por la Resolución 503 de 2011 expedida por el Consejo Nacional Electoral (fls. 269-315)
16 Esta reforma estatutaria de aprobó por Resolución 4344 de 2012. (fls. 109-113), proferida por el Consejo Nacional Electoral.
17 Folios 27- 75 del expediente. Esta reforma fue aprobada por Resolución 1091 de 2013, dictada por el Consejo Nacional Electoral “Por medio de la cual se autoriza el Registro de la Reforma Estatutaria y nuevo Comité Ejecutivo Nacional del partido Alianza Social Independiente - ASI”. Folios 086 - 090 del expediente.
18 Folios 175 del C. anexo
19 Folio 179 del C. anexo
20 “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”.
21 Sentencia C-187 de 2011. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
22 Sentencia C-169 de 2001. Corte Constitucional M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
23 Gaceta Constitucional Nº 54, páginas 13 y 14.
24 En el examen formal que adelantó la Corte respecto de este Proyecto de Ley Estatutaria, constató que el inciso 3º del artículo 28 contenía disposiciones susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas, por lo que debieron ser sometidas al mecanismo de la consulta previa. Por tal razón, tras reconocer, en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el carácter procedimental del vicio con proyección en el contenido material de las normas, procedió a declarar su inexequibilidad.
25 Concepto del 18 de abril de 2013. Radicación interna: 214. Número Único: 11001-03-06-000-2013-00051-00 Referencia: Alcance del inciso 2o. del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. Circunscripciones especiales de Minorías Étnicas.
26 Esto se advierte de los objetivos que constituyeron los primigenios estatutos, así: “1. Aglutinar a los diferentes sectores étnicos sociales en un movimiento amplio con fuerte orientación hacia los sectores étnicos indígenas, negros y raizales y demás sectores sociales y políticos que compartan nuestros principios y que estén dispuestos a luchar por mejores condiciones de vida para todos los colombianos”.
27 Consejo De Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 11 de diciembre de 2014. Exp. Nº 11001032800020140005300 Demandante: Procuraduría General de la Nación. Demandado: José Rodolfo Pérez Suárez.
28 Valencia Zea, Arturo “Derecho Civil, Teoría General y Personas” Editorial Temis. 2000
29 Según el artículo 4º de sus estatutos: “la solidaridad, la diversidad, la defensa del estado social de derecho, el respeto a toda forma de vida. Igualdad y respeto en la participación de género, pluralismo y tolerancia”.
30 Según el artículo 5º de sus estatutos: “Incentivar la participación democrática de sus asociados y del pueblo en general en la construcción del poder político desde la base, fortaleciendo las organizaciones sociales, y promover las visiones de un país multiétnico, pluricultural, tolerante, de respeto a los derechos humanos y los derechos de los pueblos, y lograr el mantenimiento de la paz”.
31 En primera instancia actuó como tal el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. M.P. Dra. Carmen Alicia Rengifo Sanguino, quien profirió sentencia el 7 de junio de 2013 (fls. 223-230 C. ppal) y la segunda instancia se tramitó ante esta Corporación con ponencia de la Dra. Bertha lucia Ramírez de Páez, sentencia del 22 de agosto de 2013. (fls. 231 -282 C. ppal) Rad. Nº 250002342000201301939-01.
Con el acostumbrado respeto, aunque comparto la decisión de negar las pretensiones de la demanda, manifiesto las razones por las cuales aclaro mi voto en lo relacionado con la posibilidad de los partidos políticos que adquirieron la personería Jurídica en virtud de la norma especial constitucional para minorías étnicas —con la simple representación en el Congreso de la República— puedan inscribir listas de candidatos simultáneamente en la jurisdicción ordinaria y especial, así:
En ejercicio de la acción de nulidad el señor Manuel Bitervo Palchucan Chingal presentó acción de nulidad electoral, contra el acto de elección del Senador de la República por la circunscripción nacional especial de las comunidades indígenas, Marco Aníbal Avirama Avirama.
El actor planteó en la demanda, lo cual fue señalado por la Magistrada Ponente en la fijación del litigio de la audiencia inicial, como problema jurídico a resolver, ¿si el partido Alianza Social Independiente —al cambiar su personería jurídica, dejó de ser un movimiento indígena para convertirse en un partido independiente— podía inscribir candidatos por la circunscripción indígena?
En la sentencia, frente a la cual aclaro mi voto, se concluye, de conformidad con el artículo 108 de la Constitución Política, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional(1), la Sala de Consulta y Servicio Civil(2), y esta Sección del Consejo de Estado(3), que los partidos políticos, que obtengan su personería jurídica con fundamento en la norma constitucional especial para minorías étnicas —con la simple representación—, tienen la facultad para inscribir candidatos al Senado de la República, tanto en la circunscripción especial como en la ordinaria, porque ello no está prohibido.
Aunque comparto el planteamiento, que para resolver el problema jurídico se presenta en la sentencia, considero hacer las siguientes precisiones:
1. La excepción establecida en el artículo 108 de la Constitución Política, sobre la imposibilidad de los partidos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos y listas a las elecciones de Congresistas en las circunscripciones especiales de minorías étnicas, se refiere única y exclusivamente a los partidos políticos que no tengan su origen en tales minorías étnicas.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la Constitución Política no solo reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana (art. 7º) sino que, con el fin de lograr la igualdad material, teniendo en cuenta que las minorías étnicas son grupos que merecen especial protección por sus condiciones desfavorables, —tal como fue expuesto en las discusiones al interior de la Asamblea Nacional Constituyente— les otorga espacios de participación concretos a las comunidades indígenas y afrodescendientes —además de los establecidos para los colombianos en general— como la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas (art. 171), la circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes (art. 176), la obligación de que la conformación y delimitación de entidades territoriales indígenas se debe hacer con la participación de sus representantes (art. 329), la obligación de propiciar la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten frente a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (art. 330), y la consulta previa sobre las medidas legislativas y administrativas que los afecten directamente (art. 6º Convenio 169 de la OIT “Sobre los pueblos indígenas y Tribales”).
Es así como, con fundamento en el principio de unidad de la Constitución, no se pueden hacer interpretaciones aisladas de sus normas, por ende, resulta evidente que la prohibición recae frente a los partidos políticos cuyo origen no corresponda al de minoría étnica, tal como ha sido planteado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional(4).
2. En el caso objeto de estudio, del material probatorio allegado, está demostrado que el partido Alianza Social Independiente es un partido político, cuyo origen corresponde al régimen excepcional estatuido para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales basta haber conseguido representación en el Congreso para obtener la personería jurídica como movimiento político, tal cual lo señala el artículo 108 de nuestra Carta Política.
3. La posibilidad para estos partidos políticos, que adquirieron su personería jurídica en razón a que alcanzaron representación en el Congreso de la República como minoría étnica, de inscribir listas en las Circunscripciones ordinaria y especial indistintamente, puesto que no existe prohibición, tal como lo señala el proyecto, considero no significa indefectiblemente que lo puedan hacer simultáneamente, puesto que dichas normas de discriminación positiva, que otorgan tales ventajas, tienen como fundamento asegurar su representación como minoría, y la Constitución Política estableció concretamente cuáles son dichos privilegios, exenciones y excepciones para garantizar tal representación política de las minorías como grupo de especial protección, pero, así como no existe prohibición, tampoco se indica claramente —ni en la Carta fundamental ni en la Ley— que ocurre una vez la minoría étnica logra el reconocimiento de personería jurídica como partido político por el Consejo Nacional Electoral, y todo lo que ello implica, por haber obtenido representación en el Congreso en virtud de su condición especial.
Concretamente, considero que de conformidad con la literalidad y la teleología de las normas, así mismo haciendo una interpretación sistemática, se debe entender que una vez otorgada la personería jurídica como partido político a estas minorías étnicas, adquieren todos los beneficios que se otorgan a los partidos políticos comunes, lo cual, además de la posibilidad de inscribir listas en la jurisdicción ordinara, incluyen financiación estatal, espacios gratuitos en medios de comunicación, entre otros.
No ocurre lo mismo con la posibilidad de inscribir simultáneamente y para la misma elección listas en las dos circunscripciones —la ordinaria y la especial— puesto que las normas establecen diferencias para obtener la personería jurídica como partido político según, si se es un grupo minoritario u otro grupo de ciudadanos que decidan asociarse para fundar un partido político, pero en ningún momento se señala que puedan inscribir candidatos en las dos circunscripciones y tal ventaja supera los beneficios otorgados en la Constitución y la Ley para los partidos y movimientos políticos comunes, y si la teleología de la norma tiene como propósito asegurar la igualdad real, esta posibilidad la supera.
De conformidad con lo anterior, considero no es dable afirmar rotundamente que estos movimientos minoritarios, una vez alcancen la personería jurídica como partidos políticos, puedan inscribir candidatos indistinta y simultáneamente en las dos circunscripciones.
1 Corte Constitucional. Sentencia C-169 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sentencia C-484 de 1996. Sentencia C-187 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia C-490 de 2011.
2 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 18 de abril de 2013.
3 Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 2011-00810-01. 2 de mayo de 2013. M.P. Mauricio Torres Cuervo. Rad. 2014-00053-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
4 Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.