Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=38659
Timestamp: 2017-11-25 01:37:35
Document Index: 139029902

Matched Legal Cases: ['artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 1213', 'artículo 1714', 'artículo 1115', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 21', 'artículo 22', 'Artículo 12', 'Artículo 17', 'Artículo 11', 'artículo 33', 'artículo 53']

Sentencia C-720 de 2006 Corte Constitucional
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-No violación por adelantamiento de proceso disciplinario y penal por la misma conducta/PRESUNCION DE INOCENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA-No violación.
La posibilidad de que un servidor público o un particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no implica violación al principio non bis in ídem, pues, como lo ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta. La norma demandada tampoco implica violación al principio de presunción de inocencia, pues el proceso disciplinario constituye el instrumento jurídico idóneo para que el investigado presente los argumentos y las pruebas para su defensa, controvierta las que obran en su contra y, en general, desvirtúe los cargos que le puedan ser imputados, mediando en todo caso la presunción consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada en el artículo 9º.de la ley 734 de 2002.
JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-No vulneración.
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Diferencias.
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-No violación por iniciación de proceso disciplinario.
PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Distinción/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción.
Referencia: expediente D-5968.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 (parcial) de la ley 734 de 2002, "código disciplinario único."
Al explicar los fundamentos de la demanda la actora considera que la remisión a normas que describen delitos para derivar de ellas tipos disciplinarios afecta el principio de legalidad, como también la de tipicidad, presunción de inocencia, separación y colaboración entre las ramas del poder público y sus órganos autónomos.
1. La Corte Constitucional deberá decidir acerca de la exequibilidad del numeral 1º.del artículo 48 de la ley 734 de 2002 –Código Disciplinario Único-, cuyo texto es el siguiente:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo1, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo".
Cargos analizados en la sentencia C-124 de 2003.
"3. Materia sujeta a examen.
Corresponde a la Corte establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de legalidad integrante del debido proceso, por no señalar puntualmente las faltas disciplinarias dolosas, culposas, graves y leves, y por la posibilidad de que el investigador cree nuevos tipos disciplinarios al realizar la adecuación típica de la conducta"2.
Es decir, en el presente caso la Corte Constitucional deberá determinar si la ciudadana Sandra Vanegas Leaño ha demandado el numeral 1º.del artículo 48 de la ley 734 de 2002, con fundamento en cargos nuevos o ha reiterado los formulados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-124 de 2003.
Cargos de inconstitucionalidad formulados en el presente caso.
En relación con los demás cargos la demanda inicialmente fue inadmitida, posteriormente corregida por la demandante y, finalmente, admitida mediante auto del 12 de septiembre de 20053. Por lo tanto, el examen de constitucionalidad que adelantará la Sala estará limitado por los cargos expuestos en el escrito de corrección de la demanda.4 En este documento la actora no menciona el preámbulo de la Carta Política, pues sus argumentos se basan en la presunta violación de los artículos 1, 2, 15, 29 y 113 de la Constitución.
1.4. Según la demandante, la norma atacada contraría lo establecido en el artículo 1º. de la Constitución Política al permitir que la autoridad disciplinaria no espere el fallo del juez penal para iniciar la investigación y así poder sancionar al procesado; de esta manera, para la accionante, se desconocen los principios básicos del Estado de Derecho. En el escrito de corrección de la demanda quedó consignado: "… lo que no se puede aceptar desde la perspectiva constitucional –no de la simple conveniencia- es que a alguien lo puedan investigar disciplinariamente por un delito sobre el que no ha habido pronunciamiento judicial o, peor aún que habiéndolo ya, éste haya sido absolutorio y que en todo caso el operador disciplinario pueda llegar a determinar que la conducta típica sí se realizó".
Al precisar los cargos formulados en el presente caso la Sala encuentra que aparecen argumentos nuevos, respecto de los cuales la Corte no se pronunció mediante la sentencia C-124 de 2003. Por lo tanto, la Corporación procederá al examen de los cargos presentados en este caso y que siendo novedosos permiten analizar desde otra perspectiva la constitucionalidad del numeral 1º.del artículo 48 de la ley 734 de 2002.
Sujeción de la administración a los pronunciamientos judiciales.
2. En palabras de la actora la disposición acusada es inexequible "… ya que al permitirse que la autoridad disciplinaria no deba esperar al fallo del juez penal para iniciar investigación y sancionar a alguien por haber cometido una conducta descrita como delito, se está desconociendo uno de los principios básicos del Estado de Derecho, que consiste en la sujeción que le debe la administración a los pronunciamientos de los jueces".
El Congreso de la República, en ejercicio de la potestad de configuración legislativa, consideró entre las faltas gravísimas aquellas conductas realizadasobjetivamente y que correspondan a una descripción típica consagrada como delito; es decir, "el juez disciplinario" deberá verificar que el comportamiento del procesado concuerde con la descripción prevista en la legislación penal, sin que las decisiones de la autoridad encargada de aplicar la norma que se examina estén condicionadas al pronunciamiento de una autoridad judicial. Según la disposición sub examine, el proceso disciplinario podrá comenzar con la noticia sobre la realización de la conducta que en ella se menciona, teniendo en cuenta que "el juez disciplinario" no puede imponer sanciones derivadas de la responsabilidad objetiva, sino que su función es la de verificar si el comportamiento causante del proceso se llevó a cabo con dolo o culpa.
"El principio de culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas disciplinarias
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio"5.
Para la Sala es evidente que el Congreso de la República no condicionó la aplicación de la norma sub examine al trámite de un proceso penal y menos aún a la calificación que una autoridad judicial hiciera respecto del comportamiento causante del proceso disciplinario. La disposición atacada obliga al "juez disciplinario" a verificar en la legislación penal si la conducta que ha dado lugar al proceso está descrita objetivamente o tipificada, para posteriormente establecer dentro del proceso a su cargo si la misma conducta fue cometida con dolo o culpa, con el propósito de imponer la respectiva sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales".6
"Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal.7 Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.
El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’, exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados.8 (Subraya la Sala).
Derecho a la honra y al buen nombre.
El derecho al buen nombre fue catalogado por esta Corte desde sus primeras providencias como un derecho personalísimo toda vez que hace referencia directa a las valoraciones que tanto individual como colectivamente se hagan de una persona. Este derecho está atado a todos los actos y hechos que una persona realice para que a través de ellos la sociedad haga un juicio de valor sobre la real dimensión de bondades, virtudes y defectos los cuales a través de su existencia muestra como crédito una persona. El concepto del buen nombre es exterior y algunos tratadistas ven este derecho concatenado e íntimamente relacionado con el derecho a la honra.9
Así mismo la jurisprudencia y la doctrina lo han entendido como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas.10 De manera que el derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionen el concepto público que se tiene del individuo.
Como bien lo ha expresado la Corte en anteriores oportunidades, el derecho al buen nombre, no se refiere únicamente al concepto que se tenga de una persona, sino también a la ‘buena imagen’ que ésta genera ante la sociedad. Es por esto, que para poder proceder a su protección, se exige como presupuesto indispensable el mérito, la conducta irreprochable del individuo o el reconocimiento social hacia el comportamiento del mismo11.
Igualmente esta Corporación12 ha señalado que este derecho está íntimamente relacionado con las actuaciones de cada persona, pues de ellas depende la forma como transfiere su imagen y son ellas las que en últimas fundamentan un criterio objetivo respecto de la honorabilidad del comportamiento del ciudadano en la sociedad.
Por otra parte, la comunidad internacional ha dado una singular importancia al derecho a la honra y al buen nombre, al punto que su necesidad de protección se ha regulado en distintos instrumentos sobre derechos humanos que han sido aprobados por el Estado colombiano. Así tenemos el artículo 1213 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 1714 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 1115 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica"16. (Subraya la Sala).
Separación entre las ramas del poder público.
Como se ha explicado en esta providencia, el proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza, materia y finalidades diferentes, sin que exista mérito para considerar que el procesado en ambas instancias por una misma conducta resulta incriminado dos veces por un mismo hecho o sancionado más de una vez por la misma conducta. Así, mientras en el proceso penal el sujeto activo de la conducta puede ser toda persona considerada imputable17, en el disciplinario el destinatario de la ley únicamente es el servidor público, aunque se encuentre retirado del servicio o el particular contemplado en el artículo 53 de la ley 734 de 200218; el trasgresor de la ley penal puede ser una persona indeterminada, al paso que el destinatario de la ley disciplinaria siempre será una persona subordinada a la administración pública o vinculada a ella; mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función19 de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción20 tiene una función preventiva y correctiva para garantizar las efectividad de los principios y fines que se deben observar en el ejercicio de la función pública. Sobre esta materia la Corte ha expresado:
"En la actualidad, es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.
5. Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario, el derecho sancionador de la Administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)".21
5.1. En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal22 no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria23, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al "juez disciplinario" apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético. Acerca del principio de tipicidad en materia disciplinaria la Corte ha explicado:
"Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad ‘se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria’24.
En todo caso, como previamente se dijo, aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, como ya se señaló, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad"25. (Se subraya).
"(…) para la Corte no cabe duda alguna que en el ámbito disciplinario los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor rigurosidad que en el derecho penal delictivo, pues se admiten bajo determinadas condiciones el uso de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que se le atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin embargo, en aras de preservar el principio de reserva de ley, esta Corporación ha sostenido que es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso".26
Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º.de artículo 48 de la ley 734 de 2002, respecto de los cargos analizados en la presente sentencia.
1 El artículo 21 de la ley 599 de 2000 –código penal-, refiriéndose a las modalidades de la conducta punible, establece que ésta puede ser dolosa, culposa o preterintencional. De su parte, el artículo 22 de la misma codificación explica cuando la conducta delictiva es dolosa. El texto de esta norma es el siguiente:
2 Corte Constitucional, Sentencia C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
3 Considera la Corte que en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa y, por lo tanto, procederá al análisis de los cargos que la accionante ha formulado en este proceso.
4 Cfr. fls. 19 y s.s. del expediente.
5 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
6 Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.
8 Corte Constitucional. Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
9 Sentencia T-603 de 1992.
10 Sentencia C-489 de 2002.
11Ver sentencia T-787 de 2004.
12 Sentencias T-787 de 2004 y T-482 de 2004.
13 Artículo 12. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio y su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias y ataques.
14 Artículo 17. 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
15 Artículo 11. Protección de la Honra y de la Dignidad. 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
16 Corte Constitucional, sentencia T-677 de 2005. M.P. Humberto Sierra.
17 Según el artículo 33 de la ley 599 de 2000 –código penal-, los menores de dieciocho (18) años son inimputables y están sometidos al Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil.
18 El artículo 53 de la ley 734 de 2002 establece:
19 Ley 599 de 2000 –Código Penal-, art. 4o. "FUNCIONES DE LA PENA. La pena cumplirá las funciones de prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado.
20 Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-, art. 16 "FUNCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública".
21 Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil
22 Ley 599 de 2000 –Código Penal, art 10. "TIPICIDAD. La ley penal definirá de manera inequívoca, expresa y clara las características básicas estructurales del tipo penal.
23 Ley 734 de 2000 –Código Disciplinario Único-, art. 4o. "LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización".
24 Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
25 Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería.
26 Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería.