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Timestamp: 2019-05-26 22:03:13+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 617', 'art. 480', 'art. 617', 'art. 617', 'sentenza ']

Le opposizioni all'esecuzione e agli atti esecutivi e la riscossione mediante ruolo | Studio Legale Mongiovì
Scritto da Avv. Danilo Mongiovì il Dom, 01/27/2019 - 21:43
Prima dell'inizio dell'esecuzione forzata (opposizione a precetto)
Dopo l'inizio dell'esecuzione forzata
Prima dell'inizio dell'esecuzione forzata
Voglio fare il punto circa l'attuale disciplina delle opposizioni contro gli atti della riscossione mediante ruolo.
Diverso tempo fa, avevo già parlato dell'argomento in questo articolo, ma voglio riprenderlo in maniera più completa, e soprattutto alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale.
Lo farò con una serie di articoli.
In questo, il primo della serie, tratterò delle opposizioni all'esecuzione e agli atti esecutivi.
Nei prossimi articoli tratterò dei rapporti tra le opposizioni all'esecuzione e gli altri mezzi di difesa che il Legislatore ha previsto contro gli atti della riscossione mediante ruolo (compreso ovviamente il ricorso alle Commissioni Tributarie).
Posso sin da ora, comunque, isolare il seguente principio generale e di massima: quando la contestazione avanzata dal debitore è volta a contestare il diritto dell'Agente della Riscossione a richiedere il pagamento delle somme (per esempio, per intervenuta prescrizione o decadenza) allora su di essa deve decidere il Giudice che è competente per il merito della questione, che può essere diverso a seconda della natura del credito azionato.
Per esempio, per i crediti di natura tributaria è competente il Giudice tributario (Commissione Tributaria), per i crediti nascenti da violazioni del codice della strada è competente, in generale e salvo ipotesi particolari, il Giudice di Pace, per i crediti INPS è competente il Giudice del Lavoro ecc. ecc.
Quando si contesta, invece, la regolarità formale degli atti del pignoramento, della cartella di pagamento, del ruolo o della loro notifica, allora sulla domanda deve decidere il Giudice dell'esecuzione, cioè sempre il Tribunale, anche se, per il merito, sarebbe competente un altro Giudice.
Come vedremo in questo e nei prossimi articoli, pur potendo sembrare, a tratti, le norme che esaminerò intricate e confusionarie, il loro combinato disposto finisce sempre con il rispettare il suddetto principio.
In linea generale contro gli atti della riscossione mediante ruolo (quindi posti in essere da Equitalia, ora sostituita da Agenzia delle Entrate-Riscossione, o, in Sicilia, Riscossione Sicilia Spa) è possibile opporsi con gli strumenti dell'opposizione all'esecuzione e dell'opposizione agli atti esecutivi.
La prima (l'opposizione all'esecuzione) è regolata dagli artt. 615 e ss. del codice di procedura civile.
Si tratta dell'azione con la quale il debitore contesta il diritto stesso del creditore a procedere ad esecuzione forzata; la seconda (l'opposizione agli atti esecutivi) è regolata, invece, dagli artt. 617 e ss. del codice di procedura civile e con essa il debitore contesta la regolarità formale degli atti dell'esecuzione o della loro notifica.
Le modalità di presentazione delle due opposizioni citate e le regole processuali che le disciplinano, sono differenti a seconda che l'opposizione sia proposta prima o dopo l'inizio dell'esecuzione forzata.
L'esecuzione forzata inizia con il pignoramento, pertanto le modalità di presentazione e le regole processuali delle opposizioni di cui trattiamo, differiscono a seconda che esse siano presentate prima o dopo il pignoramento.
Ora, le opposizioni in parola sono state pensate e strutturate dal Legislatore, all'inizio degli anni 40, con riguardo alla procedura di esecuzione forzata ordinaria, regolata dal codice di procedura civile.
Quest'ultima si snoda come segue:
Il creditore ottiene un titolo esecutivo, per esempio una sentenza;
Il creditore deve fare apporre al titolo esecutivo la c.d. formula esecutiva;
Il titolo esecutivo, munito della formula esecutiva, deve essere notificato al debitore;
Il creditore deve notificare al debitore un atto di precetto, che consiste, in breve, in una intimazione ad adempiere entro un termine preciso. Il precetto può essere notificato contemporaneamente al titolo esecutivo, oppure successivamente;
Infine, il creditore procede con il pignoramento, che segna l'inizio dell'esecuzione forzata
Tuttavia, la procedura di riscossione mediante ruolo differisce, non poco, dall'esecuzione forzata ordinaria.
Ed infatti, nella riscossione mediante ruolo, il titolo esecutivo è rappresentato, appunto, dal ruolo e non necessita dell'apposizione di una formula esecutiva; inoltre, non esiste affatto un vero e proprio atto di precetto.
La funzione di quest'ultimo, è assolta, nel contesto della riscossione mediante ruolo, dalla cartella di pagamento, che è la porzione di ruolo che si riferisce al singolo debitore cui è notificata. Maggiori informazioni si trovano nell'articolo dedicato alla riscossione mediante ruolo.
La cartella di pagamento, pertanto, è equiparata dalla Giurisprudenza al precetto e la sua notifica è equiparata alla notifica del titolo esecutivo.
Un'altra fondamentale differenza tra l'esecuzione forzata ordinaria e la riscossione mediante ruolo è che mentre nella prima al precetto
segue necessariamente il pignoramento, nella seconda alla cartella di pagamento possono seguire - e, di fatto, sempre seguono - atti
differenti e sui generis, che non hanno natura di atti di esecuzione.
Mi riferisco, per esempio, al preavviso di fermo o all'iscrizione di ipoteca, come anche alla notifica delle intimazioni di pagamento.
Da quanto dico, risulta evidente che l'applicazione delle azioni di opposizione di cui trattiamo al procedimento di riscossione mediante ruolo risulta, a volte, problematica e può essere causa di confusione ed incertezze.
Non a caso, si tratta di una materia tra le più ricorrenti nelle sentenze della Corte di Cassazione.
I problemi consistono, generalmente, nello stabilire quando e come tali azioni sono applicabili e nel fissare i confini tra esse e le altre azioni previste a tutela del debitore contro il procedimento di riscossione mediante ruolo.
Il debitore può contestare il diritto stesso del creditore di procedere ad esecuzione.
Ciò avviene, per esempio, quando il debitore neghi che il creditore sia munito di un valido titolo che lo legittimi a porre in essere l'esecuzione, oppure quando eccepisca che il diritto del creditore sia venuto meno per qualsivoglia ragione; per esempio, per intervenuta decadenza o prescrizione, oppure perchè il debitore ha già pagato quanto dovuto.
Tale contestazione può avvenire attraverso l'azione di opposizione all'esecuzione.
Quando l'opposizione all'esecuzione è proposta prima dell'inizio dell'esecuzione (cioè prima del pignoramento) essa prende il nome di "opposizione al precetto".
Ed infatti, il pignoramento (che segna l'inizio dell'esecuzione forzata) come abbiamo visto, deve essere preceduto dalla notifica del precetto, nell'esecuzione ordinaria.
Va da sè, quindi, che opporsi all'esecuzione, prima che questa sia iniziata, significa opporsi al precetto.
Nell'ambito della riscossione mediante ruolo, come abbiamo visto, tuttavia la cartella di pagamento equivale al precetto e la sua notifica equivale alla notifica del titolo esecutivo.
Ne consegue che, nel contesto della riscossione mediante ruolo, l'opposizione all'esecuzione prima del pignoramento, è rivolta contro la cartella di pagamento e con essa possono essere fatte valere eccezioni e contestazioni relative a fatti verificatisi prima della notifica della cartella di pagamento.
I fatti successivi potranno essere fatti valere con l'azione di accertamento negativo del diritto, di cui parlerò nei prossimi articoli. Se comunque si tratta di fatti successivi al pignoramento, allora essi potranno essere fatti valere con l'opposizione all'esecuzione successiva all'inizio dell'esecuzione, di cui tratterò nel prossimo paragrafo.
Tanto precisato, l'opposizione al precetto è regolata dagli artt. 615 e ss del codice di procedura civile, in base ai quali essa si presenta con citazione dinanzi al Giudice competente per materia o per valore e per territorio.
In altre parole, l'opposizione in parola si presenta al Giudice che è competente per il merito della questione; ed infatti, con essa si introduce un ordinario giudizio di cognizione.
Così, per esempio, quando l'opposizione alla cartella abbia ad oggetto una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada essa deve essere proposta dinanzi al Giudice di Pace territorialmente competente, in quanto questi è il Giudice competente per materia a conoscere delle controversie relative alle violazioni del codice della strada, salvo ipotesi particolari di cui tratterò nei prossimi articoli.
Al contrario, quando la sanzione amministrativa non sia relativa al codice della strada, ma, per esempio, alla tutela del lavoro, allora l'opposizione dovrà essere proposta, a prescindere dal valore, al Tribunale, perchè questi è il Giudice competente per il merito in materia di tutela del lavoro.
Nel caso in cui la competenza appartenga al Giudice del Lavoro (per esempio crediti INPS), l'opposizione dovrà essere introdotta non con citazione, ma con ricorso.
Il Giudice investito del giudizio di opposizione può sospendere, su richiesta del debitore, l'efficacia esecutiva del titolo, in tutto o in parte, quando ricorrano gravi motivi.
L'opposizione a precetto, infine, non è prevista per i crediti di natura tributaria, per i quali sussiste la giurisdizione esclusiva della Commissione Tributaria; parlerò, nei prossimi articoli, più diffusamente dei rapporti tra le due giurisdizioni.
Come è evidente, le norme rispettano il principio che ho prima isolato: se la contestazione investe il diritto a procedere ad esecuzione, decide su di essa il Giudice cui appartiene la competenza sul merito.
Quando l'opposizione all'esecuzione è proposta dopo l'inizio dell'esecuzione forzata, cioè dopo il pignoramento, essa si presenta sempre - quindi, a prescindere dal valore e dalla natura del diritto in contestazione - con ricorso al giudice dell'esecuzione, cioè al Tribunale.
Con tale azioni, per quanto concerne la riscossione mediante ruolo, potranno essere fatte valere tutte quelle circostanze (es. prescrizioni o decadenze) verificatesi successivamente al pignoramento.
In questo caso, il procedimento è suddiviso in due fasi.
La prima fase è di natura cautelare e sommaria; essa ha lo scopo, cioè, di consentire al Tribunale di adottare, velocemente e senza particolari formalità, tutti i provvedimenti provvisori ritenuti opportuni, come per esempio, la sospensione della procedura esecutiva.
La seconda fase, al contrario, è un ordinario giudizio di cognizione, che si svolgerà dinanzi al Giudice competente per il merito della questione, che potrebbe ben essere diverso, come abbiamo visto, dal Tribunale.
Quindi, il Giudice dell'esecuzione (il Tribunale) ricevuto il ricorso in opposizione all'esecuzione, fisserà con decreto l'udienza per la comparizione delle parti, così dando il via alla prima fase, quella cautelare e sommaria.
In questa fase, Giudice emetterà i provvedimenti cautelari e provvisori ritenuti opportuni (esempio: sospensione) e poi emetterà i provvedimenti relativi all'avvio della seconda fase, quella di merito.
In particolare, se per il merito è competente lo stesso Ufficio Giudiziario, assegnerà un termine perentorio per l’introduzione del giudizio di merito, secondo le modalità previste in ragione della materia e del rito, previa iscrizione a ruolo, a cura della parte interessata, osservati i termini a comparire di cui all’articolo 163-bis, o altri se previsti, ridotti della metà.
Se, invece, il Tribunale, Giudice dell'esecuzione, non è competente per il merito, rimetterà la causa al giudice competente, assegnando alla parte interessata un termine perentorio per la riassunzione.
Quindi, se, per esempio, l'esecuzione forzata era stata avviata per il recupero di un credito nascente da violazione delle norme del codice della strada, il Tribunale investito dell'opposizione all'esecuzione, dopo avere esaurito la prima fase del procedimento (nella quale avrà eventualmente sospeso la procedura esecutiva) dovrà rimettere la causa per il merito al Giudice di Pace, essendo questo il Giudice competente per materia, in generale e salvo ipotesi particolari di cui tratterò nei prossimi articoli.
Anche in questo caso, è rispettato il principio generale. Sul diritto o meno di procedere ad esecuzione forzata, infatti, anche in questo caso, deciderà esclusivamente il Giudice competente per il merito, mentre il Giudice dell'esecuzione (il Tribunale) si limita ad emettere i provvedimenti cautelari e provvisori (sospensione), che non investono il merito della pretesa, ma hanno la sola funzione di evitare al debitore, in presenza di gravi motivi, il pregiudizio che gli deriverebbe se si proseguisse con l'esecuzione in pendenza di causa, per poi scoprire che il creditore non aveva diritto di agire.
L'opposizione all'esecuzione successiva all'inzio dell'esecuzione forzata, per i crediti di natura tributaria, è consentita (contrariamente, quindi, all'opposizione alla cartella di pagamento, quella precedente l'esecuzione) seppur con alcune limitazioni, ad oggi, invero, di molto ridimensionate a seguito di una recente sentenza della Corte Costituzionale. Ne parlerò più diffusamente nei prossimi articoli.
Come ho già detto, è possibile che il debitore non contesti il diritto del creditore a porre in essere l'esecuzione, ma semplicemente la regolarità formale degli atti o della loro notifica.
Ciò avviene quando il debitore lamenti che l'atto preso in considerazione non sia conforme allo schema legale previsto dal Legislatore per quell'atto oppure quando contesti che quell'atto sia stato correttamente notificato.
Nel contesto della riscossione mediante ruolo, sono da considerarsi opposizioni relative alla regolarità formale degli atti:
La mancata (o invalida) notifica della cartella o degli altri atti dell'esecuzione;
L'assenza di motivazione della cartella di pagamento o degli altri atti dell'esecuzione;
La mancata sottoscrizione del ruolo, della cartella di pagamento o degli altri atti dell'esecuzione;
La mancata indicazione dei criteri di calcolo degli interessi;
La mancata indicazione degli atti precedenti.
Si tratta di elenco, ovviamente, non esaustivo e a titolo meramente esemplificativo.
Bene, l'opposizione agli atti esecutivi si presenta sempre dinanzi al Tribunale competente per territorio che, in quanto giudice dell'esecuzione, è competente per materia a conoscere di tali controversie, a norma del combinato disposto degli artt. 9 e 480 terzo comma c.p.c.
Come per l'opposizione all'esecuzione, anche per quella agli atti esecutivi dobbiamo distinguere il caso in cui essa sia presentata prima dell'inizio dell'esecuzione, dal caso in cui essa sia presentata dopo l'inizio dell'esecuzione.
Prima dell'inizio dell'esecuzione (cioè prima del pignoramento), in linea generale, gli atti la cui regolarità formale può essere contestata sono solo due: il titolo esecutivo ed il precetto.
Nella espropriazione forzata ordinaria, invero, questi sono gli atti che precedono il pignoramento.
L'art. 617 primo comma, recita infatti:
Le opposizioni relative alla regolarità formale del titolo esecutivo e del precetto si propongono, prima che sia iniziata l'esecuzione, davanti al giudice indicato nell'articolo 480 terzo comma (...)
L'opposizione deve essere presentata entro 20 giorni dalla notifica del titolo esecutivo o del precetto, con citazione dinanzi al Giudice dell'esecuzione, cioè il Tribunale.
La norma, più precisamente, fa riferimento al Giudice indicato nell'art. 480 terzo comma.
Ed infatti, secondo il dettato di tale ultima disposizione, il creditore che notifichi il precetto deve in esso dichiarare di essere residente, o eleggere domicilio, nel comune in cui ha sede il Giudice competente per l'esecuzione (per esempio, nel caso di escuzione su beni immobili è il Tribunale del luogo in cui i beni si trovano). In mancanza di tale dichiarazione, le opposizioni si propongono presso il giudice del luogo in cui l'atto è stato notificato.
Come abbiamo visto, tuttavia, nella riscossione mediante ruolo non esiste un vero e proprio atto di precetto, ma una cartella di pagamento.
Quest'ultima, pertanto, come ho già detto, è - a ragione - equiparata dalla Giurisprudenza all'atto di precetto, in quanto, in effetti, essa svolge la stessa identica funzione del precetto. Nella riscossione mediante ruolo, poi, il titolo esecutivo è rappresentato appunto dal ruolo.
Ne risulta che, con l'opposizione agli atti esecutivi, prima dell'inizio dell'esecuzione, si possono fare valere i vizi formali della cartella di pagamento e del ruolo (per esempio, mancata sottoscrizione, mancata motivazione, assenza dei criteri di calcolo ecc.).
Per quanto concerne i vizi di notifica della cartella (che sono - come ho già detto più sopra, e facendo un parallelo con l'esecuzione ordinaria - i vizi di notifica di precetto e titolo esecutivo, essi non possono essere fatti valere con l'opposizione agli atti esecutivi prima dell'inizio dell'esecuzione.
Ed infatti, il primo comma dell'art. 617 cit., quello che sto analizzando in questo momento e che regola l'opposizione agli atti esecutivi prima dell'inizio dell'esecuzione, si riferisce esclusivamente alle "opposizioni relative alla regolarità formale del titolo esecutivo e del precetto".
Le contestazioni relative alla notifica del titolo e del precetto, al contrario, sono espressamente inserite dal legislatore nel secondo comma dell'art. 617 cit., che regola l'opposizione agli atti esecutivi, dopo l'inizio dell'esecuzione.
I vizi di notifica della cartella, pertanto, si possono fare valere solo con l'opposizione agli atti esecutivi, dopo l'inizio dell'esecuzione, quindi solo dopo il pignoramento.
Parlerò nel prossimo paragrafo dell'opposizione agli atti esecutivi dopo l'inizio dell'esecuzione.
Ora, per quanto tale assetto normativo possa, a prima vista, apparire pregiudizievole per il debitore, in realtà a quest'ultimo sono comunque garantiti adeguati strumenti di tutela contro gli atti della riscossione mediante ruolo, in ogni fase della stessa.
E' necessario, infatti, ribadire che le azioni di opposizione all'esecuzione e agli atti esecutivi sono state pensate dal Legislatore in relazione alla ordinaria esecuzione forzata, come prevista dal codice civile e pertanto esse sono strutturate con riguardo alla sequenza di atti tipica dell'esecuzione forzata ordinaria.
Tale sequenza, come abbiamo accennato, si snoda come segue: ottenuto un titolo esecutivo (es. una sentenza), esso va notificato, successivamente (o contemporaneamente con il titolo esecutivo) va notificato un atto di precetto e successivamente si pone in essere il pignoramento, che segna l'inizio dell'esecuzione forzata vera e propria.
Nell'esecuzione forzata ordinaria, pertanto, non esistono atti che sia necessario notificare tra il precetto ed il pignoramento.
Ne consegue che i difetti di notifica di precetto e titolo esecutivo non possono che logicamente farsi valere solo dopo la notifica dell'atto di pignoramento.
Prima del pignoramento, infatti, da un lato il debitore non avrebbe alcun interesse a farli valere, e dall'altro se lo facesse, rischierebbe di sanare il difetto di notifica eccepito, in quanto, proprio eccependolo, il debitore dimostrerebbe che la notifica ha raggiunto il suo scopo (che è di portare a conoscenza del destinatario l'atto).
Il procedimento di riscossione mediante ruolo, tuttavia, differisce - e non poco - dalla ordinaria esecuzione forzata e, per l'appunto, dopo la notifica della cartella di pagamento esso può proseguire e - di fatto - sempre prosegue con la notifica di ulteriori atti diversi dal pignoramento e non aventi natura di atti propri dell'esecuzione forzata. Mi riferisco, per esempio, al preavviso di fermo su beni mobili registrati, alle intimazioni di pagamento, all'iscrizione di ipoteca ecc.
Non avendo tali natura esecutiva, contro di essi non si possono esperire le azioni di cui trattiamo.
Conseguentemente, le norme che regolano le opposizioni agli atti esecutivi ed all'esecuzione forzata non sempre sono idonee ad offrire al debitore uno strumento di tutela completo ed idoneo contro gli atti della riscossione mediante ruolo.
Tuttavia, tale tutela è offerta da altre azioni.
Ed infatti, innanzittutto, per quanto concerne i crediti di natura tributaria, prima dell'inizio dell'esecuzione, la giurisdizione appartiene in via esclusiva al Giudice tributario (Commissioni Tributarie) e si estende tanto alle questioni di merito quanto a quelle relative alla regolarità formale degli atti, compresa la regolarità della loro notifica.
Pertanto, in materia tributaria, il problema della tutela contro i vizi di notifica della cartella di pagamento, prima dell'esecuzione forzata, non si pone nemmeno, potendo sempre il contribuente ricorrere alla Commissione Tributaria.
Per quanto concerne gli altri crediti (multe stadali, contributi INPS ecc.) la Giurisprudenza ha sempre ammesso la possibilità di agire dinanzi il Giudice competente per materia.
La più recente (e condivisibile a mio parere) Giurisprudenza, qualifica tali azioni come accertamento negativo del diritto.
Quindi, per esempio, chi volesse far valere la nullità della notifica di una cartella di pagamento emessa sulla base di una multa stradale, non deve necessariamente attendere il pignoramento e subire passivamente eventuali preavvisi di fermo o intimazioni ma può agire dinanzi al Giudice di Pace, che è competente per materia, con un'azione di accertamento negativo del diritto (dell'Agente della Riscossione a procedere).
Tale azione è un'ordianario giudizio di cognizione e si svolge, pertanto, con le regole tipiche del rito di volta in volta da utilizzarsi; per esempio, se si trattasse di crediti INPS, invece che di multe stradali, l'azione sarebbe da introdursi con ricorso dinanzi al Giudice del Lavoro.
Parlerò più diffusamente dell'accertamento negativo del diritto nei prossimi articoli.
Infine, è fondamentale sottolineare che le sentenze emesse a seguito di opposizione agli atti esecutivi non sono appellabili e pertanto contro di esse l'unico rimedio esperibile è il ricorso per cassazione.
Dopo l'inizio dell'esecuzione forzata, si possono fare valere, con l'opposizione agli atti esecutivi, tutti i vizi relativi alla regolarità formale del titolo esecutivo e del precetto, che non sia stato possibile fare valere prima dell'esecuzione. Tale impossibilità si verifica, tipicamente, quando non sono andate a buon fine le notifiche del titolo e del precetto.
Inoltre, a differenza di quanto avvenga prima dell'esecuzione, dopo di essa possono essere fatti valere i vizi di notifica del titolo e del precetto.
Come abbiamo ampiamente visto, nel contesto della riscossione mediante ruolo il titolo è il ruolo stesso, il precetto è la cartella di pagamento e la notifica di quest'ultima equivale alla notifica del titolo.
Possono, poi, farsi valere i vizi formali e di notifica di tutti gli altri atti dell'esecuzione forzata (es. del pignoramento).
L'opposizione si presenta con ricorso al Giudice dell'esecuzione entro 20 giorni dalla notifica del primo atto di esecuzione, se riguarda il titolo esecutivo o il precetto, oppure dal giorno in cui i singoli atti sono stati compiuti, e comunque a far data dalla effettiva conoscenza dell'atto.
Così come avviene per l'opposizione all'esecuzione successiva all'inzio dell'esecuzione, anche per quella agli atti esecutivi proposta successivamente al pignoramento, il procedimento si divide in due fasi.
Una prima fase cautelare e sommaria ha lo scopo di consentire al Giudice di emettere, su richiesta di parte, i provvedimenti provvisori ritenuti necessari (es. sospensione). Emessi tali provvedimenti, il Giudice fisserà un termine per l'introduzione del giudizio di merito, che sarà volto ad accertare se il vizio formale contestato è effettivamente sussistente. Il giudizio di merito, trattandosi di opposizione agli atti esecutivi, si svolgerà sempre dinanzi al Tribunale, stante la competenza per materia di quest'ultimo.
La sentenza emessa in seno a tale giudizio non è appellabile e pertanto contro di essa è esperibile solo ed esclusivamente il rimedio del ricorso per cassazione.