Source: http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=Resaula&leg=16&id=00464439&part=doc_dc-ressten_rs&parse=no&aj=no
Timestamp: 2013-06-19 14:56:59+00:00
Document Index: 17984150

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RESOCONTO STENOGRAFICO Presidenza del presidente SCHIFANI PRESIDENTE. La seduta è aperta (ore 11,03).
OLIVA, segretario, dà lettura del processo verbale della seduta antimeridiana del 3 marzo.
SANNA (PD). Domando di parlare.
SANNA (PD). Signor Presidente, secondo l'articolo 60 del nostro Regolamento il processo verbale della seduta deve contenere soltanto gli atti e le deliberazioni e deve indicare, per le discussioni, l'oggetto e i nomi di coloro che sono intervenuti. Ebbene, mi pare che una stesura molto sintetica dell'oggetto di ciò che si è discusso nella seduta di mercoledì deponga per una mancata intelligibilità dal verbale dei contenuti di quella seduta. Quindi, vorrei proporre di indicare non un semplice riferimento all'ordine del giorno della seduta, ma l'oggetto degli interventi, ovviamente corredato dai nomi dei senatori intervenuti.
Per esempio, per quanto riguarda il sottoscritto, l'oggetto potrebbe essere integrato - evidentemente nel verbale appena letto l'oggetto non è stato nemmeno riferito - con espressioni del tipo: «Sui lavori svolti dalla Giunta delle elezioni e delle immunità circa la richiesta di arresto del senatore Di Girolamo e sulla circostanza che egli non si è presentato a rispondere in audizione alle domande dei senatori». Ciò vale anche in riferimento ad infiltrazioni della 'ndrangheta nelle istituzioni parlamentari - la Commissione bicamerale antimafia ha aperto un proprio dossier, un proprio capitolo d'iniziativa - e alla necessità di una riforma dell'articolo 66 della Costituzione, perché abbiamo visto che, anche a fronte della mancata volontà della maggioranza di rimuovere l'ordine del giorno del senatore De Gregorio, l'autodichia di questo ramo del Parlamento è stata fortemente compromessa.
In conclusione, chiedo che tutti questi temi vengano precisati quando nel processo verbale si riferisce l'oggetto della discussione. (Applausi dal Gruppo PD).
PRESIDENTE. Senatore Sanna, prendiamo atto della sua richiesta, che resterà a verbale.
PEGORER (PD). Domando di parlare.
PEGORER (PD). Signor Presidente, chiedo la votazione del processo verbale e a dodici colleghi di sostenere la mia richiesta di verifica del numero legale
(La seduta, sospesa alle ore 11,09, è ripresa alle ore 11,30).
Passiamo nuovamente alla votazione del processo verbale.
PEGORER (PD). Chiediamo ancora la verifica del numero legale.
(La richiesta non risulta appoggiata). (Applausi del senatore Izzo).
Metto ai voti il processo verbale.
Pertanto decorre da questo momento il termine di venti minuti dal preavviso previsto dall'articolo 119, comma 1, del Regolamento (ore 11,31).
(1996) Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza (Approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Consolo; Biancofiore e Bertolini; La Loggia; Costa e Brigandì; Vietti; Palomba; Paniz) (Relazione orale)(ore 11,56)
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 1996, già approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Consolo; Biancofiore e Bertolini; La Loggia; Costa e Brigandì; Vietti; Palomba; Paniz.
Il relatore, senatore Mugnai, ha chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.
Preciso che i tempi decorrono soltanto da questo momento. Lo dico ai colleghi per evitare qualunque forma di equivoco.
MUGNAI, relatore. Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, onorevoli colleghi, il disegno di legge in titolo, oggi all'esame del Senato della Repubblica, è il risultato dell'unificazione, operata dalla Camera dei deputati, di una serie di disegni di legge recanti, tutti, disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza per il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri, i membri del Governo e delle Camere.
All'esito del lavoro svolto nell'altro ramo del Parlamento, l'ambito soggettivo di applicazione del disegno di legge in esame è stato circoscritto ai soli Presidente del Consiglio dei ministri e Ministri.
Prima di passare all'esame del testo del provvedimento, che non ha subìto modificazioni in sede di esame da parte della Commissione di merito del Senato, pare doveroso premettere alcune considerazioni di carattere generale.
Va, quindi, osservato come disposizioni in materia di legittimo impedimento si rinvengano in forma espressa in almeno tre ordinamenti europei, quello francese, quello greco e quello portoghese, e, di poi, parimenti, come non vi sia sistema democratico nel quale non si sia posto e non si stia ponendo il problema del delicato rapporto tra funzione giurisdizionale ed esercizio delle attività di governo e del mandato parlamentare, al fine di assicurare un adeguato bilanciamento, che, garantendo la prima, non vada ad incidere sulle seconde, così svilendo di fatto la volontà del corpo elettorale, che resta sovrana in ogni autentica democrazia.
A tal proposito, è significativo ricordare come la High Court del Regno Unito, nel 2008, sia pur riferendosi al più ampio tema dell'immunità, abbia affermato la necessità di preservare il principio della separazione dei poteri, per cui il potere giudiziario non interferisce e non esprime critiche sul corso della legislatura.
Appariva essenziale, quindi, un intervento del legislatore, che, oggettivamente definendo le situazioni di legittimo impedimento, sottraesse a una mera interpretazione soggettiva il giudizio sul merito e sulla concretezza delle attività istituzionali e politiche correlate alla carica, cogliendone, in particolare, le caratteristiche di puntale continuatività.
A tal proposito, l'articolo 1 del disegno di legge prevede che costituisca legittimo impedimento per il Presidente del Consiglio dei ministri a comparire quale imputato il concomitante esercizio di una o più delle attribuzioni previste dalle leggi e dai regolamenti e delle relative attività preparatorie e consequenziali, nonché di ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo.
Per quanto concerne i Ministri, ai sensi del comma 2, l'impedimento è, parimenti, legittimato dall'esercizio delle attività previste dalle leggi e dai regolamenti che ne disciplinano le attribuzioni, nonché di ogni attività, comunque, coessenziale alle funzioni di governo.
Ricorrendo siffatte ipotesi, il giudice, su richiesta di parte, rinvierà il processo ad altra udienza, tenendo conto, ai fini della fissazione della relativa data, di quanto attestato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sotto il profilo della continuatività degli impegni concomitanti, ancorché tale periodo non possa essere superiore a sei mesi.
Il corso della prescrizione rimane sospeso per l'intera durata del rinvio, in conformità a quanto previsto dall'articolo 159, primo comma, numero 3), del codice penale, riprendendo a decorrere dal giorno in cui è cessata la causa della sospensione.
Le disposizioni dell'articolo 1 si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata in vigore della legge.
Il successivo articolo 2, ove espressamente si dà contezza che il fine perseguito è quello di consentire al Presidente del Consiglio e ai Ministri il sereno svolgimento delle rispettive funzioni, prevede, come già anticipato, una limitazione temporale all'efficacia delle disposizioni introdotte all'articolo 1, stabilendo che le medesime si applichino fino alla data dell'entrata in vigore della legge costituzionale che organicamente disciplinerà le prerogative del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri, nonché le modalità di partecipazione degli stessi ai processi penali, e, comunque, non oltre diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, salvi i casi previsti dall'articolo 96 della Costituzione.
Come già precisato, il testo oggi all'esame dell'Aula del Senato non ha subìto modificazioni nel passaggio innanzi alla competente Commissione di merito, non essendo stata accolta alcuna proposta emendativa presentata, né tanto meno ritenute meritevoli di considerazione le censure d'incostituzionalità mosse al testo poi licenziato.
Il fondamento di dette critiche e censure può, così, sinteticamente essere riassunto.
Verrebbe, in primis, sancita una presunzione assoluta di legittimo impedimento con riferimento non già a talune specifiche situazioni, bensì con rinvio a varie disposizioni che genericamente prescrivono quali sono le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri.
Non sarebbe giustificabile, poi, la disparità di trattamento, per quanto attiene l'applicazione dell'istituto processuale previsto dall'articolo 420-ter del codice di procedura penale, tra i reati ordinari e i reati cosiddetti funzionali, ex articolo 96 della Costituzione, così come previsto all'articolo 2 del disegno di legge.
Risulterebbero violati sia l'articolo 3, sia l'articolo 138 della Costituzione, avuto riguardo, per quanto concerne il primo di detti articoli, all'assolutezza dell'impedimento, oltretutto asseritamente autocertifìcato, mentre per quanto concerne il secondo, dovendosi, viceversa, seguire una procedura di rango costituzionale, posto che verrebbe delineata una prerogativa specifica di due organi costituzionali, quali appunto sono il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri.
Tratterebbesi, infine, di una cosiddetta legge ponte che demanda a una futura legge costituzionale la trattazione della medesima materia, di modo che sarebbe indubitabile la necessità di ricorrere all'iter procedurale previsto dall'articolo 138 della Costituzione.
A suffragio di tali tesi, ed in particolare della necessità dell'adozione dell'iter normativo previsto dall'articolo 138 della Costituzione, è stato fatto espresso riferimento alle statuizioni della Corte costituzionale nelle note sentenze sui cosiddetti lodo Schifani e lodo Alfano.
Orbene, sia pure de iure condendo, a tutte dette censure pare agevole poter replicare, rilevandone la strumentalità.
In primo luogo, appare assolutamente forzato e fuorviante affermare che si determinerebbe un'ipotesi di impedimento assoluto in modo indeterminato, oltre che autocertificato. Le ipotesi nelle quali l'impedimento a comparire deve ritenersi legittimo appaiono infatti circoscritte entro un perimetro ben delimitato sotto il profilo oggettivo, con automatica conseguente esclusione di ogni altra situazione diversa e distinta da quelle espressamente indicate dalla norma.
Parimenti suggestivo è affermare che si tratterebbe di impegno «autocertificato», posto che la Presidenza del Consiglio dei ministri è organo dello Stato, a sua volta diverso e distinto rispetto alle persone fisiche del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri, e quindi soggetto terzo rispetto a questi ultimi.
Ciò è tanto vero che nel corso del dibattito in Commissione si è cercato di aggirare siffatta terzietà, adombrando possibili situazioni patologiche afferenti la veridicità del contenuto in fatto dell'attestazione prevista al comma 4 dell'articolo 1 del disegno di legge.
È sin troppo evidente come tale argomentazione non possa trovare ingresso in sede di formazione di una norma di diritto positivo, la cui eventuale futura violazione troverebbe adeguata sanzione, come per ogni altra norma, negli ordinari strumenti di tutela previsti dalla legge.
Inconferente appare poi, ad avviso del relatore, l'apodittica equiparazione del portato normativo del disegno di legge in esame al contenuto dei provvedimenti già citati e comunemente noti come lodo Schifani e lodo Alfano.
È sufficiente infatti una semplice lettura del testo dell'Atto Senato n. 1996 per rilevare come, nella fattispecie, si tratti di mera norma interpretativa dell'ambito di applicazione di un istituto processuale, ovverosia quello disciplinato dall'articolo 420-ter del codice di procedura penale, avuto riguardo ad attività specifiche di attuazione di parimenti specifiche mansioni e, quindi, a particolari e determinate situazioni di tempo e di luogo circondate da una cornice istituzionale.
In buona sostanza, è ribadito come, ictu oculi, non si sia in presenza di un'arbitraria facoltà di dedurre, in modo assolutamente indeterminato e non riscontrabile, l'entità di un impegno: il legislatore intende, attraverso le norme in esame, in ciò interpretando meramente l'ambito applicativo di una norma di rango ordinario, semplicemente sancire l'entità, appunto, di alcune forme di impegno istituzionale, procedimento quest'ultimo che non istituisce una prerogativa specifica di dette funzioni, ma a valle delle stesse ne attesta semmai l'importanza sotto il profilo anche della continuità di esercizio.
È, quindi, da escludersi la necessità di far ricorso all'iter procedurale dell'articolo 138 della Costituzione, né possono trarsi motivi di critica fondata dall'esclusione dei cosiddetti reati funzionali, ex articolo 96 della Costituzione, proprio perché trattasi di ipotesi, in questo caso, inerenti le prerogative costituzionali degli organi in questione, e tali, quindi, da non poter essere trattate nel solco del già previsto e specifico dettato costituzionale.
Quanto poi alla presunta e, si consenta, troppo spesso invocata, sì da apparire quasi abusata, violazione dell'articolo 3 della Costituzione, anche laddove si volesse ritenere che, sia pur come mera norma interpretativa di un istituto disciplinato da norma ordinaria, il disegno di legge introduca un trattamento differenziato (ancorché giustificato dall'importanza e conseguente entità dell'impegno dedotto), è sufficiente ricordare come lo stesso non determini alcuna lesione dei principi supremi dell'ordinamento, posto che non vi è alcuna sottrazione alla legge penale, non vi è alcuna modifica del regime prescrizionale, né alcuna inferenza o influenza sul possibile esito finale del processo e, quindi, avuto riguardo a quel principio di ragionevolezza, costantemente richiamato dalla stessa Consulta, detto trattamento apparirebbe ampiamente giustificato.
Strumentale, infine, è il rilievo mosso circa la natura di cosiddetta legge ponte, in attesa della legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri, nonché della disciplina attuativa delle modalità di partecipazione degli stessi ai processi penali, circostanza quest'ultima addotta quale cartina di tornasole della necessità di adottare, anche nel caso di specie, la procedura ex articolo 138 della Costituzione.
Trattasi, in realtà, di una mera suggestione interpretativa. Ribadito, infatti, quanto già osservato circa l'assoluta legittimità del percorso ordinario adottato (poiché, altrimenti ragionando, si arriverebbe al paradosso di dover adottare un iter di carattere costituzionale per interpretare il mero ambito applicativo di una norma di rango, viceversa, comune), è agevole osservare come il richiamo effettuato ad una futura legge costituzionale (peraltro, ormai, pressoché integralmente invocata), volta a ridisegnare una serie di prerogative, sia del Presidente del Consiglio, che dei Ministri, sia giustificato, prima di tutto sul piano logico, dal fatto che tra le prerogative potrebbe essere inclusa la temporanea sospensione, sino alla cessazione della carica, di ogni processo, con conseguente assorbimento e superamento, in re ipsa, di ogni questione attinente la disciplina ex articolo 420-ter del codice di procedura penale.
Va da sé che, laddove detta legge di rango costituzionale non dovesse essere approvata, niente osta a che si possa procedere a nuovamente interpretare con legge ordinaria l'ambito applicativo dell'articolo 420-ter, confermando, ovvero modificando, le disposizioni attualmente in corso d'esame. (Applausi dal Gruppo PdL e dai banchi del Governo).
PRESIDENTE. Il relatore di minoranza, senatore Casson, ha chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.
Pertanto, ha facoltà di parlare.
CASSON, relatore di minoranza. Signor Presidente, è veramente paradossale che di fronte ai mali della giustizia e alle gravi disfunzioni del sistema giustizia che tutti conosciamo e denunciamo da tempo - mali e disfunzioni che sono assolutamente inaccettabili - si presenti in Parlamento da parte del Governo, con il sostegno della sua maggioranza, un disegno di legge che non interviene assolutamente, in alcuna maniera, neanche in minima parte, per cercare di porre rimedio a questi mali e a queste disfunzioni del pianeta giustizia.
Ci sarebbe bisogno, in realtà, di riforme sostanziali e veramente di una riforma della giustizia, a partire da una riforma processuale in grado di intervenire sui tempi dei processi, e di riforme di carattere strutturale per intervenire sulla macchina, sul personale di cancelleria, di segreteria, di magistratura. Al contrario, ci viene proposta una norma, questa in materia di legittimo impedimento, che invece di accorciare i tempi e di aiutare la macchina della giustizia a procedere, allunga ulteriormente i tempi dei processi, ma soprattutto si presenta come un insieme di norme inutili per quanto riguarda il sistema processuale nel suo complesso. Questo perché esiste già nel codice di procedura penale un articolo, il 420-ter, che regolamenta la materia. Esso prevede espressamente, per quanto riguarda la figura dell'imputato e del suo difensore, l'assoluta impossibilità di comparire per determinati casi indicati: il caso fortuito, la forza maggiore o altro legittimo impedimento.
Ebbene, in questi casi, già il giudice è in grado di intervenire, di valutare in concreto questa assoluta impossibilità di comparire, e di determinare quindi un rinvio dell'udienza.
Questa situazione è prevista per lo stesso difensore e viene indicato che, quando l'assenza del difensore è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire, si procede nella stessa identica maniera.
Ora, questo insieme di norme relative al già esistente istituto del legittimo impedimento è stato ulteriormente regolamentato sia dalla prassi giudiziaria che da interventi della giurisprudenza ordinaria, come dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Allora, vorrei partire da alcune osservazioni contenute nella sentenza n. 225 del 2001 della Corte costituzionale, che indicano un insieme di princìpi estremamente importanti. Tale sentenza del 2001 prospetta, infatti, la necessità di un equilibrio tra politica e mondo della giustizia. È questo un tema fondamentale, di cui discutiamo da mesi, tutti i giorni, in pratica da sempre, sul quale è intervenuto ripetutamente anche il Presidente della Repubblica.
È fondamentale ricordare come in questa sentenza si evidenzi la necessità del rispetto per la politica da parte di chi esercita la funzione giurisdizionale. Peraltro, è altrettanto vero - si dice sempre in sentenza - che la politica non può prevalere aprioristicamente sull'esercizio della funzione giurisdizionale. Si deve tendere, quindi, a creare una forma di equilibrio, un bilanciamento tra i due valori costituzionali che sono entrambi costituzionalmente protetti, perché non ci deve essere la prevalenza di un potere dello Stato rispetto ad un altro.
Venendo all'istituto specifico del legittimo impedimento, va ricordato come le norme del codice di procedura penale regolamentino questa situazione e indichino quali sono i casi per i quali ci possa essere una sospensione del processo, un rinvio del processo. Si fa riferimento a circostanze prevedibili proprio perché il principio base da seguire è quello del bilanciamento tra due esigenze contrapposte: da un lato, c'è sempre quella che si può definire la necessità di un esercizio effettivo della funzione giurisdizionale attraverso la celebrazione del processo (e quindi il processo deve essere celebrato); dall'altro, c'è un interesse continuativo e regolare per quanto riguarda lo svolgimento di funzioni pubbliche. Questo bilanciamento, questo equilibrio deve essere ‑ secondo le norme del codice di procedura penale ‑ accertato in concreto, ed è una valutazione specifica che può effettuare soltanto il giudice che valuta il caso concreto.
Ora, con le norme che vengono prospettate e presentate in quest'Aula si stravolge completamente il sistema processuale penale, perché si inserisce nell'ordinamento processuale penale una presunzione assoluta di legittimo impedimento che fa riferimento a situazioni non tanto di carattere generale bensì specifiche, a situazioni di specifiche persone che pure hanno un ruolo istituzionale. Dette attribuzioni non implicano affatto la sussistenza di un impedimento a comparire dinanzi al magistrato in un giorno preciso e in un'ora precisa, ma vengono a cozzare contro l'impostazione dell'articolo 420‑ter del codice di procedura penale, che è appena richiamato dal disegno di legge all'esame del Senato in questo momento.
La norma del codice dispone che l'impedimento dell'imputato a comparire davanti al giudice deve essere assoluto, e presuppone quindi uno specifico accertamento di fatto, cosa che invece viene completamente cancellata dal disegno di legge al nostro esame.
La disciplina che viene proposta stabilisce a priori e in modo assolutamente vincolante che la titolarità dell'esercizio di alcune funzioni pubbliche costituirebbe sempre un legittimo impedimento, e quindi si prescinde da una valutazione del caso concreto. Questo significa che si vuole introdurre una vera e propria prerogativa per quanto riguarda i titolari di alcune funzioni pubbliche, nel caso di specie il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri. Non si tratta più, quindi, di una legittima disciplina del regolare corso di un processo che viene rimessa al legislatore ordinario, ma di una deroga all'esercizio normale della funzione giurisdizionale. In quanto tale, diciamo fin da questo momento, che ci vorrebbe eventualmente una modifica sulla linea e sulle indicazioni che pone l'articolo 138 della Costituzione, anche se esistono alcune perplessità in dottrina per quanto riguarda la possibilità di ricorrere a una legge costituzionale anche su detto punto, proprio perché si tratta di una norma di status derogatoria, il che equivale a una prerogativa.
Ma nell'articolo 2 del disegno di legge è contenuta una formulazione, per certi versi, ancora più grave e peggiore che, peraltro, ripropone circostanze già previste all'epoca dal cosiddetto lodo Schifani e, successivamente, del cosiddetto lodo Alfano.
L'articolo 2, infatti, esclude l'applicabilità della presunzione assoluta di legittimo impedimento ai giudizi penali per reati commessi dal Premier e dai Ministri nell'esercizio delle funzioni. Qui si appalesa in tutta la sua forza un'incongruenza, che è già stata rilevata dalla Corte costituzionale in riferimento ai citati lodi cosiddetti Schifani e Alfano, perché viene prevista in favore del Premier imputato, in questo caso, di un reato comune (nel caso processuale specifico, di corruzione in atti giudiziari, e da un'altra parte di frode fiscale): una prerogativa di cui, invece, lo stesso Premier non potrebbe godere con riferimento a reati eventualmente compiuti nell'esercizio delle sue funzioni di governo.
Ora, se questa prerogativa non esiste per i reati funzionali, la cui disciplina viene richiamata da una legge costituzionale del 1989, a maggior ragione non se ne potrebbe sostenere l'applicabilità con riferimento a processi per reati comuni, nei quali entra in gioco in maniera preponderante, direi pesante, il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione. Ed è su questo passaggio che si deve maggiormente appuntare la nostra attenzione, perché è un principio, per così dire, sovraordinato anche all'interno della nostra Carta costituzionale: un principio supremo ritenuto inderogabile, come già accennavo poco fa, addirittura, dalla maggioranza della dottrina, ancorché previsto con legge costituzionale.
Mi accingo a concludere il mio intervento citando un ulteriore paradosso contenuto nell'articolo 2 del disegno di legge al nostro esame. In esso è contenuta, infatti, una confessione reale, sostanziale di conoscenza di illegittimità costituzionale da parte del Governo e di chi lo propone, perché si riconosce che ci sarebbe bisogno di una legge costituzionale per modificare questa normativa di diritto processuale penale, per introdurre questa prerogativa, e però si dice che fino a quando non entrerà in vigore una legge costituzionale verrà utilizzata questa, cosiddetta legge ponte, che è ordinaria. Quindi, si confessa la necessità di una legge costituzionale, però, nel frattempo, si interviene con una legge ordinaria. È una palese confessione di incostituzionalità, ed un vizio di manifesta incostituzionalità, che rileveremo successivamente anche in tutti i nostri interventi. (Applausi dai Gruppi PD e IdV).
PRESIDENTE. Comunico che sono state presentate alcune questioni pregiudiziali.
Ha chiesto di intervenire il senatore Li Gotti per illustrare la questione pregiudiziale QP1. Ne ha facoltà.
LI GOTTI (IdV). Signor Presidente, la complessità della questione pregiudiziale presentata dal Gruppo dell'Italia dei Valori ovviamente mi consiglia di affrontare alcuni degli aspetti del più ampio documento a disposizione dei colleghi senatori.
Colgo l'occasione per rettificare un luogo comune che, dal momento in cui venne emessa la sentenza della Corte costituzionale n. 262 del 2009, quella sul lodo Alfano, è andato sedimentandosi attraverso un messaggio mediatico, ossia la tesi secondo cui la sentenza costituzionale sul lodo Alfano avrebbe innovato la giurisprudenza della Corte costituzionale rispetto alla sentenza emessa dalla Corte stessa sul provvedimento analogo che porta, per semplificazione alla quale ricorro anche io, il suo nome, signor Presidente. In verità, tra le due sentenze, e tra altre sentenze emesse dalla Corte costituzionale, vi è un filo unico interpretativo e deliberativo.
Nella sentenza sul lodo Schifani si faceva espresso riferimento anche all'articolo 138 della Costituzione come strumento per intervenire nella materia. Sennonché, come scrisse la Corte, il richiamo all'articolo 138 non era indicato nel dispositivo dell'ordinanza, anche se ampiamente evocato nel corso della motivazione. Nel decidere le questioni proposte, la Corte costituzionale esaminò dapprima i provvedimenti e le questioni espressamente poste e, avendo rilevato un profilo di incostituzionalità su due delle questioni poste, decise su quello, specificando infine nella sentenza: «Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale». Sicché, non è vero quello che si è ripetuto per tanto tempo, ossia che la Corte costituzionale abbia modificato la giurisprudenza. Il profilo del necessario ricorso all'articolo 138 è stato ritenuto assorbito nel profilo di costituzionalità per primo recepito, non essendo stato quel profilo espressamente citato nell'ordinanza remittente.
Qual è il tema che noi affrontiamo, sul presupposto di una coerenza di giurisprudenza della Corte costituzionale? È quella che, nonostante i richiami contenuti in più sentenze, si continui a commettere il medesimo errore, ossia si ritenga che questa materia possa essere decisa con legge ordinaria.
Il relatore, senatore Mugnai, ha spiegato nella sua relazione ciò che potrebbe esser vero, ma solo sino al comma 3 dell'articolo 1, ossia sino al comma che disciplina il legittimo impedimento per le singole udienze. Quelle sì sono richiamate anche nel nostro codice di procedura penale, all'articolo 420-ter, sicché può assumersi che sino al comma 3 il proponente legislatore altro non voglia che specificare i casi di legittimo impedimento collegato all'esercizio del diritto di difesa ai sensi dell'articolo 24 della Costituzione e quindi, che si sia voluto inserire una specificazione sui legittimi impedimenti alla partecipazione alle singole udienze.
Sin qui la relazione del senatore Mugnai è conferente; però egli ha poi dimenticato la seconda parte del provvedimento, cioè quello che viene introdotto con il comma 4 dell'articolo 1, ossia qualcosa di diverso dal legittimo impedimento alla partecipazione alle singole udienze, che rappresenta la tutela di un diritto di tutti i cittadini a potersi difendere nel processo e, quindi, a ottenere un rinvio qualora siano impediti a partecipare alla singola udienza, fattispecie già prevista dal nostro codice; con questo provvedimento, infatti, si tipizzano i casi di impedimento. Nel comma 4, invece, viene inserita un'altra figura, un altro istituto, non più collegato all'articolo 420-ter del codice di procedura penale, senatore Mugnai. Nel comma 4 il riferimento all'articolo 420-ter non esiste più: viene introdotto un nuovo istituto, non conosciuto, ossia l'impedimento continuativo.
Il primo legittimo impedimento, quello che va sotto la disciplina dell'articolo 420-ter, cui si fa riferimento sino al comma 3 dell'articolo 1 del disegno di legge in esame, prevedeva, nel rispetto del dettato processuale, l'onere del giudice di verificare il ricorso delle ipotesi del legittimo impedimento invocato per partecipare all'udienza. Ma nel momento in cui si introduce il nuovo istituto, non conosciuto dall'ordinamento, ossia il legittimo impedimento continuativo, non esiste più la possibilità per il giudice di verificare la sussistenza dell'impedimento: siamo cioè in presenza di un legittimo impedimento deregolamentato e non più gestibile alla luce della procedura penale.
Ma se il primo legittimo impedimento, quello previsto sino al comma 3 dell'articolo 1 di questo provvedimento, può, anzi, deve essere collegato all'esercizio del diritto di difesa che va tutelato per tutti i cittadini, il secondo legittimo impedimento, cioè quello innovativo proposto in questo disegno di legge, va ancorato, come è scritto nell'articolo 2, alla necessità del sereno svolgimento delle funzioni. Quindi, siamo fuori dalla disciplina tutelata dall'articolo 24 della Costituzione.
Pertanto, si introduce un istituto nuovo che come tale è stato già esaminato dalla sentenza della Corte costituzionale sul lodo Alfano n. 262 del 2009. In tale sentenza è scritto che «la ratio della norma denunciata (...) va individuata nella protezione delle funzioni di alcuni organi costituzionali (...). Chiarito che la protezione della funzione costituisce la ratio della norma censurata, occorre ora accertare se la sospensione disciplinata dalla norma in questione abbia l'ulteriore caratteristica delle prerogative, e cioè quella di derogare al principio di uguaglianza creando una disparità di trattamento. (...) La più volte citata sentenza di questa Corte n. 24 del 2004 ha precisato (...) che la sospensione processuale per gli imputati titolari di alte cariche "crea un regime differenziato riguardo all'esercizio della giurisdizione". (...) La denunciata sospensione è derogatoria rispetto al regime processuale comune, perché si applica solo a favore dei titolari di quattro alte cariche dello Stato ed introduce quindi uno ius singulare, ed in quanto tale, proprio perché ius singulare disancorato dall'articolo 420-ter, il legittimo impedimento a presenziare alla singola udienza ha necessità di un percorso di legge costituzionale, così come sancito dall'articolo 138 della Costituzione».
Avete omesso e si è omesso di prendere in considerazione la ratio del secondo caso di legittimo impedimento introdotto con questo disegno di legge, e non vale sostenere che, comunque, questo è un provvedimento temporaneo o ponte. In effetti esso è ponte eventualmente, qualora dovesse essere applicata una legge costituzionale; temporaneo certamente, in quanto la durata è fissata in 18 mesi. Ossia, si dice: questa materia dovrà essere delibata attraverso un disegno di legge costituzionale, ma noi proponiamo la sospensione dei principi costituzionali per 18 mesi. Questo è l'insulto che stiamo facendo alla Costituzione: sospendere la Costituzione per 18 mesi! Non si era mai vista una cosa del genere!
Il signor relatore avrebbe potuto affrontare questo aspetto della questione e non fermarsi al comma 3 dell'articolo 1 del disegno di legge.
Chiediamo pertanto che, ai sensi del Regolamento e delle norme costituzionali, non si dia corso all'esame del provvedimento, per incostituzionalità dello stesso. (Applausi dai Gruppi IdV e PD).
PRESIDENTE. Ha chiesto di intervenire la senatrice Poretti per illustrare la questione pregiudiziale QP2. Ne ha facoltà.
PORETTI (PD). Signor Presidente, senatori, il legittimo impedimento dell'imputato come causa di rinvio dell'udienza nel processo penale è istituto previsto nel nostro ordinamento processuale a tutela del diritto di difesa.
L'esigenza di permettere l'esercizio di funzioni pubbliche da parte del componente di un organo costituzionale o del titolare di una carica pubblica che sia imputato in un processo, consentendo il regolare e integro svolgimento delle medesime funzioni, è già considerata causa di legittimo impedimento che dà luogo, se riconosciuta dal giudice, al rinvio dell'udienza.
La Corte costituzionale è ripetutamente intervenuta proprio sul punto, per ribadire sempre il medesimo principio: il bilanciamento tra i due interessi chiamati in causa in circostanze come quelle disciplinate dalla proposta in esame - interesse a che si esplichi il processo e interesse all'esercizio del diritto di difesa - impone l'individuazione di un ragionevole punto di intersezione tra queste due esigenze contrapposte, senza che l'una debba pregiudizialmente cedere sull'altra.
È evidente che se, invece, il contemperamento viene trovato sacrificando integralmente, in via preventiva, un interesse rispetto all'altro, si va pacificamente incontro a seri problemi di costituzionalità, il che è proprio quello che fa la presente proposta di legge laddove stabilisce in modo vincolante che la titolarità e l'esercizio delle funzioni di Presidente del Consiglio dei ministri costituiscono sempre legittimo impedimento a comparire nelle udienze dei procedimenti penali per tutta la durata della carica pubblica, prescindendo da qualsiasi valutazione del caso concreto. Praticamente, il Presidente del Consiglio dei ministri, in questa sua qualità, ha sempre diritto alla sospensione del processo.
L'impedimento legittimo è per sua natura qualcosa di puntuale e concretamente localizzato nel tempo, sicché una presunzione assoluta di impedimento continuativo per un lungo periodo di tempo equivarrebbe ad una norma di status derogatoria, cioè appunto ad una prerogativa costituzionale o immunità in senso lato, come la Corte costituzionale ha insegnato.
Queste norme introducono una vera e propria prerogativa dei titolari delle cariche pubbliche interessate, diretta a proteggerne lo status o la funzione. Ciò è del resto confermato da un vero e proprio lapsus calami in cui sono incorsi gli elaboratori della norma quando, per spiegarne la ratio, hanno scritto all'articolo 2, comma 1, che «le disposizioni di cui all'articolo 1 si applicano sino alla data di entrata in vigore della legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio». Il presente progetto di legge non nasce dunque per tutelare il diritto di difesa del Presidente imputato, bensì la sua serenità.
Il legislatore ordinario può semmai circoscrivere l'ambito di discrezionalità affidato al giudice, dettando coordinate entro cui deve collocarsi la sua decisione in ordine al rinvio oppure no dell'udienza, ma non lo può interamente cancellare con riferimento a determinati tipi di imputati, escludendo ogni possibilità di controllo giurisdizionale ex ante.
La transitorietà di cui al richiamato articolo 2, comma 1, del presente provvedimento non sana la carenza delle garanzie offerte dal procedimento di revisione costituzionale sancito dall'articolo 138 della Costituzione.
Inoltre, la normativa introdotta con questo disegno di legge, non applicandosi ai procedimenti per reati funzionali di cui all'articolo 96 della Costituzione, è intrinsecamente irragionevole in quanto, a parità di impegni istituzionali, il Presidente del Consiglio potrebbe ottenere il rinvio per legittimo impedimento di un processo per reato comune ed essere processato, al contempo, per un reato funzionale.
Rivolgo un appello finale alla maggioranza: provvedimenti ad personam come questo sicuramente non sanano le condizioni nelle quali si trova la giustizia; ci sarebbe davvero bisogno di affrontare questi problemi con riforme che riguardino più in generale tale tema. Allo stesso modo, i provvedimenti «ad listam», ovviamente, non sanano quelle procedure arcaiche e burocratiche che in solitudine, come radicali, stiamo denunciando da anni in materia elettorale relativamente alla presentazione delle liste elettorali. Decisamente, a noi radicali non entusiasma questo ruolo di grilli parlanti, continuare a dire: «ve lo avevamo detto».
Mi auguro che questa mattina vi sia un sussulto di dignità da parte della maggioranza e su questo provvedimento ci si fermi, non si vada oltre, anche perché si aggiungerebbe illegalità ad illegalità e si compirebbe un atto contro lo Stato di diritto. (Applausi dal Gruppo PD).
PRESIDENTE. Ha chiesto di intervenire il senatore Ceccanti per illustrare la questione pregiudiziale QP3. Ne ha facoltà.
CECCANTI (PD). Signor Presidente, nella pregiudiziale QP3 sono riportati quattro motivi di incostituzionalità, che sono già stati citati nella relazione di minoranza e dai due oratori precedenti e che fanno riferimento all'articolo 3 e all'articolo 138 della Costituzione: una tutela incondizionata della funzione di Governo, che protegge sempre e comunque dal processo; una paradossale protezione, con legge ordinaria, per i reati commessi fuori dalle funzioni, superiore a quella che con legge costituzionale si prevede per i reati funzionali; l'istituzione di una prerogativa (cioè di una deroga permanentemente connessa alle funzioni) con legge ordinaria anziché costituzionale, e questo curioso rinvio a una legge costituzionale successiva, identificata come sanatoria.
Di questo abbiamo già parlato e il testo è a disposizione. Ma vorrei dire qualcos'altro.
Questo provvedimento passerà alla storia anche per motivi linguistici e letterari, e su questi voglio concentrarmi, anche se so che incorrerò nelle simpatiche critiche del senatore Boscetto, che già l'ultima volta mi ha accusato di uscire dal diritto costituzionale per avventurarmi nella statistica. Ma né allora, né oggi si tratta in realtà di una fuga dalla questione della costituzionalità.
È in gioco il potere di dare il nome alle cose, il potere di utilizzare la sostanza che abbiamo in mente per piegare la forma, le regole consolidate. Un interrogativo sulla legittimità di tali operazioni abbraccia non solo il legittimo impedimento, ma anche il cosiddetto decreto interpretativo e molti altri atti di questo Governo.
Due le innovazioni linguistiche importanti praticate in questo provvedimento. La prima è la denominazione di legge ponte - usata non nel testo, ma nel dibattito che lo accompagna - che in sostanza vuol dire legittimare la violazione dell'articolo 138 della Costituzione. Utilizzando questo termine, in pratica, anche se lo negate, volete dire che la legge sarebbe in effetti incostituzionale, ma che bisogna stare tranquilli perché il ponte che staremmo costruendo su queste fondamenta sbagliate sarebbe comunque completato dalla sanatoria di una riforma costituzionale che lo metterebbe a norma. Un'idea molto originale: fin qui conoscevamo solo leggi ordinarie che anticipavano una riforma costituzionale, ma che non pretendevano di entrare in vigore prima di essa, come nel caso del voto all'estero che, per inciso, non è proprio un bel capolavoro. Com'è noto, infatti, nella legge Mattarella erano previste le norme per rendere operativo il voto all'estero che sarebbe stato introdotto con una successiva riforma costituzionale.
Fin qui - e il punto è questo - il concetto di legge ponte era tutt'altro: essa era identificata nella cosiddetta legge Bucalossi, legge 6 agosto 1967, n. 765, che innovava in profondità la legge urbanistica del 1942 e che si occupava anche di ponti nel senso materiale del termine. È una legge di cui molti parlano bene, ma che nel caso in questione rileva per un altro motivo: fu infatti ampiamente dichiarata incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale n. 55 del 29 maggio 1968. Insomma, si è passati dai ponti veri e propri di una legge urbanistica, la legge Bucalossi, al ponte usato metaforicamente per aggirare l'articolo 138 della Costituzione.
Oltre al concetto di legge ponte si è espanso a dismisura quello di legittimo impedimento, già presente nell'ordinamento, ma che voi espandete rispetto sia al contenuto, arrivando ad ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di Governo, sia alla procedura, che consisterebbe d'ora in poi in una autocertificazione indiscutibile della Presidenza del Consiglio.
Queste vostre due forzature ci richiamano due passaggi letterari. Il primo è di Lewis Carroll, tanto di moda in questi giorni, nel racconto «Attraverso lo specchio e quel che Alice vi trovò», il seguito di «Alice nel paese delle meraviglie». Nel capitolo 6, dedicato a Humpty Dumpty, un grosso uovo antropomorfizzato, si legge questo dialogo: «"Quando io uso una parola", disse Humpty Dumpty in tono di alterigia, "essa significa ciò che appunto voglio che significhi: né più né meno". "Si tratta di sapere", disse Alice, "se voi potete dare alle parole tanti diversi significati". "Si tratta di sapere", disse Humpty Dumpty, "chi ha da essere il padrone... Questo è tutto"».
Questo è l'esito naturale di chi abbandona la forma per la sostanza. La forma significa dare limiti al potere che vuole imporre la sua sostanza; se io posso dare ai termini «legge ponte» e «legittimo impedimento» i significati che voglio, unilateralmente, sono fuori dallo Stato costituzionale.
È lo stesso problema che Astrid Lindgren pone in «Pippi Calzelunghe», al capitolo 15 (che ho qui, per chi lo vuole consultare). Qui, al posto di Humpty Dumpty, troviamo Pippi Calzelunghe e, al posto di Alice, i suoi amici Tommy e Annika. Al capitolo 15 leggiamo: «Una mattina Tommy ed Annika irruppero correndo, come al solito, nella cucina di Pippi e le augurarono il buongiorno, ma non ottennero risposta: Pippi sedeva sul tavolo di cucina con il signor Nilsson in grembo, e un sorriso rapito le aleggiava sulle labbra. "Buongiorno!", ripeterono Tommy ed Annika. "E pensare", disse Pippi con aria sognante "pensare che sono stata proprio io ad inventarla, io e nessun altro!" "Che cos'hai inventato?", s'informarono Tommy ed Annika. Che Pippi avesse inventato qualcosa non li stupiva affatto, dato che lo faceva di continuo, ma desideravano sapere di che cosa si trattasse questa volta. "Che cosa sei andata a scovare?". "Una parola nuova", rispose Pippi, e guardò Tommy ed Annika come se li vedesse soltanto allora. "Una parola davvero nuova di zecca". "Che parola?", chiese Tommy. "Una parola sensazionale", disse Pippi, "una delle migliori che abbia mai udito". "Diccela", propose Annika. "Spunk!" disse Pippi, trionfante. "Spunk?", ripeté Tommy. "Che cosa significa?". "Se soltanto lo sapessi!", esclamò Pippi. "Di una sola cosa sono certa: che non significa aspirapolvere". Tommy ed Annika ci meditarono su un pezzo. Alla fine Annika disse: "Ma se non ne conosci il significato, è una parola che non ti serve!". "È proprio questo che mi tormenta!", esclamò Pippi. "Ma veramente, chi è che da principio ha inventato i vari significati delle parole?", meditò Tommy. "Ma, un gruppo di professori barbosi", rispose Pippi».
La storia finisce con Pippi che decide sovranamente di attribuire tale nome a un coleottero alla faccia dei «professori barbosi». Il punto è che lo Stato costituzionale ha dei professori barbosi che ti impediscono di dare da solo il nome alle cose, che stabiliscono che la legge è l'espressione della sovranità popolare, ma solo nelle forme e nei limiti della Costituzione: si chiamano giudici costituzionali. Esistono e decidono, con dispiacere di Pippi e del grosso uovo antropomorfizzato Humpty Dumpty, limitando i margini di decisione derivante dall'onnipotenza praticata in nome della sostanza e della forza dei numeri.
Noi siamo per ricordarvi, con questa pregiudiziale, insieme ad Alice, Tommy e Annika, contro Pippi e Humpty Dumpty, cosa vi potrebbe accadere presso quei giudici, se non rinunciate prima ad approvare questo provvedimento incostituzionale. Risparmiereste anche a voi stessi l'ennesima brutta figura, di fare cioè anche stavolta, come ieri è accaduto al TAR del Lazio, la fine di Humpty Dumpty, ovvero - come si dice nel medesimo capitolo citato prima - «Humpty Dumpty sedeva su un muro. Humpty Dumpty fece un gran capitombolo. Tutti i cavalli e tutti gli uomini del Re non bastarono a rimettere insieme i pezzi di Humpty Dumpty». (Applausi dal Gruppo PD. Congratulazioni).
SANNA (PD). Signor Presidente, colleghi, rappresentanti del Governo, intervengo per avanzare una questione pregiudiziale.
Ci sono molti motivi per i quali è opportuno e doveroso che il Senato si fermi e non passi alla discussione del disegno di legge sul legittimo impedimento. I colleghi ne hanno illustrati tanti che però si riassumono in uno: se volevate aggiungere a quella del Presidente del Consiglio dei ministri una ulteriore prerogativa costituzionale dovevate proporre una legge costituzionale. Infatti, l'identità costituzionale dell'ordinamento, i pesi e i contrappesi, lo status di Governo, Parlamento e altri poteri dello Stato, ma soprattutto lo status del Governo e degli uomini che lo compongono in relazione al principio di eguaglianza, in relazione all'obbligatorietà dell'azione penale, all'esercizio nei loro confronti della pretesa punitiva dello Stato, insomma tutti i motivi che disegnano l'identità costituzionale della nostra Repubblica vanno scritti in Costituzione; non ci sono legittime scorciatoie per affrontare correttamente questo tema.
E dunque il titolo del disegno di legge non dovrebbe essere «legittimo impedimento», dovrebbe essere «illegittime scorciatoie» per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ebbene, fermiamoci!
Ci sono altre due questioni pregiudiziali che voglio sottoporre alla vostra attenzione e sono contento che oggi si siano mostrati in Aula i senatori Castelli e Matteoli, perché il Senato e la Camera dei deputati hanno affrontato un'applicazione dell'articolo 96 della Costituzione che li riguarda e che tratta dei cosiddetti reati ministeriali. Ebbene, vi faccio notare che quando noi, pur malamente, abbiamo applicato questa disposizione costituzionale ai senatori Castelli e Matteoli, abbiamo fatto sì che alcuni atti che loro hanno compiuto mentre erano Ministri siano stati, seppur impropriamente, ricondotti alla categoria delle azioni ministeriali, per la quale la nostra Costituzione prevede un particolare trattamento, un particolare giudice (il cosiddetto tribunale dei Ministri) e la possibilità che il Parlamento assegni loro una sorta di garanzia ulteriore, una vera e propria «scriminante» attribuendo a questi comportamenti un particolare fregio di tutela - diciamo così - dell'interesse pubblico e costituzionale della Repubblica.
Ebbene, per le disposizioni dell'articolo 96 della Costituzione non c'è nessuna possibilità per il Presidente del Consiglio e per i Ministri che commettano reati di natura ministeriale, cioè che originano dall'esercizio dei loro poteri, di fermarsi e di fermare il tribunale di fronte a qualsiasi impedimento derivante dall'esercizio del loro mandato. Il paradosso sarebbe questo: per fatti che non c'entrano nulla con l'esercizio del mandato ministeriale, secondo il disegno di legge in esame, i processi si possono interrompere; mentre invece per fatti che rientrano nell'ambito dell'esercizio del mandato costituzionalmente attribuito al Presidente del Consiglio ed i Ministri, i processi non si possono interrompere. È evidente e chiarissima l'incapacità di collocare - da parte di chi ha proposto il disegno di legge - una differenziazione appropriata nella cornice costituzionale. E questo grave e macroscopico errore dovrebbe dimostrare, di per sé solo, la necessità di fermarci qui.
Ma da ultimo, colleghi, voglio segnalarvi che le disposizioni che sono state inserite all'articolo 2 e che fanno di questa una legge ponte danno una validità di 18 mesi alle disposizioni sul legittimo impedimento. Abbiamo detto che sarebbe un ponte del tutto incostituzionale, una «legge incostituzionale a termine» questa che verrebbe - noi speriamo che non lo sia - approvata in via definitiva dal Senato.
Voglio far osservare che questa legge reca qui un ulteriore difetto. All'articolo 2 si dice che siamo in attesa di disposizioni costituzionali che recano la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri. Ma questa disciplina organica delle prerogative è già presente ed è la Costituzione della Repubblica italiana. A difetto intrinseco nel legittimo impedimento aggiungiamo questo difetto nel disegno di legge che stiamo esaminando, cioè che una legge ordinaria anticipa ed annuncia un lavoro legislativo che questo Parlamento non ha nemmeno iniziato a fare e che riguarda fonti di natura costituzionale, la riscrittura delle prerogative del Presidente del Consiglio e del Consiglio dei ministri.
Per quanto ci riguarda quelle prerogative sono ben scritte e sono sufficienti. Non vi è bisogno di aggiungerne altre. Ma questo difetto è il difetto che rivela l'incapacità della maggioranza di stabilire l'ordine del giorno delle questioni politiche del nostro Paese.
Altre leggi, in passato, hanno previsto che in attesa di una nuova disciplina si applichino delle norme in deroga. Penso a quella sugli ammortizzatori sociali. Però, il Parlamento è sovrano. Decide l'ordine delle cose importanti di questo Paese così come ha fatto un'ora fa alla Camera, sovvertendo l'ordine del giorno e sconfiggendo la maggioranza sulla pretesa di approvare immediatamente il decreto-legge Calderoli sulle autonomie locali e riprendendo invece a discutere ed approvare il disegno di legge sulle cure palliative, che è molto più importante di altre false priorità che questa maggioranza propone al Paese ed all'Aula.
Ecco perché avremmo da affrontare altre riforme urgenti rispetto a questa. E se ci fermiamo e riprendiamo la razionalità e l'intelligenza della politica, la capacità di leggere gli avvenimenti che capitano in questo Paese e non quelli che capitano all'interno dei palazzi, faremmo la riforma degli ammortizzatori sociali, degli istituti giuridici che riguardano la vita reale dell'Italia, del nostro popolo e non impegneremmo il Parlamento a coltivare quattro interessi certamente da rimandare a chi li sollecita, il ceto politico che oggi ci governa. (Applausi dal Gruppo PD e dei senatori Pardi e Giai).
PRESIDENTE. Per la precisione le ricordo, senatore Carofiglio, che è una questione pregiudiziale e non una richiesta di non passaggio ai voti.
Ricordo che sulle questioni pregiudiziali presentate, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, si svolgerà un'unica discussione durante la quale potrà intervenire un rappresentante per Gruppo, per non più di dieci minuti.
BIANCHI (UDC-SVP-IS-Aut). Domando di parlare.
BIANCHI (UDC-SVP-IS-Aut). Signor Presidente, Ministri, onorevoli colleghi, il Gruppo dell'UDC-SVP-IS-Aut ha cercato una via di uscita rispetto alla situazione di stallo indotta dall'iniziativa sul processo breve. Abbiamo cercato di costruire un ponte (il tanto criticato ponte) tra il legittimo impedimento tassativamente e transitoriamente normato e la riforma costituzionale. Le perplessità sul merito del provvedimento naturalmente rimangono, soprattutto dopo che si è ampliata la norma ben oltre la figura del Presidente del Consiglio. Noi volevamo togliere quel macigno dei processi di Berlusconi, che qui vengono accantonati e non cancellati, consentendo di rimuovere un alibi che ammanta la paralisi che da anni grava sul nostro Paese. Senza l'alibi dei processi, Berlusconi deve governare e dimostrare di sapere affrontare i problemi di questo periodo di crisi, deve offrire soluzioni senza scappare dalla crisi con la scusa di scappare dai giudici.
Purtroppo in questo provvedimento si è ampliato di molto quanto avevamo proposto in precedenza, facendo entrare nell'alveo di applicazione della norma, oltre al Presidente del Consiglio, anche i Ministri.
Quindi, il Gruppo dell'UDC non ha difficoltà a dire che questo provvedimento non l'entusiasma, e si asterrà dalla votazione sulle questioni pregiudiziali. (Applausi dei senatori Giai e Astore).
PRESIDENTE. Metto ai voti la questione pregiudiziale avanzata, con diverse motivazioni, dal senatore Li Gotti e da altri senatori (QP1), dai senatori Poretti e Perduca (QP2), dal senatore Bianco e da altri senatori (QP3), dal senatore Sanna e dal senatore Carofiglio.
GIAMBRONE (IdV). Chiediamo la controprova.
Dichiaro aperta la discussione generale, che proseguirà poi nella seduta pomeridiana, anche con le repliche dei relatori e del rappresentante del Governo. È iscritta a parlare la senatrice Bugnano. Ne ha facoltà.
Presidenza del vice presidente NANIA (ore 13,07)
BUGNANO (IdV). Signor Presidente, il legittimo impedimento - come è già stato ricordato anche dagli interventi in sede di discussione sulle questioni pregiudiziali - è connaturato all'esercizio del diritto di difesa. Pertanto, è un diritto riconosciuto dal nostro ordinamento giuridico per tutti i cittadini che si trovino ad essere imputati ed è previsto dal nostro codice di procedura penale all'articolo 420-ter. Esso però deve essere assoluto, ovvero per essere rilevante presuppone uno specifico accertamento di fatto da parte della magistratura; dunque, un qualsiasi cittadino che si trovi imputato in un processo e che debba comparire dinanzi al giudice, se ha un impedimento lo deve circostanziare ed indicare. (Brusìo in Aula). Mi scusi, signor Presidente, è possibile richiamare l'attenzione del Governo? (Richiami del Presidente).
Nulla di tutto questo, invece, vale per il nostro premier, Silvio Berlusconi, che sulla base di questo provvedimento, invocando genericamente le sue attribuzioni, potrà richiedere ed ottenere di non presenziare al cospetto dei giudici, quindi di non farsi processare. Insomma, in buona sostanza, il nostro premier Silvio Berlusconi con questo provvedimento ha la possibilità di avvalersi di una presunzione assoluta di legittimo impedimento, fra l'altro un legittimo impedimento ‑ anche in questo senso è stato già ricordato molto bene ‑ continuativo, quindi una fattispecie che il nostro ordinamento giuridico non prevedeva.
Ma questo non basta, e adesso viene il bello. La presunzione assoluta di legittimo impedimento non vale nel caso di giudizi penali per reati commessi dal Premier nell'esercizio delle sue funzioni, bensì per reati comuni, una incongruenza - permettetemi il termine - ridicola, peraltro già rilevata dalla Corte costituzionale per le leggi Schifani e Alfano. Tanto valeva - dico io - scrivere nel provvedimento che il legittimo impedimento doveva valere - per esempio - per i reati di corruzione in atti giudiziari, quelli per cui è processato il nostro premier Silvio Berlusconi.
Ma questo provvedimento non smette ancora di stupirci con effetti speciali. Si prevede che le disposizioni sul legittimo impedimento si applichino fino alla data di entrata in vigore della legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio. Abbiamo dunque la prova provata - e direi una dichiarazione confessoria di questa maggioranza - che per disciplinare il legittimo impedimento occorre una legge costituzionale e che il tentativo di anticiparne l'efficacia con una legge ordinaria è palesemente incostituzionale.
Insomma, ancora una volta, per salvare il premier Berlusconi si vìola la Costituzione, si fa l'ennesima leggina a seconda del bisogno, raggirando la Costituzione e la buona fede degli elettori. Non teniamo neanche più il conto delle leggi ad personam che sono state fatte da questo Governo e da questa maggioranza, che il Premier si è fatto fare dalla sua servente maggioranza, che pur di non perdere la poltrona ha deciso di perdere la sua dignità.
Sapete che bella figura stiamo facendo sui giornali esteri? «The Guardian», il giornale inglese, ha spiegato che il legittimo impedimento serve a posticipare i processi perché il Governo è troppo occupato. Ma la chicca più bella è sul «Der Spiegel», in Germania, dove il legittimo impedimento è stato definito assenza motivata dal processo. Accanto all'articolo c'è la foto di Silvio Berlusconi e di una di quelle signorine apparse - ricordate - nel periodo in cui si parlava delle sue escort. E qui torniamo all'inizio del mio discorso. Il provvedimento in esame prevede per il Premier il legittimo impedimento generico per le sue attribuzioni, tutte le sue attribuzioni; e allora adesso capiamo perché quei simpaticoni di «Der Spiegel» hanno rappresentato il legittimo impedimento con la foto di Silvio Berlusconi e di una di quelle donne invocate nel periodo delle escort. (Applausi dal Gruppo IdV. Congratulazioni).
PRESIDENTE. È iscritta a parlare la senatrice Incostante. Ne ha facoltà.
INCOSTANTE (PD). Signor Presidente, colleghi, rappresentante del Governo, come ha detto anche la collega che mi ha preceduto, il codice di procedura penale già prevede la fattispecie del legittimo impedimento, ma la decisione della sussistenza della gravità e della specificità dell'impedimento spetta al giudice. Infatti, una previsione diversa iuris et de iure impedirebbe una verifica di questa sussistenza e renderebbe operante una sospensione anche nel caso in cui l'impedimento non sussistesse, con ciò costituendo una norma che più che essere a difesa e a tutela dell'imputato - così come dovrebbe essere - in realtà è un illegittimo privilegio.
Il giudice, al contrario, deve valutare, anche nell'interesse dell'imputato, la fattispecie e ciò a dimostrazione del fatto che nel nostro ordinamento - cosa che sembra essere trascurata - è sempre tenuto in conto un bilanciamento tra i diversi diritti che vengono in rilievo, quello dell'imputato e quello della celebrazione del processo. Ma il legittimo impedimento deve essere grave, imprevisto, imprevedibile ed attuale, così come numerose sentenze ci dicono. Riteniamo, invece, il provvedimento legislativo che ci accingiamo ad esaminare in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento penale e con i principi costituzionali ed assolutamente non congruo con il suo titolo di legittimo impedimento.
Esso, peraltro, contiene in sé il riconoscimento della sua natura incostituzionale. Dopo la finanza creativa, attribuibile un tempo al ministro Tremonti, siamo passati alla legislazione creativa, che va contro i principi fondamentali dell'ordinamento e che arriva addirittura a proporre l'approvazione di norme ponte incostituzionali, che danno la stura a successive leggi costituzionali. Si tratta del primo caso nella storia della legislazione in cui possiamo riscontrare all'interno di un unico testo normativo la data della sua entrata in vigore, la data della sua scadenza, la sua dichiarata insufficienza e la dichiarazione della sua incostituzionalità. Come tutti sanno, infatti, questa norma non potrà durare più di 18 mesi. Potremmo dire che siamo al prêt à porter del diritto: si confeziona qualcosa che serve subito e si annuncia la preparazione di un'altra che servirà successivamente; ma se nel frattempo i reati riconducibili ad alcuni imputati saranno prescritti, potrebbe non esservene più bisogno.
Si usa il diritto, si distorce il bilanciamento tra i diritti costituzionalmente riconosciuti e i principi su cui si fonda lo Stato democratico. Purtroppo, le istituzioni sono sospinte da questa maggioranza ad operare in contrasto con un principio fondamentale della nostra Costituzione quale quello contenuto all'articolo 3, il principio di eguaglianza, un principio supremo dell'ordinamento tanto che gran parte della dottrina lo considera addirittura inderogabile perfino da una legge costituzionale. Un principio, diremmo, fondamentale degli Stati democratici. Questa maggioranza non ha remore: trascina il Parlamento e le istituzioni nella sopraffazione del potere politico sull'esercizio della funzione giurisdizionale, mentre la nostra Costituzione disegna equilibri di pesi e contrappesi tra i poteri e le istituzioni affinché nessun potere prevalga sull'altro. Ecco, questo bilanciamento tra i valori, tra i poteri nel rispetto dei principi fondamentali della Carta costituzionale viene assolutamente trascurato; e su tale principio non si basa solo lo Stato italiano, ma tutti gli Stati democratici, gli ordinamenti contemporanei. Al riguardo sarebbe necessaria una profonda riflessione.
Certo, si sarebbe potuto anche legiferare sul legittimo impedimento con una legge ordinaria, così come prevede la sentenza n. 262 del 2009, ma bisognava predisporre una legge rivolta alla generalità dei cittadini, non solo riferita al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Ministri stessi. E forse non sarebbe stata utile allo scopo. La strada della saggezza e del diritto poteva prevalere, ma è stata abbandonata perché naturalmente noi siamo legati ad alcune, specifiche problematiche processuali.
Il comma 1 dell'articolo 1 definisce il legittimo impedimento non già rispetto a specifiche situazioni, bensì come un rinvio a disposizioni aventi natura regolamentare e legislativa che fanno riferimento alle attribuzioni del Presidente del Consiglio e dei Ministri, attribuzioni che in realtà, se fossero tutte analizzate, non implicano affatto la sussistenza di un impedimento a comparire davanti al magistrato. Con questa legge, in realtà, stiamo quasi prefigurando una impossibilità a comparire legata intrinsecamente alle funzioni da svolgere nell'esercizio del governo. Se a questo si aggiunge che la certificazione dell'impedimento viene adottata dalla Presidenza del Consiglio possiamo quasi dedurre che le funzioni di governo rendano, di fatto, inapplicabile il principio di eguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione. Una previsione di questo genere potrebbe perfino essere derogata, ma solo tramite il processo di revisione esplicitamente previsto dall'articolo 138 della Costituzione. Infatti, nella stessa sentenza sul lodo Alfano, aspetto che si sarebbe dovuto considerare, si statuisce che le prerogative (tra cui l'insindacabilità, le norme discriminatorie in genere, condizioni di improcedibilità ed altro) di cui godono i titolari di organi costituzionali sono sistematicamente regolate da norme di rango costituzionale e possono dunque essere eventualmente riviste e modulate solo facendo ricorso alle procedure aggravate di cui all'articolo 138 della Costituzione. Ormai è da tempo però che alcune personalità di elevata responsabilità istituzionale, parte dei rappresentanti politici, cercano di trasmettere al Paese un messaggio di fastidio per le regole. Troppo spesso vengono considerate orpelli, non garanzie del diritto, ostacoli da rimuovere per l'esercizio del potere. Tutto ciò confonde la denuncia, certamente legittima, della farraginosità di alcune norme, che andrebbero sicuramente riviste, con la richiesta, questa illegittima, di un potere sottratto ad ogni controllo.
Una classe dirigente che non considera la sua responsabilità di indirizzo e di guida rispetto ad una comunità che è chiamata a governare rinuncia alla sua funzione ed è destinata prima o poi ad essere travolta dalla sua stessa azione la cui insensatezza ormai tanti italiani, dopo la stagione delle illusioni, cominciano a riconoscere. Questa legge rappresenta uno di questi gravi passaggi, dì questi strappi al delicato tessuto costituzionale del nostro Paese, e gli italiani, che spesso hanno osservato e subito, cominceranno a giudicare. A loro spetterà il giudizio su questa ennesima, come tante altre, scellerata operazione. (Applausi dal Gruppo PD e del senatore Li Gotti).
Signor Presidente, chiedo di poter allegare al Resoconto il testo integrale del mio intervento.
È iscritta a parlare la senatrice Colli. Ne ha facoltà.
COLLI (PdL). Signor Presidente, ancora una volta ci ritroviamo in quest'Aula a parlare di giustizia, prima con il processo breve e l'inchiesta sulla Protezione civile e ora con la legge sul legittimo impedimento, per non parlare poi della vicenda legata alle liste elettorali. Agli occhi della stampa sembra che il Parlamento non si occupi di altro che di giustizia. È bene ricordarlo perché spesso la gente si sofferma solo su quello che i giornali e i telegiornali vogliono rimarcare, dimenticandosi di quanto c'è di buono nelle cose che facciamo per il nostro Paese.
Il conflitto tra politica e magistratura è arrivato a un punto per cui non è possibile chiudere gli occhi e lasciare che gli eventi facciano il loro corso. Lo si è capito una volta di più, la scorsa settimana, quando nel processo a carico del Presidente del Consiglio in quel di Milano è stato rifiutato alla difesa il legittimo impedimento per un impegno in Consiglio dei ministri dell'onorevole Berlusconi. In quell'occasione è stato approvato un disegno di legge contro la corruzione, ma per i magistrati la motivazione non era sufficientemente valida per giustificare l'assenza dell'imputato dall'udienza del processo. Quindi, a quanti tra di voi, specie tra i colleghi dell'opposizione, si chiedono il perché di questa legge, la risposta è presto data: da troppo tempo la magistratura sta dettando l'agenda alla politica.
Quando nel 1992 i vecchi partiti vennero travolti da Mani pulite e da Tangentopoli, i magistrati inquirenti trovarono terreno fecondo in una classe politica ormai debole e in un circuito mediatico-giudiziario che assecondava ogni loro comportamento, anche quelli ai limiti della costituzionalità. Bene, oggi i tempi sono cambiati. Il tentativo di influire sull'esito delle elezioni e sulla formazione della volontà popolare è sotto gli occhi di tutti. Basta vedere il trattamento riservato al presidente Berlusconi e le ultime inchieste con indagati eccellenti, guarda caso poco prima delle votazioni per le elezioni regionali. Insomma, una giustizia ad orologeria. Colleghi, nessuno pretende l'impunità o un trattamento speciale al di sopra della legge: prova ne sia che il legittimo impedimento comporterà la sospensione dei termini della prescrizione. Il centrodestra vuole solo governare, portando a compimento il mandato ottenuto alle elezioni del 2008: sapreste dirmi come può governare uno che deve passare più tempo nelle aule dei tribunali che non in quelle parlamentari?
Io credo che i colleghi dell'opposizione si rendano conto di queste cose. Semplicemente, non vi va di raccontarlo all'elettorato, o di dire come stanno davvero le cose, per mero opportunismo e perché non riuscite a concepire un'opposizione che non sia antiberlusconiana. Ma così facendo svolgete un pessimo servizio al Paese. Pensate davvero di sbarazzarvi del Governo e del Presidente del Consiglio grazie all'opera di un settore della magistratura che gli fissa un'udienza un giorno sì e quello dopo pure? Nelle democrazie liberali il consenso si ottiene con i voti e chi governa lo fa perché è legittimato dalla volontà popolare. Sperare di ribaltare il risultato delle elezioni con un colpo di mano giudiziario è un'aspirazione valida per un Paese con poca civiltà alle spalle, ma non per una grande democrazia quale è e ambisce ad essere l'Italia.
Purtroppo, è il comportamento della magistratura che ha reso necessaria l'azione del Governo e della sua maggioranza nel campo sempre più minato della giustizia. Si tratta - spero - di una sparuta minoranza di giudici e di pubblici ministeri che non rappresentano di certo una categoria che continua a fare tanto per il nostro Paese. Ma, come spesso accade, è proprio questa minoranza rumorosa e reazionaria che mette in cattiva luce il lavoro di professionisti seri e ligi al loro dovere.
Ma c'è un'altra cosa che preoccupa e che viene colpevolmente o volontariamente sottovalutata dai magistrati e dai colleghi dell'opposizione. Nelle democrazie è un'elementare regola di civiltà giuridica che gli imputati vengano messi nelle condizioni di partecipare ai loro processi. Conseguenza inevitabile di questo è che la celebrazione del processo si interrompa quando l'imputato non può, perché impedito legittimamente, essere presente all'udienza. Possibile che questo debba valere per tutti tranne che per il presidente Berlusconi? Il vostro atteggiamento, cari colleghi dell'opposizione, ricorda quello dei giacobini durante la Rivoluzione francese: processarono sommariamente e condannarono Luigi XVI non in quanto autore di chissà quale reato, ma in quanto re. Oggi con il Presidente del Consiglio sembra di essere tornati a quell'epoca. Berlusconi è colpevole in quanto tale, senza che gli venga riconosciuto il diritto a difendersi in un giusto processo.
Noi non vogliamo mettere i bastoni tra le ruote ai giudici, ma sappiamo che la giustizia in Italia non funziona, ed è giunto il momento di dare una sterzata al sistema con una grande riforma. I processi devono essere più celeri e i magistrati più efficienti. Non possiamo permettere che qualcuno abusi del suo potere per sovvertire la volontà popolare. Il potere legislativo è legittimato - e ribadisco legittimato - a correggere questo stato di cose, opponendosi alle invasioni di campo della magistratura, magari proprio partendo dal ripristino dell'articolo 68 della Costituzione, quello sull'immunità parlamentare, così come fu concepito dai nostri Padri costituenti. In questo senso, appoggio il disegno di legge bipartisan dei senatori Chiaromonte e Compagna e spero che anche le opposizioni aprano una riflessione sul testo.
Sarebbe importante, per il Paese prima di tutto, che l'opposizione abbandoni posizioni oltranziste e preconcette. Se così sarà, ci troverà sicuramente pronti a collaborare, raccogliendo così l'invito che ci viene dai puntuali interventi del Capo dello Stato. In caso contrario, il Governo e la sua maggioranza andranno avanti per la loro strada, nel pieno rispetto dei diritti delle minoranze e delle procedure parlamentari, ma forti del mandato popolare che ci chiede di fare le riforme che non possono più essere procrastinate. Sarebbe davvero un grande peccato se l'opposizione non riuscisse a capire che in ballo non ci sono gli interessi del Governo, ma quelli del nostro Paese. (Applausi dal Gruppo PdL. Congratulazioni).
PRESIDENTE. Rinvio il seguito della discussione del disegno di legge in titolo ad altra seduta.
Ricordo che il Senato tornerà a riunirsi in seduta pubblica oggi, alle ore 16, con lo stesso ordine del giorno.
La seduta è tolta (ore 13,30).