Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2007-00386-de-junio-16-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a92831e11c72019ce0430a010151019c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 16:28:40
Document Index: 11635965

Matched Legal Cases: ['artículo 67', 'artículo 3', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 34', 'artículo 48', 'artículo 33', 'artículo 84', 'artículo 237', 'artículo 37', 'artículo 7', 'artículo 84', 'artículo 237', 'artículo 37', 'artículo 175', 'artículo 9', 'artículo 150', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 67', 'artículo 3', 'artículo 113', 'artículo 8', 'artículo 33', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 31', 'artículo 113', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 189']

﻿ Sentencia 2007-00386 de junio 16 de 2011
SENTENCIA 2007-00386 DE 16 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:EDUCACIÓN SUPERIOR. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EXPIDIÓ LA LEY 1188 DE 25 DE ABRIL DE 2008, POR LA CUAL SE REGULA EL REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONESY ASÍ MISMO EL GOBIERNO NACIONAL MEDIANTE EL DECRETO 1295 DE 20 DE ABRIL DE 2010, REGLAMENTÓ EL REGISTRO CALIFICADO DE QUE TRATA LA CITADA LEY Y LA OFERTA Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR, ENTIENDE LA SALA QUE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DEL DECRETO 2566 DE 2003 NO CONTRARÍA TAL FINALIDAD, PUES YA NO SE PRESENTA UN VACÍO NORMATIVO QUE PONGA EN RIESGO LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. FRENTE A LA DIRECTIVA MINISTERIAL 18 DE 18 DE DICIEMBRE DE 2006, EXPEDIDA POR LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL SON VÁLIDAS LAS MISMAS CONSIDERACIONES EFECTUADAS EN RELACIÓN CON EL DECRETO 2566 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:EDUCACIÓN SUPERIOR, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, PROGRAMAS DE EDUCACIÓN
Sentencia 2007-00386 de junio 16 de 2011
Ref.: Expediente 2007-00386-00
Actora: Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Educación Tecnológica, ACIET.
Pretende la actora que se declare la nulidad del Decreto 2566 de 2003, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se establecen condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones” y de la Directiva Ministerial 18 de 18 de diciembre de 2006, expedida por la Ministra de Educación Nacional, dirigida a las instituciones de educación superior, cuyo asunto se relaciona con el registro calificado.
El decreto acusado de nulidad por inconstitucionalidad, dispone:
“DECRETO 2566 DE 2003
Que la educación superior es un servicio público de carácter cultural con una función social que le es inherente y, que como tal, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3º de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Estado velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines mediante el ejercicio de la inspección y vigilancia y mantener la regulación y el control sobre ella.
Que de acuerdo al artículo 31 de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Presidente de la República propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de educación superior.
Que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, la suprema inspección y vigilancia de la educación, se ejerce a través de un proceso de evaluación, para velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y por la adecuada prestación del servicio.
Que el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 dispone que para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo, correspondiendo al Gobierno Nacional su reglamentación. (La parte resaltada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-852 de 2005).
CAPÍTULO I. Condiciones mínimas de calidad
ART. 4º—(3)Aspectos curriculares. La institución deberá presentar la fundamentación teórica, práctica y metodológica del programa; los principios y propósitos que orientan la formación; la estructura y organización de los contenidos curriculares acorde con el desarrollo de la actividad científica-tecnológica; las estrategias que permitan el trabajo interdisciplinario y el trabajo en equipo; el modelo y estrategias pedagógicas y los contextos posibles de aprendizaje para su desarrollo y para el logro de los propósitos de formación; y el perfil de formación.
a. Biblioteca y hemeroteca que cuente con libros, revistas y medios informáticos y telemáticos suficientes, actualizados y especializados.
ART. 12.—Estructura académico administrativa. El programa estará adscrito a una unidad académico-administrativa (facultad, escuela, departamento, centro, instituto, etc.) que se ocupe de los campos de conocimiento y de formación disciplinaria y profesional, y que cuente al menos con:
ART. 15.—Bienestar universitario. De conformidad con los artículos 117, 118 y 119 de la Ley 30 de 1992 y el Acuerdo 03 de 1995 expedido por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, la institución debe contar con un reglamento y un plan general de bienestar que promueva y ejecute acciones tendientes a la creación de ambientes apropiados para el desarrollo del potencial individual y colectivo de estudiantes, profesores y personal administrativo del programa. Debe contar así mismo con la infraestructura y la dotación adecuada para el desarrollo de ese plan y divulgarlos adecuadamente.
ART. 17.—Tiempo de trabajo en créditos académicos. Con el fin de facilitar el análisis y comparación de la información, para efectos de evaluación de condiciones mínimas de calidad de los programas académicos, y de movilidad y transferencia estudiantil, de conformidad con el artículo 5º del presente decreto, las instituciones de educación superior, expresarán en créditos académicos el tiempo del trabajo académico del estudiante, según los requerimientos del plan de estudios del respectivo programa, sin perjuicio de la organización de las actividades académicas que cada institución defina en forma autónoma para el diseño y desarrollo de su plan de estudios.
El número total de horas promedio de trabajo académico semanal del estudiante correspondiente a un crédito, será aquel que resulte de dividir las 48 horas totales de trabajo por el número de semanas que cada institución defina para el periodo lectivo respectivo.
ART. 21.—De la transferencia estudiantil. En los procesos de transferencia estudiantil, se tendrán en cuenta los créditos cursados por el estudiante en la homologación de sus logros, sin perjuicio de los criterios y requisitos que autónomamente adopte la institución para decidir sobre la transferencia.
ART. 23.—(4)Registro calificado para programas en educación. Los programas de educación solo podrán ser ofrecidos por universidades o instituciones universitarias.
Las instituciones técnicas profesionales que se redefinan en el marco de la Ley 749 de 2002 podrán solicitar el registro calificado para ofrecer el segundo ciclo propedéutico —tecnológico—.
Las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas que se redefinan en el marco de la Ley 749 de 2002, podrán solicitar el registro calificado para ofrecer el tercer ciclo propedéutico —profesional universitario— una vez obtengan la acreditación de alta calidad de los dos primeros ciclos.
ART. 25.—Vigencia del registro calificado. El registro calificado tiene una vigencia de siete (7) años contados a partir de la ejecutoría de la resolución que lo otorga.
De la oferta y funcionamiento de programas en lugares diferentes al domicilio principal
PAR. 1º—Cualquier modificación al convenio relacionada con los elementos señalados en el artículo anterior deberá ser informada para su evaluación y autorización al Ministerio de Educación Nacional.
ART. 29.—Solicitud del registro calificado. Para obtener el registro calificado de un programa académico de educación superior, el rector o el representante legal de la institución, o su apoderado, deberá presentar al Ministerio de Educación Nacional, la correspondiente solicitud en los formatos diseñados para tal efecto.
ART. 31.—Comunicación a la institución de educación superior sobre pares académicos. Designado el par o pares académicos que evaluarán el programa, se comunicará a la institución de educación superior sus nombres. En caso de existir alguna causal de recusación, la institución podrá presentar ante el Ministerio de Educación Nacional la solicitud de cambio de los pares académicos, debidamente sustentada, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la comunicación. Si se encuentra mérito para la recusación, se procederá a designar nuevos pares académicos.
ART. 33.—Concepto sobre la procedencia del otorgamiento de registro calificado. Presentado el informe evaluativo, la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, en un término no mayor a veinte (20) días hábiles contados a partir de la presentación de! informe evaluativo por parte de los pares académicos, emitirá concepto debidamente motivado, recomendando al Ministro de Educación Nacional, el otorgamiento o no del registro calificado.
ART. 34.—Concepto para programas nuevos. Cuando la solicitud de registro calificado se refiera a un programa nuevo y de la evaluación integral de los recursos dispuestos para apoyar el programa realizada por los pares académicos, se establezca la necesidad de disponer de recursos humanos, físicos y financieros adicionales, la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, emitirá con destino al Ministro de Educación Nacional, el respectivo concepto señalando los compromisos que deberá asumir la institución para garantizar los recursos para el adecuado funcionamiento del programa.
ART. 36.—Renovación del registro calificado. Para la renovación del registro calificado, la institución de educación superior deberá presentar al Ministerio de Educación Nacional la correspondiente solicitud en los formatos diseñados para tal efecto, con una antelación de al menos diez (10) meses a la fecha de vencimiento de la vigencia del respectivo registro. De lo contrarío se entenderá que la institución ha decidido no continuar ofreciendo el programa, por lo que expirada la fecha de vigencia se procederá a inactivar el registro calificado en el sistema nacional de información de la educación superior, SNIES, y no se podrá recibir alumnos nuevos en dicho programa.
PAR.—Si una institución de educación superior no presenta la solicitud de registro calificado para programas en funcionamiento en las fechas fijadas en el presente decreto o en las que fije el Ministerio de Educción Nacional, se procederá a inactivar el registro mediante acto administrativo contra el cual proceden los recursos de ley. En firme el acto administrativo que ordena la inactivación del registro, la institución de educación superior no podrá admitir nuevos estudiantes.
ART. 39.—Programas acreditados de alta calidad. Las instituciones de educación superior que cuenten con programas acreditados de alta calidad, podrán ofrecerlos y desarrollarlos en extensión, en cualquier parte del país. Para este efecto tendrán que solicitar y obtener el respectivo registro calificado, que será otorgado por el Ministro de Educación Nacional en un término no mayor a diez (10) días, mediante acto administrativo, sin necesidad de adelantar el procedimiento establecido en el capítulo IV del presente decreto, para la posterior asignación del correspondiente código en el sistema nacional de información de la educación superior, SNIES. Cuando se realice la renovación de la acreditación, el Consejo Nacional de Acreditación, C.N.A., deberá evaluar tanto el programa principal, como sus extensiones.
ART. 40.—Registro calificado para programas acreditados de alta calidad y sus extensiones. A los programas acreditados y a sus extensiones, se les asignará el registro calificado para un periodo de siete años.
ART. 41.—Programas en proceso de acreditación de alta calidad. Las instituciones de educación superior que, a la fecha de entrar a regir el presente decreto, hubiesen presentado solicitud de acreditación de alta calidad para programas académicos, continuarán dicho proceso hasta su culminación; de obtenerse la acreditación de alta calidad, el registro calificado les será otorgado para un periodo de siete (7) años. En caso contrario, el Consejo Nacional de Acreditación, C.N.A., emitirá con destino al Ministerio de Educación Nacional un concepto sobre la procedencia o no del registro calificado, a partir de este concepto, se continuará con el trámite contemplado en el artículo 34 del presente decreto.
ART. 43.—Verificación de condiciones de desarrollo de los programas académicos. El Ministro de Educación Nacional podrá ordenar en cualquier momento la verificación las condiciones bajo las cuales se ofrece y desarrolla un programa académico.
ART. 50.—Programas irregulares que no se informen. Las instituciones de educación superior que hayan ofrecido programas de los que trata el artículo 48 de este decreto, serán investigadas por el ofrecimiento de los programas sin el cumplimiento de los requisitos legales de conformidad con lo establecido en el capítulo VIl de la Ley 30 de 1992. Aquellas que, habiendo ofrecido estos programas, no informen al Ministerio de Educación Nacional, adicionalmente serán investigadas, por el entorpecimiento de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Gobierno Nacional.
ART. 52.—Programas actualmente registrados. Los programas que al entrar en vigencia el presente decreto se encuentren registrados en el sistema nacional de información, SNIES, y para los cuales no se ha definido las características específicas de calidad, se podrán seguir ofreciendo hasta tanto el Ministerio de Educación Nacional las defina y fije las fechas de presentación de las solicitudes de registro calificado. Las instituciones de educación superior podrán continuar otorgando el título o los títulos que estén debidamente autorizados. Otorgado el registro calificado éste reemplazará al existente, sin perjuicio de que las cohortes iniciadas bajo la vigencia del registro anterior con diferente denominación puedan terminar con dicho registro sus estudios y obtengan el título correspondiente.
ART. 54.—Concepto para resolver solicitudes de registro calificado. Hasta tanto el Ministerio de Educación Nacional defina la conformación de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, el Consejo Nacional de Acreditación, C.N.A., seguirá evaluando y emitiendo los conceptos para programas en salud e ingenierías y la subdirección de aseguramiento de la calidad, del Ministerio de Educación Nacional hará lo correspondiente con los programas que venía evaluando el Icfes.
Este decreto, como ya se advirtió, fue demandado con anterioridad en acción de nulidad por inconstitucionalidad, por violación a los preceptos constitucionales, que se relacionan en la sentencia de 12 de junio de 2008 (Exp. 2003-00492-01, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade).
Antes de proceder a analizar si en este caso se da el fenómeno de la cosa juzgada propuesta por la parte demandada, debe la Sala precisar que aún cuando la acción instaurada es de nulidad por inconstitucionalidad, en realidad se trata de una acción de nulidad simple, ya que el Gobierno Nacional al expedir los actos acusados no solamente invocó como sustento de los mismos normas de carácter constitucional, sino legal. Sobre este aspecto, cabe resaltar que esta Sección en sentencia de 6 de agosto de 2004 (Exp. AI-0110, actores: Antonio José Pinillos y otros, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó lo siguiente, y ahora se reitera:
“… Lo primero que habrá de resolver la Sección Primera es si la denominada “acción de nulidad por inconstitucionalidad” que los demandantes afirman ejercitar, invocando al efecto el artículo 33, numeral 7º, de la Ley 446 de 1998, artículo que modificó y adicionó el 97 del Código Contencioso Administrativo, debe decidirse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acogiendo los expresos señalamientos de la demanda, o si, por el contrario, atendiendo las reales particularidades del acto enjuiciado y la forma directa o indirecta en que puede llegarse a la infracción aducida, es competencia de esta Sección dirimir la instancia, bajo el entendido de que la acción verdaderamente ejercitada es la de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
La acción de “nulidad por inconstitucionalidad” contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, aparece consagrada en el artículo 237, numeral 2º, de la Constitución de 1991, como una atribución propia del Consejo de Estado, a través de su Sala Plena Contencioso Administrativa, circunstancia esta última corroborada por el artículo 37, numeral 9º, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.
De otra parte, a términos del artículo 7º de la Ley 446 de 1998, que precisó el alcance de esta acción, la misma es objeto del trámite especial allí señalado y de decisión por la Sala Plena de los Contencioso Administrativo, únicamente, cuando se dirige contra decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y no obedezca a función propiamente administrativa, pues, en caso contrario, la acción de nulidad contra tales decretos se tramitará y decidirá por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de competencia previstas en el Código Contencioso Administrativo y en el reglamento del Consejo de Estado.
En el caso examinado, como lo anotó con acierto en su concepto la agente del Ministerio Público, habida consideración de que el Gobierno Nacional para expedir el decreto acusado no solo invocó atribuciones constitucionales (art. 189, num. 16) sino, también, otras de rango legal (arts. 54 de la L. 489/98 y 105 de la L. 142/94) que son desarrollo de las primeras, no es posible deducir la inconformidad aducida por el demandante a partir de la sola confrontación del aludido acto con el texto constitucional, circunstancia que, a no dudarlo, impone la consideración de que la acción de “nulidad por inconstitucionalidad” formulada no es más que una acción de simple nulidad a términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, adscrita al conocimiento de la Sección Primera, que posee la cláusula general de competencia, por versar sobre una materia no asignada expresamente por el reglamento al conocimiento de las restantes Secciones.
Sobre este aspecto la jurisprudencia de la corporación ha precisado:
“... La Constitución Política de Colombia, en su artículo 237, asigna al Consejo de Estado, de una parte, “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley” (num. 1º) y, de otra, “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (num. 2º).
Asimismo, la Carta asigna taxativa y privativamente a la Corte Constitucional, el control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (art. 150 num. 10 ibíd.) y para poner en vigencia el plan nacional de desarrollo (art. 341); al igual que de los decretos legislativos expedidos para superar los motivos que dieren lugar a los estados de excepción (arts. 212, 213 y 215).
9) Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; ...”.
Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 D. 01/84 o CCA), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.
Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta corporación como tribunal supremo de lo contencioso administrativo.
Si bien correspondería a la Sección Primera de esta corporación adoptar, en su seno, la decisión que ponga fin a este proceso, según lo previsto en los artículos 10 del Acuerdo 1 de 1978 y 1º del Acuerdo 39 de 1990, atendida la importancia del asunto el fallo se tomará por esta Sala Plena de conformidad con el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996...”.
En relación con la excepción de cosa juzgada, propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, la Sala precisa lo siguiente:
El fenómeno de la cosa juzgada se encuentra regulado en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, el cual prevé:
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada…”.
Los cargos de la demanda en cada uno de los procesos, para efecto de su confrontación, se describen así:
Sentencia de 12 de junio de 2008 Demanda actual
“Considera vulnerados el Preámbulo y los artículos 2º, 29, 67, inciso 5º, 150-8º y 189-11 de la Constitución Política.
Los artículos 38 a 41 del decreto demandado violan los artículos 67, inciso 5º, y 189, numerales 21 y 22 C.P. pues relevan a las instituciones de educación superior que cuenten con acreditación institucional de alta calidad del deber de obtener registro calificado para los programas académicos que ofrezcan en sedes diferentes a su domicilio principal.
El Gobierno Nacional excedió el límite temporal no mayor a un año contado a partir de la expedición de la Ley 749 de 2002(5) en que, según el artículo 9º ídem, debía reglamentar los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para su evaluación pues dicho límite expiró el 19 de julio de 2002, y el decreto acusado fue expedido el 10 de septiembre de 2003.
Afirmó que el acto demandado viola los artículos 2º y 29 C.P. pues el Gobierno Nacional extralimitó el ámbito material de la Ley 749 de 2002 al crear el registro simple para las instituciones de educación superior que hayan ofrecido o estén ofreciendo programas académicos sin registro, y adoptar medidas para que los estudiantes o egresados del programa puedan regularizar su situación académica, pues ésta solamente dispuso el registro calificado.
Considera que tal disposición permite la legalización de programas de mala calidad y deroga tácitamente los artículos 48 a 52 de la Ley 30 de 1992 pues impide la iniciación de investigaciones administrativas y disciplinarias y sancionar a las instituciones de educación superior y a sus representantes legales por desconocer, incumplir o desviar los objetivos de la educación superior.
Controvierte las medidas adoptadas en el marco del régimen de transición de que tratan los artículos 46 a 55 del acto acusado por considerar que producen efectos retroactivos que atentan los principios de legalidad y seguridad jurídica. — Que se vulneró el artículo 150 numerales 8 y 23 por cuanto dicho precepto asigna al Congreso de la República y no al Presidente ni a sus ministros, para ejercer las funciones de expedir normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia. Aduce que aún no se han expedido las leyes que en materia de educación contengan un mínimo de materialidad legislativa sobre los registros calificados y las condiciones mínimas de calidad que sirvan de fundamento o de causa al ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo.
— Que se vulnera el artículo 4º de la Constitución Política por cuanto el decreto no tiene ley que lo fundamente o le sirva de causa y su contenido es de reserva de ley.
— Que se vulneran los artículos 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la C.P., porque la educación está sometida a una reserva general de ley, que se manifiesta en una cláusula general de competencia legislativa de que está revestido el Congreso para el desarrollo de la Constitución mediante leyes y por lo tanto la remisión a la potestad reglamentaria sólo es válida a la luz de la Constitución Política, si la misma se inscribe en el marco de lo que se ha determinado un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al Gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución, corresponden al legislador, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-852 de 2005.
Que consecuente con lo anterior estima que el decreto demandado viola la Constitución Política por cuanto es producto de una irregular transferencia de competencias legislativas al gobierno, y no está sustentado en la preexistencia de un contenido material legislativo que lo fundamente o le sirva de causa.
La sentencia de 12 de junio de 2008, resolvió:
“Primero. INAPLÍCASE por inconstitucional la expresión “definirá en un término no mayor de un año” contenida en el artículo 9º de la Ley 749 de 2002.(6)
Segundo. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda”.
Observa la Sala que si bien en el proceso que culminó con la sentencia de 12 de junio de 2008, los cargos se fundamentaron en que no existían normas legales que sustentaran la expedición del decreto y en el presente caso la causa petendi radica en que el ejecutivo violó el principio de reserva legal en materia de educación, no lo es menos que en el proceso de la referencia la actora centra su inconformidad en lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-852 de 2005, que declaró la inexequibilidad de la expresión “y profesional de pregrado” del artículo 8º de la Ley 749 de 2002, de ahí que el alcance del concepto de la violación no sea el mismo y, por ello no se configure el fenómeno de la cosa juzgada, debiendo la Sala entrar al análisis del fondo de la controversia.
El Gobierno Nacional para expedir el Decreto 2566 de 10 de septiembre de 2003, se fundamentó en que: la educación superior es un servicio público con una función social y como tal de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3º de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Estado velar por su calidad; remite al ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por la Ley 30 de 1992, en especial a los artículos 31 y 32; considera que los programas en el área de la educación deben estar acreditados en forma previa de conformidad con el artículo 113 de la Ley 115 y también remite al artículo 8º de la Ley 749 de 2002, que fue parcialmente declarado inexequible, mediante las sentencias C-852 de 2005 y C-782 de 2007.
Los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992, prevén:
“ART. 31.—De conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a:
i) Fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en directivos y docentes de las instituciones de educación superior”.
“ART. 32.—La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por:
El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación…” (negrillas fuera de texto).
El artículo 8º de la Ley 749 de 2002, dispone:
ART. 8º—Del ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior. “Apartes tachados INEXEQUIBLES. Para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior.
La Corte Constitucional en Sentencia C-852 de 2005, declaró inexequible la expresión “y profesional de pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, pero difirió o dilató los efectos del fallo hasta el 16 de diciembre de 2006.
En Sentencia C-782 de 2007, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “el Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de educación superior”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, con efectos diferidos hasta el 16 de diciembre de 2008.
En este caso, como ya se dijo, el acto acusado se fundamentó, entre otros, en los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992.
En la parte motiva del mismo, como ya se vio, se advierte que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, la suprema inspección y vigilancia de la educación se ejerce a través de un proceso de evaluación, para velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, y por la adecuada prestación del servicio; que según el artículo 113 de la Ley 115 de 1994, los programas en el área de educación deben estar acreditados en forma previa y que el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 dispone que para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica y profesional de pregrado o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo, correspondiendo al Gobierno Nacional su reglamentación.
Del contenido de la parte motiva del decreto acusado, así como del de las disposiciones que en la misma se citan, no extrae la Sala el suficiente sustento legal para que el ejecutivo pudiera regular concretamente el tema referente a las condiciones mínimas de calidad para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior; créditos académicos; registro calificado de programas; oferta y funcionamiento de programas en lugares diferentes al domicilio principal; evaluación de la información para obtener el registro calificado; régimen de transición, etc.
Sabido es que el ejercicio de la potestad reglamentaria supone un marco legal, que si bien es amplio, requiere del establecimiento de parámetros básicos y fundamentales sobre los cuales pueda recaer la labor de reglamentación, que se caracteriza por hacer explícito lo que está implícito en la ley.
Precisamente, por estas razones la Corte Constitucional en las sentencias C-852 de 2005 y C-782 de 2007, declaró parcialmente inexequible el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, que también se cita como sustento del decreto acusado, que facultaba al Gobierno Nacional para reglamentar el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, pues dicha reglamentación no podía ser delegada en el gobierno, por ser materia de la ley, por tratarse la educación de un servicio público y requerirse por lo mismo de la fijación de criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el legislador.
De tal manera que no obstante que cuando se dictó el decreto acusado aún no se habían proferido las referidas sentencias dictadas por la Corte Constitucional, lo cierto es que las normas legales en que aquél se fundamentó no contenían los parámetros y criterios mínimos básicos para que pudieran ser desarrolladas mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, de ahí que las súplicas de la demanda tengan vocación de prosperidad, pues en esas condiciones el ejecutivo se arrogó competencia del legislador.
Cabe advertir que las precitadas sentencias de la Corte Constitucional, difirieron en el tiempo los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de las normas allí estudiadas, hasta el 16 de diciembre de 2008, buscando dicha corporación proteger la expedición del conjunto de disposiciones reglamentarias existentes antes de los pronunciamientos judiciales, caracterizadas por un alto dinamismo y evitar un vacío normativo con impacto potencialmente considerable sobre un aspecto sensible, como lo es el aseguramiento de la calidad de la educación superior.
Tuvo en cuenta la Corte que mantener temporalmente en el ordenamiento jurídico las normas no tenía tanta gravedad por no traducirse, per se, en una lesión del ámbito de la autonomía universitaria y, por el contrario, se estaba brindando una oportunidad suficiente para que el legislador pudiera asumir su tarea en relación con la materia en estudio.
Ahora, como quiera que la finalidad de las decisiones de la Corte Constitucional se cumplió, pues el Congreso de la República expidió la Ley 1188 de 25 de abril de 2008, “por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones”; y así mismo el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1295 de 20 de abril de 2010, reglamentó el registro calificado de que trata la citada Ley y la oferta y desarrollo de programas académicos de educación superior, entiende la Sala que la declaratoria de nulidad del decreto en estudio no contraría tal finalidad, pues ya no se presenta un vacío normativo que ponga en riesgo la calidad de la educación superior.
La Directiva Ministerial 18 de 18 de diciembre de 2006, expedida por la Ministra de Educación Nacional, obrante a folio 20 del expediente, dispone:
“Para: Instituciones de educación superior
Asunto: registro calificado
Fecha: 18 diciembre de 2006
En respuesta a las consultas formuladas sobre el registro calificado y su otorgamiento como requisito previo para la oferta y desarrollo de los programas académicos de pregrado y sobre lo resuelto por la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-852 de 2005, este ministerio encuentra procedente precisar:
1. La Constitución Política establece que corresponde al Estado ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar, entre otros propósitos, por su calidad.
2. La Ley 30 de 1992, dispone, particularmente en los literales h) del artículo 31 y a) del artículo 32, que corresponde al Gobierno Nacional, en materia de fomento, inspección y vigilancia de la enseñanza, propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de educación superior, y a través de estos velar por la calidad de la educación superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra.
3. Con fundamento en las disposiciones anteriores, el Gobierno Nacional estableció, por medio del Decreto 2566 de 2003 las condiciones mínimas de calidad que deben cumplir las instituciones de educación superior, con arreglo al cual, el ministerio de educación adelanta el proceso de otorgamiento del registro calificado.
En consecuencia, el proceso para el otorgamiento del registro calificado tiene fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias antes mencionadas, por lo que en cumplimiento de tales disposiciones, las instituciones de educación superior continuarán con la obligación de solicitar y obtener el registro calificado y el Ministerio de Educación Nacional seguirá ejerciendo su función de verificación de las condiciones mínimas de otorgamiento del mismo.”
Del texto de la directiva ministerial acusada, se infiere que está estrechamente ligada con el Decreto 2566 de 2003 y con el registro calificado a que él alude.
De tal suerte que son válidas frente a dicho acto administrativo las mismas consideraciones efectuadas en relación con el decreto acusado.
Consecuente con lo anterior debe la Sala acceder a las súplicas de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Tiénese a la doctora María Claudia Lombo Liévano como apoderada de la actora, de conformidad con el poder obrante a folios 162 del expediente.
(3) Modificado por el Decreto Nacional 2170 de 2005.
(4) Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 3678 de 2003.
(5) “Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”. Diario Oficial 44.872 de 2002 (19 de julio).
Modificada por la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios”. Diario Oficial. 45963 de 2005 (8 de julio).
(6) Dijo la Sección en la citada sentencia: “La Sala inaplicará por inconstitucional el límite temporal impuesto en el artículo 9º, pues el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida por el artículo 189–11 C.P. al Presidente de la República es intemporal y ha de ejercerse cuantas veces lo requiera la cumplida ejecución de la ley”.