Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv101001.html
Timestamp: 2018-12-19 05:08:15
Document Index: 382677556

Matched Legal Cases: ['Art. 74', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 2', '§ 21', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 11', '§ 17', '§ 17', '§ 16', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', 'Art. 12', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 93', '§ 76', '§ 23', 'Art. 93', '§ 13', '§ 2', '§ 16', 'Art. 80', 'Art. 93', 'Art. 100', '§ 2', 'Art. 80', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 64', '§ 1']

DFR - BVerfGE 101, 1 - Hennenhaltungsverordnung
Rang: 17 (469)
1. Die Hennenhaltungsverordnung (im folgenden: HHVO) regelt einen ...
2. a) Nach Ergänzung des Art. 74 Nr. 20 GG um das Sachgebiet ...
1. Die Hennenhaltungsverordnung verstoße gegen Art. 80 GG. ...
2. Die Hennenhaltungsverordnung sei bereits deshalb nichtig, weil ...
3. Die Hennenhaltungsverordnung genüge außerdem nicht ...
4. Daneben verletze die Hennenhaltungsverordnung das in Art. 80 A ...
5. Des weiteren werde die Hennenhaltungsverordnung den Anforderun ...
6. Verschiedene Regelungen der angegriffenen Verordnung seien mit ...
7. Die Hennenhaltungsverordnung habe sich auf den allein wirtscha ...
1. Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium für ...
2. Die Regierungen der Länder Hessen, Niedersachsen und Meck ...
1. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Verordnungsermäc ...
2. Der vom Gesetzgeber vorgezeichnete Rahmen, an den der Verordnu ...
3. Die in § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HHVO getroffene Regelung, ...
1. Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitier ...
2. Hiervon ausgehend muß eine Verordnung, die auf mehreren ...
3. Das Zitiergebot erfordert vor allem, daß die einzelne Vo ...
4. Eine Mißachtung des Zitiergebots verletzt ein "unerl ...
1. Den unter D. I. 1. bis 3. dargestellten Anforderungen wird die ...
2. Dagegen begründet die Nichterwähnung des § 21a ...
1. Neue Käfiganlagen sind nicht mehr nach der Hennenhaltungs ...
2. Vorhandene Käfiganlagen, die auf unanfechtbar gewordenen ...
2. Zur Vereinbarkeit des § 2 Abs. 1 und 2 der Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) mit § 2a Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 des Tierschutzgesetzes.
des Zweiten Senats vom 6. Juli 1999 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. April 1999
-- 2 BvF 3/90 --
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß die Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S. 2622) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist, Antragstellerin: Landesregierung Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Horionplatz 1, Düsseldorf --Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Wolfgang Schindler, Wessobrunnerstraße 33, München --.
1. Die Hennenhaltungsverordnung (im folgenden: HHVO) regelt einen Tatbestand moderner Intensivtierhaltung. Nach ihrer begrifflichen Kennzeichnung zielt sie auf den Schutz von Legehennen bei Käfighaltung. Diese Art der Massentierhaltung hat sich im Verlauf der vergangenen 40 Jahre europaweit bei der Eiererzeugung durchgesetzt. Außer in Käfigen oder Käfigbatterien werden Legehennen in Freilandhaltung, intensiver Auslaufhaltung, Bodenhaltung oder in Volieren gehalten. 1996 gab es in der Bundesrepublik Deutschland 132 Betriebe mit Legehennenbeständen von jeweils über 50.000 Tieren. Im Dezember 1996 wurden fast 80% der 42,4 Mio. Legehennen in 1.344 Betrieben mit mehr als 3.000 Tieren gehalten, hiervon wiederum 89,7% in Käfigen (vgl. Tierschutzbericht 1999, BTDrucks 14/600, S. 23). In der Europäischen Gemeinschaft wurden im selben Jahr insgesamt rund 270 Mio. Legehennen gehalten, davon 93% in Käfigen, wobei in bestimmten Mitgliedstaaten zunehmend alternative Haltungssysteme angewendet werden (vgl. Mitteilung der Kommission über den Schutz von Legehennen in verschiedenen Haltungssystemen, KOM [98] 135 endg.; Ratsdok. 06985/98, BTDrucks 13/11371, S. 21). Während es 1975 in der Bundesrepublik Deutschland noch insgesamt 609.000 Legehennenhalter gab, reduzierte sich deren Zahl dort bis 1996 auf 173.500; hinzu kamen 46.400 Betriebe in den neuen Ländern.
Bei der Käfigbatteriehaltung werden die Legehennen in geschlossenen Räumen gehalten, in denen Drahtkäfige aufgestellt sind. Üblich sind Käfige für vier, fünf und in den moderneren Betrieben zunehmend für sechs Hennen. In Anbetracht der durchschnittlichen Körpermaße einer leichten Legehenne von 47,6 cm Länge und 14,5 cm Breite (bei angelegten Flügeln) in der Ruhelage und einem Flächenbedarf von mindestens 428 qcm in der am wenigsten Platz beanspruchenden normalen Standposition ist die Platzaufteilung der Hennen untereinander in einem Viererkäfig mit den praxisüblichen Maßen 40 x 45 cm so gedacht, daß drei Hennen zugleich vorne nebeneinander Platz finden können, während sich die vierte unter oder über diesen quer im hinteren Bereich des Käfigs aufhalten soll. Die Käfige werden, zumeist in mehreren Doppelreihen und diese wiederum in mehreren - bis zu acht - Käfigreihen übereinander aufgestellt. Der Käfigboden ist jeweils nach vorne geneigt, damit die Eier in eine vor dem Behältnis angebrachte Auffangrinne abrollen können. Die Käfigneigung wird dadurch erreicht, daß sich die Kä fighöhe von mindestens 40 cm im vorderen Bereich durch einen ansteigenden Boden nach hinten hin auf 35 cm vermindert. Eine durchschnittlich große Henne der leichten Rasse, die bei aufrechter Körperhaltung im Zustand der Entspannung 38 cm bis zur Kammspitze und 26,4 cm bis zum Übergang zwischen Nacken und Genick mißt, kann deshalb nur im vorderen Bereich des Käfigs aufrecht stehen.
Da nach den EG-Vermarktungsvorschriften eine entsprechende Kennzeichnung (Freilandhaltung, intensive Auslaufhaltung, Boden-, Volieren- oder Käfighaltung) möglich ist - nicht gekennzeich nete Eier stammen in der Regel von Legehennen in Käfigbatteriehaltung -, hat es der Verbraucher in der Hand, Einfluß auf das Angebot zu nehmen und die bis zu 100% teureren Eier aus der Alternativhaltung nachzufragen (vgl. Tierschutzbericht 1999, BTDrucks 14/600, S. 27). Dabei müssen zur Zeit etwa 60% der in Deutschland nachgefragten Alternativeier aus dem Ausland importiert werden, davon etwa 60% aus holländischen Bodenhaltungen und 25% aus französischen Freilandhaltungen (vgl. Maisack, Wirtschaftlicher Wettbewerb in Europa und Tierschutz - Massentierhaltung - in: Rechtsschutz für Tiere, hrsg. von der Landesbeauftragten für Tierschutz in Hessen, 1998, S. 129 ff. [130]).
b) Geringfügig zeitlich versetzt zur nationalen tierschutzrechtlichen Entwicklung vollzogen sich auch auf europäischer Ebene Ent wicklungen, die den Schutz von Tieren, insbesondere in landwirtschaftlichen Tierhaltungen, zum Gegenstand hatten.
Diese Empfehlung hat der Ständige Ausschuß durch eine neue Empfehlung in bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus, angenommen auf der Sitzung am 28. November 1995, ersetzt. Die Zusatzbestimmungen für Legehennen (Anhang I. A. [Batteriekäfighaltung], B. [andere Intensivhaltungssysteme] und C. [Auslaufhaltung]) sind dabei gegenüber den Anhängen A bis C der Empfehlung von 1986 inhaltlich nicht geändert worden.
bb) Sachlich berührt sich die Empfehlung für das Halten von Legehennen der Art Gallus Gallus in vielfältiger Weise mit den Anforderungen, die zeitlich etwas früher in der Richtlinie des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1986 zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung (86/113 EWG; ABlEG Nr. L 95/45) niedergelegt worden waren. Die maßgeblichen tierschutzrechtlichen Regelungsgegenstände dieser gemäß ihrem Art. 12 an die Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinie sind in den Art. 3 und 4 sowie in dem zu Art. 4 erlassenen Anhang enthalten. Danach tragen die Mitgliedstaaten unter anderem dafür Sorge, daß ab 1. Januar 1988 in neu gebauten Käfigen und ab 1. Januar 1995 bei allen Käfigbatterien jede Legehenne eine uneingeschränkt nutzbare und in der Horizontalen gemessene Käfigbodenfläche von mindestens 450 qcm und einen uneingeschränkt nutzbaren Trog von mindestens 10 cm Länge zur Verfügung hat. Nach Art. 11 erlassen die Mitgliedstaaten die erfor derlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie spätestens am 1. Juli 1987 nachzukommen.
Dies geschah vor dem Hintergrund kontroverser Beurteilung der Käfighaltung von Legehennen und einer erheblichen Rechtsunsicherheit im Gesetzesvollzug (vgl. z.B. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, AgrarR 1985, S. 175 ff.). Tierschutzorganisationen hatten Strafanzeigen gegen Geflügelhalter mit der Begründung erstattet, die Käfighaltung von Legehennen verstoße gegen § 17 TierSchG, wonach sich unter anderem strafbar macht, wer einem Wirbeltier länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zufügt (Nr. 2 Buchstabe b]). Diese Strafanzeigen führten zu Ermittlungsverfahren und Anklageerhebungen; hinsichtlich der Bewer tung der Käfighaltung als Tierquälerei kam es zu unterschiedlichen Gerichtsentscheidungen (vgl. Oberlandesgericht Düsseldorf, NJW 1980, S. 411 f.; Oberlandesgericht Frankfurt/Main, NJW 1980, S. 409 f., und NStZ 1985, S. 130). Der Bundesgerichtshof entschied mit Urteil vom 18. Februar 1987 (DVBl 1987, S. 679), daß der Schutzbereich des § 17 Nr. 2 Buchstabe b) TierSchG auch die Intensivhaltung von Nutztieren einschließe und insoweit von einer zu erlassenden Verordnung des zuständigen Bundesministers weder komplettiert noch konkretisiert werden könne; die Beurteilung des Landgerichts, wonach die auf einer Käfiggrundfläche von 420 bis 430 qcm je Henne betriebene Geflügelhaltung den Hennen zwar einerseits Leiden verursache, diese Leiden aber andererseits nicht erheblich im Sinne des Straftatbestandes seien, enthalte keinen Rechtsfehler.
Der Verordnungsentwurf wurde vom Bundesrat zunächst nicht weiter behandelt, da die Tierschutzkommission, deren Beteiligung § 16b TierSchG vorschreibt, zu diesem Zeitpunkt noch nicht konstituiert war. Nachdem durch Rechtsverordnung vom 23. Juni 1987 (BGBl I S. 1557) die Grundlage für das Tätigwerden der Tierschutz kommission gelegt worden war, faßte diese in ihrer konstituierenden Sitzung am 7. Oktober 1987 eine Entschließung zur Hennenhaltung. Danach sollte in den Verordnungsentwurf eine Befristung von drei bis fünf Jahren aufgenommen und ein zeitlich sich daran anschließender Verordnungsentwurf zur Abschaffung der Käfighaltung von Legehennen - mit dem Ziel EG-weiter Durchsetzung - vorgelegt und verabschiedet werden. Zur Vermeidung eventueller Mißverständnisse faßte die Tierschutzkommission am 14. April 1988 einen weiteren Beschluß, in dem sie die Bundesregierung dringend bat, im Interesse der Rechtssicherheit schon jetzt eine Verordnung zu erarbeiten, mit der die Käfighaltung von Legehennen mit sofortiger Wirkung verboten und für bestehende Käfiganlagen eine Nutzungs- und Auslauffrist bis äußerstens zum 1. Januar 1993 gesetzt werde.
In seiner Sitzung vom 27. November 1987 beschloß der Bundesrat gegen die Stimmen unter anderem des Landes Nordrhein-Westfalen, der Verordnung vorbehaltlich einiger Änderungswünsche zuzustimmen (BRDrucks 219/87 [Beschluß]).
Dieser Befund werde von nahezu allen Ethologen bestätigt. Er finde sich sinngemäß auch in der Empfehlung in bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus des Ständigen Ausschusses beim Euro parat vom 28. November 1995. Die Äußerungen sachverständiger Gremien in Deutschland und der Europäischen Union aus jüngster Zeit lägen ebenfalls auf dieser Linie, wenn auch zum Teil die nicht verhaltensgerechte Unterbringung verharmlost und - unzutreffend - darauf hingewiesen werde, daß eine andere Haltungsform zur Zeit nicht möglich sei.
c) Ein gesetzlicher oder gewohnheitsrechtlicher Rechtfertigungs grund für die aufgezeigten Verstöße gegen die von § 2 TierSchG geforderte verhaltensgerechte Unterbringung sei nicht ersichtlich.
bb) Wenn angenommen werde, daß auch im Rahmen der Anwendung des § 2 TierSchG zwischen ethischen Forderungen einerseits und wirtschaftlichen Interessen andererseits abzuwägen sei, könne offenbleiben, ob § 2 TierSchG unter dem Vorbehalt des "vernünfti gen Grundes" (§ 1 TierSchG) als Voraussetzung dafür stehe, einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zuzufügen. Im Rahmen einer vom Verordnunggeber vorzunehmenden ethischen Abwägung bleibe diesem zwar ein nicht unerheblicher Gestaltungsraum; dieser müsse aber den Bedingungen einer rationalen Abwägung entsprechen, sich an den mehrheitlichen Gerechtigkeitsvorstellungen orientieren und auch insoweit gerichtlich nachprüfbar sein.
(1) Aufgabe des Tierschutzgesetzes sei es, ethische Grundsätze und wissenschaftliche sowie wirtschaftliche Erfordernisse miteinander in Einklang zu bringen (unter Verweis auf BVerfGE 48, 376 [389]). Die Bedürfnisse der Tiere dürften also nicht bis zur Grenze des biologisch gerade noch Machbaren beschränkt werden. Die Hennenhaltungsverordnung regele geradezu exemplarisch die kompromißlose Beschränkung der Bedürfnisse von Nutztieren zugunsten wirtschaftlicher Interessen; jede weitere Beschränkung würde schon zu Einbußen bei der Legeleistung führen.
Soweit das Bundeslandwirtschaftsministerium zugunsten der Käfighaltung auf die grenzüberschreitende Wettbewerbsfähigkeit ver weise, seien zunächst die mit der Käfighaltung verbundenen Kostenvorteile zu quantifizieren. Diese müßten sodann in Relation zu den durch die Käfighaltung bedingten Einschränkungen der Tiere gesehen werden. Eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Eiern aus Alternativhaltungssystemen sei unproblematisch. Auch hier könne auf die in der Schweiz seit fast zwölf Jahren gemachten Erfahrungen verwiesen werden. Der einzige Nachteil seien die um etwa zwei Pfennig pro Ei höheren Gestehungskosten.
a) Eine Reihe von Anordnungen und Mindestanforderungen stel le sich als für die Gewährleistung von Tierschutz objektiv ungeeignet dar.
7. Die Hennenhaltungsverordnung habe sich auf den allein wirtschaftlich orientierten Mindeststandard gemäß der EG-Richtlinie zurückgezogen und dabei die Vorgaben des Tierschutzgesetzes unterlaufen. Damit setze sie sich in Widerspruch zum Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes. Das Tierschutzgesetz verpflichte den Ver ordnunggeber auf die Vorstellungen eines ethisch begründeten Tierschutzes und auf die Berücksichtigung wissenschaftlicher, insbesondere verhaltenswissenschaftlicher Erkenntnisse. Beiden Anforderungen sei der Verordnunggeber nicht gerecht geworden.
c) Mit den in der Hennenhaltungsverordnung festgelegten Mindestanforderungen habe der Verordnunggeber die zum Zeitpunkt des Erlasses gültigen Erkenntnisse aus Wissenschaft und Praxis berücksichtigt. Nach der damaligen Einschätzung hätten für Legehennen keine Haltungssysteme zur Verfügung gestanden, die aus verhaltenswissenschaftlicher, hygienischer und wirtschaftlicher Sicht gleichermaßen befriedigten. Der Verordnunggeber sei sich der Tatsache bewußt gewesen, daß die Käfighaltung erst zu einem späteren Zeitpunkt durch artgerechtere Haltungssysteme würde abgelöst werden können. Folglich habe er die angegriffene Verordnung - mit dem Vorbehalt der Änderung entsprechend neuerer wissenschaftlicher und praktischer Erkenntnisse in der Folgezeit - als ersten Schritt verstanden (unter Verweis auf BRDrucks 219/97, S. 2 und 9, und die Äußerungen von Staatsminister Dr. Stavenhagen für die Bundesregierung, Anl. 17 des Protokolls der 583. Sitzung des Bundesrates vom 27. November 1987, S. 442 [Teil A]). Die angegriffene Verordnung habe gegenüber der zuvor bestehenden Rechtslage eine Verbesserung des Tierschutzes mit erhöhten Anforderungen an das Halten von Legehennen bewirkt; ohne sie wäre es bei den allgemeinen und unbestimmten Grundsätzen der §§ 1 und 2 TierSchG geblieben.
aa) Für eine Relativierung des § 2 Nr. 1 TierSchG fänden sich grammatikalische, systematische sowie teleologische Anhaltspunkte schon im Gesetzestext selbst. Auch bedürfe § 2 TierSchG einer verfassungskonformen Auslegung, denn das Halten von Tieren be rühre notwendigerweise grundrechtlich geschützte Positionen, etwa das Recht der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
Einen ersten Anhaltspunkt dafür, daß § 2 Nr. 1 TierSchG eine artgerechte Haltung nicht vorbehaltlos gewährleiste, biete § 1 TierSchG. Das Tierschutzgesetz strebe nicht an, Tieren jegliche Beeinträchtigung ihres Wohlbefindens zu ersparen. Vielmehr werde es von der dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechenden Forderung beherrscht, Tieren nicht ohne vernünftigen Grund vermeidbare, das unerläßliche Maß übersteigende Schmerzen, Leiden oder Schäden zuzufügen (unter Verweis u.a. auf BVerfGE 36, 47 [59]; 48, 376 [389]). Ein Verstoß gegen § 2 TierSchG liege deshalb nur vor, wenn ohne vernünftigen Grund gehandelt werde. Insoweit fordere das Gesetz einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen ethischen Ansprüchen einerseits und wirtschaftlichen sowie wissenschaftlichen Notwendigkeiten andererseits. Einen absoluten Vorrang vor anderen widerstreitenden Belangen könne der Tierschutz jedenfalls nicht beanspruchen.
Daß eine verhaltensgerechte Unterbringung eingeschränkt werden könne, ergebe sich darüber hinaus auch unmittelbar aus dem Wortlaut und der Systematik des im Jahre 1986 gegenüber der ursprünglichen Gesetzesfassung von 1972 klarstellend geänderten § 2 TierSchG (unter Verweis auf die Gesetzesbegründung in BTDrucks 10/3158, S. 18). Danach dürfe ein Nutztier in der Ausübung seines Verhaltens auf die Möglichkeit der Bedarfsdeckung und der Schadensvermeidung beschränkt werden. Der Tierhalter sei nach § 2 Nr. 1 TierSchG nicht zu einer optimalen Pflege, Ernährung oder optimalen verhaltensgerechten Unterbringung verpflichtet, sondern lediglich zu einer der Art und den Bedürfnissen entsprechenden, in diesem Sinne "angemessenen" Tierhaltung. Beziehe man in die Beurteilung nach § 2 Nr. 1 TierSchG auch die Regelung des § 2 Nr. 2 TierSchG mit ein, wonach die Möglichkeit eines Tieres zur artgemäßen Bewegung nicht so eingeschränkt werden dürfe, daß ihm hierdurch Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt würden, so liege das Erfordernis, dem Tier artgemäße Bewegung zu ermöglichen, im Überschneidungsbereich zum Erfordernis der ver haltensgerechten Unterbringung, wobei § 2 Nr. 2 TierSchG im Gegensatz zu § 2 Nr. 1 TierSchG unter einem ausdrücklichen Vorbehalt stehe. Dürfe aber bereits die artgemäße Bewegungsfreiheit eingeschränkt werden, so sei nicht begründbar, warum die verhaltensgerechte Unterbringung vorbehaltlos gewährleistet sein sollte.
Die zu prüfende Verordnung ist "Bundesrecht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG. Zu diesem gehören nicht nur Gesetze, sondern auch Rechtsverordnungen des Bundes (vgl. BVerfGE 1, 117 [126]). Die antragsbefugte, durch den Ministerpräsidenten vertretene Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat mit ihrer den formellen Erfordernissen des § 23 Abs. 1 BVerfGG entsprechenden Antragsschrift gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 Abs. 1 BVerfGG geltend gemacht, daß die Hennenhaltungsverordnung mit dem Grundgesetz unvereinbar sei.
Das erforderliche besondere objektive Klarstellungsinteresse (vgl. BVerfGE 6, 104 [110]; 96, 133 [137]) ist aufgrund der unveränderten aktuellen Rechtsgeltung der Hennenhaltungsverordnung trotz ihres Übergangscharakters gegeben.
Nach ihrem Vorspruch ist die Hennenhaltungsverordnung aufgrund der Ermächtigung des § 2a Abs. 1 (in Verbindung mit § 16b Abs. 1 Satz 2) TierSchG ergangen. Daran knüpft sich die Frage, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage gedeckt wird. Hierfür ist allerdings das Grundgesetz nicht unmittelbar Prüfungsmaßstab. Insbesondere stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz, nicht aber an die aufgrund der Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung. Gleichwohl muß die Frage nach der Verein barkeit der Rechtsverordnung mit dem (einfachen) Bundesrecht in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht vorab beantwortet werden. Nur so läßt sich feststellen, daß für die Prüfung, ob die Verordnung mit dem Grundgesetz übereinstimmt, ein gültiger Gegenstand gegeben ist. Anders als im konkreten Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ist hier ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht vorhanden (vgl. BVerfGE 2, 307 [320 f.]).
b) Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sind in § 2a TierSchG hinreichend bestimmt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. dazu u.a. BVerfGE 1, 14 [60]; 58, 257 [277 f.]; 80, 1 [20 f.]).
aa) Der mögliche Verordnungsinhalt kann aus dem Wortlaut des § 2a Abs. 1 TierSchG ermittelt werden. Dies folgt schon aus der allgemeinen Umschreibung "Anforderungen an die Haltung von Tie ren"; die in den Nummern 1 bis 4 beispielhaft aufgezählten Einzelmaterien verdeutlichen zusätzlich, daß hierbei neuzeitliche Tierhaltungsformen, insbesondere landwirtschaftliche Massentierhaltung, den Schwerpunkt der Verordnung bilden sollen.
Die hinreichende Bestimmtheit des Verordnungszwecks wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß § 2a Abs. 1 TierSchG mit den ihrerseits durch unbestimmte Rechtsbegriffe gekennzeichneten Tierhaltungsgrundsätzen des § 2 TierSchG verknüpft ist. Diese können durch Auslegung konkretisiert werden. Was eine den Bedürfnissen des Tieres entsprechende angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung ist (§ 2 Nr. 1 TierSchG), läßt sich mit Hilfe des einschlägigen tiermedizinischen und verhaltenswissen schaftlichen Schrifttums - trotz aller wissenschaftlichen Kontroversen - zumindest im Umriß festlegen. In gleicher Weise lassen sich verallgemeinerungsfähige Vorstellungen darüber gewinnen, unter welchen Voraussetzungen im Widerspruch zu § 2 Nr. 2 TierSchG die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung so eingeschränkt ist, daß diesem Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden.
Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet es, in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen dem Gesetzgeber zu überlassen (vgl. BVerfGE 49, 89 [126]; 61, 260 [275]; 80, 124 [132]; 83, 130 [142, 151 f.]). Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muß, sondern auch, wie weit diese Regelungen im einzelnen zu gehen haben (vgl. BVerfGE 34, 165 [192]; 49, 89 [127 u. 129]; 57, 295 [327]; 83, 130 [142]).
"Die Entwicklung zur Massentierhaltung ist im letzten Jahrzehnt weltweit erfolgt; sie muß als ökonomisch gegeben angesehen werden. ...
Dieses Gesetz gestattet in besonderem Maße die Berücksichtigung der sich aus der Haltung derartiger großer Nutztierbestände auf begrenztem Raum in neuzeitlichen Haltungssystemen (Massentierhaltung) ergebenden zahlreichen tierschutzrelevanten Fragen. ..."
"Für den in der Öffentlichkeit vielfach diskutierten Bereich der Nutztierhaltung, in Sonderheit der Intensivtierhaltung, gilt die "Tierhalternorm" des § 2 Abs. 1. ..."
bb) Der Gesetzgeber durfte es bei dieser grundsätzlichen Zulassung der modernen Massentierhaltung bewenden lassen. Zur Normierung des gesamten Sachbereichs wäre er nur verpflichtet gewesen, wenn dessen Eigenart oder berührte grundrechtliche Schutzbereiche eine eingehendere gesetzliche Regelung geboten hätten (vgl. BVerfGE 49, 89 [134 ff.]; 68, 1 [98 ff.]; 77, 170 [232]). Dies ist nicht der Fall.
Die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs legt es gerade nahe, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen. Bei der Regelung der Käfighaltung von Hühnern geht es um die Aufstellung komplexer technischer Parameter. Diese entziehen sich zwar nicht schon wegen dieser Eigenart notwendig einer Gestaltung durch den Gesetzgeber. Jedoch kommt hier hinzu, daß viele Aussagen zum Tierschutz, insbesondere im ethologischen Bereich, wegen des insoweit bestehenden ungesicherten Erkenntnisstandes nur vorläufig möglich sind. Mit Rücksicht darauf ist sowohl dem Tierschutz als auch dem Grundrechtsschutz mehr gedient, wenn die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnunggeber überlassen bleibt, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber. Da die Festlegung von technischen Anforderungen an die Massentierhaltung in ihrer grundrechtsspezifischen Wirkung auf die Berufsaus übung zielt, die durch jeden vernünftigen Gemeinwohlgrund unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebotes einschränkbar ist, fordert auch die Schwere des Eingriffs kein Tätigwerden des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 58, 257 [275 f.]).
b) Zur weiteren Bestimmung und Verdeutlichung der Anforde rungen des § 2 Nr. 1 TierSchG an eine Käfighaltung von Legehennen und damit zugleich zur Bestätigung des unter C. II. 3. a) gefundenen Ergebnisses kann auf normative Texte und amtliche Dokumente zurückgegriffen werden. Im einzelnen handelt es sich hierbei um die Empfehlung für das Halten von Legehennen der Art Gallus Gallus des Ständigen Ausschusses vom 21. November 1986 und die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 11. März 1998 über den Schutz von Legehennen in verschiedenen Haltungssystemen. Einer Stellungnahme zu dem Meinungsstreit der Verhaltenswissenschaftler, Veterinärmediziner und Agrarfachleute über Mindestanforderungen an eine Käfighaltung von Legehennen bedarf es deshalb nicht.
In der Mitteilung wird, ausgehend von näher beschriebenen Bedürfnissen von Legehennen (vgl. BTDrucks 13/11371, S. 15), festgestellt, daß ein Käfig mit einem Platzangebot von 450 qcm je Tier diesen Bedürfnissen nicht gerecht werde (vgl. a.a.O., S. 16). Bei der Bewertung der Haltungssysteme im Wege einer Vorteils-Nachteils betrachtung heißt es in der Mitteilung zusammenfassend: "Es ist klar, daß der Batteriekäfig wegen seiner kleinen Größe und seines sterilen Umfelds das Wohlbefinden der Hennen erheblich beeinträchtigt" (a.a.O., S. 18). In der Schlußfolgerung gibt die Mitteilung die Auffassung der Kommission wieder, wonach Hennen in Käfigbatteriehaltung eindeutig schlecht geschützt seien. Aufgrund ihrer Annahme, daß auch einige alternative Haltungssysteme noch Mängel aufwiesen, die bisher nicht hätten ganz behoben werden können, hält es die Kommission allerdings für verfrüht, die Käfighaltung ganz zu verbieten. Gleichwohl hält sie es für erforderlich, die Mindestfläche, die einer Legehenne im Batteriekäfig zur Verfügung steht, zu vergrößern und die Käfige im Interesse des Wohlbefindens der Tiere besser auszugestalten (vgl. a.a.O., S. 30).
Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnunggeber beim Erlaß der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in: Bonner Kommentar [Lfg. Nov. 1998], Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muß durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muß sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922).
Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlaß der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 24, 184 [196]).
2. Hiervon ausgehend muß eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Allerdings muß nicht zu jeder Bestimmung der Verordnung im einzelnen angegeben werden, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht (vgl. BVerfGE 20, 283 [292]).
3. Das Zitiergebot erfordert vor allem, daß die einzelne Vorschrift des Gesetzes genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, daß die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnunggeber nachprüfen können (vgl. BVerfGE 24, 184 [196]).
4. Eine Mißachtung des Zitiergebots verletzt ein "unerläßliches Element des demokratischen Rechtsstaates" (vgl. Bartlsperger, Zur Konkretisierung verfassungsrechtlicher Strukturprinzipien, VerwArch 58 [1967], S. 249 ff. [270]). Ein solcher Mangel führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung (vgl. Wilke in: v. Mangoldt/Klein, Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1969, Art. 80 Anm. XI. 2 d; Nierhaus, a.a.O., Rn. 328 ["formelle Wirksamkeitsvoraussetzung"]; Bauer in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz, Kommentar, Bd. 2 1998, Art. 80 Rn. 43; Ossenbühl in: HStR III, § 64 Rn. 65).
Der Verordnunggeber ist nicht frei, von mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung beruht, nur eine zu benennen. Ohne Angabe der weiteren Ermächtigungsgrundlagen weist der Verordnunggeber seine Rechtssetzungsbefugnis nicht vollständig nach. Er verhindert oder erschwert damit auch die Kontrolle, ob die Grenzen seiner Rechtssetzungsmacht gewahrt sind. Daß die weitere Ermächtigungsgrundlage in der amtlichen Begründung zur Hennenhaltungsverordnung (vgl. BRDrucks 219/87, S. 9; vgl. auch die nachfolgenden Tierschutzberichte der Bundesregierung) genannt worden ist, reicht nicht aus. Die Offenlegung in derartigen nicht unmittelbar der Normsetzung dienenden Schriftstücken schafft nicht die rechtsstaatlich gebotene Publizität (vgl. dazu auch BVerfGE 44, 322 [350]).
1. Neue Käfiganlagen sind nicht mehr nach der Hennenhaltungsverordnung vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S. 2622) genehmi gungsfähig; dies gilt entsprechend auch für solche, deren Genehmigung noch nicht unanfechtbar geworden ist. Bis zum Erlaß einer neuen Verordnung richten sich die Genehmigungsanforderungen unmittelbar nach dem Tierschutzgesetz (insbesondere §§ 1 und 2 TierSchG) und den verbindlichen Anforderungen gemäß der Empfehlung des Ständigen Ausschusses vom 28. November 1995 in bezug auf Haushühner der Art Gallus Gallus einschließlich ihres für die Käfigbatteriehaltung geltenden Anhangs I. Abschnitt A. Hieraus ergibt sich ein vollzugsfähiges Genehmigungsprogramm.