Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1121357.html
Timestamp: 2017-11-24 20:39:42+00:00
Document Index: 143123281

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 15', 'art. 85', 'art. 13', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 89', 'art. 85', 'DTF ', 'DTF ', 'art. 59', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'sentenza ', 'DTF ', 'in fine', 'art. 90', 'art. 19']

DFR - BGE 121 I 357
BGE 121 I 357
Art. 15 Abs. 3 und Art. 85 lit. a OG. Politische Rechte; Konkretisierung einer Initiative in Form einer allgemeinen Anregung.
Der Begriff des "Entscheids über die Zulässigkeit einer Initiative" gemäss Art. 15 Abs. 3 OG ist umfassend auszulegen, so dass er nicht nur Entscheide über die Frage betrifft, ob eine Angelegenheit der Volksabstimmung unterbreitet werden muss, sondern auch, in welcher Form dies zu geschehen hat (E. 1).
Legitimation eines Bürgers und einer politischen Partei, im Rahmen einer gestützt auf Art. 85 lit. a OG erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde geltend zu machen, der dem Stimmvolk unterbreitete Gesetzesentwurf gäbe die Initiative kaum mehr wieder (E. 2a). Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges und Zulässigkeit der Beschwerde (E. 2b-d).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Rahmen von Art. 85 lit. a OG (E. 3).
Grundsätze des Tessiner Rechts über die Behandlung von Initiativen in Form der allgemeinen Anregung (E. 4a) und Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4b).
Im vorliegenden Fall überschritt das kantonale Parlament beim Erlass des angefochtenen Gesetzesentwurfs den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Konkretisierung der Initiative (E. 5 und 6). Vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids, damit das kantonale Parlament sich erneut frei über die ganze Sache äussern kann (E. 6b).
Accertato che durante il termine legale l'iniziativa aveva raccolto 7079 firme valide, il Consiglio di Stato l'ha considerata riuscita (l'art. 3 cpv. 2 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 gennaio 1954 - in seguito LIRR - esige 7000 firme) ed ha trasmesso gli atti al Gran Consiglio per le sue incombenze (FU n. 42 del 28 maggio 1993).
1.- Giusta l'art. 15 cpv. 3 OG, il Tribunale federale statuisce nella composizione di sette giudici se si tratta di una "decisione sull'ammissibilità di un'iniziativa". Codesta nozione deve essere interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo la questione di sapere se una decisione debba essere sottoposta al voto popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli sottoposta. Questa soluzione deve essere ritenuta per il fatto che, sussistendo contestazione sulla validità di parte dell'iniziativa, vi è pure contestazione sul quesito di sapere se l'iniziativa debba essere sottoposta al popolo. D'altra parte, nel caso d'iniziativa generica, concretata da una decisione del Parlamento, questa costituisce un prolungamento o un complemento legale dell'iniziativa, dimodoché si giustifica di sottoporla al principio valido per l'iniziativa propriamente detta. Da ultimo, tale soluzione s'impone anche perché l'autorità competente deve esaminare la ricevibilità dell'iniziativa o di alcuni suoi elementi.
2.- I ricorrenti rimproverano all'atto impugnato di aver snaturato l'iniziativa litigiosa nel progetto di legge destinato a concretarla, violando così il diritto di voto dei cittadini (art. 85 lett. a OG), in particolare quello dei cittadini che hanno firmato l'iniziativa.
a) Giuliano Bignasca, cittadino attivo nel Cantone Ticino giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI (v. RDAT I-1993, pag. 47 seg. consid. 4), è legittimato ad insorgere (DTF 120 Ia 197 consid. c e rinvii). La legittimazione deve pure essere riconosciuta alla Lega dei ticinesi, associazione politica, organizzata come tale e dotata di statuti, attiva nel Cantone (DTF 118 Ia 188 e rinvii; 115 Ia 153 consid. 1b).
c) Il previsto voto popolare non ha ancora avuto luogo. Tuttavia, la giurisprudenza esige che le decisioni anteriori al voto o gli atti che secondo il ricorrente possono falsare l'esercizio della volontà popolare devono essere impugnati immediatamente (DTF 118 Ia 417 seg. consid. 2a). Pertanto, a giusta ragione i ricorrenti hanno impugnato la decisione del Gran Consiglio già al momento della sua pubblicazione (DTF 115 Ia 153 e le sentenze citate). Il ricorso rispetta il termine legale (art. 89 cpv. 1 OG).
3.- Nel quadro dell'art. 85 lett. a OG, il Tribunale federale esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango inferiore, in quanto esse determinino il contenuto del diritto di voto o vi siano strettamente connesse (DTF 119 Ia 157 consid. c, 174 consid. 2, 120 Ia 199 consid. 2). L'esame sotto il profilo dell'arbitrio si applica invece alle ulteriori disposizioni del diritto cantonale ed alle questioni di fatto (sentenze citate). In casi d'interpretazione manifestamente dubbi il Tribunale federale si attiene all'opinione espressa dall'istanza cantonale superiore (DTF 115 Ia 153 consid. 2 con rinvii).
4.- L'art. 59 cpv. 1 n. 1 e cpv. 3 della Costituzione ticinese conferisce al popolo il diritto d'iniziativa in materia legislativa, le cui modalità sono stabilite dalla legge.
b) Secondo la giurisprudenza, l'autorità legislativa tenuta ad elaborare un progetto concreto conforme ad un'iniziativa generica deve rispettarne l'oggetto; l'iniziativa le traccia una via da cui non può scostarsi né per modificare il senso della proposta, né per disciplinare materie diverse da quelle oggetto della domanda. Essa non agisce liberamente, ma in esecuzione di un mandato assegnatogli dal popolo o dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Di certo, essa non fa da tramite fra gli autori dell'iniziativa e il popolo e il testo che è tenuta a sottoporre a quest'ultimo è elaborato in virtù di una competenza propria. Allorquando ne ha il mandato, l'autorità legislativa è tenuta a stabilire un progetto che risponda alle intenzioni degli iniziativisti ed esprima il loro pensiero. Il margine di manovra dell'autorità legislativa è pertanto limitato dall'obbligo di adottare norme di contenuto analogo a quelle propugnate dagli autori dell'iniziativa (DTF 115 Ia 154/155 consid. 4 e riferimenti).
Per gli autori dell'iniziativa, la scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a proporre soluzioni concrete atte a realizzarne l'obiettivo. Essi si rimettono alla scelta dell'organo statale competente, il cui margine di manovra deve essere rispettato. Paragonabile a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di legiferare, tale margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori (v. DTF 111 Ia 119 e riferimenti); in siffatta evenienza le scelte della competente autorità non possono essere contestate adducendo che non convengono agli autori dell'iniziativa se, da un punto di vista oggettivo, esse appaiono come un mezzo ragionevole per realizzarne l'oggetto.
Secondo giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa deve essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 105 Ia 154). In casi dubbi l'iniziativa deve essere compresa in un senso che la renda conforme al diritto superiore (DTF 119 Ia 157, 118 Ia 204 e le sentenze citate).
L'obbligo per l'autorità legislativa di concretare la domanda presuppone che l'iniziativa sia ricevibile, ossia ch'essa sia compatibile con le norme del diritto superiore (DTF 119 Ia 157 consid. 2b e riferimenti) ed attuabile (DTF 114 Ia 271 consid. 3, 101 Ia 367, 94 I 126; sentenza inedita del 10 dicembre 1994 nella causa Helvetia Nostra e consorti c. Gran Consiglio del Cantone di Friborgo). Se solo una parte dell'iniziativa è irricevibile, la parte rimanente può sussistere come tale, purché resti un'entità coerente e si possa ragionevolmente supporre che un numero sufficiente di cittadini avrebbero comunque dato la loro adesione (DTF 119 Ia 157 consid. 2b in basso con riferimenti, 117 Ia 156 consid. 5 c e sentenze citate).
5.- Secondo le indicazioni incontestate date dal Gran Consiglio nella risposta al ricorso, il progetto di legge elaborato dalla Commissione della gestione ed approvato dal Parlamento permette di realizzare risparmi valutati a 137,55 milioni di franchi.
a) I ricorrenti affermano che tale progetto del Gran Consiglio snaturerebbe gli obiettivi chiari dell'iniziativa, che sono quelli di realizzare risparmi senza licenziare funzionari e senza smantellare "la socialità". In particolare, come si vedrà più oltre, essi adducono che la soppressione di alcune spese sarebbe contraria agli scopi dell'iniziativa, poiché diminuirebbe la protezione sociale e violerebbe i diritti acquisiti dei funzionari e il diritto alla salute. b) Nella propria risposta, il Gran Consiglio espone le difficoltà al quale è stato confrontato nell'elaborazione dell'iniziativa, che è stata oggetto di ampie discussioni in seno alla Commissione della gestione ed all'assemblea plenaria. Durante i lavori parlamentari è stata vagliata la questione di sapere se, visto il suo oggetto, l'iniziativa non fosse irricevibile. In effetti, il diritto ticinese non conosce l'iniziativa amministrativa. Questa soluzione è poi caduta.
6.- a) Gli scopi dell'iniziativa litigiosa sono - perlomeno in parte - antinomici. Infatti, le restrizioni alle spese dello Stato hanno necessariamente un'incidenza sulle prestazioni sociali accordate, sotto forma di una loro soppressione o riduzione. Di per sé, il testo dell'iniziativa non osta a tali riduzioni delle prestazioni. Se esso indica che i funzionari dello Stato non devono essere licenziati, esso ammette implicitamente che le prestazioni ai funzionari possono subire decurtazioni. Del resto, non tutte le riduzioni o soppressioni delle prestazioni a carattere sociale sono contrarie all'iniziativa, ma solo quelle che conducono ad uno "smantellamento della socialità". Per il lettore oggettivo del testo della domanda e tenuto conto dello scopo dell'iniziativa, il termine "smantellamento" definisce la portata della riserva. Nella sua accezione originaria, lo smantellamento era "l'abbattimento delle mura d'una città, d'una piazzaforte" (v. CORTELAZZO/ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana, Bologna 1988); nel suo senso figurato lo smantellamento presuppone pure un'importante aggressione alle strutture protettrici. Pertanto, l'iniziativa osta a che siano intaccate le prestazioni sociali solo se, nel loro insieme, le misure adottate comportano una grave offesa alla struttura sociale. Tuttavia, in concreto, si può divergere d'opinione circa l'importanza dello smantellamento vietato. Infatti, si potrebbe interpretare questa espressione quale impedimento a che si dia inizio ad uno smantellamento delle prestazioni accordate dallo Stato; ciò presupporrebbe comunque un'offesa di una certa rilevanza, altrimenti il termine di smantellamento sarebbe privo di qualsiasi significato.
Nel succinto atto di ricorso, i ricorrenti sembrano mettere in discussione la soppressione delle seguenti spese (secondo l'ordine per gruppi di spesa adottato nella legge concretante l'iniziativa): Ammontare del Gruppo Natura risparmio di spesa della spesa 4,8 milioni IA indennità per economia
domestica ai funzionari 0,2 indennità d'uscita e per
soppressione di posto 5,1 IIA soppressione degli assegni di studio,
convertiti in prestiti di studio 0,25 B soppressione del sussidio
per la lotta contro l'AIDS 4 E soppressione di prestazioni previste
dalla legge sull'assistenza sociale 4 F aumento della quota minima da pagare
a carico dell'assicurato sussidiato 8,3 H aiuto ai disoccupati in fine di diritto 0,8 I sussidi alle colonie di vacanza 3,7 L sussidi dei servizi autolettiga 0,9 M sussidi per le bellezze naturali 0,4 N sussidi per musei etnografici 2,5 O sussidi per la promozione
dell'industria e dell'artigianato 4,5 IIIA sussidi per i trasporti scolastici 2 B riduzione delle Biblioteche
cantonali da 4 a 2 0,5 C risparmi indiretti 2,6 sussidi alla medicina scolastica --- 44,55
Tenuto conto dei criteri esposti sopra, queste soppressioni di spese, così come presentate dai ricorrenti, consentono di formulare le seguenti osservazioni. Su diversi punti i ricorrenti non indicano la natura esatta della spesa da sopprimere, dimodoché non si può sapere chi ne sia il beneficiario né determinarne se essa abbia o meno carattere sociale. Ciò vale in particolare per i sussidi ai trasporti scolastici (III A), per la riduzione delle Biblioteche cantonali (III B), per alcune economie indirette ed i sussidi alla medicina scolastica (III C). Queste poste non devono quindi essere prese in considerazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG). Diverso è invece il discorso per la posta II E (soppressione di prestazioni previste dalla legge sull'assistenza sociale). In effetti, pur contenendo il ricorso un riferimento errato alla legge ticinese sull'assistenza sociale dell'8 marzo 1971 (LAS), è sufficiente riferirsi alla legge concretante l'iniziativa e leggere l'art. 19 lett. e LAS per capire che la soppressione concerne l'anticipo degli alimenti alle persone che non ricevono il dovuto dall'obbligato e per determinare il suo carattere sociale.