Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-s-156-de-diciembre-6-de-1990-sentencia-s?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920414b34f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-21 08:29:59
Document Index: 198901371

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﻿ SENTENCIA S-156 DE DICIEMBRE 6 DE 1990
SENTENCIA S-156 DE 06 DE DICIEMBRE DE 1990
CONTENIDO:ADOPCIÓN DE LA POLÍTICA EN MATERIA DE MINAS, ALCANCE DE ESTA FACULTAD DEL MINISTERIO
TEMAS ESPECÍFICOS:MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, CÓDIGO DE MINAS
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:233 DE MAYO DE 1991, PÁG.416
Sentencia S-156 de diciembre 6 de 1990
ADOPCIÓN DE LA POLÍTICA EN MATERIA DE MINAS
ALCANCE DE ESTA FACULTAD DEL MINISTERIO
EXTRACTOS: «El 18 de febrero de 1986 el ciudadano Carlos Holguín Holguín, obrando en propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, presentó demanda para que previo el trámite del proceso ordinario, se hiciera la siguiente declaración:
“Petición. Que se declare que son nulos los artículos 1º a 8º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, “por el cual se reglamenta la Ley 1a de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoducto de uso privado y terminales”, emanado del Ministerio de Minas y Energía, por violación de la Constitución y la Ley''''.
Para efectos del análisis de los cargos formulados en la demanda y de las alegaciones del señor representante de la Nación- Ministerio de Minas y Energía y de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, la Sala ha considerado necesario organizar sus consideraciones en cuatro partes, así: primero, el alcance de la potestad reglamentaria; segundo, la Ley 1a de 1984; tercero, el Decreto Reglamentario 128 de 1986; cuarto, la propiedad privada y quinto, consideraciones finales.
1. El alcance de la potestad reglamentaria:
Si bien se trata de una materia de fundamental importancia en el estudio del presente caso, no desea la Sala entrar en análisis extensos sobre un tema que ha sido suficientemente tratado por el Consejo de Estado en innumerables oportunidades, que han contribuido a la definición cada vez más clara de una figura esencial para el ejercicio de la función administrativa del Estado. Basta afirmar que la potestad reglamentaria es la facultad que tiene el Presidente de la República, por virtud del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecución de las leyes que se reglamentan.
Así, la potestad reglamentaria parte del supuesto necesario de la previa existencia de una disposición de jerarquía legal que se reglamenta, cuyo alcance y contenido establecen los marcos dentro de los cuales puede ejercerse tal potestad, fuera de los cuales cualquier ejercicio de tal poder reglamentario implica extralimitación en las funciones del ejecutivo y puede constituir una indebida invasión de las competencias propias del legislador. Por ello, tal como lo dijera el Consejo de Estado en sentencia de 22 de marzo de 1963, Sala de lo Contencioso Administrativo (Anales 1979, tomo XCVII):
“La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentra implícito en ella”.
Todo ello tiene como propósito último, naturalmente, que el contenido material de la disposición reglamentada pueda producir los efectos jurídicos que el legislador quiso que tuviese, y que se desarrollen y ejecuten los mandatos substanciales que la ley contiene. Tales contenido material y mandatos substanciales constituyen el derecho objetivo expresado de manera directa o en forma implícita en la ley, y constituyen precisamente el objeto y el límite del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual, por consiguiente, tiene necesariamente que procurar el desarrollo y ejecución de los derechos y obligaciones que la ley consagra, ya sean a favor o en contra del Estado o los particulares.
Como consecuencia necesaria de lo anterior, es claro a juicio de la Sala, que la potestad reglamentaria no debe ejercerse por fuera de tal contenido material de la ley, ni en desarrollo de ella pueden invocarse autorizaciones o facultades que resulten en la expedición de actos administrativos alejados del mandato legal sustantivo. Así, la sola posibilidad de que en un decreto reglamentario resulte regulado un tema o un fenómeno nuevo, que cree o ponga fin a derechos u obligaciones, que no esté consagrado en forma explícita o implícita en la ley reglamentada, choca directamente con el concepto de la potestad reglamentaria, pues ello conllevaría una intromisión en la competencia del legislador, e implicaría una extralimitación en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República por el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional.
Por la misma razón, la potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a través de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecución y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagrados en la ley, ni menos aún que en su ejercicio puede el Gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constitución ha reservado al legislador. Lo contrario implicaría el rompimiento del principio de la separación de las ramas del poder.
2. La Ley 1a de 1984
En enero 10 de 1984, el Congreso de Colombia expidió la Ley Nº 01 de 1984, “por la cual se reglamenta la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energía y se determinan las funciones de sus dependencias”. Dicha disposición, en su artículo 3º, ordinal a), establece:
“Artículo 3º. —Además de las funciones que señala a los ministerios el Decreto 1050 de 1968, y de las disposiciones legales y reglamentarias en vigencia, el Ministerio de Minas y Energía ejercerá las siguientes:
a) Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país, en concordancia con los planes generales de desarrollo'' '' .
La norma transcrita es muy similar a disposiciones dictadas con anterioridad en lo referente a las funciones del Ministerio de Minas y Energía, cual es el caso de los artículos 1º del Decreto 3161 de 1968 y 2º del Decreto 2302 de 1975.
Es decir, la facultad de adoptar la política nacional en materias de su competencia no es nueva para dicha entidad, aun cuando, con el pasar de los años, tal competencia se ha ido ampliando por la ley a nuevos campos, particularmente al de energía eléctrica, y cubre en general, todo lo referente a las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables.
Sin embargo, la generalidad y vaguedad de la disposición transcrita, al igual que la de sus antecesores, amerita un análisis detallado del alcance de la expresión “adoptar la política nacional'''', pues es indudable que esa locución envuelve unas funciones del Ministerio de Minas y Energía, cuyo alcance debe ser precisado claramente.
La primera luz en cuanto al alcance de tal expresión la arroja la Corte Suprema de Justicia, que en decisión de diciembre 26 de 1969 declaró exequible el artículo 1º del Decreto Extraordinario Nº 3161 de 1968, cuyo texto disponía:
“Artículo 1º —Corresponde al Ministerio de Minas y Petróleos, previo acuerdo con el Presidente de la República, adoptar la política sobre exploración, explotación, transporte, refinación, beneficio, transformación, distribución y producción de minerales, de hidrocarburos y de sus derivados, y, en general, sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables''''.
En aquella oportunidad, la Corte dijo:
''''Cuando el artículo 1º del Decreto 3161 dice que corresponde al “Ministerio de Minas y Petróleos, previo acuerdo con la Presidencia de la República, adoptar la política de aprovechamiento total de los recursos naturales no renovables, está reconociendo, simplemente, que el segundo es la “suprema autoridad administrativa” del Estado (artículo 120 de la Constitución), y el primero es jefe superior de la administración en su ramo (artículo 135 del citado estatuto), y por lo mismo tiene competencia legal para escoger la orientación, la tendencia o la concepción general en materia de minas y petróleos que mejor se acomode al espíritu y a las conveniencias nacionales, para efecto de traducirlas mediante la presentación al Congreso de las reformas legislativas pertinentes. Adoptar una política es escoger una tendencia para trocarla en regla de derecho siguiendo los caminos constitucionales. Este es el principio que domina el pensamiento jurídico universal y es el que inspira la norma comentada. Ello es indispensable por parte del Presidente de la República y del Ministerio de Minas y Petróleos para poder cumplir con el deber previsto en el ordinal 3º del artículo 118 de la Constitución, que dice: “corresponde al Presidente de la República en relación con el Congreso: ...''''.''''.
Y antes habrá dicho la Corte en la misma sentencia:
“... de manera, pues. que al reorganizarse por el Decreto 3161 de 1968 el Ministerio de Minas y Petróleos, el Presidente de la República hizo uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967 y de la atribución constitucional de distribuir los negocios entre los órganos o dependencias del mismo, cumpliendo un proceso de desconcentración del poder y descentralización de servicios, sin que pretendiera modificar el régimen legal de exploración y aprovechamiento de las minas y yacimientos mineros, preexistente” (subraya la Sala).
El alcance de la decisión de la Corte, perfectamente aplicable al caso en la medida en que se trataba del juicio de una norma muy parecida a la contenida en el ordinal a) del artículo 3º de la Ley la de 1984, es claro. Según ella, la facultad de adoptar políticas consistía en la posibilidad de determinar la orientación de la gestión de la administración en el sector de minas, petróleos y energía, mediante la preparación de proyectos de reforma legislativa, según fuesen necesarios para la adecuada implementación de políticas dentro de los caminos señalados por la Constitución, sin que, por el hecho de habérsele otorgado tal función al Gobierno, se pretendiera modificar la legislación entonces vigente sobre la materia.
Interpretación que comparte la Sala, pero que considera necesario precisar, por cuanto la facultad de adoptar políticas, además de lo dicho por la Corte, conlleva la de realizar todas las gestiones y actuaciones de inspección, control, vigilancia, planeación, coordinación y dirección de las entidades adscritas y vinculadas, todo lo cual se deberá hacer de conformidad con las normas vigentes, sin que tal facultad conlleve en sí misma la de modificar el régimen legal vigente, preexistente, sobre la materia. Así, la adopción de políticas, como función de gobierno, no es más que la facultad de guiar el rumbo de acción y gestión administrativa de cada entidad, sin perjuicio de la legislación superior. Es más, la adopción de políticas debe hacerse dentro del marco constitucional y legal existente, es decir, ciñéndose a los parámetros fijados por el legislador en cada oportunidad. Cosa bien diferente es que, en desarrollo de su función de adoptar políticas, pueda el Ejecutivo preparar proyectos de ley para presentar al Congreso modificando tal legislación, o expedir actos que desarrollen normas superiores en las cuales se haya consagrado previamente una política, es decir, un rumbo de acción de la gestión administrativa. Todo ello en consonancia con el Decreto 1050 de 1968 sobre normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional, y en particular con su artículo 3º sobre funciones de los ministerios y departamentos administrativos.
¿Al expedirse la Ley 1a de 1984 se modificó de alguna manera lo anterior?. En opinión de la Sala no fue así, si se tienen en cuenta los antecedentes y naturaleza de esta disposición. En efecto, la Ley la de 1984 es una típica disposición de aquellas que fija la estructura administrativa y las funciones de las dependencias del Estado, dictada por el Congreso en desarrollo de las facultades consagradas en el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución. Su propósito no fue el de crear situaciones jurídicas, derechos u obligaciones nuevas para los administrados, sino apenas el de reorganizar la administración para un mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energía.
Con la simple lectura de los antecedentes legislativos se confirma lo anterior. En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, se afirmaba que el Ministerio “no cuenta con las herramientas modernas de organización que garanticen el suficiente nivel de eficiencia requerido para el cumplimiento de sus funciones”, y en las ponencias para primer y segundo debate en el Senado se dijo: ''''resulta inaplazable la aprobación del proyecto de reestructuración administrativa sometido a nuestra consideración”. (Ambas transcripciones tomadas de Historia de las leyes. Legislatura de 1984, Tomo I, 1986).
Para la Sala es claro, en consecuencia, que ni del texto del ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984, ni de la intención del legislador, se desprende que la facultad de “adoptar la política nacional” consagrada en tal disposición tenga un alcance diferente a aquél explicado por la Corte Suprema de Justicia en 1969, con las precisiones que aquí se introducen.
En consecuencia, repite la Sala, la adopción de políticas conlleva la facultad de emprender las acciones, tomar las decisiones y realizar las gestiones necesarias para el adecuado funcionamiento de la administración en su campo de competencia. Dentro de tal función, y en desarrollo de lo dispuesto por el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, está la de expedir los decretos reglamentarios para la cumplida ejecución de las leyes, es decir, de aquellas normas en las cuales el legislador dejó consagrados sus criterios y decisiones en materia de minas, hidrocarburos y energía eléctrica, las cuales constituyen el derecho objetivo en este campo. Pero tales funciones de adopción de políticas no pueden entenderse nunca en el sentido de que a través de ellas se puedan desarrollar o regular materias no reguladas previamente por el legislador, pues ello implicaría violar el artículo 55 de la Carta; ni pueden entenderse tampoco en el sentido de que la adopción de políticas permita de manera alguna modificar leyes preexistentes, pues ello iría en contra del mismo artículo 55 y del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución, ni menos aún podrá interpretarse en el sentido de que se esté facultando al Ejecutivo para legislar en temas no regulados por la ley, pues ello violaría el numeral 11 del artículo 76. En otras palabras, la facultad de adoptar políticas que el ordinal a) del artículo 3º de la Ley la de 1984 otorga al Ministerio de Minas y Energía no es más que un reconocimiento a la capacidad de esta entidad de realizar las acciones o de expedir los actos necesarios para la adecuada ejecución de las leyes vigentes en materia de recursos naturales no renovables. Dicha disposición es reglamentable en cuanto a las formas y procedimientos que el Ministerio ha de seguir para efectos de la adopción de políticas, pero nunca puede tomarse como base para el desarrollo de situaciones jurídicas que no estén previstas previamente en otras leyes. Todo esto sin perjuicio claro está, de la facultad que tiene el Ejecutivo de preparar proyectos de ley contentivos de nuevas políticas, para su adopción mediante ley por el Congreso.
Tampoco puede entenderse tal facultad, como parece insinuarlo el señor representante de la Nación, en el sentido de que a través del mencionado ordinal del artículo 3º de la Ley 1a de 1984 se le estén dando al Ejecutivo facultades reglamentarias ilimitadas en todo lo referente a los sectores de minas, hidrocarburos y energía pues, de ser así, nos encontraríamos ante la injurídica situación en la cual, a través de dicha ley, se habrían derogado prácticamente la totalidad de las leyes substanciales sobre estos temas, dándole al Ejecutivo la facultad, so pretexto de “adoptar la política nacional”, de expedir normas en todos los frentes de la actividad humana en el sector, sin ningún marco legal material que limite tal potestad. La Sala se permite recordar que el citado ordinal, de acuerdo con tal interpretación, autorizaría al Ministerio de Minas y Energía para expedir decretos reglamentarios, sin límite legal alguno, en todo lo referente a “actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país...”. Tamaña conclusión desvertebraría los principios básicos sobre los cuales se sustenta nuestro estado de derecho y el régimen constitucional.
3. El Decreto 128 de 1986
Mediante el Decreto 128 de 11 de enero de 1986, el Gobierno Nacional dijo reglamentar la Ley 1a de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales. Así, en ejercicio de la potestad reglamentaria, y aduciendo que el literal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984 facultaba al ministerio para adoptar la política en materia de transporte de hidrocarburos, y que se hacía necesario reglamentar la forma en que el ministerio ejercería tal facultad, se tomaron una serie de decisiones en materia de operación y mantenimiento de oleoductos de uso privado, de terminales de transporte y de otras materias relacionadas.
Para la Sala es claro que no existía la facultad aducida por el gobierno al expedir el Decreto 128 de 1986, ni tampoco norma alguna de jerarquía legal que autorizara, de manera explícita o implícita, que el mantenimiento y operación de oleoductos de uso privado se hiciera a través de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni menos aun existía autorización legal para entrar a legislar sobre una materia no regulada en ninguna ley preexistente sobre este tema. Por el contrario, y tal como lo afirma el demandante, los artículos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos) establecen el derecho que tienen los explotadores de petróleo procedente de concesiones nacionales o de yacimientos reconocidos como de propiedad particular, para construir y beneficiar uno o más oleoductos de los denominados como de uso privado, para el servicio de su propia explotación. Y el hecho de que tales artículos 45 y 46 se refieran a petróleos provenientes de concesión o de yacimientos de propiedad privada en nada afecta las conclusiones de la Sala, pues la norma impugnada claramente se refiere a aquellos oleoductos definidos como de uso privado, sin hacer distinción sobre la procedencia del crudo, ya se trate de concesiones, asociaciones o yacimientos de propiedad privada.
Tal como se expresa en los apartes anteriores de las consideraciones de la Sala, el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984 no puede utilizarse para ejercer una supuesta potestad reglamentaria en temas no regulados por la ley, o regulados por ella en forma contraria, ni menos aun puede entenderse que allí se faculta al Ministerio de Minas y Energía para reglamentar ad-libitum en desarrollo de su facultad de adoptar políticas. Así las cosas no existe ni un fundamento jurídico, ni una norma de jerarquía legal que se reglamente, sobre los cuales pudiera haberse basado el Ministerio de Minas y Energía para la expedición del Decreto 128 de 1986. Es tan claro lo anterior, que la misma norma demandada acepta la inexistencia de ley previa qué reglamentar, cuando, en su último considerando, afirma: “que debe establecerse el marco jurídico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energía pueda desarrollar las políticas de dicho servicio público”.
Se pregunta la Sala si es posible jurídicamente que sea la norma reglamentaria la que establezca el marco jurídico dentro del cual se va a adoptar una política, la cual posteriormente se adopta por la misma norma reglamentaria. Dicha aseveración contradice la esencia misma de la potestad reglamentaria, pues de manera expresa reconoce la inexistencia de una ley a reglamentar. Tal eventual ley, de existir, sería precisamente la que establecería el marco jurídico para su ejecución y para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y es entonces tal inexistencia de un marco jurídico previo, la que impedía la expedición del decreto demandado.
Repite una vez más la Sala que la potestad reglamentaria, para la cumplida ejecución de las leyes, requiere de una ley previa que deba ejecutarse, y que una disposición que, de manera genérica autoriza al Gobierno para adoptar políticas en materia de hidrocarburos como es el caso del ordinal a) del artículo 3º de la Ley la de 1984, no puede entenderse como la ley material o substancial a ejecutar porque, si así fuera, se estarían violando normas superiores de la Constitución. En consecuencia, al expedir el Gobierno el Decreto 128 de 1986 con base en las facultades que supuestamente le otorgaba el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984, violó los artículos 55 de la Constitución Nacional en cuanto invadió la órbita de competencia reservada al legislador, así como el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, por cuanto excedió sus facultades reglamentarias, al pretender reglamentar una ley cuyo alcance no le autorizaba para ello. Finalmente violó también el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984, por cuanto dio a tal norma un alcance diferente y mayor al que realmente tiene, y al así hacerlo contradijo abiertamente su texto y espíritu. Por ello, procederá su anulación.
Ha dicho el actor que las disposiciones impugnadas contradicen el artículo 30 de la Constitución Nacional, en cuanto desconocen la propiedad, y otros derechos adquiridos en virtud de disposiciones anteriores, posición ésta contradicha en la impugnación y en el concepto de la fiscalía, con el argumento de que el Decreto 128 en nada toca la propiedad de los oleoductos, sino se limita a asignar su operación y manejo a Ecopetrol.
Es claro para la Sala que los artículos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953 otorgaron a los explotadores de petróleo, en las condiciones allí contagradas, los derechos a construir y beneficiar oleoductos de uso privado, y que esta última expresión claramente conlleva el derecho a explotar tales bienes, con las limitaciones que pudiesen surgir de las leyes sobre la materia o de las disposiciones pertinentes del Código Civil. Al otorgar a un tercero, por virtud de un simple decreto reglamentario la facultad de operar y mantener bienes adquiridos o construidos al amparo del Código de Petróleos, se privó a sus propietarios de uno de los atributos fundamentales inherentes al derecho de propiedad, cual es el de su beneficio o explotación, contradiciéndose así un claro mandato constitucional. Y si, además de lo anterior; se tiene en cuenta que no existía ley previa que de una u otra forma condicionase el ejercicio de tal derecho, es aún más de bulto la contradicción anotada, procediendo también, por tal razón, la anulación solicitada.
Tanto en la demanda, como en la contestación a ella, así como en las correspondientes alegaciones de conclusión, los señores apoderados entran a plantear otros argumentos, ya para atacar, ya para defender el Decreto 128 de 1986. La Sala estima, sin embargo, que aun a pesar de la importancia de lo expuesto, no es necesario entrar a considerar tales alegaciones, por cuanto considera que los cargos estudiados de la demanda son suficientes para acceder a lo solicitado.
Sin embargo, considera la Sala necesario precisar algunos aspectos de su decisión, particularmente en lo referente al parágrafo 2º del artículo 1º, y a los artículos 3º y 7º del decreto que se anulará, pues las anteriores normas se limitan a reproducir otras disposiciones de índole legal o reglamentaria consagradas en la legislación vigente sobre la materia.
Dado que ellos se refieren a las nuevas funciones que, al tenor del artículo 1º del Decreto 128 de 1986 tendría que asumir la Empresa Colombiana de Petróleos, y que es en función de tal facultad y dentro del contexto de la norma demandada como ellos han de comprenderse, su anulación se entenderá como referida exclusivamente a dichas funciones.
No quiere ello decir que se estén anulando otras disposiciones de contenido similar o igual, ni mucho menos que se esté privando al Ministerio de Minas y Energía, o a su Dirección General de Hidrocarburos, de las facultades de exigir el cumplimiento de las normas técnicas sobre la materia, ni que estos no puedan ejercer las funciones de fiscalización y vigilancia que les corresponde, ni que los oleoductos y terminales en operación no continúen sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. Simplemente quiere decir que tales funciones y régimen serán los contenidos en otras disposiciones diferentes a la norma impugnada.
En mérito de las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Declárase la nulidad de los artículos 1º a 8º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, “por el cual se reglamenta la Ley 1a de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales”.
Cópiese, notifíquese, publíquese y comuníquese»
(Sentencia de diciembre 6 de 1990. Expediente S-156. Consejero Ponente: Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.)
Aunque comparto la decisión adoptada por la Sala dentro de este proceso, me separo de algunas de las razones contenidas en la parte motiva de la providencia, como se anota a continuación:
1. Conisidiera la corporación que no es suficiente para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, que la Ley 1a de 1984 le haya asignado al Ministerio de Minas y Energía la función de adoptar la política nacional en materia de transporte de hidrocarburos porque “su propósito no fue el de crear situaciones jurídicas, derechos u obligaciones nuevas para el administrado, sino apenas el de reorganizar la administración para un mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energía... pero tales funciones de adopción de políticas no pueden entenderse nunca en el sentido de que a través de ellas se puedan desarrollar o regular materias no reguladas previamente por el legislador...'''' (folios 253 y 254).
Sin embargo, en mi opinión, si bien es cierto que la facultad de adoptar políticas no puede entenderse en el sentido de que ella permita modificar leyes preexistentes —como a renglón seguido lo dice la sentencia— también lo es que el Presidente de la República al reglamentar la ley sí le puede señalar al ministerio las orientaciones, los criterios y principios que debe atender al adoptar la política nacional sobre la materia. Aceptar el criterio restrictivo que contiene la sentencia, según el cual para que se pueda adoptar una política en materia de transporte de hidrocarburos se requieren desarrollos legislativos adicionales a los contenidos en la Ley 1a de 1984, significa, no solo cercenar la potestad reglamentaria e impedir la aplicación de una ley vigente, sino establecer —en ausencia de tales desarrollos legislativos— la imposibilidad de que el país pueda contar con una política en un campo tan vital y de tanta importancia para el país, como el petrolero, con todas las repercusiones que de ello se derivan.
2. Aunque por razones diferentes, comparto la decisión adoptada por la Sala al declarar la nulidad del Decreto 128 de 1986. Ello, porque a mi juicio el Presidente de la República sí hizo uso equivocado de la potestad reglamentaria, no porque la Ley 1ª de 1984 no permita ser reglamentada, sino porque se apartó de la facultad que tiene para señalarle al Ministerio por vía reglamentaria las orientaciones, los criterios y los principios generales que este organismo debe tener en cuenta al adoptar una política; vale decir, una estrategia, frente a las realidades y necesidades presentes y futuras del país en materia petrolera. El Ejecutivo en lugar de señalar esas orientaciones, esos criterios, esos principios generales, optó por restringir directamente la actividad del transporte de crudos, dar orientaciones al ministerio, señalar requisitos para la celebración de contratos y asignar funciones al ministerio y a algunas de sus dependencias, lo cual es ajeno al señalamiento de políticas; y si lo fuera, no hay que olvidar que el legislador le asignó al ministerio y no al Presidente, la facultad de adoptarlas. En materia de distribución de competencias y de funciones administrativas, al igual que en la jurisdiccional, no tiene cabida el principio de que “quien puede lo más, puede lo menos”; esa distribución hace imposible que el superior asuma funciones o facultades que la Constitución o la ley ha reservado a sus subalternos.
3. No considero afortunado ni lógico el alcance que le da la Corte a la expresión “adoptar la política nacional” contenido en la transcripción de folios 251 y 252, en cuanto la identifica y limita a la facultad de presentar al Congreso las reformas legislativas pertinentes. Si ello fuere así, ¿En qué quedaría la iniciativa que el Ejecutivo tiene en materia legislativa?. Tampoco comparto, del todo, la precisión que sobre el particular hace la Sala al folio 253; pues se refunden dentro del concepto de “adoptar políticas”, actividades puramente administrativas e incluso de policía administrativa, como las de “inspección, control y vigilancia”. Tampoco creo que las políticas que se adopten puedan referirse exclusivamente a las “entidades adscritas y vinculadas” y que “como función de gobierno, no es más que la facultad de guiar el rumbo a la acción y gestión administrativa de cada entidad'''' (folio 253), pues es innegable que en materia de tanta trascendencia para la vida económica del país, dichas políticas deben comprender igualmente a los particulares que se dedican a cualquiera de las actividades a que se refiere el literal a) del artículo 3º de la Ley la de 1984.
Con todo respeto me separo de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena el 6 de diciembre de 1990.
En primer lugar, reitero lo que expuse en mi salvamento de voto suscrito el día 22 de enero del presente año y elaborado en relación con la sentencia de 14 de los mismos mes y año (Proceso S-157). Así, mantengo mi posición doctrinaria en torno a lo que entiendo por adoptar una política, igualmente insisto en el carácter de ley cuadro que tiene la Ley 1a de 1984.
Lo anterior no me impide aceptar que el Gobierno en el presente asunto excedió la facultad reglamentaria que tenía con fundamento en la citada ley, porque sopretexto de su ejercicio se puedan desconocer derechos adquiridos de los propietarios de los oleoductos definidos como de uso privado por el código de petróleos. En este sentido me parece clara la nulidad del artículo 1º de Decreto 128 de 1986 impugnado. Disponer que la operación y mantenimiento de tales oleoductos se efectuará a través de Ecopetrol implica, nada más y nada menos, una expropiación sin indemnización.
Lo enunciado pone de presente la infracción de los artículos 30 y 31 de la Carta.
Estimo entonces que estos aspectos debieron tocarse en el fallo cuestionado.
Considero también que el decreto no debió anularse en su integridad porque contiene ciertas previsiones de policía administrativa que no están afectadas de ilegalidad; y que su anulación puede crear el equívoco de que no tienen aplicación hacia el futuro.
En este orden de ideas, son legales los mandatos contenidos en los dos parágrafos del artículo 1º. No existe en esto una contradicción porque en estricta técnica dichos parágrafos no tienen el carácter de tales. sino que son normas que tienen vida propia y no dependientes del artículo 1º.
Tampoco existe motivo de orden legal o constitucional para anular los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º. Anularlos porque, como lo afirma la sentencia “se limitan a reproducir otras disposiciones de índole legal o reglamentaria consagradas en la legislación vigente sobre la materia”, es un exceso en el poder anulatorio, con el peligro de que en el futuro se entorpezca la labor del Ministerio de Minas y de Ecopetrol con la alegación por los administrados de los efectos erga-omnes de su nulidad. Asimismo se corre el peligro que mañana se alegue que como las anuladas eran posteriores y derogatorias de la legislación preexistente, esta no subsista.
Con todo respeto, creo que sólo debió anularse el artículo 1º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, con exclusión de sus dos parágrafos, que son autónomos e independientes.
El suscrito consejero, muy respetuosamente, se permite consignar su cordial disentimiento con la mayoría de la Sala que acogió las tesis sostenidas en la providencia arriba referenciada, por las siguientes razones:
1. El acto acusado en la demanda —Decreto Número 128 de 1986— no sólo fue dictado por el Gobierno —Presidente de la República y Ministro de Minas y Energía— ''''en uso de las facultades que le otorga el numeral 3º del art. 120 de la Carta fundamental, sino ante la necesidad de reglamentar el literal a) del art. 3º de la Ley 1a de 1984 en lo atinente a “dar incentivos a la industria colombiana para buscar su vinculación al transporte de hidrocarburos, de acuerdo con los requerimientos de orden técnico y económico y a las nuevas condiciones del país en esta materia” y al establecimiento de un “marco jurídico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energía pueda desarrollar las políticas de dicho servicio''''. Lo subrayado es lo más importante de la motivación del acto y a sus palabras y al sentido y propósitos que éstas contienen ha debido atenerse la Sala al examinar si los mismos extralimitaron o no las atribuciones que la Constitución vigente confía al Jefe del Estado, del Gobierno y de la administración para “la cumplida ejecución de las leyes”.
La motivación de un acto administrativo, de cualquier clase que éste sea, y sobre todo la motivación expresa como en el caso que se analiza, encierra el carácter de elemento de la expresión de voluntad de la administración, porque es el fundamento de su actividad, actividad que se presume legítima como antecedente, como premisa fáctico-jurídica del pronunciamiento de que se trate.
2. El Decreto 128 de 1986 reglamenta pues el modus operandi para que el Ministerio de Minas y Energía pueda adoptar políticas en torno al sistema de crudos de uso privado y terminales. Adoptar políticas. como lo consagra la Ley 1a de 1984, no es sólo guiar el rumbo de acción y de gestión para una posterior consideración del Congreso, como lo cree el fallo del que disiento, sino algo más pragmático respecto a algo que no puede esperar, y de allí que el Decreto Reglamentario, en lo que hace al uso de oleoductos de uso privado, marca una formación práctica de encausar la política en ese rubro por parte del ministerio. Para el suscrito, la Ley la de 1984 sí modificó substancialmente los alcances del Decreto 1050 de 1968 en materia de petróleos y gas natural, porque sería anacrónico pensar de otro modo en esta época, distinta a la de 1968, cuando la rapidez se hace más urgente, más pronta, más expedita, lo que la aleja de lo que por naturaleza es dilatado, demorado, lento, como es el trámite para que algo se convierta en ley de la República a través del Congreso.
Contrariamente a lo que piensa la mayoría en la sentencia en comento, el suscrito consejero está persuadido de que la Ley 1a de 1984 sí tuvo la intención, y la llevó a cabo, de crear situaciones jurídicas más modernas, más cónsonas con la época, estatuyendo derechos y obligaciones nuevas para los administrados, al señalar facultades o funciones para el mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energía de manera que respondiera más ágilmente a las exigencias de la época, en materia de tanta trascendencia como es la de los petróleos y demás hidrocarburos. En otras palabras, la Ley 1a de 1984 obedeció a una inteligencia más contemporánea, más acorde con los tiempos en que fue expedida, y por eso le dio un realce a lo que debe entenderse por reestructuración administrativa, que no ha de consistir en algo mecánico, sometido a cada paso, a decisiones que haya de someter al legislativo, donde la indispensable flexibilidad se eclipse, máxime si se tiene en cuenta que las leyes tienen tendencia a la perpetuidad.
3. Que el Decreto 128 de 1986 dispusiera “la operación y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el Código de Petróleos, destinados al transporte de crudos y terminales cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuará a través de la Empresa Colombiana de Petróleos —Ecopetrol—”, no significa que afecte per se derechos adquiridos y que vulnere el principio básico de la propiedad privada consagrado por el art. 30 de la Constitución. En primer lugar, porque la frase que se ha subrayado en la transcripción indica muy claramente que su aplicación se hará respecto a los oleoductos y terminales “cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad” a la vigencia del decreto, o sea que en lo atinente a los que venían funcionando no rige la disposición y, por tanto, seguirán operando y mantenidos por sus respectivos dueños de acuerdo al Código de Petróleos. Y en segundo término, porque en nada se afecta la concesión o permiso obtenidos por los particulares para los nuevos oleoductos y terminales —cuyo uso privado se mantiene—, debido a que en la nueva concesión o permiso se habrá de señalar que su operación y mantenimiento se hará a través de Ecopetrol. No hace a Ecopetrol dueño o propietario del oleoducto o de la terminal, ni “enfatiza” sus usos, sino que su operación y mantenimiento “se efectuará a través de Ecopetrol. Sólo —se repite— su operación y mantenimiento, no su uso privado. De suerte que no hay conflicto de derechos particulares con cuestiones de índole pública, sino una simple particularidad para el mantenimiento y operación de esos oleoductos y de esos terminales, en aras a la uniformidad que debe haber en ese campo en algo tan trascendental para la economía nacional como son el petróleo y el gas natural. No se ve, por consiguiente que, por este aspecto, se haya ido más allá del poder reglamentario que otorga la Constitución al Presidente de la República.
4. Tampoco se ve por la circunstancia de que el decreto permita en su parágrafo 1º del art. 1º que Ecopetrol pueda contratar asesoría y asistencia técnica para ese mantenimiento y para esa operación siempre que se cumplan los requisitos del art. 3º de la Ley 10 de 1961, y muchísimo menos se ve este pretendido vicio de ilegalidad o de inconstitucionalidad porque el parágrafo segundo precise que los oleoductos y terminales que estén en operación al entrar en vigencia el decreto “continuarán sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades”, antes por el contrario, está corroborando, por así decirlo, el deseo de la administración de respetar los derechos adquiridos por los particulares, con justo título, en lo que hace a oleoductos y terminales de uso privado;
5. Los demás artículos del decreto simplemente son desarrollo de las condiciones, requisitos y pautas que el Ministerio de Minas y Energía debe exigir para las contrataciones que haga Ecopetrol para la asesoría y asistencia técnica que permitan a Ecopetrol la operación y mantenimiento de los oleoductos y terminales de crudos que se establezcan con posterioridad, y no hay en ello el menor atisbo de quebranto de las normatividades constitucionales o legales que el fallo observa.
6. Un decreto reglamentario puede conferir a su turno la facultad de reglamentar —o subreglamentar— a un organismo del Estado, dentro del moderno criterio de la desconcentración administrativa. Y que quede claro que esta tesis que sostiene el suscrito no desnaturaliza el criterio tradicional del poder reglamentario, sino que tiende a su actualización; obedece a los tiempos que corren y responde a una visión más contemporánea a las realidades del mundo, a lo que no puede sustraerse el juzgador de la época contemporánea. Una administración de justicia anclada en el pasado, en conceptos arcaicos que se dictaron en una época distinta a la que se vive, no responde, no llena las exigencias de la historia, que requiere más dinamismo.
No es que el suscrito sea heterodoxo. La ortodoxia jurídica y conceptual reposa en una aptitud de amoldarse, porque la justicia es algo vivencial y es, per se, de interés prevaleciente.
EXTRACTOS: «Con toda consideración me separo de la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena el día seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa (1990), pues como reiteradamente lo expuse ante la corporación, la Ley 1ª de 1984, tiene la naturaleza de una ley marco. Aunque su constitucionalidad puede ser controvertida, por varios aspectos, ello no empece su reglamentación mientras la H. Corte Suprema de Justicia no se pronuncie sobre su real alcance jurídico.
Manejando la anterior perspectiva jurídica, me limito a recoger, en este salvamento de voto, aspectos que considero substanciales en la valoración de las distintas circunstancias del caso, las cuales consigné en la ponencia que presenté para fallar el presente proceso y que no fueron acogidos por la Sala Plena. En ella se discurría dentro del siguiente universo:
1. Examen de los cargos primero y segundo
a) A través de ellos se afirma la inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto 196 de 1968 (sic), por violación de los artículos 20, 55, 56, 57 en relación con el artículo 76 de la Constitución Nacional y de los numerales 3º y 21 del artículo 120 de la misma. También del artículo 3º de la Ley 1a de 1984.
El enjuiciamiento hecho a la luz de la anterior normatividad impone el estudio del alcance de la potestad reglamentaria, pues a lo largo de la demanda el actor predica que el Gobierno la excedió al adoptar disposiciones de carácter legislativo que reforman los códigos y las leyes vigentes, aspectos que sustenta a lo largo de su discurso con el manejo de distintas perspectivas jurídicas.
Sobre la materia la Sala desea reiterar que es verdad jurídica que la potestad reglamentaria no puede exceder el alcance y contenido de la ley que reglamenta, como lo recuerda el demandante, pero que es igualmente cierto que esa tarea exige que se desarrolle.
''''...tanto lo que está expreso en la ley como lo que va implícito en ella, en condiciones tales que el reglamento no debe acomodarse exclusivamente a la expresión literal de la norma, puesto que si esa apenas fuera su función, implicaría una simple reproducción de ella...”. (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, noviembre 23 de 1984. Expediente Nro. 4429. Consejo Ponente: Dr. Samuel Buitrago).
“La potestad reglamentaria es la atribución que tiene el gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas a fin de que las leyes tengan un debido cumplimiento; tal potestad es de la esencia misma de la función administrativa que sin ella no podrá desarrollarse. Kelsen afirma que el poder reglamentario es el primer acto de ejecución de la ley y Hauriou por su parte afirma que el reglamento emana de la naturaleza misma de las cosas. En efecto: es imposible que la ley contemple todas las reglas de detalle necesarias para su debida aplicación, el casuísmo en la ley es indicio claro de una falta de técnica legislativa, en consecuencia, la función de hacer operante la norma legislativa en cuanto a los detalles la cumple el reglamento, es decir, la ley sienta los principios generales y el reglamento los desenvuelve en sus pormenores... Pero es evidente también que en la tarea reglamentaria el gobierno debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, lo que está en la entraña misma de la norma reglamentada aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento debe atenerse básicamente a la expresión literal de la norma porque si así fuera su función se limitaría a una mera reproducción de ella; es necesario entonces que el poder reglamentario desentrañe el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantiva con lo cual podrá moverse con mayor desenvoltura y agilidad teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. Porque nadie duda que una copia senil, literal de la ley que se reglamenta sería la negación misma de la facultad reglamentaria y su utilidad práctica sería también totalmente negativa'''' (anales del Consejo de Estado. Nos 437 y 438. Primer semestre 1973, pags. 202 y 203).
Dentro del marco anterior es posible concluir, también, como lo enseña el profesor Gonzalo Torres Zuleta, que: ''''no es el poder reglamentario susceptible de ampliación: es la materia reglamentaria lo que determina que el ejercicio de esa facultad se manifieste en mayor o menor grado normativo” (La potestad reglamentaria del Jefe del Estado, Temis, 1979, pág. 138).
Finalmente, y para hacer claridad en el sub-lite, la Sala reitera también su pauta jurisprudencial en el sentido de que no puede confundirse la potestad reglamentaria de que trata el artículo 120 ordinal 3º de la Constitución Nacional, con la ampliada que surge del artículo 32 de la misma. En este sentido, esta corporación, en fallo de veinte (20) de febrero de mil novecientos sesenta y nueve (1969), con ponencia del consejero Dr. Miguel Lleras Pizarro, destacó:
''''Estructurado el proceso de intervención en la forma de mandato legislativo y adopción por el ejecutivo de las medidas intervencionistas, es claro que el Gobierno al determinar estas medidas no está ejerciendo la función ordinaria de reglamentar la ley (art. 120, ord 3º, de la C.N.) sino ejecutando un mandato que lo capacita para regular discrecionalmente, con el propósito señalado por el legislador y en el grado y oportunidad que éste determine, el desarrollo de la intervención, en ejercicio de una potestad reglamentaria ampliada, que emana del artículo 32 de la Carta que da a estas disposiciones fuerza especial en su poder normativo... Los reglamentos que desarrollan la intervención tienen una naturaleza jurídica propia. Se trata de un poder reglamentario que podría llamarse “poder normativo gubernamental”, que se ejerce en forma de reglamentos, pero que tiene, dentro de la órbita que le señala el legislador, la misma fuerza normativa de la ley.
El mandato legal de intervención, habilita al Gobierno de un poder normativo especial, y da a los reglamentos dentro del campo económico intervenido, fuerza de ley, porque en otra forma se haría nugatorio el principio de la intervención que autoriza la Carta.
Por otra parte el mandato legal no se agota por su ejercicio, ni tiene límite en el tiempo, o sea que los reglamentos son modificables por nuevos reglamentos, mientras esté vigente el mandato de intervención”. (Subrayas de la Sala).
b) Hecha la confrontación del alcance de la Ley 1a de 1984, artículo 3º literales a) y k), con lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 3º y 4º, del Decreto 196 de 17 de enero de 1968 (sic), el sentenciador encuentra que en el caso en comento no hubo exceso de la potestad reglamentaria, en los distintos rubros que el demandante presenta en los cargos primero y segundo, por las siguientes razones:
PRIMERA. Porque la normatividad reglamentada, en su artículo 3º, literales a) y k) facultó al Ministerio de Minas y Energía para: ''''adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país, en concordancia con los planes generales de desarrollo”. También lo autorizó para: “fijar, de acuerdo con la Comisión de Precios del Petróleo y del Gas Natural, los volúmenes de producción que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinación en el país y su forma de pago, los precios de venta, y los que correspondan, para los efectos cambiarios y fiscales, a los hidrocarburos de exportación y sus derivados, y los valores que hayan de reintegrarse cuando la producción no se procese en el territorio nacional en las correspondientes proporciones”.
Históricamente, la filosofía jurídica que se recoge en el literal a) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984, tuvo su antecedente en el Decreto 2301 de 28 de octubre de mil novecientos setenta y cinco (1975), que también autorizó a la citada dependencia estatal para “adoptar la política nacional” en las citadas materias. A su turno, esta normatividad fue dictada por el ejecutivo haciendo uso de las autorizaciones que se le dieron por medio de la Ley 28 de 1974, dentro del marco de lo preceptuado en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional.
Agrégase a todo lo anterior que en el Decreto Nº 444 de 22 de marzo de 1967, artículos 154 y 162 se autorizó al referido ministerio para determinar los volúmenes de producción que los explotadores deban vender para la refinación en el país y para fijar los precios correspondientes. En el inciso final, del último artículo citado, se definió que: ''''el gobierno, mediante decreto reglamentario, ... determinará los sistemas que deban aplicarse para señalar los precios de los crudos destinados a la exportación y a la refinación en el país”.
SEGUNDA. Porque adoptar una política en las materias indicadas en la Ley 1a de 1984, no puede ser, como lo predica el demandante, con cita jurisprudencial de apoyo tomada del fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, el día veinte (20) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969), “escoger la orientación, la tendencia o la concepción general en materia de minas y petróleos que mejor se acomode al espíritu y a las conveniencias nacionales, para efecto de traducirlas mediante la presentación al Congreso de las reformas legislativas pertinentes''''. Si este fuera el real alcance del concepto podría concluirse que resultaría innecesaria la normatividad que se ocupara de autorizar esa tarea, pues por mandato constitucional el poder ejecutivo tiene iniciativa legislativa para proceder en el sentido indicado, sin necesidad de norma particular que reitere la facultad. Adoptar una política, haciendo un análisis de la proposición normativa a través de la cual se expresó el legislador, es tener abiertas las puertas para hacerle frente a todas las circunstancias que en el presente o en el futuro exijan ser reguladas en el campo de la exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos. En materias tan sensibles, para la economía del país, es fácilmente comprensible que el gobierno no pueda afrontar una crisis nacional o internacional acudiendo sólo al expediente de presentar un proyecto de ley al Congreso, que es de tramitación dilatada en el tiempo. Si el intérprete se detiene en el estudio del alcance del artículo 3º del Decreto 1050, de julio cinco (5) de mil novecientos sesenta y ocho (1968), literal e), encuentra que en ese momento en el tiempo físico el legislador consideró que los ministerios podían “contribuir a la formulación de la política del Gobierno en la rama o ramas que les corresponden y adelantar su ejecución...'''', perspectiva que se cambió con la expedición del Decreto 2301 de 28 de octubre de 1975, que habla ya de “adoptar la política nacional''''.
En apoyo de esta pauta jurisprudencial viene la intención del legislador, que aunque no siempre útil, resulta para este caso especialmente ilustrativa. Al examinar los antecedentes de la Ley 10 de 1984 se observa que tanto en la exposición de motivos, hecha en su momento por los señores ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, como en las ponencias respectivas que se prepararon para los debates reglamentarios en la Cámara y el Senado, se destacó en todo momento la urgencia y conveniencia de que sus objetivos generales se concretaran a
“...un esfuerzo mancomunado que conjugue grandes inversiones de capital nacional y extranjero, políticas agresivas de exploración, explotación y comercialización, un programa de recursos humanos y la indispensable adecuación institucional del sector” (Historia de las Leyes. Legislatura de 1984, Tomo 1, pag. 64).
También en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes se consignó:
''''...la necesidad de reestructurar este ministerio ha sido impuesta por diversas razones que centran su causa fundamental en la pasada crisis energética mundial y sus efectos de diverso orden en nuestro país. Ahora bien, si en el sector de la minería no se ha presentado una crisis de mayores proporciones, no es menos cierto que hoy en día los países industrializados, por encima de su interés en el nivel de los precios, privilegian sus acciones con miras a garantizar el abastecimiento seguro de las materias primas que demandan sus economías, lo cual ha generado una gama de modalidades de formas de contratación, negociaciones, acuerdos, tratados y convenios que pretenden la explotación de los recursos dentro de reglas de juego estables y satisfactorias para productores y consumidores.
Pero el mercado externo no es la causa exclusiva de las preocupaciones del país, ya que debemos, en forma imperante, satisfacer la demanda energética y minera que requiere nuestro proceso de desarrollo económico y social, razón por la cual todos los esfuerzos que se hagan desde el sector público y privado para fortalecer la economía nacional correrán el riesgo de perderse si no se cuenta con el suministro de energía confiable y de materias primas en condiciones de competencia.
La responsabilidad del ministerio es de la más alta, ya que debe dirigir y controlar la exploración, explotación, transporte, refinación, beneficio, transformación, distribución y producción de minerales e hidrocarburos y sus derivados, así como lo relativo a las actividades de interconexión y distribución de energía eléctrica, para lo cual no cuenta con las herramientas modernas de organización que garanticen el suficiente nivel de eficiencia requerido para el cumplimiento de sus funciones... “. (Subrayas de la Sala).
Para la Sala es incuestionable que a través de la Ley 1a de 1984 el legislador le trazó al gobierno un verdadero programa, señalándole en forma muy general la política que debe seguir en todos los frentes en ella indicados, en concordancia con los planes generales de desarrollo, con lo cual quiso significar que el ejecutivo debía moverse con agilidad y oportunidad para hacerle frente a las exigencias del momento y a las frecuentes crisis internacionales y también nacionales que en materia tan sensible suelen presentarse. Habría sido ingenuo, por decir lo menos, que el legislador de 1984 hubiese fijado precios o los volúmenes de producción que los explotadores de hidrocarburos debían destinar a la refinación en el país, pues las necesidades del abastecimiento interno cambian con rapidez extraordinaria, no siendo aconsejable ni práctico que para cada circunstancia cambiante sea el Congreso, a través de leyes, y no el ejecutivo, a través de decretos reglamentarios, el que maneje la situación. Trazados por el legislador los rasgos principales de la política que debía adelantarse en los frentes enlistados en los literales a) y k) del artículo 3º de la Ley 1a de 1984, le corresponde a aquel reglamentar la ley desarrollando lo que está implícito en ella, su aspecto teleológico, moviéndose con desenvoltura y agilidad, como lo hizo al expedir el Decreto 196 de 1986. Esta necesidad es la que lleva al intérprete a predicar que es la materia reglamentable la que determina el alcance mayor o menor del decreto reglamentario. Esta conclusión no es arbitraria, pues es bien sabido que el lenguaje del legislador no es necesariamente riguroso, ni completo ni ordenado. Por ello se enseña que la tarea del juez, en casos como el presente, es hacerlo más riguroso, más completo dentro de lo posible y reducirlo a sistema».
Julio César Uribe Acosta
Con el debido respeto, me permito discrepar de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena el 6 de diciembre de 1990, acogiendo las razones expuestas en el salvamento de voto del H. consejero Carlos Betancur Jaramillo, al cual me adhiero.
Es necesario destacar sí, que el ejercicio de la potestad reglamentaria, utilizada por el Gobierno en relación con la Ley la de 1984, por medio del decreto enjuiciado, es susceptible, por el contenido de su previsión primera, de vulnerar claros mandamientos de orden constitucional y legal, tutelas de la propiedad privada, si se advierte que interferir los oleoductos definidos como privados, con facultades conferidas a la Empresa Colombiana de Petróleos, equivale a desustanciar los atributos del derecho de dominio, particularmente el jus utendi.
Rodrigo Vieira Puerta
De la manera más respetuosa, me separo de la decisión adoptada mayoritariamente por la corporación, por las siguientes razones:
1. El punto fundamental del asunto gira en torno del ordinal 3º del artículo 120 de la Carta que le otorga al Presidente de la República la facultad de “ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
Por consiguiente es necesario explorar la fuente jurídica que pueda existir para la reglamentación.
a) La Ley 1 a de 1984, que en su artículo 3 º, le señala al Ministerio de Minas, además de las funciones que le asigna a todos los ministerios el Decreto-Ley 1050 de 1968, las funciones de:
a) Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país, en concordancia con los planes generales de desarrollo.
e) Dictar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables, así como las relativas a la generación, transmisión, interconexión, distribución y de control técnico de la energía eléctrica. (Se subraya).
2. Como en el decreto acusado se reglamenta la Ley 1a de 1984 “por la cual se reforma la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energía y se determinan las funciones de sus dependencias”, es conveniente precisar su naturaleza jurídica.
Es por su contenido una ley orgánica que desarrolla la estructura de la administración nacional, y tiene origen constitucional, en el ordinal 9º del artículo 76 de la Carta, que atribuye al Congreso la facultad de determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos.
Esta ley, como lo dice la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1968, de la cual proviene el mencionado canon, es una ley marco, lo cual tiene como consecuencia un margen mayor de potestad reglamentaria para el ejecutivo. En la exposición de motivos de tal innovación se lee lo siguiente sobre el particular:
Las reformas contempladas en el artículo 76 implican una nueva concepción de las atribuciones que correspondan a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público en el estado moderno, cuando éste ha asumido importantes funciones en los campos económico y social antes vedados a los estados no intervencionistas.
Los cambios propuestos parten de la idea básica de que en materias económicas, fiscales y administrativas el legislador debe limitarse a señalar pautas generales al ejecutivo, dictando únicamente la orientación política en dichas materias (atribuciones 9a, 10 y 22). Es al gobierno al que le corresponde desarrollar y ejecutar esa política porque es el que cuenta con el personal y los medios técnicos requeridos para dar adecuada y oportuna respuesta a los problemas que la vida contemporánea plantea en los campos señalados... (se subraya).
3. Tal y como lo expresé en la oportunidad en que se discutió en la Sala este tema, considero que el decreto acusado precisó con claridad en su artículo 1º, parágrafo 2º, que los oleoductos y terminales que estén en operación, continuarán sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. También el artículo 1º, expresa que las disposiciones que él contiene se aplican a los oleoductos privados “...cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto...'''', lo cual deja a salvo las situaciones anteriores a su vigencia, y muestra la preocupación por salvaguardar derechos adquiridos.