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Timestamp: 2020-02-26 17:15:43
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Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'Artículo 12', 'artículo 3', 'Artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 181', 'artículo 185']

BOE.es - Documento BOE-A-2015-9196
Documento BOE-A-2015-9196
«BOE» núm. 194, de 14 de agosto de 2015, páginas 74295 a 74322 (28 págs.)
BOE-A-2015-9196
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1832-2006 interpuesto por don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado al efecto por otros sesenta y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, contra los arts. 12, 13, 23.4, 24.11, 28.1, 28.9, 28.11 y 28.13 de la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo, publicada en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» de 21 de diciembre de 2005, por violación de los artículos 9.3, 33, 137, 140, 141 y 149.1.18 de la Constitución española. Han intervenido las Letradas de la Junta y del Parlamento de Andalucía, en la representación que ostentan. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
Respecto de la primera impugnación, el recurso expone el contenido de los arts. 12 y 13 de la Ley 13/2005, relativos al régimen jurídico de la trasmisión inter vivos de viviendas protegidas, que atribuye derechos de tanteo y retracto a la Junta de Andalucía. Los diputados recurrentes no discuten que el legislador andaluz pueda legítimamente combatir la especulación en relación con las viviendas protegidas a través del establecimiento de límites a la trasmisión y, en particular, mediante la atribución a la Administración de derechos de tanteo y retracto. Discuten que pueda constreñir las facultades de libre disposición de los titulares de viviendas protegidas más de lo que lo hacía la legislación precedente en contra del derecho de propiedad (art. 33 CE) y la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Razonan que el legislador debió prever que el nuevo régimen se aplicase sólo a las viviendas calificadas como protegidas a partir de la entrada en vigor de la Ley 13/2005 y a las que se encontrasen ya afectadas por las mismas restricciones con anterioridad. Sin embargo, dice la demanda, el nuevo régimen se aplica desde la entrada en vigor de la Ley 13/2005 a todas las viviendas protegidas, incluidas las adquiridas con anterioridad bajo un régimen normativo distinto que, en muchos casos, era más favorable. Afirman en este sentido que muchos planes no reconocían derechos de tanteo y retracto en relación con las viviendas protegidas de promoción privada. A su vez, señalan que el precio máximo de venta por metro cuadrado útil en segundas o posteriores trasmisiones era, conforme a la normativa estatal, el establecido en el año de la trasmisión para las viviendas de protección oficial calificadas provisionalmente. Por otra parte, las comunicaciones eran sólo preceptivas en los casos en que se exigía autorización administrativa para proceder a la trasmisión. De ahí que, con cita de la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10, la demanda entienda que el nuevo régimen de tanteo y retracto constituya una medida restrictiva del derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) que, al aplicarse retroactivamente, vulnera el art. 9.3 CE. La instrucción de 29 de diciembre de 2006 y la Orden de 20 de enero de 2006 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al tratar de «reconducir lo desacertado de la nueva regulación» «ante el escándalo social creado», serían «prueba palpable» de la retroactividad de las citadas medidas.
a) La previsión de que la Consejería, trascurridos inútilmente diez días desde el requerimiento al Alcalde, adopte medidas cautelares de suspensión ante actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución en determinados casos (art. 28.11, que modifica el art. 188.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía. También la atribución a la Consejería correspondiente de la competencia para iniciar y resolver procedimientos sancionadores cuando el mismo órgano hubiera adoptado previamente la medida cautelar de suspensión, cuando la infracción se realizase al amparo de licencia u orden de ejecución anulada a instancia de la Administración autonómica y, en otro caso, cuando trascurran inútilmente quince días desde el requerimiento al Alcalde para que inicie el correspondiente procedimiento sancionador (art. 28.13, que modifica el art. 195.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). La demanda discute estos preceptos sólo en lo relativo a los plazos previstos de respuesta al requerimiento formulado por la Comunidad al ente local, de diez y quince días, respectivamente. Considera que, conforme al art. 60 LBRL, ese plazo nunca puede ser inferior a un mes. De este modo, «se está dificultando enormemente, y casi impidiendo, las posibilidades de intervención del municipio, y facilitando que se llegue a la subrogación de la Comunidad Autónoma en la legítima posición municipal».
c) La previsión de que el Consejo de Gobierno, con audiencia del municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía e informe favorable del Parlamento de Andalucía, pueda atribuir a la Consejería correspondiente la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios durante un plazo no superior a cinco años, cuando estos incurran en grave incumplimiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas con manifiesta afectación de la ordenación del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad Autónoma; el Acuerdo del Consejo de Gobierno delimitará el ejercicio de esta potestad, las condiciones para llevarla a cabo, las formas de participación municipal, el plazo de atribución, que en ningún caso será superior a cinco años y se pronunciará sobre la suspensión de la facultad municipal de firmar convenios de planeamiento (art. 28.1, que añade un apartado 4 al art. 31 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). La demanda reputa inconstitucional este precepto por contradecir el art. 60 LBRL, que permite, no una sustitución general en materia de planteamiento urbanístico, sino una subrogación meramente funcional y limitada. A su vez, el art. 60 LBRL condicionaría la potestad de sustitución al incumplimiento de obligaciones legalmente impuestas, mientras que el precepto autonómico partiría de «una subjetiva apreciación sobre el ejercicio de las competencias urbanísticas para comprobar y considerar si se está afectando negativamente a los valores que debe proteger la ordenación del territorio y el urbanismo tal y como lo entiende la Comunidad Autónoma». Se subraya también que, a diferencia del art. 60 LBRL, el precepto impugnado no contempla plazo alguno de requerimiento al municipio y se califica de deslegalización inaceptable la parte del precepto que remite al Acuerdo del Consejo de Gobierno en lo relativo a las condiciones de ejercicio de la potestad señalada. Se trata, según el recurso, de «mecanismos de control y tutela que no están previstos en el bloque de la constitucionalidad».
d) La exigencia del informe favorable de la Consejería competente en materia de vivienda en relación con la fijación de los plazos para la iniciación y terminación de viviendas de protección oficial dentro del plan general de ordenación urbanística o, en su defecto, del instrumento de planeamiento que contenga la ordenación detallada [art. 23.4, que añade una nueva letra c) al art. 18.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía]. Esta exigencia debilitaría excesivamente la autonomía local en un ámbito de clara vocación localista, convirtiendo en accesoria la intervención municipal sin que el Ayuntamiento sea recognoscible como instancia autónoma e individualizada de toma de decisiones, como exige la STC 159/2001. El legislador autonómico habría desconocido normas estatales básicas, como los arts. 25.2 d) y 62 LBRL, que conciben el urbanismo como competencia propia municipal y aseguran la participación local en ámbitos en que resulta difícil o inconveniente la asignación diferenciada de facultades; habría convertido la participación local en una intervención sólo aparente, al carecer de la mínima capacidad decisoria y habría asegurado a la Comunidad un «control de oportunidad» sin que existan intereses supramunicipales necesariamente ni «necesidades coordinadoras» justificativas.
e) La previsión de que la Consejería competente en materia de urbanismo podrá establecerse como Administración actuante para la formulación, tramitación, aprobación y ejecución de los instrumentos de planeamiento en relación con las delimitaciones de reserva de terrenos para el patrimonio autonómico de suelo sobre suelo urbanizable sectorizado o no urbanizable establecido con la finalidad de contribuir a la protección o preservación de las características del suelo no urbanizable o de cumplir determinadas funciones estratégicas de ordenación o vertebración territorial (art. 24.11, en la parte que modifica el art. 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Se estaría ante una sustitución o subrogación orgánica general incompatible con la autonomía local y con las únicas fórmulas admisibles de intervención de este género, que son las previstas en la Ley de bases de régimen local. De este modo, se vulneraría «el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad, que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores».
3. Mediante providencia de 14 de marzo de 2006 la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, así como al Gobierno y al Parlamento de Andalucía, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y ordenar la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía»; publicación que se produce, respectivamente, en los de 30 de marzo y 7 de abril de 2006.
Respecto de la primera impugnación, tras exponer doctrina constitucional sobre el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos, la Letrada autonómica considera que los recurrentes tendrían que haber descendido al análisis del contenido propio del derecho de propiedad y explicar cómo los arts. 12 y 13 de la Ley inciden sobre él. Nada habrían explicado sobre el régimen estatutario del derecho de propiedad de las viviendas protegidas ni sobre la conformación de tal derecho a la especial función social que ese régimen de protección y subvención pública impone. No habrían recogido las razones por las que vulneraría el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos la nueva obligación de comunicación y el sistema de precios máximos de venta; sistema que efectivamente altera el régimen precedente, pero que en modo alguno afecta a tanteos, retractos o transmisiones ya realizados. Menos explicable resultaría que el recurso incluya como manifestación de irretroactividad el propio ámbito de aplicación de las viviendas de protegidas, pese a que el art. 2 de la Ley no es objeto de impugnación. Por lo demás, la Letrada autonómica considera, con cita de la STC 108/1996, que la Ley no incide sobre «relaciones consagradas» o «situaciones agotadas»; estaría simplemente condicionando pro futuro posibles despliegues de facultades de disposición del dominio de bienes estatutariamente conformados por la función social de la que nacen.
a) Los apartados 11 y 13 del art. 28 no incurrirían en inconstitucionalidad mediata. La Letrada de la Junta de Andalucía parte de que, conforme a la STC 159/2001, a la hora de enjuiciar la norma autonómica, hay que identificar previamente los «elementes relevantes» del art. 60 LBRL; sólo a ellos debería ajustarse la legislación autonómica. La previsión de un plazo mensual a contar desde el requerimiento no constituiría un «elemento relevante» del art. 60 LBRL porque prefiguraría, no un mayor control sobre el ente local, sino una mayor eficacia en la gestión de las funciones públicas encomendadas. La fijación de plazos más breves no afectaría a la esencia de la actuación sustitutoria ni del cumplimiento de los deberes propios de los entes locales. La Letrada autonómica insiste en que no puede olvidarse que la eficiencia administrativa es un principio constitucional (art. 103 CE) que debe inspirar la actuación de la Administración, máxime ante medidas cautelares cuya propia virtualidad depende precisamente de su inmediatez.
b) El art. 28.9 sería compatible con el art. 60 LBRL. La Letrada autonómica razona que los Diputados recurrentes parten de un presupuesto erróneo al interpretar que el precepto impugnado autoriza un control de legalidad sin exigir la inactividad municipal previa y sin imponer requerimiento alguno. A través de la expresión «en su caso» el precepto llamaría a una intervención autonómica subsidiaria de la municipal en consonancia con el art. 60 LBRL. El precepto autonómico no estaría obligado a remitirse expresamente a esa disposición, por lo que la impugnación realizada carecería de toda razón.
Desde la perspectiva de su supuesto de hecho, consecuencia jurídica y finalidad, el precepto autonómico se situaría en una posición intermedia entre el art. 60 LBRL (control mínimo de legalidad de los actos locales) y el art. 61 LBRL (control de constitucionalidad de los entes locales). Si el supuesto de hecho del art. 60 LBRL es genérico, el del precepto impugnado sería específico; expresaría una adaptación del primero a la sola materia urbanística. Si el primero exige un incumplimiento puntual no cualificado, el segundo requeriría un incumplimiento grave no reducido a deberes puntuales, sino referido a infracciones de envergadura cercana al caos y similares a las contempladas en el art. 61 LBRL. Además, la Letrada autonómica insiste en que tal incumplimiento debe afectar gravemente las competencias autonómicas, lo que introduciría un plus de rigurosidad que alejaría el precepto impugnado del art. 60 LBRL (que no califica de grave aquella afectación habilitante). La consecuencia jurídica no es la disolución del Ayuntamiento (art. 61 LBRL), pero tampoco la mera sustitución puntual del ente local en el cumplimiento de la obligación incumplida (art. 60 LBRL): la Comunidad Autónoma asume las funciones de impulso de los planes generales o, en su caso, de aprobación de los de desarrollo, desviando la necesaria intervención municipal a otras fórmulas igualmente garantizadoras de la autonomía local. En cualquier caso, esta previsión consistiría en una «particularización» autonómica del art. 60 LBRL, que habilita la adopción de las «medidas necesarias». La finalidad del precepto impugnado sería de este modo encauzar la normativa básica para posibilitar el ejercicio de las competencias autonómicas y solventar situaciones de anormalidad partiendo de un principio de proporcionalidad. Además, el art. 28.1 redoblaría las garantías de autonomía local establecidas en el art. 60 LBRL al exigir el pronunciamiento favorable del Parlamento y del Consejo Consultivo de Andalucía. A su vez, la necesaria adaptación del supuesto de hecho del art. 60 LBRL a la realidad urbanística de Andalucía y, en particular, la configuración del incumplimiento relevante como sistemático y expresivo de una situación excepcional de desaparición virtual de la función pública del urbanismo, justificaría que el precepto autonómico haya dejado de prever los requerimientos a que hace referencia aquella norma estatal; la tramitación de un complejo procedimiento administrativo con audiencia del municipio en cuestión se mostraría como una garantía procedimental más completa, teniendo en cuenta que en el procedimiento de reasignación competencial operan las garantías de la Ley 30/1992. A su vez, afirma la Letrada autonómica, el precepto autonómico prevé expresamente la intervención municipal en el procedimiento administrativo que encauza el ejercicio de la competencia reasignada.
e) El art. 24.11 de la Ley, en la parte que modifica el art. 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, no vulneraría el principio de autonomía local y se ajustaría a la legislación básica estatal. Esta previsión permitiría que la Consejería competente en materia de urbanismo se erigiese en Administración actuante para la formulación, tramitación, aprobación y ejecución de instrumentos de planeamiento únicamente en casos en que es clara la afectación de competencias supramunicipales, por encontrarse implicados intereses que trascienden al municipio, tales como el medio ambiente o la articulación territorial de la Comunidad. De ahí que, según la Letrada autonómica, la Ley haya calificado de «estratégicas» las finalidades de ordenación o vertebración territorial que pueden motivar la intervención autonómica. En todo caso, el riesgo de que la actuación autonómica no se atenga a dichos fines de interés supramunicipal sería una razón para impugnar las normas o actos resultantes ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no para contestar la constitucionalidad de la previsión.
Respecto de la primera impugnación, la Letrada autonómica admite que el nuevo régimen legal elimina derechos que la legislación anterior reconocía. No obstante, el art. 9.3 CE no impediría que el legislador varíe en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc el régimen jurídico precedente: «al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés general» (STC 227/1988). La previsión ex novo de un derecho de adquisición preferente aplicable a trasmisiones de viviendas adquiridas bajo un régimen en que tal derecho no estaba previsto no afectaría en modo alguno al contenido esencial del derecho de propiedad y se justificaría plenamente a partir de su función social (art. 33.2 CE). Lo que el legislador pretendería es que las viviendas cumplan la finalidad del art. 47 CE a lo largo de todo el tiempo de vigencia del régimen de protección y combatir el fenómeno de la especulación del suelo (STC 207/1999).
Comoquiera que las bases estatales no pueden agotar la regulación de una materia (SSTC 32/1981, 27/1987 y 98/2004), habría que interpretar que los mecanismos de control de la Ley de bases de régimen local no agotan las posibilidades de control autonómico de las entidades locales. La Ley de bases de régimen local, del mismo modo que establece mínimos competenciales comunes que debe completar el legislador sectorial competente (STC 159/2001), prevé mecanismos generales de control que ese legislador podría modular y ampliar, respetando en todo caso la garantía constitucional de la autonomía local. Este criterio podría derivarse de la STC 159/2001. Resultaría impensable que el legislador básico estatal haya pretendido establecer una enumeración y regulación exhaustivas de los mecanismos de control de los entes locales y, en particular, impedir que el legislador sectorial competente (en este caso, el andaluz por virtud del art. 13.8 del Estatuto de Autonomía) diseñe fórmulas para situaciones intermedias de incumplimientos generalizados para las que no son adecuadas las previstas en los arts. 60, 65 y 66 LBRL. La impugnación judicial y la eventual suspensión de los instrumentos de planeamiento y convenios urbanísticos serían mecanismos de control insuficientes para un ámbito decisivo en la articulación y vertebración del territorio de la Comunidad; supondrían una paralización y bloqueo de la actividad urbanística imposibles desde la perspectiva de los intereses públicos aquí implicados. Además, a diferencia de la regulación enjuiciada en la STC 11/1999, la aquí examinada no habilitaría una mera comprobación autonómica de la conformidad a derecho de la actividad urbanística; permitiría la subrogación como garantía de que el ejercicio de las competencias locales no vaya contra las competencias autonómicas ni en perjuicio de los intereses supralocales cuya protección corresponde a la Comunidad, por lo que cumpliría los límites constitucionales a las tutelas administrativas (SSTC 27/1987 y 159/2001).
Por lo demás, el legislador autonómico habría configurado la subrogación discutida como solución de excepción que asume como punto de partida, justamente, el reconocimiento de la autonomía local. Sus presupuestos habilitantes serían más exigentes y cualificados que los del control previsto en el art. 60 LBRL; la subrogación habilitada no sería general, sino limitada al ejercicio de la potestad de planteamiento necesario para «restablecer y garantizar las competencias afectadas»; tal mecanismo estaría rodeado de garantías de autonomía local: el informe favorable del Parlamento andaluz; el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía con carácter previo al acuerdo del Consejo de Gobierno; la limitación del plazo en que cabe la sustitución; y la intervención municipal en los procedimientos autonómicos que articulan tal subrogación. La letrada autonómica destaca que la puesta en marcha del señalado mecanismo requiere de la audiencia previa del municipio y que tal audiencia constituye una mera adaptación del requisito del requerimiento previo.
a) La disposición adicional tercera de la Ley andaluza 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género, que ha introducido un último inciso en el párrafo segundo del art. 12.1 de la Ley 13/2005: «y salvo la posibilidad de permuta en casos de violencia de género, tal y como prevé la Ley de protección integral contra la violencia de género de Andalucía». Permanecen inalterados el párrafo primero y el resto de apartados del artículo, que son los que los Diputados recurrentes reputan contrarios a los arts. 33 y 9.3 CE por regular derechos de tanteo y retracto en las trasmisiones inter vivos de viviendas protegidas a favor de la Administración. Consecuentemente, la indicada reforma no ha afectado al objeto del presente proceso constitucional.
Por otra parte, una sola modificación ha afectado a las normas utilizables como parámetro de control en el presente proceso constitucional: la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que ha reformado la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía (en adelante, EAAnd). La señalada reforma ha reafirmado las competencias autonómicas en materia de urbanismo, vivienda y régimen local (arts. 56 y 60) e incluye ahora la garantía de «un núcleo competencial propio» de los municipios «que será ejercido con plena autonomía con sujeción sólo a los controles de constitucionalidad y legalidad» (art. 92.1) y la previsión de que «los Ayuntamientos tienen competencias propias» sobre «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística» [art. 92.2 a)] y «planificación, programación y gestión de viviendas y participación en la planificación de la vivienda de protección oficial» [art. 92.2 b)]. De acuerdo con nuestra doctrina sobre el ius superveniens [por todas, STC 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2 c)], en el presente proceso constitucional corresponde tomar en consideración la versión actualmente vigente del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
3. La Ley 13/2005, de 11 de noviembre, establece (por vez primera en texto con rango legal en la Comunidad Autónoma de Andalucía) un régimen jurídico «con la finalidad de facilitar el acceso» a una «vivienda digna y adecuada, de acuerdo con el artículo 47 de la Constitución» (art. 1), a «familias con recursos económicos limitados» y atender de «manera especial» las «necesidades habitacionales» de «grupos sociales con especiales dificultades», como «jóvenes, mayores, personas con discapacidad, víctimas del terrorismo, familias monoparentales, los procedentes de situaciones de rupturas de unidades familiares, víctimas de la violencia de género y emigrantes retornados» (art. 3).
La Ley regula lo que puede calificarse de estatuto especial de derechos y obligaciones del titular o usuario de vivienda protegida. Conforme a este estatuto, «las viviendas protegidas se destinarán a residencia habitual y permanente» (art. 4.1); los «compradores de viviendas protegidas no podrán transmitirlas “inter vivos" ni ceder su uso por ningún título, durante el plazo mínimo de diez años desde la fecha de formalización de la adquisición», salvo en supuestos excepcionales (art. 12.1, segundo párrafo); a lo largo del periodo de vigencia del llamado «régimen legal de protección» (art. 5.1), los actos de disposición quedan en todo caso sujetos al precio o renta máximos fijados para cada ámbito territorial por el correspondiente plan de vivienda y suelo (art. 6.1), prohibiéndose la «percepción de cualquier sobreprecio, prima o cantidad distinta a la que corresponda satisfacer», «sin que pueda justificarse» «por mejoras u obras complementarias al proyecto aprobado» (art. 6.2). El indicado estatuto incluye la sujeción a un régimen sancionador específico (arts. 17 a 22) así como de expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas protegidas (art. 14) y de desahucio administrativo (arts. 15 a 16).
Dentro de ese estatuto especial se halla el sometimiento al ejercicio por parte de la Administración de la Junta de Andalucía (o «del Ayuntamiento o entidad pública que sean designados por aquélla») de derechos de tanteo y retracto sobre las «segundas o posteriores transmisiones inter vivos de la titularidad del derecho de propiedad o de cualquier otro derecho real de uso y disfrute sobre las viviendas protegidas» (art. 12.1, párrafo primero). Los derechos de tanteo y retracto son limitaciones a la trasmisión de viviendas protegidas. Permiten que la Administración adquiera la vivienda al precio fijado con preferencia frente a otros (tanteo) así como adquirir la ya trasmitida a un tercero con incumplimiento de las condiciones establecidas para el ejercicio del derecho de tanteo (retracto). Los Diputados recurrentes impugnan la previsión de estos derechos, por entender que vulnera los arts. 33 y 9.3 CE. Tal previsión se halla en los arts. 12 y 13 de la Ley, que disponen lo siguiente:
«Artículo 12. Derechos de tanteo y retracto.
Los compradores de viviendas protegidas no podrán transmitirlas “inter vivos” ni ceder su uso por ningún título, durante el plazo mínimo de diez años desde la fecha de formalización de la adquisición, con las excepciones que reglamentariamente se establezcan.
La selección de dicha persona adjudicataria se realizará en la forma prevista en el artículo 3.»
«Artículo 13. Elevación a escritura pública, inscripción en el Registro de la Propiedad y otras garantías.
4. Serán nulas de pleno derecho las transmisiones en las que las partes no hayan efectuado, en la forma y plazos previstos, las comunicaciones previstas en el artículo 12 en relación con los derechos de tanteo y retracto.»
El nuevo régimen legal de derechos de tanteo y retracto no resulta aplicable a las trasmisiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley. No obstante, alcanza a las posteriores, aunque se refieran a viviendas calificadas como tales antes de la entrada en vigor de la Ley y aunque su régimen de protección no incluyese derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración, según resulta también del Reglamento de viviendas protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de desarrollo de determinadas disposiciones de la Ley 13/2005 (aprobado por Decreto 149/2006, de 25 de julio), la Orden de 20 de enero de 2006 de la Consejería de Obras Públicas y la instrucción de 29 de diciembre de 2005 de este mismo órgano (publicados en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» núms. 153, 16 y 5 de 8 de agosto, 25 de enero y 10 de enero de 2006, respectivamente). Ello no es objeto de controversia en el presente proceso constitucional: los Diputados recurrentes y las Letradas autonómicas están de acuerdo en que las previsiones controvertidas permiten que la Administración pueda ejercer sus derechos de tanteo y retracto en las trasmisiones posteriores a la entrada en vigor de la Ley, aunque se refieran a viviendas calificadas como protegidas con anterioridad y bajo un régimen jurídico que no preveía tales derechos.
Sentado lo anterior, es también claro que en el marco del Estado social (art. 1.1 CE), el legislador está autorizado a negar pura y simplemente el derecho de propiedad por razones de utilidad pública e interés general –con los límites que impone el art. 33.3 CE– o, sin llegar hasta este extremo, a restringirlo para ajustar su contenido a los más variados objetivos colectivos (arts. 33.2 y 128.1 CE) con la consiguiente generación de «diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos» (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 2, y 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5); la Constitución reconoce el derecho a la propiedad como un «haz de facultades individuales», pero también como «un conjunto de derechos y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad» (STC 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5). El legislador puede de este modo articular la función social de la propiedad imponiendo cargas o extrayendo facultades del haz que él mismo ha asegurado previamente a través, por ejemplo, de prohibiciones de construir edificaciones destinadas a residencia o de instalar carteles de publicidad en la zona de la servidumbre de protección de la ribera del mar (art. 25 de la Ley de costas; STC 149/1991, de 4 de julio, FFJ 2 y 8)], extinguir el contrato de arrendamiento de un inmueble destinado a vivienda llegado el día del vencimiento pactado (STC 89/1994, de 17 de abril, FJ 5) o destinar una finca a cualquier aprovechamiento incompatible con una rigurosa protección medioambiental (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8).
En este caso, el sometimiento del titular de viviendas protegidas a derechos de adquisición preferente responde claramente a una finalidad de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude en las transacciones (el cobro de sobreprecios en «negro») y a la generación de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación señalada se ampara de este modo en razones que, por lo demás, son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social (art. 9.2 CE), en general, y el acceso a una vivienda digna (art. 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE).
Sin necesidad de entrar a examinar la noción «derechos individuales» que emplea el art. 9.3 CE, no puede aceptarse tampoco que los artículos impugnados vulneren la interdicción de retroactividad contenida en el art. 9.3 CE. Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos (SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987, de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese artículo es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir. En consonancia con ello, procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso. Primeramente porque la eficacia de la norma se proyecta hacia situaciones futuras, sin pretender establecer efectos derivados de una incompatibilidad pro praeterito, a partir de una fecha fijada con anterioridad a la Ley. Y, correspondientemente, porque no se ven afectadas las trasmisiones inter vivos celebradas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley. En consecuencia, el régimen de los derechos de adquisición preferente regulado en los arts. 12 y 13 no es inconstitucional.
6. Las impugnaciones restantes se dirigen contra preceptos de la Ley 13/2005 que modifican la Ley de ordenación urbanística de Andalucía para atribuir mayores competencias urbanísticas a la Junta de Andalucía y regular técnicas de control autonómico de la actividad local. Corresponde, en consecuencia, tomar en consideración la doctrina constitucional relativa a las competencias locales, por un lado, y al control autonómico de su ejercicio, por otro; doctrina que pasamos a exponer a continuación:
a) En cuanto a las competencias, la Constitución no precisa las que corresponden a los entes locales (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3). No obstante, el art. 137 CE delimita en alguna medida el ámbito de los diversos «poderes autónomos» al circunscribirlo a la «gestión de sus respectivos intereses», lo que «exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo» (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). El legislador básico estatal ha establecido criterios generales (arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 LBRL) sin descender a la fijación detallada de las competencias locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 3). Consecuentemente, en ámbitos de competencia autonómica, corresponde a las Comunidades Autónomas especificar las atribuciones de los entes locales ajustándose a esos criterios y ponderando en todo caso el alcance o intensidad de los intereses locales y supralocales implicados [SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25 b); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y 51/2004, de 13 de abril, FJ 9]. Ello implica que, en relación con los asuntos de competencia autonómica que atañen a los entes locales, la Comunidad Autónoma puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, pero debe asegurar en todo caso el «derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración» (STC 32/1981, FJ 4). Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local «en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4).
Esta doctrina, «muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985» (SSTC 159/2001, FJ 4, y 240/2006, FJ 8), se ha proyectado específicamente sobre el urbanismo. El legislador autonómico está legitimado «para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina)» (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Ahora bien, las Comunidades Autónomas no pueden perder de vista que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal como refleja el art. 25.2 LBRL; «no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo» (SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13, y 104/2013, de 25 de abril, FJ 6). De modo que, por imperativo de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE), las Comunidades Autónomas, a la hora de configurar las competencias locales, deben graduar «la intensidad de la participación del municipio» «en función de la relación entre intereses locales y supralocales». Así lo indicó la STC 51/2004, FJ 12, para declarar la inconstitucionalidad de una previsión autonómica que atribuía la competencia de iniciativa de la modificación del planeamiento de forma concurrente al municipio y a la Comisión de Urbanismo de Barcelona en el supuesto de que «la modificación del Plan afect[e] a elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal»: «Si la graduación de la intensidad de la participación del municipio ha de llevarse a cabo en función de la relación entre intereses locales y supralocales, es claro que, cuando únicamente aparecen aquéllos y no éstos, es necesario concluir que la competencia atribuida en el segundo inciso del precepto cuestionado a la Comisión de Urbanismo de Barcelona vulnera la autonomía municipal garantizada por los arts. 137 y 140 CE». Del mismo modo, la STC 57/2015, FJ 17 a), ha declarado la inconstitucionalidad de una previsión autonómica que negaba «todo margen de opción al municipio» al establecer que el planeamiento «dirigirá los crecimientos urbanísticos hacia las zonas con pendientes más suaves»; «no cabe vislumbrar en éste precepto presencia alguna de intereses supramunicipales que justifiquen una determinación urbanística que se impone al ayuntamiento por encima de cualquier consideración sobre las características físicas del terreno objeto de su actuación».
La STC 4/1981 se ha referido a los primeros al perfilar el significado de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE) con relación a los controles que incluían varias leyes estatales, especialmente el texto articulado y refundido de las Leyes de bases de régimen local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955. Según razona su fundamento jurídico 3, los controles administrativos sobre la actividad local deben estar previstos en normas legales; ser concretos y precisos, no «genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales»; y tener por objeto actos en los que incidan intereses supralocales, velando por la legalidad de la actuación local; el control de oportunidad de las decisiones correspondientes a la gestión de los intereses locales es incompatible con la autonomía local, salvo que concurra una justificación constitucional, de otro modo la toma de decisión vendría a compartirse con una Administración no directamente relacionada con los intereses locales involucrados. En esta línea, la posterior STC 14/1981, de 29 de abril, FJ 6, aclaró que la suspensión de actos locales como método de control administrativo es constitucionalmente admisible respecto de los que vulneren competencias de otra Administración; no cabe si responde a la defensa genérica de la legalidad en el ámbito estricto de las competencias locales.
Respecto de la suspensión, el Tribunal ha entendido que, conforme a los arts. 65 y 66 LBRL, «sólo es potestad de los Tribunales» de modo que ha quedado «suprimida toda potestad de suspender de las autoridades administrativas y gubernativas (salvo la que se confiere al Delegado de Gobierno en el art. 67)» (SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, FFJJ 2 y 3, y 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2). Ciertamente, si el legislador autonómico atribuye a la Administración de la Comunidad Autónoma el poder de suspender licencias manifiestamente ilegales libradas por Ayuntamientos, está con ello tratando de proteger un indudable interés general ante «el hecho, de común experiencia, de que quienes se ven amenazados en el disfrute de una licencia ilegal aceleran las obras y redoblan el ritmo de sus trabajos, intentando convertir las infracciones en hechos consumados». Sin embargo, debe entenderse que tal previsión autonómica es inconstitucional porque las normas de la LBRL «deben servir como punto de referencia para enjuiciar la constitucionalidad de la Ley» sin que corresponda «pronunciarnos sobre si la suspensión administrativa que establece el precepto cuestionado protege los intereses públicos a los que sirve la ordenación urbanística con un grado mayor de efectividad que el régimen establecido por la L.B.R.L.» (STC 46/1992, de 2 de abril, FFJJ 2 y 3).
En cuanto a los controles por sustitución, el legislador autonómico puede regularlos respetando los «elementos relevantes» del régimen establecido en el art. 60 LBRL en cuanto reflejo de «las exigencias del canon de constitucionalidad» de modo tal que no cabe «un mayor o más intenso control por parte de la Administración autonómica y una correlativa merma de la autonomía local». Así lo afirmó la STC 159/2001, de 5 de julio, al enjuiciar un precepto autonómico que autorizaba a un gerente de la Comunidad Autónoma de Cataluña o a una comisión especial de la comisión de urbanismo a ejercer las necesarias atribuciones de la Corporación municipal ante el incumplimiento grave de las obligaciones derivadas de la ley o del planeamiento urbanístico o actuaciones con notoria negligencia en general. Consideró que correspondía contrastar cada uno de los extremos de la norma autonómica sectorial impugnada con el art. 60 LBRL. Concluyó que «el precepto cuestionado resulta más limitativo de la capacidad decisoria de los entes locales, toda vez que no exige expresamente que el incumplimiento afecte a competencias de otras Administraciones, que omite el requerimiento previo y que prevé un supuesto de hecho (la negligencia) distinto y adicional». Por tal razón, la «norma altera así el sistema establecido en el canon de constitucionalidad aplicable» (FJ 7).
Este Tribunal ha tenido oportunidad de precisar que la señalada inconstitucionalidad mediata no se produce en dos circunstancias: cuando la regulación autonómica controvertida prevé un control sin contradecir verdaderamente los arts. 60, 61, 65 y 66 LBRL o cuando no establece propiamente un control administrativo de la actividad local. La STC 11/1999, de 11 de febrero, ha desarrollado el primer criterio al enjuiciar la previsión que habilitaba a una Consejería autonómica para, previo requerimiento al Alcalde de la Corporación, ordenar la paralización de actos de edificación y uso del suelo realizados sin licencia o incursos en nulidad de pleno derecho, así como para ejercer las competencias municipales sobre tal actuación. La Sentencia consideró que la paralización y ejecución sustitutoria de actos locales incursos en nulidad de pleno derecho contradecía los arts. 65 y 66 LBRL; conforme a estos estos preceptos la apreciación de la ilegalidad de aquellos actos locales sólo puede corresponder a los Tribunales (FJ 4). Sin embargo, declaró la no inconstitucionalidad de la previsión de «sustitución cuando los actos de edificación y uso del suelo se realicen sin licencia»; se ajusta al art. 60 LBRL. Según se afirma, la sustitución indicada resulta constitucionalmente viable, pues «no se está en presencia de un juicio o control de legalidad, sino de un acto de mera comprobación» (FJ 5). El art. 60 LBRL permite al Estado o la Comunidad Autónoma sustituir al ente local a partir, no de «un elemento de valoración jurídica», sino de «datos susceptibles de mera comprobación», en particular, el incumplimiento de obligaciones impuestas a los entes locales con cobertura económica garantizada. Consecuentemente, la norma básica daba cobertura en este caso a la señalada previsión autonómica de un control administrativo de sustitución.
En cuanto al segundo criterio, este Tribunal ha declarado la no inconstitucionalidad de la previsión que autoriza a un Gobierno autonómico para, decidida la iniciación de la formación de un plan especial de naturaleza ambiental, decretar la suspensión cautelar de los actos de uso del suelo y de la edificación, aun cuando estuvieran amparados por licencia o autorización. La suspensión cautelar prevista no debe sujetarse al régimen básico de controles de la actividad local por no tratarse de una verdadera técnica de control administrativo de la legalidad de los acuerdos locales. Su fundamento «no es la defensa de la legalidad», sino «evitar el riesgo de que las obras y aprovechamiento que se lleven a cabo durante el tiempo empleado en tramitar y aprobar definitivamente la disposición protectora «generen o consoliden situaciones que, aunque conformes con la ordenación aún vigente, sean contradictorias con las disposiciones y las limitaciones que se vayan a aprobar para proteger el espacio natural» (STC 148/1991, FFJJ 5 y 6; en el mismo sentido, STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 7). Del mismo modo, la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, ha declarado la no inconstitucionalidad de la atribución a la Administración autonómica, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado (planes parciales y planes especiales de desarrollo del plan general de ordenación urbana). La Sentencia parte de que tal aprobación no constituye estrictamente un control administrativo, por lo que debe examinarse sólo a la luz de la garantía constitucional de la autonomía local.
7. Descrita la doctrina constitucional sobre las competencias de los entes locales y el control autonómico de su ejercicio, corresponde proyectarla sobre las impugnaciones realizadas por los Diputados recurrentes. A tal efecto no seguiremos el orden con el que las formula la demanda, sino el que aconseja la claridad expositiva:
a) Se impugnan conjuntamente los apartados 11 y 13 del art. 28 de la Ley andaluza 13/2005, que modifican los arts. 188.1 y 195.1, respectivamente, de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía. El art. 188 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, sobre «competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección de la ordenación urbanística», establece en su apartado primero:
«En las actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones, podrá adoptar las medidas cautelares de suspensión previstas en el artículo 181.1 cuando los actos o los usos correspondientes:
c) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el artículo 185.2.B) de esta Ley.»
El art. 195 Ley de ordenación urbanística de Andalucía, sobre «competencia para iniciar, instruir y resolver» los procedimientos sancionadores por las infracciones urbanísticas reguladas en la Ley, dispone en su apartado primero:
«La competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:
La impugnación no alcanza al art. 195.1 a), que atribuye al Alcalde la competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores. Tampoco al último párrafo del art. 195.1 b), que configura como competencia propia de la Administración autonómica la iniciación y resolución de determinados procedimientos sancionadores. La demanda discute sólo el art. 188.1 y los dos primeros párrafos del art. 195.1 b) por permitir que la Administración autonómica ejerza competencias municipales en sustitución del Ayuntamiento sin ajustarse al art. 60 LBRL. Considera que conforme a este artículo el tiempo del que debe disponer el ente local para responder al requerimiento formulado por la Comunidad Autónoma nunca puede ser inferior a un mes. Al establecer plazos de diez y quince días, respectivamente, los preceptos impugnados estarían «dificultando enormemente, y casi impidiendo, las posibilidades de intervención del municipio, y facilitando que se llegue a la subrogación de la Comunidad Autónoma en la legítima posición municipal».
Los preceptos controvertidos, en la medida en que regulan un control por sustitución, deben, en efecto, contrastarse con el art. 60 LBRL. Este artículo asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye un «elemento relevante» por reflejar una exigencia de autonomía local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7); la regulación autonómica que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente del estándar de autonomía local que ha querido garantizar el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE).
Conviene, en fin, realizar otra precisión, que será relevante al afrontar la impugnación siguiente. Conforme al art. 60 LBRL, el incumplimiento que autoriza a la Administración autonómica a ejercer tareas encomendadas a los entes locales debe afectar «al ejercicio de competencias» «de la Comunidad Autónoma». El art. 188.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía no se ajusta enteramente a esta exigencia al vincular el ejercicio sustitutivo de las competencias locales a otros criterios [letras a), b) y c)], que atienden al nivel de gravedad de la infracción urbanística. No puede afirmarse que el criterio de la gravedad se ajuste al de la afectación competencial, que es el que impone la legislación básica.
A este respecto, corresponde insistir en que las Comunidades Autónomas pueden aplicar directamente el régimen de controles que ha establecido agotadoramente la legislación básica estatal y, si regulan el ejercicio autonómico por sustitución de competencias locales, pueden sólo concretar el previsto en esa legislación básica, pero ajustándose fielmente a sus «elementos relevantes». Ciertamente, no puede excluirse en abstracto que las competencias autonómicas puedan llegar a resultar afectadas en supuestos tipificados por la Ley controvertida ni, en consecuencia, que la Administración de la Junta de Andalucía pueda llegar a estar habilitada para tutelar intereses supramunicipales ejerciendo el control regulado en el art. 60 LBRL. Ahora bien, el legislador andaluz se ha separado de un elemento relevante de esta determinación básica al delimitar los presupuestos habilitantes de la intervención autonómica sustitutiva a partir de un criterio diferente al de la afectación competencial, por más que en casos concretos pudiera llegar a aceptarse el ejercicio autonómico de la potestad de control ex art. 60 LBRL. De modo que también por esta razón el art. 188.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía incurre en inconstitucionalidad; declaración que también ha de extenderse al art. 195.1 b) de la misma Ley en la medida en que dicho precepto, en conexión con el anterior, atribuye a la Consejería competente en materia de urbanismo la iniciación y resolución de los expedientes sancionadores cuando el acto o uso del expediente sea alguno de los contemplados en los tres párrafos del art. 188.1, que hemos declarado inconstitucional.
«El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes.»
El precepto se refiere a una concreta facultad de restablecimiento del orden jurídico perturbado (demolición de construcciones manifiestamente ilegales) que corresponde tanto a los Ayuntamientos como a la Administración autonómica. Las facultades autonómicas de restauración de la legalidad urbanística están reguladas más ampliamente en el art. 188 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, relativo, precisamente, a las «competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección urbanística». Tal precepto establece el procedimiento a seguir por aquella Consejería para reaccionar ante construcciones realizadas sin licencia u orden de ejecución en los supuestos descritos en las letras a), b) y c) del art. 188.1. Las intervenciones de la indicada Consejería consisten en la adopción, por un lado, de «medidas cautelares de suspensión» (art. 188.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía) y, por otro, de «medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada» (art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Las medidas cautelares son las que la Consejería puede establecer «transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones». Se trata de la previsión que hemos declarado inconstitucional y nula en la letra A) de este fundamento jurídico. El art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía regula las otras medidas del modo siguiente:
«Cuando se lleve a cabo alguno de los actos o usos previstos en el apartado 1, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal, podrá adoptar las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada. Todo ello sin perjuicio de la competencia municipal para la legalización, mediante licencia, de los actos y usos, cuando proceda.»
Conforme a este precepto, la Consejería puede acordar «las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada» «transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal». Como destaca la Letrada del Parlamento de Andalucía, fluye con naturalidad la interpretación de que una de estas medidas es la descrita en la disposición impugnada: la «inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística» que «en su caso» corresponde a la Consejería conforme al precepto recurrido (art. 183.5 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía) constituye así una de las medidas que este órgano autonómico puede acordar ajustándose al procedimiento regulado en el art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.
Consecuentemente, el art. 183.5, leído en conexión con el art. 188.3, establece un control administrativo de la actividad local que permite a la Consejería acordar por sí la demolición en los supuestos de las letras a), b) y c) del art. 188.1 si en el plazo de un mes el Alcalde no atiende el requerimiento previo «para la adopción del pertinente acuerdo municipal» (art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Corresponde, pues, contrastar este control administrativo con el art. 60 LBRL y verificar si el primero se ajusta a los elementos relevantes que regula el segundo.
En la letra a) del este fundamento jurídico hemos declarado la inconstitucionalidad y nulidad del art. 188.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía razonando que no asegura que la adopción por parte de la Administración autonómica de medidas cautelares de suspensión en sustitución del Ayuntamiento se produzca ante la afectación de las competencias autonómicas, que es lo que exige la el art. 60 LBRL; el criterio de la gravedad que traslucen sus letras a), b) y c) no se corresponde con el de la afectación de las competencias autonómicas que recoge el art. 60 LBRL. Ello es relevante ahora porque la previsión que estamos examinando (art. 183.5 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía), leída en conexión con el art. 188.3 de la misma Ley, se apoya en el art. 188.1 para delimitar los supuestos en que la Administración autonómica puede ordenar por sí la demolición previo requerimiento infructuoso al Alcalde. De modo que la Ley de ordenación urbanística de Andalucía se ha separado del criterio de la afectación de las competencias autonómicas que impone el art. 60 LBRL también cuando regula la adopción por sustitución de las «medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada» (art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía), en general, y la «demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística» (art. 183.5 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía), en particular.
Consecuentemente, corresponde declarar que el inciso «o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso» del art. 183.5 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, en la redacción dada por el art. 28.9 de la Ley andaluza 13/2005, es inconstitucional y nulo. Tal declaración debe extenderse por conexión o consecuencia [art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] al art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía; esta es la norma que regula las condiciones en que la Consejería puede acordar la demolición prevista en el art. 183.5 de la citada Ley y, por tanto, la que determina su inconstitucionalidad al permitir las medidas sustitutivas de reparación de la realidad física alterada sin ajustarse al art. 60 LBRL.
Declarada la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3 del art. 188 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, corresponde examinar si procede hacer extensible esta declaración a los apartados restantes. El apartado 2 dispone: «La Administración que haya adoptado la medida cautelar prevista en el apartado anterior lo pondrá inmediatamente en conocimiento de la otra Administración, que deberá abstenerse de ejercer dicha competencia». El apartado 4 establece: «El transcurso de los plazos citados en los apartados 1 y 3, sin que sea atendido el correspondiente requerimiento, dará lugar, además, a cuantas responsabilidades civiles, administrativas y penales se deriven legalmente». Ambas previsiones complementan la regulación establecida en los apartados 1 y 3, que hemos declarado inconstitucionales y nulos, por lo que a ellas debe extenderse también esta declaración.
«En los casos de grave incumplimiento por los municipios en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Consejo de Gobierno, con audiencia al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía, podrá atribuir a la Consejería competente en estas materias el ejercicio de la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios conforme al apartado 1 de este artículo.
Según la demanda, el precepto contradice el art. 60 LBRL, que no permite una sustitución general en materia de planteamiento urbanístico. A su vez, el art. 60 LBRL condicionaría la potestad de sustitución al incumplimiento de obligaciones legalmente impuestas, mientras que el precepto autonómico partiría de «una subjetiva apreciación sobre el ejercicio de las competencias urbanísticas para comprobar y considerar si se está afectando negativamente a los valores que debe proteger la ordenación del territorio y el urbanismo tal y como lo entiende la Comunidad Autónoma». Se subraya también que, a diferencia del art. 60 LBRL, el precepto impugnado no contempla plazo alguno de requerimiento al municipio y se califica de deslegalización no aceptable la parte del precepto que remite al acuerdo del Consejo de Gobierno en lo relativo a las condiciones de ejercicio de la potestad señalada. Se trata, según el recurso, de «mecanismos de control y tutela que no están previstos en el bloque de la constitucionalidad».
El legislador andaluz ha ponderado los intereses locales al autorizar la sustitución sólo en presencia de exigentes presupuestos de carácter tanto sustantivo (gravedad del incumplimiento y manifiesta afectación de la ordenación del territorio y urbanismo de la Comunidad de Andalucía) como formal (informe favorable del Parlamento andaluz, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, acuerdo del Consejo de Gobierno), entre ellos, la «audiencia al municipio afectado». La cuestión es si los ha ponderado suficientemente o, más precisamente, si para proteger intereses supramunicipales ha articulado una intervención autonómica excesiva o manifiestamente desproporcionada.
El precepto no exige el previo requerimiento al municipio incumplidor, sin que pueda entenderse implícito en la «audiencia al municipio afectado», como pretende la Letrada del Parlamento andaluz. Tal audiencia permitirá al municipio alegar sobre la legalidad, conveniencia y términos de la sustitución, pero el modo en que está regulada no asegura que sirva para poner en manos del Ayuntamiento la evitación de la intervención mediante el cumplimiento autónomo de las obligaciones asociadas a sus competencias urbanísticas. Hay que notar que el requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas. Dicho de otro modo: la ley debe definir suficientemente los presupuestos materiales y procedimentales del control y, en particular, las garantías que permitan al ente local evitar la subrogación mediante el cumplimiento autónomo de sus competencias.
A su vez, el precepto asocia el defectuoso ejercicio de cualesquiera «competencias urbanísticas» municipales con la posibilidad de que la Comunidad Autónoma ejecute una muy específica y relevante competencia urbanística municipal, el planeamiento urbanístico. De modo que la literalidad de la norma da a entender que la competencia local ejercitable por sustitución puede ser distinta de la que desplegó el municipio con incumplimiento grave. A su vez, la previsión impugnada entrega a la Comunidad Autónoma todo el planeamiento urbanístico, esto es, una competencia de interés local preferente y en cuyo ejercicio ordinario por parte de los Ayuntamientos ya están presentes los intereses supralocales a través de otras técnicas, singularmente trámites de informe preceptivo de la Comunidad o de aprobación autonómica definitiva (art. 33 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Lo hace, ciertamente, ante las circunstancias especiales antedichas en el marco de un procedimiento rodeado de cautelas y con previsión de una participación local, pero por un tiempo que puede llegar a los cinco años. Ello implica que, conforme a la disposición recurrida, la afectación de los intereses supramunicipales puede llegar a justificar el ejercicio sistemático y durante largo tiempo de una potestad fuertemente discrecional que encierra infinidad de decisiones que atañen al municipio exclusiva o prevalentemente. No puede perderse de vista que la potestad relativa a «la configuración del asentamiento urbano municipal» como «marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos» es una «tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio» sobre la que «se proyectan» de «forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal». Por eso «la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio» y «la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal» (STC 51/2004, FJ 12).
Consecuentemente, el legislador andaluz ha previsto un control autonómico con tintes sancionadores que no ha ponderado suficientemente los intereses locales implicados en lo que hace tanto a la definición de los incumplimientos habilitantes y del procedimiento para acordar la sustitución como a la intensidad y alcance de las competencias ejercitables por parte de la Comunidad Autónoma. Téngase en cuenta que, conforme a la doctrina constitucional, la gestión gravemente dañosa de los intereses de la propia entidad local no es suficiente para que el legislador pueda autorizar a la Administración General del Estado la sustitución de la corporación en el ejercicio de sus competencias; sí, en cambio, la afectación grave de los intereses generales, si la sustitución «tiene una eficacia limitada temporalmente, de acuerdo con un criterio razonable» [STC 4/1981, FJ 10 d)].
«En las áreas o sectores que contengan reservas de terrenos para viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, el Plan General de Ordenación Urbanística o, en su defecto, el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación detallada especificará los plazos para el inicio y terminación de estas viviendas, plazos que deberán contar con informe favorable de la Consejería competente en materia de vivienda, que lo ha de emitir en un mes, transcurrido el cual se entenderá aprobado el plazo que contenga el instrumento de planeamiento.»
Corresponde apreciar en primer término que el informe vinculante previsto en el precepto impugnado no es una técnica de control sometida al régimen establecido en los arts. 60, 61, 65 y 66 LBRL. Se está ante un mecanismo destinado a lograr la «acomodación o integración entre dos competencias concurrentes» [SSTC 103/1989, de 8 de junio, FJ 7 a); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 38], en este caso, la tutela de los intereses supralocales en materia de vivienda y urbanismo, que corresponde a la Comunidad Autónoma (art. 56 EAAnd), y la gestión de los intereses estrictamente municipales, que corresponde, en principio, a los Ayuntamientos [arts. 137 y 140 CE; art. 25.2 d) LBRL; art. 92.2 b) EAAnd]. Por tanto, la previsión impugnada debe examinarse a la luz de la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) de modo tal que deberá comprobarse si la intensidad de la intervención autonómica resulta desproporcionada a la luz de la intensidad de los intereses locales y supralocales implicados (STC 51/2004, FJ 12). Así lo hemos declarado recientemente en la STC 57/2015, FJ 16 b), en relación con un informe vinculante de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el procedimiento de autorización de construcciones en suelo no urbanizable. Concluimos que la previsión indicada no es inconstitucional en la medida en que atiende a aspectos que trascienden «la esfera de lo municipal» y «deja incólumes las potestades municipales» para el otorgamiento o denegación de la licencia o autorización «en función de criterios estrictamente urbanísticos» [en el mismo sentido, STC 92/2015, FJ 7 b)].
No puede dudarse de que concurren fuertes intereses supramunicipales en materia de vivienda. Justamente para atenderlos el art. 56.1 a) EAAnd atribuye competencias a la Comunidad Autónoma de Andalucía en ese ámbito de modo que pueda definir «y llevar a cabo una política de vivienda propia» [SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 4; 59/1995, de 17 de mayo, FJ 3; 139/2013, de 8 de julio, FJ 3; 141/2014, FJ 8 b)]. Las políticas de vivienda tratan de facilitar el acceso a una vivienda digna a personas necesitadas, que es un objetivo constitucional primordial (arts. 9.2 y 47 CE) que guarda relación con la protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE) así como con la construcción como factor de desarrollo económico y generador de empleo (art. 40.1 CE). Tan es así, que la doctrina constitucional ha entendido amparadas en el art. 149.1.13 CE («bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica») determinadas intervenciones estatales en este ámbito (SSTC 152/1988, FJ 4; 112/2013, de 9 de mayo, FJ 3, y 139/2013, FJ 3). En relación con el planeamiento, al examinar una previsión autonómica que obliga a destinar a uso residencial de vivienda sujeta a algún régimen de protección especial un determinado porcentaje de suelo urbanizable, la STC 57/2015, FJ 17 b) ha declarado específicamente que «es evidente la imbricación de los intereses municipales —concretados en la potestad de planeamiento urbanístico del territorio— y supramunicipales —aquí, los relativos a la política de vivienda—, que justifica y aun exige la instrumentación de técnicas que aseguren la satisfacción de las necesidades de vivienda de los sectores sociales más desfavorecidos».
«En las delimitaciones de reserva de terrenos para el Patrimonio Autonómico de Suelo sobre suelo urbanizable sectorizado, o en suelo no urbanizable cuando se haya establecido con la finalidad expresada en el párrafo segundo del apartado anterior, la Consejería competente en materia de urbanismo, podrá establecerse como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, así como para la ejecución de los mismos.»
Tratándose de un ámbito que atañe claramente intereses municipales, contrasta la amplitud de la intervención autonómica prevista con la indefinición relativa de las finalidades de interés supralocal que pueden justificarla. Ahora bien, hay que notar que, conforme a la Ley controvertida, son más las finalidades que facultan a la Comunidad Autónoma para constituir el patrimonio autonómico del suelo, que incluye la creación de reservas de suelo para cualesquiera «actuaciones públicas» (art. 69.1), que las que la habilitan para formular, tramitar, aprobar y ejecutar los indicados instrumentos del planeamiento, que se refieren sólo a la reserva de terrenos establecida con el «expreso» objetivo de «contribuir a la protección o preservación de las características del suelo no urbanizable o de cumplir determinadas funciones estratégicas de ordenación o vertebración territorial» (art. 74.1). De modo que los intereses generales que justifican la constitución y gestión del patrimonio autonómico del suelo no autorizan por sí a la Comunidad Autónoma a erigirse en Administración actuante. Tal como señala la Letrada de la Junta de Andalucía, puede interpretarse que la Administración autonómica sólo podrá ejercer aquellas competencias urbanísticas para preservar intereses supramunicipales y, en particular, para garantizar que el patrimonio autonómico del suelo intervenga en el mercado del suelo y la vivienda y preserve las características del suelo no urbanizable, señaladamente las medioambientales.
Ahora bien, tratándose de un ámbito de inequívoco interés local, resulta inexcusable la apertura de canales de participación municipal y que ésta tenga una intensidad tendencialmente correlativa al grado de afectación de aquel interés local, tanto en la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planteamiento como en su ejecución. A este respecto, hay que destacar, tal como pone de relieve la letrada del Parlamento de Andalucía, que la Administración autonómica está sometida al Plan General y, con ello, a las directrices y elementos que ha fijado previamente el municipio. Además, la Ley ha tomado en consideración los intereses locales al asegurar la participación municipal mediante la «audiencia a los municipios afectados» (art. 32.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía) en la elaboración de los instrumentos de planeamiento. Consecuentemente, la Ley de ordenación urbanística de Andalucía ha previsto mecanismos reveladores de una ponderación de intereses locales. La cuestión es si tal ponderación es suficiente o, más precisamente, si para proteger los indicados intereses supralocales ha articulado una intervención excesiva o manifiestamente desproporcionada.
A este respecto, cabe resolver en consonancia con la STC 51/2004, FJ 10 que «es evidente que la relevancia de esa participación dependerá en la práctica» de que la Comunidad Autónoma, al realizar «el juicio de ponderación en que esencialmente consiste la decisión sobre el planeamiento», atribuya «a los intereses hechos valer» por las entidades locales, el peso y la importancia que han de corresponder a dichos intereses». El «control judicial de esa efectividad y relevancia de la intervención de las entidades locales no puede realizarse, como es lógico, en este juicio abstracto de constitucionalidad de la norma cuestionada», pero sí «por la vía de la concreta impugnación ante los órganos judiciales competentes de la decisión sobre el planeamiento urbanístico que se adopte».
1.º Declarar inconstitucionales y nulos los arts. 31.4, 188 y 195.1 b), párrafos primero y segundo, así como el inciso «o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso» del art. 183.5, todos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, en la redacción dada por el art. 28 de la Ley 13/2005, de 17 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para la vivienda protegida y suelo.
2.º Declarar que el 74.2 de la Ley 7/2002, en la redacción dada por el art. 24.11 de la Ley 13/2005, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 7 e).
DICTADA en el Recurso 1832/2006 (Ref. BOE-A-2006-5699).
Inconstitucionales y nulos los arts. 31.4, inciso indicado del 183.5, 188 y 195.1.b) párrafos 1 y 2, y la constitucionalidad, interpretado en los téminos de fj 7.e) del art. 74.2, de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, en la redacción dada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre (Ref. BOE-A-2003-811).
Inconstitucional y nulo el art. 28.1, 9, 11 y 13.b) y la constitucionalidad, interpretado en los términos del fj 7.e), del art. 24.11, de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre (Ref. BOE-A-2005-20662).