Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-367-14.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:15:13
Document Index: 283937044

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 52', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 2', 'artículo 52', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 27', 'artículo 52', 'artículo 4', 'artículo 137', 'artículo 4', 'artículo 137', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 129', 'artículo 137', 'artículo 4', 'artículo 27', 'artículo 4', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 152', 'artículo 52', 'artículo 86', 'artículo 241', 'artículo52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 86']

TERMINO PARA RESOLVER INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION DE TUTELA-Ausencia configura omisión legislativa relativa/INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION DE TUTELA-Debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política
El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa. Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura. En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo.
DEBER DE ACATAR PROVIDENCIAS JUDICIALES Y PODERES DEL JUEZ PARA HACERLAS CUMPLIR-Jurisprudencia constitucional
El derecho a acceder a la justicia implica, para ser real y efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional
El acceso a la justicia no se agota en la posibilidad de acudir ante la administración de justicia para plantear un problema jurídico, ni en su resolución, sino que implica, también, que “se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”. Dada la relevancia del cumplimiento de las providencias judiciales para el derecho fundamental de acceder a la justicia, en algunas oportunidades este tribunal lo ha amparado, de manera excepcional, por medio de la acción de tutela, “bajo el entendido de que la administración de justicia, además de expresarse en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”.
INCUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES-Desconoce la prevalencia del orden constitucional y realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada
CUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES-Alcance
La administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento. Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos. El incumplir una providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la persona a quien le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en diversos ámbitos. Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento obedece a una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la conducta de incumplir obedece a una situación subjetiva, en la cual es relevante la culpabilidad de su autor. En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo.
DEBER DE ACATAR FALLOS DE TUTELA, PODERES DEL JUEZ PARA HACERLOS CUMPLIR Y RESPONSABILIDADES QUE PUEDEN SEGUIRSE DE SU INCUMPLIMIENTO-Jurisprudencia constitucional
Reglas sobre proteccion del derecho tutelado y cumplimiento del fallo-Contenido y alcance
REGLAS SOBRE SANCIONES EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA-Contenido y alcance
NATURALEZA DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional
(i) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”.
A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela. Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia.
Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias: (i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. (ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. (iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Solicitud simultánea o sucesiva por beneficiario
TRAMITE DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia del juez de primera instancia
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Son medios idóneos y eficaces para exigir el cumplimiento de las sentencias de tutela
CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA-Procedimiento
INCIDENTE DE DESACATO-Procedimiento
2. 2. Demanda: pretensión, cargo y otras argumentaciones.
Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, “por incurrir en una omisión legislativa relativa”, al no prever un término para resolver el incidente de desacato en el trámite de tutela, lo cual “permite que se dilate de manera indefinida e injustificada la decisión final de este trámite”. Esta solicitud se funda en la consideración de que la norma demandada vulnera los artículos 2, 29, 86 y 89 de la Constitución, 1.1., 2, 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
(i) Existe una norma de la cual se predica el cargo de inconstitucionalidad: “se evidencia con la identificación de la norma sobre la cual recae la omisión legislativa relativa: el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991”.
(ii) Esta norma omite incluir un ingrediente o condición que, conforme a la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta: al no haber un término para el incidente de desacato, se desvirtúa la finalidad de la acción de tutela, que es proteger de manera inmediata los derechos fundamentales; “se prolonga en el tiempo, de manera indefinida, la vulneración de los derechos fundamentales”; se desconoce el deber estatal de adoptar medidas para el goce efectivo de los derechos; se vulnera la garantía de acceder a “recursos judiciales efectivos”, que conlleva la ejecución de las decisiones judiciales. En síntesis, “la ausencia de un término para decidir sobre el incidente de desacato no solo desvirtúa la efectividad de la acción de tutela, como el mecanismo llamado a la garantía inmediata de los derechos fundamentales, sino que también impide la consolidación de una la (sic.) justicia material que atienda a la especificidad de los hechos en cada caso”.
(iii) La omisión o exclusión de la norma carece de un principio de razón suficiente: “No existen argumentos fácticos o jurídicos, (sic.) que justifiquen la inexistencia de un término para que el juez decida sobre incidente (sic.) de desacato”, pues mientras se decide el incidente, la persona cuyo derecho fundamental se ha vulnerado, debe “continuar soportando la vulneración de manera indefinida”.
(iv) Dado que no se trata de un cargo de vulneración del derecho a la igualdad, la demanda argumenta, a partir de la Sentencia C-533 de 2012, que en este caso “se ignora algún tipo de elemento normativo”, como es: “incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un procedimiento”, que en este caso es el trámite de tutela. Por lo tanto, no se requiere mostrar y demostrar que la falta de justificación y objetividad de la omisión o exclusión genere para los casos excluidos una desigualdad negativa respecto de los que sí están amparados por la norma.
(v) La omisión o exclusión es resultado de incumplir un deber específico impuesto por la Constitución al legislador: el literal b) del artículo 5 transitorio de la Constitución otorga competencia al Presidente de la República para “Reglamentar el derecho de tutela”, y esta competencia debe ejercerse conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución y en el artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, es decir, de manera tal que se garantice la efectividad de los derechos y se prevea las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para hacerlos efectivos.
Señala que para hacer cumplir la orden dada en un fallo de tutela el Decreto 2591 de 1991 prevé varios instrumentos jurídicos, en sus artículos 27, 52 y 53. El primero, relativo al cumplimiento (art. 27), dispone que si la orden no se cumple dentro de las 48 horas siguientes a haberse dictado el fallo, el juez debe dirigirse de manera inmediata al superior del responsable para que lo haga cumplir y abra el proceso disciplinario que corresponda; si pasan otras 48 horas, dispondrá abrir proceso contra el superior y adoptará directamente las medidas necesarias para cumplir el fallo. El segundo, relacionado con el desacato (art. 52), señala que quien incumple la orden incurre en desacato, sancionable con arresto hasta de 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales. El tercero, vinculado con la responsabilidad penal (art. 53), advierte que la persona que incumpla la orden del fallo incurrirá en fraude a resolución judicial. En este contexto, afirma que la “supuesta indefinición e intemporalidad en que podría quedar sumida la orden judicial impartida para la protección de derechos fundamentales objeto de una acción de tutela” no existe en la realidad, pues hay instrumentos eficaces para dicho propósito, como el previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que “impone al juez el deber jurídico de adoptar respecto del fallo ‘todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo’”.
3.2. Intervención del ciudadano Ricardo Isaac Noriega Hernández: exequibilidad y, en subsidio, exequibilidad condicionada.
Afirma que del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no se puede predicar una omisión legislativa relativa, pues si bien en su texto no hay un término preciso, en virtud de la remisión que hace el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 a los principios generales del Código de Procedimiento Civil, es posible sostener que el término para resolver el incidente de desacato es el mismo previsto en la norma procesal civil para decidir los incidentes. Agrega que la propia Corte, entre otras, en las Sentencias T-459 de 2003 y T-1113 de 2005, ha dicho que el incidente “debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita”, pero sin “descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa”. De manera subsidiaria, en caso de que se considere que sí se incurre en una omisión legislativa relativa, solicita que se declare exequible la norma demandada, bajo el entendido de que “el procedimiento y término con el que cuentan los jueces para decidir de fondo un incidente de desacato de tutela es el informado por el artículo 137 del C.P.C. al tenor de la remisión realizada por el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, y, que en todo caso el mismo debe ser sumario y expedito al igual que el de la tutela”.
Tres fueron las intervenciones hechas por estudiantes de esta Universidad. En la primera se considera que, al carecer de término el incidente de desacato, la norma demandada incurre en una omisión legislativa relativa que “afecta la finalidad principal de la acción de tutela y el efectivo goce del derecho al acceso a la administración de justicia”, en la medida en que sin dicho término no hay garantía adecuada de la ejecución material del fallo. Por lo tanto, solicita que se declare exequible la norma demandada y que, conforme a lo hecho en la Sentencia C-577 de 2011, “se ordene al Congreso subsanar la omisión legislativa en el término de dos legislaturas, lapso más que suficiente, en el sentido de establecer un término razonable para que el juez de tutela decida sobre los incidentes de desacato”.
En la segunda se sostiene que la carencia de un término para el incidente de desacato afecta la seguridad jurídica, pues “los accionantes no contarán con la certeza de cuando van (sic.) a ser consolidada su situación” y “desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela”, pues si no hay un trámite expedito y eficaz, esta acción no sería un medio efectivo para proteger los derechos fundamentales. Por lo tanto, solicitan que la norma demandada se declare exequible, “bajo el entendido de que el término para que un juez decida el incidente de desacato de este tipo de acción, que debe ser igual o menor a los 10 días que la ley otorga para que el juez resuelva sobre la acción de tutela”. Se solicita, además, que se exhorte al Congreso de la República para que regule esta materia.
En la tercera, a partir del amplio margen de configuración de los procedimientos por parte del legislador, se sostiene que “la falta de término no implica una violación al debido proceso, por cuanto, existiendo el Decreto 306 de 1992 (sic.) el cual se refiere al artículo 137 del CPC para regular la acción de desacato al individuo en ningún momento se le está violando sus garantías procesales que le garanticen un proceso célere y libre de vicios”.
3.4. Intervención del ciudadano Jorge E. Peralta de Brigard: inexequibilidad.
Coadyuva la demanda, porque considera que la existencia de términos perentorios es indispensable para hacer efectivo “el principio constitucional de justicia pronta y cumplida” y, al no tener el incidente de desacato un término perentorio, la persona que sufre la vulneración de sus derechos fundamentales está sometida a “continuar soportando la vulneración de manera indefinida”.
Solicita que se declare inexequible el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, de manera diferida, de tal suerte que “se conserve su aplicación hasta que se expida la norma legal sobre desacato que incluya bajo el principio de celeridad el procedimiento específico de trámite y sanción sujeto a términos concretos”. Como sustento de su solicitud argumenta que en el incidente de desacato no sólo se pretende sancionar a quien incumpla la orden del juez de tutela, sino que también se busca “satisfacer en forma cierta la demanda de amparo del derecho fundamental vulnerado o amenazado”; que este segundo propósito se trunca al no haber un término para resolver el incidente de desacato, al punto de que se “hace inoperante la defensa de los derechos fundamentales de las personas”.
3.6. Intervención del ciudadano Juan Manuel Charria Segura: exequibilidad.
A modo de cuestión preliminar, advierte que en este caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 ya ha sido analizado en su “naturaleza y alcance” en la Sentencia C-243 de 1996 y en algunas sentencias de tutela como la T-554 de 1996, la T-763 de 1998 y la T-744 de 2003. En cuanto al contenido de la demanda, señala que sí existe una norma que prevé el término para el incidente de desacato: el artículo 129 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil. Para sustentar su dicho, argumenta que no existe ninguna prohibición normativa para que un decreto reglamentario, como el 306 de 1992, pueda reglamentar el Decreto 2591 de 1991; que si bien el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 se refiere a los principios generales del Código de Procedimiento Civil, a su juicio este código –hoy Código General del Proceso- se puede emplear para “llenar vacíos relacionados con el incidente de desacato”, pues se trata de una norma supletiva a la que aluden otras normas procesales como las laborales y las penales.
Pide que se declare exequible la norma demandada “en el entendido de que los términos dentro de los cuales debe resolverse el incidente de desacato a decisiones de tutela, no pueden ser mayores a los señalados en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991”. Para llegar a esta conclusión, comienza por traer a cuento las Sentencias C-243 de 1996, C-092 de 1997, C-1006 de 2008, y advertir que “no existe cosa juzgada constitucional en relación con los cargos formulados”; prosigue por señalar que la norma demandada no fija un término para el incidente de desacato y que el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 “no podría ser interpretado en el sentido de que el incidente de desacato para las acciones de tutela se rige por los mismos términos que para los incidentes, en el ámbito de la justicia civil ordinaria” porque “dichos términos […] no resultan compatibles con la inmediatez que se debe predicar de todo lo relacionado con la acción de tutela, especialmente si se observa que el contenido del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece un término de 48 horas, extendibles hasta un máximo total de 96 horas para el cumplimiento del fallo”; y culmina por afirmar que “por la esencia, naturaleza y finalidad teleológica de las acciones constitucionales de tutela, la declaración judicial de desacato a quien no cumpla total e integralmente lo ordenado en el fallo, dentro de las 48 horas siguientes, debería darse en concordancia con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, es decir, dentro de un término que no podría superar por mucho las 96 horas”.
Plantea, a modo de “hipótesis sustantiva”, que “En caso de que el desacato no sea decidido prontamente por el juez ante quien se ha interpuesto el incidente, nada impide que el actor instaure de manera concomitante la ‘Acción de Cumplimiento’, la cual si es obligatoria en tanto hace parte de una garantía constitucional”. Antes de plantear esta hipótesis, plantea otras dos hipótesis, a saber: “La fijación de los términos para el cumplimiento de la tutela es relativa por la diferente naturaleza de los casos sometidos al amparo constitucional” y “La finalidad de la acción de desacato no está necesariamente subordinada a la estipulación de un término para decidir la sanción, por cuanto el desacato puede interponerse varias veces si la orden dispuesta en el fallo de tutela no se ha cumplido”. En este contexto, advierte que para efectos de cumplir la orden del juez de tutela, más que el incidente de desacato, lo relevante es la acción de cumplimiento, a la cual se puede acudir en estos casos.
Se desarrolla a partir de tres problemas: ¿el legislador debe fijar de manera expresa un término para resolver el incidente de desacato?, ¿el incidente de desacato es adecuado para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela? y ¿se puede regular esta materia sin cumplir con lo dispuesto en el artículo 152.1 de la Constitución? Al responder al primer problema advierte que “existen normas supletorias que permiten llenar el vacío normativo” de la norma demandada, por lo cual no habría omisión legislativa relativa. Al responder el segundo problema señala que la demanda “confunde el incidente de desacato, con un eventual incidente de cumplimiento, el cual sí corresponde a un vacío normativo”, pues el incidente de desacato “es un incidente sancionatorio, cuyo trámite no garantiza el cumplimiento del fallo de tutela”. Al responder al tercer problema destaca que si bien “el vacío denunciado no corresponde a un quiebre de la Constitución”, es necesario solicitar a la Corte que “exhorte al legislador a cumplir con el mandato constitucional, expidiendo una ley estatutaria que regule los procedimientos constitucionales que versen sobre derechos fundamentales”.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio, exhortación al Congreso de la República.
[…] no es posible predicar una omisión legislativa relativa de la norma demandada, en tanto que el actor, si bien (i) señala cuál es la norma respecto de la que predica la omisión, (ii) denuncia que esta omisión supone el incumplimiento de determinadas normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad que, en general, se refieren al deber del Estado de establecer un recurso judicial efectivo para garantizar de manera inmediata los derechos fundamentales, y (iii) acusa que esa omisión no tiene ninguna justificación; en todo caso no señala cuál es la norma o el supuesto legal que debe compararse con la norma demandada para concluir respecto de qué casos se crea una desigualdad negativa y, en consecuencia, establecer de qué manera suplir el vacío o la omisión acusada.
4.4. De otra parte señala las diferencias que existen entre el incidente de desacato y la solicitud de cumplimiento, pues de la circunstancia de que la norma demandada no fije un término para resolver el incidente de desacato no se sigue “directa o necesariamente la violación de las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad”, pues “del hecho de que el juez de tutela se tome un determinado tiempo, por mayor o menor que sea, para sancionar a la entidad, al funcionario o, excepcionalmente, al particular contra el que se dirige la acción de tutela y que incumple las órdenes que le fueron dictadas, no quiere decir que la decisión no pueda hacerse efectiva”.
4.5. Por último destaca que si bien la omisión en comento, no puede ser suplida por la Corte, “en todo caso resulta inconveniente y contrario al Estado de Derecho[2] que un medio procesal no tenga un término para resolverse, pues esto afecta no solo la idoneidad del mismo sino, también, el sometimiento a la Constitución y a la Ley del juez que debe resolverlo[3], en tanto implica concederle al mismo una facultad o competencia indeterminada y, por tanto, susceptible de abusos y arbitrariedades”.
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 atendiendo lo dispuesto en el artículo transitorio 10 de la Constitución Política, pues el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el literal b) del artículo transitorio 5 ibídem, conforme al trámite previsto para el efecto por el artículo transitorio 6 ibíd., en concordancia con lo dispuesto en el artículo 241 ibíd.
ARTÍCULO PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “la sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”, del artículo52 del Decreto 2591 de 1991.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión "la consulta se hará en el efecto devolutivo” del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Ambas expresiones estaban contenidas en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Es evidente que respecto de la expresión: “la consulta se hará en el efecto devolutivo” existe cosa juzgada constitucional absoluta, pues fue declarada inexequible. No obstante, esta declaración es irrelevante para el caso sub examine, pues en él no se cuestiona ni la consulta de la decisión del juez ni el efecto en el cual ésta se hará. Por el contrario, la primera expresión: “la sanción será impuesta por el mismo juez, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”, en cuanto atañe al trámite incidental, puede llegar a ser relevante para el presente caso, pues de ella el actor predica la existencia de una omisión legislativa relativa.
2.6.2. La demanda sólo se dirige contra la expresión: “y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”, valga decir, contra la regulación de la consulta y el efecto en el que ésta se hará, y señala como vulnerados los artículos 13, 28, 29, 31 y 229 de la Constitución. En el desarrollo de la sentencia este tribunal estudia el trámite incidental, que no es objeto de la demanda pero sí de la sentencia, a partir de precisar el sentido y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, para advertir que:
-Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite de la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 351 del C. de P. C. que establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas no específicas frente al caso que regula la norma demandada.
4.2.1. Cumplir con las providencias judiciales es un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho[5]. El derecho a acceder a la justicia[6] implica, para ser real y efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y hacer efectivo su goce[7].
4.2.1.1. El acceso a la justicia no se agota en la posibilidad de acudir ante la administración de justica para plantear un problema jurídico, ni en su resolución, sino que implica, también, que “se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados”[8]. Dada la relevancia del cumplimiento de las providencias judiciales para el derecho fundamental de acceder a la justicia, en algunas oportunidades este tribunal lo ha amparado, de manera excepcional, por medio de la acción de tutela[9], “bajo el entendido de que la administración de justicia, además de expresarse en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”[10].
4.2.2.2. En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo[11].
4.3.3.1.1. En el artículo 23 se distingue si la tutela se dirige contra una acción o contra una denegación de un acto o una omisión. Si es lo primero, el fallo que concede la tutela “tendrá por objeto garantizar al agraviado el goce pleno de su derecho y, cuando fuere posible, volver al estado anterior a la violación”; si se trata de una mera conducta o actuación material o de una amenaza, “se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva amenaza, perturbación o restricción”. Si es lo segundo, el fallo que concede la tutela ordenará realizar el acto denegado o desarrollar la acción adecuada en un plazo prudencial y perentorio; cuando se ordene realizar el acto denegado, si la autoridad expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, “éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”. En todo caso “el juez establecerá los efectos para el caso concreto”.
4.3.3.1.2. En el artículo 24, ante la irremediable situación de que, al momento de concederse la tutela, hubieren cesado los efectos del acto impugnado o éste se hubiere consumado en forma que no sea posible restablecer el goce del derecho conculcado, “en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela”, y que si procediere de modo contrario será sancionada conforme a lo previsto en el decreto en comento, sin perjuicio de las responsabilidades en las que ya se hubiere incurrido.
4.3.3.1.3. En el artículo 25[13] se dispone que, si el afectado no dispone de otro medio judicial y “la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria”, en el fallo de tutela el juez tiene la potestad de ordenar, incluso de oficio, la indemnización en abstracto del daño emergente causado “si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso”. La condena se hará “contra la entidad de que dependa el demandado y solidariamente contra éste, si se considera que ha mediado dolo o culpa grave de su parte”. La liquidación de esta condena en abstracto “y de los demás perjuicios” se hará, por medio de incidente, dentro de los seis meses siguientes, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente. Si la tutela fuese rechazada o negada y el juez estima de manera fundada que el actor incurrió en temeridad, lo condenará al pago de las costas.
4.3.3.2.1. En el artículo 52[14] se señala que incumplir una orden judicial proferida con base en este decreto, puede hacer incurrir a la persona responsable de ello en una sanción de “arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales”, salvo que se haya previsto una sanción distinta y sin perjuicio de las sanciones penales que correspondan. Esta sanción se impondrá por el juez autor de la orden mediante trámite incidental.
[…] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada[15] y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida[16], salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado[17]; (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta[18], con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada[19]; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato[20], quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento[21]; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas[22]; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”[23]. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”[24].
4.3.4.2. A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela[25]. Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia[26].
4.3.4.3. Si bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante. Es evidente que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”[27]. Por ello, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha sido la de distinguir entre el desacato y el cumplimiento, siendo este último el instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela. Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias[28]:
En primer lugar, “puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”[29] pues, como se vio, está previsto otro trámite en el cual el juez de tutela está facultado para adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” de su fallo (artículo 27 del decreto 2591 de 1991).
En segundo lugar, estas diferencias evidencian que “todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato”[30] ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-. En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento.
En cuarto lugar también se ha aclarado que “el trámite del cumplimiento del fallo no es un prerrequisito para el desacato”[32] y por ello “en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato”[33].
4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento[34], que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es el juez de tutela de primera instancia[35], aunque de manera excepcional la Corte Constitucional también puede conocer de este trámite, siempre que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello, como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los siguientes presupuestos: “(i) Que el juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional; (ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste; (iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v) Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se este en presencia de un estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión” [36].
4.3.4.7. Al ser el trámite o solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato medios idóneos y eficaces para hacer cumplir los fallos de tutela[37], no procede la acción de tutela para recabar el cumplimiento de los mismos[38].
4.3.4.8. El trámite de cumplimiento sigue el procedimiento previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que otorga amplios poderes al juez de tutela para hacer cumplir la sentencia, valga decir, para garantizar el cumplimiento material y objetivo de la orden de protección de los derechos amparados[39]. Hay tres etapas posibles en el procedimiento para cumplir con el fallo de tutela: (i) una vez dictado, el fallo debe cumplirse sin demora por la persona a la que le corresponda; (ii) si esta persona no lo cumpliere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior de esta persona para que haga cumplir el fallo y abra un proceso disciplinario contra ella; (iii) si no se cumpliere el fallo dentro de las 48 horas siguientes, el juez “ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”[40].
4.4.2.2. La garantía de la efectividad de los derechos, implica la existencia de un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces competentes, para lograr el amparo del Estado contra actos que violen sus derechos fundamentales, incluso si la violación es cometida por personas que actúen en ejercicio de funciones públicas[45], y en todo caso, el derecho de la persona a ser oída con las debidas garantías y en un plazo razonable por un tribunal competente[46]. En la Constitución Política el recurso sencillo, rápido y efectivo para lograr la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales es la acción de tutela, prevista en su artículo 86.
4.4.2.3. Al regular la acción de tutela, la Constitución emplea, tanto para proteger los derechos fundamentales como para cumplir el fallo que los ampara, la expresión inmediata. En efecto, en su numeral primero señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”; y en su numeral segundo dispone que “El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. No es un asunto casual o fortuito que la Constitución emplee la misma palabra: inmediata, que en la lengua castellana alude a algo que sucede enseguida o sin tardanza, para regular la protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento del fallo de tutela. Y es que lo que está de por medio es algo que no admite demora alguna, pues se trata de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales de una persona.
4.4.3.3. No sobra señalar que incumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad disciplinaria del incumplido, pues, ante el requerimiento del juez, su superior tiene el deber de abrir el correspondiente procedimiento disciplinario (art. 27 Dec. 2591/91), proceso respecto del cual la Procuraduría General de la Nación podría ejercer su poder preferente; puede comprometer también su responsabilidad ante el juez de tutela, que lo “podrá sancionar por desacato” (art. 27 Dec. 2591/91), y, también, su responsabilidad penal, pues su conducta puede enmarcarse dentro del tipo penal de fraude a resolución judicial (art. 53 Dec. 2591/91). Algo semejante se pude decir de su superior, si no hubiere procedido conforme a lo ordenado por el juez[49]. No hacer cumplir un fallo de tutela puede comprometer la responsabilidad del juez que lo profiere y mantiene la competencia para hacerlo cumplir[50], pues si éste incumple “las funciones que le son propias de conformidad con este decreto”, su conducta puede enmarcarse dentro del tipo penal de prevaricato por omisión (art. 53 Dec. 2591/91).
4.4.6.2. Si la propia Constitución fija un término de diez días, como suficiente para resolver la solicitud de tutela, con el ejercicio probatorio y argumentativo de las partes y del juez que es necesario para ello, en razón de la inmediatez que es propia de los asuntos de tutela, no hay razón alguna para asumir que este mismo tiempo sea suficiente para resolver el trámite incidental de desacato, con respeto de las garantías del debido proceso y, en especial, del derecho de defensa de quien se afirma ha incurrido en desacato[51], tratándose como se trata del deber constitucional de cumplir inmediatamente el fallo de tutela. A pesar de ser un trámite breve, en todo caso se debe comunicar la iniciación del incidente a la persona de quien se afirma ha incurrido en desacato, para que pueda ejercer su derecho a la defensa y aportar o solicitar las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento del fallo de tutela o la imposibilidad de dicho cumplimiento, pues para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento[52]. Para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos, siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su decisión.