Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-30-de-enero-23-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042460ff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-25 23:56:08
Document Index: 229624470

Matched Legal Cases: ['artículo 96', 'artículo 286', 'artículo 659', 'artículo 242', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 70', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 40', 'artículo 103', 'artículo 103', 'artículo 6', 'artículo 330', 'artículo 330', 'artículo 330', 'artículo 15', 'artículo 330', 'artículo 2', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 330', 'artículo 15', 'artículo 34', 'artículo 6', 'artículo 330', 'artículo 330', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 330', 'artículo 6', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 34', 'artículo 24', 'artículo 2', 'artículo 92', 'artículo 6', 'artículo 15', 'artículo 55', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 230', 'artículo 40', 'Artículo 5', 'Artículo 7', 'Artículo 15', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 11', 'Artículo 76', 'artículo 330']

﻿ SENTENCIA C-30 DE ENERO 23 DE 2008
SENTENCIA C-30 DE 23 DE ENERO DE 2008
CONTENIDO:DEBER DE CONSULTA DE LAS MEDIDAS SUSCEPTIBLES DE AFECTAR DIRECTAMENTE A LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 1021 DE 2006 "POR LA CUAL SE EXPIDE LA LEY GENERAL FORESTAL".
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY AMBIENTAL, COMUNIDAD INDÍGENA, PROTECCIÓN A LA COMUNIDAD INDÍGENA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:438 DE JUNIO DE 2008, PG.991
Sentencia C-30 de enero 23 de 2008
Sentencia C-030 de 2008
Ref.: Expediente D-6837
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley General Forestal”.
Demandante: Carlos Humberto García Guzmán, Luis Alfredo García Gómez, Alejandra Azuero Quijano y Daniel Bonilla Maldonado.
A continuación se transcribe el texto de la Ley 1021 de 2006, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 46.249, del 24 de abril de 2006.
“LEY 1021 DE 2006
Diario Oficial Nº 46.249 de 24 de abril de 2006
“Por la cual se expide la Ley General Forestal”
ART. 1º—Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto establecer el régimen forestal nacional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin de promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en el marco del plan nacional de desarrollo forestal. A tal efecto, la ley establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula las actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales.
ART. 2º—Principios y normas generales. En el desarrollo de los objetivos y estrategias de la política forestal, el régimen forestal nacional se rige por los siguientes principios y normas generales:
El desarrollo de los principios anteriormente señalados se ajustará a las prioridades de inversión contenidas en el plan nacional de desarrollo para el respectivo período, de conformidad con la Constitución Política y la ley orgánica del plan de desarrollo.
ART. 3º—Interés prioritario e importancia estratégica. Se declara de interés prioritario e importancia estratégica para la Nación las actividades relacionadas con el establecimiento, manejo y aprovechamiento de plantaciones forestales; la conservación y el manejo sostenible de los bosques naturales y de los sistemas agroforestales; la industrialización y/o comercialización de los productos y servicios forestales, así como el conocimiento y la investigación forestal, de conformidad con las prioridades de inversión contenidas en el plan nacional de desarrollo para el respectivo período.
ART. 4º—Atribuciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, es la entidad atribuida de competencia para la formulación de la política nacional de gestión sostenible de los bosques naturales, protección de los bosques frágiles y restauración de los ecosistemas forestales degradados, a cuyo efecto expedirá las normas requeridas para su ordenación, protección, control, administración, conservación y aprovechamiento sostenible.
ART. 5º—Atribuciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como organismo rector de la producción agropecuaria, forestal y pesquera, es la entidad competente para:
PAR. 1º—Se exceptúan de estas funciones aquellas relacionadas con plantaciones forestales que tengan fines exclusivamente protectores, las cuales son atribuciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
PAR. 2º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en un plazo no mayor de seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, establecerá los arreglos institucionales y mecanismos pertinentes a los efectos previstos por la Ley 139 de 1994, las normas tributarias pertinentes y las demás normas que las modifiquen o sustituyan. Para tal fin, se tendrá en cuenta, entre otros aspectos, la cobertura institucional, la capacidad operativa y la idoneidad técnica.
ART. 6º—Reglamentación de áreas forestales. Los criterios para la definición y reglamentación de las áreas forestales serán definidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación.
ART. 7º—Consejo Nacional Forestal. Créase el Consejo Nacional Forestal como un órgano de coordinación y concertación de la política forestal nacional. El consejo estará integrado por los siguientes miembros: el Director del Departamento Nacional de Planeación, los ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Comercio, Industria y Turismo, el Alto Consejero de la Acción Social, o sus delegados y dos (2) representantes de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, un (1) representante de los gremios del sector forestal productivo nacional, un (1) representante de las organizaciones de profesionales de ingeniería forestal, un (1) representante del Consejo Nacional de la Cadena Forestal, un (1) representante del sector minero energético nacional, un (1) representante de los decanos de las facultades de ingeniería forestal, un (1) representante de los centros de investigación forestal, dos (2) representantes de los pueblos indígenas, dos (2) representantes de las comunidades afrocolombianas, dos (2) representantes de las comunidades de las zonas de reservas campesinas declaradas y un (1) representante de las organizaciones ambientales no gubernamentales.
PAR. 1º—La secretaría técnica del Consejo Nacional Forestal estará a cargo de la gerencia del plan nacional de desarrollo forestal, quien convocará.
PAR. 2º—El Consejo Nacional Forestal deberá reunirse por lo menos una (1) vez cada cuatro (4) meses y tendrá la facultad de expedir su propio reglamento. La forma de elección de los representantes a este consejo será definida por el Gobierno Nacional.
ART. 8º—Funciones. El Consejo Nacional Forestal tendrá las siguientes funciones:
ART. 9º—Dependencias especiales forestales. <Ver notas del editor> El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, y el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incóder, en un plazo de un año a partir de la sanción de la presente ley, deberán establecer dentro de sus estructuras orgánicas y con recursos humanos de su propio plantel, las respectivas dependencias especiales forestales con el fin de desempeñar las funciones que les corresponden conforme a la presente ley.
PAR. 1º—En el marco de su autonomía, las corporaciones autónomas regionales y corporaciones para el desarrollo sostenible, deberán establecer las dependencias especiales forestales a que se refiere el presente artículo.
PAR. 2º—Comités regionales de control y vigilancia. Con el fin de realizar esfuerzos comunes y actividades coordinadas para controlar la movilización de los productos provenientes de los bosques, créanse los comités regionales de control y vigilancia, conformados por las autoridades ambientales competentes, la comunidad, las fuerzas militares, la Policía Nacional, el DAS, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, representantes del gremio productivo y de los entes territoriales. Estos comités operarán con fundamento en la normativa vigente en la materia.
PAR. 3º—Competencias del Ministerio de Defensa. Las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), prestarán apoyo a las autoridades ambientales, a los entes territoriales y a la comunidad, en defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y en las funciones y acciones de control y vigilancia previstas por la Ley 99 de 1993.
ART. 10.—Plan nacional de desarrollo forestal. El plan nacional de desarrollo forestal, PNDF, adoptado por el Gobierno Nacional constituirá el marco orientador de la política de desarrollo forestal del país. Dicho plan deberá actualizarse y ejecutarse a través de programas y proyectos forestales regionales, departamentales y/o municipales, de conformidad con las prioridades de inversión contenidas en el plan nacional de desarrollo, para el respectivo período.
PAR.—En todo caso, el plan nacional de desarrollo forestal deberá considerar como mínimo los siguientes aspectos:
ART. 11.—Plan general de ordenación forestal. Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible elaborarán y aprobarán mediante acto administrativo, en un plazo no mayor de dos (2) años a partir de la vigencia de la presente ley, el plan general de ordenación forestal de sus respectivas jurisdicciones, incluyendo las áreas que forman parte de las reservas forestales, conforme a lo establecido por la presente ley.
PAR.—En tanto se elabore y apruebe el plan general de ordenación forestal de cada jurisdicción, el aprovechamiento forestal se regirá conforme a la normatividad existente para tal fin.
ART. 12.—Clasificación. Para efectos de la ordenación y manejo forestal sostenible, las tierras oficialmente declaradas de vocación forestal conforme a la legislación de la materia, serán clasificadas mediante acto administrativo de las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, en:
1. Áreas forestales de protección. Corresponden a las que deben conservar su cobertura boscosa natural, con el fin de proteger los recursos naturales renovables y brindar otros servicios ambientales.
2. Áreas forestales de producción. Corresponden a las destinadas a la realización de plantaciones forestales, incluyendo las tierras degradadas y no declaradas de protección. Tienen carácter de tierras forestales de producción, para todo lo que les convenga, las que estando o pudiendo legalmente ser destinadas a otros usos, sus propietarios voluntariamente asignen a plantaciones forestales o sistemas agroforestales y mientras según la soberanía de su voluntad no decidan en distinto.
ART. 13.—Áreas de reserva forestal. Son áreas de reserva forestal las extensiones territoriales que, por la riqueza de sus formaciones vegetales y la importancia estratégica de sus servicios ambientales, son delimitadas y oficialmente declaradas como tales por el Estado, con el fin de destinarlas exclusivamente a la conservación y desarrollo sustentable.
PAR. 1º—En un plazo máximo de tres años a partir de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional deberá delimitar, consolidar y declarar las áreas de reserva forestal existentes para adecuarlas a los principios y objetivos de la presente ley. Conforme a este ejercicio se elaborará el mapa actualizado de las áreas de reserva forestal de la Nación, debiendo establecer las medidas pertinentes para su monitoreo y control efectivo.
PAR. 2º—Las áreas de reserva forestal solo podrán ser declaradas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando las mismas sean del orden nacional, y por las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible cuando se trate de áreas de reserva forestal del orden regional. El Gobierno Nacional establecerá reglamentariamente el procedimiento para las declaratorias y el registro correspondiente. En todo caso, antes de una declaratoria de área de reserva forestal se procederá a elaborar los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales pertinentes, así como al levantamiento de un censo catastral de los espacios cuyos titulares ostenten derechos adquiridos. Cuando por interés nacional deba procederse a la expropiación se determinará, bajo los criterios de valorización vigentes sobre la materia, el valor monetario para su adquisición por negociación directa o por vía expropiatoria. Para el efecto de las expropiaciones el acto de declaratoria deberá consignar la fuente de financiamiento.
ART. 14.—Bosque natural. Para efectos de la presente ley, se denomina bosque natural al ecosistema compuesto por árboles y arbustos con predominio de especies autóctonas, en un espacio determinado y generdos <sic> espontáneamente por sucesión natural.
ART. 15.—Tipos de aprovechamiento. El aprovechamiento de productos maderables y no maderables de los bosques naturales puede ser:
PAR. 1º—De la compensación por permisos especiales. El titular del permiso de aprovechamiento forestal especial, pagará una compensación por el aprovechamiento a la autoridad ambiental competente, el cual se calculará con base en los costos directos de plantación y mantenimiento de un área equivalente al área intervenida de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ART. 16.—Derechos de aprovechamiento. Los modos de adquirir el derecho de aprovechamiento forestal en bosques naturales son las <sic> siguientes:
PAR. 1º—Con el propósito de garantizar el aprovechamiento racional y el uso sostenible de los recursos forestales (maderables y no maderables) en los términos de la presente ley, los derechos de aprovechamiento que se otorguen podrán ser objeto de suspensión o terminación por cualquiera de las siguientes causas:
3. Por dar o permitir usos diferentes al aprovechamiento forestal autorizado, en especial la realización de actividades que estimulen o fomenten la biopiratería.
PAR. 2º—Tarifa de los servicios de evaluación, seguimiento y monitoreo de los derechos de aprovechamiento forestal. Las autoridades ambientales cobrarán los servicios de evaluación y los servicios de seguimiento y monitoreo de los derechos de aprovechamiento forestal de que trata el presente artículo de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley 633 del 2000.
PAR. 3º—Para el caso de las concesiones, además del valor de los servicios de evaluación, monitoreo y control, el valor de la contraprestación económica por el aprovechamiento de los recursos forestales será el resultante de la licitación pública.
PAR. 4º—En ningún caso y bajo ninguna circunstancia, se les adjudicará el derecho o la posibilidad de adquirir el dominio ni ningún otro derecho real por prescripción a los concesionarios de tierras forestales baldías de propiedad de la Nación.
ART. 17.—Manejo forestal sostenible. Para efectos del aprovechamiento de los recursos forestales con fines comerciales, se entenderá por manejo forestal sostenible el proceso para alcanzar uno o más objetivos relacionados a la producción de un flujo continuo de productos y servicios forestales deseados, sin reducir sus valores ambientales, sociales, culturales y económicos, ni su productividad futura.
PAR.—El manejo forestal es sostenible cuando el modo y los ciclos de intervención de los bosques respetan la capacidad de regeneración natural de los mismos y los requerimientos para la conservación de su estructura, composición y diversidad florística, así como de sus suelos, cuerpos de agua y composición faunística en niveles poblacionales sustancialmente estables. En consecuencia, las reglas para la elaboración de los instrumentos de manejo y para la evaluación de los mismos deberán obedecer a los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad o a esquemas de certificación internacionalmente reconocidos.
ART. 18.—Trámites y procedimientos. Conforme con el reglamento que para tal fin expida el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es atribución legal de la corporación autónoma regional o, en su caso, de desarrollo sostenible, de la respectiva jurisdicción, la calificación de las solicitudes y el otorgamiento de cualquier clase de derecho de aprovechamiento forestal en bosques naturales, así como su monitoreo y control, en observancia de los principios de transparencia, debido proceso y revisión de sus actos administrativos.
PAR. 1º—Las solicitudes de aprovechamiento forestal efectuadas antes de la expedición de la presente ley se regirán por las normas vigentes al momento de su presentación, salvo que convenga a los solicitantes acogerse a la nueva normativa.
PAR. 2º—El reglamento que se adopte en materia de aprovechamiento forestal establecerá, como mínimo, los siguientes aspectos:
PAR. 3º—Salvo lo expresamente dispuesto en la presente ley, las contravenciones y sanciones administrativas y los procedimientos y recursos impugnatorios se regirán por lo establecido en el título XII sanciones y medidas de policía, artículos 83, 84, 85 y 85 (sic) de la Ley 99 de 1993.
ART. 19.—Aprovechamientos forestales por comunidades étnicas. Es derecho exclusivo de las comunidades afrocolombianas e indígenas el aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, en observancia de las normas legales tutelares de la conservación y el aprovechamiento forestal sostenible.
PAR.—Para los efectos del aprovechamiento, manejo, uso de los bosques y de la biodiversidad en los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas, previa consulta con sus consejos comunitarios y autoridades tradicionales, el Gobierno Nacional reglamentará en un plazo de doce (12) meses lo dispuesto por la Ley 70 de 1993, en especial lo contenido en sus capítulos IV y VII.
ART. 20.—Plan de manejo forestal. El aprovechamiento comercial de bosques naturales está sujeto a la previa aprobación de un plan de manejo forestal, el mismo que, basado en el inventario forestal, determina la oferta y capacidad de renovación de los recursos, así como las modalidades de intervención y prácticas silviculturales que serán aplicadas para garantizar el uso sostenible del recurso. Dicho plan será elaborado por un ingeniero forestal, agroforestal o por profesionales de carreras afines de acuerdo con los parámetros que determine el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
PAR. 1º—El plan de manejo forestal aprobado por la corporación autónoma regional o de desarrollo sostenible es parte integrante del acto administrativo que otorga el derecho de aprovechamiento, siendo su fiel cumplimiento requisito esencial para la conservación de tal derecho, tratándose del aprovechamiento científico, el proyecto de investigación tiene mérito de plan de manejo forestal.
PAR. 2º—La ejecución del plan de manejo estará a cargo de un agente forestal, quien es responsable del cumplimiento de las condiciones establecidas en el mismo y en el acto administrativo que lo aprueba. Las recomendaciones del agente forestal son de cumplimiento obligatorio para el titular de la operación forestal a que sirve.
PAR. 3º—Las operaciones forestales que se certifiquen conforme a un sistema internacional reconocido de certificación forestal voluntaria, gozarán del trato de celeridad administrativa y los beneficios especiales que, por alivio de la carga estatal de monitoreo y control, serán determinados por el reglamento.
ART. 21.—Monitoreo y control. Para el monitoreo y control del aprovechamiento forestal sostenible de bosques naturales se utilizarán los siguientes instrumentos:
b) Manifiestos de abastecimiento de materia prima. Son los instrumentos que, conforme a reglamento emitirán los centros de procesamiento para acreditar que se abastecen exclusivamente de productos procedentes de aprovechamientos forestales legalmente otorgados. En caso de que los productos no se encuentren legalmente amparados, los mismos serán sujetos de decomiso y remate de los productos ilegales, multa por el triple del valor comercial del producto decomisado y clausura del establecimiento por un período de entre 15 y 60 días calendario, debidamente justificado por el acto administrativo que la impone;
c) Guía de transporte forestal. Son los instrumentos expedidos por la autoridad competente y que amparan el transporte de productos forestales primarios de bosques naturales. Se presume como productos forestales ilegales sujetos a decomiso y remate conforme a reglamento, los que en su transporte, almacenamiento, procesamiento y comercialización no se encuentren amparados por dichos instrumentos. Los vehículos que se presten al transporte ilegal de productos del bosque están sujetos a su decomiso y remate o sanción alternativa de multa por el triple del valor de la carga decomisada, de acuerdo a circunstancias atenuantes debidamente justificadas en el acto administrativo que la determine;
PAR. 1º—No se podrá efectuar la eliminación de bosques naturales con fines de ejecución de actividades agropecuarias ni de establecimiento de plantaciones forestales, con excepción de los aprovechamientos realizados para la ejecución de actividades de interés nacional.
PAR. 2º—Cualquier proceso de deforestación irregular será sujeto de multa por el triple del valor comercial en el mercado interno de la madera apeada, el decomiso y remate de los productos forestales y de los medios utilizados para ello.
PAR. 3º—Se considera a los ingenieros forestales, agroforestales y/o profesionales de carreras afines, en su calidad de responsables de la planeación y ejecución de operaciones forestales debidamente autorizadas, como agentes auxiliares de la autoridad competente, bajo la denominación de agentes forestales, cumpliendo en el uso de sus atribuciones funciones públicas y dando fe pública los instrumentos que suscriban e incurriendo en el delito de falsedad ideológica en documento público tipificado por el artículo 286 del Código Penal, sin perjuicio de lo consignado en el Código Único Disciplinario (L. 734/2002), en caso de consignar falsedades o callar total o parcialmente la verdad en relación con las operaciones a su cargo.
PAR. 4º—El monitoreo y control de las operaciones forestales podrán ser efectuados directamente por la autoridad competente o delegados a profesionales forestales o afines y a personas jurídicas dedicadas a la actividad u otras entidades públicas, de acuerdo al reglamento.
ART. 22.—Plantación forestal. Se entiende por plantación forestal el cultivo originado por la intervención directa del hombre.
Se entiende a su vez por sistema agroforestal, la combinación en tiempo y espacio de especies arbóreas con cultivos agrícolas o ganadería, con el fin de integrar armónicamente la actividad agropecuaria con la forestal para garantizar la sostenibilidad del sistema productivo.
PAR. 1º—Las plantaciones de carácter protector únicamente podrán ser objeto de aprovechamiento maderable mediante sistemas que garanticen la conservación de la cobertura arbórea suficiente para brindar los servicios ambientales a que están destinadas. A tal efecto, el plan de establecimiento y manejo forestal deberá determinar el sistema de corta, extracción y cosecha aplicable.
PAR. 2º—El carácter productor o protector está determinado por el registro del mismo ante la autoridad competente al establecerse la plantación forestal.
PAR. 3º—Todo sistema agroforestal podrá ser objeto de las prácticas silviculturales requeridas para el desarrollo del cultivo sin que se exija autorización por parte de la autoridad ambiental. El aprovechamiento y la movilización de los productos forestales obtenidos de estos sistemas gozarán del mismo tratamiento de las plantaciones comerciales y no requieren permiso o autorización.
ART. 23.—Dominio. Son de propiedad de la Nación las plantaciones forestales ubicadas en baldíos y demás terrenos de dominio público, establecidas por las entidades públicas o por los particulares en cumplimiento de las obligaciones de reposición, restitución o compensación del recurso.
ART. 24.—Establecimiento y aprovechamiento. Toda plantación forestal, agroforestal de carácter productor realizada con recursos propios, implica el derecho de su titular al aprovechamiento o a darle el destino que determine según la soberanía de su voluntad. Cuando se traten de otros productos del bosque usados para consumo humano entre ellos los derivados de la apicultura, no se podrán anunciar ni comercializar si no tienen las pruebas analíticas tales como fisicoquímicas, microbiológicas, bromatológicas y organolépticas, le corresponde al Invima la vigilancia y control, y a la Federación Nacional de Apicultores o su delegatario, la expedición de la certificación respectiva.
ART. 25.—Caminos o carreteables forestales. Los caminos o carreteables forestales necesarios para adelantar el aprovechamiento forestal de las plantaciones forestales, se consideran parte integral del proyecto forestal, y no estarán sometidos a permisos o requisitos adicionales distintos a los previstos en la presente ley.
ART. 26.—Registro. Toda plantación forestal o sistema agroforestal de carácter productor será registrada ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o ante la entidad delegada por dicho ministerio, debiendo ser comunicada a la autoridad ambiental de la jurisdicción respectiva con fines de información y estadísticos.
d) Área del cultivo y especies plantadas;
1) Objetivo de la plantación.
PAR.—Cuando se trate de una plantación forestal con fines de protección, esta deberá registrarse ante la respectiva autoridad ambiental regional, presentando además de la información señalada en el presente artículo el respectivo plan de establecimiento y manejo forestal, PEMF.
ART. 27.—Plan de establecimiento y manejo forestal. Toda plantación forestal, agroforestal o silvopastoril que se establezca con financiación total o parcial de recursos estatales, créditos internacionales canalizados por entidades públicas, cooperación técnica internacional, financiación por la venta de servicios ambientales en el marco de un acuerdo multilateral, las que apliquen para el otorgamiento del certificado de incentivo forestal (CIF), o aquellas que se establezcan en predios de propiedad del Estado, deberá elaborar y obtener la aprobación del plan de establecimiento y manejo forestal por parte de la autoridad competente, de acuerdo con las reglamentaciones existentes o las que se expidan para el efecto.
PAR. 1º—Cuando las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible actúen como ejecutores deberán elaborar el plan de establecimiento y manejo forestal, el cual será aprobado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
PAR. 2º—El plan de establecimiento y manejo forestal, deberá ser elaborado por ingenieros forestales o profesionales afines con especialización en silvicultura.
PAR. 3º—La cosecha de las plantaciones a que se refiere el presente artículo se realizará conforme a lo dispuesto en el plan de establecimiento y manejo forestal.
ART. 28.—Libre aprovechamiento y movilización. No se requiere permiso o autorización para el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales comerciales o sistemas agroforestales. Así mismo no se requiere guía de transporte forestal para la movilización de sus productos.
PAR. 1º—Para la movilización de material vegetal o reproductivo destinado al establecimiento de plantaciones forestales no se requerirá permiso.
ART. 29.—Reporte de volumen. Toda persona natural o jurídica que realice aprovechamiento y/o movilización de productos forestales derivados de plantaciones forestales deberá reportar a la entidad competente el volumen de la madera producida y movilizada.
ART. 30.—Silvicultura urbana. Las áreas y recursos forestales al interior de los perímetros urbanos municipales y/o distritales tendrán un tratamiento especial para su administración, información, manejo, aprovechamiento y conservación por parte de las autoridades ambientales competentes, de conformidad al reglamento que expidan conjuntamente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en coordinación con las entidades competentes del nivel nacional, regional y local.
ART. 31.—Producción y manejo. La producción industrial de bienes a partir de materia prima procedente de bosques naturales debe abastecerse exclusivamente de áreas de aprovechamiento sostenible bajo plan de manejo aprobado por la autoridad competente.
PAR.—En el plan nacional de desarrollo se integrará el manejo sostenible de los bosques naturales como un factor de la economía nacional que es determinante para la estabilidad productiva de sus recursos y servicios ambientales, en beneficio de los productores forestales, las comunidades locales, la industria forestal, la sociedad en general y los mercados.
ART. 32.—Desarrollo industrial. El Estado promoverá el desarrollo y modernización del sector forestal para aumentar la competitividad de la industria maderera. Para el efecto apoyará la modernización industrial atendiendo los principios del desarrollo sostenible.
Financiación, estímulos, incentivos, exenciones y garantías
ART. 33.—Garantía a la inversión. Para dar seguridad a las inversiones en la cadena forestal el Estado no modificará los contratos celebrados o que se celebren por el término de hasta veinte (20) años, contados a partir de la fecha de suscripción del contrato, excepto en los casos específicos acordados con el inversionista.
ART. 34.—Garantías sobre volúmenes aprovechables. Para cualquiera de las clases de derechos con fines comerciales a que se refiere la presente ley, el volumen aprovechable constituye garantía real para transacciones crediticias u otras operaciones financieras; esta norma rige para las plantaciones forestales.
ART. 35.—Bosques naturales de propiedad privada. Los incentivos vigentes y aquellos que se pongan en vigencia para las actividades forestales y agroforestales, son aplicables a la conservación de los bosques naturales de propiedad privada, conforme al reglamento.
ART. 36.—Fomento. El Estado debe promover mediante el otorgamiento de créditos preferenciales de fomento de hasta treinta (30) años, la exportación de los productos procedentes de plantaciones forestales, sistemas agroforestales.
ART. 37.—Bienes muebles por anticipación. Cuando se trate de bienes muebles por anticipación, de los que trata el artículo 659 del Código Civil, dichos bienes, podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse, transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida.
ART. 38.—De los créditos puente. La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, revisarán y ajustarán la reglamentación relacionada con los costos de capital, a fin de facilitar líneas de crédito puente para pequeños reforestadores hasta por el cincuenta por ciento (50%) del valor del CIF, de manera que dicho monto pueda ser reembolsado por Finagro de la cuenta respectiva.
ART. 39.—Plan nacional de prevención, control de incendios forestales y restauración de áreas afectadas. Adóptase el plan nacional de prevención, control de incendios forestales y restauración de áreas afectadas, de acuerdo con los principios básicos y el plan estratégico que lo define.
Corresponde a la comisión nacional asesora para la prevención y mitigación de incendios forestales del sistema nacional para la prevención y atención de desastres, coordinar la puesta en marcha del plan nacional de prevención, control de incendios forestales y restauración de áreas afectadas, con las autoridades ambientales regionales y locales.
ART. 40.—Obligaciones en materia de incendios forestales. Los propietarios, poseedores y tenedores de predios están obligados a colaborar con las medidas que se determinen para prevenir y controlar los incendios forestales, permitir el tránsito de personal que actúe en el control, a cumplir las disposiciones que determine en tal sentido la autoridad respectiva y a prestar la colaboración oportuna, así como los elementos que estén a su alcance para extinguirlos. Igualmente, toda persona está obligada a comunicar inmediatamente la existencia de un incendio forestal a la autoridad más próxima.
ART. 41.—Programa nacional de prevención y control de plagas y enfermedades forestales. El Gobierno Nacional, a través de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y de las entidades adscritas y vinculadas, deberá estructurar y poner en marcha un programa nacional de prevención y control de plagas y enfermedades forestales que incluya un sistema permanente de diagnóstico, evaluación y alerta temprana de plagas y enfermedades, así como de la condición fitosanitaria de las áreas forestales.
ART. 42.—Monitoreo e informes. Toda persona natural o jurídica responsable de las actividades forestales de plantaciones, manejo, producción y comercialización de material vegetal está obligada a monitorear e informar a la autoridad competente de los eventos naturales, fitosanitarios que afecten su actividad.
ART. 43.—Tratamiento de plantaciones. Toda plantación de carácter público o privado, con focos de plagas o enfermedades que amenacen la sanidad de las plantaciones cercanas, debe ser tratada por su propietario. En los casos estrictamente necesarios, la entidad encargada del control sanitario vegetal o forestal podrá aplicar la corta sanitaria.
ART. 44.—Control biológico. El empleo de agentes vivos importados para el control biológico de plagas y enfermedades presentes en plantaciones forestales, solo podrá ser autorizado por la autoridad competente de acuerdo con los requisitos, procedimientos y disposiciones legales que existan sobre la materia.
ART. 45.—Sistema nacional de información forestal. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, en coordinación con las entidades competentes nacionales, regionales y locales, definirá e implementará la estructura y el funcionamiento del sistema nacional de información forestal, a fin de integrar, registrar, organizar y actualizar la información relacionada con el sector forestal, como base del servicio de información forestal.
PAR. 1º—Las entidades públicas o privadas que capten o generen información forestal están obligadas a suministrar aquella que les fuera requerida con el fin de evaluar y determinar el estado anual de los recursos forestales.
PAR. 2º—Anualmente el Ideam elaborará, publicará y divulgará un informe consolidado de las estadísticas forestales a nivel nacional y regional, corno parte del servicio de información forestal.
ART. 46.—Mecanismos y medios. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, en coordinación con las entidades competentes nacionales, regionales y locales, establecerá los mecanismos y medios que permitan desarrollar el servicio de información forestal.
PAR.—Anualmente se elaborará, publicará y divulgará un informe consolidado de las estadísticas forestales a nivel nacional y regional.
ART. 47.—Inventario forestal nacional. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, es el responsable de la ejecución y actualización del inventario forestal nacional, con base en los lineamientos que fije el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible.
CAPÍTULO IV <sic>
ART. 48.—Educación, divulgación y participación comunitaria. El Estado promoverá conjuntamente con los organismos públicos y privados competentes la planificación y ejecución de programas de educación divulgación, con el objeto de suministrar a la sociedad información acerca de la investigación, la ecología forestal, el manejo de los bosques, la conservación de las áreas forestales, la cultura y los valores del bosque.
ART. 49.—Capacitación. Con el fin de asegurar el manejo sostenible de los bosques, el desarrollo de las industrias forestales y la estabilidad del empleo, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas del conocimiento de los bosques y su cultura. El Estado, las empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a satisfacer esta necesidad.
ART. 50.—Asistencia técnica forestal. El Gobierno Nacional a través de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, establecerá las condiciones y requisitos para la prestación del servicio de asistencia técnica forestal, para lo cual expedirá la respectiva reglamentación en un plazo no mayor a un año contados a partir de la vigencia de la presente ley. El cumplimiento de la reglamentación se verificará a través del Consejo Nacional de Ingeniería.
CAPÍTULO VI <sic>
ART. 51.—Plan nacional de investigación y transferencia de tecnología forestal. El Gobierno Nacional, a través de los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Agricultura y Desarrollo Rural de Educación, y el Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con los organismos e institutos de investigación y la academia estructurará e iniciará la implementación, en un plazo máximo de dos (2) años, del plan nacional de investigación y transferencia de tecnología forestal como parte integral del plan nacional de desarrollo forestal.
ART. 52.—Orientación. La investigación forestal se orientará de acuerdo con el plan nacional de investigación y transferencia de tecnología forestal en el marco del plan nacional de desarrollo forestal al enriquecimiento del conocimiento, el desarrollo y transferencia de tecnología, para enriquecer el conocimiento sobre ecosistemas forestales; diversidad biológica; importancia cultural; evaluación y valoración de los recursos; aprovechamiento e industria forestal; prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; técnicas silviculturales; desarrollo tecnológico de los productos forestales; mejoramiento genético y aspectos económicos relacionados con el mercado, rendimientos, incentivos, productividad y competitividad y los demás aspectos que promuevan y apoyen el desarrollo forestal de la Nación.
ART. 53.—Facultad reglamentaria. El Gobierno Nacional reglamentará la presente ley en el plazo máximo de 12 meses a partir de la vigencia de la presente ley y dará cumplimiento a las adecuaciones institucionales y medidas similares dispuestas para el cabal cumplimiento de los objetivos del régimen nacional forestal.
ART. 54.—Promulgación y divulgación. La presente ley rige a partir de la fecha de promulgación y deroga y sustituye todas las disposiciones que le sean contrarias”.
En el presente caso, para los actores, la Ley 1021 de 2006, “Por la cual se expide la Ley General Forestal”, es contraria a la Constitución y a normas que integran el bloque de constitucionalidad, por “... no haberse realizado consulta previa a las comunidades indígenas ni a los pueblos afrodescendientes durante el proceso de construcción de la iniciativa legislativa que condujo a la expedición de la Ley 1021 de 2006”.
Quienes intervienen por los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se oponen a la demanda y al efecto señalan que la ley se aprobó en el escenario público y deliberativo del Congreso de la República, fue ampliamente discutida en un sin número de foros, contiene el marco general de la política forestal y, en esa medida, no afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, cuyos derechos, y en especial la autonomía para el manejo forestal en sus territorios, están garantizados por la propia ley, razón por la cual concluyen, finalmente, que no había lugar a la consulta prevista en el Convenio 169 de la OIT. En esa misma línea se pronuncian quienes intervienen por la Universidad de Medellín y por la Federación Nacional de Industriales de la Madera, algunos integrantes de resguardos indígenas, así como el ciudadano Santiago Rojas Arroyo. Todos estos intervinientes sostienen, por otro lado, que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, debido a que, en su criterio, el cargo formulado se reduce a la configuración de un vicio de trámite por la ausencia de la consulta previa en el proceso de expedición de la ley general forestal, razón por la cual la demanda estaba sometida al término de caducidad de un año consagrado en el artículo 242 de la Carta Política, el cual ya se habría vencido para el momento en el que se interpuso la demanda.
Por otro lado, quienes intervienen por la Comisión Colombiana de Juristas, la Universidad Nacional de Colombia, el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, el colectivo Proceso de Comunidades Negras en Colombia, la asociación de autoridades tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas —Crima—, la Red Latinoamericana contra los Monocultivos de Árboles —Recoma—, la Organización Nacional Indígena de Colombia, y el Censat Agua Viva, Grupo Semillas y Centro de Cooperación al Indígena Cecoin, coadyuvan la demanda, señalando, en general, que, efectivamente, para la expedición de la Ley 1021 de 2006 se omitió el requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, consulta que era imperativa a la luz de nuestro ordenamiento constitucional, debido a que la ley general forestal, particularmente en cuanto regula los bosques nativos, y lo hace, además, con un criterio en el que prima lo extractivo sobre lo ecológico afecta de manera clara y directa a dichas comunidades. La Procuraduría General de la Nación se pronuncia en idéntico sentido y señala, además, que no cabe el fallo inhibitorio solicitado por algunos intervinientes, por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en este caso se está en presencia de un vicio material, por afectación del derecho de consulta, y no ante un defecto de procedimiento.
De esta manera, se tiene que, de acuerdo con los cargos de la demanda y con lo expresado por los distintos intervinientes, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si la Ley 1021 de 2006 es contraria al ordenamiento constitucional, en particular a los artículos 1º, 2º, 3º, 7º, 9º, 13, 93 y 330 de la Constitución, por haberse omitido en su expedición el requisito de la consulta a las comunidades indígenas y tribales previsto en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte abordará los siguientes temas: (i) La naturaleza del eventual vicio de inconstitucionalidad de una ley por haberse omitido la consulta a las comunidades indígenas y tribales prevista en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT; (ii) el marco jurídico del derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta de las medidas administrativas o legislativas que los afecten directamente, y (iii) el alcance de la ley general forestal.
3. Consideración preliminar. Las solicitudes de inhibición
Como se ha señalado, algunos intervinientes solicitan que la Corte profiera un fallo inhibitorio porque, en su criterio, el cargo formulado en la demanda alude a un vicio de procedimiento en la formación de la ley y, por consiguiente, habría sido presentado de manera extemporánea.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, el derecho general de participación que tienen las comunidades indígenas de acuerdo con nuestro ordenamiento superior, encuentra una manifestación especial en las previsiones del convenio 169 de la OIT, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y conforme a las cuales los gobiernos deben “... consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (1) .
De este modo, establecido que en un determinado supuesto, para la adopción de una medida legislativa, resultaba obligatorio adelantar el mencionado proceso de consulta, surge el interrogante acerca de la naturaleza del vicio de inconstitucionalidad que se derivaría de la omisión de dicha consulta.
Para algunos intervinientes en este proceso, como quiera que el cargo presentado se refiere a una actividad que debiera haberse cumplido durante el trámite del proyecto de ley, incluida la fase de la iniciativa legislativa, se está ante un vicio de procedimiento y hay lugar a aplicar el término de caducidad de la acción previsto en la Constitución.
Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-891 de 2002 señaló, en relación con una demanda de similares características a la que ahora es objeto de consideración, que si bien los cargos presentados estaban ligados al proceso general de formación de la ley parcialmente acusada, los mismos se circunscribían a la antesala de la iniciación formal de los debates que se surtieron en el Congreso y que en ellos no se hacía alusión a vicios de forma en estricto sentido, evento en el cual habría sido necesario que el actor señalara en la demanda el trámite contemplado por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (D. 2067/91, art. 2-4). Puntualizó la Corte que, por el contrario —como ocurre en este caso—, la demanda se sustentaba ampliamente en la supuesta violación del derecho fundamental de consulta, ya que a juicio del demandante se había hecho nugatoria la participación de los pueblos indígenas en la discusión y preparación del proyecto de ley que dio origen a la ley que en esa oportunidad fue objeto de consideración. Concluyó, en ese contexto, la Corte que, en definitiva, la impugnación estaba referida al contenido material de la ley como tal, y no a vicios de forma (v.gr. número de debates requeridos en una y otra cámara legislativa, publicación del proyecto, etc.), razón por la cual era preciso que la Corte realizara dos exámenes en relación con las disposiciones impugnadas: “... uno, consistente en la verificación del proceso de consulta a las comunidades indígenas frente a la discusión del proyecto de ley; y otro, consistente en el juicio abstracto de confrontación de las normas acusadas y la Constitución Política”.
No obstante que, ciertamente, cuando se plantea un cargo por omisión del deber de consulta, sin que previamente se hayan establecido en el ordenamiento jurídico las reglas de procedimiento aplicables a dicha consulta cuando se trate de hacerla efectiva frente a medidas legislativas, no puede sostenerse que se está ante un vicio de procedimiento, puesto que, como se señaló por esta corporación en la Sentencia C-169 de 2001, no puede la Corte “... prescribir como obligatorio un determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constitución, ni por la ley, para el trámite de proyectos normativos ante el Congreso de la República, ... [y] escapa a la competencia de esta corporación la creación de trámites que no contempla el ordenamiento positivo...”, no es menos cierto que no está clara la manera como el desconocimiento de un eventual derecho de consulta de las comunidades indígenas y tribales, previa a la adopción de una medida legislativa, afecta el contenido material de la correspondiente ley. Así, por ejemplo, podría ocurrir que en una materia respecto de la cual pudiese predicarse el deber de consulta, se expidiese una ley sin haberse cumplido con ese requisito, pero en cuyo contenido material no se observase una oposición con las disposiciones superiores. De este modo la eventual inconstitucionalidad surgiría por la omisión de la consulta en sí misma considerada, no por el contenido material de la ley. Se estaría en tal hipótesis ante la vulneración de un derecho, que como se verá, ha sido catalogado por la jurisprudencia como fundamental, pero sin que resulte claro de qué forma esa omisión puede configurarse como un vicio de inconstitucionalidad de la ley.
Una manera de aproximarse al problema sería señalar que, en desarrollo de los compromisos adquiridos en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, el Estado colombiano debe legislar sobre la manera de hacer efectivo el derecho de consulta a los pueblos indígenas y tribales frente a las medidas legislativas que sean susceptibles de afectarles directamente. Sería, entonces, la ley orgánica, en armonía con la Constitución y sin desnaturalizar el alcance del compromiso adquirido por virtud de lo dispuesto en el artículo 6º del Convenio 169, la que establecería los casos en los que procede la consulta, la oportunidad y los procedimientos para llevarla a cabo. Se configuraría así, un procedimiento legislativo especial, aplicable, desde la fase de la iniciativa legislativa, en el evento de medidas legislativas que sean susceptibles de afectar de manera directa a los pueblos indígenas y tribales y cuyo incumplimiento daría lugar a un vicio de procedimiento en la formación de la ley. El procedimiento especial previsto para adelantar la consulta se convertiría así en una garantía institucional del derecho que tienen las comunidades a que la misma se haga efectiva.
Un nuevo interrogante, sin embargo, surgiría en relación con la omisión de la consulta cuando el legislador no haya desarrollado la materia. Es evidente que esa ausencia de previsión normativa en torno a las condiciones de procedencia y a los mecanismos para hacer efectivo el deber de consulta, no puede dejar sin sanción jurídica en el ámbito interno una omisión frente al deber de consulta que desconozca el derecho que, de acuerdo con la Constitución, tienen las comunidades a que dicha consulta se lleve a cabo.
En ese escenario sería forzoso concluir que, de acuerdo con la jurisprudencia, la omisión de la consulta afecta la materialidad misma de la ley, porque, independientemente del sentido y alcance de sus disposiciones, existe una carencia en las mismas, porque no son portadoras del valor que les conferiría el hecho de haber sido consultadas con las comunidades afectadas de manera previa a su adopción. La situación es compleja, porque la solución propuesta comporta que, para verificar la omisión frente al deber de consulta, la Corte debe fijar unas reglas procedimentales que definan la actividad que, en las distintas fases del proceso legislativo, desde la iniciativa misma, pueda considerarse como la mínima constitucionalmente requerida para hacer efectivo el derecho de consulta. Esto es, para el examen de un vicio de inconstitucionalidad que se proyecta sobre el contenido material de una ley, sería preciso remitirse a la valoración de unas pautas procedimentales para el trámite legislativo no previstas ni en la Constitución ni en la ley, que fue lo que se rechazó por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001.
Con todo, sobre la base de que, como ocurrió en el proceso que condujo a la Sentencia C-891 de 2002, los cargos en esta oportunidad se dirigen a poner de presente una omisión que se habría producido antes de que se iniciara el trámite legislativo propiamente dicho, y que tal omisión se proyectaría sobre el contenido mismo de la ley, encuentra la Corte que cabe hacer un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, sin que haya lugar aplicar el término de caducidad predicable en relación con los cargos por vicios de procedimiento.
4. Marco jurídico del derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta de las medidas administrativas o legislativas que los afecten directamente
4.1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (2) , en el marco del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana (C.P., arts. 7º y 70), y en el contexto de la definición de Colombia como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (C.P., art. 1º), la Constitución Política otorga especial protección al derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan.
Ha destacado la Corte que esa especial protección se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indígenas y tribales para la adopción y la ejecución de decisiones que puedan afectarles, deber que es expresión y desarrollo del artículo primero de la Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa, del artículo 2º, que establece como finalidad del Estado la de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, del artículo 7º superior, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, del 40-2, que garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática y del artículo 70 que considera la cultura fundamento de la nacionalidad.
En ese contexto, la Corte Constitucional ha puntualizado que, en cuanto hace a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de participación democrática previstas en la Carta es el derecho a la consulta, previsto de manera particular en los artículos 329 y 330 de la Constitución, que disponen la participación de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios, y que tiene un reforzamiento en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos.
4.2. Tal como se ha señalado por esta corporación (3) , y como se desprende de su propio texto, el Convenio 169 de la OIT fue adoptado con base en una nueva aproximación a la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo, conforme a la cual era preciso eliminar la orientación hacia la asimilación que se había venido manejando, para, en su lugar, asentar el principio conforme al cual las estructuras y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales son permanentes y perdurables, y la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco de sus culturas sea salvaguardado (4) .
En el marco del reconocimiento de “... las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven” (5) , el Convenio 169 de la OIT señala, en su capítulo de “Política general”, que “[l]os gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Agrega el convenio que dicha acción “... deberá incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida”.
Como se ha puesto de presente por la Corte, dentro del Convenio 169 tiene especial connotación y desarrollo el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la participación en la adopción y la aplicación de las decisiones que los afectan, aspecto que está previsto en distintas disposiciones del convenio y que, de manera general, se desarrolla en los artículos 6º y 7º del mismo, que enfatizan en la necesidad de que, para la aplicación de las disposiciones del convenio, se asegure la participación de las comunidades, se establezcan mecanismos adecuados de consulta, se adelanten procesos de cooperación y se respete, en todo caso, el derecho de estos pueblos a “... decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural” (6) .
De este modo, es posible apreciar que del marco del Convenio 169 de la OIT surgen dos grandes conjuntos de compromisos para los Estados signatarios, el primero, referido a las medidas que deben impulsar para obtener los fines propios del convenio en los distintos aspectos que son objeto del mismo, que, como se ha dicho, de una manera amplia, se orienta a promover las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que respete la diversidad étnica y cultural, asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad, y que específicamente se refiere a su relación con las tierras o territorios; a las condiciones de trabajo; a aspectos relacionados con la formación profesional, la artesanía y las industrias rurales; a salud y seguridad social; a educación y medios de comunicación y a contactos y cooperación a través de las fronteras, y el segundo que alude a la manera como deben adoptarse y ponerse en ejecución esas medidas y que tienen como elemento central la participación y el respeto por la diversidad y la autonomía.
El convenio en distintos apartes se refiere de manera expresa a los compromisos de los Estados signatarios orientados a que, en la aplicación del mismo, se garanticen los espacios de participación y consulta compatibles con su objetivo central, aspecto que, de manera general, es desarrollado en el artículo 6º del convenio en los siguientes términos:
Cabe distinguir en la anterior disposición dos dimensiones del derecho de participación de los pueblos indígenas y tribales: Por un lado, la obligación contenida en el literal b) de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; y, por otro, el deber de consulta previsto en el literal a) en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos.
De este modo, cuando se adopten medidas en aplicación del convenio, cabe distinguir dos niveles de afectación de los pueblos indígenas y tribales: el que corresponde a las políticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta.
4.2.1. En cuanto tiene que ver con el derecho general de participación cabe señalar que el convenio se orienta a obtener que se garanticen a los pueblos interesados unas oportunidades de participación que sean, al menos, equivalentes a las que están a disposición de otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan.
En Colombia, ese compromiso encuentra desarrollo, en primer lugar, en el hecho de que, en el ámbito de la democracia participativa previsto en el artículo 1º de la Constitución, y del mandato general contenido en el artículo 2º, conforme al cual debe promoverse la participación de todos en los asuntos que los afecten, se consagra en el artículo 13 una garantía general de igualdad que proscribe toda forma de discriminación y contempla la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados y marginados. De este modo, todos los colombianos, incluidos los pueblos indígenas y tribales, en igualdad de condiciones, tienen derecho, a tenor de lo dispuesto en el artículo 40 de la Carta, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y tienen a su disposición los instrumentos de participación que se han previsto en el artículo 103 del mismo ordenamiento, no solo los que corresponden a los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía —el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato— sino también los que surgen de la posibilidad, prevista en el inciso segundo del artículo 103, de articularse libremente, con el apoyo del Estado, para la promoción de sus intereses, en asociaciones que tengan por objeto constituir mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
Adicionalmente, tal como se puso de presente en la Sentencia SU-383 de 2003, el ordenamiento constitucional ha abierto a las comunidades indígenas espacios concretos de participación, además de los establecidos para todos los colombianos, como los que resultan de la previsión conforme a la cual aquellas pueden elegir dos senadores en circunscripción nacional; o de la disposición a cuyo tenor la ley puede establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes (7) ; o de la decisión de erigir los territorios indígenas como entidades territoriales (8) , que estarán gobernadas por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, y con funciones muy amplias en ámbitos tales como la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios, el diseño de las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo, la colaboración con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional o la representación de los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; o de la consagración del derecho de estos pueblos a ejercer funciones jurisdiccionales en sus territorios de conformidad con sus normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la República.
De manera específica ese derecho general de participación se manifiesta, en el ámbito de las medidas legislativas que conciernan a los pueblos indígenas, y tribales, (1) en la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; (2) en el hecho de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, pueden conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias (9) y, (3) en las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena, porque si bien quienes allí resulten elegidos no representan formalmente a las distintas comunidades indígenas, si son voceros, de manera amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas de las comunidades indígenas y tribales.
Tratándose de medidas generales que de alguna manera conciernan a estas comunidades, este es el escenario apropiado de participación, sin perjuicio de la mayor o menor actividad que puedan desplegar, a través de sus distintas organizaciones, en la discusión pública de los asuntos que sean objeto de consideración en el Congreso de la República y de la gestión que dichas organizaciones puedan adelantar ante las diferentes instancias administrativas y legislativas.
4.2.2. En relación con el deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, la Corte ha dicho que el mismo es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura (10) y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación (11) .
4.2.2.1. En diferentes oportunidades la Corte se ha referido a ese deber de consulta, específicamente cuando el mismo se predica frente a medidas legislativas (12) .
En la Sentencia C-169 de 2001, la Corte se pronunció sobre el alcance del deber de consulta contenido en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT y puso de presente que de allí se desprende “... un compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias que habitan en su territorio”. Agregó la Corte que, por otro lado, el citado instrumento “... otorga a los Estados partes un importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan...” y que, en ese contexto, “[d]ada la configuración constitucional del Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el Constituyente y el Legislador, ya que son estos, por excelencia, los canales de expresión de la voluntad soberana del pueblo (C.N., art. 3º)”, razón por la cual, concluyó la Corte, para determinar cuándo resulta obligatorio efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, se debe acudir a “... los lineamientos constitucionales y legales existentes, estos últimos en la medida en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado convenio, ni contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias”.
En esa sentencia puntualizó la Corte que la Constitución “... solo reconoció explícitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho previsto por el parágrafo del artículo 330...”, conforme al cual en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas, el gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades, y que la Carta guarda silencio en cuanto a las medidas, legislativas o administrativas, que se adopten en hipótesis distintas a la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas. Agregó la corporación en esa sentencia, que mediante la Ley 99 de 1993, se amplió el alcance de la anterior previsión constitucional a los casos de proyectos en territorios de comunidades negras, al disponer que “[l]a explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades” (13) y que en la Ley 70 de 1993 se había previsto la realización de consultas a las comunidades negras en tres hipótesis: “a) en la definición del plan de manejo de las áreas del sistema de parques nacionales naturales, cuando en ellos se encuentren familias o personas de comunidades negras que desarrollen prácticas tradicionales (art. 22); b) en la definición de la organización y el funcionamiento de los programas especiales de formación técnica, tecnológica y profesional para los miembros de dichas comunidades (art. 38); y c) en la conformación de la ‘unidad de gestión de proyectos’ que tendrá que existir en los fondos estatales de inversión social, para el apoyo de las comunidades negras en los procesos de capacitación, identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos (art. 58)” y su participación “... en el diseño, elaboración y evaluación de los estudios de impacto ambiental, socio-económico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley” (14) .
La anterior doctrina fue reiterada por la Corte en la Sentencia C-418 de 2002, en la que declaró la exequibilidad condicionada de una disposición del Código de Minas relativa a la delimitación de las zonas mineras en territorios indígenas, “... bajo el entendido que en el procedimiento de señalamiento y delimitación de las zonas mineras indígenas se deberá dar cumplimiento al parágrafo del artículo 330 de la Constitución y al artículo 15 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991”.
En esa sentencia, la Corte puso de presente que la jurisprudencia constitucional “... ha estudiado en forma detenida lo relativo a las características, alcance y efectos de la proyección del derecho de participación como garantía de efectividad y realización del derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas cuando de la explotación de los recursos naturales se trata” y destacó por un lado los pronunciamientos de la Corte sobre los alcances del derecho de participación y, por otro, los rasgos principales que al mismo le han sido atribuidos por la jurisprudencia.
En relación con lo primero la Corte expresó:
“El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental tiene un reforzamiento en el Convenio 169, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos (15) . Ahora bien corresponde a cada Estado señalar, ya sea en la Constitución y en la ley los mecanismos idóneos para hacer efectiva la participación de las comunidades como un instrumento de protección de los intereses de estas que como ya se expresó configuran proyección de los intereses de la propia sociedad y del Estado...”.
Sobre los rasgos especiales del derecho de participación, la Corte puntualizó que entre los mismos se encuentra el hecho de que la consulta “... constituye un instrumento básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social” (16) .
Posteriormente la Corte, en la Sentencia C-891 de 2002, señaló que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 330 de la Constitución y teniendo en cuenta “... la vital importancia que el ordenamiento minero reviste para las comunidades indígenas y otros grupos étnicos, en la perspectiva de la exploración y explotación de recursos mineros yacentes en sus territorios...” y que “... la relevancia de la participación de los pueblos indígenas en relación con la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios está directamente vinculada con el trascendental significado que ellos le dan al territorio...”, era posible concluir que el principio participativo consagrado en el artículo 2º de la Constitución Política adquiere matices más intensos en relación con las comunidades indígenas y se concreta en el derecho de consulta que se desprende del artículo 330 de la Constitución y que corresponde a las previsiones del Convenio 169 de la OIT, en particular a lo que sobre la materia se dispone en su artículo 6º.
En la Sentencia C-620 de 2003 la Corte puntualizó que era posible extraer las siguientes conclusiones en relación con el derecho de las comunidades indígenas sobre los recursos naturales existentes en su territorio:
a) La jurisprudencia ha determinado que la protección a la identidad cultural de las comunidades indígenas es un derecho fundamental, cuyo reconocimiento está orientado a lograr la preservación de tales culturas.
b) Del anterior derecho se desprende el de participación de la comunidad indígena en la adopción de las decisiones que les conciernen y en especial en las relativas a la explotación de los recursos naturales ubicados en sus territorios, como expresamente lo prescribe el parágrafo del artículo 330 de la Constitución. Este derecho de participación, por la particular influencia que el medio ambiente tiene en la definición de los rasgos de las culturas indígenas, ha sido estimado también por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental.
c) De conformidad con lo preceptuado por el artículo 15 del Convenio 169 de 1989 adoptado por la conferencia de la OIT, norma que por referirse a un derecho fundamental forma parte del llamado bloque de constitucionalidad, el derecho de participación de las comunidades indígenas en la adopción de las decisiones relativas a los recursos naturales de propiedad estatal ubicados en su territorio, como es el caso de la sal de las minas de Manaure, debe hacerse efectivo mediante el mecanismo de la consulta previa. Dicho artículo, además, establece que los pueblos indígenas “deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
d) El convenio 169 no precisa la forma en la cual debe adelantarse la consulta previa a los pueblos indígenas en cuyo territorio se pretenden explorar o explotar recursos naturales de propiedad estatal. En tal virtud, corresponde al derecho interno definir ese asunto. La Constitución no señala tampoco el procedimiento que para ello debe llevarse a cabo ni la ley lo hace.
e) La jurisprudencia ha indicado al respecto que, teniendo en cuenta lo regulado por el artículo 34 del referido convenio de la OIT, según el cual “la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente convenio deberán determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada país”, el compromiso del Estado colombiano de adelantar las mencionadas consultas es de gran amplitud y debe ser interpretado flexiblemente según las circunstancias. Sin embargo ha precisado que dado que el derecho a la consulta tiene por objeto garantizar la participación en la adopción de las decisiones que afectan a las comunidades, no puede consistir en una simple información a dichos entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación en la escogencia de las mediadas.
f) Finalmente, debe tenerse en cuenta que la consulta, como mecanismo de participación en la adopción de decisiones y de garantía de la identidad cultural de los pueblos indígenas y tribales, es obligatoria en cuanto a su verificación, pero no sustrae de la competencia de las autoridades la adopción final de la medida legislativa o administrativa, como en general sucede con todos los mecanismos de concertación”.
Más recientemente, la Corte, en la Sentencia C-208 de 2007 expresó que la obligación impuesta al Estado, de consultar previamente a los grupos étnicos cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente, es expresión concreta de los artículos 329 y 330 del mismo ordenamiento, que prevén la participación previa de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios.
Adicionalmente, la Corte, en esa providencia, retomando lo que ya había expresado en la Sentencia C-620 de 2003, señaló que existe un nexo muy claro entre la consulta como mecanismo de participación y la defensa de la integridad cultural de las comunidades étnicas, a partir de lo cual reiteró la posición adoptada por la Corte en la Sentencia T-737 de 2005, conforme a la cual “... la importancia del Convenio 169 de 1989 la OIT y en especial del instrumento de consulta previa que se prevé en su artículo 6º, radica particularmente no solo en que dicho proceso consultivo se surta de manera previa cuando quiera que se trate sobre la explotación de recursos naturales existentes en territorio, sino porque dicha consulta previa habrá de hacerse extensiva a todas aquellas decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o involucren intereses propios de dichas minorías, aún cuando sean diferentes a lo señalado en el artículo 330 de la Constitución Política, pues de esta manera se garantiza igualmente el derecho a su identidad. Así, la consulta previa que señala el Convenio 169 tendrá cabida respecto de todos aquellos casos que así se requiera y en los que se comprometan los intereses del pueblo indígena”.
La Corte, en la Sentencia SU-383 de 2003 hizo un pormenorizado recuento del desarrollo legislativo del derecho constitucional de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados, recuento que se inscribía en el contexto conforme al cual “[r]esulta de especial importancia para el asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT (17) y concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta Política bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no solo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organización Internacional del Trabajo y estipula los derechos labores de dichos pueblos —C.P., art. 53— sino i) en virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negación del derecho de estos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles —C.P., art. 94—, ii) dado que el convenio en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los pueblos indígenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente es la medida de acción positiva que la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes, las causas, las formas y las manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indígenas y tribales —Declaración y Programa de Acción de Durban— y iv) debido a que el artículo 27 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos dispone que no se negará a las minorías étnicas el derecho a su identidad”.
Finalmente, en la Sentencia T-382 de 2006, la Corte, a propósito de una demanda de tutela que versaba, precisamente, sobre el trámite legislativo del proyecto de ley forestal, hizo un completo recuento de la jurisprudencia relevante en materia de la consulta a los pueblos indígenas y tribales en relación con las medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos directamente. Concluyó la Corte que “... el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del trámite legislativo”, pero que, “sin embargo, la influencia que el derecho pudiera ejercer sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que estos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta previa” y que, al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que “... el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso real y lo más universal posible alrededor de la medida legislativa”.
4.2.2.2. Con base en el anterior recuento jurisprudencial, encuentra la Corte que es necesario avanzar en la precisión en torno al alcance y al contenido del deber de consulta previsto en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, particularmente en cuanto tiene que ver con la consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar directamente a las comunidades indígenas, aún cuando no estén circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (C.P., art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (C.P., art. 229). En esta materia es preciso, entonces, establecer tres aspectos: (1) ¿Cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (2) ¿En qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta? y (3) ¿Cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta?
Así, por ejemplo, la ley general de educación, el plan nacional de desarrollo, una reforma del sistema de seguridad social o del código laboral, o del código penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo que se surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales. Lo anterior no parece ser así, y ello lleva a cuestionarse sobre los criterios para determinar cuándo puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas y tribales.
En principio, las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual solo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios.
Cabría, entonces, señalar que procede la consulta, cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto este que debe ser, precisamente, objeto de la consulta.
Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. Este criterio surge no solo de la calidad de directa que se predica de la afectación que produzca una medida legislativa para que sea imperativa la consulta, sino también del hecho de la misma procede cuando se trate de aplicar las disposiciones del convenio. No obstante que, por la amplitud del objeto del convenio, cabría decir que en su artículo 6º se establece un deber general de consulta de todas las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, este enunciado fija una pauta interpretativa sobre el alcance de ese deber de consulta, del cual, en principio, se sustraen las medidas que no se inscriban en el ámbito de aplicación del convenio. De este modo, si bien uno de los aspectos centrales del convenio tiene que ver con la promoción de la participación de los pueblos indígenas y tribales ante todas las instancias en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede perderse de vista que el propio convenio contempla distintas modalidades de participación y ha dejado un margen amplio para que sean los propios Estados los que definan la manera de hacerlas efectivas. Así, aunque cabe señalar la conveniencia de que existan los niveles más altos de participación y que es deseable que la adopción de medidas administrativas y legislativas esté precedida de procesos amplios y efectivos de consulta con los interesados, el alcance vinculante del deber de consulta previsto en el convenio es más restringido y se circunscribe a las medidas que se adopten para la aplicación de las disposiciones del mismo, esto es, medidas que de manera específica afecten a los pueblos indígenas y tribales.
En este contexto advierte la Corte que pueden surgir problemas de aplicación del convenio distintos de los referidos al deber de consulta, cuando, por ejemplo, el legislador omita en un determinado cuerpo normativo previsiones que resultan indispensables para atender la especificidad de las condiciones de los pueblos indígenas y tribales. En casos como ese, la Corte Constitucional no ha tomado una decisión con base en una eventual omisión frente al deber de consulta, sino que se ha inclinado por establecer la existencia de una omisión legislativa, por la ausencia la regulación (sic) que de manera específica se refiera a los pueblos indígenas y tribales y sin la cual la ley general no les podría ser aplicada (18) .
Así puede señalarse que no toda medida legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población.
Pero cuando de lo que se trata es de adoptar el marco general de la política petrolera del Estado no hay una afectación directa de las comunidades indígenas o tribales, ni la medida se inscribe en el ámbito de aplicación del convenio, porque no está orientada a regular de manera específica la situación de esos pueblos, y lo que cabe es aplicar la previsión del literal b) del artículo 6º conforme a la cual debe garantizarse la participación de las comunidades interesadas en igualdad de condiciones, a menos que, en el texto de la ley se incorporasen medidas específicamente dirigidas a la explotación del recursos (sic) en los territorios de esas comunidades, o que se pudiese establecer una omisión legislativa por la falta de una previsión específica.
Una referencia al artículo 20 del Convenio 169 de la OIT permite ilustrar más ampliamente esta situación. El texto de esa disposición es el siguiente:
En este caso es claro que, cuando en aplicación de la citada disposición del convenio, se decida adoptar medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general, sería necesario que el gobierno adelantase un proceso de consulta previa, consulta cuya realización, por el contrario, no resultaría imperativa, cuando de lo que se tratase fuese de modificar la legislación general aplicable a todos los trabajadores colombianos. En el primer caso se estaría en el escenario de la aplicación de las disposiciones del Convenio 169, en particular de su artículo 20 y procedería el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6º. En el segundo, se trataría de la actuación del Estado en el ámbito de sus competencias para la regulación de un tema general no directamente orientado a regular o hacer frente a una situación que afecte a las comunidades indígenas o tribales, las cuales en la medida en que, en ese plano general, la decisión les concierna, podrían acudir a los canales ordinarios de participación, así como a los adicionales a los que alude el literal b) del mismo artículo 6º.
Lo mismo cabe decir, por ejemplo, en relación con las disposiciones sobre formación profesional contenidas en los artículos 21 y siguientes del convenio, o las que se refieren a los compromisos del Estado en el campo de la salud o de la educación.
De este modo, cabe señalar que la obligación de consulta prevista en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT no puede interpretarse con el alcance de que toda la regulación del Estado, en cuanto que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas y tribales, deba someterse a un proceso de consulta previa con dichas comunidades, por fuera de los escenarios ordinarios de participación y deliberación democrática, y que dicho deber solo se predica de aquellas medidas que, en el ámbito de la aplicación del convenio, sean susceptibles de afectar directamente a tales comunidades.
En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios.
4.2.2.2.2. En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe producirse la consulta a la que se ha venido aludiendo, es preciso señalar que en la medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar. Así, por ejemplo cuando de lo que se trata es de regular la intervención del Estado para la explotación de recursos naturales en una determinada área del territorio, en la cual se encuentra asentada una específica comunidad indígena, es claro que el proceso de consulta debe adelantarse con las autoridades legítimamente constituidas de dicha comunidad, pero si de lo que se tratase, también por vía de ejemplo, fuera de regular la manera como, en general, debe surtirse el proceso de consulta a las comunidades indígenas y tribales, sería claro también que la consulta a las comunidades indígenas y tribales, sería claro también que la consulta que, a su vez, se requeriría para ello, no podría adelantarse con cada una de las autoridades de los pueblos indígenas y tribales, y, en ausencia de una autoridad con representación general de todos ellos, habría acudirse a las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso de consulta.
En la Sentencia T-382 de 2006 la Corte recordó que, de acuerdo con el mandato de flexibilidad contenido en el convenio, “... hay que tener en cuenta que el gobierno, a través de los decretos 1397 de 1996 (19) y 1320 de 1998 (20) , formuló algunas pautas facilitadoras de acercamiento entre los pueblos indígenas y el Estado (21) . No se debe pasar por alto que en las leyes 99 de 1993 (22) , 160 de 1994, 191 de 1995, 199 de 1995 y 685 de 2001 (23) , entre otras, también se prevén algunas disposiciones de participación y consulta indígena”.
En esta materia, en la Sentencia SU-383 de 2003 se puso de presente que el artículo 6º del Convenio 169 dispone que la consulta a que los pueblos indígenas y tribales de los países miembros tienen derecho debe formularse “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades indígenas, acerca de las medidas propuestas” y que, a su vez, ese instrumento responsabiliza a los gobiernos de los Estados partes de adelantar una acción “coordinada y sistemática” para su desarrollo “con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad” —Convenio 169 OIT, arts. 6º y 13—.
Reiterando su jurisprudencia, en la Sentencia C-208 de 2007, la Corte expresó que “... el proceso consultivo que las autoridades gubernamentales tienen que llevar a cabo ante los grupos étnicos para adoptar una decisión que afecte sus intereses, “deberá estar precedido de una consulta acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo” (24) . Ha dicho al respecto que “el Estado colombiano deberá tener en cuenta que los procesos de consulta previa no podrán responder a un modelo único aplicable indistintamente a todos los pueblos indígenas, pues para dar efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en su artículo 6º y en el artículo 7º de la Carta, los procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o procedimientos de toma de decisiones que hubieren desarrollado” (25) ”.
Cabe anotar a este respecto, que el procedimiento de consulta no queda, entonces, librado por entero a la discrecionalidad de las autoridades gubernamentales y que, tal como se estableció por la Corte en relación con el Decreto 1320 de 1998, cuando dicho procedimiento no se sujete a las previsiones del Convenio 169 y a las disposiciones constitucionales, se puede disponer su inaplicación (26) .
En relación con el deber de consulta que se deriva del artículo 330 de la Constitución, la Corte, en la Sentencia SU-039 de 1997, en criterio que, mutatis mutandi, resulta aplicable a otros escenarios de consulta que surjan en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, puntualizó que el mismo comporta “... la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre los voceros de los pueblos indígenas y tribales y las autoridades públicas, tendientes a buscar: a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares. c) Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada”.
En la misma sentencia, la Corte también avanzó en la precisión sobre el alcance de la consulta y destacó que:
“Cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena. En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros. No tiene por consiguiente el valor de consulta la información o notificación que se le hace a la comunidad indígena sobre un proyecto de exploración o explotación de recursos naturales. Es necesario que se cumplan las directrices mencionadas, que se presenten fórmulas de concertación o acuerdo con la comunidad y que finalmente esta se manifieste, a través de sus representantes autorizados; su conformidad o inconformidad con dicho proyecto y la manera como se afecta su identidad étnica, cultural, social y económica”.
Sobre la misma materia, en la Sentencia C-891 de 2002 la Corte, presentó, a título ilustrativo, los criterios contenidos en la “Guía para la aplicación del Convenio 169” elaborada por la OIT y el Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrático:
Esos criterios fueron reiterados en la Sentencia C-620 de 2003, en la cual la Corte expresó que ni las normas constitucionales, ni las que integran el llamado bloque de constitucionalidad consagran un trámite específico para adelantar la consulta a los pueblos indígenas y asegurar la participación suya en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales de propiedad estatal ubicados en sus territorios y, remitiéndose a la Sentencia C-418 de 2002, manifestó que “corresponde a cada Estado señalar, ya sea en la Constitución y en la ley los mecanismos idóneos para hacer efectiva la participación de las comunidades como un instrumento de protección de los intereses de estas que como ya se expresó configuran proyección de los intereses de la propia sociedad y del Estado” (27) , lo cual debe hacerse en un contexto de flexibilidad, razón por la cual no cabe llevar a cabo un examen rígido del procedimiento utilizado por el gobierno para efectos de la consulta.
En la Sentencia C-891 de 2002 la Corte fijó unas pautas para la consulta que debe realizarse en relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en primer lugar que “[n]o es contrario a la Constitución que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones”, pero que, sin embargo “... es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no solo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso”.
En esa oportunidad la Corte advirtió, por un lado, que el escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden participar durante el proceso tendiente a la expedición de normas que los afectan, toda vez que en el Congreso de la República dicho proceso participativo no se interrumpe, sino que, por el contrario, allí los pueblos indígenas cuentan con un espacio de discusión y participación en el marco de un Estado democrático, en el que pueden canalizar sus propuestas a través de los congresistas elegidos, y, por otro, que “... la consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos” (28) .
4.2.2.2.3. Resta por establecer cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta.
Podría señalarse, en primer lugar, que tal como se dijo por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, en esta materia existe un compromiso internacional muy amplio del Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las correspondientes instancias internacionales.
5. La ley general forestal
5.1. Tal como se ha señalado, en este caso el problema de constitucionalidad que le ha sido planteado a la Corte conduce a establecer, en primer lugar, si la Ley 1021 de 2006, o ley general forestal, debía haber sido sometida a un proceso de consulta con las comunidades indígenas y tribales previamente a su expedición.
Para los demandantes, un conjunto amplio de intervinientes y el Ministerio Público, esa consulta sí debió producirse y su ausencia conduce inexorablemente a la declaración de inexequibilidad de la ley.
Para otro conjunto de intervinientes, en la medida en que la ley no afecta de manera directa a las comunidades indígenas y tribales, no estaba sujeta al deber de consulta y la participación de esas comunidades en su expedición debió cumplirse dentro del amplio proceso de socialización y deliberación pública del proyecto de ley.
Al estudiar los antecedentes de la ley se advierte que sobre la materia se habían presentado proyectos de iniciativa parlamentaria y otro presentado conjuntamente por los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.
Algunos de los pronunciamientos de quienes promovieron la iniciativa en sus fases iniciales en el Congreso, ponen en evidencia un interés centrado en el establecimiento, manejo y aprovechamiento de las plantaciones forestales y comercialización de los productos y servicios forestales, así como el conocimiento y la investigación forestal. Dicha orientación, provocó una enérgica reacción de otros sectores de la sociedad, para los cuales, el proyecto, que pretendía hacer una regulación integral de los asuntos forestales, tenía un marcado sesgo hacia la producción y el aprovechamiento de la madera, minimizando los aspectos ambientales ineludiblemente ligados al manejo de los bosques. De hecho, en un documento gubernamental, producido con posterioridad a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, se expresaba que el mismo pretendía, entre otras cosas, llenar los vacíos de la normatividad entonces vigente, establecer reglas de juego claras para el sector, eliminar disposiciones obsoletas que obstaculizaban las actividades y servir de apoyo y estímulo a las inversiones forestales. En dicho documento se señalaba que entre los factores que habían incidido en escaso desarrollo forestal y que se buscaba enfrentar con el proyecto, estaban la dispersión de las entidades del sector y la existencia de un gran número de normas que resultaban ineficaces y contraproducentes para proteger el bosque natural, así como para aprovecharlo adecuadamente, situación que había afectado también, en forma negativa, el desarrollo de plantaciones (29) .
En ese contexto hizo su tránsito por el Congreso el proyecto, en torno al cual, como se señala por el Ministerio de Agricultura, se propiciaron una serie de reuniones y foros. El asunto, ciertamente convocó la atención nacional, y en el expediente obran las comunicaciones que distintas entidades ambientalistas, universidades, organismos de cooperación internacional y organizaciones de las comunidades negras y las comunidades indígenas dirigieron al Congreso de la República en torno al proyecto.
Destaca la Corte que, independientemente del texto que finalmente fue aprobado, para establecer si en relación con la ley forestal existía un deber de consulta, es preciso atender a la controversia que se suscitó desde el momento mismo en el que se presentó la iniciativa a la consideración del Congreso, porque muchas de las modificaciones que se le introdujeron a lo largo del debate serían indicativo de que los temas sobre los que versaba el proyecto comprometían aspectos que afectaban directamente a las entidades tribales que son titulares del derecho de consulta.
Entre las críticas que se plantearon desde el principio al proyecto de ley forestal está la que establecía una estrecha correlación entre los asuntos ambientales y la situación de las comunidades tribales, a partir de la cual se consideraba equivocado el enfoque general del proyecto, por su énfasis en la dimensión extractiva y comercial, de preferencia sobre un enfoque ecosistémico orientado a permitir un manejo integral del bosque y un uso sostenible de la biodiversidad que le es propia.
Para esos críticos, la modificación en el enfoque que se da al manejo de los bosques afecta de manera directa a las comunidades indígenas que tienen en él su hábitat natural, situación que es particularmente grave si se tiene en cuenta que, de acuerdo con la información que tienen a su disposición, “... en Colombia 55 millones de hectáreas de los 114 millones que constituyen la extensión del país son bosques naturales, y que entre el 46 y el 62% de estos bosques (más o menos 28 millones de hectáreas) son territorios colectivos de las comunidades indígenas y negras, localizados en ecosistemas frágiles como los del Chocó biogeográfico y la Amazonía colombiana, donde se encuentra el 10% de la biodiversidad del planeta...” (30) .
Otra de las críticas recurrentes tenía que ver con la definición de bosque natural, puesto que, de acuerdo con el proyecto, hoy artículo 14 de la ley, “se denomina bosque natural al ecosistema compuesto por árboles y arbustos con predominio de especies autóctonas, en un espacio determinado y generado por sucesión natural”, aproximación que se considera contraria a la perspectiva ecosistémica incorporada en la convención de diversidad biológica (CDB), aprobada por la Ley 165 de 1994 y conforme a la cual por ecosistema se entiende “un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una comunidad funcional”. Para los críticos, ello implica que se valora el bosque natural exclusivamente en términos económicos como una entidad productora de madera y no como un ecosistema complejo e integrado (31) .
También se cuestionó ampliamente el concepto de vuelo forestal que se introdujo en el proyecto, por cuanto el mismo, al concebir un derecho real sobre el bosque, distinto del que se tiene sobre el suelo, resultaría contrario a los derechos territoriales y sobre los recursos naturales de las comunidades indígenas y afrocolombianas.
Se señaló, por otra parte que el proyecto de ley forestal, al incorporar un régimen nacional forestal y un consejo nacional forestal, y contemplar una cláusula de sujeción institucional, desconocía partes fundamentales del marco normativo y la institucionalidad creada para la formulación de políticas, el manejo y la administración de los recursos maderables y no maderables (32) y las políticas públicas en materia ambiental, todo lo cual afectaba el proceso de descentralización y el derecho al autogobierno de las comunidades indígenas y negras.
En general, durante el trámite de la iniciativa legislativa se insistió en la necesidad de que existiese “... un balance entre lo ambiental, lo social y lo económico, porque si se plantea solo desde la parte económica, se pueden generar procesos de destrucción irreversible del bosque y la expulsión consecuente de las comunidades que viven de él y en él” (33) .
Pone de presente la Corte que muchas de las anteriores críticas dieron lugar a modificaciones importantes en el texto del proyecto de ley en los distintos debates en el Congreso de la República y que otras fueron recogidas por el gobierno, quien las incorporó en un escrito de objeciones que el Presidente de la República dirigió al Congreso, y fueron, en su mayoría, acogidas por las cámaras legislativas.
En efecto, en el escrito de objeciones, entre otras cosas, el gobierno manifestó que, en relación, por ejemplo, con el concepto de vuelo forestal, resultaba conveniente modificar el texto aprobado, para limitarlo a las plantaciones forestales y confirmar de esa manera “... la protección, permanencia y conservación de los bosques naturales: tanto de los que se encuentran ubicados en tierras de comunidades indígenas y afrocolombianas (que gozan de especial protección constitucional y que poseen unas características especiales que son inalienables, imprescriptibles e inembargables) como también de los ubicados a lo largo de todo el territorio nacional”. Agregó el gobierno que se buscaba con esa objeción “... reiterar el claro interés en preservar el bosque natural como pilar fundamental del ecosistema, conservando la unidad del bosque con el suelo y con los demás recursos naturales asociados”.
También objetó el gobierno un conjunto de expresiones presentes en el texto aprobado y de las cuales podría desprenderse un propósito de “... fomentar el aprovechamiento maderero de los bosques naturales del Chocó y de la Amazonía [lo cual] sería inconveniente ya que en dichas áreas se podría arriesgar la permanencia del equilibrio ecosistémico. Estas zonas constituyen la mayor extensión boscosa del país y poseen una incalculable riqueza en materia de diversidad biológica. Adicionalmente son regiones que han estado ocupadas tradicionalmente por diversos grupos étnicos”.
Del mismo modo, el gobierno señaló la inconveniencia de disponer que las corporaciones de desarrollo sostenible gozasen de las mismas prerrogativas, facultades y competencias de las corporaciones autónomas regionales en relación con el otorgamiento de derechos de aprovechamiento, “... ya que se suprimiría el concepto técnico previo que otorga el Ministerio [del Ambiente], establecido en el numeral 42 del artículo 5º y artículo 34 de la Ley 99 de 1993, situación con la cual el ministerio estaría renunciando al ejercicio de una función que brinda solidez técnica y que garantiza la conservación de los ecosistemas, en especial del Chocó biogeográfico y la Amazonía”.
Se objetó también la definición de reserva forestal, dados los vacíos que la que se había incluido en el proyecto de ley presentaba en comparación con la legislación vigente.
Sin pretender agotar el conjunto de objeciones que sobre distintas materias presentó el gobierno, puede destacarse, finalmente, que, así mismo, se opuso el gobierno a la creación de un fondo para la silvicultura comercial y restauración de tierras comerciales y para la promoción de actividades de manejo sostenible de bosques naturales en territorios colectivos de comunidades afrocolombianas, fondo que recibiría el diez por ciento de los recursos a que hace referencia el artículo 24 de la Ley 344 de 1996.
Esas objeciones presidenciales fueron, en general, acogidas por el Congreso de la República, y por consiguiente las respectivas disposiciones fueron retiradas del texto del proyecto de modo que no hicieron parte de la ley finalmente aprobada.
No obstante lo anterior, estima la Corte que ni las modificaciones que se introdujeron al proyecto en el curso de los debates ordinarios, ni las que se produjeron como consecuencia de las objeciones presidenciales, son suficientes para subsanar el déficit de consulta que presentaba el proyecto de ley, por varias razones.
En primer lugar, como se ha expresado, las observaciones, que el gobierno acogió en su escrito de objeciones y que el Congreso encontró fundadas, son un claro indicativo de que el proyecto contenía aspectos susceptibles de afectar, y en materia muy sensible, a las comunidades indígenas y tribales. El debate sobre tales materias se adelantó, sin embargo, sin que se hubiesen cumplido los presupuestos para la consulta a los pueblos indígenas y tribales en los términos del Convenio 169 de la OIT.
Podría argumentarse que, no obstante lo anterior, en la ley, tal como fue finalmente aprobada, se incluyeron cláusulas orientadas a suprimir todo impacto que la misma pudiese tener sobre las comunidades indígenas y tribales. Así, podría señalarse que, por ejemplo, en el artículo 2º de la ley, que establece los principios y normas generales del régimen forestal para el desarrollo de los objetivos y estrategias de la política forestal, sería posible destacar las previsiones conforme a las cuales la cláusula que dispone la sujeción institucional uniforme al régimen forestal de la Nación “... opera sin perjuicio de las autonomías y potestades acordadas por la ley a las autoridades ambientales y territoriales, así como a las comunidades indígenas y afrocolombianas”; la que establece que “la conservación de la región amazónica y del Chocó biogeográfico serán materia de medidas especiales a establecerse por el Gobierno Nacional, debiendo adoptar las decisiones que garanticen la efectiva operatividad de lo dispuesto por el artículo 92 de la Ley 99 de 1993” y aquella conforme a la cual “el Estado garantiza el derecho de las comunidades indígenas y afrocolombianas a la libre toma de decisiones, dentro del marco de la Constitución y la ley, respecto de las actividades forestales de carácter sostenible que desearen emprender en sus territorios, conforme a la Ley 21 de 1991, la Ley 70 de 1993, y demás normas complementarias”.
Del mismo modo podría hacerse notar que, en el capítulo sobre institucionalidad y competencias, se dispone la creación del Consejo Nacional Forestal “... como un órgano de coordinación y concertación de la política forestal nacional y que dicho consejo estará integrado por los siguientes miembros: el Director del Departamento Nacional de Planeación, los ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Comercio, Industria y Turismo, el Alto Consejero de la Acción Social, o sus delegados y dos (2) representantes de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, un (1) representante de los gremios del sector forestal productivo nacional, un (1) representante de las organizaciones de profesionales de ingeniería forestal, un (1) representante del Consejo Nacional de la Cadena Forestal, un (1) representante del sector minero energético nacional, un (1) representante de los decanos de las facultades de ingeniería forestal, un (1) representante de los centros de investigación forestal, dos (2) representantes de los pueblos indígenas, dos (2) representantes de las comunidades afrocolombianas, dos (2) representantes de las comunidades de las zonas de reservas campesinas declaradas y un (1) representante de las organizaciones ambientales no gubernamentales. O que, más adelante, en el capítulo sobre el bosque natural, la ley contiene un artículo conforme al cual “Es derecho exclusivo de las comunidades afrocolombianas e indígenas el aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, en observancia de las normas legales tutelares de la conservación y el aprovechamiento forestal sostenible” y que la norma agrega que “En cualquier caso, dicho aprovechamiento deberá surtir el trámite de consulta previa con las comunidades involucradas”, y que dispone en su parágrafo que “para los efectos del aprovechamiento, manejo, uso de los bosques y de la biodiversidad en los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas, previa consulta con sus consejos comunitarios y autoridades tradicionales, el Gobierno Nacional reglamentará en un plazo de doce (12) meses lo dispuesto por la Ley 70 de 1993, en especial lo contenido en sus capítulos IV y VII”.
Para la Corte, sin embargo, las anteriores previsiones puntuales, si bien limitan el impacto de la ley sobre las comunidades indígenas y tribales y sobre los territorios que les pertenecen, no son suficientes para hacer desparecer la necesidad de que su contenido hubiese sido previamente consultado con dichas comunidades, por dos consideraciones fundamentales:
Por un lado, el carácter general e integral de la ley hace que resulte imposible excluir de su ámbito de aplicación a las comunidades indígenas y tribales, a las cuales, según documentos oficiales, se les ha hecho entrega formal de un total de 36’336.807 hectáreas de tierras, lo que representa el 32,2% del área total nacional (34) , si se tiene en cuenta, además, que, de acuerdo con el informe de ponencia para segundo de debate del proyecto de ley forestal en la plenaria del Senado de la República, “[d]el área cubierta en bosque natural; en el Pacífico y la Amazonia, cerca del 41,6% pertenece a comunidades indígenas y afrocolombianas. De hecho el 72% de los territorios de los resguardos indígenas, es decir 22,5 millones de hectáreas, coinciden con áreas boscosas; por su parte, del 69,4% de las tierras adjudicadas a comunidades afrocolombianas, cerca de 2,6 millones de hectáreas cubren áreas boscosas. Estas comunidades dependen casi en su totalidad de los recursos que le proveen los bosques”. Desde este punto de vista, las referidas previsiones podrían interpretarse, más que como medidas para afianzar la autonomía de las comunidades, como instrumentos dirigidos a obviar la necesidad de consulta y tendrían un alcance excluyente, porque no se entiende cómo un régimen general e integral en materia de manejo de bosques naturales y plantaciones forestales pueda adoptarse sin incluir en él la regulación de la situación de quienes tienen en el bosque su hábitat natural.
En esta perspectiva cabe destacar que el carácter general de la ley, presente desde su título, se aprecia en su ámbito territorial, que lo es todo el territorio nacional, con la excepción parcial de los territorios indígenas y tribales, en los cuales, sin embargo, aunque con respeto por la autonomía de las comunidades, son susceptibles de aplicarse las previsiones generales de la ley. Ese carácter general se aprecia, además, en el establecimiento de una cláusula de sujeción institucional al régimen forestal de la Nación, aún cuando se haga una salvedad en relación con “... las autonomías y potestades acordada por la ley a las autoridades ambientales y territoriales, así como a las comunidades indígenas o afrocolombianas”, o en la conformación de un Consejo Nacional Forestal en el que, dado su carácter de ente de coordinación y concertación de la política forestal nacional, tienen asiento voceros de todos los sectores vinculados con los bosques, incluidas las comunidades indígenas y afrocolombianas, o en la previsión de un plan nacional de desarrollo forestal. A su vez, la ley contiene, también, una regulación integral, porque, como se dispone en su artículo primero “... tiene por objeto establecer el régimen forestal nacional, conformado por un conjunto coherente de normas legales y coordinaciones institucionales, con el fin de promover el desarrollo sostenible del sector forestal colombiano en el marco del plan nacional de desarrollo forestal. A tal efecto, la ley establece la organización administrativa necesaria del Estado y regula las actividades relacionadas con los bosques naturales y las plantaciones forestales”. De este modo, el carácter integral de la ley se manifiesta en aspectos tales como la incorporación de una definición de bosque natural; la previsión de un plan nacional forestal; la inclusión de disposiciones en materia de conservación de los bosques y ecosistemas, explotación de los recursos maderables y no maderables, control de actividades ilegales, investigación científica, asistencia técnica, conservación y protección de conocimientos ancestrales y el diseño de un nuevo marco institucional para el manejo forestal.
De manera marginal, la Corte llama la atención sobre el hecho de que, frente al carácter general e integral del proyecto, las medidas que buscan hacerlo compatible con la autonomía que la Constitución reconoce a las comunidades tribales, presentan contradicciones en sí mismas, puesto que, al paso que se adoptan medidas orientadas a excluir a las comunidades indígenas del ámbito de aplicación de la ley, con lo cual se preservaría su autonomía para el manejo forestal en sus territorios y se pretendería obviar la necesidad de consulta, al incluir a los voceros de esas comunidades en el Consejo Nacional Forestal se admite, implícitamente, que las mismas pueden verse afectadas por las previsiones de la ley y se encuentran sujetas a ella.
Por otro lado, y en íntima conexión con lo anterior, debe tenerse en cuenta que esa ley, que es integral y que se aplica a todo el territorio nacional, versa sobre la explotación de los bosques, aspecto que tiene íntima conexión con la identidad de las comunidades indígenas y afrocolombianas y con sus posibilidades de supervivencia.
En ese contexto, observa la Corte que las previsiones de la ley forestal son susceptibles de provocar efectos apreciables en áreas del territorio que, si bien no han sido formalmente delimitadas como territorios indígenas, o no han sido asignadas como propiedad colectiva de las comunidades negras, sí hacen parte del hábitat natural de tales comunidades, de modo que su afectación puede alterar significativamente el modo de vida de las mismas. Las comunidades establecen una estrecha relación con su entorno, más allá de las fronteras formales de sus territorios, y la ley forestal puede tener impacto importante en aspectos como la conservación de la biodiversidad, la presión sobre la tierra, el manejo de los recursos hídricos, etc.
No le corresponde a la Corte pronunciarse sobre los contenidos de la ley forestal, ni evaluar los criterios orientados a mostrar, por ejemplo, unas eventuales bondades de la ley desde la perspectiva de conservación ambiental o, por el contrario, su impacto negativo en este frente. De lo que se trata en este escenario de control de constitucionalidad, a la luz del problema jurídico que se ha planteado, es, de advertir la presencia de opiniones encontradas en ese y en otros frentes, las cuales, independientemente del lado en el que se encuentre la razón, evidencian la necesidad de adelantar una consulta en los términos del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, precisamente en la medida en que, entre los objetivos de dicha consulta está el de enterar a las comunidades y discutir con ellas, los posibles efectos, positivos o negativos que una determinada medida legislativa pueda tener sobre ellas.
En este escenario, cabe observar, por ejemplo, que las experiencias del pasado reciente permitían a las comunidades indígenas y afrocolombianas abrigar un temor fundado sobre el impacto que un proyecto de ley general forestal podría tener sobre sus modos de vida, lo cual, a su vez, hacía patente su interés en participar, más allá de lo que concierne al gobierno de sus propios territorios, en la discusión de medidas de limitación, control y mitigación de tales impactos. A título ilustrativo, puede señalarse que en la Sentencia T-955 de 2003, la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre las explotaciones forestales en la cuenca del río Cacarica, puntualizó que “las explotaciones forestales que se adelantan en las zonas rurales ribereñas de la cuenca del Pacífico i) no han sido consultadas a las comunidades negras de la región, como lo disponen el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT y los artículo 55 transitorio y 330 de la Carta Política, ii) que dichas explotaciones no benefician real y verdaderamente a las comunidades de la región, y iii) que no se ha expedido la reglamentación que deberá regular los aspectos que les permitirán a dichas comunidades extraer de manera sustentable los productos de sus bosques sin desmedro de su identidad cultural”.
En esa misma sentencia, la Corte registró la intervención en el proceso de la Fundación Natura Colombia, que señalaba que “... la más grande amenaza que encara el Chocó es la deforestación asociada con la extracción de madera, la expansión de la agricultura y la ganadería, la minería y el desarrollo de infraestructura. Y que en el Pacífico central y norteño colombiano, las concesiones de madera han clareado grandes extensiones de bosques para la producción de papel y madera, con muy poco manejo y reforestación subsiguiente” (35) .
Resulta indudable, en el anterior contexto, que una ley que regule de manera integral el manejo forestal en el país, afecta de manera directa y específica a los pueblos indígenas y tribales que habitan en zonas de alta incidencia de bosques, no solo por el interés que tales comunidades tienen en participar en la definición de los elementos de un régimen nacional forestal, sino también por los conflictos que las distintas aproximaciones al tema pueden suscitar, en particular cuando, como en este caso se hace explícito en la iniciativa legislativa un énfasis en la necesidad de promover la explotación maderera como elemento estratégico para el desarrollo económico. Ese énfasis puede resultar contrapuesto con la concepción que las comunidades tienen sobre el bosque, lo cual claramente apunta hacia la necesidad de la consulta orientada a lograr una conciliación de intereses.
En ese sentido, en la Sentencia C-891 de 2002 se puso de presente que “... la relevancia de la participación de los pueblos indígenas en relación con la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios está directamente vinculada con el trascendental significado que ellos le dan al territorio...”, puesto que, “... la noción de territorio indígena supera los espectros simplemente jurídicos y económicos, toda vez que los pueblos están ligados a él de una manera comunitaria, espiritual y cosmogónica, precisamente por el carácter ancestral y sagrado que este ostenta, constituyéndose entonces en un elemento integrante de la forma como aquellos ven y entienden el mundo” (36) .
En este caso, no obstante el carácter general de la ley —no dirigida a regular especialmente, en aplicación del Convenio 169 de la OIT, la situación de las comunidades indígenas y tribales—, de su contenido material se deriva la posibilidad de una afectación específica a tales comunidades, como quiera que sus previsiones recaen sobre un objeto —el bosque— que tiene particular relevancia para las mismas y guarda una íntima e indisoluble relación con su modo de vida.
A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Corte que la materia propia de la Ley 1021 de 2006 es susceptible de afectar directa y específicamente a las comunidades indígenas y tribales y que, por consiguiente, previamente a su expedición debió surtirse el trámite de la consulta con dichos pueblos, en los términos del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT.
5.2. De los antecedentes de la ley que obran en el expediente puede concluirse sin mayor dificultad que en relación con la Ley 1021 de 2006 no se surtió la consulta a los pueblos indígenas y tribales en los términos del Convenio 169 de la OIT (37) . Hubo, sí, un proceso amplio de socialización que no satisface, sin embargo, los criterios fijados por la Corte Constitucional porque, no fue específico, no hay evidencia de que las comunidades hayan sido debidamente informadas y se les hayan puesto de presente los impactos que el proyecto podía significar para ellas, ni se generaron espacios de concertación.
Si bien es cierto que, como se ha señalado, existe un margen de flexibilidad en torno a la manera como debe hacerse efectiva la consulta, en la medida en que no existen desarrollos legislativos sobre la materia y que, inclusive, la exigencia de que la consulta sea previa, en materia de medidas legislativas no es absoluta en relación con el momento de presentación del proyecto de ley, no es menos cierto que un proyecto de la dimensión, la complejidad y las implicaciones del que pretenda regular de manera integral los asuntos forestales, exigía que, como condición previa a su radicación en el Congreso, el gobierno adelantara un ejercicio específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales, que permitiera hacer efectivo su derecho de participación. Dicho proceso habría permitido identificar dificultades, establecer las discrepancias relevantes en las aproximaciones, buscar alternativas, y, en todo caso, propiciar que el debate en el Congreso se enriqueciera con el aporte de posiciones previamente decantadas en las que, si bien no era imperativo el consenso, sí permitirían apreciar con nitidez los aspectos que desde la perspectiva de las comunidades podrían resultar problemáticos.
Por esas razones, no son suficientes, ni las actividades de socialización general del proyecto, ni las medidas unilaterales orientadas a depurarlo de los aspectos que pudiesen considerarse críticos desde la perspectiva de las comunidades indígenas y tribales, sino que se requería un proceso de consulta que respondiera a los lineamientos del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, en las condiciones que se han decantado por la jurisprudencia constitucional.
5.3. A partir de los anteriores elementos encuentra la Corte que:
a) El contenido de la ley general forestal reviste un innegable interés nacional, sus previsiones afectan, de manera amplia, a la totalidad de los colombianos, y de manera particular, a un conjunto diverso de sectores, que tienen una relación más estrecha con los bosques y con la actividad forestal o vinculada a ella.
b) El correspondiente proyecto de ley fue debatido en el Congreso de la República y hay evidencia de que, además del proceso deliberativo y público que allí debe cumplirse, hubo un proceso amplio de participación de los distintos sectores interesados.
c) La ley general forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la actividad forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a preservar la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que reconoce el derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, es susceptible de afectar directa y específicamente a tales comunidades, en la medida en que establece políticas generales, definiciones, pautas y criterios, que en cuanto que de aplicación general, pueden afectar las áreas en las que se encuentran asentadas las comunidades, lo cual, a su vez, puede repercutir sobre sus formas de vida y sobre la relación tan estrecha que mantienen con el bosque.
d) En esa medida, de acuerdo con el ordenamiento constitucional y en particular con el Convenio 169 de la OIT, que en esta materia hace parte del bloque de constitucionalidad, la adopción de la ley debió haberse consultado con esas comunidades, para buscar aproximaciones sobre la manera de evitar que la misma las afectara negativamente, así como sobre el contenido mismo de las pautas y criterios que, aún cuando de aplicación general, pudiesen tener una repercusión directa sobre los territorios indígenas y tribales, o sobre sus formas de vida.
e) Esa consulta, que tiene unas características especiales, no se cumplió en este caso, y la misma no puede sustituirse por proceso participativo que de manera general se cumplió en torno al proyecto de ley.
Para que se hubiese cumplido con el requisito de la consulta habría sido necesario, poner en conocimiento de las comunidades, por intermedio de instancias suficientemente representativas, el proyecto de ley; ilustrarlas sobre su alcance y sobre la manera como podría afectarlas y darles oportunidades efectivas para que se pronunciaran sobre el mismo. Ese proceso no se cumplió, razón por la cual la Corte concluye que, dado que la ley versa sobre una materia que se relaciona profundamente con la cosmovisión de esas comunidades y su relación con la tierra, y que, por acción o por omisión, es susceptible de afectarlas de manera directa y específica, no hay alternativa distinta a la de declarar la inexequibilidad de la ley.
Por todo lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad de la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la ley general forestal”.
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la ley general forestal”.
(1) Convenio 169 de la OIT, artículo 6º.
(2) Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-169 de 2001, SU-383 de 2003, C-620 de 2003, T-737 de 2005, y C-208 de 2007, entre otras.
(3) Sentencia SU-383 de 2003.
(5) Preámbulo del Convenio 169 de la OIT.
(6) Convenio 169, artículo 7º.
(7) Sentencia C-169 de 2001.
(8) C.P. art. 329.
(9) En el Capítulo IX de la Ley 5ª de 1992 se regula la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley, asunto en relación con el cual, en el artículo 230 se dispone que “Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las comisiones constitucionales permanentes”.
(10) Sentencia C-208 de 2007.
(12) Sin perjuicio de los criterios que en distintas decisiones de tutela la jurisprudencia constitucional ha ido fijando en torno al alcance del derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa, se refiere la Corte en este caso, de manera específica, a aquellos pronunciamientos que han tenido por objeto delimitar esa consulta en relación con las medidas legislativas.
(13) La realización de la consulta previa en la hipótesis de explotación de recursos naturales en territorios étnicos, se encuentra regulada a nivel reglamentario por el Decreto 1320 de 1998.
(14) Con base en las premisas que se han esbozado, la Corte, en la Sentencia C-169 de 2001, concluyó que no se podía afirmar que “... el proyecto de ley estatutaria bajo revisión [que versaba sobre la circunscripción nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior] deba surtir el trámite de la consulta previa a los grupos étnicos, puesto que no se puede catalogar bajo ninguna de las hipótesis indicadas arriba”. Agregó la Corte que “[e]stá por fuera de toda discusión que la realización de una consulta de esa índole sería conveniente y deseable, y que, en el evento de realizarse, contaría con un sólido respaldo en el ordenamiento superior. Sin embargo, mal haría la Corte en prescribir como obligatorio un determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constitución, ni por la ley, para el trámite de proyectos normativos ante el Congreso de la República, mucho más tratándose de una ley estatutaria, cuyos requerimientos procedimentales se encuentran taxativamente enumerados en los artículos 153 y 157 de la Carta. En otras palabras, escapa a la competencia de esta corporación la creación de trámites que no contempla el ordenamiento positivo, especialmente en casos como el presente, en los que existen disposiciones internacionales que refuerzan la libre apreciación del legislador en la materia (C.P., cf. art. 150-1)”.
(15) Sentencia T-652 de 1998 que pone de presente la unificación jurisprudencial que en cuanto al tema del bloque de constitucionalidad que integra el Convenio 169 de la OIT con el artículo 40 - 2 de la Constitución, de conformidad con los artículos 93 y 94 de la Constitución, formulo la Sentencia SU-039 de 1997. En esta sentencia se puntualiza: // “Diferentes normas del mencionado convenio apuntan a asegurar la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que las afectan relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios, así: // ‘Artículo 5º. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: // ‘a) Deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; //‘b) Deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos; //c) Deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo //ART. 6º. 1.—Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán: // ‘a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; //b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados pueden participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan. // c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. // 2.—Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. //‘Artículo 7º: Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. //Artículo 15. 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. // 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tengan derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades’. //“Con fundamento en los artículos 40-2, 330 parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquellas y las autoridades públicas, tendientes a buscar: //“a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. //“b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares. // “c) Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada. //“Cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena. //“En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros”.
(16) Entre otras sentencias las T-188 de 1993 —M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz—, T-342 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-825 de 2001, M.P. Martha V. Sáchica Méndez, C-825 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(17) Sobre el bloque de constitucionalidad que conforman los convenios de la OIT con la Carta Política puede consultarse, entre otras, la Sentencia T-1303, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(18) De este modo procedió la Corte en la Sentencia C-208 de 2007, en la cual se decidió “Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de profesionalización docente”, siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con la aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la ley general de educación y demás normas complementarias”.
(19) Ministerio del Interior, “Por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la mesa permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas y se dictan otras disposiciones”. La legalidad de este decreto fue estudiada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en providencia del ocho (08) de octubre de 1998, radicación 4373, Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez, en la que solamente se decretó la nulidad de la expresión “... suspenderán o revocarán...”, contenida en el inciso segundo del artículo 7º.
(20) Ministerio del Interior, “Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”. La legalidad de esta norma fue analizada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en providencia del veinte (20) de mayo de 1999, radicación 5091, Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa, en la que se declaró la nulidad de la expresión “... y por el término máximo de 24 horas,”, contenida en el artículo 13, literal “d”. De esta sentencia es importante transcribir los siguientes apartados: “De otro lado, el hecho de que el decreto acusado no contenga previsiones específicas sobre el tópico que preocupa al actor, no excluye que cuando el tema de la consulta involucre el uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales, se trate el referido asunto, sea de manera conjunta o paralela, puesto que como se describe en el artículo 1º del decreto acusado, la consulta previa tiene como fin analizar el impacto económico, ambiental, social y cultural que pueda ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio.
(21) De todas formas es necesario reconocer que estos decretos también reconocen la participación de las comunidades indígenas en los ámbitos legislativo y administrativo. Por ejemplo, el artículo 11 del Decreto 1397 de 1996 establece: “Objeto. La mesa permanente de concertación con los pueblos y organizaciones indígenas tendrá por objeto concertar entre estos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos...”.
(22) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. Artículo 76. De las comunidades indígenas y negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.
(23) “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. Cfr. Sentencia C-418 de 2002, M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
(26) En la Sentencia SU-383 de 2003 la Corte puso de presente que por haber expedido el Decreto 1320 de 1998 sin recurrir a la consulta previa y debido a que la consulta que la norma diseña no se ajusta a los dictados del Convenio 169, las reclamaciones presentadas por la Asociación Médica Sindical Colombiana y por la Central Unitaria de Trabajadores ante la Oficina Internacional del Trabajo fueron admitidas por el consejo de administración por recomendación de la mesa —276ª y 277ª reuniones— y culminaron con la aprobación, por parte del consejo de administración, de las recomendaciones de la comisión de expertos, las que coinciden en la necesidad de solicitar al Gobierno Nacional la modificación del Decreto 1320 de 1998”.
(27) Sentencia C-418 de 2002.
(28) Sentencia C-891 de 2002.
(29) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Observatorio Agrocadenas Colombia. Documento de Trabajo Nº 95.
(30) Documento “Contribución al análisis de la problemática en el resguardo de Matavén, Colombia: perspectivas nacionales e internacionales”. Análisis legal por la Fundación Gaia Amazonas para el Instituto de Seguridad Ambiental.
(31) En este sentido el documento “Los bosques naturales en el proyecto de ley forestal” del Foro Nacional Ambiental. Policy Paper 9, obrante a folio 176 del expediente.
(33) Revista Semillas Nº 26 Contexto: Política nacional de bosques y agua. “Una estocada mortal a los bosques naturales de Colombia. La ley ‘maderera o mal llamada ley forestal’”. Grupo Semillas.
(34) Según información de Incoder, entre 1966 y 2006 se han constituido y ampliado 650 resguardos indígenas en todo el país, con un área aproximada de treinta y un millones doscientas siete mil novecientas setenta y ocho hectáreas (31.207.978 ha), para dotar de tierras a 86.294 familias integradas por 440.798 personas. Por otra parte, de acuerdo con la misma fuente, entre las tierras entregadas a las comunidades negras y las que se encuentran en trámite de adjudicación, se alcanza un acumulado total de 5’670.000 de hectáreas que representan cerca del 5% del territorio nacional. http://www.incoder.gov.co/Archivos/PresentaciónFA02006.doc
(35) Fundación Natura Colombia, “La Ecoregión del Chocó Biogeográfico”, Fundación Natura, Ministerio del Medio Ambiente, Universidad Nacional de Colombia, Universidad de Antioquia, Inrenare, Ancon, Auespn.
(36) Ver la Sentencia T-188 de 1993, en la cual la Corte resaltó la importancia de los territorios indígenas para la cultura y los valores espirituales de dichos pueblos.
(37) La ausencia de consulta previa se aprecia en las intervenciones del Ministro de Agricultura durante el debate del proyecto de ley en el Congreso, y en las que manifestó que la misma no se requería porque bastaba con el amplio proceso de socialización que había recibido el proyecto; en las comunicaciones dirigidas por las organizaciones indígenas al Congreso en relación con la falta de consulta; en la constancias que en ese sentido dejaron algunos congresistas y, finalmente, en las intervenciones gubernamentales en el presente proceso, cuyo punto de partida es, precisamente, la consideración I (sic) de que la consulta no se realizó debido a que, por la naturaleza de la ley, la misma no era necesaria.