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Timestamp: 2019-10-22 06:34:52
Document Index: 109373912

Matched Legal Cases: ['artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 82', 'artículo 150', 'artículo 320', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 25', 'artículo 13', 'artículo 98', 'artículo 170', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98']

﻿ SENTENCIA C-355 DE MAYO 6 DE 2003
SENTENCIA C-355 DE 06 DE MAYO DE 2003
CONTENIDO:PROHIBICIÓN DE CONDUCIR VEHÍCULOS DE TRACCIÓN ANIMAL. LA PROHIBICIÓN SE DEBE CONCRETAR POR LAS AUTORIDADES COMPETENTES A DETERMINADAS VÍAS, POR MOTIVOS DE SEGURIDAD VIAL Y EMPEZARÁ A REGIR CUANDO SE HAYAN ADOPTADO LAS MEDIDAS ALTERNATIVAS Y SUSTANTIVAS PREVISTAS EN LA LEY 769 DE 2002
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL TRABAJO, CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO, DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, VEHÍCULO DE TRACCIÓN ANIMAL, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, SEGURIDAD VIAL
Sentencia C-355 de mayo 6 de 2003
Sentencia C-355 de 2003
Ref.: Expediente D-4314
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002, Nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre.
Actor: José William Espinoza Sánchez
Bogotá D.C., seis de mayo de dos mil tres.
“LEY 769 DE 2002”
“ART. 98.—Erradicación de los vehículos de tracción animal. En un término de un (1) año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito urbano en los municipios de categoría especial y en los municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.
El demandante plantea la confrontación del artículo 98 de la Ley 769 de 2002 con 5 artículos de la Constitución Política. Dice que la norma atenta contra los derechos en ellos consignados, cuales son, a saber, el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16), el derecho al trabajo (art. 25), el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio (art. 26), los derechos derivados de la relación laboral (art. 53) y el derecho a la propiedad y a la protección de los derechos adquiridos (art. 58).
Dado que los problemas jurídicos planteados por el actor son tantos cuantos artículos dice haber sido vulnerados, esta corporación adelantará el estudio de la disposición acusada a la luz de cada una de las normas constitucionales supuestamente infringidas. Así, verificará si la prohibición de conducir vehículos de tracción animal, en las condiciones previstas por la Ley 769 de 2002, constituye violación de esas disposiciones.
Antes de proseguir con este análisis, conviene hacer una referencia a los aspectos generales de la disposición demandada.
3. Análisis general de las disposiciones contenidas en la Ley 769 de 2002.
El legislador adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas (L. 769/02, art. 1º).
El objetivo central de dicha regulación es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público, pues estos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la ecuación vía - persona - vehículo.
Es claro que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (C.P., art. 2º) serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el Estado el que debe garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores que intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica, que su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de salubridad y seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo los individuos de a pie, sino los vehículos —cualquiera sea su naturaleza— deban estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración armónica en la dinámica diaria de la circulación.
Por otra parte, dado que el diseño de los asentamientos humanos es cambiante, lógico resulta suponer que la regulación de tránsito evolucione a la par de dichas transformaciones. Así, no es dable pensar que los códigos de movilización que hace un siglo rigieron —cuando los hubo— el tránsito de personas, animales y vehículos, sean los mismos que hoy requieren las grandes ciudades. Tampoco puede pensarse que los comportamientos requeridos a quienes transitan por las vías públicas de grandes urbes sean los mismos que se imponen a los habitantes de municipios de menor desarrollo físico y menos población. La reglamentación a que se hace referencia debe guardar conexidad con la realidad urbana que es su objeto, lo cual no es más que el reconocimiento del principio de coherencia del derecho.
Así las cosas, para esta Corte resulta claro que como vehículos que son, aquellos cuya fuerza motriz proviene de las potencias animales también pueden ser objeto de regulación por parte del Estado. Su influencia en la dinámica diaria de la circulación es más que evidente: ocupan un lugar en la vía pública, desarrollan niveles menores de velocidad, manipulan fuerzas físicas de diferente entidad con grados determinados de maniobrabilidad y generan impacto ambiental. La conducción de estos vehículos tiene entonces un efecto en los derechos de terceros y, sobre todo, un resultado concreto en la obtención de niveles óptimos de seguridad, comodidad y salubridad del espacio público, que no son otra cosa que manifestaciones del interés general.
Ahora bien, ya que el Estado es el encargado de organizar y coordinar los elementos involucrados en esta relación, también es lógico suponer que en él recaiga la responsabilidad de evaluar en qué grado y con qué intensidad se afectan el interés general y los derechos de terceros. En otras palabras, es el Estado, por conducto del legislador, el que debe determinar cuáles son las restricciones que deben imponerse para que el tránsito de vehículos y de peatones permita alcanzar niveles aceptables de orden, seguridad, salubridad y comodidad públicas.
En el caso sometido a estudio, el legislador estimó que las medidas incluidas en el Código de Tránsito debían responder a las necesidades de las nuevas ciudades colombianas. Esta tendencia inspira todo el esquema de modernización del nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre, tal como lo demuestra la exposición de motivos presentada ante la Cámara de Representantes por el representante ponente, Gustavo López Cortés.
En dicho documento el representante expuso las razones por las cuales se requería que el Congreso aprobara un nuevo Código de Tránsito que dotara al país de herramientas jurídicas acordes con los nuevos tiempos en materia de tráfico de vehículos y de personas. Dijo en sus consideraciones iniciales que “después de varios intentos fallidos, tratando de entregarle al país una normatividad seria, acorde con los avances y la tecnología moderna, pero además para afrontar los retos del siglo XXI, es trascendental el momento histórico para quienes tenemos la responsabilidad de legislador y de definir el marco jurídico de tránsito terrestre”.
La ponencia reconoció que “actualmente el Estado colombiano cuenta con una legislación un tanto obsoleta, poco ágil y además, alejada de la realidad de la problemática especialmente la urbana y por consiguiente, sin herramientas para resolver o iniciar la solución al caos existente lo que está causando una altísima inseguridad vial e influyendo negativamente en la eficiencia económica para el sector”.
Así mismo, la ponencia sentó los objetivos principales del código al referirse a este como “un conjunto armónico y coherente de normas” destinado a “la organización del tránsito en el territorio nacional y la prevención de la accidentalidad con consecuencias nocivas para la vida, la integridad personal y los bienes de los ciudadanos”... “la propuesta que se presenta busca su aplicación, con fines de prevención de accidentes y pretende tener consecuencias de tipo sancionatorio administrativo”.
El proyecto advirtió que “la accidentalidad vial en Colombia resulta ser en términos de fallecimientos y heridas mucho más problemática que la violencia que causal lo que se denomina “el orden público”, y si el número de muertos y heridos se confronta con el número de vehículos que circula en Colombia, encontramos tasas porcentuales desproporcionadas frente a países con mucho mayor número de vehículos, en los cuales la velocidad de circulación es definitivamente superior a la medida que se conoce en Colombia” (1) .
(1) El término inicial fue de un año, luego se cambio a cuatro y finalmente se volvió a un año, gracias a la decisión de la comisión accidental de conciliación que se reunió el 18 y 19 de junio de 2002. Informe publicado en la gaceta 263 del 8 de julio de 2002 página 9.
Así pues, esta Corte entiende que el propósito central del legislador fue dotar al país de reglas de tránsito acordes con la dinámica actual de la circulación nacional, eliminando factores incompatibles con el grado evolutivo de la misma. Desde esta perspectiva —entiende la Corte— el legislador decidió expedir la norma que ahora se estudia, la cual ordena la erradicación de los vehículos de tracción animal en los municipios de categoría especial y de primera categoría del país, es decir, en aquellos de población superior a los 500.001 habitantes y cuyos ingresos anuales superan los 400.000 salarios mínimos legales mensuales (categoría especial) y los que tienen entre 100.001 y 500.001 habitantes, y cuyos ingresos anuales oscilen entre cien mil (100.000) y cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales (primera categoría) (L. 136/94, art. 6º).
La razón que la Corte deduce de la norma es que la estructura vial de los municipios de categoría especial y de primera categoría ha alcanzado niveles de complejidad incompatibles con el tránsito de vehículos de tracción animal y que la conducción de los últimos se ha convertido en un riesgo para la seguridad de las vías públicas, es decir, para los derechos de terceros y para el interés general.
Los riesgos que generan este específico medio de transporte han sido ilustrados por los intervinientes del proceso, aunque no resulta difícil deducirlos de la simple observación empírica:
1. La velocidad de los semovientes que arrastran una carreta no se compara con la de los vehículos automotores. La potencia de los últimos supera con creces la del animal, lo cual constituye un riesgo para ambos si llegaren a coincidir en avenidas diseñadas para vehículos de alta velocidad.
2. La disposición de la malla vial de las ciudades modernas está hecha para desarrollar grados de agilidad, fluidez, celeridad y dinamismo con los cuales los vehículos de tracción animal no pueden competir, pudiendo, en cambio, entorpecerlos.
3. La precaria maniobrabilidad de las carretas también afecta la seguridad del sistema del tránsito vehicular. Aunque la conducción de automotores no está exenta de riesgos y es frecuente observar comportamientos irracionales en los conductores, es evidente que el tránsito de automotores parte del supuesto de la responsabilidad del chofer. En cambio, la impredecible irracionalidad del animal puede convertirse en elemento sorpresivo de riesgo y, por tanto, en factor claro de inseguridad para quienes manejan autos.
4. La estructura física de las carretillas hace inoperantes los cinturones de seguridad, por lo que la vida de sus usuarios corre inminente peligro cuando el vehículo transita por vías diseñadas para automóviles. En relación con esta apreciación puede agregarse que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sent. C-309/97), el uso de cinturones de seguridad es obligatorio y constituye una medida legítima de protección de los derechos individuales que no afecta la autonomía personal.
5. El riesgo que representa para la circulación una carreta obstaculizando la vía pública se ve incrementado por el hecho de que, comúnmente, dichas estructuras se encuentran cargadas con materiales diversos.
6. Algunos intervinientes en el proceso —el Ministerio de Transporte y la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente entre otros— arguyen que los propietarios de vehículos de tracción animal suelen incurrir en maltrato animal, que son factor que propicia la contaminación ambiental y que realizan prácticas que ponen en peligro la salubridad pública, como ocurre con la venta de semovientes enfermos en el mercado de las carnicerías. No obstante, dado que estos reproches no se derivan propiamente de la conducción de las carretas sino que constituyen imputaciones relacionadas con el comportamiento de sus propietarios, que además no se encuentran probadas en el proceso, esta Corte no considera que sean razones suficientes ni pertinentes a la presente discusión.
Habiendo quedado establecidos los parámetros que enmarcan la norma en comento, esta corporación se adentra en el estudio de la demanda.
4. Estudio de la disposición acusada a la luz de los cargos de la demanda.
a) El derecho al libre desarrollo de la personalidad
Dice el actor que el artículo 98 de la Ley 769 de 2002 es violatorio del derecho al libre desarrollo de la personalidad porque el Estado no puede establecer restricciones a la libertad de actuación de los particulares, sino en los casos en que la misma pueda afectar derechos de terceros o el interés general; y, en el caso concreto, la conducción de vehículos de tracción animal no atenta contra tales intereses.
Según la jurisprudencia constitucional, el derecho al libre desarrollo de la personalidad comporta una dimensión interna e intangible que le garantiza al individuo la posibilidad de diseñar sin interferencias ajenas ni coacción estatal su propio plan de vida. Este reconocimiento no es más que la aceptación de que el pilar fundamental de nuestro orden jurídico descansa sobre los conceptos de libertad humana y dignidad personal (2) .
(2) Cfr. T-067 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
No obstante, en tanto la existencia individual se enmarca en el escenario de la colectividad, en el que los intereses propios se interrelacionan con los intereses ajenos, el libre desarrollo de la personalidad también tiene un cariz objetivo que faculta al Estado para establecer ciertas restricciones. En este sentido, la Corte ha dicho que “Junto al ámbito absolutamente intangible del libre desarrollo de la personalidad, varias veces indicado por la Corte Constitucional, que puede expresarse en la completa autonomía del individuo para trazarse así mismo y practicar su propio plan de vida —siempre que no interfiera con los derechos fundamentales de los demás—, debe reconocerse que la persona humana como miembro de la comunidad tiene una condición social que constituye un factor a tener en cuenta por la ley con miras a armonizar el despliegue simultáneo de las libertades individuales y la necesaria conjugación de las conductas cuando ello sea necesario para alcanzar fines sociales merecedores de tutela constitucional” (3) .
(3) ST-523 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón); ST-065 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón); ST-118 de 1993 (Carlos Gaviria Díaz); ST-309 de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); SC-344 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía); ST-015 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); ST-097 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-133 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); ST-386 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); ST-539 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); ST-569 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara); ST-037 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); ST-211 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); ST-377 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz); ST-443 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); ST-476 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz); ST-182 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); ST-248 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía); ST-474 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz); SC-663 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); ST-697 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-013 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); SC-309 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Sobre este último aspecto la Corte resalta en que las limitantes al derecho al libre desarrollo de la personalidad sólo son admisibles cuando su finalidad es ajustar el comportamiento individual a las necesidades colectivas:
“Cabe, pues, distinguir un ámbito del derecho al libre desarrollo de la personalidad, donde el sujeto puede plantear ante las autoridades y los demás una pretensión absoluta de no injerencia, indispensable para que pueda forjarse un plan de vida propio, y un ámbito de libertad personal que tiene carácter prima facie, en el cual resulta menester armonizar debidamente las exigencias individuales y las comunitarias. Tratándose de este ámbito de la libertad, las exigencias sociales sólo podrán restringir válidamente la libertad si su finalidad se ajusta a la Constitución, si la medida legal es idónea respecto del fin pretendido, si la restricción es necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta adecuado y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida” (Sent. T-067/98)
Así entonces, es posible deducir de la jurisprudencia que no cualquier restricción del derecho al libre desarrollo de la personalidad es permisible y que sólo lo son aquellas limitantes que sean legítimas, idóneas, necesarias y proporcionales a la necesidad de conservar la integridad de los intereses públicos.
La disposición acusada parte de la base que la conducción de vehículos de tracción animal por las vías de los municipios de categoría especial y primera genera un riesgo para la comunidad y, con el propósito de adoptar medidas que incrementen los niveles de seguridad en la vía pública, ha ordenado la “erradicación” de tales vehículos mediante la prohibición de su circulación, medida que debe llevarse a cabo dentro del año siguiente a la expedición de la misma.
Para determinar si la medida se ajusta a la Constitución Política, de acuerdo con los parámetros de la jurisprudencia, es necesario verificar, a través de un juicio de proporcionalidad, si la restricción del derecho a circular en uno de estos vehículos —entendido como una emanación del derecho al libre desarrollo de la personalidad— guarda relación de conexidad y de proporcionalidad con el objetivo perseguido con la expedición del nuevo Código de Tránsito Terrestre, lo que en últimas significa verificar la legitimidad y la adecuación de los medios utilizados por el legislador a los fines perseguidos por el mismo.
Con tal propósito, resulta necesario seguir la metodología que la Corte Constitucional ha utilizado en otros de sus fallos para verificar la constitucionalidad de decisiones legislativas restrictivas de derechos y libertades. Tal como lo dijo la Corte en la providencia que estudió la legitimidad del uso obligatorio del cinturón de seguridad:
“...esta corporación recurrirá al llamado juicio de proporcionalidad, el cual ha sido ampliamente utilizado en anteriores ocasiones con el fin de determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a la Carta (4) . Según tal juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en colisión, como sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino, además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son “adecuados” para lograr el fin perseguido, segundo si son “necesarios”, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son “proporcionados stricto sensu”, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer” (Sent. C-309/97).
(4) Ver, entre otras, las sentencias T-422 de 1992, C-530 de 1993, T-230 de 1994, T-288 de 1995, C-022 de 1996 y C-280 de 1996.
En primer lugar, debe decirse que el propósito de la disposición no es contrario a los preceptos constitucionales pues mediante el artículo 98 del Código de Tránsito el legislador persigue el incremento de los niveles de seguridad y salubridad públicas en las vías de ciertos municipios del país. Así entendido, el objetivo de la norma es la realización de principios constitucionales como la protección, por parte de las autoridades, de la vida y los bienes de las personas residentes en Colombia y la promoción de la prosperidad general (C.P., art. 2º).
De igual modo, al reglamentar el uso de las vías públicas, el Estado cumple el deber de preservar la utilización del espacio público, según se lo ordena la Constitución Política y lo avala la jurisprudencia constitucional. En efecto, el artículo 82 de la Carta Política manifiesta que es “deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, lo cual implica la facultad de normativizar el uso del mismo.
La Corte Constitucional ha dicho al respecto que “precisamente por estar al alcance y al servicio de todos, la integridad del espacio público corre inminente riesgo de deterioro si no se cuenta con una regulación estricta que establezca pautas de comportamiento sensatas y controles efectivos frente a los desmanes de que pueda ser objeto” (5) .
(5) Sentencia T-940 de 1999, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
“Como lo señaló la Corte en el fallo citado, las repercusiones que podrían generar en la sociedad un control deficiente o una inadecuada reglamentación del espacio público, van desde la simple incomodidad ciudadana hasta la perturbación grave de la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas. Por ello la Corte procedió a avalar “...la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención” (6) ”.
(6) Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Y en torno al mismo aspecto, la Corte manifestó la necesidad del Estado de garantizar la correcta utilización del espacio público en los siguientes términos:
“Hay que tener claro, entonces, que el orden en los espacios abiertos, como calles y parques, debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en ella” (7) .
(7) Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
“En ese orden de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas (8) sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por ende, una “sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de oportunidades para todos y una política universal de participación, debe presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los espacios necesarios para circular libremente y transportarse, así como de todos los espacios públicos abiertos” (9) .
(8) Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning. The Yale Law Journal. Volumen 105, Mazo de 1996.
(9) Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S. 296, 301-302. 1966.
“La Corte constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención” (10) ”. (Sent. SU-360/99).
(10) Sentencia T-203 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Por último, es del propio texto de la Constitución que el legislador recibe la autorización para expedir normas relativas a la regulación del tránsito, tal como se lee en el artículo 150-25 de la Carta Política que expresamente faculta al Congreso para “unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.”, mientras que el artículo 320 de la Carta faculta a la ley “para establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”.
Siendo legítima entonces la intención del legislador de prohibir la circulación de estos vehículos, queda por verificar si la medida es proporcional a la finalidad perseguida.
* Proporcionalidad de la medida
La corporación considera que la medida de excluir de circulación los vehículos de tracción animal no es proporcional al fin perseguido por el legislador, cual es el de garantizar y aumentar los niveles de seguridad vial en los municipios de categoría especial y de primera categoría, por las razones que se comentan seguidamente.
La dinámica actual del tráfico vehicular en los municipios de categoría especial y de primera categoría ha sido evaluada por el legislador con la conclusión de que la circulación de automotores es incompatible con la de carretas haladas o arrastradas por animales. La razón es que en dichos municipios la seguridad vial, que quiere reforzar el Código de Tránsito Terrestre, necesita habilitar sus vías para la circulación de automotores y no de coches de tracción animal.
No obstante, pese a la evaluación realizada por el legislador, es un hecho incontrastable que la maya vial de las ciudades no está diseñada de manera uniforme, tal que todas sus vías presenten las mismas características y tengan similares exigencias en materia de circulación vehicular. Es un hecho notorio y de inmediata verificación empírica que si bien algunas de las grandes avenidas y otras de las vías principales tienen características que no permitirían la circulación simultánea de automotores y coches de tracción animal, gran parte de las rutas por las que se desenvuelve el tránsito urbano, por ser de menor entidad, exigir niveles inferiores de velocidad y tener una congestión reducida, podrían resultar adecuadas para la circulación de los últimos.
En otros términos, dado que la distribución y conformación de las ciudades y de su sistema vial no es pareja sino que presenta variables que las hacen heteromorfas, no es posible afirmar de manera racional que todas las vías de las grandes ciudades sean incompatibles con el tránsito de vehículos de tracción animal. Una medida que parta de la base contraria es desproporcionada, por radical y totalizante, ya que no consulta la verdadera composición del tejido vial de los conglomerados urbanos.
El artículo demandado supone entonces que para alcanzar los niveles de seguridad propuestos por el código se requiere acudir a la prohibición absoluta del tránsito urbano de los vehículos de tracción animal, es decir, a su “erradicación”, desconociendo que con dicha prohibición se sacrifican modalidades de circulación que no implican un riesgo inminente para la seguridad vial de las ciudades. La norma contiene entonces una restricción de “cobertura demasiado amplia” (11) que la hace incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional.
(11) En otras oportunidades la Corte Constitucional ha debido enfrentar el estudio de disposiciones legales contentivas de “clasificaciones demasiado amplias”, gracias a lo cual ha podido definir dicho concepto. La Corte estima que en materia de restricción de derechos, una clasificación es inconstitucional por ser “demasiado amplia” cuando incluye en el mismo grupo objeto de restricción a individuos que efectivamente implican un riesgo social y a individuos que no lo representan. En este sentido, por ejemplo, la Corte dijo que excluir de la dirección científica de laboratorios clínicos e industriales a microbiólogos y a patólogos clínicos, con el fin de evitar que otros profesionales que tampoco ostentan el título de bacteriólogos ejercieran dichos cargos, era desconocer, mediante una restricción demasiado amplia, que aquellos profesionales estaban capacitados para realizar las labores de dirección a que se refería la Ley 36 de 1993. Otro ejemplo del mismo tipo de restricción fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-505 de 2001, en donde la corporación analizó la restricción contenida en la ley relativa a la posibilidad de hacer investigación científica en biología sin el título correspondiente.
Además, nótese que el artículo 98 demandado inicia su redacción con el término “erradicación” de los vehículos de tracción animal, lo cual implica que las autoridades de tránsito locales, conocedoras de la realidad del municipio de su jurisdicción, están imposibilitadas para ajustar la circulación de las carretas a las necesidades del centro urbano, siendo obligatorio en tales casos que se proceda a “retirar los vehículos de tracción animal” de la vía pública.
Y si las características de las rutas, calles, avenidas, etc., que están extendidas sobre una misma ciudad son cambiantes, ¿qué podrá decirse de los rasgos viales de las ciudades entre sí? El carácter totalizante y, por tanto, desproporcionado de la prohibición legislativa de circulación de vehículos de tracción animal también se desprende del hecho de que la ley no entra a considerar que las exigencias viales de los municipios de categoría especial no son similares a la de los municipios de primera categoría, dispensando en cambio, para ambos, un trato igualitario que no puede aplicarse de tal modo. La falta de discernimiento legal acerca de las exigencias propias de cada modelo de ciudad hace que la erradicación sin contemplaciones de tales vehículos constituya una medida ajena a la realidad de los municipios a los cuales va dirigida.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corte considera que la decisión legislativa de erradicar el tránsito de vehículos de tracción animal por las vías de los municipios de primera categoría y de categoría especial es inconstitucional, por lo cual la norma que la contiene debe atenuarse de modo que resulte proporcional a la realidad de dichos municipios y de las exigencias de su tejido vial.
Para que la disposición que se estudia resulte proporcional y ajustada a estas premisas, se requiere en primer lugar retirar del ordenamiento jurídico las expresiones “erradicar” y “a partir de la fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.” La Corte considera que el retiro de tales disposiciones implica el reconocimiento de que la circulación de vehículos de tracción animal no se opone de manera absoluta —como lo sugiere la ley— al tránsito de vehículos automotores y que todo depende de las características específicas de las vías por las que ambos puedan circular.
Por ello, la Corte considera necesario indicar en la parte resolutiva de esta sentencia que las autoridades competentes de la regulación del tránsito local, en los municipios de las categorías a las que se refiere la norma, deben ser las encargadas de establecer, en cada caso, cuáles son las vías que pueden ser utilizadas por los propietarios o tenedores de vehículos de tracción animal y cuáles les está vedado transitar por motivos de seguridad vial. Para garantizar que dicha regulación se adapte a las características municipales de la maya vial, la regulación de las autoridades de tránsito debe tener en cuenta que el tránsito urbano de vehículos de tracción animal, que se prohíbe en el artículo 98, no coincide necesariamente con el tránsito en la ciudad, pues existen zonas, áreas, territorios citadinos que gracias a sus condiciones bien pueden ser utilizados por los vehículos a que se refiere la norma.
Lo dicho en este sentido tiene antecedente en la jurisprudencia de la Corte. En la Sentencia T-258 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte analizó el deber del Estado en materia de preservación de la seguridad en las carreteras y manifestó que:
“Los organismos gubernamentales competentes están llamados a prever los peligros del tránsito automotor y a tomar las medidas que consideren pertinentes para evitarlos. Los asociados pueden colaborar con ellos, hacerles sugerencias y peticiones, denunciarles situaciones, etc., pero han de partir de la base de que estos organismos son los entes facultados para catalogar una situación como peligrosa y para decidir cuál es la fórmula indicada para, en la medida de lo posible, eliminar o reducir los peligros” (Sent. T-258/96)
Dentro de tal regulación no deben olvidarse medidas de protección que eviten el abuso y el maltrato animal, denunciados por más de un interviniente en el proceso, y tiendan a eliminar la comercialización de animales enfermos con destino a los mataderos públicos, hecho que también fue alertado por la intervención ciudadana. Las autoridades no pueden ser ajenas a esta realidad, que también deben tener en cuenta al momento de adoptar las medidas pertinentes.
Así entonces, esta Corte concluye que la restricción a que ha sido sometido el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra en contravía de los imperativos constitucionales, por lo que las expresiones mencionadas deben ser declaradas inexequibles.
No obstante, como la Corte tiene reparos adicionales sobre la norma demandada, que no se agotan con las inexequibilidades declaradas en el numeral anterior, esta corporación adelantará el estudio del artículo 98 de la Ley 769 a la luz de otros de los artículos constitucionales que el demandante dijo haberse vulnerado.
b. Derecho fundamental al trabajo.
El demandante también señala que la norma acusada vulnera el derecho al trabajo de quienes viven de la explotación económica de los vehículos de tracción animal.
Para contestar al cargo debe decirse que la protección del derecho al trabajo es una obligación primordial del Estado. De conformidad con el artículo 25 de la Carta, aquel debe prestar una especial protección a los trabajadores, ya que del ejercicio libre de las fuerzas laborales dependen la estabilidad económica y social del país y la nivelación de las desigualdades de los asociados; y, además, porque por la vía de su protección se garantiza la realización y dignificación de la persona humana.
Ahora bien, el deber de protección del derecho al trabajo comprende la preservación de su núcleo esencial. En términos generales, y siguiendo al profesor Peter Haberle, la Corte ha precisado que el núcleo esencial de un derecho fundamental consiste, en el “ámbito necesario e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas” (12) . En la misma línea, la corporación sostuvo que “El núcleo esencial de un derecho fundamental consiste en su naturaleza, es decir, en su esencia como principio de operación, en la esfera irreductible del derecho; en otras palabras, el núcleo esencial es el constitutivo del ente jurídico que determina su calidad de inherente a la persona. Aquel bien que por esencia se le debe a la criatura racional y en algunos casos a la persona moral, de manera incondicional” (13) .
(12) Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(13) Sentencia T-047 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En tratándose del núcleo esencial del derecho al trabajo, la jurisprudencia constitucional prescribe que este reside en “la libertad para seleccionarlo, por lo que, salvo las restricciones legales, consiste en la realización de una actividad libremente escogida por la persona dedicando a ella su esfuerzo intelectual o material, sin que puedan impedírselo los particulares ni el Estado a quien, por el contrario, le compete adoptar las políticas y medidas tendientes a su protección y garantía” (14) .
(14) Sentencia C-107 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
La Corte dijo además que:
“Este derecho... comporta la exigencia de su ejercicio en condiciones dignas y justas, es decir, su realización en un entorno sin características humillantes o degradantes o que desconozca los principios mínimos fundamentales establecidos por la Constitución, y además que permita su desarrollo en condiciones equitativas para el trabajador” (Sent. C-107/02)
No obstante, pese a que el núcleo esencial del derecho al trabajo goza de indudable protección constitucional, también es claro que no todos sus aspectos relacionados están igualmente amparados por la Carta. La corporación ha dejado establecido que la protección constitucional de esta garantía no incluye la obligación de que el Estado provea efectivamente de fuentes de trabajo a todos los asociados, como tampoco la obligación de mantener individuos en cargos determinados por tiempo indefinido. Esta protección tampoco implica que el Estado deba soportar el ejercicio de actividades laborales en cualquier sitio y por tiempo no establecido, pues un principio de orden social exige que las autoridades reglamenten el ejercicio de las actividades laborales cuando estas lleguen a afectar derechos ajenos.
Así las cosas, el derecho al trabajo puede ser sometido a restricciones en aras de permitir su ejercicio pacífico y compatible con los derechos ajenos. La Corte ha seguido la misma tesis en múltiples pronunciamientos, como es el caso del contenido en la Sentencia T-047 de 1995. En este fallo la Corte consideró que “el derecho al trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo esencial, pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque esta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho. Así, pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se realice el orden social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí”.
Precisando el concepto la Corte dijo:
“Así las cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in genere, de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo indeterminados” (Sent. T-047/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
* Análisis de la norma demandada a la luz del derecho al trabajo
En el caso de la norma demandada, es indudable que el derecho al trabajo ha sido sometido a una restricción. Se pregunta entonces ¿tal restricción es ofensiva del núcleo esencial de ese derecho?
En principio, podría considerarse que la limitación a utilizar ese sistema de transporte no constituye una garantía que haga parte del núcleo esencial de este derecho. Dentro de tal lógica, la restricción legal limitaría un aspecto adyacente del derecho al trabajo, que no es fundamental para su ejercicio. En el mismo sentido, podría agregarse que la conducción de vehículos de tracción animal constituye el instrumento por el cual sus propietarios realizan variados oficios que pueden sintetizarse en el transporte de personas y de cosas y que el uso de este específico medio de transporte no hace parte del núcleo esencial del derecho al trabajo porque el transporte de personas y de cosas no se realiza exclusivamente a través de las carretas o “zorras”, sino que pueden ser reemplazados por otros más acordes con las exigencias del tráfico moderno.
No obstante, para la Corte, el argumento anterior resulta ser en extremo formalista: Esta corporación considera que el análisis de los derechos y garantías que hacen parte del núcleo esencial del derecho no puede hacerse allende las condiciones particulares de su titular. La situación concreta de la comunidad que deriva su sustento diario de la conducción de carretas o “zorras” no permite considerar su vehículo como un simple instrumento de transporte —que pudiera reemplazarse fácilmente por otro de mayor evolución— sino como la base fundamental, la posibilidad mecánica misma de desempeño de sus actividades laborales. No es entonces una herramienta adyacente a su oficio, de la que pudieran echar mano a liberalidad, sino el instrumento por excelencia del cual dependen para llevar a cabo su trabajo.
Esta corporación considera que tal y como corresponde a la redacción original de la norma, la disposición legislativa sí constituye una violación inminente del núcleo esencial del derecho al trabajo de los usuarios de los vehículos de tracción animal, pues dicha redacción no se limita a restringir el derecho a usar este tipo de transporte sino que dispone su “erradicación” de las vías de todos los municipios de primera categoría y de categoría especial.
Nuevamente, la naturaleza desproporcionada de la disposición surge de que se le prohíba a los propietarios y conductores de estos vehículos, no sólo conducirlos por las vías urbanas de los municipios de categoría especial y de primera categoría, sino explotarlos económicamente y, por ende, aprovecharlos como instrumento de trabajo, sin consideración al hecho de que el peligro para la seguridad vial que tal explotación económica implica no es ostensible ni inminente en todas las vías de los municipios mencionados.
La erradicación de esta modalidad de transporte, que no sólo afecta el derecho a la libre circulación, tiene repercusiones en el derecho al trabajo de quienes viven de manejarlos, por lo que bien puede decirse que, en su caso, el núcleo esencial de tal derecho al trabajo ha quedado seriamente afectado.
En conexidad con lo anterior, la norma también resulta atentatoria del derecho al mínimo vital de quienes tienen puesta su supervivencia en la conducción de los vehículos halados por animales. La erradicación de estos vehículos, sin que medie una normatividad de transición efectiva —como se verá más adelante—, trae para los conductores de las “zorras” una pérdida económica de severas consecuencias, dado que su subsistencia se encuentra inescindiblemente ligada con este oficio.
En virtud de que el trabajo diario de quienes conducen las carretas se da sobre dichos aparatos, es innegable que su principal fuente de recursos económicos proviene de allí. Es fácil considerar que su “salario” se obtiene de la explotación económica de estos vehículos y que, por tanto, el Estado está en la obligación de protegerlo al igual que protege el contenido mínimo del salario ordinario.
Por esta razón, la Corte estima que la norma es vulneratoria del mínimo vital de quienes dependen económicamente de la conducción de estos vehículos, pues es claro que sin la posibilidad de tenerlos a su disposición, aquélla elimina “esa porción absolutamente indispensable para cubrir las necesidades básicas de alimentación, vestuario, educación y seguridad social”, que es como dicho concepto ha sido definido por la Corte (15) .
(15) Sentencia T-497 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Pero ello no es todo. Según el artículo 13 de la Carta Política, “[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”, además de lo cual protegerá “especialmente a aquellas personas que por su condición económica (...) se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (...)”.
De conformidad con el texto constitucional, la protección que las autoridades deben suministrar a los grupos poblacionales sometidos a condiciones económicas desfavorables, marginados por la sociedad e incapaces de afrontar las exigencias impuestas por el desarrollo no puede quedarse en el plano meramente teórico. Exige la adopción de medidas concretas, reales y efectivas que busquen disminuir los niveles de inequidad y permitan la incorporación de dichos sujetos a la dinámica del progreso. Tal como lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-316 de 2002, en la cual la corporación declaró la inexequibilidad de la cuantía mínima de la caución prendaria en el proceso penal:
“La evidente desigualdad económica que impera en esta sociedad impone al Estado la adopción de medidas que tiendan a su nivelación, bien reconociendo derechos especiales a los menos favorecidos, ya imponiendo sacrificios adicionales a quienes se encuentran en posición de privilegio. El juez constitucional, como garante de los principios que inspiran la estructura del Estado social de derecho, debe entonces intervenir en la consecución de dicha igualdad, a efectos de que las normas constitucionales imperen plenamente y en beneficio del conglomerado” (Sent. C-316/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Este principio jurídico, que define los contornos del concepto del Estado social de derecho, impone que en el diseño de toda política pública, el Estado deba evaluar los efectos de sus decisiones en los intereses de los grupos poblacionales marginados o económicamente débiles.
Tal requerimiento implica que el establecimiento no puede ser sordo a las necesidades que emergen de la población dependiente de la tracción animal y que es su deber estudiar la forma de hacer compatibles una realidad patente de la vida nacional con las exigencias de la vida moderna en materia de tránsito vehicular. De allí la necesidad de que el Estado diseñe programas de transición que permitan la realización efectiva, concreta y práctica del principio de la igualdad material, a fin de evitar que las personas perjudicadas por las políticas públicas reciban de lleno sus efectos nocivos.
Las inexequibilidades declaradas en el numeral anterior pretenden evitar que la prohibición absoluta contenida originalmente en la norma produzca sus efectos inconstitucionales. La Corte estima que habiéndose declarado inexequibles las expresiones “erradicación” y “a partir de esa fecha las autoridades procederán a retirar los vehículos de tracción animal” ha quedado también protegido el derecho al trabajo de los individuos a los que va dirigida la disposición.
* Condicionamiento de la medida restrictiva y principio de la confianza legítima
Pese a las declaraciones anteriores, esta Corte tiene todavía más reparos en contra del artículo demandado, tal como quedó redactado luego de habérsele retirado las expresiones que fueron consideradas inexequibles.
Al respecto la Sala considera que el retiro de las expresiones “erradicación” y “a partir de...”, va encaminado a la protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad y del derecho al trabajo, pero considera que también otras de las expresiones del artículo 98 deben ser condicionadas, a efecto de garantizar la aplicación del principio de confianza legítima de los asociados frente a la restricción de impedir la circulación de vehículos de tracción animal por las vías que las autoridades competentes consideren conveniente.
En efecto, habiendo quedado establecido que la restricción del tránsito de vehículos de tracción animal puede implementarse en las vías que las autoridades competentes establezcan, también es necesario precisar que dicha restricción debe estar acorde con los principios que rigen la actividad de la administración pública, uno de los cuales es el principio de la confianza legítima.
El demandante dice que se rompe con el principio de confianza legítima cuando el legislador prohíbe la circulación de vehículos de tracción animal a personas a las que se les había permitido conducirlos. Advierte que dicho principio, basado en la presunción de buena fe y en la seguridad jurídica, resulta violentado por la norma si se tiene en cuenta que el tiempo conferido para que los afectados por la medida encuentren una alternativa laboral viable, no es suficiente para que dichas personas, que no gozan de una formación académica adecuada, accedan al mercado laboral en condiciones dignas y justas.
Partiendo de la base de que, a partir de esta sentencia, la prohibición de circulación de vehículos de tracción animal se limita a las vías establecidas por las autoridades competentes, el argumento del demandante sigue siendo admisible en cuanto a que el tiempo conferido por la disposición para que la restricción entre a operar no parece ser razonable.
El principio de confianza legítima ha sido utilizado en varias oportunidades por la Corte para resolver conflictos similares al aquí expuesto. El caso más relevante ha sido el de los vendedores ambulantes y las medidas que pretenden removerlos del espacio público. La Corte ha entendido este principio como una garantía a favor de los asociados que le impide al Estado adoptar decisiones abruptas y sorpresivas que afecten situaciones jurídicas particulares, sin implantar medidas de transición o choque que minimicen los efectos negativos de esos cambios de regulación.
La idea que subyace al concepto es que la actividad lícita de los particulares se extiende hasta donde las autoridades lo permiten, al punto que dicha tolerancia genera una expectativa de continuidad en quienes la desarrollan. Aunque el Estado no se encuentra impedido para prohibir el ejercicio de tal actividad o para cambiar su regulación, es claro que cualquier modificación significativa produce resultados concretos en la expectativa formada. Por virtud del concepto de confianza legítima, el Estado se encuentra en el deber de diseñar mecanismos adecuados para que tales expectativas no resulten severamente afectadas, rompiéndose con ello el equilibrio provocado por su tolerancia.
Sobre este particular la Corte sostuvo, citando a García de Enterría:
“A ese problema ha dado una respuesta adecuada el principio de protección de la confianza legítima, que, formulado inicialmente por la jurisprudencia alemana, ha hecho suyo el Tribunal Europeo de Justicia a raíz de la Sentencia de 13 de julio de 1965. Dicho principio, del que ha hecho eco entre nosotros la doctrina (García Macho) y, posteriormente, el propio Consejo de Estado (vid. la Memoria del Alto Cuerpo Consultivo del año 1988), no impide, desde luego, al legislador modificar las regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las exigencias del interés público, pero sí le obliga a dispensar su protección, en caso de alteración sensible de situaciones en cuya durabilidad podía legítimamente confiarse, a los afectados por la modificación legal, a quienes ha de proporcionar en todo caso tiempo y medios para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación, lo que, dicho de otro modo, implica una condena de los cambios legislativos bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas aludidas" (16) . (Sent. T-225/92, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein).
(16) García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II, Ed. Civitas. Madrid 1991, pág. 375-376.
En el caso particular, es cierto que los propietarios de estos coches venían ejerciendo su oficio de manera legítima —y está por demás decir que después de la vigencia de la norma podrán seguir haciéndolo en las zonas en que esa circulación se permita—, y también lo es que el Estado tenía la posibilidad de regular la conducción de los mismos por la vía pública.
De conformidad con el principio de confianza legítima, la prohibición no podría ser sorpresiva, pues ello rompería el equilibrio derivado de su tolerancia. Sin embargo, el Estado dispuso en las normas pertinentes no entrarían a regir inmediatamente, sino un año después de la entrada en vigencia del Código de Tránsito, a lo cual se añade que las autoridades competentes están obligadas a crear los mecanismos necesarios para ofrecer a los afectados, alternativas laborales suficientes y adecuados a su condición. A juicio de la Corte, estas dos medidas podrían considerarse fundamento suficiente para sostener que el Estado no ha vulnerado la confianza legítima que en él pusieron los conductores de esos vehículos.
No obstante, es un hecho cierto que la orden impartida por la ley para que las autoridades locales inicien las gestiones de capacitación y estudio de alternativas laborales para los conductores de vehículos de tracción animal no garantiza que dichos programas se hagan realidad. La protección que el Estado debe suministrar a la comunidad de personas que subsisten de este oficio no puede quedar supeditada a la confianza en que la administración municipal instaurará los programas de capacitación ordenados por la ley, en asocio con el SENA, y otorgará una solución efectiva y real a los afectados por la medida en un año contado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 769.
El anterior es un anhelo del legislador que por su carácter incierto no admite el preclusivo término de un año que prevé la norma. Nada garantiza entonces que las alcaldías municipales y distritales junto con el SENA tengan diseñados y en plena operación los programas de readaptación laboral de los conductores de carretas haladas por animales, en el término de un año contado a partir del 13 de diciembre de 2002, día en que empezó a regir la norma de conformidad con lo estipulado en el artículo 170 de la Ley 769.
Así entonces, esta corporación considera que el establecimiento del término de un año para implantar la medida restrictiva no puede hacerse sin tener en cuenta la voluntad real de cada una de las administraciones locales para adelantar los programas de capacitación a que debe someterse a los poseedores de los vehículos de tracción animal. De lo contrario la administración estaría atentando contra el principio de confianza legítima, ya que habría impuesto una restricción al ejercicio de una actividad lícita sin conferir a los afectados por la medida una posibilidad real y efectiva de buscar alternativas laborales acordes con el ordenamiento jurídico y el interés público.
Por tal razón, esta corporación considera que la exequibilidad del artículo 98 de la Ley 769 debe condicionarse a que el año a partir del cual puede implantarse la restricción al tránsito de los vehículos de tracción animal debe comenzar a regir, no desde la vigencia de la ley, sino del momento en que la administración local —municipal o distrital— ponga en funcionamiento los programas de capacitación y las actividades alternativas y sustitutas para los conductores de dichos vehículos.
Esta conclusión también implica, como es lógico, la declaración de inexequibilidad de la expresión “contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, que también se encuentra consignada en el inciso primero de la norma.
5. Fallo inhibitorio.
Esta corporación se abstendrá de emitir pronunciamiento respecto del parágrafo 1º del artículo demandado por cuanto el demandante no formuló cargo alguno contra la excepción contenida en la norma, que excluye de la prohibición circulatoria a los vehículos de tracción animal dedicados al turismo. Aunque bien podría sostenerse que la exclusión de estos vehículos conlleva la vulneración del derecho a la igualdad, no es menos cierto que una acusación de este tipo requeriría de una argumentación más profunda. La diferencia de trato no supone per se la discriminación, por lo que sería necesario ahondar en las razones del legislador si se pretende juzgar la exequibilidad de la norma. En esos términos, dado que ninguna razón se esbozó al respecto, la Corte encuentra justificado el fallo inhibitorio.
1. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto del parágrafo 1º del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, por las razones expuestas en el literal g) del numeral 3º de la parte considerativa de esta sentencia.
2. Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”; “contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, y “A partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal”.
3. Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo el entendido de que la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el respectivo distrito o municipio.