Source: https://www.conjur.com.br/2018-jun-28/atividade-sancionatoria-proposta-cvm-acordo-supervisao
Timestamp: 2019-01-23 07:15:21+00:00
Document Index: 78214367

Matched Legal Cases: ['artigo 9', 'artigo 11', 'artigo 11', 'artigo 11', 'artigo 37', 'artigo 11', 'artigo 30', 'artigo 83', 'artigo 87', 'artigo 83', 'artigo 93', 'artigo 102', 'artigo 68', 'artigo 16', 'artigo 93', 'artigo 16']

ConJur - Atividade sancionatória e a sugestão da CVM ao acordo de supervisão
A atividade sancionatória e a proposta da CVM para o acordo de supervisão
28 de junho de 2018, 15h09
Em 2017, foi editada a Lei 13.506, que disciplina o processo administrativo sancionador na esfera da atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários, promovendo uma série de alterações em vários diplomas legais, em especial na Lei 6.385/76, responsável por criar a CVM.
Coube à Lei 6.385/76 atribuir à CVM a competência para impor penalidades aos infratores, nos moldes do artigo 9, inciso VI, cumprindo ao artigo 11 enumerar as sanções, cuja aplicação poderá ocorrer de forma isolada ou cumulativa.
A Lei 13.506/17, entre diversas mudanças, alcançou o artigo 11, afetando a parte dedicada às sanções cujo potencial repressivo oscila da advertência a medidas mais drásticas como a inabilitação temporária para o exercício de cargo, suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades e proibição temporária para atuar, direta ou indiretamente, em uma ou mais modalidades de operação no mercado de valores mobiliários.
As reprimendas que compõem o leque legal podem produzir impactos expressivos financeiramente, em especial diante das mudanças promovidas pela Lei 13.506/17, com destaque para a nova redação atribuída aos incisos do parágrafo 1º do artigo 11 da Lei 6.385/76, que fixam diferentes tetos para as multas.
Nos termos do mencionado parágrafo 1º e seus incisos, a multa deverá observar, para fins de dosimetria, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a capacidade econômica do infrator e os motivos que justifiquem sua imposição, e não deverá exceder o maior entre quatro referenciais, quais sejam, R$ 50 milhões, o dobro do valor da emissão ou da operação irregular, três vezes o montante da vantagem econômica obtida ou da perda evitada em decorrência, e o dobro do prejuízo causado aos investidores em decorrência do ilícito.
As mudanças são significativas quando comparadas à redação anterior. Apenas para uma breve exemplificação, enquanto o primeiro referencial para a multa, nos termos do então inciso I do parágrafo 1º , limitava-se à R$ 500 mil, o atual inciso I prevê teto (entre os possíveis) de R$ 50 milhões.
Se, por um lado, a Lei 13.506/17 reforça a força punitiva da CVM e do Banco Central do Brasil, ela avança na disciplina da contratualização da atividade sancionatória, preservando o termo de compromisso e admitindo o acordo de supervisão.
A busca por uma maior consensualidade encontra raízes na Constituição de 1988, que, como repúdio ao período ditatorial, reposiciona o individuo, se ocupa de conter o poder e traça guias a conduzir a atuação do administrador.
Institutos distintos surgiram ou foram resgatados ao longo dos anos, todos vocacionados a reprogramar o agir administrativo, objetivando maior convergência entre as “partes”.
O direito de greve dos servidores assegurado no artigo 37 VII da Constituição de 1988, o surgimento das parcerias público-privadas e o advento da Lei 9.784/99, a reforçar a importância da procedimentalização do agir estatal em substituição a comportamentos unilaterais, exemplificam a mudança de concepção.
Mas a ambição por uma maior convergência tem a contratualização da atividade sancionatória seu exemplo mais robusto.
O olhar tradicional, alimentado pela ideia de que a indisponibilidade do interesse público requer a atuação implacável do “poder punitivo” do Estado, reconhece na punição a via única de salvaguarda do interesse que precisa ser protegido.
A admissão de que medidas alternativas à repressão podem se revelar mais consentâneas ao interesse público é a mola propulsora para o surgimento de pluralidade de institutos que nos últimos anos têm inflacionado (positivamente) a ordem jurídica brasileira.
A Lei 6.385/76 já previa, desde 1997, a assinatura de termo de compromisso pelo indiciado ou acusado, o que permitiria suspender o procedimento administrativo do qual poderia resultar aplicação de reprimenda (artigo 11, parágrafo 5º).
A Lei 13.506/17 preservou o termo de compromisso, enfatizando tratar-se de possibilidade a ser avaliada pela autarquia, caso conclua por sua conveniência e oportunidade, à luz do interesse público. Assinado o termo de compromisso, documento no qual o investigado assume o dever de cessar a prática de atividades ou atos considerados ilícitos e de corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuízos, a autarquia suspende ou deixa de instaurar o procedimento administrativo destinado à apuração de infração.
A nova lei adicionou a possibilidade de acordo administrativo em processo de supervisão que compartilha a mesma essência dos acordos de leniência, já presentes nas leis 12.529/11 e 12.846/13. Vale dizer, em troca do reconhecimento da prática do ato ilícito e colaboração com as investigações, minimiza-se a reprimenda (artigo 30).
No último dia 18, a Comissão de Valores Mobiliários publicou minuta de instrução em que aborda o “termo de compromisso” e o “acordo de supervisão”.
Nos moldes do artigo 83, o interessado na celebração de termo de compromisso poderá apresentar proposta escrita à CVM, comprometendo-se a: I – cessar a prática de atividades ou atos considerados ilícitos, se for o caso; e II – corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuízos individualizados ou a interesses difusos ou coletivos no âmbito do mercado de valores mobiliários. O artigo 87, embora não diga que determinadas infrações impedem a assinatura do termo de compromisso, estabelece que se considerará, dentre outros elementos, a oportunidade e a conveniência na celebração do compromisso, a natureza e a gravidade das infrações objeto do processo, os antecedentes dos acusados ou investigado ou a colaboração de boa-fé destes, e a efetiva possibilidade de punição, no caso concreto.
Curioso observar que, ao fixar o compromisso de corrigir as irregularidades referenciado no inciso II do artigo 83, não se impõe o dever de adotar o programa de integridade ou de aprimorar aquele já existente.
Situação semelhante ocorre com o acordo administrativo em processo de supervisão.
O artigo 93 da minuta, diante do disposto na lei, propõe que a CVM possa celebrar acordo administrativo em processo de supervisão do qual poderá resultar a extinção da ação punitiva ou a redução de 1/3 a 2/3 da penalidade aplicável, em contraprestação à cooperação na apuração dos fatos, da qual resulte utilidade para o processo, em especial: I – a identificação dos demais envolvidos na prática da infração, quando couber; e II – a obtenção de informações e de documentos que comprovem a infração noticiada ou sob apuração.
O artigo 102 da minuta avança sobre a questão do acordo e dita que ele deve estipular as condições necessárias para assegurar a efetividade da colaboração e o resultado útil do processo e arrola uma série de cláusulas e condições, retomando a confissão expressa da participação no ilícito, a declaração do signatário de que cessou seu envolvimento na infração noticiada ou sob apuração e a cooperação com as investigações e o processo administrativo sancionador.
Igualmente não se cogita de impor ao signatário a obrigação de adotar ou aperfeiçoar programa de integridade.
A minuta proposta pela CVM faz referência ao programa de integridade no artigo 68, onde se indicam as circunstâncias atenuantes, a serem consideradas quando da aplicação das sanções. Vale dizer, contempla-se o programa de integridade como atenuante a ser considerada no momento da aplicação da punição, mas ele não é reclamado como condição para a assinatura do termo de compromisso ou do acordo de supervisão, ainda que envolva pessoas jurídicas.
O mesmo desacerto ocorreu na Lei 12.846/13, a Lei Anticorrupção.
A Lei Anticorrupção aposta no acordo de leniência, como instrumento capaz de alavancar as apurações estatais, por meio da cooperação da entidade com as investigações, incrementando-se o saber estatal e favorecendo novas investidas repressivas.
O ajuste estatal que beneficia o infrator tanto no cenário da Lei 13.506/17 como na Lei Anticorrupção é admitido pelas mesmas razões. Não por outra razão, a redação do artigo 16 da Lei 12.846/13 e do artigo 93 da minuta da CVM sintetiza as virtudes da pactuação na identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber, e a obtenção de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.
O compromisso da entidade em cessar o seu envolvimento na conduta da infracional, a partir da data da propositura do acordo; reconhecimento de sua participação no ilícito e reconhecimento do seu dever de cooperar plena e permanentemente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, às suas expensas, sempre que solicitada ou convocada também existem na Lei Anticorrupção.
Há pois importante sintonia entre os perfis dos institutos, não apenas na sua estruturação e objetivos, mas nas imperfeições.
A Lei Anticorrupção não exige o compromisso da entidade de promover auditoria, incentivar denúncias de irregularidades e aplicação efetiva do código de ética e de conduta[1]. Enfim, não é cláusula obrigatória, nos moldes da Lei 12.846/13, que a entidade se comprometa a instituir ou aperfeiçoar mecanismos de integridade.
A minuta da CVM repete o mesmo descuido — na nossa avaliação — e perde a oportunidade de realçar os programas de integridade como ferramentas potencialmente hábeis a estancar práticas ilícitas.
A aposta na superação de práticas ilícitas não pode se concentrar na ameaça repressiva estatal. Os programas de integridade, que em ambos os cenários balizarão a aplicação de sanções, precisam integrar o rol de compromissos do particular interessado em frear/relativizar o furor punitivo estatal.
A utilização de instrumentos regulatórios que abandonem o dogma da sanção em prol de objetivos outros é positiva e irreversível, mas, tanto quanto ocorreu na Lei Anticorrupção, desperdiça-se a oportunidade de melhorar o ambiente das entidades quando não se lhes impõe o aperfeiçoamento ou a instituição de programas de integridade como condição para os acordos substitutivos.
Soa insuficiente minimizar as sanções sem promover, como se poderia, os programas de integridade. Afinal, também deve se perseguir a melhoria da atuação das entidades, fomentando a inclusão/reformulação de ferramentas de gestão, controle e monitoramento de riscos, para que a infração não se reproduza.
Disseminar a cultura da probidade de modo a conter ou mitigar a ocorrência de condutas reprováveis é ambição de que não se pode abrir mão.
[1] A MP que poderia alterar o artigo 16 nesse sentido caducou.
Revista Consultor Jurídico, 28 de junho de 2018, 15h09