Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-01424-35054-de-julio-23-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_00fdc9b9af1a0304e0530a0101510304&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-20 08:02:15
Document Index: 389057463

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 66', 'ARTÍCULO 112', 'artículo 75', 'artículo 2', 'artículo 60', 'artículo 136', 'artículo 60', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 61', 'artículo 111', 'artículo 6', 'artículo 111', 'artículo 66', 'artículo 830', 'artículo 831', 'artículo 832', 'artículo 834', 'artículo 835', 'artículo 132', 'artículo 133', 'artículo 134', 'artículo 835', 'artículo 91', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 12', 'artículo 211', 'artículo 2', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 75', 'artículo 90', 'artículo 562', 'artículo 68', 'artículo 561', 'artículo 66', 'artículo 112', 'artículo 112', 'artículo 229', 'artículo 843', 'artículo 843', 'artículo 206', 'artículo 44', 'artículo 470', 'artículo 48', 'artículo 178', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 63', 'artículo 83', 'Artículo 75', 'artículo 11', 'artículo 136', 'artículo 164', 'artículo 113', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 583', 'artículo 209', 'artículo 211', 'artículo 5', 'Artículo 229', 'artículo 104', 'artículo 843', 'artículo 104', 'artículo 843', 'artículo 123', 'artículo 112', 'artículo 116', 'artículo 13']

﻿ Sentencia 2001-01424 de julio 23 de 2014
SENTENCIA 2001-01424 DE 23 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:MUNICIPIOS NO PUEDEN DELEGAR LA FUNCIÓN DE COBRO COACTIVO. INDEPENDIENTEMENTE DE LA NATURALEZA DE LA FUNCIÓN DE COBRO COACTIVO, LA POSICIÓN ACERCA DE LA INDELEGABILIDAD A PARTICULARES HA SIDO AFIANZADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-224 DEL 2013, POR LA CUAL DECLARÓ INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY 1480 DEL 2011 (ESTATUTO DEL CONSUMIDOR). EN ESA OPORTUNIDAD, SE ASUMIÓ LA CONFORMACIÓN DE LA UNIDAD NORMATIVA CON UN APARTE DEL ARTÍCULO 112 DE LA LEY 6 DE 1992, QUE FACULTABA A LAS ENTIDADES ESTATALES DEL ORDEN NACIONAL PARA CONTRATAR ABOGADOS EXTERNOS ENCARGADOS DE ADELANTAR EL COBRO COACTIVO. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE DETERMINÓ QUE EL CONCEJO MUNICIPAL NO PODÍA ATRIBUIR LA FUNCIÓN DE COBRO A UN ABOGADO PARTICULAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, COBRO COACTIVO POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA, PROCEDIMIENTO PARA EL COBRO COACTIVO POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA, COBRO COACTIVO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2001-01424 de julio 23 de 2014
Rad.: 41001233100020010142402
Exp.: 35054
Actor: Reinaldo Losada Barreto sustituido por Jorge Javier Lozada Barreto
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto; 2) las pruebas aportadas al proceso; 3) cobro coactivo de impuestos municipales; 4) de las funciones jurisdiccionales y el apoderamiento judicial para la ejecución de obligaciones, 5) el caso concreto y 6) costas.
1.1. Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión por perjuicios e indemnizaciones se estimó en $ 500’000.000, valor que resulta superior a la suma equivalente a 500 smlmv ($ 143’000.000),(12) exigida en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 2005(13) para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.
1.2. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del litigio entablado en relación con el contrato de prestación de servicios profesionales 047 de 1998, en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993,(14) contentiva del régimen de contratación estatal, el cual estableció las reglas y principios de los contratos estatales y definió cuáles se han de tener como entidades estatales para efectos de la citada Ley, definición en cuyo contenido se encuentran cobijadas las entidades municipales, por disposición de la letra a) del numeral 1º del artículo 2º de la citada ley(15).
En el caso concreto se observa que el contrato 047 de 1998 era de tracto sucesivo, en la medida en que tenía por objeto la prestación de servicio profesionales durante el plazo acordado, razón por la cual las prestaciones pactadas se debían cumplir a través del tiempo establecido para su duración y, por lo tanto, el contrato se encontraba sometido a liquidación, en los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993(16) y del ya citado artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, el contrato 047 de 1998 terminó el 27 de enero de 2000, mediante acta bilateral suscrita en esa fecha,(17) por manera que el plazo para su liquidación bilateral venció en cuatro (4) meses a partir de la terminación del contrato, de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, es decir el 27 de mayo de 2000; el plazo de liquidación unilateral establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, venció dos (2) meses después, es decir el 27 de julio de 2000, fecha a partir de la cual empezó a contar el término de caducidad de la acción contractual, que es de dos (2) años —es decir hasta jul. 27/2002— de acuerdo con lo establecido en la citada letra d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Así las cosas, se observa que la demanda se presentó oportunamente, el 6 de diciembre de 2001, por lo cual no tuvo lugar la caducidad de la acción contractual y, por ello, le asiste a la Sala competencia para conocer del caso sub lite.
Las siguientes pruebas documentales fueron debidamente aportadas al proceso en originales o copias certificadas, por lo cual se valorarán como pruebas de acuerdo con la jurisprudencia vigente.
2.1. Comunicación de 24 de julio de 1998, suscrita por el secretario de servicios administrativos y el secretario de hacienda municipal del municipio de Neiva, mediante la cual invitaron al doctor Reinaldo Losada Barreto a presentar propuesta para realizar el cobro del impuesto predial en sus dos etapas; cobro persuasivo y cobro coactivo. En esa comunicación se informó que los honorarios por la gestión realizada estarían a cargo del contribuyente moroso, así: 7% del valor de la deuda en la etapa de cobro persuasivo y 10% en la etapa de cobro coactivo, porcentajes no acumulables(18).
2.2. Propuesta de servicios profesionales para el cobro de cartera ante la jurisdicción coactiva, suscrita por Reinaldo Losada Barreto, dirigida a la Secretaría de Hacienda Municipal, con fecha 3 de agosto de 1998(19).
2.3. Contrato de prestación de servicios profesionales para el cobro del impuesto predial unificado, distinguido con el Nº 047 de 1998, celebrado entre el municipio de Neiva, representado por el doctor Rubén Darío Toro Vallejo, como secretario de servicios administrativos del municipio y delegado para contratar en nombre del municipio de conformidad con el Decreto 030 de 1998 y Reinaldo Losada Barreto, suscrito el 4 de agosto de 1998,(20) en el cual se pactó un plazo de ejecución de seis (6) meses contado a partir de la aprobación de la póliza de seguro.
2.4. Certificación del jefe de la Oficina de Personal de la Alcaldía de Neiva, suscrita el 19 de agosto de 1998, mediante la cual estableció que “en la planta de personal de la administración central del municipio no se cuenta con recurso humano disponible (abogados) para realizar el cobro del impuesto predial unificado en sus dos etapas: cobro persuasivo y cobro coactivo”(21).
2.5. Póliza CO 0019495 de seguro de cumplimiento, otorgada por Seguros Caja Agraria en favor del municipio de Neiva, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el afianzado, Reinaldo Losada Barreto, en el contrato 047-98, expedida con vigencia del 26 de agosto de 1998 a 25 de junio de 1999(22).
2.6. otrosí al contrato 047 de 1998,(23) celebrado entre el municipio de Neiva representado en ese acto por Carlos Julio Gutiérrez Roa, actuando como secretario de servicios administrativos del municipio de Neiva y Reinaldo Losada Barreto, suscrito el 29 de abril de 1999, con el objeto de modificar la cláusula séptima del referido contrato en el sentido de prorrogar la vigencia del contrato por un periodo igual al inicialmente pactado, establecer una prórroga sucesiva por periodos iguales y adicionar un parágrafo en la cláusula quinta, en relación con los honorarios causados por el recaudo de deudas a cargo de las entidades de derecho público(24).
2.7. Modificación de la póliza CO 0019495, otorgada por Seguros Caja Agraria con fecha 4 de septiembre de 1999, en el sentido de indicar la vigencia correcta de la póliza desde el 25 de agosto de 1998 hasta el 25 de agosto de 1999(25).
2.8. otrosí sin número, suscrito en relación con el contrato 047 de 1998, celebrado entre el municipio de Neiva, representado en ese documento por Gloria Constanza Vanegas Gutiérrez, actuando como secretaria de servicios administrativos del municipio, delegada para contratar según Decreto 222 de 6 de julio de 1999 y Reinaldo Losada Barreto, el cual aparece firmado el seis (6) de agosto de 1999, contentivo de la adición de un parágrafo a la cláusula primera del objeto del contrato 047 de 1998, con el siguiente contenido:
“PAR.—Iniciar y llevar hasta su terminación ante los jueces civiles de circuito de Neiva proceso ejecutivo demandando el impuesto predial unificado, para el cual el municipio por intermedio de funcionario competente otorgará los correspondientes poderes”(26).
2.9. Escritura pública 1657 otorgada el 1º de septiembre de 1999, en la Notaría Segunda del Círculo de Neiva, contentiva del poder general conferido por el Alcalde Mayor de Neiva a Reinaldo Losada Barrero, para representar al municipio de Neiva y demandar el pago del impuesto predial ante los jueces civiles de circuito o ante el Tribunal Contencioso del Huila, cuando fuere el caso(27).
2.10. Constancia secretarial expedida por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales de Neiva, el 8 de septiembre de 1998, en la cual dio cuenta de la entrega al doctor Reinaldo Losada Barreto, de los títulos ejecutivos 001 a 0297, excluyendo los títulos 0227, 0203 y 0187, para que se adelantaran los trámites pertinentes al cobro persuasivo y coactivo, según contrato celebrado con el municipio(28).
2.11. Comunicaciones dirigidas a distintos contribuyentes del impuesto predial, con sello de correspondencia devuelta de fecha 28 de septiembre de 1998, en las cuales el abogado informó el valor de la obligación con sus intereses y requirió el pago(29).
2.12. Oficio UEF 266 de 6 de octubre de 1998, mediante el cual la juez de ejecuciones fiscales requirió a Reinaldo Losada Barreto para la presentación de informes del contrato de prestación de servicios(30).
2.13. Oficio 0583 de 11 de noviembre de 1998, suscrito por el secretario de hacienda municipal en el cual solicitó a Reinaldo Losada Barreto, iniciar la etapa de cobro coactivo a los contribuyentes morosos y renuentes(31).
2.14. Acuerdo 073 de noviembre 26 de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Neiva, por el cual se modificó el Decreto 096 de 26 de abril de 1996 contentivo del Estatuto Tributario Municipal(32).
2.15. Constancia secretarial expedida por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales de Neiva el 15 de marzo de 1999, en la cual dio cuenta de la entrega al doctor Reinaldo Losada Barreto de los títulos ejecutivos 001003 a 001006, 001019 a 001032, excluyendo los títulos 001029, 001036, 001042, 001043, 001044, 001049, 001050, 001097 a 001104, “para que se adelanten los trámites pertinentes al cobro persuasivo y coactivo, según contrato celebrado con el municipio”(33).
2.16. Constancia expedida por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales de Neiva el 12 de mayo de 1999, en la cual dio cuenta de la entrega al doctor Reinaldo Losada Barreto, de los títulos ejecutivos 001062 a 001096, “para que se adelanten los trámites pertinentes al cobro persuasivo y coactivo, según contrato celebrado con el municipio”(34).
2.17. Constancia expedida por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales de Neiva, el 24 de junio de 1999, en la cual dio cuenta de la entrega al doctor Reinaldo Losada Barreto, de los títulos ejecutivos 0066 a 1350, “para que se adelante y tramite lo pertinente para el cobro persuasivo y coactivo, según contrato celebrado con el municipio de Neiva”(35).
2.18. Comunicación de 12 de julio de 1999 mediante la cual la jefe del Juzgado de Ejecuciones Fiscales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, rendir informes sobre la gestión realizada en desarrollo del contrato de prestación de servicios profesionales(36).
2.19. Comunicación de 15 de julio de 1999, mediante la cual la jefe de ejecuciones fiscales recordó Reinaldo Losada Barreto las obligaciones del contrato 047 de 1998, le solicitó cumplir “los compromisos pactados y atender cada proceso iniciado buscando el impulso de cada uno”(37).
2.20. Oficio de 15 de julio de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó devolver el título 456, en razón del acuerdo de pago cumplido en el segundo semestre de 1998, “por haber sido una equivocación entregarlo para su cobro”(38).
2.21. Comunicaciones del mes de julio de 1999, sin firma de recibido —o con firma de persona distinta del contribuyente—, contentivo del requerimiento de cobro dirigido a los contribuyentes(39).
2.22. Comunicación del 2 de agosto de 1999, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto informó a la juez de ejecuciones fiscales, la terminación de la etapa persuasiva de cobro de los títulos que le fueron encomendados(40).
2.23. Comunicación de 5 de agosto de 1999, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto presentó ante la juez de ejecuciones fiscales la relación de los títulos ejecutivos que le fueron entregados para el cobro, con el fin de que se adelantara la notificación por medio de correo certificado(41).
2.24. Oficios JEF 857 de 21 de septiembre de 1999,(42) UEF 808 de septiembre 13 de 1999,(43) suscrito por la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, mediante los cuales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, excluir de demanda por pago total de la obligación, un listado de contribuyentes, relacionados con las cédulas catastrales de los respectivos predios.
2.25. Comunicaciones de 3 y 6 de septiembre de 1999, mediante las cuales Reinaldo Losada Barreto entregó a la juez de ejecuciones fiscales, las cartas de notificación y copia de los títulos ejecutivos, “con el fin de que sean firmado por la secretaria de su despacho y enviados por correo certificado”(44).
2.26. Comunicación de septiembre 9 de 1999, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto remitió a la juez de ejecuciones fiscales, copia de los autos de ejecutoria de los títulos entregados el 24 de junio de 1999(45).
2.27. Oficio JEF 841 de septiembre 20 de 1999, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, excluir de demanda a un grupo de contribuyentes, “verificar para no cometer errores que lesionen los contribuyentes” y enviar de copia del auto de ejecutoria de cada título(46).
2.28. Oficio JEF 882 de septiembre 22 de 1999, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, solicitó a Reinaldo Losada Barreto elaborar las demandas en relación con un grupo de títulos “pendientes de recurso”, detalló dos casos de acuerdo de pago y solicitó “verificar con detenimiento con el fin de no de no cometer errores demandando a quienes no deben ser demandados”(47).
2.29. Oficio UEF 904-A de septiembre 24 de 1999, en el cual la jefe de ejecuciones fiscales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, remitir copia de los autos de ejecutoria de los títulos entregados el 24 de junio de 1999(48).
2.30. Oficio UEF 919 de 28 de septiembre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó no presentar demanda contra un grupo de contribuyentes, “hasta que se aclare la situación de compra de lotes por afectación de vías”(49).
2.31. Oficio de octubre 1º de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó suspender cobro judicial en relación con tres predios, por encontrarse negociando la figura de dación en pago(50).
2.32. Oficios contentivos de información para efectos de la cobranzas: de 12 de octubre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual el profesional universitario de la Unidad de Ejecuciones Fiscales le informó la cancelación total de la obligación a cargo de un contribuyente(51); UEF 1079 de octubre 13 de 1999 suscrito por la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, mediante el cual solicitó no iniciar acción ejecutiva contra un predio a nombre del servicio seccional de salud del municipio por cuanto el municipio se encontraba realizando negociaciones con el departamento(52); UEF 1120 de octubre 14 de 1999, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, solicitó excluir de la acción judicial a tres contribuyentes(53); UEF 1215 de octubre 20 de 1999, contentivo de la solicitud para excluir de la acción judicial a un contribuyente por encontrarse a paz y salvo hasta el año de 1999(54); UEF 1312, 1323 y 1353 de octubre 21 de 1999, mediante los cuales la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, solicitó suspender acción judicial contra una relación de contribuyentes, discriminados en tres grupos: pago de la obligación, acuerdo de pago y recurso(55); UEF 1350 de 27 de octubre de 1999, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales solicitó suspender cobro judicial contra un contribuyente por cuanto el título no se encontraba ejecutoriado y contra otro contribuyente por cuanto canceló la obligación hasta 1998(56); UEF 1343 y 1346 de 26 de octubre de 1999, contentivos de la solicitud de suspender cobro judicial contra dos contribuyentes por pago total de la obligación; UEF 1351 de 28 de octubre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó suspender cobro judicial contra dos contribuyentes por acuerdo de pago y pago total de la obligación(57); UEF 1358 y 1359 de noviembre 2 de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante los cuales la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales le solicitó suspender acción judicial contra los contribuyentes relacionados, por dos razones: cancelación de la obligación y acuerdo de pago(58); UEF 1486 de noviembre 16 de 1999, suscrito por la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, mediante el cual solicitó a Reinaldo Barreto Losada suspender cualquier acción judicial en contra de un contribuyente por cancelación de la obligación tributaria(59); UEF 1496 de 17 de noviembre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó suspender cobro judicial contra un contribuyente por pago total de la obligación(60); UEF 1523 de 26 de noviembre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó suspender cobro judicial contra un contribuyente por pago total de la obligación(61); y, oficio de diciembre 4 de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales le informó el pago por parte de tres contribuyentes(62).
2.33. Comunicaciones de 22 y 29 de noviembre de 1999, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto entregó a la juez de ejecuciones fiscales del municipio de Neiva, relación de personas demandadas y “copia de las respectivas demandas”(63).
2.34. Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Carlos A. Orjuela Góngora, de fecha 14 de octubre de 1999, mediante la cual se confirmó el amparo de tutela a favor de Luis Ernesto Vargas Ovies y María Nixia Colmenares de Vargas, contra el municipio de Neiva, providencia en la cual la corporación estimó que el municipio de Neiva obstruyó el debido proceso al exigir a los accionantes el pago de los honorarios del abogado Reinaldo Losada Barreto, como condición para la recepción del monto impositivo(64).
2.35. Comunicación de 21 de octubre de 1999, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto entregó a la juez de ejecuciones fiscales del municipio de Neiva, el listado de las personas demandas(65).
2.36. Oficio UEF de noviembre 3 de 1999, suscrito por la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales dirigido a la directora de tesorería, mediante el cual solicitó órdenes en relación con el manejo de los contratos celebrados con los abogados externos para el recaudo del impuesto predial, con ocasión de la sentencia de tutela proferida en el caso de María Nixia Colmenares Vargas(66).
2.37. Oficio UEF 1509 de 17 de noviembre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó actualizar la información con base en la copia del listado de contribuyentes, aclaró que “las personas que no aparecen en el listado es porque cancelaron la obligación incluida la vigencia de 1999, los otros contribuyentes tienen la respectiva anotación”(67).
2.38. Oficio DAJM 1781 de 18 de noviembre de 1999, contentivo del concepto emitido por el jefe del Departamento Administrativo Jurídico, dirigido a la directora de tesorería del municipio, en el cual concluyó que el municipio de Neiva debía responder a los abogados por los honorarios y solicitó que se realizaran dos reuniones semanales para precisar y evaluar la actividad, “de manera que haya una permanente transacción conciliatoria entre los abogados contratados y el municipio”(68).
2.39. Acuerdo 048 de 29 de noviembre de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Neiva, mediante el cual se exoneró temporalmente del pago de intereses moratorios a los contribuyentes del impuesto predial(69).
2.40. Oficio UEF 3149 de diciembre 15 de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales informó el pago de un contribuyente(70).
2.41. Oficio UEF 1923 de 3 de diciembre de 1999, dirigido a Reinaldo Losada Barreto, mediante el cual la jefe de ejecuciones fiscales le solicitó suspender cobro judicial contra un contribuyente por pago total de la obligación(71).
2.42. Comunicación de 7 de enero de 2000 suscrita por Reinaldo Losada Barrero y Jorge Alexander Cerquera Rojas, en la cual presentaron petición a la Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Neiva, para la terminación y liquidación de los contratos de servicios profesionales 047 y 056 de 1998.
2.43. Oficio UEF 0064 de enero 18 de 2000, dirigido a Reinaldo Losada Barreto y Jorge Alexander Cerquera Rojas, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales les informó el listado de los contribuyentes que suscribieron acta compromisoria con la Unidad de Ejecuciones Fiscales para el pago del impuesto predial unificado, en relación con los títulos entregados el 24 de junio de 1999(72).
2.44. Acta de terminación bilateral del contrato de prestación de servicios 047 de 1998, suscrita el 27 de enero de 2000 entre la Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Neiva y Reinaldo Losada Barreto, con el visto bueno del jefe de la Oficina Jurídica Municipal (encargado)(73).
2.45. Formatos del procedimiento de cobro coactivo.
Se encuentran acreditados documentos de contenido idéntico que corresponden a los ejemplos de autos y comunicaciones que el demandante aportó como prueba de los textos por él laborados para la firma de los funcionarios de ejecuciones fiscales de la Tesorería Municipal de Neiva, a saber:
Mandamientos de pago de fecha 8 de abril de 1999, emitidos por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales, sin firma, en formato con encabezado de la Tesorería Municipal de Neiva(74).
Cartas de citación de abril 8 de 1999, en formato con encabezado de la Tesorería Municipal de Neiva, para efectos de la comparecencia con el propósito de la notificación personal, en el cual se lee:
“Se le advierte que si, no comparece dentro del término indicado, el citado mandamiento de pago será notificado por correo y se continuará con el proceso coactivo administrativo”(75).
Comunicaciones de febrero y abril de 1999, sin firma, en formato con encabezado de la Tesorería Municipal de Neiva, dirigida al registrador de instrumentos públicos de Neiva, en la cual se solicita ordenar el registro de la medida de embargo, proferida en el proceso administrativo coactivo(76).
Constancias de ejecutoria de los siguientes títulos ejecutivos, suscritas por la Secretaria Ejecutiva de la Unidad de Ejecuciones Fiscales ad hoc(77):
Número Obligado (anotación manuscrita sobre el texto) Pago (anotación a mano sobre el texto)
001200, 001201, 001202, 001203 Ministerio de Defensa Sin anotación
001097 Arturo Hoyos Sin anotación
000468 Luis Carlos Castillo Pagó
000101 Sara Rodríguez Recurso - pagó todo.
001105 Francisco Ibagón Sánchez Pagó.
001218 Fernando León Pagó.
001095 Sin nombre Pagó año 1999.
00864 Sin nombre Pagó.
000740 Rafael Arturo Díaz Pagó.
2.46. Demandas ejecutivas.
En relación con los procesos ejecutivos ante la jurisdicción ordinaria se encuentran acreditadas en el expediente las siguientes pruebas:
Demandas ejecutivas radicadas ante los jueces civiles de circuito de Neiva:
Demandado Radicado Folios
1 Inversiones Okala Ltda. 99102100008 octubre 20 de 1999, por concepto de 30 títulos ejecutivos. 257 a 267, cuaderno 2.
2 Duque Rengifo S. en C. (Ilegible) 0044 sin fecha, por concepto de 8 títulos ejecutivos. 269 a 272, cuaderno 2.
3 Bríñez y Cía. Ltda. 991102000046, noviembre 2 de 1999, por concepto de 2 títulos 273 a 275, cuaderno 2.
4 Alberto Duque Trujillo 991110000165, noviembre 16 (año ilegible), por concepto de 2 títulos. 276 a 278, cuaderno 2
5 Gabriel Jiménez Vásquez 991116000160, noviembre 16 (año ilegible), por concepto de 3 títulos ejecutivos 279 a 281, cuaderno 2.
6 Hernando Gutiérrez 991019000081, octubre 15 de 1999, por concepto de un título ejecutivo. 282 a 283, cuaderno 2.
7 Raquel Gutiérrez Murcia 991019000086, 15 de octubre de 1999, ´por concepto de un título ejecutivo Folios 284 y 285, cuaderno 2.
8 Jaime Hernando Guío Andrade 99110800004-9, noviembre 18 de 1999, por concepto de un título ejecutivo Folio 286, cuaderno 2.
9 Fabián Alarcón Alzate 99110200005 1 de noviembre 2 de 1999, por concepto de un título ejecutivo. Folio 287 y 288, cuaderno 2.
10 Justo Germán Dussán Osorio 991108000039, noviembre (ilegible la fecha), por concepto de un título ejecutivo Folio 289 y 290, cuaderno 2.
11 Amparo Gutiérrez Murcia 991108000054, noviembre 8 de 1999, por concepto de un título ejecutivo Folios 291 y 292, cuaderno 2.
Recursos de reposición presentados contra el auto que rechazó la demanda ante los jueces civiles del circuito:
Demandado Juzgado Radicación Folios
1 Agustín Macías Lizcano 3º. C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición. Folios 317 a 319.cuaderno 2.
2 Flor María Ruth Lloyd Rosero 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 320 a 322, cuaderno 2.
3 Marina Manios Parra 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 323 a 325, cuaderno 2.
4 Norma Bocanegra Quintana 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 326 a 328, cuaderno 2.
5 Jaime Casanova Gutiérrez 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 329 a 331, cuaderno 2.
6 Gilma Cuellar Quintero 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 332 a 334, cuaderno 2.
7 Alberto Duque Trujillo 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 335 a 337, cuaderno 2.
8 Fanny Guevara Tovar 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 338 a 340, cuaderno 2.
9 Tránsito Rocío Alonso L 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 341 a 343, cuaderno 2.
10 Hernán Beltrán 3º C.C. Sello noviembre 30 de 1999, recurso de reposición Folios 344 a 346, cuaderno 2.
Autos contentivos del mandamiento de pago librado por Juzgado Segundo Civil del Circuito a favor del municipio de Neiva, en los cuales se reconoce personería al doctor Reinaldo Losada Barreto:
Demandado Juzgado Fecha Valor Folios
1 Darío Jiménez Parra 2º CC 26 de octubre de 1999. a) $ 158.142 por capital
b) $ 237.898 por intereses. Folio 303, cuaderno 2.
2 Orlando Medina Devia 2º CC 21 de octubre de 1999. a) $ 358.360 por capital
b) $ 373.308 por intereses. Folio 304, cuaderno 2.
3 Rodrigo Amaya Medina 2º CC 21 de octubre de 1999. a) $ 368.506 por capital
b) $ 287.563 por intereses. Folio 305, cuaderno 2.
4 Angélica Díaz Garzón 4º CC 23 de septiembre de 1999. a) $ 1’464.147 más los intereses moratorios. Folio 306, cuaderno 2.
5 María Diva López Beltrán 4º CC 9 de noviembre de 1999 $ 305.820 más los intereses moratorios Folio 302, cuaderno 2.
6 Humberto Espinosa Marroquín 4º CC. 9 de noviembre de 1999. $ 214.940 por capital, más $ 324.180 por intereses. Folios 309 a 312, cuaderno 2.
7 Sin identificación del demandado — Título ejecutivo 1298 de junio 24 de 1999. 5º C.C. 22 de noviembre de 1999. $ 238.395 por capital, más $ 137.6333 Folio 313, cuaderno 2.
8 Eduardo Rujana Quintero 5º C.C. 5 de noviembre de 1999. $ 570.029 por capital, mas $ 870.638 de intereses. Folio 314, cuaderno 2.
9 Jesús Ignacio Cáceres Rojas. 5º C.C. 4 de noviembre de 1999. $ 1’110.019 por capital, más $ 434.970 por intereses. Folio 315, cuaderno 2.
10 Félix Armando Rojas Puentes 5º C.C. 4 de noviembre de 1999 $ 497.633 por capital, más intereses por $ 561.339. Folio 316. Cuaderno 2.
Oficio 2067 de 5 de noviembre de 2003 remitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva, contentivo de la certificación de los procesos instaurados por el municipio de Neiva a través del doctor Reinaldo Losada, suscrita por la juez primera civil del circuito de Neiva, con un total de 130 procesos ejecutivos, en la columna titulada “estado”, todos ellos aparecen con la anotación “rechazo demanda”(78).
Oficio 1888 de 30 de octubre de 2003 remitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, contentivo de la certificación de las demandas presentadas por el doctor Reinaldo Losada Barreto, suscrito por el secretario del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, anexó una relación con un total de 95 demandas, en la columna de observaciones aparece la indicación “rechazada” en unos casos y “nulidad” en el resto de ellos(79).
Oficio 1801 de 3 de noviembre de 2003 remitido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, contentivo de la certificación de demandas presentadas por el municipio de Neiva siendo apoderado judicial el doctor Reinaldo Losada Barreto, suscrita por el juez tercero civil del circuito de Neiva, con un total de 85 procesos ejecutivos, en relación con las demandas presentadas entre el 16 de septiembre de 1999 y el 16 de diciembre de 1999. En la certificación se indicó que: “Las demandas referenciadas fueron rechazadas por carecer de jurisdicción”.
Oficio 1603 de 5 de noviembre de 2003 remitido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Neiva, contentivo de la certificación de los procesos tramitados, siendo el demandante el municipio de Neiva y apoderado el doctor Reinaldo Losada Barreto, suscrita por el juez cuarto civil del circuito de Neiva, con un total de 77 procesos ejecutivos(80).
Oficio 2515 de 29 de octubre de 2003 remitido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Neiva, contentivo del “certificado de los ejecutivos adelantados por el municipio de Neiva donde es apoderado el Dr. Reinaldo Losada Barreto, que cursan en este despacho”. Anexa relación suscrita por el juez quinto civil del circuito de Neiva, con un total de 82 procesos(81).
2.47. Oficio OAJM 0332 de 17 de febrero de 2004, con los recibos de pago anexo, suscrito por la jefe de la Oficina Jurídica Municipal de la Alcaldía de Neiva, dirigido al tribunal a quo, en el cual relacionó los nombres de los deudores morosos que cancelaron dineros a la administración municipal, cuyos títulos fueron encomendados a Reinaldo Losada Barreto(82).
2.48. Oficio de 30 de abril de 2004, suscrito por la Secretaría de Hacienda Municipal, con destino al Tribunal Administrativo del Huila, al cual adjuntó los recibos del impuesto predial cancelados por los diferentes contribuyentes, “cuyo recaudo de $ 122’791.130 se realizó por la gestión del doctor Reinaldo Losada Barreto, de acuerdo con el contrato de prestación de servicios 047 de 1998”. Anexo a este oficio se encuentran dos listados de títulos, el primero con un subtotal de $ 76’727.233 y el segundo con un subtotal por $ 46’063.897(83).
2.49. Comunicación de marzo 8 de 2000 suscrita por Reinaldo Losada Barreto, mediante la cual presentó a la Secretaría de Hacienda Municipal, para los efectos del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, las cuentas de honorarios causadas de acuerdo con el contrato 047 de 1998(84).
2.50. Comunicación de abril 27 de 2000, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto entregó a la Secretaría de Hacienda Municipal un disquete contentivo de los listados presentados a esa secretaría, prueba que se aportó sin el anexo anunciado(85).
2.51. Oficio CJM 396 de 4 de abril de 2000 dirigido por el jefe de la Oficina Jurídica a la Secretaría de Hacienda Municipal, en el cual se emite concepto jurídico para aclarar la situación de los contratos 047 y 056 de 1998(86).
2.52. Oficio de 30 de mayo de 2000, suscrito por la Secretaría de Hacienda del municipio de Neiva en el cual solicitó a Reinaldo Losada Barreto los listados de contribuyentes y títulos respectivos, para liquidar los contratos de prestación de servicios(87).
2.53. Comunicación de junio 9 de 2000, mediante la cual Reinaldo Losada Barreto entregó la información requerida en oficio de 30 de mayo de 2000.
2.54. Listados sin firma, contentivos de los cuadros con las siguientes columnas; nombre, valor de deuda, honorarios, número catastral, título y fecha, valor del título, periodos gravables, porcentaje (30%), valor cancelado, fecha de pago(88).
2.55. Listados sin firma, con membrete de Reinaldo Losada Barreto, contentivos de los cuadros con las siguientes columnas: nombre título, fecha, valor actual, honorarios, número catastral, valor título, periodo gravable, valor cancelado, fecha de pago(89).
2.56. Certificado de la Secretaría de Hacienda, expedido con fecha 22 de diciembre de 2000, acerca de la presentación por Reinaldo Losada Barreto, de un listado contenido en 22 folios, para efectos la liquidación del contrato de prestación de servicios profesionales (adjunto el listado)(90).
2.57. Planillas de correspondencia a contribuyentes, relacionadas a nombre de Reinaldo Losada Barreto(91).
2.58. Listados sin firma, con membrete de Secretaría de Hacienda, titulado liquidación de intereses y predios con deuda(92).
2.59. Oficio de 3 de mayo de 2004, suscrito por la profesional especializada del Juzgado de Ejecuciones Fiscales de Neiva, con destino al Tribunal Administrativo del Huila, con el cual remitió: relación de títulos, relación de mandamientos de pago y el contrato de prestación de servicios 047-98(93).
2.60. Interrogatorio de parte.
El demandante, Reinaldo Losada Barreto, absolvió el interrogatorio de parte practicado el 1 de octubre de 2003, en el cual manifestó lo siguiente:
“En un principio, cuando estaba el Dr. Germán Castañeda de secretario de hacienda y la Dra. Ana Victoria Quintero, se cumplió en parte el contrato y a las personas que yo requería para el pago de los impuestos a las cuales elaboraba el mandamiento de pago, el Juzgado de Ejecuciones Fiscales, cuando ellas se presentaban a pagar el impuesto, les exigía el paz y salvo correspondiente de honorarios y en consecuencia ellas me pagaron algunos honorarios, que puede haber alcanzado la suma de dos o tres millones de pesos. Posteriormente designaron a la Dra. Doris Manrique como juez de ejecuciones fiscales y ella se negó a seguir exigiendo el pago de honorarios y como consecuencia de esto los contribuyentes que yo requería iban y pagaban directamente el impuesto sin que por ese trabajo yo hubiera vuelto a recibir una retribución (...)”(94).
2.61. Testimonios.
2.61.1. El abogado Jorge Alexander Cerquera rindió testimonio el 8 de octubre de 2003, manifestó haber presentado propuesta dentro de la invitación que realizó la Alcaldía de Neiva, en la cual salieron favorecidas su propuesta y la del doctor Reinaldo Losada. Al respecto expresó:
“Dicho contrato constaba de dos etapas, una de cobro persuasivo y otra de cobro coactivo. La primera etapa fue realizada en su totalidad por el doctor Reinaldo, razón por la cual y por los buenos resultados realizados, se nos prorrogó el contrato en dos oportunidades,
El secretario era el Dr. Constantino Trujillo y la juez de ejecuciones fiscales era la Dra. Doris Manrique, siempre manifestaron en el momento en que entraron a ocupar sus cargos que el contrato era ilegal y que por ninguna razón iban a permitir que el deudor estaba supeditado al pago de unos honorarios para poderle recibir el dinero adeudado al municipio por impuesto predial unificado (...)”.
2.61.2. La señora Doris Manrique Ramírez rindió testimonio el 8 de octubre de 2003, en el cual manifestó
“Cuando llegué a la Unidad de Ejecuciones Fiscales, el municipio de Neiva tenía contratado, con dos abogados externos, el Dr. Reinaldo Losada Barreto y el Dr. Jorge Alexander Cerquera, para el cobro del impuesto predial (...) el municipio les había entregado mediante relación a cada uno de los abogados una cantidad de títulos para que iniciaran proceso primero persuasivo y luego ejecutivo de las obligaciones a cargo del contribuyente (...) Maria Nilcia Colmenares de Vargas instauró acción de tutela contra el municipio de Neiva por obligarla a cancelar fuera de la obligación tributaria los honorarios de abogado contratado por el municipio, la tutela determinó que el contribuyente estaba obligado a pagar el valor de impuesto que debía al municipio pero que el municipio no podía obligarlo a presentar paz y salvo para poder expedir el recibo o aceptar el pago que hiciera (...). Es importante precisar que hasta antes del fallo de la referida acción, se exigía el paz y salvo, a partir de allí se permitió entregar los recibos para que los deudores cancelaran (...). A partir de la acción de tutela el municipio no entregó más títulos a los abogados y continuó ejerciendo la acción de cobro directamente”(95).
2.61.3. El señor Rubén Darío Fajardo Cruz, rindió testimonio el 8 de octubre de 2003, oportunidad en la cual indicó que fue contratado por el doctor Reinaldo Losada Barreto para que hiciera entrega de las cuentas de cobro del impuesto predial(96).
2.61.4. La señorita Alfi del Pilar Ramírez Quintero rindió testimonio el 8 de octubre de 2003, manifestó haber laborado como secretaria del Juzgado de Ejecuciones Fiscales y en tal condición haber recibido de los abogados externos los mandamientos de pago, los oficios y las constancias de ejecutoria que se firmaban en el Juzgado de Ejecuciones Fiscales. Igualmente manifestó:
“La Dra. Doris Manrique, dio la orden de no exigir más el paz y salvo a los contribuyentes porque dijo que esos contratos estaban mal”(97).
2.61.5. El doctor Gerardo Vidal Arias, rindió testimonio el 9 de octubre de 2003, en el cual manifestó:
“Desde que se inició del periodo de la alcaldía de Jorge Lorenzo Escandón, se planteó en concejos de gobierno, siendo yo secretario de gobierno, la urgente necesidad de recaudar los impuestos y demás obligaciones de la ciudadanía para con el municipio. Jurídicamente se estudió el caso para realizar dicho cobro y se llegó a la viabilidad jurídica coactiva y la viabilidad jurídica ordinaria ante la rama judicial del poder púbico, la primera viabilidad no correspondía a la expectativa administrativa, en tanto que internamente en la alcaldía no existía personal que realizara la actividad, razón por la que se optó además del cobro coactivo, la realización de contratos con abogados externos que pudieran realizar esa gestión. Recuerdo que entre los abogados externos se presentaron propuestas, estaba el Dr. Pedro Rojas, entre otros, el doctor Reinaldo Losada, realmente quien insistió en la realización contractual fue el Dr. Reinaldo Losada pues como informó a la alcaldía en su oportunidad, realizó unos requerimientos y posteriormente realizó unas demandas ante los juzgados civiles de la ciudad. Unas fueron aceptadas, otras no, en los juzgados, sin embargo la actividad se realizó conforme (....)”(98).
2.61.6. El señor Antonio Germán Castañeda rindió testimonio el 10 de noviembre de 2005, manifestó que fue secretario de hacienda en 1998, época para la cual se implementó el mecanismo de cobro por intermedio de abogados, con el fin de agilizar el recaudo. Al respecto indicó lo siguiente:
“(...) para ello se convocó a varios abogados o se hizo una convocatoria de abogados dentro de los cuales se presentó el doctor Reinaldo Losada a quien se le entregó parte de esa cartera. Este trabajo significó un incremento en los recaudos que puede verse en las estadísticas contables cuyos efectos más importantes fueron el año de 1999, sin embargo cuando me retiré observé que se había descuidado este mecanismo y posteriormente mediante una tutela que en mi concepto no fue bien defendida ni argumentada por los funcionarios municipales correspondientes, logró que se suspendiera este mecanismo autorizado plenamente por los estatutos tributarios de orden nacional y municipal de Neiva, son perfectamente sanos en materia financiera y dentro de la legalidad correspondiente.
(...) Se decidió acudir a abogados externos por iniciativa personal mía teniendo en cuenta que por un lado el número de funcionarios disponibles al interior de la oficina no era suficiente ni estaban muy capacitados, ni habían realizado esa labor en años anteriores, habiendo dejado acumular una gran cantidad de deudas de impuestos municipales que demostraba no solamente la insuficiencia de funcionarios sino una irresponsabilidad para adelantar este cobro lo cual yo no me explicaba, pues si bien es una tarea dispendiosa y la cual ejercen presión para no efectuarla, había que hacerla en cumplimiento de las funciones asignadas a esa secretaría y a mi cargo como responsable de ella más cuando la misma ley, el mismo estatuto tributario así lo permite y lo permitía (...)”(99).
3. Cobro coactivo de impuestos municipales.
Con el propósito de introducir una noción del cobro coactivo que ocupará la atención de la Sala en este proceso, se puede decir que consiste en la potestad que la ley reconoce a la administración pública para decretar la existencia de una obligación, producir un título ejecutivo y hacerlo valer contra el patrimonio del obligado, sin necesidad de acudir a un juez.
Algunas veces el legislador ha optado por regular esta potestad excepcional mediante un procedimiento de tipo administrativo, en el cual la autoridad emite actos administrativos que en tal condición se encuentran sometidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y son pasibles de demanda ante la misma y, otras veces, se ha considerado que en la potestad de cobro coactivo la administración pública está dotada de facultades jurisdiccionales, en las cuales actúa como un juez, cuyos actos son pasibles de recursos ante el poder judicial de acuerdo con las regulaciones sobre la competencia judicial.
Vale la pena mencionar que la distinción entre las funciones administrativas y las jurisdiccionales, resulta cada vez más difícil de determinar, bien sea que la jurisdicción se entienda como la potestad de administrar justicia(100) o como la medida de la competencia de la rama jurisdiccional,(101) no obstante lo cual, en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala distinguirá con base en el criterio del órgano que desplegó los actos en que se materializó el cobro, separando lo siguiente: i) los aspectos de la función administrativa a cargo de las autoridades tributarias, dentro de los cuales se analizará el marco legal de la eventual delegación de la función y ii) los aspectos atinentes a actuaciones jurisdiccionales a cargo de la rama judicial, dentro de los cuales se hará referencia al acto de apoderamiento para la representación judicial.
3.1. Función administrativa de cobro coactivo en materia de impuestos municipales.
Acerca de la función de cobro coactivo en materia tributaria, la Corte Constitucional “ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (auto tutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa”(102).
En este sentido, la función pública respectiva se debe ubicar dentro del marco constitucional de la distribución de los poderes públicos asignados a la rama ejecutiva, atribuida a los órganos que hacen parte de la estructura del Estado, con diversas competencias, siguiendo los dictados de las normas constitucionales que se citan a continuación:
ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
En tratándose de los impuestos municipales, la Constitución Política asignó a los concejos municipales la función de organizar las funciones públicas dentro del respectivo municipio; el legislador desarrolló la denominada Ley Municipios (136/94) mediante la cual asignó al alcalde municipal la gestión de cobro coactivo, delegable por disposición de dicha ley en las tesorerías municipales.
Mediante Sentencia C-866 de 1999, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998, acerca de las condiciones, requisitos y procedimientos de los actos administrativos de delegación de funciones administrativas a particulares, norma legal que se expidió con posterioridad a los hechos materia del sub lite, no obstante lo cual la Sala acude a citar la providencia respectiva, con el propósito de llamar la atención sobre los límites constitucionales del acto de delegación y las consideraciones que llevaron a declarar la inexequibilidad de la parte final del artículo 111, en el cual el legislador pretendió atribuir a los gobernadores y los acaldes la competencia para expedir los actos administrativos contentivos de la delegación de funciones públicas propias del municipio, habida cuenta que la determinación de competencias dentro del ámbito de la entidad territorial de acuerdo con la Constitución Política y la ley, según indicó la Corte, corresponde a las asambleas departamentales y concejos municipales;
“El primer criterio que restringe la atribución de funciones administrativas a particulares está dado por la asignación constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida función a determinada autoridad. Pero no solo la Constitución puede restringir la atribución de ciertas funciones administrativas a los particulares, sino que también la ley puede hacerlo. En efecto, si el constituyente dejó en manos del legislador el señalar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, debe entenderse que el mismo legislador tiene atribuciones para restringir dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos. Existe otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6º de la Carta. Por lo cual las autoridades administrativas solo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios. La atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que este reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias.
Finalmente, el numeral 1º del artículo 111 referente a los requisitos y al procedimiento que ha de seguirse para conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, establece que para el efecto es necesaria la expedición de un acto administrativo que será sometido, en el caso de las entidades descentralizadas del nivel departamental o municipal, a la aprobación del gobernador o del alcalde, según el caso.
A juicio de la Corte, la anterior prescripción desconoce las competencias constitucionales propias de las asambleas y los concejos municipales. En efecto, se recuerda que las mencionadas corporaciones públicas tienen un carácter administrativo, y a ellas corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones de esta índole en el departamento o en el municipio, incluidas las del gobernador o el alcalde, conforme lo indican los artículos 299, 300 numeral 1º, 312 y 313 numeral 1º de la Carta. Si bien los gobernadores y los alcaldes son los jefes de la administración seccional en virtud de lo cual dirigen y coordinan la acción administrativa en su territorio, ello no puede significar el desplazamiento de las corporaciones administrativas del orden territorial de la competencia que constitucionalmente les es atribuida para la regulación del ejercicio de las funciones públicas, dentro del ámbito de la entidad territorial respectiva.
Por tal razón la expresión “de los gobernadores y de los alcaldes, según el orden al que pertenezca la entidad u organismo”, será retirada del ordenamiento(103). Esta situación origina un vacío legislativo que deberá ser llenado por el Congreso de la República, prescribiendo una regulación que tenga en cuenta las competencias propias de las corporaciones públicas territoriales, conforme a la Constitución” (las negrillas no son del texto).
Así las cosas, se advierte que a nivel de los municipios, la distribución de las funciones públicas entre los distintos estamentos de la estructura municipal debe ser definida por los concejos municipales, a la vez que el alcalde tiene las atribuciones para dirigir la gestión administrativa y crear los empleos, con arreglo a los acuerdos correspondientes, según se observa en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política:
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; (...)”.
Descendiendo al evento de la posible delegación de la función de cobro coactivo en particulares, la jurisprudencia ha observado que los alcaldes no gozan de la atribución de disponer el cobro coactivo de los impuestos por los particulares, por cuanto: i) no pueden asignar funciones públicas por fuera del marco legal y del reglamento del concejo municipal, ii) la delegación de la función de cobro coactivo establecida en la Ley de municipios solo le fue permitida en cabeza de las tesorería municipales.
En efecto, las normas legales vigentes para la época en que se celebró el contrato sub lite —ago. 24/98— determinaron las siguientes competencias legales:
ART. 91(104).—Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
6. Ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del municipio. Esta función puede ser delegada en las tesorerías municipales y se ejercerá conforme a lo establecido en la legislación contencioso administrativa y de procedimiento civil”.
ART. 92.—Delegación de funciones(105). El alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las siguientes funciones:
b) Ordenar gastos municipales y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el plan de desarrollo y con el presupuesto, con la observancia de las normas legales aplicables; (...)”.
Por su parte, el Estatuto Tributario contenido en el Decreto-Ley 624 de 1989 estableció un procedimiento con carácter administrativo para el cobro de los impuestos nacionales por parte de la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales, el cual se extendió por virtud de la Ley 383 de 1997 a los distritos y municipios, así:
“ART. 823.—Procedimiento administrativo coactivo. Para el cobro coactivo de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, deberá seguirse el procedimiento administrativo coactivo que se establece en los artículos siguientes (...)”.
Ley 383 de 1997.
“ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.
El cambio que introdujo el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, no fue otro que invocar la aplicación de los procedimientos de cobro coactivo contenidos en el Estatuto Tributario Nacional a los distritos y municipios, por lo tanto, fue claro que los actos administrativos expedidos en desarrollo de esa función quedaron sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según hizo notar el Consejo de Estado, así:
“Olvida el tribunal que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997, los distritos y municipios realizarán el cobro coactivo de los impuestos administrados por ellos mediante la aplicación de los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario. Ese procedimiento está consagrado en el libro V, título VIII de dicho estatuto artículos 823 a 843-2, con la modificación y adiciones efectuadas por la Ley 6ª de 1992. (...) En efecto, de conformidad con el artículo 830 del Estatuto Tributario, contra el mandamiento de pago se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 y se resuelven de conformidad con el trámite consagrado en el artículo 832. Adicionalmente contra la resolución que decide las excepciones procede el recurso de reposición en virtud de lo dispuesto en el artículo 834 ibídem. De acuerdo a lo anterior, recuerda la Sala que conforme al artículo 835 del Estatuto Tributario, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las competencias descritas en el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, sin que sea posible confundir esa competencia con la descrita en el artículo 133 numeral 2º o la del artículo 134C ibídem que se refieren al trámite de la jurisdicción coactiva dentro de la cual el juez administrativo o tribunal actúa como superior jerárquico del funcionario ejecutor de cualquier orden. El presente caso, y según el principio que informa los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, se trata del control jurisdiccional de los actos administrativos a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario, por lo tanto no procedía el rechazo de la demanda bajo las consideraciones expuestas por el tribunal”(106).
Regresando a la inexistencia de Ley que permita la delegación de la función de cobro coactivo de los impuestos municipales en particulares, la Sala observa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional advirtió la ilegalidad de delegación en casos concretos en los que encontró que el alcalde municipal delegó funciones de cobro coactivo de los impuestos en los particulares, así por ejemplo en sede de tutela afirmó:
“( iii ) dentro de la estructura de la administración municipal, de conformidad con el artículo 91.6 de la Ley 136 de 1994, el alcalde municipal es la autoridad competente para ejercer la correspondiente jurisdicción coactiva, encontrándose únicamente facultado por el legislador para delegar tal función en la tesorería municipal, la cual la ejercerá de conformidad con el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil; (...) ( v ) en consecuencia, vulnera el derecho fundamental al debido proceso cualquier procedimiento de cobro coactivo por concepto del mencionado gravamen, que no sea adelantado directamente por el alcalde municipal o, por delegación, la tesorería municipal”(107).
Concretamente, en relación con dos contratos celebrados por el municipio de Neiva para la gestión de cobro persuasivo y coactivo de los impuestos, la Sección Tercera del Consejo de Estado decretó la nulidad de los referidos contratos, por razón del objeto ilícito y la omisión del procedimiento de licitación pública aplicable en ese caso en atención a la cuantía de la modalidad contractual utilizada. Esa providencia se apoyó en la infracción de la Ley 489 de 1998 la cual —se repite— no se encontraba vigente para la época en que se celebró el contrato 047, no obstante lo cual se acude a invocarla en atención al análisis de los límites de la delegación en materia tributaria:
— Las actividades correspondientes a la determinación y fiscalización tributaria, de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Tributario respecto de la reserva de la información,(108) y en consonancia con el pronunciamiento jurisprudencial de la corporación referido, son exclusivas de la administración y no pueden ser atribuidas a particulares en cuanto versan sobre la fijación de la obligación tributaria sustancial, y, por ende, no representan actividades instrumentales (habida cuenta que la determinación y fiscalización del tributo es una etapa anterior al cobro coactivo, y que lo que se ha discutido a lo largo de la sentencia es el ejercicio del cobro coactivo por particulares, la Sala se abstiene de hacer cualquier consideración adicional sobre la materia).
— Teniendo en consideración la naturaleza de la información, y la circunstancia que dos puntos neurálgicos para adelantar la operación de cobro coactivo (determinación de las obligaciones tributarias e investigación de los bienes del deudor) serán provistos exclusivamente por la administración, la base de datos con la cual contará el contratista estará restringida a lo estrictamente necesario, se sujetará a la regulación, control, vigilancia y orientación de la entidad estatal, y será de la propiedad exclusiva de esta última (...)(109).
Para finalizar este punto, a título ilustrativo por tratarse de una disposición posterior a los hechos materia del sub lite, vale la pena mencionar que a partir de la Ley 1286 de 2010 se impuso a las entidades territoriales y descentralizadas la prohibición de entregar a terceros la administración de los tributos, disposición en la cual se mencionó específicamente, entre otras actividades, la delegación para el cobro coactivo de los impuestos(110).
3.2. Indelegabilidad de la función administrativa de cobro coactivo.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades acerca de la delegación de determinadas actividades propias de la función administrativa, bajo el concepto de que constituye un mecanismo de carácter excepcional que tiene lugar en los casos que la ley permite la delegación, la cual versa sobre las funciones propias de un cargo público —no sobre la integralidad de la función— y presupone un acto administrativo emanado de la autoridad compete, expedido de acuerdo con los requisitos que fija la Ley 489 de 1998 para el acto de delegación(111).
A continuación se transcriben las principales notas características de la delegación de funciones administrativas de un determinado cargo público, contenidas en una providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que resulta didáctica y comprehensiva de la interpretación de las disposiciones constitucionales sobre la materia, la cual se reitera por la Sala en esta oportunidad:
“Esta última, (delegación de funciones) como figura jurídica por medio de la cual el Estado emprende la acción administrativa enderezada a alcanzar sus cometidos valiéndose de la cesión, previa autorización legal para efectuarla, de ciertas funciones que corresponden a una determinada autoridad pública, a otra que las ejerce en nombre de aquella, cuestión que vino a ser objeto de regulación en el artículo 211 constitucional. La delegación de funciones administrativas constituye, entonces, un importante mecanismo para desarrollar la gestión pública con eficacia, economía y celeridad, comoquiera que mal podría desconocerse que los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas las más de las veces carecen de la posibilidad de atender directamente todas las funciones que estatutaria, legal y constitucionalmente les han sido asignadas. De allí que con base en los mencionados y otros preceptos constitucionales que se ocupan de la comentada noción, la figura de la delegación administrativa pueda conceptualizarse como un instrumento jurídico de la actividad pública mediante el cual un funcionario u organismo competente transfiere, en las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo, una determinada atribución o facultad, siempre y cuando se encuentre legalmente autorizado para ello(112).
Son varias las características de la delegación a las cuales, en precedentes ocasiones, se ha referido la jurisprudencia de esta corporación: a. En primer término, se ha señalado que la finalidad para la cual ha sido creada consiste en posibilitar una distribución de competencias entre las diversas instancias de la administración, que facilite el cumplimiento de las tareas a ella asignadas con mayores eficiencia, eficacia y celeridad. b. En segundo término, se ha indicado que la delegación es una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual la antedicha delegación debe estar regulada por la ley. Corolario de lo anterior es la exigencia de autorización legal previa para que pueda producirse la delegación o, en otros términos, la restricción consistente en que las autoridades públicas solo podrán delegar el ejercicio de aquellos asuntos que el legislador expresamente ha autorizado como susceptibles de la multicitada delegación. En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta en el sentido de que la ley deberá fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar. c. También se ha remarcado que “la delegación no implica la pérdida de la titularidad sino la transferencia del ejercicio de la competencia”. Dos aspectos interesa destacar de esta afirmación: el primero, que en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan solo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al empleo público correspondiente. Y, el segundo, que si bien tanto la ley y la jurisprudencia —recién citada— como la doctrina han señalado, en no pocas ocasiones que “el objeto de la delegación es la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo”, es lo cierto que el propio constituyente colombiano zanjó la cuestión al establecer que lo delegable son las funciones propias del cargo del cual se trate —arts. 196, inc. 4º, 209 y 211 constitucionales—. d. En cuanto a los recursos que proceden contra los actos administrativos expedidos por el delegatario, en ejercicio de las facultades delegadas —asunto cuya determinación el artículo 211 de la Constitución Política defiere al legislador— según la redacción del primer inciso del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, se ha señalado que “comoquiera que el delegatario actúa como si lo estuviera haciendo el delegante”, contra las decisiones que aquel adopta en ejercicio de las atribuciones delegadas proceden los mismos recursos que sería viable ejercer en contra de los actos administrativos proferidos por este —quien, como se ha dicho, mantiene la titularidad de la competencia delegada—. e. En lo atinente a la improcedencia, en algunos eventos, de acudir a la delegación; a las calidades que deben concurrir en el delegante; a la naturaleza discrecional de la facultad de delegar; a los elementos a tener en cuenta en el acto administrativo mediante el cual se delega y a las diversas posibilidades que en cuanto al sujeto delegatario ofrece el ordenamiento. f. Por último, en relación con la responsabilidad de delegante y delegatario una vez se ha producido la delegación, la cuestión parecería no ofrecer complejidad alguna si se tiene en cuenta que la previsión contenida en el inciso segundo del artículo 211 de la Constitución parece ser contundente: “La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario”. Sin embargo, la Corte Constitucional abordó el punto al estudiar la constitucionalidad del parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 678 de 2.001, norma por cuya virtud, en materia contractual, el acto de delegación no exime de responsabilidad al delegante, quien, en consecuencia, puede ser llamado a responder solidariamente con el delegatario por vía de acción de repetición o de llamamiento en garantía(113).
En interpretación del Consejo de Estado, para la época de los hechos en el sub lite bajo la denominación de la jurisdicción coactiva coexistieron dos procedimientos para el cobro de créditos fiscales, uno de ellos administrativo y el otro jurisdiccional, cuyos actos se encontraron en todo caso sometidos, por vías distintas, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el primero de conformidad con el Estatuto Tributario establecido para las autoridades dotadas del procedimiento coactivo en materia tributaria y el segundo establecido de conformidad con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo para la ejecución de las liquidaciones realizadas por los funcionarios fiscales — jueces de ejecuciones fiscales— cuyas decisiones se reconocieron como de carácter jurisdiccional(114).
En este sentido señalaba el Doctor Daniel Suárez:
“Bajo la denominación de jurisdicción coactiva, se conoce el poder o la facultad que conforme al artículo 68 del Decreto 01 de 1984, con la modificación que sufrió con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, tienen la Nación las entidades, territoriales y los establecimientos públicos, para cobrar directamente, los créditos a su favor que consten en: todo acto administrativo ejecutoriado, en sentencias y demás decisiones judiciales, en liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, en garantías que se presten a favor de las entidades públicas por cualquier concepto y, en general, en todos los documentos que provengan del deudor, que contengan una obligación clara, expresa y exigible.
En el trámite para el cobro coactivo pueden distinguirse dos procedimientos, con consecuencias jurídicas bien diferenciadas. Si la ejecutante es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o la Contraloría General de la República, el proceso a seguir es aquel señalado en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario (D. 624/89), con las modificaciones contempladas en la Ley 6ª de 1992, artículos 78 y siguientes y en la Ley 42 de 1993, artículo 90 y siguientes.
Si se trata de cobrar créditos fiscales contenidos en los títulos relacionados en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil, y la ejecutante es otra de las entidades que tienen jurisdicción coactiva, el trámite será aquel consagrado en los artículos 561 y siguientes de la obra citada.
Conforme a lo autorizado por el artículo 68 del Decreto 1 de 1984, la Nación, las entidades territoriales y los establecimientos públicos, pueden cobrar por sí y ante sí los créditos en su favor. El procedimiento a seguir para el efecto, es aquel consagrado a partir del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, donde se señala que el trámite será el de los procesos ejecutivos de mayor, menor o de mínima cuantía, que regula la misma codificación. El encargado de adelantar tales procedimientos es el juez fiscal y sus decisiones tienen el carácter de judiciales y no de administrativas. En consecuencia, no son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, pero sí recurribles ante esta.
Conforme a lo dispuesto por los artículos 128 numeral 13, 131 numeral 5º y 252 del Código Contencioso Administrativo, la decisión de las excepciones y de las apelaciones propuestas en esos procesos corresponde a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado según la cuantía. La decisión proferida por la jurisdicción administrativa es de carácter judicial y no tiene ningún recurso”(115).
Con independencia de la naturaleza de la función de cobro coactivo, la posición acerca de la indelegabilidad en particulares, ha sido recientemente afianzada por la Corte Constitucional en Sentencia C-243 de 2013, mediante la cual esa corporación reiteró la tesis tradicional acerca de la imposibilidad del vaciamiento de la función de cobro coactivo, con fundamento en la cual declaró la inexequibilidad del artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 contentiva del Estatuto del Consumidor, además de que en esa oportunidad asumió la conformación de la unidad normativa con el aparte del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, que facultaba a las entidades estatales del orden nacional para contratar abogados externos encargados de adelantar el cobro coactivo y declaró la inexequibilidad del fragmento del artículo 112 de la Ley 6ª de 1991 que disponía que ”o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
El primer fundamento de la Corte Constitucional lo constituyó la reiteración de la inconstitucionalidad de la transferencia integral de la gestión de cobro coactivo ínsita en la disposición del Estatuto del Consumidor que declaró inexequible, con el siguiente razonamiento:
“La transferencia integral termina por desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, este tiene por objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la mediación judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla en estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y sobre esta base transferir el cobro a los particulares. Por tal motivo, la Corte concluye que la intervención de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones públicas. Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general para que los particulares participen en la gestión pública, y como con la prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario, los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales, pero estas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento” (la negrilla no es del texto).
El segundo fundamento de la Corte Constitucional, expuesto en la Sentencia C-224 de 2013, se desarrolló a raíz del planteamiento presentado por la parte demandante, referido a la inconstitucionalidad de la habilitación legal otorgada a las autoridades competentes para realizar la delegación de la función pública en abogados externos, cuestión que llevó a la Corte a expulsar del mundo jurídico la disposición legal mediante la cual se había otorgado autorización para delegar en los profesionales del derecho la gestión de cobro coactivo; en esta sentencia la Corte Constitucional desvirtúo la interpretación mayoritaria de la norma legal en estudio, según la cual cabría distinguir la delegación de la función de cobro coactivo, en razón de las etapas o por tipos de actividades asignadas a los abogados, toda vez que habiendo sido autorizadas sin distingo en la disposición legal sometida al examen de constitucionalidad y referida al acto de apoderamiento, para la Corte resultó improcedente tratar de hacer una escisión en la gestión permitida a los profesionales del derecho, tópico que en este caso rescatará la Sala, frente al análisis del caso concreto comoquiera que esa distinción de actividades es precisamente el asunto de fondo del recurso de apelación impetrado por la parte actora en el contrato sub judice:
En el aspecto que se viene comentando, para asumir la competencia respectiva la Corte Constitucional razonó de la siguiente manera:
“En segundo lugar, la interpretación que propone la demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el juicio de constitucionalidad a la luz de esta última, porque a pesar de que no coincide con la apreciación general de los operadores jurídicos, y a pesar de que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para resolver la cuestión planteada, otros criterios y herramientas hermenéuticas justifican tal comprensión, tal como se indica a continuación.
Adicionalmente, no puede pasarse por alto que la cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que libran mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el embargo y remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre los deudores y la administración; en este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado paradójico de negar el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los particulares para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta actividad.
— Por otro lado, la conclusión anterior concuerda con una interpretación sistemática y finalista.
En efecto, en virtud del principio hermenéutico del efecto útil, debe seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica. En el caso concreto, la disposición acusada se refiere expresamente a los “apoderados”, expresión que alude a los contratos de mandato con representación, en los que el abogado actúa en nombre, por cuenta y en representación de la respectiva entidad estatal. Pues bien, la mera gestión administrativa de apoyo a la sustanciación del cobro coactivo no requiere de ningún acto de apoderamiento, pues en estas hipótesis la labor del particular se limitaría a la organización de la documentación y a la preparación de los actos que posteriormente serán suscritos directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento restrictivo es incompatible con el principio hermenéutico del efecto útil, pues dejaría sin efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente. En definitiva, mientras la disposición acusada pretendía otorgar amplias facultades a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el entendimiento del Consejo de Estado(116) le resta toda eficacia, al limitar su intervención a una gestión meramente accesoria que no corresponde a la cobranza como tal, y para la cual no se requiere ningún acto de apoderamiento específico, como lo contempla la regla en cuestión.
De lo anterior se colige que el entendimiento minoritario de la norma en cuestión es razonable y plausible, y que por tanto, se justifica el respectivo control constitucional en tales términos”(117) (la negrilla no es del texto).
4. De las funciones jurisdiccionales y el apoderamiento judicial para la ejecución de obligaciones.
Un aspecto que difiere sustancialmente del supuesto de la delegación de funciones públicas es el del acto de apoderamiento que tiene por objeto la representación judicial y la competencia de la Rama Judicial para conocer de los procesos de ejecución de las obligaciones tributarias, siendo dicho acto una expresión del derecho de postulación plasmado en el artículo 229 de la Constitución Política, el cual se realiza en cabeza de un profesional del derecho para efectos de la actuación judicial en representación de la entidad estatal, teniendo en cuenta que en virtud de la norma citada, “por regla general el derecho de acceso a la justicia se debe ejercer a través de abogado, y solo excepcionalmente, en los términos previstos por la ley, puede hacerse de manera directa”(118).
En opinión de la Sala, ese acto de apoderamiento es precisamente el que se encuentra referido en el inciso final del artículo 843 del Estatuto Tributario para efectos de los poderes otorgados en orden a adelantar el cobro judicial de los impuestos del orden nacional, ante la jurisdicción civil, así:
“ART. 843.—Cobro ante la jurisdicción ordinaria. La Dirección General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dirección. Así mismo, el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.
Vale la pena advertir que la Corte Constitucional se pronunció acerca de la constitucionalidad del artículo 843 del Estatuto Tributario, providencia en la cual advirtió que dicha norma no trasladó al juez civil —y a la denominada jurisdicción ordinaria— la competencia para pronunciarse sobre la legalidad del título ejecutivo que se produce en el marco del procedimiento administrativo de cobro coactivo, el cual es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según expresó la Corte, en la siguiente forma:
“10. Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T., arts. 823 y ss., y CPC, arts. 561 y ss.) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T., art. 843). Sin embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 828 del Estatuto Tributario.
En cuanto al primero, esta Corte ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (auto tutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa. Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control judicial, no solo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria, sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T., art. 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo como en la de su recaudo forzoso.
11. No sucede lo mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente ante los jueces civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las previsiones de la norma aquí demandada (E.T., art. 843). En estos eventos la jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la satisfacción del crédito”(119).
En el mismo sentido ha observado el Consejo de Estado que en el proceso ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,(120) no es procedente controvertir por vía de excepción, ni abrir el debate probatorio correspondiente, en materia de legalidad del acto o de los actos administrativos en los cuales se funda la ejecución, por cuanto los artículos 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo, el legislador estableció las acciones que permiten la revisión de legalidad del acto administrativo contentivo del título ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas a través del proceso ordinario —no ejecutivo— tal como lo estableció el artículo 206 ídem(121).
Para concluir este punto se observa que el proceso ejecutivo orientado al cobro de impuestos ante la jurisdicción civil era una vía legalmente configurada, sin perjuicio de sus exclusiones en materia de conocimiento del acto administrativo contentivo del título ejecutivo, ejecutoria, excepciones, pruebas y eventualmente, la configuración de la prejudicialidad por razón del proceso de nulidad y restablecimiento del acto impositivo, que se podría presentar en la referida ejecución.
5.1. Transferencia integral de la función administrativa.
Se estudiará a continuación cuales de las funciones propias del procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario fueron objeto del contrato 047 de 1998, a efectos de confirmar si la alcaldía municipal dio lugar a un acto de delegación total de sus funciones públicas en ese procedimiento, vaciamiento de la función administrativa o transferencia integral de funciones, para lo cual carecía de competencia de acuerdo con la Ley de municipios, entonces vigente.
El texto del contrato 047, en su parte pertinente, fue el siguiente:
“1. Objeto: el contratista se obliga para con el municipio de Neiva a prestar servicios profesionales para realizar el cobro del impuesto predial unificado en sus dos etapas: cobro persuasivo y cobro coactivo”.
Desde aquí se observa que el objeto del contrato fue amplio, no distinguió ni limitó el servicio a determinadas actividades o etapas relacionadas con el cobro, ni al desarrollo de las actividades propias de un cargo específico cuya carencia se pretendió suplir.
Ahora bien, las partes acordaron, entre otras, las siguientes obligaciones:
“2. Obligaciones del contratista: el contratista, entre otras obligaciones propias de esta clase de contrato, tendrá las siguientes: 1. Realizar el cobro persuasivo, mediante oficios, telegramas, llamadas telefónicas, requerimientos y/o visitas a los contribuyentes morosos del impuesto predial unificado. 2. Elaboración de los proyectos de mandamiento de pago en la etapa de cobro coactivo para ser presentados ante el juez de ejecuciones fiscales. 3. Proyectar los demás actos administrativos necesarios para adelantar el cobro coactivo de la obligación tributaria. 4. Gestionar y vigilar la impulsión de los procesos de jurisdicción coactiva ante los funcionarios ejecutores del municipio. 5. Representar al municipio ante la jurisdicción contencioso administrativa, en caso de demanda de cualquiera de los actos administrativos proferidos dentro de la gestión de cobro del impuesto predial, o en el trámite de excepciones, incidentes y toda clase de recursos contra los mismos, relacionados con el cobro de obligaciones del impuesto predial a su cargo. 6. Presentar informes mensuales a la Secretaría de Hacienda Municipal y Juzgado de Ejecuciones Fiscales sobre las gestiones realizadas en desarrollo del contrato, o informes parciales cuando así se lo requiera el municipio. 7. Informar de inmediato al secretario de hacienda sobre cualquier acontecimiento, situación o actuación que se presente, dentro de los procesos de ejecución coactiva que pueda afectar los intereses del municipio. 8. Elaborar y convenir en conjunto con los funcionarios competentes para tal efecto las facilidades y acuerdos de pago de conformidad con el Decreto 096 de 1998 y Acuerdo 052 de 1997 y demás normas concordantes. 9. El contratista se obliga para con el municipio a informar al contribuyente que debe efectuar el pago del respectivo impuesto predial unificado en la Secretaría de Hacienda Municipal o en la entidad bancaria o financiera con las cuales tenga convenio para el efecto el municipio. El contratista no está facultado para recibir dineros ni pagos efectuados por parte de contribuyentes morosos, ni por terceras personas por concepto del impuesto predial unificado, distinto a sus honorarios por la gestión realizada. 10. Atender las citaciones que el municipio haga. 11. Expedir los paz y salvos por concepto de honorarios a los deudores del municipio que vayan a cancelar sus obligaciones a la tesorería municipal o entidad bancaria correspondiente. 12. Recibir y firmar personalmente las actas de entrega de los títulos ejecutivos, resoluciones y demás documentos que se le encomienden para su cobro. 13. Cumplir a cabalidad las obligaciones del Decreto-Ley 196 de 1971 y demás normas concordantes. 3. Obligaciones del municipio. Se compromete para con el contratista a: 1. Darle la información necesaria que tenga sobre el deudor y sí así lo solicitare el contratista de la deuda completa del crédito. 2. Exigirle al propietario moroso el paz y salvo por concepto de honorarios profesionales en los asuntos que estén a cargo del contratista”.
De la lectura de las cláusulas transcrita se confirma con claridad que en la etapa que las partes denominaron cobro persuasivo, existió una transferencia integral de las gestiones, de acuerdo con las obligaciones referidas en los numerales 1º y 9º de la cláusula segunda del contrato 047 de 1998, asunto que se corrobora con las pruebas del proceso, toda vez que los ejemplos de la comunicaciones remitidas a los contribuyentes en septiembre de 1998, obrantes en el expediente, contienen el requerimiento en el cual se identificó la liquidación de la obligación tributaria, por capital e intereses, la citación o emplazamiento para pagar en un término establecido por el abogado, todo ello mediante oficios directa y exclusivamente firmados por el abogado Reinaldo Losada Barreto, en representación del municipio, en las cuales conminó a los deudores, así:
“Comedidamente me permito informarle que en mi calidad de abogado contratado por el municipio de Neiva, para el cobro del impuesto predial unificado, he recibido el siguiente título ejecutivo correspondiente a predios de su propiedad:
Título Predio Periodo gravable Capital Intereses(122) Valor deuda(123).
Más los intereses que se causen hasta la fecha del pago efectivo de la obligación; igualmente los honorarios profesionales:
Con el ánimo de evitarle trámites judiciales que le representarán erogaciones adicionales y pérdida de tiempo, me permito citarlo a mi oficina de abogado, a fin de que comparezca dentro de un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir de la fecha de la comunicación, para que proceda a cancelar la obligación a su cargo: si transcurrido el plazo, hace caso omiso de la citación, entendiéndose que los gastos que le causen dentro del proceso serán de su cargo”(124).
En el mismo sentido se encuentran las comunicaciones del mes de julio de 1999, en las cuales se lee el siguiente texto.
“Comedidamente me permito informarle que en mi calidad de abogado contratado por el municipio de Neiva, para el cobro del impuesto predial unificado, he recibido el (los) siguiente(s) título(s) ejecutivo correspondiente a predios del cual usted es propietario.
Título Predio Periodo gravable Valor deuda(125)
(...) (...) (...) (....)
Más los intereses que se causen hasta la fecha del pago efectivo de la obligación y los honorarios profesionales.
Con el ánimo de evitarle trámites judiciales que le representarán erogaciones adicionales y pérdida de tiempo, me permito citarlo a mi oficina de abogado, a fin de que comparezca dentro de un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir de la fecha de la comunicación, para que proceda a cancelar la obligación a su cargo: si transcurrido el plazo, hace caso omiso de la citación, procederé a iniciar la acción correspondiente, entendiéndose que los gastos que se causen dentro del proceso serán de su cargo.
Nota: por honorarios deberá pagar el 7% del valor actualizado de la deuda en la etapa persuasiva, o el 10% si hubiere necesidad de iniciar un proceso ante el Juzgado de Ejecuciones Fiscales”(126).
Sobre la gestión del abogado en esta etapa de cobro persuasivo dio cuenta también la sentencia confirmatoria del amparo de tutela, el 14 de octubre de 1999, emitida por el Consejo de Estado,(127) en la cual esta corporación amparó el derecho al debido proceso de una pareja de deudores que habían recibido similar comunicación el 28 de enero de 1999, suscrita por el doctor Reinaldo Losada Barreto, a quienes el juez de ejecuciones fiscales les arguyó el deber de pagar los gastos administrativos de la gestión de cobranza representados en lo honorarios del abogado como requisito previo para recibir el pago del impuesto.
En consecuencia, se encuentran elementos de juicio suficientes para concluir que en la denominada etapa de cobro persuasivo del impuesto predial, no intervino funcionario del municipio de Neiva en orden a comunicar o notificar acerca de la expedición del título ejecutivo, requerir el pago y más aún, el municipio se abstuvo de expedir las facturas para habilitar el pago del impuesto, creando un requisito ad hoc en la gestión de cobro, por manera que por su “inadmisible tozudez el municipio demandado quebrantó el principio fundamental del debido proceso” al que tenían derecho los contribuyentes y estructuró un contrato en el que otorgó al profesional del derecho la potestad de bloquear el pago del impuesto hasta que se hubieren satisfecho sus honorarios, la cual el actor ejerció sin reparo e invocó la negativa a seguir solicitando el paz y salvo como base del incumplimiento del contrato cuya declaración deprecó en este proceso.
Aún más, la Sala observa que la obligación tributaria a cargo de los contribuyentes se comunicó con base en los requerimientos del profesional del derecho, sin actuación previa para dar a conocer la liquidación de la obligación y sin conceder recurso alguno por parte de la administración, lo cual lleva a concluir que la administración tributaria del municipio descargó en el abogado la función que le correspondía, amén de que delegó la actividad previa a la cobranza coactiva, en la cual se determina el monto de la obligación tributaria y su exigibilidad, función que sin duda no podía asignar al abogado. Nótese que se evacuaron por esta vía denominada de cobro persuasivo, bajo la dirección del abogado, las actuaciones de liquidación de la obligación tributaria, notificación del título ejecutivo,(128) y la ejecutoria del mismo(129).
Se agrega a lo anterior que de acuerdo con el contrato 047 se asignó al abogado la función de elaborar y “convenir” en conjunto con los funcionarios competentes las facilidades de pago, con lo cual se evidencia que se le transfirió al profesional del derecho una parte activa en la celebración de los acuerdos de pago del municipio que sin duda se encontró más allá de las gestiones meramente instrumentales.
La Sala aprecia que esa intervención en los acuerdos de pago no se quedó en la labor de elaboración del documento respectivo, por el contrario el rol del abogado, antes de que se conociera de la sentencia en sede de tutela, llegó a ser preponderante para abrir la vía al recaudo del impuesto, según se confirma con el contenido de la obligación contractual que se ha reseñado y. por ejemplo, con la correspondencia en la que la juez de ejecuciones fiscales le solicita al doctor Reinaldo Losada Barreto permitir que se adelante un acuerdo de pago con un deudor que se encontraba en los listados de deudores morosos cuya cobranza había sido entregada al abogado(130).
Las pruebas anteriores muestran los hechos que confirman la apreciación del tribunal a quo y desdibujan el argumento de la parte actora, en cuanto que su gestión no fue solamente instrumental ni referida a un cargo de abogado ausente en la nómina del municipio.
Cierto es que en la denominada etapa de cobro coactivo el abogado no asumió la firma de los actos administrativos contentivos de los títulos ejecutivos y tampoco suscribió los autos a cargo de la juez de ejecuciones fiscales, tales como el mandamiento de pago y las órdenes de embargo, además de que las constancias de ejecutorias elaboradas por él fueron suscritas por la secretaria ad hoc, en todo lo cual se apoyó el actor para pedir la modificación de la sentencia de primera instancia en relación con la nulidad del contrato 047, con el sustento de que no asumió integralmente la función de cobro coactivo.
Igualmente se confirmó que el contratista no estuvo facultado para emitir los actos administrativos propios de la jurisdicción coactiva, partiendo de las obligaciones contenidas en el texto del contrato,(131) asunto que se respetó en la práctica de acuerdo con la declaración de la señora Alfi del Pilar Ramírez Quintero, interrogada por el actor, quien corroboró su dicho así:
“Preguntado. Diga al despacho si en mi calidad de contratista entregaba al Juzgado de Ejecuciones Fiscales los mandamientos de pago, oficio para el registrador de instrumentos públicos y citaciones a los deudores morosos cuyos títulos me habían sido entregados, debidamente elaborados para que fueran firmados por la juez de ejecuciones fiscales. Contestó. Sí es cierto, ellos realizaban el trabajo correspondiente y tanto la Dra., como yo que hacia labor de secretaria ad hoc, se firmaban (sic) los respectivos oficios”(132).
Sin embargo, todo el acervo probatorio indica que la juez de ejecuciones fiscales vio reducida su labor a la firma de documentos, sin potestad de dirección o control del proceso de cobro coactivo, por cuanto el contrato le asignó al togado la obligación de: “4. Gestionar y vigilar la impulsión de los procesos de jurisdicción coactiva ante los funcionarios ejecutores del municipio”, por manera que la verdadera autoridad y la consecuente responsabilidad en la gestión de la cobranza coactiva descansó en un abogado externo a la estructura administrativa de la entidad territorial.
Esa misma circunstancia se advierte de la aplicación práctica que las partes dieron al contrato 047, toda vez que la juez de ejecuciones le solicitó al abogado en varias oportunidades, tomar medidas para evitar acciones o cobranzas improcedentes, lo cual evidencia que el Juzgado de Ejecuciones Fiscales puso por hecho que de acuerdo con el referido contrato la función de control de las actuaciones del cobro coactivo le correspondían al doctor Reinaldo Losada Barreto(133).
Otro aspecto que denota la transferencia de la función administrativa acerca de la cobranza coactiva —entendida como el poder de coerción del municipio— se encontró materializado en la facultad de impulsar la gestión, la cual se tradujo en la potestad de determinar el orden y oportunidad de las actuaciones, toda vez que al abogado se le entregaron los títulos ejecutivos sin instrucción alguna, por manera que se dejó a su juicio la definición de los tiempos para elaborar las ejecutorias de los títulos, producir los mandamientos de pago y la ejecutoria de los autos correspondientes, sin que se evidencie comunicación acerca de una directriz, criterio u orden alguno para requerir a los contribuyentes, fijar la oportunidad de la notificación y adelantar los demás actos que debía promover con el propósito de dejar en firme y ejecutar la obligación tributaria a cargo de los deudores morosos.
Finalmente la Sala confirma una muestra del poder decisorio delegado impropiamente en el profesional del derecho, con base en la comunicación de 2 de agosto de 1999, en la cual Reinaldo Losada Barreto informó a la juez de ejecuciones fiscales la terminación de la etapa persuasiva de cobro de los títulos que le fueron encomendados,(134) puesto que de haberse tratado del desempeño de las funciones de un cargo, la juez le habría debido instruir sobre los términos para agotar las actividades, que auto determinó el profesional del derecho.
5.2. Indelegabilidad de la función de cobro coactivo de impuestos en particulares.
Desde la óptica de la reserva de ley identificada por la Sección Tercera del Consejo de Estado y más aún desde la perspectiva de la indelegabilidad de la función administrativa propia del cobro coactivo en los profesionales del derecho, expuesta por la misma Sección y por la Corte Constitucional, en las sentencias que se han detallado en esta providencia, la Sala repara adicionalmente en el Estatuto Tributario del municipio de Neiva, por cuanto de su lectura se establece que el Concejo Municipal de Neiva atribuyó la competencia para el cobro coactivo de los impuestos a tres estamentos internos, más no dispuso una facultad de la alcaldía municipal para delegar total o parcialmente las decisiones y ejecuciones atinentes al cobro coactivo de los impuestos en particulares, cosa que además hubiera resultado en violación de la reserva de ley en los actos de delegación, por razón de que el marco legal de la competencia del alcalde estaba instituido en la Ley de municipios (136 de 1994), en la cual no se permitió la delegación de la función de cobro coactivo en estamento distinto de la tesorería municipal y en manera alguna se otorgó autorización para delegar la función en abogados externos.
Desde este ángulo de análisis se advierte que correspondía al Concejo del municipio de Neiva atribuir competencias para el cobro de los impuestos municipales dentro del marco legal, por lo cual el alcalde municipal o su delegado carecían de facultades para definir y establecer por sí mismos los contratos mediante los cuales asignaron a terceros la realización de cobro del impuesto predial, en todas sus etapas.
En efecto el Estatuto Tributario Municipal estableció:
“ART. 466-1.—Competencia para el cobro. Para exigir el cobro de las obligaciones previstas en el artículo anterior, serán competentes los siguientes funcionarios:
A. El secretario de hacienda municipal
B. El director de Tesorería
C. El juez de ejecuciones fiscales”.
En consecuencia, no es cierto que el Estatuto Tributario Municipal hubiera otorgado soporte para delegar la competencia del cobro coactivo en particulares, amén de que el concejo municipal no podía atribuir la función cobro coactivo a abogados, puesto que de acuerdo con el Estatuto Tributario Nacional que se pretendió aplicar a partir de la Ley 383 de 1997, dicha función correspondía a los jefes de las dependencias de cobranzas de la entidad(135).
Se agrega a lo anterior que la norma del Estatuto Tributario de Neiva invocada en este proceso como soporte del contrato 047 no contenía una autorización de contratación o de cobro de honorarios a los contribuyentes, sino una asignación de gastos administrativos a cargo del municipio, así:
“ART. 470.—Gastos en el procedimiento administrativo coactivo. En el procedimiento administrativo de cobro, el contribuyente deberá cancelar además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el cobro (modificado mediante Acu. Municipal 73/98, art. 1º)”.
Siendo que el contenido del contrato 047 y la forma como fue ejecutado el mismo arrojan sin hesitación un objeto contractual contrario a la ley, la Sala confirmará la decisión de nulidad absoluta del referido contrato de acuerdo con la sentencia de primera instancia, con fundamento en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
5.3. Ilegalidad del acuerdo de honorarios.
La Sala comparte la apreciación del tribunal a quo y la del Consejo de Estado en sede de tutela, mediante las cuales se concluyó que el municipio de Neiva violó el derecho fundamental de los contribuyentes al debido proceso, por la exigencia de la administración municipal de acreditar el pago previo de los honorarios del abogado como condición para habilitar el recaudo de la obligación tributaria, conducta que se desprendió de la estructuración del contrato 047 en violación del régimen previsto por el Estatuto Tributario, el cual investía a los jefes del departamento de cobranzas de la función de cobro, por manera que no era viable imponer al deudor la obligación resultante del acuerdo contractual el cual, de otra parte, solo podía regular las obligaciones entre las partes pero no frente a terceros contribuyentes(136).
5.4. Cobranza judicial.
Ahora bien, en desarrollo del contrato 047 de 1998 tuvo lugar un tercer grupo de actividades a cargo del doctor Reinaldo Losada Barreto, que se generó a raíz de la firma del otrosí suscrito el 6 de agosto de 1999 y se adelantó con fundamento en el poder general que le otorgó el alcalde municipal de Neiva al mencionado profesional del derecho, lo cual ocurrió en las postrimerías del contrato, toda vez que con fecha 1 de septiembre de 1999 el alcalde municipal le otorgó poder para representar al municipio en las acciones ante la jurisdicción civil o administrativa en su caso, el cual tuvo aplicación durante escasos tres meses, antes de ocurrir la vacancia judicial de fin de año y la terminación bilateral del contrato.
La Sala advierte que ese acto de apoderamiento se realizó en forma consecuente con el imperativo legal de comparecer ante la justicia a través de abogado y que, por lo mismo, nada tiene de ilícito el siguiente contenido del poder conferido por el alcalde municipal de Neiva al profesional del derecho, en el cual se le otorgó mandato dentro de las facultades propias del derecho de postulación, así:
“Para que en nombre y representación del municipio de Neiva ejecute los siguientes actos: a) Representación: para que represente al municipio de Neiva, y demande el pago del impuesto predial unificado de los deudores morosos ante los jueces civiles de circuito de Neiva o ante el Tribunal Contencioso del Huila, cuando fuere el caso, según los títulos ejecutivos estipulados en las actas de entrega elaboradas por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales o la Secretaría de Hacienda Municipal”(137).
En este orden de ideas, la gestión de cobro judicial desplegada en el último trimestre de 1999 ante los jueces civiles del circuito de Neiva resultó legalmente apoyada en el acto de apoderamiento, este sí suscrito por el alcalde municipal y con fundamento en el Estatuto Tributario Municipal en el cual se había consagrado la posibilidad de adelantar la ejecución del impuesto predial ante la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el artículo 470-1 del Estatuto Tributario del municipio de Neiva, norma sobre cuya legalidad no se discute ahora,(138) pero que se trae a colación por haber sido esgrimida por parte del actor con el fin de dejar constancia de su buena fe en la gestión profesional que adelantó ante los referidos jueces civiles, bajo la interpretación de que la demanda ejecutiva ante esa jurisdicción ordinaria era una vía legalmente habilitada para hacer efectiva la ejecución de los títulos expedidos por el municipio de Neiva contra los contribuyentes morosos.
Se advierte que el Estatuto Tributario de Neiva efectivamente dispuso:
“ART. 470-1.—Cobro ante la jurisdicción ordinaria. La Secretaría de Hacienda podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto podrá otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dependencia. Así mismo el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados (adicionado mediante Acu. Municipal 73/98, art. 1º)”.
Lo que sucedió en ejercicio del poder otorgado se encuentra totalmente documentado en las certificaciones expedidas por los jueces civiles municipales, que conocieron en el último trimestre de 1999 de las respectivas demandas pero en su mayoría negaron la admisión o decretaron la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción.
Está probado que el abogado obró en desarrollo del poder otorgado por el alcalde municipal, seleccionó la jurisdicción que consideró competente y desplegó una voluminosa tarea de presentar demandas en relación con parte de los títulos respecto de los cuales consideró que se había agotado la gestión de cobranza persuasiva.
No obstante, frente a este escenario se reitera lo observado en la sentencia de primera instancia, en cuanto que no se probó que los contribuyentes demandados ante la jurisdicción civil hubieran realizado el pago, toda vez que las certificaciones acreditadas no incluyeron a estos contribuyentes, por manera que se entiende que no pagaron y tampoco se puede decir que los deudores conocieron de la cobranza, si se tiene en cuenta que la litis no llegó a trabarse.
Se observa que en el acuerdo de honorarios contenido en el otrosí suscrito el 6 de agosto de 1999, correspondiente a las gestiones de cobranza judicial ante los jueces civiles las partes acordaron lo siguiente:
“Cuando los procesos se adelanten ante los jueces civiles del circuito los honorarios profesionales del contratista están a cargo del deudor y serán iguales a los que fije el juez, como costas del proceso. Cuando el contribuyente pague la totalidad de los honorarios incluyendo los honorarios del contratista, el municipio de Neiva girará al abogado contratista lo correspondiente a los honorarios, previa presentación de la cuenta de cobro”.
Se tiene, entonces, que para la etapa de cobro judicial en relación con los casos en los que decidió iniciar la demanda, el abogado aceptó un acuerdo de honorarios con base en la condena en costas a cargo de los deudores, por manera que no existe fundamento para imponerle al municipio una remuneración teniendo en cuenta la presentación fallida de las demandas ante la jurisdicción civil por cuanto no se dio lugar a la iniciación de la ejecución, menos aún a costas a cargo de los deudores, los cuales ni siquiera llegaron a ser notificados de la malograda acción.
5.5. Actualización de la condena.
Ahora bien, en el análisis de la prueba de los pagos recibidos por razón de los títulos que se entregaron al doctor Reinaldo Losada Barreto, el tribunal a quo se basó en las obligaciones canceladas con posterioridad a la fecha de la sentencia de tutela, decisión que resulta acertada con fundamento en la propia declaración del actor, en la cual afirmó que con anterioridad a la referida sentencia recibió los honorarios directamente de los deudores.
Así las cosas, se estima correcta la liquidación que fue realizada con fundamento en los pagos de las facturas correspondientes a los meses de julio a octubre de 1999, puesto que no se acreditaron pagos posteriores y que teniendo en cuenta la nulidad absoluta que se decretó en relación con el contrato 047, la regla para establecer la condena corresponde a las prestaciones ejecutadas de las cuales haya recibido un beneficio el municipio, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
La parte actora solicitó aceptar como prueba de otros pagos unos listados al parecer elaborados por el municipio de Neiva, en los cuales constan los valores de las obligaciones en cobro, pero su argumento no resulta pertinente puesto que los documentos referidos constituyen unas relaciones sin firmas, amén de que dichos listados no constituyen soporte de la cancelación de las obligaciones tributarias y su información no aparece consistente con la prueba certificada de los pagos que fue formalmente allegada por la Secretaría de Hacienda Municipal en el presente proceso.
En consecuencia, se procederá únicamente a la actualización de la condena, en cumplimiento del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, la cual se establecerá con base en la variación del índice de precios al consumidor (IPC), tomando como fuente las series publicadas por el DANE, esto es que se actualiza el valor histórico con base en el índice inicial que corresponde al mes en que se emitió el fallo de primera instancia y el índice final que se encuentre publicado para la fecha de la presente sentencia, de acuerdo con fórmula tradicionalmente utilizada por el Consejo de Estado para la actualización de esta clase de condenas:
Va = Vh x índice de precios final/ índice de precios inicial
Va: valor actualizado.
Vh: valor histórico.
Índice de precios final, correspondiente al publicado para el mes de junio de 2014(139): 116,91.
Índice de precios inicial, correspondiente al publicado para el mes de noviembre de 2007(140): 92,42
Va = 2’777.613,15 x 116,91 / 92,42
Va = $ 3’513.641,56
5.6. Responsabilidad de la funcionaria llamada en garantía.
Sin desmejorar la decisión a favor de la parte demandante, que obra como único apelante, la Sala considera que debe pronunciarse sobre el punto cuarto del fallo, en relación con la condena impuesta a la señora Constanza Vanegas Gutiérrez a favor del municipio de Neiva, en su condición de llamada en garantía en el presente proceso.
Se debe hacer notar que la señora Constanza Vanegas Gutiérrez fue condenada en primera instancia a pagar al municipio de Neiva el 15% del valor de la condena, por cuanto suscribió en condición de secretaria de servicios administrativos del municipio de Neiva el otrosí del 6 de agosto de 1999, lo cual dijo haber realizado con el ánimo de dar operatividad al Estatuto Tributario adoptado por el concejo municipal. Se advierte que el juicio de la culpabilidad imputada a la funcionaria en la sentencia de primera instancia se basó en la ilegalidad del contrato 047 acuerdo que había sido suscrito por los antecesores en el cargo y que según la sentencia de primera instancia, la llamada en garantía sostuvo vigente en el momento en que suscribió el referido otrosí, en forma culpable por no haber solicitado en esa oportunidad la terminación del contrato.
A continuación se transcribe la apreciación del tribunal a quo
“(...) la Sala encuentra que como la actuación de la referida contratación se hizo con violación de la Ley, hecho que conforme a la definición legal de culpa grave que trae el artículo 6º del numeral 1º del artículo 6º de la citada norma 678 de 2001, es a este título que la señora Gloria Constanza Vanegas Gutiérrez debe responder ante el municipio por la condena que aquí se realiza, en un porcentaje del quince por ciento (15%) comoquiera que su actuación tuvo que ver en la etapa precontractual cuando ya el contrato estaba en ejecución y pese a ello se extendió con el otrosí que extendió el mismo en claro acto ilegal y ante el hecho de no haberse opuesto a su contratación como era su deber dada la contrariedad existente con las normas aquí analizadas”(141).
No obstante, para la Sala resulta evidente que esa apreciación desconoce que en el otrosí de 6 de agosto de 1999 no se amplió el plazo del contrato, el cual ya se encontraba prorrogado por otrosí suscrito por los antecesores de la funcionaria llamada en garantía y que dentro de las funciones de su cargo no le correspondía definir la terminación anticipada del contrato,(142) y finalmente, que su intervención se refirió exclusivamente a la gestión de cobro judicial, la cual se desplegó con base en el poder otorgado por el alcalde municipal y no por la señora Constanza Vanegas Gutiérrez.
En la sentencia de primera instancia se reconoció que el apoderamiento judicial fue una gestión diferente a la del cobro coactivo, además de que para las demandas judiciales se pactó un sistema de pago de honorarios distinto del cuestionado por vía de tutela.
De manera muy importante la Sala debe advertir que la condena de primera instancia no incluyó ningún pago por razón de la gestión judicial del abogado que se abrió paso con base en el otrosí de 6 de agosto de 1999 suscrito por la señora Constanza Vanegas Gutiérrez y el poder otorgado por el alcalde municipal, por manera que no aparece fundamento para condenarla como responsable por el reembolso de parte alguna de lo que debe cancelar el municipio de Neiva al demandante, por razón de la sentencia en el presente proceso.
En este sentido, se concluye que no se puede afirmar responsabilidad de la funcionaria llamada en garantía por valores que no guardan causalidad con su actividad, se advierte además que en este proceso no se identificó hecho alguno de la señora Constanza Vanegas Gutiérrez, que permita derivarle culpa en haber creado o sostenido un acuerdo contractual ilegal y contentivo de un mecanismo de pago de honorarios lesivo de los derechos de los contribuyentes, toda vez que el respectivo contrato y su prórroga fueron anteriores a su gestión.
También se debe mencionar que las interpretaciones autorizadas del Consejo de Estado(143) se han referido al cobro judicial de los impuestos en la jurisdicción civil como una vía alterna a la del cobro coactivo asignado a la autoridad tributaria, de manera que aunque ahora se cuestione si la disposición acerca del cobro judicial contenida en el Estatuto Tributario Municipal era legalmente procedente, no se le puede imputar culpa a la funcionaria por no haberse opuesto a la firma del otrosí, cuando resulta evidente la presunción de legalidad de la disposición en que ella se soportó.
La Sala advierte que no está claro si la ejecución judicial de las deudas fiscales ante la justicia ordinaria era un mecanismo improcedente; por ejemplo, la autorizada opinión de la Sección Tercera del Consejo de Estado lo ha citado como un supuesto posible, y se hace notar que para la época de los hechos el Código Contencioso Administrativo no regulaba el conocimiento de la jurisdicción en relación con la acción ejecutiva entablada con fundamento en el titulo emitido por la autoridad municipal, amén de que para la fecha esa fecha no había empezado a regir la Ley 446 de 1998, acerca de las competencias de los juzgados administrativos.
Sobre el análisis obligado de la culpa en materia de la acción de repetición ha establecido el Consejo de Estado:
“Con fundamento en el artículo 63 del Código Civil trascrito, la jurisprudencia del Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de repetición y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo. Así, dijo que, para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo, contratos, bienes y familia. La Sala ha explicado que, en aras de establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta necesariamente el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave. Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas —actuación dolosa—, o si al actuar, pudo prever la irregularidad en la que incurriría y el daño que podría ocasionar, y aun así no lo hizo, o confió en poder evitarlo —actuación culposa—. Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta. Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya estipulado expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, solo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública(144).
Finalmente, para los propósitos del análisis de la exculpación en materia grave, sí constituye un expediente válido demostrar la buena fe mediante el apoyo que en su momento se haya tenido en el concepto de expertos y la existencia de criterios encontrados en relación con la falta de competencia o insuficiencia de la delegación, como el Consejo de Estado en torno a las funciones de delegación, en la misma sentencia que se viene comentando, lo dijo así:
“Cabe resaltar igualmente que sobre el tema existieron diversos criterios jurídicos. En efecto, el Tribunal Administrativo de Nariño consideró que la ilegalidad del Acuerdo 027 de 1996 y de los decretos municipales, consistió en la falta de competencia del concejo municipal y del alcalde para realizar la reforma del INVAP; por otro lado, el Consejo de Estado aclaró que la razón de la nulidad de dichos actos recayó en la falta de precisión de la delegación efectuada, por cuanto el concejo municipal estaba constitucional y legalmente facultado para delegar al alcalde municipal en dicha materia.
En consecuencia, si bien se constató la presencia de una irregularidad en la expedición de los actos, la nulidad declarada no da lugar a inferir la conducta gravemente culposa de los demandados, porque el vicio de ilegalidad no fue protuberante y porque la acción de repetición no da lugar a una responsabilidad objetiva en la que baste constatar la nulidad del acto, sino que es necesario acreditar que el funcionario obró con dolo o culpa grave.
Como el tema dio lugar a varias interpretaciones, no es dable entender que los señores Navarro y Quast actuaron de forma deliberada, a sabiendas de que su participación en la expedición y comunicación de los actos, daría lugar a la declaratoria de nulidad y aun así no evitaron ese resultado.
En este caso se debe concluir que la conducta de los demandados fue desplegada bajo los postulados de la buena fe, principio general del derecho consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, la cual se presume en todas las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas. Si bien dicha presunción admite prueba en contrario, lo cierto es que la parte demandante no logró desvirtuarla”.
5.7. Violación del principio de planeación en la contratación.
La Sala considera que con base en el acervo probatorio no se puede concluir con certeza acerca de la violación del principio de planeación en el procedimiento de contratación que dio lugar a la celebración del contrato 047, toda vez algunos de los testigos en que se apoya la conclusión el tribunal a quo no laboraban con el municipio para la época en que se suscribió el contrato y los testigos que sí participaron en esa etapa precontractual afirmaron que el asunto de las expectativas de los recaudos fue planteado en el concejo municipal, sin que en este proceso se haya tenido acceso a las actas de las reuniones respectivas por lo cual en esta providencia no se afirmará la carencia de una adecuada planeación o estudio previo para la referida de contratación.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión, el 20 de noviembre de 2007, con excepción del punto CUARTO del fallo, en cuanto se refiere a la repetición en contra de la señora Gloria Constanza Vanegas Gutiérrez.
2. REVOCAR la condena impuesta a Gloria Constanza Vanegas Gutiérrez llamada en garantía en el presente proceso, por las razones expuestas en esta providencia. Envíese la información respectiva a la Procuraduría General para lo de su competencia.
3. ACTUALIZAR la condena en la siguiente forma:
CONDENAR al municipio de Neiva para que reconozca y pague al sucesor procesal de la parte demandante, Jorge Javier Lozada Barreto,(145) la suma de tres millones quinientos trece mil seiscientos cuarenta y un pesos con cincuenta y seis centavos ($ 3’513.641,56), moneda corriente.
En forma previa al pago, téngase en cuenta la vigencia del embargo decretado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva o, en su caso, el trámite de cancelación del mismo(146).
(12) De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente del año 2001 ($ 286.000), toda vez que la demanda se presentó el 6 de diciembre de 2001 (fl. 28, cdno. 2) y el recurso de apelación se interpuso el 6 de diciembre de 2007, en vigencia de la Ley 954 de 2005 (fls. 786 a 795, cdno. ppal.).
(13) Diario Oficial 45.983.
(14) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
(15) “ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. (...)” (la negrilla no es del texto).
(16) Sustituido por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en concordancia con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por manera que el cómputo de caducidad de la acción contractual, empieza a correr a partir del vencimiento del término contractual o legalmente establecido para liquidar el contrato estatal, lo cual vino a confirmarse y consolidarse con la norma legal que invocó explícitamente tales plazos para efectos de la oportunidad de ejercer la acción, aplicable para los procesos iniciados a partir del 2 de julio de 2012, cual es el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
(17) Folio 60, cuaderno 2.
(18) Folios 628 y 629, cuaderno 2.
(19) Folios 630 y 631, cuaderno 1.
(20) Folios 29 a 35 cuaderno 1.
(21) Folio 642, cuaderno 1.
(22) Folio 648, cuaderno 1.
(23) De acuerdo con la cita textual del otrosí se observa que inicialmente invocó el contrato 056 correspondiente a otro abogado, error que se corrigió en el otrosí suscrito el 6 de agosto de 1999, folio 37, cuaderno 2.
(24) Folios 643 y 644, cuaderno 1.
(25) Folio 649, cuaderno 1.
(26) Folios 29 a 35, cuaderno 2.
(27) Folios 38 a 41, cuaderno 2.
(28) Folio 42, cuaderno 1.
(29) Folios 199 a 211, cuaderno 2.
(30) Folio 147, cuaderno 2.
(31) Folio 144, cuaderno 2.
(32) Folio 67, cuaderno 2.
(33) Folio 43, cuaderno 2.
(34) Folio 44, cuaderno 2.
(36) Folio 145, cuaderno 2.
(37) Folio 154, cuaderno 2.
(38) Folio 180, cuaderno 2.
(39) Folios 212 a 218, cuaderno 2.
(40) Folio 69, cuaderno 2.
(41) Folio 140, cuaderno 2.
(42) Folios 148 y 149, cuaderno 2.
(43) Folios 151 y 152, cuaderno 2.
(44) Folios 94 a 119, cuaderno 2.
(45) Folios 120 a 137, cuaderno 2.
(46) Folios 189 y 190, cuaderno 2.
(47) Folio 195, cuaderno 2.
(48) Folio 146, cuaderno 2.
(49) Folio 194, cuaderno 2.
(50) Folio 178, cuaderno 2.
(51) Folio 165, cuaderno 2.
(52) Folio 150, cuaderno 1.
(53) Folio 164, cuaderno 2.
(54) Folio 173, cuaderno 2.
(55) Folios 175, 176. Folios 167 y 168, cuaderno 2.
(56) Folio 170, cuaderno 2.
(57) Folio 177, cuaderno 2.
(58) Folios 166 y 168, cuaderno 2.
(59) Folio 174, cuaderno 2.
(60) Folio 179, cuaderno 2.
(61) Folio 181, cuaderno 2.
(62) Folio 163, cuaderno 2.
(63) Folios 90 a 93, cuaderno 2.
(64) Folios 480 a 494, cuaderno 2.
(65) Folios 74 a 89, cuaderno 2.
(66) Folios 71 a 73, cuaderno 2.
(67) Folio 192, cuaderno 2.
(68) Folios 51 a 54, cuaderno 2.
(69) Folios 586 a 588, cuaderno 1.
(70) Folio 162, cuaderno 2.
(71) Folio 182, cuaderno 2.
(72) Folios 155 a 161, cuaderno 2,
(73) Folio 609, cuaderno 1.
(74) Folios 219 a 256, cuaderno 2.
(75) Folio 222, cuaderno 2.
(76) Folios 256 y 259, cuaderno 2
(77) Folios 296 a 302, cuaderno 2.
(78) Folios 575 a 578, cuaderno 1.
(79) Folios 559 a 561, cuaderno 1.
(80) Folios 570 a 574, cuaderno 2.
(81) Folios 562 a 569, cuaderno 1.
(82) Folios 1 a 239, cuaderno 5 - cuaderno 1 de pruebas en primera instancia.
(83) Folios 1 a 299, cuaderno 4 - cuaderno de pruebas 2 primera instancia.
(84) Folios 61 a 63, cuaderno 2.
(85) Folio 138, cuaderno 2.
(86) Folio 55, cuaderno 2.
(87) Folio 64, cuaderno 2.
(88) Folios 347 a 368, cuaderno 2.
(89) Folios 369, a 371, cuaderno 2.
(90) Folios 372 a 402, cuaderno 2.
(91) Folios 403 a 424, cuaderno 1
(92) Folios 428 a 458, cuaderno 1.
(93) Folios 672 a 720, cuaderno 1.
(94) Folios 522 a 526, cuaderno 1.
(95) Folios 532 a 536, cuaderno 1.
(96) Folios 538 a 540, cuaderno 1.
(97) Folios 541 a 543, cuaderno 1.
(98) Folios 544 a 547, cuaderno 1.
(99) Folio 736, cuaderno 2.
(100) “Dentro de una moderna concepción de lo que deben ser las funciones estatales, si bien es cierto preponderantemente la función pública de administrar justicia le corresponde a la rama jurisdiccional, no puede tampoco exigirse la exclusividad en esta por cuanto también la ejecutiva y la legislativa en ocasiones la desempeñan (...) como ocurre con infinidad de trámites de la administración de contenido puramente jurisdiccional, tal como son muchos aspectos de las liquidaciones forzosas de entidades financieras y del Estatuto Tributario, pues debe tenerse presente que la separación absoluta no existe en nuestro medio, todo lo contrario, el artículo 113 de la Constitución Política nítidamente menciona que las tres ramas tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la celebración de los fines del Estado”. López Blanco Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Parte General, Dupre Editores, Bogotá - Colombia, 2012, pp. 139 y 140.
(101) Aunque la jurisdicción como facultad de administrar justicia es una, por razones técnicas y con miras a una adecuada prestación de dicho servicio, se pueden distinguir en ella diversos órdenes (...) De allí que se diga que la competencia no es más que la medida como se distribuye la jurisdicción entre las diferentes autoridades judiciales, hasta el punto que puede afirmarse que la jurisdicción es concepto genérico y la competencia específico, ya que por esta se confiere al juez la facultad de conocer de un conjunto determinado de procesos”. Betancur Jaramillo Carlos, Derecho procesal administrativo, señal editora —Medellín— Colombia, 2013, página 189.
(102) Sentencia C-649 de 2002.
(103) ART. 111.—Requisitos y procedimientos de los actos administrativos y convenios para conferir funciones administrativas a particulares. Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las condiciones de que trata el artículo anterior, cumpliendo los requisitos y observando el procedimiento que se describe a continuación:
(104) Modificado por el artículo 29, Ley 1551 de 2012.
(105) Modificado por el artículo 30, Ley 1551 de 2012.
(106) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, julio 19 de 2002, Radicación: 44001-23-31-000-2002-0112-01(13251), actor: Promigás S.A. ESP, demandado: municipio de Riohacha, referencia: apelación interlocutorios.
(107) Corte Constitucional, Sentencia T-027/05.
(108) ART. 693.—“Reserva de los expedientes. Las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalados en el artículo 583”.
ART. 583.—“La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales solo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación, discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadística.
(109) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia de 17 de mayo de 2007, Radicación 4100123310002004 (AP00369) 01, actor: Diego Omar Pérez Salas, demandados: municipio de Neiva y Consocial Consultores Ltda., referencia: acción popular.
(110) “ART. 1º—Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.
Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales”.
(111) La Ley 489 de 1998 se expidió con posterioridad a la celebración del contrato sub lite, de allí que no resultaban aplicables los requisitos en materia del acto administrativo de delegación no obstante lo cual se destaca aquí el análisis de raigambre constitucional, acerca de la reserva de las normas constitucionales y legales que se impone como supuesto para que pueda tener lugar el acto de delegación, el cual por lo demás solo puede tener cabida en cuanto a la función o funciones de un cargo público y no en relación con la función administrativa integralmente considerada.
(112) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, 31 de octubre de 2007, Radicación: 11001-03-26-000-1997-13503-00(13503), actor: Sociedad Minera Peláez Hermanos & Cía., demandado: Ministerio de Minas y Energía y otro, acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Nota de relatoría: ver: sentencia de dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003), M.P. Alberto Arango Mantilla, Expediente 2033-02; Sentencia C-382 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Constitución Política, artículo 209; artículo 211 inciso segundo.
(113) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, 31 de octubre de 2007, Radicación: 11001-03-26-000-1997-13503-00(13503), actor: Sociedad Minera Peláez Hermanos & Cía., demandado: Ministerio de Minas y Energía y Otro, acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Nota de relatoría: ver sentencia del primero 1º de abril de dos mil cuatro (2004), M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Expediente 5936-02; Sentencia C-372 de 2.002, M.P. Jaime Córdoba Treviño; sentencia de enero veinticuatro (24) del año dos mil dos (2002), M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, Expediente 7217; Sentencia T-705 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; sentencia del primero 1º de abril de dos mil cuatro (2004), M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Expediente 5936-02; sentencias C-372 de 2.002, M.P. Jaime Córdoba Treviño; Sentencia C-936 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; sentencia de veintiuno (21) de noviembre del dos mil tres (2003), M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, Expediente 00548- 01; Sentencia C-372 de 2.002, M.P. Jaime Córdoba Treviño; sentencia de veinticuatro (24) de agosto de dos mil cinco (2005), M.P. Maria Elena Giraldo Gómez, Expediente 02458-01(AP).
(114) La diferencia quedó suprimida a raíz de la Ley 1066 de 2006, por cuanto el procedimiento de cobro coactivo se unificó bajo las normas del Estatuto Tributario, según observó la Sección Segunda del Consejo de Estado:
“En la actualidad, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Los actos que se dictan en ese procedimiento son administrativos (...) y, por ende, solo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (...) mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De tal suerte que la naturaleza jurídica del proceso de cobro coactivo varió por disposición del legislador que de ser judicial, pasó a ser eminentemente administrativa”. La negrilla no es del texto. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 22 de agosto de 2013, Radicación: 73001-23-31-000-2010-00632-01(0349-12), actor: municipio de Venadillo, demandado: departamento del Tolima, Autoridades Departamentales - apelación Sentencia.
(115) Icdp.co/revista/artículos/20/DANIEL SUÁREZ,
(116) Se refiere a la distinción de las etapas del cobro coactivo que tradicionalmente se había realizado para efectos de admitir la legalidad de la contratación en aquellos eventos en que el contrato tiene por objeto la prestación de servicios instrumentales para la cobranza coactiva, aspecto en el cual la Corte citó la siguiente providencia, proferida en sede de la acción popular: Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, Radicación. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP), actor: Cesar Alfonso Méndez Doval, demandado: municipio de Neiva y otro, pronunciamiento realizado con ocasión del análisis de un contrato de prestación de servicios entre el municipio de Neiva y la Firma Unión Temporal Asesorías Jurídicas Especializadas y Consultorías, en el que el contratista se comprometió a: “prestar los servicios profesionales para el proceso del cobro coactivo de obligaciones a favor de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, por concepto de comparendos, multas, crédito y demás obligaciones a favor de la secretaría”. Se advierte que la sentencia comentada, también observó la improcedencia legal de delegar mediante contrato la función de cobro coactivo, aspecto en el cual coincide con el pronunciamiento que finalmente realizó la Corte Constitucional. En el mismo sentido la Corte citó las siguientes sentencias: Consejo de Estado, - Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, acción popular Radicación AP-00369, Expediente 8464-05 - ya expuesta en esta providencia, en la cual se decretó la nulidad del contrato sub judice y, Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 7001233100019930903401(14807), demandante David Echeverri Aubad, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales, sentencia en la cual se trató el aspecto de la delegación por colaboración, pero sin incidencia sobre el fallo, toda vez que en ese pronunciamiento se confirmó la inepta demanda presentada en la acción de reparación directa entablada para que se declarara patrimonialmente responsable a la Dirección de Impuestos Nacionales Seccional Manizales, hoy Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, “por abuso del derecho que condujo al desalojo del demandante, de un local comercial que ocupaba mediante contrato de arrendamiento”.
(117) Corte Constitucional, Sentencia C- 224 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(118) Artículo 229, Constitución Política. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.
(119) Corte Constitucional, Sentencia C-649 de 13 de agosto de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(120) La competencia para conocer del proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativo fue determinada por la Ley 80 de 1993, para las obligaciones contractuales. En el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) se contempló la competencia en las ejecuciones relacionadas con condenas y conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, las provenientes de laudos arbitrales en que ha sido parte una entidad pública, además de las relacionadas con los contratos estatales. El nuevo código no incluyó dentro de la competencia de la jurisdicción, los procesos de ejecución que adelanten las entidades públicas, toda vez que la ejecución coactiva ha sido contemplada como una función administrativa y los actos administrativos son pasibles de demanda ante esta jurisdicción. No obstante siendo la jurisdicción civil competente para la generalidad de las ejecuciones y para las dispuestas en el artículo 843 del Estatuto Tributario, quedaría una competencia residual para que la administración tributaria ejecute ante la jurisdicción civil el acto ejecutivo (título ejecutivo) una vez se encuentre en firme, en la medida en que no se exista controversia sobre los actos administrativos. Se observa que el título ejecutivo correspondiente al cobro coactivo intencionalmente no fue incluido en el mencionado artículo 104, ni en los artículos 98, en relación con el cobro coactivo y 297 en materia de títulos ejecutivos. Véase, Arboleda Perdomo Enrique José, Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Editorial Legis, segunda edición, 2012, páginas 178 y 179.
(121) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, 28 de septiembre de 2006, Radicación: 05001-23-31-000-2000-03959-03(29958), actor: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra., demandado: Siemens Aktiengellschaft, referencia: interlocutorio.
(122) Valor incluido para cada obligación.
(123) Capital más intereses.
(124) Folios 199 a 211, cuaderno 2.
(125) Valor deuda (sin intereses).
(126) Folios 212 a 218, cuaderno 2.
(127) Expediente AC-8706, sentencia de 14 de octubre de 1999, confirmatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila de 22 de julio de 1999, actor Luis Ernesto Vargas y otra contra municipio de Neiva, folio 480 a 494 del cuaderno 2.
(128) ART. 828.—Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:
(129) ART. 829.—Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:
(130) Oficio JEF 882 de septiembre 22 de 1999, en la cual la doctora Doris Manrique Ramírez, jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, le solicita: “especial atención al elaborar las demandas de los siguientes títulos [que] están pendientes de recurso”, sobre el caso particular de Rosa Inés Guerra Somoza le dice: “agradezco nos permita hacer acuerdo con la contribuyente”.
(131) “2. Elaboración de los proyectos de mandamiento de pago en la etapa de cobro coactivo para ser presentados ante el juez de ejecuciones fiscales. 3. Proyectar los demás actos administrativos necesarios para adelantar el cobro coactivo de la obligación tributaria”
(132) Folio 541, cuaderno 1.
(133) Oficio JEF 841 de septiembre 20 de 1999, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, excluir de demanda a un grupo de contribuyentes, “verificar para no cometer errores que lesionen los contribuyentes” y enviar de copia del auto de ejecutoria de cada título, Oficio JEF 882 de septiembre 22 de 1999, mediante el cual la jefe de la Unidad de Ejecuciones Fiscales, solicitó a Reinaldo Losada Barreto elaborar las demandas en relación con un grupo de títulos “pendientes de recurso”, detalló dos casos de acuerdo de pago y solicitó “verificar con detenimiento con el fin de no de no cometer errores demandando a quienes no deben ser demandados”; Oficio UEF 904- A de septiembre 24 de 1999, en el cual la jefe de ejecuciones fiscales solicitó a Reinaldo Losada Barreto, remitir copia de los autos de ejecutoria de los títulos entregados el 24 de junio de 1999.
(134) Folio 69, cuaderno 2.
(135) Decreto 624 de 1989.
“ART. 824.—Competencia funcional. Para exigir el cobro coactivo de las deudas por los conceptos referidos en el artículo anterior, son competentes los siguientes funcionarios:
El subdirector de recaudo de la Dirección General de Impuestos Nacionales, los administradores de impuestos y los jefes de las dependencias de cobranzas. También serán competentes los funcionarios de las dependencias de cobranzas y de las recaudaciones de impuestos nacionales, a quienes se les deleguen estas funciones”.
(136) La misma posición fue sostenida frente a conductas similares, por ejemplo en la siguiente sentencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, sentencia de 8 de octubre de 1998, Radicación: AC-6371, actor: Dagoberto Chilito Erazo, demandado: municipio de Popayán.
(137) Folio 38, cuaderno 2.
(138) Esta disposición constituyó una réplica del artículo 843 del Estatuto Tributario, trasladada a las obligaciones fiscales a favor del municipio de Neiva.
(139) Fuente: www.dane.gov.co., indicadores económicos, precios, índice de precios al consumidor, series de empalme.
(141) El tribunal a quo observó que con la celebración del contrato 047 se incurrió en la transgresión del artículo 123 de la Constitución Política, articulo 5º, numeral 5º de la Ley 149 de 1987 y 91 literal d) numeral 6º de la Ley 136 de 1994, acerca de la jurisdicción coactiva en cabeza del alcalde municipal.
(142) Certificación de funciones suscrita por la jefe de la unidad de talento humano, obrante a los folios 101 a 102, cuaderno 3 - llamamiento en garantía.
(143) “Hay casos en los que los créditos a favor del Estado se deben ejecutar ante el juez competente; es decir, que está excluida la jurisdicción coactiva. Tal es el caso de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales (L. 80/93, art. 75), o en decisiones judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa, con excepción de las originadas en acciones de repetición. En otros, la administración tiene la opción de acudir al juez civil del circuito o de hacer efectivo el crédito, directamente, por cobro coactivo; tal es el caso de las obligaciones tributarias a favor la DIAN (E.T., arts. 823 y 843). Si se decide por lo primero, se originará un proceso judicial; pero ante la segunda opción, el procedimiento por cobro coactivo está legalmente definido, como un procedimiento administrativo (E.T., art. 823); la ley establece que podrán impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos que deciden sobre excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución (E.T., art. 835) y, por interpretación jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, tal posibilidad se ha extendido, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a todos los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, el fraccionamiento del título judicial, la liquidación del crédito y las costas del proceso, etc. Existen, en tercer lugar, algunos eventos en los que no existe definición legal sobre la naturaleza jurídica de la jurisdicción coactiva, como en el caso en que se otorga esa atribución, por vía general, a entidades nacionales mediante el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992. Nota de relatoría: el punto de partida será el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política y del ordinal segundo del artículo 13 de la Ley 270 de 1996” (la negrilla no es del texto). Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación 7001233100019930903401(14807), demandante: David Echeverri Aubad, demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Manizales.
(144) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, 13 de mayo de 2009, Radicación: 11001-03-26-000-2003-00006-01(25694), actor: Instituto de Valorización Municipal de Pasto, demandado: Antonio Navarro Wolff y Andreas Quast Haerberlin.
(145) Reconocido en auto de 21 de febrero de 2013, folios 867 a 879, cuaderno principal, segunda instancia.
(146) Folios 666 a 671, cuaderno 1, principal de pruebas 2.