Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2016/2016-743-dc/saisine-par-60-senateurs.148415.html
Timestamp: 2017-10-18 22:10:57+00:00
Document Index: 5755491

Matched Legal Cases: ["l'article 885", '§ 48', "l'article 46", '§ 15', '§ 5', '§ 7', '§ 96', "l'article 13", '§ 9', "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 155", '§ 4', "l'article 39", "l'article 51", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 53", "l'article 52", "l'article 46", "l'article 34"]

Saisine par 60 sénateurs - 2016-743 DC
I. Sur l'article [13] modernisant les procédures de contrôle fiscal
Dès lors que l'examen de comptabilité est principalement caractérisé par le fait que l'administration ne se déplace pas dans les locaux du contribuable contrôlé mais opère au sein de ses propres bureaux, ces dispositions méconnaissent les droits de la défense. Ainsi, le contrôle de la sincérité des déclarations fiscales pourrait intervenir sans que soit assuré le respect du débat oral et contradictoire qui constitue pourtant l'une des garanties majeures du contribuable vérifié. C'est la présence de l'administration au sein des locaux du contribuable qui est seule à même d'assurer le respect du débat oral et contradictoire. Cette exigence se rattache étroitement au principe des droits de la défense qui constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République (Cons. const. 2 déc. 1976, n° 76-70 DC), principe à valeur constitutionnelle depuis la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971.
La protection constitutionnelle des droits de la défense ne saurait permettre de légaliser l'emport de documents sans préserver le débat oral et contradictoire. Si l'exposé des motifs de l'article évoque « la possibilité d'un dialogue entre l'administration et l'entreprise », rien n'est précisé dans la loi.
Il appartiendra donc au Conseil de préciser que les dispositions adoptées par le législateur ne sauraient avoir ni pour effet ni pour objet de priver le contribuable d'un débat oral et contradictoire avec l'administration, sauf à méconnaitre les droits de la défense.
Pour toutes ces raisons, votre Conseil doit censurer le 2° du I de l'article [13] de la loi de finances rectificative pour 2016.
II. Sur l'article [20] clarifiant la notion de bien professionnel
Cet article étend aux actifs des filiales et sous-filiales l'exclusion du régime des biens professionnels des actifs non nécessaires à l'activité de la société prévue à l'article 885 O ter du code général des impôts.
III. Sur l'article [35] portant création d'une contribution pour l'accès au droit et à la justice
L'article 50 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a inséré, dans le code de commerce, un article L. 444-2 dont le troisième alinéa énonce que « peut être prévue une redistribution entre professionnels, afin de favoriser la couverture de l'ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et l'accès du plus grand nombre au droit. Cette redistribution est la finalité principale d'un fonds dénommé ?fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice? ».
Par sa décision du 5 août 2015, le Conseil constitutionnel a censuré le paragraphe III dudit article 50, instituant une contribution à l'accès au droit et à la justice destinée à financer ce fonds, au motif qu' « en habilitant le pouvoir réglementaire à fixer les règles concernant l'assiette de la taxe contestée, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence » (n° 2015-715 DC, § 48 à 52).
En conséquence, l'article [35] de la loi de finances rectificative pour 2016 propose de créer une contribution annuelle dénommée « contribution à l'accès au droit et à la justice », qui serait due par les personnes titulaires d'un office ministériel ou nommées dans un office ministériel (de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d'huissier de justice, de notaire) ou exerçant à titre libéral l'activité d'administrateur ou de mandataire judiciaire. Elle serait assise sur le montant total hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations réalisées par ces professionnels au cours de l'année civile précédente ou du dernier exercice clos. Le produit de la contribution serait affecté au fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice mentionné à l'article L. 444?2 du code de commerce, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011?1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Sur le fondement de cette disposition, le Conseil constitutionnel considère, en effet, que le législateur doit « fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques » (Conseil constit., 29 décembre 2012, loi de finances pour 2013, n° 2012-662, § 15 ; cf. encore Conseil constit., 14 octobre 2016, Époux F. [Exonération d'impôt sur le revenu de l'indemnité compensatrice de cessation de mandat d'un agent général d'assurances], n° 2016-587 QPC, § 5).
Le législateur doit ainsi instituer les mécanismes d'exonérations, d'abattements ou de progressivité de l'impôt nécessaires à la prise en compte des facultés contributives des personnes qui y sont assujetties (cf. par exemple, Conseil constit., 13 octobre 2011, M. Jean Luc O. et autres [Prélèvement sur les « retraites chapeau»], n° 2011-180 QPC, § 7) : les dispositifs qui définissent « une assiette sans lien avec les facultés contributives » (cf. par exemple Conseil constit., 29 décembre 2012, Loi de finances pour 2013, n° 2012 662 DC, § 96) ou qui, faute de prendre en considération l'ensemble des paramètres permettant de déterminer les facultés contributives des contribuables concernés, créent « une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 » (Conseil constit., 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, n° 2000-437 DC, § 9), encourent la censure.
L'article [35], IV de la loi de finances rectificative pour 2016 prévoit, en effet, que la contribution est identique pour l'ensemble des professionnels qui y sont soumis.
Il n'est, en particulier, pas tenu compte de la variété des modes d'exercice - individuel ou en société, sous différentes formes - et des charges particulières qui en résultent, ni des spécificités propres à chacune des six professions concernées.
Le rapport d'information relatif à l'application de la loi du 6 août 2015 relevait d'ailleurs, à propos du projet de financement du fonds par une taxe sur le chiffre d'affaires des professionnels, que « les taxes sur le chiffre d'affaires, si elles ont l'avantage de la simplicité, ne traduisent qu'imparfaitement les capacités contributives des professionnels, lesquelles dépendent des structures de revenus et de coûts des offices ou cabinets » (rapport d'information de M. Richard Ferrand enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 22 mars 2016, page 98 ).
Autrement dit, la taxe envisagée, pour être conforme à l'article 13 de la Déclaration de 1789, aurait dû être adaptée, dans son taux et son assiette, à la situation particulière des professionnels qui y sont soumis.
En pratique, les personnes physiques ou morales qui emploieront des administrateurs ou des mandataires judiciaires salariés, comme le leur permettent les dispositions des articles L. 811-7-1 et L. 812-5-1 du code de commerce, ne bénéficieront pas d'un seuil d'assujettissement relevé alors qu'elles auront des charges salariales à supporter et, par conséquent, une capacité contributive moindre.
Ce dispositif traduit une disparité manifeste entre les redevables de la taxe, selon qu'ils ont ou non recours à des salariés, contraire au principe d'égalité devant les charges publiques tel qu'il découle de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et des citoyens.
En tout état de cause, la faculté désormais offerte aux trois mille deux cents huissiers de justice et aux quatre cent trente-cinq commissaires-priseurs judiciaires en exercice d'officier, à titre habituel, en qualité de liquidateur ou d'assistant du juge commis dans certaines procédures prévues au titre IV du livre VI du code de commerce (cf. ordonnance n° 2016 727 du 2 juin 2016), contribue à la répartition sur l'ensemble du territoire des professionnels des procédures collectives.
En quatrième lieu, les dispositions de l'article [35] de la loi de finances rectificative pour 2016 méconnaissent l'exigence d'égale répartition de la contribution commune entre tous les citoyens en raison de leurs facultés,énoncée à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.
C'est pour ce motif qu'il n'a déclaré les dispositions de l'article 155 A du code général des impôts conforme aux droits et libertés que la Constitution garantît que sous réserve qu'elles ne soient pas interprétées comme permettant d'assujettir un même contribuable à une double imposition (Conseil constit., 26 novembre 2010, M. Pierre-Yves M. [Lutte contre l'évasion fiscale], n° 2010-70 QPC, § 4).
L'assiette de la contribution litigieuse, telle qu'elle est définie au IV du nouvel article 1609 octotricies du code général des impôts est, en effet, identique à celle de la taxe sur la valeur ajoutée, déterminée par les articles 266 à 268 ter du même code.
D'ailleurs, cette contribution doit être déclarée et acquittée selon les mêmes modalités que celles qui sont applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (article 287 du code général des impôts).
Le Fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice a été conçu pour favoriser l'installation de certains professionnels du droit dans des zones géographiques défavorisées (l'art. R.444-22 du Code de commerce prévoit que : « Pour favoriser la couverture de l'ensemble du territoire national par les professions mentionnées à la première phrase de l'alinéa 1er de l'article L. 444-1 et l'accès au droit du plus grand nombre, le fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice assure la distribution d'aides à l'installation ou au maintien de ces professionnels dans les zones géographiques mentionnées à l'article R. 444-26 »).
Le souci de solidarité ne justifierait semblable situation que s'il n'en résultait pas une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques (Décision n°2014-691 DC du 20 mars 2014, Loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, cons. n° 8 : « [...] si le principe d'égalité devant les charges publiques [...] n'interdit pas au législateur de mettre à la charge de certaines catégories de personnes des charges particulières en vue d'améliorer les conditions de vie d'autres catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».
Les greffiers de commerce ne sont donc pas éligibles aux aides du Fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice. Ils le sont d'autant moins que les subventions de ce Fonds sont versées pour des prestations soumises à des émoluments proportionnels en application de l'Article R444-27 du code de commerce ("Les aides à l'installation et au maintien prennent la forme de subventions d'un montant fixe versé pour chaque prestation répondant aux conditions suivantes : 1° Leur émolument est proportionnel ; 2° Elles portent sur une assiette monétaire inférieure à un seuil fixé, pour chaque profession concernée, par arrêté conjoint du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, qui n'excède pas 80 000 €[...] ") et qu'ils n'en perçoivent tout simplement pas.
On sait que, « pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose » (v. par ex. les décisions n° 2010-24 QPC du 6 août 2010, cons. n°6, 2010-57 QPC du 18 oct. 2010, cons. n° 4, 2010-58 QPC du 18 oct. 2010, cons. n° 4, 2010-70 QPC du 26 nov. 2010, cons. n° 3, 2012-662 DC du 29 décembre 2012 (LF pour 2013), cons. n° 15.), et qu'un rapport de parfaite adéquation doit être maintenu entre les fins affichées et les moyens juridiques que le Parlement se donne pour y parvenir.
Tel n'est évidemment pas le cas ici. Les greffiers des tribunaux de commerce ne peuvent pas contribuer, de leur propre mouvement, à la réalisation de ces objectifs. Ils ne peuvent pas décider de s'installer dans une zone géographique juridiquement désertifiée, et encore moins prétendre y apporter un service juridique à ceux qui s'en trouveraient privés. Ils n'ont aucune vocation à délivrer des conseils ou des consultations hors du contexte d'exercice de leurs attributions spécifiques au sein des tribunaux dont ils sont membres au titre de l'article L.721-1 du code de commerce. Ils ne disposent donc d'aucune latitude, en droit ou en fait, pour s'installer et exercer ailleurs que là où les tribunaux de commerce sont implantés.
Par voie de conséquence, aucun argument « objectif et rationnel » ne saurait rendre raison du choix opéré par le législateur. On ne peut pas prétendre lutter contre la désertification juridique du territoire en faisant contribuer à cette oeuvre une profession dont la caractéristique est de ne pas pouvoir exercer ailleurs que là où ses services juridiques ne sauraient jamais manquer (puisqu'il y a, par hypothèse, un tribunal de commerce). Une rupture d'égalité massive entache donc l'idée de faire contribuer une profession à un fonds de solidarité dont elle ne peut pas bénéficier, au service d'une politique dans laquelle elle ne peut jouer aucun rôle.
La situation qui s'ensuit est d'autant plus choquante que le législateur semble avoir entrevu le problème. Les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation étaient, à très juste titre, écartés du périmètre de la taxe dans le projet de loi : ils exercent tous à Paris. Cela n'avait pas empêché le dépôt d'un amendement parlementaire (n° 274) destiné à les faire contribuer malgré tout. Il a fallu que M. le secrétaire d'État au budget fasse valoir que « Le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement car les avocats au Conseil d'État ou à la Cour de cassation ne sont pas bénéficiaires du fonds interprofessionnel pour l'accès au droit et à la justice » pour qu'il soit retiré.
IV. Sur l'article [51] autorisant l'approbation de l'avenant modifiant la Convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal
L'article 53 de la Constitution dispose que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi ». L'usage des termes « une loi » n'est, de toute évidence, pas neutre. Il semblerait, en effet, qu'il implique le recours à un véhicule législatif spécifiquement dédié. S'il n'était question que de rappeler la compétence du législateur, il est tout à fait probable que l'utilisation des termes « en vertu de la loi » aurait été préférée. Il suffit, pour preuve, de considérer les autres dispositions du texte constitutionnel. À titre d'exemple, en application de son article 3, le droit de suffrage est défini « dans les conditions fixées par la loi » et l'autonomie financière des collectivités territoriales s'exerce « dans les conditions déterminées par la loi » ; de même, c'est « dans les conditions prévues par la loi » que le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État une proposition de loi, conformément à l'article 39, ou que les missions de contrôle et d'évaluation et les commissions d'enquête parlementaires recueillent des éléments d'information, selon les termes de l'article 51-2.
Sans qu'il soit nécessaire d'aller plus avant dans cette énumération, il convient de relever que la seule occurrence des termes « une loi » dans la Constitution apparaît à l'article 53. Pour autant, de nombreux articles de cette dernière, à savoir les articles 6, 11, 13, 23, 25, 34, 39, 44, 47, 47-1, 57, 61 1, 63, 64, 65, 68, 68-2, 69, 71, 72-4, 73 et 74, renvoient à « une loi organique ». Or, à titre accessoire, il est intéressant de noter que ces mentions se sont, généralement, traduites par l'adoption de textes organiques portant spécifiquement sur l'objet concerné.
L'exacte portée de ces restrictions des prérogatives parlementaires, longtemps débattue, a été précisée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 9 avril 2003. Saisi d'une résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale, ce dernier a indiqué que, compte tenu de ce que « le seul pouvoir reconnu au Parlement en matière de traités et accords internationaux par la Constitution est celui d'en autoriser ou d'en refuser la ratification ou l'approbation dans les cas mentionnés à l'article 53 », les parlementaires n'étaient pas compétents « pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l'autorisation de ratifier un traité ou d'approuver un accord international non soumis à ratification » .
À titre surérogatoire, s'il est venu confirmer et préciser les limites applicables aux initiatives des membres du Parlement en matière de loi autorisant l'approbation d'un traité, le juge constitutionnel a reconnu, en creux, le droit des parlementaires d'amender les projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution dès lors que les conditions posées par la décision susmentionnée sont respectées. Par extension, dans les mêmes conditions, rien ne semble interdire qu'une autorisation de ratification d'un traité procède d'une proposition de loi ou d'un amendement parlementaire à un projet de loi présenté au titre de l'article 53 ; une telle position est soutenue par certains membres de la doctrine.
Quoi qu'il en soit, le fait que le droit d'amendement des membres du Parlement sur les projets de loi tendant à autoriser la ratification d'un traité soit limité démontre la nature spécifique de ces véhicules législatifs. D'aucuns, à l'instar de Louis de Guiringaud, alors ministre des affaires étrangères, devant le Sénat en 1977, ont même pu avancer que « les lois visées par l'article 53 de la Constitution n'ont le caractère législatif qu'au sens formel, mais non au sens matériel car elles ne constituent qu'une autorisation formelle donnée à l'exécutif, qui a seul compétence pour négocier et conclure des arrangements internationaux, cet exécutif étant, selon les cas, conformément à l'article 52 de la Constitution, le président de la République ou le Gouvernement suivant qu'il s'agit d'un traité ou d'un accord » , justifiant ainsi les limites inhérentes à l'initiative parlementaire en la matière. À cette occasion, le ministre des affaires étrangères a pu invoquer la doctrine, citant Charles Rousseau qui écrivait, en 1960, que « l'acte voté par le Parlement et qui habilite le président de la République à ratifier un traité n'a d'une loi que le nom ». Si cette dernière thèse a longtemps dominé la doctrine, la dénégation du caractère législatif, au sens matériel, des lois portant autorisation de ratifier un traité a, semble-t-il, été battue en brèche par la décision précitée du 9 avril 2003 du Conseil constitutionnel, qui a préféré s'inscrire dans une logique de nature institutionnelle.
Certes, dans sa décision du 4 août 2016, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré contraire à la Constitution l'article 46 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, introduit par un amendement parlementaire, autorisant la ratification du protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques. Pour autant, la constitutionnalité de ce dispositif n'avait pas été contestée dans les saisines des députés et des sénateurs ; en outre, bien que cette dernière n'ait pas été soulevée d'office, comme l'ont clairement rappelé les services du Conseil constitutionnel, celui-ci « n'accorde aucun "brevet de constitutionnalité" aux dispositions ni critiquées par les saisines, ni soulevées d'office » - une solution « fondée sur un constat empirique. Les contraintes du contrôle de constitutionnalité a priori, spécifiques à la France, interdisent de facto au Conseil, surtout en "période de pointe" et s'agissant des textes composites, techniques et volumineux [...] de décerner, sans s'aventurer, un brevet de constitutionnalité exhaustif ». À cet égard, il n'est pas sans intérêt de rappeler que la loi pour la reconquête de la biodiversité comptait, lors de sa transmission au Conseil constitutionnel, cent soixante-quatorze articles.
À ce titre, il ne fait aucun doute qu'un article tendant à autoriser la ratification d'un avenant à une convention fiscale ne compte pas parmi les dispositions entrant dans les domaines obligatoire et exclusif des lois de finances rectificatives. Il semble en aller de même pour ce qui est du domaine partagé des lois de finances rectificatives, qui est identique à celui des lois de finances initiales, dont le périmètre est précisé par le 7° de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances.
En vertu du d du 7° du même article une loi de finances peut « approuver des conventions financières ». Toutefois, une convention fiscale ne saurait être assimilée à une convention financière. En effet, il s'agit de « conventions qui, comme celle fixant la quote-part de la France au Fonds monétaire international ou celle liant l'État à la Banque de France, ont des conséquences budgétaires importantes » ; aussi les conventions financières ont-elles trait aux dépenses et non aux recettes fiscales.