Source: http://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6mrqgayf6mrnga
Timestamp: 2019-05-21 05:49:31+00:00
Document Index: 32161092

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 248', '§ 248', 'zákona č. 99', 'zákona č. 519', '§ 28', 'zákona č. 166', '§ 24', 'čl. 36', 'čl. 6', '§ 248', '§ 248', 'zákona č. 519', 'čl. 36', 'čl. 6', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 248', '§ 74', 'soud ', '§ 78', 'zákona č. 182', 'čl. 87', '§ 71', 'zákona č. 455', '§ 62', 'zákona č. 199', '§ 11', 'zákona č. 136', 'čl. 36', 'čl. 6', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', '§ 248', 'soud ', 'čl. 36', 'čl. 6', 'čl. 14', 'čl. 1', 'čl. 1', 'soud ', 'zákona č. 182', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 28', 'zákona č. 166', '§ 248', '§ 28', 'zákona č. 166', '§ 45', '§ 21', 'zákona č. 166', '§ 24', 'zákona č. 166', '§ 21', 'zákona č. 166', '§ 21', 'zákona č. 166', '§ 28', 'zákona č. 166', 'zákona č. 552', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 28', 'zákona č. 166', '§ 248', 'soud ', 'čl. 36', '§ 248', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 6', 'čl. 90', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 6', '§ 17', 'zákona č. 76', 'čl. 6', '§ 160', 'čl. 5', 'soud ', '§ 248', 'čl. 6', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 36']

2/2000 Sb. - Beck-online
2/2000 Sb.: od 7. 1. 2000
2/2000 Sb. znění účinné od 7. 1. 2000
Ústavní soud rozhodl dne 23. listopadu 1999 v plénu o návrhu Ing. P. N. na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. března 1998 sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým bylo zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“) ze dne 20. května 1997 č. j. 1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl zamítnut navrhovatelův rozklad proti rozhodnutí NKÚ ze dne 12. prosince 1995 č. j. 95/22-SK/46 a bylo potvrzeno uložení pokuty ve výši 50 000 Kč podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení stanoví:
„(1) Fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle § 24 tohoto zákona, může Úřad uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
(5) Pokuty vymáhá Úřad.“.
Navrhovatel tvrdí, že usnesením Městského soudu v Praze byla porušena jeho práva na soudní ochranu včetně přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, jak mu je ústavně zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). K tomuto porušení došlo podle jeho názoru v souvislosti s uplatněním § 248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu (dále jen „o.s.ř.“). Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., ve znění zákona č. 519/1991 Sb., stanoví, že ve správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:
„rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“.
Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ v rozporu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Navrhovatel využil možnosti dané mu § 64 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil splnění podmínek podle § 74 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem, který byl řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud je k jeho projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně neopodstatněným.
Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Proto řízení o ústavní stížnosti svým usnesením z 21. října 1998 č. j. II. ÚS 254/98-24 přerušil a návrh na zrušení části předmětného ustanovení o.s.ř. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Podle navrhovatelova názoru předmětné ustanovení o.s.ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ v rozporu s ústavními předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí rozdílné povahy. Může se jednat o pořádkovou pokutu 200 Kč podle správního řádu, ale i o pokuty podle § 71 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve výši 10 000 Kč, obdobnou pokutu podle § 62 odst. 2 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, nebo dokonce pokutu do 500 000 Kč podle § 11 zákona č. 136/1994 Sb., o barvení a značkování některých uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních s tím souvisejících. Všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny. Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua, který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého subjektu. Proto je třeba s ohledem na čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy chápat právo zákonodárce vyloučit možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi restriktivně. To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Dle navrhovatelova právního názoru je proto neústavní paušální vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut bez jejich dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu zákonodárce zamezit neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech, na druhé straně však řada takových pokut může na osobu delikventa velmi tíživě dopadnout. Postačí přitom zrušení slov „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“, neboť pak bude moci soud sám posoudit, zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí povahy výlučně pořádkové (např. pokuty podle správního řádu), nebo zda vzhledem k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv hmotněprávní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soud nemá a řízení musí zastavit bez přezkoumávání věci samé.
Pokud jde o ústavnost § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“, došel Ústavní soud k závěru, že toto ustanovení není v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“) ve spojení s čl. 1 Listiny a čl. 1 a 4 Ústavy.
V daném případě Ústavní soud provádí abstraktní kontrolu ústavnosti bez ohledu na to, že podnětem k jejímu provedení byla ústavní stížnost. Pokud návrh splnil požadavky zákona č. 182/1993 Sb., je třeba s ním zacházet stejně jako s návrhy jiných oprávněných navrhovatelů podle § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Nejde proto o hodnocení pokuty v konkrétním případě navrhovatele (§ 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.), nýbrž o hodnocení pojmu „pořádková pokuta“ použitého obecně v § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v jeho plném významu, tj. i tam, kde se výslovně o „pořádkové“ pokutě nehovoří, jestliže však tato pokuta má „pořádkový“ charakter. Navrhovatel sice tvrdí, že tento pojem „pořádková“ používají všechny jím uvedené předpisy, právě v případě vůči němu použitého § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. to však neodpovídá skutečnosti. Věc byla Ústavním soudem posouzena takto.
Sankce v podobě pořádkové pokuty ukládaná správními orgány jako pořádkové opatření přitom byla původně konstruována více jako upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla a nedosahovala stupně represe nebo prevence ve smyslu trestněprávních a správnětrestních deliktů. Jako příklad lze uvést § 45 odst. 1 správního řádu, podle kterého tomu, kdo ztěžuje postup řízení, zejména tím, že se bez závažných důvodů nedostaví na výzvu ke správnímu orgánu, ruší přes předchozí napomenutí pořádek, bezdůvodně odmítá svědeckou výpověď, předložení listiny nebo provedení ohledání, může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 200 Kč; u vojáků v činné službě a u příslušníků veřejných ozbrojených sborů odevzdá věc k vyřízení podle kázeňských předpisů. V posledních letech je však patrná tendence ke zvyšování částek, které se v podobě „pořádkových pokut“ ukládají.
Obdobnou povahu jako pořádkové pokuty ve správním řízení mají i pořádková opatření v kontrolní a inspekční činnosti. I zde je jejich posláním zajistit náležitý průběh kontrolní akce, která by zpravidla byla neproveditelná bez součinnosti kontrolovaných. Kromě toho jsou zde ve srovnání s procesními pořádkovými opatřeními některé zvláštnosti souvsející s povahou kontrolní činnosti samotné. Pokud jde o kontrolní činnost kontrolorů NKÚ, jsou při provádění kontroly podle § 21 zákona č. 166/1993 Sb․ oprávněni:
Podle § 24 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. jsou kontrolované osoby povinny poskytnout součinnost odpovídající uvedeným oprávněním kontrolujících (§ 21 zákona č. 166/1993 Sb.). Fyzické osoby nemají povinnost podle § 21 písm. d) zákona č. 166/1993 Sb., jestliže by jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým. Pokud tuto součinnost neposkytnou, může jim NKÚ podle § 28 odst. 1 až 3 zákona č. 166/1993 Sb. uložit do jednoho měsíce ode dne nesplnění povinnosti pokutu až do výše 50 000 Kč, a to i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími. Podobná pravidla stanoví kontrolní řád podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Souhrnná výše opatření, které je zde výslovně označeno jako „pořádková“ pokuta, však nemůže přesáhnout 200 000 Kč.
Ústavní soud však zdůrazňuje, že v dané věci neposuzoval, zda v případě, který dal podnět k řízení, mohl NKÚ kontrolu vykonat a zda proto taková povinnost na straně odpovědného subjektu po právu byla. Podnětem byla pouze otázka ústavnosti odmítnutí spravedlnosti (denegatio iustitiae) v podobě zastavení řízení před Městským soudem v Praze z důvodu výluky přezkumu pořádkových opatření správních orgánů včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách. Bude až věcí obecného soudu, aby tento konkrétní problém posoudil. Ústavní soud v rámci minimalizace zásahu do kompetence obecných soudů (zde správního soudnictví) do této problematiky nepovažoval za nutné vstoupit. Stejně tak Ústavní soud obecně neposuzoval, nakolik jsou ještě taková opatření v jednotlivých právních předpisech skutečně „pořádkovými pokutami“ a nakolik nepřímo sankcemi za porušení hmotného práva, neboť to nebylo rovněž předmětem řízení.
Lze tak uzavřít, že pokuta podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. je srovnatelná s jinými pokutami, které jsou výslovně jako „pořádkové“ označeny, a dopadá proto na ni výluka podle § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. Ústavní soud proto mohl posoudit jako další otázku to, zda v případě pořádkové pokuty jde o rozhodnutí, která jsou způsobilá zasáhnout do základních práv nebo svobod. V takovém případě by byla jejich výluka ze soudního přezkumu formou správního soudnictví v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, který stanoví, že rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny nesmí být vyloučeno z pravomoci soudů. Z téhož důvodu by byl rovněž § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 4 Ústavy.
Dále Ústavní soud posoudil, zda je zde alespoň jedno konkrétní ústavně zaručené právo, které je napadenou úpravou porušeno. Aniž hledal všechna možná porušení, shledal porušení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy, která zajišťuje každému: „právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti“.
Ústavní soud především zastává stanovisko, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá na správní rozhodnutí a správní rozhodování jako takové, nýbrž zaručuje soudní přezkum takových rozhodnutí v případě, že se dají podřadit pod pojem „občanských práv nebo závazků (civil rights and duties, les droits et obligations de caractere civil)“, které chápou evropské orgány značně široce. Nicméně uložení pořádkové pokuty je správněprocesní sankcí, která slouží k vymáhání určité procesní povinnosti, a tedy aktem vrchnostenské povahy, i když má majetkovou povahu, dotýká se vlastnictví a s ním spojených dalších práv, jako je např. provozování podnikatelské činnosti (jak namítá navrhovatel), ale i všech dalších práv, která jsou nějak spjata s potřebou vlastnit majetek.
V daném případě však jde o občanský závazek ve smyslu občanských (chápáno jako veřejnoprávních, v angličtině označovaných pojmem „civic“), nikoli občanskoprávních (civil) povinností, který má zajistit akceschopnost státní moci nezbytnou v podmínkách demokratické společnosti. Zde nejde o soukromoprávní vztah ve výše uvedeném smyslu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo ve smyslu čl. 90 věty první Ústavy. Jde o vrchnostenský vztah, který má zajistit to, aby byly stát a veřejná správa vůbec schopny plnit svoje funkce. Z tohoto hlediska Ústavní soud stěžovatelovy námitky neuznal.
Proto se Ústavní soud zabýval druhou oblastí aplikace požadavků spravedlivého procesu vyjádřenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy pojmem „oprávněnost jakéhokoli trestního obvinění“ (determination of any criminal charge, toute accusation en matière pénale).
Pořádkové pokuty ve správním řízení jsou sankcí za protiprávní chování. Jak bylo výše uvedeno, nevyplývají z občanských práv a závazků (civil rights and duties, les droits et obligations de caractere civil) ve smyslu civilního práva jakkoli široce chápaného. Jejich posláním je postihnout toho, kdo poruší své povinnosti ve veřejnoprávním vztahu. Z hlediska judikatury evropských orgánů přitom platí, že v čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá obrat „o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění“ na vše, co je ve vnitrostátním právu jako trestní obvinění označeno. Kromě toho však byl tento pojem vztažen i na obvinění z protiprávního jednání, které vnitrostátní právo za trestné nepovažovalo. V našich podmínkách by mohlo jít např. o tresty vězení v armádě, pokud by nebyla v tomto směru učiněna výhrada při přístupu k Úmluvě učiněná k jejím článkům 5 a 6, výhrada v tom smyslu, že tato ustanovení nebrání ukládání kázeňského trestu vězení podle § 17 zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků. Jinak řečeno, je věcí vnitrostátní úpravy, co označí za trestný čin a co bude automaticky v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (právo na spravedlivý proces). Stát však naopak nemůže libovolně něco jako trestný čin neoznačit a přitom hrozit sankcí závažnější než ve srovnatelné oblasti trestního práva.
Rovněž obrat „criminal charge“ je v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva chápán šířeji než pouhé trestní obvinění z trestného činu podle vnitrostátního trestního řádu jako např. v § 160 odst. 1 trestního řádu. Na chybný překlad výrazu „offence“ v čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy již konečně bylo při rozhodování Ústavního soudu upozorněno (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky, sv. 1, s. 144). Nelze proto vycházet pouze z formálního znaku (opatření podle trestního práva), nýbrž i ze znaků materiálních, kterými jsou u takových opatření posouzení toho, zda jde jen o reparaci, náhradu škody (typické pro nápravné prostředky kontroly a dozoru), nýbrž o sankci, která působí preventivně (aby odpovědný subjekt neopakoval protiprávní jednání) a represivně (aby byl postižen za to, co udělal). Důležitá je rovněž přísnost sankce, která nemusí spočívat v případě deliktního jednání jen v odnětí svobody, ale např. i v peněžitém trestu, jehož výše je srovnatelná s jinými postihy, kde právo na spravedlivý proces zajištěno je.
Ústavní soud tak došel k závěru, že ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“ není v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve spojení s čl. 1 a 4 Ústavy, čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Souvislosti k 2/2000 Sb. bez vazby na §
Verze 2/2000 Sb. (1) Novela:
Rozhodování soukromoprávních věcí správními orgány
Karel Cibulka, Stanislav Kadečka
K přezkumu rozhodnutí o přestupcích ve správním soudnictví ve světle nálezu Ústavního soudu č. 52/2001 Sb.